sodba I U 1642/2012
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2013-10-22

mag. Slavica Ivanović Koca (preds.), Adriana Hribar Milič

JAVNI USLUŽBENCI - RAZREŠITVE IN IMENOVANJA

razrešitev direktorja javne agencije - obrazložitev odločbe - bistvena kršitev določb postopka

V danem primeru je podana bistvena kršitev določb postopka, ki je vplivala na zakonitost izpodbijane odločbe. Ker tožena stranka ni spoštovala pravil postopka glede obrazložitve izpodbijane odločbe in je bistveno kršila pravila postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP, je podana bistvena kršitev določb postopka po 2. točki prvega odstavka 27. člena ZUS-1.

Tožbi se ugodi, odločba Vlade Republike Slovenije 01410-33/2012/3 z dne 20. 9. 2012 se odpravi in se zadeva vrne temu organu v ponoven postopek.

Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške postopka v znesku 420,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka roka do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Z izpodbijano odločbo je Vlada Republike Slovenije 20. 9. 2012 tožnika razrešila s funkcije direktorja Javne agencije za civilno letalstvo Republike Slovenije (v nadaljevanju JACL) in kot podlago navedla določbo prvega odstavka 8. člena, prvega odstavka 19. člena, prvega odstavka 23. člena, 24. člena in 26. člena Zakona o javnih agencijah (v nadaljevanju ZJA), petega odstavka 21. člena Zakona o Vladi Republike Slovenije in prvega odstavka 12. člena ter 17. člena Sklepa o ustanovitvi Javne agencije za civilno letalstvo RS (v nadaljevanju Sklep o ustanovitvi). Tožnik je bil z odločbo Vlade Republike Slovenije 2. 6. 2011 imenovan za direktorja JACL za dobo 5 let. Na podlagi 8. člena in 19. člena ZJA ustanovitelj imenuje in razrešuje direktorja javne agencije na predlog Sveta agencije. Prva alineja prvega odstavka 23. člena ZJA določa primere, v katerih se lahko direktorja predčasno razreši. Postopek je predpisan v določbah 24. člena in 25. člena ZJA. Svet agencije je na 17. seji 19. 9. 2012 sprejel sklep o predčasni razrešitvi direktorja agencije. V obrazložitvi je navedel, da je Ministrstvo za infrastrukturo in prostor 5. 7. 2012 imenovalo Komisijo za ad hoc nadzor nad delom JACL, ki je bil opravljen 13. in 14. avgusta 2012 (v nadaljevanju ad hoc komisija). Ta je pri opravljenem nadzoru smiselno uporabila določbe predpisov Evropske unije o načinu dela Evropske agencije za varnost v letalstvu pri opravljanju inšpekcijskih pregledov standardiziranja oz. o določitvi postopkov za izvajanje inšpekcijskih pregledov. Ugotovila je naslednja neskladja: - JACL je zaposlila osebi, ki ne izpolnjujeta zahtevanih pogojev glede delovnih izkušenj na letalskem področju; JACL je usposabljala zaposleno osebo na določenem delovnem mestu za naloge, ki na tem delovnem mestu niso sistemizirane. Taka strokovna usposobljenost pa tudi ni pogoj za zaposlitev. JACL sistemsko ne izvaja stalnega nadzora in nadzora nad izvajanjem predpisov o jadralnem zmajarstvu, jadralnem padalstvu, ultralahkih letalnih napravah, spričeval in dovoljenj za posebne namene glede ovir zunaj con letališč in pod zračnimi potmi iz predpisov o letališčih ter pravicah invalidnih oseb in oseb z omejeno mobilnostjo v zračnem prevozu. JACL je enemu podjetju izdala operativno licenco, brez preverjanja dokazil o izpolnjevanju finančnih pogojev; JACL ne izvaja sistemskega nadzora glede prevoza za lastne potrebe; JACL ne zagotavlja stalne pripravljenosti za izvajanje Direktiv o varnosti, če se v funkcionalnem sistemu upravljanja zračnega prometa in službe letalske navigacije odkrije nevarno stanje, ki zahteva takojšnje ukrepanje.

Komisija za preprečevanje korupcije (v nadaljevanju KPK) je v svoji oceni izpostavljenosti JACL korupcijskim in drugim tveganjem z ukrepi in priporočili 4. 6. 2012 ugotovila kritično tveganje na področju zaposlenih, deležnikov ter na področju procesov. Za predčasno razrešitev direktorja so podani razlogi iz četrte in pete alineje prvega odstavka 23. člena ZJA: direktor javne agencije opravlja delo nevestno in ni primeren za opravljanje dela na področju direktorja ter pri delu javne agencije je tudi prišlo do težje napake. KPK je izvedla nadzor nad postopkom nakupa vozila Volvo, ki ga je JACL kupila 2011. Prišlo je do kršitev načel smotrnega in gospodarnega ravnanja z javnimi sredstvi v primeru stroškov popravila vozil, ki je znašalo 5.632,56 EUR. Pri pregledu izplačanih plač kilometrine, stroškov prometa s plačilnim karticami je KPK ugotovila, da je direktor določenim zaposlenim izplačeval povečan obseg dela in hkrati pripravljenost na domu in s tem kršil načelo gospodarnosti. Navedeno kaže, da direktor svoje delo opravlja negospodarno in nevestno, JACL pa je storila tudi težjo napako s tem, da v zadostni meri ni izvajala predpisanega stalnega nadzora in nadzora nad izvajanjem določenih letalskih predpisov iz pristojnosti Republike Slovenije in predpisov Evropske unije. Tako je morala Vlada Republike Slovenije sprejeti ustrezne ukrepe za izboljšanje delovanja JACL in je v skladu z 24. členom ZJA kot ustanovitelj predčasno razrešila direktorja.

Tožnik v tožbi navaja, da tožena stranka ni izvedla postopka razrešitve za katerega se smiselno uporabljajo določbe zakona, ki ureja delovna razmerja javnih uslužbencev (drugi odstavek 24. člena ZJA). Tožnik pred prejemom izpodbijane odločbe ni bil seznanjen z razlogi za razrešitev in mu ni bila dana možnost sodelovanja v postopku razrešitve, s čimer je kršeno načelo zaslišanja stranke iz 9. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) in pravica do sodelovanja v postopku. Tožena stranka navaja očitke v obrazložitvi izpodbijane odločbe, ki naj bi temeljili na ugotovitvah ad hoc komisije iz njenega končnega poročila 29. 8. 2012. JACL je pripravila 10. 9. 2012 odgovor nanj  in se opredelila do ugotovitev ter predlagala načrt za odpravo ugotovljenih neskladij. V izpodbijani odločbi so navedeni le nekateri pavšalni zaključki, ni pa konkretno navedeno nobeno dejstvo in dokaz. Tožena stranka je v tem delu kršila načelo materialne resnice iz 8. člena ZUP. Ni navedeno kako in zakaj naj bi zatrjevane ugotovitve iz končnega poročila ad hoc komisije predstavljala utemeljene zakonske razloge za razrešitev tožnika.

Ad hoc komisija naj bi ob nadzoru ugotovila, da naj dve osebi ne bi izpolnjevali zahtevanih pogojev glede delovnih izkušenj na letalskem področju, vendar osebi nista navedeni. Ugotovila naj bi tudi, da naj bi JACL neustrezno usposabljala zaposleno osebo, pri čemer oseba ni navedena. Tako je v tem delu izpodbijana odločba neobrazložena in je ni možno preizkusiti, s čemer je podana absolutna bistvena kršitev po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP v povezavi s tretjim odstavkom 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Ker očitki niso konkretizirani, v tem delu izpodbijana odločba ni obrazložena, kar predstavlja absolutno bistveno kršitev postopka. Ad hoc komisija je tudi ugotovila, da naj bi JACL sistemsko ne izvajala stalnega nadzora in nadzora nad izvajanjem predpisov o jadralnem zmajarstvu in jadralnem padalstvu, ultralahkih letalnih naprav, spričeval in dovoljenj za posebne namene. Gre za pavšalne navedbe, brez navedb konkretnih dejstev o dejanskem stanju in dokazih na katerih bi bile oprte ugotovitve o dejanskem stanju o sistemskem neizvajanju stalnega nadzora. Tudi v tem delu izpodbijana odločba ni obrazložena, saj niso navedeni razlogi. JACL izvaja stalni nadzor v smislu 6. točke tretjega odstavka 17. člena Zakona o letalstvu (v nadaljevanju ZL) in nadzor nad izvajanjem letalskih predpisov v smislu 5. točke tretjega odstavka 17. člena ZL. V nadaljevanju opisuje kadrovsko in finančno stanje JACL v prvem letu ustanovitve.

Tožena stranka tožniku tudi očita, da naj bi JACL enemu podjetju izdala operativno licenco brez preverjanja dokazil o izpolnjevanju finančnih pogojev. Glede na pavšalno obdolžitev, se tožnik ne more konkretno opredeliti. Glede nadzora prevoza za lastne potrebe, ki je urejen v 78. členu ZL gre za situacijo kadrovskega primanjkljaja JACL, saj je nadzor na tem področju izvajal le en nadzornik. Očitki glede stalne pripravljenosti za izdajanje direktiv o varnosti so pavšalni brez navedb konkretnih okoliščin. Tožena stranka ni navedla razloga za razrešitev in povezave med ugotovitvami tožene stranke in pravno posledico v obliki razrešitve tožnika. Ker se izpodbijane odločbe v tem delu ne da preizkusiti, je podana absolutna bistvena kršitev po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP. Ni res, da ni bila zagotovljena stalna pripravljenost za izdajanje direktiv o varnosti, saj sta to zagotavljala dva letalska nadzornika, dve osebi pa sta se usposabljali.

Očitki v zvezi s ugotovitvami KPK so povzeti pavšalno, ne da bi tožena stranka navedla konkretno dejstva in te povzetke utemeljila. Listine KPK niso sestavni del izpodbijane odločbe, zato bi tožena stranka skladno z 214. členom ZUP morala konkretno in natančno opisati dejansko stanje in dokaze. Tožena stranka je kršila načelo materialne resnice iz 8. člena ZUP, saj ni ugotavljala resničnega dejanskega stanja, kršeno pa je tudi načelo proste presoje dokazov iz 10. člena ZUP, saj dokazi sploh niso navedeni. Tožniku ni bila dana možnost, da bi se opredelil do teh dejstev. Neresnični so očitki o osebnem vozilu Volvo, ki ga je JACL kupila  2011,  v postopku nakupa ni prišlo do nobenih kršitev predpisov ali oškodovanja JACL. Kateri predpisi naj bi bili kršeni in zakaj naj bi šlo za oškodovanje, izpodbijana odločba ne obrazloži. Stroški popravila vozila v višini 5.632,56 EUR so bili nujni zaradi okvare motorja, kar je JACL dokazovala s pojasnilom mehanične delavnice A. d.o.o. z dne 5. 6. 2012. Kot razlog za razrešitev je v izpodbijani odločbi navedeno dejstvo, da tožnik v roku enega leta od ustanovitve agencije do dneva nadzora Evropske agencije za varnost v letalskem prometu ni poskrbel za odpravo v preteklosti ugotovljenih neskladij glede priročnikov za nadzornike v letalstvu ter glede izvajanja nadzora nad operaterji. Očitek je pavšalen in tudi ni jasno, kakšen pomen naj bi imel za delovanje JACL in kakšna naj bi bila odgovornost tožnika ter zakaj naj bi bil to razlog za razrešitev. Dokazi niso navedeni, prav tako ni navedena povezava med temi dejstvi ter izrekom izpodbijane odločbe in pravno posledico ugotovljenega dejanskega stanja z vidika obstoja razlogov za razrešitev tožnika. JACL je od začetka svojega delovanja do junija 2012 od devetih nepravilnosti, ugotovljenih v letu 2010, odpravila pet, ena je bila v zaključni fazi odpravljanja. Nadzorniki Evropske agencije za varnost v letalskem prometu so v nadzoru v juniju 2012 ugotovili, da je bil 2012 narejen napredek glede priročnikov za nadzornike. Neresnična je navedba, da JACL ni izvajala nadzora nad operaterji. Zaradi pomanjkanja kadrov je bil nadzor okrnjen, za kar pa ni odgovoren tožnik. Zaposlenim v JACL je bilo odobreno plačilo za povečan obseg dela in pripravljenost na domu, pri čemer so bila ta plačila skladna s predpisi. Zaposleni so dejansko imeli povečan obseg dela in so delali več kot 8 ur na dan in več kot 40 ur na teden, da so lahko zagotavljali nemoteno delovanje JACL. Zaradi premajhnega števila zaposlenih so nekateri morali biti tudi v pripravljenosti na domu, če bi prišlo do nenadne situacije, ki bi zahtevala hitro ukrepanje. Tudi v tem delu izpodbijana odločba ni obrazložena, saj niso navedeni razlogi odločilni za presojo posameznih dejstev in dokazov ter razlogi za samo odločitev. Stalna pripravljenost določenih delavcev ni sporna. V šestem odstavku 8. člena Sklepa o ustanovitvi je določeno, da JACL naloge stalnega nadzora in nadzora nad izvajanjem letalskih predpisov ter druge operativne naloge zagotavljanja letalske varnosti zagotavlja 24 ur na dan in 7 dni v tednu.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo obsežno navaja razloge za ustanovitev JACL ter vsebino 24. člena ZJA in 129. člena Zakona o javnih uslužbencih (v nadaljevanju ZJU). Zaslišanje tožnika ni potrebno, saj se stanje lahko izkaže na podlagi listin. Pravna podlaga za razrešitev je prvi odstavek 23. člena ZJA. Ustanovitelj lahko direktorja razreši z upravno odločbo na predlog Sveta agencije v skladu s prvim odstavkom 24. člena ZJA. Ustanovitelj je svoj predlog oprl na ugotovitve KPK ter na ugotovitve pristojnih nadzornih organov. Navedeno izhaja tudi iz zapisnika 17. seje Sveta agencije z dne 19. 9. 2012. Pravne podlage za razrešitev tožnika s funkcije direktorja JACL so navedene v uvodu izpodbijane odločbe. Tožnik je svoje delo opravljal nevestno in ni primeren za opravljanje dela na položaju direktorja. KPK je tudi ugotovila visoko stopnjo tveganja na področju zaposlenih in deležnikov ter procesov, kar pomeni, da agencija ni zagotavljala svojega delovanja na nepristranski način do fizičnih in pravnih oseb. Navedeno ravnanje se uvršča med razloge za predčasno razrešitev iz četrte in pete alineje prvega odstavka 23. člena ZJA. Neutemeljena je navedba tožnika, da ni bil seznanjen z razlogi za razrešitev in z dokazi zanjo ter da ni imel možnosti pisnega ali ustnega zagovora na obravnavi. Tožena stranka tudi ni kršila načela zaslišanja stranke in tožnikovo pravico do sodelovanja v postopku. Ministrstvo za infrastrukturo in prostor je nadzor opravljalo po ad hoc komisiji, v skladu z drugim odstavkom 179.k člena ZL in ob smiselni uporabi določb Uredbe Komisije ES št. 736/2006 z dne 16. 5. 2006. Tožnik je sodeloval s člani ad hoc komisije in mu  je bilo omogočeno, da se do očitanih nepravilnosti opredeli, kar je tožnik tudi izkoristil. Očitek, da tožnik ni bil seznanjen z ugotovitvami KPK je že tožnik sam ovrgel s tem, ko je navedel, da se je na ugotovitve KPK odzvala JACL z dopisom 22. 6. 2012. Takrat je bil tožnik tudi seznanjen. Tožniku je bilo omogočeno, da sodeluje v postopku in da se do očitanih nepravilnosti opredeli, kar je tožnik tudi izkoristil. Tudi na 17. seji  Sveta agencije je imel tožnik možnost zagovora, kot je razvidno iz zapisnika te seje. V nadaljevanju tožena stranka pojasnjuje status JACL.

Ad hoc komisija je opravljala svoje delo v skladu z ZL. Ne gre za upravni postopek po predpisih o splošnem upravnem postopku ali za inšpekcijski nadzor, temveč za specifičen nadzorni postopek, v skladu s četrtim odstavkom 179.k člena ZL. JACL je navedla številne razloge zakaj ni možno doseči skladnosti z zahtevami. Ta dopis JACL je dokaz, da je bila JACL pisno seznanjena s poročilom ad hoc komisije in da je lahko nanj podala pripombe in dokazila. V zvezi z neizpolnjevanjem pogojev za zaposlitev pri dveh osebah, tožena stranka navaja predpisane delovne izkušnje, ki so opredeljene v 168. členu ZL in v Pravilniku o strokovni usposobljenosti letalskih nadzornikov. B.B. ob zaposlitvi ni izpolnjevala pogojev za delovno mesto. Enako velja za C.C. Ugotovitve glede usposabljanja zaposlene osebe na določenem delovnem mestu za naloge, ki na tem delovnem mestu niso sistematizirane, se nanašajo na D.D. in E.E. Glede izvajanja stalnega nadzora pojasnjuje, da gre za relativno nezahtevne postopke nadzora nad izvajanjem predpisov v katerih se preveri, če imajo osebe, ki opravljajo dejavnosti zanje predpisane licence oziroma dovoljenja. Glede zahteve Ministrstva za promet, da naj JACL ne zaposluje več kadrov, bi moral tožnik obvestiti Svet agencije in ustanovitelja, ter predlagati ustrezne rešitve. JACL je 18. 8. 2011 izdala operativno licenco družbi F. d.o.o., pri čemer ni preverila izpolnjevanja finančnega pogoja po veljavni zakonodaji.  V času nadzora ni bilo na delovnem mestu nadzornika iz sektorja, ker je bil na strokovnem usposabljanju za službe zračnega prometa. Tako v tem času na JACL ni bilo osebe, ki bi v primeru potrebe lahko izdala direktivo o varnosti. Navigacijske službe zračnega prometa se zagotavljajo 24 ur, 7 dni v tednu, kar izhaja iz narave dejavnosti. V nadaljevanju navaja ugotovitve KPK, na katere se je tožnik odzval in podal pojasnila. Tako je tožnik sodeloval v postopku. Očitki v zvezi z vozilom Volvo so v celoti utemeljeni, kar izhaja tudi iz revizijskega poročila o opravljeni notranjih revizij v JACL. Tožnik navaja, da v JACL ni bilo dovolj zaposlenih, vendar ne navaja ukrepov, ki bi jih kot direktor moral sprejeti, da bi JACL izvajala naloge. Interna revizija, ki jo je opravil Inštitut za javno finančno pravo je potrdila ugotovitve Sveta agencije, saj je bilo ugotovljeno, da so posamezni javni uslužbenci prejemali številne dodatke k plačam. Ena uslužbenka je v revidiranem obdobju prejela več kot 30.000,00 EUR bruto.

Tožnik v pripravljalni vlogi ponovno navaja, da je bil postopek razrešitve oziroma postopek izdaje izpodbijane odločbe izpeljan nepravilno in da mu ni bila dana možnost sodelovanja v postopku. Tožena stranka ni izvedla postopka razrešitve, kar priznava v svojem odgovoru na tožbo. Tožnika ni seznanila s svojimi ugotovitvami in dokumenti, na katere je oprla izpodbijano odločbo. Menila je, da zadošča domnevna predhodna seznanjenost tožnika z nekaterimi od teh dokumentov, ki so nastali v povsem drugih, prej začetih postopkih, izven postopka razrešitve in ki s postopkom razrešitve nimajo nobene zveze. Gre za kršitev postopka izdaje izpodbijane odločbe, saj so pomembni le v konkretnem postopku razrešitve izvedeni dokazi in v tem postopku ugotovljena dejstva.

Tožnik je bil 19. 9. 2012 kot direktor JACL prisoten na 17. seji Sveta agencije, vendar tožnika nihče ni seznanil z razlogi za razrešitev, prav tako ni imel možnosti zagovora, saj na dnevnem redu seje ni bila uvrščena razrešitev tožnika. Navedeno izhaja tudi iz zapisnika te seje. Na tej seji se ni vodil postopek razrešitve tožnika. Pojasnila tožnika kot direktorja JACL o poslovanju JACL so v zapisniku na nekaterih mestih sicer označena kot zagovor, kar pa ne pomeni, da je šlo za seznanitev tožnika z razlogi za razrešitev in za zagovor tožnika v okviru postopka razrešitve. Na koncu seje je Svet agencije tožnika brez obrazložitve seznanil z odločitvijo, da bo Vladi Republike Slovenije predlagal razrešitev zaradi ugotovitev ad hoc komisije in KPK. Takoj naslednji dan je Vlada Republike Slovenije že izdala izpodbijano odločbo. Tako je bila tožniku v postopku razrešitve odvzeta možnost sodelovanja. Tožena stranka svoje odločitve ni obrazložila. Obrazložitev ne sme biti pavšalna, temveč mora temeljiti na izčrpni in razumni pravni obrazložitvi z logičnimi zaključki, ki omogočajo tudi naknadno preverjanje odločitve.

Tožnik je bil soočen s pomanjkanjem ustreznih kadrov. To težavo je reševal tako, da so zaposleni izvajali dela na več področjih hkrati, če so za tako delo izpolnjevali pogoje. Omogočeno jim je bilo tudi izobraževanje. Gre za okoliščine izven sfere tožnika in za katere tožnik ne more odgovarjati. Tožena stranka se sklicuje na končno poročilo Standardizacijskega nadzora zračnih operacij iz septembra 2012, s katerim tožnik ni bil seznanjen. Sklicuje se tudi na revizijsko poročilo o opravljeni notranji reviziji v JACL, ki pa je bilo izdano po izdaji izpodbijane odločbe. Tožnik sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi in toženi stranki naloži, da je dolžna plačati stroške postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Med strankama je v danem primeru sporno, ali je tožena stranka pravilno in zakonito izvedla postopek razrešitve tožnika oziroma postopek izdaje izpodbijane odločbe. Direktorja JACL imenuje in razrešuje na predlog Sveta agencije ustanovitelj  (8. člen, 18. člen in 19. člen ZJA). Razlogi za  predčasno razrešitev so navedeni v 23. členu ZJA, pri čemer se tožena stranka v obrazložitvi izpodbijane odločbe sklicuje na razloge iz četrte in pete alineje prvega odstavka 23. člena ZJA. Direktor je lahko razrešen, če svoje delo opravlja nevestno, nestrokovno ali se izkaže, da glede delovnih in strokovnih kvalitet ni primeren za opravljanje dela na položaju direktorja in če javna agencija ne dosega zadovoljivih delovnih rezultatov oz. če pri njenem delu prihaja do ponavljajočih se napak ali do težje napake.  Na podlagi 24. člena ZJA se direktor javne agencije razreši z upravno odločbo ustanovitelja. Za razrešitev direktorja se smiselno uporabljajo določbe zakona, ki ureja delovna razmerja javnih uslužbencev.

Po vpogledu v upravne spise sodišče ugotavlja, da tožnik dejansko ni bil pritegnjen v postopek razrešitve in mu tudi ni bila dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, na katere se opira izpodbijana odločba, kot to določa 146. člen ZUP. Poseben ugotovitveni postopek obstoja zakonsko predpisanih razlogov za razrešitev se v konkretnem primeru ni izvedel, namreč je tožena stranka v obrazložitvi izpodbijane odločbe zgolj povzela ugotovitve posameznih drugih postopkov (KPK, ad hoc komisije, Sveta agencije) in ni sama ugotavljala dejstev in okoliščin, ki so pomembna za odločitev. Tudi iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da tožena stranka ni izvedla posebnega postopka ugotavljanja dejanskega stanja iz katerega naj bi izhajali razlogi za razrešitev, marveč je svojo odločitev oprla na poročilo ad hoc komisije, poročilo KPK in pobudo Sveta agencije. Kot to pravilno ugovarja tudi tožnik so postopki pred ad hoc komisijo, KPK ter pred Svetom agencije ločeni od postopka izdaje izpodbijane odločbe in niso bili izvedeni za potrebe razrešitve tožnika. Tožnik pa je dejansko v navedenih  postopkih sodeloval kot direktor JACL, torej kot organ JACL. Tako v danem primeru ne gre za seznanitev tožnika z očitki. Gre za medsebojno povezane postopke iz različnih upravnih področji, ki pa drug na drugega nimajo nobenega vpliva, kot to pravilno navaja tožnik.

Po presoji sodišča je tudi utemeljen ugovor tožnika, da je bilo v predmetni zadevi kršeno načelo zaslišanja stranke. Utemeljeni so tožnikovi ugovori, da mu ni bila dana možnost sodelovanja v postopku. Na podlagi tretjega odstavka  9. člena ZUP organ svoje upravne odločbe ne sme opreti na dejstva, glede katerih strankam ni bila dana možnost, da se izjavijo. Zakonite odločbe v upravnem postopku ni mogoče izdati, ne da bi bila ugotovljena dejstva in okoliščine na katera zakon ali podzakonski predpis navezuje določene pravne posledice in ne da bi bila strankam dana možnost, da uveljavijo in zavarujejo svoje pravice oz. pravne koristi. Tudi iz 207. člen ZUP izhaja, da upravni organi pri odločitvi upoštevajo dejstva, ki so bila ugotovljena v postopku do izdaje odločbe. Z uspehom dokazovanja pa je treba stranko seznaniti pred izdajo odločbe. Skladno s tretjim odstavkom 146. člena ZUP mora oseba, ki vodi postopek (v danem primeru postopek razrešitve direktorja) stranki na ustni obravnavi ali izven nje pisno ali ustno omogočiti, da se izreče o vseh okoliščinah in dejstvih, ki so bila navedena v ugotovitvenem postopku in da se izreče očitkih in dokazih. Na podlagi četrtega odstavka 146. člena ZUP pristojni organ ne sme izdati odločbe, preden stranki ni dana možnost, da se izreče o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za sprejem odločitve (gre za temeljno procesno pravico stranke – 9. člen ZUP in 22. člen Ustave RS). Le pravilno postopanje upravnega organa omogoča, da se pravilno in popolno ugotovi dejansko stanje, ter da razčistijo vsa za odločitev pomembna vprašanja. Iz upravnega spisa pa ne izhaja, da bi bila tožniku takšna možnost dejansko dana. V smislu 7. člena ZUP mora organ pri svojem postopanju in odločanju omogočiti stranki, da čim lažje zavaruje in uveljavlja svoje pravice. Načelo materialne resnice iz 8. člena ZUP zavezuje upravni organ, da mora v postopku ugotoviti resnično dejansko stanje in mora v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo. Smiselno enako določbo ima tudi 138. člen ZUP. S tem, ko tožena stranka ni omogočila tožniku, da se o vseh okoliščinah in dejstvih iz ugotovitvenega postopka izreče, je bistveno kršila pravila postopka iz 3. točke drugega odstavka 237. člena ZUP, kar je vplivalo na pravilnost in zakonitost odločitve v obravnavani zadevi (2. točka prvega odstavka 27. člena zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1).

Prav tako je tudi utemeljen ugovor tožnika, da izpodbijana odločba nima sestavin, ki jih določa 214. člen ZUP. Obrazložitev upravne odločbe mora vsebovati dejansko in pravno podlago za odločitev. Obsegati mora ugotovljeno dejansko stanje s presojo dokazov, pravne predpise in razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo sprejeto odločitev. Pri tem pa morajo biti razlogi za sprejeto odločitev navedeni konkretno. Če obrazložitev upravne odločbe takšne vsebine nima, stranka nima možnosti, da razloge izpodbija. Tudi sodišče v takšnem primeru ne more preizkusiti zakonitosti odločbe. V skladu z določbo 214. člena ZUP mora obrazložitev upravne odločbe obsegati: navedbe o dejstvih, ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je to oprto, razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov, navedbo določb in predpisov, na katere je oprta odločba ter razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo sprejeto odločitev. Kot bistveno kršitev določb postopka na podlagi 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP predstavlja dejstvo, da odločbe ni možno preizkusiti. Pri tem je odločbo mogoče preizkusiti, če je dejansko stanje v obrazložitvi odločbe v vseh bistvenih točkah opisano in so tudi ustrezno navedeni uporabljeni materialni predpisi, na katerih temelji odločba. Le na tak način je možna sodna presoja pravilnosti odločitve upravnega organa, prizadeti osebi pa zagotovljeno učinkovito izpodbijanje odločbe upravnega organa. Izpodbijana odločba pa zgolj na splošno navaja očitke tožniku, navaja dejstva, ki so bila ugotovljena v drugih postopkih pred drugimi organi (ad hov komisijo, KPK) in ne v predmetnem postopku razrešitve. V tem delu bo moral upravni organ postopek dopolniti, in tako, da bo tožnika seznanil z očitki in kršitve navedel konkretno in tudi dokaze zanje ter tožniku omogočil, da se bo do očitkov lahko opredeli in lahko tudi navedel dejstva in dokaze. Glede na navedeno obrazložitev izpodbijane odločbe ni v skladu z določili 3. in 5. točke prvega odstavka 214. člena ZUP. Razlogi izpodbijane odločbe so bistveno pomanjkljivi. V predmetni zadevi je prišlo tudi do kršitve pravice tožnika do učinkovitega pravnega sredstva. Pravica do pravnega sredstva je namreč lahko učinkovita le, če organ, ki odloča, svojo obrazložitev poda konkretno ter dejansko stanje konkretno presodi. V danem primeru pa je tožena stranka očitke tožniku v obrazložitvi izpodbijane odločbe navedla zgolj na splošno.

Iz pravice do enakega varstva iz 22. člena Ustave RS, ki je poseben izraz pravice do enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave RS, izhaja, da morajo biti stranki v postopku zagotovljena procesna jamstva, ki obsegajo tudi pravico do enakega obravnavanja strank v postopku. To pa vključuje tudi pravico do obrazložitve upravnih aktov. Zahteva po obrazložitvi je del pravice do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave RS. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe bi moralo izhajati povsem konkretni očitki direktorju in dejstva, ki so bila odločilna za odločitev in kako so vplivala na sprejeto odločitev.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo sicer zelo obsežno in konkretno pojasnjuje okoliščine v zvezi s poslovanjem JACL, ki naj bi predstavljale razloge za razrešitev tožnika in navaja konkretne očitke tožniku, med drugim, kdo so sporni delavci, ki naj ne bi imeli predpisane izobrazbe in zakaj naj ne bi izpolnjevali pogojev za zaposlitev, ter navaja ostale konkretne očitke tožniku, vendar odgovor na tožbo ne predstavlja sestavnega dela obrazložitve izpodbijane odločbe.

Po presoji sodišča tako dejansko stanje ni bilo v zadostni meri ugotovljeno (2. točka 214. člena  ZUP), izpodbijana odločba  nima konkretno navedenih razlogov (bistvenih elementov) za presojo dokazov (3. točka 214. člena ZUP) ter razlogov za odločitev v zadevi (5. točka 214. člena ZUP). Tožena stranka navaja zakonsko besedilo četrte in pete alineje 24. člena ZJA, ki opredeljuje razloge za razrešitev direktorja, ne navede pa konkretnega dejanskega stanu, ugotovljenega v postopku razrešitve direktorja.

V danem primeru je po mnenju sodišča tako podana bistvena kršitev določb postopka, ki je vplivala na zakonitost izpodbijane odločbe. Te glede na predhodno navedeno tudi ni mogoče preizkusiti. Ker tožena stranka ni spoštovala pravil postopka glede obrazložitve izpodbijane odločbe in je bistveno kršila pravila postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP, je podana bistvena kršitev določb postopka po 2. točki prvega odstavka 27. člena ZUS-1. Izpodbijana odločba je nezakonita in jo je bilo zato potrebno odpraviti. Ker je sodišče izpodbijano odločbo odpravilo že iz predhodno navedenih razlogov, se do ostalih tožbenih ugovorov ni opredeljevalo.

Ker v postopku izdaje upravne odločbe glede na predhodno navedeno niso bila upoštevana relevantna pravila postopka in je bilo posledično dejansko stanje nepopolno ugotovljeno, je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijano  odločbo odpravilo na podlagi 2. in 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 ter zadevo vrnilo toženi stranki v ponovni postopek. Pri ponovnem odločanju je tožena stranka v skladu s četrtim odstavkom 64. člena ZUS-1 vezana na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka.

Sodišče je v zadevi na podlagi 1. alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločalo brez glavne obravnave.

Izrek o stroških temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1. Ker je sodišče ugodilo tožbi in odpravilo izpodbijano odločbo, je tožnik v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnika pa je v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, se mu priznajo stroški v višini 350,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), ki se povišajo še za DDV, torej za 70,00 EUR, skupaj 420,00 EUR

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.