UPRS sodba in sklep I U 1922/2012
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2013-01-03

dr. Boštjan Zalar (preds.), mag. Darinka Dekleva Marguč (poroč.), Agata Zavašnik

dodelitev službenega stanovanja - zahteva stranke - odločitev brez zahteve stranke - ničnost

Ker je v konkretnem  primeru prvostopenjski upravni organ z izpodbijanim sklepom odločil o stvari (dodelitvi službenega dvoinpolsobnega stanovanja v Novem mestu) na podlagi razpisa, ne da bi tožnik podal prijavo na razpis za navedeno stanovanje, v kar tožnik tudi ni pozneje izrecno ali molče s konkludentnimi dejanji nikoli privolil, temveč je temu ves čas izrecno nedvoumno nasprotoval, med drugim z vložitvijo pritožbe zoper izpodbijani sklep v upravnem postopku, kot tudi z vložitvijo predmetne tožbe v upravnem sporu in zahteve za izdajo začasne odredbe, gre v obravnavanem primeru za kršitev pravil procesnega prava, ki ima za pravno posledico ničnost izpodbijanega sklepa.

I. Ugotovi se, da je sklep Stanovanjske komisije Ministrstva za obrambo št.  352-183/2012-636 z dne 18. 9. 2012 ničen.

II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže.

III. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 420,00 EUR v 15 dneh od prejema sodbe, v primeru zamude tega roka pa skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne po poteku paricijskega roka dalje, do plačila.

1. Z izpodbijanim sklepom je prvostopni organ, Stanovanjska komisija Ministrstva za obrambo, ob sklicevanju na 6. člen Aneksa h Kolektivni pogodbi za negospodarske dejavnosti v Republiki Sloveniji in 7., 2. odstavek 8. člena ter 8. odstavek 12. člena v povezavi z 2. odstavkom 20. člena Pravilnika o službenih stanovanjih Ministrstva za obrambo št. 0070-27/20061-9 z dne 30. 4. 2007 s spremembami in dopolnitvami (v nadaljevanju: Pravilnik) ter v zvezi s prijavo tožnika na Razpis za dodelitev oziroma zamenjavo službenih stanovanj ali garaž v najem št. 352-183/2012-1 z dne 22. 5. 2012 (v nadaljevanju: Razpis), odločila z izrekom pod točko 1, da se tožniku dodeli dvosobno stanovanje s kabinetom v Novem mestu, na naslovu ..., v izmeri 63,44 m2 in vrednosti 268 točk, kot službeno stanovanje za čas zaposlitve v Ministrstvu za obrambo; z izrekom pod točko 2 je odločila, da je tožnik dolžan podpisati najemno pogodbo po dokončnosti tega sklepa in pred prevzemom stanovanja; z izrekom pod točko 3 je odločila, da je dolžan dodeljeno stanovanje prevzeti in se vanj vseliti v 30. dneh od podpisa najemne pogodbe ter vključno z uporabniki prijaviti prebivališče, sicer mu pravica do najema službenega stanovanja preneha; z izrekom pod točko 4 je odločila, da ima pravico do plačila znižane in neprofitne najemnine za dodeljeno mu stanovanje; pod točko 5 je še odločila, da v primeru, če zavrne dodeljeno stanovanje iz 1. točke izreka tega sklepa, se mu obračunajo in povrnejo stroški prevoza na delo in z dela od kraja dodeljenega mu stanovanja, oziroma od kraja, iz katerega se dejansko vozi na delo in z dela, če je ta bližje kraju opravljanja dela; z izrekom pod točko 6 je še odločila, da ugovor zoper ta sklep ne zadrži izvršitve.

2. V obrazložitvi tožena stranka navaja, da se je tožnik prijavil na Razpis in se je uvrstil na prednostni vrstni red, ki ga je sprejela Stanovanjska komisija na 71. seji, vendar mu glede na doseženo število točk stanovanja tedaj ni bilo mogoče dodeliti. Ker pa je bilo v okolici tožnikovega kraja zaposlitve naknadno vrnjeno stanovanje, ki je primerno za dodelitev tožniku, tožena stranka navaja, da mu je  upoštevajoč njegovo uvrstitev na sprejetem prednostnem vrstnem redu dodelila stanovanje, navedeno v 1. točki izreka sklepa. V nadaljevanju obrazložitve povzema 2. in 3. odstavek 20. člena Pravilnika in 2. odstavek 6. člena Aneksa h Kolektivni pogodbi za negospodarske dejavnosti v Republiki Sloveniji ter še navaja, da na podlagi 4. odstavka 100.a člena Zakona o obrambi ugovor zoper akt o pravicah, obveznostih in odgovornostih iz delovnega razmerja ne zadrži izvršitve le-tega.

3. Z drugostopenjskim aktom je bilo odločeno, da se pritožba tožnika zoper uvodoma navedeni izpodbijani sklep zavrne kot neutemeljena.

4. Tožnik v tožbi, ki ji prilaga tudi listine (tožbene priloge A1 – A9), uveljavlja vse dovoljene tožbene razloge. Navaja, da se je prijavil na Razpis za dodelitev oziroma zamenjavo službenih stanovanj ali garaž v najem št. 352-183/2012-1 z dne 22. 5. 2012 (v nadaljevanju: Razpis) ter da je v svoji prijavi izrecno navedel, da se prijavlja za eno izmed določno navedenih službenih stanovanj v Ljubljani, z navedbo naslovov in zaporednih številk izbranih stanovanj, ki so bila vsa v velikosti garsonjere ali največ enosobnega stanovanja. Dodaja še, da je bila v obrazcu prijave na navedeni razpis vsebovana izjava: „Prosilec soglašam, da mi komisija v primeru, da mi ne bo dodeljeno nobeno od stanovanj, ki sem jih navedel, dodeli drugo primerno stanovanje“, pri kateri je tožnik s tem, da je obkrožil besedo „ne“ jasno označil, da se s to izjavo ne strinja. Na podlagi njegove prijave na Razpis je bil tožniku izdan zavrnilni sklep št. 352-183/2012-511 z dne 4. 9. 2012, ki je postal dokončen in pravnomočen. Z uvodoma navedenim izpodbijanim sklepom pa je bilo tako ponovno odločeno o tožnikovi prijavi na Razpis, zato ga je tožnik izpodbijal že s pritožbo, ki pa jo je drugostopni organ zavrnil kot neutemeljeno. Zato tožnik vlaga predmetno tožbo pri sodišču, ki je pristojno za tovrstne spore, saj je o njih predhodno že vsebinsko odločalo, kot izhaja iz sklepa opr. št. I Up 45/2010 v zvezi s sodbo IV U 3/2009.

5. Tožnik v tožbi ob sklicevanju na 128. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) izpostavlja, da se v obravnavanem primeru postopek začne in vodi na podlagi zahteve stranke, ki jo poda s tem, ko se prijavi na razpis, kar je v skladu s 128. členom ZUP storil tudi tožnik, ki je natančno izpolnil prijavo in jasno podal zahtevo v predmetnem postopku ter določno in natančno navedel, za katera enosobna stanovanja oziroma garsonjere v Ljubljani se prijavlja, hkrati pa je izrecno izjavil, da ne soglaša, da bi mu Stanovanjska komisija v primeru, če mu ne bi bilo dodeljeno nobeno od navedenih stanovanj, dodelila kakšno drugo primerno stanovanje. Tako bi Stanovanjska komisija v skladu s 128. členom ZUP smela postopek začeti in voditi zgolj v okviru podane tožnikove prijave oziroma zahteve tožnika in mu dodeliti bodisi eno izmed stanovanj, za katero se je prijavil, bodisi odločiti, da njegovi prijavi ne ugodi, kakor je bilo tudi odločeno s sklepom št. 352-183/2012-511 z dne 4. 9. 2012, ki ga tožnik prilaga tožbi (tožbena priloga A4). Tako je bil z uvodoma navedenim sklepom z dne 18. 9. 2012  presežen okvir tožnikove prijave, saj mu je bilo z izpodbijanim sklepom dodeljeno stanovanje (dvosobno s kabinetom v Novem mestu), za katero se ni prijavil in je celo izrecno vnaprej zavrnil možnost dodelitve katerega izmed drugih stanovanj, če mu ne bi bilo dodeljeno nobeno od izrecno navedenih izbranih stanovanj. Po mnenju tožnika je zato z izpodbijanim sklepom kršeno določilo 128. člena ZUP, kar je razlog, da se izpodbijani sklep izreče za ničnega na podlagi 4. točke 1. odstavka v zvezi z 2. odstavkom 279. člena ZUP. Poleg tega je po mnenju tožnika izpodbijani sklep tudi v nasprotju z določilom 1. odstavka 32. člena Ustave RS, ki določa pravico do proste izbire prebivališča. V tej zvezi tožnik izpostavlja, da glede na svoje v nadaljevanju podrobneje opisano finančno stanje v primeru pravnomočnosti izpodbijane odločitve dejansko ne bi imel druge izbire glede prebivališča, kot da v skladu z izrekom izpodbijanega sklepa prevzame navedeno službeno stanovanje, saj si sicer ne bi mogel sam plačevati stroškov prevoza na delo in z dela. Zato meni, da mu je z izpodbijanim aktom kršena pravica do proste izbire prebivališča in je izpodbijani akt, ker je v nasprotju z Ustavo RS, potrebno odpraviti. Meni, da je dodatno podana tudi bistvena kršitev pravil upravnega postopka po 7. točki 2. odstavka 237. člena ZUP, saj se izpodbijanega sklepa ne da preizkusiti, ker v obrazložitvi ni navedeno, na kateri dejanski podlagi je bilo tožniku dodeljeno stanovanje v Novem mestu, če se je prijavil za stanovanje v Ljubljani in pri tem izrecno navedel, da ne soglaša, da se mu dodeli kakšno drugo stanovanje v primeru, če mu ne bo dodeljeno nobeno od izbranih stanovanj, ki jih je določno in konkretno opredeljeno navedel. Glede na to, da mu je z izpodbijanim sklepom dodeljeno bistveno večje stanovanje od tistih, za katera se je prijavil in na povsem drugi lokaciji, bi mu po mnenju tožnika morala biti dana možnost, da se izjavi, če je takšno stanovanje zanj sploh sprejemljivo in če bo sploh lahko plačeval stroške in najemnino glede na svoje finančne zmožnosti, ki jih, skupaj s svojimi socialnimi in družinskimi razmerami, v tožbi podrobno opisuje in ponudi oziroma prilaga tudi dokazila (potrdilo o odplačilu kredita z dne 3. 10. 2012 in obvestilo na podlagi pogodbe o leasingu z dne 3. 7. 2012). Ker pa te možnosti tožnik ni imel, meni, da je dodatno podana tudi bistvena kršitev pravil upravnega postopka po 3. točki 2. odstavka 237. člena ZUP. Sodišču predlaga, da izpodbijani sklep in odločbo odpravi.

6. Hkrati s tožbo tožnik ob sklicevanju na 2. odstavek 32. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) vlaga zahtevo za izdajo začasne odredbe. Poudarja, da izpodbijana odločitev posega v njegove pravice in pravne koristi, saj v primeru, v kolikor bi v izpodbijanem sklepu navedeno stanovanje zavrnil, ne bi bil več upravičen do povračila potnih stroškov, kot izhaja iz izpodbijanega sklepa, na podlagi 2. odstavka 6. člena Aneksa h kolektivni pogodbi za negospodarske dejavnosti v RS. To bi ogrozilo njegov finančni položaj glede na to, da prejema mesečno plačo v višini približno 800,00 EUR in bi za potne stroške na razdalji Kamnik – Novo mesto – Kamnik mesečno plačal približno 450,00 EUR, tako da bi mu za življenje ostalo le približno 350,00 EUR, kar je glede na predhodno v tožbi opisane mesečne obveznosti za odplačilo kredita in leasinga (v skupni višini 552,00 EUR) očitno premalo. V kolikor pa bi sklenil najemno pogodbo za predmetno stanovanje, bi zaradi težke finančne situacije le stežka oziroma sploh ne bi zmogel plačevati stroškov zanj prevelikega stanovanja in bi bilo bistveno poseženo v tožnikove pravice in pravne koristi, v kolikor izpodbijana odločitev ne bi bila odpravljena. Ker tožnik navedenega stanovanja zaradi v tožbi pojasnjenih razlogov ne more prevzeti v najem, mu bo v primeru izvršitve akta delodajalec prenehal izplačevati potne stroške, kar za tožnika pomeni nepopravljivo škodo, saj bi to zanj pomenilo veliko finančno breme, ki bi ogrozilo njegovo preživljanje. Dodatno še navaja, da z odložitvijo izvršitve akta ne bo prizadeta javna korist, niti korist nasprotne stranke, oziroma bo njuna prizadetost minorna v primerjavi s škodo, ki bi nastala tožniku. Sodišču tožnik predlaga, da na podlagi 2. odstavka 32. člena ZUS-1 odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe.

7. Tožena stranka v odgovoru na predlog za izdajo začasne odredbe sodišču predlaga, da zavrne kot neutemeljen iz razlogov, ki jih obrazloženo navaja ob sklicevanju na ustaljeno upravno sodno prakso.

8. Sodišče ugotavlja, da je izpodbijani sklep št.  352-183/2012-636 z dne 18. 9. 2012 ničen iz naslednjih razlogov:

9. V obravnavanem primeru je predmet spora uvodoma navedeni dokončni sklep z dne 18. 9. 2012, ki ga je tožena stranka izdala „v zvezi“ s tožnikovo prijavo na Razpis z dne 22. 5. 2012, to je že po tem, ko mu je bil (predhodno) izdan sklep št. 352-183/2012-511 z dne 4. 9. 2012 o neugoditvi tožnikovi prijavi na Razpis, ki je po navedbah tožnika končan, odločitev pa dokončna in pravnomočna, in obsega vsebinsko zavrnilno odločitev o tožnikovi prijavi na Razpis.

10. Za razpisni postopek za dodelitev in zamenjavo službenih stanovanj, ki je relevanten v obravnavani zadevi, je po mnenju sodišča potrebno upoštevati, da gre za javnopravno stvar, ne pa za odločanje o civilni pravici tožeče stranke, prav tako ne gre za odločitev o pravici iz dela oziroma za uveljavljanje pravic iz delovnega razmerja v smislu 100.a člena Zakona o obrambi, za katerih sodno presojo je pristojno delovno in socialno sodišče. Tožena stranka je upoštevaje določila Pravilnika o službenih stanovanjih Ministrstva za obrambo (št. 0070-27/20061-9 z dne 30. 4. 2007) ocenjevala vloge prijaviteljev na Razpis, med njimi tudi tožnikovo, in oblikovala prednostni vrstni red,  kar pa še ne pomeni, da lahko na razpisu vsak od prijavljenih s svojo prijavo tudi uspe, saj ne gre za pravico, ki bi bila prijavitelju vnaprej zagotovljena. Zakon o splošnem upravnem postopku (ZUP, Uradni list RS, št. 80/99 in nadaljnji) v 4. členu določa, da se o (takših) stvareh, ki so javnopravne narave in ki nimajo značaja upravne zadeve po 2. členu ZUP, upravni postopek smiselno uporablja, kolikor ta področja niso urejena s posebnim postopkom. Ker Zakon o obrambi (ZObr, Uradni list RS, št. 82/94 in nadaljnji) postopka za dodelitev ali zamenjavo službenih stanovanj ne ureja, se v danem postopku smiselno uporabljajo določila ZUP, vključno z 279. členom ZUP, po katerem se med drugim za nično izreče odločba, ki jo je izdal organ brez zahteve stranke (128. člen ZUP), pa stranka pozneje ni izrecno ali molče v to privolila (4. točka 1. odstavka 279. člena ZUP); pod enakimi pogoji se za ničnega izreče tudi sklep, če je bilo z njim odločeno o vsebinskih vprašanjih (2. odstavek 279. člena ZUP).

11. Ničnost odločbe je časovno neomejeno izredno pravno sredstvo, katerega namen je odstraniti obstoječe odločbe (in sklepe, če je bilo z njimi odločeno o vsebinskih vprašanjih), ki vsebujejo najtežje nezakonitosti. Navedeno pomeni, da odločba (oziroma sklep), ki vsebuje kateregakoli izmed taksativno določenih ničnostnih razlogov po 1. do 6. točki 1. odstavka 279. člena ZUP, samo navidezno postane dokončna (in pravnomočna), saj jo je mogoče v kateremkoli trenutku izreči za nično. Nična pa je, med drugim, odločba oziroma sklep iz 2. odstavka 279. člena ZUP,  če ju je organ izdal brez zahteve stranke in stranka kasneje ni vanjo izrecno ali s konkludentnimi dejanji privolila. V skladu s 128. členom v povezavi z 2. odstavkom 125. člena ZUP sme namreč pristojni organ začeti in voditi postopek v stvareh, v katerih je po zakonu ali po naravi stvari za začetek postopka in za sam postopek potrebna zahteva (oziroma prošnja ali druga vloga, ki je po naravi stvari izenačena z zahtevo stranke), samo v primeru, če je taka zahteva podana. V konkretnem primeru pa tožnik v tožbi (enako kot pred tem že v pritožbi)  izrecno uveljavlja, da takšne zahteve niti kakršnekoli privolitve za dodelitev v izpodbijanem sklepu navedenega službenega stanovanja (dvosobnega s kabinetom v Novem mestu) nikoli ni vložil, saj je na zadevni Razpis podal prijavo oziroma zahtevo v smislu 1. in 2. odstavka 128. člena ZUP za dodelitev konkretno in določno natančno opredeljenih enosobnih službenih stanovanj oziroma garsonjer v Ljubljani. O tej njegovi prijavi je bilo že tudi odločeno z zavrnilnim dokončnim in s pravnomočnim sklepom št. 352-183/2012-511 z dne 4. 9. 2012, s katerim je tožena stranka odločila, da se tožnikovi prijavi ne ugodi, s čimer je bila, kot pravilno opozarja tožnik v tožbi, v celoti izčrpana dolžnost javnopravnega odločanja o tožnikovi prijavi na Razpis z dne 22. 5. 2012.

12. Odločitev o uporabi pravnih sredstev je namreč zgolj na strani stranke v postopku, medtem ko je pravna razmerja, urejena s pravnomočno odločbo državnega organa mogoče odpraviti, razveljaviti ali spremeniti le v primerih in po postopku, predpisanem z zakonom (158. člen Ustave) in ne z naknadno izdajo dodatnega posamičnega upravnega akta, kot je bilo storjeno v konkretnem primeru s tem, da je bil izpodbijani sklep naknadno izdan brez podlage v zakonu. Tožnik je, kot izpostavlja v tožbi, uveljavljal že v svoji pritožbi z dne 5. 10. 2012 ničnostni razlog iz 4. točke 1. odstavka 279. člena ZUP, vendar je njegovo pritožbo drugostopni organ zavrnil kot neutemeljeno, zaradi česar je tožnik vložil predmetno tožbo ob sklicevanju na ustaljeno sodno pristojnost Upravnega in Vrhovnega sodišča RS v primerljivih zadevah, kot izhaja iz sklepa opr. št. I Up 45/2010 v zvezi s sklepom IV U 3/2009.

13. Zakonodajalec je z določilom 2. odstavka 37. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1, Uradni list RS, št. 105/06 in nadaljnji) uredil izjemen odmik od načela kontradiktornosti oziroma pravice strank do izjave na strani tožene stranke, saj na ničnost upravnega akta pazi sodišče po uradni dolžnosti ves čas postopka in v primeru, kot je obravnavani, če ugotovi, da je upravni akt ničen, odloči ne da bi poslalo tožbo v odgovor. Čeprav je sodišče v konkretnem primeru sicer že poslalo tožbo v odgovor toženi stranki hkrati z zahtevo za izdajo začasne odredbe, v zvezi s katero pa z zakonom ni predviden odmik od načela kontradiktornosti, vendar sodišče glede na določilo 2. odstavka 37. člena ZUS-1 pri ugotovitvi ničnosti izpodbijanega sklepa ni vezano na potek roka za odgovor na tožbo. Ker je v konkretnem primeru prvostopenjski upravni organ z izpodbijanim sklepom odločil o stvari (dodelitvi navedenega službenega dvoinpolsobnega stanovanja v Novem mestu) na podlagi Razpisa, ne da bi tožnik podal prijavo na razpis za navedeno stanovanje, v kar tožnik tudi ni pozneje izrecno ali molče s konkludentnimi dejanji nikoli privolil, temveč je temu ves čas izrecno nedvoumno nasprotoval, med drugim z vložitvijo pritožbe zoper izpodbijani sklep v upravnem postopku, kot tudi z vložitvijo predmetne tožbe v upravnem sporu in zahteve za izdajo začasne odredbe, gre v obravnavanem primeru za kršitev pravil procesnega prava, ki ima za pravno posledico ničnost izpodbijanega sklepa št.  352-183/2012-636 z dne 18. 9. 2012.

14. Ker sodišče po določilu 2. oziroma 3. odstavka 32. člena ZUS-1 začasno lahko zadrži izvršitev izpodbijanega akta oziroma začasno lahko uredi stanje le do izdaje pravnomočne odločbe, sodišče pa je o tožbi odločilo s sodbo v prvi točki izreka, in sodba postane pravnomočna z vročitvijo stranki, niso izkazani formalni pogoji oziroma procesne predpostavke za izdajo začasne odredbe. Zato je sodišče v drugi točki izreka s sklepom zavrglo zahtevo za izdajo začasne odredbe (2. oziroma 3. odstavek 32. člena ZUS-1).

15. V tretji točki izreka je sodišče odločilo o stroškovnem zahtevku tožeče stranke. Izrek o stroških temelji na 3. odstavku 25. člena ZUS-1, na podlagi katerega se tožniku prizna pavšalni znesek povračila stroškov v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/2007, v nadaljevanju Pravilnik). Zadeva je bila rešena na seji in tožečo stranko je v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, zato so mu bili na podlagi 2. odstavka 3. člena navedenega Pravilnika priznani stroški v višini 350,00 EUR. Ker je toženec Republika Slovenija, ki jo v tem sporu zastopa Ministrstvo za obrambo, je sodišče v drugi točki izreka odločilo, da je tožena stranka dolžna povrniti tožniku stroške postopka v višini 350,00 EUR, povečano za 20% DDV, kar skupaj znaša 420,00 EUR, v 15 dneh od prejema sodbe (3. odstavek 313. člena ZPP) z zakonitimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne po poteku paricijskega roka dalje do plačila.

ZUP člen 4, 128, 279, 279/1, 279/1-4, 279/2. ZUS-1 člen 37, 37/2.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.