UPRS sodba IV U 206/2012
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2013-10-01

mag. Mira Dobravec Jalen (preds.), Petra Hočevar (poroč.), Jonika Marflak Trontelj

strokovni izpit - pristop k strokovnemu izpitu - zahtevana izobrazba

Ker tožnica predpisane izobrazbe ustrezne smeri, pridobljene po študijskih programih za pridobitev izobrazbe druge stopnje, oziroma raven izobrazbe, pridobljene po študijskih programih, ki v skladu z zakonom ustreza izobrazbi druge stopnje nima, je toženka sprejela pravilen zaključek, ko je njeno prijavo za pristop k strokovnemu izpitu zavrnila.

Tožnica bi morala sama poskrbeti za to, da za opravljanje svojega dela izpolnjuje vse pogoje, torej da opravi predpisani strokovni izpit. Na strokovni izpit se namreč mora prijaviti vsak delavec sam, ko za to izpolni vse predpisane pogoje. Časovno neomejeno opravljanje strokovnega izpita (po preteku 6 mesecev dela) po 102. členu ZOFVI pa tudi ne pomeni, da tožnici za opravljanje strokovnega izpita po ZOFVI ni treba za to izpolnjevati vseh pogojev, določenih v ZOFVI, saj je namen opravljanja strokovnega izpita ravno v tem, da se zagotovi ustrezno usposobljenost strokovnega kadra pri opravljanju vzgojno-izobraževalnega dela, katere osnovo pa omogoči predpisana izobrazba.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Z izpodbijano odločbo je Ministrstvo za izobraževanje, znanost, kulturo in šport (v nadaljevanju upravni organ) zavrnilo prijavo tožnice k strokovnemu izpitu iz razloga neizpolnjevanja pogojev za pristop k strokovnemu izpitu in še odločilo, da stroški postopka niso nastali. V obrazložitvi je upravni organ navedel, da gre v zadevi za ponovno odločanje po sodbi naslovnega sodišča, IV U 266/2011 z dne 26. 6. 2012, s katero je sodišče odločbo, št. 10040-1804/2011/4 z dne 24. 10. 2011, odpravilo in vrnilo organu v ponovni postopek. V ponovnem postopku je upravni organ ponovno pregledal in preučil zbrano dokumentacijo. Tožnica je k prijavi priložila pisno poročilo mentorja o pripravnikovem usposabljanju, fotokopijo diplome št. ... z dne 16. 12. 1987, Univerze Edvarda Kardelja v Ljubljani, Višje šole za socialne delavce, o zaključku višješolskega študijskega programa socialno delo, s čimer je pridobila strokovni naslov socialna delavka, fotokopijo potrdila št. 900/96 Univerze v Mariboru, Pedagoške fakultete, o opravi programa za pridobitev pedagoško-andragoške izobrazbe. Organ je nato povzel določbo 7. člena Pravilnika o strokovnem izpitu strokovnih delavcev na področju vzgoje in izobraževanja (v nadaljevanju Pravilnik) in 96. člen Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (v nadaljevanju ZOFVI). Iz dokumentacije je razvidno, da je tožnica zaključila višješolski študijski program socialno delo, s čimer si je pridobila strokovni naslov socialna delavka, kar ustreza pridobljeni izobrazbi prve stopnje. Tožnici je bilo zato posredovano obvestilo, da ne izpolnjuje z zakonom določenega pogoja o izobrazbi za opravljanje vzgojno-izobraževalnega dela na delovnem mestu svetovalnega delavca v poklicni oziroma strokovni šoli, kjer se zahteva izobrazba, pridobljena po študijskih programih za pridobitev izobrazbe druge stopnje, oziroma raven izobrazbe, pridobljene po študijskih programih, ki v skladu z zakonom ustreza izobrazbi druge stopnje. Tožnica je bila zato tudi pozvana, da posreduje dodatna dokazila o ustrezni stopnji izobrazbe, če z njimi razpolaga. Tožnica je vlogo dopolnila z dopisom, da zahtevanega dokazila ne more priložiti, v nadaljevanju pa pojasnila, zakaj meni, da kljub temu izpolnjuje pogoje. Upravni organ je glede na njene navedbe ugotavljal, če je tožnica izpolnjevala pogoje za opravljanje vzgojno-izobraževalnega dela pred uveljavitvijo ZOFVI glede na 146. člen tega zakona. Tožnica se je 1. 10. 1995 zaposlila na ... šoli v ... kot svetovalna delavka. V tistem času je izobrazbene pogoje za opravljanje dela na delovnem mestu svetovalnega delavca v srednji šoli določal Zakon o usmerjenem izobraževanju (v nadaljevanju ZUI). Glede na 176. člen tega zakona je tožnica izpolnjevala pogoje za opravljanje tega dela, saj ima pridobljeno višjo izobrazbo študijskega programa socialno delo. To pomeni, da je po tem zakonu ob sklenitvi pogodbe 1. 10. 1995 izpolnjevala izobrazbeni pogoj za zasedbo delovnega mesta svetovalnega delavca v srednji šoli.  Glede na 199. in 201. člen ZUI bi morala tožnica opraviti strokovni izpit v dveh oziroma treh letih po začetku dela v izobraževalni organizaciji, sicer ne more več opravljati vzgojno-izobraževalnega dela. Ker tožnica strokovnega izpita ni opravila, ni izpolnila pogojev za opravljanje vzgojno-izobraževalnega dela po takrat veljavni zakonodaji, torej po zakonodaji pred uveljavitvijo ZOFVI, je 146. člen ZOFVI ne ščiti glede prenizke stopnje izobrazbe. Za opravljanje strokovnega izpita bi tožnica morala izpolnjevati pogoje za pristop k strokovnemu izpitu v času vložitve prijave. Ker tožnica zahtevane izobrazbe za opravljanje dela na delovnem mestu svetovalnega delavca v poklicni oziroma strokovni šoli nima, je upravni organ njeno prijavo zavrnil. O stroških je odločil na podlagi 213. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP).

Tožnica je v tožbi uvodoma povzela potek dosedanjega postopka, navedla, da je izpodbijani upravni akt nezakonit, pri njegovi izdaji pa je prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka, dejansko stanje je bilo nepopolno in zmotno ugotovljeno, napačno je bilo uporabljeno materialno pravo. Tožnica tudi izrecno uveljavlja razloge kršitve temeljnih načel in ustavno zajamčenih človekovih pravic in svoboščin iz 2., 14. in 22. člena Ustave RS. Tožnica ne soglaša, da ne izpolnjuje pogojev za pristop k strokovnemu izpitu. Tožnica je končala višjo šolo za socialne delavce pred letom 1994. Prav tako ima opravljen strokovni izpit na Ministrstvu za delo, družino in socialne zadeve in pedagoško-andragoško izobrazbo v smislu ZOFVI (Pedagoška fakulteta Maribor, od oktobra 1996 do maja 1997). Do tega izpita se organ sploh ni opredelil. Zaposlena je kot svetovalna delavka na ... šoli v ... za nedoločen čas, po pogodbi o zaposlitvi z dne 1. 9. 1998. Pred tem je bila tudi zaposlena v šolstvu od 1. 10. 1995 na ... šoli v ..., vseskozi neprekinjeno kot svetovalna delavka. Organ je neustrezno zaključil, da iz razloga, ker tožnica v nadaljnjih dveh oziroma treh letih po začetku dela v izobraževalni organizaciji ni opravila strokovnega izpita, ni izpolnila pogojev za opravljanje vzgojno-izobraževalnega dela po takrat veljavni zakonodaji, zaradi česar zmotno ocenjuje, da tožnice prehodna določba 146. člena ZOFVI ne ščiti. ZUI je veljal le do 14. 3. 1996. Ob uveljavitvi ZOFVI je tožnica imela ustrezno izobrazbo po dotlej veljavni zakonodaji, zaradi česar lahko še naprej opravlja delo socialne delavke, kljub uveljavitvi tega zakona (148. v zvezi z 146. členom ZOFVI). ZOFVI je spremenil izobrazbene pogoje, še preden se je za tožnico iztekel dve- oziroma triletni rok, pri čemer pa tožnici ni mogoče očitati zamude pri prijavi za izpit. Po 203. členu ZUI bi morala za to poskrbeti izobraževalna organizacija. Za presojo te zadeve je treba upoštevati prehodne določbe ZOFVI, ki so izenačevale položaj strokovnih delavcev, ki so bili zaposleni v šolstvu (že) pred uveljavitvijo ZOFVI in so si pridobili višjo strokovno izobrazbo v ''svoji stroki'' pred uveljavitvijo ZOFVI. Tako 146. in glede socialnih delavcev izrecno 148. člen ZOFVI. Glede zagotovitve enakih pravic strokovnim delavcem, ki so izpolnjevali zakonske pogoje, veljavne do sprejetja ZOFVI, in so tedaj (že) bili vključeni v sistemu vzgoje in izobraževanja, je ustrezno stališče zavzelo že Ustavno sodišče v odločbi, št. U-I-187/05-11 z dne 18. 10. 2007. Kot je razumeti iz citirane odločbe, so s prvim odstavkom 146. člena ZOFVI zaščiteni strokovni delavci, ki so izpolnjevali pogoje, veljavne do uveljavitve ZOFVI, in so tedaj že bili v sistemu šolstva. Tem strokovnim delavcem je ZOFVI v tej določbi zagotovil ''kontinuiteto zaposlitve v vzgoji in izobraževanju pod nespremenjenimi pogoji za nedoločen čas''. Tudi pojasnilo Vlade (točka 3 ustavne odločbe) izrecno navaja, da ''se tem strokovnim delavcem na podlagi prvega odstavka 146. člena zagotavljajo tudi pravice, ki izhajajo iz delovnega razmerja (napredovanje, poklicno usposabljanje, itd)''. Po razumevanju tožnice tem delavcem ni mogoče odreči tudi drugih pravic, vključno s pravico opravljati strokovni izpit. Pravilna je zato razlaga, da pri presoji izpolnjevanja pogojev strokovne izobrazbe za pristop na strokovni izpit ni mogoče zahtevati novih zvišanih zahtev, če je strokovni delavec bil zaposlen v šolstvu pred uveljavitvijo ZOFVI in je izpolnjeval izobrazbene pogoje za opravljanje dela. Strokovni delavci opravljajo strokovni izpit v skladu z ZOFVI. Ta se opravlja pred iztekom pripravniške dobe. Glede na drugi odstavek 102. člena ZOFVI bi tožnica, ki je opravljala pripravništvo in strokovni izpit ''po drugih predpisih'', lahko opravljala strokovni izpit po ZOFVI po preteku 6 mesecev od uveljavitve ZOFVI. Ta določba ne izključuje možnosti, da bi strokovni delavec opravljal izpit kdajkoli kasneje po izteku 6 mesecev. Ker je tožnica izkazala, da izpolnjuje tudi ostale pogoje, je odločitev napačna. S tem so bila kršena ustavna načela in tožnici kršene človekove pravice iz 2., 14. in 22. člena Ustave RS. Predlagala je, da sodišče izvede predlagane dokaze, izpodbijano odločbo spremeni tako, da prijavi tožnice ugodi, podredno, da odločbo odpravi, v vsakem primeru pa naloži toženki povrnitev njenih stroškov postopka.

Toženka je v odgovoru na tožbo povzela razloge odločbe, navedla, da je sklicevanje na odločbo Ustavnega sodišča neutemeljeno, ker se ta odločba ukvarja z vprašanjem kontinuitete zaposlitve strokovnih delavcev na področju vzgoje in izobraževanja. Bistvo prvega odstavka 146. člena ZOFVI je v spregledu strokovne izobrazbe kot enega izmed pogojev za zasedbo delovnega mesta strokovnega delavca na področju vzgoje in izobraževanja. Tožnica pa v to kategorijo zaposlenih ne sodi, saj ni izpolnjevala vseh pogojev, ki so veljali do uveljavitve ZOFVI. Tožnica bi za opravljanje izpita po 199. in 201. členu ZUI morala poskrbeti sama, še posebej ob upoštevanju posledice iz 201.člena ZUI. Dejstvo je, da je tožnica kljub temu, da ne izpolnjuje pogojev za zasedbo delovnega mesta, v delovnem razmerju za nedoločen čas in opravlja delo svetovalne delavke. Dejstvo je, da tožnica niti v času prijave na strokovni izpit ni izpolnjevala pogojev za pristop k strokovnemu izpitu. Dejstvo je tudi, da je v konkretnem primeru med samim postopkom prijave na strokovni izpit prišlo do poskusa podkupovanja javne uslužbenke, da bi izdala ugodno odločbo za tožnico. Poskus kaznivega dejanja dajanja podkupnine je obravnaval tudi Sektor kriminalistične policije Policijske uprave Ljubljana, ki je podala tudi kazensko ovadbo na Okrožno državno tožilstvo v Ljubljani (o čemer je predložila tudi dokazilo). Predlagala je zavrnitev tožbe.

Tožnica je sodišču poslala še prošnjo za prednostno obravnavanje.

Tožnica v tem upravnem sporu s tožbo izpodbija odločitev upravnega organa, ki jo je le-ta sprejel v zvezi z izvrševanjem sodbe Upravnega sodišča RS, IV U 266/2011 z dne 26. 6. 2012, s katero je to sodišče ugodilo tožbi tožnice in odpravilo odločbo organa, št. 100400-1804/2011/4 z dne 24. 10. 2011, in zadevo vrnilo organu v ponovni postopek. V obravnavanem primeru sodišče v skladu s četrtim odstavkom 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljnjem besedilu: ZUS-1) presoja, ali je v izpodbijanem upravnem aktu upravni organ sledil pravnemu mnenju sodišča glede uporabe materialnega prava in njegovim stališčem, ki se tičejo postopka, presoja pa ga tudi v mejah tožbenega predloga (40. člen ZUS-1) in v okviru uradnega preizkusa.

Po presoji sodišča je odločitev organa pravilna in zakonita, za svojo odločitev pa je organ navedel tudi utemeljene razloge, na katere se sodišče v izogib ponavljanju v celoti sklicuje (drugi odstavek 71. člena ZUS-1), v zvezi s tožbenimi navedbami pa še dodaja:

Med strankama je nesporno, da tožnica predpisane stopnje izobrazbe za delovno mesto, ki ga opravlja (svetovalna delavka v ... šoli v ...) glede na 96. člen ZOFVI nima, saj je končala Višjo šolo za socialne delavce (in ima torej pridobljeno ustrezno izobrazbo prve stopnje), nima pa izobrazbe ustrezne smeri, pridobljene po študijskih programih za pridobitev izobrazbe druge stopnje, oziroma raven izobrazbe, pridobljene po študijskih programih, ki v skladu z zakonom ustreza izobrazbi druge stopnje. Po 7. členu Pravilnika (sprejetega na podlagi četrtega odstavka 102. člena ZOFVI) se lahko drug strokovni delavec (kamor sodi tožnica) prijavi k opravljanju strokovnega izpita najprej po šestih mesecih opravljanja vzgojno-izobraževalnega dela v vrtcu oziroma šoli, če izpolnjuje z zakonom in drugimi predpisi določene pogoje o izobrazbi. Ker torej tožnica predpisane izobrazbe nima, je organ zato glede na zgoraj citirane materialnopravne določbe zakona in Pravilnika sprejel pravilen zaključek, ko je njeno prijavo za pristop k strokovnemu izpitu zavrnil.

Tožnica se moti, ko meni, da bi organ moral upoštevati 146. člen v zvezi s 148. členom ZOFVI, kar bi pomenilo spregled ustrezne izobrazbe po ZOFVI, zlasti, ker je tožnica po ZUI (ki je veljal pred uveljavitvijo ZOFVI) ustrezno izobrazbo imela. Po prvem, drugem in tretjem odstavku 146. člena ZOFVI (ki sodi med prehodne določbe) imajo drugi strokovni delavci (torej ne-učiteljski in ne-vzgojiteljski kader) pravico opravljati vzgojno-izobraževalno delo iz istih razlogov kot učitelji in vzgojitelji, ki so izpolnjevali z zakonom določene pogoje za opravljanje vzgojno-izobraževalnega dela v tam navedenih vzgojno-izobraževalnih institucijah, vse do prenehanja neprekinjenega opravljanja dela na področju vzgoje in izobraževanja. Po 148. členu ZOFVI pa knjižničarji in socialni delavci, ki so si pridobili višjo strokovno izobrazbo v svoji stroki pred uveljavitvijo tega zakona, lahko opravljajo delo knjižničarja oziroma socialnega delavca tudi po uveljavitvi tega zakona. Določbo 146. člena ZOFVI je presojalo tudi Ustavno sodišče v svoji odločbi, U-I-187/05-11 z dne 18. 10. 2007, v kateri je (med drugim) navedlo, da je s spremembo ZOFVI zakonodajalec posegel v delovna razmerja tistih učiteljev in vzgojiteljev, ki ob uveljavitvi ZOFVI niso izpolnjevali pogoja izobrazbe po ZOFVI, so pa opravljali vzgojno-izobraževalno delo v skladu s pogoji, ki so veljali do sprejema nove zakonodaje in gre v primeru izpodbijane ureditve – kot izhaja iz odgovora Državnega zbora in mnenja Vlade – za varstvo in ohranitev neprekinjenosti zaposlitve prav teh učiteljev in vzgojiteljev. Gre torej za ohranitev delovnega razmerja, ko se pogoji ob spremembi zakonodaje naknadno spremenijo, spregled izobrazbe pa ne velja za tiste učitelje in vzgojitelje, ki so zapustili delo v vzgojno-izobraževalnih ustanovah ali ga še bodo zapustili ter se bodo vanj morebiti vrnili (točka 9 in 11 odločbe). Med strankama ni sporno, da je bila tožnica ob spremembi zakonodaje (tj. ob uveljavitvi ZOFVI) že vključena v sistem vzgoje in izobraževanja in da je izpolnjevala predpisano izobrazbo po (prej veljavnem) 176. členu ZUI (po tej določbi je lahko sodelavec v srednji šoli, kdor ima ustrezno strokovno izobrazbo, in sicer (med drugim): - socialni delavec oziroma knjižničar najmanj višjo strokovno izobrazbo v svoji stroki). Sporno tudi ni, da tožnica ni opravila strokovnega izpita, ki bi ga glede na 199. in 201. člen ZUI morala opraviti v dveh oziroma najkasneje v treh letih po začetku dela za to, da dokaže sposobnost za samostojno opravljanje vzgojno-izobraževalnega in drugega dela. To pa pomeni, da tožnica nedvomno ni izpolnjevala vseh predpisanih pogojev (tudi po ZUI) za opravljanje svojega dela, pri čemer ni pravno pomembno, da je bil ZOFVI sprejet že 14. 3. 1996 (tožnica pa se je zaposlila 1. 10. 1995), torej pred potekom dveh oziroma treh let iz 201. člena ZUI, saj bi tožnica morala sama poskrbeti za to, da za opravljanje svojega dela izpolnjuje vse pogoje, torej da opravi predpisani strokovni izpit. Tožnica se zato tudi ne more z uspehom sklicevati na 203. člen ZUI, ki določa obveznost izobraževalne organizacije (le) o določitvi programa dela pripravnika ter mentorja, ne predpisuje pa delodajalcu take obveznosti, kot jo zatrjuje tožnica. Na strokovni izpit se mora namreč prijaviti vsak delavec sam, ko za to izpolni vse predpisane pogoje. Časovno neomejeno opravljanje strokovnega izpita (po preteku 6 mesecev dela) po 102. členu ZOFVI pa tudi ne pomeni, da tožnici za opravljanje strokovnega izpita po ZOFVI ni treba za to izpolnjevati vseh pogojev, določenih v ZOFVI, saj je namen opravljanja strokovnega izpita ravno v tem, da se zagotovi ustrezno usposobljenost strokovnega kadra pri opravljanju vzgojno-izobraževalnega dela, katere osnovo pa omogoči predpisana izobrazba.

Glede na povedano pa tožnici zato tudi niso bile kršena ustavna načela in tožničine ustavne pravice (iz 2., 14. in 22. člena Ustave RS), saj je organ odločal po veljavnem pravu in tožnico obravnaval nediskriminatorno in ob zagotavljanju upoštevanja pravic, ki ji gredo po zakonu.

Sodišče je tako presodilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe pravilen in zakonit, pravilna in zakonita pa je tudi izpodbijana odločba, zaradi česar je tožbo tožnice na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo.

Odločitev o stroškovnem zahtevku je sodišče sprejelo na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1.

Pravilnik o strokovnem izpitu delavcev na področju šole in izobraževanja člen 7.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.