UPRS sodba I U 621/2012
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2013-01-22

Bogdana Bradač (preds.), Alenka Praprotnik (poroč.), Zdenka Štucin

koncesija - javni razpis - trg dela - podelitev koncesije za opravljanje storitev za trg dela - izpolnjevanje razpisnih pogojev - ustrezno število računalnikov - poziv k predložitvi dokazil o izpolnjevanju pogojev

Tožnik na podlagi poziva ni dokazal, da za primer podelitve koncesije razpolaga z ustreznim številom računalnikov. Njegova trditev, da je bil poziv toženke neustrezen, nepopoln in nerazumljiv, ne drži.

Vsak prijavitelj ima možnost, da na zahtevo toženke kakršnokoli nepravilnost v vlogi v roku 5 delovnih dni odpravi. Gre za pravico iz 67. člena ZUP, ki jo posameznim ponudnikom zgolj zato, ker so k prijavi priložili več, kot so bili dolžni, ni mogoče odvzeti, še manj trditi, da je zaradi tega prišlo do neenakopravnega obravnavanja ostalih ponudnikov. Tožbena trditev, da naj bi bili posamezni ponudniki na dopolnitev iste vloge pozvani večkrat, pa iz podatkov spisa ni razvidna.

Ustna obravnava iz tretjega odstavka 58. člena ZJZP je predvidena neposredno pred izdajo odločbe o izbiri stranke. V tožnikovem primeru do takšne situacije sploh ni prišlo, saj je bila njegova vloga zavržena, še preden se je o njej vsebinsko odločalo.

II. Vsaka stranka nosi svoje stroške upravnega spora.

1. Z izpodbijanim sklepom je Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve ponudbo ponudnika A. d.o.o. zavrglo. Z odločbo je nato ponudniku B. d.o.o. podelilo koncesijo za opravljanje storitev za trg dela do 31. 12. 2014, ponudbo ponudnika C. pa zavrnilo. V obrazložitvi pojasnjuje, da je bil na podlagi koncesijskega akta, objavljenega na spletnih straneh tožene stranke, dne 24. 11. 2011 v Uradnem listu RS, št. 100/11 objavljen Javni razpis za podelitev koncesije za opravljanje storitev za trg dela (v nadaljevanju Javni razpis). V razpisnem roku so na naslov tožeče stranke za krajevno območje Zavoda Republike Slovenije za zaposlovanje, Območne službe Ž., prispele ponudbe Ljudske univerze Ž., A.-a d.o.o. in B. d.o.o. V skladu s prvem odstavkom 92. člena Zakona o urejanju trg dela (v nadaljevanju ZUTD) imajo položaj stranke v upravnem postopku izdaje odločbe o podelitvi koncesije ponudniki, ki so predložili ponudbo za določeno krajevno območje izvajanja posamezne vrste storitev. Odpiranje prispelih ponudb je bilo opravljeno 11. 1. 2012. Vodila ga je komisija, ki jo je za pripravo Javnega razpisa in pregled ter presojo prispelih ponudb, na podlagi 89. člena ZUTD s sklepom imenoval koncedent. Na podlagi 91. člena ZUTD komisija za koncesije za vsako ponudbo ugotovi, ali je pravočasna, ali jo je podal ponudnik, ki izpolnjuje predpisane pogoje, ter ali je ponudba podana za krajevno območje izvajanja določene vrste storitve določene v razpisu in ali je popolna glede na besedilo Javnega razpisa. V nadaljevanju ugotavlja, da ponudba tožeče stranke ne izpolnjuje vseh pogojev iz razpisne dokumentacije. Gre za splošni pogoj iz točke 3.1 c Javnega razpisa, ki je določen v 11. členu Pravilnika o standardih in normativih za izvajanje storitev za trg dela in metodologiji za oblikovanje cen teh storitev (v nadaljevanju Pravilnik). Veliki učilnici ponudnika namreč nista opremljeni z zadostnim številom računalnikov z internetno povezavo. Zato je tožena stranka v skladu s četrtim odstavkom 91. člena ZUTD odločila, kot izhaja iz izreka sklepa.

2. V nadaljevanju pojasnjuje, da na podlagi prvega odstavka 92. člena ZUTD Ministrstvo o vseh ponudbah za določeno krajevno območje izvajanja posamezne vrste storitev izda eno odločbo o podelitvi koncesije. V skladu z 8. alineo petega odstavka 3. člena koncesijskega akta se za krajevno območje Območne službe Ž. na letni ravni podeli ena koncesija. Ponudnik B. je prejel skupaj 92 točk, ponudnik C. pa 85. Na podlagi ugotovljenega dejanskega stanja je bilo v skladu s prvim odstavkom 92. člena ZUTD zato odločeno, kot izhaja iz izreka te odločbe.

3. Tožnik v tožbi izpostavlja, da izpodbija sklep in odločbo v celoti. Meni namreč, da je tožena stranka njegovo ponudbo neupravičeno zavrgla. Glede na postavljena merila pa bi bila ponudba tožeče stranke uvrščena na prvo mesto in bi jo morala tožena stranka izbrati ter tožeči stranki podeliti koncesijo. Zato ima interes za izpodbijanje odločbe. V nadaljevanju izpostavlja, da bi glede na merila, postavljena v javnem razpisu, tožeča stranka prejela skupaj vseh možnih 135 točk.

4. Tožnik tudi meni, da je tožena stranka kršila pravila upravnega postopka, pa tudi kogentne določbe Zakona o javno-zasebnem partnerstvu (v nadaljevanju ZJZP), ki bi ga morala uporabiti pri izvedbi postopka podelitve koncesije. Pri tem se sklicuje na njegov 3. in 26. člen. Podelitev koncesije iz tega spora ureja ZUTD, ki ureja le posamezne določbe postopka dodelitve koncesije, ostalih vprašanj pa ne. Zato bi bilo treba pri podelitvi koncesije uporabiti tudi določbe ZJZP. Ta v 58. členu določa, da se stranke neposredno pred izdajo odločbe o izbiri na ustni obravnavi seznanijo s potekom postopka. Tožena stranka v izvedenem postopku ni izvedla ustne obravnave, prav tako tožeči stranki ni bila dana možnost, da se o dejstvih izjavi. Že samo to dejstvo pomeni absolutno bistveno kršitev pravil upravnega postopka. Omenjena kršitev pa bistveno vpliva na položaj tožeče stranke, saj bi v primeru, da bi ji bila dana možnost izjaviti se o vseh ugotovitvah tožene stranke, lahko pojasnila svojo dopolnitev vloge in predložila ustrezna dokazila. Izpodbijanega sklepa tudi ni mogoče preizkusiti. Tožena stranka je v obrazložitvi zgolj pavšalno navedla, da tožeča stranka ne izpolnjuje prostorskega pogoja. Ni pa jasno, na podlagi katerih dokazov je tožena stranka prišla do teh zaključkov. Takšna obrazložitev predstavlja tudi kršitev z Ustavo RS zagotovljene pravice do pravnega sredstva. Pravica do učinkovitega pravnega sredstva je bila tožeči stranki kršena tudi s tem, ko ji tožena stranka ni dovolila vpogleda v druge vloge. Na podlagi prvega odstavka 92. člena ZUTD ima tožeča stranka položaj stranke v postopku, zato ji je treba zagotoviti vse pravice, ki gredo stranki v postopku. Pravica stranke do vpogleda v ostale vloge izhaja iz 82. člena ZUP, ki se subsidiarno uporablja in četrtega odstavka 58. člena ZJZP. Smiselno enako določbo vsebuje tudi ZUTD v 91. členu. S takšnim ravnanjem je tožena stranka tožečo stranko onemogočila pri navajanju morebitnih kršitev v postopku. Tožena stranka je zavrgla vlogo tožeče stranke iz razloga, ker naj ne bi izkazovala izpolnjevanja prostorskega pogoja iz točke 3.1 c Javnega razpisa, določenega v Pravilniku. V Javnem razpisu je bil v točki 3.1 c postavljen pogoj izpolnjevanja prostorskega pogoja v skladu z 8. členom Pravilnika o koncesijah za opravljanje storitev za trg dela (v nadaljevanju Pravilnik o koncesijah). Tožeča stranka je po pozivu tožene stranke z dne 20. 1. 2012 z ustreznimi dokazili dokazala, da ima na voljo 3 različne učilnice, pri čemer je bila zahteva Javnega razpisa, da izkaže, da razpolaga z dvema ustreznima prostoroma. Od tega je za eno lokacijo v Ž. izrecno navedla, da je že opremljena z ustreznim številom računalnikov, za ostale učilnice pa tega ni navedla, vendar pa omogočajo postavitev ustreznega števila računalnikov, kot to zahtevajo normativi. Zgolj dejstvo, da nekatere učilnice niso stalno opremljene z računalniki, ne more biti razlog za ugotovitev, da tožeča stranka ne izpolnjuje pogojev iz Javnega razpisa, in posledično, da se njena vloga zavrže. Dejstvo je, da mora biti učilnica opremljena v času izvajanja delavnic. Tožeča stranka ima prostore najete samo za potrebe izvajanja izobraževanj, zato prostori niso stalno opremljeni z računalniki. Neutemeljeno bi bilo tudi pričakovati, da bi imel ponudnik na voljo v celoti opremljene prostore še pred podelitvijo koncesije. Zato ima na voljo več računalnikov, kar izhaja tudi iz njegove najemne pogodbe. Skupaj za namene izvajanja storitev tožeča stranka za omenjeno koncesijo razpolaga z 20 računalniki, ki jih je vse mogoče priključiti na internet. Tožena stranka je v pozivu tožeči stranki navedla zgolj, naj opiše prostore, ta pa je opisala takšne, kot so, in tudi navedla, da jih je mogoče opremiti. Iz opisa prostorov in iz izrecne izjave tožeče stranke, da izpolnjuje vse zahteve, ni mogoče zaključiti, da pogoji niso izpolnjeni. Tožena stranka pa je v primeru nejasnosti dolžna ugotoviti, ali posamezen ponudnik izpolnjuje pogoj iz Javnega razpisa. V tem primeru ne bi šlo za nedopustno dopolnjevanje vloge ampak zgolj za ugotavljanje dejanskega stanja, kot je bilo v trenutku, ko je potekel rok za oddajo ponudb. Tožeča stranka tako prilaga najemno pogodbo za računalnike šele v tožbi, ker je glede na poziv in zahteve tožene stranke, ni mogla predložiti v predhodnem postopku. Iz previdnosti še opozarja, da je bil poziv na predložitev dodatnih dokazil tako nejasen, da je omogočal različne interpretacije o tem, kaj mora tožeča stranka sploh predložiti. S tožbo uveljavlja zmotno in nepopolno ugotovitev dejanskega stanja, napačno uporabo materialnega prava in bistvene kršitve pravil postopka.

5. Sodišču predlaga, da njeni tožbi v celoti ugodi, izpodbijano odločbo odpravi tako, da odpravi sklep in odločbo v celoti, zadevo pa vrne v ponovno odločanje toženi stranki. Tej naj tudi naloži plačilo stroškov postopka tožeče stranke.

6. Tožena stranka najprej pojasnjuje, da postopek podelitve koncesije za opravljanje storitev za trg dela v celoti ureja ZUTD. Ta zakon v postopku ugotavljanja izpolnjevanja pogojev iz Javnega razpisa ne omogoča možnosti posredovanja poziva ponudnikom na dopolnitev v primeru, ko je ugotovljeno, da po predložitvi dokazil pogoji iz Javnega razpisa niso izpolnjeni. Prav tako ne predvideva seznanitve s potekom postopka na ustni obravnavi. V skladu z omenjenim zakonom je bil oblikovan tudi Javni razpis. Naknaden poziv k dopolnitvi zaradi izpolnjevanja pogojev iz Javnega razpisa ni bil možen, saj za to ni podlage v ZUTD in Javnem razpisu. V skladu z Javnim razpisom so bile formalno popolne tiste ponudbe, ki so vsebovale vse izpolnjene in s strani odgovorne osebe ponudnika žigosane in podpisane obrazce, kot dela razpisne dokumentacije. Pri tem so bila za primer, ko se je ponudnik ob oddaji ponudbe odločil za predložitev dokazil o izpolnjevanju pogojev, vsa dokazila natančno navedena kot priloge k obrazcem. Tako so bile v skladu z Javnim razpisom formalno nepopolne tiste ponudbe, ki niso vsebovale prijavnega obrazca ali drugih zahtevanih izjav, dokazil ali referenc. Glede na takšno določitev elementa formalne popolnosti ponudb, je bilo potrebno pri njenem ugotavljanju ponudnike obravnavati ločeno. Eni so že ob oddaji ponudbe predložiti tudi dokazila o izpolnjevanju splošnih pogojev iz Javnega razpisa, drugi pa so predložili zgolj izjave o izpolnjevanju teh pogojev. Zaradi enakopravne obravnave vseh ponudnikov je bilo potrebno ponudnike, ki so se odločili za takojšnjo predložitev dokazil o izpolnjevanju splošnih pogojev v primeru ugotovitve, da je njihova vloga formalno nepopolna (to je če ni vsebovala vseh potrebnih dokazil, ali so bila ta neveljavna) pozvati na dopolnitev z manjkajočimi dokazili. Ponudnike, ki so se odločili za predložitev izjav in šele naknadno predložitev dokazil, pa je bilo prav tako potrebno ob pozivu na dopolnitev ponudbe na enak način seznaniti z vsemi dokumenti, ki jih morajo predložiti. Samo na takšen način je komisija za koncesije glede na besedilo javnega razpisa omogočila enakopravno obravnavanje vseh ponudnikov. Tožena stranka se strinja s trditvijo tožeče stranke, da bi morala slednji v skladu z 82. členom ZUP omogočiti vpogled tudi v vloge ostalih ponudnikov. Meni pa, da navedeno ne bi moglo izpodbiti ugotovitve v izpodbijani odločbi o neizpolnjevanju prostorskega pogoja iz točke 3.1 c Javnega razpisa, določenega v 11. členu Pravilnika. Javni razpis v točki 3.1 c se sklicuje na Pravilnik. Ker je iz predloženega opisa poslovnih prostorov izhajalo, da ima tožeča stranka v veliki predavalnici (51 m2) en sam računalnik z dostopom do interneta, normativ pa jih je zahteval vsaj 12, je tožena stranka presodila, da omenjeni prostorski pogoj ni izpolnjen. S pojasnili in naknadno predloženimi dokazili tožeče stranke v tožbi glede razpolaganja z zadostnim številom računalnikov, pa komisija pri presoji izpolnjevanja pogojev iz Javnega razpisa ni bila seznanjena. O tem je odločala na podlagi predložene dokumentacije. Zato tožena stranka zavrača trditev tožeče stranke o izkazanem izpolnjevanju navedenega pogoja iz Javnega razpisa. Tožeči stranki je bilo tako s pisnim pozivom na dopolnitev formalno popolne ponudbe omogočeno, da predloži ustrezna dokazila.

7. Glede na navedeno tožena stranka sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

8. V nadaljnjih dveh pripravljalnih vlogah tožeča stranka vztraja na svojem stališču iz tožbe ter ga dodatno argumentira.

9. Enako tožena stranka v odgovoru na pripravljalne vloge tožeče stranke vztraja pri svojem stališču iz odgovorov na tožbo ter ga še pojasnjuje.

10. Sodišče o zadevi ni opravilo glavne obravnave, saj dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo upravnega akta med tožnikom in tožencem, ni bilo sporno (prvi odstavek 59. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1).

12. V postopku podeljevanja koncesij sodišče po ustaljeni upravno-sodni praksi natančno presoja materialne in procesne vidike spora. Javni razpis in izbira koncesionarja pa sta tudi v funkciji varovanja enakih možnosti ponudnikov iz 14. člena Ustave RS, da konkurirajo za opravljanje koncesionarske dejavnosti, kar ponudnikom predstavlja tudi uresničevanje gospodarske pobude v skladu z javno koristjo iz 74. člena Ustave RS. Nadalje je za razpisni postopek, kot je obravnavani, po mnenju sodišča potrebno upoštevati, da gre za javnopravno stvar, ne pa za odločanje o pravici tožeče stranke, kar je sicer značilnost upravne zadeve. Tožena stranka je namreč v postopku ocenjevala popolnost vlog prijaviteljev na razpis, pri čemer je odločala enostransko oziroma v skladu s pogoji razpisa, ki jih je sama pripravila. To pa ne pomeni, da bo na razpisu vsak od prijavljenih s svojim projektom tudi uspel, saj ne gre za pravico, ki bi bila prijavitelju vnaprej zagotovljena. Sodna presoja je zato v teh primerih zadržana.

13. Po vsebini je med strankama najprej sporno, ali je vloga tožeče stranke zadostila vsem pogojem iz razpisne dokumentacije in torej tudi splošnemu pogoju iz točke 3.1 c Javnega razpisa ali ne, oziroma, ali je bila pri preverjanju omenjenega pogoja tožeča stranka enakopravno obravnavana z drugimi ponudniki. Med strankama ni sporno, da je tožeča stranka vložila takšno ponudbo, ki je vsebovala le izjavo o izpolnjevanju splošnih pogojev, ter da je njena prijava kot taka izpolnjevala vse formalne pogoje Javnega razpisa. Strokovna komisija je nato na podlagi točke 11.2.3 Javnega razpisa opravila pregled formalno popolnih ponudb. Preverila je tudi izpolnjevanje pogojev za kandidiranje na Javni razpis iz točke 3 javnega razpisa. Od ponudnikov, ki so glede izpolnjevanja pogojev predložili le izjave o izpolnjevanju le teh, je komisija v skladu z razpisom zahtevala, da v določenem roku, vendar še pred izdajo odločbe o podelitvi koncesije, predložijo dokazila o izpolnjevanju pogojev. Po predložitvi dokazil o izpolnjevanju pogojev je komisija ugotovila, da tožnik kot ponudnik ni izpolnjeval vseh pogojev, določenih v Javnem razpisu. Trditev tožnika, da je bil poziv tožene stranke na predložitev listinskih dokazil glede izpolnjevanja formalnih pogojev neustrezen in nepopoln ter nerazumljiv, po mnenju sodišča ne drži. Ni sporno, da je bil tožnik z dopisom tožene stranke pozvan, da glede izpolnjevanja vseh pogojev predloži dokazila o izpolnjevanju prostorskih pogojev iz točke 3.1 c Javnega razpisa in kadrovskih iz točke e 3.1 Javnega razpisa. Poziv se je nanašal na izpolnjevanje splošnih pogojev iz Javnega razpisa za podelitev koncesij za opravljanje storitev za trg dela in ga je bilo potrebno obravnavati skupaj z njim. V omenjenem Javnem razpisu pa je  v točki 3.1 - Splošni pogoji izrecno zapisano, da bo moral pri zagotavljanju izpolnjevanja splošnih pogojev iz točke 3, izbrani koncesionar upoštevati standarde in normative, določene v Pravilniku. Ti pa v 11. členu Pravilnika določajo, da se prostorski normativi določijo glede na število upravičencev, za katere se izvaja posamezna storitev za trg dela. V primeru števila upravičencev 1-5, je ustrezen prostor 10-16 m2 z najmanj 1 računalnikom z internetno povezavo. V primeru števila udeležencev od 6-15, je ustrezen prostor od 16-50 m2, z najmanj 3 računalniki z internetno povezavo.  V primeru števila upravičencev nad 15, pa je ustrezen prostor od 51-100 m2 z najmanj 12 računalniki z internetno povezavo. Kaj se je od tožnika z omenjenim pozivom zahtevalo, je bilo torej ob skrbni presoji vseh relevantnih podlag, jasno. Tudi ni sporno, da je tožena stranka pri presoji izpolnjevanja pogojev iz ponudbe, izhajala iz predloženih podatkov tožnika. Ti so bili ob njihovi predložitvi jasni. Dejstvo, da tožnik že na podlagi poziva ni dokazal, da za primer podelitve koncesije razpolaga z ustreznim številom računalnikov iz Pravilnika, je torej potrebno pripisati tožniku samemu, ne pa toženi stranki. Med strankama tudi ne more biti sporno, da kasnejše dopolnjevanje listinskih dokazov ni dopustno niti na podlagi ZUTD, niti na podlagi Javnega razpisa. Tako je v 11.1 točki Javnega razpisa izrecno navedeno, da lahko ponudniki dopolnjujejo oziroma spreminjajo ponudbo do poteka razpisnega roka, pri čemer morajo biti vse spremembe in dopolnitve ponudbe predložene v roku in na način, določen v razpisu. Vse dopolnitve ponudbe, ki jih bo koncedent prejel po preteku razpisnega roka ali ne bodo pravilno označene, pa bodo upoštevane kot prepozne.

14. Po mnenju sodišča je potrebno zavrniti tudi ugovor tožeče stranke, da je bil v postopku neenakopravno obravnavan iz razloga, ker so tudi tisti prijavitelji, ki so ob prijavi poleg izjav o izpolnjevanju formalnih kriterijev predložili tudi listinsko dokumentacijo o izpolnjevanju zahtevanih splošnih pogojev, v primeru neustreznosti listinske dokumentacije prav tako prejeli poziv na dopolnitev. Ali in kako bo oddal svojo ponudbo, torej ali samo z izpolnjenimi obrazci, ali pa tudi z predložitvijo ustrezne dokumentacije ob sami prijavi, je bila samostojna odločitev vsakega posameznega prijavitelja. Ima pa tudi v smislu 67. člena ZUP, ne glede na slednje, vsak prijavitelj možnost, da na zahtevo tožene stranke kakršnokoli nepravilnost v vlogi, v roku 5 delovnih dni odpravi. Gre torej za pravico iz 67. člena ZUP, ki jo posameznim ponudnikom zgolj zato, ker so k prijavi priložili več, kot pa so bili dolžni, ni mogoče odvzeti, še manj trditi, da je zaradi slednjega prišlo do neenakopravnega obravnavanja ostalih ponudnikov. Trditev tožnika v tožbi, da naj bi bili posamezni ponudniki na dopolnitev iste vloge pozivani večkrat, iz podatkov spisa ni razvidna.

15. Glede trditve, da bi tožena stranka morala v postopku uporabiti tudi določila ZJZP pa sodišče pripominja naslednje. Tudi, če slednje drži, pa 58. člen omenjenega zakona v danem primeru ni uporabljiv. Ustna obravnava iz tretjega odstavka 58. člena zakona je predvidena neposredno pred izdajo odločbe o izbiri stranke. Da pri tožniku do slednje situacije sploh ni prišlo, saj je bila tožnikova vloga s sklepom zavržena, še preden se je o njeni vsebini z odločbo sploh odločalo, pa ni sporno. Dejstvo, da tožniku med postopkom ni bil omogočen vpogled v ostale vloge prijaviteljev, pa ob ugotovljenem na odločitev v zadevi ni vplivalo.

16. Tožena stranka je zato po presoji sodišča dejansko stanje popolno in pravilno ugotovila in ga tudi argumentirano obrazložila. Iz obrazložitve njene odločbe oziroma sklepa jasno izhaja, kaj je bilo odločilno v zadevi.

17. Ker tožeča stranka z ugovorom zoper zavrženje svoje vloge ni uspela, so tudi odpadli razlogi glede tega, da bi se sodišče ukvarjalo z vprašanjem, ali bi bila v primeru, če bi se njena vloga tudi vsebinsko presojala, izbrana za koncesionarja ali ne.

18. V ostalem se sodišče strinja z razlogi, ki jih za svojo odločitev navaja upravni organ in se zato, da ne bi prišlo do ponavljanja, nanjo sklicuje, v smislu drugega odstavka 71. člena ZUS-1.

19. Ker sta izpodbijani sklep, posledično pa tudi odločba glede na zatrjevano tožbeno podlago pravilna in zakonita, pa je sodišče po tem, ko v postopku pred njuno izdajo tudi ni našlo nepravilnosti na katere je dolžno paziti po uradni dolžnosti, tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

20. Izrek o stroških upravnega spora temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1. Če sodišče tožbo zavrne, nosi vsaka stranka svoje stroške upravnega spora.

ZUTD člen 89, 91, 92. Pravilnik o standardih in normativih za izvajanje storitev za trg dela in metodologiji za oblikovanje cen teh storitev člen 11. Javni razpis za podelitev koncesije za opravljanje storitev za trg dela točka 3.1.c, 11.1. ZUP člen 67. ZJZP člen 58.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.