UPRS sodba I U 894/2012
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2012-02-26

Marjanca Faganel (preds.), Zdenka Štucin (poroč.), Alenka     			  Praprotnik

sofinanciranje iz javnih sredstev - javni razpis - enostopenjski postopek - pravica do izjave - razpisna merila - ustrezna kadrovska zasedba - preseganje predpisanega maksimuma ur po delovnopravni zakonodaji - obravnavanje več projektov kot celote

Akti, ki jih izda župan, so (če zakon ne določa drugače) dokončni ter o njihovi zakonitosti odloča sodišče v upravnem sporu. Enako velja za akte podžupana, ki jih ta po pooblastilu župana izda v okviru nalog iz pristojnosti župana. Zato je sodišče štelo, da je bila v obravnavanem primeru s pritožbami tožniku zgolj dana možnost, da se v postopku izjavi o odločilnih dejstvih in okoliščinah, kar pomeni, da je o zavrnitvi sofinanciranja dejansko odločil šele župan.

Za odločitev v zadevi je ključno merilo ustrezne kadrovske zasedbe, ki v javnem razpisu ni podrobneje razdelano in ni omejeno na število, usposobljenost in izkušnje izvajalcev, temveč ga je skladno z besedilom javnega razpisa treba razlagati tako, da terja takšno kadrovsko zasedbo, vključno s številom ur dela posameznih izvajalcev, ki omogoča izvedbo programa. V zvezi s tem je utemeljeno stališče, da se program, pri katerem je že na njegovi podlagi ugotovljeno preseganje dovoljenega števila ur, zaradi neustrezne kadrovske strukture v sofinanciranje ne sprejme. Dejstvo, da gre za zasebni zavod, nima vpliva, saj delovnopravna zakonodaja zavezuje vse delodajalce. V obravnavanem primeru pa je toženka pri obravnavanju posameznega projekta upoštevala vse tri prijavljene projekte tožnika kot celoto in s tega vidika ocenjevala njihovo izvedljivost. Vendar ugotovitev, da seštevek delovnih ur pri vseh programih skupaj presega predpisan maksimum ur, ki ga je dopustno opraviti po delovnopravni zakonodaji, ni zadostna podlaga za sprejem izpodbijane odločitve o zavrniti vseh treh programov. Toženka bi morala vsakega od tožnikovih projektov oceniti samostojno, šele v primeru ugotovitve, da pogoje za sofinanciranje izpolnjujejo vsi projekti, pa točkovanje korigirati in zavrniti sofinanciranje programa, ki je glede na merila ocenjen z najnižjim številom točk.

Tožbi se ugodi, sklepi Podžupana Mestne občine Ljubljana, št. 1223-60/2011-22, 1223-60/2011-23 in 1223-60/2011-24, vsi z dne 26. 3. 2012, v zvezi s sklepi Župana Mestne občine Ljubljana, št. 1223-60/2011-26,  1223-60/2011- 29 in 1223-60/2011- 30, vsi z dne 6. 6. 2012, se odpravijo in se zadeva vrne županu Mestne občine Ljubljana v ponovni postopek.

Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 80 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Z izpodbijanimi sklepi je Podžupan po pooblastilu Župana v zadevi javnega razpisa za sofinanciranje programa in/ali projekta s področja „socialno varstvo“ ponovno zavrnil tožnikove vloge za sofinanciranje programov „Družinska skupnost in kako jo graditi“ (sklep št. 1223-60/2011-22), „Psihosocialna podpora posameznikom in družinam pri urejanju medsebojnih odnosov zaradi finančnih stisk in prezadolženosti“ (sklep št. 1223-60/2011-23) in „Spremljanje oseb po prestani zaporni kazni“ (sklep št. 1223-60/2011-24). V obrazložitvi sklepov navaja cilje javnega razpisa in povzema potek postopka. V nadaljevanju našteva razpisne pogoje in vsebinska merila za izbor programov. Pojasnjuje, da je Komisija za sofinanciranje v letu 2011 predlagala programe, ki so izpolnjevali vse razpisne pogoje, pri vsakem od vsebinskih meril za izbor (1. do 14) prejeli vsaj 1 točko in zbrali vsaj 29 točk od 42 možnih. Pri ponovni oceni vloge tožeče stranke in njeni primerjavi z ostalima vlogama tožeče stranke, ki sta prispeli na isti javni razpis in bili prav tako vrnjeni v ponovno oceno komisiji, je bilo ugotovljeno, da skupno število ur, v vseh treh programih redno zaposlene izvajalke A.A., bistveno presega zakonsko dovoljen obseg redne zaposlitve, saj znaša skupni seštevek ur njenega rednega dela v vseh treh programih 2.638 ur. Navedeno po oceni komisije kaže na neustreznost kadrovske strukture vsakega od programov, s katerim kandidira tožeča stranka. Komisija je namreč poleg ocenjevanja posameznih programov kot samostojnih enot, dolžna preveriti tudi vsa dejstva in povezave med različnimi vlogami istih vlagateljev in med vlogami različnih vlagateljev s sorodnimi programi. V primerih, ko različne programe, s katerimi vlagatelji kandidirajo na isti javni razpis, izvajajo iste osebe, je naloga komisije, da na osnovi podatka o skupnem obsegu predvidenih ur dela teh oseb presodi ustreznost kadrovske strukture vsakega programa posebej. S tem je zagotovljeno, da nabor programov, predlaganih v izbor za sofinanciranje, ponuja realno izvedljive vsebine, ki so v skladu s predmetom javnega razpisa.

Skupno število ur dela redno zaposlene A.A. v programih, s katerimi na javni razpis kandidira tožeča stranka, za 320 ur presega zakonsko določeno mejo števila ur redne zaposlitve. S tem se pojavi upravičen dvom v ustreznost predstavljene kadrovske strukture vsakega od programov tožeče stranke posebej. Ob predpostavki, da se program, ki je predmet odločanja, in ostala dva programa, s katerima kandidira tožeča stranka, sprejme v sofinanciranje, postane jasno, da tožeča stranka programov (ali vsaj katerega izmed njih) ne bo zmožna izvesti v skladu s prijavo na javni razpis, kar predvideva ena od določb pogodbe o sofinanciranju programa.

Vse tri tožnikove vloge so bile iz navedenega razloga pri merilu pod zaporedno številko 8 (Program ima glede na predstavljeno zasnovo programa ustrezno kadrovsko zasedbo, ki omogoča izvedbo programa v skladu z zastavljenimi cilji) prejele 0 točk. Tako je toženka tožnikove vloge zavrnila, ker programi, navedeni v I. točkah izreka, ne ustrezajo vsebinskim merilom za izbor v zadostni meri.

Župan Mestne občine Ljubljana je tožnikove pritožbe zoper navedene sklepe  s sklepi št. 1223-60/2011-26, 1223-60/2011-29 in 1223-60/2011-30 z dne 6. 6. 2012 zavrnil kot neutemeljene. V razlogih ugotavlja, da je vloga po merilu pod zaporedno številko 8 prejela 0 točk in se zato skladno z vsebinskimi merili za izbor ne sofinancira. Tožeča stranka ugotovljeni nepravilnosti ne ugovarja. Merila za ocenjevanje vlog pa v skladu z 231. členom Zakona o izvrševanju proračuna (v nadaljevanju ZIPRS) ne morejo biti predmet pritožbe. Kot neutemeljeno zavrača ugovor, da temelji odločitev na merilu, ki v razpisu ni bilo objavljeno. Pri ponovni presoji je bilo ugotovljeno, da je 8. merilo po vsebini ustreznejše, ker se neposredno nanaša na ustreznost kadrovske strukture programa in v tem sklopu na ustreznost oziroma realnost načrtovanega obsega ur dela. Z ustreznejšim merilom (8. namesto 14.) je odpravljena zgolj nejasnost, do katere je prišlo zaradi domnevne nezdružljivosti razloga za zavrnitev s 14. merilom, na katerem je tožena stranka zavrnitev programa utemeljila pri prvem ocenjevanju. Ugovor prikrojevanja meril je neutemeljen, saj ostaja razlog za zavrnitev vsebinsko nespremenjen.

Merila posameznega javnega razpisa niso nujno enaka merilom v naslednjem ali v predhodnem letu in tudi ne merilom, ki jih določi drug razpisovalec sredstev, zato je (pri)tožnikovo sklicevaje na merila drugih javnih razpisov nerelevantno. Drži sicer, da prijavni obrazec ni predvidel podatka o tem, v katerih programih in v kakšnem obsegu ur izvajalci prijavljenih programov še delujejo, ne drži pa, da se zato ne bi smele upoštevati prekoračitve zakonsko dovoljenega obsega ur v okviru redne zaposlitve, ki je očitna in v celoti razvidna iz dokumentacije, prispele na javni razpis. Možnost prekoračitve zakonsko dovoljenega obsega ur v okviru redne zaposlitve je bila preverjena tudi pri ostalih prijaviteljih oziroma izvajalcih posameznih programov (npr. pri prijaviteljih z več programi in pri prijaviteljih s sorodnimi programi, v katerih bi se med izvajalci lahko pojavile iste osebe), vendar ni bila ugotovljena v nobenem drugem primeru. Ker je bila vloga tožnika zavrnjena zaradi neizpolnjevanja razpisnih pogojev, pa tožnik tudi ne izkazuje pravnega interesa v zadevah drugih prijaviteljev.

Tožnik se z navedeno odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da sklepi, s katerimi je toženka zavrnila sofinanciranje programov, ne vsebujejo odgovorov na pritožbene navedbe, da je komisija vse tri programe ocenjevala kot eno vlogo, da so sklepi materialno nezakoniti in da se sklicujejo na merila in njihovo vsebino, ki v razpisu ni bila objavljena. Pojasnilo toženke za zavrnitev sofinanciranja vseh treh prijavljenih programov zaradi preseženega števila ur je tožeči stranki nerazumljivo. Razumela bi zavrnitev enega izmed treh programov, ne pa vseh treh, ker pač vsi trije niso nerealni za izvedbo. Število ur, ki jih posamezni izvajalec opravi v drugih programih (drugi) sofinancerji preverjajo zaradi podvajanja sofinanciranja s strani javnih sredstev in ne zaradi nerealnosti izvedbe programa. Sodišče naj se zato izreče o vprašanju, ali je vloga MOL ali drugih razpisnikov, da odločajo in presojajo število ur dela, ki jih opravi posamezni izvajalec v zasebnem zavodu, še posebej takrat, ko je ta lastnik, ustanovitelj in direktor tega zavoda, in njihov vpliv na samo realnost izvedbe programov, če predhodno za to niso imeli postavljenih meril v razpisu. Tožeča stranka merilom javnega razpisa ne ugovarja temveč jih, s primerjavo s kasnejšim razpisom MOL in sorodnim razpisom MDDSZ – področje socialnega varstva, vsebinsko razlaga. Pri 8. merilu „Program ima glede na predstavljeno zasnovo programa ustrezno kadrovsko zasedbo, ki omogoča izvedbo programa v skladu z zastavljenimi cilji“, s katerim je odločitev utemeljena, ni navedeno, da spada pod kadrovsko strukturo število ur ali realnost kadrovske zasedbe ali kaj drugega. Dejstvo je, da ustrezna kadrovska zasedba predstavlja predvsem izobrazbene smeri, delovne izkušnje in število izvajalcev. Kaj za toženo stranko predstavlja ustrezna kadrovska struktura je v skupnih merilih za izbor programov v sofinanciranje v letu 2012 jasno razdelano, saj je dodatno izdelanemu 8. merilu “Program ima glede na predstavljeno zasnovo ustrezno kadrovsko zasedbo (število, usposobljenost in izkušnje izvajalcev/izvajalk), ki omogoča izvedbo aktivnosti programa v skladu z zastavljenimi cilji“ dodano novo 9. merilo „Število ur dela posameznih izvajalcev/izvajalk omogoča izvedbo aktivnosti programa v predstavljenem obsegu“. Vsebinsko enako je ustreznost kadrovske strukture  navedena tudi v javnem razpisu MDDSZ za sofinanciranje programov socialnega varstva v letu 2012.

Tožeči stranki je jasno, da je tožena stranka zavrnila njene programe, ker se je tako odločila. Po mnenju tožeče stranke za to ni imela nobenega pravega razloga. Posledično je svojo odločitev skušala „zaviti“ pod merilo 14 (kakovost, realnost, aktualnost), po odločitvi Upravnega sodišča pa odločitev oprla na 8. merilo, ki pa po mnenju tožeče stranke iz že navedenih razlogov ni vsebinsko ustrezno. Nejasna vsebina meril dopušča različne interpretacije. Te se je predhodno poslužilo tudi Upravno sodišče in nehote vodilo toženo stranko k sprejemu izpodbijane odločitve v ponovnem postopku.

Ne drži tudi trditev, da tožeča stranka nima pravnega interesa v zadevah drugih prijaviteljev. Pravni interes tožeče stranke je izkazan in utemeljen, saj je v interesu tožeče stranke, da vpogleda, kako je tožena stranka ocenila sofinancirane vloge in ali so ti prijavitelji izpolnili vse razpisne pogoje. Na ta način se ugotavlja transparentnost ocenjevanja in sofinanciranja programov. Tožeča stranka je ugotovila, da 17 sofinanciranih programov v letu 2011 ni izpolnilo osnovnih pogojev za sofinanciranje (kopije so bile v letu 2011 predložene Upravnemu sodišču). Tožena stranka se s svojim stališčem le skuša izogniti odgovoru na očitek netransparentnega ocenjevanja programov.

Tožeča stranka tudi ne verjame pojasnilom tožene stranke, da je število ur posameznih izvajalcev preverjala tudi pri drugih prijaviteljih. Tožena stranka na predstavitvah svojih razpisov namreč vsako leto ponavlja, da bo sofinancirala samo po eno vlogo posameznega prijavitelja in naj potencialni prijavitelji to upoštevajo. Tožeča stranka je bila ena redkih prijaviteljev, ki je prijavila vse programe, ki jih znotraj zasebnega zavoda izvaja. Vse programe je prijavila zato, ker dva od njih izvaja kot edini izvajalec v Sloveniji. Ur izvajalcev programov in sorodnosti vsebin tožena stranka tudi ni mogla preverjati, saj tega podatka v prijavi ni ne predvidela in ne zahtevala.

Tožeča stranka je z dvema istima programoma kandidirala na isti razpis tudi za leto 2012. Oba programa sta bila ponovno zavrnjena, tokrat z drugim razlogom (en program ni bil predmet razpisa, drug program je dosegel premajhno število točk), zato je po mnenju tožeče stranke oblikovanje ustrezne sodne prakse, ki naj v prihodnje zagotovi transparentnost in enako obravnavo vseh prijaviteljev, še toliko bolj pomembno. Ne more namreč sprejeti dejstva, da se tožena stranka uspešno izmika transparentnosti ocenjevanja vlog, s katerimi tožeča stranka že drugo leto zapored kandidira na njen javni razpis.

Sodišču predlaga, naj izpodbijane sklepe odpravi in odloči, da se vsi trije programi sprejmejo v sofinanciranje, toženki pa naloži povrnitev stroškov postopka.

Tožena stranka je sodišču na ponovni poziv predložila upravne spise z izjavo, da pri izpodbijani odločitvi vztraja.

Enako kot v svoji prvi sodbi (I U 1212/2011) sodišče uvodoma ugotavlja, da gre za sklepe, izdane v enostopenjskem postopku, saj so akti, ki jih izda župan dokončni (če zakon ne določa drugače) ter o njihovi zakonitosti odloča v upravnem sporu sodišče (233. člen Zakona o splošnem upravnem postopku – v nadaljevanju ZUP, in četrti odstavek 69. člena Zakona o lokalni samoupravi – v nadaljevanju ZLS). Enako velja za akte podžupana, ki jih ta po pooblastilu župana izda v okviru nalog iz pristojnosti župana (33. člen ZLS). Zato je sodišče štelo, da je bila s pritožbami tožniku zgolj dana možnost, da se v postopku izjavi o odločilnih dejstvih in okoliščinah (9. člen ZUP), kar pomeni, da je v primeru kot je obravnavani, o zavrnitvi sofinanciranja dejansko odločil šele župan s sklepi z dne 6. 6. 2012.

Tožena stranka je na podlagi 219. člena Pravilnika o postopkih za izvrševanje proračuna Republike Slovenije v Uradnem listu RS, št. 105/10 objavila javni razpis za sofinanciranje programov in/ali projektov MOL za leto 2011: Socialno varstvo in zavarovanje zdravja – zdravo mesto. V III. točki javnega razpisa je navedeno, da so merila za oceno ustreznosti vsebine prijavljenih programov in merila za odmero višine sredstev sofinanciranja, na podlagi katerih področna strokovna komisija izmed programov, ki izpolnjujejo vse razpisne pogoje, predlaga programe za dodelitev sredstev in višino sofinanciranja, podrobneje navedena v razpisni dokumentaciji tega javnega razpisa. V poglavju IX pa je med drugim navedeno, da bodo zavrnjene vloge oziroma programi, ki pri ocenjevanju na podlagi meril ne bodo prejeli zadostnega števila točk ali bodo pri katerem od meril prejeli 0 točk.

Predmet izpodbijane odločitve je (ponovna) odločitev o sofinanciranju treh  programov, ki jih je tožnik prijavil na javni razpis. Tožbene navedbe v zvezi z oblikovanjem kasnejših oziroma drugih javnih razpisov so lahko za obravnavano zadevo relevantne le, kolikor tožnik z njimi dokazuje nezadostno jasnost merila za ocenjevanje, opredeljenega v 8. točki, po katerem so bile njegove vloge ocenjene z 0 točkami in posledično zavrnjene. Merilo iz točke 8 „Program ima glede na predstavljeno zasnovo programa ustrezno kadrovsko zasedbo, ki omogoča izvedbo programa v skladu z zastavljenimi cilji“ v razpisu, ki je predmet obravnave, ni podrobneje razdelano in ni omejeno na število, usposobljenost in izkušnje izvajalcev, kot meni tožeča stranka, temveč ga je skladno z besedilom javnega razpisa razlagati tako, da terja takšno kadrovsko zasedbo (vključno s številom ur dela posameznih izvajalcev), ki izvedbo programa omogoča. Zato je tožena stranka skladno s stališčem sodišča, da se možnost izvedbe z vidika kadrovske zasedbe tudi v tem pogledu ocenjuje po merilu iz točke 8, ugotovljeno preseganje dovoljenega števila ur redne zaposlitve v ponovnem postopku obravnavala po navedenem merilu. Pravilnost navedene (široke) razlage tega merila po presoji sodišča merila, ki jih je za izbor v letu 2012 določila tožena stranka, le dodatno potrjujejo, saj se z njimi prvotno določeno merilo iz 8. točke zožuje na število, usposobljenost in izkušnje izvajalcev, dodaja pa novo 9. merilo, ki se nanaša na število ur dela. Z merili drugega razpisovalca pa po presoji sodišča ni mogoče razlagati (drugače določenih) meril, ki jih je v javnem razpisu določila tožena stranka.

V obravnavani zadevi na pravilnost ocene tožnikovih vlog ne morejo vplivati nepravilnosti pri ocenjevanju drugih programov, ki jih navaja in dokazuje tožeča stranka. Sofinanciranje projektov tožeče stranke je bilo namreč zavrnjeno zaradi neizpolnjevanja razpisnih pogojev in ne zaradi sofinanciranja projektov drugih prijaviteljev. Tožeča stranka zato izkazuje pravni interes le za tožbo zoper izpodbijane odločitve o prijavljenih projektih, ne pa tudi za ugotovitev nepravilnosti pri odločanju o projektih drugih prijaviteljev, od katerih, kot že navedeno, odločitev o vlogah tožeče stranke ni odvisna. Kolikor s tožbo terja transparentnost in enako obravnavanje prispelih vlog na splošno, tožeča stranka ne varuje svojih lastnih pravic in pravnih koristi temveč splošni javni interes, za varstvo katerega je, skladno s 17. in 18. členom Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) legitimiran zastopnik javnega interesa. Tožbeni očitek neenakega obravnavanja vlog po merilu iz 8. točke pa po presoji sodišča tudi ni utemeljen, saj v zadevi ni izkazano, da bi tožena stranka navedeno merilo v tožnikovem primeru uporabila drugače kot v drugih primerih. Tožeča stranka namreč sama pojasnjuje razloge, zaradi katerih do preseganja dovoljenega števila ur redne zaposlitve na prijavljenih projektih v drugih primerih ni prišlo.  Sodišče se sicer strinja, da preizkus preseganja dovoljenega števila ur redne zaposlitve ob upoštevanju vseh, tudi na javni razpis neprijavljenih programov, ki jih izvaja  posamezni prijavitelj (glede na zahtevane podatke) ni mogel biti opravljen. V tem pogledu tudi ni bila opravljena preveritev vlog tožeče stranke.

Kljub temu pa je po presoji sodišča utemeljeno stališče tožene stranke, da se programi, pri katerih je že na njihovi podlagi ugotovljeno preseganje dovoljenega števila ur, zaradi neustrezne kadrovske strukture v sofinanciranje ne sprejmejo. Dejstvo, da gre za zasebni zavod, na presojo navedenega ne vpliva. Delovnopravna zakonodaja namreč zavezuje vse delodajalce, ne glede na njihov status in ne glede na siceršnji položaj posameznega izvajalca, ki je v pravni osebi v rednem delovnem razmerju.

V ponovnem postopku tožena stranka pojasni, zakaj je pri obravnavi posameznega projekta upoštevala vse tri projekte kot celoto in s tega vidika ocenjevala njihovo izvedljivost. Vendar pa po presoji sodišča ugotovitev, da seštevek delovnih ur pri vseh programih skupaj presega predpisan maksimum ur, ki ga je dopustno opraviti v skladu z delovnopravno zakonodajo, ni zadostna podlaga za sprejem izpodbijane odločitve. Tožena stranka odločitev namreč utemelji s predpostavko, da se v sofinanciranje sprejmejo vsi trije prijavljeni programi, ne da bi izpolnitev navedene predpostavke preizkusila. Iz podatkov upravnih spisov namreč sledi, da ocenjevanje posameznega programa tožeče stranke ni bilo izvedeno, temveč so bili programi tožeče stranke že vnaprej zavrnjeni z upoštevanjem števila ur redne zaposlitve na vseh treh prijavljenih programih (ob že navedeni predpostavki, da se v sofinanciranje sprejmejo vsi trije). Tožena stranka bi po presoji sodišča v obravnavanem primeru morala vsakega od projektov tožeče stranke oceniti samostojno. Šele v primeru ugotovitve, da pogoje za sofinanciranje izpolnjujejo vsi projekti (torej ob izpolnitvi predpostavke, s katero utemeljuje izpodbijane sklepe), pa točkovanje korigirati in zavrniti sofinanciranje programa, ki je glede na merila ocenjen z najnižjim številom točk.

Iz navedenih razlogov je sodišče tožbi ugodilo in zadevo na podlagi 2. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 (ponovno) vrnilo toženi stranki v ponovni postopek in odločanje. Ker pogoji iz prvega odstavka 65. člena ZUS-1 niso izpolnjeni, sodišče ni moglo samo odločiti o sofinanciranju tožnikovih projektov.

Odločitev o stroških temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 in prvem odstavku 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, po katerem se tožniku v primeru, če je bila zadeva rešena na seji in tožnik ni bil zastopan po odvetniku, priznajo stroški v višini 80 EUR.

Sodišče je v zadevi odločilo na seji, ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanih aktov in upravnih spisov očitno, da je treba odločiti tako, kot izhaja iz izreka.

ZUP člen 9, 233. ZLS člen 33, 69, 69/4. Pravilnik o postopkih za izvrševanje proračuna Republike Slovenije člen 219. Javni razpis za sofinanciranje programov in/ali projektov MOL za leto 2011: Socialno varstvo in zavarovanje zdravja - zdravo mesto točka 8.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.