sodba I U 631/2012
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2012-10-11

KONCESIJE - ZDRAVSTVENA DEJAVNOST - JAVNI RAZPISI

koncesija - koncesija za opravljanje zdravstvene dejavnosti - javni razpis - razpisni pogoj - oštevilčenje in parafiranje listin - vezanost upravnega organa na pravno mnenje sodišča

Upravni organ, ki je pristojen za odločanje, ima možnost odločiti v nasprotju s pravnim mnenjem in stališči prvostopenjskega sodišča, če ima za to utemeljene razloge, kar mora v obrazložitvi nove odločbe posebej pojasniti.

Glede na naravo postopka podeljevanja koncesije vlog v tem postopku ni mogoče enačiti z vlogo v upravnem postopku in z njo ravnati kot z nerazumljivo ali nepopolno vlogo po 68. členu ZUP. To pomeni, da dejstvo, da gre tudi pri ponudbi v razpisnem postopku za podelitev koncesije za vlogo, ne izključuje pravice koncesionarja, da v javnem razpisu poleg vsebinskih pogojev, ki jih mora vlagatelj izpolnjevati, določi tudi formalne pogoje za vsebinsko obravnavanje vlog.

Z izpodbijano odločbo je organ prve stopnje zavrnil tožničino vlogo za podelitev koncesije za opravljanje zdravstvene dejavnosti kot javne službe na področju zobozdravstva otrok in mladine v Mestni občini ... Iz obrazložitve je razvidno, da je o tožničini vlogi odločal v ponovljenem postopku, po tem, ko je sodišče s sodbo I U 1489/2010 z dne 16. 11. 2011 odpravilo odločitev toženke, da se tožničina vloga zavrne. Tudi v ponovljenem postopku je, s sklicevanjem na stališče Vrhovnega sodišča, da ima upravni organ v ponovljenem postopku možnost odločiti tudi v nasprotju s pravnim mnenjem in stališči prvostopenjskega sodišča, če ima za to utemeljene razloge, tožničino vlogo zavrnil. Takšno odločitev je sprejel na podlagi stališča, da tožničina vloga ni v skladu z dodatnimi pravili pri oddaji vloge, ker tožnica ni parafirala in oštevilčila vseh listin, ki v skladu s III. točko razpisne dokumentacije sodijo med zahtevane sestavine vloge. Med drugim pojasnjuje, da je le z natančnim določanjem pogojev v javnem razpisu in razpisni dokumentaciji mogoče zagotoviti načeli enakosti in transparentnosti. V zvezi s tem se sklicuje na sodbo Upravnega sodišča št. U 608/2003. Navaja, da so bila v javnem razpisu določena dodatna pravila pri oddaji vloge, med katerimi je bilo v točki 1.4. določeno tudi pravilo, da mora vlagatelj lastnoročno oštevilčiti in parafirati vsako stran vloge v desnem spodnjem kotu, v 11. točki objavljenega razpisa pa je bilo določeno, da bo razpisna komisija ocenjevala le pravočasne, pravilne in popolne vloge, ki ustrezajo dodatnim pravilom pri oddaji vloge. Odločitev o neupoštevanju vloge, ki ni v celoti izpolnjena na način, kot je predviden v razpisni dokumentaciji, ker se taka vloga šteje za nepravilno, je organ oprl tudi na enako stališče Vrhovnega sodišča v sodbi I Up 976/2001.

Drugostopenjski organ je tožničino pritožbo zavrnil in pritrdil odločitvi organa prve stopnje in stališčem, na katerih temelji.

Tožnica se s takšno odločitvijo ne strinja in meni, da toženka v ponovljenem postopku ni upoštevala sodbe I U 1489/2010. Ponovno naj bi nezakonito favorizirala oštevilčenje in parafiranje vsake strani vloge kot pogoj za udeležbo v javnem razpisu. Meni, da ne gre za vsebinsko izpolnjevanje pogojev, temveč le za razvrščanje po abecednem ali številčnem redu. Zato tudi meni, da je tak pogoj nezakonit in kot tak neveljaven. Izpodbijana odločba naj bi bila v nasprotju sama s seboj in z navedeno sodbo, ker je toženka vlogo zavrnila in ne zavrgla, kljub temu, da je ugotovila procesno neizpolnjevanje pogojev za ocenjevanje vloge. Tožnica je prepričana, da izpolnjuje vse kriterije za podelitev koncesije in da je bila zato vloga brez strokovne in vsebinske odločitve o tem neutemeljeno zavrnjena. Sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi.

Toženka se v odgovoru na tožbo sklicuje še na stališča iz sodbe Upravnega sodišča I U 2301/2011.

V četrtem odstavku 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) je določeno, da je upravni organ pri novem odločanju vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka. Vendar ima upravni organ, ki je pristojen za odločanje, možnost odločiti v nasprotju s pravnim mnenjem in stališči prvostopenjskega sodišča, če ima za to utemeljene razloge, kar mora v obrazložitvi nove odločbe posebej pojasniti. To izhaja iz načela zakonitosti, po katerem mora organ odločati na podlagi Ustave, veljavnih zakonov in drugih predpisov (tretji odstavek 153. člena Ustave RS).  Tako stališče izhaja tudi iz več odločitev Vrhovnega sodišča (npr. sklepi X Ips 282/2006, X Ips 738/2008 in X Ips 545/2005), na katere se sklicuje tudi toženka v obrazložitvi svoje odločitve. Zgolj sklicevanje na pravno mnenje in stališča iz sodbe I U 1489/2010 torej samo po sebi ne zadošča za utemeljitev nepravilnosti in nezakonitosti izpodbijane določbe.

V obravnavani zadevi je bilo odločeno o tožničini vlogi, ki jo je dala na javni razpis za podelitev koncesije za opravljanje javne službe na področju zobozdravstva otrok in mladine v občini. Razpis je bil objavljen na podlagi 42. člena Zakona o zdravstveni dejavnosti (ZZDej) v Uradnem listu RS, št. 45/10. Prvostopenjski organ poudarja, da tožničina vloga ni bila zavrnjena zaradi neizpolnjevanja pogojev za opravljanje dejavnosti, temveč zato, ker njena vloga ni bila oddana v skladu z dodatnimi pravili pri oddaji vloge.

V 9. točki javnega razpisa je navedeno, da so navodila za izdelavo vloge podana v razpisni dokumentaciji, v 11. točki pa, da dopolnjevanje vlog ni možno. Kot navaja toženka v obrazložitvi izpodbijane odločitve, to pa izhaja tudi iz razpisne dokumentacije, je v 1.4. točki II. poglavja razpisne dokumentacije med drugimi navedeno dodatno pravilo, da mora vlagatelj lastnoročno oštevilčiti in parafirati vsako stran vloge v desnem spodnjem kotu. Razpisna dokumentacija določa še, kaj sestavlja vlogo, in kot zahtevane sestavine vloge opredeljuje tudi dokazila, ki jih je vlogi treba priložiti (III. točka razpisne dokumentacije), vlogo pa opredeljuje kot popolno, če vsebuje vse zahtevane sestavine vloge iz III. poglavja razpisne dokumentacije (1. 3. točka II. poglavja razpisne dokumentacije).

Sestavine vloge so torej v razpisni dokumentaciji jasno določene, po presoji sodišča pa so jasna tudi Navodila za izdelavo vloge (II. točka razpisne dokumentacije) in v tem okviru Dodatna pravila pri oddaji vloge, s katerimi je med drugim določena obveznost lastnoročnega oštevilčenja in parafiranja. Glede na to, da iz besedila javnega razpisa nedvoumno izhaja, da morajo vloge ustrezati tudi dodatnim pravilom pri oddaji vloge iz II. poglavja razpisne dokumentacije, okoliščina, da to pravilo ni bilo navedeno v besedilu javne objave, ne more biti pravno odločilno.

Kot je razvidno iz prej navedenega, so v razpisni dokumentaciji navedeni vsi podatki, ki so tožnici omogočili izdelati popolno vlogo, kot to izhaja iz zahteve četrtega odstavka 48. člena Zakona o javno zasebnem partnerstvu (v nadaljevanju  ZJZP), na katerega se tožnica sklicuje. Tožnica pa ne trdi, da se z razpisno dokumentacijo ni mogla seznaniti, ali da razpisne dokumentacije ne bi razumela pravilno, meni le, da bi morala imeti možnost „razčistiti“ pomanjkljivost vloge in jo v skladu s 54. členom ZJZP tudi popraviti.

Med strankama ni spora o tem, da se v razpisnem postopku za podelitev koncesije na podlagi določb ZZDej  (subsidiarno) uporabljajo določbe ZUP.  Glede na  naravo postopka podeljevanja koncesije pa po mnenju sodišča vlog v tem postopku ni mogoče enačiti z vlogo v upravnem postopku in z njo ravnati kot z nerazumljivo ali nepopolno vlogo po 68. členu ZUP. Tako je tudi stališče Vrhovnega sodišča v sodbi I Up 976/2001 z dne 19. 6. 2002, na katero se v obrazložitvi svoje odločitve sklicuje tudi toženka.

To pomeni, da dejstvo, da gre tudi pri ponudbi v razpisnem postopku za podelitev koncesije za vlogo, ne izključuje pravice koncesionarja, da v javnem razpisu poleg vsebinskih pogojev, ki jih mora vlagatelj izpolnjevati, določi tudi formalne pogoje za vsebinsko obravnavanje vlog, kot je to v obravnavanem primeru storila tožena stranka v 11. točki javnega razpisa. Po tej določbi bo razpisna komisija ocenjevala le pravočasne, pravilne in popolne vloge, ki ustrezajo dodatnim pravilom pri oddaji vloge (glej II. poglavje razpisne dokumentacije), vloge, ki teh pogojev ne izpolnjujejo, pa bodo z odločbo zavrnjene. Ker gre za pogoj, pa logično sledi določba, po kateri dopolnjevanje vlog ni možno. Enako stališče je Upravno sodišče sprejelo že v sodbah I U 1775/2010 z dne 24. 5. 2011 in I U 2301/2011 z dne 24. 4. 2012.

Po navedenem je bilo torej v javnem razpisu jasno določeno, da bodo ocenjevane le vloge, ki bodo ustrezale tudi dodatnim pravilom pri oddaji vloge. Med ta dodatna pravila pa sodi tudi zahteva po lastnoročnem oštevilčenju in parafiranju vsake strani vloge. Toženka pa je v ponovljenem postopku upoštevala stališče sodišča in obrazložila pomen zahteve po lastnoročnem oštevilčenju in parafiranju vsake strani vloge. Tako je po stališču toženke le z natančnim določanjem pogojev v javnem razpisu in razpisni dokumentaciji ter z opredelitvijo postopka, po katerem se izbere kandidat, mogoče zagotoviti spoštovanje načela enakosti ter načela transparentnosti. Tudi po presoji sodišča zahteva po parafiranju in številčenju vsake strani vloge ni nemogoča in tudi ne nelogična, saj se z njo preprečuje spreminjanje in dopolnjevanje vloge in s tem zagotavlja enako obravnavanje vlog tako v pogledu izpolnjevanja vsebinskih kot tudi formalnih pogojev za njihovo ocenjevanje. Taka zahteva torej ni nezakonita, čeprav se ne nanaša na vsebinsko izpolnjevanje pogojev za opravljanje koncesijske dejavnosti.

Iz povedanega izhaja, da obravnavano dodatno pravilo ni predpisano zaradi razvrščanja po abecednem ali številčnem redu, kot to navaja tožnica. Vprašanje, ali je tako dodatno pravilo v primeru obravnavanega javnega razpisa primerno in učinkovito, pa ni predmet presoje zakonitosti. Pomembno je le, da je v razpisni dokumentaciji navedeno pravilo določeno jasno in velja enako za vse prijavitelje.

Po navedenem tudi tožbeni ugovori, ki se nanašajo na javni razpis oziroma na obravnavano dodatno pravilo pri oddaji vloge, niso utemeljeni. Na drugačno odločitev ne morejo vplivati niti določbe ZJZP, na katere se tožnica sklicuje. Javni razpis ni bil objavljen po ZJZP, na uporabo določb ZJZP pa ne odkazuje niti drugi odstavek 44. člena ZJZP. Ta namreč v primerih koncesijskega partnerstva, kjer zakon zaradi varovanja javnega interesa izrecno predpisuje izdajo upravne odločbe, določa uporabo zakona, ki ureja gospodarske javne službe. Ne glede na to pa tudi smiselna uporaba določb ZJZP v obravnavanem primeru ne privede do zahteve po pozivanju k naknadnemu parafiranju in številčenju vlog.

Načeli enakosti in transparentnosti sta namreč tudi načeli ZJZP (12. in 13. člen tega zakona). Drugi odstavek 54. člena ZJZP pa določa, da sme komisija zahtevati od kandidatov le tista pojasnila, ki bi ji pomagala pri pregledu, primerjavi in vrednotenju vlog, pri tem pa ne sme dovoliti, da bi kandidat spreminjal tiste dokumente iz vloge, ki vplivajo na vrednotenje vloge posameznega kandidata. Tudi v tretjem odstavku istega člena je določeno, da sme komisija zahtevati le take dopolnitve vlog, s katerimi se odpravijo manjša odstopanja od zahtev razpisne dokumentacije in ki v nobenem primeru ne vplivajo na vsebino vloge in ocenjevanje ter razvrščanje vloge v skladu s postavljenimi merili za izbor izvajalca javno-zasebnega partnerstva. Po navedeni zakonski ureditvi torej ne gre za pravico kandidatov oziroma za obveznost komisije pozivati kandidate, naj svoje nerazumljive ali nepopolne vloge dopolnijo, ali za pravico kandidatov, oziroma obveznost komisije, da odpravijo manjša odstopanja od zahtev razpisne dokumentacije.

Ker po navedenem tožba ni utemeljena, sodišče pa nepravilnosti, na katere pazi uradoma, ni našlo, je tožbo zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1.

Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi, če sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka svoje stroške postopka.

Ker so v zadevi pravno relevantna dejstva med strankama nesporna, je sodišče v zadevi odločilo brez glavne obravnave (prvi odstavek 59. člena ZUS-1).

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.