sodba I U 534/2013
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2013-06-20

Andrej Kmecl (preds.), mag. Tatjana Steinman (poroč.),

inšpekcijski postopek - ukrep gradbenega inšpektorja - nelegalna gradnja - rekonstrukcija objekta - načelo zaslišanja stranke

V skladu s prvim odstavkom 3. člena ZGO-1 je gradbeno dovoljenje treba pridobiti tudi za rekonstrukcijo objekta in to ne glede na izkazano potrebo po njegovi obnovi. Poleg tega nadomestitev starega, „dotrajanega“ objekta z novim, ne pomeni rekonstrukcije, temveč gradnjo novega objekta.

Tožnik je med postopkom na prvi stopnji dal dve pisni pojasnili oz. izjavi, in sicer z dne 8. 8. 2012 in z dne 22. 10. 2012. Iz listin v upravnem spisu je razvidno, da je tožnik prvo pisno pojasnilo dal po tem, ko ga je inšpekcijski organ seznanil z ugotovitvami pregleda 3. 7. 2012 in ga pozval, naj odgovori na vprašanja, drugo pa po tem, ko mu je inšpekcijski organ vročil zapisnik z dne 9. 10. 2012 in ga seznanil z ugotovljenimi dejstvi in okoliščinami v inšpekcijskem postopku. Po navedenem torej ne drži tožbena trditev, da tožnik z ugotovitvami inšpekcijskega postopka pred izdajo izpodbijane odločbe ni bil seznanjen in da se o njih ni imel možnost izjaviti.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Toženka je z izpodbijano odločbo tožniku izrekla inšpekcijske ukrepe zaradi nelegalne gradnje Toženka je z izpodbijano odločbo tožniku izrekla inšpekcijske ukrepe zaradi nelegalne gradnje skladiščnega objekta tlorisnih dimenzij 13,0 m x 13,3 m, višine cca 6,0 m na zemljišču s parc. št. 900/2 k.o. …. Naložila mu je, da takoj po vročitvi odločbe ustavi gradnjo tega objekta (1. točka izreka) in da ga v roku treh mesecev odstrani (2. točka), sicer se bo začel postopek izvršbe, ki se bo opravil po drugih osebah ali s prisilitvijo (3. točka). Za nelegalno gradnjo so bile izrečene prepovedi iz 158. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1, 4. točka), toženka pa je še navedla, da bo o stroških postopka izdan poseben sklep (5. točka), da pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve (6. točka) in da je odločba izdana po uradni dolžnosti in takse prosta (7. točka).

Iz obrazložitve izpodbijane odločbe je razvidno, da so bili 3. 7. 2012, 26. 7. 2012 in 9. 10. 2012 opravljeni inšpekcijski pregledi, da je inšpekcijski organ na prvem pregledu ugotovil, da so izvedeni betonski temelji in nasutje terena, na drugih dveh pregledih pa, da je objekt kovinske konstrukcije postavljen, in njegove dimenzije. Upravni organ v obrazložitvi povzema tudi tožnikova pojasnila z dne 8. 8. 2012 in 22. 10. 2012, da je investitor obravnavanega objekta in da zanj ni pridobil gradbenega dovoljenja. Ker tožnik v nasprotju s prvim odstavkom 3. člena ZGO-1 ni pridobil gradbenega dovoljenja, gre za nelegalno gradnjo, za katero se izrečejo ukrepi iz 152. člena ZGO-1.

Drugostopenjski upravni organ je tožnikovo pritožbo zavrnil, ker je tudi po njegovem mnenju treba pridobiti gradbeno dovoljenje za postavitev nadomestnega objekta. Ker se inšpekcijska odločba lahko izda v skrajšanem postopku, brez zaslišanja strank, je zavrnil tudi pritožbene očitke o kršitvi načela zaslišanja stranke.

Tožnik se z navedeno odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da mu v inšpekcijskem postopku ni bila dana možnost prisostvovati ogledu inšpektorjev in da se ni mogel izjaviti glede vseh odločilnih dejstev in okoliščin. Nasprotuje sklicevanju drugostopenjskega organa na 146. člen ZGO-1, po katerem se lahko odločba v inšpekcijskem postopku izda v skrajšanem postopku. Pojasnjuje, da se je v letu 2012 odločil za rekonstrukcijo objekta, in meni, da ta objekt ni nelegalna gradnja. Navaja, da je objekt obstajal že pred letom 1967 (za kar prilaga kopije posnetkov pred obnovo in predlaga zaslišanje prič) in da ne potrebuje gradbenega dovoljenja, ker ima uporabno dovoljenje po 197. členu ZGO-1, tožnik pa je obstoječi kmetijsko-gospodarski objekt le obnovil. Pri popolni prenovi je uporabil nove in kvalitetne materiale, objekt pa naj bi bil obnovljen v enakih gabaritih in na isti lokaciji, na kateri je prej stal dotrajani objekt. Tudi namembnost objekta naj se z rekonstrukcijo ne bi spreminjala. Kot dokaz prilaga tudi mnenje kmetijsko svetovalne službe o objektu z dne 3. 12. 2012.

Poleg navedenega tožnik meni, da za objekt gradbeno dovoljenje ni potrebno, saj naj bi po Uredbi o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje (Uradni list RS, št. 18/13 – v nadaljevanju Uredba) šlo za nezahtevni oz. enostavni objekt, kar naj bi ugotovil tudi izvedenec ….  Na navedeno se v postopku ni mogel sklicevati, ker je bila Uredba sprejeta 28. 2. 2013, mnenje izvedenca pa je pridobil 3. 4. 2012. Sodišču predlaga, naj odpravi izpodbijano odločbo tako, da ugodi pritožbi, oz. podrejeno, da odločbi organov prve in druge stopnje odpravi in zadevo vrne toženki v ponovno odločanje, v vseh primerih pa, naj toženki naloži povrnitev stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Glede na tožbene navedbe, da je bila tožniku odločba organa druge stopnje vročena brez druge strani, zaradi česar se ne more popolno opredeliti do nje, sodišče uvodoma pojasnjuje, da v skladu s prvim odstavkom 2. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnikov. Kot upravni akt po ZUS-1 se šteje upravna odločba in drug tam našteti oblastveni posamični akt, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika (drugi odstavek 2. člena ZUS-1). To pomeni, da je v tem upravnem sporu predmet preizkusa zakonitost odločbe upravnega organa prve stopnje, s katero je ta odločil o inšpekcijskih ukrepih. Predmet preizkusa zakonitosti v upravnem sporu torej ni odločba upravnega organa druge stopnje o zavrnitvi pritožbe zoper prvostopenjski akt, s katerim je bilo odločeno o pravici, obveznosti ali pravni koristi stranke.

Pri preizkusu zakonitosti odločitve pa sodišče ni vezano zgolj na razloge izpodbijanega prvostopenjskega akta, ampak lahko upošteva tudi razloge pritožbenega upravnega organa, s katerimi ta v okviru svojih pooblastil v skladu z Zakonom o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) te dopolni ali celo navede drugačne razloge (tretji odstavek 248. člena ZUP). V zvezi s tem pa sodišče pojasnjuje, da tudi odločba v upravnem spisu, ki ga je toženka na poziv sodišča predložila, nima druge strani oz. ima le prvo in zadnjo stran. Zato je tudi sodišče lahko upoštevalo le razloge, ki jih je navedel organ prve stopnje, in tiste, ki jih je organ druge stopnje navedel na prvi in zadnji strani svoje odločbe. To pomeni, da v tem upravnem sporu na presojo zakonitosti izpodbijane odločbe besedilo obrazložitve organa druge stopnje, s katerim tožnik ni bil seznanjen, ni moglo vplivati. S prvo in z zadnjo stranjo obrazložitve odločbe organa druge stopnje pa je bil tožnik seznanjen.

Tožnik izpodbija odločitev o izrečenih inšpekcijskih ukrepih zaradi nelegalne gradnje. Nelegalna gradnja pomeni, da se gradnja oziroma dela, za katera je predpisano gradbeno dovoljenje, izvajajo oziroma so izvedena brez veljavnega gradbenega dovoljenja (12.1. točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1). V primeru nelegalne gradnje pristojni gradbeni inšpektor odredi, da se gradnja takoj ustavi ter da se že zgrajeni objekt ali del objekta v določenem roku na stroške inšpekcijskega zavezanca odstrani, vzpostavi prejšnje stanje ali drugače sanira objekt, del objekta oziroma zemljišče, če vzpostavitev v prejšnje stanje ni možna (152. člen ZGO-1).

Glede na navedeno zakonsko podlago za ukrepanje gradbenega inšpektorja in ker ni sporno, da za gradnjo ni bilo pridobljeno gradbeno dovoljenje, se sodišče v celoti strinja z razlogi prvostopenjske odločbe, s katerimi je utemeljeno, da bi moral tožnik kot investitor spornega objekta razpolagati z gradbenim dovoljenjem, zaradi česar gre za nelegalno gradnjo.

Tožnik sicer v tožbi upravnemu organu očita kršitev načela zaslišanja stranke, vendar je ta očitek neutemeljen. Že iz izpodbijane odločbe je razvidno, da je tožnik med postopkom na prvi stopnji dal dve pisni pojasnili oz. izjavi, in sicer z dne 8. 8. 2012 in z dne 22. 10. 2012. Iz listin v upravnem spisu je razvidno, da je tožnik prvo pisno pojasnilo dal po tem, ko ga je inšpekcijski organ seznanil z ugotovitvami pregleda 3. 7. 2012 in ga pozval, naj odgovori na vprašanja, drugo pa po tem, ko mu je inšpekcijski organ vročil zapisnik z dne 9. 10. 2012 in ga seznanil z ugotovljenimi dejstvi in okoliščinami v inšpekcijskem postopku. Po navedenem torej ne drži tožbena trditev, da tožnik z ugotovitvami inšpekcijskega postopka pred izdajo izpodbijane odločbe ni bil seznanjen in da se o njih ni imel možnost izjaviti.

V čem bi njegova navzočnost pri inšpekcijskih pregledih lahko vplivala na pravilnost prej navedenih ugotovitev, tožnik ne pojasni. Zgolj pavšalna trditev, da je bilo dejansko stanje ugotovljeno napačno, pa tega očitka ne more utemeljiti. Iz tožbenih navedb je sicer mogoče sklepati, da tožnik meni, da bi bilo treba upoštevati dejstvo, da je šlo le za rekonstrukcijo objekta, ki je bil zgrajen že pred letom 1967.

Glede na tožbene navedbe, da je šlo v obravnavanem primeru „le“ za rekonstrukcijo, ker je na istem mestu objekt že stal, sodišče najprej pojasnjuje, da je v skladu s prvim odstavkom 3. člena ZGO-1 gradbeno dovoljenje treba pridobiti tudi za rekonstrukcijo objekta in to ne glede na izkazano potrebo po njegovi obnovi. Poleg tega nadomestitev starega, „dotrajanega“ objekta z novim, ne pomeni rekonstrukcije, temveč gradnjo novega objekta. Tožnik namreč ne ugovarja ugotovitvi organa prve stopnje, da je bilo ob inšpekcijskem pregledu 3. 7. 2012 ugotovljeno, da so izvedeni betonski temelji in nasutje terena, ob pregledu 26. 7. in 9. 10. 2012 pa, da je objekt postavljen. Navedene ugotovitve pomenijo, da je tožnik obravnavani objekt postavil na novo, za kar pa bi, kot je bilo že povedano, moral pridobiti gradbeno dovoljenje. Tudi tožbene navedbe o „popolni obnovi“ objekta v enakih gabaritih in na isti lokaciji ne nasprotujejo takemu stališču.

Glede na to, da je tožnik v „pojasnilih“ z dne 22. 10. 2012 sam navajal, da je postavil nadomestni objekt, bi bile trditve o rekonstrukciji obstoječega objekta tudi sicer nedovoljene tožbene novote, ki jih sodišče niti ne bi moglo upoštevati. Po tretjem odstavku 20. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) namreč stranke v upravnem sporu ne smejo navajati dejstev in predlagati dokazov, če so to možnost imele v postopku pred izdajo akta. Da je tožnik to možnost imel, je sodišče že presodilo.

Dejstvo, da obravnavani objekt stoji na istem mestu kot objekt, ki je bil zgrajen pred letom 1967, ni pravna podlaga ne za gradnjo novega objekta ne za njegovo rekonstrukcijo. Na drugačno odločitev ne more vplivati niti mnenje kmetijsko svetovalne službe oz. kmetijskega pospeševalca, saj to mnenje ne more nadomestiti z zakonom predpisanega gradbenega dovoljenja.

Neutemeljeno je tudi tožbeno sklicevanje na Uredbo, ki je bila uveljavljena po izdaji izpodbijane odločbe. Nezakonitosti upravnega akta namreč ni mogoče utemeljevati s predpisom, ki je bil uveljavljen po izdaji tega akta. Poleg tega objekta takih dimenzij ni med enostavnimi objekti ne po Uredbi o vrstah objektov glede na zahtevnost, ki je veljala v času izdaje izpodbijane odločbe, ne po Uredbi, na katero se sklicuje tožnik. Le enostavni objekti se lahko gradijo brez gradbenega dovoljenja (3.a člen ZGO-1), za gradnjo vseh ostalih vrst objektov, torej tudi nezahtevnih, pa je prav tako treba pridobiti gradbeno dovoljenje.

Glede na tožnikovo sklicevanje na mnenje izvedenca … sodišče pojasnjuje, da je presoja dopustnosti gradnje brez gradbenega dovoljenja pravna presoja in ne strokovno vprašanje, zato to mnenje ni dokazno sredstvo za dokazovanje pravno odločilnih dejstev. Okoliščina, da prostorski akt dopušča rekonstrukcijo objekta, pa ne pomeni, da je objekt mogoče rekonstruirati brez gradbenega dovoljenja, kot to prav tako zmotno meni tožnik.

Ker na drugačno odločitev v zadevi ne morejo vplivati niti ostale tožbene navedbe, je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo (prvi odstavek 63. člena ZUS-1). Sodišče je odločitev sprejelo na seji, saj tožnik navaja dejstva in dokaze, ki niso pomembni za odločitev (druga alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

Odločitev o stroških postopka temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.