sodba I U 413/2013
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2013-06-06

Andrej Kmecl (preds.), Nataša Smrekar (poroč.), Lara

inšpekcijski postopek - ukrep gradbenega inšpektorja - nelegalna gradnja - zemljišče v lasti Republike Slovenije - sklad kmetijskih zemljišč - investitor - načelo zaslišanja stranke

V primeru, ko je kot inšpekcijski zavezanec določen lastnik zemljišča, in če je to Republika Slovenija kot lastnica kmetijskega zemljišča, s katerim gospodari Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov RS, je slednji inšpekcijski zavezanec zaradi nelegalne gradnje.

Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je upravni organ svoje stališče, da je vse objekte zgradil A.A., oprl le na izpovedbo njegovega sina. Ta je povedal, da je bil prvi objekt zgrajen leta 1980, leta 1994 nadzidan s podstrešjem, medtem ko sta bila leta 2000 zgrajena še terasa in bazen. Upravni organ teh trditev ni preverjal, tožniku pa ne v prvem postopku, niti v ponovljenem, v katerem je bila izdana izpodbijana odločba, ni dal možnosti, da se o teh navedbah izjavi.

Tožbi se ugodi, odločba Inšpektorata RS za promet, energetiko in prostor, Območne enote Koper-Nova Gorica, št. 06122-3395/2010/23 z dne 25. 10. 2012 in I./3. točka izreka odločbe Ministrstva za infrastrukturo in prostor št. 0612-243/2012-4 006421136 z dne 30. 1. 2013 se odpravita in se zadeva vrne prvostopenjskemu upravnemu organu v ponovni postopek.

Toženka je z izpodbijano odločbo tožniku izrekla inšpekcijske ukrepe zaradi nelegalne gradnje na zemljišču parc. št. 1596 in 1597 k.o. ..., in sicer bazena, drvarnice in objekta P+M z nadstreškom pred vhodom na V strani v 2. etaži in z balkonom na Z strani v 2. etaži, z zunanjo ureditvijo (zunanje stopnice do bazena, oporni zidovi, tlakovano dvorišče), vse v tam navedenih oblikah in dimenzijah. Naložila mu je, da takoj po prejemu odločbe ustavi njihovo gradnjo (1. točka izreka) in da jih v roku 120 odstrani ter vzpostavi prejšnje stanje (2. točka), sicer se bo začel postopek izvršbe nedenarne obveznosti, ki se bo opravil po drugih osebah (3. točka). Za nelegalno gradnjo so bile izrečene prepovedi iz 158. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) (4. točka izreka) in odločeno, da stroškov postopka ni bilo (5. točka) ter da pritožba ne zadrži izvršitve odločbe (6. točka).

Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je sporne objekte zgradil brez upravnih dovoljenj prejšnji zakupnik omenjenih kmetijskih zemljišč pokojni A.A. Ker ti objekti niso bili predmet dedovanja (sklep št. D 298/2007 z dne 7. 2. 2008), njegov sin B.A., ki je sedanji zakupnik navedenih zemljišč, v tem pogledu ni investitorjev pravni naslednik. Zgolj dejstvo, da je omenjene objekte prevzel v uporabo zaradi sklenjene zakupne pogodbe za zemljišče, na katerem ti objekti stojijo, ne morejo biti zadostna podlaga za sklep, da je B.A. investitorjev pravni in ne samo dejanski naslednik. Glede na navedeno je inšpekcijski zavezanec lastnik zemljišča oziroma tožnik na podlagi navedenih določb Zakona o Skladu kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije (v nadaljevanju ZSKZ).

Upravni organ druge stopnje je ob reševanju tožnikove pritožbe odpravil 3. točko izreka prvostopenjske odločbe in jo nadomestil z novo (da se bo postopek izvršbe nedenarne obveznosti iz 2. točke izreka prvostopenjske odločbe opravil po drugih osebah ali s prisilitvijo), v preostalem delu pa je pritožbo zavrnil. V obrazložitvi je med drugim navedel, da je neutemeljena pritožbena navedba, da inšpektor ni ugotavljal, da je bil objekt obnovljen, saj je bilo ugotovljeno, da je sporna gradnja potekala tudi leta 2000.

Tožnik se s tako odločitvijo ne strinja in v tožbi oporeka pravnim stališčem, na podlagi katerih ga je prvostopenjski upravni organ določil za inšpekcijskega zavezanca zaradi nelegalne gradnje. Poudarja, da je lastnik zemljišč Republika Slovenije (RS). Tožnik, ki je samostojen pravni subjekt, je svojo dolžnost po ZSKZ, da mora zagotavljati pravno in dejansko urejenost zemljišč, s katerimi gospodari, izpolnil s tem, ko je sprožil predmetni inšpekcijski postopek. Tudi sicer bi moral biti v konkretnem primeru kot zavezanec določen B.A., ki uporablja objekt in živi v njem na podlagi danega dovoljenja, ki ga je dal pokojni investitor, oziroma na podlagi dedovanja pravic po njem. A.A. je bil ne le investitor ampak tudi lastnik objektov, lastninsko pravico pa je pridobil po določbah Zakona o temeljnih lastninskopravnih razmerjih (v nadaljevanju ZTLR) zaradi gradnje na tujem svetu. Ne glede na navedeno v zadevi ni bilo dovolj razjasnjeno, kdo je dejanski investitor objektov. Meni, da je le za prvotno zgrajeni objekt pravilno ugotovljeno, da ga je zgradil A.A. Sklicuje se na ortofoto posnetke za leta 2000, 2003, 2006, 2009 in 2012, ki kažejo, da vsi sporni objekti niso bili zgrajeni do vključno leta 2000. To pa kaže na neskladje z izjavami, ki jih je dal B.A. Tožnik je na navedeno opozarjal že v svoji prvi pritožbi in tudi v dopisu, s katerim je sprožil inšpekcijski postopek. V njem je navedel, da so se določena dela na objektih očitno opravljala v zadnjem času, čemur so bile priložene tudi slike objektov. Ker bi moral inšpektor vedeti, od katerih nosilcev javnih pooblastil lahko pridobiva podatke, ki so uporabni za tovrstne postopke, bi moral po uradni dolžnosti preveriti morebitni obstoj ortofoto posnetkov pri GURS in preveriti navedbe, ki so bile dane v postopku. Dejansko stanje v postopku zato zanesljivo ni tako, kot izhaja iz izjave B.A. in je očitno, da ne želi nositi stroškov odstranitve objektov, kar je po tožnikovem mnenju razlog za netočnost njegovih izjav. Zato je investitor vsaj nekaterih objektov B.A., ki je 20. 2. 2009 in 15. 9. 2010 podal tožniku vlogi za odkup zemljišč, kjer stoji objekt. Predlaga, naj sodišče odpravi upravna akta obeh stopenj in zadevo vrne v ponovni postopek, toženki pa naloži plačilo stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Pravilno je stališče drugostopenjske odločbe, da je inšpekcijski zavezanec v primeru nelegalne gradnje oseba, ki je tudi zavezanec za plačilo nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora iz prvega odstavka 157. člena ZGO-1. Navedeno je v skladu z ustaljeno upravnosodno prakso tega sodišča (npr. sodbe v zadevah I U 565/2012, I U 667/2010, I U 1315/2011). Po navedeni določbi je zavezanec investitor oziroma lastnik nedovoljene gradnje, če tega ni mogoče ugotoviti, pa lastnik zemljišča, na katerem je takšna gradnja oziroma objekt.

Po mnenju sodišča v inšpekcijskem postopku pojma lastnika nedovoljene gradnje ni mogoče razlagati drugače kot v smislu veljavnega Stvarnopravnega zakonika (v nadaljevanju SPZ). Zato zgolj dejstvo, da B.A. sporne objekte uporablja zaradi sklenjene zakupne pogodbe za zemljišča, na katerih ti stojijo, in da ima tam prijavljeno stalno prebivališče, samo zase ne kaže, da gre za lastnika objekta. Kaj takega pa ne izhaja, kar med strankama ni sporno, niti iz podatkov zemljiške knjige niti iz sklepa o dedovanju po pokojnem investitorju. Dejstvo namreč je, da v času investitorjeve smrti v letu 2007 do pridobitve lastninske pravice na objektu ni moglo priti ločeno od lastniškega stanja na zemljišču oziroma brez ustanovljene stavbne pravice, ki omogoča, da je imetnik stavbne pravice lastnik objekta na zemljišču, medtem ko lastnik zemljišča ostaja druga oseba (256. člen SPZ). V obravnavani zadevi pa ni sporno, da so kmetijska zemljišča, na katerih stojijo nelegalni objekti, v lasti RS in da na njih ni ustanovljena stavbna pravica. Kot lastnica zemljišča pa je RS lastnica vsega, kar je po namenu z njim trajno spojeno (8. člen SPZ). Ali bi lahko bilo to stanje drugačno zaradi dejstva, da je A.A. prvotni objekt zgradil na kmetijskem zemljišču v družbeni lastnini v času veljavnosti ZTLR, pa po mnenju sodišča ne more biti predmet ugotavljanja v obravnavanem postopku zaradi nelegalne gradnje, saj gre za stvarnopravna vprašanja, ki se rešujejo v civilnem sodnem postopku. Sodišče zato v zvezi s tožbenimi stališči, ki se opirajo na določbe ZTLR  o gradnji na tujem svetu, le dodaja, da je zakon z omenjenim institutom urejal zgolj pridobitev lastninske pravice z gradnjo na zemljišču, ki je bilo v zasebni lasti drugega (občanov, društev, drugih civilnih pravnih oseb – 1. člen ZTLR) in torej ne na zemljiščih v družbeni lasti.

Glede na navedeno je pravilno tudi stališče, da je v primeru, ko je kot inšpekcijski zavezanec določen lastnik zemljišča, in če je to RS kot lastnica kmetijskega zemljišča, s katerim gospodari Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov RS, slednji inšpekcijski zavezanec zaradi nelegalne gradnje. Sodišče meni, da taka njegova lastnost izhaja iz njegovega statusa in razmerja do RS kot lastnice zemljišča, opredeljenih v določbah ZSKZ.

Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov RS je bil glede na prvi odstavek 2. člena ZSKZ ustanovljen z namenom, da gospodari s kmetijskimi zemljišči, kmetijami in gozdovi v lasti RS. Po tretjem odstavku istega člena gospodarjenje po tem zakonu obsega razpolaganje in upravljanje, pri čemer slednje med drugim pomeni tudi skrb za pravno in dejansko urejenost. V petem odstavku je določeno, da sklad opravlja naloge v imenu in za račun RS. Na podlagi 3. člena je sklad pravna oseba in posluje v skladu s predpisi, ki veljajo za javne zavode, če ni s tem zakonom drugače določeno.

Iz navedenih določb izhaja, da je sklad pravna oseba, na katero je RS z zakonom prenesla opravljanje nalog v zvezi z gospodarjenjem z zemljišči v njeni lasti, med drugim tudi izvrševanje nalog v okviru zagotavljanja pravne in dejanske urejenosti kmetijskih zemljišč, kmetij in gozdov v lasti države. To pa po mnenju sodišča  pomeni, da je tožnik dolžan skrbeti tudi za zakonito stanje na zemljiščih in je zanj odgovoren, v nasprotnem primeru pa mora v imenu lastnice in za njen račun prevzeti tudi bremena, ki jih zakon nalaga lastniku – v primeru nezakonitih gradenj na zemljiščih vzpostavitev zakonitega stanja. Sodišče zato z vidika nalog, ki jih je tožnik pooblaščen in dolžan izvrševati v skladu z omenjenim zakonom, ne vidi zadržkov, da mu v obravnavani zadevi ne bi bili izrečeni inšpekcijski ukrepi. Upoštevati je še treba, da RS svoje pravice in obveznosti izvaja preko pristojnih  organov, organizacij in drugih pravnih oseb, zato je z vidika izvrševanja inšpekcijskih ukrepov nujno, da so te konkretizirane in je neposredno od njih mogoče zahtevati vzpostavitev zakonitega stanja.

Sodišče pa se strinja s tožnikom, da je upravni organ v obravnavanem primeru nepopolno ugotovil dejansko stanje glede časa gradnje posameznega objekta in s tem okoliščine, kdo je dejanski investitor, to je oseba, ki je izvajala oziroma naročila gradnjo (4.1. točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1). Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je upravni organ svoje stališče, da je vse objekte zgradil A.A., oprl le na izpovedbo njegovega sina B.A. Ta je povedal, da je bil prvi objekt zgrajen leta 1980, leta 1994 nadzidan s podstrešjem, medtem ko sta bila leta 2000 zgrajena še terasa in bazen. Upravni organ teh trditev ni preverjal, tožniku pa ne v prvem postopku, niti v ponovljenem, v katerem je bila izdana izpodbijana odločba, ni dal možnosti, da se o teh navedbah izjavi. Tako je tožnik v prvi in v drugi pritožbi opozarjal, da bi bilo treba dodatno preveriti in ugotoviti, kdo je investitor – tudi v smislu zadnje izvedene investicije oziroma obnove objekta in glede njegove starosti, saj da je iz priloženih fotografij razvidno, da je objekt na novo obnovljen. Tudi iz tožnikove prijave z dne 16. 11. 2010 zaradi nedovoljenega posega na kmetijskem zemljišču izhaja, da je bila ta dana, ker je na zemljišču zgrajen in pred kratkim obnovljen objekt, terasa, dvorišče, drvarnica in bazen in zaradi česar prosi za uvedbo inšpekcijskega postopka.

Glede na navedeno sodišče meni, da bi moral prvostopenjski organ preizkusiti verodostojnost izpovedbe B.A. in s tem v zvezi ugotavljati, ali ni bil kateri izmed objektov zgrajen že po smrti A.A. oziroma ali ni bil dejanski investitor njihove gradnje B.A., ki po lastnih navedbah z družino živi v osnovnem objektu od leta 2000. S tem v zvezi se sodišče strinja s tožnikom, da je za ugotavljanje časa gradnje spornih objektov in s tem povezanim vprašanjem investitorstva primerna uporaba ortofoto posnetkov GURS, iz katerih je razvidno stanje objektov na zemljiščih parc. št. 1596 in 1597 k.o. ….

Glede na navedeno je sodišče tožbi ugodilo, izpodbijano prvostopenjsko odločbo in del drugostopenjske odločbe, v katerem je bila spremenjena 3. točka izreka prvostopenjske odločbe, odpravilo (2. točka prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1) ter zadevo vrnilo v ponovni postopek (tretji odstavek istega člena). V njem bo moral upravni organ dati tožniku možnost, da se pred izdajo odločbe izjavi o pravno pomembnih dejstvih in okoliščinah, pridobiti bo moral ortofoto posnetke in po potrebi zaslišati tudi morebitne priče, za katere bi se v ponovljenem postopku izkazalo, da lahko dajo relevantne informacije o času gradnje spornih objektov oziroma o tem, kdo je bil njihov investitor, med drugim tudi v obdobju pred smrtjo A.A.

Ker sodišče na podlagi 10. člena Zakona o sodnih taksah (ZST-1) od tožnika ni zahtevala plačila sodnih taks za postopek na prvi stopnji, tožnik pa drugih stroškov v tožbi ni priglasil, sodišče toženki ni naložilo obveznosti povrnitve stroškov postopka.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.