sodba II U 319/2011
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2012-10-03

neposredna plačila v kmetijstvu - zahtevki KOP - pregled na kraju samem - upravičena površina - velikost prijavljene površine - neskladje med prijavljeno in ugotovljeno površino - zapisnik o kontrolnem pregledu - vsebina zapisnika

Tožnica na ugotovitve kontrolorja pri ogledu na kraju samem ni podala pripomb ter je zapisnik tudi podpisala, čeprav iz njega izhajajo ugotovljene nepravilnosti. Navedeno pomeni, da se je tožnica z vsebino zapisnika strinjala.

Agencija RS za kmetijske trge in razvoj podeželja je z odločbo št. 33101-22766/2009/19 z dne 1. 7. 2010 zavrnila zahtevke KOP in sicer za ekološko kmetovanje – travinje, ekološko kmetovanje – travniški sadovnjaki, za košnjo strmih travnikov nagib nad 50 % ter pridelovanje avtohtonih in tradicionalnih sort kmetijskih rastlin. Navedene zahtevke je Agencija zavrnila na podlagi 24. člena Uredbe o plačilih za ukrepe osi 2 iz Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2007-2012 (Ur. list RS, št. 11/2009, v nadaljevanju Uredba KOP), ker je bilo pri pregledu na kraju samem ugotovljeno, da je prijavljena površina večja od ugotovljene. Nepravilnosti se nanašajo na GERK – SLONEKAR, GERK – ČREŠNIŠKO in GERK – TRAVNIK. Pred uveljavljanjem neposrednih plačil za leto 2009 je tožnica prejela predtisk s podatki o posameznih GERK-ih na njenem kmetijskem gospodarstvu. S predtiskom je bila obveščena, da so na GERK-ih nepravilnosti zaradi prijavljene vrste rabe in da se bodo nepravilnosti, če jih ne bo odpravila, štele kot namerna kršitev. Tožnica kljub obvestilu ni podala predloga za spremembo podatkov v evidenci dejanske rabe, kar je bilo ugotovljeno dne 24. 8. 2009 pri pregledu na kraju samem.

Z izpodbijano odločbo je tožena stranka delno ugodila pritožbi tožnice in odpravila odločbo Agencije  v delu, ki se nanaša na zavrnitev zahtevka KOP – S50 ter zadevo v tem delu vrnila Agenciji v ponovno odločanje. V preostalem delu pa je pritožbo zavrnila kot neutemeljeno. V obrazložitvi odločbe navaja, da je ugotovitev Agencije glede ukrepa KOP-EK-travinje pravilna in zakonita, med tem ko se odločbe, ki se nanaša na ukrep KOP-S50 ne da preizkusiti, zato je v tem delu pritožbi tožnice ugodila. Pri kontroli, ki je bila dne 24. 8. 2009 opravljena na kmetijskem gospodarstvu tožnice, je bilo ugotovljeno, da gre pri GERK-u 1652248 za površino 1,29 ha z rabo 1300, kot jo je prijavila tožnica. Izločena pa je bila nekmetijska površina 0,42 ha, ker gozdni rob sega preko meje GERK-a, prav tako se del površine zarašča. Pri GERK-u 1652242 in  pri GERK-u 1652240 je bila ugotovljena nekmetijska raba na 0,04 ha. V smislu določb Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) zapisnik predstavlja javno listino. Zapisnik sta tožnica in kontrolor podpisala, nanj pa tožnica ni podala nobenih pripomb. Tožnica je nato šele v pritožbi izpodbijala meritve posameznih GERK-ov, kar pa drugostopni organ ni mogel upoštevati, ker gre za nova dejstva. Tožena stranka je tako ugotovila, da je odločitev prvostopnega organa glede neupravičene površine, katera ne izpolnjuje pogojev za izplačilo sredstev in za katero se skladno s predpisi uporabljajo znižanja in izključitve, pravilna. Vrsto dejanske rabe opredeljuje Pravilnik o evidenci dejanske rabe kmetijskih in gozdnih zemljišč (v nadaljevanju: Pravilnik). Za potrebe določanja dejanske rabe se uporablja interpretacijski ključ, ki vsebuje šifrant vrst dejanske rabe, navodila za zajem podatkov, opise posameznih vrst dejanske rabe in najmanjše površine zajema vrst dejanske rabe. Prijavljena vrsta dejanske rabe mora zajemati celotno prijavljeno površino. V obravnavanem primeru pa je bilo na podlagi kontrole površin ugotovljeno, da vse prijavljene površine ne izpolnjujejo pogojev, da bi se štele za upravičeno površino glede na prijavljeno rabo. Zaradi navedenega se te površine štejejo med preveč prijavljene površine in se zahtevki na tej površini zavrnejo. Kadar je razlika med prijavljeno površino in ugotovljeno površino posledica namernih nepravilnosti, pa se pomoč za obravnavano koledarsko leto ne dodeli. Tožnica je bila na predtisku za leto 2009 opozorjena, da naj uskladi vpis GERK-ov v skladu s predpisi, sicer se bo ugotovljeno neskladje obravnavalo kot namerna kršitev, za katero so določene strožje kazni. Na podlagi navedenega obvestila je tožnica uskladila dejansko rabo, vendar le za GERK št. 1652240 in 1652242. Kljub temu je kontrolor ob ogledu še vedno ugotovil odstopanja pri rabi ter posledično razlike med prijavljeno in ugotovljeno površino. Ne glede na to pa tožena stranka meni, da pri nepravilnostih, ki se nanašajo na GERK 1652240 in 1652242, ne gre za namerno kršitev. Ni pa tožnica popravila rabe  pri GERK-u 1652248, kjer je bila ob kontroli prav tako ugotovljena nepravilna raba. Ker pa pritožbeni organ ni mogel natančno preveriti, ali so se namerne kršitve nahajale na površini, na katerih je tožnica uveljavljala ukrep SKOP-S50, saj ni imel ustrezne grafične priloge, je v tem delu odločbo Agencije odpravil in zadevo vrnil v ponovni postopek. Pri tem je prvostopnemu organu naložil, da bo moral v ponovnem postopku grafično primerjati površino, na kateri je bil KOP-S50 uveljavljen, s površino vsakega posameznega GERK-a, na kateri so bile ugotovljene namerne kršitve ter na tej podlagi ugotoviti, ali je bil ukrep KOP – S50 dejansko uveljavljan na površinah z nekmetijsko rabo in ali so bile na teh površinah ugotovljene namerne kršitve.

Tožnica s tožbo izpodbija odločbo Agencije in tožene stranke v delu, ki se nanaša na zavrnitev zahtevkov KOP – ekološko kmetovanje za travinje za površino 13,30 ha, ekološko kmetovanje za travniško visokodebelne sadovnjake za popvršino 0,22 ha ter pridelavo avtohtonih in tradicionalnih sort kmetijskih rastlin na 0,18 ha. Meni, da je v postopku prišlo do kršitev procesnih in materialnih predpisov ter do napačne ugotovitve dejanskega stanja. Kmetijskih površin v zbirni vlogi za leto 2009 ni nikoli namerno prijavila z napačnimi podatki, kar je za GERK ČREŠNIŠKO in TRAVNIK ugotovila tudi tožena stranka. Tudi za GERK SLONEKAR je na upravni enoti po navodilih iz predtiska želela urediti rabo površin, vendar ji je delavec upravne enote povedal, da ta površina v naravi ustreza definiciji rabe 1300, ki jo določa Pravilnik, zato ni potrebno ničesar popravljati. Agencija je dne 24. 8. 2009 dejansko opravila kontrolo površin. Meni, da je bilo pri tem z računalniško fotointerpretacijo in samokontrolo površin dejansko stanje napačno ugotovljeno. Po ugotovitvah kontrolorja naj bi bile napačno prijavljene oz. nekmetijske površine v velikosti 0,42 ha. Iz fotografij priloženih k tožbi je razvidno stanje spornega GERK-a in sicer, da je 1,71 ha površine v celoti obdelane. Iz orto foto posnetka je razvidno, da je del GERK-a v senci, kar je na fotografiji razvidno kot temno rjava lisa in se lahko pomotoma zamenja za zarast oz. za drugo nekmetijsko rabo, kljub temu, da je bila celotna površina obdelana do gozdnega roba. Agencija bi morala pri kontroli uporabljati ustrezno metodo merjenja, tako da bi pridobila podatek o površini z dovolj veliko zanesljivostjo. Zahteva, da upravni organ upošteva določbe IAKS ter 26. in 27. člen Uredbe 1122/2009/ES, ki določata pravila za meritve površin. Zahteva, da se ponovno ugotovi stanje na njenem kmetijskem gospodarstvu in opravi ogled na kraju samem. Prav tako zahteva, da se z veliko natančnostjo izmeri površina GERK SLONEKAR in v skladu s Pravilnikom preuči dejanska raba kmetijskih površin, ki jih je prijavila v zahtevek KOP za leto 2009. Tožnica predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo v zavrnilnem delu odpravi.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da je tožnica zapisnik o kontroli podpisala brez pripomb. V skladu z določbo 80. člena ZUP je zapisnik javna listina in kot tak dokaz o poteku in vsebini dejanja postopka. Z možnostjo dajanja pripomb na konkretni zapisnik je bila tožnica seznanjena. S podpisom zapisnika je tako potrdila dejansko stanje, kot ga je ugotovil kontrolor, zato je v svojih navedbah glede domnevnih nepravilnostih pri opravljanju kontrole prekludirana. Tožena stranka predlaga, da sodišče tožbo zavrne.

V pripravljalni vlogi z dne 9. 12. 2001 tožnica meni, da se ji ne more očitati namerne kršitve, ker je bila s predtiskom obveščena o nepravilnostih. Takšno je tudi stališče upravnega sodišča v zadevi I U 509/2010. Sicer pa je tudi namerna kršitev premalo natančno definirana, sankcije pa so pretirane in nesorazmerne glede na stopnjo napake. Kasnejše uredbe za leto 2010 in 2011 so namerno kršitev dodatno natančno definirale in sicer kot popolnoma napačno izjavo nosilca kmetijskega gospodarstva. Za popolnoma napačno izjavo gre, če se za več kot 8 % površin znotraj enega GERK-a ugotovi nepravilnost. Meni, da je takšno spreminjanje in dodatno dopolnjevanje predpisov povsem v nasprotju z načelom pravne varnosti, načelom predvidljivosti ter načelom enakosti, saj je država tekom trajanja 5 letne obveznosti spremenila pravila igre. Meni, da je storila vse, da je površine GERK-ov uredila tako, da so v evidenci izpisane površine, ki jih njena kmetija dejansko obdeluje.

Tudi po presoji sodišča je upravni organ v postopku pravilno in popolno ugotovil dejansko stanje ter na tako ugotovljeno dejansko stanje pravilno uporabil materialne predpise. Sodišče soglaša z razlogi obeh izpodbijanih odločb in se nanje tudi v izogib ponavljanju sklicuje (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, ZUS-1).

V obravnavanem primeru je Agencija zaradi ugotovljenih nepravilnosti zavrnila del zahtevkov tožnice za izplačilo plačilnih pravic za ukrepe KOP za GERK-e z identifikacijskimi oznakami 1652240, 1652242 in 1652248. Iz podatkov spisa je razvidno, da je tožnica v okviru zbirne vloge za leto 2009 prijavila površine, za katere je bila ob kontrolnem pregledu ugotovljena nekmetijska raba, zaradi česar jih  Agencija ni štela kot upravičene površine. Navedene ugotovitve so razvidne iz zapisnika o kontrolnem pregledu, ki je bil opravljen na kraju samem dne 24. 8. 2009.

Sodišče ugotavlja, da je iz upravnega spisa razvidno, da je bila tožnica prisotna pri kontrolnem pregledu površin na kraju samem. O pregledu je bil sestavljen zapisnik št. 33101-227662009/ z dne 24. 8. 2009. V zapisniku so navedena neskladja med prijavljeno in ugotovljeno površino namenske rabe posameznih GERK-ov. Tožnica k ugotovitvam kontrolorja ni imela pripomb ter je zapisnik tudi podpisala, čeprav iz njega izhajajo ugotovljene nepravilnosti.

Zapisnik o opravljenem kontrolnem pregledu v smislu določb ZUP predstavlja javno listino, za katero velja zakonska domneva, da velja kot resnično tisto, kar se v njem potrjuje oz. ugotavlja. V skladu z načelom materialne resnice je sicer dovoljeno dokazovati, da so v taki listini neresnično potrjena dejstva, pri čemer je dokazno breme na tistem, ki meni nasprotno. Tožnica v samem kontrolnem postopku na zapisnik ni imela pripomb, kar pomeni, da se je strinjala z vsebino zapisnika. Tudi z ugovori v tožbi, ki so pavšalni, ne more ovreči v zapisniku ugotovljenih dejstev. Kolikor je tožnica menila, da pri merjenju ni bila uporabljena ustrezna metoda, bi to morala ugovarjati ob sestavi zapisnika, ne pa sedaj šele v tožbi. Zaradi navedenega sodišče tožbenih ugovorov, ki se nanašajo na nestrokovno izmero na kraju samem ter na dejanske ugotovitve kontrole, ne more upoštevati. Tožnica se tudi napačno sklicuje na Uredbo 1122/2009/ES, saj ta v času opravljene kontrole ni veljala. Postopek preverjanja in kontrole je tedaj urejala Uredba komisije ES št. 796/2004. Sodišče ugotavlja, da je bil postopek kontrole izveden v skladu z navedeno Uredbo in Uredbo o izvedbi ukrepov kmetijske politike za leto 2009, ki v celoti povzema določbe citirane uredbe Komisije ES v zvezi s postopki kontrole.

Tožnica se tudi neutemeljeno sklicuje na sodbo tega sodišča opr. št. I U 509/2010, saj se ta nanaša na drugačno dejansko stanje, kot je v tej zadevi. Tožnica namreč ne zatrjuje, da na predtisku ne bi bila obveščena o neskladnosti dejanske rabe, prav tako je bilo v postopku ugotovljeno, da je uskladila podatke pri dveh spornih GERK-ih, ne pa tudi za GERK z identifikacijsko oznako  1652248. Glede na to, da podatkov ni uskladila, je tožena stranka navedeno opustitev pravilno štela kot namerno nepravilnost, za katero se pri izračunu pomoči uporabljajo znižanja in izključitve. Ker se zahtevki tožnice za ukrepe KOP nanašajo na leto 2009, tudi niso relevantni pogoji, kot jih določajo predpisi za leto 2010 in 2011 v zvezi z namernimi kršitvami.

Sodišče tako ugotavlja, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe pravilen in da je odločba pravilna in zakonita, zato je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo kot neutemeljeno.

Uredba o plačilih za ukrepe osi 2 iz Programa razvoja podeželja

Republike Slovenije za obdobje 2007-2012 člen 24.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.