UPRS sodba I U 1010/2011
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2012-05-16

mag. Darinka Dekleva Marguč (preds.), dr. Boštjan Zalar (poroč.), Agata Zavašnik

RAZREŠITVE IN IMENOVANJA - JAVNI ZAVODI - UPRAVNI POSTOPEK

javni zavod - razrešitev direktorja javnega zavoda - upravni akt - skrbnost vestnega gospodarstvenika

Mesto direktorja gledališča ni uradniška funkcija v državnem organu, nad katero bi organ izvršilne veje oblasti lahko izvajal politično diskrecijo v smislu 3. člena ZUS-1. To pomeni, da tožena stranka nima prav, ko navaja, da se ZUP uporablja samo „smiselno“ na podlagi 4. člena ZUP; zgolj smiselna uporaba pravil ZUP velja za postopke imenovanj direktorjev zavodov (muzejev) na področju kulturnih dejavnosti, kjer minister pri izbiri uporablja določeno diskrecijo oziroma ima zaznavno široko polje proste presoje, ne pa pri razrešitvah, kjer takšnega polja proste presoje nima. Izpodbijani akt je torej upravni akt in tožena stranka je vezana na pravila ZUP.

Šele določba, ki ureja strokovni svet zavoda na področju kulturnih dejavnosti, daje sodišču podlago za izpeljavo interpretacije, da je zakonodajalec vendarle drugače uredil pristojnost za razrešitev ravnatelja v ZUJIK, kot je to določeno v ZZ.

Z vidika načela skrbnosti ravnanja z javnimi sredstvi in vestnim gospodarjenjem z javnimi sredstvi ima lahko tožena stranka politiko t.i. ničelne tolerance. Četudi morda niso nastale nobene škodljive posledice zavodu v materialnem smislu zaradi uporabe službenega vozila v zasebne namene in zaradi določenih nakupov v zasebne namene s službeno kartico, navedena ravnanja, ki niso bila enkratna, ampak so trajala v določenem časovnem obdobju, pri čemer tožnik kot ravnatelj zavoda ni predhodno poskrbel za to, da bi zavod uredil uporabo službenih kartic in službenega avtomobila v splošnem aktu zavoda, pomenijo nevestno oziroma neskrbno ravnanje z javnimi sredstvi. Ničelna stopnja tolerance na tem področju ni nezakonita.

1. Z izpodbijanim aktom je ministrica za kulturo na podlagi 3. alineje drugega odstavka 38. člena Zakona o zavodih (ZZ, Uradni list RS, št. 12/91, 45I/94 – odl. US, 8/96, 18/98 – odl. US, 36/00 – ZPDZC, 127/06 – ZJZP) v povezavi s 37. členom Zakona o uresničevanju javnega interesa za kulturo (ZUJIK, Uradni list RS, št. 77/07 – UPB1, 56/08, 94/09 – odl. US, 4/10) in 3. alineje prvega odstavka 10. člena Sklepa o ustanovitvi javnega zavoda A. odločila, da se tožnik z dnem 25. 5. 2011 razreši s položaja ravnatelja Slovenskega narodnega gledališča A.  V obrazložitvi izpodbijanega akta se organ sklicuje na 3. alinejo 2. odstavka 38. člena ZZ, 37. člen ZUJIK, 3. alinejo 1. odstavka 10. člena Sklepa. Ministrstvo je izvedlo pregled poslovanja zavoda zlasti – ne pa izključno – z vidika nepravilnosti oziroma nezakonitosti, ki jih je v preteklem letu zasledilo v medijih, v navedbah v javnem pismu Društva X., ki je bilo naslovljeno na ravnatelja, svet in strokovni svet zavoda ter Ministrstvo za kulturo ter v anonimni prijavi, ki jo je Ministrstvo za kulturo prejelo dne 10. 9. 2010. Kot izhaja iz javnega pisma Društva X. ob mednarodnem dnevu gledališča, je zavod svoje prostore oddal v najem podjetju A.A. d.o.o., in sicer za izvedbo licenčne resničnostne oddaje S. Društvo X. je ob tem opozorilo, da naj bi bilo to ravnanje v nasprotju z ustanovitvenim aktom zavoda, ki v 5. členu med dejavnostmi zavoda sicer navaja, da zavod „nudi prostorske pogoje ter produkcijsko in tehnično pomoč drugim izvajalcem kulturnih programov“ ter „omogoča uporabo svojih prostorskih in tehničnih zmogljivosti za druge javne kulturne prireditve“, ob čemer je potrebno zastaviti vprašanje, kaj si vodstvo zavoda, njegov svet in strokovni svet predstavljajo pod pojmom „kulturne prireditve“. Ministrstvo za kulturo je vpogledalo v pogodbo, navedeno v javnem pismu Društva X. in ugotovilo, da gre za najemno pogodbo za snemanje oddaje S., ki jo je ravnatelj sklenil s podjetjem A.A. d.o.o. dne 21. 1. 2010, predmet katere pa je najem prostorov zavoda na naslovu ... za snemanje licenčne oddaje z naslovom S. za čas od 17. 2. 2010 do 14. 3. 2010. Z omenjenim podjetjem je ravnatelj dne 12. 2. 2010 sklenil aneks k najemni pogodbi, predmet katerega je bila sprememba razpoložljivega časovnega termina dne 17. 2. 2010. Iz anonimne prijave z dne 10. 9. 2010 izhaja, da naj bi ravnatelj kršil svoje obveznosti oziroma zlorabil svoj položaj s tem, ko naj bi uporabljal službeno vozilo za zasebne namene od aprila do septembra 2010 (potovanja na morje, snemanja) in ga tudi poškodoval ter uporabljal službeno kartico za zasebne nakupe (nakupe goriva, kurilnega olja, cigaret); nadalje naj bi od začetka sezone bil zaseden v dveh novih predstavah, pri čemer naj bi hkrati opravljal delo v pisarni in igralca na odru, zaradi česar naj bi bil v dopoldanskem času oziroma med dopoldansko predstavo plačan dvojno. Iz anonimne prijave nadalje izhaja, da naj bi bila višina izplačanih honorarjev v času do anonimne prijave okoli 36.000 EUR ali več (predstave ...), pri čemer naj bi ravnatelj zaustavil izplačila lastnih honorarjev za odigrane predstave zaradi izogibanja plačil sodnih prepovedi in si iz istih razlogov izplačal dnevnice na „roke“. Ravnatelj naj ne bi opravljal del ravnatelja in umetniškega vodje ob zadnji premieri v M.D.; zaradi istočasnih vaj za predstavo ..., naj se ne bi udeležil kontrolke in premiere. Kot še izhaja iz navedene anonimne prijave, je bila le-ta poslana tudi Komisiji za preprečevanje korupcije in časopisom Finance, Mladina, Demokracija in Dnevnik. Ministrstvo za kulturo je dne 26. 10. 2010 anonimno prijavo z dne 10. 9. 2010 odstopilo v obravnavo svetu zavoda z zaprosilom, da svet navedbe v anonimni prijavi preveri in Ministrstvo za kulturo obvesti o svojih ugotovitvah. Ministrstvo za kulturo je z dopisom št. 6110-1366/2009/20 z dne 26. 10. 2010 zavod pozvalo k dostavi dokumentacije, na podlagi katere bi preverilo navedbe v anonimni prijavi, in sicer seznama izplačil avtorskih honorarjev za leti 2009 in 2010, internega pravilnika o uporabi službene kartice, internega pravilnika o uporabi službenega vozila in internega pravilnika, s katerim so urejena gotovinska izplačila in njihova višina. Zavod je z dopisom št. 203/2010 z dne 9. 11. 2010 Ministrstvu za kulturo dostavil seznam izplačil avtorskih honorarjev za obdobje od 1. 1. 2009 do 31. 10. 2010 in Pravilnik o računovodstvu št. PR01-04 z dne 15. 2. 2004. Iz dopisa izhaja, da pravilnika o uporabi službene kartice in službenega vozila zavod še nima. Zavod je z dopisom št. 211/2010 z dne 12. 11. 2010 Ministrstvu za kulturo dostavil Pravilnik o dodeljevanju in uporabi plačilnih kartic v SNG A. Ljubljana št. IN-A03/2010 z dne 11. 11. 2010, z dopisom št. 16/2011 z dne 11. 1. 2011 pa še Pravilnik o uporabi službenih avtomobilov v SNG A. Ljubljana št. INT-A02/2011 z dne 11. 1. 2011. Svet zavoda je s sklepom z dne 2. 11. 2010 imenoval komisijo za pregled dokumentacije v zvezi z navedbami v anonimni prijavi z dne 10. 9. 2010, ki so jo sestavljali dr. M.Š., predstavnik Ministrstva za kulturo in član sveta, kot predsednik in člana B.Š., pomočnica ravnatelja in T.K., predsednik sindikata SNG A. Komisija je o svojih ugotovitvah svet zavoda seznanila s poročilom z dne 9. 11. 2010. Komisija je ob pregledu dokumentacije ugotovila sledeče:

2. V zvezi z domnevno uporabo službenega vozila je komisija ugotovila, da je ravnatelj službeni avtomobil Mercedes Benz VITO, reg. št. ..., letnik 2007, v službene in zasebne namene uporabljal od 27. 4. 2010 do 23. 8. 2010 z vmesnimi prekinitvami, in sicer 27. 4. 2010 do 3. 5. 2010, 5. 5. 2010 do 12. 5. 2010, 17. 5. 2010 do 1. 6. 2010, 4. 6. 2010, 21. 6. 2010 do 30. 6. 2010, 19. 7. 2010 do 23. 8. 2010. Pri obračunu in izplačilu plače za mesec oktober je bila obračunana boniteta v višini 971,40 EUR za vseh pet mesecev uporabe službenega avtomobila v zasebne namene. V zvezi z domnevno uporabo službene kartice za zasebne nakupe je komisija ugotovila, da se za plačevanje stroškov na službeni poti, stroškov v zvezi z reprezentanco ter za plačevanje nakupov preko interneta uporabljata dve službeni kartici MasterCard, ki se glasita na M.K. (dramaturginja in arhivarka) in na osebno ime ravnatelja. Ob likvidaciji računov S. d.d. je bilo ugotovljeno, da je ravnatelj službeno kartico nekajkrat uporabil za plačilo zasebnih nakupov, zato so mu bili na podlagi naloga računovodstva ti zneski sproti odtegnjeni pri izplačilu plače. Znesek zasebne porabe je tako na podlagi računa z dne 16. 8. 2009 69,84 EUR, na podlagi računa z dne 14. 10. 2009 135,33 EUR, na podlagi računa z dne 14. 4. 2010 32,00 EUR, na podlagi računa z dne 16. 6. 2010 58,00 EUR, na podlagi računa z dne 15. 7. 2010 243,21 EUR, na podlagi računa z dne 18. 8. 2010 96,00 EUR, na podlagi računa z dne 16. 9. 2010 172,50 EUR in na podlagi računa z dne 17. 10. 2010 596,29 EUR, skupaj torej 1.403,17 EUR. V zvezi z domnevno poškodbo službenega vozila s strani ravnatelja je komisija ugotovila, da je ravnatelj dne 26. 6. 2010 ob odhodu s parkirišča zavoda z zadnjim desnim bokom službenega avtomobila Mercedes Benz VITO, reg. št. ..., zadel betonski stebriček. Strošek popravila v višini 408,78 EUR je krila Zavarovalnica M. d.d. iz naslova kasko zavarovanja, odbitna franšiza v višini 297,00 EUR pa naj bi bila ravnatelju odtegnjena pri izplačilu plače za mesec november 2010. Komisija je ugotovila, da je ravnatelj od imenovanja dne 4. 9. 2008 do 9. 11. 2010 nastopal v 12 predstavah Slovenskega narodnega gledališča A. in skupaj izvedel 187 nastopov. V skladu s pogodbo o zaposlitvi, ki določa, da sme ravnatelj poleg opravljanja funkcije ravnatelja opravljati tudi svoj poklic igralca, vendar samo pod pogojem, da s tem ni moteno delovanje zavoda, je ravnatelj sklenil s predsednikom sveta avtorske pogodbe za predstave, v katerih nastopa. V obdobju od 4. 9. 2008 do 9. 11. 2010 so bile odigrane štiri dopoldanske predstave, v katerih je nastopal ravnatelj. Komisija ni ugotavljala, kako je bil ravnatelj plačan za navedene dopoldanske predstave, torej v času, ko bi moral izvrševati funkcijo ravnatelja. Komisija navaja še, da nastopa ravnatelj v predstavah le v manjših vlogah, zaradi česar je potrebno manj časa za študij vloge in prisotnosti na vajah; vaje za predstavo ... so bile prilagojene delovnim obveznostim ravnatelja. V zvezi z navedbo v anonimni prijavi, da naj bi bila višina izplačanih honorarjev v času do anonimne prijave okoli 36.000 EUR ali več, pri čemer naj bi ravnatelj zavoda zaustavil izplačila lastnih honorarjev za odigrane predstave zaradi izogibanja plačil sodnih  prepovedi in si iz istih razlogov izplačal dnevnice na „roke“, je komisija ugotovila, da je ravnatelj v času od 4. 9. 2008 do 31. 10. 2010 prejel avtorski honorar v skupni višini 70.299,00 EUR, ki vključuje le honorar za igro (nastop) in ne tudi honorarja za študij vloge. Avtorski honorar za odigrane predstave od januarja do junija 2010 je bil izplačan v mesecu juliju 2010, honorarji za odigrane predstave v septembru in oktobru so bili izplačani sproti. Glede izplačila dnevnic je komisija ugotovila, da so bile ravnatelju za službene poti v času od 1. 1. 2010 do 9. 11. 2010 v gotovini izplačane dnevnice v višini 191,92 EUR, pri čemer se komisija ni izrekla o pravilnosti načina izplačila dnevnic. V zvezi z navedbami v anonimni prijavi, da naj ravnatelj ne bi opravljal del ravnatelja in umetniškega vodje ob zadnji premieri v M.D., pri čemer naj se zaradi istočasnih vaj za predstavo ... ne bi udeležil kontrolke in premiere, je komisija ugotovila, da se zaradi vaje in fotografiranja za predstavo ... ni mogel udeležiti kontrolne vaje dne 22. 9. 2010 in premiere dne 24. 9. 2010 predstave ... v režiji M.S. Kljub temu je bil ravnatelj ves čas v kontaktu z omenjenim režiserjem, ki mu je sproti poročal o poteku študija. Kot izhaja iz poročila komisije, je le-ta svoje ugotovitve oprla na naslednjo dokumentacijo, ki je navedena kot priloga poročila. Svet je navedeno poročilo komisije obravnaval na svoji 4. izredni seji dne 14. 12. 2010; kot izhaja iz zapisnika seje, je svet zavoda mnenja, da je ravnatelj s svojim ravnanjem kršil predpise, v skladu s katerimi je dolžan opravljati svojo funkcijo, da je s takim ravnanjem škodil ugledu zavoda in da na ta način, objektivno gledano, izgublja kredibilnost tudi nasproti zaposlenim, ki bi jim moral biti za zgled, kajti on je tisti, ki bi moral skrbeti za to, da bodo zaposleni delovali skladno s pozitivnimi predpisi in najvišjimi etičnimi normami. Svet zavoda je ministrici za kulturo predlagal, da se z vsemi navedenimi dejstvi seznani in da skladno s svojimi pooblastili sprejme ustrezne odločitve. Ravnatelj glede na ugotovljeno dejansko stanje, ki izhaja iz pridobljene dokumentacije, pri opravljanju svojih dolžnosti ni ravnal profesionalno, kot se od njega pričakuje in zahteva glede na pooblastila, dana z zgoraj navedenimi zakonskimi podlagami. Ravnanje ravnatelja kaže na ponavljajoče kršitve predpisov, za dosledno izvrševanje katerih bi v prvi vrsti moral skrbeti ravno ravnatelj sam, ravnatelj bi se glede na jasno določene dolžnosti in pooblastila moral zavedati, da uporaba službenega avtomobila in službene kartice brez predhodno izdanih internih aktov, ki bi tako uporabo ustrezno uredili, ni dopustna; prav tako ni dopustna uporaba službenega avtomobila v zasebne namene brez ustrezne podlage in uporaba službene kartice za zasebne nakupe, torej tista ravnanja, za katera je Ministrstvo za kulturo na podlagi vsega zgoraj navedenega in opisanega ugotovilo, da so se dejansko zgodila, pri čemer kršitve niso nikakor manjše oziroma manj resne zgolj zaradi tega, ker je ravnatelj stroške v zvezi z uporabo službenega avtomobila in službene kartice naknadno povrnil.

3. Ministrstvo za kulturo je sicer na podlagi dodatno pridobljene dokumentacije ugotovilo, da znaša število zasebnih nakupov, ki jih je ravnatelj v obdobju 15 mesecev opravil s službeno kartico, skupaj kar 25, da je bil znesek uporabe službene kartice za zasebne nakupe v višini 32,00 EUR z dne 1. 4. 2010 ravnatelju odtegnjen šele pri plači za mesec oktober 2010 in da odbitna franšiza v višini 297,00 EUR ravnatelju ni bila odtegnjena pri izplačilu plače za mesec november 2010 (navedeni znesek ni naveden na plačilni listi ravnatelja za november 2010), kot je to navedla komisija v svojem poročilu z dne 9. 11. 2010 in kot to izhaja iz naloga računovodstvu z dne 25. 10. 2010. Navedeno nedvoumno kaže na zavestno kršitev predpisov poslovanja zavoda, za izvrševanje katerih je v prvi vrsti odgovoren ravnatelj. Nedvoumno je bilo ugotovljeno tudi, da je ravnatelj s sklenitvijo najemne pogodbe z dne 21. 1. 2010 kršil določbe sklepa o ustanovitvi zavoda, ki izrecno določa, da sme pogodbe, ki se nanašajo na nepremičnine, ki jih ima zavod v upravljanju (med drugim stavbo ... na lokaciji ..., kot jo določa 1. alineja prvega odstavka 25. člena sklepa o ustanovitvi zavoda), skleniti le po predhodnem soglasju ustanovitelja, ki pa ga ravnatelj ni pridobil, prav tako o nameravani sklenitvi navedene pogodbe ni obvestil sveta Zavoda. S tem je ravnatelj prekoračil svoja pooblastila, ki so povsem jasno določena s sklepom o ustanovitvi ter o gospodarnosti, zakonitosti in navsezadnje primernosti oddaje prostorov zavoda odločil brez soglasja Ministrstva za kulturo. Ravnatelj je s tem povzročil tudi negativno javno razpravo ter s tem vrgel slabo luč tako na zavod kot na Ministrstvo za kulturo.

4. Ministrstvo za kulturo ugotavlja, da zgoraj opisano dejansko stanje ne predstavlja zgolj napačne presoje in ravnanja ravnatelja v enem primeru, temveč kaže na splošno nespoštovanje predpisov in pravil, ki veljajo za poslovanje javnega zavoda s področja  kulture in ne kaže na kršitev standarda vestnega gospodarstvenika, v skladu s katerim bi ravnatelj moral ravnati in navsezadnje na ponavljajoče istovrstne kršitve, do katerih – v kolikor bi ravnatelj ravnal kot vesten gospodarstvenik – ne bi smelo priti. Glede na uvodoma navedene pravne podlage in ugotovljeno dejansko stanje je ministrica za kulturo v skladu z drugim odstavkom 10. člena sklepa o ustanovitvi zavoda v povezavi s 37. in 39. členom ZUJIK svet in strokovni svet dne 17. 3. 2011 pozvala k podaji predhodnega mnenja glede razrešitve ravnatelja. Istega dne pa je pozvala ravnatelja k podaji izjave o razlogih za razrešitev. Strokovni svet zavoda je z dopisom št. 116/2011 z dne 4. 4. 2011 Ministrstvo za kulturo obvestil, da je na svoji 8. seji dne 24. 3. 2011, ki so se je udeležili A.J., S.J., B.E., V.T. in E.K., razpravljali o pozivu ministrice za kulturo z dne 17. 3. 2011 in sklenil, da iz navedenega poziva ni razvidno, da bi ravnatelj storil strokovne napake. Svet zavoda je z dopisom št. 124/2011 z dne 11. 4. 2011 Ministrstvo za kulturo obvestil, da se je v zvezi s pozivom z dne 17. 3. 2011 sestal na 5. izredni seji dne 4. 4. 2011 in 11. 4. 2011, ponovno pretehtal dejstva, ki jih je že sporočil Ministrstvu za kulturo in navedel, da na podlagi ugotovljenih dejstev, ki jih je navedel v zapisniku 4. izredne seje z dne 14. 12. 2010, svet ne nasprotuje razrešitvi ravnatelja. Mnenje sveta je bilo soglasno sprejeto, pri čemer je svet predlagal, da se predmetni postopek čim prej sklene.

5. Ravnatelj je dne 18. 4. 2011 po pooblaščenki pravočasno podal izjavo o razlogih za razrešitev.

Ravnatelj v svoji izjavi navaja, da je bila na vlado v skladu s 5. členom Zakona o Vladi Republike Slovenije naslovljena zahteva, da v skladu s svojo nadzorstveno pravico odloči o  nadaljevanju postopka razrešitve, zato se do odločitve Vlade s postopkom njegove razrešitve ne sme nadaljevati, saj bi bil v nasprotnem primeru podan sum kaznivega dejanja po 257. in 258. členu Kazenskega zakonika. Ravnatelj navaja, da se je postopek razrešitve začel in se vodi po 10. členu sklepa o ustanovitvi zavoda, zaradi česar naj bi bilo stališče Ministrstva za kulturo pravno zmotno, saj akt o ustanovitvi ni predpis, temveč posamični pravni akt, ki ureja razmerje med zavodom in ustanoviteljem. Tako je odločilo tudi Ustavno sodišče z odločbo št. U-I-249/01, to pa pomeni, da bi v primeru razrešitve po aktu o ustanovitvi bila kršena njegova temeljna človekova pravica po 22. členu Ustave, saj je postopek o razrešitvi nezakonit. V primeru, da bi ministrica sprejela sklep o razrešitvi, pa ne bi kršila samo 153. člena Ustave, temveč tudi 87. in 120. člen Ustave. Takšno stališče je zavzelo tudi Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-305/967. Ravnatelj tudi opozarja, da ministrica za kulturo ni pristojna za vodenje postopka njegove razrešitve. ZUJIK v 36. členu določa, da če je ustanovitelj javnega zavoda država, opravi razpis in imenuje direktorja minister, kar pomeni, da je zakonodajalec dal pristojnost ministrici samo za odločanje o imenovanju, ne pa tudi o razrešitvi, zato se pristojnost organa za razrešitev presoja po 32. členu ZZ. Na ministrico je bilo pooblastilo preneseno z aktom o ustanovitvi, kar pa je v nasprotju z 39. členom ZUJIK, ki določa, da akt o ustanovitvi javnega zavoda podrobneje določi postopek imenovanja oziroma razrešitve direktorja, pogoje, ki jih mora izpolnjevati ter njegove naloge, pooblastila in odgovornosti. Navedeno pomeni, da se lahko z aktom o ustanovitvi določi samo postopek, ne pa tudi prenos pristojnosti. Ravnatelj je mnenja, da je prenos pristojnosti na ministrico v nasprotju s prvim in četrtim odstavkom 18. člena Zakona o splošnem upravnem postopku. V primeru, ko odloča stvarno nepristojen organ oziroma sodišče, pa je podana kršitev temeljne človekove pravice po 22. členu Ustave, kot izhaja iz odločbe Ustavnega sodišča št. Up-259/00. Čeprav je Ustavno sodišče citirano odločbo sprejelo v postopku ustavne pritožbe v kazenskem postopku, jo je potrebno upoštevati tudi v upravnem postopku, saj 22. člen Ustave zagotavlja enako varstvo tudi pred državnimi organi, pri čemer gre v primeru razrešitve ravnatelja za kaznovanje, kot je to že odločilo Ustavno sodišče z odločbo št. U-I-172/94. Iz izjave ravnatelja nadalje izhaja, da so bile v postopku njegove razrešitve kršene tudi določbe Kolektivne pogodbe za negospodarske dejavnosti v Republiki Sloveniji, zaradi česar obstaja celo sum storitve kaznivega dejanja po 200. členu Kazenskega zakonika. Omenjena kolektivna pogodba v drugem odstavku 17. člena določa, da se sindikatom vročajo vabila z gradivi za seje vseh organov zavoda in omogoča sodelovanje njihovih predstavnikov na teh sejah. Pristojni organi so dolžni sindikatom omogočiti sodelovanje na sejah organov, ko odločajo o reševanju individualnih sporov. Sindikatu zavoda A. ni bilo vročeno niti vabilo niti gradivo. Res je, da so sindikalnega zaupnika člani sveta poklicali za kratek čas na sejo dne 4. 4. 2011 in mu naročili, da predloži mnenje zaposlenih, pri čemer mu dne 11. 4. 2011 niso omogočili niti tega. Kratek poklic na sejo sveta nikakor ne more nadomestiti vabila in gradiva. Ker sindikatu zahteva ministrice za predhodno mnenje v postopku razrešitve ravnatelja ni bila vročena, mu je bilo tudi onemogočeno, da bi lahko obravnaval in pripravil utemeljene razloge za zaščito interesov zaposlenih. To je bilo toliko bolj pomembno, ker je sindikat svetu že jasno izrazil stališče, da večina zaposlenih nasprotuje razrešitvi ravnatelja. Pri tem pa je potrebno posebej poudariti, da je v konkretnem primeru šlo za individualni spor, zato je v tem primeru predpisana kvalificirana dolžnost pristojnih organov zagotovitve sodelovanja sindikata na seji. Ravnatelj navaja, da je podan tudi sum kaznivega dejanja po prvem odstavku 200. člena Kazenskega zakonika s strani člana sveta, ki zastopa zaposlene. Iz zapisnika 5. izredne seje je razvidno, da je bil sklep oziroma mnenje, da svet ne nasprotuje njegovi razrešitvi, sprejet soglasno. To pa pomeni, da je za njegovo razrešitev glasoval tudi predstavnik zaposlenih, ki te pravice glede na jasno izraženo stališče zaposlenih ni imel. Ravnatelj glede pravice do upravljanja javnih zadev navaja odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-174/99. Pri sprejemu sklepa pa je bil kršen tudi 15. člen Poslovnika o delu sveta javnega zavoda SNG A. Ljubljana. Citirana določba namreč določa, da ima ravnatelj pravico udeležbe na vseh sejah sveta. Pri tem pa je potrebno izrecno poudariti, da izhaja pravica ravnateljeve udeležbe na sejah že iz 9. alineje 35. člena ZUJIK, ki določa, da direktor poroča ustanovitelju in svetu o zadevah, ki lahko pomembno vplivajo na delovanje zavoda. Nobenega dvoma ni, da razrešitev ravnatelja in imenovanje vršilca dolžnosti pomembno vplivajo na delovanje zavoda. Ravnatelj v svoji izjavi nadalje navaja, da ima sklenjeno pogodbo o zaposlitvi za nedoločen čas, kar pomeni, da bo prišlo v primeru imenovanja vršilca dolžnosti do presežnih delavcev. Pri tem se tudi ne sme spregledati dejstva, da lahko nastane problem njegove pomočnice, katere mandat je vezan na njegov, kar pomeni, da lahko tudi v tem primeru nastane problem presežnih delavcev in lahko pride do tožb, ki bodo imele velike finančne posledice za zavod. Nenazadnje pa bo škodljivo za zavod že to, da bo imenovan vršilec dolžnosti brez vizije in programa delovanja zavoda. Prav tako bi pri odločanju sveta morali upoštevati dejstvo, da s tem, ko zaposleni nasprotujejo razrešitvi ravnatelja, nasprotujejo tudi imenovanju novega vršilca dolžnosti. Ravnatelj poudarja, da ne glede na spornost odločanja na svetu zavoda, tega mnenja ne bi bilo mogoče uporabiti, četudi ne bi bile storjene kršitve, kot so navedene v njegovi izjavi. Pridobivanje mnenja sveta v postopku razrešitve je namreč po mnenju ravnatelja v nasprotju z zakonom. V 7. alineji drugega odstavka 42. člena ZUJIK je navedeno, da svet daje predhodno mnenje v postopku imenovanja, ne pa tudi k razrešitvi. Iz 4. alineje 40. člena ZUJIK izhaja, da lahko poda mnenje samo strokovni svet, ne pa tudi svet, strokovni svet pa je ugotovil, da ravnatelj ni storil strokovnih napak.

Ravnatelj se v svojem odgovoru nadalje sklicuje na članke, objavljene v medijih, iz katerih je po mnenju ravnatelja razvidno, da so se na ministrstvu odločili za njegovo razrešitev, še preden je sploh imel možnost podati svojo izjavo oziroma se sploh niso trudili, da bi mu bila krivda tudi dokazana. Zato ni nobenega dvoma, da je ministrica s takšnim ravnanjem kršila 3. člen Zakona o državni upravi, ki nalaga upravi, da ravna nespristransko. Dnevnic v gotovini ni izplačeval samo sebi, temveč tudi drugim zaposlenim, kar pa je v skladu s Pravilnikom o izvajanju Zakona o davčnem postopku. Navaja tudi, da je ministrstvo napačno povzelo ugotovitve komisije in tako npr. v pozivu navedlo, da odbitna franšiza v višini 297,00 EUR ni bila odtegnjena pri izplačilu plače za mesec november 2010, kot je to navedla komisija v svojem poročilu z dne 9. 11. 2010. Ravnatelj navaja, da komisija ni navedla, da je bilo odtegnjeno od plače, temveč da je bil dan nalog računovodstvu, pri čemer ministrstvo kasneje sploh ni preverilo, ali je bila odbitna franšiza plačana. V mesecu novembru je bila namreč odbitna franšiza plačana od avtorskega honorarja. Ravnatelj v svoji izjavi navaja še, da ministrstvo zmotno ugotavlja, da bi moral pred sklenitvijo oddaje prostorov pridobiti soglasje ministrstva. Sklep o ustanovitvi zavoda v prvem odstavku 12. člena določa, da je potrebno pri sklepanju pogodb, ki se nanašajo na nepremičnine, ki jih ima zavod v upravljanju, predhodno pridobiti soglasje ustanovitelja, to je vlade in ne ministrstva in je s tem kršeno načelo zakonitosti, saj prevzem pristojnosti ni dopusten in je s tem ministrstvo kršilo 18. člen Zavoda o splošnem upravnem postopku. Ministrstvo je po ravnateljevem mnenju spregledalo tudi drugi odstavek 73. člena ZUJIK, ki določa, da je zavod dolžan zagotavljati polno izkoriščenost javne kulturne infrastrukture, glede na to, da v 73. členu ZUJIK ni določeno, da se lahko z aktom o ustanovitvi določijo pogoji za oddajanje prostorov, je prvi odstavek 12. člena Sklepa o ustanovitvi zavoda v nasprotju s citirano določbo zakona, pri čemer se ravnatelj sklicuje tudi na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-305/96. Glede na navedeno ravnatelj meni, da ni podan niti en razlog za njegovo razrešitev, za katero mu morajo biti dokazane najmanj tri kršitve predpisov in tri kršitve splošnih aktov, kot to izhaja iz gramatikalne, kot primarne razlage določbe 38. člena ZZ in predlaga, da se postopek ustavi, podrejeno pa, da se postopek prekine do odločitve vlade. Ravnatelj je svoji izjavi priložil predlog za odločitev po 5. členu Zakona o Vladi RS z dne 16. 4. 2011 in izjavo vodje finančno računovodske službe zavoda N.B. (brez datuma), da je bila ravnatelju dne 26. 11. 2010 pri izplačilu avtorskega honorarja odtegnjena odbitna franšiza v znesku 297,00 EUR. Ravnatelj je dne 6. 5. 2011 vložil še pripravljalno vlogo, s katero Ministrstvo za kulturo obvešča, da je zaradi suma storitve več kaznivih dejanj ene znane in več neznanih oseb vložil kazensko ovadbo (ki je priloga pripravljalne vloge) in predlaga, da Ministrstvo za kulturo na podlagi 148. člena Zakona o splošnem upravnem postopku prekine postopek razrešitve do določitve organov pregona.

6. V nadaljevanju obrazložitve izpodbijanega akta Ministrstvo za kulturo ugotavlja, da je bil X.Y. imenovan za ravnatelja z odločbo št. 0141-2/2008/17, ki jo je dne 15. 5. 2008 izdal minister za kulturo, in sicer za čas od 4. 9. 2008 do 3. 9. 2013. Imenovanje in razrešitev ravnatelja javnega zavoda ni upravna zadeva v smislu 2. člena Zakona o splošnem upravnem postopku. Imenovanje in razrešitev ravnatelja javnega zavoda ni odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi s področja upravnega prava; ne ZUJIK in ne ZZ ne določata, da se v postopku imenovanja in razrešitve ravnatelja vodi upravni postopek, odloča v upravnem postopku ali izda upravna odločba, prav tako to ne izhaja iz narave stvari, saj imenovanje oziroma razrešitev določenega posameznika z mesta ravnatelja javnega zavoda ni predmet varstva javnega interesa. Imenovanje in razrešitev ravnatelja je druga javnopravna stvar v smislu 4. člena ZUP, zato se v omenjenih postopkih smiselno uporabljajo določbe ZUP. Navedbe ravnatelja v njegovi izjavi z dne 16. 4. 2011 glede vodenja oziroma začetka upravnega postopka ter v zvezi s tem uporabe določb ZUP zato niso utemeljene. Enako velja ugotoviti glede prekinitve postopka zaradi rešitve predhodnega vprašanja; o obstoju kaznivega dejanja kot predhodnega vprašanja v smislu 148. člena ZUP je možno govoriti takrat, ko je rešitev tega vprašanja sestavni del dejanskega stanja, od katerega je odvisna odločitev v zadevi, za kar pa v konkretnem primeru ne gre. Organ se na to sklicuje na 5. odstavek 36. člena in 1. odstavek  37. člena ZUJIK. V petem odstavku 36. člena ZUJIK določa, da direktorja imenuje minister, izrecno pa ne določa, kdo direktorja razrešuje. Iz tega izhaja, da se za razrešitev uporablja določba 38. člena ZZ, ki določa, da direktorja razreši pristojni organ. Ker je pristojni organ za imenovanje direktorja po 36. členu ZUJIK minister, je ta pristojen tudi za njegovo razrešitev (tako Vrhovno sodišče Republike Slovenije, opr. št. I Up 1383/2002). Sklep o ustanovitvi zavoda, ki je bil sprejet na podlagi 39. člena ZUJIK, ureja postopek imenovanja in razrešitve ravnatelja. Tako torej z omenjenim aktom na ministra za kulturo ni bilo preneseno pooblastilo za imenovanje in razrešitev ravnatelja, ampak mu je bilo to pooblastilo dano že z ZUJIK, kot že navedeno, s sklepom o ustanovitvi zavoda pa je bil urejen le postopek imenovanja in razrešitve. Dejstvo, da gre za posamični akt, na navedeno zadevo nima vpliva, saj ne gre za določanje novih pravic oziroma odločanje o le-teh v smislu 2. člena ZUP (prim. Vrhovno sodišče Republike Slovenije št. U 12/2002). S pridobitvijo predhodnega mnenja sveta v postopku razrešitve ravnatelja niso bile kršene določbe ZUJIK, saj je svet mnenje podal na podlagi drugega odstavka 10. člena sklepa o ustanovitvi zavoda v povezavi z 42. členom ZUJIK. Svet prav tako v skladu s tretjim odstavkom 50. člena ZUJIK izvršuje pravice in dolžnosti delodajalca v razmerju do ravnatelja, zato mora biti ustrezno seznanjen tudi z morebitno razrešitvijo ravnatelja. Kljub temu, da gre za nezavezujoče mnenje, pa se je s tem istočasno omogočilo zaposlenim izvrševanje pravice po 75. členu Ustave Republike Slovenije.

Zmotne so tudi navedbe ravnatelja, da svet ministrici za kulturo ni predlagal njegove razrešitve, temveč izrek disciplinskega ukrepa opomina. V skladu s tretjim odstavkom 50. člena ZUJIK pravice in dolžnosti delodajalca v razmerju do direktorja javnega zavoda izvaja svet, kar pomeni, da tudi vodi disciplinski postopek in izreka disciplinske ukrepe ravnatelju in te pristojnosti ne more prenesti na ministrico za kulturo. V kolikor bi bil svet mnenja, da je potrebno izvesti disciplinski postopek, bi to torej moral storiti sam. Ker druge navedbe ravnatelja v njegovi izjavi z dne 16. 4. 2011 na samo zadevo in odločitev nimajo vpliva, se Ministrstvo za kulturo do njih ni opredeljevalo. Ministrstvo za kulturo ocenjuje, da ravnatelj z ničemer ni ovrgel navedb ministrice za kulturo v pozivu z dne 17. 3. 2011 glede uporabe službenega avtomobila v zasebne namene brez ustrezne podlage in uporabe službene kartice za zasebne nakupe. Odbitna franšiza v znesku 297,00 EUR, ki bi morala biti odtegnjena od ravnateljeve plače (kot izhaja tudi iz dokumentacije, ki jo je ravnatelj priložil svoji izjavi z dne 16. 4. 2011), naj bi bila nato odtegnjena od njegovega avtorskega honorarja. Drugačna realizacija ni bila možna, saj kot izhaja iz obračuna ravnateljeve plače za mesec november 2010 (od katere bi morala biti odtegnjena odbitna franšiza), je bila njegova plača obremenjena do višine, ko zneska 297,00 EUR ni bilo možno odtegniti. Iz istega razloga je bil z zamudo poravnan znesek 596,29 EUR na podlagi računa z dne 17. 10. 2010 in naloga z dne 25. 10. 2010, in sicer pri plači za mesec november 2010 namesto pri plači za mesec oktober 2010. Enako ravnanje ravnatelja je možno zaznati pri obračunu bonitete za uporabo službenega avtomobila, ki je bila obračunana za nazaj (nalog računovodstvu za obračun bonitete z dne 22. 10. 2010 za obdobje od 27. 4. 2010 do 23. 8. 2010) v nasprotju z Zakonom o dohodnini, zlasti 39. in 43. členom, pri čemer tako poslovanje kaže na kreditiranje ravnateljevih zasebnih potreb z javnimi sredstvi in je v nasprotju z njegovo zavezo iz 11. člena pogodbe o zaposlitvi z dne 16. 9. 2008, da bo z javnimi in drugimi sredstvi ravnal s skrbnostjo dobrega gospodarja. Ravnatelj prav tako z ničemer ni ovrgel navedb Ministrstva za kulturo v pozivu z dne 17. 3. 2011 glede opustitve pridobitve soglasja ustanovitelja za sklenitev najemne pogodbe z dne 21. 1. 2010, pri čemer so irelevantne navedbe ravnatelja, da bi dejansko morala k sklenitvi pogodbe dati soglasje vlada, saj ravnatelj tudi od vlade ni pridobil ustreznega soglasja. Nasprotno, ravnatelj je očitno mnenja, da ni dolžan spoštovati in upoštevati veljavnih predpisov, ki urejajo porabo javnih sredstev ter da ni dolžan gospodarno in smotrno upravljati z njimi. Iz njegovih navedb tudi izhaja, da se ne zaveda dejstva, da mu javna sredstva niso bila dana v last, ampak s strani državljanov zaupana v dobro upravljanje, zato je njegova odgovornost, da bi z njimi ravnal kot dober gospodarstvenik, še toliko večja, ne pa da je z nenamensko rabo zmanjševal njihovo vrednost. Glede na navedeno ministrica ugotavlja, da je ravnatelj z uporabo službenega avtomobila v zasebne namene brez ustrezne podlage v obdobju od 27. 4. 2010 do 23. 8. 2010, uporabo službene kartice za zasebne nakupe v obdobju od 16. 8. 2009 do 17. 10. 2010 in opustitvijo pridobitve soglasja za sklenitve najemne pogodbe z dne 21. 1. 2010 kršil drugi odstavek 31. člena ZZ, 34. člen ZUJIK, 100. člen Zakona o javnih financah, 39. in 43. člen Zakona o dohodnini in 12. člen Sklepa o ustanovitvi zavoda, pri čemer imajo ravnateljeva ravnanja tudi znake kaznivega dejanja zlorabe uradnega položaja ali uradnih pravic po 257. členu Kazenskega zakonika (Uradni list RS, št. 55/08 (66/08 popr.), 89/08 – odl. US, 5/09 – odl. US) in so s tem podani razlogi za njegovo razrešitev po 3. alineji drugega odstavka 38. člena ZZ.

7. V tožbi tožnik pravi, da je z izdajo odločbe tožena stranka storila absolutne bistvene kršitve pravil postopka, v celoti opustila ugotavljanje dejanskega stanja, zmotno uporabila materialno pravo in kršila temeljne človekove pravice tožeče stranke, kot bo obrazloženo v nadaljevanju te tožbe. V postopku pa so bile storjene tudi tako hude napake, da tožnik uveljavlja ničnost sklepa. Kot razlog za ugotovitev ničnosti navaja tožnik dejstvo, da odločbe sploh ni mogoče izvršiti, zaradi česar je podan ničnostni razlog po 3. točki 279. člena ZUP. Tožena stranka je namreč odločila, da se tožnik razreši z dnem 25. 5. 2011, pri čemer je še naprej ostala v veljavi odločba o imenovanju št. 0141-2/2008/17 z dne 15. 5. 2008, s katero je bil imenovan na funkcijo ravnatelja SNG A. za obdobje od 4. 9. 2008 do 3. 9. 2013. Po mnenju tožnika bi se moralo ob odločitvi o razrešitvi tudi razveljaviti odločbo, ki mu daje pravico ravnateljevanja oziroma je bil z njo imenovan. Ker odločba o imenovanju ni bila razveljavljena tudi ni mogoče izvršiti sklepa o razrešitvi. Odločbo o imenovanju ravnatelja, ki jo je izdal minister, v nobenem primeru ne more razveljaviti ministrica, temveč izključno Vlada RS. Gre namreč za dokončno odločbo, ki se jo lahko izpodbija izključno z izrednimi pravnimi sredstvi. Glede na naravo odločitve se lahko po mnenju tožnika uporabi le izredno pravno sredstvo izredne razveljavitve odločbe po 278. členu ZUP, saj odprava odločbe ne pride v poštev. To pa pomeni, da bi morala razveljaviti odločbo Vlada RS, saj ministrstvo nima te pristojnosti. Prav tako pa ni mogoče izvršiti odločbe zaradi datuma določenega v dispozitivu sklepa o razrešitvi. V sklepu je namreč naveden kot datum razrešitve 25. 5. 2011, pri čemer je sklep datiran z dnem 20. 5. 2011, tožniku pa je bil vročen dne 4. 5. 2011. Pri tem je tožena stranka očitno spregledala, da je v določbi 21. člena pogodbe o zaposlitvi tožnika, določen 120-dnevni odpovedni rok. Dispozitiv bi bilo potrebno vezati na iztek odpovednega roka po pogodbi o zaposlitvi. Tako dolgi rok je seveda razumljiv, saj je namenjen izključno temu, da se v tem času opravi razpis in imenuje ravnatelja. Imenovanje vršilca bi naj bila zgolj izjema, saj vršilec dolžnosti ne pripravi ne vizije in ne programa, ki se zahteva za kandidaturo ravnatelja. Tožena stranka ni upoštevala ugovora oziroma se ni opredelila do tožnikovega stališča, podanega v izjavi o razrešitvi z dne 16. 4. 2011, da akt o ustanovitvi ni predpis, temveč posamični pravni akt, ki ureja razmerje med zavodom in ustanoviteljem. Tako je odločilo tudi Ustavno sodišče z odločbo št. U-I-249/01, in sicer: “Izpodbijani odlok ni predpis, temveč akt o ustanovitvi javnega zavoda. Takšen akt je posamičen akt čeprav ga je v obliki odloka sprejela Vlada“. To pomeni, da s tem, ko si tožnik ni pridobil soglasja ustanovitelja ni podan razlog razrešitve po 38. členu Zakona o zavodih. Se pravi, da kršitev akta o ustanovitvi ne pomeni kršitev predpisa, ki je pogoj za razrešitev, temveč lahko to eventualno pomeni kršitev posamičnega akta, zaradi katerega pa niso podani razlogi za razrešitev.

8. Inšpektorat za kulturo in medije št. 0615-1/20/2 z dne 12. 4. 2011 je odločil, da ni pogojev za uvedbo postopka zaradi storjenega prekrška zoper SNG Dramo zaradi oddajanja dvorane. Inšpektorat je namreč ugotovil, da je pri oddaji dvorane družbi A. d.o.o. SNG A. ravnala pravilno in v skladu s 73. členom ZUJIK. Težko je razumeti, da je ministrica razpolagala z odločbo inšpektorata in je ni upoštevala, temveč je tožnika razrešila tudi iz tega razloga.

9. Kot razlog za razrešitev je tudi navedeno, da je ravnatelj uporabljal službeno kartico in službeni avtomobil brez sprejetih pravilnikov oziroma pravne podlage. Ministrica ni navedla, kateri zakoni ravnatelju nalagajo, da bi moral sprejeti ta dva pravilnika. Pregled Zakona o izvrševanju proračuna, Zakona o financah in Zakona o računovodstvu pokaže, da noben zakon ravnatelju ne nalaga dolžnosti sprejema pravilnika o službenih avtomobilih in uporabi službene kartice. To pa pomeni, da v tem primeru ne gre za protipravno ravnanje, ki je pogoj za razrešitev. Lahko gre sicer za neprimerno ravnanje, ki ga je ravnatelj priznal in obžaloval, vendar pa to ne more biti razlog za razrešitev. Razlog za razrešitev bi bil podan šele v primeru, če ravnatelj ne bi sproti poravnal svojih obveznosti. Se pravi, preden je bilo objavljeno anonimno pismo in preden je bil zoper njega sprožen postopek razrešitve.

10. Prav tako se ni mogoče strinjati s pavšalno ugotovitvijo tožene stranke, da je „z uporabo službenega avtomobila ravnal v nasprotju z Zakonom o dohodnini zlasti 39. in 43. členom, pri čemer tako poslovanje kaže na kreditiranje ravnateljevih zasebnih potreb z javnimi sredstvi in je v nasprotju z njegovo zavezo iz 11. člena pogodbe o zaposlitvi z dne 16. 9. 2008, da bo z javnimi in drugimi sredstvi ravnal s skrbnostjo dobrega gospodarstvenika.“ Dejstvo je, da se dohodnina obračunava na podlagi letne osnove, med letom pa se plačuje zgolj akontacija. Kršitev bi nastala šele, če dohodnina ne bi bila plačana za dohodninsko leto, v katerem je nastala obveza. Prav tako ni mogoče razumeti, kaj je imela tožena stranka v mislih, ko se je opredeljevala, da je poravnal boniteto in odbitno franšizo iz avtorskega honorarja in ne iz plače. Po mnenju tožnika je povsem nepomembno ali je poravnal obveznosti iz honorarja ali iz plače. Tožena stranka zgolj pavšalno navaja, da je ravnatelj kršil 100. člen Zakona o javnih financah in 39. in 43. člena Zakona o dohodnini, pri čemer teh trditev niti ne skuša utemeljiti.

11. Prav tako se ni mogoče strinjati z navedbo tožene stranke, da ni dolžna upoštevati ZUP in ji ni bilo potrebno prekiniti postopka zaradi vložene kazenske ovadbe. Prav tako se ni mogoče strinjati, da je po 148. členu ZUP možno govoriti takrat, ko je rešitev tega vprašanja sestavni del dejanskega stanja, saj citirana določba tega ne določa. Pri tem pa je potrebno poudariti, da gre pri konkretni vloženi kazenski ovadbi za ugotavljanje dejanskega stanja oziroma razloga razrešitve. Med drugim je namreč vložena kazenska ovadba zaradi kršitve enakopravnosti zaradi političnega prepričanja. Tožena stranka pa k razrešitvi tudi ni pridobila soglasja Državnega zbora RS. Poslovnik Državnega zbora namreč v 112. členu določa: „S sklepom državni zbor odloča o volitvah, imenovanjih in razrešitvah, daje soglasja k aktom javnih zavodov in javnih podjetij ter k imenovanjem in razrešitvam direktorjev v skladu z zakonom in ustanovitvenim aktom, odloča o postopkovnih vprašanjih in o drugih vprašanjih iz svoje pristojnosti.“

12. Tožnik se opira na drugi odstavek 7. člena ZUS-1 in uveljavlja tudi odškodninski zahtevek za povzročeno škodo. Razrešitev tožnika je bila izjemno medijsko razvpita in so bili o njem objavljeni številni izjemno žaljivi članki, ki so globoko posegli v njegovo čast in dobro ime. Dejstvo je, da je imel tako hudi medijski linč za tožnika zelo stresne posledice, zaradi česar je bilo prizadeto tudi njegovo zdravje in bo sodišču po končanem zdravljenju tudi predložil zdravniška potrdila. Zato postavlja v trenutku vložitve tožbe tožbeni zahtevek za nematerialno škodo v višini 9.500,00 EUR, in sicer: a pretrpljene duševne bolečine 2.000,00 EUR, za okrnitev časti in dobrega imena 6.000,00 EUR, za strah pred izgubo zaposlitve 1.500,00 EUR, skupaj 9.500,00 EUR. Predlaga, da sodišče odloči, da so mu bile kršene temeljne človekove pravice po 22., 34. in 35. členu Ustave, da sodišče sklep tožene stranke št. 0141-7/2011/18 z dne 20. 5. 2011 izreče za ničnega, podrejeno pa, da se odpravi sklep in se vrne v ponovni postopek toženi stranki. Zahteva plačilo omenjene odškodnine in stroškov postopka.

13. V odgovoru na tožbo tožena stranka pravi, da imenovanje in razrešitev ravnatelja javnega zavoda ni upravna zadeva v smislu 2. člena ZUP in da je bilo to tožniku pojasnjeno že v izpodbijanem sklepu; gre namreč za drugo javnopravno stvar v smislu 4. člena ZUP, zato se v omenjenih postopkih smiselno uporabljajo določbe ZUP, kolikor to področje ni urejeno s posebnim postopkom. Ker postopek imenovanja in razrešitve ni v celoti urejen v ZUJIK in ZZ, se v teh postopkih smiselno uporabljajo določbe ZUP, kot določa 4. člen omenjenega zakona. Tožena stranka se torej ne more strinjati s tožnikovo navedbo, da bi bilo potrebno odločbo o imenovanju razveljaviti, da bi bilo sploh možno ravnatelja razrešiti oziroma zagotoviti izvršitev sklepa o razrešitvi. Za tako ravnanje ni nobene pravne podlage, te pa tudi ne navaja oziroma konkretizira tožnik. Iz razloga 3. točke prvega odstavka 279. člena ZUP je mogoče izreči za ničen le tak upravni akt, ki ga ni mogoče izvršiti, pri čemer ta ničnostni razlog predpostavlja, da odločba še ni bila izvršena (tako Vrhovno sodišče Republike Slovenije, opr. št. I Up 218/2003). Izpodbijani sklep o razrešitvi pa je bil pravno in dejansko že izvršen, saj je tožnik prenehal opravljati funkcijo ravnatelja Slovenskega narodnega gledališča A., svet omenjenega javnega zavoda pa mu je dne 6. 6. 2011 tudi odpovedal pogodbo o zaposlitvi za opravljanje funkcije ravnatelja. Z dnem 26. 5. 2011 je bil imenovan vršilec dolžnosti ravnatelja (odločba Ministrstva za kulturo št. 0141-7/2011/20 z dne 20. 5. 2011), s katerim je svet javnega zavoda tudi sklenil pogodbo o zaposlitvi. Istočasno tožena stranka poudarja, da sta postopek razrešitve ravnatelja in postopek odpovedi pogodbe o zaposlitvi zaradi razrešitve s funkcije dva med seboj ločena postopka; za prvega je pristojna tožena stranka, za drugega pa svet. Odpovedni rok, dogovorjen v pogodbi o zaposlitvi, ni vprašanje postopka razrešitve, temveč postopka odpovedi pogodbe o zaposlitvi. Ne drži tožnikova navedba, da je Inšpektorat Republike Slovenije za kulturo in medije odločil, da v zadevi oddajanja dvorane Slovenskega narodnega gledališča ni pogojev za uvedbo postopka zaradi storjenega prekrška zoper navedeni javni zavod. Dokument, na katerega se tožnik sklicuje, namreč ni odločba Inšpektorata Republike Slovenije za kulturo in medije, temveč zgolj uradni zaznamek navedenega organa z dne 12. 4. 2010, iz katerega med drugim izhaja, da „v zvezi z oddajo prostih zmogljivosti javne kulturne infrastrukture in s tem stvarnega premoženja države – prostorov stavbe A., ni mogel izvesti ugotovitvenega postopka, v katerem bi lahko ugotovil skladnost ali neskladnost z ZUJIK, saj formalni pogojev za postopek ni.“ Navedeni uradni zaznamek se nanaša na ugotavljanje morebitnega prekrška in s tem povezane odgovornosti za prekršek, ne pa na postopek razrešitve ravnatelja Slovenskega narodnega gledališča A. Toženi stranki je znano, da je Ustavno sodišče Republike Slovenije v številnih odločitvah sprejelo stališče, da je akt o ustanovitvi javnega zavoda posamičen in ne splošen akt, pri čemer pa velja omeniti, da ZUJIK tako glede določitve nalog sveta (42. člen), kot tudi nalog ravnatelja (35. člen) napotuje na Sklep o ustanovitvi javnega zavoda Slovensko narodno gledališče A. s tem, da določa, da oba organa javnega zavoda opravljata tudi druge naloge v skladu z aktom o ustanovitvi javnega zavoda. Določbi 11. in 12. člena Sklepa o ustanovitvi javnega zavoda Slovensko narodno gledališče A., ki konkretneje urejata naloge in pooblastila ravnatelja, se torej nanašata ne le na obstoječe, temveč tudi bodoče, še ne nastale položaje oziroma situacije; določbi pomenita tudi izvedbo višje pravne norme, vsebovane v ZUJIK. To so lastnosti, ki po mnenju tožene stranke dajejo navedenima določbama naravo splošnih in abstraktnih norm. Tožnikovo ravnanje z javnimi sredstvi ni skladno s standardi, ki določajo skrbnost vestnega gospodarstvenika. Raba javnih sredstev izključno v zasebne namene, ki so po sami definiciji nasprotni namenom, ki se zasledujejo z zakonitim poslovanjem javnega zavoda, nikakor ne ustreza skrbnosti, ki jo mora ravnatelj javnega zavoda izkazati pri zastopanju in vodenju javnega zavoda. Tožena stranka se prav tako ne more strinjati s tožnikovo navedbo, da bi morala k njegovi razrešitvi pridobiti soglasje Državnega zbora Republike Slovenije. V skladu s 112. členom Poslovnika Državnega zbora, ki ga citira tožnik, daje državni zbor soglasje k razrešitvi direktorja le, če tako določa zakon ali ustanovitveni akt. Ne ZZ, ne ZUJIK in tudi ne Sklep o ustanovitvi javnega zavoda Slovensko narodno gledališče A. ne določajo, da mora k razrešitvi ravnatelja podati soglasje državni zbor.

15. Po določilu 1. odstavka 39. člena Zakona o zavodih (ZZ, Uradni list RS, št. 12/91 z nadaljnjimi spremembami in dopolnitvami) ima zoper sklep o razrešitvi direktorja javnega zavoda prizadeti pravico zahtevati sodno varstvo, če meni, da je bil kršen za razrešitev določeni postopek in da je ta kršitev lahko bistveno vplivala na odločitev, ali da niso podani razlogi za razrešitev, določeni v drugem odstavku 38. člena tega zakona. Zahteva za sodno varstvo se vloži pri pristojnem sodišču iz drugega odstavka 36. člena ZZ. Po določbi 2. odstavka 36. člena ZZ, če direktorja imenuje organ republike, se zahteva za sodno varstvo vloži pri sodišču, pristojnem za upravne spore. To v povezavi z določbama 28. člena Zakona o uresničevanju javnega interesa za kulturo (ZUJIK, Uradni list RS, št. 96/2002 z nadaljnjimi spremembami in dopolnitvami) in 6. člena ZZ pomeni, da gre v obravnavani zadevi za presojo zakonitosti izpodbijane odločbe preko zakonskih razlogov iz 1. odstavka 39. člena ZZ. Tožnik smiselno uveljavlja oba razloga, na podlagi katerih je po določbi 1. odstavka 39. člena ZZ dopustno sprožiti upravni spor.

16. Prvo vprašanje, ki je med strankama sporno, je vprašanje uporabe oziroma načina uporabe pravil splošnega upravnega postopka (ZUP, Uradni list RS, št. 80/1999 z nadaljnjimi spremembami in dopolnitvami) v postopku razrešitve ravnatelja A. V zvezi s tem sodišče pripominja, da v določeni meri primerljivi zadevi, ko je šlo za presojo zakonitosti vladne odločitve o razrešitvi direktorice F. (I U 719/2009-14 z dne  23. 6. 2009), je Upravno sodišče sprejelo interpretacijo, da kljub temu da področna zakonodaja ne omenja ZUP, gre pri aktu o razrešitvi direktorice F. za upravno odločbo. Če to velja za razrešitev direktorice F., kjer je sodišče na podlagi nedvoumne jezikovne razlage zakonskih določb ugotovilo, da Javni filmski sklad ni avtonomna institucija, ker je zakonodajalec njeno ureditev določil tako, da izvaja kulturno politiko Vlade RS, in v primernost takšne ureditve se sodišče ni spuščalo, potem še toliko bolj velja relevantnost določil ZUP pri razrešitvi direktorja, ki po zakonu in (tradicionalno) po sami naravi stvari ne izvaja kulturne politike vlade.

17. Tudi v obravnavanem primeru je zato izpodbijani akt enostranski, javnopravni, oblastveni in posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, ki pomeni odločanje o pravici tožnika, da v okoliščinah enakopravnega dostopa zaseda delovno mesto direktorja javnega zavoda (3. odstavek 49. člena Ustave), kajti mesto direktorja gledališča ni uradniška funkcija v državnem organu, nad katero bi organ izvršilne veje oblasti lahko izvajal politično diskrecijo v smislu 3. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1, Uradni list RS, št. 105/2006, 62/2010). To pomeni, da tožena stranka nima prav, ko navaja, da se ZUP uporablja samo „smiselno“ na podlagi 4. člena ZUP; zgolj smiselna uporaba pravil ZUP velja za postopke imenovanj direktorjev zavodov (muzejev) na področju kulturnih dejavnosti, kjer minister pri izbira uporablja določeno diskrecijo oziroma ima zaznavno široko polje proste presoje (sodba Upravnega sodišča v zadevi I U 776/2010 z dne 8. 3. 2011), ne pa pri razrešitvah, kjer takšnega polja proste presoje nima. Izpodbijani akt je torej upravni akt in tožena stranka je vezana na pravila ZUP.

18. Drugo vprašanje, ki je med strankama upravičeno sporno, in katerega mora sodišče razrešiti v izhodišču obrazložitve sodbe, je vprašanje, kateri organ je pristojen za razrešitev ravnatelja A. To vprašanje je izredno pomembno, ker je bistvo demokratičnega ustroja družbe (1., 2. člen in 4. odstavek 153. člena Ustave) med drugim tudi v tem, da državni organi in javno-pravni subjekti ne prevzemajo pristojnosti (drug od drugega) brez jasnih zakonskih podlag, četudi gre v zadevi zgolj za dilemo, ali je v zadevi pristojna vlada ali ministrstvo; a v konkretnem primeru so v spletu pravil o pristojnostih v zvezi z imenovanjem in razrešitvijo ravnatelja gledališča vključeni še organi  zavoda in sicer svet in strokovni svet A. Na pomembnost teh vprašanj je Ustavno sodišče že opozorilo v ustavno-sodni praksi v povezavi z javnim zavodom na področju javnega obveščanja.(1) V tej zadevi je Ustavno sodišče argumentacijo in interpretacijo spornih zakonskih določb vezalo neposredno na ustavna določila o demokratičnosti, svobodi tiska in medijev in svobodi izražanja,(2) za kar je po mnenju Ustavnega sodišča potrebna „relativna stabilnost in samostojnost funkcije direktorja“ oziroma »strokovna neodvisnost v razmerju do nosilcev družbene, ekonomske in politične moči ter do vsakokratne oblasti“,(3) da se direktor lahko „neodvisno in ustvarjalno posveča aktivnostim, ki jih mora izvajati v javnem interesu“(4) in da so vnaprej jasno določeni pogoji za morebitno predčasno razrešitev.(5)

19. Opisana zveza med strokovno avtonomnostjo direktorja javnega zavoda in  načelom demokratičnosti in temeljnih svoboščin glede obveščanja in izražanja stališč sicer v primeru A. ni tako neposredna, kot to velja za javni zavod RTV, da bi moralo sodišče isto stopnjo strogosti presoje glede interpretacije pravil o pristojnosti, kot jo je postavilo Ustavno sodišče v primeru javnega zavoda RTV, zavzeti tudi v primeru interpretacije določb ZUJIK in ZZ. Vendar pa bi bilo zmotno popolnoma spregledati pomen avtonomije vodenja A. kot institucije nacionalnega kulturnega pomena pri interpretaciji določb ZZ in ZUJIK. Ravno A. je namreč ena tistih ključnih umetniških in kulturnih institucij v državi, prek katere izvajalci kot (po)ustvarjalci uresničujejo ustavno pravico do umetniškega ustvarjanja iz 59. člena Ustave, uporabniki pa pravico do sprejemanja te oblike izražanja (1. odstavek 39. člena Ustave). Zato, če naj bi politični organ imel pristojnost za razrešitev ravnatelja gledališča, mora to dovolj jasno in nedvoumno izhajati iz zakona.

20. Po določbi 1. odstavka 32. člena ZZ direktorja imenuje in razrešuje ustanovitelj, če ni z zakonom ali aktom o ustanovitvi za to pooblaščen svet zavoda. Že sam ZZ pa določa, če poslovodna funkcija in funkcija vodenja strokovnega dela nista ločeni, imenuje in razrešuje direktorja svet zavoda s soglasjem ustanovitelja (3. odstavek 32. člena ZZ). To je razumljivo, kajti pri zavodih na področju družbenih dejavnosti, kjer ni ločene strokovne in poslovodne funkcije, pri čemer ZZ za vse zavode predvideva kot organ tudi strokovni svet, bi polna moč ustanovitelja, da imenuje in razrešuje direktorja zavoda brez ustreznih varovalk strokovne avtonomije zaradi dopustne uporabe političnih interesov pri ustanoviteljih lahko vodila k politizaciji zavodov na področju kulturnih dejavnosti; to bi bilo ravno na primeru gledališke umetnosti glede na njeno tradicionalno vlogo, ki se v umetniškem smislu veže tudi na kritično refleksijo javne politike, še toliko bolj nenavadno, razen v primeru akta razrešitve s strani ustanovitelja zaradi ravnateljevih kršitev predpisov, splošnih aktov ali sklepov zavoda. Poslovodna in funkcija vodenja strokovnega dela A. nista ločeni (1. odstavek 8. člena Sklepa). Zato bi z vidika ZZ direktorja gledališča razreševal svet zavoda s soglasjem ustanovitelja. Vendar ZZ je le splošen predpis na področju družbenih dejavnosti; po določilu 6. člena ZZ pa se določbe tega zakona uporabljajo, če niso v posebnih zakonih posamezna vprašanja drugače urejena, kar je na enak način določeno tudi v 28. členu ZUJIK. Zakonodajalec pa je ravno na področju kulture izrecno uredil drugačen sistem imenovanja direktorja zavodov. Ne glede na to, ali sta poslovodna in strokovna funkcija vodenja ločeni, je zakonodajalec izrecno določil, da „direktorja imenuje ustanovitelj po predhodnem mnenju sveta in strokovnega sveta“ /.../ (1. odstavek 36. člena ZUJIK). Določilo 36. člena ZUJIK, ki ima podnaslov „imenovanje direktorja“ tudi določa, „če je ustanovitelj javnega zavoda država opravi razpis in imenuje direktorja minister pristojen za kulturo“. Določilo 37. člena ZUJIK, ki ima podnaslov „razrešitev direktorja“, pa tudi določilo 38. člena ZUJIK, ki tudi govori o razrešitvi, pa ne določata nič, kateri organ je pristojen za razrešitev, kar bi lahko kazalo na to, da glede razrešitve direktorja zakonodajalec ni želel ureditvi pristojnosti drugače, kot je določeno v 3. odstavku 32. člena ZZ, po katerem bi moral ravnatelja razrešiti svet zavoda s soglasjem ustanovitelja. Določilo 39. člena ZUJIK pravi, da akt o ustanovitvi podrobneje določi postopek imenovanja oziroma razrešitve direktorja, pogoje, ki jih mora izpolnjevati ter njegove naloge, pooblastila in odgovornosti. Tega določila pa ni mogoče uporabiti v tem smislu, da je zakonodajalec prepustil podzakonskemu aktu vlade, da določi kateri organ je pristojen za razrešitev ravnatelja gledališča.(6) Kajti zakonsko pooblastilo velja le za „podrobnejšo“ ureditev postopka razrešitve, pogojev, ki jih mora izpolnjevati in obveznosti, ne pa da bi podzakonski akt vlade lahko originarno določil pristojnost organa za razrešitev (načelo vezanosti uprave na zakon – 2. odstavek 120. člena Ustave). Uporaba besedne zveze „imenovanja oziroma razrešitve“ v 39. členu ZUJIK kaže sicer na to, da je morda zakonodajalec imel namen, da isti organ določi za imenovanje in razrešitev ravnatelja, vendar to zaradi opisanega pomena obravnavanega vprašanja o pristojnosti ni zadosti za interpretacijo, da ravnatelja gledališča razreši minister za kulturo. Kajti po tej varianti interpretacije bi tako kot pred imenovanjem tudi pred razrešitvijo dala mnenje strokovni svet in svet zavoda, vendar pa svet zavoda po 42. členu ZUJIK ni pristojen za dajanje predhodnega mnenja pri razrešitvi direktorja.

21. Šele določba, ki ureja strokovni svet zavoda na področju kulturnih dejavnosti, daje sodišču podlago za izpeljavo interpretacije, da je zakonodajalec vendarle drugače uredil pristojnost za razrešitev ravnatelja v ZUJIK, kot je to določeno v ZZ. Določilo 40. člena ZUJIK namreč v 4. alineji 1. odstavka pravi, da ima strokovni svet nalogo, da daje predhodno mnenje ustanovitelju k imenovanju in razrešitvi direktorja javnega zavoda. Ker določilo 5. odstavka 36. člena ZUJIK pravi, če je ustanovitelj javnega zavoda država opravi razpis in imenuje direktorja minister pristojen za kulturo, ustanoviteljske pristojnosti za razrešitev direktorja A. izvaja minister za kulturo in ne Vlada. Kajti določba iz 2. odstavka Sklepa, ki pravi, da ustanoviteljske pravice in obveznosti Republike Slovenije izvaja Vlada RS kot podzakonski predpis ne more imeti prednosti pred zakonskimi določbami, četudi so le-te postavljene tako, da je potrebna določena interpretacija za njihovo uporabo, ki je v skladu z voljo zakonodajalca. Ali je takšna ureditev razrešitve ravnatelja gledališča, po kateri je za razrešitev pristojen minister po predhodnem mnenju strokovnega sveta pravno sprejemljiva, ali ne v situaciji, ko gre za očitek kršitve predpisov in splošnih aktov zavoda, pa je po mnenju sodišča vprašanje primernosti, smiselnosti, funkcionalnosti, ne pa ustavnosti, zato sodišče ni prekinilo postopka zaradi presoje ustavnosti zakonskih določb o razrešitvi ravnatelja gledališča.

22. Pred razrešitvijo je ministrica pridobila mnenje strokovnega sveta, kot to določa ZUJIK, in mnenje strokovnega sveta z dne 31. 3. 2011 se opredeljuje zgolj o tem, da je iz dopisa Ministrstva za kulturo razvidno, da ravnatelj ni storil strokovnih napak. S takšno vsebino ni strokovni svet v ničemer zmanjšal avtonomije ministrice pri odločitvi o razrešitvi tožnika. Z vidika upoštevanja mnenja strokovnega sveta, ki bi v primeru argumentiranega odgovora na konkretne očitke zoper tožnika s strani ministrice, lahko zmanjšal njeno avtonomijo, izpodbijani akt ni nezakonit. Če je ministrica pred razrešitvijo dobila tudi mnenje sveta zavoda, ki sicer po zakonu za to niti nima pristojnosti, pa to nima nobenega vpliva na zakonitost odločitve.

23. Naslednji korak v presoji je, ali je tožena stranka pravilno uporabila določilo 3. alineje 2. odstavka 38. člena ZZ, ki določa pogoje za razrešitev. Iz že omenjene sodne prakse v zadevi I U 719/2009-14 izhaja, kako strogo oziroma kakšen test presoje uporablja sodišče v tovrstnih zadevah. V zadevi I U 719/2009-14 je sodišče zavzelo stališče, da „navkljub opisani naravi razmerja med direktorico javnega sklada in Vlado RS /.../ , ki govori v prid celovite avtonomije slednje, pa sodišče/.../ vendarle mora strogo presojati zakonitost izpodbijanega akta v tem smislu, da mora biti iz izpodbijane odločbe jasno razvidno, katero obveznost iz zakona ali Sklepa tožnica ni izpolnjevala. V tem smislu torej tožena stranka nima širokega polja proste presoje zaradi specifične narave zadeve, ki se nanaša na kulturno politiko države oziroma ima na primer v primeru odločanja na podlagi drugega razloga iz 3. alineje 1. odstavka 22. člena Zakona o javnih skladih, kjer gre za vprašanje izpolnjevanja ciljev iz poslovnega in finančnega načrta, zaznavno širše polje proste presoje.“ Sodišče enak princip presoje uporablja tudi v obravnavani zadevi, kajti če princip stroge sodne presoje, ko gre za očitek kršitve predpisov, velja v primeru razrešitve direktorja javnega sklada, ki izvaja vladno politiko, potem mora enak princip presoje veljati tudi pri razrešitvi ravnatelja A., ki ne izvaja vladne politike. Ob tem je treba upoštevati še stališče Vrhovnega sodišča iz sklepa v zadevi I Up 1383/2002 z dne 22. 10. 2003, kjer je šlo za vprašanje razrešitve direktorja pokrajinskega arhiva, da „za pravilno in zakonito odločitev ni dovolj le dejstvo, da okoliščine primera kažejo na obstoj razlogov za razrešitev, temveč je treba očitane nepravilnosti nesporno ugotoviti in jih v postopku razrešitve dokazati.“

24. Po določilu 3. alineje 1. odstavka 38. člena ZZ je direktor lahko razrešen, če „direktor pri svojem delu ne ravna po predpisih in splošnih aktih zavoda ali neutemeljeno ne izvršuje sklepov organov zavoda ali ravna v nasprotju z njimi.“ Ker tožena stranka v obrazložitvi izpodbijanega akta ni navedla, da tožnik iz neutemeljenih razlogov ni izvrševal sklepov organov zavoda ali ravnal v nasprotju z njimi, je za razrešitev upravnega spora relevantno samo vprašanje, ali je tožena stranka v zadostni meri ugotovila in utemeljila, da tožnik „ni ravnal po predpisih in splošnih aktih zavoda.“ Tisto, kar med strankama ni sporno, je, da tožnik kot direktor A. ni pridobil soglasja ustanovitelja zavoda za oddajo prostorov A. na naslovu ..., v najem podjetju A.A. d.o.o. za izvedbo licenčne oddaje „...“. Tega ravnanja tožnika ne presoja preko določbe 34. člena ZUJIK, ki pravi, da mora direktor pri vodenju poslov ravnati z javnimi sredstvi s skrbnostjo vestnega gospodarstvenika, kajti tožena stranka ni ugotavljala dejstev, ali se je oddaja prostorov v najem omenjeni družbi izkazala za ekonomsko premišljeno in racionalno odločitev z vidika funkcionalne uporabnosti kulturne infrastrukture, kar je bistvo navedenega zakonskega določila; ampak je treba ravnanje tožnika v zvezi z oddajo omenjenih prostorov  presojati z vidika vprašanja, ali je s tem tožnik „kršil predpis ali splošni akt zavoda“, ali ne (3. alineja 1. odstavka 38. člena ZZ).

25. Obveznost ravnatelja, da pred oddajo nepremičnine v najem pridobi soglasje ustanovitelja nesporno izvira iz 2. alineje 1. odstavka 12. člena Sklepa o ustanovitvi javnega zavoda A. (Sklep). To določilo pravi, da ravnatelj v pravnem prometu zastopa in predstavlja zavod neomejeno in je pooblaščen za sklepanje pogodb v okviru potrjenega finančnega načrta, „razen pogodb, ki se nanašajo na nepremičnine, ki jih ima v upravljanju, za kar je potrebno predhodno soglasje ustanovitelja.“ Tožnik se v postopku brani, da Sklep ni predpis, ampak je posamični akt, zato ni izpolnjen pogoj za razrešitev iz 3. alineje 1. odstavka 38. člena ZZ in se pri tem sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča v zadevi U-I-249/01 z dne 11. 9. 2003. Ustavno sodišče je v navedeni odločbi res odločilo, da Odlok o ustanovitvi javnega raziskovalnega zavoda Kemijski inštitut „ni predpis“ in je zavzelo stališče, da je to „posamični akt“. Vendar je treba upoštevati, da je Ustavno sodišče to stališče in interpretacijo omenjenega odloka sprejelo v kontekstu obravnavanja pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti. V konkretnem primeru pa je treba presoditi, ali je Sklep mogoče interpretirati kot „splošen akt zavoda“ v smislu 3. alineje 1. odstavka 38. člena ZZ. V določenem smislu je splošni akt zavoda „terminus technicus“, kajti VII. Poglavje ZZ ima naslov: Splošni akti zavoda in v prvem odstavku 45. člena ZZ je določeno, da ima zavod „statut“ in „pravila“. Predmetni Sklep ni „statut“, kajti ob pojmu „statut“ zakonodajalec v 2. odstavku 45. člena ZZ, navaja tudi „akt o ustanovitvi“. Vendar pa določilo 3. odstavka 45. člena ZZ pravi, da ima zavod lahko tudi „druge splošne akte“, s katerimi se urejajo vprašanja, pomembna za delo in poslovanje zavoda, v skladu s statutom oziroma pravili. Zato pa je treba vprašanje, ali je Sklep splošen akt zavoda v smislu 3. odstavka 45. člena ZZ presojati tudi na podlagi vsebine določb Sklepa, ali le-te urejajo vprašanja, pomembna za delo in poslovanje zavoda. Vsebina Sklepa pa je nedvomno taka, da ureja splošne in konkretne zadeve, ki so pomembne za delo zavoda, med drugim tudi v zvezi z nalogami ravnatelja (11. člen) in njegovimi pooblastili (12. člen), ki so relevantne za njegovo morebitno razrešitev (10. člen). Tožena stranka je torej v izpodbijanem aktu v zadostni meri izkazala in pravilno ugotovila, da je tožnik kršil Sklep kot splošen akt zavoda, ker za oddajo prostorov A. ni predhodno pridobil soglasja ustanovitelja, kot to zahteva 2. alineja 1. odstavka 12. člena Sklepa.

26. Tožnik sicer v tožbi opušča argument, ki ga je navajal v izjavi o razlogih za razrešitev, da naj bi bila določba 2. alineje 1. odstavka 12. člena Sklepa v nasprotju z določilom 2. odstavka 73. člena ZUJIK, ki pa ne določa, da se lahko z aktom o ustanovitvi določijo pogoji za oddajanje prostorov. Ker gre v tem delu za vprašanje uporabe materialnega prava, sodišče dodaja naslednjo razlago:

27. Samo dejstvo, da zakonodajalec v 2. odstavku 73. člena ZUJIK ni določil, da se z aktom o ustanovitvi zavoda določijo pogoji za oddajanje prostorov, ne pomeni, da je omenjena določba Sklepa v nasprotju z zakonom. Določba 73. člena ZUJIK se namreč nanaša na oddajanje kulturne infrastrukture v upravljanje javnemu zavodu, ne pa zasebnim družbam za njihove kulturne projekte in programe.

28. Za presojo zakonitosti izpodbijanega akta pa je pomembno določilo 74. člena ZUJIK, ki pa se nanaša na oddajanje v najem kulturne infrastrukture „drugim kulturnim izvajalcem“. Iz tega določila pa celo izhaja, da oddaja kulturne infrastrukture drugim kulturnim izvajalcem, ki ne izvajajo javnih kulturnih programov (1. odstavek 74. člena), ali organizacijam, ki ne delujejo v javnem interesu v smislu 80. člena ZUJIK (2. odstavek 74. člena ZUJIK), sploh ni dopustna. Tudi iz 3. odstavka 73. člena ZUJIK izhaja, da imajo znotraj kroga izvajalcev javno priznanih kulturnih dobrin in storitev prednost pri uporabe javne kulturne infrastrukture tisti, ki izvajajo javne kulturne programe in projekte, ki so združljivi s področjem dela konkretnega javnega zavoda. Da je možnost oddaje javne kulturne infrastrukture omejena na kulturne programe in projekte, ki imajo kakršen koli javni status po zakonodaji na področju kulturnih dejavnosti, izhaja tudi iz 2. odstavka 75. člena ZUJIK. To pomeni, da določila 2. alineje 1. odstavka 12. člena Sklepa niti ni mogoče razlagati tako, da dopušča oddajo „nepremičnine“, ki je razglašena za javno kulturno infrastrukturo, zasebnikom, ki ne izvajajo javnega kulturnega programa ali projekta v smislu zakonodaje o kulturnih dejavnostih. Ker tožnik torej priznava, da ni pred oddajo predmetnih prostorov zaprosil za soglasje ustanovitelja, ki bi ga sicer moral dobiti tudi, če bi šlo za oddajo organizaciji, ki deluje v javnem interesu po 2. odstavku 74. člena ZUJIK, za ugotovitev, ali je izpodbijana odločba (ne)zakonita sodišču niti ni bilo treba razčiščevati, ali je podjetje A.A. d.o.o. s televizijsko in resničnostno oddajo „...“ izvajalo javni kulturni programa oziroma projekt v javnem interesu v smislu ZUJIK in s katerim aktom so bili prostori A., ki so bili predmet konkretnega najema, razglašeni za del javne kulturne infrastrukture v smislu 1. in 2. odstavka 70. člena ZUJIK, kajti nesporno med strankama je, da so prostori, ki jih je s pogodbo oddal tožnik v najem, „nepremičnina“ v smislu 2. alineje 1. odstavka 12. člena Sklepa.

29. Vendar pa samo zgoraj navedena kršitev Sklepa ne bi mogla zadoščati za razrešitev tožnika, kajti jezikovna razlaga določila 3. alineje 2. odstavka 38. člena ZUJIK jasno kaže, da šele, če direktor ne »ravna po predpisih«, ali »če ne izvršuje sklepov«, kar pomeni, da mora v več primerih kršiti predpise ali ravnati v nasprotju s sklepi organov zavoda, da ga je mogoče na tej podlagi razrešiti. Tožena stranka je te druge kršitve predpisov ugotovila v zvezi z  tožnikovimi nakupi zasebnih stvari s službeno kartico in uporabo službenega avtomobila v zasebne namene. Tožnik ne zanika, da je prišlo do uporabe službene kartice v zasebne namene in uporabe službenega vozila v zasebne namene z njegove strani. V zvezi s temi zatrjevanimi kršitvami se sodišču ni bilo treba ukvarjati z razčiščevanjem, ali je tožnikovo ravnanje, potem ko je povrnil zneske, ki jih je črpal iz službene kartice in po obračunu bonitete za uporabo službenega avtomobila, še vedno bila podana kršitev 39. in 43. člen Zakona o dohodnini oziroma 110. člen Zakona o javnih financah, kajti tožena stranka se v obrazložitvi akta sklicuje tudi na določilo 34. člena ZUJIK. To določilo pa pravi, da mora direktor pri vodenju poslov ravnati z javnimi sredstvi s skrbnostjo vestnega gospodarstvenika. Z vidika načela skrbnosti ravnanja z javnimi sredstvi in vestnim gospodarjenjem z javnimi sredstvi pa ima lahko tožena stranka politiko t.i. ničelne tolerance. Četudi morda niso nastale nobene škodljive posledice zavodu v materialnem smislu zaradi uporabe službenega vozila v zasebne namene in zaradi določenih nakupov v zasebne namene s službeno kartico, navedena ravnanja, ki niso bila enkratna, ampak so trajala v določenem časovnem obdobju, pri čemer tožnik kot ravnatelj zavoda ni predhodno poskrbel za to, da bi zavod uredil uporabo službenih kartic in službenega avtomobila v splošnem aktu zavoda, pomenijo nevestno oziroma neskrbno ravnanje z javnimi sredstvi. Ničelna stopnja tolerance na tem področju ni nezakonita. Tožnik tudi ni uveljavljal, da bi mu bila uporaba službene kartice in službenega vozila v zasebne namene z obveznostjo naknadne povrnitve sredstev oziroma obračuna bonitet določena v pogodbi o zaposlitvi.

30. Ob tej presoji sodišče ni spregledalo, da tožnik v tožbi omenja, da je bila podana kazenska ovadba „zaradi kršitve enakopravnosti zaradi političnega prepričanja“, vendar pa v tožbi razen tega ne navaja nobenih dejstev ali dokazov, da je izpodbijana razrešitev odraz oziroma posledica diskriminacije na podlagi neke osebne okoliščine. Zato te pavšalne navedbe sodišče ni moglo presojati.

Tudi ostali tožbeni ugovori tožnika so neutemeljeni. Tožnik nima prav, ko uveljavlja, da izpodbijane odločbe ni mogoče izvršiti, ker ni bila razveljavljena odločba o tožnikovem imenovanju z dne 15. 5. 2008, za razveljavitev pa naj bi bila pristojna Vlada, ker gre za izredno pravno sredstvo po ZUP. Zakonodajalec v ZZ in ZUJIK ni določil, da mora biti z aktom o razrešitvi direktorja javnega zavoda razveljavljena tudi odločba o imenovanju; ker morajo posamični akti državnih organov temeljiti na zakonu (4. odstavek 153. člena Ustave), izdaja akta o razrešitvi brez hkratne razveljavitve odločbe o imenovanju ne pomeni ovire za izvršitev izpodbijane odločbe.

31. Tudi odpovedni rok 120 dni, ki je določen v 21. členu pogodbe o zaposlitvi med svetom zavoda in tožnikom, ni razlog za nezakonitost izpodbijane odločbe, kajti zakonodajalec v ZZ in ZUJIK v primeru akta razrešitve ravnatelja s strani ustanovitelja ni predvidel „odpovednega“ roka, zato v upravnem sporu v zvezi z razrešitvijo direktorja ta rok ni relevanten.

32. Tudi argument, da je Inšpektorat za kulturo in medije odločil, da ni pogojev za uvedbo postopka zaradi storjenega prekrška zaradi oddaje dvorane v najem ni relevanten v upravnem sporu, ker obstoj ali neobstoj prekrška v postopku ugotavljanja odgovornosti tožnika v kaznovalnem postopku ne vpliva na sodno presojo zakonitosti izpodbijanega upravnega akta. Če je tožnik vložil kazensko ovadbo v zvezi z izdajo izpodbijanega akta ali v povezavi z njim, to ni predhodno vprašanje v smislu 1. odstavka 148. člena ZUP za upravno odločanje o razrešitvi direktorja zavoda.

33. Na tožbeni ugovor iz V. točke tožbe je tožena stranka pravilno odgovorila v odgovoru na tožbo, da je soglasje Državnega zbora na razrešitev v obliki sklepa potrebno takrat, kadar zakon to izrecno določa.

34. Na tej podlagi je sodišče tožbo v celoti zavrnilo kot neutemeljeno (1. odstavek 63. člena ZUS-1 in 4. dostavek 25. člena ZUS-1).

opomba (1)	  : Odločba Ustavnega sodišča v zadevi U-I-172/94 z dne 9. 11. 1994, ko je šlo za postopek imenovanje direktorja zavoda RTV.

opomba (2)	  : Ibid. odst. 4., 6., 7.BII/1 in BII/2.

opomba (4)	  : Ibid. odst. BI/3 in odst. BII/2.

opomba (6)	  : Šele Sklep namreč izrecno določa, da minister sprejme sklep o razrešitvi ravnatelja A. (2. odstavek 10. člena Sklepa).

ZUP člen 2, 4. ZUS-1 člen 2, 2/2, 3. ZZ člen 32, 32/1, 32/3, 38, 38/1, 38/1-3, 39, 39/1. ZUJIK člen 34, 36, 36/5, 40, 40/1, 40/1-4.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.