UPRS sodba I U 274/2012
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2013-03-27

Alenka Praprotnik (preds.), Bogdana Bradač (poroč.), Zdenka Štucin

JAVNI RAZPISI - UPRAVNI POSTOPEK - UPRAVNI SPOR

sofinanciranje iz javnih sredstev - javni razpis - pritožba v postopku javnega razpisa - enostopenjski postopek - ocenjevanje vlog - upravni spor - obseg sodne kontrole

Pritožbe iz 231. člena Pravilnika o postopkih za izvrševanje proračuna ni mogoče obravnavati kot redno pravno sredstvo - pritožbo po določbah ZUP in z učinki, ki ga ima to pravno sredstvo po ZUP. Obravnava se jo lahko le kot način zagotavljanja pravice stranke do izjave v postopku (9. člen ZUP). Oba v postopku javnega razpisa izdana sklepa zato predstavljata odločitev, sprejeto v enostopenjskem postopku, v katerem se na zahtevo stranke (pritožbo) utemeljenost odločitve (prvega sklepa) še naknadno preveri.

Sodno varstvo v zadevah sofinanciranja iz javnih sredstev na podlagi javnega razpisa pomeni specifičen tip upravnega spora, kjer se mora upoštevati načelo enakih možnosti ponudnikov, da konkurirajo za javna sredstva. Presoja v upravnem sporu je glede materialnopravnih in procesnih vprašanj stroga, pri strokovno-tehničnih vprašanjih pa zadržana v smislu, da se sodišče ne spušča v presojo, ali gre za bolj ali manj upravičeno oziroma primerno odločitev. Presojo glede dejanskih vprašanj tako sodišče opravi preko presoje spoštovanja pravil postopka o celovitosti, zadostni natančnosti in logičnosti utemeljitve ključnih dejanskih razlogov.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Z izpodbijanim sklepom št. 430-74/2011/486 z dne 17. 11. 2011 je Ministrstvo za visoko šolstvo, znanost in tehnologijo (v nadaljevanju Ministrstvo) odločilo, da se vlogi tožnika ne ugodi. Kot izhaja iz obrazložitve sklepa, je strokovna komisija za vodenje postopka javnega razpisa ob preveritvi izpolnjevanja pogojev in določil javnega razpisa ugotovila, da je vloga pravočasna, pravilno označena in popolna ter izpolnjuje pogoje iz 4. točke javnega razpisa in je zato skladno s 5.2 točko javnega razpisa predala vlogo v postopek ocenjevanja ocenjevalni komisiji. Kot izhaja  iz ocenjevalnega lista ocenjevalne komisije, v katerem so opredeljene ocene vloge po posameznih merilih ter obrazložitev, je vloga tožnika prejela pri merilu „Skladnost operacije z razvojno strategijo podjetja“ 10 točk z obrazložitvijo, da je predstavitev strategije nejasna, program je usmerjen v izvedbo konkretnega naročila za znanega kupca, ne v vlaganja za krepitev RR sposobnosti podjetja; pri merilu „Obseg in struktura nove RR skupine“ 13 točk z obrazložitvijo, da so predvidene nove zaposlitve in vključevanje več strokovnjakov a reference vseh niso predstavljene. Razvoj naj bi izvajalo drugo podjetje in ne prijavitelj, področje ni novo. Gre za konkreten projekt za konkretnega naročnika; pri merilu „Realnost izvedbe in doseganje rezultatov“ je tožnik prejel 13 točk, z obrazložitvijo, da projektni načrt ni skladen z razpisom in ni dovolj utemeljen, lastni prispevek podjetja je prikazan; pri merilu „Prispevek projekta k ciljem nacionalne strategije in operativnega programa“ 10 točk, z obrazložitvijo, da je prispevek podjetja k doseganju ciljev manjši. Skupno je vloga prejela 48 točk. Nadalje je navedeno, da je skladno s 5.1 točko javnega razpisa število točk, nad katerim je odobreno sofinanciranje, najmanj 60. Ob tem mora biti za pridobitev sofinanciranja pri vsakem od meril doseženih najmanj polovice točk. Ker tožnikova vloga ni dosegla pri vsakem posameznem merilu najmanj polovice točk, skupno število dobljenih točk pa ne dosega 60, niso izpolnjena določila javnega razpisa iz točke 5.1 in na podlagi predloga strokovne komisije vlogi ni bilo ugodeno.

Tožeča stranka je zoper navedeni sklep vložila pritožbo, ki je bila nato s sklepom št. 430-74/2011/731 z dne 12. 1. 2012 zavrnjena. V obrazložitvi tega sklepa Ministrstvo ugotavlja, da javni razpis v točki 5 določa Merila in postopek za izbor, v katerih je določeno tudi število možnih točk s tem, da je največje število možnih točk 100. Nato povzame vsebino meril. Dodaja, da je bilo v pritožbenem postopku ob ponovnem pregledu izpodbijanega sklepa ugotovljeno, da tožnikova vloga ni prejela pri vseh merilih vsaj polovice točk in tudi ni presegla z javnim razpisom določene skupne meje 60 točk, saj je bilo skupno doseženih 48 točk. Glede na pritožbene navedbe so bile v pritožbenem postopku od ocenjevalne komisije pridobljene še dodatne utemeljitve razlogov za podane oceno pri merilih „Skladnost operacije z razvojno strategijo podjetja“, „Obseg in struktura nove RR skupine“, „Realnost izvedbe in doseganje rezultatov“ in „Prispevek projekta k ciljem nacionalne strategije in operativnega programa“ in še skupno stališče. Nadalje podrobno navaja dodatne utemeljitve pri posameznih merilih.

Poudarja, da je v pritožbenem postopku presojal pravilnost in popolnost ugotovljenega dejanskega stanja, kot ga izpodbija tožnik ob upoštevanju  podatkov upravnih spisov in navajanj ocenjevalne komisije v dopolnjenem postopku. Ocenjevalna komisija, ki je bila imenovana za namen ocenjevanja vlog na tem javnem razpisu z odločbo, je strokovna in edina pristojna, da poda oceno po posameznih merilih in jo tudi obrazloži. Zato je zahteva tožnika o podatkih glede strokovne izobrazbe ocenjevalcev irelevantna. Splošno načelo ocenjevanja prijav na javni razpis je, da ocenjevalna komisija skladno z merili točke daje in ne odvzema. To pomeni, da ima vsaka vloga v začetku ocenjevanja nič točk in ne vseh možnih točk, ocenjevalci pa ocenjujejo vloge na osnovi razumevanja vloge. Naloga pritožbenega organa pa je, da presodi, ali je ocenjevalna komisija pri tem upoštevala vse sestavine vloge tožnika, ki jih ta izpostavlja v pritožbi, in ali je obravnavala vlogo skladno z merili. Glede na dodatno obrazložitev ocenjevalne komisije v pritožbenem postopku ocenjuje, da je ocenjevalna komisija pravilno sledila namenu in ciljem razpisa, ustrezno tolmačila določbe razpisne dokumentacije in z dodatno obrazložitvijo utemeljila razloge za predlagano oceno ter ustrezno upoštevala kriterije, ki so v ocenjevalnem listu navedeni kot ključni za presojo posameznega merila. Ker vloga tožnika ni prejela vsaj polovice točk pri vsakem od meril in tudi ni dosegla z javnim razpisom določenih 60 točk, je odločitev organa prve stopnje pravilna.

Tožnik se z odločitvijo ne strinja in jo izpodbija s tožbo iz vseh razlogov po 27. členu Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Meni, da so bile kršene določbe Pravilnika o postopkih za izvrševanje proračuna pri izvedbi javnega razpisa, in sicer 218., 219., 220., 225. in 226. člen. Če je bilo v sklepu navedeno, da je predstavitev strategije nejasna, bi moral organ tožnika kot stranko pozvati, da se izjasni o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe glede na 3. točko drugega odstavka 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP).

Poleg tega v odločitvi ni utemeljen odvzem točk v posameznih delih ocenjevanja in zato sklepa ni mogoče preizkusiti. Meni, da so bile kršene določbe Pravilnika o postopkih za izvrševanje proračuna, kar pojasnjuje, in da tudi javni razpis ni bil pripravljen skladno z njegovimi določbami. Kot izhaja iz obrazložitve pritožbenega organa, so bile pri vrednotenju vloge ocenjevane tudi reference posameznikov, vključenih v program, kar ni skladno z določili javnega razpisa in pojasnili, danimi v odgovorih na vprašanja. Poleg tega tudi merila niso bila natančno opredeljena, predvsem pa ni bila opredeljena njihova uporaba, kar je pomembno, saj je ravno način uporabe meril le-ta dodatno opredelil. To pa je za tožečo stranko bistvenega pomena, saj meni, da je ocenjevalna komisija z načinom uporabe navodila preoblikovala. Omenjeno izhaja iz obrazložitve odločitve o pritožbi.

Nadalje meni, da je tudi pritožbeni organ kršil ZUP, in sicer 247. člen, saj odločbe ni preizkusil v mejah pritožbenih navedb. Prav tako ni ustrezno, da je o pritožbi odločal isti organ, ki je izdal prvo odločitev. Tudi navedba, da je v postopku ocenjevanja ocenjevalna komisija podala eno skupno oceno, ni ustrezna. Iz javnega razpisa izhaja, da oceno posamezne vloge izdelata dva ocenjevalca in ne celotna ocenjevalna komisija in zato ostaja nejasno ali gre za skupno oceno komisije ali dveh predstavnikov. Nadalje tožnik navaja svoje ugovore glede na posamezno merilo, kar tudi obsežno pojasnjuje in se sklicuje na pritožbene navedbe (stran 8 do 13 tožbe).

Sodišču predlaga, da tožbi ugodi izpodbijano odločbo odpravi in samo odloči o stvari, podrejeno pa, da odločbo odpravi in zadevo vrne toženi stranki v ponovno odločanje. Predlaga tudi, da sodišče prisodi tožeči stranki odškodnino v višini nastale škode zaradi zakasnjenega začetka izvajanja projekta v višini 12.359,28 EUR za vsak mesec od vključno decembra 2011 do vključno meseca, ko bo pravnomočno odločeno o zadevi. Zahteva tudi povračilo stroškov tega postopka.

Tožena stranka je vložila odgovor na tožbo, v katerem vztraja pri odločitvi in izpostavlja, da je bil postopek javnega razpisa izveden na podlagi Pravilnika o postopkih za izvrševanje proračuna in zato subsidiarna uporaba ZUP ni bila potrebna. Ob tem poziv k pojasnitvi ali zaslišanje stranke z javnim razpisom ni bilo predvideno. Strokovni ocenjevalci so se odločali na podlagi prijave, pri čemer so v konkretnem primeru ugotovili, da je bila strategija predstavljena neustrezno. Dodaja, da je izpodbijani sklep vseboval kratko obrazložitev po posameznih merilih, v drugostopenjskem pa je bila ta dodatno razširjena in je s tem tožeča stranka pridobila vse potrebne informacije. Zavrača očitek o kršitvah glede oblikovanja strokovne komisije in postopka ocenjevanja, saj je bil postopek ocenjevanja predviden v javnem razpisu, pa tudi ocenjevalna merila se v postopku izbora niso spreminjala, kot zatrjuje tožeča stranka. V javnem razpisu za ocenjevanje ni bila predvidena kvantitativna lestvica, zato je bila odločitev o dodelitvi točk pri posameznem kriteriju prepuščena strokovni presoji ocenjevalcev. Javni razpis je bil objavljen, v njem so bili določeni pogoji in le objavljena merila in pogoji so bili podlaga za odločanje. Drugih navodil ali meril ocenjevalna komisija pri postopku ocenjevanja ni uporabljala. Dodaja še, da postavljena merila ne morejo biti predmet pritožbe.

Glede pritožbenega postopka poudarja, da je odločanje potekalo na podlagi listinske dokumentacije iz postopka na prvi stopnji, pritožbe in dodatnih pojasnil, ki sta jih dala ocenjevalca na podlagi pritožbenih navedb in ni prišlo do novega postopka ocenjevanja. Strokovna komisija vlog vsebinsko ni presojala in je tudi v tej fazi sledila navedbam ocenjevalcev, ki na podlagi strokovne ocene lahko kompetentno odgovarjata na očitke tožeče stranke. Sodišču predlaga naj tožbo zavrne.

Sodišče je v zadevi odločalo brez glavne obravnave, ker pravno relevantna dejstva, pomembna za odločitev v zadevi, med strankama niso sporna (prvi odstavek 59. člena ZUS-1).

Predmet presoje v obravnavani zadevi je sklep, izdan po končanem postopku javnega razpisa, na katerem je bila vloga tožnika zavrnjena, ker je tožnik prejel za prijavljen program skupno 48 točk, glede na določbe javnega razpisa pa je bilo za izbiro potrebno doseči najmanj 60 točk

Po presoji sodišča je pravilna ugotovitev, da vloga s katero je tožeča stranka sodelovala na javnem razpisu za sofinanciranje programa, ni prejela zadostnega števila točk, da bi ji bilo lahko ugodeno, in sta zato pravilna tako prvostopenjski kot drugostopenjski sklep. Sicer pa se sodišče v skladu z drugim odstavkom 71. člena ZUS-1 strinja z razlogi za odločitev, kot so navedeni v izpodbijanem sklepu in kot jih je v zvezi s pritožbenimi ugovori dopolnil še pritožbeni organ, ter se nanje, da ne bi prišlo do ponavljanja, tudi sklicuje.

Sodišče še pripominja, da gre v postopku javnega razpisa za javnopravno stvar, ne pa za odločanje o pravici tožeče stranke in se zato določbe ZUP uporabljajo le smiselno. Ključnega pomena je, da so vsi, ki so se na razpis prijavili, tudi enako obravnavani. Vsem prijavljenim na razpis je namreč zagotovljena pravica, da pod enakimi pogoji sodelujejo v postopku javnega razpisa in se potegujejo za dodelitev dela razpoložljivih sredstev, skladno s pogoji razpisa.

Sodišče zato tožbene ugovore zavrača kot neutemeljene, saj na drugačno odločitev sodišča ne morejo vplivati. Izpodbijani sklep je bil izdan v okviru pogojev javnega razpisa. Glede ugovora, da v odločitvi ni utemeljen odvzem točk, sodišče enako kot tožena stranka meni, da se glede na vsebino javnega razpisa pri ocenjevanju prijave točkujejo skladno z merili, in sicer ocenjevalna komisija točke kandidatom podeli glede na vsebino programa in točk ne odvzema. Glede ugovora, da je v zadevi odločal na obeh stopnjah isti organ sodišče dodaja, da gre v obravnavnem primeru po vsebini za enovit postopek. Pravilnik o postopkih za izvrševanje proračuna Republike Slovenije v 231. členu določa, da vlagatelj vloge lahko vloži zoper sklep oziroma obvestilo pritožbo, če je na prvi stopnji odločal organ v sestavi ministrstva ali ministrstvo, razen če gre za odločanje po zakonu o splošnem upravnem postopku. O pritožbi pa mora ministrstvo odločiti v roku 15 dni. Po navedenem pritožbe po 231. členu Pravilnika ni mogoče obravnavati kot redno pravno sredstvo - pritožbo po določbah ZUP in z učinki, ki ga ima to pravno sredstvo po ZUP. Obravnava se jo lahko le kot po 9. členu ZUP predpisan način zagotavljanja pravice stranke do izjave v postopku. Oba sklepa zato predstavljata odločitev, sprejeto v enostopenjskem postopku, v katerem se na zahtevo stranke (pritožbo) utemeljenost odločitve (prvega sklepa) še naknadno preveri.

Glede na obširna tožbene navedbe sodišče še poudarja, da gre pri sodnem varstvu v zadevah sofinanciranja iz javnih sredstev na podlagi javnega razpisa za specifičen tip upravnega spora, kjer se mora slediti spoštovanju in upoštevanju načela enakih možnosti ponudnikov, da konkurirajo za javna sredstva. Presoja zakonitosti dodeljevanja finančnih sredstev v upravnem sporu je glede materialno-pravnih in procesnih vprašanj stroga, pri strokovno-tehničnih vprašanjih pa zadržana v tem smislu, da se sodišče ne spušča v presojo, ali gre za bolj ali manj upravičeno oziroma primerno odločitev. Presojo glede dejanskih vprašanj sodišče opravi preko presoje spoštovanja pravil postopka o celovitosti, zadostni natančnosti in logičnosti utemeljitve ključnih dejanskih razlogov. Ob tem je bil po vloženi pritožbi postopek še dopolnjen in dane dodatne obrazložitve ocenjevalne komisije glede dodelitve točk po posameznih merilih, kar je v obeh sklepih ustrezno pojasnjeno.

Sodišče pa ob tem tudi pritrjuje stališču, da je ocenjevanje vlog v javnem razpisu v izključni pristojnosti ocenjevalne komisije in da tožena stranka nima pristojnosti, da posega v strokovno mnenje ocenjevalne komisije, temveč je njena naloga le, da presodi, ali je ocenjevalna komisija svojo oceno ustrezno utemeljila, ali je pri tem upoštevala vsa ključna dejstva in dokaze, kot jih določa razpis in, ali je obravnavala vlogo ob upoštevanju razpisnih meril ter po predpisanem postopku. Tudi po mnenju sodišča je ocenjevanje vlog strokovno opravilo (lex artis). V te ocene sodišče ne sme posegati in zato ne morejo biti predmet upravnega spora. Sodna kontrola mora biti glede tega zadržana in se sodišče ne more opredeljevati do tožbenih navedb, češ da je bila vloga tožeče stranke napačno ocenjena, saj tu ne gre za pravno, ampak strokovno vprašanje.

Glede na navedeno sodišče ugotavlja, da je bilo dejansko stanje ob izdaji sklepa pravilno ugotovljeno, izpodbijani sklep je pravilen in na zakonu utemeljen, kršitev zakona, na katere pazi po uradni dolžnosti, pa sodišče ni našlo. Zato je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

Odločitev o stroških temelji na 4. odstavku 25. člena ZUS-1.

Pravilnik o postopkih za izvrševanje proračuna člen 231.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.