sodba I U 407/2012
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2012-10-16

JAVNI RAZPISI - KULTURA - UPRAVNI POSTOPEK

sofinanciranje iz javnih sredstev - kultura - javni razpis - javni poziv - obrazložitev odločbe - pravica do pravnega sredstva - pravno sredstvo zoper odločitev župana

Če vprašanja postopka javnega razpisa in javnega poziva v ZUJIK niso drugače urejena, se zanje smiselno uporabljajo določbe ZUP. Pri tem se postopki javnega razpisa uporabljajo tudi za lokalne skupnosti, s tem, da pristojnosti ministra izvršuje župan oziroma drug organ, ki je po zakonu pooblaščen zastopati in predstavljati lokalno skupnost. Glede na določbe drugega odstavka 230. člena ZUP določitev pravnega sredstva zoper odločitev župana s podzakonskim predpisom ni mogoča, saj morajo biti podzakonski predpisi v skladu z zakonom. Določbo 7. člena Pravilnika o sofinanciranju kulturnih dejavnosti v Občini Trzin, da je zoper odločitev na prvi stopnji možna pritožba v roku 8 dni, je tako mogoče uporabiti le v smislu, da zagotavlja stranki možnost izjave o odločilnih dejstvih in okoliščinah. Še vedno pa gre za odločitev, sprejeto v enostopenjskem postopku.

Pri postopku javnega razpisa je ključnega pomena, da so vsi, ki so se na razpis prijavili, enako obravnavani. Enako varstvo pravic vključuje tudi pravico do obrazloženosti odločbe. Če je obrazložitev pomanjkljiva, so namreč pravna sredstva le navidezna. Obrazložitev izpodbijane odločbe, četudi je sprejeta v enostopenjskem postopku, bi torej morala zadostiti pogojem iz 214. člena ZUP. Tožena stranka mora dejansko stanje popolno ugotoviti in ga tudi ustrezno obrazložiti v sami odločbi, tako v dejanskem kot pravnem pogledu. Tega z odgovorom na tožbo ne more več dopolnjevati.

Tožbi se ugodi. Izpodbijana odločba Župana Občine Trzin št. 430-12/2011-13 z dne 15. 2. 2012 se odpravi in se zadeva vrne temu organu v ponovni postopek.

Z izpodbijano odločbo je Župan Občine Trzin odločil, da se vlagatelju Društvu A. za izvajanje kulturnih dejavnosti programov in prireditev v Občini Trzin za leto 2012 dodelijo sredstva v skupni višini 2.282,66 EUR. Odločil je tudi, da se mu za izvajanje kulturnih dejavnosti programov in prireditev v Občini Trzin za leto 2012 ne dodelijo sredstva iz vloge za samostojne nastope na srečanjih, festivalih in revijah na občinski ravni, za samostojne prireditve – osrednje nastope, za multimedijsko dejavnost in nove medije, za kulturni projekt nakupa opreme, za proslavo ob kulturnem prazniku, za prireditev ob svetovnem dnevu knjige, za miklavževanje in za mednarodni folklorni festival. V obrazložitvi pojasnjuje, da je Občina Trzin na podlagi 6. člena Pravilnika o sofinanciranju kulturnih dejavnosti v Občini Trzin (v nadaljevanju Pravilnik) in Letnega programa kulture v Občini Trzin za leto 2012, objavila razpis za sofinanciranje kulturnih programov v Občini Trzin za omenjeno leto. Glede na merila iz Pravilnika in razpisana sredstva je komisija na svojih sejah 24. 1. 2012 in 1. 2. 2012 ovrednotila popolne prijave in sprejela sklep o dodelitvi sredstev po sklopih: sredstva za dejavnost, sredstva za program in sredstva za sofinanciranje prireditev, na podlagi 15. oziroma 17. člena Pravilnika. Razpisna komisija je na podlagi priloženega programa dodelila izvedbo proslave ob dnevu samostojnosti in enotnosti tožeči stranki. Samostojne nastope je zavrnila iz razloga, ker ni možno najavljati samostojnega nastopa v organizaciji in izvedbi neznanega izvajalca. Isto velja za samostojne prireditve – osrednji dogodek. Osrednji dogodek srečanja upokojencev ni zajet v razpisu. Tudi multimedijska dejavnost ni predmet razpisa, enako velja pri kulturnem projektu nakupa opreme. Proslava ob kulturnem prazniku se dodeli DU B., glede na 17. člen Pravilnika. Prireditev ob svetovnem dnevu knjige se dodeli KUD C., prav tako glede na 17. člen Pravilnika. Miklavževanje se dodeli KUD C., glede na 17. člen Pravilnika ter tudi zato, ker bodo prireditev izvedli z lastnim kadrom in ker za sredstva za darila ponujajo več sredstev, kot jih je po razpisu nujnih. Mednarodni folklorni festival se dodeli TD Č., glede na 17. člen Pravilnika in zaradi večjega lastnega vložka oziroma, ker ponujajo tudi nastop svojih folklornih skupin. V pouku o pravnem sredstvu pa župan občine še zapiše, da je zoper to odločbo dovoljena pritožba pri Upravnem sodišču RS, ki je organ odločanja na drugi stopnji.

Tožeča stranka vlaga zoper izpodbijano odločbo tožbo, saj meni, da je odločitev tožene stranke zmotna, njena obrazložitev pa nerazumljiva in nepopolna, za tožnika pa je tudi podcenjujoča. Izpodbija jo tako zaradi bistvenih kršitev določb upravnega postopka, kot tudi zmotne ugotovitve dejanskega stanja ter zmotne uporabe materialnih predpisov. Glede bistvenih kršitev določb upravnega postopka najprej meni, da Župan Občine Trzin ni pristojen za podpis in izdajo izpodbijane odločbe. Ravnati bi bilo potrebno po tretjem odstavku 7. člena Pravilnika, po katerem je za izdajo izpodbijane odločbe pristojna strokovna komisija. Nadalje meni, da je nepravilna tudi uporaba imena izdanega upravnega akta, saj bi moral biti tožniku izdan sklep, ne pa odločba. Tudi pouk o pravnem sredstvu je nezakonit, napačen in nepopoln. O pritožbi po mnenju tožnika odloča Župan na podlagi mnenja strokovne komisije in ne Upravno sodišče. Tako veleva peti odstavek veljavnega 7. člena Pravilnika o sofinanciranju kulturnih dejavnosti. Tudi rok za vložitev pritožbe ni bil pravilen, saj Pravilnik določa 8-dnevni in ne 15-dnevni rok za izpodbijanje odločbe.

V nadaljevanju meni, da je izpodbijana odločba v tolikšni meri nepopolna, da se je ne da niti preizkusiti, zaradi česar je podana bistvena kršitev določb postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Iz obrazložitve izpodbijane odločbe namreč ne izhaja, na kakšen način je strokovna komisija opravila točkovanje in na kakšen način so bila uporabljena merila iz javnega razpisa. Podlaga vrednotenja je napačna, saj se ne opira na veljavni Pravilnik, predvsem pa ne na poglavje III. Merila in kriteriji za vrednotenje javnih in kulturnih programov in kulturnih projektov iz 11. člena. Obstoja tudi konflikt in nasprotje interesov razpisne komisije, saj se trije člani razpisne komisije niso izločili iz postopka, ko bi se morali. Gre za D.D., E.E. in F.F. D.D. je blagajnik društva KUD C., ki se je s svojim kulturnim programom prijavilo na razpis. E.E. je podžupan in svetnik …. F.F. pa je članica kar v nekaj trzinskih društvih, ki so bili prijavljeni v konkretnem javnem razpisu.

Tudi dejansko stanje je bilo v danem primeru nepravilno in nepopolno ugotovljeno. Izpodbijana odločba v konkretnih primerih uporablja dikcije, kot so preteklo kakovostno delo predlagatelja, planiranost prireditve na 6. 2. 2012, večja ponudba, ponudba več sredstev za darila. Opisana merila in kriteriji niso navedeni med določbami Pravilnika. Tako tožnik niti ne ve, zakaj ni bil izbran in koliko točk je dobil za vsak prijavljen kulturni program. Prav tako ne ve, kakšna je bila teža posameznega merila. Tožniku tako izpodbijana odločba ne omogoča uveljavljanja pravice do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave RS. Tako iz obrazložitve odločbe ni razvidno, zakaj je Občina Trzin smatrala, da tožnikova vloga ne izpolnjuje oziroma izpolnjuje v manjši meri zahteve posameznega merila kot drugi izbrani prijavitelji. Očitkov o neizpolnjevanju meril izpodbijana odločba ne vsebuje.

Glede na navedeno tožnik zahteva, naj se izpodbijana odločba odpravi ter vrne v ponovno odločanje.

Glede na to, da je tožnik skladno z danim pravnim poukom svojo pritožbo naslovil na Občino Trzin, jo je slednja odstopila na tukajšnje sodišče, saj meni, da gre za tožbo. Utemeljuje jo z dejstvom, da je odločbo izdal župan Občine Trzin na podlagi 100. in 120. člena Zakona o uresničevanju javnega interesa za kulturo (v nadaljevanju ZUJIK) in ne na podlagi 7. člena veljavnega Pravilnika. Zato je možno zoper to odločbo sprožiti le upravni spor, ne pa pritožbe. V nadaljevanju citira 100. in 120. člen ZUJIK.

V odgovoru na tožbo tožena stranka obširno obrazlaga pravno in dejansko stanje, ki je bilo po njenem odločilno za izdajo izpodbijane odločbe. Pri tem se sklicuje na 6. in 7. člen Pravilnika ter ponavlja, da je odločbo Župan izdal na podlagi 100. člena ZUJIK oziroma njegovega 120. člena. Meni, da je ime izdanega akta v skladu z zakonom, prav tako je za odločanje o tožnikovi pritožbi pristojno tukajšnje sodišče. Pojasnjuje, da je pritožnik kandidiral na razpis s programi, ki so bili razpisani kot prireditve. Prijavljal je programe, kot so samostojni nastopi ali samostojne prireditve oziroma osrednji nastopi in hkrati tudi kandidiral za sredstva za izvedbo prireditve. Tako je tožnik, kot je mogoče sklepati, z istim programom kandidiral za sredstva tako za društveni program, kot za prireditev oziroma za sredstva za samostojni nastop. To verjetno pomeni, da bi samostojno nastopil na mednarodnem folklornem festivalu. Kandidira tudi za sredstva za mednarodni folklorni festival, ki je posebej razpisana prireditev. Iz prijave pa je dejansko razvidno, da bo tožnik izvedel eno folklorno delavnico in tečaj. Tožnik je torej kandidiral s prijavo za organizatorja oziroma izvajalca prireditve mednarodni folklorni festival, katere izvedba in organizacija pa sta bili v skladu s Pravilnikom dodeljeni drugemu izvajalcu. V sami odločbi je obrazloženo, zakaj se določenega programa ni točkovalo. Mnenje komisije je, da prijavitelj ne more kandidirati za sredstva za društveni program in še za nastop na isti prireditvi, ki je razpisana v nominalnem znesku. Prav tako se ne more prijaviti kot nastopajoči na prireditvi, za katero se še ne ve, kdo jo bo organiziral, razen za primer, da bo sam izbran za organizatorja in izvedbo prireditve. Prav tako tudi nobeden od drugih prijavljenih možnih izvajalcev prireditve ni napisal, da bo na prireditvi, če je dobi v izvedbo od Občine Trzin, nastopilo društvo, ki je zdaj tožnik. Prijavljene prireditve oziroma izvajalce prireditev je komisija izbrala na podlagi 17. člena Pravilnika. V sklepu komisije in kasneje v odločbi društvu je zapisano, katero društvo je dobilo določeno izvedbo prireditve in zakaj. Tožeča stranka ni dobila v izvedbo določenih prireditev, kar je komisija obrazložila tako po 17. členu Pravilnika kot tudi z dodatno vsebinsko obrazložitvijo. Vse prijavljene tožnikove programe, ki so bili zavrnjeni in katerih organizacija prireditve je bila zaupana drugim prijaviteljem, je komisija, ki je pripravila sklep kot podlago za izdano odločbo, pregledala in obrazložila svoje odločitve. Pritožnik je kandidiral tudi za programe, ki niso bili predmet razpisa in kot taki niso mogli biti ocenjeni, torej so dobili nič točk. Razpisna merila in kriteriji so določeni v Pravilniku in veljajo za vse prijavitelje enako. Tudi konflikta nasprotujočih si interesov v razpisni komisiji ni bilo. Občinski svetniki in občinski javni uslužbenci so seznanjeni z dolžnostjo izogibanja nasprotju interesov, kot jim to nalaga Zakon o integriteti in preprečevanju korupcije. D.D. se je iz sporne zadeve izločil, kar je razvidno iz zapisnika komisije. Števila društev, v katerih je aktivna F.F. tožena stranka ne pozna. Z gotovostjo pa trdi, da ni blagajničarka ali predsednica nobenega društva. Isto velja za E.E. Razpisna komisija se je pri vrednotenju programov društva ravnala zgolj in izključno po kriterijih in merilih iz 15. in 17. člena Pravilnika. Meni tudi, da je neutemeljen očitek tožnika, da mu z odločbo ni bilo omogočeno uveljavljanje pravice do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave RS. To pravico je tožnik izkoristil s tožbo. Zato sodišču predlaga naj tožnikovo tožbo v celoti zavrne.

Sodišče je o zadevi odločilo brez glavne obravnave, na podlagi drugega odstavka 59. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

Za razpisni postopek, kot je obravnavani, je po mnenju sodišča potrebo upoštevati, da gre za javnopravno stvar. ZUP v 4. členu določa, da se v takih stvareh upravni postopek smiselno uporablja, kolikor ta področja niso urejena s posebnim postopkom. V danem primeru je zakonska podlaga določena v ZUJIK. Prvi odstavek 100. člena omenjenega zakona določa, da kolikor niso vprašanja postopka javnega razpisa in javnega poziva v tem zakonu drugače urejena, se zanje smiselno uporabljajo določbe zakona, ki ureja splošni upravni postopek. Pri tem se postopki za financiranje javnega razpisa in javnega razpisa uporabljajo tudi za lokalne skupnosti, s tem, da pristojnosti ministra izvršuje župan oziroma drug organ, ki je po zakonu pooblaščen zastopati in predstavljati lokalno skupnost. Po drugem odstavku 230. člena ZUP, ki se v obravnavani zadevi uporablja, ker gre za javnopravno stvar, je zoper odločbo, ki jo je izdalo na prvi stopnji ministrstvo, pritožba dovoljena samo takrat, kadar je to z zakonom določeno. Zato določitev pravnega sredstva zoper odločitev župana s podzakonskim predpisom ni mogoča, saj morajo biti podzakonski predpisi v skladu z zakonom, kot to zahteva tretji odstavek 153. člena Ustave. Pravilnik v 7. členu res določa, da je zoper odločitev na prvi stopnji možna pritožba v roku 8 dni od prejema odločbe. To določbo pa je mogoče uporabiti le v tem smislu, da zagotavlja stranki možnost, da se izjavi o odločilnih dejstvih in okoliščinah. Še vedno pa gre za odločitev, sprejeto v enostopenjskem postopku. Zato po mnenju sodišča zatrjevane kršitve določb upravnega postopka, ki se nanašajo na nepristojnost izdajatelja izpodbijane odločbe, imena izdanega upravnega akta ter pouka o pravnem sredstvu, niso podane. Tudi konflikta in nasprotja interesov razpisne komisije zaradi neizločitve treh članov razpisne komisije sodišče ne vidi. Tožnik niti ne trdi, da bi do konflikta interesov prišlo pri izdaji odločbe, ki jo izpodbija. Drugih odločb, v katerih bi po njegovem lahko prišlo do konflikta interesov, pa tožnik niti ne izpodbija in torej niso predmet tega upravnega spora.

Je pa po mnenju sodišča utemeljen tisti del ugovora tožeče stranke, ki se nanaša na nepopolnost in nezmožnost preizkusa izpodbijane odločbe. Javni razpis za sofinanciranje kulturnih programov v Občini Trzin za leto 2012 temelji na ZUJIK, Statutu Občine Trzin, Letnem programu kulture v Občini Trzin za leto 2012 in na Pravilniku, kar med strankama niti ni sporno. Sporna pa je pravilnost uporabe Pravilnika pri dodeljevanju sredstev o sofinanciranju kulturnih dejavnosti v Občini Trzin in s tem posledično obrazložitev odločitve na način, da bo zadostila kriterijem iz 214. člena ZUP. Merila in kriterije za vrednotenje javnih kulturnih programov in kulturnih projektov določajo členi 11. do 14. Pravilnika v poglavju III. Kot izhaja iz podatkov v spisu in kar tožeča stranka toženi tudi utemeljeno očita, omenjena merila pri izdaji izpodbijane odločbe niso bila upoštevana oziroma ni mogoče iz odločbe ugotoviti, da bi bila upoštevana. Tožena stranka se namreč v zvezi z uporabo sredstev sklicuje na Pravilnik v njegovem 6., 7., 15. in 17. členu, ne pa tudi v ostalih. Iz tretjega odstavka 15. člena Pravilnika izhaja, da se prijavljeni kulturni programi in projekti vrednotijo na osnovi kriterijev, ki so tudi natančno določeni. Za vrednotenje kulturnih programov se opravi točkovanje, katerega višina je prav tako določena. V skladu s 12. členom Pravilnika pa se vrednost točke določi za vsako leto posebej, v razmerju skupnega števila zbranih točk vseh prijaviteljev z višino razpisanih proračunskih sredstev, namenjenih za sofinanciranje kulturnih dejavnosti po posameznih razpisnih področjih oziroma dejavnostih. Kulturni projekti in druge prireditve, ki niso zajeti v 15. členu Pravilnika, se vrednotijo na podlagi 17. člena Pravilnika. Ključna merila za vrednotenje in izbiro kulturnih projektov so preteklo kakovostno delo predlagatelja projekta, vsebina, sporočilo in obseg predlaganega projekta ter skladnost z letnim programom kulture. Kadar pa je več izvajalcev, mora nosilec projekta oziroma prijavitelj izvesti vsaj polovico programa oziroma projekta. V izpodbijani odločbi, s katero je tožena stranka zavrnila tožnikove projekte, slednja samo pavšalno ugotavlja, da tožnikovi projekti ne ustrezajo, da pa so ustrezni drugi, ki jih tudi poimensko imenuje in deloma obrazloži njihovo primernost. Pri postopku javnega razpisa gre po mnenju sodišča za poseben postopek, kjer je ključnega pomena to, da so vsi, ki so se na razpis prijavili, enako obravnavani. V danem primeru jim je bila zagotovljena pravica, da pod enakimi pogoji sodelujejo v postopku javnega razpisa in se potegujejo za dodelitev razpoložljivih sredstev, skladno s pogoji razpisa. Enakost pa pomeni tudi nearbitrarno uporabo prava v razmerju do pravnih subjektov oziroma njeno transparentnost. Pravica do enakega varstva pravic vključuje tudi pravico do obrazloženosti odločbe, s katero pristojni organi odločajo o pravicah, dolžnostih ali pravnih koristih strank. To jamstvo je lahko učinkovito le, če je odločba obrazložena na način, ki omogoča presojanje njene pravne pravilnosti. Če je obrazložitev pomanjkljiva, so namreč pravna sredstva le navidezna. Pomanjkljiva obrazložitev pomeni tudi kršitev pravice do pravnega varstva iz 25. člena Ustave, saj je ta pravica lahko zagotovljena le, če je odločitev obrazložena tako, da lahko stranka izpodbija razloge odločitve, kar stranki omogoča, da z vložitvijo pravnega sredstva brani svoje koristi. Obrazložitev izpodbijane odločbe, četudi je sprejeta v enostopenjskem postopku, bi morala torej zadostiti pogojem iz 214. člena ZUP. Slednje se, glede na povedano in ugotovljeno, v danem primeru ni zgodilo. Tožnikova vloga namreč ni bila ocenjena v skladu s razpisanimi merili ter ustavno pravnimi načeli, predvsem načelom transparentnosti. Pri tem sodišče še poudarja, da mora tožena stranka pri odločanju dejansko stanje popolno ugotoviti in ga tudi ustrezno obrazložiti v sami odločbi oziroma v upravnem aktu, tako v dejanskem kot pravnem pogledu. Tega z odgovorom na tožbo tožena stranka ne more več dopolnjevati, saj je relevantno le tisto, kar je zapisano v odločbi. Dejstvo, da je tožeča stranka vložila pritožbo in kasneje še tožbo, pa avtomatično ne pomeni, da zaradi slednjega pravica do pravnega sredstva ni ogrožena. Sploh, če jo stranka vloži ravno zaradi uveljavljanja ustavne pravice iz 25. člena Ustave RS.

Glede na navedeno je sodišče odločilo tako, kot izhaja iz izreka te sodbe. V ponovljenem postopku mora tožena stranka odpraviti nakazane pomanjkljivosti in o zadevi ponovno odločiti v skladu s pravnim mnenjem sodišča, izraženim v tej sodbi.

Ker v postopku pred izdajo upravnega akta po povedanem niso bila upoštevana relevantna pravila postopka iz 7. točke prvega odstavka 237. člena ZUP, je sodišče tožbi ugodilo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 ter zadevo v skladu s četrtim odstavkom omenjenega člena vrača v nadaljnje odločanje.

Pravilnik o sofinanciranju kulturnih dejavnosti v Občini

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.