sodba II U 424/2011
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2012-11-21

Vlasta Švagelj Gabrovec (preds.), mag. Branko Hojnik

kulturnovarstveno soglasje - poseg v kulturni spomenik - varstveni režim - potek roka za izdajo kulturnovarstvenega soglasja

Zavrnitev izdaje kulturnovarstvenega soglasja, četudi je zavrnitev izdana po prekoračitvi zakonskega roka, izpodbije zakonsko domnevo, da je bilo soglasje dano zaradi molka organa.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Z izpodbijano odločbo je Zavod za varstvo kulturne dediščine Slovenije, Območna enota Maribor kot prvostopni organ (ZVKD) zavrnil tožnikovo zahtevo za izdajo kulturnovarstvenega soglasja za poseg v kulturni spomenik Spodnja Hajdina – Arheološko najdišče Hajdina (EŠD:581).

V obrazložitvi svoje odločbe prvostopni organ navaja, da je kulturnovarstveno soglasje po prvem odstavku 28. člena Zakona o varstvu kulturne dediščine (ZVKD-1), treba pridobiti za posege v spomenik in v varstvena območja dediščine. Za posege, za katere je predpisano gradbeno dovoljenje, se soglasje izdaja kot projektno soglasje v skladu s predpisi, ki urejajo graditev (tretji odstavek 28. člena ZVKD-1). V predmetni zadevi je stranka na zavod vložila vlogo za izdajo kulturnovarstvenih pogojev k dozidavi hiše, novogradnji garaže, nadstreška, shrambe, frizerskega salona in opornega zidu, vse na nepremičnini parc. št. 1993 k.o. ... Vlogi je bila priložena projektna dokumentacija z datumom 5. 9. 2008. Zemljišče posega se po Odloku o razglasitvi Arheološkega najdišča v Spodnji Hajdini za kulturni spomenik državnega pomena (Odlok, Uradni list RS, št. 56/2003) nahaja znotraj območja navedenega kulturnega spomenika– Arheološko najdišče Hajdina, v Registru kulturne dediščine ima evidenčno številko 581. Na zemljiščih v bližini so bile v preteklosti pri arheoloških raziskavah dokumentirane naselbinske plasti, ostanki lesene in zidane arhitekture, vodnjaki ter skeletni grobovi s pridatki – vse iz rimskega obdobja. Že humusna plast vsebuje arheološke najdbe, ki segajo povprečno do globine cca 80 cm. Pri terenskem ogledu dne 2. 10. 2008 je bilo ugotovljeno, da dejansko stanje na zemljišču delno ne ustreza situaciji, kot je podana v projektni dokumentaciji. Medtem ko pozicija in stanje prizidka- shrambe ob severni steni stanovanjske stavbe ustrezata projektni situaciji, pa prizidek – garaža ob vzhodni steni stanovanjske stavbe ne ustreza, saj je po navedbi v projektni dokumentaciji šele v načrtovalni fazi, ogled pa je pokazal, da so vsa gradbena dela že izvedena in zaključena. Zemeljska dela ob izgradnji obeh navedenih prizidkov (shrambe in garaže) so potekala brez vednosti ZVKD, tako, da o arheoloških ostalinah na tem zemljišču ni bilo mogoče pridobiti nobenih podatkov. Ni mogoče natančno povedati, kakšna konkretna škoda je bila storjena,  Prostor je bil pri posegih poškodovan vse do globine 50 cm, morebitne arheološke ostaline so bile v tem delu poškodovane ali uničene. Vloga za izdajo kulturno varstvenih pogojev je bila v skladu s pisnimi navodili uradno odstopljena v postopek Ministrstvu za kulturo. Poleg tega je bila zaradi nelegalnega posega v skladu z 109. členom ZVKD-1 vložena prijava na Inšpektorat za kulturo in medije. Navedeni inšpektorat je tožniku in Cvetki Dobnik kot inšpekcijskima zavezancema izdal odločbi z datumom 23. 7. 2009, kjer jima je bila naloženo plačilo stroškov, ki bi nastali z izvedbo predhodne arheološke raziskave. Dne 3. 9. 2009 je inšpektorat izdal nadomestni odločbi, ki pa se v točki obveznosti plačila nadomestnega ukrepa ne razlikujeta od prvotnih odločb. O nadaljnjem postopku inšpektorata ZVKD ni bil obveščen. Ker je bil postopek nove gradnje obravnavanih objektov izveden v nasprotju z določili 4. člena Odloka je zavod odločil tako, kot izhaja iz 1. točke izreka izpodbijane odločbe.

Ministrstvo za kulturo kot drugostopni organ v svoji odločbi št. 3510-24/2011/2 z dne 5. 9. 2011, s katero je tožnikovo pritožbo zavrnil kot neutemeljeno, navaja, da ZVKD obravnava vlogo za izdajo kulturnovarstvenega soglasja kot vlogo za izdajo kulturno varstvenih pogojev, če le-ti predhodno niso bili izdani (prvi odstavek 29. člena ZVKD-1 v povezavi s 7. členom ZUP- pomoč stranki). Peti odstavek 50. člena Zakona o graditvi objektov (ZGO-1), ki se uporablja na podlagi tretjega odstavka 28. člena ZVKD-1 zavodu daje možnost izdaje odločbe o zavrnitvi izdaje kulturnovarstvenega soglasja, četudi kulturno varstveni pogoji še niso bili izdani, kadar zavod oceni, da predlagana gradnja oz. sprememba namembnosti po predpisih ni dopustna ali mogoča. V skladu z navedeno določbo ZGO-1 je zavod ravnal tudi v obravnavanem primeru. Postopek pridobivanja kulturnovarstvenih pogojev in soglasja ZVKD-1 ureja v določbah od 28. do 31. člena. Pritožbeni ugovor, da deveti odstavek 29. člena ZVKD-1 vzpostavlja pravno domnevo, da pogoji za izdajo kulturnovarstvenega soglasja niso potrebni, če zavod pogojev ni izdal v 30 dneh od vložitve vloge za izdajo pogojev, ni utemeljen.  Opozoriti  je treba še na tretji odstavek 28. člena ZVKD-1, ki določa, da se kulturno-varstveno soglasje za posege, za katere je predpisano gradbeno dovoljenje izdaja kot projektno soglasje, v skladu s predpisi, ki urejajo graditve, torej ZGO-1. Določbi petega odstavka 50. a člena ter osmega odstavka 50. člena ZGO-1 urejata primere, ko je zakonska domneva, da je bilo soglasje dano izpodbita z naknadno izdajo odločbe o zavrnitvi soglasja oz. izdajo projektnih pogojev. Pritožbena trditev o nastopu neizpodbitne domneve o nastopu soglasja v primeru, da soglasodajalec ne določi pogojev v zakonitem roku, je torej napačna. Po 50. a členu ZGO-1 je mogoče navedeno pravno domnevo ovreči z izdajo odločbe (o soglasju) dokler ni izdana odločba o gradbenega dovoljenju. Poleg tega pa je treba opozoriti še na deveti odstavek 29. člena ZVKD-1, po katerem se v primeru nastopa navedene pravne domneve kot pogoj za pripravo projektne dokumentacije upoštevajo določbe prostorskega akta oz. določbe akte o razglasitvi za spomenik. To pomeni, da bi tudi v tem primeru pritožnik pri pripravi projektne dokumentacije za pridobitev gradbenega dovoljenja moral upoštevati določbe 4. člena Odloka (varstveni režim), po katerih je izrecno prepovedano postavljanje objektov trajnega in začasne značaja, razen v izjemnih primerih, ki jih s predhodnim kulturno-varstvenim soglasjem odobri pristojni zavod. Kateri so ti izjemni primeri Odlok ne navaja, zagotovo pa so to primeri, ko gre za posege v javnem interesu, kar pa zasebna gradnja vsekakor ni. Glede na navedeno je bilo potrebno pritožbo kot neutemeljeno zavrniti na podlagi drugega odstavka 248. člena ZUP.

Tožnik v tožbi navaja, da so (bili) predmetni gradbeni posegi potrebni predvsem zato, ker mu voda vsako leto zamaka kletne prostore njegove stanovanjske hiše. Po silovitem neurju s točo dne 15. 8. 2008 je bil primoran k sanaciji obstoječe stanovanjske hiše, zato je takrat pristopil tudi k izgradnji prizidka, za katerega je že takrat tekel postopek pridobivanja ustreznih dovoljenj in je zanj že plačal nadomestilo za degradacijo in uzurpacijo prostora. Njegovo vlogo za izdajo kulturno-varstvenega soglasja je upravni organ zavrnil neutemeljeno in v nasprotju z zakonskimi določili, saj je zahtevo upravnemu organu posredoval dne 14. 1. 2011, upravni organ jo je prejel dne 17. 1. 2011, zavrnil pa šele z določbo z dne 15. 3. 2011. S tem je upravni organ prekršil 29. in tudi 30. člen ZVKD-1, kjer je določeno, da kulturno-varstveno soglasje ni potrebno, v kolikor upravni organ v roku 30 dni od prejema zahteve ne izda kulturno-varstvenih pogojev. Rok za izdajo kulturno-varstvenih pogojev je potekel dne 17. 2. 2011. Ker je ZVKD-1 v odnosu do ZGO-1 specialni predpis, je treba primarno upoštevati njegove določbe, zato se drugostopni organ neupravičeno sklicuje na določbe ZGO-1 (50.a. člena). Predlaga, da sodišče tožbi ugodi in odpravi izpodbijano odločbo, s predložitvijo stroškovnika pa smiselno predlaga tudi povrnitev stroškov sodnega postopka.

V odgovoru na tožbo tožena stranka (ponovno) opozarja na tretji odstavek 28.

člena ZVKD-1, po katerem se kulturnovarstveno soglasje za posege, za katere je predpisano gradbeno dovoljenje izdaja kot projektno soglasje v skladu s predpisi, ki urejajo graditve. Zato ne držijo tožbene navedbe, da je ZVKD-1 specialni predpis v razmerju do ZGO-1 in je zato potrebno upoštevati tudi določbe ZGO-1. Za obravnavani primer je relevantno določilo petega odstavka 50. a člena ZGO-1, iz katerega izhaja, da zakonska domneva ne velja v primeru, če pristojni soglasodajalec po poteku roka izda odločbo o zavrnitvi soglasja, če jo izda še pred odločitvijo upravnega organa o gradbenem dovoljenju. V obravnavani zadevi je zavod sicer prekoračil rok za odločitev o soglasju, vendar je odločbo o zavrnitvi soglasja izdal še pred izdajo gradbenega dovoljenja, zato bo to zavrnilno odločbo pristojni upravni organ v postopku izdaje gradbenega dovoljenja moral upoštevati. Tudi namen določb o rokih za izdajo projektnih pogojev in soglasij ter nastopu zakonske domneve ni v tem, da se soglasodajalce prekludira, pač pa v tem, da se jih prisili k aktivnemu, pospešenemu reševanju postopkov, ki so se v preteklosti lahko nerazumljivo dolgo zavlačevali. Poleg tega je ob tem treba upoštevati še deveti odstavek 29. člena ZVKD-1, po katerem se v takem primeru kot pogoj za pripravo projektne dokumentacije upoštevajo določbe prostorskega akta oz. akta o razglasitvi za spomenik, kar pomeni, da bi moral tožnik pri pripravi projektne dokumentacije za pridobitev gradbenega dovoljenja tudi v primeru nastopa sporne zakonske domneve upoštevati akt o razglasitvi za spomenik, torej Odlok. Zaradi navedenega tožena stranka predlaga, da sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

V odgovoru na ta odgovor tožnik ponavlja in še podrobneje pojasnjuje svoje tožbene ugovore, tožena stranka pa v odgovoru na ta odgovor opozarja na sodbo Upravnega sodišča RS, št. I U 1352/2009 z dne 22. 4. 2010, s katero se strinja.

V obravnavani zadevi je sporna zavrnitev kulturnovarstvenega soglasja za poseg na predmetni nepremičnini. Po presoji sodišča je izpodbijana odločba zakonita iz razlogov, ki jih v svojih odločbah navajata oba upravna organa oz. jih povzema tožena stranka v odgovoru na tožbo. Sodišče se na te razloge ob svoji obrazložitvi sklicuje v skladu z drugim odstavkom 71. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1).

Prvostopni organ kot vsebinski razlog za zavrnitev soglasja navaja (resda dokaj pavšalno) okoliščino, da je bil postopek novogradnje spornih objektov izveden v nasprotju z določili 4. člena Odloka. Vendar pa je to pomanjkljivo utemeljitev ustrezno dopolnil drugostopni organ, ki v svoji obrazložitvi dodatno navaja, da se predmetna nepremičnina nahaja na območju kulturnega spomenika Spodnja Hajdina- Arheološko najdišče Hajdina (EŠD 581), za katero 4. člen Odloka določa varstveni režim, ki med drugim izrecno prepoveduje postavljanje objektov trajnega in začasnega značaja, vključno z nadzemno in podzemno infrastrukturo ter nosilci reklam, razen v izjemnih primerih, ki pa jih s predhodnim kulturnovarstvenim soglasjem odobri pristojni zavod (organ pravi, da gre le za posege v javnem interesu).

Tožbeni ugovori, v smislu katerih je zaradi prekoračitve 30-dnevnega roka za izdajo kulturnovarstvenega soglasja nastopila zakonska domneva o njegovi izdaji po 29. členu ZVKD-1, so neutemeljeni oz. za odločitev niti niso relevantni. Tudi, če bi ta zakonska domneva res nastopila, to ne bi pomenilo, da ZVKD o vlogi (soglasju) sploh ne bi smel več odločiti ali pa da bi morda moral zahtevi zaradi tega ugoditi. Nasprotno, ZVKD bi o zahtevi kljub temu moral odločiti po materialnopravnih zakonskih določbah, stranka (tožnik) pa bi navedeno zakonsko domnevo lahko uveljavljal šele v postopku izdaje gradbenega dovoljenja. Poleg tega tožena stranka v odgovoru na tožbo utemeljeno opozarja na tretji odstavek 28. člena ZVKD-1, po katerem se kulturnovarstveno soglasje za posege, za katere je predpisano gradbeno dovoljenje, izdaja kot projektno soglasje v skladu s predpisi, ki urejajo graditve. Zato tožena stranka načeloma pravilno poudarja, da so glede nastopa pravne domneve o izdaji soglasja zaradi poteka roka za odločitev o vlogi, relevantne določbe petega odstavka 50. a člena ZGO-1, iz katerega izhaja, da zakonska domneva ne velja v primeru, če pristojni soglasodajalec po poteku zakonskega roka izda odločbo o zavrnitvi soglasja, če jo izda še preden je upravni organ odločil o gradbenem dovoljenju.

V zvezi z navedenim se tožena stranka utemeljeno sklicuje tudi na sodbo Upravnega sodišča RS v podobni zadevi št. I U 1352/2009 z dne 22. 4. 2010, kjer je sodišče, v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, ob obravnavi (enakega) ugovora o nastopu zakonske domneve danega soglasja zaradi poteka roka za njegovo izdajo, ob sklicevanju na določbe 5. odstavka 50.a člena ZGO-1, navedlo, da negativna odločitev ZVKD o soglasju (torej zavrnitev soglasja), tudi če je izdana po prekoračitvi zakonskega roka, izpodbije zakonsko domnevo, da je bilo soglasje dano zaradi molka organa.

Glede na vse navedeno je sodišče ugotovilo, da je bila odločitev upravnega organa zakonita,  zato  je tožbo zavrnilo  na  podlagi  1. odstavka 63. člena ZUS-1.

Odločitev o stroških postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, saj tožnik v upravnem sporu ni uspel, zato je dolžan sam nositi svoje stroške postopka.

Odlok o razglasitvi Arheološkega najdišča v Spodnji Hajdini za

kulturni spomenik državnega pomena člen 50a, 50a/5.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.