sklep I U 591/2012
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2012-11-08

upravni spor - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - odločanje na podlagi politične diskrecije - imenovanje v Državnem zboru - član Sveta Fundacije za financiranje invalidskih in humanitarnih organizacij v Republiki Sloveniji - zavrženje tožbe

Državni zbor (poleg Vlade RS) imenuje ter razrešuje člane Sveta FIHO v izvrševanju ustanoviteljskih pravic in obveznosti in ne v okviru upravne funkcije.

II. Zahteve A., B.B., C.C. in D.D. za priznanje statusa stranskih intervenientov se zavrnejo.

III. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Toženka je z izpodbijanim sklepom imenovala 20 članov v Svet Fundacije za financiranje invalidskih in humanitarnih organizacij v Republiki Sloveniji (v nadaljevanju Svet FIHO) za dobo 5 let, od tega 8 članov na predlog Nacionalnega sveta invalidskih organizacij Slovenije (v nadaljevanju NSIOS). Navedeni sklep je sprejela na podlagi drugega odstavka 10. člena Zakona o lastninskem preoblikovanju Loterije Slovenije (v nadaljevanju ZLPLS).

Državno pravobranilstvo kot zastopnik javnega interesa vlaga tožbo zoper navedeni sklep iz razloga, ker je bil z njim za člana Sveta FIHO imenovan tudi C.C., s čimer je bila kršena tretja alineja 10.a člena ZLPLS. Predlagatelj (v konkretnem primeru A. – op. sodišča) je namreč vedel ali bi moral vedeti, da je bil imenovani v času predlaganja in imenovanja zastopnik v organizaciji, ki izpolnjuje pogoje za kandidiranje za sredstva FIHO. Predlaga, naj sodišče izpodbijani sklep odpravi, o stroških pa odloči v skladu z zakonom oz. s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Tožnik je 9. 5. 2012 tožbo dopolnil in navedel, da je bila navedena določba ZLPLS kršena tudi z imenovanjem B.B. in D.D.

Ustava RS v prvem odstavku 157. člena določa, da se v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih posamičnih aktov, če je bilo z njimi odločeno o pravicah ali o obveznostih in pravnih koristih posameznika ali organizacije. Na tej podlagi je v prvem odstavku 2. člena ZUS-1 določeno, da sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v tožnikov pravni položaj, o zakonitosti drugih aktov pa le, če tako določa zakon. Po drugem odstavku istega člena se kot upravni akt po tem zakonu šteje upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika. V 3. členu ZUS-1 je še pojasnjeno, da upravni akti niso tiste odločitve, ki jih nosilci zakonodajne in sodne veje oblasti sprejemajo za izvrševanje svojih ustavnih pristojnosti, in tisti akti, ki jih sprejemajo nosilci izvršilne veje oblasti in so utemeljeni na politični diskreciji, podeljeni na podlagi ustavnih in zakonskih pooblastil.

V ZLPLS ni določeno, da je zoper sklep o imenovanju članov Sveta FIHO zagotovljeno sodno varstvo v upravnem sporu. Sodišče je zato v obravnavani zadevi presojalo, ali ima izpodbijani sklep naravo upravnega akta iz 2. člena ZUS-1, katerega značilnost je po navedenih določbah, da je izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije in da vsebuje vsebinsko odločitev o materialnopravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje upravnega akta. Po presoji sodišča obravnavani sklep o imenovanju ne vsebuje take vsebinske odločitve in ni bil izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije Državnega zbora.

FIHO je bila ustanovljena kot pravna oseba javnega prava (prvi odstavek 8. člena ZLPLS), akt o njeni ustanovitvi pa je bil dolžan sprejeti Državni zbor Republike Slovenije (drugi odstavek) v 30 dneh od uveljavitve tega zakona. Po prvem odstavku 10. člena ZLPLS fundacijo upravlja svet fundacije. V skladu z drugim odstavkom istega člena ima Svet FIHO 23 članov, od katerih Državni zbor Republike Slovenije imenuje in razrešuje 20 članov (ostale 3 Vlada Republike Slovenije), med drugim deset članov na predlog vseh reprezentativnih in drugih invalidskih organizacij, ki delujejo na državni ravni, in na predlog nacionalnega sveta invalidskih organizacij. Reprezentativne invalidske organizacije in druge invalidske organizacije, ki delujejo na državni ravni, in so povezane v nacionalni svet invalidskih organizacij, ne morejo same predlagati svojega člana. Pri imenovanju Državni zbor Republike Slovenije upošteva razmerje med včlanjenimi in nevčlanjenimi invalidskimi organizacijami v nacionalni svet invalidskih organizacij (prva alineja 1. točke drugega odstavka 10. člena). Po prvem odstavku 10.a člena ne morejo biti člani sveta fundacije osebe, ki: niso polnoletne oziroma niso poslovno sposobne;  opravljajo nadzor nad delom fundacije; so odgovorne osebe oziroma zastopniki v organizacijah, ki izpolnjujejo pogoje za kandidiranje za sredstva fundacije; so funkcionarji po predpisih s področja integritete in preprečevanja korupcije. Po prvem odstavku 13. člena člani Sveta FIHO opravljajo svoje delo nepoklicno; Državni zbor Republike Slovenije in Vlada Republike Slovenije imenujeta člane za dobo petih let in so lahko največ dvakrat zaporedoma imenovani na to funkcijo.

Iz navedenih določb izhaja pooblastilo Državnemu zboru za imenovanje in razreševanje določenega števila članov organa upravljanja FIHO. S tem Republika Slovenija kot ustanoviteljica fundacije (2. člen Odloka o ustanovitvi fundacije za financiranje invalidskih in humanitarnih organizacij v Republiki Sloveniji, v nadaljevanju OdFIHO) preko Državnega zbora izvaja svoje ustanoviteljske pravice, med drugim odloča o imenovanju in razrešitvi članov Sveta FIHO, to je organa, ki sprejema pravila in druge splošne akte fundacije, določa finančni načrt in sprejema zaključni račun, določa merila in pogoje za uporabo sredstev fundacije za posamezne namene, odloča o razporejanju sredstev na posamezne uporabnike, upravlja s svojimi delnicami Loterije Slovenije, gospodari z nepremičninami in drugo lastnino fundacije, imenuje direktorja fundacije, daje ustanovitelju in direktorju fundacije predloge in mnenja o posameznih vprašanjih in opravlja druge, z zakonom ali z aktom o ustanovitvi oziroma s pravili fundacije, določene zadeve (prvi odstavek 13. člena OdFIHO).

Glede na navedeno ureditev torej Državni zbor (poleg Vlade) imenuje ter razrešuje člane Sveta FIHO v izvrševanju ustanoviteljskih pravic in obveznosti in ne v okviru upravne funkcije. Poleg tega pa imenovanje, čeprav na predlog navedenih invalidskih organizacij, ne pomeni odločanja o materialnopravni pravici bodisi predlagateljev bodisi predlaganih članov sveta fundacije. IZ ZLPLS namreč ne izhaja, da je biti imenovan za člana Sveta FIHO kandidatovo materialnopravno upravičenje, prav tako pa pravica organizacij, da predlagajo člane, še ne pomeni tudi njihove pravice do imenovanja predlaganega kandidata, zaradi česar bi jo bilo bilo mogoče varovati pred sodiščem.

Povedano pomeni, da torej niti tožnik kot zastopnik javnega interesa v tej zadevi ne more zahtevati sodnega nadzora nad zakonitostjo spornega sklepa o imenovanju, saj z njim ni bilo odločeno o materialnopravno določeni pravici ali pravni koristi osebe s področja upravnega prava. Tudi Vrhovno sodišče RS je v primerljivi zadevi (sklep I Up 197/2008 z dne 4. 6. 2008), v kateri je bil upravni spor sprožen v zvezi s sklepom o imenovanju članov Sveta fundacije za financiranje športnih organizacij v Republiki Sloveniji, ki se po 10. členu ZLPLS prav tako imenujejo na predlog, zavzelo stališče, da sklep Državnega zbora o njihovem imenovanju ni upravni akt v smislu drugega odstavka 2. člena ZUS-1, ampak gre za akt iz 3. člena tega zakona.

Ker izpodbijani sklep ni upravni akt, ki bi ga bilo mogoče izpodbijati s tožbo v upravnem sporu, niti ne gre za akt, za katerega bi zakon izrecno določal, da je zoper njega dopustno uveljavljati sodno varstvo v upravnem sporu, je sodišče tožbo kot nedovoljeno zavrglo (4. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1).

A., B.B., C.C. in D.D. so v tem postopku priglasili udeležbo in predlagali, da sodišče dopusti njihovo stransko intervenienco. Prvi je navedel, da izkazuje pravni interes za sodelovanje v postopku, ker je izpodbijan sklep o imenovanju z njegove strani predlaganih članov. Po navedbah ostalih predlagateljev pa je njihov pravni interes, da v tem postopku dokažejo, da je bilo njihovo imenovanje v skladu s predpisi.

Sodišče v zvezi z navedenim najprej ugotavlja, da iz II. točke izpodbijanega sklepa izhaja, da so bili B.B., C.C. in D.D. v Svet FIHO imenovani na predlog A., in da iz njihovih navedb očitno izhaja, da želijo sodelovati v postopku kot stranski intervenienti na strani tožene stranke.

Položaj stranskega intervenienta v upravnem sporu ureja drugi odstavek 19. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Po tej določbi sodišče po uradni dolžnosti ali na predlog strank obvesti tretje osebe, dokler v upravnem sporu postopek na prvi stopnji ni končan, če bi ureditev spornega razmerja lahko posegla v njihove pravice ali na zakon oprte neposredne koristi.

Iz navedenega izhaja, da lahko položaj stranskega intervenienta pridobi oseba le tedaj, kadar lahko odločitev sodišča poseže v njen pravni položaj. Ker je sodišče tožbo zavrglo, v obravnavani zadevi ni nastopilo stanje, ko bi odločitev sodišča lahko posegla v pravice ali na zakon oprte neposredne koristi imenovanih oseb. Taka možnost bi nastala šele, če bi bila tožba zrela za vsebinsko odločanje. Glede na to sodišče le dodaja, da tudi če do zavrženja ne bi prišlo, odprava izpodbijanega sklepa ne bi mogla poseči v pravico A. do predlaganja (nadomestnih) članov v Svet FIHO. Da bi imel katere druge pravne koristi, pa v predlogu niti ne navaja. Ostali trije predlagatelji pa z namero po dokazovanju zakonitosti njihovega imenovanja izražajo le dejanski interes za sodelovanje v postopku, saj članstvo v Svetu FIHO glede na predhodne razloge ni njihova pravica ali neposredna korist, oprta na zakon.

Če sodišče tožbo zavrže, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1).

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.