UPRS sodba I U 1192/2012
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2013-03-13

mag. Darinka Dekleva Marguč (preds.), mag. Damjan Gantar (poroč.), dr. Boštjan Zalar

izvajanje prilagojenega programa za predšolske otroke - vpis v razvid izvajalcev javno uveljavljenih programov vzgoje in izobraževanja - socialnovarstveni zavod - načelo zaslišanja stranke

V ponovljenem postopku bo morala tožena stranka upoštevati, da je treba še pred izdajo odločbe dati tožeči stranki možnost, da se izjasni o vseh okoliščinah, ki so pomembne za izdajo odločbe. Pri tem sodišče še opozarja na peti odstavek 16. člena tedaj veljavnega ZUOPP, ki ga med drugim povzema tudi tožena stranka, da lahko vzgojo in izobraževanje po posebnem programu vzgoje in izobraževanja izvajajo ne samo šole oziroma podružnice šol, ki so ustanovljene oziroma organizirane za izvajanje prilagojenih programov izobraževanja in posebnega programa vzgoje in izobraževanja, ampak tudi socialnovarstveni zavodi. Nesporno pa skladno s tretjim odstavkom 18. člena sedaj že veljavnega ZUOPP-1 lahko javni socialnovarstveni zavodi izvajajo predšolsko vzgojo po prilagojenih programih, skladno s petim odstavkom 18. člena pa smejo izvajati tudi posebne programe vzgoje in izobraževanja.

Tožbi se ugodi in se odločbi Ministrstva za izobraževanje, znanost, kulturo in šport št. 6033-189/2007/3 z dne 2. 7. 2012 in št. 6033-314/2009/3 z dne 2. 7. 2012 odpravita ter se zadeva vrne toženi stranki v ponovno odločanje.

1. Z odločbo št. 6033-189/2007/3 z dne 2. 7. 2012 je tožena stranka v ponovljenem postopku zavrnila predlog tožeče stranke za vpis v razvid izvajalcev javno veljavnih programov vzgoje in izobraževanja za izvajanje posebnega programa vzgoje in izobraževanja. V obrazložitvi odločbe navaja, da je direktorica tožeče stranke vložila predlog za vpis, ki je bil enkrat že zavrnjen, a je Upravno sodišče RS odločbo odpravilo in vrnilo zadevo v ponovni postopek. Tožena stranka se v obrazložitvi sklicuje na 7. člen Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (v nadaljevanju ZOFVI), kjer je določeno, da se zavodi za vzgojo in izobraževanje otrok, mladoletnikov in mlajših polnoletnih oseb s posebnimi potrebami lahko ustanovijo kot javni vzgojno-izobraževalni zavodi ali se organizirajo kot organizacijska enota javnega vzgojno-izobraževalnega ali drugega zavoda oziroma druge pravne osebe javnega prava. V 8. členu ZOFVI je določeno, da so vzgojno-izobraževalni zavodi tisti zavodi, ki kot pretežno dejavnost izvajajo programe za predšolske otroke, javno veljavne izobraževalne programe, javno veljavne vzgojne programe domov za učence in dijaških domov in javno veljavne programe za predšolske otroke s posebnimi potrebami oziroma programe vzgoje in izobraževanja za otroke in mladostnike s posebnimi potrebami. Tožena stranka je ugotovila, da je tožeča stranka ustanovljena kot javni socialnovarstveni zavod. Osnovna dejavnost zavoda je institucionalno varstvo in usposabljanje po posebnem zakonu, oskrba in vodenje otrok in mladostnikov z zmerno, težjo ali težko motnjo v duševnem in telesnem razvoju, institucionalno varstvo za odrasle duševno in telesno prizadete osebe in osebna pomoč in pomoč na domu družinam duševno in telesno prizadetih oseb. V sestavi tožeče stranke delujejo Center za usposabljanje in varstvo otrok in mladostnikov, Center za vodenje in varstvo ter zaposlitev pod posebnimi pogoji in Center za institucionalno varstvo odraslih oseb. Iz ustanovitvenih aktov ni razvidno, katere programe izvaja tožeča stranka oziroma če sploh izvaja katerega od veljavnih programov iz 9. člena ZOFVI. Tožena stranka ugotavlja, da tožeča stranka ni ustanovljena kot javni vzgojno-izobraževalni zavod, da kot pretežno dejavnost ne izvaja javno veljavnih programov za predšolske otroke s posebnimi potrebami oziroma programov vzgoje in izobraževanja za otroke in mladostnike s posebnimi potrebami, da je osnovna dejavnost zavoda socialno varstvo z nastanitvijo in da minister za šolstvo v skladu s 16. členom ZOFVI na tožečo stranko ni razporedil v izvajanje nobenega od javno veljavnih programov. Vpis v razvid izvajalcev javno veljavnih programov vzgoje in izobraževanja ureja izključno ZOFVI, ki tudi določa pogoje, ki jih mora izpolnjevati javni zavod, da ga lahko štejemo kot zavod s področja vzgoje in izobraževanja, in pogoje, ki jih mora le-ta izpolnjevati za vpis v razvid. Zakon o usmerjanju otrok s posebnimi potrebami (v nadaljevanju ZUOPP) ne more biti lex specialis glede na ZOFVI. ZUOPP v petem odstavku 16. člena določa, da lahko vzgojo in izobraževanje po posebnem programu vzgoje in izobraževanja izvajajo šole oziroma podružnice šol, ki so ustanovljene oziroma organizirane za izvajanje prilagojenih programov izobraževanja in posebnega programa vzgoje in izobraževanja ter socialnovarstveni zavodi. Ker tožeča stranka ne izpolnjuje predpisanih pogojev v skladu z določbami ZOFVI za vpis v razvid izvajalcev javno veljavnih programov vzgoje in izobraževanja za izvajanje posebnega programa vzgoje in izobraževanja, je tožena stranka njen predlog za vpis zavrnila.

2. Z odločbo št. 6033-314/2009/3 z dne 2. 7. 2012 pa je tožena stranka v ponovljenem postopku zavrnila predlog tožeče stranke za vpis v razvid izvajalcev javno veljavnih programov vzgoje in izobraževanja za izvajanje prilagojenega programa za predšolske otroke. V obrazložitvi odločbe se prav tako sklicuje na 7. in 8. člen ZOFVI in navaja, da je tožeča stranka ustanovljena kot javni socialnovarstveni zavod ter povzema, katere so osnovne dejavnosti tožeče stranke. Nadalje ugotavlja, da tožeča stranka ni ustanovljena kot javni vzgojno-izobraževalni zavod, da kot pretežno dejavnost ne izvaja javno veljavnih programov za predšolske otroke s posebnimi potrebami oziroma programe vzgoje in izobraževanja  za otroke in mladostnike s posebnimi potrebami, da je osnovna dejavnost zavoda socialno varstvo z nastanitvijo in da minister za šolstvo tožeče stranke ni razporedil v izvajanje nobenega od javno veljavnih programov. Ponavlja stališče, da ZUOPP ne more biti lex specialis glede na ZOFVI. Nadalje navaja, da nov ZUOPP, ki se bo začel uporabljati 1. 9. 2012, v tretjem odstavku 18. člena določa, da predšolsko vzgojo po prilagojenih programih za predšolske otroke izvajajo med drugim tudi javni socialnovarstveni zavodi. V skladu z ZUOPP, ki je veljal v času vložitve predloga za vpis v razvid izvajalcev in v času prve zavrnilne odločbe in ki velja tudi v času izdaje te odločbe Zavod RS za šolstvo ni imel pravne podlage za izdajo odločbe o usmeritvi otrok s posebnimi potrebami v prilagojen program za predšolske otroke. Šele nov ZUOPP določa, da predšolsko vzgojo po prilagojenih programih za predšolske otroke med drugim izvajajo tudi javni socialnovarstveni zavodi. Ker tožeča stranka ne izpolnjuje pogojev za vpis v razvid izvajalcev javno veljavnih programov vzgoje in izobraževanja za izvajanje prilagojenega programa za predšolske otroke, je tudi ta predlog tožena stranka zavrnila.

3. Tožeča stranka v tožbi opisuje potek dotedanjega postopka in navaja, kaj je tožena stranka navedla v izpodbijanih odločbah. Nadalje navaja, da 7. člen ZOFVI določa, da se lahko vrtec ali šola ustanovi tudi kot organizacijska enota zavoda, družbe ali druge pravne osebe. Nikjer ni omejitve, da to naj ne bil tudi javni socialnovarstveni center. Nadalje tožeča stranka opozarja na to, da nikjer ni opredeljeno, kaj pomeni to, da so vzgojno-izobraževalni zavodi tisti, ki kot pretežno dejavnost izvajajo programe za predšolske otroke, javno veljavne izobraževalne programe itd., ni obrazloženo, kaj pomeni pojem „pretežno“. Tožeča stranka je ustanovljena kot javni socialnovarstveni zavod. V sklepu Vlade RS št. 564-00/2003-1 z dne 23. 9. 2003 je med drugim tudi navedeno, da tožeča stranka opravlja dejavnost vrtcev in predšolsko izobraževanje, dejavnost zavodov za izobraževanje otrok z motnjami v razvoju ter drugo izobraževanje, izpopolnjevanje in usposabljanje. V statutu ima tožeča stranka kot eno od strokovnih služb službo za vzgojo in izobraževanje. Kot dokaz o tem, da se izvajajo programi vzgoje in izobraževanje prilaga tožeča stranka tudi kopijo pogodbe o financiranju izvajanja programa socialno varstvenih storitev v letu 2012, kjer je razvidno, da je pri tožeči stranki vključenih 180 otrok in mladostnikov, da ima tožeča stranka priznano število zaposlenih skupaj za obdobje od decembra 2011 do novembra 2012 itd. Ker tožena stranka ne izda sklepa o dodelitvi programa, tožeča stranka ugotavlja, da je 180 otrok in mladostnikov, ki so z odločbami Zavoda RS za šolstvo usmerjeni v programe vzgoje in izobraževanja, k tožeči stranki usmerjeno nezakonito in da za te otroke in mladostnike obstajajo drugačna pravila, kot pa za otroke in mladostnike, ki so vključeni v predmetne programe pri zavodih, ki so ustanovljeni zgolj pod imenom vzgojno-izobraževalni zavodi. Pripadnost enemu ali drugemu ministrstvu ne bi nikoli smelo pripeljati do tega, da se razlikujejo otroci in mladostniki na podlagi moči enega ali drugega ministrstva. Pri tožeči stranki je skupno vključenih 380 uporabnikov. Od tega jih je 180 vključenih v enega od obeh programov. Skoraj polovica uporabnikov obiskuje enega od javno veljavnih programov vzgoje in izobraževanja. Zelo velik del dejavnosti tožeče stranke je namenjen uresničevanju obeh vzgojno izobraževalnih programov, ki jih tožeča stranka izvaja. Izvajalce programov vzgoje in izobraževanja za otroke in mladostnike s posebnimi potrebami določi minister s sklepom o dodelitvi programa. Pri tem je ministrstvo dolžno po uradni dolžnosti vpisati šole v razvid na podlagi sklepa o dodelitvi programa. ZOFVI med drugim določa, da lahko šola, ki izvaja javno veljavni izobraževalni program, in vrtec, ki izvaja program za predšolske otroke, začneta z opravljanjem dejavnosti vzgoje in izobraževanja po vpisu v razvid. Tožeča stranka že od leta 1984 izvaja posebni program vzgoje in izobraževanja in je za to izvajanje tudi plačana s strani Republike Slovenije, izpolnjuje vse kadrovske, prostorske, materialne in druge pogoje za izvajanje obeh programov, na podlagi 180 pravnomočnih odločb Zavoda RS za šolstvo je v obiskovanje obeh programov vključenih 180 otrok in mladostnikov, pa tudi tretji odstavek 24. člena ZUOPP določa, da se ob usmeritvi otroka s posebnimi potrebami v poseben program vzgoje in izobraževanja, ki ga izvaja socialnovarstveni zavod, izda odločbo o usmeritvi. Kljub temu minister, pristojen za šolstvo, ne izda sklepa o dodelitvi programa, ki je podlaga za vpis v razvid šol. Nov ZUOPP pa javne socialnovarstvene zavode navaja tudi kot izvajalce obeh programov v svojem tretjem in petem odstavku 18. člena. Otrokom in mladostnikom je tako kršena pravica do ustrezne obvezne osnovnošolske izobrazbe. Tožeča stranka predlaga, naj sodišče odločbi odpravi oziroma ustrezno spremeni.

4. Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da ustanovitelj med organizacijskimi enotami tožeče stranke ni opredelil nikakršnega vrtca ali šole. Tožeča stranka ne more s statutom, ki je notranji akt zavoda, sama določati organizacijskih enot v nasprotju z ustanovitvenim aktom. Za doseganje pogoja pretežna dejavnost ne zadostuje, da ima zavod v ustanovitvenem aktu med dejavnostmi navedeno tudi dejavnost s področja vzgoje in izobraževanja. Tožeča stranka ima med dejavnostmi opredeljene še številne druge. Iz tožbenih navajanj izhaja, da za tožečo stranko predstavlja izvajanje posebnih programov vzgoje in izobraževanja manj kot polovico dejavnosti. Tako ne izpolnjuje pogoja, da so vzgojno izobraževalni zavodi tisti zavodi, ki kot pretežno dejavnost izvajajo programe za predšolske otroke, javno veljavne izobraževalne programe oziroma druge veljavne vzgojne programe. Tožeča stranka je bila ustanovljena kot zavod s področja socialnega varstva, poleg tega pa ne izvaja dejavnosti vzgoje in izobraževanja kot glavno dejavnost, saj jo izvaja v manj kot polovičnem deležu. Tožena stranka vodi razvid izvajalcev javno veljavnih programov vzgoje in izobraževanja od leta 1983 in iz razvida izhaja, da tožeča stranka nikoli ni bila vpisana v razvid za izvajanje katerega od javno veljavnih programov vzgoje in izobraževanja. ZUOPP opredeljuje zgolj postopek usmerjanja otrok ter način in oblike izvajanja vzgoje in izobraževanja otrok s posebnimi potrebami, medtem ko statusna vprašanja oziroma organiziranje področja vzgoje in izobraževanja v celoti ureja izključno ZOFVI. Tožeča stranka ne izpolnjuje predpisanih statusnih pogojev za vpis v razvid izvajalcev javnih programov vzgoje in izobraževanja. Tožeča stranka je bila ustanovljena po predpisih s področja socialnega varstva z aktom ministra, pristojnega za socialne zadeve, kot socialno varstveni zavod. Tožena stranka predlaga, naj sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

6. Tožena stranka je v navedeni zadevi odločala v ponovljenem postopku, saj je upravno sodišče dve zavrnitveni odločbi tožene stranke z dne 21. 9. 2011 enkrat že odpravilo s sodbo opr. št. I U 1851/2011-7 z dne 6. 6. 2012 in zadevo vrnilo v ponoven postopek. V tej sodbi je sodišče navedlo, da sta imela oba izpodbijana  akta pravne določbe navedene le v uvodu akta, v obrazložitvi pa ni navedeno nobeno konkretno pravno določilo, razen 213. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), ki se nanaša na odločitev o stroških postopka. Sodišče je ugotovilo, da tako opremljena obrazložitev otežuje možnost presoje njene zakonitosti v upravnem sporu. Nadalje je sodišče navedlo, da je podan očiten razlog za ugoditev tožbi zaradi tega, ker tožena stranka tožeči stranki ni dala možnosti, da se pred izdajo odločbe izreče o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločitev. Tako je tožeča stranka lahko šele v upravnem sporu, ki je namenjen preizkusu zakonitosti upravnega akta, ne pa upravnemu odločanju, dobila priložnost, da navaja določena dejstva in okoliščine, ki so po presoji sodišča pomembne za odločitev. Sodišče je iz teh razlogov tedaj tožbi ugodilo in zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek.

7. Sodišče ugotavlja, da je tožena stranka v ponovljenem postopku sicer spoštovala navodilo sodišča, da morajo biti v obrazložitvi odločbe navedene tudi pravne podlage, na katere se opira odločba, ni pa razvidno, da bi tožena stranka upoštevala navodilo sodišča o upoštevanju načela zaslišanja stranke. Iz upravnega spisa je razvidno, da je tožena stranka prejela sodbo upravnega sodišča dne 8. 6. 2012, nakar je dne 2. 7. 2012 izdala izpodbijani odločbi. Iz upravnega spisa tako ni razvidno, da bi v tem vmesnem obdobju tožena stranka tožečo stranko pozvala, naj se pred izdajo odločbe izreče o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločitev, kot je to naročilo sodišče. Tudi iz izpodbijanih odločb ni razvidno, da bi tožena stranka to storila. Skladno s prvim odstavkom 9. člena ZUP je treba dati stranki možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo, preden se izda odločba, tretji odstavek 9. člena ZUP pa določa, da organ svoje odločbe ne sme opreti na dejstva, glede katerih vsem strankam ni bila dana možnost, da se o njih izjavijo, razen v primerih, določenih z zakonom. 3. točka drugega odstavka 237. člena ZUP določa, da se šteje za bistveno kršitev pravil upravnega postopka, če stranki ali stranskemu udeležencu ni bila dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe. Tako je ponovno tožeča stranka šele v upravnem sporu lahko navajala določena dejstva in okoliščine, glede katerih bi moralo biti razčiščeno že v upravnem postopku. Upravni spor je namreč namenjen preizkusu zakonitosti upravnega akta, kot je navedlo sodišče že v prejšnji sodbi.

8. V ponovljenem postopku bo morala tožena stranka upoštevati, da je treba še pred izdajo odločbe dati tožeči stranki možnost, da se izjasni o vseh okoliščinah, ki so pomembne za izdajo odločbe. Pri tem sodišče še opozarja na peti odstavek 16. člena tedaj veljavnega ZUOPP, ki ga med drugim povzema tudi tožena stranka, da lahko vzgojo in izobraževanje po posebnem programu  vzgoje in izobraževanja izvajajo ne samo šole oziroma podružnice šol, ki so ustanovljene oziroma organizirane za izvajanje prilagojenih programov izobraževanja in posebnega programa vzgoje in izobraževanja, ampak tudi socialnovarstveni zavodi. Nesporno pa skladno s tretjim odstavkom 18. člena sedaj že veljavnega ZUOPP-1 lahko javni socialnovarstveni zavodi izvajajo predšolsko vzgojo po prilagojenih programih, skladno s petim odstavkom 18. člena pa smejo izvajati tudi posebne programe vzgoje in izobraževanja.

9. Sodišče je tožbi ugodilo in izpodbijana akta odpravilo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Tožena stranka je pri ponovnem odločanju vezana na pravna stališča sodišča, ki zadevajo postopek (četrti odstavek 64. člena ZUS-1). Ker je sodišče izpodbijana akta odpravilo že zaradi kršitev pravil postopka, se do vseh ostalih navedb strank v postopku ni posebej opredeljevalo.

ZUP člen 9. ZUOPP-1 člen 18. ZUOPP člen 16, 16/5.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.