UPRS sodba IV U 110/2014
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2014-12-17

Majda Kovačič (preds.), Melita Ambrož (poroč.), Sonja Kočevar

UPRAVNI POSTOPEK - INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO

ukrep kmetijskega inšpektorja - ničnost odločbe - izvršljivost odločbe - nepravilno ugotovljeno dejansko stanje

Tožnica z navedbami, da odločbe ni mogoče izvršiti zato, ker je dejanska raba spornih zemljišč že več kot 20 let drugačna od evidentirane, prav tako pa bi bila izvršitev navedene odločbe neracionalna in negospodarna, ne more utemeljevati predloga za izrek ničnosti, gre pa za ugovore, ki bi jih lahko uveljavljala z rednimi pravnimi sredstvi ali v okviru drugih izrednih pravnih sredstev. Gre namreč za navedbe, ki se nanašajo na pravilnost in popolnost ugotovitve dejanskega stanja, na katerem temelji odločba, navedeno pa ne more biti ničnostni razlog po nobeni od točk 279. člena ZUP.

1. Tožena stranka je z izpodbijano odločbo št. 0611-3880/2009-22 z dne 18. 1. 2013, zavrnila predlog A.A., da se odločba št. 0611-3880/2009-7 z dne 8. 9. 2010 odpravi ali izreče za nično (1. točka izreka). Zavrnila je tudi zaprosilo A.A. za ustavitev postopka izvršbe v povezavi s sklepom o dovolitvi izvršbe z denarno prisilitvijo št. 0611-3880/2009-19 z dne 11. 12. 2012 (2. točka izreka) in v 3. točki izreka ugotovila, da stroški postopka niso nastali.

2. Pojasnila je, da je bilo dejansko stanje ob izdaji odločbe ugotovljeno pravilno. Obravnavana zemljišča so bila v času izdaje odločbe v letu 2009, v prostorskem aktu Občine Šmarje pri Jelšah iz leta 2004, po osnovni namenski rabi določena kot območja intenzivne kmetijske proizvodnje. Tudi na dan izdaje te odločbe je bila za zemljišča parc. št. 440, 112, 114, 116, 117, 119/2, 120 in 121, vse k.o. ..., v prostorskem aktu Občine Šmarje pri Jelšah določena namenska raba - območje intenzivne kmetijske proizvodnje. Izjema je parc. št. 512/1 k.o. ..., kjer sta določeni dve osnovni namenski rabi, poleg območja intenzivne kmetijske proizvodnje tudi stanovanjsko območje s kmetijskim gospodarstvom, kar je posledica tam postavljenega hleva in kozolca. Namenska raba se v prostorskem aktu lokalne skupnosti ni spremenila, zato je bilo treba, ob upoštevanju definicije kmetijskih zemljišč iz Zakona o kmetijskih zemljišč, ter določb 260. in 279. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), predlog za odpravo odločbe z dne 8. 9. 2010 ali izrek te odločbe za nično, zavrniti. Prvostopenjski organ je pojasnil še, da tudi na podlagi določb Zakona o gozdovih ta zemljišča v času izdaje odločbe z dne 8. 9. 2010 v evidenci Zavoda za gozdove Slovenije, niso bila določena kot gozdni sestoji, niti niso bila tako določena na dan izdaje te odločbe.

3. Drugostopenjski organ, Ministrstvo za kmetijstvo in okolje, je z odločbo št. 0611392/2013/4 z dne 28. 3. 2014, pritožbo zavrnil.

4. Tožnica odločitvi oporeka in predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi oziroma jo nadomesti s svojo sodbo. Navaja, da bi morala biti izvedena sprememba zapisov v uradnih aktih oziroma evidenca tako, da bodo ti odražali dejansko stanje zemljišča. Upoštevana bi morala biti tudi sorazmernost glede finančnih posledic oziroma vložkov v sanacijo ter možnosti uživanja lastnine tako, da bi bila zagotovljena njena, z ustavo določena funkcija.  Ukrepu je že v pritožbi nasprotovala, ker se je obravnavano kmetijsko zemljišče nehalo uporabljati v skladu z rabo iz katastra pred več kot 20 leti, zaradi povečane zamočvirjenosti in posledično nemogoče nadaljnje strojne obdelave. Glede na to je predlagala spremembo ukrepa tako, da se zapisi v katastru uskladijo z ugotovljeno sedanjo dejansko rabo zemljišča. V zadevi je odločalo tudi Upravno sodišče, ki je v sodbi IV U 90/2011 z dne 18. 9. 2012 zavrnilo tožbene navedbe kot neutemeljene in tožnico, v zvezi z dejanskim stanjem in njegovo uskladitvijo s podatki v zemljiškem katastru, napotilo na drug upravni postopek. V skladu z navedenimi napotili je začela urejati zadeve tako, da je želela uskladiti in spremeniti namembnost zemljišč v skladu z dejanskim stanjem in pri tem pridobila informacijo, da je dejanska raba zemljišč, ki izkazuje trenutno stanje parcel, bila evidentirana v zemljiškem katastru že 3 leta pred izdajo odločbe z dne 21. 4. 2007, kar dokazuje odgovor z dne 28. 2. 2013 Ministrstva za kmetijstvo, ki vodi uradno evidenco kmetijskih zemljišč, katera je osnova za spreminjanje podatkov v zemljiškem katastru. O tem je 6. 1. 2013 obvestila Inšpektorat RS za kmetijstvo. Prav tako  kmetijske rabe zamočvirjenih zemljišč ni mogoče doseči s posekom drevja in grmičevja, ki se je v 20 letnih zaraslo na obravnavanem zemljišču tako, da je v zemljiškem katastru njegova dejanska raba večinoma evidentirana kot gozdno zemljišče, ampak bi bil dodatni predpogoj za začetek spreminjanja navedenih zemljišč v kmetijsko rabo izvedba melioracije oziroma izgradnja osuševalnega sistema, ki pa ga na zemljiščih ni bilo nikdar. Zaradi daljše zamočvirjenosti se je poslabšala tudi rodovitnost oziroma talna struktura zemljišč. Zaradi navedenega ukrepa ni mogoče racionalno oziroma gospodarno izvršiti, ampak predlog ogroža gospodarno, socialno in ekološko funkcijo zemljišča. Predlagana sprememba bi pomenila tudi velik poseg v naravni habitat, stroški potrebni za izvedbo ukrepa pa bi presegli vrednost samega zemljišča in jih v gospodarskem smislu ne bi bilo mogoče povrniti. Ob pridobljenih informacijah o stroških izvedbe predlaganega ukrepa predstavlja pomemben podatek tudi katastrskih dohodek zemljišč, ki izhaja iz potrdila Davčne uprave RS št. 021-5221/2013-04-170-07 z dne 18. 3. 2013. Vsega tega drugostopenjski organ ni upošteval, celo drugače, navajal je nekatere izjave prič, ki potrjujejo zapise v izvedenskem mnenju z dne 15. 7. 1999, do mnenja zapriseženega sodnega izvedenca pa se ni opredelil. Prav tako je svoje trditve o možnosti izvedbe odrejenega ukrepa mešal s popolnoma drugo možno namembnostjo zemljišča, za športno igrišče. Prav tako meni, da je drugostopenjski organ napačno utemeljil zavrnitev njene vloge z dne 6. 1. 2013 z naslovom „Zaprosilo za ustavitev postopka izvršbe“, saj bi to vlogo moral glede na vsebino obravnavati kot pritožbo.

5. Tožena stranka je sodišču poslala upravne spise. V odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe kot neutemeljene, iz razlogov navedenih v obrazložitvi izpodbijane odločbe. Sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

7. Po presoji sodišča je odločba tožene stranke pravilna in zakonita, ima oporo v citiranih materialnih predpisih ter izhaja iz podatkov v upravnih spisih. V obrazložitvi izpodbijane odločbe so podani pravilni razlogi za odločitev. Sodišče zato v celoti sledi njeni obrazložitvi in ponovno ne navaja razlogov za svojo odločitev (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1). V zvezi z navedbami v tožbi pa še dodaja:

8. Sodišče v tem upravnem sporu presoja pravilnost in zakonitost odločitve prvostopenjskega upravnega organa, ki je odločal o tožničinem predlogu z dne 7. 1. 2013. Tožnica je v tem predlogu predlagala, da se odločba (št. 0611-3880/2009-7 z dne 8.9.2010), v delu, ki se nanaša na zemljišča parc. št. 440. 512/1, 112, 114, 116, 117, 119/2, 120 in 121, odpravi ali izreče za nično in podala zaprosilo za ustavitev postopka izvršbe.

9. Pogoji za izrek ničnosti so taksativno določeni v 279. členu ZUP. Ničnost odločbe v upravnem postopku je izredno pravno sredstvo, katerega namen je saniranje z zakonom določenih procesnih in materialnih pravnih napak, zaradi katerih je priznanje obstoja odločbe za pravni red nevzdržno. Tako je ničnost odločbe po 3. točki prvega odstavka 279. člena podana takrat, ko odločbe ni mogoče izvršiti. Neizvršljivost je lahko posledica pravne ali dejanske nezmožnosti izvršitve. Pravna nezmožnost izvršitve nastopi, ko ni mogoče izvršiti odločbe zaradi pravnega stanja na katerega se nanaša, dejanska nezmožnost izvršitve pa pomeni, da dejansko ni mogoče opraviti dejanja, ki bi pomenilo izvršitev odločbe.

10. V konkretnem primeru, kot izhaja iz upravnih spisov in iz izpodbijane odločbe, ni podana niti pravna, niti dejanska nezmožnost izvršitve. Tožnica z navedbami, da odločbe, št. 0611-3880/2009-7 z dne 8. 9. 2010, ni mogoče izvršiti zato, ker je dejanska raba spornih zemljišč že več kot 20 let drugačna od evidentirane, prav tako pa bi bila izvršitev odločbe z dne 8. 9. 2010 neracionalna in negospodarna,  ne more utemeljevati predloga za izrek ničnosti, gre pa za ugovore, ki bi jih lahko uveljavljala z rednimi pravnimi sredstvi, ali v okviru drugih izrednih pravnih sredstev. Prav tako tožnica predloga za izrek ničnosti ne more utemeljevati z navedbo, da ukrepa odločbe z dne  8. 9. 2010 ni racionalno oziroma gospodarno izvršiti, in da bi predlagana sprememba pomenila velik poseg v naravni habitat, stroški potrebni za izvedbo ukrepa pa bi presegli vrednost samega zemljišča in jih v gospodarskem smislu ne bi bilo mogoče povrniti. Gre namreč za navedbe, ki se nanašajo na pravilnost in popolnost ugotovitve dejanskega stanja, na katerem temelji odločba št. 0611-3880/2009-7 z dne 8. 9. 2010, nepravilna oziroma nepopolna ugotovitev dejanskega stanja pa ne more biti ničnostni razlog po nobeni od točk 279. člena ZUP. V zvezi s podatki o dejanski rabi zemljišč, ki so bili evidentirani v skladu z dejanskim stanjem, o čemur je tožnica pridobila informacijo, da je bila dejanska raba zemljišč, ki izkazuje trenutno stanje parcel, evidentirana v zemljiškem katastru že 3 leta pred izdajo odločbe z dne 21. 4. 2007, kar dokazuje e odgovor Ministrstva za kmetijstvo z dne 28. 2. 2013, pa sodišče tožnici pojasnjuje, da gre za podatek, ki ne more utemeljiti predloga za izrek ničnosti, ampak se bo o njem morala tožena stranka izreči v okviru odločanja o drugem izrednem pravnem sredstvu.

11. Ko neutemeljenega sodišče zavrača tudi tožbeni ugovor, ki se nanaša na zatrjevano omejevanje lastninske pravice tožnice nad spornim zemljiščem. Že Ustava Republike Slovenije predvideva določene omejitve v javnem interesu. Zakon o kmetijskih zemljiščih (v nadaljnjem besedilu ZKZ) v prvi alineji točke b. 107. člena pooblašča kmetijskega inšpektorja, da odredi vzpostavitev zemljišča v prejšnje stanje, v kolikor je bila spremenjena namembnost. V 4. členu pa določa, da je potrebno kmetijska zemljišča uporabljati v skladu z njihovim namenom in prepoveduje degradiranje teh zemljišč. Določitev zemljišč, primernih za kmetijsko pridelavo je možna le v planskih aktih Republike Slovenije in lokalnih skupnosti v skladu z zakonom, kar pomeni, da zaradi varovanja kmetijskih zemljišč, javni interes prevladuje zasebne interese posameznih lastnikov kmetijskih zemljišč.

12. Kot neutemeljenega sodišče zavrača tudi tožbeni ugovor, da je bila nepravilna odločitev v 2. točki izreka, ki se nanaša na predlog za  ustavitev postopka izvršbe. Zavrnitev tega predloga temelji na ugotovitvi, da niso bili izpolnjeni pogoji za ustavitev postopka izvršbe. S to ugotovitvijo sodišče soglaša. Pogoji za ustavitev  izvršbe, ki jih določa 293. člena ZUP, namreč v danem primeru niso bili izpolnjeni.

13. Glede na vse navedeno je sodišče tožbo, v skladu s prvim odstavkom 63. člena ZUS-1, kot neutemeljeno zavrnilo, saj je bil postopek pred izdajo izpodbijanega upravnega akta pravilen, odločba pa je pravilna in na zakonu utemeljena.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.