sodba I U 1753/2011
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2012-10-25

inšpekcijski postopek - ukrep socialne inšpekcije - izvrševanje dela v splošno korist - naloge CSD v postopku izvrševanja dela v splošno korist

Ne iz izpodbijane in ne iz drugostopenjske odločbe ni razvidno, kako ravnanje delavke v konkretnem primeru odraža tožničin sistem poslovanja v postopkih izvrševanja dela v splošno korist oz. ni razvidno, ali in zakaj je delavka očitane nepravilnosti storila prav zaradi pomanjkljivih in neustreznih organizacijskih in strokovnih navodil ravnanja v teh postopkih.

V drugem odstavku 6. člena Pravilnika o izvrševanju dela v splošno korist so ravnanja, ki se štejejo za neizpolnjevanje nalog, našteta primeroma, zato obvestilo, s katerim je tožnica sodišče obvestila o neizpolnjevanju nalog in je k temu priložila poročilo izvajalske organizacije, da obsojenka ni sposobna opravljati dela v splošno korist zaradi zdravstvenih težav, ni v nasprotju z omenjeno določbo Pravilnika.

I. Tožbi se ugodi, 1., 2., 3., 4., 6. in 7. točka izreka odločbe Inšpektorata RS za delo, Socialne inšpekcije, št. 06185-28/2011 z dne 29. 6. 2011 se odpravi ter se zadeva vrne upravnemu organu prve stopnje v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 272,04 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Inšpektorica Inšpektorata RS za delo, Socialne inšpekcije, je kot prvostopenjski upravni organ z izpodbijano odločbo tožnici naložila, da direktorica zagotovi, da se bodo v sodelovanju z regijsko koordinatorko izdelali protokoli ravnanj v postopkih priprave, vodenja in nadzorovanja izvrševanja dela v splošno korist (1. točka izreka), da se bo upošteval seznam – mreža izvajalskih organizacij, ki velja za Ljubljansko regijo (2. točka izreka), da bo posebna točka strokovnega sveta posvečena določbam v zvezi s pripravo, vodenjem in nadzorovanjem izvrševanja dela v splošno korist in da o tem seznani vse strokovne delavce, ki opravljajo delo na tem področju (3. točka izreka), ter da pristojno sodišče obvesti, da je A.A. v obdobju med novembrom 2010 in februarjem 2011 opravila 240 ur dela v splošno korist v izvajalski organizaciji P. Ljubljana Moste Polje (4. točka izreka). V 6. in 7. točka izreka je inšpektorica določila roke za predložitev poročila o izvršitvi naloženih ukrepov.

Iz obrazložitve izpodbijane odločbe je razvidno, da je toženka na pobudo A.A. pri tožnici izvedla izredni inšpekcijski nadzor ravnanj v postopkih priprave, vodenja in nadzorovanja izvrševanja dela v splošno korist. V obrazložitvi odločbe toženka povzema vsebino pobude in tožničinega poročila ter ugotavlja, da je tožnica v nasprotju s 6. členom Pravilnika o izvrševanju dela v splošno korist (v nadaljevanju Pravilnik) sodišče obvestila, da A.A. ni opravila dela v splošno korist. Ker je bila tožnica s strani Z. Ljubljana obveščena, da A.A. dela pri njih ni opravila zaradi zdravstvenih težav, bi morala A.A. povabiti na razgovor in ugotoviti, ali gre v konkretnem primeru za zdravstvene težave in če gre, poiskati druge možnosti izvršitve dela v splošno korist. Poleg tega se je strokovna delavka B.B. z C.C. iz P. Ljubljana Moste Polje ustno dogovarjala o možnosti, da A.A. v primeru izboljšanja zdravstvenega stanja pri njih opravi družbeno koristno delo, P. Ljubljana Moste Polje pa je 14. 2. 2011 izdala potrdilo, da je A.A. opravila 240 ur dela v splošno korist. P. Ljubljana Moste Polje je v mreži organizacij, ki izvajajo družbeno koristno delo, zato bi se tožnica morala dogovoriti o morebitni vključitvi A.A. v to izvajalsko organizacijo, vendar formalnega dogovora ni bilo. Glede na navedeno inšpektorica ugotavlja, da tožnica ne upošteva določb Zakona o izvrševanju kazenskih sankcij (v nadaljevanju ZIKS-1), Pravilnika, Kataloga javnih pooblastil, nalog po zakonu in storitev, ki jih izvajajo CSD, ter navodil ministrstva, zato ji je izrekla izpodbijane ukrepe.

Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve je kot drugostopenjski upravni organ tožničino pritožbo zoper izpodbijano odločbo zavrnilo. Zavrnilo je tožničin ugovor, da ni jasno na katero direktorico se izrečeni ukrep nanaša, v skladu z določbami Zakona o socialnem varstvu (v nadaljevanju ZSV) je tudi odločitev o izdelavi protokola ravnanj v postopkih priprave, vodenja in nadzorovanja izvrševanja dela v splošno korist, saj je inšpektorica ugotovila, da se naloge v teh postopkih ne izvajajo dovolj kakovostno, direktorica pa zastopa CSD in je odgovorna za strokovno in zakonito delo strokovnih delavcev. V nadaljevanju navaja, da je bila tožnica, in s tem njena direktorica, na podlagi poročila Z. obveščena o neizpolnjevanju nalog A.A. in o njenih morebitnih zdravstvenih težavah. Okoliščina, da ni bila seznanjena o kakršnih kolih dogovorih, da bi A.A. to delo opravila v drugi organizaciji, pa ne pomeni, da ni podlage, da je to delo dejansko opravila, zato je utemeljen tudi ukrep iz 4. točke izreka izpodbijane odločbe.

Tožnica se s tako odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo, v kateri navaja, da iz izpodbijane odločbe ni razvidno, na katero direktorico se izrečeni ukrep nanaša, zato je odločba neizvršljiva in nična. Poleg tega je nosilec obveznosti lahko samo CSD in ne njen zakoniti zastopnik. Iz izpodbijane odločbe tudi ni razvidno, na katero mrežo izvajalskih organizacij se nanaša ukrep iz 2. točke izreka. V nadaljevanju navaja, da ni zakonske podlage za določitev obveznosti izdelave protokolov v postopkih priprave, vodenja in nadzorovanja izvrševanja dela v splošno korist. Obsojenka A.A. je bila skladno z določbami ZIKS-1 napotena k izbrani izvajalski organizaciji Z. Ljubljana, zato bi morala izkazati upravičenost odsotnosti z dela. Morebitno pomanjkljivost, da je tožnica ni pisno pozvala na predložitev zdravniškega potrdila je odpravilo sodišče, potrdilo, ki ga je A.A. predložila, pa ni bilo ustrezno. Poleg tega je iz tega potrdila razvidno, da težave A.A. zmanjšujejo njeno funkcionalnost in ji preprečujejo redno vključitev v kakršno koli delovno obveznost, kar resno omaje verodostojnost vsebine potrdila o opravljenem delu v splošno korist. Ker obsojenka tega dela ni opravila v skladu z dogovorom in napotilom, saj je samovoljno spremenila izvajalsko organizacijo, odločitev iz 4. točke izreka temelji na zmotno ugotovljenem dejanskem stanju in napačni uporabi predpisov. Glede na vse navedeno predlaga, naj sodišče izpodbijano odločbo odpravi, toženki pa naloži plačilo stroškov tega postopka.

Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi, dodatnih razlogov pa ne navaja.

V zadevi je sporno, ali je ukrep socialne inšpekcije, s katerim se tožnici nalaga odprava nepravilnosti v postopkih priprave, vodenja in nadzorovanja izvrševanja dela v splošno korist, zakonit.

Sodišče zavrača tožbeni očitek o pasivni legitimaciji za naložitev izpodbijanih obveznosti. Iz izpodbijane odločbe je razvidno, da se ukrep nalaga tožnici, tj. CSD kot javnemu socialno varstvenemu zavodu, za izvršitev tega ukrepa pa je v skladu s prvim odstavkom 56. člena ZSV odgovorna njegova direktorica. Res je drugostopenjski upravni organ tožničino pritožbo nepravilno obravnaval kot pritožbo mag. D.D., vendar zaradi tega izpodbijana odločba ni nična. Na izvršljivost odločbe ne vpliva niti 2. točka izreka, saj je seznam – mreža izvajalski organizacij, ki naj bi jo tožnica pri svojem delu upoštevala, v povezavi s 1. točko izreka, dovolj določena. Ker ni sporno, da se izpodbijani ukrep nanaša na postopek priprave, vodenja in nadzorovanja izvrševanja dela v splošno korist, je za konkretni postopek lahko relevantna zgolj mreža organizacij, ki takšna dela v splošno korist izvajajo.

Vendar sodišče v nadaljevanju ugotavlja, da toženkina obrazložitev izreka spornega ukrepa ne omogoča preizkusa utemeljenosti zaključka, da tožnica v  teh postopkih ne upošteva predpisov.

Iz obrazložitve izpodbijane odločbe je razvidno, da se tožnici očita, da je sodišče v nasprotju s Pravilnikom obvestila o neopravljenem delu obsojenke. Pri tem se prvostopenjski upravni organ sklicuje na ravnanje delavke B.B. v postopku izvrševanja dela v splošno korist za obsojenko A.A. in navaja nepravilnosti, ki naj bi jih omenjena delavka v tem postopku zakrivila.

Drugostopenjski organ je navedene razloge dopolnil z ugotovitvijo, da se naloge v  teh postopkih ne izvajajo dovolj kakovostno, direktorica pa zastopa tožnico in je odgovorna za strokovno in zakonito delo strokovnih delavcev.

Ne iz izpodbijane in ne iz drugostopenjske odločbe ni razvidno, kako ravnanje delavke v konkretnem primeru odraža tožničin sistem poslovanja v postopkih izvrševanja dela v splošno korist oz. ni razvidno, ali in zakaj je delavka očitane nepravilnosti storila prav zaradi pomanjkljivih in neustreznih organizacijskih in strokovnih navodil ravnanja v teh postopkih.

Poleg tega drugostopenjski upravni organ ugotavlja, da je pri izvajanju spornega primera sicer prišlo do pomanjkljivosti, vendar je kljub temu delavka B.B. postopek vodila strokovno, vestno in skrbno ter ob upoštevanju pravil stroke in strokovnih usmeritev s področja socialnega dela, kot so vzpostavljanje delovnega odnosa, upoštevanje volje uporabnika in soustvarjanje rešitev ter zmanjšanje škode, glede na življenjske okoliščine uporabnika. Drugostopenjski upravni organ ugotavlja še, da očitana nepravilnost, da obsojenke ni pozvala k predložitvi zdravniškega potrdila, temveč je sodišče obvestila o neizpolnjevanju delovnih nalog, obsojenke ni v ničemer oškodovala, saj jo je na predložitev tega potrdila pozvalo sodišče. Glede na navedeno sklicevanje toženke na odgovornost direktorice za strokovno in zakonito delo strokovnih delavcev, s tem izreka izpodbijanega ukrepa ne pojasni v tolikšni meri, da bi sodišče lahko opravilo preizkus njegove zakonitosti.

Sodišče k temu dodaja, da so v drugem odstavku 6. člena Pravilnika ravnanja, ki se štejejo za neizpolnjevanje nalog, našteta primeroma, zato obvestilo, s katerim je tožnica sodišče obvestila o neizpolnjevanju nalog in je k temu priložila poročilo izvajalske organizacije, da obsojenka ni sposobna opravljati dela v splošno korist zaradi zdravstvenih težav, ni v nasprotju z omenjeno določbo Pravilnika.  Nasprotno, k temu obvestilu je bila tožnica zavezana po določbi prvega odstavka istega člena Pravilnika, saj je sodelovanje med sodiščem, ki je določilo nadomestno izvršitev kazni zapora z delom v splošno korist, in CSD, ki takšen ukrep izvaja, posebej poudarjeno. V skladu s tem stališčem je tudi ugotovitev drugostopenjskega upravnega organa, da tožnica sodišču navedenega obvestila ni poslala z namenom izvršitve zaporne kazni, ampak z namenom alternativne izvršitve dela v splošno korist. Ker je toženka izrek izpodbijanega ukrepa vezala na opisano ravnanje tožnice, sodišče ob pomanjkanju drugih razlogov celo meni, da utegne biti izrečeni ukrep v nasprotju s temi ugotovitvami.

Iz obrazložitve izpodbijane odločbe (tj. iz povzetka poročila direktorice o opravljenem razgovoru s sodnikom) je razvidno še, da je bila obsojenki A.A. izrečena izvršitev zaporne kazni, ker sodišču ni predložila ustreznega zdravniškega potrdila. To pomeni, da je bil postopek izvrševanja dela v splošno korist s tem zaključen, zato bo toženka v ponovnem postopku morala pojasniti, kako naj bi ukrep, s katerim se tožnici nalaga, da pristojno sodišče obvesti, da je A.A. v obdobju med novembrom 2010 in februarjem 2011 (tj. po zaključku postopka) opravila 240 ur dela v splošno korist v izvajalski organizaciji P. Ljubljana Moste Polje, lahko vplival na pravice obsojenke.

Glede na vse navedeno iz izpodbijane odločbe niso razvidni razlogi, ki za konkreten primer narekujejo izrek izpodbijanega ukrepa, tudi drugostopenjski organ pa s tem, ko postopka v smislu 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) ni v zadostni meril dopolnil, te pomanjkljivosti ni odpravil, zato izpodbijane odločbe ni mogoče preizkusiti. Po povedanem gre za bistveno kršitev pravil postopka, tako da je izpodbijana odločba nezakonita ter jo je treba odpraviti. Sodišče je zato na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena  Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) izpodbijano odločbo odpravilo v obsegu, ki jo tožnica izpodbija, ter zadevo, ob upoštevanju četrtega in petega odstavka istega člena, vrnilo prvostopenjskemu organu v ponoven postopek. Na podlagi tretjega odstavka 64. člena ZUS-1 je sodišče odpravilo tudi 6. in 7. točko izreka odločbe.

Sodišče pripominja, da je iz podatkov upravnega spisa in izpodbijane odločbe razvidno, da je toženka postopek izrednega inšpekcijskega nadzora izvedla na  pobudo A.A. V petem odstavku 105. člena ZSV je določeno, da inšpektor izrednega inšpekcijskega nadzora na pobudo ne izvede, če (med drugim) ugotovi, da vložnik pobude ni zadovoljen s posamezno storitvijo, pa ni vložil ugovora zoper delo strokovnega delavca po 94. členu tega zakona, zato bo toženka v ponovnem postopku morala pojasniti tudi, ali je bil ta pogoj v konkretnem primeru izpolnjen.

Če sodišče tožbi ugodi in odpravi izpodbijani upravni akt, je tožnica v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik o povrnitvi stroškov).

Sodišče je zato tožnici v skladu z njenim zahtevkom priznalo stroške iz drugega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov v višini 226,70 EUR, povečane za 20% DDV. Zadeva je bila namreč rešena na seji, tožnico pa je v postopku zastopal odvetnik.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.