sodba I U 634/2013
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2013-06-13

Andrej Kmecl (preds.), Nataša Smrekar (poroč.),

gradbeno dovoljenje - vsebina gradbenega dovoljenja - obrazložitev odločbe - stranski udeleženec - ugovori stranskega udeleženca

Sodišče se ne strinja s tožbenim stališčem, da izpodbijane odločbe ni mogoče preizkusiti. V njej navedeni razlogi so logični in popolni, saj omogočajo presojo v odločbi zavzetih stališč o tem, da izdano gradbeno dovoljenje ne posega v pravice in pravne interese tožnikov. Ker je prvostopenjski upravni organ njune navedbe, s katerimi sta utemeljevala ovire za izdajo gradbenega dovoljenja, pravilno zavrnil bodisi kot neutemeljene bodisi kot nerelevantne že na podlagi izreka gradbenega dovoljenja in vsebine PGD kot njegovega sestavnega dela, je logična tudi posledica, da za ugotavljanje zatrjevanih, a nerelevantnih dejstev izvajanje dokazov ni bilo potrebno.

Izdano gradbeno dovoljenje ne dovoljuje gradnje s posegi na nepremičnine tožnikov, investitorjeva odgovornost pa je, da to upošteva. V nasprotnem primeru imajo tretji možnost varovati lastninsko pravico in se braniti pred posegi vanjo v civilnem sodnem postopku, v katerem lahko zahtevajo tudi povračilo škode, povzročene z gradnjo.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Toženka je z izpodbijano odločbo pustila v veljavi gradbeno dovoljenje št. 351-1239/2007-7 z dne 20. 6. 2007 in zavrnilo zahtevek tožnikov za povrnitev stroškov postopka. Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je bila izdana v obnovljenem postopku, potem ko je to sodišče s sodbo I U 570/2012 z dne 23. 8. 2012 odločilo, da se postopek izdaje omenjenega gradbenega dovoljenja, ki je bilo izdano investitorki Mestni občini … (MO …, v tem upravnem sporu prizadeti stranki) za odstranitev komunalnega kolektorja in gradnjo prometne ter komunalne infrastrukture, obnovi v obsegu, da se postopka kot stranska udeleženca udeležujeta tudi tožnika. V nadaljevanju obrazložitve organ poudarja, da bi stranski udeleženci izdajo predmetnega gradbenega dovoljenja lahko preprečili z ugovori, iz katerih izhaja, da načrtovana gradnja posega v nepremičnine parc. št. 2276/1, 2272 in 2273 k.o. …, na kateri stoji objekt …, katerega solastniki so predlagatelji obnove postopka.

V nadaljevanju zavrača očitke, da naj bi gradnja posegala tudi na zemljišča v lasti stranskih udeležencev, saj to iz predloženega projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja (PGD) ne izhaja. Prestavitev kolektorja je namreč v celoti predvidena na tam naštetih zemljiščih v k.o. …  in ne na zemljiščih stranskih udeležencev. Škoda, ki je nastala pri prestavitvi kolektorja, pa ne pomeni, da je bila gradnja na njih tudi predvidena in da bi bilo treba pridobiti  soglasje stranskih udeležencev. Ker upravni organ presoja le izpolnjevanje pogojev iz 66. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1), ugovor o predimenzioniranosti gradbene jame ni predmet ugotavljanja v tem postopku. Navedbe, da naj bi gradbena jama predstavljala nevarnost porušitve in statične ogroženosti objekta tožnikov, so pavšalne, saj tožnika o tem nista predložila dokaza (65. člen ZGO-1), iz strokovnega mnenja sodnega izvedenca A.A., ki se osredotoča le na določitev vplivnega območja, pa kaj takega ne izhaja. Pri tem organ poudarja, da je del PGD tudi načrt zaščite gradbene jame št. 184/07, maj 2007, v katerem je opredeljeno, kako se bo gradbena jama zaščitila, da ne bo nastala škoda na sosednjih nepremičninah. Za strokovne rešitve v predloženem načrtu pa odgovarja projektant, medtem ko jih upravni organ v postopku izdaje gradbenega dovoljenja ni dolžan preverjati. V skladu z napotilom iz omenjene sodbe, da mora organ o stroških postopka odločati glede na uspeh obnove postopka, organ meni, da tožnika do povračila stroškov nista upravičena, saj s svojim zahtevkom nista uspela (114. člen Zakona o splošnem upravnem postopku, v nadaljevanju ZUP).

Upravni organ druge stopnje je pritožbo tožnikov zavrnil. V razlogih med drugim poudarja, da so predlagatelji obnove postopka s predloženim mnenjem sodnega izvedenca A.A. izkazali, da vplivno območje gradnje sega na njihovo zemljišče, niso pa predložili nasprotne strokovne študije oziroma projekta, ki bi pri upravnem organu vzbudil dvom v pravilnost in skladnost projektne dokumentacije, ki je bila podlaga za izdajo izpodbijanega gradbenega dovoljenja. Tudi po ugotovitvah pritožbenega organa je gradnja v PGD načrtovana izključno na zemljiščih, za katera investitor izkazuje pravico graditi. Posledice izvajanja gradnje, do katerih pride na sosednjih nepremičninah, pa niso predmet upravnega ampak sodnih postopkov.

Tožnika se s tako odločitvijo ne strinjata in v tožbi navajata, da je gradnja dejansko potekala tudi na njunih nepremičninah. Nepravilna je navedba prvostopenjskega organa, na katerih nepremičninah bo potekala prestavitev kolektorja, ker da iz projekta izhaja gradnja predimenzionirane gradbene jame in to tudi na nepremičnini tožnikov. Poleg tega organ ni pravilno ugotovil obstoja pogojev za izdajo gradbenega dovoljenja in gre v primeru, da je investitor z zlorabo pravic ali obidom kogentnih zakonskih določb dosegel njegovo izdajo za namen, ki ga sicer ne bi mogel doseči, za nično odločbo.

Opozarjata na nevarnost porušitve njunega objekta, ki na eni strani ni zasut, pri čemer očitata upravnem organu, da se osredotoča na čas, ki za izpodbijano dovoljenje ni relevanten. Iz načrta varovane gradbene jame izhaja, da je varovanje predvideno za dve leti, po tem času pa je treba jamo zasuti ali zamenjati zaščito. S tem v zvezi upravni organ ni izvedel dokazov. Gradbenega dovoljenja zgolj za izgradnjo gradbene jame ni dopustno izdati, če pa že, bi moral načrt varovanja obsegati trajno varovanje. Kljub temu da so bila dela za prestavitev komunalnega kolektorja že zaključena, je gradbena jama po več letih še vedno odprta in sega praktično do sten ter na stene kletnih etaž stavbe …. V postopku sta v zvezi z ugotovitvijo stanja glede zatrjevanih posegov v pravice tožnikov predlagala ogled, o čemer pa se organ ni opredelil, zato odločbe ni mogoče preizkusiti. Da gradbena jama deloma sega celo na nepremičnine tožnikov, izhaja iz fotografij, priloženih izvedenčevemu mnenju. Ker njune navedbe in dokazi niso bili upoštevani, toženka pa ni navedla razlogov za tako ravnanje, se jima vsiljuje videz pristranskega ravnanja upravnega organa in kršitev ustavnega načela enakega varstva pravic in enakosti pred zakonom.  Predlagata, naj sodišče po uradni dolžnosti izda začasno odredbo in investitorki naloži, da izdela dodatni načrt varovanja gradbene jame in zamenja ustrezna varovala z novimi.

Navajata, da investitor v času izdaje gradbenega dovoljenja ni bil lastnik parc. št. 2274/1 k.o. …, niti ni izkazal pravice graditi za garažni ali drug objekt na tej nepremičnini. Opozarjata na sporno plačilo izdelave gradbene dokumentacije in izgradnje gradbene jame v vrednosti 300.000,00 EUR in ocenjujeta, da gre za nenamensko porabo javnega denarja. Upravni organ bi moral v postopek po uradni dolžnosti pritegniti državnega tožilca in pravobranilca. Nepravilna je tudi odločitev o stroških, saj bi jima moral investitor povrniti stroške v zvezi z naročilom in izdelavo ekspertnega mnenja, pri čemer se sklicujeta na 64. člena ZGO-1. Povrnjeni bi jima morali biti tudi stroški pritožbenega postopka.

Tožnika predlagata, naj sodišče odpravi izpodbijano prvostopenjsko odločbo in gradbeno dovoljenje z dne 20. 6. 2007 ter zavrne predlog za njegovo izdajo, investitorki pa naj naloži sanacijo gradbene jame (z zasutjem) in plačilo stroškov za obnovo postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi. Podrejeno predlagata, naj sodišče prvostopenjsko odločbo odpravi in zadevo vrne v ponovno odločanje. V obeh primerih zahteva tudi odpravo 2. točke izreka pritožbene odločbe glede stroškov pritožbenega postopka, ki naj jih naloži v plačilo toženki, in povračilo stroškov sodnega postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi. Ker so se zaradi odprte gradbene jame na objektu tožnikov začele pojavljati poškodbe, pri čemer škoda trenutno znaša 30.000,00 EUR, predlagata, naj sodišče odloči tudi o njeni povrnitvi.

Prizadeta stranka v odgovoru na tožbo meni, da gradbena jama ni predmet gradbenega dovoljenja za komunalno infrastrukturo, ampak gradbenega dovoljenja za investitorjev objekt. Zato tožnika navajata dejstva v neustreznem postopku, saj se ta nanaša le na pridobitev gradbenega dovoljenja za komunalno ureditev oziroma prestavitev komunalnega kolektorja. Predlaga, naj sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Sodišče se strinja z izpodbijano odločbo in njenimi razlogi, dopolnjenimi z razlogi drugostopenjske odločbe, s katerimi so bili zavrnjeni ugovori tožnikov kot stranskih udeležencev, ki sta dosegla obnovo postopka iz razloga po 9. točki  260. člena ZUP zaradi varstva svojih pravic kot solastnikov sosednje nepremičnine.  Sodišče se na te razloge sklicuje in jih ne ponavlja (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1).

Ne strinja se namreč s tožbenim stališčem, da izpodbijane odločbe ni mogoče preizkusiti. V njej navedeni razlogi so logični in popolni, saj omogočajo presojo v odločbi zavzetih stališč o tem, da izdano gradbeno dovoljenje ne posega v pravice in pravne interese tožnikov. Ker je prvostopenjski upravni organ njune navedbe, s katerimi sta utemeljevala ovire za izdajo gradbenega dovoljenja, pravilno zavrnil bodisi kot neutemeljene bodisi kot nerelevantne že na podlagi izreka gradbenega dovoljenja in vsebine PGD kot njegovega sestavnega dela, je logična tudi posledica, da za ugotavljanje zatrjevanih, a nerelevantnih dejstev izvajanje dokazov ni bilo potrebno. Zato zgolj okoliščina, da upravni organ tega ni izrecno zapisal, ne more vplivati na zakonitost izpodbijane odločbe oziroma ne predstavlja okoliščine, zaradi katere odločbe ne bi bilo mogoče preizkusiti.

Tožnika ne navajata nobenega argumenta, iz katerega bi izhajalo, da sporno gradbeno dovoljenje z dne 20. 6. 2007, ki je bilo tudi po podatkih predloženih upravnih spisih izdano investitorki MO … za odstranitev komunalnega kolektorja na zemljišču parc. št. 2274/1 k.o. … in gradnjo prometne in komunalne infrastrukture na zemljiščih parc. št. 3255/1, 3274 in 3269 k.o. …, kot upravna odločba kakorkoli posega v njune pravice in pravne  interese lastnikov sosednje nepremičnine. Iz tožbenih navedb namreč izhaja, da tožnika utemeljujeta kršitev lastninske pravice z že izvedeno gradnjo oziroma z načinom njenega izvajanja, ki naj bi imel za posledico, da se je gradilo na njuni nepremičnini, povzročena pa je bila tudi škoda. Kot sta pravilno navedla oba upravna organa, navedeno za presojo izpolnjevanja pogojev za izdajo gradbenega dovoljenja iz 66. člena ZGO-1 in z vidika obsega varovanja pravic tožnikov, ki jih glede na vsebino postopka za izdajo gradbenega dovoljenja v njem sploh lahko varujeta, ni pravno pomembno. Bistveno je, da izdano gradbeno dovoljenje ne dovoljuje gradnje s posegi na nepremičnine tožnikov, investitorjeva odgovornost pa je, da to  upošteva. V nasprotnem primeru imajo tretji možnost varovati lastninsko pravico in se braniti pred posegi vanjo v civilnem sodnem postopku, v katerem lahko zahtevajo tudi povračilo škode, povzročene z gradnjo.

Tožnika imata torej možnost zaščititi svoj položaj pred nevarnostjo, ki jo po njunem mnenju predstavlja že več let odprta gradbena jama, v civilnem sodnem postopku. Tožbena trditev, da naj bi bila sporna gradnja tudi po projektu predvidena preko parcelne meje, pa je neobrazložena, saj tožnika ne pojasnita, v katerem delu PGD naj bi to bilo. Nadaljnji preizkus te trditve zato ni mogoč.

Navedbe o ničnosti gradbenega dovoljenja so neutemeljene. Upravna odločba se izreče za nično iz taksativno naštetih razlogov iz 1. do 6. točke prvega odstavka 279. člena ZUP. Med njimi ni zlorabe pravic ali obida kogentnih zakonskih določb, s katerimi se doseže izdaja odločbe za namen, ki ga stranka sicer ne bi mogla doseči. V 6. točki navedeni razlog, in sicer da je nična odločba, v kateri je taka nepravilnost, ki je po kakšni posebni zakonski določb razlog za ničnost, namreč pomeni, da mora materialni zakon tako nepravilnost izrecno določiti kot razlog za ničnost. Za ničnost ne zadostujejo niti ugibanja o morebitni storitvi kaznivega dejanja.

Sodišče v upravnem sporu ne izdaja začasnih odredb po uradni dolžnosti, ampak le na tožnikovo zahtevo (drugi in tretji odstavek 32. člena ZUS-1). Glede na navedeno je tak predlog v tožbi brezpredmeten.

Na odločitev v zadevi ne morejo vplivati tožbene navedbe o spornem plačilu izdelave gradbene dokumentacije in izgradnje gradbene jame, o potrebni udeležbi drugih oseb v postopku in o neizkazani pravici graditi na nepremičninah, ki niso v lasti tožnikov. S temi ugovori namreč ne varujeta svojega pravnega položaja.

Iz pritožbe, ki sta jo tožnika vložila zoper prvostopenjsko odločbo, je razvidno, da v njej nista oporekala odločitvi o stroških postopka. Sodišče zato v tem upravnem sporu ne more upoštevati tovrstnih tožbenih očitkov. Po prvem odstavku 6. člena ZUS-1 upravni spor namreč ni dopusten, če stranka, ki je imela možnost vložiti pritožbo ali drugo redno pravno sredstvo zoper upravni akt, tega ni vložila ali ga je vložila prepozno. Kot je to sodišče navedlo v sodbi I U 662/2011 z dne 30. 3. 2012, namen take določbe ne more biti le formalno izčrpanje pravnega sredstva, ampak iz nje izhaja tudi zahteva po njegovi vsebinski izčrpanosti. Uveljavljanje razlogov v tožbi, ki jih tožnik ni uveljavljal v pritožbi, bi namreč pomenilo, da je zahteva po izčrpanju pritožbe v upravnem postopku le formalna procesna ovira na poti do uveljavljanja sodnega varstva, česar pa pritožbi v upravnem postopku ni mogoče pripisati ne glede na to, da se v upravnem sporu presoja zakonitost upravne odločbe, s katero je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika (prvi in drugi odstavek 2. člena ZUS-1). Sodišče zato le pojasnjuje, da 64. člen ZGO-1, na katerega se sklicujeta tožnika v zvezi z upravičenostjo do povračila stroškov za izdelavo ekspertnega mnenja, v času vložitve predloga za obnovo postopka (4. 7. 2008) ni več veljal (43. člen ZGO-1B). Prav tako je bil črtan peti odstavek 70. člena ZGO-1, ki je urejal povračilo stroškov za ekspertno mnenje v pritožbenem postopku. Ker v času izdaje izpodbijane odločbe ni bilo specialnih določb o povračilu stroškov, se je prvostopenjski upravni organ pravilno oprl na določbo prvega odstavka 114. člena ZUP.

Ker na odločitev v zadevi ne morejo vplivati niti ostale tožbene navedbe, je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo (prvi odstavek 63. člena ZUS-1). Izrek o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.