UPRS sodba I U 900/2012
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2013-02-19

mag. Miriam Temlin Krivic (preds.), Darja Trček Janež

inšpekcijski postopek - kakovost živil - predpakirane sadne in zelenjavne solate - označevanje solat

Tožnica se obveznosti označevanja predpakiranih sadnih in zelenjavnih solat z rokom uporabnosti ne more izogniti s sklicevanjem na lasten HACCP sistem in študijo sledljivosti, češ da zagotavlja učinkovite postopke za obvladovanje mikrobioloških dejavnikov tveganj.

Vzorčenje samo po sebi ne pomeni, da so živila varna, ampak predstavlja način ugotavljanja skladnosti z mikrobiološkimi merili. Zato tudi če ima tožnica lasten HACCP sistem, preko katerega zagotavlja, da vsebnost mikroorganizmov v predmetnih živilih naj ne bi predstavljala nesprejemljivo tveganje za zdravje ljudi, ne more opustiti obveščanje potrošnikov o roku uporabnosti teh živil.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Inšpektorat RS za kmetijsko, gozdarstvo in hrano, Območna enota Koper, Izpostava Postojna (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo odločil, da mora tožnica zagotoviti, da bodo zelenjavne in sadne solate, ki so v prometu v A., in so predpakirane za neposredno prodajo ter predstavljajo jedi, ki so z mikrobiološkega vidika hitro pokvarljive, označene z rokom uporabnosti, označenim z besedami „porabiti do.....“ z navedbo ustreznega datuma.  V obrazložitvi odločbe navaja, da je 26. 7. 2011 inšpektor za kakovost živil pri rednem inšpekcijskem pregledu obrata A. ugotovil neskladja in nepravilnosti ter izrekel opozorilo in določil rok za njihovo odpravo, pri kontrolnem pregledu 12. 9. 2011 pa ugotovil, da nepravilnosti niso bile odpravljene. Pri pregledu je bilo ugotovljeno, da so v prometu-prodaji na drobno zelenjavne in sadne solate, ki jih pripravljajo v samem obratu in predpakirane za neposredno prodajo ponujajo kupcem. Posamezna predpakiranja predstavljajo očiščene in narezane plodove posameznih vrst zelenjave ali sadja, ki so jim v posameznih primerih dodana narezana kuhana jajca in/ali mlečni izdelki. Tako pripravljena živila predstavljajo jedi, ki so zaradi načina priprave in svoje sestave  z mikrobiološkega vidika hitro pokvarljiva. Na nalepki ni označen rok uporabnosti z navedbo „porabiti do....“. Iz vsebine nalepke izhaja, da je jed hitro pokvarljivo živilo, saj je določeno, da ga je treba hraniti v hladilniku na predpisani temperaturi.  Tega se zaveda tudi nosilec dejavnosti, saj je v svojem dokumentu, s katerim ureja na splošnih načelih HACCP uveden nadzor nad varnostjo živil, določil, da imajo taka živila rok uporabnosti 48 ur, potrošnikov pa s tem ni seznanil na ustrezen način. Prvostopenjski upravni organ se sklicuje na Pravnik o splošnem označevanju živil, ki niso predpakirana (v nadaljevanju Pravilnik), ki v peti (pravilno četrti) alinei prvega odstavka 3. člena določa, da mora biti v primeru nepredpakiranih jedi (v smislu 1. člena so to tudi živila, ki so predpakirana za neposredno prodajo), ki so z mikrobiološkega vidika hitro pokvarljiva, rok uporabnosti, označen z besedami „porabiti do...“. Izrek odločbe prvostopenjski organ opre na sedmo alineo drugega odstavka 175. člena Zakona o kmetijstvu (v nadaljevanju ZKme-1).

Drugostopenjski organ je zavrnil tožničino pritožbo zoper odločbo organa prve stopnje. Strinja se s stališčem prvostopenjskega organa, da so obravnavane solate z mikrobiološkega vidika hitro pokvarljive jedi, tako zaradi načina priprave, kot zaradi svoje sestave, saj na pokvarljivost teh živil vplivajo mikrobiološki dejavniki, ki so lahko prisotni že v samih surovinah ali nastanejo pri postopkih priprave jedi. Navaja, da mikrobiološka merila za živila določa Uredba Komisije (ES) št. 2073/2055 (pravilno 2073/2005) in so za nosilce živilske dejavnosti zavezujoča. V Prilogi I je v Poglavju 1 Merila varnosti živil, za proizvode, dane v promet med rokom uporabnosti, za vnaprej narezano sadje in zelenjavo (za neposredno uživanje) določena mejna vrednost za Salmonello v tč. 1.9 (pravilno 1.19), v tč. 1.2 pa za živila za neposredno uživanje, ki omogočajo rast L. monocytogenes. Iz navedenega izhaja, da takšna živila predstavljajo tveganje za zdravje ljudi. Da predpakirana za neposredno uživanje pripravljena sveža listnata zelenjava podpira rast Listerie monocytogenes, prej narezano in predpakirano sadje in zelenjava za neposredno uživanje pa rast Salmonelle, izhaja tudi iz Smernic dobrih higienskih navad po načelih HACCP v trgovinski dejavnosti (v nadaljevanju Smernice), iz poglavja Zagotavljanje varnosti živil, ki jih je sprejela Trgovinska zbornica Slovenije. V Smernicah je klasifikacija živil po skupinah glede na tveganje, ki živila z mikrobiološkega vidika razvršča v tri skupine – visokega, srednjega in nizkega tveganja. Med živila srednjega tveganja uvršča tudi predpakirano zelenjavo, jajca in jajčne izdelke, ker lahko vsebujejo patogene organizme. Glede na to je živila, ki imajo določene mejne vrednosti posameznih mikrobioloških agensov in so z vidika tveganja visoko ali srednje tvegana živila, šteti z mikrobiološkega vidika hitro pokvarljiva.

Tožnica vlaga tožbo zaradi nepravilno oziroma nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja oziroma napačnega sklepa o dejanskem stanju in zaradi nepravilne uporabe predpisa. Navaja, da ima v skladu z veljavno zakonodajo uveden lasten HACCP sistem. Na podlagi študije HACCP, izdelane leta 2009, je bila izdelana študija Sledljivost 2010, v kateri je jasno opredeljeno označevanje živil, ki niso predpakirana. Študija Sledljivost upošteva Pravilnik, tolmačenje glede označevanja živilskega blaga v maloprodajnih enotah, izdano s strani Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano z dne 31. 5. 2004, mnenja strokovnih služb, npr. mnenje Ministrstva za kmetijstvo in okolje v dokumentu Razumevanje označb na živilih (2006) in Zveze potrošnikov Slovenije v dokumentu Rok uporabnosti živil. Tožnica izpostavlja, da ima vzpostavljen interni sistem, ki zagotavlja sledljivost, na podlagi katere lahko v vsakem trenutku preveri originalni rok živil, ki so v prodaji. Varnost živila pa zagotavlja z upoštevanjem načel dobre higienske prakse (DHP), načel dobre proizvodne prakse (DPP) in shranjevanjem živil pri ustreznih temperaturah. V lastni HACCP študiji je predpisala pravila za zagotavljanje varne hrane in z njimi določila parametre, s katerimi se zagotavljajo varna živila po odprtju originalne embalaže. Dodaja, da navedba roka uporabnosti ne zagotavlja varnosti živila, ampak je lahko ta datum tudi zavajajoč. Tožnica pojasnjuje, da izvaja periodično usposabljanje zaposlenih, ki prihajajo v stik z živili in z verifikacijami ta znanja preverja. Varnost živil pa preverja z mikrobiološkimi preizkusi. Da zelenjavne in sadne solate označuje skladno s Pravilnikom, izhaja tudi iz inšpekcijskega zapisnika z dne 26. 7. 2011, v katerem je inšpektor označil, da je rok uporabe pregledanih živil skladen. Tožnica pojasnjuje, da ne uporablja Smernic, ker ima lasten HACCP sistem. Sicer pa Smernice v konkretnem primeru ne bi bile uporabne, ker klasificirajo glede na tveganje le predpakirano zelenjavo. Nadalje tožnica navaja, da prvostopenjski organ, ki je svoje zaključke sprejel na podlagi vsebine nalepke, da je živilo treba hraniti na temperaturi 8 °C, ni ugotovil, da bi bile pregledane solate hitro pokvarljivo živilo, temveč le pokvarljivo živilo, kar pa so tako rekoč vsa živila. Zgolj za hitro pokvarljiva živila pa Pravilnik zahteva navedbo roka uporabnosti. Poleg tega prvostopenjski upravni organ napačno tolmači dokumentacije njenega notranjega nadzora. Iz načrta HACCP za hladno pripravljene jedi/servirane hladno jasno izhaja, da shranjevanje hladno pripravljenih jedi/serviranih hladno v prodajni vitrini ni opredeljeno kot kritična kontrolna točka in rok uporabe teh izdelkov ni določen. Čas shranjevanja je določen za potrebe sledljivosti, kar se dokazuje z dokumentom Sledljivost – študija tožeče stranke. Rok 48 ur omogoča zaposlenim jasen nadzor nad sledljivostjo in prodajo živil in nikakor ne predstavlja roka za potrošnika, do kdaj je potrebno hladno pripravljeno jed zaužiti. Tožnica poudarja, da predmetne solate ne vsebujejo z mikrobiološkega vidika hitro pokvarljivih sestavin, kar potrjujejo tudi deklaracije teh sestavin in redna mikrobiološka vzorčenja, ki jih izvaja Zavod za zdravstveno varstvo. Navaja, da je od Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano prejela „Tolmačenje glede označevanja živilskega blaga v maloprodajnih enotah“  z dne 31. 5. 2004 in sicer da pri sendvičih, ki so pripravljeni v prostorih maloprodaje in se nahajajo na strežni liniji delikatese ter so pakirani ali ne, navedba datuma porabe ni obvezna. Ker sendviči vsebujejo tudi različno zelenjavo, je upravičeno zaključiti, da navedba datuma uporabe tudi ni obvezna v primeru zelenjavnih in sadnih solat, predpakiranih za neposredno prodajo. Tudi v letu 2012 je ministrstvo odgovorilo, da se na osnovi ocene tveganja nosilec živilske dejavnosti odloči, ali gre za nepredpakirano jed, ki je z mikrobiološkega vidika hitro pokvarljiva in ustrezno označi datum uporabe. Glede na deklaracije sestavin sadnih in zelenjavnih solat, predpakiranih za neposredno prodajo, ter rezultate mikrobioloških preizkusov je tožnica na osnovi sprejete ocena tveganja odločila, da navedba datuma uporabe ni obvezna. Tožnica še izpostavlja nepojasnjeno razliko med predmetno odločitvijo  prvostopenjskega organa in drugimi odločitvami, ko je kljub enakemu dejanskemu stanju glede roka uporabe ugotovil, da ni nepravilnosti. Oba upravna organa sta nepravilno uporabila 3. člen Pravilnika in bistveno širita predpisane obveznosti. Tožnica predlaga, da sodišče po opravljeni glavni obravnavi izpodbijano odločbo odpravi. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

Toženka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe in predlaga zavrnitev tožbe.

Prvostopenjski organ je naložitev ukrepa označitve predpakiranih sadnih in zelenjavnih solat z rokom uporabnosti oprl na 3. člen Pravilnika. Ta v četrti alinei določa, da mora označba na nepredpakiranem živilu v primeru nepredpakiranih jedi, ki so z mikrobiološkega vidika hitro pokvarljive, vsebovati rok uporabnosti, označen z besedami „porabiti do...“. Katere jedi so z mikrobiološkega vidika hitro pokvarljive, Pravilnik ne določa. Zato mora temu pravnemu standardu vsebino dati organ, ki predpis uporablja. Napolniti ga mora s pravili stroke.

Prvostopenjski upravni organ ob opisu predmetnih predpakirnih jedi – očiščenih in narezanih plodov posameznih vrst zelenjave ali sadja, ki so jim v posameznem primeru dodana narezana kuhana jajca in/ali mlečni izdelki, razloguje, da na pokvarljivost teh jedi vplivajo mikrobiološki dejavniki, ki so lahko prisotni že v surovinah ali nastanejo pri postopkih priprave jedi. Tudi če ni izrecno opredelil stopnje pokvarljivosti, kot ugovarja tožnica (da gre za hitro pokvarljiva živila), to po mnenju sodišča še ne pomeni, da dejanskega stanja ni pravilno ugotovil in da je napačno uporabil določbo Pravilnika. Kolikor pa se je skliceval na tožničin Načrt HACCP in si je po tožničinih navedbah napačno tolmačil njeno študijo Sledljivost (v njem je rok 48 ur določen za zagotavljanje sledljivosti), iz obrazložitve odločbe izhaja, da je s tem hotel podkrepiti vedenje tožnice o pokvarljivosti predmetnih jedi.

Sicer pa je po mnenju sodišča strokovno in pravilno uporabo določbe 3. člena Pravilnika v svoji odločbi podal drugostopenjski organ. Ta se je skliceval na Uredbo Komisije (ES) št. 2073/2005 z dne 15. 11. 2005 o mikrobioloških merilih za živila, ki v 6. točki uvodnih pojasnil določa, da morajo v skladu s 4. členom Uredbe (ES) št. 852/2004 nosilci živilske dejavnosti izpolnjevati mikrobiološka merila. Mikrobiološka merila temeljijo na uradni oceni tveganja in določajo sprejemljivost živila na podlagi odsotnosti, prisotnosti ali števila mikroorganizmov in/ali količine njihovih toksinov/metabolitov na enoto mase, prostornine, površine ali serije (točka (b) 2. člena Uredbe). Mikrobiološko merilo torej pomeni orodje za ugotavljanje varnosti in kakovosti živil, ki zaradi kontaminacije z mikroorganizmi lahko predstavlja tveganje za potrošnika. V točki (c) 2. člena Uredbe je definirano „merilo varnosti živila“ kot merilo, ki opredeljuje sprejemljivost živila ali serije živil in se uporablja za živila, dana v promet. Drugostopenjski organ pravilno ugotavlja, da je v Prilogi I Poglavju 1 Uredbe v točki 1.2 določeno merilo varnosti živil za neposredno uživanje, ki omogoča rast L. monocytogenes, v točki 1.19 pa merilo varnosti za prej narezano sadje in zelenjavo (za neposredno uživanje) glede Salmonelle. Sodišče se strinja z zaključkom drugostopenjskega organa, da določitev meje dopustnosti okužbe z mikroorganizmi -  kar pomeni, da so prekomejno okužene jedi neustrezne za prehrano ljudi ali celo škodljive za zdravje ljudi – indikator za pokvarljivost jedi, za katera je merilo varnosti določeno. Če je torej z Uredbo določena meja, nad katero se prej narezano sadje in zelenjava štejeta za nedopustno okuženo z Listerio monocytogenes in s Salmonello, je ta jed pokvarljiva. Prav tako meni, da se je organ lahko oprl na v stroki sprejeto razvrščanje živil z mikrobiološkega vidika na živila visokega, srednjega in nizkega tveganja. Tako je po Smernicah, ki jih je sprejela Trgovinska zbornica Slovenije, predpakirana zelenjava uvrščena med živila srednjega tveganja. Sodišče pa opozarja še na drugo strokovno gradivo (npr. Smernice Ministrstva za zdravje, Zdravstvenega inšpektorata, za izvajanje Uredbe komisije (ES) št. 2073/2005 o mikrobioloških merilih za živila, 2008), po podatkih katere sta Salmonella in Listeria monocytogenes zelo razširjeni, faktor, ki vplivala na njihovo rast, je širok temperaturni razpon, za Listerio monocytogenes je značilno, da uspeva tudi pri nižjih temperaturah in lahko preživi in raste v hladilniku in v pakiranih živilih za takojšnjo uživanje. Obe bakteriji lahko povzročita hujša obolenja. Njihova odpornost na zunanje vplive kaže na možnost, da so prisotne v jedeh, to pa lahko predstavlja neposredno nevarnost za zdravje ljudi. Zato je tudi po mnenju sodišča predpakirane sadne in zelenjavne solate (to so jedi, ki ne bodo naknadno termično obdelane, tako da bi se bakterije uničile) šteti za živila, ki so z mikrobiološkega vidika hitro pokvarljiva. Kot taka pa morajo biti glede na določbo 3. člena Pravilnika označena tudi z rokom uporabnosti.

Tožnica se po mnenju sodišča obveznosti označevanja predpakiranih sadnih in zelenjavnih solat z rokom uporabnosti ne more izogniti s sklicevanjem na lasten HACCP sistem in študijo Sledljivost, češ da na način zagotavlja učinkovite postopke za obvladovanje mikrobioloških dejavnikov tveganj. Tožnica je kot nosilka živilske dejavnosti po 5. členu Uredbe Evropskega parlamenta in Sveta (ES) št. 852/2004 z dne 29. 4. 2004 o higieni živil dolžna vzpostaviti, izvajati in vzdrževati stalen postopek ali postopke, ki temeljijo na načelih HACCP. Pri tem gre za njen notranji nadzor za zagotavljanje varnosti živil s preventivnim pristopom, kot sta izvajanje dobre higienske prakse in uporaba postopkov, ki temeljijo na analizi tveganj in načelih kritične kontrolne točke (HACCP) (tako tudi točka (5) uvodnih pojasnil Uredbe št. 2073/2005). Vendar je ob tem normodajalec (glej 10. člen Direktive 2000/13/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 20. marca 2000 o približevanju zakonodaje držav članic o označevanju, predstavljanju in oglaševanju živil in 3. člen Pravilnika) še izrecno postavil zahtevo po označevanju določenih jedi z rokom uporabnosti. Zato tožnica ne more uspešno zatrjevati, da ji je z izpodbijano odločbo naloženo večje breme, kot izhaja iz predpisov. Kolikor pa meni, da iz deklaracije sestavin predmetnih solat in mikrobioloških vzorčenj izhaja, da ne gre za jedi, ki so z mikrobiološkega vidika hitro pokvarljive, se sodišče sklicuje na  pojasnjeno v točki 8 te obrazložitve, da se glede na določitev meril varnosti za ta živila lahko štejejo za pokvarljiva živila. Vzorčenje pa samo po sebi ne pomeni, da so živila varna, ampak predstavlja način ugotavljanja skladnosti z mikrobiološkimi merili. Zato tudi če ima tožnica lasten HACCP sistem, preko katerega zagotavlja, da vsebnost mikroorganizmov v predmetnih živilih naj ne bi predstavljala nesprejemljivo tveganje za zdravje ljudi, ne more opustiti obveščanje potrošnikov o roku uporabnosti teh živil.

Tožnica se v tem postopku ne more uspešno sklicevati na mnenji Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano z dne 31. 5. 2004 in 11. 4. 2012. Mnenje z dne 31. 5. 2004 se niti ni nanašalo na predpakirane sadne in zelenjavne solate, mnenje z dne 11. 4. 2012 pa je ministrstvo z odločbo, izdano v tem postopku, očitno spremenilo. Če tožnici po inšpekcijskih pregledih v drugih njenih poslovalnicah ni bil naložen enak ukrep, kot to navaja v tožbi, to kaže na neenotno prakso inšpekcijskih organov, ki pa pri drugostopenjskem organu ni bila preizkušena in se tožnica nanjo ne more sklicevati. Sodišče pa ji tudi ne more pritrditi, da naj bi bila v inšpekcijskem postopku, ki je bil podlaga za izdajo izpodbijane odločbe, ugotovljena skladnost označevanja živil (ker v razpredelnici Označevanje-splošno ni prekrižan kvadratek neskladno), saj nasprotna ugotovitev izhaja iz zapisanega pod točko 7 v zapisniku z dne 26. 7. 2011.

Sodišče je tožbo zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), ker je presodilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe pravilen in da je izpodbijana odločba pravilna in na zakonu utemeljena.

Stroškovni zahtevek je zavrnilo na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Pravilnik o splošnem označevanju živil, ki niso predpakirana

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.