UPRS sodba I U 1113/2012
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2013-05-21

mag. Mira Dobravec Jalen (preds.), Petra Hočevar (poroč.), Jonika Marflak Trontelj

neposredna plačila v kmetijstvu - plačilne pravice - zahtevek za izplačilo plačilnih pravic - neskladje med prijavljeno in ugotovljeno površino - obrazložitev odločbe

Ker razlogov, ki naj bi glede na ugotovljeno dejansko stanje, upoštevaje 25. člen Uredbe o neposrednih plačilih v kmetijstvu, zaradi katerih ni bilo ugodeno zahtevku tožnika za dodatno plačilo za mleko za gorska višinska in strma kmetijska gospodarstva, v izpodbijani odločbi ni, je odločba že iz tega razloga nezakonita v točki 1.2. in jo je treba odpraviti.

Med strankama je nesporno, da je bilo obvestilo, s katerim so bile po uradni dolžnosti izločene dodatne neupravičene površine, izdano 18. 10. 2010, zaradi česar ni jasno, iz katerih razlogov in na kakšni podlagi je organ te spremembe kljub poteku roka iz petega odstavka 38. člena Uredbe mogel uporabiti, zaradi česar odločbe tudi iz tega razloga ni možno preizkusiti.

Tožbi se ugodi, odločba Agencije RS za kmetijske trge in razvoj podeželja, št. 33101-4571/2010/7 z dne 18. 1. 2011, se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške tega postopka v znesku 420,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Z odločbo, št. 33101-4571/2010/7 z dne 18. 1. 2011, je prvostopni organ zavrnil naslednje zahtevke tožnika: plačilno pravico za njivo, z identifikacijsko številko 1129792 1-539, število izplačanih plačilnih pravic 5,39 v vrednosti plačilne pravice v evrih 417,47, plačilno pravico za travnik, z identifikacijsko številko 28420233 1-765, število izplačanih plačilnih pravic 7,65 v vrednosti plačilne pravice v evrih 194,17, nadalje zavrnil zahtevek za dodatno plačilo za mleko za gorska višinska in strma kmetijska gospodarstva, odločil, da pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve in da posebni stroški v tem postopku niso nastali. V obrazložitvi je navedel, da je tožnik vložil vlogo za uveljavljanje neposrednih plačil za leto 2010. Površina znotraj GERK-a, prijavljenega na zbirni vlogi, za katero je bil predlog za spremembo rabe v evidenci dejanske rabe kmetijskih in gozdnih zemljišč do 10. 10. 2010 delno ali v celoti zavrnjen v skladu s predpisom, ki ureja RKG, se ne šteje kot ugotovljena KZU, zato se ta površina v skladu s petim in šestim odstavkom 38. člena Uredbe v zvezi z 58. členom Uredbe Komisije (ES) št. 1122/2009 zavrne in se pri tem uporabijo znižanja in izključitve zaradi ugotovljene čezmerne prijave. Nepravilnost se nanaša na GERK-PID: 1830501 za plačilne pravice 0,03 ha. Ker niso izpolnjeni pogoji iz 25. člena Uredbe o neposrednih plačilih v kmetijstvu, se zahtevek za dodatno plačilo za mleko za gorsko-višinska in strma kmetijska gospodarstva zavrne. Namerna čezmerna prijava skupine kmetijskih rastlin za izplačilo plačilnih pravic predstavlja več kot 0,5 % ugotovljenih površin, zato se zahtevek za izplačilo plačilnih pravic po 60. členu Uredbe Komisije (ES) št. 1122/2009 zavrne. Skupno število odobrenih upravičenih površin, ki so predmet izplačila plačilnih pravic, je manjše, kot je število plačilnih pravic, za katere se zahteva izplačilo, zato se v skladu z 8. členom Uredbe o neposrednih plačilih v kmetijstvu v zvezi s 57. členom Uredbe Komisije (ES) št. 1122/2009 izplača število plačilnih pravic, ki ustreza številu odobrenih upravičenih površin. Izjava nosilca kmetijskega gospodarstva, ki jo je podal k predlogu za spremembo podatkov v evidenci dejanske rabe kmetijskih in gozdnih zemljišč na GERK-u, prijavljenem na zbirni vlogi, je na podlagi drugega odstavka 39. člena Uredbe popolnoma napačna, saj več kot 80 % površine znotraj enega GERK-a, za katero je nosilec oddal predlog za spremembo rabe, ni KZU ali ni v kmetijski rabi in je hkrati ta površina večja od tehnične tolerance GERK-a, določene v predpisu, ki ureja metode merjenja zemljišč in tolerance meritev, zato se ta površina, ki je predmet izplačila zahtevkov, po 39. členu Uredbe šteje kot namerno čezmerno prijavo. Nepravilnost se nanaša na GERK-PID 2319063 za plačilne pravice 1,65 ha, GERK-PID 1836507 za plačilne pravice 0,37 ha. Pri administrativnem pregledu je bilo v okviru standarda za identifikacijo in registracijo drobnice ugotovljeno, da KMG ne sporoča premikov drobnice za CRD, kot je predpisano, kar po Uredbi o predpisanih zahtevah ravnanja ter dobrih kmetijskih in okoljskih pogojih predstavlja kršitev v vrednosti 20 točk, če je skupno število zamujenih dni priglasitve 22 dni ali več. Če se nepravilnost nanaša na obdobje od 1. 10. 2009 do 5. 3. 2010, se točkuje z 0 točk.

Drugostopni organ je z odločbo, št. 33101-102/2011/5 z dne 15. 6. 2012, pritožbo tožnika zavrnil in ugotovil, da stroški postopka niso bili priglašeni. V obrazložitvi je uvodoma pojasnil, da zahtevek za izplačilo plačilnih pravic za leto 2010 urejata Uredba o neposrednih plačilih v kmetijstvu (v nadaljevanju Uredba EKO0) ter Uredba o izvedbi ukrepov kmetijske politike za leto 2010 (v nadaljevanju Uredba). Tožnik je zbirno vlogo skupaj z obrazcem D – Prijava površin kmetijskih rastlin in zahtevkov na površino vložil 12. 3. 2010. Na tem obrazcu je uveljavljal skupno upravičeno površino za izplačilo plačilnih pravic na 16,66 ha, pri čemer je na GERK-u 2319063 prijavil upravičeno površino 3,2 ha z rabo 1300, na GERK-u 1836507 pa 4,32 ha z rabo 1222. Uveljavljal je izplačilo plačilnih pravic za skupaj 13,04 PP. V nadaljevanju je povzel odločitev prvostopnega organa, citiral 7. člen Uredbe EKO0, 21. člen Uredbe in 22. člen Pravilnika o registru kmetijskih gospodarstev, ki določa način vpisa in spremembe podatkov dejanske rabe v evidenci. Organ je ugotovil, da je tožnik pred oddajo zbirne vloge 18. 2. 2010 na Upravni enoti Trebnje v zvezi s spornima GERK-oma podal vlogo za spremembo rabe, ki ga je tudi podrobno povzel, tožnik pa je bil tudi opozorjen na pravila za vpis GERK-ov in posledice v primeru napačne prijave, dovolil pa je tudi opravo ogleda na terenu. Iz RKG je razvidno, da sta bila predloga za spremembo rabe na teh GERK-ih deloma zavrnjena, tožnik pa je prejel obvestilo z dne 18. 10. 2010, sporna GERK-a sta bila po uradni dolžnosti posledično zmanjšana. Po 22. členu Pravilnika se šteje, da iz GERK izbrisana površina ni izpolnjevala pogojev za vpis v RKG že od datuma vložitve predloga za spremembo rabe (torej pred oddajo zbirne vloge). Po 2. členu Uredbe je ugotovljena površina KZU tista površina KZU, ki je ugotovljena po izvedenih administrativnih kontrolah in kontrolah na kraju samem in pomeni površino, ki izpolnjuje vse pogoje, določene v pravilih za odobritev pomoči. Površina znotraj GERK-a, prijavljenega na zbirni vlogi, za katerega je bil predlog za spremembo rabe delno ali v celoti zavrnjen, se ugotovi na podlagi stanja v RKG, po tem, ko je upravna enota po uradni dolžnosti izbrisala GERK ali del GERK-a. Podatke drugostopni organ prvostopnemu organu posreduje najkasneje do 15. 10. 2010. Glede na peti odstavek 38. člena in 39. člen Uredbe je prvostopni organ, upoštevajoč podatke iz RKG o zmanjšanju zadevnega GERK-a 1836507 za 0,37 ha, pravilno ugotovil, da je izjava tožnika, ki jo je podal na predlog za spremembo rabe na GERK-u, popolnoma napačna, navedeno pa tudi pravilno štel kot namerno kršitev. Ker je bil predlog za spremembo rabe zavrnjen na površini 0,37 ha, to pomeni, da več kot 80 % površine znotraj tega GERK-a, za katero je tožnik oddal predlog za spremembo rabe (0,45 ha), ni v kmetijski rabi, ta površina pa je večja od tehnične tolerance GERK-a, na katerem je bil vložen predlog za spremembo rabe. Za to površino je bilo vložen zahtevek za izplačilo plačilnih pravic. Ta površina se zato šteje kot namerna čezmerna prijava površine. V zvezi z GERK-om 2319063 je prvostopni organ, upoštevajoč podatke iz RKG o zmanjšanju GERK-a za 1,65 ha, tudi pravilno ugotovil, da je izjava tožnika na predlogu za spremembo rabe popolnoma napačna in utemeljeno kršitev štel kot namerno. V postopku se je namreč izkazalo, da 1,65 ha površine znotraj GERK-a 2319063, za katero je podal tožnik predlog za spremembo rabe, ne ustreza prijavljeni rabi. Ker je 1,65 ha, ki ni v kmetijski rabi, več kot 80 % površine znotraj tega GERK-a, za katero je tožnik oddal predlog za spremembo rabe (1,96 ha), se tudi ta površina šteje kot namerna čezmerna prijava. Tudi za to površino je bil vložen zahtevek za izplačilo plačilnih pravic. Glede na 60. člen Uredbe Komisije (ES) št. 1122/2009 in dejstvo, da je tožnik na obrazcu D prijavil 16,66 ha upravičenih površin za plačilne pravice, kar pomeni, da ugotovljena površina, upoštevajoč napako 2,02 ha, znaša 14,64 ha, to pa predstavlja 13,79 %, kar je več kot 0,5 % ugotovljene površine, je prvostopni organ tožnikove zahtevke za plačilo na površine utemeljeno zavrnil. Navedbe glede kontrole z daljinskim zaznavanjem so brezpredmetne, ker je organ odločil na podlagi administrativne kontrole, upoštevajoč podatke iz RKG na podlagi petega odstavka 38. člena Uredbe. Pravna podlaga, na podlagi katere se odloča o zahtevkih, je bila tožniku znana že pred oddajo zbirne vloge, s podpisom pa je tožnik jamčil, da je prijavil vsa kmetijska zemljišča v uporabi, da je seznanjen z zahtevami navzkrižne skladnosti, s pogoji za ukrepe in sankcijami ter da dovoljuje izvedbo kontrol na kraju samem. Tožnik nosi tudi odgovornost za pravilen vpis GERK-ov in pravilno določitev vrste rabe. Iz ortofoto posnetka iz leta 2010 in fotografije za GERK 1836507 pa je razvidno, da je na delu, ki je bil predmet predloga za spremembo rabe, zarast in ni vzpostavljena kmetijska raba, enako pa tudi še ni bila vzpostavljena kmetijska raba za GERK 2319063 za leto 2010 in za leto 2011. Določanje dejanske rabe pa določa Pravilnik o evidenci dejanske rabe kmetijskih in gozdnih zemljišč. Sama paša živine še ni pogoj, da neka površina izpolnjuje pogoje za rabo 1300, ampak mora izpolnjevati še druge kriterije glede zaraščenosti površin.

Tožnik je v tožbi uvodoma povzel potek dosedanjega postopka, vsebino prvostopne odločbe, uvodoma opozoril, da odločbi nimata razlogov za zavrnitev zahtevka za izplačilo dodatnega plačila za mleko za gorsko-višinska in strma kmetijska gospodarstva, kar predstavlja absolutno kršitev pravil postopka in ju je treba odpraviti. Neutemeljen je tudi očitek tožniku, da ne sporoča premikov drobnice v skladu s predpisi, saj to ne drži, kar je ugotovila tudi inšpekcija ob pregledu tožnikovih knjig in evidenc, pri čemer pa napake pristojnega inšpekcijskega organa pri vnosu teh podatkov v predpisani evidenci, ki jih je tožnik pravočasno posredoval, ni mogoče šteti v škodo tožniku. V zvezi s podanim predlogom za spremembo dejanske rabe je res prejel od Upravne enote Trebnje le obvestilo z dne 18. 10. 2010, brez pravnega pouka glede možne uporabe pravnih sredstev, zaradi česar je smatral, da zoper ta ukrep nima na razpolago nobenega pravnega sredstva, četudi je menil, da je napačno. Na upravni enoti je zato 28. 12. 2010 podal ponovni predlog za spremembo podatkov v evidenci dejanske rabe z vsebinsko enakimi razlogi kot v predlogu z dne 18. 2. 2010, na podlagi česar so bili GERK-i ponovno spremenjeni in so kot takšni tudi ostali (kar bi moralo biti že po predlogu z dne 18. 2. 2010). To pomeni, da je bilo ravnanje organa glede predloga z dne 18. 2. 2010 nepravilno in nezakonito, ker se je izkazalo, da je bil tožnikov predlog utemeljen in zato tožnikovih podatkov o površinah v njegovi zbirni vlogi ni mogoče šteti kot namerne čezmerne prijave. Tožnik ni namerno prijavljal zahtevka z napačnimi podatki, pač pa na podlagi podatkov iz registra kmetijskega gospodarstva. Iz zapisnika o urejanju GERK-ov z dne 29. 12. 2010 je uredil naslednje površine: GERK 1835013, 1836057, 1830501, 1830869 in 2319063, pri čemer na vseh teh površinah ni dreves ali grmičevja, saj so bile površine ustrezno očiščene. V naravi GERK-i ustrezajo definiciji rabe 1300 – trajni travnik, ki pa so popaseni. Prvostopni organ naj bi 27. 8. 2010 opravil hitri terenski ogled, ki naj bi ga izvajal kot del daljinskega zaznavanja. Tožnik meni, da je bilo dejansko stanje napačno ugotovljeno (pri čemer ima glede na ograjenost njegovih površin tudi pomisleke o tem, ali je bil terenski ogled sploh opravljen), saj je na spornih površinah izvajal pašo, kljub sušnemu obdobju, ko sicer trava ni poganjala, drevesa pa so deloma posekana, deloma ne (pri čemer število dreves ne presega števila 50). Napake pri ugotovitvi dejanskega stanja izhajajo tudi iz razloga, da so bili avio posnetki terena za GERK-e narejeni v letu 2006, in ne izkazujejo stanja v letu 2010. Zato je napačna ugotovitev drugostopnega organa, da tudi ortofoto posnetki za 2010 in 2011 izkazujejo, da na delu, za katerega je bil podan predlog za spremembo rabe, še ni bila vzpostavljena kmetijska raba, saj sta to posnetka iz 2006 in ne kasnejša. Kljub temu, da hiter terenski ogled ne predvideva navzočnosti nosilca kmetijskega gospodarstva, tožnik opozarja na določbe Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), ki predpisujejo sodelovanje stranke v postopku. Organ bi ga moral povabiti, da se izjavi. Meni, da se mora upoštevati 22. člen Uredbe IAKS ter 26. in 27. člen Uredbe 1122/2009/ES, ki določata pravila za meritve površin, kar še ni bilo upoštevano. Zato je potrebno, da se ponovno ugotovi stanje na tožnikovem kmetijskem gospodarstvu in se opravi ogled na kraju samem z njegovo navzočnostjo, izmeri vse kmetijske površine s predpisano natančnostjo in preuči dejansko rabo površin. Sprememba GERK-a glede tožnikovega kmetijskega gospodarstva je bila izvedena 18. 10. 2010, torej po 10. 10. 2010, kar pomeni, da ta sprememba glede na peti odstavek 38. člena Uredbe ne more imeti negativnega vpliva na uveljavljanje pravic tožnika. Razlogi iz obeh odločb bi se tako lahko upoštevali le morebiti v primeru, če bi bila sprememba v evidenci dejanske rabe kmetijskih zemljišč zavrnjena do 10. 10. 2010. Tožnik je predlagal, da sodišče opravi glavno obravnavo, na njej izvede predlagane dokaze (vpogled v spis, podatke glede spremembe vrste dejanske rabe, zaslišanje izvedenca kmetijske in geodetske stroke ter zaslišanje tožnika) ter prvostopno in drugostopno odločbo odpravi in zadevo vrne prvostopnemu organu v ponovni postopek, toženki pa še naloži povrnitev tožnikovih stroškov postopka, v 15 dneh od vročitve sodbe, po poteku tega roka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka je v odgovoru na tožbo prerekala navedbe tožnika iz razlogov odločbe in predlagala sodišču, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

V obravnavanem primeru je sporna zavrnitev tožnikovih zahtevkov za plačilne pravice (za njivo in travnik s tam opredeljenimi identifikacijskimi številkami, številom izplačanih plačilnih pravic ter njihovimi vrednostmi) in za dodatno plačilo za mleko za gorska višinska in strma kmetijska gospodarstva.

Sodišče se s tožnikom strinja, da za zavrnitev tožnikovega zahtevka za dodatno plačilo za mleko za gorska višinska in strma kmetijska gospodarstva prvostopni organ v svoji odločbi (tega pa ni popravil oziroma s svojimi razlogi dopolnil niti drugostopni organ v pritožbenem postopku) ni navedel nobenih razlogov. Zgolj navedba v točki obrazložitve 1.2., da ''ker niso izpolnjeni pogoji navedeni v 25. členu Uredbe o neposrednih plačilih v kmetijstvu, se zahtevek zavrne'', namreč ne zadošča, da bi odločba v tem delu vzdržala preizkus sodne presoje zakonitosti. Po prvem odstavku 214. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) obrazložitev namreč obsega: razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih, ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto, razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov, navedbo predpisov, na katere se odločba opira, razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo in razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku. Ker razlogov, ki naj bi glede na ugotovljeno dejansko stanje, upoštevaje 25. člen Uredbe EKO0 (na katerega se prvostopni organ v tem delu svoje odločbe opira), zaradi katerih ni bilo ugodeno zahtevku tožnika za dodatno plačilo za mleko za gorska višinska in strma kmetijska gospodarstva, v izpodbijani odločbi ni, je odločba že iz tega razloga nezakonita v točki 1.2. in jo je treba odpraviti.

Tožnik tudi ugovarja ugotovljenemu dejanskemu stanju, ki ga prvostopni in drugostopni organ opirata predvsem na ugotovitve administrativne kontrole prvostopnega organa glede na podatke v RKG oziroma obvestilo o spremembi GERK-ov na osnovi ugotovitev kontrole predlogov za spremembo podatkov v evidenci dejanske rabe kmetijskih in gozdnih zemljišč, št. 330-26/2010/797 z dne 18. 10. 2010, na podlagi katerega sta bila GERK-a 2319063 in 1836507 po uradni dolžnosti zmanjšana. Tožnik navaja, da je bilo stanje v naravi drugačno, kot ga izkazuje evidenca RKG, saj na vseh površinah ni dreves ali grmičevja, ker so bile površine ustrezno očiščene in popasene ter ustrezajo definiciji rabe 1300 Pravilnika o evidenci dejanske rabe kmetijskih in gozdnih zemljišč, kar po njegovem mnenju (in kljub obvestilu upravne enote z dne 18. 10. 2010, ki je bilo po tožnikovem mnenju glede na peti odstavek 38. člena Uredbe izdano prepozno) izkazuje tudi ponovno ugoden predlog za spremembo rabe z dne 29. 12. 2010, ki ga je vložil pri pristojni upravni enoti.

Po petem odstavku 38. člena Uredbe se, če je nosilec kmetijskega gospodarstva za GERK-e, prijavljene na zbirni vlogi, vložil predlog ali več predlogov za spremembo podatkov v evidenci dejanske rabe kmetijskih in gozdnih zemljišč v skladu s predpisom, ki ureja RKG, in je bil predlog za spremembo rabe delno ali v celoti zavrnjen najpozneje do 10. 10. 2010, površina, za katero je bil predlog za spremembo rabe zavrnjen, ne šteje kot ugotovljena KZU in se uporabijo znižanja in izključitve iz 58. člena Uredbe 1122/2009/ES. Površina znotraj GERK-a, prijavljenega na zbirni vlogi, za katerega je bil predlog za spremembo rabe delno ali v celoti zavrnjen, se ugotovi na podlagi stanja v RKG, po tem ko je upravna enota po uradni dolžnosti izbrisala GERK ali del GERK-a. Podatke iz tega odstavka ministrstvo posreduje agenciji najpozneje do 15. 10. 2010. Iz citirane določbe bi se torej dalo sklepati, da mora biti o morebitnih spremembah rabe kmetijskih in gozdnih zemljišč, ki jih je nosilec prijavil v zbirni vlogi za leto 2010, odločeno s strani pristojnega organa do 10. 10. 2010, podatki pa posredovani prvostopnemu organu najpozneje do 15. 10. 2010. Med strankama je nesporno, da je bilo obvestilo, s katerim so bile po uradni dolžnosti izločene dodatne neupravičene površine (0,37 ha GERK-a 1836507 in 1,65 ha GERK-a 2319063), izdano 18. 10. 2010, torej po 10. 10. 2010, zaradi česar ni jasno, iz katerih razlogov in na kakšni podlagi je organ te spremembe kljub poteku roka iz zgoraj citiranega petega odstavka 38. člena Uredbe mogel uporabiti, zaradi česar odločbe tudi iz tega razloga ni možno preizkusiti, kar smiselno ugovarja tudi tožnik.

Glede na povedano je sodišče tožbi ugodilo, saj so bila v postopku kršena pravila postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP), ki so vplivala ali mogla vplivati na odločitev v zadevi, posledično pa so tudi bila v bistvenih točkah dejstva nepopolno ugotovljena in je treba pravo dejansko stanje ugotoviti v upravnem postopku in v skladu s 3. in 2. točko prvega odstavka 64. člena ZUS-1 izpodbijano odločbo odpravilo ter zadevo v smislu tretjega in četrtega odstavka 64. člena ZUS-1 vrnilo organu v ponovni postopek, v katerem naj organ po potrebi dopolni ugotovitveni postopek in skladno s stališči sodišča, ki se tičejo postopka, o zadevi ponovno odloči, pred tem pa presodi še ostale tožnikove ugovore, ki jih sodišče v svoji sodbi ni presojalo, ker je bilo že zgoraj navedeno zadosten razlog za odpravo izpodbijanega upravnega akta.

Odločitev o stroškovnem zahtevku tožnika temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 v zvezi z drugim odstavkom 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, pri čemer je pooblaščencu tožnika priznalo še 20 % DDV, ker je zavezanec za DDV.

Sodišče v zadevi ni opravilo glavne obravnave, ker je že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnih spisov bilo očitno, da je treba tožbi ugoditi in izpodbijani akt odpraviti (drugi odstavek 59. člena ZUS-1).

Uredba o neposrednih plačilih v kmetijstvu člen 25.

Uredba o izvedbi ukrepov kmetijske politike za 2010 člen 38, 38/5.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.