UPRS sodba I U 266/2012
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2013-01-15

mag. Mira Dobravec Jalen (preds.), mag. Miriam Temlin Krivic

zagotavljanje delavcev drugemu delodajalcu - spis v register domačih pravnih in fizičnih oseb za opravljanje dejavnosti zagotavljanja delavcev drugemu delodajalcu - kršitev delovnopravne zakonodaje - relevantno časovno obdobje

V smislu ZUTD je termin delovnopravne zakonodaje razumeti širše kot samo področje, ki ga ureja ZDR, torej vso zakonodajo, povezano z delovnopravnim področjem; tako tudi zakonodajo s področja varnosti in zdravja pri delu.

Tožeča stranka je nesporno kršila delovnopravno zakonodajo, saj iz predložene pravnomočne odločbe izhaja, da je dolžna zagotoviti izvajanje zakonov ter drugih predpisov s področja varnosti in zdravja pri delu, tako da zagotovi obdobni zdravstveni pregled za delavca do 30. 12. 2010.

II. Vsaka stranka nosi svoje stroške postopka.

Tožena stranka je z izpodbijano odločbo odločila, da se tožeča stranka ne vpiše v register domačih pravnih in fizičnih oseb za opravljanje dejavnosti zagotavljanja delavcev drugemu delodajalcu. V obrazložitvi navaja, da je tožečo stranko v skladu z Zakonom o zaposlovanju in zavarovanju za primer brezposelnosti (ZZZPB) in Pravilnikom o pogojih za opravljanje dejavnosti agencij za zaposlovanje (Pravilnik) vpisala v register agencij za zagotavljanje dela. Z dnem 1. 1. 2011 pa je stopil v veljavo Zakon o urejanju trga dela (ZUTD), ki v drugem odstavku 185. člena določa, da delodajalci, ki so na dan začetka uporabe tega zakona vpisani v register agencij za zagotavljanje dela, v roku treh mesecev od začetka uporabe zakona predložijo ministrstvu ustrezna dokazila o izpolnjevanju pogojev iz 164. člena ZUTD. Na podlagi poročila Inšpektorata RS za delo (IRSD) in pravnomočne odločbe tega organa tožena stranka ugotavlja, da je tožeča stranka kršila delovnopravno zakonodajo in zato ne izpolnjuje pogoja za opravljanje dejavnosti zagotavljanja delavcev drugemu delodajalcu, iz 1. alinee prvega odstavka 164. člena ZUTD, kar je podlaga za odločitev, da se ne vpiše v register domačih oseb za opravljanje dejavnosti zagotavljanja delavcev drugemu delodajalcu.

Tožeča stranka v tožbi navaja, da ZUTD uveljavlja retroaktivnost. Tožeča stranka je opravljala dejavnost in bila vpisana v register za nedoločen čas, dokler ne bi izpolnila pogojev za izbris in šele takrat bi izgubila pravico do opravljanja dejavnosti. Z novim ZUTD niso bile upoštevane že pridobljene pravice. Prejšnji zakon ni določal pogoja, da se ni smelo kršiti delovnopravne zakonodaje. Ti strožji pogoji za tožečo stranko ne bi smeli veljati, oziroma ne takoj. S strožjimi pravili ni bila seznanjena in bi ZUTD moral določiti, da pogoj začne veljati šele 2 leti po uveljavitvi zakona. Nadalje meni, da je odločba inšpektorata z dne 8. 12. 2010 ureditvene narave. Izjava o varnosti je imela določbo, da se opravljajo obdobni zdravstveni pregledi vsake 3 leta, vendar je to določilo strožje od zakona. Tožeča stranka je v izjavo o varnosti vnesla določilo pet let, kar je inšpektor sprejel. Šlo je za pomanjkljivost in ne za kršitev. Če bi tožeča stranka vedela za retroaktivno veljavo zakona, bi v zvezi z odločbo z dne 8. 12. 2010 uporabila pravna sredstva. V zvezi z odločbo se sprašuje, ali je kršitev sploh s področja delovnopravne zakonodaje. Gre bolj za zdravstveno področje. Razen tega pa gre za minorno kršitev ter zakon ne določa kriterijev za upoštevanje teže kršitve. Ni bil namen zakona, da se upošteva vsako kršitev in bi bilo treba določiti vsebino široko zastavljenega pogoja. Zakonodajalec ni imel namena sankcionirati vsake kršitve. Uveljavlja tudi kršitev postopka, ker je tožena stranka uporabila listino, poročilo inšpektorja za delo z dne 18. 11. 2011, s tem pa tožnica ni razpolagala. Predlaga odpravo izpodbijane odločbe in zahteva povrnitev stroškov postopka.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi in razlogih.

V obravnavanem primeru je med strankama sporna odločitev o nevpisu tožeče stranke v register domačih pravnih in fizičnih oseb za opravljanje dejavnosti zagotavljanja delavcev drugemu delodajalcu. Tožeča stranka meni, da izpolnjuje pogoje za vpis v register iz 164. člena ZUTD.

Sporno med strankama je predvsem izpolnjevanje kriterija o kršitvi delovnopravne zakonodaje v relevantnem obdobju 2 let. Obstoj samega poročila oziroma pravnomočne odločbe z dne 8. 12. 2010 ni sporen. Sporno pa je naziranje, kaj se šteje za kršitev delovnopravne zakonodaje iz določbe prvega odstavka 164. člena ZUTD. Po presoji sodišča je tožeča stranka nesporno kršila delovnopravno zakonodajo, saj iz predložene pravnomočne odločbe izhaja, da je dolžna zagotoviti izvajanje zakonov ter drugih predpisov s področja varnosti in zdravja pri delu, tako da zagotovi obdobni zdravstveni pregled za delavca do 30. 12. 2010. O izvršitvi mora obvestiti inšpektorja. Tožeča stranka v zvezi z odločbo meni, da ne gre za kršitev delovnopravne zakonodaje, pač pa bolj za zdravstveno področje ter da ne gre za odločbo, ki bi imela naravo kršitve, saj ima ureditveno naravo. Sodišče obema ugovoroma ne more slediti. Namreč po mnenju sodišča je treba v smislu ZUTD termin delovnopravne zakonodaje razumeti širše kot samo področje, ki ga ureja Zakon o delovnih razmerjih (ZDR), torej vso zakonodajo, povezano z delovnopravnim področjem. Tako tudi zakonodajo s področja varnosti in zdravja pri delu. Nadalje sodišče ne more slediti ugovoru, da bi bilo treba kot kršitev delovnopravne zakonodaje obravnavati zgolj hujše prekrške oziroma samo prekrške, ne pa tudi ureditvene inšpekcijske odločbe. Namreč pri svojem tolmačenju ureditvene inšpekcijske odločbe tožeča stranka spregleda, da je bila podlaga za ureditveno odločbo kršitev zakonodaje. Sodišče pa ne more slediti tudi ugovoru, da bi bilo potrebno zapolniti termin s kriteriji in upoštevati zgolj hujše kršitve. Namreč zakon tega ne določa.

V zvezi z ugovorom retroaktivnosti se sodišče strinja z ugotovitvijo tožene stranke, da se je z ZUTD register delodajalcev za zagotavljanje dela delavcev drugemu uporabniku, v skladu s 164. členom zakona, vzpostavil na novo, saj je ZZZPB, po katerem je bil vzpostavljen register, v katerega je bila vpisana tožeča stranka, z uveljavitvijo ZUTD prenehal veljati. Gre za javno knjigo, objavljeno na spletnih straneh ministrstva. Prav tako z novo ureditvijo tožeči stranki niso bile kršene ustavne pravice. V danem primeru ne gre za retroaktivno uporabo zakona. V času izdaje izpodbijane odločbe je zakon že veljal in je predstavljal veljavno podlago za odločanje upravnega organa za vpis v novo vzpostavljen register. Ustava RS v poglavju o ustavnosti in zakonitosti v 155. členu prepoveduje povratno veljavo pravnih aktov. Določa, da zakoni, drugi predpisi in splošni akti ne morejo imeti učinka za nazaj. Samo zakon lahko določi, da ima posamezna določba učinek za nazaj, če to zahteva javna korist in če se s tem ne posega v pridobljene pravice. ZUTD določbe, da učinkuje za nazaj, nima. Objavljen je bil v Uradnem listu RS, št. 80/2010, uporabljati pa se je začel od 1. 1. 2011. Eventualno bi lahko šlo za primer neprave dejanske retroaktivnosti, ker novi zakon v določeni meri vpliva na zatečena, toda še nezaključena pravna stanja. Po mnenju sodišča pa zakonodajalec ni prestopil dopustne meje presoje kolizije med načelom zaupanja v nadaljnji obstoj pravnih norm in načelom prilagoditve prava družbenim razmerjem. Dolžnost zakonodajalca je, da odpravi prejšnje pomanjkljivosti, se odziva na spremembe in sledi razvoju pravnih oblik. Tudi po mnenju sodišča v danem primeru javna korist ter nastale družbene gospodarske razmere terjajo dosledno spoštovanje delovnopravne zakonodaje. Gre za zelo občutljivo dejavnost, pri uporabljanju katere lahko prihaja do zelo velikih kršitev pravic delavcev, kar terja takojšnje ukrepanje ob vsaki kršitvi. Zato je bila sprememba zakonodaje z vidika 155. člena Ustave RS dopustna. Tožeča stranka pridobljene pravice v tem smislu, da ni bila dolžna spoštovati delovnopravne zakonodaje tudi pred uveljavitvijo ZUTD, ni imela. V 164. členu ZUTD je to le še bolj poudarjeno oziroma opredeljeno kot družbeno bolj pomembno kot do sedaj. V drugem odstavku 164. člena ZUTD je izrecno zapisano, da mora pogoje iz prvega odstavka omenjenega člena, torej tudi dejstvo, da zadnji dve leti ni kršil delovnopravne zakonodaje, delodajalec izpolnjevati ves čas opravljanja dejavnosti, zagotavljanja dela delavcu drugemu uporabniku. To pa pomeni, da so se tudi delodajalci, ki so se šele pričeli ukvarjati z omenjeno dejavnostjo, ne samo pri preverjanju pogojev za opravljanje dejavnosti, pač pa tudi v nadaljevanju, dolžni držati omenjenega člena, tako kot to velja za tožečo stranko. V obravnavanem primeru torej ne gre zgolj za varovanje pravic tožeče stranke, pač pa tudi za varovanje pravic uporabnikov storitev tožeče stranke, zagotavljanje pravne države in javnega interesa kot takega (sodba Upravnega sodišča RS I U 1888/2012).

V zvezi z ugovorom o kršitvi določb postopka, ker je tožena stranka uporabila v postopku listino, poročilo inšpektorja za delo z dne 18. 11. 2001, s katerim pa tožeča stranka ni razpolagala, pa sodišče ugotavlja, da ne gre za bistveno kršitev določb postopka, saj je neizpolnjevanje pogojev dejansko izhajalo iz odločbe z dne 8. 12. 2010, ki pa je bila tožeči stranki vročena. Ugovor torej ni podan.

V ostalem se sodišče strinja z dejanskimi in pravnimi ugotovitvami tožene stranke v izpodbijani odločbi in jih v izogib ponavljanju ne navaja (71. člen Zakona o upravnem sporu – ZUS-1). Sodišče tudi ni našlo nepravilnosti, na katere je dolžno paziti po uradni dolžnosti.

Glede na navedeno je sodišče tožbo zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1, ker je ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe pravilen ter da je odločba pravilna in na zakonu utemeljena.

Odločitev o stroških postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.