UPRS sodba I U 390/2012
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2013-01-29

mag. Miriam Temlin Krivic (preds.), Darja Trček Janež

inšpekcijski postopek - ukrep inšpektorja za okolje - nadzor nad izvajanem dimnikarske službe - pooblastila inšpektorja za okolje

Inšpektorica v konkretni zadevi ni ugotavljala, ali je tožnica kršiteljica predpisov in ji v tej posledici naložila odpravo pomanjkljivosti v smislu inšpekcijskega nadzora, temveč je preverjala strokovnost izvedbe naloge dimnikarske službe, ki jo je tožnica opravila pri uporabniku, ki se z njenim ravnanjem ni strinjal in je zahteval ukrepanje pristojnega državnega organa. To pa je že vsebina nadzora nad izvajalcem javne gospodarske službe, ki jo glede na koncesijsko razmerje po 148. členu ZVO-1 ter 27. in 39.a členu Uredbe o načinu, predmetu in pogojih izvajanja obvezne državne gospodarske javne službe izvajanja meritev, pregledovanja in čiščenja kurilnih naprav, dimnih vodov in zračnikov zaradi varstva okolja in učinkovite rabe energije, varstva človekovega zdravja in varstva pred požarom opravlja koncedent, v tem primeru pristojno ministrstvo. Zato je inšpektorica presegla pooblastila, ki jih ima po ZVO-1 in navedeni Uredbi.

Tožbi se ugodi, odločba Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območne enote Kranj št. 06112-141/2011/6 z dne 17. 10. 2011 se odpravi.

Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške upravnega spora v višini 420 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe.

Inšpektorica Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območne enote Kranj (v nadaljevanju prvostopenjski upravni organ) je z izpodbijano odločbo tožnici naložila, da v roku 20 dni od dneva vročitve te odločbe na podlagi prvega pregleda kurilnih naprav in z njimi povezanih dimnih vodov, zračnikov in pomožnih naprav, pri uporabniku dimnikarskih storitev A.A. ugotovi, ali pri normalni uporabi kurilne naprave obstaja nevarnost za požar ali za zastrupitev s CO, nastalim pri izgorevanju, in ali druge emisije snovi v zrak presegajo predpisane mejne vrednosti (1. točka izreka), da mora za kurilno napravo, za katero ne bo ugotovila navedenih okoliščin, v nadaljnjem roku 8 dni pristojnemu ministrstvu posredovati zahtevo za vpis kurilne naprave v evidenco kurilnih naprav (2. točka izreka),  da mora inšpektorico seznaniti s svojimi ugotovitvami (3. točka izreka), da pritožba zoper odločbo ne zadrži njene izvršitve (4. točka izreka) in ugotovila, da stroški niso nastali (5. točka izreka). V obrazložitvi ugotavlja, da tožnica pri prvem pregledu, pri katerem bi morala v skladu z določbami Uredbe o načinu, predmetu in pogojih izvajanja obvezne državne gospodarske javne službe izvajanja meritev, pregledovanja in čiščenja kurilnih naprav, dimnih vodov in zračnikov zaradi varstva okolja in učinkovite rabe energije, varstva človekovega zdravja in varstva pred požarom (v nadaljevanju Uredba) ugotoviti, ali pri normalni uporabi kurilne naprave obstaja nevarnost za požar ali za zastrupitev s CO, nastalim pri zgorevanju goriv, in ali druge emisije snovi v zrak presegajo mejne vrednosti, tega ni storila. Ugotavljala in presojala je popolnost projektne dokumentacije in od uporabnika storitev zahtevala, da popravi projekt in predloži izjave izvajalcev po 83. členu Zakona o graditvi objektov.  Pomanjkljivosti, na katere bi tožnica lahko opozorila uporabnika storitev dimnikarske službe, pa so taksativno naštete v prvem odstavku 30. člena Uredbe. Po teh določbah izda izvajalec dimnikarske službe opozorilo z rokom in načinom odprave pomanjkljivosti, če gre za okoliščine, zaradi katerih je presežena mejna vrednost emisije v zrak ali toplotnih izgub z dimnimi plini, obstoji tveganje za okolje zaradi onesnaženja z gorivi ali ostanki zgorevanja, je lahko ogroženo človekovo zdravje zaradi zastrupitve ali zadušitve z dimnimi plini ali je zmanjšano varstvo pred požarom. Pomanjkljivosti, ki jih je uporabniku storitev dimnikarske službe očitala tožnica, v omenjeni določbi niso zajete, zato prvostopenjski upravni organ ugotavlja, da je tožnica ravnala samovoljno. Ker je bilo na podlagi dokumentov, ki jih je izdala tožnica, ugotovljeno, da ni upoštevala določb Uredbe oziroma jih je prekoračila, so izpolnjeni pogoji za inšpekcijski nadzor nad tožnico kot zavezanko. Po izvedenem postopku, v katerem je pridobil pojasnila tožnice, je prvostopenjski upravni organ zaključil, da tožnica nima pooblastila, da od uporabnika zahteva predložitev projektne dokumentacije ter izvajati vpogled vanjo, zahtevati izjav po 83. členu Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) in popravkov projektov. Uredba v 30. in 35. členu koncesionarju dovoljuje ugotavljati pomanjkljivosti, če ugotovi okoliščine, zaradi katerih je zmanjšano varstvo pred požarom, ali je zaradi preseganja emisij v zrak pri zgorevanju goriv dana možnost zastrupitve z CO (dokaz meritve), ali zaradi preseženih mejnih vrednosti emisije v zrak obstoji tveganje za okolje (dokaz meritve). V opozorilu, ki ga je tožnica izdala na podlagi prvega pregleda, pa teh okoliščin ne navaja in ne ugotavlja.

Ministrstvo za okolje in prostor je kot drugostopenjski upravni organ tožničino pritožbo zoper izpodbijano odločbo zavrnilo.

Tožnica vlaga tožbo iz vseh tožbenih razlogov. Navaja, da je pregled predmetne kurilne naprave izvedla izključno v okvirih 30., 34. in 35. člena Uredbe, inšpektorica pa od nje zahteva, da bi morala mimo predpisov in v nasprotju s pravili stroke izdati pozitivno poročilo o prvem pregledu. Ne strinja se s stališčem prvostopenjskega organa glede predpisanega postopanja ravnanja koncesionarja v primeru prvih pregledov oziroma njegovo razlago posameznih določb Uredbe. V pojasnjevanju svojega ravnanja se  sklicuje na predpise EU ter dognanja tehnike in navaja razloge, zaradi katerih je zahtevala odpravo pomanjkljivosti. Izpostavlja neustrezno postopanje soglasodajalca, ki je za konkretno stavbo izdal uporabno dovoljenje, v katerem je zaobšel neobstoj poročila o prvem pregledu pooblaščenega izvajalca dimnikarske službe ter izdal uporabno dovoljenje. V opozorilu o odpravi pomanjkljivosti je jasno opredelila očitana neskladja. Odprava neskladja je bila določena na način, ki ne omejuje uporabnika ter izvajalca del, na voljo pa je bilo tudi posvetovanje s koncesionarjem. Opozarja tudi, da kataster kurilnih naprav še ni vzpostavljen, niti ni določena oblika posredovanja podatkov, zaradi česar vpisa kurilne naprave ni mogoče izvesti. Zato je 2. točka izreka izpodbijane odločne neizvršljiva. Nazadnje tožnica uveljavlja še kršitev načela sorazmernosti iz Zakona o inšpekcijskem nadzoru. Predlaga, da sodišče tožbi ugodi, obe odločb odpravi ter zadevo z ustreznimi navodili vrne v ponovni postopek. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

Toženka na tožbo ni odgovorila, poslala pa je upravne spise.

Stranka z interesom A.A. je v odgovoru na tožbo vztrajala pri trditvah, da je tožnica v konkretnem primeru opravljanja pregleda kurilne naprave svoje delo opravila nestrokovno, diskriminatorno in samovoljno, zavajala organe in bistveno prekoračila svoja pooblastila. To naj bi kazala dejstva, ki jih navaja. Tožnica je pregled opravila v objektu, ki je zgrajen v naselju šestih novogradenj enakega tipa, v katerih je vgradnja in vrsta peči identična. Pri nekaterih objektih prijav inšpektoratom ni podala, kar kaže na to, da vgradnja in delovanje naprave ni takšne narave, kot jo prikazuje. Inšpektorat za varstvo pred naravnimi in drugimi nesrečami je izvedel ogled objekta in kurilne naprave in prišel do nasprotnih ugotovitev. Tožnica ni izmerila emisij vse do 23. 11. 2011. Stranka navaja, da je zaradi nestrokovnega dela tožnice podala prijavo Inšpektoratu RS za okolje in prostor ter Ministrstvu za okolje in prostor.

Prvostopenjski upravni organ je izpodbijano odločbo oprl na Zakon o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1), ki v 156. členu ureja inšpekcijski nadzor nad izvajanjem določb tega zakona in na njegovi podlagi izdanih predpisov, ki po 4. točki tretjega odstavka vključuje tudi nadzor nad izvajanjem obveznih gospodarskih javnih služb varstva okolja (po 5. točki prvega odstavka 148. člena ZVO-1 je obvezna državna gospodarska javna služba varstva okolja izvajanje meritev, pregledovanje in čiščenje kurilnih naprav, dimnih vodov in zračnikov zaradi varstva okolja okolja in učinkovite rabe energije, varstva človekovega zdravja in varstva pred požarom), v 157. členu pa ukrepe, ki jih odredi inšpektor, če ugotovi, da je kršen zakon ali drug predpis. V Uredbi je pooblastilo za nadzor za njeno izvajanje dano inšpekciji, pristojni za varstvo okolja, v 39. členu. Navedene določbe urejajo inšpekcijsko nadzorstvo, katerega namen je zagotoviti spoštovanje predpisov tako, da se zavezani stranki z ukrepom – opozorilom ali  določenim ukrepom naloži odpravo nepravilnosti. Pri tem se zasleduje javni interes (zaradi tega se tudi inšpekcijski postopek lahko začne le po uradni dolžnosti).

Kot koncesionar je izvajalec državne javne službe podvržen nadzoru pristojnega ministrstva. ZVO-1 v sedmem odstavku 148. člena določa, da lahko uporabnik storitev izvajalca javne službe, ki meni, da izvajalec javne službe pri izvajanju storitev ne ravna v skladu s predpisi oziroma pravili stroke, zahteva od ministrstva, da odloči o zadevi. Če ministrstvo ugotovi, da izvajalec javne službe pri izvajanju storitev ni ravnal v skladu s predpisi oziroma pravili stroke, mu z odločbo naloži ravnanje skladno s predpisi oziroma pravili stroke pri izvajanju teh storitev, kar lahko vključuje tudi ponovno izvedbo storitev oziroma odpravo pomanjkljivosti na lastne stroške v določenem roku. Pri odločanju o zahtevi uporabnika lahko ministrstvo izvede tudi strokovni nadzor. Strokovni nadzor obsega nadzor nad tem, ali izvajalci javne službe pri njenem izvajanju ravnajo skladno s predpisi oziroma pravili stroke (osmi odstavek 148. člena). Ukrepi, ki jih lahko podvzame uradna oseba ministrstva pri izvajanju strokovnega nadzora, so določeni v devetem odstavku 148. člena. V desetem odstavku tega člena pa je določeno, da lahko ministrstvo z odločbo naloži izvajalcu javne službe način opravljanja storitev javne službe skladno s predpisi oziroma pravili stroke ali mu prepove določeno ravnanje pri izvajanju teh storitev, ki ni skladno s predpisi oziroma pravili stroke. Opisana ureditev je povzeta v 27. in 39.a členu Uredbe.

Iz pojasnjenega v 6. in 7. točki te obrazložitve je razvidno, da sta uzakonjena dva koncepta preverjanja, ali izvajalec javne službe to izvaja na način, kot to določajo predpisi oziroma pravila stroke. Iz podatkov upravnega spisa izhaja, da je tožnica  pri uporabniku male kurilna naprave A.A. opravila prvi pregled, na podlagi katerega je izdala negativno poročilo zaradi ugotovljenih, v poročilu navedenih, pomanjkljivosti in uporabniku določila rok za njihovo odpravo. Pri ponovnem prvem pregledu je ugotovila, da pomanjkljivosti niso bile odpravljene. Ker je uporabnik menil, da tožnica ni pravilno in popolno ugotovila dejanskega stanja objekta in naprave, da ni izvršila potrebnih meritev in da je presegla pooblastila, ki jih ima po Uredbi, se je obrnil na prvostopenjski organ, da ta ukrepa v okviru svojih pristojnosti. Iz postopka, ki je bil podlaga za izdajo izpodbijane odločbe, je razvidno, da je inšpektorica preverjala, kako je tožnica opravila storitev, ki jo izvaja kot koncesionirano storitev. Ugotavljala je, da je ni opravila pravilno oziroma v celoti (izvedla predpisanih meritev), da v opozorilu ni navedla in ugotovila okoliščin, ki so vsebina opozorila po 30. členu Uredbe, torej storitve ni strokovno izvedla, da je s tem, da je tožnica od uporabnika zahtevala projektno dokumentacijo in ugotavljala skladnost naprave s projektno dokumentacijo ter uporabnika pozvala k popravku projektne dokumentacije in predložitvi izjave izvajalca strojnih inštalacij po 83. členu ZGO-1, presegla svoja pooblastila, ki jih ima glede ugotavljanje in odpravljanja ugotovljenih pomajkljivosti.

Glede na prej ugotovljeno sodišče meni, da inšpektorica v konkretni zadevi ni ugotavljala, ali je tožnica kršiteljica predpisov in ji v tej posledici naložila odpravo pomanjkljivosti v smislu inšpekcijskega nadzora, temveč je preverjala strokovnost izvedbe naloge dimnikarske službe, ki jo je tožnica opravila pri uporabniku, ki se z njenim ravnanjem ni strinjal in je zahteval ukrepanje pristojnega državnega organa.  To pa je že vsebina nadzora nad izvajalcem javne gospodarske službe, ki jo glede na koncesijsko razmerje, po 148. členu ZVO-1 ter 27. in 39.a členu Uredbe opravlja koncedent, v tem primeru pristojno ministrstvo. Zato sodišče ugotavlja, da je inšpektorica presegla pooblastila, ki jih ima po ZVO-1 in Uredbi.

Ker je iz navedenega razloga izpodbijana odločba nezakonita, se sodišče ni opredeljevalo do tožbenih navedb, ki se nanašajo na samo izvajanja dimnikarske službe, saj te na odločitev v obravnavani zadevi ne vplivajo.

Sodišče je tožbi ugodilo na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Ker je presodilo, da prvostopenjski organ takšne odločbe, ki jo je izdal, ni mogel izdati, je izpodbijano odločbo odpravilo in zadeve ni vrnilo upravnemu organu v ponovno odločanje.

Stroškovnemu zahtevku je sodišče ugodilo na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 ter tožnici priznalo stroške iz drugega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu v višini 350,00 EUR, povečane za 20% DDV. Stroške mora povrniti toženka, v roku, določenem v izreku sodbe.

ZVO-1 člen 148, 148/7, 148/8, 148/9, 148/10, 156, 157.

Uredbe o načinu, predmetu in pogojih izvajanja obvezne državne

gospodarske javne službe izvajanja meritev, pregledovanja in

čiščenja kurilnih naprav, dimnih vodov in zračnikov zaradi

varstva okolja in učinkovite rabe energije, varstva človekovega

zdravja in varstva pred požarom člen 27, 30, 30/1, 35, 39, 39a.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.