sodba I U 241/2012
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2012-09-25

javni razpis - sofinanciranje iz javnih sredstev - pravna sredstva - obrazložitev odločbe

Določitev pravnega sredstva zoper odločitev ministrstva s podzakonskim predpisom ni mogoča. Določbo 231. člena Pravilnika o postopkih za izvrševanje proračuna Republike Slovenije je zato mogoče razumeti le v smislu zagotavljanja pravice stranke, da se izjavi o odločilnih dejstvih in okoliščinah. Z navedenega vidika torej oba sklepa pomenita odločitev, sprejeto v enostopenjskem postopku.

Obrazložitev izpodbijane odločbe, četudi je sprejeta v enostopenjskem postopku, bi morala zadostiti pogojem iz 214. člena ZUP. Zoper odločbo državnega organa namreč tudi Ustava RS zagotavlja pravico do pravnega sredstva, to jamstvo pa je lahko učinkovito le, če je odločba obrazložena na način, ki omogoča presojo njene pravilnosti.

I. Tožbi se ugodi. Sklep Ministrstva za visoko šolstvo, znanost in tehnologijo št. 430-74/2011/595 z dne 17.11.2011, v zvezi s sklepom 430-74/2011/716 z dne 28.12.2011, se odpravi in se zadeva vrne Ministrstvu za izobraževanje, znanost, kulturo in šport v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške postopka v znesku 350,00 EUR, povečane za 20% DDV, kar skupaj znaša 420 EUR, v roku 15 dni, po poteku tega roka pa tudi z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Z izpodbijanim sklepom je takratno Ministrstvo za visoko šolstvo, znanost in tehnologijo sklenilo, da vlogi prijavitelja A. d.o.o., na podlagi javnega razpisa za krepitev razvojnih oddelkov, objavljenega v Uradnem listu RS, št. 43/11 z dne 3. 6. 2011, ne ugodi. V obrazložitvi pojasnjuje, da je strokovna komisija za vodenje postopka javnega razpisa pri preizkusu vloge ugotovila, da je slednja pravočasna, pravilno označena in popolna. Tako izpolnjuje vse pogoje iz 4. točke javnega razpisa. Zato je v skladu s točko 5.2 javnega razpisa strokovna komisija predala vlogo v postopek ocenjevanja ocenjevalni komisiji. Na podlagi ocenjevalnega lista, ki ga je pristojna ocenjevalna komisija predložila strokovni komisiji za vodenje postopka in v katerem so opredeljene ocene vloge po posameznih merilih ter obrazložitev zanje, je vloga prijavitelja prejela 16 točk pri merilu skladnost operacije z razvojno strategijo podjetništva, 22 točk pri merilu obseg in struktura nove RR skupine ter 9 točk pri merilu realnost izvedbe in doseganje rezultatov oziroma 16 točk pri merilu prispevek projekta k ciljem nacionalne strategije in operativnega programa. Skupno število doseženih točk je  znašalo 63 in ga je ocenjevalna komisija v skladu z razpisom tudi obrazložila. V skladu s 5.1 točko javnega razpisa je število točk, nad katerim je odobreno sofinanciranje, najmanj 60. Od tega mora vloga za pridobitev sofinanciranja pri vsakem od meril doseči najmanj polovico točk. Pri merilu številka 3 tožeča stranka ni prejela najmanj polovice točk. Tako ni izpolnjen z javnim razpisom zahtevan pogoj za pridobitev sredstev. Zato je Ministrstvo odločilo, da se vlogi prijavitelja ne ugodi.

Ministrstvo za visoko šolstvo, znanost in tehnologijo je v nadaljevanju s svojim sklepom št. 430-74/2011/716 z dne 28. 12. 2011 zavrnilo tudi pritožbo prijavitelja zoper izpodbijani sklep. V obrazložitvi pojasnjuje, da se Zakon o upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) na podlagi njegovega 4. člena, smiselno uporablja tudi v danem primeru. Na podlagi Pravilnika o postopkih za izvrševanje proračuna Republike Slovenije (v nadaljevanju Pravilnik) je Ministrstvo kot pritožbeni organ dolžno preizkusiti odločitev. Glede na pritožbene navedbe po njegovem iz izpodbijanega sklepa jasno izhaja, da je vloga pritožnika prejela 9 točk z obrazložitvijo, da je predstavljen program zelo ambiciozen, da pa obsežna vlaganja niso utemeljena z vidika finančnih sposobnosti podjetja ter da je predstavitev v izvedbenem delu pomanjkljiva. V nadaljevanju ugotavlja, da je glede na pritožbene navedbe pridobilo dodatno obrazložitev ocenjevalne komisije. Iz nje izhaja, da je ocenjevalna komisija vlogo pritožnika ponovno pregledala in preverila dano oceno. Dodatno zato pojasnjuje, da so ocene in obrazložitev ocenjevalne komisije podane na osnovi navedb v vlogi pritožnika. Razlage v pritožbi, da dodatna vlaganja znašajo le 170.000,00 EUR, ker da druga predvidena vlaganja v vlogi predstavljajo oportunitetne stroške in zato pri oceni vloge niso relevantna, ne more sprejeti. Glede na podatke in navedbe v vlogi pa je ocenjevalna komisija odločila, da razlage pritožnika v pritožbi na sklep, da je bila napačno razumljena postavka že najetih kratkoročnih posojil, s katero naj bi pritožnik utemeljeval finančno sposobnost in pokrival načrtovana vlaganja, ne more sprejeti. Meni, da je po zastavljenih kriterijih realnost izvedbe primerjalno nižja, kar opravičuje dosego 9 točk. Zato komisija tudi po ponovnem pregledu vloge meni, da je bilo dodeljeno pravilno število točk.

Tožnik v tožbi in nadaljnji vlogi navaja, da je obrazložitev v izpodbijanem sklepu, ki se tiče merila realnost izvedbe in doseganja rezultatov, nezadostna in objektivno nepreverljiva. Ugotavlja, da je iz obrazložitve odločbe razvidno, da je tožena stranka pridobila dodatno obrazložitev ocenjevalne komisije. Če bi bilo ocenjevanje že med samim postopkom pravilno izvedeno, meni, da dodatna obrazložitev ocenjevalne komisije sploh ne bi bila potrebna. Poudarja, da je v svoji prijavi navedla predvideno vrednost stroška celotnega programa, ki je 901.582,63 EUR. Predvidena vrednost sofinanciranja je znašala 396.941,38 EUR, kar pomeni, da mora tožeča stranka iz lastnih sredstev zagotoviti preostalih 504.640,98 EUR. Iz bilance stanja na dan 31. 10. 2010, ki jo je tožeča stranka predstavila, pa je razvidno, da ima tožeča stranka zgolj v okviru postavke kratkoročnih naložb v obliki kratkoročnih posojil, zagotovljena sredstva v višini 619.625,00 EUR. S tem lahko v celoti pokrije lastno sofinanciranje predlaganega programa. Omenjena postavka predstavlja posojila, ki predstavljajo premoženje družbe in ne njeno obveznost, kot je to očitno napačno razumela in interpretirala tožena stranka. Ne gre namreč za že obstoječe kratkoročne kredite, s katerimi bi bila obremenjena tožeča stranka in ki bi jih morala odplačevati, temveč gre za njene terjatve iz naslova kratkoročnih posojil, ki jih tožeča stranka lahko unovči in z njimi financira lastni delež financiranja predstavljenega programa. Zgolj omenjena postavka presega delež potrebnih lastnih sredstev tožeče stranke. Zato ocena, da vlaganja niso utemeljena z vidika finančnih sposobnosti podjetja, ne more vzdržati. Iz podatkov poslovnega izida na dan 31. 12. 2010 dostopnega v bazi AJPES izhaja, da rast poslovnih prihodkov tožeče stranke iz leta v leto narašča. Je izjemno pozitivna in je zgolj dobiček iz leta 2010 presegel potrebne lastne vire financiranja. Zato je realnost izvedbe in doseganje rezultatov predstavljenega programa sorazmerna in utemeljena. Ocena tožeče stranke pri merilu realnost izvedbe in doseganje rezultatov je neutemeljeno prenizka in bi morala znašati najmanj 11 točk ali celo več. Že 10 točk, torej ena točka več, bi zadoščala, da bi tožeča stranka izpolnila vsa merila javnega razpisa. Niti sklep z dne 17. 11. 2011 niti z dne 18. 12. 2011 ne vsebujeta konkretne obrazložitve, zakaj naj bi bila realnost izvedbe primerjalno nižja. Po mnenju tožeče stranke je bilo zato ocenjevanje subjektivno in objektivno ni preverljivo. Meni, da je finančno sposobna izvesti program ter da njena vloga iz neupravičenega razloga ni bila izbrana.

Sodišču zato predlaga, naj tožbi ugodi, izpodbijana sklepa odpravi in toženi stranki naloži plačilo škode v višini 396.941,38 EUR oziroma podrejeno vrne zadevo toženi stranki v ponovno obravnavo in odločanje, toženi stranki pa naloži plačilo stroškov postopka s pripadki vred.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo uvodoma pojasnjuje, da je na podlagi tretje alinee drugega odstavka 4. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o Vladi RS (v nadaljevanju ZVRSF) Ministrstvo za visoko šolstvo znanost in tehnologijo preoblikovano v Ministrstvo za izobraževanje, znanost, kulturo in šport.

Glede na tožbene navedbe pa se sklicuje na oba izpodbijana sklepa ter pojasnjuje vsebino javnega razpisa v točki 5.1. Pove, da tudi sodna praksa potrjuje stališče, da je ocenjevalna komisija, ki je bila imenovana z odločbo ministra za namen ocenjevanja vlog na omenjenem javnem razpisu, strokovna in edina pristojna, da ocenjuje in vrednoti vloge po vnaprej znanih posameznih merilih in tudi pozna obrazložitev zadeve. Ta se je sklicevala izključno na navedbe v vlogi prijavitelja, v kateri je tožeča stranka pojasnila predvidena vlaganja in vire financiranja. Na osnovi navedb je oblikovala oceno merila, ki izhaja iz podanih informacij in razlag tožeče stranke. Te pa so pokazale, da je po zastavljenih kriterijih realnost izvedbe primerjalno nižja in ne dosega minimalnega praga 10 točk pri merilu. Tožena stranka je v svojem sklepu tudi navedla, da je ocenjevalna komisija napačno razumela postavke kratkoročnih posojil, s katerimi je tožeča stranka utemeljevala finančno sposobnost v vlogi predlaganega programa. Zato oporeka zahtevi, da se izpodbijani sklep odpravi in stranki dodeli sredstva. V konkretni zadevi gre za izbiro projektov po javnem razpisu na podlagi Pravilnika. Ta v drugem odstavku 231. člena določa, da vložena pritožba ne zadrži podpisa pogodb z izbranimi vlagatelji. Tožena stranka meni, da ima tožeča stranka pravico kandidirati na javnem razpisu za sofinanciranje iz javnih sredstev, ni pa ji v nobenem primeru zagotovljeno, da bo na javnem razpisu izbrana in finančna sredstva tudi prejela. Pri izbiri prijavitelja, ki mu je sofinanciranje iz javnih sredstev v okviru obravnavanega javnega razpisa zagotovljeno v okviru prijaviteljev, ki izpolnjujejo razpisne pogoje, je tožena stranka samostojna. Tudi sicer se položaj tožeče stranke z izpodbijanima aktoma ni poslabšal. Glede na navedeno tožena stranka sodišču predlaga naj tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Sodišče je o zadevi odločilo brez glavne obravnave, v skladu z drugim odstavkom 59. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

Za razpisni postopek, kot je obravnavani, je po mnenju sodišča in kar med strankama tudi ni sporno, potrebno upoštevati, da gre za javnopravno stvar in s tem v zvezi za smiselno uporabo Zakona o upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), na podlagi 4. člena omenjenega zakona. Pri presoji zakonitosti izpodbijane odločbe sodišče najprej ugotavlja, da je tako na prvi kot na drugi stopnji odločal isti organ oziroma ista oseba. Po drugem odstavku 230. člena ZUP je zoper odločbo, ki jo izda na prvi stopnji ministrstvo, pritožba dovoljena samo takrat, kadar je to določeno z zakonom. Ker je pritožba mogoča le, če jo določa zakon, določitev pravnega sredstva zoper odločitev ministrstva s podzakonskim predpisom ni mogoča, saj morajo biti podzakonski predpisi v skladu z zakonom, kot to določa tretji odstavek 153. člena Ustave RS. Kot pravno podlago za odločanje o pritožbi pa je ministrstvo navedlo 231. člen Pravilnika, ki je podzakonski predpis. Dejstvo pa je, da načelo zaslišanja stranke iz 9. člena ZUP zahteva, da je pred izdajo odločbe potrebno dati stranki možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo. Po tretjem odstavku 9. člena ZUP organ svoje odločbe ne sme opreti na dejstva, glede katerih strankam ni bila dana možnost, da se izjavijo. Določbo 231. člena Pravilnika kot  podzakonskega predpisa, je zato mogoče uporabljati le v smislu zagotavljanja pravice stranke, da se izjavi o odločilnih dejstvih in okoliščinah. Z vidika omenjenega torej oba sklepa pomenita odločitev, sprejeto v enostopenjskem postopku. Zato ne gre za primer iz 4. točke 35. člena ZUP in s tem za kršitev 6. točke drugega odstavka 237. člena ZUP.

Po vsebini pa je med strankama sporno, ali je bila vloga tožnika v prvem sklepu, zlasti tudi v povezavi z oceno, izdano v drugem sklepu, ocenjena v skladu z razpisnimi merili ter ustavno pravnimi načeli, predvsem načelom transparentnosti. Pri postopku javnega razpisa gre po mnenju sodišča za poseben postopek, kjer je ključnega pomena, da so vsi, ki so se na razpis prijavili, enako obravnavani, saj jim je zagotovljena pravica, da pod enakimi pogoji sodelujejo v postopku javnega razpisa in se potegujejo za dodelitev razpoložljivih sredstev skladno s pogoji razpisa. Uspeh na razpisu pa je pri vsakem prijavitelja odvisen zlasti od tega, kako je posamezen projekt vrednoten glede na v razpisu v naprej določene kriterije. Tudi v postopku dodeljevanja sredstev proračuna je potrebno upoštevati načelo enakosti pred zakonom iz 14. člena Ustave. Razumeti ga je potrebno tako, da do različnega urejanja enakih pravnih položajev subjektov ne sme priti samovoljno, brez razumnega in stvarnega razloga. Pomeni torej nearbitrarno uporabo prava v razmerju do pravnih subjektov, tudi s strani upravne oblasti. Slednje izhaja tudi iz številnih odločb Ustavnega sodišča, zlasti na primer št. U-I-101/95 z dne 8. 1. 1998. Tudi po mnenju sodišča je vloga tožeče stranke pri merilu realnost izvedbe in doseganje rezultatov netransparentno pojasnjena, tako v izpodbijanem sklepu z dne 17. 11. 2011, kot v nadaljnjem sklepu z dne 18. 12. 2011. Se  je pa tožeča stranka v svoji vlogi, nato pa tudi v pritožbi, sklicevala na računovodske podatke podjetja, dostopne v bazi AJPES. Iz njih naj bi izhajalo, da ima podjetje zgolj v okviru postavke kratkoročnih naložb v obliki kratkoročnih posojil, zagotovljena sredstva v višini 619.625,00 EUR, s katerimi bi lahko v celoti pokrilo lastno sofinanciranje predlaganega programa. V pritožbi je tudi navedla, da iz podatkov iz izkaza poslovnega izida, dostopnega prav tako v bazi AJPES in predstavljenih v vlogi izhaja, da se rast poslovnih prihodkov podjetja iz leta v leto povečuje in so ob koncu obračunskega leta 2010 znašali 699.521,00 EUR. Ali je torej realnost izvedbe in doseganje rezultatov predstavljenega programa sorazmerna in utemeljena tako iz vidika financiranja nesofinancirane vrednosti programa z lastnimi sredstvi podjetja, kot tudi sposobnosti podjetja za zagotovitev dodatnih vlaganj v RR, ki jih izvedba programa predvideva, po mnenju sodišča ni bilo raziskano in pojasnjeno z vidika omenjenih ugovorov, ki so po mnenju sodišča lahko bistveni za odločitev. Pravica do enakega varstva pravic, vključuje tudi pravico do obrazloženosti odločb, s katerimi pristojni organi odločajo o pravicah, dolžnostih ali pravnih koristih strank. Zahteva po obrazloženi odločbi državnega organa je del pravice do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave. Zoper odločbo državnih organov Ustava zagotavlja pravico do pravnega sredstva. To jamstvo pa je lahko učinkovito le, če je odločba obrazložena na način, ki omogoča presojanje njene pravne pravilnosti. Če je obrazložitev pomanjkljiva so lahko pravna sredstva le navidezna. Pomanjkljiva obrazložitev torej pomeni tudi kršitev pravice do pravnega varstva iz 25. člena Ustave, saj je ta pravica lahko zagotovljena le, če je odločitev obrazložena tako, da lahko stranka izpodbija razloge odločitve, kar stranki omogoča, da z vložitvijo pravnega sredstva brani svoje koristi. Obrazložitev izpodbijane odločbe, četudi je sprejeta v enostopenjskem postopku, bi morala zadostiti pogojem iz 214. člena ZUP. Slednje se, glede na povedano in ugotovljeno, v danem primeru ni zgodilo. Odločitev o zavrnitvi sofinanciranja programa temelji na prenizkem vrednotenju tretjega merila javnega razpisa realnost izvedbe in doseganja rezultatov. Načeloma do prenizkega vrednotenja lahko vedno pride, vendar na način, ki predstavlja enakopravno obravnavanje v postopku in njegovo transparentnost. To pa bo možno šele takrat, ko bo tožena stranka pri spornem merilu preverila vse relevantne podatke, ki vplivajo na omenjeno merilo, ne pa zgolj nekaterih.

Glede na navedeno sodišče ugotavlja, da se izpodbijana odločba iz razlogov navedenih zgoraj, ne da preizkusiti (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Zato je bilo potrebno na podlagi 2. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugoditi, s sodbo izpodbijani upravni akt odpraviti ter zadevo vrniti toženi stranki v ponovno odločanje, da upošteva mnenje sodišča izraženo v tej sodbi.

Izrek o stroških upravnega spora temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1.

ZUP člen 4, 35, 35-4, 214, 230, 230/2, 237/2, 237/2-6,

Pravilnik o postopkih za izvrševanje proračuna Republike

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.