sodba I U 101/2013, enako tudi I U 102/2013
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2013-05-09

Andrej Kmecl (preds.), mag. Tatjana Steinman (poroč.),

komunalni prispevek - odmera komunalnega prispevka - rok za izdajo odločbe o odmeri komunalnega prispevka - priključitev na komunalno opremo - pravna podlaga - načelo zakonitosti

V ZPNačrt rok, v katerem mora občina po uradni dolžnosti izdati odločbo zaradi izboljšanja opremljenosti stavbnega zemljišča s komunalno opremo, kot je bilo to v obravnavanem primeru, ni določen. Takega roka ne določa niti ZUP, kar pomeni, da zakon ne omejuje roka, v katerem je treba izdati odmerno odločbo, zaradi česar upravičenje občine do njene izdaje zaradi zastaranja ne more prenehati.

Tudi če je bilo tožniku omogočeno, da je že pred plačilom komunalnega prispevka začel uporabljati komunalno opremo, njegova obveznost, da prispeva k stroškom za gradnjo komunalne opreme v občini, ni avtomatično prenehala.

Uporabiti je treba tisti predpis, ki velja v času odločanja.

I. Tožbi se ugodi, odločba Mestne občine Kranj št. 351-1/2012-1-48/05 z dne 23. 12. 2011 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v   znesku 420,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka je z izpodbijano odločbo odločila, da se za stavbo št. …, zgrajeno na zemljišču parc. št. 236/10 k.o. …, odmeri komunalni prispevek za kanalizacijo v višini 4.681,58 EUR, ki se zmanjša za priznano olajšavo v višini 66,5 % (1. točka). Ob upoštevani olajšavi in 2/3 lastniškim deležem se tožniku tako odmeri komunalni prispevek v višini 1.045,55 EUR (2. točka), ki ga mora plačati v 24-ih mesečnih obrokih po 43,56 EUR (prvi obrok zapade najkasneje do 20. 2. 2012, preostali obroki pa zadnji dan v mesecu) na tam navedeni podračun (3. točka), v nasprotnem primeru pa mora plačati tudi zamudne obresti (4. točka). Določeno je še, da se stavba št. … priključi na kanalizacijsko omrežje, ko Komunala Kranj izda soglasje s pogoji priključitve (5. točka) in da ni stroškov postopka (6. točka).

Iz uvoda odločbe izhaja, da je bila izdana na podlagi 242. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), torej kot nadomestna odločba po vloženi pritožbi. Ker je občina v naselju Primskovo sever zgradila kanalizacijsko omrežje, na podlagi katerega je omogočena priključitev vseh stavb na navedeno omrežje, se je s tem izboljšala komunalna opremljenost posameznega stavbnega zemljišča oziroma objekta, zato se v skladu s sedmim odstavkom 79. člena Zakona o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju ZPNačrt) izdaja odločba po uradni dolžnosti. Podlaga za odmero je Odlok o programu opremljanja stavbnih zemljišč za komunalno opremljanje naselja Primskovo sever (Uradni list RS, št. 24/08, v nadaljevanju Odlok za Primskovo sever).

Upravni organ druge stopnje je tožnikovo pritožbo zavrnil.

Tožnik se s tako odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da prvostopenjski organ v obravnavani zadevi ni imel podlage za odločanje po 242. členu ZUP. Izpodbijana odločba je namreč izdana kot nadomestna odločba, čeprav je toženka tožniku izpodbijano odločbo izdala kot prvo odločbo. Meni, da gre za bistveno kršitev pravil postopka, pritožbenemu organu pa očita, da se do teh pritožbenih ugovorov ni opredelil. Opozarja, da je pritožbo vložil 11. 1. 2012, pritožbeni organ pa o njej ni odločil v roku 30 dni. Meni, da je rok 30 dni iz osmega odstavka 79. člena Zakona o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju ZPNačrt) prekluziven, da torej odločanje po poteku tega roka ni več mogoče.

Meni, da bi moral biti v zadevi uporabljen Odlok o komunalnem prispevku v Mestni občini Kranj (Uradni list RS, št. 31/03, v nadaljevanju Odlok/2003), saj Odlok za Primskovo sever nikjer ne določa, da nadomešča stari odlok. Tudi kasneje sprejeti Odlok o programu opremljanja in merilih za odmero komunalnega prispevka za Mesno občino Kranj (v nadaljevanju Odlok za MOK) v 22. členu pri nedokončanih postopkih napotuje na njegovo uporabo. Tako se obstoječim stavbam, ki se bodo priključile na komunalno opremo, komunalni prispevek ne odmerja. Obravnavano kanalizacijsko omrežje je bilo namreč zgrajeno pred letom 2008, to je pred sprejemom Odloka za Primskovo sever. Odlok za Primskovo sever torej velja retroaktivno. Navedeni odlok tudi določa, da je zavezanec le lastnik objekta, ki se na novo priključuje na komunalno opremo, kar pa za tožnikov objekt ne velja, saj je na kanalizacijo priključen od septembra 2007, ko je pridobil soglasje in zanj plačal 43,86 EUR.

Uveljavlja nezakonitost Odloka za Primskovo sever, saj ta ne bi smel biti sprejet, ker MOK v šestih mesecih po uveljaviti občinskega prostorskega načrta (OPN) ni sprejela programa opremljanja za območje celotne občine. Po ZPNačrt in po 11. členu Uredbe o vsebini programa opremljanja stavbnih zemljišč (v nadaljevanju Uredba) se namreč delež skupnih stroškov za posamezno komunalno opremo določi na nivoju cele občine. To pomeni, da bi morala toženka najprej sprejeti program opremljanja za vso obstoječo komunalno opremo na območju MOK in šele potem za posamezna obračunska območja. Odlok za Primskovo sever ne vsebuje podrobnejših meril za odmero komunalnega prispevka, nepravilno pa je tudi, da sta za isto vrsto komunalne opreme določeni dve obračunski območji – prvo za novozgrajeno sekundarno kanalizacijsko omrežje na območju Primskovega sever in drugo za obstoječe primarno kanalizacijsko omrežje na nivoju celotne občine. Odlok za Primskovo sever tako v preračunanih obračunskih stroških na enoto mere ni bil usklajen s takrat veljavnim Odlokom/2003, niti z Odlokom za MOK iz oktobra 2008, in ne vsebuje istih vrednosti obračunskih stroškov na enoto mere za obstoječo primarno kanalizacijo. Tako se v 10. členu Odloka za Primskovo pojavljajo vrednosti, ki niso zajete v 10. členu Odloka za MOK, kar vse pomeni neenakopravno obračunavanje komunalnega prispevka. Nepravilno je izračunana tudi višina komunalnega prispevka.

Tožnik predlaga, naj sodišče odpravi upravna akta obeh stopenj, podrejeno, naj ju odpravi in zadevo vrne v ponovni postopek. Zahteva povračilo stroškov tega postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka predlaga zavrnitev tožbe, dodatnih vsebinskih razlogov za to pa ne navaja.

Po prvem odstavku 242. člena ZUP organ, ki je izdal odločbo, v primeru, ko spozna, da je pritožba utemeljena, pa ni potreben nov ugotovitveni postopek, reši zadevo drugače in z novo odločbo nadomesti odločbo, ki se izpodbija s pritožbo. Navedeno pomeni, da prvostopenjski organ na podlagi navedene odločbe izda nadomestno odločbo v primeru, ko je pritožba utemeljena, ker v zadevi ni bil pravilno uporabljen materialni predpis. Ta okoliščina ne iz izreka ne iz obrazložitve izpodbijane odločbe ne izhaja, saj iz nje ni razvidno, da bi bil tožniku komunalni prispevek za isti objekt že odmerjen in da bi izpodbijana odločba dejansko nadomeščala že izdano odločbo.

To pomeni, da organ dejansko ni izdal nadomestne določbe, čeprav je to očitno pomotoma navedel v uvodu izpodbijane odločbe. Po presoji sodišča pa ta nepravilnost, tj. zgolj napačno navajanje pravne podlage za izdajo odločbe v njenem uvodu, sama po sebi ni vplivala na pravilnost in zakonitost odločitve.

Nepravilno je tudi tožbeno stališče, da je rok za odločanje o pritožbi zoper odločbo o odmeri komunalnega prispevka iz osmega odstavka 79. člena ZPNačrt, prekluziven v smislu prepovedi kasnejšega odločanja pritožbenega organa. Navedeni rok, kot tudi 15-dnevni rok za izdajo odločbe o odmeri komunalnega prispevka, ki se odmerja za potrebe gradnje, sta namreč določena v korist investitorju v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja, v katerem so  plačane dajatve in prispevki pogoj za njegovo izdajo (5. točka prvega odstavka 66. člena Zakona o graditvi objektov, ZGO-1). ZPNačrt v devetem odstavku 79. člena tako določa, da če o odmeri komunalnega prispevka ni odločeno v roku iz šestega in sedmega odstavka (pravilno bi bilo osmega odstavka – gre za redakcijsko napako, prim. sodbo tega sodišča U 715/2008) tega člena, plačilo komunalnega prispevka ni pogoj za izdajo gradbenega dovoljenja. Tudi sicer ima stranka v primeru, če o njeni pritožbi ni odločeno v zakonskih rokih, možnost vložiti tožbo v upravnem sporu zaradi molka (prvi odstavek 33. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1).

V zvezi z zastaranjem odmere komunalnega prispevka sodišče pojasnjuje, da je omenjeni prispevek javna dajatev, kljub temu pa se zanj ne uporabljajo predpisi o obdavčenju, torej tudi ne ZDavP-2, ki v prvem odstavku 125. člena med drugim ureja zastaranje pravice do odmere davka. Po drugem odstavku 3. člena ZDavP-2 je davek po tem zakonu vsak denarni prihodek državnega proračuna, proračuna Evropske skupnosti ali proračuna samoupravne lokalne skupnosti, ki ne predstavlja plačila za opravljeno storitev ali dobavljeno blago in se plača izključno na podlagi zakonov o obdavčenju oziroma predpisov samoupravnih lokalnih skupnosti, izdanih na podlagi zakonov o obdavčenju. Obveznost plačila komunalnega prispevka pa temelji na ZPNačrt, ki ni zakon o obdavčenju, niti ne predpisuje uporabe določb ZDavP-2 pri odmeri komunalnega prispevka. V ZPNačrt rok, v katerem mora občina po uradni dolžnosti izdati odločbo zaradi izboljšanja opremljenosti stavbnega zemljišča s komunalno opremo, kot je bilo to v obravnavanem primeru, ni določen. Takega roka ne določa niti ZUP, kar pomeni, da zakon ne omejuje roka, v katerem je treba izdati odmerno odločbo, zaradi česar upravičenje občine do njene izdaje zaradi zastaranja ne more prenehati.

Ker je komunalni prispevek plačilo dela stroškov gradnje komunalne opreme, ki ga zavezanec plača občini (prvi odstavek 79. člena ZPNačrt, pred njim 143. člen ZUreP-1), za odmero samo po sebi ni pomembno, ali je tožnik pridobil soglasje za priklop na javno kanalizacijo že pred izdajo prve odločbe o komunalnem prispevku. Iz pritožbene odločbe izhaja, da je bilo uporabno dovoljenje za gradnjo kanalizacije izdano 24. 12. 2009 in je postalo pravnomočno januarja 2010, s čimer je bil formalnopravno izpolnjen pogoj za začetek priključevanja stavb na novozgrajeno omrežje. Tudi če je bilo tožniku omogočeno, da je že pred plačilom komunalnega prispevka začel uporabljati komunalno opremo, njegova obveznost, da prispeva k stroškom za gradnjo komunalne opreme v občini, ni avtomatično prenehala. Po določbi 80. člena ZPNačrt je namreč zavezanec za plačilo lastnik objekta, ki se na novo priključuje na komunalno opremo (enako pred tem veljavni 144. člen ZUreP-1). V primeru, ko gre za izboljšanje opremljenosti stavbnega zemljišča, je zavezanec torej tisti, čigar objekt se prvič priključuje na komunalno opremo določene vrste.

Poleg tega je treba upoštevati, da zakon določa tudi primere oz. okvire, v katerih je zavezanec (lahko) oproščen plačila komunalnega prispevka. Tako je v prvem odstavku 83. člena ZPNačrt določeno, da se komunalni prispevek ne plača za gradnjo gospodarske javne infrastrukture. V naslednjih dveh odstavkih pa je dano pooblastilo občini, da po lastni presoji v svojem predpisu določi, da se komunalni prispevek ne plača za gradnjo neprofitnih stanovanj in gradnjo posameznih vrst stavb za izobraževanje, znanstveno-raziskovalno delo in zdravstvo po predpisih o uvedbi in uporabi enotne klasifikacije vrst objektov (drugi odstavek), lahko pa predpiše tudi delno ali celotno oprostitev plačila komunalnega prispevka za gradnjo vseh ali posameznih vrst nestanovanjskih stavb po predpisih o uvedbi in uporabi enotne klasifikacije vrst objektov. V tem primeru mora občina oproščena sredstva iz tega odstavka v enaki višini nadomestiti iz nenamenskih prihodkov občinskega proračuna (tretji odstavek).

Prav tako je neutemeljen pavšalen tožbeni očitek o neenakem obravnavanju krajanov Primskovega in ostalih krajanov Mestne občine Kranj, saj ga tožnik utemeljuje z domnevo, ki temelji na „neuradnih informacijah“. Morebitna okoliščina (tudi če bi bila resnična), da toženka nekaterim krajanom ni odmerila komunalnega prispevka, namreč sama po sebi ne utemeljuje kršitve pravice do enakega varstva pravic, ki ga zagotavlja drugi odstavek 14. člena Ustave, kot to zmotno meni tožnik. Kot je iz prej povedanega razvidno, bi bila odločitev o neodmeri komunalnega prispevka v nasprotju s predpisom (določbe o oprostitvi tudi Odlok/2003 ni imel), zaradi česar tožnik s sklicevanjem na enako obravnavo v primerjavi s tistimi, ki jim komunalnega prispevka ni treba plačati, ne more doseči ugodnejše obravnave.

Po mnenju sodišča je neutemeljeno tudi tožbeno stališče, da bi moral biti v zadevi uporabljen Odlok/2003 in ne Odlok za Primskovo. Izpodbijana odločba je bila namreč izdana 23. 12. 2011, ko Odlok/2003 ni več veljal, saj je prenehal veljati z uveljavitvijo Odloka za MOK (Uradni list RS, št. 106/08).

Hkrati pa to pomeni, da je v času, ko je bila izdana izpodbijana odločba, merila za odmero komunalnega prispevka na območju Mestne občine Kranj predpisoval tudi kasnejši – po Odloku za Primskovo sever sprejeti – Odlok za MOK, ki bi moral biti v zadevi uporabljen pod pogojem, da tožnikova nepremičnina leži v njegovem obračunskem območju za kanalizacijo (tretji odstavek 79. člena ZPNačrt). Uporabiti je namreč treba tisti predpis, ki velja v času odločanja. ZUP sicer izrecno ne določa, kateri zakon ali podzakonski predpis je treba glede na časovni vidik njegove veljavnosti uporabiti pri odločanju, vendar je to praviloma zakon ali predpis, ki velja v času prvostopenjskega odločanja. Le v redkih vrstah upravnih stvari veljajo izjeme, kar izhaja tako iz načela zakonitosti (6. člen ZUP), kot tudi iz ustaljene upravnosodne prakse (enako npr. Vrhovno sodišče v sklepu X Ips 1642/2006).

Po predpisih, ki so veljali pred uveljavitvijo Odloka za MOK, med katere sodi tudi Odlok za Primskovo, se dokončajo le postopki odmere, v katerih do začetka veljave tega odloka odločbe o odmeri komunalnega prispevka še niso bile izdane (22. člen Odloka za MOK). Ne iz obrazložitve izpodbijane odločbe, ne iz listin upravnega spisa, ki ga je sodišču predložila toženka, pa ni razvidno, da bi se postopek odmere komunalnega prispevka tožniku začel pred uveljavitvijo Odloka za MOK. Zato bi toženka morala pri odmeri komunalnega prispevka najprej ugotoviti, ali tožnikova nepremičnina leži v enem izmed obračunskih območij (primarne in sekundarne komunalne opreme KA_1, KA_2, KA_3 ali KA_4), ki jih za kanalizacijo določa Odlok za MOK. Če leži, je treba uporabiti ta odlok in ne Odlok za Primskovo.

Glede na navedeno je sodišče zaradi nepravilne uporabe materialnega prava tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo (4. točka prvega odstavka 64. člena ZUS-1) ter zadevo vrnilo upravnemu organu v ponovni postopek (tretji odstavek istega člena).

Kadar sodišče tožbi ugodi in odpravi izpodbijani upravni akt, je tožnik v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik).

Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnika pa je v postopku zastopala odvetniška družba, se mu priznajo stroški v višini 350 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika). V skladu z ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča se v primeru, ko je odvetnik zavezanec za plačilo DDV, navedeni znesek poviša za zahtevani 20 % DDV, torej za 70 EUR. Pri tem sodišče dodaja, da bo plačana sodna taksa za postopek v višini 148 EUR vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c taksne tarife Zakona o sodnih taksah, ZST-1). Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika, OZ).

Opr. št: I U 102/2013, ECLI:SI:UPRS:2013:I.U.102.2013

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.