UPRS sodba I U 1119/2013
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2014-01-14

Darja Trček Janež (preds.), mag. Miriam Temlin Krivic (poroč.), Jonika Marflak Trontelj

telekomunikacije - radijske frekvence - plačilo za uporabo radijskih frekvenc - določitev višine plačila - soglasje vlade

Iz določb ZEKom-1 ne izhaja dolžnost tožene stranke, da bi bila dolžna pridobiti soglasje Vlade. To ne izhaja niti iz 60. člena, niti iz določb XIV poglavja ZEKom-1, ki se nanašajo na toženo stranko kot neodvisen regulatorni organ.

S spornim Splošnim aktom o načinu izračuna plačil za uporabo radijskih frekvenc je tožena stranka uresničila pooblastilo iz drugega odstavka 60. člena ZEKom-1. Glede na splošna merila, predpisana v tem členu, je imela tožena stranka tudi podlago, uredi obstoječa nesorazmerja pri obremenitvi imetnikov odločb o dodelitvi radijskih frekvenc in plačila ustrezno razporedi med tiste zavezance oziroma na tista področja, kjer strošek dejansko nastane, torej drugače kot je urejal Pravilnik o načinu izračuna plačil na podlagi obvestila za uporabo radijskih frekvenc in za uporabo elementov oštevilčenja.

II.  Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Tožena stranka je z izpodbijano odločbo  o določitvi števila točk tožniku, imetniku odločbe o dodelitvi radijskih frekvenc št. 38111-53/2012/7, za namen izračuna plačila uporabe radijskih frekvenc, za uporabo radijskih frekvenc zvokovnega radiodifuznega oddajnika na oddajni točki ..., določila 314 točk (1. točka izreka); ter z dnem izdaje te odločbe razveljavila odločbo o določitvi številka točk št. 38111-53/2012/8 (2. točka izreka). V obrazložitvi navaja, da Splošni akt o načinu izračuna plačil za uporabo radijskih frekvenc (Splošni akt), ki je bil sprejet na podlagi Zakona o elektronskih komunikacijah (ZEKom-1), v drugem odstavku 6. člena določa, da se število točk za odločbo o dodelitvi radijskih frekvenc določi z odločbo o dodelitvi števila točk. Število točk je izračunala na podlagi členov 7 do 12 Splošnega akta. Ker je število točk ugotavljala na podlagi svojih uradnih evidenc, je odločba izdana v skrajšanem ugotovitvenem postopku. Novo število točk velja od dneva izdaje te odločbe.

2. Tožnik v tožbi navaja, da tožena stranka lahko, skladno z ZEKom-1, zahteva od tožnika plačilo za uporabo radijske frekvence, najprej pa mora pripraviti podzakonski predpis, s katerim določi način izračuna frekvenčnine, nato pa še določi tarifo oziroma vrednost točke, s katero lahko vsakoletno spreminja višino frekvenčnine. ZEKom-1 je bil sprejet decembra 2012, tožena stranka je izkoristila to priložnost in s preimenovanjem podzakonskih aktov, brez potrebnega soglasja Vlade Republike Slovenije, bistveno povišala frekvenčnino, kljub temu, da za to ni imela nobene zakonske podlage oziroma finančne potrebe. V drugem odstavku 60. člena ZEKom-1 je določeno, da agencija s splošnim aktom predpiše način izračuna plačil agenciji na podlagi tega člena. Tretji odstavek 60. člena pa, da višino plačil določi s tarifo z upoštevanjem potrebnega pokrivanja stroškov iz prvega odstavka tega člena in smiselno uporabo petega, šestega in sedmega odstavka 6. člena ZEKom-1. Na podlagi šestega odstavka 6. člena mora predlog tarife vsebovati potrebno obrazložitev, v kateri se navedejo razlogi za sprejem oziroma spremembo tarife in cilje, ki bi jih tako dosegli in mora biti predhodno javno objavljen v skladu z 204. členom zakona. Predlog tarife mora agencija najpozneje do 31. oktobra tekočega leta predložiti v soglasje Vladi skupaj s programom dela in finančnim načrtom za prihodnje koledarsko leto ter revidiranimi računovodskimi izkazi za preteklo leto. Če Vlada do 15. decembra tekočega leta ne izda soglasja, se do uveljavitve nove tarife uporablja veljavna. Na podlagi navedenih določil meni, da mora Vlada za vsako spremembo višine plačila frekvenčnine dati soglasje. Frekvenčnina se določa dvostopenjsko, najprej se določi način obračuna frekvenčnine (število točk), kar je predmet izpodbijane odločbe in nato se obračuna dejansko frekvenčnino. Vlada RS pa mora podati soglasje k vsaki stopnji določanja višine frekvenčnine. Tožena stranka je sprejela Splošni akt, ki je nadomestil Pravilnik o načinu izračuna plačil na podlagi obvestila, za uporabo radijskih frekvenc in za uporabo elementov številčenja (Pravilnik), v katerem je povišala število na 7912,8 (za leto 2013) za plačilo uporabe radijskih frekvenc in s tem posledično višino frekvenčnine, ki jo mora tožnik plačati. S spremenjenim Splošnim aktom je brez soglasja Vlade za 57 % povišala frekvenčnino, ki jo bo moral tožnik plačati v letu 2013 glede na leto 2012. Glede na to, da Vlada RS ni podala soglasja na Splošni akt, je treba uporabiti šesti odstavek 6. člena ZEKom-1, ki določa, da se uporablja stara tarifa. Za določitev števila točk je torej treba uporabiti določilo starega Pravilnika. Tožena stranka lahko spremeni višino frekvenčnine samo glede na potrebno pokrivanje stroškov iz prvega odstavka 6. člena ZEKom1- in glede na načrtovane cilje in naloge, določene v njenem programu dela, ter saldo finančnih sredstev iz preteklega leta. Tožena stranka je v letu 2012 ustvarila za 354.831 EUR presežka prihodkov nad odhodki, kar pomeni, da je delovala zelo pozitivno in nima potrebe, da bi zviševala frekvenčnino. Vladi RS tudi ni predstavila nobenega razumnega razloga, zakaj bi bilo potrebno metodo obračunavanja frekvenčnine narediti tako, da se ta bistveno poveča glede na leto 2012. Predlaga odpravo odločbe tožene stranke in zahteva povrnitev stroškov postopka.

3. Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da je imela pravno podlago za izdajo Splošnega akta v drugem odstavku 60. člena ZEKom-1, pri čemer pa pri sprejemu ni bila dolžna pridobiti soglasja Vlade. Tožena stranka je neodvisen regulatorni organ, ki je pri sprejemanju vseh podzakonskih aktov neodvisna, razen tarife. Z izpodbijano odločbo frekvenčnina še ni določena, z njo je določeno število točk za namen plačila. Vrednost ene točke se določi s tarifo, ki se sprejema vsako leto. Zadnja potrjena „Tarifa o vrednosti točke za plačilo na podlagi obvestila, za plačilo za uporabo radijskih frekvenc“ je tarifa za leto 2012. Ker Vlada RS še ni potrdila tarife za leto 2013, se do njenega sprejema uporablja tarifa za leto 2012. Tožnik v tožbi z ničemer ne oporeka izračunu števila točk, temveč zatrjuje splošno nestrinjanje z višino. Splošno nestrinjanje s predpisi in na njihovi podlagi sprejetimi posamičnimi akti ne more predstavljati razloga za odpravo odločbe. Tožnik je imel možnost, da v okviru javnega posvetovanja na podlagi 204. člena ZEKom-1 na Splošni akt poda pripombe, vendar nestrinjanja ni izrazil. Tožnikovo izpeljevanje obveznosti tožene stranke po pridobitvi soglasja Vlade RS je brez pravne podlage in mimo določb ZEKom-1. V zvezi z očitkom, da ni imela podlage, da spremeni frekvenčnino, pa poudarja, da ima toženka na podlagi novega ZEKom-1, gledano z vidika delovanja in posledično financiranja, vrsto dodatnih nalog in obveznosti. V konkretnem primeru gre za določitev števila točk za namen izračuna plačila za uporabo FM frekvenc (ne frekvenc na splošno). Strošek plačila za uporabo posameznih frekvenc je bil do sedaj neenakomerno razporejen, saj so mobilni in fiksni operaterji sofinancirali operaterje na radiodifuziji. Razen tega je zaradi prehoda na digitalno TV oddajanje v letu 2012 prišlo do večjega nesorazmerja med stroški in prihodki na področju radiodifuzije. Obstoječa nesorazmerja je bilo zato treba odpraviti in skladno s 60. členom ZEKom-1 plačilo ustrezno razporediti med tiste zavezance oziroma na tista področja, kjer strošek dejansko nastane. Zaradi tega se je število točk za predmetne frekvence spremenilo, pri čemer je bilo obenem predlagano tudi znižanje vrednosti tarife za 11 %. Tožena stranka je imela zakonit razlog in podlago, zaradi spoštovanja načela sorazmernosti pa tudi obveznost za sprejem Splošnega akta z vsebino, ki  upošteva pokrivanje stroškov v skladu s prvim odstavkom 60. člena ZEKom-1. Predlaga zavrnitev tožbe.

5. Sporna v obravnavani zadevi je odločba o določitvi števila točk, izdana tožniku kot imetniku odločbe o dodelitvi radijskih frekvenc št. 38111-53/2012/7, s katero je tožena stranka za namen izračuna plačila uporabe radijskih frekvenc, za uporabo radijskih frekvenc zvokovnega radiodifuznega oddajnika na oddajni točki ..., določila 314 točk ter z dnem izdaje te odločbe razveljavila odločbo o določitvi števila točk št. 38111-53/2012/8.

6. Uvodoma se sodišče opredeljuje do ugovora, da tožena stranka ni imela podlage za izdajo Splošnega akta, ki določa način izračuna plačil za uporabo radijskih frekvenc (1. člen Splošnega akta). Ugovor je, glede na v nadaljevanju citirane določbe ZEKom-1, neutemeljen. ZEKom-1 je uveljavljen z dnem 15. 1. 2013 (258. člen). Na podlagi 256. člena ZEKom-1 je z dnem uveljavitve prenehal veljati (med drugimi) tudi podzakonski predpis Pravilnik o načinu izračuna plačil na podlagi obvestila, za uporabo radijskih frekvenc in za uporabo elementov oštevilčenja (točka 2), ki pa se je lahko uporabljal do izdaje novih predpisov, na podlagi tega zakona (drugi odstavek 256. člena ZEKom-1). Na podlagi določbe 255. člena ZEKom je bila tožena stranka dolžna izdati nove podzakonske akte v roku 6 mesecev po uveljavitvi zakona. Tožena stranka je Splošni akt sprejela 2. 4. 2013, pooblastilo za sprejem pa je imela v drugem odstavku 60. člena ZEKom-1, ki določa, da Agencija s Splošnim aktom predpiše način izračuna plačil agenciji na podlagi tega člena (vsebina Splošnega akta – 1. člen). Iz določb ZEKom-1 ne izhaja dolžnost tožene stranke, da bi bila za njegovo veljavnost dolžna pridobiti soglasje Vlade (to ne izhaja niti iz 60. člena, niti iz določb XIV poglavja ZEKom-1, ki se nanašajo na toženo stranko kot neodvisen regulatorni organ). Kolikor pa tožnik izpeljuje svoj ugovor o soglasju Vlade iz določb starega zakona ZEKom in Pravilnika, ki je z ZEKom-1 prenehal veljati, je ugotoviti, da so določbe ZEKom-1 spremenjene. Pravilnik je bil izdan na podlagi drugega odstavka 6. člena, drugega odstavka 56. člena, drugega odstavka 70. člena ZEKom-1, izdal pa ga je minister za informacijsko družbo, ki so ga citirane določbe pooblaščale, da ga izda. Ugotoviti je, da je tožena stranka za izdajo Splošnega akta imela pooblastilo v zakonu, soglasje Vlade pa ni bilo potrebno.

7. Tožena stranka je neodvisen regulatorni organ, ki izvaja naloge, ki so določene s tem zakonom in drugimi zakoni s področja njenega delovanja ter na njihovi podlagi sprejetimi podzakonskimi akti. S tem zasleduje razvojne cilje, ki izhajajo iz strateških dokumentov RS s področja njenega delovanja (prvi odstavek 171. člena ZEKom-1). S spornim Splošnim aktom je tožena stranka uresničila pooblastilo iz drugega odstavka 60. člena ZEKom-1. Glede na splošna merila, predpisana v tem členu, je imela tožena stranka tudi podlago, da iz razlogov, kot jih je navedla v odgovoru na tožbo, uredi obstoječa nesorazmerja pri obremenitvi imetnikov odločb o dodelitvi radijskih frekvenc in plačila ustrezno razporedi med tiste zavezance oziroma na tista področja, kjer strošek dejansko nastane, torej drugače kot je urejal Pravilnik. Da Splošni akt ne sledi usmeritvam iz določbe drugega odstavka 60. člena ZEKom-1, pa tožnik ne ugovarja.

8. V zvezi z ugovorom, da tožena stranka ni imela podlage za sprejem Splošnega akta, tožnik ugovarja tudi, da bi metodo izračunavanja frekvenčnine lahko spremenila le, kolikor bi bilo to potrebno, glede na dodatne naloge ali cilje. Ugovor opira na določbo prvega odstavka 6. člena, ki določa, da plačila po tem členu krijejo stroške, ki jih ima agencija z izvrševanjem določb tega zakona, razen določb V. in VI. poglavja tega zakona. V zvezi s tem je pojasniti, da po prvem odstavku 60. člena plačila krijejo stroške, ki jih ima agencija z opravljanjem in nadzorom radiofrekvenčnega spektra. Po drugem odstavku 60. člena ZEKom-1 pa je način izračuna odvisen od pokrivanja ali gostote prebivalstva na območju pokrivanja ali radijske frekvence ali širine radifrekvenčnega pasu ali vrste radiokomunikacij ali kombinacije naštetega, ne sme pa omejevati konkurence ali ovirati vstopa na trg. Določba drugega odstavka 60. člena ZEKom-1 določa merila za izdelavo metode za izračun višine števila točk. V zvezi z ugovorom, ki ga tožnik veže na delokrog tožene stranke, je torej ugotoviti, da je v zvezi z načinom izračuna točk v celoti nerelevanten. Sporna odločba je odločba, s katero je določeno število točk za namen plačila (drugi odstavek 6. člena Splošnega akta določa, da število točk za odločbo o dodelitvi radijskih frekvenc agencija določi z odločbo o določitvi števila točk). Vrednost točke se določa letno s tarifo, ki je splošni akt agencije (zadnji stavek drugega odstavka 6. člena ZEKom-1). Soglasje Vlade je po ZEKom-1 določeno le za višino plačila, ki ga določi tožena stranka s tarifo (peti odstavek 6. člena ZEKom-1). Predlog tarife pa je soodvisen od programa dela, torej od nalog, ki jih ima tožena stranka (šesti odstavek 6. člena ZEKom-1).

9. Nedvomno torej gre za večstopenjski postopek. Operater mora biti imetnik odločbe o dodelitvi radijske frekvence, za uporabo v odločbi o dodelitvi navedene frekvence, pa se določi število točk, nato pa letno izdaja odločbe o višini plačila, v odvisnosti od tarife, s katero mora soglašati Vlada. Izpodbijana odločba je bila izdana na podlagi Splošnega akta. Ugovor, da bi morala tožena stranka uporabljati Pravilnik (torej v zvezi s številom točk odločbo o določitvi števila točk št. 38111-53/2012/8, ki je v 2. točki izpodbijane odločbe razveljavljena), je v zvezi z zgoraj navedenimi razlogi neutemeljen. Glede na šesti odstavek 6. člena ZEKom-1 se uporablja stara tarifa, če vlada do 15. decembra tekočega leta ne izda soglasja, primerljive določbe, ki bi se nanašala na število točk pa ZEKom-1 nima. Sodišče ugotavlja, da tožnik konkretnih ugovorov, ki bi se nanašali na napačen izračun števila točk, glede na Splošni akt, kot materialni predpis, ne navaja, sodišče pa po preizkusu, ki ga opravi po uradni dolžnosti, nepravilnosti v tej smeri tudi ni našlo.

10. Glede na navedeno je sodišče tožbo zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1), ker je ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijano odločbo pravilen in da je odločba pravilna in na zakonu utemeljena.

11. Odločitev o stroških postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

12. Pravni pouk temelji na določbi prvega odstavka 73. člena ZUS-1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.