sklep I U 270/2011
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2012-12-06

Nataša Smrekar (preds.), Andrej Kmecl (poroč.), Lara 			        Bartenjev

upravni spor - tožba v upravnem sporu - ugotovitvena tožba - pravni interes - zavrženje tožbe

Tožnik v dopolnitvi tožbe ni navajal, da želi pridobiti podlago za uveljavljanje odškodnine, tako iz njegovega zahtevka, kot tudi iz njegovih navedb pa izhaja, da želi doseči „ureditev razmer“. Vendar pa s svojimi navedbami ne utemeljuje, da bi bila ureditev razmer potrebna zaradi enkratnega dejanja upravljavca javne železniške infrastrukture, na katerega se nanaša izpodbijani upravni akt. Tožnik namreč ne navaja nobenih konkretnih okoliščin, iz katerih bi bilo mogoče sklepati, da redno prihaja oziroma bo v prihodnosti prihajalo do enakovrstnih odločitev toženke (npr. večkratno enako odločitev v situacijah kot je bila obravnavana) ali da se bo njegov pravni položaj v situacijah, kakorkoli povezanih z izpodbijano odločbo, kako drugače izboljšal.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Toženka je z izpodbijano odločbo ugotovila, da upravljavec javne železniške infrastrukture v Republiki Sloveniji ob zavrnitvi zahteve tožnice kot prevoznika v železniškem tovornem prometu za opravljanje ranžiranja na postaji Ljubljana Zalog za dan 26. 9. 2010, za vlak št. … in vlak št. …, ni ravnal diskriminatorno.

V obrazložitvi navaja, da je upravljavec javne železniške infrastrukture (v nadaljevanju JŽI) najprej, z brzojavko dne 22. 9. 2010, upošteval vse zahteve tožnika, vključno s postankom na postaji Ljubljana Zalog za odstavitev in dodajanje vagonov. Po prejemu elektronskega sporočila dne 24. 9. 2010, s katerim ga je tožnik obvestil o postopkih, ki jih bo za realizacijo vlakovnih poti izvedel kot prevoznik, pa je ugotovil, da tožnik ne izpolnjuje predpisanih pogojev za odobrena samostojna premikalna opravila (ranžiranje) na postaji Ljubljana Zalog. Zato je z brzojavko z dne 24. 9. 2010 na postaji Ljubljana Zalog prepovedal manipulacije, z elektronskim sporočilom z istega dne pa je svojo odločitev utemeljil z nepoznavanjem krajevnih razmer vlakovnega osebja prevoznika, njegovo neseznanitvijo s postajnim poslovnim redom in tehnološkim procesom dela ter dejstvom, da postaja v času predvidenih manipulacij ni zasedena s premikalnim osebjem. Dodal je, da se predvidena premikalna dela lahko opravijo le v primeru dogovora s prevoznikom A.

V nadaljevanju toženka ugotavlja, da je upravljavec JŽI tožnikovo zahtevo po odstavitvi in dodajanju vagonov na podlagi Prometnega pravilnika pravilno štel za ranžiranje, ki pa ga na postaji Ljubljana Zalog v skladu s Prometnim pravilnikom, Programom omrežja RS 2010 in seznamom postaj, na katerih opravlja ranžiranje stalna premikalna skupina, lahko opravlja le stalna premikalna skupina. Po določbah Pravilnika sme vlakovno osebje opravljati ranžiranje le na postajah, kjer ni stalne premikalne skupine, tako da je upravljavec JŽI tožnikovo zahtevo zavrnil v skladu s predpisi o varnosti železniškega prometa. Upravljavec JŽI torej ni ravnal diskriminatorno oziroma ni prekoračil svojih pooblastil.

Za neutemeljene oziroma nerelevantne označuje tudi ostale tožnikove očitke, posebno da je upravljalec JŽI v prejšnjem obdobju dovolil menjave lokomotiv, da je odobreno ranžiranje preklical vodja prometne operative in da je potrebno zahtevo po ranžiranju obravnavati tudi z vidika pravice prevoznika do nediskriminatornega dostopa do sredstev za usposabljanje. Navaja, da menjava lokomotiv ni predstavljala ranžiranja, da je vodja prometne operative pristojen odpravljati napake svojih podrejenih in da storitev ranžiranja na ranžirni postaji s stalno premikalno skupino ne sodi v okvir strokovnega izpopolnjevanja tožnikovih strojevodij. Ker tožnikovo vlakovno osebje na postaji Ljubljani Zalog iz  navedenih razlogov ne sme samostojno opravljati ranžiranja, mu tudi samostojnega usposabljanja za ranžiranje na tej postaji ni mogoče dovoliti.

Tožnik se s tako odločitvijo ne strinja in v obširni tožbi med drugim navaja, da je bila ta odločitev upravljavca JŽP nezakonita in diskriminatorna, saj ima tožnik kot prevoznik, registriran v Republiki Sloveniji, prost dostop do javne železniške infrastrukture. Na tej podlagi mu je bila odobrena vlakovna pot, katere izvedba je bila ovirana z odločitvijo, da lahko ranžiranje opravi le A., ki je konkurenčni prevoznik.

Tožnik je upravljavcu JŽP z elektronskim sporočilom z dne 24. 9. 2010 zagotovil, da njegovi izvršilni delavci poznajo določbe postajnega poslovnega reda, do katerih dostopajo z geslom, ki jim ga je dodelil upravljavec. Če pa je upravljavec menil, da tožnik krši predpise o varnosti v železniškem prometu oziroma ravna v nasprotju z varnostnim spričevalom in dodeljeno vlakovno potjo, bi moral o tem v skladu s peto alineo četrtega odstavka 11. člena Zakona o železniškem prometu (v nadaljevanju ZZelP) obvestiti varnostni organ in prometni inšpektorat, česar ni storil. Namesto tega si je samovoljno prilastil pooblastilo, da konkurenčnemu prevozniku prepove določena opravila, čeprav za to ni bilo razloga. Na protest tožnika je upravljavec JŽP navedel nove, nekonsistentne razloge. Ob tem je spregledal nekatere relevantne razloge in dejstva, predvsem, da bi moral za postaje, na katerih opravlja ranžiranje stalna premikalna ekipa, tehnološki proces dela izdelati upravljavec in ne prevoznik, da je upravljavec tožniku sam javil, da postaja Ljubljana Zalog v želenem času sploh ni zasedena s stalno premikalno skupino, kar pomeni, da Program omrežja RS 2010 ni vseboval pravilnih informacij za prevoznika, da torej upravljavec zavestno zavaja regulatorni organ, da upravljavec nima nobene pravne podlage, da je za stalno premikalno skupino določil enega izmed prevoznikov, s katerim bi morali ostali prevozniki sklepati pogodbe o ranžiranju, temveč bi moral premikalno skupino zagotoviti upravljavec sam, oziroma bi morali biti pogoji, pod katerimi se izbere izvajalca premika s stalno skupino, določeni v zakonodaji, izvajalec pa bi bil izbran na podlagi javnega razpisa (2. A člen ZzelP), ter da je regulatorni organ z odločbo z dne 24. 6. 2010 od Slovenskih železnic zahteval, da družbi B. d.d. omogočijo dostop na javno železniško infrastrukturo na postaji Koper Tovorna za opravljanje storitve – ranžiranja. V tem primeru gre za isto pravno podlago, tudi za postajo Koper Tovorna pa je določeno, da na njej premika stalna premikalna skupina. Upravljavec se v tej zadevi ni skliceval na določbe predpisov, ki jih navaja v obravnavani zadevi.

Iz navedenih razlogov tožnik sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne toženki v ponovni postopek, poleg tega pa naj ji naloži, da je tožniku dolžna povrniti stroške postopka.

Toženka je sodišču dostavila upravne spise, ki se nanašajo na obravnavano zadevo, in predlagala, naj sodišče tožbo zavrne, vsebinsko pa nanjo ni odgovorila.

Na poziv sodišča, naj v skladu z odločbo Ustavnega sodišča U-I-181/09 z dne 10. 11. 2011 utemelji pravni interes za tožbo, ki se nanaša na enkratno ravnanje oziroma odločitev toženke, do katere je prišlo že pred vložitvijo tožbe, je tožnik v svoji vlogi navedel, da je regulatorni organ po svoji naravi sektorski varuh konkurence, ki v svojih odločitvah presoja, ali so bile posamezne odločitve upravljalca ali prevoznika v železniškem prometu diskriminatorne. Odločitev tega organa je izdana v obliki dokončnega upravnega akta, s katerim pa se ne odloča o pravilnosti in zakonitosti prvostopenjskega upravnega akta, temveč o realnem dejanju (odločitvi) upravljavca ali prevoznika. Regulatorni organ v primeru, ko z ugotovitvenim delu izreka ugotovi neenako obravnavanje, z izpolnitvenim delom izreka sprejme tudi ukrepe za ureditev razmer. Le če meni, da do neenake obravnave ni prišlo, izrek njegove odločbe vsebuje le ugotovitveni del. V obravnavani zadevi je tožnik od regulatornega organa zahteval tako ugotovitev, da je upravljavec ravnal diskriminatorno, kot tudi, da se mu v bodoče prepove tovrstna dejanja. Tožnik ima vsekakor pravni interes, da se ugotovi, da je bilo ravnanje upravljavca diskriminatorno, posledično tudi, da se upravljavcu v bodoče prepove, da bi tožniku preprečeval izvedbo vlakovnih voženj, ranžiranja, premika in drugih tehnoloških opravil z utemeljevanjem, da je tožnik pri izvedbi teh del dolžan uporabljati storitve drugega, konkurenčnega prevoznika, čeprav sam izpolnjuje vse pogoje za posamezna opravila in čeprav za takšno odločitev ni podlage v pozitivnih predpisih. Pravni interes tožnika je tudi v tem, da se glede tovrstnih ravnanj upravljavca zavzame ustrezna sodna praksa. Ker je tožnik prepričan, da lahko upravljavec z enkratnimi dejanji kadarkoli ponovno poseže v njegove pravice in pravne interese, sodišču predlaga, da razsodi, da je bil tožnik z nezakonito odločbo toženke, s katero ta ni ugotovila diskriminatornega ravnanja upravljavca JŽI, prizadet v svojih pravicah in pravnih koristih, naj toženki naloži, da upravljavcu JŽI v bodoče prepove, da bi tožniku izvedbo vlakovnih voženj, ranžiranje, premik in druga tehnološka opravila pogojeval z zahtevo po koriščenju drugega, konkurenčnega prevoznika, čeprav tožnik sam izpolnjuje vse pogoje za izvedbe posameznega tehnološkega opravila in čeprav za takšno odločitev upravljavca ni podlage v pozitivnih predpisih ter naj toženki naloži povračilo stroškov postopka.

Toženka v nadaljnji pripravljalni vlogi navaja, da tožnik po njenem mnenju ne izkazuje pravnega interesa za izdajo ugotovitvene sodbe. Izpodbijana odločba namreč ne posega v njegov pravni položaj, temveč zgolj ugotavlja, da ravnanje upravljavca ni bilo diskriminatorno. Glede na njegove navedbe tožnik zgolj izraža nestrinjanje z izpodbijano odločitvijo, pravnega interesa pa ne izkazuje niti gola navedba, da lahko upravljavec JŽI z enkratnimi dejanji kadarkoli ponovno poseže v njegove pravice in pravne koristi. Glede na pavšalnost te navedbe ni jasno, katere so te pravice in pravne koristi in s katerimi ravnanji bi lahko upravljavec JŽI posegel vanje. Splošne navedbe tožnika torej niso zadostna podlaga za vsebinsko obravnavanje tožbe in izdajo ugotovitvene sodbe. Poleg tega pravica tožnika do samostojnega ranžiranja na postaji Zalog niti ne obstoji, saj lahko po Prometnem pravilniku vlakovno osebje opravlja premike in ranžiranje vlakov le na postajah in industrijskih tirih, kjer ni stalne premikalne skupine. Na postaji Ljubljana Zalog je taka skupina organizirana, kar pomeni, da prevoznikovo osebje na tej postaji ne more (oziroma nima pravice) ranžiranja opravljati samo. Poleg tega toženka navaja še razloge, iz katerih meni, da je tožbeni zahtevek preširok oziroma v nasprotju z veljavno zakonodajo in zato neutemeljen, vendar sodišče zaradi narave svoje odločitve teh razlogov na tem mestu ne povzema. Toženka predlaga, naj sodišče tožbo zavrže oziroma podrejeno zavrne.

Tožnik je vložil še nadaljnjo pripravljalno vlogo, v kateri navaja, da regulatorni organ ne odloča kot pritožbeni organ zoper prvostopenjske odločbe, temveč kot pritožbeni organ zoper dejanske odločitve upravljavca JŽI, ki niso izdane v obliki upravnega akta. V pravni položaj toženca torej posegajo realna dejanja upravljavca JŽI, ki je preprečil, da bi tožnik določena opravila opravil sam, temveč jih je moral plačati konkurenčnemu prevozniku, zato je popolnoma jasno, da je bil prizadet v svojih pravicah in pravnih koristih, kar bi morala ugotoviti toženka.

V obravnavani zadevi je šlo za odločanje na podlagi petega odstavka 18d. člena ZZelP, po katerem ima prosilec pravico vložiti pritožbo pri regulatornem organu, če meni, da je bil nepravično obravnavan, diskriminiran ali kako drugače oškodovan, še zlasti proti odločitvam upravljavca in prevoznika v železniškem prometu. Po osmem odstavku istega člena regulatorni organ odloči o vsaki pritožbi in sprejme ukrepe za ureditev razmer (…). Pooblastil za drugačno odločitev ZZelP regulatornemu organu ne daje.

Pritožnik (oz. po zakonskem besedilu „prosilec“) torej s svojo pritožbo od regulatornega organa vsebinsko zahteva izdajo odločbe, s katero bo uredil razmere. Ugotovitev nepravične obravnave, diskriminacije ali drugačnega oškodovanja prosilca je glede na navedeno določbo petega odstavka 18d. člena ZZelP materialni pogoj za izdajo takšne odločbe. Izdana odločba zato po svoji naravi v nobenem primeru ni ugotovitvena odločba, pri kateri bi pravni interes za njeno izdajo izhajal že iz zakona, temveč oblikovalna odločba, ki temelji na ugotovitvi o obstoju ali neobstoju materialnega pogoja za njeno izdajo.

V obravnavani zadevi je bila predmet odločanja enkratna odločitev upravljavca JŽI o načinu uporabe oz. dostopu do JŽI, ki v času vložitve tožbe ni več ustvarjala nobenih pravnih posledic in se je nanašala na situacijo, ki v tem času ni več obstajala.

Zakon o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) v prvem odstavku 36. člena določa več procesnih predpostavk, torej okoliščin, ki morajo biti izpolnjene, da se sodišče sploh spusti v vsebinsko obravnavo tožbe. Če procesne predpostavke niso izpolnjene, sodišče tožbo zavrže. Ena od teh predpostavk je, da mora upravni akt, ki se izpodbija s tožbo, posegati v tožnikovo pravico ali njegovo neposredno, na zakon oprto osebno korist (6. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1). Tožnik mora torej v tožbi izkazati pravni interes, kar pomeni, da bo z morebitnim uspehom v upravnem sporu izboljšal svoj pravni položaj.

Do izdaje odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-181/09-15 z dne 10. 11. 2011 je sodišče tožbe zoper upravne akte oziroma ravnanja državnih organov, ki v času odločanja niso več ustvarjali pravnih posledic, zavrglo. Besedilo prvega odstavka 33. člena ZUS-1 mu je namreč v primeru ugotovitve nezakonitosti izpodbijanega akta omogočalo zgolj odpravo ali spremembo tega akta, zato je štelo, da bi odločitev, ki se nanaša na že zaključeno pravno razmerje oziroma dejanje, ne bi mogla spremeniti tožnikovega pravnega položaja. Tožnik torej v takih primerih ni izkazoval pravnega interesa za vložitev izpodbojne tožbe.

Ustavno sodišče je z navedeno odločbo ugotovilo, da je taka zakonska ureditev neskladna z Ustavo, saj v navedenih primerih ne zagotavlja sodnega varstva tožnikovih pravic. Zato je v skladu z drugim odstavkom 48. člena Zakona o ustavnem sodišču (ZUstS) zakonodajalcu naložilo, naj ugotovljeno neskladje odpravi, do odprave neskladja pa je na podlagi drugega odstavka 40. člena ZUstS določilo način izvrševanja svoje odločitve, in sicer tako, da lahko tožnik s tožbo zahteva tudi ugotovitev, da je bil v svojih pravicah ali pravnih koristih prizadet z nezakonitim upravnim aktom (ugotovitvena tožba) pod pogoji in iz razlogov, ki jih določa zakon za vložitev tožbe, s katero se odprava upravnega akta (izpodbojne tožbe), če izkaže pravno korist (…) (3. točka izreka navedene odločbe). Ob tem je Ustavno sodišče izrecno poudarilo, da je tožba podvržena enakemu predhodnemu preizkusu in procesnim predpostavkam kot izpodbojna tožba ter dodalo, da se po načinu izvršitve predvideva, da bo tožnik izkazal določeno pravno korist, s katero bo izkazal legitimacijo za izdajo ugotovitvene sodbe, kar je lahko na primer v preprečitvi ponavljanja bodočega istovrstnega odločanja s strani uprave ali v pridobitvi pravnega temelja za uveljavljanje škode (17. točka obrazložitve).

Ustavno sodišče načine, na katere lahko tožnik izkaže pravno korist, sicer navaja le primeroma, vendar pa iz teh primerov jasno izhaja, da se izkazovanje pravne koristi v primeru zahtevka za izdajo ugotovitvene tožbe v ničemer ne razlikuje od izkazovanja  pravne koristi v ostalih zadevah: tožnik mora izkazati, da si bo z morebitnim uspehom v upravnem sporu izboljšal pravni položaj. Iz narave upravnega spora, ki se nanaša na odločanje o zakonitosti upravnih aktov, ki posegajo v tožnikov pravni položaj (prvi odstavek 2. člena ZUS-1), torej posamičnih in konkretnih aktov, izhaja tudi, da se mora izboljšanje pravnega položaja nanašati na konkretno situacijo, ki neposredno izhaja iz izpodbijanega akta (npr. pridobitev temelja za odškodninski zahtevek) ali pa je nanj tesno vezana (npr. preprečitev enakovrstnega nezakonitega odločanja v bodoče). Pravne koristi torej ne more predstavljati zgolj interes po pridobitvi splošnega, abstraktnega stališča sodišča, torej stališča, ki ni vezano na neposredno, osebno, na zakon ali podzakonski akt oprto korist tožnika v konkretni situaciji.

Navedenega v ničemer ne spreminja prej opisana ureditev ZZelP, na katero se sklicuje tožnik. Kot je bilo že navedeno, ta ureditev tožniku omogoča, da zahteva izdajo odločbe za „ureditev razmer“. Tudi po tej ureditvi se izdana odločba ne nanaša na enkratno ravnanje upravljalca v preteklosti, temveč izključno „na ureditev razmer“, torej na trajno stanje, kakršno obstaja v času odločanja, tožnikov pravni interes pa je v ureditvi tega stanja.

Tožnik je tožbo vložil pred izdajo navedene odločbe Ustavnega sodišča, zato je  sodišče to odločbo upoštevalo tako, da je tožnika z njo seznanilo in mu omogočilo, da v določenem roku ustrezno prilagodi tožbeni zahtevek in glede na prilagojeni zahtevek tudi izkaže pravni interes. Tožnik v dopolnitvi tožbe ni navajal, da želi pridobiti podlago za uveljavljanje odškodnine, tako iz njegovega zahtevka, kot tudi iz njegovih navedb pa izhaja, da želi doseči „ureditev razmer“. Vendar pa s svojimi navedbami ne utemeljuje, da bi bila ureditev razmer potrebna zaradi enkratnega dejanja upravljavca JŽI, na katerega se nanaša izpodbijani upravni akt.

Tožnik namreč ne navaja nobenih konkretnih okoliščin, iz katerih bi bilo mogoče sklepati, da redno prihaja oziroma bo v prihodnosti prihajalo do enakovrstnih odločitev toženke (npr. večkratno enako odločitev v situacijah kot je bila obravnavana) ali da se bo njegov pravni položaj v situacijah, kakorkoli povezanih z izpodbijano odločbo, kako drugače izboljšal. Sodišče pri tem posebej poudarja, da nima pristojnosti, da bi v upravnem sporu na abstraktni ravni odločalo o zakonitosti splošnih aktov, temveč mu Ustava RS daje le pooblastilo, da pri odločanju o konkretni zadevi njihovo uporabo zavrne. Zgolj z navedbami, iz katerih izhaja, da bi utegnilo v prihodnosti priti do enakovrstnih odločitev zaradi ureditve v splošnih aktih, tožnik torej ne more izkazati pravnega interesa.

Navedenega ne spreminja niti pooblastilo, ki ga regulatornemu organu daje deveti odstavka 18. člena ZZelP, namreč da lahko v določenih primerih zahteva od Agencije, da popravi splošne akte. To pooblastilo namreč ne postopkovno, ne tehnično, pa tudi ne smiselno, ni vezano na odločanje regulatornega organa na podlagi osmega odstavka istega člena, torej na izdajo upravnega akta, ki je izpodbijan v tem upravnem sporu.

Iz navedenih razlogov tožnik po presoji sodišča ni izkazal, da bi upravni akt, ki ga izpodbija s tožbo, posegal v njegovo pravico ali neposredno na zakon oprto osebno korist, zato je tožbo v skladu z določbo šeste točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavrglo.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.