sodba in sklep I U 543/2013, enako tudi I U 588/2013.
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2014-01-30

inšpekcijski postopek - ukrep medobčinskega inšpektorja - odstranitev komunalnih odpadkov - inšpekcijski zavezanec - posestnik zemljišča - Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov - koncesija za izkoriščanje gozdov

Po presoji sodišča je treba šteti, da ima koncesionar zemljišča, na katerih izvaja dejavnost izkoriščanja gozdov, v posesti. Vendar to dejstvo samo po sebi še ne pomeni, da je tudi zavezanec za plačilo stroškov odstranitve odpadkov, zato bi toženka morala ugotoviti, ali je mogoče nastanek teh odpadkov pripisati ravnanju koncesionarja pri izvajanju koncesijske dejavnosti.

I. Tožbi se ugodi tako, da se odločba Skupne občinske uprave občin v Spodnjem Podravju št. 061-61/2012-5006 z dne 18. 1. 2013 odpravi v 4. točki izreka in se zadeva v tem obsegu vrne istemu organu v ponovni postopek.

Zahteva tožnika za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

Z izpodbijano odločbo je medobčinska inšpektorica Skupne občinske uprave občin v Spodnjem Podravju kot prvostopenjski upravni organ izvajalcu javne službe A. d. o. o. naložila, da odstrani vse komunalne odpadke, odložene na zemljiščih parc. št. 1016/3 in 1016/11, obe k. o. ... (1. točka izreka), mu določila rok ureditve 11. 3. 2013 (2. točka izreka) in dolžnost obvestitve o izvršitvi odrejenih del (3. točka izreka). V 4. točki izreka je odločila, da stroške odstranitve odpadkov iz 1. točke izreka nosi tožnik. V 5. in 6. točki izreka je navedla, da pritožba zoper odločbo ne zadrži njene izvršitve in da stroški v postopku niso zaznamovani, v 7. točki pa, da se s to odločbo nadomesti odločba št. 061-61/2012-5006 z dne 11. 12. 5006 (pravilno 2012 – op. sodišča).

Svojo odločitev o plačilu stroškov postopka je oprla na določbo tretjega odstavka 157a. člena Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1) ter določbi 2. in 4. člen Zakona o Skladu kmetijskih zemljišč in gozdov (v nadaljevanju ZSKZ). V zvezi s tožnikovimi ugovori, da je za posestnika zemljišča in s tem zavezanca za plačilo stroškov odstranitve odpadkov treba šteti koncesionarja B. d.d., pojasnjuje, da ima slednji na podlagi koncesijske pogodbe zgolj dolžnost izvajanja del v gozdovih, to je sečnje in spravila lesa. V primeru naložitve plačila stroškov bi bil koncesionar tudi neenako obravnavan v primerjavi z drugimi osebami zasebnega prava po petem odstavku 157a. člena ZVO-1.

Drugostopenjski organ je zavrnil tožnikovo pritožbo. Pritrjuje odločitvi prvostopenjskega organa in razlogom, ki izhajajo iz izpodbijane odločbe.

Tožnik se s takšno odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da je za posestnika predmetnega zemljišča in s tem zavezanca za plačilo stroškov odstranitve odpadkov treba šteti koncesionarja. Pri tem se sklicuje na določbe Stvarnopravnega zakonika (v nadaljevanju SPZ), Zakona o gozdovih (v nadaljevanju ZG), Uredbe o koncesiji za izkoriščanje gozdov v lasti RS (v nadaljevanju Uredba) in vsebino koncesijske pogodbe. Sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne upravnemu organu v ponovno odločanje, toženki pa naloži plačilo stroškov tega postopka.

V zadevi ni sporno, da so zemljišča, na katerih so bili nezakonito odloženi odpadki, v lasti države, da tožnik z njimi gospodari in da so predmet koncesije za izkoriščanje gozdov.

Po določbi tretjega odstavka 157a. člena ZVO-1 stroške odstranitve odpadkov nosi lastnik zemljišča, v primeru, da izvaja posest druga oseba, pa oseba, ki izvaja posest.

ZVO-1 pojma posesti ne definira, po prvem odstavku 23. člena SPZ pa je posest neposredna dejanska oblast nad stvarjo (neposredna posest).

Za odločitev, ali je koncesionar posestnik zemljišč v smislu citirane določbe SPZ, je po presoji sodišča bistveno, kako vsebino koncesije določa Uredba, ki je koncesijski akt (1. člen Uredbe). Izkoriščanje gozdov tako zajema sečnjo in spravilo lesa, prodajo gozdnih lesnih sortimentov, opravljanje varstvenih in gojitvenih del ter vseh drugih del, ki so potrebna za zagotavljanje socialnih in ekoloških funkcij gozdov, ter gradnjo in vzdrževanje gozdne infrastrukture, razen vzdrževanja gozdnih cest. Koncesionar je v skladu s prvim odstavkom 18. člena Uredbe gozdove dolžan izkoriščati kot dober gospodar, koncesijo pa izvaja v svojem imenu in za svoj račun ter nosi celotno tveganje povpraševanja po lesnih sortimentih in druga tržna tveganja koncesije (19. člen Uredbe).

Ker je gozd po prvi alineji prvega odstavka 2. člena ZG opredeljen kot zemljišče, poraslo z gozdnim drevjem, sodišče pritrjuje tožniku, da izvajanje dejavnosti izkoriščanja gozdov vključuje dejansko oblast nad temi zemljišči. Nadalje je pomembno tudi, da se v skladu z drugim odstavkom 7. člena Uredbe koncesija podeli za obdobje 10 let, kar omogoča, da se ta dejavnost izvaja trajno in nemoteno, ter da ima koncesionar na teh zemljiščih ekonomski interes, tj. dobiček od prodaje gozdnih lesnih sortimentov.

Na odločitev, ali je koncesionar posestnik pa ne vpliva okoliščina, da s temi zemljišči ne more gospodariti v smislu tretjega odstavka 2. člena ZSKZ, tj. z njimi razpolagati in upravljati, saj posest ni pravica, pač pa dejanska oblast nad stvarjo, zato je za opredelitev posesti bistveno, da je koncesionar v takem odnosu do stvari, da lahko stvar rabi, jo uživa in z njo razpolaga, ni pa pomembno, ali ima tudi pravico stvar rabiti, jo uživati ter z njo razpolagati (glej R. Vrenčur, Stvarnopravni zakonik s komentarjem, GV Založba, Ljubljana, 2004, str. 144). Prav tako na to odločitev ne vpliva okoliščina, da koncedent določi letni program izkoriščanja gozdov in opravlja nadzor nad izvajanjem koncesije, saj to ne ovira dejstva, da koncesionar, sicer v okviru postavljenih pogojev, gozdove gospodarsko izkorišča.

Neutemeljeno je zato toženkino stališče, da je na podlagi prvega odstavka 26. člena SPZ koncesionarja treba šteti za imetnika, ki po že omenjeni pravni teoriji zastopa izključno interese posestnega gospodarja in je zgolj njegov instrument (Ibid. str. 167).

Glede na navedeno je po presoji sodišča treba šteti, da ima koncesionar zemljišča, na katerih izvaja dejavnost izkoriščanja gozdov, v posesti. Vendar sodišče meni, da to dejstvo samo po sebi še ne pomeni, da je tudi zavezanec za plačilo stroškov odstranitve odpadkov. Pri razlagi določbe tretjega odstavka 157a. člena ZVO-1 sodišče izhaja iz določb Direktive 2008/98/ES o odpadkih in razveljavitvi nekaterih direktiv.

Načeli primarnosti prava EU in lojalnega sodelovanja namreč državam članicam nalagata dolžnost, da storijo vse, da ne ogrozijo spoštovanja prava EU, zato imajo nacionalna sodišča in tudi upravni organi dolžnost skladne razlage nacionalnega prava s pravom EU in neuporabe neskladnega nacionalnega pravila, ki bi poseglo v uporabo prava EU (glej npr. odločbo Ustavnega sodišča Up-2012/08 z dne 5. 3. 2009 in sodbo Vrhovnega sodišča RS X Ips 18/2013 z dne 19. 9. 2013).

Navedena direktiva v 14. členu določa, da stroške ravnanja z odpadki krije izvirni povzročitelj odpadkov ali trenutni ali predhodni imetniki odpadkov. Po 6. točki 3. člena te direktive je imetnik odpadkov povzročitelj odpadkov ali fizična ali pravna oseba, ki ima odpadke v posesti. Ker zgolj posest zemljišč ne pomeni tudi posesti odpadkov, če jih je na teh zemljiščih odložila tretja oseba (prim. 50. člen SPZ), je v zadevi torej treba preveriti, ali je koncesionarja mogoče šteti za imetnika odpadkov v širšem smislu. To pomeni, da bi toženka morala ugotoviti, ali je mogoče nastanek teh odpadkov pripisati ravnanju koncesionarja pri izvajanju koncesijske dejavnosti (prim. tudi sodbi Sodišča EU v zadevah C-1/03 in C-188/07).

Ker toženka v postopku tega ni ugotavljala, je ostalo dejansko stanje v zadevi nepopolno ugotovljeno, zato je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo v delu, ki se nanaša na plačilo stroškov odstranitve odpadkov (2. točka prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1) ter zadevo vrnilo istemu upravnemu organu v ponovni postopek. V primeru, če bo v tem postopku ugotovljeno, da je koncesionar dolžan plačati stroške odstranitve odpadkov, bo imel ta možnost uveljavljati, da ga veljavna ureditev postavlja v neenakopraven položaj v primerjavi z drugimi zasebnopravnimi subjekti po petem odstavku 157.a člena ZVO-1, kot to opozarja toženka. Šele v tem primeru se bo sodišče lahko spustilo v obravnavo tega vprašanja.

Sodišče dodaja, da  bo toženka, če v ponovljenem postopku plačila stroškov ne bo mogla naložiti koncesionarju, plačilo teh stroškov morala (ponovno) naložiti tožniku. V zadevi namreč ni sporno, da je bil tožnik ustanovljen z namenom, da gospodari s kmetijskimi zemljišči, s kmetijami in z gozdovi v lasti RS. Po drugem odstavku 2. člena ZSKZ gospodarjenje obsega upravljanje in razpolaganje. Razpolaganje pomeni vsak prenos lastninske pravice in prenos upravljanja, zlasti pa to pomeni prodajo, odsvojitev na podlagi menjave ali drug način odplačne ali neodplačne odsvojitve. Upravljanje pa pomeni skrb za pravno in dejansko urejenost, investicijsko vzdrževanje, oddajanje v najem, oddajanje v zakup, dodeljevanje koncesij, obremenjevanje s stavbnimi pravicami, dajanje stvarnega premoženja v uporabo in podobno. Po 4. členu ZSKZ se med naloge tožnika, ki jih ta opravlja v okviru gospodarjenja s kmetijskimi zemljišči, s kmetijami in z gozdovi v lasti RS in v skladu z njeno razvojno politiko, s predpisi in svojimi akti, uvršča tudi skrb za trajnostno gospodarjenje s kmetijskimi zemljišči, kmetijami in gozdovi na način, da se zasledujejo cilji prilagajanja podnebnim spremembam, ohranjanja narave in ohranjanja dobrega stanja voda. Po petem odstavku 2. člena ZSKZ tožnik opravlja naloge v imenu RS in za njen račun.

Iz navedenih določb ZSKZ jasno izhaja, da je tožnik pooblaščen, da gospodari z gozdovi v državni lasti. Ker je s temi gozdovi dolžan gospodariti v skladu z določbami ZG, je med drugim dolžan varovati tudi njihovo ekološko funkcijo (5. člen ZG), zato je, če plačila stroškov odstranitve nezakonito odpadkov ni mogoče naložiti drugi osebi, ki ima ta zemljišča v neposredni posesti, zavezan za plačilo teh stroškov.

Tožba zoper ostale točke izreka izpodbijane odločbe ni dovoljena.

V skladu s prvim odstavkom 2. člena ZUS-1 sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerim se posega v pravni položaj tožnika. O zakonitosti drugih aktov odloča le, če tako določa zakon.

Tožnik izpodbija celotno odločbo prvostopenjskega organa, torej tudi v delu, s katerim je toženka obveznost odstranitve odpadkov naložila izvajalcu javne službe.

Ker tožnik za izpodbijanje tega ukrepa nima pravnega interesa, niti za to ne navaja nobenih razlogov, je sodišče tožbo v tem delu zavrglo (6. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1).

Tožnik je zahteval povračilo stroškov tega postopka, ki pa jih ni opredelil. Ker je s tožbo uspel, tudi sodne takse ni dolžan plačati, kar pomeni, da v tem postopku niso nastali stroški, ki bi jih sodišče naložilo toženki v plačilo.

Opr. št: I U 588/2013., ECLI:SI:UPRS:2013:I.U.588.2013.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.