sodba I U 593/2013
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2013-06-06

Andrej Kmecl (preds.), mag. Tatjana Steinman (poroč.),

gradbeno dovoljenje - pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja - skladnost projekta s prostorskim aktom - višina dozidave - soglasja h gradnji

PUP dopušča dozidave do višine, ki ne presega višine obstoječega objekta, v nobenem primeru pa ta dozidava ne sme presegati etažnosti P+3.

Ureditev, po kateri je za dopustnost gradbenih posegov predvidena potrditev idejne rešitve s strani mestne občine, tej lokalni skupnosti ne daje pooblastila za odločanje o nameravani gradnji s stališča skladnosti te gradnje s prostorskim aktom. Za to so pristojni organi iz 24. člena ZGO-1. Enako velja za soglasje, ki ga je k nameravani gradnji izdal Zavod za varstvo kulturne dediščine Slovenije.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Prvostopenjski upravni organ je z izpodbijano odločbo zavrnil tožničino vlogo za izdajo gradbenega dovoljenja za dozidavo obstoječe enostanovanjske stavbe na zemljiščih s parc. št. 161.S in 73/11, obe k.o. ... ter za gradnjo vodovodnega, kanalizacijskega, elektro in plinskega priključka preko zemljišča s parc. št. 73/6 k.o. …. Iz obrazložitve je razvidno, da je tako odločitev sprejel na podlagi ugotovitve, da je predvidena dozidava neskladna s 44. členom Odloka o sprejemu prostorskih ureditvenih pogojev za plansko celoto V2 Trnovo - Tržaška cesta (v nadaljevanju PUP), ker presega višino obstoječega objekta za 0,90 m. Po mnenju upravnega organa po navedeni določbi gradnja v območju urejanja VS 2/1 - Krakovo, v morfološki enoti 4A/1, ne sme presegati višine obstoječega objekta, pogoj, da ne sme presegati etažnosti P+3, pa je po mnenju upravnega organa dodaten pogoj, ki ga gradnja tudi ne sme presegati. Pri tem se sklicuje na stališče Upravnega sodišča iz sodbe I U 688/2012 z dne 20. 9. 2012.

Drugostopenjski organ je tožničino pritožbo zavrnil, ker je tudi po njegovem mnenju razlaga, po kateri je v primeru obstoječega objekta, ki je nižji od višine P+3, njegova višina zavezujoča in ne dovoljuje višje gradnje do etažnosti P+3. Taka razlaga naj bi bila pravilna tudi zato, kar je gradnja dozidav in funkcionalnih dopolnitev v obravnavanem območju izjema od splošne prepovedi gradnje novih objektov, izjemo od splošne ureditve pa je treba razlagati restriktivno. Zato tudi po mnenju organa druge stopnje ni mogoče slediti tožničini razlagi določbe 44. člena PUP, po kateri je dozidava objekta možna do višine P+3, tudi če je dozidava višja od obstoječega objekta.

Tožnica se z navedeno odločitvijo ne strinja in v tožbi obširno pojasnjuje, zakaj meni, da je dozidava etažnosti P+3, ki je nad višino obstoječega objekta, v skladu s 44. členom PUP, ki določa, da so dopustne dozidave in funkcionalne dopolnitve objektov znotraj obstoječih tlorisnih gabaritov oz. do gradbene meje, kjer je določena, in do višine obstoječega objekta oz. največ do P+3. Sodišču primarno predlaga, naj izpodbijano odločbo spremeni tako, da ugodi tožničini vlogi za izdajo gradbenega dovoljenja, podredno pa, naj izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne toženki v ponoven postopek, toženki pa naloži povrnitev stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Organu druge stopnje očita, da se ni opredelil do njenih pritožbenih navedb in da je le povzel stališče organa prve stopnje. Meni, da razlaga, na kateri temelji izpodbijana odločitev, ni globlja od jezikovne razlage in da bi bilo treba navedeno določbo oz. besedo „oziroma“ interpretirati tudi s pomočjo drugih razlagalnih metod. Opozarja, da vezanost upravnega organa na stališče sodišča po četrtem odstavku 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ni absolutna. Ker je sledila zmotnemu materialnopravnemu stališču sodišča, naj bi toženka kršila načelo zakonitosti.

Tožnica poudarja, da oznaka P+3 v PUP pomeni alternativni višinski gabarit in ne etažnosti objektov. Zato meni, da določanje višine gradnje „do višine obstoječega objekta oziroma do največ P+3“ pomeni, da je dopuščena gradnja ali do višine obstoječega objekta ali do največ P+3. Nadalje poudarja, da nobeden izmed štirih objektov v morfološki enoti 4A/1 v območju urejanja VS 2/1 Krakovo ne presega maksimalno določene višine P+3, in da njihova višina ne zadošča za gradnjo prizidka višine P+3. Zato meni, da izpodbijana razlaga gradnje višine P+3 sploh ne dopušča. Po taki razlagi naj bi bila določba „do največ P+3“ brez pomena, čemur pa nasprotuje in meni, da omenjena določba 44. člena PUP določa dve alternativni višini. Meni, da je normodajalec želel zavarovati višino slemena prvega objekta ob gradbeni meji na ..., ki je že visok P+3, in da je z navedeno določbo PUP varovana višina objekta, ki je že visok P+3.

Ker omenjena določba 44. člena PUP dopušča dozidave in funkcionalne dopolnitve znotraj obstoječih tlorisnih gabaritov, jo je po mnenju tožnice treba interpretirati tako, da je obstoječe objekte, ki so nižji od P+3, dopustno zgolj vertikalno dozidati do višine P+3. Tudi ta analiza besedila določb PUP naj bi kazala na nepravilnost stališča, na katerem temelji izpodbijana odločitev, saj bi pomenilo, da vertikalna dozidava objektov, tj. dozidava znotraj obstoječih tlorisnih gabaritov, sploh ni mogoča. To stališče utemeljuje s hipotetičnim primerom obstoječega objekta višine 40 m, katerega etaže bi morale biti, če bi bil kriterij P+3 dopolnilni, visoke po 10 m, kar naj bi bilo nelogično in neživljenjsko. Tožničinemu stališču naj bi pritrjevala tudi nomotehnika pisanja PUP in primerjava posebnih meril pri ostalih morfoloških enotah.

Navaja določbe, ki za morfološko enoto 2A/2 v območju urejanja VS 2/10 ob Tržaški cesti izrecno določajo, da gradnja nad višino obstoječega objekta ni dopustna, saj ne določajo, da je gradnja dopustna znotraj tlorisnih gabaritov, tako kot 44. člen za obravnavano morfološko enoto, temveč, da so znotraj obstoječih gabaritov dopustna le vzdrževanje, adaptacija in funkcionalne dopolnitve, gradnja izven obodnih gabaritov pa je dopustna le tam, kjer je določena gradbena meja, do gradbene meje in višine obstoječega objekta. Da je višinski gabarit določen alternativno, naj bi bilo jasno tudi zato, ker za morfološko enoto nameravane gradnje niso uporabljeni izrazi „adaptacija“ in „vzdrževalna dela“ (kot za morfološko enoto 2A/2 v območju urejanja VS 2/10) temveč „dozidava“ in „funkcionalna dopolnitev“. Poleg tega se tudi v besedilu primerjane mofološke enote pojavi beseda „oziroma“, ki naj bi nedvomno pomenila „ali“. Beseda „oziroma“ se tudi v določbi za obravnavano morfološko enoto pojavi v pomeni „ali“, v besedilu „znotraj obstoječih tlorisnih gabaritov oziroma do gradbene meje“. Meni, da ni mogoče trditi, da bi normodajalec v istem stavku dvakrat uporabil isto besedo z drugačnim pomenom.

Opozarja še na 24. člen PUP, ki določa, da se morajo posegi prilagoditi objektom in ureditvam na tem območju tudi po kriteriju višine in gradbene črte, objekti, ki se nahajajo v bližini predvidene dozidave, pa naj bi bili večinoma višji od predvidene gradnje. Pomembno naj bi bilo tudi, da je Zavod za varstvo kulturne dediščine Slovenije izdal soglasje glede višine obravnavanega prizidka. Sklicuje se še na 12. člen PUP in meni, da restriktivna razlaga ni potrebna, ker ne gre za prepoved gradnje novih objektov. Zahteva iz 44. člena PUP, da mora Mestna občina Ljubljana potrditi idejne rešitve, naj bi se nanašala izključno na višino gradenj, ta zahteva pa bi bila brez pomena, če bi bilo stališče upravnega organa pravilno. Če bi normodajalec ob hipotetični predpostavki (ki naj sicer ne bi bila realna), da ni poznal dejanskega stanja objektov v obravnavani morfološki enoti, dejansko želel zavarovati višino obstoječega objekta, bi po mnenju tožnice moral izpustiti določbo, ki dopušča gradnjo nad objektom „(tj. znotraj obstoječih tlorisnih gabaritov)“.

Na napačno uporabo prava naj bi kazalo tudi neupoštevanje, da se 44. člen nahaja v III. poglavju PUP, v katerem so za posamezna območja urejanja in posamezne morfološke enote znotraj teh območij urejanja določena posebna merila in pogoji za posege v prostor, splošni pogoji pa so določeni v 1. točki II. poglavja PUP. Zato meni, da se določbe 44. člena ne morejo deliti na splošne in dodatne pogoje, temveč da imajo vsi pogoji enako moč oz. težo. Prav beseda „največ“ v določbi „višine največ P+3“ naj bi dala pravilno razlago, saj dopušča dozidave oziroma gradnje preko osnovne višine in hkrati določa maksimalno omejitev.

Sklicuje se še na ureditev tega območja v veljavnem Odloku o občinskem prostorskem načrtu Mestne občine Ljubljana (v nadaljevanju OPN), po kateri so v navedeni enoti urejanja dopustni posegi novogradnje, rekonstrukcije, dozidave, nadzidave vse do višine obstoječega objekta oziroma največ P+3. Dopustno pa je graditi tip objekta V, kar pomeni gradnjo objekta višine 14 m. Zato meni, da beseda „oziroma“ v OPN pomeni „ali“.

Glede na tožbene navedbe sodišče uvodoma poudarja, da v skladu s prvim odstavkom 2. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnikov. Kot upravni akt po ZUS-1 se šteje upravna odločba in drug tam našteti oblastveni posamični akt, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika (drugi odstavek 2. člena ZUS-1). To pomeni, da je v tem upravnem sporu predmet preizkusa zakonitost odločbe upravnega organa prve stopnje, s katerim je ta odločil o zavrnitvi izdaje gradbenega dovoljenja. Predmet preizkusa zakonitosti v upravnem sporu torej ni odločba upravnega organa druge stopnje o zavrnitvi pritožbe zoper prvostopenjski akt, s katerim je bilo odločeno o pravici, obveznosti ali pravni koristi stranke. Pri preizkusu zakonitosti odločitve pa sodišče ni vezano zgolj na razloge izpodbijanega prvostopenjskega akta, ampak lahko upošteva tudi razloge pritožbenega upravnega organa, s katerimi ta v okviru svojih pooblastil v skladu z ZUP te dopolni ali celo navede drugačne razloge (tretji odstavek 248. člena ZUP).

Izpodbijana odločba je bila izdana v ponovljenem postopku po tem, ko je sodišče s sodbo I U 688/2012 z dne 20. 9. 2012 odpravilo gradbeno dovoljenje za dozidavo obstoječe enostanovanjske stavbe na zemljiščih s parc. št. 161.S in 73/11, obe k.o. ..., ter za gradnjo vodovodnega, kanalizacijskega, elektro in plinskega priključka preko zemljišča s parc. št. 73/6 k.o. ..., ker je presodilo, da temelji na napačni razlagi določbe 44. člena PUP. V skladu s četrtim odstavkom 64. člena ZUS-1 je upravni organ vezan na pravno mnenje sodišča glede razlage 44. člena PUP. Sodišče pa ugotavlja, da sta upravna organa obeh stopenj sledila stališču sodišča glede razlage navedene določbe PUP, zato je torej neutemeljen tožbeni očitek o kršitvi načela zakonitosti. Ker upravna organa ne navajata razlogov, ki bi bili v nasprotju s pravnim mnenjem sodišča in njegovimi stališči glede uporabe materialnega prava, je neutemeljeno tudi tožbeno sklicevanje na stališče sodne prakse Vrhovnega sodišča (sklep X Ips 1557/2005), po kateri vezanost upravnega organa na pravno mnenje sodišča ni absolutna.

Nepravilnosti in nezakonitosti izpodbijane odločitve ne utemeljujejo niti razlogi, s katerimi tožnica utemeljuje zmotno uporabo določbe 44. člena PUP, ki določa posebna merila in pogoje višine objektov v morfološki enoti 4A/1 v območju urejanja VS2/1 Krakovo.

Navedena določba 44. člena PUP določa, da so pri objektih, na katere se ne nanašata prva dva odstavka, ki urejata posebne pogoje za objekte v tej morfološki enoti, znotraj obstoječih tlorisnih gabaritov oziroma do gradbene meje, kjer je določena, dopustne dozidave in funkcionalne dopolnitve do stopnje pozidanosti 0,4 in višine obstoječega objekta oziroma največ P+3, vendar po potrditvi idejne rešitve s strani Oddelka za urbanizem in okolje Mestne občine Ljubljana.

Kot pravilno navaja tožnica, so splošna merila in pogoji za vrste posegov v prostor določeni v II. poglavju PUP, med katerimi je v 24. členu določeno, da morajo biti novogradnje, nadzidave, prizidave, pomožni in začasni objekti ter drugi posegi v prostor v skladu z oblikovno identiteto in homogenostjo območja in se prilagoditi objektom in ureditvam na tem območju po kriterijih, med katerimi so tudi višina in gradbena črta. Posebna merila in pogoji morajo torej slediti splošnemu merilu o obveznem prilagajanju višini obstoječih objektov, kar je po presoji sodišča spoštovano tudi v obravnavani določbi 44. člena PUP, če se jo razlaga tako, kot to izhaja iz stališče tega sodišča v sodbi I U 688/2012, ko je prvič odločalo o zadevi.

Sodišče je namreč sprejelo stališče, da navedena določba PUP dopušča dozidave do višine, ki ne presega višine obstoječega objekta, v nobenem primeru pa ta dozidava ne sme presegati etažnosti P+3. Tako stališče ne izhaja le iz jezikovne razlage navedenega besedila 44. člena PUP, temveč predvsem iz logičnega sklepanja, da je normodajalec kumulativno določil dva kriterija, in sicer višino obstoječega objekta in število etaž največ P+3. To pa lahko pomeni le, da število etaž P+3 ne sme presegati višine obstoječega objekta in obratno, da objektu, ki zaradi svoje višine dopušča dozidavo več etaž, dopustno dozidati le tak objekt, ki ne presega števila etaž P+3. Tega namena normodajalca ni mogoče doseči z razlago, da je z navedeno določbo PUP višina dozidave določena alternativno, saj ob taki razlagi kriterij višine obstoječega objekta nikoli ne bi bil odločilen. To pa bi pomenilo dvoje, da določitev dveh kriterijev ne bi bila logična, in da bi bila alternativna določitev pogoja višine, za kakršnega se zavzema tožnica celo v nasprotju s splošno določbo PUP, saj bi bile dopustne dozidave P+3, ki se ne bi prilagajale višini obstoječih objektov. Zato obravnavane določbe 44. člena PUP ni mogoče razlagati na način, kot to želi tožnica. Drugačno stališče ne utemeljujejo niti razlogi, ki jih obširno utemeljuje v tožbi, kar bo obrazloženo v nadaljevanju.

Po presoji sodišča se tožnica neutemeljeno sklicuje na sicer resnično okoliščino, da je v navedenem besedilu 44. člena PUP beseda „oziroma“ navedena dvakrat. To namreč samo po sebi ne pomeni, da je treba to besedo obakrat razumeti v pomenu „ali“, saj bi bila razlaga, po kateri bi navedena beseda pomenila, da je glede višine objekta pogoj določen alternativno, kot je bilo že pojasnjeno nelogična in v nasprotju s splošnimi merili in pogoji.

Ker je razlaga navedene določbe 44. člena PUP, na kateri temelji izpodbijana odločitev, utemeljena že iz navedenih razlogov, na drugačno razlago te določbe ne vpliva niti morebitna utemeljenost ugovora, da v obravnavanem primeru ne gre za izjemo od splošne prepovedi gradnje novih objektov, zaradi česar naj restriktivna razlaga ne bi utemeljevala izpodbijanega stališča.

Skladnosti nameravane gradnje z navedeno splošno določbo 24. člena PUP ni mogoče utemeljiti niti s pavšalnim zatrjevanjem, da so objekti, ki se nahajajo v bližini predvidene dozidave, večinoma višji od predvidene gradnje. Iz tožničinih tožbenih navedb celo izhaja, da ta njena trditev ne drži. Ne le, da je obstoječi objekt, h kateremu je predvidena dozidava, nižji od te dozidave, temveč, da so nižji tudi vsi štirje objekti v obravnavani morfološki enoti, na katere se tožnica sklicuje v tožbi. Iz izpodbijane odločbe je namreč razvidno, da je predvidena dozidava visoka 12,35 m, omenjeni štirje objekti pa so po tožničinih navedbah visoki 12,00 m, 9,98 m, 10,49 m in 8,49 m. Višine drugih objektov v morfološki enoti tožnica ne navaja, če so ti višji od nameravane dozidave, pa to lahko pomeni le, da jih ni dopustno dozidati višje od P+3, čeprav bi njihova višina dovoljevala več etaž. Ne more pa ta okoliščina biti podlaga za dopustnost višje dozidave k drugemu obstoječemu objektu.

Navedena določba 44. člena PUP tudi ne ureja „vertikalnih dozidav“, kot jih poimenuje tožnica. Dejstvo, da je normodajalec posebna merila in pogoje za drugo morfološko enoto v drugem območju urejanja uredil z drugačnim besedilom, samo po sebi še ne pomeni, da navedena določba 44. člena PUP določa „vertikalne dozidave“. Po presoji sodišča ne drži predpostavka o primerljivosti določbe, ki ureja morfološko enoto 2A/2 v območju urejanja VS2/10 Ob Tržaški cesti, z obravnavano določbo 44. člena PUP. Iz določb PUP namreč ne izhajata niti enotna nomotehnika niti enotno poimenovanje, tako da bi bilo besedilo drugih določb lahko odločilno pri razlagi obravnavane določbe.

Da ne gre za urejanje „vertikalnih dozidav“, je jasno razvidno tudi iz besedila obravnavane določbe 44. člena PUP. Pri razlagi pomena njenega besedila je namreč treba upoštevati, da se to ne nanaša le na dozidave, temveč tudi na funkcionalne dopolnitve, tako dozidave kot funkcionalne dopolnitve obstoječih objektov pa so dopustne bodisi znotraj obstoječih tlorisnih gabaritov, bodisi do gradbene meje. Tudi v obravnavanem primeru ne gre za gradbene posege znotraj tlorisnih gabaritov obstoječega objekta, temveč za dozidavo ob obstoječem objektu, kar lahko pomeni le zunaj teh tlorisnih gabaritov, vendar do gradbene meje. Ne funkcionalne dopolnitve obstoječih objektov (ki so lahko znotraj obstoječih tlorisnih gabaritov ali do gradbene meje), ne dozidave ob njih pa ne smejo presegati višine obstoječih objektov, oziroma največ P+3. To pomeni, da tožnica lahko k obstoječemu objektu dozida objekt največ etažnosti P+3, če ta ne presega višine obstoječega objekta.

To pa ne pomeni, da navedena določba PUP predpisuje obveznost števila etaž, ki bi bile v hipotetičnem primeru (ki ga navaja tožnica) objekta višine 40 m nerealno visoke, temveč je z njo določen pogoj, po katerem je dozidava tega objekta lahko le take višine, kot so realno lahko visoki objekti z etažnostjo P+3 (če seveda ne presegajo višine obstoječega objekta). Beseda „največ“ je torej opora pri razlagi, na katero je oprta izpodbijana odločitev, in ne razlagi, za kakršno se zavzema tožnica. Po navedenem je torej neutemeljen tudi tožbeni ugovor, da je razlaga navedene določbe 44. člena PUP, na kateri temelji izpodbijana odločitev, nesmiselna.

Poleg tega je iz tožbenih navedb razvidno, da tožnica nesmiselnost sporne razlage utemeljuje na predpostavki, da je normodajalec poznal dejansko stanje vseh objektov v obravnavani morfološki enoti, kar pa iz določb PUP ne izhaja. Dejstvo, da velja posebna ureditev za točno določen objekt v tej morfološki enoti, ki je kulturno zaščiten, ne pomeni, da je normodajalec poznal dejansko stanje vseh objektov. Ne pomeni niti, da je poznal gabarite navedenega zaščitenega objekta, saj se posebna ureditev zanj nanaša na varovanje njegove notranjosti, nespremenljivost horizontalnih in vertikalnih gabaritov pa je določena za vse objekte, ki so opredeljeni kot umetnostnozgodovinska in arhitekturna dediščina.

V obravnavani zadevi ni pravno odločilno niti vprašanje, ali se predloženo potrdilo Mestne občine Ljubljana nanaša na višino predvidene gradnje ali ne, saj na drugačno odločitev ne more vplivati razlaga, ki jo je za obravnavano dozidavo dala Mestna občina Ljubljana, in na katero se tožnica sklicuje. Ureditev, po kateri je za dopustnost gradbenih posegov, predvidenih z obravnavano določbo PUP, predvidena potrditev idejne rešitve s strani Mestne občine Ljubljana, namreč tej lokalni skupnosti ne daje pooblastila za odločanje o nameravani gradnji s stališča skladnosti te gradnje s prostorskim aktom. Za to so pristojni organi iz 24. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1).

Enako velja za soglasje, ki ga je k nameravani gradnji izdal Zavod za varstvo kulturne dediščine Slovenije, in na katerega se tožnica sklicuje. Odločanje Zavoda je namreč že ob upoštevanju splošnih določb Zakona o varstvu kulturne dediščine (v nadaljevanju ZVKD-1) omejeno na vprašanja varstva kulturne dediščine oziroma odločanje na podlagi predpisov ali njihovih posameznih določb, ki določajo ukrepe tega varstva, kar velja tudi v primeru, ko je pravna podlaga za odločanje prostorski akt (tretja alineja četrtega odstavka 28. člena ZVKD-1). To izhaja tudi iz petega odstavka 28. člena ZVKD-1, po katerem je pri odločanju o izdaji kulturnovarstvenega soglasja treba pretehtati razloge za poseg in razloge za ohranitev dediščine v obstoječi obliki. Odločanje o soglasju torej ne pomeni presoje skladnosti nameravane gradnje s prostorskim aktom.

Morebitna okoliščina, da je v sedaj veljavnem OPN v tem območju urejanja dopustno graditi zgolj tip objekta V, tj. visoke prosto stoječe objekte, višine najmanj 14 m, na razlago obravnavane določbe PUP ne more vplivati. Če tožnica meni, da je nameravana gradnja po OPN dopustna, lahko za tako gradnjo ponovno zaprosi, saj se v obravnavanem primeru določbe PUP uporabljajo, ker je tožnica zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja vložila še pred uveljavitvijo OPN, ta pa v prehodni določbi 101. člena določa, da se postopki, ki so se začeli pred njegovo uveljavitvijo, končajo po določbah prej veljavnih prostorskih aktov.

Ker na odločitev v zadevi ne morejo vplivati niti ostale tožbene navedbe, je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo (prvi odstavek 63. člena ZUS-1). O zadevi je odločilo na seji, saj dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo upravnega akta (da je predvideni prizidek višji od obstoječega objekta), med strankama ni sporno (prvi odstavek 59. člena ZUS-1).

Odločitev o stroških postopka temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.