sodba I U 144/2013
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2013-05-16

Andrej Kmecl (preds.), Lara Bartenjev (poroč.), Nataša

GRADBENIŠTVO - UPRAVNI POSTOPEK - UPRAVNI SPOR

gradbeno dovoljenje - bazna postaja mobilne telefonije - nestrinjanje občanov s postavitvijo objekta - stranski udeleženec - ugovori stranskega udeleženca - pravni interes - sevalne obremenitve - strokovne mnenje - tožbena novota

V okviru zakonske ureditve položaja stranskega udeleženca je organ dolžan izrecno preizkusiti le tiste njegove ugovore, ki so relevantni z vidika varovanja konkretnih pravnih interesov in s tem morebitna ovira za izdajo gradbenega dovoljenja.

Glede na to, da so tožniki zapisnik z ustne obravnave podpisali, v njem pa tudi podali izjave, da so proti nameravani gradnji in razloge za to, niso pa navedli, da niso imeli možnosti vpogledati v projektno dokumentacijo in strokovno mnenje, niti da jim navedena dokumenta nista bila primerno predstavljena oziroma da ju niso razumeli, je tožbeni ugovor, da jim projekt in strokovno mnenje nista bila zadovoljivo predstavljena, nedovoljena tožbena novota.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Toženka je z izpodbijano odločbo investitorju A. d.d., (prizadeti stranki v tem upravnem sporu) izdala gradbeno dovoljenje za postavitev bazne postaje mobilne telefonije ... v navedenem obsegu in pod navedenimi pogoji. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da obravnavana gradnja, v konkretnem primeru postavitev bazne postaje na zemljišču parc. št. 3037 k.o. …, predstavlja postavitev infrastrukturnega objekta, namenjenega mobilni telefoniji. Zemljišče predvidene bazne postaje se po Prostorskih ureditvenih pogojih za območje Občine ... (v nadaljevanju PUP) uvršča v območje drugih kmetijskih zemljišč, na katerih so skladno z 8. členom izjemoma dopustni posegi s področja infrastrukture. Ugotovila je, da je zahtevek investitorja v skladu z veljavnim prostorskim izvedbenim aktom in da iz urbanističnih razlogov ni ovir za izdajo dovoljenja. Z lastnikom zemljišča, na katerem se bo nahajal predmetni objekt, je prizadeta stranka sklenila služnostno pogodbo, v postopek pa je bilo povabljenih tudi sedem stranskih udeležencev in občina .... Na ustni obravnavi so po predstavitvi vsebine dokumentacije in podanih odgovorih štirje stranski udeleženci (tožniki v tem upravnem sporu) izjavili, da se s postavitvijo predmetne bazne postaje ne strinjajo, kot razlog pa navedli, da bo zaradi sevanja bazne postaje ogroženo zdravje ljudi, uničeno kmetijsko zemljišče in okrnjena narava. Ker stranski udeleženci za te svoje trditve niso predložili dokazov v smislu 65. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1), jih organ ni upošteval. Samo nestrinjanje z gradnjo brez relevantne argumentacije namreč ne more vplivati na izdajo gradbenega dovoljenja. Ne glede na navedeno pa toženka še pojasnjuje, da je prizadeta stranka k vlogi za izdajo gradbenega dovoljenja priložila tudi strokovno mnenje – sevalne obremenitve v okolici bazne postaje ..., ki ga je dne 6. 9. 2012 izdelal ..., Ljubljana, iz katerega izhaja, da postavitev bazne postaje ... na človeku dostopnih mestih ne bo presegla vrednosti, ki jih določa Uredba o elektromagnetnem sevanju v naravnem in življenjskem okolju (Uradni list RS, št. 70/96) in je zato sprejemljiva za okolje ter da so sevalne obremenitve na človeku dostopnih mestih na prvem območju (na nivoju 1,5 m nad tlemi) ob upoštevanju najbolj neugodnega primera več kot velikostni razred nižje od dopustnih mejnih vrednostih glede na uredbo.

Tožniki se s takšno odločitvijo ne strinjajo in v tožbi navajajo, da prizadeta stranka nima pravice graditi, saj je služnostna pogodba za zemljišče, na kateri namerava graditi, sklenjena do 30. 6. 2026, gradbenega dovoljenja za omejen čas pa ni mogoče izdati. Poleg tega služnostna pravica ni primerna kot oblika pravice graditi, kar tudi pojasnijo. Nadalje navajajo, da je predvidena gradnja v neskladju s PUP in se pri tem sklicujejo na 8. člen. Menijo, da bi bilo za dopustnost gradnje na navedenem zemljišču treba dokazati, da drugih primernih lokacij ni. Prizadeta stranka bi se morala dogovoriti z drugimi mobilnimi operaterji, da uporabi njihovo bazno postajo. Poleg tega tudi ni izpolnjen pogoj skladnosti ohranjanja odprtega prostora iz 8. člena PUP. Opozarja tudi na 5. in 6. člen PUP, o katerih toženka sploh ni presojala. Poleg tega v spisu ni dokazil, da ima prizadeta stranka možnost lokacijo nameravanega posega povezati z javnim električnim omrežjem. Navajajo, da so bila kršena pravila postopka, saj jim gradivo za izdajo gradbenega dovoljenja, še posebno strokovno mnenje ..., ni bilo zadovoljivo predstavljeno. Navajajo, da na ustni obravnavi ni bil prisoten predstavnik izdelovalca strokovnega mnenja, pač pa ga je predstavil predstavnik investitorja. Toženka bi morala v skladu s 7. členom Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) tožnikom razumljivo predstaviti vsebino strokovnega mnenja. Ker tega ni storila, je odločba nezakonita, saj tožniki mnenju niso mogli kvalificirano ugovarjati. Menijo, da je strokovno mnenje netočno in ga ni mogoče uporabiti v postopku, saj ne upošteva konfiguracije terena, napačno pa je navedena tudi moč oddajnika. Zaradi tega je napačen tudi izračun in bo sevalna obremenitev presegala mejne vrednosti, določene z zakonom. Sklicujejo se tudi na neverodostojnost strokovnega mnenja, ker ga je naročil investitor. Menijo, da bi bilo potrebno imenovati sodnega izvedenca, ki bi na stroške prizadete stranke objektivno ocenil vse okoliščine primera. Zavajajoč naj bi bil tudi namen objekta, saj iz dokumentacije izhaja, da investitor nima namena zagotoviti signala v južnem delu občine. Sklicujejo se tudi na peticijo proti gradnji bazne postaje na zadevni lokaciji, ki jo je podpisalo 36 krajanov okoliških vasi. Predlagajo, naj sodišče izpodbijano odločbo odpravi in zavrne zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja, toženki pa naloži, da tožnikom povrne stroške postopka.

Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri navedbah v obrazložitvi izpodbijanega gradbenega dovoljenja, dodatno pa še odgovarja na tožbene navedbe. Predlaga zavrnitev tožbe in stroškovnega zahtevka.

Prizadeta stranka v odgovoru na tožbo navaja, da je tožba neutemeljena, saj je toženka postopek izdaje gradbenega dovoljenja vodila pravilno in zakonito ter na podlagi v celoti in popolno ugotovljenega dejanskega stanja sprejela materialno pravno pravilno odločitev. Razlogov, ki so jih tožniki navedli v tožbi, in zaradi katerih naj bi bilo izpodbijano gradbeno dovoljenje treba razveljaviti, ni mogoče upoštevati, poleg tega so neutemeljeni in nimajo ustrezne dejanske in pravne podlage. Navaja, da so tožniki v postopku izdaje upravnega akta zgolj pavšalno nasprotovali gradbenemu dovoljenju, zato njihovih navedb v tožbi ni mogoče upoštevati, saj predstavljajo nedopustno tožbeno novoto. Ugovor, da v strokovnem mnenju ni upoštevana konfiguracija terena, zavrača kot neutemeljen in pojasnjuje, da je višinska razlika med parc. št. 3095, 3096 in 3093, vse k.o. ..., in med mestom postavitve bazne postaje od 2 m do 4 m in da je bil zaradi tega izbran stolp z višino 30 metrov, kar onemogoča, da bi na človeku dostopnih mestih lahko izmerili višje sevalne vrednosti od dovoljenih. Kot neresničen ocenjuje tudi tožbeni ugovor, ki se nanaša na nepravilno navedeno moč oddajnika, saj je največja izhodna moč anten predvidene bazne postaje, ki zagotavlja optimalno delovanje omrežja, 40W. Predlaga, naj sodišče tožbo zavrne, tožnikom pa naloži povračilo njihovih stroškov postopka.

Tožniki v pripravljalni vlogi pojasnjujejo, zakaj prizadeta stranka nima pravice graditi in vztraja, da gradnja ni v skladu s PUP, pri tem pa kot nepravilno ocenjuje stališče prizadete stranke, da soglasja soglasodajalcev potrjujejo skladnost projekta s PUP. Med drugim poudarjajo, da sta jim bila na ustni obravnavi projekt in mnenje le dana na vpogled in nista bila predstavljena, zato so se o skladnosti projekta s PUP in sevalnimi obremenitvami lahko seznanili šele z odločbo.

V vsebinskem pogledu se je sodišče najprej ukvarjalo z vprašanjem, s katerimi ugovori lahko tožniki uspešno varujejo svoje pravne interese, zaradi zagotavljanja katerih so kot stranski udeleženci sodelovali v postopku izdaje izpodbijanega gradbenega dovoljenja.

V zadevi ni sporno, da so se tožniki postopka udeleževali kot lastniki okoliških zemljišč (parc. št. 3035, 3036, 3096, 3095 in 3093, vse k.o. ...). V obravnavanem postopku zato lahko varujejo svoje pravne koristi, ki so vezane na njihove nepremičnine, zaradi katerih so dosegli položaj stranskih udeležencev. Navedeno izhaja iz določb 1. in 2. odstavka 43. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), po katerih oseba vstopi v postopek kot stranska udeleženka zaradi varstva svojih pravnih koristi, te pa so neposredne, na zakon ali drug predpis oprte osebne koristi (torej ne javne ali koristi tretjih oseb). Te določbe torej postavljajo okvir njihovih upravičenj oz. možnosti, da v postopku postavljajo zahteve, s katerimi naj se ohrani njihov pravno varovani položaj.

Sodišče ob tem še dodaja, da stranskemu udeležencu sicer ni mogoče preprečiti, da ne bi v postopku opozarjal tudi na druge morebitne nepravilnosti in s tem vsaj posredno silil organ, ki je v upravnem postopku dolžan ugotoviti resnično dejansko stanje (načelo materialne resnice - 8. člen ZUP) in v zadevi odločiti po zakonu, podzakonskih predpisih in drugih splošnih aktih (načelo zakonitosti - 6. člen ZUP), da teh opozoril ne spregleda. Vendar pa je v okviru navedene zakonske ureditve položaja stranskega udeleženca organ dolžan izrecno preizkusiti le tiste njegove ugovore, ki so relevantni z vidika varovanja konkretnih pravnih interesov in s tem morebitna ovira za izdajo gradbenega dovoljenja.

Upoštevajoč navedena izhodišča lahko tožniki v konkretnem primeru torej uspejo le z ugovori, s katerimi ščitijo svojo nepremičnino oz. lastninsko ter druge pravice, ki jih tožnikom kot lastnikom nepremičnin priznavajo predpisi. Ali drugače: tožniki lahko preprečijo izdajo gradbenega dovoljenja le, če bi gradnja objekta posegla v njihove pravno priznane interese (npr. lahko zahtevajo, da ni izpostavljena hrupu, ki presega mejo, ki jo za posamezno območje varovanja določa predpis; da ni objekt postavljen bližje njeni parcelni meji, kot to dovoljuje prostorski akt; da ji gradnja ne omogoči izvajanja stvarnih pravic - npr. služnosti, ipd.). Ker torej v postopku lahko varujejo le pravne interese, to hkrati pomeni, da v postopku ne morejo varovati svojih dejanskih interesov, to je tistih, ki niso tudi pravno priznani - npr. da se raven hrupa oziroma sevalnih obremenitev sploh ne poveča (ker pa še vedno ostaja v mejah dovoljenega, se tožniki takemu povečanju ne morejo izogniti), da do zemljišča še naprej dostopajo po isti poti (pa na zemljiščih dosedanjega dostopa nimajo pridobljene stvarne ali obligacijske pravice), ipd.

Stranski udeleženci torej ne morejo varovati javne koristi, če s konkretnim ugovorom obenem ne ščitijo tudi svojih, na predpis oprtih koristi. Če ne gre za tak primer, pa sodišče ne vidi razloga, da udeleženec v postopku, ki meni, da je prišlo do nepravilnosti, ne bi dal pobude državnemu pravobranilcu, da kot zastopnik javnega interesa (1. odstavek 45. člena ZUP) preveri in odloči, ali obstaja potreba po njegovi aktivni udeležbi v upravnem postopku oz. v postopku z rednimi in izrednimi pravnimi sredstvi po ZUP. Enako velja tudi za primere vložitve tožbe v upravnem sporu (3. odstavek 17. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1).

Iz tožbenih ugovorov, ki se nanašajo na neizkazanost prizadete stranke pravice graditi in neskladnost nameravane gradnje s PUP ter nezmožnost povezave lokacije nameravanega posega z javnim električnim omrežjem ni razvidno, da bi tožniki z njimi varovali svoj pravni interes v smislu predhodno navedenih stališč. Ker si z njimi ne morejo izboljšati svojega pravnega položaja, sodišče nanje ni odgovarjalo. Enako velja tudi za ugovore o zavajanju občine s strani prizadete stranke glede pokritosti signala.

Neutemeljeni so tudi ugovori, ki se nanašajo na kršitev pravil postopka glede seznanitve tožnikov s projektno dokumentacijo, predvsem s strokovnim mnenjem .... Iz zapisnika z ustne obravnave z dne 5. 12. 2012 izhaja, da sta bila navedena dokumenta dana tožnikom na vpogled in da je predstavnik prizadete stranke tožnikom predstavil njuno vsebino. Glede na to, da so tožniki zapisnik z ustne obravnave podpisali, v njem pa tudi podali izjave, da so proti nameravani gradnji in razloge za to, niso pa navedli, da niso imeli možnosti vpogledati v projektno dokumentacijo in strokovno mnenje ..., niti da jim navedena dokumenta nista bila primerno predstavljena oziroma da ju niso razumeli, je tožbeni ugovor, da jim projekt in strokovno mnenje nista bila zadovoljivo predstavljena, nedovoljena tožbena novota, saj tožniki v tožbi niso obrazložili, zakaj tega ugovora niso navedli že v upravnem postopku. Določba 52. člena ZUS-1 namreč določa, da lahko tožeča stranka v tožbi navaja nova dejstva in nove dokaze, vendar mora obrazložiti, zakaj jih ni navedla že v postopku izdaje upravnega akta.

Ne glede na navedeno pa sodišče dodaja, da iz obrazložitve izpodbijane odločbe in upravnega spisa izhaja, da so bili tožniki v vabilu na ustno obravnavo z dne 12. 11. 2012, ki so ga prejeli najmanj 20 dni pred razpisano obravnavo (zadnji je prejel vabilo 15. 11. 2012), seznanjeni, da jim bosta na ustni obravnavi predstavljena projektna dokumentacija in strokovno mnenje o možnih sevalnih obremenitvah naravnega in življenjskega okolja, ki ga je izdelal ... in da bodo na njej lahko podali svoje mnenje in pripombe. Tožniki bi zato lahko še pred razpisano obravnavo vpogledali v upravni spis in se seznanili s projektom in strokovnim mnenjem ter si priskrbeli ustrezno strokovno pomoč, ki bi ju ocenila s strokovnega vidika oz. jih zastopala na ustni obravnavi. Vpogledali pa bi ju lahko tudi po opravljeni ustni obravnavi, vse do izdaje odločbe (15 dni). Iz upravnega spisa pa izhaja, da so tožniki prvič zaprosili za pregled spisa dne 15. 1. 2013, to je po izdaji izpodbijane odločbe.

Iz istih razlogov sodišče kot tožbeno novoto zavrača tudi tožbene ugovore, ki oporekajo točnosti in uporabnosti strokovnega mnenja. Zoper navedeno mnenje, ki je bilo tožnikom dano na vpogled na ustni obravnavi dne 5. 12. 2012, in iz katerega izhaja, da postavitev bazne postaje na človeku dostopnih mestih ne bo presegala vrednosti, ki jih določa Uredba, tožniki na ustni obravnavi niso podali nobenih pripomb, niti niso zahtevali roka, da se do njega opredelijo. Možnost izpodbijati strokovno mnenje pa so imeli tudi po opravljeni obravnavi z dne 5. 12. 2012, vse do izdaje izpodbijane odločbe dne 20. 12. 2012. Poleg tega so tožbene navedbe o netočnosti in neuporabnosti strokovnega mnenja povsem pavšalne in tožniki tudi tožbi niso predložili nobenih dokazov, s katerimi bi argumentirano ovrgli ugotovitve, ki izhajajo iz strokovnega mnenja in ki bi morali biti predloženi v skladu s prvim odstavkom 65. člena ZGO-1.

Na drugačno odločitev tudi ne vpliva peticija, na katero se sklicujejo tožniki, saj noben predpis ne predpisuje, da bi bilo nestrinjanje določenega števila občanov lahko ovira za postavitev objekta, kot je obravnavani.

Glede na navedeno je sodišče presodilo, da je tožba neutemeljena, zato jo je zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1. Sodišče je odločilo brez glavne obravnave, ker dejstva in dokazi, ki jih navajajo tožniki, niso pomembni za odločitev (2. alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1). Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.