UPRS sodba I U 1289/2011
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2012-10-09

Alenka Praprotnik (preds.), Bogdana Bradač (poroč.), Zdenka Štucin

dodatno pokojninsko zavarovanje - pokojninski načrt - odobritev pokojninskega načrta - sklad obrtnikov

Vsebina pokojninskega načrta je v zakonu za sklad obrtnikov predpisana posebej in tudi nekoliko drugače, vendar je treba upoštevati, da tudi za ta sklad smiselno veljajo določbe o pokojninskem načrtu iz 296. člena ZPIZ-1, s tem pa tudi določba, da mora biti s prostovoljnim dodatnim zavarovanjem po pokojninskem načrtu pokrito (vsaj) izplačilo dodatne starostne pokojnine iz 362. člena ZPIZ-1.

Ureditev v ZPIZ-1, kjer je določeno, da pokojninski načrt aktuarsko potrdi Urad za zavarovalni nadzor pri Ministrstvu za finance, minister, pristojen za delo pa nato načrt sprejme (četrti odstavek 385. člena ZPIZ-1), je treba razumeti tako, da se načrt sprejme (oziroma odobri) le, če je pred tem aktuarsko potrjen s strani pristojnega urada.

II. Vsaka stranka nosi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijano odločbo št. 1033-1/2008-67 z dne 7. 9. 2011 je Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve odločilo, da se Pokojninski načrt kolektivnega prostovoljnega dodatnega pokojninskega zavarovanja z oznako PN-SOP-03/2008 z dne 6. 5. 2011 (v nadaljevanju pokojninski načrt) ne odobri. Kot izhaja iz obrazložitve odločbe, je tožeča stranka dne 18. 2. 2008 na podlagi določb 384. in 385. člena ter določb členov od 295 do 301 Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (v nadaljevanju ZPIZ-1) vložila zahtevo za odobritev pokojninskega načrta ter nato tekom postopka vlogo večkrat dopolnila in spremenila, nazadnje dne 6. 5. 2011, ko je vložila popravljene dokumente vloge za odobritev pokojninskega načrta z upoštevanjem pripomb Agencije za zavarovalni nadzor (v nadaljnjem besedilu AZN). Predloženi pokojninski načrt je namenjen kolektivnemu prostovoljnemu dodatnemu pokojninskemu zavarovanju, v katerega se lahko vključijo posamezniki preko svojega delodajalca, ki v celoti ali delno financira pokojninski načrt. Poleg delodajalcev lahko del premije plačujejo tudi zavarovanci sami. Tožena stranka se nato sklicuje na določbe ZPIZ-1, ki v tretjem odstavku 292. člena določa, da se členi od 295 do 301 ter določbe prvega, tretjega in četrtega odstavka 377. člena tega poglavja smiselno uporabljajo tudi za sklad obrtnikov. Sklicuje se tudi na 296. člen ZPIZ-1, v katerem je opredeljen predmet in vsebina pokojninskega načrta, in 297. člen, ki določa, da mora pokojninski načrt, na podlagi katerega se lahko uveljavljajo davčne olajšave, odobriti minister, pristojen za delo. Navaja tudi 382. in 385. člen ZPIZ-1 in poudari, da mora pokojninski načrt ob sestavinah, določenih v tretjem odstavku 385. člena ZPIZ-1, glede na tretji odstavek 292. člena ZPIZ-1 vsebovati tudi vse sestavine, ki so določene v 296. členu ZPIZ-1, in da se ga odobri skladno z 297. členom ZPIZ-1.

2. V postopku je bilo skladno s četrtim odstavkom 385. člena ZPIZ-1 pridobljeno aktuarsko mnenje AZN iz katerega izhaja, da AZN ne more aktuarsko potrditi pokojninskega načrta, ker ne vsebuje vseh osnovnih sestavin in ker finančno stanje Sklada obrtnikov in podjetnikov ne omogoča, da bi ta jamčil za zajamčen donos. Nato podrobno povzema aktuarsko mnenje AZN, in sicer: - da ni mogoče aktuarsko preveriti rešitev glede določitve višine mesečnih prispevkov za posameznega zavarovanca; - da pokojninski načrt ne določa načina izračuna poklicne pokojnine, saj določb drugega odstavka 5. člena pokojninskega načrta ni mogoče opredeliti kot način izračuna poklicne pokojnine; - da omejitev preverjanja na sestavine pokojninskega načrta, če pri tem ni narejena aktuarska analiza finančne vzdržnosti ni mogoče šteti za opravljeno aktuarsko delo; - da pokojninski načrt v 26. členu določa zajamčen donos, v petem odstavku 25. člena pa je določeno, da mora v primeru, da rezervacije kritnega sklada ne zadoščajo za pokrivanje minimalnega donosa, razliko pokriti vložnik zahteve iz lastnih sredstev. Za aktuarsko potrditev je treba preveriti, ali je vložnik zahteve sposoben zagotavljati zajamčen donos v primeru, ko dejanska donosnost sklada v posameznem obračunskem mesecu tega ne bo zagotavljala in razlike ne bo mogoče pokrivati iz oblikovanih rezervacij kritnega sklada. Jamstvo tožnika kot vložnika zahteve ob dejstvu, da ima 97,5 mio EUR primanjkljaja, ni primerno in tako finančno stanje ne omogoča, da bi jamčil za zajamčeni donos. Zajamčen donos pa je obvezna sestavina pokojninskega načrta (3. alinea četrtega odstavka 296. člena ZPIZ-1); - da pokojninski načrt ne določa pogojev za pridobitev dodatne pokojnine - poklicne pokojnine; - da pokojninski načrt ne ureja investicijske strategije za celotno obdobje – za čas varčevanja in čas izplačevanja poklicnih pokojnin.

3. Aktuarsko mnenje je bilo poslano tožniku, ki je nanj odgovoril in navedel svoje poglede. Tožena stranka še pojasni, da je v zadevi odločila skladno s četrtim odstavkom 385. člena ZPIZ-1, in navaja ugotovitve iz aktuarskega mnenja AZN. Ker tako pogoj glede aktuarske potrditve pokojninskega načrta s strani AZN, ki je določen v četrtem odstavku 385. člena ZPIZ-1, ni izpolnjen, pokojninski načrt ni skladen z ZPIZ-1. Tekom postopka je bil pokojninski načrt večkrat poslan v aktuarsko potrditev na AZN in vmes na podlagi negativnih aktuarskih mnenj ter prejetih pripomb tožnika popravljen in ponovno poslan v odobritev. Tožena stranka je odločitev sprejela na podlagi zadnjega aktuarskega mnenja AZN z dne 28. 7. 2011, odgovora tožnika z dne 25. 8. 2011 in pokojninskega načrta, prejetega dne 6. 5. 2011. Pridružuje se aktuarskemu mnenju AZN, da tožnik kot vložnik zahteve ne bo mogel izpolnjevati obveznosti, določenih v pokojninskem načrtu v zvezi z jamčenjem z lastnimi sredstvi za zajamčeni donos zavarovancev, kar tudi pojasni.

4. Tožeča stranka je najprej vložila tožbo zaradi molka organa po 28. členu členu Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), nato pa jo je razširila na izdani upravni akt. V tožbi navaja, da je oseba iz prvega odstavka 382. člena ZPIZ-1 in da je že 5. 5. 2009 pri toženi stranki zahtevala sprejem pokojninskega načrta glede na četrti odstavek 385. člena ZPIZ-1, vendar je bil načrt zavrnjen. Po vloženi tožbi je to sodišče s sodbo opr. št. U 1232/2008-9 z dne 9. 2. 2009 tožbi ugodilo. V ponovnem postopku je bila dne 8. 9. 2009 izdana nova odločba, s katero pokojninski načrt ponovno ni bil sprejet. Po vloženi tožbi je to sodišče s sodbo opr. št. I U 1730/2009-14 z dne 5. 5. 2010 tožbi ugodilo, odločbo odpravilo in zadevo vrnilo v ponovni postopek. Tožena stranka je nato v drugič ponovljenem postopku izdala v tem sporu izpodbijano odločbo, s katero je bil zavrnjen sprejem pokojninskega načrta. Predlaga, da sodišče v zadevi odloči v sporu polne jurisdikcije, saj že tretjič uveljavlja pravno varstvo glede pravilnosti in zakonitosti postopanja tožene stranke in AZN. Meni, da tožena stranka ni ravnala skladno s pravnim mnenjem sodišča na podlagi četrtega odstavka 64. člena ZUS-1. Predlaga, da sodišče določi izvedenca aktuarske stroke, ki naj preizkusi pokojninski načrt, poda aktuarsko mnenje ter ga potrdi. Meni, da le sodišče lahko z odločitvijo v sporu polne jurisdikcije tožeči stranki zagotovi pravno varnost.

5. V nadaljevanju tožbe navaja s strani tožene stranke navedene pomanjkljivosti pokojninskega načrta in meni, da so ugotovitve zmotne. Dodaja še, da bi tudi, če bi bil pokojninski načrt pomanjkljiv (pa ni), tožena stranka morala tožečo stranko pozvati k odpravi pomanjkljivosti in se ob tem sklicuje na 67. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Nadalje navaja svoje poglede na predloženi pokojninski načrt. Meni, da je razlaga tožene stranke, da je AZN zavrnila aktuarsko potrditev pokojninskega načrta zmotna, saj AZN le-tega (kvečjemu) ni mogla potrditi. Navedeno predstavlja zmotno ugotovitev odločilnih dejstev v zvezi s pogoji za zavrnitev sprejema pokojninskega načrta. Kolikor je aktuarsko mnenje AZN razumeti kot zavrnitev aktuarske potrditve pokojninskega načrta, tožeča stranka meni, da je tožena stranka materialno pravo zmotno uporabila. Zmotno je tudi stališče AZN, da je predmet aktuarske potrditve ugotavljanje ustreznega obsega sredstev tožeče stranke. AZN in tožena stranka pa sta se s svojimi stališči zoperstavila sicer zavezujočemu pravnemu mnenju tega sodišča glede uporabe materialnega prava. Iz obeh sodb sodišča (opr. št. U 1232/2008-9 in U 1233/2008-12) izhaja, da je potrebno določbo 3. odstavka 292. člena ZPIZ-1 razlagati tako, da zagotavlja enake pogoje vseh izvajalcev pri odločanju o sprejemu pokojninskega načrta. O enakosti pogojev potrditve pokojninskega načrta se je sodišče ponovno izreklo v sodbah opr. št. U I 1729/2009-20 in U I 1730/2009-14.

6. Sklicuje se na ZPIZ-1 in navaja, da je v četrtem odstavku 385. člena določeno, da AZN aktuarsko potrdi, tožena stranka pa sprejme zgolj pokojninski načrt in se pri tem ne presoja, ali so izpolnjeni pogoji za opravljanje dejavnosti, zlasti ne, ali je izkazana kapitalska in premoženjska ustreznost. Mnenje tožene stranke, da zgolj sprejem pokojninskega načrta omogoča trženje in izvajanje pokojninskega načrta, je zmotno. Tožnik priglaša tudi stroške v skladu z Zakonom o odvetniški tarifi (ZOdvT) in pri tem opozarja, da naj sodišče, kolikor bi menilo, da je tožeča stranka upravičena le do stroškov na podlagi Pravilnika, sprejetega po tretjem odstavka 25. člena ZUS-1, zahteva ustavno presojo navedenega določila ali uporabi glede podzakonskega predpisa institut exceptio illegalis.

7. Tožena stranka v odgovoru na razširitev tožbe navaja, da je tožeča stranka bila seznanjena z aktuarskim mnenjem, poslanim s stani AZN in ga je tudi imela možnost dopolniti. Iz navedenega mnenja tudi jasno izhaja, da pokojninskega načrta ni mogoče aktuarsko potrditi. Ker pokojninskega načrta AZN ni potrdila, tudi ni izpolnjen pogoj za potrditev le-tega s strani tožene stranke. Sodišču predlaga, da tožbo zavrne.

9. Dodatno pokojninsko zavarovanje je v ZPIZ-1 urejeno v 12. delu zakona z naslovom Dodatno pokojninsko zavarovanje. Prostovoljno dodatno zavarovanje, za kar gre v obravnavanem primeru, pa v III. poglavju, kjer tretji odstavek 292. člena določa, da se členi od 295 do 301 ter določbe prvega, tretjega in četrtega odstavka 377. člena tega poglavja smiselno uporabljajo tudi za sklad obrtnikov, torej za tožečo stranko. Ob tem členi od 295 do 298 opredeljujejo sestavine pokojninskega načrta, členi od 299 do 301 pa financiranje pokojninskega načrta. Po navedenem se torej določbe v zvezi s pokojninskim načrtom, kot jih vsebuje ZPIZ-1, „smiselno“ uporabljajo  tudi za tožečo stranko, čeprav ZPIZ-1 vsebuje tudi posebne določbe glede tožeče stranke (Sklada obrtnikov), in sicer v IV. poglavju 12. dela ZPIZ-1 (členi od 382  do 386) kjer je določeno, da je sklad obrtnikov pravna oseba, ki je ustanovljena za opravljanje storitev prostovoljnega pokojninskega in invalidskega zavarovanja samostojnih podjetnikov, samozaposlenih, njihovih družinskih članov in pri njih zaposlenih delavcev.

10. V četrtem odstavku 297. člena ZPIZ-1 je določeno, da minister, pristojen za delo, odobri pokojninski načrt, če ugotovi, da je pokojninski načrt v skladu s tem zakonom. Glede na tretji odstavek 385. člena pokojninski načrt dodatnega pokojninskega zavarovanja pri skladu obrtnikov določa: - višino mesečnih prispevkov za posameznega zavarovanca, - način izračuna poklicne pokojnine, - minimalni donos na vplačane prispevke, - pogoje za pridobitev dodatne pokojnine in investicijsko strategijo. V četrtem odstavku 385. člena pa je predpisano, da  pokojninski načrt dodatnega pokojninskega zavarovanja pri skladu obrtnikov aktuarsko potrdi Urad za zavarovalni nadzor pri Ministrstvu za finance, sprejme pa ga minister, pristojen za delo. Vsebina pokojninskega načrta je po navedenem za tožnika predpisana posebej in tudi nekoliko drugače, vendar je ob tem treba upoštevati tudi dejstvo, da tudi za tožnika (tretji odstavek 292. člena ZPIZ-1)  smiselno veljajo določbe o pokojninskem načrtu iz 296. člena ZPIZ-1, s tem pa tudi določba, da mora biti s prostovoljnim dodatnim zavarovanjem po pokojninskem načrtu pokrito (vsaj) izplačilo dodatne starostne pokojnine iz 362. člena ZPIZ-1.

11. Sodišče ob tem dodaja, da je ureditev v ZPIZ-1, kjer je določeno, da pokojninski načrt aktuarsko potrdi Urad za zavarovalni nadzor pri Ministrstvu za finance (AZN), minister, pristojen za delo pa nato načrt sprejme (četrti odstavek 385. člena ZPIZ-1) ob smiselni razlagi potrebno razumeti tako, da se načrt sprejme (oziroma odobri) le, če je pred tem aktuarsko potrjen s strani pristojnega urada (AZN). V aktuarskem mnenju z dne 28. 7. 2011, ki je povzeto v izpodbijani odločbi pa je tudi pojasnjeno, zakaj in v katerih (ključnih) elementih aktuarsko preverjanje ne more biti omejeno zgolj na segmente pokojninskega načrta. Po presoji sodišča iz teh pojasnil sledi, da je bila pri odločitvi glede sprejema pokojninskega načrta bistvena presoja, ali je možno preveriti zagotovitev izpolnjevanja zahtev iz določb ZPIZ-1 glede kritja izplačil iz naslova dodatnega prostovoljnega pokojninskega in invalidskega zavarovanja, zaradi katerih je pravzaprav tožnik ustanovljen (382. člen ZPIZ-1). Tožnik je namreč posebna v zakonu predvidena pravna oseba, ustanovljena za opravljanje storitev prostovoljnega pokojninskega in invalidskega zavarovanja, za razliko od vzajemnega pokojninskega sklada, ki predstavlja le premoženje, financirano s premijami, in je namenjeno izključno za pokrivanje obveznosti iz tega zavarovanja ter je ločeno od premoženja ustanovitelja kot premoženja upravljavca (Poročevalec DZ št. 54/1998, str. 105). Po presoji sodišča tudi ni mogoče pritrditi navedbi, da tožena stranka, glede na obrazložitev izpodbijane odločbe, v vsebinskem smislu ne bi spoštovala napotkov tega sodišča iz predhodnih sodb. Odločbi, ki sta bili predmet presoje sodb tega sodišča št. U 1233/2008-12 in U 1232/2008-9, sta bili prvenstveno odpravljeni zaradi kršitev postopka in je bila zato v takratnih postopkih vsebina celotne obravnavane problematike preverjena obrobno v smislu proučitve vidikov odobritve pokojninskega načrta, navedenih v odločbah. Tožena stranka je nato v ponovljenem postopku procesne kršitve sanirala in ob tem sedaj tudi po presoji sodišča navedla relevantne razloge za odločitev, da se pokojninski načrt tožeče stranke ne odobri. V odločbi, ki je izpodbijana v tem postopku, je tožena stranka razloge, zaradi katerih ocenjuje, da pokojninski načrt tožeče stranke ni v skladu z določbami ZPIZ-1 in ga zato ni mogoče odobriti, tudi ustrezno pojasnila.

12. Nenazadnje je v obravnavani zadevi potrebno tudi upoštevati, da je v Direktivi Evropskega parlamenta in Sveta 2003/41/ES z dne 3. junija 2003 o dejavnostih in nadzoru institucij za poklicno pokojninsko zavarovanje v 9. členu, ki opredeljuje pogoje delovanja (povzeta pa je tudi v ZPIZ-1) določeno, da mora država članica glede institucij za poklicno pokojninsko zavarovanje zagotoviti, da vse zavarovalno tehnične rezervacije izračuna in overi aktuar na podlagi aktuarskih metod, ki jih priznavajo pristojni organi matične države (člen 9 (d)).

13. V zvezi z ugovorom, da je potrebno določbo tretjega odstavka 292. člena ZPIZ-1 glede na citirane sodbe tega sodišča razlagati tako, da se zagotavlja enake pogoje vseh izvajalcev pri odločanju o sprejemu pokojninskega načrta, sodišče pripominja, da glede na podatke upravnih spisov in tudi ob upoštevanju navedb tožnika v tem postopku ni zaznalo, da bi bila v obravnavanem primeru tožeča stranka (zlasti v smislu uporabe materialnega prava) glede zagotavljanja enakih pogojev obravnavana drugače. Tožnik pa tudi ni izrecno navedel, da bi bil obravnavan drugače in v katerih elementih mu naj ne bi bili zagotovljeni enaki pogoji, kot drugim izvajalcem dodatnega prostovoljnega pokojninskega zavarovanja. Sicer pa je v 296. členu ZPIZ-1, ki se smiselno uporablja tudi za tožnika, določeno, kaj mora kriti (in kaj lahko krije) prostovoljno dodatno zavarovanje po pokojninskem načrtu. Konkretne ugotovitve glede pokojninskega načrta tožnika pa so razvidne iz aktuarskega mnenja, ki ga je izdelala AZN in so povzete tudi v izpodbijani odločbi.

14. V ostalem se sodišče strinja z razlogi, ki so za odločitev navedeni v izpodbijani odločbi, ter se nanje, da ne bi prišlo do ponavljanja, tudi sklicuje na podlagi pooblastila iz drugega odstavka 71. člena ZUS-1.

15. Ker je sodišče v obravnavnem primeru tožbo zavrnilo, pogoji za odločanje v sporu polne jurisdikcije iz 65. člena ZUS-1 niso podani.

16. Glede na navedeno sodišče ugotavlja, da je bilo dejansko stanje ob izdaji odločbe pravilno ugotovljeno, izpodbijana odločba je pravilna in na zakonu utemeljena. Ker sodišče tudi ni našlo kršitev zakona, na katere pazi po uradni dolžnosti, je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

17. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1. Ker tožeča stranka zaradi zavrnitve tožbe do povrnitve stroškov postopka ni upravičena, se sodišče ni spuščalo v obravnavanje ugovorov, ki se nanašajo na višino povračila stroškov.

ZPIZ-1 člen 292, 292/3, 296, 362, 382, 385, 385/4. Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2003/41/ES z dne 3. junija 2003 o dejavnostih in nadzoru institucij za poklicno pokojninsko zavarovanje člen 9.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.