UPRS sodba III U 116/2013
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2013-12-06

Igor Lučovnik (preds.), Andrej Orel (poroč.), Nevenka Zajc

urejanje prostora - začasni ukrep za zavarovanje urejanja prostora - pogoji za sprejem začasnih ukrepov - utemeljena nevarnost - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - v obliki predpisa izdan akt

V predlogu za sprejem Odloka o začasnih ukrepih za zavarovanje urejanja prostora za „območje Marina“ (med dokazili v predloženi dokumentaciji) sodišče ni našlo razlogov, ki bi utemeljevali nevarnost, da bi bila realizacija bodoče prostorske ureditve otežena, da bi se bistveno zvišali stroški ali znatno povečali posegi v pravice lastnikov nepremičnin. Zgolj pavšalne navedbe, ki jih je v predlogu in Odloku navedla tožena stranka po mnenju sodišča z ničemer ne izkazujejo obstoj razlogov za sprejem začasnih ukrepov, zato je tožba neutemeljena.

Tožbi se ugodi, tako da se prvi odstavek 4. člena Odloka o začasnih ukrepih za zavarovanje urejanja prostora za „območje Marina“ (območje v planski celoti T 1/1, notranje ureditveno območje „Riba“ in Gostinske šole – IPA 3) (Uradne objave Občine Izola št. 4, leto 22 z dne 7. 3. 2013) v delu, ki se nanaša na nepremičnine s parc. št. 1331/1, 1331/2, 1331/3, 1332, 1333, 1334/1 in 1334/2,  vse v k.o. A., odpravi.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v višini 350 EUR s pripadajočim DDV, v roku 15 dni po prejemu sodbe, po izteku roka skupaj z zakonitimi zamudnimi obrestmi.

Tožena stranka je z izpodbijanim Odlokom o začasnih ukrepih za zavarovanje urejanja prostora za „območje Marina“ (območje v planski celoti T 1/1, notranje ureditveno območje „Riba“ in Gostinske šole – IPA 3), (Uradne objave Občine Izola, št. 4, leto 22, z dne 7. 3. 2013, v nadaljnjem besedilu Odlok), s katerim je sprejela začasne ukrepe za zavarovanje območja urejanja prostora mesta Izola za območje, za katerega še ni sprejet izvedbeni prostorski akt. Odlok je sprejela zato, da bi preprečila utemeljene nevarnosti, da bo sicer izvedba prostorske ureditve onemogočena ali močno otežena, oziroma, da se bodo bistveno zvišali stroški njene izvedbe, ali da bodo za njeno izvedbo potrebni znatno povečani posegi v pravice in pravne koristi lastnikov nepremičnin in drugih prizadetih subjektov. Odlok na zavarovanem območju, ki obsega v 4. členu našteta zemljišča, med katerimi so tudi zemljišča v lasti, oziroma solasti, tožeče stranke prepoveduje do sprejema predvidenih izvedbenih prostorskih aktov parcelacijo zemljišč in promet z njimi ter izvajanja gradenj z izjemami navedenimi v 6. členu Odloka.

Tožeča stranka izpodbija Odlok iz razloga napačne uporabe materialnega prava, kršitev pravil postopka ter napačne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja. V tožbi navaja, da niti iz izpodbijanega akta, niti iz gradiva, ki je bil podlaga za sprejem tega akta, niso razvidni razlogi, ki bi utemeljevali nevarnost, zaradi katere je bil Odlok sprejet. Upoštevaje ustaljeno sodno prakso bi morale biti ob sprejetju Odloka konkretno opredeljene okoliščine, ki so bile podlaga za sprejetje Odloka. Tožena stranka ni navedla nobenega razloga, niti dejanske okoliščine na podlagi katere bi bilo mogoče zaključiti, da obstaja utemeljena nevarnost, da bi bila izvedba prostorske ureditve onemogočena ali močno otežena.

Navedbe tožene stranke v predlogu Odloka, da je podala pobudo za vpis lokacije Škvera (delavnica za ročno izdelavo, popravilo in vzdrževanje plovil, ki so jih domačini pretežno uporabljali za preživljanje z ribolovom) v register nepremične kulturne dediščine in v posledici tega priprava občinskega prostorskega podrobnega načrta za notranje ureditveno območje, ne izkazujejo zakonskih pogojev za sprejem začasnih ukrepov po 81. členu Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-1). Z navedenim Odlokom tudi posega v njeno z Ustavo zagotovljeno lastninsko pravico. Tožena stranka pa je tudi kršila določbe 44. člena Zakona o splošnem upravnem postopku, saj kljub temu, da je vedela, da se bo z Odlokom poseglo v lastninsko pravico tožeče stranke na njenih nepremičninah le to ni seznanila z vsebino predlaganega Odloka, tako da tožeča stranka v postopku sprejemanja akta ni mogla zavarovati svojega pravnega interesa.

Vpis Škvera v register nepremične kulturne dediščine sam po sebi ne zadostuje za ugotovitev, da je podana utemeljena nevarnost v smislu prvega odstavka 81. člena Zakona o urejanju prostora. Sprejeti ukrep pa je sprejet tudi v nasprotju s 3. točko drugega odstavka 81. člena Zakona o urejanju prostora, saj naj bi bil za območje prostorske ureditve, na katerega se nanaša že sprejet ustrezen prostorski akt. Sodišču predlaga, da izpodbijani odlok odpravi, ter ji povrne stroške postopka, podrejeno pa, da izpodbijani Odlok odpravi in zadevo vrne v ponovno odločanje toženi stranki.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe in pojasnjuje razloge za sprejem izpodbijanega Odloka. Iz pojasnila izhaja, da namerava na podlagi vpisa lokacije Škvera kot enotno dediščino  v register kulturne dediščine, Občina Izola tematsko urediti območje Škvera z njegovim vplivnim območjem. Zaradi novih vsebin je bil sprejet sklep o pripravi občinskega prostorskega podrobnega načrta za sporno območje (v nadaljevanju OPPN), ki bo natančno opredelil nova merila in pogoje za posege v prostor, upoštevaje varovalne režime, vezane na urejanje kulturne dediščine na lokaciji Škvera in njegovem vplivnem območju in utemeljuje nevarnosti iz prvega odstavka 81. člena ZUreP-1. Občinski prostorski načrt, za sprožitev postopka za sprejem zadevnega OPPN na tem območju ne predvideva več izvajanja proizvodne dejavnosti, zaradi česar obstoji utemeljena nevarnost iz prvega odstavka 81. člena ZUreP, saj bi se bistveno zvišali stroški izvedbe predvidene prostorske ureditve oziroma bi bila le ta močno otežena, saj lastniki lahko zasledujejo drugačne cilje, kot jih je tožena stranka predvidela v OPPN. Zato je med drugim potrebno zaščititi tudi javni interes, ki je eno temeljnih načel prostorskega načrtovanja. Del nepremične je v lasti družbe B. d.d. v stečaju. Navedene nepremičnine bodo predmet stečajne mase, ki bo zagotovo predmet prodaje in obstoji nevarnost, da bo novi lastnik poskušal uveljaviti svoje interes skladno s svojo lastninsko pravico po obstoječem  prostorskem aktu. Tožeča stranka ima sicer veljavne dolgoročne in srednjeročne družbene plane, ki ustrezajo prejšnjim prostorskim redom oziroma sedaj občinskim prostorskim načrtom, nima pa še sprejetega predvidenega občinskega podrobnega načrta za sporno območje. Sodišču predlaga, da tožbo tožeče stranke kot neutemeljeno zavrne.

Tožeča stranka v pripravljalni vlogi ugovarja obrazložitvi tožene stranke glede obstoja pogojev za sprejetje začasnih ukrepov določenih v 81. členu ZUreP-1, saj le te predstavljajo novoto, ki je ni mogoče upoštevati. Trditve tožene stranke v odgovoru na tožbo pa so sicer le pavšalne in presplošne in bi se morale nanašati na vsako izmed sedmih nepremičnin, ki so v lasti tožeče stranke, med tem ko se odgovor na tožbo opredeljuje le do treh nepremičnin (parc. št. 1331/1, 1319/0 in 1318/1). Tožena stranka tako ni navedla okoliščin, ki bi predstavljale utemeljeno nevarnost, ki bi izvirala iz subjektivne sfere tožene stranke, kot lastnice spornih nepremičnin. Glede vpisa območja kulturne dediščine tako imenovanega Škvera v register kulturne dediščine pa navaja, da je le ta predmet upravnega spora, ki se vodi pred naslovnim sodiščem pod opr. št. III U 150/2013.

Četrti odstavek 5. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) določa, da sodišče v upravnem sporu odloča tudi o zakonitosti aktov organov, izdanih v obliki predpisa, kolikor urejajo posamična razmerja. Da je izpodbijani Odlok tak akt, med strankami ni sporno. Ustavno sodišče je večkrat presodilo, da so akti s katerimi se zaradi zavarovanja izvedbe predvidenih prostorskih ureditev začasno določijo z zakonom predvideni ukrepi, po svoji naravi posamični akt (npr. sklep U-I-153/2008 in sklep U-I-169/2009). V zadevi ni sporno, da je tožeča stranka lastnica oziroma solastnica v izreku te sodbe navedenih zemljišč in da ta sodijo v zavarovano območje iz 4. člena Odloka, za katero so v 5. členu predpisani začasni ukrepi.

ZUreP-1 omogoča sprejetje začasnih ukrepov do sprejetja prostorskega izvedbenega akta ob pogojih, ki so določeni v določbah od 81. do 84. člena ZUreP. V obravnavanem primeru so začasni ukrepi, prepoved parcelacije zemljišč, promet z njimi in izvajanje gradenj do sprejema predvidenih izvedbenih prostorskih aktov z izjemami navedenimi v 6. členu Odloka, ki jih je za zavarovanje urejanja prostora sprejela tožena stranka navedeni v 5. členu Odloka.

Obravnavani prostorski ukrepi se po prvem odstavku 81. člena ZUreP-1 sprejmejo, če obstaja utemeljena nevarnost, da bo taka izvedba prostorske ureditve onemogočena ali močno otežena, oziroma, da se bodo bistveno zvišali stroški njene izvedbe ali znatno povečali posegi v pravice lastnikov nepremičnin ali drugih prizadetih subjektov. Iz navedenega torej izhaja, da je treba navedeno nevarnost ugotavljati v vsakem primeru posebej. Iz predloga za sprejetje Odloka z dne 14. 2. 2003 ni razvidna podlaga za sklepanje, da so v obravnavanem primeru izpolnjneni pogoji, ki jih za sprejem začasnih ukrepov določa prvi odstavek 81. člena ZUreP-1. Sodišče namreč med navedenimi dokazili v predloženi dokumentaciji ni našlo razlogov, ki bi utemeljevali nevarnost, da bi bila realizacija bodoče prostorske ureditve otežena, da bi se bistveno zvišali stroški ali znatno povečali posegi v pravice lastnikov nepremičnin. Zgolj pavšalne navedbe, ki jih je v predlogu in Odloku navedla tožena stranka po mnenju sodišča z ničemer ne izkazujejo obstoj razlogov za sprejem začasnih ukrepov.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo sicer navaja razloge za izdajo izpodbijanega Odloka, ki pa se nanašajo le na del območja. V postopku presoje zakonitosti akta pa upoštevaje tretji odstavek 20. člena ZUS-1 tudi sicer ni mogoče upoštevati dejstev in okoliščin, ki niso bili podlaga za izdajo izpodbijanega akta. Iz predloga za izdajo Odloka z dne 14. 2. 2013 namreč ne izhaja, da bi imel predlog kakršnekoli dodatne priloge in obrazložitve, ki jih je v odgovoru na tožbo predložila tožena stranka. Predlog in gradivo za sprejetje Odloka in izpodbijani Odlok tako ne omogočata preizkusa, ali je bilo materialno pravo pravilno uporabljeno glede na ugotovljeno dejansko stanje. Da bi sodišče lahko opravilo ta preizkus bi morala obrazložitev razlogov vsebovati ugotovitev obstoječega dejanskega stanja in razloge, ki bi glede na ugotovljeno dejansko stanje narekovali sprejeto odločitev. Gradivo, ki je bilo podlaga za sprejem Odloka pa take vsebine nima. Zgolj dejstvo, da se Odlok nanaša na zemljišča območja IPA 3 za katerega je objavljen sklep o pripravi občinskega prostorskega podrobnega načrta (Uradne objave občine Izola, št. 2/13), pa ne zadošča za sprejem začasnih ukrepov. Glede na ugotovljeno nezakonitost se sodišče do drugih tožbenih ugovorov ni opredeljevalo.

Ker je po navedenem izpodbijani akt nezakonit, ga je sodišče iz razloga po 3. točki prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo v delu, ki se nanaša na nepremičnine last tožeče stranke. Sodišče ni sledilo primarnemu tožbenemu predlogu in Odloka ni odpravilo v celoti, saj tožeča stranka za to ne izkazuje pravnega interesa. Sodišče tudi ni odločilo, da se zadeva vrne organu, ki je akt izdal v ponovni postopek, saj je odločitev o tem, ali bo začasne ukrepe ponovno izdala ali ne v pristojnosti tožene stranke.

V primeru, ko sodišče tožbi ugodi je tožeča stranka v skladu z določbo tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožečo stranko pa je zastopal odvetnik se ji priznajo stroški v višini 350 EUR in DDV (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), ki je predpisan za storitev odvetnika.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

sodba I U 715/2012, enako tudi I U 717/2012, I U 718/2012, I U 	  719/2012, I U 721/2012, I U 722/2012, I U 724/2012.