UPRS sklep I U 492/2014
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2014-07-01

mag. Mira Dobravec Jalen (preds.), Petra Hočevar (poroč.), Jonika Marflak Trontelj

upravni spor - dopustnost tožbe v upravnem sporu - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - vpogled v spis - dopis o nedovolitvi vpogleda v spis - zavrženje tožbe

Izpodbijani dopis toženke ni akt, ki bi se lahko izpodbijal v upravnem sporu, saj z njim ni bilo odločeno o pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnika, zaradi česar je tožbo tožnika v tem delu treba zavreči.

Odločanje o zahtevi za vpogled v spis in prepis oziroma preslikava dokumentov spisa po 82. členu ZUP je procesna pravica, ki jo stranke in drugi udeleženci postopka uresničujejo v okviru ''primarnega'' upravnega postopka in morebitno kršitev katere lahko uveljavljajo s pravnimi sredstvi, zoper odločitev o glavni stvari v upravnem postopku. Pogoji za odločanje po prvem odstavku 4. člena ZUS-1 tudi niso izpolnjeni in je tožbo tudi v tem delu treba zavreči.

Toženka je obvestila pooblaščenca tožnika, da lahko v času uradni ur vpogleda v spis ter prosi, da naj poda predlog o točnem času vpogleda v spis. S tem je odpadla ena temeljnih procesnih predpostavk za uspešno uveljavitev tožbe zaradi molka organa. Tožbo tožnika je treba zato v tem delu zavreči iz razloga pomanjkanja pravnega interesa.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijanim dopisom – obvestilom o nadaljnjem ukrepanju/postopanju, št. 306-90/2009/206 z dne 18. 2. 2014, je toženka v zvezi s ponovno zahtevo za vpogled v spis, št. 309-90/2009, tožnika v skladu z 18. členom Uredbe o upravnem poslovanju seznanila, da njegovi zahtevi za vpogled v spis in pridobitev kopij dokumentov ni mogoče ugoditi zaradi sklepov Okrožnega sodišča v Ljubljani, 2989/2013 z dne 23. 12. 2013 in 6. 2. 2014, s katerima je sodišče z začasno odredbo in pod grožnjo denarne kazni toženki prepovedalo vpogled, odpiranje, pregledovanje, kopiranje, izpisovanje, razkrivanje, širjenje, posredovanje tretjim osebam ali drugo dejanje ter kakršnokoli bodočo uporabo v zvezi z elektronskimi sporočili tožnikov (ki so vsi zaposleni, v delovnem razmerju ali pa poslovni sodelavci z delovnim mestom pri podjetju – tožniku), ki se nahajajo v tem spisu. Ker o zahtevi še ni odločeno, mu vpogleda v spis ne more omogočiti, bo pa toženka odločila takoj, ko bo pravdni postopek 2989/2013 pravnomočno zaključen.

2. Tožnik je na naslovno sodišče vložil tožbo, v kateri je navedel, da izpodbija dopis, povzet v točki 1 obrazložitve tega sklepa. Pod to številko je toženka vodila postopek zaradi ugotavljanja obstoja in zlorabe domnevnega prevladujočega položaja na trgu televizijskega oglaševanja in z odločbo z dne 24. 4. 2013 ugotovila in zaključila, da naj bi tožnik od 1. 1. 2003 zlorabljal prevladujoč položaj na upoštevnem trgu tako, da je od oglaševalcev, ki oglašujejo v televizijskih programih, zahteval ekskluzivnost oziroma jih vezal nase s ponujanjem pogojnih popustov za zvestobo, s čimer jih je odvračal od oglaševanja pri konkurentih tožnika in tako izrinjal konkurente iz trga oziroma omejeval dostop do trga in rast na trgu, s čimer je kršil 9. člen Zakona o preprečevanju omejevanja konkurence (v nadaljevanju ZPOmK-1) oziroma od 1. 5. 2004 tudi 82. člen PES oziroma 102. člen PDEU. Tožnik je 3. 1. 2014 poskušal izvesti vpogled v spis, kar pa zaradi selitve toženke na novo lokacijo ni bilo mogoče. 7. 1. 2014 je tožnik podal toženki podrobno zahtevo za vpogled v spis z natančno opredelitvijo dokumentov. Toženka je z elektronskimi sporočili z dne 8. 1. 2014 in 28. 1. 2014 zavrnila vpogled v spis. Tožnik je 30. 1. 2014 ponovil svojo zahtevo, dodatno je še zahteval, da toženka o tem odloči z aktom, zoper katerega bo mogoče pravno varstvo. Toženka je v odgovor posredovala izpodbijani dopis, ki predstavlja akt po 2. členu Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), saj je toženka odločila o pravici tožnika in sicer o pravici do vpogleda v upravni spis, št. 306-90/2009, ki se nanaša na upravno zadevo, ki se je vodila oziroma se vodi pred toženko. Glede na 55. in 56. člen ZPOmK-1 je tožba vložena tudi v predpisanem roku, ker je tožnik akt prejel 20. 2. 2014. Dodatno procesno podlago za vložitev tega upravnega spora predstavlja 4. člen ZUS-1. Tožniku je bil z dopisom vpogled v spis v celoti onemogočen, zoper takšno odločitev pa ni pravnega sredstva, kar pomeni, da gre za neposredno kršitev pravice do pravnega sredstva po 25. členu Ustave RS. S tem, ko je toženka izdala le dopis, kljub izrecni zahtevi tožnika, da izda upravni akt, je ravnala očitno z namenom tožniku onemogočiti ali vsaj otežiti vlaganje pravnih sredstev zoper dejansko zavrnitev vpogleda v spis. Akt pa je tudi nepravilen in nezakonit. Z zavrnitvijo vpogleda je toženka kršila 82. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Toženka je v dopisu navedla, da vpogled v spis in preslikava dokumentov spisa ni možna zaradi sklepov Okrožnega sodišča v Ljubljani, P 2989/2013 z dne 23. 12. 2013 in 6. 2. 2014. Tožnik je zahteval le vpogled in preslikavo določenih dokumentov (ki jih našteje in opredeli po listovnih številkah v spisu), in ki niso obseženi s sklepom o začasni odredbi Okrožnega sodišča v Ljubljani. Sklep se ne nanaša na vse dokumente spisa. Dokumente, ki jih ni možno vpogledati, je možno ločiti od ostalih dokumentov spisa in tako tožniku za slednje omogočiti vpogled. Toženka sicer navaja, da naj bi o zahtevi za vpogled v spis odločila takoj, ko bo pravnomočno zaključen postopek pred Okrožnim sodiščem. To ni možno, ker je že odločila o njegovi pravici. Tožnik potrebuje dokumente za uveljavljanje pravic v trenutnem in bodočih postopkih toženke zoper tožnika po 73. členu ZPOmK-1. Toženka tožniku onemogoča uveljavljanje pravice do obrambe, kar je ena temeljnih pravic stranke v postopkih pred toženko in ena temeljnih pravic v kazenskih postopkih. S tem toženka krši tudi 29. člen Ustave RS. Tožnik poudarja, da je tožba utemeljena tudi na podlagi 28. člena ZUS-1, saj toženka v dopisu z dne 18. 2. 2014 trdi, da o zahtevi tožnika še ni odločila. Tudi če bi šteli, da toženka ni odločila, pa je takšno ravnanje protipravno, saj predstavlja molk organa. Toženka o zahtevi tožnika ni odločila v več kot 70 dneh. V tem času so potekli vsi roki, ki jih določa ZUP za izdajo odločbe, na poziv tožnika, da izda akt, pa je odgovorila z dopisom z dne 18. 2. 2014. Tožnik je tako predlagal, da sodišče odpravi dopis toženke z dne 18. 2. 2014 in se tožniku omogoči vpogled v upravni spis, št. 306-90/2009 ter preslikava dokumentov v spisu, ki delu, ki se ne nanaša na dokumente, navedene v izreku sklepa Okrožnega sodišča v Ljubljani, P 2989/2013 z dne 23. 12. 2013 in 6. 2. 2014, toženka pa je dolžna povrniti tožniku stroške postopka.

3. Po pozivu sodišča, da tožnik opredeli vrsto tožbe po 33. členu ZUS-1, ki jo vlaga zoper izpodbijani dopis toženke, je tožnik v dopolnitvi tožbe uvodoma navedel, da je njegov pravni interes doseči, da se mu po ZUP omogoči vpogled v spis in o katerem lahko sodišče zakonito odloča po 31. členu ZUS-1. Po mnenju tožnika bi sodišče lahko – tudi če ne bi smatralo dopisa toženke kot posamičnega upravnega akta – odločilo o drugem delu tožbenega zahtevka, ki se nanaša na dopustitev pravice do vpogleda v upravni spis toženke glede zahtevanih dokumentov. Sodišče lahko odloči različno glede različnih tožbenih zahtevkov, za katere lahko tožnik poda več pravnih podlag. V nadaljevanju je ponovno povzel vsebino svoje tožbe in predlagal: 1. da sodišče odpravi akt toženke, št. 306-90/2009 z dne 18. 2. 2014, 2. da sodišče ugotovi, da je toženka protipravno posegla v človekove pravice in temeljne svoboščine, ki jih varuje Ustava RS, s tem ko je tožniku onemogočila vpogled v upravni spis, 3. da je toženka dolžna tožniku v roku 8 dni od izdaje te sodbe omogočiti tožniku vpogled v upravni spis, št. 306-90/2009 pri toženki ter preslikavo dokumentov po 82. členu ZUP, 4. da je toženka dolžna tožniku v roku 8 dni od izdaje te sodbe omogočiti tožniku vpogled v upravni spis, št. 306-90/2009 ter preslikavo dokumentov tega upravnega spisa po 82. členu ZUP in v zvezi z dokumenti (ki jih našteje), kolikor niso zaobseženi z izrekom sklepa Okrožnega sodišča v Ljubljani, P 2989/2013 z dne 23. 12. 2013 in 6. 2. 2014, ter 5. da toženka povrne tožniku vse stroške tega postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi od dneva izdaje sodbe dalje, vse v 15 dneh pod izvršbo.

4. Toženka je v odgovoru na tožbo navedla, da o pravici oziroma obveznosti tožnika še ni odločala, zato tožnik nima pravnega interesa za tožbo. Toženka je izdala le dopis, s katerim je tožnika seznanila z objektivno okoliščino, ki onemogoča vpogled. V sodnem postopku je bila namreč izdana sodna odredba, ki je toženki prepovedovala vpogled oziroma pregledovanje spisa. Tožnik je v postopku pred Okrožnim sodiščem v Ljubljani dosegel, da je bil toženki pod grožnjo denarne kazni prepovedan vpogled, odpiranje, pregledovanje, kopiranje, izpisovanje, ipd. v zvezi z elektronskimi sporočili zaposlenih pri tožniku, s čimer je bilo odločanje o vpogledu v upravni spis onemogočeno do konca zaključka pravdnega postopka. Zato je toženka odložila odločanje o vpogledu v spis in o tem odločila takoj, ko je prejela in preučila sklep Višjega sodišča v Ljubljani, I Cp 896/2014 z dne 8. 4. 2014, s katerim je to odločilo o pritožbi toženke zoper izdano začasno odredbo in jo razveljavilo. Toženka je po razveljavitvi začasne odredbe tožniku tudi omogočila vpogled v spis ter mu poslala dopis z dne 24. 4. 2014, v katerem mu je sporočila, da mu sedaj lahko omogoči vpogled v spis ter ga pozvala, da sporoči željen datum vpogleda v spis, česar pa tožnik ni storil. Ker je bilo torej odločanje le odloženo, ne obstaja pravna podlaga iz 2. člena ZUS-1. Toženka je še navedla, da so bili dokumenti v sklepu Okrožnega sodišča navedeni zgolj poimensko, brez opravilnih številk dokumentov, kot jih v spisu vodi toženka. Zaradi tega toženka ni mogla ''izločiti'' dokumentov, zaobseženih z začasno odredbo, brez da bi jo kršila. Glede na dikcijo v sklepu in zgolj poimensko navedenimi dokumenti je bilo nemogoče brez odpiranja in vpogleda v spis izločiti te dokumente, saj je bilo vsako dejanje pregledovanja v zvezi z elektronskimi sporočili prepovedano. Toženka je še navedla, da se ne more opredeliti do navedb tožnika o kršitvi njegove pravice do obrambe, ker je postopek, ki ga je vodila zoper njega, pravnomočno končan. Toženka je namreč izdala odločbo 24. 4. 2013, Vrhovno sodišče RS pa je s sodbo z dne 3. 12. 2013 tožbo tožnika v celoti zavrnilo. V zadevi tudi ni molka, saj je toženka zahtevi tožnika ugodila, ko je odpadla prepoved iz sklepa o začasni odredbi. Ker je bilo z dopisom z dne 18. 2. 2014 zgolj odloženo odločanje o zahtevi tožnika za vpogled v spis, pa tudi ni bila kršena pravica do pravnega sredstva. Predlagala je zavrženje tožbe oziroma podrejeno zavrnitev tožbe.

5. Sodišče je tožbo zavrglo iz naslednjih razlogov:

6. Sodišče uvodoma ugotavlja, da je tožnik v tožbi in dopolnitvi tožbe postavil več tožbenih zahtevkov glede na 33. člen ZUS-1 in sicer je zahteval: odpravo upravnega akta (izpodbojna tožba), ugotovitev kršitve človekovih pravic in temeljnih svoboščin z aktom oziroma dejanji (onemogočitev vpogleda v spis) z odpravo posledic dejanja ter da sodišče zaradi molka organa odloči, da je toženka dolžna omogočiti tožniku vpogled v spis in preslikavo dokumentov po 82. členu ZUP. Sodišče se v nadaljevanju sklepa opredeljuje do posameznih tožbenih zahtevkov po vsebinskih sklopih.

7. Tožnik zahteva odpravo dopisa toženke – obvestila o nadaljnjem ukrepanju/postopanju, št. 306-90/2009-206 z dne 18. 2. 2014. S tem dopisom je toženka tožnika seznanila, da o njegovi zahtevi za vpogled v spis trenutno ni mogoče odločiti zaradi sklepov Okrožnega sodišča v Ljubljani, P 2989/2013 z dne 23. 12. 2013 in dne 6. 2. 2014, s katerima je sodišče z začasno odredbo in pod grožnjo denarne kazni prepovedalo toženki tam navedena dejanja v zvezi z elektronskimi sporočili tožnikov v pravdnem postopku (ki so vsi zaposleni pri tožniku v tem upravnem sporu), zaradi česar ne more omogočiti vpogleda v spis in mu posredovati zahtevanih fotokopij dokumentov. Navedla je še, da bo o zahtevi odločila takoj, ko bo pravdni postopek, P 2989/2013, pravnomočno zaključen.

8. Po 2. členu ZUS-1 je upravni akt po tem zakonu upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta.

9. Tožnik se v tožbi (kot tudi v dopisih toženki, kot izhaja iz upravnih spisov ter prilog k tožbi) sklicuje na 82. člen ZUP, ki med drugim v osmem odstavku določa, da organ s sklepom zavrne zahteve stranke ali drugih udeležencev postopka za pregled dokumentov zadeve in prepis ali preslikavo dokumentov.

10. Sodišče ugotavlja, da toženka o tožnikovi zahtevi ni odločila in o tem izdala sklepa iz osmega odstavka 82. člena ZUP (zoper katerega redni upravni spor pod določenimi pogoji (če je organ zavrnil zahtevo stranki ali stranskemu udeležencu) sicer ni možen – glej npr. sklep Vrhovnega sodišča RS, I Up 261/2013 z dne 26. 2. 2014), temveč mu je posredovala dopis – obvestilo z dne 18. 2. 2014. Ta dopis pa (kot izhaja iz točke 7 obrazložitve tega sklepa) ne vsebuje odločitve o tožnikovi zahtevi, temveč gre po obliki in vsebini za vlogo upravnega organa po 18. členu Uredbe o upravnem poslovanju (na katero se sklicuje tudi toženka v dopisu), ki organu nalaga odgovor na vse dopise, ki jih prejme v fizični ali elektronski obliki najkasneje v 15 dneh od prejema le-tega, za zahtevnejše zadeve pa mora organ v tem roku izdati vsaj obvestilo o nadaljnjem ukrepanju/postopanju in realnem roku. Tako pa je toženka tudi postopala po tem, ko je prejela več vlog tožnika v zvezi z njegovo zahtevo za vpogled v spis, št. 306-90/2009. Izpodbijani dopis toženke tako po presoji sodišča ni akt, ki bi se lahko izpodbijal v upravnem sporu, saj z njim ni bilo odločeno o pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnika, zaradi česar je tožbo tožnika v tem delu treba zavreči po 4. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1.

11. Nadalje tožnik v tožbi uveljavlja odločanje sodišča v skladu s 4. členom ZUS-1. Ta določa, da sodišče v upravnem sporu odloča tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Uporabo navedene določbe tožnik utemeljuje s kršitvijo 23., 25. ter 29. člena Ustave RS, saj je toženka po mnenju tožnika z onemogočitvijo vpogleda v spis kršila tožnikovo pravico do obrambe, zaradi česar tožnik zahteva, da sodišče ugotovi, da je toženka protipravno posegla v človekove pravice in temeljne svoboščine, ki jih varuje Ustava RS, s tem ko je tožniku onemogočila izvedbo vpogleda v upravni spis, št. 306-90/2009, in da razsodi, da je toženka dolžna v roku 8 dni od izdaje te sodbe omogočiti tožniku vpogled v upravni spis, št. 306-90/2009 pri toženki ter preslikavo dokumentov tega upravnega spisa v skladu z 82. členom ZUP (2. in 3. točka tožbenega predloga). Sodišče ugotavlja, da je odločanje o zahtevi za vpogled v spis in prepis oziroma preslikava dokumentov spisa po 82. členu ZUP procesna pravica, ki jo stranke in drugi udeleženci postopka uresničujejo v okviru ''primarnega'' upravnega postopka in morebitno kršitev katere lahko uveljavljajo v pravnih sredstev (tudi vložitvijo tožbe v upravnem sporu) zoper odločitev o glavni stvari v upravnem postopku (in naknadno v upravnem sporu, če so za to izpolnjeni zakonski pogoji). Zaradi povedanega pogoji za odločanje po prvem odstavku 4. člena ZUS-1 tudi niso izpolnjeni in je tožbo tudi v tem delu treba zavreči po 4. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1.

12. Tožnik pa v 4. točki tožbenega predloga uveljavlja še tožbo zaradi molka organa po 28. členu ZUS-1, ker toženka ni odločila o njegovi zahtevi za vpogled v spis v rokih, določenih v 222. členu ZUP. Iz odgovora toženke na tožbo (in posredovanih upravnih spisov) je razvidno, da je toženka obvestila pooblaščenca tožnika z dopisom v elektronski obliki z dne 24. 4. 2014, da je zaradi razveljavitve sklepa Okrožnega sodišča v Ljubljani, P 2989/2013 o izdaji začasne odredbe možen vpogled v spis zadeve pod št. 306-90/2009 v času uradnih ur ter da prosi pooblaščenca tožnika, da poda predlog o točnem času vpogleda v spis. S tem je po presoji sodišča odpadla ena temeljnih procesnih predpostavk za uspešno uveljavitev tožbe zaradi molka organa, saj lahko tožnik v spis vpogleda in preslika zahtevane dokumente. To pa je bila in je še vedno njegova zahteva (o čemer sodišče sicer samo sklepa, glede na to, da se tožnik na s strani sodišča poslani odgovor na tožbo toženke ni odzval). Tožbo tožnika je treba zato v tem delu zavreči iz razloga pomanjkanja pravnega interesa (6. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1). Sodišče pa še dodaja, da se pri tem ne spušča v presojo, ali bi bile sicer v nasprotnem primeru (torej, če toženka tožniku še vedno ne bi omogočila vpogleda v spis) izpolnjene vse procesne predpostavke po citiranem 28. členu ZUS-1.

13. Glede na povedano je sodišče tožbo tožnika zavrglo (36. člen ZUS-1).

14. Odločitev o stroških postopka temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.