UPRS sodba I U 288/2012
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2013-03-12

mag. Mira Dobravec Jalen (preds.), Petra Hočevar (poroč.), Darja Trček Janež

podpora za pridobivanje električne energije iz obnovljivih virov - sončna energija - finančna pomoč za tekoče poslovanje - referenčni stroški - znižanje nespremenljivega dela referenčnih stroškov - kršitve pravil postopka

Prvostopenjski organ je pravilno ugotovil znesek prejete subvencije za obravnavano proizvodno napravo, saj je kot pomoč, dodeljeno proizvodni napravi, nedvomno treba šteti tudi denarno pomoč, ki jo je tožnik pridobil zaradi izdaje gradbenega dovoljenja zanjo, torej za namene njene zakonite postavitve, in ne zgolj pomoč, pridobljeno za nakup naprave oziroma/in opreme.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Z izpodbijano odločbo je prvostopni organ v 1. točki izreka razveljavil odločbo, št. 136-05-0004/0007/2010/0032/2010 z dne 24. 2. 2010 (točno: 25. 2. 2010), v 2. točki izreka odločil, da se za električno energijo, proizvedeno v proizvodni napravi MFE A., proizvajalcu električne energije - tožniku dodeli podpora kot finančna pomoč za tekoče poslovanje iz druge alineje četrtega odstavka 64.n Energetskega zakona (v nadaljevanju EZ), v 3. točki izreka, da se proizvodna naprava iz 1. točke izreka uvršča med sončne elektrarne, kot energent uporablja sončno energijo, nazivna električna moč proizvodne naprave je 21,15 kW, številka prevzemno predajnega mesta je 02-000000220, merilno mesto na proizvodni napravi je prevzemno predajno mesto, ta proizvodna naprava se uvršča v razred referenčnih stroškov 3.1 Referenčni stroški proizvodnih naprav OVE na sončno energijo, ki so postavljene na stavbah ali gradbenih konstrukcijah 2009, in velikostni razred Mikro v skladu s Prilogo I Uredbe o podporah električni energiji proizvedeni iz obnovljivih virov energije (v nadaljevanju Uredba), da je proizvodna naprava MFE A. upravičena do 15 % zvišanja referenčnih stroškov, da se zaradi prejemanja subvencije Podpora ustanavljanju in razvoju mikro podjetij – Ukrep št. 312, Agencije RS za kmetijske trge in razvoj podeželja, nesprejemljivi del referenčnih stroškov zniža za 153,65 EUR, da se navedeno zmanjšanje nesprejemljivega dela referenčnih stroškov upošteva v celotnem obdobju upravičenosti do podpore, v 4. točki izreka, da se podpora dodeli za obdobje od začetka zagotavljanja podpore na podlagi pogodbe o zagotavljanju podpore do vključno februarja 2025, v 5. točki izreka, da se sprememba načina zagotavljanja podpore lahko zahteva najprej po dveh letih, nadaljnje spremembe pa vsaka tri leta prejemanja podpore, v 6. točki izreka, da ta odločba preneha veljati, če proizvodni napravi preneha veljati deklaracija za proizvodno napravo, v 7. točki izreka, da je proizvajalec električne energije dolžan v primeru prejema kakršnekoli pomoči za proizvodno napravo, ki se lahko šteje za subvencijo, obvestiti prvostopni organ v roku 15 dni po prejemu sredstev, organ pa bo po prejemu obvestila dopolnil 2. točko izreka te odločbe v skladu s tretjim odstavkom 15. člena Uredbe, v 8. točki izreka, da pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve, ter v 9. točki, da v postopku izdaje te odločbe niso nastali stroški.

V obrazložitvi je prvostopni organ navedel, da je bila tožniku že izdana odločba o dodelitvi podpore za zgoraj opredeljeno proizvodno napravo, št. 136-05-0004/0007/2010/0032/2010 z dne 24. 2. 2010 (točno 25. 2. 2010), po 64. n členu Energetskega zakona (v nadaljevanju EZ), z enako uvrstitvijo. Po pravnomočnosti te odločbe je bilo ugotovljeno, da je tožnik v juliju 2010 prejel izplačana nepovratna sredstva v skupnem znesku 67.596,01 EUR, s potrdilom Agencije RS za kmetijske trge in razvoj podeželja (v nadaljevanju ARSKTRP) o izplačilu tega zneska, pri čemer je od prejetih sredstev 40.587,57 EUR odpadlo na obravnavano proizvodno napravo, preostali znesek pa na proizvodno napravo A. II. Organ je zato z odločbo z dne 18. 10. 2010 obnovil postopek in tožniku zmanjšal nesprejemljivi del referenčnih stroškov za 142,25 EUR. Tožnik se je na odločbo pritožil, drugostopni organ je njegovi pritožbi ugodil in odpravil odločbo prvostopnega organa in jo vrnil organu v ponovno odločanje z napotili. Prvostopni organ je na podlagi prve alineje drugega odstavka 19. člena Uredbe razveljavil prejšnjo odločbo. Ugotovil je, da tožnik izpolnjuje pogoje za dodelitev podpore. Glede na razvrstitev naprave glede na njeno moč ter razred referenčnih stroškov je proizvodna naprava upravičena do 15 % zvišanja referenčnih stroškov, kar skupaj znaša 477,78 EUR/MWh. Zaradi pridobitve subvencije podpora ustanavljanju in razvoju mikro podjetij – Ukrep št. 312 se skladno s formulo iz tretjega odstavka 15. člena Uredbe podpora po EZ zniža za 153,65 EUR. V izračunu znižanja nesprejemljivega dela referenčnih stroškov je organ upošteval: prejeto subvencijo v višini 40.587,57 EUR, anuitetni faktor pri 15-letni ekonomski dobi naložbe in diskontni stopnji 3,05 %, ki znaša 0,0841, nazivno moč naprave v 0,02115 MW in letne obratovalne ure v višini 1050. To zmanjšanje se upošteva v celotnem obdobju upravičenosti do podpore. Naprava se uvršča med pretežno nove elektrarne, saj je bila zgrajena novembra 2009, zato ji je bila podpora dodeljena za obdobje 15 let. Ostale točke izreka je obrazložil s citiranjem določb Uredbe.

Drugostopni organ je s svojo odločbo pritožbo tožnika zavrnil, v zvezi s pritožbenimi navedbami pa še dodal, da je prvostopni organ upravičen poseči v pravnomočno odločbo o dodelitvi podpore, če ugotovi, da prejemnik podpore ne izpolnjuje več pogojev za pridobitev podpore. Podlaga za znižanje nesprejemljivega dela referenčnih stroškov je podana v nacionalni zakonodaji, natančneje v 64. n členu EZ in na njegovi podlagi izdani Uredbi oziroma natančneje njenem 19. členu, iz česar sledi, da je upoštevano pravilo kumulacije državnih pomoči. Podporno shemo Ministrstva za gospodarstvo za proizvodnjo električne energije, proizvedene iz OVE, ki je bila vzpostavljena 2001, je 2005 začela preiskovati Evropska komisija in ugotovila, da je treba pri določitvi višine pomoči za tekoče poslovanje upoštevati vso morebitno naložbeno pomoč, že odobreno v zvezi z novo elektrarno. Slovenija se je v zvezi s tem zavezala prilagoditi delež odbitka tako, da v skladu s pododstavkom 2 točke 59 Smernic skupnosti o državni pomoči za varstvo okolja ne bo prihajalo do prekomernega nadomestila. V zvezi s tem je Zakon o spremembah in dopolnitvah EZ (Uradni list RS, št. 70/08) v novem VIII.A poglavju Električna energija iz OVE in SPTE, katerega določbe so podlaga za uvajanje nove podporne sheme, v 64.n členu določil, da se v primeru, če prejemnik podpore prejme tudi drugo državno pomoč, podpora električni energiji iz te naprave, v odvisnosti od zneska prejete pomoči, zmanjša. Ta shema je dobila soglasje Evropske komisije. Izraz subvencija pa obsega kakršnokoli prejeto denarno pomoč za izvedbo (2. člen Zakona o spremljanju državnih pomoči – v nadaljevanju ZSDrP). Pravilno so bili upoštevani tudi stroški za gradbeno dovoljenje za elektrarno v obsegu prejete pomoči od ARSKTRP. Na proizvodno napravo je odpadlo 60 % prejetih sredstev za nakup in nastavitev opreme, kar znaša 39.281,61 EUR. K temu znesku je prvostopni organ še prištel 60 % od prejetih ostalih splošnih stroškov (tj. od 2.175,00 EUR) v višini 1.305,00 EUR. Kot prejeto subvencijo je upošteval seštevek obeh postavk, vključno s stroški za njeno zakonito postavitev. Prvostopni organ je sicer napačno navedel, da gre za pretežno novo napravo, saj je to nova naprava, kateri se podpore zagotavljajo 15 let. Ker pa je bila naprava zgrajena novembra 2009, vloga vložena februarja 2010, je prvostopni organ glede na čas trajanja podpore pravilno napravo obravnaval kot novo. V prvostopni odločbi pa je tudi natančno naveden način izračuna. V zvezi s formulo izračuna znižanja referenčnih stroškov se je spremenila le diskontna stopnja, ki vpliva na višino anuitetnega faktorja (z 2% na 3,05 %, kar pomeni 11,4 EUR razlike v znesku znižanja referenčnih stroškov, pod predpostavko, da je znesek prejete subvencije 40.587,57 EUR), nazivna moč in letne obratovalne ure pa so ostali enaki.

Tožnik je v tožbi navedel, da je organ kršil pravila postopka, ko je pravnomočno odločbo razveljavil brez ustrezne pravne podlage. Pravnomočne odločbe ni mogoče odpraviti, razveljaviti ali spremeniti z novo odločbo, s katero bi se nadomestila prejšnja odločba. Namen pravnomočnosti je varovanje pravnega reda ter ekonomske in socialne varnosti posameznika ter izključitev negotovosti glede pravnih razmerij. Gre za pomemben institut – 158. člen Ustave RS. Po njegovem mnenju tretji odstavek 64.n člena EZ ne predstavlja zakonite podlage za razveljavitev pravnomočne odločbe. Ta določba predstavlja materialno določbo. Institut ''neprave obnove'' je seveda mogoč, vendar pa mora biti ustrezno zakonsko urejen, kar pa v tem primeru ni. Ta določba bi morala določati razloge za spremembo pravnomočne odločbe, rok, v katerem se nova odločba lahko izda, postopek izdaje nove odločbe in posledice izdaje oziroma učinkovanje nove odločbe. Tega tretji odstavek 64. n člena EZ nima. Tega se zaveda tudi drugostopni organ, ki ustreznost te določbe razlaga skupaj z devetim odstavkom tega člena, ki glede višine, trajanja, pogojev, načina in drugih vprašanj podeljevanja in koriščenja podpore napotuje na Uredbo oziroma njen 19. člen. Tudi ta določba pa je postopkovno šibka. Ob tem je treba še poudariti, da je uredba akt izvršilne oblasti. Prvostopni organ tudi ni dovolj določno navedel predpisov, na podlagi katerih je odločil. Tožnik je uveljavljal tudi kršitev materialnega prava in navedel, da Uredba v 2. členu določa, da so subvencije po tej uredbi državne pomoči, kot so opredeljene v 2. členu ZSDrP. Državne pomoči so opredeljene kot izdatki in zmanjšani prejemki države oziroma občine, ki pomenijo korist za prejemnika pomoči in mu tako zagotavljajo prednost pred konkurenti in so namenjeni za financiranje in sofinanciranje programov v institucionalnih enotah, ki se ukvarjajo s tržno proizvodnjo blaga in storitev z namenom zagotavljanja določene konkurenčne prednosti, kot to opredeljuje 87. člen Pogodbe o ustanovitvi ES. Zato ni potrebe, da bi si pri tem pomagali z namensko razlago, kot jo utemeljuje drugostopni organ. Izraz ''de minimis'' pa tudi ne pomeni pravila in ne oblike pomoči, saj ZSDrP v tretji alineji 2. člena govori o pomočeh po pravilih ''de minimis''. Uredba pa napotuje le na državne pomoči po ZSDrP in ne na kakršnokoli pomoč po tem zakonu. Za primerjavo je navedel tudi definicijo državne pomoči iz Pogodbe o delovanju EU, po kateri mora imeti pomoč vse zahtevane elemente: mora biti izplačana iz državnih sredstev, da izkrivlja ali bi lahko izkrivljala konkurenco z dajanjem prednosti posameznim podjetjem ali proizvodnjo posameznega blaga in je nezdružljiva z notranjim trgom, če prizadene trgovino med državami članicami (drugi odstavek 107. člena Pogodbe). Uredba Komisije (ES) št. 1998/2006 o uporabi členov 87 in 88 Pogodbe ES pri ''de minimis'' pomoči v 2. členu smiselno določa, da so ''de minimis'' pomoči tiste pomoči, ki ne izpolnjujejo vseh kriterijev člena 87 (1) – to pomeni, da niso državne pomoči in za njih ne velja obveznost uradne priglasitve iz 88. člena Pogodbe. Sicer pa Smernic Skupnosti, na katere se sklicuje drugostopni organ, ni mogoče uporabljati neposredno. V zvezi z napačno ugotovljenim dejanskim stanjem pa je navedel, da so bila sredstva v višini 65.421,01 EUR, ki jih je prejel v skupni višini 67.596,01 EUR, namenjena za nakup in nastavitev opreme za proizvodne naprave OVE in sicer za SE A. 40.161,61 EUR, ostala sredstva so bila namenjena za pridobivanje gradbenega dovoljenja za gradnjo stavbe, št. 351-46/2009-13 z dne 9. 4. 2009, in ne za naložbo v opremo sončne elektrarne. Gradbeno dovoljenje za elektrarno je bilo pridobljeno 8. 6. 2010, stroški za pridobitev gradbenega dovoljenja pa niso bili del nepovratne pomoči, ki jih je pridobil od ARSKTRP. Za postavitev elektrarne je bilo tako namenjeno 40.161,01 EUR. Tudi pravilnosti izračuna ni možno preveriti, predvsem zato, ker je organ uporabil vhodne podatke, ki veljajo sedaj, namesto, da bi uporabljal tiste, ki so bili podlaga za izdajo deklaracije za proizvodno napravo in izračun višine podpore v času izdaje odločbe z dne 25. 2. 2010. Organ bi zato moral ponovno izračunati znesek referenčnih stroškov in utemeljiti vsak element v formuli. Sprememba diskontne stopnje, ki vpliva na višino anuitetnega faktorja, pa v 15 letih ocenjene proizvodnje 1050 ur letno, pomeni 3.450 EUR manj sredstev (po proizvodnji za leto 2011), kar pa je 5 % vrednosti celotne investicije. Predlagal je odpravo odločbe in zahteval povrnitev stroškov postopka (sodna taksa v višini 148 EUR ter povrnitev stroškov za porabljene ure v zvezi s predhodnimi pritožbami in tožbo).

Toženka je poslala upravni spis, vsebinskega odgovora na tožbo pa ni podala.

Po presoji sodišča je odločitev organa pravilna in zakonita, organ pa je zanjo navedel tudi utemeljene razloge, na katere se sodišče v izogib ponavljanju sklicuje (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu – v nadaljevanju ZUS-1), v zvezi s tožbenimi navedbami pa še dodaja:

Sodišče se ne strinja s tožnikom, da je izpodbijana odločba obremenjena s kršitvami pravil postopka. Po tretjem odstavku 64.n člena EZ podpora ne sme omogočati prejemniku, da so prihodki v zvezi z obratovanjem naprave za proizvodnjo električne energije, za katero prejema podporo, večji od stroškov iz prvega odstavka tega člena. Če prejemnik podpore prejme tudi drugo državno pomoč, se podpora električni energiji iz te naprave, v odvisnosti od zneska prejete pomoči, zmanjša. Agencija za energijo lahko po uradni dolžnosti izda odločbo, s katero prekliče upravičenost do prejemanja podpore, če zaradi spremenjenih okoliščin prejemnik ni več upravičen do prejemanja podpore (drugi odstavek 64.o člena EZ). Enako določa tudi drugi odstavek 19. člena Uredbe, izdane na podlagi EZ. Iz povzetih materialnopravnih določb torej sledi, da so predpisani razlogi za spremembo oziroma razveljavitev odločbe (prejem druge državne pomoči), rok za izdajo odločbe (očitno ves čas prejemanja podpore), postopek izdaje (po uradni dolžnosti, ko organ izve za prejem druge državne pomoči) in posledice njene izdaje (razveljavitev prejšnje odločbe, izdaja nove odločbe z zmanjšanjem zneska prejete podpore). Po presoji sodišča gre namreč v tovrstnih primerih za nadaljevanje sicer že pravnomočno končanega upravnega postopka, ki pa se (ponovno) začne zaradi nastanka novega dejstva (npr.: v obravnavanem primeru pridobitev druge državne pomoči), ki posledično ustvarja novo dejansko stanje in po materialnem predpisu vpliva na pravico oziroma obveznost stranke. Novega postopka zato ne gre povsem enačiti s postopkom, ki je prvič uveden, saj je predmet novo oziroma ponovno odločanje o isti pravici, obveznosti ali pravni koristi stranke. Ker je bilo javnopravno razmerje med posameznikom in državo dokončno oziroma pravnomočno urejeno, posamezniku pa so bile priznane določene pravice, potem je uvedba novega postopka možna le tedaj, če poseben zakon izrecno določa, da se lahko v primeru naknadno spremenjenih okoliščin o neki pravici ali obveznosti ponovno odloči. Nova odločba, ki ima za podlago novo dejansko stanje, pa ne krši načela pravnomočnosti prejšnje odločbe, ker temelji na spremenjenem dejanskem stanju, sprememba v dejanskem stanju pa je nastala po pravnomočnosti prejšnje odločbe (Androjna, Kerševan, Upravno procesno pravo, str. 447). Organ je torej v zgoraj citiranih določbah in ob upoštevanju, da je tožnik prejel tudi drugo državno pomoč, imel podlago, da je glede na ugotovljeno dejansko stanje ponovno odločal o tožnikovi upravičenosti do prejemanja podpore. S tako odločitvijo pa se zato v tožnikove pravice, ki jih je tožnik pridobil z odločbo z dne 25. 2. 2010, tudi ni poseglo (enako oziroma podobno tudi sodba naslovnega sodišča, I U 63/2011 z dne 18. 5. 2011, sklep Vrhovnega sodišča, X Ips 310/2011 z dne 28. 11. 2012, sodba naslovnega sodišča, II 63/2011 z dne 16. 2. 2012, idr.).

V zvezi s tožbenim ugovorom napačne uporabe materialnega prava sodišče nadalje tožniku pojasnjuje, da je v Uredbi v 2. členu izrecno določeno, da so subvencije vse prejete pomoči, ki jih prosilci pridobijo iz javnofinančnih sredstev in kot so opredeljene v prvi in tretji alineji 2. člena ZSDrP. V ZSDrP pa so kot subvencije opredeljene tako državne pomoči kot pomoči po pravilu ''de minimis''. Sodišče nima pomislekov, da je tožnik v obravnavanem primeru prejel subvencijo, kot je definirana v drugem členu Uredbe in ZSDrP, saj so bila izplačana nepovratna sredstva po odločbi ARSKTRP sredstva EU in sredstva RS, torej javnofinančna sredstva, ki pomenijo korist za tožnika in so bila namenjena za financiranje oziroma sofinanciranje tam opredeljenega ukrepa kmetijske politike.

Tožnik tudi ugovarja, da organ ne bi smel upoštevati sredstev, pridobljenih za pridobivanje gradbenega dovoljenja (v skupnem znesku 2.175,00 EUR), temveč le sredstva za naložbo v opremo proizvodne naprave. Iz specifikacije, izdane s strani ARSKTRP, je razvidno, da znesek v višini 67.596,01 EUR vsebuje sredstva za nakup in nastavitev proizvodne opreme za proizvodne naprave v višini 65.421,01 EUR in kot ostale stroške 2.175,00 EUR. Tudi po presoji sodišča je prvostopni organ pravilno ugotovil znesek prejete subvencije za obravnavano proizvodno napravo, saj je kot pomoč, dodeljeno proizvodni napravi, nedvomno treba šteti tudi denarno pomoč, ki jo je tožnik pridobil zaradi izdaje gradbenega dovoljenja zanjo, torej za namene njene zakonite postavitve, in ne zgolj pomoč, pridobljeno za nakup naprave oziroma/in opreme.

V zvezi s tožnikovim ugovorom o nepravilnosti izračuna pa sodišče tudi ugotavlja, da je neutemeljen. Po drugem odstavku 15. člena Uredbe mora imetnik odločbe, če po sklenitvi pogodbe o zagotavljanju podpore proizvodna naprava OVE prejme kakršno koli pomoč, ki se lahko šteje za subvencijo, to nemudoma sporočiti agenciji in predložiti dokumente iz prvega odstavka (tj. kopije dokumentov o prejemu subvencije, iz katerih so razvidni višina in drugi pogoji v zvezi s subvencijo). Nesprejemljivi del referenčnih stroškov, ki je podlaga za določanje višine podpore, se v odločbi o dodelitvi podpore zaradi prejetih subvencij zmanjša za ta znesek (EUR/MWh): (znesek prejete pomoči (EUR) x A)/(nazivna električna moč (MW) + H (h)), kjer je A anuitetni faktor pri 15-letni ekonomski dobi naložbe in diskontni stopnji, H pa letne obratovalne ure enote iz objavljene metodologije določanja referenčnih stroškov (tretji odstavek 15. člena Uredbe). Iz odločbe izhaja, da je prvostopni organ upošteval, da je proizvodna naprava na podlagi njene nazivne moči, ki je 21,15 kW, razvrščena v razred Mikro, da se uvršča v razred Referenčnih stroškov 3.1, ki znašajo 415,46 EUR. Ker pa gre za proizvodno napravo, ki je sestavni del ovoja stavbe, se referenčni stroški zvišajo za 15 % in tako znašajo 477,78 EUR. Nadalje je organ upošteval, da se zaradi pridobitve subvencije iz Ukrepa št. 312 nesprejemljivi del referenčnih stroškov zniža za 153,65 EUR. Organ je tako pri izračunu pravilno upošteval nove vhodne podatke (vključno s spremenjeno diskontno stopnjo 3,05 %), saj je do spremembe dejanskega stanja prišlo ravno zaradi prejete subvencije in je bila posledično izdana (nova) izpodbijana odločba, zaradi česar pa je organ, ob upoštevanja načela zakonitosti, moral uporabiti tudi sedaj veljavno diskontno stopnjo in ne tiste, ki je veljala v času izdaje prejšnje odločbe.

Glede na navedeno sodišče ugotavlja, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe pravilen in zakonit, izpodbijana odločba pa je zakonita, zaradi česar je  tožbo tožnika kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1.

Odločitev o zavrnitvi stroškovnega zahtevka tožnika za povrnitev stroškov postopka temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.