sodba I U 2039/2011
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2012-12-06

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - GRADBENIŠTVO - UPRAVNI POSTOPEK

inšpekcijski postopek - ukrep gradbenega inšpektorja - nelegalna gradnja - načelo zaslišanja stranke

V obravnavani zadevi je prvostopenjski organ dejstva, na katera je oprl svojo odločbo, ugotavljal z izvajanjem dokazov oziroma z zaslišanjem prič. Glede na povedano je s tem pričel odločati v rednem ugotovitvenem postopku, v katerem je bil ne le dolžan inšpekcijski zavezanki dati možnost izjave o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe, temveč pomeni opustitev takega ravnanja v vsakem primeru bistveno kršitev pravil upravnega postopka.

I. Odločba Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območne enote Ljubljana, Inšpekcijske pisarne Domžale, št. 06122-862/2011-20-4207 z dne 8.6.2011 se odpravi in se vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 350,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe.

Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo tožnici naložil, naj ustavi gradnjo tam opisanih gradbenih objektov na južnem dvorišču večstanovanjskega objekta A., na zemljišču parc. št. 4318/7 k.o. ... in sicer šestih pregrad iz kovinskega okvirja in lesenih polnil, stranske ograje iz zidanih betonskih modularnih blokov ter varovalne ograje iz kovinskih stebrov in neprozornih ograjnih lamel, ter te objekte v roku enega meseca po prejemu izpodbijane odločbe odstrani in vzpostavi zemljišče v prejšnje stanje. Za nelegalno gradnjo je izrekel tudi prepovedi iz 158. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1), tožnico opozoril, da se bo v primeru neizpolnitve navedene obveznosti začel postopek izvršbe nedenarne obveznosti po drugih osebah in odločil, da bo o stroških postopka v zvezi z izvršbo izdan poseben sklep ter da pritožba zoper izpodbijano odločbo ne zadrži njene izvršitve.

V obrazložitvi navaja, da je bilo na inšpekcijskem ogledu ugotovljeno, da so na dvorišču večstanovanjskega objekta A., zgrajeni uvodoma navedeni objekti. Predstavnik tožnice je na zaslišanju izjavil, da je bilo z notarskim zapisom določeno, da sme vsak lastnik brez soglasja ostalih lastnikov na meji zemljišča, do katerega ima izključni dostop, postaviti pregrado in da je dolžan zagotoviti, da je mogoče to pregrado kadarkoli odstraniti brez škode za stavbo. Te pregrade so lesene, montažne, nenosilne in ne predstavljajo objekta, za katerega bi bilo potrebno gradbeno dovoljenje. O tem, kdo, kdaj in kako je postavil navedene objekte, je prvostopenjski organ zaslišal tudi več prič: ..., ki so pojasnili nekatere okoliščine v zvezi z nakupom stanovanj v navedenem objektu in postavitvijo obravnavanih ograj.

Prvostopenjski organ je pregledal tudi gradbeno dovoljenje za navedeni večstanovanjski objekt in ugotovil, da po projektni dokumentaciji južno dvorišče ni pregrajeno v atrije, temveč gre za dvignjeno pohodno dvorišče v skupni rabi, drugih objektov, s katerimi bi se to dvorišče pregradilo, pa v projektu ni. Z obravnavanimi ograjami je bilo južno dvorišče pregrajeno v atrije v izključni rabi pritličnih stanovanj na južni strani objekta.

Te ograje so bile postavljene še v času veljavnosti Pravilnika o vrstah zahtevnih, manj zahtevnih in enostavnih objektov, ob pogojih za gradnjo enostavnih objektov brez gradbenega dovoljenja in o vrstah del, ki so v zvezi z objekti in pripadajočimi zemljišči (v nadaljevanju Pravilnik) in ne izpolnjujejo dveh od pogojev, ki jih ta Pravilnik določa za enostavne objekte. Prostorski akt namreč v primeru gradnje večstanovanjskega objekta na obcestni strani ne dovoljuje gradnje atrijev oziroma teras, kar je tudi izrecno navedeno v gradbenem dovoljenju, poleg tega pa je tožnik do časa postavitve obravnavanih ograj posamezna stanovanja že prodal kupcem, ki so se pričeli vpisovati v zemljiško knjigo. Nekateri od njih se s pregraditvijo dvorišča v atrije ne strinjajo, tako da tožnica ne izkazuje pravice graditi. Objekt je v etažni lastnini, zato bi se morali z izvedenimi deli strinjati vsi solastniki zemljišča. Tudi Uredba o vrstah objektov glede na zahtevnost, ki je nadomestila Pravilnik, vse ograje uvršča med nezahtevne objekte, za katere je potrebno gradbeno dovoljenje, ki ga tožnica nima, tako da gre za nelegalno gradnjo.

Drugostopenjski organ je prvostopenjsko odločbo v delu, ki se nanaša na varovalno ograjo iz kovinskih stebrov in neprozornih ograjnih lamel nad obstoječo zidano varovalno ograjo, odpravil in vrnil prvostopenjskemu organu v ponovni postopek, v ostalem pa je tožnikovo pritožbo zavrnil. V obrazložitvi navaja, da je neutemeljeno tožničino stališče, da pri obravnavanih ograjah ne gre za objekt po odločbah ZGO-1. Gre namreč za objekte, ki so povezani s tlemi in vpeti v osnovni objekt kot njegov del, zato ograje ustrezajo določbam prve točke prvega odstavka 2. člena ZGO-1. Gre torej za objekte, ki jih je treba presojati po določbah ZGO-1 in Pravilnika. Po 19. členu Pravilnika je bil lahko enostavni objekt zgrajen brez gradbenega dovoljenja, če je imel investitor na zemljišču pravico graditi, če je objekt ustrezal pogojem, predpisanim s Pravilnikom in če je bila gradnja dopustna po izvedbenem prostorskem aktu. Ti pogoji so morali biti izpolnjeni kumulativno, sicer objektov ni bilo mogoče uvrstiti med enostavne objekte in je bilo za njihovo gradnjo potrebno pridobiti gradbeno dovoljenje.

Pregrade iz kovinskega okvirja presegajo višino, ki jo Pravilnik določa za medsosedske ograje, poleg tega pa so namenjene izgradnji atrijev oziroma teras, kar je v nasprotju s prostorskim aktom. Enako velja tudi za stranski zidani ograji. Ne drži niti tožbena navedba, da je izpodbijana odločba nična, ker je ni mogoče izvršiti. Inšpekcijsko odločbo se namreč izvrši tako, da se odstrani nelegalno zgrajene objekte in vzpostavi stanje, kot je bilo pred nelegalno gradnjo. V obravnavani zadevi je znan investitor nelegalne gradnje, zato ni potrebno, da bi se postopek vodil proti vsem lastnikom te gradnje. Izvršitev odločbe in vzpostavitev zakonitega stanja ne more pomeniti kaznivega dejanja poškodovanja tuje stvari.

Dodaja še, da opustitev zaslišanja stranke v inšpekcijskem postopku ne predstavlja bistvene kršitve postopka, saj se vodenje inšpekcijskega postopka, izrekanje ukrepov in vročanje inšpekcijskih odločb v skladu s prvim odstavkom 146. člena ZGO-1 šteje za nujne ukrepe v javnem interesu v smislu ZUP, zato se odločba lahko izda v skrajšanem postopku brez zaslišanja strank. Gradbeni inšpektor je v postopku zaslišal več prič, ki jih je sicer napačno poimenoval stranke, kar pa ni vplivalo na pravilnost postopka. Akt o oblikovanju etažne lastnine, ki ga inšpektor ni pridobil, ne bi mogel vplivati na pravilnost ugotovitve dejanskega stanja, saj gre za vprašanje skladnosti montažnih pregrad s pogoji, ki jih določa izvedbeni prostorski akt in za uvrstitev teh objektov med enostavne objekte, za gradnjo katerih ni treba pridobiti gradbenega dovoljenja.

Tožnica se s tako odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo, v kateri najprej navaja, da je izpodbijana odločba nična. Obravnavani objekti so namreč že zgrajeni, zato tožnica ne more ustaviti njihove gradnje, kar pomeni, da odločbe v tem delu po naravi stvari ni mogoče izvršiti. Razen tega je zemljišče, na katerem objekti stojijo, skupni del stavbe, tako da so solastniki tega zemljišča, s tem pa tudi solastniki spornih objektov, vsi etažni lastniki delov stavbe. Tožnica bi zato z odstranitvijo spornih objektov uničila tujo stvar, kar predstavlja kaznivo dejanje. Odločba bi zato morala biti izdana zoper vse solastnike, sicer bi njena izvršitev posegala v njihove ustavno zajamčene pravice do enakega varstva pravic, do sodnega varstva in do pravnega sredstva.

Vabilo na zaslišanje v inšpekcijskem postopku se je nanašalo zgolj na montažne pregrade, tako da tožnica ni bila seznanjena s tem, da je inšpektor vodil postopek tudi zaradi stranskih ograj, protihrupne zaščite in ograje z vrati, zato ta dva objekta do izdaje odločbe sploh nista bila predmet postopka. Poleg tega inšpektor tožnici ni omogočil, da bi se izjasnila o vprašanjih, glede katerih je izdal odločbo. Direktor tožeče stranke do izdaje prvostopne odločbe sploh ni bil zaslišan, zaslišanje, ki ga inšpektor navaja v obrazložitvi odločbe, pa je bilo opravljeno v drugem postopku. Kljub temu, da je tožnica edina stranka v inšpekcijskem postopku, je inšpektor kot stranke vabil in zasliševal tudi druge osebe oziroma celo njihove „zastopnike“, čeprav bi lahko bile te osebe zaslišane le kot priče. Inšpektor se v obrazložitvi svoje odločbe sklicuje na izjave prič, vendar tožnica ni imela možnosti, da bi se pred izdajo odločbe s temi izjavami seznanila in o njih izrekla. Poleg tega inšpektor ni pridobil vseh dokazov, na katere se sklicuje tožnica (notarskega zapisa z dne 20. 6. 2007), in ni navedel ugotovitev glede odločilnega dejstva, kdaj naj bi bili obravnavani objekti zgrajeni.

Tožnica meni, da je stališče toženke, da opustitev njenega zaslišanja in seznanitve z dejstvi, pomembnimi za odločitev, ne predstavljajo kršitev določb postopka, napačno. Inšpektor se namreč ni odločil za možnost uporabe skrajšanega postopka, saj to ne izhaja niti iz obrazložitve odločbe, ne iz njegovega trajanja. Kljub postavitvi pregrad deli dvorišča, kjer so te postavljene, ostajajo skupni deli večstanovanjske stavbe, tako da jih ni mogoče šteti za atrije oziroma terase. Dejstvo, da naj bi bili ti objekti postavljeni z namenom izgradnje atrijev oziroma teras, je toženka navedla šele v drugostopenjski odločbi, zato se tožnica glede tega dejstva ni mogla opredeliti. Toženka je sama ugotavljala tudi dejstvo, da so montažne pregrade povezane s tlemi, kar ne drži, saj so pritrjene izključno na stavbo. To je razvidno iz akta o vzpostavitvi etažne lastnine, kot dodaten dokaz pa tožnica predlaga ogled. Tudi to dejstvo je toženka ugotovila šele v drugostopenjski odločbi, zato se tožnica o njem pred vložitvijo tožbe ni mogla opredeliti.

Tožnica navaja še, da obravnavane pregrade niso gradbeni objekti, saj gre za premične stvari, ki jih je mogoče ob vsakem času odstraniti. Takšni predmeti ne predstavljajo objektov v smislu ZGO-1, saj niso rezultat gradnje in niso povezani s tlemi. Čeprav so z vzpostavitvijo obravnavnih objektov nastali nekakšni atrijem podobni deli južnega dvorišča, je to kvečjemu posledica postavitve montažnih pregrad, ne pa izgradnje stranskih ograj in ograj z vrati, katerih edina funkcija je preprečevanje dostopa na celotno južno dvorišče osebam, ki tja nimajo pravice dostopati, in torej ustrezajo definiciji medsosedske ograje po Pravilniku. Nesprejemljivo je tudi sklicevanje inšpektorja na pogoje iz gradbenega dovoljenja, saj gre za kasnejšo postavitev objektov, ki so bili postavljeni neposredno na podlagi Pravilnika.

Glede na navedeno tožnica sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo izreče za nično, oziroma podrejeno naj jo odpravi, v vsakem primeru pa naj toženki naloži povračilo stroškov upravnega spora.

Po določbi 152. člena ZGO-1 v primeru nelegalne gradnje pristojni gradbeni inšpektor odredi, da se gradnja takoj ustavi ter da se že zgrajeni objekt ali del objekta v določenem roku na stroške inšpekcijskega zavezanca odstrani (…). Zakon torej v primeru nelegalne gradnje predpisuje odreditev ustavitve gradnje v vsakem primeru, ne glede na stanje objekta, in pri tem inšpektorju ne daje nikakršnega pooblastila za morebitno drugačno odločitev. To je tudi logično, saj nelegalna gradnja v vsakem primeru, ne glede na vrsto objekta, predstavlja gradnjo brez gradbenega dovoljenja, tako da gradbeni inšpektor nima nobene podlage za ugotovitev, ali je gradnja morda že končana. Po vsebini pa takšna odreditev ustavitve gradnje ne pomeni nič drugega kot prepoved vsakih nadaljnjih del na obravnavanem objektu, ne glede na njegovo stanje, torej ničesar takega, kar iz pravnih ali dejanskih razlogov ne bi bilo izvršljivo. Odreditev prepovedi nadaljnje gradnje torej ni nična, ker bi bila neizvršljiva, poleg tega pa je tudi v skladu z določbo 152. člena ZGO-1.

Glede drugega razloga za ničnost, ki ga navaja tožnica, se sodišče strinja s stališčem toženke, da izvršitev dokončne inšpekcijske odločbe ne more predstavljati kaznivega dejanja, saj je izključena protipravnost takega ravnanja. Vprašanje, ali so bile v inšpekcijski postopek ustrezno vključene vse osebe, v katerih pravice utegne poseči taka odločba (in so bile s tem ustrezne zavarovane njihove ustavne pravice), se torej ne nanaša na morebitno ničnost izdane odločbe, temveč na zakonitost inšpekcijskega postopka. V vsakem primeru pa lahko tožnica tako v upravnem postopku, kot tudi v upravnem sporu, uveljavlja le svoje lastne pravne koristi, ne pa tudi pravnih koristih tretjih oseb, v tem primeru etažnih lastnikov. Tudi v tem pogledu izpodbijana odločba torej ni nična, vendar pa je ostalo vprašanje, kdo in na kakšen način bi moral biti udeležen v postopku, neustrezno razčiščeno iz razlogov, ki bodo obrazloženi v nadaljevanju.

Po prvem odstavku 146. člena ZGO-1 se vodenje inšpekcijskega postopka (…) šteje za nujen ukrep v javnem interesu v smislu ZUP, zato se odločba lahko izda v skrajšanem postopku, brez zaslišanja strank. ZGO-1 v tem pogledu odkazuje na določbe Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) o skrajšanem ugotovitvenem postopku (144. člen), vodenja takega postopka pa ne predpisuje temveč ga le dovoljuje. Zgolj kot možnost („organ lahko po skrajšanem postopku takoj odloči o zadevi“) uporabo skrajšanega ugotovitvenega postopka določa tudi prvi odstavek 144. člena ZUP.

V primeru nujnih ukrepov v javnem interesu, za kar po navedeni določbi ZGO-1 velja vodenje inšpekcijskega postopka v gradbenih zadevah (4. točka prvega odstavka 144. člena ZUP) predpisuje še nadaljnji pogoj, in sicer, da so dejstva, na katera se mora opirati odločba ugotovljena, ali vsaj verjetno izkazana.

V navedenih določbah 144. člena ZUP se odraža bistvena značilnost skrajšanega ugotovitvenega postopka, po kateri se ta postopek razlikuje od rednega ugotovitvenega postopka: v njem za ugotovitev dejstev in okoliščin, pomembnih za odločitev, ni treba opraviti nobenih dejanj v postopku, kot npr. zaslišanje prič, dokazovanje z izvedenci ali ogled (podrobneje prim. tudi Androjna - Kerševan, Upravno procesno pravo, GV Založba, Ljubljana 2006, stran 309). Za razliko od tega pa je v obravnavni zadevi prvostopenjski organ dejstva, na katera je oprl svojo odločbo, ugotavljal z izvajanjem dokazov oziroma z zaslišanjem prič.

Glede na povedano je s tem pričel odločati v rednem ugotovitvenem postopku, v katerem je bil ne le dolžan inšpekcijski zavezanki dati možnost izjave o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe, temveč pomeni opustitev takega ravnanja v vsakem primeru bistveno kršitev pravil upravnega postopka (3. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Iz tega razloga je moralo sodišče v skladu s 3. točko prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbi ugoditi in izpodbijano odločbo odpraviti. Ker je del prvostopenjske inšpekcijske odločbe – torej odločbe, ki je izpodbijana v tem upravnem sporu – s svojo odločbo odpravil že drugostopenjski upravni organ, se ta odločitev sodišča smiselno nanaša le na preostali, torej neodpravljeni del izpodbijane odločbe.

V ponovljenem postopku bo moral prvostopenjski organ inšpekcijski zavezanki omogočiti, da se izjasni o izvedenih dokazih oziroma o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za odločitev v zadevi. Šele na podlagi tako ugotovljenega dejanskega stanja se bo lahko opredelil do vprašanj, ki so bistvena za odločitev v tej zadevi in še posebej ugotovil, katere stranke je morda še potrebno pritegniti v postopek, ker utegne inšpekcijska odločba poseči v njihove pravno varovane pravice (npr. lastninsko pravico).

Zaradi učinkovitejšega vodenja ponovljenega postopka sodišče pripominja še, da je iz obrazložitev tako prvostopenjske kot tudi drugostopenjske upravne odločbe mogoče razbrati, da je eno od bistveno materialnopravnih vprašanj, na katero bo treba odgovoriti, ali obravnavani objekti res predstavljajo samostojne objekte v smislu prvega odstavka 2. člena ZGO-1, ali pa gre za predmete, ki so zgolj del takega objekta (večstanovanjske stavbe). V slednjem primeru utegne biti bistveno za odločitev vprašanje, ali objekt še ustreza pogojem, ki so bili predpisani v gradbenem dovoljenju.

Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo, je tožnica v skladu z določbo tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve, upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku, določenem v Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnico pa je v postopku zastopal odvetnik, ji po navedenem pravilniku pripadajo stroški v znesku 350,00 EUR (drugi odstavek 3. člena navedenega pravilnika).

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.