sodba II U 22/2011
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2012-10-17

inšpekcijski ukrep - poštne storitve - določitev cen univerzalnih poštnih storitev - splošni pogoji za izvajanje poštnih storitev - dostop do poštnega omrežja izvajalca univerzalnih poštnih storitev

Agencija za pošto in elektronske komunikacije je na podlagi svojih analiz presodila, da so s strani tožnice (izvajalke univerzalnih poštnih storitev) postavljene cene dostopa generalno previsoke in zato izvajalcem zamenljivih storitev ne omogočajo konkurenčnega tržnega nastopa (da bi v segmentu zamenljivih storitev sploh lahko konkurirali tožnici). Z izpodbijano odločbo je torej agencija le odpravila nezakonito stanje, ki ga je tožnica vzpostavila z objavo splošnih pogojev.

II.  Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Z izpodbijano odločbo je Agencija za pošto in elektronske komunikacije RS (APEK oz. Agencija) kot upravni organ odločila, da mora Pošta Slovenije v roku 5 dni od vročitve te odločbe spremeniti cene v Splošnih pogojih za dostop do poštnega omrežja Pošte Slovenije d.o.o. in sicer za poštene pošiljke korespondence (standardno pismo, navadno pismo do 20 g, navadno pismo nad 20 do 50 g in dopisnico) za vse nivoje dostopa v skladu z naslednjo tabelo:

Tako določene cene dostopa mora spremeniti ob vsaki spremembi cen univerzalne poštne storitve tako, da odstotek iz prejšnje točke izreka vedno odšteje od aktualne cene univerzalne poštene storitve.

V obrazložitvi svoje odločbe Agencija navaja, da je tožnica dne 21. 9. 2010 na svoji spletni strani objavila Splošne pogoje za dostop do svojega poštnega omrežja z oznako september 2010 (Splošni pogoji), o čemer je Agencijo obvestila dne 23. 9. 2010 (preko elektronske pošte). Zakon o poštnih storitvah (ZPSto-2) v drugem odstavku 32. člena določa, da mora izvajalec univerzalne storitve na podlagi splošnih pogojev za izvajanje poštnih storitev in cen storitev objaviti pregledne in ne-diskriminacijske pogoje za dostop iz prvega odstavka tega člena skupaj s ceno in načinom dostopa. Cene po katerih izvajalec zamenljive storitve na podlagi pogodbe dostopa do omrežja poštne infrastrukture, morajo biti stroškovno naravnane (prvi odstavek 32. člena), hkrati pa izvajalec univerzalne storitve pri določitvi cene ne sme diskriminirati različnih izvajalcev zamenljivih storitev (tretji odstavek 32. člena). Po primerjavi cen v predloženih Splošnih pogojih s cenami v (drobnoprodajnem) ceniku poštnih storitev v notranjem prometu (ki velja od 1. 8. 2010 ) je ugotovila, da tožnica ponuja izvajalcem zamenljivih storitev dostop do svojega poštnega omrežja na 3 načine (3 dostopi):

prvi dostop, pri katerem izvajalec zamenljivih storitev dostopa do regijskih sprejemnih pošt 1102 Ljubljana, 2102 Maribor, 3102 Celje, 4101 Kranj, 5102 Nova gorica, 6104 Koper, 8101 Novo mesto ali 9101 Murska Sobota in sicer s pošiljkami sortiranimi do nivoja dostavne pošte;

drugi dostop, pri katerem izvajalec zamenljivih storitev dostopa do regijskih sprejemnih pošt 1102 Ljubljana, 2102 Maribor, 3102 Celje, 4101 Kranj, 5102 Nova gorica, 6104 Koper, 8101 Novo mesto ali 9101 Murska Sobota in sicer s pošiljkami sortiranimi do nivoja dostavnega okraja;

tretji dostop, pri katerem izvajalec zamenljivih storitev dostopa do dostavne pošte s pošiljkami za naslovnike na dostavni pošti, na kateri oddaja pošiljke, ki so sortirane do nivoja dostavnega okraja.

Razmerja med cenami in njihovimi popusti so, če primerjamo posamezne cene univerzalne storitve in cene posameznih vrst dostopa, nesorazmerna. Tožnica je dodala „dodatek“ k ceni iz cenika univerzalne storitve, ki pomeni zvišanje cene glede na ceno posamičnih storitev tako, da so storitve za višjo težnostno stopnjo cenejše. Tako je npr. za prvi dostop pri standardnem pismu cena ostala enaka, pri navadnem pismu do 20 g in dopisnici se je zvišala, za drugi dostop se je cena zvišala pri navadnem pismu do 20 g in dopisnici, pri tretjem dostopu pa se je zvišala cena pri dopisnici. Tako tožnica s cenami iz posamičnega dostopa izpostavlja svoje potencialne konkurente na trgu „škarjam cen“, ker jim previsoko zaračunava grosistično ceno glede na svoje maloprodajne cene, po kateri sama nudi enake storitve, s čimer odvrača potencialne konkurente, katerim se vstop na trg zamenljivih poštnih storitev zaradi tega ne bi splačal. Med potencialnimi konkurenti pa tožnica tudi vnaprej vrši selekcijo tako, da določa ugodne pogoje za dostop s pošiljkami višjih težnostnih stopenj. Iz navedenega izhaja, da predložene cene dostopa ne izpolnjujejo zakonskih kriterijev preglednosti, nediskriminatornosti in upoštevanja dejanskih (realnih) stroškov. Zato je Agencija sama izvedla stroškovni izračun cen dostopa oz. izračunala „popust“ za dostop glede na veljavne cene univerzalne poštne storitve.

O svojih ugotovitvah je Agencija z dopisom z dne 25. 11. 2010 obvestila tožnico ter jo v smislu 1. alinee prvega odstavka 65. člena ZPSto-2 pozvala, da ugotovljene nepravilnosti sama odpravi na tam predlagan način, sicer ji bo, na podlagi sedmega odstavka 32. člena ZPSto-2, spremembo cen naložila z odločbo. Tožnica navedenemu pozivu ni sledila, ampak je vložila ugovor, kateremu je priložila pravno mnenje Inštituta za primerjalno pravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani. V njem Agenciji neutemeljeno očita neupoštevanje v postopku danih argumentov in arbitrarno določanje nesorazmernih popustov v škodo tožnici, ki s takšnimi cenami v določenih masnih razredih ne dosega niti lastne cene. Navedbe, da se stroški prenosa pošiljk za tožnico sploh ne bodo znižali, so neutemeljene (10. člen Splošnih pogojev). Ker zahtevek glede pravilnega usmerjanja in opreme pošiljk preprečujejo možnost, da bi bilo ročno usmerjanje potrebno, Agencija pri izračunu ni upoštevala ročnega usmerjanja (pošiljk). Prav tako ni upoštevala odprave s pošt in priprave vreč za odpravo, ker se te aktivnosti izrazito nanašajo na fazo sprejema pošte.

Zaključki v predloženem pravnem mnenju Inštituta za primerjalno pravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani so neutemeljeni in napačni. Samo dejstvo, da 73. člen ZPSto-2 v določenem delu storitev določa monopol Pošte Slovenije do 31. 12. 2010 ne pomeni, da do tega datuma ne veljajo določbe 32. člena ZPSto-2 v delu, ki določa, da mora cena dostopa temeljiti na stroških. Prav tako velja sedmi odstavek 32. člena ZPSto-2, po katerem Agencija izvajalcu univerzalne storitve z odločbo naloži ukrepe, povezane z izpolnjevanjem tega člena. Napačno je tudi stališče, da Direktiva 2008/6/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 20. 2. 2008 o spremembi Direktive 87/67/ES glede popolnega oblikovanja notranjega trga poštnih storitev s skupnosti vstopi v veljavo šele s 1. 1. 2011. Navedena Direktiva v 2. členu res določa, da morajo države članice sprejeti zakone in druge predpise za uskladitev s to direktivo najpozneje do 31. 12. 2010, vendar pa je to skrajni rok za inplemenitacijo direktive v nacionalni pravni red držav članic, nikakor pa ne datum začetka veljave direktive in posledično nacionalnih zakonov, ki direktivo inplementirajo. Četrti člen navedene Direktive namreč določa, da Direktiva začne veljati na dan objave v Uradnem listu Evropske unije, torej dne 27. 2. 2008. Skrajni rok za implementacijo navedene direktive nima nobenega neposrednega učinka na veljavo ZPSto-2, ki je Direktivo pravno veljavno implementiral v slovenski nacionalni pravni red in je začel veljati dne 3. 8. 2009. Prav tako je napačno mnenje, da Agencija nima pooblastila sama začeti postopka ugotavljanja ustreznosti pogojev za dostop ampak mora najprej sprožiti posredovalni postopek. S spornim predhodnim pozivom Agencija ni določila cen dostopa, ampak je le pozvala tožnico k ustrezni prilagoditvi cen. S to odločbo Agencija ne odloča o cenah dostopa konkretnega izvajalca zamenljivih storitev, temveč v skladu s sedmim odstavkom 32. člena ZPSto-2 tožnici kot izvajalcu univerzalne storitve nalaga ukrepe, povezane z izpolnjevanjem obveznosti iz tega člena. V skladu z navedenim so navedbe, da se postopek iz četrtega odstavka 32. člena ZPSto-2 lahko začne zgolj na zahtevo izvajalca zamenljivih storitev sicer pravilne, vendar pa v predmetnem postopku niso relevantne, saj se vodi na podlagi sedmega odstavka 32. člena ZPSto-2. Neutemeljene so tudi navedbe, ki omejujejo oz. odrekajo pristojnost Agencije v obravnavanem primeru. Dejstvo, da ZPSto-2 v 1. alilnei prvega odstavka 70. člena določa prekršek le za primere, če izvajalec univerzalne storitve ne objavi pregledno in nediskriminatorno pogojev za dostop v skladu z drugim odstavkom 32. člena, ne vpliva na pristojnost Agencije v skladu s sedmim odstavkom 32. člena, po katerem lahko Agencija izvajalcu univerzalne storitve z odločbo naloži ukrepe, povezane z izpolnjevanjem obveznosti iz tega člena.

Glede na navedeno je Agencija, na podlagi sedmega odstavka 32. člena ZPSto-2, tožnici s to odločbo kot ukrep naložila prilagoditev cen Splošnih pogojev tako, da bodo te cene odražale dejanske stroške, pri čemer je pri izračunu cen dostopa uporabila: podatke iz letnega poročila Pošte Slovenije za leto 2009; predložene podatke Pošte Slovenije z dne 29. 6. 2010; in predložene podatke, ki jih je Pošta Slovenije poslala z dopisom z dne 16. 6. 2010 (v revidiranem letnem poročilu za leto 2009). Iz računovodskega sistema Pošte Slovenije, ki opredeljuje vse aktivnosti po posameznem stroškovnem nosilcu, pa je ugotavljala stroške, ki se jim Pošta Slovenije izogne ob morebitnem sprejemu že sortiranih pošiljk. V računovodskem sistemu je namreč tožnica razkrila metode razporejanja stroškov do podrobnosti, kar omogoča jasen pregled razmerja med stroški in cenami storitev. V preglednicah je prikazan podroben izračun deleža aktivnosti, ki se jim tožnica izogne pri posameznih vrstah pošiljk.

Predmetna določitev stroškovnih cen pomeni nujen ukrep za zagotovitev konkurence na liberaliziranem trgu poštnih storitev, saj se alternativnim ponudnikom poštnih storitev le na ta način omogoča, da konkurenčno vstopijo na trg zamenljivih poštnih storitev. Zagotavljanje učinkovite konkurence na trgu je eden od poglavitnih ciljev, ki jih na podlagi Direktive 97/67/ES in Direkcije 2008/2006/ES zasleduje ZPSto-2. V kolikor so tožničine cene za dostop do omrežja previsoke, se s tem doseganje tega cilja bistveno ovira ali celo onemogoča. Iz tega vidika je ukrep prilagoditve cen iz te odločbe sorazmeren ukrep, ki zasleduje cilj dostopnosti do poštnega omrežja.

Tožnica v tožbi navaja, da temelji izpodbijana odločba na zmotni uporabi materialnega prava, nepopolno in zmotno ugotovljenem dejanskem stanju in bistvenih kršitvah določb postopka. Izpodbijane odločbe se ne da preizkusiti, saj se Agencija v njej sklicuje na celo vrsto pavšalno navedenih podatkov, ki jih v spisu ni in so tožnici neznani. Ob tožničinem vpogledu v upravni spis zadeve so se tam nahajali zgolj 4 dokumenti, Agencija konkretno uporabljenih podatkov ni pojasnila oz. obrazložila, tožnici pa tudi ni omogočila, da se med postopkom seznani z uspehom dokazovanja in da se o tem izreče. Cene dostopa do omrežja je praktično določila že v pozivu za spremembo cen z dne 25. 10. 2010. V izpodbijani odločbi tudi ni odgovorila na večino ugotovitev iz predloženega strokovnega mnenja. S takim ravnanjem je Agencija kršila načelo zaslišanja stranke po 9. členu ZUP in zagrešila absolutne bistvene kršitve pravil postopka iz 3. točke drugega odstavka 237. člena ZUP.

Agencija je v obravnavanem primeru vodila postopek inšpekcijskega nadzora, v katerem bi lahko izrekla zgolj inšpekcijski ukrep iz prvega odstavka 65. člena ZPSto-2, ne bi pa smela izdati izpodbijane regulativne odločbe. Agencija ni pristojna določati višino cene dostopa do poštnega omrežja. Nikjer v izpodbijani odločbi ni navedeno, katere konkretne določbe predpisov naj bi tožnica kršila. 32. člen v povezavi z 62. členom ZPSto-2 opredeljuje zgolj postopek reševanja spora med udeleženci v poštni dejavnosti, sedmi odstavek 32. člena (na katerega Agencija opira svojo pristojnost za izrek spornega ukrepa) pa Agencijo pooblašča zgolj za izvajanje nadzora nad izpolnjevanjem vseh obveznosti iz tega člena. Agencija lahko odloči o dostopu in ceni z upravno odločbo le v kontradiktornem postopku in šele, če se tožnica in izvajalec zamenljivih storitev v 4 mesecih ne dogovorita o vseh vprašanjih in skleneta pogodbo. Poleg tega je Agencija brez zakonske podlage presojala tudi pogoje dostopa do poštnega omrežja glede storitev, ki so v trenutku vodenja postopka in izdaje izpodbijane odločbe zakonsko urejene kot rezervirane storitve in glede katerih 73. člen ZPSto-2 določa monopol tožnice do 31. 12. 2010.

Izračun znižanja cen je nepravilen, saj se stroški aktivnosti obravnave v posameznih primerih dostopa ne bodo znižali, ampak bodo kvečjemu še višji. Tako se bodo morala npr. pri sprejemu pošiljk še vedno izvesti vsa opravila, ki so v metodologiji opisana pod to aktivnostjo: preveriti pogoje prenosa, pravilno opremo pošiljk, pravilnost pošiljateljev (navedenih na pošiljki), žigosanje pošiljk, jih vnesti v računalnik, izstaviti račun, pošiljke sortirati po masnih stopnjah. Sprejem se torej opravi na enak način, kot če pošiljke še ne bi bile sortirane. Pri že sortiranih pošiljkah po dostavnih poštah bo porabljeno še več časa, saj bo treba pošiljke po masnih stopnjah ločevati v več kupih, medtem ko bi se nesortirane ločevale po masnih stopnjah samo v enem kupu. Zaradi dostopa bo treba še odpreti nove šifre storitev, nove konte, spremljati in evidentirati količinske in vrednostne podatke, preverjati izpolnjevanje zahtev za posamezno obliko dostopa, urgirati v primeru nepravilnosti, itd.. Stroški aktivnosti usmerjanja se bodo znižali le za variabilni del, to je za stroške dela, tožnico pa bodo še vedno bremenili stroški kapacitet oz. stroški zagotavljanja zmogljivosti (npr. amortizacija stavb in strojne opreme, storitve vzdrževanja, obratovalni stroški, ipd). Enaka analogija velja za stroške aktivnosti ročnega usmerjanja. Pri fazi sprejema pošiljk je Agencija upoštevala le strošek sprejema pri Pošti 1102 Ljubljana in 2102 Maribor, ni pa upoštevala stroškov prevzema pošiljk pri uporabnikih ter stroškov sprejema pošiljk iz nabiralnikov, pri tretjem dostopu pa je izključila tudi stroške odprave pošiljk s pošt v PLC. Pri izračunu ni upoštevano dejstvo, da bodo izvajalci dostopa lahko oddajali pošiljke v prenos na osmih regijskih poštah oz. niso upoštevani stroški prenosa iz preostalih šestih pošt (razen 1102 Ljubljana in 2102 Maribor). Dejstvo je, da se stroški sprejemanja pri tožnici ne bodo prav nič znižali, ampak bodo višji. Sam vnos v sistem bo zahtevnejši kot je sedaj, saj bo namesto sedanje ene cene (po veljavnem ceniku) delavec na okencu moral izbirati med tremi možnimi cenami za dostop. V bistvu se bo spremenila le oseba, ki bo pošiljke prinesla in oddala na poštnem okencu, vse ostalo pa bo moral poštni delavec še vedno preveriti, svežnje razdreti, posamezne pošiljke ponovno sortirati po masnih stopnjah in vnesti v računalnik, jih ponovno speti v sveženj in šele nato odpraviti naprej. Še zahtevnejša in dražja bo kontrola v primeru drugega dostopa, ko delavec na okencu ne bo mogel niti preveriti, če so pošiljke pravilno sortirane po dostavnih okrajih posameznih pošiljk, v primeru nepravilnosti pa bo zato potrebno izvesti razmeroma zahtevne postopke, ki doslej niso bili potrebni.

Tožnici v postopku ni bila dana možnost, da predloži študijo družbe A., ki opravlja več raziskav tudi za evropsko komisijo in ki je preučila in ocenila s strani Agencije uporabljeno metodologijo in njeno ustreznost. V študiji avtor izrecno ugotavlja in obrazloži, da Agencija pri izračunih ne bi smela zavrniti uporabe elastičnosti pri izračunu stroškov v modelu Pošte Slovenije, saj za vrnitev tega modela ne more biti upravičena z vidika varstva konkurence. Glede vseh navedenih modelov, njihove uporabe in ustreznosti, tožnica sodišču predlaga dokaz z ustreznim izvedencem matematične, finančne ali računovodske stroke, ki naj poda mnenje o ustreznosti predpostavk in metod izračunov. Predlaga, da sodišče tožbi ugodi, odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne Agenciji v ponovno odločanje, tožena stranka pa je dolžna tožnici plačati vse njene stroške tega postopka v roku 15 dni, v primeru zamude z zakonitimi zamudnimi obrestmi.

V odgovoru na tožbo tožena stranka navaja, da je izpodbijana odločba po njenem mnenju pravilna in zakonita, zato predlaga, da sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne. V zvezi s tožbenimi ugovori pa še dodaja:

da je tožnici bila dana tudi možnost sodelovati v postopku in odgovoriti na argumente Agencije. To možnost je tudi izkoristila in podala obširen ugovor s svojim izračunom, priložila pa je tudi (že povzeto) pravno mnenje Instituta za primerjalno pravo, Agencija pa je na tožničine navedbe v navedenem ugovoru izčrpno odgovorila v obrazložitvi izpodbijane odločbe in pojasnila, zakaj posameznih navedb ni mogla upoštevati.

Da je tožnica je imela ves čas postopka možnost pogledati v podatke za izračun cen dostopa oz. metodologijo, s katerimi je bila v celoti seznanjena v pozivu na odpravo nepravilnosti. Agencija je uporabila tožničine lastne podatke in tožničino lastno računovodsko metodologijo, zato se tožnica ne more utemeljeno sklicevati, da ji izračuni niso bili predstavljeni in da temeljijo na neznanih podatkih in niso preverljivi. Sicer pa je bila tožnica s postopkom izračuna cen dostopa in kateri podatki so v njem upoštevani pred predmetnim postopkom v celoti seznanjena tudi že v postopku reševanja konkretnega spora med tožnico in izvajalcem zamenljivih storitev družbo B. d.o.o., ki se je zaključil z izdajo odločbe št. 3833-8/2010/38 z dne 18. 11. 2010, ki določa tudi cene dostopa nad 50 g do 2 kg (upravni spor zoper to odločbo se pred Upravnim sodiščem vodi pod opr. št. II U 480/2010).

Da, glede na določbe 32. člena ZPSto-2 ni utemeljen tožbeni ugovor o nepristojnosti Agencije za izdajo regulatorne odločbe. Sedmi odstavek 32. člena ZPSTO2 je adekvaten 11. a členu Direktive 2008/6/ES, ki že sama predvideva dve vrsti postopkov in odločb: eno, ko je treba urediti oz. rešiti konkreten spor med izvajalcem univerzalne storitve in izvajalcem zamenljivih storitev, drugo pa, ko se izda odločba v okviru nadzora nad izpolnjevanjem obveznosti izvajalca univerzalne storitve. Za nadzor nad izvajanjem 32. člena ZPSTO2 je Agencija pristojna na podlagi prvega odstavka 64. člena ZPSTO2. Po 65. členu ZPSTO2 ima Agencija pravico in dolžnost odrediti ukrepe za odpravo nepravilnosti in pomanjkljivosti v roku, ki ga sama določi, kar je v obravnavanem primeru tudi storila. Z izpodbijano odločbo je Agencija odpravila nezakonito stanje, ki ga je tožnica vzpostavila z objavo splošnih pogojev za dostop z dne 21. 9. 2010.

Začasni zakonski monopol za rezervirane storitve iz 73. člena ZPSto-2, ki je veljal do 31. 12. 2010, v ničemer ne posega v tožničine obveznosti iz 32. člena. Iz razlogov, ki so navedeni že v izpodbijani odločbi in še prej v pozivu, so neutemeljene tožbene navedbe glede nepravilnega izračuna. V odstotku določeno znižanje cen predstavlja tisti del stroškov, ki se jim tožnica izogne s tem, ko sprejme že sortirane pošiljke. Tudi tožničine stroške je Agencija ugotavljala iz tožničinega računovodskega sistema, ki opredeljuje vse aktivnosti po posameznem stroškovnem nosilcu. Navedbe glede upoštevanja stroškov WACC so nerazumljive, saj je bil sorazmerni delež teh stroškov upoštevan.

Toženka se ne strinja z navedbami tožnice glede mnenja (in ne študije) A. z dne 18. 1. 2011, saj se v tej konkretni zadevi ne more zaplesti v akademsko razpravo glede nerelevantnih navedb v navedenem mnenju, ki temeljijo na že zelo kritizirani teoriji, ter na pomanjkljivem vpogledu v slovensko zakonodajo, tožničin računovodski sistem in sporen izračun.

V svojih nadaljnjih pripravljalnih vlogah tako tožena stranka kot tožnica vztrajata pri svojih dosedanjih navedbah in jih še dodatno pojasnjujeta.

V obravnavani zadevi je Agencija z izpodbijano odločbo, ob sklicevanju na 7. odstavek 32. člena ZPSto-2 generalno (za vse primere) omejila najvišji nivo cen določenih zamenljivih poštnih storitev v Splošnih pogojih za dostop do poštenega omrežja Pošte Slovenije tako, da mora Pošta Slovenije pri oblikovanju le teh upoštevati odstotek znižanja vsake take storitve najmanj v višini, ki je določena v preglednici ( ki je sestavni del izreka). Tožnica takšnemu ukrepu nasprotuje, ker (po njenem mnenju) Agencija za takšen ukrep sploh ni pristojna, ker med inšpekcijskimi ukrepi po ZPSto-2 takšen inšpekcijski ukrep ni predvidenin ker so izračuni, na katere Agencija opira svojo odločitev netočni, nepregledni in jih ni mogoče preizkusiti.

Elementi poštnega omrežja in univerzalne storitve so našteti v Poštni direktivi (Direktiva 97/67/ES in Direktiva 2008/6/ES, ki je določila popolno odprtje trga poštnih storitev s 1. 1. 2011). To so sistem poštnih oznak, baze podatkov z naslovi, poštni predali, nabiralniki za dostavo pošiljk, informacije o spremembi naslova, storitve preusmeritve pošte in storitve vračanja pošiljk pošiljatelju. Upoštevaje zaporedje osnovnih delovnih procesov v prenosu poštne pošiljke dostop do poštnega omrežja tako predstavlja zbiranje, sortiranje, prevoz in dostavo pošte. V skladu s členom 11a Direktive 2008/6/ES morajo države članice zagotoviti, da so na voljo pregledni, nediskriminacijski pogoji dostopa do elementov poštne infrastrukture ali storitev, zajetih v obsegu univerzalne storitve.

Z ZPSto-2 je bila v slovenski pravni red uvedena Poštna direktiva iz leta 2008 z namenom liberalizacija trga, ki se kaže tudi preko dopustitve dostopa do omrežja tistim izvajalcem zamenljivih poštnih storitev, ki svojega omrežja nimajo. V ZPSto-2 je Republika Slovenija določila kot zamenljive tiste poštne storitve, ki jih je mogoče z vidika uporabnika šteti za storitve, ki spadajo v nabor univerzalne storitve, saj so v zadostni meri medsebojno zamenljive z univerzalno storitvijo (4. člen in prvi odstavek 32. čl. ZPSto-2), izvajalec univerzalne storitve pa mora na podlagi splošnih pogojev za izvajanje poštnih storitev in cen storitev objaviti pregledne in nediskriminacijske pogoje za dostop skupaj s ceno in načinom dostopa (drugi odstavek 32. člena ZPSto-2). Izvajalec univerzalne poštne storitve ne sme pri določitvi cen in pogojev za dostop diskriminirati različnih izvajalcev zamenljivih poštnih storitev (tretji odstavek 32. člena ZPSto-2). Ukrepi Agencije za izpolnjevanje obveznosti dostopa izvajalcev zamenljivih poštnih storitev kot regulatorja, morajo biti pregledni, sorazmerni in nediskriminatorni (57. člen ZPSto-2). Agencija namreč kot neodvisen regulatorni organ pri izvajanju svojih nalog sledi ciljem zagotavljanju univerzalne storitve, varstva pravic uporabnikov in spodbujanju konkurence na trgu poštnih storitev. Njeni ukrepi pa so zaradi zaščite javne koristi namenjeni zagotavljanju učinkovite konkurence in zaščiti drugih izvajalcev poštnih storitev in končnih poštnih uporabnikov. Upoštevaje vlogo Agencije kot neodvisnega regulatorja trga poštnih storitev in ciljev, ki jih je pri svojem delovanju dolžna v skladu s 57. čl. ZPSto-2 zasledovati, so zato v izpodbijani odločbi sprejete odločitve tudi po presoji sodišča zakonite in sorazmerne tem ciljem.

Tožbeni ugovor, da sporen ukrep presega pristojnosti Agencije, je neutemeljen. Za nadzor nad izvajanjem 32. člena ZPSto-2 je Agencija pristojna na podlagi prvega odstavka 64. člena istega zakona. Kot izhaja iz ZPSto-2 in drugih v tej sodbi navedenih predpisov, je Agencija organ, ki je odgovoren za stanje na trgu poštnih storitev v Sloveniji in je pristojna v ta namen izvajati za to potrebne ukrepe, v ta namen pa lahko izvajalcu univerzalne storitve (torej tožnici) z odločbo naloži ukrepe, povezane z izpolnjevanjem obveznosti iz tega člena (7. odstavek 32. člena ZPSto-2). Med te ukrepe sodijo tudi potrebni ukrepi regulacije maksimalnih cen dostopa (ki so sicer določene v Splošnih pogojih) s ciljem zagotavljanja ciljev zakonske ureditve trga poštnih storitev, torej tržni nastop in konkurenco med izvajalci zamenljivih storitev. Ker je Agencija v obravnavanem primeru na podlagi svojih analiz presodila, da so s strani tožnice postavljene cene dostopa generalno previsoke in zato izvajalcem zamenljivih storitev ne omogočajo konkurenčnega tržnega nastopa (da bi v segmentu zamenljivih storitev sploh lahko konkurirali tožnici), je sporen ukrep skladen z navedenimi predpisi in cilji zakonske ureditve. Z izpodbijano odločbo je torej Agencija odpravila nezakonito stanje, ki ga je tožnica (po njeni presoji) vzpostavila z objavo Splošnih pogojev.

Tudi tožbeni ugovor, da je Agencija v obravnavanem primeru nezakonito izvajala inšpekcijski postopek, v katerem takšen inšpekcijski ukrep sploh ni predviden, je po presoji sodišča neutemeljen. V ZPSto-2 je v zvezi z nadzorom nad izvajanjem tega zakona med drugim v 64. členu (pristojnosti za nadzor) določeno, da izvajanje določb tega zakona, ki se nanašajo na izvajanje in kakovost univerzalne storitve, dostop do poštnega omrežja, splošne pogoje in oblikovanje cen izvajalca univerzalne storitve, nadzirajo pooblaščene osebe agencije (1. odstavek). V postopku nadzora po tem zakonu se smiselno uporabljajo določbe zakona, ki ureja inšpekcijski nadzor (torej ZIN), če s tem zakonom ni drugače določeno (6. odstavek). V 65. členu (ukrepi) pa je določeno, da ima pooblaščena oseba agencije (ali inšpektor), pravico in dolžnost odrediti ukrepe za odpravo nepravilnosti in pomanjkljivosti v roku, ki ga sama določi (1. odstavek). V tem primeru je dolžna v 8 dneh izdati odločbo, ki je po 1. odstavku 66. člena v upravnem postopku dokončna in je zoper njo mogoče le še sodno varstvo v upravnem sporu. Agencija je v obravnavanem primeru zakonito (ob smiselni uporabi določb ZIN) postopala v funkciji nadzora nad izvajanjem predpisov s področja trga poštnih storitev po citiranih določbah 1. točke 1. odstavka 65. člena ZPSto-2.

Upoštevaje navedeno, je po presoji sodišča neutemeljen tudi tretji sklop tožbenih ugovorov, v katerih tožnica Agenciji očita konkretne nepravilnosti pri argumentaciji in izračunih odstotka znižanja cen v sporni preglednici, češ da ji ni bilo omogočeno sodelovanje v postopku, da ni mogoče ugotoviti, na katerih dejanskih podatkih izračuni temeljijo in jih ni mogoče preizkusiti, in da so netočni v tolikšni meri, da tožnica pri zagotavljanju nadomestnih poštnih storitev ne bo mogla pokriti niti svojih dejanskih tekočih stroškov, kaj šele obračunati amortizacijo ali celo ustvariti kakšen dohodek, ipd..

Ugovor, da tožnici ni bilo omogočeno sodelovanje v postopku, ni utemeljen. Tožnica je bila v postopku najprej s posebnim dopisom opozorjena na ugotovitve Agencije in pozvana, da svoje cene (v splošnih pogojih) sama uskladi s temi ugotovitvami. Na ta dopis (poziv) je tožnica tudi odgovorila (ugovarjala), vendar je Agencija njene ugovore v izpodbijani odločbi argumentirano zavrnila. Iz spisov ni razvidno, da bi tožnica (ki je strokovnjak obravnavanega področja) od Agencije posebej in neuspešno zahtevala kakšne konkretne podatke glede uporabljenih podatkov in spornih izračunov (ki bi jih Agencija skrivala). Agencija je v izpodbijani odločbi dokaj podrobno pojasnila svoje izračune in tudi natančno povedala, na katerih podatkih oz. dokumentih temeljijo. V odstotku določeno znižanje cen predstavlja del stroškov, ki se jim tožnica izogne s tem, ko sprejme že sortirane pošiljke. Kot izhaja iz odgovora na tožbo, pa je bila tožnica s postopkom izračuna cen dostopa in tem, kateri podatki so v njem upoštevani, v celoti seznanjena tudi že v predhodnem postopku reševanja konkretnega spora med tožnico in izvajalcem zamenljivih storitev družbo B. d.o.o., ki se je zaključil z izdajo odločbe št. 3833-8/2010/38 z dne 18. 11. 2010 (tam so izračunane in določene cene dostopa za pošiljke nad 50 g do 2 kg). Ker je Agencija stroške zamenljive storitve ugotavljala iz tožničinega računovodskega sistema, ki opredeljuje vse aktivnosti po posameznem stroškovnem nosilcu, je tudi tožbeni ugovor o neupoštevanju dejanskih stroškov neutemeljen.

Z izpodbijano odločbo je Agencija tudi po presoji sodišča odgovorila tudi na bistvene navedbe v predloženem pravnem mnenju in jih argumentirano zavrnila. Nasprotni tožbeni ugovor je zato neutemeljen.

Sodišče se tudi strinja s presojo, da zakonski monopol za rezervirane storitve iz 73. člena ZPSTO2, ki je veljal do 31. 12. 2010 in po katerem izvajalci zamenljivih storitev do navedenega datuma niso mogli dostopati do omrežja s pošiljkami pod 50 g (rezervirane storitve) ne posega v obveznosti tožnice iz 32. člena ZPSTO2.

Ugovori glede mnenja A. dne 18. 1. 2011 za odločitev v obravnavani zadevi niso relevantni, saj to mnenje Agencije ne zavezuje, kot izhaja iz odgovora na tožbo, pa temelji na dokaj sporni teoriji in na pomanjkljivem vpogledu v slovensko zakonodajo, računovodski sistem tožnice in izpodbijani izračun.

V ostalem se sodišče, v skladu z drugim odstavkom 71. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1), sklicuje tudi na obrazložitev izpodbijane odločbe in argumentacijo tožene stranke v odgovoru na tožbo.

Glede na vse navedeno je sodišče ugotovilo, da je bila odločitev upravnega organa zakonita, zato je tožbo zavrnilo na podlagi 1. odstavka 63. člena ZUS-1.

Odločitev o stroških postopka temelji na določbi 4. odstavka 25. člena ZUS-1, saj tožnika v obravnavanem primeru v sporu nista uspela, zato sta dolžna sama nositi svoje stroške postopka.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.