UPRS sodba I U 240/2012
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2013-01-08

mag. Mira Dobravec Jalen (preds.), Jonika Marflak Trontelj                            (poroč.), Petra Hočevar

zagotavljanje delavcev drugemu delodajalcu - vpis v register domačih pravnih in fizičnih oseb za opravljanje dejavnosti zagotavljanja delavcev drugemu delodajalcu - kršitev delovnopravne zakonodaje

Tožnica je kršila delovnopravno zakonodajo v smislu 1. aleneje prvega odstavka 164. člena ZUTD, saj iz pravnomočnih odločb izhaja, da je bila pravnomočno spoznana za odgovorno za kršitev na področju delovnega prava.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Z izpodbijano odločbo je Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve odločilo, da se tožnica ne vpiše v register domačih pravnih in fizičnih oseb za opravljanje dejavnosti zagotavljanja delavcev drugemu delodajalcu. V obrazložitvi pojasnjuje, da je tožnico v skladu z Zakonom o zaposlovanju in zavarovanju za primer brezposelnosti (v nadaljevanju ZZZPB) in Pravilnikom o pogojih za opravljanje dejavnosti agencij za zaposlovanje (Uradni list RS, št. 139/06, v nadaljevanju Pravilnik) vpisalo v register agencij za zagotavljanje dela z odločbo št. 11002-12/2008/7. Z dnem 1. 1. 2011 pa je stopil v veljavo Zakon o urejanju trga dela (v nadaljevanju ZUTD), ki v drugem odstavku 185. člena določa, da morajo delodajalci, ki so na dan začetka uporabe tega zakona vpisani v register agencij za zagotavljanje dela ali v posebno evidenco v skladu s Pravilnikom, v roku treh mesecev od začetka uporabe zakona predložiti ministrstvu ustrezna dokazila o izpolnjevanju pogojev iz 164. člena ZUTD. Sklicuje se tudi na Pravilnik o pogojih za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev drugemu uporabniku in načinu sodelovanja delodajalca z Zavodom RS za zaposlovanje (Uradni list RS, št. 106/10, v nadaljevanju Pravilnik o pogojih). Na podlagi poročila Inšpektorata RS za delo (v nadaljevanju IRSD) št. 06125-32/2011 in pravnomočnih odločb št. 026003/C z dne 16. 4. 2010 in št. 026004/C z dne 16. 4. 2010 je ministrstvo ugotovilo, da je tožnica kršila delovnopravno zakonodajo iz 1. alineje prvega odstavka 164. člena ZUTD. Izpolnjuje pa pogoje po 2. in 3. alineji prvega odstavka 164. člena ZUTD, ki govorita o delodajalčevem izpolnjevanju finančnih obveznosti s področja davkov in prispevkov ter o izpolnjevanju kadrovskih in prostorskih pogojev. Glede na vsebino pravnih predpisov in predloženih dokazov ministrstvo zaključuje, da tožnica kot delodajalka ne izpolnjuje zakonsko predpisanih pogojev za vpis v register domačih pravnih in fizičnih oseb za opravljanje dejavnosti zagotavljanja delavcev drugemu delodajalcu, zato je odločilo, kot izhaja iz izreka odločbe.

Tožnica v tožbi navaja, da v okviru dejavnosti zagotavljanja delavcev drugemu delodajalcu zaposluje 29 delavcev, pred začetkom svetovne gospodarske in finančne krize pa jih je zaposlovala 68. Prizadeva pa si tudi, da njeno poslovanje poteka v celoti skladno s predpisi. Zatrjuje, da delovnopravnih predpisov ne krši v smislu ratio legis določila 164. člena ZUTD. Res je sicer, da ji je IRSD 16. 4. 2010 izdal plačilni nalog zaradi očitka prekrška po prvem odstavku 231. člena Zakona o delovnih razmerjih (v nadaljevanju ZDR). Prekršek naj bi storila s tem, da zaposlenemu delavcu A.A. za leto 2009 ni izplačala sorazmernega dela regresa za letni dopust skladno z določilom 131. člena ZDR. Poudarja, da je po prejemu obeh plačilnih nalogov izrečeno globo poravnala, saj je ocenila, da plačilnemu nalogu ne more uspešno oporekati. V času izdaje plačilnega naloga je bil namreč že zaključen delovno pravni spor med navedenim delavcem in tožnico, ki je zadeval vprašanje zakonitosti odpovedi pogodbe o zaposlitvi iz poslovnih razlogov in s tem v zvezi tudi zahtevke za priznanje pravice delavcu do ponovne reintegracije ter plačila plače in drugih prejemkov iz delovnega razmerja. Postopek se je pri Delovnem in socialnem sodišču v Ljubljani vodil pod opr. št. I Pd 185/2009. Izpostavlja tudi, da je bila glede nas svoje likvidnostno stanje ob začetku svetovne ekonomske in finančne krize prisiljena izvršiti posamezne ukrepe racionalizacije poslovanja, del katerih je bila tudi odpoved pogodb o zaposlitvi posameznim delavcem, ki jim ni mogla zagotoviti dela. Delovno in socialno sodišče je 10. 6. 2009 v navedeni zadevi izdalo sodbo, s katero je ugotovilo, da je tožnica delavcu A.A. nezakonito odpovedala pogodbo o zaposlitvi. Iz obrazložitve sodbe pa izhaja, da je delodajalka (tožnica) odpoved obrazložila preveč pavšalno in skopo ter da je ni podprla z nikakršnimi listinskimi dokazi. Poudarja, da je po pravnomočnosti sodbe Delovnega in socialnega sodišča le-to v celoti izvršila in je med drugim navedenemu delavcu izplačala tudi sorazmerni del regresa za leto 2009. Glede na navedeno je po prepričanju tožnice v nasprotju z zakonitim namenom pogojev iz 164. člena ZUTD takšno restriktivno tolmačenje pogoja za vpis v zadevni register, ki ne razlikuje med očitnimi oziroma naklepnimi kršitvami delovnopravne zakonodaje, ki so ugotovljene v inšpekcijskem postopku, in med tistimi dejanji delodajalcev, ki sicer imajo znake zakonskih kršitev, so pa neznatnega pomena oziroma storjene v specifičnih okoliščinah. Kršitev, ki jo je v obravnavanem primeru storila tožnica, je bila zgolj stranski produkt nujno potrebnih ukrepov racionalizacije poslovanja, ne pa namerna kršitev. Sodba Delovnega in socialnega sodišča v Ljubljani namreč ne spremeni dejstva, da je bila odpoved delavcu A.A. podana v cilju resnih ukrepov tožnice za racionalizacijo poslovanja in zagotovitev likvidnosti, je pa pri podaji odpovedi tožnica, ki tedaj ni imela strokovne pravne pomoči, ravnala nespretno in je zapisala preveč pavšalno obrazložitev, zaradi česar je bila odpoved pogodbe o zaposlitvi ugotovljena kot nezakonita. Tako meni, da gre pri ugotovljeni kršitvi 131. člena ZDR za dejanje majhnega pomena, posledice očitanega prekrška pa so bile neznatne oziroma so bile v celoti odpravljene s prostovoljno izvršitvijo pravnomočne sodbe, izdane v delovnopravnem sporu. Takšna kršitev pa po prepričanju tožnice ne predstavlja kršitve delovnopravne zakonodaje v smislu kršitev, ki jih je imel zakonodajalec v mislih pri sprejemu določbe 164. člena ZUTD. Kolikor bi odločitev upravnega organa obveljala, bi to za tožnico pomenilo onemogočanje nadaljnjega poslovanja, s tem pa bi brez dela ostalo večje število delavcev. Takšna posledica bi bila v popolnem nasprotju s ciljem ureditve trga dela. Zato je prepričana, da je upravni organ nepravilno uporabil materialno pravo, zaradi česar je tudi relevantno dejansko stanje ostalo nepopolno ugotovljeno. Meni pa tudi, da je bilo kršeno določilo prvega odstavka 9. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), kar je vplivalo oziroma moglo vplivati na pravilnost in zakonitost odločbe. Kolikor bi se imela tožnica možnost v postopku izjasniti v smislu zgoraj navedenega, bi upravni organ v primeru pravilne uporabe materialnega prava moral izdati drugačno odločbo. Glede na vse navedeno sodišču predlaga, da tožbi ugodi in izpodbijano odločbo odpravi ter zadevo vrne ministrstvu v ponovno odločanje, toženki pa naloži povrnitev njenih stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka v odgovoru na tožbo poudarja, da so vse navedbe tožnice glede okoliščin, ki so privedle do kršitve delovnopravne zakonodaje, brezpredmetne. Relevantno je zgolj dejstvo, da je tožnica kršila delovnopravno zakonodajo, česar sploh ne zanika. Ni namreč relevantna podlaga oziroma okoliščine, zaradi katerih je prišlo do izdaje predmetnih odločb oziroma plačilnih nalogov s strani IRSD, bistveno je, da je bila ugotovljena kršitev delovnopravne zakonodaje. Tako je prepričana, da je dejansko stanje popolno ugotovila in na podlagi ugotovljenih dejstev, predloženih dokazil in po uradni dolžnosti pridobljenih podatkov iz uradnih evidenc izdala odločbo, skladno z določbami materialnega prava. Poudarja tudi, da si tožnica 164. člen ZUTD napačno in preozko razlaga. Toženki namreč ZUTD ne daje možnosti presojati teže in narave kršitev delovnopravne zakonodaje, saj navedena določba sankcionira vsako kršitev delovnopravne zakonodaje ne glede na to, s kakšno vrsto odločbe je bila le-ta ugotovljena in ne glede na okoliščine, v katerih je bila kršitev storjena. Navaja pa tudi, da v konkretnem primeru nikakor ne gre za minorno kršitev delovnopravne zakonodaje ali za dejanje majhnega pomena. Gre za hujšo kršitev pravice delavca, kar pa je nedopustno. V javnem interesu in interesu toženke je, da vpisani delodajalci, pri katerih IRSD ugotovi kršitev delovnopravne zakonodaje, dejavnosti zagotavljanja dela delavcem drugemu uporabniku ne opravljajo več. Gre namreč za zelo občutljivo dejavnost, pri kateri prihaja do zelo veliko kršitev pravic delavcev. Vsak delodajalec, kot pravni subjekt, ki deluje na trgu, je primoran spoštovati zakonodajo in sam nosi vse posledice nespoštovanja le-te. Sodišču predlaga, da tožbo zavrne kot neutemeljeno.

V pripravljalni vlogi z dne 15. 5. 2012 tožnica vztraja, da je predpise treba uporabljati skladno z njihovim namenom, ter da gre v obravnavanem primeru za prekršek, ki ima po svoji naravi značaj dejanja majhnega pomena, ki zagotovo ne utemeljuje tako hudega posega v poslovanje tožnice, kot je ne vpis v register domačih pravnih in fizičnih oseb za opravljanje dejavnosti zagotavljanja delavcev drugemu delodajalcu. Vztraja, da ni mogoče vsakega prekrška glede njegovih posledic obravnavati enako oziroma da je šlo v obravnavanem primeru za enkraten prekršek, storjen v okoliščinah, ki ga delajo posebno lahkega. Tudi upoštevaje načelo sorazmernosti z vidika pomena oziroma posledic  očitanega prekrška in posledic ne vpisa tožnice v zadevni register (brez dela oziroma zaposlitve ostane več 10 redno zaposlenih delavcev tožnice), je jasno, da tako formalistična in restriktivna uporaba določila ni utemeljena.

Toženka v pripravljalni vlogi z dne 4. 7. 2012 odgovarja na navedbe tožnice v njeni pripravljalni vlogi, in sicer izpostavlja, da je dejstvo, da gre v konkretni zadevi za prekršek „majhnega pomena“, popolnoma irelevantno. Prav tako niso relevantne navedbe tožnice glede spora pred Delovnim in socialnim sodiščem. Napačno je namreč mnenje tožnice, da ni mogoče vsakega prekrška glede njegovih posledic obravnavati enako.

V obravnavani zadevi je med strankama sporno, ali je pravilna odločitev ministrstva o ne vpisu tožnice v register domačih pravnih in fizičnih oseb za opravljanje dejavnosti zagotavljanja delavcev drugemu delodajalcu ali ne. Tožnica je namreč prepričana, da izpolnjuje pogoje za vpis v register iz 164. člena ZUTD. Ni pa med strankama spora o tem, da tožnica izpolnjuje davčni in prostorsko-kadrovski kriterij iz 2. in 3. alineje prvega odstavka 164. člena ZUTD. Sporno je tako le njeno izpolnjevanje kriterija po 1. alineji prvega odstavka 164. člena ZUTD, to je kriterija o kršitvi oziroma ne kršitvi delovnopravne zakonodaje v relevantnem obdobju zadnjih dveh let. Pri čemer pa ni spora o obstoju poročila IRSD 06125-32/2011 in pravnomočnih odločb št. 026003/C z dne 16. 4. 2010 in št. 026004/C z dne 16. 4. 2010. Različno pa je med strankama pravno naziranje, kaj se šteje za kršitev delovnopravne zakonodaje iz 1. alineje prvega odstavka 164. člena ZUTD.

Po določbi prvega odstavka 164. člena ZUTD lahko delodajalec opravlja dejavnost zagotavljanja dela delavcev drugemu uporabniku, če pred oddajo vloge za opravljanje te dejavnosti: - v obdobju zadnji dveh let ni kršil delovnopravne zakonodaje; - v obdobju zadnjih dveh let nima neporavnanih obveznosti s področja davkov in prispevkov; - izpolnjuje kadrovske, organizacijske, prostorske in druge pogoje, ki jih podrobneje predpiše minister, pristojen za delo. Po drugem odstavku te določbe ZUTD mora delodajalec pogoje iz prejšnjega odstavka izpolnjevati ves čas opravljanja dejavnosti zagotavljanja dela delavcev drugemu uporabniku.

Tudi po presoji sodišča je tožnica kršila delovnopravno zakonodajo v smislu 1. alineje prvega odstavka 164. člena ZUTD, saj iz priloženih pravnomočnih odločb izhaja, da je bila tožnica pravnomočno spoznana za odgovorno za kršitev na področju delovnega prava. Citirana določba 1. alineje prvega odstavka 164. člena ZUTD namreč ne daje podlage za stališče tožnice, po katerem bi se kot (upoštevna) kršitev delovnopravne zakonodaje lahko obravnavali zgolj hujši prekrški. Kaj takega po mnenju sodišča iz omenjenega zakona ne izhaja, saj ta ne določa niti teže kršitve, niti nujnosti njenega sankcionaranja. Kako in na kakšen način se kršitelja delovnopravne zakonodaje kaznuje, za potrebe tega postopka ni odločilno. Glede na citirano določbo 1. alineje prvega odstavka 164. člena ZUTD pa na odločitev tudi ne more vplivati dejstvo, da je tožnica po prejemu plačilnih nalogov izrečeno globo poravnala, niti razlogi, zaradi katerih je bila prisiljena odpovedati pogodbe o zaposlitvi posameznim delavcem,  na kar se sklicuje v tožbi. Glede na relevantno določbo 164. člena ZUTD pa pri odločitvi tudi ni mogoče upoštevati (sicer pavšalno zatrjevanega) onemogočanja nadaljnjega poslovanja, s čimer bi brez dela ostalo večje število delavcev. Je pa na tem mestu treba dodati, da kolikor tožnica v nadaljnjem obdobju dveh let ne bo kršila delovnopravne zakonodaje in bo izpolnjevala tudi ostale pogoje iz 164. člena ZUTD, bo lahko ponovno zaprosila za vpis v register. Pri tem sodišče poudarja tudi, da gre za zelo občutljivo dejavnost, pri uporabljanju katere lahko prihaja do zelo velikih kršitev pravic delavcev, kar terja takojšnje ukrepanje ob vsaki kršitvi. V obravnavanem primeru torej ne gre zgolj za varovanje pravic tožnice, pač pa na drugi strani tudi za zagotavljanje pravne države in javnega interesa kot takega, ki je v tem, da naj se delovnopravna zakonodaja ne krši (tako tudi Upravno sodišče RS v sodbah I U 1701/2011 z dne 17. 4. 2012, I U 188/2012 z dne 13. 3. 2012, I U 231/2012 z dne 27. 3. 2012). Po vsem povedanem po presoji sodišča ni utemeljen niti ugovor tožnice, da ni nikakršne sorazmernosti med posledicami očitanega prekrška ter posledicami ne vpisa tožnice v zadevni register.

Ministrstvo pa v postopku izdaje izpodbijane odločbe tudi ni zagrešilo očitane kršitve načela zaslišanja stranke po določbi 9. člena ZUP, ki v prvem odstavku določa, da je treba, preden se izda odločba, dati stranki možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo. Glede na to, da so dejstva, ki so pomembna za odločitev v tej zadevi, nesporna (poročilo IRSD in pravnomočni odločbi št. 026003/C z dne 16. 4. 2010 in št. 026004/C z dne 16. 4. 2010, iz katerih izhaja kršitev delovnopravne zakonodaje s strani tožnice), razlogi, ki jih s tem v zvezi navaja tožnica pa, kot obrazloženo v prejšnji točki te sodbe, nerelevantni, je imelo ministrstvo v skladu z določbo 144. člena ZUP podlago za odločanje v skrajšanem ugotovitvenem postopku brez zaslišanja stranke.

Ker so tožbeni ugovori po vsem navedenem neutemeljeni, sodišče pa nepravilnosti, na katere pazi po uradni dolžnosti, ni našlo, je tožbo zavrnilo na podlagi določbe prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). V zadevi je odločilo na nejavni seji, ker dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo izpodbijane odločbe, med strankama ni sporno (prvi odstavek 59. člena ZUS-1).

Izrek o stroških postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

ZUTD člen 164, 164/1, 164/1-1, 185, 185/2.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.