sodba I U 91/2012
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2012-09-27

inšpekcijski postopek - ukrep gradbenega inšpektorja - nevarna gradnja - inšpekcijski zavezanec - solastnina objekta

V inšpekcijskem postopku zaradi nevarne gradnje je pomembno, da so vanj kot inšpekcijski zavezanci pritegnjeni vsi solastniki obravnavanega objekta, saj lahko le na ta način učinkovito zaščitijo svoje pravne interese. Odločanje o civilnopravnih razmerjih med inšpekcijskimi zavezanci oziroma poseganje v ta razmerja pa ne more biti predmet inšpekcijskega, temveč kvečjemu morebitnega sodnega postopka med solastniki.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo tožnici in še trem drugim zavezancem naložil, da morajo odstraniti tam opisani objekt na zemljiščih parc. št. 3998/4 in 3998/3 k.o. ..., in sicer morajo z deli pričeti takoj, končati pa jih v 50 dneh po vročitvi odločbe (1. točka izreka). Poleg tega so bile za objekt izrečene prepovedi iz 158. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1; 2. točka izreka), odločeno pa je bilo tudi, da pritožba zoper izpodbijano odločbo ne zadrži njene izvršitve in da bo o stroških postopka izdan poseben sklep (3. in 4. točka izreka).

V obrazložitvi organ navaja, da je bilo na ogledu ugotovljeno, da je obravnavani objekt nevzdrževan, da se ne uporablja in ni priključen na električno omrežje. Strešna konstrukcija je dotrajana in deloma porušena, prav tako so deloma porušene lesene medetažne konstrukcije. Ostanki kritine so poškodovani in odpadajo, do tal je porušen del nosilnih zidov na jugovzhodni strani objekta, zidovi frčad so poškodovani in grozijo, da se porušijo. Obstaja velika verjetnost, da bo ob povečani obtežbi (sneg) ali obilnem dežju prišlo do porušitve ostanka strešne konstrukcije in frčad, zunanjih zidovi pa horizontalne obtežbe ne bodo prenesli in se bodo porušili navzven. Ostanki ruševin bodo padali tudi na cesto. S tem, ko deli konstrukcij grozijo, da se zrušijo tudi na sosednje zemljišče, ki je državna cesta, gre za nevarno gradnjo. Zaradi popolnoma dotrajane strešne in medetažnih konstrukcij, do tal porušenih nekaterih nosilnih zidov in močno poškodovanih ostankov nosilnih konstrukcij bi bila vsaka rekonstrukcija nosilnih delov vprašljiva, zato je odrejena odstranitev objekta.

Drugostopenjski upravni organ je s svojo odločbo zavrnil tožničino pritožbo zoper izpodbijano odločbo. V obrazložitvi navaja, da je pritožbena navedba, da odvetnik A.A. v času izdaje izpodbijane odločbe ni imel pooblastila za zastopanje tožnice, ni utemeljena. Preklic oziroma odpoved pooblastila namreč velja šele od trenutka, ko se naznani organu, takega podatka pa med dokumenti zadeve ni. Pooblastilo ne preneha, če pooblaščenec, ki je odvetnik, neha biti odvetnik, saj s tem ne izgubi poslovne sposobnosti in ostane pooblaščenec še naprej, vendar brez lastnosti odvetnika. Odločba je bila torej pravilno vročena pooblaščencu, tožnica pa jo je brez dvoma prejela, saj se je nanjo tudi pritožila.

Glede tožničinih navedb o nedoločenosti naložene obveznosti drugostopenjski organ navaja, da gre za ukrep gradbenega inšpektorja, predpisan v ZGO-1 in ne za terjatev ali dolg. Obravnavani objekt je v solastnini inšpekcijskih zavezancev, zato se lahko inšpekcijski ukrep odredi le vsem solastnikom skupaj, kot lastnikom idealnih deležev, za vse na enak način, kot solidarnim dolžnikom. Gradbeni inšpektor zato ni dolžan opredeliti obsega obveznosti posameznega zavezanca, kot to meni tožnica.

Za neutemeljeno šteje tudi pritožbeno navedbo, da bi bila za ugotovitev, da obnova ni mogoča, potrebna študija strokovnjaka. Naloženi ukrep temelji na ugotovitvah ogleda, poleg tega pa bi obnova pomenila investicijsko vzdrževalna dela, ki po definiciji 10.2 točke prvega odstavka 2. člena ZGO-1 ne smejo vsebovati posega v konstrukcijske elemente objekta, kar pa strešna konstrukcija, medetažna konstrukcija in nosilni zidovi so. Obravnavani objekt zaradi preteče nevarnosti porušitve ogroža premoženje, zdravje in življenje ljudi, prometa ter okolice, zato gre za nevaren objekt. Tožnica v pritožbi ni konkretizirala, iz katerih razlogov bi bila obnova ustreznejši ukrep. Tudi sicer so ugotovitve gradbenega inšpektorja ustrezno oprte na dokumentacijo zadeve, tako na zapisnike o inšpekcijskem pregledu, kot tudi na fotografije obravnavanega objekta. Poleg tega je gradbeni inšpektor že po zakonu oseba, ki razpolaga z ustreznim strokovnim znanjem s področja gradbeništva, po določbah prvega odstavka 189. člena (Zakona o splošnem upravnem postopku – o.p. sodišča) pa se opravi dokaz z izvedencem le, če je za ugotovitev ali presojo kakšnega dejstva potrebno strokovno znanje, s katerim uradna oseba, ki vodi postopek, ne razpolaga.

Tožnica se s tako odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo, v kateri navaja, da je prišlo do bistvene kršitve pravil postopka, ker odvetnik A.A. v času izdaje izpodbijane odločbe ni bil več odvetnik, s prenehanjem odvetniške dejavnosti pa je prenehalo tudi odvetniško pooblastilo. A.A. je bil pooblaščen le kot odvetnik, zato po prenehanju odvetniške dejavnosti tožnice ni mogel zastopati kot fizična oseba.

Toženka obveznosti odstranitve objekta ni določno razdelila med solastnike, niti ni opredelila, kakšna dejanja mora za izpolnitev naložene obveznosti storiti vsak od solastnikov. Nihče od zavezancev ni lastnik objekta v celoti, zato obveznosti ne more izpolniti, saj bi s tem posegel v solastninsko pravico preostalih solastnikov. Odločba je v tem pogledu neizvršljiva in torej nična.

Napačno je tudi stališče toženke, da je obveznost vsem solastnikom naložena nerazdelno, ker so v pravni skupnosti. Na obravnavanih parcelah namreč ni vzpostavljena skupna lastnina, le v takem primeru pa bi lahko toženka naložila obveznost odstranitve objekta vsem zavezancem hkrati in od vsakega posebej  zahtevala izpolnitev te obveznosti v celoti. V obravnavani zadevi ne gre za tak primer, saj so na objektu določeni solastniški deleži, zato tudi vsak od solastnikov odgovarja za izpolnitev obveznosti le do višine svojega deleža. Kolikor toženka zavezance bremeni za več, je ta zavezanec prisiljen z aktom oblasti neustavno posegati v solastniški delež drugega solastnika, s takim ravnanjem pa toženka posega v lastninsko pravico, varovano s 33. členom Ustave.

Za zahtevo po solidarni izpolnitvi obveznosti ni podlage v ZGO-1 ali ZUP, ne v kakšnem drugem zakonu. V upravnih zadevah lahko le zakon določa, v katerih primerih odgovarjajo dolžniki solidarno, pri tem pa gre za izraz načela pravne države in načela zakonitosti, saj lahko upravni organ posameznikom določa obveznosti le, kadar ima za to podlago v zakonu. Solidarna odgovornost dolžnikov se na upravnem področju ne domneva, stališče upravnega organa, da je obveznost zavezancev solidarna, pa je arbitrarna in v nasprotju z 22. členom Ustave. Med zavezanci tudi ni kakršnegakoli pogodbenega dogovora, iz katerega bi izhajala solidarna odgovornost za obveznosti, ki nastanejo v zvezi z obravnavano nepremičnino. Ker ni navedena pravna podlaga za določitev solidarne obveznosti vsem zavezancem, tožnici ni omogočen preizkus take obrazložene odločbe.

Odločba je tudi v nasprotju s 154. členom ZGO-1, saj se njen izrek glasi zgolj na odstranitev objekta, medtem ko navedeni člen določa tudi možnost obnove ali nujnih vzdrževalnih del. Glede na to, da gre za bistveno različne obveznosti, bi morali biti razlogi, zakaj ni mogoča obnova, bolj podrobno raziskani in obrazloženi. Opravljena bi morala biti študija strokovnjaka, iz katere bi izhajalo, da obnova ni mogoča, strankam pa bi morala biti dana možnost sodelovanja v ugotovitvenem postopku. Ukrep odstranitve objekta je prekomeren, saj bi lahko bila nevarnost objekta odpravljena tudi z milejšim ukrepom po 154. členu ZGO-1. Odrejeni ukrep je zato tudi v nasprotju z načelom sorazmernosti, ki ga določata 7. člen Zakona o inšpekcijskem nadzoru in tretji odstavek 15. člena Ustave.

Tožnica iz navedenih razlogov sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne upravnemu organu v ponovni postopek, zahteva pa tudi povračilo stroškov postopka.

Po 4. točki drugega odstavka 237. člena ZUP se za bistveno kršitev pravil upravnega postopka v vsakem primeru šteje, če stranke v skladu z zakonom ni zastopal zakoniti zastopnik oziroma če pooblaščenec ni imel ustreznega pooblastila.

Tožnica v obravnavani zadevi navaja, da je njen pooblaščenec v času izdaje in vročitve izpodbijane odločbe že prenehal opravljati odvetniško dejavnost, zaradi česar je njegovo pooblastilo prenehalo. Vendar pa je edino procesno dejanje, za katerega je po tožbenih navedbah in po podatkih v upravnem spisu mogoče sklepati, da ga je pooblaščenec opravil v tem času, prejem izpodbijane odločbe. To procesno dejanje pa je očitno opravila tudi tožnica sama, saj se je zoper izpodbijano odločbo pravočasno pritožila. V upravnem spisu sicer ni nobenih podatkov o tem, na kakšen način se je tožnica seznanila z vsebino izpodbijane odločbe, vendar neupoštevanje določb ZUP o vročitvi ne pomeni absolutne bistvene kršitve pravil upravnega postopka. Da bi iz tega razloga bila kršena katera od njenih procesnih pravic ali da bi prišlo do možnosti za izdajo nepravilne odločbe, pa tožnica ne zatrjuje.

Ker pooblaščenec torej za tožnico po prenehanju pooblastila ni opravil nobenega procesnega dejanja več, tožnice dejansko ni več zastopal, tako da ni moglo priti do absolutne bistvene kršitve pravil upravnega postopka po 4. točki drugega odstavka 137. člena ZUP.

Po 154. členu ZGO-1 v primeru nevarne gradnje pristojni inšpektor (…) prepove uporabo takšnega objekta ter odredi, da se na objektu oziroma delu objekta v roku, ki ga določi, izvedejo nujna vzdrževalna dela, ali pa da se objekt ustrezno obnovi ali odstrani.

Navedena zakonska določba daje gradbenemu inšpektorju pooblastila za vzpostavitev zakonitega stanja oziroma za odstranitev nevarnosti, ki jo predstavlja nevarna gradnja. Ne ta, ne katera druga določba ZGO-1 ne daje neposredne opore za določitev inšpekcijskih zavezancev, še manj pa za ureditev civilnopravnih razmerij med njimi.

Pri določitvi inšpekcijskih zavezancev se je mogoče opreti na tretji odstavek 10. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN) po katerem je zavezanec oseba, pri kateri inšpektor opravlja nadzor, oziroma na prvi odstavek 42. člena ZUP, po katerem je stranka v postopku (…) oseba, zoper katero teče postopek. Prej navedena določba 154. člena ZGO-1 po svoji vsebini pomeni poseg v zasebno lastnino, zato gre po navedenih zakonskih določbah status inšpekcijskih zavezancev predvsem (so)lastnikom objekta. Te zakonske določbe lastnikom omogočajo, da v upravnem oziroma inšpekcijskem postopku kot stranke učinkovito zaščitijo svoje pravne interese, ni pa mogoče njihovega dosega širiti onkraj tega.

V inšpekcijskem postopku zaradi nevarne gradnje je torej pomembno, da so vanj kot inšpekcijski zavezanci pritegnjeni vsi solastniki obravnavanega objekta, saj lahko le na ta način učinkovito zaščitijo svoje pravne interese; po drugi strani pa nobena od navedenih zakonskih določb upravnemu organu ne daje podlage za odločanje o civilnopravnih razmerjih med inšpekcijskimi zavezanci oziroma za poseganje v ta razmerja. Ta vprašanja ne morejo biti predmet inšpekcijskega, temveč kvečjemu morebitnega sodnega postopka med solastniki. Po presoji sodišča je zato toženka ravnala pravilno, ko je kot inšpekcijske zavezance v obravnavani zadevi navedla vse solastnike obravnavane nevarne gradnje, ni pa ob tem razčlenjevala obveznosti posameznega od teh zavezancev pri odrejeni odstranitvi objekta.

Iz prej navedenega besedila 154. člena ZGO-1 izhaja, da gradbeni inšpektor s tem, ko je odredil odstranitev objekta, ni prekoračil svojih zakonskih pooblastil. Tožnica ima sicer prav, da je odstranitev le eden izmed alternativno predpisanih ukrepov, vendar pa je prvostopenjski organ za izbiro tega ukrepa navedel jasne, določne in razumljive razloge. Toženka po drugi strani ni navedla nobenih konkretnih razlogov, na katere bi opirala svoje stališče, da je odstranitev objekta prekomeren ukrep. Ta tožbena navedba je že zaradi tega neutemeljena, sodišče pa – enako kot že toženka –  opozarja še na prvi odstavek 189. člena ZUP, po katerem se opravi dokaz z izvedenci v primeru, če je za ugotovitev ali presojo kakšnega dejstva, ki je pomembno za rešitev zadeve, potrebno strokovno znanje, s katerim uradna oseba, ki vodi postopek, ne razpolaga. Tudi česa takega tožnica ne zatrjuje.

Kot je bilo že navedeno, je poseg v zasebno lastnino v obravnavani zadevi odrejen z dokončno upravno odločbo, ki jo je gradbeni inšpektor izdal na podlagi izrecnega zakonskega pooblastila. Zato tožbena navedba, da bi bil tak poseg nezakonit in zato neizvršljiv ter ničen, ni utemeljena.

Sodišče je iz vseh navedenih razlogov ugotovilo, da je izpodbijana odločba pravilna in utemeljena na zakonu, zato je v skladu s prvim odstavkom 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbo zavrnilo kot neutemeljeno. Ker stranke niso predlagale novih dejstev ali dokazov, ki bi lahko vplivali na odločitev, je sodišče v skladu z drugo alineo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, na seji.

Po četrtem odstavku 25. člena ZUS-1 v primeru, če sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoj stroške postopka.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.