UPRS sodba IV U 188/2012
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2013-10-01

mag. Mira Dobravec Jalen (preds.), Petra Hočevar (poroč.), Jonika Marflak Trontelj

zdravnik - priznanje specialističnega naziva - priznanje specialističnega naziva na podlagi dela

Določbo prvega odstavka 18.a člena ZZdrS je treba razlagati tako, da se nanaša na zdravnike specialiste, ki so tri leta po sprejetju nove specializacije že vsaj šest let specialisti s širšega oziroma drugega področja (ki je pred sprejemom nove specializacije pokrivalo področje, ki ga sedaj pokriva nova specializacija), kot taki (torej zdravniki z nazivom specialist) pa vsaj šest let opravljajo delo na ožjem specialističnem področju, za katero do 1. januarja 2000 ni bilo samostojne specializacije.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Z izpodbijano odločbo Zdravniška zbornica Slovenije (v nadaljevanju prvostopni organ) tožnici ni priznala naziva specialistke za urgentno medicino na podlagi dela. V obrazložitvi je prvostopni organ navedel, da je tožnica dne 2. 3. 2011 vložila vlogo za priznanje naziva specialistka za urgentno medicino na podlagi dela. V nadaljevanju se je organ skliceval na Zakon o zdravniški službi (v nadaljevanju ZZdrS) ter Pravilnik o vrstah, vsebini in poteku specializacij zdravnikov (v nadaljevanju Pravilnik). Pojasnil je, da je organ ravnal v skladu z  61. členom Pravilnika ter za mnenje o priznanju naziva zaprosil koordinatorja specializacije A.A. in nadzornika kakovosti B.B. Oba sta podala mnenje, da priznanje naziva na podlagi dela ni mogoče, ker tožnica ni izpolnila pogoja najmanj šestih let dela kot specialistka na specialističnem področju, za katerega naziv zaproša. Mnenje koordinatorja specializacije in nadzornika kakovosti je na svoji 10. seji dne 20. 3. 2012, skladno s Pravilnikom, obravnaval tudi Svet za izobraževanje zdravnikov in ga potrdil. Z obema mnenjema je organ seznanil tudi tožnico ter ji omogočil, da se o njima izreče. Tožnica je v odgovoru na poziv navedla, da opravlja delo na delovnem mestu devet let in zadnja tri leta opravlja delo kot specialist družinske medicine. Ker je tožnica zaključila specializacijo iz družinske medicine z opravljenih specialističnim izpitom dne 24. 3. 2009, to pomeni da je na specialističnem področju delala tri leta in ne najmanj šest let, kot bi morala. Organ je zato odločil, kot izhaja iz izreka odločbe.

Ministrstvo za zdravje (v nadaljevanju drugostopni organ) je s svojo odločbo tožničino pritožbo zoper izpodbijano odločbo zavrnilo kot neutemeljeno. V obrazložitvi je drugostopni organ povzel odločitev prvostopnega organa in pritožbene navedbe tožnice ter v nadaljevanju ugotovil, da pritožba ni utemeljena. Menil je, da ni mogoče v konkretnem primeru govoriti o kršitvi načela enakosti, saj tožnica ne izpolnjuje pogoja iz 18. a člena ZZdrS, ker delo na področju urgentne medicine tožnica opravlja le tri leta, morala pa bi jih šest, povrnitev stroškov postopka pa mora stranka zahtevati do izdaje odločbe (113. člen in 116. člen Zakona o splošnem upravnem postopku).

Tožnica je vložila tožbo, saj se z odločitvijo tožene stranke ne strinja. Opozorila je, da po njenem mnenju jezikovna razlaga 18.a člena ZZdrS pripelje do povsem drugačnega zaključka, kot ga je podala toženka. Ničesar ne določa o tem, koliko časa mora biti kandidat specialist, da se mu nova specializacija prizna na podlagi dela. Zahteva le, da je vlagatelj specialist. Ob jezikovno povsem jasni določbi ne obstaja nikakršna potreba po drugačni razlagi. Tudi sicer razlaga, kot jo zagovarja prvostopni organ, pripelje do ustavno nesprejemljivega rezultata na dveh podlagah, zaradi kršitve načela enakosti pred zakonom in ustavne prepovedi diskriminacije po starosti. 18.a člen zahteva le 6 let dela na novem specialističnem področju, organu pa za tak primer naloži, da vlagatelju poleg naziva, ki ga je že pridobil, prizna tudi novi specialistični naziv. Vse te pogoje tožnica izpolnjuje, kajti tožnica je že pridobila naziv specialistke družinske medicine in ni torej glede na 18. a člen ZZdrS nobene ovire, da ji ne bi bil podeljen še naziv specialistke urgentne medicine. Urgentna medicina je nova specializacija, ki jo ZZdrS nekaterim privilegirancem prizna avtomatično, drugim pa ne, čeprav je povsem očitno, da je dejansko predznanje odvisno od tega, koliko časa je nekdo delal v urgentni medicini, ne pa od tega, koliko časa je nekdo specialist družinske medicine kot čisto druge specializacije. Organa sta v svojih obrazložitvah izpustila teorijo o t.i. ''founding fathers'', ki sta jo omenjali v zadevi pod I U 663/2012. Z vpogledom v to zadevo se bo sodišče lahko prepričalo, da je ozadje zavrnilne odločitve še naprej ista teorija, ki temelji na diskriminaciji po starosti in želi legalizirati situacijo, po kateri se starejšim specialistom družinske medicine omogoči ''bližnjica'' do drugega specialističnega naziva, mlajšim pa ne. Organa v različnih zadevah ob povsem enakem dejanskem stanju ponujata tudi različne razlage, zakaj mlajšim specialistom noče priznati specialističnega naziva (vpogled v I U 663/2012). V tem primeru celo s tem, da je interpretacija 18.a člena ZZdrS odvisna od mnenja izvedencev. Bistvena procesna napaka je po mnenju tožnice v tem, da organ postavi izvedenca zato, da le-ta podata mnenje o primernosti kandidata. Organ bi nedvomno lahko sam ugotovil, ali je bil nekdo 6 let specialist ali ne. S tem se odpira polje diskrecije, kar pa je narobe. Zato tudi prihaja do različnih stališč, saj je interpretacija 18.a člena odvisna od tega, ali je kandidat izvedencu všeč ali ne, ob tem pa je toženka tudi v svoji odločbi, št. 021-29/2012-2 z dne 5. 4. 2012 (ki se nahaja v spisu I U 663/2012), navedla, da je prvostopni organ na mnenje izvedenca vezan. Gre torej za to, da si hoče organ pridržati diskrecijo, ki mu je zakon ne daje. Drugostopnemu organu pa tožnica tudi očita, da je v odločbi spregledal, da ni zahtevala povrnitve stroškov postopka, temveč je ugovarjala njihovi višini, saj niso bili pravilno odmerjeni. O višini stroškov je prvostopni organ odločil šele v odločbi, zato jih tožnica ni mogla izpodbijati prej. Plačilo 274,00 EUR pa predstavlja predujem za mnenje izvedenca in ne končnih stroškov. Pri tem se je v celoti sklicevala na razloge pritožbe v tem delu, zaradi česar jih v tožbi ni posebej ponavljala. Predlagala je, naj sodišče izpodbijano odločbo odpravi, zadevo vrne toženki v ponovni postopek ter ji naloži povrnitev stroškov postopka.

Toženka v odgovoru na tožbo ponovno poudarja, da je odločitev prvostopnega organa pravilna in utemeljena.

V obravnavani zadevi je sporno, ali tožnica izpolnjuje pogoje iz 18. a člena ZZdrS za podelitev naziva specialistke urgentne medicine.

ZZdrS v prvem odstavku 18.a člena določa, da lahko zbornica zdravniku specialistu, ki je najmanj šest leta delal na specialističnem področju, za katero do 1. januarja 2000 ni bilo samostojne specializacije, in je opravil vse s programom specializacije s tega področja predpisane posege, tri leta po sprejetju nove specializacije, poleg naziva specialista te specialnosti, za katerega je opravil specializacijo in specialistični izpit, podeli tudi naziv specialista in licenco z novega področja.

Iz predloga zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o zdravniški službi (Poročevalec DZ, št. 66/08), v katerem je bil predlagan sprejem 18. a člena ZZdrS,  izhaja ugotovitev, da se zaradi novih spoznanj in vedenj na področju medicine pojavlja potreba po bolj poglobljenem študiju na določenem področju, zato prihaja do oblikovanja novih specializacij, in da je namen 18. a člena ZZdrS omogočiti zdravnikom, ki so opravili specializacijo iz širšega področja, vendar so se potem v času svoje zaposlitve ukvarjali samo z ožjo specialnostjo, za katero ni bilo posebne specializacije, pa je bila pozneje sprejeta, pridobiti specializacijo tudi s tega področja na podlagi  šestletne prakse na tem področju.

Glede na besedilo prvega odstavka 18.a člena ZZdrS in naveden namen zakonodajalca je tudi po presoji sodišča navedeno določbo treba razlagati tako, da se nanaša na zdravnike specialiste, ki so tri leta po sprejetju nove specializacije že vsaj šest let specialisti s širšega oziroma drugega področja (ki je pred sprejemom nove specializacije pokrivalo področje, ki ga sedaj pokriva nova specializacija), kot taki (torej zdravniki z nazivom specialist) pa vsaj šest let opravljajo delo na ožjem specialističnem področju, za katero do 1. januarja 2000 ni bilo samostojne specializacije.

Ker v zadevi ni sporno, da tožnica tega pogoja ne izpolnjuje, saj je iz njene vloge razvidno, da je specialistični izpit iz družinske medicine opravila 24. 3. 2009, kar pomeni, da do izteka treh let po sprejetju specializacije iz urgentne medicine (sprejeta 22. 6. 2006,  uporaba sprejema od 1. 9. 2006) ni mogla kot specialistka družinske medicine vsaj šest let delati na specialističnem področju urgentne medicine, je odločitev toženke pravilna in na zakonu utemeljena.

S takšno razlago tudi ni kršeno načelo enakosti pred zakonom. Načelo enakosti pred zakonom zahteva, da se enake položaje obravnava enako, za različno obravnavo enakih položajev pa mora biti podan razumen razlog. Tudi če bi šlo za različno obravnavanje enakih položajev, pa so večletne specialistične izkušnje, čeprav na širšem oziroma drugem specialističnem področju, ki pa je pokrival področje nove specializacije, vsekakor razumen razlog za različno ureditev položajev zdravnikov. Večletne specialistične izkušnje so po mnenju sodišča po naravi stvari lahko razumen razlog za različno obravnavanje zdravnikov. V čem naj bi bila ta določba diskriminatorna po starosti, pa tožnica ni pojasnila. V zadevi I U 663/2012, na katero se tudi sklicuje tožnica v zvezi z neenakim obravnavanjem v zadevah z enakim dejanskim stanjem, pa toženka tudi ni ponudila več razlag, kot jih navaja tožnica, temveč je se je oprla (poleg na 18.a člen ZZdrS) tudi na 61. člen Pravilnika, ki predpisuje vezanost zdravniške zbornice na mnenja koordinatorja specialista in nadzornika kakovosti, in na podlagi teh mnenj ter ob uporabi 18.a člena ZZdrS ugotovila, da kandidatka ne izpolnjuje objektivnega pogoja, določenega v zadnje navedenem členu. V sodbi, I U 147/2012 z dne 25. 9. 2012, v kateri je bila obravnavana enaka oziroma podobna zadeva, pa se sodišče ni opredelilo, da odločitev o zavrnitvi priznanj nazivov ne more temeljiti na mnenjih izvedencev, temveč je najprej navedlo, da ''organ pravilno navaja, da je na podlagi določbe tretjega odstavka 61. člena Pravilnika na ti mnenji (tj. mnenji koordinatorja specializacije in nadzornika kakovosti) vezan, če sta slednja mnenji podala v okviru svojih nalog (35. in 36. člen Pravilnika) in sta bili mnenji obravnavani v predpisanem postopku (drugi odstavek 61. člena Pravilnika)'', nato pa, da tožbenega ugovora v zvezi z vsebino mnenj, ki sta po mnenju tožnice presegali strokovno medicinsko oceno, ne more preizkusiti zaradi odsotnosti tam opredeljenih listin v spisu.

Tožnica tudi ugovarja nepotrebnosti postavitve koordinatorja specializacije in nadzornika kakovosti za izvedenca, pri čemer ni pojasnila, kako naj bi njuna postavitev vplivala na odločitev, zaradi česar sodišče teh ugovorov ne bo presojalo. Njeno vlogo pa je organ zavrnil iz razlogov, ker tožnica ne izpolnjuje pogojev iz 18. a člena ZZdrS, ob sicer povzetem mnenju obeh izvedencev, ki je bilo negativno in ki ga je potrdil tudi Svet za izobraževanje zdravnikov. Po presoji sodišča odločitev tako nedvomno ni bila sprejeta kot rezultat izvedenčeve diskrecije.

V zvezi s tožbenimi ugovori, ki se nanašajo na odločitev drugostopnega organa glede pritožbe zoper odločitev o stroških postopka, sodišče pojasnjuje, da po prvem odstavku 2. člena ZUS-1 v upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnice oziroma tožnika. Po drugem odstavku te določbe je upravni akt upravna odločba ali drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. Ker je v obravnavanem primeru odločba, s katero je bilo odločeno o tožničini pravici, obveznosti ali pravni koristi (upravni akt), izpodbijana odločba organa prve stopnje in ne odločba organa druge stopnje, s katero je ta zavrnil tožničino pritožbo zoper navedeno odločbo, sodišče ugovorov, ki se nanašajo na odločbo upravnega organa druge stopnje, ni presojalo.

Tožnica tudi ugovarja odmerjeni višini stroškov (za katere se zaveda, da jih je dolžna plačati glede na uvedbo postopka na njeno vlogo) iz razlogov, ki jih je navedla že v pritožbi zoper izpodbijano odločbo, pri katerih v celoti vztraja. Tožba v upravnem sporu je samostojno pravno sredstvo, zaradi česar mora tožnik razloge za njeno vložitev konkretizirati v tožbi in samo tako opredeljeni razlogi so predmet preizkusa v upravnem sporu. Navedeno izhaja iz prvega odstavka 30. člena ZUS-1, po katerem mora tožnik v tožbi razložiti, zakaj toži, sodišče pa je v skladu s prvim odstavkom 20. člena ZUS-1 pri odločanju vezano na trditveno podlago v tožbi, saj preizkuša dejansko stanje le v okviru tožbenih navedb. Po drugem odstavku 37. člena ZUS-1 sodišče po uradni dolžnosti pazi le na ničnost upravnega akta. Ker mora tožnik v tožbi jasno navesti argumente, s katerimi utemeljuje vloženo tožbo, se sodišče v tem upravnem sporu torej ni opredelilo do navedb, ki jih je tožnica navajala v upravnem postopku, ne pa tudi v tožbi. Navedeno v obravnavanem primeru pomeni, da se sodišče ne bo opredeljevalo do razlogov, s katerimi je tožnica v pritožbi zoper izpodbijano odločbo izpodbijala odmerjeno višino stroškov.

Sodišče je zato presodilo, da je tožba neutemeljena, zato jo je zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1.

Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne ali zavrže.

Pravilnik o vrstah, vsebini in poteku specializacije zdravnikov člen 61.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.