sodba III U 87/2012
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2013-04-26

javni razpis - dodelitev nepovratnih sredstev progama razvoja podeželja - ohranjanje in izboljšanje dediščine podeželja - vlagatelj - upravljalec državnega premoženja - javni zavod

Iz Uredbe 1., 3. in 4. osi programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2007 - 2013 in zadevnega javnega razpisa ne izhaja, da bi upravljalec državnega premoženja ne mogel biti vlagatelj v skladu s poglavjem III. javnega razpisa za pridobitev sredstev za ureditev in izgradnjo tematskih poti, ki povezujejo naravne vrednote in kulturno dediščino določenega območja. Po oceni sodišča je namreč namen javnega razpisa prav v tem, da se dodeli sredstva vsem, ki razpolagajo s kulturno dediščino na podeželju in so pripravljeni v njo vlagati lastna sredstva, pri čemer ima javni zavod, ki ga je ustanovila Vlada RS, za upravljanje z Krajinskim parkom Strunjan, trajnejšo zavezo do upravljanja krajinskega parka, kot jo ima koncesionar, ki je v Uredbi izrecno določen kot vlagatelj.

Tožbi se ugodi, odločba Agencije RS za kmetijske trge in razvoj podeželja št. 33124-16/2010-15 z dne 31. 3. 2011 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponoven postopek.

Z izpodbijano odločbo je Agencija RS za kmetijske trge in razvoj podeželja zavrnila vlogo tožeče stranke za dodelitev nepovratnih sredstev programa razvoja podeželja sofinancirana iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP), ukrep Ohranjanje in izboljševanje dediščine podeželja, Obnova notranje solinske infrastrukture v Strunjanskih Solinah. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je tožeča stranka vložila popolno vlogo za dodelitev nepovratnih sredstev za sofinanciranje iz ukrepa ohranjanje in izboljševanje dediščine podeželja: ukrepa številka 323, ki so bila razpisana z Javnim razpisom.

V nadaljevanju navaja, da so v skladu s 86. členom Uredbe 1., 3. in 4. osi programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2007 - 2013 v letih 2010 - 2013 in s III. poglavjem Javnega razpisa za ukrep 323: ohranjanje in izboljševanje dediščine podeželja, vlagatelji: fizične in pravne osebe ter občine, ki so lastniki, solastniki ali koncesionarji predmeta podpore ter pravne osebe, v delni ali celotni državni lasti, ki so lastniki ali solastniki pravnih oseb iz tega razpisa. Vlagatelji so lahko tudi najemniki predmeta podpore, ki imajo sklenjeno pogodbo za obdobje najmanj 10 let, pogodba pa mora veljati še vsaj pet let po izplačilu sredstev. Vlagatelji za predmet podpore št. 5 (tematske poti) so lahko tudi pooblaščeni zastopniki lastnika oziroma solastnika objekta oziroma prostora, ki je predmet podpore. Ustanove, ki opravljajo javno službo varstva kulturne dediščine ali ohranjanja narave ter izdajajo strokovna soglasja oziroma mnenja v postopkih, ne morejo biti vlagatelji. Ugotovljeno je bilo, da je Republika Slovenija lastnica zemljišč parc. št. 3061/1 in 3062/1, k.o. A., na katerih bi se predvidoma izvajala naložba "obnova notranje solinske infrastrukture v Strunjanskih solinah". Koncesijo za izkoriščanje mineralne surovine, morske soli, na območju Strunjanskih solin, vključno s parcelnimi številkami 3061/1 in 3062/1 k.o. A. ima družba B. d.o.o. Tožeča stranka (Javni zavod Krajinski park Strunjan) pa je s sklepom Vlade Republike Slovenije določena za upravljalca na zemljiščih parcela številka 361/1 in 362/1 k.o. A. Ker torej določbe Uredbe in Javnega razpisa upravljalca ne navajajo kot možnega vlagatelja je bilo treba vlogo tožeče stranke zavrniti.

Ministrstvo za kmetijstvo in okolje je z odločbo številka 33124-4/2011/5 z dne 22. 2. 2012 pritožbo tožeče stranke zoper izpodbijano odločbo zavrnilo.

Tožeča stranka v tožbi navaja, da Uredba ne omejuje vlagatelja glede na njegove statusne značilnosti. Prav tako Uredba ne postavlja omejitev glede velikosti solastniškega deleža na predmetu podpore. Vlagatelji so lahko najemniki, ki imajo časovno in materialno omejene pravice na predmetu podpore. Javno lastništvo ni izključeno, prav nasprotno, tako občinsko kot državno lastništvo je dopuščeno oziroma običajno. Še več, ko gre za investicije v tematske poti, ki povezujejo naravne vrednote in kulturno dediščino zadošča že samo pooblastilo lastnika oziroma solastnika. Ne zahteva se niti minimalno trajanje takega pooblastila. Uredba namreč primeroma navaja možne pravne oblike razmerja med vlagateljem in predmetom podpore, zato iz tega ni mogoče sklepati, da je upravljalec predmeta podpore preprosto izključen. Navaja še, da je upravljalec državnega premoženja pravno izenačen z lastnikom, torej ima širše pooblastilo od koncesionarja. Zato je izključitev javnega zavoda, ki je upravljalec državnih nepremičnin, ki so tako zavarovano območje narave, kot tudi kulturni spomenik, iz kroga prijaviteljev, v nasprotju z vsebino in namenom uredbe. Namen razpisa je prav v tem, da se dodeli sredstva vsem, ki razpolagajo s kulturno dediščino na podeželju in so pripravljeni v njo vlagati lastna sredstva.

V nadaljevanju obrazložitve tožbe še navaja, da Zakon o zavodih v 65. členu predvideva, da javni zavodi, ki za svoje delo potrebujejo nepremičnine, ki so v državni lasti, s temi nepremičninami upravljajo. To pa pomeni, da lastninska pravica na nepremičninah ostane na državi, zato javni zavod nepremičnin ne sme odsvojiti brez soglasja države. Vprašanje lastništva nepremičnin v zavarovanih območjih je specialno urejeno v 85. členu Zakona o ohranjanju narave, ki določa, da nepremičnine na zavarovanih območjih in zemljišča na katerih so naravne vrednote, ki so v lasti države, niso v pravnem prometu. Država ne sme v nobenem primeru odsvojiti nepremičnin na katerih so naravne vrednote, pač pa jih lahko prenese le v upravljanje. Navaja še, da ni racionalnega razloga, da se le javne zavode, ki jih je ustanovila država in upravljajo z nepremičninami v zavarovanih območjih, izključi iz možnosti črpanja teh namenskih sredstev evropske unije. Gre za neenako obravnavno javnih zavodov v razmerju do koncesionarjev na naravnih vrednotah, čeprav oboji opravljajo iste naloge in so financirani iz javnih sredstev. Vse to je še toliko bolj nerazumljivo, če se ve, da ima javni zavod časovno neomejen status upravljalca parka in je trajno odgovoren za varstvo naravne in kulturne dediščine, medtem ko koncesionar upravlja park le določeno časovno obdobje skladno s koncesijsko pogodbo. Glede na vse navedeno predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne toženi stranki v ponoven postopek.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka vse tožbene navede in sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne iz razlogov, navedenih v odločbah.

K pripravljalni vlogi z dne 30. 10. 2012 je tožeča stranka priložila odločbo Agencije Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja, številka 33124-202/2012/2 z dne 27. 9. 2012 iz katere izhaja, da njena vloga na Javni razpis ni bila zavrnjena, ker ne sodi med vlagatelje pač pa zato, ker ni zbrala dovolj točk. Iz navedenega tožeča stranka zaključuje, da bi morala tožena stranka enako ravnati v zvezi z njeno prijavo na javni razpis za ukrep 323: ohranjanje in izboljševanje dediščine podeželja, objavljen v Uradnem listu RS št. 49/2010, ki je predmet tega upravnega spora.

Kot izhaja iz Javnega razpisa za ukrep 323: ohranjanje in izboljševanje dediščine podeželja, objavljenega v Uradnem listu RS, št. 49/2010, je predmet podpore s številko 5: ureditev in izgradnja tematskih poti, ki povezujejo naravne vrednote in kulturno dediščino določenega območja. Ureditev in izgradnja tematskih poti zajema ureditev lokacije naravne vrednote ali kulturne dediščine in njene okolice ob poti; ureditev javnih poti, ki niso namenjene vozilom na motorni pogon, mulatier, obnova oblikovane narave ali kulturne krajine, ki je javno dostopna, ograj in klopi, čiščenje zarasti, obrezovanje dreves, ureditev in čiščenje vodnih zajetij, ureditev brežin, robnikov, zasaditev rastlin in dreves, obnova arhitekturnih elementov vrta, vrtne plastike, stopnic in portalov, vodnih motivov, vrtnih paviljonov, pergol in postavitev označevalnih tabel. Navedeni predmet podpore za naložbe je določen že v 84. členu Uredbe o ukrepih št. 1., 3. in 4. osi programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2007 - 2013  v letih 2010 - 2013 (v nadaljevanju Uredba), ki v 5. točki določa, da je predmet podpore za naložbe tudi ureditev in izgradnja tematskih poti, ki povezujejo naravne vrednote in kulturno dediščino določenega območja.

V točki III. Javnega razpisa, ki določa vlagatelje, je povzet 86. člen Uredbe. Tako so med vlagatelji naštete fizične in pravne osebe ter občine, ki so lastniki, solastniki ali koncesionarji predmeta podpore ter pravne osebe, v delni ali celotni državni lasti, ki so lastniki ali solastniki pravnih oseb iz tega razpisa. Vlagatelji so lahko tudi najemniki predmeta podpore, ki imajo sklenjeno pogodbo za obdobje najmanj 10 let, pogodba pa mora veljati še vsaj 5 let po izplačilu sredstev. Vlagatelju za predmet podpore s številko 5. iz II. poglavja Javnega razpisa so lahko tudi pooblaščeni zastopniki lastnika oziroma solastnika objekta oziroma prostora, ki je predmet podpore. Ustanove, ki opravljajo javno službo varstva kulturne dediščine ali ohranjanja narave ter izdajajo strokovna soglasja oziroma mnenja v postopkih, ne morejo biti vlagatelji. Glede na citirani določbi Uredbe in Javnega razpisa ter 59. člena Zakona o ohranjanju narave (v nadaljevanju ZON), ki določa, da je upravljanje zavarovanega območja opravljanje nalog varstva naravnih vrednot in nalog, ki so potrebne za izpolnitev namena, zaradi katerega je bilo območje zavarovano, in so določene v aktu o zavarovanju (prvi odstavek). V skladu z aktom o zavarovanju lahko ustanovitelj sam neposredno opravlja zavarovano območje v režijskem obratu, ustanovi v ta namen javni zavod, poveri upravljanje javnemu zavodu, ki je ustanovljen z namenom usmerjanja trajnostnega gospodarjenja naravnih dobrin, ali podeli koncesijo za upravljanje (drugi odstavek), in 85. člena ZON, ki v petem odstavku določa, da upravljalci nepremičnin in zemljišč, na katerih so naravne vrednote, ki so v lasti države in se nahajajo na območjih, ki so s programi iz 94. člena tega zakona in prostorskimi akti predvidena za zavarovanje z ministrstvom sporazumno določijo tak način gospodarjenja s temi nepremičninami in naravnimi vrednotami, ki je v skladu z namenom ustanovitve zavarovanega območja, iz Javnega razpisa ni mogoče izključiti tožeče stranke kot Javnega zavoda Krajinski park Strunjan, ki je bil s sklepom Vlade Republike Slovenije št. 47803-272/2010/5, ustanovljen dne 14. 12. 2010. Iz navedenega sklepa namreč izhaja, da je Republika Slovenija za upravljanje Krajinskega parka Strunjan leta 2008 ustanovila Javni zavod Krajinski park Strunjan, ki opravlja, v okviru javne službe za ohranjanje narave, več nalog. Kot javna služba pa opravlja naloge, ki se nanašajo na upravljanje z nepremičninami v lasti države v parku in služijo namenu parka. Na podlagi drugega in tretjega odstavka 19.a člena Uredbe o Krajinskem parku Strunjan je Vlada s sklepom določila nepremičnine, ki se nanašajo na upravljanje z nepremičninami v lasti države v parku in služijo namenom parka. Republika Slovenija je na podlagi odločbe Agencije RS za okolje, št. 35612-3/2009 z dne 4. 11. 2009 postala lastnik nepremičnin parcelnih številk 3061/1 in 3062/1 vse k.o. A., ki ležita v Krajinskem parku Strunjan, zato jih je morala skladno z Uredbo prenesti v upravljanje javnemu zavodu.

Iz vseh citiranih določb in sklepa o ustanovitvi Javnega zavoda Krajinski park Strunjan torej nesporno izhaja, da tožeča stranka ni ustanova, ki opravlja javno službo varstva kulturne dediščine ali ohranjanja narave ter izdaja strokovna soglasja oziroma mnenja v postopkih, kar bi sicer lahko bila ovira za njeno sodelovanja,  kot vlagatelj v navedenem javnem razpisu. Iz Uredbe in javnega razpisa pa tudi ne izhaja, da bi upravljalec državnega premoženja ne mogel biti vlagatelj v skladu s poglavjem III. Javnega razpisa za pridobitev sredstev za ureditev in izgradnjo tematskih poti, ki povezujejo naravne vrednote in kulturno dediščino določenega območja. Po oceni sodišča je namreč namen javnega razpisa prav v tem, da se dodeli sredstva vsem, ki razpolagajo s kulturno dediščino na podeželju in so pripravljeni v njo vlagati lastna sredstva. Poleg tega ima javni zavod, ki ga je ustanovila Vlada Republike Slovenije za upravljanje z Krajinskim parkom Strunjan, trajnejšo zavezo do upravljanja krajinskega parka, kot koncesionar pri katerem je s koncesijsko pogodbo omejeno trajanje koncesije ali najemnik pri katerem je prav tako najemni odnos do predmeta podpore z najemno pogodbo, časovno omejen.

Glede na vse navedeno bo morala Agencija RS za kmetijske trge in razvoj podeželja v ponovnem postopku ugotoviti ali tožeča stranka kot vlagatelj izpolnjuje pogoje za pridobitev sredstev iz Javnega razpisa za ukrep 323: ohranjanja in izboljševanje dediščine podeželja.

Glede na vse navedeno je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo, v skladu s 4. točko prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) odpravilo, saj v postopku za izdajo izpodbijane odločbe na zakon oprt predpis ali drug zakonito izdan predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, ni bil pravilno uporabljen, ter zadevo, v skladu s tretjim odstavkom 64. člena ZUS-1, vrnilo Agenciji RS za kmetijske trge in razvoj podeželja  v ponoven postopek.

Uredba o ukrepih št. 1., 3. in 4. osi programa razvoja

podeželja Republike Slovenije za obdobje 2007 - 2013 v letih

Uredba o Krajinskem parku Strunjan člen 19a.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.