UPRS sklep I U 1510/2012
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2013-08-20

Petra Hočevar (preds.), mag. Mira Dobravec Jalen (poroč.), mag. Miriam Temlin Krivic

gozd - obnova gozda - sklep o dovolitvi izvršbe - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - zavrženje tožbe

S tem, ko je bila ugotovljena izvršljivost odločbe o izvedbi obnove gozda in dovoljena njena izvršba, določen dodatni rok za prostovoljno izpolnitev obveznosti ter odločeno, da jo bo sicer izvršil usposobljen izvajalec, prvostopenjski organ namreč ni odločal o tožnikovi obveznosti (niti o njegovi pravici ali pravni koristi). Gre le za odločitev o prisilni izvršitvi odločbe, po tem, ko tožnik z odločbo naložene obveznosti ni izvršil prostovoljno sam.

Sklepi o dovolitvi izvršbe upravne odločbe (po drugi osebi) niso ne akti iz 2. člena ZUS-1 (razen če bi bil v posameznem primeru ugotovljen poseg z aktom v tožnikov pravni položaj) in ne akti iz drugega odstavka 5. člena tega zakona.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Zavod za gozdove Slovenije, Območna enota Ljubljana (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je s sklepom o dovolitvi upravne izvršbe po drugi osebi (v nadaljevanju prvi izpodbijani sklep) odločil: (1) da se dovoli izvršba po drugi osebi odločbe tega organa z dne 30. 1. 2012, s katero je bila tožniku kot zavezancu naložena obveznost, da na parc. št. 1065 k.o. ... do 30. aprila 2012 opravi sadnjo 3.000 sadik na površini 1,2 ha ter 3.000 kosov obeleževanja posajenih sadik, in ki je postala 30. 4. 2012 izvršljiva ter (2) da se tožniku daje opozorilo, da v naknadnem jesenskem roku od 1. oktobra do 20. oktobra 2012 izpolni naloženo obveznost, navedeno v 1. točki tega sklepa, zagrozil (3) da če tožnik niti v naknadno odrejenem roku ne bo izpolnil naložene obveznosti, da bo to dejanje na njegove stroške po poteku naknadno odrejenega roka opravil v postopku javnega naročanja izbran usposobljen izvajalec, odločil (4) da se s sklepom nadomesti sklep tega organa z dne 14. 5. 2012 in navedel (5) da bo o stroških izvršbe tožniku izdan poseben sklep ter (6) da pritožba zoper ta sklep ne zadrži njegove izvršitve. Iz obrazložitve sklepa izhaja, da je bilo 3. 5. 2012 ugotovljeno, da z odločbo z dne 30. 1. 2012 naložena dela, ki bi morala biti opravljena do 30. 4. 2012, niso bila izvedena in da torej tožnik kot zavezanec ni opravil naložene obveznosti. Zato je bilo treba na podlagi prvega odstavka 289. člena, prvega odstavka 290. člena in prvega odstavka 297. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) dovoliti upravno izvršbo odločbe. Tožniku je bil sklep o dovolitvi upravne izvršbe po drugi osebi najprej izdan dne 14. 5. 2012. Zoper ta sklep se je tožnik pravočasno pritožil ter v pritožbi navajal, da je z naloženimi deli pričel, vendar jih zaradi objektivnih razlogov ni mogel dokončati ter da način izvršbe s strani pogodbenega izvajalca pomeni zanj dodatne stroške; poleg tega je navajal tudi, da mu je bila naložena obnova gozda, ob tem ko je v izreku sklepa navedena obveznost izvedbe sanitarne sečnje in preventivnih varstvenih del. Ker je organ spoznal, da je pritožba utemeljena, je na podlagi 242. člena ZUP izdal predmetni nadomestni sklep. V tem je tožniku dana možnost, da kot zavezanec v času od 1. do 30. 10. 2012 sam izpolni naloženo obveznost. Organ v obrazložitvi sklepa še navaja, da ugotavlja, da pričeta dela niso v skladu z odločbo z dne 30. 1. 2012, tožnik pa tudi ni zaprosil za ponujeno strokovno pomoč organa. Tožnik je bil v odločbi opozorjen, da se bo opravila izvršba na njegove stroške, če sam ne bo opravil naloženega dejanja. Zato se je na podlagi prvega odstavka 297. člena ZUP dovolila izvršba odločbe po drugi osebi, če tožnik ne bo sledil niti opozorilu in v naknadno odrejenem roku sam ne bo izpolnil naložene obveznosti.

Z drugim izpodbijanim sklepom pa je prvostopenjski organ odločil, da se upravna izvršba po drugi osebi, dovoljena s sklepom z dne 14. 5. 2012, ki je bil nadomeščen s sklepom z dne 22. 6. 2012 (prvi izpodbijani sklep), ne odloži. Iz obrazložitve sklepa izhaja, da je tožnik zoper sklep o dovolitvi upravne izvršbe po drugi osebi z dne 14. 5. 2012 vložil pritožbo, kateri je priložil tudi predlog za odlog izvršbe, ker naj bi mu z izvršbo nastala nepopravljiva škoda. Organ je na pritožbo tožnika sklep o dovolitvi izvršbe z dne 14. 5. 2012 nadomestil z novim sklepom (prvi izpodbijani sklep). Predlogu za odlog izvršbe pa organ ni mogel ugoditi. Gozd je namreč potrebno obnoviti v skladu s 23. členom Zakona o gozdovih; poleg tega pa je predlog za odlog kontradiktoren pritožbenim navedbam, v katerih tožnik sam navaja, da je pripravljen izpolniti naloženo obveznost.

Ministrstvo za kmetijstvo in okolje (v nadaljevanju drugostopenjski organ) pa je z odločbo z dne 1. 8. 2012 zavrnilo pritožbi tožnika zoper izpodbijana sklepa.

Tožnik v tožbi navaja, da vlaga tožbo zaradi nepravilno ugotovljenega dejanskega stanja in napačne uporabe materialnega prava, kar vse je po njegovih navedbah  uveljavljal že v upravnem postopku. Dalje navaja, da v predmetnem primeru ne gre za golosek po pravni teoriji. Do opustošenja gozda, kot naj bi šlo pri goloseku, dejansko ni prišlo, temveč je šlo zgolj za delni golosek. Nadalje sečnja ni povzročila negativnih učinkov na floro ali favno, gozd lahko še naprej nemoteno opravlja svojo funkcijo. Prav tako delni posek ni povzročil osiromašenja avifavne, znatnega upada biotske raznovrstnosti oziroma zmanjšanja obsega narave. Tretjina sporne parcele je v dejanski rabi kot kmetijsko zemljišče in tudi zato poseg tožnika ni invaziven, tako da bi terjal naložitev popolne pogozditve oziroma izdajo izvršitve upravne odločbe po drugi osebi. Pri presoji posega je potrebno upoštevati, ali dejanje tožnika dejansko negativno vpliva oziroma ali ima dejanje za gozd negativne in nekoristne posledice ter ali je družbeno nesprejemljivo. V predmetnem primeru dejanje tožnika za gozd ni bilo nekoristno, predvsem pa ni bilo škodljivo. Če bi bilo drugače, bi bilo sredstvo izvršbe, kot izhaja iz odločbe z dne 30. 1. 2012, upravičeno. Vendar pa v tem primeru tožnik ni posegel v gozd na ta način, zato tudi sredstvo izvršbe takšne narave (sadnja 3.000 sadik) ni sorazmerno eventualni škodi, ki naj bi jo po mnenju prvostopenjskega organa tožnik prizadejal. Tožnik predlaga postavitev izvedenca gozdarske stroke, ki bo potrdil resničnost njegovih navedb. Delni posek gozda v lasti tožnika ne posega v gozd bistveno in invazivno ter zanj ni škodljiv, tako da bi bila nujno potrebna izvršitev na način, kot je to določil upravni organ v odločbi z dne 30. 1. 2012, zato način in sredstvo izvršbe nista v skladu z 285. členom ZUP. Izvršilno sredstvo, to je izvršba po drugi osebi, glede na navedeno ni primerno, saj bi se lahko namen izvršbe dosegel na način in s sredstvom, ki bi bil za tožnika milejši. Način izvršbe, kot ga določa sklep o dovolitvi izvršbe z dne 14. 5. 2012, pa za tožnika kot zavezanca pomeni zelo visoke stroške za plačilo in mu je s tem povzročena velika materialna škoda. Tožnik je tako dokazal, da sta izpodbijana sklepa brez vsake pravne utemeljitve. V dokazne namene se sklicuje na spisno dokumentacijo v zadevi, predlaga pa še vpogled v javne podatke na strani „prostor.gov.si“ za parcelo 1065 k.o. ... ter postavitev izvedenca gozdarske stroke. Sodišču predlaga, naj po izvedbi dokazov razsodi, da se izpodbijana sklepa odpravita, zahteva pa tudi povrnitev stroškov postopka.

Toženka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe iz razlogov, kot izhajajo iz upravnih aktov obeh stopenj ter sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Po prvem odstavku 2. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v tožnikov pravni položaj ter o zakonitosti drugih aktov, če tako določa zakon. Upravni akt v smislu določb ZUS-1 pa je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek istega člena).

Prvi izpodbijani sklep, ki ima podlago v prvem odstavku 290. člena ZUP in s katerim je bila dovoljena izvršba po drugi osebi izvršljive upravne odločbe z dne 30. 1. 2012 o izvedbi obnove gozda, ki je bil v nasprotju s predpisi posekan na golo, določen naknadni rok za izpolnitev obveznosti rok s strani tožnika kot zavezanca ter zagroženo, da če tožnik tako ne bo ravnal, da bo izvršba opravljena po usposobljenem izvajalcu kot drugi osebi, po presoji sodišča ne predstavlja upravnega akta iz 2. člena ZUS-1. S tem ko je bila ugotovljena izvršljivost navedene odločbe o izvedbi obnove gozda in dovoljena njena izvršba, določen dodatni rok za prostovoljno izpolnitev obveznosti ter odločeno, da jo bo sicer izvršil usposobljen izvajalec, prvostopenjski organ namreč ni odločal o tožnikovi obveznosti (niti o njegovi pravici ali pravni koristi). Vsebinsko odločitev o tožnikovi obveznosti vsebuje izvršilni naslov, to je odločba o izvedbi obnove gozda, ki je bil v nasprotju s predpisi posekan na golo, z dne 30. 1. 2012. Sodišče pa tudi ni ugotovilo, da bi bil prvi izpodbijani sklep neskladen z izvršilnim naslovom (torej da bi se dovoljevala izvršba – po drugi osebi – druge obveznosti, kot je naložena z odločbo z dne 30. 1. 2012 ali preden so bili izpolnjeni zakonski pogoji za nastop izvršljivosti), tako da bi lahko bilo s tem poseženo v tožnikovo pravico oziroma pravno korist (prim. sklep Vrhovnega sodišča I Up 532/29012 z dne 24. 4. 2013). Da bi bil prvi izpodbijani sklep v neskladju z izvršilnim naslovom ali da bi naloženo obveznost že izpolnil, pa tožnik tudi ne zatrjuje. Izpodbija zakonitost z odločbo z dne 30. 1. 2012 naložene obveznosti - da mora v odrejenem roku obnoviti gozd na površini 1,2 ha s posaditvijo 3.000 sadik tam določenih drevesnih vrst – z zatrjevanjem, da njegov poseg v gozd ne predstavlja popolnega, ampak le delni golosek, ki ni povzročil negativnih posledic in ni invaziven, tako da ne terja naložitve popolne pogozditve, in da naložena obveznost ni sorazmerna morebitni s sečnjo gozda povzročeni škodi. Torej dejansko niti ne napada odločitve, ki jo vsebuje prvi izpodbijani sklep, ampak odločitev v izvršilnem naslovu, čeprav se sicer formalno sklicuje na 285. člen ZUP, ki nalaga opravo izvršbe na način in s takim sredstvom, ki sta za zavezanca najmilejša, pa se z njima vendarle doseže namen izvršbe. V zvezi s tem pa sodišče dodaja, da je že navedlo, da dovolitev izvršbe upravne odločbe ne predstavlja odločitve o tožnikovi obveznosti in da odločitve o tožnikovi obveznosti ne predstavlja niti odločitev v delu sklepa, v katerem je kot način izvršbe določena izvršba po drugih osebah; v sklepu gre le za odločitev o prisilni izvršitvi odločbe, po tem ko tožnik z odločbo naložene obveznosti ni izvršil prostovoljno sam. Kot je sodišče prav tako že navedlo, pa tudi ni ugotovilo posega s tem sklepom v tožnikov pravni položaj.

V upravnem sporu se (sicer) lahko izpodbijajo tudi sklepi, in to tisti, s katerimi je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan (drugi odstavek 5. člena ZUS-1). Vendar prvi izpodbijani sklep, s katerim se dovoljuje izvršba, ker tožnik kot zavezanec ni sam v roku izpolnil z izvršilnim naslovom naloženih obveznosti, tudi med take sklepe ne spada.

Glede na to prvi izpodbijani sklep ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu. Tako stališče, da sklepi o dovolitvi izvršbe upravne odločbe (po drugi osebi) niso ne akti iz 2. člena ZUS-1 (razen če bi bil v posameznem primeru ugotovljen poseg z aktom v tožnikov pravni položaj) in ne akti iz drugega odstavka 5. člena tega zakona, ustaljeno zastopa v svoji sodni praksi tudi Vrhovno sodišče (npr. sklepi I Up 54/2013 z dne 4. 4. 2013, I Up 55/2013 z dne 27. 3. 2013,  I Up 289/2008 z dne 18. 11. 2009, I Up 319/2011 z dne 14. 11. 2011, I Up 429/2012 z dne 13. 12. 2012 itd.).

Z drugim izpodbijanim sklepom pa je bilo odločeno, da se upravna izvršba, dovoljena s sklepom z dne 14. 5. 2012, ki je bil nadomeščen s sklepom z dne 22. 6. 2012, ne odloži. Tudi drugi izpodbijani sklep po mnenju sodišča ne predstavlja niti akta iz 2. člena ZUS-1 niti akta iz drugega odstavka 5. člena tega zakona, saj z njim ni bilo odločeno o tožnikovi obveznosti, niti o njegovi pravici (v 293. členu ZUP je odlog izvršbe predviden kot možnost organa in ne kot pravica zavezanca) ali pravni koristi, nanaša pa se tudi le na tek izvršilnega postopka. Enako stališče je ustaljeno zastopano v sodni praksi Vrhovnega sodišča, npr. sklepi I Up 83/2013 z dne 4. 7. 2013, I Up 289/2008 z dne  18. 11. 2009, I Up 99/2009 z dne 21. 10. 2009, I Up 100/2011 z dne 2. 3. 2011, X Ips 294/2010 z dne 25. 5. 2011 itd..

Ker izpodbijana sklepa nista akta, ki se lahko izpodbijata v upravnem sporu, je sodišče moralo tožbo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 kot nedovoljeno zavreči.

O stroških postopka je sodišče odločilo na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, kadar sodišče (med drugim) tožbo zavrže, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.