sodba IV U 168/2013, enako tudi IV U 169/2013, IV U 174/2013, IV U 175/2013, IV U 170/2013, IV U 173/2013
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2014-01-30

Andrej Kmecl (preds.), Nataša Smrekar (poroč.), mag. Tatjana  			  Steinman

gradbeno dovoljenje - pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja - nezahtevni objekt - stranski udeleženec - občina

Za izdajo gradbenega dovoljenja za nezahtevni objekt se ne zahteva že plačan komunalni prispevek.

Zakonodajalec je z določbo 62. člena ZGO-1 skrb za pravilno uporabo in s tem za izvrševanje njenih prostorskih predpisov (kljub temu da je za to zadolžen že upravni organ, ki odloča o izdaji gradbenega dovoljenja) priznal tudi občini in s tem navedeno opredelil kot njen posebni pravni interes za udeležbo v postopku. S to vsebino pripoznani pravni interes občino v tem delu razlikuje od drugih stranskih udeležencev v postopku za izdajo dovoljenja za gradnjo zahtevnega in manj zahtevnega objekta. Da zakonodajalec ni imel namena širiti tovrstnega pravnega interesa občine tudi na postopke za izdajo gradbenih dovoljenj za nezahtevne objekte, pa izhaja iz 74. a člena in naslednjih, ki urejajo posebnosti postopka za pridobitev tega dovoljenja.

Toženka je z izpodbijano odločbo investitorju A.A. (v tem upravnem sporu prizadeti stranki) dovolila gradnjo nezahtevnega objekta – majhne stavbe (nadstreška z uto) na zemljišču parc. št. 102/1 k.o. ... Iz obrazložitve odločbe izhaja, da gre za gradnjo na stavbnem zemljišču, ki se nahaja na območju, ki ga ureja Odlok o prostorsko ureditvenih pogojih Občine Šentjur (PUP), da je občina soglašala h gradnji v varovalnem pasu gospodarske javne infrastrukture (lokalne krajevne ceste ter javne poti s tam navedenima oznakama) in da so za gradnjo izpolnjeni pogoji po PUP.

Upravni organ druge stopnje je tožničino pritožbo zavrnil.

Tožnica (občina) se s tako odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da mora imeti predmeti nadstrešek z uto že iz stališča funkcionalnosti omogočen priključek na javno cesto in biti v tem obsegu minimalno komunalno opremljen. Manjkajoče soglasje za priključitev pa je lahko razlog z zavrnitev zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja. Poleg tega lahko občina vodi postopek odmere komunalnega prispevka tudi za nezahtevne objekte, kar mora upravna enota upoštevati, pri čemer se sklicuje na 79. člen Zakona o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju ZPNačrt).  Navedeno pomeni, da bi moral upravni organ ugotavljati minimalno komunalno opremljenost nezahtevnega objekta, posledično pa tudi plačilo komunalnega prispevka za priključitev na gospodarsko javno infrastrukturo. V tem obsegu Zakon o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1), ZPNačrt in občinski odlok o programu opremljanja in podlagah ter merilih za odmero komunalnega prispevka niso bili uporabljeni. Tožnica zato ni mogla biti udeležena v postopku kot stranska udeleženka „s predvidenim postopkom odmere komunalnega prispevka“.

Meni še, da občina v postopkih za izdajo gradbenega dovoljenja ne nastopa kot zastopnica javnega interesa, ampak kot soglasodajalka z znano in vnaprej opredeljeno funkcijo pri izdaji gradbenih dovoljenj. Ker je bilo investitorju – zavezancu za plačilo komunalnega prispevka – izdano gradbeno dovoljenje in posledično dovoljena priključitev nezahtevnega objekta na javno cestno omrežje, je občina oškodovana. Sklicuje se še na peti odstavek 54. člena ZGO-1 in poudarja, da je namen udeležbe občine v postopku v usmerjanju in podajanju kredibilnih informacij iz lastne (izvirne) pristojnosti z namenom, da se zagotovi celovito obravnavo posamičnega primera, posledično pa zakonit postopek. Predlaga, naj sodišče izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne v ponovno odločanje.

Toženka in prizadeta stranka na tožbo nista odgovorili.

V zadevi ni sporno, da je bilo izpodbijano gradbeno dovoljenje izdano za nadstrešek z uto kot objekt, določen v prilogi 2 Uredbe o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje (Uradni list RS, št. 18/2013 in naslednji) – majhno stavbo v tam navedenih dimenzijah, ki ni namenjena prebivanju, in da je načrtovana gradnja v skladu s PUP.

Pogoje za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo nezahtevnega objekta določa prvi odstavek 74. c člena ZGO-1, in sicer zahteva: da so izpolnjeni pogoji, določeni v predpisu iz drugega odstavka 8. člena tega zakona, glede dopustne velikosti objekta, načina rabe objekta in načina gradnje objekta ter drugi pogoji za gradnjo nezahtevnih objektov; da je nameravana gradnja skladna s prostorskim aktom; da so pridobljena vsa predpisana soglasja in da ima investitor pravico graditi. Za razliko od pogojev iz 66. člena ZGO-1, ki se nanaša na izdajo gradbenih dovoljenj za zahtevne in manj zahtevne objekte, za izdajo dovoljenja za gradnjo nezahtevnega objekta ni pogoj, da bi bile dajatve in prispevki, določeni z zakonom, že plačani (5. točka prvega odstavka 66. člena), niti se ne preverja, ali  iz predloženega projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja (PGD) izhaja, da bo zagotovljena minimalna komunalna oskrba objekta (7. točka prvega odstavka 66. člena). V postopku za nezahtevni objekt PGD namreč ni zahtevan (prvi odstavek 74. a člena).

Iz navedenih določb izhaja, da gre za različne skupine pogojev za izdajo gradbenih dovoljenj, zato tožnica napačno enači pogoj minimalne komunalne opremljenosti objekta s plačilom komunalnega prispevka. Slednji se odmeri za posamezno vrsto komunalne opreme, če so za to izpolnjeni pogoji (tretji odstavek 79. člena ZPNačrt), kar pa še ne pomeni, da je s tem zagotovljena komunalna oskrba objekta v zahtevanem obsegu (npr. za stanovanjsko stavbo – drugi odstavek 66. člena ZGO-1). Ker pa se za izdajo gradbenega dovoljenja za nezahtevni objekt ne zahteva že plačan komunalni prispevek, so tožbene navedbe, da upravni organ ni ugotavljal navedenega plačila, pravno nerelevantne. Sodišče se zato ne strinja s tožnico niti v tem, da bi morala v postopku pred izdajo izpodbijanega gradbenega dovoljenja sodelovati kot stranska udeleženka na podlagi dejstva, da vodi postopke odmere komunalnega prispevka tudi za nezahtevne objekte. Morebiti izdano gradbeno dovoljenje namreč v ničemer ne vpliva na njeno pravico do povračila dela stroškov gradnje komunalne opreme (prvi odstavek 79. člena ZPNačrt). Vprašanje, ali bi moral ZPNačrt v preostalem kakorkoli slediti spremembam, ki jih je prinesel ZGO-1B (Uradni list RS, št. 126/07) s posebnimi določbami glede pogojev za izdajo gradbenega dovoljenja za nezahtevne objekte, pa ni predmet tega upravnega spora.

Tožnica svoj pravni interes za udeležbo v postopku neutemeljeno povezuje z izdajo soglasja o priključitvi na javno cesto. Iz izpodbijanega gradbenega dovoljenja namreč ne izhaja, da gre za gradnjo objekta, ki se bo priključil na obstoječo javno cesto. Po prvem odstavku 99. člena Zakona o cestah (ZCes-1) je soglasje upravljavca občinskih cest namreč potrebno le, ko gre za gradnjo ali rekonstrukcijo individualnih priključkov na občinske ceste. V tej zadevi zato investitor soglasja za priključitev na cesto, ker priključka ne bo gradil, ne potrebuje, za njeno uporabo – ker je cesta javna – pa še toliko manj.

Tudi sicer tovrstni soglasodajalci niso stranski udeleženci v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja. Pravni interes, ki ga varujejo kot upravljavci gospodarske javne infrastrukture, namreč realizirajo z izdajo soglasja za priključitev, to je z določitvijo lokacije priključka in tehničnih pogojev, ki morajo biti izpolnjeni, da bo mogoča priključitev objekta na konkretno infrastrukturo in da bo zagotovljeno njeno nemoteno obratovanje (5.5.3. točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1),  ali z njegovo zavrnitvijo (50. a člen ZGO-1).

Po prepričanju sodišča pa tožnica v obravnavanem postopku ni mogla biti stranska udeleženka niti na podlagi četrtega odstavka 62. člena ZGO-1, po katerem je stranka v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, razen na območju iz prvega odstavka tega člena, tudi občina, na območju katere leži nameravana gradnja, če najpozneje v osmih dneh po prejemu obvestila o vložitvi zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja priglasi svojo udeležbo.

V skladu s 3. alinejo drugega odstavka 21. člena Zakona o lokalni samoupravi (ZLS) ima občina kot temeljna lokalna skupnost pooblastila na področju urejanja prostora, in sicer načrtuje prostorski razvoj, v skladu z zakonom opravlja naloge na področju posegov v prostor in graditve objektov ter zagotavlja javno službo gospodarjenja s stavbnimi zemljišči. Kot izhaja iz Poročevalca DZ, št. 83/07, oz. njegove obrazložitve k 42. členu ZGO-1B, se je s to določbo omogočilo lokalni skupnosti, da vstopi v postopek in uveljavi svoj interes, ki se nanaša na urejanje prostora na območju občine. Navedeno z vidika postopkov za izdajo gradbenih dovoljenj po presoji sodišča pomeni, da gre za interes občine, ki ga ima kot normodajalka na področju prostorskega razvoja (prim. prvi odstavek 1. člena ZPNačrt). Povedano drugače: občina načrtuje prostorski razvoj s sprejemom prostorskih aktov. Glede na drugi odstavek istega člena ZPNačrt opremljanje stavbnih zemljišč (in s tem komunalni prispevek) ni razumljen kot del urejanja prostora v smislu tega zakona.

To pomeni, da je zakonodajalec z omenjeno določbo 62. člena ZGO-1 skrb za pravilno uporabo in s tem za izvrševanje njenih prostorskih predpisov (kljub temu da je za to zadolžen že upravni organ, ki odloča o izdaji gradbenega dovoljenja) priznal tudi občini in s tem navedeno opredelil kot njen posebni pravni interes za udeležbo v postopku. S to vsebino pripoznani pravni interes občino v tem delu razlikuje od drugih stranskih udeležencev v postopku za izdajo dovoljenja za gradnjo zahtevnega in manj zahtevnega objekta.

Da zakonodajalec ni imel namena širiti tovrstnega pravnega interesa občine tudi na postopke za izdajo gradbenih dovoljenj za nezahtevne objekte, pa izhaja iz 74. a člena in naslednjih, ki urejajo posebnosti postopka za pridobitev tega dovoljenja. Tako je v 74. b členu, ki je bil sicer z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-165/09-34 z dne 3. 3. 2011 razveljavljen, izrecno določil, da je v tem postopku stranka samo investitor. Zaradi razveljavitve te določbe lahko v teh postopkih sodelujejo tudi stranski udeleženci, torej vsi, ki vstopajo v postopek zaradi varstva svojih pravnih koristi, ki so na zakon ali drug predpis oprte osebne koristi (43. člen ZUP). Na tej podlagi lahko občina sodeluje v postopkih za izdajo gradbenih dovoljenj za gradnjo nezahtevnih objektov zaradi varstva svojih pravnih interesov enako kot druge fizične in pravne osebe, npr. kot lastnica nepremičnin zaradi varstva lastninske pravice, v katero bi lahko bilo poseženo z načrtovano gradnjo (z odmiki, nedovoljenimi vplivi ipd.), ne pa tudi kot „razlagalka“ svojih prostorskih predpisov. Ob drugačnem razumevanju oz. širjenju omenjene določbe 62. člena ZGO-1 bi prišlo do situacije, v kateri bi bil v celoti izničen zakonodajalčev namen, ki izhaja tudi iz omenjenih določb 74. a člena in naslednjih, o poenostavitvi in s tem pospešitvi postopka, ko gre za gradnjo manjših in konstrukcijsko manj zahtevnih objektov, ki morajo biti – neglede na udeležbo občine – v skladu s prostorskim aktom.

Ker ostale tožbene navedbe za odločitev v zadevi niso pomembne, je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo (prvi odstavek 63. člena ZUS-1). O zadevi je odločilo na seji, saj za presojo pravnih vprašanj glavna obravnava ni potrebna.

Opr. št: IV U 169/2013, ECLI:SI:UPRS:2013:IV.U.169.2013

Opr. št: IV U 174/2013, ECLI:SI:UPRS:2013:IV.U.174.2013

Opr. št: IV U 175/2013, ECLI:SI:UPRS:2013:IV.U.175.2013

Opr. št: IV U 170/2013, ECLI:SI:UPRS:2013:IV.U.170.2013

Opr. št: IV U 173/2013, ECLI:SI:UPRS:2013:IV.U.173.2013

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.