UPRS sodba I U 444/2011
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2012-01-17

Zdenka Štucin (preds.), Marjanca Faganel (poroč.), Bogdana

sodniško napredovanje - napredovanje na položaj svétnika okrajnega sodišča - hitrejše napredovanje - uvrstitev v plačni razred - datum napredovanja

V obravnavanem primeru je sporno, s katerim dnem je tožnik, ki je okrajni sodnik, napredoval oziroma od kdaj mu pripada položaj svétnika in temu ustrezna uvrstitev v 51. plačni razred. Medtem ko je po stališču tožene stranke tožnik napredoval na položaj svétnika z dnem odločitve Sodnega sveta, se glede na določbe ZSS sodišče pridružuje stališču tožnika, da je relevanten dan, ko je za napredovanje izpolnil predpisane pogoje.

Tožbi se ugodi. Odločba Sodnega sveta št. 2/10-228 z dne 2. 12. 2010 se odpravi v delu, ki se glasi: „z dnem 2. 12. 2010“, in v tem delu nadomesti z besedilom: „z dnem 13. 2. 2010“.

Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 80 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od preteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Sodni svet je z izpodbijano odločbo na predlog tožeče stranke za hitrejše napredovanje in imenovanje na položaj svetnika z izpodbijano odločbo ugotovil, da tožnik izpolnjuje pogoje za hitrejše napredovanje in ga z dnem 2. 12. 2010 imenoval na položaj okrajnega sodnika svetnika ter ga uvrstil v 51. plačni razred.

Iz obrazložitve izpodbijane odločbe sledi, da je začasna predsednica Okrožnega sodišča v A. Sodnemu svetu 10. 11. 2010 posredovala predlog za tožnikovo hitrejše napredovanje in imenovanje na položaj svetnika okrajnega sodišča. Ob sklicevanju na določbe 27. člena Zakona o sodniški službi (v nadaljevanju ZSS) Sodni svet ugotavlja, da je bil tožnik 20. 12. 2006 izvoljen v sodniško funkcijo na mesto okrajnega sodnika na Okrajnem sodišču v B. in da je sodniško službo začel opravljati 13. 2. 2007. Z odločbo začasne predsednice Okrožnega sodišča je bil dne  21. 6. 2010 na podlagi rednega napredovanja uvrščen v 45. plačni razred. Iz pravnomočne ocene sodniške službe Personalnega sveta Višjega sodišča v A. z dne 14. 5. 2010 v zvezi z odločbo Personalnega sveta Vrhovnega sodišča z dne 27. 9. 2010 izhaja, da sodnik izpolnjuje pogoje za hitrejše napredovanje. Ob ugotavljanju, ali tožnik glede na kriterije iz 29. člena ZSS izpolnjuje pogoje za hitrejše napredovanje po prvem odstavku 32. člena ZSS, Sodni svet v celoti sprejema oceno sodniške službe, ki je skladna s priloženimi statističnimi podatki o delu sodnika in ki prepričljivo izkazuje izpolnjevanje predpisanih kriterijev. Ker je že dopolnil 45 let, je izpolnjen tudi starostni pogoj za napredovanje, zato se predlogu ugodi in tožnika imenuje na položaj svetnika okrajnega sodišča ter posledično v skladu z določbo 17. člena ZSPJS-L in 1. alineo tretjega odstavka 34. člena ZSS uvrsti v 51. plačni razred.

Pritožbo tožnika zoper tisti del odločbe, ki se nanaša na datum napredovanja, je Sodni svet kot neutemeljeno zavrnil. Pri tem se sklicuje na tretji odstavek 34. člena ZSS, ki določa, da sodnik napreduje na položaj svetnika okrajnega sodišča v skladu s četrtim odstavkom 27. člena ZSS, če iz ocene izhaja, da izpolnjuje pogoje za hitrejše napredovanje. In še, da okrajni sodnik pridobi položaj svetnika pri prvem napredovanju po dopolnjenem 45 letu starosti, če je z oceno sodniške službe ugotovljeno, da izpolnjuje pogoje za hitrejše napredovanje. Te določbe je treba po stališču Sodnega sveta razlagati v skladu z njihovim namenom in cilji ter hkrati upoštevati načelo notranje skladnosti zakona. Jezikovna razlaga, ki predstavlja samo zunanji razlagalni okvir, bi namreč privedla do zaključkov, ki bi bili v nasprotju z določbama tretjega odstavka 24. in 28. člena ZSS, ki nalagata Sodnemu svetu, da pri obravnavah napredovanj odloča po izvedenem postopku ugotavljanja uspešnosti in strokovnosti sodnika ter ravna po kriterijih, ki jih ZSS predpisuje za hitrejše napredovanje. Ob upoštevanju sistematične razlage Sodni svet ni zavezan, da v primeru ugotovitve personalnega sveta o sodnikovem izpolnjevanju pogojev za hitrejše napredovanje sodnika avtomatično napreduje na položaj svetnika, ampak je dolžan in upravičen, da tudi sam ugotavlja izpolnjevanje prepisanih pogojev, pri čemer kot izhodišče upošteva oceno sodniške službe. Enako izhaja tudi iz Zakona o sodiščih (v nadaljevanju ZS). Glede na to pravica do napredovanja sodniku ni pripadla avtomatično na podlagi zakona, ampak jo je vzpostavil šele Sodni svet s sprejetjem odločitve, da sodnik izpolnjuje predpisane pogoje in ga zato imenoval na položaj svetnika okrajnega sodišča ter posledično uvrstil v ustrezni plačni razred. Enako prakso Sodni svet upošteva v postopkih imenovanja višjih in vrhovnih sodnikov na položaj svetnika. Na takšno ustaljeno prakso Sodnega sveta so bili sodniki in predsedniki sodišč opozorjeni v letu 2008 z objavo zapisnika 77. seje  na internetni strani sodišč ter posledično pozvani, da pravočasno predlagajo izdelavo ocene sodniške službe.

Tožnik se s takšno odločitvijo ne strinja in predlaga, da se datum napredovanja v izpodbijani odločbi spremeni tako, da se pridobi položaj svetnika okrajnega sodišča s pretekom treh let od imenovanja v sodniško funkcijo, to je 13. 2. 2010 in ne šele z dnem odločitve Sodnega sveta, oziroma podrejeno, da se izpodbijana odločba v izpodbijanem delu odpravi ter v tem delu vrne toženi stranki v ponovno odločanje. Zahteva tudi povračilo stroškov postopka. V tožbi navaja, da so mu z izpodbijano odločitvijo kršene njegove pravice iz 24. in 26. člena ZSS, po katerih je sodniku z zakonom zagotovljena pravica do napredovanja vsaka tri leta od nastopa sodniške službe pod pogoji, ki jih določa zakon. Pri tožniku je ta datum 13. 2. 2010 in od tega datuma mu je vsaka tri leta zajamčena pravica do napredovanja. Napredovanje pa zajema napredovanje v plačilnih razredih, napredovanje na višje sodniško mesto in napredovanje na položaj svetnika. Tožnik se poleg tega sklicuje na neupravičeno neenako obravnavanje v primerjavi s sodniki, mlajšimi od 45 let, in tudi s sodniki, ki sicer izpolnjujejo pogoje za napredovanje in ki jih pristojni predsednik sodišča napreduje z odločbo od datuma, ki je enak preteku treh let od zadnjega napredovanja oziroma nastopa sodniške službe. Drugače kot Sodni svet tožnik meni, da bi morala tožena stranka najprej ugotoviti, da tožnik z dnem 13. 2. 2010 izpolnjuje pogoje za hitrejše napredovanje ter ga nato ob izpolnjenem posebnem pogoju starosti 45 let imenovati na položaj okrajnega sodnika svetnika in posledično z istim dnem uvrstiti v 51. plačni razred. Tako pa ga je z izdajo izpodbijane odločbe v izpodbijanem delu v nasprotju z določbami 24. in 26. člena ZSS prikrajšala za napredovanje za obdobje od dneva preteka treh let od nastopa sodniške službe (13. 2. 2010) pa do dneva odločitve o hitrejšem napredovanju (2. 12. 2010). Drugačno kot stališče tožene stranke je tudi stališče, ki ga je zavzelo Vrhovno sodišče v sodbi z opr. št. X Ips 1390/2004 z dne 23. 10. 2008, in po katerem napredovanje na položaj svetnika z dnem seje Sodnega sveta nima podlage v zakonu, sodnik pa pridobi položaj svetnika, ko bi sicer po dopolnjenem 45 letu prvič napredoval, torej ko bi bili sicer izpolnjeni pogoji za redno napredovanje po določbi 26. člena ZSS. V tožnikovem primeru je to datum 13. 2. 2010, takšna razlaga pa je skladna tudi z določbami 24. in 26. člena ZSS, po katerih je sodniku zagotovljena pravica do napredovanja vsaka tri leta, če za to izpolnjuje predpisane pogoje. Pri tem je hitrejše napredovanje po četrtem odstavku 27. člena ZSS časovno vezano na siceršnje redno napredovanje, le da ob dodatnih pogojih, ki jih določa zakon. Zato ni utemeljeno različno obravnavanje napredovanja po tretjem in četrtem odstavku 27. člena ZSS, saj nobena od razlik med tretjim in četrtim odstavkom 27. člena ZSS ne utemeljuje različnega obravnavanja napredovanja glede trenutka pridobitve pravic iz napredovanja. Zato je tožena stranka v konkretnem primeru zmotno in nepopolno ugotovila dejansko stanje in zmotno uporabila zakon, ki ureja sodniško službo ter tožnika v nasprotju z Ustavo obravnavala drugače oziroma neenako kot sodnike, ki izpolnjujejo pogoje za hitrejše napredovanje, pa še niso stari 45 let oziroma njihovo hitrejše napredovanje v plačnem razredu.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka navedbe tožeče stranke in predlaga zavrnitev tožbe. Pravno naziranje tožeče stranke, da sodnik pridobi pravico do napredovanja po določbi četrtega odstavka 27. člena ZSS z iztekom triletnega obdobja od nastopa sodniške službe in izpolnjenem starostnem pogoju ter ustrezni oceni, je po mnenju tožene stranke napačno. O napredovanju sodnikov odloča tožena stranka na podlagi tretjega in četrtega oddelka ZSS, o hitrejšem napredovanju na položaj svetnika pa na podlagi tretjega odstavka 24. člena istega zakona. Pri odločanju o napredovanju po določbi prvega odstavka 28. člena ZSS izvede postopek ugotavljanja uspešnosti in strokovnosti sodnika, pri tem pa upošteva kriterije iz 29. člena ZSS. Navedene določbe podpirajo razlago tožene stranke, da pri odločanju o napredovanju na podlagi 3. alinee tretjega odstavka 34. člena ZSS avtonomno ocenjuje sodnikovo delo, pri čemer je zakonske določbe treba razlagati skladno z njihovim namenom ter upoštevati načelo notranje skladnosti zakona. Tako po določbah ZSS kot ZS je tožena stranka dolžna in upravičena, da tudi sama ugotavlja izpolnjevanje pogojev za (hitrejše) napredovanje. Pri tem na oceno personalnega sveta ni vezana, kar podpira tudi njen ustavnopravni položaj organa, ki usmerja kadrovsko politiko in s tem zagotavlja neodvisnost sodne funkcije. Pri tem skrbi za enotno uporabo meril, ki zagotavljajo enako obravnavanje sodnikov v postopkih hitrejših napredovanj. Zato sistemsko ni sprejemljivo stališče, da je absolutno vezana na mnenje personalnega sveta o sodnikovem izpolnjevanju pogojev za hitrejše napredovanje. Takšna je tudi sodna praksa Vrhovnega sodišča. Pri razlikovanju posameznih vrst napredovanja pa zakon poleg kriterija hitrosti vzpostavlja tudi kriterij pomena. V skladu s 26. členom ZSS je na iztek triletnega obdobja vezano napredovanje v plačnih razredih, pri čemer zakon ne ločuje rednega in hitrejšega napredovanja. Na podlagi zakonsko vzpostavljenega kriterija pomena pa tožena stranka vztraja pri razlagi, da so vsa hitrejša napredovanja, razen hitrejšega napredovanja v plačnih razredih, ter vsa napredovanja na višje sodniško mesto in višji sodniški naziv, izvzeta iz dometa 26. člena ZSS. Napredovanja na višje sodniško mesto in napredovanja, ki so po pomenu z njim primerljiva, tako zakon veže na datum odločitve tožene stranke. Razlikovanje je utemeljeno, saj so posledice napredovanj različne. Napredovanje v plačnih razredih ima neposredne posledice v materialnem in socialnem položaju sodnikov, napredovanje na višje sodniško mesto pa poleg tega še zapolnitev praznih sodniških mest na sodiščih višjega položaja. Ker je to število omejeno, tožena stranka ne more pritrditi stališču o vezanosti tovrstnega napredovanja na iztek določenega časovnega obdobja. Po stališču Vrhovnega sodišča v sodbi opr. št. I Up 533/2001 z dne 11. 4. 2002 je namen uvedbe napredovanja v svetniški naziv v zagotovitvi enakih možnosti sodniške kariere, ker je napredovanje na višje sodniško mesto pogojeno s številom prostih sodniških mest na višjih sodiščih. Zato tudi za to napredovanje velja enako kot za napredovanje na višje sodniško mesto.

Tožeča stranka v pripravljalni vlogi vztraja pri svojih navedbah in predlogih. Navaja še, da se določbe zakona lahko razlagajo le tako, kot se glasijo. Drugačna razlaga je dopustna le ob veliki nejasnosti. Glede napredovanja pa iz zakona povsem jasno sledi, da je sodniku ob izpolnjevanju zakonskih pogojev napredovanje zajamčeno. Povsem jasno je tudi, da sodnik ob izpolnjevanju zakonskih pogojev redno napreduje vsaka tri leta, kar vse govori v prid tožbenemu zahtevku, ki ga potrjuje tudi odločba Vrhovnega sodišča. Zato zakon ne potrebuje razlage, še zlasti ne takšne, ki bi sodniku v nasprotju z zakonom pravice jemale. Tožeča stranka ne nasprotuje stališču, da ima tožena stranka pravico, da odloča o tem, ali sodnik izpolnjuje pogoje za hitrejše napredovanje. Kar pa ne velja za to, kdaj sodnik pridobi pravice iz napredovanja, tudi hitrejšega, ki je časovno vezano na siceršnje redno napredovanje.

V odgovoru na pripravljalno vlogo tožena stranka vztraja pri svojih stališčih in predlogih.

Po določbah 24. člena ZSS sodnik z nastopom sodniške službe pridobi pravico do napredovanja. Napredovanje med ostalim zajema tudi napredovanje v plačnih razredih in napredovanje na položaj svetnika. Okrajni, okrožni in višji sodnik napreduje v višji plačni razred vsaka tri leta v skladu z določbami tega zakona, razen v primeru, ko mu je za ta čas z oceno sodniške službe ugotovljeno, da ne izpolnjuje pogojev za napredovanje, oziroma če tako določa pravnomočna sodba disciplinskega sodišča (26. člen ZSS), položaj svetnika pa pridobi okrajni ali okrožni sodnik pri prvem napredovanju po dopolnjenem petinštiridesetem letu starosti, če je z oceno sodniške službe ugotovljeno, da izpolnjuje pogoje za hitrejše napredovanje (četrti odstavek 27. člena ZSS).

V konkretnem primeru ocena sodniške službe ni sporna. Tako ni spora o tem, da tožnik izpolnjuje pogoje za hitrejše napredovanje. Spora tudi ni o tem, da tožnik izpolnjuje starostni pogoj, ki se zahteva za predlagano napredovanje. Sporno je, s katerim dnem je napredoval oziroma od kdaj mu pripada položaj svetnika in temu ustrezna uvrstitev v 51. plačni razred. Medtem ko je po stališču tožene stranke tožnik napredoval na položaj svetnika z dnem odločitve Sodnega sveta, je po tožnikovem mnenju relevanten dan, ko je za napredovanje na položaj svetnika izpolnil predpisane pogoje.

Glede na vsebino citiranih določb ZSS se sodišče pridružuje stališču, ki ga zastopa tožnik v tožbi in pripravljalni vlogi. Tudi sodišče namreč meni, da gre pri obravnavanem napredovanju na položaj svetnika okrajnega sodišča za napredovanje, ki nastopi takoj, ko so za to izpolnjeni predpisani pogoji. Pri tem sodišče izhaja iz opredelitve sodniškega napredovanja kot pravice, ki jo pridobi vsak sodnik, ki nastopi sodniško službo, ter iz načina njenega uresničevanja, ki veže pridobitev položaja svetnika okrajnega sodnika na prvo napredovanje po dopolnjenem 45 letu starosti, ki sicer nastopi avtomatično vsaka tri leta, ter na izpolnjene pogoje za hitrejše napredovanje. Pri tem ima pristojni organ – Sodni svet kot organ odločanja pravico, da izpolnjevanje pogojev za hitrejše napredovanje in s tem obstoj zakonskega pogoja za napredovanje v naziv svetnika (ponovno) presodi. Ni pa, z ozirom na citirano zakonsko ureditev, na njegovo odločanje časovno vezana pravna posledica oziroma uresničitev pravice do napredovanja, ki nastopi takrat, ko so za to izpolnjeni pogoji. Pri tem je tudi po presoji sodišča, enako kot meni tožnik v tožbi, besedilo zakona dovolj jasno in kot tako ne potrebuje uporabe posebnih razlagalnih metod. Sodišče tudi ne vidi drugih razlogov, iz katerih bi bilo potrebno zakonske določbe o napredovanju razlagati drugače, kot so zapisane. Enotno uporabo meril v postopkih hitrejših napredovanj zagotavlja že možnost Sodnega sveta, da oceno sodniške službe ponovno presoja. Relevanten pa tudi ni t.i. „kriterij pomena“, ki ga zatrjuje tožena stranka v odgovoru na tožbo. Zgolj okoliščina, da o napredovanju v položaj svetnika odloča Sodni svet, še ne pomeni, da le-ta odloča drugače oziroma z drugačnim učinkom odločitve kot predsednik sodišča. Tudi niso vsa hitrejša napredovanja „izvzeta iz dometa 26. člena ZSS“, kot že sama ugotavlja tožena stranka. Brez ustrezne ureditve v zakonu pa tudi ne more biti pravno relevanten za odločitev namen uvedbe napredovanja v svetniški naziv, ki naj bi se približeval oziroma celo enačil z napredovanjem na višje sodniško mesto, kot to v odgovoru na tožbo zatrjuje tožena stranka.

Enako stališče kot to sodišče je sprejelo tudi že Vrhovno sodišče v sodbi, na katero se utemeljeno sklicuje tožeča stranka. Pri tem je Vrhovno sodišče poudarilo, da že iz gramatikalne razlage zakonskega besedila četrtega odstavka 27. člena ZSS izhaja, da sodnik položaj svetnika pridobi, ko bi sicer po dopolnjenem 45 letu starosti prvič napredoval, in torej takrat, ko bi bili sicer izpolnjeni pogoji za redno napredovanje po določbi 26. člena ZSS. To pa je po poteku treh let od zadnjega napredovanja. Takšna razlaga je po mnenju Vrhovnega sodišča skladna z določbami 24. in 26. člena, pravilnost stališča pa potrjuje tudi dejstvo, da bi bil sicer sodnik v primeru, če bi obveljalo stališče tožene stranke, v nasprotju z določbami 24. in 26. člena ZSS prikrajšan za napredovanje za obdobje od dneva po preteku treh let od zadnjega napredovanja pa do dneva odločitve tožene stranke o hitrejšem napredovanju.

Glede na navedeno je sodišče na podlagi prvega odstavka 65. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo v delu, ki se nanaša na dan tožnikovega imenovanja na položaj okrajnega sodnika svetnika odpravilo ter v tem delu odločilo po tožbenem predlogu.

O stroških postopka je sodišče odločilo na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 ter tožeči stranki skladno s prvim odstavkom 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu prisodilo ustrezen pavšalni znesek povračila.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.