sodba II U 34/2014
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2014-07-09

Vlasta Švagelj Gabrovec (preds.), Sonja Kočevar (poroč.),

ničnost odločbe - razlogi za ničnost odločbe po posebni zakonski določbi

Kršitev načela zakonitosti se lahko uveljavlja v pritožbenem postopku z rednimi pravnimi sredstvi in tudi v postopku pri uporabi izrednih pravnih sredstev. ZUP pa v 6. členu izrecno ne določa, da kršitev navedenega načela že sama po sebi predstavlja ničnostni razlog. Prav tako v zakonih, ki so bili podlaga za izrek  spornega ukrepa elektroenergetskega inšpektorja (EZ, ZGO-1) ni določeno, da bi se lahko odločba glede na konkretne dejanske okoliščine lahko izrekla za nično. Tega ne predvidevata niti PES niti uredba EU, na katero se sklicuje tožnik v tožbi. Tudi Ustava RS, kar je tudi očitek v tožbi, ne določa, da so upravne odločbe nične že samo zato, ker so v nasprotju z ustavo.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Z izpodbijano odločbo je tožena stranka zavrnila zahtevek tožeče stranke za izrek ničnosti njene odločbe št. 360-35/2012-DE/4-00611169 z dne 30. 5. 2013, s sklepom pa je zavrgla zahtevek za izrek ničnosti sklepa Inšpektorata RS za promet, energetiko in prostor, št. 06131-75/2012 z dne 8. 7. 2013. V obrazložitvi odločbe navaja, da je tožena stranka z odločbo z dne 30. 5. 2013 zavrnila pritožbo tožeče stranke zoper odločbo Inšpektorata RS za energetiko in rudarstvo, št. 06131-075/2012 z dne 19. 3. 2012, s katero je elektroenergetski inšpektor tožeči stranki odredil, da mora za objekt X.  zaradi spremembe izvedbe strelovodne zaščite od projektno predvidene pridobiti mnenje o ustreznosti projektnih rešitev in dejanske izvedbe strelovodne zaščite. Tožeča stranka pa sedaj predlaga, da se ugotovi ničnost odločbe tožene stranke z dne 30. 5. 2013, s katero je bila zavrnjena pritožba zoper inšpekcijsko odločbo. Za kaj takega pa ne obstaja zakon, ki bi izrecno določal, da se za nično izreče odločba o pritožbi, nična bi lahko bila le odločba, zoper katero je bila vložena pritožba. Vendar tudi v tem primeru Zakon o graditvi objektov (ZGO-1) niti Energetski zakon (EZ), na podlagi katerega je bila izdana inšpekcijska odločba, ne določata, da bi bila odločba nična, če se ne upošteva vgradnja proizvoda, ki naj bi se prosto prodajal ne Evropskem trgu EU. Tega ne določajo niti Pravilnik o zaščiti stavb pred delovanjem strele niti Uredba EU o medsebojnem priznavanju niti Pogodba o evropski skupnosti, na kar se sklicuje tožeča stranka. Zaradi navedenega 6. točke prvega odstavka 279. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) ni mogoče uporabiti, saj noben zakon izrecno ne določa, da je odločba nična iz razlogov, ki jih navaja tožeča stranka. V zvezi s sklepom z dne 19. 3. 2012 pa tožeča stranka ugotavlja, da gre za sklep o dovolitvi izvršbe na podlagi 290. člena ZUP, torej za sklep, ki je procesne narave. Po določbi 279. člena ZUP pa se lahko za ničnega izreče le sklep, če je bilo z njim odločeno o vsebinskih vprašanjih.

Tožeča stranka v tožbi navaja, da je izredno pravno sredstvo vložila v zvezi z odločbo tožene stranke, s katero je ta zavrnila njeno pritožbo zoper odločbo Inšpektorata RS za energetiko in rudarstvo z dne 19. 3. 2012. Tako je logičen sklep, da je zahtevala ugotovitev ničnosti odločbe ministrstva kot tudi odločbe inšpektorata z dne 19. 3. 2012. Odločitev drugostopnega organa je bila vsebinska, saj je zavrnila pritožbo, torej se je v celoti strinjala z odločitvijo prvostopnega organa. Zaradi navedenega ne bi smela biti sporna zahteva tožeče stranke za ugotovitev ničnosti tako odločitve prvostopnega kot tudi drugostopnega organa. Tožeča stranka se sicer strinja z navedbo tožene stranke, da ZGO-1, EZ in Pravilnik o zaščiti stavb pred delovanjem strele izrecno ne določajo, da bi se odločba, ki ne upošteva vgradnje proizvoda, ki se prosto prodaja na trgu EU, izrekla za nično. Vendar pa tožeča stranka ne more trpeti posledic, če tožena stranka pri svoji odločitvi ne upošteva evropske zakonodaje in če predpisi RS niso skladni z evropskimi predpisi. Dejstvo je, da bi moral upravni organ pri svoji odločitvi upoštevati Pogodbo o evropski skupnosti (PES) in Uredbo UE o medsebojnem priznavanju št. 764/2008 (v nadaljevanju Uredba). V primeru, ko ne obstaja harmonizirana evropska zakonodaja, obstajajo pa nacionalna  pravila, velja Uredba. Ta se nanaša na nacionalne predpise o tehničnih zahtevah za proizvode, ki niso usklajeni na ravni EU in je neposredno uporabljiv akt. Gre za obvezujoč akt za vse države članice EU. Tako je Uredba tudi obvezujoč akt za upravne organe. Uredba jasno določa pravila in postopke, ki jih morajo upoštevati pristojni organi, če želijo sprejeti upravno odločbo, katere posledica bi bila ali prepoved dajanja proizvoda na trg ali prilagoditev pred dajanem na trg. Proizvodi Prevectron, ki so izdelani po francoskem standardu, se v Franciji zakoniti tržijo, uporabljajo in instalirajo. V skladu z Uredbo se zato lahko ti uporabljajo in instalirajo tudi v Sloveniji. Na podlagi odločb, ki jih je izdala tožena stranka, pa je dostop do proizvodov Prevectron v Sloveniji omejen. Pravo ES, ki ima po načelu primarnosti prednost pred domačim pravom držav članic, torej omogoča uporabo Prevectrona v RS. Tako pravo ES daje pravno podlago za uporabo in trženje navedenega izdelka na slovenskem trgu. Člen 6 ZUP določba, da mora organ v upravnih zadevah odločati po zakonu, podzakonskih predpisih, predpisih samoupravne lokalne skupnosti in splošnih aktih, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil. Ker v obravnavnem primeru tožena stranka evropske zakonodaje ni upoštevala, čeprav bi jo morala, je kršila določbo 6. člena ZUP. Kršitev načela zakonitosti pa ima za posledico ničnost odločitve organa, kar bi morala tožena stranka ugotoviti v izpodbijani odločbi. Odločitev organa, ki krši načelo zakonitosti, je lahko podvržena le najhujši sankciji, to je ničnosti oziroma neveljavnosti odločbe. To izhaja tudi iz 120. člena Ustave RS. Enako velja tudi za sklep tožene stranke z dne 8. 7. 2013, ker ne upošteva načela zakonitosti. Tožeča stranka predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi ter toženi stranki naloži povrnitev stroškov postopka.

Tožena stranka je sodišču dostavila upravni spis, posebnega odgovora na tožbo pa ni podala.

Po določbi 279. člena ZUP se za nično izreče odločba, ki je bila izdana v upravnem postopku v zadevi iz sodne pristojnosti ali v stvari, v kateri sploh ni mogoče odločati v upravnem postopku (1. točka); ki bi s svojo izvršitvijo lahko povzročila kakšno dejanje, ki je kaznivo po kazenskem zakonu (2. točka); ki je sploh ni mogoče izvršiti (3. točka); ki jo je izdal organ brez zahteve stranke, pa stranka pozneje ni izrecno ali molče v to privolila (4. točka); ki je bila izdana kot posledica prisiljenja, izsiljevanja, posebnega primera izsiljevanja, pritiska ali drugega nedovoljenega dejanja (5. točka);  v kateri je taka nepravilnost, ki je po kakšni posebni zakonski določbi razlog za ničnost (6. točka).  Tožeča stranka je v obravnavanem primeru uveljavljala ničnostni razlog iz 6. točke.

Po presoji sodišča je odločitev tožene stranke pravilna, prav tako se strinja z razlogi, ki jih je navedla za svojo odločitev in se nanje v izogib ponavljanju sklicuje tudi v tej sodbi (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu – ZUS-1). V zvezi s tožbenimi ugovori pa navaja:

Ničnost odločbe je izredno pravno sredstvo v upravnem postopku. Na podlagi tega pravnega sredstva lahko upravni organ izreče za nično odločbo samo iz tistih razlogov, ki so izrecno navedeni v 279. členu ZUP, ter predstavljajo najtežje kršitve pravil postopka. Uporaba tega izrednega pravnega sredstva ne dopušča širše razlage ničnostnih razlogov.

V skladu s 6. točko prvega odstavka 279. člena ZUP se za nično izreče odločba, v kateri je taka nepravilnost, ki je po kakšni posebni zakonski določbi razlog za ničnost. To pomeni, da mora biti v ZUP ali v drugem zakonu izrecno predpisano, da je določena nepravilnost v upravnem aktu takšne narave, da je zato tak akt ničen.

V obravnavnem primeru tožeča stranka zatrjuje, da odločba tožene stranke št. 360-35/2012-DE/4-00611169 z dne 30. 5. 2013, s katero je bila zavrnjena njena pritožba zoper odločbo Inšpektorata RS za energetiko in rudarstvo, št. 06131-075/2012 z dne 19. 3. 2012 (posledično torej tudi navedena odločba), temelji na napačni uporabi materialnih predpisov (PES, Uredbe EU), zaradi česar je bilo kršeno načelo zakonitosti iz 6. člena ZUP. V skladu z navedeno določbo organi v upravnih zadevah odločajo po zakonu, podzakonskih predpisih, predpisih samoupravnih lokalnih skupnosti in splošnih aktih, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil. Pri navedenem načelu gre za vezanost organa pri odločanju v upravni zadevi tako v vsebinskem (materialno-pravnem) kot v postopkovnem (procesno-pravnem) pogledu. Kršitev navedenega načela zakonitosti pa se lahko uveljavlja v pritožbenem postopku z rednimi pravnimi sredstvi in tudi v postopku pri uporabi izrednih pravnih sredstev. Vendar pa ZUP v 6. členu izrecno ne določa, da kršitev navedenega načela že sama po sebi predstavlja ničnostni razlog. Prav tako v zakonih, ki so bili podlaga za izrek sedaj spornega ukrepa elektroenergetskega inšpektorja (EZ, ZGO-1) ni določeno, da bi se lahko odločba, glede na konkretne dejanske okoliščine, lahko izrekla za nično. Tega ne predvidevata niti PES niti Uredba EU, na kar se sklicuje tožnik v tožbi. Tudi Ustava RS, kar je tudi očitek  v tožbi, ne določa, da bi bile upravne odločbe nične že samo zato, ker bi bile v nasprotju z ustavo.

Kolikor pa je bilo v zadevi napačno uporabljeno materialno pravo (kar je očitek tožeče stranke v zahtevi za izrek ničnosti odločbe), je to lahko stranka ugovarjala v okviru rednega pravnega sredstva (pritožbe) ter po izčrpanju navedenega pravnega sredstva v sodnem postopku v okviru upravnega spora. Iz spisa je razvidno, da je tožeča stranka zoper odločbo o izrečenem inšpekcijskem ukrepu sicer vložila pritožbo, ki je bila zavrnjena, ni pa v zvezi s tem uveljavljala sodnega varstva, kar pomeni, da je odločba postala pravnomočna. Če torej tožeča stranka ni izkoristila svoje pravice v okviru predvidene redne poti, ne more kasneje z izrednimi pravnimi sredstvi izpodbijati odločbe iz razlogov, ki so pridržani zgolj za pritožbo.

Pravilna je tudi odločitev tožene stranke v zvezi s sklepom Inšpektorata RS za promet, energetiko in prostor z dne 8. 7. 2013. Z navedenim sklepom je bilo ugotovljeno, da je odločba z dne 19. 3. 2012 postala izvršljiva dne 2. 6. 2012 ter se dovoljuje njene izvršba. Z navedenim sklepom tako ni bilo odločeno o kakšni pravici, obveznosti ali pravni koristi tožeče stranke, saj je odločitev o tem vsebovana v inšpekcijski odločbi o izreku ukrepa z dne 19. 3. 2012. Zaradi navedenega spornega sklepa ni mogoče izreči za ničnega, saj se po določbi drugega odstavka 279. člena ZUP za ničnega izreče le sklep, če je bilo z njim odločeno o vsebinskih vprašanjih.

Po vsem navedenem je sodišče ugotovilo, da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita, zato je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo kot neutemeljeno. Zavrnitev tožbe se nanaša tudi na zavrnitev zahtevka za povrnitev stroškov postopka. Navedena odločitev temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, ki določa, da v primeru, da če sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka sama trpi stroške postopka.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.