UPRS sodba I U 1899/2012
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2013-01-08

Petra Hočevar (preds.), mag. Mira Dobravec Jalen (poroč.),

UPRAVNI POSTOPEK - BREZPLAČNA PRAVNA POMOČ

brezplačna pravna pomoč - upravičenec do brezplačne pravne pomoči - tujec - dokazovanje vzajemnosti - bistvena kršitev pravil postopka

Organ za BPP v izpodbijanem sklepu ni obrazložil dejanske podlage za zaključek o neobstoju mednarodne pogodbe, ki bi bila podlaga za dodelitev BPP tožniku. Pravila postopka je kršil tudi s tem, ko tožniku pred odločitvijo ni dal možnosti izjave o odločilnih dejstvih.

Tožbi se ugodi, sklep Okrožnega sodišča v Ljubljani Bpp 2140/2011 z dne 13. 11. 2012 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške tega postopka v znesku 420,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Z izpodbijanim sklepom je organ za BPP zavrgel tožnikovo prošnjo za dodelitev brezplačne pravne pomoči (v nadaljevanju: BPP) z dne 20. 7. 2011. Organ v obrazložitvi sklepa navaja, da je tožnik prosil za dodelitev BPP za pravno svetovanje in zastopanje na prvi in drugi stopnji ter kot oprostitev plačila stroškov v postopku, ki se vodi pred Okrožnim sodiščem v Ljubljani pod opr. št. P 1210/2011. Organ dalje navaja, da je v postopku vpogledal v tožnikovo prošnjo, Centralni register prebivalstva (v nadaljevanju: CRP), pojasnilo Ministrstva za pravosodje in javno upravo z dne 8. 11. 2012, dopis Ministrstva za pravosodje Kosova z dne 20. 4. 2012 ter Zakon o brezplačni pravni pomoči Kosova (v nadaljevanju: ZBPP Kosovo). Z vpogledom v CRP je organ ugotovil, da tožnik v Republiki Sloveniji nima ne stalnega ne začasnega bivališča ter da je državljan Kosova, glede na to pa zaključil, da bi bil tožnik do BPP upravičen po 3. točki 10. člena Zakona o brezplačni pravni pomoči (v nadaljevanju: ZBPP) kot tujec pod pogojem vzajemnosti ali pod pogoji in v primerih, določenih z mednarodnimi pogodbami, ki obvezujejo Republiko Slovenijo. Vendar je ugotovil, da na podlagi ZBPP Kosovo ni izpolnjen pogoj vzajemnosti glede BPP, med Republiko Slovenijo in Republiko Kosovo pa tudi ni sklenjena nobena mednarodna pogodba, ki bi bila podlaga za dodelitev BPP tožniku. Prošnja tožnika za dodelitev BPP je tako po presoji organa nedovoljena, zato jo je v skladu s 1. točko drugega odstavka 37. člena ZBPP zavrgel.

Tožnik vlaga tožbo zaradi nepravilno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja, nepravilne uporabe materialnega prava, bistvenih kršitev pravil postopka ter kršitve z Ustavo zagotovljene človekove pravice do sodnega varstva. Navaja, da je obrazložitev izpodbijanega sklepa pomanjkljiva v tolikšni meri, da se ne more preizkusiti pravilnosti odločitve oziroma ugotovitev organa, da med državama ne obstoji mednarodna pogodba oziroma da ne obstoji vzajemnost glede uporabe prava, ki ureja dodelitev BPP. Zgolj zatrjevanje dejstev namreč ne zadosti standardu popolne obrazložitve, saj tako ni mogoče preizkusiti pravilnosti in zakonitosti sprejete odločitve (tako tudi sodba tega sodišča I U 1155/2010). Tudi ni dovolj, da je organ za BPP v obrazložitvi sklepa navedel, da je vpogledal v pojasnilo Ministrstva za pravosodje in javno upravo z dne 8. 11. 2012, dopis Ministrstva za pravosodje Kosova z dne 20. 4. 2012 ter ZBPP Kosovo, pri tem pa ni navedel, kaj citirane listine določajo. Zgolj na podlagi navedbe listin ni mogoče zaključiti, da vzajemnost med državama ne obstoji in da med državama ne obstoji mednarodna pogodba, ki bi urejala področje dodelitve BPP. Ta vprašanja pa so vprašanja materialnega prava, na pravilnost katerega mora sodišče paziti po uradni dolžnosti. Poleg tega pa dopis Ministrstva za pravosodje Kosova z dne 20. 4. 2012 ni bil pridobljen za potrebe predmetnega postopka, pač pa za potrebe drugega postopka, ki je tekel pred Okrajnim sodiščem v Kranju. Ne glede na navedeno pa tožnik meni, da je izpodbijani sklep tudi materialno-pravno napačen; organ za BPP je nepravilno ugotovil dejansko stanje, na tako nepravilno ugotovljeno dejansko stanje pa je nepravilno uporabil materialno pravo. ZBPP Kosovo v 7. členu enako kot ZBPP določa, da so do brezplačne pravne pomoči upravičene (tudi) osebe, ki niso državljani države, v kateri zaprosijo za BPP, niti nimajo v tej državi stalnega in začasnega prebivališča, ampak jim je BPP zagotovljena na podlagi vzajemnosti. Glede na dejstvo, da obe državi določata možnost dodelitve BPP na podlagi vzajemnosti, to pomeni, da med Republiko Slovenijo in Republiko Kosovo na področju BPP vzajemnost obstoji. Kljub temu, da tožnik sedaj nima niti stalnega niti začasnega prebivališča v Republiki Sloveniji, pa bi sploh moral biti upravičen do BPP na podlagi 2. točke prvega odstavka 10. člena ZBPP. Tožnik se je 29. 1. 2008 hudo telesno poškodoval kot delavec podjetja A. d.o.o., in sicer pri delu, ki ga je opravljal v Republiki Sloveniji in za delodajalca s sedežem v Republiki Sloveniji, zaradi česar zanj velja zakonodaja Republike Slovenije. V času delovne nezgode je imel tožnik prebivališče v Sloveniji, zdravljenje zadobljenih poškodb je potekalo v Sloveniji, vsi postopki v zvezi s sposobnostjo za opravljanje dela ter začasno nezmožnostjo za opravljanje dela so potekali v Sloveniji, bančni račun je imel odprt v Sloveniji, v Republiko Kosovo se je vrnil po nezgodi in poteku zdravljenja ter izključno iz razloga, ker je ostal v Sloveniji brez rednih dohodkov. Tožnik s tem, ko se je vrnil v Republiko Kosovo, nikakor ni mogel izgubiti pravic, ki jih je imel na dan nastanka delovne nesreče. Stališče toženke, da je tožnik oseba iz 3. točke prvega odstavka 10. člena ZBPP, je pravno napačno in v nasprotju s temeljnimi načeli pravne države in socialne države, mednarodnimi akti, ki urejajo človekove pravice in spoštovanje že pridobljenih človekovih pravic. Dalje pa tožnik še navaja, da med Republiko Slovenijo in Republiko Kosovo obstoji mednarodna pogodba, in sicer Haaška konvencija o civilnem sodnem postopku, ki velja tako za Republiko Slovenijo kot tudi za Republiko Kosovo. Republika Kosovo je enako kot tudi Republika Slovenija bila del nekdanje FLRJ, ki je navedeno konvencijo ratificirala, zato kljub dejstvu, da se je Republika Kosovo odcepila, še vedno zanjo velja tudi prej citirana konvencija. Z izpodbijano odločbo je organ kršil tudi 23. člen Ustave RS, ki vsakomur zagotavlja pravico do sodnega varstva. Kršena pa je bila tudi ustavna pravica do enakosti pred zakonom iz 14. člena Ustave RS. Tožnik izpolnjuje tudi objektivni kriterij za dodelitev BPP, zadeva je razumna glede uspeha, zato ne sme biti podvržen slabšemu položaju, kot ostali prosilci, ki prav tako izpolnjujejo subjektivne in objektivne kriterije. Ker je tožnik slabega premoženjskega stanja, bi zaradi finančne stiske, ko ne bi mogel kriti in plačati stroškov postopka, bil onemogočen v uveljavljanju svojih pravic. Tožnik sodišču predlaga, naj ga sodišče v dokazne namene zasliši, nato pa razsodi, da se izpodbijana odločba odpravi, ugotovi, da sta bili tožniku kršeni ustavni pravici do sodnega varstva in enakosti pred zakonom, prošnji tožnika za BPP ugodi ter toženki naloži, da mu mora povrniti stroške postopka. Podrejeno tožnik sodišču predlaga, naj izpodbijani sklep odpravi ter zadevo vrne organu za BPP v ponovni postopek.

Toženka na tožbo ni odgovorila, posredovala pa je upravne spise v zadevi.

Z izpodbijanim sklepom je organ za BPP ob nespornih dejstvih, da tožnik ni državljan Republike Slovenije, da v Republiki Sloveniji nima ne stalnega ne začasnega prebivališča ter da je državljan Kosova, njegovo prošnjo za BPP zavrgel ob razlogovanju, da ni izpolnjen (noben) pogoj iz 3. točke prvega odstavka 10. člena ZBPP (obstoj vzajemnosti, obstoj mednarodne pogodbe, ki obvezuje Republiko Slovenijo), da bi tožnik lahko štel za upravičenca po navedenem zakonu. Tožnik ugovarja, da izpodbijani sklep ni obrazložen tako (popolno), da bi bilo odločitev mogoče preizkusiti, hkrati pa zatrjuje, da po določbi 3. točke prvega odstavka 10. člena ZBPP šteje za upravičenca oziroma da bi ga organ (sploh) moral šteti  za osebo iz 2. točke prvega odstavka 10. člena ZBPP.

Po 2. točki prvega odstavka 10. člena ZBPP je upravičenec po tem zakonu tujec z dovoljenjem za stalno ali začasno prebivanje v Republiki Sloveniji (in osebe brez državljanstva, ki zakonito prebivajo v Republiki Sloveniji). Po drugem odstavku tega člena so osebe iz 2. točke prejšnjega (to je prvega) odstavka glede pravice do BPP izenačene z državljani Republike Slovenije. Tožnik meni, da za upravičenca po navedeni določbi šteje, ker je kot tak štel na dan nastanka delovne nesreče, v zvezi s katero prosi za BPP (za postopek zaradi plačila odškodnine), in glede na okoliščine, ki jih našteva, ter ki kažejo na zvezo zadeve z Republiko Slovenijo, pa tudi, ker je drugačna obravnava tožnika pravno nepravilna ter v nasprotju s temeljnimi načeli pravne in socialne države ter mednarodnimi akti, ki urejajo človekove pravice in spoštovanje že pridobljenih človekovih pravic. Za tako razlago določbe 2. točke prvega odstavka 10. člena ZBPP, za kakršno se po navedenem zavzema tožnik, sodišče podlage ne najde. S pomočjo jezikovne metode razlage je po mnenju sodišča določbo mogoče razlagati le v pomenu, da je (po tej) upravičenec do BPP tuj državljan, ki v Republiki Sloveniji zakonito prebiva. Z razlago v pomenu, kot jo zagovarja tožnik, da je upravičenec tuj državljan, tudi če v Republiki Sloveniji (brez svoje krivde) več ne prebiva, je pa v Republiki Sloveniji (zakonito) prebival v času, ko se je zgodilo pravno dejstvo, ki je v zvezi s prošnjo za BPP, pa se po mnenju sodišča presega meje pravnega besedila. Zakon namreč (normativnih) meril za tako vsebinsko uokvirjanje namena, ki bi lahko bil podlaga za sodoločanje pomena navedene določbe, ne daje. Tudi noben drug razlagalni argument pa po mnenju sodišča ne odkazuje na pomen zakonske določbe, kot ga podaja tožnik, pač pa ti podpirajo jezikovno razlago (npr. zgodovinska razlaga – iz obrazložitve predloga zakona v Poročevalcu št. 77/2000 tak namen določbe, da zajame poleg v RS zakonito prebivajočih še druge tuje državljane, ne izhaja; sistematična razlaga – druge tuje državljane kot upravičence zakon obravnava v naslednji, 3. točki prvega odstavka 10. člena ZBPP; logična razlaga – formalno-logična razlaga potrjuje prepričljivost prej podane razlage).

Sodišče se s tožnikom tudi ne strinja, da je taka razlaga določbe 2. točke prvega odstavka 10. člena ZBPP, kot jo je navedlo sodišče (in tako je določbo očitno razumel tudi organ za BPP, ki tožnika na njeni podlagi ni uvrstil med upravičence po ZBPP), v nasprotju s temeljnimi načeli pravne in socialne države ter mednarodnimi akti, ki urejajo človekove pravice in spoštovanje že pridobljenih človekovih pravic. V obravnavanem primeru najprej že ni mogoče govoriti o pridobljenih pravicah, kajti tožnik bi, če je v času, ko je prebival v Sloveniji, izpolnjeval pogoje iz 2. točke prvega odstavka 10. člena ZBPP, kot zatrjuje, šele štel za upravičenca, ki bi mu ob izpolnjenih nadaljnjih pogojih ZBPP (finančni položaj prosilca, okoliščine in dejstva o zadevi, v zvezi s katero prosilec vlaga prošnjo za BPP) lahko bila BPP dodeljena, ni pa pravice do BPP tedaj (že) pridobil. To tudi ni človekova pravica (ki ima ustavno priznan položaj) in jo zakon lahko priznava tujcem z omejitvami (13. člen Ustave); tudi Konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (v nadaljevanju EKČP) ne določa drugače. Pa tudi ob obravnavi te pravice z vidika pravice dostopa do sodišča (23. člen Ustave RS, prvi odstavek 6. člena EKČP) niti v praksi Evropskega sodišča za človekove pravice niti v praksi Ustavnega sodišča RS ni zaslediti stališča, da bi v civilnih (upravnih) zadevah vedno (brez določenih omejitvenih pogojev) morala biti zagotovljena brezplačna pravna pomoč odvetnika. Iz obrazložitve predloga ZBPP (Poročevalec št. 77/2000) pa tudi izhaja, da ureditev BPP v ZBPP zadosti vsem zahtevam, ki jih postavljajo Ustava Republike Slovenije, EKČP in priporočila Sveta Evrope, Resolucija Sveta Evrope (76) 5 o pravni pomoči v civilnih, gospodarskih in upravnih zadevah, Resolucija Sveta Evrope (78) 8 o pravni pomoči in svetovanju, priporočilo Sveta Evrope (81) 7 o ukrepih za olajšanje dostopa do sodišča, priporočila Sveta Evrope R (93) o učinkovitem dostopu zelo revnih do sodišč in pravosodja. Dalje je v obrazložitvi predloga zakona navedeno še, da se je pri urejanju instituta BPP izhajalo iz Splošne deklaracije o človekovih pravicah ter Mednarodnega pakta o državljanskih in političnih pravicah. Zato sodišče nima pomislekov, da drugačna ureditev v ZBPP upravičenosti do BPP za državljane Republike Slovenije in za v Republiki Sloveniji zakonito prebivajoče tujce od take ureditve za druge tujce ne bi bila v skladu z Ustavo ter mednarodnimi dokumenti.

Po 3. točki prvega odstavka 10. člena ZBPP so upravičenci po tem zakonu drugi tujci pod pogojem vzajemnosti ali pod pogoji in v primerih, določenih z mednarodnimi pogodbami, ki obvezujejo Republiko Slovenijo. Vzajemnost iz 3. točke prvega odstavka tega člena pa je podana, če so po predpisih države tujca tudi slovenski državljani v državi tujca upravičeni do BPP; zaprosilo o tujem pravu pošlje na zahtevo tujca ministrstvo, pristojno za pravosodje, po diplomatski poti; obvestilo tuje države o njenem pravu na področju BPP ima v postopku za odobritev BPP značaj javne listine po zakonu, ki ureja splošni upravni postopek (tretji odstavek 10. člena ZBPP). Zaključek, da tožnik med upravičence po navedeni določbi ne šteje, je organ v izpodbijanem sklepu oprl na ugotovljena (in nesporna) dejstva, da je tožnik državljan Kosova ter da v Sloveniji nima ne stalnega ne začasnega bivališča, ter na (sporni) ugotovitvi, da po ZBPP Kosovo ni izpolnjen pogoj vzajemnosti glede BPP ter da med Republiko Slovenijo in Republiko Kosovo ni bila sklenjena nobena mednarodna pogodba, ki bi bila podlaga za dodelitev BPP tožniku. Po presoji sodišča ima tožnik prav, da preizkus odločitve ob takem razlogovanju organa ni mogoč, saj s tem določbam ZUP o obvezni vsebini obrazložitve (prvi odstavek 214. člena, 228. člen ZUP) ni zadoščeno. Tudi če organ navaja, da je v postopku vpogledal v ZBPP Kosovo, pojasnilo Ministrstva za pravosodje in javno upravo z dne 8. 11. 2012 ter dopis Ministrstva za pravosodje Kosova z dne 20. 4. 2012, pa ne navaja, kaj iz teh izhaja, da je na tej podlagi lahko zaključil, da pogoj vzajemnosti glede BPP med Republiko Slovenijo in Republiko Kosovo ni izpolnjen. Prav tako organ v izpodbijanem sklepu ni obrazložil dejanske podlage za zaključek o neobstoju mednarodne pogodbe, ki bi bila podlaga za dodelitev BPP tožniku. Ugotovljena kršitev predstavlja absolutno bistveno kršitev pravil postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP, v zvezi z 228. členom ZUP) ter je razlog za odpravo izpodbijanega sklepa  (2. točka prvega odstavka ter tretji odstavek 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) v zvezi s 3. točko prvega odstavka 64. člena ZUS-1).

Sodišče v okviru uradnega preizkusa nadalje ugotavlja, da je organ kršil pravila postopka tudi s tem, ko tožniku pred odločitvijo ni dal možnosti izjave o odločilnih dejstvih (analogna uporaba 3. točke drugega odstavka 237. člena ZUP); ker gre za bistveno kršitev pravil postopka (ki je sodišče v svojem postopku ni odpravilo), je ta prav tako podlaga za odpravo izpodbijanega akta (3. točka prvega odstavka 64. člena ZUS-1). V tej zvezi sodišče še dodaja, da če bi tožnik možnost izjave v postopku imel, bi se (tudi) lahko razjasnile navedbe o dejstvih (ki so sporna) in ki jih tožnik izpostavlja (šele) v tožbi (saj prej za to možnosti ni imel), in sicer da na področju BPP obstaja vzajemnost med Republiko Kosovo in Republiko Slovenijo ter da naj bi podlaga za priznanje tožniku upravičenosti do zaprošene BPP bila Haaška konvencija o civilnem sodnem postopku. Omenjene tožnikove navedbe bodo tako morale biti predmet obravnavanja v ponovnem postopku. Ker se do navedb organ še ni opredelil, sodišče pa postopka tudi ni dopolnjevalo (da bi kršitev saniralo), zato navedb ne more presojati. Dodaja zgolj, da bi se z navedbami tožnika o obstoju vzajemnosti sodišče strinjalo v toliko, kolikor sodišče meni, da bi lahko ureditvi v zakonih o BPP Slovenije in Kosova dajali podlago za dokazovanje dejanske vzajemnosti. V zvezi s tožnikovim zatrjevanjem, da je podlaga za priznanje tožniku upravičenosti do zaprošene BPP tudi Haaška konvencija o civilnem sodnem postopku, pa sodišče dodaja, da bo v ponovnem postopku lahko dokazoval, da je Republika Kosovo (postala) pogodbenica navedene mednarodne pogodbe (na način kot pogodba predvideva) oziroma da je notificirala nasledstvo (Dunajska konvencija o nasledstvu držav glede mednarodnih pogodb, iz leta 1978).

Sodišče pa sicer pritrjuje tožnikovemu stališču, da je za potrebe preizkusa upravičenosti do BPP po 3. točki tretjega odstavka 10. člena ZBPP potrebno v vsaki posamezni zadevi (na podlagi zaprosila ministrstva, pristojnega za pravosodje, poslanega po diplomatski poti) pridobiti obvestilo tuje države o njenem pravu. Navedeno iz razloga, da je zagotovljena verodostojnost podatkov o tujem pravu, tudi z vidika časovnih meja veljavnosti tega prava.

Sodišče je tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1, zadevo pa na podlagi tretjega ter v smislu četrtega odstavka tega člena vrnilo organu v ponovni postopek.

O tožnikovem stroškovnem zahtevku pa je sodišče odločilo na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 ter mu stroške priznalo na podlagi drugega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, skupaj z uveljavljanim 20 % DDV, ker je pooblaščeni odvetnik zavezanec za DDV.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.