UPRS sodba I U 348/2012
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2013-02-19

mag. Mira Dobravec Jalen (preds.), Jonika Marflak Trontelj

zagotavljanje delavcev drugemu delodajalcu - spis v register domačih pravnih in fizičnih oseb za opravljanje dejavnosti zagotavljanja delavcev drugemu delodajalcu - kršitev delovnopravne zakonodaje - relevantno časovno obdobje

Tožnica je kršila delovnopravno zakonodajo v smislu 1. alineje prvega odstavka 164. člena ZUTD, saj iz pravnomočnih odločb izhaja, da je bila spoznana za odgovorno za kršitve na področju delovnega prava, zato je tožena stranka ravnala pravilno, ko je izdala odločbo o nevpisu tožnice v register domačih oseb za opravljanje dejavnosti zagotavljanja delavcev drugemu delodajalcu.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Z izpodbijano odločbo je Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve odločilo, da se tožnica ne vpiše v register domačih pravnih in fizičnih oseb za opravljanje dejavnosti zagotavljanja delavcev drugemu delodajalcu. V obrazložitvi pojasnjuje, da je tožnico v skladu z Zakonom o zaposlovanju in zavarovanju za primer brezposelnosti (v nadaljevanju ZZZPB) in Pravilnikom o pogojih za opravljanje dejavnosti agencij za zaposlovanje (v nadaljevanju Pravilnik) vpisalo v register agencij za zagotavljanje dela z odločbo št. 45302-61/2004/24. Z dnem 1. 1. 2011 pa je stopil v veljavo Zakon o urejanju trga dela (v nadaljevanju ZUTD), ki v drugem odstavku 185. člena določa, da morajo delodajalci, ki so na dan začetka uporabe novega zakona vpisani v register agencij za zagotavljanje dela, v roku treh mesecev od začetka uporabe zakona, predložiti ministrstvu ustrezna dokazila o izpolnjevanju pogojev iz 164. člena ZUTD, ki jih ni mogoče dobiti po uradni dolžnosti, pri čemer se sklicuje tudi na Pravilnik o pogojih za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev drugemu uporabniku in načinu sodelovanja delodajalca z Zavodom Republike Slovenije za zaposlovanje (v nadaljevanju Pravilnik o pogojih). Ministrstvo je, na podlagi poročila Inšpektorata RS za delo (v nadaljevanju IRSD) št. 06125-32/2011 in pravnomočnih odločb št. 06128-28/2010 z dne 15. 9. 2010, št. 06128-21/2010 z dne 26. 5. 2010, št. 710-8/2009 z dne 30. 4. 2009, št. 06125-3/2010 z dne 24. 2. 2010 in plačilnega naloga št. 023857/C z dne 26. 2. 2010 ugotovilo, da je tožnica kršila delovnopravno zakonodajo iz prve alineje prvega odstavka 164. člena ZUTD. Izpolnjuje pa njeno drugo alinejo, saj nima neporavnanih obveznosti s področja davkov in prispevkov v obdobju zadnjih dveh let pred preverjanjem, prav tako tudi tretjo alinejo prvega odstavka 164. člena zakona, ki govori o tem, da delodajalec lahko opravlja dejavnost zagotavljanja dela delavcev drugemu uporabniku, če izpolnjuje kadrovske, organizacijske, prostorske in druge pogoje. Glede na vsebino pravnih predpisov in predloženih dokazov je ministrstvo ugotovilo, da delodajalec ne izpolnjuje zakonsko predpisanih pogojev za vpis v register domačih pravnih in fizičnih oseb za opravljanje dejavnosti zagotavljanja delavcev drugemu delodajalcu. Zato je izdalo odločbo o nevpisu tožnice v register domačih oseb za opravljanje dejavnosti zagotavljanja delavcev drugemu delodajalcu.

Tožnica se s tako odločitvijo ministrstva ne strinja, zato vlaga tožbo v tem upravnem sporu. Navaja, da je toženka nepravilno uporabila določbe ZUTD ter prav tako določbe prvega in drugega odstavka 155. člena Ustave Republike Slovenije, po katerih je prepovedana sleherna povratna veljava zakonov in drugih pravnih predpisov. Dejstvo je, da je ZUTD stopil v veljavo 15. dan po njegovi objavi v Uradnem listu RS št. 80/2010, uporabljati pa se je začel s 1. januarjem 2011. Pred njegovo objavo se noben imetnik koncesije ni mogel seznaniti s pogoji, ki jih bo v skladu z novim ZUTD potrebno izpolnjevati za opravljanje te dejavnosti. V obravnavanem primeru ni izkazana javna korist, ki bi zahtevala, da določba prve alineje prvega odstavka 164. člena ZUTD učinkuje za nazaj, saj bi se  na ta način poseglo v pridobljene koristi imetnikov koncesije za opravljanje dejavnosti posredovanja zaposlitve in dela po prej obstoječih predpisih. Tožnica je imela do 31. 12. 2011 podeljeno ustrezno koncesijo za opravljanje dejavnosti posredovanja zaposlitve in dela in sklenjeno koncesijsko pogodbo za opravljanje te dejavnosti, zato meni, da je v skladu z veljavnimi predpisi opravljala dejavnost, katere pogoje za njeno opravljanje se je zakonodajalec odločil spremeniti. Toženka bi morebitna nejasna določila ZUTD morala interpretirati in uporabljati v smislu Ustave RS in skladno z njo. Tožnica meni tudi, da izpodbijana odločba ni ustrezno obrazložena, saj iz nje izhaja le, da naj bi toženka na podlagi določenih odločb ugotovila, da naj bi tožnica kršila delovnopravno zakonodajo, ni pa obrazložila v čem naj bi bile te kršitve delovnopravne zakonodaje podane in za katere kršitve delovnopravne zakonodaje naj bi šlo. Zatrjuje tudi, da ji v postopku izdaje izpodbijane odločbe ni bila dana možnost, da se pred njeno izdajo izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe. Tožnica glede trditev, da je kršila delovnopravno zakonodajo, pojasnjuje, da odločbe, ki jih navaja toženka, niso odločbe s področja delovnopravne zakonodaje, temveč zakonodaje pokojninskega in invalidskega zavarovanja. Prav tako ne gre za odločbe o prekršku (o ugotovljenih kršitvah s tega področja), temveč za ugotovitvene odločbe, ki so bile izdane za potrebe poprave nepravilno sporočenih podatkov. Večina kršitev delovnopravnih predpisov je lahko, glede na to, da tožnica kot agencija za posredovanje zaposlitev in dela drugim uporabnikom ni naslovnik vseh kršitev delovnopravne zakonodaje glede vseh pri njej zaposlenih delavcev, storjena zgolj in samo neposredno s strani uporabnika, h kateremu so določeni delavci napoteni. Glede na poslovni odnos z uporabniki in zlasti v interesu nadaljnjega dobrega sodelovanja s posameznimi uporabniki tožnica v dosedanji praksi v postopkih s pravnimi sredstvi, ob morebitnih ugotovitvah kršitev delovnopravnih predpisov, ni uveljavljala, da je dejansko neposredno kršitev storil uporabnik. Meni, da je v skladu z določbo prve alineje prvega odstavka 166. člena ZUTD jasno, da je uporabnik v času napotitve dolžan ravnati v skladu s predpisi, ki urejajo delovna razmerja, torej da je uporabnik neposredno sam odgovoren za morebitne kršitve pravic napotenih delavcev iz delovnega razmerja v času njihove napotitve. Glede na navedeno tožnica sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo odpravi in odloči, da je toženka dolžna tožnico vpisati v sporni register in jo o tem obvestiti ter da toženki naloži, da tožnici povrne nastale stroške upravnega spora.

Toženka se v odgovoru na tožbo ne strinja z navedbami tožnice in ponovno pojasnjuje podlago za izdajo izpodbijane odločbe. Navaja, da je 16. 8. 2011 na IRSD posredovala predlog za uvedbo inšpekcijskega nadzora št. 014-9/2011-2 in 15. 11. 2011 prejela njihovo poročilo št. 06125-32/2011, iz katerega izhaja, da je tožnica kršila delovnopravno zakonodajo. Kršitve delovnopravne zakonodaje so bile ugotovljene s pravnomočnimi odločbami IRSD št. 06128-28/2010 z dne 15. 9. 2010, št. 06128-21/2010 z dne 26. 5. 2010, št. 710-8/2009 z dne 30. 4. 2009, št. 06125-3/2010 z dne 24. 2. 2010 in št. 023875/CS z dne 26. 2. 2010, ki so bile priložene poročilu IRSD. Poudarja, da z izpodbijano upravno odločbo ni bilo poseženo v že pridobljene pravice in nikakor ne gre za retroaktivno uporabo zakona. ZUTD z določbo o preverjanju pogojev v zadnjih dveh letih pred vložitvijo vloge ne posega v že pridobljene pravice pravnih oseb. Register, kot ga določa 163. člen ZUTD, je bil namreč na novo vzpostavljen z uveljavitvijo ZUTD (1. 1. 2011), saj je ZZZPB, po katerem je bil vzpostavljen register, v katerega je bila vpisana tožnica, z uveljavitvijo ZUTD prenehal veljati. Pravica vpisa v register, kot ga določa ZUTD, je bila na novo vzpostavljena šele z uveljavitvijo ZUTD, pred tem ni obstajala, zato je tožnica ni mogla pridobiti in toženka ni mogla vanjo poseči. Toženka poudarja še, da so delodajalci dolžni ves čas poslovanja spoštovati delovnopravno zakonodajo, k čemur jih zavezuje veljavna zakonodaja in ne gre za pogoj, ki bi ga na novo določal ZUTD. Pojasnjuje, da izpodbijana odločba o nevpisu nima nikakršne povezave s koncesijo, ki je bila tožniku podeljena za opravljanje dejavnosti posredovanja zaposlitve in dela. Izpodbijana odločba se nanaša na dejavnost zagotavljanja delavcev drugemu uporabniku, za to dejavnost pa ZUTD ne predvideva podelitve koncesije, temveč zgolj vpis v register. Neizpolnjevanje pogojev iz 164. člena ZUTD izhaja iz pravnomočnih odločb IRSD, s katerimi je bila tožnica seznanjena, saj so ji bile vročene. ZUTD ne daje možnosti presojanja teže in narave kršitev delovnopravne zakonodaje, saj sankcionira vsako kršitev delovnopravne zakonodaje, ne glede na to, s kakšno vrsto odločbe je bila ugotovljena. Kako in na kakšen način IRSD kaznuje kršitelja, je za postopek vpisa v register irelevantno. Kršitve delovnopravne zakonodaje s strani tožnice so bile v konkretnem primeru ugotovljene s pravnomočnimi odločbami. Navaja tudi, da je bila tožnica o sami uvedbi postopka obveščena s pozivom z dne 1. 4. 2011, s katerim jo je toženka obvestila o spremembi zakonodaje ter jo pozvala na predložitev dokazil. Tožnica je 28. 4. 2011 predložila zahtevana dokazila, ni pa navedla nobenih dodatnih dejstev, dokazov ali drugih okoliščin, ki bi po njenem mnenju bila relevantna v predmetnem postopku. Prav tako je tožnica imela ves čas postopka možnost vpogleda v spisovno dokumentacijo, vendar te možnosti ni izkoristila. Sodišču predlaga, da tožbo zavrne kot neutemeljeno.

V danem primeru je med strankama sporno, ali je pravilna odločitev toženke o nevpisu tožnice v register domačih pravnih in fizičnih oseb za opravljanje dejavnosti zagotavljanja delavcev drugemu delodajalcu, ali ne. Tožnica je namreč prepričana, da izpolnjuje pogoje za vpis v register iz 164. člena ZUTD. Med strankama ni sporno, da tožeča stranka izpolnjuje drugi in tretji kriterij iz prvega odstavka omenjenega člena, torej davčnega in prostorsko kadrovskega. Sporno pa je izpolnjevanje kriterija o kršitvi oziroma ne kršitvi delovnopravne zakonodaje v relevantnem obdobju zadnjih dveh let. Obstoj poročila IRSD št. 06125-32/2011 in pravnomočnih odločb št. 06128-28/2010 z dne 15. 9. 2010, št. 06128-21/2010 z dne 26. 5. 2010, št. 710-8/2009 z dne 30. 4. 2009, št. 06125-3/2010 z dne 24. 2. 2010 in plačilnega naloga št. 023857/C z dne 26. 2. 2010 niso sporni, saj tožnica le-tega ne prereka. Različno pa je med strankama tolmačenje vprašanja, kaj se šteje za kršitev delovnopravne zakonodaje iz prve alinee prvega odstavka 164. člena ZUTD.

Po določbi prvega odstavka 164. člena ZUTD lahko delodajalec opravlja dejavnost zagotavljanja dela delavcev drugemu uporabniku, če pred oddajo vloge za opravljanje te dejavnosti: - v obdobju zadnji dveh let ni kršil delovnopravne zakonodaje; - v obdobju zadnjih dveh let nima neporavnanih obveznosti s področja davkov in prispevkov; - izpolnjuje kadrovske, organizacijske, prostorske in druge pogoje, ki jih podrobneje predpiše minister, pristojen za delo. Po drugem odstavku te določbe ZUTD mora delodajalec pogoje iz prejšnjega odstavka izpolnjevati ves čas opravljanja dejavnosti zagotavljanja dela delavcev drugemu uporabniku.

Tudi po presoji sodišča je tožnica kršila delovnopravno zakonodajo v smislu prve alineje prvega odstavka 164. člena ZUTD. V konkretnem primeru so bile namreč te kršitve s strani tožnice ugotovljene s pravnomočnimi odločbami: - z odločbo št. 06128-28/2010 z dne 15. 9. 2010, v kateri je IRSD na osnovi opravljenega izrednega inšpekcijskega pregleda pri tožnici ugotovil, da delavka tožnice ni bila odjavljena iz zavarovanja v zakonitem roku, kot določa Pravilnik o ugotavljanju lastnosti zavarovanca pokojninsko invalidskega zavarovanja; - iz odločbe št. 06128-21/2010 z dne 26. 5. 2010 izhaja, da je IRSD ugotovil, da je tožnica na novo zaposlila delavko, prijave v zavarovanje pa ni izvedla v zakonitem roku; iz odločbe IRSD št. 06125-3/2010 z dne 24. 2. 2010 izhaja, da je tožnica dolžna odpraviti nezakonitosti iz delovnih razmerji in sicer, da spoštuje in dosledno izvaja določbo prvega odstavka 155. člena ZDR; - iz plačilnega naloga št. 023857/C z dne 26. 2. 2010 pa izhaja, da je tožnica storila prekršek po 13. točki prvega odstavka 230. člena ZDR, za kar  ji je bila izrečena globa; - iz odločbe o prekršku št. 710-8/2009 z dne 30. 4. 2009 nadalje izhaja, da je tožnica kršila 86. in 87. člen Zakona o delovnih razmerjih (v nadaljevanju ZDR) in s tem storila prekršek po 15. točki prvega odstavka 229. člena ZDR. Nedvomno je kot kršitev delovnopravne zakonodaje mogoče opredeliti takšno ugotovljeno ravnanje, ki je v  ZDR v 9. poglavju (kazenske določbe, členi od 229 do 231) tako tudi opredeljeno. Glede na navedeno sodišče sodi, da je tožnica kršila delovnopravno zakonodajo v smislu 1. alineje prvega odstavka 164. člena ZUTD. Iz navedenih priloženih pravnomočnih odločb namreč izhaja, da je bila pravnomočno spoznana za odgovorno za kršitve na področju delovnega prava. Zato ne drži tožbeni ugovor, da ne gre za kršitve s področja delovnopravne zakonodaje. Pri tem sodišče, v zvezi s trditvami v tožbi, dodaja, da to, kako in na kakšen način se kršitelja delovnopravne zakonodaje kaznuje, za potrebe tega postopka ni več odločilno. Niti tožnica ne more uspeti z ugovorom, da sama ni naslovnik vseh kršitev delovnopravne zakonodaje, saj so bile zgoraj omenjene odločbe izdane njej.

Sodišče se strinja z ugotovitvijo toženke, da se je z ZUTD register delodajalcev za zagotavljanje dela delavcev drugemu uporabniku v skladu s 164. členom zakona vzpostavil na novo, saj je ZZZPB, po katerem je bil vzpostavljen register, v katerega je bila vpisana tožnica, z uveljavitvijo ZUTD prenehal veljati. Gre za javno knjigo, objavljeno na spletnih straneh ministrstva. Tožnica  tako vanjo še ni mogla biti vpisana. Vendar sodišče meni, da z novo ureditvijo tožnici niso bile kršene ustavne pravice. V danem primeru ne gre za retroaktivno uporabo zakona. V času izdaje izpodbijane odločbe je namreč omenjeni zakon že veljal in je predstavljal veljavno podlago za odločanje upravnega organa. Naslovljen je bil na vse zainteresirane delodajalce in jih je vse tudi enako obravnaval, saj je vsem predpisal izpolnjevanje enakih pogojev. Ustava RS v 155. členu prepoveduje povratno veljavo pravnih aktov. Določa, da zakoni, drugi predpisi in splošni akti ne morejo imeti učinka za nazaj. Samo zakon lahko določi, da ima posamezna njegova določba učinek za nazaj, če to zahteva javna korist in če se s tem ne posega v pridobljene pravice. ZUTD določbe, da učinkuje za nazaj, nima. Objavljen je bil v Uradnem listu RS, št. 80/2010, uporabljati pa se je začel od 1. 1. 2011. Tudi po mnenju sodišča v danem primeru javna korist ter nastale družbenogospodarske razmere terjajo dosledno spoštovanje delovnopravne zakonodaje. Gre za zelo občutljivo dejavnost, pri izvajanju katere lahko prihaja do zelo velikih kršitev pravic delavcev, kar terja takojšnje ukrepanje ob vsaki kršitvi. Zato je bila sprememba zakonodaje z vidika 155. člena Ustave dopustna. Tožnica pridobljene pravice v tem smislu, da pred uveljavitvijo ZUTD ni bila dolžna spoštovati delovnopravne zakonodaje, ni imela. V 164. členu ZUTD je to le še bolj poudarjeno oziroma opredeljeno kot  družbeno bolj pomembno, kot je bilo do sedaj. Pri tem je v drugem odstavku 164. člena ZUTD tudi izrecno zapisano, da mora pogoje iz prvega odstavka omenjenega člena, torej tudi dejstvo, da zadnji dve leti ni kršil delovnopravne zakonodaje, delodajalec izpolnjevati ves čas opravljanja dejavnosti zagotavljanja dela delavcev drugemu uporabniku. To pa pomeni, da so tudi delodajalci, ki so se šele pričeli ukvarjati z omenjeno dejavnostjo, ne samo pri preverjanju pogojev za opravljanje dejavnosti, pač pa tudi v nadaljevanju, dolžni  spoštovati omenjeno določbo, tako kot to velja za tožnico. Pri tem sodišče pripominja, da kolikor v nadaljnjem obdobju dveh let tožnica ne bo kršila delovnopravne zakonodaje in bo izpolnjevala tudi ostale pogoje iz 164. člena ZUTD, bo lahko ponovno zaprosila za vpis v register. V obravnavanem primeru torej ne gre zgolj za varovanje pravic tožnice, pač pa na drugi strani tudi za varovanje pravic uporabnikov storitev tožnice, zagotavljanja pravne države in javnega interesa kot takega, ki je v tem, da naj se delovnopravna zakonodaja ne krši (tako tudi Upravno sodišče RS v sodbah I U 188/2012 z dne 13. 3. 2012, I U 231/2012 z dne 27. 3. 2012).

Po presoji sodišča tudi ni utemeljen ugovor tožnice, da izpodbijana odločba ni ustrezno obrazložena. Sodišče namreč meni, da je toženka v izpodbijani odločbi navedla odločilne razloge, ki so relevantni za takšno odločitev, s tem ko je navedla številke in datume odločb, s katerimi so bile ugotovljene kršitve delovnopravne zakonodaje, pri čemer med strankami ni sporno, da so le-te pravnomočne.

Ministrstvo pa v postopku izdaje izpodbijane odločbe tudi ni zagrešilo očitane kršitve načela zaslišanja stranke po določbi 9. člena Zakona o upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), ki v prvem odstavku določa, da je treba, preden se izda odločba, dati stranki možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo. Glede na to, da so dejstva, ki so pomembna za odločitev v tej zadevi, nesporna (poročilo IRSD št. 06125-32/2011 in pravnomočne odločbe št. 06128-28/2010 z dne 15. 9. 2010, št. 06128-21/2010 z dne 26. 5. 2010, št. 710-8/2009 z dne 30. 4. 2009, št. 06125-3/2010 z dne 24. 2. 2010 in plačilnega naloga št. 023857/C z dne 26. 2. 2010, iz katerih izhaja kršitev delovnopravne zakonodaje s strani tožnice), razlogi, ki jih s tem v zvezi navaja tožnica pa, kot obrazloženo v prejšnjih točkah te sodbe, nerelevantni, je imelo ministrstvo v skladu z določbo 144. člena ZUP podlago za odločanje v skrajšanem ugotovitvenem postopku brez zaslišanja stranke.

Ker so tožbeni ugovori po vsem navedenem neutemeljeni, sodišče pa nepravilnosti, na katere pazi po uradni dolžnosti, ni našlo, je tožbo zavrnilo na podlagi določbe prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). V zadevi je odločilo na nejavni seji, ker dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo izpodbijane odločbe, med strankama ni sporno (prvi odstavek 59. člena ZUS-1).

Izrek o stroških postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

ZUTD člen 164, 164/1, 164/1-1, 185, 185/2.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.