UPRS sodba I U 944/2012
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2013-02-19

Darja Trček Janež (preds.), mag. Miriam Temlin Krivic

kulturna dediščina - vpis v register kulturne dediščine - stranka v postopku - obnova postopka - kršitev pravil postopka

Izredno pravno sredstvo – obnova je namenjena zgolj ugotavljanju zakonitosti in pravilnosti izdane odločbe, glede na dejansko in pravno stanje, ki je veljalo v trenutku njene izdaje. Namen obnove postopka je, da se odpravijo morebitne pomanjkljivosti v dejanskem stanju, na katerem je zasnovana prejšnja odločba in da se na podlagi naknadno ugotovljenega dejanskega stanja odloči v isti upravni zadevi, v kateri je bilo v prejšnjem postopku odločeno z dokončno odločbo.

Tožena stranka bi morala zgolj omogočiti sodelovanje tožnika kot stranskega udeleženca pri dejanjih postopka, ki jih izvaja v postopku vpisa sama kot organ, po vložitvi predloga.

Tožbi se ugodi, odločba  Ministrstva za izobraževanje, znanost, kulturo in šport, št. 6221-9/2008/42 (zveza: Rkd-07-12-00015) z dne 22. 5. 2012 se odpravi in se zadeva vrne organu v ponovni postopek.

Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške postopka v višini 80,00 EUR, v roku 15 dni od vročitve sodbe toženi stranki, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Tožena stranka je z izpodbijano odločbo odločila, da odločba Ministrstva za kulturo, št. Rkd-07-02-00206-03-0 z dne 31. 5. 2007, o vpisu enote dediščine A.(EŠD 26550) v register nepremične kulturne dediščine ostane v veljavi ter da je opis enote v prilogi sestavni del te odločbe. V obrazložitvi je navedla, da je na podlagi predloga izdala sklep št. 622-9/2008/25 z dne 7. 11. 2011, s katerim je ugodila predlogu predlagatelja za obnovo postopka, in sicer v takem obsegu, da se postopka kot stranski udeleženec, udeležuje tudi predlagatelj. Z namenom izvedbe učinkovite in hitre obnove je z dopisom, ki je bil poslan v vednost vsem lastnikom, pozvala Zavod za varstvo kulturne dediščine, OE Novo mesto (zavod) kot predlagatelja vpisa, da ponovno strokovno ovrednoti enoto dediščine A. in presodi upravičenost njenega vpisa v register nepremične kulturne dediščine. Zaradi preveritve dejanskega stanja je zavod lastnike povabil na ogled, pred ogledom pa je omogočil tožniku pregledati tudi spis zadeve. Predlagatelj je 9. 2. 2012 na podlagi določb ZUP zahteval izločitev uradne osebe A.A., kar je tožena stranka s sklepom z dne 29. 2. 2012 zavrnila. Zavod je 30. 3. 2012 poslal ministrstvu dopolnjeno vlogo za vpis obravnavane enote dediščine v register, skupaj z zaznamkom ogleda domačije z dne 10. 2. 2012 in predlogom za spremembo vpisa v registru št. Rkd-07-12-00015-02-0 z dne 28. 3. 2012. V ovrednotenju in strokovni presoji je opisal domačijo in dejansko stanje na terenu ter ovrednotil domačijo z vidika kulturne dediščine. Navedel je strokovne podlage, ki utemeljujejo vpis v register nepremičnine kulturne dediščine. Zaradi spremembe na terenu (podrta sta bila vrtna uta (v času med 2007 in 2012) in čebelnjak (v času med 1998 in 2006), lastniki so leta 2006 delno rekonstruirali gospodarsko poslopje ob cesti proti Malemu Gabru in po letu 2007 izvedli nekaj nujnih vzdrževalnih del na manjšem gospodarskem poslopju ob cesti proti Biču), je zavod pripravil predlog za spremembo vpisa, s katerim predlaga, da se vpis v registru uskladi z dejanskim stanjem na terenu. Predlagatelj je na poziv odgovoril. V okviru obnove postopka vpisa v register je tožena stranka preučila predlagateljeve navedbe glede lastnosti kulturne dediščine, druge navedbe pa je presojala ločeno. Glede izjasnitve o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločitev, ugotavlja, da je predlagatelj navajal, da je ovrednotenje zavoda nezakonito, saj področna zakonodaja ne predpisuje pogojev oziroma kriterijev, kdaj gre za nepremično dediščino. Prav tako pa meni, da pri vrednotenju niso bila upoštevana zakonsko predpisana merila, določena s Pravilnikom o metodologiji za ocenjevanje kulturnih spomenikov in naravnih znamenitosti. Na podlagi tega ugovora odgovarja, da Zakon o varstvu kulturne dediščine (ZVKD) in Pravilnik o registru nepremičnine kulturne dediščine (Pravilnik) ne predpisujeta meril za vpis v register. Uporablja pa se metodologija, sprejeta s Pravilnikom o metodologiji za ocenjevanje kulturnih spomenikov in naravnih znamenitosti, ker gre za splošno uveljavljena merila vrednotenja kulturne dediščine: zgodovinsko pričevalno merilo; tipološko merilo; prostorsko merilo; avtorsko in razvojno merilo; kulturno in civilizacijsko merilo. Ugotavlja, da je zavod upošteval navedena merila ter da je predlog utemeljen na podlagi naštetih meril. Odgovarja pa tudi na ostale pripombe predlagatelja. Oceno površine območja enote je ponovno določila v tem postopku. Sestavni del predloga, ki je bil predlagatelju poslan v izjasnitev, je tudi karta, na kateri je območje natančno zarisano na osnovi digitalnega katastrskega načrta. Ocena površine enote pa je zgolj informativni podatek o velikosti območja enote dediščine. Glede na vse navedeno je tožena stranka ugotovila, da predlagatelj ob izjasnitvi o dejstvih in okoliščinah glede vpisa ni navedel dejstev, ki bi lahko spremenili strokovno vrednotenje enote nepremične kulturne dediščine. Obnova postopka oziroma ponovno vrednotenje je pokazalo, da ima A. lastnosti kulturne dediščine in jih je imela tudi ob izdaji odločbe z dne 31. 5. 2007, zato ni razlogov, da se odločba odpravi.

Tožnik v tožbi navaja, da je tožena stranka s sklepom z dne 7. 11. 2011 dovolila obnovitev postopka. V obnovljenem postopku pa je z dopisom z dne 11. 11. 2011 naložila zavodu, da preveri dejansko stanje na terenu. Meni, da je v obnovljenem postopku prišlo do kršitev pravnega reda. Sklicuje se na sodbo Vrhovnega sodišča I 1274/2008, v katerem je to navedlo, da je treba tožniku kot lastniku omogočiti, da zavaruje svoj pravni interes že v postopku izdaje odločbe o vpisu v register nepremične kulturne dediščine ter da mu je zato priznati položaj stranke v postopku. Meni, da je odločitev nična skladno s tretjim odstavkom 1. točke 279. člena ZUP, ker ni razvidno zoper koga učinkuje. Kot je razvidno iz uvoda izpodbijane odločbe jo je tožena stranka izdala na podlagi prvega odstavka 270. člena ZUP, sam postopek pa je bil voden v nasprotju z ZUP. Obrazlaga, da ZUP v 125. členu določa, da se upravni postopek začne pred pristojnim organom po uradni dolžnosti ali na zahtevo stranke. S strani tožeče stranke, niti s strani solastnikov postopek ni bil začet, kar pomeni, da se je uvedel po uradni dolžnosti. Ker pa je bil začet po uradni dolžnosti, ni bil spoštovan 127. člen ZUP. V postopku tudi ni bila spoštovana Uredba o poslovanju organov javne uprave z dokumentarnim gradivom oziroma Uredba o upravnem poslovanju (UUP). V zvezi s tem gre za pomembno pravno vprašanje, ki se sestoji iz vprašanj, kateri organ vodi postopek in kateri odloča v postopku (ministrstvo ali javni zavod; iz obstoječe dokumentacije ni razvidno, kdaj je bil upravni postopek za vpis v register kulturne dediščine uveden; ni razvidno kateri organ je postopek uvedel; ni razvidno katera uradna dejanja sta opravila. Meni, da obnova postopka v tej zadevi sploh še ni bila uvedena. Tožnik stoji na stališču, da je v upravnem postopku stranka v postopku in ne stranski udeleženec. Tožena stranka navaja, da je zavod predlagatelj oziroma stranka v postopku v skladu z 42. členom ZUP, s čemer pa se ne strinja. Meni, da zavod skladno z veljavno zakonodajo nastopa kot uradna oseba na podlagi zakonskega pooblastila v 11. in 19. členu ZVKD. Sklicuje se na 262. člen ZUP in meni, da se v postopku izdaje sporne odločbe št. Rkd 07-02-00206-03 z dne 31. 5. 2007, ni bila vodena nikakršna dokumentacija, kar je tožeča stranka navajala v zapisniku z dne 18. 12. 2011 na sedežu zavoda, prav tako na zaprosilo ministrstva ni bila poslana nikakršna dokumentacija, ki bi izkazovala, da je bil upravni postopek voden, oziroma voden kot predpisuje ZUP in UUP. Upravni postopek pri vpisu v register kulturne dediščine in tudi obnovljen postopek je bil voden v nasprotju ZUP. V izpodbijani odločbi je navedeno, da je ministrstvo 11. 11. 2011 pozvalo zavod, da ponovno strokovno ovrednoti enoto dediščine A. in presodi upravičenost njenega vpisa v register nepremične kulturne dediščine. Zato je stališče tožnika, da je bil skladno z 28. členom ZUP voden dvofazni postopek, ki ga predpisuje 11. in 19. člen ZVKD in sicer upravni postopek vodi zavod in o ugotovitvah odloča ministrstvo. Zato je potrebno zagotoviti posamezniku možnost, da se udeležuje postopka. To izhaja iz odločbe Ustavnega sodišča št. Up 29/28 in sodbe Upravnega sodišča I U 737/2009 z dne 16. 11. 2009. Iz zapisnika z dne 28. 12. 2011 pa je razvidno, da ne obstaja nikakršna dokumentacija v zadevi kot podlaga o odločbi vpisa v register kulturne dediščine. Tožnik je z dopisoma z dne 18. 1. 2012 in 2. 2. 2012 pozval zavod in ministrstvo za obrazložitev predloga vpisa v register kulturne dediščine. V odgovoru z dne 6. 2. 2012 je tožena stranka navedla, da bo v obnovi postopka zavod še enkrat izvedel ovrednotenje in strokovno presojo ter pripravil dokumente, potrebne za vpis v register, zavod in ministrstvo pa bosta stranskemu udeležencu omogočila sodelovanje v vseh fazah postopka, ki jih predvideva zakon, ter da je pojasnjevanje postopka predloga za vpis v register kulturne dediščine z dne 3. 12. 2001, na osnovi katerega je bila izdana odločba z dne 31. 5. 2007, ki je predmet obnove, nepotrebno in brezpredmetno, saj bo postopek v celoti izveden ponovno z vključevanjem stranskega udeleženca. Stališče tožnika je, da kot je razvidno iz dokumentacije, ni bilo nikakršnih dejstev, ne dejanj upravnega organa in ne obstaja nikakršna dokumentacija, ki bi izkazovala upravičenost izdaje sporne odločbe z dne 31. 5. 2007, glede na predlog št. 07-01-ZRD-02-350. V zvezi z izločitvijo uradne osebe pa navaja, da je zoper sklep o izločitvi uradne osebe sprožil upravni spor, ki se vodi pod opr. št. I U 507/2012. Meni, da je izločitev predhodno samostojno pravno vprašanje, zato bi moral organ postopek prekiniti do rešitve upravnega spora. V zvezi s tem se ne strinja s stališčem organa, da zavod ni dolžan postopati po ZUP. Nadalje v odločbi na strani 3 v petem odstavku tožena stranka navaja, da niti ZVKD, niti Pravilnik ne predpisujeta meril za vpis v register. Kolikor teh meril ni, pa kljub zakonski podlagi ni mogoče naložiti obveznosti tožniku in odločanje o tem, ali gre za kulturno dediščino ni možno. V četrtem odstavku na strani 4 tožena stranka navaja, da je zavod predlog za vpis v register pripravil po ustaljeni metodologiji (navodila za pripravo predloga za vpis v register nepremične kulturne dediščine). Stališče tožnika pa je, da so navodila akt interne narave in kot taka niso splošni predpis. Nadalje meni, da je Vrhovno sodišče že navedlo, da pomeni vpis v register nepremičnine kulturne dediščine poseg v revidentovo pravno korist, to je lastninsko pravico. Ustavno sodišče pa je v odločbi U-I-224/200 v 19. točki opredelilo, da Ustava v 69. členu določa, da je razlastitev (odvzem ali omejitev lastninske pravice v javno korist) mogoča le proti nadomestilu v naravi. Navaja tudi, da je potrebno uporabiti test sorazmernosti. Po mnenju tožnika niti ZVKD niti Pravilnik ne predpisujeta meril (pogojev) za vpis v register, zato je ravnanje organa nedopusten poseg v ustavno varovane človekove pravice. Postavlja pa se tudi vprašanje zakonitosti pridobljenih podatkov v ovrednotenju in strokovni presoji v zadevi obnove postopka o vpisu enote dediščine A. z dne 27. 3. 2012 in konservatorja A.A. Iz fotografije je razvidno, da je ta fotografiral tudi notranjost prostora, s čemer je storil kaznivo dejanje kršitve nedotakljivosti stanovanja. Izpostavlja tudi vprašanje varovanja zasebnosti pokojnega B.B., katerega je konservator izpostavil v poglavju Kratek opis domačije, v katerem ne opisuje domačije ampak premoženjsko stanje in osebnostne vrednote pokojnika. To je v nasprotju s 34. členom Ustave RS. Dejansko stanje, ki ga je ugotovil zavod in konservator, pa je tudi nepravilno ugotovljeno. Iz sodbe Vrhovnega sodišča U 201/94 izhaja, da se vprašanje položaja stranke v upravnem postopku presoja glede na dejansko in pravno stanje, ki je obstajalo v času izdaje odločbe, s katero se je končal postopek, katerega obnova se predlaga. Skladno z 269. členom ZUP se v obnovljenem postopku obnovijo samo tista dejanja, na katera je vplival obnovitveni razlog, medtem ko ostala dejanja ostanejo v veljavi. Tožnik opozarja na razhajanja med ugotovitvijo zavoda, ki jih je navedel na podlagi poziva z dne 11. 11. 2011 in kulturno varstvenimi pogoji. Zavajajoče so trditve konservatorja A.A., da obstaja na sporni nepremični kulturni dediščini kašča in hlev. Teh dveh objektov ni. Tožnik je naročil izvedeniško mnenje izvedenca C.C., ki je ugotovil neskladnosti iz predloga za vpis v ZRD iz leta 2001, glede na predlog za vpis v ZRD iz leta 2012. Izvedenec je napravil zaključek, da sta iz gradbenega in stavbarskega vidika popisa nepopolna, neusklajena vsebinsko in terminološko z dejanskim stanjem na terenu, nestrokovna in površna. Meni tudi, da geodetske uradne evidence ne izkazujejo velikosti parcel, kot je navedena v registru. Stališče tožnika je, da v primeru, ko bi tožena stranka vodila postopek skladno s procesnimi pravili, ki jih predpisuje ZUP in uporabila materialne predpise, ki urejajo vprašanje statusa kulturne dediščine, bi prišla do zaključka, da sporna nepremičnina ne izpolnjuje pogojev za dodelitev statusa nepremične kulturne dediščine. Meni, da je tožena stranka ravnala v nasprotju s sodbo Vrhovnega sodišča ter predlaga, da sodišče tožbi ugodi ter v skladu s 65. členom Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) izpodbijano odločbo odpravi in samo odloči o stvari ter zahteva povrnitev stroškov postopka oziroma podredno, da sodišče tožbi ugodi in upravni akt odpravi.

V pripravljalni vlogi z dne 11. 2. 2013 tožnik dopolnjuje svoje razloge v zvezi z izločitvijo uradne osebe, glede na sklep Upravnega sodišča št. I U 507/2012 z dne 20. 12. 2012.

V obravnavani zadevi je tožena stranka ugodila predlogu tožnika za obnovo postopka, ki je bil končan z odločbo Ministrstva za kulturo, št. Rkd-07-02-00206-03-0 z dne 31. 5. 2007, o vpisu kulturne dediščine A. (EŠD 26550) v register nepremične kulturne dediščine, v obsegu, da se postopka kot stranski udeleženec, udeležuje tudi predlagatelj. Sporna pa je izpodbijana odločitev, da odločba Ministrstva za kulturo, št. Rkd-07-02-00206-03-0 z dne 31. 5. 2007, o vpisu enote dediščine A. (EŠD 26550) v register nepremične kulturne dediščine, ostane v veljavi.

Tožnik ugovarja, da je izpodbijana odločitev obremenjena s kršitvami določb postopka. Po določbi 2. točke prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) se sme upravni akt izpodbijati, če se v postopku pred izdajo upravnega akta ni ravnalo po pravilih postopka, pa je to vplivalo ali moglo vplivati na zakonitost oziroma pravilnost odločitve. Tudi po mnenju sodišča bi morala tožena stranka kot upravni organ, ki je obnavljal postopek, ki je bil končan z odločbo z dne 31. 5. 2007, v obnovljenem postopku presojati zgolj upravičenost izdaje odločbe z dne 31. 5. 2007, glede na predlog za vpis v register kulturne dediščine z dne 3. 12. 2001 in ne ponovno izvajati vrednotenja in strokovne presoje za vpis nepremičnine v register. Namreč izredno pravno sredstvo – obnova je namenjena zgolj ugotavljanju zakonitosti in pravilnosti izdane odločbe (v tem primeru odločbe z dne 31. 5. 2007), glede na dejansko in pravno stanje, ki je veljalo v trenutku njene izdaje. Namen obnove postopka je ta, da se odpravijo morebitne pomanjkljivosti v dejanskem stanju, na katerem je zasnovana prejšnja odločba in da se na podlagi naknadno ugotovljenega dejanskega stanja odloči v isti upravni zadevi, v kateri je bilo v prejšnjem postopku odločeno z dokončno odločbo. V postopku obnove bi morala tožena stranka obravnavati predlog za vpis v register kulturne dediščine z dne 3. 12. 2001, s sodelovanjem tožnika oziroma vseh drugih solastnikov, in na tej podlagi (predloga in listinskih dokazil) ter pripomb, ki bi jih v postopku dali solastniki, ponovno odločiti, ali je bila odločba z dne 31. 5. 2007 upravičeno izdana, glede na ugotovljeno dejansko stanje in določbe ZVKD ter podzakonskih predpisov, ki so ob njeni izdaji veljali. Novo izvedeno vrednotenje in strokovna presoja, narejena šele v postopku obnove, po današnjem stanju, ne moreta opravičiti izdaje odločbe o vpisu nepremičnine v register z dne 31. 5. 2007 in dopolniti oziroma nadomestiti morebiten vsebinsko nepopoln predlog z dne 3. 12. 2001, glede na obnovitveni razlog iz 9. točke 260. člena ZUP. Ob upoštevanju specifike obravnavane upravne zadeve – vpisa nepremičnine v register, bi morala tožena stranka zgolj omogočiti sodelovanje tožnika kot stranskega udeleženca pri dejanjih postopka, ki jih izvaja v postopku vpisa sama kot organ, po vložitvi predloga.

Obravnavanega postopka pa tožena stranka, kot izhaja iz upravnega spisa in same izpodbijane odločbe ni vodila tako, kot je sodišče navedlo zgoraj. Glede na navedeno je sodišče moralo izpodbijano odločbo odpraviti.

V zvezi z ugovori tožnika pa sodišče še odgovarja, da nima prav, da se je postopek, ki se je končal z odločbo z dne 31. 5. 2007, začel po uradni dolžnosti. Namreč tožena stranka ima prav, da gre za predlagalni postopek ter da je predlagatelj v skladu z 11. in 19. členom ZVKD, zavod. V zvezi s tem je tudi pravilno obravnavanje tožnika in drugih solastnikov kot strank z interesom, glede na določbo 43. člena ZUP. Posledično pa je imela prav tožena stranka tudi, da konservator zavoda, A.A., ni uradna oseba, zoper katero bi se lahko v postopku vpisa enote dediščine v register nepremične kulturne dediščine,  zahtevalo izločitev. Seveda pa glede na svoje stališče tožena stranka ni imela prav, da je vsa dejanja v postopku nalagala zavodu, kajti upravni postopek je, ko je vložen predlog, v rokah organa, ki o njem odloča.

V ponovnem reševanju zadeve bo morala tožena stranka ponovno izpeljati postopek z upoštevanjem stališča sodišča. Tožniku bo morala vročiti predlog, ki je bil podlaga za izdajo odločbe z dne 31. 5. 2007, ter na podlagi dejanskega stanja, ki izhaja iz predloga in vseh listin, ki jih je takrat predložil zavod, upoštevati morebitne pripombe tožnika kot stranskega udeleženca, ki se nanašajo na vpis nepremičnine v register, ter nato ponovno odločiti v zadevi ter pustiti odločbo z dne 31. 5. 2007 v veljavi, kolikor bo ugotovila, da je bil vpis v register, glede na vložen predlog, upravičen. Sedanje spremenjeno stanje na terenu, ni stvar postopka obnove.

Tožena stranka je glede na navedeno kršila pravila postopka, ta kršitev pa je vplivala na odločitev v zadevi. Sodišče je odločitev o odpravi izpodbijane odločbe in vrnitvi zadeve v ponoven postopek sprejelo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1.

Ker je tožnik v tem upravnem sporu uspel, mu je sodišče odmerilo stroške postopka v višini 80,00 EUR (25. člen ZUS-1 v zvezi s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu). Stroške mu je dolžna povrniti tožena stranka v roku 15 dni od prejema sodbe.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.