UPRS sodba I U 557/2012
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2013-02-13

mag. Mira Dobravec Jalen (preds.), Petra Hočevar (poroč.), Jonika Marflak Trontelj

razlastitev - odločba o razlastitvi - javna korist - nujni postopek - rok za pričetek gradnje

Namen sporne razlastitve je pridobitev zemljišča za gradnjo obvoznice, ki nedvomno sodi med infrastrukturne objekte večje razsežnosti, za katerega je treba pridobiti ne samo večje število zemljišč, temveč tudi ustrezna upravna dovoljenja (npr.: gradbeno dovoljenje), preden je pričetek gradnje sploh možen, zaradi česar je rok 4 (štirih) let od izdaje odločbe primeren in nikakor ne negira namena izdaje odločbe v nujnem postopku.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Z izpodbijano odločbo in sklepom je prvostopni organ v korist razlastitvene upravičenke Republike Slovenije zaradi novogradnje obvoznice Šmartno pri Litiji na cesti R2-416 - odsek 1346 in 1347 razlastil nepremičnino parc. št. 403/5, travnik 3. razreda v izmeri 474 m2, k.o. …, ki je v lasti tožnice (1. točka izreka), odločil, da razlastitvena upravičenka pridobi lastninsko pravico in nastopi posest na tej nepremičnini z dnem vročitve te odločbe (2. točka izreka), nadalje, da mora razlastitvena upravičenka z gradnjo gradbeno inženirskega objekta, zaradi katerega je bila predlagana razlastitev iz 1. točke izreka, začeti najkasneje tri leta po pravnomočnosti gradbenega dovoljenja, vendar ne kasneje kot sedem let po pravnomočnosti te odločbe (3. točka izreka), da se vknjižba lastninske pravice v korist RS pri nepremičnini iz 1. točke izreka in izbris zaznambe razlastitvenega postopka pri parc. št. 403/4, 403/5, 403/6, k.o. …, izvede v zemljiški knjigi po uradni dolžnosti (4. točka izreka), da se razlastitveno upravičenko in razlastitveno zavezanko – tožnico napoti na Okrajno sodišče v Litiji, kjer lahko vložita predlog za odmero odškodnine oziroma določitev nadomestila v nepravdnem postopku (5. točka izreka), zavrnil zahtevo razlastitvene upravičenke, da odloči o izbrisu morebitnih stvarnih bremen oziroma prepisu morebitnih stvarnih bremen na preostale dele nepremičnine (6. točka izreka), zavrnil zahtevo tožnice, da razlastitvena upravičenka prevzame v last parc. št. 403/6, k.o. … (7. točka izreka), odločil, da pritožba zoper to odločbo ne zadrži prenosa lastninske pravice in pridobitve posesti na nepremičnini iz 1. točke izreka (8. točka izreka) in, da stroški postopka niso bili zaznamovani (9. točka izreka), ter ustavil postopek razlastitve v delu, ki se nanaša na razlastitev dela parc. št. 403/1 travnik v izmeri 16 m2, k.o. …. V obrazložitvi je uvodoma obširno povzel potek dosedanjega postopka, vključno z ugotovitvijo, da je izdal odločbo o uvedbi razlastitve, št. 359-20/2010-12 z dne 22. 11. 2010, ki je postala pravnomočna 9. 12. 2010, s katero je bilo ugotovljeno, da je izkazana javna korist za razlastitev ter odločil o uvedbi postopka razlastitve. Tekom postopka razlastitve je bila opravljena parcelacija in je zato razlastitvena upravičenka spremenila zahtevo za razlastitev tako, da se zahteva za razlastitev nanaša na zemljišče parc. št. 403/5 travnik v izmeri 474 m2, k.o. …, hkrati pa je umaknila zahtevo za razlastitev, ki se nanaša na del parc. št. 403/1 travnik v izmeri 16 m2, k.o. …. Ker je parc. št. 403/5 nastala z delitvijo parc. št. 403/1, to pomeni, da je javni interes že bil ugotovljen. Organ je tudi ugotovil, da država z drugimi nepremičninami ne razpolaga, načrtovana obvoznica pa bo zagotavljala večjo propustnost prometa in z izgradnjo kolesarske steze ter pločnika za pešce zagotavljala predvsem večjo prometno varnost. Nujnost postopka je upravičenka utemeljevala z roki izgradnje, ki so opredeljeni v Načrtu razvojnih programov 2009-2012, za kar so zagotovljena tudi finančna sredstva, v skrajnem primeru vlaganja vseh razpoložljivih pravnih sredstev pravnomočnega zaključka razlastitve ni mogoče pričakovati v 3 letih, kar bi povzročilo nemožnost začetka gradnje, oškodovanje javnega interesa ter nezmožnost črpanja evropskih sredstev. Gre za graditev objekta v javno korist ter za gradnjo iz javnih sredstev, ki so zagotovljena v Proračunu, zaradi česar so roki ključnega pomena. Organ se je strinjal, da obstaja dovolj tehten razlog, da se postopek obravnava kot nujen, ker gre za gradnjo objekta gospodarske infrastrukture, ki terja hitro pridobitev nepremičnin. Organ je določil rok gradnje, pri čemer je sledil predlogu razlastitvene upravičenke, z dodatno definicijo najkasneje sedem let po pravnomočnosti odločbe o razlastitvi. Svojo odločitev je oprl na 71. člen Zakona o graditvi objektov in 111. člen Zakona urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-1). Odločitev o napotitvi na sodišče je organ oprl na drugi odstavek  104. člena ZUreP-1, pri čemer je še ugotovil, da med strankama ni prišlo do sporazuma. Ker pa je predviden dostop do parc. št. 403/6 (kot je ugotovil sodni cenilec A.A., bi bila samo v nasprotnem primeru zahteva po prevzemu v last tudi parc. št. 403/6 utemeljena), organ ni ugodil predlogu tožnice, da upravičenka prevzame v last tudi to nepremičnino po 99. členu ZUreP-1. Ker gre za nujni postopek, pritožba ne zadrži prenosa lastninske pravice in pridobitve posesti na razlaščeni nepremičnini. Upravičenka je na obravnavi 7. 4. 2011 umaknila zahtevo za razlastitev v delu, ki se nanaša na razlastitev dela parc. št. 403/1, k.o. …, zato je organ postopek v tem delu ustavil (135. člen Zakona o splošnem upravnem postopku – v nadaljevanju ZUP).

Drugostopni organ je z odločbo, št. 35020-2/2012-2 z dne 13. 3. 2012, pritožbi delno ugodil in odpravil 3. točko izreka prvostopne odločbe in jo nadomestil z novo 3. točko izreka, ki se v celoti glasi: ''Razlastitvena upravičenka Republika Slovenija je dolžna pričeti z gradnjo objekta iz 1. točke izreka te odločbe v roku 4 (štirih) let od izdaje te odločbe''. V preostalem je pritožbo zavrnil in odločil, da stroškov pritožbenega postopka ni. V obrazložitvi je navedel, da so razlogi, zaradi katerih je razlastitvena upravičenka predlagala vodenje postopka kot nujnega, utemeljeni. Izdelana finančna konstrukcija ter v državnem in občinskem proračunu predvidena ter na ustrezne roke vezana in z nadaljnjim evropskim sofinanciranjem podprta investicija je tudi po mnenju drugostopnega organa zadosten razlog za vodenje tovrstnega postopka. Organ pri tem ne more komentirati dogodkov pred vložitvijo zahteve za razlastitev, je pa treba upoštevati, da je upravičenka po uveljavitvi OPPN morala začeti pridobivati številna zemljišča na ureditvenem območju prostorskega načrta in da je ta zemljišča v prvi fazi morala poskusiti pridobiti sporazumno. Prav tako je treba upoštevati, da je pridobivanje zemljišč vezano na sprejetje proračunov in zagotovitev finančnih sredstev tudi za sam odkup in da gre v obravnavanem primeru za prostorsko ureditev skupnega pomena, kjer se finančna sredstva zagotavljajo iz občinskega in državnega proračuna. O utemeljenosti takega predloga pa je možno presojati šele v času od vložitve zahteve za razlastitev, saj je šele takrat upravičenka izkazala, da nepremičnine ni mogla pridobiti sporazumno. Vendar pa ima tovrstna opredelitev postopka posledice na določitev roka za začetek izgradnje. V takem primeru je treba rok za začetek gradnje šteti že od izdaje odločbe, in ne šele od njene pravnomočnosti. Organ je zato menil da je ustrezen rok glede na vse okoliščine primera 4 leta od izdaje odločbe. Organ je zato delno ugodil pritožbi in ustrezno spremenil 3. točko izreka prvostopne odločbe. Neutemeljena pa je navedba, da tožnici ni bila vročena ustrezna ponudba, saj nestrinjanje s ponudbo ne pomeni, da upravičenka ni izpolnila svoje dolžnosti po 97. členu ZUreP-1. Tožnica pa tudi ni uspela izkazati, da bi z razlastitvijo parc. št. 403/5 izgubila gospodarski pomen nepremičnina s parc. št. 403/6. Navedena ureditev dostopa do polj je načrtovana že v OPPN (tretji odstavek 8. člena) in je razvidna tudi iz predloženega grafičnega načrta umestitve načrtovane ureditve v prostor (spis. št. 10/1).

Tožnica je v tožbi navedla, da zadeva ni nujna, če bo razlastitveni upravičenec dolžan pričeti z novo gradnjo obvoznice v roku 4 let od izdaje odločbe drugostopnega organa, tj. 13. 3. 2016. Tudi potek dogodkov nikakor ne potrjuje nujnosti postopka. Odlok Občine Šmartno pri Litiji je bil objavljen 30. 7. 2008. Ponudbo za odkup je upravičenka tožnici poslala šele 8. 1. 2010, torej je potrebovala 1 leto in 5 mesecev, da je poslala ponudbo, ki je bila po vsebini nesprejemljiva. Zahtevo za razlastitev je upravičenka vložila šele 6. 10. 2010, torej slabih deset mesecev od pošiljanja ponudbe. Vse to nikakor ne opravičuje nujnosti zadeve. Tožnica tudi meni, da upravičenka ni izpolnila pogoja po 97. členu ZUreP-1. Ponudba za odkup je bila res poslana, vendar je bila neprimerna. Nikakor ni sprejemljivo, da se zemljišče odkupi in plača po ceni za kmetijsko zemljišče, ki predstavlja vrednost nekaj evrov, ko je že zaradi razlastitve jasno, da se bo to zemljišče uporabilo za gradnjo in je zato vredno najmanj 10 x več. Tožnica kot zadruga, ki se ukvarja s kmetijsko dejavnostjo in proizvodnjo kmetijskih pridelkov, potrebuje popolni ekvivalent, ki bi nadomestil izgubo odvzetega zemljišča. Po 105. členu ZUreP-1 pripada lastniku razlaščenega zemljišča ustrezna odškodnina oziroma enakovredna nadomestna nepremičnina. Osnova je restitucija, kar pomeni nadomestitev. Pri vprašanju odškodnine se mora upoštevati načelo enakovrednosti, ki nadomesti kompletno vrednost nepremičnine. Zato bi se morala tožnici izročiti druga enakovredna nepremičnina. Odvzemanje kmetijskega zemljišča in plačilo po nerealni ceni pomeni zmanjševanje ekonomske baze tožnice, njen obseg proizvodnje in slabši ekonomski položaj. To pa je v nasprotju z načelom enakopravnosti dajatve. Odločba tudi ni upoštevala 99. člena ZUreP-1. Zaradi izgradnje ceste bo dostop in obdelava parc. št. 403/6 nemogoča, kar je potrdil tudi sodni izvedenec. Zgolj izjava upravičenke, da je predviden skupen dostop na parc. št. 403/6 in 402/8, ne pomeni, da bo to resnično izvedeno. Za rekonstrukcijo ceste bo moralo obstajati gradbeno dovoljenje. Gradbeno dovoljenje vsebuje tudi priključke na rekonstruirano cesto po ZJC. V postopku pridobitve gradbenega dovoljenja tožnica ne more sodelovati. Zato je popolnoma negotovo, kakšna bo vsebina gradbenega dovoljenja in kako bodo varovane njene pravice. Zato je zahteva za prevzem utemeljena. Predlagala je, da sodišče tožbi ugodi, odločbo odpravi in zavrne zahtevo za razlastitev, toženki pa naloži povrnitev njenih stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega naslednjega dne po izteku roka za izpolnitev obveznosti do plačila.

Toženka je v zadevi poslala upravne spise, na tožbo ni odgovorila.

Stranka z interesom Republika Slovenija odgovora na tožbo v danem roku ni podala.

V obravnavanem primeru je sporna odločitev prvostopnega organa (v zvezi z odločitvijo drugostopnega organa o določitvi roka za obvezen pričetek gradnje) o razlastitvi nepremičnine s parc. št. 403/5, k.o. …, last tožnice, s takojšnjo pridobitvijo lastninske pravice in prenosom posesti na razlastitveno upravičenko Republiko Slovenijo – v tem sporu stranko z interesom.

Zmotno tožnica meni, da zaradi določitve roka 4 (štirih) let od izdaje odločbe in glede na potek dogodkov v zvezi z načrtovano gradnjo obvoznice še pred vložitvijo zahteve za razlastitev ni mogoče šteti, da gre za nujni postopek po 104. členu ZUreP-1. V tej določbi je predpisano, da mora biti v primeru, da se razlastitev zahteva za namene iz prvega in drugega odstavka 93. člena tega zakona, ki terjajo hitro pridobitev nepremičnin, razlog izbire in potreba uporabe nujnega postopka dodatno obrazložen in utemeljen. Upravni organ odloča o zadevi prednostno, pritožba zoper to odločbo pa ne zadrži prenosa lastninske pravice in pridobitve posesti, razen če drugi zakon to določa drugače (prvi odstavek). Po prvem odstavku 102. člena ZUreP-1 pa organ odloči o razlastitvi z odločbo po izvedenem ugotovitvenem postopku, pri čemer se z odločbo določijo tudi roki, v katerih je dolžan razlastitveni upravičenec pričeti z gradnjo objekta oziroma objektov, zaradi katerih je bila razlastitev predlagana. Iz podatkov spisa je razvidno, da je namen sporne razlastitve pridobitev zemljišča za gradnjo obvoznice, ki nedvomno sodi med infrastrukturne objekte večje razsežnosti, za katerega je treba pridobiti ne samo večje število zemljišč, temveč tudi ustrezna upravna dovoljenja (npr.: gradbeno dovoljenje), preden je pričetek gradnje sploh možen, zaradi česar je rok 4 (štirih) let od izdaje odločbe tudi po presoji sodišča primeren in nikakor ne negira namena izdaje odločbe v nujnem postopku. Iz zgoraj citirane določbe 104. člena ZUreP-1 tudi ne izhaja, da mora organ pri izdaji tovrstne odločbe upoštevati še druge okoliščine, ki jih tožnica uveljavlja, kot je npr.: čas uveljavitve predpisa, ki ureja tovrstno gradnjo, čas posredovanja ponudbe razlastitvenemu zavezancu, čas vložitve zahteve za razlastitev, idr., temveč, ali je vlagatelj zahteve za razlastitev za namene iz prvega in drugega odstavka 93. člena ZUreP-1 v zadostni meri obrazložil in utemeljil razlog za uporabo nujnega postopka v svoji zahtevi. To pa vsebina zahteve za razlastitev v obravnavanem primeru izkazuje.

Tožnica tudi ugovarja neprimernosti posredovane ponudbe po 97. členu ZUreP-1 glede na nameravano rabo zemljišča. Sodišče tožnici pojasnjuje, da bi tak ugovor lahko uveljavljala v fazi odločanja o uvedbi postopka razlastitve, saj ZUreP-1 kot osnovni pogoj za vložitev predloga za razlastitev predpisuje, da sme razlastitveni upravičenec vložiti predlog za razlastitev, če v roku 30 dni po vročitvi ponudbe za odkup lastniku nepremičnine ni uspel pridobiti nepremičnine s sklenitvijo pogodbe (prvi odstavek 97. člena ZUreP-1). Odločba o uvedbi postopka razlastitve pa je že bila izdana (št. 359-20/2010-12 z dne 22. 11. 2010) in je postala pravnomočna 9. 12. 2010. V tej fazi postopka (ko je sporna odločba o sami razlastitvi) pa tožnica tega ugovora ne more uspešno uveljavljati in se zato sodišče do njega ne bo opredeljevalo.

O odškodnini pa se v razlastitvenem postopku odloči le, če se razlastitveni zavezanec in razlastitveni upravičenec o njej sporazumeta. V obravnavanem primeru takšen sporazum nedvomno ni bil sklenjen; tožnica je predlagala dodelitev konkretno opredeljenega nadomestnega zemljišča, razlastitvena upravičenka pa se s tem ni strinjala zaradi nemožnosti menjave. Ker sporazum o odškodnini ni bil sklenjen, je prvostopni organ stranki pravilno napotil na sodni postopek določanja odškodnine, v katerem pa bo tožnica lahko uveljavljala zahtevek za odškodnino v obliki enakovredne nadomestne nepremičnine (drugi odstavek 104. člena ZUreP-1 in prvi odstavek 105. člena ZUreP-1).

Sodišče tudi ne more sprejeti tožničinega ugovora o napačni odločitvi o prevzemu zemljišča s parc. št. 403/6, k.o. …, po 99. členu ZUreP-1. Po tej določbi lahko razlastitveni upravičenec, če v postopku razlastitve ugotovi, da bi z razlastitvijo dela njegovih nepremičnin zanj izgubila gospodarski pomen tudi lastninska pravica na ostalem delu njegovih nepremičnin, zahteva, da razlastitveni upravičene prevzame v last tudi te nepremičnine. Iz podatkov spisa je razvidno, da je tožnica izgubo gospodarskega pomena na parc. št. 403/6 utemeljevala z onemogočenim dostopom do tega zemljišča po izgradnji obvoznice, čemur pa je razlastitvena upravičenka nasprotovala in izjavila, da bo dostop zagotovljen preko pogreznjenega robnika po novi poljski poti. Sodišče se sicer strinja s tožnico, da zgolj izjava razlastitvene upravičenke morebiti res ni zadosten dokaz, da bo  sporni dostop res omogočen, vendar pa to izjavo potrjuje 8. člen Odloka o občinskem podrobnem prostorskem načrtu za prostorsko ureditev skupnega pomena za obvoznico Šmartno pri Litiji na cesti R2-416 – odsek 1346 in 1347, v katerem je med drugim določena izvedba tako priključkov lokalnih poti, priključkov makadamskih dostopnih poti, predvideni pa so tudi poglobljeni robniki v dolžini 5 m (tretji odstavek). Tudi sodišče zato pritrjuje zaključku organa o neizkazanosti razloga za prevzem parc. št. 403/6, k.o. …, po 99. členu ZUreP-1. Ob povedanem pa sodišče tudi ne more slediti tožničinemu ugovoru, da v postopku izdaje gradbenega dovoljenja za rekonstrukcijo ne bodo varovane njene pravne koristi, zaradi česar naj bi bil prevzem v postopku razlastitve utemeljen, in ga je zato tudi zavrnilo.

Glede na povedano sodišče je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo.

Odločitev o zavrnitvi stroškovnega zahtevka tožnice temelji na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1.

ZUreP-1 člen 93, 93/1, 93/2, 97, 102, 102/1, 104.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.