UPRS sodba in sklep I U 1693/2012
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2013-04-03

Zdenka Štucin (preds.), Marjanca Faganel (poroč.), Bogdana Bradač

JAVNI RAZPISI - KULTURA - UPRAVNI POSTOPEK - UPRAVNI SPOR

javni razpis - sofinanciranje iz javnih sredstev - sofinanciranje programskih vsebin medijev - obrazložitev odločbe - merila iz razpisa - razveljavitev javnega razpisa

Glede vsebine odločbe, ki se izda v postopku javnega razpisa, v ZUJIK ni posebnih določb. Posebnih določb o vsebini odločbe tudi Pravilnik o izvedbi javnega poziva in javnega razpisa za izbiro kulturnih programov in kulturnih projektov ne vsebuje, zato se v tem pogledu uporabijo določbe ZUP, le-te pa se uporabijo smiselno, kar pomeni, da se jih uporabi tako, kot to narekuje vrsta postopka, v konkretnem primeru javnega (projektnega) razpisa. Izpodbijana odločba ima zadostno obrazložitev. Iz odločbe je namreč jasno razvidno število točk, ki jih je projekt tožeče stranke dosegel po posameznih razpisnih merilih, in s tem strokovna ocena projekta, ki jo je opravila strokovna komisija (po posameznih članih) in ki je obvezen element končnega predloga komisije iz 14. člena Pravilnika. Obrazloženo je po katerih merilih je bil projekt ocenjen z večjim oziroma manjšim številom točk ter kaj to pomeni glede na najvišje možno število doseženih točk po posameznem merilu.

Sodišče v ustreznost meril iz razpisa in posledično v enako obravnavanje vseh prijaviteljev ne dvomi. Tožbene navedbe so v tem delu povsem splošne in neargumentirane. Nasprotno so merila iz javnega razpisa jasno razvidna ter še dodatno obrazložena v navodilih, ki so bila del razpisne dokumentacije in kot takšna dostopna vsem prijaviteljem. Zato ni videti razloga, iz katerega meril ne bi bilo mogoče uporabiti ali bi ne bila možna presoja projektov na njihovi podlagi, kot se očita v tožbi.

Za predlagano razveljavitev javnega razpisa oziroma izida javnega razpisa v ZUS-1 ni pravne podlage. V upravnem sporu se odloča o zakonitosti posamičnih upravnih aktov, o zakonitosti drugih aktov pa samo, če tako določa zakon. V primeru javnega razpisa ne gre za posamični upravni akt niti ni z zakonom opredeljen kot predmet upravnega spora. Zato je sodišče tožbeni predlog v tem delu kot nedopusten zavrglo.

I. Tožba zoper odločbo Ministra za izobraževanje, znanost, kulturo in šport št. 6150-121/2012/4 z dne 3. 10. 2012 se zavrne.

II. Tožba zoper Javni razpis JPR-MV-2012 in zoper izid Javnega razpisa se zavrže.

III. Vsaka stranka nosi svoje stroške postopka.

1. Minister za izobraževanje, znanost, kulturo in šport je v zadevi Rednega letnega javnega projektnega razpisa za sofinanciranje programskih vsebin medijev v letu 2012 (JPR-MV-2012, v nadaljevanju Javni razpis) z izpodbijano odločbo odločil, da se projekt tožeče stranke z naslovom A. ne sprejme v sofinanciranje.

2. V obrazložitvi izpodbijane odločbe minister povzame vsebino Javnega razpisa ter na tej podlagi ugotavlja, da so se pri izboru projekta upoštevala razpisna merila in obrazložitev meril, ki jih vsebujejo Navodila prijaviteljem za izdelavo vloge (v nadaljevanju Navodila), ki so bila objavljena na spletni strani ministrstva in so del razpisne dokumentacije. V tabeli, ki predstavlja del obrazložitve, je navedeno število točk, ki jih je strokovna komisija dodelila projektu za posamezno merilo, in skupno število točk ter obrazložitev ocene projekta. Ministrstvo je v skladu s 13. členom Pravilnika o izvedbi javnega poziva in javnega razpisa za izbiro kulturnih programov in kulturnih projektov (v nadaljevanju Pravilnik) tožečo stranko kot prijavitelja projekta obvestilo o predlogu strokovne komisije in ji s tem dalo možnost, da se pisno izjavi o predlogu. Komisija je vse pravočasne izjave prijaviteljev obravnavala in pripravila končni predlog. V skladu s 7. točko Javnega razpisa so bili v sofinanciranje lahko izbrani le tisti projekti, ki so pri ocenjevanju dosegli vsaj polovico vseh možnih točk.

3. Po končnem predlogu komisije, ki je razviden iz obrazložitve, je tožeča stranka dosegla  skupaj 353 točk. Iz obrazložitve ocene, ki jo je dala strokovna komisija izhaja, da prijavljeni projekt vsebuje pretežno kulturno-umetniške vsebine, predvidene za objavo na Radiu B. Točke pri merilih 4 in 7 do bile dodeljene glede na podatke iz vloge avtomatično. Po ostalih merilih so člani komisije projekt ocenili individualno, glede na njegovo vsebino, ter pri tem upoštevali Navodila. Seštevek točk pomeni, da je predlagani projekt kakovosten, izviren in komunikativen ter pomemben za razvoj slovenske kulture in jezika ter za ohranjanje slovenske nacionalne in kulturne identitete. Obenem komisija v njem ni prepoznala večje dodane vrednosti z vidika zagotavljanja rednega in objektivnega ter uravnoteženega predstavljanja političnega delovanja in stališč raznih organizacij in posameznikov ter pomena za uresničevanje pravice do javnega obveščanja in objektivne obveščenosti. Kot takšen, projekt ustreza merilom razpisa. Ker pa so sredstva v razpisu omejena, komisija projekta ne predlaga za sofinanciranje. V zvezi iz izjavo, ki jo je dala tožeča stranka na obvestilo pred izdajo odločbe, v kateri se ne strinja s točkovanjem pri 1. in 6. merilu, pa komisija navaja, da je projekt ponovno preučila, vendar pa v izjavi ne prepozna novih dejstev, ki bi vplivala na spremembo ocene. Le-ta namreč ni absolutna, temveč odraža relativno vrednost z ozirom na druge projekte. Strokovna komisija je odločila s konsenzom, z njo pa soglaša tudi strokovna služba ministrstva in zato je minister odločil tako, ko sledi iz izreka.

4. Tožeča stranka se s takšno odločitvijo ne strinja. V tožbi navaja, da je strokovna komisija projekt ocenila s 353 od možnih 450 točk, kar je 78,44 % vseh možnih točk, kljub temu pa projekta ni predlagala v sofinanciranje. Pri tem je zapisala, da ocena ni absolutna, temveč relativna z ozirom na druge projekte. O ocenah drugih projektov izpodbijana odločba ne vsebuje nobenega podatka, ki bi bil podlaga za primerjavo med projekti. Tožena stranka tožeči stranki tudi ni omogočila vpogleda v zbirni rezultat razpisa, čeprav jo je tožeča stranka k temu pozvala, češ da razpis še ni zaključen.

5. Obenem je komisija zadostila zahtevi po obrazložitvi samo formalno, ne pa tudi po vsebini, saj ocen ni utemeljila. Izpodbijana odločba zato ni obrazložena, kot se to zahteva z določbo 100. člena Zakona o uresničevanju javnega interesa v kulturi (v nadaljevanju ZUJIK) oziroma po določbah ZUP, na katere napotuje citirana določba. Zato odločbe ni mogoče preizkusiti, to pa predstavlja kršitev po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP.

6. V skladu z določbami 119. člena ZUJIK mora strokovna komisija o razvrstitvi projektov sestaviti poročilo, v katerem morajo biti natančno navedeni razlogi za razvrstitev in naveden predlog za njihovo financiranje. Smiselno enako določa Pravilnik v 12. členu, kjer je določeno, da mora poročilo o ocenjevanju in vrednotenju vlog vsebovati tudi obrazložitev vsebinskih razlogov za predlagano odobritev ali zavrnitev posameznega programa ali projekta. V izpodbijani odločbi ni vsebinskih razlogov. Navedeno je le število točk ter kratka in zelo splošna utemeljitev. Navedeno tudi ni, zakaj in kako je komisija upoštevala t.i. relativno vrednost točk glede na ostale projekte. Iz odločbe ne izhaja niti, kateri projekti so bili izbrani in zakaj ter kakšno število točk so dosegli, oziroma kakšno število točk je bilo potrebno za sofinanciranje in zakaj.

7. Ob sklicevanju na sodbo naslovnega sodišča I U 1724/2009 z dne 14. 4. 2009 zato tožeča stranka poudarja, da glede na pomanjkljivo obrazložitev obstaja utemeljen dvom v pravilnost izpodbijane odločitve glede upoštevanja kriterijev, pa tudi glede enakega obravnavanja vseh prijaviteljev. Meni tudi, da merila niso dovolj jasna. In ker merila niso opredeljena dovolj natančno in določno, da bi bila možna njihova vsebinska presoja, tožeča stranka poleg odprave izpodbijane odločbe predlaga razveljavitev rezultatov razpisa oziroma razveljavitev razpisa v celoti. Predlaga tudi, da se ji povrnejo stroški postopka.

8. Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da so tožbene navedbe o tem, da odločba ni obrazložena, brez podlage. Strinja se sicer, da morajo iz odločbe izhajati vsebinski razlogi, zakaj je strokovna komisija dodelila določeno število točk, ne strinja se pa s trditvijo, da izpodbijana odločba tega ne vsebuje. Poleg tega so tožbeni očitki v tej smeri pavšalni in zato nezadostni. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe nasprotno sledi, kateri kriteriji so bili upoštevani in s kakšnim številom točk je bil posamezni kriterij ocenjen, razvidna pa je tudi povezava med kriteriji in razlogi za zavrnitev sofinanciranja.

9. Tako je v obrazložitvi pojasnjeno, da so se pri izboru projekta upoštevala merila iz 7. točke razpisa in Navodila. Zato ni utemeljen očitek, da niso bila merila znana oziroma jasna vnaprej. Zavrača tudi očitek, da kriteriji niso bili opredeljeni dovolj natančno in določno. Merila so bila podrobneje obrazložena in razložena v že omenjenih Navodilih, ki so bila del razpisne dokumentacije in kot takšna dostopna vsem prijaviteljem, med drugim na spletni strani tožene stranke.

10. Iz obrazložitve jasno sledi, koliko točk je dobil projekt po vsakem posameznem kriteriju po vsakem članu strokovne komisije, in skupno število točk.

11. V obrazložitvi pa so navedeni tudi razlogi za oceno po vsakem posameznem kriteriju. Po merilih 4 in 7 je projekt prejel vse možne točke, naveden pa je tudi razlog za takšno oceno.

12. Po kriteriju 2 (kakovost, izvirnost, komunikativnost in aktualnost avtorske obravnave)  je projekt prejel skupno 83 točk od možnih 100 točk. Kot razlog je komisija navedla, da je prepoznala projekt kot kakovosten, izviren in komunikativen.

13. Po kriteriju 3 (pomen projekta za razvoj slovenske kulture in jezika) je projekt od možnih 75 prejel skupno 51 točk. Razloge je komisija utemeljila s presojo, da je prepoznala pomembnost projekta za razvoj slovenske kulture in jezika.

14. Po kriteriju 5 (pomen za ohranjanje slovenske nacionalne in kulturne identitete) je projekt dobil 40 od možnih 50 točk. Komisija je pri projektu prepoznala, da ima pomemben pomen za ohranjanje slovenske nacionalne in kulturne identitete.

15. Projekt ni dobil posebej visokih ocen po kriterijih 1 in 6, in sicer 8 od možnih 25 pri kriteriju 1 oziroma 21 od možnih 50 pri kriteriju 6, to pa z utemeljitvijo, da komisija pri projektu ni prepoznala večje dodane vrednosti z vidika zagotavljanja rednega in objektivnega ter uravnoteženega predstavljanja političnega delovanja in stališč raznih organizacij in posameznikov (kriterij 1) ter pomena za uresničevanje pravice do javnega obveščanja in objektivne obveščenosti (kriterij 6). Zato je razumljivo nižje število točk kot pri drugih kriterijih, kjer je komisija v večji meri prepoznala ustreznost projekta.

16. Projekt je sicer prejel več kot zahtevanih polovico možnih točk (450), kljub temu pa glede na omejena sredstva ni bil sprejet v sofinanciranje. Najslabše ocenjeni projekt, ki je bil še sprejet v sofinanciranje, je prejel 355 točk. Takšna odločitev je zakonita in v skladu s 7. točko javnega razpisa, saj so sredstva, kot že rečeno, omejena.

17. V zvezi s presojo kriterijev za ocenjevanje projektov tožena stranka opozarja na prakso naslovnega sodišča v zadevah javnih razpisov s področja kulture, ki je zadržana v tem smislu, da je pristojnemu organu puščeno določeno polje proste presoje. Sodišče se tako ne spušča v strokovno presojo kriterijev ter v presojo primernosti odločitev, temveč odpravi odločbo le v primeru, če je argumentacija očitno nerazumna (prim. sodbe v zadevah I U 1724/2009, I U 1266/2010), kar pa v konkretnem primeru ni podano.

18. Tožeča stranka se je v skladu s 13. členom Pravilnika lahko pisno izjavila o predlogu strokovne komisije, kar je tudi storila in podala izjavo, v kateri se ni strinjala z oceno po merilih 1 in 6. V tej zvezi tožena stranka opozarja, da za tožečo stranko takrat ni bilo sporno, ali so ocene v zadostni meri obrazložene. Takšen očitek daje šele v tožbi, čeprav se obrazložitev ni spremenila. Iz izjave tako jasno izhaja, da se tožeča stranka ne strinja z ocenama, obenem pa ne pojasni, v čem naj bi njen projekt v večji meri izpolnjeval zahteve iz kriterijev, ki so podlaga za oceno. Zato je strokovna komisija ugovore tožeče stranke utemeljeno zavrnila. Na ta način je bila tožeča stranka pred izdajo odločbe seznanjena z vsemi dejstvi in okoliščinami, ki so pomembne za odločbo in o predlogu strokovne komisije. Dana ji je bila tudi možnost izjave, o kateri se je strokovna komisija vsebinsko opredelila. Zadosti obrazložena pa je tudi izpodbijana odločba, ki vsebuje vse predpisane sestavine in zato po mnenju tožene stranke odpade očitek neenakega obravnavanja vseh strank v postopku javnega razpisa.

19. Neutemeljene so tudi tožbene navedbe o tem, da izpodbijana odločba ne vsebuje razlogov o relativni vrednosti točk z ozirom na ostale projekte. Predpisi, ki so podlaga za izdajo odločbe, takšne zahteve ne vsebujejo. O vsakem projektu se po določbah ZUJIK odloči s posamično odločbo. Strokovna komisija vsak projekt presoja posebej in izključno glede na kriterije iz razpisa. Tako je odločilo tudi naslovno sodišče v zadevi I U 1333/2009 z dne 13. 1. 2011, ki se sklicuje na sodbo v zadevi I U 1104/2003 z dne 14. 12. 2005. Navedbe v obrazložitvi izpodbijane odločbe glede relativne vrednosti ocen pomenijo le, da ocene v načelu odražajo relativno vrednost v primerjavi z drugimi projekti, ne pomeni pa, kot napačno razume tožeča stranka, da se projekt ocenjuje s primerjavo ocen drugih projektov. Vsak projekt presoja strokovna komisija posebej in glede na kriterije iz razpisa, s tem da ji je pri presoji puščeno določeno polje proste presoje. V konkretnem primeru se je projekt presojal tudi po kriterijih, ki po naravi stvari ne omogočajo izključno objektivnega vrednotenja (npr. kriterij 2).

20. Glede očitka, da tožeči stranki ni bil omogočen vpogled v celostni rezultat Javnega razpisa tožena stranka pojasni, da v skladu z določbami ZUJIK stranke ne morejo prisostvovati pri ocenjevanju vlog in sprejemanju poročila. Predlog komisije je namenjen ministru, ki na tej podlagi izda odločbe o sofinanciranju za vsak projekt oziroma za vsako prijavo posebej. Pri tem se predloga komisije ne sme zamenjati z rezultati razpisa. Strokovna komisija pripravi le predlog, medtem ko dokončen izbor opravi minister z izdanimi odločbami. Izid razpisa je tako mogoče objaviti šele, ko je razpisni postopek končan in se odločbe izdajo in vročijo strankam. Ko je tožeča stranka prosila za rezultate razpisa, še niso bile vročene vse odločbe, kar pomeni, da postopek še ni bil končan in zato s tem, ko tožeča stranka ni dobila zaprošenih podatkov, ni bilo poseženo v načelo javnosti postopka in transparentnosti porabe javnih sredstev. Izid razpisa je bil namreč objavljen takoj, ko je bil znan, to je dne 19. 11. 2012, na spletni strani tožene stranke.

21. Zavrača pa tožena stranka tudi tožbeni predlog, da se razveljavi razpis in vsi rezultati razpisa, saj le-ti v skladu z določbami Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) niso predmet upravnega spora. Zato sodišču predlaga, da tožbeni predlog v tem delu zavrže, v preostalem delu, kolikor se nanaša na odpravo izpodbijane odločbe, pa kot neutemeljenega zavrne ter tožeči stranki naloži, da nosi vse stroške postopka.

22. Tožba zoper izpodbijano odločbo ni utemeljena.

23. V zadevi ni spora o tem, koliko točk je dosegla tožeča stranka po merilih Javnega razpisa (353) ter da je s tem dosegla  oziroma celo bistveno presegla tisto število točk (polovico vseh možnih – 450), ki se po 7. točki razpisa zahteva za to, da se prijavljeni projekt lahko sprejme v sofinanciranje. Spora tudi ni o tem, da s tem ni dosegla tistega števila točk (355), ki jih je moral doseči posamezni projekt, da je bil zaradi omejenih sredstev še sprejet v sofinanciranje. Kolikor tožeča stranka temu načinu razvrščanja ugovarja, nima prav, saj je v 7. točki Javnega razpisa dovolj jasno zapisano, da se vloge tistih prijaviteljev, ki bodo na podlagi ocenjevanja dosegli vsaj polovico možnih točk, lahko izberejo v sofinanciranje, in še, da je izbor vlog odvisen med drugim tudi od višine razpoložljivih sredstev. Oziroma povedano drugače: doseženo oziroma preseženo mejno število točk še ne zagotavlja, da bo projekt izbran za sofinanciranje, temveč le omogoča takšno izbiro oziroma izloča iz nadaljnjega postopka tiste vloge, ki mejnega števila točk ne dosežejo.

24. Spora tudi ni o tem, da je bila tožeči stranki izdana o (ne)izbiri na Javnem razpisu odločba, ki formalno vsebuje vse sestavine po ZUP. Sporna je njena obrazložitev, za katero tožeča stranka trdi, da nima vsebinskih razlogov in da je s tem v nasprotju z določbami ZUJIK in ZUP oziroma pomanjkljiva do te mere, da je ni mogoče preizkusiti.

25. Po določbah ZUJIK se, kolikor vprašanja postopka javnega razpisa s tem zakonom niso drugače urejena, smiselno uporabljajo določbe ZUP. Glede vsebine odločbe, ki se izda v postopku javnega razpisa, v ZUJIK ni posebnih določb. Posebnih določb o vsebini odločbe tudi ne vsebuje Pravilnik, zato se glede vsebine obrazložitve, ki je sporna v konkretnem primeru, uporabijo določbe ZUP, le-te pa se uporabijo smiselno, kar pomeni, da se jih uporabi tako, kot to narekuje vrsta postopka, v konkretnem primeru javnega (projektnega) razpisa.

26. V konkretnem primeru izpodbijana odločba obrazložitev nedvomno vsebuje. Zadostni pa so po presoji sodišča tudi njeni razlogi, in to tudi ob upoštevanju določb 14. člena Pravilnika, ki se sicer ne nanašajo izrecno na obrazložitev odločbe, se pa nanašajo na končni predlog strokovne komisije, ki je podlaga za izdajo odločbe. Iz odločbe je namreč jasno razvidno število točk, ki jih je projekt tožeče stranke dosegel po posameznih razpisnih merilih, in s tem strokovna ocena projekta, ki jo je opravila strokovna komisija (po posameznih članih) in ki je obvezen element končnega predloga komisije iz 14. člena Pravilnika. Zadostna in skladna z zahtevo iz citirane določbe pa je po presoji sodišča tudi njena utemeljitev, ki izhaja iz podrobnih in hkrati vsebinskih opredelitev posameznih meril, ki so podlaga za oceno in ki zato po presoji sodišča v zadostni meri odraža „vsebinsko utemeljitev ocene glede na v razpisu določen namen in cilje kulturne politike ter strokovne in druge kriterije za ocenjevanje in vrednotenje projekta, kot so bili določeni v objavi razpisa“, kot se to zahteva po citirani določbi Pravilnika. Obrazloženo je namreč, po katerih merilih je bil projekt ocenjen z večjim oziroma manjšim številom točk ter kaj to, z ozirom na najvišje možno število doseženih točk po posameznem merilu, pomeni, medtem ko iz posameznih meril in iz Navodila dovolj jasno sledi, v čem je njihova vsebina. Zato že samo število doseženih točk odraža tudi njihovo vsebinsko utemeljitev in zato tožbeni očitki, po katerih izpodbijana odločba ni dovolj obrazložena, ne držijo.

27. Prav tako niso po presoji sodišča utemeljeni tožbeni očitki, ki se nanašajo relativno vrednotenje vloge z ozirom na druge projekte, saj za takšno vrednotenje vloge v določbah ZUJIK in Pravilniku ni podlage. Vsak projekt se presoja posebej in glede na kriterije iz razpisa. Zato je razloge izpodbijane odločbe v tem delu mogoče razumeti le na način, kot ga razume tožena stranka v odgovoru na tožbo, to je, da že ocene kot takšne – same po sebi odražajo tudi relativno vrednost z ozirom na druge projekte in da zato ni podlage za zahtevo tožeče stranke, po kateri naj bi obrazložitev odločbe obsegala tudi podatke o primerjavi med projekti.

28. Sodišče pa tudi ne dvomi v ustreznost meril iz razpisa in posledično v enako obravnavanje vseh prijaviteljev. Tožbene navedbe v tem delu so povsem splošne in neargumentirane. Nasprotno so merila iz Javnega razpisa jasno razvidna ter še dodatno obrazložena v Navodilih, ki so bila del razpisne dokumentacije in kot takšna dostopna vsem prijaviteljem. Zato ni videti razloga, iz katerega jih ne bi bilo mogoče uporabiti ali bi ne bila možna presoja projektov na njihovi podlagi, kot se merilom očita v tožbi.

29. Glede na povedano je sodišče spoznalo izpodbijano odločbo za pravilno in zakonito, tožbene navedbe pa za neutemeljene in je zato tožbo na podlagi določb 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

30. Za predlagano razveljavitev Javnega razpisa oziroma izida Javnega razpisa pa v ZUS-1 ni najti pravne podlage. Kot pravilno navaja že tožena stranka v odgovoru na tožbo, se v upravnem sporu odloča o zakonitosti posamičnih upravnih aktov, o zakonitosti drugih aktov pa samo, če tako določa zakon (1. in 2. člen ZUS-1). V primeru javnega razpisa ne gre za posamični upravni akt niti ni z zakonom opredeljen kot predmet upravnega spora. Zato je sodišče tožbeni predlog v tem delu na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 kot nedopusten zavrglo.

31. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem nosi v primeru, če sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka svoje stroške postopka.

ZUP člen 4, 214. ZUJIK člen 100, 119. Pravilnik o izvedbi javnega poziva in javnega razpisa za izbiro kulturnih programov in kulturnih projektov člen 12, 13, 14. ZUS-1 člen 36, 36/1, 36/1-4.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.