UPRS sodba I U 1053/2014
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2014-12-02

mag. Slavica Ivanović Koca (preds.), Bojana Prezelj Trampuž (poroč.), Adriana Hribar Milič

javni razpis - humanitarna organizacija - obrazložitev odločbe - onemogočena presoja sprejete odločitve

Obrazložitev ni samo v nasprotju z določbami ZUP, ki se uporabljajo smiselno, temveč tudi v nasprotju z določbami Pravilnika o merilih in pogojih za uporabo sredstev fundacije za financiranje invalidskih in humanitarnih organizacij v RS in Navodila za uporabo meril. Iz 21. člena navedenega Pravilnika jasno izhaja, da se v obrazložitvi sklepa med drugim navedejo poglavitni vsebinski razlogi za sprejeti sklep ter poleg ocene tudi (dejanske) ugotovitve, ki utemeljujejo odločitev. Iz 3. člena Navodila pa izhaja, da so organi FIHO tako v predlogih za razporeditev oz. dodelitev sredstev kot v sklepih o razporeditvi oziroma dodelitvi sredstev dolžni obrazložiti, kako so ta Navodila upoštevali pri ocenjevanju. V obravnavani zadevi to ni bilo storjeno. Obrazložitev izpodbijanega sklepa je tako pomanjkljiva, da iz njega ne izhajajo niti merila, ki naj bi se upoštevala v konkretni oceni, kaj šele njihova presoja.

Tožbi se ugodi in se sklep Sveta FIHO 785/2012 z dne 13. 6. 2012 odpravi in zadeva vrne istemu organu v ponoven postopek.

Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Pristojni organ tožene stranke (Svet FIHO) je v zadevi javnega razpisa za razporeditev sredstev fundacije v letu 2012 tožeči stranki dodelil 161.731,92 EUR sredstev in sicer 126.172,91 EUR za programe na državni ravni in 35.559,01 EUR za delovanje na državni ravni. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da je Svet FIHO na podlagi predloga Komisije za ocenjevanje in razporeditev sredstev FIHO (v nadaljevanju Komisija) humanitarnim organizacijam odločil, da iz naslova dofinanciranja za leto 2012 tožeči stranki odobri dodatna sredstva v višini 4.561,56 EUR za program A. – spremljanje umirajočih bolnikov in njihovih svojcev.

Iz obrazložitve nadalje izhaja, da se je tožeča stranka pritožila zoper sklep o dodelitvi sredstev FIHO za leto 2012, s katerim so ji bila dodeljena sredstva v skupni višini 150.637,46 EUR od zahtevanih 450.663,56 EUR. S pritožbo je tožeča stranka izpodbijala sklep v delu nedodeljenih sredstev v višini 300.026,10 EUR. Nadzorni odbor FIHO je odločil, da Komisija vlogo tožeče stranke ponovno oceni. Komisija je tako na seji 23. 4. 2012 ponovno obravnavala vlogo tožeče stranke. Vlogo je ocenila v skladu z 8. členom, 9. členom in 10. členom Pravilnika o merilih in pogojih za uporabo sredstev fundacije za financiranje invalidskih in humanitarnih organizacij v RS (v nadaljevanju Pravilnik) ter Navodila za uporabo meril (v nadaljevanju Navodilo). Na podlagi predloga Komisije je Svet FIHO dodelil tožeči stranki  sredstva v višini in za namene, kot je razvidno iz izreka tega sklepa.

Pritožbo tožeče stranke zoper navedeni sklep je zavrnil Nadzorni odbor FIHO kot pritožbeni organ s sklepom z dne 28. 5. 2014. Zavrača pritožbene ugovore tožeče stranke, da se izpodbijanega sklepa ne da preizkusiti. Sklicuje se na 14.a člen Zakona o lastninskem preoblikovanju Loterije Slovenije (v nadaljevanju ZLPLS), ki napotuje le na „smiselno“ uporabo Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). V zadevi torej ne gre za običajno upravno odločbo. Izpodbijani akt ima vse sestavine, ki jih nalaga zadnji odstavek 14.a člena ZPLS ter tretji odstavek 21. člena Pravilnika. Tožeča stranka se pritožuje na nedodeljen del sredstev, drugostopenjski organ pa ugotavlja, da tožeča stranka ne more izhajati iz stališča, da ima pravico do 100 % vseh njenih prijavljenih zahtev. Razpisana sredstva za humanitarne organizacije za leto 2012 so v višini 6.965.070 EUR. To pomeni, da so humanitarne organizacije z vlogami za leto 2012 presegle razpoložljivi znesek za 285 %. Pritožbeni organ pa je pritožbene navedbe tudi vsebinsko preučil. Iz razpoložljive dokumentacije izhaja, da tako kompleksnega programa, ki vključuje tudi zdravstveno oskrbo, ni mogoče v celoti izvajati kot socialno varstveni program. Izvedba navedenega programa je možna samo kot del javne socialno varstvene in zdravstvene mreže s koncesijo ali na kakšen drugačen način, ki urejuje problematiko paliativne oskrbe na nivoju javne mreže storitev. Na podlagi dokumentacije je bilo ocenjeno, da predstavljen program tožeče stranke le v delu psihosocialne oskrbe umirajočih z nočitvijo izpolnjuje kriterij socialnovarstvenega programa humanitarne organizacije. Iz navedenih razlogov je pritožbo zavrnil kot neutemeljeno.

Tožeča stranka se z navedeno odločitvijo ne strinja in jo izpodbija s tožbo. Navaja, da je tožena stranka 7. 10. 2011 objavila javni razpis za razporeditev sredstev fundacije v letu 2012, na katerega se je prijavila tudi tožeča stranka. Prijavila je socialne programe in storitve na državni ravni v skupni višini 384.069,00 EUR, delovanje na državni ravni v skupni višini 56.957,00 EUR in naložbe v osnovna sredstva v višini 9.637,56 EUR. S sklepom tožene stranke z dne 19. 11. 2011 ji je bilo odobreno za socialne programe na državni ravni 117.517,72 EUR in za delovanje na državni ravni 33.119,74 EUR. Tožeča stranka je zoper navedeni sklep vložila pritožbo, s katero je sklep z dne 19. 11. 2011 izpodbijala v delu razporeditve 300.026,10 EUR sredstev, ki tožeči stranki niso bila dodeljena. O tem zahtevku tožena stranka sploh ni odločila. O pritožbi je tožena stranka odločila s sklepom z dne 13. 6. 2012, to je z izpodbijanim aktom. S slednjim je odločila, da se tožeči stranki dodelijo sredstva v skupni višini 161.731,92 EUR. Tožeča stranka je zoper navedeni sklep vložila tožbo, ko jo je Upravno sodišče RS zavrglo s sklepom I U 1073/2012 z dne 19. 2. 2013 kot preuranjeno (napačen pravni pouk). Ker nato o tožničini pritožbi tožena stranka ni odločila v zakonitem roku, je tožeča stranka vložila tožbo zaradi molka organa. Tej tožbi je Upravno sodišče RS s sodbo I U 1842/2013-12 z dne 16. 4. 2014 ugodilo in toženi stranki naložilo, da v roku 30 dni odloči o tožničini pritožbi. Nadzorni odbor tožene stranke je nato 28. 5. 2014 izdal sklep, s katerim je tožničino pritožbo zoper sklep o dodelitvi sredstev FIHO za leto 2012 kot neutemeljeno zavrnil.

Z izpodbijanim sklepom je torej tožena stranka tožeči stranki dodelila skupaj 166.293,48 EUR, torej 15.656,02 EUR več kot s sklepom z dne 19. 12. 2011. Še vedno pa tožena stranka ni odločila o dodelitvi zaprošenih 284.370,08 EUR. Tožeča stranka uveljavlja tožbeni razlog bistvenih kršitev pravil upravnega postopka, saj ni bilo odločeno o celotni zahtevi tožeče stranke. Izpodbijana odločitev tudi ne vsebuje obrazložitve, ki bi omogočila njeno presojo. Navedena odločitev vsebuje le splošen opis načina točkovanja, ne vsebuje pa niti števila dodeljenih točk, kaj šele konkretne razloge za njihovo dodelitev. Splošnega načina točkovanja ni mogoče šteti za obrazložitev konkretnega akta. Opis načina točkovanja je le pravna podlaga, pod katero bi morala tožena stranka subsumirati ugotovljena dejstva, nato pa svojo odločitev konkretno obrazložiti do stopnje preverljivosti po vsakem s splošnim aktom določenim kriterijem. Le na ta način bi bil izpolnjen standard obrazloženega sklepa s ciljem možnosti preizkusa odločitve in s tem uresničevanje splošnega pravnega načela varstva enakosti pred zakonom, ki ga zagotavlja drugi odstavek 14. člena in 22. člen Ustave RS. Opozarja, da tožena stranka tako ravna kljub številnim sodnim odločbam v istovrstnih zadevah (npr. I U 675/2010).

Tožeča stranka v nadaljevanju navaja, da ji je zaradi neobrazloženosti izpodbijanega akta onemogočeno navajati konkretne tožbene navedbe pri vsakem ocenjevalnem elementu prijave. Zato izpodbija predmetni sklep v vseh točkah, v katerih ji niso bile dodeljene maksimalne točke. Izrecno opozarja, da ji za program A. ni bilo dodeljenih nikakršnih sredstev, čeprav tožena stranka ve, da je A. edinstven pionirski program celostne oskrbe umirajočih in njihovih svojcev z 24-urno namestitvijo in ni primerljiv z drugimi institucijami. Navaja tudi, da iz sklepa drugostopenjskega organa ni mogoče razbrati, katero pritožbo je sploh obravnavala. Iz uvoda navedenega sklepa namreč izhaja, da je organ odločal o tožničini pritožbi z dne 9. 1. 2014, ki pa se nanaša na dodelitev sredstev za leto 2014, in ne za leto 2012. Iz obrazložitve tega sklepa pa izhaja, da tožeča stranka izpodbija sklep tožene stranke v delu nedodeljenih 300.026,10 EUR, na kar se je nanašala pritožba tožeče stranke z dne 5. 1. 2012.  S slednjo pa je tožeča stranka izpodbijala sklep tožene stranke z dne 19. 12. 2011.

Tožeča stranka še navaja, da iz drugostopenjskega akta izhaja, da je tožena stranka navedbe tožeče stranke obravnavala tudi vsebinsko in odločila, da je stroške programa z nočitvijo pri tožeči stranki izrazito višji kot najbolj zahtevni nočitveni program z oskrbo v primerjavi z ostalimi organizacijami. Tožeča stranka predvideva, da se ta domnevno vsebinska obravnava nanaša na prijavo programa Hiša hospica, v zvezi s čimer pa tožeča stranka pojasnjuje, da je strošek primerljivih uporabnikov znotraj posameznih skupin v bolnišnicah na paliativnih oddelkih mnogo višji, kot v oskrbi A.. V številnih študijah po svetu pa je dokazano, da je oskrba umirajočih bolnikov najdražja. Nezakoniti sklepi tožene stranke tožečo stranko vodijo na pot vlaganja tožb in odpravo izpodbijanih sklepov. Vendar pa tudi v primeru uspešnega izida tožbe, v kateri sodišče tožbi ugodi, toženi stranki pa naloži ponovno odločanje, toženi stranki ne nudi učinkovitega pravnega varstva. Tožena stranka namreč sodnih odločb v ponovljenem postopku ne upošteva. Tožena stranka brez odločitve in brez obrazložitve tožeči stranki za program A. z izpodbijanim sklepom ni dodelila nikakršnih sredstev, za ostale programe pa ni ugotovila elementov, ki bi tožečo stranko do dodelitve zaprošenih sredstev ne upravičevalo. Tožeča stranka zato meni, da je prizadeta v svojih pravicah, zaradi česar postavlja tudi ugotovitveni zahtevek. Ravnanje tožene stranke ji povzroča škodo, v zvezi s katero bo postavila tudi odškodninski zahtevek, ko bo obseg škode znan. Predlaga, da sodišče po opravljeni glavni obravnavi tožbi ugodi in izpodbijani sklep v delu nedodeljenih sredstev v višini 284.370,08 EUR odpravi in odloči tako, da se tožeči stranki poleg dodeljenih sredstev dodeli še 284.370,08 EUR. Podrejeno pa predlaga, da sodišče izpodbijani sklep v delu nedodeljenih sredstev v višini 284.370,08 EUR odpravi in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje. V obeh primerih pa še predlaga, da sodišče ugotovi, da je bila tožeča stranka z izdajo nezakonitega sklepa prizadeta v svojih pravicah in pravnih koristih ter naloži toženi stranki, da je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo zavrača tožbene navedbe in vztraja pri izpodbijani odločitvi. Meni tudi, da je izpodbijana odločitev zadostno obrazložena ter se v zvezi s tem sklicuje tudi na upravno sodno prakso v navedenih zadevah. Iz slednje med drugim izhaja, da sodišče v delu, ki se nanaša na uporabo kriterijev in meril za strokovno presojo programov, ki kandidirajo na javnem razpisu, pušča pristojnemu organu določeno polje proste presoje. Zavrača tudi zahtevek tožeče stranke na ugotovitev nezakonitosti izpodbijanega sklepa, saj meni, da ji je sodno varstvo zagotovljeno že z izpodbojno tožbo. Zaradi specifičnosti postopka pa v zadevi sodišče tudi ne more meritorno odločiti. Nerealno je tudi pričakovanje tožeče stranke, da bi ji bila odobrena sredstva v celotni zaprošeni višini. V konkretnem primeru gre za javni razpis za sredstva, na katerega je vsako leto več prijav. Predlaga, da sodišče tožbo kot zavrne kot neutemeljeno.

V obravnavani zadevi je tožena stranka izdala izpodbijani sklep v postopku javnega razpisa, s katerim je tožeči stranki dodelila sredstva, vendar ne v višini, za katero je ta zaprosila.

Po presoji sodišča so utemeljeni ugovori tožeče stranke, da izpodbijani sklep nima obrazložitve, ki bi omogočala preizkus zakonitosti navedene odločitve. Kot izhaja iz Pravilnika, so z njim določena načela za financiranje, pogoji in merila, razmerja med sredstvi, ki se razporejajo na invalidske in humanitarne organizacije, druga razmerja in kriteriji za uporabo sredstev fundacije za posamezne namene ter postopek razporeditve sredstev (1. člen). V tretjem odstavku 21. člena Pravilnika pa je določeno, da se posamezni invalidski in humanitarni organizaciji, ki se je prijavila na javni razpis o razporeditvi sredstev, izda pisni sklep, ki med drugim vsebuje tudi obrazložitev. V obrazložitvi se navedejo poglavitni materialno finančni in vsebinski razlogi za sprejeti sklep ter ugotovitve in ocene, ki utemeljujejo odločitev o obravnavani vlogi posamezne invalidske in humanitarne organizacije. V obravnavani zadevi izpodbijani sklep take obrazložitve nima.

Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa namreč izhaja le, da je bil tožeči stranki predhodno že izdan sklep, s katerim so ji bila dodeljena sredstva v nižjem znesku, v skupni višini 150.637,46 EUR. Ker je zoper navedeni sklep tožeča stranka vložila pritožbo je komisija ponovno ocenjevala vlogo tožeče stranke. Iz obrazložitve izhaja: „Komisija je v postopku obravnavanja vloge in pri pripravi predloga za razporeditev sredstev upoštevala predvsem posredovano dokumentacijo in njeno ustreznost ter rezultate ocenjevanja finančno ovrednotenih letnih delovnih programov po skupnih splošnih merilih, skupnih merilih, merilih za programe in storitve humanitarnih organizacij, merilih za delovanje in merilih za ocenjevanje naložb v osnovna sredstva in njihovo vzdrževanje. Predlog razporeditve je pripravljen na podlagi ocenjevalnih listov, prednosti pri izbiri financiranja oz. sofinanciranja posameznih sklopov (programi, delovanje, naložbe), opredeljenih v Pravilniku,  prioritete, ki jih je navedla vaša organizacija, obsega so/financiranja programov, delovanja in naložb iz sredstev FIHO v preteklem obdobju. Komisija za ocenjevanje in pripravo predlogov za razporeditev sredstev FIHO humanitarnim organizacijam je po ponovni obravnavi in ocenitvi vloge soglasno sprejela sklep o razporeditvi sredstev kot je razvidno iz izreka tega sklepa in ga predlagala Svetu FIHO v obravnavo in sprejem. Svet FIHO je na podlagi predloga Komisije za ocenjevanje in pripravo predlogov za razporeditev sredstev humanitarnim organizacijam za leto 2012 in po vrednostnih elementih, kakršni so bili uporabljeni ob razporeditvi sredstev za leto 2012, dodelil Slovenskemu društvu B. obseg sredstev v višini in za namene, kot je razvidno v izreku tega sklepa“.

Takšna obrazložitev je po presoji sodišča pomanjkljiva. Iz nje namreč sploh ni razvidno po katerih merilih (navedba konkretnih meril) in na kakšen način (konkretna ocena posameznega merila za tožečo stranko) je bila ocenjena vloga tožeče stranke. Zgolj splošno sklicevanje na določbe Pravilnika, brez konkretnih ugotovitev, ki bi se nanašale prav na tožečo stranko, ne omogoča preizkusa zakonitosti izpodbijane odločitve. Iz slednje bi namreč morali biti razvidni razlogi, zaradi katerih so bila tožeči stranki dodeljena sredstva prav v navedeni višini, s tem pa bi bilo mogoče navedeno odločitev tudi preizkusiti. Navedeno je pomembno tudi iz razloga učinkovitega pravnega varstva. Vlagatelj oziroma v obravnavani zadevi tožeča stranka mora biti seznanjena z razlogi za odločitev, saj le v tem primeru lahko učinkovito ugovarja odločitvi. Navedeno pomeni, da bi (ob zagotovljenem sodnem varstvu) vsaj pritožbeni organ moral dopolniti pomanjkljivo obrazložitev sklepa. Vendar tudi Nadzorni odbor FIHO ni dopolnil pomanjkljive obrazložitve prvostopenjskega organa na način, ki bi omogočal preizkus navedene odločitve.

To pa ni samo v nasprotju z določbami Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), ki se uporabljajo smiselno, temveč tudi v nasprotju z določbami Pravilnika in Navodila. Iz 21. člena Pravilnika jasno izhaja, da se v obrazložitvi sklepa med drugim navedejo poglavitni vsebinski razlogi za sprejeti sklep ter poleg ocene tudi (dejanske) ugotovitve, ki utemeljujejo odločitev. Iz 3. člena Navodila pa izhaja, da so organi FIHO tako v predlogih za razporeditev oz. dodelitev sredstev kot v sklepih o razporeditvi oziroma dodelitvi sredstev dolžni obrazložiti, kako so ta Navodila upoštevali pri ocenjevanju. V obravnavi zadevi to ni bilo storjeno. Obrazložitev izpodbijanega sklepa je tako pomanjkljiva, da iz nje ne izhajajo niti merila, ki naj bi se upoštevala v konkretni oceni, kaj šele njihova presoja. Če tega obrazložitev nima, kot v konkretni zadevi, potem take odločitve ni mogoče preizkusiti ter ji tudi ni mogoče učinkovito ugovarjati. To pa pomeni, da gre za kršitev postopka, ki je bistvena in ki narekuje odpravo izpodbijanega sklepa. Tožena stranka mora namreč v okviru svojega poslovanja pri odločanju izdati takšen akt, ki bo vseboval predpisane sestavine in bo obrazložen v takšni meri, da bo omogočena presoja sprejete odločitve.

Sodišče pa zavrača tožnikove ugovore, da gre za bistveno kršitev pravil postopka tudi zato, ker z izpodbijanim sklepom ni bilo odločeno o celotni zahtevi tožeče stranke. Po presoji sodišča je izrek izpodbijanega sklepa sicer pomanjkljiv, saj manjka odločitev o tem, da se vloga tožeče stranke v preostalem delu – to je v delu, v katerem ji ni bilo ugodeno – zavrne. Vendar pa navedena pomanjkljivost oziroma nepravilnost po presoji sodišča ni bistvena, saj je iz izreka dovolj jasno razvidno, v kakšni višini se sredstva za posamezne programe oziroma delovanje dodelijo in s tem tudi, v katerem obsegu se dodelitev sredstev zavrne.

Po presoji sodišča v obravnavani zadevi ni podlage za ugotovitveno sodbo, saj je tožniku sodno varstvo zagotovljeno z izpodbojno tožbo. Prav tako po vsebini ne gre za zadevo, v kateri bi sodišče lahko odločalo meritorno.

Sodišče je zato sledilo podrednemu tožbenemu predlogu in tožbi ugodilo, izpodbijani sklep na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) odpravilo in zadevo vrnilo v ponovno odločanje prvostopenjskemu organu.

Če sodišče tožbi ugodi in odpravi izpodbijani upravni akt, se tožniku, v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1, glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve v upravnem sporu, prisodi pavšalni znesek povračila stroškov v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Tožeča stranka je po drugem odstavku 3. člena Pravilnika upravičena do povračila stroškov v višini 285,00 EUR, kar skupaj z DDV znaša 347,70 EUR.

Sodišče je odločilo brez glavne obravnave, ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega sklepa in upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi (1. alinea drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

Pravilnik o merilih in pogojih za uporabo sredstev fundacije za financiranje invalidskih in humanitarnih organizacij v RS člen 21.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.