sodba I U 398/2013
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2013-05-30

Lara Bartenjev (preds.), mag. Tatjana Steinman (poroč.),

upravni spor - tožba v upravnem sporu - trditvena podlaga tožbe - gradbeno dovoljenje - nezahtevni objekt - ograja - višina ograje - skladnost projekta s prostorskim aktom - rekonstrukcija objekta

Tožnik mora razloge za vložitev tožbe konkretizirati v tožbi in samo tako opredeljeni razlogi so predmet preizkusa v upravnem sporu.

Čim se obstoječi objekt v celoti odstrani, ni več mogoče govoriti o rekonstrukciji objekta.

Po PUP je za ograje predpisana višina do 1 m, zato nameravana gradnja ograje višine 2,2 m ni v skladu s prostorskim aktom, kar pomeni, da že iz tega razloga ni izpolnjen pogoj iz druge alineje prvega odstavka 74.c člena ZGO-1.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Prvostopenjski upravni organ je z izpodbijano odločbo zavrnil vlogo tožnikov za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo ograje na zemljiščih s parc. št. 67/1 in 69/2, obe k. o. ... Iz obrazložitve je razvidno, da je tako odločitev sprejel na podlagi ugotovitve, da gradnja ograje v betonski izvedbi višine 1,80 m do 2,20 m, z odmikom od cestnega telesa, ki je manjši od 1 m, ni v skladu ne z Odlokom o spremembah in dopolnitvah prostorskih ureditvenih pogojev Občine Laško za Občino Radeče (v nadaljevanju PUP), ki je veljal v času vložitve zahteve tožnikov, ne z Odlokom o občinskem prostorskem načrtu Občine Radeče, ki je bil sprejet leta 2011 (v nadaljevanju OPN). Zavrnil je navedbe tožnikov, da je šlo le za rekonstrukcijo ograje, saj tudi iz navedb tožnikov izhaja, da je bila prejšnja ograja dotrajana do tem mere, da je bila nevarna za mimoidoče, da je bila iz povsem drugih materialov in da je v delu na parceli št. 67/1, ki meji na parc. št. 67/3, pred letom 2006 sploh ni bilo.

Drugostopenjski upravni organ je zavrnil pritožbo tožnikov. Pritrdil je sicer tožnikoma, da je treba (glede na prehodno določbo 130. člena OPN) v obravnavanem primeru uporabiti PUP, ki pa v 23. členu med drugim določa, da je treba ograjevanje parcel prilagoditi obstoječim ureditvam, vendar ograje ne smejo biti višje od 1 m in da morajo biti od cestnega telesa odmaknjene minimalno 1 m, obravnavana ograja pa je višja in postavljena do roba cestnega telesa. Glede na to, da sta tožnika sama navajala, da sta dotrajano in nevarno ograjo podrla in na istem mestu postavila novo, je tudi pritožbeni organ zavrnil njun ugovor, da je šlo le za rekonstrukcijo prej obstoječe ograje.

Tožnika se z navedeno odločitvijo ne strinjata in upravnima organoma očitata kršitev ustavne prepovedi povratne veljave pravnih aktov, ker naj bi uporabila zakon, ki je veljal v času odločanja, in ne zakona, ki je veljal v času vložitve zahteve za legalizacijo ograje. V zvezi s tem se sklicujeta na 6. točko njunih pritožbenih navedb. Iz previdnosti pa navajata, da je izpodbijana odločitev nezakonita tudi glede pravne podlage, na katero se sklicuje.

Ne strinjata se s stališčem, da gre v obravnavanem primeru za novogradnjo in trdita, da gre za rekonstrukcijo ograje. Organu druge stopnje očitata pristranskost in zato kršitev pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave ter kršitev načela pravne države iz 2. člena Ustave. Poudarjata, da ni sporno, da je bila ograja postavljena že od 17. stoletja dalje, da pa je bilo treba ograjo rekonstruirati in obnoviti, kar pa je bilo edino mogoče na način, da se ograja podre in postavi „znotraj prejšnjih dimenzij“. Tožnikova izjava, da je na istem mestu postavil novo ograjo, naj bi bila napačno interpretirana, saj naj bi šlo le za uporabo novega materiala. Meni, da tak način rekonstrukcije ne pomeni, da je obravnavano gradnjo mogoče opredeliti kot novogradnjo. Da je ograja že obstajala, in da zato ne gre za novogradnjo, naj bi izhajalo iz veliko dokaznega gradiva, na katerega se sklicuje. Poleg tega naj bi bilo v odločbi navedeno, da je višina ograje 2,2 m v skladu s prvim odstavkom 74.c člena ZGO-1, na drugi strani obrazložitve pa naj bi bilo zavzeto drugačno stališče. Tudi glede postavitve betonskega temelja v letu 2006 s strani občine, se tožnika sklicujeta na pritožbene navedbe in dodajata, da občina ni poslovala nezakonito.

Odločitev naj bi bila nezakonita tudi zato, ker ju upravni organ ni pozval k dopolnitvi vloge z opozorilom na posledice nedopolnitve z manjkajočimi soglasji, ARSO pa naj soglasja ne bi izdal v ustreznem roku. Sodišču predlagata, naj tožbi ugodi in odpravi odloči organov prve in druge stopnje, toženki pa naloži plačilo stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Glede na tožbene navedbe sodišče uvodoma poudarja, da v skladu s prvim odstavkom 2. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnikov. Kot upravni akt po ZUS-1 se šteje upravna odločba in drug tam našteti oblastveni posamični akt, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika (drugi odstavek 2. člena ZUS-1). To pomeni, da je v tem upravnem sporu predmet preizkusa zakonitost odločbe upravnega organa prve stopnje, s katerim je ta odločil o zavrnitvi izdaje gradbenega dovoljenja.

Predmet preizkusa zakonitosti v upravnem sporu torej ni odločba upravnega organa druge stopnje o zavrnitvi pritožbe zoper prvostopenjski akt, s katerim je bilo odločeno o pravici, obveznosti ali pravni koristi stranke. Pri preizkusu zakonitosti odločitve pa sodišče ni vezano zgolj na razloge izpodbijanega prvostopenjskega akta, ampak lahko upošteva tudi razloge pritožbenega upravnega organa, s katerimi ta v okviru svojih pooblastil v skladu z ZUP te dopolni ali celo navede drugačne razloge (tretji odstavek 248. člena ZUP).

Tožnika v tožbi ne pojasnita, katere njune ugotovitve naj bi bile v upravnem postopku „načrtno prezrte in izključene“. Dejstvo, da nista uspela s pritožbenimi ugovori in da je upravni organ druge stopnje sledil razlogom organa prve stopnje, pa samo po sebi ne utemeljuje očitane kršitve pravice iz 22. člena Ustave.

Glede na tožbene navedbe, da se tožnika sklicujeta na svoje pritožbene navedbe, sodišče poudarja, da je tožba v upravnem sporu samostojno pravno sredstvo. Tožnik mora zato razloge za njeno vložitev konkretizirati v tožbi in samo tako opredeljeni razlogi so predmet preizkusa v upravnem sporu. Tako stališče je to sodišče med drugim zavzelo že v zadevah U 2358/2008 in U 1476/2007, I U 36/2011. Navedeno izhaja iz prvega odstavka 30. člena ZUS-1, po katerem mora tožnik v tožbi razložiti, zakaj toži, sodišče pa je v skladu s prvim odstavkom 20. člena ZUS-1 pri odločanju vezano na trditveno podlago v tožbi, saj preizkuša dejansko stanje le v okviru tožbenih navedb. Po drugem odstavku 37. člena ZUS-1 po uradni dolžnosti pazi le na ničnost upravnega akta. Ker mora tožnik v tožbi jasno navesti argumente, s katerimi utemeljuje vloženo tožbo, se sodišče v tem upravnem sporu ni bilo dolžno opredeliti do navedb, ki sta jih tožnika navajala v upravnem postopku, ne pa tudi v tožbi.

V obravnavani zadevi med strankami ni sporno, da sta tožnika 8. 12. 2010 vložila zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo nezahtevnega objekta – ograje, višine 2,2 m na zemljiščih s parc. št. 67/1 in 69/2, obe k. o. ..., in da sta vlogi priložila posnetek stanja, iz katerega izhaja, da gre za ograjo, ki poteka ob robu cestnega telesa. Glede na tako ugotovljeno dejansko stanje je po presoji sodišča odločitev organa prve stopnje, potrjena z odločitvijo organa druge stopnje, pravilna in zakonita. Sodišče se tako glede stališča, da v obravnavanem primeru ne gre za rekonstrukcijo temveč za novogradnjo, kot glede vprašanja izpolnjevanja pogojev za (novo)gradnjo ograje po določbah PUP oz. OPN, sklicuje na razloge odločbe organa prve stopnje, dopolnjene z razlogi organa druge stopnje (drugi odstavek 71. člena ZUS-1). V zvezi s tožbenimi ugovori pa dodaja:

Izpodbijana odločitev temelji na prvem odstavku 74.c člena ZGO-1, ki je tako v času vložitve zahteve kot v času odločanja o njej, določal iste pogoje za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo nezahtevnega objekta, saj se ta odstavek v tem času ni spreminjal. Tudi opredelitev pojma rekonstrukcija iz 7.2. točke prvega odstavka 2. člena ZGO-1 se ni spreminjala, druge določbe ZGO-1 pa v obravnavani zadevi niso bile uporabljene. Tožnika se sicer sklicujeta na zakonsko podlago za gradnjo nezahtevnih objektov iz tretjega odstavka 3. člena ZGO-1, a je bil ta odstavek črtan že leta 2007 z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 126/07 – ZGO-1B), torej pred vložitvijo zahteve tožnikov leta 2010. Zato je neutemeljen tožbeni ugovor o nedovoljeni kršitvi prepovedi povratne veljave aktov.

Sodišče nima razloga za dvom v trditve tožnikov, da je na istem mestu od 17. stoletja stala ograja, zato dokazovanje tega dejstva ni potrebno, vendar pa to dejstvo samo po sebi še ne zadošča za ugotovitev, da gre v obravnavanem primeru za rekonstrukcijo ograje.

Po določbi 7.2. točke prvega odstavka 2. člena ZGO-1 rekonstrukcija objekta med drugim pomeni spreminjanje tehničnih značilnosti obstoječega objekta in prilagajanje objekta spremenjeni namembnosti ali spremenjenim potrebam oziroma pomeni izvedbo del, s katerimi se bistveno ne spremeni velikost obstoječega objekta, spreminjajo pa se njegovi konstrukcijski elementi, zmogljivost in izvedejo druge izboljšave. Pri rekonstrukciji je po presoji sodišča temeljni pogoj, da gre za določene posege v obstoječi objekt, pri čemer ti posegi (in izboljšave) ne smejo biti takšni, da bi bistveno spremenili velikost, konstrukcijske elemente in zmogljivost obstoječega objekta. Povedano drugače: pri rekonstrukciji lahko investitor posega le v obstoječi objekt, ki pa se zaradi posegov in izboljšav ne sme bistveno spremeniti in mora torej ohraniti svoje bistvene elemente. V nekaterih primerih je sicer težko določiti mejo med rekonstrukcijo in novogradnjo; če pa se objekt v celoti odstrani oziroma se odstrani v bistvenih elementih, potem po presoji sodišča nikakor ni mogoče govoriti o njegovi rekonstrukciji, saj neobstoječega objekta ni mogoče rekonstruirati (taka je tudi ustaljena sodna praksa, ki med drugim izhaja iz sodb tega sodišča I U 987/2009, I U 1431/2009 in I U 950/2011).

Čim se obstoječi objekt v celoti odstrani, torej ni več mogoče govoriti o rekonstrukciji objekta. Ker med strankami ni sporno, da je tožnik ograjo, ki je stala na istem mestu kot ograja, ki je predmet zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja, podrl (to izhaja tudi iz tožbenih navedb), je tudi po presoji sodišča pravilno stališče toženke, da v obravnavanem primeru ne gre za rekonstrukcijo temveč za novo gradnjo ograje.

Za dopustnost gradnje ograje kot nezahtevnega objekta morajo biti izpolnjeni pogoji iz prvega odstavka 74.c člena ZGO-1, med katerimi je tudi pogoj skladnosti nameravane gradnje s prostorskim aktom. Že prvostopenjski organ je pravilno uporabil PUP, ki je veljal v času vložitve zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja, saj se na podlagi prehodne določbe 130. člen OPN, določbe PUP uporabljajo za dokončanje postopkov pridobitve gradbenega dovoljenja, če je bila vloga zanj vložena pred začetkom veljavnosti OPN. Uporaba PUP je torej skladna z zahtevami tožnika, da se uporabijo predpisi, ki so veljali v času njune vloge za pridobitev gradbenega dovoljenja.

Ker je po 23. členu PUP za ograje predpisana višina do 1 m, pa tudi po presoji sodišča nameravana gradnja ograje višine 2,2 m ni v skladu s prostorskim aktom, kar pomeni, da že iz tega razloga ni izpolnjen pogoj iz druge alineje prvega odstavka 74.c člena ZGO-1. Sodišče pritrjuje tudi ugotovitvi upravnega organa, da gradbenega dovoljenja za obravnavano ograjo ne bi bilo mogoče izdati niti po določbah OPN, saj ta ne po materialu, ne po odmiku od cestnega telesa ni v skladu s pogoji, ki jih za gradnjo ograj določa OPN.

Neutemeljen je tudi tožbeni očitek, da gre za neskladje med ugotovitvijo, da je višina 2,2 m v skladu s prvo alinejo prvega odstavka 74.c člena ZGO-1. Ugotovitev, da je navedena višina ograje skladna z navedeno določbo, se namreč nanaša na opredelitev objekta glede na zahtevnost gradnje in pomeni, da ograja take višine sodi med nezahtevne objekte, ne pa tudi, da je skladna s prostorskim aktom. Ta pogoj je naveden v drugi alineji prvega odstavka 74.c člena ZGO-1, ugotovitev, da je izpolnjen en pogoj, ne pa tudi drug, pa ne pomeni neskladja v obrazložitvi, kot to zmotno menita tožnika. Pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja iz prvega odstavka 74.c člena ZGO-1 morajo namreč biti izpolnjeni kumulativno.

Zmotno je tudi mnenje tožnikov o „nadrejenosti“ Uredbe o vrstah objektov glede na njihovo zahtevnost (v nadaljevanju Uredba) nad prostorskimi akti. Z Uredbo so namreč na podlagi 8. člena ZGO-1 določene vrste zahtevnih, nezahtevnih in enostavnih objektov (1. člen Uredbe), dopustnost njihove gradnje oz. pogoje, pod katerimi jih je dopustno graditi, pa določajo prostorski akti.

Ker na odločitev v zadevi ne morejo vplivati niti ostale tožbene navedbe, je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo (prvi odstavek 63. člena ZUS-1). Odločitev je sprejelo na seji v skladu z drugo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1, saj predlagana dejstva in dokazi niso pomembni za odločitev.

Odločitev o stroških postopka temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.