UPRS sodba I U 411/2012
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2013-01-29

mag. Mira Dobravec Jalen (preds.), Petra Hočevar (poroč.),

odobritev pravnega posla - pogoji za odobritev - odložni pogoj - sprememba pravnega predpisa - za odločanje relevanten predpis

Pogodba za kmetijsko zemljišče, kmetijo, ali gozd, katero mora odobriti upravna enota, je sklenjena pod odložnim pogojem te odobritve, kar pomeni, da je učinkovanje pogodbe zadržano in učinek pogodbe nastane šele z izpolnitvijo pogoja. Darilna pogodba, ki jo je sklenil tožnik, pa zanjo pred uveljavitvijo ZKZ-C ni izposloval odobritve upravnega organa, torej še ni pričela učinkovati.

Z izpodbijano odločbo je prvostopni organ zavrnil zahtevo tožnika za odobritev pravnega posla pri prometu s kmetijskim zemljiščem, kmetijo ali gozdom z dne 21. 6. 2011 in odločil, da stroški postopka niso bili zaznamovani. V obrazložitvi je navedel, da je tožnik podal vlogo za odobritev pravnega posla za pridobitev kmetijskega zemljišča na podlagi darilne pogodbe v obliki notarskega zapisa z dne 17. 6. 2011, sklenjene med A.A. iz … kot darovalcem in tožnikom kot obdarjencem. Organ je po pregledu vloge in listin ugotovil, da lastnik kmetijskega zemljišča, ki ga podarja, ni v sorodstvenem razmerju z obdarjencem, kot to določa 17. a člen Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ), zato je odločil, kot izhaja iz izreka te odločbe.

Drugostopni organ je z odločbo, št. 33008-133/2011/2 z dne 13. 1. 2012, zavrnil pritožbo tožnika in odločil, da v tem postopku niso bili zaznamovani stroški. V zvezi s pritožbenimi navedbami je dodal, da ni sporno, da je bila vloga za odobritev pravnega posla – darilne pogodbe vložena 21. 6. 2011, ko je bil že uveljavljen ZKZ-C (ta je začel veljati 18. 6. 2011). Z dnem njegove uveljavitve je pričel veljati 17. a člen, ki je omejil razpolaganje s kmetijskimi zemljišči, gozdovi in kmetijami tako, da je natančno opredelil osebe, s katerimi lastnik takih nepremičnin lahko sklene darilno pogodbo. Na odločitev zato ne more vplivati navedba, da je bila pogodba sklenjena pred uveljavitvijo ZKZ-C, zato pa tudi ne gre za kršitev prepovedi retroaktivne uporabe zakonov. Ugotavljanje časa, kdaj je bil pravni posel sklenjen, ni v pristojnosti upravnega organa, prav tako pa ne gre za kršitev pravice do zasebne lastnine, saj je organ ugotavljal le, ali so izpolnjeni pogoji za odobritev pravnega posla po veljavnem predpisu ali ne.

Tožnik je v tožbi uvodoma povzel potek dosedanjega postopka, navedel, da je kot nesporno ugotovljeno, da je bil pravni posel – darilna pogodba – sklenjen 17. 6. 2011, kakor tudi, da je bila vloga za odobritev pravnega posla podana 21. 6. 2011, kar pomeni znotraj 60-dnevnega roka iz 22. člena tedaj veljavnega ZKZ. To pa pomeni, da mora upravni organ, ki odloča o zahtevi za odobritev pravnega posla, v roku 60 dni od sklenitve pravnega posla, torej najkasneje še 60 dni po uveljavitvi novega ZKZ pri odločitvah o odobritvah pravnega posla uporabljati 22. člen ZKZ-UPB1. Bistvena je sklenitev pravnega posla in posledično tudi odobritev, seveda pa mora biti tudi odobritev skladna z isto zakonodajo, kot je bila v času sklenitve pravnega posla, kar pomeni, da mora upravni organ, skladno z rokom, v katerem lahko fizična oseba vloži pri organu vlogo za odobritev pravnega posla, uporabljati tisti zakon, ki je na dan sklenitve pravnega posla veljal in še 60 dni zatem. Morebitna sprememba zakona na to nima vpliva, saj bi to pomenilo neenakopravno obravnavanje strank iz pravnih razmerij, ki bi sklenili pravni posel v času veljavnosti ZKZ-UPB1 in vložili zahtevo neposredno po sklenitvi pravnega posla, tako, da bi npr. 60-dnevni rok potekel že v času veljave ZKZ-C, v primerjavi s konkretnim primerom, torej s fizičnimi osebami, ki so sklenile pravni posel neposredno pred pričetkom veljavnosti novega ZKZ-C, po katerem 60-dnevni rok poteče že v času veljavnosti ZKZ-C. Pri tem je treba poudariti, da je bil pravni posel sestavljen v notarskem zapisu. Notarju je pravo poznano in če je notar izdal takšen zapis darilne pogodbe z dne 17. 6. 2011, bi moral notar, če bi obveljalo razlogovanje izpodbijane odločbe, takšen notarski zapis zavrniti. Organ bi moral uporabiti predpis, ki je veljal na dan sklenitve pravnega posla. V nasprotnem primeru to pomeni, da ZKZ ne velja 15. dan po objavi, tj. 18. 6. 2011, ampak se veljavnost ZKZ-C razteza retroaktivno, torej 60 dni nazaj od 18. 6. 2011,  tj. od 19. 4. 2011 dalje. S tem so podane tudi pritožbene trditve o kršitvi pravice do poštenega postopka po 6. členu EKČP, predvsem pa gre za napačno uporabo materialnega prava. Morda gre v konkretni zadevi za pravno vrzel, ki pa jo je treba razlagati v strankino korist. Pravice, ki gredo stranki po enem zakonu, novi zakon ne more derogirati. To je tista nezakonitost in retroaktivnost, ki ni ustavno dopustna. Zato je predlagal, da sodišče tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne prvostopnemu organu v ponovni postopek.

Toženka je v zadevi poslala upravne spise, na tožbo ni odgovorila.

Stranka z interesom A.A. je v odgovoru na tožbo sodišče opozoril na prvi odstavek 6. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Tožnik je že v času veljave ZKZ-C vložil vlogo za odobritev pravnega posla, zaradi česar je organ pravilno uporabil veljavni zakon in ob ugotovitvi, da tožnik in stranka z interesom ne izpolnjujeta pogoja iz 17. a člena, pravilno zavrnil vlogo. Stranka z interesom je zaradi spremembe zakonodaje in posledično ničnosti pravnega posla tožniku v dopisih predlagal razveljavitev vseh dejanj, ki so posledica te pogodbe ter vzpostavitev prvotnega stanja. Tožnik se na dopise še ni odzval in vzdržuje nedopustno stanje. Predlagal je, da sodišče tožbo zavrne.

V obravnavani zadevi je sporna odločitev prvostopnega organa o zavrnitvi soglasja za odobritev darilne pogodbe, ki jo je sklenil tožnik. Pri tem se je organ oprl na ZKZ-C. ZKZ-C je z 11. členom dodal nov 17. a člen, v katerem je določil osebe, s katerimi lahko lastnik kmetijskega zemljišča, gozda ali kmetije za le-to sklene darilno pogodbo (te osebe so: zakonec oziroma zunajzakonski partner, otroci oziroma posvojenci, starši oziroma posvojitelji, bratje oziroma sestre, nečaki oziroma nečakinje, vnuki oziroma vnukinje, zet, snaha oziroma zunajzakonski partner otroka ali posvojenca, če so člani iste kmetije, nosilec kmetije, ki je nosilec kmetije v skladu z zakonom, ki ureja kmetijstvo, in je pridobil sredstva iz programa razvoja podeželja kot mladi prevzemnik kmetije, če od prevzema kmetije ni minilo več kot pet let, lokalna skupnost ali država).

Iz darilne pogodbe z dne 17. 6. 2011 je razvidno, da je darovalec kmetijskega zemljišča, ki je predmet te pogodbe, A.A., s katerem tožnik ni v razmerju, ki bi po navedeni določbi dopuščal sklenitev darilne pogodbe. Tega tožnik ne prereka, vendar pa meni, da bi moral organ pri odobritvi pogodbe, ki je bila sklenjena 17. 6. 2011, upoštevati ZKZ, ki je veljal ob sklenitvi pogodbe, kar pomeni brez predpisane omejitve v zvezi z darilnimi pogodbami, saj je vlogo vložil v zakonsko določenem roku po 22. členu ZKZ. Takšno stališče je pravno zmotno.

ZKZ-C je začel veljati 18. 6. 2011. Iz prehodnih določb ni razvidno, da ta zakon ne bi veljal tudi za pravne posle, ki so bili sklenjeni pred tem dnem, zaradi česar je stališče organa, da ga je treba uporabiti za vse postopke, v katerih je organ odločal po njegovi uveljavitvi, pravilno. V obravnavani zadevi je tožnik upravni postopek začel z vlogo za odobritev pravnega posla, ki jo je vložil 21. 6. 2011, torej se je postopek že začel po uveljavitvi ZKZ-C, ki je veljal tudi v času upravnega odločanja. V skladu z načelom zakonitosti iz 6. člena ZUP pa je upravni organ pri odločanju dolžan uporabiti ustrezen materialni predpis, kar je v obravnavanem primeru ob odločanju veljavni ZKZ-C. Glede na povedano tudi ne vzdrži tožnikovo stališče o neenakopravnem obravnavanju pogodbenih strank glede na vložitev zahteve za odobritev, saj je relevanten čas odločanja, ne pa čas vložitve zahteve. Prav tako pa se sodišče ne strinja s tožnikom, da gre za pravno vrzel, saj je določba zakona jasna in nedvoumna, prav tako pa je tudi jasno in nedvoumno, kdaj je določba pričela veljati.

Z uporabo ZKZ-C tudi ni bilo nedopustno poseženo v tožnikove civilne pravice. Po prvem odstavku 21. člena Obligacijskega zakonika (v nadaljevanju OZ) je pogodba sklenjena, ko ponudnik prejme od druge stranke izjavo, da ponudbo sprejema. Pogodba za kmetijsko zemljišče, kmetijo ali gozd,  katero mora odobriti upravna enota, je sklenjena pod odložnim pogojem te odobritve. Odobritev pomeni (dodaten) pogoj k predpostavkam za veljaven nastanek zavezovalnega pravnega posla tj. obligacijskopravne pogodbe, s katero se ustvari obveznost prenosa lastninske pravice, ta pa se izvrši z razpolagalnim poslom, ki je pravni posel stvarnega prava (40. člen Stvarnopravnega  zakonika). Sklenitev pogodbe pod odložnim pogojem pomeni, da je učinkovanje pogodbe zadržano in učinek pogodbe nastane šele z izpolnitvijo pogoja (drugi odstavek 59. člena OZ).  Darilna pogodba, ki jo je sklenil tožnik, pa zanjo pred uveljavitvijo ZKZ-C ni izposloval odobritve upravnega organa, torej še ni pričela učinkovati.

Sodišče je tožbo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), ker je ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe pravilen in je odločba pravilna in na zakonu utemeljena.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.