sodba II U 352/2011
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2012-12-12

Jasna Šegan (preds.), Sonja Kočevar (poroč.), Vlasta

obnova postopka - sklep o dovolitvi obnove postopka - neizdaja sklepa o dovolitvi obnove

Organ, ki je pristojen za odločanje o obnovi postopka, ni dolžan v vsakem primeru izdati sklepa o dovolitvi in obsegu obnove. S tem, ko ni bil izdan poseben sklep, pa tožnici ni bila odvzeta možnost pritožbe, saj je lahko v pritožbi navajala razloge tako glede razlogov, iz katerih je bila obnova dovoljena, kot tudi o stvari, ki je bila predmet obnove postopka.

Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Z izpodbijanim sklepom je tožena stranka ugotovila, da so bile ob izdaji obvestila o nedodelitvi sredstev na podlagi javnega razpisa za sofinanciranje priprav regionalnih razvojnih programov in gradnji infrastrukturnih objektov in naprav regionalnega značaja, št. 4041-318/99-4 z dne 14. 12. 1999 izpolnjene procesne predpostavke za dovolitev obnove postopka glede upravičenosti Mestne občine Murska Sobota do sofinanciranja projekta „gradnja primarnega vodovoda črpališče Krog-Krog-Bakovci in Krog-Satahovci“ ter da odločba z dne 14. 12. 1999 ostane v veljavi (1. točka izreka); da je bila obnova postopka dovoljena brez izdaje posebnega sklepa (2. točka izreka); da se pritožba tožnice zoper obvestilo o nedodelitvi sredstev z dne 14. 12. 1999 zavrne (3. točka izreka). V obrazložitvi sklepa tožena stranka navaja, da je bila navedena odločitev sprejeta v ponovljenem postopku v zvezi s sodbami Upravnega sodišča RS, opr. št. U 30/2001 z dne 21. 10. 2003, opr. št. U 455/2007 z dne 11. 11. 2009 ter opr. št. II U 63/2010 z dne 4. 5. 2011. V zadnji sodbi je sodišče toženi stranki naložilo, da odloči o pritožbi tožnice zoper obvestilo z dne 14. 12. 1999 in sicer tako, da sledi napotkom sodišča iz sodb opr. št. U 30/2001 in U 455/2007 ter preveri, ali so bili pri izdaji obvestila z dne 14. 12. 1999 upoštevani roki ter podani razlogi, ki jih določa Zakon o splošnem upravnem postopku glede obnove postopka.

V zvezi z odločitvijo pod točko 1. izreka izpodbijanega sklepa tožena stranka navaja, da je Ministrstvo za ekonomske odnose in razvoj z obvestilom št. 4041-18/98 z dne 23. 7. 1999 tožečo stranko obvestilo, da ji je bilo na podlagi Javnega razpisa za sofinanciranje priprav regionalnih razvojnih programov in gradnje infrastrukturnih objektov in naprav regionalnega značaja za leto 1999 (Ur. list RS, št. 27/99, v nadaljevanju: Javni razpis) odobreno sofinanciranje za prijavljeno investicijo v višini 59 mio SIT. Po stališču sodišča v sodbi U 30/2001 navedeno obvestilo pomeni javnopravno odločitev sprejeto po postopku predvidenem v Zakonu o izvrševanju proračuna in ob subsidiarni uporabi ZUP/86. Gre za dokončno odločitev, ki jo je mogoče spreminjati samo z izrednimi pravnimi sredstvi po pravilih ZUP/86. Sporno obvestilo z dne 14. 12. 1999, da se tožnici ne bodo dodelila sredstva, tako po svoji vsebini pomeni odločitev, ki jo sicer vsebuje akt o obnovi postopka. Glede presoje zakonitosti obvestila z dne 14. 12. 1999 je pomembno pravno in dejansko stanje v času njegove izdaje. Tedaj je veljal ZUP/86. Glede na določbo 324. člena ZUP (Ur. list RS, št. 80/99) se ZUP/86 uporablja v tistih primerih, v katerih je bila že vložena zahteva ali pravno sredstvo pred uveljavitvijo ZUP, ki je začel veljati 1. 4. 2000. To pomeni, da se po določbah ZUP/86 končajo postopki, kjer so bile zahteve ali pravna sredstva, med katera štejejo tudi izredna pravna sredstva, vložena pred uveljavitvijo ZUP. V obravnavanem primeru obnovitveni razlog predstavljajo nova dejstva in dokazi na podlagi 1. točke 249. člena ZUP/86. Navedena nova dejstva so bila ugotovljena s strani proračunskega inšpektorja dne 5. 10. 1999 in strokovne komisije tožene stranke z dne 21. 10. 1999 ter se nanašajo na napake, storjene v postopku oddaje javnega naročila, ki bi že same zase ali v zvezi z že uporabljenimi dokazi pripeljale do drugačne odločbe. Obvestilo o dodelitvi sredstev z dne 23. 7. 1999 je vsebovalo dodatni rok za dostavo manjkajoče dokumentacije v zvezi z izvedenim javnim naročilom in sicer 2 meseca od izdaje obvestila. Šele iz dostavljene dokumentacije pa je bilo mogoče ugotoviti, da so bila v postopku javnega naročila kršena določila Zakona o javnih naročilih (ZJN). Kolikor bi tožena stranka že ob izdaji obvestila navedena dejstva poznala, bi to pripeljalo do drugačne odločitve. Obnova postopka se je v obravnavani zadevi začela po uradni dolžnosti. Glede na določbe ZUP/86 organ ni bil vezan na subjektivni enomesečni rok, zato so bile v obravnavanem primeru izpolnjene vse procesne predpostavke za obnovo postopka po uradni dolžnosti in izdajo obvestila z dne 14. 12. 1999. Ker je obstajala verjetnost, da bi izdaja posebnega sklepa povzročila nepopravljive posledice za javni interes, so se opravila tista dejanja postopka, ki jih je treba ponoviti, brez predhodne izdaje posebnega sklepa o obnovi postopka.

V zvezi z vsebinsko presojo pritožbe zoper obvestilo z dne 14. 12. 1999 pa tožena stranka navaja, da je bil na podlagi Javnega razpisa tožnici v obvestilu z dne 23. 7. 1999 postavljen pogoj, da mora v roku 2 mesecev dostaviti manjkajočo dokumentacijo in da bo na podlagi dokumentacije določena dokončna višina sredstev. V navedenem roku je bil pri tožnici opravljen preglede prijavljene investicije s strani proračunskega inšpektorja ter s strani strokovne komisije tožene stranke. Pri tem je bilo ugotovljeno, da je tožeča stranka za izvedbo javnega razpisa pooblastila dne 12. 3. 1999 javno podjetje A. d.o.o. V sklopu izvedenega javnega naročila je bilo kršenih več določb ZJN. Razpis je bil objavljen dne 5. 3. 1999, sklep o pričetku postopka javnega naročila pa je bil izdan šele 12. 3. 1999, s čimer je bil kršen 22. člen ZJN. Ta določa, da mora komisija pred odločitvijo o objavi postopka Javnega razpisa oceniti razpisno dokumentacijo. Razpisna dokumentacija tudi ni vsebovala načina uporabe meril ter pomena posameznega merila, s čimer je bil kršen 21. člen ZJN. V nasprotju s 36. členom ZJN pri predsedniku in članih razpisne komisije ni bila navedena strokovna izobrazba. Pri izbiri najugodnejšega ponudnika komisija ni upoštevala merila plačilni pogoji, ampak je sama opravila preračun na primerjalno ceno. Do opravljenega inšpekcijskega pregleda naročnik tudi ni objavil osnovnih podatkov o izbiri najugodnejšega ponudnika, čeprav je bila pogodba z izbranim ponudnikom B. d.o.o. podpisana že 12. 4. 1999. V sami pogodbi tudi niso bila realizirana merila, ki pa so bistveno pripomogla k izbiri ponudnika. Javni razpis je med drugim tudi določal, da bo odobrena sredstva prijavitelj lahko koristil le na podlagi ustrezne dokumentacije ter da bo ministrstvo spremljalo porabo sredstev, v primeru nepravilnosti pa ima pravico do vračila sredstev s pripadajočimi zamudnimi obrestmi. Zaradi navedenega in po priporočilu proračunskega inšpektorja, je tožena stranka v obnovljenem postopku z obvestilom z dne 14. 12. 1999 spremenila svojo odločitev z dne 23. 7. 1999, zato je pritožbo tožnice zoper navedeno odločitev zavrnila.

Tožnica v tožbi navaja, da iz sodb naslovnega sodišča opr. št. U 30/2001, U 455/2007 in II U 63/2010 izhaja, da odločitev o dodelitvi sredstev v višini 59 mio SIT pomeni javnopravno odločitev, ki ima pravne posledice za obe stranki ter jo je možno spreminjati samo z izrednimi pravnimi sredstvi. Obnovo postopka je tedaj urejal ZUP/86. Pri obnovi postopka po uradni dolžnosti izda pristojni organ sklep, s katerim dovoli obnovo, če poprej ugotovi, da so zanjo izpolnjeni zakonski pogoji. Tožena stranka opustitev izdaje takšnega sklepa utemeljuje z obstojem verjetnosti, da bi izdaja posebnega sklepa povzročila nepopravljive posledice za javni interes. Pri tem pa ne pove kakšne okoliščine za to so bile takrat izkazane, ki so opravičevale obnovo postopka brez izdaje sklepa. Ker sklep o obnovi postopka ni bil izdan, se po preteku petih let od vročitve odločbe stranki obnova ne more več uradno uvesti, s tem pa tudi niso izpolnjene predpostavke za dovolitev obnove postopka. V zvezi z zavrnitvijo pritožbe zoper obvestilo z dne 14. 12. 1999 pa tožnica navaja, da ni kršila določb 2, 21., 22. in 39. člena ZJN. Sklep o začetku oddaje javnega naročila je bil sprejet 1. 3. 1999 in ne 12. 3. 1999. Merila v razpisu so bila natančno navedena, jasen je bil tudi pomen posameznega merila. Za ocenjevanje ponudb so bila uporabljena merila kot: izpolnitev formalnih pogojev, popolnost ponudbe, ponudbena cena in plačilni pogoj, morebitni krajši rok izvedbe, reference pri sorodnih delih in morebitne druge ugodnosti ponudnika. Zaradi navedenega ni bil kršen 21. člen ZJN. Komisija je tudi pred objavo javnega razpisa ocenila, da je vsebina razpisne dokumentacije taka, da je možno pričakovati uspešen razpis. Pristojnosti komisije in naročnika so opredeljene v 39. členu ZJN. Ocenjevanje ponudb je izvedel naročnik in ne komisija, prav tako je komisija imela ustrezno izobrazbo. Pravnemu predniku tožene stranke Ministrstvu za gospodarstvo je tožnica dostavila vso  zahtevano dokumentacijo za podpis pogodbe od poročila o izvedbi javnega naročila za izvajanje javnih del, sklepa o izbiri izvajalca, izvajalsko pogodbo s predračunom, bančno garancijo in izjavo investitorja, da so ostali viri sredstev zagotovljeni, tako da so bili izpolnjeni vsi pogoji za sklenitev pogodbe. Tožena stranka pa sedaj na temelju manjkajoče dokumentacije opravičuje zavrnitev pritožbe, kar pa ne drži. Tožnica vztraja, da ni prišlo do nobenih kršitev določb ZJN v postopku izvedbe javnega naročila, zato predlaga, da sodišče odpravi izpodbijani sklep v celoti ter toženi stranki naloži povrnitev stroškov postopka.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri svojih navedbah v izpodbijanem sklepu ter podrobneje opisuje kršitve v postopku izvedenega javnega naročila, zlasti četrtega odstavka 39. člena ZJN. V skladu z navedeno določbo mora naročnik v primeru neobičajno nizke cene pred zavrnitvijo take ponudbe zahtevati pisno podrobnejšo obrazložitev o detaljnih sestavinah cen v ponudbi in preveriti te sestavine. Iz poročila o izbiri najugodnejšega ponudnika pa je razvidno, da komisija ponudnikov ni pozvala k obrazložitvi, temveč je sama ponudbe postavila na isti imenovalec tako, da je pri vseh ponudbah odštela vrednosti spornih postavk ter zneske, ki so bili navedeni kot pavšal. Po določbi tretjega odstavka 39. člena ZJN pa naročnik ne sme zahtevati, dovoliti, ali ponuditi kakršne koli spremembe v vsebini ponudbe, vključno s spremembo cene in take spremembe, ki bi iz neustrezne ponudbe le-to naredila ustrezno. Komisija je tako zaradi dveh ponudb, katerih ponudnika bi morala pozvati k dodatni obrazložitvi zaradi neobičajno nizkih cen, samodejno spremenila ponudbe vseh ponudnikov, kar je v nasprotju z ZJN. Tožena stranka predlaga, da sodišče tožbo zavrne.

Sodišče ugotavlja, je že v sodbi opr. št. U 30/2001 z dne 21. 10. 2003 zavzelo stališče, da ima obvestilo z dne 14. 12. 1999 o nedodelitvi že odobrene državne pomoči v višini 59 mio SIT značaj akta izdanega v izvrševanju javnih pooblastil, ker vzpostavlja pravno razmerje identično razmerju, ki ga ustvari odločba dokončna v upravnem postopku. Ker je bilo z navedenim obvestilom dokončno urejeno pravno razmerje spremenjeno na način, ki po svoji vsebini pomeni odločitev, ki jo vsebuje akt o obnovi postopka, je naložilo toženi stranki, da ugotovi ali so bile izpolnjene procesne predpostavke, ki se tičejo obnove postopka. V sodbi opr. št. II U 63/2010 z dne 4. 5. 2011 pa je toženi stranki tudi naložilo, da z ustreznim aktom odloči o pritožbi tožnice zoper obvestilo z dne 14. 12. 1999.

Če upravni organ odloča v ponovljenem postopku, ker je sodišče njegov prejšnji akt odpravilo, je pri ponovnem odločanju vezan na pravno mnenje sodišča in na njegova stališča, ki se tičejo postopka, podana v sodbi (četrti odstavek 64. člena Zakona o upravnem sporu, ZUS-1). Zakonitost in pravilnost novega upravnega akta sodišče presoja z vidika njegove skladnosti z mnenji in napotki sodbe, v izvajanju katere je izdan. Po presoji sodišča je tožena stranka v ponovljenem postopku ravnala v skladu z napotki sodišča v sodbah opr. št. U 30/2001, U 455/2007 in II U 63/2010. Pri tem je na podlagi pravilno ugotovljenega dejanskega stanja uporabila pravilne materialne in postopkovne predpise, zato se sodišče v izogib ponavljanju dejanskih in pravnih razlogov sklicuje na obrazložitev v izpodbijanem sklepu (drugi odstavek 71. člena ZUS-1). Tožnica pa v tožbi ne navaja nič takega, kar bi lahko vplivalo na drugačno odločitev.

V izpodbijanem sklepu je v 1. točki tožena stranka ugotovila, da so bile v zadevi izpolnjene procesne predpostavke za dovolitev obnove postopka na podlagi 1. točke prvega odstavka 249. člena ZUP/86. Z navedenim soglaša tudi sodišče, saj je subjektivni enomesečni rok za začetek obnove postopka, določen v 252. členu navedenega zakona, obvezoval samo stranke, ne pa tudi organa v primeru obnove postopka po uradni dolžnosti. Pred izdajo sklepa z dne 14. 12. 1999 tožena stranka res ni izdala posebnega sklepa o uvedbi obnove postopka po uradni dolžnosti v smislu prvega odstavka 257. člena ZUP/86, vendar pa to samo po sebi ni vplivalo na pravilnost in zakonitost same odločitve. Organ, ki je pristojen za odločanje o obnovi, ni dolžan, da bi moral v vsakem primeru izdati sklep o dovolitvi in obsegu obnove, saj je v drugem odstavku 257. člena ZUP/86 določba, da kadar je glede na okoliščine primera mogoče in je v javnem interesu pospešitve postopka, lahko pristojni organ, brž ko ugotovi, da so podani pogoji za obnovo, opravi tista dejanja postopka, ki jih je potrebno ponoviti, ne da bi izdal poseben sklep, s katerim se dovoljuje obnova. S tem, da ni bil izdan poseben sklep o dovolitvi obnove postopka pa tožnici tudi ni bila odvzeta možnost pritožbe, saj je lahko v pritožbi navajala razloge tako glede razlogov, iz katerih je bila obnova dovoljena, kot tudi o stvari, ki je bila predmet obnove postopka. Takšno stališče je sprejeto tudi v upravnosodni praksi (npr. sodba Vrhovnega sodišča VIII Ips 133/1996). Ker je v zadevi šlo za odločanje v ponovljenem postopku, je tudi neutemeljen tožbeni ugovor, da je že potekel 5 letni rok od vročitve odločbe, zaradi česar obnova postopka ni več dovoljena. Z odpravo upravnega akta namreč nastanejo pravne posledice, kot da o stvari še ni bilo odločeno, zato je bila tožena stranka dolžna odločiti o obnovi postopka upoštevaje pogoje, določene v ZUP/86 (glede na določbo 324. člena ZUP).

Sodišče tudi kot neutemeljene zavrača tožbene ugovore v zvezi s kršitvami postopka izvedbe javnega razpisa v zvezi z oddajo del, za katera so bila tožnici odobrena sredstva. Tožena stranka je kot obnovitveni razlog upoštevala nova dejstva in dokaze, za katera je izvedela na podlagi zapisnika o inšpekcijskem pregledu Službe za proračunsko inšpekcijo v zvezi s porabo sredstev državnega proračuna pri proračunskem uporabniku. Tožnica je bila namreč dolžna na podlagi določba Javnega razpisa in obvestila o odobritvi sredstev sofinanciranja za prijavljeno investicijo v roku 2 mesecev po prejemu navedenega obvestila toženi stranki predložiti poročilo o izvedbi javnega razpisa za izvajanje del, sklep o izbiri izvajalca, izvajalsko pogodbo ter bančno garancijo in izjavo, da so ostali viri sredstev za financiranje investicije zagotovljeni. Dostava navedenih listin je bila pogoj za sklenitev pogodbe o sofinanciranju izgradnje infrastrukturnih objektov ter za izplačilo sredstev. V navedenem poročilu o inšpekcijskem pregledu (ki se nahaja v sodnem spisu U 1/2001) so kršitve določb ZJN podrobno obrazložene. Tožeča stranka pa za svoje ugovore v zvezi z navedenimi ugotovitvami ni predložila nobenih dokazov, zato sodišče ni upoštevalo njenih pavšalnih ugovorov, da ni kršila določb postopka po ZJN. Pri tem tudi zmotno misli, da je bila njena pritožba zavrnjena, ker naj ne bi pravočasno dostavila vseh dokazov za sklenitev pogodbe, temveč je bila zavrnjena iz razloga, ker so bile v postopku oddaje javnega naročila storjene kršitve, česar pa v tem upravnem sporu ni uspela ovreči.

Po vsem navedenem je sodišče zaključilo, da je izpodbijani sklep zakonit, zato je tožbo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1. Zavrnitev tožbe se nanaša tudi na zahtevek za povrnitev stroškov postopka. Navedena odločitev temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, ki določa, da če sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.