UPRS sodba I U 1878/2011
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2013-01-08

Darja Trček Janež (preds.), mag. Mira Dobravec Jalen

inšpekcijski postopek - ukrep komunalnega inšpektorja - inšpekcijski zavezanec - posestnik zemljišča - gospodarjenje z zemljišči

Tožnik je dolžan nositi stroške odstranitve komunalnih odpadkov na podlagi tretjega odstavka 157.a člena ZVO-1, ne glede na to, da v 10. in 10.a členu ni izrecno navedeno, da so njegova sredstva namenjena tudi za opisan namen.

Stroške odstranitve odpadkov namesto lastnika (oziroma neposrednega posestnika) nosi tisti, ki izvaja fizično oblast nad stvarjo (na podlagi pravnega naslova ali brez), kajti ta, ki fizično poseduje zemljišče, ima tudi največjo možnost, da nezakonito odlaganje odpadkov prepreči, kar pa je tudi v skladu z določbo četrtega odstavka 157.a člena ZVO-1, da je primarno dolžan nositi stroške povzročitelj nezakonito odloženih odpadkov.

Tožbi se ugodi, odločba Medobčinskega inšpektorata in redarstva Občin Jesenice, Gorje, Kranjska Gora in Žirovnica, št. 0611-32/2011-11 (0711) z dne 20. 6. 2011 se odpravi in se zadeva vrne prvostopnemu organu v ponoven postopek.

Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške postopka v znesku 80,00 EUR v 15 dneh od vročitve sodbe toženi stranki, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Stroškovni zahtevek tožene stranke se zavrne.

Prvostopni organ je z izpodbijano odločbo v 1. točki izreka pustil odločbo Medobčinskega inšpektorata in redarstva Občin Jesenice, Gorje, Kranjska Gora in Žirovnica, št. 0611-32/2011-4 (0711) z dne 21. 4. 2011 v veljavi; ter v 2. točki odločil, da gredo stroški postopka v breme organa, ki je začel postopek po uradni dolžnosti. V obrazložitvi je navedel, da je po uradni dolžnosti s sklepom z dne 19. 5. 2011 dovolil obnovo postopka po uradni dolžnosti, končanega z inšpekcijsko odločbo št. 0611-32/2011-4 (0711) z dne 21. 4. 2011, s katero je v 1. točki izreka odločil, da mora zavezanec A. kot pooblaščeni izvajalec za ravnanje s komunalnimi odpadki na območju Občine Kranjska Gora v roku 15 dni od prejema te odločbe odstraniti nelegalno odložene komunalne odpadke, ki se nahajajo na parceli, št. 540/1 k.o. …, ob občinski cesti št. LC189011, na stroške lastnika zemljišča, v točki 2 izreka, da v primeru, da zavezanec naložene obveznosti ne bo opravil v roku, določenem v 1. točki izreka te odločbe, bo za odpravo nepravilnosti kot prisilno sredstvo uporabljena izvršba s prisilitvijo; v 3. točki izreka, da mora zavezanec o izpolnitvi obveznosti iz izreka te odločbe takoj obvestiti pristojnega inšpektorja; v točki 4, da pritožba zoper odločbo ne zadrži njene izvršitve. Obnova je bila dovoljena v obsegu, da se glede na nove navedbe in dokaze ugotovi pravilna identiteta posestnika spornega zemljišča zaradi obveznosti, ki jo ima lastnik oziroma posestnik po tretjem odstavku 157.a člena Zakona o varstvu okolja (ZVO-1), ki nalaga stroške odstranitve odpadkov lastniku zemljišča, v primeru, da izvaja posest druga oseba, pa osebi, ki izvaja posest. V obnovljenem postopku je organ poslal Skladu poziv na izjavo, na katera je ta odgovoril, da meni, da na konkretnem zemljišču posest izvaja fizična oseba A.A., ker naj bi na tem zemljišču uveljavljal GERK-e, kar je razvidno iz priložene dokumentacije in se tako Sklada ne more obravnavati kot posestnika na zemljišču, ki je v lasti RS. Na podlagi navedb Sklada je bil poslan poziv za izjavo fizični osebi A.A., ki je navedel, da niso lastniki sporne parcele, niti nimajo pogodbe o najemu in da zavrača vsakršne navedbe o njem kot posestniku. Organ na podlagi Zakona o Skladu kmetijskih zemljišč in gozdov RS (ZSKZ) meni, da je Sklad posestnik v smislu tretjega odstavka 157.a člena ZVO-1 in ne A.A. zaradi uveljavljanja GERK-ov na zemljišču, saj ne obstaja noben pravni akt, s katerim bi Sklad prenesel posest na to fizično osebo. V ponovnem postopku je torej ugotovil, da dejansko posest na zemljišču izvaja Sklad, kar pa ne vpliva na drugačno odločitev glede posestnika, zato je odločbo, ki je bila predmet obnove postopka, pustil v veljavi.

Drugostopni organ je pritožbo tožnika zavrnil.

Tožnik v tožbi uvodoma ugovarja, da je lastnik nepremičnine Republika Slovenija ter da tožnika niti ni šteti za posestnika tega zemljišča, ker gre šteti za posestnika A.A., ki je pred upravno enoto podal pisno izjavo, da ima za uporabo zemljišča pridobljeno soglasje lastnika in kateremu so bila odobrena sredstva s strani Agencije RS za kmetijske trge in razvoj za pretekla leta. Tožnika pa se na podlagi 2. člena ZSKZ ne more šteti za posestnika zemljišča v smislu 157.a člena ZVO-1, ki nalaga stroške odstranitve odpadkov lastniku zemljišča, v primeru, da izvaja posest druga oseba, pa osebi, ki izvaja posest. Meni, da je organ storil bistveno kršitev določb postopka, ker lastnika zemljišča – Republiko Slovenijo, ni pritegnil v postopek in mu dal možnost, da se izjavi v zadevi. Sam tožnik je v zadevi zgolj stranka z interesom, ker je upravljalec po zakonu. Sodelovanje tožnika ne more pomeniti, da je sam tudi plačnik stroškov odvoza odpadkov, ampak to ostaja lastnica zadevnih zemljišč Republika Slovenija. Podredno pa izpodbija odločbo tudi iz razloga, ker dejansko stanje ni bilo pravilno in popolno ugotovljeno, ko je govora o posesti. V postopku je tožnik obširno in z listinami podprl domnevo, da je dejanski uporabnik predmetnega zemljišča oseba A.A., sicer brez zakonite podlage. Ta je na podlagi pisne izjave, ki jo je podal pred dvema upravnima organoma, to je pred upravno enoto, kot pogoj za vpis GERK-ov in posledično (brez vpisanega GERK-a ni mogoče pridobiti subvencije) tudi pri Agenciji za kmetijske trge in razvoj podeželja, o uporabi zemljišča in celo zaprosil za pridobitev sredstev, vse v povezavi za uporabo predmetnega zemljišča. Napačen je sklep tožene stranke, da je v postopku relevantna le izjava A.A., da predmetne nepremičnine ne uporablja in da zanje nima sklenjene nobene pogodbe. Ta izjava ne more pripeljati do zaključka, da A.A. ni moč šteti za posestnika. Pred upravnimi organi se je imenovani izjavil o uporabi tega zemljišča in v kolikor sedaj zatrjuje, da zemljišča ne uporablja, mu ni moč pritrditi. Je pa razumljivo, da je takšno izjavo podal, saj dejansko nima zakonite pravne podlage za uporabo zemljišča, torej sklenjene zakupne pogodbe z lastnikom, za pretekla leta pa so mu bila sredstva – subvencije že odobrena, poleg tega pa bi bil v tem upravnem postopku nosilec stroškov oziroma bi moral sam odstraniti nezakonito odložene odpadke. Glede uveljavljanja GERK-ov pa tudi ne more biti merodajno, da je bila dne 17. 3. 2011 podana vloga za spremembo podatkov v RKG. Tožena stranka ni raziskovala, kakšna je vsebina vloge za spremembo podatkov v RKG. RKG se v konkretnem primeru nanaša na več zemljišč in ne le na predmetno. Glede na to, da se je uradni postopek v predmetni zadevi nedvomno začel pred opravljenim terenskim ogledom, ki je bil 20. 4. 2011, pa je nedvomno bistven podatek, pridobljen s strani RS UE Jesenice, dne 31. 5. 2011, da je A.A. šele dne 30. 5. 2011 izbrisal GERK-e na predmetni nepremičnini. Navedeno pomeni, da je to storil šele po tem, ko je bil tudi sam postopek glede odpadkov že obnovljen. Iz dopisa AKTRP je jasno razvidno, da je bila s strani A.A. tudi za leto 2011 za predmetno nepremičnino podana vloga za pridobitev sredstev. Dejstvo, da o vlogi organ še ni odločal, ni pomembno. Nadalje meni, da tudi materialno pravo ni bilo pravilno uporabljeno glede na določbo 24. člena Stvarnopravnega zakonika (SPZ) ter določbo 28. člena SPZ. Glede na te določbe se samo po sebi postavlja vprašanje, kaj je uporaba zemljišča, če to ni izvajanje dejanske, neposredne, fizične posesti oziroma oblasti na zemljišču. Zakonitost uporabe zemljišča pa je druga stvar. Pravna podlaga ne more biti zgolj določilo 2. člena ZSKZ. Predlaga odpravo izpodbijane odločbe in zahteva povrnitev stroškov postopka.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka vse navedbe iz tožbe ter povzema, da je tožnik navedel, da naj bi bil verjetni posestnik A.A. Meni, da je zanimivo, da tožeča stranka govori o verjetnem posestniku, kljub temu, da je v vlogah do sedaj govorila o dejanskem posestniku. Sam A.A. pa je v postopku podal izjavo, da nima pravne podlage za uporabo zadevne nepremičnine in da je ne uporablja. Meni, da tožeča stranka ni predložila nobenega dokumenta, iz katerega bi sledila dejanska posest nepremičnine s strani A.A. Uveljavljanje GERK-ov ne more šteti kot dokazilo o dejanski uporabi nepremičnine. Odveč je tudi sklicevanje na določbe SPZ glede posesti, ker je tretja oseba zavrnila kakršnekoli domneve o morebitni uporabi nepremičnine. Meni, da navedbe glede tega, ali je tožnika šteti za posrednega ali neposrednega posestnika, niso relevantne, ker je prvostopni upravni organ na podlagi pridobljenih izjav ter predložene dokumentacije ugotovil, da A.A. ni dejanski posestnik zemljišča ter da ne obstaja drug znani dejanski posestnik tega zemljišča. Predlaga zavrnitev tožbe in povrnitev stroškov postopka.

Obravnavana zadeva je pravno utemeljena na določbi prvega in tretjega odstavka 157.a člena ZVO-1. Prvi odstavek določa, da če so na zemljišču v lasti države ali občine nezakonito odloženi komunalni odpadki, odredi občinska inšpekcija izvajalcu javne službe ravnanja s komunalnimi odpadki njihovo odstranitev, ta pa jih mora odstraniti v skladu s predpisi o ravnanju z odpadki. Tretji odstavek pa določa, da stroške odstranitve odpadkov iz prejšnjih členov nosi lastnik zemljišča, v primeru, da izvaja posest druga oseba, pa oseba, ki izvaja posest.

Tožnik ugovarja zavezi za plačilo stroškov odstranitve komunalnih odpadkov z navedbo, da ni lastnik nepremičnine, na kateri ležijo, niti posestnik. Upravni organ utemeljuje njegovo zavezo na določbah ZSKZ. Njegovi utemeljitvi sodišče sledi in še dodaja. Tožnik je bil leta 1993 ustanovljen z namenom, da gospodari s kmetijskimi zemljišči, s kmetijami in z gozdovi v lasti Republike Slovenije. Po drugem odstavku 2. člena ZSKZ gospodarjenje obsega upravljanje in razpolaganje. Razpolaganje pomeni vsak prenos lastninske pravice in prenos upravljanja, zlasti pa to pomeni prodajo, odsvojitev na podlagi menjave ali drug način odplačne ali neodplačne odsvojitve. Upravljanje pa pomeni skrb za pravno in dejansko urejenost, investicijsko vzdrževanje, oddajanje v namen, oddajanje v zakup, dodeljevanje koncesij, obremenjevanje s stavbnimi pravicami, dajanje stvarnega premoženja v uporabo in podobno. Po 4. členu ZSKZ se med naloge tožnika, ki jih ta opravlja v okviru gospodarjenja s kmetijskimi zemljišči, s kmetijami in z gozdovi v lasti Republike Slovenije in v skladu z njeno razvojno politiko, s predpisi in svojimi akti, uvršča tudi skrb za trajnostno gospodarjenje s kmetijskimi zemljišči, kmetijami in gozdovi na način, da se zasledujejo cilji prilaganja podnebnim spremembam, ohranjanja narave in ohranjanja dobrega stanja voda. V 10. členu ZSKZ določa finančne vire oziroma finančne okvire za delovanje. Za začetek njegovega delovanja mu je RS zagotovila sredstva iz državnega proračuna. Za svoje nadaljnje nadaljevanje pa pridobiva sredstva z gospodarjenjem s kmetijskimi zemljišči, kmetijami in z gozdovi. Ta sredstva se po drugem odstavku 10. člena ZSKZ štejejo za prihodek tožnika. Tožnik lahko sredstva za svoje delovanje pridobiva tudi iz državnega proračuna in iz drugih virov, kar izhaja iz tretjega odstavka 10. člena. Pridobljena sredstva lahko porablja strogo namensko, zato ZSKZ v četrtem, petem in šestem odstavku 10. člena ter 10.a členu izrecno opredeljuje, čemu so sredstva namenjena. Citirane določbe tožniku podeljujejo pravico, da izvaja neposredno dejansko oblast nad kmetijskimi zemljišči v lasti RS, saj lahko z njimi razpolaga, glede na drugi odstavek 10. člena pa pri gospodarjenju s temi zemljišči zasleduje tudi ekonomsko korist. Zato je po presoji sodišča dolžan nositi stroške odstranitve komunalnih odpadkov na podlagi tretjega odstavka 157.a člena ZVO-1, ne glede na to, da v 10. in 10.a členu ni izrecno navedeno, da so njegova sredstva namenjena tudi za opisan namen. Poleg tega je tožnik glede na citirano 1. alineo 4. člena ZSKZ zavezan gospodariti s predmetnimi zemljišči na način, da se zasledujejo cilji prilaganja podnebnim sprememba, ohranjanja narave in ohranjanja dobrega stanja voda. Ta določba mu še dodatno nalaga posebno skrb, da prepreči, da bi se na predmetnih zemljiščih nezakonito odlagali komunalni odpadki. Iz te zaveze pa logično izhaja tudi zaveza, da krije stroške odvoza nezakonito odloženih odpadkov. Glede na navedene razloge ugovor tožnika o kršitvi določb postopka, ker v postopku ni sodelovala RS kot lastnica nepremičnine in v tej povezavi napačna uporaba določbe 157.a člena ZVO-1, ni utemeljen.

V nadaljevanju pa ostaja sporno, ali je tožnik „druga oseba, ki izvaja posest nad predmetnimi zemljišči“, v smislu tretjega odstavka 157.a člena ZVO-1, glede na dejansko stanje kot izhaja iz obravnavane zadeve. Kot je bilo že zgoraj navedeno, za sodišče ni sporno, da ZSKZ podeljuje tožniku pravico, da izvaja na zemljiščih neposredno dejansko oblast nad zemljišči, v smislu prvega odstavka 24. člena SPZ (posest je neposredna dejanska oblast nad stvarjo – neposredna posest). Po pravni teoriji je neposredni posestnik tisti, ki izvršuje fizično oblast nad stvarjo, pri čemer se posest ne izgubi zgolj zaradi neizvrševanja. Fizično oblast nad stvarjo pa lahko izvaja tudi druga oseba, ne le tista, ki ima neposredno dejansko oblast nad stvarjo, npr. na podlagi posredne posesti (drugi odstavek 24. člena SPZ – posest ima tudi tisti, ki izvršuje dejansko oblast nad stvarjo preko koga drugega, ki ima neposredno posest iz kakršnegakoli pravnega naslova (posredna posest) ali pa tudi brez pravnega naslova (28. člen SPZ – posestnik ni v dobri veri, če je vedel ali mogel vedeti, da ni upravičen do posesti). Po mnenju sodišča je treba besedno zvezo „druga oseba, ki izvaja posest nad predmetnimi zemljišči“ razumeti tako, da nosi stroške odstranitve odpadkov namesto lastnika (oziroma neposrednega posestnika) tisti, ki izvaja fizično oblast nad stvarjo (na podlagi pravnega naslova ali brez), kajti ta, ki fizično poseduje zemljišče, ima tudi največjo možnost, da nezakonito odlaganje odpadkov prepreči, kar pa je tudi v skladu z določbo četrtega odstavka 157.a člena ZVO-1, da je primarno dolžan nositi stroške povzročitelj nezakonito odloženih odpadkov. Na drugi strani pa fizična posest prinaša ekonomsko izkoriščanje nepremičnine, zato je prav, da je na posestnika, ki nepremičnino izkorišča, vezan tudi morebitni strošek kot je to strošek za odstranitev odpadkov.

V tem materialnem okviru pa je organ napačno uporabil pravo, ko je zaključil, da fizična oseba A.A., tudi če je uveljavljal GERK-e na zemljišču, ne more biti posestnik v smislu tretjega odstavka 157.a člena ZVO-1, saj ne obstaja noben pravni akt, s katerim bi tožnik prenesel posest na to konkretno fizično osebo. V ponovnem postopku bo potrebno zakon razlagati tako, kot je navedlo sodišče in glede na to, da že ugotovljena dejstva kažejo, da je A.A. uporabljal sporno zemljišče (uveljavljanje GERK-ov na zemljišču in pridobitev subvencij v letu 2008 – 2011; uveljavljanje tudi za leto 2011; sprememba GERK-a, ki vsebuje tudi sporno zemljišče šele v letu 2011), dopolniti dejansko stanje in ugotoviti, ali je imel A.A. fizično oblast nad zemljiščem tudi v spornem obdobju, ko je do nanosa odpadkov prišlo. Zgolj podatek, da je A.A. dne 17. 3. 2011 podal vlogo za spremembo podatkov v RKG, ne da bi se raziskalo vsebino vloge za spremembo podatkov v RKG, ne more biti merodajen za zaključek glede posestnika (razlog drugostopnega organa), saj na drugi strani iz dopisa UE Jesenice dne 31. 5. 2011 izhaja, da je A.A. šele 30. 5. 2011 izbrisal GERK-e na predmetni nepremičnini. Po mnenju sodišča bo potrebno raziskati stanje vsaj na datum terenskega ogleda – 20. 4. 2011, torej odnos A.A. do zemljišča parc. št. 540/1 k.o. … v zvezi s fizično oblastjo na tem zemljišču, na kar kaže uveljavljanje GERK-ov, ter nato na podlagi ugotovljenih dejstev napraviti zaključek glede nosilca stroškov odstranitve odpadkov.

Ker je dejansko stanje v zadevi nepravilno ugotovljeno ter je tudi ostalo nepopolno ugotovljeno in je bilo posledično napačno uporabljeno materialno pravo, je odločba tožene stranke nezakonita. Sodišče jo je na podlagi 2. in 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) odpravilo ter zadevo v smislu tretjega odstavka istega člena vrnilo toženi stranki v ponovni postopek.

Ker je tožnik v tem upravnem sporu uspel, mu je sodišče odmerilo stroške postopka v višini 80,00 EUR (25. člen ZUS-1 v zvezi s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu).

Stroške tožene stranke pa je sodišče zavrnilo na podlagi iste določbe – 25. člena ZUS-1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.