sodba III U 403/2011
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2012-08-28

kulturnovarstveni pogoji - kulturnovarstveno soglasje - nepopolno ugotovljeno dejansko stanje

Razlogi za izdajo zavrnilne odločbe so pomanjkljivi do te mere, da ne omogočajo zaključka o neskladnosti posega z varstvenim režimom. Iz Odloka o razglasitvi kulturnih in zgodovinskih spomenikov na območju Občine Izola, na katerega se sklicuje prvostopenjski organ, ni razvidno, da gradnja, glede katere je tožnik vložil zahtevo za izdajo soglasja, ne bi bila mogoča. Iz odločbe ne izhaja utemeljitev, da se varstveni režim, torej prepoved novogradenj na obodu vasi in na terasastem pobočju, nanaša na tožnikovo parcelo in niso navedene okoliščine, na podlagi katerih bi izhajalo, da se tožnikova parcela, ki naj bi se nahajala v vplivnem območju omenjenega spomenika, res nahaja v območju, za katerega bi veljala prepoved novogradenj. Dejansko stanje v relevantnih okoliščinah je tako ostalo nepopolno ugotovljeno, zaradi pomanjkljive obrazložitve pa izpodbijane odločbe niti ni mogoče preizkusiti.

I. Tožbi se ugodi, odločba Zavoda za varstvo kulturne dediščine Slovenije, Območna enota Piran št. S/III-112/1-11 z dne 2. 2. 2011 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 420,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Zavod za varstvo kulturne dediščine Slovenije, Območna enota Piran (v nadaljevanju prvostopenjski organ), je z izpodbijano odločbo zavrnil tožnikovo zahtevo za izdajo kulturnovarstvenih pogojev v postopku izdaje kulturnovarstvenega soglasja k legalizaciji nestanovanjskega objekta z dopolnilno dejavnostjo v varovanem območju dediščine Korte – Kulturna krajina Cetore-Korte, št. EŠD: 21627 in varovanem vplivnem območju Korte – Vas, št. EŠD: 260, nepremičnina parc. št. 1116, k.o. ... (1. točka izreka). Iz 2. točke izreka pa izhaja, da tožnik sam krije svoje stroške postopka. V obrazložitvi se  sklicuje na 28. člen in 29. člen Zakona o varstvu kulturne dediščine (v nadaljevanju ZVKD-1) ter na peti odstavek 50. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1). Prvostopenjski organ je 18. 1. 2011 prejel vlogo tožnika za izdajo kulturnovarstvenih pogojev v postopku izdaje kulturnovarstvenega soglasja k legalizaciji nestanovanjskega objekta z dopolnilno dejavnostjo v varovanem območju dediščine Kore – Kulturna krajina Cetore-Korte, št. EŠD: 21627 in varstvenem vplivnem območju Korte – Vas, št. EŠD: 260, nepremičnina parc. št. 1116, k.o. ... Tožnikov poseg pa po predpisih ni dopusten oziroma mogoč.

2. Prvostopenjski organ se sklicuje na Odlok o razglasitvi kulturnih in zgodovinskih spomenikov na območju Občine Izola (Uradne objave št. 31/84), po katerem se varuje strnjena pozidava s prepovedjo novogradenj na obodu vasi in na terasastem pobočju. Nadalje se sklicuje na Odlok o prostorskih ureditvenih pogojih za „Podeželje občine Izola“ (Uradne objave št. 35/89, 12/03, Uradni list RS, št. 112/04, Uradne objave občine Izola, št. 24/94), ki predmetno zemljišče uvršča v Plansko celoto 13 – Korte-Medoši, detajlno v Z 13/4 notranje ureditveno območje Čedlje – podeželje.  Predmetno območje se opredeljuje kot I. območje kmetijskih zemljišč. Po citiranem odloku so „v območju urejanja namenjenih kmetijstvu dovoljeni naslednji posegi: - kmetijske prostorsko ureditvene operacije in gradnja objektov in naprav, namenjenih izključno kmetijski dejavnosti“, ko gre za „tekoča vzdrževalna dela, rekonstrukcijo ali odstranitev objektov.“ Sklicuje se še na Strokovne zasnove varstva kulturne dediščine, ki so podane v naslednjih dokumentih: - Strokovne podlage območij varovanja naravne in kulturne dediščine občine Izola za dolgoročni in srednjeročni družbeni plan občine Izola 1986-1990-2000 (MZVNKD Piran, april 1985); -Posebne strokovne podlage območij varovanja naravne in kulturne dediščine za spremembe in dopolnitve planskih aktov občine Izola 1986-1990-2000 (MZVNKD Piran, september 1985). Nato zaključuje, da pomeni predvideni poseg v območje kmetijskih površin degradacijo tipične pojavnosti kulturne krajine in ne spoštuje značilnosti kulturno-krajinskega vzorca tako, kot to določajo prostorsko ureditveni pogoji za Podeželje (Uradne objave št. 35/89). Zato legalizacija nestanovanjskega objekta z dopolnilno dejavnostjo ni dopustna ali mogoča, zaradi česar je prvostopenjski organ na podlagi petega odstavka 50. člena ZGO-1 v povezavi s tretjim odstavkom 28. člena ZVKD-1 tožnikovo vlogo zavrnil.

3. Ministrstvo za kulturo je kot drugostopenjski upravni organ tožnikovo pritožbo zavrnilo (1. točka izreka), iz 2. točke izreka pa izhaja, da stroški pritožbenega postopka niso bili zaznamovani. Navaja, da je nesporno, da leži območje, na katerem želi tožnik postaviti nestanovanjski objekt, v vplivnem območju kulturnega spomenika Korte – Vas ter v območju registrirane nepremičnine dediščine Korte – Kulturna krajina Corte-Korte, kot izhaja iz Odloka o prostorsko ureditvenih pogojih za „Podeželje občine Izola“ (v nadaljevanju Odlok o PUP). Na podlagi 9. člena Odloka o razglasitvi kulturnih in zgodovinskih spomenikov na območju občine Izola so sestavni del tega odloka Strokovne osnove za razglasitev kulturnih in zgodovinskih spomenikov v občini Izola (v nadaljevanju Strokovne osnove), ki določajo varstveni režim za kulturni spomenik Korte – Vas in njegovo vplivno območje. V Strokovnih osnovah je v poglavju Dvori nad Izolo določeno, da se za poglede od daleč varuje strnjena vaška pozidava s prepovedjo novogradnje na obodu vasi in na terasastem pobočju. Nadalje Strokovne podlage za družbeni plan občine Izola 1986-2000 (MZVNKD Piran, april 1985), ki so na podlagi 20. člena Odloka o PUP, njegov sestavni del, v poglavju Območje Vinica – Dvori – Medoši določajo varstveni režim za obravnavano kulturno krajino. V območju navedene kulturne krajine se tako varuje vse naravne in antropogene značilnosti pred posegi, ki bi negativno vplivali na nadaljnjo degradacijo ambientalno – krajinske podobe in na ekološko ravnovesje območja. Pritožbeni organ še pojasnjuje, da varstveni režim za kulturno krajino avtomatično ne dovoljuje vseh posegov za izvajanje kmetijske dejavnosti ter da jih je treba presojati v skladu z varstvenim režimom. Tudi po oceni pritožbenega organa predstavlja predlagani poseg degradacijo kulturne krajine, ki je ohranila značaj nepozidanega, izrazito ruralnega ambienta. Navedena gradnja pa je tudi v nasprotju z varstvenim režimom za vplivno območje kulturnega spomenika Korte – Vas. Varstveni režim iz Strokovnih osnov namreč predvideva varovanje strnjene vaške pozidave s prepovedjo novogradenj na obodu vasi in na terasastem pobočju. Predlagana gradnja je v očitnem neskladju z osnovnimi zakonitostmi avtohtone mediteranske arhitekture in kvari podobo celotnega območja.

4. Tožnik v tožbi navedeno odločitev izpodbija in uveljavlja tožbene razloge absolutnih bistvenih kršitev postopka in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja ter posledično zmotne uporabe materialnega prava. Po mnenju prvostopenjskega in drugostopenjskega organa nameravani poseg ni dopusten v skladu z Odlokom o razglasitvi kulturnih in zgodovinskih spomenikov na območju občine Izola ter Odlokom o PUP. Vendar oba organa nikjer v svojih obrazložitvah ne navajata, v čem ni dopusten tak poseg. Nobena odločba nima navedenih razlogov o odločilnih dejstvih, zaradi česar ju je potrebno odpraviti. V zvezi s sklicevanjem drugostopenjskega organa na Strokovne podlage, tožnik navaja, da podlaga za določitev kulturno varstvenih pogojev za poseg na nepremičnini, ki je v lasti tožnika, in ki leži v območju dediščine Korte – kulturna krajina Korte in v vplivnem območju Korte-Vas, niso in ne morejo biti Strokovne podlage, v konkretni zadevi 27 let star elaborat Medobčinskega zavoda za spomeniško varstvo Piran št. 63-3/85 z dne 27. 12. 1984, pač pa le akt oz. odlok o razglasitvi spomenika ali določbe prostorskega akta.

5. Tožnik nadalje navaja, da tako prvostopenjski kot drugostopenjski organ nista konkretizirala, v čem predvideni posegi pomenijo degradacijo tipične pojavnosti kulturne krajine in s čim se ne spoštujejo značilnosti kulturno-krajinskega vzorca, kot je to določeno v Odloku o PUP. Tožnik je sledil Odloku o PUP, kjer je v 9. členu določeno, da je na območju kmetijskih površin med drugim dovoljena gradnja objektov in naprav, namenjenih izključno kmetijski dejavnosti. S spremembo tega Odloka je bil spremenjen 30. člen tako, da določa, da je izjemoma na predlog lokalne skupnosti dovoljena gradnja nove samostojne kmetije ali kmetijskega gospodarskega poslopja na kmetijskih površinah izven ureditvenega območja naselja. Tožnik je 26. 11. 2009 pridobil mnenje Kmetijsko svetovalne službe Koper, s katero so obrazložili utemeljenost posega na kmetijsko zemljišče v korist kmetije. Gre za manjšo novo kmetijo, na kateri bi pridelovali in predelovali zdravilna zelišča. Tožnik je farmacevt in ima potrebno znanje za obdelovanje kmetijskih zemljišč, cilj same kmetije pa je pridelava in predelava zdravilnih zelišč za kozmetične in medicinske namene.  Tožnik si je pridobil pozitivno mnenje Komisije Občine Izola za izdajo soglasja, 21. 7. 2010 je Župan občine Izola izdal pozitivno soglasje k novogradnji kmetije. Tožnik meni, da je nelogično, da lokalna skupnost poda soglasje k navedeni gradnji, organ pa taki gradnji nasprotuje, pri čemer se sklicujejo na skoraj 30 let stare predpise. Prvostopenjski in drugostopenjski organ se pri zavrnitvi kulturnovarstvenega soglasja sklicujeta na Strokovne osnove, pri tem pa ne navajata, kje so te Strokovne osnove javno dostopne. Slednje ne morejo predstavljati materialnopravne podlage za odločitev. Tožnik predlaga, da sodišče tožbi ugodi, izpodbijano odločitev (prvostopenjskega in drugostopenjskega organa) odpravi ter  zahteva povrnitev stroškov postopka.

6. Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri pravilnosti izpodbijane odločitve. Sklicuje se na 9. člen Odloka o razglasitvi kulturnih in zgodovinskih spomenikov na območju občine Izola, po katerem je potrebno upoštevati Strokovne osnove. Vendar pa po dodatnem preverjanju grafičnih prilog Elaborata pritožbeni organ ugotavlja, da vplivno območje spomenika Korte – Vas ni vrisano v grafike Elaborata, zaradi česar dopustnosti predlaganega posega ni mogoče presojati z vidika skladnosti gradnje z varstvenim režimom iz Elaborata, kot to napačno izhaja iz prvostopenjske in drugostopenjske odločbe. Pač pa iz grafik Strokovnih podlag za družbeni plan občine Izola 1986-2000, v katerih so na podlagi 20. člena  Odloka o PUP določena območja in režimi kulturne dediščine, izhaja, da obravnavana parcela leži v vplivnem območju naselbinske dediščine Korte – vas (Dvori nad Izolo).  Varstveni režim za vplivno območje v poglavju Strokovnih podlag z naslovom „Dvori nad Izolo“ določa, da vplivno območje naselbinskega območja Dvori zajema širši prostor, ki je krajinski okvir spomenika in je njegova panoramska sestava. Pri določanju dovoljenosti posega v obravnavano kulturno krajino je potrebno izhajati tudi iz varstvenih usmeritev za izdajanje kulturnovarstvenih soglasij, določenih v 132. členu ZVKD-1, ki za območja kulturne krajine določajo ohranjanje vzorcev poselitve v pokrajini, razmerja med odprtim prostorom in naselji, tradicionalne rabe zemljišč in vzorcev parcelacije, značilne vegetacije, prostorskih dominant in panoramskih pogledov, oblik terena, spominskih obeležij, grobišč in pokopališč ter ostankov struktur. Sklicuje se na prvostopenjsko in drugostopenjsko odločbo, iz katerih izhaja, da poseg degradira kulturno-krajinski vzorec in negativno vpliva na ambientalno – krajinsko podobo. Toženka  predlaga, da sodišče tožbo zavrne kot neutemeljeno.

7. Tožnik se v pripravljalni vlogi sklicuje na odgovor toženke, iz katerega izhaja, da Strokovne osnove za razglasitev kulturnih in zgodovinskih spomenikov v občini Izola, ki določa varstveni režim za kulturni spomenik Korte – vas (Dvori nad Izolo) in njihovo vplivno območje, ni zakonska podlaga, ki jo je treba upoštevati pri presoji dovoljenosti posegov v območje spomenikov v občini Izola. Že iz navedenega izhaja, da obe odločbi (tako prvostopenjskega in drugostopenjskega organa) nista zakoniti. Še manj pa je lahko grafika določenih Strokovnih podlag za družbeni plan občine Izola 1986-2000 zakonska podlaga, na podlagi katere se odloča o skladnosti in dopustnosti objekta. Meni, da je podlaga za določitev kulturnovarstvenih pogojev za poseg v spomenik ali vplivno območje spomenika lahko le akt o razglasitvi spomenika ali določbe prostorskega akta, ne pa  Strokovne podlage.

9. Izpodbijana odločba je bila izdana na podlagi tožnikove vloge za izdajo kulturnovarstvenega soglasja za legalizacijo nestanovanjskega objekta z dopolnilno dejavnostjo na parc. št. 1116 k.o. ... Z izpodbijano odločbo je bila zavrnjena tožnikova zahteva za izdajo kulturnovarstvenih pogojev v postopku izdaje kulturnovarstvenega soglasja v skladu s petim odstavkom 50. člena ZGO-1. Iz slednjega izhaja, da če soglasodajalec ugotovi, da gradnja oziroma sprememba namembnosti po predpisih ni dopustna ali mogoča, se vloga za izdajo projektnih pogojev šteje kot vloga za izdajo soglasja in se izda odločba o zavrnitvi izdaje soglasja.

10. Vrste posegov, za katere je treba pridobiti kulturnovarstveno soglasje, določa prvi odstavek 28. člena ZVKD-1. Med drugim določa, da je treba kulturnovarstveno soglasje pridobiti za: - posege v vplivno območje spomenika, če to obveznost določa akt o razglasitvi; - posege v varstvena območja dediščine; - posege v registrirano nepremično dediščino.

11. Po presoji sodišča so razlogi za izdajo zavrnilne odločbe pomanjkljivi do te mere, da ne omogočajo zaključka o neskladnosti posega z varstvenim režimom za obravnavano območje. Izpodbijana odločitev se namreč sklicuje na Odlok o razglasitvi kulturnih in zgodovinskih spomenikov na območju občine Izola ter na Odlok o PUP ter na Strokovne podlage, kot sestavni del omenjenih odlokov.

12. Iz Odloka o razglasitvi kulturnih in zgodovinskih spomenikov na območju Občine Izola, na katerega se sklicuje prvostopenjski organ, ni razvidno, da gradnja, glede katere je tožnik vložil zahtevo za izdajo soglasja, ne bi bila mogoča. Navedenega pa prav tako ni mogoče utemeljiti s sklicevanjem drugostopenjskega organa na varstveni režim iz Strokovnih osnov za razglasitev kulturnih in zgodovinskih spomenikov v Občini Izola, ki so po 9. členu tega odloka njegov sestavni del. Prvostopenjski organ v izpodbijani odločbi navaja le, da se varuje strnjena pozidava s prepovedjo novogradenj na obodu vasi in na terasastem pobočju, kar med ostalim izhaja iz varstvenega režima iz omenjenih Strokovnih podlag. Iz izpodbijane odločbe pa sploh ne izhaja utemeljitev, da se varstveni režim, torej prepoved novogradenj na obodu vasi in na terasastem pobočju, nanaša na tožnikovo parcelo in niso navedene okoliščine, na podlagi katerih bi izhajalo, da se tožnikova parcela, ki naj bi se nahajala v vplivnem območju omenjenega spomenika, res nahaja v območju, za katerega bi veljala prepoved novogradenj.

13. Nadalje se prvostopenjski organ sklicuje na Odlok o PUP, po katerem je predmetno območje opredeljeno kot I. območje kmetijskih zemljišč, v katerem so dovoljeni le določeni posegi ter na Posebne strokovne podlage, iz katerih izhaja varstveni režim ter razvojne usmeritve, po katerih je območje kulturne krajine namenjeno predvsem kmetijski dejavnosti. Vendar pa prvostopenjski organ ne navaja konkretnih okoliščin, iz katerih bi izhajalo, da bi predviden poseg res pomenil degradacijo tipične pojavnosti kulturne krajine, kot to zaključuje prvostopenjski organ. Varovanje kmetijskih zemljišč namreč ne pomeni absolutne prepovedi kakršnekoli gradnje objektov na teh zemljiščih, ampak zahteva določitev strožjih pogojev, ki jih morajo izpolnjevati posegi v prostor. Da bi bila opravljena konkretna presoja glede predvidenega posega in glede varstvenega režima pa iz izpodbijane odločbe ne izhaja. Utemeljeni so tožbeni ugovori, da izpodbijana odločitev nima navedenih razlogov o odločilnih dejstvih.

14. Po povedanem je ostalo dejansko stanje v relevantnih okoliščinah nepopolno ugotovljeno, zaradi pomanjkljive obrazložitve pa izpodbijane odločbe niti ni mogoče preizkusiti. Ker je bilo potrebno izpodbijano odločbo odpraviti iz omenjenih razlogov, sodišče vseh ostalih tožbenih ugovorov niti ni presojalo. Ker je odločba nezakonita, je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo opravilo ter zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponoven postopek na podlagi 2. in 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 v povezavi s četrtim in petim odstavkom istega člena.

15. Če sodišče tožbi ugodi in odpravi izpodbijani upravni akt, se tožniku, v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1, glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve v upravnem sporu, prisodi pavšalni znesek povračila stroškov v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Tožnik je po drugem odstavku 3. člena Pravilnika upravičen do povračila stroškov v višini 350,00 EUR, ob upoštevanju 20% DDV pa je upravičen do povračila stroškov postopka v skupni višini 420,00 EUR.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.