sodba I U 1086/2013
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2014-02-06

mag. Tatjana Steinman (preds.), Andrej Kmecl (poroč.),

inšpekcijski postopek - ukrep gradbenega inšpektorja - nelegalna gradnja - enostavni objekt - kmetijska zemljišča

PUP ne določa pogojev, pod katerimi bi bila dovoljena gradnja na kmetijskih zemljiščih, zato je treba za obravnavane objekte uporabiti prvi odstavek 10. člena PUP, ki v takem primeru ne dovoljuje gradnje izven stavbnih zemljišč. Obravnavani objekti so torej postavljeni  v nasprotju s prostorskim aktom in to ne glede na to, ali izpolnjujejo (oziroma so ob gradnji izpolnjevali) pogoje za razvrstitev med enostavne objekte.

II.Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo tožniku naložil, da mora takoj ustaviti gradnjo treh objektov za oglaševanje na vzhodnem delu parcele 3016 k.o. ... (prva točka izreka), te objekte do 1. 6. 2013 odstraniti in vzpostaviti prejšnje stanje (2. točka izreka), sicer se bo začel postopek izvršbe nedenarne obveznosti, ki se bo opravil po drugih osebah ali s prisilitvijo (4. točka izreka). Poleg tega je za navedene objekte izrekel prepovedi iz prvega odstavka 158. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1; 3. točka izreka) ter odločil, da pritožba zoper odločbo ne zadrži njene izvršitve in da stroškov postopka ni bilo (5. in 6. točka izreka).

Iz obrazložitve izhaja, da je tožnik za gradnjo obravnavanih objektov pridobil soglasje upravljavca glavne ceste, ne pa tudi gradbenega dovoljenja. Parcela, na kateri so postavljeni obravnavani objekti, sodi v območje najboljših kmetijskih zemljišč in je izven ureditvenega območja naselja Vipava. Po 10. členu Odloka o prostorskih ureditvenih pogojih v Občini Vipava (v nadaljevanju PUP) na takih zemljiščih gradnje novih objektov niso dovoljene, po 3.a členu ZGO-1 pa se gradnja enostavnega objekta sicer lahko začne brez gradbenega dovoljenja, vendar  se enostavni objekti ne smejo postavljati v nasprotju s prostorskim aktom. Meni, da obravnavanih objektov tudi sicer ni mogoče razvrstiti med enostavne objekte, katerih gradnja je dovoljena brez gradbenega dovoljenja, saj za to ne izpolnjujejo pogojev iz Uredbe o vrstah objektov glede na zahtevnosti, ki je veljala v času gradnje. Uredba namreč objekte za oglaševanje uvršča med urbano opremo, ki jo je po mnenju prvostopenjskega organa mogoče postavljati le na javnih površinah, in to glede na poimenovanje le v urbanem okolju, ne pa izven naselij, na kmetijskih površinah. Tudi po novi Uredbi o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje (v nadaljevanju Uredba) obravnavanih objektov ni mogoče razvrstiti med enostavne objekte, saj presegajo največjo višino in oglasno površino, kot sta predpisani za takšne objekte.

Drugostopenjski organ je zavrnil tožnikovo pritožbo zoper izpodbijano odločbo, v obrazložitvi svoje odločbe pa med drugim navaja, da je PUP v 39. členu sicer res določal izjeme za gradnjo na kmetijskih zemljiščih, vendar je Ustavno sodišče to določbo PUP razveljavilo. Zato je treba upoštevati le 10. člen PUP, po katerem gradnja novih objektov na kmetijskih zemljiščih ni dovoljena. Zato se drugostopenjski organ strinja s prvostopenjskim, da niso izpolnjeni pogoji za izgradnjo obravnavanih objektov brez gradbenega dovoljenja.

Tudi po drugi alineji prvega odstavka 8. člena Uredbe se šteje, da je pogoj upoštevanja določb prostorskega akta ali drugega predpisa občine v zvezi z gradnjo enostavnih objektov glede dopustne namenske rabe upoštevan, če namen enostavnega objekta dopolnjuje namensko rabo obstoječe pozidave oziroma če ni v nasprotju z namensko rabo, ki je določena v prostorskem aktu. Gradnja obravnavanih oglasnih panojev je v nasprotju za namensko rabo, določeno s PUP, kar prav tako pomeni, da bi tožnik moral pridobiti gradbeno dovoljenje.

Tožnik se z odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo, v kateri navaja, da je toženka nepravilno ugotovila dimenzije obravnavanih objektov ter da ne iz prvostopenjske ne iz drugostopenjske odločbe ne izhaja pravna podlaga za sprejeto odločitev. Navaja razloge, iz katerih meni, da bi bilo treba obravnavane objekte zaradi njihovih dimenzij šteti za enostavne objekte po Uredbi o vrstah objektov glede na zahtevnost, pa tudi po Uredbi. Poleg tega se toženka ni izrekla o določbi Uredbe, po kateri se objekti, zgrajeni pred njeno uveljavitvijo, glede na zahtevnost in pogoje umestitve v prostor razvrstijo po določbah te Uredbe, če je to za investitorja ugodneje. Meni, da iz njenih navedb izhaja, da gre za tri enostavne objekte, ki so postavljeni v skladu z veljavno zakonodajo. Pri tem se sklicuje tudi na podatke soglasja Direkcije RS za ceste.

Poleg tega navaja, da 10. člen PUP ne prepoveduje gradnje novih objektov, temveč določa, da je posamezne gradbene objekte možno graditi tudi izven stavbnih zemljišč, pod pogoji, ki jih predpisuje PUP. Po drugem odstavku Odloka o spremembi Odloka o prostorskih ureditvenih pogojih v Občini Vipava je bilo besedilo 24. člena PUP spremenjeno tako, da se posamezni nezahtevni in enostavni objekti, kot jih opredeljuje Uredba o vrstah objektov glede na zahtevnosti, ob upoštevanju skupnih zahtev, ki veljajo za tovrstne objekte in tistih določb, ki veljajo za posamezno vrsto objekta glede na njegov namen, lahko, razen na stavbnih zemljiščih, gradijo tudi na kmetijskih zemljiščih. To pomeni, da toženka ni pravilno uporabila določb PUP, neutemeljeno pa se sklicuje tudi na odločbo Ustavnega sodišča, s katero je bil razveljavljen 39. člen PUP. Relevanten je predvsem njegov 10. člen, razveljavitev pa se nanaša predvsem na pristojnost za urejanje prostorskega razvoja na kmetijskih zemljiščih v občini. Tožnik zato meni, da obravnavani objekti izpolnjujejo pogoje PUP.

Iz navedenih razlogov tožnik sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi ter inšpekcijski postopek ustavi oziroma podrejeno zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje, v vsakem primeru pa toženki naloži povračilo stroškov upravnega spora.

Po 12.1. točki prvega odstavka 2. člena ZGO-1 nelegalna gradnja pomeni, da se gradnja oziroma dela, za katera je predpisano gradbeno dovoljenje, izvajajo oziroma so izvedena brez veljavnega gradbenega dovoljenja. Po splošnem pravilu prvega odstavka 3. člena ZGO-1 se gradnja objekta lahko začne le na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja, izjema od tega pravila pa je predpisana v prvem odstavku 3.a člena, po katerem se gradnja enostavnega objekta lahko začne brez gradbenega dovoljenja. Vendar pa je ta izjema omejena z drugim odstavkom 3. a člena, po katerem se neglede na prvi odstavek istega člena enostavni objekti ne smejo postavljati v nasprotju s prostorskim aktom.

Med strankama ni sporno, da so obravnavani objekti zgrajeni na zemljišču, ki sodi v območje najboljših kmetijskih zemljišč, in izven ureditvenega območja naselja Vipava. Glede na to je podlaga za ugotavljanje skladnosti teh objektov s PUP prvi odstavek 10. člena PUP, po katerem je graditev novih objektov dovoljena v ureditvenih območij naselij na stavbnih zemljiščih, izjemoma pa je možno graditi posamezne objekte izven stavbnih zemljišč pod pogoji, ki so določeni s tem odlokom.

Po 24. členu PUP se smejo posamezni nezahtevni objekti in enostavni objekti po Uredbi o vrstah objektov glede na zahtevnost ob upoštevanju skupnih zahtev, ki veljajo za tovrstne objekte, in tistih določb, ki veljajo za posamezno vrsto objekta glede na njegov namen, razen na stavbnih zemljiščih, graditi tudi na kmetijskih zemljiščih, pri čemer morajo biti upoštevane določbe 39. člena tega Odloka. Po prvem odstavku 39. člena PUP se je na površinah, ki so občinskih prostorskim planom namenjene kmetijstvu, lahko dovolila gradnja (…) skladno s pogoji, ki jih je v svojem soglasju za posamezen poseg predpisal župan s predhodnim soglasjem občinskega sveta.

Navedeno pomeni, da bi lahko bila v skladu s 24. členom PUP gradnja nezahtevnih oziroma enostavnih objektov na kmetijskih zemljiščih dovoljena pod pogojem, da so izpolnjeni konkretni pogoji, ki jih za posamezen poseg predpiše župan. Povedano drugače: če niso izpolnjeni pogoji iz prvega odstavka 39. člena PUP, niso izpolnjeni niti pogoji iz 24. člena PUP, zato v takem primeru glede na določbo prvega odstavka 10. člena PUP gradnja na kmetijskem zemljišču ni dovoljena.

Kot pravilno navaja toženka, je Ustavno sodišče RS z odločbo U-I-65/11 razveljavilo 39. člen PUP. V obrazložitvi te odločbe ugotavlja, da določba PUP, ki dovoljuje županu, da s svojim soglasjem, pa čeprav s predhodnim soglasjem občinskega sveta, ureja prostorski razvoj na kmetijskih zemljiščih v občini, ni v skladu z zakonskimi določbami, ki urejajo sprejetje občinskih prostorskih aktov. Za take odločitve je namreč pristojen občinski svet, ki se mora pri tem držati z zakonom predpisanega postopka.

Kot je bilo že obrazloženo, je uporaba 24. člena PUP vezana na pogoje iz 39. člena PUP, za predpisovanje katerih pa po razveljavitvi 39. člena PUP ni več pravne podlage. S tem je uporaba 24. člena PUP onemogočena, sodišče pa pripominja še, da bi bila tudi sicer nezakonita, in to tako iz razlogov, ki izhajajo iz navedene odločbe Ustavnega sodišča (saj bi pomenila urejanje prostorskega razvoja na kmetijskih zemljiščih mimo predpisanega postopka), kot tudi glede na določbo drugega odstavka 44. člena Zakona o prostorskem načrtovanju (ZPNačrt).

Iz navedenih razlogov je po presoji sodišča treba šteti, da PUP ne določa pogojev, pod katerimi bi bila dovoljena gradnja na kmetijskih zemljiščih, zato je treba za obravnavane objekte uporabiti prvi odstavek 10. člena PUP, ki v takem primeru ne dovoljuje gradnje izven stavbnih zemljišč. Obravnavani objekti so torej postavljeni  v nasprotju s prostorskim aktom in to ne glede na to, ali izpolnjujejo (oziroma so ob gradnji izpolnjevali) pogoje za razvrstitev med enostavne objekte.

To pa pomeni, da po prej navedenem drugem odstavku 3.a člena ZGO-1 ni izpolnjen pogoj za njihovo gradnjo brez gradbenega dovoljenja. To velja ne glede na prvi odstavek 8. člena Uredbe, kot je veljal v času izdaje izpodbijane odločbe. Uredba je namreč podzakonski akt, ki mora biti po 153. členu Ustave v skladu z zakonom, kar pomeni, da z njo ni mogoče predpisati česa, kar ne izhaja – v obravnavanem primeru jasne in nedvoumne – zakonske določbe. Sodišče je pri odločanju vezano izključno na Ustavo in zakon, zato je dolžno uporabo nezakonitega podzakonskega akta zavrniti (tkim. exceptio illegalis).

Iz navedenih razlogov je izpodbijana odločba pravilna in zakonita že zgolj zato, ker so obravnavani objekti postavljeni v nasprotju s prostorskim aktom, zaradi česar ni bila dovoljena njihova gradnja brez gradbenega dovoljenja, ki ga tožnik ni pridobil. Sodišče zato nadaljnjih tožbenih navedb ni obravnavalo, temveč je v skladu s prvim odstavkom 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbo zavrnilo kot neutemeljeno.

Dejansko stanje, pomembno za odločitev – lega obravnavanih objektov na kmetijskem zemljišču in dejstvo, da zanje ni bilo pridobljeno gradbeno dovoljenje – med strankama ni bilo sporno, zato je sodišče odločilo brez glavne obravnave, na seji (prvi odstavek 59. člena ZUS-1).

Če sodišče tožbo zavrne po četrtem odstavku 25. člena ZUS-1 vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.