sodba I U 1508/2013
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2014-02-06

Andrej Kmecl (preds.), mag. Tatjana Steinman (poroč.), 				  Nataša Smrekar

komunalni prispevek - odmera komunalnega prispevka - komunalna oprema - priključitev na komunalno opremo - indeksiranje obračunskih stroškov

Vprašanja v zvezi z dejansko izvedbo priključitve glede na namen objektov ne po določbah ZPNačrt, ne po ustaljeni upravnosodni praksi, niso predmet postopka za odmero komunalnega prispevka. Za obveznost plačila komunalnega prispevka je bistveno zgolj to, da tožnikova nepremičnina sodi v območje, v katerem se zagotavlja priključevanje na kanalizacijo, torej v obračunsko območje za to vrsto komunalne opreme.

Upravni organ sicer pojasnjuje, da se indeksacija nanaša na obdobje od 20. 4. 2011 do 23. 4. 2013 in na znesek 7.710,29 EUR, vendar ne pojasni, kakšna je bila vrednost indeksa ali indeksov, ki jih je uporabil. Te pomanjkljivosti kljub tožnikovemu ugovoru tudi drugostopenjski organ ni odpravil. To pomeni, da sodišče ne more preizkusiti pravilnosti indeksiranja stroškov in s tem pravilnosti zneska, za katerega je toženka povečala izračunani komunalni prispevek.

I. Tožbi se delno ugodi tako, da se 1. točka izreka odločbe Mestne občine Ljubljana št. 354-4/2013-2 z dne 23. 4. 2013 odpravi v delu, ki se nanaša na znesek indeksacije 353,97 EUR in se zadeva v tem obsegu vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. V preostalem delu, za znesek 7.710,29 EUR, se tožba zavrne.

III. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 285 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Z izpodbijano odločbo je bil tožniku kot lastniku stanovanjske in nestanovanjske stavbe na zemljišču s parc. št. 606/2 k. o. ... odmerjen komunalni prispevek zaradi nove priključitve na javno kanalizacijsko omrežje v skupnem znesku 8.064,26 EUR, od tega za stanovanjsko stavbo 3.598,17 in za nestanovanjsko stavbo (industrijska stavba in skladišče) 4.466,09 EUR (1. točka izreka), ki ga mora zavezanec poravnati pred priključitvijo na javno kanalizacijsko omrežje na tam navedeni podračun (2. točka izreka). S 3. točko izreka je bilo odločeno, da stroški postopka niso nastali.

Iz obrazložitve je razvidno, da je bil komunalni prispevek odmerjen po uradni dolžnosti, ker je bilo ugotovljeno, da bo lastnik oba objekta lahko priključil na javno kanalizacijsko omrežje. Višina obveznosti je odmerjena na podlagi Odloka o programu opremljanja stavbnih zemljišč za območje Mestne občine Ljubljana (v nadaljevanju Odlok) in na podlagi podatkov iz javno dostopnih evidenc (register nepremičnin – GURS, ortofoto posnetek objekta, zemljiška knjiga), ker se tožnik ni odzval pozivu, naj predloži potrebne podatke.

V nadaljevanju obrazložitve je za vsakega izmed objektov v tabeli prikazan izračun komunalnega prispevka, pri čemer je bilo za nestanovanjsko stavbo upoštevana neto tlorisna površina objekta 452,80 m2, za površino parcele pa 320,10 m2 zemljišča (tabela na 4. strani obrazložitve); za stanovanjsko stavbo je bilo upoštevana neto tlorisna površina objekta 364,80 m2, za površino parcele pa 257,90 m2 zemljišča (tabela na 5. strani obrazložitve). Navedene površine zemljišča so bile določene kot del parcele, na kateri stojita oba objekta, izračun deleža glede na delež bruto površine objekta v skupni bruto tlorisni površini obeh objektov pa je prikazan v tabeli na 3. strani obrazložitve.

Drugostopenjski upravni organ je tožnikovo pritožbo zavrnil.

Tožnik se z navedeno odločitvijo ne strinja in ji očita neobrazloženost, zaradi česar naj je ne bi bilo mogoče preizkusiti. Tudi dejansko stanje naj bi bilo nepopolno ugotovljeno, v odločbi pa naj ne bi bila navedena pravna podlaga za odločanje, oz. naj bi bili navedeni predpisi, ki ne veljajo. Pred izdajo odločbe naj ne bi bil seznanjen z ugotovitvami toženke, zato naj bi bilo kršeno načelo zaslišanja stranke iz 9. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP).

Toženki očita, da ni ugotavljala, kateri objekti bodo priključeni na javno kanalizacijsko omrežje, saj je komunalni prispevek odmerila za vse objekte, ne glede na to, da se po drugem odstavku 66. člena Zakona o graditvi objektov (ZGO-1) minimalna komunalna oskrba za nestanovanjske objekte določi glede na njihov namen. Trdi, da je obračunana površina v nasprotju z dejanskim stanjem (578 m2). Skupna površina objektov 817,60 m2 naj bi presegala površino gradbene parcele. Navaja podatke o stanovanjskih in nestanovanjskih površinah stavb in da del nestanovanjske stavbe na severu sega na zemljišče s parc. št. 607, na severovzhodu pa na zemljišče s parc. št. 606/3 k. o. ..., ki nista v njegovi lasti.

Pojem gradbene parcele, ki naj bi bil uporabljen kot merilo za odmero komunalnega prispevka, naj se ne bi več uporabljal, investitorji predvidenih gradenj in zavezanci, ki se jim komunalni prispevek odmerja za obstoječe objekte, naj bi bili v neenakem položaju glede verodostojnosti podatkov za obračun komunalnega prispevka. Iz izpodbijane odločbe naj tudi ne bi bilo razvidno, kako je toženka ugotovila podatek o bruto tlorisni površini, poleg tega prvi odstavek 82. člena Zakona o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju ZPNačrt) določa, da se komunalni prispevek določi glede na neto tlorisno površino objekta. V zvezi s tem se sklicuje tudi na določbo 7. člena Pravilnika o merilih za odmero komunalnega prispevka, po kateri se določa razmerje med deležem parcele in deležem neto tlorisne površine. Ker naj bi iz obrazložitve izhajalo, da gre za faktor izrabe, izračunan na podlagi bruto tlorisne površine objekta, tožnik meni, da Odlok ni v skladu z določbami ZPNačrt in omenjenega pravilnika.

Tožnik ugotavlja tudi, da je toženka kot podlago za določitev neto tlorisne površine objekta uporabila standard SIST ISO 9836, ki pa ni bil javno objavljen in da je po spremembi ZGO-1 leta 2012 uporaba tega standarda predvidena pri dejavnosti projektiranja, ne pa tudi odločanja v upravnem postopku. Nejasna naj bi bila tudi vrednost indeksa, ki naj bi bila upoštevana na podlagi objave Združenja za gradbeništvo RS, saj upravni organ te vrednosti ni navedel.

Izpodbijana odločba naj bi bila nezakonita tudi zato, ker temelji na neveljavni podlagi – Odloku o odvajanju in čiščenju komunalne in odpadne vode (Uradni list RS, št. 14/06 in 50/07), ki je bil izdan na podlagi predpisov, ki ne veljajo več. Pravna podlaga naj bi bila Uredba o odvajanju in čiščenju komunalne in padavinske odpadne vode (Uradni list RS, št. 88/11 in 8/12 – v nadaljevanju Uredba).

Sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo v celoti „razveljavi“ (pravilno odpravi – op. sodišča) in zadevo vrne v ponovno odločanje oz. podredno, naj izpodbijano odločbo „ustrezno“ spremeni. Uveljavlja tudi povračilo stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka v odgovoru na tožbo po vsebini ponavlja navedbe iz obrazložitve drugostopenjske odločbe in sodišču predlaga, naj tožbo zavrne.

Pravna podlaga za odločanje o odmeri komunalnega prispevka je Zakon o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju ZPNačrt). Ta v prvem odstavku 77. člena določa, da občina zagotavlja gradnjo komunalne opreme. ZPNačrt v 1. točki prvega odstavka 72. člena določa, kdaj se stavbno zemljišče v posamezni enoti urejanja prostora šteje za opremljeno, in sicer, če je v tej enoti zgrajena in predana v upravljanje komunalna oprema ter objekti in omrežja druge gospodarske javne infrastrukture, ki so določeni v prostorskem aktu občine. Odmero komunalnega prispevka za vsako vrsto komunalne opreme posebej predpisuje tretji odstavek 79. člena ZPNačrt, za odmero pa postavlja le pogoj, da se stavbno zemljišče nahaja v obračunskem območju te vrste komunalne opreme. Kaj obsega obračunsko območje posamezne vrste komunalne opreme izhaja iz prvega odstavka 76. člena ZPNačrt, in sicer je to območje, na katerem se zagotavlja priključevanje na to vrsto komunalne opreme, oziroma območje njene uporabe.

V zadevi je torej bistveno, ali je bila v predmetni enoti urejanja zgrajena in predana v upravljanje komunalna oprema in ali sodi predmetno stavbno zemljišče v obračunsko območje te vrste komunalne opreme. Navedeno pomeni, da je plačilo komunalnega prispevka kot obveznost zavezancev določeno v ZPNačrt, merila za odmero komunalnega prispevka pa z Odlokom, ki predstavlja v času izdaje izpodbijane odločbe veljavno pravno podlago. Zato se sodišče ni spuščalo v vprašanje veljavnosti Odloka o odvajanju in čiščenju komunalne in odpadne vode, čeprav ga upravni organ omenja v obrazložitvi svoje odločitve.

Iz obrazložitve izpodbijane odločbe je razvidno, da je bilo pri odmeri komunalnega prispevka upoštevano obračunsko območje KA (primarno-centralni) za obstoječe primarno kanalizacijsko omrežje (prva alineja tretjega odstavka 7. člena Odloka) in obračunsko območje KA (sekundarno-centralni) za obstoječe sekundarno kanalizacijsko omrežje (druga alineja tretjega odstavka 7. člena Odloka). Tožnik ne ugovarja, da se obravnavana nepremičnina ne nahaja v navedenem obračunskem območju. Prav tako ne nasprotuje ugotovitvi, da se objekta lahko priključita na javno kanalizacijsko omrežje. To pomeni, da tožnik ne ugovarja ugotovitvi, da predmetno stavbno zemljišče leži v obračunskem območju, na katerem se zagotavlja priključevanje na to vrsto komunalne opreme. Odmera komunalnega prispevka je bila zato utemeljena na zakonu.

Po navedenem veljavna pravna ureditev ne daje podlage, da bi se ugotavljalo, kateri objekti oziroma njihovi deli so oziroma bodo priključeni na javno kanalizacijo. Vprašanja v zvezi z dejansko izvedbo priključitve glede na namen objektov ne po prej navedenih določbah ZPNačrt, ne po ustaljeni upravnosodni praksi (prim. npr. sodbo tega sodišča I U 255/2011 z dne 15. 12. 2011), niso predmet postopka za odmero komunalnega prispevka. Kot je bilo že navedeno, je za obveznost plačila komunalnega prispevka bistveno zgolj to, da tožnikova nepremičnina sodi v območje, v katerem se zagotavlja priključevanje na kanalizacijo, torej v obračunsko območje za to vrsto komunalne opreme.

Namembnost objekta sicer lahko vpliva na višino komunalnega prispevka, saj občine lahko s podrobnejšimi merili določijo tudi faktorje dejavnosti za različne vrste objektov (7. člen Pravilnika o merilih za odmero komunalnega prispevka). Toženka je to merilo določila v 14. členu Odloka. Za enostanovanjske, dvostanovanjske, industrijske in nestanovanjske kmetijske stavbe je v petem odstavku tega člena določen faktor dejavnosti 0,7, ki je bil,  kot je to razvidno iz prikaza v tabelah na 4. in 5. strani obrazložitve izpodbijane odločbe, tudi upoštevan pri obeh objektih, tožnik pa ne ugovarja uporabi faktorja dejavnosti za stanovanjski in industrijski objekt. Med strankama sicer ni sporno, da je namembnost nestanovanjske stavbe industrijska stavba in skladišče, vendar tožnik ne zatrjuje, da nestanovanjska stavba ne bi bila industrijska v pretežnem delu (12. člen Odloka).

Neutemeljeni so tudi tožbeni očitki o neobrazloženosti in napačni ugotovitvi dejanskega stanja. Kadar se komunalni prispevek odmerja zaradi izboljšanja opremljenosti stavbnega zemljišča s komunalno opremo, izda pristojni organ občinske uprave odločbo po uradni dolžnosti (sedmi odstavek 79. člena ZPNačrt). V skladu s prvim odstavkom 82. člena ZPNačrt se komunalni prispevek med drugim določi ob upoštevanju površine stavbnega zemljišča in neto tlorisne površine objekta.

V skladu s 24. točko prvega odstavka 2. člena ZPNačrt je stavbno zemljišče zemljiška parcela oz. več zemljiških parcel ali njihovih delov, na katerih je zgrajen objekt, oz. zemljiška parcela, ki je z občinskim prostorskim načrtom namenjena za graditev objektov. Da glede na omenjeno definicijo površina stavbnega zemljišča ne pomeni avtomatično površine celotne zemljiške parcele, na kateri je zgrajen objekt, je razvidno iz drugega odstavka 5. člena Pravilnika, ki definira, kaj se upošteva pri površini stavbnega zemljišča kot elementu za izračun komunalnega prispevka. Po tej določbi se upošteva velikost parcele, če parcela objekta ni določena, pa stavbišče, pomnoženo s faktorjem 1,5. Vendar v obravnavanem primeru uporaba te določbe ni mogoča, saj bi (glede na podatke, ki jih tožnik sam navaja) privedla do upoštevanja površine, ki bi bila večja od dejanske površine parcele 606/2 k. o. ...

Tožnik zmotno meni, da je bilo kot površina zemljišča, za katero se odmerja komunalni prispevek, upoštevanih 817,60 m2. Po podatkih, navedenih v obrazložitvi izpodbijane določbe, je bilo pri odmeri komunalnega prispevka za nestanovanjsko stavbo upoštevanih 320,10 m2, za stanovanjsko stavbo pa 257,90 m2, kar skupaj znaša 578,00 m2, to pa je tudi površina zemljišča, ki jo tožnik navaja v tožbi.

Izračun površine zemljišča, ki je bila upoštevana pri vsakem izmed objektov, je v tabeli na 3. strani obrazložitve res prikazan s podatki o bruto tlorisni površini objektov, vendar pa to na izračun deležev površine zemljišča ni vplivalo, saj so ti deleži enaki tudi ob primerjavi neto tlorisnih površin obeh objektov. Ne gre torej za razmerje med deležem parcele in deležem neto tlorisne površine (ta je bil upoštevan v razmerju 0,3:0,7), temveč za izračun deleža parcele, ki ga je upravni organ upošteval pri posameznem objektu. Tako je za nestanovanjski objekt upoštevano 55,38 % ali 320,10 m2, za stanovanjski objekt pa 44,62 % ali 257,90 m2 od skupnih 578,00 m2 parcele. Da bi bila navedena deleža te površine, ki sta bila upoštevana pri odmeri komunalnega prispevka za vsak objekt posebej, napačna, pa tožnik ne zatrjuje.

Neutemeljeni so tudi ugovori o napačni ugotovitvi neto tlorisne površine objektov in o neutemeljeni uporabi standarda SIST ISO 9836. Neto tlorisna površina objektov namreč v tem postopku ni bila določena z uporabo tega standarda, saj je upravni organ uporabil podatke iz javne evidence (registra nepremičnin – GURS).  Ker torej neto tlorisna površina v tem postopku ni bila določena z uporabo navedenega standarda, se oba upravna organa v obrazložitvi svojih odločitev po nepotrebnem sklicujeta na standard SIST ISO 9836, vendar to ni vplivalo na pravilnost in zakonitost odločitve.

Tožnik tudi s tožbenimi navedbami o površinah posameznih delov stanovanjskega in nestanovanjskega objekta ne more uspeti, ker teh dejstev v postopku pred izdajo izpodbijanega akta ni navajal kljub temu, da je bil pozvan, naj predloži podatke, potrebne za izračun komunalnega prispevka. Ker tega ni storil, je upravni organ pri odmeri komunalnega prispevka upošteval podatka o neto tlorisni površini obeh stavb, kot sta navedena v javni evidenci – registru nepremičnin GURS (364,80 m2 in 452,80 m2). Po drugem odstavku 11. člena Odloka se namreč za neto tlorisno površino obstoječega objekta upošteva neto tlorisno površino iz projektne dokumentacije za ta objekt ali podatke iz uradnih evidenc. Po navedenem je neutemeljen tudi tožbeni očitek o neobrazloženosti izpodbijane določitve, saj ne gre za to, da bi bila odločitev v tem delu neobrazložena, temveč za to, da se tožnik s podatki, ki so bili uporabljeni za odmero komunalnega prispevka, ne strinja.

Trditve, da je dejanska neto tlorisna površina objektov drugačna in da sega nestanovanjski objekt še na drugi dve zemljišči, so torej predstavljale že pritožbeno novoto, ki je pritožbeni organ ni mogel upoštevati (238. člen ZUP). Navedba dejstev, ki jih tožnik ni navajal v upravnem postopku pred izdajo izpodbijanega akta, pa pomeni tudi nedovoljeno tožbeno novoto (tretji odstavek 20. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1), zato jih tudi sodišče ni moglo upoštevati.  Nova dejstva in novi dokazi se lahko upoštevajo kot tožbeni razlogi le, če so obstajali v času odločanja na prvi stopnji postopka izdaje upravnega akta in če jih stranka upravičeno ni mogla predložiti oziroma navesti v postopku izdaje upravnega akta. Iz dopisa z dne 13. 12. 2012, s katerim je bil pozvan k predložitvi podatkov, pa je razvidno, da je bil tožnik tudi opozorjen, da bo komunalni prispevek odmerjen na podlagi podatkov iz uradnih evidenc, če jih ne bo posredoval. Navedbe o zaupanju v javne evidence ne pomenijo razloga, zaradi katerega tožnik ne bi mogel posredovati zahtevanih podatkov, zlasti, ker so evidence javne in bi se tožnik lahko tudi sam seznanil, kakšni podatki bodo uporabljeni, če se ne bo odzval na poziv.

Glede na to, da je bil tožnik pozvan, naj predloži podatke, pa se na ta poziv ni odzval, je neutemeljen tudi njegov tožbeni očitek o kršitvi načela zaslišanja stranke iz 9. člena ZUP in o neenakem obravnavanju v primerjavi z zavezanci, ki se jim komunalni prispevek odmeri na podlagi podatkov iz predložene projektne dokumentacije.

Utemeljen pa je tožbeni ugovor o nejasnosti vrednosti indeksa, ki je bil upoštevan pri izračunu. Indeksiranje obračunskih stroškov izrecno določa 21. člen Odloka, pri čemer je izhodiščni datum za to datum uveljavitve Programa opremljanja MOL (drugi odstavek tega člena). Upravni organ sicer pojasnjuje, da se indeksacija nanaša na obdobje od 20. 4. 2011 do 23. 4. 2013 in na znesek 7.710,29 EUR, vendar ne pojasni, kakšna je bila vrednost indeksa ali indeksov, ki jih je uporabil. Te pomanjkljivosti kljub tožnikovemu ugovoru tudi drugostopenjski organ ni odpravil.

Navedeni člen Odloka se (tako kot 16. člen Uredbe o vsebini programa opremljanja stavbnih zemljišč) sicer sklicuje na povprečni letni indeks cen za posamezno leto, ki ga objavlja Združenje za gradbeništvo v okviru Gospodarske zbornice Slovenije pod „Gradbena dela – ostala nizka gradnja“, vendar ti indeksi niso javno objavljeni ne v Uradnem listu RS, ne na spletni strani Gospodarske zbornice, oziroma njenega združenja. To pomeni, da sodišče ne more preizkusiti pravilnosti indeksiranja stroškov in s tem pravilnosti zneska, za katerega je toženka povečala izračunani komunalni prispevek.

Toženka je komunalni prispevek odmerila tako, da je seštela izračuna komunalnega prispevka za nestanovanjsko stavbo (4.270,06 EUR) in stanovanjsko stavbo (3.440,23 EUR) in vsoto 7.710,29 indeksirala za obdobje od 20. 4. 2011 do 23. 4. 2013. Po navedenem pa sodišče odločitve o odmeri komunalnega prispevka v tem delu, tj. v delu 353,97 EUR, ki se nanaša na indeksiranje zneska 7.710,29 in predstavlja razliko med odmerjenim skupnim zneskom 8.064,26 EUR in 7.710,29 EUR, ni mogoče preizkusiti, zato gre v tem delu za bistveno kršitev pravil upravnega postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP.

Glede na navedeno je sodišče tožbi v delu, ki se nanaša na indeksiranje izračunanega komunalnega prispevka ugodilo tako, da je 1. točko izreka izpodbijane odločbe odpravilo v delu, ki se nanaša na znesek indeksacije (3. točka prvega odstavka 64. člena ZUS-1), in v tem delu zadevo na podlagi tretjega odstavka 64. člena ZUS-1 vrnilo upravnemu organu prve stopnje v ponovni postopek  (I. točka izreka), v preostalem delu, tj. v delu, ki se nanaša na izračunani komunalni prispevek v znesku 7.710,29 EUR pred indeksacijo, pa je tožbo zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 (II. točka izreka).

V ponovljenem postopku bo moral upravni organ ponovno odločiti o indeksiranju zneska izračunanega komunalnega prispevka 7.710,29 EUR za obdobje od 20. 4. 2011 (datum uveljavitve programa opremljanja) do 23. 4. 2013 (datum izdaje odločbe o odmeri komunalnega prispevka), svojo odločitev pa pojasniti tudi s podatkom o vrednosti oz. višini povprečnega letnega indeksa cen, ki ga bo uporabil pri indeksiranju, ter, če ta ne bo javno objavljen, navesti okoliščine, ki bodo omogočale preizkus pravilnosti uporabljenega indeksa.

Ker v tožbi niso navedena nobena nova dejstva ali dokazi, ki bi lahko vplivali na odločitev v zadevi, je sodišče v skladu z drugo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave.

Po tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 je tožnik v primeru, če sodišče ugodi tožbi in izpodbijani upravni akt odpravi, glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičen do pavšalnega zneska povračila stroškov v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožnikov v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik).

Čeprav je tožnik s tožbo uspel le deloma, so stroški zanj enaki kot v primeru, če bi uspel v celoti, zato mu je sodišče priznalo pavšalni znesek povračila v višini 285,00 EUR. Ta je določen v drugem odstavku 3. člena Pravilnika za primer, če je bila zadeva rešena na seji, tožnika pa je v postopku zastopal odvetnik. Pri tem sodišče dodaja, da bo plačana sodna taksa za postopek v višini 148 EUR vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c taksne tarife Zakona o sodnih taksah, ZST-1). Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika, OZ).

ZPNačrt člen 72, 72/1, 72/1-1, 76, 76/1, 82, 82/1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.