UPRS sodba I U 1608/2013
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2014-06-11

mag. Mira Dobravec Jalen (preds.), Petra Hočevar (poroč.),  Jonika Marflak Trontelj

JAVNI RAZPISI - ENERGETIKA - USTAVNO PRAVO

podpora električni energiji proizvedeni iz obnovljivih virov - finančna pomoč za tekoče poslovanje - višina podpore - za odločanje relevanten predpis - poseg v pričakovane pravice

Tožnik je imel določena pričakovanja, ne pa tudi že pričakovano pravico, v katero naj bi bilo poseženo, ker višina podpore ni bila odmerjena po določbah Uredbe o podpori električni energiji, proizvedeni iz obnovljivih virov 43/12. Prvi odstavek 64.n člena EZ namreč določa, da se podpore lahko (ne pa nujno) dodelijo, zato že pridobitev pravice  ne more biti tako gotova, da bi to pomenilo zavarovan tožnikov pridobitni položaj. Sporna je višina podpore. Vendar tudi v tem pogledu ni bilo poseženo v tožnikov pravni položaj, saj pred uveljavitvijo Uredbe o podpori električni energiji, proizvedeni iz obnovljivih virov 90/12 ni bil prejemnik podpore, zanjo še ni zaprosil, niti elektrarna še ni začela z delovanjem.

Ustava ne zagotavlja nespremenljivosti predpisov. Pogoji za pridobitev določenih pravic ali njihov obseg se lahko spremenijo, posameznik pa se ne more zanašati na to, da se trenutno veljavni predpis, ki bi mu ob izpolnjevanju predpisanih pogojev omogočal uveljavljanje določene pravice, ne bo spremenil.

Stroškovni zahtevek tožeče stranke se zavrne.

Prvostopni organ je z izpodbijano odločbo tožniku za električno energijo, proizvedeno v proizvodni napravi A. v ..., dodelil podporo kot finančno pomoč za tekoče poslovanje iz druge alineje četrtega odstavka 64.n člena Energetskega zakona (1. točka izreka). V naslednji točki je ugotovil bistvene tehnološke značilnosti omenjene proizvodne naprave in jo med drugim uvrstil v razred referenčnih stroškov 3.1 Referenčni stroški fotovoltaičnih proizvodnih naprav, ki so postavljene na stavbah 2012/M12, velikostnega razreda proizvodnih naprav „mikro“ iz priloge I Uredbe o podporah električni energiji, proizvedeni iz obnovljivih virov energije, opredeljenih za mesec december 2012 (četrti odstavek 2. točke). Odločil je še, da se podpora dodeli za obdobje 180 mesecev, ki začne teči z dnem začetka zagotavljanja podpore, določenim v pogodbi o zagotavljanju podpore (3. točka); da se sprememba načina zagotavljanja podpore lahko zahteva najprej po dveh letih, nadaljnje spremembe pa vsaka tri leta prejemanja podpore (4. točka); da ta odločba preneha veljati, če proizvodni napravi preneha veljati deklaracija za proizvodno napravo (5. točka); da je tožnik dolžan v primeru prejema kakršnihkoli pomoči za proizvodno napravo, ki se lahko štejejo za subvencijo, obvestiti prvostopni organ v tam navedenem roku, ta pa bo po prejemu obvestila dopolnil 2. točko izreka odločbe v skladu s tretjim odstavkom 15. člena omenjene uredbe (6. točka); da pritožba zoper odločbo ne zadrži njene izvršitve (7. točka) in da v postopku niso nastali stroški (8. točka). V zvezi z odločitvijo v četrtem odstavku 2. točke izreka je navedel, da je opredeljena uvrstitev proizvodne naprave podlaga za določitev vrednosti podpore kot finančne pomoči za tekoče poslovanje (obratovalna podpora) iz druge alineje četrtega odstavka 64. n člena Energetskega zakona (v nadaljevanju EZ) oziroma iz druge alineje drugega odstavka 5. člena Uredbe o podporah električni energiji, proizvedeni iz obnovljivih virov energije (Uradni list RS, št. 37/09 do 90/12).

Drugostopni organ je tožnikovo pritožbo zavrnil. Prvostopni organ je ravnal pravilno, ko je pri odločanju uporabil v času odločanja veljavno Uredbo o spremembah Uredbe o podporah električni energiji, proizvedeni iz obnovljivih virov (Uradni list RS, št. 90/12, v nadaljevanju Uredba 90/12). Za presojo, ali je uporabljena sprememba predpisa v skladu z zakonom in Ustavo RS, pa upravni organ ni pristojen.

Tožnik se z odločitvijo ne strinja in navaja, da je izpodbijana odločba protiustavna in nezakonita. Na podlagi 64. n člena EZ je Vlada RS sprejela Uredbo o podpori električni energiji proizvedeni iz obnovljivih virov energije (Uradni list RS. št. 37/09), ki je bila večkrat spremenjena (Uradni list RS, št. 105/11, 43/12 in 90/12). S temi spremembami je Vlada vsakič znižala referenčne stroške (po spremembi 105/11 za leto 2012 na 30 oziroma 40 % za obdobje od 1. 7. 2012 do 31. 12. 2012, po spremembi 43/12 za drugo polletje v letu 2012 na 52,45 % in po spremembi 90/12 za obdobje od 1. 12. 2012 do 31. 12. 2012 na 63,89 %). S tem bi se v primeru, da Uredba 90/12 ne bi bila odpravljena, posledično znižala tudi finančna pomoč tožniku kot decembrskemu priklopniku v letu 2012 na električno omrežje za skupaj 23,89 %, tj. od 40 % na 63,89 %. To pa predstavlja poseg v pričakovane pravice tožnika.

Znižanje referenčnih stroškov z uveljavitvijo spremembe Uredbe 43/12 predstavlja tudi kršitev 155. člena Ustave RS. Gre za dejansko retroaktivnost, saj je pravna norma, ki je določila znižanje referenčnih stroškov, učinkovala na še ne zaključeni dejanski stan in s tem razvrednotila pravni položaj tožnika, ki ga je ta imel po prej veljavni Uredbi v času sklenitve pogodbe (Uredba 105/11). S tem je bilo tudi kršeno načelo varstva zaupanja v pravo oziroma načelo pravne varnosti (2. člen Ustave RS). Tožnik je zaupal Vladi RS, da je znižanje referenčnih stroškov dokončno urejeno z Uredbo 105/11, kakor tudi, da je pridobil pravico de iure, v vsakem primeru pa je bila ta pravica vsaj pričakovana in zato tudi varovana. Tožnik ni mogel računati z novo ureditvijo, veljavni pravni položaj pa je bil do uveljavitve spornih sprememb jasen. Tožniku izpodbijana odločba že povzroča škodo, ki na dan 18. 10. 2013 znaša najmanj 881,28 EUR (97,92 EUR x 9 mesecev), skupaj s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obresti, kar bi v 15 letih, za kolikor je predvidena državna podpora, znašalo vsaj 17.625,75 EUR s pripadki. To pa predstavlja izjemno visoko škodo, posledično bistveno poslabšuje njegov finančni položaj in lahko ogrozi njegov obstoj na trgu. Poudaril je, da je retroaktivnost podzakonskega predpisa (kar Uredba nedvomno je) najstrožje prepovedana. Ker pa gre za državno podporo, to pomeni, da gre de facto in de iure za negativni davek, ki ga država odobri in izplača vsem naslovnikom Uredbe in bi zato moral biti urejen z zakonom. Z uveljavitvijo Uredbe 90/12 pa je Vlada ponovno znižala referenčne stroške in s tem ponovno tudi kršila zgoraj opredeljena ustavna načela.

Poleg tega je bila sprememba Uredbe 90/12 sprejeta, ne da bi bil pred tem objavljen njen predlog. S tem je bil kršen Zakon o Vladi RS (21. člen), Poslovnik Vlade RS (9. in 9.a člen), Zakon o dostopu do informacij javnega značaja (10. člen), Uredba o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (10. člen), Direktiva 2009/28/ES, Direktiva 2009/72/ES in Resolucija o normativni dejavnosti. Vlada ni podala obrazložitve, zakaj pri pripravi predloga ni bila povabljena niti strokovna, niti splošna javnost. Na tak način je Uredba 90/12 neposredno posegla v projekt tožnika, ki je bil takrat že v zaključni fazi pred priključitvijo na električno omrežje, saj je spremenila pogoje projekta. Vlada tudi ni podala argumentirane razlage za sporno spremembo, ki je začela veljati naslednji dan po objavi brez prehodnega obdobja pričetka veljavnosti spremembe. S tem je bilo poseženo tudi v 44. člen Ustave RS (sodelovanje pri upravljanju javnih zadev), ki predstavlja neposreden izraz načela demokratičnosti in pravne države (2. in 3. člen Ustave), ter v tožnikovo pravico do vacatio legis (odločba Ustavnega sodišča RS, št. U-I-27/07).

Glede na povedano je tožnik predlagal, da sodišče dopusti in izvede vse predlagane dokaze, tožbi ugodi, četrti odstavek 2. točke izreka izpodbijane odločbe spremeni tako, da glasi: ''Proizvodna naprava se uvršča v razred referenčnih stroškov 3.1 Referenčni stroški fotovoltaičnih proizvodnih naprav, ki so postavljene na stavbah 2012/M12 in Velikostni razred proizvodne naprave Mikro iz Priloge I Uredbe o podporah električni energiji proizvedeni iz obnovljivih virov energije (Uradni list RS, št. 37/09 do 105/11), opredeljenih za obdobje 1. 7. 2012 do 31. 12. 2012. '', in odloči, da je toženka dolžna tožniku povrniti stroške tega postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka je sodišču posredovala upravne spise, na tožbo ni odgovorila.

Z izpodbijano odločbo je bilo odločeno o tožnikovi zahtevi, vloženi 9. 1. 2013, za dodelitev podpore proizvodnji električne energije iz obnovljivega (sončnega) vira energije v obliki finančne pomoči za tekoče poslovanje. To je v času izdaje odločbe kot obliko podpore predvideval tedaj veljavni EZ v drugi alineji četrtega odstavka 64.n člena. Isti člen je določal, da se podpore lahko dodelijo proizvajalcem električne energije, če stroški proizvodnje električne energije, vključno z normalnim tržnim donosom na vložena sredstva, v napravah za proizvodnjo električne energije iz obnovljivih virov energije ter s soproizvodnjo z visokim izkoristkom, presegajo ceno električne energije, ki jo je za tovrstno električno energijo mogoče doseči na trgu (prvi odstavek). Lastnik ali upravljavec proizvodne naprave je upravičen do finančne pomoči za tekoče poslovanje, če samostojno proda proizvedeno električno energijo (peti odstavek). Vlada podrobneje predpiše višino in trajanje posamezne vrste podpore, pogoje za njeno pridobitev, način pridobitve in druga vprašanja podeljevanja in koriščenja podpore. Pri tem mora upoštevati naslednje kriterije: višino in trajanje potrebne pomoči glede na velikost in tehnologijo proizvodnje električne energije, upoštevajoč pri tem vse že pridobljene koristi; trajnostno naravo proizvodnje električne energije s posebnim poudarkom na trajnostnem načinu proizvodnje biomase; pozitivne učinke pri doseganju zastavljenih ciljev, še posebej pri zniževanju izpustov toplogrednih plinov pri proizvodnji električne energije; velikost družbe, ki za proizvodno napravo prejema pomoč, in njen tržni delež, ki ga ima na trgu z električno energijo oziroma ga bo imela (deveti odstavek).

Na tej podlagi je vlada izdala Uredbo o podporah električni energiji, proizvedeni iz obnovljivih virov energije (Uradni list RS, št. 37/09 in naslednji, v nadaljevanju Uredba). Sodišče se strinja z izpodbijano odločbo, v kateri je toženka svojo odločitev oprla na omenjeno uredbo, veljavno v času odločanja (20. 6. 2013), torej vključno z njeno spremembo, objavljeno v Uradnem listu RS, št. 90/12. Ta je začela veljati 1. 12. 2012, torej več kot mesec pred vložitvijo tožnikove zahteve za dodelitev podpore. V tem pogledu ne more biti dvoma, da je toženka ravnala v skladu s 6. členom ZUP, ki v prvem odstavku pravi, da organ odloča v upravni zadevi po zakonu, podzakonskih predpisih, predpisih samoupravnih lokalnih skupnosti in splošnih aktih, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil. Glede na navedeno se sodišče strinja z izpodbijano odločbo in njenimi razlogi ter razlogi drugostopnega organa, s katerim je bila zavrnjena uporaba neveljavnih določb Uredbe (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1). Glede na tožbene navedbe sodišče dodaja:

Uredba določa, da so obratovalne podpore razlika med referenčnimi stroški proizvodnje električne energije v posameznih proizvodnih napravah OVE (obnovljivih virov energije) iz priloge I in referenčno tržno ceno električne energije (prvi odstavek 8. člena), kar je v skladu s prvim odstavkom 64.n člena EZ. V skladu s prvim odstavkom 6. člena Uredbe, ki se ni spreminjal, pa so referenčni stroški proizvodnje električne energije v proizvodnih napravah OVE indikativni stroški proizvodnje električne energije za posamezne reprezentativne skupine in velikosti proizvodnih naprav OVE, ki temeljijo na objavljenih strokovnih podatkih o investicijskih in obratovalnih stroških za posamezne energetske tehnologije in velikosti proizvodnih naprav OVE, ekonomskih in finančnih parametrih vlaganja in obratovanja, cenah energentov ter drugih stroških, povezanih s proizvodnjo električne energije v Republiki Sloveniji in zmanjšanih za vse druge koristi, pridobljene z obratovanjem naprave. V petem odstavku istega člena je še določeno, da so referenčni stroški podlaga za določanje cen v pogodbah za zagotovljeni odkup in za višino obratovalnih podpor v pogodbah o zagotavljanju podpor; pri določanju višine podpore za proizvodne naprave agencija upošteva višino referenčnih stroškov, ki je veljala na dan sklenitve pogodbe o dostopu do elektroenergetskega omrežja; referenčne stroške prikazuje priloga I, ki je sestavni del te uredbe.

V zadevi niti ni sporno, da so bile v izpodbijani odločbi te določbe spoštovane in je bila tožnikova proizvodna naprava pravilno uvrščena v razred referenčnih stroškov iz priloge I, opredeljenih za mesec december 2012 (četrti odstavek 2. točke izreka izpodbijane odločbe).

Tožnik v tožbi navaja, da so spremembe Uredbe nezakonito in protiustavno posegle v njegov projekt, ki je bil v času njihovega sprejema ne le v teku, ampak že v zaključni fazi pred priključitvijo na električno omrežje. Zato naj bi mu nastala tudi škoda.

Iz tožbenih navedb izhaja, da se je tožnik odločil za investicijo na podlagi tedaj veljavnega predpisa, kar pomeni, da je ekonomsko upravičenost investicije gradil le na finančni pomoči v določeni višini, odvisni od referenčnih stroškov, kot jih je priznavala Uredba 43/12. Ta je v petem odstavku 6. člena določala, da so referenčni stroški podlaga za določanje cen v pogodbah za zagotovljeni odkup in za višino obratovalnih podpor v pogodbah o zagotavljanju podpor ter da referenčne stroške za obdobje od 2009 do 2013 z upoštevanjem višine spremenljivih stroškov za leto 2009 prikazuje priloga I, ki je sestavni del te uredbe.

To sicer pomeni, da je imel tožnik določena pričakovanja, ne pa že tudi, da je šlo za pričakovano pravico, v katero naj bi bilo poseženo, ker višina podpore ni bila odmerjena po določbah Uredbe 43/12. Prvi odstavek 64.n člena EZ namreč določa, da se podpore lahko (ne pa nujno) dodelijo, zato že pridobitev pravice  ne more biti tako gotova, da bi to pomenilo zavarovan tožnikov pridobitni položaj. Omenjeno pa v obravnavanem primeru niti ni problematično, saj je tožnik podporo dobil, sporna je le njena višina. Vendar tudi v tem pogledu ni bilo poseženo v njegov pravni položaj, saj pred uveljavitvijo Uredbe 90/12 ni bil prejemnik podpore, zanjo še ni zaprosil, niti elektrarna še ni začela z delovanjem.

V nasprotju s tožbenimi stališči torej spremembe Uredbe niso retroaktivno posegle v tožnikov varovani pravni položaj, tega položaja pa ne Uredba, ne njene spremembe niso uredile samostojno, temveč na podlagi in v skladu z EZ.

Poleg tega je v prilogi III Uredbe določeno, da se obratovalne podpore določijo tako, da se od skupnih referenčnih stroškov za proizvodno napravo OVE in velikostni razred iz priloge I, ki se letno ali pogosteje usklajujejo glede na referenčne stroške energentov, odšteje cena, ki jo lahko električna energija iz proizvodne naprave OVE doseže na trgu z električno energijo. Pri tem je referenčna cena električne energije pričakovana tržna cena električne energije iz napovedi Agencije za energijo o referenčnih tržnih cenah energije. EZ je namreč v 64.n členu določil, da agencija za energijo pripravi vsako leto do 31. oktobra napoved položaja proizvodnih naprav na obnovljive vire energije in s soproizvodnjo z visokim izkoristkom na trgu z električno energijo. Ta napoved se uporabi za določitev cene električne energije iz prvega odstavka tega člena in služi kot podlaga za določanje potrebne višine obratovalnih podpor v prihodnjem letu (dvanajsti odstavek).

Iz teh določb je razvidno, da je višina obratovalne podpore odvisna od podatkov, ki so ekonomske narave in zato spremenljivi, kar glede referenčnih stroškov izhaja tudi iz že omenjene določbe prvega odstavka 6. člena Uredbe. Zaradi tega so se ti za proizvodne naprave OVE – sončna energija, opredeljeni v 3. točki priloge I, od sprejema Uredbe v letu 2009 večkrat spreminjali. Tudi odločitev v Uredbi 90/12, da se upoštevajo referenčni stroški, ki so veljali na dan sklenitve pogodbe o dostopu do elektroenergetskega omrežja, je tako predvsem strokovno (ekonomsko) in ne pravno vprašanje, zato po vsebini ne more biti predmet odločanja v tem upravnem sporu. Neskladnosti spremembe Uredbe, ki je začela veljati 1. 12. 2012, z EZ, pa tožnik ne zatrjuje.

Glede na navedeno se sodišče ne strinja, da je bilo v zadevi kršeno načelo zaupanja v pravo kot eno od načel pravne države iz 2. člena Ustave RS, ki zagotavlja osebam, da država ne bo arbitrarno poslabšala njihovega pravnega položaja. Ustava namreč ne zagotavlja nespremenljivosti predpisov, kar pomeni, da se pogoji za pridobitev določenih pravic ali njihov obseg lahko spremenijo, posameznik pa se ne more zanašati na to, da se trenutno veljavni predpis, ki bi mu ob izpolnjevanju predpisanih pogojev omogočal uveljavljanje določene pravice, ne bo spremenil (tako tudi Ustavno sodišče v številnih svojih odločitvah, ki so sledile odločbi U-I-101/95 z dne 8. 1. 1998).

Na podlagi 44. člena Ustave RS ima vsak državljan pravico, da v skladu z zakonom neposredno ali po izvoljenih predstavnikih sodeluje pri opravljanju javnih zadev. To naj bi bilo kršeno, ker v postopku sprejemanja sprememb Uredbe ni bila zagotovljena udeležba javnosti.

Navedena ustavna določba vsem državljanom zagotavlja možnost do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev v skladu z zakonom, kar pomeni, da se uresničuje v okviru zakonodaje, ki ureja upravljanja javnih zadev. V obravnavanem primeru noben zakon ne predvideva sodelovanja javnosti pri sprejemanju vladnih uredb, s katerimi podrobneje ureja in razčlenjuje v zakonu ali v drugem aktu državnega zbora določena razmerja v skladu z namenom in s kriteriji zakona oziroma drugega predpisa (prvi odstavek 21. člena Zakona o Vladi Republike Slovenije, ZVRS). Isti zakon v tretjem odstavku 16. člena določa, da način dela in odločanja vlade ter morebitne drugačne kvorume ali postopek ponovnega obravnavanja in odločanja o že sprejeti odločitvi v primeru nestrinjanja predsednika vlade ali posameznega ministra z njo, lahko za posamezne vrste vprašanj določi poslovnik vlade. Ta v 9. členu predvideva, da predlagatelj predpisa povabi strokovno in drugo javnost k sodelovanju pri pripravi predpisa s splošnim vabilom, kateremu je priložen osnutek predpisa, na spletnih straneh (drugi odstavek). Po šestem odstavku istega člena pa se javnosti ne povabi k sodelovanju pri pripravi predlogov v primerih, ko po naravi stvari to ni mogoče (ukrepi, ki se sprejemajo po nujnem postopku, ukrepi, ki morajo biti sprejeti in uveljavljeni nemudoma, z določenim začetkom veljavnosti brez predhodne seznanitve javnosti). V naslednjem odstavku so določene še nadaljnje izjeme, ko se javnosti ne povabi k sodelovanju.

Iz navedenega je razvidno, da je vlada celo sama predvidela, da v določenih primerih javnosti ne bo povabila k sodelovanju. Zato tožniku ni mogoče pritrditi, da bi moral biti osnutek spornih sprememb Uredbe v vsakem primeru objavljen. Komu in na kateri pravni podlagi bi morala vlada obrazložiti, zakaj javnost ni bila povabljena k sodelovanju, v tožbi ni pojasnjeno, zato se sodišče do tega ne more opredeliti. Neglede na vse pa niti poslovnik niti resolucija, na katero se sklicuje tožnik, nista predpisa, ki bi dajala podlago za odločanje o pravicah, obveznostih in pravnih koristih posameznikov.

Za zagotavljanje pravice iz 44. člena Ustave RS so določbe ZDIJZ in Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja irelevantne. Z njimi se namreč uresničuje pravica iz drugega odstavka 39. člena ustave, po kateri ima vsakdo pravico dobiti informacijo javnega značaja, za katero ima v zakonu utemeljen pravni interes, razen v primerih, ki jih določa zakon. Izpodbijana odločba se ne nanaša na dostop do teh informacij.

Na drugačno odločitev v tej zadevi ne more vplivati niti sklicevanje na Direktivo 2009/72/ES (o skupnih pravilih notranjega trga z električno energijo) in Direktivo 2009/28/ES (o spodbujanju uporabe energije iz obnovljivih virov). Iz njunih določb ne izhaja, da bi bilo odločanje o podporah odvisno od objave predloga sprememb izvršilnega predpisa vlade.

Ker je prvostopna odločba v izpodbijanem delu zakonita in temelji na veljavnem predpisu, je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo (prvi odstavek 63. člena ZUS-1). V zadevi je odločilo na seji, saj dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo izpodbijane odločbe, med strankama ni sporno (prvi odstavek 59. člena ZUS-).

Kadar sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1).

Uredba o podpori električni energiji proizvedeni iz obnovljivih virov člen 6, 6/1, 8, 8/1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.