sodba I U 353/2012
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2012-11-13

mag. Miriam Temlin Krivic (preds.), Darja Trček Janež 			  (poroč.), mag. Mira Dobravec Jalen

kmetijsko zemljišče - odobritev pravnega posla - pogoji za odobritev - darilna pogodba - sprememba predpisa - uporaba pravnega predpisa

Pravilno je stališče prvostopenjskega organa, da je pri odločanju dolžan uporabiti ustrezen materialni predpis, kar je v konkretnem primeru ob odločanju veljavni ZKZ-C.

Upravna enota Ljubljana (v nadaljevanju upravni organ) je z izpodbijano odločbo zavrnila zahtevo za odobritev pravnega posla pri prometu s kmetijskim zemljiščem, kmetijo ali gozdom, z dne 21. 6. 2011. V obrazložitvi navaja, da je tožnik 21. 6. 2011 podal vlogo za odobritev pravnega posla za pridobitev kmetijskega zemljišča na podlagi darilne pogodbe v obliki notarskega zapisa z dne 15. 6. 2011, sklenjene med A.A. kot darovalcem in tožnikom, za parc. št. 301/1, 300/14, 300/13 ter 300/2, vse k.o. … Upravni organ povzema določbo 17.a člena Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ), ki opredeljuje osebe, med katerimi se lahko sklene darilna pogodba, katere predmet so kmetijska zemljišča, gozdovi ali kmetija. Pojasnjuje, da upravni organ pravni posel odobri, če je predhodni postopek, ki se nanaša na ponudbo predkupnim upravičencem, izpeljan v skladu z določbami ZKZ. Upravni organ navaja, da je po pregledu vloge in priloženih listin ugotovil, da lastnik kmetijskega zemljišča, ki ga prodaja, ni v sorodstvenem razmerju z obdarjencem. Zato je odločil tako, da je zahtevo za odobritev zavrnil. Odločbo je izdal v skrajšanem postopku, ker je lahko stanje stvari ugotovil na podlagi uradnih podatkov in mu ni bilo treba zaslišati stranke za zavarovanje njenih pravic ali pravnih koristi.

Drugostopenjski organ je zavrnil tožnikovo pritožbo zoper prvostopenjsko odločbo. Ugotavlja, da je bila vloga za odobritev pravnega posla – darilne pogodbe vložena 21. 6. 2011, ko je bil že uveljavljen Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ-C). Ta zakon je začel veljati 18. 6. 2011 in je v 17.a členu omejil razpolaganje s kmetijskimi zemljišči, gozdovi in kmetijami tako, da je natančno opredelil osebe, s katerimi lastnik takih nepremičnin lahko sklene darilno pogodbo. Darovalec in obdarjenec pa ne spadata v krog oseb iz 17.a člena ZKZ. Na pritožbene ugovore, da je bila pogodba sklenjena pred uveljavitvijo ZKZ-C, drugostopenjski organ odgovarja, da je v skladu z načelom zakonitosti upravni organ pri odločanju vezan na predpis, ki je podlaga za odločitev v konkretni zadevi in ki je veljal v času odločanja pri organu prve stopnje. Ker je v času prvostopenjske odločbe že veljal ZKZ-C, upravni organ ni imel podlage, da bi odločil na podlagi predpisa, ki ni več veljal. Takšno odločanje ne pomeni kršitev prepovedi retroaktivne uporabe zakonov. Ni pomemben datum na pogodbi o pravnem poslu, temveč je pomemben datum, ko je bila vložena zahteva za odobritev pravnega posla oziroma datum odločanja. Ugotavljanje časa, kdaj je bil pravni posel sklenjen, ni v pristojnosti upravnega organa, in zato na odločitev ne more vplivati navedba, da je bila pogodba sklenjena 15. 6. 2011, niti sklicevanje, da gre za kršitev pravice do zasebne lastnine.

Tožnik vlaga tožbo zaradi napačne uporabe materialnega prava. Navaja, da je nesporno, da je bil pravni posel, za katerega je bila vložena zahteva za odobritev, sklenjen 15. 6. 2011. V skladu z 22. členom tedaj veljavnega ZKZ je sklenitelj pravnega posla moral v 60 dneh podati vlogo za odobritev pravnega posla. V konkretnem primeru je bila odobritev pravnega posla zaprošena 21. 6. 2011, torej znotraj 60 dnevnega roka. To pomeni, da bi upravni organ moral najkasneje še 60 dni po uveljavitvi novega ZKZ pri odločitvah o odobritvi pravnega posla uporabljati 22. člen prej veljavnega ZKZ. Bistvena je sklenitev pravnega posla in posledično tudi odobritev. Odobritev mora biti skladna z isto zakonodajo, kot je bila v času sklenitve pravnega posla. To pomeni, da mora upravni organ skladno s 60 dnevnim rokom uporabljati tisti zakon, ki je veljal na dan sklenitve posla in še 60 dni po tem. Morebitna sprememba zakona na to ne vpliva, saj bi to pomenilo neenakopravno obravnavanje pogodbenih strank iz pravnih razmerij, ki bi sklenile pravni posel v času veljavnosti ZKZ-UPB1, zahtevo pa vložili neposredno po sklenitvi pravnega posla, tako da bi 60 dnevni rok potekel že v času veljavnosti novega zakona, v primerjavi s fizičnimi osebami, ki so sklenile pravni posel neposredno pred pričetkom veljavnega novega ZKZ-C, po katerem 60 dnevni rok poteče v času novega ZKZ-C. Tožnik poudarja, da je pravni posel sklenjen v notarskem zapisu in ga je notar skladno z veljavno zakonodajo zapisal. Notar pravo pozna in če je izdal takšen zapis darilne pogodbe, bi moral takšen notarski zapis zavrniti. Upravni organ bi torej moral uporabiti predpis, ki je veljal na dan sklenitve pravnega posla. V nasprotnem primeru to pomeni, da zakon ne velja 15. dan po objavi, ampak glede na stališče upravnega organa, da se veljavnost ZKZ-C razteza retroaktivno (60 dni nazaj od 18. 6. 2011, torej ima zakon učinek že od 19. 4. 2011). S tem so podane kršitve pravice do poštenega postopka po 6. členu EKČP. Tožnik predlaga, da sodišče tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek.

Toženka na tožbo ni odgovorila, poslala pa je upravne spise.

V zadevi je sporno, ali je upravni organ utemeljeno zavrnil soglasje za odobritev darilne pogodbe, ki jo je sklenil tožnik, pri čemer se je oprl na Zakon o spremembah in dopolnitvah zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ-C). ZKZ-C je v 11. členu določil osebe, s katerimi lahko lastnik kmetijskega zemljišča, gozda ali kmetije za le-to sklene darilno pogodbo. Da tožnik z darovalcem ni v razmerju, ki po navedeni določbi dopušča sklenitev darilne pogodbe, tožnik ne prereka. Meni pa, da bi upravni organ moral pri odobritvi  pogodbe, ki je bila sklenjena 15. 6. 2011, upoštevati Zakon o kmetijskih zemljiščih, kakršen je veljal ob sklenitvi pogodbe (ko omejitev v zvezi z darilnimi pogodbami ni bila predpisana), saj je vlogo za odobritev le te vložil v za to določenem zakonskem roku. Takšno stališče je pravno zmotno.

ZKZ-C je začel veljati 18. 6. 2011. Da ne bi veljal tudi za pravne posle, ki so bili sklenjeni pred tem dnem, v prehodnih določbah ne predpisuje. Zato je pravilno stališče upravnega organa, da ga je treba uporabiti za vse upravne postopke, v katerih je organ odločal po njegovi uveljavitvi. V konkretni zadevi je tožnik upravni postopek začel z vlogo za odobritev pravnega posla, ki jo je vložil 21. 6. 2011, torej se je postopek že začel po uveljavitvi ZKZ-C, ki je veljal tudi v času upravnega odločanja. V skladu z načelom zakonitosti iz 6. člena Zakona o splošnem upravnem postopku pa je upravni organ pri odločanju dolžan uporabiti ustrezen materialni predpis, kar je v konkretnem primeru ob odločanju veljavni ZKZ-C.

Z uporabo ZKZ-C tudi ni bilo nedopustno poseženo v tožnikove civilne pravice. Po prvem odstavku 21. člena Obligacijskega zakonika (v nadaljevanju OZ) je pogodba sklenjena, ko ponudnik prejme od druge stranke izjavo, da ponudbo sprejema. Pogodba za kmetijsko zemljišče, kmetijo ali gozd,  katero mora odobriti upravna enota, je sklenjena pod odložnim pogojem te odobritve. Odobritev pomeni (dodaten) pogoj k predpostavkam za veljaven nastanek zavezovalnega pravnega posla tj. obligacijskopravne pogodbe, s katero se ustvari obveznost prenosa lastninske pravice, ta pa se izvrši z razpolagalnim poslom, ki je pravni posel stvarnega prava  (40. člen Stvarnopravnega  zakonika). Sklenitev pogodbe pod odložnim pogojem pomeni, da je učinkovanje pogodbe zadržano in učinek pogodbe nastane šele z izpolnitvijo pogoja (drugi odstavek 59. člena OZ).  Darilna pogodba, ki jo je sklenil tožnik, pa zanjo pred uveljavitvijo ZKZ-C ni izposloval odobritve upravnega organa, torej še ni pričela učinkovati.

Sodišče je tožbo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), ker je ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe pravilen in je odločba pravilna in na zakonu utemeljena.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.