UPRS sodba I U 1826/2011
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2013-03-06

mag. Damjan Gantar (preds.), mag. Darinka Dekleva Marguč (poroč.), Agata Zavašnik

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI POSTOPEK

ukrep tržnega inšpektorja - ukrep kontrole cen - prevzem azbestnocementnih gradbenih izdelkov - cena za prevzem odpadkov - obrazložitev odločbe

Glede pritožbene navedbe, s katero je (pri)tožnik ob sklicevanju na Uredbo o določitvi najvišjih cen komunalnih storitev smiselno uveljavljal, da je sporna Uredba glede na 2. točko 1. odstavka 8. člena ZKC prenehala veljati v delu, ki se nanaša na določitev najvišje cene, se tožena stranka sploh ni opredelila. Neobrazložena odločba organa druge stopnje glede ključnih elementov obrazložitve je po mnenju sodišča nedvomno mogla bistveno vplivati na odločitev upravnih organov prve in druge stopnje o stvari. Drugostopna odločitev namreč v bistvenih postavkah nima tiste vsebine, ki bi tožniku omogočila, da razloge odločitve učinkovito izpodbija, na kar utemeljeno opozarja v tožbi. Prav tako pa tudi sodišče v danem primeru pravilnosti in zakonitosti izpodbijane odločbe ne more preizkusiti v smislu 1. člena ZUS-1.

I. Tožbi se ugodi in se izpodbijana odločba Tržnega inšpektorata Republike Slovenije, Območna enota Kranj št. 0610-10453/2010-9-28009 z dne 4. 7. 2011 odpravi in se zadeva vrne temu organu v ponovno odločanje.

II. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške postopka v višini 350,00 EUR, povečane za 20 % DDV, kar skupaj znaša 420,00 EUR v roku 15 dni, v primeru zamude pa skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne po poteku paricijskega roka do plačila.

1. Z izpodbijano odločbo je prvostopni inšpekcijski organ ob sklicevanju na določila 2., 3., 4. in 6. odstavka 17. člena v povezavi z 9. in 19. členom Zakona o kontroli cen (ZKC, Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo) z izrekom pod točko 1 naložil tožeči stranki, da mora določiti ceno storitev prevzema odpadnih azbestno-cementnih gradbenih izdelkov tako, da le-ta ne bo presegla z Uredbo o prevzemanju azbestno-cementnih gradbenih izdelkov na odlagališčih komunalnih odpadkov in o določitvi najvišje cene njihovega odlaganja (Uradni list RS, št. 97/06, v nadaljevanju: Uredba), da ne bo presegla najvišje cene 67,00 EUR na tono prevzetih odpadnih azbestno-cementnih gradbenih izdelkov, pri čemer je v to ceno vključen DDV; z izrekom pod točko 2 je tožeči stranki naloženo, da vrne razliko v ceni za preveč zaračunano ceno storitve v višini 3.117,75 EUR brez poziva, s pripadajočimi obrestmi, rok za izvršitev 1. točke izreka je naslednji dan po prejemu odločbe, medtem ko je rok za izvršitev 2. točke izreka 15 dni po pravnomočnosti odločbe (3. in 4. točka izreka).

2. V obrazložitvi izpodbijane odločbe so uvodoma povzete ugotovitve inšpekcijskih pregledov dne 21. 10. 2010 in 26. 8. 2010, ko je bil opravljen prvi inšpekcijski pregled v zvezi z oblikovanjem cen prevzemanja odpadnih azbestno-cementnih gradbenih izdelkov. Iz predloženega cenika in izdanih računov je razvidno, da je tožeča stranka oblikovala ceno za storitev odlaganja odpadnih azbestno-cementnih gradbenih izdelkov v višini 0,06 EUR za kilogram, poleg tega je navedena okoljska dajatev za obremenitev okolja v znesku 0,02 EUR za kilogram odpadkov, z 8,5 % DDV, kar tvori končno ceno v znesku 0,0868 EUR na kilogram oziroma 86,80 EUR na tono. Skupna vrednost izdanih računov v obdobju od 9. 7. 2009 do 4. 11. 2010 znaša 13.019,19 EUR, razlika med dovoljeno in zaračunano vrednostjo tako znaša 3.117,75 EUR, ki jo mora tožeča stranka vrniti upravičencem v 15-ih dneh po pravnomočnosti odločbe skupaj s pripadajočimi obrestmi, ker presega z Uredbo določeno najvišjo ceno, ki znaša 67,00 EUR na tono. Ker v času prvega inšpekcijskega pregleda dne 26. 8. 2010 še ni bilo razjasnjeno, ali se cena za okoljsko dajatev vključi v ceno storitve odlaganja odpadnih azbestno-cementnih izdelkov, ali se plačuje posebej, je tedaj inšpekcijski organ zmotno ustavil postopek zoper tožečo stranko, po naknadno pridobljenih novih dejstvih in okoliščinah, ki so kazale na kršitev veljavne zakonodaje pri oblikovanju cen storitev odlaganja odpadnih azbestno-cementnih izdelkov pri tožeči stranki pa je dne 21. 10. 2010 opravil ponovni pregled pri omenjeni družbi in ob upoštevanju stališč Ministrstva za gospodarstvo, Generalnega sekretariata, Službe za pravne zadeve in javna naročila glede oblikovanja cen storitev, ki ga je inšpekcijski organ prejel 15. 10. 2010, ugotovil, da upravljavcem odlagališč ni dopuščena možnost, da za izvajanje storitev odlaganja azbestno-cementnih gradbenih izdelkov določijo ceno, ki je višja od 67,00 EUR na tono. Zato je v skladu s pristojnostmi, ki jih določa 2. odstavek 4. člena Uredbe odločil kot izhaja iz izreka izpodbijane odločbe, v svoji obrazložitvi pa je med drugim povzel 19. člen ZKC, po katerem pritožba zoper odločbo zadrži izvršitev odločbe.

3. Pritožbo tožnika zoper navedeno prvostopno odločbo je tožena stranka kot drugostopni upravni organ zavrnila kot neutemeljeno s svojo odločbo št. 0211-78/2011-2-PB z dne 13. 9. 2011.

4. Tožnik v tožbi uveljavlja tožbene ugovore nepravilne uporabe materialnega prava in kršitve pravil postopka ter sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo odpravi ter zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje, hkrati pa zahteva tudi povrnitev stroškov postopka. Meni, da sta se upravna organa prve in druge stopnje sklicevala le na določbe Uredbe in ZKC, ne da bi dodatno upoštevala, kakor je to storil sam tožnik, prav tako veljaven predpis enake ravni, Uredbo o okoljski dajatvi za onesnaževanje okolja zaradi odlaganja odpadkov na odlagališčih (Uradni list RS, št. 70/2010 oziroma v času odločanja veljavne Uredbe o okoljski dajatvi za onesnaževanje okolja zaradi odlaganja odpadkov, Uradni list RS, št. 129/04 in nadaljnji, ki pa ne velja več, saj sta obe navedeni Uredbi v delu, ki se nanaša na okoljsko dajatev vsebinsko enaki, tako da pomeni sklicevanje na določila navedene Uredbe sklicevanje na vsakokratno veljavno Uredbo, v nadaljevanju: Uredba o okoljski dajatvi). Tožnik izrecno poudarja, da gre pri Uredbi in Uredbi o okoljski dajatvi za predpisa enake ravni, med katerima v njunih določilih ni opredeljeno njuno medsebojno  razmerje. Zato ker takšne izrecne določbe o razmerju med omenjenima dvema predpisoma ni, tožnik meni, da je z vsemi uveljavljenimi enakovrednimi metodami razlage pravnih predpisov potrebno slediti namenu zagotavljanja domneve, da je pravni sistem notranje povezana usklajena celota (argumentum a coherentia) in da v njem ni antinomij. To pa pomeni, da inšpekcijski organ ne more v takem primeru arbitrarno izključno uporabiti le enega izmed dveh enakovrednih predpisov. Po mnenju tožnika je določba 3. člena Uredbe, po kateri je najvišja cena, ki jo za storitev odlaganja odpadnih azbestno-cementnih gradbenih izdelkov določi upravljavec odlagališča komunalnih odpadkov, 67,00 EUR na tono prevzetih odpadnih azbestno-cementnih gradbenih izdelkov, pri čemer je davek na dodano vrednost vključen v to ceno, povsem jasna, saj besedni pomen navedenega pravnega določila jasno določa, kaj cena vsebuje, in sicer ceno storitve in DDV. Razlaga pa, na kateri temelji izpodbijana odločba, tako presega meje navedenega s tem, ko določa, da vsebuje cena tudi okoljsko dajatev za obremenitev okolja. V kolikor bi cena navedeno dajatev že vsebovala, bi bila po mnenju tožnika med sestavinami cene tudi izrecno navedena, pa ni. Pri tem opozarja na 9. člen ZKC, ki pod točko 4 jasno določa, da pod ukrepe kontrole cen sodi tudi določitev elementov cene, pri čemer se v skladu s 1. točko določi najvišja cena za posamezne sestavine ali več sestavin cene, iz česar izhaja, da je najvišja določena cena določena tako, da vsebuje sestavini cene: ceno storitve in DDV. Po mnenju tožnika je potrebno, poleg navedene gramatikalne razlage, pri določanju cene za storitev odlaganja odpadnih azbestno-cementnih gradbenih izdelkov upoštevati sistematični kontekst predpisov, ki pomensko (so)določajo ceno, torej pravne predpise kot celoto, in v okviru tega tudi Uredbo o okoljski dajatvi, ki določa, da je potrebno pri odlaganju odpadkov poravnati takso za obremenjevanje okolja na tono odloženih odpadkov. V tej zvezi dodatno opozarja tudi na stališče Ministrstva za okolje in prostor v dopisu št. 35405-122/2010-4 z dne 12. 1. 2012, iz katerega izhaja stališče, da v najvišjo ceno za storitev odlaganja odpadnih azbestno-cementnih gradbenih izdelkov niso všteti nekateri drugi stroški, pri čemer jih primeroma našteva, da so to na primer prevoz do odlagališča, stroški zagotavljanja finančnih jamstev za izvedbo ukrepov varstva okolja med obratovanjem, ter v dokazne namene tožbi prilaga citirani dopis (tožbena priloga A3). Tudi tožnik je tako oblikoval ceno ob upoštevanju vseh predpisov, ki urejajo predmetno področje. Prav tako bi tudi  upravni organ moral pri odločanju upoštevati celotni pravni red, saj je razlog za izvzetje določenih predpisov iz presoje lahko zgolj to, da je določen predpis pravno neupošteven za konkreten primer, ne pa kot to navaja drugostopni organ, da presoja predpisa ni v njegovi pristojnosti, saj je za reševanje kolizij med predpisi pristojno tako ministrstvo kot del Vlade Republike Slovenije, ki mora kolizije urejati po uradni dolžnosti ali pa zavzeti do njih jasno stališče. S tem pa, ko drugostopni organ v svoji obrazložitvi navaja, da izvaja nadzor med Uredbo o okoljski dajatvi drug organ - inšpektorji, pristojni za varstvo okolja ne navaja pravno utemeljenega stališča, ki bi opravičevalo njegovo obrazložitev, ki je zato nejasna in sama s seboj v nasprotju, saj iz nje ni razvidno, zakaj je navedena in obrazložena le uporaba Uredbe (o prevzemanju odpadnih azbestno-cementnih gradbenih izdelkov na odlagališčih komunalnih odpadkov in  o določitvi najvišje cene njihovega odlaganja), brez upoštevanja določil Uredbe o okoljski dajatvi. Uporaba materialnega predpisa je tako nepravilna, hkrati pa je podana kršitev pravil postopka, saj je upravni organ v nasprotju z določbo 214. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP, Uradni list RS, št. 80/99 in nadaljnji) nejasno in pomanjkljivo obrazložil oziroma navedel uporabljene določbe materialnih predpisov, na katere je oprl odločbo, kar je vse tožnik uveljavljal že v pritožbi, o čemer se drugostopenjski organ ni opredelil, saj zgolj nepristojnost za izvajanje nadzora nad Uredbo o okoljski dajatvi ne more biti razlog za opustitev presoje pravne podlage odločitve v skladu z načelom materialne zakonitosti. Obrazložitev izpodbijane odločbe ne vsebuje Uredbe o okoljski dajatvi, pač pa le pavšalno navaja, da tožeča stranka ni upoštevala ukrepov kontrole cen iz 9. člena ZKC. Inšpekcijski organ v izpodbijani odločbi ni podal ocene o uporabi pravnih predpisov ob upoštevanju celotne zakonodaje, ki ureja predmetno področje, na tak način, da bi jasno določil, zakaj je uporabljen le določen pravni predpis. Tako izpodbijana odločba ne vsebuje razlogov o odločilnih dejstvih, ob (ne)upoštevanju tudi določil Uredbe o okoljski dajatvi ter tako ostaja pomanjkljivo obrazložena, kar onemogoča preizkus njene zakonitosti tako s strani strank, kot tudi sodišča, s čimer je podana kršitev 214. člena ZUP, kar je tožnik neuspešno opozarjal že v pritožbi. Vendar se drugostopenjski organ o tem določno ni opredelil, niti se ni opredelil do vseh ostalih pravno relevantnih dejstev, čeprav bi se moral opredeliti do vseh pritožbenih navedb, kar prav tako predstavlja kršitev 214. člena ZUP in posledično kršitev tožnikove pravice iz 22. člena Ustave. Ker tožnikove pritožbene navedbe niso bile obravnavane in ovrednotene ter presojene, gre po oceni tožnika za tako pomanjkljivost upravnih odločb, da mu je bila s tem kršena pravica do izjave v postopku in posledično tudi pravica do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave.

5. Tožena stranka v odgovoru na tožbo, ki ga je predložila sodišču hkrati s predmetnimi upravnimi spisi v skladu z določili 38. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1, Uradni list RS, št. 105/06 in nadaljnji), izpostavlja, da se iz določila 3. člena Uredbe da sklepati, da gre za tisto dokončno ceno, ki jo plača končni uporabnik, na tej podlagi pa je utemeljena izpodbijana odločba, medtem ko Uredba o okoljski dajatvi ne določa, kako se oblikuje cena prevzemanja odpadnih azbestno-cementnih gradbenih izdelkov.

6. Tožnik v nadaljnjih dveh pripravljalnih vlogah odgovarja na navedbe odgovora na tožbo, da po razlagi tožene stranke lahko država z javnopravnimi posegi ne samo regulira cene pred povišanji, temveč brez zakonske podlage znižuje ceno storitev s poviševanjem davka in drugih javnih dajatev, kar označuje za nedopustno. V tej zvezi izpostavlja stališče, ki ga je v identičnem pravno problemskem vidiku določanja cen na področju določanja najvišjih cen komunalnih storitev zavzela Vlada RS v Uredbi o določitvi najvišjih cen komunalnih storitev (Uradni list RS, št. 12/2011), iz katere izhaja, da se najvišji določeni ceni prišteje taksa za obremenjevanje okolja, kar izhaja iz 2. člena citirane Uredbe o določitvi najvišjih cen komunalnih storitev, ki izrecno določa, da se, ne glede na 2. odstavek prejšnjega člena, v primeru povišanja višine stroškov okoljskih dajatev, plačila za vodno pravico ali vodnih povračil cena storitve obvezne občinske gospodarske javne službe varstva okolja lahko poviša, in sicer za največ višino povišanja stroškov okoljskih dajatev, plačila za vodno pravico ali vodnih povračil. V preostalem tožnik izrecno vztraja pri svojih navedbah v tožbi in tožbenem predlogu.

8. V obravnavanem primeru sodišče po vpogledu tožbe s tožbenimi prilogami, odgovora na tožbo in podatkov v listinah predloženega upravnega spisa ugotavlja, da med strankama ostaja sporno pravno vprašanje glede (ne)uporabe Uredbe o okoljskih dajatvah kot enakovrednega podzakonskega predpisa Uredbi (o prevzemanju azbestno-cementnih gradbenih izdelkov na odlagališčih komunalnih odpadkov in o določitvi najvišje cene njihovega odlaganja, ki je sicer veljala v času odločanja prvostopnega inšpekcijskega organa in vse do 29. 7. 2011, ko je prenehala veljati na podlagi 67. člena Uredbe o odlaganju odpadkov na odlagališčih, Uradni list RS, št. 61/2011), ki sta obe enakega ranga v hierarhiji pravnih aktov, in sicer tako s strani prvostopnega inšpekcijskega organa, kot tudi upravnega organa druge stopnje, Ministrstva za gospodarstvo, sedaj tožene stranke.

9. Zakon o splošnem upravnem postopku (ZUP, Uradni list RS, št. 80/99 in nadaljnji) v 214. členu med drugim določa, da mora obrazložitev odločbe obsegati obrazložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih, ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto, razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov, navedbe določb predpisov, na katere se opira odločba, razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločitev, ter razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank. V skladu z 2. odstavkom 254. člena ZUP pa se morajo v obrazložitvi odločbe druge stopnje presoditi tudi vse pritožbene navedbe. Tega pa, kot izhaja iz podatkov spisa, tožena stranka ni storila, saj je v zvezi s tožnikovim sklicevanjem na določbe Uredbe o okoljski dajatvi zgolj navedla, da za razlago navedenih določb inšpekcijski organ tržne inšpekcije prve stopnje (s tem pa implicitno tudi ne tožena stranka kot pritožbeni organ) ni pristojen, to pa iz razloga, ker je za inšpekcijski nadzor nad določili omenjenega predpisa pristojen inšpekcijski organ za varstvo okolja (oziroma posledično na drugi stopnji Ministrstvo za okolje in prostor). Glede pritožbene navedbe, s katero je (pri)tožnik ob sklicevanju na Uredbo o določitvi najvišjih cen komunalnih storitev (Uradni list RS, št. 12/2011) smiselno uveljavljal, da je sporna Uredba glede na 2. točko 1. odstavka 8. člena ZKC prenehala veljati v delu, ki se nanaša na določitev najvišje cene, pa se tožena stranka sploh ni opredelila. Neobrazložena odločba organa druge stopnje glede nakazanih ključnih elementov obrazložitve je po mnenju sodišča nedvomno mogla bistveno vplivati na odločitev upravnih organov prve in druge stopnje o stvari. Drugostopna odločitev namreč v bistvenih postavkah nima tiste vsebine, ki bi tožniku omogočila, da razloge odločitve učinkovito izpodbija, na kar utemeljeno opozarja v tožbi. Prav tako pa tudi sodišče v danem primeru pravilnosti in zakonitosti izpodbijane odločbe ne more preizkusiti v smislu 1. člena ZUS-1. Da bi bila namreč možna naknadna sodna presoja pravne pravilnosti odločbe upravnega organa, mora biti upravna odločba ustrezno obrazložena. Le na ta način je možno spoštovati tudi ustavno načelo pravne države iz 2. člena Ustave RS, načelo enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS in pravice do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave RS. Le obrazložena odločba namreč omogoča prizadeti osebi učinkovito izpolnjevanje odločitev upravnega organa. Ker odločitev prvostopnega inšpekcijskega organa, pa tudi tožene stranke tega ne zagotavljata, sta nezakoniti. Ob tem sodišče še pripominja, da je navedba tožene stranke, da ne more upoštevati pritožbenih navedb o sklicevanju na predpise, za katerih razlago je pristojna druga inšpekcija in drugo ministrstvo, brez kakršnekoli pravne podlage. Upravni organ si pri uporabi predpisov ne more sam izbirati, katere predpise bo uporabil in posledično razlagal in katere ne. Kadar se posamezna zadeva nanaša na določene veljavne predpise, jih je treba, zaradi zagotovitve pravilnosti in zakonitosti odločbe v smislu 214. člena ZUP,  uporabiti v celoti, saj le skupaj tvorijo podlago  za pravilno odločitev. Slednje velja tudi v obravnavanem primeru, ki se nanaša na ukrep tržnega inšpektorja v zvezi z določitvijo najvišje dovoljene cene prevzema odpadnih azbestnocementnih gradbenih izdelkov.

10. Sodišče ugotavlja, da je kršena 7. točka 2. odstavka 237. člena ZUP, saj se izpodbijane inšpekcijske odločbe in tudi odločbe tožene stranke ne da preizkusiti. Gre za absolutno bistveno kršitev pravil postopka. Sodišče je zato na podlagi 3. točke 1. odstavka 64. člena ZUS-1 izpodbijano odločbo odpravilo ter zadevo vrnilo prvostopnemu organu, da v ponovnem postopku odloči v skladu z napotki sodišča v tej sodbi.

11. Sodišče je o zadevi odločilo izven glavne obravnave v skladu z določbo 59. člena ZUS-1.

12. Izrek o stroških temelji na 3. odstavku 25. člena ZUS-1, na podlagi katerega se tožniku prizna pavšalni znesek povračila stroškov v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov v upravnem sporu (Pravilnik). Zadeva je bila rešena na seji in tožečo stranko je v postopku zastopala pooblaščena odvetniška pisarna, zato so ji bili na podlagi 2. odstavka 3. člena navedenega Pravilnika priznani stroški v višini 350,00 EUR. K navedenemu znesku 350,00 EUR je sodišče priznalo še 20 % DDV (sodba in sklep Vrhovnega sodišča RS, št. I Up 408/2008 z dne 25. 9. 2008). Sodišče je v drugi točki izreka s sklepom torej odločilo, da je tožena stranka dolžna plačati navedeni znesek tožeči stranki v 15 dneh od prejema sodbe (3. odstavek 313. člena ZPP) z zakonitimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne po poteku paricijskega roka dalje do plačila. Po določilu zadnjega stavka določila 3. odstavka 25. člena ZUS-1 namreč prisojeni znesek plača toženec, ki je v upravnem sporu država, lokalna skupnost oziroma druga pravna oseba, ki je izdala upravni akt, s katerim je bil postopek odločanja končan (prvi stavek 5. odstavka 17. člena ZUS-1).

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.