sodba I U 182/2012
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2012-10-11

inšpekcijski postopek - ukrep gradbenega inšpektorja - nelegalna gradnja - TNP - sanacijski PUP - dokazovanje - listine - ugotovitev v obrazložitvi odločbe kot dokaz

Kot dokaz se lahko uporabi tudi ugotovitev, ki izhaja iz obrazložitve odločbe (listine), ne glede na to, da postane pravnomočen le njen izrek.

Vzpostavitev prejšnjega stanja ali drugačna sanacija objekta ne pomeni vzpostavitev stanja, ki bi bilo skladno s prostorskim aktom oziroma v obravnavanem primeru z Uredbo o prostorskih ureditvenih pogojih za sanacijo degradiranega prostora na območju Triglavskega narodnega parka v občini Bohinj, ampak vzpostavitev stanja, ki je bilo pred izvršitvijo nedovoljenega posega.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Toženka je z izpodbijano odločbo tožniku izrekla inšpekcijske ukrepe zaradi nelegalne gradnje počitniškega objekta, ki stoji na parceli št. 1003/95 k.o.  ... V 1. točki izreka mu je naložila, da ustavi nadaljnjo gradnjo, v 2. točki pa, da mora objekt odstraniti v roku treh mesecev od prejema odločbe, sicer bo v skladu s 3. točko izreka to storilo pooblaščeno podjetje v izvršilnem postopku. V 4. točki izreka so bile izrečene prepovedi iz 158. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1).

Iz obrazložitve odločbe je razvidno, da je v času gradnje počitniškega objekta veljal Zakon o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (v nadaljevanju ZUN), na podlagi katerega bi moral investitor za legalno postavitev objekta pridobiti lokacijsko in gradbeno dovoljenje, ki pa nista bili izdani. To izhaja tudi iz Akta o legalizaciji za občino Bohinj, saj je v 4. členu objekt naveden pod zaporedno številko ... kot objekt, ki ga ni mogoče legalizirati. Iz uvoda odločbe je še razvidno, da je upravni organ z Aktom o legalizaciji poimenoval Uredbo o prostorskih ureditvenih pogojih za sanacijo degradiranega prostora na območju Triglavskega narodnega parka v občini Bohinj (Uradni list RS,  št. 119/02, v nadaljevanju Uredba).

Drugostopenjski organ je 4. točko izreka izpodbijane odločbe odpravil in jo nadomestil z novo, v kateri ni več prepovedi iz 158. člena ZGO-1, ki se lahko nanašajo samo na inšpekcijskega zavezanca, ki je lastnik zemljišča, na katerem stoji sporni objekt, v preostalem delu pa je pritožbo zavrnil.

Ugotavlja, da je izpoved tožnika, ki jo je dal na zaslišanju dne 14. 2. 2011, da je po letu 1972 sporni objekt adaptiral, da je dobil današnjo podobo, od tega omeni pozidavo dimnika in vgradnjo oken, v nasprotju z njegovo izpovedjo, ki izhaja iz obrazložitve odločbe UE Radovljica (s katero je bila zavrnjena njegova zahteva za izdajo gradbenega dovoljenja), iz katere izhaja, da je dal leta 1974 na podlagi izdelanega projekta izdelati nov objekt, ker adaptacija starega ni bila več mogoča. Iz tega drugostopenjski organ zaključi, da je bil sporni objekt zgrajen po letu 1972, v času veljavnosti Zakona o urbanističnem planiranju (Uradni list SRS, št. 16/67 in naslednji), ki je v prvem odstavku 17. člena določal obveznost pridobitve lokacijskega dovoljenja oz. je v drugem odstavku istega člena določal, da se pod določenimi pogoji ugotavljajo oz. določajo lokacijski pogoji in zahteve neposredno v postopku izdaje gradbenega dovoljenja. Teh dovoljenj tožnik ni pridobil.

Sporni objekt tudi ne spada med enostavne objekte, za katere po današnjih predpisih ni treba pridobiti gradbenega dovoljenja. Pri tem se sklicuje na 3., in 3. a člen Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) in 12. člen Uredbe o vrstah objektov glede na zahtevnost.

Tožnik se s tako odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da je zmotno prepričanje, da je predmetni objekt zgrajen nelegalno. Iz gradiva v spisu jasno izhaja, da je star že vsaj stoletje in da je bil pred skoraj 40 leti le delno prenovljen, ne da bi se pri tem spremenili višinski ali tlorisni gabariti (oziroma so bile te spremembe kvečjemu minimalne, v okviru tolerance rekonstrukcije v smislu današnjih predpisov o gradnji). Tega ne more spremeniti niti dejstvo, da je bila vložena zahteva za izdajo gradbenega dovoljenja. Sklicevanje drugostopenjskega organa na obrazložitev odločbe Upravne enote Radovljica ne more imeti neposrednih pravnih učinkov oziroma posledic izven postopka, v katerem je bila izdelana. Bistvena le je ugotovitev, da se obstoječi objekt v svojih bistvenih gabaritih, to je višinskih in tlorisnih gabaritih, prostornini in izbiri vidnih materialov, ne razlikuje od prvotnega objekta (pastirskega stanu), kar dokazuje ortofoto posnetek Geodetskega zavoda Slovenije iz leta 1967. V tem smislu je v izpodbijani odločbi dejansko stanje nepopolno ugotovljeno. Celo Uredba, ki je bila sprejeta in pripravljena po tem, ko so bila že dokončana vsa adaptacijska dela, objekt uvršča med posege, pri katerih je možna vzpostavitev prejšnjega stanja objekta, kar pomeni, da je obstoječi objekt kvečjemu v posameznih elementih drugačen od prvotnega objekta. Tudi po določilih Uredbe predmetnega objekta ne bi bilo treba v celoti odstraniti, kar neutemeljeno zahteva izpodbijana odločba.

Meni, da se tudi namembnost objekta ni spremenila, saj je že od vsega začetka namenjen začasni nastanitvi in bivanju oseb. Opozarja na neustavnost Uredbe, ki je objekt tožnice neutemeljeno uvrstila med nelegalne objekte, čeprav od 1. 1. 2003 dalje velja, da ima veljavno uporabno ter s tem gradbeno dovoljenje (197. člen ZGO-1).

Meni, da izpodbijana odločba v delu, ki nekritično zahteva odstranitev celega objekta, prekomerno oziroma nesorazmerno posega v tožnikove pravice. Pri tem se sklicuje na Uredbo in še posebej opozarja na podrobnejše grafične podlage za sprejem aktov o legalizaciji, iz katerih je jasno razvidno, da pri predmetnem objektu med elementi sanacije ni predvidena oziroma zahtevana nikakršna sanacija tlorisnih ali vertikalnih gabaritov objekta, pač pa naj bi od strokovnih podlag odstopal le zunanji izgled pastirskega stanu zaradi spremembe namembnosti v vikend.

Institut vzpostavitve prejšnjega stanja, na katerega bi se skladno z Uredbo edino smela sklicevati izpodbijana odločba, narekuje vzpostavitev takšnega stanja, kot je bilo pred nedovoljenim posegom v prostor, kar pomeni, da je treba v postopku taksativno identificirati domnevne nedovoljene posege, ki pa v obravnavanem primeru na samih gabaritih objekta sploh niso bili izvršeni. Izpodbijana odločba pa namesto, da bi sledila strokovnim podlagam aktov o legalizaciji, odreja posege, ki so celo v neposrednem nasprotju z Uredbo in ki bistveno bolj, kot je treba, posegajo v tožnikove pravice, kar je v nasprotju z 7. členom ZUP.

Poleg tega se ne prvostopenjski, ne drugostopenjski upravni organ nista opredelila do dejstva, da z izpodbijano odločbo odrejeni ukrepi neposredno posegajo tudi v nepremično kulturno dediščino – Planino Zajamniki, ki je v Register nepremičnine kulturne dediščine vpisana pod številko enote 860. Pri tem je pravno pomembno dejstvo, da je za vse posege v nepremično kulturno dediščino treba pridobiti kulturnovarstveno soglasje, ki pa ga upravna organa nista pridobila. Predlaga, naj se izpodbijana odločba odpravi in inšpekcijski postopek ustavi, toženki pa naloži, da je dolžna tožnici povrniti stroške upravnega spora.

Toženka na tožbo po vsebini ni odgovorila.

Odločilna ugotovitev, na kateri izpodbijana odločba temelji, da gre za gradnjo novega objekta, temelji na povzetku vloge tožnika za izdajo gradbenega dovoljenja z dne 31. 12. 2004, razvidnem iz odločbe o zavrnitvi izdaje gradbenega dovoljenja, iz katerega izhaja, da je tožnik navedel, da zaradi dotrajanosti pastirskega stanu njegova adaptacija ni bila mogoča, zato je v letu 1974 na istem mestu zgradil nov objekt po projektnem načrtu. Tožnik v tožbi oporeka veljavnost temu dokazu, saj naj obrazložitev upravne odločbe ne bi mogla imeti pravnih učinkov oziroma posledic izven postopka, v katerem je bila izdana.

Po drugem odstavku 164. člena Zakona o splošnem upravnem postopku se kot dokaz uporabi vse, kar je primerno za ugotavljanje stvari, in kar ustreza posameznemu primeru, zlasti pa listine, priče, izjave strank, izvedence in oglede. Zato se po presoji sodišča kot dokaz lahko uporabi tudi ugotovitev, ki izhaja iz obrazložitve odločbe (listine), ne glede na to, da postane pravnomočen le njen izrek.

Tudi sicer tožnik ne navaja, da v vlogi za izdajo gradbenega dovoljenja ne bi navedel vseh dejstev, ki jih je v odločbi povzel upravni organ in na katera se sklicuje izpodbijana odločba, niti, da se do tega dokaza ni mogel opredeliti.

Po presoji sodišča je ugotovitev toženke, da gre v obravnavanem primeru za nov objekt, zgrajen leta 1974, pravilna, ne glede na to, da je tožnik v tem postopku navedel, da je objekt zgolj adaptiral in da se ne spominja, kaj so obsegala adaptacijska dela, spominja pa se pozidave dimnika in vgradnje oken. Temu, da gre za nov objekt, smiselno tožnik pritrjuje tudi v tožbi, ko navaja gradbene elemente, v katerih se obstoječi objekt prav nič ne razlikuje od prvotnega objekta (pastirskega stanu). Pri tem okoliščina, ali se obstoječi objekt po svojih bistvenih gradbenih elementih, to je višinskih in tlorisnih gabaritih, prostornini in izbiri vidnih materialov, razlikuje od prvotnega objekta (pastirskega stanu), ali ne, kar zatrjuje tožnik, niti ni relevantna. Zato tudi presoja orto foto posnetkov Geodetskega zavoda Slovenije iz leta 1967 ne bi mogla vplivati na drugačno odločitev v tej zadevi. Bistveno je le, ali je tožnik za gradnjo novega objekta, zgrajenega na mestu starega pridobil gradbeno dovoljenje. Ker ni sporno, da tožnik za gradnjo tega objekta ni pridobil gradbenega dovoljenja,  tudi vprašanje, ali gre za spremembo namembnosti ali ne, v tem primeru niti ni bistveno.

Da je sporna stavba v tedanjem stanju predstavljala nelegalno gradnjo, potrjuje tudi dejstvo, da je bila obravnavana v Uredbi, s katero so bili sprejeti prostorski ureditveni pogoji za sanacijo degradiranega prostora na navedenem območju (1. člen). To pomeni, da je šlo za gradnjo, za katero je tožnik, kot je ugotovljeno tudi v obrazložitvi izpodbijane odločbe, vložil zahtevo za odlog prisilne izvršbe na podlagi 11. člena ZUN-ČG (Uradni list RS, št. 18/93 in 47/93) in s tem dosegel odložitev ukrepanja pristojnega inšpektorja. Po prvem odstavku omenjenega člena je namreč tako zahtevo za odlog prisilne izvršbe lahko vložil investitor nedovoljenega posega v prostor, za katerega je bilo predpisano lokacijsko dovoljenje.

Na odločitev v zadevi ne more vplivati niti tožnikovo sklicevanje na 197. člen ZGO-1, po katerem se šteje, da imajo ne glede na določbe tega zakona, ki predpisuje obveznost uporabnega dovoljenja, uporabno dovoljenje vse stavbe, ki so bile zgrajene pred 31. decembrom 1967 in poslovni prostori v njih, ki so z dnem uveljavitve tega zakona v uporabi, če se jim namembnost po navedenem datumu ni bistveno spremenila in so zemljišča, na katerih so zgrajene, z dnem uveljavitve tega zakona na predpisani način evidentirana v zemljiškem katastru (1. točka prvega odstavka). Navedena določba se nanaša na objekte, ki so bili zgrajeni pred 31. 12. 1967, pa se jim namembnost po navedenem datumu ni bistveno spremenila. V obravnavani zadevi glede na povedano ne gre za tak primer, saj iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je bil obravnavani objekt zgrajen leta 1974.

Prav tako je neutemeljena trditev o nesorazmernosti ukrepa in posega v tožnikove pravice. Po določbi 152. člena ZGO-1 je gradbeni inšpektor v primeru nelegalne gradnje dolžan odrediti, da se gradnja takoj ustavi ter da se že zgrajeni objekt v določenem roku na stroške inšpekcijskega zavezanca odstrani, vzpostavi prejšnje stanje ali drugače sanira objekt, če vzpostavitev prejšnjega stanja ni mogoča. Izrek obravnavanega inšpekcijskega ukrepa je torej obligatoren, pri tem pa razen ustavitve, odstranitve in vzpostavitve zemljišča v prejšnje stanje oz. drugačne sanacije objekta ni predvidenih drugih ravnanj. Zakonska določba gradbenemu inšpektorju torej ne daje pooblastila, da na podlagi konkretno ugotovljenih okoliščin, ki kažejo na nelegalno zgrajen objekt, tehta, ali sploh izreči ukrep ali pa namesto prepisanega morebiti izreči kakšen drug ukrep.

Vzpostavitev prejšnjega stanja ali drugačna sanacija objekta ne pomeni vzpostavitev stanja, ki bi bilo skladno s prostorskim aktom oziroma v obravnavanem primeru z Uredbo, ampak vzpostavitev stanja, ki je bilo pred izvršitvijo nedovoljenega posega. Glede na navedeno gre za gradnjo novega objekta, ker adaptacija starega ni bila več mogoča. Zato tudi vzpostavitev prejšnjega stanja v obravnavanem primeru ni več mogoča. Tožbeni ugovor, da je z odrejenim ukrepom poseženo v tožnikove pravice, kar je v nasprotju s temeljnim načelom varstva pravic strank, zato ni utemeljen. Uredba, na katero se sklicuje tožnik v tožbi in iz katere naj bi izhajalo, da pri predmetnem objektu med elementi sanacije ni predvidena oziroma zahtevana nikakršna sanacija tlorisnih ali vertikalnih gabaritov pa gradbenega dovoljenja ne more nadomestiti. Skladnost predmetne gradnje z Uredbo pa je bila predmet presoje v postopku izdaje gradbenega dovoljenja za legalizacijo obstoječega stanja, v katerem je bil zahtevek tožnika pravnomočno zavrnjen.

Neutemeljen je tudi tožbeni ugovor, da bi izpodbijana odločba morala temeljiti na soglasju Zavoda za varstvo kulturne dediščine. Za izrek inšpekcijskega ukrepa zaradi nelegalne gradnje zadostuje zgolj ugotovitev, da gre za nelegalno gradnjo.

Glede na navedeno je sodišče presodilo, da je tožba neutemeljena, zato jo je zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1. Sodišče je odločilo brez glavne obravnave, ker dejstva in dokazi, ki jih navaja tožnica, niso pomembni za odločitev (2. alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1). Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem vsaka stranka trpi svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.