UPRS sodba in sklep I U 469/2013
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2013-03-28

Agata Zavašnik (preds.), dr. Boštjan Zalar (poroč.), mag. Damjan Gantar

ŠOLSTVO - UPRAVNI SPOR - UPRAVNI POSTOPEK

visokošolski učitelj - izvolitev v naziv redni profesor - soglasje senata univerze k izvolitvi - avtonomija univerze - smiselna uporaba določb ZUP - obrazložitev odločbe - exceptio illegalis

Tudi prek sprejemanja meril za izvolitve v nazive visokošolskih učiteljev in izvedbe konkretnih postopkov volitev naj bi univerza uresničevala svojo avtonomijo. Zakonodajalec pa tega področja ni povsem prepustil avtonomiji univerze. Omejitev avtonomije na tem področju in s tem vezanost univerze na voljo zakonodajalca daje določilo 55. člena ZVis, s katerim zakonodajalec ni določil samo formalnih kriterijev, da morajo biti merila za izvolitev v naziv v skladu z zakonom (8. odstavek 55. člena ZVis) in javno objavljena, ampak je celo posegel v vsebinsko opredeljevanje teh meril, saj je postavil kvalitativni kriterij in sicer, da morajo biti merila mednarodno primerljiva.

Upravno sodišče je v dosedanji sodni praksi že zavzelo stališče, da gre pri odločanju senata univerze za odločanje po prostem preudarku, kar pomeni, da določilo drugega stavka 1. odstavka 190. člena Statuta Univerze v Mariboru ne more imeti nobenega posebnega pravnega učinka v upravnem sporu. Sodišče je  zato uporabilo t.i. institut exceptio illegalis, ki ima ustavno podlago v določilu 125. člena Ustave, po katerem je sodišče vezano na ustavo in zakon.

V obrazložitvi akta pristojnega organa o neizdaji soglasja za izvolitev mora biti razvidno, kaj je v razpravi o tožnikovi kandidaturi pretehtalo argumente komisije, ki je podala pozitivna mnenja, tako da je bil izid glasovanja na senatu univerze negativen za tožnico in da ti razlogi ne smejo biti v nasprotju z namenom, zaradi katerega je zakonodajalec dal univerzi pooblastilo za odločanje po prostem preudarku in v okviru tega je posebej pomembno, da ne gre za nedopustno diskriminacijo.

I. Tožbi se v delu, ki se nanaša na izpodbijanje odločbe Senata Univerze v Mariboru, št. ODREK-1450/62/2013/FS/529-MK z dne 6. 2. 2013 ugodi tako, da se izpodbijani akt odpravi in se zadeva vrne toženi s stranki v ponoven postopek.

II. Zahteva za začasno zadržanje odločbe Senata Univerze v Mariboru, št. ODREK-1450/62/2013/FS/529-MK z dne 6. 2. 2013 se zavrže.

III. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 80 EUR v 15 dneh od prejema sodbe z zakonitimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne po poteku 15 dni po prejemu sodbe do plačila.

IV. Zahtevek tožene stranke za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

V. V zvezi s preostalim delom tožbe in zahteve za izdajo začasne odredbe, ki se nanašata na ničnost pogodbe o zaposlitvi in trpinčenje na delovnem mestu, se Upravno sodišče izreče za stvarno nepristojno in se zadeva po pravnomočnosti tega sklepa odstopi stvarno in krajevno pristojnemu Delovnemu in socialnemu sodišču v Mariboru.

1. Iz uvoda izpodbijane odločbe je razvidno, da je tožena stranka na podlagi določil 19. točke 253. člena Statuta Univerze v Mariboru (Uradni list RS, št. 46/2012, UBP10), skladno z določilom 198. člena Statuta UM, 5. odstavek 56. člena Zakona o visokem šolstvu (ZVis, Uradni list RS, št. 32/2012 – UPB7, spremembe in dopolnitve do 57/2012) ter 207., 226., 227. in 228. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP, Uradni list RS, št. 24/2006, ZUP-UPB2 s spremembami in dopolnitvami do 8/2010) ter na podlagi popolne vloge kandidatke dr. A.A., prejete dne 12. 12. 2011, mnenja Habilitacijske komisije z dne 21. 11. 2012 in sklepa Senata Univerze v Mariboru z dne 29. 1. 2013, odločila (v prvi točki izreka), da se ugotovi se, da je Senat Univerze v Mariboru z javnim glasovanjem predlagani sklep o podaji soglasja k izvolitvi dr. A.A. v naziv izredna profesorica za predmetno področje „oblikovanje tekstilij in oblačil“, zavrnil. V drugi točki izreka je odločeno, da je z odločitvijo iz 1. točke te odločbe Senat Univerze v Mariboru kandidatu za izvolitev v naziv izredna profesorica ter Senatu Fakultete X. odrekel soglasje za izvolitev dr. A.A. v naziv izredna profesorica za predmetno področje „oblikovanje tekstilij in oblačil“. V tretji točki izreka je odločeno, da se z odločitvijo iz 1. in 2. točke te odločbe ustavi postopek za izvolitev kandidatke A.A. v naziv izredna profesorica za predmetno področje „oblikovanje tekstilij in oblačil“. V četrti točki je odločeno, da se podredna izvolitev tožnice v naziv docentke za predmetno področje nadaljuje.

2. V obrazložitvi izpodbijanega akta je navedeno, da je bila tožničina vloga obravnavana skladno z določili Statuta Univerze v Mariboru, določili Meril za izvolitve v nazive visokošolskih učiteljev, znanstvenih delavcev in visokošolskih sodelavcev Univerze v Mariboru (Obvestila UM št. XXIII-1-2005), Sprememb in dopolnitev Meril (Obvestila UM št. XXIV-9-2006, XXV-8-2007), določili Navodil za izvajanje Meril (Obvestila UM št. XXIII-1-2005) ter določili Zahtevnejših kriterijev za volitve v nazive visokošolskih učiteljev, znanstvenih delavcev in visokošolskih sodelavcev FS UM (Obvestila UM št. XXVII-1-2009 in XXVI-10-2007). Vlogo kandidatke je dne 21. 6. 2012 obravnaval Senat Fakultete za strojništvo UM in imenoval komisijo za izdelavo strokovnega poročila v sestavi: red. prof. dr. B.B., red. prof. C.C., red. prof. dr. Č.Č. in nadomestnega člana izr. prof. mag. D.D. Red. prof. C.C. je od priprave poročila odstopila, zato so strokovne službe k pripravi poročila pozvale nadomestnega člana. Habilitacijska komisija Senata UM je dne 6. 6. 2012 sprejela sklep, da Senat fakultete pozove k imenovanju še enega člana strokovne komisije. Dne 21. 6. 2012 je Senat fakultete v komisijo imenoval dodatno članico red. prof. E.E. in nadomestnega člana prof. F.F. Komisija je ocenila kandidatkino strokovno, znanstveno in pedagoško usposobljenost ter praktične izkušnje v stroki. Senat Univerze v Mariboru je na 17. redni seji, dne 29. 1. 2013, obravnaval predlog za prvo izvolitev dr. A.A. v naziv izredna profesorica za predmetno področje „oblikovanje tekstilij in oblačil“ ter na predlog Habilitacijske komisije UM z dne 21. 11. 2012 izvedel glasovanje v zvezi s podajo predhodnega soglasja. Ker je habilitacijska komisija posvetovalno telo Senata Univerze v Mariboru, je Senat Univerze v Mariboru pri svoji odločitvi upošteval sprejet sklep habilitacijske komisije:

Habilitacijska komisija Senata Univerze v Mariboru je po razpravi z 1 glasom za in 16 proti zavrnila sklep, da se kandidatki poda soglasje k izvolitvi v naziv. Izpostavili so, da je kandidatka prejela opomin zaradi neizpolnjevanja delovnih obveznosti. Ker se kandidatka voli po umetniških kriterijih, je pomembno pregledati umetniška dela. Opozorjeno je bilo, da institucije, s katerimi kandidatka dokazuje mednarodno odmevnost, niso dovolj odlične za tako visok naziv. Poročevalci so se precej izognili opisovanju kvalitete kandidatkinega opusa. Člani Senata UM so izpostavili, da opozorilo delavki ni bilo upoštevano pri odločanju. Pri pregledu vloge so se osredotočili predvsem na kvaliteto kandidatkinih del, čemur so se strokovni poročevalci izognili. Senat UM je obravnaval tudi mnenje delovne skupine za pregled zadeve in pripravo mnenja v postopku izvolitve dr. A.A. Delovna skupina v svojem poročilu in mnenju ugotavlja, da pri upravnem postopku izvolitve dr. A.A. ni prišlo do bistvenih kršitev postopka. Po opravljenem glasovanju je bilo ugotovljeno, da je glasovalo 22 senatorjev, od katerih je bil 1 glas za, 19 glasov proti in 2 vzdržana. Iz navedenega izhaja, da kandidatka ni prejela zadostne večine glasov za podajo predhodnega soglasja.

3. Tožena stranka v obrazložitvi akta še navaja, da v skladu z ZVis in Statutom UM kandidat ne pridobi avtomatično pravice za izvolitev v naziv, če izpolnjuje posamezne pogoje iz Meril oz. dosega zahtevano število točk, temveč ima Senat Univerze diskrecijsko pravico v postopku izvolitve kandidata v naziv, da soglasje k izvolitvi poda ali ga odreče. Določba 1. in 55. člena ZVis določa, da je kandidat, ki izpolnjuje določene pogoje, „lahko“ izvoljen, ne pa da je v vsakem primeru izvoljen v naziv, kdor izpolnjuje določene pogoje. Iz navedene določbe je razvidna avtonomija univerze, ki izhaja iz 6. člena ZVis, ki določa, da je Univerza avtonomni, znanstveno-raziskovalni, umetniški in izobraževalni zavod s posebnim položajem. Univerza deluje po načelu avtonomije, ki ji med drugim zagotavlja tudi sprejemanje Meril za izvolitev v naziv visokošolskih učiteljev, znanstvenih delavcev in visokošolskih sodelavcev ter avtonomno ureditev in izvedbo samega postopka volitev v nazive visokošolskih učiteljev, znanstvenih delavcev in visokošolskih sodelavcev. Skladno z določbo 56. člena Zvis visokošolske učitelje voli senat fakultete, vendar si mora le-ta pred izvolitvijo v naziv pridobiti soglasje Senata Univerze. Skladno z navedenim je Senat Univerze v Mariboru odločil, kot izhaja iz izreka te odločbe.

ugotovitev nezakonitosti izvajanja habilitacijskega postopka in končne odločbe  habilitacijskega postopka, ugotovitev ničnosti pogodbe o zaposlitvi s spornim pogojem – izvolitev v naziv kot pogojem za ohranjanje zaposlitve delovnega razmerja, poleg tega pa zahteva, prisoditev odškodnine za psihološko mučenje in povzročeno škodo na zdravju in ugledu v času trajanja upravnega (habilitacijskega postopka).

5. Tožba obsega 178 strani, zato sodišče na kratko povzema samo bistvene navedbe iz tožbe za ta upravni spor.

6. Pod točko 2 in 3 tožbe tožnica podaja, kot sama pravi, kronologijo dogajanj in motivov delodajalca za izvajanje trpinčenja v času pred in med habilitacijskim postopkom ter naloge in nagrade vpletenim v nezakonita dejanja trpinčenja. Pod točko 4.1. obravnava kršitve Zakona o delovnih razmerjih (ZDR), pod točko 4.2. pa kršitve Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) in sicer v zvezi s slednjim izpostavlja zlasti 6. člen, 7., člen, 8. člen in 9. člen ZUP. Glede kršitve 9. člena ZUP pravi, da ji delodajalec ni dal možnosti izjaviti se o zahtevkih. To pravico si je stranka vzela sama in je pripravila pisno izjavo oz. Pripombo. Bila je sankcionirana z opozorilom pred odpovedjo, na katerega ni dobila možnosti ugovora, zaslišanja ali izjave in so bili lažni očitki s strani delodajalca. Ko je tožnica prosila za posredovanje sklepa njenega habilitacijskega postopka od delodajalčevega organa, ki je izvajal postopek, tega ni prejela, ne glede na večkratne prošnje po telefonu, elektronski pošti.

7. Poleg tega se predstojnica inštituta, na katerem je zaposlena tožnica, G.G., kot njena neposredno nadrejena in delodajalec, ni izločila iz postopka, ko se je o postopku odločalo na prvi stopnji in ne v nadaljnjem postopku odločanja na habilitacijski komisiji, katere predsednica je ta ista oseba. Pod točko 4.2.2. tožnica zahteva ničnost odločbe o neizvolitvi v naziv izredne profesorice. Člani senata UM so bili s strani delodajalca in njegove predstavnice G.G. in njenih 16 mesečnih prizadevanj prisiljeni v predlog neizvolitve, saj so se kljub relevantnim objektivnim dejstvom, ki so vsa kazala v prid izvolitve tožnice v želeni naziv in kljub prvi odločitvi senatorjev s prve obravnave te zadeve na seji Senata UM dne 18. 12. 2012 (kot dokaz prilaga potrdilo o poštnih pošiljkah priporočenih pisem senatorjem UM in elektronska sporočila senatorjem, 12. - 17. 12. 2012), da bo izvoljena v želeni naziv, kasneje pod dodatnim pritiskom fingiranega opozorila tožnici pred redno odpovedjo iz krivdnih razlogov, pod očitno prisilo tega razloga s strani predstavnice s fakultete G.G., izvolili na tajnih glasovanjih negativno oziroma niso predlagali izvolitve tožnice v naziv izredna profesorica. Na to je vplival tudi sklep habilitacijske komisije, ki pa je odločala pod vplivom opozorila pred redno odpovedjo, ki ga je na sejo habilitacijske komisije dne 21. 12. 2012 ravno tako prinesla G.G. Člani Senata UM in člani habilitacijske komisije so tako odločali o strokovnih zadevah pod pritiskom G.G., ki je nanje pritiskala z blatenjem tožnice z nestrokovnimi zadevami iz delovnega razmerja, ki v ta postopek ne sodijo.

Pod točko 4.3. tožnica obravnava kršitve Ustave in med najpomembnejšimi temeljnimi pravicami in svoboščinami posameznika izpostavlja enakost pred zakonom, dostojanstvo osebnosti ter pravice do pravnega sredstva, sodnega varstva ter povračila škode ter 49. člen Ustave RS. V nadaljevanju izpostavlja kršitve zakona o obligacijskih razmerjih. Pod točko 5.3., 5.4. in 5.5. pa utemeljuje ničnost pogodbe o delovnem razmerju oziroma dela pogodbe, ki ureja pogoj izvolitve oziroma prekinitev delovnega razmerja. Pod točko 6. Podaja vsebino tožbe na nezakonitost in ničnost izpodbijane odločbe. Pravi, da v skladu z 42. členom Zakona o delovnih in socialnih sodiščih uveljavlja sodno varstvo proti odločbam delodajalca, in sicer proti odločbi, poslani 6. 2. 2012 s strani delodajalca Univerza v Mariboru in prejeti 28. 2. 2011 s strani tožnice doc. dr. A.A.

V primeru tožnice se je delodajalec poslužil omenjenega akta, ko je določil 4 strokovne poročevalce – izvedence (3 in 1 nadomestnega strokovnega poročevalca) za pisanje strokovnega poročila o strokovnem delu tožnice v habilitacijskem postopku za izvolitev v naziv izredne profesorice za področje oblikovanja tekstilij in oblačil, in sicer so poročila napisali trije nesporno renomirani akademiki s področja oblikovanja tekstilij in oblačil, uveljavljeni tako v nacionalnem kot tudi mednarodnem prostoru in ki tožnico predlagajo za izvolitev v naziv izredne profesorice za področje oblikovanj tekstilij in oblačil, in sicer: red. prof. dr. Č.Č., red. prof. E.E., izred. prof. D.D. Pri tem nihče od teh treh zunanjih neodvisnih izvedencev ni imel nikakršnih težav ali zadržkov, da ne bi kandidatke ocenil in tudi potrdil kot izjemnega strokovnjaka s področja oblikovanja tekstilij in oblačil in več kot primerne za izvolitev v naziv izredne profesorice za področje oblikovanja tekstilij in oblačil, saj kandidatka več kot izpolnjuje oziroma močno presega predpisane zahteve po Merilih za volitve v nazive visokošolskih učiteljev, znanstvenih delavcev in visokošolskih sodelavcev UM ter strožjih merilih za izvolitve Fakultete X. Strokovna poročila so napisana in so vsa 3 strokovna poročila oziroma izvedenska mnenja iz področja, za katerega se habilitira tožnica, pozitivna in tožnico predlagajo za izvolitev v naziv izredne profesorice za področje oblikovanj tekstilij in oblačil. Na seji habilitacijske komisije (12. 9. 2012) tožnica ni bila predlagana za izvolitev v naziv s strani habilitacijske komisije Senata UM, temveč je v naslednji fazi delodajalec ta izvedenska poročila namerno spregledal in ignoriral, saj očitno niso bila v skladu z njegovim interesom. Še več, poročila ni samo spregledal, temveč jih je anuliral s tem, ko se je odločil mimo oziroma ravno v nasprotju s pozitivnim mnenjem 3 strokovnih izvedencev (in se pri tem skliceval celo na edino izvedensko mnenje, ki ni bilo s habilitacijskega področja tožnice in je bilo odstopljeno in zato tudi nadomeščeno s poročilom D.D., ki je napisala pozitivno poročilo). Habilitacijska komisija Senata UM je po razpravi z 1 glasom za in 16 proti zavrnila sklep, da se kandidatki poda soglasje k izvolitvi v naziv. Izpostavili so, da je kandidatka prejela opomin zaradi neizpolnjevanja delovnih obveznosti. Ker se kandidatka voli po umetniških kriterijih, je pomembno pregledati umetniška dela. Opozorjeno je bilo, da institucije, s katerimi kandidatka dokazuje mednarodno odmevnost, niso dovolj odlične za tako visok naziv. Torej je bila očitno upoštevana interna informacija, ki jo je z zlorabo položaja predsednica habilitacijske komisije in hkrati tožničina nadrejena G.G. prenesla iz delavske mape tožnice na sejo habilitacijske komisije dne 21. 11. 2012. Prof. dr. H.H. je ob tem dejal, da ima kandidatka 3 pozitivna mnenja strokovnih poročevalcev in eno negativno mnenje ter da ne razume, kakšna je povezava med nevestnim opravljanjem dela in habilitacijo, saj sta to dve povsem različni stvari. Prof dr. I.I. je dejal, da če nekdo mnenja ne zaključi, tega mnenja ni in ga ni mogoče upoštevati. Prav tako opozorilo zaradi neizpolnjevanja delovnih obveznosti nima povezave s habilitacijo in tega ne bi smeli mešati. Prof dr. J.J. je dejal, da se je potrebno odločiti, ali se bodo pri ocenjevanju kandidatov upoštevali objektivni ali subjektivni kriteriji, torej ali se odloča na osnovi točk ali na osnovi občutka.

8. Pod točko 6.5. tožnica utemeljuje spornost sklicevanja na diskrecijsko pravico in avtonomijo Univerze. Ob tem se sklicuje na sodno prakso v zadevah U 1375/2002 z dne 12. 11. 2003 in med drugim uveljavlja, da odločba nima obrazložitve v skladu z 214. členom ZUP. Sklicuje se tudi na sodbo v zadevi I U 2178/2009-16, da gre v tovrstnih zadevah za odločanje po prostem preudarku, kar pomeni, da določilo 1. odstavka 190. člena Statuta UM/UPB 7 v delu, ki se glasi „in ne odločitev po prostem preudarku“ po zdajšnji ustavni in zakonski ureditvi obravnavane problematike ne more imeti nobenega pravnega učinka v upravnem sporu. Sodišče je torej v tem primeru uporabilo t.i. institut exceptio illegalis, ki ima ustavno podlago v določilu 125. člena Ustave RS, po katerem je sodišče vezano na Ustavo in zakon.

9. Pod točko 7. in 7.1. podaja zahtevo po plačilu povzročene škode zaradi zmote povzročene stranki s strani delodajalca, mobinga in ugasnitve pogodbene obveznosti tožnice, torej pogoja – izvolitev v naziv, odškodnine za psihološko mučenje in povzročeno škodo na zdravju in ugledu. Ob tem opisuje dolgoletno, šest let trajajoče, šikaniranje, diskriminacijo, nezakonitost obravnave.

10. Predlaga, da sodišče odločbo predsednika Senata Univerze v Mariboru z dne 29. 1. 2013 kot nezakonito v celoti odpravi in nadomesti z odločbo o veljavnem nazivu. Nadalje predlaga, da sodišče odloči, da se šteje pogoj v drugem odstavku pogodbe o zaposlitvi za nedoločen čas med tožnico in Univerzo v Mariboru pod točko II. za uresničen. Zahteva povrnitev stroškov postopka. Pod točko 4. tožbenega zahtevka predlaga, naj sodišče odloči, da je drugi odstavek pod točko II. iz pogodbe o zaposlitvi ničen. Pod točko 5. predlaga, da sodišče razsodi, da je tožena stranka dolžna izplačati tožnici odškodnino za namerno nezakonito postopanje upravnega organa/delodajalca v upravnem postopku (habilitacijskem postopku za izvolitev) zaradi psihološkega trpinčenja, diskriminatornega ravnanja, mobinga in povzročeno nepopravljivo škodo na delu, ugledu in zdravju tožeče stranke v času 15-mesečnega trajanja postopka, v znesku 15.000 EUR. In delodajalec rektor Univerze v Mariboru prof. dr. K.K. naj nemudoma prekliče opozorilo delavki dr. A.A. na izpolnjevanje delovnih obveznosti z možnostjo redne odpovedi pogodbe o zaposlitvi.

11. Tožnica je vložila tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe in sicer za zadržanje izvršitve odločbe z dne 6. 2. 2013 in posledično tudi zadržanje drugega odstavka pod točko II. pogodbe o zaposlitvi med tožnico in Univerzo v Mariboru ter zadržanje prekinitve delovnega razmerja za nedoločen čas.

12. V odgovoru na zahtevo za izdajo začasne odredbe tožena stranka opozarja, da je predlog tožeče stranke za izdajo začasne odredbe popolnoma nerazumljiv. Iz predloga ni jasno razvidno ali z začasno odredbo zahteva zadržanje izvršitve dokončne odločbe Senata UM št. ODREK-1450/62/2013/FS/529-MK z dne 6. 2. 2013 ali zadržanje izvajanja dela Pogodbe o zaposlitvi med Univerzo v Mariboru in tožečo stranko, kar pa niti ne more biti predmet upravnega spora in s tem tudi ne predmet odločanja o izdaji začasne odredbe. Odložena (neprava, suspenzivna) začasna odredba v upravnem sporu tožniku omogoča, da ob izpolnjenih pogojih iz drugega odstavka 32. člena ZUS-1 doseže odložitev izvršitve izpodbijanega akta. V primerih, ko sodišče izda takšno začasno odredbo, izvršba ni potrebna, saj se z njo zgolj zadrži izvršitev izpodbijanega upravnega akta. Tožeča stranka tako ne izkazuje in nima pravnega interesa za izdajo začasne odredbe v obravnavanem upravnem sporu, saj se upravni spor nanaša na odločbo, s katero je bilo tožeči stranki odrečeno soglasje za izvolitev v naziv izredna profesorica za predmetno področje „oblikovanje tekstilij in oblačil“. Z začasnim zadržanjem izvršitve upravnega akta pa ne bi bil dosežen nikakršen pravni učinek, saj zadržanje ne bi v ničemer spremenilo sedanjega pravnega položaja tožeče stranke. O zakonitosti samega akta in postopka bo odločeno šele v upravnem sporu. Do sedaj je bila tožena stranka izvoljena v naziv docentka, njen podredni postopek za ponovno izvolitev v naziv docentke za predmetno področje „oblikovanje tekstilij in oblačil“, pa še niti ni končan, saj je bil vložen šele dne 30. 1. 2013. Tožeči stranki je dne 11. 4. 2012 tudi bilo izdano dovoljenje za opravljanje pedagoškega dela do končanja tega postopka, ki velja do dokončanja podrednega postopka o ponovni izvolitvi v naziv docentka. Glede na obširne navedbe tožeče stranke (173 strani tožbe in številne priloge) bo tožena stranka zakonitost izdanega upravnega akta podrobneje pojasnila v odgovoru na tožbo, v tej fazi pa samo poudarja, da v skladu z določili ZVis in Statuta Univerze v Mariboru kandidat ne pridobi avtomatično pravice do izvolitve v posamezen naziv, če izpolnjuje posamezne kvantitativne pogoje iz Meril za izvolitve v nazive visokošolskih učiteljev, znanstvenih delavcev in visokošolskih sodelavcev Univerze v Mariboru, v kolikor dosega zahtevano število točk, temveč ima Senat Univerze v postopku izvolitve kandidata pravico (po pregledu vseh okoliščin: znanstvene oziroma umetniške, strokovne in pedagoške usposobljenosti, kot tudi človeških lastnosti), da predhodno soglasje k izvolitvi poda ali pa ga odreče. Že sama jezikovna razlaga določbe prvega odstavka 55. člena ZVis določa, da je kandidat, ki izpolnjuje določene pogoje, „lahko“ izvoljen, ne pa da je v vsakem primeru izvoljen v naziv, kdor izpolnjuje določene pogoje za. Iz navedene določbe je razvidna avtonomija univerze, ki izhaja tako iz 58. člena Ustave RS, kot tudi iz 6. člena ZVis, ki določa, da je Univerza avtonomni, znanstveno-raziskovalni, umetniški in izobraževalni zavod s posebnim položajem. Univerza deluje po načelu avtonomije, ki ji med drugim zagotavlja tudi sprejemanje Meril za izvolitev v naziv visokošolskih učiteljev, znanstvenih delavcev in visokošolskih sodelavcev ter avtonomno ureditev in izvedbo samega postopka volitev v nazive visokošolskih učiteljev, znanstvenih delavcev in visokošolskih sodelavcev. Sam pojem „avtonomija“ pomeni za Univerzo v Mariboru samostojnost v sprejemanju predpisov in upravljanju lastnih zadev. Pri tem gre poudariti, da so bili vsi postopki izpeljani v skladu z Merili in internimi akti UM ter v skladu z zakonodajo in ZUP, kot je to pravilno ugotovila tudi delovna skupina za pregled zadeve in pripravo mnenja v postopku izvolitve tožnice. Tožena stranka tako poudarja, da je odločitev Senata UM glede podaje predhodnega soglasja kandidatu v skladu z drugim odstavkom 198. člena Statuta UM volilna odločitev, pri čemer so vsi postopki bili izvedeni zakonito in nikakor ni šlo za diskriminatorno obravnavanje tožeče stranke. Ne gre spregledati, da je bila odločitev senata skoraj soglasna (19 proti, 1 za in 2 vzdržana), kot to izhaja iz zapisnika 17. redne seje Senata Univerze v Mariboru z dne 29. 1. 2013, kar izključuje vse možnosti, da bi katerikoli posamezni senator zlorabil svoj vpliv pri odločanju in namerno onemogočal izvolitev v naziv izredne profesorice. Tožeča stranka ni izkazala nobenega od v zakonu naštetih pogojev, na podlagi katerih je mogoče izdati začasno odredbo. Dejstvo je, da tožeči stranki s tem upravnim aktom ni nastala težko popravljiva škoda, saj se njeno premoženjsko stanje z izdajo le-tega ni zmanjšalo. Njena osebna prizadetost, ker ni bila izvoljena v višji naziv, pa tu ne more biti okoliščina, ki bi vplivala na izdajo začasne odredbe.

Poudariti tudi gre, da je Pogodba o zaposlitvi št. 267/FS-2011 z dne 31. 1. 2011 med Univerzo v Mariboru in tožečo stranko sklenjena za nedoločen čas, in sicer za opravljanje del na delovnem mestu D019001 visokošolski učitelj v nazivu docent. Morebitna izvolitev v višji naziv pa tudi sama po sebi ne vpliva na predmetno pogodbo o zaposlitvi, ki je sklenjena za točno določen naziv (v primeru tožeče stranke za naziv docentke). Tudi v primeru izvolitve v višji naziv tožeči stranki ne bi bila ponujena nova pogodba o zaposlitvi za opravljanje del na delovnem mestu visokošolski učitelj v nazivu izredni profesor. Ker tožeča stranka obstoja težko popravljive škode ni izkazala, je že iz tega razloga potrebno predlog za izdajo začasne odredbe zavrniti, saj s samo zavrnitvijo izvolitve v naziv izredna profesorica za predmetno področje „oblikovanja tekstilij in oblačil“, torej v višji naziv, kot ga je imela doslej, sam po sebi ne povzroča težko popravljive škode. Predlaga, da sodišče predlog za izdajo začasne odredbe v celoti zavrne ter naloži tožeči stranki, da toženi stranki povrne vse njene stroške z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

14. Po določbi 1. odstavka 37. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1, Uradni list RS, št. 105/2006 z nadaljnjimi spremembami in dopolnitvami), če ima upravni akt take bistvene pomanjkljivosti, da zaradi njih ni mogoče presoditi, ali je zakonit ali ne, sme sodišče akt s sodbo odpraviti, ne da bi poslalo tožbo v odgovor. Izpodbijani akt ima v obrazložitvi takšne pomanjkljivosti, da je sodišče že ob obravnavi zahteve za izdajo začasne odredbe po prejemu odgovora tožene stranke, ki se v določenem delu tudi nanaša na tožbo, ugotovilo, da mora tožbi ugoditi zaradi kršitve 2., 3. in 5. točke 1. odstavka 214. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP)(1) v zvezi z 7. točko 2. odstavka 237. člena ZUP(2) in 3. odstavkom 27. člena ZUS-1.(3)

15. Razlog za to procesno kršitev, kot izhaja iz zadnjega dela obrazložitve izpodbijane odločbe in odgovora na tožbo oziroma zahtevo za izdajo začasne odredbe, je napačna uporaba načela avtonomije državne univerze iz 58. člena Ustave v povezavi z 1. odstavkom 55. člena ZVis.

16. Preden se sodišče spusti v obrazložitev konkretne kršitve 214. člena ZUP v nadaljevanju najprej povzema ključna stališča iz upravno-sodne prakse glede pravne narave in pravne vezanosti odločanja senatov fakultet in univerz v postopkih izvolitve v nazive visokošolskih učiteljev, zlasti iz zadev I U 2178/2009-16 z dne 7. 7. 2010 in U 1375/2002 z dne 12. 11. 2003 (pa tudi U 610/2001 z dne 28. 5. 2003, U 1231/2001 U 1375/2002 z dne 12. 11. 2003, U 250/2007 z dne 16. 10. 2007 in sodba Vrhovnega sodišča v zadevi I up 63/2003 z dne 27. 9. 2006), ki so obravnavale vprašanje zadostnosti obrazložitve aktov organov državnih univerz.

17. Med strankama v predmetni zadevi ni sporno, da je zoper izpodbijano odločbo z dne 6. 2. 2013 dopusten upravni spor. Izpodbijani akt je namreč izdan na podlagi ZUP, kot to izhaja iz uvoda izpodbijanega akta. Zakon, ki določa, da je v tovrstnih zadevah dopusten upravni spor, je določilo 59. člena ZVis, ki pravi, da „se zoper odločbo, izdano v postopku za izvolitev v naziv /.../ lahko sproži upravni spor. To določa tudi Statut Univerze v Mariboru (Statut UM-UPB7, Uradni list RS, št. 36/2009, 2. odstavek 202. člena). Na tej podlagi je sodišče v presojo zakonitosti sprejelo samo odločbo senata UM z dne 6. 2. 2013, ne pa tudi sklep senata UM o izglasovanju nesoglasja na seji senata UM dne 29. 1. 2013.

18. Možnost odločanja kolegijskega organa tudi v primeru, ko se smiselno uporabljajo določbe ZUP, je predvidena v 3. odstavku 207. člena ZUP (v zvezi z 2. odstavkom 190. člena statuta UM-UPB7).

19. V sodbi v zadevi I U 2178/2009-16 z dne 7. 7. 2010 je Upravno sodišče izpeljalo interpretacijo, da pristojni organ univerze ni dolžan kandidata izvoliti v naziv, če le-ta izpolnjuje zakonske pogoje in druge pogoje, ki so predpisani z merili fakultete iz določila 7. odstavka 55. člena ZVis. Senat namreč lahko tudi ne izvoli takšnega kandidata, ker določilo 4. odstavka 55. člena ZVis določa, da je v naziv višjega predavatelja »lahko« izvoljen in ne določa, da je izvoljen, kdor izpolnjuje določene pogoje; smiselno to izhaja tudi iz določila 4. alinee 2. odstavka 6. člena ZVis, iz katerega izhaja, da se avtonomija univerze nanaša tudi oziroma predvsem na volitve v nazive visokošolskih učiteljev.

20. V obravnavanem sporu in zgoraj navedenih primerih pa je ključno vprašanje, ali je obrazložitev odločbe o (ne)izvolitvi oziroma o neizglasovanju soglasja dovolj obrazložena z vidika standardov presoje zakonitosti izpodbijanega akta, ki veljajo v tovrstnih upravnih sporih; z drugimi besedami to pomeni, da je v tovrstnih primerih treba odgovoriti na vprašanje, ali načelo avtonomije univerze in s tem povezane določbe ZVis in pravila univerze dopuščajo pristojnemu organu, da v obrazložitev odločbe o neizvolitvi ne vključi drugih razlogov za neizvolitev, kot tistih, ki se nanašajo zgolj na postopek volitev in njegov izid. O tem vprašanju je upravno-sodna praksa že zavzela stališče, vendar se sodni praksi Upravnega sodišča, ki je ustaljena (npr.: U 610/2001 z dne 28. 5. 2003, U 1231/2001, U 1375/2002 z dne 12. 11. 2003, U 250/2007 z dne 16. 10. 2007) in Vrhovnega sodišča (sodba v zadevi I Up 214/2009 z dne 28. 12. 2009) razlikujeta, pri čemer pa obstajajo tudi pomembne razlike v sodni praksi Vrhovnega sodišča (na primer: sodba v zadevi I Up 63/2003 z dne 27. 9. 2006).

Upravno sodišče je v omenjenih pravnomočnih zadevah zavzelo naslednjo interpretacijo, ki jo sodišče povzema iz sodbe v zadevi U 1375/2002 z dne 12. 11. 2003:

21. Pri opredeljevanju standardov obrazlaganja sklepov senata državne univerze v postopkih izvolitev v naziv visokošolskih učiteljev je treba ugotoviti, ali mora tožena stranka ravnati (tudi) po postopkovnih določilih Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP, Uradni list RS, št. 80/99 z nadaljnjimi spremembami in dopolnitvami) in če - v kolikšni meri oziroma kako je treba smiselno uporabiti določbe ZUP. Pravna zahtevnost vprašanja (ne)uporabe ali smiselne uporabe določil ZUP v tovrstnih postopkih je posledica dejstva, da je po določbi 1. odstavka 58. člena Ustave RS državna univerza avtonomna. Določilo 2. odstavka 58. člena Ustave RS pa pravi, da način financiranja državne univerze ureja zakon. Iz jezikovne, logične in sistematične razlage določila 58. člena Ustave RS izhaja splošna pravna interpretacija, da je državna univerza avtonomna institucija na vseh področjih razen na dveh. Državna univerza ni avtonomna v svojem ravnanju na tistem področju oziroma v tistih primerih, ko ravnanje tožene stranke pomeni kolizijo s katero drugo ustavno določbo na isti ravni ustavno-pravnega varstva, kajti ravnanje državne univerze ne more biti neodvisno od ustavnih določb. In drugič: državna univerza ni avtonomna glede financiranja, ker naj bi po določilu 2. odstavka 58. člena Ustave RS to področje urejal zakon.

22. Vendar pa zakonodajalec v ZVis, kot je ugotovilo Upravno sodišče v sodbi v zadevi U 1375/2002 z dne 12. 11. 2003, ni uredil samo načina financiranja visokošolske dejavnosti, ampak je uredil tudi statusna vprašanja visokošolskih zavodov, pogoje za opravljanje visokošolske dejavnosti in je opredelil tudi javno službo v visokem šolstvu (1. člen ZVis). Za obravnavani spor je pomembno, da je zakonodajalec v okviru navedenih področij opredelil, da univerza, ki jo ustanovi Republika Slovenija, deluje po načelih avtonomije, ki ji zagotavlja med drugim tudi sprejemanje meril za izvolitve v nazive visokošolskih učiteljev (3. alineja 6. člena ZVis) in volitve v nazive visokošolskih učiteljev (4. alineja 6. člena ZVis). Tudi prek sprejemanja meril za izvolitve v nazive visokošolskih učiteljev in izvedbe konkretnih postopkov volitev naj bi torej univerza uresničevala svojo avtonomijo. Zakonodajalec pa tega področja ni povsem prepustil avtonomiji univerze. V določilu 8. točke 49. člena ZVis je določeno, da Svet za visoko šolstvo Republike Slovenije kot svetovalno telo Vlade RS daje mnenje k merilom za izvolitev v nazive visokošolskih učiteljev. Še večjo omejitev avtonomiji na tem področju in s tem vezanost univerze na voljo zakonodajalca daje določilo 55. člena ZVis, ki ureja pogoje za izvolitev. V določilu 7. odstavka 55. člena ZVis je zakonodajalec predpisal obveznost, da morajo visokošolski učitelji poleg pogojev iz prvega do šestega odstavka tega člena izpolnjevati tudi pogoje, določene v skladu z merili za izvolitev v naziv. Ob tem zakonodajalec ni določil samo formalnih kriterijev, da morajo biti merila za izvolitev v naziv v skladu z zakonom (8. odstavek 55. člena ZVis) in javno objavljena (9. odstavek 55. člena ZVis), ampak je celo posegel v vsebinsko opredeljevanje teh meril, saj je zakonodajalec postavil kvalitativni kriterij in sicer, da morajo biti merila mednarodno primerljiva (9. odstavek 55. člena ZVis). Izpolnjevanje pogojev iz meril za izvolitev v naziv je bil torej za zakonodajalca tako pomemben vidik, da ga je na opisani način opredelil v zakonu in s tem v določeni meri omejil avtonomijo univerze na tem področju. Zakonodajalec je uredil tudi postopek za izvolitev do te mere, da je določil, da mora biti postopek za izvolitev v naziv visokošolskih učiteljev v skladu z zakonom in merili za izvolitev urejen v statutu visokošolskega zavoda (57. člen ZVis). To, da je zakonodajalec izrecno predvidel tudi upravni spor (59. člen) zoper odločitev o izvolitvi v naziv, pomeni, da je predvidel pravico posameznikov, da pred upravnim sodiščem uveljavljajo varstvo ustavnih pravic in pravnih interesov prek presoje zakonitosti odločb tožene stranke. Presoja zakonitosti odločbe, kot je izpodbijani akt, pa pomeni presojo pravilnosti uporabe Ustave, zakonov in podzakonskih predpisov, kamor spada tudi statut univerze, s strani tožene stranke v konkretnem primeru. ZVis izrecno ne daje odgovora, ali je treba med te zakone, ki so relevantni za presojo zakonitosti aktov tožene stranke šteti tudi ZUP. Zakonodajalec v ZVis ni določil, da gre v tovrstnih postopkih za upravno stvar, da se vodi upravni postopek oziroma da pristojni organ izda „upravno“ odločbo. Zaradi tega dejstva in zaradi vsebine določila 1. odstavka 58. člena Ustave RS Upravno sodišče v zadevi U 1375/2002 ni moglo šteti - niti z uporabo pojmovne zveze „če zaradi javnega interesa izhaja iz narave stvari“ - da gre za upravno stvar po določilu 2. člena ZUP. Določilo 2. odstavka 2. člena ZUP namreč pravi, da gre za upravno stvar, če je s predpisom določeno, da organ v neki stvari vodi upravni postopek, odloča v upravnem postopku ali izda upravno odločbo oziroma če to zaradi varstva javnega interesa izhaja iz narave stvari. Vendar pa je sodišče v zadevi U 1375/2002 upoštevalo določilo 4. člena ZUP, ki določa, da se upravni postopek smiselno uporablja tudi v drugih javnopravnih stvareh, ki nimajo značaja upravne stvari po določilu 2. člena ZUP, kolikor ta področja niso urejena s posebnim postopkom. Ker je sodišče v zadevi U 1375/2002 ugotovilo, da Statut Univerze v Ljubljani ne določa, da se v postopku za izvolitev v naziv uporabljajo določbe ZUP, je sodišče moralo presoditi, ali se v postopku za izvolitev v naziv uporabljajo izključno določbe Statuta Univerze v Ljubljani zaradi varovanja ustavne avtonomije tožene stranke, ali pa je treba v teh postopkih poleg statuta smiselno uporabiti tudi določbe ZUP. Po presoji sodišča v zadevi U 1375/2002 je (bila) podlaga za nujnost smiselne uporabe določil ZUP poleg določil statuta v tovrstnih postopkih podana iz dveh razlogov. Prvi razlog je ta, da imajo zgoraj citirane določbe ZVis v zvezi z merili in volitvami v nazive visokošolskih učiteljev dovolj izrazito javno-pravno naravo (4. člen ZUP); tožena stranka se financira iz javnih sredstev, je javno-pravna institucija, ki opravlja pomembne storitve v javnem interesu, saj država tudi prek tožene stranke ustvarja možnosti, da si državljani lahko pridobijo ustrezno izobrazbo (3. odstavek 57. člena Ustave RS). Drugi razlog za nujnost smiselne uporabe določil ZUP, ne pa samo postopkovnih določil iz statuta v postopkih za izvolitev v naziv, pa je vezan na individualne pravice in pravne interese posameznikov, ki so vlagatelji prošenj za izvolitev v naziv visokošolskega učitelja. Odločanje tožene stranke v tovrstnih postopkih je treba namreč povezati z drugimi ustavnimi določili, ki so v hierarhiji ustavno-pravnih vrednot enakovredne določilu 58. člena Ustave RS. Gre za določbo 3. odstavka 49. člena Ustave RS, ki je ustavna pravica, in po kateri je vsakomur pod enakimi pogoji dostopno vsako delovno mesto. Izvolitev v naziv visokošolskega učitelja sicer ne pomeni neposredne pridobitve delovnega mesta, vendar pa sodišče v zadevi U 1375/2002 ni spregledalo dejstva, da izvolitev v naziv visokošolskega učitelja lahko pomeni nujen pogoj za pridobitev določenega delovnega mesta. Nadalje je sodišče upoštevalo, da je določilo 3. odstavka 49. člena Ustave RS specialna ustavna pravica, ki je tudi odraz in instrument za varstvo splošnega pravnega načela enakosti pred zakonom ali prepovedi diskriminacije (2. odstavek 14. člena Ustave RS), ali temeljne človekove pravice do enakopravnosti (1. odstavek 14. člena Ustave RS), ali temeljne človekove pravice do enakega varstva pravic (22. člen Ustave RS). Za obravnavani spor je pomembna tudi pravica do učinkovitega pravnega sredstva (25. člen Ustave RS), ki daje vsakomur pravico do pritožbe ali drugega pravnega sredstva proti odločbam nosilcev javnih pooblastil, s katerimi ti odločajo o pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih subjektov, in določilo 157. člena Ustave, ki ureja upravni spor.

23. Sodišče v obravnavanem upravnem sporu v celoti sledi navedeni argumentaciji sodišča iz zadeve U 1375/2002 glede smiselne uporabe določil ZUP in ugotavlja, da je v primeru izpodbijanega akta uporaba pravil ZUP problematična ravno glede vprašanja konkretnih pravil obrazlaganja odločb pristojnih organov v tovrstnih primerih. Po eni strani je namreč z razliko od upravnega spora opr. št. U 1375/2002 v tem upravnem sporu relevantno določilo tretjega stavka 2. odstavka 190. člena Statuta UM-UPB-7, ki pravi, da „se v postopku habilitacije smiselno uporabljajo pravila ZUP, v kolikor ni s tem statutom ali splošnim aktom določeno drugače oziroma v kolikor postopki niso drugače določeni, kot jih določa ZUP.“ Iz tega bi bilo namreč mogoče narediti sklep, da je tožena stranka že v Statutu MU-UPB7 določila, da se glede pravil obrazlaganja odločb smiselno uporablja določilo 214. člena ZUP. Po drugi strani pa bi lahko določilo drugega stavka 1. odstavka 190. člena Statuta UM-UPB7 vodilo k sklepu, da je tožena stranka s to določbo omejila obseg dejstev (po 214. členu ZUP), ki morajo biti v obrazložitvi izpodbijane odločbe, na tista dejstva, ki zadevajo zgolj postopek ter izid volitev. To določilo namreč pravi, da „odločitev senata članice oziroma senata univerze glede izvolitve v naziv je volilna odločitev in ne odločitev po prostem preudarku.“

24. Ker je Upravno sodišče v dosedanji upravno-sodni praksi že zavzelo stališče, da gre pri odločanju senata univerze za odločanje po prostem preudarku, pri čemer je sodišče to interpretacijo izpeljalo iz že omenjenih ustavnih določb ter ZVis, zakon pa se med tem oziroma pred tem, ko je Univerza v Mariboru dopolnila Statut UM z določbo drugega stavka 1. odstavka 190. člena Statuta UM, ni spremenil, sodišče enako kot v zadevi U 1375/2002 sprejema interpretacijo, da gre v tovrstnih zadevah za odločanje po prostem preudarku, kar pomeni, da določilo drugega stavka 1. odstavka 190. člena Statuta UM-UPB7 v delu, ki se glasi /…/ »in ne odločitev po prostem preudarku« po zdajšnji ustavni in zakonski ureditvi obravnavane problematike ne more imeti nobenega posebnega pravnega učinka v upravnem sporu. Sodišče je torej tako kot v zadevi I U 2178/2009-16 z dne 7. 7. 2010, tudi v tem upravnem sporu uporabilo t.i. institut exceptio illegalis, ki ima ustavno podlago v določilu 125. člena Ustave, po katerem je sodišče vezano na ustavo in zakon.

25. Določilo 214. člena ZUP določa obvezne sestavine obrazložitve odločbe in med njimi med drugim zahteva: ugotovljeno dejansko stanje in dokaze (2. točka), razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov (3. točka), razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo (5. točka).

26. Tudi v obravnavanem primeru je torej ključno sporno vprašanje, ali smiselna uporaba določil ZUP pomeni, da je z dejanskim stanjem, dokazi in razlogi za odločitev lahko mišljena zgolj okoliščina glede postopka volitev in izida volitev, ali pa relevantno dejansko stanje v smislu 214. člena ZUP zajema tudi razloge, ki so bili predmet obravnave na seji senata članice univerze, če so sploh bili predmet obravnave, in so člane senata vodili k negativnemu glasovanju.

27. Iz dosedanje sodne prakse Upravnega sodišča izhaja, da Upravno sodišče za relevantno dejansko stanje, dokaze ter razloge za odločitev v smislu 214. člena ZUP šteje obrazložena dejstva o tem, zakaj kandidat ne izpolnjuje določenega merila za izvolitev (sodba v zadev U 1375/2002) oziroma šteje, da je pristojni organ dolžan odločbo obrazložiti tako, da je v okviru sodne presoje v upravnem sporu mogoče ugotoviti, ali so toženo stranko pri odločanju v polju prostega preudarka vodili razumni razlogi, torej razlogi, ki služijo namenu izvolitve, kar pomeni, da takšne presoje ne omogoča zgolj sklicevanje na izid tajnega glasovanja (sodba Upravnega sodišča v zadevi U 250/2007 z dne 16. 10. 2007). Da relevantno dejansko stanje iz 214. člena ZUP v tovrstnih zadevah ne zajema zgolj dejstev v zvezi z glasovanjem na senatu članice univerze, ampak tudi vsebinske razloge za odločitev, izhaja tudi iz sodbe Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 63/2006 z dne 27. 9. 2006, v kateri je Vrhovno sodišče zavzelo stališče, da v „avtonomno odločanje univerze vsekakor sodijo tudi izvolitve v naziv visokošolskih učiteljev. Za slednje izvolitve si je univerza sama predpisala podrobnejša merila. Vendar pa morajo biti po stališču pritožbenega sodišča ta merila (kot tudi drugi univerzitetni akti) v skladu z ustavo in veljavno zakonodajo države, v kateri je univerza. Pristojnost javnih oblasti v procesu izvolitve kadrov je prav v zagotavljanju skladnosti univerzitetnih aktov z veljavno zakonodajo in v zagotavljanju zakonitosti izvajanja postopkov, ki jih izvaja univerza, torej tudi zakonitost postopkov izvolitev v nazive.“

28. Ob upoštevanju te sodne prakse in citiranih ustavnih, zakonskih določil ter določil Statuta UM-UPB7 ni nobenega dvoma, da mora biti v obrazložitvi akta pristojnega organa o neizdaji soglasja za izvolitev razvidno, kaj je v razpravi o tožnikovi kandidaturi pretehtalo argumente komisije, ki je podala pozitivna mnenja, tako da je bil izid glasovanja na senatu univerze negativen za tožnico in da ti razlogi ne smejo biti v nasprotju z namenom, zaradi katerega je zakonodajalec dal univerzi pooblastilo za odločanje po prostem preudarku in v okviru tega je posebej pomembno, da ne gre za nedopustno diskriminacijo.

29. Iz vsebine izpodbijanega akta v konkretnem primeru očitno izhaja, da obrazložitev izpodbijanega akta ne ustreza zgoraj postavljenim kriterijem argumentiranega odločanja, kar sodišče podrobneje utemeljuje v naslednjem odstavku.

30. Tožena stranka v obrazložitvi omenja Merila za izvolitve v nazive visokošolskih učiteljev, znanstvenih delavcev in visokošolskih sodelavcev, po katerih je ocenjevala tožnico, vendar iz obrazložitve konkretna aplikacija tožničinih dosežkov glede na točkovalnik in merila ni v ničemer razvidna, čeprav je omenjena merila že zakonodajalec postavil kot podlago za izvolitve v naziv (8. in 9. odstavek 55. člena ZVis) in zato v tem elementu ne gre za popolno avtonomijo državnih univerz, da bi lahko le-te opravljale (iz)volitve mimo omenjenih meril. V obrazložitvi akta je omenjeno, da naj bi tožena stranka uporabila tudi „Zahtevnejše kriterije za volitve v nazive visokošolskih učiteljev“ /.../(Obvestila UM št. XXVII-1-2009 in XXVI-10-2007), vendar pa iz izpodbijane odločbe ni razvidno, ali tožnice te zahtevnejše kriterije izpolnjuje ali ne oziroma v kolikšni meri jih izpolnjuje.

31. Nadalje tožena stranka ugotavlja, da so tožnico ocenili trije člani komisije prof. dr. Č.Č., prof. dr. B.B. in prof. dr. E.E., vendar pa iz obrazložitve ni razvidno, ali so navedeni trije podali pozitivno ali negativno mnenje; iz priloženih listin tožnice in iz tožbenih navedb pa izhaja, da so vsi trije podali pozitivna mnenja: prof. D.D. dne 24. 4. 2012, prof. E.E. dne 2. 7. 2012 in prof. Č.Č. dne 19. 3. 2012. V primeru, ko se volilna odločitev pristojnega organa razlikuje od enotnega mnenja članov komisije za izdelavo strokovnega poročila, ki je faza v postopku, ki je predpisana v 2. odstavku 193. člena Statuta UM, za kar je zakonodajalec dal zakonsko pooblastilo v 1. odstavku 57. člena ZVis, mora odločba o neizdaji soglasja imeti toliko obsežnejšo oziroma prepričljivejšo obrazložitev. Tudi v sklepu o imenovanju članov komisije za izdelavo strokovnega poročila je izrecno navedeno, da je delo komisije namenjeno ugotavljanju „izpolnjevanja pogojev za izvolitev“ (npr.: sklep dekana fakultete UM z dne 21. 6. 2012 o imenovanju članice komisije E.E.). Dejansko je tako kot habilitacijska komisija senata univerze tudi komisija za izdelavo strokovnega poročila posvetovalno telo in tožena stranka bi morala prepričljivo obrazložiti, zakaj je upoštevala kot bolj relevantno mnenje habilitacijske komisije in ne ocene članov komisije za izdelavo strokovnega poročila. S pravnega vidika pa velja, da imajo po določilu 193.a člena Statuta UM UPB7 strokovni poročevalci v postopku izvolitev v naziv vlogo izvedenca po ZUP. Po ZUP pa so izvedenci potrebni takrat, ko je za „ugotovitev ali presojo kakšnega dejstva, ki je pomembno za rešitev zadeve, potrebno strokovno znanje, s katerim uradna oseba, ki vodi postopek, ne razpolaga“ in v tem primeru se „opravi dokaz z izvedenci“ (1. odstavek 189. člena ZUP). Če bi šel pristojni organ lahko le z navedbo dejstev glede poteka volitev in izida preko oziroma mimo poročila in predloga Komisije za izdelavo strokovnega poročila, potem vloge strokovnih poročevalcev ne bi bilo mogoče šteti za izvedence po ZUP.

32. Izpodbijani akt nakazane obrazložitve nima v zadostni meri, kajti tožena stranka očitno preveč pavšalno omenja tri stvari: Na habilitacijski komisiji naj bi izpostavili, da je kandidatka prejela opomin zaradi neizpolnjevanja delovnih obveznosti, pri čemer iz odločbe ni razvidno, za kakšno kršitev delovne obveznosti naj bi šlo; nadalje iz obrazložitve izhaja, da je bilo opozorjeno, da institucije, s katerimi kandidatka dokazuje mednarodno odmevnost, niso dovolj odlične za tako visok naziv. Iz odločbe pa ni razvidno, katere so te mednarodne institucije, ki jih tožena stranka ne šteje za dovolj odlične in koliko točk je tožnica dosegla pri tem kriteriju. Naslednja, očitno preveč pavšalna ugotovitev tožene stranke v obrazložitvi je, da so se „poročevalci precej izognili opisovanju kvalitete kandidatkinega opusa.“ Sodišče ugotavlja, da se je tožena stranka v obrazložitvi akta povsem izognila ocenjevanju kakovosti kandidatkinega dela glede na merila, med tem ko so trije člani komisije za izdelavo strokovnega poročila uporabili merila in točkovalnik glede kvantitete in kakovosti tožničinih del. Mnenje delovne skupine za pregled zadeve in pripravo mnenja v postopku izvolitve, ki navaja, da v postopku ni prišlo do bistvenih kršitev postopka, in ki ga tožena stranka omenja na koncu tretjega odstavka na strani 2 odločbe, pa ne more imeti nobenega vpliva na presojo zakonitosti izpodbijanega akta. Iz navedenih razlogov je obrazložitev izpodbijane odločbe tako pomanjkljiva, da se je ne da preizkusiti.

33. Vendar pa je sodišče v presoji predmetne zadeve, ki temelji na standardih iz ustaljene upravno-sodne prakse Upravnega sodišča, upoštevalo tudi izstopajoče stališče Vrhovnega sodišča glede kriterijev za obrazložitev tovrstnih odločb iz v zadeve I Up 214/2009 z dne 28. 12. 2009, ki se je nanašala na Univerzo v Mariboru. V tej zadevi se je Vrhovno sodišče postavilo na stališče, da „obrazložitev tožene stranke, glede na volilni postopek, predpisan z ZVis in v njenem statutu o tajnem glasovanju njenega senata, iz objektivnih in zakonskih razlogov ne more segati preko formalnih razlogov in zajemati tudi razlogov o tem, zakaj se je senat oziroma zakaj so se njegovi posamezni člani odločali glasovati proti predlogu, da se tožnik izvoli v naziv /.../ Taka odločba tudi po mnenju Vrhovnega sodišča lahko vsebuje le obrazložitev, kako so bile izvedene volitve in kakšen volilni izid je bil dosežen. S tem so tudi po mnenju Vrhovnega sodišča v obravnavanem primeru glede na posebne zakonske določbe ZVis dovolj tehtno in prepričljivo opredeljena odločilna dejstva /.../ V nasprotnem primeru sodišče nedopustno posega v ustavno (58. člen ustave) in zakonsko zagotovljeno (po ZVis) avtonomijo tožene stranke /.../ Člani senata tožene stranke, ki volijo, namreč z glasovanjem dejansko uresničujejo avtonomijo tožene stranke in niso z nobenim zakonom zavezani, da svoj glas obrazložijo, saj bi bilo to v nasprotju z načelom svobode volitev.“

34. Upravno sodišče se je v svoji praksi že opredelilo do navedenega stališča Vrhovnega sodišča, ki ni ustaljena upravno-sodna praksa, in sicer v sodbi Upravnega sodišča v zadevi I U 2178/2009-16 z dne 7. 7. 2010. Postavilo se je ne stališče, da je treba navedeno interpretacijo Vrhovnega sodišča upoštevati v povezavi z varstvom človekovih pravic in načelom sorazmernosti, če jih stranka uveljavlja v konkretnem sporu. V predmetnem upravnem sporu tožnica varstvo človekovih pravic uveljavlja – tudi pravico do enakega dostopa do delovnega mesta iz 49. člena Ustave. Upravno sodišče, izhajajoč iz 1. odstavka 3. člena in 11. člena Zakona o sodiščih, ne vidi pravne podlage za načelo svobodnih volitev v zvezi z volitvami v nazive visokošolskih učiteljev v Ustavi ali ZVis, statut državne univerze pa mora biti kot splošen akt v skladu z zakonom in Ustavo (3. odstavek 153. člena Ustave). Stališče, kot ga je zavzelo Vrhovno sodišče v sodbi v zadevi I Up 214/2009, je mogoče izpeljati z interpretacijo, da je zakonodajalec s tem, ko je določil, da je kandidat „lahko izvoljen“, kar pomeni, da nima pravice biti izvoljen, in s tem, ker je določil, da je kandidat „izvoljen“ v naziv na podlagi volitev (4. odstavek 55. člena ZVis), in ker je dal pooblastilo univerzam, da v skladu z zakonom podrobneje v statutu uredijo postopek za izvolitev v naziv (1. odstavek 57. člena ZVis), sprejel tudi to možnost, da bodo univerze določile tajno glasovanje in da bodo morda izrecno določile tudi ali pa da bodo določila v statutu razlagale tako, da obrazložitev odločitve o neizvolitvi v naziv ne zahteva drugih razlogov in dejstev, kot tistih, ki so vezana na potek volilnega postopka in izid (tajnih) volitev. Vendar pa je sodišče ob tem dodalo v sodbi I U 2178/2009 in to stališče sodišče potrjuje v obravnavanem primeru, da taka interpretacija, ki obrazložitev dejstev iz 214. člena ZUP omejuje na okoliščine postopka in izida volitev, lahko posega v ustavne pravice tožnika iz 3. odstavka 49. člena Ustave in 22. člena (in 25. člena) Ustave – v odvisnosti od tega, kaj tožnik v nekem upravnem sporu uveljavlja v tožbi. V ustavne pravice pa je dopustno poseči samo, če je to v skladu z načelom sorazmernosti (3. odstavek 15. člena Ustave). Tožnica pa je v obravnavanem primeru glede na izrazito pomanjkljivo obrazložitev izpodbijane odločbe in dejstvo, da je imela vsa tri poročila strokovne komisije pozitivna, izkazala verjetnost, da je pri odločanju prišlo do neenakega obravnavanja. Zato bi tožena stranka v konkretnem primeru morala upoštevati kriterije za obrazložitev odločbe, ki jih je sodišče postavilo in upoštevalo v tem primeru. Nenazadnje je zakonodajalec v 1. odst. 21. člena ZVis določil, da je senat strokovni organ visokošolskega zavoda, zato bi obrazložitev odločitve, ki ne vsebuje strokovnih razlogov, pomenila, da je kandidat zgolj objekt postopka izvolitve v naziv. To pa pomeni, da gre v takih primerih lahko tudi za poseg v pravico iz 22. člena Ustave v povezavi s pravico iz 34. člena Ustave (varstvo osebnega dostojanstva stranke v pravnem postopku). Ker mora senat članice univerze strokovno poročilo komisije (izvedenskega organa) na seji „obravnavati“ (193.a člen in 3. odstavek 197. člena Statuta UM-UPB7) in ne gre zgolj za „odločanje“, ni nobene ovire, da ne bi bili v odločbi tudi vsebinski razlogi za odločitev, ki so bili oziroma morajo biti obravnavani pred volitvami in tudi tajne volitve tega ne preprečujejo. Ne gre namreč za to, da bi moral vsak član senata obrazložiti svoj glas, volitve so lahko še vedno tajne, vendar pa mora biti pred izvedbo volitev izpeljana „obravnava“ strokovnih argumentov za in proti izvolitvi in razlogi za odločitev morajo biti v odločbi pristojnega organa.

35. Sodišče je zato s sodbo ugodilo tožbi tako, da je izpodbijano odločbo z dne 6. 2. 2013 odpravilo in zadevo v obravnavanem delu vrnilo toženi stranki v ponoven postopek (3., 2. in 4. točko 1. odstavka 64. člena ZUS-1). Zadeva se vrne v stanje, v katerem je bila, preden so bili odpravljeni upravni akti izdani. Tožena stranka mora izdati nov upravni akt v 30 dneh od prejema sodbe, pri tem pa je vezana na pravno mnenje sodišča, ki zadeva materialno pravo in vodenje postopka (4. odstavek 64. člena ZUS-1).

36. Kar zadeva sam odškodninski zahtevek v delu, ki je vezan na izpodbijani akt, sodišče pripominja, da iz tožbe izhaja, da tožena stranka meni, da ji je škoda neodvisno od dejanj trpinčenja nastala tudi zaradi (samega) izpodbijanega akta, pri čemer slednjega sama ne šteje kot akt trpinčenja, ampak kot njeno posledico. Glede tega dela odškodninskega zahtevka sodišče ugotavlja, da niso izpolnjene predpostavke za odločanje o odškodnini (v smislu 2. odstavka 7. člena ZUS-1) v upravnem sporu iz razloga, ker sodišče v prvi točki izreka ni odločalo o pravici tožnice po 65. členu ZUS-1 niti ni odločalo po 66. členu ZUS-1 oziroma iz razloga, ker v upravnem sporu sodišče odloča tudi o povrnitvi škode zaradi izvršitve izpodbijanega upravnega akta (2. odstavek 7. člena ZUS-1 v zvezi z 4. odstavkom 15. člena Ustave in 26. členom Ustave), vendar le pod pogojem, če takšno odločanje bistveno ne podaljšuje postopka v upravnem sporu. V predmetni zadevi pa so izpolnjeni pogoji za odločitev po 37. členu ZUS-1, zato bi odločanje o odškodnini zaradi izvršitve izpodbijanega akta bistveno podaljšalo postopek v upravnem sporu in tožnica lahko tak zahtevek postavi v pravdnem postopku (2. odst. 7. člena v zvezi z 2. odst. 67. člena ZUS-1).

37. Zahteva za izdajo začasne odredbe v delu, ki zadeva predlog za zadržanje izpodbijane odločbe, postane brezpredmetna, če sodišče ob odločanju o začasni odredbi na podlagi 37. člena ZUS-1 tožbi ugodi. Kajti katero koli začasno odredbo iz 32. členu ZUS-1 lahko sodišče izda samo do izdaje pravnomočne sodne odločbe (2. dostavek 32. člena ZUS-1). Ta trenutek pa je v konkretnem primeru nastopil z izdajo sodbe iz prve točke izreka, saj pritožba v tej zadevi ni dovoljena. Zato je zadržanje izvršitve izpodbijane odločbe, ki jo je sodišče odpravilo, brezpredmetno. Na tej podlagi je sodišče s sklepom zavrglo zahtevo za izdajo začasne odredbe (5. odstavek 32. člena ZUS-1).

38. Ker je sodišče tožbi ugodilo in je tožnica zahtevala tudi povrnitev stroškov postopka, v upravnem sporu pa je ni zastopal odvetnik, je sodišče presodilo tudi, da mu mora tožena stranka v skladu z določilom 3. odstavka 25. člena ZUS-1 povrniti stroške postopka. V skladu z navedenim določilom se tožniku v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov, skladno s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/07, dalje Pravilnik). Po določilu 1. odstavka 3. člena Pravilnika, če je bila zadeva rešena na seji in tožnik v postopku ni imel pooblaščenca, ki je odvetnik, se mu priznajo stroški v višini 80 EUR. Po določilu zadnjega stavka določila 3. odstavka 25. člena ZUS-1 prisojeni znesek plača toženec. Na podlagi 1. odstavka 3. člena Pravilnika je sodišče tožnici prisodilo povrnitev stroškov postopka v višini 80,00 EUR, ki jih mora tožena stranka tožnici plačati v roku 15 dni od prejema sodbe z zakonitimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne po poteku 15 dni po prejemu sodbe do plačila.

39. Ker po določilu 3. odstavka 25. člena ZUS-1 v primeru, če sodišče tožbi ugodi, tožniku prisodi pavšalni znesek povračila stroškov v skladu s pravilnikom, tožena stranka stranka ni upravičena do povrnitve stroškov. Na tej podlagi je sodišče v tretji točki izreka zavrnilo stroškovni zahtevek tožene stranke stranke, ki ga je ta postavila v odgovoru na začasno odredbo oziroma na tožbo.

40. Za tožbo in zahtevo za izdajo začasne odredbe v delu, ki se nanašata na uveljavljanje ničnosti pogodbe o zaposlitvi in sodno varstvo zaradi trpinčenja na delovnem mestu, Upravno sodišče ni stvarno pristojno.

41. Po določbi 1. odstavka 22. člena ZUS-1 se za vprašanja postopka, ki niso urejena s tem zakonom, primerno uporabljajo določbe Zakona o pravdnem postopku (ZPP, Uradni list RS, št. 36/2004 z nadaljnjimi spremembami in dopolnitvami). Po določilu 1. odstavka 17. člena ZPP sodišče presodi po uradni dolžnosti takoj po prejemu tožbe, ali je sodišče pristojno za obravnavanje zadeve. Vsako sodišče mora med postopkom ves čas po uradni dolžnosti paziti na svojo stvarno pristojnost (1. odstavek 19. člena ZPP).

42. Tožnica v obravnavani zadevi uveljavlja ničnost določenega dela pogodbe o zaposlitvi in odškodnino zaradi trpinčenja tekom habilitacijskega postopka v povezavi z njenim delovnim razmerjem na Univerzi v Mariboru, pri čemer naj bi dejanja trpinčenja izvajala njej nadrejena oseba na Inštitutu K., predstojnica omenjenega inštituta G.G. Tožnica ne uveljavlja, da bi bil sam izpodbijani akt tudi hkrati akt trpinčenja, ampak je le končna posledica trpinčenja. V tem kontekstu je sodišče znotraj prve točke izreka te sodbe obravnavalo tožbeni očitek o neenakem obravnavanju (diskriminaciji) preko presoje celovitosti obrazložitve izpodbijanega akta glede na določila 214. člena ZUP, ni pa Upravno sodišče pristojno za odločanje o zahtevku na ničnost določenih delov pogodbe o zaposlitvi in za sodno varstvo zoper trpinčenje v smislu 7. in 8. člena ZDR. Za uveljavljaje pravic pri delodajalcu in sodno varstvo je namreč pristojno delovno sodišče (1. in 2. odstavek 200. člena ZDR in 5(1)(b) člena Zakona o delovnih in socialnih sodiščih, ZDSS-1, Uradni list RS, št. 2/2004 z nadaljnjimi spremembami in dopolnitvami). Za ta del tožbenega zahtevka je po mnenju Upravnega sodišča pristojno Delovno in socialno sodišče v Mariboru (1. odst. 8. člena in 4. točka 12. člena ZDSS-1) in zato je sodišče v drugi točki izreka s sklepom odločilo, da se zadeva v navedenem delu po pravnomočnosti sklepa odstopi stvarno in krajevno pristojnemu delovnemu sodišču. Poleg tega v predmetni zadevi tudi zaradi klavzule subsidiarnosti sodnega varstva pravic v upravnem sporu (157. člen ustave 1. člen ZUS-1, 1. odstavek 4. člena ZUS-1) niso izpolnjene procesne predpostavke, da bi sodišče odločalo o odškodninskem zahtevku tožnice zaradi dejanj trpinčenja. Zaradi navedenega se je sodišče skladno z določilom 1. odstavka 23. člena ZPP v izreku sodne odločbe izreklo za stvarno nepristojno in bo zadevo po pravnomočnosti sklepa odstopilo v reševanje Delovnemu in socialnemu sodišču v Mariboru.

opomba (1) : Obrazložitev odločbe mora obsegati ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto (2. točka), razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov (3. točka) in razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno določbo (5. točka).

opomba (2) : Za bistveno kršitev pravil upravnega postopka se v vsakem primeru šteje, če se odločbe ne da preizkusiti.

opomba (3) : Bistvena kršitev določb postopka je vselej podana v primerih, ko gre za absolutno bistveno kršitev pravil postopka, ki jo določa ZUP ali drug zakon, ki ureja postopek izdaje upravnega akta.

ZUS-1 člen 37, 37/1. ZVis člen 55, 55/1, 57, 59. URS člen 58, 58/1, 125. ZUP člen 214.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.