sodba I U 424/2013
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2013-06-13

Andrej Kmecl (preds.), mag. Tatjana Steinman (poroč.), 				  Nataša Smrekar

gradbeno dovoljenje - pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja - stranski udeleženec - ugovori stranskega udeleženca - pravni interes - oporni zid

Tožnika gradnji opornih zidov nasprotujeta zaradi povišane poplavne ogroženosti, zmanjšanja dnevne svetlobe kletnih prostorov in možnosti izliva meteornih vod. Kot sta pojasnila že upravna organa prve in druge stopnje, sta tožnika te vplive le zatrjevala in jih z ničemer nista izkazala. Tožnika namreč ne navajata niti v čem naj bi se zaradi višine opornega zidu kazala manjša osvetlitev kletnih prostorov njune hiše, niti v katere pravno varovane pravice naj bi domnevno zmanjšanje dnevne svetlobe v kletnih prostorih posegalo.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Z izpodbijano odločbo je toženka investitorjema A.A. in B.A. (prizadetima strankama v tem upravnem sporu) izdala gradbeno dovoljenje za gradnjo nezahtevnega objekta - opornega zidu na zemljišču s parcelno številko 1587/2 k.o. …. Med drugim mora oporni zid slediti konfiguraciji raščenega terena, vidni del pa je lahko zgrajen do višine 1,5 m. V nadaljevanju je v izreku podobno opisan potek zidu, ki bo od meje sosednjega zemljišča s parc. št. 1587/5 k.o. ... oddaljen vsaj 5,5 m, od meja ostalih zemljišča pa bo odmik še večji.

Iz obrazložitve je razvidno, da je upravni organ obravnaval ugovore tožnikov glede višine opornega zidu, a je ugotovil, da je ta skladna z 11. členom  Odloka o zazidalnem načrtu – Betajnova na Vrhniki (v nadaljevanju ZN), ki med drugim določa, da je oporne zidove dopustno graditi do višine največ 1,5 m. Upravni organ je ugotovil, da sta investitorja že pridobila gradbeno dovoljenje za gradnjo stanovanjske hiše in obstoječega opornega zidu, da so bila na terenu zaradi gradnje izvedena zemeljska dela in da bosta investitorja po končanih delih na dele odkopanega zemljišča vrnila zemljino do višine raščenega terena. Predvidena je gradnja zidu v dveh kaskadah, ki potekata vzporedno, razmik med njima je 0,5 m, njuna višina pa 1,1 m in 1,4 m, in se po mnenju organa prve stopnje ne sešteva. Pri tem se organ sklicuje na standard SIST ISO 9836 in na stališče v sodbi I U 1385/2011 z dne 16. 2. 2012. Ugotavlja tudi, da zaradi odmikov od meja s sosednjimi zemljišči oporni zid ne bo vplival na sosednje parcele, pripombe tožnikov o nevarnosti poplavljanja pa je zavrnil, saj nasipavanje terena ni predmet tega gradbenega dovoljenja. Poleg tega sta investitorja izjavila, da terena ne nameravata višati, iz uradnih evidenc pa ne izhaja, da bi bilo zemljišče v poplavnem območju ali v bližini hudourniškega potoka. Kot neizkazane je organ zavrnil tudi pavšalne ugovore o zasenčenju oken v kleti hiše tožnikov.

Drugostopenjski upravni organ je pritožbo tožnikov zavrnil. Meni, da je obravnavana gradnja skladna tako z 11. členom ZN, ki določa, da je oporne zidove dopustno graditi do višine 1,5 m, kot s 7. členom ZN, ki določa, da so zaradi prilagoditve razgibanemu terenu višinski gabariti objektov lahko različni.

Tožnika se z navedeno odločitvijo ne strinjata in v tožbi organu prve stopnje očitata kršitev tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), ker ni sledil napotkom organa druge stopnje iz odločbe z dne 16. 11. 2012, glede pravilne interpretacije 7. člena Uredbe o vrstah objektov glede na zahtevnost (v nadaljevanju Uredba) v povezavi s standardom SIST ISO 9836. Menita, da je obravnavani objekt en objekt, ker sta oba zidova postavljena na istem podstavku, zaradi česar bi moral upravni organ prve stopnje ugotoviti skupno višino podpornega zidu, tj. skupno višino obeh kaskad, kar je ključno za ugotovitev, ali gre za nezahtevni ali za manj zahtevni objekt.

Upravnemu organu očita neupoštevanje opredelitve pojma objekt iz 1.1. točke v povezavi s 1.1.5. točko in 1.2. točko prvega odstavka 2. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1). Določbo 7. člena Uredbe naj bi uporabil napačno, ker ni pravilno ugotovil, kaj je treba šteti kot objekt. Navajata, da sta zidova pod terenom povezana, in upravnemu organu očitata, da v obrazložitvi izpodbijane odločbe ni navedel dejstva, da bosta oba zidova postavljena na istem podstavku, zaradi česar naj odločbe ne bi bilo mogoče preizkusiti. Povezanost zidov naj bi pomenila, da tvorita en objekt in ne dveh objektov, ki vsak posamezno ne presega višine 1,5 m. Za najnižjo točko je po njunem mnenju treba šteti točko, s katero najnižji zid sega nad koto terena po zasutju temeljev, v višino pa bi morali sešteti višini obeh vidnih kaskad, kar presega 1,5 m. Menita, da gre zato za manj zahteven objekt, katerega gradnja na območju Betajnova po ZN ni dopustna.

Utemeljitev upravnega organa, da je predvideni objekt primerna tehnična rešitev za preprečevanje osipavanja zemlje in vračanje zemljišča v prejšnje stanje, je po mnenju tožnikov nedopustna in nezakonita, ker so bile omejitve za gradnjo opornih zidov znane že pred izkopom. Posledice višinskih razlik bi morali prevzeti prizadeti stranki kot investitorja in ne tožnika. Da podstavek ne bo skupen, temveč dilatiran, naj bi prizadeti stranki navedli šele v ponovljenem postopku, s čimer sta skušali spremeniti prvotni zahtevek, kar po njunem mnenju ni dopustno. Ker je v skladu z 11. členom Uredbe mogoče graditi le oporne zidove, naj bi bilo gradbeno dovoljenje, ki dovoljuje gradnjo nižjega zidu, ki leži vzporedno z višjim, nedopustno, saj nižji zid ni oporni zid. Prav tako višji zid ni oporni v delu, v katerem bo segal nad raščeni teren.

Glede na to, da je bila sestavni del gradbenega dovoljenja z dne 14. 7. 2011 tudi ureditev klančine okoli zidu na jugozahodni strani objekta, tožnika menita tudi, da izpodbijano gradbeno dovoljenje nezakonito posega v pravnomočno gradbeno dovoljenje in s tem krši načelo pravne varnosti (2. člen Ustave) in pravnomočnosti (158. člen Ustave), ker se klančina ne bo vila okoli zidu, ki je predmet gradbenega dovoljenja iz leta 2011, temveč okoli zidu, ki je predmet izpodbijanega gradbenega dovoljenja. V ureditev klančine naj bi del novega zidu tudi posegel. Zato menita, da bi bil zakonit poseg mogoč le na podlagi spremembe gradbenega dovoljenja ob izpolnitvi pogojev iz drugega odstavka 73. člena ZGO-1. Sodišču predlagata, naj odpravi izpodbijano odločbo in zavrne zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja. Tožnika v dopolnitvi tožbe z dne 10. 4. 2013 prilagata še fotografije kot nove dokaze, da gre za en objekt in ne za več objektov.

Prizadeti stranki v odgovorih na tožbo z dne 2. 4. 2013 in 16. 4. 2013 sodišču primarno predlagata, naj tožbo zavrže, ker tožnika ne izkazujeta pravnega interesa, podredno pa obrazloženo zavračata vse tožbene očitke in predlagata, naj tožbo zavrne kot neutemeljeno.

Prvi tožnik v vlogi z dne 4. 6. 2013 odgovarja na navedbe prizadetih strank in med drugim pojasnjuje, da je njegov pravni interes izkazan s tem, da je na podlagi 43. člena ZUP vstopil v postopek za izdajo gradbenega dovoljenja in da v tem postopku varuje svoje pravice, saj meni, da bo gradnja obravnavanega zidu posegla v njegovo nepremičnino zaradi povišane poplavne ogroženosti, zmanjšane dnevne svetlobe kletnih prostorov in izliva meteornih vod, ker leži parcela prizadetih strank (brežina) na višji nadmorski višini kot njuna parcela, saj so brežino zaradi gradnje hiše in urejanja okolice v skladu z dogovorom s sosedi odstranili.

Po presoji sodišča je odločitev organa prve stopnje, potrjena z odločitvijo organa druge stopnje, pravilna in zakonita, zato se sodišče sklicuje na razloge odločbe organa prve stopnje, dopolnjene z razlogi organa druge stopnje (drugi odstavek 71. člena ZUS-1). V zvezi s tožbenimi ugovori pa dodaja:

Po prvem odstavku 43. člena ZUP stranski udeleženec vstopa v postopek zaradi varstva svojih pravnih koristi. Po drugem odstavku istega člena je pravna korist neposredna, na zakon ali drug predpis oprta osebna korist. Navedeno pomeni, da stranski udeleženec tudi v postopkih, v katerih se odloča o dovolitvi gradnje objekta, varuje le svoje pravice in pravne koristi, ne more pa uspešno uveljavljati dejanskega interesa ali varovati javne koristi. To stališče je v skladu z ustaljeno upravno sodno prakso Vrhovnega sodišča RS (med drugim zadeve X Ips 329/2010, I Up 118/2002, I Up 1435/2003 in I Up 183/2006).

Tožnika, ki sta v obravnavanem postopku sodelovala kot stranska udeleženca, lahko torej v njem uspešno ščitita le svoje neposredne, individualne pravne interese, ki jih imata kot lastnika nepremičnine iz območja za določitev strank in kot lastnika nepremičnine, ki ima na podlagi določb prostorskega akta pravico zahtevati zadostno oddaljenost načrtovanih objektov od meja svojih nepremičnin. Da odmik predvidene gradnje opornega zidu od zemljišča tožnikov ne bi bil v skladu z določbami prostorskega akta, tožnika ne zatrjujeta. Pravica, da se gradbeno dovoljenje na sosednjem zemljišču ne izda, pa sama po sebi ni pravno priznana. To pomeni, da tožnika lahko v upravnem postopku in posledično tudi v upravnem sporu ščitita svoj pravni položaj z ugovori, ki so vezani na nepremičnino, zaradi katere sta dosegla položaj stranskih udeležencev in so z njo povezane koristi, določene v katerem od predpisov ter kot take pravno priznane. To pomeni, da stranski udeleženec v postopku lahko le omejeno varuje svoje interese - zgolj tiste, ki so pravno varovani, ne pa vsakršnih interesov, za katere sicer sam ocenjuje, da vanje ne bi smelo biti poseženo.

Ljudje, ki živijo v krajevno povezani skupnosti, morajo nujno trpeti tudi nekatere neprijetnosti, ki so neogibno potrebne zaradi življenja v taki skupnosti. Zato gre za poseg v lastninsko pravico le, če so omejitve lastninske pravice prekomerne. Vsebina lastninske pravice namreč zagotavlja uživanje lastninske pravice ob upoštevanju njene gospodarske, socialne in ekološke funkcije (67. člen Ustave). To pomeni, da vsak vpliv, npr. zmanjšanje dnevne svetlobe v kletnih prostorih, še ne pomeni prekomernega posega v pravni položaj lastnika. Zato je treba presoditi, ali so bile pri izdaji gradbenega dovoljenja upoštevane določbe predpisov, ki zagotavljajo, da vpliv gradnje na sosednja zemljišča ne bo prekomeren.

Gre za ugovore glede morebitnih nedovoljenih vplivov sporne gradnje nanje oziroma na njuno nepremičnino, to je vplivov preko mere, ki jih za posamezna območja določajo predpisi, za ugovore glede premajhnih odmikov načrtovanih objektov glede na predpisane od njihovih parcelnih mej in podobno. Le s tovrstnimi ugovori, iz katerih izhaja, da načrtovana gradnja posega v njun pravno zavarovani položaj lastnikov omenjene nepremičnine, lahko tožnika preprečita izdajo gradbenega dovoljenja (enako stališče tudi v sodbi tega sodišča I U 2171/2009). Če te vzročne zveze ni, tudi morebiti ugotovljena kršitev materialnega prava ne more biti zadostna podlaga za ugoditev tožbi stranskih udeležencev upravnega postopka, saj bi bil na ta način presežen obseg pravnega varstva, do katerega je stranski udeleženec upravičen po določbah ZUP in ZUS-1. Slednji namreč v prvem odstavku 2. člena določa, da sodišče odloča v upravnem sporu o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnice oziroma tožnika.

Vse navedeno v obravnavani zadevi pomeni tudi, da tožnika ne moreta uspešno uveljavljati ugovorov, ki se nanašajo na pogoje za gradnjo, katerih izpolnjevanje se ugotavlja v okviru zaščite javne koristi. Javno korist v upravnem postopku je dolžan v prvi vrsti varovati upravni organ, ki je pristojen za odločanje, kar vključuje tudi odločanje na drugi stopnji (7. člen ZUP), ter državni tožilec in državni pravobranilec (prvi odstavek 45. člena ZUP, četrti odstavek 929. člena ZUP). Med pogoje, ki sodijo v okvir zagotavljanja zaščite javne koristi, med drugim spadajo umestitev gradnje v prostor, arhitektonsko oblikovanje in skladnost projekta z drugimi pogoji prostorskih aktov. Pri tem ni mogoče izključiti, da lahko ti pogoji obenem zagotavljajo tudi pravice stranskih udeležencev, vendar pa mora kaj takega iz predpisa nedvomno izhajati. Le v takih primerih lahko stranski udeleženec z varovanjem svoje pravne koristi obenem ščiti tudi javno korist.

Zgoraj povzeti očitki o nepravilni uporabi ZGO-1 in Uredbe ter o neskladnosti gradnje s prostorskim aktom glede na povedano spadajo izključno na področje zaščite javnih koristi. Tožnika namreč z ugovori, da predvidena gradnja opornega zidu ni v skladu z ZN, ker zaradi skupne višine obeh zidov ne gre za nezahtevni objekt, manj zahtevnih objektov pa po ZN ni dovoljeno graditi, in da sploh ne gre za oporni zid, ne uveljavljata posega v svoje osebne, pravno priznane koristi in tega v tožbi niti ne zatrjujeta. Zato tožbene navedbe in fotografije, ki naj bi dokazovale, da prizadeti stranki ne gradita enostavnega objekta, ne morejo vplivati na odločitev v zadevi.

Enako velja za ugovore, ki se nanašajo na poseg v že pravnomočno gradbeno dovoljenje. Tožnika namreč ne navajata, da sta sama pridobila kakšne pravice s pravnomočnim gradbenim dovoljenjem, ki je bilo izdano prizadetima strankama za gradnjo njune stanovanjske hiše.

Iz izpodbijane določbe in navedb v vlogi z dne 4. 6. 2013 je razvidno, da tožnika gradnji opornih zidov nasprotujeta zaradi povišane poplavne ogroženosti, zmanjšanja dnevne svetlobe kletnih prostorov in možnosti izliva meteornih vod. Kot sta pojasnila že upravna organa prve in druge stopnje, pa sta tožnika te vplive le zatrjevala in jih z ničimer nista izkazala. Tožnika namreč ne navajata niti v čem naj bi se zaradi višine opornega zidu kazala manjša osvetlitev kletnih prostorov njune hiše, niti v katere pravno varovane pravice naj bi domnevno zmanjšanje dnevne svetove v kletnih prostorih posegalo.

Prav tako ne pojasnita, zakaj naj bi se z gradnjo opornih zidov (tudi če bi bila pravilna njuna trditev, da gre za en objekt) povečala poplavna ogroženost in zakaj naj bi prihajalo do izliva meteornih vod na njuno zemljišče. Ugotovitvi upravnega organa, da iz uradnih evidenc ne izhaja, da bi bilo obravnavano zemljišče v poplavnem območju ali v bližini hudourniškega potoka, ne oporekata. Ne ugovarjata niti pojasnilu upravnega organa, da nasipavanje zemljišča, torej višanje terena proti zemljišču tožnikov, ni predmet izpodbijanega gradbenega dovoljenja in da nameravata prizadeti stranki vzpostaviti obravnavani del zemljišča v prejšnje stanje, tj. brežino, kakršna je bila pred gradbenimi posegi zaradi gradnje stanovanjske hiše. Prepovedi vzpostavitve prejšnjega stanja brežine, ki jo bo omogočil obravnavani oporni zid, in s tem večje poplavne ogroženosti njunega zemljišča, pa tožnika ne moreta utemeljevati s posegi, ki sta jih izvedla na svojem zemljišču (čeprav so z njimi sosedi soglašali).

Ker na odločitev v zadevi ne morejo vplivati niti ostale tožbene navedbe, je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo (prvi odstavek 63. člena ZUS-1). Odločitev je sprejelo na seji v skladu z drugo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1, saj predlagana dejstva in dokazi niso pomembni za odločitev.

Odločitev o stroških postopka temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.