UPRS sodba I U 1311/2012
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2013-04-23

Bogdana Bradač (preds.), Alenka Praprotnik (poroč.), Zdenka Štucin

subvencionirana študentska prehrana - nadzor izvajanja subvencionirane študentske prehrane - ukrep prepovedi izvajanja subvencionirane študentske prehrane - preverjanje upravičenosti do subvencionirane študentske prehrane - obrazložitev odločitve - upravni spor

Sodišče se ne strinja s stališčem toženke, da gre pri njenem opravljanju nadzora nad izvajanjem subvencionirane študentske prehrane za civilno razmerje. Študentska organizacija Slovenije je nosilec javnega pooblastila, kar velja tudi za toženko, ki je ena izmed njenih organizacijskih oblik. Na podlagi 4. člena ZUP se upravni postopek smiselno uporablja tudi v drugih javnopravnih stvareh, ki nimajo značaja upravne zadeve po 2. členu ZUP, če niso urejene s posebnim zakonom. To posledično pomeni, da je na podlagi 1. in 2. člena ZUS-1 upravno sodišče stvarno pristojno za odločanje v tej zadevi.

Prvostopenjski sklep je res skopo obrazložen, vendar ga je drugostopenjski organ s sklepom o pritožbi dopolnil tako, da ustreza zahtevam obrazložitve iz 214. člena ZUP. Navedena je pravna podlaga za odločitev, kot tudi ugotovljeno dejansko stanje. V tem pogledu je pritožbeni organ navedel, da je bilo pri ponudniku 25. 5. 2012 ugotovljeno, da ni izvajal preverjanja upravičenosti do subvencionirane študentske prehrane, kar pomeni hujšo kršitev iz 25. člena Pravilnika o subvencioniranju študentske prehrane. Primarna dolžnost vsakega ponudnika je namreč, da vsakič najprej preveri, ali je oseba, ki želi unovčiti subvencijo za študentsko prehrano, do te dejansko upravičena. Subvencionirana študentska prehrana je namreč zagotovljena le upravičencem iz 6. člena ZSŠP. Gre za boniteto, zato jo je treba ozko razlagati, njeno racionalno in zakonito uporabo pa stalno preverjati. Iz odločbe o pritožbi nadalje izhaja, da je izvajalec preveril, koliko nepravilnosti je ponudnik že storil v tekočem razpisnem obdobju, in mu je ravno iz tega razloga tudi izrekel izpodbijani ukrep.

II. Vsaka stranka nosi svoje stroške upravnega spora.

Z izpodbijanim sklepom je Komisija za prehrano Študentske organizacije Univerze v Ljubljani odločila, da se ponudniku subvencionirane študentske prehrane na podlagi ugotovljenih kršitev Poslovnika komisije za prehrano Študentske organizacije Univerze v Ljubljani (v nadaljevanju Poslovnik), Pravilnika o subvencioniranju študentske prehrane (v nadaljevanju Pravilnik) in Zakona o subvencioniranju študentske prehrane (v nadaljevanju (ZSŠP) izreče ukrep prepovedi izvajanja subvencioniranja študentske prehrane za določen čas enega meseca, in sicer od 1. 9. 2012 do 1. 10. 2012. Dolžnost ponudnika je, da v navedenem obdobju ne nudi subvencionirane študentske prehrane, niti posledično ne unovčuje subvencij, saj na podlagi izrečenega ukrepa k temu ni upravičen. V izreku komisija še ugotavlja, da pritožba ponudnika ne zadrži izvršitve sklepa. Pri tem kot pravno podlago navaja 24. člen Pravilnika. V obrazložitvi pojasnjuje, da je študentski inšpektor komisije za prehrano dne 25. 5. 2012 opravil v skladu s Poslovnikom, kontrolni pregled pri tožeči stranki. Na podlagi pridobljenega zapisnika o opravljenem kontrolnem pregledu je komisija za prehrano ugotovila, da ponudnik ne preverja identitete upravičenca do subvencionirane študentske prehrane. Gre za kršitev pogodbe pri izvajanju študentske prehrane, storjeno iz malomarnosti, zato se ob upoštevanju števila in vrste ugotovljenih nepravilnosti pri delu ponudnika izreka ukrep, razviden iz izreka tega sklepa. Pri tem se sklicuje na 25.  člen Pravilnika v zvezi s 40. členom Poslovnika.

Študentska organizacija Univerze v Ljubljani je pritožbo ponudnika zoper izdani sklep s svojo odločbo št. 056/2012/RS z dne 1. 8. 2012 kot neutemeljeno zavrnila. Predlog za odpravo odločbe po nadzorstveni pravici pa je zavrgla. V obrazložitvi pojasnjuje, da je bil ob kontrolnem pregledu dne 25. 5. 2012 sestavljen zapisnik o opravljenem kontrolnem pregledu, ki ga je odgovorna oseba tožeče stranke podpisala, na ta zapisnik pa pripomb ni podala. Neutemeljene so pritožbene navedbe, da Študentska organizacija Univerze v Ljubljani ni upravičena za izdajo izpodbijanega sklepa. V celoti je pristojna za izrekanje ukrepov v zvezi s kršitvami pogodb ponudnikom subvencionirane študentske prehrane na podlagi določb  ZSŠP. Pri tem se sklicuje na njegov 2. in 8. člen.

Navaja, da so neutemeljene pritožbene navedbe, da se za nadzor nad izvajanjem subvencionirane študentske prehrane uporablja ZUP oziroma Zakon o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN), saj naj bi šlo za izvrševanje javnih pooblastil in nosilca javnega pooblastila. Pri tem se sklicuje na 121. člen Ustave RS. Pojasnjuje, da drugi odstavek ZSŠP ni javno pooblastilo v smislu ustavnega inštituta javnega pooblastila. ZSŠP v prvem odstavku 1. člena govori o strokovno organizacijskih in ne upravnih nalogah. Vse navedeno velja tudi za nadzor nad namensko, gospodarsko in učinkovito rabo sredstev za subvencioniranje študentske prehrane. Na podlagi prvega in drugega odstavka 2. člena ZSŠP je ministrstvo del teh nalog dejansko preneslo na izvajalca, vendar pri tem ne gre za inšpekcijski nadzor. Zato za izvajanje dejavnosti ni potrebno postopati po ZUP in ZIN. V konkretnem primeru gre med ponudnikom in izvajalcem za civilno pravno razmerje, saj ŠOU pri sklepanju pogodb s ponudniki subvencionirane študentske prehrane ne nastopa kot nosilec javnega pooblastila. Izvajalec je pri izrekanju ukrepov ponudnikom subvencionirane študentske prehrane dolžan postopati v skladu z določilom ZSŠP, Pravilnikom in Poslovnikom, Pogodbo o izvajanju strokovno organizacijskih nalog pri subvencioniranju študentske prehrane in pogodbo z vsakokratnim oziroma konkretnim ponudnikom. V skladu z omenjeno pravno podlago je izvajalec dolžan preveriti, ali ponudnik zagotavlja upravičenost posameznika do subvencionirane študentske prehrane. Neutemeljene so pritožbene navedbe, da izvajalec ni preveril, koliko nepravilnosti je ponudnik že storil v tekočem razpisnem obdobju. Neutemeljeno je tudi navajanje, da ponudniku izpodbijani sklep sploh ni bil vročen. V spisu pri izvajalcu se nahaja povratnica, ki izkazuje vročitev izpodbijanega sklepa ponudniku.

Tožnik vlaga tožbo v tem upravnem sporu, saj meni, da je bilo zmotno in nepopolno ugotovljeno dejansko stanje ter zmotno uporabljen materialni predpis. Poudarja, da je tožena stranka z izpodbijanim sklepom ugotovila pomanjkljivosti pri izvajanju subvencionirane študentske prehrane in sicer, da ponudnik ne preverja identitete upravičenca do subvencionirane študentske prehrane, ni pa ugotavljala kdaj v tekočem razpisnem obdobju so bile ugotovljene posamezne pomanjkljivosti, katere so te bile, posledično pa tudi ne, kolikokrat so se posamezne pomanjkljivosti ponovile, od česar je odvisna vrsta in teža sankcije. Domnevni kršitelj kot ponudnik je dolžan preveriti upravičenost do subvencionirane študentske prehrane, to pa lahko preveri bodisi s študentsko izkaznico, indeksom ali s potrdilom o vpisu skupaj z osebnim dokumentom s fotografijo. Nikakor pa ponudnik ni dolžan ugotavljati identitete upravičenca in od njega zahtevati osebnega dokumenta. Tako očitane kršitve tožeča stranka ni zagrešila. Oseba, ki je študentskega inšpektorja postregla, je preverjala njegovo študentsko izkaznico in s tem je izpolnila svojo dolžnost, ki jo predpisujeta ZSŠT in Pravilnik. Glede na to, da naslovni organ ni ugotavljal števila pomanjkljivosti, temveč je le pavšalno navedel, da jih je bilo več, sploh ni mogel pravilno odločiti, katero sankcijo bo izrekel.

Kar se tiče kršitev pravil postopka, tožeča stranka najprej ugotavlja, da je tožena stranka odločbo poimenovalo  sklep, čeprav za to ni imela podlage ne v zakonu, ne v odloku samoupravne lokalne skupnosti. S tem je kršila določbo prvega odstavka 210. člena v zvezi s 4. točko prvega odstavka 237. člena ZUP. Uvod tudi ne vsebuje navedbe dneva seje, na kateri je bilo o zadevi odločeno, kot tudi ne zakonitega zastopnika stranke ponudnika, s čimer je bil prav tako kršen ZUP. V konkretnem primeru izpodbijani sklep vsebuje le kratko in nepopolno ugotovljeno dejansko stanje ter pavšalno navedbo abstraktnega dejanskega stanja, ne vsebuje pa utemeljene obrazložitve, iz katere bi izhajalo, da izrek odločbe temelji na uporabljenem materialnem predpisu. Prav tako sklep ni bil vročen osebno tožeči stranki oziroma njenemu zakonitemu zastopniku. Zakon o skupnosti študentov ( v nadaljevanju ZSŠ) določa, da je Študentska organizacija Slovenije pravna oseba s pravicami, obveznostmi in odgovornostmi, ki jih določata zakon in njen temeljni akt. Študentska organizacija Univerze v Ljubljani je samostojna pravna oseba, ločena od Študentske organizacija Slovenije. Nosilec javnega pooblastila je Študentska organizacija Slovenije in ne Študentska organizacija Univerze v Ljubljani, ker gre za drugo pravno osebo. V konkretni zadevi je odločala in postopek vodila Študentska organizacija Univerze v Ljubljani in ne Študentska organizacija Slovenije, ki ima javno pooblastilo, zaradi česar je prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka. Ureditev, na kateri temelji izpodbijani sklep z dne 20. 6. 2012, ne izpolnjuje zahtev iz 121. člena Ustave RS. Posledično pa je v nasprotju z Ustavo tudi poseg v pridobljene pravice tožnika. Poslovnik komisije za študentsko prehrano Univerze v Ljubljani ni bil objavljen na predpisan način, zato ne velja in naslovljencev ne zavezuje, tudi tožeče stranke ne. Glede na vse navedeno je izpodbijani sklep tožene stranke v celoti napačen in protizakonit, ima pa take pomanjkljivosti, da ga ni mogoče šteti kot obstoječo upravno odločbo.

Tožeča stranka glede na navedeno sodišču predlaga, da njeni tožbi ugodi in izpodbijani sklep tožene stranke z dne 20. 6. 2012 v zvezi s sklepom z dne 1. 8. 2012 odpravi in s sodbo samo odloči o stvari, podrejeno pa, da tožbi ugodi in izpodbijani sklep v zvezi s sklepom z dne 1. 8. 2012 odpravi in zadevo pošlje v odločitev pristojnemu organu, to je Ministrstvu za delo, družino in socialne zadeve ter naloži toženi stranki v plačilo vse stroške tožeče stranke.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da je po njenem potrebno tožbo v danem primeru zavreči, saj odločanje o sporu ne spada v sodno pristojnost. Akt, ki se izpodbija, ni upravni akt, oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu. Pravdni stranki sta v civilnopravnem in ne v upravnopravnem razmerju. Pri tem se sklicuje na prvi odstavek 2. člena ZSŠP. Navaja, da je Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve v skladu s četrtim odstavkom 2. člena ZSŠP medsebojno razmerje za izvajanje nalog subvencionirane študentske prehrane uredilo s štiripartitno pogodbo med ministrstvom in ŠOS, ki jo predstavljajo ŠOU v Ljubljani oziroma tožena stranka, Študentska organizacija Univerze v Mariboru in Študentska organizacija Univerze na Primorskem. Gre za trenutno veljavno pogodbo št. 2611-11-030003 o izvajanju strokovno organizacijskih nalog pri subvencioniranju študentske prehrane za leti 2011 in 2012. Iz tega štiripartitnega pogodbenega razmerja izvirajo tudi vsa nadaljnja razmerja. V nadaljevanju se sklicuje na 121. člen Ustave RS. Meni tudi, da v danem primeru ne gre za drugo javnopravno zadevo v smislu 4. člena ZUP, saj konkretna zadeva ne izpolnjuje nobenih kumulativnih pogojev, ki jih za drugo javnopravno zadevo določa omenjeni člen.

V nadaljevanju tožena stranka na svojem stališču, da odločanje v tem sporu ne spada v sodno pristojnost Upravnega sodišča, vztraja. Bistveni vir financiranja ŠOS so deleži koncesijskih dajatev, ki izvirajo iz delodajalčevih finančnih sredstev. ŠOU v Ljubljani je  upravičena oziroma pristojna za izdajo izpodbijanih sklepov v skladu z 8.b členom ZSŠP. Glede nadzora nad rabo sredstev za subvencionirano študentsko prehrano pa navaja, da ne gre za inšpekcijski nadzor v smislu ZIN in ZUP. Meni, da je tudi v skladu s Pravilnikom pravilno in popolno ugotovila dejansko stanje, in sicer pomanjkljivosti pri izvajanju subvencionirane študentske prehrane. Na zapisnik, opravljen o kontrolnem pregledu, tožeča stranka ni podala nobenih pripomb. Navedbe tožeče stranke so v postopku s pritožbo prirejene za potrebe tega postopka. Pojasnjuje še, da je glede na njen poziv   Ministrstvu za delo, družino in socialne zadeve, naj vstopi kot stranski intervenient v ta upravni spor, prejela dopis ministrstva, da vstop v upravni spor zavrača.

Sodišče je na podlagi 59. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) v zadevi odločilo na seji.

Uvodoma se sodišče ne strinja s stališčem tožene stranke, da gre pri opravljanju nadzora nad izvajanjem subvencionirane študentske prehrane, ki ga izvaja tožena stranka, za civilno razmerje, v posledici česar naj bi sodišče v konkretnem primeru ne bilo stvarno pristojno. ZSŠP v drugem odstavku 2. člena določa, da za izvajanje nalog pri subvencioniranju študentske prehrane ministrstvo, pristojno za delo, pooblasti Študentsko organizacijo Slovenije. Nadalje ZSŠ v 2. členu določa, da se v Študentsko organizacijo Slovenije združujejo študentje zaradi urejanja vprašanj skupnega pomena in uresničevanja skupnih interesov, solidarnega zadovoljevanja skupnih potreb ter opravljanja zadev iz državne pristojnosti, ki so dani Študentski organizaciji Slovenije z javnim pooblastilom. Torej tudi iz tega člena izhaja, da je Študentska organizacija Slovenije nosilec javnega pooblastila, kar velja tudi za tožečo stranko, ki je ena izmed njenih organizacijskih oblik. Prav tako je tožeča stranka pravna oseba javnega prava. Združevanje na tem področju namreč ni svobodno, temveč je zakonodajalec predvidel zgolj obstoj Študentske organizacije Slovenije. Gre torej za združevanje javnopravne narave. Slednje izhaja tudi iz dejstva, da tožeča stranka ni statusno pravno urejena po Zakonu o gospodarskih družbah, saj gre za pravno osebo, ustanovljeno s ciljem urejanja vprašanj skupnega pomena. Tako ne sodi med gospodarske subjekte in se v prvi vrsti financira s sredstvi iz državnega proračuna ter proračunov lokalnih skupnosti. Takšno stališče glede statusa tožeče stranke je zavzelo tudi že tukajšnje sodišče v sodbah opr. št. U 260/2008-11 z dne 12. 5. 2010 in I U 1722/2009 z dne 18. 5. 2011. Enako je iz sklepa Vrhovnega sodišča RS opr. št. I Up 1/2006 razvidno, da je tudi po mnenju Vrhovnega sodišča RS Študentska organizacija Univerze pravna oseba, ki je na podlagi 2. in 5. člena ZSŠ nosilka javnih pooblastil. 121. člen Ustave RS v danem primeru tako ni v ničemer kršen.  Na podlagi 4. člena Zakona o upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) se upravni postopek smiselno uporablja tudi v drugih javnopravnih stvareh, ki nimajo značaja upravne zadeve po 2. členu ZUP, kolikor področja niso urejena s posebnim zakonom. To pa posledično pomeni, da je na podlagi 1. in 2. člena ZUS-1 sodišče stvarno pristojno za odločanje v tej zadevi. Ugovor stvarne nepristojnosti sodišča je tako po povedanem po mnenju sodišča neutemeljen.

Glede same vsebine zadeve pa sodišče pripominja naslednje. Za izvrševanje ZSŠP je izdal Minister za delo, družino in socialne zadeve Pravilnik. Ta v svojem 23. členu določa, da nadzor nad izvajanjem subvencionirane študentske prehrane izvaja ministrstvo, ki za posamezna dejanja lahko pooblasti drugo fizično ali pravno osebo. Nadzor obsega kontrolo izvajanja določb zakona, izvajanje določb tega pravilnika pri ponudniku in skladno s ponudbo izbrano na javnem razpisu, kakor tudi kontrolo izvajanja določb drugih predpisov, zlasti pa zakonitost, namembnost in racionalnost razpolaganja s proračunskimi sredstvi. Ne gre torej za civilno razmerje med toženo stranko in posameznim ponudnikom, pač pa za izvajanje nadzora nad smotrno uporabo proračunskih sredstev. V skladu s 24. členom Pravilnika  nadzor nad delom ponudnikov izvaja izvajalec s kontrolnimi pregledi. Imenuje tudi komisijo za opravljanje kontrolnih pregledov. Ta deluje po poslovniku, ki ga sprejme izvajalec in h kateremu poda ministrstvo predhodno soglasje.  Poslovnik ureja organizacijo, sestavo in način dela Komisije za prehrano pri opravljanju nadzora nad delom ponudnikov subvencionirane študentske prehrane ter druga vprašanja, ki so pomembna za njeno delo. Iz 14. člena Statuta Študentske organizacije Univerze v Ljubljani pa izhaja, da se javnost dela njenih organov zagotavlja zlasti tako, da so akti in sklepi vseh njenih organov javno dostopni preko objave na za ta namen določeni oglasni deski in spletni strani organizacije v za to predpisanem času. Slednja določila pa veljajo tudi za Poslovnik. Prvostopni sklep o izreku ukrepa ponudniku subvencionirane študentske prehrane je po mnenju sodišča res skopo obrazložen. Je pa tožena stranka s svojim sklepom o pritožbi ponudnika subvencionirane študentske prehrane izpodbijani sklep dopolnila v smislu 251. člena ZUP tako, da ustreza zahtevam obrazložitve sklepa iz 214. člena ZUP in ga je tako mogoče preizkusiti. Navedena je tako pravna podlaga za odločitev, kot tudi ugotovljeno dejansko stanje. V zvezi s slednjim je pritožbeni organ izrecno zapisal, da je bilo pri ponudniku dne 25. 5. 2012 ugotovljeno, da preverjanja upravičenosti do subvencionirane študentske prehrane (kar predstavlja hujšo kršitev iz 25. člena Pravilnika) ni izvajal. Ker študentski boni ne obstajajo več, je bil ponudnik dolžan v skladu s prevzetimi obveznostmi preveriti vsakokratnega posameznika, ki unovčuje subvencionirano študentsko prehrano. Pri tem se preverjanje upravičenosti izvaja na način, da ponudnik preveri osebni dokument ali drug dokument s fotografijo posameznika, na podlagi katerega je moč ugotoviti, ali je posameznik upravičen do subvencionirane študentske prehrane ali ne. Odgovorna oseba ponudnika ni podala nikakršnih pripomb na zapisnik o opravljenem kontrolnem pregledu dne 25. 5. 2012, temveč ga je podpisala brez pripomb.  Kolikor bi bilo resnično, kar trdi sedaj, da je študentskega inšpektorja pravilno preverila, bi pripombe na zapisnik nedvomno podala že ob podpisu zapisnika. Primarna dolžnost vsakega ponudnika je, da najprej preveri, ali je oseba, ki želi unovčiti subvencijo za študentsko prehrano, do te dejansko upravičena. Kolikor slednjega ne stori, mu je zagotovo mogoče očitati vsaj malomarnost. Iz odločbe o pritožbi nadalje tudi izhaja, da je izvajalec preveril, koliko nepravilnosti je ponudnik že storil v tekočem razpisnem obdobju in mu ravno zaradi slednjega tudi izdal izpodbijani ukrep. Tožniku je bil namreč v tekočem razpisnem obdobju že izrečen ukrep pisnega opomina zaradi istovrstne kršitve kot v obravnavanem primeru. Tudi po mnenju sodišča je zato izrečena sankcija utemeljena, primerna in zakonita. Subvencionirana študentska prehrana je namreč zagotovljena le upravičencem iz 6. člena o ZSŠP, ne pa tudi ostalim. Gre za boniteto, zato jo je potrebno tudi ustrezno ozko razlagati, njeno racionalno in zakonito uporabo pa stalno preverjati. Tožnik očitka, da ne preverja upravičenosti do subvencionirane študentske prehrane in da je slednje storil že večkrat, z ničemer argumentirano ni izpodbil. Se je pa s pogodbo o ureditvi medsebojnih pravic, obveznosti in odgovornosti med izvajalcem in ponudnikom pri izvajanju subvencionirane študentske prehrane nedvomno zavedal svojih obveznosti in odgovornosti oziroma posledic, če jih ne bo upošteval. V prvostopnem sklepu res manjkata navedba datuma seje komisije in zakoniti zastopnik tožene stranke, kar pa po mnenju sodišča ne predstavlja takšne kršitve, da se zaradi nje izpodbijanega akta ne bi dalo preveriti, kar enako velja glede ugovora, da bi morala biti izdana odloča in ne sklep. Glede ugovorov v zvezi s pravilnostjo vročitve izpodbijanega  sklepa pa se je izrekel že pritožbeni organ in se sodišče z njegovimi razlogi strinja.

Po povedanem sodišče ugotavlja, da je bil postopek pred izdajo izpodbijanega upravnega akta pravilen, da je odločba pravilna in na zakonu utemeljena. Sodišče tudi ni našlo nepravilnosti, na katere je dolžno paziti po uradni dolžnosti, zato je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

Izrek o stroških upravnega spora temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1.

Pravilnik o subvencioniranju študentske prehrane člen 23, 24, 25.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.