UPRS sodba I U 8/2012
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2012-07-10

Zdenka Štucin (preds.), Marjanca Faganel (poroč.), Bogdana

sofinanciranje iz javnih sredstev - javni razpis - obrazložitev sklepa - vpogled v ocenjevalne liste - odgovor na tožbo - bistvena kršitev pravil postopka

Izpodbijani sklep je bistveno pomanjkljiv, saj ne vsebuje razlogov za odločitev, kot se to zahteva po določbah javnega razpisa ter predpisov, ki so podlaga za njegovo izvedbo (Pravilnik o postopkih za izvrševanje proračuna RS v zvezi z določbami ZSRR-2), izhaja pa tudi iz primerne uporabe ZUP v postopkih dodeljevanja javnih sredstev. Iz razlogov mora biti namreč razvidno, zakaj je bila vloga zavrnjena, kar v konkretnem primeru pomeni, da ni dovolj, da je navedeno število doseženih točk po merilih iz razpisa, temveč mora biti navedena tudi podlaga oziroma razlogi za takšno oceno. Možnost vpogleda v ocenjevalne liste pomanjkljive obrazložitve ne more popraviti oziroma nadomestiti. Te pomanjkljivosti tudi drugostopenjski organ v obrazložitvi svoje odločbe ne odpravi. Nekaj več razlogov vsebuje odgovor na tožbo, ki pa ga pri odločanju o tožbi ni mogoče upoštevati, saj ne more nadomestiti razlogov izpodbijane odločbe. Čim so razlogi pomanjkljivi do te mere, da ni mogoče preizkusiti pravilnosti in zakonitosti odločitve, gre za bistveno kršitev pravil postopka, ki narekuje njeno odpravo.

I. Tožbi se ugodi. Sklep Slovenskega regionalno razvojnega sklada št. 8015-400/2011-2 z dne 12. 9. 2011 se odpravi in zadeva vrne istemu organu v ponovno odločanje.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki v roku 15 dni povrniti stroške postopka v višini 420 EUR, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od poteka paricijskega roka do plačila.

Slovenski regionalno razvojni sklad (v nadaljevanju Sklad) je z izpodbijanim sklepom, izdanim v postopku Javnega razpisa za sofinanciranje začetnih investicij in ustvarjanja novih delovnih mest na obmejnih problemskih območjih (v nadaljevanju Javni razpis), vlogo tožeče stranke, ki se je prijavila na razpis z investicijo „...“, vodeno pod številko 6832PBn, zavrnil.

Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa sledi, da je vloga tožeča stranke izpolnjevala vse pogoje iz razpisa ter da jo je zato pristojna komisija ocenila v skladu z merili iz javnega razpisa in razpisne dokumentacije. Merila za ocenjevanje so bila: Regionalni vidik lokacije investicije (največ 30 točk), Tržni in ekonomski elementi investicije (največ 40 točk), Ocena investitorja (največ 30 točk) in Izvedljivost investicije (dodatnih 5 točk). Vloga tožeče stranke je po prvem merilu dosegla 14 točk, po drugem merilu 32 točk, po tretjem 18 točk in po četrtem 5 točk in s tem prejela od možnih 105 skupno 69 točk. Razpisana sredstva zadoščajo za sofinanciranje investicij, ki so dosegle vsaj 72 točk v letu 2011 in vsaj 65 točk v letu 2012, zato tožeča stranka glede na prejeto število točk ni upravičena do sofinanciranja in zato je bila njena vloga na osnovi 7. točke 11. poglavja Javnega razpisa zavrnjena.

Služba Vlade RS za lokalno samoupravo in regionalno politiko kot drugostopni organ je pritožbo tožeče stranke zoper izpodbijani sklep zavrnila kot neutemeljeno. Iz obrazložitve izhaja, da se je vloga tožeče stranke v pritožbenem postopku ponovno preverila. Pri tem drugostopni organ ugotavlja, da se tožeča stranka v delu pritožbe, ki se nanaša na merilo Regionalni vidik investicije, pritožuje na merila iz razpisne dokumentacije, kar skladno z zadnjim odstavkom II. poglavja Navodila prijaviteljem za oddajo vloge ne more biti predmet pritožbe. Pri preizkusu sklepa po uradni dolžnosti pa ugotavlja, da je bila vloga ocenjena s strani dveh neodvisnih ocenjevalcev in točkovana po navodilih iz ocenjevalnih listov. Tako tožeči stranki po že omenjenem merilu (Regionalni vidik investicije) pripada 14 točk, kot je bilo prvotno ocenjeno. V delu pritožbe, ki se nanaša na merilo Tržni elementi investicije, točko c) tržni elementi investicije in za katero tožeča stranka predvideva, da je dobila 5 točk namesto 9, pa nima prav, saj je pri omenjeni točki zadevnega merila prejela natanko 9 točk in s tem toliko, kot meni, da ji jih pripada. Kolikor se pritožba nanaša na prenizko število točk pri omenjenem merilu nasploh, pa drugostopni organ navaja, da je ta del subjektiven, da so ocenjevalci ocenjevali po navodilih iz ocenjevalnih listov, na podlagi kriterijev in izkušenj in da zato pritožbeni organ ni spreminjal odločitve.

Tožeča stranka se s takšno odločitvijo ne strinja in predlaga njeno odpravo ter povračilo stroškov postopka, oziroma podrejeno, njeno razveljavitev (pravilno: odpravo) in dodelitev nepovratnih sredstev iz razpisa s strani sodišča. Toži iz razloga bistvenih kršitev pravil postopka, nepravilno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja in napačne uporabe materialnega prava. V tožbi navaja, da je že v pritožbi utemeljeno navedla, da je prejela premajhno število točk z ozirom na merila iz razpisa. Že v pritožbi je ugovarjala tudi dodeljenemu številu točk pri merilu Regionalni vidik investicije, kjer je prejela 14 točk, od tega 7 točk pri postavki Razvitost občine glede na Uredbo o določitvi mejnih problemskih območij in 7 točk pri postavki Število izpolnjenih meril, ki določajo problemska območja. Pri tem je podrobno obrazložila, da je pri postavki Število izpolnjenih meril, ki določajo problemska območja prejela prenizko število točk, saj glede na postavljene kriterije izpolnjuje vseh pet postavljenih zahtev in bi tako morala prejeti 10 točk. Ugovarjala pa je tudi točkovanju pri merilu Tržni in ekonomski elementi investicije, pri katerem je prejela 32 točk od 40, ker pri postavki Tržni elementi investicije ni prejela možnih devetih točk, temveč samo 5 točk. Obenem je (že v pritožbi) poudarila, da izpodbijanega sklepa sploh ni mogoče preizkusiti, ker ni obrazložen tako, da bi bilo razvidno, koliko točk je dobila po posameznih postavkah, oziroma kako je bila vloga sploh obravnavana.

Nezakonita in neutemeljena pa je po navedbah tožeče stranke tudi odločba druge stopnje. Bistvena kršitev pravil postopka je podana zato, ker drugostopni organ ni v celoti obravnaval pritožbenih navedb niti se ni do vseh navedb opredelil. Tožeča stranka merilom ni ugovarjala, izpodbijala je le dodeljeno število točk po posameznih merilih. O tem pa v odločbi ni nobenih razlogov in je zato ni mogoče preizkusiti, kar po stališču, ki ga je zavzelo Upravno sodišče v sodbi opr. št. I U 103/2011 z dne 15. 9. 2011, pomeni absolutno bistveno kršitev pravil postopka. Zato ni jasno, kako je bila njena vloga točkovana, pri čemer sta iz že navedenih razlogov sporni zlasti merili Tržni in ekonomski elementi investicije in Regionalni vidik investicije, v zvezi s katerima tudi drugostopni organ ni pojasnil, kje je tožeča stranka manjkajoče točke izgubila in zakaj meril ne izpolnjuje v celoti. Sklicevanje na subjektivna merila pa po navedbah v tožbi ni ustrezno in ne more nadomestiti manjkajočih razlogov, sicer pa je treba tudi subjektivna merila obrazložiti s konkretnimi razlogi za odločitev.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka navedbe tožeče stranke in sodišču predlaga zavrnitev tožbe. Pri tem pojasnjuje, da se je tožeča stranka prijavila na Javni razpis ter da so ji bili vnaprej znani tako splošni in posebni pogoji kot tudi merila za sofinanciranje projektov. Vloga tožeče stranke je bila ocenjena s strani dveh neodvisnih ocenjevalcev in točkovana po navodilih iz ocenjevalnih listov. Pri merilu Tržni in ekonomski vidik investicije oziroma pri kriteriju c) Tržni elementi investicije je tožeča stranka dosegla 9 točk, kar je ugotovil in tožeči stranki pojasnil že drugostopni organ. Iz ocenjevalnih listov je razvidno tudi, kako so bile ocenjene ostale posamezne postavke tega merila. Tožeča stranka je imela v skladu z določbami javnega razpisa možnost zahtevati vpogled v vlogo oziroma ocenjevalne liste in če bi za to zaprosila, bi ji bilo tudi omogočeno. Merila so bila vnaprej znana in enaka za vse prijavitelje ter pravilno uporabljena pri ocenjevanju vlog. Ocenjevalo se je po navodilih iz ocenjevalnih listov, na podlagi kriterijev in in izkušenj ocenjevalcev. Tožena stranka še pojasnjuje uporabo merila Natura 2000 pri priključenih občinah ter poudari, da merila razpisne dokumentacije ne morejo biti predmet pritožbe. Pri dodeljevanju sredstev na obmejnih problemskih območjih se pri javnih razpisih uporabljajo z najmanj 10% utežjo tudi vsako od naslednjih meril: število izpolnjenih meril, ki določajo obmejna problemska območja po prvem odstavku 24. člena Zakona (o spodbujanju skladnega regionalnega razvoja, v nadaljevanju ZSRR-2), stopnja razvitosti občine po 24. členu Zakona o financiranju občin ter uvrstitev v območje znotraj zunanje meje Triglavskega narodnega parka. Z Javnim razpisom je bilo izenačeno točkovanje projektov tako v obmejnih občinah kot tudi v priključenih občinah znotraj problemskega območja, kot jih opredeljujejo določbe ZSRR-2. Pri merilu Regionalni vidik investicije  so obmejne občine dobile točke, ker so znotraj 10 km pasu, medtem ko so priključene občine točke dobile, če so imele velik delež Nature 2000. Tako je bilo maksimalno število izpolnjenih meril pri obeh skupinah občin znotraj obmejnega problemskega območja izenačeno in znaša največ 7 možnih točk po tem merilu, kolikor jih je tožeča stranka tudi prejela. Tako je skupaj dosegla 69 točk, kar pomeni, da z ozirom na postavljeno mejo 72 točk ni upravičena do nepovratnih sredstev iz razpisa.

Izpodbijani sklep je bistveno pomanjkljiv, saj ne vsebuje razlogov za odločitev, tako kot se to (v točki 11.11) zahteva že po določbah Javnega razpisa ter po določbah predpisov, ki so podlaga za njegovo izvedbo (Pravilnik o postopkih za izvrševanje proračuna RS v zvezi z določbami ZSRR-2), izhaja pa tudi iz primerne uporabe ZUP v postopkih dodeljevanja javnih sredstev in ustaljene prakse tega sodišča. Iz razlogov mora biti namreč razvidno, zakaj je bila vloga zavrnjena, to pa v konkretnem primeru pomeni, da ni dovolj, da je navedeno število doseženih točk po merilih iz razpisa, temveč mora biti navedena tudi podlaga oziroma razlogi za takšno oceno. Tako pa je iz obrazložitve izpodbijanega sklepa razvidno samo število doseženih točk po osnovnih merilih, ni pa razvidno niti, koliko točk je tožeča stranka dosegla po posameznih kriterijih znotraj meril in tudi ne razlogi za takšno oceno. Možnost vpogleda v ocenjevalne liste v skladu z ustaljeno sodno prakso pomanjkljive obrazložitve ne more popraviti oziroma nadomestiti. Tega tudi ne stori drugostopni organ v obrazložitvi svoje odločbe, ki kljub dovolj konkretnim pritožbenim ugovorom nanje ne odgovori in tudi sicer ne pojasni v zadostni meri izpodbijane odločitve. Tako glede ugovora, ki se nanaša na merilo Tržni in ekonomski elementi investicije samo ugotavlja, da je tožeča stranka dosegla število zahtevanih točk po kriteriju c), še vedno pa tega zaključka ne utemelji s konkretnimi podatki iz ocenjevalnih listov in tudi ne pojasni, kakšna je bila ocena po ostalih kriterijih iz navedenega merila oziroma, kot pravilno opozarja tožeča stranka v tožbi, ne pojasni, kje so se potem točke, ki jih tožeča stranka ni dosegla, „izgubile“. Predvsem pa povsem napačno in v nasprotju z vsebino pritožbe ugotavlja, da se tožeča stranka pritožuje na merila. Tudi v tistem delu pritožbe, ki se nanaša na merilo Regionalni vidik investicije, se namreč tožeča stranka ne pritožuje na merila, temveč izključno na število doseženih točk, in to povsem konkretno in podkrepljeno s podatki, ki se nanašajo na kriterij b) Število izpolnjenih meril, ki določajo obmejna problemska območja. Posledično drugostopni organ njenih ugovorov ne upošteva in ne presodi. Nekaj več razlogov v tej zvezi vsebuje odgovor na tožbo, ki pa ga pri odločanju o tožbi ni mogoče upoštevati, saj odgovor na tožbo ne more nadomestiti razlogov izpodbijane odločbe. Sodišče zato v tej zvezi zgolj pripominja, da razlogi odgovora v tem delu niso v skladu s kriteriji, kot so opredeljeni v že omenjeni točki b) in iz katere ne izhaja, da bi bilo možno izpolniti le 4 pogoje oziroma merila ter tako doseči največ 7 točk, kot se zatrjuje v odgovoru na tožbo in kar bi sicer v zadostni meri pojasnilo okoliščino, da iz ocenjevalnih listov pri omenjenem kriteriju (točki b) ni razvidno, katera merila lokacije investicije tožeča stranka izpolnjuje in zaradi česar pravzaprav odločitve (ocene) tudi v tem delu ni mogoče preizkusiti.

Čim pa so razlogi pomanjkljivi do te mere, da ni mogoče preizkusiti pravilnosti in zakonitosti izpodbijane odločitve, gre za bistveno kršitev pravil postopka, ki narekuje njeno odpravo. Sodišče je zato tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) odpravilo ter zadevo vrnilo v ponovni postopek. Pristojni organ mora izdati nov upravni akt v 30 dneh od dneva, ko je dobil sodbo. Pri tem je vezan na pravno mnenje sodišča in na njegova stališča, ki se tičejo postopka.

O stroških postopka je sodišče odločilo na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 ter na podlagi drugega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu tožniku, priznalo stroške v višini 350 EUR, povečane za 20 % DDV.

Sodišče je odločilo brez glavne obravnave na podlagi 1. alinee drugega odstavka 59. člena ZUS-1, ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijane odločbe in upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.