UPRS sodba in sklep I U 859/2011
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2012-05-30

mag. Darinka Dekleva Marguč (preds.), dr. Boštjan Zalar (poroč.), Agata Zavašnik

UPRAVNI POSTOPEK - UPRAVNI SPOR - DRUŽINSKO PRAVO

stranka v postopku - pregled upravnih spisov - stvarna pristojnost - otrokova korist - izpodbijanje odločbe organa druge stopnje

Z vidika vprašanja pristojnosti ni odločilno to, da je izpodbijani akt izdal javno-pravni subjekt, kajti tudi po ZDSS-1 je socialno sodišče pristojno za sodno varstvo zoper upravne akte in dejanja državnih organov in nosilcev javnih pooblastil. Odločilno je, da je zakonodajalec v 7. členu taksativno določil, za katere socialne spore je pristojno socialno sodišče in pod 1. odstavkom točke 5b je določeno, da je socialno sodišče pristojno za odločanje „v socialnem sporu o pravici do socialnih prejemkov iz različnih naslovov, če je njihov namen reševati socialno varnost upravičenca in če je za priznanje pravice do takega prejemka odločilen premoženjski cenzus.“ Tožničina zahtevka v ta okvir očitno ne spadata.

Tožnica se sicer tehtno sklicuje na določila ZZZDR glede njene odgovornosti za skrb otroka in otrokove koristi in na Konvencijo ZN o otrokovih pravicah, ki vzpostavlja mednarodno-pravni princip, da morajo biti v vseh postopkih v zvezi z otroki otrokove koristi glavno vodilo. Ta pravna zveza bi morda bila mogoča, vendar pa zakonodajalec te neposredne pravne zveze med otrokovo koristjo, da se na čim bolj učinkovit način izplačujejo preživnine otrokom in postopki odločanja o denarni socialni pomoči osebi, ki je dolžna plačevati preživnino, ni vzpostavil. Samo dejanska povezava, da bi morebiti prizadeti starš, ki skrbi za otroka, prispeval h kakovosti dokaznega postopka v zadevah odločanja o denarni socialni pomoči osebe, ki ne izpolnjuje zakonske obveznosti po plačevanju preživnine, pa ni dovolj za ugotovitev neposredne pravne koristi v smislu 1. in 2. odstavek 43. člena in 2. odstavka 82. člena ZUP.

Tožnica je v začetnem delu tožbe, v vsebinskem delu utemeljevanja tožbe in v tožbenem predlogu izrecno navedla, da izpodbija ne samo prvostopenjski sklep, ampak tudi drugostopenjsko odločbo. Upravno-sodna praksa je od uveljavitve ZUS-1 naprej razvila in uveljavila stališče, da zaradi določb 17. člena ZUS-1 v povezavi z 2. členom ZUS-1 stranka v upravnem sporu lahko uspešno izpodbija samo prvostopenjski akt, s katerim je bilo odločeno o konkretni pravici, pravni koristi, obveznosti ali pravnem položaju stranke, ne pa tudi drugostopenjski akt, če je drugostopenjski organ zgolj zavrnil pritožbo zoper prvostopenjski akt.

I. Tožba zoper  sklep Centra za socialno delo Kamnik, št. 1224-403/2010 z dne 19. 11. 2010 se zavrne.

II. Tožba zoper odločbo Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve št. 12003-30/210-4 z dne 14. 1. 2011 se zavrže.

III. Tožnico se oprosti plačila sodnih taks.

1. Z izpodbijanim aktom je Center za socialno delo Kamnik na podlagi zahteve zakonite zastopnice ml. A.P., B.P., za vstop v vse postopke, ki jih je in jih še vodi CSD Kamnik za B.B. in za pregled in preslikavo vseh spisov CSD Kamnik, ki so se vodili in se vodijo od leta 1994 dalje, odločil, da se zahteva predlagateljice B.P., zakonite zastopnice ml. A.P., za priglasitev stranske udeležbe v vseh postopkih, ki jih je in jih še vodi CSD Kamnik za B.B., zavrne (prva točka izreka) in da se zahteva za vpogled ter pregled in preslikavo vseh spisov CSD Kamnik, ki so se vodili od leta 1994 dalje, zavrne (druga točka izreka). V obrazložitvi akta je med drugim navedeno, da je tožnica podala zahtevek v elektronski obliki dne 5. 11. 2010. Tožnica uveljavlja, da B.B. od leta 1994 sinu ne plačuje preživnine in da se vodijo štirje izvršilni postopki pred Okrajnim sodiščem v Kamniku. Izvršbe so neuspešne, ker B.B. kot razlog v pritožbah v izvršilnem postopku navaja svojo nesposobnost za delo in da prejema denarno socialno pomoč. CSD Kamnik mu je na svojem naslovu uredil tudi prijavo stalnega prebivališča in je s tem onemogočil vsakršno izterjavo po izvršitelju. Organ pravi, da predlagateljica k vlogi dokazil za svoje navedbe ni predložila. Predlagateljica zahtevo po vpogledu v spise dodatno utemeljuje s tem, da se seznani s stanjem vseh zadev, da bi ugotovila, če je B.B. namenoma izkoristil ugodnosti, ki izhajajo iz socialne države, da bi se izognil plačilu obveznosti za svojega otroka, saj po njenem zatrjevanju obstaja sum pridobitve protipravne premoženjske koristi in v tem primeru predlagateljica zahteva povračilo neupravičeno prejete socialne pomoči, ki je bila odobrena B.B. Nato se organ sklicuje na določilo 43. člena ZUP. Pravni interes izkaže oseba, ki zatrjuje, da vstopa v postopek zaradi varstva svojih pravnih koristi (stranski udeleženec). Pravna korist je neposredna, na zakon ali drug predpis oprta osebna korist. Korist je neposredna, če gre za sedanjo korist v upravnem postopku, ne pa za morebitno ali bodočo korist. CSD Kamnik obravnava B.B. v zadevah dodelitve denarne socialne pomoči in v zvezi s tem vodi spisovno dokumentacijo. Glede na to, da se pravica do denarne socialne pomoči nanaša zgolj na vlagatelja B.B., ki je tudi prejemnik denarne socialne pomoči, predlagateljica B.P. kot zakonita zastopnica ml. A.P. ni izkazala pravne koristi, saj zatrjevana pravna korist ni neposredna, t.j. neposredna v upravnih postopkih, ki se vodijo v zvezi z B.B., posledično pa ni izkazala pravnega interesa in se priglasitev stranske udeležbe predlagateljice B.P. kot zakonite zastopnice ml. A.P. v postopkih, ki jih je in jih še vodi CSD Kamnik za B.B., zavrne. Nato se organ sklicuje na 82. člen ZUP. V zvezi s tem pa pravi, da predlagateljica B.P. kot zakonita zastopnica ml. A.P. ni verjetno izkazala, da ima od vpogleda ter pregleda in preslikave spisov B.B. pravno korist, zato se ji vpogled v ter pogled in preslikava spisa B.B., ne dovoli. Glede na to, da se pravica do denarne socialne pomoči nanaša zgolj na vlagatelja B.B., ki je tudi prejemnik denarne socialne pomoči, se predlagateljici B.P. kot zakoniti zastopnici ml. A.B. ne dovoli vpogleda v to spisovno dokumentacijo ter njenega pregleda in preslikave, saj ml. A.P. nima neposredne pravne koristi v zadevnih upravnih postopkih, prav tako pa spisovnih podatkov ni mogoče šteti za informacijo javnega značaja.

2. Tožnica se je pritožila izrecno zoper obe točki izreka prvostopenjske odločbe in je tudi v pritožbi zahtevala, da se ji dovoli vstop v postopke in vpogled v vse spise, ki se na CSD Kamnik vodijo zoper B.B. Prvostopenjski organ ji je sprva določil datum za vpogled v spise, potem pa je to zavrnil in začel voditi ugotovitveni postopek v zvezi z zahtevo tožnice in je ni pozval na dopolnitev dokazov, če je menil, da so ti nezadostni. V pritožbi med drugim pravi, ko se sklicuje na 82. člena ZUP, da ta člen ureja dostop do informacije javnega značaja, vendar se ob tem izrecno sklicuje na pravico stranke in stranskega udeleženca v postopku in da gre ta pravica vsakomur, ki izkaže pravno korist. To pravno korist v nadaljevanju tudi utemeljuje. Sklicuje se na 4. in 2. odstavek 113. člena Zakona o zakonski zvezi in družinskih razmerjih (ZZZDR) ter na konkretna določila Konvencije ZN o otrokovih pravicah v zvezi z varstvom otrokovih koristi. Sklicuje se tudi na 44. in 142. člen ZUP. V pritožbi tudi utemeljuje, da prvostopenjski sklep vsebuje lažne podatke, s katerimi želi CSD prikriti nezakonito delo, kar je razlog za negativni sklep.

3. Z drugostopenjsko odločbo je Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve pritožbo tožnice zavrnilo. Organ druge stopnje se strinja z razlogi za zavrnitev navedenih zahtev in jih v izogib ponavljanju na podlagi drugega odstavka 254. člena ZUP ne navaja. Glede pritožbenih navedb pa organ druge stopnje pojasnjuje, da je pritožnica s strani Centra za socialno delo Kamnik dne 5. 11. 2010 res prejela zavajajoče vabilo, vendar tega vabila nikakor ni mogoče šteti kot odločitev o zadevi oziroma kot odločbo Centra za socialno delo Kamnik, saj ni izdana v skladu z 210. členom ZUP. Navedena kršitev glede vabila tudi ne vpliva na odločitev, saj v konkretnem primeru ni bilo potrebe po dopolnitvi vloge oziroma dodatni obrazložitvi s strani pritožnice, ker je pritožnica svojo zahtevo, podano dne 5. 11. 2010, primerno obrazložila. Poleg tega organ prve stopnje že sam razpolaga z vsemi potrebnimi dokazili, s čimer se strinja tudi pritožnica v pritožbi. Glede onemogočanja podajanja izjave na zapisnik pa organ druge stopnje poudarja, da je pritožnica zapisnik z dne 10. 11. 2010, sestavljen pri Centru za socialno delo Kamnik, podpisala in ni imela pripomb. Organ druge stopnje pojasnjuje, da so postopki v zvezi z dodelitvijo denarne socialne pomoči tudi postopki, v katerih se odloča o neupravičeno prejeti denarni socialni pomoči. V obeh primerih se odloča v skladu z Zakonom o socialnem varstvu. V postopkih o dodelitvi denarne socialne omoči pa se ne preverja morebitno delo na črno (upoštevajo se le ugotovljeni dohodki), saj to ni v pristojnosti centrov za socialno delo. Organ druge stopnje se strinja z navedbami pritožnice, da nazmožnost za delo vpliva na dodelitev denarne socialne pomoči, vendar pa ugotavljanje le-te prav tako ni v pristojnosti centrov za socialno delo. Z obrazložitvijo da pritožnica ne more izterjati preživnine in so tako prizadete otrokove koristi, pritožnica ni izkazala pravnega interesa za stransko udeležbo in vpogled v spise, saj odločitev o (ne)upravičenosti do denarne socialne pomoči ne more neposredno vplivati na podatek izvršilnih dejanj zaradi izterjave preživnine, saj je denarna socialna pomoč izvzeta iz izvršbe. Za ugotavljanje morebitnih nepravilnosti pri ravnanju Centra za socialno delo Kamnik pa je pristojen Inšpektorat RS za javno upravo oziroma socialna inšpekcija. Z namenom ugotavljanja teh nepravilnosti se pritožnici ne more dovoliti stranska udeležba in vpogled v spise. Organ druge stopnje še pojasnjuje, da mora stranka prepisati ali preslikati potrebne dokumente na svoje stroške, saj oprostitev plačila stroškov v skladu s 122. členom ZUP velja le za izdatke organa, ki vodi postopek, kot so potni stroški uradnih oseb, izdatki za priče, izvedence, tolmače, ogled, oglase ter za položitev varščine za stroške. Stranka torej stroškov prepisa in preslikave ne more biti oproščena.

4. Tožnica je vložila tožbo zoper odločbo tožene stranke z dne 14. 1. 2011, št. 12003-30/2010-4, ki jo je tožeča stranka prejela 31. 1. 2011 in zoper sklep št. 1224-403/2010 z dne 19. 11. 2010, ki ga je tožnica prejela 22. 11. 2010. Tožnica je svojo vlogo utemeljila na podlagi 42. in 43. člena ZUP, svoj pravni interes in pravno korist pa je utemeljevala z dejstvom, da je zakonita zastopnica mladoletnega otroka, ki je upravičenec do plačila preživnine po očetu B.B. in da mladoletni upnik pred Okrajnim sodiščem v Kamniku sedaj že 17 let na podlagi sklepov o izvršbi terja preživnino. Prav na vsak sklep se v postopku izvršbe B.B. pritoži in priloži tako sodišču kot izvršitelju potrditev o stalnem bivanju na CSD Kamnik in odločbo o denarno socialni pomoči, s čimer utemeljuje svojo nezmožnost plačila, mladoletnega upnika in njegovo zakonito zastopnico pa s tem že več let onemogoča pri izterjavi, saj prijava bivališča na naslovu CSD pomeni, da izvršitelj v tem postopku nima naslova, kjer bi rubež opravljali, sodišče pa drugih poizvedb, kje se dolžnikove nepremičnine nahajajo, ne dela, mladoletni upnik po zakoniti zastopnici pa nima sredstev za „najem“ zasebnih detektivov ali pa sredstev in časa, da bi „ga sledil“. CSD Kamnik je očeta B.B. v teku izterjave preživnine že v postopku rubeža prijavil na stalno prebivališče na naslov Centra za socialno delo, kar sicer je res v skladu z določili Zakona o stalnem prebivališču, ni pa v skladu s členom 56 Ustave RS in 18. členom Konvencije o otrokovih pravicah. S tem je tožnici onemogočil izterjavo in rubež na naslovu dolžnika. CSD Kamnik je tožnici na njeno vlogo pritrdilno odgovoril že dne 5. 11. 2010, jo vabil na vpogled v vse gradivo za dne 10. 11. 2010 ob 10.00 uri, kar pomeni, da je o zadevi pozitivno odločil, da pa je tožnici poslal zavajajoče vabilo, je razvidno tudi iz napadene odločbe. Pri tem je CSD Kamnik kršil tudi določilo 210. člena ZUP, kar tožena stranka v zadnjem odstavku napadene odločbe sama ugotavlja. Organ prve stopnje se je v sklepu izrecno opredelil, da ne dovoli vpogleda v spis v postopkih za denarno socialno pomoč za B.B., ni pa v obrazložitvi sklepa navedel in obrazložil, zakaj in v katere druge zahtevane spise, ki jih je zahtevala tožnica, ne dovoli vpogleda. Nadalje se je tožnica že v sami vlogi sklicevala na stališče tožene stranke, ki ga je zavzelo v zadevi pod št. 12002-42/2009/10, kjer je že odločala o vpogledu v spisovno gradivo, ki se na CSD vodi na drugo ime, ter se že opredelila o termina pravni interes in pravna korist. Zaključek organa prve stopnje, na strani 2 v 2. odstavku, da mora stranka izkazati pravno korist v upravnem postopku, je torej napačen in nezakonit tudi iz tega razloga, ker tožena stranka spreminja stališče, ki ga je zavzela pri interpretaciji čl. 43. ZUP v drugih postopkih. V pritožbi z dne 23. 11. 2010 je tožnica izpodbijala vse navedbe sklepa organa prve stopnje, obširno obrazložila svoj pravni interes kot zakonite zastopnice mladoletnega otroka in utemeljila pravno korist, pri tem je izrecno poudarila določbo 7. člena ZUP, ki organu prve stopnje že sama po sebi nalaga skrb, da stranke ne uveljavljajo svojih pravic na škodo drugih, ki ga je smiselno navezala na določilo 4. člena in 113. člena ZZZDR v povezavi s 1. odstavkom 3. in 18. člena Konvencije ZN o otrokovih pravicah v povezavi z 8. členom Ustave. Tožnica je dne 9. 12. 2010 ob 7.25 uri organ prve stopnje zaprosila za informacijo, kje se njena pritožba nahaja in prejela odgovor organa prve stopnje, datiranega z dne 8. 12. 2010 in oddanega na pošto 9. 12. 2010 ob 12.57 uri. Tožnica ima očitno pred vsemi podrejenimi organi v sestavi tožene stranke „poseben status“, kar se izkazuje (med drugim) tudi v tem, da je organ prve stopnje na njeno pritožbo pri odstopu vloge na organ 2. stopnje že podal svoje mnenje in usmeritev za reševanje pritožbenih navedb, kar je unikum v dosedanji praksi v vseh 62 CSD v Sloveniji. In da so prav vse vloge in pritožbe tožnice zavrnjene, ter je v vsaki odločitvi napotena na pravdo. Tožnica lahko mirno ugotovi, da MDDSZ nad njo izvaja mobing, zaradi njenega delovanja v nevladnih organizacijah in se ji na tak način tožena stranka po otročje maščuje in jo izčrpava, zaradi javno izražene kritičnosti do njenih organov v sestavi. Odločba se zgolj pavšalno strinja, da nezmožnost za delo vpliva na dodelitev DSP, ne daje pa odgovora, kako CSD ukrepa v skladu z določilom 32. člena ZSV, na katerega se je sklicevala tožnica, v konkretnem primeru. V nadaljevanju odločba navaja, da ugotavljanje nezmožnosti za delo ni v pristojnosti CSD, kar drži. Vendar pa mora CSD že po uradni dolžnosti preveriti in poiskati morebitne razloge za to nezmožnost in dolgotrajno bivanje na CSD v več oblikah v primeru trajne nezmožnosti za delo, upravičenca v skladu z 32. členom ZSV napotiti na ostale organe, denimo k zdravniku, ki v skladu z določili ZPIZ-1 poda predlog na invalidsko komisijo, če zato obstajajo bolezenski vzroki in ki je edina, ki tako nezmožnost ugotavlja. V primeru, da CSD ne ukrepa v skladu z določili 32. člena ZSV in neko osebo, ki je dolgoletni odjemalec DSP ne obravnava in zgolj „parkira“ na svoj CSD, pa s tem posega tudi v pravice druge osebe, mladoletnega otroka, zato je postopanje organov v sestavi nedopustno že z vidika ustavnega določila o varstvu ustavne pravice pred diskriminatornim obravnavanjem. Odločba se torej ne da preizkusiti, saj na pritožbene navedbe strank ne odgovarja, se do predlaganih priloženih dokaznih predlogov ne opredeli – Poročilo Urada varuha človekovih pravic. Napadena odločba povzema v 1. delu obrazložitve zgolj navedbe in pravne predpise, na katere se sklicuje tožnica v pritožbi, vendar pa se v obrazložitvi v nadaljevanju do nobenega dokaznega predloga ne opredeli in tako svoje odločitve ne obrazloži z ničemer drugim, kot s tem, da se strinja z organom prve stopnje in da pomanjkljivosti in nepravilnosti v postopku ugotavlja Inšpektorat za javno upravo. Tožnica ugotavlja, da je tudi organ druge stopnje zmotno uporabil pravne predpise in zmotno presojal dokazne navedbe, večine pa celo niti ni presojal, zato predlaga sodišču da obe odločbi v celoti razveljavi in samo odloči v korist tožeče stranke. Sodišče bi moralo v tem postopku presoditi o pravnem vprašanju, ki se zastavlja v okviru te pritožbe, to pa je, ali lahko neka oseba izkorišča svoje pravice na račun pravic mladoletnega otroka v upravnih in drugih postopkih pred CSD, ali pa mu zakoni in mednarodne pogodbe, na katere se je sklicevala tožnica, to onemogočajo, jih pa ne organ 1. stopnje in ne organ 2. stopnje ne spoštujeta. Pravi, da je v postopku obrazložila pravno korist, korist mladoletnega otroka, ki ima pravno priznano pravico do preživnine, ki pa je ne more izterjati v praksi, pri čemer jo v nasprotju s pravnimi predpisi onemogoča tudi CSD Kamnik, s tem, ko je uredil stalno bivališče za očeta otroka kar na CSD, je pri odločanju posegel v pravico mladoletnega otroka in mu povzročil škodo. S takšnim ravnanjem je CSD onemogočil izvršbo preživnine. Pritožnica se pri tem sklicuje na 7. člen ZUP v povezavi z 4. členom ZZZDR in tudi Konvencijo o otrokovih pravicah, ki se neposredno uporablja na podlagi 8. člena Ustave RS. Konvencija določa, da je treba pri vseh dejavnostih v zvezi z otrokom upoštevati njegovo korist. Pritožnica poudarja, da postopki izvršbe preživnine tečejo, so v teku pred Okrajnim sodiščem v Kamniku, torej se pravna korist nanaša na postopke, in se vodijo zdaj. Sodišče bo moralo v tem postopku presoditi tudi o vprašanju, ali je pravna korist po členu 43 ZUP, le neposredna osebna korist v konkretnem upravnem postopku, ali pa je pravno korist treba jemati širše, kar pomeni, da ima mladoletni otrok po svoji zakoniti zastopnici pravico uveljavljati pravni interes in pravno korist v konkretnih upravnih postopkih z namenom, da s tem zaščiti sebe in svoje pravice v drugih postopkih pred sodišči, ki mu, denimo Zakon o izvršbi in zavarovanju, nalagajo predložitev dokazov v postopku izterjave preživnine.

5. Predlaga, da sodišče prerekan sklep CSD Kamnik št. 1224-403/2010 z dne 19. 11. 2010 in odločbo MDDSZ št. 12003-30/2010-4 z dne 14. 1. 2011, v celoti razveljavi in samo odloči v korist tožeče stranke. Podrejeno pa predlaga, da obe odločbi razveljavi in zadevo vrne v ponovno odločanje organu prve stopnje. Tožeča stranka prilaga tožbi vlogo za odobritev brezplačne pravne pomoči v tem postopku in vlaga tudi predlog za oprostitev plačila stroškov postopka in sodnih taks, saj jih ne zmore poravnati, ker bi bilo s plačilom ogroženo njeno preživljanje, kot tudi preživljanje mladoletnega otroka.

8. Delovno in socialno sodišče v Ljubljani je s sklepom opr. št. V Ps 564/2011 z dne 12. 4. 2011 odločilo, da ni stvarno pristojno za odločanje v tem sporu in je zadevo odstopilo Upravnemu sodišču. V obrazložitvi sklepa je navedeno, da je socialno sodišče pristojno samo za odločanje v sporih, za katere je tako določeno v 7. členu Zakon o delovnih in socialnih sodiščih (ZDSS-1, Uradni list RS, št. 2/2004) in te primere tudi našteje. Nato se sklicuje na 1. odstavek 157. člena Ustave in pravi, da tožeča stranka izpodbija posamični akt, ki ga je izdal nosilec javnega pooblastila, in katerega vsebina je pravica, določena v ZUP, ne uveljavlja pa nobene od socialnih pravic, vsebovanih v 7. členu ZDSS-1. Upravno sodišče ni sprožilo spora o pristojnosti iz naslednjega razloga:

9. Čeprav tožeča stranka v zahtevku v upravnem postopku ni določno navedla, v katerih konkretnih postopkih želi pridobiti status stranskega udeležence oziroma želi pregledati spise, je od prvostopenjskega sklepa naprej tožnica očitno sprejela dejstvo, da je prvostopenjski organ njen zahtevek izrecno obravnaval v povezavi s postopki dodelitve denarne socialne pomoči za B.B. in tudi v nadaljevanju se tožeča stranka ne opira na morebiten Zakon o dostopu do informacije javnega značaja oziroma na del določbe 82. člena ZUP, ki zadeva dostop do informacije javnega značaj. Tožena stranka namreč v vseh vlogah dokazuje obstoj pravnega interesa za vstop v upravni postopek in pregled spisov, kar v primeru zahtevka za dostop do informacije javnega značaja ni potrebno. To pomeni, da je v zadevi v zadostni meri razčiščeno, da je tožnica oba zahtevka podala v zadevah, kjer (je) upravni organ vodi(l) postopek oziroma postopke za dodelitev denarne socialne pomoči za B.B.

10. V teh zadevah na prvi stopnji odloča center za socialno delo, o pritožbah zoper akte centra za socialno delo odloča ministrstvo in v upravnem postopku se uporablja Zakon o splošnem upravnem postopku (33a. člen in 86. člen Zakona o socialnem varstvu) - torej tudi določila 42., 43. in 44. člena ter 82. člena ZUP, sodno varstvo pa je zagotovljeno pred socialnim sodiščem na podlagi ZDSS-1, ki mora na podlagi 69. člena ZDSS-1 skrbeti za udeležbo drugih oseb v postopku, če bi ureditev spornega razmerja lahko posegla v njihove pravice ali na zakon oprte neposredne koristi. Prvostopenjski in drugostopenjski organ sta torej imela obveznost presojati tožničin zahtevek v upravnem postopku z vidika določb 42. do 44. člena in 82. člena ZUP. Vendar pa se Upravno sodišče strinja s stališčem Delovnega in socialnega sodišča v Ljubljani, da socialno sodišče ni pristojno za obravnavo tožbe tožnice, ker ZDSS-1 izrecno in taksativno določa, za katere spore je pristojno socialno sodišče (1. in 2. odstavek 7. člena ZDSS-1) oziroma določa, da je za druge socialne spore socialno sodišče pristojno le, če zakon tako določa (3. odstavek 7. člena ZDSS-1); Upravno sodišče pa nima v zakonu taksativno naštetih vrst sporov, za katere je pristojno, ampak je že v Ustavi (1. odstavek 157. člena Ustave in tudi 1. člen ZUS-1) določeno, da o zakonitosti dokončnih posamičnih aktov odloča sodišče v upravnem sporu, če za določeno zadevo ni z zakonom predvideno drugo sodno varstvo, kar pomeni, če stranka nima pred drugim sodiščem sodnega varstva, ji gre sodno varstvo v upravnem sporu.

11. Z vidika vprašanja pristojnosti odločilno namreč ni to, da je izpodbijani akt izdal javno-pravni subjekt, kajti tudi po ZDSS-1 je socialno sodišče pristojno za sodno varstvo zoper upravne akte in dejanja državnih organov in nosilcev javnih pooblastil (2. odstavek 58. člena  1. odstavek 63. člena ZDSS-1). Odločilno je, da je zakonodajalec v 7. členu taksativno določil, za katere socialne spore je pristojno socialno sodišče in pod 1. odstavkom točke 5b je določeno, da je socialno sodišče pristojno za odločanje „v socialnem sporu o pravici do socialnih prejemkov iz različnih naslovov, če je njihov namen reševati socialno varnost upravičenca in če je za priznanje pravice do takega prejemka odločilen premoženjski cenzus.“ Tožničina zahtevka v ta okvir očitno ne spadata. V določilu 3. odstavka 7. člena ZDSS-1 pa je še določeno, da je socialno sodišče pristojno odločati tudi v socialnih sporih, za katere tako določa zakon. Zakonodajalec pa ni določil, da bi bilo socialno sodišče pristojno odločati o tožbi zoper upravni akt, s katerim je bil stranki, torej zakonitemu zastopniku otroka, ki za otroka skrbi, zavrnjen zahtevek za uveljavljanje položaja stranke in vpogled v spis v zadevi, kjer se odloča o denarni socialni pomoči zavezanca za plačilo preživnine za otroka, ki te svoje obveznosti ne plačuje. Za tožbo v tej zadevi je zato pristojno Upravno sodišče.

12. Tudi za presojo utemeljenosti tožbe, tako kot tudi za presojo vprašanja stvarne pristojnosti, je ključno določilo 125. člena Ustave, zaradi katerega se sodišče ne more opredeljevati do primernosti ali neprimernosti oziroma nefunkcionalnosti zakonske ureditve, ampak je vezano na Ustavo in zakon. Tožnica se sicer tehtno sklicuje na določila ZZZDR glede njene odgovornosti za skrb otroka in otrokove koristi in na Konvencijo ZN o otrokovih pravicah, ki vzpostavlja mednarodno-pravni princip, da morajo biti v vseh postopkih v zvezi z otroki otrokove koristi glavno vodilo (Konvencija ZN o otrokovih pravicah (MKOP, Uradni list SFRJ, št. 15/1990, Akt o notifikaciji nasledstva konvencij OZN … Uradni list RS - MP, št. 9/92, Uradni list RS, št. 35/92) v določilu  1. točke 3. člena  pravi, „naj bodo pri vseh dejavnostih v zvezi z otroki, bodisi da jih vodijo državne bodisi zasebne ustanove /.../ sodišča, upravni organi ali zakonodajna telesa, otrokove koristi glavno vodilo.“). Ta pravna zveza bi morda bila mogoča, vendar pa zakonodajalec te neposredne pravne zveze med otrokovo koristjo, da se na čim bolj učinkovit način izplačujejo preživnine otrokom in postopki odločanja o denarni socialni pomoči osebi, ki je dolžna plačevati preživnino, ni vzpostavil. Samo dejanska povezava, da bi morebiti prizadeti starš, ki skrbi za otroka, prispeval h kakovosti dokaznega postopka v zadevah odločanja o denarni socialni pomoči osebe, ki ne izpolnjuje zakonske obveznosti po plačevanju preživnine, pa ni dovolj za ugotovitev neposredne pravne koristi v smislu 1. in 2. odstavek 43. člena in 2. odstavka 82. člena ZUP.

13. Določilo 44. člena ZUP ima sicer nekoliko drugačno besedilo, saj pravi, da „mora organ ves čas postopka po uradni dolžnosti skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločba.“ Vendar pa je namen te določbe vzpostaviti aktivno pozornost organa za čim bolj učinkovito uresničevanje določbe 43. člena ZUP, ne pa da bi se z določbo 44. člena ZUP širil krog možnih stranskih udeležencev na vse tiste, na katere bi lahko določena upravna odločba vplivala v dejanskem smislu.

14. Restriktivna razlaga določil o stranskem udeležencu oziroma pravni koristi Vrhovnega sodišča to potrjuje. Oseba s sklicevanjem na 43. člen ZUP ne more uspešno uveljavljati dejanskega interesa ali varovati javno korist (sklep Vrhovnega sodišča v zadevi X Ips 329/2010 z dne 18. 5. 2011, odst. 9). Če na primer občina s sklicevanjem na 43. člen ZUP zasleduje dejanski interes in sicer pridobiti čim več sredstev v občinski proračun, to ni neposredna pravna korist (sklep Vrhovnega sodišča I Up 16572011 z dne 21. 4. 2011, odst. 11), kakor tudi ne, če se stranka sklicuje na to, da se je predmetni javni razpis financiral iz njenih sredstev in ima zato pravico preveriti, ali gre plačilo pravi osebi in v pravi višini (sodba Vrhovnega sodišča v zadevi X Ips 132472006 z dne 9. 10. 2008). Vrhovno sodišče tako tudi ni priznalo lastnosti stranske udeleženke strankam, ki sta kot babica in teta s sklicevanjem na MKOP uveljavljali vpogled v spis zaradi domnevno nepravilno vodenega postopka in povzročitve škode mladoletni sorodnici (sodba Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 25172002 z dne 13. 10. 2004). V sodbi v zadevi I Up 712/2004 z dne 9. 12. 2004 je Vrhovno sodišče zavzelo stališče, da se „postopek za priznanje pravice do nadomestila začne na zahtevo zakonitega zastopnika mladoletnega otroka. V postopku se odloča o pravici do nadomestila, ker se preživninska obveznost po pravnomočni sodbi ne plačuje in je izterjava neuspešna. Preživninski zavezanec ne more imeti položaja aktivne stranke, saj se o njegovih pravicah ali obveznostih v tem postopku ne odloča. Tudi položaja pasivne stranke ne more imeti, saj postopek ne teče zoper njega. S samo izdajo odločbe o priznanju pravice do nadomestila preživnine se tudi v pravno korist preživninskega zavezanca neposredno ne posega, saj na podlagi 28. člena ZJSRS preide terjatev upravičenca- otroka, proti preživninskemu zavezancu na sklad (subrogacija) šele z dnem izvršitve odločbe o priznanju pravice po tem zakonu.“ (Enako stališče izhaja tudi iz sodbe Vrhovnega sodišča v zadevi X Ips 863/2006 z dne 25. 9. 2008).

15. Sodišče v skladu z zgoraj navedeno sodno prakso Vrhovnega sodišča zato ugotavlja, da je utemeljitev tožene stranke pravilna in v preostalem delu, ki se nanaša na obrazložitev zavrnitve pritožbenih ugovorov sledi utemeljitvi tožene stranke in ne bo ponavljalo razlogov za odločitev (2. odstavek 71. člena ZUS-1) in je tožbo zavrnilo kot neutemeljeno (1. odstavek 63. člena ZUS-1).

18. Tožena stranka je v začetnem delu tožbe, v vsebinskem delu utemeljevanja tožbe in v tožbenem predlogu izrecno navedla, da izpodbija ne samo prvostopenjski sklep, ampak tudi drugostopenjsko odločbo. Upravno-sodna praksa je od uveljavitve ZUS-1 naprej razvila in uveljavila stališče, da zaradi določb 17. člena ZUS-1 v povezavi z 2. členom ZUS-1 stranka v upravnem sporu lahko uspešno izpodbija samo prvostopenjski akt, s katerim je bilo odločeno o konkretni pravici, pravni koristi, obveznosti ali pravnem položaju stranke, ne pa tudi drugostopenjski akt, če je drugostopenjski organ zgolj zavrnil pritožbo zoper prvostopenjski akt. Tak je konkreten primer, saj je organ z drugostopenjskim aktom zgolj zavrnil pritožbo zoper prvostopenjski in akt in ugotovil, da stroški niso nastali. Zaradi tožničinega izrecnega tožbenega predloga na izpodbijanje tudi drugostopenjskega akta sodišče ni moglo smiselno šteti, da tožnica izpodbija samo prvostopenjski akt, zato je v drugi točki izreka s sklepom tožbo zoper drugostopenjsko odločbo zavrglo. Izpodbijani drugostopenjski upravni akt namreč ni akt, ki bi ga stranka lahko izpodbijala v upravnem sporu (4. točka 1. odstavka 36. člena ZUS-1).

20. Na podlagi navedb v tožbi ter priložene listine centra za socialno delo z dne 17. 1. 2011 je sodišče tožnico oprostilo plačila sodnih taks, ker je ugotovilo, da bi ji plačilo sodnih taks občutno zmanjšalo sredstva, s katerimi se preživlja (1. odstavek 11. člena ZST-1).

ZDSS-1 člen 7, 7/1, 7/1-5. ZUS-1 člen 1, 2, 17. ZUP člen 43, 43/1, 43/2, 44, 82, 82/2.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.