sodba II U 266/2011
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2012-10-03

kulturni spomenik - varstveni režim - nadomestilo zaradi poslabšanja gospodarskega izkoriščanja kulturnega spomenika - pogoji za priznanje pravice do nadomestila - gospodarsko izkoriščanje spomenika kulturnega pomena

ZVKD-1 ureja le vprašanja nadomestila zaradi poslabšanja pogojev za gospodarsko izkoriščanje spomenika, medtem ko se kakšnega drugega vidika odškodnine zaradi omejitev lastninske pravice ne dotika.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Z izpodbijano odločbo upravnega organa prve stopnje je bila zavrnjena zahteva tožnice do upravičenosti do nadomestila zaradi poslabšanja gospodarskega izkoriščanja kulturnega spomenika na podlagi 39. člena Zakona o varstvu kulturne dediščine (ZVKD-1). Iz obrazložitve izhaja, da je tožnica lastnica parcele št. ..., ki je bila z Odlokom o razglasitvi kulturnih in zgodovinskih spomenikov na območju Občine Ptuj (Odlok, Uradni vestnik občin Ormož in Ptuj št. 35/89 s spremembami) razglašena za kulturni spomenik v sklopu arheološkega območja Ptuj – levi breg s tam navedenim varstvenim režimom. Upoštevaje navedeno je zato  kot pravno podlago za odločitev o zahtevku treba šteti zakon veljaven v času nastanka spornega razmerja, torej Zakon o naravni in kulturni dediščini (ZNKD) in ne trenutno veljavni Zakon o varstvu kulturne dediščine (ZVKD-1), na katerega se sklicuje tožnica. ZNKD, ki je veljal v trenutku, ko je bila predmetna nepremičnina razglašena za kulturni spomenik, je določal enkratno nadomestilo občanu, če se mu zaradi omejitve ali prepovedi bistveno poslabšajo obstoječi pogoji za pridobivanje dohodka. Vendar pa bi takšen zahtevek v skladu s splošnim zastaralnim rokom po ZOR zastaral v petih letih po sprejemu Odloka, torej že leta 1994. Navedeno odločitev je potrdila tudi tožena stranka s svojo odločbo št. 478-375/2010 z dne 9. 5. 2011. Navaja, da ZVKD-1 kot čas nastanka škode jasno opredeljuje spremenjeni varstveni režim, zato se v konkretnem primeru ne more uporabiti. Zavrača pritožbeno trditev, da odškodnine ni bilo mogoče določiti, dokler se ni zagotovo vedelo, ali bo gradnja na konkretni nepremičnini dovoljena ali ne. Omejitev rabe v smislu gradbene dejavnosti, ki ne sme škodovati ohranitvi terenskih kulturnih spomenikov in biti ovira arheološkim raziskavam, je bila določena že v Odloku iz leta 1989 in pogoji za življenje in delo so se v skladu z 20. členom ZNKD spremenili že takrat, zato je bilo že takrat mogoče upoštevati morebitno zmanjšanje vrednosti zemljišča zaradi nastale omejitve rabe, pri čemer so se uporabljale določbe Zakona o razlastitvi nepremičnin v družbeni lastnini (Ur. list SRS, št. 5/80). Odločitev prvostopnega upravnega organa je tudi v skladu s sodno prakso (sodba Višjega sodišča v Ljubljani II Cp 717/2010.

Tožnica s tožbo izpodbija odločitev upravnega organa prve stopnje in zatrjuje, da stališče upravnega organa, da je škoda nastala s sprejemom Odloka v letu 1989, ni pravilno. Iz Odloka je jasno razvidno, da je območje, na katerem leži parc. št. ... namenjeno med drugim tudi gradbeni dejavnosti. Zaradi te opredelitve, ki ni določena kot izjema, ampak kot pravilo, je mogoče šele na podlagi sondiranja in zaščitnega izkopavanja določeno parcelo določiti kot nezazidljivo, ker bodo na njej prezentirani kvalitetni kulturni spomeniki. Zato bi bilo že ob sprejemu Odloka povsem nemogoče in neekonomično odločati o tem, ali je nek lastnik upravičen do nadomestila zaradi spremembe varstvenega režima, saj takrat ni bilo znano, ali bo na določeni parceli mogoče graditi ali ne. O nastanku škode je mogoče govoriti šele od trenutka, ko so na tej parceli opravljena sondiranja in zaščitna izkopavanja ter je lastniku parcele zavrnjena izdaja kulturno varstvenih pogojev oz. soglasja. Tako bi zastaranje zahtevka lahko začelo teči neposredno od razglasitve za spomenik, ki je na območju Panorame in Ptujskega gradu, ki sta že z Odlokom določena za nespremenljivi in so tudi lastniki že od sprejema Odloka vedeli, da sta ti dve območji nespremenljivi. Na predmetni parceli so bile v letu 2009 v skladu z izdanimi kulturno varstvenimi pogoji št. 1686/08-MLT z dne 6. 5. 2008 izvedene predhodne arheološke raziskave, ki jih je z namenom sprostitve stavbnega zemljišča za gradnjo v skladu z 2. alinejo tretjega odstavka 34. člena ZVKD-1 financiralo Ministrstvo za kulturo. V opravljenih raziskavah je bilo ugotovljeno, da so arheološke najdbe takšnega pomena, da jih je potrebno ohraniti in predstaviti „in situ“, zato je Zavod za varstvo kulturne dediščine Slovenija, Območna enota Maribor (zavod), z odločbo št. AM-334/10 z dne 9. 2. 2010 zavrnil izdajo kulturno varstvenega soglasja, to odločitev pa je z odločbo potrdilo tudi Ministrstvo za kulturo. Ker je bilo s predmetno pravnomočno odločbo ugotovljeno, da tožeča stranka na parc. št. ... ne more graditi, so se ji na ta način poslabšali pogoji za gospodarsko izkoriščanje nepremičnine. Predmetna parcela je zaradi varstvenega režima določenega po predhodnih arheoloških raziskavah brez vrednosti, oz. stranki z lastništvom predmetne parcele nastajajo celo stroški, saj mora parcelo redno kositi, za drugo dejavnost pa parcela ni primerna. Parcela se nahaja v območju goste poselitve, v neposredni bližini drugih hiš in je uporabna zgolj za gradnjo, ne pa za kakršen koli drug namen (kmetovanje). Zato je tožnica na podlagi pridobljenega cenitvenega poročila, po katerem je predmetna nepremičnina ocenjena na 95.550,00 EUR vložila tudi zahtevo v skladu s 39. členom ZVKD-1 pri lokalni skupnosti, ki je spomenik razlastila. Tožeča stranka se strinja, da v predmetni zadevi ne gre za odškodninsko odgovornost, saj lokalni skupnosti ni mogoče očitati protipravnega ravnanja v zvezi s sprejetjem Odloka, in zato tudi ni podlage za odškodninski zahtevek po Obligacijskem zakoniku. Dejansko gre za zahtevek, ki temelji na določbi 39. člena ZVKD-1, ki je zakonska izpeljava 69. člena Ustave RS, ki določa, da je omejitev lastninske pravice na nepremičnini v javnem interesu mogoče le proti nadomestilu v naravi ali proti odškodnini pod pogoji, ki jih določa ta zakon. Predlaga, da sodišče tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne organu, ki je izpodbijano odločbo izdal v ponoven postopek.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri svojih navedbah v izpodbijani odločbi, glede zastaranja in pomanjkanja pasivne legitimacije pa ponavlja svoje stališče, da se je status nepremičnine tožeče stranke spremenil z Odlokom iz leta 1989, zardi česar je potrebno uporabiti takrat veljavno zakonodajo, konkretno ZNKD, ki je v 20. členu določal med drugim tudi obveznost družbeno politične skupnosti, da zagotovi sredstva za enkratno nadomestilo občanu, če se mu zaradi omejitev in prepovedi bistveno poslabšajo obstoječi pogoji za pridobivanje dohodka oz. za življenje in delo in tega ni mogoče nadomestiti z dovoljeno dejavnostjo v okviru določenega režima varstva oz. razvojnih usmeritev glede spomenika ali znamenitosti. V navedenem zakonu je tudi določeno, da se glede zastaranja zahtevati odškodnino uporablja Zakon o obligacijskih razmerjih, torej splošni 5 letni zastaralni rok, kar pomeni, da je pravica tožnice do odškodnine zastarala leta 1994. V  zvezi s trditvijo tožnice, da je potrebno uporabiti ZVKD-1, ki je začel veljati leta 2008, pa tožena stranka kljub temu, da se s tem stališčem ne strinja, podaja svoje stališče glede uporabe tega zakona. ZVKD-1 v 39. členu določa, da je rok za vlaganje zahtevkov za nadomestilo največ 1 leto po uveljavitvi akta o razglasitvi. Glede na to, da je bila predmetna nepremičnina razglašena kot kulturni spomenik z Odlokom iz leta 1989, je torej ta rok potekel leta 1990, zahtevek tožeče stranke je tako zastaral. Nadalje navaja, da je tožena stranka leta 2004 sprejela Odlok o prostorskih sestavinah dolgoročnega in srednjeročnega družbenega plana za območje Mestne občine Ptuj (Uradni vestnik MO Ptuj št. 8/04 in 9/04). V tem odloku je v 7. členu določeno, da zasnova kulturne dediščine, prikazana na kartah, obsega območja in enote varstva kulturne dediščine iz Zbirnega registra dediščine, med drugim tudi arheološko območje Panorama. Navedeno izhaja tudi iz odločbe Zavoda za varstvo kulturne dediščine Slovenije z dne 9. 2. 2010 in Ministrstva za kulturo z dne 25. 5. 2010. Za potrebe navedenega odloka je Zavod leta 2000 izdelal strokovne podlage za varstvo kulturne dediščine za Spremembe in dopolnitve prostorskih sestavin dolgoročnega in srednjeročnega plana Občine Ptuj. V teh strokovnih podlagah je bil vmesni predel Vičava, znotraj katerega se nahaja predmetna nepremičnina, skupaj z gričem Panorama, dodeljen novi enoti arheološke dediščine Ptuj – arheološko najdišče Panorama. V skladu z Odlokom iz leta 1989 pa območje Panorama predstavlja nespremenljivo območje in služi sadjarskemu namenu in v rekreativne namene. Tožeča stranka oz. njen pravni prednik je tako vsaj od leta 2004 morala vedeti, da na njeni nepremičnini ni mogoče graditi. Tudi v primeru štetja roka od leta 2004 je njen zahtevek zastaral v letu 2005. Nadalje tožena stranka navaja, da tožnica zoper odločbo s katero je  bilo zavrnjeno kulturno varstveno soglasje za gradnjo ni sprožila upravnega spora in ni izkoristila vseh pravnih možnosti za razveljavitev odločbe o zavrnitvi izdaje kulturno varstvenega soglasja. V kolikor pa bi tudi držalo, čemur pa tožena stranka nasprotuje, da se je status predmetne nepremičnine spremenil leta 2009, pa sta to spremembo povzročila tako Zavod za varstvo kulturne dediščine, kot Ministrstvo za kulturo in ne tožena stranka. Zaradi navedenega bi morala tožeča stranka morebitno škodo zahtevati od Republike Slovenije in ne od tožene stranke. Tožeča stranka navaja, da iz lokacijske informacije izhaja, da se nepremičnina nahaja v poselitvenem območju. Le navedba, da se nepremičnina nahaja v poselitvenem območju, še ne pomeni, da je na nepremičnini dejansko tudi možno graditi.  Ali je na določeni nepremičnini možno graditi ali ne, lahko stranka izve šele ob izdaji gradbenega dovoljenja. Nadalje tožena stranka podaja tudi navedbe za primer, da bi sodišče presodilo, da zahtevek ni zastaral. V zvezi z gospodarsko dejavnostjo in škodo je v 39. členu ZVKD – 1 določeno, da je pogoj za pridobitev pravice do nadomestila gospodarsko izkoriščenje nepremičnine ali raba v gospodarske namene pred razglasitvijo nepremičnine za spomenik. Nesporno je, da se predmetna nepremičnina ni in se niti sedaj ne izkorišča in ne uporablja v gospodarske namene. Nadalje 39. člen ZVKD-1 določa tudi merila za določanje višine nadomestila. Kot prvo merilo je določena razlika med višino prihodkov, kakršne je zagotavljala gospodarska dejavnost pred uveljavitvijo varstvenega režima in višino prihodkov, ki jih je dejansko mogoče pričakovati po uveljavitvi varstvenega režima. Tožeča stranka ni izkazala, da bi na navedeni nepremičnini opravljala kakršno koli gospodarsko dejavnost, torej iz nje ni mogla pridobivati nobenih dohodkov. Če pa ni bilo prihodkov iz gospodarske dejavnosti, torej tudi nadomestila ni. Na predmetni nepremičnini tudi do sedaj ni bila zgrajena stavba, torej se njena uporaba ni v ničemer spremenila in se bo uporabljala naprej enako kot do sedaj, to je kot travnik. Enako stališče izhaja tudi iz sodne prakse (sodba Upravnega sodišča št. II U 261/2010 z dne 19. 1. 2011). Tožeča stranka je predmetno nepremičnino pridobila na podlagi darilne pogodbe iz leta 2007. V času pridobitve nepremičnine je bil status te nepremičnine enak kot danes, saj je bila že leta 1989 razglašena za spomenik. Status in vrednost nepremičnine leta 2007 in danes sta torej enaka, prav tako od leta 2007 dalje tožena stranka ni v ničemer posegala na predmetno nepremičnino, torej tožeči stranki tako ni bila povzročena škoda. Na podlagi vsega navedenega tožena stranka sodišču predlaga, da sodišče zahtevek tožeče stranke kot neutemeljen  zavrne, tožeči stranki pa naloži plačilo stroškov postopka.

Tožeča stranka v pripravljalnem spisu z dne 22.9.2011 ponovno opozarja na ureditev iz Odloka, da območja (razen Panorame in Ptujskega gradu) služijo gradbeni, parkovni in vrtičkarski dejavnosti. To pa pomeni, da se je šele na podlagi zaščitnih izkopavanj, s katerimi je bilo ugotovljeno, da se na parceli tožnice tudi dejansko nahajajo arheološke najdbe, ugotovilo, da zaradi tega gradnja ni mogoča in da je šele takrat začel teči zastaralni rok za vložitev odškodninskih zahtevkov. Prav tako se ne strinja s stališčem tožene stranke, da sta status predmetne nepremičnine spremenila zavod in ministrstvo in ne tožena stranka. Zavod je strokovni organ, ki je ugotovil le, da na predmetni parceli gradnja ni dovoljena, spomenik pa je razglasila tožena stranka in je kot takšna tudi zavezanka za plačilo odškodnine. Sklicevanje na gospodarsko rabo iz 39. člena ZVKD-1 pa je potrebno uporabiti v kontekstu 20. člena ZNKD, ki je določal, da nadomestilo pripada tudi za bistveno poslabšanje obstoječih pogojev za življenje in delo. Dejstvo, da tožeča stranka ne more graditi stanovanjske hiše, ki jo je dobila v dar od očeta za namen gradnje, prav gotovo predstavlja bistveno poslabšanje pogojev za življenje. Glede na v državnem zboru sprejeto avtentično razlago 39. člena ZVKD-1 je tožeča stranka  prepričana, da sta 39. člen ZVKD-1 in njegova avtentična razlaga v nasprotju z 69. členom Ustave RS. Glede na navedeno tožeča stranka predlaga, da upravno sodišče prekine postopek in začne postopek za oceno ustavnosti 39. člena ZVKD-1 v skladu s 23. členom Zakona o ustavnem sodišču.

Tožena stranka v pripravljalni vlogi z dne 2. 2. 2012 nasprotuje prekinitvi postopka in temu, da bi sodišče vložilo zahtevo za oceno ustavnosti 39. člena ZVKD-1 glede na to, da sta navedeni člen in njegova avtentična razlaga jasna. Vztraja tudi pri svojem stališču, da bi morala tožeča stranka zoper zavrnitev kulturno varstvenega soglasja sprožiti upravni spor.

V obravnavani zadevi je sporna zavrnitev zahteve tožnice za priznanje nadomestila zaradi poslabšanja gospodarskega izkoriščanja kulturnega spomenika. Upravna organa prve in druge stopnje sta svojo odločitev oprla na določbe ZNKD, utemeljila pa sta tudi zakaj je zahtevek za plačilo nadomestila neutemeljen tudi upoštevaje določbo 39. člena  ZVKD-1.

Iz podatkov predloženega upravnega spisa in tožbenih navedb izhaja, da je tožnica lastnica nepremičnine parc. št. ..., ki je bila z Odlokom razglašena za kulturni spomenik arheološkega območja Ptuj – levi breg s tam navedenim kulturno varstvenim režimom (pred vsakim posegom je potrebno arheološko sondiranje v zemeljske plasti, ki je povezano z zaščitnim izkopavanjem; pri teh delih je potrebno kvalitetne spomenike prezentirati „in situ“). Med strankama upravnega spora prav tako ni sporno, da je tožnica nepremičnino - kulturni spomenik dobila v dar od očeta na podlagi darilne pogodbe z dne 16. 1. 2007 (torej po tem, ko je bila nepremičnina razglašena za kulturni spomenik).

Upoštevaje vse navedeno sta zato po presoji sodišča upravna organa pravilno ugotovila, da je pravna podlaga za odločitev o zahtevku tožnice za priznanje upravičenosti do nadomestila zaradi poslabšanja gospodarskega izkoriščanja kulturnega spomenika ZNKD, ki je veljal v času, ko je bila sporna nepremičnina razglašena za kulturni spomenik. Po določbi 20. člena citiranega zakona v zvezi s tretjim odstavkom 48. člena istega zakona pa je zahtevek v skladu s splošnim zastaralnim rokom petih let po takrat veljavnem ZOR, zastaral že leta 1994. Ne glede na navedeno pa tudi po 39. členu ZVKD-1, veljavnem v času odločanja upravnega organa prve stopnje, tožnica kot lastnica spomenika ni upravičena do nadomestila, saj so pogoji za upravičenost do nadomestila iz prvega in drugega odstavka 39. člena ZVKD-1 izpolnjeni le v tistih primerih, ko se je stvar že pred razglasitvijo za kulturni spomenik uporabljala za gospodarsko dejavnost in se je gospodarsko izkoriščala tako, da je lastnik pred omejitvami iz varstvenega režima z izkoriščanjem stvari pridobival dohodek ali je imel zagotovljen dohodek na podlagi predpisov, ki urejajo dejavnost ali rabo take stvari, ali kadar varstveni režim določa drugačno gospodarsko dejavnost ali rabo od tiste pred razglasitvijo (avtentična razlaga prvega in drugega odstavka 39. člena ZVKD-1 objavljena v Ur. listu RS, št. 8/2011). Navedeno torej pomeni, da ZVKD-1 ureja le vprašanja nadomestila zaradi poslabšanja pogojev za gospodarsko izkoriščanje spomenika, med tem ko se kakšnega drugega vidika odškodnine zaradi omejitev lastninske pravice ne dotika. Po mnenju sodišča pa gre v obravnavani zadevi, tudi upoštevaje dejstvo, da je tožnica svoj  zahtevek za odškodnino utemeljevala na 69. členu Ustave RS, ker meni, da ji je bilo z omejitvijo lastninske pravice na predmetni parceli poseženo v njeno pravico do zasebne lastnine (kar utemeljuje z izdajo negativnega kulturno varstvenega soglasja in namembnostjo zemljišča opredeljenega v prostorskih aktih), in glede na dejstvo, da se dejanska raba spornega zemljišča glede na prejšnjo (pred vzpostavitvijo varstvenega režima) ni spremenila, dejansko za uveljavljanje odškodnine zaradi omejitve lastninske pravice. To pa po izrecni določbi sedmega odstavka 39. člena ZVKD-1 tožnica lahko uveljavlja v pravdnem postopku pred pristojnim sodiščem, glede na to, da je bil zahtevek za nadomestilo po temelju z izpodbijano odločbo zavrnjen.

Sodišče po povedanem zato tudi ni sledilo predlogu tožeče stranke, da prekine postopek in pred Ustavnim sodiščem RS zahteva presojo ustavnost 39. člena ZVKD-1.

Po ugotovitvi, da je izpodbijana odločitev pravilna, je zato sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo.

Odločitev o stroških temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.