sodba II U 202/2013
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2014-02-05

Vlasta Švagelj Gabrovec (preds.), Liljana Polanec (poroč.),

varstvo kulturne dediščine - razglasitev kulturnega spomenika lokalnega pomena - s splošnim predpisom urejeno posamično razmerje

Izpodbijani odlok ni bil sprejet brez dejanske in pravne podlage. Iz upravnih spisov je namreč razvidno, da je bil postopek za sprejem odloka izpeljan v skladu z 12. in 13. členom ZVKD-1. Zavod za varstvo kulturne dediščine Slovenije je pripravil strokovne podlage za razglasitev spomenika lokalnega pomena, spomenik pa je bil razglašen z odlokom občinskega sveta.

Tožnik se ne more uspešno sklicevati na to, da izpodbijani odlok pomeni poseg v njegovo lastninsko pravico in da je bil sprejet v nasprotju s 5. členom ZVKD-1. ZVKD-1 v svojem 5. členu določa, da se lastninska pravica in druge stvarne pravice na dediščini omejijo le v najmanjšem možnem obsegu, ki je potreben za uresničevanje varstva in da morajo država, pokrajine, občine in drugi subjekti varstva izbirati tiste ukrepe, ki so ob doseganju enakih učinkov najmanj omejujoči za lastnike ter neposredne posestnice in posestnike dediščine. Tega, da odlok najmanjšega možnega obsega, potrebnega pri posegu v lastninsko pravico ne bi upošteval, namreč tožnik v tožbi niti ne zatrjuje.

Tožba se v delu, v katerem tožnik izpodbija 5. člen Odloka o razglasitvi nepremičnih kulturnih spomenikov lokalnega pomena na območju Občine Poljčane, v delu, ki se nanaša na EŠD …, parc. št. 74, 162, 74/3, 73/1 in 71/2, zavrne.

Občinski svet občine Poljčane je na svoji 19. seji dne 3. 2. 2009 sprejel Odlok o razglasitvi nepremičnih kulturnih spomenikov lokalnega pomena na območju občine Poljčane (Odlok). Tožnik je pri Ustavnem sodišču RS vložil pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka, ki jo je Ustavno sodišče s sklepom št. U-I-174/11-4 z dne 21. 3. 2013 zavrglo. V 2. točki obrazložitve sklepa je navedlo, da je že v sklepu št. U-I-144/12 z dne 18. 10. 2012 sprejelo stališče, da akti o razglasitvi spomenikov urejajo posamična razmerja, čeprav so sprejeti v obliki predpisa in je tak tudi izpodbijani Odlok. Navedlo je še, da tožnik zato lahko izpodbija Odlok pri Upravnem sodišču RS v roku 30 dni od vročitve tega sklepa.

Tožnik je dne 29. 4. 2013 pri tukajšnjem sodišču pravočasno vložil tožbo za ugotovitev ničnosti Odloka, ker meni, da je bil Odlok razglašen brez ustrezne dejanske in pravne podlage. Navaja, da je Okrajno sodišče v Slovenski Bistrici dne 9. 3. 2010 izdalo sklep opr. št. Dn 720/2010, ki mu je bil vročen dne 3. 9. 2010 in zoper katerega je v zakonitem roku ugovarjal. Šele z vročitvijo tega sklepa se je seznanil, da je nepremičnina v njegovi lasti, vl. št. …, razglašena za nepremični kulturni spomenik lokalnega pomena na območju Občine Poljčane. Na podlagi sklepa Dn št. 720/2010 (I Cp 1831/2010) z dne 21. 4. 2011 se dovoli izbris zaznambe nepravnomočnosti sklepa o dovolitvi vpisa, ki se v zemljiški knjigi vodi pod ID pravice/ zaznambe 12194684, čas začetka učinkovanja 9. 3. 2010. Sklep opr. št. Dn 720/2010 z dne 9. 3. 2010 temelji na Odloku, ki pa je bil razglašen brez ustrezne dejanske in pravne podlage. Zato je tožnik v smislu varovanja svoje lastninske pravice (37. člen SPZ) primoran vložiti tožbo. Odlok temelji na določbah 12. in 13. člena Zakona o varstvu kulturne dediščine (ZVKD-1) ter strokovnih podlagah, ki jih je izdelal Zavod za varstvo kulturne dediščine Slovenije, OE Maribor (Zavod), pri čemer je ZVKD-1 v odnosu do UPB2 in Statuta Občine Poljčane ter strokovnih podlag Zavoda „imperativne narave“, kar pomeni, da ga strokovne podlage ne morejo preseči. Dalje navaja, da iz določbe 2. člena Odloka med drugim izhaja: „da se ohranijo arheološke vrednote“. Zaznamba nepremičninskega spomenika v smislu vaškega jedra je nezakonita iz razloga, ker arheoloških spomenikov na področju ureditvenih območij naselij Poljčane in Zg. Poljčane ni evidentiranih (34. b člen Odloka o začasnih prostorskih ureditvenih pogojih za območje občine Poljčane). Kdaj in kje je tožena stranka odkrila arheološke spomenike ali najdišča, iz Odloka ne izhaja. Ker nadalje iz določbe 5. člena Odloka med drugim izhaja, da se razglaša naselbinski spomenik Zg. Poljčane-Vaško jedro, lokacija, med drugim parc. št. 162, last tožnika, v naravi kmetija, tožnik navaja, da je, tradicionalno in arhitekturno tipsko gledano, splošno znano, da tvori vaško jedro cerkev, gostilna, trgovina, kresija, okoli katerih se je izoblikovalo vaško jedro - trg. Kmetija izven trga nikoli ni sestavljala vaškega jedra, najmanj pa kmetija, last tožnika, ki je od vaškega jedra oddaljena 1000 m. Tudi sicer je zaradi dejanske situacije na terenu t.i. vaško jedro degradirano do te mere, da ni več kaj varovati. Tudi ne gre spregledati, da nepremičnine, stoječe v vaškem jedru, ne predstavljajo avtohtone gradnje oz. krajinske arhitekturne tipike, ker gre za mešanico romanskega in predvsem avstrijskega sloga, tako da gre v konkretnem primeru torej za avstroogrski tip hiše in ne tipično slovenski. V zvezi z določbo 9. člena Odloka, iz katere med drugim izhaja, da so za vsak poseg v spomenik, njegove dele ali zemljišče in vplivno območje potrebni predhodni kulturno varstveni pogoji in v zvezi z določbo 10. člena Odloka, po kateri se, med drugim, varstveni režim lahko omejuje le v obsegu, ki je nujen za izvajanje varstva spomenika, v zvezi s prej navedenimi alinejami, tožnik ugotavlja, da tožena stranka z razglasitvijo predmetnega Odloka, grobo posega v bistveni atribut lastninske pravice, ki lastniku omogoča stvar uporabljati in jo na najobsežnejši način uživati. Omejevanje lastninske pravice pa je v nasprotju z Ustavo. Tožena stranka pa je Odlok sprejela tudi v nasprotju z določbo 2. člena ZVKD-1, saj ga je sprejela povsem samovoljno, enostransko in brez sodelovanja z lastniki nepremičnin, s čemer jim je odvzela možnost do ugovora, kar pa je ustavno zajamčena pravica vsakega državljana. Odlok je bil torej sprejet v nasprotju z določbo 5. člena Odloka in v nasprotju z Ustavo. Napadeni Odlok temelji na strokovnih podlagah Zavoda za kulturno dediščino Maribor in ne na procesnih predpostavkah, kot to eksplicitno določa ZVKD-1 v določbah 11., 12. in 13. člena. Na podlagi navedenega tožnik sodišču predlaga, da ugotovi, da je izpodbijani Odlok nezakonit, ker je sprejet brez dejanske in materialno pravne podlage in ga odpravi.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da je tožnik nesporno lastnik navedenih nepremičnin in iz izpiskov iz zemljiške knjige, ki jih je predložil tožnik, izhaja, da je bila zaznamba statusa nepremičnega spomenika vpisana samo pri nekaterih njegovih nepremičninah. Zaznambo je na podlagi Odloka v zvezi s 13. členom Zakona o varstvu kulturne dediščine in četrtim odstavkom 111. člena Zakona o zemljiški knjigi vknjižilo pristojno zemljiškoknjižno sodišče po uradni dolžnosti. Tožnik je zoper sklep zemljiškoknjižnega sodišča z dne 9. 3. 2010 vložil ugovor, ki ga je sodišče s sklepom zavrnilo. Višje sodišče pa je nato v postopku s pritožbo zoper navedeni sklep pritožbo zavrnilo in potrdilo sklep zemljiškoknjižnega sodišča o zaznambi statusa nepremičnega spomenika. V skladu z določbami ZVKD-1 in določbami Poslovnika Občinskega sveta Občine Poljčane je Občinski svet Občine Poljčane navedeni Odlok sprejel po izvedbi javne predstavitve strokovnih podlag za razglasitev kulturnih spomenikov lokalnega pomena in po dveh branjih predloga Odloka na sejah občinskega sveta. K pripravi Odloka je bil pritegnjen Zavod za varstvo kulturne dediščine, OE Maribor, ki je tudi pripravil strokovne podlage za razglasitev kulturnih spomenikov lokalnega pomena za občino. V novembru 2008 sta bili na podlagi strokovnih podlag organizirani dve predstavitvi in sicer v Poljčanah dne 26. 11. 2008 in Studenicah dne 27. 11. 2008. Letak z vabilom na predstavitev je bil poslan v vsako gospodinjstvo, strokovne podlage so bile objavljene tudi na uradni spletni strani občine ter so bile na ogled v prostorih občine. Občinski svet Občine Poljčane je Odlok obravnaval na dveh obravnavah, na prvi dne 16. 12. 2008 in na drugi dne 3. 2. 2009, ko je bil tudi sprejet ter nato objavljen v Uradnem listu RS št. 12/09 z dne 13. 2. 2009. Na pobudo Zavoda je bil nato 17. 11. 2009 Občinskemu svetu občine posredovan v obravnavo in sprejem še predlog Odloka zaradi odprave napak in neusklajenosti z registrom kulturne dediščine. Postopek za sprejem Odloka je bil izveden skladno z ustrezno dejansko in pravno podlago. V skladu z določbami Odloka so nepremičnine v lasti tožnika razglašene za kulturni spomenik lokalnega pomena, naselbinski spomenik EŠD …, ker se na parc. št. v lasti tožnika 74.s in 162.s, k.o. …, nahajajo stavbe, ki so nekdaj predstavljale gospodarsko poslopje z mlinom, znano kot Drofenikov mlin, kasneje tudi Vernikov mlin ali domačija Vernik. Utemeljitev razglasitve je opisana v strokovnih podlagah Zavoda za varstvo kulturne dediščine. Predlaga zaslišanje A.A., vodjo tega Zavoda.

V obravnavanem primeru tožnik izpodbija zakonitost Odloka o razglasitvi nepremičnih kulturnih spomenikov lokalnega pomena na območju Občine Poljčane (Odlok). Navaja, da je bila nepremičnina v njegovi lasti, vl. št. 134, razglašena za kulturni spomenik na podlagi sklepa sodišča o dovolitvi zaznambe nepremičnega spomenika v zemljiško knjigo. Sklep pa temelji na Odloku, ki je bil sprejet brez dejanske in materialne podlage. Zato je Odlok nezakonit in ga je treba odpraviti.

Sodišče je tožbo obravnavalo po določbi četrtega odstavka 5. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1), na podlagi katere sodišče odloča v upravnem sporu o zakonitosti aktov organov, izdanih v obliki predpisa, v kolikor urejajo posamična razmerja. Ustavno sodišče je v obrazložitvi svojega sklepa v 2. točki navedlo, da izpodbijani Odlok ureja posamična razmerja. Pri tem je sodišče štelo, da tožnik izpodbija Odlok v delu, ki se nanaša na njegove nepremičnine, to je v 5. členu, v delu, ki se nanaša na EŠD …, parc. št. 74, 162, 74/3, 73/1 in 71/2. Sodišče ni sledilo tožbenemu predlogu, da naj se Odlok odpravi v celoti, ker tožnik za to ne izkazuje pravnega interesa.

Sporni Odlok je bil sprejet na podlagi tedaj veljavnega Zakona o varstvu kulturne dediščine (ZVKD-1). Le-ta določa načine varstva kulturne dediščine z namenom omogočiti celostno ohranjanje dediščine. Konkretna pravna podlaga za sprejem Odloka sta bila 12. in 13. člen ZVKD-1. Dvanajsti člen Odloka določa postopek razglasitve spomenika, 13. člen pa govori o aktu o razglasitvi. V prvem odstavku 12. člena je določeno, da strokovne podlage za razglasitev spomenika pripravi pristojni javni zavod. Po 5. odstavku istega člena postopek razglasitve spomenika lokalnega pomena vodi pristojni organ pokrajine ali občine ob smiselni uporabi določb drugega do četrtega odstavka tega člena in predlog za razglasitev spomenika lokalnega pomena pripravi zavod. Po prvem odstavku 13. člena ZVKD-1 se spomenik državnega pomena razglasi z aktom vlade, spomenik lokalnega pomena pa z odlokom predstavniškega organa pokrajine ali občine. Tretji odstavek 13. člena pa določa, da se na podlagi akta o razglasitvi pravni status nepremičnega spomenika in njegovega vplivnega območja, če je obveznost vpisa za vplivno območje določena z aktom o razlastitvi, zaznamuje v zemljiški knjigi kot zaznamba nepremičnega spomenika ter da organ, ki je spomenik razglasil, pošlje akt o razglasitvi na pristojno zemljiško knjigo in se vpis nepremičnega spomenika v zemljiško knjigo opravi po uradni dolžnosti.

Ni utemeljen tožbeni ugovor, da je bil izpodbijani Odlok sprejet brez dejanske in pravne podlage. Iz upravnih spisov je namreč razvidno, da je bil postopek za sprejem Odloka izpeljan v skladu z 12. in 13. členom ZVKD-1. Zavod je pripravil strokovne podlage za razglasitev spomenika lokalnega pomena, spomenik pa je bil razglašen z odlokom občinskega sveta občine Poljčane - Odlokom. Z aktom o razglasitvi - Odlokom je nepremični spomenik dobil svoj pravni status. Odlok je bil, na podlagi tretjega odstavka 13. člena v zvezi s četrtim odstavkom 111. člena tedanjega Zakona o zemljiški knjigi (ZZK-1), tudi podlaga za vpis zaznambe nepremičnega spomenika v zemljiški knjigi. Tožnik se tudi ne more uspešno sklicevati na sklep I Cp 1831/2010 z dne 21. 4. 2011, saj je z navedenim sklepom Višje sodišče v Mariboru zavrnilo njegovo pritožbo in potrdilo sklep zemljiškoknjižnega sodnika o  zaznambi nepremičninskega spomenika, dovolilo pa je (le) izbris zaznambe nepravnomočnosti sklepa o dovolitvi vpisa.

Tudi ni utemeljen tožbeni ugovor, da je bil Odlok sprejet v nasprotju z določbo 2. člena ZVKD-1, ker tožena stranka pri sprejemu Odloka ni sodelovala z lastniki nepremičnin, s čemer jim je odvzela možnost ugovora. Sodelovanje lastnikov nepremičnin v postopkih razglasitve spomenika ZVKD-1 predpisuje v drugem, tretjem in četrtem odstavku 12. člena. Iz upravnih spisov izhaja, kot to navaja že tožena stranka, da je tožena stranka potem, ko je Zavod na njen predlog pripravil predlog za razglasitev kulturnega spomenika lokalnega pomena, v novembru 2008 organizirala dve predstavitvi strokovnih podlag in sicer v Poljčanah dne 26. 11. 2008 in v Studenicah dne 27. 11. 2008. Iz odgovora tožene stranke pa izhaja tudi, da je bil letak z vabilom na predstavitev poslan v vsako gospodinjstvo in da so bile strokovne podlage Zavoda objavljene na njeni spletni strani in bile na ogled v njenih prostorih. To pa pomeni, da je tožnik imel možnost sodelovanja v postopku sprejema izpodbijanega Odloka, torej tudi možnost do ugovora, pa te možnosti očitno ni izkoristil.

Tožnik se ne more uspešno sklicevati na to, da izpodbijani Odlok pomeni poseg v njegovo lastninsko pravico in da je bil sprejet v nasprotju s 5. členom ZVKD-1. ZVKD-1 v svojem 5. členu določa, da se lastninska pravica in druge stvarne pravice na dediščini omejijo le v najmanjšem možnem obsegu, ki je potreben za uresničevanje varstva in da morajo država, pokrajine, občine in drugi subjekti varstva izbirati tiste ukrepe, ki so ob doseganju enakih učinkov najmanj omejujoči za lastnike ter neposredne posestnice in posestnike dediščine. Tega, da Odlok najmanjšega možnega obsega, potrebnega pri posegu v lastninsko pravico ne bi upošteval, pa tožnik v tožbi ne zatrjuje. Za odločitev v zadevi tudi ne morejo biti relevantne tožbene navedbe o vaškem jedru in tipu gradnje.

Ker je, po zgoraj navedenem, tožena stranka imela zakonsko podlago za sprejem Odloka v določbah ZVKD-1, ni utemeljen tožbeni predlog, da naj se Odlok v 5. členu, v delu, ki se nanaša na EŠD …, parc. št. 74, 162, 74/3, 73/1 in 71/2, odpravi. Sodišče je zato tožbo v navedenem delu na podlagi prvega odstavka 63. člena zakona o upravnem sporu (ZUS-1) zavrnilo kot neutemeljeno.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.