sodba II U 127/2013
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2014-05-21

Sonja Kočevar (preds.), Vlasta Švagelj Gabrovec (poroč.),

javni razpis - nepovratna sredstva - Program razvoja podeželja - ukrep Obnova in razvoj vasi - razpisna merila - zakonitost in primernost meril javnega razpisa - načelo enakosti

Tožbeni ugovori o neprimernosti razpisnih meril ne morejo biti predmet presoje v upravnem sporu, saj je po sodni praksi določitev razpisnih meril v izključni pristojnosti organa, ki je pristojen za pripravo javnega razpisa. Pri oblikovanju meril je organ vezan le na določbe zakona oz. drugih hierarhično višjih pravnih aktov.

Oblikovanje razpisnih meril, po katerih imajo določeni projekti glede na svoje značilnosti zaradi ciljev, ki se zasledujejo z javnim razpisom, določeno prednost pred drugimi projekti, samo po sebi ne pomeni neenakega obravnavanja prijaviteljev v smislu 14. člena Ustave RS.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Z izpodbijano odločbo je Agencija RS za kmetijske trge in razvoj podeželja (v nadaljevanju agencija) zavrnila vlogo tožeče stranke za dodelitev nepovratnih sredstev Programa razvoja podeželja, ukrep Obnova in razvoj vasi, za ureditev izobraževalno-kulturnega centra Gaj nad Mariborom - I. faza. V obrazložitvi odločbe agencija pojasnjuje, da so se sredstva za ukrep, ki so bila razpisana z Javnim razpisom za ukrep 322: Obnova in razvoj vasi (v nadaljevanju javni razpis) dodeljevala pod pogoji, določenimi v Uredbi o ukrepih 1., 3. in 4. osi Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2007-2013 v letih 2011-2013 (v nadaljevanju Uredba). Po petem in šestem odstavku 115. člena Uredbe se sredstva odobrijo vlogam, ki presežejo postavljeni prag minimalnega števila točk, in sicer po vrstnem redu višine prejetih točk do uporabe sredstev za posamezni javni razpis. V obravnavani zadevi je bilo ugotovljeno, da vloga tožnice izpolnjuje vse z Uredbo in javnim razpisom določene pogoje in kriterije. V nadaljevanju odločbe je v tabeli navedeno maksimalno število točk, ki so jih vloge lahko prejele po posameznih kriterijih, navedeno pa je tudi število točk, ki jih je po teh kriterijih prejela tožničina vloga. Kot pojasnjuje agencija, je bila vloga tožnice zavrnjena, ker so bila razpisana sredstva zaradi velikega števila popolnih vlog porabljena z vlogami, ki so prejele višje število točk kot vloga tožnice in so bile vložene pred datumom, ko je vlogo vložila tožnica. Tožničina vloga je dosegla 73 točk, vložena pa je bila 3. 2. 2012, zadnja popolna vloga, katere projekt je bil odobren, pa je bila vložena 23. 2. 2012, dosegala pa je 75 točk, kar predstavlja najnižje število prejetih točk za odobritev vloge.

Zoper izpodbijano odločbo je tožnica vložila pritožbo, ki pa jo je Ministrstvo za kmetijstvo in okolje (v nadaljevanju ministrstvo) z odločbo št. 33123-43/2012/2 z dne 15. 2. 2013 zavrnilo. V obrazložitvi odločbe se ministrstvo strinja z izpodbijano odločitvijo in navaja podrobnejše razloge za odločitev. Kot navaja, so bila podrobnejša merila za ocenjevanje vlog določena v javnem razpisu in v razpisni dokumentaciji, pri določitvi meril pa so bili upoštevani cilji, ki jih zasleduje kmetijska politika. Vloge so bile ocenjene po sledečih merilih: skupni prirast na ravni občine, razvitost občin, lokacija naložbe glede na varstveni režim, dodeljena sredstva iz naslova ukrepa 322 - Obnova in razvoj vasi in status dediščine. Po merilu skupni prirast na ravni občine je tožničina vloga prejela 1 točko, saj je tožnica v V. poglavju prijavnega obrazca navedla, da znaša skupni prirast na ravni občine po statističnih podatkih 2,5. Ker je javni razpis določal, da se vloga po tem merilu oceni z 1 točko, če znaša seštevek naravnega in selitvenega prirasta na 1000 prebivalcev po podatkih Statističnega urada RS za leto 2009 na ravni občine od 0 do 2,9, je bila vloga tožnice po tem merilu po mnenju ministrstva ocenjena pravilno. Po mnenju ministrstva je bila vloga tožnice pravilno ocenjena tudi po kriteriju razvitosti občine. S 5. točkami so se namreč ocenile vloge občin, katerih koeficient razvitosti je med 1,01 in 1,10. V obravnavani zadevi je bilo ugotovljeno, da znaša koeficient razvitosti Mestne občine Maribor 1,03. Po kriteriju lokacije naložbe glede na varstveni režim se vlogo oceni glede na lokacijo naložbe znotraj posameznega varstvenega režima, in sicer s 6 točkami, če gre za naložbo na zavarovanem območju - park (krajinski, regijski ali nacionalni), Natura 2000 ali naselje, razglašeno za kulturni spomenik, naselbinska dediščina, kulturna krajina, ali če gre za drugo zaščiteno območje kulturne dediščine. S 3 točkami se oceni naložba, ki se ne nahaja na zavarovanem območju. Tožnica je v V. poglavju prijavnega obrazca sicer navedla, da se naložba nahaja na zavarovanem območju in da je bila z Odlokom o razglasitvi kulturnih in zgodovinskih spomenikov na območju Občine Maribor cerkev Sv. Križa v Gaju nad Mariborom razglašena za spomenik lokalnega pomena, kar pa po mnenju ministrstva ne pomeni, da se bo naložba izvedla izvedba na zavarovanem območju. Po merilih iz razpisne dokumentacije so bile namreč s 6 točkami lahko ocenjene le naložbe znotraj naštetih zavarovanih območij, ne pa tudi naložbe, ki se nahajajo zgolj v vplivnem območju, torej v širši okolici nepremične kulturne dediščine. Ker se tožničina naložba nahaja zgolj na vplivnem območju nepremičnega spomenika ali dediščine, je prvostopni organ vlogo pravilno ocenil zgolj s 3 točkami. Po merilu dodeljenih sredstev iz naslova ukrepa Obnova in razvoj vasi se vloge oceni s 5 točkami, če so bila vlagatelju v programskem obdobju od 2007 do 2013 na predhodnih javnih razpisih iz naslova ukrepa 322 - Obnova in razvoji vasi z odločbami o pravici do sredstev že dodeljena finančna sredstva v višini od 10.000,00 EUR do vključno 400.000,00 EUR. Kot opozarja ministrstvo, pa so se pri oceni vlog po tem kriteriju upoštevala le sredstva, dodeljena na predhodnih javnih razpisih in ne dejansko izplačana sredstva. Ker so bila tožnici v navedenem programskem obdobju od 2007 do 2013 iz omenjenega ukrepa dodeljena sredstva v višini 128.873,22 EUR, je bila njena vloga po tem merilu po mnenju ministrstva pravilno ocenjena zgolj s 5 točkami. Enako so bile obravnavne tudi vloge ostalih vlagateljev. Po merilu statusa dediščine se vlogo oceni s 5 točkami, če gre za naložbo v spomenik državnega ali lokalnega pomena, s 3 točkami, če gre za naložbo v registrirano dediščino (objekt mora biti vpisan v register kulturne dediščine in imeti dovoljeno evidenčno številko dediščine – EŠD) in z 0 točkami, če gre za naložbo v objekt, ki ni zaščiten kot dediščina. Kot ugotavlja ministrstvo, je tožnica v V. poglavju prijavnega obrazca navedla, da gre za naložbo v registrirano dediščino EŠD 3085, ki zajema cerkev Sv. Križa v Gaju nad Mariborom, kar pa po mnenju ministrstva ne drži, saj je tožnica v II. poglavju prijavnega obrazca navedla, da bo predmetna naložba izvedena v izobraževalno-kulturnem centru Gaj nad Mariborom, torej v objektu, ki ni zaščiten kot dediščina in nima dodeljene EŠD številke. Zato je prvostopni organ po mnenju ministrstva vlogo tožnice tudi po tem merilu pravilno ocenil z 0 točkami. Glede na obrazloženo ministrstvo zaključuje, da je prvostopni organ po predpisanih merilih vlogo tožnice pravilno ocenil s 73 točkami, zaradi česar je ministrstvo pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo.

V tožbi tožnica nasprotuje razpisnim merilom ter navaja, da je bil javni razpis "pisan na kožo" manjšim občinam, večje občine pa so bile zaradi razpisnih meril diskriminirane. Po njenem mnenju sta nerazumna in neživljenjska kriterija kulturnovarstveni vidik ter kriterij Zakon o Triglavskem narodnem parku, saj so bile naložbe, ki imajo status kulturne dediščine ali se nahajajo na območju Triglavskega narodnega parka, ovrednotene z višjim številom točk, kar je po mnenju tožnice v nasprotju s cilji javnega razpisa, ki sredstva ne namenja za obnovo kulturno varovanih in naravovarstvenih območij. Manjše občine imajo po mnenju tožnice priviligiran položaj tudi zaradi kriterijev skupne prirasti na ravni občine, razvitosti občin in dodeljenih sredstev iz naslova ukrepa 322 - Obnova in razvoj vasi. Večje občine, med katere sodi tudi tožnica, imajo namreč višji skupni prirast kot manjše občine, kar pa ni realni pokazatelj dejanskega stanja območja, ki kandidira za sofinanciranje. Skupni prirast na ravni občine je namreč bistveno višji kot je dejansko prirast na območju Gaja nad Mariborom. Če bi se po javnem razpisu upošteval zgolj skupni prirast na tem območju, bi projekt tožnice moral dobiti bistveno višje število točk. Realnega stanja na območju Gaja nad Mariborom prav tako ne kažejo podatki o razvitosti Mestne občine Maribor.  Tožnica nasprotuje tudi uporabi kriterija že dodeljenih sredstev na predhodnih javnih razpisih, saj meni, da bi bilo treba upoštevati, da imajo večje občine več potreb po investicijah kot manjše občine. Zaradi razpisnih kriterijev, ki po mnenju tožnice diskriminirajo večje občine, vlagatelji niso mogli konkurirati za sredstva pod enakimi pogoji, kar je v nasprotju z ustavnim načelom enakosti. Zaradi diskriminatornih razpisnih kriterijev je izpodbijana odločba po mnenju tožnice nična.

Tožnica se tudi ne strinja s številom točk, ki jih je prejela po posameznih kriterijih.  Kot navaja, je po kriteriju dodeljenih sredstev iz naslova ukrepa 322 - Obnova in razvoj vasi prijela zgolj 5 točk, čeprav je iz naslova dodeljenih sredstev prejela zgolj 54.890,00 EUR, zaradi česar bi morala prejeti več, to je 7 točk. Kot še dodaja, ni jasno, ali so se pri dodeljevanju točk upoštevala dodeljena ali dejansko izplačana oziroma prejeta sredstva na predhodno izvedenih javnih razpisih. Agencija bi morala pri točkovanju tudi upoštevati, da so določene občine na tem javnem razpisu prejele sredstva za več projektov. Po mnenju tožnice je bila njena vloga nepravilno točkovana tudi po kriteriju lokacije naložbe glede na varstveni režim. Objekt, za katerega je kandidirala na javnem razpisu (osnovna šola na Gaju nad Mariborom), stoji namreč v vplivnem območju Cerkve Sv. Križa, ki je z Odlokom o razglasitvi kulturnih in zgodovinskih spomenikov na območju Občine Maribor razglašena na kulturni spomenik in je vpisana v register kulturne dediščine (EŠD 3085). Projekt tožnice bi zato moral biti ocenjen s 6 in ne zgolj s 3 točkami. Ugovori tožnice se nanašajo tudi na kriterij ekološki prispevek naložbe. Kot navaja, agencija ne bi smela vseh projektov po tem kriteriju točkovati z maksimalnim številom točk, saj se ekološki prispevek posameznih projektov bistveno razlikuje. Tožnica opozarja tudi na to, da izpodbijana odločba ni obrazložena, zaradi česar je po njenem mnenju ni mogoče preizkusiti. Sodišču  zato predlaga, da tožbi ugodi, zahteva pa tudi povračilo stroškov postopka.

V odgovoru na tožbo toženka pojasnjuje, da je bil namen javnega razpisa izboljšati kakovost življenja na podeželskih območjih - in sicer predvsem s podporo manj razvitim občinam z namenom, da se te približajo tistim, ki so bolj razvite, med katere sodijo predvsem mestne občine, ki lahko bolje poskrbijo za svoja podeželska naselja kot manjše občine. Podeželje je pri razvoju infrastrukture v primerjavi z mestom zapostavljeno in zato bolj izpostavljeno nevarnosti praznjenja. Zmanjševanje poseljenosti podeželja lahko privede do družbeno neželenega praznjenja območij in izgube vrednosti kulturne krajine, zaradi česar so bila merila za ocenitev vlog v javnem razpisu in razpisni dokumentaciji določena na način, ki je skladen z cilji Programa razvoja podeželja za obdobje od 2007 do 2013. Po mnenju toženke je bilo v postopku dodeljevanja sredstev spoštovano načelo enakosti pred zakonom vseh vlagateljev. Njihove vloge so bile namreč ocenjene na podlagi istih in v naprej znanih meril, ki zasledujejo legitimne in legalne cilje kmetijske politike. Neenakega obravnavanja pa po mnenju toženke ne predstavlja takšna določitev meril, ki omogoča določeno prednost vlogam  manjših in nerazvitejših občin, saj je cilj javnega razpisa prav vzpodbujanje razvoja podeželskih in manj razvitih občin. Kot še opozarja toženka, je pri odločitvah nosilcev javnih pooblastil o dodeljevanju javnih sredstev sodna presoja zadržana. Sodišče namreč pristojnim organom pušča določeno polje proste presoje in se ne spušča v presojo, ali gre za bolj ali manj ekonomsko ali socialno upravičeno oz. primerno odločitev. Na tožbene očitke o nepravilnem točkovanju  vlog toženka odgovarja, da so bila pri kriteriju dodeljenih sredstev iz naslova ukrepa 322 - Obnova in razvoj vasi upoštevana zgolj sredstva, ki so bila vlagateljem dodeljena na prejšnjih razpisih (ne na obravnavanem razpisu). V zvezi z ugovorom točkovanja po merilu ekološki prispevek naložbe pa navaja, da gre za tožbeno novoto, ki je sodišče pri odločanju ne more upoštevati. Po mnenju toženke je izpodbijana odločitev tudi zadosti obrazložena.

V nadaljnjih vlogah tožnica in toženka ponavljata navedbe v tožbi in v odgovoru na tožbo.

Tožnica v tem sporu izpodbija odločitev agencije, ki je vlogo tožnice, s katero je ta kandidirala na javnem razpisu, zavrnila, ker so bila sredstva razdeljena vlagateljem tistih vlog, katerih projekti so prejeli večje število točk kot projekt tožnice. V tožbi tožnica v prvi vrsti nasprotuje razpisnim merilom, ker so ti po njenem mnenju neprimerni in glede na vsebino diskriminatorni do večjih občin, ugovarja pa tudi številu točk, ki jih je njena vloga prejela po določenih kriterijih.

Obravnavani spor se nanaša na dodelitev javnih sredstev na podlagi javnega razpisa. Pri tovrstnih postopkih gre po ustaljeni sodni praksi za javno pravno stvar in ne za odločanje o pravicah prijaviteljev. Sodna praksa je izoblikovala pravila, na podlagi katerih sodišče v upravnem sporu presoja odločitve organov v postopkih javnih razpisov.  Vrhovno sodišče RS je tako zavzelo stališče, da predstavlja javni razpis materialni okvir odločanja o dodeljevanju sredstev in da se lahko zato v upravnem sporu presoja le skladnost javnega razpisa, njegove vsebine, pogojev, kriterijev oz. meril z zakonom (sodba v zadevi opr. št. I Up 33/2013 z dne 13. 6. 2013), iz česar izhaja, da sodišče primernosti in ustreznosti določenega merila javnega razpisa ne more presojati (sodba Upravnega sodišča RS v zadevi opr. št. II U 236/2012 z dne 28. 8. 2013). Sodna presoja je v postopkih javnih razpisov  zadržana - omejena je na presojo zakonitosti ter očitnih napak pri odločanju.

V obravnavani zadevi je bil javni razpis objavljen na podlagi določb Uredbe, Programa razvoja podeželja Republike Slovenije 2007 - 2013 ter na podlagi evropskih uredb, ki so naštete v uvodu javnega razpisa. Omenjeni pravni predpisi pa posameznih razpisnih meril ne opredeljujejo podrobno. Uredba v drugem odstavku 84. člena tako zgolj našteva merila, ki se upoštevajo pri ocenjevanju vlog (demografsko-socialni, naravovarstveni, regionalni, ekonomski in kulturno-varstveni vidik), v tretjem odstavku istega člena pa napotuje na uporabo podrobnejših meril za izbor vlog, ki se določijo v javnem razpisu in razpisni dokumentaciji. Javni razpis in razpisna dokumentacija sta omenjena merila v skladu z določbami Uredbe ter v skladu s cilji Programa razvoja podeželja Republike Slovenije tudi podrobneje opredelila (v skladu z merili iz Uredbe sta določila podkriterije, ki se upoštevajo pri oceni vlog), predvidela pa sta tudi najvišje možno število točk ter način dodeljevanja točk po posameznih razpisnih merilih. Glede na obrazloženo po presoji upravnega sodišča merila za oceno vlog v javnem razpisu in razpisni dokumentaciji v obravnavani zadevi niso v nasprotju s predpisi, ki so podlaga za objavo javnega razpisa.

Tožbeni ugovori o neprimernosti razpisnih meril, ki se nanašajo na skupno prirast na ravni občin, razvitosti občin, dodeljenih sredstev občinam na preteklih javnih razpisih, na lokacijo ter na varstveni status naložbe, pa ne morejo biti predmet presoje v upravnem sporu, saj je po sodni praksi, kot je bilo že obrazloženo, določitev razpisnih meril v izključni pristojnosti organa, ki je pristojen za pripravo javnega razpisa. Pri oblikovanju meril je organ vezan le na določbe zakona oz. drugih hierarhično višjih pravnih aktov, ti akti pa so bili v obravnavani zadevi pri podrobnejši opredelitvi meril za sofinanciranje naložb tudi pravilno upoštevani.

Ustavna pravica enakosti pred zakonom iz 14. člena Ustave Republike Slovenije, na katero se v tožbi sklicuje tožnica, pa se pri javnih razpisih odraža v zahtevi po enakopravnem obravnavanju vlog vseh zainteresiranih subjektov, ki so se prijavili na javni razpis. Vloge prijaviteljev morajo biti namreč ocenjene na podlagi v naprej znanih, enakih in jasnih meril, ki se morajo uporabiti pri oceni vlog vseh prijaviteljev na enak način (sodba Vrhovnega sodišča RS v zadevi opr. št. I Up 33/2013 z dne 13. 6. 2013). Da bi agencija razpisna merila pri oceni vlog ne uporabila enako za vse prijavitelje, iz podatkov v spisu ne izhaja, tega pa tudi tožnica v tožbi izrecno ne zatrjuje. Oblikovanje razpisnih meril, po katerih imajo določeni projekti glede na svoje značilnosti zaradi ciljev, ki se zasledujejo z javnim razpisom, določeno prednost pred drugimi projekti, pa ne pomeni neenakega obravnavanja prijaviteljev v smislu 14. člena Ustave RS.

Neutemeljeni so tudi ugovori tožnice, ki se nanašajo na točkovanje naložbe po posameznih kriterijih.

Iz vsebine razpisne dokumentacije pri kriteriju dodeljenih sredstev iz naslova ukrepa 322 - Obnova in razvoj vasi (ekonomski vidik) izhaja, da se pri točkovanju vlog po tem kriteriju upoštevajo že dodeljena finančna sredstva na predhodnih javnih razpisih, kar pomeni, da se sredstva, prejeta po tem razpisu, ne upoštevajo. Agencija je tako tudi po presoji sodišča pri točkovanju pravilno upoštevala tista sredstva, ki so bila prijaviteljem dodeljena (torej priznana) v odločbah o pravici do sredstev na preteklih razpisih, iz česar sledi zaključek, da se višina sredstev, ki so bila prijaviteljem kasneje dejansko izplačana, pri točkovanju vlog po tem kriteriju ni upoštevala. Ker je bilo tožnici na predhodnih javnih razpisih dodeljenih (torej priznanih) 128.873,22 EUR, ji je agencija po tem kriteriju pravilno dodelila zgolj 5 točk.

Ker objekt, za katerega je tožnica želela pridobiti sredstva za sofinanciranje, nima statusa kulturnovarstvenega objekta, objekt pa se tudi ne umešča v območje posebnega varstvenega režima, je agencija vlogi tožnice po kriteriju naravovarstvenega vidika pravilno dodelila zgolj 3 točke, po kriteriju kulturnovarstvenega vidika pa ji v skladu s podrobnejšimi razpisnimi merili ni dodelila nobene točke.

Tožbenih navedb, ki se nanašajo na točkovanje vlog prijaviteljev po kriteriju ekološkega prispevka naložbe, pa sodišče ni presojalo, saj je imela tožnica možnost dejstva v zvezi s tem ugovorom navesti že v pritožbi, pa tega ni storila (tretji odstavek 20. člena Zakona o upravnem sporu - v nadaljevanju ZUS-1).

Glede tožbenega očitka, da izpodbijana odločba ni obrazložena in da je zato ni mogoče preizkusiti, pa sodišče ugotavlja, da agencija v obrazložitvi odločbe navaja zgolj merila za oceno vlog, maksimalno število točk, ki jih je prijavitelj lahko prejel po posameznih merilih ter število točk, ki jih je po teh merilih prejela tožničina vloga. Zakaj je bila njena vloga ocenjena po posameznih merilih s prav takšnim številom točk, pa iz obrazložitve ni jasno in nedvoumno razvidno. To nepravilnost v postopku na prvi stopnji pa je odpravilo ministrstvo z odločbo, izdano v pritožbenem postopku, v obrazložitvi katere so podrobneje navedeni razlogi, ki so organ vodili pri točkovanju po posameznih merilih.

Ker je torej izpodbijana odločitev pravilna in na zakonu utemeljena, je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo.

Zahtevek tožnice za povrnitev stroškov postopka je, sodišče zavrnilo na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, ki določa, da v primeru, ko sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Uredba o ukrepih 1., 3. in 4. osi Programa razvoja podeželja

Republike Slovenije za obdobje 2007-2013 v letih 2011-2013 člen

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.