sodba III U 134/2012
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2013-07-01

kulturnovarstveno soglasje - območje kulturne krajine - dopustnost gradnje - kmečka lopa

Predlagani poseg ne spoštuje izhodiščnega nastanka kulturno krajinskega vzorca, s katerim je še vedno ohranjen značaj nepozidanega ruralnega ambienta, zato bi  predstavljal degradacijo kulturne krajine.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Z izpodbijano odločbo je Območna enota Piran Zavoda za varstvo kulturne dediščine Slovenije (v nadaljevanju Zavod) zavrnila zahtevo investitorja A.A. (v nadaljevanju tožnik) za izdajo kulturnovarstvenih pogojev v postopku izdaje kulturnovarstvenega soglasja za gradnjo kmečke lope v naravnem območju kulturne krajine Sveti Peter - Kulturna krajina Sveti Peter  - Padna - Nova vas, EŠD: 28602 ter v vplivnem območju varovanega območja naselbinske dediščine Pradna - Vas, EŠD: 508, nepremičnina parc. št. 2599 k.o. B.

Iz obrazložitve izhaja, da je bila tožnikova zahteva zavrnjena na podlagi petega odstavka 50. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) v zvezi s tretjim odstavkom 28. člena Zakona o varstvu kulturne dediščine (v nadaljevanju ZVKD-1). Navaja, da je območje predvidenega posega urejeno z Odlokom o spremembah in dopolnitvah prostorskih sestavin dolgoročnega in srednjeročnega družbenega plana občine Piran (v nadaljevanju Družbeni plan) in z Odlokom o prostorskih in ureditvenih pogojih za ruralno območje planske celote 12 v občini Piran (v nadaljevanju PUP). Po Družbenem planu poglede na južni del vasi varuje obstoječa meja pozidave s popolno prepovedjo novogradenj na terasastem pobočju oljčnih nasadov. Po povzemanju varstvenih režimov za obe obravnavani enoti dediščine, kot so navedene v Družbenem planu in PUP (8. člen) Zavod zaključuje, da obravnavanje nepozidanega izrazito ruralnega ambienta in njegovo varovanje pomeni varovanje tipičnega ambienta in hkrati tipiko celotnega območja, na katerem je uveljavljen status kulturne krajine.

Ministrstvo za izobraževanje, znanost, kulturo in šport (v nadaljevanju pritožbeni organ) je z odločbo z dne 25. 4. 2012 kot neutemeljeno zavrnil tožnikovo pritožbo zoper odločbo Zavoda. Ugotavlja, da leži obravnavana parcela v vplivnem območju naselbinske (urbanistične) dediščine Padna - Vas in v območju kulturne krajine Sveti Peter - Padna - Nova vas. To izhaja iz tematske karte Zasnova območij varstva kulturne dediščine, ki je sestavni del družbenega plana. Pojasnjuje, da je v Družbenem planu kulturna krajina navedena že pod takratno naravno dediščino (poglavje 5.1.3.2. Naravna dediščina), ki pa je po 15. točki 3. člena ZVKD-1, obravnavana kot del dediščine po tem zakonu. V družbenem planu (3. točka poglavja 5.1.2.) so območja kulturne dediščine prikazana v kartografskem planu, kulturno varstveni režimi pa so določeni v Strokovnih podlagah za varstvo naravne in kulturne dediščine, ki jih je pripravil Medobčinski zavod za spomeniško varstvo Piran (v nadaljevanju Strokovne podlage). Varstveni režim zaradi varovanja pogledov na južni del vasi, varuje obstoječo mejo pozidave s popolno prepovedjo novogradenj na terasastem območju oljčnih nasadov. Obravnavana parcela leži v območju oljčnih nasadov (vplivnem območju vasi), ki vključuje območja pod vasjo in oljčne nasade ter greben ob cesti, ki se odcepi od ceste Nova vas - Šmarje. Vse to izhaja iz Družbenega plana in Strokovnih podlag. Kulturnovarstveni režim je po presoji pritožbenega organa v navedenih aktih tako konkretiziran, da že iz njihovih določb izhaja, da zaradi varovanja vasi Padna, na terasastem območju oljčnih nasadov, kjer leži obravnavana parcela, niso dovoljene gradnje novih objektov.

V Družbenem planu in Strokovnih podlagah v poglavju Območja kulturne krajine, je določeno tudi, da se na območju kulturne krajine varujejo naravne in antropogene značilnosti pred posegi, ki bi negativno vplivali na ekološko ravnovesje in ambientalno krajinsko podobo pokrajine. Obnavljati je potrebno obstoječe trase, oblikovanje škarp, urejanje dovoznih poti pa izvajati brez večjih posegov. Ob upoštevanju navedenega varstvenega režima tudi pritožbeni organ ocenjuje, da predstavlja predlagani poseg degradacijo kulturne krajine, saj ne spoštuje izhodiščnega načela nastanka kulturno krajinskega vzorca obstoječega v območju kulturne krajine. Skozi tisočletni razvoj je namreč to območje ohranilo značaj nepozidanega izrazito uralnega ambienta. Varovanje tega območja zato pomeni varovanje tipičnega ambienta in s tem dela celotne kulturne krajine, ki je zaradi izjemnosti in redkosti potrebna posebne obravnave. Tožniku pojasnjuje zakaj gradnja podpornega zidu, za katero je pridobil kulturno varstveno soglasje ne more biti enako obravnavana kot gradnja kmečke lope. Glede na navedeno se pritožbeni organ strinja z odločitvijo zavoda, da se izdaja kulturno varstvenega soglasja zavrne. Po presoji pritožbenega organa je neutemeljena tudi trditev, da je zavod kršil materialni predpis, ker je odločitev oprl na 8. člen Odloka o prostorskih ureditvenih pogojih za urbano območje planske celote 12 v občini Piran. S tem v zvezi tožniku pojasni, da iz izpodbijane odločbe ne izhaja, da bi Zavod na podlagi navedenega določila zaključil, da predlagana gradnja pomožnega objekta za kmetijstvo, ni dopustna.

Tožnik v tožbi navaja, da je bilo ravnanje Zavoda z njegovo zahtevo za izdajo kulturnovarstvenega soglasja v nasprotju z načelom ekonomičnosti postopka iz 14. člena Zakona o splošnem upravnem postopku. Zahteva Zavoda po spremembi zahtevka v zahtevek za izdajo kulturno varstvenih pogojev pa je bila tudi v nasprotju s Kodeksom ravnanja javnih uslužbencev (prvi odstavek 4. člena). Z izpodbijano odločbo je bilo namreč odločeno o zahtevi za izdajo kulturnovarstvenega soglasja. V zadevi pa je po mnenju tožnika ključna kršitev določb tretjega odstavka 50. člena ZGO-1 in četrtega odstavka 29. člena ZVKD-1, saj Zavod in niti pritožbeni organ nista navedla pravnih podlag za zavrnitev. S sklicevanjem na določbe 25., 131. in 132. člena ZVKD-1 zatrjuje, da gre v obravnavanem primeru za registrirano nepremičninsko dediščino (sem sodita tudi kulturna in naselbinska dediščina). Zavod bi moral zato v postopku upoštevati določbe 2. in 3. alinee prvega odstavka 132. člena ZVKD-1. Pri odločanju pa zavod ni uporabil niti določb prostorskega akta ali akta o določitvi varstvenih območij dediščine (četrti odstavek 29. člena ZVKD-1 v zvezi s tretjim odstavkom 50. člena ZGO-1), pač pa Strokovne podlage. Strokovne podlage po mnenju tožnika ne predstavljajo materialnega predpisa in se zato v skladu s 6. členom ZUP zavod, pri odločanju nanje ne more sklicevati (sodba II U 363/2009 z dne 22. 12. 2010 Upravnega sodišča RS). Zaradi napačne uporabe materialnega predpisa zavodu očita kršitev načela zakonitosti.

Po mnenju tožnika je izpodbijana odločitev arbitrirana. Z navajanjem kulturnovarstvenega soglasja, ki mu je bilo izdano dne 25. 8. 2006 za gradnjo podpornega zidu in zatrjevanjem, da pritožbeni organ v obrazložitvi svoje odločbe ni navedel razlogov za prepoved gradnje kmečke lope in ni navedel pravne podlage za svojo odločitev, tožnik toženi stranki očita tudi kršitev 6. točke prvega odstavka 214. člena ZUP. Izpodbijane odločbe torej ni mogoče preizkusiti.

V nadaljevanju s sklicevanjem na določbe 11. in 24. člena PUP, na določbe ZGO-1 in Uredbe o vrstah objektov glede na zahtevnost, zatrjuje, da tudi za dovolitev gradnje kmečke lope z bruto površino 30 m2 in višino najvišje točke 5,00 m, kot pomožnega objekta namenjen kmetijski dejavnosti, ni pravnih zadržkov. Ker Zavod v obrazložitvi izpodbijane odločbe ni navedel predpisa, ki bi tako gradnjo prepovedoval, je s tem kršil določbo 4. točke prvega odstavka 214. člena ZUP. Ker preizkus take odločbe ni mogoč, je po mnenju tožnika podana tudi bistvena kršitev pravil upravnega postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP).

Po mnenju tožnika je kmečka lopa skladna z varstvenimi usmeritvami iz 132. člena ZVKD-1, saj se z njeno postavitvijo izven naselja ne spreminja morfološka zasnova naselja. Nameravani poseg zaradi predvidene lokacije ne more vplivati niti na meje in silhueto naselja. Glede na velikost lope (bruto pozidanost v velikosti 30 m2) bi njena postavitev težko vplivala na obstoječe razmerje med odprtim prostorom in naseljem. S postavitvijo kmečke lope se le ohranja tradicionalna raba zemljišč, v ničemer pa ne more vplivati na vzorec parcelacije. Tako majhen in nezahteven objekt že zaradi svoje velikosti, po mnenju tožnika ne more vplivati na prostorske dominante, panoramski pogled ali obliko terena. Sodišču zato predlaga, da tožbi ugodi in izpodbijano odločbo odpravi. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe in se sklicuje na razloge navedene v obrazložitvi odločbe pritožbenega organa. Navaja, da je v drugostopenjski odločbi zadostno obrazloženo zakaj predlagani poseg ni dopusten. Relevantno dejansko stanje je bilo v obravnavanem primeru ugotovljeno na podlagi predložene dokumentacije, skladno z določili ZGO-1 in ZVKD-1. Strinja se s tožnikom, da Zavod ni ravnal v skladu z ZUP, ko je od njega zahteval spremembo vloge. Ni pa utemeljena tožbena navedba, da Zavod in pritožbeni organ za odločitev nista navedla pravnih podlag. V obravnavanem primeru so bile kot je že navedeno v odločbi pritožbenega organa, uporabljene kot pravna podlaga: Zasnove območij varstva kulturne dediščine, ki so sestavni del Družbenega plana in skladno z določbo 3. točke poglavja 5.1.2 Družbenega plana, strokovne podlage za varstvo naravne in kulturne dediščine, ki jih je pripravil Medobčinski zavod za spomeniško varstvo Piran (Strokovne podlage), v katerih je določen varstveni režim. Pripominja, da je podlaga za zavrnitev kulturnovarstvenega soglasja tudi Elaborat Medobčinskega zavoda za spomeniško varstvo št. 63-1/83 z dne 21. 10. 1983, na katerega napotuje 9. člen Odloka o razglasitvi kulturnih in zgodovinskih spomenikov na območju občine Piran (Uradne objave PN, št. 26/83, 3/09), ki pa ga tožena stranka v odločbi res ni navedla. Navaja pa, da tudi Elaborat v delu Padna naselbinsko območje, enako kot Strokovne podlage, določa, da se za poglede na severozahodni del vas varujejo strnjena vaška pozidava s prepovedjo novogradenj na obodu, za poglede na južni del vasi pa se vanje obstoječa meja pozidave s popolno prepovedjo novogradenj na terasastem pobočju oljčnih nasadov kjer se nahaja tudi obravnavana parcela. V zvezi z uporabo 132. člena ZVKD-1 pojasnjuje tudi, da je potrebno strokovne zasnove, ki predstavljajo konkretizacijo varstvenega režima in ki so bile upoštevana v prostorskem aktu o določitvi varstvenega območja dediščine oz. v aktu o razglasitvi spomenikov, upoštevati v delu v katerem se ta akt nanje sklicuje in so javno objavljene. Meni, tudi da vsi pogoji za izvajanje kmetijske dejavnosti, ne glede na določbe 11. in 24. člena PUP, če predstavljajo poseg v kulturno krajino v nasprotju z varstvenim režimom, niso dovoljeni. Glede na navedeno sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Po presoji sodišča je izpodbijana odločitev, ki temelji na podatkih v upravnih spisih pravilna in zakonita. Razlogi, s katerimi je tožena stranka pravilno utemeljila svojo odločitev in kot neutemeljeno zavrnila tožnikovo pritožbo, so navedeni v obrazložitvi odločbe pritožbenega organa. Sodišče utemeljitvi pritožbenega organa lahko sledi in zato razlogov za odločitev ponovno ne navaja (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1). V zvezi z navedbami v tožbi pa še navaja:

Tožena stranka svojo odločitev opira na ugotovitvi, da parcela, na kateri želi tožnik zgraditi kmečko lopo, leži v vplivnem območju naselbinske (urbanistične) dediščine Padna - Vas (EŠD508) ter v območju kulturne krajine Sveti Peter - Kulturna krajina Sveti Peter - Padna - Nova vas (EŠD 28602), kar med strankama ni sporno. To območje je razvidno iz tematske karte Zasnova območij varstva kulturne dediščine, ki je sestavni del Družbenega plana (Odlok Uradne objave, št. 26/1998). Obravnavano kulturno krajino, ki je v Družbenem planu navedena v poglavju 5.1.3.2. Naravna dediščina, je tožena stranka v skladu s 15. točko 3. člena ZVKD-1 obravnavala kot del dediščine po tem zakonu. Območja kulturne dediščine so po 3. točki poglavja 5.1.2. Družbenega plana prikazana v kartografskem delu plana, kulturno varstveni režimi pa so po Družbenem planu določeni v Strokovnih podlagah, območja varstva kulturne in naravne dediščine, april 1985, ki jih je pripravil Medobčinski zavod za spomeniško varstvo Piran. V poglavju Naselbinska območja, urbanistični spomeniki, je za naselbinsko območje Padna zaradi varovanja pogledov na južni del vasi varovana obstoječa meja pozidave s popolno prepovedjo gradenj na terasastem območju oljčnih nasadov. V vplivno območje vasi so vključeni tudi oljčni nasadi, kjer leži obravnavana parcela, kar je razvidno iz tematske karte Družbenega plana.

Ker že Družbeni plan določa, da se na območju kulturne krajine varujejo naravne in antropogene značilnosti pred negativnimi posegi, v ekološko ravnovesje in ambientalno krajinsko podobo pokrajine in določa, da je potrebno obstoječe terase, oblikovanje škarp, urejanje dovoznih poti, izvajati brez večjih posegov v značilnosti krajine, se sodišče strinja z ugotovitvijo pritožbenega organa, da ob upoštevanju enakega varstvenega režima določenega v Strokovnih podlagah, predstavlja predlagani poseg zato, ker ne spoštuje izhodiščnega nastanka kulturno krajinskega vzorca, s katerim je še vedno ohranjen značaj nepozidanega ruralnega ambienta, degradacijo kulturne krajine. To pa pomeni, da je tožena stranka, ki v obrazložitvi odločbe pritožbenega organa kot pravne podlage ni navedla določil 9. člena Odloka o razglasitvi kulturnih in zgodovinskih spomenikov na območju Občine Piran (v nadaljevanju Odlok), ki napotuje na Elaborat Medobčinskega zavoda za spomeniško varstvo, št. 63-1/83 z dne 21. 10. 1983 z naslovom Strokovne osnove za razglasitev kulturnih in zgodovinskih spomenikov v občini Piran, za izpodbijano odločitev upoštevala tudi smernice določene v 3. alinei prvega odstavka 132. člena ZVKD-1. Ker pa v Odloku navedeni Elaborat v delu Padna naselbinsko območje določa enako kot Strokovne podlage, da se za poglede na severozahodni del vasi varujejo strnjena vaška pozidava s prepovedjo novogradenj na obodu, za poglede na južni del vasi se varuje obstoječa meja pozidave s popolno prepovedjo novogradenj na terasastem pobočju oljčnih nasadov, kjer se nahaja tudi obravnavana parcela, sodišče ugotavlja, da za izdajo kulturno varstvenega soglasja za postavitev kmečke lope, ki po že navedenih prostorskih aktih, takšne gradnje prepovedujejo, glede na določilo četrtega odstavka 28. člena ZVKD-1, niso bili izpolnjeni pogoji. Po navedenem določilu mora biti poseg skladen s prostorskim aktom. Že navedeni prostorski akti pa novogradnje prepovedujejo.

Po oceni sodišča je zato zmotno stališče tožnika, da tožena stranka za izpodbijano odločitev ni imela zakonske podlage in da bi mu zato glede na določbe ZGO-1 in PUP morala izdati kulturnovarstveno soglasje. Brez dejanske podlage je tudi tožbena trditev, da tožena stranka v obrazložitvi ni navedla razlogov za svojo odločitev. Zato je neutemeljen tudi tožbeni očitek, da preizkus izpodbijane odločbe ni bil mogoč.

Tožbene navedbe, ki se nanašajo na kršitev pravil postopka v postopku izdaje prvostopne odločbe, na pravilnost izpodbijane odločitve, niso mogle vplivati, saj dejansko stanje glede območja in lege predvidene gradnje, za tožnika ni sporno. Pritožbeni organ pa je na to dejansko stanje pravilno uporabil določbe ZGO-1 in ZVKD-1.

Sodišče tožniku pojasnjuje tudi, da je v sodbi II U 363/2009 z dne 22. 12. 2010 Upravno sodišče obravnavalo drugačno dejansko stanje in je z njo odločilo v zadevi kulturno varstvenih pogojev za območje kulturnega spomenika. Zato se tožnik nanjo v tem upravnem sporu neutemeljeno sklicuje.

Glede na navedeno je sodišče na podlagi dejanskega stanja ugotovljenega v postopku izdaje izpodbijane odločbe, tožbo kot neutemeljeno zavrnilo po prvem odstavku 63. člena ZUS-1.

Izrek o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške, če sodišče tožbo zavrne.

ZVKD-1 člen 28, 28/3, 28/4, 132, 132/1, 132/1-3.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.