sodba I U 1794/2012
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2013-05-16

Nataša Smrekar (preds.), Andrej Kmecl (poroč.), Lara

UPRAVNI POSTOPEK - INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - GRADBENIŠTVO

uporabno dovoljenje - prepoved uporabe objekta - sprememba namembnosti - večstanovanjska stavba - načelo zakonitosti

Trenutek izdaje odločbe pomeni zaključek odločanja v upravnem (oziroma inšpekcijskem) postopku. Vse naknadne možnosti uporabe rednih in izrednih pravnih sredstev so namenjene zgolj ugotavljanju zakonitosti in pravilnosti te odločbe glede na dejansko in pravno stanje, ki je veljalo v trenutku njene izdaje.

Spremembe namembnosti enostanovanjske stavbe v večstanovanjsko ni mogoče obravnavati v okviru tretjega odstavka 4. člena ZGO-1, saj je njeno bistvo, da stavba po njeni izvedbi ni več enostanovanjska, zato v tekem primeru ni mogoče govoriti o tem, da je bila sprememba namembnosti izvedena v enostanovanjski stavbi.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

S prvo od izpodbijanih odločb je bilo tožnikom naloženo, da morajo v roku treh mesecev po prejemu odločbe prenehati uporabljati objekt, zgrajen na zemljišču s parc. št. 144/2 in 144/7 k.o. ..., ker zanj ni bilo izdano gradbeno  dovoljenje. V obrazložitve te odločbe prvostopenjski inšpekcijski organ navaja, da je bilo pri ogledu ugotovljeno, da je objekt v lasti treh etažnih lastnikov, da ima tri ločene vhode ter tri poštne nabiralnike, ena od lastnic pa ima na naslovu objekta že prijavljeno stalno prebivališče. Iz dokumentacije Upravne enote Kranj ne izhaja, da bi bilo za objekt izdano uporabno dovoljenje, zato je bilo treba v skladu s prvo alinejo 3. točke prvega odstavka 150. člena ZGO-1 prepovedati uporabo tega objekta.

Z drugo izpodbijano odločbo je Ministrstvo za infrastrukturo in prostor kot drugostopenjski upravni organ zavrnilo predlog tožnikov za razveljavitev navedene prvostopenjske odločbe po nadzorstveni pravici in njihovo pritožbo zoper navedeno prvostopenjsko odločbo. V obrazložitvi navaja, da se tožniki v predlogu za razveljavitev po nadzorstveni pravici sklicujejo na Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o graditvi objektov (ZGO-1 D), ki je začel veljati 28. 7. 2012, torej po izdaji prvostopenjske odločbe. Pravilnost te odločbe se presoja po stanju prava v času njene izdaje, zato navedene spremembe zakona nanjo niso mogle vplivati. Kolikor so navedbe tožnikov pomenile nestrinjanje z ugotovljenim dejanskim stanjem, drugostopenjski organ pojasnjuje, da napačno ali nepopolno ugotovljeno dejansko stanje ne more biti razlog za razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici.

V zvezi s pritožbo tožnikov zoper izpodbijano odločbo drugostopenjski organ navaja, da pritožbena navedba, da tožnikov ni nihče opozoril, da mora imeti stanovanjska hiša uporabno dovoljenje, ni utemeljena. Ta obveznost je predpisana z zakonom, ki je bil objavljen in zato velja, da je vsakomur znan. Nepoznavanje zakona ne odvezuje investitorja njegovih obveznosti. Meni, da sta bila ravnanje gradbene inšpektorice in izrečeni ukrep v skladu z zakonom.

Tožniki se z odločitvijo ne strinjajo in vlagajo tožbo, v kateri navajajo, da je inšpekcijska odločba zaradi spremenjene zakonodaje postala neizvršljiva. Sklicujejo se na 2. člen ZGO-1D, ki določa, da gradbenega dovoljenja za spremembo namembnosti ni treba pridobiti, če se namembnost spreminja v nezahtevnih objektih in enostanovanjskih stavbah, ter na 3. člen istega zakona, po katerem uporabno dovoljenje ni potrebno za začetek uporabe enostavnega in nezahtevnega objekta ter enostanovanjskih stavb. V obravnavani zadevi gre za enostanovanjsko stavbo, kjer je investitor izvedel spremembo namembnosti, ne pa rekonstrukcije. Glede na navedeno spremembo zakona mu za to ni treba pridobiti ne gradbenega, ne uporabnega dovoljenja. ZGO-1D v prehodnih določbah (30. člen) določa, da se vsi postopki dokončajo po določbah tega zakona, inšpekcijski postopek v obravnavani zadevi pa ob uveljavitvi zakona še ni bil zaključen, zaradi česar je treba upoštevati navedene določbe.

Tožniki opozarjajo, da so prvostopenjskemu organu z vlogo z dne 26. 9. 2012  predlagali, naj izdano odločbo razveljavi, zavrže pritožbo in ustavi inšpekcijski postopek. Vlogo so sicer poimenovali kot predlog za razveljavitev po nadzorstveni pravici, vendar iz nje izhaja tudi, da zahtevajo ustavitev inšpekcijskega postopka zaradi neizvršljivosti odločbe, napačno poimenovanje vloge pa jim ne bi smelo iti v škodo. Toženka o tem predlogu sploh ni odločala, s čimer je bila kršena ustavna pravica tožnikov do pravnega sredstva.

Tožniki tudi podrobno pojasnjujejo situacijo, v kateri so se znašli, ker jih ob nakupu nepremičnine nihče ni opozoril na potrebo po uporabnem dovoljenju. Vsi so mlade družine z majhnimi otroci, ki so vse svoje prihranke vložile v nakup stanovanj v obravnavani zgradbi.

Posebej poudarjajo, da dokončnost in pravnomočnost odločbe pomeni, da je odločba pravilna z vidika materialnega prava, veljavnega v času dokončnosti oziroma pravnomočnosti te odločbe. Menijo, da če se po izdaji odločbe, vendar pred njeno dokončnostjo oziroma pravnomočnostjo spremeni uporabljeni predpis, je to spremembo treba upoštevati pri presoji pravnih sredstev.

Sodišču predlagajo, naj tožbi ugodi, izpodbijani odločbi odpravi in zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek, oziroma naj tožbi ugodi, izpodbijani odločbi spremeni tako, da ugodi pritožbi tožnikov, prvostopenjsko odločbo razveljavi ter ustavi inšpekcijski postopek, oziroma naj izpodbijano odločbo razveljavi ter ustavi inšpekcijski postopek, v vsakem primeru pa naj toženki naloži povračilo stroškov upravnega spora skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Glede na temeljno tožbeno navedbo, da bi bilo treba za odločanje v obravnavani zadevi uporabiti ZGO-1 v besedilu, ki je pričelo veljati tri mesece po izdaji prvostopenjske odločbe, vendar pred odločitvijo o pravnih sredstvih, sodišče najprej poudarja, da trenutek izdaje odločbe pomeni zaključek odločanja v upravnem (oziroma inšpekcijskem) postopku. Vse naknadne možnosti uporabe rednih in izrednih pravnih sredstev so namenjene zgolj ugotavljanju zakonitosti in pravilnosti te odločbe glede na dejansko in pravno stanje, ki je veljalo v trenutku njene izdaje (prim. npr. Androjna - Kerševan, Upravno procesno pravo, GV Založba, Ljubljana 2006, stran 379). Uporaba prava, kot je veljalo ob izdaji prvostopenjske odločbe, je tudi v skladu s temeljnim načelom zakonitosti (6. člen  ZUP), saj ni mogoče govoriti o tem, da uporabni organ ni ravnal v skladu z zakonom, če je pri svojem odločanju upošteval veljavno zakonodajo.

To velja tudi za preizkus zakonitosti njegove odločitve, do katere pride v pritožbenem postopku. V obravnavani zadevi je bila prvostopenjska odločba izdana (in s tem inšpekcijski postopek končan) pred uveljavitvijo zakonskih sprememb, na katere se sklicujejo tožniki, zato je drugostopenjski organ ravnal pravilno, ko je ob preizkusu zakonitosti te odločbe upošteval stanje prava v času njene izdaje, ne pa tudi naknadnih sprememb. Na to ne more vplivati niti prehodna določba prvega odstavka 30. člena ZGO-1D, saj se ne nanaša na postopke, ki so bili pred uveljavitvijo tega zakona že končani.

Glede na tožbene navedbe pa sodišče pripominja še, da ZGO-1 tudi po spremembah, na katere se sklicujejo tožniki, v prvem odstavku 4. člena določa, da se z deli, ki so v zvezi s spremembo namembnosti, lahko začne na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja. Po tretjem odstavku istega člena gradbenega dovoljenja za spremembo namembnosti ni treba pridobiti, če se namembnost spreminja v nezahtevnih objektih in enostanovanjskih stavbah.

Po prvem odstavku 5. člena istega je pogoj za začetek uporabe objekta, ki je bil zgrajen ali rekonstruiran na podlagi gradbenega dovoljenja, ali se mu je na podlagi gradbenega dovoljenja spremenila namembnost, uporabno dovoljenje. Po drugem odstavku istega člena uporabno dovoljenje ne glede na določbe prejšnjega odstavka ni potrebno za začetek uporabe enostavnega in nezahtevnega objekta ter enostanovanjskih stavb.

Povzeta ureditev se glede na povsem jasno in nedvoumno zakonsko besedilo nanaša izključno na enostanovanjske stavbe. Besedna zveza „sprememba namembnosti v enostanovanjski stavbi“ namreč ne more pomeniti drugega, kot da stavba ostane enostanovanjska tudi po tej spremembi, kot npr. v primeru spremembe dela enostanovanjske stavbe v poslovne prostore. Spremembe namembnosti enostanovanjske stavbe v večstanovanjsko zato ni mogoče obravnavati v tem okviru, saj je njeno bistvo, da stavba po njeni izvedbi ni več enostanovanjska, zato v takem primeru ni mogoče govoriti o tem, da je bila sprememba namembnosti izvedena v enostanovanjski stavbi. Tudi drugi odstavek 5. člena med objekte, za katere za začetek uporabe ni treba pridobiti uporabnega dovoljenja, poleg enostavnih in nezahtevnih objektov uvršča zgolj enostanovanjske stavbe.

Že prvostopenjski organ v obrazložitvi svoje odločbe navaja okoliščine, iz katerih izhaja, da obravnavani objekt ni enostanovanjska, temveč večstanovanjska stavba (število vhodov, poštnih nabiralnikov in smetnjakov ter vpis etažne lastnine). Teh ugotovitev tožniki ne izpodbijajo, še pomembneje pa je, da se tako tožniki kot tudi drugostopenjski organ večkrat sklicujejo na etažno lastnino oziroma lastništvo posameznih stanovanj v objektu. Med strankama torej očitno ni sporno, da je obravnavani objekt večstanovanjska stavba. Kot je bilo obrazloženo, pa se izjeme od obveznosti pridobiti gradbeno in uporabno dovoljenje tudi po spremembi ZGO-1, na katero se sklicujejo tožniki, nanašajo izključno na enostanovanjske stavbe. Zato te spremembe v nobenem primeru ne bi mogle vplivati na odločitev v zadevi  oziroma so za obravnavano zadevo brezpredmetne.

Tožniki navajajo še, da drugostopenjski organ ni v celoti odločil o njihovem pravnem sredstvu in se pri tem sklicujejo na svojo „zahtevo za razveljavitev“ inšpekcijske odločbe zaradi njene neizvršljivosti. Ta tožbena navedba je po mnenju sodišča nerazumljiva, saj zahteva za razveljavitev oziroma odpravo inšpekcijske odločbe sama po sebi ne predstavlja pravnega sredstva, temveč gre za zahtevek tožnikov, ki so ga uveljavljali v okviru dveh pravnih sredstev, namreč pritožbe in zahteve za razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici. O obeh pravnih sredstvih je toženka odločila in navedeni zahtevek tožnikov zavrnila. Ob tem je v obrazložitvi odgovorila na vse relevantne navedbe tožnikov, zato je tožbeni očitek, da jim je bila kršena pravica do pravnega sredstva, neutemeljen.

Sodišče dodaja še, da razume eksistenčno stisko tožnikov, vendar pa je pri svojem odločanju vezano na ustavo in zakon. Ker je iz navedenih razlogov prišlo do ugotovitve, da sta izpodbijana upravna akta pravilna in zakonita, je v skladu s prvim odstavkom 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbo zavrnilo kot neutemeljeno, tožnike pa glede na njihove navedbe opozarja, da lahko v primeru nezakonitega ravnanja, zaradi katerega jim je nastala škoda, svoje pravice uveljavljajo v ustreznih postopkih.

Ker stranke niso navedle novih dejstev ali predlagale novih dokazov, ki bi bili pomembni za odločitev, je sodišče na podlagi druge alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1 v zadevi odločilo brez glavne obravnave, na seji.

Kadar sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1).

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.