sodba I U 1576/2013
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2014-02-20

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI POSTOPEK - GRADBENIŠTVO

inšpekcijski postopek - ukrep gradbenega inšpektorja - nelegalna gradnja - kršitev pravil postopka - izločitev uradne osebe - kazenska ovadba - načelo zaslišanja stranke - ogled - gradbeno dovoljenje - skladnost gradnje z gradbenim dovoljenjem - izvršljivost odločbe - določnost predmeta inšpekcijskega ukrepa

Okoliščina, da je bila zoper inšpektorja vložena kazenska ovadba, pa čeprav v zvezi s konkretnim postopkom, sama zase še ne vzbuja objektivnega dvoma v nepristransko ravnanje uradne osebe, ki je vodila postopek in odločila na prvi stopnji. V nasprotnem primeru bi to pomenilo, da vsakršna ovadba (tudi neupravičena) pripelje do izločitve uradne osebe. S tem bi ta okoliščina dobila praktično enako težo, kot jo imajo našteti izločitveni razlogi iz 35. člena ZUP, kar pa nima podlage v zakonu.

Tožnika sta bila z vsemi ugotovitvami ogleda seznanjena in sta se o njih imela možnost pisno izjasniti. Ker jima je bilo torej na drug način omogočeno, da se izrečeta o dejstvih in okoliščinah, ugotovljenih na ogledu in o čemer je bil sestavljen zapisnik, ni bila storjena kršitev iz 3. točke drugega odstavka 237. člena ZUP.

Celo če drži, kar navajata tožnika, in sicer da sta zakonito izvedla obnovo podpornih zidov (z odločbo z dne 9. 5. 2002 je bila dovoljena obnova le enega zidu – op. sodišča), da pa so v njih vpeti (so sestavni del) kletni prostori objekta, ki je predmet izpodbijane odločbe, to pomeni le, da so s tem zidovi postali sestavni del novozgrajenega objekta, za katerega tožnika nista pridobila gradbenega dovoljenja.

Za odločitev in za izvršljivost odločbe niso pomembne povsem natančne izmere, saj predstavljajo le enega od vidikov opredelitve spornih objektov, na katere se nanaša izpodbijana odločba, in katerih namen je konkretizacija nelegalne gradnje, s tem pa tudi določljivost predmeta, na katere se nanašajo izrečeni inšpekcijski ukrepi. Zato je treba zavrniti tožbeno trditev o nedoločnosti in arbitrarnosti izpodbijane odločbe.

II.Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Toženka je z izpodbijano odločbo tožnikoma izrekla inšpekcijske ukrepe zaradi nelegalne gradnje dvoapartmajskega počitniškega objekta s pomožnimi objekti in z zunanjo ureditvijo na zemljišču parc. št. 402/13 k.o. ..., ki ga sestavljajo: osnovni dvoapartmajski počitniški objekt (P+1, tloris ok. 20 m x 6,8 m) z balkonom (tloris ok. 20 m x 1,3 m) ob JV fasadi v višini prvega nadstropja in z nadstreškom (tloris 0,9 m x 8 m) na SV fasadi nad vhodoma v apartmaja; vhodni objekt (tloris trapezne oblike ok. 4 m x (( 3,4 m + 1,8 m)/2) ob JV fasadi osnovnega počitniškega objekta v pritlični etaži in z ravno krovno armiranobetonsko (AB) ploščo, prekrito z zatravljeno zemljo; AB nadstrešek (ok. 5,2 m x 4,7 m) ob JV fasadi vhodnega objekta; zidana shramba s kurilnico (ok. 10,4 m x 3,2 m), prekrito z ravno AB ploščo, zasuto z zatravljeno zemljo; zidana shramba (ok. 3,7 m x 1,8 m), zgrajena ob SV fasadi shrambe s kurilnico, z ravno AB ploščo, zasuto z zatravljeno zemljo; AB stopnišče (širina 1,2 m, dolžina ok. 8 m), zgrajeno med omenjenima shrambama; garaža (ok. 8,2 m x 5 m) na V vogalu parc. št. 402/13 k.o. ... in delno na parc. št. 402/10 k.o. ...

Naložila jima je, da takoj po vročitvi odločbe ustavita gradnjo navedenih objektov (1. točka izreka), jih v roku dveh mesecev od vročitve odstranita ter vzpostavita zemljišče v prejšnje stanje (2. točka), sicer se bo začel postopek izvršbe nedenarne obveznosti, ki se bo opravil po drugih osebah ali s prisilitvijo (3. točka). Za objekt iz 1. točke izreka so bile izrečene prepovedi (4. točka) in odločeno, da pritožba zoper odločbo ne zadrži njene izvršitve (5. točka) ter da v tem postopku niso nastali posebni stroški (6. točka).

Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je gradbeni inšpektor na podlagi vpogleda v Atlas okolja ugotovil, da je bil objekt zgrajen med letoma 2006 in 2009, na podlagi poizvedb pri pristojni upravni enoti pa, da za njegovo gradnjo na kmetijskih zemljiščih s pomožnimi objekti in zunanjo ureditvijo (podporni zidovi ob armiranobetonskih stopnicah, tlakovanje na zemljišču parc. št. 402/13 k.o. ...) ni bilo izdano gradbeno dovoljenje. Z gradbenim dovoljenjem z dne 15. 2. 2002 je bila namreč investitorki A.A. dovoljena gradnja gospodarskega objekta ne zemljiščih parc. št. 402/11 in 402/12 k.o. ... in ne na obravnavanem zemljišču. Na mestu današnjega počitniškega objekta je bil v letu 2001 sicer zgrajen rastlinjak, z odločbo z dne 10. 5. 2002 pa A.A. dovoljena obnova ter postavitev novega rastlinjaka. Omenjena odločba torej velja za obnovitev in gradnjo novega rastlinjaka, ki jih ni več, ne pa za gradnjo počitniškega objekta. Glede na navedeno je dana podlaga za izrek inšpekcijskih ukrepov iz 152. in ostalih naštetih členov Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1).

Upravni organ druge stopnje je pritožbo tožnikov zavrnil, med drugim pritožbena stališča o kršitvi načela zaslišanja strank, o inšpektorjevem domnevno arbitrarnem ravnanju, o tem, da naj bi šlo v obravnavnem primeru za enostavne objekte, o tem, da naj bi gradila na podlagi dovoljenj, izdanih njuni pravni prednici A.A., o tem, da naj bi šlo zgolj za neskladno gradnjo, o tem, da bi moral biti izveden dokaz z izvedencem, in o tem, da ne gre za bivalni objekt.

Tožnika se s tako odločitvijo ne strinjata in v obširni tožbi med drugim uveljavljata kršitve določb Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), med njimi 144. člena (v zvezi s prvim odstavkom 146. člena ZGO-1) in 9. člena, nepravilno uporabo 152. člena ZGO-1, nepravilno ugotovljeno dejansko stanje glede nelegalnosti počitniškega objekta, izmer objektov, izmer parc. št. 402/13 k.o. ..., glede obnove podpornih zidov, zatrjujeta pa tudi neizvršljivosti 3. točke izreka prvostopenjske odločbe in nezakonitost izrečenih perpovedi iz 158. člena ZGO-1. Predlagata, naj sodišče izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne v ponovno odločanje, toženki pa naloži plačilo pravdnih stroškov (pravilno: stroškov upravnega spora) z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Sodišče se strinja z izpodbijano prvostopenjsko odločbo in njenimi razlogi, ki so jasni, logični in popolni ter iz katerih izhaja, da sta tožnika v obdobju od leta 2006 dalje brez gradbenega dovoljenja zgradila stavbo zunanjih gabaritov ok. 20 m x 6,8 m s pomožnimi objekti in zunanjo ureditvijo, zaradi česar gre za nelegalno gradnjo. Prav tako se sodišče strinja z razlogi drugostopenjske odločbe, s katerimi je pritožbeni organ pravilno zavrnil pritožbene očitke, ki jih tožnika ponavljata tudi v tožbi. Sodišče se na razloge obeh odločb sklicuje (drugi odstavek 71. člena ZUS-1), glede na tožbene navedbe pa dodaja:

Tožnika v tožbi navajata, da je v postopku odločala oseba, ki bi morala biti izločena, saj obstoji dvom v njeno nepristranost. Pri tem se sklicujeta na obvestilo pristojnega okrožnega državnega tožilstva o vloženi kazenski ovadbi zaradi suma storitve kaznivega dejanja zlorabe uradnega položaja ali uradnih pravic po 257. členu KZ-1, ki naj bi ga gradbeni inšpektor storil v zvezi s predmetnim inšpekcijskim postopkom. Ker sta za ovadbo zvedela po poteku prekluzivnega roka za vložitev pritožbe zoper izpodbijano odločbo (njuna pooblaščenka je obvestilo tožilstva prejela 2. 9. 2013), trditev in dokaza nista mogla navesti v postopku izdaje upravnega akta.

Sodišče na podlagi predloženih upravnih spisov ugotavlja, da je bila tožnikoma izpodbijana prvostopenjska odločba vročena 28. 6. 2013 (četrti odstavek 87. člena ZUP), 8-dnevni pritožbeni rok pa se je iztekel 6. 7. 2013. To dejansko pomeni, da tožnika do zaključka upravnega postopka nista mogla navajati dejstev, temelječih na prejetem obvestilu, ki so jima po izdaji izpodbijane odločbe vzbudila dvom v ravnanje gradbenega inšpektorja.

Po prvem odstavku 37. člena ZUP lahko stranka zahteva izločitev uradne osebe, kadar druge okoliščine (ne tiste iz 35. člena) vzbujajo dvom o njeni nepristranskosti; pri tem mora stranka navesti okoliščine, zaradi katerih je po njenem mnenju podan razlog za izločitev. Z navedenim odklonitvenim razlogom ZUP širi okoliščine za izločitev uradne osebe – poleg taksativno naštetih v 35. členu, ko mora biti uradna oseba izločena že po samem zakonu.

Po presoji sodišča okoliščina, da je bila zoper inšpektorja vložena kazenska ovadba, pa čeprav v zvezi s konkretnim postopkom, sama zase še ne vzbuja objektivnega dvoma v nepristransko ravnanje uradne osebe, ki je vodila postopek in odločila na prvi stopnji. V nasprotnem primeru bi to pomenilo, da vsakršna ovadba (tudi neupravičena) pripelje do izločitve uradne osebe. S tem bi ta okoliščina dobila praktično enako težo, kot jo imajo našteti izločitveni razlogi iz 35. člena ZUP, kar pa nima podlage v zakonu. Drugih okoliščin, ki bi v povezavi z dano ovadbo lahko vzbudile dvom v nepristranost gradbenega inšpektorja, pa tožnika ne navajata, zato nadaljnji preizkus v tej smeri ni mogoč, niti ni potrebno izvajanje dokazov, saj tožnika z njimi ne moreta nadomestiti trditvene podlage.

Tožbene navedbe o dvomu v nepristransko odločanje uradne osebe, ki temeljijo na hitrosti obravnavnega inšpekcijskega postopka (zaradi hitrega postopka naj bi bila podana tudi kršitev enakosti pred zakonom iz 14. člena Ustave RS), so nedovoljene tožbene novote (tretji odstavek 20. člena ZUS-1). Po tej določbi stranke v upravnem sporu ne smejo navajati dejstev, če so imele to možnost v postopku pred izdajo akta.

Ker sta bila tožnika z vročitvijo izpodbijane odločbe seznanjena z – po njunem mnenju – prehitrem obravnavanju nelegalne gradnje, bi lahko to v pritožbi uveljavljala kot odklonitveni razlog. Iz pritožbe, ki se nahaja v predloženih upravnih spisih, pa izhaja, da tožnika na podlagi teh okoliščin nista zatrjevala, da je postopek vodila in odločila oseba, ki bi morala biti izločena, in da je to oz. bi lahko imelo vpliv na izpodbijano odločbo. Pri tem sodišče dodaja, da se tožnika zmotno sklicujeta na absolutno bistveno kršitev določb upravnega postopka iz 6. točke drugega odstavka 237. člena ZUP, ki je podana, če je pri odločanju ali vodenju postopka sodelovala oseba, ki bi morala biti izločena po zakonu (torej ne po volji strank v smislu 37. člena ZUP). Tudi sicer – kar je bilo v tej zadevi pojasnjeno že v sklepu o zavrnjeni začasni odredbi –, hitro postopanje gradbenega inšpektorja ne pomeni pravno upoštevne okoliščine, saj je to njegova dolžnost (prim. 146. člen ZGO-1, po katerem se vodenje inšpekcijskega postopka, izrekanje ukrepov in vročanje inšpekcijskih odločb šteje za nujne ukrepe v javnem interesu). Enaka obravnava v primeru, ko gradbeni inšpektor ugotovi, da obstojijo pogoji za uvedbo postopka, tožnikoma ne zagotavlja neukrepanja oziroma enako „počasnega“ vodenja postopka kot v drugih primerih nelegalnih gradenj. Enakosti v „nepravu“ ni (tako Ustavno sodišče v zadevi Up-21/93). Hiter postopek zato sam zase ne pomeni neenakega obravnavanja v smislu drugega odstavka 14. člena Ustave RS, po katerem so pred zakonom vsi enaki. Pri tem ne gre spregledati, da je bila v zadevi prijava nezakonite gradnje nesporno prejeta že v letu 2007. Tožnika zato z izraženim nestrinjanjanjem z vodenjem postopka in obravnavano odločitvijo ne moreta vzbuditi dvoma v inšpektorjevo nepristranost, tako da so tudi v ta namen predlagani dokazi irelevantni.

Neutemeljene so tožbene navedbe, da upravni organ v postopku ni priznal statusa stranskega udeleženca družbi B. d.o.o., s čimer naj bi bila storjena kršitev iz 3. točke drugega odstavka 237. člena ZUP. Po tej določbi se šteje za bistveno kršitev pravil upravnega postopka, če stranskemu udeležencu ni bila dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe. Na to kršitev se torej lahko sklicuje le oseba, ki se je v omenjeni vlogi udeleževala postopka na prvi stopnji. Če pa tožnika menita, da bi se omenjena družba morala udeleževati njunega postopka, pa ji ta možnost ni bila dana (kršitev iz 2. točke iste določbe), s tem ne zatrjujeta posega v svoj pravni položaj, zato je ta tožbeni očitek za odločitev nepomemben.

V izpodbijani odločbi je v zadnjem odstavku obrazložitve res navedeno, da naj bi se obravnavani postopek vodil kot skrajšani na podlagi prvega odstavka 146. člena ZGO-1, vendar je iz preostalega dela obrazložitve razvidno, da je gradbeni inšpektor tožnika pozval in se pri tem skliceval na 9. člen ZUP (načelo zaslišanja stranke), naj se izjasnita o ugotovljenih dejstvih. V zvezi s tem sta podala pisno izjavo z dne 7. 6. 2013. To pomeni, da se postopek ni vodil kot skrajšani brez zaslišanja strank – to je pojasnil tudi pritožbeni organ –, zato je tožbeno stališče, da bi moral organ presoditi pogoje za vodenje skrajšanega postopka in da odločbe v tem delu ni mogoče preizkusiti, neutemeljeno.

Kot izhaja iz predloženih upravnih spisov, je gradbeni inšpektor tožnika z dopisom z dne 14. 5. 2013 pozval, naj se izjasnita glede dosedanjih ugotovitev v postopku (med drugim tudi glede izdanih dovoljenj A.A., ki niso dovoljenja za obravnavano sporno gradnjo, glede ugotovljene počitniške namembnosti objekta, izmer glavnega in pomožnih objektov). Iz povratnic je razvidno, da sta bila tožnika 15. 5. 2013 obveščena o prispelem pismu, ki pa ga v roku 15 dni nista dvignila. Zato se je štelo, da jima je bil poziv s potekom 15-dnevnega roka tudi vročen, po preteku tega roka, to je 31. 5. 2013, pa je bilo pismo puščeno v hišnem predalčniku (četrti odstavek 87. člena ZUP). Tožnika sta nato na zadnji dan 8-dnevnega roka za izjavo, to je 7. 6. 2013, poslala odgovor, v vlogi pa obenem zaprosila za podaljšanje roka za 30 dni. V tem času naj bi predložila elaborat za vpis stavbe v kataster in strokovno mnenje, oboje v zvezi z dejanskim stanjem objekta in izmerami.

Gradbeni inšpektor je v razlogih izpodbijane odločbe pojasnil, zakaj predlogu ni ugodil (5. stran obrazložitve). Zato zgolj dejstvo, da o tem v izreku ni posebej odločil (99. člen ZUP), ne more vplivati na zakonitost same inšpekcijske odločbe. Sodišče pa se ne strinja niti s tem, da je bil 8-dnevni rok za izjavo prekratek. Navedeni čas tudi po presoji sodišča zadošča, da se stranka opredeli o času gradnje, o tem, ali ima zanjo gradbeno dovoljenje, glede približnih izmer objektov in njihove lege ter da komentira inšpektorjevo stališče, da se izdana dovoljenja ne nanašajo na sporno gradnjo. Prepričanje tožnikov, da je treba za pojasnjevanje okoliščin gradnje navajati tudi dejstva, ki za presojo njene zakonitosti niso relevantna – kar bo razvidno tudi iz nadaljevanja –, in predlagati dokaze zanje, po presoji sodišča niso tista podlaga, ki bi opravičevala podaljševanje roka, dejansko namenjenega zgolj podrobnejšemu utemeljevanju v izjavi izraženih stališč. V tem pogledu je neutemeljeno tožbeno stališče, da je šlo zgolj za formalno uresničevanje strankine pravice do izjave in s tem za kršitev 22. člena Ustave RS.

Drži tožbeni očitek, da tožnika nista bila prisotna na ogledu, ki ga je gradbeni inšpektor opravil 23. 4. 2013, in da nista prejela zapisnika. Navedeno izhaja iz predloženih upravnih spisov.

Vendar opustitev povabila na ogled in vročitve zapisnika ni vplivala na zakonitost izpodbijane odločbe. Tako iz zapisnika o ogledu kot iz poziva tožnikoma z dne 14. 5. 2013, naj se izjavita, izhaja, da je bil ta namenjen ugotavljanju funkcionalnosti objektov, njihove lege in velikosti. Tožnika sta bila z vsemi ugotovitvami ogleda (ta je bil v pozivih izrecno omenjen) – o tem, kateri objekti so zgrajeni na zemljišču parc. št. 402/13, garaža deloma na 402/10 k.o. ..., v kakšni etažnosti, zunanjih gabaritih oziroma tlorisu in funkcionalnostjo (počitniški objekt, vhodni objekt, nadstrešek, shramba s kurilnico, shramba, stopnišče, garaža) –, tudi seznanjena in sta se o njih imela možnost pisno izjasniti. Ker jima je bilo torej na drug način omogočeno, da se izrečeta o dejstvih in okoliščinah, ugotovljenih na ogledu in o čemer je bil sestavljen zapisnik, ni bila storjena kršitev iz 3. točke drugega odstavka 237. člena ZUP (prim. tudi sodbo Vrhovnega sodišča RS I Up 836/2003 z dne 24. 9. 2003). S tem v zvezi se tožnika neutemeljeno sklicujeta na sklep Ustavnega sodišča RS št. Up-12/97, saj se nanaša na izvajanje dokazov v sodnem (kontradiktornem) postopku in pravico stranke, da je ob tem prisotna. Ne iz izpodbijane odločbe ne iz predloženih upravnih spisov pa ne izhaja, da bi v postopku poleg tožnikov sodelovala stranka z nasprotnimi interesi, ki je imela možnost biti navzoča na ogledu.

V skladu s prvim odstavkom 214. člena ZUP mora obrazložitev upravne odločbe obsegati dejansko in pravno podlago za odločitev, med drugim ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je to oprto, razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov, in navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba. Če te vsebine nima in je zato ni mogoče preizkusiti, je podana bistvena kršitev pravil upravnega postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP.

Po presoji sodišča ima izpodbijana odločba vse zahtevane sestavine, na kar ne more vplivati dejstvo, da prvostopenjski organ v njej ni izrecno zavrnil predlogov tožnikov iz izjave z dne 7. 6. 2013 o postavitvi izvedenca geodetske in gradbene stroke in o njunem zaslišanju.

Iz celotne obrazložitve implicitno izhaja, da izvedba teh dokazov ni bila potrebna, saj je organ na podlagi poizvedb pri pristojni upravni enoti ugotovil, da za gradnjo objekta s pomožnimi objekti in zunanjo ureditvijo ni bilo izdano gradbeno dovoljenje, in presodil, da se v letu 2002 izdana upravna dovoljenja nanje ne nanašajo (o čemer je v tej zadevi bistveni spor), kar pomeni, da za ugotovitev pravno pomembne okoliščine (ali je bilo za gradnjo izdano upravno dovoljenje) ni bila potrebna izvedba dokazov ne z ustno izjavo stranke (prvi odstavek 188. člena ZUP) ne z izvedencem. Zato se sodišče ne strinja s tožnikoma, da odločbe glede neizvedbe dokazov ne bi bilo mogoče preizkusiti. Zgolj to, da se nista strinjala z izmerami in drugimi dejanskimi ugotovitvami o značilnostih obstoječih objektov ter s stališčem, da se izdana upravna dovoljenja ne nanašajo nanje, pa za postavitev izvedenca ne zadošča.

Napačna je namreč tožbena trditev, da naj bi bila strokovni presoji (in ne gradbenemu inšpektorju) prepuščena odločitev, ali izvedena gradnja odstopa od dovoljene. Za presojo, ali gre za katero od oblik nezakonite gradnje, je namreč pristojen gradbeni inšpektor, to je posameznik, ki poleg splošnih pogojev za delo v državni upravi izpolnjuje še pogoje glede izobrazbe s področja gradbeništva ali arhitekture, delovnih izkušenj s področja graditve objektov in opravljen strokovni izpit za inšpektorja (144. člen ZGO-1). To pomeni, da gradbeni inšpektor ne odloča le o pravnih, ampak tudi o strokovnih vprašanjih. Ker je torej uradni osebi – ker to zanje ima –, pridržana strokovna presoja okoliščin, ki se nanašajo na gradnjo, v teh postopkih že načelno ni potrebna postavitev izvedenca, saj naj bi ta prispeval strokovno znanje takrat, kadar uradna oseba z njim ne razpolaga, je pa  potrebno za ugotovitev ali presojo kakšnega pomembnega dejstva (prvi odstavek 189. člena ZUP).

S tem v zvezi je neutemeljen tožbeni očitek, da se drugostopenjski organ vsebinsko ni opredelil do strokovnega mnenja, priloženega pritožbi. Pritožbeni organ je na 6. strani obrazložitve navedel, da strokovno mnenje in elaborat ne moreta spremeniti odločitve iz razlogov, navedenih v nadaljevanju. Iz nadaljevanja pa jasno izhaja, da so bila dovoljenja, na katera se sklicujeta pritožnika, izdana za popolnoma drugačne objekte, kot so bili zgrajeni in so obravnavani v tem postopku, o čemer drugostopenjski organ navaja razloge, kar tudi pomeni, da je s tem kot neutemeljene zavrnil navedbe iz predloženega mnenja, ki govori o usklajenosti gradenj in obnovitvenih del.

O materialnopravnih vprašanjih in dejanskem stanju

Po 12.1. točki prvega odstavka 2. člena ZGO-1 nelegalna gradnja pomeni, da se gradnja, za katera je predpisano gradbeno dovoljenje, izvajajo oziroma so izvedena brez veljavnega gradbenega dovoljenja.

V inšpekcijskem postopku zaradi nelegalne gradnje so za odločitev torej pomembne le okoliščine, ali je investitor za gradnjo (novega objekta, rekonstrukcijo, spremembo namembnosti) pridobil gradbeno dovoljenje, in če ga ni, ali gre za objekt, ki se je lahko zgradil brez upravnega dovoljenja. Pri tem vprašanje zakonite gradnje ni vprašanje, ki bi se omejevalo na presojo zakonitosti posamičnih delov objekta, ki skupaj tvorijo celoto, ampak se ta presoja opravlja z vidika objekta kot celote konstrukcijskih, funkcionalnih, oblikovnih in ostalih lastnosti, ki opredeljuje konkretni objekt in njegove pogoje za umestitev v prostor. To izhaja tako iz ZGO-1 (npr. 68. člen o vsebini izreka gradbenega dovoljenja ZGO-1), kot iz prej veljavnih predpisov (ZGO/84 in Zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor, v nadaljevanju ZUN), ko se je dovoljenost objekta oziroma njegova skladnost s prostorskimi in drugimi predpisi  prav tako opravljala z vidika objekta kot celote (npr. 54. člen ZUN v zvezi s 36. členom ZGO/84  pri gradbenem dovoljenju, oziroma 62. člen ZUN pri gradnji objektov na podlagi odločbe o priglasitvi del).

Glede na navedeno so pravno nepomembne vse tožbene navedbe, s katerimi skušata tožnika izpodbiti ugotovljeno dejansko stanje, to je, da za gradnjo  objektov, na katere se nanaša odločba, nista pridobila dovoljenj. V postopku namreč ni bilo ugotovljeno, tega pa ne trdita niti tožnika, da bi bili sporni objekti (vključno z dimenzijami, gabariti, lego, namembnostjo in ostalimi pogoji) dejansko gospodarsko poslopje iz gradbenega dovoljenja št. 351-903/2001 z dne 15. 2. 2005, obnovljen rastlinjak in zgrajen nov rastlinjak (pokrit prostor za gojenje rastlin - SSKJ) iz odločbe o priglasitvi del št. 351-165/2002 z dne 10. 5. 2002 ali pa obnovljen podporni zid in zgrajena dva nova iz odločbe o priglasitvi del št. 351-166/2002 z dne 9. 5. 2002. Omenjena dovoljenja se torej nanašajo na druge in drugačne objekte. Celo če drži, kar navajata, in sicer da sta zakonito izvedla obnovo podpornih zidov (z odločbo z dne 9. 5. 2002 je bila dovoljena obnova le enega zidu – op. sodišča), da pa so v njih vpeti (so sestavni del) kletni prostori objekta, ki je predmet izpodbijane odločbe, to pomeni le, da so s tem zidovi postali sestavni del novozgrajenega objekta, za katerega tožnika nista pridobila gradbenega dovoljenja. Upoštevaje navedeno ni mogoče govoriti niti o neskladni gradnji objektov glede na izdano gradbeno dovoljenje, saj neskladna gradnja pomeni, da je za gradnjo oziroma dela, za katera je predpisano gradbeno dovoljenje, takšno dovoljenje sicer izdano, vendar se takšna gradnja oziroma dela izvajajo oziroma so izvedena v nasprotju s pogoji, določenimi z gradbenim dovoljenjem (12.2. točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1).

Kot pravno nepomembne je zato treba zavrniti tudi tožbene navedbe v IV./1. točki tožbe, s katerimi tožnika utemeljujeta zakonitost posameznih delov rastlinjakov, s tem pa zakonitost objektov iz 1. do 5. in 7. alineje prve točke izreka izpodbijane odločbe. Tudi iz te točke tožbe izhaja napačno razumevanje tožnikov, ki sporno gradnjo razumeta kot obnovo rastlinjakov (...„da so obstoječi rastlinjaki, ki so pred obnovo  obsegali ...“), čeprav so bili ti delno odstranjeni (v zvezi s tretjo alinejo 1. točke izreka odločbe npr. pojasnjujeta, da se del objekta nanaša na povezavo obstoječih masivnih delov odstranjenih rastlinjakov). To, da rastlinjakov ni več, pa je v izpodbijani odločbi prav tako ugotovljeno. Zato tudi če je bil morebiti kakšen njihov del uporabljen pri gradnji spornih objektov, to ne pomeni, da imajo slednji gradbeno dovoljenje.

V izpodbijani odločbi je glede pomožnih objektov zavzeto stališče, da so vsi zasuti z zemljo, zato jih zaradi statike ni možno šteti med enostavne objekte, stopnišče pa je del zunanje ureditve počitniškega objekta in ne more biti samostojen objekt. S tem v zvezi je pritožbeni organ opravil še dodatno presojo, in sicer ali bi ti objekti kot samostojno grajeni objekti lahko bili obravnavani kot enostavni in ugotovil, da ne. Tem razlogom tožnika v tožbi ne oporekata, niti ne navajati drugih okoliščin, ki bi kazale na to, da gre za enostavne objekte, katerih gradnja je bila dopustna brez gradbenega dovoljenja. Menita le, da bi moral organ v inšpekcijskem postopku preveriti njihovo statično ustreznost. Tako stališče je zmotno, saj gre za okoliščino, pomembno z vidika mehanske odpornosti in stabilnosti objekta in s tem za eno od bistvenih lastnosti objekta (13., 15., 18. člen in ostali ZGO-1), ki se preverja v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja. V skladu s prvim odstavkom 48. člena ZGO-1 se izpolnjevanje predpisanih bistvenih zahtev preveri na podlagi projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja, s katerim mora biti dokazano, da bo objekt kot celota izpolnjeval predpisane bistvene zahteve, zaradi česar mora imeti projekt tudi vse predpisane sestavine (4. točka prvega odstavka 66. člena ZGO-1). Po drugi strani je po 1.10. točki prvega odstavka 2. člena ZGO-1 enostavni objekt izrecno opredeljen kot konstrukcijsko nezahteven objekt, ki ne potrebuje posebnega statičnega in gradbenotehničnega preverjanja.

Zmotno je tožbeno stališče, da so obnovitvena dela, ki naj bi jih tožnika izvajala tako na podlagi odločbe o priglasitvi del z dne 9. 5. 2002 kot gradbenega dovoljenja z dne 15. 2. 2002, ki je postalo pravnomočno 4. 3. 2002, lahko pomenila tudi novogradnjo. Že pojmovno se obnova objekta lahko izvaja le na obstoječem objektu, kar izhaja tudi iz 4. točke prvega odstavka 209. člena ZGO-1, po kateri obnova pomeni investicijska vzdrževalna dela po določbah tega zakona (prim. 10.1. točko prvega odstavka 2. člena ZGO-1). Niti po določbah ZGO/84 pa investitorju za obnovo objekta ni bilo treba pridobiti gradbenega dovoljenja.

Ob vsem navedenem pa tožnika pritrjujeta tudi ugotovitvi gradbenega inšpektorja, da gradbeno dovoljenje z dne 15. 2. 2002 sploh ni bilo izdano za gradnjo gospodarskega objekta na sedanjem zemljišču parc. št. 402/13 k o. ..., ampak na parc. št. 402/11 in 402/12. Tako v tožbi kot v mnenju sodne izvedenke C.C. z dne 27. 8. 2013, ki je bilo priloženo tožbi in se šteje za del strankine trditvene podlage (ne pa dokaz, čeprav je kot tak predlagan, enako mnenje z dne 10. 10. 2013), je namreč navedeno (tč. II./1, stran 8), da gre za gradbeno dovoljenje za objekt na zemljišču, ki je po odmeri spremenjeno v parc. št. 402/21, v odločbi gradbene inšpekcije pa opredeljeno kot parc. št. 402/11 in 402/12. k.o. ... (gre za inšpekcijsko odločbo, izpodbijano v upravnem sporu I U 1577/2013 – op. sodišča). Stališče, da je to dovoljenje za obravnavani primer relevantno, ker je v PGD ilustrativno prikazana pozicija pomožnih objektov, je napačno. Zgolj njihov prikaz v projektni dokumentaciji, če objekt ni tudi izrecno naveden v izreku kot objekt, katerega gradnja se dovoljuje, ne zadošča. Tudi okoliščina, da naj bi bili vsi objekti – tako iz izpodbijane odločbe kot objekti na parc. št. 402/11 in 402/12 k.o. ...  – povezani, ker da je vhod v objekte na parc. št. 402/13 skozi gospodarsko poslopje, ni pomemben, niti zaradi tega ni potrebe po skupnem obravnavanju (združitvi) te in zadeve I U 1577/2013, ki se nanaša na inšpekcijski postopek družbe B. d.o.o.

Zmotno je tudi stališče, da naj bi bili objekti kakorkoli legalizirani z lokacijskima dovoljenjema (št. 351-329/93-96 z dne 19. 8. 1996 za gradnjo stanovanjsko-poslovnega objekta in št. 351-583/2000 z dne 16. 1. 2001) in s prostorskimi ureditvenimi pogoji za sanacijo degradiranega prostora za Občino Piran (sanacijski PUP). Investitor je moral na podlagi lokacijskega pridobiti še gradbeno dovoljenje, sicer je bila dana podlaga za izrek inšpekcijskih ukrepov zaradi gradnje brez gradbenega dovoljena tudi po tedaj veljavnem zakonu (89. in 91. člen ZGO/84). Sanacijski PUP kot prostorski akt pa sam zase tudi ni ničesar legaliziral, ampak je bil le podlaga za pridobitev upravnega dovoljenja.

Na odločitev v zadevi ne morejo vplivati niti navedbe, da osnovni objekt ni počitniški, da naj bi se po izdaji izpodbijane odločbe vpisal v kataster stavb z nestanovanjsko dejansko rabo stavbe in da ne gre za gradnjo na kmetijskih zemljiščih. Ne glede na namen, za katerega se sporna stavba uporablja (za stalno ali občasno (počitniško) bivanje, za dejavnost vrtnarstva, za oboje ali kaj tretjega) in ne glede na to, kako je v občinskih prostorskih aktih opredeljena namenska raba prostora na območju  obravnavane gradnje, to ni odločilno za ugotovitev, da sta tožnika gradila brez gradbenega dovoljenja. Zato sodišče le dodaja, da je gradbeni inšpektor v izpodbijani odločbi sklepal na počitniško namembnost objekta na podlagi ugotovljenih dejstev, ki jim tožnika ne oporekata, to je načina gradnje in opremljenosti objekta (med drugim s kopalnico, sedežno garnituro, posteljami, zavesami na oknih, itd.). Navedeno pa tudi po presoji sodišča utemeljuje sklep, da stavba ni, niti ne bi mogla biti zgolj rastlinjak. Pri tem se tožnika neutemeljeno sklicujeta še na Uredbo o uvedbi in uporabi enotne klasifikacije vrst objektov in določitve objektov državnega pomena. Opredelitev objekta po klasifikaciji mora biti navedena v izreku gradbenega dovoljenja (68. člen ZGO-1), ne pa tudi v inšpekcijski odločbi.

V primeru nelegalne gradnje gradbeni inšpektor odredi, da se gradnja takoj ustavi ter da se že zgrajeni objekt ali del objekta v določenem roku na stroške inšpekcijskega zavezanca odstrani, vzpostavi prejšnje stanje ali drugače sanira objekt, del objekta oziroma zemljišče, če vzpostavitev v prejšnje stanje ni možna (152. člen ZGO-1).

Po navedeni določbi se ustavitev gradnje naloži v vseh primerih, ne glede na to, ali se gradnja še izvaja ali pa je že zaključena. Če gre za slednje, ustavitev gradnje pomeni tudi prepoved morebitnih nadaljnjih posegov na že obstoječem objektu. Tožnikoma naložena ustavitev gradnje, ki se je izvajala od leta 2006 do 2009 (temu tožnika argumentirano niti ne oporekata), je zato v skladu z omenjeno določbo.

Ker je sodišče v 31. točki že zavrnilo stališče o „legalizaciji“ z lokacijskimi dovoljenji in sanacijskim PUP, se ne strinja niti s tem, da naj bi bil izrek v 3. točki izreka izpodbijane odločbe neizvršljiv, ker da ni jasen obseg rušitve in vzpostavitve v prejšnje stanje. Odstraniti je treba vse v izreku navedene objekte in s tem vzpostaviti zakonito stanje, saj objektov, ki bi bili na tem mestu postavljeni legalno, ni (več).

Neutemeljena je trditev o neizvršljivosti izpodbijane odločbe, ker da ni jasno, na katerih parcelah sedaj stojijo objekti. V obravnavanem primeru je nelegalna gradnja, ki naj se odstrani, opredeljena ne le z lego na zemljiščih parc. št. 402/13 in delno na parceli št. 402/10 k.o. ..., ki je v lasti podjetja D. (garaža), ampak tudi z opisom njihove lege glede na osnovni objekt oziroma glede na druge objekte po posamičnih alinejah 1. točke izreka odločbe, ter z njihovo velikostjo in namenom, ki mu služijo. Sodišče se zato ne strinja, da bi bila tožnikoma  onemogočena izvršitev izpodbijane odločbe, prav tako pa tudi ne tretji osebi v primeru prisilne izvršitve odločbe. Zato ni bistvenega pomena, da naj bi se izmera parc. št. 402/13 k.o. ... po izdaji izpodbijane odločbe spremenila.

Za odločitev in za izvršljivost odločbe niso pomembne niti povsem natančne izmere, saj predstavljajo le enega od vidikov opredelitve spornih objektov, na katere se nanaša izpodbijana odločba, in katerih namen je konkretizacija nelegalne gradnje, s tem pa tudi določljivost predmeta, na katere se nanašajo izrečeni inšpekcijski ukrepi. Zato je treba zavrniti tožbeno trditev o nedoločnosti in arbitrarnosti izpodbijane odločbe.

Neutemeljen je tožbeni očitek o nezakonitosti izrečenih prepovedi iz 158. člena ZGO-1. Po prvem odstavku tega člena se te prepovedi izrečejo v vseh primerih, ko je izrečen inšpekcijski ukrep zaradi nedovoljene gradnje (nelegalne, neskladne ali nevarne gradnje – 12. točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1), pri čemer se v primeru, ko je gradnja že priključena na določeno vrsto gospodarske javne infrastrukture, naloži upravljavcu take infrastrukture, da izvrši odklop (tretji odstavek istega člena). Na izrek prepovedi torej nima nobenega vpliva dejstvo, da naj bi tožnika imela soglasje za priključitev na električno in vodovodno omrežje in da je bil komunalni prispevek za vse priključke plačan.

Na odločitev ne morejo vplivati niti ostale tožbene navedbe, zato se sodišče do njih posebej ni opredelilo. Glede na navedeno ugotavlja, da je bilo materialno pravo v zadevi pravilno uporabljeno, da je bilo pravilno in popolno ugotovljeno dejansko stanje – temu tožnika oporekata z navedbami, ki temeljijo na napačni razlagi pojma nelegalne gradnje –,  in da v postopku niso bile storjene absolutne ali relativne kršitve pravil upravnega postopka ter kršitve zatrjevanih ustavnih pravic. Tožbo je zato kot neutemeljeno zavrnilo (prvi odstavek 63. člena ZUS-1). O zadevi je odločilo na seji, saj izvedba predlaganih dokazov – ker se nanašajo na ugotavljanje pravno nepomembnih dejstev (npr. elaborat za vpis v kataster stavb) in ker se štejejo kot navedbe stranke same (strokovni mnenji) –, ni bila potrebna.

Kadar sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1).

ZUP člen 9, 35, 37, 37/1, 214, 214/1, 237, 237/2, 237/2-3,

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.