sodba II U 412/2011
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2012-11-21

mag. Branko Hojnik (preds.), Vlasta Švagelj Gabrovec

vrtec - vključitev otroka v vrtec - pogoji za vpis - starost otroka

Upoštevaje ugotovitev, da v pravnem redu Slovenije ni ustavne pravice do sprejema prijavljenega otroka v vrtec ne glede na zmogljivosti v vrtcu in da v 20. členu ZVrt določen starostni pogoj 11 mesecev za sprejem v vrtec ne pomeni kršitve temeljne (ustavne) človekove pravice do prepovedi diskriminacije na podlagi starosti v smislu prvega odstavka 14. člena Ustave RS, sodišče kot neutemeljene zavrača tožbene ugovore, da tožena stranka svoje odločitve ne bi smela opreti zgolj na izpolnjevanje starostnega pogoja, pač pa bi morala upoštevati tudi kriterije iz 20.a člena ZVrt.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Z izpodbijano odločbo je tožena stranka na podlagi 20.b člena Zakona o vrtcih (ZVrt) na ugovor tožeče stranke na odločbo Komisije za sprejem otrok v vrtec št. 120-49/2011 z dne 20.5.2011 in št. 188-1/2011 z dne 30.6.2011 odločila, da otrok A.A. pod šifro št. 44 s 1. 9. 2011 ne izpolnjuje pogojev za vključite v vrtec pri Osnovni šoli Rače (1. točka izreka) in da se ga uvrsti na drugo mesto čakalnega seznama (2. točka izreka) ter da bo o morebitni možnosti vključitve v vrtec v šolskem letu 2011/2012 tožeča stranka obveščena takoj, ko bo to mogoče skladno s prostimi mesti (3. točka izreka). V obrazložitvi navaja, da je po natančnem pregledu Svet zavoda potrdil odločitev Komisije za sprejem otrok v vrtec. V nadaljevanju podaja kriterije in doseženo število točk ter ugotovitev, da je A.A. dosegel glede na kriterije Pravilnika o sprejemu otrok 45 točk. Komisija pa je v II. fazi odločanja razvrstila otroke, ki so bili vpisani v rednem roku vpisa na 17 prostih mest. Komisija je razporedila otroke na čakalno listo glede na zbrano število točk. Spodnja meja za sprejem je bila 25 zbranih točk, v primeru, če ima več otrok enako število točk, pa se upošteva datum rojstva otroka (starejši ima prednost). Otroke je glede na kriterije dosegel 45 točk in je uvrščen na drugo mesto čakalnega seznama.

Tožeča stranka s tožbo izpodbija odločitev tožene stranke iz razlogov po 1. in 2. točki prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1). Povzema potek vpisa v vrtec za šolsko leto 2011/2012 ter poudarja, da je tožena stranka pri obravnavanju vloge tožnika za vpis v vrtec upoštevala zgolj kriterij starosti za sprejem, ne pa tudi kriterijev za vpis kot to določa 20.a člen ZVrt in kot so določeni v Pravilniku o kriterijih in postopku za sprejem otrok v vrtec pri Osnovni šoli Rače in v Pravilniku o sprejemu otrok v vrtec pri Osnovni šoli Rače. Upoštevala je zgolj starostni pogoj 11 mesecev, in tako otroka uvrstila na čakalni seznam, pri čemer bi ga morala uvrstiti na seznam sprejetih otrok za leto 2011/2012, saj je dosegel 25 točk in tako izpolnil pogoj, ki ga določa Pravilnik o kriterijih in o postopku za sprejem otrok v vrtec pri Osnovni šoli Rače v 10. členu oz. Pravilnik o sprejemu otrok v vrtec pri  Osnovni šoli Rače. Kot je razvidno iz odločbe Komisije za sprejem otrok v vrtec  z dne 30. 6. 2011 je bila spodnja meja za sprejem otroka v vrtec doseženih 25 točk. ZVrt v 20. členu določa, da javni vrtec vpisuje in sprejema predšolske otroke v svoje programe na podlagi prijav in prostih mest vse leto, pri čemer lahko vrtec sprejme otroka, ko je dopolnil starost najmanj 11 mesecev, če starši ne uveljavljajo več pravice do starševskega dopusta v obliki polne odsotnosti z dela, vsaj enkrat letno pa objavi vpis novincev za naslednje šolsko leto. Ob tem tožeča stranka poudarja, da ZVrt nikjer ne določa, da se otroke, ki na dan 1. 9. novega šolskega leta ne dopolnijo starosti 11 mesecev pri vpisu v vrtec izloča, kot je to storila tožena stranka. ZVrt določa, da javni vrtec vpisuje in sprejema predšolske otroke v svoje programe na podlagi prijav in prostih mest vse leto, enkrat letno pa objavi vpis novincev za naslednje šolsko leto, pri čemer je starostna omejitev 11 mesecev zgolj pogoj za sprejem otroka, ne pa za vključitev oz. vpis v vrtec. Nadalje poudarja tudi, da se 1. 9. v skladu s šolskim koledarjem na novo oblikujejo skupine v vrtcu, saj najstarejši otroci odhajajo v šolo, starejši otroci prehajajo v višje starostne skupine, v najmlajših starostnih skupinah pa se takrat sprostijo mesta. Tekom leta se mesto v vrtcu sprosti le izjemoma. Pogojevanje vpisa v vrtec z dopolnjeno starostjo 11 mesecev na dan 1. 9. tako postavlja v neenakopraven položaj vse starše in otroke pri vključevanju otrok, ki starost 11 mesecev dopolnijo med šolskim letom, na katerega se nanaša razpis za vpis v vrtec. Poleg tega so kriteriji oblikovani tako, da so odvisni od vsakokratnih osebnih okoliščin vlagatelja in se lahko zgodi, da bi otroci po kriterijih to leto bili vključeni v vrtec, v naslednjem letu pa, zaradi spremenjenih osebnih okoliščin, ne. Podrobneje navaja določila Pravilnika o kriterijih in postopku za sprejem otrok v vrtec pri Osnovni šoli Rače ter opozarja tudi na to, da je vrtec pri Osnovni šoli Rače v šolskem letu 2011/2012 prvič sprejemal v svoje programe tudi otroke mlajše od dveh let. Vrtec je tako v skupini od ena do treh let imel ob vpisu v šolskem letu 2011/2012 načrtovanih okoli 30 prostih mest od skupno 53, kolikor je po seznamu sprejetih otrok v I. in II. fazi vpisnega postopka za navedeno šolsko leto vrtec na novo sprejel otrok. Glede na zgoraj navedeno zato tožeča stranka predlaga, da tožena stranka predloži vso dokumentacijo, ki se nanaša na konkretni razpisni postopek, predvsem pa dokumentacijo, ki se nanaša na vlogo tožnika za vpis v vrtec. Sicer pa je tožnik na Inšpektorat RS za šolstvo in šport naslovil prijavo zaradi domnevnega kršenja zakonodaje pri sprejemu otrok v vrtec Osnovne šole Rače, na Inšpektorat za javno upravo pa tudi prijavo zaradi dvomov v ustreznost inšpekcijskega nadzora s strani Inšpektorata za šolstvo in šport. Prilaga pa tudi odgovor Ministrstva za javno upravo z dne 7. 9. 2011 in dopis z dne 25. 7. 2011, katerega je naslovil na Ministrstvo za šolstvo. Meni, da bi v skladu z 20.c členom ZVrt v konkretnem primeru tožena stranka morala pozvati k podpisu pogodbe za prve tri otroke iz čakalnega seznama in sicer otroke s šifro 78, 44, in 39. Tožnik se je na čakalnem seznamu nahajal na drugem mestu, vendar s strani tožene stranke k podpisu pogodbe ni bil pozvan. S tem je bilo kršeno določilo 20.c člena ZVrt. Opozarja, da je bil Pravilnik o kriterijih in postopku za sprejem otrok v vrtec pri Osnovni šoli Rače po ugovoru tožnika vsebinsko spremenjen v delu, ki se nanaša na čakalno listo in zapolnitev praznih mest. Opozarja tudi, da so bili člani komisije za sprejem otrok v vrtec določeni le s strani tožene stranke, ne pa s strani občine ustanoviteljice, to je Občine Rače-Fram. Tožena stranka je zaobšla tudi določbe zakona, ki določa, da je v skladu z 20.b členom ZVtr vrtec dolžan v 8. dneh po seji komisije poslati staršem obvestilo z izpisom vseh podatkov iz seznama sprejetih otrok ali čakalnega seznama in da imajo zoper to obvestilo starši v 15.dneh možnost vložitve ugovora na svet vrtca, ki o ugovoru odloča v 15. dneh od prejema in sicer z odločbo, zoper katero pa je možen upravni spor. Tožena stranka je v konkretnem primeru v postopku izdajala odločbe namesto zakonsko predvidenih obvestil in konkretno izdala kar 3 odločbe in 1 obvestilo, pri čemer je šele z zadnjo odločbo št. 255/2011  dne 9. 9. 2011 odločila, da  otrok ne izpolnjuje pogojev za vključitev v vrtec pri Osnovni šoli Rače. Nenavadno je tudi dejstvo, da so na seznamu sprejetih otrok v II. fazi pod isto šifro kar naenkrat imeli različno število točk. Opozarja tudi, da komisija ni določila roka veljavnosti čakalnega seznama, kot to določa peti odstavek 4. alinee 20.b člena ZVrt, prav tako roka veljavnosti čakalnega seznama ne določajo interni akti tožene stranke. Tako je ta sezam veljaven za nedoločen čas, kar onemogoča zakonito izvedbo vpisa v vrtec v šolskem letu 2012/2013, če do zaključka šolskega leta 2011/2012 ne bodo v vrtec sprejeti vsi otroci s čakalnega seznama. Predlaga, da sodišče tožbi ugodi, izpodbijano odločbo kot nezakonito odpravi, toženi stranki pa se naloži, da je dolžna tožeči stranki poslati odločbo o vključitvi v vrtec in sicer v 15. dneh od izdaje sodbe sodišča prve stopnje. Predlaga tudi, da tožena stranka s tožečo stranko sklene pogodbo o medsebojnih pravicah in obveznostih med vrtcem in šolo, ki začne veljati z dnem 1. 9. 2011 in sicer prav tako v roku 15 dni od izdaje sodbe sodišča prve stopnje. Zahteva tudi povračilo stroškov postopka.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo poudarja, da se konkretni spor nanaša na odločbo Sveta zavoda tožene stranke, ki je bila izdana v postopku sprejema otroka v vrtec, s katero je bila potrjena odločba komisije tožene stranke in sicer o neizpolnjevanju pogojev za vključitev mld. A.A. v vrtec z dnem 1. 9. 2011 ter uvrstitvi imenovanega na čakalni seznam. V skladu z 20. členom ZVrt lahko namreč vrtec sprejme otroka, ki je dopolnil starost 11 mesecev, če starši ne uveljavljajo več pravice do starševskega dopusta v obliki polne odsotnosti z dela. V skladu s tem  zato vključitev otroka v vrtec mlajšega od 11 mesecev, za katerega starši še vedno uveljavljajo pravico odsotnosti z dela zaradi starševskega dopusta, ni dopustna. V konkretnem upravnem sporu tudi ni sporno, da je bil mld. A.A. v času odločanja komisije star šele 2 meseca oz. je z dnem 1. 9. 2011 star nekaj več kot 5 mesecev, torej da tega temeljnega starostnega pogoja 11 mesecev ne izpolnjuje. Zakon izrecno in določno predpisuje pogoje za vključitev otroka v vrtec in zato pravni interesi staršev oz. otroka do tedaj ne morejo biti kršeni. Nadalje je potrebno poudariti tudi dejstvo, da je v postopku sprejemanja otroka v vrtec ugovor na organ druge stopnje (Svet zavoda) v skladu s šestim odstavkom 20.b člena ZVrt mogoče vložiti zgolj in samo zaradi nepravilnega upoštevanja kriterijev.  Ugovor na kriterij in težo posameznega kriterija v skladu s citiranim določilom ZVrt izrecno ni dopusten. Navedeno pomeni, da je potrebno materialno in procesno pravilnost izpodbijane odločbe v konkretnem sporu presojati zgolj v okvirih, ki so predpisani za dopustnost ugovora po ZVrt kot specialnejšega predpisa. Dejstvo je, da se tožnik v svojih tožbenih navedbah niti ne sklicuje na dejstvo, da so bili v njegovem primeru kriteriji nepravilno upoštevani. Tožnikove tožbene navedbe se nanašajo dejansko na kriterije in težo posameznega kriterija, kar pa zakon izrecno ne dopušča. Enako so nerelevantne in pravno neupoštevne tudi navedbe, ki segajo izven meja konkretne izpodbijane odločbe, o čemer sodišče v konkretnem sporu ne more odločati. Ker je na citirano določilo ZVrt vezano tudi sodišče, je torej tožba v celoti neutemeljena. V zvezi s tožbenimi ugovori pa tožena stranka navaja zgolj relevantne in za konkretni spor bistvene stvari. Tožena stranke je postopek za sprejem otrok v vrtec za leto 2011/2012 v celoti izpeljala v skladu z določili ZVrt in Pravilnika o normativih in kadrovskih pogojih za opravljanje predšolske vzgoje ter Pravilnika o sprejemu otrok v vrtec pri Osnovni šoli Rače št. 103/2010 z dne 22. 3. 2010 (Pravilnik). Vrtec pri Osnovni šoli Rače je v mesecu aprilu objavil javni vpis novincev za šolsko leto 2011/2012. Vpis je potekal od 1. 4. do 30. 4. 2011 in po zaključku vpisnega obdobja je bilo ugotovljeno, da se je v vrtec vpisalo 83 otrok, kar je več kot je v vrtcu prostih mest. Glede na navedeno in v skladu z določbo 20. člena ZVrt o sprejemu otrok v vrtec odloča komisija, ki je obravnavala in točkovala vloge v skladu s 9. členom Pravilnika ter izdelala prednostni vrstni red. Upoštevajoč okoliščine, ko še ni bilo znano, če bo vrtec z novim šolskim letom lahko začel delovati v novem vrtcu, je bila komisija primorana postopek sprejema otrok razdeliti v dve fazi in v prvi od teh faz zapolniti kapacitete za razpoložljivih 7 oddelkov, po zaključeni prvi fazi ter po ugodeni prošnji s strani ustanoviteljice za formiranje 8 skupine, pa je bila izvedena še druga faza odločanja komisije. Potek dela komisije, kakor tudi oblikovani prednostni vrstni red in čakalni seznam so razvidni iz prilog. V skladu z navedenim sta bili tožniku izdani tudi dve odločbi in sicer št. 120-49/2011 z dne 20. 5. 2011 in št. 188-1/2011 z dne 30. 6. 2011. Očitek tožnika, da bi namesto odločb komisija morala izdati le obvestilo ni relevanten, saj so odločbe vsebovale vse, kar 20.b člen ZVrt predvideva za predmetna obvestila  staršev. Prav tako je nerelevanten in za pravilnost ter zakonitost odločbe nesmiseln očitek tožnika, da je komisija pravno sredstvo zoper odločbe namesto ugovora poimenovala s pritožbo. Dejstvo je, da je bilo tožniku omogočeno odločanje na drugi stopnji. Odločitev ni bila z ničemer prejudicirana, ravno nasprotno, Svet zavoda je pri svojem odločanju dodatno upošteval tudi predhodno pridobljeno mnenje Ministrstva za šolstvo in šport, Sektorja za vrtce, ki je potrdilo dejstvo, da otroka mlajšega od 11 mesecev s 1. 9. 2011 ni mogoče sprejeti oz. vključiti v vrtec. Povsem neutemeljena je tudi navedba tožnika, da je pri obravnavanju vloge tožnika upoštevala zgolj kriterij starosti, ko pa je dejstvo, da ZVrt v 20. členu jasno določa, da lahko sprejme vrtec le tistega otroka, ki je dopolnil starost 11 mesecev in če starši ne uveljavljajo več pravice do starševskega dopusta v obliki polne odsotnosti z dela. V skladu z zakonom torej vključitev oz. sprejem otroka v vrtec mlajšega od 11 mesecev oz. za katerega starši še vedno uveljavljajo pravice do odsotnosti z dela zaradi starševskega dopusta (tako kot v primeru tožnika), ni mogoča. V  zakonu je torej starostni pogoj prvi in temeljni pogoj za vključitev oz. sprejem otroka v vrtec. Da je tožena stranka pri vpisovanju in sprejemanju oz. vključevanju otrok v vrtec delovala pravilno in zakonito, je potrdila tudi inšpekcija Inšpektorata RS za šolstvo in šport, kakor tudi Ministrstvo za šolstvo in šport. Tožnik si tudi povsem napačno in enostransko razlaga termine vpis, sprejem oz. vključitev otroka v vrtec ter posledično s tem postavlja napačne trditve in zaključke. Iz zakonskih določil namreč izhaja, da je otrok vpisan v vrtec, ko starši oddajo vlogo za vpis. Sprejet in vključen pa je šele, ko izpolni vse z zakonom določene pogoje, oz. ko vrtec in starši podpišejo medsebojno pogodbo. Predlaga, da sodišče tožbo tožeče stranke kot neutemeljeno zavrne in zahteva tudi povračilo stroškov postopka.

Tožeča stranka v pripravljalni vlogi z dne 17. 2. 2012 ponovno navaja svoje nestrinjanje z kriterijem starosti otroka in poudarja, da je po 20.a členu ZVrt komisija vse vpisane otroke dolžna razvrstiti glede na število točk od najvišjega do najnižjega in tako določiti prednostni vrstni red. Šele ko oblikuje prednostni vrstni red pa se upoštevajo trudi drugi pogoji, starost, prosto mesto v posameznem oddelku in program vrtca, ki se izvaja v oddelku. Kriterij starosti, ki ga ZVrt določa v drugem odstavku 20. člena se tako upošteva v drugi fazi,  torej šele po tem, ko je oblikovan prednostni vrstni red. Vztraja pri svojih ostalih tožbenih navedbah.

V predmetni zadevi tožnik nasprotuje odločitvi tožene stranke, ki je zavrnila  sprejem v vrtec iz razloga, ker (1.9.2011) še ni dopolnil starosti najmanj 11 mesecev in ker kljub temu, da sta bili sproščeni dve mesti, pogodba z vrtcem ni bila sklenjena, čeprav  je bil uvrščen na drugo mesto čakalnega seznama.  Meni, da je pogojevanje sprejema otrok z dopolnitvijo starosti 11 mesecev diskriminatorno za vse tiste otroke, ki starost 11. mesecev dopolnijo med šolskim letom.

V pravnem redu Slovenije ni določene niti individualne pravice otrok oziroma njihovih zakonitih zastopnikov, kakor tudi ne iztožljive obveznosti javno-pravnega subjekta (javnega vrtca), da sprejeme vsakega otroka, ki izrazi interes in tudi ne obveznosti občine, da zagotovi takšno organizacijo vzgojno-varstvene dejavnosti, da noben otrok ni zavrnjen v določenem obdobju (tako tudi  Upravno sodišče RS v sodbi in sklepu opr. št. I U 1263/2009). V Ustavi RS so zgolj programske norme, da država varuje družino, materinstvo, očetovstvo, otroke ter ustvarja zato potrebne razmere (tretji odstavek 53. člena Ustave RS), da ustvarja razmere, ki omogočajo staršem, da se odločajo za rojstvo svojih otrok (drugi odstavek 55. člena Ustave RS) in da ustvarja možnosti za zaposlovanje (66. člen Ustave RS).

Navedeni ustavno pravni okvir je zato relevanten tudi pri presoji zakonitosti izpodbijane odločitve oprte na določbe Zakona o vrtcih (ZVrt). Po določbi 20.čl. ZVrt lahko vrtec sprejme otroka, ki je dopolnil starost najmanj 11 mesecev, če starši ne uveljavljajo več pravice do starševskega dopusta v obliki polne odsotnosti z dela (drugi odstavek), po določbi četrtega odstavka 20. člena citiranega zakona pa v primeru, kadar je v vrtec vpisanih več otrok, kot je prostih mest, odloča o sprejemu komisija za sprejem otrok in kriterije za sprejem določi s točkami. V določbah 20.a in 20.b člena je določen postopek odločanja komisije in prednostnega vrstnega reda. 20.c člen ZVrt pa določa, da vrtec staršem otrok, ki so bili sprejeti v vrtec pošlje poziv k sklenitvi pogodbe o medsebojnih pravicah in obveznostih med vrtcem in starši ter sankcijo umika vloge za vpis, v  primeru, če v 15 dneh po vročitvi poziva pogodbe ne podpišejo. V takem primeru vrtec pozove k sklenitvi pogodbe  starše  naslednjega otroka po  vrstnem redu iz čakalnega seznama.

V obravnavani zadevi iz podatkov predloženega upravnega spisa izhaja, to pa tudi med strankami ni sporno, da je bilo število prijav v sporni vrtec večje od razpoložljivih prostih mest v vrtcu, da tožeča stranka ob vložitvi vloge za sprejem  v vrtec ni dopolnila 11 mesecev starosti, in da tega pogoja ni izpolnjevala niti v trenutku sprostitve dveh prostih mest. Med strankami ni sporna niti ugotovitev komisije, ki je na podlagi kriterijev določila prednostni vrstni red in tožnika uvrstila  na drugo mesto čakalnega seznama.

Tako upoštevaje prej navedeno ugotovitev, da v pravnem redu Slovenije ni ustavne pravice do sprejema prijavljenega otroka v vrtec ne glede na zmogljivosti v vrtcu in da v 20. čl. ZVrt določen starostni pogoj 11 mesecev za sprejem v vrtec ne pomeni kršitve temeljne (ustavne) človekove pravice do prepovedi diskriminacije na podlagi starosti v smislu prvega odstavka 14. člena Ustave RS, sodišče kot neutemeljene zavrača tožbene ugovore, da tožena stranka svoje odločitve ne bi smela opreti zgolj na izpolnjevanje starostnega pogoja, pač pa bi morala upoštevati tudi kriterije iz 20.a čl. ZVrt.

V 20. čl. ZVrt določen minimalni starostni pogoj za sprejem otroka v vrtec je bil zato v obravnavanem primeru tudi po presoji sodišča pravilno uporabljen kot izključni kriterij za zavrnitev vpisa tožnika v vrtec.

Zato sodišče, ne glede na vse zaplete, do katerih je prišlo v samem postopku, ugotavlja, da je izpodbijana odločitev pravilna in da tudi obrazložitev izpolnjuje pogoje iz 4. točke 214. člena ZUP. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe namreč izhaja, da je potrdila odločitev komisije za sprejem otrok v vrtec, ta pa je z odločbo št. 188-1/2011 z dne 30. 6. 2011 odločila, da tožnik pogojev za vključitev v vrtec s 1. 9. 2011 ne izpolnjuje, zaradi neizpolnjevanja starostnega pogoja. Izrecnih ugovorov, ki bi se nanašali na točkovanje in prednostni vrstni red pa tožnik ni imel (tretji odstavek 20.a čl. v zvezi s četrtim odstavkom 20. b čl. ZVrt).

Ker je v obravnavani zadevi tožena stranka po presoji sodišča  ravnala pravilno, ko tudi po sprostitvi dveh mest v vrtcu, staršev tožnika ni pozvala k sklenitvi pogodbe iz razloga, ker ni bil izpolnjen starostni pogoj, je bilo treba kot neutemeljene  zavrniti tudi tovrstne tožbene ugovore.

Upoštevaje vse navedeno je zato sodišče po ugotovitvi, da je izpodbijana odločitev pravilna in zakonita, tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo.

Odločitev o stroških temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena  ZUS-1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.