UPRS sodba I U 1521/2012
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2013-03-13

mag. Darinka Dekleva Marguč (preds.), dr. Boštjan Zalar (poroč.), mag. Damjan Gantar

sprejem v državljanstvo - pridobitev državljanstva z izredno naturalizacijo - diskrecijska pravica - kadrovski primanjkljaj

Pridobitev državljanstva z naturalizacijo po 13. členu ZDRS ni iztožljiva zakonska pravica, ampak gre za široko diskrecijsko pravico pristojnih organov izvršilne veje oblasti, da taki prošnji ugodijo ali pa ne.

Tožena stranka je ugotovila, da ni kadrovskega primanjkljaja na strokovnem področju, ki zadeva tožnikove kvalifikacije, usposobljenost, uspehe, reference in izkušnje. Pogoj kadrovskega primanjkljaja pa bi moral biti izpolnjen ob izpolnjevanju merila iz 1. alineje 1. odstavka 12. člena Uredbe o merilih za ugotavljanje nacionalnega interesa pri sprejemu v državljanstvo Republike Slovenije za ugoditev prošnji.

1. Z izpodbijanim aktom je Ministrstvo za notranje zadeve  na podlagi drugega odstavka 27.c člena Zakona o državljanstvu Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 24/07 – uradno prečiščeno besedilo 2, v nadaljevanju: ZDRS), na prošnjo tožnika odločilo, da se prošnji za sprejem v državljanstvo Republike Slovenije, ki jo je vložil A.A., roj. ... 3. 1950 v ..., Črna gora, ne ugodi. V obrazložitvi akta se organ sklicuje na 13. člena ZDRS. Ministrstvo za notranje zadeve je v postopku, skladno s pooblastilom in tretjega odstavka 13. člena ZDRS, zaprosilo Ministrstvo za šolstvo in šport, za mnenje o obstoju razlogov, ki bi utemeljevali državni interes v primeru naturalizacije imenovanega. Ministrstvo za šolstvo in šport, ki je k vlogi imenovanega podalo negativno mnenje, je svoje mnenje oblikovalo na podlagi meril, opredeljenih v 2. in 13. členu Uredbe o merilih za ugotavljanje nacionalnega interesa pri sprejemu v državljanstvo Republike Slovenije (v nadaljevanju: Uredba) na podlagi 13. člena ZDRS. Organ se sklicuje tudi na 2. in 12. člen Uredbe.

Ministrstvo za šolstvo in šport je z dopisom št. 213-6/2011/4 z dne 26. 8. 2011 posredovalo Ministrstvu za notranje zadeve negativno mnenje z obrazložitvijo, da nista izpolnjena niti pogoj iz prvega niti iz drugega odstavka 12. člena Uredbe. V Republiki Sloveniji trenutno ni kadrovskega primanjkljaja predavateljev višje šole v programih varstvo okolja ter logistično inženirstvo. Ne glede na navedeno menijo, da ni izkazana ustrezna objava strokovnih del s področja vzgoje in izobraževanja. Iz dokumentacije, ki jo je A.A. predložil izhaja, da je pripravil učno gradivo za študij, pri čemer ni razvidno natančno za kakšno gradivo gre. Vsak delavec na področju vzgoje in izobraževanja je za izvajanje učnega načrta dolžan pripraviti ustrezno gradivo, tako da takšne priprave gradiva ni možno šteti med strokovna dela. Iz vpogleda v Vzajemno bibliografsko-kataložno bazo podatkov COBISS izhaja, da ima A.A. le dve objavi strokovnih gradiv v letu 1982 in 1999, obe objavi pa nista izdelani v slovenskem jeziku. Prav tako navaja, da iz listin, ki so predložene, ter iz podatkov, ki so ministrstvu na razpolago, oseba nima strokovnih referenc, s katerimi izkazuje koristnost svojega dela za Republiko Slovenijo. Tako je bilo preko spletnih strani ugotovljeno, da ima A.A., kot mentor študentom, razpisan le en naslov diplomskega dela. Ugotovljeno pa je bilo tudi, da A.A. do sedaj ni napredoval v strokovni naziv na področju vzgoje in izobraževanja. Ministrstvo za notranje zadeve je z dopisom, št. 213-697/2011/5 (133-06) z dne 30. 8. 0211 prosilca seznanilo z zgoraj navedenim mnenjem Ministrstva za šolstvo in šport.

Prosilec je bil tudi seznanjen, da bo Ministrstvo za notranje zadeve v nasprotnem primeru po izteku roka nadaljevalo s postopkom in zadevo odstopilo Vladi Republike Slovenije v nadaljnjo obravnavo, po prejemu sklepa Vlade pa bo izdalo ustrezen upravni akt. Dopis je bil prosilcu vročen 2. 9. 2011.

Dne 19. 9. 2011 je Ministrstvo za notranje zadeve prejelo dopis A.A. z dne 15. 9. 2011 ter listine za dopolnitev vloge. Prejeto dokumentacijo je Ministrstvo za notranje zadeve posredovalo Ministrstvu za šolstvo in šport in ga hkrati zaprosilo za ponovno obravnavanje zadeve in izdajo svojega mnenja.

2. Ministrstvo za šolstvo in šport je z dopisom 213-6/2011/6 z dne 11. 10. 2011 posredovalo Ministrstvu za notranje zadeve novo mnenje, da ministrstvo ne spreminja svojega stališča, ki ga je podalo dne 26. 8. 2011. V skladu z 12. členom Uredbe mora prosilec poleg pogojev iz prvega odstavka hkrati izpolnjevati tudi pogoj iz drugega odstavka, to pa je zapolnjevanje kadrovskega primanjkljaja na področju vzgoje in izobraževanja v Republiki Sloveniji. Kot je že bilo pojasnjeno, v Republiki Sloveniji trenutno ni kadrovskega primanjkljaja predavateljev višje šole v programih varstvo okolja ter logistično inženirstvo.

Nova dokazila, ki jih je g. A.A. priložil, stališča ministrstva ne spreminjajo. Še več, iz dokazil izhaja, da v zadnjih petih letih ni objavljal strokovnih del, povezanih s področjem vzgoje in izobraževanja (merilo iz prve alinee prvega odstavka 12. člena uredbe), prav tako pa ni nikjer izkazal niti koristnost svojega dela za Republiko Slovenijo, kot to izhaja iz druge alinee prvega odstavka 12. člena uredbe, saj nikjer niti ne dokazuje, niti ne izkazuje, da so njegovi študenti imeli izjemne uspehe na državnih oziroma mednarodnih tekmovanjih.

3. Glede navedb o imenovanju za višjega predavatelja pa Ministrstvo za šolstvo in šport ne more izreči mnenja, saj za področje visokošolskega izobraževanja ni pristojno. Ministrstvo za notranje zadeve je z dopisom št. 213-697/2011/10 (133-06) z dne 7. 11. 2011 prosilca seznanilo z novim mnenjem Ministrstva za šolstvo in šport. Dne 16. 1. 2012 je Ministrstvo za notranje zadeve prejelo dopis prosilca z dne 15. 1. 2012, v katerem je imenovani podal izjavo na dopis Ministrstva za notranje zadeve št. 213-697/2011/5 (133-06); prosilčev dopis je bil z dopisom št. 213-697/2011/13 (133-06) z dne 17. 1. 2012 posredovan Ministrstvu za šolstvo in šport. Upoštevajoč dejstvo, da je s pričetkom mandata nove vlade (10. 2. 2012) in preoblikovanjem ministrstev, področje šolstva prešlo v pristojnost Ministrstva za izobraževanje, znanost, kulturo in šport, je Ministrstvo za notranje zadeve z dopisom št. 213-697/2011/14 (133-06) z dne 17. 4. 2012 zaprosilo navedeno ministrstvo za obravnavo dopisa št. 213-697/2011/13 (133-06) z dne 17. 1. 2012, ki je bil enako kot predhodni dopisi v predmetni zadevi naslovljen na Ministrstvo za šolstvo in šport. Ministrstvo za izobraževanje, znanost, kulturo in šport je z dopisom št. 213-6/2011/10 (02401) z dne 21. 5. 2012 sporočilo, da je v predmetni zadevi stališče ministrstva nespremenjeno in da ministrstvo vztraja na odgovoru z dne 11. 10. 2011 in 26. 8. 2011. Ministrstvo za notranje zadeve je z dopisom št. 213-697/2011/16 (133-06) z dne 23. 5. 2012 prosilca seznanilo z mnenjem Ministrstva za izobraževanje, znanost, kulturo in šport. Hkrati ga je tudi seznanilo, da lahko v roku 8 dni od vročitve tega dopisa umakne svojo vlogo za sprejem v državljanstvo Republike Slovenije. Dopis ministrstva je prosilec prejel dne 28. 5. 2012, vendar se nanj ni odzval. Vlada Republike Slovenije je v skladu s 13. členom Zakona o državljanstvu Republike Slovenije dne 10. 7. 2012 obravnavala prošnje za sprejem v državljanstvo Republike Slovenije in s sklepom št. 21300-7/2012/3 ugotovila, da za imenovanega ne obstaja interes Republike Slovenije za sprejem v državljanstvo Republike Slovenije. Na podlagi vseh izvedenih dokazov je bilo ugotovljeno, da A.A. ne izpolnjuje pogojev za pridobitev državljanstva Republike Slovenije, opredeljenih v prvem odstavku 13. člena ZDRS, zato je odločeno, kot se glasi izrek te odločbe.

4. V tožbi tožnik pravi, da vlaga „pritožbo zoper sklep Vlade Republike Slovenije, št. 21300-7/2012/3 z dne 10. 7. 2012“, da je tožena stranka „Vlada RS oz. Ministrstvo za notranje zadeve RS oz. Ministrstvo za izobraževanje, znanost, kulturo in šport“, da je upravni akt, ki se izpodbija, „sklep Vlade RS, št. 21300-7/2012/3 z dne 10. 7. 2012 izdan na podlagi zahteve Ministrstva za notranje zadeve, št. 213-697/2011/18 (13123-07) ter dopisa Ministrstva za šolstvo in šport, št. 213-6/2011/4 z dne 26. 8. 2011 itn.“

Meni, da sta sklep Vlade RS in odločba MNZ, izdana na podlagi samovoljnega in tendencioznega mnenja Ministrstva za šolstvo in šport, št. 213-6/2011/4 z dne 16. 8. 2011 in 213-6/2011/16 z dne 11. 10. 2011 ter samovoljnega dopisa, brez nobenih dokazov Ministrstva za izobraževanje, znanost, kulturo in šport, št. 213-6/2011/10 (02401) z dne 21. 5. 2012. Ugotavlja, da so mnenja Ministrstva za šolstvo oz. Ministrstva za izobraževanje tipične kršitve človekovih pravic, kar ima za rezultat diskriminacijo njegove osebnosti na nacionalni osnovi in da gre za zavidljivost po znanstveno-strokovni osnovi. Na podlagi prvega obvestila s strani MNZ št. 213-697/2011/5 (133-06) z dne 30. 8. 2011 dne 21. 11. 2011 je tožnik poskusil opraviti razgovor pri Ministrstvu za šolstvo in šport. Žal nimajo nobenega občutka za poštene prebivalce Slovenije in mu niso niti uslišali prošnje za razgovor. Vse to je kršitev osnovnih človeških pravic, preprosto diskriminacija. V tem primeru meni, da razen nacionalne ne obstaja druga možna diskriminacija. Na ministrstvu za šolstvo imajo dokumentacijo tožnika kot predavatelja že od leta 2005 in so obveščeni o njegovi strokovnosti in sposobnosti. Spet ugotavlja, da negativno mnenje z obrazložitvijo Ministrstva za šolstvo in šport (št. dopisa 213-6/2011/4) ni utemeljeno prav zaradi dejstva, da je njegove reference za iskano državljanstvo ocenjevala popolnoma nestrokovna oz. nekvalificirana oseba. Iz obrazca MNZ „Vloga …“ ni bilo razvidno, da mora kandidat priložiti podrobnejše podatke o imenovanju v naziv predavatelja, o strokovnih in znanstvenih referencah itn. Zato pošilja v prilogi „Nekatere najpomembnejše reference-objave znanstveno-strokovnih del v obdobju bivanja v Republiki Sloveniji. Zakaj ni leta 2010 imenovan za višjega predavatelja višjih šol, kot poudarja Ministrstvo v svojem mnenju? Preprosto zaradi dejstva, da takšno imenovanje ne obstaja.  Odločba Visoke šole za gradbeno inženirstvo Kranj o izvolitvi v naziv višji predavatelj“ z dne 4. 8. 2011 dokazuje, da je napredoval v višji strokovni naziv na področju vzgoje in izobraževanja v obdobju bivanja in dela v Republiki Sloveniji. S strani Ministrstva za šolstvo in šport je bil že trikrat imenovan za predavatelja pri višjih šolah v Republiki Sloveniji: prvič 2005 in ponovno 2010 za program Komunala oz. VOK ter še 2010 za program logistično inženirstvo. Ali to ne pomeni napredovanja? Na spletni strani je razvidno, da je prva knjiga monografija shranjena v Centralni tehniški knjižnici Univerze v Ljubljani, zaradi znanstvenega interesa ljubljanske Univerze in posledično Slovenije. Vsebina te monografije iz leta 1999 je do danes edino obsežno gradivo na prostorih bivše Jugoslavije s področja „Upravljanja z gradnjo mestne komunalne infrastrukture“. Če bi pogledali učne programe Gradbene fakultete v Ljubljani ali Mariboru, tudi danes obstaja določena uporaba učne literature  v srbskem jeziku. Monografija je tiskana v skupno 1300 izvodih (2 natisa zaradi zanimanja javnosti v bivši Jugoslaviji). Nadalje druga knjiga iz leta 1982 je shranjena pri NUK. Meni, da zaradi znanstvenega interesa univerze. Knjiga je tiskana skupno v 12.000 izvodov za celotno Jugoslavijo (2 natisa). Če nekdo konkretno in znanstveno kvalificirano pregleda seznam novejših (2004-2011) strokovnih objav, katere prilaga, lahko ugotovi, da so vse na nivoju mednarodnih strokovnih in znanstvenih normah ter da je tožnik predstavljen kot avtor iz Slovenije. Ali ni to dovolj za skromen prispevek mednarodni afirmaciji RS na tem področju? V predmetnem mnenju ministrstvo piše, da „v Republiki Sloveniji trenutno ni kadrovskega primanjkljaja predavateljev višje šole v programih varstvo okolja ter logistično inženirstvo“. Tožnik ve, da je v času zaključenih razpisov (vsi 3 njegovi primeri) bil edini kandidat. To seveda pomeni primanjkljaj in sicer visoko kvalitetnih predavateljev. Verjame, da na Ministrstvu imajo interes, da bodo predavatelji čim bolj znanstveno usposobljeni in izkušeni. Po Merilih za volitve v naziv višješolskih učiteljev Univerze v Mariboru je kot pogoj „kvalitativno in kvantitativno ocenjevanje“ za višjega predavatelja določenih minimalno 16 točk (pred kratkim je zanj uradno ugotovljenih 72 točk). Upa, da to jasno dokazuje objektivni nivo predavateljske usposobljenosti in pričakuje zaželen interes Slovenije. Glede deficitarnosti mag.u.d.i.g. je dovolj omeniti podatek Zavoda RS za zaposlovanje, da so celo deficitarni inženirji gradbeništva ter implicitno magistri. Pri ministrstvu citirajo COBISS, vendar nepopolno in zato tožnik napotuje na določene vire in  prilaga ustrezen seznam. Ali dejstvo, da je v obdobju 1992-2001 bil predavatelj in višji predavatelj na Visoki tehnični šoli v Nišu (Srbija) ter avtor 5 ustreznih recenziranih učbenikov, ne pomeni temeljno kvaliteto „izkušnje in dosežkov“ za predavateljsko delo v Republiki Sloveniji? Sklicuje se na štiriletne (2001-2005) izkušnje gostujočega predavatelja in strokovnega raziskovalca na Fakulteti za inženirstvo v Firencah (Italija) posebej zaradi  izkušenj dela po Bolonjski deklaraciji (v Italiji so jo uveljavili v letih 2001/2002). Omenjeni certifikat imajo v celotni Sloveniji v letu 2006 samo trije u.d.i.g.. Sprašuje se, ali tako cenjen in prestižen svetovni certifikat ni interes Slovenije?

Meni, da je predhodno mnenje ministrstva res bilo neutemeljeno, celo je tendenciozno, in prosi, da sodišče korektno preveri tožnikove kvalitete v smislu nacionalnega interesa Republike Slovenije. V tej zadevi je jasno in očitno, da kršitev zakona ni s strani Vlade RS niti MNZ, ki odločata izključno na podlagi mnenja pristojnega ministrstva, v tem primeru sedanjega Ministrstva za izobraževanje oz. Ministrstva za šolstvo v preteklem obdobju. To pa je vlogo tožnika vztrajno in sicer večkrat obravnavalo površno, nepopolno, nepravilno in samovoljno, kar pomeni nezakonito. Predvsem se obrača na sodišče za zaščito načelnosti in dostojanstva ter iskrene želje, da živi v Sloveniji in dobi ustrezno zasluženo zadovoljstvo v obliki državljanstva.

Sodišču primerno predlaga, naj v postopku odločanja oceni dokumentacijo v spisu MNZ; če ni to dovolj, naj vpogleda tožnikova dokazila ali ga povabi na ustno zaslišanje za dokazovanje omenjenih navedb, ter odpravi omenjeni sklep oziroma odločbo in s sodbo pozitivno reši njegovo vlogo za državljanstvo po členu 13 ZDRS.

5. V odgovoru na tožbo tožena stranka vztraja pri odločitvi in predlaga, da sodišče tožbo zavrne kot neutemeljeno.

7. Sodišče je smiselno glede na navedbe tožnika v tožbi štelo, da tožnik izpodbija odločbo Ministrstva za notranje zadeve in ne sklep Vlade ali mnenje Ministrstva za šolstvo in šport, saj tožnik glede na koncept Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) v danem primeru lahko pride do sodnega varstva samo, če izpodbija odločbo Ministrstva za notranje zadeve, ki je končni akt v procesu odločanja o pridobitvi državljanstva z naturalizacijo na podlagi 13. člena ZDRS, med tem ko sklep Vlade in mnenje resornega ministrstva nista dokončna akta, zoper katera bi bilo možno sprožiti upravni spor.

8. Pridobitev državljanstva z naturalizacijo po 13. členu ZDRS ni iztožljiva zakonska pravica, ampak gre za široko diskrecijsko pravico pristojnih organov izvršilne veje oblasti, da taki prošnji ugodijo, ali pa ne. Zakonodajalec je predpisal, da obstoj „koristi državi zaradi znanstvenih, gospodarskih, kulturnih, nacionalnih ali podobnih razlogov na podlagi mnenja pristojnega resornega organa predhodno ugotovi Vlada RS“ (3. odstavek 13. člena ZDRS), pri čemer je zakonodajalec dal pooblastilo Vladi RS, da določi merila za ugotavljanje nacionalnega interesa pri sprejemu v državljanstvo po 13. členu ZDRS (28. člen ZDRS). To pomeni, da sodišče v upravnem sporu ne presoja zakonitosti tovrstnega akta skozi vprašanje, ali je odločitev tožene stranke primerna, ustrezna oziroma dovolj premišljena ali ne (na primer: sodna odločba Vrhovnega sodišča v zadevi X Ips 997/2006 z dne 8. 7. 2009). Izredna naturalizacija po 2. členu Uredbe praviloma ni instrument, ki bi se uporabljal za reševanje pomanjkanja ustreznih strokovnjakov na posameznih področjih, mora pa poleg izpolnjevanja enega od meril iz obeh alinej 1. odstavka 12. člena Uredbe oseba, ki poda vlogo za državljanstvo,  kot strokovnjak zapolnjevati kadrovski primanjkljaj na področju vzgoje in izobraževanja v Sloveniji (2. odstavek 12. člena Uredbe). Na ta pogoj je bilo ministrstvo za šolstvo vezano pri oblikovanju mnenja (1. odstavek 12. člena Uredbe). Sodišče se zato ni spuščalo v presojo, ali je tožena stranka pravilno in zakonito ugotovila obstoj prvega izmed meril iz 1. odstavka 12. člena Uredbe, to je objava strokovnih del ter preverjene pedagoške sposobnosti, ki je med strankama ostal sporen, saj je  tožena stranka ugotovila tudi, da ni kadrovskega primanjkljaja na strokovnem področju, ki zadeva tožnikove kvalifikacije, usposobljenost, uspehe, reference in izkušnje. Pogoj kadrovskega primanjkljaja pa bi moral biti izpolnjen ob izpolnjevanju merila iz 1. alineje 1. odstavka 12. člena Uredbe za ugoditev prošnji. Iz mnenja Ministrstva za šolstvo in šport z dne 26. 8. 2011 je razvidno, da je pri oblikovanju ocene, da ni kadrovskega primanjkljaja predavateljev višje šole v programih varstvo okolja ter logistično inženirstvo, pristojno ministrstvo izhajalo iz listin, s katerimi je razpolagalo ministrstvo in iz listin, ki jih je predložil tožnik. Tožnik je sicer tej ugotovitvi ugovarjal že pred izdajo izpodbijane odločbe v izjavi z dne 15. 9. 2011 z navedbo, da se je trikrat prijavil na razpis in da je bil edini kandidat in da to pomeni, da je podan primanjkljaj in da so na ministrstvu znižali kriterije zaradi objektivnega primanjkljaja magistrov gradbeništva v Sloveniji in da so na Zavodu za zaposlovanje deficitarni inženirji gradbeništva ter implicitno magistri. Tožena stranka je Ministrstvo za šolstvo in šport seznanila s tem odgovorom tožnika, a je pristojno ministrstvo v mnenju z dne 11. 10. 2011 vztrajalo pri oceni, da ni kadrovskega primanjkljaja na področju vzgoje in izobraževanja v Sloveniji in je to ponovilo tudi v odgovoru z dne 21. 5. 2012. Sodišče v teh elementih ne vidi takšne nerazumnosti v mnenju pristojnega ministrstva, da bi tožnikovi argumenti, da je bil trikrat on sam in edini prijavljen na razpis, da naj bi na ministrstvu znižali kriterije zaradi pomanjkanja magistrov gradbeništva in da na Zavodu za zaposlovanje primanjkuje gradbenih inženirjev, očitno oziroma brez dvoma ovrgli oceno ministrstva, da tožnikov pedagoški profil ne spada v okvir kadrovskih primanjkljajev na področju vzgoje in izobraževanja v Sloveniji. Ker v podatkih v spisu ni znakov, da bi bil tožnik neenako obravnavan na podlagi neke osebne okoliščine, ki ne sme biti razlikovalni element, tožnik pa je ta očitek v tožbi postavil pavšalno, sodišče meni, da z golo navedbo ni izkazal domneve, da je bil diskriminiran na podlagi nacionalne pripadnosti. Na tej podlagi je sodišče tožbo zavrnilo kot neutemeljeno (1. odstavek 63. člena ZUS-1).

ZDRS člen 13, 27c, 27c/2. Uredba o merilih za ugotavljanje nacionalnega interesa pri sprejemu v državljanstvo Republike Slovenije člen 2, 12, 13.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.