sodba I U 1032/2012
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2012-10-25

uporabno dovoljenje - postopek za izdajo uporabnega dovoljenja - stranski udeleženec - pravni interes

Nekatera od zemljišč, ki jih je zajemalo gradbeno dovoljenje, so tudi po prodaji bencinskega servisa ostali v lasti A. V zvezi s spremembami okoliščin, na katere se nanaša gradbeno dovoljenje za gradnjo bencinskega servisa, se ni vodil noben drug postopek, v katerem bi A. lahko varovala svojo lastninsko pravico. Ker te okoliščine niso sporne, ji je to treba omogočiti v postopku za izdajo uporabnega dovoljenja.

I. Tožbi se delno ugodi tako, da se odločba Ministrstva za infrastrukturo in prostor št. 35110-21/2010-96-04501 z dne 22. 6. 2012 odpravi v 2., 3. in 4. točki izreka in se zadeva v tem obsegu vrne istemu organu v ponovni postopek.

III. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 420 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka je v postopku reševanja pritožbe A. d.o.o. (v tem upravnem sporu prizadete stranke) v 1. točki izreka izpodbijane odločbe (njena številka se na podlagi popravnega sklepa z dne 1. 8. 2012 pravilno glasi 35110-21/2010-96-04501) odpravila sklep Upravne enote Žalec št. 351-489/2008-215 z dne 13. 1. 2012, s katerim je ta zavrgla pritožbo omenjene gospodarske družbe, vloženo zoper uporabno dovoljenje št. 351-489/2010-192 z dne 6. 12. 2011, ki je bilo izdano tožnici v tem upravnem sporu. V 2. točki izreka izpodbijane odločbe je pritožbeni organ odpravil odločbo (uporabno dovoljenje) istega prvostopenjskega organa št. 351-489/2008-192 z dne 6. 12. 2011  in v 3. točki zavrnil tožničin zahtevek za izdajo uporabnega dovoljenja za bencinski servis B. z nadstrešnico in zunanjo ureditev na zemljiščih parc. št. 183/8 in 182 k.o. …. V 4. točki izreka je zavrnila tožničin zahtevek za povrnitev stroškov odgovora na pritožbo.

V obrazložitvi odločbe drugostopenjski organ navaja, da je A. sodelovala v postopku na prvi stopnji, saj je bila vabljena na tehnični pregled 30. 11. 2011 in na njem sodelovala, zato ima pravico do pritožbe zoper izdano uporabno dovoljenje z dne 6. 12. 2011. Poleg tega pomeni prvostopenjska odločba nadaljevanje postopka izdaje uporabnega dovoljenja z dne 22. 6. 2010, ki je bilo odpravljeno in zadeva vrnjena v ponovno odločanje. Stališče, da je pritožbo vložila neupravičena oseba, je zato napačno. Glede na navedeno je drugostopenjski organ odpravil sklep o zavrženju pritožbe A. in o njej vsebinsko odločil.

V nadaljevanju pojasnjuje, da je bilo A. 9. 11. 2007 izdano gradbeno dovoljenje za gradnjo bencinskega servisa B. na zemljiščih parc. št. 183/2, 183/3 in 182 k.o. ... Kasneje je A. z C. d.o.o. (naziv tožnice pred preimenovanjem – op. sodišča) sklenila prodajno pogodbo z dne 13. 8. 2008, katerega predmet je bila poslovna stavba – bencinski servis s pripadajočim zemljiščem, ki ga je A. zgradila za kupca. Ker je po izdaji gradbenega dovoljenja del zemljišč prešel v lastništvo druge osebe, del pa je ostal v lastništvu pritožnice, na katero se glasi gradbeno dovoljenje, kljub spremembi pravice graditi pa gradbeno dovoljenje ni bilo spremenjeno (73. člen Zakona o graditvi objektov, v nadaljevanju ZGO-1), je treba v postopku za izdajo uporabnega dovoljenja preverjati, ali novi investitor razpolaga s pravico graditi za zemljišča, za katera je bilo izdano gradbeno dovoljenje. V vmesnem času je prišlo tudi do njihove nove parcelacije, tako da so iz 183/2 in 183/3 k.o. ... nastala zemljišča parc. št. 183/4, 183/5, 183/6, 183/7 in 183/8 k.o. ..., ki so, razen tožničine parc. št. 183/8, v lasti A. Ker je bilo uporabno dovoljenje z dne 6. 12. 2011 izdano le za parc. št. 183/8 in 182 k.o. ..., torej le za del zemljišč iz gradbenega dovoljenja, ki je podlaga za izdajo uporabnega, je drugostopenjski organ štel, da A. tudi s tega vidika izkazuje pravni interes za vložitev pritožbe, saj bi izdaja uporabnega dovoljenja lahko posegla v njene pravne koristi (43. člen Zakona o splošnem upravnem postopku, v nadaljevanju ZUP). V nadaljevanju je pritožbeni organ na podlagi projekta izvedenih del (PID) iz oktobra 2011, v katerem so navedene spremembe glede na PGD, presodil, da gre za spremembe, ki vplivajo na spremembo lokacijskih pogojev iz gradbenega dovoljenja in na izpolnjevanje bistvenih zahtev. Zato je uporabno dovoljenje odpravil in zahtevo zanj zavrnil.

Tožnica se s tako odločitvijo ne strinja in v tožbi uvodoma pojasnjuje, da ji je A. po izdaji odločbe o poskusnem obratovanju z dne 17. 4. 2008 prodala delujoči objekt bencinskega servisa, zaradi česar je bila izvedena nova parcelacija. Navedeni bencinski servis se tako nahaja na zemljiščih parc. št. 183/8, 183/6, 183/7 in 182 k.o. ... Ker A. kljub zavezi v kupoprodajni pogodbi ni izpolnila obveznosti, da pridobi še uporabno dovoljenje, je tožnica v celoti prevzela odpravo pomanjkljivosti, ki so bile ugotovljene na tehničnem pregledu in nato tudi zaprosila za podaljšanje poskusnega obratovanja, v zvezi s čimer je bila izdana odločba z dne 5. 2. 2010. Od izdaje sklepa in uporabnega dovoljenja z dne 22. 6. 2010, s katerim je bila tožnici priznana lastnost stranke v postopku ter ji izdano uporabno dovoljenje, je tožnica stranka v obravnavanem postopku. Meni, da A. ne izkazuje nobenega pravnega interesa, da bi v postopku še naprej sodelovala kot stranka, zato ni legitimirana za vložitev pritožbe. S prvostopenjskim sklepom z dne 6. 12. 2011 je bilo namreč ugotovljeno, da se postopek za izdajo uporabnega dovoljenja nadaljuje s tožnico in da A. nima več statusa stranke v postopku. Ker drugostopenjski organ tega sklepa ni odpravil, kljub temu pa v obrazložitvi izpodbijane odločbe navaja, da naj bi imela A. pravico do vložitve pritožbe, po mnenju tožnice odločbe v tem delu ni mogoče preizkusiti. Poleg tega si A. s pritožbo zoper uporabno dovoljenje ne more izboljšati svojega položaja, saj je v njenem pravnem interesu, da ji kot investitorki in začetnici postopka prvostopenjski organ izda uporabno dovoljenje. Poudarja, da je bilo v postopku ugotovljeno, da obratovanje bencinskega servisa ni v ničemer odvisno od opreme, objektov ali naprav, ki se nahajajo na zemljiščih v lasti A. Pritožbeni organ ne more graditi pravnega interesa mimo pritožnikovih navedb.

Opozarja, da je bila A. z odločitvijo o izdanem uporabnem dovoljenju seznanjena 7. 12. 2011, zato je od tega dne dalje tekel pritožbeni rok, upravni organ pa je njeno pritožbo prejel 22. 12. 2011. Dopolnitve pritožbe z dne 3. 1., 16. 2. in 6. 2. 2012 so zato v vsakem primeru neupoštevne in bi jih moral pritožbeni organ zavreči.

Nadalje meni, da je pritožbeni organ prekoračil pooblastila glede obsega, v katerem preizkusi odločbo po uradni dolžnosti. Iz pritožbe A. z dne 20. 12. 2012 namreč ne izhajajo pritožbene navedbe v smeri, da naj bi bil objekt izveden v nasprotju z gradbenim dovoljenjem. Meni še, da neskladnosti z izdanim gradbenim dovoljenjem ne bi smel ugotavljati upravni organ druge stopnje, saj se mora ta po 95. členu ZGO-1 ugotavljati s pomočjo komisije za tehnični pregled. Izpodbijana odločba je neobrazložena v delu, v katerem navaja, da gre v konkretnem primeru za takšne spremembe, ki vplivajo na spremembo lokacijskih pogojev iz gradbenega dovoljenja in na bistvene zahteve. Predlaga, naj sodišče izpodbijano odločbo odpravi in obdrži v veljavi uporabno dovoljenje z dne 6. 12. 2011, podrejeno, naj izpodbijano odločbo odpravi ter zadevo vrne v ponovno odločanje drugostopenjskemu oz. prvostopenjskemu organu. Zahteva povračilo stroškov tega postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

A. kot prizadeta stranka v tem upravnem sporu v odgovoru na tožbo navaja, da je tožnica postala lastnica bencinskega servisa z delom zemljišča, medtem ko je del zemljišča, na katerem je zgrajena infrastruktura, ostal v njeni lasti, saj ga tožnica ni hotela odkupiti. Kljub možnosti iz 73. člena ZGO-1 tožnica ni izkoristila možnosti, da postane stranka v postopku oz. da lahko vloži zahtevo za izdajo uporabnega dovoljenja. Tega ni storila izključno zato, ker bi morala zahtevi za spremembo predložiti dokazilo o pravici graditi tudi na zemljiščih, na katerih je zgrajena infrastruktura in ki niso v njeni lasti. Pojasnjuje svoja stališča glede ugotovljenih odstopanj glede na izdano gradbeno dovoljenje in poudarja, da je prvostopenjski organ v nasprotju z 99. členom ZGO-1 po poskusnem obratovanju, ki je poteklo 1. 12. 2009, izven vseh zakonskih rokov izdal tožnici uporabno dovoljenje z dne 22. 6. 2010 brez zaključnega tehničnega pregleda. Poleg tega se v ponovljenem postopku ni držal navodil pritožbenega organa iz odločbe z dne 26. 9. 2011, da naj ugotovi, ali je na zemljiščih, ki so v lasti A., zgrajena infrastruktura. Sporno je namreč bilo, ali je obstoječi objekt zgrajen tudi na njenih zemljiščih, saj trdi, da na njih poteka infrastruktura, potrebna za obratovanje objekta. Navaja še, da je Inšpektorat za javno upravo ugotovil številne nepravilnosti v delu organa prve stopnje, v zvezi s strokovnostjo dela odgovornega geodeta pa je bil sprožen tudi disciplinski postopek pri IZS. V zaključku meni, da je zaradi dejstva, ker je infrastruktura zgrajena na njenih zemljiščih, v obravnavani zadevi še vedno investitorka in s tem stranka v postopku za izdajo uporabnega dovoljenja enakovredno in skupaj s tožnico. Izdaja uporabnega dovoljenja brez njene zahteve je zagotovo nična. Predlaga, naj sodišče tožbo zavrne, v primeru ugotovljenih razlogov pa uporabno dovoljenje z dne 6. 12. 2011 izreče za nično.

Sodišče v zvezi z dvomom tožnice, ki ga izraža v pripravljalni vlogi z dne 29. 9. 2012 glede statusa A. v tem upravnem sporu, pojasnjuje, da jo je štelo za prizadeto stranko zaradi vsebine izpodbijane odločbe. Z njo je bilo namreč odločeno, da je A. upravičena oseba za vložitev pritožbe zoper uporabno dovoljenje, saj gre za osebo, ki ji pripada status udeleženke v obravnavanem upravnem postopku na podlagi 43. člena ZUP, zaradi česar je drugostopenjski organ njeno pritožbo obravnaval po vsebini. Ker tožnica to odločbo izpodbija v celoti, torej tudi odločitev, s katero je bila A. priznana pravica, da kot upravičena oseba vloži pritožbo, bi bila odprava izpodbijanega upravnega akta A. v neposredno škodo. Ker pri tem ne gre za osebo, ki v skladu s šestim odstavkom 143. člena in drugim odstavkom 229. člena ZUP ne bi mogla biti stranski udeleženec v upravnem postopku, kot bo podrobneje obrazloženo v nadaljevanju, je sodišče štelo, da je s tem izpolnjen pogoj iz prvega odstavka 19. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), da se A. prizna položaj prizadete osebe s položajem stranke (tretja alineja 16. člena ZUS-1).

Iz predloženih upravnih spisov izhaja, da se je obravnavani postopek začel na zahtevo A. z dne 7. 3. 2008 za izdajo uporabnega dovoljenja za, kot je navedla v vlogi, nov objekt, zgrajen na zemljiščih  parc. št. 183/2, 183/3 in 182 k.o. ... Zahteva je bila vložena v zvezi z gradbenim dovoljenjem z dne 9. 11. 2007, ki ji je bilo izdano za gradnjo bencinskega servisa B. na navedenih zemljiščih. V zadevi ni sporno, da so po parcelaciji prejšnjih parc. št. 183/2 ter 183/3 nastale nove parcele št. 183/4, 183/5, 183/6, 183/7, 183/8, ki so razen 183/8 ostale v lasti A. Tožnici (pred preimenovanjem C. d.o.o.) je bila kot lastnici parc. št. 183/8 k.o. ... s sklepom z dne 22. 6. 2010 priznana lastnost stranke v postopku na podlagi drugega odstavka 50. člena ZUP. Prvostopenjski upravni organ je nato 6. 12. 2011 izdal sklep, s katerim je odločil, da se predmetni postopek ob istem lastniškem stanju omenjenih parcel (razen 183/8 in 182 so ostale v lasti A.) nadaljuje le s tožnico kot stranko. V obrazložitvi sklepa je navedel, da A. v tem postopku nima nobenega pravnega interesa več, saj je s prodajno pogodbo na tožničinega pravnega prednika prenesla nepremičnino, ki je predmet tega upravnega postopka in ki predstavlja zaključeno funkcionalno celoto, saj se z vsemi potrebnimi napravami in objekti (komunalno opremo, skupnimi parkirišči, skupno zunanjo ureditvijo, prometno infrastrukturo) nahaja na zemljiščih parc. št. 183/8 in 182 k.o. ...

O tem, ali bi se morala v obravnavanem primeru kot stranka na aktivni strani postopka udeleževati tudi A., se sodišče v tem upravnem sporu ne opredeljuje, saj se to nanaša na presojo zakonitosti omenjenega sklepa z dne 6. 12. 2011. Po podatkih U vpisnika bo o tem odločal celjski oddelek v zadevi IV U 4/2012. Vendar pa po presoji sodišča ob takem dejanskem stanju A. ni mogoče izločiti iz postopka oz. je ne šteti vsaj za stransko udeleženko po 43. členu ZUP.  Sodišče se v tem delu v celoti strinja z razlogi izpodbijane odločbe (drugi odstavek 71. člena ZUS-1).

Iz navedenega namreč izhaja, da je A. z omenjenim sklepom prenehal status stranke v upravnem postopku, to je osebe, na katere zahtevo je začet oz. zoper katero teče postopek (prvi odstavek 42. člena ZUP), saj se nadaljuje s kupcem bencinskega servisa (tožnico). Ker pa sme po prvem odstavku 229. člena ZUP vložiti pritožbo zoper prvostopenjsko odločbo poleg stranke tudi druga oseba, če odločba posega v njene pravice ali pravne koristi, je upravni organ druge stopnje ravnal pravilno, ko je na podlagi te določbe, na katero se v obrazložitvi izpodbijane odločbe tudi izrecno sklicuje, preizkusil, ali A. predstavlja tako drugo osebo. Pri tem v razlogih, povzetih v uvodnem delu obrazložitve te sodbe, ugotavlja, da so nekatera od naštetih zemljišč, ki jih je zajemalo gradbeno dovoljenje, tudi po prodaji bencinskega servisa ostali v lasti prizadete stranke ter da se v zvezi s spremembami teh okoliščin, na katere se nanaša gradbeno dovoljenje za gradnjo bencinskega servisa, ni vodil noben drug postopek, v katerem bi A. lahko varovala svojo lastninsko pravico. Ker te okoliščine niso sporne, se sodišče strinja tudi s stališčem, da ji je to treba omogočiti v postopku za izdajo uporabnega dovoljenja. To pa pomeni, da A. izkazuje pravni interes v smislu 43. člena ZUP, zaradi česar je tudi upravičena oseba za vložitev pritožbe. Pri tem sodišče dodaja, da iz upravnih spisov ne izhaja, da bi A. kakorkoli razpolagala s svojim zahtevkom v delu, ki se nanaša na izdajo uporabnega dovoljenja v zvezi z gradnjo gradnjo na njenih zemljiščih (npr. da bi v tem delu zahtevo za izdajo uporabnega dovoljenja umaknila), zato ima po presoji sodišča tudi s tega vidika pravni interes za vložitev pritožbe zoper izdano uporabno dovoljenje z dne 6. 12. 2011, ki je bilo izdano le za gradnjo v delu, ki se nahaja na zemljiščih parc. št. 183/8 in 182 k.o. ... Nenazadnje celo tožnica v tožbi navaja, da se bencinski servis nahaja tudi na zemljiščih parc. št. 183/6 in 183/7, ki sta po ugotovitvah v izpodbijani odločbi, ki jih tožnica ne izpodbija, v lasti prizadete stranke. Ali so njeni ugovori, s katerimi lahko varuje le svoj pravni položaj lastnice zemljišč parc. št. 183/4, 183/5, 183/6 in 183/7 k.o. ... taki, da imajo vpliv na izdajo uporabnega dovoljenja oz. na izpolnjevanje pogojev za njegovo izdajo, pa je stvar njihove vsebinske presoje.

Prav tako ne drži, da naj bi pritožbeni organ sam „gradil“ pravni interes prizadete stranke in da ga ta ni zatrjevala. Kot je razvidno iz njene pritožbe, je v njej navajala, da je na zemljišču parc. št. 183/7 zgrajena ponikovalnica vseh vod in lovilec olj, na zemljišču parc. št. 183/4 pa hidrantno omrežje, vodovod, telekomunikacijski priključek in dovoz. To pomeni, da je tožnica svoj pravni interes za pritožbo utemeljevala s tem, da je infrastruktura objekta, za katerega se vodi postopek izdaje uporabnega dovoljenja, zgrajena tudi na njenih zemljiščih, za kar pa predhodno ni bilo izdano spremenjeno gradbeno dovoljenje.

Glede na navedeno je sodišče zavrnilo tožbo glede 1. točke izreka izpodbijane odločbe.

Sodišče pa se strinja s tožnico, da je pritožbeni organ z izpodbijano odločbo prekoračil meje preizkusa odločbe v pritožbenem postopku. V skladu z drugim odstavkom 247. člena ZUP organ druge stopnje preizkusi odločbo v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon.

Iz pritožbe z dne 20. 12. 2011 izhaja, da je A. v njej oporekala ugotovitvi prvostopenjskega organa, da na njenih zemljiščih ni zgrajena infrastruktura, brez katere bencinski servis ne more obratovati, in pri tem navedla, kot že rečeno, katera infrastruktura je zgrajena na njenih zemljiščih parc. št. 183/4 (hidrantno omrežje, vodovod, telekomunikacijski priključek in dovoz) in parc. št. 183/7 (ponikovalnica za odvod vseh vod in lovilec olj). Kot ugotavlja sodišče, je prvostopenjski organ v obrazložitvi uporabnega dovoljenja z dne 6. 12. 2011 glede tega vprašanja le pavšalno zatrdil, da se vse potrebne naprave in objekti (komunalna oprema, skupna parkirišča, skupna zunanja ureditev, prometna infrastruktura) nahajajo na zemljiščih parc. št. 183/8 in 182 k.o. ...

V tem delu je torej A. izpodbijala ugotovljeno dejansko stanje na prvi stopnji, zato bi ga moral upravni organ druge stopnje v tem obsegu preizkusiti. Tega ni storil, ampak je ugotovil, da prvostopenjski organ ni ugotavljal, ali je objekt zgrajen v skladu z gradbenim dovoljenjem (pogoj iz prvega odstavka 95. člena ZGO-1). Zato je v nadaljevanju na podlagi primerjave PGD št. 94/2007 in gradbenega dovoljenja z dne 9. 11. 2007 ter PID št. 66/2011, na katerem je temeljilo izpodbijano uporabno dovoljenje, sam ugotovil okoliščine, ki po njegovi presoji pomenijo odstopanje od izdanega gradbenega dovoljenja in ki vplivajo na spremembo lokacijskih pogojev iz gradbenega dovoljenja ter na bistvene zahteve. Na tej podlagi je odpravil izpodbijano uporabno dovoljenje in zavrnil zahtevo za njegovo izdajo.

Navedeno pomeni, da je pritožbeni organ ugotavljal dejansko stanje v zvezi s skladnostjo gradnje glede na izdano gradbeno dovoljenje, ni pa presodil dejanskega stanja v okviru pritožbenih navedb, ki se nanašajo na zmotne ugotovitve glede gradnje za bencinski servis potrebne infrastrukture na zemljiščih v lasti A. (izpolnjevanje pogoja iz 5. točke prvega odstavka 95. člena ZGO-1 – op. sodišča). S tem je prekoračil pooblastila glede odločanja iz drugega odstavka 247. člena ZUP, kar je vplivalo na odločitev v zadevi.

Ker je bilo treba tožbi že iz tega razloga v preostalem delu ugoditi, se sodišče do ostalih tožničinih ugovorov ni opredeljevalo in je izpodbijano odločbo v tem obsegu odpravilo (3. točka prvega odstavka 64. člena ZUS-1) ter zadevo vrnilo v ponovni postopek na drugo stopnjo (tretji odstavek istega člena). Sodišče zato prizadeti stranki v zvezi z njenim predlogom za ugotavljanje ničnosti uporabnega dovoljenja z dne 6. 12. 2011 le pojasnjuje, da bi bilo to mogoče le v primeru, ko bilo to dovoljenje predmet preizkusa zakonitosti v tem upravnem sporu.

Po tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 je tožnik v primeru, če sodišče ugodi tožbi in izpodbijani upravni akt odpravi, glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičen do pavšalnega zneska povračila stroškov v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožnikov v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik).

Čeprav je tožnica s tožbo uspela le deloma, so stroški zanjo enaki kot v primeru, če bi uspela v celoti, zato ji je sodišče priznalo pavšalni znesek povračila v višini 350,00 EUR. Ta je določen v drugem odstavku 3. člena Pravilnika za primer, če je bila zadeva rešena na seji, tožnika pa je v postopku zastopal odvetnik. V skladu z ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča se v primeru, ko je odvetnik zavezanec za plačilo DDV, navedeni znesek poviša za zahtevani 20 % DDV, torej za 70 EUR. Pri tem sodišče dodaja, da bo plačana sodna taksa za postopek v višini 148 EUR vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c taksne tarife Zakona o sodnih taksah, ZST-1). Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (1. odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika, OZ).

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.