UPRS sodba I U 590/2013
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2014-02-04

mag. Mira Dobravec Jalen (preds.), Jonika Marflak Trontelj (poroč.), Darja Trček Janež

imenovanje generalnega direktorja javnega zavoda - objava javnega razpisa - odločanje po diskrecijski pravici

Iz določb ZZ in ZUTD izhaja, da pri izbiri direktorja javnega zavoda ne gre za odločanje o pravici do imenovanja. Organ, ki je pristojen za imenovanje, ima tako pravico proste presoje, katerega izmed kandidatov, ki izpolnjujejo pogoje in ki jih je komisija ocenila kot primerne, bo imenoval. Odločitev je v tem pogledu prosta in vezana le z namenom danega pooblastila. Zaradi navedenega je tudi sodno varstvo neizbranemu kandidatu zagotovljeno v omejenem obsegu, in sicer le zaradi bistvenih kršitev razpisnega postopka, ali da izbrani kandidat ne izpolnjuje predpisanih pogojev. V izpodbijani odločbi toženki tako ni bilo potrebno navajati razlogov za neizbiro drugih kandidatov oziroma navesti utemeljitve zakaj oziroma v čem je bila imenovana kandidatka boljša izbira od tožnika. Bistveno namreč je, da je bil predmetni javni razpis objavljen v javno dostopnem mediju, v tem primeru na javni spletni strani Zavoda, tožnik pa, v tožbi ni izkazal, da je bil prav zaradi objave na spletni strani Zavoda prizadet v svojih pravicah.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Vlada RS je z odločbo št. 10012-175/2012/4 z dne 14. 2. 2013 s tem dnem A.A. imenovala za generalno direktorico Zavoda B. za mandatno obdobje petih let. V obrazložitvi citira določbe tretjega in četrtega odstavka 80. člena Zakona o urejanju trga dela (v nadaljevanju ZUTD) ter 32. člen Statuta Zavoda B. (v nadaljevanju Statut) in ugotavlja, da po opravljenem razpisnem postopku A.A. izpolnjuje pogoje po 32. členu Statuta, zato je minister za delo, družino in socialne zadeve Vladi RS predlagal, da jo imenuje za generalno direktorico zavoda.

2. Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti je dne 28. 3. 2013 izdalo obvestilo tožniku o neizbiri št. 10025-3/2013/41.

3. Tožnik v tožbi navaja, da razpis Zavoda B. za delovno mesto generalnega direktorja Zavoda ni bil objavljen na predpisan način, saj ni bil objavljen v sredstvih javnega obveščanja. Spletna stran zavoda namreč ni vpisana v razvid javnih medijev. Takšna kršitev je po mnenju tožnika bistveno vplivala na odločitev o izbiri. V objavljenem razpisu je bil namreč predviden najkrajši možni rok za prijavo, t.j. 8 dni. Ker razpis ni bil objavljen v sredstvih javnega obveščanja, se je tožnik z njim sicer seznanil, vendar pozno, tik pred iztekom roka, tako da se je sicer uspel prijaviti, vendar ni imel dovolj časa za kvalitetno pripravo. Enako tehtna je po prepričanju tožnika tudi kršitev vabljenja na razgovor za zaposlitev, in sicer brez pisnega vabila in vročitve in brez možnosti priprave na tako tehten razgovor. Takšno ravnanje pomeni kršitev ustavnega načela enakosti pred zakonom in vzbuja sum zlorabe položaja. Izpostavlja tudi, da izpodbijana odločba ne vsebuje razlogov za ne izbiro, celo več, vloge tožnika sploh ne omenja. Izpodbijana odločba torej ne vsebuje razlogov ali prednosti A.A. pred tožnikom oziroma ne vsebuje utemeljitve, zakaj oziroma v čem je bila A.A. boljša kandidatka in boljša izbira. Ravnanje organa, pristojnega za imenovanje, je tako v očitnem nasprotju s prejetim dokumentom - obvestilom razpisne komisije z dne 20. 2. 2013, da je tožnika izbrala in predlagala ministrstvu kot primernega kandidata. Očitno je, da sta minister ali Vlada prejeto pisno gradivo ocenila drugače kot razpisna komisija ter vlogo oziroma izdelek A.A. ocenila ugodneje kot gradivo tožnika. Ne minister, ne katerikoli član Vlade pa se s tožnikom kot kandidatom ni sestal in opravil razgovora. Pisno gradivo je torej prevladalo pri odločitvi, za pripravo kvalitetnega pisnega gradiva pa tožnik ni imel dovolj časa zaradi nepravilne objave delovnega mesta generalnega direktorja. Izpostavlja tudi, da Vlada svojo odločitev utemeljuje  izključno na določilih ZUTD in Statuta, kot pravnega temelja pa ne navaja Zakona o zavodih (v nadaljevanju ZZ), čeprav ZUTD določb ZZ v prehodnih določbah ne razveljavlja. V nadaljevanju tožbe tožnik navaja pomanjkljivosti vloge izbrane kandidatke A.A. Po njegovem vedenju namreč le-ta v roku ni oddala popolne vloge in ne izpolnjuje razpisnega pogoja aktivnega znanja tujega jezika. Ni namreč predložila potrdila, da zoper njo ni vložena pravnomočna obtožnica ali obtožni predlog. Njena vloga je bila nepopolna še na dan razgovora pred razpisno komisijo. Kopijo takega potrdila je v spis predložila šele dan po razgovoru z razpisno komisijo. K svoji vlogi pa je priložila spričevalo o aktivnem znanju hrvaškega jezika, ki ga je izdala ... fakulteta v ... dne 25. 1. 2012. Vendar pa po tolmačenju Republiškega izpitnega centra od septembra 1999 v Sloveniji ni več mogoče pridobiti javno veljavnih potrdil o aktivnem oziroma pasivnem znanju tujega jezika. Tega leta so bili uveljavljeni novi programi izobraževanj tujih jezikov za odrasle. Tako Zakon o izobraževanju odraslih v 9. členu določa, da odrasli lahko z izpiti dokazujejo znanje ne glede na način njegovega pridobivanja pri Državnem izpitnem centru. Nadalje v tožbi tudi poudarja, da mu kot stranki ni bila dana možnost, da se izjasni o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe, ki bi jih ugotovil z vpogledom v razpisno dokumentacijo. Ker ga ne Vlada, ne razpisna komisija nista seznanila s svojo odločitvijo - imenovanjem mu je odvzeta možnost preizkusa odločbe oziroma se je ne da preizkusiti. Po povedanem sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo odpravi ter za generalnega direktorja Zavoda B. imenuje tožnika, podrejeno pa, da se odločitev o imenovanju generalnega direktorja Zavoda B. vrne Vladi v ponovno odločanje. Hkrati sodišču predlaga, da toženki naloži povrnitev njegovih stroškov postopka.

4. Toženka v odgovoru na tožbo navaja, da je tožba nesklepčna. Meni, da bi moral tožnik izpodbijati tudi obvestilo o neizbiri z dne 28. 3. 2013, ker ga je treba z odločbo z dne 14. 2. 2013 šteti kot celoto, in sicer iz razlogov iz prvega odstavka 36. člena ZZ ter odgovarja na tožbene ugovore. Sodišču predlaga, da tožbo zavrne ter odloči, da stroške postopka trpi tožnik sam.

5. Stranka z interesom A.A. se v odgovoru na tožbo v celoti pridružuje odgovoru na tožbo toženke.

6. Tožnik je vložil še pripravljalno vlogo z dne 4. 7. 2013, v kateri odgovarja na navedbe toženke v odgovoru na tožbo.

8. V obravnavani zadevi je sporno imenovanje generalnega direktorja javnega Zavoda B..

9. Imenovanje direktorja javnega zavoda je urejeno v ZZ. Po določbi 34. člena ZZ se direktor imenuje na podlagi javnega razpisa, če ni z zakonom ali aktom o ustanovitvi drugače določeno. Razpis za imenovanje direktorja se objavi v sredstvih javnega obveščanja. V razpisu se določijo pogoji, ki jih mora kandidat izpolnjevati, čas, za katerega bo imenovan, rok za vložitev prijav, rok v katerem bodo prijavljeni kandidati obveščeni o izbiri. Slednji ne sme biti daljši od 30 dni (35. člen ZZ). Organ, ki je pristojen za imenovanje, mora v roku, določenem v razpisu, obvestiti vsakega prijavljenega kandidata o izbiri in ga poučiti, da ima pravico pregledati razpisno gradivo in v 15-dneh po prejemu obvestila zahtevati sodno varstvo pri pristojnem sodišču, če misli, da je bil kršen za izvedbo razpisa določeni postopek in da je ta kršitev lahko bistveno vplivala na odločitev o izbiri kandidata, ali da izbrani kandidat ne izpolnjuje v razpisu določenih pogojev (36. člen). Navedeno ureditev dopolnjujejo določbe ZUTD, ki v tretjem odstavku 80. člena določa, da direktorja Zavoda za zaposlovanje na predlog ministra, pristojnega za delo, imenuje in razrešuje Vlada. Enake določbe glede imenovanja direktorja s strani vlade in na predlog ministra, pristojnega za delo, vsebuje Statut. V Statutu je poleg nalog in pristojnosti direktorja ter dodatnih pogojev za njegovo imenovanje v 33. členu določeno še, da razpisni postopek in predlog za imenovanje generalnega direktorja opravi oziroma poda razpisna komisija, ki jo imenuje minister, pristojen za delo. Razpisna komisija, ki ima pet članov, po končanem razpisu izbere in predlaga ministru, pristojnemu za delo, enega ali več kandidatov za generalnega direktorja.

10. Sodišče uvodoma odgovarja na ugovor toženke, da bi tožnik moral izpodbijati tudi obvestilo o neizbiri z dne 28. 3. 2013. Iz citirane določbe 36. člena ZZ po presoji sodišča ni jasno razvidno, kateri akt mora prijavljeni kandidat izpodbijati. Tožnik sicer res v tožbi formalno izpodbija zgolj odločbo z dne 14. 2. 2013 o imenovanju generalne direktorice Zavoda za zaposlovanje, vročitev katere je bila tožniku zavrnjena, kar izhaja iz uradnega zaznamka z dne 28. 2. 2013, ki se nahaja v predloženem spisu zadeve. Je pa po presoji sodišča predmetno tožbo razumeti tako, da tožnik izpodbija odločitev o imenovanju generalnega direktorja oziroma direktorice Zavoda B. in posledično torej (tudi) odločitev o neizbiri.

11. Sodišče pa tudi ugotavlja, da je tožnik tožbo vložil pravočasno, in sicer v roku 15 dni od vročitve obvestila o neizbiri z dne 28. 3. 2013, ki ga je sicer izdalo Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti (in ne organ, ki je pristojen za imenovanje - torej Vlada, kot to določa 36. člen ZZ). Tako sodišče sodi, da so procesne predpostavke za vložitev tožbe izpolnjene in je predmetno zadevo obravnavalo po vsebini, in sicer glede na tožbene ugovore, v katerih tožnik zatrjuje, da je bil kršen za izvedbo razpisa določeni postopek in da je ta kršitev bistveno vplivala na odločitev o izbiri kandidata ter da izbrana kandidatka ne izpolnjuje v razpisu določenih pogojev.

12. V zvezi z ugovorom, da izpodbijana odločba z dne 14. 2. 2013 ne vsebuje razlogov za neizbiro oziroma vloge tožnika sploh ne omenja, sodišče pojasnjuje, da je bilo z izpodbijano odločbo z dne 14. 2. 2013 odločeno o imenovanju za generalnega direktorja Zavoda. Iz določb ZZ in ZUTD izhaja, da pri izbiri direktorja javnega zavoda ne gre za odločanje o pravici do imenovanja. Organ, ki je pristojen za imenovanje, ima tako pravico proste presoje, katerega izmed kandidatov, ki izpolnjujejo pogoje in ki jih je komisija ocenila kot primerne, bo imenoval. Odločitev je v tem pogledu prosta in vezana le z namenom danega pooblastila. Zaradi navedenega je tudi sodno varstvo neizbranemu kandidatu zagotovljeno v omejenem obsegu, in sicer le zaradi bistvenih kršitev razpisnega postopka ali da izbrani kandidat ne izpolnjuje predpisanih pogojev. Zato v izpodbijani odločbi organu, ki jo je izdal, ni bilo potrebno navajati razlogov za neizbiro drugih kandidatov oziroma navesti utemeljitve zakaj oziroma v čem je bila imenovana kandidatka boljša izbira od tožnika.

13. V zvezi s tožbenim ugovorom, ki se nanaša na objavo predmetnega javnega razpisa na spletni strani Zavoda, sodišče odgovarja, da 35. člen ZZ določa, da se razpis za imenovanje direktorja objavi v sredstvih javnega obveščanja. Statut pa v drugem odstavku 33. člena določa, da mora biti javni razpis za imenovanje generalnega direktorja objavljen. Po določbi prvega odstavka 2. člena Zakona o medijih (v nadaljevanju ZMed) so mediji po tem zakonu časopisi in revije, radijski in televizijski programi, elektronske publikacije, teletekst ter druge oblike dnevnega ali perioričnega objavljanja uredniško oblikovanih programskih vsebin s prenosom zapisa, glasu, zvoka ali slike, na način, ki je dostopen javnosti. Glede na takšno opredelitev medijev oziroma sredstev javnega obveščanja sodišče sodi, da je objava na spletni strani Zavoda, ki je dostopna javnosti, ustrezen način objave. Meni pa tudi, da tožnik v tožbi ni izkazal, da je bil prav zaradi objave na spletni strani Zavoda B. prizadet v svojih pravicah. V zvezi s tem v tožbi zatrjuje, da je bil v objavljenem razpisu predviden najkrajši možni rok za prijavo, to je 8 dni in ker razpis ni bil objavljen v sredstvih javnega obveščanja, se je z njim seznanil pozno, tik pred iztekom roka, zaradi česar ni imel dovolj časa za kvalitetno pripravo. Takšno razlogovanje tožnika pa po presoji sodišča ne vzdrži. Tudi kolikor bi bil javni razpis objavljen v določenem (drugem) mediju, to še ne pomeni, da bi se tožnik z njim seznanil prej oziroma tožnik ne pojasni, na podlagi česa zatrjuje, da bi se z razpisom, če bi bil objavljen v kakšnem drugem mediju, seznanil prej. Po presoji sodišča je bistveno namreč, da je bil predmetni javni razpis objavljen v javno dostopnem mediju, v tem primeru na javni spletni strani Zavoda, tožnik pa, kot že povedano, v tožbi ni izkazal, da je bil prav zaradi objave na spletni strani Zavoda prizadet v svojih pravicah.

14. Prav tako ni utemeljen tožbeni ugovor, da je podana kršitev vabljenja na razgovor za zaposlitev brez pisnega vabila in vročitve in brez možnosti priprave na tako tehten razgovor. Iz predloženega spisa zadeve namreč izhaja, da je bilo tožniku po elektronski pošti poslano vabilo na razgovor dne 7. 2. 2013. Tožnik se je razgovora tudi nesporno udeležil. Istega dne, torej 7. 2. 2013, je bilo vabilo na razgovor odposlano tudi drugi kandidatki A.A., prav tako po elektronski pošti. Vabljena je bila na razgovor za isti dan kot tožnik. Tako po presoji sodišča tudi ta tožbeni ugovor ni utemeljen in tudi ni podana kršitev ustavnega načela enakosti pred zakonom.

15. Glede tožbenega očitka, da A.A. ni predložila potrdila, da zoper njo ni vložena pravnomočna obtožnica ali obtožni predlog oziroma da ga ni predložila v roku, sodišče odgovarja, da v predmetnem javnem razpisu ni navedeno, da vloge ne bi bilo mogoče dopolniti. Glede tožbene trditve, da potrdilo o aktivnem znanju tujega jezika, ki ga je predložila kandidatka A.A. in ki ga je izdala Filozofska fakulteta v Ljubljani, ni ustrezno, pa sodišče odgovarja, da v predmetnem javnem razpisu ni posebej predpisano, da bi moral kandidat predložiti točno določeno potrdilo (kot to zatrjuje tožnik potrdilo Republiškega izpitnega centra). Tako sodišče sodi, da je predloženo potrdilo, ki ga je izdala Filozofska fakulteta Univerze v Ljubljani, ustrezno. Drugih ugovorov v zvezi z izpolnjevanjem pogojev izbrane kandidatke pa tožnik v tožbi ne navaja.

16. Iz spisa zadeve pa tudi izhaja, da je tožnik vpogledal v razpisno dokumentacijo, in sicer 28. 2. 2013, o čemer se v spisu nahaja uradni zaznamek.

17. Po povedanem je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

18. Izrek o stroških postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.