sodba I U 987/2012
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2012-12-06

upravni spor - vezanost upravnega organa na pravno mnenje sodišča

V četrtem odstavku 64. člena ZUS-1 je določeno, da je upravni organ pri novem odločanju vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka. Upravni organ, ki je pristojen za odločanje, ima sicer možnost odločiti v nasprotju s pravnim mnenjem in stališči prvostopenjskega sodišča, če ima za to utemeljene razloge, kar mora v obrazložitvi nove odločbe posebej pojasniti. Zgolj nestrinjanje drugostopenjskega organa pa ne more utemeljiti odločitve, ki je v nasprotju s pravnim mnenjem sodišča.

I. Tožbi se ugodi tako, da se odločba Ministrstva za infrastrukturo in prostor št. 35108-246/2008-27-MP z dne 12.3.2012 odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 420,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Ministrstvo za infrastrukturo in prostor je z izpodbijano odločbo v pritožbenem postopku odpravilo odločbo Upravne enote Ljubljana, Izpostave Bežigrad, št. 351-1158/2007-62 z dne 15. 6. 2010 v delu, v katerem se izdaja gradbeno dovoljenje tožniku za gradnjo poslovno skladiščnega objekta na zemljišču parc. št. 1206/3 k.o. …, in sicer v točkah 1 do 4, ter zavrnilo tožničin zahtevek za izdajo gradbenega dovoljenja.

Iz obrazložitve je razvidno, da je drugostopenjski organ o pritožbi A.A. (prizadete stranke v tem upravnem sporu) odločal v ponovljenem postopku, potem ko je sodišče s sodbo I U 790/2011 z dne 12. 1. 2012 odpravilo odločbo drugostopenjskega organa, s katero je ta odpravil odločbo organa prve stopnje in zavrnil tožnikovo zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja. Tudi v ponovljenem postopku je odločil enako, kljub stališču sodišča, da iz jasne in nedvoumne določbe a) točke A) odstavka 55. člena Odloka o prostorskih ureditvenih pogojih za plansko celoto B 7 Podgorica – Šentjakob (v nadaljevanju PUP-B7) izhaja, da je na območju predvidene gradnje izrecno dopustna lokacija ne le spremljajočih ampak tudi poslovnih objektov do višine  K+P+1+M.

Drugostopenjski organ ponovno ugotavlja, da se zemljišče predlagane gradnje nahaja znotraj območja BS 7/2-1 in v 15 m pasu ob meji z območjem BR 7/1, pri čemer je z oznako S s 7. členom Odloka o prostorskih ureditvenih pogojih za plansko celoto B 1 – Bežigrad – zahod (PUP-B1), ki se uporablja tudi v obravnavanem primeru, opredeljeno območje, namenjeno površinam za stanovanja in spremljajoče dejavnosti. Navaja, da so znotraj območja v pasu 15 m ob meji z območjem BR 7/1, ki je ločitveni koridor proti industriji, dopustni posegi, ki so našteti v 55. členu PUP-B7 in sicer je v tem območju možna lokacija spremljajočih in poslovnih objektov. Ne strinja pa se s stališčem sodišča, da je dopustna gradnja tudi poslovnih objektov, ki ne služijo osnovni namembnosti območja. Navedene določbe PUP naj bi namreč kazale na to, da je v obravnavanem območju poleg stanovanjskih objektov mogoče graditi le še objekte za spremljajočo dejavnost. Meni, da je določbe 55. člena PUP-B7 o dovoljenih posegih treba razlagati v zvezi z dopustno dejavnostjo. Takšno stališče naj bi sprejelo Upravno sodišče tudi v sodbi I U 1694/2010 z dne 16. 6. 2011. Ker obravnavani objekt ni objekt, ki bi dopolnjeval stanovanjsko funkcijo, po mnenju organa druge stopnje njegova gradnja ni dopustna.

Tožnik se z navedeno odločitvijo ne strinja, saj meni, da je razlaga določb PUP-B7, na katerih temelji, napačna in v nasprotju s stališčem, ki ga je v tej zadevi sodišče že zavzelo v sodbi I U 790/2011. Navaja, da je na območju predvidene gradnje dovoljena gradnja spremljajočih in poslovnih objektov. Poudarja pomen veznika „in“ pri razlagi besedila navedene določbe 55. člena PUP-B7. Meni, da se pritožbeni organ neutemeljeno sklicuje na sodbo I U 1694/2010, saj naj bi šlo za drugačno dejansko stanje in za drug prostorski akt z območja druge občine. Sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi in v skladu s 65. členom Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) samo odloči o stvari tako, da pritožbo zavrne, podrejeno pa, naj zadevo vrne pritožbenemu organu v nov postopek. Uveljavlja tudi povrnitev stroškov postopka v roku 8 dni z zakonskimi zamudnimi obrestmi od poteka roka za prostovoljno izpolnitev do plačila.

Toženka na tožbo ni odgovorila, prizadeta stranka pa v odgovoru na tožbo vztraja pri svojih navedbah, stališčih in dokazilih, ki jih je že dala v postopku. Meni, da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita, tožba pa neutemeljena in jo je zato treba zavrniti.

Sodišče uvodoma ugotavlja, da je pritožbeni organ o pritožbi odločal v ponovljenem postopku, potem ko je Upravno sodišče s sodbo I U 790/2011 z dne 12. 1. 2012 odpravilo odločitev upravnega organa druge stopnje. Presodilo je, da je razlaga določb PUP-B7, na kateri je temeljila odločitev organa druge stopnje, nepravilna in da odločitev ne vsebuje razlogov za ugotovitev, da ne gre za stanovanjsko oz. spremljajočo poslovno dejavnost.

V četrtem odstavku 64. člena ZUS-1 je določeno, da je upravni organ pri novem odločanju vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka. Upravni organ, ki je pristojen za odločanje, ima sicer možnost odločiti v nasprotju s pravnim mnenjem in stališči prvostopenjskega sodišča, če ima za to utemeljene razloge, kar mora v obrazložitvi nove odločbe posebej pojasniti (tako stališče izhaja tudi iz več odločitev Vrhovnega sodišča, npr. sklepi X Ips 282/2006, X Ips 738/2008 in X Ips 545/2005). Zgolj nestrinjanje drugostopenjskega organa pa ne more utemeljiti odločitve, ki je v nasprotju s pravnim mnenjem sodišča.

Vrste posegov v predmetnem območju urejanja (BS 7/2-1) predvideva a) točka A) odstavka 55. člena PUP-B7. Ta določa, da je v tem območju urejanja gradnja novih stanovanjskih hiš omejena. Možne so le zapolnitve obstoječih vrzeli pod pogoji, ki so določeni za območje urejanja BS 7/3. Posebej pa ta točka ureja območje, na katerem je predvidena sporna gradnja, to je pas 15 m ob meji z območjem BR 7/1, ki je ločitveni koridor proti industriji. Za to območje je določeno, da na njem ni mogoče locirati novih stanovanjskih in poslovno stanovanjskih objektov, možna pa je lokacija spremljajočih in poslovnih objektov do višine K + P + 1 + M.

Kot je sodišče pojasnilo že v sodbi I U 790/2011, je citirana določba jasna in nedvoumna. Določa namreč izjemo, ki jo je normodajalec predvidel kot posebnost navedenega pasu, v katerem so dopustne gradnje spremljajočih in poslovnih objektov. Tudi drugostopenjski upravni organ sam v izpodbijani odločbi navaja, da gre za besedilo, ki obe možnosti daje kumulativno. Njegova ugotovitev, da gradnja poslovnih objektov za dejavnost, ki ne služi osnovni namembnosti območja, ki je stanovanjska, ni dopustna, torej nima podlage v predpisih, kar je presodilo sodišče že s sodbo I U 790/2011, ko je enako odločitev drugostopenjskega organa odpravilo in mu zadevo vrnilo v  ponovno odločanje o utemeljenosti pritožbe. Pri tem pa je sodišče organ opozorilo tudi na to, da je pri ponovnem odločanju vezan na pravno mnenje sodišče glede uporabe materialnega prava in na stališče, ki se tiče postopka.

Drugačne odločitve ne more utemeljiti niti sklicevanje organa na stališče iz sodbe I U 1694/2010. Sodišče namreč v navedeni zadevi ni razlagalo določb PUP-B7, temveč drugačne določbe drugega prostorskega akta. Okoliščina, da je v obeh primerih šlo za območje z oznako S, ki je v obeh prostorskih aktih opredeljeno kot območje, ki je namenjeno površinam za stanovanja in spremljajoče dejavnosti, pa še ne utemeljuje enake razlage drugih, med seboj različnih določb obeh prostorskih aktov.

Po navedenem drugostopenjski organ ni upošteval pravnega mnenja sodišča glede uporabe materialnega prava, na katero je po izrecni določbi četrtega odstavka 64. člena ZUS-1 vezan, za svojo drugačno odločitev pa ni navedel utemeljenih razlogov. To pomeni, da je organ druge stopnje kršil pravila postopka, kar je vplivalo na zakonitost odločitve (2. točka prvega odstavka 27. člena ZUS-1), saj je bil predpis, ki je podlaga za odločanje o dopustnosti gradnje, uporabljen nepravilno.

Glede na navedeno je sodišče tožbi ugodilo glede na tožbeni predlog tako, da je izpodbijano odločbo odpravilo (3. in 4. točka prvega odstavka 64. člena ZUS-1) in zadevo vrnilo upravnemu organu druge stopnje v ponovni postopek (tretji odstavek istega člena). V ponovnem postopku bo moral drugostopenjski upravni organ ponovno odločati o pritožbi prizadete stranke, pri tem pa sodišče tudi tokrat opozarja, da je organ vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava.

Sodišče v tej zadevi ni odločalo v sporu  polne jurisdikcije kljub temu, da je upravni organ izdal upravni akt v nasprotju s pravnim mnenjem sodišča. Drugostopenjski organ namreč z izpodbijano odločbo ni presojal vseh razlogov, ki jih je prizadeta stranka uveljavljala v pritožbi zoper odločbo prvostopenjskega upravnega organa o izdaji gradbenega dovoljenja. Zato tudi podatki postopka ne omogočajo odločanja sodišča o utemeljenosti pritožbe v celoti oziroma o pravilnosti in zakonitosti gradbenega dovoljenja.  To pomeni, da za odločanje v sporu polne jurisdikcije niso izpolnjeni pogoji iz prvega odstavka 65. člena ZUS-1.

V primeru, ko sodišče tožbi ugodi in odpravi izpodbijani upravni akt, je tožnik v skladu z določbo tretjega odstavka 25. člena ZUS-1, glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve, upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik).

Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnika pa je zastopala odvetnica, se tožniku priznajo stroški v višini 350,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika). Ker je odvetnica zavezanka za plačilo DDV, se navedeni znesek poviša še za 20% DDV, torej za 70,00 EUR. Rok 15 dni za pačilo stroškov je določen na podlagi drugega odstavka 313. člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP) v zvezi prvim odstavkom 22. člena ZUS-1. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika, OZ). Sodišče pojasnjuje še, da bo plačana sodna taksa za postopek vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c taksne tarife Zakona o sodnih taksah, ZST-1).

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.