sodba II U 278/2012
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2012-10-17

referendum - razpis referenduma - pobuda volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma - pogoji za razpis referenduma - splošni akt - posamični akt

Odloka, v zvezi s katerima zahteva tožnica razpis referenduma, se nanašata na ustanovitev javnega vzgojno-izobraževalnega zavoda. Odloka sta tako posamična akta, o vsebini katerih referendum ni dopusten.

Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Z izpodbijanim aktom je tožena stranka na podlagi določbe 4. odstavka 70. člena Statuta občine Kidričevo (Statut) obvestila pobudnika, da je zahteva podpisanih prebivalcev Občine Kidričevo za razpis referenduma z vprašanjem: „Ali ste za to, da ostane Javni vzgojno izobraževalni zavod Vrtec Kidričevo samostojen?" v nasprotju z zakonom in Statutom. V svoji obrazložitvi navaja, da je tožnica kot predstavnica ljudske iniciative Pobuda za otroka dne 6. 6. 2012 vložila zahtevo za razpis referenduma z navedenim referendumskim vprašanjem. Zahteva je bila obrazložena in podprta s potrebnim številom podpisov volilnih upravičencev ter vložena na podlagi 77. člena Statuta, ki sicer določa postopek v zvezi z ljudsko iniciativo, vendar pa iz zahteve nedvomno izhaja, da so podpisniki vložili zahtevo za razpis referenduma. Dalje tožena stranka navaja, da je občinski svet Občine Kidričevo na 14. redni seji dne 24. 5. 2012 sprejel dva odloka in sicer Odlok o ustanovitvi Javnega vzgojno-izobraževalnega zavoda Osnovne šole (OŠ) Borisa Kidriča Kidričevo in Odlok o ustanovitvi Javnega vzgojno-izobraževalnega zavoda OŠ Cirkovce. Sklicuje se na določbe 46. člena Zakona o lokalni samoupravi (ZLS) in na smiselno enako določbo 67. člena Statuta. Referendum se opravi kot naknadni referendum, na katerem občani potrdijo ali zavrnejo sprejeti splošni akt ali njegove posamezne določbe. Oba navedena odloka sta posamična pravna akta, ki se nanašata na posamično konkretno zadevo in ne vsebujeta splošnih pravil za nedoločeno število pravnih subjektov, ampak vsebujeta pravila samo za določeno in konkretno število pravnih subjektov. To pomeni, da referendum o obeh odlokih nima pravne podlage, ker ne gre za odločanje o splošnem aktu občinskega sveta in zato je bilo treba zahtevo za razpis referenduma zavrniti.

Tožnica v tožbi navaja, da se z navedenima odlokoma ukinja samostojni vzgojno-varstveni zavod Vrtec Kidričevo ter se posledično priključuje vzgojno-izobraževalnima zavodoma OŠ Borisa Kidriča Kidričevo in OŠ Cirkovce. Vendar pa se s takšno ureditvijo, predvsem z ukinitvijo samostojnega Vrtca Kidričevo, ne strinja velik del občanov, ki so se zato organizirali v ljudsko iniciativo Pobuda za otroka. Le-ta je, skladno z določili Statuta, zbrala podpise več kot 5 % volivcev v Občini Kidričevo in dne 6. 6. 2012 pri županu vložila zahtevo "pet odstotkov volilcev za razpis referenduma o splošnih aktih občine, sprejetih na 14. seji občinskega sveta Občine Kidričevo dne 24. 5. 2012". Zahteva za razpis referenduma je oblikovana v skladu z Zakonom o lokalni samoupravi in Statutom ter ni v nasprotju z zakonodajo ali Statutom. Vložena je bila znotraj 15-dnevnega roka po sprejemu obeh odlokov in naslovljena na župana in občinski svet Občine Kidričevo. Iz zahteve izhaja predlog županu za zadržanje objave spornih odlokov do odločitve o zahtevi in predlog za začetek postopka zbiranja podpisov za razpis referenduma tako, da iz vsebine zahteve izhaja, da gre za pobudo volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma. Pobuda vsebuje zahtevo za razpis referenduma, referendumsko vprašanje in obrazložitev, torej v celoti izpolnjuje zakonske in s Statutom določene pogoje za začetek postopka zbiranja podpore volivcev. Iz obrazložitve izpodbijanega akta izhaja, da referendum o navedenih odlokih nima pravne podlage, ker ne gre za odločanje o splošnem aktu občinskega sveta in da navedena odloka ne vsebujeta splošnih pravnih pravil za nedoločeno število pravnih subjektov, ampak vsebujeta pravila samo za določeno in konkretno število pravnih subjektov. Vendar pa je takšna odločitev tožene stranke materialno pravna napačna, v posledici napačne uporabe materialnega prava pa je izostala tudi odločitev o odločilnih dejstvih, prav tako je napačno ugotovljeno dejansko stanje. Oba odloka sta nedvomno splošna pravna akta občine, saj je že v samem statutu določeno kateri so splošni in kateri posamični akti občine. Tako je v 115. členu Statuta določeno, da so splošni akti občine tudi odloki, v 123. členu Statuta pa je določeno, da so posamični akti občine samo odločbe in sklepi. Zato ne drži obrazložitev tožene stranke, da pri navedenih odlokih ne gre za splošna akta, saj oba odloka na ravni občine oz. na splošen način urejata področje vzgojno-izobraževalnih zavodov, tako glede same ustanovitve, kakor tudi glede organizacije in delovanja zavodov. Tožena stranka bi zato v skladu s 47. členom ZLS morala sprejeti odločitev o načinu dajanja podpore volivcev in roku za zbiranje podpisov oziroma v primeru, ko bi bile ugotovljene določene nepravilnosti, pozvati tožnico, da nepravilnosti odpravi in ji določiti rok za odpravo nepravilnosti; nikakor pa v pristojnosti tožene stranke ni meritorno odločanje o zahtevi za razpis referenduma. Razpis referenduma in ugotavljanje izpolnjevanja pogojev je namreč dolžnost in pristojnost občinskega sveta in ne tožene stranke. Ker postopek zbiranja podpore volivcev sploh še ni bil izveden, je odločitev o neizpolnjevanju pogojev za razpis referenduma tudi preuranjena. Glede na navedeno tožnica sodišču predlaga, da po opravljeni glavni obravnavi ugotovi, da je odločitev tožene stranke, s katerim je le-ta zavrnila zahtevo za razpis referenduma, neutemeljena in naj jo razveljavi. Hkrati zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo poudarja, da je vsak občinski akt treba obravnavati iz njegove vsebine in tako ugotoviti ali ima značaj splošnega predpisa ali individualnega akta. Oba odloka sta posamična pravna akta, ki se nanašata na posamično konkretno zadevo in zato referendum o obeh odlokih nima pravne podlage. Odloka sta posamična pravna akta, čeprav ju je v obliki odloka sprejel občinski svet. Glede na navedeno tožena stranka sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Tožnica v pripravljalni vlogi prereka navedbe tožene stranke, v kolikor se z njimi izrecno ne strinja, ter dodatno navaja, da bi morala tožena stranka ne glede na to, ali gre v konkretnem primeru za splošna ali posamična akta, ravnati v skladu z drugim odstavkom 47. člena ZLS oziroma četrtim odstavkom Statuta in tožečo  stranko poleg obvestila o tem, da je zahteva v nasprotju z zakonom in Statutom, tudi pozvati, da ugotovljeno neskladnost odpravi v 8-dneh. Glede na to, da tožena stranka tožeče stranke ni pozvala na odpravo ugotovljene neskladnosti, je s tem odločitev tožene stranke v nasprotju z zakonom in Statutom in jo je potrebno kot neutemeljeno razveljaviti. Odločitev tožene stranke pa je tudi neutemeljena, kar tožeča stranka utemeljuje z dejstvom, da lahko skladno z določbo 48. člena ZLS in 77. člena Statuta najmanj 5 % volivcev v občini zahteva tudi razveljavitev splošnega akta ali drugih odločitev iz pristojnosti občinskega sveta oz. drugih občinskih organov. V konkretnem primeru je navedeno zahtevo podalo najmanj 5 % volivcev v občini, prav tako se s predmetno zahtevo smiselno zahteva razveljavitev odločitve iz pristojnosti občinskega sveta in se torej ne nanaša samo na splošne akte, ampak tudi na druge odločitve iz pristojnosti občinskega sveta, kar oba odloka tudi sta. Tožeča stranka tako v celoti vztraja pri svojem zahtevku iz tožbe, da se odločitev tožene stranke razveljavi.

Tožnica je po vložitvi tožbe vložila tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe. Sodišče je o zahtevi odločalo posebej in s sklepom opr. št. II U 278/2012 z dne 31. 7. 2012 odločilo, da se zahteva za izdajo začasne odredbe zavrne, ker tožeča stranka ni uspela ustrezno izkazati težko popravljive škode. Zoper sklep o zavrnitvi zahteve za izdajo začasne odredbe se je tožnica pritožila, vendar je bila njena pritožba s sklepom Vrhovnega sodišča RS I Up 420/2012 z dne 13. 9. 2012 zavrnjena in potrjen izpodbijani sklep o zavrnitvi zahteve za izdajo začasne odredbe.

V obravnavani zadevi je med strankama sporno, ali sta zgoraj navedena odloka splošna akta občine ali posamična akta.

Neposredno odločanje volivcev v lokalni skupnosti ureja ZLS in statut lokalne skupnosti. Materialne kriterije za razpis referenduma na zahtevo občanov določa prvi odstavek 46. člena ZLS, ki pravi, da lahko občani na referendumu odločajo le o vprašanjih, ki so vsebina splošnih aktov občine, razen o proračunu in zaključnem računu občine, ter o splošnih aktih, s katerimi se v skladu z zakonom predpisujejo občinski davki in druge dajatve. Referendum se opravi kot naknadni referendum, na katerem občani potrdijo ali zavrnejo sprejeti splošni akt ali njegove posamezne določbe. Splošne in posamične akte občine ureja VIII. poglavje ZLS. Tako iz prvega odstavka 66. člena ZLS izhaja, da so splošni akti tisti predpisi, ki pravno urejajo zadeve iz pristojnosti občine (prvi odstavek 65. člena ZLS), to pa so odloki, odredbe, pravilniki in navodila. Ker iz vsebine predmetnih odlokov izhaja, da se nanašata na ustanovitev javnega vzgojno-izobraževalnega zavoda OŠ Kidričevo in OŠ Cirkovce, sodišče pritrjuje stališču tožene stranke, da sta oba odloka, glede na določbe ZLS, po vsebini posamična akta, ki urejata konkretni zadevi, to je ustanovitev (dveh) javnih vzgojno-izobraževalnih zavodov.

Pri presoji, da sta oba odloka posamična in ne splošna akta, je sodišče upoštevalo tudi stališče Ustavnega sodišča RS (npr. odločba U-I-305/97). Po stališču pravne teorije je namreč splošni akt tisti, ki vsebuje eno ali več splošnih in abstraktnih pravnih pravil, medtem ko posamični pravni akt vsebuje posamično in konkretno pravno pravilo. Zato je pravilna odločitev tožene stranke, da oba odloka ne vsebujeta splošnih pravnih pravil za nedoločeno število pravnih subjektov, ampak vsebujeta pravila samo za določeno in konkretno število pravnih subjektov.

Sodišče zato zavrača tožbene ugovore kot neutemeljene. Ni utemeljena tožbena navedba, da je odločitev tožene stranke o neizpolnjevanju pogojev za razpis referenduma, v smislu 47. člena ZLS, preuranjena. Sodišče (glede na tožničino vlogo, ki je v spisih) soglaša z utemeljitvijo tožene stranke, da je iz vložene vloge, ki jo je tožnica vložila na podlagi določb od 71. do 78. člena Statuta (ki urejajo tako postopek v zvezi z referendumom kot tudi postopek v zvezi z ljudsko iniciativo), dovolj jasno razvidno, da je tožnica smiselno zahtevala razveljavitev splošnega akta (objavo in zadržanje obeh aktov) in ni zahtevala razveljavitev (kakšne) druge odločitve iz pristojnosti občinskega sveta, kar pomeni, da je vložila zahtevo za razpis naknadnega referenduma in ne pobude volivcem za ljudsko iniciativo po 48. členu ZLS oziroma po 77. členu Statuta. Glede na to, da v obravnavanem primeru ne gre za splošna akta, je neutemeljena tudi tožbena navedba, da bi tožena stranka tožečo stranko morala pozvati na odpravo pomanjkljivosti vložene zahteve. Odprava pomanjkljivosti namreč pride v poštev samo tedaj, kadar se zahteva nanaša na splošni akt, za kar pa v obravnavanem primeru ne gre.

Ker je odločitev tožene stranke po presoji sodišča pravilna in zakonita, je sodišče na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-l) tožbo zavrnilo kot neutemeljeno. Tožnica je v tožbi smiselno predlagala tudi opravo glavne obravnave, vendar je sodišče na podlagi druge alinee drugega odstavka 59. člena ZUS-l odločilo na nejavni seji, brez glavne obravnave. Ocenilo je, da je tožena stranka ugotovila vsa pomembna dejstva in okoliščine konkretnega primera, se do njih opredelila in svojo odločitev ustrezno obrazložila. Na podlagi dejstev, ki jih je tožnica navedla v tožbi, dejanskega stanja ne bi bilo mogoče dopolniti z ugotovitvami, ki bi bile pomembne za odločitev v zadevi.

Izrek o stroških postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-l.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.