sodba in sklep I U 457/2013
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2013-06-20

Andrej Kmecl (preds.), mag. Tatjana Steinman (poroč.),

UPRAVNI SPOR - INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - GRADBENIŠTVO

inšpekcijski postopek - ukrep gradbenega inšpektorja - nelegalna gradnja - vzdrževalna dela - tožba v upravnem sporu - začasna odredba

Ni sporno, da tožnica ni pridobila gradbenega dovoljenja za novo temeljno ploščo, zamenjavo sten, strehe, ureditve prostora za sanitarije, gradnjo drvarnice tlorisnih dimenzij 8,06 m2 in nadstreška s kaminom, zato gre za nelegalno gradnjo, za katero je treba izreči inšpekcijske ukrepe v skladu z ZGO-1. Teh posegov, čeprav jih tožnica poimenuje revitalizacija in obnova, ni mogoče šteti za vzdrževalna dela ali investicijsko vzdrževalna dela na obstoječem objektu. Ker obseg izvedenih del med strankama ni sporen, pravna kvalifikacija teh posegov pa ni predmet dokazovanja z izvedencem, je neutemeljen tudi tožničin predlog za postavitev izvedenca.

Predlog za izdajo začasne odredbe tako iz drugega kot tudi tretjega odstavka 32. člena ZUS-1, je mogoče presojati le do trenutka izdaje pravnomočne odločbe o glavni stvari.

II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže.

Toženka je z izpodbijano odločbo tožnici izrekla inšpekcijske ukrepe zaradi nelegalne gradnje kmetijskega objekta s pritličjem in mansardo tlorisnih dimenzij 8,10 x 7,20 m z nadstreškom širine 3,00 m in prizidkom sanitarij tlorisnih dimenzij 1,10 m x 4,60 m, drvarnice tlorisne velikosti 2,60 m x 3,10 m in nadstreška dolžine 3,10 m, vse na zemljišču s parc. št. 410, k. o. ….  Naložila ji je, da takoj po vročitvi odločbe ustavi gradnjo teh objektov (1. točka izreka) in da jih do 25. 6. 2013 odstrani ter vzpostavi prejšnje stanje (2. točka), sicer se bo začel postopek izvršbe, ki se bo opravil po drugih osebah ali s prisilitvijo (3. točka). Za nelegalno gradnjo so bile izrečene prepovedi iz 158. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1, 4. točka), toženka pa je še navedla, da pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve (5. točka) in da stroškov postopka ni (6. točka).

Iz obrazložitve izpodbijane odločbe je razvidno, da je gradbena inšpektorica na podlagi inšpekcijskih pregledov 14. 6. 2012 in 20. 7. 2013 med drugim ugotovila dimenzije objektov ter da ima prvi objekt dimnik in enoramne lesene stopnice v mansardo. Tožnico je organ na zaslišanju 18. 7. 2012 seznanil z zapisnikom ogleda 14. 6. 2012, tožnica pa je pripomnila, da je nepremičnino podedovala leta 2005, da je bil objekt – gospodarsko poslopje zgrajen pred letom 1967 in da je leta 2005 pričela z vzdrževalnimi deli, za katere lokacijske informacije ni bilo treba pridobiti, in sicer je zamenjala streho in stene ter namestila novo betonsko ploščo na dotrajano kamnito ploščo, leta 2007 pa je uredila še prostor za sanitarije.

Tožničine navedbe, da je na kmetijskem objektu izvajala le investicijsko vzdrževalna dela, je upravni organ zavrnil, ker je tožnica s tem, ko je na staro kamnito ploščo namestila novo temeljno ploščo in nanjo postavila prej opisani objekt, izvedla gradnjo novega objekta. Ugotovil je tudi, da se drvarnica z 8,06 m2 uvršča med nezahtevne objekte, za katere je treba pridobiti gradbeno dovoljenje, ki ga tožnica ni pridobila, gradnja nadstreška, ki se sicer uvršča med enostavne objekte, pa je v nasprotju s prostorskim aktom, ki ureja dopustnost gradenj na obravnavanem območju. Ker tožnica kot investitorka navedenih gradenj v nasprotju s prvim odstavkom 3. člena ZGO-1 ni pridobila gradbenega dovoljenja, gre za nelegalno gradnjo, za katero se izrečejo ukrepi iz 152. člena ZGO-1.

Upravni organ druge stopnje je tožničino pritožbo zavrnil, med drugim je kot nedovoljeno pritožbeno novoto zavrnil tudi ugovor, da bi bilo treba imenovati izvedenca, ker da uradna oseba ni razpolagala s strokovnim znanjem.

Tožnica se z navedeno odločitvijo ne strinja in v tožbi oporeka ugotovitvi, da je zgradila nov objekt, saj je v postopku dokazovala, da je le obnavljala obstoječi objekt, ki je pridobil uporabno dovoljenje z dnem, ko je bil vrisan. Kot dokaz prilaga elaborat zemljiško katastrske meritve iz leta 2004, izpisek iz zemljiške knjige, pogodbo z dne 9. 5. 1969, obvestilo GURS z dne 22. 10. 2010, dve fotografiji in aerofoto posnetek. Upravnemu organu očita, da je spregledal določbe 197. člena in šestega ter sedmega odstavka 201. člena  ZGO-1. Zato meni, da bi se organ moral opredeliti do vprašanja obstoja objekta pred letom 1967. Navaja, da je izvajala vzdrževalna dela in investicijska vzdrževalna dela, ki so se lahko izvajala brez gradbenega dovoljenja in brez pridobitve lokacijske informacije, podatki pa so bili vneseni v zemljiško knjigo. Meni, da betonska plošča v objektu sama po sebi ne pomeni takšnega posega, da bi to pomenilo popolno odstranitev in zahtevalo izdajo gradbenega dovoljenja. V nadaljevanju se sklicuje na vsebino pritožbenih navedb in sodišču predlaga, naj upošteva tam navedene razloge za nepristojnost inšpekcije, po potrebi naj imenuje izvedenca, odločbi prve in druge stopnje pa razveljavi (pravilno odpravi – op. sodišča).

V pripravljalni vlogi z dne 18. 6. 2013 navaja še, da je šlo za vzdrževalna dela in ne za dela, za katera bi potrebovala lokacijsko in gradbeno dovoljenje. Vzdrževalna dela naj bi bila zaključena pred uveljavitvijo Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o graditvi objektov iz leta 2004 (v nadaljevanju ZGO-1A), zato meni, da bi bilo treba upoštevati 192. člen tega zakona. V nadaljevanju pripravljalne vloge med drugim pojasnjuje, da je šlo med leti 2005 in 2007 za „revitalizacijo“ in obnovo lesenih delov, prizidek „sanitarij“ pa je bil kot tipski plastični zabojnik z lesenimi deskami nameščen leta 2007, po pridobljeni lokacijski informaciji. Meni, da inšpektorat ni pristojen za ugotavljanje obveznosti gradbenega dovoljenja in sodišču predlaga, naj glede vprašanja narave posegov na objektu postavi izvedenca. Z isto vlogo predlaga še, naj sodišče izda začasno odredbo na podlagi drugega odstavka 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), ker gre za več kot 100 let star objekt, tožnica pa je pozvana naj ga odstrani do 25. 6. 2013.

Nelegalna gradnja pomeni, da se gradnja oziroma dela, za katera je predpisano gradbeno dovoljenje, izvajajo oziroma so izvedena brez veljavnega gradbenega dovoljenja (12.1. točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1). V primeru nelegalne gradnje pristojni gradbeni inšpektor odredi, da se gradnja takoj ustavi ter da se že zgrajeni objekt ali del objekta v določenem roku na stroške inšpekcijskega zavezanca odstrani, vzpostavi prejšnje stanje ali drugače sanira objekt, del objekta oziroma zemljišče, če vzpostavitev v prejšnje stanje ni možna (152. člen ZGO-1). Po navedenem je gradbeni inšpektor pristojen za odločanje o inšpekcijskih ukrepih, zato je tožničin ugovor o nepristojnosti inšpekcije neutemeljen.

Kolikor tožnica ta ugovor utemeljuje s sklicevanjem na razloge, ki jih je navajala v pritožbi, pa sodišče pojasnjuje, da je tožba v upravnem sporu samostojno pravno sredstvo. Tožnica mora zato razloge za njeno vložitev konkretizirati v tožbi in samo tako opredeljeni razlogi so predmet preizkusa v upravnem sporu. Tako stališče je to sodišče med drugim zavzelo že v zadevah U 2358/2008 in U 1476/2007, I U 36/2011. Navedeno izhaja iz prvega odstavka 30. člena ZUS-1, po katerem mora tožnik v tožbi razložiti, zakaj toži, sodišče pa je v skladu s prvim odstavkom 20. člena ZUS-1 pri odločanju vezano na trditveno podlago v tožbi, saj preizkuša dejansko stanje le v okviru tožbenih navedb. Po drugem odstavku 37. člena ZUS-1 po uradni dolžnosti pazi le na ničnost upravnega akta. Ker mora tožnik v tožbi jasno navesti argumente, s katerimi utemeljuje vloženo tožbo, se sodišče v tem upravnem sporu torej ni bilo dolžno opredeliti do navedb, ki jih je tožnica navajala v upravnem postopku, ne pa tudi v tožbi.

Glede na navedeno zakonsko podlago za ukrepanje gradbenega inšpektorja (ZGO-1) in ker ni sporno, da za gradnjo ni bilo pridobljeno gradbeno dovoljenje, se sodišče v celoti strinja z razlogi prvostopenjske odločbe, potrjene z razlogi drugostopenjske, s katerimi je utemeljeno, da bi morala tožnica kot investitorka spornih objektov na zemljišču parc. št. 410 k. o. …  razpolagati z gradbenim dovoljenjem že na podlagi predpisov, veljavnih v času gradnje, v zadevi pa tudi niso izpolnjeni pogoji iz Uredbe o vrstah objektov glede na zahtevnost za gradnjo brez gradbenega dovoljenja, zaradi česar gre za nelegalno gradnjo. Sodišče se strinja tudi z razlogi drugostopenjske odločbe, s katerimi je pritožbeni organ zavrnil pritožbene navedbe, ki jih tožnica ponavlja v tožbi, med drugim glede tožničinih navedb, da je bil objekt zgrajen pred letom 1967. Sodišče se na te razloge sklicuje in jih ne ponavlja (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1). Glede na tožbene navedbe še dodaja:

Tožnica sama v prilogi tožbe pravilno navaja, da so redna vzdrževalna dela in investicijska vzdrževalna dela tista dela, s katerimi se med drugim ne posega v konstrukcijo objekta. To določa namreč določata 10.1. in 10.2 točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1 že od njegove uveljavitve leta 2002 dalje. Vendar pa predmet izpodbijane odločbe niso vzdrževalna dela, ki jih je tožnica, kot sama navaja, izvajala pred letom 2004, temveč gradnja leta 2005 in kasneje.

Ker v zadevi ni sporno, da tožnica ni pridobila gradbenega dovoljenja za novo temeljno ploščo, zamenjavo sten, strehe, ureditve prostora za sanitarije, gradnjo drvarnice tlorisnih dimenzij 8,06 m2 in nadstreška s kaminom, gre po prej navedenih določbah za nelegalno gradnjo, za katero je treba izreči inšpekcijske ukrepe v skladu z ZGO-1. Teh posegov, čeprav jih tožnica poimenuje revitalizacija in obnova, ni mogoče šteti za vzdrževalna dela ali investicijsko vzdrževalna dela na obstoječem objektu. Ker obseg izvedenih del med strankama ni sporen, pravna kvalifikacija teh posegov pa ni predmet dokazovanja z izvedencem, je neutemeljen tudi tožničin predlog za postavitev izvedenca.

Tako kot inšpekcijski organ tudi sodišče meni, da je bila z naštetimi posegi spremenjena konstrukcija obstoječega objekta in s tem poseženo vanjo tako, da je namesto prvotnega objekta zgrajen nov objekt. Ne gre le za vgraditev nove temeljne plošče, kot to tožnica navaja v tožbi, temveč tudi za zamenjavo sten in strehe, torej za postavitev novega objekta na novi temeljni plošči. Poleg tega že gradnja nove temeljne plošče pomeni gradnjo novega konstrukcijskega elementa. Enako velja za postavitev novih sten in nove strešne konstrukcije, saj zamenjava sten pomeni njihovo odstranitev in gradnjo novih.

Ker med strankami ni sporno, da so bila navedena dela opravljena leta 2005 in kasneje, na drugačno odločitev ne more vplivati dejstvo, da je na istem mestu stal objekt, ki je bil zgrajen že pred letom 1967, saj se je uporabno dovoljenje lahko nanašalo le na prejšnji objekt, ne pa na objekt, ki stoji na njegovem mestu.

Ker na drugačno odločitev v zadevi ne morejo vplivati niti ostale tožbene navedbe, je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo (prvi odstavek 63. člena ZUS-1). Sodišče je odločitev sprejelo na seji, saj tožnica navaja dejstva in dokaze, ki niso pomembni za odločitev (druga alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

Predlog za izdajo začasne odredbe tako iz drugega kot tudi tretjega odstavka 32. člena ZUS-1, je mogoče presojati le do trenutka izdaje pravnomočne odločbe o glavni stvari. O tožničini tožbi je bilo odločeno na seji dne 20. 6. 2013 in tega dne je sodba v zvezi s njeno tožbo postala pravnomočna, saj pritožba zoper njo ni dopustna (prvi odstavek 73. člena ZUS-1). Ker torej tožničin predlog za izdajo začasne odredbe procesnih predpostavk ne izpolnjuje več, ga je bilo treba zavreči (tako tudi v sklepu Vrhovnega sodišča I Up 121/2008 z dne 20. 3. 2008).

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.