UPRS sodba I U 1851/2011
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2012-06-06

mag. Darinka Dekleva Marguč (preds.), dr. Boštjan Zalar (poroč.), mag. Damjan Gantar

javni socialno varstveni zavod - vpis v razvid za izvajanje posebnega programa vzgoje in izobraževanja - vpis v razvid za izvajanje prilagojenega programa za predšolske otroke - obrazložitev odločbe - načelo zaslišanja stranke

Šele v odgovoru na tožbo tožena stranka navaja konkretne člene iz ZOFVI. Tako opremljena obrazložitev otežuje možnost presoje njene zakonitosti v upravnem sporu, vendar pa je podan očiten razlog za ugoditev tožbe zaradi tega, ker tožena stranka tožnici ni dala možnosti, da se pred izdajo odločbe izreče o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločitev (1. odstavek 9. člena in 1. odstavek 138. člena ZUP). Tako je tožeča stranka šele v upravnem sporu, ki je namenjen preizkusu zakonitosti upravnega akta, ne pa upravnemu odločanju, dobila priložnost, da navaja določena dejstva in okoliščine, ki so po presoji sodišča pomembne za odločitev; to pomeni, da je podana bistvena kršitev določb postopka, zaradi česar je tudi dejansko stanje nepopolno ugotovljeno.

Tožbi se ugodi, izpodbijana odločba  Ministrstva za znanost, šolstvo, kulturo in šport št. 6033-189/2007/2 in 6033-314/2009/2 (0208) z dne 21. 9. 2011 se odpravi in se zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek.

1. Z izpodbijanim aktom je Ministrstvo za šolstvo in šport na podlagi 34. člena Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (ZOFVI, Uradni list RS, št. 16/07-uradno prečiščeno besedilo, 36/08, 58/09, 64/06 – popr., 65/09 – popr., 20/11) in drugega odstavka 12. člena Pravilnika o vodenju razvida izvajalcev javno veljavnih programov vzgoje in izobraževanja (Uradni list RS, št. 10/09), na predlog Centra C. odločilo, da se predlog Centra C. za vpis v razvid za izvajanje posebnega programa vzgoje in izobraževanja (Ur. l. RS, št. 102/05) in prilagojenega programa za predšolske otroke (Ur. l. RS, št. 98/06) zavrne. V obrazložitvi izpodbijanega akta je navedeno, da je direktorica Centra C. dne 25. 5. 2007 pri Ministrstvu za šolstvo in šport vložila predlog za vpis v razvid za izvajanje posebnega programa vzgoje in izobraževanja za otroke in mladostnike s posebnimi potrebami, nastanjene v Centru C. Istega dne je direktorica vložila še predlog za vpis v razvid za izvajanje prilagojenega programa za predšolske otroke (Ur. l. RS, št. 96/06) in priložila izjavo o zagotavljanju kadrovskih in materialnih pogojev za izvajanje tega programa. ZOFVI ureja pogoje za opravljanje ter določa način uporabljanja in financiranja vzgoje in izobraževanja na področjih od predšolske vzgoje do izobraževanja odraslih, med katerimi je tudi področje vzgoje in izobraževanja otrok, mladostnikov in mlajših polnoletnih oseb s posebnimi potrebami. Ministrstvo je ob pregledu dokumentacije ugotovilo, da je C. ustanovljen kot javni socialno varstveni zavod. Osnovna dejavnost zavoda je: - institucionalno varstvo in usposabljanje po posebnem zakonu, oskrba in vodenje otrok in mladostnikov z zmerno, težjo ali težko motnjo v duševnem in telesnem razvoju; - institucionalno varstvo za odrasle duševno in telesno prizadete osebe; - osebna pomoč in pomoč na domu družinam duševno in telesno prizadetih oseb. C. je registriran za opravljanje dejavnosti s področja zdravstva in socialnega varstva (Q/86), socialnega varstva z nastanitvijo (Q/87) in socialnega varstva brez nastanitve (Q/88) pa tudi za opravljanje dejavnosti na različnih drugih področjih (kmetijstva, predelovalne dejavnosti, oskrbe z električno energijo, plinom in paro, zbiranja in odvoza odpadkov, prometa, strežbe jedi in pijač...). V sestavi C. delujejo organizacijske enote: Center za usposabljanje in varstvo otrok in mladostnikov, Center za vodenje in varstvo ter zaposlitev pod posebnimi pogoji in Center za institucionalno varstvo odraslih oseb. Iz ustanovitvenih aktov ni razvidno katere programe izvaja C. oziroma, če sploh izvaja katerega od javno veljavnih programov na podlagi odločitve ministra, pristojnega za šolstvo, o razporeditvi teh programov na zavod. Ministrstvo ugotavlja, da C. ni ustanovljen kot javni vzgojno-izobraževalni zavod, da kot pretežno dejavnost ne izvaja javno veljavnih programov za predšolske otroke s posebnimi potrebami oziroma programe vzgoje in izobraževanja za otroke in mladostnike s posebnimi potrebami, da je osnovna dejavnost zavoda socialno varstvo z nastanitvijo in da minister, pristojen za šolstvo, na zavod ni razporedil v izvajanje enega od javno veljavnih programov. Ugotovi se, da C. ne izpolnjuje statusnih pogojev za izvajanje javno veljavnih programov za otroke in mladostnike s posebnimi potrebami, zato se predlog C. za vpis v razvid za izvajanje posebnega programa vzgoje in izobraževanja in prilagojenega programa za predšolske otroke zavrne.

2. V tožbi tožeča stranka pravi, da je C. pri Ministrstvu za šolstvo in šport dne 25. 5. 2007 vložila predlog za vpis v razvid izvajalcev za izvajanje posebnega programa vzgoje in izobraževanja. Predlogu so bili predloženi zahtevani podatki. Na navedeno vlogo Ministrstva za šolstvo in šport ni izdalo nobenega odgovora. C. je navedeno vlogo vložil iz razloga, da se uredijo tudi formalne zadeve na tem področju, saj izvaja posebni program vzgoje in izobraževanja že od svoje ustanovitve leta 1984. Navedeno dejstvo je podprto z dokazili, ki predstavljajo različne dopise predhodnikov današnjega Ministrstva za šolstvo in šport in ki ves čas potrjujejo izvajanje programov in do leta 1992 tudi njihovo financiranje s strani Ministrstva za šport. Dne 9. 11. 2009 je C. vložil nov zahtevek za vpis v razvid izvajalcev za izvajanje posebnega programa vzgoje in izobraževanja in k vlogi priložil tudi ustrezne priloge. Ker pa je v tem času prišlo tudi do večjega izdajanja odločb o usmerjanju v prilagojen program za predšolske otroke (odločbe izda Zavod RS za šolstvo na podlagi strokovnega mnenja komisije za usmerjanje) in napotitev v C., je C. istega dne (t.j. 9. 11. 2009) vložil tudi zahtevek za vpis v razvid izvajalcev za izvajanje prilagojenega programa za predšolske otroke. Ministrstvo za šolstvo in šport je dne 26. 9. 2012 izdalo odločbo št. 6033-189/2007/2 in 0633-314/2009/2 (0208), z dne 21. 9. 2011, s katero je odločilo, da se predlog C. za vpis v razvid za izvajanje posebnega programa vzgoje in izobraževanja (Ur. l. RS, št. 102/05) in prilagojenega programa za predšolske otroke (Ur. l. RS, št. 96/06), zavrne z obrazložitvijo, da je C. ustanovljen kot javni socialno varstveni zavod. Določilo 8. člena ZOFVI res  opredeljuje, da so vzgojno-izobraževalni zavodi zavodi, ki kot pretežno dejavnost izvajajo programe za predšolske otroke, javno veljavne izobraževalne programe, javno veljavne programe za predšolske otroke s posebnimi potrebami oziroma programe vzgoje in izobraževanja za otroke in mladostnike s posebnimi potrebami, vendar nikjer ni opredeljeno, kaj to pomeni pretežno. C. je s sklepom Vlade RS, št. 022-03/93-14/1-8, z dne 27. 5. 1993 (sklep o preoblikovanju Centra za usposabljanje in varstvo C. v javni socialno varstveni zavod), sklepom št. 022-03/93-14/3-8, z dne 26. 10. 1993 (sklep o spremembi sklepa o preoblikovanju Centra za usposabljanje in varstvo C. v javni socialno varstveni zavod) in sklepom št. 564-00/2003-1, z dne 23. 9. 2003 (sklep o spremembah in dopolnitvah sklepa o preoblikovanju Centra za usposabljanje in varstvo C. v javni socialno varstveni zavod), ustanovljen kot javni socialno varstveni zavod. Vendar pa Ministrstvo za šolstvo napačno ugotavlja, da iz ustanovitvenih aktov ni razvidno, katere dejavnosti opravlja, saj so te dejavnosti opredeljene v 3. členu Sklepa št. 564-00/2003-1, z dne 23. 9. 2003. Med drugim je navedeno tudi, da C. opravlja: dejavnost vrtcev in predšolsko izobraževanje, dejavnost zavodov za izobraževanje otrok z motnjami v razvoju ter drugo izobraževanje, izpopolnjevanje in usposabljanje. Javno veljavne izobraževalne programe sprejme minister, pristojen za šolstvo v sodelovanju s pristojnim strokovnim svetom. Posebni program vzgoje in izobraževanja sprejme Strokovni svet Republike Slovenije za splošno izobraževanje (četrti odstavek 15. člena ZOFVI). Izvajalce programov vzgoje in izobraževanja za otroke in mladostnike s posebnimi potrebami določi minister s sklepom o dodelitvi programa, ki vsebuje vse podatke, potrebne za vpis v razvid iz 34. člena ZOFVI, kot to določa drugi odstavek 16. člena ZOFVI. Pri tem je ministrstvo dolžno po uradni dolžnosti vpisati šole, navedene v drugem odstavku 16. člena, v razvid na podlagi sklepa o dodelitvi programa. Izvajalec se šteje za vpisanega v razvid z dnem izdaje sklepa o dodelitvi programa. Na tem mestu pa nastopi ključna težava. V C. je skupno vključenih 380 uporabnikov. Od tega jih je 177 vključenih v enega od obeh programov (171 v posebni program vzgoje ali izobraževanja, 6 pa prilagojen program za predšolske otroke). Tožeča stranka uveljavlja, da skoraj polovica uporabnikov obiskuje enega od javno veljavnih programov, ki jih določa ZOFVI in jih izvaja C. v skladu z Zakonom o usmerjanju otrok s posebnimi potrebami in predpisi, ki urejajo področje predšolske vzgoje in osnovnošolskega izobraževanja. Za izvajanje posebnega programa vzgoje in izobraževanja ter prilagojenega programa za predšolske otroke C. zaposluje 91,77 oseb (predvsem skupinske habilitatorje), ki morajo izpolnjevati izobrazbene pogoje, ki so določeni z zakonodajo s področja vzgoje in izobraževanja. ZOFVI med drugim določa, da lahko šola, ki izvaja javno veljavni izobraževalni program in vrtec, ki izvaja program za predšolske otroke, začneta z opravljanjem dejavnosti vzgoje in izobraževanja po vpisu v razvid, ki ga vodi ministrstvo, pristojno za predšolsko vzgojo oziroma šolstvo. V tožbi izpostavlja, da Zavod RS za šolstvo (ki spada pod okrilje Ministrstva za šolstvo) vseskozi izdaja odločbe o usmeritvi v posebni program vzgoje in izobraževanja oziroma prilagojen program za predšolske otroke v C. in se sprašuje, na kakšni podlagi sploh temeljijo te odločbe, ker glede na obstoječe člene ZOFVI te podlage ni. Jo pa najdemo za poseben program vzgoje in izobraževanja v doslej še veljavnem Zakonu o usmerjanju otrok s posebnimi potrebami (ZUOPP, Ur. l. RS, št. 54/00, 118/06, 52/10 – odl. US), ki predstavlja lex specialis. V tretjem odstavku 24. člena ZUOPP (odločba o usmeritvi prve stopnje in vsebina) pravi, da se ob usmeritvi otroka s posebnimi potrebami v poseben program vzgoje in izobraževanja, ki ga izvaja socialno-varstveni zavod, izda odločbo o usmeritvi v soglasju s pristojnim centrom za socialno delo. Novi Zakon o usmerjanju otrok s posebnimi potrebami (Ur. l. RS, št. 58/11), ki bo začel veljati 1. 9. 2012, pa javne socialno varstvene zavode navaja tudi kot izvajalce v svojem tretjem (prilagojen program za predšolske otroke) in petem odstavku (posebni program vzgoje in izobraževanja) 18. člena. C. v tožbi ugotavlja:

- da Ministrstvo za šolstvo pri svoji odločitvi ni upoštevalo dejstva, ki ga določa tretji odstavek 24. člena Zakona o usmerjanju otrok s posebnimi potrebami, ki predstavlja lex specialis nasproti ZOFVI, in sicer, da so javni socialno varstveni zavodi tudi izvajalci posebnega programa vzgoje in izobraževanja;

- da je izvajanje tovrstne dejavnosti navedeno tudi v sklepu o preoblikovanju Centra za usosabljanje in varstvo C. v javni socialno varstveni zavod (sprememba sklepa št. 564-00/2003-1 z dne 23. september 2003);

- in da gre pri izvajanju posebnega programa vzgoje in izobraževanja in prilagojenega programa za predšolske otroke za precej velik % dejavnosti, ki jih izvaja C. (46,50 %), saj je v omenjena programa vključeno 177 otrok in mladostnikov;

- da je otrokom in mladostnikom, v kolikor ne obiskujejo javno veljavnih programov, saj naj bi ga izvajala pravna oseba, ki ne izpolnjuje pogojev za vpis v razvid izvajalcev navedenih programov, kršena njihova pravica do ustrezne obvezne osnovnošolske izobrazbe, pri čemer je država dolžna ustvariti možnosti za njihovo pridobitev (57. člen Ustave RS). Predlaga odpravo odločbe.

3. V odgovoru na tožbo se tožena stranka sklicuje na 16. člen ZOFVI. Tožena stranka vodi razvid izvajalcev javno veljavnih programov vzgoje in izobraževanja od leta 1983 in iz razvida izhaja, da tožeča stranka nikoli ni bila vpisana v razvid za izvajanje nobenega javno veljavnega programa. Pogoje, ki jih mora izpolnjevati javni zavod, da ga lahko štejemo kot zavod s področja vzgoje in izobraževanja, tako v celoti določa ZOFVI, zato je tudi napačna navedba tožeče stranke, da je Zakon o usmerjanju otrok s posebnimi potrebami (ZUOPP) v predmetni zadevi lex specialis glede na ZOFVI. ZUOPP ni in ne more biti specialni predpis glede vprašanja, ki je bistveno za razrešitev predmetnega upravnega spora - namreč, ali tožeča stranka izpolnjuje pogoje za vpis v razvid izvajalcev javno veljavnih programov vzgoje in izobraževanja. ZUOPP opredeljuje postopek usmerjanja otrok ter način in oblike izvajanja vzgoje in izobraževanja otrok s posebnimi potrebami, statusna vprašanja oziroma organiziranje področja vzgoje in izobraževanja v celoti, kamor sodi tudi vpis v razvid izvajalcev, pa ureja izključno ZOFVI. Sklicuje se tudi na 8. člen ZOFVI. Tožeča stranka ima na primer med dejavnostmi opredeljene še konjerejo, rejo drobnice, prašičerejo in rejo perutnine ter še 16 drugih dejavnosti s področja kmetijstva, gozdarstva in ribištva, poleg tega je v ustanovitvenem aktu določenih 8 dejavnosti s področja trgovine, 6 dejavnosti s področja strežbe jedi in pijač ter mnogo drugih dejavnosti, vendar njegova osnovna dejavnost ni kmetijstvo, trgovina, gostinstvo in podobno, ampak izvajanje dejavnosti institucionalnega varstva otrok in mladoletnikov z zmerno, težjo ali težko motnjo v duševnem in telesnem razvoju; institucionalno varstvo za odrasle duševno in telesno prizadete osebe; osebna pomoč in pomoč na domu družinam duševno in telesno prizadetih oseb; zdravstveno nego in zdravstveno rehabilitacijo; drugo osnovno zdravstveno in specialistično konziliarno dejavnost skladno z naravo dejavnosti zavoda in z mrežo javne zdravstvene službe; odločanje o namestitvi, premestitvi in odpustu z zavoda; gospodarsko dejavnost, ki je namenjena višji kvaliteti življenja in varstva oskrbovancev, zaradi česar je bila tožeča stranka sploh ustanovljena (3. člen Sklepa o preoblikovanju Centra za usposabljanje in varstvo C. v javni socialno varstveni zavod; v nadaljevanju: Sklep o preoblikovanju). Iz tožbenih navajanj izhaja, da za tožnika predstavlja izvajanje posebnih programov vzgoje in izobraževanja manj kot polovico dejavnosti. Tožnik tako ne izpolnjuje osnovnega pogoja za vpis v razvid iz 8. člena ZOFVI - da so vzgojno-izobraževalni zavodi po tem zakonu tisti zavodi, ki kot pretežno dejavnost izvajajo programe za predšolske otroke, javno veljavne izobraževalne programe, javno veljavne vzgojne programe domov za učence in dijaških domov in javno veljavne programe za predšolske otroke s posebnimi potrebami oziroma programe vzgoje in izobraževanja za otroke in mladostnike s posebnimi potrebami. Merila za ugotavljanje pretežnosti zakon ne definira, vendar je splošno znano in edino logično, da je pretežno lahko samo več kot polovico. Za presojo statusa je zato odločilna primarna dejavnost, zaradi izvajanja katere je bil zavod ustanovljen. Tožeča stranka je bila ustanovljena kot zavod s področja socialnega varstva, poleg tega pa ne izvaja dejavnosti vzgoje in izobraževanja kot glavno dejavnost, saj jo po lastnih navedbah opravlja v manj kot polovičnem deležu, kar pomeni, da ne gre za primarno dejavnost tožeče stranke, temveč izobraževanje izvaja zgolj kot dopolnilno dejavnost.

5. Tožeča stranka je podala predlog za vpis v razvid šol in vrtcev, ki izvajajo javno veljavne izobraževalne programe oziroma programe za predšolske otroke. Po določilu 1. odstavka 34. člena ZOFVI je vpis v ta razvid pogoj za opravljanje dejavnosti vzgoje in izobraževanja. Odločitev o zavrnitvi predloga za vpis v razvid torej posega v pravico tožeče stranke, ki je javni zavod, da enakopravno z drugimi institucijami, ki izpolnjujejo posebne pogoje po ZOFVI izvajajo dejavnost izobraževanja in vzgoje, izvaja svobodno nepodjetniško pobudo na omenjenem področju, ki je zakonska pravica iz 8.,16. in 34. člena ZOFVI v povezavi z določilom 2. odstavka 52. člena Ustave, ki otrokom z motnjami v telesnem in duševnem razvoju daje pravico do izobraževanja in usposabljanja za dejavno življenje v družbi in 2. odstavkom 14. člena Ustave, ki prepoveduje diskriminacijo tudi med javnimi zavodi, če za to ne obstoji objektivna in upravičena podlaga. Zato je izpodbijani akt, javnopravni, enostranski, oblastveni, posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici tožeče stranke v smislu 2. odstavka 2. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1, Uradni list RS, št. 105/2006, 62/2010), ki je lahko stranka v postopku izdaje akta, saj Upravno sodišče lahko odloča tudi o sporih med državnimi organi in nosilci javnih pooblastil (3. odstavek 7. člena ZUS-1), kadar z ustavo in zakonom ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Na tej podlagi je sodišče tožbo vzelo v obravnavo.

6. Po določilu 4. točke 214. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) mora obrazložitev upravne odločbe obsegati med drugim tudi navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba. Izpodbijani akt ima pravne določbe navedene le v uvodu akta, v obrazložitvi odločbe pa ni navedeno nobeno konkretno pravno določilo, razen 213. člen ZUP, ki se nanaša na odločitev o stroških postopka, oziroma sodišče iz obrazložitve izpodbijanega akta vidi le, da je tožena stranka pravno podlago za odločitev črpala iz ZOFVI. Šele v odgovoru na tožbo tožena stranka navaja konkretne člene iz ZOFVI. Tako opremljena obrazložitev otežuje možnost presoje njene zakonitosti v upravnem sporu, vendar pa je podan očiten razlog za ugoditev tožbe zaradi tega, ker tožena stranka tožnici ni dala možnosti, da se pred izdajo odločbe izreče o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločitev (1. odstavek 9. člena in 1. odstavek 138. člena ZUP). Tako je tožeča stranka šele v upravnem sporu, ki je namenjen preizkusu zakonitosti upravnega akta, ne pa upravnemu odločanju, dobila priložnost, da navaja določena dejstva in okoliščine, ki so po presoji sodišča pomembne za odločitev; to pomeni, da je podana bistvena kršitev določb postopka iz 3. točke 2. odstavka 237. člena ZUP v zvezi z 3. odstavkom 27. člena ZUS-1, zaradi česar je posledično tudi dejansko stanje nepopolno ugotovljeno. Na tej podlagi je sodišče tožbi ugodilo, izpodbijani akt odpravilo in zadevo vrnilo toženi s stranki v ponoven postopek (3. točka 1. odstavka 64. člena ZUS-1). Tožena stranka mora izdati nov upravni akt v 30 dneh od prejema sodbe, pri tem pa je vezana na pravna stališča sodišča, ki zadevajo postopek (4. odstavek 64. člena ZUS-1), kar pomeni, da mora tožena stranka v ugotovitveni postopek vključiti tudi argumente in dejstva, ki jih navaja tožeča stranka v tožbi.

ZOFVI člen 34. ZUP člen 9, 9/1, 138, 138/1, 214, 214/1, 214/1-4.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.