sodba I U 1799/2013
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2014-02-27

komunalni prispevek - odmera komunalnega prispevka - merila za odmero komunalnega prispevka - razmerja med merilom parcele in merilom neto tlorisne površine

Prvi odstavek 7. člena Pravilnika o merilih za odmero komunalnega prispevka določa, da občina v podrobnejših merilih za odmero komunalnega prispevka lahko določi razmerje med deležem parcele in deležem neto tlorisne površine objekta pri izračunu komunalnega prispevka, pri čemer je največje dopustno razmerje 0,3 : 0,7. Seštevek obeh deležev mora biti enak enak 1. Temu je prilagojena tudi enačba, ki naj se uporabi pri izračunu komunalnega prispevka in v kateri so prikazani vsi kriteriji, ki so relevantni za njegov izračun za posamezno komunalno opremo. Taka enačba služi preverljivosti za izračun uporabljenih podatkov, česar pa v tej zadevi uporabljeni odlok, ki naj bi že v obračunske stroške vključil razmerje med površino parcele in površino neto tlorisne površine objekta in faktor dejavnosti (v konkretnem primeru je ta za stanovanjsko stavbo enak 1), ne omogoča.

I. Tožbi se ugodi tako, da se odločba Občine Škofljica št. 35108-1/2013 z dne 28. 8. 2013 odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II.Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka je z izpodbijano odločbo tožniku odmerila komunalni prispevek v višini 8.917,62 EUR v zvezi z novogradnjo stanovanjske hiše na zemljišču parc. št. 273/35 k.o. ... in ugotovila, da je bil omenjeni komunalni prispevek že nakazan ter o tem izdano potrdilo.

Iz obrazložitve izhaja, da je bil komunalni prispevek obračunan za ceste, pri izračunu pa so bili upoštevani tudi skupni stroški na področju občine, tako da je tožnik za to zgrajeno javno infrastrukturo dolžan plačati sorazmerni del stroškov opremljanja stavbnega zemljišča. Podlaga za izračun so bile določbe Odloka o programu opremljanja stavbnih zemljišč Občine Škofljica (Uradni list RS, št. 1/08, v nadaljevanju Odlok).

Upravni organ druge stopnje je tožnikovo pritožbo zavrnil. Glede upoštevanja razmerja med merilom parcele in merilom neto tlorisne površine pojasnjuje, da je razmerje določeno v 7. členu Odloka, v samem programu opremljanja pa upoštevano na način, da je vključeno v vsak posamični obračunski strošek, ki je naveden v tabeli iz 8. člena Odloka. Enako velja tudi za faktor dejavnosti. Taka konkretizacija je namenjena izključno lažjemu delu občinske uprave in ni v neskladju z enačbo iz 6. člena Pravilnika o merilih za odmero komunalnega prispevka (v nadaljevanju Pravilnik) ter z Uredbo o vsebini programa opremljanja stavbnih zemljišč (v nadaljevanju Uredba). Pri izračunu upoštevani „skupni stroški občine“ so v Odloku resda nerodno poimenovani, vendar zajemajo v skladu s Pravilnikom, Uredbo in Zakonom o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju ZPNačrt) zgolj stroške, ki so navedeni že v 6. členu Odloka in niso zajeti v postavkah „ceste“, „vodovod“ itn. Ne gre torej za podvajanje stroškov za ceste, vodovod ali kanalizacijo, niti za stroške, ki jih prej omenjeni predpisi ne poznajo, ampak za to, da so bili določeni stroški, ki po svoji naravi ustrezajo stroškom iz prvega odstavka 6. člena Odloka, zaradi lažjega preračuna pri pripravi programa opremljanja izločeni ter niso bili upoštevani kot stroški za ceste, vodovod ali kanalizacijo. Navedeno bi bilo nesporno razvidno tudi iz programa opremljanja stavbnih zemljišč, ki ga je izdelalo podjetje A. d.o.o. Ljubljana, št. 69/07 v oktobru 2007 in ki je strokovna podlaga Odloka.

Tožnik se s tako odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da sta izdani odločbi v popolnem nasprotju s sodbo tega sodišča I U 714/2013 z dne 13. 6. 2013, po kateri t. i. skupni stroški občine pri izračunu ne bi smeli biti uporabljeni, saj je Odlok v tem delu v nasprotju z 8. in 11. členom Uredbe. Tožnik zato meni, da bi morali biti v novi odločbi pri izračunu komunalnega prispevka upoštevani le obračunski stroški za ceste, določeni v 8. členu Odloka. Prav tako v nasprotju s stališčem sodišča je bila v zadevi ponovno uporabljena enačba iz 9. člena Odloka, namesto enačbe iz 6. člena Pravilnika, saj prva ne upošteva faktorja dejavnosti kot elementa enačbe, čeprav je ta predpisan v 7. členu Odloka, niti deleža parcele in deleža neto tlorisne površine. Tožnik meni, da znaša pravilen znesek komunalnega prispevka  2.164,45 EUR, zato bi mu morala toženka preostanek plačanega prispevka v višini 6.753,17 EUR vrniti z zakonskim zamudnimi obrestmi od plačila 3. 4. 2013 dalje.

Tožnik tudi sicer meni, da ne drugostopenjska odločba, niti občinski Odlok ne pojasnjujeta, kaj toženka šteje med t. i. skupne stroške občine. Poleg tega  ZPNačrt, Uredba in Pravilnik ne predvidevajo, da bi bila formula, predpisana v 6. členu Pravilnika, že zajeta v obračunskih stroških. V Pravilniku pa nima podlage niti način upoštevanja deleža parcele in deleža neto tlorisne površine v skupnih obračunskih stroških.

Ker je upravni organ v ponovljenem postopku ravnal v nasprotju s stališči sodišča, narava stvari pa v konkretnem primeru dopušča, da sodišče samo odmeri komunalni prispevek, predlaga, naj sodišče odloči, da komunalni prispevek znaša 2.164,45 EUR in da mu je toženka dolžna povrniti preveč plačani komunalni prispevek v višini 6.753,17 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi od 3. 4. 2013 dalje do plačila. Podrejeno predlaga, naj sodišče izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne v ponovni postopek, v katerem naj toženka upošteva le obračunske stroške za ceste. Zahteva povračilo stroškov tega postopka vključno s pritožbenimi stroški z zakonskimi zamudnimi obrestmi od poteka paricijskega roka dalje do plačila.

Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri svojih stališčih, še zlasti tistih iz drugostopenjske odločbe in predlaga, naj sodišče tožbo zavrne.

Po tretjem odstavku 79. člena ZPNačrt se komunalni prispevek za posamezno vrsto komunalne opreme lahko odmeri, če se stavbno zemljišče nahaja v obračunskem območju te vrste komunalne opreme. Obračunsko območje je poleg stroškov komunalne opreme, preračuna stroškov na enoto mere in podrobnejših meril ena od podlag za odmero komunalnega prispevka za obstoječo komunalno opremo, ki se določijo v programu opremljanja (tretji odstavek 75. člena ZPNačrt). Podrobnejšo vsebino programa opremljanja pa predpiše vlada (peti odstavek istega člena).

Na tej podlagi sprejeta Uredba (Uradni list RS, št. 80/07) je v  8. členu določila, da mora program opremljanja vsebovati tudi izračunane skupne in obračunske stroške opremljanja po posameznih vrstah komunalne opreme in po obračunskih območjih in preračun obračunskih stroškov opremljanja na m2 parcele oziroma na m2 neto tlorisne površine objekta po posameznih vrstah komunalne opreme in obračunskih območjih. To pomeni, da se obračunski stroški izračunajo posebej za vsako vrsto komunalne opreme, ti stroški pa se upoštevajo pri izračunu komunalnega prispevka za posamezno vrsto komunalne opreme (3. člen Pravilnika, Uradni list RS. št. 95/07).

V obravnavnem primeru ni sporno, da tožnikovo zemljišče leži v obračunskem območju z oznako ŠSE 12/5-3, ŠSE 12/6,7,8 Gabrovec, Gradišče, Lazi. Za to obračunsko območje so v 8. členu Odloka navedeni obračunski stroški, preračunani na površino parcel oziroma neto tlorisno površino stanovanjskih in poslovnih objektov, in sicer za naslednji vrsti komunalne opreme: za ceste in za vodovod. Tem obračunskim stroškom so v preglednici za to obračunsko območje (in za vsa ostala) priključeni še dodatni obračunski stroški, poimenovani kot skupni stroški občine.

Glede upoštevanja teh stroškov v izračunu komunalnega prispevka je sodišče v sodbi I U 714/2013 z dne 13. 6. 2013, s katero je odpravilo prejšnjo odločbo toženke z dne 15. 1. 2013 in zadevo vrnilo v ponovni postopek, že zavzelo stališče. Navedlo je (8. točka obrazložitve), da t. i. skupni stroški občine iz 8. člena Odloka ne bi smeli biti upoštevani kot obračunski stroški, saj kot kategorija niso v skladu z 8. in 11. členom Uredbe (torej v smislu obračunskih stroškov za konkretno določeno, posamično vrsto komunalne opreme, ki bi bili kot taki v 8. členu Odloka tudi izrecno določeni in zapisani).

Toženka je v ponovljenem postopku pojasnila (2. in 3. stran izpodbijane odločbe), da so obračunska območja stroškovno vrednotena za sekundarno komunalno infrastrukturo in da so k tem stroškom dodani še skupni obračunski stroški širšega obračunskega območja, to je območja celotne občine (stroški povezovalnih in drugih primarnih cest oz. primarnih vodov), da so vsi skupni stroški povezovalnih cest, parkirišč in vodovodov razdeljeni na vsa območja urejanja Občine Škofljica in so v tabelah prikazani kot skupni stroški komunalne infrastrukture občine.

Odlok v prvem odstavku 3. člena določa, da je za komunalno opremo s statusom grajenega javnega dobra določeno eno obračunsko območje in je stroškovno razdeljeno na celotno območje občine, ti stroški pa so ovrednoteni in prikazani kot skupni stroški obstoječe komunalne opreme. Po drugem odstavku istega člena pa so za komunalno opremo, ki je namenjena posameznim naseljem, določena manjša obračunska območja – ta združujejo naselja oziroma v nadaljevanju naštete enote urejanja prostora, med drugim ŠSE 12/5-3, ŠSE 12/6, ŠSE 12/7, ŠSE 12/8 – Gabrovec, Gradišče, Lazi. V tretjem odstavku je še navedeno, da so manjše enote urejanja prostora v programu opremljanja obremenjene s komunalno infrastrukturo skupnih stroškov obstoječe opreme ter za komunalne vode in naprave, na katere se lahko priključujejo po stroškovniku obračunskega območja.

Navedeno v povezavi s pojasnilom prvostopenjskega organa pomeni, da celotno območje občine predstavlja obračunsko območje za odmero komunalnega prispevka za primarno komunalno infrastrukturo, to je tisto, na katero se priključujejo oz. jo lahko uporabljajo zavezanci z območja celotne občine, posamezne manjše enote urejanja prostora pa predstavljajo še posamična obračunska območja, v katerih se zaračuna komunalni prispevek za ožjo (sekundarno) komunalno infrastrukturo, ki je namenjena le tem ožjim območjem (naseljem) in ki se nato priključuje na primarne vode oz. infrastrukturo. V prvem odstavku 3. člena Odloka  navedeni „skupni stroški obstoječe komunalne opreme“ so očitno „skupni stroški občine“ iz tabele v 8. členu Odloka, to je stroški za primarno infrastrukturo, zgrajeno na območju celotne občine, ki predstavlja tudi enotno obračunsko območje za vse zavezance. Po vsebini gre torej za stroške, ki se kljub zavajajočemu poimenovanju lahko upoštevajo pri izračunu, pod nadaljnjim pogojem, da je investitor zavezanec za plačilo komunalnega prispevka za posamezno vrsto primarne komunalne infrastrukture.

Ta je v prvem odstavku 3. člena Odloka opredeljena kot komunalna oprema s statusom grajenega javnega dobra, v zvezi s katero prvostopenjski organ pojasnjuje, da gre za vse obstoječe ceste z javno razsvetljavo in pločniki, ki povezujejo posamezna naselja v občini, za skupna parkirišča, javne zelene in druge površine za potrebe vseh občanov in vodovode večjih profilov, ki povezujejo posamezna naselja.

V zadevi ni sporno, da je tožnik zavezanec za plačilo komunalnega prispevka za ceste v obračunskem območju ŠSE 12/5-3, ŠSE 12/6, ŠSE 12/7, ŠSE 12/8 – Gabrovec, Gradišče, Lazi (sekundarno omrežje), kot za ceste, ki povezujejo posamezna naselja v občini (primarni del tega omrežja). Glede na to, da je v odločbi navedeno, da se lahko priključi tudi na vodovodno omrežje, čemur tožnik ne oporeka, je zavezan plačati tudi komunalni prispevek za primarno vodovodno omrežje, na katero se priključuje sekundarno vodovodno omrežje iz ožjega obračunskega območja. Plačila slednjega pa je tožnik oproščen, saj je prvostopenjski organ ugotovil, kar ni sporno, da je tožnik sofinanciral izgradnjo sekundarnega vodovodnega omrežja na območju urejanja VS 12/6, 8, 9.

To pomeni, da če so v skupne stroške občine pri obračunskem območju  ŠSE 12/5-3, ŠSE 12/6, ŠSE 12/7, ŠSE 12/8 – Gabrovec, Gradišče, Lazi v 8. členu Odloka vključeni le obračunski stroški primarne cestne in vodovodne javne infrastrukture, ni ovire za njihovo upoštevanje v izračunu komunalnega prispevka. Navedena dilema bi odpadla, če bi Odlok, ki je namenjen jasni in nedvoumni seznanitvi zavezancev o njihovi obveznosti, tudi te stroške določal v skladu z Uredbo, torej po posamezni vrsti komunalne opreme.

Odlok v 7. členu določa, da je v programu opremljanja določeno razmerje med merilom parcele (Dpi) in merilom neto tlorisne površine (Dti) in da je izračunano najvišje dopustno razmerje 30 % obremenitve gradbene parcele in 70 % obremenitve neto tlorisne površine. Navedeni merili sta podrobnejši merili za odmero komunalnega prispevka (7. člen Pravilnika), ki pa jih sme občina podrobneje urediti le v skladu s Pravilnikom in prvim odstavkom 82. člena ZPNačrt (drugi odstavek istega člena).

V prejšnji sodbi (11. točka) je sodišče zavzelo stališče, da prikazovanje obračunskih stroškov na enoto mere, v katerih je že upoštevano konkretno merilo za izračun komunalnega prispevka, kot je to v 8. členu Odloka (upoštevan pa je tudi faktor dejavnosti = 1), ni v skladu s 14. členom Uredbe, ki točno določa način preračuna obračunskih stroškov na enoto mere, pri čemer se (še) ne upošteva razmerje med merilom površine parcele in merilom površine neto tlorisne površine objekta.

Navedeno razmerje med Dpi in Dti naj bi bilo torej transparentno navedeno in upoštevano šele pri izračunu konkretnega komunalnega prispevka. Tako tudi prvi odstavek 7. člena Pravilnika določa, da občina v podrobnejših merilih za odmero komunalnega prispevka lahko določi razmerje med deležem parcele in deležem neto tlorisne površine objekta pri izračunu komunalnega prispevka, pri čemer je največje dopustno razmerje 0,3 : 0,7. Seštevek obeh deležev mora biti enak enak 1 (četrti odstavek 6. člena Pravilnika). Temu je prilagojena tudi enačba, ki naj se uporabi pri izračunu komunalnega prispevka in v kateri so prikazani vsi kriteriji, ki so relevantni za njegov izračun za posamezno komunalno opremo. Taka enačba služi preverljivosti za izračun uporabljenih podatkov, česar pa v tej zadevi uporabljeni Odlok, ki naj bi že v obračunske stroške vključil razmerje med površino parcele in površino neto tlorisne površine objekta in faktor dejavnosti (v konkretnem primeru je ta za stanovanjsko stavbo enak 1), ne omogoča.

Drži sicer, da dejanski izračun komunalnega prispevka za posamezno vrsto komunalne opreme ni drugačen, če so stroški, preračunani na enoto mere, pomnoženi z deležem parcele oziroma deležem neto tlorisne površine (ta pa še s faktorjem dejavnosti 1), to pa v Odloku prikazano – sicer napačno – kot obračunski stroški. V tem primeru iz enačbe, kot je predstavljena v 6. členu Pravilnika, dejansko odpade množenje z navedenima deležema in faktorjem dejavnosti, saj naj bi bilo to po navedbah toženke opravljeno že v koraku določanja obračunskih stroškov na enoto mere. Vendar pa iz izpodbijane prvostopenjske odločbe to nedvoumno ne izhaja. Na njeni 4. strani organ namreč navaja, da se delež komunalnega prispevka za posamezno vrsto komunalnega prispevka, ki odpade na parcelo, izračuna tako, da se površina parcele pomnoži z obračunskimi stroški, preračunanimi na m2 parcele na obračunskem območju, in deležem parcele. V nadaljevanju je enaka navedba za delež neto tlorisne površine objekta.

Navedeno pomeni, da se deleža upoštevata pri izračunu konkretnega komunalnega prispevka, ne pa, da sta zajeta že v obračunskih stroških. V nadaljevanju prikazana enačba in izračun pa tega deleža ne prikazujeta, zato so njeni razlogi sami s seboj v nasprotju.

Sodišče je zato tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo (3. točka prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1) in zadevo vrnilo v ponovni postopek na prvo stopnjo. V njem bo moral upravni organ razjasniti, kje je upoštevano merilo deleža parcele in deleža neto tlorisne površine stavbe, tožnika pa pred izdajo odločbe seznaniti z vsemi okoliščinami, pomembnimi za uporabo določb Odloka z vidika v njem predstavljenih meril in stroškov, glede na to, da v 8. členu Odloka prikazani obračunski stroški niso v skladu z njihovo opredelitvijo po Uredbi, ter mu dati možnost, da se o tem izjavi. Upravni organ je dolžan odločiti v 30-ih dneh od dneva vročitve sodbe (četrti odstavek istega člena ZUS-1).

Kadar sodišče tožbi ugodi in odpravi izpodbijani upravni akt, je tožnik v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik), medtem ko bo o stroških upravnega postopka moral odločiti upravni organ.

Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnika pa je v upravnem sporu zastopala odvetniška družba, se mu na podlagi drugega odstavka 3. člena Pravilnika priznajo stroški v višini 285,00 EUR. V skladu z ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča RS se v primeru, ko je odvetnik zavezanec za plačilo DDV, kot je v obravnavnem primeru, navedeni znesek poviša še za zahtevani 22 % DDV, torej za 62,70 EUR. Plačana sodna taksa za postopek v višin 148,00 EUR bo tožniku vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c taksne tarife Zakona o sodnih taksah, ZST-1).

Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika, OZ).

Pravilnik o merilih za odmero komunalnega prispevka

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.