UPRS sodba I U 1452/2011
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2012-12-05

Agata Zavašnik (preds.), mag. Darinka Dekleva Marguč (poroč.), mag. Damjan Gantar

brezplačni šolski prevoz - pravica otroka do brezplačnega prevoza

Določba 1. odstavka 56. člena ZOsn ne daje podlage za razlago, da je učenec oziroma prosilec upravičen do dvojnih stroškov prevoza, če je njegovo prebivališče oddaljeno več kot 4 km od osnovne šole, niti ne omogoča dodatnega plačila stroškov povratka staršev oziroma njihovega ponovnega prihoda po učenca v istem dnevu.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijano odločbo je tožena stranka na podlagi 67. člena Zakona o lokalni samoupravi (ZLS) in 207. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP, Uradni list RS, št. 80/99 in nadaljnji) ter 56. člena Zakona o osnovni šoli (ZOsn) odločila, da se tožniku na podlagi vloge z dne 21. 4. 2011 povrnejo stroški prevoza v Osnovno šolo A., v višini 0,37 EUR/km na relaciji B. (1. točka izreka), povrnitev stroškov prevoza pa velja od 1. 1. 2011 do 30. 6. 2011 (2. točka izreka).

2. V obrazložitvi prvostopni organ navaja, da je 21. 4. 2011 prejel vlogo za povrnitev stroškov prevoza tožnika na relaciji B. Prvostopni organ ugotavlja, da je za zadevno obdobje na podlagi Pravilnika o povračilu stroškov prevoza šoloobveznih otrok in otrok s posebnimi potrebami z dne 29. 3. 2011 (Pravilnik) v povezavi s 56. členom ZOsn za povrnitev zahtevanih stroškov prevoza omenjena relacija v dolžini 5 km, kar ob višini 0,37 EUR/km dnevno znaša 3,7 EUR, stroški prevoza pa se poravnajo na osnovi potrdila OŠ A., o otrokovi prisotnosti pri pouku, in sicer se navedeni znesek nakazuje mesečno za pretekli mesec na tekoči račun zakonitega zastopnika.

3. Drugostopni organ je pritožbo tožnika zoper navedeno prvostopno odločbo zavrnil kot neutemeljeno.

4. Tožnik v tožbi uveljavlja, da zakon ni bil pravilno uporabljen in se ni ravnalo po pravilih postopka ter dejansko stanje ni bilo pravilno in popolno ugotovljeno. V tožbi navaja, da je že 23. 9. 2010 za svojega sina prvošolca, sedaj tožnika, C.C. vložil vlogo za povrnitev stroškov prevoza za tožnika in jo naslovil na Občino, sedaj toženo stranko. Zaradi sprejetja Pravilnika pa je vlogo za povrnitev stroškov prevoza vložila ponovno dne 20. 4. 2011 še tožnikova zakonita zastopnica, uvodoma imenovana v tožbi, v skladu z 9. členom Pravilnika, po katerem za povračilo stroškov prevoza za obdobje januar 2011 – junij 2011 lahko starši ali zakoniti zastopniki vloge vložijo do 20. 4. 2011. Citirano določilo je po mnenju tožnika nezakonito in krši pravico do povračila stroškov prevoza za celotno šolsko leto, to je za obdobje od 1. 9. 2010 do zaključka šolskega leta v juniju 2011, ki jo določa 56. člen ZOsn. Po mnenju tožnika bi moral prvostopni organ za obdobje od 1. 9. 2010 do 31. 12. 2010 uporabiti le določbe ZOsn, ker takrat Pravilnik še ni bil sprejet, povračilo stroškov prevoza pa bi se lahko izvedlo tudi brez uporabe Pravilnika, saj že ZOsn v 56. členu določa, da ima učenec v 1. razredu pravico do brezplačnega prevoza ne glede na oddaljenost njegovega prebivališča od osnovne šole. V skladu s 3. alineo 1. odstavka 82. člena Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (ZOFVI) se iz sredstev lokalne skupnosti v skladu z normativi in standardi zagotavljajo sredstva za prevoze učencev osnovne šole v skladu s 56. členom ZOsn. Pravilnik kot podzakonski akt mora biti v skladu z Ustavo in zakoni. Prvostopni organ je prejel vlogo za povračilo stroškov prevoza tožnika že septembra 2010, nato pa še aprila 2011, tako da iz navedenih vlog izhaja, da se tožnikov zahtevek nanaša na celotno šolsko leto, saj tudi iz vloge, ki je bila vložena aprila 2011 ne izhaja, da bi se zaprosilo za povračilo stroškov nanašalo le na obdobje od 1. 1. 2011 do 30. 6. 2011. Tožnik meni, da je zaradi citiranih določb Pravilnika, ki določa plačilo prevoznih stroškov od januarja do junija 2011, v neenakopravnem položaju, saj bodo v naslednjih letih vsi prvošolčki lahko dobili povrnjen strošek prevoza za celotno šolsko leto v skladu s 5. členom Pravilnika. Morebitno razlogovanje, da občina ne more poravnati obveznosti za preteklo proračunsko obdobje, oziroma, da se obdobje od septembra do decembra 2010 nanaša na prejšnji mandat in prejšnjega župana ter občinsko upravo, pa ne more biti pravilno, kot tudi ne izgovor, da je občina sprejela proračun za leto 2011 in zato ne more poravnati svojih obveznosti še za leto 2010, kajti občina mora poravnavati svoje obveznosti tudi za nazaj, če jih ni poravnala pravočasno in so za plačilo izpolnjeni zakonski pogoji.

5. Nadalje tožnik v tožbi glede na potrebno število prevoženih kilometrov, da tožnik pride v šolo in nazaj, nasprotuje izračunu prvostopnega in drugostopnega organa, ki sta na podlagi 56. člena ZOsn in 3. točke 3. člena Pravilnika za obračun upoštevala strošek prevoza na relaciji 2 x 5 km, kar dnevno znese 3,70 EUR. Tožnik meni, da se povračilo prevoznih stroškov določi na osnovi dejansko prevoženih kilometrov na relaciji dom upravičenca – vzgojno-izobraževalni zavod in nazaj, kar pomeni, da je navedeno razdaljo potrebno prevoziti štirikrat, tako da je dejansko dnevno prevoženih 4 x 5 km ali skupaj 20 km, kar glede na višino povrnjenega prevoza znese 7,40 EUR na dan. Da lahko tožnik pride v šolo ga je potrebno vsako jutro odpeljati od doma in ga oddati v razred v podružnični šoli A., čemur sledi vožnja nazaj domov, saj otroka ni mogoče čakati pred šolo, da bo končal pouk, tako da je potrebno po tožnika spet po pouku v podružnično šolo A. in ga odpeljati nazaj domov, za kar so potrebne štiri vožnje dnevno, ne pa le dve, kot trdi tožena stranka oziroma drugostopni organ. Po mnenju tožnika brezplačni prevoz pomeni plačilo celotnih stroškov za izvedbo te naloge, tako da se prevoza otroka v šolo in nazaj ne da opraviti le z dvema vožnjama. Tožnik tudi poudarja, da se ta prevoz opravi med delovnim časom na domači kmetiji, kar moti delovni proces, tako da se v tem primeru ne more šteti, da se plača zgolj kilometrina, ki je določena za prevoz na delo in iz dela, ampak kilometrina za službeno potovanje, saj gre dejansko za prevoz 6-letnega otroka na podlagi določila 5. odstavka 91. člena Zakona o varnosti v cestnem prometu, po katerem morajo imeti otroci na poti v vrtec in v 1. razred osnovne šole ter domov spremstvo polnoletne osebe, oziroma, če to dovolijo starši, lahko tudi otroka, starejšega od 10 let in mladoletnika. Zato je po mnenju tožnika upravičeno in pravično, da brezplačni prevoz po 56. členu ZOsn pomeni plačilo vseh dejansko opravljenih kilometrov, tako da pride tožnik v šolo in nazaj, kar pomeni štiri vožnje dnevno in ceno 0,37 EUR/km. Glede kršitve pravil postopka tožnik navaja, da ga prvostopni organ ni povabil na zaslišanje, s čimer mu je bila kršena pravica sodelovanja v postopku, posledično pa dejansko stanje ni bilo pravilno ugotovljeno. Sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo odpravi in odloči, da se tožniku povrnejo stroški prevoza v Osnovno šolo A., v višini 0,37 EUR/km na relaciji Č., skupaj 20 km/dan ter da povrnitev prevoza velja od 1. 9. 2010 do 30. 6. 2011 ter se obračuna glede na dejansko prisotnost pri pouku. Hkrati zahteva povrnitev stroškov postopka, v primeru zamude skupaj z zakonitimi zamudnimi obrestmi.

6. Tožena stranka v odgovoru na tožbo izpodbija navedbe tožeče stranke in vztraja, da je bil materialni predpis pri izdaji izpodbijane odločbe pravilno uporabljen, da je bilo dejansko stanje popolno ugotovljeno ter da niso podane bistvene kršitve pravil postopka. Meni, da Pravilnik ni v nasprotju z določili 56. člena ZOsn, pri čemer izpostavlja, da je bil Pravilnik veljavno sprejet pravni akt, ki vsebuje tudi določbe glede uveljavitve in uporabe, od katerih je odvisno, od kdaj upravičenci lahko uveljavijo določeno pravico, pri čemer poudarja, da je za tolmačenje aktov lokalne skupnosti pristojna lokalna skupnost. V zvezi s tožbeno navedbo, da je 9. člen Pravilnika nezakonit in krši pravico do povračila stroškov prevoza za celotno šolsko leto ter da bi morala občinska uprava za obdobje, ko Pravilnik še ni bil sprejet, neposredno uporabiti določila ZOsn, tožena stranka poudarja, da je iz sredstev proračuna Občine Jezersko zagotavljala sredstva za brezplačne prevoze šolskih otrok skladno z 82. členom ZOFVI ter skladno s 56. členom ZOsn ter je izbrala prevoznika, skladno z določili predpisov s področja javnega naročanja, in sicer družbo D. d.d. iz Kranja ter sklenila Pogodbo o izvajanju rednih prevozov šolskih otrok z dne 30. 1. 2009, katere predmet je bilo izvajanje rednih dnevnih prevozov šolskih otrok z avtobusom na relacijah, med drugim tudi prevozov učencev v Podružnično šolo A., kot to izhaja iz 2. člena citirane pogodbe. Prevoz je tako organiziran za učence, ki so vključeni v podružnično šolo, kot za učence, ki so vključeni v OŠ E., ure prevozov v šolo in nazaj pa so usklajene s šolskim urnikom. Tožena stranka še navaja, da je s Pravilnikom uredila ne le prevoze šoloobveznih otrok, pač pa tudi prevoze otrok s posebnimi potrebami. Nadalje meni, da tožnik nima prav, ko navaja, da ga izpodbijana odločba postavlja v neenakopraven položaj zaradi tega, ker Pravilnik določa plačilo prevoznih stroškov od januarja do junija v letu 2011, in sicer zato, ker bodo v naslednjih letih prvošolčki dobili povrnjen strošek prevoza za celo šolsko leto. Tak zaključek po mnenju tožene stranke ni pravilen, ker je tožnik v povsem enakem položaju, kot ostali upravičenci, za katere velja določilo 9. člena Pravilnika. Nadalje tožena stranka poudarja, da določila ZOsn ne nalagajo lokalnim skupnostim neposredne uporabe zakona, temveč 4. odstavek 56. člena ZOsn določa, da se o načinu prevoza osnovna šola dogovori s starši in lokalno skupnostjo. Tako je po mnenju tožene stranke glede na veljavno zakonsko ureditev v pristojnosti lokalne skupnosti, da se opredeli, kako bo organizirala šolske prevoze, takšna pa je tudi praksa po lokalnih skupnostih, ki različno urejajo prevoze, glede na specifičen položaj v posameznih lokalnih skupnostih. V zvezi s trditvijo tožnika, da je relacijo B. potrebno za dnevni prevoz tožnika v šolo prevoziti štirikrat, da je torej dejansko prevoženih 4 x 5 km ali skupaj 20 km, tožena stranka ob sklicevanju na določilo 56. člena ZOsn in 3. točke 3. člena Pravilnika vztraja pri svojem stališču, da je potrebno povračilo prevoznih stroškov določiti na podlagi dejansko prevoženih kilometrov upravičenca na relaciji od doma do vzgojno-izobraževalnega zavoda in nazaj, tako kot določa citirano določilo Pravilnika ter da bi bila drugačna odločitev v nasprotju z veljavnim pravnim aktom lokalne skupnosti, to je Pravilnikom, ki v svojem 2. členu določa upravičence do povračila stroškov prevoza. To pa so osnovnošolski otroci in ne njihovi starši. Po mnenju tožene stranke ni zakonske podlage za drugačno razlogovanje tožnika, ki bi ga na predlagani način spremenjena odločitev tožene stranke, kakršno zahteva tožnik, le-tega postavila v neenakopraven položaj glede na vse ostale prvošolčke, ki so prav tako upravičeni do brezplačnega prevoza. Tega ne more spremeniti niti razlogovanje tožeče stranke, češ da se prevozi tožnika opravljajo med delovnim časom na kmetiji in motijo delovni proces ter da se v tem primeru ne more šteti, da se plača kilometrina, ki je določena za prevoz na delo in iz dela, ampak kilometrina za službena potovanja. Po mnenju tožene stranke tožnik tudi nima prav, ko navaja, da bi ga v konkretnem primeru morala občinska uprava povabiti na zaslišanje in poslušati argumente za njegove navedene trditve, saj tožena stranka meni, da je postopek vodila skladno z določili ZUP ter da je v danem primeru bilo mogoče ugotoviti stanje stvari brez zaslišanja stranke, s tem pa tožeči stranki ni bila kršena pravica sodelovati v postopku. Sodišču predlaga, da tožbo zavrne kot neutemeljeno.

7. Tožnik posebnega odgovora na navedbe tožene stranke v odgovoru na tožbo v danem roku ni vložil.

9. Po mnenju sodišča je izpodbijana odločba pravilna in zakonita. Sodišče se z razlogi upravnih organov prve in druge stopnje strinja v celoti in se na njih, da jih ne ponavlja, v skladu z 2. odstavkom 71. člena ZUS-1 sklicuje, glede tožbenih navedb pa še dodaja:

10. Na podlagi 56. člena ZOsn, na katerega se je pri odločitvi oprla tožena stranka, ima učenec pravico do brezplačnega prevoza, če je njegovo prebivališče oddaljeno več kot 4 km od osnovne šole (1. odstavek); v skladu z 2. odstavkom 56. člena ZOsn ima učenec pravico do brezplačnega prevoza ne glede na oddaljenost njegovega prebivališča od osnovne šole v 1. razredu, v ostalih razredih pa, če pristojni organ za preventivo v cestnem prometu ugotovi, da je ogrožena varnost učenca na poti v šolo. V skladu s 4. odstavkom 56. člena ZOsn se o načinu prevoza osnovna šola dogovori s starši in lokalno skupnostjo. Na citirane določbe 56. člena ZOsn se po presoji sodišča utemeljeno sklicuje tožena stranka v odgovoru na tožbo, ko nasprotuje tožbenim ugovorom nepravilne uporabe materialnega prava ter tožbenim zahtevkom za povrnitev stroškov prevoza tožnika od 1. 9. 2010 do 30. 6. 2011, glede na njegovo dejansko prisotnost pri pouku za skupaj 20 km/dan. Med strankama sicer ni sporno, da je tožnik v šolskem letu 2010/2011 obiskoval 1. razred osnovne šole A., medtem ko tožnik stanuje na naslovu F., ter da razdalja med navedenima naslovoma znaša 5 km, sporno pa ostaja, ali je za povrnitev stroškov prevoza tožnika tožena stranka pravilno upoštevala stroške prevoza na relaciji 2 x 5 km dnevno, kar znese dnevno 3,70 EUR, ali pa mu pripada povrnitev stroškov prevoza na navedeni relaciji štirikrat dnevno, torej skupaj 4 x 5 km, kar znese na dan 7,40 EUR, kot v tožbi uveljavlja tožnik.

11. Glede na dikcijo 1. odstavka 56. člena ZOsn, po katerem ima učenec pravico do brezplačnega prevoza, če je njegovo prebivališče oddaljeno več kot 4 km od osnovne šole, je po presoji sodišča tožena stranka pravilno uporabila materialno pravo, saj je citirana zakonska določba 1. odstavka 56. člena ZOsn že ob uporabi gramatikalne metode razlage jasna in nedvoumna, na kar utemeljeno opozarja tožena stranka tudi v odgovoru na tožbo. Citirana določba 1. odstavka 56. člena ZOsn ne daje namreč podlage za razlago, kakršno uveljavlja tožnik v tožbi, da je učenec oziroma prosilec upravičen do dvojnih stroškov prevoza, če je njegovo prebivališče, kot v konkretnem primeru tožnikovo, oddaljeno več kot 4 km od osnovne šole, niti ne omogoča dodatnega plačila stroškov povratka staršev oziroma njihovega ponovnega prihoda po učenca v istem dnevu. Na citirana določila 1., 2. in 4. odstavka 56. člena ZOsn se je po presoji sodišča torej pravilno oprla tožena stranka pri svoji odločitvi v zvezi s tožnikovo na predpisanem obrazcu vloženo vlogo za uveljavljanje pravice do povračila stroškov prevoza šoloobveznih otrok in otrok s posebnimi potrebami z dne 20. 4. 2011, ki jo je tožnik vložil na podlagi Pravilnika o povračilu stroškov prevoza šoloobveznih otrok in otrok s posebnimi potrebami (Pravilnik, Uradni vestnik Gorenjske, št. 6/2011) ter ji priložil predpisane priloge, in sicer fotokopije osebne izkaznice njegove zakonite zastopnice, njene bančne kartice ter potrdila o šolanju. Glede na navedeno po presoji sodišča tožbeni ugovor nepravilne uporabe materialnega prava ni utemeljen, niti kolikor se nanaša na določila Pravilnika, ki je po mnenju tožnika v neskladju z zakonom, in sicer 56. členom ZOsn, ker 9. člen Pravilnika omogoča povračilo stroškov za obdobje januar 2011 – junij 2011, v kolikor starši ali zakoniti zastopniki vložijo zahteve do 20. 4. 2011. Navedeno pomeni, da citirano določilo 9. člena Pravilnika omogoča uveljavitev povračila stroškov prevoza prvošolca na podlagi dne 20. 4. 2011 vložene zahteve stranke v smislu 128. člena ZUP s povratno veljavo oziroma povratnim učinkovanjem (torej retroaktivno za obdobje od 1. 1. 2011 do 20. 4. 2011), pa tudi od navedenega datuma dalje, četudi Ustava RS s 1. odstavkom 155. člena na splošno prepoveduje povratno veljavo pravnih aktov, izjeme pa določa 2. odstavek 155. člena Ustave RS, ki hkrati določa tudi pogoje, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da imajo lahko posamezne določbe zakona učinek za nazaj.

12. Sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika v skladu s 1. odstavkom 2. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1, Uradni list RS, št. 105/06 in nadaljnji), medtem ko v skladu s 4. alineo 1. odstavka 160. člena Ustave RS odloča o skladnosti predpisov lokalnih skupnosti z Ustavo in zakoni Ustavno sodišče RS. Tožnik tako v kolikor meni, da citirani Pravilnik ni skladen z določili Ustave ali zakona, lahko poda pobudo za začetek postopka v smislu 4. alinee 1. odstavka 160. člena Ustave RS pred pristojnim Ustavnim sodiščem RS ali po izčrpanju pravnih sredstev vloži ustavno pritožbo v skladu s 3. odstavkom 160. člena Ustave RS.

13. Kar se tiče tožbenega ugovora kršitve pravil upravnega postopka, češ da bi moral biti povabljen na ustno zaslišanje pred izdajo izpodbijane odločbe, pa se sodišče strinja s toženo stranko, da organ lahko v primeru, če se da dejansko stanje v celoti ugotoviti na podlagi dejstev in dokazov, ki jih je navedla oziroma predložila stranka v svoji zahtevi ali na podlagi splošno znanih dejstev, ki so organu znana, po skrajšanem postopku takoj odloči o zadevi (1. odstavek 144. člena ZUP). Na strani stranke v postopku je namreč v skladu z določili 140. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP, Uradni list RS, št. 80/99 in nadaljnji) dokazno breme. Navedeno pomeni, da mora dejansko stanje, na katero opira svoj zahtevek, stranka navesti natančno, po resnici in določno (1. odstavek) ter za svoje navedbe predlagati dokaze in jih, če je mogoče, predložiti, če ne gre za splošno znana dejstva (2. odstavek). Temu dokaznemu bremenu pa je tožnik v konkretnem primeru v celoti zadostil s tem, ko je svoji zahtevi (v smislu 128. člena ZUP) z dne 20. 4. 2011 priložil tudi vsa potrebna dokazila. Zato tožbeni očitek kršitve pravil postopka sodišče zavrača kot neutemeljen.

14. Čeprav tožnik v tožbi uveljavlja dodatno tudi tožbeni ugovor nepravilne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja, vendar tega ugovora ne konkretizira in ne pove, glede katere pravno relevantne okoliščine naj dejansko stanje ne bi bilo pravilno in popolno ugotovljeno. Zato je ta tožbeni ugovor zgolj posplošen oziroma pavšalen in ga sodišče zavrača kot neutemeljen.

15. V obravnavanem primeru sodišče ni našlo kršitev procesnega prava, ki jih tožnik v tožbi tudi sicer le posredno in posplošeno uveljavlja, prav tako pa po presoji sodišča v obravnavanem primeru ne gre za kršitev odločb materialnega prava, kot je predhodno obrazloženo, zato je sodišče tožbo zavrnilo kot neutemeljeno na podlagi ugotovitve, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe pravilen in da je odločitev tožene stranke v izpodbijani odločbi pravilna in na zakonu utemeljena (1. odstavek 63. člena ZUS-1).

16. V 2. točki izreka je sodišče odločilo o stroškovnem zahtevku tožeče stranke. Izrek o stroških temelji na 4. odstavku 25. člena ZUS-1, na podlagi katerega trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče, kot v konkretnem primeru, tožbo zavrne (ali zavrže ali se postopek ustavi).

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.