sodba I U 616/2013
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2014-02-13

inšpekcijski postopek - ukrep gradbenega inšpektorja - inšpekcijski zavezanec - skrajšani postopek - načelo zaslišanja stranke

Če je organ odločal po pravilih rednega postopka, se ne more več sklicevati na zakonska pooblastila, ki mu v tovrstnih zadevah omogočajo odločanje v skrajšanem postopku. Že iz besedila tega pooblastila („lahko“ odloča) namreč izhaja, da gre pri tem za možnost, ne pa za obvezo organa.

I. Tožbi se ugodi, odločba Inšpektorata RS za  promet, energetiko in prostor, Območne enote Koper – Nova Gorica, Inšpekcijske pisarne Ajdovščina, št. 06122-3226/2012/19 z dne 17. 12. 2012 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II.Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 342,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Prvostopenjski organ je toženki z izpodbijano odločbo naložil, da mora takoj ustaviti rekonstrukcijo stavbe, stoječe na parceli 1376/1 k.o. ... (1. točka izreka) in na SZ delu te stavbe do 1. 2. 2013 odstraniti tam navedene gradbene elemente (2. točka izreka), sicer se bo začel postopek izvršbe nedenarne obveznosti, ki bo opravljen po drugih osebah ali s prisilitvijo (4. točka izreka). Poleg tega je izrekel prepovedi iz prvega odstavka 158. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1; 3. točka izreka) in odločil, da pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve ter da stroškov postopka ni bilo (5. in 6. točka izreka).

Iz obrazložitve izhaja, da je tožnica v letu 2012 izvedla rekonstrukcijo navedene stavbe, ki je omejena na SZ del. Zgrajene so bile nove nosilne stene in armiranobetonska plošča ter stopnišče, s čimer je bila izdelana dodatna etaža. Pritličje je bilo pregrajeno v več prostorov, na JZ fasadi sta bili dve vratni odprtini zmanjšani, na SV fasadi pa je bila v fasadni steni izdelana nova vratna odprtina širine približno 3,5 m in višine približno 3 m. Rekonstrukcija se lahko začne le na podlagi gradbenega dovoljenja, ki ga tožnica ni pridobila, zato gre za nelegalno gradnjo. Po podatkih zemljiške knjige je nepremičnina v lasti A. d.o.o., ki pa jo je dala v finančni leasing tožnici. Iz pogodbe izhaja, da je leasingojemalec, to je tožnica, odgovoren za obratovanje objekta in prevzema obveznosti ureditve „vseh navedenih razmerij“.

Drugostopenjski organ je s svojo odločbo spremenil obseg prepovedi, izrečenih po prvem odstavku 158. člena ZGO-1, da ne bi posegale v pravno korist zemljiškoknjižnega lastnika navedenega objekta, v ostalem pa je tožničino pritožbo zavrnil. V obrazložitvi povzema opis izvedenih gradbenih del in ugotavlja, da je tožnica s temi deli, posebno s posegom v fasadne stene in strešno konstrukcijo ter gradnjo nosilnih sten, medetažne konstrukcije in stopnišča, posegla v konstrukcijo stavbe, tako da dela ustrezajo pojmu rekonstrukcije, kot jo opredeljuje ZGO-1. Za ugotovitev, da je investitor te rekonstrukcije tožnica, je imel prvostopenjski organ zadostno podlago v podatkih zadeve, saj to izhaja iz vloge za izdajo soglasja za delno rekonstrukcijo objekta z dne 22. 10. 2012 in soglasja lastnika zemljišča, pa tudi iz ugotovitev gradbenega inšpektorja na kraju samem z dne 30. 11. 2012. Poleg tega tudi iz pogodbe o finančnem leasingu nepremičnin izhaja, da ima tožnica obravnavo stavbo v uporabi.

Glede uporabe skrajšanega postopka drugostopenjski organ navaja, da se po prvem odstavku 146. člena ZGO-1 vodenje inšpekcijskega postopka, izrekanje ukrepov in vročanje inšpekcijskih odločb šteje za nujne ukrepe v javnem interesu v smislu ZUP, zato se odločba lahko izda v skrajšanem postopku, brez zaslišanja strank. Gradbeni inšpektor ima torej za odločanje v skrajšanem postopku zakonsko podlago in mu nujnosti zadevi ni treba posebej utemeljevati. Skrajšani postopek pomeni, da ni treba izvajati dejanj v postopku, ki bi jih organ lahko opravil le na ustni obravnavi, zato tudi ni potrebno zaslišanje stranke.

Tožnica se z odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da zgolj zapis izvedenih del in prepis materialnih določb zakona ne predstavljajo zadostne podlage za ugotovitev, da gre za rekonstrukcijo. Taki obrazložitvi manjka pravna sinteza in tožniku onemogoča učinkovito pritožbo, saj iz nje ne izhaja, na podlagi katerih dejstev in dokazov je toženka ugotovila, da gre dejansko za rekonstrukcijo.

Poleg tega se drugostopenjska odločba kot na ključne dokaze o tem, da je tožnico treba šteti za investitorja, sklicuje na listine, ki jih prvostopenjska odločba ne navaja. Tožnici je s tem kršena pravica, da bi se do teh dokazov izjasnila, vsebina pogodbe, na katero se sklicuje prvostopenjski organ, pa sama po sebi ne dokazuje, da je investitor tožnica. Na pritožbeni ugovor s to vsebino drugostopenjski organ sploh ni odgovoril, niti ni obrazložil, zakaj ta ugovor ni pomemben za odločitev.

Poleg navedenega tožnica opozarja še, da ne prvostopenjski, ne drugostopenjski organ nista navedla nobenih okoliščin, na podlagi katerih bi bilo mogoče presoditi ali je rok, postavljen za izvršitev izpodbijane odločbe, primeren.

Tožnica sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek, poleg tega pa naj toženki naloži povračilo stroškov upravnega spora.

Sodišče se strinja s tožnico, da je zgolj na podlagi navedene pogodbe o finančnem leasingu ni mogoče šteti za investitorja. Po tej pogodbi, ki je priložena upravnim spisom, je objekt sicer res prepuščen v uporabo tožnici, nanjo pa je prenesena tudi odgovornost v zvezi z njegovim obratovanjem, vključno z morebitnimi dovoljenji, ki so zato potrebna (točka 11.5.). Po isti določbi se leasingojemalec šteje za odgovornega in prevzema obveznost ureditve vseh navedenih razmerij. Vendar pa zgolj iz teh odločb ni mogoče sklepati, da je leasingojemalec, torej tožnica, tista oseba, ki je dejansko naročila graditev objekta ali ki jo sama izvaja, torej investitor (4.1. točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1).

V zvezi z navedenim sodišče še posebej opozarja, da z investitorstvom ni mogoče enačiti pogodbene obveznosti za pridobitev morebitnih upravnih dovoljenj; ta določba namreč ne opredeljuje investitorja v smislu prej navedene določbe ZGO-1, temveč le določa tisto izmed pogodbenih strank, ki je dolžna pridobiti upravna dovoljenja, in to neglede na to, kdo je investitor. Zakaj bi bilo treba tožnico zgolj na podlagi pogodbe o leasingu šteti za investitorja, pa ne izhaja niti iz obrazložitev upravnih odločb obeh stopenj. Ti odločbi se na pogodbo sicer sklicujeta, vendar je z izjemo delnega povzetka prej navedene 11.5. točke pogodbe to sklicevanje povsem posplošeno, brez navedbe konkretnih razlogov, iz katerih bi bilo treba tožnico šteti za investitorja in s tem za inšpekcijsko zavezanko.

Navedeno pomanjkljivost obrazložitve je drugostopenjski organ skušal odpraviti s sklicevanjem na nadaljnje listine v upravnem spisu, vendar pa je s tem odločitev oprl na dejstva oziroma okoliščine, o katerih se tožnica pred izdajo odločbe ni imela možnosti izjaviti (prvi odstavek 9. člena Zakona o splošnem upravnem postopku, v nadaljevanju ZUP). Po tretjem odstavku 9. člena ZUP organ svoje odločbe ne sme opreti na dejstva, glede katerih vsem strankam ni bila dana možnost, da se o njih izjavijo, razen v primerih, določenih z zakonom.

Med take primere po določbah prvega in tretjega odstavka 144. člena ZUP spada odločanje po skrajšanem postopku, na katerega se v svoji odločbi sklicuje tudi drugostopenjski upravni organ. Sodišče se sicer strinja z njegovim stališčem, da je na podlagi prvega odstavka 146. člena ZUP treba vodenje inšpekcijskega postopka in izrekanje ukrepov že po zakonu šteti za nujen ukrep v javnem interesu, kar je po 4. točki prvega odstavka 144. člena ZUP razlog za odločanje po skrajšanem postopku. Vendar uporaba navedenih določb na način, kot je to storila toženka, pripelje do tega, da je stranki v celoti onemogočeno, da se v kateri koli fazi upravnega oziroma inšpekcijskega postopka izjasni o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe. To pa pomeni kršitev temeljnih ustavnih načel enakega varstva pravic (22. člen Ustave) in pravice do pravnega sredstva (25. člen Ustave), zato po presoji sodišča zakona ni mogoče uporabljati na tak način.

Povedano drugače: tožnica se je lahko o dejstvih in okoliščinah, na katere je bila oprta prvostopenjska odločba, kljub skrajšanemu postopku opredelila v pritožbi, o prej neobravnavanih dejstvih in okoliščinah, na katere je svojo odločitev oprl drugostopenjski organ, pa sploh ne. Sodišče pripominja še, da taka uporaba zakona tudi v ničemer ne pripomore k uveljavitvi inšpekcijskega ukrepa kot nujnega ukrepa v javnem interesu, saj pritožba zoper inšpekcijsko odločbo ne zadrži njene izvršitve (tretji odstavek 146. člena ZUP).

Nadaljnji razlog, iz katerega se toženka ne more sklicevati na odločanje v skrajšanem postopku je, da iz listin v upravnem spisu ne izhaja, da bi dejansko vodila tak postopek. Prvostopenjski organ je namreč z dopisom z dne 3. 12. 2012 pozval A. d.o.o., naj kot zemljiškoknjižni lastnik nepremičnine pojasni, ali je investitor obravnavane gradnje oziroma kdo izvaja to gradnjo. To pomeni, da je prvostopenjski organ štel A. d.o.o. za morebitnega inšpekcijskega zavezanca in ga pozval k izjasnitvi. Ker ZUP za izjasnitev stranke ne predpisuje posebne oblike (npr. naroka ali obravnave), ta oblika pa je pravno nepomembna tudi po obsežni in ustaljeni upravnosodni praksi, je po presoji sodišča treba šteti, da je prvostopenjski organ s tem pričel izvajati redni ugotovitveni postopek.

Medtem ko drži, da že iz prvega odstavka 146. člena ZGO-1 izhaja, da je treba vodenje inšpekcijskega postopka v gradbenih zadevah šteti za nujen ukrep v javnem interesu in zato organu ni treba posebej navajati razlogov za odločanje v skrajšanem postopku, pa navedena zakonska določba organom ne daje pooblastila, da bi pravila, vezana na skrajšani postopek, uporabljali tudi v rednem postopku oziroma da bi v isti zadevi poljubno prehajali med obema postopkoma. Povedano drugače: če je organ odločal po pravilih rednega postopka, se ne more več sklicevati na zakonska pooblastila, ki mu v tovrstnih zadevah omogočajo odločanje v skrajšanem postopku. Že iz besedila tega pooblastila („lahko“ odloča) namreč izhaja, da gre pri tem za možnost, ne pa za obvezo organa. Če se organ odloči, da te možnosti ne bo izkoristil in odloča v rednem postopku, se je dolžan držati pravil za ta postopek, posebno če gre za temeljna načela, kamor spada tudi načelo zaslišanja stranke.

Če stranki ali stranskemu udeležencu ni bila dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe, se to po 3. točki drugega odstavka 237. člena ZUP v vsakem primeru šteje za bistveno kršitev pravil upravnega postopka. Zato je sodišče v skladu s 3. točko prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo, zadevo pa je v skladu s tretjim odstavkom istega člena vrnilo organu, ki je  to odločbo izdal, v ponovni postopek. Po četrtem odstavku istega člena ZUS-1 je ta organ pri odločanju vezan na stališča sodišča, ki se tičejo postopka, kar v obravnavani zadevi pomeni, da bo moral pred izdajo ponovne odločbe tožnici omogočiti, da se izjasni o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za odločitev, posebno o statusu investitorja.

Če sodišče tožbi ugodi in izpodbijani upravni akt odpravi, se tožniku glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov v upravnem sporu (tretji odstavek 25. člena ZUS-1). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnika pa je v postopku zastopal odvetnik, se mu priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), pri čemer se prizna tudi zahtevani 20 % DDV v višini 57,00 EUR. Sodišče bo plačano sodno takso vrnilo po uradni dolžnosti (opomba 6.1./c taksne tarife Zakona o sodnih taksah).

Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika).

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.