sodba IV U 83/2011
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2012-12-04

omejitev lastninske pravice - služnost v javno korist - gradnja prenosnega plinovoda - pogoji za uvedbo postopka - javna korist

Sodišče ne dvomi v zaključek prvostopenjskega organa, da je javna korist razlastitvenega namena v sorazmerju s posegom v zasebno lastnino in da pomeni omejitev lastninske pravice z služnostjo v javno korist najblažji možen poseg v zasebno lastnino. Gre namreč za traso prenosnega plinovoda, določeno z državnim lokacijskim načrtom, ki je v postopku pred upravnim organom ni mogoče spreminjati.

Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Upravna enota Žalec je z odločbo št. 711-7/2007-42 z dne 29. 11. 2010 odločila, da se v korist A. d.o.o., z dnem pravnomočnosti te odločbe uvede postopek za omejitev lastninske pravice na nepremičninah parc. št. 255, vl. št. 543 k.o. … in parc. št. 258 in 259, vpisani v vl. št. 542 k.o. …, last B.B., s služnostjo v javno korist (1. točka izreka). V 2. točki izreka je odločila, da je odločba podlaga za vpis začetka postopka v zemljiški knjigi (2. točka izreka);  odločila, da dokler razlastitveni postopek ni pravnomočno končan, ni dopusten promet z nepremičnino ali njeno bistveno spreminjanje, razen prodaje razlastitvenemu upravičencu oziroma prodaje tretji osebi, če se razlastitveni upravičenec s tem strinja; pravni posel sklenjen v nasprotju s to določbo pa je ničen in v 4. točki odločila, da stroški razlastitvenega postopka bremenijo razlastitvenega upravičenca.

Družba A. d.o.o. je pri Upravni enoti Žalec 6. 4. 2007 vložila zahtevo za obremenitev nepremičnin št. 255, k.o. … in parc. št. 258 in 259, obe vl. št. 542 k.o. …, s služnostjo v javno korist. Predlagan je bil nujni postopek na podlagi 104., v zvezi s sedmim odstavkom 110. člena Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-1). Ustanovitev služnosti v javno korist je bila predlagana zaradi gradnje prenosnega plinovoda R25D, od odcepa na magistralnem plinovodu M2 pri Šentrupertu, do Termoelektrarne Šoštanj v Šoštanju. Zahtevi so bila predložena dokazila predpisana v 98. členu ZUreP-1. V postopku je prvostopenjski organ že odločil z odločbo 711-7/2007-21 z dne 12. 12. 2007, drugostopenjski upravni organ pa je z odločbo 35021-10/2008 z dne 20. 6. 2008 odločitev prvostopenjskega organa potrdil, v upravnem sporu pa je Upravno sodišče RS, Oddelek v Celju s svojo sodbo št. U 229/2008-12 z dne 11. 5. 2010, odločbo UE Žalec odpravilo in mu vrnilo zadevo v ponovni postopek.

V ponovljenem ugotovitvenem postopku je upravni organ v celoti sledil napotilom iz prej navedene sodbe. Tako je v prvi fazi postopka ugotovil, da je B.B. izključna lastnica nepremičnin, predhodni postopek glede ponudbe pa je bil izveden na način predpisan v ZUreP-1. Ponudba za sklenitev pogodbe o služnosti v javno korist je bila vročena zavezanki 21. 7. 2010, ki pogodbe v roku 30 dni ni podpisala, zato je predlagateljica 16. 9. 2010 upravnemu organu predlagala, da nadaljuje postopek v zvezi s služnostjo v javno korist. V ponovljenem postopku je bila 19. 11. 2010 opravljena ustna obravnava. V  nadaljevanju je prvostopenjski organ pojasnil, da je prenos zemljišč, ki so potrebna za prenos in distribucijo zemeljskega plina v javno korist in se zanj uporabljajo določbe prvega odstavka 93. člena ZUreP-1, kar v prvem odstavku 59. člena določa Energetski zakon (v nadaljevanju EZ). Javna korist za obremenitev te nepremičnine je izkazana z Uredbo o državnem lokacijskem načrtu za prenosni plinovod (R25D), od odcepa na magistralnem plinovodu M2 pri Šentrupertu, do Termoelektrarne Šoštanj v Šoštanju. Predlagajoča stranka je upravičenka predlagane služnosti v javno korist, kot podjetje, ki na podlagi uredbe Vlade RS opravlja in je odgovorna za opravljanje dejavnosti prenosa zemeljskega plina kot obvezne gospodarske javne službe, torej je v tem primeru izpolnjen zakonski pogoj, da je služnost za dosego javne koristi nujno potrebna in javna korist izkazana, javna korist razlastitvenega namena pa v sorazmerju s posegom v zasebno lastnino. Upravni organ je pri tem z vidika predvidenega posega primerjal ekonomsko prizadetost kmetijskega gospodarstva na naslovu …,  to je velikost kmetije in njene letne skupne dohodke, na podlagi podatkov iz razpoložljivih evidenc, v primerjavi s povzročeno škodo na parc. št. 255, 258 in 259 k.o. …, ocenjeno po sodno zapriseženem cenilcu in ugotovil, da gre glede na velikost kmetije za minimalni poseg v kmetijske površine, ki za zavezanko ne pomeni izgube gospodarskega interesa in kmetija s tem posegom ne zmanjšuje fizičnega obsega proizvodnje, obdelovala pa bo lahko tudi zemljišča, na katerih se predlaga omejitev lastninske pravice. Nadalje je bilo v dosedanjem postopku ugotovljeno tudi, da v koridorju gradnje prenosnega plinovoda ni druge nepremičnine za dosego istega namena, zato v tem delu upravni organ ni mogel slediti zahtevi zavezanke, ki je med drugim pogojeval ustanovitev služnosti s pridobitvijo nadomestnih nepremičnin.

Drugostopenjski upravni organ je v 1. točki izreka odločbe Upravne enote Žalec z dne 29. 11. 2010 črtal besedno zvezo „v korist“ in nadomestil z besedno zvezo „na predlog“ in odpravil 2., 3. in 4. točko izreka odločbe Upravne enote Žalec z dne 29. 11. 2010. V preostalem delu je odločil, da ostane odločba v veljavi. Odločil je tudi, da mora B.B. v 15. dneh po vročitvi te odločbe, družbi A. d.o.o. povrniti stroške pritožbenega postopka v višini 165,25 EUR.

Tožeča stranka odločitvi obeh upravnih organov oporeka. Napačno uporabo materialnega prava in posledično kršitev prvega odstavka 237. člena Zakona o upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) in 1. točke prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) utemeljuje z ugotovitvijo, da na podlagi drugega odstavka 110. člena ZUreP-1, v zvezi z Uredbo, družba A. d.o.o. sicer sme nastopiti kot predlagateljica v postopku razlastitve, nikakor pa ne kot razlastitvena upravičenka. Kot razlastitveni upravičenec lahko v skladu z 20. členom Zakona o stavbnih zemljiščih ter 94. členom ZUreP-1 nastopa samo država oziroma občina. Smiselno enako velja tudi za postopek obremenitve nepremičnin s služnostjo v javno korist. Energetski zakon (v nadaljevanju EZ) investitorju ne daje položaja razlastitvenega upravičenca, zato po tretjem odstavku 110. člena ZUreP-1 ne more biti služnostni upravičenec. Glede na to je treba na osnovi sedmega odstavka 110. člena ZUreP-1 uporabiti določbe tega zakona, ki se nanašajo na razlastitev, torej prvi odstavek 94. člen ZUreP-1, ki kot razlastitvenega upravičenca, če se razlastitev izvaja za namene gradnje iz 93. člena tega zakona iz državne pristojnosti ter na podlagi državnega lokacijskega načrta, določa državo. Družba A. d.o.o. torej ne more biti razlastitveni upravičenec in se zato v njegovo korist ne more ustanoviti niti služnostna pravica. Res, da je prvostopenjsko odločbo v tem delu drugostopenjski upravni organ odpravil in v 1. točki spremenil na način, da sploh ne gre za uvedbo postopka  v javno korist, kar pomeni, da je v takem primeru za ustanovitev služnosti na nepremičnini pristojno sodišče. Taka odločba je v posledici nična.

Do napačne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja je prišlo zaradi tega, ker bi bil dolžan predlagatelj zaradi posega v kmetijska zemljišča tožeči stranki ponuditi nadomestno zemljišče, saj ne gre samo za poseg v zemljišče, ampak tudi v zasebno lastnino tožeče stranke. V tem postopku ni bila nikoli predlagana pravična odškodnina, čeprav ima tožnica na teh nepremičninah bistveno omejene možnosti obdelave. To dokazuje stališče Kmetijsko svetovalne službe, kot tudi Inštituta za hmeljarstvo in pivovarstvo iz …. Obe strokovni organizaciji pa sta hkrati predlagali, da je v tem primeru treba dodeliti nadomestna zemljišča. Tožeča stranka je zato, ker se ukvarja s kmetovanjem, zainteresirana pridobiti nadomestna kmetijska zemljišča, kar je prvostopenjski organ zavrnil. Prav tako bi v postopku pred izdajo odločbe moral upravni organ, tako vsebinsko, kot materialno, preveriti pravilnost ponudbe predlagatelja in v konkretnem primeru ugotoviti, da ta ponudba ni bila ustrezna. Tudi če bi bila služnost ugotovljena v korist RS, v konkretnem primeru ne bi bila zakonita, ker so bile tožnici kršene z Ustavo RS zagotovljene pravice. Bistvena kršitev pravil postopka pa je podana zato, ker izpodbijane odločbe ni mogoče preizkusiti, saj ni jasno na kakšni osnovi je lahko zasebna gospodarska družba subjekt javnega prava, prav tako ni razčiščeno in obrazloženo dejansko stanje. Podana je tudi kršitev Ustave RS in Evropskega pravnega reda. V konkretnem primeru gre namreč za neupravičen poseg v zasebno lastnino tožnice, ki pomeni kršitev praktično vseh določb Ustave RS, ki omogoča izvedbo tovrstnih postopkov. Tako je bilo z izpodbijanim aktom poseženo v pravico tožnice do zasebne lastnine, hudo kršitev 69. člena Ustave RS in tudi 71. člena Ustave RS ter hudo kršitev Evropskega pravnega reda. Tožnik na osnovi vsega navedenega predlaga, da se tožbi ugodi in da sodišče po izvedbi ponujenih dokazov izpodbijano odločbo in odločbo ministrstva odpravi in postopek ustavi, tožnici pa povrne stroške postopka v priglašeni višini oziroma podrejeno izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne organu prve stopnje v ponoven postopek, tožnici pa povrne stroške postopka.

Odgovor na tožbo je sodišču poslala tudi stranka z interesom, družba A. d.o.o., v tem upravnem sporu, ki je pojasnila, da je na podlagi tretjega odstavka 59. člena EZ aktivno legitimirana predlagati omejitev lastninske pravice, kakršno predstavlja služnost v javno korist. V nadaljevanju pojasnjuje pravne podlage, ki utemeljujejo sporno odločitev in kot neutemeljene zavrača očitke kršitve materialnega prava.  V zvezi z očitkom, da tožeči stranki ni bila ponujena pravična odškodnina pojasnjuje, da odškodnino izračuna sodni izvedenec. Prav tako pojasnjuje, da je tožnica proti prizadeti osebi s položajem stranke pri Okrajnem sodišču v Ljubljani že vložila  predlog za določitev odškodnine, ki ga je dopolnila 23. 6. 2010. Nepravdna zadeva se vodi pod opr. št. N 241/2010. Kot neutemeljene šteje navedbe, da je bila z izpodbijano odločbo prekršena Ustava RS in Evropski pravni red. Ker je mogoče lastninsko pravici na nepremičnini vedno omejiti v javno korist, po postopku in pogojih, ki jih določa zakon, ni izpodbijana odločba z ničemer protiustavna. Očitkov kršitve Evropskega pravnega reda pa tožnica ni utemeljila, so zgolj pavšalni. Predlaga povrnitev stroškov postopka.

Tožena stranka je sodišču poslala upravne spise. V odgovoru na tožbo navaja, da vztraja pri napadeni odločbi iz razlogov razvidnih iz njene obrazložitve in predlaga, da se tožba zavrne kot neutemeljena.

Sodišče uvodoma ugotavlja, da je bila izpodbijana odločba Upravne enote Žalec, št. 711-7/2007-42 z dne 29. 11. 2010, v zvezi z odločbo tožene stranke št. 35021-10/2010-15 z dne 11. 3. 2011, izdana v ponovljenem postopku odločanja, na podlagi sodbe Upravnega sodišča Republike Slovenije št. U 229/2008-12 z dne 11. 5. 2010.

V obravnavani zadevi je bil z izpodbijano odločbo je uveden postopek omejitve lastninske pravice s služnostjo v javno korist, na nepremičninah v lasti tožnice. Obremenitev lastninske pravice na nepremičnini s (trajno ali začasno) služnostjo v javno korist ureja ZUreP-1 v 110. členu. Po določbah tega člena se s služnostjo lastninska pravica na nepremičnini lahko omeji, če je to nujno potrebno za postavitev omrežij in objektov gospodarske javne infrastrukture in njihovo nemoteno delovanje; ustanovitev služnosti lahko predlaga država, občina oziroma izvajalec javne službe (drugi odstavek). Če tako določa poseben zakon, se lahko služnost ustanovi tudi za postavitev in nemoteno delovanje omrežij in objektov druge javne infrastrukture; v tem primeru je upravičenec investitor javne infrastrukture (tretji odstavek). Zakon v tem členu še določa, da mora pred vložitvijo zahteve za ustanovitev služnosti upravičenec ponuditi lastniku sklenitev pogodbe o ustanovitvi služnosti (četrti odstavek), predpisuje obvezne sestavine zahteve za obremenitev nepremičnine s služnostjo (peti odstavek) ter glede ugotavljanja dopustnosti ustanovitve služnosti in drugih vprašanj, ki niso posebej urejena, napotuje na smiselno uporabo določb tega zakona o razlastitvi (sedmi odstavek). Določa še, da v primeru ustanovitve služnosti pripada lastniku odškodnina, ki obsega zmanjšano vrednost nepremičnine ali dejansko škodo in izgubljeni dobiček, o čemer na predlog prizadetega lastnika odloči sodišče (osmi odstavek). Po devetem odstavku tega člena se odločba o ustanovitvi služnosti v javno korist lahko izvrši, ko postane pravnomočna, razen če upravni organ ugotovi, da gre za nujni primer iz 104. člena tega zakona. V obravnavani zadevi  pa je pravno zavezujoče tudi upoštevanje določb EZ, ki o omejitvi lastninske pravice s služnostjo v javno korist, v prvem odstavku 59. člena določa, da sta gradnja in prevzem objektov in zemljišč, ki so potrebni za prenos in distribucijo električne energije, zemeljskega plina, distribucijo toplote in oskrbo z drugimi energetskimi plini, v javno korist in se zanju uporabljajo določbe prvega odstavka 93. člena ZUreP-1. V nadaljevanju pa nalaga investitorju, da mora pred vložitvijo predloga za omejitev lastninske pravice lastniku nepremičnine vročiti ponudbo za sklenitev pogodbe o pridobitvi služnosti v javno korist, ki mora vsebovati cenitev sodno zapriseženega cenilca; če mu v 30 dneh po vročitvi ponudbe pogodbe ne uspe skleniti, pa nemudoma lahko vloži predlog za omejitev lastninske pravice (tretji odstavek).

V obravnavani zadevi sodišče na podlagi listin priloženega upravnega spisa  ugotavlja, da uvedba spornega postopka temelji na ugotovitvi, da je javna korist za gradnjo prenosnega plinovoda R25D, od odcepa na magistralnem plinovodu M2 pri Šentrupertu, do Termoelektrarne Šoštanj v Šoštanju, na nepremičninah parc. št. 255, vl. št. 543 k.o. … in parc. št. 258 in 259, vpisani v vl. št. 542 k.o. …, izkazana z Uredbo o državnem lokacijskem načrtu za prenosni plinovod (R25D) od odcepa na magistralnem plinovodu M2 pri Šentrupertu do Termoelektrarne Šoštanj v Šoštanju, torej ta izkaz temelji na določbi prvega odstavka 59. člena EZ in prvega, v zvezi s tretjim odstavkom 93. člena ZUreP-1. Pravilno je bilo odločeno tudi (odločitev drugostopenjskega organa z dne 11. 3. 2011), da je družba A. d.o.o. predlagatelj spornega postopka in da je uveden postopek za omejitev lastninske pravice s služnostjo v javno korist. Ob  upoštevanju tretjega odstavka 59. člena EZ (19. člen novele EZ), ki določa, da se pogodbe o pridobitvi služnosti v javno korist sklepajo za čas obratovanja infrastrukture in v korist vsakokratnega izvajalca dejavnosti sistemskega operaterja posamezne infrastrukture, pa opredelitev ali se lastninska pravica omejuje s trajno ali začasno služnostjo, ni bila potrebna.

Prav tako v zadevi ni sporno, da je prvostopenjski organ dne 19. 11. 2010 izvedel ustno obravnavo, kjer je bila po pooblaščencu C.C., navzoča tudi tožnica, z namenom presoje pogojev predlagane omejitve lastninske pravice, predvsem ali je omejitev nujno potrebna in ali je javna korist razlastitvenega namena v sorazmerju s posegom v zasebno lastnino, torej so bila spoštovana procesna pravila vodenja upravnega postopka. Izvedbo ustne obravnave potrjuje zapisnik o ustni obravnavi, št. 711-7/2007-39 z dne 19. 11. 2010, ki so ga podpisali vsi navzoči, na ugotovitvah te ustne obravnave pa sloni tudi obrazložitev izpodbijane odločbe.

Sodišče ne dvomi v zaključek upravnega organa, da je za omejitev lastninske pravice izkazana javna korist. Slednja namreč temelji na določbah Uredbe o državnem lokacijskem načrtu za prenosni plinovod (R25D) od odcepa na magistralnem plinovodu M2 pri Šentrupertu do Termoelektrarne Šoštanj v Šoštanju (tretji odstavek 93. člena ZUrep-1). V zadevi ni sporno niti, da je tožnica lastnica nepremičnin, ki so premet spornega posega, zato sodišče ob presoji, da je javni interes za omejitev lastninske pravice s služnostjo v javno korist izkazan, ne dvomi v nadaljnji zaključek prvostopenjskega organa, da je javna korist razlastitvenega namena v sorazmerju s posegom v zasebno lastnino in da pomeni omejitev lastninske pravice z služnostjo v javno korist najblažji možen poseg v zasebno lastnino. Gre namreč za traso prenosnega plinovoda, določeno z državnim lokacijskim načrtom, ki je v postopku pred upravnim organom ni mogoče spreminjati.

V nadaljevanju pa sodišče ugotavlja tudi, da je bila v postopku pred izdajo izpodbijanega akta upoštevana tudi določba tretjega odstavka 59. člena EZ, ki ponudnika zavezuje k predložitvi ponudbe, ponujena odškodnina pa mora temeljiti na cenitvi, ki jo je izdelal sodni cenilec, zato sodišče v tem postopku ne more upoštevati tožbenih navedb, ki se nanašajo na višino odškodnine ali pridobitev nadomestnih zemljišč. Pomembno je, kot je že bilo navedeno, da je predlagatelj izkazal ravnanje skladno s prej citirano določbo tretjega odstavka 59. člena EZ, o sami o odškodnini zaradi zmanjšana vrednost nepremičnine ali dejanske škode in izgubljenega dobička, pa bo v primeru ustanovitve služnosti odločalo sodišče v skladu z določbo osmega odstavka 110. člena ZUreP-1.

Ker je bil po presoji sodišča postopek pred izdajo izpodbijane odločbe pravilen ter je odločba pravilna in na zakonu utemeljena, tožbene navedbe pa neutemeljene, je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

Tožnica in stranka z interesom v tem upravnem sporu, sta predlagali tudi povrnitev stroškov postopka. Skladno z določbo četrtega odstavka 25. člena ZUS-1 trpi v primeru če sodišče tožbo zavrne ali zavrže ali se postopek ustavi vsaka stranka svoje stroške postopka. Ker je v obravnavani zadevi sodišče tožbo zavrnilo, je skladno s prej citirano določbo moralo zavrniti tudi zahtevo za povrnitev stroškov postopka.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.