sodba I U 1254/2013
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2014-02-27

odpadki - ravnanje z odpadki - ukrep inšpektorja za okolje - izvršba s prisilitvijo

Ne izvršilni naslov sam zase, ne skupaj z zakoni, na podlagi katerih je bil izdan, toženki ne daje podlage za kakršnekoli vsebinske zahteve, ki naj bi jih izpolnjevala zahtevana strategija. Take zahteve zato smiselno pomenijo dopolnjevanje oziroma spremembo izvršilnega naslova, kar pa v izvršilnem postopku ni mogoče, kot pravilno navaja že drugostopenjski upravni organ. Toženka zato po presoji sodišča ni imela nobene podlage za ugotovitev, da tožnik v postavljenem roku ni izpolnil svoje obveznosti, in s tem za izterjavo zagrožene denarne kazni.

I. Tožbi se ugodi,  sklep Inšpektorata RS za kmetijstvo, gozdarstvo, hrano in okolje št. 06113-244/2012-10 z dne 23. 8. 2012 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II.Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 342,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Prvostopenjski organ je z izpodbijanim sklepom odločil, da se zato, ker tožnik v predpisanem roku ni izpolnil obveznosti na podlagi izvršljive odločbe, št. 356-04-234/96-219/ZM z dne 7. 11. 1996, denarna kazen v višini 10.000,00 EUR, zagrožena s sklepom o dovolitvi izvršbe št. 06113-244/2012-8 z dne 24. 5. 2012, takoj izterja. Poleg tega je tožniku za izpolnitev obveznosti določil nov rok 30 dni od prejema izpodbijanega sklepa in za primer neizpolnitve obveznosti zagrozil z novo denarno kaznijo v višini 12.000,00 EUR. Navedel je še, da pritožba zoper izpodbijani sklep ne zadrži izvedbe izvršbe.

Iz obrazložitve izhaja, da je bila tožniku z odločbo Inšpekcije za okolje, območne enote Maribor, št. 356-04-234/96-219/ZM z dne 7. 11. 1996 (v nadaljevanju izvršilni naslov), naloženo, da mora do 31. 1. 1997 izdelati dokončno strategijo ravnanja s posebnimi odpadki, odloženimi v A., B. in C. Na več pozivov prvostopenjskega organa, poslanih v letu 2012, naj predloži ustrezno dokumentacijo „po analogiji, kot je bila izdelana za že sanirano odlagališče A.“ je tožnik najprej odgovoril, da glede na potek rokov za hrambo dokumentarnega gradiva te dokumentacije nima, kar pa ne pomeni, da je po izdaji odločbe ni posredoval pristojnim organom. Po izdaji sklepa o dovolitvi izvršbe, s katero mu je bila zagrožena denarna kazen v višini 10.000,00 EUR, je tožnik prvostopenjskemu organu dostavil dokument z naslovom Revidirana strategija ravnanja s posebnimi odpadki v B. in C.

Prvostopenjski organ meni, da ta dokument ne izpolnjuje zahteve iz 2. točke izreka izvršilnega naslova, saj ne more služiti kot dokončna strategija ravnanja s posebnimi odpadki in kot podlaga za sanacijo gudronskih jam. Tožnik namreč v dokumentu popisuje zgodovino sanacije gudronskih jam, se ukvarja s pravnim nasledstvom in popisuje vloge drugih pravnih subjektov, ki so na različne načine sodelovali v sanacijskem postopku. Predloženi dokument je zato po mnenju prvostopenjskega organa za izvedbo sanacije gudronskih jam neuporaben. Ker tožnik tudi na ponovni poziv ni predložil zahtevane dokumentacije in „je smiselno uredil tako, da bo primerljiva s tisto, kakršno je zavezanec izdelal za namen sanacije odloženih posebnih odpadkov v A.“, prvostopenjski organ ugotavlja, da tožnik v določenem roku ni izpolnil svoje obveznosti iz izvršilnega naslova. Prvostopenjski organ ocenjuje njegovo ravnanje kot zavlačevanje postopka in dodaja, da neglede na vse pravne, finančne in druge zaplete, gudronski jami v B. in C. pomenita neodgovorno ravnanje z okoljem. Kot na razlog za izdajo izpodbijanega sklepa se sklicuje tudi na revizijsko poročilo Računskega sodišča RS iz leta 2010, s katerim je bil zavezan za izdajo ukrepa za odpravo čezmerne obremenitve okolja na območju navedenih odlagališč.

Drugostopenjski upravni organ je tožnikovo pritožbo zoper izpodbijani sklep zavrnil.

Tožnik se z odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo, v kateri navaja, da je svojo obveznost izpolnil že takoj po izdaji izvršilnega naslova, vendar tega po 15 letih ne more več dokazati, saj ga zakon ne obvezuje k tako dolgotrajni hrambi dokumentacije. Prvostopenjski organ v postopku ni niti trdil, da tožnik svoje obveznosti v preteklosti ni izpolnil, temveč le, da ustrezne dokumentacije „ni našel“, pri čemer dopušča možnost, da mu je bila ta dokumentacija že posredovana. Na to po tožnikovem mnenju kaže tudi dolgotrajnost postopka, iz katere je mogoče sklepati, da je tožnik prvostopenjskemu organu pravočasno posredoval zahtevano dokumentacijo, zato izvršba takrat ni bila potrebna, kasneje pa je prvostopenjski organ to dokumentacijo izgubil.

Poleg tega se tožnik sklicuje na načelo enakosti pred zakonom, zaradi katerega zavezanci za izvršitev nekaterih upravnih odločb ne morejo biti v ugodnejšem položaju od ostalih. Ker po Zakonu o davčnem postopku obveznosti absolutno zastarajo v roku 10 let, davčni organ pa je v takem primeru dolžan po uradni dolžnosti ustaviti izvršbo, bi moralo to veljati tudi v obravnavani zadevi, saj Zakon o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1) nima posebnih določb o zastaranju. Zgolj do zastaranja izvršitve odrejene obveznosti je bil tožnik tudi dolžan hraniti dokumentacijo, s katero bi lahko dokazoval, da je to obveznost pravočasno izvršil.

Poleg navedenega je tožnik prvostopenjskemu organu predložil dokument, v katerem je opredelil zavezanca za sanacijo, pravno podlago za opredelitev zavezanca in razloge, iz katerih njega samega ni mogoče šteti za zavezanca. S predložitvijo tega dokumenta je ponovno izpolnil svojo obveznost iz izvršilnega naslova, ki ga ni mogoče razlagati tako, da tožniku nalaga kaj več. Poleg tega je tožnik prvostopenjski organ zaprosil za navodila, kako naj izdela zahtevano strategijo, vendar teh navodil ni dobil, tako da se je znašel v položaju, ko zaradi nedoločnosti izvršilnega naslova sploh ne ve, kako naj izpolni svojo obveznost, da jo bo za izpolnjeno štel tudi prvostopenjski organ.

Iz navedenih razlogov sodišču smiselno predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi, toženki pa naloži povračilo stroškov upravnega spora.

Tožnik je vložil še pripravljalno vlogo, v kateri utemeljuje obstoj svojega pravnega interesa za vložitev tožbe v upravnem sporu kljub temu da je kazen, izrečeno z izpodbijanim sklepom, že poravnal.

Po prvem odstavku 290. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) izda organ, ki je pristojen za upravno izvršbo, sklep o dovolitvi izvršbe, s katerim ugotovi, da je odločba, ki naj se izvrši, postala izvršljiva, kdaj je postala izvršljiva, in določi način izvršbe. Če je kot način izvršbe določena izvršba s prisilitvijo, organ, ki to izvršbo opravlja, po drugem odstavku 298. člena ZUP zavezancu najprej zagrozi, da bo uporabil denarno kazen, če v postavljenem roku ne bo izpolnil svoje obveznosti. Če ta rok preteče brez uspeha, se zagrožena denarna kazen takoj izterja.

To pomeni, da vprašanja v zvezi z izvršljivostjo obveznosti, naložene z izvršilnim naslovom in o tem, zoper koga se izvaja izvršba, niso več predmet  sklepa, izpodbijanega v tem upravnem sporu. S tem sklepom je bila namreč zgolj izterjana denarna kazen, zagrožena v okviru izvršbe s prisilitvijo, navedena vprašanja pa so bila predmet sklepa o dovolitvi izvršbe, na katerega se ta upravni spor ne nanaša. Sodišče se zato v nadaljevanju ukvarja izključno s tem, ali je bil izpolnjen pogoj, ki ga za izterjavo zagrožene denarne kazni predpisuje drugi odstavek 298. člena ZUP, namreč, da je rok za izvršitev obveznosti potekel brez uspeha.

Med strankama ni sporno, da je tožnik prvostopenjskemu organu pred potekom roka predložil dokument z naslovom „Revidirana strategija ravnanja s posebnimi odpadki v B. in C.“, v katerem med drugim navaja zgodovino sanacije gudronskih jam, vprašanja v zvezi s pravnim nasledstvom, vlogo drugih pravnih subjektov, ki so sodelovali v sanacijskem postopku in dokumente, ki so bili v zvezi s tem sprejeti na občinski in državni ravni. Sporno pa je, ali je tožnik s predložitvijo tega dokumenta izpolnil obveznost, ki mu jo nalaga izvršilni naslov.

Kot je bilo že navedeno, je izvršilni naslov odločba Inšpektorata RS za okolje in prostor, Inšpekcije za okolje, enote Maribor, št. 356-04-234/96-219/ZM z dne 7. 11. 1996, ki v 2. točki izreka zavezancu P., nalaga izdelavo „dokončne strategije ravnanja s posebnimi odpadki, odloženimi v A., B. in C.“. V obrazložitvi odločbe se na to obveznost nanaša en sam stavek, iz katerega pa ne izhaja drugega, kot da je strategijo za dokončno sanacijo deponije, pač „potrebno pripraviti“. To pomeni, da zgolj iz izvršilnega naslova ni mogoče razbrati konkretne vsebine tožnikove obveznosti, zato je sodišče preverilo, ali vsebina oziroma obvezne sestavine  takšne strategije izhajajo iz zakonskih določb, na katere se izvršilni naslov sklicuje in so veljale v času njegove izdaje. Gre za 74. člen Zakona o vodah in 36. ter 96. člen Zakona o varstvu okolja.

Vendar tudi navedene zakonske določbe ne omogočajo konkretizacije oziroma vsebinske opredelitve tožnikove obveznosti. V njih so sicer bile določene pristojnosti in ukrepi vodnogospodarskega oziroma okoljskega inšpektorja, vendar med njimi ni takega (ali podobnega), kot je predmet izvršilnega naslova. Drugi odstavek 36. člena Zakona o varstvu okolja je sicer predvideval možnost odreditve priprave in izvedbe sanacijskega programa, za kar pa je bilo pristojno ministrstvo, ki mu je lahko inšpektor tak ukrep le predlagal.

Sodišče zato ugotavlja, da ne izvršilni naslov sam zase, ne skupaj z zakoni, na podlagi katerih je bil izdan, toženki ne daje podlage za kakršnekoli vsebinske zahteve, ki naj bi jih izpolnjevala zahtevana strategija. Take zahteve zato smiselno pomenijo dopolnjevanje oziroma spremembo izvršilnega naslova, kar pa v izvršilnem postopku ni mogoče, kot pravilno navaja že drugostopenjski upravni organ. Toženka zato po presoji sodišča ni imela nobene podlage za ugotovitev, da tožnik v postavljenem roku ni izpolnil svoje obveznosti, in s tem za izterjavo zagrožene denarne kazni.

Iz navedenih razlogov sodišče ugotavlja, da v postopku za izdajo izpodbijanega sklepa niso bila upoštevana pravila postopka, zato je v skladu s 3. točko prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbi ugodilo in izpodbijani sklep odpravilo. Po tretjem odstavku istega člena sodišče v takem primeru vrne zadevo organu, ki je upravni akt izdal, v ponoven postopek. V tem postopku bo moral organ o izpolnitvi tožnikove obveznosti odločiti izključno na podlagi tega, kako je obveznost opredeljena v izvršilnem naslovu in zakonodaji, na podlagi katere je bil ta izvršilni naslov izdan. Če bo ugotovil, da nima podlage, da bi zahteval več kot je bilo že izvršeno, bo moral postopek izvršbe s prisilitvijo ustaviti, kar pa seveda ne pomeni, da ne bi mogel sanacije gudronskih jam doseči z izrekanjem novih inšpekcijskih ukrepov v skladu z veljavno zakonodajo.

Glede na navedbe v obrazložitvi prvostopenjske odločbe sodišče dodaja še, da se v celoti strinja, da sta nesanirani gudronski jamski v B. in C. neodgovorno ravnanje z okoljem, kar pa v kontekstu pravnih postopkov pomeni predvsem potrebo po pravočasnem in še posebno zakonitem ravnanju pristojnih organov.

Če sodišče tožbi ugodi in izpodbijani upravni akt odpravi, se tožniku glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov v skladu z Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (tretji odstavek 25. člena ZUS-1). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnika pa je v postopku zastopal odvetnik, se mu priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), pri čemer se prizna tudi zahtevani 20 % DDV višini 57,00 EUR. Sodišče bo plačano sodno takso vrnilo po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah.

Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika).

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.