sodba II U 68/2012
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2013-05-10

Vlasta Švagelj Gabrovec (preds.), Liljana Polanec (poroč.),                          Sonja Kočevar

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - GRADBENIŠTVO - UPRAVNI SPOR

predhodno vprašanje - ukrep gradbenega inšpektorja - nelegalna gradnja - prekinitev postopka upravnega spora

Odločitev sodišča v upravnem sporu, v katerem je predmet presoje odločba gradbenega inšpektorja, ni odvisna od odločitve sodišča v sproženih sodnih postopkih. Ker torej v zadevi ne gre za predhodno vprašanje v smislu določb od 47. do 50. člena ZUS-1, prekinitev postopka do odločitve pristojnega sodišča ni potrebna.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Z izpodbijano odločbo je prvostopenjski organ pod I. točko izreka odločbo gradbene inšpektorice Inšpektorata RS za okolje in prostor, OE Maribor, št. 06122-2745/2007/4 z dne 10. 8. 2007 izrekel za nično in pod II. točko odločil, da se investitorju A. - sedaj tožniku izda nova odločba in pod 1. točko izreka nove odločbe odločil, da mora tožnik takoj po vročitvi te odločbe ustaviti vsa dela, ki jih izvaja v zvezi z gradnjo dveh med seboj povezanih objektov-garaže in zidanega objekta na zemljišču s parc. št. 456/1 in 457, k.o. …; pod 2. točko izreka je tožniku odredil, da mora na lastne stroške na navedenem zemljišču v celoti odstraniti nelegalno zgrajena medsebojno povezana objekta in da je rok izvršitve 2 meseca po vročitvi te odločbe; pod 3. točko izreka je za objekta izrekel 5 vrst prepovedi po 158. členu ZGO-1, ki jih tudi navaja; pod 4. točko izreka je tožnika opozoril, da se bo v primeru neizpolnitve obveznosti, odrejene v 2. točki izreka te odločbe pričel postopek izvršbe nedenarne obveznosti, ki se bo opravil po drugih osebah; pod 5. točko izreka je odločil, da pritožba zoper to odločbo ne zadrži izvršitve odrejenega ukrepa in pod 6. točko izreka je odločil, da stroški v postopku niso nastali. V svoji obrazložitvi najprej navaja, da je bila tožniku že dne 10. 8. 2007 izdana odločba o odstranitvi nelegalno zgrajenih objektov, vendar pa izrek te odločbe ni bil jasen in določen, zaradi česar odločbe tudi ne bi bilo možno izvršiti, zato je bilo potrebno to odločbo izreči za nično in izdati novo odločbo. Nato navaja, da je bilo v postopku pri inšpekcijskem pregledu dne 2. 8. 2007 ugotovljeno, da je tožnik izvedel sledeča dela: temelji, obodni zidovi iz opečnih zidakov in lesena strešna konstrukcija za dva med seboj povezana objekta, za katera je povedal, da gre za garažo in nadstrešnico. Na zemljišču s parc. št. 456/1, k.o. …, je zgrajena garaža tlorisne velikosti 4,25 m x 9.30 m in višine 2,80 do 3,40 m; na zemljišču s parc. št. 457, k.o. …, pa je v podaljšku garaže zgrajen zidan objekt tlorisne velikosti 7,5 x 4,3 m in višine 2,80 m do 3,40 m. Tožnik je na zapisnik izjavil, da je etažni lastnik trosobnega stanovanja v prvem nadstropju stanovanjske stavbe na zemljišču s parc. št. 456/1, k.o. …, da je tudi solastnik do 1/2 zemljišča s parc. št. 457, k.o. … in da dela izvaja v lastni režiji kot dva enostavna objekta za lastne potrebe ter si je za gradnjo garaže in nadstrešnice pridobil lokacijsko informacijo. Pri inšpekcijskem pregledu na terenu pa je bilo ugotovljeno, da se objekta glede načina gradnje po zahtevah iz 20. člena Pravilnika o vrstah zahtevnih, manj zahtevnih in enostavnih objektov, o pogojih za gradnjo enostavnih objektov brez gradbenega dovoljenja in o vrstah del, ki so v zvezi z objekti in pripadajočimi zemljišči, ne moreta uvrščati med enostavne objekte, temveč gre za manj zahtevna objekta, za gradnjo katerih si je najprej treba pridobiti pravnomočno gradbeno dovoljenje, ki pa ga tožnik nima. Organ se sklicuje na določbe 2., 3., 26., 148. in 158. člena Zakona o graditvi objektov (ZGO-1) in na 31. člen Zakona o inšpekcijskem nadzoru (ZIN).

Drugostopenjski organ je s svojo odločbo odpravil 3. točko izreka odločbe gradbene inšpektorice in jo nadomestil z novo 3. točko, ki jo tudi opredeljuje, v preostalem delu pa je pritožbo zavrnil in zavrnil tudi tožnikovo zahtevo za povrnitev stroškov postopka. Tožnikovo pritožbo je zavrnil, ker je bilo v postopku na prvi stopnji pravilno ugotovljeno, da tožnik gradi objekta, ki se ne moreta uvrstiti med enostavna objekta, temveč bi za gradnjo teh objektov moral imeti gradbeno dovoljenje, ki pa ga nima. V zvezi s (pri)tožbenimi navedbami tožnika organ navaja, da njegove aktivnosti v smeri pridobivanja gradbenega dovoljenja na drugačno odločitev ne morejo vplivati in da so neutemeljene tudi navedbe (pri)tožnika o teku nepravdnih postopkov v zvezi z vzpostavitvijo etažne lastnine in razdelitve solastnine, ki naj bi predstavljale predhodno vprašanje o predmetnem inšpekcijskem postopku, saj v konkretnem primeru ne gre za predhodno vprašanje, glede na to, da tožnik v času gradnje spornih objektov ni imel ustreznega gradbenega dovoljenja.

Tožnik vlaga tožbo iz vseh tožbenih razlogov po 27. členu ZUS-1. Navaja, da se je upravni postopek nanašal na dva objekta in sicer na garažo, zgrajeno na zemljišču s parc. št. 456/1, k.o. … in na zidan objekt zgrajen na zemljišču s parc. št. 457, k.o. …. Tekom upravnega postopka je večkrat predlagal prekinitev upravnega postopka in odlog izvršbe do pravnomočnega končanja sodnih postopkov in postopka izdaje gradbenega dovoljenja. Prvostopenjski organ o predlogu za prekinitev postopka ni odločil, s čemer je kršil pravico stranke do obravnavanja. Drugostopenjski organ pa je o navedenem in o predlogu za odlog izvršbe sicer odločil, vendar le v obrazložitvi, čeprav je o prekinitvi postopka in o odlogu potrebno odločiti v izreku odločbe in ne le v obrazložitvi, s čemer je storil bistveno kršitev določb postopka. Izpodbijani odločbi tudi ne upoštevata dejstva, da je tožnik že sprožil postopke za pridobitev gradbenega dovoljenja; prav tako je po odločbi UE Maribor z dne 11. 1. 2008 že plačal nadomestilo za degradacijo prostora. Gradbenega dovoljenja ni mogel pridobiti, ker še ni urejeno zemljiškoknjižno stanje parcel št. 465/1 in 457, k.o …. Parcela 456/1 je bila razdeljena na parceli 456/3 in 456/4, k.o. … in je kot zemljiškoknjižni lastnik obeh parcel še vedno vpisana družba B. Za ureditev zemljiškoknjižnega stanja je tožnik sprožil postopek za vzpostavitev etažne lastnine in je Okrajno sodišče v Mariboru že odredilo zaznambo postopka vzpostavljanja etažne lastnine v zemljiški knjigi ter izdalo sklep o vzpostavitvi etažne lastnine, vendar sklep še ni pravnomočno izveden v zemljiški knjigi; poleg tega je vložil tožbo zoper C., D. in E. zaradi ugotovitve lastninske pravice in odmere dela parcele št. 456/1 (sedaj 456/4), k.o. …, v korist tožnika, pri čemer se postopek vodi pri Okrajnem sodišču v Mariboru in je tudi razširil tožbo na novega toženca B. d.d. - v stečaju. Nepremičnina s parc. št. 457, k.o. …, je v solastnini tožnika do 1/2 in je tožnik sprožil nepravdni postopek za delitev solastnine na Okrajnem sodišču v Mariboru. Navedeni postopki so v teku in bo s temi postopki rešeno lastninsko stanje nepremičnin. Tožnik je o postopkih obvestil Inšpektorat za okolje in prostor ter zahteval, da se upravni postopek prekine do pravnomočnega dokončanja sodnih postopkov in postopka pridobitve gradbenega dovoljenja ter je svoje navedbe ponovil tudi v pritožbi z dne 7. 3. 2011. Namreč odločitev o zemljiškoknjižni ureditvi lastništva nepremičnin in o postopku delitve solastnine nepremičnine parc. št. 457 ter odločitev glede izdaje gradbenega dovoljenja, ki je tudi v teku na UE Maribor, predstavljajo predhodna vprašanja v predmetnem postopku, zato bi bilo potrebno upravni postopek prekiniti. Ni krivda tožnika, da lastništvo nepremičnin še ni urejeno. Neurejeno zemljiškoknjižno stanje je namreč posledica neurejene zemljiške knjige v preteklosti ter nedorečenosti predpisov o prenehanju družbene lastnine in njihovega neizvajanja v praksi. Tako se v nekaterih objektih šele sedaj vzpostavlja etažna lastnina. Čeprav je stanovanje kupil že leta 1991 in je od takrat stanovanje s pripadajočim zemljiščem koristil in si B. nepremičnin ne lasti, zemljiško knjižno stanje še ni urejeno. Zaradi dejstva, da postopki trajajo dolgo časa, pa tožnik ne more biti v slabšem položaju kot bi bil, če bi bilo zemljiškoknjižno stanje nepremičnin že urejeno. Tudi zaradi navedenega bi moral upravni organ ugotoviti, da ureditev lastniškega stanja, ki se ureja v sodnih postopkih, predstavlja predhodno vprašanje. Po končanju sodnih postopkov bi tako moral prekiniti upravni postopek in odložiti izvršitev odločb. Nadaljnja kršitev postopka se kaže tudi v tem, da je prvostopenjski organ, čeprav ni odločil o predlogu tožnika za prekinitev postopka in odlog, dne 18. 10. 2011 izdal sklep o izvršbi, čeprav so posamezni inštituti v zakonih predvideni z namenom. Namen prekinitve postopka je v tem, da se pred dokončno odločitvijo in opravo izvršbe reši predhodno vprašanje; namen odloga izvršbe pa v tem, da se prepreči nastanek škode. Upravni organ ni odločil o predlogih tožnika, s čemer je storil bistveno kršitev določb postopka ter kršil pravice tožnika do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave. Tožnik sodišču predlaga, da se odločbi Inšpektorata RS za okolje in prostor z dne 24. 2. 2011 in Ministrstva za okolje in prostor z dne 1. 12. 2011 spremenita tako, da se tožnikovemu predlogu za prekinitev upravnega postopka ugodi in se slednji prekine do pravnomočnega končanja sodnih postopkov in postopka izdaje gradbenega dovoljenja oziroma podrejeno, da se navedeni odločbi odpravita ter se zadeva vrne upravnemu organu v ponovni postopek. Hkrati zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

Tožena stranka je sodišču posredovala predmetni spis, medtem ko posebnega odgovora na tožbo ni podala.

V obravnavani zadevi je sporen izrek inšpekcijskega ukrepa na podlagi določb 152. člena Zakona o graditvi objektov (ZGO-1).

Po presoji sodišča je izpodbijani upravni akt pravilen in zakonit iz razlogov, ki sta jih v svojih odločbah navedla že upravna organa in zato se sodišče, v izogib ponavljanju, nanje tudi sklicuje (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, ZUS-1). Tožnik v tožbi ponavlja pritožbene navedbe, na katere pa je drugostopenjski organ v svoji odločbi že odgovoril in njegove ugovore pravilno zavrnil. V zvezi s tožbenimi ugovori pa sodišče še dodaja:

Nedovoljena gradnja je nelegalna gradnja, neskladna gradnja in nevarna gradnja (12. točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1). Nelegalna gradnja pomeni, da se gradnja oziroma dela, za katera je predpisano gradbeno dovoljenje, izvajajo oziroma so izvedena brez veljavnega gradbenega dovoljenja (točka 12.1. prvega odstavka 2. člena ZGO-1).

Kot izhaja iz ugotovitev upravnega postopka, je tožnik sporna objekta, ki se glede načina gradnje po zgoraj navedenem pravilniku ne moreta uvrščati med enostavne objekte, temveč gre za manj zahtevna objekta, za gradnjo katerih bi moral imeti gradbeno dovoljenje, na zemljišču s parc. št. 456/1 in 457, k.o. …, zgradil brez izdanega gradbenega dovoljenja. Glede na zgoraj citirane določbe prvega odstavka 2. člena ZGO-1 to pomeni nelegalno gradnjo. Ker je prvostopenjski organ pravilno ugotovil, da gre za nelegalno gradnjo, je tudi pravilno odredil ukrepe, kot jih inšpektor odredi pri nelegalni gradnji in ki jih določa 152. člen ZGO-1. V slednjem je namreč določeno, da v primeru nelegalne gradnje inšpektor odredi, da se gradnja ustavi ter da se že zgrajeni objekt ali del objekta v določenem roku in na stroške inšpekcijskega zavezanca odstrani, vzpostavi prejšnje stanje ali drugače sanira objekt, del objekta oziroma zemljišča, če vzpostavitev v prejšnje stanje ni možna. Po presoji sodišča je bila navedena zakonska določba pravilno uporabljena.

Tožbeni ugovori na drugačno odločitev sodišča ne morejo vplivati. Tožbena navedba, da prvostopenjski organ ni odločil o tožnikovem predlogu za prekinitev postopka, za predmetni upravni spor ne more biti relevantna, glede na to, da je iz spisovnih podatkov razvidno, da je tožnik podal predlog za prekinitev postopka pred izdajo izpodbijanega akta. Z ozirom na navedeno tudi ni utemeljena tožbena navedba, da je prvostopenjski organ izdal sklep o izvršbi, čeprav ni odločil o predlogu za prekinitev postopka. S tožbeno navedbo, da je drugostopenjski organ odločil o tožnikovem predlogu samo v obrazložitvi svoje odločbe, ne pa tudi v izreku, se sodišče sicer strinja, vendar pa navedena kršitev ni vplivala na zakonitost izpodbijane odločitve. Sodišče še dodaja, da odločitev sodišča v tem upravnem sporu, v katerem je predmet presoje odločba Inšpektorata RS za okolje in prostor, OE Maribor, z dne 24. 2. 2011 (potrjena z odločbo drugostopenjskega organa z dne 1. 12. 2011), ni odvisna od odločitve sodišča v sproženih sodnih postopkih, torej ne gre za predhodno vprašanje v smislu določb od 47. do 50. člena ZUS-1, zaradi česar prekinitev postopka do odločitve pristojnega sodišča ni potrebna.

Glede na navedeno je sodišče po ugotovitvi, da je izpodbijani akt pravilen in zakonit, tožbo tožnika na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo kot neutemeljeno. Ker je tožnik v tožbi zatrjeval tudi, da mu je bilo z izpodbijano odločbo poseženo v ustavno pravico iz 22. člena Ustave RS, sodišče ob ugotovitvi, da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita, ni moglo slediti tej njegovi navedbi.

Izrek o stroških postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.