UPRS sodba I U 1170/2012
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2013-04-23

Alenka Praprotnik (preds.), Bogdana Bradač (poroč.),

sofinanciranje iz javnih sredstev - javni razpis - razpisna merila - načelo enakosti - industrijska raziskava - eksperimentalni razvoj - za odločanje pristojen organ

Izpodbijani sklep je bil izdan v okviru pogojev javnega razpisa. Ne glede na vsebino ocenjevalnega lista in strokovno mnenje vodje pravne službe je odločitev sprejeta in sklep izdan s strani za to pristojnega organa.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Z izpodbijanim sklepom št. 21/2012-(1/2009) z dne 13. 4. 201 je Javna agencija Republike Slovenije za podjetništvo in tuje investicije (v nadaljevanju prvostopenjski organ oziroma Agencija) odločila, da se vloga tožeče stranke za sofinanciranje na Javnem razpisu za sofinanciranje stroškov projektnih interdisciplinarnih skupin (v nadaljnjem besedilu Javni razpis) z naslovom „A.“, zavrne. V obrazložitvi sklepa je navedeno, da je Agencija v Uradnem listu RS št. 33/2009 z dne 30. 4. 2009 objavila javni razpis za pridobitev sredstev Evropskega socialnega sklada. Pri odpiranju vlog 30. 11. 2009 je bilo ugotovljeno, da je vloga tožeče stranke pravočasna in formalno popolna, ob preverjanju vsebinske ustreznosti vloge in pogojev za kandidiranje pa, da ti pogoji niso izpolnjeni, in sicer tožeča stranka ni smiselno uporabljala definicij industrijskih raziskav in eksperimentalnega razvoja. S sklepom št. 5/2010-(1/2009) z dne 27. 1. 2010 je bila vloga zavrnjena. Nato je bila zavrnjena tudi pritožba zoper prvostopenjski sklep, to sodišče pa je s sodbo št. I U 638/2010 z dne 21. 2. 2012 tožbi ugodilo in zadevo vrnilo v ponovno odločanje.

Skladno z napotilom sodišča prvostopenjski organ glede odločitve navaja, da je bilo pri preverjanju pogojev za kandidiranje in skladnosti vloge s predmetom in namenom javnega razpisa ugotovljeno, da vloga tožnika ni vsebinsko ustrezna. Prijavitelj namreč ni upošteval in uporabljal smiselno definicije industrijskih raziskav, navedene v točki 1.7 Navodil za prijavitelje razpisne dokumentacije. Ker nekaterih aktivnosti tožnika iz vloge ni mogoče uvrstiti med industrijske raziskave, saj ne pomenijo raziskovanja ali kritične preiskave, temveč gre za aktivnost v okviru eksperimentalnega razvoja ali po vsebini za takšne aktivnosti, ki niso predmet sofinanciranja po tem javnem razpisu, se posledično stroškov nekaterih aktivnosti navedenih v vlogi, ne more šteti med upravičene stroške industrijskih raziskav in tako pri le-teh ne more biti upravičen do 50 % sofinanciranja. Tožnik je v vlogi v razdelku "Načrtovane raziskovalno razvojne dejavnosti" v obrazcu št. A "Dispozicija projekta“ opredelil, da bo svoje aktivnosti izvedel izključno kot industrijske raziskave (tudi v obrazcu št. 7 „Finančni načrt"), saj je v obrazcu v koloni „% sofinanciranja“ povsod navedel 50 %. Ker pa je v javnem razpisu (prvi stavek prvega odstavka 3. poglavja) določeno, da je predmet javnega razpisa sofinanciranje le upravičenih stroškov delovanja interdisciplinarne skupine, vseh stroškov, ki jih prijavitelj navaja, ni mogoče sofinancirati v višini 50 %. Še posebej glede na določbo javnega razpisa 9.2 "Višina sofinanciranja upravičenih stroškov“, po kateri se samo stroški industrijskih raziskav lahko sofinancirajo v višini 50 %.

V nadaljevanju je na podlagi presoje vsebine aktivnosti, ki jih je tožnik  navedel v vlogi v posameznih obrazcih (obrazec št. 4 "Dispozicija projekta“ v točki „Načrt izvedbe prijavljenega projekta", obrazec št. 5 „Akcijski načrt izvajanja aktivnosti“) ter na podlagi presoje ostalih navedb o projektu ter z upoštevanjem definicije industrijskih raziskav iz točke 1.7 razpisne dokumentacije ugotavlja, da vse aktivnosti ne morejo biti uvrščene med aktivnosti, ki sodijo v industrijske raziskave, kar tudi podrobno obrazloži. Ker gre za vsebinsko neustrezno umestitev posameznih aktivnosti projekta v definicijo industrijskih raziskav, tožnikov projekt ni upravičen do 50 % sofinanciranja stroškov aktivnosti in se zato vloga zavrne.

Tožeča stranka je zoper navedeni sklep vložila pritožbo, ki jo je Ministrstvo za gospodarski razvoj in tehnologijo (v nadaljevanju drugostopenjski organ) z odločbo št. 4301-5/2009-783 z dne 15. 5. 2012 zavrnilo. V obrazložitvi odločbe drugostopenjski organ najprej povzame potek postopka in pritožbene navedbe. Glede pritožbenega ugovora v zvezi z izrazi „industrijske raziskave in eksperimentalni razvoj“ poudari, da so izrazi opredeljeni v pravnih podlagah javnega razpisa, ki jih navaja. Dodaja, da so bili ti tudi osnova za pripravo razpisa ter za odločanje v konkretnih postopkih. Skladno s pravnimi podlagami so izrazi opredeljeni tudi v javnem razpisu v točki 1.7 Industrijske raziskave in eksperimentalni razvoj Navodil za prijavitelje, ki je sestavni del razpisne dokumentacije.

Glede ugovora po katerem je za tožnika sporno, ali je izdelavo prototipa, testiranje in realizacijo portala sploh lahko šteti kot industrijsko raziskavo pojasni, da po vpogledu v obrazec 7 vseh v tožnikovi vlogi navedenih prijaviteljev ugotavlja, da so prijavitelji izdelavo prototipa, testiranje in realizacijo portala upoštevali kot dejavnost eksperimentalnega razvoja. To posredno ugotavlja tudi iz določenega odstotka predvidene subvencije (v višini 25 %), kar je vsak prijavitelj, če je to aktivnost opravljal, opredelil v shemi finančnega načrta. Pri vseh v tožnikovi vlogi naštetih prijaviteljih pa gre za aktivnosti izdelave prototipa in testiranje, ki jih je šteti za industrijske raziskave. V Uredbi komisije (ES) št. 800/2008 je namreč določeno, da je pri industrijskih raziskavah prototip izključen. Zato se ne strinja z navedbo, da je prvostopenjski organ pri različnih prijaviteljih za enakovrstne dejavnosti ugotovil, da gre za industrijski razvoj. Zmotna je tudi navedba, da gre pri vseh v pritožbi omenjenih prijaviteljih za vsebinsko povsem enake dejavnosti. Zlasti iz vlog upravičencev B. d.o.o. ter C. d.o.o. je razvidno, da v vlogi ni nikjer omenjeno testiranje in razvoj prototipa. Vlagatelj D. d.o.o., ki je v svoji vlogi predvidel obe obliki izvajanja raziskav (industrijske raziskave in eksperimentalni razvoj), pa jasno razlikuje oba tipa raziskav in navaja, da bo izvajanje aktivnosti „testiranja in razvoja prototipa“ izvajal kot eksperimentalni razvoj in temu sledi s finančnim načrtom (obrazec št. 7 s predvideno subvencijo v višini 25 % upravičenih stroškov).

Glede navedbe, da je tožnikova prijava popolnoma enakovredna prijavam v pritožbi navedenih prijaviteljev ter da iz listin ni mogoče ugotoviti nobenih razlik med dejavnostmi v primerjavi s tožnikom poudari, da so ti prijavitelji v vlogah sledili javnemu razpisu in za upravičene stroške eksperimentalnega razvoja predvideli 25 % sofinanciranje. Prav tako so jasno ločevali med izvajanjem obeh tipov raziskovalnih dejavnosti (industrijske raziskave in eksperimentalni razvoj). Razlike so vidne tudi v obrazcu št. 7, saj štirje od naštetih upravičencev navajajo, da bodo izvajali tako industrijske raziskave (sofinanciranje po stopnji 50 %) kot tudi eksperimentalni razvoj (sofinanciran po stopnji 25 %), česar tožnik v svoji vlogi ne navaja. V primeru vloge na razpis gre za individualno obravnavo vloge posameznega prijavitelja s postavljenimi kriteriji za razmejitev aktivnosti eksperimentalnega razvoja in industrijskih raziskav. Tako se ustvari celotna slika o projektu, ter na osnovi te predstave presodi pravilnost umestitve posameznih aktivnosti v razmejitveno definicijo industrijskih raziskav in eksperimentalnega razvoja ter z njo povezano skladnost določitve višine sofinanciranja.

Nato navaja, da gre pri sklepu o izbiri ali zavrnitvi vloge na javni razpis za individualni pravni akt in zato vsebina ne more biti ocena vlog vseh prijaviteljev in primerjava izbranih in zavrnjenih vlog. Izpodbijani sklep je kompleksna vsebinska presoja projekta tožnika, ki se je presojal na podlagi kriterijev, ki so bili enaki za vse prijavitelje in zavrača trditev, da organ prve stopnje ni upošteval navodil sodišča in da je odločitev organa prve stopnje v tem delu ostala neobrazložena.

Glede kršitev postopka, ki jih uveljavljal tožnik pojasni, da je pravno mnenje pripravila vodja pravne službe prvostopenjskega organa, na katero se je za pomoč glede vprašanj, kako s pravnega vidika upoštevati napotke sodbe Upravnega sodišča, obrnil namestnik predsednika komisije. Komisija je nato glede na napotilo sodišča sklep dodatno obrazložila, vendar to ni moglo vplivati na vsebino odločitve ali biti podlaga za odločanje njenih članov. Skladno s Pravilnikom o postopkih za izvrševanje proračuna RS je vsebina obrazložitve sklepa v pristojnosti predstojnika. Organ prve stopnje ni razpisal obravnave v skladu z ZUP, saj je pravna podlaga javnega razpisa Pravilnik o postopkih za izvrševanje proračuna RS, ki obravnave ne predpisuje. Zavrne tudi ostale pritožbene ugovore (zakaj popravljenega ocenjevalnega zapisnika niso podpisali vsi člani komisije, zakaj je E.E. popravila kontrolni list, zakaj je prvi kontrolni list neveljaven in kako se je ugotavljal delež industrijskih raziskav in delež eksperimentalnega razvoja pri prijaviteljih, ki so dobili veliko večino sofinanciranja). Ugotavlja, da so člani komisije sprejeli odločitev, kot izhaja iz kontrolnega obrazca z dne 12. 1. 2010, in sicer, da vloga tožnika ne ustreza vsem kriterijem razpisa. To izhaja tudi iz Zapisnika o preverjanju pogojev in vsebinski ustreznosti vlog na rok za prejem vlog, ki so ga podpisali vsi prisotni člani komisije in kjer je v Prilogi 3 „Seznam vlog za katere je bilo ugotovljeno, da ne izpolnjujejo vseh pogojev in/ali niso vsebinsko ustrezne in se zavrnejo“ pod Pogoji za kandidiranje in vsebinska ustreznost - Razlogi za zavrnitev vlog, navedeno “NE, Prijavitelj v Obrazcu št. 5 Akcijski načrt ne uporablja smiselno definicij industrijskih raziskav in eksperimentalnega razvoja, kot sta navedeni v točki 1.7 razpisne dokumentacije z naslovom industrijske raziskave in eksperimentalni razvoj“. Iz tega zapisnika je tudi razvidno, da je bila ena članica pri preverjanju pogojev in vsebinski ustreznosti vlog odsotna, zato tudi ni mogla podpisati kontrolnega lista. Sklicuje se na Navodila Agencije z dne 2. 12. 2008, ki v 16. členu določajo, da strokovna komisija sklepa veljavno, če je na seji navzoča večina članov strokovne komisije. Zaradi vsega navedenega v postopku preverjanja pogojev in vsebinski ustreznosti vlog ni bilo napak. Dodaja še, da vsebina sklepa ne more biti primerjava rezultatov ocenjevanja tožnikove vloge in ocene drugih vlagateljev, tako tistih, ki so dobili sredstva za sofinanciranje na podlagi industrijskih raziskav oz. eksperimentalnega razvoja, kot tudi tistih, ki jim sredstva za sofinanciranje niso bila dodeljena.

Tožnik se z odločitvijo ne strinja in jo izpodbija s tožbo iz vseh razlogov po 27. členu Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Sodišču predlaga, da v zadevi odloči v sporu polne jurisdikcije. Uveljavlja tudi povračilo stroškov postopka (odvetniških stroškov in sodnih taks). Kot bistveno izpostavi vprašanje o tem, ali projekt tožeče stranke predstavlja industrijske raziskave v smislu točke 1.7 razpisne dokumentacij, za katere je predvideno 50 % sofinanciranje, ali gre za za projekte, ki pomenijo eksperimentalni razvoj, za katere je predvideno le 25 % sofinanciranje. Meni tudi, da tožena stranka napotila sodišča, naj poda obrazložitev, ki bo ustrezala zahtevam sodbe, ni izpolnila. Tožena stranka tudi ni sledila navedbi sodbe, da je potrebno v zadevah upravnega odločanja o sofinanciranju iz javnih sredstev na podlagi javnega razpisa izvajati načelo enakega obravnavanja še posebej strogo, saj je v primerih drugih udeležencev javnega razpisa pojem industrijskih raziskav razumel drugače kot pri tožeči stranki.

Nadalje meni, da je bil postopek odločanja na prvi stopnji nezakonit. V prvostopenjskem spisu je namreč „pravno mnenje“, ki ga je vodja pravne službe prvostopenjskega organa poslala predsedniku komisije, v njem pa je navedeno, da je v ponovljenem postopku potrebno izdati sklep, ki bo v obrazložitvi jasno navajal razloge, zaradi katerih prvostopenjski organ zavrača vlogo prijavitelja. Meni, da gre pri tem za navodilo glede odločitve in to pojasnjuje.

Ocenjuje, da je bil tudi postopek odločanja organa druge stopnje nezakonit, saj je ta odločal na podlagi informacij, za katere ni jasno, od kod jih je dobil. Drugostopenjski organ se opredeljuje do vlog nekaterih vlagateljev (F. d.o.o., G. d.o.o., C. d.o.o., H. d.o.o., B. d.o.o., D. d.o.o., I. d.o.o., J. d.o.o., K. d.o.o,) čeprav teh vlog sploh ne pozna. Meni tudi, da je tožena stranka glede opredelitve izrazov „industrijske raziskave“ in „eksperimentalni razvoj“ našla novo definicijo industrijskih raziskav in eksperimentalnega razvoja, ki jo prvič navaja v drugostopenjski odločbi v ponovljenem postopku. V njej se namreč sklicuje na pravni vir EU (Uredba Komisije (ES) št. 800/2008 in drugi pravni viri) in meni, da organ prve stopnje pri svojem (prvem in edinem) odločanju nikakor ni upošteval teh definicij.

Tožnik nato povzema navedbe iz obrazložitve sodbe I U 638/2010-21 in meni, da v ponovljenem postopku napotki sodišča niso bili upoštevani ter se podrobno opredeljuje do prijav drugih vlagateljev na razpis, ki jih je navedel drugostopenjski organ. Meni, da iz listin, ki so v spisu, ni mogoče ugotoviti nobenih razlik med dejavnostmi omenjenih devetih prijaviteljev in tožnika. Predvsem pa te razlike niso nikjer obrazložene. Ker gre za vsebinsko povsem enake dejavnosti, bi jih moral organ prve stopnje tudi enako ovrednotiti. Ker ni opore za drugačno sklepanje, je razlikovanje arbitrarno.

V nadaljevanju se podrobneje izjasni glede prijav nekaterih navedenih prijaviteljev in meni, da je bil tožnik nepravično izvzet iz podelitve evropskih sredstev razpisa. Poudari še, da projekt tožeče stranke ne spada med dejavnosti eksperimentalnega razvoja. Opozarja na to, da pri razdeljevanju evropskih sredstev pri različnih državnih organih prihaja do korupcije, v smislu, da državni organi oziroma organizacije favorizirajo določene prijavitelje in da so postopki netransparentni. Sodišču predlaga naj tožbi ugodi in odpravi izpodbijani sklep, ter v zadevi odloči samo, toženi stranki pa naloži plačilo stroškov postopka.

Tožena stranka se v odgovoru na tožbo sklicuje na navedbe in pojasnila, dana v predhodnem postopku. Sodišču predlaga naj tožbo zavrne.

Sodišče je v zadevi odločalo brez glavne obravnave, ker pravno relevantna dejstva, pomembna za odločitev v zadevi, med strankama niso sporna (prvi odstavek 59. člena ZUS-1).

Predmet presoje v obravnavani zadevi je pravilnost in zakonitost sklepa, izdanega v ponovljenem postopku po zaključenem postopku javnega razpisa, na katerem je bila vloga tožnika, s katero se je prijavil na Javni razpis za sofinanciranje stroškov projektnih interdisciplinarnih skupin, zavrnjena.

Po presoji sodišča je pravilna ugotovitev prvostopenjskega organa, da vloga tožeče stranke, s katero je kandidirala na navedenem javnem razpisu z vlogo z  naslovom „A.“, glede na vsebinsko ustreznost vloge in pogojev za kandidiranje, ne izpolnjuje pogojev in je posledično odločitev, da se vloga zavrne, pravilna.

Enako kot v sodbi št. I U 638/2010-21 sodišče tudi sedaj poudarja, da je postopek javnega razpisa za sofinanciranje iz javnih sredstev poseben postopek, v katerem je ključnega pomena, da so vsi, ki so se na razpis prijavili, enako obravnavani in da se onemogoči vsaka arbitrarnost pri odločanju. Vsem prijaviteljem mora biti zagotovljena pravica, da pod enakimi pogoji sodelujejo na javnem razpisu in se potegujejo za dodelitev (dela) razpoložljivih sredstev. Sama prijava na razpis pa še ne pomeni, da bo prijavitelj s svojo vlogo tudi uspel in sredstva pridobil. Na strani prijavitelja je, da utemelji izpolnjevanje zahtevanih pogojev skladno z razpisno dokumentacijo, njegov uspeh na razpisu pa je nato odvisen od več dejavnikov. Narava odločanja pri kandidiranju vlagateljev na javnih razpisih pa je v pretežni meri strokovno-tehnična in je zato praviloma za preverjanje, ali prispele popolne vloge izpolnjujejo vse razpisne pogoje, za ocenjevanje popolnih vlog, ki izpolnjujejo vse vstopne pogoje razpisa ter za razvrstitev projektov glede na prejeto oceno, zadolžena posebna strokovna komisija. Tako je bilo tudi v tem primeru, ko javni razpis med drugim temelji na določbah Uredbe o izvajanju postopkov pri porabi sredstev evropske kohezijske politike v programskem obdobju 2007-2013 (v nadaljevanju Uredba, 14. člen) ter Pravilnika o postopkih za izvrševanje proračuna Republike Slovenije (218. člen).

Na podlagi predloga komisije za odpiranje in ocenitev prispelih vlog (v nadaljevanju komisija) je odločitev o izboru upravičencev sprejel predstojnik, to je direktor Agencije. Ta je v ponovljenem postopku izdal v tem sporu izpodbijani sklep, ki je bil izdan v okviru pogojev Javnega razpisa in je po presoji sodišča obrazložen v taki meri, da zadosti kriterijem iz 214. člena ZUP. Sodišče še pripominja, da gre v postopku javnega razpisa za javnopravno stvar, ne pa za odločanje o pravici tožeče stranke in se zato določbe ZUP uporabljajo le smiselno. Ključnega pomena je, da so vsi, ki so se na razpis prijavili, tudi enako obravnavani. Vsem prijavljenim na razpis je namreč zagotovljena pravica, da pod enakimi pogoji sodelujejo v postopku javnega razpisa in se potegujejo za dodelitev dela razpoložljivih sredstev, skladno s pogoji razpisa. Sodišče zato tožbene ugovore zavrača kot neutemeljene, saj na drugačno odločitev sodišča ne morejo vplivati. Izpodbijani sklep je bil izdan v okviru pogojev Javnega razpisa. Sodišče zavrača tudi ugovore v zvezi s kršitvijo postopka. Ne glede na vsebino ocenjevalnega lista in strokovno mnenje vodje pravne službe je namreč odločitev sprejeta in sklep izdan s strani za to pristojnega organa. Zavrača tudi ugovor, da je definicija industrijskih raziskav in eksperimentalnega razvoja, ki naj bi bila dana s sklicevanjem na pravni vir EU - Uredba Komisije (ES) št. 800/2008 in druge pravne vire, prvič dana šele v drugostopenjski odločb. Citirana Uredba je namreč navedena tako v preambuli izpodbijanega sklepa, kot tudi med podlagami javnega razpisa.

Glede na obširne tožbene navedbe sodišče ob že navedenem še poudarja, da gre pri sodnem varstvu v zadevah sofinanciranja iz javnih sredstev na podlagi javnega razpisa za specifičen tip upravnega spora, kjer se mora slediti spoštovanju in upoštevanju načela enakih možnosti vlagateljev, da konkurirajo za pridobitev (dela) javnih sredstev. Presoja zakonitosti dodeljevanja finančnih sredstev v upravnem sporu je glede materialno - pravnih in procesnih vprašanj stroga, pri strokovno - tehničnih vprašanjih pa zadržana v tem smislu, da se sodišče ne spušča v presojo, ali gre za bolj ali manj upravičeno oziroma primerno odločitev. Presojo glede dejanskih vprašanj sodišče opravi preko presoje spoštovanja pravil postopka o celovitosti, zadostni natančnosti in logičnosti utemeljitve ključnih dejanskih razlogov. Ob tem je bila v tem primeru v ponovljenem postopku dana dodatna obrazložitev, ki po presoji sodišča pojasnjuje odločitev v zadostni meri.

Sodišče pa ob tem pripominja, da je ocenjevanje vlog v javnem razpisu v izključni pristojnosti ocenjevalne komisije in da tožena stranka nima pristojnosti, da posega v njeno strokovno mnenje. Njena naloga je le, da presodi, ali je ocenjevalna komisija svojo oceno ustrezno utemeljila, ali je pri tem upoštevala vsa ključna dejstva in dokaze, kot jih določa razpis in, ali je obravnavala vlogo ob upoštevanju razpisnih meril ter po predpisanem postopku. Pri ocenjevanju vlog gre namreč za strokovno opravilo (lex artis). V te ocene sodišče ne sme posegati in zato ne morejo biti predmet upravnega spora. Kot je že navedeno, mora biti sodni nadzor glede tega zadržan, saj tu ne gre za pravno, ampak za strokovno vprašanje. Sodišče tudi pritrjuje stališču, da gre pri vlogi, prispeli na javni razpis, za individualno obravnavo vloge vsakega prijavitelja glede na postavljene kriterije za razmejitev aktivnosti eksperimentalnega razvoja in industrijskih raziskav. Pri taki obravnavi se ustvari celotna slika o projektu ter se na tej podlagi presodi pravilnost umestitve posameznih aktivnosti v razmejitveno definicijo industrijskih raziskav in eksperimentalnega razvoja ter z njo povezano skladnost določitve višine sofinanciranja.

Predlogu za odločanje v sporu polne jurisdikcije sodišče ni sledilo, ker niso izpolnjeni pogoji iz 65. člena ZUS-1.

Glede na navedeno sodišče ugotavlja, da je bilo dejansko stanje ob izdaji sklepa pravilno ugotovljeno, izpodbijani sklep je pravilen in na zakonu utemeljen, kršitev zakona, na katere pazi po uradni dolžnosti, pa sodišče ni našlo. Zato je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

Odločitev o stroških temelji na 4. odstavku 25. člena ZUS-1.

Uredba o izvajanju postopkov pri porabi sredstev evropske

kohezijske politike v programskem obdobju 2007 - 2013 člen

Pravilnik o postopkih za izvrševanje proračuna Republike

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.