UPRS sklep I U 825/2012
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2013-01-08

UPRAVNI SPOR - TELEKOMUNIKACIJE - UPRAVNI POSTOPEK

aktivna legitimacija za vložitev tožbe - stranka v postopku - zavrženje tožbe

V postopku izdaje sklepa o ustavitvi postopka nadzora zoper A. d.d. nad izpolnjevanjem obveznosti enakega obravnavanja, tožnik ni bil stranka niti stranski udeleženec postopka. Tožnik je sicer podal pobudo za uvedbo z izpodbijanim sklepom ustavljenega postopka nadzora, kar pa mu tudi ne daje položaja stranke oziroma stranskega udeleženca, saj ima v takem postopku položaj stranke zavezanec, vlagateljica oziroma vlagatelj pobude, prijave, sporočila ali druge vloge pa položaja stranke nima. Če ni imel zahtevanega položaja v upravnem postopku, tudi nima procesne legitimacije za sprožitev upravnega spora zoper v tem postopku izdani  sklep.

Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Z izpodbijanim sklepom je toženka ustavila postopek nadzora zoper družbo A. nad izpolnjevanjem obveznosti enakega obravnavanja v zvezi z operaterskim dostopom s tehnično rešitvijo predterminiranih optičnih kablov M3KP (proizvajalec B.), pri zagotavljanju storitev razvezanega dostopa do krajevne zanke in podzanke ter optične zanke in drugih omrežnih elementov oziroma pripadajočih zmogljivosti iz 2. točke izreka regulatorne odločbe toženke, št. 38241-1/2011/5 z dne 28. 3. 2011 (1. točka izreka), preklicala začasni ukrep, da se na funkcijski lokaciji Maribor-Studenci, …, s tehnično rešitvijo predterminiranih optičnih kablov M3KP ne sme vključevati novih naročnikov operaterja (2. točka izreka) in ugotovila, da v tem postopku stroški niso nastali (3. točka izreka). V obrazložitvi je navedla, da je prejela pobudo tožnika za uvedbo postopka nadzora nad družbo A. zaradi suma neenakega obravnavanja v zvezi z operaterskim dostopom pri zagotavljanju storitev razvezanega dostopa do krajevne zanke in podzanke ter optične zanke in drugih omrežnih elementov oziroma pripadajočih zmogljivosti iz 2. točke izreka odločbe, št. 38241-1/2011/5 z dne 28. 3. 2011. Pobudnik je navedel, da je zavezanec družbi C. zagotovil storitev dostopa do optične krajevne zanke FTTH infrastrukture pod ugodnejšimi pogoji, kot ga ponuja drugim operaterjem, pri čemer ti pogoji v času ponudbe in izvedbe niso bili javno objavljeni ter dostopni vsem operaterjem. Toženka je v zvezi z zatrjevano kršitvijo obveznosti navedla, da zavezanec ni ravnal v nasprotju z odločbo, ker gre pri M3K in M3KP za enako tehnično rešitev, razlika je le v kapaciteti (številu) optičnih vlaken v kablu, da je M3KP elektrotehnični stroki znana tehnična rešitev in je pričakovano, da je tudi tožniku znana, da zavezanec C. ni ponudil izvedbe dostopa do optične krajevne zanke FTTP s kabli s kapaciteto 24 vlaken, pač pa je to možnost zahteval C., da je zavezanec pri zahtevi C. za izvedbo dostopa do optične krajevne zanke FTTP s kabli s kapaciteto 24 vlaken ravnal v skladu z drugo točko odločbe, ki nalaga zavezancu, da mora ugoditi vsem razumnim zahtevam za povsem razvezan dostop in sodostop do optične krajevne zanke, in da bi tožnik na enak način kot C. lahko zahteval izvedbo dostopa do optične krajevne zanke FTTP s kabli s kapaciteto 24 vlaken. Glede na navedeno je toženka na podlagi 28. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN) v povezavi s 144. členom Zakona o elektronskih komunikacijah (v nadaljevanju ZEKom) odločila, kot izhaja iz prve in druge točke izreka sklepa. Ker v postopku niso nastali stroški, pa je toženka odločila, kot izhaja iz tretje točke izreka sklepa.

Tožnik je vložil tožbo iz razlogov 1., 2. in 3. točke prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Uvodoma je citiral relevantne določbe ZEKom (120. člen, 22. - 31. člen, 144. člen), navedel, da je toženka izdala odločbo, št. 38244-1/2011/5, s katero je družbo A. določila za operaterja s pomembno tržno močjo na upoštevnem trgu ''Dostop do (fizične) omrežne infrastrukture (vključno s sodostopom ali razvezanim dostopom) na fiksni lokaciji (medoperaterski trg) – trg 4''. Med drugim je bila TA.naložena obveznost zagotavljanja enakega obravnavanja. Tožnik je 7. 9. 2011 toženki posredoval predlog za uvedbo postopka nadzora, prekrškovnega postopka in izdajo začasnega ukrepa zoper družbo A. in njeno odgovorno osebo zaradi kršitve 24. člena ZEKom v povezavi s 23. in 26. členom ZEKom in posledično z odločbo naložene obveznosti zagotavljanja enakega obravnavanja, ki jih je storila na način, da je operaterju C. ponudila dostop do optične krajevne zanke FTTH infrastrukture pod ugodnejšimi pogoji kot ostalim operaterjem, pri čemer pa ti pogoji v času ponudbe in izvedbe niso bili javno objavljeni ter dostopni vsem operaterjem, kot ji to nalaga veljavna zakonodaja. V nadaljevanju je podrobneje obrazložil zatrjevano kršitev. Toženka je postopek nadzora z izpodbijanim sklepom ustavila, obenem pa preklicala začasni ukrep, da se na funkcijski lokaciji Maribor-Studenci s tehnično rešitvijo predterminiranih optičnih kablov M3KP (proizvajalec B.) ne sme vključevati novih naročnikov operaterja. Tožnik je bil o izdaji izpodbijanega sklepa obveščen na podlagi obvestila toženke o zaključku postopka, št. 06102-6/2011-10 z dne 15. 11. 2011, ki je bil tožniku vročen 16. 11. 2011. Sklep je bil tožniku vročen 5. 12. 2011, kar pomeni, da je tožba pravočasna. Sklep toženke je napačen in nezakonit, saj je toženka zmotno in nepopolno ugotovila dejansko stanje, napačno uporabila materialno pravo in ni ravnala po pravilih postopka. V nadaljevanju je nato podrobneje opisal zatrjevane razloge za izpodbijanje sklepa. Predlagal je ugoditev tožbi in odpravo sklepa, sodišče pa naj toženki naloži povrnitev stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi od dneva izdaje sodne odločbe do dneva plačila, vse v 15 dneh, da ne bo izvršbe.

Toženka je v odgovoru na tožbo navedla, da je treba tožbo tožnika zavreči po 3. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1, ker v postopku ni bil stranka niti stranski udeleženec. Tudi zatrjevanje kršitev s strani tožnika kot prijavitelja nadzorstvenega postopka oziroma utemeljitve, zakaj naj bi ravnanje zavezanca predstavljalo kršitev regulatorne odločbe, ne predstavljajo legitimacije za vložitev tožbe zoper izpodbijani sklep. Sklep tožniku tudi ni bil nikoli vročen, temveč je bil o njem obveščen na podlagi prvega odstavka 24. člena ZIN z dopisom z dne 15. 11. 2011, ki mu je bil vročen 18. 11. 2011. Predhodno priznan status stranke oziroma stranskega udeleženca je pogoj za vsebinsko obravnavanje tožbe. Tako tudi ustaljena praksa naslovnega sodišča in Vrhovnega sodišča RS (U 1840/2008 z dne 27. 10. 2009, I U 759/2010 z dne 18. 10. 2010, I U 1862/2009 z dne 12. 10. 2010, idr.). Podredno je še dodala, da se sklep ne glasi na tožnika, niti mu ne nalaga pravic ali obveznosti, saj je v konkretnem primeru naslovnik sklepa A. Tožnik si z odpravo sklepa ne bi v ničemer izboljšal svojega pravnega položaja, kar pomeni, da je treba tožbo zavreči tudi na podlagi 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1.

Tožnik je v pripravljalni vlogi še dodal, da se zaveda, da mora imeti položaj stranke za aktivno legitimacijo v upravnem sporu, zaradi česar s tožbo izpodbija tudi sklep o zavrnitvi priznanja udeležbe z dne 15. 11. 2011. Osebi, ki izpodbija sklep, s katerim ji je bila zavrnjena pravica do udeležbe v postopku izdaje upravnega akta, je treba priznati položaj tožnika oziroma aktivno legitimacijo za tožbo zoper akt, s katerem se je postopek končal, če je bil upravni akt izdan neposredno po dokončnem sklepu iz drugega odstavka 17. člena ali pozneje, po vložitvi tožbe na podlagi tega odstavka (glej komentar zakona k temu členu). Tožnik ob tem še opominja, da je bil sklep o zavrnitvi priznanja stranske udeležbe izdan 15. 11. 2011, torej po izdaji sklepa o ustavitvi postopka nadzora, pravilno pa bi bilo, da bi toženka najprej odločila o stranski udeležbi, šele nato pa o glavni stvari. Sicer pa zadevi I U 759/2010 in I U 1862/2009 nista primerljivi s to zadevo, ker v navedenih zadevah tožnikova zahteva za udeležbo v postopku sploh ni bila podana.

Stranka z interesom A. je v odgovoru na tožbo navedla, da se pridružuje mnenju toženke, da je treba tožbo tožnika zavreči. Sklep o ustavitvi postopka mu ni bil vročen kot stranki ali stranskemu udeležencu v skladu z Zakonom o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Povzela je določbo 17. člena ZUS-1, opozorila na odločitev, I U 131/2012 z dne 6. 2. 2012. Tožnik tudi ni navedel, da je bilo z izpodbijanim sklepom odločeno o materialnopravni pravici, obveznosti ali pravni koristi, ki bi posegla v njegov položaj. Pravni interes pa mora oseba, ki vlaga tožbo v upravnem sporu, izkazovati ves čas postopka. Glede ostalih vsebinskih navedb tožnika se je strinjala s toženko in predlagala, da sodišče tožbo zavrže, tožniku pa naloži povrnitev stroškov postopka.

Tožnik je tožbo uvodoma označil kot tožbo „zoper sklep toženke, št. 06102-6/2011/9 z dne 25. 10. 2011“. Sporen v tem upravnem sporu je torej sklep toženke o ustavitvi postopka nadzora zoper družbo A. d. d. nad izpolnjevanjem obveznosti enakega obravnavanja v zvezi z operaterskim dostopom s tehnično rešitvijo predterminiranih optičnih kablov M3KP (proizvajalec B.), pri zagotavljanju storitev razvezanega dostopa do krajevne zanke in podzanke ter optične zanke in drugih omrežnih elementov oziroma pripadajočih zmogljivosti iz 2. točke izreka regulatorne odločbe toženke, št. 38241-1/2011/5 z dne 28. 3. 2011.

Po prvem odstavku 17. člena ZUS-1 je lahko tožnik oseba, ki je bila stranka ali stranski udeleženec v postopku izdaje upravnega akta. To pa je oseba, na katere zahtevo je bil začet upravni postopek ali zoper katero teče postopek (prvi odstavek 42. člena ZUP) in oseba, ki se je upravnega postopka udeleževala zaradi varstva svojih pravnih koristi (prvi odstavek 43. člena ZUP). Oseba, ki ni bila stranka ali stranski udeleženec v upravnem postopku, lahko upravni spor sproži le, če najprej doseže, da ji upravni organ v postopku izdaje upravnega akta prizna položaj stranke (npr. v obnovi postopka po 9. točki 260. člena ZUP), ali pa če ji upravni organ pravico do udeležbe v postopku izdaje upravnega akta zavrne (drugi odstavek 17. člena ZUS-1).

V postopku izdaje sklepa o ustavitvi postopka nadzora zoper A. d.d. nad izpolnjevanjem obveznosti enakega obravnavanja tožnik ni bil stranka niti stranski udeleženec. To izhaja iz citiranega sklepa, upravnega spisa in iz odgovora toženke na tožbo v obravnavani zadevi. Tožnik je sicer podal pobudo za uvedbo z izpodbijanim sklepom ustavljenega postopka nadzora, kar pa mu tudi ne daje položaja stranke oziroma stranskega udeleženca, saj ima v takem postopku položaj stranke zavezanec, vlagateljica oziroma vlagatelj pobude, prijave, sporočila ali druge vloge pa položaja stranke nima (tretji odstavek 24. člena ZIN). Pa tudi iz  upravnih spisov te zadeve izhaja, da je tožnik za izdajo sklepa izvedel na podlagi prvega odstavka 24. člena ZIN (po kateri mora inšpektor vlagatelje prijav, pritožb, idr., na njihovo zahtevo obvestiti o svojih ukrepih) ter se seznanil z njegovo vsebino. Če ni imel zahtevanega položaja v upravnem postopku, tudi nima procesne legitimacije za sprožitev upravnega spora zoper v tem postopku izdani  sklep.

Na drugačno odločitev v zadevi tudi ne more vplivati dejstvo, da je tožnik vložil (tudi) zahtevo za priznanje položaja stranskega udeleženca, ki jo je toženka s sklepom, št. 06102-6/2011/11 z dne 15. 11. 2011, zavrnila, tožnik pa je zoper ta sklep tudi sprožil upravni spor, ki ga sodišče vodi pod opr. št. I U 997/2012. V komentarju ZUS-1 k drugemu odstavku 17. člena je sicer res navedeno, da bi bilo v takih primerih osebi, ki je v postopku želela sodelovati, pa je bila zavrnjena in je sprožila tožbo zoper tak upravni akt, treba priznati položaj tožnika oziroma aktivno legitimacijo za tožbo zoper akt, s katerim se je postopek končal, če se je končal neposredno po dokončnem sklepu iz drugega odstavka 17. člena ZUS-1 ali pozneje, vendar pa temu mnenju avtorja komentarja k temu členu sodna praksa ni sledila. O pravilnosti in zakonitosti zavrnitve položaja tožnika kot stranskega udeleženca v postopku nadzora pa bo sodišče presojalo v postopku I U 997/2012. Sodišče še pripominja, da v zadevah, I U 1862/2009 in I U 759/2010, tožnika res nista podala tudi zahteve za priznanje položaja stranskega udeleženca, je pa bila takšna zahteva (poleg izpodbijanja dokončnega akta o glavni stvari) vložena (zavrnjena in izpodbijana) v zadevi, I U 1856/2009 z dne 12. 10. 2012, v kateri je sodišče enako odločilo, tj. zavrglo tožbo o glavni stvari zaradi izostanka aktivne procesne legitimacije tožnika za sprožitev upravnega spora.

Sodišče je tožbo zavrglo na podlagi 3. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1.

Glede na zgoraj povedano se sodišče ni spuščalo v vprašanje pravočasne vložitve tožbe.

Ker je sodišče tožbo zavrglo, na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1 vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

ZUS-1 člen 17, 17/1, 17/2, 36, 36/1, 36/1-3.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.