sodba I U 664/2013
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2013-07-04

Andrej Kmecl (preds.), Nataša Smrekar (poroč.),

otrok s posebnimi potrebami - odločba o usmeritvi - pritožba zoper odločbo o usmeritvi - pravni interes - občina

Iz določb ZUOPP ne izhaja, da bi se v tem postopku kakorkoli odločalo o načinu financiranja izvajanja programa, ki izhaja iz odločbe o usmeritvi. Navedeno pomeni, da občina v tem postopku ne bi mogla preprečiti izdaje odločbe o usmeritvi iz razloga, ker ne želi plačati razlike v ceni programa.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Toženka je z izpodbijanim sklepom zavrgla tožničino pritožbo zoper odločbo št. 978-362-633/2012-8 z dne 20. 8. 2012. Iz obrazložitve sklepa izhaja, da je omenjeno odločbo o usmeritvi izdal Zavod Republike Slovenije za šolstvo in z njo odločil, da se A.A. 1. 9. 2012 vključi v imenovani vrtec, in sicer v program za predšolske otroke s prilagojenim izvajanjem in dodatno strokovno pomočjo. Ker je v prvem odstavku 25. člena Zakona o usmerjanju otrok s posebnimi potrebami (v nadaljevanju ZUOPP) navedeno, da imajo zoper tako odločbo pravico vložiti pritožbo starši oziroma mlajša polnoletna oseba zase, tožnica (občina) ni upravičena oseba za vložitev pritožbe. Glede na navedeno jo je organ zavrgel na podlagi prvega in drugega odstavka 240. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP).

Upravni organ druge stopnje je tožničino pritožbo zoper omejeni sklep zavrnil. V razlogih med drugim navaja, da ZUOPP kot specialni predpis ne določa, da se odločbe o usmerjanju otrok s posebnimi potrebami vročajo občinam, prav tako ne, da lokalne skupnosti lahko predlagajo začetek postopka usmerjanja, niti da lahko kakorkoli drugače uveljavljajo svoj interes pri uveljavljanju pravice do izobraževanja mladoletnih otrok s posebnimi potrebami. Poleg tega je imel v obravnavanem postopku razen staršev status stranke tudi imenovani vrtec, katerega ustanoviteljica kot javnega vzgojno-izobraževalnega zavoda je tožnica. Na ta način je bilo posredno zagotovljeno tudi varstvo pravnega interesa ustanoviteljice zavoda. Pritožbeni organ še poudarja, da 23. člena ZUOPP določa, da je treba v postopku preveriti, ali zavod, v katerega naj bi bil otrok s posebnimi potrebami vključen, izpolnjuje kadrovske, prostorske, materialne in druge pogoje za vključitev takšnega otroka, zavodu pa je prepuščeno, da se v skladu s svojimi pristojnostmi odzove na poizvedovanje organa, ki vodi postopek usmerjanja. Predpis pa ne določa preverjanja, ali se je zavod pri pripravi odgovora posvetoval z ustanoviteljem, zaradi česar to ne more biti del ugotovitvenega postopka v okviru usmerjanja otrok s posebnimi potrebami.

Tožnica se s tako odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da bi moral organ pri odločanju o pravici do udeležbe v postopku uporabiti tudi ZUP. Ni namreč sporno, da je tožnica v skladu s četrtim odstavkom 11. člena Pravilnika o metodologiji za oblikovanje cen programov v vrtcih, ki izvajajo javno službo (v nadaljevanju Pravilnik) plačnica razlike v ceni med ceno vrtca, ki jo plačujejo starši, in ceno, ki je posledica ukrepov iz programa usposabljanja otroka. Po njenem mnenju iz navedenega izhaja tudi njen pravni interes za izpodbijanje odločbe o usmeritvi. Res ima ZUOPP nekatere določbe o postopku, vendar nobeno pravilo ne določa, da tretja oseba ne bi smela uveljavljati udeležbe, če izdana odločba posega v njene pravne interese. Omenjeni zakon tudi ne določa, da se določbe ZUP, ki se nanašajo na pravico osebe, da zahteva udeležbo v postopku, ne uporabljajo. Ker bi se moral prvostopenjski organ opredeliti do tega, ali obveznost plačevanja po omenjenem pravilniku posega v tožničin pravni interes, bo moral v ponovnem postopku presoditi, ali podzakonsko določeno plačevanje ukrepov, določenih v odločbi, posega v njeno pravico oziroma pravno upravičenje. V nasprotnem primeru tožnica ne bo imela sodnega varstva, čeprav se je v zadevi odločalo o stvari, ki zanjo objektivno predstavlja obveznost plačevanja odrejenih ukrepov in kjer glede na naravo stvari pride do proračunske obremenitve tožeče stranke. Predlaga, naj sodišče odpravi upravna akta obeh stopenj in zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje, toženki pa naloži plačilo stroškov tega postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka v odgovoru na tožbo med drugim navaja, da tožničin finančni interes v obravnavanem primeru ni pravni ampak dejanski interes, zaradi katerega ne more doseči udeležbe v postopku. Toženka sicer ne negira gospodarske in finančne krize in tudi razume tožničina prizadevanja za racionalizacijo odhodkov iz občinskega proračuna, česar pa ne more doseči v postopkih usmerjanja otrok s posebnimi primeri. Res je tožnica ustanoviteljica in v določenem delu financerka vzgojno - izobraževalnih zavodov, javnih šol in vrtcev, vendar so ti samostojni pravni subjekti in na podlagi 23. člena ZUOPP samostojno posredujejo svoje mnenje o izpolnjevanju pogojev za vključitev otroka s posebnimi potrebami v to šolo ali vrtec. Tako je odločba o usmeritvi vedno posledica strokovnih ugotovitev o vzgojno-izobraževalnih potrebah otroka glede na ugotovljene primanjkljaje, ovire oziroma motenje, zakonska dolžnost šole oziroma vrtca pa je, da takega otroka – na podlagi njenega predhodnega mnenja o tem, da izpolnjuje pogoje za izvajanje odločbe o usmeritvi –, vključi v ustrezen program vzgoje in izobraževanja. Zato ne more biti upoštevan tožničin interes, ki je v tem, da je zahtevek za usmerjanje zavrnjen, saj v tem primeru ne bo finančno obremenjena. Predlaga, naj sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Sodišče se strinja z razlogi obeh upravnih aktov, s katerimi je utemeljeno, da tožnica ni upravičena oseba za vložitev pritožbe zoper odločbo o usmeritvi A.A., izdano na podlagi določb ZUOPP. Sodišče se na te razloge sklicuje (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1), glede na tožbene navedbe pa dodaja:

Po prvem odstavku 43. člena ZUP se ima pravico udeleževati postopka tudi oseba, ki izkaže pravni interes. Tega izkaže oseba, ki zatrjuje, da vstopa v postopek zaradi varstva svojih pravnih koristi (stranski udeleženec). Po drugem odstavku istega člena je pravna korist neposredna, na zakon ali drug predpis oprta osebna korist.

Iz omenjenih določb izhaja, da lahko pravico do udeležbe v postopku (in s tem do vložitve pritožbe, kar je sporno v obravnavanem primeru) uspešno uveljavlja le oseba, ki zatrjuje in izkaže, da vstopa v postopek zaradi varstva svoje (osebne) koristi, ki temelji na materialnem predpisu. Ta je tisti, ki določa, ali ima kdo kakšno pravno korist (interes) v upravni zadevi, ki je predmet odločanja v upravnem postopku. Pogoj bo izpolnjen, če osebi kateri od predpisov tak status za konkretni postopek izrecno priznava, kot tudi tedaj, če iz vsebine predpisa izhaja, da je njena udeležba v konkretnem postopku potrebna, da z njo prepreči morebitni poseg v svoj pravno varovani položaj. Zato je treba pri presoji, ali ima oseba pravico udeleževati se postopka in s tem vlagati pravna sredstva, upoštevati, ali je konkretni upravni postopek po svoji vsebini tak, da je v njem sploh mogoče uresničiti varstvo zatrjevanih pravic in pravnih koristi. Ali kot je navedlo Ustavno sodišče v odločbi U-I-165/09-34 z dne 3. 3. 2011: stranski udeleženec je samo tisti, ki varuje kakšno svojo pravno korist v upravni stvari, ki je predmet upravnega postopka, in kolikor jo v tem upravnem postopku sploh lahko varuje (17. točka obrazložitve).

Iz upravnih aktov obeh stopenj je razvidno, da sta se upravna organa pri presoji, ali je občina upravičena oseba za vložitev pritožbe – kot posledice dejstva, da ima pravico udeleževati se postopka –, oprli na določbe ZUOPP, na podlagi katerega je tekel postopek v zadevi usmerjanja A.A. in na podlagi katerega je bila izdana tudi odločba, ki jo je tožnica izpodbijala s pritožbo. S tem zakonom se ureja usmerjanje otrok s posebnimi vzgojno-izobraževalnimi potrebami ter določajo načini in oblike izvajanja vzgoje in izobraževanja (1. člen). Iz določb, ki urejajo postopek usmerjanja (20. člen in naslednji), izhaja, da se v tem postopku opravi strokovna presoja, ali je usmeritev potrebna ali ne (četrti odstavek 23. člena), če je, pa prvostopenjski organ izda odločbo o usmeritvi na podlagi strokovnega mnenja komisije (prvi odstavek 23. člena). Zakon med drugim določa tudi način izvršitve odločbe (28. a člen).

Ne iz omenjenih določb niti iz ostalih členov ZUOPP ne izhaja, da bi se v tem postopku kakorkoli odločalo o načinu financiranja izvajanja programa, ki izhaja iz odločbe o usmeritvi. Navedeno pomeni, da tožnica v tem postopku ne bi mogla preprečiti izdaje odločbe o usmeritvi iz razloga, ker ne želi plačati razlike v ceni programa. Njen finančni interes torej nima nobene zveze z vsebinskim odločanjem o potrebnosti usmerjanja A.A. v program za predšolske otroke s prilagojenim izvajanjem in dodatno strokovno pomočjo. V tem pogledu je zato interes, ki ga zatrjuje občina za sodelovanje v postopku, zgolj njen dejanski in ne pravni interes, ki bi izhajal iz določb ZUOPP kot podlage za odločanje v obravnavani zadevi.

Navedeno torej pomeni, da je upravni organ v skladu s 43. členom ZUP na podlagi določb ZUOPP preveril, ali ima tožnica pravni interes za sodelovanje v obravnavanem postopku (in je upravičena vlagateljica pritožbe), na kar ne more vplivati dejstvo, da v izpodbijanem sklepu omenjeni člen ZUP ni izrecno naveden. Pri tem se tožnica neutemeljeno sklicuje na določbe Pravilnika (Uradni list RS, št. 97/03 in naslednji), ki določa metodologijo, po kateri se določajo splošni elementi za oblikovanje cen programov iz prvega odstavka 14. člena Zakona vrtcih, v vrtcih, ki izvajajo javno službo (prvi odstavek 1. člena). Pravilnik je bil izdan na podlagi takrat veljavnega drugega odstavka 31. člena Zakona o vrtcih (ZVrt), ki je določal, da metodologijo oblikovanja cen programov v vrtcih, ki opravljajo javno službo, določi minister, pristojen za predšolsko vzgojo. Gre torej za predpis, ki za odločanje v postopku usmeritve ni relevanten, kar izhaja tudi iz njegovega 11. člena, ki določa, da se dodatni stroški za otroka s posebnimi potrebami določijo na podlagi odločbe o usmeritvi (prvi odstavek), to je šele po njeni izdaji, in da vrtec o teh stroških obvesti lokalno skupnost, ki je zavezanka za plačilo razlike med ceno programa na otroka in plačilom staršev, in je dolžna v celoti kriti dodatne stroške za otroka s posebnimi potrebami (četrti odstavek istega člena Pravilnika).

Glede na opisano vsebino odločanja v postopku usmeritve organ zato ni bil dolžan presojati tožničinega pravnega interesa za udeležbo v postopku še z vidika določb Pravilnika in je drugačno tožbeno stališče napačno. Pri tem sodišče dodaja, da tožnica izpodbijanemu prvostopenjskemu sklepu s tem v zvezi v pritožbi ni očitala pomanjkljivih razlogov, zaradi česar so tovrstni tožbeni ugovori tudi v tem pogledu neupoštevni. Po prvem odstavku 6. člena ZUS-1 upravni spor namreč ni dopusten, če stranka, ki je imela možnost vložiti pritožbo ali drugo redno pravno sredstvo zoper upravni akt, tega ni vložila ali ga je vložila prepozno. Namen take določbe ne more biti le formalno izčrpanje pravnega sredstva, ampak iz nje izhaja tudi zahteva po njegovi vsebinski izčrpanosti. Uveljavljanje razlogov v tožbi, ki jih tožnik ni uveljavljal v pritožbi, bi namreč pomenilo, da je zahteva po izčrpanju pritožbe v upravnem postopku le formalna procesna ovira na poti do uveljavljanja sodnega varstva, česar pa pritožbi v upravnem postopku ni mogoče pripisati ne glede na to, da se v upravnem sporu presoja zakonitost upravne odločbe, s katero je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika (prvi in drugi odstavek 2. člena ZUS-1). Tako stališče je to sodišče zavzelo med drugim tudi v zadevah I U 662/2011 in I U 1132/2012.

Ker se sodišče strinja, da tožnica ni imela pravice do vložitve pritožbe zoper izdano odločbo, na odločitev v zadevi pa ne morejo vplivati niti ostale tožbene navedbe, je tožbo kot neutemeljeno zavrnilo (prvi odstavek 63. člena ZUS-1).

Kadar sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1).

ZUOPP člen 20, 21, 23, 23/1, 23/4, 25, 25/1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.