UPRS sodba  IV U 117/2014
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2014-11-04

Jasna Šegan (preds.), Melita Ambrož (poroč.), Majda Kovačič

obnova postopka izdaje gradbenega dovoljenja - obnovitveni razlog - stranka v postopku - imetnik vodnega dovoljenja - soglasje imetnika vodnega dovoljenja

V določbi 150. člena ZV-1 je izrecno zapisano, da  se lahko poseg v prostor, ki bi lahko trajno ali začasno vplival na vodni režim ali stanje voda, izvede samo na podlagi vodnega soglasja. Gre torej za soglasje, katerega obstoj ugotavlja upravni organ v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja v okviru 3. točke prvega odstavka 66. člena ZGO-1, po kateri mora pred izdajo gradbenega dovoljenja preveriti, ali so k predvideni gradnji pridobljena vsa predpisana soglasja. To pomeni, da tožeča stranka oziroma imetnik vodnega dovoljenja ni stranka v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja, ampak je stranka le soglasodajalec, ki to soglasje izda v posebnem postopku.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Tožena stranka je z izpodbijanim sklepom zavrgla predlog za obnovo postopka, ki se je končal z gradbenim dovoljenjem, št. 35105-46/2010PK/NŠ z dne 9. 11. 2010, za gradnjo vodovoda Ljubija in rekonstrukcijo zajetja. Odločitev je bila sprejeta v ponovljenem postopku odločanja, na podlagi odločitve Upravnega sodišča RS, ki je s sodbo št. IV U 211/2012-22 z dne 21. 12. 2013 odpravilo odločitev tožene stranke 35105-46/2010-MOP/16-0131380PK/NŠ, s katerim je predlog za obnovo postopka zavrgel. Tožena stranka je pojasnila, da je Upravno sodišče svojo odločitev oprlo na ugotovitev, da upravni organ pri odločanju o tožnikovem predlogu za obnovo postopka ni upošteval 2. točke izreka odločbe Ustavnega sodišča RS U-I-165/09-34 z dne 3. 3. 2011, iz katere izhaja, da o utemeljenosti predloga za obnovo postopka izdaje gradbenega dovoljenja odloči upravni organ na podlagi določb Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1), ki veljajo v času odločanja o predlogu ter da je upravni organ v konkretni zadevi pri odločanju o tožnikovem predlogu odločil na podlagi razveljavljenega drugega odstavka 62. člena ZGO-1, kar ni pravilno.

2. Tožena stranka je v ponovljenem postopku odločanja  ugotovila, da je predlagatelj predlagal obnovo postopka na podlagi 9. točke 260. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Skladno z določbo prvega odstavka 267. člena ZUP mora tožena stranka preizkusiti, ali je predlog dovoljen, popoln in pravočasen, in ali ga je podala upravičena oseba in ali je okoliščina, na katero se predlog opira verjetno izkazana.

3. Predloga za obnovo postopka ni podala upravičena oseba, ker predlagatelj ni izkazal pravnega interesa za udeležbo v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, št. 35105-46/2010PK/NŠ, za gradnjo vodovoda … in rekonstrukcijo zajetja, ki ga je Ministrstvo za okolje in prostor RS dne 9. 11. 2010 izdalo investitorjem Mestni občini Velenje in Občini Šmartno ob Paki. Tožena stranka se je sklicevala na določbo 43. člena ZUP in ugotovila, da je predlagatelj svoj pravni interes utemeljeval s podatkom, da je imetnik stvarno pravnih upravičenj na zemljiščih parc. št. 456/3 k.o. … in parc. št. 291/2 k.o. ..., katerih lastnik je  A. d.d., na katerih na podlagi katere koncesijske pogodbe z dne 18. 11. 2007 izvaja koncesijsko dejavnost. Zatrjeval je, da bi poseg iz gradbenega dovoljenja bistveno posegel v pravico rabe energije vodnega telesa, saj obstoji gotovost, da ne bo mogel več izvajati koncesijske dejavnosti. Tožena stranka je ugotovila, da sklicevanje na navedene podatke ne zadostuje, saj je predlagatelj izkazal dejanski in ne pravni interes za udeležbo v postopku.

4. V nadaljevanju se je tožena stranka sklicevala na določbo 6. točke prvega odstavka 2. člena ZGO-1, ki pojasnjuje pojem gradbenega dovoljenja ter določbo 66. člena ZGO-1. Gre za določbo, ki ureja obseg preizkusa zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja, predlagatelj obnove pa ni zatrjeval, da kateri od teh pogojev ne bi bil izpolnjen oziroma, da varuje kakšno svojo pravno korist v okviru izpolnjevanja teh pogojev.

5. Prav tako se z izdanim gradbenim dovoljenjem ni odločalo o proizvodnji in trženju električne energije in se ni posegalo v razmerje predlagatelja iz koncesijske odločbe  in koncesijskih pogodb, saj se gradbeno dovoljenje ne nanaša na malo hidroelektrarno spodnja ali na malo hidroelektrarno gornja, temveč na gradnjo vodovoda … in rekonstrukcijo zajetja. Tožena stranka je navedla tudi, da je  Ministrstvo za okolje in prostor RS, Agencija RS za okolje, v letu 2007, poleg tega, da je s predlagateljem obnove sklenila koncesijski pogodbi v zvezi z obema hidroelektrarnama, izdalo kot skrbnih določenih javnih interesov, dne 31. 3. 2008, za gradnjo vodovoda … in rekonstrukcijo zajetja, delno vodno dovoljenje št. 35504-828/2004-13 in dne 4. 6. 2010 še vodno soglasje, ki ju je investitor priložil zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja. Upravni organ zato meni, da bi pravni interes predlagatelj morda lahko varoval v postopku izdaje vodnega dovoljenja in ne v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, saj glede na ugotovljeno ne gre za osebo, ki bi morala biti udeležena v postopku kot stranka oziroma stranski udeleženec in mu ni bila dana možnost udeležbe.

6. Tožeča stranka v tožbi odločitvi oporeka in navaja, da je tudi v ponovljenem postopku odločanja upravni organ kršil pravila postopka, zmotno ugotovil dejansko stanje ter nepravilno uporabil materialno pravo. Materialno pravno podlago izpodbijane odločbe predstavlja določba 43. člena ZUP. Tožeča stranka je svojo pravno korist v predlogu za obnovo postopka z dne 13. 7. 2013 natančno opredelila, dodatna pojasnila pa je na podlagi poziva tožene stranke z dne 16. 1. 2014 podala še v vlogah z dne 17. 2. 2014 in 13. 3. 2014. Ocena argumentacije tožeče stranke v zvezi z obstojem pravnega interesa je nepravilna.

7. Tožeča stranka je gospodarska družba, ki je 18. 11. 2007 z Republiko Slovenijo  sklenila koncesijski pogodbi št. 35503-34/2007 in št. 35503-35/2007. Z navedenima pogodba je tožeča stranka, ki se ukvarja s proizvodnjo in trženjem električne energije, pridobila pravico rabe energije vodnega telesa na vodotoku ..., za proizvodnjo električne energije. Koncesijska pogodba št. 35503-35/2007 z dne 18. 11. 2007 je bila sklenjena za malo hidroelektrarno B. spodnja (v nadaljevanju mHE spodnja), ki je locirana na nepremičnini parc. št. 456/3 k.o. ...; koncesijska pogodba št. 35503-34/2007 z dne 18. 11. 2007 pa za malo hidroelektrarno B. (v nadaljevanju mHE gornja), ki je locirana na nepremičnini parc. št. 293/2 k.o. ... Koncesijski pogodba sta bili sklenjeni na podlagi Zakona o vodah (v nadaljevanju ZV-1), Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO) ter Uredbe o koncesiji za rabo vode za proizvodnjo električne energije v hidroelektrarnah do 10 MW nazivne moči. Za obe mali hidroelektrarni je tožeča stranka pridobila pravnomočno uporabno dovoljenje, na podlagi katerega sta bili sklenjeni tudi prej navedeni koncesijski pogodbi in pridobljena pravica rabe energije vodnega telesa omenjenega vodotoka.

8. Izdano gradbeno dovoljenje št. 35105-46/2010PK/NŠ z dne 9. 10. 2010 neposredno posega v pravni interes tožeče stranke, saj je z gradbenim dovoljenjem investitorjem dovoljen poseg, ki bo vodo speljal izven obstoječega vodotoka, zaradi česar odjem vode in obratovanje malih hidroelektrarn tožeče stranke ne bo več mogoče.

9. Pravna korist tožeče stranke ima podlago v določbi 108. člena Zakona o vodah (ZV-1), ki ureja posebno rabo vode. Na podlagi te določbe sta bili sklenjeni koncesijski pogodbi, ki predstavljata pravno korist tožeče stranke, v katero bo poseženo s spornim gradbenim dovoljenjem. Tožena stranka v izpodbijanem sklepu na podlagi navedenih aktov sicer tožeči stranki priznava ekonomski oziroma dejanski interes, vendar je le ta pravno zavarovan s sklenjenima koncesijskima pogodbama. Drži sicer, da izdano gradbeno dovoljenje formalno ni razveljavilo koncesijskih pogodb, vendar bo predvidena gradnja povsem izvotlila pravice, ki jih ima tožeča stranka na podlagi sklenjenih koncesijskih pogodb. Tako je gradbeni poseg poseg v dejanske in pravne koristi tožeče stranke, zato je tudi njen interes dejanski in pravni, oba interesa pa sta neločljivo povezana.

10. Tožeča stranka poudarja, da je pravica odvzemati pitno vodo (stranke z interesom v tem upravnem sporu), s koncesijskimi pravicami tožeče stranke koeksistirala do današnjega dne, z uresničenjem gradbenega dovoljenja pa bi bilo spremenjeno dejansko stanje izvajanja koncesije. Količina voda je namreč odvisna od naravnih danosti. Gradbeno dovoljenje predvideva umeten poseg, ki bi trenutno razmerje porušil, saj bi se zaradi posega sorazmerni oziroma pretežni del vode z izjemo biološkega minimuma, odvedel stran od smeri naravnega potoka in obstoječega vodotoka ..., ob katerem ima tožeča stranka pravico uporabljati vodo. Navedeni poseg oziroma tovrstna raba vode bi pravice tožeče stranke onemogočala. Iz teh razlogov je nepravilno razlogovanje tožene stranke, da bi morala svoj pravni interes v zvezi z vodno pravico varovati v postopku izdaje vodnega dovoljenje št. 35504-828/2004-13 z dne 31. 3. 2008 in vodnega soglasja z dne 4. 6. 2010, ki ju je izdalo Ministrstvo za okolje in prostor RS, Agencija za okolje. Četudi tožeča stranka svoj pravni interes varuje v postopkih izdaje vodnih soglasij in vodnih dovoljenj, pa to ne pomeni, da svojega pravnega interesa ni upravičena varovati tudi v postopku izdaje gradbenega dovoljenja.

11. Tožena stranka se v izpodbijanem sklepu sklicuje tudi na določbo 66. člena ZGO-1, pri čemer pa  obveznosti oziroma pogoji iz te določbe niso edino, kar je dolžan upravni organ storiti v postopku izdaje gradbenega dovoljenja. Tako iz 63. člena ZGO-1 izhaja obveznost organa, da povabi stranke, da se seznanijo z nameravano gradnjo.  Iz navedenega razloga sklicevanje tožeče stranke na določbo 66. člena ZGO-1 ne more utemeljiti zaključka tožene stranke, da tožeča stranka v postopku izdaje gradbenega dovoljenja ne more varovati svojega pravnega interesa.

12. V tožbi predlaga, da sodišče tožbi ugodi in izpodbijano odločbo odpravi ter zadevo vrne v ponovni postopek odločanja. Predlaga tudi povrnitev stroškov postopka.

13. Odgovor na tožbo je poslala tudi stranka z interesom Mestna občina Velenje, Občina Šoštanj in Občina Šmartno ob Paki, ki nasprotuje trditvam tožbe, zato predlaga, da sodišče tožbo zavrže oziroma zavrne. V predlogu tožeča stranka ni pojasnila, v čem naj bi se kazal kakršenkoli prekomejni vpliv gradnje na sosednje nepremičnine. Pravni interes za udeležbo tožeče stranke ni izkazan. Za utemeljenost predloga za obnovo postopka mora namreč obstajati določeno razmerje stranskega udeleženca oziroma predlagatelja do upravne stvari, ki je predmet upravnega postopka. Sama gradnja vodooskrbnega sistema … ne bo v ničemer odvzemala oziroma omejevala možnosti koriščenja pravice rabe energije vodnega telesa za proizvodnjo električne energije. Prav tako tožeča stranka zmotno misli, da njen pravni interes izhaja iz materialnih predpisov. Vodna pravica ni absolutna pravica, kot jo pojmuje tožeča stranka. Tožeča stranka je pri izvrševanju te pravice omejena s pogoji iz koncesijske pogodbe, prav tako je v koncesijski pogodbi določeno, da mora tožeča stranka zagotoviti nemoteno izvajanje pravice do rabe vode vodotoka ..., drugim obstoječim imetnikom vodne pravice (6. člen pogodbe). Sklicuje se na določbe drugega odstavka 108. člena ZV-1, ki določa, da ima raba vode za oskrbo s pitno vodo prednost pred rabo voda za druge namene. Tožeče stranke sama gradnja vodooskrbnega sistema ne omejuje v njenih pravicah, ampak jo omejuje vodna pravica, ki je bila podeljena Komunalnemu podjetju C. d.o.o., kot pravica neposredne rabe vode za oskrbo s pitno vodo, ki se izvaja kot gospodarska javna služba, iz zajetja vodnega vira ..., z vodnim dovoljenjem 35504-828/2004-13 z dne 31. 3. 2008. Gradbeno dovoljenje obravnava izgradnjo in rekonstrukcijo vodnega omrežja, ki  služi izvajanju podeljene vodne pravice oziroma omogoča oskrbo prebivalstvu s pitno vodo. Interes tožeče stranke je ekonomski interes in zatrjevana pravna korist nima opore v zakonu ali drugem predpisu. Gre za konkurenco dveh vodnih pravic, podeljenih v posebnem postopku, ki ne morejo biti predmet presoje v postopku izdaje gradbenega dovoljenja. Tožeča stranka zaradi tega ne more imeti pravnega interesa za obnovo postopka.

14. Odgovor na tožbo je sodišču poslala tudi tožena stranka, ki navaja, da so tožbene navedbe netočne in neutemeljene. Sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno, zavrne.

16. Sodišče se strinja z razlogi izpodbijanega sklepa, da tožeča stranka, ki je na podlagi Koncesijske pogodbe št. 35503-35/2007 z dne 18. 11. 2007 in koncesijske pogodbe št. 35503-34/2007 z dne 18. 11. 2007 imetnica pravice rabe vode za proizvodnjo električne energije v mHE spodnja  in mHE gornja, locirani na vodotoku ..., ne more biti stranska udeleženka v postopku gradbenega dovoljenja št. 35105-46/2010PK/NŠ z dne 9. 11. 2010, za gradnjo vodovoda … in rekonstrukcijo zajetja. Sodišče se na te razloge sklicuje (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1).

17. V skladu z 9. točko 260. člena ZUP se postopek, ki je končan z odločbo, zoper katero v upravnem postopku ni rednega pravnega sredstva, obnovi, če osebi, ki bi morala biti udeležena v postopku kot stranka ali stranski udeleženec, pa ne gre za primer iz drugega odstavka 229. člena, ni bila dana možnost udeležbe v postopku, presoja, da bi oseba morala sodelovati v postopku, pa se izvede ob upoštevanju določbe 43. člena ZUP. V skladu s prvim odstavkom 43. člena ZUP se ima pravico udeleževati postopka oseba, ki izkaže pravni interes; tega izkaže oseba, ki zatrjuje, da vstopa v postopek zaradi varstva svojih pravnih koristi (stranski udeleženec). Po drugem odstavku istega člena je pravna korist neposredna, na zakon ali drug predpis oprta osebna korist.

18. Iz navedenih določb 43. člena ZUP izhaja, da je za udeležbo v postopku, kot pravno pomembna, priznana le osebna korist, ki je utemeljena v materialnem predpisu, s čimer postane tudi pravna korist. Materialni predpis je torej tisti, ki določa, ali ima kdo kakšno pravno korist (interes) v upravni zadevi, o kateri se odloča v upravnem postopku. Glede na navedeno ima položaj stranskega udeleženca v postopku oseba, ki ji tak status materialni predpis izrecno priznava, pa tudi tista, glede katere iz predpisa izhaja, da ima v konkretni upravni zadevi kakšno pravico ali pravni interes. Povedano drugače: za udeležbo v postopku ne zadostuje vsakršna pravna korist, ampak le tista, ki jo je v konkretnem upravnem postopku sploh mogoče varovati.

19. V obravnavani zadevi ni sporno, da je tožeča stranka, kot koncesionar, z Republiko Slovenjo, kot koncendentom, sklenila za rabo potencialne energije vodnega telesa na vodotoku ..., za proizvodnjo električne energije v mHE koncesijsko pogodbo št. 35503-35/2007 z dne 18. 11. 2007 in za  rabo potencialne energije vodnega telesa na vodotoku … v mHE gornja, koncesijsko pogodbo št. 35503-34/2007 z dne 18. 11. 2007. Koncesijski pogodba sta bili sklenjeni na podlagi določb Uredbe o koncesiji za rabo vode za proizvodnjo električne energije v hidroelektrarnah do 10 MW nazivne moči, ki je bila sprejeta na podlagi določb ZV-1 in ZVO.

20. V zadevi ni sporno niti, da je Komunalno podjetje C. d.o.o., (ki je po pooblastilu investitorjev gradnje, Mestne občine Veleje, Šoštanj in Šmartno ob Paki zaprosilo za izdajo  gradbenega dovoljenja),  dne 31.  3. 2008 pridobilo delno vodno dovoljenje št. 35504-828/2004-13,  ki ga je izdalo Ministrstvo za okolje in prostor, Agencija Republike Slovenije za okolje, za neposredno rabo vode za oskrbo s pitno vodo, ki se izvaja kot gospodarska javna služba. Prav tako ni sporno, da je bilo gradbeno dovoljenje, št. 35105-46/2010 PK/NŠ z dne 9. 11. 20010 izdano  za gradnjo  vodovoda … in rekonstrukcijo zajetja na v izreku navedenih zemljiščih.

21. Glede na vse navedeno, ima tožeča stranka vodno pravico do posebne rabe vode, kot jo opredeljuje določba 108. člena ZV-1, ko jo je pridobila na podlagi prej navedenih koncesijskih pogodb (prvi odstavek 108. člena ZV-1). ZV-1 posebno rabo vode ureja v določbah 5.2. poglavja ter v določbah 6.2. poglavja „Pridobitev posebne rabe vode z koncesijo“. Iz določbe ZV-1 je mogoče razbrati, da ima posebna raba vode namenjena oskrbi prebivalstva s pitno vodo prednost pred drugimi vodnimi pravicami za posebno rabo vode (četrti odstavek 112. člena ZV-1).

22. Ne iz zgoraj navedenih poglavij ZV-1, ne iz drugih določb tega zakona, na podlagi katerega je bila tožeči stranki podeljena koncesija za proizvodnjo električne energije (3. točka prvega odstavka 136. člena ZV-1) ne izhaja, da bi bil koncesionar upravičen do sodelovanja v postopkih za izdajo gradbenega dovoljenja. Tako je v 7. poglavju ZV-1 z naslovom „Poseg v prostor, ki lahko vpliva na vodni režim ali stanje voda“ v določbi 150. člena  izrecno zapisano, da  se lahko poseg v prostor,  ki bi lahko trajno ali začasno vplival na vodni režim ali stanje voda, izvede samo na podlagi vodnega soglasja. Gre torej za soglasje, katerega obstoj ugotavlja upravni organ v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja v okviru 3. točke prvega odstavka 66. člena ZGO-1, po kateri mora pred izdajo gradbenega dovoljenja preveriti, ali so k predvideni gradnji pridobljena vsa predpisana soglasja. To pomeni, da tožeča stranka oziroma  imetnik vodnega dovoljenja ni stranka v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja, ampak je stranka le soglasodajalec, ki to soglasje izda v posebnem postopku.

23. Kot izhaja iz gradbenega dovoljenja z dne 9. 11. 2010, je med soglasodajalci k temu gradbenemu dovoljenju tudi Agencija Republike Slovenije za okolje, Urad za upravljanje z vodami, ki je izdal vodno dovoljenje, št. 35504828/2004-13 z dne 31. 3. 2008,  Informacijo o pogojih gradnje , ki lahko vpliva na  vodni režim in stanje voda, št.  35506-366/2009 z dne 3.3. 2009 in vodno soglasje, št. 35507-908/2010-3 z dne 4. 6. 2010.

24. Iz navedenega izhaja, da so pristojni organi (soglasodajalci, ki jih določajo področni zakoni), v postopkih izdaje soglasij presodili dovoljenost oziroma primernost sporne gradnje z vidika varstva ZV-1, na podlagi katerega je tožeča stranka pridobila vodno dovoljenje, koncesijo, za posebno rabo vode. Tožnica zato svojega pravnega interesa za udeležbo v postopku izdaje gradbenega dovoljenja ne more utemeljevati s sklicevanjem na sklenjeni koncesijski pogodbi in dejstvo, da bi gradbeni poseg, ki je predmet gradbenega dovoljenja njeno rabo vode onemogočal.

25. Ker je sodišče ugotovilo, da je izpodbijani sklep zakonit, je tožbo v tem delu zavrnilo (prvi odstavek 63. člena ZUS-1).

26. Zavrnitev zahtevka za povrnitev stroškov postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, ki določa, da če sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka sama trpi stroške postopka.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.