UPRS sodba I U 2220/2011
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2013-02-13

mag. Mira Dobravec Jalen (preds.), Jonika Marflak Trontelj    (poroč.), Petra Hočevar

UPRAVNI POSTOPEK - JAVNI RAZPISI - KMETIJSTVO

javni razpis - nepovratna sredstva - zahtevek za izplačilo - načelo zaslišanja stranke

Uredba Sveta (ES) št. 1698/2005 z dne 20. 9. 2005 o podpori za razvoj podeželja iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja je v celoti zavezujoča in  se neposredno uporablja v vseh državah članicah, zato bi moral upravni organ, ob ugotovljenem neskladju nacionalnih predpisov z navedeno Uredbo Sveta (ES), pri odločanju v predmetnem postopku uporabiti relevantne določbe slednje (načelo primarnosti prava EU).

Same ugotovitve ogleda glede uporabe materialnega prava sicer niso relevantne za odločitev, vendar pa mora upravni organ, preden izda odločbo, dati stranki možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo.

Tožbi se ugodi, odločba Agencije RS za kmetijske trge in razvoj podeželja št. 33123-8/2010/26 z dne 3. 11. 2011 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 420,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Upravni organ je z izpodbijano odločbo zavrnil zahtevek za izplačilo sredstev, določenih v odločbi o pravici do sredstev št. 33123-8/2010-13 z dne 19. 10. 2010, ki ga je vložila tožnica. V obrazložitvi navaja, da so bila tožnici z odločbo o pravici do sredstev z dne 19. 10. 2010 odobrena nepovratna sredstva v višini do 128.200,52 EUR za sofinanciranje iz ukrepa 322: obnova in razvoj vasi, ki so bila razpisana z Javnim razpisom za obnovo in razvoj vasi (Uradni list RS, št. 49/2010, v nadaljevanju Javni razpis). Navaja, da so bila sredstva tožnici odobrena po postopku in pod pogoji, kot so navedeni v Uredbi o ukrepih 1., 3. in 4. osi Programa razvoja podeželja RS za obdobje 2007 - 2013 (v nadaljevanju Uredba) in Uredbi o ukrepih 1., 3. in 4. osi Programa razvoja podeželja RS za obdobje 2007 - 2013 v letih 2010 - 2013 (v nadaljevanju Uredba-1) ter Javnem razpisu. Tožnica je 1. 6. 2011 vložila zahtevek za izplačilo nepovratnih sredstev v višini 128.200,52 EUR in zahtevku priložila ustrezno dokumentacijo. Pri pregledu zahtevka za izplačilo pa je bilo ugotovljeno, da je bila pogodba z na Javnem razpisu izbranim najugodnejšim ponudnikom podpisana 13. 7. 2010 ter da je bila 19. 10. 2010 izdana odločba o pravici do sredstev, pri čemer je bilo upoštevano, da je skladno z določbo 18. člena pogodbe z izvajalcem del sklenitev in veljavnost podpisane pogodbe odložena na dan, ko naročnik del pridobi pravnomočno odločbo o rezultatu naročnikove kandidature na Javnem razpisu in predloži naročnikove bančne garancije za dobro izvedbo pogodbenih obveznosti. Dalje navaja, da je 9. 9. 2011 Služba za kontrolo opravila ogled na kraju samem, ki je pokazal, da je vlagatelj pričel z deli že 16. 8. 2010, kar je razvidno iz gradbenega dnevnika in odvozov odpadnega materiala dne 18. 8. 2010, kar sledi iz poročila o nastalih gradbenih odpadkih in ravnanju z njimi. Ker je vloga tožnice za predmetno naložbo odobrena v odstotkovni višini celotne naložbe, ki se je izvajala skupaj z drugim sofinancerjem A., ne pa na način, da bi bila sofinancirana samo določena dela, je s pričetkom kakršnihkoli del tožnica prevzela obveznosti z izbranim izvajalcem pred izdajo odločbe o odobritvi sredstev z dne 19. 10. 2010. Vsaka pričeta dela, ki izhajajo iz sklenjene pogodbe z izvajalcem, povzročijo nastanek obveznosti, ki jih Javni razpis, glede na določbo točke VI (3) do (5), ne dovoljuje. Ker je bilo pri obravnavi zahtevka za izplačilo sredstev na podlagi predložene dokumentacije ugotovljeno, da tožnica ne izpolnjuje vseh pogojev oziroma kriterijev, določenih v Uredbi in Javnem razpisu, ter da je zahtevek v nasprotju z zahtevami, kot jih določajo predpisi, Javni razpis oziroma odločba o pravici do sredstev, je upravni organ na podlagi določbe 56. člena Zakona o kmetijstvu (v nadaljevanju ZKme-1) zahtevek zavrnil.

Tožnica vlaga tožbo, ker meni, da je izpodbijana odločba protizakonita. Navaja, da je Agencija izpodbijano odločbo izdala, ne da bi tožnici dala možnost, da se o ugotovitvah ogleda na kraju samem 9. 9. 2011 izjasni. Sklicuje se na 56. člen ZKme-1 in na drugi odstavek 2. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), iz katerih sledi, da bi moral organ o zahtevku za izplačilo, vloženem s strani tožnice, odločati v upravnem postopku. Skladno z načelom materialne resnice in načelom zaslišanja strank pa bi moral po opravljenem ogledu na kraju samem, pred izdajo zavrnilne odločbe, tožnici dati možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo. V nadaljevanju tožbe zatrjuje, da je izpodbijana odločba tudi sicer nezakonita, saj temelji na nepravilno in nepopolno ugotovljenem dejanskem stanju ter zmotni oziroma nepravilni uporabi materialnega prava. Zato sodišču predlaga, da v skladu z 51. členom Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) opravi glavno obravnavo in izvede predlagane dokaze. Dalje navaja, da je 19. 8. 2010 Agenciji na Javni razpis oddala vlogo za dodelitev nepovratnih sredstev za ureditev, rekonstrukcijo in spremembo namembnosti objekta trgovine B. v prostore C. in D.. Namen rekonstrukcije navedenega objekta je bil obnova večnamenske zgradbe skupnega pomena za medgeneracijsko druženje, kulturno umetniško, športno in prostočasno dejavnost lokalnega prebivalstva. Objekt, na katerem so se izvajala dela, pa je v solastništvu tožnice in A., ki sta sklenili istočasno, v skladu s svojimi solastniškimi deleži za potrebe svojih dejavnosti, obnoviti oziroma rekonstruirati objekt. Tožnica je za sofinanciranje obnove oziroma rekonstrukcije dela objekta, ki v naravi predstavlja njen solastniški delež, vložila na Agencijo omenjeno vlogo za dodelitev sredstev. Pred vložitvijo vloge za sofinanciranje je tožnica izvedla postopek javnega naročanja za izbiro izvajalca del. Vlogi za dodelitev sredstev je Agenciji predložila vso z Javnim razpisom zahtevano dokumentacijo in vso dokumentacijo postopka javnega naročanja, na podlagi katerega je izbrala najugodnejšega ponudnika za izvedbo del. Tožnica je Agenciji posredovala pogodbi, ki ju je uskladila in podpisala z izbranim izvajalcem 12. 7. 2010, pri čemer pa sta le-ti sklenjeni pod odložnim pogojem, in sicer tako, da pričneta veljati, ko naročnik (tožnica) pridobi pravnomočno odločbo Agencije o dodelitvi sredstev (18. člen). Izpostavlja, da tožnica z deli na objektu ni začela in tudi ni nameravala začeti pred izdajo odločbe o pravici do sredstev. Solastnik objekta, A., pa zaradi nemotenega poteka svoje dejavnosti, ki jo izvaja v delu objekta, ki v naravi ustreza njenemu solastniškemu deležu, ni mogla čakati več mesecev na odobritev sredstev tožnici s strani Agencije in s tem na začetek del, zato je v soglasju s tožnico začela z deli, potrebnimi za rekonstrukcijo objekta in jih ni mogla izvesti drugače, kot s posegom v konstrukcijsko celovitost objekta, torej tudi dela, ki v naravi predstavlja solastniški delež tožnice. Pred začetkom del se je tožnica v izogib nastanku težav pri uveljavljanju pravic do sredstev iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja ponovno sestala s solastnikom objekta A. in izvajalcem del E. d.d., ter jih opozorila, da pred izdajo odločbe o dodelitvi sredstev s strani Agencije ne sme prevzemati nobenih obveznosti. Ob tem ju je tožnica tudi opozorila, da bo dela, ki jih bo izvajalec izvedel pred sklenitvijo pogodbe oziroma začetkom njihove veljave, izvajalec izvajal na lastne stroške oziroma stroške investitorja A. in za ta dela tožnica ne prevzema nobenih obveznosti. Dalje citira četrti odstavek 79. člena  Uredbe in navaja, da iz navedenih pogodb o izvedbi gradbenih del na objektu, podpisanih med C. in izvajalcem E. d.d., nesporno izhaja, da tožnica ne prevzema nobenih obveznosti oz. da se pogodbi štejeta za sklenjeni šele z dnem, ko tožnica prejme pravnomočno odločbo o pravici do sredstev s strani Agencije. Tako je prepričana, da iz pravilno ugotovljenega dejanskega stanja in na podlagi pravilne uporabe materialnega prava izhaja, da kljub podpisu pogodbe z izvajalcem del in začetku del s strani solastnika objekta A. d.d. do izdaje odločbe o pravici do sredstev z dne 19. 10.2 010 ni prevzela nobenih obveznosti v zvezi s projektom. Iz tega sledi, da ni kršila določb Uredbe in odločbe o pravici do sredstev ter da je Agencija odločitev o zavrnitvi izplačila utemeljila na nepopolno oziroma nepravilno ugotovljenem dejanskem stanju in nepravilni uporabi materialnega prava. V nadaljevanju tožbe pa še izpostavlja, da izpodbijana odločba temelji na nacionalni Uredbi in Javnem razpisu, ki določa strožje pogoje, kot jih določa Uredba Sveta (ES) št. 1698/2005 z dne 20. septembra 2005 o podpori za razvoj podeželja iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja v prvem odstavku 71. člena. Ob uporabi navedene določbe Uredbe Sveta je namreč pravno nerelevantno dejstvo, ali je tožnica začela z deli oziroma prevzela obveznosti pred izdajo odločbe o pravici do sredstev, česar pa, kot na tem mestu ponovno poudarja, ni storila, saj je treba ugotoviti le, ali so izdatki nastali v obdobju od 1. 1. 2007 do 31. 12. 2015 ter se dejavnost (projekt) ni zaključil pred datumom začetka upravičenosti do pomoči. Navedene pogoje pa projekt tožnice nedvomno izpolnjuje in je zatorej upravičen do izplačila prispevka. Tožnica je tako prepričana, da je v obravnavanem primeru upravičena do izplačila sredstev in da bi zato moralo sodišče izpodbijani akt odpraviti. Kolikor pa sodišče izraža dvom v razlago prava EU, predlaga, da postavi predhodno vprašanje sodišču EU, in sicer ali je dopustno določilo prvega odstavka 71. člena Uredbe Sveta (ES) 1698/2005 „izdatek pride v poštev za prispevek EKSRP, če ustrezno pomoč dejansko izplača plačilna agencija med 1. 1. 2007 in 31. 12. 2015; sofinancirane dejavnosti se ne smejo zaključiti pred datumom začetka upravičenosti do pomoči“ razlagati tako, da se lahko pogoji za upravičenost določijo v nacionalnem pravu ali javnem razpisu strožje, kot so določeni v Uredbi EU. Po povedanem sodišču predlaga, da izvede dokaz z zaslišanjem direktorja občinske uprave C. A.A. in župana C. B.B. ter po opravljeni glavni obravnavi tožbi ugodi tako, da izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne istemu organu v ponovni postopek, toženki pa naloži povrnitev njenih stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka v odgovoru na tožbo ponavlja razloge izpodbijane odločbe, na navedbo tožnice, da ji pred izdajo izpodbijane odločbe ni bila dana možnost, da se o ugotovitvah izjasni, pa odgovarja, da je tožnico po prejemu zahtevka dne 17. 8. 2011 po elektronski pošti pozvala na dopolnitev in da je tožnica dne 5. 9. 2011 na poziv tudi odgovorila. Sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

V obravnavani zadevi je sporno, ali je upravni organ ravnal pravilno, ko je z izpodbijano odločbo zavrnil zahtevek tožnice za izplačilo nepovratnih sredstev v višini 128.200,52 EUR, določenih v odločbi o pravici do sredstev z dne 19. 10. 2010, in sicer za sofinanciranje iz ukrepa 322: Obnova in razvoj vasi, ki so bila razpisana z Javnim razpisom. Sporno je namreč, ali tožnica izpolnjuje pogoj iz 3. do 5. točke VI. poglavja Javnega razpisa, ki določa upravičene stroške, in sicer so skladno z 79. členom Uredbe-1 do podpore upravičeni stroški naložb, ki so nastali od datuma izdaje odločbe o pravici do sredstev do dokončanja naložbe oziroma najpozneje do 30. 6. 2015 (3. točka VI. poglavja Javnega razpisa); pri čemer vlagatelj pred datumom začetka upravičenosti stroškov ne sme začeti z deli, niti prevzeti nobenih obveznosti na račun morebitnih dodeljenih sredstev (4. točka VI. poglavja Javnega razpisa); kot začetek stroška pa se skladno z 79. členom Uredbe-1 šteje prevzem katerekoli obveznosti upravičenca na račun morebitno dodeljenih sredstev (sklenitev pogodbe, naročanje materiala, opreme, storitev ali del); lahko pa vlagatelj začne s postopkom izbire izvajalca skladno z Zakonom o javnem naročanju, vendar pogodbe z izbranim izvajalcem ne sme skleniti pred izdajo odločbe o pravici do sredstev (5. točka VI. poglavja Javnega razpisa).

Sodišče ugotavlja, da je bil Javni razpis objavljen na podlagi Uredbe; Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005 z dne 20. 9. 2005 o podpori za razvoj podeželja iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja, zadnjič spremenjene z Uredbo Sveta (ES) št. 473/2009 z dne 25. 5. 2009 o spremembi Uredbe  Sveta (ES) št. 1698/2005; Uredbe Komisije (ES) št. 1974/2006 z dne 15. 12. 2006 o podrobnih pravilih glede uporabe Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005, zadnjič spremenjene z Uredbo Komisije (ES) št. 482/2009 z dne 8. 6. 2009; Uredbe Komisije (ES) št. 1975/2006 z dne 7. 12. 2006 o določitvi podrobnih pravil za izvajanje Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005, zadnjič spremenjene z Uredbo Komisije (ES) št. 484/2009 z dne 9. 6. 2009 ter Programa razvoja podeželja RS za obdobje 2007-2013.

Sodišče je najprej presojalo tožbeni ugovor, da Javni razpis in nacionalna Uredba, na katerih temelji izpodbijana odločba, določata strožje pogoje, kot jih določa Uredba Sveta (ES) št. 1698/2005 z dne 20. 9. 2005 v prvem odstavku 71. člena. Upravičenost izdatkov določa 71. člen Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005, in sicer je v prvem odstavku te določbe predpisano, da brez poseganja v člen 39 (1) Uredbe (ES) št. 1290/2005 izdatek pride v poštev za prispevek Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (v nadaljevanju EKSRP), če ustrezno pomoč dejansko izplača plačilna agencija med 1. 1. 2007 in 31. 12. 2015; sofinancirane dejavnosti pa se ne smejo zaključiti pred datumom začetka upravičenosti do pomoči. Citirana določba torej, za razliko od nacionalne Uredbe in citiranih določb Javnega razpisa, ne predpisuje, kdaj se mora oziroma se sme začeti izvajati sofinancirana dejavnost, temveč zgolj omejuje zaključek le-te, in sicer se sofinancirana dejavnost ne sme zaključiti pred datumom začetka upravičenosti do pomoči. Tako sodišče pritrjuje tožnici, da Javni razpis in nacionalna Uredba, na katerih temelji izpodbijana odločba, določata strožje pogoje, kot jih določa Uredba Sveta (ES) št. 1698/2005 z dne 20. 9. 2005 v prvem odstavku 71. člena in je takšen tožbeni ugovor utemeljen. Glede na to, da je  Uredba Sveta (ES) št. 1698/2005 v celoti zavezujoča in da se neposredno uporablja v vseh državah članicah (drugi odstavek 288. člena Pogodbe o delovanju Evropske unije - v nadaljevanju PDEU) bi moral upravni organ, ob ugotovljenem neskladju nacionalnih predpisov z navedeno Uredbo Sveta (ES), pri odločanju v predmetnem postopku uporabiti relevantne določbe slednje (načelo primarnosti prava EU). Ker tega ni storil, je po presoji sodišča materialno pravo napačno uporabil, zato je izpodbijana odločba nezakonita.

Glede na gornje stališče sodišča v zvezi z uporabo materialnega prava je tožbeni ugovor, da tožnica z deli na spornem objektu ni začela pred izdajo odločbe o pravici do sredstev, nerelevanten, zato ga sodišče tudi ni vsebinsko presojalo. Iz istega razloga tudi ni sledilo dokaznemu predlogu, da opravi zaslišanje župana in direktorja občinske uprave, saj izvedba tega dokaza glede na navedeno stališče sodišča glede uporabe materialnega prava na odločitev ne bi mogla vplivati.

Ne nazadnje pa je treba odgovoriti tudi na tožbeni ugovor, da je upravni organ izpodbijano odločbo izdal, ne da bi dal tožnici možnost, da se izjavi o ugotovitvah ogleda na kraju samem 9. 9. 2011. Same ugotovitve ogleda zaradi navedenega stališča glede uporabe materialnega prava sicer niso relevantne za odločitev, vendar pa sodišče poudarja, da mora upravni organ, preden izda odločbo, dati stranki možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo (prvi odstavek 9. člena in tretji odstavek 146. člena ZUP).

Po navedenem je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo na podlagi določbe 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 ter zadevo vrnilo istemu organu v ponovni postopek. V skladu z določbo drugega odstavka 288. člena PDEU se uredba splošno uporablja; zavezujoča je v celoti in se neposredno uporablja v vseh državah članicah. To pomeni, da bo moral upravni organ v ponovnem postopku, glede na ugotovljeno neskladje med pogoji, določenimi v 3. do 5. točki VI. poglavja Javnega razpisa, in pogoji glede upravičenosti izdatkov, ki so določeni v 71. členu Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005 z dne 20. 9. 2005, zaradi načela primarnosti prava EU, uporabiti slednjo in ignorirati določbe Javnega razpisa ter nacionalne Uredbe, saj le-te, kot že povedano, niso v skladu z Uredbo Sveta (ES) št. 1698/2005 ter o zadevi ponovno odločiti. Ker je bilo treba izpodbijano odločbo odpraviti iz zgoraj navedenih razlogov, sodišče tudi ni sledilo predlogu za opravo glavne obravnave (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

Izrek o stroških postopka temelji na določbi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 in drugega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, povišanem za 20 % DDV, saj je pooblaščenec tožnice izkazal, da je zavezanec za DDV.

Uredba o ukrepih 1., 3. in 4. osi Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2007-2013 v letih 2010-2013 člen 79.

Uredba Sveta (ES) št. 1698/2005 z dne 20. 9. 2005 o podpori za razvoj podeželja iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja člen 71, 71/1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.