sodba I U 1609/2013
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2014-02-13

inšpekcijski postopek - ukrep inšpektorja za javni sektor - postopek po uradni dolžnosti - prijavitelj

Po prvem odstavku 127. člena ZUP se upravni postopek po uradni dolžnosti začne, ko opravi pristojni organ v ta namen kakršnokoli dejanje. Ker iz izpodbijanega sklepa izhaja, da je toženka z dopisom z dne 19. 11. 2012 MIZKS pozvala na posredovanje podatkov, ki se nanašajo na tožnikovo zahtevo z dne 18. 11. 2011, je s tem dejanjem začela postopek nadzora. Glede na navedeno bi morala toženka o poteku postopka obveščati tudi tožnika, ki bi imel zoper njene odločitve na voljo pravna sredstva, če bi izkazal, da se z njimi posega v njegove pravno varovane pravice ali pravne koristi.

I. Tožbi se ugodi tako, da se sklep Ministrstva za pravosodje in javno upravo, Inšpektorata za javno upravo, št. 0610-532/2012/9 z dne 14. 12. 2012 v 1. točki izreka odpravi.

Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka je s prvo točko izreka izpodbijanega sklepa zavrgla tožnikovo zahtevo, da inšpektorat za javno upravo uvede nadzorstveno nad izvajanjem Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) in drugih zakonov, ki urejajo upravne postopke v Ministrstvu za izobraževanje, znanost, kulturo in šport (v nadaljevanju MIZKS) in v Univerzi v Ljubljani ter v članici Univerze Pravni fakulteti v Ljubljani v zadevi doktorskega študija tožnika, z drugo točko izreka izpodbijanega sklepa pa je zavrgla tožnikovo pritožbo zoper dopis upravne inšpekcije št. 0610-532/2012/3 z dne 14. 11. 2012. S tretjo točko izreka izpodbijanega sklepa je ugotovila, da z izdajo sklepa niso nastali posebni stroški postopka.

Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da je toženka dne 30. 10. 2012 prejela tožnikovo zahtevo za uvedbo nadzorstva nad delom MIZKS v zvezi z njegovo zahtevo z dne 18. 11. 2011 za nadzor nad zakonitostjo dela in za uvedbo nadzorstva nad delom Univerze v Ljubljani in njene članice Pravne fakultete v Ljubljani v zadevi tožnikovega doktorskega študija. Tožnikovo zahtevo je obravnavala kot pobudo za uvedbo nadzora in mu z dopisom z dne 14. 11. 2012 med drugim pojasnila, da opravljajo upravne inšpekcije zgolj nadzor nad izvajanjem določb ZUP in drugih zakonov. Z dopisom z dne 19. 11. 2012 je MIZKS pozvala na posredovanje podatkov, ki se nanašajo na tožnikovo zahtevo z dne 18. 11. 2011. MIZKS je toženko z dopisom z dne 4. 12. 2012 obvestilo, da je bila zadeva odstopljena Univerzi v Ljubljani v pristojno reševanje.

V zvezi s tožnikovo zahtevo za uvedbo inšpekcijskega nadzora z dne 29. 10. 2012 toženka ugotavlja, da je podan razlog za njeno zavrženje po 1. točki prvega odstavka 129. člena ZUP, saj ne gre za upravno zadevo, v zvezi s katero bi morala toženka voditi postopek oziroma odločiti po določbah ZUP. Navaja, da nadzor upravne inšpekcije nad izvajanjem ZUP in posebnim upravnim postopkom ne pomeni vodenja upravnega postopka in odločanja o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične ali pravne osebe oziroma druge stranke na področju upravnega prava, pač pa pomeni izvajanje internega nadzora organov javne uprave, ki rešujejo pravne zadeve in neposredno ne posega v pravni položaj udeležencev postopka, organu nadzora pa se ne nalaga ravnanj v obliki pravno zavezujočega upravnega akta. Toženka zato na prijavo oziroma na pobudo ni vezana in je stvar presoje inšpektorja v vsakem konkretnem primeru, predvsem z vidika javnega interesa, ali bo nadzor izveden in v kakšnem obsegu. Prijavitelj oziroma pobudnik tako nima na voljo pravno zavezujoče zahteve, s katero bi lahko dosegel uvedbo inšpekcijskega postopka.

V zvezi z zavrženjem pritožbe zoper dopis upravne inšpektorice z dne 14. 11. 2012 pa toženka navaja, da pritožba zoper dopis upravne inšpekcije, ki nima značaja upravnega akta, ni dovoljena.

Upravni organ druge stopnje je zavrnil tožnikovo pritožbo zoper izpodbijani sklep.

Tožnik se s takšno odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da je zavrženje pritožbe nezakonito, ker gre za spor o pristojnosti, zoper katerega je dopustna pritožba. S spornim dopisom z dne 14. 11. 2012 je toženka tožniku namreč sporočila, da z vložitvijo njegove zahteve z dne 18. 11. 2011 ni bil uveden upravni postopek, prav tako pa ne more imeti značaja upravne zadeve tudi predlagani nadzor nad postopkom ocenjevanja, ki v celoti sodi v pristojnost visokošolskega zavoda in da je glede na tožnikovo zahtevo upravni organ dolžan odločiti z izdajo konkretnega upravnega akta.

Z izpodbijanimi posamičnimi akti in dejanji se posega v tožnikove človekove pravice in temeljne svoboščine in sicer iz 22., 23. 25., 39., 57., 59. in 60. člena Ustave.

Nepravilen in nezakonit pa je tudi izpodbijani sklep v 1. točki izreka. Meni, da je stališče, da tožnik kot vlagatelj zahteve za uvedbo nadzora nima pravnega sredstva, s katerim bi lahko izsilil uvedbo inšpekcijskega postopka, spremenjeno z Zakonom o inšpekcijskem nadzoru (Uradni list RS, št. 43/07) in se pri tem sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča RS, št. Up-2411/06-12 z dne 22. 5. 2008 ter 5. člen Zakona o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN). Sklicuje pa se tudi na razširjene pristojnosti upravne inšpekcije, uveljavljene z novelo ZUP-G. Predlaga ugoditev tožbi, odpravo izpodbijanega sklepa in vrnitev zadeve toženki v ponovni postopek ter povrnitev stroškov upravnega spora.

Toženka v odgovoru na tožbo navaja razloge, zakaj meni, da upravno inšpekcijski nadzor, ki se izvaja na podlagi XVIII. poglavja ZUP, ne ustreza opredelitvi upravne zadeve v smislu 2. člena ZUP. Poudarja, da upravno inšpekcijski nadzor ne more in ne sme vplivati na odločanje nadziranega organa v nobeni konkretni upravni zadevi, saj je slednji povsem samostojen pri presoji konkretnega in zakonskega dejanskega stanja, tako v formalnem kot v materialnem smislu, njegove konkretne odločitve pa so lahko le predmet instančne ali sodne presoje zakonitosti. Odrejena odprava pomanjkljivosti po 307.a členu ZUP ima v pravnem smislu značaj notranjih (internih) usmeritev, ki jih mora nadzirani organ upoštevati pri nadaljnjih istovrstnih procesnih dejanjih, na katere se nanašajo. Temu sledijo tudi določbe ZIN, ki v petem odstavku 3. člena izrecno določa, da za upravno inšpekcijo in druge podobne oblike notranjega nadzora nad poslovanjem državnih organov in organov samoupravnih lokalnih skupnosti ne veljajo določbe ZIN, razen splošne določbe in temeljna načela, določbe o koordinacij inšpekcij, notranji organizaciji in splošna določba glede samostojnosti, splošna določba o pooblastilih in določba o vstopu v prostore. Pri nadzoru nad spoštovanjem zakonov, ki urejajo upravni postopek, gre za specifičen postopek, za katerega velja posebna ureditev, ker se v njem ne odloča o pravicah, pravnih koristih ali obveznostih. Kot napačno ocenjuje razlogovanje, da 5. člen ZIN določa, da se inšpekcijski postopek lahko začne in vodi zaradi zaščite javnega ali zasebnega interesa. Predlaga zavrnitev tožbe.

Tožnik v nadaljnji pripravljalni vlogi prereka navedbe toženke v odgovoru na tožbo in obširno navaja razloge, zakaj meni, da ti niso pravilni.

Glede zavrženja tožnikove pritožbe zoper dopis upravne inšpektorice (2. točka izreka izpodbijanega sklepa):

Sodišče pritrjuje toženki, da dopis upravne inšpektorice z dne 14. 11. 2012 nima značaja upravnega akta, ki bi lahko neposredno vplival na tožnikove pravice ali pravne koristi. Iz njega namreč izhaja zgolj stališče toženke do njegove zahteve z dne 18. 11. 2011 ter obveznosti organa, na katerega je bila naslovljena, da s konkretnim upravnim aktom o njej odloči. Tožbena navedba, da gre za spor o pristojnosti, zoper katerega je dopustna pritožba, zato ni utemeljena.

Ker tožnik aktov in dejanj, s katerimi naj bi se z navedenim dopisom posegalo v njegove navedene ustavne pravice in svoboščine, ne konkretizira, poleg tega pa posegov ne utemelji, sodišče teh tožbenih ugovorov ni moglo preizkusiti. Zgolj pavšalno sklicevanje na ustavne pravice in svoboščine, ki naj bi bile tožniku kršene, za presojo utemeljenosti navedb ne zadostuje.

Sodišče je zato tožbo zoper 2. točko izreka izpodbijanega sklepa na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo.

Glede zavrženja tožnikove zahteve za uvedbo nadzorstva nad izvajanjem ZUP in drugih zakonov, ki urejajo upravne postopke pri MIZKS in v Univerzi v Ljubljani ter v članici Pravni fakulteti v Ljubljani v zadevi tožnikovega doktorskega študija (1. točka izreka izpodbijanega sklepa):

Tako kot pri ostalih inšpekcijskih nadzorstvih, se tudi pri tudi pri nadzoru nad izvajanjem ZUP in posebnim upravnim postopkom po določbah XVIII. poglavja ZUP, za kar v obravnavanem primeru gre, nadzorstvo izvršuje zaradi javnega interesa in se vedno uvede po uradni dolžnosti. Navedeno pomeni, da se inšpektor na podlagi okoliščin, s katerimi se seznani, odloči, ali bo začel upravni postopek.

Z ukrepi v inšpekcijskem postopku se odloča o pravicah, dolžnostih in pravnih interesih nadzorovanih oseb. Za uvedbo inšpekcijskega postopka ni potrebna zahteva stranke, morebitna taka vloga pa lahko le posredno vpliva na organ, da uvede postopek. Druge osebe (prijavitelj) imajo v skladu s sedmim odstavkom 82. člena ZUP pravico zahtevati obvestilo o poteku postopka, kar vključuje tudi informacijo o morebitnem začetku postopka po uradni dolžnosti, informacijo o ustavitvi začetega postopka oziroma informacijo o tem, da se postopek ne bo začel. Tudi drugi odstavek 307.f člena ZUP določa, da se o ugotovitvah inšpekcijskega postopke prijavitelja obvesti, če to zahteva.

V primeru, kot je obravnavani, je zato edina dolžnost toženke ta, da odgovori na zahtevo tožnika za nadzorstvo nad delom MZIZKS z dne 29. 10. 2012.

Po prvem odstavku 127. člena ZUP se upravni postopek po uradni dolžnosti začne, ko opravi pristojni organ v ta namen kakršnokoli dejanje. Ker iz izpodbijanega sklepa izhaja, da je toženka z dopisom z dne 19. 11. 2012 MIZKS pozvala na posredovanje podatkov, ki se nanašajo na tožnikovo zahtevo z dne 18. 11. 2011, je s tem dejanjem začela postopek nadzora. Glede na navedeno bi morala toženka o poteku postopka obveščati tudi tožnika, ki bi imel zoper njene odločitve na voljo pravna sredstva, če bi izkazal, da se z njimi posega v njegove pravno varovane pravice ali pravne koristi.

Ker mu je bila z zavrženjem njegove zahteve ta možnost odvzeta, je toženka s prvo točko izreka izpodbijanega sklepa kršila določbe postopka, kar je vplivalo na zakonitost oziroma pravilnost odločitve. Sodišče jo je zato na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo.

Ker je sodišče delno ugodilo tožbi, je tožnik v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnika pa je v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, se mu priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), povišani za 22% DDV, torej za 62,70 EUR. Zakonske zamudne obresti od stroškov sodnega postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika; OZ).

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.