sodba I U 776/2013
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2014-02-05

mag. Darinka Dekleva Marguč (preds.), mag. Damjan Gantar  (poroč.), Agata Zavašnik

območje za pešce - omejitev prometa z motornimi vozili - dovolilnica za prevoze območja za pešce z motornim vozilom - uživanje lastnine - omejitev lastninske pravice

36. člen Odloka MOL o cestnoprometni ureditvi ne omogoča izdaje dovolilnice s stalno veljavnostjo, torej časovno neomejeno, ampak dopušča izdajo dovoljenja izven dostavnega časa le v izjemnih primerih, zaradi posebej utemeljenih razlogov.

V konkretnem primeru lastninska pravica ni bila odvzeta, ampak je njeno uživanje v manjšem obsegu omejeno, saj gre zgolj za prepoved dostopa z motornimi vozili, pa še to le v določenem času. Taka omejitev je po presoji sodišča dopustna in sorazmerna s koristjo drugih in z javno koristjo. Glede na 67. člen Ustave uživanje lastnine ne more biti neomejeno, ampak je treba lastnino uživati tako, da so zagotovljene gospodarska, socialna in ekološka funkcija. Prav na to se utemeljeno sklicuje toženka, ko navaja, da je treba upoštevati javni interes in korist, ki jo ima skupnost s tem, da je  območje določeno kot območje za pešce s popolno prepovedjo prometa, in ko se sklicuje na ekološke razloge.

Prvostopenjski organ z izpodbijano odločbo ni ugodil prošnji tožnikov za izdajo dovolilnice za prevoze območja za pešce A. v Ljubljani z motornim vozilom z veljavnostjo tudi izven dostavnega časa, torej časovno neomejeno. V obrazložitvi odločbe navaja, da sta vlagatelja vložila prošnjo za izdajo navedenega dovoljenja, in povzema, kaj je bilo navedeno v prošnji. Pri svoji odločitvi se prvostopenjski organ sklicuje na 36. člen Odloka o cestno prometni ureditvi (v nadaljevanju Odlok), ki določa, da vozila stanovalcev s stalnim bivališčem na območju za pešce ter vozila pravnih oseb, samostojnih podjetnikov posameznikov in posameznikov, ki samostojno opravljajo dejavnosti, lahko z dovolilnico pristojnega organa prevozijo območje za pešce s popolno prepovedjo motornega prometa do lastnega parkirnega prostora ali garaže v dostavnem času. Pristojni organ lahko izjemoma, zaradi posebej utemeljenih razlogov, izda dovoljenje tudi za dostavo izven dostavnega časa. Iz posebej utemeljenih razlogov se torej lahko izda dovoljenje za enkraten prevoz tudi izven dostavnega časa z veljavnostjo dan ali največ nekaj dni, nikakor pa ne celoletno dovoljenje. Tožnika že imata dovoljenje za dovoz v dostavnem času. Nadalje prvostopenjski organ podrobno pojasnjuje, kakšne možnosti imajo stanovalci teh območij, ker nimajo časovno neomejenega dostopa z vozilom do svojih stanovanj. Prvostopenjski organ zaključuje, da je pri tehtanju pravice tožnikov in javnega interesa, ki ga zasleduje Odlok, javni interes in korist, ki jo ima skupnost s tem, da je navedeno območje določeno kot območje za pešce s popolno prepovedjo prometa, nad prizadetostjo pravice obeh tožnikov. Čeprav jima je res omejen dostop do stanovanja, so zaradi tega stanovalcem in tudi tožnikoma ponujene druge možnosti z namenom, da bi to omejitev čim manj občutili. Navedeni prometni režim je nujen v smislu varstva javne koristi in kvalitete življenja v ožjem mestnem jedru, kar odtehta težave, ki jih imajo s tem posamezni stanovalci.

Tožnika sta se zoper prvostopenjsko odločbo pritožila, drugostopenjski organ pa je pritožbo zavrnil.

Tožnika v tožbi navajata, da sta jima bile z izpodbijano odločbo kršene ustavne pravice iz 33., 67. in 69. člena ustave, prvotožeči stranki pa tudi pravica do svobodne gospodarske pobude. Nadalje omenjata, da je o navedeni problematiki enkrat že odločalo ustavno sodišče, ko je odločalo o njuni pobudi ter pobudi drugih lastnikov nepremičnin za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka, vendar je bila pobuda zavržena (pri tem se ta odločitev ne nanaša na območje A.). Vendar ustavno sodišče ni odločalo o kršitvi ustavnih pravic v postopku ustavne pritožbe. Sklicujeta se na prometno ureditev nekaterih drugih mest, ki je po njunem mnenju ustreznejša. Glede ustavne pravice iz 69. člena ustave, ki določa, da se lastninska pravica na nepremičnini v javno korist odvzame ali omeji proti nadomestilu v naravi ali proti odškodnini menita, da odločba posega v to pravico, ker sta prikrajšana pri uporabi svojih lastnih nepremičnin. Druge možnosti, kot jih ponuja tožena stranka, ne odtehtajo tistega, kar bi v ustavnopravnem smislu lahko predstavljalo nadomestilo za omejevanje z ustavo zajamčenih pravic. Prvotožeča stranka je lastnik nepremičnine na območju A., drugotožeča stranka pa ima na tem naslovu stalno prebivališče. Je starejša oseba in pomeni zanjo omejevanje nemotenega dostopa z avtomobilom hudo obremenitev. Sklicujeta se na to, da 36. člen Odloka omogoča tudi dovoljenje izven dostavnega časa iz posebej utemeljenih razlogov in ne samo dovolilnico za enkraten prehod. Nadalje se sklicujeta na to, da v postopku ni bil zaslišan niti predstavnik prvotožeče niti drugotožeča stranka. Možnosti, ki jih ponuja izdajatelj Odloka, ne odtehtajo intenzivnosti posega v lastninsko pravico tožnikov. Tožena stranka ni izvedla nikakršnega odškodninskega postopka. Nepremičnina je zaradi omejevanja javnega prometa tudi bistveno izgubila na vrednosti. Ugodnosti, ki jih ponuja tožena stranka, ne predstavljajo nadomestila v naravi ali odškodnine v smislu 69. člena ustave. Pri tem se še sklicujeta na to, da je huda obremenitev hoditi peš v slabem vremenu od garažne hiše na Kongresnem trgu do prebivališča, storitev kavalirčkov pa tudi ne pride v poštev, ker le-ta ni na voljo ob (ne)primernem času. Po 35. členu Odloka je nekaterim dopuščeno, da se vozijo do starega mestnega jedra z avtomobili, kar predstavlja odmik od ustavnega načela enakega varstva pravic. Pojasnjujeta tudi, zakaj se jima možnost uporabe dveh taksi služb ne zdi primerna. Ne strinjata se glede navedb o ekološki utemeljenosti predmetne prometne ureditve. Predlagata, naj sodišče prvostopenjski akt odpravi ter zadevo vrne v ponovno odločanje ali pa samo meritorno odloči o zahtevku tožečih strank.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo poudarja, da je javni interes in korist, ki jo ima skupnost s tem, da je navedeno območje določeno kot območje za pešce s popolno prepovedjo prometa, nad prizadetostjo pravice, ki jo imata tožnika. Res je omejen dostop do stanovanja, vendar so bile zaradi tega stanovalcem na tem območju ponujene druge možnosti z namenom, da bi to omejitev čim manj občutili. Pravica do enakosti pred zakonom ni bila kršena, saj sta tožnika v povsem enakem položaju kot vsi, ki vlagajo vloge za izdajo dovolilnice. Tožena stranka zagotavlja čim večjo mobilnost na eni strani, po drugi strani pa potrebo po omejevanju prometa v mestu iz ekoloških razlogov. Ljudje, ki živijo v neki povezani skupnosti, morajo nujno trpeti tudi nekatere neprijetnosti. Obstaja sorazmerje med težo posega v prizadete pravice na eni strani ter s pomembnostjo s tem zavarovanih pravic in koristjo, ki bi bila dosežena na drugi strani, to je javna korist. Tožena stranka predlaga, naj sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Izpodbijana odločba temelji na 36. členu Odloka. To določilo v prvem odstavku določa, da vozila stanovalcev s stalnim prebivališčem na območju za pešce ter vozila pravnih oseb, samostojnih podjetnikov posameznikov in posameznikov, ki samostojno opravljajo dejavnost, lahko z dovolilnico pristojnega organa prevozijo območje za pešce s popolno prepovedjo motornega prometa do lastnega parkirnega mesta ali garaže v dostavnem času. Pristojni organ lahko izjemoma, zaradi posebej utemeljenih razlogov, izda dovoljenje tudi za dostavo izven dostavnega časa. V tretjem odstavku navedenega člena pa je določeno, da se dovolilnica iz prvega odstavka za lastno vozilo izda prosilcu, ki ima stalno bivališče oziroma sedež podjetja oziroma upravljanje dejavnosti na območju za pešce in poseduje parkirni prostor ali garažo za lastne potrebe. Iz besedila tega člena torej izhaja, da je možno z vozilom prevoziti območje za pešce le v dostavnem času z dovolilnico in le izjemoma, zaradi posebej utemeljenih razlogov, tudi izven dostavnega časa. Navedeno določilo je tudi po mnenju sodišča potrebno razlagati tako, da ni možno izdati dovolilnice s stalno veljavnostjo, torej časovno neomejeno, ampak navedeno določilo dopušča izdajo dovoljenja izven dostavnega časa le v izjemnih primerih, zaradi posebej utemeljenih razlogov, torej ne za stalno. Odlok take dovolilnice ne predvideva, zato tožena stranka tudi ni mogla drugače odločiti, kot je odločila. Res pa je, da so skladno s 125. členom ustave sodniki vezani na ustavo in zakon, kar pomeni, da lahko uporabijo tudi inštitut exceptio illegalis, v konkretnem primeru bi to pomenilo, da sodišče ne bi upoštevalo določil Odloka. Vendar pa sodišče meni, da Odlok ni v nasprotju z Ustavo RS, kot smiselno izhaja iz tožbe, kar bo podrobneje pojasnjeno v nadaljevanju. Meni, da sta prvostopenjska odločba in z njo povezana drugostopenjska odločba upoštevali določila Odloka. Pri tem sodišče v skladu z drugim odstavkom 71. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) sledi utemeljitvi izpodbijanega prvostopenjskega akta, zato ne bo ponavljalo razlogov za odločitev, ampak se v celoti sklicuje na obrazložitev izpodbijanega akta, ki ga je ravno iz tega razloga nekoliko podrobneje povzelo v začetku te obrazložitve.

Tožnika se sklicujeta na poseg v pravice iz 33., 67. in 69. člena ustave ter na pravico do svobodne gospodarske pobude, ki je sicer opredeljena v 74. členu ustave, katerega pa tožnika izrecno v tožbi ne citirata. Sodišče pri omenjeni odločbi ni zaznalo posega v pravico iz 74. člena ustave, prvo tožeča stranki pa te trditve tudi ni konkretizirala.

V zvezi z zatrjevanjem posega v pravico iz 33. člena ustave sodišče ugotavlja, da navedeno določilo določa, da je zagotovljena pravica do zasebne lastnine in dedovanja. Gre za bolj splošno določilo, ki je v konkretnem primeru povezano z 67. in 69. členom ustave, ki ju tožnika prav tako citirata. 67. člen ustave določa, da zakon določa način pridobivanja in uživanja lastnine tako, da je zagotovljena njena gospodarska, socialna in ekološka funkcija. To določilo pomeni, da uživanje lastnine ne more biti neomejeno, ampak jo je treba uživati tako, da so navedene tri funkcije zagotovljene. Ravno na to pa se po mnenju sodišča utemeljeno sklicuje tožena stranka, ko navaja, da je potrebno upoštevati javni interes in korist, ki jo ima skupnost s tem, da je navedeno območje določeno kot območje za pešce s popolno prepovedjo prometa in ko se sklicuje na ekološke razloge.

Tožnika se nadalje sklicujeta na poseg v pravico iz 69. člena ustave, ki določa, da se lahko lastninska pravica na nepremičnini v javno korist odvzame ali omeji proti nadomestilu v naravi ali proti odškodnini pod pogoji, ki jih določa zakon. V konkretnem primeru lastninska pravica ni bila odvzeta, ampak je po mnenju sodišča njeno uživanje v manjšem obsegu omejeno, saj gre zgolj za prepoved dostopa z motornimi vozili, pa še to le v določenem času. Taka omejitev je po mnenju sodišča dopustna in sorazmerna z koristjo drugih in javno koristjo, saj tretji odstavek 15. člena ustave določa, da so človekove pravice in temeljne svoboščine lahko omejene, vendar pa samo s pravicami drugih in v primerih, ki jih določa ta ustava. Tožeči stranki se sklicujeta na različne nevšečnosti, ki jih imata zaradi omejenega dostopa z motornim vozilom. Te težave so tudi konkretno navedene. Sodišče sicer ne dvomi v to, da je tak režim res povezan z določenimi težavami, ki prizadanejo tako tožnika kot tudi ostale stanovalce, vendar pa se po drugi strani strinja z navedbo tožene stranke, da morajo ljudje, ki živijo v neki povezani skupnosti, nujno trpeti tudi nekatere neprijetnosti, ki so neogibno potrebne zaradi življenja v taki skupnosti.

Glede očitka, da v upravnem postopku ni bil zaslišan predstavnik prvo tožeče stranke in ne drugo tožeča stranka, pa sodišče meni, da to ne vpliva na pravilnost odločitve, saj je že uvodoma pojasnilo, da po Odloku taka dovolilnica, ki bi bila časovno neomejena, sploh ni mogoča.

Tožnika zatrjujeta, da v konkretnem primeru ne pridobita nobene satisfakcije za omejitev, ki jo morata trpeti in da ni bil izveden nikakršen odškodninski postopek. S tem v zvezi 69. člen ustave določa, da se lastninska pravica na nepremičnini lahko omeji tudi proti nadomestilu v naravi in da ni nujna zgolj odškodnina. Prvostopenjski organ je v izpodbijani odločbi natančno pojasnil, kakšne ugodnosti imajo prebivalci območja s popolno prepovedjo prometa, ker ne morejo nemoteno z motornimi vozili dostopati do svojih nepremičnin: dostop v času dostave, storitev tako imenovanih „kavalirčkov“, možnost uporabe dveh taksi služb, možnost pridobitve dovolilnice za parkiranje pod ugodnejšimi pogoji, možnost najetja parkirnega mesta v garažni hiši Kongresni trg pod ugodnejšimi pogoji in v primeru utemeljenih razlogov tudi izdajo dovolilnice za enkraten prevoz. Sodišče meni, da je to ustrezno nadomestilo za omejitev dostopa do nepremičnine z motornim vozilom, saj je že pojasnilo, da ne gre za tako hud poseg v uživanje lastninske pravice. Trditev o tem, da je nepremičnina zaradi omejenega dostopa izgubila na vrednosti, pa v tožbi tudi ni konkretizirana s konkretnimi navedbami oziroma podatki.

Tožnika se tudi sklicujeta na to, da je po 35. členu Odloka nekaterim, ki niso stanovalci, dostop na to območje dovoljen in da naj bi šlo za odmik od ustavnega načela enakega varstva pravic. Iz določila 35. člena Odloka izhaja, da je na območjih za pešce z dovolilnico pristojnega organa dovoljen promet vozil za potrebe izvajanja gradbenih del, protokolarnih in novinarskih dejavnosti, storitev gospodarskih javnih služb, prireditev, prevozov otrok do šol in vzgojnovarstvenih ustanov, koncesije za razvoz tople hrane oskrbovancev (oskrba na domu), mrliško pregledne službe in prevoza umrlih. Promet z motornim vozilom zaradi prevoza otrok do šole in vzgojnovarstvene ustanove se lahko dovoli dvakrat dnevno, od ponedeljka do petka, v skupnem trajanju do dvakrat 30 minut. Sodišče meni, da ne gre za neenakopravno obravnavanje stanovalcev območij za pešce in nekaterih drugih subjektov, saj je tudi za ostale potrebna posebna dovolilnica, ki je omejena zgolj za potrebe izvajanja dejavnosti, ki so naštete.

Tožnika se konkretno ne strinjata, da bi bila storitev tako imenovanih kavalirčkov in taksi služb posebna olajšava. S tem v zvezi sodišče meni, da je olajšav za prebivalce območij za pešce več in da se lahko prebivalci tega območja poslužujejo tistih, ki jim bolj ustrezajo.

Ker je izpodbijana odločba pravilna, je sodišče na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 tožbo zavrnilo. Tožnika sta s predlogom za svoje zaslišanje in postavitvijo izvedenca smiselno predlagala, naj se razpiše glavna obravnava. Sodišče temu predlogu ni sledilo in je odločilo brez glavne obravnave, saj je v tej sodbi že pojasnilo, da taka dovolilnica, ki bi veljala časovno neomejeno po Odloku sploh ni mogoča in izvedba teh dokazov ne bi privedla do drugačne odločitve. Iz navedenega razloga skladno z 2. alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 glavne obravnave ni razpisalo.

Odlok o cestnoprometni ureditvi člen 35, 36.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.