UPRS sodba in sklep I U 1880/2012
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2013-06-12

mag. Damjan Gantar (preds.), mag. Darinka Dekleva Marguč (poroč.), Agata Zavašnik

mednarodna zaščita - pravice prosilcev za mednarodno zaščito - finančna pomoč v primeru nastanitve na zasebnem naslovu - višina finančne pomoči - kršitev pravil postopka

Tožena stranka v ponovljenem postopku ponovno ni upoštevala predpisanih pravil postopka in je tako posledično z izpodbijano odločbo že drugič odločila o isti stvari – o zahtevku tožnika za dodelitev denarne pomoči do pravnomočne odločitve o njegovi prošnji za mednarodno zaščito. Sodišče je iz navedenih razlogov izpodbijano odločbo odpravilo na podlagi 3. odstavka 64. člena ZUS-1.

I. Postopek, prekinjen s sklepom tega sodišča št. I U 1880/2012-2 z dne 19. 12. 2012, se nadaljuje.

II. Tožbi se ugodi in se odločba Ministrstva za notranje zadeve in javno upravo št. 2142-10/2009/124 (1313-01) z dne 8. 10. 2012 odpravi.

1. Z izpodbijano odločbo je tožena stranka na podlagi 6. odstavka 83. člena Zakona o mednarodni zaščiti (ZMZ) in 3. odstavka 27. člena Pravilnika o pravicah prosilcev za mednarodno zaščito (Uradni list RS, št. 68/2011 in 42/2012, v nadaljevanju: Pravilnik) odločila, da se tožniku z dnem 4. 6. 2012 na novo določi mesečna višina finančne pomoči (1. točka izreka) in hkrati odločila, da višina finančne pomoči od dne 4. 6. 2012 do 31. 7. 2012 znaša 130,00 EUR. V obrazložitvi uvodoma navaja, da je tožnik vložil prošnjo za mednarodno pomoč 21. 1. 2009 in da je bil s posebno odločbo tožene stranke z dne 2. 3. 2012 nato dne 7. 3. 2012 razseljen na naslov A. Dne 4. 4. 2012 mu je bila z odločbo št. 2142-10/2009/101 (1371-18) določena mesečna finančna pomoč v znesku 260,00 EUR. S Pravilnikom o spremembah Pravilnika o pravicah prosilcev za mednarodno zaščito (Uradni list RS, št. 42/2012) so se spremenila merila za določitev višine finančne pomoči v razmerju do osnovnega zneska minimalnega dohodka, tako da 1. odstavek 27. člena Pravilnika določa, da se višina finančne pomoči za odraslo osebo ali vlagatelja določi v višini 0,5 osnovnega zneska minimalnega dohodka, ki znaša 260,00 EUR ob upoštevanju 4. člena Zakona o dodatnih interventnih ukrepih za leto 2012, in sicer od dne 1. 1. 2012 do 31. 3. 2012. Glede na tako spremenjeno določilo 1. odstavka 27. člena Pravilnika je tožena stranka že z odločbo št. 2142-10/2009/102 (1371-18) z dne 21. 6. 2012 tožniku za čas od 4. 6. 2012 do pravnomočno končanega postopka določila finančno pomoč v višini 130,00 EUR, tožnik pa je zoper navedeno odločbo vložil tožbo v upravnem sporu, ki ji je Upravno sodišče ugodilo s sodbo I U 1190/2012-13 z dne 12. 9. 2012 in omenjeno odločbo odpravilo ter zadevo vrnilo v ponovno odločanje toženi stranki, ker iz tedaj izpodbijane odločbe ni razvidno, da bi bila razveljavljena, odpravljena ali spremenjena prvotna odločba o odmeri finančne pomoči z dne 4. 4. 2012. Opozorilo je še, da je v ponovljenem postopku potrebno upoštevati, da so pogoji za začetek postopka lahko podani le ob predpostavki, da je prenehala veljati prejšnja odločba. Tožena stranka je v ponovljenem postopku upoštevajoč določila 1. in 3. odstavka 27. člena Pravilnika tožniku na novo določila finančno pomoč tako, da znaša 130,00 EUR mesečno, in sicer v obdobju od uveljavitve novele Pravilnika dne 4. 6. 2012 do 31. 7. 2012, ko je bil pravnomočno končan postopek (glede priznanja mednarodne zaščite). Glede na napotke v citirani sodbi Upravnega sodišča tožena stranka v obrazložitvi nadalje navaja, da prosilcu ni bila odvzeta pravica do finančne pomoči, temveč se je zgolj spremenila višina le-te, ki pa je določena s Pravilnikom, medtem ko zakonsko podlago za določitev načinov in pogojev za zagotavljanje pravice do finančne pomoči ter višine finančne pomoči predstavljata 3. odstavek 78. člena in 6. odstavek 83. člena ZMZ.

2. Tožnik v tožbi uvodoma navaja, da je z izpodbijano odločbo tožena stranka ignorirala prvo sodbo, ki jo je v obravnavani sporni zadevi izdalo Upravno sodišče pod opr. št. I U 1190/2012-13 z dne 12. 9. 2012, češ da je v sedaj izpodbijani odločbi ponovila isto formalno napako kot prvič, ker v njenem izreku manjka izrecna določba, da se s to odločbo odpravlja ali spreminja prejšnja odločba tožene stranke. Vendar ne glede na to tožnik kot bistveno izpostavlja eklatantno nezakonitost znižanja denarne pomoči na podlagi očitno nezakonitega podzakonskega predpisa (Pravilnika). Tožnik izrecno poudarja, da ne izpodbija odobritve finančne mesečne pomoči, ampak njeno odmero, dodatno pa tudi zato, ker z njo tožniku ni bila odobrena žepnina. Do novele Pravilnika, ki velja od 2. 6. 2012 dalje, so bili razseljeni prosilci za azil upravičeni do finančne pomoči v enaki višini kot prejemniki pomoči po predpisih, ki urejajo socialno varstvene prejemke, z uveljavitvijo novele Pravilnika pa je bila ta višina prepolovljena izključno prosilcem za azil, medtem ko je celo za tujce brez vsakega dovoljenja za bivanje v državi po 75. člena ZTuj-2 še vedno določena v nezmanjšani višini. Če bi bilo sporno znižanje finančne pomoči določeno v zakonu, bi lahko tožnik predlagal sodišču, da sproži postopek za presojo ustavnosti take zakonske ureditve pred Ustavnim sodiščem RS, tako pa je znižanje določeno v podzakonskem predpisu. Sodišče ob upoštevanju načela exceptio ilegalis pri odločanju, pri katerem je vezano samo na Ustavo in zakone, ni vezano na podzakonske predpise, ki jih oceni za nezakonite, ampak razsodi o spornem vprašanju neposredno po zakonu. Vendar lahko sodišče tako ravna le v primeru, kadar je o spornem vprašanju sploh možno odločati na podlagi zakona neposredno. Ni pa to mogoče, ko zakon ni le presplošen, temveč v njem vsebina neke pravice, ki jo sicer daje, sploh ni določena, niti ni določljiva z interpretacijo, ker zakon določitev vsebine pravice v celoti prenaša na podzakonski predpis. Tožnik glede zakonske ureditve pravice do finančne pomoči v primeru naselitve na zasebnem naslovu meni, da je vsebina te zakonske pravice sicer okvirno določena v zakonu, oziroma določljiva z interpretacijo 3. odstavka 78. člena ZMZ, na podlagi katerega bi smel minister s Pravilnikom določiti le način za zagotavljanje teh pravic. Vendar za določitev vsebine 27. člena Pravilnika ministrov Pravilnik nima izrecnega zakonskega pooblastila v določbi 3. odstavka 78. člena ZMZ, po katerem se s podzakonskim predpisom predpišejo le podrobnejši pogoji in načini za zagotavljanje teh pravic, ne pa vsebina teh pravic. Zato je 27. člen Pravilnika po mnenju tožnika nezakonit, ker presega to, kar bi se s podzakonskim predpisom smelo urejati v skladu z načelom zakonitosti po 2. odstavku 120. člena Ustave. Tožnik sodišču predlaga, naj v sporu polne jurisdikcije ne upošteva noveliranega 27. člena Pravilnika, ampak naj odloči neposredno na podlagi zakona in naj tožniku prizna mesečno finančno pomoč v višini 260,00 EUR, kakršna pripada tujcem, ki so v postopku prisilne odstranitve iz države. Meni, da ni nobenega razloga za to, da bi bila ta denarna pomoč po višini različna, saj mora obakrat višina te pomoči biti tolikšna, da ne pomeni kršitve ustavne pravice do človeškega dostojanstva, za kar gre pri spornem zmanjšanju mesečnega zneska te pomoči. Podrejeno tožnik predlaga, naj sodišče sproži postopek za presojo ustavnosti 5. alineje 1. odstavka 78. člena ZMZ. To določilo daje razseljenim prosilcem za azil neko pravico (do finančne pomoči), katere vsebina v zakonu sploh ni določena, niti okvirno. Takšno zakonsko ureditev, ki vsebine neke zakonske pravice sploh ne določa, tožnik označuje kot neustavno. V tožbi tožnik še navaja, da uvodoma navedeno odločbo izpodbija tudi zato, ker z njo tožniku ni bila odobrena žepnina. V tem delu je sicer odločba v skladu z zakonom, vendar je po mnenju tožnika sam zakon v neskladju z Ustavo, zato sodišču predlaga, da sproži postopek presoje ustavnosti 79.a člena ZMZ. Meni, da je po 78. členu ZMZ ena od pravic vseh prosilcev tudi pravica do žepnine, vendar z novelo ZMZ dodani nov 79.a člen to pravico omejuje na dva načina: tako so do žepnine upravičeni le tisti, ki so brez lastnih sredstev za preživljanje, kar šteje sicer za ustavno dopustno; nedopustno pa je po mnenju tožnika pravico do žepnine izključiti prosilcem, ki jim je bilo iz zdravstvenih ali drugih utemeljenih razlogov dovoljeno bivanje zunaj Azilnega doma, ker meni, da gre za arbitrarno ureditev brez stvarnega in razumnega razloga za navedeno zakonsko razlikovanje, ki je po mnenju tožnika arbitrarno in s tem protiustavno. V nadaljevanju tožnik izpostavlja odločitev nemškega ustavnega sodišča z dne 18. 7. 2012, s katero je za neustavno razglasilo ureditev nemškega Zakona o pravicah prosilcev za azil glede denarnih prejemkov, ki jim pripadajo zaradi očitno nezadostne višine denarnih prejemkov po 3. členu citiranega zakona, ker se ni spremenila že od leta 1993. Za primerjavo z nacionalno ureditvijo za tožnika niso toliko pomembni navedeni zneski, ampak predvsem to, da je zunaj vsakega dvoma, da mora biti obseg pravic (višina denarne pomoči) določen z zakonom in ne s podzakonskimi predpisi.

3. Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe, pri čemer se v celoti sklicuje na obrazložitev izpodbijane odločbe ter sodišču predlaga, da zavrne tožbo kot neutemeljeno. Podrobneje opisuje potek postopka v obravnavani zadevi, po tem ko je bila njena predhodna odločba z dne 21. 6. 2012 odpravljena s sodbo Upravnega sodišča RS št. I U 1190/2012 z dne 12. 9. 2012 ter zadeva vrnjena toženi stranki v ponoven postopek. V zvezi s tožbenimi navedbami glede pravice do žepnine tožena stranka poudarja, da so do žepnine upravičeni le tisti prosilci, ki so nastanjeni v Azilnem domu in da je tudi tožnik v času bivanja v Azilnem domu prejemal žepnino, na zasebni naslov pa se je razselil na lastno pobudo ter je bil z višino finančne pomoči seznanjen že v postopku razselitve, prav tako pa, da se lahko kadarkoli vrne v azilni dom, kjer imajo prosilci zagotovljene pogoje za dostojno življenje in vso potrebno oskrbo (nastanitev, prehrano, obleko in obutev ter higienske potrebščine). Dodatno tožena stranka opozarja na sodbo Vrhovnega sodišča št. I Up 358/2012 z dne 31. 7. 2012, s katero je bil za tožnika pravnomočno končan postopek priznanja mednarodne zaščite, tožnik pa je po tem datumu zapustil privatni naslov na A. ter odšel neznano kam.

4. Sodišče je neposredno po predhodnem preizkusu tožbe v skladu z določilom 156. člena Ustave prekinilo postopek v tem upravnem sporu s sklepom št. I U 1880/2012-2 z dne 19. 12. 2012, ker je ocenilo, da so podani razlogi za vložitev zahteve za presojo ustavnosti 3. odstavka 78. člena ZMZ, ki določa, da minister, pristojen za notranje zadeve, v soglasju z ministri, pristojnimi za zdravje, delo, družino in socialne zadeve ter za šolstvo in šport, predpiše podrobnejše pogoje in načine za zagotavljanje pravic iz 2. odstavka 78. člena ZMZ in pravic iz 15. člena ZMZ, pri čemer gre pri navedenem pooblastilu za „bianco pooblastilo“, ki je v nasprotju s 87. členom v zvezi s 1. odstavkom  153. člena Ustave ter v nasprotju s 120. členom Ustave.

5. V skladu s 156. členom Ustave se postopek pred sodiščem, ki je bil prekinjen zaradi začetka postopka pred Ustavnim sodiščem Republike Slovenije, nadaljuje po sprejemu odločitve Ustavnega sodišče. O zahtevi za presojo ustavnosti 3. odstavka 78. člena ZMZ, navedeni pod točko 4 obrazložitve, se je že izreklo Ustavno sodišče Republike Slovenije z odločbo št. U-I-295/212-18 z dne 9. 5. 2013, s katero je odločilo, da 3. odstavek 78. člena ZMZ ni bil v neskladju z Ustavo.

7. V obravnavanem primeru je predmet spora uvodoma navedena odločba tožene stranke, kot je predhodno povzeta in je bila izdana v ponovljenem postopku po pravnomočni sodbi Upravnega sodišča RS št. I U 1190/2012-13 z dne 12. 9. 2012, iz katere med drugim izhaja:

8. /.../ “Sodišče je ob vpogledu v upravni spis ugotovilo, da je tožnik že dne 16. 2. 2012 vložil vlogo za uveljavljanje finančne pomoči, na podlagi katere mu je tožena stranka z odločbo št. 2142-10/2009/101 (1371-18) z dne 4. 4. 2012 finančno pomoč tudi odobrila in to od dne 7. 3. 2012 do pravnomočno končanega postopka za mednarodno zaščito v višini 260,00 EUR mesečno. Zoper navedeno odločbo, ki je bila tožniku vročena dne 14. 4. 2012, ni bil sprožen upravni spor, kar pomeni, da je odločba postala pravnomočna, to pa pomeni, da je tožnik s pravnomočno odločbo pridobil pravico prejemati finančno pomoč v višini 260,00 EUR vse do pravnomočno končanega postopka za mednarodno zaščito. Iz upravnega spisa in izpodbijane odločbe ni razvidno, da bi bila ta odločba odpravljena, razveljavljena ali spremenjena.

9. Skladno s 158. členom Ustave RS je mogoče pravna razmerja, urejena s pravnomočno odločbo državnega organa, odpraviti, razveljaviti ali spremeniti le v primerih in po postopku, določenih z zakonom. Podobno tudi četrti odstavek 225. člena Zakona splošnem upravnem postopku (dalje ZUP) določa, da je mogoče pravnomočno odločbo odpraviti, razveljaviti ali spremeniti samo na podlagi pravnih sredstev, določenih z zakonom. V Zakonu o splošnem upravnem postopku s komentarjem (avtorji: Janez Breznik, Zdenka Štucin, Jonika Marflak, GV založba, 2004, str. 686-687) je navedeno, da upravni organ v materialno pravnomočno odločbo, razen v primerih, ki so določeni v četrtem odstavku 225. člena ZUP, ne more posegati niti ob spremembi dejanskega niti ob spremembi pravnega stanja. Materialna pravnomočnost odločbe je inštitut, ki stranki zagotavlja pravno varnost in je ustavnopravno zavarovan. Pravna sredstva, na podlagi katerih je mogoče poseči tudi v materialno pravnomočno odločbo, so obnova postopka, odprava in razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici, izredna razveljavitev, pravnomočno odločbo pa je mogoče odpraviti oziroma razveljaviti tudi v postopku po ustavni pritožbi in na podlagi izrednih pravnih sredstev, ki jih urejajo zakoni v posebnih upravnih postopkih. Iz podatkov upravnega spisa ne izhaja, da bi bila prejšnja odločba o določitvi denarne pomoči v višini 260,00 EUR odpravljena, razveljavljena ali spremenjena. Tretji odstavek 27. člena Pravilnika sicer res določa primere, ko se višina finančne pomoči na novo določi, vendar pa v obravnavanem primeru ne gre za te razloge. Po določilu tega člena se višina finančne pomoči na novo določi ob vsaki spremembi višine mesečnih dohodkov prosilca, kar v konkretnem primeru ni bilo podano, ali spremembi osnovnega zneska minimalnega dohodka, pri čemer se minimalni dohodek v obravnavanem primeru tudi ni spremenil, ali pa v primeru sprememb, ki vplivajo na odmero finančne pomoči iz prvega in drugega odstavka tega člena. Spremembe, ki vplivajo na odmero finančne pomoči iz prvega in drugega odstavka 27. člena Pravilnika pa bi bile, če bi  v družini prosilca na primer otrok dosegel 18 leto starosti, če bi se prosilčeva družina povečala, če bi prišlo do brezplačne nastanitve oziroma prehrane ipd. Celo v tem primeru sodišče meni, da je možno na novo določiti višino finančne pomoči le, če se odpravi, razveljavi ali spremeni prejšnja odločba.

10. Ker torej v navedenem primeru po podatkih, kot izhajajo iz upravnega spisa, še vedno ostaja v veljavi odločba o določitvi finančne pomoči z dne 4. 4. 2012, niso bile izpolnjene vse procesne predpostavke za izdajo nove odločbe, zaradi česar v obravnavanem primeru niso bila upoštevana pravila postopka in je zato sodišče odločbo odpravilo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1). V ponovljenem postopku bo morala tožena stranka upoštevati, da so pogoji za začetek postopka lahko podani le ob predpostavki, če prejšnja odločba preneha veljati. Ker je sodišče odločbo odpravilo zaradi bistvenih kršitev določb postopka, se ni spuščalo v presojo tožbenih ugovorov.“/.../

11. V primeru, če sodišče upravni akt odpravi in vrne zadevo organu, ki je upravni akt izdal, v ponoven postopek v skladu s 3. odstavkom 64. člena ZUS-1, se zadeva vrne v stanje, v katerem je bila, preden je bil izpodbijani upravni akt izdan. Prav za tak primer gre tudi v obravnavani sporni zadevi. V takem primeru pa je pristojni upravni organ pri odločanju v ponovljenem postopku po sodbi Upravnega sodišča v skladu z določbo 4. odstavka 64. člena ZUS-1 vezan na pravno mnenje sodišča, tako glede uporabe materialnega prava, kot tudi na njegova stališča, ki se tičejo  postopka. Na podlagi določila 5. odstavka 64. člena ZUS-1 je na pravno mnenje in stališča sodišča iz 4. odstavka 64. člena ZUS-1 vezan tudi vsak drug upravni organ, ki odloča o rednih ali izrednih pravnih sredstvih zoper nov upravni akt, izdan na podlagi sodbe sodišča. Pravnomočno odločbo sodne oblasti mora v skladu s 1. odstavkom 2. člena Zakona o sodiščih (ZS, Uradni list RS, št. 23/05 – UPB in nadaljnji) spoštovati vsaka fizična in pravna oseba v Republiki Sloveniji. Vendar sodišče v konkretnem primeru ugotavlja nasprotno, da tožena stranka pri ponovnem odločanju v obravnavani sporni zadevi ni v skladu s citiranimi določili 4. in 5. odstavka 64. člena ZUS-1 v povezavi s 1. odstavkom 2. člena ZS upoštevala pravnega mnenja Upravnega sodišča RS, izraženega v citirani pravnomočni sodbi št. I U 1190/2012-13 z dne 12. 9. 2012, ko je v ponovljenem postopku po citirani sodbi ponovno odločila s sedaj izpodbijano odločbo.

12. Tožnik namreč izpodbijano odločbo povsem utemeljeno graja zaradi odsotnosti navedbe v njenem izreku in obrazložitvi glede obstoja dokončne in pravnomočne odločbe tožene stranke št. 2142-10/2009/101 (1371-18) z dne 4.4. 2012 o finančni pomoči v višini 260,00 EUR mesečno, ki je bila že predhodno odobrena tožniku kot razseljenemu prosilcu za mednarodno pomoč za relevantno obdobje od 7. 3. 2012 do pravnomočno končanega postopka za mednarodno zaščito (do 31. 7. 2012). Navedeno pomeni, da tožnik utemeljeno v tožbi očita toženi stranki, da v ponovljenem postopku po citirani sodbi ponovno ni upoštevala predpisanih pravil postopka in je tako posledično z izpodbijano odločbo že drugič odločila o isti stvari – o zahtevku tožnika za dodelitev denarne pomoči do pravnomočne odločitve o njegovi prošnji za mednarodno zaščito dne 31. 7. 2012. Sodišče je iz navedenih razlogov ob presoji zakonitosti izpodbijano odločbo odpravilo na podlagi 3. odstavka 64. člena ZUS-1. Ker je sodišče izpodbijani upravni akt odpravilo zaradi bistvenih kršitev določb postopka, se glede preostalih tožbenih navedb ni posebej opredeljevalo.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.