UPRS sodba I U 1475/2012
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2013-02-27

mag. Darinka Dekleva Marguč (preds.), dr. Boštjan Zalar (poroč.), mag. Damjan Gantar

JAVNI SHODI IN JAVNE PRIREDITVE - UPRAVNI POSTOPEK - UPRAVNI SPOR

javna prireditev - prijava javne prireditve - stranka v postopku - stranski udeleženec - seznanitev z napovedano prireditvijo - ugotovitvena sodba

Zakonodajalec je določila ZUP izključil samo za postopek sprejema prijave javne prireditve pri policiji, ne pa tudi za postopek prijave prireditve pri upravni enoti (1. odstavek 15. člena ZJZ).

V predmetni zadevi tožnik ni podal gole oziroma pavšalne zahteve za udeležbo v postopku, saj je navedel, v čem bi mu uveljavljanje dovoljenja za javno prireditev lahko povzročilo škodo. To pa pomeni, da bi moral organ v obravnavanem primeru bodisi argumentirano zavrniti navedbe vlagatelja zahteve, da bi mu z izdajo dovoljenja lahko nastala škoda, ali pa bi ga moral ustrezno povabiti oziroma mu dati možnost, da se udeleži postopka.

I. Tožbi se ugodi tako, da se ugotovi, da je sklep Upravne enote Novo mesto št. 215-97/2012-23 z dne 24. 5. 2012 nezakonit.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 80 EUR v 15 dneh od prejema sodbe z zakonitimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne po poteku 15 dni po prejemu sodbe do plačila.

1. Z izpodbijanim aktom je Upravna enota Novo mesto na podlagi 3. točke prvega odstavka 129. člena Zakona o splošnem upravnem postopku – uradno prečiščeno besedilo (ZUP) in 16.a členom Zakona o javnih zbiranjih (ZJZ), odločila, da se zahteva A.A., da se mu prizna status stranskega udeleženca v postopku javne prireditve B., ki je potekala od 11. 5. 2012 in do 12. 5. 2012, na naslovu ... v C., zavrže. V obrazložitvi izpodbijanega akta je navedeno, da je tožnik dne 8. 5. 2012 podal zahtevo za vključitev v postopek omenjene javne prireditve. Organ se nato sklicuje na prvi in drugi odstavek 16.a člena ZJZ ter prvi odstavek 129. člena ZUP. Zahteva za priznanje statusa stranskega udeleženca v postopku izdaje dovoljenja za javno prireditev je bila vložena dne 8. 5. 2012, saj je bila tega dne priporočeno oddana na pošti, prireditev se je pričela dne 11. 5. 2012, iz česar izhaja, da je bila pisna zahteva vložena manj kot pet dni pred dnevom prireditve in ni bila vložena v predpisanem roku in jo je bilo potrebno zavreči.

2. V pritožbi tožnik pravi, da je zahtevo za udeležbo stranskega udeleženca pri vseh prireditvah, ki se dogajajo na naslovu ... v C. in ovirajo dostop do njegove hiše in normalno bivanje v njej podal že leta 2006 in to je večkrat ponovil. Nikjer v ZUP niti v ZJZ ni določeno, da bi moral prijavljati udeležbo vsakič posebej. Že upravni organ sam bi moral skladno z določili 44. člena ZUP sam paziti po uradni dolžnosti, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplival postopek. Tega organ ni storil. Po členu 159. prvega odstavka ZUP mora organ javno naznaniti prireditev. Tega organ ni storil. Po 94. členu ZUP je potrebno javno naznanilo, ki velja za opravljeno 15 dni po objavi. Tega javnega naznanila ni bilo. Po izteku tega roka pa je mogoče v 8 dneh prijavljati udeležbo. Upravni organ je torej kršil predpis tudi s tem početjem.

3. Z drugostopenjskim aktom je ministrstvo zavrnilo pritožbo kot neutemeljeno.

4. Ministrstvo navaja, da mora upravni organ na podlagi 44. in 143. člena ZUP po uradni dolžnosti pred začetkom ugotovitvenega postopka povabiti k udeležbi v postopku tiste osebe, za katere ugotovi, da imajo pravi interes za udeležbo v postopku. Morebitnega stranskega intervenienta mora torej upravni organ obvestiti o prejeti vlogi oziroma ga povabiti v postopek le, če bi ugotovil, da stranka v upravnem postopku uveljavlja svoje pravice v škodo drugih pravic in v nasprotju z javno koristjo. V vseh drugih primerih pa mora oseba, ki želi sodelovati v postopku zaradi varstva svojih pravnih koristi, sama (pravočasno) zahtevati vstop v (konkretni) postopek in izkazati pravni interes, kot to določata 43. in 142. člen ZUP, pri tem pa upoštevati tudi roke, ki jih določa posebni predpis. Kdo lahko sodeluje v postopku izdaje dovoljenja za izvedbo javne prireditve, določa ZJZ v 16.a členu, in sicer je stranka lahko samo organizator prireditve, postopka pa se kot stranski udeleženec lahko udeležuje oseba, ki najmanj pet dni pred dnevom prireditve pisno zahteva sodelovanje v postopku, navede dejstva in če je mogoče priloži tudi dokaze, s katerimi utemeljuje svoj pravni interes. V zvezi z navedbo pritožnika, da bi upravna enota morala prireditev javno naznaniti in da naznanilo velja za opravljeno po preteku 15 dni od dneva, ko je bilo naznanjeno, pa drugostopni organ pojasnjuje, da lahko pristojni organ (policija oziroma upravna enota) podatke o prireditvi, na podlagi 14. člena ZJZ, objavi šele, ko je prijava sprejeta oziroma dovoljenje za izvedbo javne prireditve izdano. Objava prireditev na spletni strani Državnega e-portala je namreč namenjena zgolj javni objavi vseh prireditev, za katere je bilo izdano dovoljenje oziroma prijava sprejeta ter prireditev, ki so bile prepovedane ali katerih vloga je bila zavržena in kot take služijo zgolj kot informacija. Določbe 159. in 94. člena ZUP, ki jih je citiral pritožnik v pritožbi, pa se nanašajo na primere, ko mora organ, ki vodi postopek razpis ustne obravnave javno naznaniti. Drugostopni organ v zvezi z navedenim dodatno pojasnjuje, da se navedene določbe ZUP uporabljajo subsidiarno. Na podlagi tretjega odstavka 13. člena ZJZ mora organizator prireditve vlogo za izdajo dovoljenja vložiti pri pristojnem organu najmanj 10 dni pred dnevom prireditve, pristojni organ, ki v postopku izdaje dovoljenja razpiše ustno obravnavo zaradi ugotovitve dejanskega stanja in razjasnitve okoliščin, pa mora tiste, ki jih je treba povabiti, povabiti s pisnim vabilom oziroma vabila brez odlašanja poslati po elektronski poti, telefaksu, jih povabiti telefonsko ali ustno in o tem narediti uradni zaznamek. Zaradi kratkih rokov, v katerem mora biti izdano dovoljenje za izvedbo javne prireditve in določb materialnega predpisa, se torej določbe glede sklica ustne obravnave, določene z ZUP obravnavajo subsidiarno. Med postopkom organu ali stranki niso nastali dodatni stroški, zato je upravni organ v skladu s prvim odstavkom 118. člena ZUP odločil tudi, da stroški v postopku niso nastali.

5. V tožbi tožnik predlaga, da sodišče sklep razveljavi, razveljavi izdano dovoljenje in naloži prvostopnemu organu, da v prihodnje deluje zakonito ter da mu povrne stroške postopka v višini taks in poštnino. V tožbi tožnik ponavlja argumente iz pritožbe zoper prvostopenjski akt. Prireditelji prireditve B. so s prireditvijo uveljavljali svoje pravice v škodo drugih pravic, torej tožnikovih, saj je zapora ceste onemogočala dostop in dovoz do njegove hiše na naslovu ... obenem pa je s prekomernim hrupom onemogočala normalno bivanje v hiši. Tožnik pravi, da se vabilu v postopku (kot stranke ali stranskega udeleženca oziroma intervenienta) prijavitelji prireditev v C. (to se dogaja redno že leta) izognejo s tem trikom, da vložijo vlogo za prireditev tik pred prireditvijo (predlani se je prireditev že začela, pa dovoljenja še ni bilo in je bilo dovoljenje izdano v petek ob 13.30 uri) in četudi dobi v takem primeru kopijo takoj v roke (ker čaka nanjo oziroma je v prostorih upravne enote čakala nanjo njegova odvetnica, saj je bilo dovoljenje izdano že po poteku uradnih ur in po koncu delovnega časa) in se takoj pritoži, je to neuspešno, saj je pritožba pri pritožbenem organu najprej v ponedeljek, ko je prireditev že mimo in takrat po sodbi sodišča že ugasne pravni interes. In tako gre od prireditve do prireditve iz leta v leto. Tako so njegove pravice vedno izigrane, torej ostajajo le na papirju, ker jih dejansko ni mogoče uveljaviti. Če pa dovoljenje ni zavrnjeno v treh dneh, se šteje, da je prireditev dovoljena in je spet na istem. Pravica, ki je ni mogoče uveljaviti, pa po mnenju Inštituta za javno upravo Ljubljanske pravne fakultete, ni pravica. Če je prav obveščen, prireditelj ni podal vloge deset dni pred prireditvijo, kar bi bil dolžan storiti, zato bi organ moral vlogo zavrniti.

6. V odgovoru na tožbo tožena stranka pravi, da so navedbe tožeče stranke neutemeljene, zato predlaga, da sodišče tožbo zavrne.

8. Tožnik je z vlogo, datirano na 7. 5. 2012 in poslano na prvostopenjski organ, uveljavljal vključitev v upravni postopek odločanja o dovolitvi omenjene javne prireditve. V vlogi je navedel, da je dne 7. 5. 2012 opazil plakate in napis na panoju nad cesto, da bo v času od 11. 5. 2012 in do 12. 5. 2012, na naslovu ... v C., omenjena prireditev. Skliceval se je na dotedanje izkušnje glede zapore prometa in hrupa ter onesnaženje in da bo onemogočen pri dovozu domov in da ga bo ponoči motil hrup. Navedel je, da ne ve, v kateri fazi je postopek odločanja o dovolitvi prireditve, skliceval pa se je na 159. člen ZUP, da mora organ javno naznaniti prireditev. Skliceval se je na pretekle postopke, ko mu je bilo onemogočeno sodelovanje v postopku in na 44. člen ZUP, po katerem bi ga organ moral vključiti v postopek, tudi če ne bi sam prijavil udeležbe.

9. Določilo 1. odstavka 16a. člena ZJZ določa, da je stranka v postopku izdaje dovoljenja za prireditev samo organizator prireditve. Po drugem odstavku tega člena, pa se postopka kot stranki udeleženec udeležuje le tisti, ki to najmanj pet dni pred dnevom prireditve zahteva s pisno zahtevo, v kateri mora navesti dejstva in če je mogoče priložiti tudi dokaze, s katerimi utemeljuje svoj pravni interes. To ne pomeni, da je določilo 44. člena ZUP, ki pravi, da mora organ ves čas med postopkom po uradni dolžnosti skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločba, v postopkih izdaje dovoljenja za javno prireditev izključena. Zakonodajalec je namreč določila ZUP izključil samo za postopek sprejema prijave javne prireditve pri policiji, ne pa tudi za postopek prijave prireditve pri upravni enoti (1. odstavek 15. člena ZJZ). Poleg tega je v času izdaje prvostopenjskega akta že bila objavljena odločba Ustavnega sodišča v zadevi  U-I-181/09, Up -860/09, Up-222/10 z dne 10. 11. 2011, ki je v teh postopkih zavarovala pravice prizadetih strank do udeležbe v teh postopkih. Tudi tožena stranka ne trdi, da se določili 44. in 143. člena ZUP sploh ne uporabljata v tovrstnih postopkih, ampak se brani, da organ v postopek povabi samo tisto osebo, za katero ugotovi, da ima pravni interes. Določilo 2. odstavka 143. člena ZUP pa pravi, če organ ne more ugotoviti, katere osebe imajo pravni interes za udeležbo v postopku, povabi k udeležbi z javnim naznanilom, ki ga objavi na oglasni deski organa in na enotnem državnem portalu e-uprava, lahko pa tudi na drug krajevno običajen način. V tem smislu bi morala tožena stranka na subsidiaren način uporabiti določila ZUP.

10. Sodišče ugotavlja, da pristojni organ v prvostopenjskem in drugostopenjskem aktu ni navedel in tudi v odgovoru na tožbo ni uveljavljal, da je javno  naznanil prireditev, tako da bi se občani lahko seznanili z napovedano prireditvijo in da bi bilo mogoče uporabiti rok iz 2. odstavka 16.a člena ZJZ, na način, kot ga je v konkretnem primeru uporabila tožena stranka, pri čemer je bila vloga za dovolitev prireditve vložena že 30. 4. 2012. Iz podatkov v spisu pa tudi ne izhaja, da bi tožnik zlorabljal pravico do udeležbe v postopku in je zahtevo podal takoj, ko je izvedel za prireditev. V takem primeru zahteve stranke ni mogoče zavreči na podlagi prvega odstavka 129. člena ZUP v zvezi z drugim odstavkom 16.a člena ZJZ z utemeljitvijo, da je vložena prepozno, ne da bi organ v presojo vključil dejstva v zvezi s pravilno naznanitvijo prireditve, naznanilom za povabilo k udeležbi oziroma za razpis ustne obravnave (159. člen ZUP), in okoliščin, ki bi kazale na morebitno zlorabo strankine pravice.

V predmetni zadevi tožnik ni podal gole oziroma pavšalne zahteve za udeležbo v postopku, saj je navedel, v čem bi mu uveljavljanje dovoljenja za javno prireditev lahko povzročilo škodo (44. člen in 143. člen ZUP). To pa pomeni, da bi moral organ v obravnavanem primeru bodisi argumentirano zavrniti navedbe vlagatelja zahteve, da bi mu z izdajo dovoljenja lahko nastala škoda, ali pa bi ga moral ustrezno povabiti oziroma mu dati možnost, da se udeleži postopka. Slednje je bilo v danem  primeru možno, saj je po navedbah tožene stranke tožnik vlogo podal 8. 5. 2012, na vlogi pa je oznaka, da je Upravna enota vlogo prejela 9. 5. 2012, torej na dan izvedbe ustne obravnave in bi organ lahko tožnika vsaj seznanil z zapisnikom ustne obravnave in mu dal možnost, da se izjavi o ključnih dejstvih in okoliščinah, ki zadevajo njegov pravno zavarovani interes oziroma pravico (prvi odstavek 9. člena in prvi odstavek  138. člena ZUP), saj je organ dovoljenje izdal dne 11. 5. 2012.

11. Tožnik je sicer v tožbi predlagal razveljavitev sklepa in razveljavitev dovoljenja, kar po ZUS-1 glede na to, da predmet presoje zakonitosti v tem postopku ni dovoljenje za javno prireditev, ampak sklep o zavrženju tožnikove zahteve za udeležbo v postopku, ni možno, takega sklepa pa tudi ni mogoče razveljaviti niti odpraviti po tem, ko je prireditev že končana. Vendar pa je Ustavno sodišče v že omenjeni odločbi z dne 10. 11. 2011 odločilo, da v taki situaciji stranka lahko vloži tožbo na ugotovitev, da je bila stranka prizadeta v svojih pravicah in pravnih koristih z nezakonitim upravnim aktom, in ker je Ustavno sodišče menilo, da takrat veljavni ZUS-1 ne omogoča takšne tožbe, je zakonodajalcu naložilo, da mora odpraviti navedeno pravno praznino v ZUS-1. Tožnik je v obravnavanem upravnem sporu v tožbi izrazil tudi pravni interes, da bi tožena stranka v prihodnje ravnala zakonito, kar se ujema s stališčem Ustavnega sodišča iz omenjene odločbe, da »bi izdaja ugotovitvene sodbe z vsebovanimi pravnimi stališči vplivala na kasnejše odločanje o izdaji dovoljenj za javne prireditve, saj bi izdaja odločb v nasprotju z jasno sodno prakso lahko privedla tudi do drugih oblik odgovornosti oseb, ki bi takšna dovoljenja izdali« (14. odstavek obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča) oziroma da je izkaz »legitimacije za izdajo ugotovitvene sodbe na primer v preprečitvi ponavljanja bodočega istovrstnega odločanja s strani uprave ali v pridobitvi pravnega temelja za uveljavljanje škode« (14. odstavek obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča).

12. Zakonodajalec je po vložitvi tožbe v predmetni zadevi dopolnil ZUS-1, ta sprememba pa je vstopila v veljavo v januarju 2013. Po prvem odstavku novega 30. člena ZUS-1 je možno v tožbi predlagati tudi, da se ugotovi njegova nezakonitost, v prvem odstavku 33. člena pa je z drugo alinejo dodano, da se s tožbo lahko zahteva ugotovitev nezakonitosti upravnega akta, s katerim je poseženo v tožnikove pravice ali pravne koristi (ugotovitvena tožba). Tožnik v tožbi ni uveljavljal kakšne škode, izrazil pa je interes, da bi s tožbo rad dosegel, da bi organ v prihodnje ravnal zakonito, zato je sodišče lahko tožbi ugodilo samo v tem smislu, da je sodišče v izreku ugotovilo, da je bil prvostopenjski akt upravne enote nezakonit, saj je organ nezakonito posegel v zakonsko pravico tožnika iz 2. odstavka 16a. člena ZJZ in 44. ter 143. člena ZUP do udeležbe v upravnem postopku. Po stališču Ustavnega sodišča namreč za tožbo na ugotovitev nezakonitosti akta veljajo enaka pravila, kot za izpodbojno tožbo, kar pomeni, da je sodišče ugotovilo nezakonitost akta prvostopenjskega organa, ki je po vsebini odločil o pravici tožnika do udeležbe v upravnem postopku, med tem ko je drugostopenjski organ le (četudi nepravilno) zavrnil pritožbo. Iz 64.a člena ZUS-1 izhaja, da v primeru utemeljenosti tožbe iz druge alineje prvega odstavka 33. člena ZUS-1 sodišče s sodbo ugotovi, da je upravni akt nezakonit. Na tej podlagi je sodišče odločilo, kot izhaja iz prve točke izreka te sodbe.

13. Tožnik je v tožbi zahteval povrnitev stroškov postopka v višini taks in poštnine. Znesek plačila sodnih taks bo tožniku, ki je s tožbo uspel, po uradni dolžnosti povrnjen, glede ostalih stroškov pa sodišče mora odločati po ZUS-1 in po določilu 1. in 2. odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Pravilnik, Uradni list RS, št. 24/2007); če je bila zadeva rešena na seji in je tožnik v postopku imel pooblaščenca, ki je odvetnik, se mu priznajo stroški v višini 350 EUR, če pa ni imel pooblaščenca, ki je odvetnik, mu gredo stroški v višini 80 EUR. Tožnik v upravnem sporu ni imel pooblaščenca. Zato je sodišče v drugi točki izreka s sklepom odločilo, da je Republika Slovenija dolžna plačati znesek 80 EUR. Znesek 80 EUR mora tožena stranka plačati tožniku v 15 dneh od prejema sodbe z zakonitimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne po poteku 15 dni po prejemu sodbe do plačila.

ZJZ člen 16a, 16a/2. ZUP člen 44, 143. ZUS-1 člen 64a.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.