UPRS sodba I U 1637/2012
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2013-06-11

mag. Miriam Temlin Krivic (preds.), Darja Trček Janež (poroč.), Jonika Marflak Trontelj

neposredna plačila v kmetijstvu - plačilne pravice - dejanska raba kmetijskih zemljišč - neskladje med prijavljeno in ugotovljeno površino - obnova postopka po uradni dolžnosti - metoda planimetriranja

Določitev metode planimetriranja v Pravilniku o metodah merjenja zemljišč in o tehničnih tolerancah meritev izkazuje, da je v strokovnem pogledu sprejeta kot metoda, ki ustreza kriterijem iz Uredbe Komisije (ES) št. 1122/2009, zato se tožnik ne more uspešno upirati uporabi metode, po kateri so bila njegova zemljišča preverjena. Tožnik tudi rezultatom kontrole ni nasprotoval s konkretnimi ugovori. Njegove splošne izjave pa ni mogoče šteti za obrazloženo in utemeljeno zanikanje pravilnosti konkretnih ugotovitev kontrolorja, ki izhaja iz zapisnika.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Agencija RS za kmetijske trge in razvoj podeželja (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo odločila: da se postopek uveljavljanja zahtevka za ukrep OMD 2010, za stranko A.A., KMG-MID: 100305181, ki je bil končan z odločbo št. 33101-53650/2010/23 z dne 22. 2. 2011, obnovi po uradni dolžnosti in sicer v takem obsegu, da se glede na pravnomočno spremenjeni odločbi Ministrstva št. 33101-871/2010/6 z dne 31. 5. 2011 v upravni zadevi uveljavljanja neposrednih plačil za leto 2009 in Agencije št. 33101-59575/2009/28 z dne 21. 9. 2011 v upravni zadevi uveljavljanja zahtevkov za ukrep kmetijsko-okoljskih plačil (KOP) za leto 2009 ponovno ugotovi upravičenost do dodelitve sredstev ter pravilna višina dodeljenih sredstev (1. točka izreka); odločba št. 33101-53650/2010/23 z dne 22. 2. 2011 se odpravi v celoti (2. točka izreka); stranki A.A. se ugodi naslednje zahtevke: vrsta podpore OMD-kraški KMG-ji, število hektarjev 24,22, EUR/hektar 169,45, znesek 4.104,79 (3. točka izreka); izplačilo se zniža zaradi neporavnanega salda sankcij iz naslova uveljavljanja zahtevkov EKO 0, OMD 522,88 EUR, za izplačilo 3.581,91 EUR (4. točka izreka); zavrne se zahtevke: vrsta podpore OMD-kraški KMG-ji, število hektarjev 6,73 (5. točka izreka);  stranka je upravičena do 3.581,91 EUR (6. točka izreka); pritožba ne zadrži izvršitve odločbe (7. točka izreka); posebni stroški niso nastali (5. točka izreka). V obrazložitvi navaja, da je tožnik 7. 5. 2010 vložil vlogo za uveljavljanje neposrednih plačil za leto 2010. Predmetno odločbo izdaja v skladu s četrtim odstavkom 45. člena Zakona o kmetijstvu. Obnovitveni razlog predstavljata odločba Ministrstva št. 33101-871/2010/6 z dne 31. 5. 2011 in odločba Agencije št. 33101-33440/2009/28 z dne 21. 9. 2011. Glede zahtevkov iz 3. točke izreka  prvostopenjski organ ugotavlja, da stranka izpolnjuje pogoje iz Uredbe in Uredbe o plačilih za ukrepe osi 2 iz Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2007-2013 v letih 2010-2013. V zvezi z zavrnjenimi zahtevki pa navaja, da je bilo pri pregledu na kraju samem ugotovljeno, da je prijavljena površina na obrazcu D večja od ugotovljene, ker so bile prijavljene tudi nekmetijske površine. Zato se zahtevek OMD, ki presega ugotovljeno površino, v skladu s 24. členom Uredbe osi 2 zavrne kot neutemeljen. Nepravilnosti se nanašajo na GERK-PID: 4085347, 3477888, 4076057, 1472400, 4037826, 4075958, 4076071, 4273631, 4364437, 4518958, 3306147, 3476098, 1512713, 1513466, 4364445, 3478118, 67515, 1510779, 4037835, 4037838, 3477208, 4519029, 4519168, 4364491, 4519235, 4596945, 4037858. Površina, ki se za zahtevek OMD zavrne, znaša 2,24 ha.  Ker nepravilnosti predstavljajo več kot 3 % oziroma več kot 2 ha ugotovljene površine, se zahtevek OMD zmanjša za dvakratno ugotovljeno razliko Površina, ki se zavrne, znaša 4,48 ha.

Ministrstvo za kmetijstvo in okolje je kot drugostopenjski organ tožnikovo  pritožbo zoper prvostopenjsko odločbo zavrnilo. V obrazložitvi navaja, da je iz zapisnika o kontrolnem pregledu na kraju samem za površine št. 100305181/POV/1/1 z dne 9. 10. 2010 razvidno, da je bil dne 9. 10. 2009 (pravilno 2010) na kmetijskem gospodarstvu pritožnika opravljen kontrolni pregled z metodama gps in planimetriranja, pri katerem je bil prisoten tudi tožnik ter da so bile pri kontroli ugotovljene nekmetijske površine z rabami 1410, 1500 in 1600 na naštetih (v sodbi navedenih v prejšnji točki) GERK-ih. Drugostopenjski organ zaključuje, da v ugotovitve kontrole ne dvomi. Pritožnik niti na zapisnik in niti v pritožbi ni podal navedb in dokazov, s katerimi bi utemeljeno nasprotoval ugotovitvam kontrolorja. Zato drugostopenjski organ šteje, da je dejansko stanje pravilno ugotovljeno ter zaključuje, da je bila ugotovljena nekmetijska raba na skupni površini 2,24 ha. Ker je bil zahtevek za OMD prijavljen na skupni površini 30,95 ha, nekmetijska raba predstavlja 7,80 % ugotovljene površine, ki znaša 28,71 ha. Nepravilnosti znašajo več kot 3 in manj kot 20 % ugotovljene površine, zato se plačilo za zahtevek za OMD zniža za dvakratnik ugotovljene nepravilnosti. Pri tem se drugostopenjski organ opira na prvi in drugi odstavek 16. člena Uredbe Komisije (ES) št. 1975/2006 z dne 7. 12. 2006.

Tožnik vlaga tožbo zaradi napačno ugotovljenega dejanskega stanja, napačne uporabe materialnega prava in bistvenih kršitev pravil postopka. V zvezi z ugotovitvijo prvostopenjskega organa, da je na obrazcu D prijavil večje površine,  kot so dejansko v naravi, navaja, da je pred vložitvijo zbirne vloge GERK-e ustrezno pregledal in s pomočjo referenta na upravni enoti izrisal tako, da ustrezajo rabi po Pravilniku o evidenci dejanske rabe kmetijskih in gozdnih zemljišč. Glede kontrolorjevih ugotovitev je že na zapisnik dal pripombe, da se z njimi ne strinja in da zato ne želi podpisati zapisnika. Tožnik zahteva, da se pri presoji, ali je pravilno prijavil GERK-e, upoštevajo določbe Uredbe o izvedbi ukrepov kmetijske politike za leto 2010 in Uredbe 1122/2009/ES, ki določata pravila za meritve. Za potrebe kontrole mora organ podatke o površinah, ki se uporabljajo za izplačilo subvencij, uporabljati ustrezno metodo merjenja, to je metodo, s katero dobi podatek z dovolj veliko zanesljivostjo. Kontrolor je zgolj del površin premeril z GSP napravo, večinoma pa z metodo planimetriranja.  Zaradi nenatančnega merjenja je prišlo do odstopanj. Sporni GERK-i ležijo ob gozdu, kar je razvidno iz zračnih posnetkov. Posnetki GERK-ov ne izkazujejo dejanskega stanja, kot je bilo v letu 2010. Kontrolor je uporabil stare posnetke, dejansko pa so se površine spremenile. Ne iz zapisnika in ne iz odločbe ni razvidno, kako je bilo ugotovljeno, da dejanska raba ne ustreza prijavljeni rabi. Zapisnik je rabo za GERK-e določil samo opisno, kar je v nasprotju s Pravilnikom, ki rabo 1300 definira s številom dreves na hektar. Raba naj se natančno ugotovi in vse to jasno zapiše v obrazložitvi. Izpodbijane odločbe se ne da preizkusiti. Glede na to, da so bile identične površine GERK-ov, ki so bile leta 2010 sporne, leta 2011 ugotovljene kot povsem pravilne, se poraja dvom v pravilnost kontrole leta 2010. Tožnik pričakuje, da se bo s superkontrolo ugotovilo stanje na njegovem kmetijskem gospodarstvu in da se bo opravil ogled na kraju samem. Predlaga, da sodišče prvostopenjsko odločbo v delu, v katerem je zavrnjen zahtevek za OMD, odpravi in odloči tako, kot je zahteval v zbirni vlogi, podrejeno pa, da po odpravi zadevo vrne v ponovno odločanje z navodilom, da organ odloči tako, kot je zahteval v zbirni vlogi. V obeh primerih naj sodišče toženki naloži povrnitev stroškov postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka v odgovoru na tožbo obrazloženo prereka tožbene navedbe in ponavlja stališča, ki jih je zavzel drugostopenjski organ v svoji odločbi. Ugotavlja, da tožnik metode merjenja ni izpodbijal niti v okviru pripomb na zapisnik, niti v teku pritožbenega postopka in je s takimi tožbenimi navedbami prekludiran. V pritožbenem postopku tudi ni ugovarjal izdelavi zapisnika, zato je tudi pri navedbah, ki se nanašajo na sestavo zapisnika, prekludiran. Predlaga, da sodišče tožbo zavrne.

Pravne podlage za odločanje o tožnikovem zahtevku OMD za leto 2010 so Program razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2007-2013, Uredba o plačilih za ukrepe osi 2 iz Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2007-2013 v letih 2010-2013 ter Uredba o izvedbi ukrepov kmetijske politike za leto 2010.

Uredba o plačilih za ukrepe osi 2 iz Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2007-2013 v letih 2010-2013 v 2. členu določa, da se izvajajo ukrepi osi 2: izravnalna plačil za območja z omejenimi možnostmi za kmetijsko dejavnost in kmetijsko okoljska plačila. V tretjem odstavku 10. člena ta uredba določa, da je površina zemljišča, ki je v tekočem letu vključena v ukrep OMD, površina zemljišča, ki je za tekoče leto ugotovljena z administrativno kontrolo velikosti površine oziroma s kontrolo velikosti površine na kraju samem.

Uredba o izvedbi ukrepov kmetijske politike za leto 2010, ki določa natančnejše postopke v zvezi z integriranim administrativnim in kontrolnim sistemom ter podrobna pravila v zvezi z navzkrižno skladnostjo za izvajanje uredb EU, opredeljuje kmetijsko zemljišče kot orno zemljišče iz točke a) 2. člena Uredbe 1120/2009/ES in pomeni kmetijsko zemljišče v uporabi kmetijskega gospodarstva, ki ga nosilec tega gospodarstva prijavi v register kmetijskih gospodarstev kot GERK-e z vrstami dejanske rabe 1100, 1180, 1190, 1300, 1321, 1211, 1212, 1221, 1222, 1160, 1230, 1240 in 1800.

V obravnavani zadevi je sporno, ali je bilo na kontroli na kraju samem pravilno ugotovljeno, da je tožnik na določenih GERK-ih prijavil nekmetijske površine. Uredba o izvedbi ukrepov kmetijske politike za leto 2010 v 26. členu določa, da ugotovitev površin na kraju samem izvede kontrolor v skladu s 34. členom Uredbe 1122/2009/ES, pri čemer upošteva tudi določbe predpisa, ki ureja RKG. Uredba 1122/2009 v 34. členu določa, da se površine enot rabe ali poljin določijo na kakršenkoli način, ki dokazano zagotavlja meritve take kakovosti, ki je vsaj enakovredna kakovosti, potrebni za veljaven tehnični standard, ki velja na ravni Skupnosti. Republika Slovenija je metode merjenja določila v Pravilniku o metodah merjenja zemljišč in o tehničnih tolerancah meritev (v nadaljevanju Pravilnik), med njimi merjenje na ekranu iz ortofotov narejenih iz letalskih ali satelitskih posnetkov (druga alinea prvega odstavka 2. člena), torej metodo planimetriranja (planimetriranje je določanje površin GERK-ov s pomočjo programske rešitve na ortofoto podlagi). Drugi odstavek 2. člena navedenega Pravilnika določa, da se za merjenje površin praviloma uporabljata merjenje z GPS napravo metoda ter merjenje iz ortofotov. Določitev metode planimetriranja v Pravilniku izkazuje, da je v strokovnem pogledu sprejeta kot metoda, ki ustreza kriterijem iz Uredbe 1122/2009. Zato se po presoji sodišča tožnik ne more uspešno upirati uporabi metode, po kateri so bila njegova zemljišča preverjena. Njegova trditev, da je kontrolor uporabil stare ortofoto posnetke, pa je podana na splošni ravni ter z nobenim podatkom in dokazom ni konkretizirana.

Sodišče ugotavljanja, da tožnik tudi rezultatom kontrole ni nasprotoval s konkretnimi ugovori. Iz zapisnika o kontrolnem pregledu na kraju samem za površine št. 100305181/POV_KOP/1/1, ki ga je kontrolor vodil o izvajanju kontrole dne 9. 10. 2010, je razvidno, da zapisnika ni podpisal, ker naj se ne bi strinjal z vsemi ugotovitvami kontrolorja. Take splošne izjave pa ni mogoče šteti za obrazloženo in utemeljeno zanikanje pravilnosti konkretnih ugotovitev kontrolorja. Glede izvedbe kontrole namreč sodišče ugotavlja, da ima zapisnik o kontroli sestavine, kot jih zahteva prvi odstavek 25. člena Uredbe o izvedbi ukrepov kmetijske politike za leto 2010 v povezavi z 32. členom Uredbe 1122/2009/ES. Iz zapisnika je za vsak GERK, na katerem je kontrolor odkril nepravilnosti, razvidno, kaj je ugotovil, kakšno dejansko vrsto rabe oziroma kakšen del GERK-a bi moral biti izločen in je po potrebi ugotovitev tudi grafično prikazana. Kolikor tožnik navaja, da niso pravilno pojasnjene ugotovitve rabe s šifro 1300 (površina porasla s travo, deteljami in drugimi krmnimi zelmi, ki se redno kosi oziroma pase. Takšna površina ni v kolobarju in se ne orje. Kot trajni travnik se šteje tudi površina, porasla s posameznimi drevesi, kjer gostota dreves ne presega 50 dreves/hektar), mu sodišče ne more pritrditi, saj je iz zapisnika povsem jasno, kakšno drugo rabo je kontrolor ugotovil. Z nobenim konkretnim dokazom tožnik teh ugotovitev ne izpodbija. Zato sodišče nima dejanske podlage za dvom v pravilnost ugotovitev kontrolorja. Ob tem še pripominja, da pravilnost izvedbe kontrol preveri tudi Služba za kontrolo, ki deluje v okviru prvostopnega organa. Da bi v konkretnem primeru ugotovila kakšne napake, pa iz upravnega spisa ne izhaja. Glede izvedbe super kontrole sodišče tožniku pojasnjuje, da po tretjem odstavku 20. člena Uredbe o izvedbi ukrepov kmetijske politike za leto 2010 prvostopenjski organ opravi dodatno preverjanje za preprečevanje in odkrivanje goljufij in drugih nepravilnosti, če sam oceni, da je to potrebno. Kolikor tožnik navaja, da na nepravilno izvedbo kontrole v letu 2010 kaže to, da v letu 2011 pri kontroli niso bile ugotovljene nepravilnosti, pa mu sodišče tudi ne more slediti, saj to še ne pomeni, da do sprememb v dejanskem stanju po letu 2010 ni prišlo.

Ob presojenem, da je bilo dejansko stanje pravilno ugotovljeno, drži, da je bila na prijavljeni površini ugotovljena nekmetijska raba na površini 2,24 ha, kar pomeni, da je glede na prijavljeno površino (30,95 ha) znašala ugotovljena površina 28,71 ha. Nekmetijska raba predstavlja 7,80 % ugotovljene površine. Glede sankcij za ugotovljene nepravilnosti pri prijavljenih površinah prvi odstavek 24. člena Uredbe o plačilih za ukrepe osi 2 iz Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2007-2013 v letih 2010-2013 odkazuje na Uredbo 1975/2006/ES, ki v drugem odstavku 16. člena določa, da če površina v okviru ukrepa v zvezi s površino, prijavljena za plačilo, presega površino, določeno v skladu s členom 50(3) Uredbe (ES) št. 796/2004, se pomoč izračuna na podlagi določene površine, kateri se odšteje dvakratna ugotovljena razlika, če je razlika več kot 3 % ali dva hektarja in ne več kot 20 % določene površine. V obravnavanem primeru uporaba navedene določbe zahteva, da se od ugotovljene površine odšteje dvakratna razlika med prijavljeno in ugotovljeno površino. Glede na to, da je tožnik prijavil zahtevek za OMD na skupni površini 30,95 ha, na 2,24 ha pa je bila ugotovljena nekmetijska raba, je pravilen izračun, da se mu ta zahtevek zavrne za 6,73 ha (30.95 ha je prijavljena površina, 28,71 ha je  ugotovljena površina, razlika med prijavljeno in ugotovljeno površino je 2,24 ha,  dodeli se 28,71 ha – (2,24 x 2) = 24,23 oziroma se zavrne 6,73 ha). Iz navedenega izhaja, da je bilo tudi materialno pravo pravilno uporabljeno.

Sodišče je tožbo zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), ker je presodilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe pravilen in da je odločba pravilna in na zakonu utemeljena.

Stroškovni zahtevek tožnika je sodišče zavrnilo na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Pravni pouk temelji na določbi prvega odstavka 73. člena ZUS-1.

Pravilnik o metodah urejanja zemljišč in o tehničnih tolerancah meritev člen 2, 2/1, 2/1-2, 2, 2/2.

Uredba o plačilih za ukrepe osi 2 iz programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2007 - 2013 v letih 2010 - 2013 člen 2, 10, 10/3, 24, 24/1.

Uredba o izvedbi ukrepov kmetijske politike za leto 2010 člen 25, 25/1, 26.

Uredba Komisije (ES) št. 1975/2006 z dne 7. decembra 2006 o določitvi podrobnih pravil za izvajanje Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005 glede izvajanja kontrolnih postopkov in navzkrižne skladnosti v zvezi z ukrepi podpore za razvoj podeželja člen 16, 16/2.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.