sodba I U 531/2013
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2013-05-23

Andrej Kmecl (preds.), Nataša Smrekar (poroč.), mag. Tatjana

enotno dovoljenje za gradnjo - ničnost odločbe - ničnostni razlogi - napačna uporaba materialnega prava

Vprašanje, ali je bilo pri odločanju o zahtevi pravilno uporabljeno materialno pravo – torej tudi, ali ni bilo uporabljeno, pa bi moralo biti –, ni vprašanje  ničnostnega razloga, ampak pritožbeni razlog iz 1. točke prvega odstavka 237. člena ZUP.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Toženka je z izpodbijano odločbo zavrnila predlog tožnikov za izrek ničnosti enotnega dovoljenja za gradnjo št. 35102-256/2002-23042 z dne 17. 12. 2003, ki ga je izdala Upravna enota Domžale.

Iz obrazložitve odločbe izhaja, da sta tožnika predlagala izrek ničnosti iz razloga po 1. točki prvega odstavka 279. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), saj je bilo enotno gradbeno dovoljenje izdano na podlagi razveljavljenega Odloka o sprejemu zazidalnega načrta Preserje – vzhodni del – sprememba in ZN Preserje – zahodni del – sprememba (Uradni vestnik Občine Domžale, št. 8/85, v nadaljevanju ZN). Ta je bil razveljavljen 5. 4. 2003 z uveljavitvijo Odloka o prostorsko ureditvenih pogojih za območje Občine Domžale (Uradni vestnik Občine Domžale, št. 4/03, v nadaljevanju PUP), slednji pa ni vseboval prehodnih določb za postopke, začete pred njegovo uveljavitvijo. Upravni organ meni, da navedeno ne predstavlja zatrjevanega ničnostnega razloga, saj gre v konkretni zadevi za upravni postopek izdaje enotnega dovoljenja za gradnjo, v katerem je Upravna enota Domžale kot pristojni organ investitorjema dovolila gradnjo na podlagi 33. a člena ZGO v zvezi s 191. členom ZGO-1 in na podlagi pogojev, ki jih predpisal materialni predpis, veljaven v času vložitve vloge investitorjev in njenih sprememb. Kršitev materialnega predpisa oziroma določb veljavnega prostorskega akta ne predstavlja zakonskega razloga za izrek ničnosti odločbe.

Upravni organ druge stopnje je pritožbo tožnikov zavrnil.

Tožnika se s tako odločitvijo ne strinjata in v tožbi uvodoma predlagata, naj sodišče ta upravni spor obravnava kot predhodno vprašanje v upravnem sporu I U 1768/2012 in oba postopka združi. Menita, da je izpodbijana odločba nezakonita, saj zaradi izdaje enotnega gradbenega dovoljenja na podlagi pred tem razveljavljenega ZN ni mogoče govoriti o napačni uporabi materialnega prava. Veljavno materialno pravo namreč sploh ni bilo uporabljeno, kar pomeni, da je organ odločil o zadevi, o kateri sploh ni mogoče odločati v upravnem postopku. Na podlagi razveljavljenega ZN tudi ni obstajala nobena subjektivna pravica investitorjev do pridobitve gradbenega dovoljenja, zato o takšni pravici ni bilo mogoče odločati. Poudarjata, da z načelom ekonomičnosti ni mogoče upravičiti nezakonitega ravnanja organa, ki je z navajanjem razveljavljenega predpisa kot veljavnega izkoristil njuno nevednost in s hudo kršitvijo postopka (načel zakonitosti, varstva pravic strank, materialne resnice) zavestno in namerno onemogočil uveljavljanje pravic, ki sta jih imela po veljavnem PUP. Zato sta upravičena do povrnitve škode. Če bi organ odločal o izdaji gradbenega dovoljenja po PUP, investitorjema ne bi mogel dovoliti gradnje spornega objekta. Predlagata, naj sodišče izpodbijano odločbo odpravi, enotno gradbeno dovoljenje izreče za nično, podrejeno, naj ugotovi, da je enotno gradbeno dovoljenje nezakonito. Zahtevata tudi povračilo stroškov tega postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Investitorja A.A. in B.B. kot prizadeti stranki v tem upravnem sporu v odgovoru na tožbo zavračata tožbene očitke in predlagata zavrnitev tako primarnega kot podrejenega zahtevka. Med drugim poudarjata, da je odločanje o izdaji enotnega dovoljenja za gradnjo vsekakor upravna zadeva, za katero je na prvi stopnji pristojna upravna enota, kjer leži nepremičnina (35. člen ZGO oziroma 24. člen ZGO-1). Če tožnika menita, da je upravni organ pri njegovi izdaji narobe uporabil materialni predpis, bi to kot stranska udeleženca lahko uveljavljala v pritožbenem postopku. Tudi če bi bilo treba pri odločanju uporabiti novejši predpis, ne pomeni, da organ za odločanje ni bil stvarno pristojen ali pa da ne bi šlo za odločanje o subjektivni pravici posameznika. Pojasnjujeta, zakaj v obravnavanem primeru ni mogoče govoriti o oškodovanju tožnikov. Predlagata, naj sodišče tožnikoma naloži tudi povrnitev stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Sodišče se strinja z razlogi izpodbijane odločbe, dopolnjenimi z razlogi drugostopenjske odločbe, s katerim je pojasnjeno, zakaj v zadevi niso podane okoliščine za izrek ničnosti enotnega gradbenega dovoljenja z dne 17. 12. 2003 iz okoliščin po 1. točki prvega odstavka 279. člena ZUP (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1).

Tožnika namreč v tožbi ne navajata nobenih razlogov, s katerimi bi lahko uspešno izpodbila sporno stališče, in sicer da uporaba predpisa, veljavnega v času vložitve zahteve za izdajo enotnega gradbenega dovoljenja, namesto predpisa, veljavnega v času odločanja o zahtevi, ne pomeni, da je šlo v konkretnem primeru za odločanje v stvari, v kateri sploh ni mogoče odločati v upravnem postopku, kar ima sicer za posledico ničnost odločbe po omenjeni določbi ZUP. Odločanje o zahtevi za izdajo (enotnega) gradbenega dovoljenja je iz razlogov, ki sta jih podrobno navedla oba upravna organa, upravna zadeva in torej stvar, o kateri se odloča v upravnem postopku.

Vprašanje, ali je bilo pri odločanju o zahtevi pravilno uporabljeno materialno pravo – torej tudi, ali ni bilo uporabljeno, pa bi moralo biti –, zato ni vprašanje navedenega ničnostnega razloga, ampak pritožbeni razlog iz 1. točke prvega odstavka 237. člena ZUP. Po navedeni določbi se odločba lahko izpodbija s pritožbo, če je bil pri izdaji odločbi materialni predpis napačno uporabljen oziroma sploh ni bil uporabljen. Za take zadeve bo npr. šlo v primerih aktov poslovanja, sprejemanja predpisov, ipd.. Navedeno pomeni, da tožbena stališča temeljijo na napačnem razumevanju obravnavanega ničnostnega razloga.

Tožnika ne moreta uspeti niti s predlogom, naj sodišče ugotovi nezakonitost enotnega gradbenega dovoljenja z dne 17. 12. 2003. Ugotovitev njegove nezakonitosti bi namreč lahko zahtevala le v primeru, če bi dovoljenje izpodbijala s tožbo (33. člen ZUS-1), vloženo v roku 30 dni od vročitve upravnega akta, s katerim je bil končan postopek odločanja o gradbenem dovoljenju (28. člen ZUS-1), in ob upoštevanju ostalih predpostavk za vložitev tožbe po ZUS-1. Ker tožnika v obravnavanem primeru izpodbijata odločbo, izdano v zvezi z uveljavljanjem ničnosti, ne pa odločbe, s katero je bila investitorjema dovoljena gradnja, je podrejeni tožbeni predlog neutemeljen.

Ker je tožba neutemeljena, jo je sodišče na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo. Pred tem ni odločalo o predlogu za združitev s postopkom v zadevi I U 1768/2012, saj je bilo v njej že odločeno s sodbo z dne 11. 4. 2013.

Kadar sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1). Prizadeti stranki zato nista upravičeni do povračila stroškov odgovora na tožbo.

ZUP člen 237, 237/1, 237/1-1, 279, 279/1, 279/1-1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.