UPRS sodba I U 160/2012
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2013-01-15

mag. Mira Dobravec Jalen (preds.), Petra Hočevar (poroč.),

železniški promet - ranžirana postaja - pogoji za ranžirano postajo - drča

Beseda „lahko“ v besedni zvezi „Ranžirna postaja je lahko tista, ki je opremljena s posebnimi napravami za ranžiranje (drčo)“, pomeni pogojevanje, pod katerim je tovorno postajo mogoče opredeliti kot ranžirno postajo, torej, da je ranžirna postaja lahko le tista postaja, ki je opremljena z posebnimi napravami za ranžiranje, slednje pa konkretno opredeli z navedbo označbe take posebne naprave za ranžiranje v oklepaju tj. ''drča''. Takšno vsebino potrjuje ne samo jezikovna razlaga določbe, kot tudi njena logična ter namenska razlaga in sicer, da je izdajatelj predpisa hotel, da se kot ranžirna postaja opredeli le tista postaja, ki ima drčo.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Z izpodbijano odločbo je toženka odločila, da je tožnica dolžna v roku 30 dni od prejema te odločbe uskladiti točko 3.7 Programa omrežja Republike Slovenije 2012 z določili drugega odstavka 32. člena Prometnega pravilnika (Uradni list RS, št. 50/11) glede opredelitve posameznih tovornih postaj kot ranžirnih postaj (1. točka izreka), ter da je o uskladitvi Programa omrežja Republike Slovenije 2012 iz 1. točke izreka te odločbe dolžna obvestiti vse prevoznike v železniškem tovornem prometu, ki jim je bila dodeljena vlakovna pot na javni železniški infrastrukturi Republike Slovenije v voznorednem obdobju 2011/2012, najkasneje v roku 8 dni od objave usklajenega besedila Programa omrežja Republike Slovenije 2012. V obrazložitvi je navedla, da je tožnica kot upravljavec javne železniške infrastrukture RS v skladu z 11. b členom Zakona o železniškem prometu (v nadaljevanju ZZelP) 10. 12. 2010 objavila Program omrežja RS 2012. V skladu z drugim odstavkom 32. člena Prometnega pravilnika je v točki 3.7 opredelila kot ranžirne postaje naslednje tovorne postaje: Ljubljana Zalog, Maribor Tezno, Celje tovorna in Koper tovorna. Minister za promet je izdal nov Prometni pravilnik (Uradni list RS, št. 50/11 z dne 27. 6. 2011), ki se je na podlagi 211. člena pričel uporabljati 11. 12. 2011. V drugem odstavku 32. člena je tako med drugim določeno, da je ranžirna postaja lahko tista, ki je opremljena s posebnimi napravami za ranžiranje (drčo). Po izdaji tega pravilnika se je med deležniki železniškega prometa pojavilo različno razumevanje te določbe, oziroma njenega drugega stavka in sicer, ali je kot ranžirno postajo mogoče šteti le ranžirno postajo, opremljeno z drčo, ali tudi druge tovorne postaje, ki jih je mogoče po ustaljeni železniški terminologiji šteti za ranžirne postaje. Glede na nedoseženo soglasje o enotnemu razumevanju te določbe je toženka zaprosila pristojno ministrstvo za avtentično razlago. Ministrstvo za promet je toženki posredovalo avtentično razlago, v kateri je navedeno, da je ranžirna postaja le tista postaja, ki je opremljena s posebno napravo za ranžiranje, po železniški terminologiji pa je naziv za posebno napravo drča. Toženka je na podlagi četrte alineje drugega odstavka 18. d člena ZZelP pooblaščena, da spremlja konkurenco na trgih železniških prevoznih storitev ter v primeru, da ugotovi kršitev svobodne konkurence ali kršitev predpisov glede določanja vlakovnih poti in uporabnine, po uradni dolžnosti ukrepa v skladu s svojimi pooblastili. Toženka je tako ocenila, da je tožnica neupravičeno omejila svobodno konkurenco pri organiziranju ranžiranja tudi na tovornih postajah, kjer na podlagi drugega odstavka 32. člena Pravilnika ni upravičena organizirati ranžiranja s stalno premikalno skupino, zato je zoper tožnico uvedla postopek po uradni dolžnosti zaradi odprave ugotovljenih nepravilnosti. Tožnici je bil posredovan dopis z dne 6. 12. 2011 v izjavo po 9. členu Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), ki je odgovorila, da je že v fazi usklajevanja sprememb pravilnika in bo vztrajala, da so na javni železniški infrastrukturi štiri ranžirne postaje, ki jih je določila na osnovi kriterijev, ki pogojujejo ranžiranje, kamor vsekakor spadajo predvsem tirne kapacitete, kretnice in kretniške zveze, način zavarovanja in dodatne naprave, ki so na voljo za izvajanje ranžiranja. Menila je, da je glede na 75. točko 2. člena in 32. člen Prometnega pravilnika drča navedena v oklepaju izključno kot primer naprave in ne kot obveza, da je ranžirna postaja samo postaja Ljubljana Zalog, ki ima drčo. Toženka je navedla, da je avtentična razlaga razlaga pravnega akta po subjektu, ki je ta akt izdal ter je uveljavljena zlasti kot splošno obvezna razlaga pravnih aktov in je njena posebna značilnost ta, da ima enako pravno moč kot pravni akt. Glede na to je torej razlaga, ki jo je podalo Ministrstvo za promet v zvezi z drugim odstavkom 32. člena Pravilnika, zavezujoča za vse subjekte, na katere se nanaša. Ker tožnica ob spremembi Programa omrežja RS 2012 ni uskladila opredelitve ranžirnih postaj po drugem odstavku 32. člena Pravilnika, je toženka odločila, kot izhaja iz izreka odločbe.

Tožnica je vložila tožbo iz razlogov 1., 2. in 3. točke prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Predlagala je, da sodišče odločbo toženke spremeni tako, da ugotovi, da je točka 3.7 Programa omrežja RS 2012 skladna z drugim odstavkom 32. člena Prometnega pravilnika glede opredelitve posameznih tovornih postaj kot ranžirnih postaj ter odpravi izpodbijano odločbo v 2. točki izreka, podredno, da v celoti odpravi odločbo ter zadevo vrne toženki v postopek, v vsakem primeru pa naloži toženki povrnitev stroškov postopka. Navedla je, da je toženka izdala odločbo, pri kateri se je oprla na avtentično razlago drugega odstavka 32. člena Pravilnika, ki pa ni avtentična razlaga v pravem smislu, ker je ni podal izdajatelj predpisa. Iz drugega stavka drugega odstavka 32. člena Pravilnika je jasno, da drča ne more biti edini kriterij za določitev ranžirne postaje, saj iz zapisa ''ranžirna postaja je lahko tista'' izhaja, da je zakonodajalec pustil možnosti za določitev kriterijev ranžirne postaje. Če bi zakonodajalec želel drugače, bi izpustil besedo ''lahko''. Ta beseda pomeni, da ranžirna postaja drčo lahko ima, lahko pa je tista postaja, ki je nima. Z uporabe množine ''s posebnimi napravami'' je zakonodajalec tudi jasno opredelil, da je drča navedena le kot opcija oziroma kot ena od naprav za ranžiranje. V Sloveniji pa ima samo postaja Ljubljana Zalog drčo, kar še bolj odkazuje na dejstvo, da je sporna določba odprta in dopušča možnost določitve take postaje tudi glede na druge kriterije. Tožnica je določila štiri ranžirne postaje na podlagi kriterijev, ki pogojujejo ranžiranje, kamor spadajo predvsem: tirne kapacitete, kretnice in kretniške zveze, način zavarovanja in dodatne naprave, ki so na voljo za izvajanje ranžiranja. 75. točka 2. člena Pravilnika pravi, da je ranžiranje vlaka premikalno delo, pri katerem sestavo ali razstavo vlaka opravlja stalna premikalna skupina (dodajanje ali odvzemanje vagonov); zamenjava vlakovne lokomotive, dodajanje ali odvzemanje doprege ali priprege ni ranžiranje vlaka. To tudi pritrjuje stališču tožnice, da je drča le ena izmed naprav, ki ranžiranje omogoča. V potrditev je tožnica še povzela opredelitev ranžirne postaje iz železniške strokovne literature: ''Železniški objekt, opremljen s posebnimi tiri in tehnično opremo, kjer se izvaja sortiranje, formiranje in razformiranje vlakov, vagone se z uporabo več tirnih skupin razvršča po različnih smereh''. Obstaja tudi 3 vrste ranžirnih postaj, ranžirne postaje pa se delijo še glede na vrsto premika, razporeditev tirov, tehnologijo in opremljenost. Iz tega jasno izhaja, da drča ni izključni pogoj za to, da je neka postaja ranžirna. Izdajatelj Prometnega pravilnika je Ministrstvo za promet, avtentično razlago pa je podala Javna agencija za železniški promet RS, kar pomeni, da ne gre za avtentično razlago in zato takšna razlaga ni pravno relevantna. Avtentična razlaga ima tako lahko zgolj naravo trditev toženke, ne pa narave predpisa. Če pa bi sodišče menilo, da ima pojasnilo Javne agencije za železniški promet RS naravo avtentične razlage, pa ta avtentična razlaga po svoji vsebini ne razlaga pravne norme, vsebovane v drugem odstavku 32. člena Pravilnika, ampak ji daje nov pomen, torej vsebinsko spreminja to določbo. Spremembe in dopolnitve pa ne morejo biti predmet avtentične razlage, temveč so lahko zgolj predmet spremembe in dopolnitve tega akta. Sporna razlaga pa je tudi v nasprotju s stališči stroke. Iz obrazložitve tudi ni mogoče ugotoviti, na kateri podlagi je bilo razlaga sprejeta, kar tožnici onemogoča preizkus. Tožnica je v nadaljevanju tožbe še povzela navedbe iz strokovne literature, ki opredeljujejo ranžirne postaje. Iz te literature je razvidno, da poznamo gravitacijske in negravitacijske ranžirne postaje in da naprava za ranžiranje ni samo drča (ampak ena izmed naprav na gravitacijski ranžirni postaji). Postaje Koper tovorna, Celje tovorna in Maribor Tezno so negravitacijsko ranžirne postaje, opremljene z ustreznimi tirnimi skupinami, kretnicami, tirnimi zvezami, napravami za zavarovanje proti uteku, ki omogočajo ranžiranje vlakov. Tožnica je tudi menila, da je nesporno treba upoštevati tudi opredelitev Evropskega združenja upravljavcev do temina ranžirnih postaj, ki prav tako kot navedena literatura dopušča celo tri vrste ranžirnih postaj in sicer enonivojske (negravitacijske), gravitacijske, kjer so tiri v padcu in gravitacijske z drčo. Poudarila je, da je avtentična razlaga napačna tudi skozi vidik unifikacije prava, saj v nasprotju z ostalimi evropskimi državami ranžirno postajo razlaga ozko in ne stremi k poenotenju prava. Tožnica je zaradi avtentične razlage 32. člena Pravilnika, ki močno posega v varnost železniškega prometa in prepustnost tovornih (ranžirnih) postaj, predvsem postaje Koper tovorna in posledično najbolj obremenjenih glavnih prog 60 Divača – cepišče Prešnica in 62 cepišče Prešnica – Koper, na Ministrstvo za promet tudi vložila pobudo za takojšnjo spremembo drugega odstavka 32. člena Pravilnika.

Toženka je v odgovoru na tožbo uvodoma navedla, da vztraja pri svoji odločitvi in razlogih zanjo, da se sicer strinja s tožnico, da obstaja več vrst ranžirnih postaj, vendar pa je v zadevi pomembno le, v kakšnem smislu je izdajatelj Pravilnika uporabil termina ''ranžirna postaja'' in izrecno še termin ''drča''. Pripravljavec pravilnika je besedo ''lahko'' uporabil večkrat in sicer z namenom dovolitve. Gre za dispozicijo, ki določa dovoljen način ravnanja oziroma lastnosti. Iz navedenega glede na pravila metod razlage izhaja, da je namen te določbe v tem, da določa, da se ranžiranje vlakov ne sme izvajati na postaji, ki s strani upravljavca ni določena v programu omrežja, da ranžirna postaja ne more biti tista, ki nima posebne naprave za ranžiranje in sicer konkretno drče, ter da ranžiranja vlakov ne more opravljati nestalna premikalna skupina (temveč le stalna). Volja pripravljavca pravilnika (Javne agencije RS za železniški promet) je bila ravno ta, da se v tem aktu uporabljen termin ranžirna postaja omeji zgolj na tovorno postajo, ki je opremljena z drčo. Takšno razlago potrjuje tudi logična razlaga. V zvezi z obširnimi opredelitvami ranžirnih postaj iz strokovne literature v tožbi je toženka navedla, da sta Javna agencija za železniški promet RS in Ministrstvo za promet nedvomno strokovnjaka na področju železniškega prometa in sta zato nedvomno seznanjena ne le z vso strokovno literaturo, ampak tudi različnimi vrstami ranžirnih postaj, zato pa uporabljena dikcija toliko bolj kaže, da je bil namen pripravljavca točno, da se določi ranžirna postaja le kot gravitacijska postaja, ki je opremljena z drčo. To je tudi v skladu z namenom odprtja trga železniškega prometa za druge prevoznike. Potrebno pravno podlago za dosego cilja odprtja trga sta zagotovili Direktiva 2007/58/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. 10. 2007 o spremembi Direktive Sveta 91/440/ES o razvoju železnic Skupnosti in Direktive 2001714/ES o dodeljevanju infrastrukturnih zmogljivosti in naložitvi uporabnin za uporabo železniške infrastrukture v okviru sprejema t.i. tretjega železniškega paketa ter Uredba (ES) št. 913/2010 Evropskega parlamenta in sveta z dne 22. 9. 2010 o evropskem železniškem omrežju za konkurenčen tovorni promet, s katerima se zasleduje tudi javni interes v obliki razvoja konkurenčnega odprtega trga železniškega prometa. Če namreč prevozniki nimajo možnosti ranžirati vlakov sami, so v tem odvisni od tožnice in na njene storitve, zato ne gre za liberaliziran trg. Pravilnik tako tožnici ne dovoljuje, da bi ranžiranje vlakov na ostalih tovornih postajah lahko izvajala le sama, temveč si prevozniki na teh postajah, skladno s cilji iz Direktive, lahko organizirajo premikalna dela tudi sami, kar je predpogoj za razvoj učinkovite konkurence. Za avtentično razlago je zaprosila organ, ki je pravilnik izdal in od tega organa je razlago tudi dobila. Ta avtentična razlaga pa tudi ne spreminja vsebine sporne določbe. Predlagala je zavrnitev tožbe in zavrnitev tožničine zahteve za povrnitev stroškov postopka.

V obravnavanem primeru je sporna odločba, s katero je toženka tožnici naložila uskladitev točke 3.7 Programa omrežja Republike Slovenije 2012 z drugim odstavkom 32. člena Prometnega pravilnika glede opredelitve posameznih tovornih postaj kot ranžirnih postaj.

Po drugem odstavku 32. člena Prometnega pravilnika se lahko ranžiranje vlakov izvaja na ranžirni postaji, ki jo v programu omrežja določi upravljavec. Ranžirna postaja je lahko tista, ki je opremljena s posebnimi napravami za ranžiranje (drčo). Ranžiranje vlakov lahko izvaja le stalna premikalna skupina. Stalno premikalno skupino na ranžirni postaji sestavljajo izvršilni železniški delavci, ki so v delovnem razmerju pri prevozniku in za upravljavca zagotavljajo ranžiranje, lahko pa so tudi v delovnem razmerju pri upravljavcu. Za tožnico je sporna razlaga drugega stavka citirane določbe, tj. ''Ranžirna postaja je lahko tista, ki je opremljena s posebnimi napravami za ranžiranje (drčo)'', saj to zanjo pomeni izključitev treh tovornih postaj (od štirih) kot ranžirnih postaj iz Programa omrežja Republike Slovenije 2012. Meni namreč, da beseda ''lahko'' v povzetem drugem stavku pomeni, da drča ni edini kriterij za določitev ranžirne postaje, torej, da ranžirna postaja drčo lahko ima ali pa je nima, kar še dodatno potrjuje uporaba množine v nadaljevanju stavka ''s posebnimi napravami'', ter še dodatno ob upoštevanju, da drča ni edina naprava za ranžiranje in da ima v Sloveniji samo postaja Ljubljana-Zalog drčo.

Tudi po presoji sodišča je toženkina razlaga spornega drugega stavka drugega odstavka 32. člena Prometnega pravilnika (ki jo je toženka oprla na avtentično razlago predpisa, slednja pa je za tožnico tudi sporno) pravilna. Iz citiranega dela določbe namreč nedvoumno izhaja, da beseda ''lahko'' v besedni zvezi ''Ranžirna postaja je lahko tista, ki je opremljena s posebnimi napravami za ranžiranje (drčo)'', pomeni pogojevanje, pod katerim je tovorno postajo mogoče opredeliti kot ranžirno postajo, torej, da je ranžirna postaja lahko le tista postaja, ki je opremljena z posebnimi napravami za ranžiranje, slednje pa konkretno opredeli z navedbo označbe take posebne naprave za ranžiranje v oklepaju tj. ''drča''. Pri tem ni pomembno, da je izdajatelj predpisa uporabil termin ''posebne naprave'' v množini, saj to glede na celotno vsebino stavka ne predrugači njegovega pomena. Takšno vsebino potrjuje ne samo jezikovna razlaga določbe, kot tudi njena logična ter namenska razlaga in sicer, da je izdajatelj predpisa hotel, da se kot ranžirna postaja opredeli le tista postaja, ki ima drčo. Pri tem tako tudi ni pomembno, da je ranžirnih postaj več vrst oziroma več tipov (ki jih tožnica v tožbi tudi podrobneje opredeli), kakor tudi, da je toženkina razlaga ranžirne postaje ''ozka'' in zato v nasprotju z ostalimi evropskimi državami, glede na jasno izražen namen izdajatelja predpisa o zgolj enoznačni opredelitvi ranžirne postaje. Toženka pa tudi ni bila dolžna upoštevati opredelitev Evropskega združenja upravljavcev (RNE) do termina ranžirnih postaj (ki jih tudi dopušča več vrst). Evropsko združenje upravljavcev (RNE) je namreč neprofitno združenje upravljavcev infrastrukture in dodeljevalnih organov, z namenom optimirati mednarodni železniški prevoz blaga znotraj evropskega železniškega prostora, katere članica je tudi Javna agencija za železniški promet RS, ne pa institucija oziroma organ, katerega odločitve oziroma stališča bi moral v skladu z načelom nadrejenosti prava EU upoštevati nacionalni organ.

Sodišče se tudi ne more strinjati s tožničinim naziranjem, da avtentične razlage predpisa ni podal izdajatelj predpisa, tj. Ministrstvo za promet, temveč Javna agencija za železniški promet RS. Iz podatkov spisa namreč izhaja, da je Ministrstvo za promet kot izdajatelj predpisa posredovalo toženki na njeno zaprosilo avtentično razlago, ki jo je sicer pripravila Javna agencija za železniški promet RS (kot vsebinska pripravljavka predpisa), kar pa ne pomeni, da ne gre za avtentično razlago izdajatelja predpisa, saj je odgovor toženki podal organ (Ministrstvo za promet), ki je predpis izdal. S tako razlago pa se tudi ne spreminja vsebina tega dela določbe, saj - kot že pojasnjeno v 7. točki obrazložitve te sodbe - je njen pomen jasen in nedvoumen, torej skladen z avtentično razlago.

Na drugačno odločitev pa tudi ne more vplivati tožničina navedba, da je pri pristojnem organu podala predlog za spremembo drugega odstavka 32. člena Prometnega pravilnika, saj je sporna določba veljala v času izdaje izpodbijane odločbe, ob tem pa sodišče še dodaja, da do morebitne spremembe določbe do časa odločanja sodišča (tudi) še ni prišlo.

Zaradi navedenega je sodišče tožbo tožnice kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1.

Odločitev o zavrnitvi stroškovnega zahtevka tožnice za povrnitev stroškov postopka temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.