UPRS sklep I U 1896/2012
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2013-02-20

dr. Boštjan Zalar (preds.), mag. Darinka Dekleva Marguč (poroč.), Agata Zavašnik

službeno stanovanje - dodelitev službenega stanovanja - prijava na razpis - ničnost odločbe - brez zahteve stranke izdan upravni akt

Ker je v konkretnem primeru prvostopenjski upravni organ z izpodbijanim sklepom odločil o stvari (dodelitvi službenega enosobnega stanovanja s kabinetom) na podlagi razpisa, ne da bi tožnik podal prijavo na razpis za navedeno stanovanje, v kar tožnik tudi ni pozneje izrecno ali molče s konkludentnimi dejanji nikoli privolil, temveč je temu ves čas izrecno nedvoumno nasprotoval, gre v obravnavanem primeru za kršitev pravil procesnega prava, ki ima za pravno posledico ničnost izpodbijanega sklepa.

I. Ugotovi se, da je sklep Stanovanjske komisije Ministrstva za obrambo št. 352-183/2012-671 z dne 12. 10. 2012 ničen.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 350,00 EUR, povečane za 20% DDV, kar skupaj znaša 420,00 EUR, v 15 dneh od prejema sodbe, v primeru zamude tega roka pa skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne po poteku paricijskega roka dalje, do plačila.

1. Z uvodoma navedenim izpodbijanim sklepom je prvostopni organ, Stanovanjska komisija Ministrstva za obrambo, ob sklicevanju na 6. člen Aneksa h Kolektivni pogodbi za negospodarske dejavnosti v Republiki Sloveniji in 7., 2. odstavek 8. člena ter 8. odstavek 12. člena v povezavi z 2. odstavkom 20. člena Pravilnika o službenih stanovanjih Ministrstva za obrambo št. 0070-27/20061-9 z dne 30. 4. 2007 s spremembami in dopolnitvami (v nadaljevanju: Pravilnik) ter v zvezi s prijavo tožnika na Razpis za dodelitev oziroma zamenjavo službenih stanovanj ali garaž v najem št. 352-183/2012-1 z dne 22. 5. 2012 (v nadaljevanju: Razpis), odločila z izrekom pod točko 1, da se tožniku dodeli enosobno stanovanje s kabinetom v A., na naslovu ..., v prvem nadstropju, številka stanovanja 41, v izmeri 52,38 m2 in vrednosti 335 točk, kot službeno stanovanje za čas zaposlitve v Ministrstvu za obrambo; z izrekom pod točko 2 je odločila, da je tožnik dolžan podpisati najemno pogodbo po dokončnosti tega sklepa in pred prevzemom stanovanja; z izrekom pod točko 3 je odločila, da je dolžan dodeljeno stanovanje prevzeti in se vanj vseliti v 30-ih dneh od podpisa najemne pogodbe ter vključno z uporabniki prijaviti prebivališče, sicer mu pravica do najema službenega stanovanja preneha; z izrekom pod točko 4 je odločila, da ima pravico do plačila znižane in neprofitne najemnine za dodeljeno mu stanovanje; pod točko 5 je še odločila, da v primeru, če zavrne dodeljeno stanovanje iz 1. točke izreka tega sklepa, se mu obračunajo in povrnejo stroški prevoza na delo in z dela od kraja dodeljenega mu stanovanja, oziroma od kraja, iz katerega se dejansko vozi na delo in z dela, če je ta bližje kraju opravljanja dela; z izrekom pod točko 6 je še odločila, da ugovor zoper ta sklep ne zadrži izvršitve.

2. V svoji obrazložitvi ugotavlja, da se je tožnik prijavil na Razpis in se je uvrstil na prednostni vrstni red, ki ga je sprejela Stanovanjska komisija na 71. seji, vendar mu glede na doseženo število točk želenega stanovanja (v B.) tedaj ni bilo mogoče dodeliti. Ker pa je bilo v okolici tožnikovega kraja zaposlitve naknadno vrnjeno službeno stanovanje, ki je primerno za dodelitev tožniku, tožena stranka navaja, da mu je upoštevajoč njegovo uvrstitev na sprejetem prednostnem vrstnem redu dodelila stanovanje v A., navedeno v 1. točki izreka sklepa. V nadaljevanju obrazložitve povzema 2. in 3. odstavek 20. člena Pravilnika in 2. odstavek 6. člena Aneksa h Kolektivni pogodbi za negospodarske dejavnosti v Republiki Sloveniji ter še navaja, da na podlagi 4. odstavka 100.a člena Zakona o obrambi ugovor zoper akt o pravicah, obveznostih in odgovornostih iz delovnega razmerja ne zadrži izvršitve le-tega. V pravnem pouku ga seznanja z možnostjo vložitve pritožbe v pritožbenem roku, o kateri odloča minister.

3. S sklepom št. 352-183/2012-717 z dne 20. 11. 2012 je upravni organ druge stopnje, sedaj tožena stranka, odločil na pritožbo tožnika z dne 25. 10. 2012 zoper uvodoma navedeni izpodbijani sklep Stanovanjske komisije tako, da je z izrekom pod točko 1 sporni sklep organa prve razveljavil, hkrati pa je z 2. točko izreka odločil, da se (pri)tožniku obračunajo in povrnejo stroški prevoza na delo in iz dela od kraja dodeljenega službenega stanovanja, na naslovu ..., oziroma od kraja, iz katerega se dejansko vozi na delo in z dela, če je ta bližje kraju opravljanja dela.

4. Tožnik v tožbi, ki ji prilaga tudi listine (tožbene priloge A1 – A8), uveljavlja tožbene ugovore nepravilne uporabe materialnega prava, nepravilno oziroma nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja in kršitve pravil postopka. Navaja, da je v svoji prijavi na Razpis za dodelitev oziroma zamenjavo službenih stanovanj ali garaž v najem št. 352-183/2012-1 z dne 22. 5. 2012 (v nadaljevanju: Razpis) izrecno navedel, da se prijavlja za želeno dvosobno službeno stanovanje v B. (pod zap. št. 42). Sicer je tedaj res navedel, da soglaša, da mu Stanovanjska komisija v primeru, če mu ne bo možno dodeliti želenega stanovanja, dodeli drugo primerno stanovanje. To pa zagotovo enosobno stanovanje s kabinetom v A., saj enosobno stanovanje ni primerno za družino tožnika, ki je pravočasno že v dopolnitvi prijave po pozivu tožene stranke z dne 14. 6. 2012 navedel, da bo v primeru, če njegovi prijavi za želeno dvosobno stanovanje v B., ne bo ugodeno, z ženo najel podnajemniško stanovanje, saj v bližnji prihodnosti načrtujeta otroka. V pritožbi, ki jo je vložil v skladu s pravnim poukom, je tožnik še navedel, da dodeljeno mu enosobno stanovanje s kabinetom v A. ni primerno za tožnikovo družino, saj z ženo pričakujeta otroka, neprimerno pa je tudi zato, ker je do delovnega mesta njegove žene oddaljeno več kot 1 uro vožnje, kar je za nosečnico nesprejemljivo, glede na navedena dejstva pa se dodeljenemu službenemu stanovanju odpoveduje. Tožena stranka je po pritožbi tožnika izdala odločbo št. 352-183/2012-717 z dne 20. 11. 2012, s katero je odločila, da se zaradi odpovedi pravici do službenega stanovanja pritožbi ugodi in se razveljavi sklep Stanovanjske komisije št. 352-183/2012-671 z dne 12. 10. 2012. Kljub temu, da je celotni navedeni sklep razveljavila v celoti v vseh šestih točkah izreka, pa je tožena stranka v svojem izreku pod točko 2 ponovno odločila, da se tožniku obračunajo in povrnejo stroški prevoza na delo in z dela od kraja dodeljenega službenega stanovanja na naslovu ..., oziroma od kraja, iz katerega se dejansko vozi na delo in z del, če je ta bliže kraju opravljanja dela. V tej zvezi izpostavlja 2. odstavek 6. člena Aneksa h kolektivni pogodbi za negospodarske dejavnosti v Republiki Sloveniji, ki kot pravno relevantno določa zavrnitev službenega stanovanja, medtem ko v tožnikovem primeru ne gre za zavrnitev službenega stanovanja, ampak se mu je tožnik odpovedal, kar je bistvena razlika glede na določila Pravilnika o službenih stanovanjih, po katerem je posledica odpovedi službenemu stanovanju ta, da se to stanovanje dodeli naslednjemu prosilcu po sprejetem prednostnem vrstnem redu, nikjer pa citirani pravilnik ne določa posledic za tistega, ki se pravici do službenega stanovanja odpove. Zato tožnik meni, da je tožena stranka z izpodbijanim aktom odredila za primer odpovedi stanovanju ukrep, za katerega ni pravne podlage, ker ga zakonski in podzakonski predpis ne predvidevata, zato je njena odločitev nezakonita. Materialno pravo je tožena stranka nepravilno uporabila tudi zato, ker naj bi svojo odločitev zmotno oprla na 6. člen Aneksa h Kolektivni pogodbi za negospodarske dejavnosti glede na relevantno dejansko stanje. To določilo je po oceni tožnika zmotno uporabila glede na relevatno dejansko stanje, saj tožnik dodeljenega službenega stanovanja v A. namreč ni zavrnil, ker navedeni sklep, s katerim mu je bilo le-to dodeljeno še ni postal pravnomočen, saj ga je tožnik izpodbijal s pritožbo, v kateri pa se mu je tudi izrecno odpovedal še preden mu je bila najemna pogodba sploh poslana v podpis. V tej zvezi se po oceni tožnika kot zmoten izkaže zaključek tožene stranke glede dejanskega stanja, da je tožnik zavrnil dodeljeno stanovanje, ob dejstvu, da tožnik ni izrecno zavrnil podpisa najemne pogodbe, niti ni tega storil (molče) s tem, da bi  prejete najemne pogodbe ne podpisal v roku 8 dni od prejema, saj mu najemna pogodba tudi ni mogla biti poslana, ker je že predhodno zoper prvostopni sklep vložil pritožbo, v kateri se je navedenemu službenemu stanovanju odpovedal. Sodišču glede na vse navedeno predlaga, da tožbi ugodi in razveljavi 2. točko izreka izpodbijane odločbe, oziroma podrejeno, da odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne toženi stranki v ponovno odločanje. Hkrati zahteva povrnitev stroškov postopka.

5. Tožena stranka v odgovoru na tožbo uvodoma navaja, da po njenem mnenju tožba ni dopustna, ker ima tožnik zagotovljeno drugo sodno varstvo pred pristojnim Delovnim sodiščem ob upoštevanju materialnopravne podlage, ki jo za izpodbijano odločitev predstavlja 2. odstavek 6. člena Aneksa h Kolektivni pogodbi za negospodarske dejavnosti v Republiki Sloveniji in določba 100.a člena Zakona o obrambi, ki ureja uveljavljanje pravic iz delovnega razmerja. Tudi sicer po mnenju tožene stranke dodelitev službenega stanovanja nima narave upravne zadeve ali druge javnopravne stvari po 2. in 4. členu Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP, Uradni list RS, št. 80/99 in nadaljnji), upravičenje do dodelitve službenih stanovanj pa je vezano na obstoj delovnega razmerja med Ministrstvom za obrambo kot toženo stranko in prosilcem za službeno stanovanje na podlagi razpisa. Materialno pravno podlago za odločanje o dodelitvi službenih stanovanj v lasti Republike Slovenije, s katerimi upravlja tožena stranka predstavljata Uredba o upravljanju z vojaškimi nepremičninami (Uredba, Uradni list RS, št. 70/95 in nadaljnji) ter Pravilnik o službenih stanovanjih Ministrstva za obrambo (v nadaljevanju: Pravilnik). V skladu z Uredbo in Pravilnikom se službena stanovanja dodeljujejo pripadnikom Slovenske vojske, ki so zaposleni v Slovenski vojski, izjemoma pa tudi drugim javnim uslužbencem Ministrstva za obrambo, zato gre za pravico v povezavi z delovnim razmerjem. Po mnenju tožene stranke je noben predpis ne zavezuje, da bi v zvezi s tem vodila kakršenkoli upravni postopek, odločala v upravnem postopku ali izdala upravno odločbo, pač pa Stanovanjska komisija odloči o dodelitvah stanovanj s sklepom, na podlagi 7. člena Pravilnika, zoper katerega je dovoljena pritožba, o kateri odloča minister na podlagi 100.a člena Zakona o obrambi. Nadalje tožena stranka uveljavlja, da o stvarni pristojnosti v zadevah dodelitve službenih stanovanj Vrhovno sodišče še ni odločalo, zato meni, da je za odločanje o tovrstnih sporih pristojno Socialno sodišče, ne pa sodišče v upravnem sporu. Sodišču zato predlaga, da tožbo na podlagi 4. točke 1. odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1, Uradni list RS, št. 105/06 in nadaljnji) zavrže, podredno pa, da tožbo zavrne kot neutemeljeno, ker meni, da je tožbeni zahtevek tudi vsebinsko neutemeljen. V tej zvezi pojasnjuje, da je tožnik dne 7. 6. 2012 podal prijavo na razpis za želeno službeno stanovanje v B., ki pa mu ga Stanovanjska komisija glede na sprejeti prednostni vrstni red prosilcev, ki ga je sprejela na 71. seji 24. 7. 2012, ni mogla dodeliti in mu je zato izdala sklep št. 352-183/2012-542 z dne 4. 9. 2012, s katerim prijavi tožnika za službeno stanovanje v B. ni bilo ugodeno glede na doseženo število točk in število primernih razpoložljivih stanovanj. Ker je bilo naknadno v kraju zaposlitve tožnika (A.) po izdaji navedenega sklepa z dne 4. 9. 2012 vrnjeno službeno stanovanje (dopis tožene stranke št. 352-282/2012-3 z dne 26. 9. 2012), je bilo slednje nato po prednostnem vrstnem redu dodeljeno tožniku s spornim sklepom Stanovanjske komisije št. 352-183/2012-671 z dne 12. 10. 2012 ob upoštevanju 11. člena Pravilnika, po katerem se stanovanje praviloma dodeljuje v kraju zaposlitve. Ker je tožnik dejstvo, da z ženo dejansko pričakujeta otroka navedel šele v pritožbi z dne 12. 10. 2012, tožena stranka vztraja pri svoji odločitvi in razlogih za sprejeto odločitev, materialno pravno razzlogovanje tožnika v tožbi pa označuje kot napačno.

6. Sodišče ugotavlja, da je izpodbijani sklep št.  352-183/2012-671 z dne 12. 10. 2012 ničen iz naslednjih razlogov:

7. V obravnavanem primeru je predmet spora uvodoma navedeni dokončni sklep z dne 12. 10. 2012, ki ga je tožena stranka izdala „v zvezi“ s tožnikovo prijavo na Razpis z dne 22. 5. 2012, to je že po tem, ko mu je bil dne 6. 9. 2012 vročen (predhodno) izdan sklep št. 352-183/2012-542 z dne 4. 9. 2012 o neugoditvi tožnikovi prijavi na Razpis, ki je po podatkih predloženega upravnega spisa in navedbah tožene stranke v odgovoru na tožbo dokončen in obsega vsebinsko zavrnilno odločitev o tožnikovi prijavi na Razpis.

8. Za razpisni postopek za dodelitev in zamenjavo službenih stanovanj, ki je relevanten v obravnavani zadevi, je po mnenju sodišča potrebno upoštevati, da gre za javnopravno stvar (tako tudi Vrhovno sodišče RS v sklepu I Up 45/2010 in Upravno sodišče RS v sodbi I U 1922/2012), ne pa za odločanje o civilni pravici tožeče stranke, prav tako ne gre za odločitev o pravici iz dela oziroma za uveljavljanje pravic iz delovnega razmerja v smislu 100.a člena Zakona o obrambi, za katerih sodno presojo je pristojno delovno in socialno sodišče, kot zmotno navaja tožena stranka v odgovoru na tožbo. V obravnavani sporni zadevi je namreč ob upoštevanju določil Pravilnika o službenih stanovanjih Ministrstva za obrambo (št. 0070-27/20061-9 z dne 30. 4. 2007) tožena stranka oziroma Stanovanjska komisija ocenjevala vloge prijaviteljev na Razpis, med njimi tudi tožnikovo, in oblikovala prednostni vrstni red,  kar sicer še ne pomeni, da lahko na razpisu vsak od prijavljenih s svojo prijavo tudi uspe, saj ne gre za pravico, ki bi bila prijavitelju vnaprej zagotovljena. Po določbi 4. člena ZUP se v (takšnih) stvareh, ki so javnopravne narave in ki nimajo značaja upravne zadeve po 2. členu ZUP, upravni postopek smiselno uporablja, kolikor ta področja niso urejena s posebnim postopkom. Ker Zakon o obrambi (ZObr, Uradni list RS, št. 82/94 in nadaljnji) postopka za dodelitev ali zamenjavo službenih stanovanj ne ureja, se v danem postopku smiselno uporabljajo določila ZUP, vključno z 279. členom ZUP, po katerem se med drugim za nično izreče odločba, ki jo je izdal organ brez zahteve stranke (128. člen ZUP), pa stranka pozneje ni izrecno ali molče v to privolila (4. točka 1. odstavka 279. člena ZUP); pod enakimi pogoji se za ničnega izreče tudi sklep, če je bilo z njim odločeno o vsebinskih vprašanjih (2. odstavek 279. člena ZUP).

9. Ničnost odločbe je časovno neomejeno izredno pravno sredstvo, katerega namen je odstraniti obstoječe odločbe (in sklepe, če je bilo z njimi odločeno o vsebinskih vprašanjih), ki vsebujejo najtežje nezakonitosti. Navedeno pomeni, da odločba (oziroma sklep), ki vsebuje kateregakoli izmed taksativno določenih ničnostnih razlogov po 1. do 6. točki 1. odstavka 279. člena ZUP, samo navidezno postane dokončna (in pravnomočna), saj jo je mogoče v kateremkoli trenutku izreči za nično. Nična pa je, med drugim, odločba oziroma sklep iz 2. odstavka 279. člena ZUP,  če ju je organ izdal brez zahteve stranke in stranka kasneje ni vanjo izrecno ali s konkludentnimi dejanji privolila. V skladu s 128. členom v povezavi z 2. odstavkom 125. člena ZUP sme namreč pristojni organ začeti in voditi postopek v stvareh, v katerih je po zakonu ali po naravi stvari za začetek postopka in za sam postopek potrebna zahteva (oziroma prošnja ali druga vloga, ki je po naravi stvari izenačena z zahtevo stranke), samo v primeru, če je taka zahteva podana. V konkretnem primeru pa tožnik v tožbi (enako kot pred tem že v pritožbi)  izrecno uveljavlja, da takšne zahteve niti kakršnekoli privolitve za dodelitev v izpodbijanem sklepu navedenega službenega stanovanja (enosobnega s kabinetom v A.) nikoli ni vložil, saj je na zadevni Razpis podal prijavo oziroma zahtevo v smislu 1. in 2. odstavka 128. člena ZUP za dodelitev konkretno in določno natančno opredeljenega dvosobnega službenega stanovanja v B. O tej njegovi prijavi je bilo že tudi odločeno z zavrnilnim dokončnim in s pravnomočnim sklepom št. 352-183/2012-542 z dne 4. 9. 2012 (ki ga je sodišču predložila tožena stranka skupaj z upravnim spisom in odgovorom na tožbo), s katerim je tožena stranka odločila, da se tožnikovi prijavi ne ugodi, s čimer je bila, v celoti izčrpana dolžnost javnopravnega odločanja o tožnikovi prijavi (skupaj z dopolnitvijo z dne 21. 6. 2012) na Razpis z dne 22. 5. 2012.

10. Odločitev o uporabi pravnih sredstev je namreč zgolj na strani stranke v postopku, medtem ko je pravna razmerja, urejena s pravnomočno odločbo državnega organa mogoče odpraviti, razveljaviti ali spremeniti le v primerih in po postopku, predpisanem z zakonom (158. člen Ustave) in ne z naknadno izdajo dodatnega posamičnega upravnega akta, kot je bilo storjeno v konkretnem primeru s tem, da je bil izpodbijani sklep naknadno izdan brez podlage v zakonu. Tožnik v tožbi sicer ni uveljavljal ničnostni razlog iz 4. točke 1. odstavka 27. člena ZUS-1, vendar je zakonodajalec z določilom 2. odstavka 37. člena ZUS sodišču dal podlago za odločanje extra petitum in tako uredil izjemen odmik od načela kontradiktornosti (oziroma pravice strank do izjave na strani tožene stranke), saj na ničnost upravnega akta pazi sodišče po uradni dolžnosti ves čas postopka in v primeru, kot je obravnavani, če ugotovi, da je upravni akt ničen, odloči ne da bi poslalo tožbo v odgovor. Čeprav je sodišče v konkretnem primeru sicer že poslalo tožbo v odgovor toženi stranki, vendar sodišče glede na določilo 2. odstavka 37. člena ZUS-1 pri ugotovitvi ničnosti izpodbijanega sklepa ni vezano ne na potek roka za odgovor na tožbo, ne na prejem odgovora na tožbo in tudi ni kakorkoli prekludirano v primeru, če je od tožene stranke v skladu z določili 38. člena ZUS-1 že zahtevalo odgovor na tožbo in upravne spise. Ker je v konkretnem primeru prvostopenjski upravni organ z izpodbijanim sklepom odločil o stvari (dodelitvi navedenega službenega enosobnega stanovanja s kabinetom v A.) na podlagi Razpisa, ne da bi tožnik podal prijavo na razpis za navedeno stanovanje, v kar tožnik tudi ni pozneje izrecno ali molče s konkludentnimi dejanji nikoli privolil, temveč je temu ves čas izrecno nedvoumno nasprotoval, med drugim z vložitvijo pritožbe zoper izpodbijani sklep v upravnem postopku, kot tudi z vložitvijo predmetne tožbe v upravnem sporu, gre v obravnavanem primeru za kršitev pravil procesnega prava, ki ima za pravno posledico ničnost izpodbijanega sklepa št. 352-183/2012-671 z dne 12. 10. 2012 . Ker ugotovitev ničnosti učinkuje ex tunc (za nazaj), to pomeni, da tožnika tudi ne morejo zadeti nobene pravne posledice, ki so iz njega nastale, na podlagi določbe 68. člena v povezavi z določbo 2. odstavka 37. člena ZUS-1, po kateri sodišče pazi na ničnost po uradni dolžnosti ves čas postopka.

11. V drugi točki izreka je sodišče odločilo o stroškovnem zahtevku tožeče stranke. Izrek o stroških temelji na 3. odstavku 25. člena ZUS-1, na podlagi katerega se tožniku prizna pavšalni znesek povračila stroškov v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/2007, v nadaljevanju Pravilnik). Zadeva je bila rešena na seji in tožečo stranko je v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, zato so mu bili na podlagi 2. odstavka 3. člena navedenega Pravilnika priznani stroški v višini 350,00 EUR. Ker je toženec Republika Slovenija, ki jo v tem sporu zastopa Ministrstvo za obrambo, je sodišče v drugi točki izreka odločilo, da je tožena stranka dolžna povrniti tožniku stroške postopka v višini 350,00 EUR, povečano za 20% DDV, kar skupaj znaša 420,00 EUR, v 15 dneh od prejema sodbe (3. odstavek 313. člena ZPP) z zakonitimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne po poteku paricijskega roka dalje do plačila.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.