sodba I U 306/2013
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2013-05-23

Andrej Kmecl (preds.), Nataša Smrekar (poroč.), mag. Tatjana			  Steinman

gradbeno dovoljenje - pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja - seznanitev strank - ustna obravnava - možnost udeležbe - načelo zaslišanja stranke

Tožnica je bila s tem, ko je bilo vabilo na ustno obravnavo vročeno pooblaščenki za vročitev (in s tem tožnici) en mesec pred obravnavo, dovolj zgodaj obveščena o zadevi oz. o ponovnem vodenju postopka za isto gradnjo, o naroku in o možnosti seznanitve s projektno dokumentacijo. Če tožnica, ki živi v ZDA, kljub takemu vabljenju iz opravičljivih razlogov (bolezni) ni mogla zagotoviti svoje osebne udeležbe na obravnavi oz. pred tem osebne seznanitve z dokumentacijo, bi svoje pravice lahko zavarovala tako, da bi za zastopanje v postopku pooblastila drugo osebo.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Toženka je z izpodbijano odločbo dovolila investitorki A. d.o.o. iz … (v tem upravnem sporu prizadeti stranki) odstranitev objekta na ... in gradnjo večstanovanjskega objekta na zemljišču parc. št. 14 k.o. … v skladu s tam navedenim projektom za pridobitev gradbenega dovoljenja (PGD) izdelovalca … d.o.o., Ljubljana. V 2. točki izreka je med drugim določeno, da bo podzemni del objekta od zemljišča parc. št. 12/2 k.o. … odmaknjen 3 m, nadzemni del objekta pa najmanj 4,15 m.

Iz obrazložitve odločbe med drugim izhaja, da načrtovana gradnja, ki je predvidena v funkcionalni enoti Nove Poljane, v enoti urejanja prostora NP-14, izpolnjuje pogoje, ki so določeni v Odloku o občinskem prostorskem načrtu Mestne občine Ljubljana – izvedbeni del (Uradni list RS, št. 78/10 in naslednji, v nadaljevanju OPN). Tožnica je v postopku sodelovala kot stranska udeleženka zaradi varstva svoje solastninske pravice na objektu, stoječem na zemljišču parc. št. 12/2 k.o. ….

Upravni organ druge stopnje je tožničino pritožbo zavrnil. Med drugim navaja, da je bilo tožnici vabilo za ustno obravnavo, razpisano 6. 11. 2012,  5. 10. 2012 pravilno vročeno po njeni pooblaščenki za vročitve B.B. V vabilu je bila  pravilno seznanjena s posledicami neopravičenega izostanka oziroma z možnostjo podaje izjave do izdaje gradbenega dovoljenja, če bi šlo za opravičen izostanek. Če se ustne obravnave zaradi opravičenih razlogov ni mogla udeležiti, bi lahko nanjo poslala svojega pooblaščenca.

Tožnica se s tako odločitvijo ne strinja in v tožbi ter njeni dopolnitvi navaja, da je bila v postopku kršena njena pravica do sodelovanja. Upravni organ ji kljub izkazanemu opravičljivemu razlogu (bolezni) ni omogočil sodelovanja na obravnavi in je ni je seznanil z dodatno dokumentacijo, ki jo je investitorka predložila 9. 11. 2012, to je po opravljeni ustni obravnavi, ter z investitorkino dopolnitvijo odgovora na pritožbo in temu priloženi dokumentaciji, na  podlagi katere je odločil drugostopenjski organ. Že po obravnavi je bil v načrt varovanja gradbene jame dodan tudi list št. P-01. Glede na navedeno, kot pravi, v tožbi navaja nekatera nova dejstva in predlaga nove listinske dokaze, kar da bo razvidno iz nadaljevanja.

Tako med drugim meni, da je izdano gradbeno dovoljenje nezakonito zaradi neurejenega odvodnjavanja z zemljišča gradnje na nižje ležečo parc. št. 12/2 in zaradi premajhnega odmika kleti od njenega zemljišča. Odmik kleti, ki sega nad sedanji nivo terena, bi moral biti namreč 4 m, saj investitorka za manjši odmik nima njenega soglasja. Pogoj podzemnega objekta in s tem zahtevani 3-metrski odmik od njene parcele bo namreč dosežen šele z zasipom terena, kar pa po njenem mnenju predstavlja očitno izigravanje določil OPN. Poleg tega investitorka nima izkazane pravice graditi oziroma njenega soglasja niti za poseg na njeno zemljišče zaradi izvedbe nasipa vkopane novozgrajene kleti. Nepravilno je ugotovljena tudi višinska razlika med zemljiščem posega in njenim zemljiščem. Predlaga, naj sodišče izpodbijano odločbo odpravi, toženki pa naloži povračilo stroškov tega postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka in prizadeta stranka na tožbo nista odgovorili.

V zadevi je sporno, ali je bilo tožnici s tem, ko je bila ustna obravnava opravljena brez njene navzočnosti in ker ni bila seznanjena z dokumentacijo, ki jo je investitor vložil po obravnavi, onemogočeno, da se izjavi o – za varstvo njene lastninske pravice na sosednji nepremičnini – pravno pomembnih dejstvih in okoliščinah.

Po prvem odstavku 9. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) je treba dati stranki pred izdajo odločbe možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo (zaslišanje stranke). Navedeno načelo je v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja konkretizirano z določbo 63. člena Zakona o graditvi objektov (ZGO-1), ki v prvem odstavku določa, da pristojni upravni organ povabi stranke, da se seznanijo z nameravano gradnjo in se o njej izrečejo na obravnavi. V tem vabilu je treba stranke posebej opozoriti na to, da se bo v primeru, če se obravnave ne bi udeležile in izostanka opravičile, štelo, da se z nameravano gradnjo strinjajo. Če gre za opravičen izostanek z obravnave, pa je v drugem odstavku predvideno, da lahko stranka do konca obravnave svojo izjavo poda tudi pisno. Če stranka do tedaj pisne izjave o nameravani gradnji ne poda, se šteje, da se z nameravano gradnjo, prikazano v PGD, strinja. Iz navedenih določb izhaja, da se obravnava opravi tudi v primeru neudeležbe stranskega udeleženca, da pa ima ta v primeru opravičenega izostanka možnost podati pravno upoštevno izjavo o načrtovani gradnji v pisni obliki.

Iz predloženih upravnih spisov izhaja, da je bila tožnica na ustno obravnavo z dne 6. 11. 2012 povabljena z vabilom z dne 4. 10. 2012. V vabilu so bili udeleženci opozorjeni na posledice neopravičenega izostanka in na možnost, da v primeru opravičene odsotnosti podajo izjavo tudi pisno do izdaje gradbenega dovoljenja. Z vabilom je bila strankam poslana vloga investitorke z dne 14. 9. 2011 za izdajo gradbenega dovoljenja za odstranitev objekta in gradnjo večstanovanjskega objekta ter njena dopolnitev z dne 10. 10. 2011, glede projektne dokumentacije pa navedeno, da si jo lahko ogledajo vse do dneva obravnave v tam določenih uradnih urah in štirih dneh v tednu. Po mnenju sodišča organ s takim načinom seznanjanja s PGD, to je s podrobnostmi načrtovane gradnje oz. z načinom njene izvedbe, ni prikrajšal udeležencev, tako tudi ne tožnice, za seznanitev z dejstvi in okoliščinami predlagane gradnje, pomembnimi z vidika varstva njihovih pravic  postopku. Po naravi stvari je namreč razumljivo, da upravni organ ne more pošiljati PGD stranskim udeležencem, zato je obvestilo, kdaj in kje lahko navedeno dokumentacijo pregledujejo, primeren način, s katerim jim upravni organ omogoči, da v postopku zavarujejo svoje pravice v zvezi z gradnjo.

Ni sporno, da je bilo omenjeno vabilo 5. 10. 2012 vročeno B.B., tožničini pooblaščenki za vročitve. Po petem odstavku 89. člena ZUP se šteje, da je z vročitvijo dokumenta pooblaščencu za vročitve opravljena vročitev stranki. Navedeno zahteva, da se stranka in njen pooblaščenec dogovorita za tak način komuniciranja, ki bo stranki omogočal pravočasno uveljavljanje njenih pravic. Po šestem odstavku 89. člena ZUP je namreč le za primer, ko pooblaščenec za vročitve ne more dokumenta izročiti stranki in bi stranka s tem zamudila rok za pritožbo ali za kakšno drugo pravno sredstvo, določeno, da sme pooblaščenec za vročitve pravico vložiti ustrezno pravno sredstvo.

Navedeno po presoji sodišča pomeni, da je bila tožnica s tem, ko je bilo vabilo vročeno pooblaščenki za vročitev (in s tem tožnici) en mesec pred obravnavo, dovolj zgodaj obveščena o zadevi oz. o ponovnem vodenju postopka za isto gradnjo, o naroku in o možnosti seznanitve s projektno dokumentacijo. Če tožnica, ki živi v ZDA, kljub takemu vabljenju iz opravičljivih razlogov (bolezni) ni mogla zagotoviti svoje osebne udeležbe na obravnavi oz. pred tem osebne seznanitve z dokumentacijo, bi svoje pravice lahko zavarovala tako, da bi za zastopanje v postopku pooblastila drugo osebo. Iz predloženih upravnih spisov npr. izhaja, da je v prvem postopku za izdajo gradbenega dovoljenja za obravnavano gradnjo 6. 2. 2012 pregledala dokumente zadeve ob prisotnosti B.B., ki je ob tej priliki dala izjavo kot njena pooblaščenka; imenovana je po izdaji gradbenega dovoljenja, čeprav brez pooblastila, vpogledala tudi v obravnavano zadevo in prejela tam navedene kopije projektne dokumentacije (zapisnik z dne 28. 11. 2012). Dejstvo, da tožnica živi v ZDA in da ima zdravstvene težave, namreč ne morejo biti v investitorjevo breme v smislu podaljševanja postopka zaradi čakanja na negotovo izboljšanje njenega zdravstvenega stanja do te mere, da bi ji bila omogočena osebna navzočnost pri upravnem organu. Od tožnice kot stranske udeleženke, ki sodeluje v „tujem“ postopku, bi bilo zato razumno pričakovati, da bi si zaradi nemotenega vodenja postopka postavila pooblaščenca.

Ker tožnica v konkretnem primeru tega ni storila, pa je imela še vedno možnost, da je svojo pravico do izjave v zadevi realizirala s kasnejšo pisno izjavo v postopku, kar je storila z vlogo, ki jo je organ prejel 15. 11. 2012, torej po opravljeni obravnavi. Iz omenjene vloge, ki je povzeta tudi v obrazložitvi izpodbijane odločbe, izhaja, da je tožnica nasprotovala gradnji, ker je „treba najprej razrešiti problem služnosti poti do naše parcele na 12/2“ in ker „obstajajo tudi drugi problemi, ki so nerazrešeni“, zato predlaga, da se ponovno razpiše ustna obravnava. Prvostopenjski upravni organ se je do tega ugovora, čeprav vloženega po roku iz drugega odstavka 63. člena ZGO-1, opredelil (prvi odstavek 10. strani obrazložitve) in ga kot nerelevantnega zavrnil.

Iz vsega navedenega po mnenju sodišča izhaja, da tožnici zgolj zaradi v tožbi zatrjevanega dejstva – onemogočenega sodelovanja na obravnavi –, ni bila kršena pravica do sodelovanja v postopku. Na navedeno ne morejo vplivati niti njene trditve, da ni bila seznanjena z dokumentacijo, ki jo je investitor predložil po opravljeni ustni obravnavi in v pritožbenem postopku v dopolnitvi odgovora na pritožbo. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe na 4. strani, na katero se sklicuje tudi tožnica, namreč izhaja, da je investitor 9. 11. 2012 predložil digitalni del projektne dokumentacije, čistopis PGD (med drugim tudi načrt varovanja gradbene jame št. 30/11, junij 2012) in dodaten izvod dela PGD v tam navedenem obsegu. Po oceni sodišča predložitev čistopisa in dodatnega izvoda dokumentacije sama po sebi še ne pomenita, da gre za predložitev nove dokumentacije, torej take, s katero se stranke ne bi imele možnost seznaniti pred obravnavo. Celo v primeru, ko bi šlo res za novo dokumentacijo, bi morala biti tožnica z njo seznanjena le v obsegu, ki je v obravnavanem postopku pomemben zaradi varstva njenih pravic. Glede na navedeno je tožničina pavšalna trditev o dodatni dokumentaciji, ki je ni prejela v pregled, neutemeljena.

Neutemeljen je tudi očitek, da je bil list P-01 v načrt varovanja gradbene jame vložen šele po obravnavi. Iz predloženih upravnih spisov namreč izhaja, da je bil omenjeni grafični list posredovan upravnemu organu 10. 8. 2012, in sicer z vlogo z dne 9. 8. 2012. V njej je navedeno, da je iz njega razvidna sprememba načina varovanja gradbene jame proti zemljiščem na levi in desni strani ter delno tudi proti jugu ter da so namesto sidranega torkreta uporabljene zagatnice tipa Larsen, ki se zabijejo navpično navzdol in ne posegajo na sosednja zemljišča. Zaradi omenjene spremembe je tudi razumljivo, da je investitor v nadaljevanju postopku predložil tudi prej omenjeni čistopis načrta varovanja gradbene jame, ki pa se, kot rečeno, nanaša na stanje dokumentacije pred ustno obravnavo in s katero so se imele stranke možnost seznaniti v času po prejemu vabila na obravnavo.

Navedeno pomeni, da je tožnica po oceni sodišča imela tudi v ponovljenem postopku, v katerem je bila izdana izpodbijana odločba, možnost, da se seznani z načrtovano gradnjo in da v zvezi z njo poda izjavo ter na ta način zavaruje svoje pravice in pravne koristi. Ker te možnosti razen v obsegu, ki izhaja iz njenega dopisa z dne 15. 11. 2012, ni izkoristila, so v tožbi navedena dejstva in predloženi dokazi nedovoljene tožbene novote in nedovoljeni novi dokazi v smislu tretjega odstavka 20. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Po tej določbi stranke v upravnem sporu ne smejo navajati dejstev in predlagati dokazov, če so to možnost imele v postopku pred izdajo akta. Kot je bilo že pojasnjeno, na navedeno – zaradi možnosti, da poda izjavo tudi kasneje –, ni mogla vplivati izvedba ustne obravnave brez tožničine navzočnosti, niti povsem pavšalne tožbene navedbe, ki tudi glede na podatke upravnega spisa ne omogočajo sklepa, da je investitor še po obravnavi navajal dejstva in vlagal listine, pomembnih tako za izdajo gradbenega dovoljenja kot z vidika varstva tožničine lastninske pravice.

Navedeno ima za posledico, da so tudi pritožbeni očitki glede nepravilno ugotovljenega dejanskega stanja, med drugim glede odmika kleti od meje z zemljiščem parc. št. 12/2, nedovoljeni (tretji odstavek 238. člena ZUP). Zato je ravnanje pritožbenega organa, ki je kljub temu odgovarjal na pritožbene ugovore in se glede odmikov skliceval na načrte prerezov iz mape arhitekture (17. stran obrazložitve drugostopenjske odločbe), za odločitev nerelevantno oziroma s tem ni bila kršena tožničina pravica, da se v pritožbenem postopku opredeli do pravno pomembnih dejstev in okoliščin.

Sodišče zato le dodaja, da je pritožbeni organ na podlagi omenjenih načrtov sklepal, da z gradnjo načrtovanega objekta ne bo prišlo do posega na sosednja zemljišča in da je zemljišče posega neraven teren, pri čemer se višinske razlike premoščajo z izvedbo travnatih brežin, kar je v skladu z drugim odstavkom 18. člena OPN. Pri tem je dodal, da „slednje nedvomno izhaja iz načrtov prerezov, predloženih k dopolnitvi odgovorov na pritožbi“. Na podlagi navedenega (načrtov prerezov iz mape arhitekture in prerezov v dopolnitvi odgovora na pritožbo) je pritožbeni organ štel, da se bo objekt v podzemnem delu (garaži) v finalni izvedbi nahajal v 3-metrskem odmiku od parcele št. 12/2. V zvezi s problematiko zasipavanja dela kleti, ki bi sicer segalo nad površje trenutno obstoječega terena, in za katerega tožnica meni, da je nezakonito ter zato zahteva 4-metrski odmik, pa že iz same tožbe izhaja, da je bila okoliščina o tem razvidna iz PGD, saj tožnica navaja (drugi odstavek na 6. strani), da iz situacije zunanje ureditve, ki je sestavni del vodilne mape, oziroma prereza izhaja, da „nasip vkopane novozgrajene kleti /.../“. Upoštevaje navedeno, prerezi, dodatno predloženi v pritožbenem postopku, po mnenju sodišča ne kažejo na novo dejstvo, ki ne bi bilo znano že pred ustno obravnavo na prvi stopnji. Poleg tega ni sporno, da gre za gradnjo na neravnem terenu, saj tožnica navaja (tretji odstavek na 6. strani tožbe), da prvostopenjski organ ni pravilno bral načrtov, iz katerih izhaja, da načrtovana klet zaradi konfiguracije terena večji del sega nad obstoječi teren, zato je načrtovano zasipanje kleti. S tem v zvezi pa je pritožben organ pravilno pojasnil, da je to v skladu z drugim odstavkom 18. člena OPN, po katerem je treba višinske razlike na stavbnem zemljišču premostiti s travnatimi brežinami. V tem pogledu je nepravilno sklicevanje tožnice na prvi odstavek istega člena, ki se nanaša na oblikovanje zunanje ureditve objekta na nagnjenem terenu. Po 49. točki 3. člena OPN je o takem terenu mogoče govoriti, če je naklon terena parcele, namenjene gradnji, kjer se nahaja stavbišče novega objekta, večji od 20%. Za gradnjo na nagnjenem terenu bi tako npr. šlo pri gradnji v breg, kar pa v obravnavanem primeru ni bilo ugotovljeno.

Sodišče v zvezi z očitki o posegu v zemljišče parc. št. 12/2 k.o. ... še dodaja, da je Vrhovno sodišče v sklepu X Ips 406/2008 z dne 8. 12. 2010 zavzelo stališče, da je projektna dokumentacija kot del gradbenega dovoljenja le strokovno tehnični pripomoček, namenjen izvajalcu pri gradnji objektov, ki so v izreku gradbenega dovoljenja opredeljeni na način iz prvega odstavka 68. člena ZGO-1, in da projektna dokumentacija ne more predstavljati izreka oziroma ga dopolniti ali nadomestiti. Ker je z izpodbijanim gradbenim dovoljenjem dovoljena odstranitev obstoječega objekta in gradnja novega le na zemljišču parc. št. 14 k.o. …, pomeni, da se mora gradnja tudi v skladu s projektno dokumentacijo odvijati le na omenjenem zemljišču.

Ker je sodišče ugotovilo, da tožbene navedbe o nezakoniti izvedbi ustne obravnave brez tožničine navzočnosti in glede upoštevanja naknadno predložene dokumentacije (po ustni obravnavi) niso utemeljene, na odločitev pa ne morejo vplivati niti ostale tožbene navedbe, je sodišče tožbo zavrnilo (prvi odstavek 63. člena ZUS-1). V zadevi je odločilo na seji, saj so v tožbi navedena dejstva in predloženi dokazi nedovoljene tožbene novote (druga alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

Kadar sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1).

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.