sodba I U 1745/2012, enako tudi I U 1754/2012
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2013-05-30

Nataša Smrekar (preds.), Andrej Kmecl (poroč.), Lara

UPRAVNI SPOR - UPRAVNI POSTOPEK - GRADBENIŠTVO

projektno soglasje - projektni pogoji - pravna podlaga - načelo zakonitosti - obrazložitev odločbe - spor polne jurisdikcije

Upoštevanje načela zakonitosti v upravnih postopkih pomeni, da upravni organi praviloma, razen v izrecno predpisanih izjemah, odločajo na podlagi zakonov in podzakonskih aktov, ki veljajo na dan izdaje prvostopenjske upravne odločbe.

Predmet odločanja v postopku za izdajo projektnega soglasja je lahko le skladnost predloženega projekta z jasno, na podlagi izrecno navedenih predpisov določenimi projektnimi pogoji.

Iz izpodbijane odločbe ne izhaja konkretna vsebina projektnih pogojev, niti to, v čem naj bi predložena projektna dokumentacija tem pogojem ne ustrezala. Teh pomanjkljivosti ne more nadomestiti pavšalno sklicevanje na neustreznost ali celo nepopolnost predložene projektne dokumentacije in naštevanje konkretnih neprijetnosti ali stroškov, za katere soglasodajalec predvideva, da jih bo gradnja povzročila, vendar jih ne povezuje s konkretnimi projektnimi pogoji.

Po presoji sodišča v obravnavani zadevi pogoji za odločanje po prvem odstavku 65. člena ZUS-1 niso izpolnjeni že zato, ker gre pri preverjanju projektnih rešitev za pretežno tehnično opravilo, kar pomeni, da narava stvari ne dopušča vsebinskega odločanja sodišča. Poleg tega tudi podatki postopka ne dajejo zanesljive podlage za vsebinsko odločanje sodišča, saj zaradi prej navedenih pomanjkljivosti izpodbijane odločbe ni mogoče ugotoviti niti tega, kateri projektni pogoji naj ne bi bili izpolnjeni in zakaj toženka meni tako.

I.  Tožbi se ugodi, odločba Občina Lukovica št. 351-0113-3/2012 z dne 11. 7. 2012 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega upravnega spora v znesku 420,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Z izpodbijano odločbo je toženka zavrnila izdajo soglasja k projektu za pridobitev gradbenega dovoljenja „Prenosni plinovod M2/1 na odseku med Trojanami in Vodicami pri Ljubljani“, št. projekta ..., z dne 15. 2. 2010. V obrazložitvi navaja, da je iz predloženega projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja (PGD) in njegove primerjave s projektom za izvedbo (PZI), s katerim razpolaga javno komunalno podjetje, prišla do vrste ugotovitev, ki jih navaja v obliki alinej.

Tako navaja, da projekt ni vezan, zato se ne ve, kateri posamezni listi so dodani ali odvzeti, projekt, ki ga je prejela toženka, pa se po obsegu razlikuje od projekta, ki ga je prejelo javno komunalno podjetje. Optika je prikazana le v karakterističnem profilu, v situacijah pa ne, v projektu pa se omenja le delovni pas plinovoda, ne pa območje gradbišča. Zgornje Loke so primer ozkega grla v prostoru, za katerega ni definirana projektna rešitev. Projekt je slab, pomanjkljiv in v neskladju s Pravilnikom o tehničnih pogojih za graditev, obratovanje in vzdrževanje plinovodov z delovnim tlakom nad 16 barov ter o pogojih za posege v območju njihovih varovalnih pasov, saj ne predvideva zaščite komunalnih vodov. Tudi neglede na Pravilnik „bo investitor po izgradnji plinovoda pogojeval dodatne ukrepe na obstoječi infrastrukturi, ki bodo v breme občine“. Lokacije, kjer bodo odmiki plinovoda od obstoječih infrastrukturnih vodov in objektov manjši od predpisanih, bi morale biti v projektu posebej navedene in opisane, na predvidene rešitve pa bi morala biti pridobljena soglasja pristojnih soglasodajalcev. Osnova projektiranja bi moralo biti ničelno stanje, iz katerega bi bila razvidna obstoječa infrastruktura. Projekta za plinovod sploh ni možno izdelati, dokler DARS ne preda natančnejšega katastra avtoceste – kanalizacije, vodovoda in cest, v Blagovici pa se zastavlja vprašanje glede nevarnosti za poplavo objekta Blagovica št. 3.

Toženka na podlagi navedenih ugotovitev meni, da je projektna dokumentacija nedorečena ter da bo možno soglasje k projektnim rešitvam podati šele, ko bo predložen projekt, iz katerega bo „vse predhodno detajlno navedeno“.

Drugostopenjski organ je zavrnil tožničino pritožbo zoper izpodbijano odločbo. Tudi ta organ se v obrazložitvi sklicuje na vrsto pomanjkljivosti projektne dokumentacije „glede na določila Pravilnika o projektni dokumentaciji“. Meni, da projekt, ki je bil predložen v soglasje, ni izdelan na način, da bi občina lahko izdala soglasje. Prvostopenjski organ je v svoji vsakokratni odločbi navajal pomanjkljivosti, zaradi katerih ne more izdati soglasja, tožnik pa mu kljub temu ni dostavil dopolnjenega projekta, iz katerega bi bilo razvidno, da so pomanjkljivosti odpravljene. Zato to ne more izhajati niti iz odločbe. Državni prostorski načrt (DPN) sicer res ureja in določa vse, kar je potrebno v zvezi s projektiranjem in gradnjo plinovoda, vendar so njegove določbe splošne in široke, PGD pa je natančen dokument, ki omogoča poseg v prostor brez negativnih posledic. Podroben prikaz trase na območju toženke je bistvenega pomena, saj je območje „že prepleteno z vso gospodarsko javno infrastrukturo“. Tudi drugostopenjski organ meni, da ni zagotovljeno, da toženka po izgradnji plinovoda ne bo nosila nikakršnih stroškov na račun pomanjkljivo izdelanega projekta. Ker pomanjkljiva projektna dokumentacija ne omogoča ugotovitve dejanskega stanja, tudi drugostopenjski organ meni, da soglasja k projektu ni mogoče izdati.

Tožnica se z odločitvijo ne strinja in v obsežni tožbi med drugim navaja, da opravlja naloge sistemskega operaterja prenosnega plinovodnega omrežja kot obvezne državne gospodarske javne službe. Zato je odgovorna za izvajanje energetske dejavnosti na področju prenosa zemeljskega plina, kar vključuje gradnjo in prenos prenosnega plinovodnega omrežja v državi. Meni, da toženka z odločanjem glede izdaje soglasja namerno zavlačuje, zaradi česar bo prišlo do hudih posledic tako na področju preskrbe s plinom, kot tudi glede financiranja obravnavanega projekta. Potek obravnavanega prenosnega plinovoda določa uredba o DPN, zato ni dvoma, da je za gradnjo plinovoda na tem območju izkazana javna korist. Posebej poudarja, da je toženka z izpodbijano odločbo o soglasju odločala že četrtič, način in časovni potek odločanja pa kažeta na to, da toženka s tem zlorablja svoje procesne pravice.

Opozarja na drugi odstavek 49. b člena ZGO-1, ki med drugim predpisuje, da se v primerih, kadar nameravana gradnja leži na območju, ki se ureja z DPN, šteje, da so projektni pogoji soglasodajalcev k projektnim rešitvam pridobljeni z dnem izdaje mnenja k predlogu DPN. Ta zakonska ureditev se je sicer spremenila, vendar smiselno enako zdaj določa prvi odstavek 34. člena Zakona o umeščanju prostorskih ureditev v prostor (v nadaljevanju ZUPUDPP). Veljajo torej lahko samo tisti projektni pogoji soglasodajalca, ki jih je ta podal v mnenju k predlogu DPN. Smiselno enako velja, če v mnenju nosilcev urejanja prostora ni bilo nobenih pripomb k DPN.

Meni, da se toženka v izpodbijani odločbi praktično ne ukvarja s projektnimi pogoji, kar pomeni, da je obrazložitev izpodbijane odločbe pomanjkljiva in nerazumljiva. Toženka v resnici nima nobenih projektnih pogojev, vendar z izdajo projektnega soglasja zavlačuje, da bi tožnico spravila v časovno stisko, v kateri bo morala zaradi grožnje nastanka „velikanske materialne škode“ privoliti v nekatere nezakonite zahteve toženke.

Izpodbijana odločba se praktično ne sklicuje na mnenje župana Občine Lukovica k DPN z dne 20. 5. 2009 in „smernice“ (tožnica na tem mestu ne pojasni, za katere smernice gre – op. sodišča), zato iz nje ne izhaja podlaga za odločitev, da projektni pogoji niso izpolnjeni. Iz predhodnih odločb toženke izhaja, da toženka šteje navedeno mnenje župana za mnenje iz drugega odstavka 34. člena ZPNačrt, drugačnih projektnih pogojev pa toženka ne navaja. To pomeni, da izpodbijana odločba nima nobenih razlogov o tem, kakšni so projektni pogoji, ki naj bi bili podlaga za izpodbijano odločitev, posledično pa tudi, v čem naj bi PGD teh pogojev ne upošteval. Poleg tega sta po mnenju tožnice mnenje in smernice splošni besedili, iz katerih ni mogoče povzeti konkretnih projektnih pogojev. Izpodbijana odločba zato nima obrazložitve v smislu prvega odstavka 214. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP).

V nadaljevanju tožbe tožnice podrobno obrazlaga, zakaj meni, da so tudi navedbe toženke o pomanjkljivosti projekta neutemeljene, med drugim, da je bil toženki posredovan le tisti del projektne dokumentacije, ki se nanaša na območje, ki ga pokriva občina Lukovica. Ta dokumentacija je bila posredovana v grafični obliki v mapah, kot je to splošna praksa za pošiljanje projekta za soglasje.

Zaradi namernega zavlačevanja toženke in hudih gospodarskih posledic, do katerih lahko pride zaradi zamude pri izgradnji plinovoda, tožnica meni, da zgolj odprava izpodbijane odločbe ne zadostuje, in sodišču predlaga, naj razsodi, da se izpodbijana odločba odpravi in da mora toženka tožnici izdati obravnavano soglasje, sicer bo to soglasje nadomestila sodba, podrejeno pa, da se izpodbijana odločbo odpravi in vrne zadevo toženki v ponovno odločanje. V vsakem primeru zahteva povračilo stroškov upravnega spora z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka v odgovoru na tožbo med drugim navaja vrsto zahtev, ki jih je postavila v smernicah za pripravo državnega lokacijskega načrta, za katere meni, da so bile sprejete pravočasno. Na podlagi teh smernic je župan toženke 20. 5. 2009 izdal svoje mnenje, v katerem med drugim ugotavlja, da predlog Uredbe o DPN zajema le splošne določbe glede infrastrukturnih vodov in ne vključuje konkretnih vodov, kot izhaja iz smernic, dopolnjeni osnutek DPN pa po mnenju župana ni ustrezal smernicam tudi v vrsti drugih značilnosti. Meni, da so tako smernice kot projektni pogoji v fazi priprave DPN lahko le splošne in ne predpisane v najmanjših podrobnostih, saj je to možno le na podlagi izdelanega PGD, ki mora zato vsebovati podrobnejše rešitve. Tožnica vse do vložitve odgovora na tožbo ni predložila ustrezno dopolnjenega projekta PGD, iz katerega bi bila razvidna odprava očitanih pomanjkljivosti. Ponavlja svoja stališča o pomanjkljivostih predloženega PGD in druge navedbe iz obrazložitve prvostopenjske in drugostopenjske upravne odločbe. Meni, da tožnica šele v tožbi izraža pripravljenost, da toženko seznani z nekaterimi elementi projekta in navaja nekatere podatke oziroma projektne rešitve. Navaja tudi vrsto vplivov na okolje in infrastrukturo, do katerih bo prišlo tako med gradnjo plinovoda kot tudi po njenem zaključku. Posebej opozarja na 41. člen Uredbe o DPN, ki določa medsebojna križanja oziroma oddaljenost infrastrukturnih vodov, kar pa je nemogoče preveriti, ker na terenu ni bilo posneto ničelno stanje obstoječe gospodarske infrastrukture. Poleg tega 40. člen Uredbe o DPN zahteva tudi pisno evidentiranje stanja obstoječe infrastrukture pred začetkom del. Toženka ne nasprotuje izgradnji plinovoda, vendar le, če se s to izgradnjo ne bo poslabšalo bivalno okolje, ne bo povzročila nevarnost za zdravje in življenje ljudi, vse to pa je toženka dolžna dokazati s svojim projektom. Sodišču smiselno predlaga, naj tožbo zavrne.

Upoštevanje načela zakonitosti (6. člen ZUP) v upravnih postopkih pomeni, da upravni organi praviloma, razen v izrecno predpisanih izjemah, odločajo na podlagi zakonov in podzakonskih aktov, ki veljajo na dan izdaje prvostopenjske upravne odločbe. To pomeni, da lahko le to stanje predpisov predstavlja podlago za preizkus zakonitosti izdane odločbe v postopkih s pravnimi sredstvi in v upravnem sporu. Izpodbijana odločba je bila izdana 11. 7. 2012, zato se vsa sklicevanja na zakonska besedila v nadaljevanju te sodbe nanašajo na stanje zakonodaje na ta dan. Sodišče to še posebej poudarja, ker se tožnica v tožbi sklicuje na spremembe ZGO-1 in ZUPUDPP, ki pa so začele veljati šele z 28. 7. 2012, torej po izdaji izpodbijane odločbe.

Po drugem odstavku 49. b člena ZGO-1 se v primeru, če nameravana gradnja leži na območju, ki se ureja z državnim prostorskim načrtom (…) šteje, da so projektni pogoji soglasodajalcev k projektnim rešitvam že pridobljeni z dnem izdaje mnenja k državnim prostorskim načrtom (…).

Projektni pogoji pa pri tem niso nedoločen pojem, temveč jih ZGO-1 v točki 5.5.1. prvega odstavka 2. člena opredeljuje kot pogoje, ki jih v skladu s pogoji iz izvedbenega prostorskega akta in skladno s svojimi pristojnostmi, določenimi z zakonom ali predpisom, in na podlagi izvedbenega prostorskega akta, določi pristojni soglasodajalec za izdelavo projektne dokumentacije. Konkretno naravo projektnih pogojev potrjuje tudi določba tretjega odstavka 49. b člena ZGO-1, po kateri v situaciji, kot je obravnavana, na zahtevo investitorja ministrstvo, pristojno za prostorske in gradbene zadeve (…), investitorju posreduje izvleček mnenj k državnemu prostorskemu načrtu (…), iz katerega so jasno razvidni pogoji za projektiranje. Vezanost projektnih pogojev na pravno podlago še posebej poudarja tretji odstavek 50. člena ZGO-1, po katerem mora pristojni soglasodajalec v projektnih pogojih navesti določbe zakona, ki so podlaga za določitev projektnih pogojev in dajanje soglasij, ter za vsak pogoj navesti podlago iz posebnega predpisa. Če pristojni soglasodajalec teh podlag ne navede, se v tem delu šteje, da projektnih pogojev nima in je s tem soglasje dano.

Za odločitev v tej zadevi je pomembna tudi točka 5.5.2. prvega odstavka 2. člena ZGO-1, po kateri je soglasje potrditev pristojnega soglasodajalca, da je projektna dokumentacija izdelana skladno s pogoji, ki jih je predhodno določil za njeno izdelavo.

Predmet odločanja v postopku za izdajo projektnega soglasja je torej lahko le skladnost predloženega projekta z jasno, na podlagi izrecno navedenih predpisov določenimi projektnimi pogoji. Kakšen projekt je podlaga za to odločanje, določa prvi odstavek 50. a člena ZGO-1, po katerem mora biti vlogi za izdajo soglasja priložen tisti del projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja, ki je v zvezi s predmetom soglašanja in druge sestavine, ki jih določa poseben zakon.

Opisana pravna ureditev torej izrecno omejuje vsebino in doseg odločanja o izdaji projektnega soglasja, ki ga ni mogoče širiti na splošen preizkus skladnosti predložene projektne dokumentacije s prostorskimi akti, tehničnimi predpisi in zakonodajo. Te omejitve se jasno odražajo tudi v navedeni določbi prvega odstavka 50. a člena, po kateri preizkus ne poteka na podlagi celotne projektne dokumentacije, temveč le tistega njenega dela, ki je v zvezi s predmetom soglašanja.

Na zgoraj opredeljeno vsebino odločanja se morajo torej nanašati tudi razlogi, ki jih upravni organ navede v morebitni zavrnilni odločbi. Ker gre za upravno odločbo, mora pri tem upoštevati prvi odstavek 214. člena ZUP, po katerem mora obrazložitev med drugim obsegati ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je oprto, razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov in navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba.

V obravnavani zadevi to pomeni, da bi morala toženka določno navesti projektni pogoj, za katerega meni, da ni bil izpolnjen, ter konkretne razloge o tem, zakaj in v čem so predložene projektne rešitve v nasprotju s tem pogojem. Tudi če toženka meni, da zaradi pomanjkljivosti predložene projektne dokumentacije izpolnjevanja projektnih pogojev ne more preveriti, mora na podlagi konkretnega projektnega pogoja določno navesti, kakšne so pomanjkljivosti projektne dokumentacije, ki preprečujejo ugotavljanja njene skladnosti s tem pogojem. Glede na okoliščine obravnavane zadeve sodišče pripominja še, da utegne šele v takem primeru priti v poštev vprašanje skladnosti predložene projektne dokumentacije s predpisi, ki določajo njeno vsebino, saj se soglasodajalec ne bo mogel sklicevati na nepopolnost dokumentacije, ki je izdelana v skladu s temi predpisi.

Le na opisani način obrazložena odločba je po eni strani v skladu s prvim odstavkom 214. člena ZUP, po drugi strani pa investitorju omogoča vložitev učinkovitega pravnega sredstva in sodišču preizkus njene vsebinske pravilnosti ter zakonitosti. Izpodbijana odločba navedenim standardom že na prvi pogled ne ustreza, saj iz nje ne izhaja konkretna vsebina projektnih pogojev, niti to, v čem naj bi predložena projektna dokumentacija tem pogojem ne ustrezala. Teh pomanjkljivosti ne more nadomestiti pavšalno sklicevanje na neustreznost ali celo nepopolnost predložene projektne dokumentacije in naštevanje konkretnih neprijetnosti ali stroškov, za katere soglasodajalec predvideva, da jih bo gradnja povzročila, vendar jih ne povezuje s konkretnimi projektnimi pogoji.

Sodišče zato ugotavlja, da se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, kar po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP v vsakem primeru velja za bistveno kršitev pravil upravnega postopka. Sodišče je zato v skladu s 3. točko prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbi ugodilo in v skladu s tretjim odstavkom istega člena vrnilo zadevo organu, ki je to odločbo izdal, v ponoven postopek.

Glede na tožbene navedbe sodišče posebej poudarja, da mora po četrtem odstavku 64. člena ZUS-1 pristojni organ izdati nov upravni akt v 30 dneh od dneva, ko je dobil sodbo, pri tem pa je vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka. Po petem odstavku istega člena je na pravno mnenje in stališča sodišča vezan tudi vsak drug upravni organ, ki odloča o rednih ali izrednih pravnih sredstvih zoper nov upravni akt, izdan na podlagi sodbe sodišča.

Tožnica je v obravnavani zadevi primarno predlagala sodišču, naj s sodbo samo odloči o stvari. Tako odločanje pa prvi odstavek 65. člena ZUS-1 veže na situacije, kjer narava stvari to dopušča in kadar dajejo podatki postopka za to zanesljivo podlago. Po presoji sodišča v obravnavani zadevi ti pogoji niso izpolnjeni že zato, ker gre pri preverjanju projektnih rešitev za pretežno tehnično opravilo, kar pomeni, da narava stvari ne dopušča vsebinskega odločanja sodišča. Poleg tega tudi podatki postopka ne dajejo zanesljive podlage za vsebinsko odločanje sodišča, saj zaradi prej navedenih pomanjkljivosti izpodbijane odločbe ni mogoče ugotoviti niti tega, kateri projektni pogoji naj ne bi bili izpolnjeni in zakaj toženka meni tako. Sodišče je zato lahko sledilo le podrejenemu tožbenemu zahtevku in izpodbijano odločbo odpravilo ter zadevo vrnilo toženki v ponovni postopek.

Pri tem sodišče opozarja na vezanost upravnega odločanja na roke (poleg že navedenega četrtega odstavka 64. člena ZUS tudi 222. člen ZUP), pravna sredstva, ki so tožnici v tem pogledu na voljo (255. člen ZUP, drugi odstavek 28. člena ZUS-1) in v skrajnem primeru tudi na morebitno odškodninsko odgovornost upravnih organov.

Glede na navedeno je že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom, zato je sodišče v skladu s drugim odstavkom 59. člena ZUS-1 v zadevi odločilo brez glavne obravnave, na seji.

Kadar sodišče tožbi ugodi in odpravi izpodbijani upravni akt, je tožnik v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu.

Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnico pa je v postopku zastopal odvetnik, se ji priznajo stroški v višini 350,00 EUR (drugi odstavek 3. člena navedenega Pravilnika). V skladu z ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča se navedeni znesek poviša za zahtevani 20 % DDV, torej za 70,00 EUR. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika).

ZGO-1 člen 2, 2/1, 2/1-5, 49b, 49b/2, 49b/3, 50, 50/3,

Opr. št: I U 1754/2012, ECLI:SI:UPRS:2012:I.U.1754.2012

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

sodba I U 101/2013, enako tudi I U 102/2013