UPRS sodba in sklep I U 1353/2013
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2014-05-20

mag. Mira Dobravec Jalen (preds.), mag. Miriam Temlin Krivic (poroč.), Jonika Marflak Trontelj

UPRAVNI POSTOPEK - UPRAVNI SPOR - VARSTVO KONKURENCE

prošnja za podaljšanje roka - zavrnitev prošnje - procesni rok - materialni rok - bistvena kršitev določb postopka

V zvezi s pravilno obravnavo vloge za podaljšanje podaljšljivih materialnih rokov je treba izhajati iz določb materialnega zakona, torej v obravnavanem primeru iz določb ZPOmK-1. Ker ZPOmK-1 dolžine rokov za izvršitev naloženih ukrepov ne določa, je sklepati na namero zakona, da roke za izvršitev ukrepov iz 53. člena določa organ ter da so podaljšljivi. Ker pa gre za materialni predpis, se odločitev za „podaljšanje“ roka sprejme z odločbo. Praviloma je za podaljšanje roka treba uvesti in izvesti nov postopek in izdati novo odločbo (ne procesni sklep). Pri odločanju pa se mora uporabiti kriterije objektivnosti in sorazmernosti.

Toženka je vlogo tožnika z dne 5. 7. 2013 že uvodoma nepravilno obravnavala kot vlogo za podaljšanje procesnega roka na podlagi 99. člena ZUP, ker je nepravilno štela rok, določen v 3. točki izreka odločbe z dne 23. 9. 2009, za procesni rok. Že sama ta navedena kršitev je podlaga za odpravo izpodbijanega sklepa glede na določbo 2. točke prvega odstavka 27. člena ZUS-1.

Zadeve I U 1353/2013, I U 1495/2013 in I U 398/2014 se združijo v skupno obravnavanje in odločanje, ter se naprej vodijo kot zadeva I U 1353/2013.

Tožbam se ugodi, sklepi  306-195/2008-211 z dne 25. 7. 2013, 306-195/2008-212 z dne 5. 8. 2013, št. 306-195/2008-215 z dne 23. 8. 2013 in št. 306-195/2008-228 z dne 27. 1. 2014 se odpravijo in se zadeve vrnejo istemu organu v ponoven postopek.

Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške postopka v višini 1.043,10 EUR v 15 dneh od vročitve sodbe toženi stranki, v primeru zamude z zakonitimi zamudnimi obrestmi.

Javna agencija RS za varstvo konkurence (toženka) je s sklepom 306-195/2008-211 z dne 25. 7. 2013 zavrnila prošnjo tožnika za podaljšanje roka za dokončno odsvojitev 191.943 delnic podjetja A. z oznako X., določenega s sklepom Agencije 306-195/2008-200 z dne 28. 3. 2013. V obrazložitvi je navedla, da je dne 23. 9. 2009 izdala odločbo opr. št. 306-195/2008-57, v kateri je odločila, da je koncentracija podjetij B. in A. neskladna s pravili konkurence in se kot takšna prepove, ter da mora tožnik za odpravo učinkov prepovedane koncentracije dokončno odsvojiti 191.943 delnic podjetja A. z oznako X. v roku enega leta od prejema odločbe. Na podlagi vloge tožnika je rok s sklepi z dne 23. 12. 2010, 27. 2. 2010 ter 28. 3. 2013 večkrat podaljšala, v primeru vloge za podaljšanje obveznosti z dne 5. 7. 2013 pa meni, da opravičeni razlogi za podaljšanje po tretjem odstavku 99. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) niso več podani. Tožnik je v prošnji navajal zgolj, da obstaja realna verjetnost, da bo do 31. 12. 2013 prišlo do izpolnitve obveznosti, kar pa je predhodno že večkrat navajal, dejansko pa tega ni realiziral.

Z izpodbijanim sklepom št. 306-195/2008-212 z dne 5. 8. 2013 je toženka v 1. točki izreka ugotovila, da je odločba Agencije 306-195/2008-57 z dne 23. 9. 2009 v 2. točki izreka postala izvršljiva dne 1. 8. 2013; ter v 2. točki izreka, da če tožnik v roku 15 dni od prejema sklepa ne bo izpolnil obveznosti iz 2. točke izreka odločbe z dne 23. 9. 2009, bo kot prisilno sredstvo uporabljena denarna kazen v znesku 1.000,00 EUR; ter v 3. točki, da tožba zoper ta sklep ne zadrži njene izvršbe. V obrazložitvi je navedla, da je odločba z dne 23. 9. 2009 postala izvršljiva, ko je zavrnila prošnjo za podaljšanje roka, ki je bil s prejšnjim sklepom določen do 31. 7. 2013. Z najvišjo denarno kaznijo pa zagroža, da bi dosegla izpolnitev obveznosti.

S sklepom št. 306-195/2008-215 z dne 23. 8. 2013 je v 1. točki izreka odločila, da je tožnik dolžan denarno kazen v znesku 1.000,00 EUR, ki je bila zagrožena s sklepom o dovolitvi upravne izvršbe opr. št. 306-195/2008-212 z dne 5. 8. 2013, plačati v 3 dneh po vročitvi tega sklepa v korist toženke, sicer bo izterjana po organih, pristojnih za opravljanje nalog izvršbe denarnih terjatev države iz naslova denarnih kazni po ZUP; v 2. točki izreka, da če tožnik v roku 10 dni od prejema tega sklepa ne bo izpolnil obveznosti iz 2. točke izreka odločbe opr. št. 306-195/2008-57 z dne 23. 9. 2009, bo kot prisilno sredstvo uporabljena nova denarna kazen v znesku 1.000,00 EUR. V obrazložitvi je navedla, da je tožnik sklep z dne 5. 8. 2013 prejel 7. 8. 2013, in ker se je rok določen v sklepu – 15 dni, iztekel dne 22. 8. 2013 in tožnik obveznosti ni izpolnil, je določila denarno kazen s katero je v skladu z drugim odstavkom 298. člena ZUP zagrozila. Meni, da je denarna kazen v višini 1.000,00 EUR primerna, da se doseže namen izvršbe, to je izpolnitev obveznosti iz odločbe. S sklepom pa določa nov rok za izpolnitev obveznosti in ponovno določa najvišjo dovoljeno višino denarne kazni, da bi dosegla namen izvršbe oziroma izpolnitev obveznosti.

S sklepom št. 306-195/2008-228 z dne 27. 1. 2014 je v 1. točki izreka odločila, da mora tožnik denarno kazen v znesku 1.000,00 EUR, ki je bila zagrožena s sklepom o dovolitvi upravne izvršbe opr. št. 306-195/2008-215 z dne 23. 8. 2013 plačati v 3 dneh po vročitvi sklepa; ter v 2. točki, da če tožnik v roku 10 dni od prejema tega sklepa ne bo izpolnil obveznosti iz 2. točke izreka odločbe opr. št. 306-195/2008-57 z dne 23. 9. 2009, bo kot prisilno sredstvo uporabljena nova denarna kazen v znesku 1.000,00 EUR; v točki 3, da tožba zoper sklep ne zadrži izvedbe izvršbe. V obrazložitvi navaja, da je tožnik sklep toženke opr. št. 306-195/2008-215 z dne 23. 8. 2013 prejel dne 28. 8. 2013, v sklepu določen 10-dnevni rok pa je potekel 9. 9. 2013, vendar tožnik obveznosti ni izpolnil. Toženka zato izdaja na podlagi drugega odstavka 298. člena ZUP sklep, s katerim se izrečeni prisilni ukrep takoj uporabi in se zagrozi z novim, tožniku pa se določi rok 10 dni, da izvrši obveznost.

Tožnik s tožbo zoper izpodbijana sklepa z dne 25. 7. 2013 in 5. 8. 2013 povzema dejansko stanje v postopku pred toženko v zvezi z izdano odločbo z dne 23. 9. 2009 in njegovo ravnanje po izdani odločbi v zvezi z naloženim ukrepom in njegovo prostovoljno izpolnitvijo ter njegovimi vlogami za podaljšanje roka. V zvezi s sklepom z dne 25. 7. 2013 podaja svoje videnje glede obstoja opravičljivih razlogov za podaljšanje roka in s tem razloge za toženkino nezakonito ravnanje. V zvezi s sklepom z dne 5. 8. 2013 pa navaja neobstoj zakonskih predpostavk za dovolitev izvršbe, zatrjuje kršitev načela sorazmernosti pri izvršbi ter da niso izpolnjeni pogoji za izvršbo s prisilitvijo. Meni tudi, da je podan prekratek naknadni rok za izpolnitev obveznosti. S tožbo zoper sklep z dne 23. 8. 2013 povzema relevantno dejansko stanje v zadevi ter navaja razloge glede obstoja opravičljivih razlogov za podaljšanje roka ter neobstoj zakonskih predpostavk za dovolitev izvršbe, pri čemer zatrjuje, da je toženka kršila tudi načelo sorazmernosti pri izvršbi ter nepravilno ugotovila pogoje za izvršbo s prisilitvijo. S tožbo zoper sklep z dne 27. 1. 2014 ponavlja relevantno dejansko stanje in razloge za nezakonitost izpodbijanega sklepa. Predlaga odpravo sklepov ter zahteva povrnitev stroškov postopka oziroma podrejeno, da sodišče ugotovi, da je toženka z izpodbijani sklepi posegla v ustavno pravico tožnika do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS in ustavno pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave RS ter zahteva povrnitev stroškov postopka.

Tožena stranka je v odgovorih na tožbe predlagala njihovo zavrnitev.

Sodišče je v 1. točki izreka združilo zadeve I U 1353/2013, I U 1495/2013 in I U 398/2014 v skupno obravnavanje in odločanje, na podlagi določbe 42. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1), po katerem sodišče lahko s sklepom več pri oddelku sodišča odprtih postopkov o istem predmetu združi v skupno obravnavo in odločanje.

Sodišče je tožbam ugodilo, vendar iz drugih razlogov, kot jih navaja tožnik. Toženka je z odločbo št. 306-195/2008-57 z dne 23. 9. 2009, na podlagi določb tretjega poglavja ZPOmK-1 ugotovila, da je koncentracija družb, tožnika in podjetja A. d.d. neskladna s pravili konkurence ter jo prepovedala (1. točka izreka) ter naložila tožniku, da mora za odpravo učinkov izvedene prepovedane koncentracije dokončno odsvojiti 191.943 delnic družbe A. d.d. z oznako X. (2. točka izreka) in ukrep izvesti v roku enega leta od prejema odločbe, rok pa se lahko na utemeljeno pisno zahtevo podaljša (3. točka izreka).

Za odgovor na vprašanje o pravilnosti in zakonitosti sklepa z dne 25. 7. 2013 in posledično nato ostalih izpodbijanih sklepov, izdanih na njegovi podlagi, se je treba primarno opredeliti do pravne narave roka iz 3. točke odločbe z dne 23. 9. 2009, saj je od tega odvisna pravilna obravnava tožnikove vloge za podaljšanje roka. Na podlagi prvega odstavka 53. člena ZPOmK-1 toženka, če ugotovi, da je prišlo do izvedbe ali izvrševanja koncentracije le to prepove ter udeleženim podjetjem naloži ukrepe, s katerimi se ponovno vzpostavi stanje, ki je obstajalo pred izvedbo koncentracije, zlasti delitev podjetja ali odsvojitev vseh pridobljenih deležev. Toženka je torej tožniku določila ukrep, za izpolnitev obveznosti naloženega ukrepa pa rok. Rok iz 3. točke izreka je torej izpolnitveni rok, ki ga je na osnovi temeljne delitve rokov šteti za materialni rok. Materialne roke se določa za uveljavitev materialnih pravic oziroma za naložitev posameznih obveznosti, procesni roki pa veljajo za posamezna dejanja postopka in označujejo v glavnem določena časovna obdobja, v katerih je treba opraviti določena dejanja v postopku ali pa označujejo določena časovna obdobja, ki morajo preteči, da bi se lahko začela ali opravila določena dejanja v postopku (glej Upravno-procesno pravo, upravni postopek in upravni spor, str. 242). Izpolnitveni ali paricijski rok je rok, ki v materialnem pomenu zadeve določa čas, do kdaj (najpozneje) mora zavezana stranka izpolniti obveznost, naloženo z oblastnim izvršilnim naslovom – odločbo, zaradi realizacije upravno-pravnega razmerja v javnem interesu ali interesu upravičenih strank. Določitev roka sodi med „morebitne“ sestavine dispozitiva izreka – tretji odstavek 213. člena ZUP določa, da se v izreku odloči o predmetu postopka in o vseh zahtevkih strank, če pa se z odločbo naloži kakšno dejanje, se določi v izreku tudi, v katerem roku ga je treba opraviti. Rok, v katerem mora zavezanec opraviti z odločbo naloženo dejanje praviloma določa materialni predpis, če pa predpis ne vsebuje določbe o roku, kot je v obravnavanem primeru po ZPOmK-1, pa je dolžina roka odvisna od okoliščin posameznega primera, zlasti od narave in obsega dejanja, ki je z odločbo naloženo stranki in ga določi organ. Ker je presoja primernosti izpolnitvenega roka stvar odločbe, ki rok določa, se določitev njegove primernosti (dolžine) lahko izpodbija s pravnim sredstvom.

Razlika med procesnimi in materialnimi roki se odraža tudi v načinu njihovega podaljšanja in podlagi za podaljšanje. Podaljšanje procesnih rokov opredeljuje ZUP ali drug zakon, podaljšanje materialnih rokov pa praviloma ni možno (po svoji pravni naravi niso podaljšljivi), razen če to izhaja iz zakona. Z opredelitvijo obdobja organ določi, do kdaj je treba izpolniti obveznost in s tem obseg obveznosti. Določi višino obveznosti, ki se nalaga. Zato se tudi izpolnitveni rok po 213. členu ZUP nujno določi v izreku odločbe oziroma v izvršilnem naslovu, saj le izrek postane dokončen, pravnomočen in izvršljiv. V zvezi s pravilno obravnavo vloge za podaljšanje podaljšljivih materialnih rokov je pri podaljšanju materialnega roka treba izhajati iz določb materialnega zakona, torej v obravnavanem primeru iz določb ZPOmK-1. Ker ZPOmK-1 dolžine rokov za izvršitev naloženih ukrepov ne določa, je sklepati na namero zakona, da roke za izvršitev ukrepov iz 53. člena določa organ ter da so podaljšljivi. Ker pa gre za materialni predpis, se odločitev za „podaljšanje“ roka sprejme z odločbo. Praviloma je za podaljšanje roka treba uvesti in izvesti nov postopek in izdati novo odločbo (ne procesni sklep). Pri odločanju pa se mora uporabiti kriterije objektivnosti in sorazmernosti.

Ugotoviti je, da je toženka vlogo tožnika z dne 5. 7. 2013 že uvodoma nepravilno obravnavala  kot vlogo za podaljšanje procesnega roka na podlagi 99. člena ZUP, ker je nepravilno štela rok, določen v 3. točki izreka odločbe z dne 23. 9. 2009, za procesni rok. Že sama ta navedena kršitev je podlaga za odpravo izpodbijanega sklepa glede na določbo 2. točke prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1), po katerem se upravni akt sme izpodbijati, če se v postopku pred izdajo upravnega akta ni ravnalo po pravilih postopka, pa je to vplivalo ali moglo vplivati na zakonitosti oziroma pravilnost odločitve (bistvena kršitev določb postopka), na bistveno kršitev določb postopka pa pazi sodišče po uradni dolžnosti. V ponovnem postopku reševanja zadeve mora toženka vlogo tožnika ponovno obravnavati v skladu z zgornjim stališčem. V tem okviru bo organ lahko ponovno presodil vse razloge, ki jih navaja tožnik, da do poteka prvotnega roka ni bilo možno izpolniti obveznosti (vprašanje več ali manj objektivnih razlogov). Za razliko kot v primeru tretjega odstavka 99. člena ZUP, ko organ presoja podanost subjektivnih razlogov (opravičljivi razlogi).

Iz razloga nepravilno vodenega postopka (že z izdajo prejšnjih neizpodbijanih sklepov o podaljšanju roka) bi bilo v obravnavanem primeru šteti, da je tožnik pravočasno predlagal podaljšanje materialnega roka (prva vloga za podaljšanje, o kateri je toženka odločila s sklepom z dne 23. 12. 2010).

Zaradi povezanosti odločitev, ker sklep z dne 5. 8. 2013 temelji na sklepu z dne 25. 7. 2013, za katerega je sodišče ugotovilo, da je nezakonit, je odpravilo tudi sklep z dne 5. 8. 2013. Sklep z dne 5. 8. 2013, ki ugotavlja izvršljivost odločbe z dne 23. 9. 2009, pa je podlaga sklepov o določitvi denarnih kazni oziroma njeni zapadlosti v plačilo, zato je sodišče odpravilo tudi ta dva sklepa. Sodišče pa zgolj pojasnjuje, zaradi ekonomičnosti izvedbe postopka, da je mogoče tudi ob nepodaljšljivem izpolnitvenem roku (oziroma ob ugotovljeni izvršljivosti pravnega naslova kot v obravnavanem primeru s sklepom z dne 5. 8. 2013) stranki omogočiti „podaljšanje“ roka z opredelitvijo načina izvršbe v sklepu o izvršbi (po prvem odstavku 290. člena ZUP). S tem sklepom se namreč poleg sredstva izvršbe (npr. denarne kazni kot v obravnavanem primeru), odredi tudi „dodatni“ rok za izvršitev temeljne odločbe, če je zavezana stranka v danem roku ni izpolnila. Tak rok v razmerju do zavezanca podaljša prvotno določeni rok za izpolnitev obveznosti v odločbi. ZUP trajanja tega roka ne omejuje, v sklopu procesne diskrecije ga organ določi sam glede na okoliščine primera, torej mora biti primeren za izvršitev obveznosti, naložene v izvršilnem naslovu. Tožnik ima prav, da je dolžina teh rokov, glede na navedeno zahtevo, za uresničitev možnosti, da stranka prostovoljno izpolni obveznosti, prekratka (npr. za izpolnitev ukrepa je zahtevano še soglasje toženke – tretji odstavek 53. člena ZPOmK).

Tožena stranka je glede na navedeno kršila pravila postopka, ta kršitev pa je vplivala na odločitev o zadevi. Sodišče je odločitev o odpravi izpodbijanih sklepov in vrnitvi zadeve v ponoven postopek sprejelo na podlagi 64. člena ZUS-1.

Ker je tožnik v tem upravnem sporu uspel, mu je sodišče odmerilo stroške postopka v višini 1.043,10 EUR (25. člen ZUS-1 v zvezi s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, Uradni list RS, št. 24/07, 107/13).  Stroške mu je dolžna povrniti toženka v roku 15 dni od prejema sodbe.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.