sodba III U 160/2012
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2013-06-19

OKOLJSKO PRAVO - UPRAVNI POSTOPEK - GRADBENIŠTVO

naravovarstveno soglasje - nameravana gradnja kmetijsko gospodarskega objekta - presoja sprejemljivosti posega v naravo - mnenje Zavoda za varstvo narave - načelo zaslišanja stranke - bistvena kršitev določb postopka

Odločitev o tem, da se izdaja naravovarstvenega soglasja zavrne, je odvisna od mnenja zavoda, ki je sestavni del postopka presoje sprejemljivosti. Zato bi moral upravni organ prve stopnje, po prejemu odgovora tožeče stranke na mnenje Zavoda RS za varstvo narave, le tega posredovati zavodu v odgovor, ki bi lahko navedbe v odgovoru argumentirano zavrnil ali pa upošteval pri izdelavi morebitnega dopolnilnega mnenja.

Tožbi se ugodi, odločba Agencije Republike Slovenije za okolje, št. 35620-2185/2011-6 z dne 9. 2. 2012 se odpravi in se zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek.

Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 420 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Z izpodbijano odločbo je organ prve stopnje investitorju A.A.-tožeča stranka, zavrnil izdajo naravovarstvenega soglasja za gradnjo kmetijsko gospodarskega objekta ob Nadiži na zemljišču s parc. št. 250/11 k.o. B., Občina Kobarid, po predloženem IDZ projektu št. 105-10/11 (maj 2011, C. d.o.o.). V obrazložitvi izpodbijane odločbe navaja, da je tožeča stranka vložila pri upravnem organu prve stopnje vlogo za izdajo naravovarstvenih pogojev po 105. členu Zakona o ohranjanju narave (v nadaljevanju ZON) za gradnjo kmetijskega gospodarskega objekta ob Nadiži na zemljišču s parc. št. 250/11 k.o. B. Ob pregledu dokumentacije je bilo ugotovljeno da gre za poseg na parceli, ki leži delno na območju neposrednega vpliva na posebno varstveno območje natura 2000 (15 m) in na območju neposrednega vpliva na zavarovano območje naravnega spomenika (6 m), zaradi česar je bilo treba v skladu z določili člena 105. a ter 33. a ZON v postopku izdaje naravovarstvenega soglasja izvesti presojo sprejemljivosti nameravanega posega v naravo, ki jo je na zaprosilo upravnega organa prve stopnje izvedel Zavod RS za varstvo narave, OE Nova Gorica, ki je v mnenju poseg ocenil z oceno D (bistveni vpliv). Ugotovljeno je bilo, da je reka Nadiža zavarovana kot naravni spomenik, zavarovano območje pa vključuje reko, bregove, aluvialno ravnico, poplavni gozd in toploljubni gozd, ki porašča uravnan svet nad samo poplavno ravnico, ter da je območje neposeljeno in naravno zelo dobro ohranjeno. Lokacija objekta je v toploljubnem gozdu na ravnici ob reki Nadiži in se nahaja 20 m od struge reke. Gradnja in z njo povezane človekove dejavnosti na zavarovanem območju reke Nadiže in njegovem vplivnem območju predstavljajo motnjo v naravno zelo ohranjenem prostoru in lahko zaradi bližine vodotoka negativno vplivajo tudi na vodni in obvodni eko sistem, predvsem na poplavni in toploljubni gozd, ki bi s fragmentacijo izgubil svojo prvotno funkcijo, zaradi katere je bilo območje določeno kot območje natura 2000 kot zavarovano območje oziroma kot območje neposrednega vpliva.

Upravni organ prve stopnje je zato na podlagi petega odstavka 42. člena Pravilnika o presoji sprejemljivosti vplivov izvedbe planov in posegov v naravo na varovana območja (v nadaljevanju Pravilnik) v postopku izdaje naravovarstvenega soglasja ugotovil, da je ocena sprejemljivosti posega v naravo z vidika vplivov na vidne in funkcionalne lastnosti zavarovanega območja ter z vidika skladnosti z varstvenim ciljem ohranjanja trajne vrednosti zavarovanega območja ni ugodna (ocena D-bistveni vpliv). Zaradi navedenega bi obravnavani poseg škodljivo vplival na varstvene cilje varovanega območja, njihovo celovitost in povezanost, ter da poseg ne ustreza zahtevam s področja varstva narave, zaradi česar je na podlagi devetega odstavka 105. a člena ZON vlogo za izdajo naravovarstvenih pogojev štel kot vlogo za izdajo naravovarstvenega soglasja, ki jo je iz že navedenih razlogov zavrnil.

Ministrstvo za kmetijstvo in okolje je s svojo odločbo št. 35607-5/2012-2 z dne 10. 4. 2012 pritožbo tožeče stranke zoper izpodbijani akt upravnega organa prve stopnje zavrnilo.

Tožeča stranka izpodbija odločbo upravnega organa prve stopnje iz razloga bistvenih kršitev pravil postopka, nepravilno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja in nepravilne uporabe materialnega prava. V tožbi navaja, da je tožeča stranka izpodbijano odločbo prejela po tem, ko je že bilo izdano gradbeno dovoljenje za sporni objekt, to je po tem, ko bi upoštevaje določila Zakona o graditvi objektov še bilo možno prekiniti postopek izdaje gradbenega dovoljenja do pravnomočnosti odločitve o izdaji soglasja in po tem, ko bi izdano negativno soglasje še lahko izpodbilo zakonsko domnevo, da je bilo soglasje dano zaradi molka organa. Navedena kršitev bi že sama po sebi terjala odpravo izpodbijane odločbe.

Prvostopenjski organ je ugotovil, da le del parcele, na kateri se nahaja obravnavani objekt leži na zavarovanem območju naravnega spomenika Nadiža, v posebnem varstvenem območju Natura 2000, območju hidrološke, geomorfološke in botanične naravne vrednote ter ekološko pomembnem območju, in da na tem delu parcele niso izvedeni ali predvideni nobeni posegi. Dejstvo, da se nameravani poseg ne nahaja znotraj zavarovanega območja, ampak izven njega in zgolj v njegovem vplivnem območju pa bistveno vpliva na presojo vplivov in posledic gradnje na zavarovano območje narave. Vprašanje je, ali je zaradi lege objekta izven zavarovanega območja presoja vplivov sploh potrebna. Tožeča stranka je tekom celega postopka utemeljevala nepopolno ugotovitev dejanskega stanja s tem, da upravni organ ni natančno ugotovil v katerem zavarovanem območju narave se sploh nahaja obravnavan poseg v prostor. Tožeča stranka je že v vlogi za določitev naravovarstvenih pogojev navajala, da se po podatkih prostorskega informacijskega sistema občin varovano območje narave in ekološko pomembno območje ob reki Nadiži zaključujeta pred lokacijo objekta (pod reliefnim prelomom terena) ter da se tako lokacija objekta in dostop do objekta nahajata izven varovanih območij, kar Zavod za varstvo narave OE Nova Gorica tega v svojem mnenju ni upošteval. Ugovor je ponovila tudi v svoji izjasnitvi z dne 4. 8. 2011, upravni organ prve stopnje pa tega vprašanja pred izdajo izpodbijane odločbe ni razčistil. Mnenje Zavoda za varstvo narave OE Nova Gorica in posledično odločba upravnega organa prve stopnje pa tudi nimata obrazložitve po posameznih učinkih določenih v 21. členu Pravilnika, prav tako ni sistematično podana ocena učinkov načrtovanih posegov na parametre stanja vrst oziroma habitatnih tipov. Obrazložitev je sestavljena le iz povzetka hidroloških in geomorfoloških značilnosti povirja reke Nadiže, ugotovitev lege in vpliva objekta na območja neposrednega daljinskega vpliva na varovano območje narave, ter površnih navedb o možnem negativnem vplivu gradenj v vplivnem območju na vodni in obvodni eko sistem ter negativnem vplivu objekta na lastnosti zavarovanega območja pa niso strokovno utemeljene. Pri tem je po mnenju tožeče stranke tudi ugotovitev o območju daljinskega vpliva napačna, saj je naveden daljinski vpliv 200 m od varovanih območjih, v poglavju I priloge 2 Pravilnika pa je za gradnjo nestanovanjskih stavb na območju površine razpršene poselitve in razpršene gradnje določeno območje daljinskega vpliva 0 m. Napačna je tudi ugotovitev, da se lokacija objekta nahaja v topoljubnem gozdu in na ravnici ob Nadiži, saj to ne odgovarja dejanskemu stanju, objekt je namreč postavljen ob robu travnika, kjer zemljišče že zaključuje skalnat teren reliefnega preloma nad makadamsko cesto, lokacija pa se tudi ne nahaja na ravnici ob reki Nadiži ampak na dvignjeni polici na drugi strani makadamske ceste, ki vodi iz Kreda v Podbelo. Že zaradi same oddaljenosti obravnavane gradnje od reke Nadiže in lege je jasno razvidno, da nameravana gradnja ne more vplivati na vodni režim ter hidrološko naravno dediščino reke Nadiže, kot naravne znamenitosti. Sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo odpravi in toženi stranki naloži plačilo stroškov postopka.

Tožena stranka je sodišču posredovala upravne spise, odgovora na tožbo pa ni podala.

Zakon o ohranjanju narave (v nadaljevanju ZON) v prvem odstavku 105. člena določa, da je treba za gradnjo objekta na območju, ki ima na podlagi predpisov s področja ohranjanja narave poseben status, pridobiti naravovarstvene pogoje in naravovastveno soglasje na način in po postopku, kakor je za pridobitev projektnih pogojev in soglasij določeno s predpisi s področja graditve objektov (z Zakonom o graditvi objektov-ZGO-1). Če pa je treba izvesti postopek presoje sprejemljivosti posega v prostor, se presoja in izdaja naravovarstvenega soglasja opravi po določbah 105. a člena ZON, za kar gre v konkretnem primeru.

Po določbah drugega odstavka 105. a člena ZON ministrstvo odloči o sprejemljivosti posega v naravo na podlagi mnenja organizacije, pristojne za ohranjanje narave, ki mora biti dano za enostavne in manj zahtevne objekte v 15 dneh, za zahtevne objekte pa v 30 dneh po prejemu poziva, v primeru, ko zaradi obsežnosti preverjanj izdelava mnenja ni možna v predpisanem roku pa je določen rok za manj zahtevne objekte 30 dni za zahtevne objekte pa 60 dni (tretji odstavek 105.a člena ZON). Če je  gradnja objekta neugodno ocenjena, se vlogo za izdajo naravovarstvenih pogojev šteje kot vlogo za izdajo naravovarstvenega soglasja in se izdaja naravovarstvenega soglasja zavrne (deveti odstavek 105. a člena ZON).

Iz mnenja Zavoda Republike Slovenije za varstvo narave, OE Nova Gorica izhaja, da se del obravnavane parcele nahaja v zavarovanem in varovanem območju, zato je na podlagi opravljene presoje sprejemljivosti ugotovil, da gradnja oziroma legalizacija obravnavanega objekta ni v skladu z varstvenimi cilji zavarovanega območja, ki narekujejo ohranjanje naravnega stanja, zato je poseg ocenjen z oceno D (bistveni vpliv), kar pomeni ob smiselni uporabi četrtega odstavka 25. člena Pravilnika, da so vplivi gradnje na varstvene cilje posameznih varovanim območij in njihovo celovitost ter na povezanost pomembni in škodljivi.

Iz upravnih spisov in izpodbijane odločbe izhaja, da je upravni organ prve stopnje navedeno strokovno mnenje Zavoda za varstvo narave, OE Nova Gorica v skladu z 9. členom Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) poslal tožeči stranki, da se pred izdajo odločbe izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah pomembnih za odločbo. Tožeča stranka je v odgovoru ugovarjala, da je za odločitev v zadevi bistveno, ali se sam poseg nahaja v varovanem območju, da iz mnenja ne izhaja, ali v konkretnem primeru sploh obstajajo pogoji za uvedbo postopka določitve naravovarstvenih pogojev. Nameravani poseg se po zatrjevanju tožeče stranke, ki ga je v postopku dokazovala tudi s kartografskimi izvlečki, nahaja zgolj v vplivnem območju varovanega območja. Odločitev o tem po mnenju sodišča bistveno vpliva na presojo vplivov in posledic gradnje na zavarovano območje narave, na ta ugovor pa obrazložitev mnenja niti v izpodbijani odločbi, nimata obrazložitve.

Upoštevaje določbo devetega odstavka 105. člena ZON je odločitev o tem, da se izdaja naravovarstvenega soglasja zavrne odvisna od mnenja zavoda, ki je sestavni del postopka presoje sprejemljivosti, zato bi moral po mnenju sodišča upravni organ prve stopnje po prejemu odgovora tožeče stranke na mnenja Zavoda RS za varstvo narave le tega posredovati zavodu v odgovor, ki bi lahko navedbe v odgovoru argumentirano zavrnil ali pa upošteval pri izdelavi morebitnega dopolnilnega mnenja. To pa pomeni, da upravni organ prve stopnje ni ravnal skladno z  7., 9. in 146. členom ZUP.

Ugovor tožeče stranke, da je bila z izdajo izpodbijane odločbe po izteku roka iz drugega odstavka 50. a člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) storjena bistvena kršitev pravil postopka, ni utemeljen. Upoštevaje uveljavljeno sodno prakso (sodba III U 352/2009) negativna odločitev pristojnega organa o soglasju, izdana po prekoračitvi zakonskega roka, izpodbija domnevo, da je bilo soglasje dano zaradi molka organa.

Ker torej tožeča stranka pred izdajo izpodbijane odločbe ni ravnala po pravilih postopka, pa bi to moglo vplivati na zakonitost oziroma pravilnost odločitve (2. točka prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1) je sodišče tožbi, v skladu s 3. točko prvega odstavka 64. člena ZUS, ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo ter zadevo, v skladu s tretjim odstavkom 64. člena ZUS vrnilo Agenciji Republike Slovenije za okolje v ponoven postopek.

Izrek o stroških temelji na določbi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri je tožnik upravičen do povračila pavšalnega zneska stroškov skladno s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. V skladu z drugim odstavkom 3. člena navedenega Pravilnika je tožnik, ki ga je zastopal odvetnik, upravičen do stroškov v višini 350 EUR povečanih za 20 % DDV.

ZON člen 105, 105/1, 105/9, 105a, 105a/2, 105a/3.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.