sodba II U 520/2012
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2013-05-10

koncesija - občinska gospodarska javna služba varstva okolja - - podelitev koncesije za opravljanje javne gospodarske službe - izbira izvajalca javne službe - merila za izbiro izvajalca javne službe

Koncedent je ravnal v skladu z veljavno zakonodajo, ko je merila za izbiro koncesionarja določil v javnem razpisu in jih natančno obdelal v razpisni dokumentaciji.

Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Z izpodbijano odločbo je Občina Šentilj podelila koncesijo za opravljanje obveznih lokalnih gospodarskih javnih služb ravnanja s komunalnimi odpadki na območju Občine Šentilj ponudnikoma družbi A. d.o.o., (vodilni partner v skupni ponudbi) in B. d.o.o., (partner v skupni ponudbi) za obdobje 15 let (1. točka izreka). Z 2. točko izreka je bila skupna ponudba C. d.o.o., (vodilni partner v skupni ponudbi) in D. d.o.o., (partner v skupni ponudbi) zavrnjena. S točko 3. izreka je bilo odločeno, da bo koncesionar dejavnost gospodarske javne službe izvajal v skladu s pogodbo o koncesiji, ki mora biti sklenjena najkasneje v 30 dneh po  dokončnosti te odločbe, sicer ta odločba preneha veljati. 4. točka izreka določa, da organ in stranke krijejo vsak svoje stroške postopka. Iz obrazložitve izhaja, da je Občina Šentilj v Uradnem listu št. 30/2012 z dne 26. 4. 2012 objavila javni razpis za podelitev koncesije za opravljanje obveznih lokalnih gospodarskih javnih služb ravnanja s komunalnimi odpadki na območju Občine Šentilj. Izveden je bil postopek konkurenčnega dialoga v skladu s 46. členom Zakona o javno-zasebnem partnerstvu (ZJZP). Postopek za podelitev koncesije je vodila strokovna komisija, ki  jo je imenoval župan. Do roka za oddajo prijav je strokovna komisija prejela dve prijavi zainteresiranih prijaviteljev in sicer A. d.o.o. in C. d.o.o.. Po pregledu je strokovna komisija ugotovila, da prijavitelja izpolnjujeta razpisne pogoje iz razpisne dokumentacije za prvo fazo konkurenčnega dialoga. S kandidatoma so bili opravljeni razgovori, v katerih sta predstavila način izvajanja koncesionirane javne službe in odgovarjala na vprašanja strokovne komisije, zlasti sta predstavila letni program izvajanja javne službe in način oblikovanja cene storitve. Na osnovi razgovorov s kandidatoma je strokovna komisija pripravila razpisno dokumentacijo za pripravo končnih ponudb in kandidata pozvala, da oddata končno ponudbo z zahtevanimi prilogami. Strokovna komisija je prejela dve končni ponudbi s ponudbenimi cenami za podelitev koncesije za opravljanje obveznih lokalnih gospodarskih javnih služb ravnanja s komunalnimi odpadki na območju Občine Šentilj in sicer skupno ponudbo A. d.o.o. in B. d.o.o. (v nadaljevanju A. d.o.o.) in skupno ponudbo C. d.o.o. in D. d.o.o. (v nadaljevanju C. d.o.o.). Končni ponudbi je razvrstila po merilih glede cene storitev – 70 točk, dodatni obseg ponujenih storitev – 15 točk, rok izgradnje zbirnega centra – 10 točk in izkušnje v zvezi z izvajanjem javne službe - 5 točk. Glede na ceno storitev je ponudnik A. d.o.o. prejel 70 točk, C. d.o.o. pa 67,6 točk. Oba ponudnika sta upoštevaje izkušnje v zvezi z izvajanjem javne službe prejela po 5 točk, prav  tako sta prejela 10 točk po merilih glede roka za izgradnjo zbirnega centra. Za dodatni obseg storitev je ponudnik A. d.o.o.  prejel 14 točk, ponudnik C. d.o.o. pa 13 točk. Upoštevaje navedeno sta tako po merilih prejela ponudnik A. d.o.o. 99 točk, C. d.o.o. pa 95,6 točk. Strokovna komisija je tako ugotovila, da je po merilih najugodnejša ponudba A. d.o.o., upravni organ pa je na osnovi poročila strokovne komisije razpisal ustno obravnavo, ki so se je udeležili vsi predstavniki strank postopka in na kateri jim je bilo predstavljeno poročilo strokovne komisije, bili so pa tudi pozvani, da v roku 8 dni podajo pripombe na poročilo. C. d.o.o. je ugovarjala, da je ponudba A. d.o.o. nepopolna, ker ponudnik ni ustrezno izpolnil obrazca – OBR-I/4, da ni predložil ustreznega potrdila banke, da v zadnjih mesecih pred objavo javnega razpisa ni imel blokiranega TRR, da je strokovna komisija pri oceni ponudb nepravilno uporabila ceno storitve, saj ni upoštevala cene za prevoz s kontejnerjem in da je nepopolno točkovala nadstandardne storitve, čeprav jih ni možno šteti za nadstandard ter da naj upravni organ pred izdajo odločbe oceni predložene reference konkurenčnega ponudnika. Izpodbijal je tudi koncesijski akt. V odgovoru na pripombe C. d.o.o. je družba A. d.o.o.  navedla, da so navedbe C. d.o.o. neutemeljene ter da naj upravni organ preveri ali so vse priložene reference takšne narave, da izpolnjujejo vse razpisane zahteve, zaradi zavajajočih podatkov glede vrst odpadkov pa naj ponudbo C. d.o.o. izloči oziroma v primeru neizločitve navedenemu ponudniku odvzame 3 točke, ki jih je dobil na račun nadstandardnih storitev. Po proučitvi vseh pripomb strank in po predložitvi ustreznega potrdila banke, iz katerega je razvidno, da podjetje A. d.o.o. ni imelo blokiran TRR v zadevnem obdobju, se je upravni organ opredelil tudi do očitka C. d.o.o., da bi morala strokovna komisija pri oceni ponudbe upoštevati ceno tudi za prevoz s kontejnerjem. Mnenja je bila, da očitek ni upravičen, ker je bilo v ponudbenem obrazcu natančno določeno, kaj se šteje kot ponudbena cena in je na koncu tega obrazca bila zahtevana še informativna cena za prevoz s kontejnerjem in kotalnim prekucnikom. Zahtevana je bila cena za en prevoz, ki je služila le v informativne namene, v primeru, če bi občina to storitev potrebovala. Te cene ni možno prišteti k ceni storitve. Navedba C. d.o.o., da je konkurenčna ponudba nepopolna, ker obrazec OBR-I/4 ni bil ustrezno izpolnjen, je prav tako neutemeljena, saj gre za podatek iz uradne evidence, ki ga je upravni organ moral pridobiti sam. Iz uradnih evidenc pa je razvidno, da je gospodarska družba ustrezno registrirana in izpolnjuje pogoje iz javnega razpisa. V zvezi z očitki, da je strokovna komisija napačno dodelila točke prvo uvrščeni ponudbi, upravni organ meni, da je komisija ravnala strokovno in da je dodelila točke za nadstandardne storitve v skladu z razpisno dokumentacijo. Koriščenje zbirnih centrov, ki se nahajajo v drugi občini, to je Mestni občini Maribor, je bilo upoštevano z 1 točko, ni pa možno upoštevati še vse vrste odpadkov, ki se zbirajo v zbirnem centru. To bi bilo možno le, če bi te vrste odpadkov zbiral koncesionar na lokaciji, ki je na območju občine. V zvezi z navedbo, da bo ponudnik A. d.o.o. zbiral tudi izrabljene gume na območju občine in zato dobil 1 točko, je upravni organ mnenja, da je bilo takšno točkovanje upravičeno, saj Uredba o ravnanju z izrabljenimi gumami ne določa, da zbiralec komunalnih odpadkov ne bi smel zbirati izrabljenih gum in jih predajati naprej za to pooblaščenim zbiralcem. To je po mnenju upravnega organa ugodno za občane, zato je komisija to pravilno štela kot nadstandard. Tudi zbiranje odpadkov na avtobusnih postajališčih ni možno šteti med minimalni standard, saj ta storitev z razpisno dokumentacijo ni bila predpisana, zato jo je komisija pravilno uvrstila med nadstandard. V zvezi z navedbami kaj se šteje kot minimalni standard, je upravni organ mnenja, da je bilo to z razpisno dokumentacijo natančno določeno, zato so vse navedbe v zvezi s tem neutemeljene. Vsak ponudnik je imel možnost, da poleg minimalnega standarda ponudi še višji standard, ki se posebej točkuje, vsak ponudnik je vnaprej vedel kaj se bo točkovalo in ni dovoljeno, da bi strokovna komisija med postopkom spreminjala merila. Tudi če bi upravni organ upošteval pripombe glede nadstandarda in dodelil C. d.o.o. še dodatni 2 točki, njena ponudba ne bi bila izbrana, saj bi tako skupno dosegla le 97,6 točk, izbrana ponudba pa ima 99 točk. Upravni organ je tudi glede ugovorov, ali imata obe stranki ustrezne reference, mnenja, da obe stranki izpolnjujeta vse pogoje, ki so bili predpisani z razpisno dokumentacijo. Pri izdaji odločbe pa ni upošteval ugovorov stranke A. d.o.o., saj tudi če bi jih upošteval ne bi sprejel drugačne odločitve. Ker teh ugovorov ni upošteval, ni potrebe, da bi se opredeljeval do ugovorov, ki jih je posredovala nasprotna stranka. Navedbe vlagatelja C. d.o.o., da je koncesijski akt nezakonit so brezpredmetne v tem postopku, saj mora upravni organ po načelu zakonitosti postopka odločati v skladu z veljavnim koncesijskim aktom. Upravni organ ni pristojen za presojo zakonitosti občinskih odlokov. Po izvedenem upravnem postopku je tako ugotovil, da je ponudba izbranega ponudnika ustrezna, je popolna in sprejemljiva, ker izpolnjuje vse razpisane pogoje ter je po merilih najustreznejša. Zato se ponudba C. d.o.o. iz tega razloga zavrne. Po dokončnosti te odločbe mora koncesionar v 30 dneh skleniti z občino pogodbo o koncesiji, s katero se podrobneje uredijo razmerja v zvezi z opravljanjem javne službe in pod pogoje pod katerimi mora koncesionar opravljati javno službo. V primeru, če koncesionar ne bo sklenil pogodbe v tem roku, ta odločba preneha veljati.

Navedeno odločitev je v pritožbenem postopku potrdil tudi župan Občine Šentilj z odločbo št. 354-30/2012 z dne 10. 12. 2012. V obrazložitvi odgovarja na pritožbeni očitek, da je bila pritožniku kršena ustavna pravica enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave Republike Slovenije, ker upravni organ izpodbijane odločbe ni vročil odvetniški pisarni X. d.o.o., ampak jo je vročil samo pritožniku. Ugotavlja, da z ravnanjem upravnega organa prve stopnje za pritožnika niso nastale nobene pravne posledice, saj je v roku vložil pritožbo na odločbo in ni zahteval dodatne vročitve odločbe še pooblaščencu odvetnika. Dejstvo je, da s tem niso nastale nobene pravne posledice, sama kršitev določbe zakona, ki nima pravnih posledic pa ne more biti razlog za odpravo odločbe. V zvezi s pritožbeno navedbo, da je odločba nezakonita, ker Odlok o predmetu in pogojih za podelitev koncesije za opravljanje obvezne lokalne gospodarske javne službe zbiranja, prevoza komunalnih odpadkov, obdelave mešanih komunalnih odpadkov in odlaganja ostankov ali odstranjevanje komunalnih odpadkov na območju Občine Šentilj (koncesijski akt) ni bil uporabljen, ugotavlja, da je bil javni razpis izveden v skladu z določili koncesijskega akta, saj je bil akt pravna podlaga za izdajo izpodbijane odločbe in izbiro koncesionarja. V zvezi z navedbo pritožnika, da je koncesijski akt nezakonit, ker ne vsebuje meril za izbiro koncesionarja, pritožbeni organ ugotavlja, da je bil koncesijski akt sprejet na občinskem svetu in javno objavljen. Bil je sprejel v skladu z določili Zakona o gospodarskih javnih službah (ZGJS), ki v 33. členu določa vsebino koncesijskega akta. Ne drži trditev pritožnika, da bi moral ta akt vsebovati merila za izbor koncesionarja, saj tega ZGJS ne terja. Razen tega gre v tem primeru za javno-zasebno partnerstvo in uporabo ZJZP, ki v 48. členu določa, da morajo biti merila objavljena v javnem razpisu in kasneje seveda razdelana v razpisni dokumentaciji. Če pritožnik meni, da je koncesijski akt nezakonit, mora sprožiti postopek za oceno zakonitosti, saj je upravni organ pri svoji odločitvi dolžan upoštevati sprejeti predpis in ne more sam ocenjevati skladnosti koncesijskega akta z zakonom. Merila niso niti diskriminatorna niti arbitrarna. Koncedent je merila določil v javnem razpisu in jih natančno obdelal v razpisni dokumentaciji. Ker je koncedent v skladu s 46. členom ZJZP uporabil postopek konkurenčnega dialoga, je uporabil merilo „ekonomsko najugodnejše ponudbe“. To pomeni, da je poleg cene uporabil še merilo dodatne ugodnosti in navedel število točk za te dodatne ugodnosti. Merila bi lahko bila arbitrarna, če bi jih koncedent lahko različno uporabljal. Tako pa so bila merila natančna in nedvoumna. O ugovoru, da je bila prijava izbranega ponudnika nepopolna, ker ni predložil ustreznega potrdila, da ni imel blokiranega transakcijskega računa, se je upravni organ prve stopnje izrekel že v izpodbijani odločbi. V zvezi s tem pritožbeni organ samo dodaja, da je izbrani ponudnik predložil potrdilo banke, da ni imel blokiranega računa v zadnjih 12 mesecih, vendar je banka izdala potrdilo, ki je zajemalo 12 mesecev pred izdajo potrdila, namesto pred objavo javnega razpisa. Če ponudnik ne bi predložil potrdila, bi ga koncedent izločil. Ker pa je bilo sporno samo, ali dejansko ni bil blokiran v 12 mesecih pred objavo razpisa, je koncedent zahteval od ponudnika, da je dodatno predložil še potrdilo, da v določenem obdobju ni imel blokiranega transakcijskega računa. Pri tem je upravni organ smiselno uporabil določila Zakona o javnem naročanju, ki v 17. točki 2. člena določa, da se šteje za formalno nepopolno ponudbo ponudba, ki je nepopolna v delu, ki ne vpliva na njeno razvrstitev glede na merila. Zato dejstvo, da je upravni organ zahteval dodatno predložitev potrdila banke, nima vpliva na razvrstitev ponudbe po merilih. Glede navedbe pritožnika, da je izbrani ponudnik nepravilno izpolnil obrazec OBR-I/4, se je upravni organ izjasnil že v svoji odločbi. Pritožbeni organ ugotavlja, da gre za formalno pomanjkljivost, ki je nebistvena. OBR-I/4 sta na enak način izpolnila oba kandidata, tako da sta vpisala manjkajoče podatke, pri tem pa nobeden od njiju ni obkrožil črk pred odstavki, kot je izhajalo iz navodil razpisne dokumentacije. Nerazumno bi bilo, da bi upravni organ izločil obe ponudbi zaradi takšne nebistvene pomanjkljivosti, saj je lahko sam v uradnih evidencah preveril ali sta ponudnika ustrezno registrirana. Tudi ZUP določa obveznost upravnega organa, da si sam pridobi vse podatke, ki so v uradnih evidencah. Ker se je nanašala izjava ponudnika na podatke iz uradnih evidenc, ni nobene pravne podlage, da bi iz tega razloga lahko upravni organ takšni ponudbi izločil. V zvezi z navedbo pritožnika, da bi moralo biti minimalno število prijavljenih kandidatov najmanj tri, kot to določa ZJZP v četrtem odstavku 46. člena, pritožbeni organ ugotavlja, da si je pritožnik določila ZJZP napačno razlagal in da ni prebral še petega odstavka tega člena. Peti odstavek 46. člena ZJZP namreč dopušča izjemo od tega pravila. Tudi pritožbene navedbe pritožnika, da je koncedent ocenjeval ponudbe v nasprotju z merili, je župan zavrnil kot neutemeljene. Strokovna komisija je ocenitev opravila v skladu z razpisanimi merili, ki so bila natančno določena, pritožnik pa si je merila razlagal v svojo korist. Ponudbene cene ni mogoče razlagati na ta način, da bi k ceni storitve prišteli še enkratni odvoz kontejnerja, saj to ne bi imelo nobenega smisla in bi bile ponudbe medsebojno neprimerljive. V obrazcu OBR-II/4 sta bili določeni dve tabeli (tabela 1 in tabela 2). V tabeli 1 je bila določena ponudbena cena za izvajanje storitve javne službe. Na koncu te tabele je bila tudi rubrika skupaj. Tabela 2 ima navedena dva različna prevoza brez zahteve, da se posamezna zneska seštejeta. Tabela 1 obsega stroške delovanja javne službe za obdobje enega leta, tabela 2 pa vsebuje le ceno za en prevoz. Jasno je torej, da je upravni organ pravilno razlagal to določilo, ko je upošteval le stroške oz. ceno iz tabele 1. V zvezi z navedbo, da je pritožnik nudil na razpolago vse mariborske zbirne centre in da koncedent tega ni upošteval, pritožbeni organ pojasnjuje, da je to upošteval le kot dodatno storitev in jo ovrednotil z 1 točko, ker dopušča občanom Občine Šentilj, da koristijo tudi usluge zbirnih centrov v Mariboru. V zvezi z navedbo, da je strokovna komisija izbranemu ponudniku za dodatni obseg ponujenih storitev dodelila 1 točko zaradi zbiranja gum od gospodinjstev do 50 kg letno, pritožbeni organ ugotavlja, da je to storitev pravilno točkovala, saj občina nima zgrajenega zbirnega centra, v katerem bi lahko občani oddajali gume. Izbrani ponudnik je ponudil prevzem teh gum pri gospodinjstvih. Uredba, ki jo navaja pritožnik res zavezuje zbiralce komunalnih odpadkov, da prevzemajo gume,vendar le na zbirnih centrih. Ni obveze v Uredbi, da bi morali gume prevzemati pri gospodinjstvih. Dejstvo je, da je zbiranje gum pri gospodinjstvih višji standard, kot ga zahteva Uredba. V zvezi z navedbo, da je strokovna komisija izbranemu ponudniku dodelila dodatno točko tudi za praznjenje košev tudi na avtobusnih postajališčih, pritožbeni organ ugotavlja, da je  bila tudi ta dodatna storitev upravičeno točkovana z dodatno točko, saj ni nikjer predpisana obveznost zbiralca komunalnih odpadkov, da prazni koše na avtobusnih postajališčih. Praznjenje košev na avtobusnih postajališčih spada pod vzdrževanje javnih površin, ki jih občina izvaja v svojem režijskem obratu. Ta storitev torej pomeni dodatno ugodnost za občino, saj to storitev opravlja sama v režijskem obratu. V zvezi z navedbo pritožnika, da je izbrani ponudnik dobil dodatno točko za zbiranje steklene embalaže na zbiralnicah ločenih frakcij, pritožbeni organ ugotavlja, da je izbrani ponudnik dobil to dodatno točko iz naslova frekvence odvoza, minimalni standard je bil določen z 12 odvozi letno, izbrani ponudnik pa je ponudil 13 odvoz letno, torej višjo frekvenco, ki se je točkovala po merilu dodatni obseg ponujenih storitev. Ne glede na to, da sta oba ponudnika ponudila zbiranje komunalnih odpadkov po sistemu „od vrat do vrat“, so v občini še zbiralnice ločenih frakcij, s katerih je potrebno odvažati odpadke. Neutemeljena je tudi trditev pritožnika, da odločba ni obrazložena in da ni obrazloženo zakaj ponudba izbranega ponudnika ni bila izločena ter da obrazložitev odločbe ni v skladu z 214. členom ZUP. Upravni organ je pričel postopek po uradni dolžnosti, ko je prejel poročilo strokovne komisije o oceni ponudb. Sklical je ustno obravnavo, ki sta se je udeležila oba ponudnika. V skladu z določili ZJZP je bila obema strankama dana možnost, da podata ugovor na poročilo strokovne komisije in možnost, da vpogledata v ponudbi. Obe stranki sta to možnost izkoristili in dobili tudi vse zahtevane kopije predloženih dokumentov. V konkretnem primeru gre za poseben postopek, kjer lahko stranke v postopku vlagajo ugovore že med samim postopkom. Nesmiselno bi bilo, da bi upravni organ še posebej utemeljeval poročilo strokovne komisije, zato se je v obrazložitvi spuščal le v pojasnjevanje tistih delov poročila strokovne komisije, ki so bili predmet ugovorov, v ostalem delu je upravni organ menil, da so ugotovitve strokovne komisije, ki niso bile predmet ugovorov, nesporne. Zato pritožbeni organ meni, da je upravni organ prve stopnje ravnal v skladu z materialnim predpisom in ZUP. Očitek, da odločba ni utemeljena oz. obrazložena v skladu z 214. členom ZUP, je zato neutemeljen.

Tožnik s tožbo izpodbija odločitev o izbiri koncesionarja zaradi kršitve določb postopka, materialnega prava ter nepravilne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja. Ponavlja pritožbene ugovore glede nezakonitosti koncesijskega akta in javnega razpisa, nepopolnosti prijave izbranega koncesionarja, nepravilnega  ocenjevanja koncedenta in neobrazložitve upravne odločbe. Zatrjuje, da morajo biti merila za izbor koncesionarja oz. podelitev koncesij določena v koncesijskem aktu. V obravnavani zadevi so bila merila določena v javnem razpisu, zato izpodbijana odločba o izbiri koncesionarja ni zakonita že iz tega razloga, ker materialni predpis, ki je bil podala za izbiro koncesionarja, ni bil koncesijski akt. Glede na to, da v zadevnem primeru koncesijski akt meril ne določa, tudi ni podlage za izvedbo postopka oddaje koncesije. V zvezi z zatrjevano kršitvijo pravil, ki naj bi jo koncedent storil tem, ko izbranega koncesionarja ni izločil, ker ni predložil ustreznega potrdila banke, da nima zaprtega transakcijskega računa, navaja, da je bilo ravnanje koncedenta protipravno, ker je dovolil dopolnitev ponudbe, kar je v nasprotju s smislom javnega razpisa, pa tudi z ustaljeno sodno prakso. Smiselno enako velja tudi za drugo nepopolnost prijave izbranega koncesionarja (neizpolnitev obrazca OBR-I/4). Prav tako so bila v postopku kršena določila četrtega odstavka 46. člena ZJZP v povezavi z drugim odstavkom 22. člena koncesijskega akta, ker v postopku konkurenčnega dialoga niso bili najmanj trije kandidati. Ponavlja tudi pritožbene ugovore glede vrednotenja po posameznih merilih javnega razpisa. Izpostavlja, da se podatki ponujeni v tabeli 2 niso nikjer upoštevali in da se koncedent v odločbi pavšalno sklicuje na to, da je bilo potrebno ceno za prevoz s kontejnerjem napisati v informativne namene, kar pa iz razpisne dokumentacije ni bilo razvidno. Glede ponudbe nadstandardnih storitev tožeča stranka navaja isto, kot v pritožbi, torej da je v svoji ponudbi navedla koriščenje treh mariborskih zbirnih centrov z navedbo seznama frakcij, ki jih zbira  v svojih zbirnih centrih. Za vsako od navedenih frakcij bi tožeča stranka morala dobiti po 1 točko, vendar ji je tožena stranka dodelila le eno točko. Glede podeljene točke za nadstandard za to, da bo izbrani koncesionar od gospodinjstev prevzemal izrabljene avtomobilske gume, pa pojasnjuje, da so odpadne gume skladno s 5. in 6. členom Uredbe o ravnanju z izrabljenimi gumami zahteva državne regulative v sklopu izvajanja obvezne javne službe in da to torej ne more biti priznano kot nadstandard. Glede podeljene točke za nadstandard za praznjenje košev z mešanimi komunalnimi odpadki na avtobusnih postajališčih pojasnjuje, da vsi odpadki sodijo v skupino komunalnih odpadkov v skladu z ZVO-1, ter so posledično obveznost, ki jo izbrani koncesionar mora prevzeti z nastopom koncesije in ne more predstavljati nadstandarda. Glede zatrjevanja, da je izpodbijana odločba neobrazložena pa tožeča stranka ponavlja pritožbeno trditev, da odločba nima bistvenih zakonskih sestavin predpisanih v 214. členu ZUP, zato se je ne da preizkusiti, s tem pa je bila tožeči stranki kršena tudi ustavna pravica enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS. Predlaga, da sodišče tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi in vrne zadevo prvostopenjskemu upravnemu organu v ponovno odločanje. Zahteva tudi povračilo stroškov postopka.

V odgovoru na tožbo se tožena stranka sklicuje na razloge, s katerimi je v izpodbijani odločbi obrazložila svojo odločitev in predlaga, da sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne. V zvezi z ugovori glede nezakonitosti javnega razpisa in koncesijskega akta, ki jih je temeljito pojasnila v obrazložitvi odločbe o pritožbi, dodatno pojasnjuje, da gre pri koncesiji javne službe za poseben postopek, ko upravni organ uvede postopek na podlagi poročila strokovne komisije, ki ugotovi, kateri ponudniki so izpolnili pogoje in jih razvrsti po merilih. Ker je zoper poročilo komisije dovoljen ugovor, je upravni organ moral v upravni odločbi pojasniti katere ugovore je upošteval in katere ne. Upravni organ, ki vodi upravni postopek pa ne more presojati zakonitosti koncesijskega akta, ki ga je sprejel občinski svet. Poleg tega pa tožena stranka meni, da je koncesijski akt zakonit in  skladen z določili 33. člena ZGJS. Ponovno poudarja, da v primeru koncesije javne službe ni določena obveznost, da bi moral koncesijski akt vsebovati tudi merila za izbor koncesionarja. Če bi bilo to zahtevano, bi moral 33. člen ZGJS, ki določa vsebino koncesijskega akta, takšno določilo vsebovati. V zvezi z očitkom, da je bila prijava izbranega ponudnika nepopolna, je tožena stranka to že pojasnila v odločbi o pritožbi. Neutemeljena je trditev tožeče stranke, da bi moral upravni organ takšno prijavo izločiti, saj bi potem moral že iz formalnih razlogov izločiti tudi prijavo tožeče stranke. Ker gre za nebistveno pomanjkljivost, je upravni organ dopustil dopolnitev ponudbe. V navedenem primeru ni možno govoriti o nepopolni ponudbi, ampak le o formalno nepopolni ponudbi, ki jo je tudi po ZJN-2 dovoljeno dopolnjevati. V zvezi s tožbenimi razlogi o nepravilni uporabi meril oz. neobrazložitvi ocenjevanja tožena stranka pojasni, da je že strokovna komisija v svojem poročilu natančno pojasnila točkovanje obeh ponudnikov in da je upravni organ že v odločbi o izbiri koncesionarja pojasnil ugovore, ki jih je imela tožeča stranka zoper poročilo strokovne komisije. Prav tako je tožena stranka pojasnila uporabo meril tudi v odločbi o pritožbi. Tožena stranka pa dodatno še pojasnjuje, da je v razpisni dokumentaciji določila, kaj bo štela za minimalni standard in kaj so dodatne storitve, ki jih ponuja ponudnik. V navedenem primeru ne gre za standard, ki je določen v zakonu ali na zakonu temelječem predpisu, temveč za standard, ki ga je naročnik predpisal sam. Neutemeljena je tudi trditev tožeče stranke, da odločba ni obrazložena. V odločbi o izbiri koncesionarja je natančno pojasnjen potek postopka in razlogi za izbiro. Osnovni razlog za izbiro je bilo število doseženih točk po merilih, ki so bila natančno določena v razpisni dokumentaciji.

V odgovoru na tožbo izbrani koncesionar A. d.o.o., prereka navedbe tožeče stranke in se v celoti sklicuje na svoje dosedanje navedbe v postopku izbire koncesionarja ter v celoti soglaša z vsemi razlogi, s katerimi je koncedent zavrnil pritožbo tožeče stranke zoper odločbo o izbiri koncesionarja, št. 354-30/2012-91 z dne 26. 10. 2012. Prav tako pa soglaša tudi z navedbami, ki jih je podala tožena stranka v odgovoru na tožbo. V zvezi z popolnostjo oz. nepopolnostjo ponudbe tožeče stranke, ki se nanaša na pravilno izpolnjevanje obrazca OBR-I/4 navaja, da je tudi tožeča stranka navedeni obrazec izpolnila na isti način kot družba A. d.o.o., torej, da ni obkrožila črko A, B in /C. V kolikor tožeča stranka meni, da iz navedenega razloga ponudba izbranega koncesionarja šteje za nepopolno, je iz istega razloga nepopolna tudi ponudba tožeče stranke. Glede navedene nepopolnosti pa je koncedent podal argumentacijo zakaj ponudnik takšne nebistvene pomanjkljivosti ni štel za nepopolno ponudbo. Glede ocenjevanja ponudb navaja, da je tožeča stranka glede ponudbe nadstandardnih storitev ponudila koriščenje treh mariborskih zbirnih centrov, vse do izgradnje zbirnega centra v Šentilju in pri tem navajala zbiranje različnih odpadkov, tudi takih, ki v klasifikacijskem seznamu odpadkov Uredbe o odpadkih (Uradni list RS, št. 103/2011) sploh ne obstajajo, ali pa so navedeni pod drugimi klasifikacijskimi številkami. Zato povsem utemeljeno ni mogla prejeti večjega števila točk, kot jih ji je dodelil koncedent v postopku izbire. Predlaga, da sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Tožeča stranka je vložila štiri pripravljalne vloge v katerih  navaja, da v celoti vztraja pri dosedanjih navedbah in predlaganih dokazih iz tožbe. Izpostavlja pa, da je izbrani koncesionar s toženo stranko podpisal koncesijsko pogodbo na podlagi cene, ki jo je ta navedel v svoji prijavi na javi razpis. Po dveh mesecih od sklenitve koncesijske pogodbe pa se je cena spremenila, tako da je evidentno, da je bil upravni postopek izveden zgolj zato, da se A. d.o.o. izbere kot najugodnejšega ter z njim dogovori naknadno ceno, kar pa je v nasprotju s pravili o dopustni spremembi koncesijske pogodbe.

V zvezi s tem je tožena stranka pojasnila, da je Vlada republike Slovenije sprejela Uredbo o metodologiji za oblikovanje cen storitev obveznih občinskih, gospodarskih javnih služb, varstva okolja (Uredba, Uradni list RS, št. 87/2012 in 109/2012). Ta Uredba določa način oblikovanja cen storitev tudi na področja zbiranja, predelave in odlaganja ostankov predelave in odstranjevanja  komunalnih odpadkov. Pričela pa je veljati 1. 1. 2013. Po tej Uredbi je pristojnost določanja cen komunalnih storitev prešla v pristojnost občine in ni več potrebno soglasje pristojnega ministrstva, če se cene ne povečajo za več kot 30%. V skladu s to Uredbo je Občinski svet Občine Šentilj na 10. seji dne 11. 2. 2013 sprejel nove cene, ki so usklajene z novo Uredbo. Že v koncesijski pogodbi je določeno, da se cene oblikujejo v skladu z določili zakona, ki ureja varstvo okolja in na njegovi podlagi sprejetimi podzakonskimi predpisi (drugi odstavek 20. člena koncesijske pogodbe). Zato so ugovori v zvezi z oblikovanjem cen nerelevantni. Nadalje tudi ugotavlja, da se je C. d.o.o. preoblikovala v javno podjetje. V Medobčinskem uradnem vestniku št. 26/2012 je objavljen Odlok o ustanovitvi javnega podjetja C. d.o.o.. ZGJS v prvem odstavku 6. člena določa, da se javna služba organizira s podelitvijo koncesije osebi zasebnega prava. To pomeni, da C. d.o.o., ki se je iz osebe zasebnega prava preoblikovala v osebo javnega prava, nima pravnega interesa za podelitev koncesije. Ne glede na določilo tretjega odstavka 8. člena citiranega odloka, ki določa, da lahko javno podjetje na podlagi koncesije opravlja javne službe za občine, ki niso ustanoviteljice javnega podjetja, to ni dovoljeno, saj  je to določilo v direktnem nasprotju z ZGJS. Iz navedenega izhaja, da tudi v primeru, da bi tožeča stranka v tem sporu uspela, ji tožena stranka ne bi mogla podeliti koncesije, ker so se dejanske okoliščine v tem času bistveno spremenile.

Zakon o varstvu okolja (ZVO-1) je v 149. členu določil obvezne občinske gospodarske javne službe varstva okolja, med njimi tudi zbiranje, prevoz komunalnih odpadkov, obdelava mešanih komunalnih odpadkov, odlaganje ostankov predelave ali odstranjevanje komunalnih odpadkov. V skladu z navedeno pravno podlago je Občina Šentilj sprejela Odlok o načinu izvajanja obveznih občinskih gospodarskih javnih služb zbiranja, prevoza komunalnih odpadkov, obdelave mešanih komunalnih odpadkov in odlaganje ostankov ali odstranjevanje komunalnih odpadkov na območju Občine Šentilj (Medobčinski uradni vestnik št. 8/2012, v nadaljevanju: Odlok), v katerem je določila, da se izvajanje te javne službe zagotavlja s podelitvijo koncesije. Splošne določbe o koncesijah za izvajanje gospodarske oz. druge javne službe oz. dejavnosti so vsebovane v Zakonu o javno-zasebnem partnerstvu (ZJZP), kot splošnem zakonu za urejanje razmerij javno-zasebnega partnerstva, katerega uporaba je sicer po določbi 3. člena ZJZP subsidiarna glede na specialne predpise. Po določbi prve alinee 26. člena ZJZP je ena od oblik pogodbenega partnerstva tudi koncesijsko partnerstvo (7. točka 5. člena ZJZP), ki je opredeljeno kot koncesijsko razmerje, to je dvostransko pravno razmerje med državo (oz. samoupravno lokalno skupnostjo ali drugo osebo javnega prava) kot koncedentom in (zasebno) pravno ali fizično osebo kot koncesionarjem, v katerem koncedent podeli koncesionarju posebno ali izključno pravico izvajati (gospodarsko) javno službo oz. drugo dejavnost v javnem interesu. V 36. členu ZJZP je predvidena izdaja akta o javno-zasebnem partnerstvu, ki se v primeru koncesije za izvajanje javne službe imenuje koncesijski akt in se v primeru kot je obravnavani, ko gre za podelitev  obvezne občinske gospodarske javne službe varstva okolja, izda v obliki odloka. Upoštevaje določbo 24. člena ZJPZ, se pri izvajanju koncesijskega partnerstva uporabljajo tudi določbe Zakona o gospodarskih javnih službah (ZGJS), da se v koncesijskem aktu zaradi varstva javnega interesa uredijo (zlasti) predmet, pravice in druge obveznosti koncedenta in koncesionarja ter druge sestavine posameznega razmerja koncesijskega partnerja in postopek izbire koncesionarja. S koncesijskim aktom tako v skladu s 33. členom ZGJS (ki se uporablja pri izvajanju koncesijskega partnerstva) torej koncedent predpiše pogoje za opravljanje javne službe, začetek in čas trajanja koncesije, rok za sklenitev koncesijske pogodbe, prenehanje koncesijskega razmerja, vire financiranja javne službe, način plačila koncesionarja, ter druge sestavine potrebne za določitev in izvajanje javne službe.

V obravnavanem primeru je Občina Šentilj izdala Odlok o predmetu in pogojih za podelitev koncesije za opravljanje obvezne lokalne gospodarske javne službe zbiranja, prevoza komunalnih odpadkov, obdelave mešanih komunalnih odpadkov in odlaganja ostankov ali odstranjevanje komunalnih odpadkov na območju Občine Šentilj (Medobčinski uradni vestnik št. 8/2012, v nadaljevanju: koncesijski akt), v skladu s katerim se izbira koncesionarja opravi na podlagi javnega razpisa, ki temelji na koncesijskem aktu in v skladu z določili ZJZP ter smiselni uporabi Zakona o javnem naročanju, (19. in 21. člen koncesijskega akta). Javni razpis za podelitev predmetne koncesije je bil tako objavljen v Uradnem listu RS, št. 30/2012 in v točki 9. tega javnega razpisa je bilo med drugim določeno, da se bo za izbiro najugodnejše ponudbe po zaključku konkurenčnega dialoga uporabilo merilo ekonomsko najugodnejše ponudbe, pri čemer bodo uporabljena naslednja merila: cena, izkušnje v zvezi z izvajanjem javne službe (reference) in dodatni obseg ponujenih storitev.

Iz podatkov predloženega upravnega spisa in izpodbijanega akta izhaja, da je tožena stranka v postopku izbire koncesionarja za opravljanje predmetne obvezne gospodarske javne službe izvedla postopek v skladu z določili koncesijskega akta in merili določenimi v javnem razpisu. Zato sodišče v celoti sprejema razloge, ki jih je v dejanskem in pravnem pogledu za svojo odločitev v obrazložitvi izpodbijane določbe in v obrazložitvi drugostopenjske odločbe navedla tožena stranka. Po določbi drugega odstavka 71. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) sodišču v takem primeru ni treba navajati razlogov za odločitev. Glede na tožbene navedbe k tem razlogom dodaja še:

Kot je bilo že navedeno, se pri izvajanju koncesijskega partnerstva uporabljajo tudi določbe Zakona o gospodarskih javnih službah (ZGJS), ki v 33. členu določa, da se v koncesijskem aktu zaradi varstva javnega interesa uredijo (zlasti) predmet, pravice in druge obveznosti koncedenta in koncesionarja ter druge sestavine posameznega razmerja koncesijskega partnerja in postopek izbire koncesionarja, tako da so, upoštevaje tudi določbe 36. in 39. člena ZJZP, dovolj splošne in v skladu s temeljnimi načeli tega zakona ne ovirajo pogajanj med javnim in zasebnim partnerjem. Zato je ureditev, po kateri je koncedent merila za izbiro koncesionarja določil v javnem razpisu in jih natančno obdelal v razpisni dokumentaciji, po presoji sodišča  v skladu z navedeno materialno pravno  podlago in so tožbeni ugovori glede nezakonitosti koncesijskega akta iz tega razloga neutemeljeni.

Neutemeljena je tudi tožbena trditev o nezakonitem točkovanju izbranega ponudnika v zvezi s predloženim dodatnim obsegom storitev, ki presega minimalni standard. Tožeči stranki je tudi po presoji sodišča bila pravilno ovrednotena ponudba koriščenja treh mariborskih zbirnih centrov z 1 točko, saj gre za dodatni obseg storitev v obliki koriščenja uslug zbirnih centrov v Mariboru.

Pravilno je bila kot dodatna storitev z 1 točko ovrednotena tudi storitev zbiranja gum od gospodinjstev do 50 kg letno, ki jo je ponudil izbrani koncesionar. V skladu s šestim odstavkom 5. člena Uredbe o ravnanju z izrabljenimi gumami lahko izvajalec občinske javne službe v zbirnem centru ločeno zbranih frakcij prevzema izrabljene gume od fizičnih oseb v količini, ki ne presega 50 kg. Če se rabljene gume prevzemajo v gospodinjstvu in ne v zbirnem centru, to vsekakor predstavlja dodatno storitev in zato ni mogoče pritrditi tožbenim navedbam, da se  zbiranje odpadnih gum do 50 kg izvaja kot del obvezne javne službe. Pravilna je tudi odločitev tožene stranke, da se izbranemu koncesionarju za ponujeno storitev praznjenja košev z mešanimi komunalnimi odpadki na avtobusnih postajališčih na območju Občne Šentilj in za zagotavljanje njihove končne oskrbe podeli 1 točka. Tudi to storitev ni mogoče šteti med obvezno storitev izvajalca javne službe ravnanja s komunalnimi odpadki, saj je v skladu s 149. členom ZGO-1 urejanje in čiščenje javnih površin določeno kot posebna obvezna občinska gospodarska javna služba, tožena stranka pa je v izpodbijani odločbi pojasnila, da vzdrževanje javnih površin (kamor sodi tudi praznjenje košev na avtobusnih postajališčih) občina izvaja v svojem režijskem obratu.

Na odločitev v obravnavani zadevi ne vpliva niti ugovor tožeče stranke  v zvezi s spremembo cen, ki naj bi ju po sklenitvi koncesijske pogodbe dogovorila izbrani koncesionar in tožena stranka. Kot je pravilno pojasnila tožena stranka, gre za spremembo glede pristojnosti določanja cen, torej za spremembo zakonodaje, sprejeto po tem, ko je bila koncesijska pogodba že sklenjena.

Upoštevaje vse navedeno je zato izpodbijana odločitev pravilna in zakonita, tožbeni ugovori, da je izpodbijana odločitev neobrazložena in da se je ne da preizkusiti ter da je bila s takšnim ravnanjem tožeči stranki kršena ustavna pravica enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS pa neutemeljeni. Zato je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1  kot neutemeljeno zavrnilo.

Odločitev o stroških temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.