UPRS sodba I U 1306/2012
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2013-03-22

prirejanje iger na srečo - oblikovanje varnostnih rezerv - menica - zahteva za izdajo ugotovitvene odločbe - upravna zadeva

V ZUP ni določbe, na podlagi katere bi bilo mogoče sklepati, da lahko upravni organi izdajajo tudi odločbe, s katerimi bi odločali samo o spornih dejanskih ali pravnih vprašanjih.

O pravici, obveznosti ali pravni koristi se odloča z odločbo, izdano v postopku o prekršku. Sodišče bo pri odločanju o zahtevi za sodno varstvo, vloženi zoper odločbo o prekršku, presojalo pravilnost pravnih stališč in s tem tudi pravilnost uporabe določb 59. člena ZIS, ki se nanašajo na oblikovanje obveznih varnostnih rezerv tožeče stranke.

II. Vsaka stranka nosi svoje stroške postopka.

Z izpodbijanim sklepom je prvostopni organ predlog tožeče stranke z dne 4. 4. 2012 za izdajo ugotovitvene odločbe zavrgel.

Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa sledi, da je tožeča stranka na podlagi 2. točke prvega odstavka 144. člena ZUP vložila predlog za izdajo ugotovitvene odločbe, s katero naj se na podlagi drugega odstavka 127. člena ZUP ugotovi oziroma odloči, da je pogoj oblikovanja obveznih varnostnih rezerv iz prvega odstavka 59. člena Zakona o igrah na srečo (v nadaljevanju ZIS) izpolnjen, če ima koncesionar v ta namen pridobljeno menico, ki omogoča njeno pretvorbo v gotovino, in da je koncesionar v obdobju, ko je razpolagal z bianco menico in meničnim pooblastilom izdajatelja družbe A. d.o.o., izpolnjeval zahtevo iz prvega in drugega odstavka 59. člena ZIS po oblikovanju obveznih varnostnih rezerv v predpisani višini. Po navedbah tožeče stranke kot vlagatelja zahteve ji je nadzorni organ izdal le odločbo o prekršku ne pa tudi vsebinske odločbe o primernosti zagotavljanja obvezne varnostne rezerve. S takšnim postopanjem se jo poskuša samo kaznovati in pridobiti sredstva iz naslova denarne kazni, ne da bi se reševalo odprta vprašanja, na katera zakon ne daje enoznačnega odgovora. Zato vztraja, da se primernost zagotavljanja varnostnih rezerv z menico presodi v upravnem postopku in na ta način doseže meritorno presojo tega pomembnega vprašanja.

Prvostopni organ v nadaljevanju obrazložitve ugotavlja, da stvar, na katero se predlog nanaša, ni upravna zadeva. Ker ne gre za upravno zadevo in ker ZUP ne predvideva izdaje ugotovitvene odločbe o tem, ali je menica denarno sredstvo in ali se kot takšna upošteva pri oblikovanju obveznih varnostnih rezerv po določbah 59. člena ZIS, je treba zahtevo oziroma predlog zavreči. To vprašanje se rešuje v okviru inšpekcijskega postopka, v katerem je prvostopni organ kot prekrškovni organ že izdal odločbo o prekršku. Tožeča stranka je zoper odločbo podala zahtevo za sodno varstvo, zato bo o vprašanjih, na katera se nanaša obravnavani predlog, odločilo pristojno sodišče.

Drugostopni organ je pritožbo tožeče stranke zoper izpodbijani sklep zavrnil kot neutemeljeno. V razlogih v celoti pritrdi odločitvi in razlogom prve stopnje. Pri tem se sklicuje na določbe 2. člena ZUP in ugotavlja, da bi pri izdaji ugotovitvene odločbe ne bi šlo za odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi tožeče stranke, temveč za ugotovitev dejstva, ali je menica primeren instrument za oblikovanje obveznih varnostnih rezerv iz prvega odstavka 59. člena ZIS. Zato ne gre za upravno zadevo v smislu prvega odstavka 2. člena ZUP, ki določa, da je upravna zadeva odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične ali pravne osebe oziroma druge stranke na področju upravnega prava. Za upravno zadevo pa tudi ne gre, ker tudi ZIS ne predvideva izdaje takšne ugotovitvene odločbe.

Tožeča stranka se s takšno odločitvijo ne strinja in predlaga njeno odpravo ter povrnitev stroškov postopka. V tožbi navaja, da ji je prvostopni organ dne 22. 2. 2012 izdal odločbo o prekršku zaradi kršitev določb drugega odstavka 59. člena in drugega odstavka 95. člena ZIS, ker naj ne bi zagotovila oblikovanja obveznih varnostnih rezerv, ki morajo znašati najmanj 50% osnovnega kapitala. V nadaljevanju je tožeča stranka vložila predlog za izdajo ugotovitvene odločbe, s katero naj se odloči, da je pogoj obveznih varnostnih rezerv izpolnjen že s tem, da ima tožeča stranka v ta namen pridobljeno menico in da je v obdobju, ko je razpolagala z menico in meničnim pooblastilom, izpolnjevala zakonsko zahtevo. Pri takšnem predlogu vztraja tudi v tožbi in meni, da bi morala biti o tem vprašanju izdana odločba. Pri tem se sklicuje na določbe ZUP in poudarja, da še sam zakon (ZUP) šteje, da gre za upravno zadevo, če je s predpisom določeno, da to zaradi varstva javnega interesa izhaja iz narave stvari. Stranka zato lahko zahteva začetek upravnega postopka v zadevah, v katerih je že po naravi stvari potrebna njena zahteva. Ti primeri v zakonu seveda niso izčrpno našteti. Upravne zadeve zato niso samo tiste, za katere je že z zakonom določeno, temveč so to vse tiste zadeve, v katerih se posega v interese strank in v katerih oseba želi dokončno in meritorno odločitev upravnega organa. V konkretnem primeru je šlo v skladu s 128. členom v zvezi z 2. členom ZUP že po naravi stvari za upravno zadevo, v kateri bi se moralo odločiti o obveznosti zagotavljanja obveznih varnostnih rezerv z menico. Prav tako bi moralo iti za upravno zadevo že zato, ker je v materialnem predpisu (ZIS) izrecno predpisana pristojnost upravnih organov, to je organa prve stopnje in obveznost odločanja v upravnem postopku, in sicer v tretjem odstavku 107. člena in v tretjem odstavku 109. člena ZIS. Zato bi prvostopni organ moral odločiti o obveznosti oblikovanja obveznih varnostnih rezerv z menico, in sicer bi moral odločiti v upravnem postopku. Ker tega ni storil, sta tako prvostopni kot drugostopni organ bistveno kršila določbe postopka in posledično izdala nezakonito odločbo.

Tako kot ni predmet upravnih zadev v zakonu izčrpno določen, tudi ni izčrpno našteta izdaja ugotovitvenih odločb. Prvostopni organ bi moral izdati ugotovitveno odločbo o tem, da je pogoj oblikovanja obveznih varnostnih rezerv iz 59. člena izpolnjen že s tem, da ima tožeča stranka v ta namen pridobljeno menico in da je v obdobju, ko je razpolagala z menico in meničnim pooblastilom, izpolnjevala zahtevo iz navedenega člena. V nasprotju s pravili postopka pa sta upravna organa upoštevala razvid upravnih postopkov, ki jih vodi prvostopni organ in iz katere izhaja, da vodi zgolj in samo 64 vrst upravnih postopkov in izdaja samo 64 vrst ugotovitvenih odločb, ki so izčrpno navedeni.

Oblikovanje varnostnih rezerv določa ZIS v 59. členu. Pri tem morajo denarna sredstva in kratkoročne finančne naložbe skupaj v vsakem trenutku znašati najmanj 50% vrednosti osnovnega kapitala. Slovenski računovodski standard (SRS) 7.5 – denarna sredstva med denarna sredstva uvršča tudi denarne ustreznike, med le-te pa tudi takoj udenarljive dolžniške vrednostne papirje, med katere v skladu s pojasnilom 7.22 sodijo tudi menice. Iz razlage navedenega standarda izhaja, da je menice mogoče uporabiti kot plačilne instrumente z indosiranjem, kar se pojavlja še zlasti, nikakor pa ne izključno, če je na tej podlagi menični dolžnik ugledna banka. Materialni predpis (59. člen ZIS) v povezavi s SRS torej ni bil uporabljen pravilno, saj je bilo v konkretnem primeru v skladu z gramatikalno razlago navedenega računovodskega standarda več kot zadovoljeno pogoju oblikovanja obveznih varnostnih rezerv z denarnimi sredstvi tožeče stranke, to je z menicama kot denarnima ustreznikoma znotraj pojma denarnih sredstev. Oba upravna organa sta zato nepravilno uporabila materialni predpis in zato je zadevna odločba Ministrstva za finance nezakonita in nepravilna.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe ter vztraja pri svoji odločitvi in pri razlogih. Sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne. V zvezi s tožbenimi ugovori poudari, da iz določb ZUP in ZIS ne izhaja pristojnost organa prve stopnje, da izda ugotovitveno odločbo, ki jo zahteva tožeča stranka. Določba 128. člena ZUP ne utemeljuje takšne zahteve. Prav tako ne gre za upravno zadevo iz 2. člena ZUP. Materialni prepis (ZIS) pa tudi ne določa pristojnosti za izdajo odločbe, pri čemer to potrjujejo ravno določbe, na katere se sklicuje tožeča stranka v tožbi in iz katerih izhaja, da mora prvostopni organ pri opravljanju svojih nalog postopati po ZUP, obenem pa ni določeno, da bi med njegove naloge sodila izdaja ugotovitvene odločbe, ki jo zahteva tožeča stranka.

Tožena stranka še dodaja, da je bilo pri tožeči stranki opravljenih več inšpekcijskih nadzorov s strani organa prve stopnje, pri katerih je bilo ugotovljeno, da tožeča stranka ne zagotavlja obveznih rezerv v zakonsko določeni višini, zato je bilo uvedenih več prekrškovnih postopkov. V zadnjem nadzoru je bilo ugotovljeno da tožeča stranka ne zagotavlja obveznih rezerv, ima pa v lasti bianco menici družbe A. d.o.o., opremljeni s klavzulo brez protesta. Tožeča stranka je po izvedenem postopku želela pisno mnenje nadzornega organa, ali je menica ustrezen instrument za zagotavljanje obveznih varnostnih rezerv. Nadzorni organ je tožeči stranki v dopisu z dne 13. 2. 2012 tožeči stranki že podrobno pojasnil, da bi morala biti takšna menica avalirana s strani poslovne banke, kar pa ni bila. Zato je izdal odločbo o prekršku, zoper katero je tožeča stranka vložila zahtevo za sodno varstvo, o kateri odloča Okrajno sodišče v Radovljici. Dodatno pa je bila tožeča stranka s stališčem nadzornega organa seznanjena tudi v okviru odločbe o prekršku, ki v obrazložitvi vsebuje stališče Urada do menice kot instrumenta za zagotavljanje obveznih varnostnih rezerv.

Po pregledu izpodbijanega sklepa in listin, ki so v spisih, sodišče sodi, da je izpodbijani sklep zakonit in pravilen. Pravilni in zakoniti so tudi razlogi, s katerimi oba upravna organa utemeljujeta svojo odločitev in tisti, s katerimi odgovarjata na pritožbene in (v odgovoru na tožbo) na tožbene navedbe. Sodišče zato njunih razlogov ne ponavlja, temveč se nanje po pooblastilu iz 71. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) v celoti sklicuje.

V zvezi s tožbenimi ugovori le še dodaja: Razlaga oziroma uporaba določb ZUP , ki jo zastopa tožeča stranka v tožbi, ni pravilna. Pravilna je tista, ki jo navaja v svojih razlogih tožena stranka in na katero se sodišče, kot že rečeno, v celoti sklicuje. Organi namreč odločajo v upravnem postopku o pravicah, obveznostih in pravnih koristih posameznikov, pravnih oseb ali drugih strank v upravnih stvareh. Neposredni predmet odločanja v upravnem postopku je torej pravno razmerje posameznika v konkretni upravni stvari. Samo o takšnem pravnem razmerju pristojni organ odloči z odločbo in s tem o pravni posledici, ki glede na abstraktno pravno normo izhaja iz ugotovljenega dejanskega stanja. V ZUP ni nobene določbe, na podlagi katere bi bilo mogoče sklepati, da lahko upravni organi izdajajo tudi takšne odločbe, s katerimi bi odločali samo o spornih dejanskih ali pravnih vprašanjih. S tem ne bi odločali o pravicah obveznostih ali pravnih koristih, ki posameznikom izhajajo iz določenih pravnih razmerij niti ne bi spreminjali obstoječih pravnih razmerij. Zato po ZUP ni mogoče zahtevati, naj se s posebno odločbo ugotovijo dejstva, ki bi bila lahko pomembna v postopku za uveljavitev pravice ali nekega zahtevka. Dejstva se lahko ugotavljajo samo v postopku za uveljavitev pravice (povzeto po Dr. Vilko Androjna, Upravni postopek in upravni spor, 1992, str. 53).

Z ugotovitveno odločbo, ki jo zahteva tožeča stranka, se o njeni pravici, obveznosti ali pravni koristi še ne odloča. O tem se odloča z odločbo, izdano v postopku o prekršku, odločitev v tem postopku pa temelji na uporabi prava, konkretno določb ZIS, katerih razlago zahteva tožeča. Razlago oziroma uporabo prava v tem primeru vsebuje izdana odločba o prekršku, zoper katero je dopustno sodno varstvo in zaradi česar tožeča stranka ni v ničemer prikrajšana pri varstvu svojih pravic oziroma interesov, ki jih sicer uveljavlja z zahtevo po izdaji ugotovitvene odločbe. Sodišče bo namreč pri odločanju o zahtevi za sodno varstvo, vloženi zoper odločbo o prekršku, presojalo pravilnost pravnih stališč, na katerih temelji izpodbijana odločitev, in s tem tudi pravilnost uporabe določb 59. člena ZIS, ki se nanašajo na oblikovanje obveznih varnostnih rezerv tožeče stranke in za katere tožeča stranka meni, da niso pravilna.

Kot pravilno navaja že tožena stranka v odgovoru na tožbo, tudi določba 128. člena ZUP, na katero se sklicuje tožeča stranka v tožbi, v ničemer ne utemeljuje zahteve tožeče stranke po izdaji odločbe, temveč samo poudari pomen, ki ga ima zahteva stranke za začetek postopka. Kar pa velja seveda samo v primeru, če  gre za situacijo iz 2. člena ZUP in s tem za upravno zadevo, ki pa v konkretnem primeru po že povedanem ni podana.

Izrecne podlage za izdajo ugotovitvene odločbe, ki jo zahteva tožeča stranka, tudi ni najti v določbah ZIS kot posebnem - materialnem predpisu, kot to pravilno ugotavljata že oba upravna organa. Podlage tudi ne predstavlja določbi 107. in 109. člena ZIS, ki zgolj napotujeta na ZUP oziroma ZIN ter njuno subsidiarno uporabo ter s tem ne širita pristojnosti, ki jih imajo sicer upravni organi po tem zakonu (ZIS), kot to zmotno meni tožeča stranka.

To pa pomeni, da za zahtevano ugotovitveno odločbe ni pravne podlage sploh in da je zato izpodbijani sklep zakonit in pravilen, tožbene navedbe pa neutemeljene. Sodišče je zato tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

Odločitev o stroških postopka temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, nosi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Ker je relevantno v zadevi nesporno, je sodišče na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo v zadevi izven glavne obravnave.

ZUP člen 2, 2/1, 127, 127/2, 144, 144/1, 144/1-2.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.