UPRS sodba I U 1303/2012
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2013-06-12

mag. Damjan Gantar (preds.), dr. Boštjan Zalar (poroč.), Agata Zavašnik

priznanje izobraževanja - priznanje izobraževanja za namen zaposlovanja - napačna uporaba materialnega prava

Jezikovna razlaga v povezavi s teleološko in sistematično razlago dopušča razlago ZPVI, ki bi bila v skladu z MKPVKE, Upravno sodišče je o tem odločilo že v sodbi v zadevi I U 1361/2011-6 z dne 28. 3. 2011 in bi zato morala biti ta sodba toženi stranki v obvezujoče vodilo pri odločanju v ponovnem postopku. Iz izpodbijane odločbe ni razvidno, da bi tožena stranka v izpodbijanem aktu upoštevala omenjeni mednarodni pogodbi skladno interpretacijo ZPVI.

I. Tožbi se ugodi in se izpodbijana odločba št. 60121-2508/2006-MVZT/58 z dne 11. 7. 2012 odpravi in se zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek.

II. Republika Slovenija je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 80 EUR v 15 dneh od prejema sodbe z zakonitimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne po poteku 15 dni po prejemu sodbe do plačila.

1. Z izpodbijano odločbo je tožena stranka v ponovnem postopku v zvezi s sodbo Upravnega sodišča Republike Slovenije št. I U 1361/2011-17 z dne 30. 3. 2012 na podlagi 11. člena Zakona o priznavanju in vrednotenju izobraževanja, Zakona o visokem šolstvu (Uradni list RS, št. 32/2012 – UPB7, 40/2012 – ZUJF; v nadaljevanju besedila: ZViS) in Zakona o strokovnih in znanstvenih naslovih (Uradni list RS, št. 61/06 – v nadaljevanju besedila: ZSZN-1) odločila, da se zahteva tožnika v postopku priznavanja izobraževanja za namen zaposlovanja na podlagi listine za pridobitev Master of Laws (LL.M.), ki jo je dne 1. 10. 2006 izdala izobraževalna institucija Wirtschaftsuniversität Wien, v kraju Dunaj, Republika Avstrija, po kateri naj bi organ ugotovil stopnjo, v katero se tuje izobraževanje uvršča v slovenski sistem izobraževanja, smer oziroma področje glede na zaključen tuj izobraževalni program in v tujini pridobljen strokovni oziroma znanstveni naslov, zavrne. V drugi točki izreka je tožena stranka zavrnila zahtevo tožnika, da se v postopku priznavanja izobraževanja za namen zaposlovanja na podlagi listine za pridobitev Master of Laws (LL.M.), ki jo je dne 1. 10. 2006 izdala izobraževalna institucija Wirtschaftsuniversität Wien, v kraju Dunaj, Republika Avstrija, ugotovi enakovrednost v tujini pridobljenega Master of Laws (LL.M.), Republika Avstrija, s slovenskim znanstvenim naslovom magister znanosti, pridobljenem po uspešno zaključenem podiplomskem izobraževalnem programu Civilno in gospodarsko pravo na Pravni fakulteti Univerze v Ljubljani. V obrazložitvi akta je navedeno, da je tožnik dne 6. 10. 2006 vložil vlogo za priznavanje izobraževanja za namen zaposlovanja v Republiki Sloveniji. Stranka je v Republiki Avstriji uspešno končala enoletni program izpopolnjevanja s področja mednarodnega davčnega prava in pridobila „akademische grad“ „Master of Laws (LL.M.)“ v skladu z uredbo, objavljeno v Zveznem uradnem listu Republike Avstrije (BGBI. II Nr. 63/2002), kar dokazuje z listino, ki jo je dne 1. 10. 2006 na ime stranke izdala izobraževalna institucija Wirtschaftsuniversität Wien, v kraju Dunaj, Republika Avstrija. Ministrstvo je tožniku dne 14. 4. 2010 izdalo odločbo o zavrnitvi, zoper katero je stranka vložila tožbo pri Upravnem sodišču Republike Slovenije. Upravno sodišče Republike Slovenije je v sodbi z dne 20. 4. 2011 tožbi ugodilo, ker so bila v postopku kršena pravila, zato je odločbo odpravilo in ministrstvu vrnilo zadevo v ponovni postopek. Dne 27. 6. 2011 je ministrstvo izdalo novo odločbo o zavrnitvi, zoper katero je stranka dne 26. 8. 2011 ponovno vložila tožbo pri Upravnem sodišču Republike Slovenije. S sodbo št. I U 1361/2011-17 z dne 30. 3. 2012 je Upravno sodišče Republike Slovenije odločbo odpravilo zaradi napačne uporabe določil ZPVI in Konvencije o priznavanju visokošolskih kvalifikacij v Evropski regiji in zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek.

2. Iz Lizbonske konvencije, v zvezi s priznavanjem pravice do uporabe v tujini pridobljenega strokovnega in znanstvenega naslova izhaja, naj se upoštevajo zakoni in predpisi pogodbenice, v kateri se prosi za priznanje te pravice do uporabe. V slovenskem prevodu Lizbonske konvencije je smiselno uporabljen termin „strokovni in znanstveni naslov“ po zakonih pogodbenice. Lizbonska konvencija torej edino v povezavi s pravico do uporabe naslova izpostavlja izrecni zakonski termin strokovni in znanstveni naslov. V zvezi z ostalimi kvalifikacijami po ostalih poglavjih uporablja termin kvalifikacija.

3. Slovenski visokošolski sistem je opredeljen v ZViS in sicer predvsem v 32., 32.a in 33. členu ZViS. Poleg tega je v 35. členu ZViS, kot tudi v 35. členu v predhodnem Zakonu o visokem šolstvu strokovni oziroma znanstveni naslov opredeljen kot obvezna sestavina študijskega programa za pridobitev izobrazbe. Strokovni oziroma znanstveni naslovi, ki so del študijskih programov za pridobitev izobrazbe, so predmet urejanja ZSZN.

4. Študijski programi za pridobitev izobrazbe v Republiki Sloveniji dokazujejo doseženo stopnjo izobrazbe in dajejo strokovni oziroma znanstveni naslov.

5. Študijski programi za pridobitev izobrazbe se v skladu s 33. členom ZViS razvrščajo v tri stopnje. Tudi dodiplomski in podiplomski študijski programi v skladu s predhodnim ZVis dokazujejo stopnje izobrazbe. Ministrstvo pripominja, da termin „stopnja“ v 33. členu ZViS pomeni formalno akademsko stopnjo izobrazbe v Republiki Sloveniji. Strokovni in znanstveni naslov je v skladu z določbami v ZSZN-1 neizbežno vezan na stopnjo, ravno tako je uporaba tujega strokovnega in znanstvenega naslova, na enakovreden način slovenskim, kot izhaja iz 19. člena ZSZN-1, vezana na dokazno stopnjo izobrazbe.

6. ZSZN-1 v 1. in 2. členu veže pojma strokovni in znanstveni naslov na študijske programe za pridobitev izobrazbe v skladu z ZviS.

7. V ZViS so poleg programov za pridobitev izobrazbe v 33.a členu ZViS opredeljeni tudi programi za izpolnjevanje in različne oblike neformalnega učenja. Študijski programi so namenjeni predvsem za izpopolnjevanje, dopolnjevanje, poglabljanje in posodabljanje znanja. Poleg programov za izpopolnjevanje visokošolski zavodi v Republiki Sloveniji lahko organizirajo tudi različne oblike neformalnega učenja, na primer tečaje, poletne šole, programe usposabljanja in podobno, če to ne vpliva na izvajanje študijskih programov za pridobitev izobrazbe. Programi izpopolnjevanja v Republiki Sloveniji ne dajejo stopnje izobrazbe niti strokovnega oziroma znanstvenega naslova.

8. Struktura delitve visokošolskih študijskih programov na programe za pridobitev izobrazbe ter programe za izpopolnjevanje je struktura, ki je skupna (značilnost) pri uvedbi bolonjske reforme v državah članicah. Če je posamezna država določen program opredelila kot program izpopolnjevanja in ne kot program za pridobitev izobrazbe, potem je to njena kredibilna odločitev.

9. ZPVI v skladu z določbami Lizbonske konvencije omogoča priznavanje izobraževanja za vse tuje javnoveljavne kvalifikacije, tiste, ki dajejo stopnjo izobrazbe in tiste, ki ne. Tako slovenska zakonodaja določa, da imajo tuje javnoveljavne kvalifikacije, ki stopnje izobrazbe v državi izvora ne dokazujejo, v Republiki Sloveniji možnost pozitivnega priznavanja izobraževanja za namen nadaljevanja izobraževanja pri izobraževalnih institucijah, ki upoštevajo 5. odstavek 8. člena ZPVI. V skladu z Lizbonsko konvencijo se na podlagi te visokošolske kvalifikacije prizna pravica do nadaljevanja izobraževanja in ne tudi pravica do uporabe v tujini pridobljenega naslova po zakonih države prejemnice.

10. Tuje javno-veljavne kvalifikacije, ki stopnjo izobrazbe v državi izvora dokazujejo, imajo v Republiki Sloveniji možnost priznavanja izobraževanja za namen zaposlovanja. Lizbonska konvencija tudi predvideva, da v kolikor je v pravnem redu potrebna ugotovitev pravice do uporabe v tujini pridobljenega naslova v skladu z zakoni prejemnice, se tuje izobraževanje podvrže postopku priznavanja.

11. Ključni princip Lizbonske konvencije je, da naj bi bila tuja šolska kvalifikacija priznana kot primerljiva odgovarjajoči obstoječi slovenski kvalifikaciji, razen če so med obema dokazane bistvene razlike.

12. Možno je opredeliti tudi, v katerem postopku priznavanja po ZPVI ima stranka de facto možnost pozitivnega priznavanja, če gre za javno-veljavno kvalifikacijo, ki ne izkazuje formalne stopnje; to je možnost pozitivnega priznavanja le v okviru zahtevka do ugotovitve pravice do nadaljevanja izobraževanja. Če gre za tujo javno-veljavno kvalifikacijo, ki izkazuje pridobljeno formalno stopnjo izobrazbe in posledično tudi naslov, potem je možnost pozitivnega priznavanja predvidena tako v primeru zahtevane ugotovitve pravice do uporabe naslova po Lizbonski konvenciji in ZSZN-1, kot tudi pravice do nadaljevanja študija.

13. Glede na to da v Republiki Sloveniji samo študijski programi za pridobitev izobrazbe (33. člen ZViS) izkazujejo doseženo stopnjo izobrazbe in dajejo strokovni oziroma znanstveni naslov (slovenski programi za izpopolnjevanje pa ne), se je v povezavi s prej navedenimi zahtevami na slovenskem trgu dela, v ZPVI vzpostavil sistem priznavanja izobraževanja za namen zaposlovanja takih tujih kvalifikacij, ki odgovarjajo obstoječim slovenskim kvalifikacijam.

14. Smisel take vsebine regulacije je v njenem namenu, in sicer če se že varuje javni interes, se ta ščiti preko zahteve po določeni stopnji izobrazbe oziroma ustreznega strokovnega ali znanstvenega naslova za opravljanje rizičnih poklicev različnih vrst. V primerih, ko varovanje javnega interesa ni potrebno, regulacije v zakonodaji, ki bi izkazovala vezanost pravice na pogoj izobrazbe, sploh ni in je odločitev prepuščena posameznemu delodajalcu. Vsi ministrstvu znani visokošolski izobraževalni sistemi sveta v osnovi vsebujejo tuje „javno-veljavne programe za pridobitev (formalne) stopnje izobrazbe“. ZSZN-1 tudi za tuje strokovne oziroma znanstvene naslove uporablja striktno strokovno terminologijo, ki preko izpostavljenih členov (1. in 2. člen ZSZN-1) veže strokovna pojma „strokovni in znanstveni naslov“ s študijskimi programi za pridobitev izobrazbe. Izključno na podlagi zaključenega tovrstnega „študijskega programa za pridobitev izobrazbe“, ki po tujem pravu (formalno) stopnjo izobrazbe daje, se ob zaključku pridobi tak naslov, ki ga ZSZN-1 opredeljuje kot „tuj strokovni oziroma znanstveni naslov“. Uporabe drugačnih tujih naslovov, pridobljenih po programu izpolnjevanja, ki ne dajejo (formalne) stopnje izobrazbe, ZSZN-1 ne predvideva, ker se za potrebe zaposlovanja v Republiki Sloveniji pravica do uporabe le teh zahteva. Ker tak naslov ne more biti pogoj za zaposlitev na delovnem mestu v Republiki Sloveniji, ministrstvo ne vidi razlogov za tovrstno priznavanje v Republiki Sloveniji.

15. V zvezi s prvim strankinim zahtevkom se tožena stranka sklicuje na 1. odstavek 19. člena (v zvezi z 1. in 2. členom ZSZN-1), v zvezi z drugim strankinim zahtevkom pa na 2. odstavek 19. člena (v zvezi s 1. in 2. členom ZSZN-1). ZSZN-1 ne predvideva uporabe slovenskega strokovnega/znanstvenega naslova na podlagi ugotavljanja enakovrednosti z drugačnim tujim naslovom (ki ni tuj strokovni/znanstveni naslov), ki je pridobljen po tujih programih izpopolnjevanja, ki ne dajejo (formalne) akademske stopnje izobrazbe. To tudi ne bi bilo smiselno, glede na to, da takšni programi izpopolnjevanja niso niti primerljivi, kaj šele enakovredni študijskim programom za pridobitev izobrazbe, tako v Republiki Sloveniji, kot v drugih EU državah, ki so se same odločile za tovrstno razlikovanje oziroma za umestitev določenega programa med programe za pridobitev izobrazbe (formalne akademske stopnje) ali programe izpopolnjevanja v skladu z lastno visokošolsko zakonodajo. Ministrstvo ni pristojno v okviru postopka priznavanja izobraževanja spreminjati v tujini določeno naravo programa ali mu priznavati oz. podeljevati več pravic, kot jih je podelila matična država. Ob tem se sklicuje na 3. odstavek 19. člena ZSZN-1. Ministrstvo poudarja, da je v doslej navedeni slovenski visokošolski zakonodaji (ZViS) v povezavi s študijskimi programi za pridobitev izobrazbe konsistentno uporabljena ista strokovna terminologija: „strokovni oziroma znanstveni naslov“, „stopnja“ in „diploma“. Ti termini se v zvezi s programi za izpopolnjevanje v navedeni zakonodaji ne uporabljajo. Določilo 2. alineje 2. člena ZPVI zakonski termin pojasnjuje, in sicer, da je listina o v celoti opravljenem izobraževalnem programu spričevalo, diploma ali druga listina o opravljenem izobraževalnem programu in pridobljeni stopnji izobrazbe na izobraževalni instituciji v skladu s predpisi države, ki je listino izdala.

16. Stopnja izobrazbe v slovenski zakonodaji pomeni formalno akademsko stopnjo izobrazbe. Stopnja izobrazbe ne pomeni, da mora listina o v celoti opravljenem izobraževalnem programu pomeniti tudi pridobitev višje formalne akademske stopnje izobrazbe, glede na prejšnjo že pridobljeno nižjo formalno stopnjo izobrazbe, ampak je bistveno, da tuje izobraževanje formalno akademsko stopnjo že v državi izvora listine tudi dejansko dokazuje. V postopku priznavanja izobraževanja za namen zaposlovanja se priznavajo vsa tista tuja javno veljavna izobraževanja, ki v državi izvora dajejo formalno akademsko stopnjo izobrazbe.

17. Listina o v celoti opravljanem izobraževalnem programu, na podlagi katere imetnik listine začne zahtevo v smislu prvega odstavka 11. člena ZPVI in s katero se dokazuje v tujini pridobljena stopnja izobrazbe, je ključni kvalificiran predpogoj za morebitno pozitivno odločitev.

18. Zakonodaja z izobrazbenim pogojem regulira s stopnjo izobrazbe ali ustreznim strokovnim in znanstvenim naslovom, ki ščiti minimum javnega interesa. Tudi slovenski delodajalec regulira vstop na delovno mesto z uporabo zakonske visokošolske terminologije iz ZViS, ZSZN-1 ter posledično tudi ZPVI. V kolikor te skladnosti v terminologiji med visokošolsko zakonodajo ter ustrezajočo procesno zakonodajo (ZPVI) ne bi bilo, bi gramatikalna razlaga zakona ne vzdržala njegove logične presoje. Ravno zato so tudi v ZPVI uporabljeni prej našteti zaščiteni slovenski visokošolski strokovni termini, da je jasno vidna zveza med 10. in 11. členom ZPVI (1. odstavek 11. člena v povezavi s pojasnjevalno drugo alinejo 2. člena ZPVI in 5., 6. ter 7. odstavek 11. člena ZPVI) in med slovenskim visokošolskim sistemom, opredeljenim v 32., 32.a in 33. in 35. členu ZViS in tudi v 1., 2. in 19. členu ZSZN-1.

19. Dejstvo, da je nek tuj naslov v postopku priznavanja opredeljen kot tuj strokovni/znanstveni naslov in da ima oseba pravico tuj strokovni/znanstveni naslov uporabljati v Republiki Sloveniji, je torej ključni predpogoj, da si oseba lahko v postopku priznavanja izobraževanja za namen zaposlovanja pri ugotavljanju enakovrednosti lahko pridobi tudi pravico do uporabe slovenskega strokovnega/znanstvenega naslova. Ko ministrstvo ugotovi pozitivno kvalificiranost v postopek vložene listine, se spusti v podrobnejše obravnavanje enakovrednosti študijskih programov. Tako na primer tuja visoko strokovna izobrazba ni primerljiva s slovensko univerzitetno izobrazbo, tuj magistrski študij ni primerljiv s slovenskim doktorskim študijem, program druge stopnje ni primerljiv programu tretje stopnje ter program pravne smeri ni primerljiv programu strojne smeri.

20. Šele v kolikor ministrstvo v skladu z merili 3. člena ZPVI ugotovi, da je stranka izbrala svojemu izobraževanju primerljiv slovenski študijski program ustrezne smeri, se visokošolski instituciji prepusti strokovna presoja (izvedenska) v smislu podrobne vsebinske primerjave tujega in primerljivega slovenskega študijskega programa za pridobitev izobrazbe. Obvezna je torej pridobitev mnenja o enakovrednosti za programe, ne pa tudi striktna vezanost organa odločanja (ministrstva) na vsebino pridobljenega mnenja.

21. Ministrstvo pojasnjuje, da se zahteva za priznavanje izobraževanja za namen zaposlovanja vloži na zahtevo stranke, ki v postopek predloži izbrano listino po lastni presoji. Gre za tuje listine, ki jih velikokrat ni moč takoj vnaprej presoditi, zato takih listin, ki ne dajejo stopnje izobrazbe, ni moč v zakonskem roku 5 dni prepoznati in vloge v skladu z ZUP zavreči. Potrebno se je spustiti v ugotovitveni postopek za njihovo prepoznanje, zatorej četudi niso v nobenem primeru predmet pozitivnega postopka priznanja izobraževanja za namen zaposlovanja, vloge stranke na podlagi neustreznosti vložene listine ni mogoče vnaprej zavreči, temveč se ob neizpolnjevanju zakonskih predpostavk izda zavrnilna odločba.

22. V strankinem primeru gre za priznano avstrijsko akreditirano izobraževalno institucijo, ki izvaja akreditirane programe za pridobitev formalne akademske stopnje izobrazbe, glede na to, da je iz strankine listine razvidno, da je pridobila „akademische grad“, v prevodu akademska stopnja. Glede na navedeno je ministrstvo na osnovi 7. odstavka 11. člena ZPVI upoštevalo strankin zahtevek, da želi ugotovitev enakovrednosti tujega naslova slovenskemu znanstvenemu naslovu magister znanosti, ki se v Republiki Sloveniji pridobi po uspešno zaključenem podiplomskem študijskem programu Davčno pravo na Pravni fakulteti Univerze v Mariboru. Ministrstvo je zato dne 3. 11. 2006 zaprosilo za mnenje o enakovrednosti strankinega naslova s slovenskim znanstvenim naslovom magister znanosti, ki se v Republiki Sloveniji pridobi po uspešno zaključenem podiplomskem študijskem programu Davčno pravo na Pravni fakulteti Univerze v Mariboru. Dne 9. 1. 2007 je ministrstvo prejelo pogojno pozitivno mnenje, iz katerega je razvidno, da v tujini pridobljen naslov vlagatelja ni enakovreden znanstvenemu naslovu magister znanosti, ki se pridobi po uspešno zaključenem podiplomskem študijskem programu Davčno pravo na Pravni fakulteti Univerze v Mariboru. Komisija za pripravo mnenja je predlagala, da se vlagatelju enakovrednost znanstvenega naslova omogoči pod pogojem, da ponovno izdela magistrsko nalogo, ki mora po materiji in obsegu ustrezati zaključnim nalogam, ki jih izdelajo študentje takratnih magistrskih programov na Pravni fakulteti Univerze v Mariboru. Dne 12. 2. 2007 je ministrstvo z dopisom zaprosilo Pravno fakulteto Univerze v Mariboru za podrobnejšo obrazložitev pogojno pozitivnega mnenja o enakovrednosti strankinega v tujini pridobljenega naslova s slovenskim znanstvenim naslovom magister znanosti. Ker ministrstvo ni prejelo odgovora, je za podrobnejšo obrazložitev pogojno pozitivnega mnenja ponovno zaprosilo z dopisom z dne 16. 4. 2007 Pravno fakulteto Univerze v Mariboru. Zahtevanega odgovora ministrstvo ni prejelo.

23. Stranka je dne 18. 1. 2008 pisno umaknila zahteve za ugotavljanje enakovrednosti v tujini pridobljenega naslova slovenskemu znanstvenemu naslovu magister znanosti, ki se podeljuje po uspešno zaključenem podiplomskem študijskem programu Davčno pravo na Pravni fakulteti Univerze v Mariboru in zahtevala, da se predloženo dokumentacijo posreduje na Pravno fakulteto Univerze v Ljubljani. Pri tem ni navedla, s katerim slovenskim študijskim programom v Republiki Sloveniji naj se enakovrednost ugotovi. Dne 31. 1. 2008 je stranka po elektronski pošti naknadno zahtevala ugotovitev enakovrednosti s študijskim programom Civilno in gospodarsko pravo, ki ga izvaja Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani. Dne 1. 2. 2008 je ministrstvo na zahtevo stranke posredovalo predloženo dokumentacijo Pravni fakulteti Univerze v Ljubljani. Dne 25. 3. 2008 je ministrstvo prejelo mnenje Pravne fakultete Univerze v Ljubljani, iz katerega je razvidno, da je senat fakultete sklenil, da je tuj naslov Master of Laws (LL.M.), ki ga je stranka pridobila na izobraževalni instituciji Wirtschaftsuniversiät Wien, Republika Avstrija, enakovreden naslovu magister znanosti, ki ga po končanem podiplomskem magistrskem študiju podeljuje Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani.

24. Ministrstvo dne 25. 3. 2008 prejelo dodatne ključne uradne informacije, pomembne za popolno ugotovitev dejanskega stanja, in sicer da v postopek priznavanja izobraževanja za namen zaposlovanja vloženo tuje izobraževanje v Republiki Avstriji ne dokazuje formalne akademske stopnje izobrazbe.

25. Ministrstvo je namreč istega dne, kot je prispelo mnenje o enakovrednosti naslovov od Pravne fakultete v Ljubljani, torej 25. 3. 2008, v postopku priznavanja izobraževanja za namen zaposlovanja druge stranke prejelo pojasnilo pristojnega avstrijskega organa ENIC/NARIC center, ki deluje v okviru Zveznega ministrstva za znanost in raziskave, iz katerega izhaja, da vrsta strankinega v postopek vloženega tujega izpopolnjevanja v Republiki Avstriji ne dokazuje formalne stopnje izobrazbe.

26. Avstrijska visokošolska zakonodaja Universitätsgesetz (BGBI. I Nr. 120/2002) namreč opredeljuje 2 različni obliki izvajanja programov:

- programi za pridobitev formalne bolonjske stopnje izobrazbe ter

- programi nadaljnjega izpopolnjevanja, ki ne dajejo formalne stopnje izobrazbe.

27. Ministrstvo je bilo na ta način prvič seznanjeno z novimi dejstvi in dokazi in sicer s tolmačenjem vrste nadaljnjega izpopolnjevanja Universitätslehrgänge, ki se dokazuje s strankino listino, izdano dne 1. 10. 2006 na izobraževalni instituciji Wirtschaftsuniversität, Dunaj, Republika Avstrija. Od seznanitve z novimi dejstvi in dokazi je ministrstvo zvezi s tovrstno obliko nadaljnjega izpopolnjevanja Universitätslehrgänge, kljub uradno pridobljenim informacijam, ponovno večkrat poizvedelo pri pristojnem avstrijskem organu ENIC/NARIC center in prejelo odgovore in sicer dne 24. 4. 2008, 13. 5. 2008, 17. 9. 2009, 7. 1. 2010 in 19. 1. 2010.

28. Ti študijski programi se v skladu s prenovo bolonjskega visokošolskega sistema danes izvajajo na treh formalnih stopnjah izobrazbe v Republiki Avstriji:

29. Stari, predbolonjski študijski programi so se v Republiki Avstriji prav tako izvajali na treh formalnih stopnjah izobrazbe:

30. Avstrijske visokošolske institucije izvajajo poleg rednih oblik izobraževanja tudi tako imenovane oblike nadaljnjega izpopolnjevanja, ki ne dajejo uradne formalne stopnje izobrazbe v Republiki Avstriji. To je razvidno iz 51. člena avstrijskega Zakona o univerzah iz leta 2002 ter iz vseh uradno pridobljenih odgovorov s strani avstrijskega ENIC/NARIC centra,

31. Ministrstvo pripominja, da termin „akademische grad“ - v prevodu akademska stopnja pridobljen na podlagi zaključenega programa nadaljnjega izpopolnjevanja Universitätslehrgänge v Republiki Avstriji, pomeni zaključeno „stopnjo“ po programu nadaljnjega izpopolnjevanja, ne dokazuje pa formalne akademske stopnje izobrazbe, kot jo je mogoče pridobiti po zaključenem programu redne oblike izobraževanja v Republiki Avstriji.

32. Bolonjski proces v Republiki Avstriji pozna dve glavni tipologiji „Masters Degree“: prvo na nivoju formalne akademske stopnje izobraževanja „mainstream“ (triletni programi prve bolonjske stopnje + dve letni programi druge bolonjske stopnje), ki je edina predmet priznavanja izobraževanja za namen zaposlovanja v skladu z ZPVI in v nasprotju s tem drugo tipologijo na vzporednem nivoju „off-stream“. V slednjo je v Republiki Avstriji uvrščena oblika nadaljnjega izpopolnjevanja Universitätslehrgänge.

33. Dejstvo, da so v Republiki Avstriji oblike izpopolnjevanja namenjene izključno nadaljnjemu izpopolnjevanju in se ne uvrščajo v 3-stopenjsko bolonjsko strukturo formalnega akademskega izobraževanja, je razvidno tudi iz informacije javnega značaja o „Master“ stopnjah izpopolnjevanja, objavljene na spletnih straneh avstrijskega pristojnega ministrstva.

34. Razlika med študijskimi programi za izpopolnjevanje v Republiki Avstriji in v Republiki Sloveniji je razvidna predvsem v tem, da so nekateri programi za izpopolnjevanje v Republiki Avstriji precej daljšega trajanja (tudi 2 leti) kot je v 36. členu ZViS predvideno trajanje programov za izpopolnjevanje v Republiki Sloveniji (najmanj 10 in največ 60 kreditnih točk ECTS). Avstrijski tovrstni programi za izpopolnjevanje posledično dokazujejo pridobitev nekaterih dodatnih pomembnih pravic, kot je pravica vpisa na posamezne redne študijske programe. Ne glede na navedeno, pa obe državi glede na veljavno visokošolsko zakonodajo striktno ločita programe, ki dokazujejo javnoveljavno formalno stopnjo izobrazbe, od programov, ki uradne formalne stopnje izobrazbe, kljub pomembnim dodatnim pravicam, ne dokazujejo.

35. Ministrstvo opozarja, da predhodno navedene oblike izpopolnjevanja glede na pozicijo v državi izvora posledično ni mogoče primerjati s študijskimi programi za pridobitev izobrazbe v Republiki Sloveniji, ki se izvajajo s prilagojeno organizacijo in časovno razporeditvijo predavanj, seminarjev in vaj možnostim študentov, kakor to določa 3. odstavek 37. člena ZViS, in po katerih je mogoče pridobiti formalno akademsko stopnjo izobrazbe.

36. Na zahtevo stranke z dne 19. 5. 2008 je ministrstvo dne 28. 5. 2008 stranko obvestilo o poteku postopka priznavanja izobraževanja za namen zaposlovanja ter jo seznanilo z novimi dejstvi in dokazi, ki jih je ministrstvo v ugotovitvenem postopku po elektronski pošti prejelo dne 25. 3. 2008 in 24. 4. 2008 od pristojnega avstrijskega organa ENIC/NARIC center. Iz dopisov je razvidno, da gre v strankinem primeru za obliko Universitätslehrgänge, ki v avstrijskem visokošolskem istemu izobraževanja ne daje formalne stopnje izobrazbe in ni uvrščena v bolonjski sistem formalnega izobraževanja. Posledično strankino tuje izobraževanje, vloženo v postopek priznavanja za namen zaposlovanja, ni listina o v celoti opravljenem izobraževanju kot to pogojuje ZPVI v zvezi z ZSZN-1 in ZviS.

37. Kljub nestrinjanju stranke, stranka v odgovoru na obvestilo ni navedla novih dejstev in dokazov, ki bi mogla spremeniti odločitev v upravnem postopku. Ministrstvo poudarja, da v kolikor posameznik z listino v Republiki Avstriji ni pridobil formalne stopnje izobrazbe, je tudi ministrstvo ne more ugotoviti, ter niti podeliti.

38. Dne 7. 1. 2010 je ministrstvo prejelo od stranke potrdilo pristojnega avstrijskega organa ENIC/NARIC center, iz katerega je razvidno:

- da je stranka uspešno zaključila magistrski študij programa s področja mednarodnega davčnega prava na izobraževalni instituciji in pridobila naslov „Master of Law“, pri čemer ministrstvo ugotavlja, da je na strankini listini naveden naslov „Master of Laws“,

- da je strankino izobraževanje zakonsko urejeno na podlagi avstrijskega Zakona o univerzah,

- da je izobraževalna institucija priznana visokošolska institucija, ki ima pravico podeljevati naslov „Master of Law“,

- da gre za podiplomski študijski program, ki se uvršča na 2. nivo po Bologni. Pogoj za vpis je predhodno končan študijski program. Ovrednoten je s 120 kreditnimi točkami. LL.M. program daje dostop do doktorskega študija.

39. Iz priloženega dokazila ni razvidnih novih dejstev in dokazov, ki bi mogla vplivati na spremembo odločitve. Kljub temu je ministrstvo z vso dolžno skrbnostjo dne 19. 1. 2010, priporočeno po pošti kakor tudi po elektronski pošti, ponovno zaprosilo pristojni avstrijski organ ENIC/NARIC center za pojasnila o obliki strankinega izpopolnjevanja. Odgovor, ki ga je ministrstvo še istega dne po elektronski pošti prejelo od pristojnega avstrijskega organa, je ponovno potrdil ključna dejstva, na podlagi katerih je ministrstvo v postopku odločalo. Odgovor je vseboval naslednje informacije:

40. Magistrski študijski program LL.M. s področja mednarodnega davčnega prava, ki ga izvaja Wirtschaftsuniversität Wien, je v izvirni obliki dopisa pojmovan kot postgraduate university course. Strankina pridobljena stopnja je zakonita in javno veljavna, vendar ni del bolonjske strukture, kljub temu, da se nahaja na nivoju „Master“. Vpisni pogoj je predhodno končan študijski program (Bachelor).

41. Imetniki po zaključenem programu izpopolnjevanja nimajo avtomatičnega dostopa na doktorski študij. O tem odločajo same visokošolske institucije v posameznih primerih. Izobraževalna institucija omogoča svojim diplomantom LL.M. dostop do doktorskega študija.

42. Ministrstvo je pred izdajo odločbe stranko z vabilom na uporabo možnosti za izjasnitev z dne 25. 2. 2010 o novih dejstvih in dokazih obvestilo. Stranka dopisu z dne 10. 3. 2010 ni priložila nobenih novih pravno relevantnih dejstev, ki bi vplivali na drugačno odločitev ministrstva.

43. Ministrstvo poudarja, da kolikor posameznik z listino v Republiki Avstriji ni pridobil formalne akademske stopnje izobrazbe, je tudi ministrstvo ne more ugotoviti niti priznati.

44. Tretji člen ZPVI določa, da se glede na namen priznavanja in vrednotenja izobraževanja poleg mednarodnih načel na področju priznavanja smiselno uporabljajo določena merila: sistem šolanja, predmetnik, učni načrt, izobraževalni program, trajanje izobraževanja itd., upošteva pa se tudi druge okoliščine, pomembne za priznavanje izobraževanja. Pri tem ministrstvo poudarja, da so avstrijski organi sami pristojni za opredeljevanje posameznega programa, saj so najbolj kompetentni za umeščanje lastnih programov v svojo bolonjsko strukturo izobraževanja. Avstrijska izobraževalna institucija je pripravila predmetni program, ki se glede na predmetnik, učne dosežke, trajanja izobraževanja in pravice, ki iz izobraževanja izhajajo, skladno z avstrijskim šolskim sistemom ne umešča med avstrijske „programe za pridobitev izobrazbe“, ki dokazujejo formalno akademsko stopnjo izobrazbe. Ker učni dosežki v Republiki Avstriji po kompetencah, znanju in spretnosti ne zadoščajo kriterijem za dodelitev formalne akademske stopnje izobrazbe, velja zrcalno, da le-ti ne zadoščajo kriterijem za uvrstitev med slovenske študijske programe za pridobitev izobrazbe, saj imata ravno tako Republika Avstrija kot tudi Republika Slovenija enako bolonjsko stopnjevitost (tristopenjsko strukturo visokošolskega izobraževanja). Trajanje strankinega programa izpopolnjevanja je eno leto (full-time), pri čemer je izpopolnjevanje potekalo večinoma ob petkih in sobotah od 8.30 do 17.30, preostanek časa pa je bil namenjen pripravam na izpit in pisanju seminarskih nalog. Vstopni pogoj je visokošolski program 1. stopnje. Avstrijski magistrski program s področja prava vrste Ordentliche Studien so dveletni programi. Slovenski študijski programi za pridobitev izobrazbe 2. stopnje s področja prava trajajo eno leto ali dve leti. Slovenski programi za pridobitev izobrazbe in znanstvenega naslova magister znanosti trajajo dve leti. Avstrijski in slovenski programi za pridobitev izobrazbe dajejo splošen dostop do doktorskih študijskih programov ustrezne smeri. Strankino izpopolnjevanje ne daje avtomatičnega splošnega dostopa na doktorski študij ustrezne smeri, daje pa posamično pravico za vpis na doktorski študij na isti univerzi v Republiki Avstriji. Vpis na doktorske programe ostalih avstrijskih univerz je odvisen od avtonomne presoje posamezne univerze. Stranka v tujini ni zaključila programa za pridobitev formalne (bolonjske ali pred-bolonjske) stopnje izobrazbe, temveč program nadaljnjega izpopolnjevanja, ki ne daje formalne stopnje izobrazbe, navedeno potrjuje tudi stranka sama. Tudi glede na merila iz 3. člena ZPVI tožena stranka tako ocenjuje, da strankino izpopolnjevanje ne izpolnjuje osnovnega predpogoja (kumulativnega izpolnjevanja akreditiranosti, javno-veljavnosti izobrazbe in listin stopnje). Posledično priložena strankina tuja listina ni listina o v celoti opravljenem izobraževalnem programu, imetnik katere lahko v postopek priznavanja izobraževanja za namen zaposlovanja vloži zahtevo v skladu s 1. odstavkom 11. člena ZPVI in drugo alinejo 2. člena ZPVI. V 1. odstavku 11. člena ZPVI in v pojasnjevalni 2. alineji 2. člena ZPVI (v zvezi z 11. in 10. členom ZPVI, 1., 2. in 19. členom ZSZN-1 in 32., 32.a, 33. in 35. členom ZViS) je urejen pogoj za priznavanje izobraževanja za namen zaposlovanja. Navedenega pogoja glede na do sedaj priložena dokazila stranka ne izpolnjuje.

45. Ministrstvo potrjuje, da si je stranka pridobila pravico do uporabe „Master of Laws“ LL.M., vendar le v Republiki Avstriji. Predpogoj za zakonito uporabo v tujini pridobljenega strokovnega/znanstvenega naslova v Republiki Sloveniji je predhodno priznanje strankine listine (diplome), kar je v skladu z 19. členom Zakona o strokovnih in znanstvenih naslovih (Ur. l. RS, št. 61/06).

46. V zvezi s pristojnostjo za odločanje o enakovrednosti strokovnih/znanstvenih naslovov ministrstvo pojasnjuje, da je v skladu z 10. in 11. členom ZPVI pristojni organ za odločanje o tem ministrstvo, in sicer na podlagi predhodno pridobljenega mnenja o enakovrednosti strokovnih/znanstvenih naslovov vsaj enega visokošolskega zavoda pod pogojem, da v Republiki Sloveniji obstaja in se izvaja primerljiv študijski program (primerljiv po sistemu šolanja). Mnenja o enakovrednosti imajo v postopku priznavanja izobraževanja za namen zaposlovanja akcesorno, posvetovalno naravo. Mnenje o enakovrednosti si je ministrstvo v skladu z dolžnostjo 7. odstavka 11. člena ZPVI pridobilo. Ministrstvo pojasnjuje, da je bilo po pridobitvi mnenja o enakovrednosti, a še pred zaključkom strankinega postopka, seznanjeno z novimi dejstvi in dokazi, na podlagi katerih je bilo ugotovljeno, da strankinega, v tujini zaključenega izpopolnjevanja, ni mogoče šteti niti za primerljivega, kaj šele za enakovrednega s slovenskim visokošolskim študijskim programom za pridobitev izobrazbe, ker strankino nadaljnje izpopolnjevanje ne dokazuje zaključene formalne stopnje izobrazbe v Republiki Avstriji.

47. V zvezi z že izdanim mnenjem Pravne fakultete Univerze v Ljubljani ministrstvo presoja, da ga pri odločanju o enakovrednosti strokovnih/znanstvenih naslovov ni mogoče upoštevati kot takšno, ki bi moglo spremeniti končno odločitev ministrstva, saj kakršnokoli mnenje komisije slovenskega visokošolskega zavoda ne spremeni dejstva, da strankina v tujini pridobljena listina ne izpolnjuje osnovnega predpogoja za kakršnokoli priznanje izobraževanja za namen zaposlovanja v Republiki Sloveniji, ker listine zaradi zgoraj navedenih razlogov ni mogoče šteti za listino o v celoti opravljenem izobraževalnem programu, torej listino, ki daje formalno stopnjo izobrazbe v skladu z visokošolskimi predpisi Republike Avstrije, kot je določen pogoj v 1. odstavku 11. člena v povezavi z 2. členom ZPVI.

48. Stranka je v postopku priznavanja izobraževanja za namen zaposlovanja v Republiki Sloveniji predložila tudi odločbo o priznavanju izobraževanja za namen nadaljevanja izobraževanja z dne 3. 1. 2008, izdano s strani Pravne fakultete v Ljubljani. V skladu z Lizbonsko konvencijo ter z ZPVI se v postopku priznavanja za namen nadaljevanja izobraževanja ugotavlja drugačna pravica kot v postopku priznavanja za namen zaposlovanja in sicer pravica do nadaljevanja študija. Gre za individualno pravico do kandidiranja pri vpisu v študijski program na konkretno slovensko visokošolsko izobraževalno institucijo. Pri tem se ne potrjuje splošne pravice do vpisa na katerikoli slovenski doktorski študij niti ne splošne pravice dostopa do doktorskega študija v Republiki Avstriji. Ministrstvo ugotavlja, da ugotovitve v odločbah za priznavanje izobraževanja za namen nadaljevanja izobraževanja v Republiki Sloveniji, za katere so visokošolski zavodi v skladu z ZPVI pristojni, v postopku priznavanja izobraževanja za namen zaposlovanja vsebinsko ne vplivajo na odločitve ministrstva, saj se odloča o drugi pravici.

49. Poleg tega odločba o priznavanju za namen nadaljevanja izobraževanja v Republiki Sloveniji na ime stranke ne vsebuje temeljnega elementa odločbe – izreka odločbe. V predloženi odločbi komisija ugotavlja, da je stranka pridobila pravico do nadaljevanja študija na doktorskem študiju, ki ga izvaja Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani. V isti odločbi je komisija ugotovila tudi, da je stranka s končanjem študija v tujini dosegla stopnjo, ki v slovenskem sistemu izobraževanja ustreza „stopnji magistra“. Ministrstvo poudarja, da je v skladu z 10. členom ZPVI za izdajo odločbe o ugotovitvi stopnje izobrazbe pristojno ministrstvo, ki je ugotovitve v zvezi s strankinim izpopolnjevanjem že podalo v obrazložitvi te odločbe. Zaradi navedene nezakonite odločbe Pravne fakultete Univerze v Ljubljani v odločitvi o stopnji, izdane s strani nepristojnega organa in – po presoji ministrstva – s tem povezanih netočnih ugotovitev v odločbi za namen nadaljevanja izobraževanja, ministrstvo dejstva o ugotovljeni „stopnji magistra“ v postopku priznavanja izobraževanja za namen zaposlovanja v Republiki Sloveniji ne more in ni upoštevalo. Poleg tega „stopnja magistra“ ni zakonsko opredeljen termin in ga zaradi nejasnosti ni mogoče upoštevati. Ministrstvo je že večkrat opozorilo predstavnike Univerze v Ljubljani o tovrstnih kršitvah pristojnosti pri odločanju glede priznavanja stopnje izobrazbe. Ministrstvo poudarja, da kljub resorni pristojnosti, zaradi avtonomije univerz, ministrstvo nima nadzorstvene pravice za razveljavitev tovrstnih nezakonitih odločb.

50. Ministrstvo je pred izdajo te odločbe stranko z dopisom Vabilo za uporabo možnosti za izjasnitev z dne 6. 6. 2012 ponovno seznanilo o poteku postopka priznavanja izobraževanja za namen zaposlovanja in ji v skladu z 9. členom ZUP dalo možnost, da se v roku 30 dni izreče o vseh dejstvih in okoliščinah. Stranka do izdaje te odločbe ni priložila nobenih novih pravno relevantnih dejstev, ki bi vplivali na drugačno odločitev ministrstva. Glede na navedeno je ministrstvo v ugotovljenem postopku v zvezi s prvo in drugo točko izreka te odločbe ugotovilo, da v postopek priznavanja izobraževanja za namen zaposlovanja stranka ni vložila listine, ki bi bila predmet postopka v skladu z ZPVI v zvezi z ZSZN-1 in ZviS.

51. Ministrstvo poudarja, da je negativna odločitev ministrstva v vseh zahtevkih stranke v postopku priznavanja izobraževanja za namen zaposlovanja logična posledica ustreznega razlagalnega postopka v zvezi z slovensko zakonodajo in tudi bistvenih razlik med strankinim izpopolnjevanjem za pridobitev Ordentliche Studien v Republiki Avstriji.

52. V tožbi na spremembo izpodbijane odločbe tožnik pravi, da je pridobil javno-veljaven znanstveni naziv „Master of Laws“ (LL.M.)“. Slednje dokazuje tožeča stranka z listino, ki jo je dne 1. 10. 2006 izdala izobraževalna institucija Wirtschaftsuniversität Wien, v kraju Dunaj, Republika Avstrija. S predmetno odločbo je bilo ugotovljeno, da LL.M. dosega stopnjo, ki v slovenskem sistemu izobraževanja ustreza stopnji magistra znanosti, kar tožeči stranki posledično omogoča nadaljevanje doktorskega študija na sami fakulteti.

53. Upravno sodišče RS je v obrazložitvi sodbe z dne 28. 3. 2012 toženi stranki naložilo, da mora v roku 30 dni od prejema sodbe izdati nov upravni akt, pri čemer je vezana na pravno mnenje sodišča, ki zadeva vodenje postopka in uporabo materialnega prava. Tožena stranka je dne 11. 7. 2012 izdala odločbo št. 60121-2508/2006-MVZT/58, s katero je v nasprotju s pravnim mnenjem naslovnega sodišča glede uporabe materialnega prava oziroma iz istih razlogov kot do sedaj, v celoti zavrnila zahtevek tožeče stranke za priznanje izobraževanja za namen zaposlovanja v Republiki Sloveniji. Pravi, da je odločba nezakonita, saj v postopku za izdajo te odločbe materialna pravna predpisa, in sicer Lizbonska konvencija (VI.1 člen) in ZPVI (10. člen, v zvezi z 11. členom) nista bila pravilno uporabljena. Sklicuje pa se tudi na pravico do izobraževanja iz Ustave (3. odstavek 57. člena), 26. člen Splošne deklaracije o človekovih pravicah, 2. člen 1. Protokola k Evropski konvenciji o človekovih pravicah in na pravico do enakosti pred zakonom (14. člen Ustave RS). Tožena stranka je pravilno in popolno ugotovila dejansko stanje v postopku priznavanja, ki med strankama tako načeloma sploh ni sporno in so temu posledično na podlagi 59. člena, v zvezi z 65. členom in prvim odstavkom 7. člena ZUS-1, izpolnjeni vsi pogoji, da naslovno sodišče na seji meritorno samo odloči o stvari.

54. Predlaga odpravo odločbe in na strani 5 opredeljuje tožbeni zahtevek primerno in podrejeno. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

55. Tožeča stranka ugotavlja, da je tožena stranka v postopku priznavanja načeloma pravilno in popolno ugotovila dejansko stanje, razen v delu, kjer bo to posebej navedeno v nadaljevanju.

56. Tožena stranka v obrazložitvi izpodbijane odločbe navaja, da izključno zaradi dejstva, ker LL.M. izobraževanje v Republiki Avstriji ne daje stopnje izobrazbe oziroma ni v okviru bolonjskega sistema izobraževanja, ni mogoče priznati listino tožeče stranke o izobraževanju v Republiki Sloveniji. Le to naj bi bil namreč po mnenju tožene stranke, v nasprotju s pravim mnenjem naslovnega sodišča glede uporabe materialnega prava, pogoj za priznanje. Tožeča stranka tako ugotavlja, da je v predmetnem postopku (še) odprto in ključno materialno-pravno vprašanje, ali mora LL.M. izobraževanje v Republiki Avstriji res dajati stopnjo izobrazbe za namene priznanja v RS. Po mnenju tožene stranke takšen pogoj namreč izhaja iz Lizbonske konvencije in ZPVI, v zvezi z Zakonom o strokovnih in znanstvenih naslovih (ZSZN-1) in Zakonom o visokem šolstvu (ZVIS). Tožeča stranka se ne strinja s takšno utemeljitvijo.

57. V zvezi s predmetno utemeljitvijo tožene stranke tožeča stranka ugotavlja, da je: navedena materialno-pravna podlaga kot takšna sicer pravilna, vendar pa jo tožena stranka nepravilno uporablja oziroma ji predpisuje vsebino, ki je slednja ne vsebuje. Slednje je ugotovilo tudi že naslovno sodišče v sodbi I U 1361/2011-16. Po mnenju tožeče stranke namreč, še posebej ob uporabi ustreznih razlagalnih argumentov, Lizbonska konvencija in ZPVI ne vsebujeta pogoja, da mora listina o izobraževanju za namene priznanja dajati v državi izvora stopnjo izobrazbe oz. da se mora izobraževanje obvezno uvrščati v bolonjsko strukturo v državi izvora listine, z namenom končnega priznanja v RS. Pravico do priznanja, ki jo varuje tožeča stranka s tožbo, izhaja iz človekove (osebnostne) pravice do izobraževanja, določene z 3. odstavkom 57. člena Ustave RS (26. členom Splošne deklaracije o človekovih pravicah in 2. členom 1. Protokola k Evropski konvenciji o človekovih pravicah) in je konkretizirana v VI.1 členu Lizbonske konvencije in primarno v 10. členu ZPVI oz. podrejeno v 12. členu ZPVI. Ob tem je treba obvezno predhodno upoštevati Lizbonsko konvencijo kot pravni temelj priznavanja izobraževanja v vseh sodobnih evropskih nacionalnih visokošolskih sistemih. Takšen zaključek med drugim izhaja neposredno iz 153. člena in 8. člena Ustave RS. Sklicuje se na Lizbonsko konvencijo v II.1 členu in II.3 členu. Večina določb Lizbonske konvencije je vsebinsko povsem jasna, nepogojna in opredeljena na način, da neposredno ustvarja pravice in obveznosti, ne da bi bila zato potrebna kakršnakoli nadaljnja intervencija Republike Slovenije. Zakon ne more in ne sme določati dodatnih ali strožjih obveznosti, kot to dejansko izhajajo iz Lizbonske konvencije. ZPVI lahko zaradi razlogov pravne varnosti izrecno in jasno predpiše le način in postopek za uveljavljanje priznavanja kvalifikacij, ne more pa predpisovati drugačnih oz. dodatnih pogojev, ki jih ne vsebuje že sama Lizbonska konvencija. Slednje izhaja tudi iz 6. člena ZPVI.

58. Za pravilno uporabo materialnega prava je bistvenega pomena predhodno in pravilno razumevanje naslednjih pojmov:

1. akreditiranost programa, kot preverjeno doseganje standardov kvalitete, v skladu z visokošolsko zakonodajo posamezne države,

2. akreditiranost institucije, kot preverjeno doseganje standardov kvalitete, v skladu z visokošolsko zakonodajo posamezne države in,

3. javna-veljavnost izobraževanja oz. programa oz. visokošolske listine, ki je posledica akreditiranosti oz. uvrščanja programa v visokošolski sistem posamezne države.

59. Javno-veljavna izobraževanja/programi pa se načeloma delijo na:

1) študijske programe za izpopolnjevanje, po katerem se pridobi visokošolska listina, ki označuje:

- ne pridobi pa se običajno tudi posebnega zakonsko zaščitenega naslova/naziva (vsaj ne v Sloveniji), in

2) študijske programe za pridobitev za pridobitev izobrazbe, po katerem se pridobi visokošolska listina in javno-veljaven strokovni oz. znanstveni naslov tvorjenj v skladu z zakonom, ki označuje:

60. Razlikovanje pravkar navedenih pojmov je ključno, saj tožena stranka vseskozi v obrazložitvi izpodbijane odločbe navaja, da Lizbonska konvencija oz. ZPVI, v zvezi z ZSZN-1 in ZViS predpostavljata 1. akreditiranost institucije in 2. akreditiranost študijskega programa za pridobitev 3. javno-veljavne listine o izobraževanju, ki daje 4. formalno javno stopnjo izobrazbe. Slednje pa, kot bo to razloženo v nadaljevanju, ne drži. Lizbonska konvencija res predpostavlja 1. akreditiranost institucije in 2. akreditiranost študijskega programa, kar posledično samo po sebi vedno pomeni pridobitev 3. javno-veljavne visokošolske listine o izobraževanju. Slednje pa v nasprotju z navedbo tožene stranke ne pomeni obvezno tudi 4. stopnje izobrazbe. Temeljno izhodišče za priznavanje LL.M. listine v RS je VI.1 člen Lizbonske konvencije. Iz navedenega je razvidno, da je za namene priznavanja primarno vprašanje, kaj pomeni „visokošolska kvalifikacija“ v smislu Lizbonske konvencije oz. ZPVI. Tekst Lizbonske konvencije oz. ZPVI-ja je temeljno izhodišče in jezikovni okvir, ki ga je treba upoštevati pri interpretaciji pojma „visokošolska kvalifikacija“ (sodba Višjega sodišča v Ljubljani, opr. št. Psp 448/2006 in pojasnilo Vrhovnega sodišča RS v sklepu opr. št. II Ips 238/98). Lizbonska konvencija v I. členu definira pojem „visokošolske kvalifikacije“ kot: „Vsaka diploma in spričevalo ali drug certifikat, ki ga izda pristojni organ in potrjuje uspešno končan študijski program.“ Iz navedenega je razvidno, da je za namene priznavanja naslednje bistveno vprašanje, kaj pomeni „študijski program“ v smislu Lizbonske konvencije. Slednja tako v 1. členu definira pojem „študijski program“ kot: „Študijski program, za katerega pristojni organi pogodbenice priznavajo, da spada v njihov visokošolski sistem; po končanem programu dobi študent visokošolsko kvalifikacijo.“

61. Ob tem Lizbonska konvencija v 1. členu še definira pojem „visoko šolstvo“ kot: „Vse vrste posekundarnih študijskih programov ali njihovih skupin, usposabljanja ali usposabljanja za raziskovanje, za katere pristojni organi pogodbenic priznavajo, da spadajo v njihove visokošolske sisteme.“

62. Na podlagi jezikovne razlage besedila lahko tako neposredno in jasno ugotovimo, da Lizbonska konvencija za namene priznanja predpostavlja, da „visokošolska kvalifikacija“:

1. izhaja iz uspešno končanega akreditiranega programa,

2. ki ga izvaja akreditirana institucija.

63. LL.M. program tožeče stranke pa je nedvomno akreditiran program, ki ga izvaja akreditirana visokošolska izobraževalna institucija.

64. LL.M. listina o izobraževanju z dne 1. 10. 2006 dokazuje naslednje:

- da je tožeča stranka uspešno zaključila magistrski študijski program s področja mednarodnega davčnega prava na izobraževalni instituciji Wirtschaftsuniversität Wien in pridobila znanstveni naslov „Master of Laws“, v okrajšavi LL.M.,

- LL.M. program predstavlja izobraževalni program na visokošolski ravni kot eno izmed možnih izrednih oblik izobraževanja,

- podeljen znanstveni naslov je javno veljaven, vendar ne daje stopnje izobrazbe v okviru bolonjske strukture, kljub temu, da se izvaja na nivoju Master. Vpisni pogoj je predhodno končan prvostopenjski bolonjski študijski program ali drug prvostopenjski univerzitetni program pred uvedbo bolonjske strukture. Ovrednoten je s 120 kreditnimi točkami,

- da se izobraževanje LL.M. izvaja na podlagi avstrijskega zakona o univerzah,

- da je izobraževalna institucija akreditirana visokošolska institucija, ki ima pravico podeljevati naslov „Master of Law“,

- s pridobitvijo naslova LL.M. po zaključenem izobraževalnem programu ni avtomatičnega vpisa na doktorski študij. O tem odločajo same visokošolske institucije v konkretnih primerih. Institucija Wirtschaftsuniversität Wien omogoča svojim diplomantom z naslovom LL.M. direkten dostop do doktorskega študija.

65. Zgoraj navedeno je bilo še posebej potrjeno z naslednjimi potrdili, ki jih je tožeča stranka predložila v upravnem postopku:

- kopije potrdila pristojnega avstrijskega organa z dne 5. 1. 2010 (dokaz M) (že v upravnem spisu),

- kopije pristojnega avstrijskega organa z dne 19. 1. 2010 (dokazom N) (že v upravnem spisu) ter

- kopije vodje LL.M. programa z dne 11. 6. 2008 (dokaz O) (že v upravnem spisu).

66. Iz potrdil jasno izhaja, da je LL.M. program formalno in javno-veljaven študijski program, ki ga izvaja akreditirana institucija in predstavlja „visokošolsko kvalifikacijo“ za namene Lizbonske konvencije. Temu primerno tudi pristojni organ Republike Avstrije eksplicitno potrjuje v predzadnjem odstavku potrdila v prilogi I., da listina o LL.M. izobraževanju predstavlja „visokošolsko kvalifikacijo“ za namene Lizbonske konvencije.

67. Akreditiranost programa in institucije same po sebi, v vsakem primeru, posledično pomeni tudi „tretji element“, in sicer 3. javno-veljavnost tovrstnega izobraževalnega programa oz. visokošolske listine. Z drugimi besedami javna-veljavnost listine predpostavlja akreditiranost institucije in programa.

68. ZViS v 1. odstavku istega člena (32.) definira dve vrsti „študijskih programov“, in sicer:

- program za pridobitev formalne stopnje izobrazbe v okviru bolonjske strukture in

69. Prav tako smiselno enako Avstrijski University Act definira dve vrsti „študijskih programov“ in sicer:

- program za pridobitev formalne stopnje izobrazbe v okviru bolonjske strukture (t.i. degree programmes) in

- program za izpopolnjevanje (non-degree programmes).

70. Kakršnekoli navedbe tožene stranke v smislu, da študijski programi za izpopolnjevanje kot takšni (kamor nedvoumno spada tudi LL.M. program) niso javno-veljavni oz. da so le vzporedna veja javno-veljavnemu izobraževanju, so zato v celoti neutemeljene. Vsak akreditiran študijski program kot tak, ki ga izvaja akreditiran visokošolski zavod, je torej avtomatično vedno tudi formalno-pravno javno-veljaven študijski program in obratno. S tem pa tudi predmet priznavanja.

71. Akreditirani visokošolski zavodi lahko izvajajo:

1) neformalno učenje (npr. seminarji tečaji, delavnice, poletne šole), ki niso akreditirani in niso javno-veljavni. Udeleženec pridobi le potrdilo o udeležbi, ki ni javna listina in

2) formalno učenje v smislu akreditiranih študijskih programov, ki so javno veljavni in se delijo na:

- študijske programe za izpopolnjevanje. Po uspešno končanem programu se pridobi visokošolska javna listina (ki označuje vrsto izobrazbe, ne pa nujno stopnjo izobrazbe) in

- študijske programe za pridobitev izobrazbe. Po uspešno končanem programu se pridobi visokošolska javna listina (ki označuje vrsto izobrazbe, vključno s formalno stopnjo izobrazbe, ki izhaja iz pridobljenega naziva/naslova; več o tem naslednji točki te tožbe).

72. Listina o uspešno zaključenem visokošolskem akreditiranem LL.M. potrjuje v Republiki Avstriji uspešno končan javno veljaven program Mednarodnega davčnega prava (četrti odstavek 11. člena ZPVI), ki daje pravico do uporabe v Republiki Avstriji pridobljenega znanstvenega naslova „Master of Laws“ (LL.M.)“ (peti odstavek 11. člena ZPVI). Pravna fakulteta v Ljubljani je dne 20. 3. 2008 izdala pozitivno mnenje in sicer, da je naslov „Master of Laws (LL.M.)“ enakovreden naslovu magister znanosti, ki ga po končanem podiplomskem študiju podeljuje Pravna fakulteta v Ljubljani, Univerze v Ljubljani (sedmi odstavek 11. člena ZPVI).

73. S tem so izpolnjeni vsi materialni pogoji za priznavanje LL.M. izobraževanja v Republiki Sloveniji po VI.1 členu Lizbonske konvencije in 10. členu v zvezi z 11. členom ZPVI.

74. V razdelku VI. o stopnji izobrazbe tožnik pravi, da ne glede na zgoraj navedeno tožena stranka za priznanje zahteva še, da mora listina o izobraževanju dajati tudi ustrezno stopnjo izobrazbe v Republiki Avstriji. Slednje naj bi izhajalo iz 11. člena v zvezi z 2. alinejo 2. člena ZPVI, ki definira listino o v celoti opravljenem izobraževalnem programu kot: „spričevalo, diploma ali druga listina o opravljenem izobraževalnem programu in pridobljeni stopnji izobrazbe na izobraževalni ustanovi v skladu s predpisi države, ki je listino izdala“. V zvezi z Lizbonsko konvencijo pa tožena stranka ne navaja nobenega člena kot podlago za svojo odločitev, temveč le pavšalno navaja, da naj bi Lizbonska konvencija takšen pogoj predpostavljala sama po sebi kot logično posledico akreditiranosti programa in institucije. S tem pa se tožeča stranka ne strinja, saj Lizbonska konvencija in ZPVI ne dajeta možnosti za takšen zaključek.

75. V tej zvezi tožeča stranka poudarja, da druga alineja 2. člena ZPVI ne predstavlja pogoja za priznavanje. Pogoji za priznanje za namen zaposlovanja so določeni samo v 10. oz. 11. členu ZPVI-ja. Vse te pogoje pa tožeča stranka v celoti izpolnjuje. Takšno razlago materialnega prava potrjuje tudi naslovno sodišče v točki 6., 7., 8. in 9. obrazložitvi sodbe opr. št. I U 1361/2011-16 z dne 28. 3. 2011. Temu primerno „stopnja“ ne more biti pogoj za priznanje že po samem ZPVI.

76. Prav tako je na strani 16 vladnega gradiva z dne 23. 5. 2011 za medresorsko obravnavo predloga (novega) zakona o vrednotenju in priznavanju izobraževanja (objavljen v UL RS 87/2011) navedeno:

„Iz dosedanjih izkušenj izhaja, da MVZT v postopkih priznavanja izobraževanja … Sektor za priznavanje izobraževanja namreč ugotavlja porast primerov, kjer je posameznik v tujini končal javno veljavni program z ustrezno akreditacijo in umestitvijo v šolski sistem v državi izvora, vendar tovrstno izobraževanje ni umestljivo v slovenski šolski sistem. V to skupino sodijo določeni Master of Advanced Studies, ki jih je država izvora z uvedbo nacionalnega ogrodja kvalifikacij izločila iz formalnega šolskega sistema, študijski programi, ki so del šolskega sistema, pa ne vodijo do zaključene stopnje izobrazbe v državi izvora, enoletno izobraževanje po magistrskih študijskih programih, zaključeno na osnovi predhodnega triletnega visokošolskega izobraževanja – torej v skupnem trajanju manj kot pet let oziroma 300 ECTS, kot to za zaključeno drugo stopnjo visokošolskega izobraževanja določa slovenska zakonodaja, in to na istem študijskem področju ipd. V kolikor se tovrstno izobraževanje ne priznava, se s tem krši prost pretok ljudi v evropskem prostoru, hkrati pa se tovrstna praksa skladno z določbami Lizbonske konvencije smatra kot nepravično priznavanje (unfair recognition).“

77. Iz navedenega je torej razvidno, da tožena stranka sama priznava, da z nepriznavanjem LL.M. listine neposredno krši tudi Lizbonsko konvencijo. Iz novega ZVPI je razvidno tudi dejstvo, da skladno z navedenim uvaja definicijo listine o izobraževanju na način, ki jo vseskozi definira Lizbonska konvencija ter jo uveljavlja tožeča stranka. V tej zvezi omenja nov 2. člen (novega) ZPVI. Novi ZVPI namreč ukinja potem „stopnje“ v definiciji listine o izobraževanju oz. tuje listine. Ob tem se pri obrazložitvi istega člena (str. 37 vladnega gradiva) navaja:

78. „Listine o v celoti opravljenem izobraževanju so lahko take, ki v državi izvora predstavljajo tudi zaključeno stopnjo izobrazbe (degree, cycle), lahko pa dokazujejo uspešno zaključen izobraževalni program, ki je del nacionalnega šolskega sistema, vendar ne predstavlja zaključene stopnje izobraževanja“ /.../

79. Hkrati je na strani 36 vladnega gradiva jasno navedeno, da:

„Raznolikost pristopov k zagotavljanju kakovosti izobraževanja so zaznali tudi pripravljavci Lizbonske konvencije, kar je zagotovo eden izmed razlogov, zakaj konvencija ne obravnava pojma akreditacije (izobraževalnih institucij in izobraževalnih), ki je sicer eden pogosto uporabljenih pojmov v mednarodnem visokošolskem prostoru v povezavi z zagotavljanjem kakovosti v izobraževanju. Lizbonska konvencija obravnava izobraževalne programe in izobraževalne institucije in visokošolske kvalifikacije zelo splošno, saj želi zaobjeti različne pristope, ki vodijo v državah do, kakor velja v RS, javno veljavnih listin pridobljenih pojavno veljavnih programih. Lizbonska konvencija zaobjame akreditacijo in akreditaciji podobne postopke s splošnim opisom: študijski program, za katerega pristojni organ pogodbenice priznava, da spada v njihov šolski sistem (za RS javno veljavni programi).“

80. Takšno tolmačenje je povsem identično, kot ga ves čas zagovarja tožeča stranka in je le posledica pravilne uporabe Lizbonske konvencije. Z novim ZVPI se je torej želelo zgolj uskladiti nacionalna pravila z mednarodnimi pravili na področju priznavanja tujih listin. Slednje pa ni in ne more biti razlog za zavrnitev priznanja LL.M listine v skladu z Lizbonsko konvencijo, ki je višji pravni akt kot ZVPI. Pri tem tožeča stranka poudarja, da vtožuje svojo pravico po „starem“ ZVPI, medtem ko določbe novega ZVPI navaja zgolj kot argument pri razlagi spornih določb „starega“ ZVPI-ja.

81. Torej, ZPVI, ki je podlaga za tožbeni zahtevek, v definiciji pojma listine res eksplicitno navaja tudi besedno zvezo „pridobljeni stopnji“ (2. alineja 2. člena ZPVI), vendar pa Lizbonska konvencija tega pojma ne pozna, prav tako 10. člen ZPVI tega ne določa kot pogoj za priznanje. Še več, sprejet je bil novi ZVPI, ki ukinja pogoj „stopnje“, kot posledica dejstva kršitve Lizbonske konvencije. Tožeča stranka še opozarja, da morebitne besedne zveze „po zakonih in predpisih“, ki jo uporablja Lizbonska konvencija v VI.3 členu, ni mogoče razlagati na način, kot to želi prikazati tožena stranka. Slednja želi namreč prikazati, da je pri uporabi in pri implementaciji Lizbonske konvencije treba upoštevati notranjo zakonodajo Republike Slovenije oz. da se mora implementacija in razlaga višjega pravnega akta v slovenski pravni red prilagoditi okvirom nižjega pravnega akta/reda. Takšna razlaga je po mnenju tožeče stranke povsem napačna in neutemeljena, saj ne upošteva primata mednarodnega prava niti pravil za razlago mednarodnih pogodb, ki jih določa Dunajska konvencija o pravu mednarodnih pogodb.

82. Besedna zveza „po zakonih in predpisih“ oz. „uvrščati“ pomeni le to (kar potrjuje tudi naslovno sodišče v točki 8. obrazložitve sodbe I U 1361/2011-16), da mora Republika Slovenija presoditi, kam se smiselno, na podlagi vsebinskih meril, uvršča LL.M. izobraževanje v slovenski (kakršenkoli že, v danem trenutku, veljaven) visokošolski sistem. Ne pomeni pa to, da lahko Republika Slovenija razlaga pojme na način, ki so bolj restriktivni, kot to sicer jasno določa že sama Lizbonska konvencija. Lizbonska konvencija namreč ne vsebuje določb, ki bi opravičevale razlikovanje med posameznimi nacionalnimi zakonodajami in njihovimi posebnostmi v visokošolskem sistemu.

83. Lizbonska konvencija predstavlja avtonomen mednaroden vir prava, ki pri razlagi pojmov ne dopušča zatekanja k nižjem domačem pravu, saj bi v takšnem primeru prišlo ne samo do neenotnosti pri razlagi in uporabi konvencije, temveč tudi do spodbujanja „forum shoppinga.“ To pa bi spodkopalo namen Lizbonske konvencije, ki je v doseganju enotne uporabe in avtonomne razlage konvencije, in s tem odpravilo razlog za njen obstoj.

84. Takšna potreba v prvi vrsti izhaja iz dejstva, da je ne samo vsebina Lizbonske konvencije, ampak tudi njeno oblikovanje rezultat dolgotrajnih posvetovanj, ki je upoštevalo različnosti v visokošolskih sistemih. Izbira najširšega pojma „visokošolska kvalifikacija“ na način, da vključuje vse javno-veljavne programe, pomeni ravno izogibanje posameznim pojmom, ki so značilni samo za določeno nacionalno zakonodajo (kot je npr. tudi značilno za Republiko Slovenijo, ki ne pozna posebnosti, ki jih na zakonodajni ravni ureja Republika Avstrija). Če bi uporabili pojme nacionalnega prava, bi namreč obstajala ravno ta ista nevarnost, da bi se ti pojmi razlagali po domačem pravu njihovega izvora, namesto da bi se razlagali avtonomno. Snovalci Lizbonske konvencije so se tako namerno izogibali uporabi pojma „stopnja“, saj bi v takšnem primeru avtomatsko izključili vse ostale javno-veljavne programe, ki jih ureja država izvora listine.

85. Dejansko bi takšen „nacionalistični“ pristop ustvaril nasprotne rezultate od nameravanih in pospešil nastajanje različnih razlag v različnih državah. Takšna „nacionalizacija enotnih pravil pa zmanjša učinek Lizbonske konvencije pri doseganju enotnosti.

86. V zvezi z navedenim pa tožeča stranka ponovno poudarja, da ni težava v sami določbi 2. alineje 2. člena ZPVI-ja, ki sama po sebi ni v nasprotju z Lizbonsko konvencijo (slednja namreč uporablja širši pojem, ki vedno vključuje tudi ožje pojme), saj ta določba ne predstavlja pogoja za priznanje po ZPVI, temveč v posledici, ki jo v praksi povzroča takšna določba.

87. Tožena stranka je tako na podlagi vsebinskih meril dolžna presoditi, kam se smiselno uvršča LL.M. izobraževanje v veljaven (kakršenkoli že v danem trenutku) slovenski visokošolski izobraževalni sistem. Temu primerno tudi 10. člen ZPVI določa, da se z odločbo ugotovi stopnja, v katero se tuje izobraževanje uvršča v slovenski sistem izobraževanja (več o tem v VIII. točki tožbe).

88. Trenutno veljavni ZPVI namreč sam po sebi ne krši Lizbonske konvencije, temveč je potrebno le pravilno razumevanje in uporabo ZPVI-ja, v zvezi z Lizbonsko konvencijo, kot višjim pravnim aktom. Sklicuje se na preambulo in 31. člen Dunajske konvencije o pravu mednarodnih pogodb.

89. Glede na zgoraj navedeno nikakor ni moč trditi, da najširši pojem „visokošolska kvalifikacija“ oz. „študijski program“ za namene Lizbonske konvencije, predstavlja le študijske programe za pridobitev formalne stopnje izobrazbe v okviru bolonjske strukture, medtem ko vse ostale javnoveljavne visokošolske programe, ki jih zakonsko ureja država izvora, izključuje. Zato Lizbonska konvencija tudi uporablja univerzalen pojem „kvalifikacija“ oz. „študijski program“ kot takšen, ki naj vključi in upošteva raznolikosti in posebnosti v visokošolskih sistemih. Temu primerno je pristojni organ Republike Avstrije BMWF že v svojem dopisu z dne 19. 1. 2010 navedel, da obžaluje zavračanje priznavanje LL.M. programa zgolj zaradi nekaterih formalnih besednih zvez vpeljanih v nacionalno zakonodajo Republike Slovenije.

90. Po končanem javno-veljavnem študijskem programu za pridobitev izobrazbe se tako v Republiki Sloveniji, kot v Republiki Avstriji, pridobi javno-veljaven strokovni oz. znanstveni naslov, tvorjen v skladu z zakonom, ki označuje stopnjo in vrsto izobrazbe. V nasprotju z Republiko Slovenijo pa se v Republiki Avstriji tudi po končanem javno-veljavnem študijskem programu za izpopolnjevanje (konkretno LL.M. programu) pridobi poseben zakonsko zaščiten znanstveni naslov/naziv „Master of Law (LL.M.)“, ki določa vrsto izobrazbe, ne pa tudi stopnje.

91. Uspešno zaključen LL.M. Program, čeprav ne daje stopnje v okviru bolonjskega izobraževanja, vseeno kot lex specialis daje pravico do uporabe zakonsko zaščitenega (univerzalnega mednarodnega) naziva Master of Laws, enako kot imajo to pravico sicer študentje, ki so uspešno končali nazivu ustrezno II. formalno bolonjsko stopnjo v Republiki Avstriji.

92. Slovenski ZViS ne pozna takšnih izjem oz. omogoča uporabo naslova le, če se uspešno zaključi študijski program za pridobitev formalne izobrazbe, ki daje formalno stopnjo (32.a člen ZViS v zvezi z Zakonom o strokovnih in znanstvenih naslovih, Uradni list, št. 61/2006, v nadaljevanju: ZSZN-1).

93. Uporaba naslova Master of Laws nudi tako možnost dokazovanja pred katerimkoli delodajalcem, da gre za vrsto izobraževanja, primerljivo podiplomskemu študijskemu programu, ki se po zahtevnosti uvršča v posamezen tarifni in plačilni razred.

94. V skladu s slovenskim ZViS, v zvezi z ZSZN-1, se v Republiki Sloveniji strokovni in znanstveni naslovi lahko pridobijo in podeljujejo le in samo po študijskih programih za formalno stopnjo izobrazbe, medtem ko drugih (npr. avstrijsko primerljivih) izjem v okviru drugih študijskih programov ne pozna. Le-to pa ne more predstavljati razloga za zavrnitev priznanja javno- veljavnega visokošolskega študijskega LL.M. programa v Republiki Sloveniji, saj 10. in 11. člen ZPVI takšnega pogoja ne vsebujeta. Sklicuje se na določilo VI.1 člena MKPVKE. Merila za zavrnitev priznanja, so vsebinska in sicer znanje in spretnosti. V kolikor slednje ne drži oz. je za namene priznavanja merodajna le listina o uspešno zaključenem formalnem bolonjskem programu, tožeča stranka zaključuje, da zgornje pravilo za zavrnitev priznanja de facto nima veljave.

95. Ravnanje tožene stranke pomeni tudi zavajanje študentov. Študijski program za pridobitev bolonjske izobrazbe namreč vedno sam po sebi izpolnjuje pogoje, drugi študijski programi pa (običajno) ne izpolnjujejo (le) pogoja formalne stopnje izobrazbe. Temu posledično takšni programi tako ali tako ne morejo biti nikoli priznani in bi bilo zato pravilno, da bi tožena stranka opozarjala le na predpostavko bolonjskih študijskih programov, ne pa akreditiranost. Vsak bolonjski program je namreč akreditiran in ne obratno. Navedbe tožene stranke glede izpolnjevanja pogojev so torej v tem delu nejasne ter zavajajoče in v nasprotju z načelom pravne države.

96. LL.M. program, ki ga je končala tožeča stranka v Republiki Avstriji, je vsebinsko povsem primerljiv z drugo bolonjsko stopnjo v Sloveniji, zato ga je za namene 10. člena ZPVI potrebno LL.M. uvrstiti v to stopnjo slovenskega sistema izobraževanja.

97. Študijski programi se v Republiki Sloveniji v skladu z 33. členom ZViS razvrščajo v tri stopnje:

- visokošolski strokovni študijski programi

- predpogoj za vpis je dokončana I. stopnja dodiplomskega študija, kar je enako kot primerljive II. bolonjske stopnje v Sloveniji,

- program je ocenjen z 120 kreditnimi točkami ECTS, kar je enako kot primerljive II. bolonjske stopnje v Sloveniji,

- uspešno končan študij daje pravico do neposrednega vpisa na doktorski študij na posameznih fakultetah v Republiki Avstriji, medtem ko v drugih primerih o tem posebej odloča vsaka fakulteta na podlagi individualne prošnje, kar je enako kot v Republiki Sloveniji (tudi sama Pravna fakulteta v Ljubljani je tožeči stranki na podlagi LL.M. listine priznala pravico do nadaljevanja doktorskega študija na način, kot to dovoljuje diplomantom, ki so končali primerljiv magisterij znanosti).

99. Program daje pravico do uporabe zakonsko zaščitenega javnega znanstvenega naziva „Master of Laws (LL.M.)“, kar je enako kot posamezni II. bolonjski stopnji, program vključuje 66 semestrskih ur predavanj oz. skupaj 745 h predavanj, kar je ne samo enako, temveč celo več kot večina primerljivih II. stopenjskih bolonjskih programov v Republiki Sloveniji.

100. Vse to je, kot edini merodajen organ, primerjala tudi Pravna fakulteta v Ljubljani in v tej zvezi že dne 20. 3. 2008 podala mnenje, da je naslov LL.M. enakovreden naslovu magister znanosti, ki ga po končanem podiplomskem študiju podeljuje Pravna fakulteta v Ljubljani.

101. Vsled zgoraj navedenega tožeča stranka zahteva:

- ugotovitev II. stopnje po bolonjskem sitemu, saj na podlagi vsebinske primerjave ocenjuje da LL.M. listina ustreza II. stopnji skladno z 33. členom veljavnega ZViS in

- ugotovitev enakovrednosti LL.M. naziva nazivu magister znanosti, ki ga po končanem podiplomskem študijskem programu podeljuje prav Pravna fakulteta v Ljubljani in ga bo v skladu z 2. odstavkom 22. člena ZSZN-1 podeljevala še vse do izteka študijskega prehodnega roka – leta 2015/2016.

102. Lizbonska konvencija namreč ne razlikuje med priznavanjem za namen nadaljevanja izobraževanja ali zaposlovanja. Lizbonska konvencija v 1. členu definira pojem priznavanja kot: „Formalno priznavanje tuje izobrazbene kvalifikacije, ki ga zaradi nadaljevanja izobraževanja in zaposlitve opravi pristojni organ.“

103. Pravna fakulteta v Ljubljani je že dvakrat skladno z ZPVI ugotovila, da LL.M. listina ustreza stopnji magistra znanosti, vendar pa tožeča stranka tega ne more tudi pravno uresničiti. V takšnem primeru torej prihaja do situacije, da je tožeči stranki dejansko priznana stopnja magistra znanosti (čemur ne oporeka tožena stranka), vendar pa te svoje pravice ne more tudi pravno-formalno realizirati.

104. Nenazadnje je zgornja trditev tožene stranke kontradiktorna tudi z vidika samega ZPVI-ja. Tožena stranka namreč ves čas postopka pravzaprav prikazuje, da postopek za namene nadaljevanja izobraževanja omogoča priznavanje vseh javno-veljavnih listin, torej tudi LL.M. listine. S čimer se absolutno strinja tudi tožeča stranka, saj takšen zaključek nenazadnje narekuje tudi Lizbonska konvencija. Vendar pa v takšnem primeru ni logično, da se tudi v postopku priznavanja za namene zaposlovanja ne bi priznavale vse javno-veljavne listine. Gre za isti 2. člen ZPVI-ja, ki pa ga tožena stranka v primeru priznavanja v namene zaposlovanja tolmači kot obvezo po „stopnji“, v postopku priznavanja za namene nadaljevanja izobraževanja pa torej „stopnja“ ni potrebna.

105. Tožeča stranka že na tem mestu ugotavlja, da bi morebitno nepriznanje LL.M. listine predstavljalo tudi neposreden poseg v ustavno pravico do priznanja, kot sestavni del pravice do izobraževanja, določeno z 3. odstavkom 57. člena Ustave RS. Sklicuje se na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-34/94, Uradni list RS, št. 18/1998 z dne 6. 3. 1998 (odst. 40). Takšne omejitev ustavne pravice tožeče stranke pa ni mogoče utemeljiti na podlagi načela sorazmernosti v zvezi s pravico do izobraževanja.

106. V odgovoru na tožbo tožena stranka pravi, da je vse določbe v izpodbijani odločbi uporabila v skladu z mnenjem sodišča. Sodišče je namreč utemeljenost tožbe dosodilo na podlagi dveh razlogov (6. točka sodbe) in sicer, prvič - da tožena stranka v izreku ni odločala o posameznih zahtevkih in presoja zakonitosti naj bi bila s tem otežena in drugič - zaradi domnevno napačne uporabe materialnega prava (10. člena ter šestega in sedmega odstavka 11. člena v zvezi z 2. členom ZPVI in Lizbonske konvencije). V 7. in 8. točki sodbe sodišča razlaga, v čem vidi napačno uporabo oziroma napačno vsebino pravilno uporabljenih določb materialnega prava v izpodbijani odločbi, kar utemeljuje z sistematično in jezikovno razlago. Tožena stranka dodaja, da je za vsebinsko razlago materialnopravnih določb v prvi vrsti odgovoren Državni zbor RS, ki se načeloma posvetuje pri predlagatelju zakona (ki je v tem primeru tudi stvarnopravno pristojen za področje visokega šolstva). Sodišče izrek sodbe utemeljuje z dvema argumentoma. Tožena stranka izpostavlja, da je materialno pravo v odločbi uporabila v skladu z razlago sodišča in v tem smislu ni ne napačno uporabila in ne napačno vsebinsko napolnila pravilno uporabljenih določb materialnega prava ZPVI. Tožena stranka je določbe ZPVI uporabila v skladu z navedbami sodišča v sodbi. Pojma „pridobljena stopnja izobrazbe“ namreč tožena stranka ni razlagala na način, da mora listina o v celoti opravljenem izobraževalnem programu pomeniti tudi višje formalne stopnje izobrazbe glede na prejšnjo nižjo stopnjo izobrazbe. Tožena stranka je presojala v skladu z mnenjem sodišča, ravno v katero stopnjo izobrazbe se predmetni izobraževalni program „uvršča“ (10. člen ZPVI) ter tudi enakovrednosti ne ugotavlja le v primeru, da je stranka pridobila določeno višjo stopnjo izobrazbe. Razlaga, zakaj se v slovensko „stopnjo“ izobrazbe lahko uvršča zgolj tuje izobraževanje, ki izkazuje zaključen program za pridobitev akademske izobrazbe, torej tak, ki tudi v tujini izkazuje zaključeno akademsko stopnjo izobrazbe, sledi v opredelitvi do skladnosti odločbe s stališčem sodišča v 9. točki sodbe (spodaj).

107. Tožena stranka je odločila tudi v skladu z mnenjem sodišča in sicer si je tožena stranka mnenje visokošolskega zavoda obvezno pridobila, v skladu z ZUP pa je to mnenje akcesorne narave, njegova pridobitev obvezna, na vsebino pa organ odločanja ni nujno vezan. Zgoraj zavzeto stališče sodišča v predmetni sodbi, kot tudi vsebino mnenja po ZUP, ter naravo mnenja v postopku priznavanja po ZPVI, potrjuje odločujoče sodišče tudi v svoji sodni praksi v zvezi z priznavanjem in sicer v sodbi št. I U 556/2010.

108. Tožnik se sklicuje na neposredno uporabo „milejše“ Lizbonske konvencije v postopku priznavanja, po njegovem mnenju naj bi bile namreč določbe po ZPVI glede priznavanja izobraževanja ožje in strožje od zahtev v določbah Lizbonske konvencije. Tudi v tem delu naj bi po tožnikovem mnenju bila odločba izdana v nasprotju s pravnim mnenjem naslovnega sodišča glede uporabe materialnega prava (sodba I U 1361/2011-16). Tožena stranka pojasnjuje, da tudi to ne drži, saj je odločba izdana v skladu z mnenjem in napotilom sodišča.

109. Tožena stranka izpostavlja, da je upoštevala mnenje sodišča, namreč Lizbonska konvencija neposredno res ne izpostavlja termina „stopnja pridobljene izobrazbe“. Ugotavljanje tuje akademske stopnje v odločbi je namreč nujna posledica ustrezanja tujega izobraževanja ravno določilom Lizbonske konvencije (VI.3) v delu glede priznavanja izobraževanja za namen zaposlovanja. Priznavanje izobraževanja za namen zaposlovanja je namreč opredeljeno v določbi VI.3 konvencije preko popolne implementacije v slovenski pravni red pa tudi v določilih materialnih zakonov slovenskega visokošolskega prostora, ki ureja strokovne in znanstvene naslove - ZSZN-1. Tudi pravice, ki iz priznavanja izobraževanja v skladu s konvencijo (preko implementacije v RS pa tudi v skladu z ZSZN-1) izhajajo, so določene v VI.3 členu konvencije in sicer v primeru priznavanja za namen zaposlovanja: „b) uporabo strokovnih in znanstvenih naslovov po zakonih in predpisih pogodbenice, v kateri se prosi za priznanje.“

110. Pravice posameznikov, ki iz priznavanja izobraževanja za namen zaposlovanja izhajajo, so torej opredeljene v določbi VI.3 konvencije ter z njeno implementacijo v določbi 19. ZSZN-1. Zakoni in predpisi pogodbenice, ki urejajo strokovne in znanstvene naslove so v Sloveniji ZSZN-1 in neposredno vezan ZViS. Pojem „academic title“ ni enako kot pojem „qualification“ v konvenciji in pomeni točno določen kriterij - akademskega naslova ali v RS „strokovnega ali znanstvenega naslova, pridobljenega po programu za pridobitev izobrazbe.

111. Materialnopravna podlaga, ki ureja pravico, ki iz priznavanja izobraževanja za namen zaposlovanja izhaja, sta torej neposredno Lizbonska konvencija ter ZSZN-1, ki je materialnopravno neločljivo vezan na ZViS in ZSZN-1. ZPVI je v tem delu le izvedbeni postopkovni zakon, ki materialne pravice posameznika v skladu z 87. členom Ustave ne določa, jo pa preko pogojev ponovno izpostavlja (uzakonjena je v ZSZN-1), ureja pa postopek ugotavljanja te pravice.

112. Tožena stranka ne krši mnenja sodišča, saj iz zgoraj navedenega jasno utemeljuje, da argument tuje formalne oziroma akademske stopnje izobrazbe izhaja neposredno iz Lizbonske konvencije ter posledično iz materialnopravne podlage priznavanju izobraževanja v RS, to je iz ZSZN-1. Pogoj tuje formalne oziroma akademske stopnje izobrazbe je torej pogoj, ki ga ne postavljajo zgolj pogoji v ZPVI, temveč narava in vsebina pravice, pridobitev katere se preko postopka po ZPVI ugotavlja. Z vidika metod razlage ZPVI (postopkovni) torej povsem jasno izhaja, da je pogoj za priznavanje izobraževanja za namen zaposlovanja pridobitev formalne stopnje izobrazbe (odraz katerega je pridobljen akademski naslov, ki je predmet ugotavljanja pridobljene materialne pravice). Zveza med ZViS in ZPVI je namreč jasno določena.

113. Vsakršno drugačno tolmačenje vsebine mnenja sodišča v navedeni sodbi bi namreč nujno pomenilo, da gre za neusklajeno sodno prakso sodišča prve stopnje o tem pravnem vprašanju. Sodišče se je namreč v dosedanjih sodbah že večkrat opredelilo tudi do vsebine materialnopravne podlage v postopku priznavanja po ZPVI in sicer je vedno odločalo na podlagi dejstva, da je ZPVI neposredno vezan na ZViS in ZSZN, ter da so pogoji določeni v materialno pravni podlagi priznavanja (ZSZN-1) zaradi narave ZPVI seveda zajeti tudi v slednje (III U 308/2009-12, III U 90/2010-6, I U 1651/2009 (enako tudi I U 1682/2009, I U 1683/2009, I U 1652/2009, I U 1664/2009, I U 1658/2009, I U 1697/2009, I U 1665/2009, I U 1696/2009, I U 1661/2009, I U 1667/2009, I U 1690/2009, I U 1649/2009, I U 1655/2009, I U 1653/2009, I U 1657/2009, I U 437/2010, I U 1653/2009, I U 1578/2009, I U 1666/2009, I U 1654/2009, I U 1687/2009, I U 1650/2009, I U 1662/2009, I U 1659/2009, I U 1656/2009).

114. Neposredna uporaba mednarodne pogodbe (določba VI.3 b), ki je načeloma nad zakonom, namreč izrecno napotuje na slovenski pravni red, torej ZSZN-1, ZViS ter ZPVI, glede priznavanja uporabe v tujini pridobljenega strokovnega in znanstvenega naslova. Vendar pa Lizbonska konvencija, kljub temu, da je bila popolnoma (po črki konvencije) in pravilno implementirana v pravni red Republike Slovenije, ne prepoveduje, da bi si države podpisnice z nacionalnimi predpisi podrobneje uredile sistem priznavanja, kvečjemu ravno obratno.

115. Tožeča stranka si v tujini ni pridobila tujega akademskega naslova, čigar uporabo bi se neposredno na podlagi določbe Vi. 3 Lizbonske konvencije in na podlagi ZPVI oziroma določbe 19. člena ZSZN-1, lahko priznalo v postopku priznavanja za namen zaposlovanja v RS. Tožeča stranka je namreč v RS zahtevala priznavanje izobraževanja za namen zaposlovanja na podlagi določbe VI.3 Lizbonske konvencije in ne na podlagi ostalih določb, ki terjajo priznavanje vseh oziroma neakademskih visokošolskih kvalifikacij.

116. Stopnja ni pogoj za priznanje le po samem ZPVI, kot zatrjuje tožnik, temveč to izhaja že iz Lizbonske konvencije ter iz materialne podlage v pravnem redu RS, kjer je pravica, ki se v postopku priznavanja za namen zaposlovanja ugotavlja, sploh urejena. ZPVI pravice posameznika ne določa, v tem delu ureja le postopek, na podlagi katerega se slednja ugotavlja. V nadaljevanju se tožeča stranka v potrditev svoje teze o nepotrebnosti izkazanega pridobljenega akademskega naslova oziroma akademske stopnje za pozitivno priznavanje sklicuje na vladno gradivo predloga Zakona o vrednotenju in priznavanju izobraževanja.

117. Tožena stranka izpostavlja, da je glavna novost, ki jo prinaša ZVPI ravno ta, da je možna ocena (ne priznavanje) vseh zaključenih visokošolskih kvalifikacij, tudi v postopku vrednotenja za namen zaposlovanja. V skladu z ZPVI je bilo namreč priznavanje izobraževanja vseh javno veljavnih visokošolskih kvalifikacij možno pri visokošolskih zavodih (en organ priznavanja), zgolj akademskih visokošolskih kvalifikacij, pa v postopku za namen zaposlovanja pri toženi stranki. Lizbonska konvencija ni bila ne kršena ter niti „ožana“ ne v skladu z ZPVI ter niti v skladu z zadnjo spremembo zakona v ZVPI. ZVPI je stopil v veljavo naknadno in v slovenski visokošolski prostor prinaša spremembo v sistemu priznavanja izobraževanja (iz priznavanje v vrednotenje) predvsem v delu za namen zaposlovanja. Ker tožena stranka tujega predmetnega izpopolnjevanja ne šteje niti za primerljivega, kaj šele za enakovrednega študijskim programom iz 33. člena ZVis ali študijskim programom, ki jih razvršča 15. člen zVis-E, je že pridobljeno mnenje Pravne fakultete Univerze v Ljubljani brezpredmetno, ker ne more spremeniti statusa izpopolnjevanja v državi izvora. Poleg tega sta bili toženi stranki predočeni dve nasprotujoči si mnenji, kajti mnenje Pravne fakultete v Mariboru je bilo drugačno od mnenja Pravne fakultete v Ljubljani. Tožena stranka v odgovoru na tožbo tudi poudarja, da gre pri priznavanju izobraževanja za namen zaposlovanja za drugačen postopek in pogoje odločanja kot pri priznavanju izobraževanja za namen nadaljnjega izobraževanja. Pravi tudi, da je mnenje fakultete za toženo stranko neobvezujoče.

119. Po določbi 8. člena Ustave RS morajo biti zakoni v skladu z mednarodnimi pogodbami, ki obvezujejo Slovenijo. Ratificirane in objavljene mednarodne pogodbe se uporabljajo neposredno. Z objavo zakona o ratifikaciji Konvencije o priznavanju visokošolskih kvalifikacij v evropski regiji (MKPVKE, Uradni list RS, št. 14/1999, MP - Uradni list RS, 45/99) in upoštevajoč določbo prvega odstavka člena II.1 MKPVKE, ki med drugim pravi, „če so za odločanje o priznavanju pristojni državni organi pogodbenice, so določbe te konvencije zanjo takoj obvezujoče,“ je tožena stranka v ponovnem postopku imela obveznost, da ZPVI (Uradni list RS, št. 73/2004 v zvezi z prehodno določbo 28. člena ZVPI, Uradni list RS, št. 87/2011) razlaga in uporabi v konkretnem primeru, kolikor jezikovna razlaga to dopušča, v skladu z MKPVKE. Da jezikovna razlaga v povezavi s teleološko in sistematično razlago dopušča razlago ZPVI, ki bi bila v skladu z MKPVKE, je Upravno sodišče odločilo že v sodbi v zadevi I U 1361/2011-6 z dne 28. 3. 2011 in bi zato morala biti ta sodba toženi stranki v obvezujoče vodilo pri odločanju v ponovnem postopku. Iz izpodbijane odločbe ni razvidno, da bi tožena stranka v izpodbijanem aktu upoštevala omenjeni mednarodni pogodbi skladno interpretacijo ZPVI, medtem ko je v odgovoru na tožbo tožena stranka večkrat ponovila pojasnilo, da je tožena stranka sledila sodbi Upravnega sodišča v zadevi št. I U 1361/2011-6, čeprav iz interpretacije ZPVI s strani tožene stranke to ne izhaja.

120. Upravno sodišče je v zadevi št. I U 1361/2011-6 najprej z razlago samega ZPVI prišlo do zaključka, da predmet priznavanja izobraževanja za namen zaposlovanja niso samo tiste listine, ki dokazujejo, da je z določenim izobraževanjem stranka v tujini pridobila po tujem pravu določeno stopnjo izobrazbe, ampak da so predmet priznavanja tudi listine o zaključenem mednarodno priznanem oziroma akreditiranem izobraževalnem programu, ne da bi to izobraževanje v tujini moralo pomeniti tudi pridobitev določene stopnje izobrazbe. Kot enega izmed razlogov za to je sodišče navedlo, da ima določba 2. alineje 2. člena ZPVI dva dela. In sicer prvi del te določbe pravi, da je „listina o v celoti opravljenem izobraževalnem programu /.../ listina o opravljenem izobraževalnem programu in pridobljeni stopnji izobrazbe na izobraževalni ustanovi v skladu s predpisi države, ki je listino izdala.“ Temu pa sledi še drugi stavek (drugi del te pojasnjevalne določbe), ki dodaja: „Kot taka listina se šteje tudi dokazilo o zaključenem mednarodno priznanem oziroma akreditiranem izobraževalnem programu“ /.../. To pomeni, da tudi če sodišče ne bi več vztrajalo na stališču, da je določbo 2. alineje 2. člena glede na sistematiko ZPVI, načelo pravne varnosti in 8. člen Ustave v povezavi s konceptom MKPVKE treba upoštevati zgolj kot pojasnjevalno določbo, ki ne določa materialnih pogojev za priznavanje izobraževanj, glede na to, da prvi odstavek 11. člena ZPVI postopek priznavanja za namen zaposlovanja veže na pojem „listine o v celoti opravljenem izobraževalnem programu,“ že samo iz drugega stavka 2. alineje 2. člena ZPVI nedvoumno izhaja, da predmet priznavanja za namen zaposlovanja po ZPVI ni samo listina o pridobljeni stopnji izobrazbe, ampak tudi listina, ki je dokazilo o zaključenem mednarodno priznanem oziroma akreditiranem izobraževalnem programu. V sodbi v zadevi št. I U 1361/2011-6 je sodišče tudi navedlo, da je „stopnja izobraževanja“ v postopku priznavanja pomembna v tem smislu, da je treba glede na 10. člen ZPVI ugotoviti, v katero stopnjo se tuje „izobraževanje“ uvršča v slovenski sistem izobraževanja (ne pa morebiti v katero stopnjo izobraževanja v slovenskem sistemu se uvršča s tujo listino izkazana „stopnja izobraževanja“).

121. Upravno sodišče je v sodbi v zadevi št. I U 1361/2011-6 utemeljilo, zakaj na tem inkluzivnem, ne pa ekskluzivnem pristopu k priznavanju izobraževanja temelji tudi MKPVKE. Upravno sodišče je navedlo:

„Tudi Lizbonska konvencija ne vsebuje omejitve, zaradi katere je tožena stranka zavrnila zahtevek tožnika in je ta omejitev celo v očitnem nasprotju z namenom Lizbonske konvencije. Zato tožena stranka tudi v Lizbonski konvenciji ni imela zakonite podlage za izpodbijano odločitev. Iz preambule Lizbonske konvencije namreč izhaja, da je zakonodajalec s sprejemom Zakona o ratifikaciji konvencije o priznavanju visokošolskih kvalifikacij v evropski regiji (Uradni list RS, MP – 45/99) priznavanje visokošolskih kvalifikacij umestil v okvir pravice do izobraževanja, da Lizbonska konvencija upošteva različnost izobraževalnih sistemov in da zaradi te različnosti skuša med drugim tudi olajšati nadaljevanje izobraževanja, pospešiti akademsko mobilnost, zavarovati načelo institucionalne avtonomije, pri čemer visokošolska kvalifikacija pomeni diplomo, ki potrjuje uspešno končan študijski program. Iz temeljnih načel Lizbonske konvencije izhaja, da je glavna podlaga za priznavanje visokošolskih kvalifikacij „ocena“ vloge za priznavanje kvalifikacij (1. odst. člena III.1, 2. odst. člena III.1, člen III.2) na podlagi ustreznih informacij o kvalifikacijah (točka 1. in 4. člena III.3), pri čemer je dokazno breme o neustreznosti vloge na organu (5. točka člena III.3). To pomeni, da mora priznavanje izobrazbe temeljiti na strokovni oceni vsebinskih kriterijev za priznavanje izobraževanja. Ta princip potrjuje določilo VI.1. člena, ki pravi, da vsaka pogodbenica priznava visokošolske kvalifikacije, ki jih podeljuje druga pogodbenica, razen če je mogoče dokazati, da se znanje in spretnosti iz dokazila o visokošolski kvalifikaciji bistveno razlikujejo od tistih, pridobljenih v pogodbenici, v kateri se prosi za priznanje. Priznanje pa pomeni tudi uporabo znanstvenih naslovov po zakonih in predpisih pogodbenice, v kateri se prosi za priznanje (1. odstavek točka b. člena VI.3). Da je bistvena kakovost podeljene kvalifikacije glede na primerljive domače izobraževalne programe, izhaja tudi iz člena VIII.1 Lizbonske konvencije.“

122. V zvezi s tem stališčem mora sodišče dopolniti svojo interpretacijo iz zadeve št. I U 1361/2011-6, ker je tožena stranka v ponovnem postopku, za razliko od odločitve v zadevi št. I U 1361/2011-6, izpodbijano odločitev v ponovnem postopku v izpostavljeni meri oprla na v zgoraj citiranem delu sodbe št. I U 1361/2011-6 omenjeno določilo 1. odstavka točke b. člena VI.3 MKPVKE. Iz tega določila MKPVKE je namreč tožena stranka v ponovnem postopku izpeljala tudi uporabo določb 32., 32.a., 33., in 35. člena ZVis, in zaradi katerih je tožena stranka prišla do (napačnega) zaključka, da programi izobraževanja, tudi če so akreditirani v tujini, ne morejo biti predmet priznavanja za namen zaposlovanja v Sloveniji, če ne pomenijo hkrati tudi v tujini pridobljene stopnje izobrazbe.

123. Določilo člena VI.3 MKPVKE pravi naslednje:

(prvi odstavek): „Če pogodbenica prizna visokošolske kvalifikacije, podeljene v drugi pogodbenici, to pomeni eno ali oboje od naslednjega:

a.) dostop do nadaljnjega visokošolskega študija skupaj z ustreznimi izpiti /.../;

b.) uporabo strokovnih in znanstvenih naslovov po zakonih in predpisih pogodbenice, v kateri se prosi za priznanje, ali ozemljih v njeni pristojnosti.

(drugi odstavek): „Poleg tega lahko priznanje olajša iskanje zaposlitve po zakonih in predpisih pogodbenice, v kateri se prosi priznanje, ali na ozemljih v njeni pristojnosti.“

124. Ravno na točki uporabe določbe b.) prvega odstavka VI.3 člena MKPVKE je tožena stranka v ponovnem postopku naredila napako, saj je to določbo mednarodne pogodbe razlagala in uporabila ob uporabi nacionalne zakonodaje, namesto da bi najprej izpeljala interpretacijo citirane določbe Lizbonske pogodbe na podlagi metod razlage mednarodnih pogodb iz Dunajske konvencije o pogodbenem pravu (Dunajska konvencija, Uredba o ratifikaciji Dunajske konvencije o pogodbenem pravi, Uradni list SFRJ, št. 30/1972 – MP v zvezi z Aktom o notifikaciji nasledstva glede konvencij Organizacije združenih narodov /.../ Uradni list RS, št. 15/92 – MP, Uradni list RS, št. 54/92). Vsaka veljavna pogodba veže članice in jo morajo dobronamerno izpolnjevati (pacta sunt servanda), kar pa z vidika splošnega pravila o razlagi pomeni, da jo je treba razlagati po običajnem smislu, ki ga je treba dati izrazom v pogodbi v njihovem kontekstu ter v luči njenega predmeta in cilja. Pri razlagi MKPVKE je torej bistven kontekst in cilj te mednarodne pogodbe. O tem cilju in kontekstu pa se je Upravno sodišče že jasno izreklo v sodbi v zadevi št. I U 1361/2011-6 in sicer, da je cilj MKPVKE, glede na njeno jasno preambulo, zmanjšati negativne učinke, ki bi jih sicer različni izobraževalni sistemi imeli na akademsko mobilnost na podlagi listin o priznanih zaključenih izobraževanjih v drugih državah, pri čimer pa je bistveni princip pri (ne)priznavanju strokovna ocena vsebinskih kriterijev za priznanje izobraževanja. Tega cilja ne bi bilo mogoče doseči, če bi države ob deklariranem spoštovanju MKPVKE lahko kot omejitev v postopkih priznavanja izobraževanja za namen zaposlitve vzpostavile ali pa vzdrževale pogoj, da mora listina v tuji državi izkazovati pridobitev določene stopnje izobrazbe in da ni dovolj, če je listina dokazilo o zaključenem mednarodno priznanem oziroma akreditiranem izobraževalnem programu. MKPVKE namreč skozi vse določbe, ne samo v naslovu MKPVKE uporablja termin priznavanje visokošolskih „kvalifikacij“ ne pa stopenj izobraževanja (8. odstavek člena I., člen I.A, člen I.B, člen III.1, člen III.4, člen IV.1, člen IV.3, in vseh pet določil VI. Poglavja o priznavanju visokošolskih kvalifikacij). Tudi naslov tega konkretnega poglavja MKPVKE, ki je relevanten za obravnavani primer, govori o priznavanju „kvalifikacij“, ne pa stopenj izobrazbe. Določilo 1. odstavka b.) člena VI.3 sicer uporablja pojem „strokovnih in znanstvenih naslovov“, vendar to v povezavi s kontekstom in ciljem MKPVKE ne pomeni, da so predmet priznavanja v Sloveniji lahko samo listine, ki dokazujejo stopnjo pridobljene izobrazbe v drugi državi, ampak to določilo pomeni, če oziroma potem ko pogodbenica prizna visokošolsko kvalifikacijo, oseba lahko uporablja strokovni ali znanstveni naslov po predpisih države, ki je izobraževanje priznala. Tožena stranka bi torej lahko zavrnila zahtevek tožnika samo pod pogojem (člen VI.1 MKPVKE), da bi dokazala, da se znanja iz predloženega dokazila o visokošolski kvalifikaciji iz Avstrije bistveno razlikujejo od tistih, pridobljenih na ustrezni pravni fakulteti v Sloveniji, česar pa tožena stranka, spričo mnenja, ki ga je podala Pravna fakulteta v Ljubljani, ni dokazala. Upoštevanje temeljnega pravila Dunajske konvencije o pogodbenem pravu za razlago MKPVKE tudi pomeni, da sistem formalnih stopenj izobraževanja v ZVis z vidika vstopnih pogojev za odločanje o prošnji za priznanje izobraževanja za namen zaposlovanja ni pomemben, sodišče pa je že v prvotnem sodnem postopku ugotovilo, da mnenje Pravne fakultete v Ljubljani, da je naziv, ki ga je tožnik pridobil v Avstriji, enakovreden naslovu magister znanosti, ni pavšalno mnenje, ampak temelji na poročilu dveh članov komisije, ki sta upoštevala obseg in vsebino študija, ki ga je opravil tožnik in sta opravila kvalitativno primerjavo s študijem na Pravni fakulteti v Ljubljani.

125. Poleg tega, da je tožena stranka v ponovnem postopku, za razliko od prvotnega postopka, izpostavljeno bolj oprla svojo odločitev na določilo člena VI.3 b.) MKPVKE, je tožena stranka tudi (drugače kot v prvotnem postopku) odločitev bistveno bolj oprla na določilo 3. člena ZPVI. Ob tem, da seveda tudi 3. člena ZPVI ni dovoljeno interpretirati in uporabiti v nasprotju z MKPVKE, če jezikovna razlaga takšno mednarodni pogodbi skladno razlago dopušča, sodišče ugotavlja, da tožena stranka tudi tega določila ni pravilno interpretirala in uporabila v konkretnem primeru in da to določilo ni v nasprotju z MKPVKE. To določilo, določa, katera merila se poleg mednarodnih načel smiselno uporabljajo za priznanje in vrednotenje izobraževanja in med njimi so: sistem šolanja, predmetnik, učni načrt, učni dosežki, trajanje izobraževanja, pravice, ki iz izobraževanja izhajajo, tožena stranka pa se v izpodbijani odločbi sklicuje tudi na drugi odstavek tega člena, po katerem „organ priznavanja lahko pri odločanju glede na zahtevek upošteva tudi druge okoliščine, pomembne za priznavanje izobraževanja (dejstvo, da je bilo imetniku listine izobraževanje že priznano v drugi državi, starost imetnika listine o izobraževanju ipd.)“ Kar tri od navedenih meril iz 1. odstavka 3. člena ZPVI tožena stranka na strani 14 izpodbijane odločbe reducira na okoliščino, da predmetna tožnikova listina ne daje formalne stopnje izobrazbe, čeprav nobeno od teh treh meril (sistem šolanja, učni načrt in pravice, ki iz izobraževanja izhajajo) enačaja med merilom in formalno stopnjo izobrazbe ne vzpostavlja: drugi dve omenjeni merili povsem očitno tega ne vzpostavljata, merilo „sistem šolanja“ pa tudi tega ne more vzpostavljati, ker bi to bilo v nasprotju z MKPVKE. Tudi druge okoliščine iz 2. odstavka 3. člena ZPVI tožena stranka ne bi smela interpretirati in uporabiti tako, da bi odvzela smiseln pomen mnenja visokošolskega zavoda (7. odstavek 11. člena ZPVI), kajti to bi razvrednotilo temeljni princip MKPVKE iz člena VI.1. v tem smislu, da bi ministrstvo dobilo odločilno vlogo pri strokovnem in vsebinskem primerjanju študijskih programov in ne visokošolski zavodi, kar bi lahko vodilo k arbitrarnemu, pavšalnemu ali nestrokovnemu odločanju. Prvi odstavek 3. člena ZPVI, ki ureja vsebinska merila, je namreč v prvi vrsti namenjen izdelavi mnenja po 7. odstavku 11. člena ZPVI, in njegovi kontroli zakonitosti s strani pristojnega ministrstva, medtem ko je drugi odstavek tega člena, ki ne zajema vsebinskih meril za priznavanje in vrednotenje izobraževanj, ampak drugim (nestrokovnim) okoliščinam, namenjen „organu priznavanja“, to pa je pristojno ministrstvo.

126. Zaradi obravnavanih dveh dodatnih elementov v interpretaciji MKPVKE v zvezi z določilom člena VI.3 točke b.) ter 3. člena ZPVI, ob tem da po mnenju tožeče stranke (prvi odstavek na strani 6 tožbe) tožena stranka tudi ni popolno ugotovila dejanskega stanja oziroma tudi tožena stranka očitno nasprotuje dejanskim ugotovitvam v mnenju Pravne fakultete v Ljubljani tudi z argumentom, da je to mnenje drugačno od mnenja, ki ga je izdelala Pravna fakulteta v Mariboru, sodišče o tožbi ni odločilo v sporu polne jurisdikcije (1. odstavek 65. člena ZUS-1). Zaradi zakonitega vodenja nadaljnjega postopka sodišče pripominja, da tožena stranka nima prav, ko pavšalno navaja, da mnenje vsaj enega visokošolskega zavoda za toženo stranko ni obvezujoče za ministrstvo. Pristojno ministrstvo namreč v postopku ugotavljanja primerljivosti nad mnenjem visokošolskega zavoda izvaja t.i. nadzor zakonitosti v tem smislu, da mora imeti mnenje ustrezno metodologijo, tako da ni arbitrarno glede na načela iz MKPVKE in merila iz ZPVI (3. člen), kar pomeni, da lahko pristojno ministrstvo visokošolski zavod pozove, da mnenje ustrezno dopolni in lahko od mnenja odstopi in odloči drugače v primeru očitne nerazumnosti ali nezakonite uporabe meril v mnenju. Tožena stranka se ob stališču, da mnenje visokošolskega zavoda ni obvezujoče za ministrstvo, sklicuje tudi na sodno prasko in v tej zvezi navaja zadevo št. I U 556/2010, ki pa se nanaša na povsem drugo pravno področje in sicer na izdajo gradbenega dovoljenja. Je pa Upravno sodišče v zadevi št. I U 559/2010-22 z dne 20. 4. 2011 v upravnem sporu med istima strankama zavzelo stališče, da tožena stranka na mnenje fakultete ni vezana, vendar pa ga mora „presoditi“ in se „do njega opredeliti“, in ker je v navedeni zadevi odločila v nasprotju z mnenjem fakultete, je sodišče postavilo stališče, da bi tožena stranka morala v „obrazložitvi natančno pojasniti razloge, zakaj mnenja ne sprejema oziroma ga dati v dopolnitev“ (sodba v zadevi I U 559/2010-22 z dne 20. 4. 2011). V sodni praksi Upravnega sodišča glede pravne vezanosti tožene stranke na mnenje visokošolskega zavoda torej ni pomembnih razlik.

127. Sodišče je dolžno odgovoriti še na nov argument tožene stranke glede na prvotni postopek, ker se tožena stranka v odgovoru na tožbo sklicuje na sodno prakso Upravnega sodišča (odgovor k II. točki tožbe). Tožena stranka pravi, da bi drugačno tolmačenje, kot ga zagovarja tožena stranka, nujno pomenilo, da gre za neusklajeno sodno prakso sodišča. Ta argument tožene stranke ne drži, kajti v zadevah, ki jih našteva tožena stranka, je šlo za drugačno dejansko stanje, in je Upravno sodišče v teh zadevah odločilo na drugih pravnih podlagah oziroma brez da bi zavzelo stališče, da je predmet priznavanja izobraževanja za namen zaposlitve lahko le tista listina, ki dokazuje zaključeno izobraževanje, ki pomeni pridobitev stopnje izobrazbe. Določilo 2. člena ZPVI je sodišče v navedenih zadevah citiralo in je postavilo stališče, da za obravnavane primere sploh ne pride v poštev, tako da določila 2. alineje 2. člena ZPVI niti ni razlagalo, razen v tem smislu, da gre zgolj za določbo pojasnjevalne narave, nikakor pa te določbe ni razlagalo tako, kot jo razlaga tožena stranka v predmetnem upravnem sporu. V navedenih zadevah je namreč šlo za transnacionalno izobraževanje, za katerega je sodišče ugotovilo, da ga Lizbonska konvencija ne ureja, določa pa v členu VI.5, da države pogodbenice lahko določijo, da se priznavanje visokošolskih kvalifikacij, ki jih na njenem ozemlju podeljujejo tuji izobraževalni zavodi, ureja po določbah notranje zakonodaje ali posebnih sporazumov, sklenjenih z matično državo teh zavodov (na primer: sodba Upravnega sodišča v zadevi I U 1651/2009-28 z dne 5. 1. 2011). To pomeni, da se samo priznavanje visokošolskih kvalifikacij, ki jih na njenem ozemlju podeljujejo tudi izobraževalni zavodi, lahko ureja po določbah notranje zakonodaje ali posebnih sporazumov. V predmetnem upravnem sporu za takšno izobraževanje ne gre in je zato sodišče v navedenih zadevah ugotovilo, da Lizbonska pogodba v kakšnem drugem delu sploh ne pride v poštev in da sta relevantna samo ZPVI ter ZVis in priporočila iz Kodeksa dobre prakse v izvajanju transnacionalnega izobraževanja, ker gre za uporabo mednarodnih načel (3. člen ZPVI). V vseh zadevah, na katere se sklicuje tožena stranka, je namreč sodišče potrdilo ugotovitev tožene stranke, da izobraževalna institucija, ki je v Sloveniji izvajala izobraževanje na podlagi franšizne pogodbe s tujo izobraževalno institucijo ni bila javno-veljavno priznana institucija in ni izpolnjevala pogojev iz 14. člena v zvezi z 16. členom ZVis in 32. členom ZVis in so bili v vseh zadevah iz tega razloga zavrnjeni zahtevki za priznanje izobraževanja za namen zaposlovanja. V predmetni zadevi ne gre za takšne okoliščine. Zato je sklicevanje tožene stranke na omenjeno sodno prakso Upravnega sodišča neutemeljeno.

128. Na tej podlagi je sodišče zaradi napačne uporabe materialnega prava (poglavja VI. MKPVKE, 2. alineje 2. člena, 3. člena, 10. člena in 1. in 7. odstavka 11. člena ZPVI) tožbi ugodilo in izpodbijani akt odpravilo ter zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek (4. in 2. točka 1. odstavka 64. člena ZUS-1).

129. V ponovnem postopku je tožena stranka „vezana na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka“ (4. odstavek 64. člena ZUS-1). Stališče tožene stranke v odgovoru na tožbo, da je „za vsebinsko razlago materialnopravnih določb v prvi vrsti odgovoren Državni zbor, ki se načeloma posvetuje pri predlagatelju zakona, ki je v tem primeru tudi stvarno-pravno pristojen za področje visokega šolstva“ (drugi odstavek odgovora k II. točki tožbe) izkazuje popolno nerazumevanje načela delitve oblasti (2. odstavek 3. člena) in vloge sodišča za uresničevanje pravne države (2. člen Ustave v zvezi z 125. členom Ustave in ustavno pravico do sodnega varstva iz 23. člena Ustave); po teh določbah avtoritativno razlago zakona in obvezujočih mednarodnih pogodb dajejo sodišča, zakonodajalec pa ima možnost zakone po predpisanem postopku in morebiti tudi zaradi interpretacij sodišč, spreminjati, vendar v okviru mej, ki mu jih postavlja ustava in mednarodno pravo. Z vidika učinkovitega varstva pravic strank pa je nespoštovanje določila 4. odstavka 64. člena ZUS-1 s strani upravnih organov lahko podlaga za uveljavljanje odškodninske odgovornosti. Tožena stranka mora izdati nov upravni akt v 30 dneh od prejema te sodbe (4. odstavek 64. člena ZUS-1).

130. Po določilu 3. odstavka 25. člena ZUS-1, če sodišče tožbi ugodi in upravni akt odpravi, se tožniku glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov skladno s pravilnikom, ki ga izda minister za pravosodje, prisojeni znesek pa plača toženec. Po določilu 1. odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Pravilnik, Uradni list RS, št. 24/2007), če je bila zadeva rešena na seji in tožnik v postopku ni imel pooblaščenca, ki je odvetnik, se mu priznajo stroški v višini 80 EUR. Zato je sodišče v drugi točki izreka odločilo, da je Republika Slovenija dolžna plačati znesek 80 EUR tožeči stranki. Ta znesek mora tožena stranka plačati tožniku v 15 dneh od prejema sodbe z zakonitimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne po poteku 15 dni po prejemu sodbe do plačila.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.