sodba I U 1710/2012
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2013-05-09

mag. Tatjana Steinman (preds.), Andrej Kmecl (poroč.),

gradbeno dovoljenje - ničnost odločbe - neizvršljivost odločbe

Gradbeno dovoljenje ne nalaga obveznosti, ki bi jih bilo mogoče (prisilno) izvršiti. Gre namreč za odločbo, ki ustanavlja pravico investitorja, da gradi v okviru pogojev, ki so v njej določeni. Taka odločba pa se ne izvršuje, temveč le učinkuje, in sicer tako, da daje objektu, ki je zgrajen v okviru z njo določenih pogojev, status zakonitosti oziroma legalnosti.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Ministrstvo za infrastrukturo in prostor je z izpodbijano odločbo zavrnilo zahtevo tožnikov za izrek odločbe Ministrstva za okolje in prostor št. 350-02-242/2004-KB z dne 18. 4. 2005 za nično. V obrazložitvi se sklicuje na razloge za ničnost odločbe, ki so navedeni v 279. členu Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) in ugotavlja, da tožnika uveljavljata razlog iz 3. točke tega člena, zaradi katerega se odločba izreče za nično, če se je ne da izvršiti. Z obravnavano odločbo ni bila tožnikoma naložena nobena obveznost ali dolžno ravnanje, zato se je ne izvršuje in zatrjevani ničnosti razlog ni podan. V zvezi z njuno navedbo, da je potrebno v primeru, če je objekt že zgrajen, v obnovi postopka gradbeno dovoljenje razveljaviti in ne odpraviti, navaja, da je to sicer točno, vendar v času izdaje obravnavane odločbe to stališče še ni bilo splošno sprejeto. Obravnavana odločba je bila potrjena tudi v upravnem sporu, do enake odločitve pa je prišlo tudi v upravnem sporu U 222/2008.

Tožnika se s tako odločitvijo ne strinjata in vlagata tožbo, v kateri navajata, da skopa obrazložitev izpodbijane odločbe ne zdrži resne presoje, odločitev pa je povsem nezakonita in arbitrarna. Z njo je toženka posegla v ustavne pravice tožnikov iz 14., 22. in 33. člena Ustave, za določbo 22. člena Ustave pa tudi pojasnjujeta, kakšna je njena vsebina.

Z odločbo, za katero sta zahtevala, naj se izreče za nično, je bilo odpravljeno gradbeno dovoljenje, ki jima je bilo izdano za rekonstrukcijo stanovanjskega objekta na zemljišču parc. št. 377 in 378 k.o. ..., in zavrnjen zahtevek za izdajo tega gradbenega dovoljenja. Zato menita, da gre za dajatveno odločbo.

Navajata, da je gradbeno dovoljenje postalo pravnomočno 26. 3. 2004, na njegovi podlagi pa sta na obstoječem objektu izvedla pretežni del dovoljenih gradbenih del. S tem je bilo gradbeno dovoljenje izvršeno in pridobljene pravice izkoriščene. Po tem, 18. 4. 2005, torej leto po pravnomočnosti in izvršitvi, je bilo gradbeno dovoljenje odpravljeno z odločbo, za katero zahtevata izrek ničnosti. V takem primeru pa organ gradbenega dovoljenja ne bi smel odpraviti, temveč bi ga lahko zgolj razveljavil. Menita še, da navedene odločbe „življenjsko tehnično niti pravno“ ni mogoče izvršiti, saj je bila obstoječa stanovanjska stavba v tako dotrajanem stanju, da je bila sanacija nujno potrebna. Z odpravo pravnih posledic gradbenega dovoljenja bi bilo treba zamenjati „vitalne dele“ strehe in ostrešja z dotrajanimi, kar ni izvedljivo. Vrnitev v stanje pred posegom pomeni, da bi ostal zgolj obod stavbe brez strehe.

Iz navedenih razlogov menita, da odločbe, za katero zahtevata izrek ničnosti, ni mogoče izvršiti z vzpostavitvijo stanja pred izvedenim legalnim posegom v stavbo, ne da bi bila povzročena nenadomestljiva škoda. Glede tega je jasno tudi stališče sodne prakse, da je mogoče v primerih, ko je objekt izveden na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja, gradbeno dovoljenje le odpraviti, ne pa tudi razveljaviti. Gre za spoštovanje ustavno varovane pravice do zasebne lastnine, saj je investitor zaupal v odločitev pravne države. Da tako stališče ni bilo enotno sprejeto, „ne zadosti zakonski definiciji odločitve v primeru ničnosti iz razloga 3. točke prvega odstavka 279. člena ZUP“. Navedena zakonska določba se ni spremenila vse od leta 1999, kar pomeni, da izpodbijana odločba ne more temeljiti na sodni praksi, temveč na zakonski določbi.

Tožnika sodišču predlagata, naj po potrebi izvede tudi glavno obravnavo, na kateri se bo prepričalo v „dejstvo obstoja in obsega gradnje“ ter zdravstvenega stanja tožnikov zaradi obstoječega stanja. Sodišču predlagata, naj izpodbijano odločbo odpravi ter zadevo vrne organu v ponovni postopek, toženki pa naloži tudi plačilo stroškov upravnega spora, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Tožnika sta v upravnem postopku uveljavljala ničnosti razlog iz 3. točke prvega odstavka 279. člena ZUP, po kateri se za nično izreče odločba, ki je sploh ni mogoče izvršiti. Nemožnost izvršitve mora biti objektivna, kar pomeni, da je ne more izvršiti nihče, pod nikakršnimi pogoji. Ta ničnosti razlog je torej smiselno vezan na izvrševanje odločbe, tako da mora biti odločba, na katero se nanaša, po naravi taka, da stranka nalaga določeno obveznost, torej da nekaj stori, opusti ali trpi. Le tako odločbo je namreč sploh mogoče izvršiti, kar pojmovno zajema tudi izvršbo po določbah ZUP.

Gradbeno dovoljenje ni taka odločba, saj ne nalaga obveznosti, ki bi jih bilo mogoče (prisilno) izvršiti. Gre namreč za odločbo, ki ustanavlja pravico investitorja, da gradi v okviru pogojev, ki so v njej določeni. Taka odločba pa se ne izvršuje, temveč le učinkuje, in sicer tako, da daje objektu, ki je zgrajen v okviru z njo določenih pogojev, status zakonitosti oziroma legalnosti. To stališče izhaja tudi iz obširne in ustaljene prakse Vrhovnega sodišča RS (prim. npr. sklep I Up 265/2009, I Up 730/2007 in I Up 199/2010).

Enako kot za gradbeno dovoljenje velja tudi za odločbo o njegovi odpravi. Tudi ta odločba namreč tožnikoma ne nalaga nobene obveznosti, kot to zmotno menita v tožbi. Z njo so bile zgolj odpravljene pravne posledice gradbenega dovoljenja (prvi odstavek 281. člena ZUP), kar sicer res pomeni, da objekt oziroma dela, izvedena v skladu z odpravljenim gradbenim dovoljenjem, nimajo več statusa zakonite oziroma legalne gradnje, vendar pa s tem tožnikoma še ni bila odrejena odstranitev zgrajenega oziroma vzpostavitev prejšnjega stanja, kot prav tako zmotno menita v tožbi. Vzpostavitev take obveznosti je namreč lahko šele predmet morebitne odločbe, izdane v inšpekcijskem postopku, s katero je določen tudi način sanacije oziroma uskladitve z gradbenim dovoljenjem (152. in drugi odstavek 153. člena Zakona o graditvi objektov, v nadaljevanju ZGO-1). Šele za to odločbo je torej možna tudi presoja, ali jo je sploh mogoče izvršiti.

Razlog, ki ga navaja sicer skopa obrazložitev izpodbijane odločbe, je torej pravilen, pravilna in v skladu z zakonom pa je tudi odločitev toženke. Tožnika sicer ob tem navajata še, da jima je toženka s to odločitvijo kršila več ustavnih pravic, vendar te pravice le naštevata, zatrjevanih kršitev pa v ničemer ne konkretizirata, zato se sodišče do teh navedb ne more opredeliti.

Poleg tega tožnika navajata še, da bi moral upravni organ zato, ker je bila do trenutka njegovega odločanja pravica iz gradbenega dovoljenja z gradnjo na njegovi podlagi že konzumirana, to gradbeno dovoljenje le razveljaviti, ne pa odpraviti. S tem uveljavljata kršitev upravnega postopka, kar pa ne spada med razloge iz 279. člena ZUP, iz katerih se odločba izreče za nično. Te navedbe zato niso mogle vplivati na odločitev v upravnem sporu, zato so pravno nepomembni  tudi vsi dokazi, ki sta jih v tem pogledu tožnika predlagala.

Iz navedenih razlogov je sodišče tožbo v skladu s prvim odstavkom 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo kot neutemeljeno. Ker stranke niso navedle novih dejstev ali predlagale novih dokazov, ki bi bili pomembni za odločitev, je sodišče na podlagi druge alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1 v zadevi odločilo brez glavne obravnave, na seji.

Kadar sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1).

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.