UPRS sodba I U 1748/2011
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2013-01-08

Jonika Marflak Trontelj (preds.), mag. Mira Dobravec Jalen

omejitev lastninske pravice - javni interes - kulturni spomenik državnega pomena - nadomestilo zaradi omejitve lastninske pravice

Odločanje o pravici do nadomestila škode, ki lastniku nastane, ker se mu zaradi varstvenega režima poslabšajo pogoji za gospodarsko izkoriščanje nepremičnine, razglašene za spomenik, je po določbah 39. člena ZVKD-1 upravna zadeva; o zahtevku za odškodnino odloča ministrstvo, če gre za spomenik državnega pomena oziroma pristojni organ občine, ki je spomenik razglasila, če gre za spomenik lokalnega pomena. Šele če je zahtevek po temelju pravnomočno zavrnjen, ga lahko lastnik spomenika uveljavlja v pravdi pred pristojnim sodiščem.

Tožbi se ugodi, sklep Ministrstva za kulturo št.  62233-1/2011 z dne 26. 8. 2011 se odpravi in se zadeva vrne Ministrstvu za izobraževanje, znanost, kulturo in šport v ponovni postopek.

Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 420,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Ministrstvo za kulturo (v nadaljevanju: upravni organ) je z izpodbijanim sklepom zavrglo zahtevek tožnice za plačilo nadomestila zaradi razlastitve oziroma omejitve lastninske pravice v javnem interesu za parcele št. …, …, …  in …, vse k.o. …, v višini 4.036.078,64 EUR, z zakonskimi zamudnimi obrestmi od 15. 8. 2008 dalje do plačila, v 15-ih dneh pod izvršbo. Organ v obrazložitvi sklepa navaja, da je tožnica 17. 5. 2011 vložila zahtevek za plačilo nadomestila, in sicer kot lastnica v izreku sklepa navedenih zemljišč, ki jih je kupila v letu 2007 z namenom izgradnje novih stanovanjskih objektov. Na podlagi Odloka o začasni razglasitvi Lipice – kulturne krajine za spomeniško območje državnega pomena (Uradni list RS, št. 82/08), Odloka o podaljšanju veljavnosti Odloka o začasni razglasitvi Lipice – kulturne krajine za spomeniško območje državnega pomena (Uradni list RS, št. 62/09) in Odloka o razglasitvi Kraške kulturne krajine v Lipici za kulturni spomenik državnega pomena (Uradni list RS, št. 57/10) so bile navedene nepremičnine razglašene za kulturni spomenik državnega pomena. Tožnica je v vlogi navedla, da glede na predpisan varstveni režim za varovano kulturno krajino in prepoved gradnje, razen gradnje v javnem interesu, nima možnosti, da bi po razglasitvi kulturnega spomenika zemljišča še koristila kot stavbna. Zato skladno z 69. členom Ustave Republike Slovenije in 39. členom Zakona o varstvu kulturne dediščine (v nadaljevanju: ZVKD-1) zahteva nadomestilo neposredne ekonomske škode. Navaja, da se je vrednost njenih nepremičnin zaradi uvedbe varstvenega režima zmanjšala in iz naslova te škode zahteva 970.234,00 EUR, zaradi nastalih potrebnih stroškov izdelave projektne dokumentacije zahteva 95.000,00 EUR, zaradi stroškov financiranja 290.491,40 EUR, iz naslova izgubljenega dobička zaradi nemožnosti uporabe oziroma gospodarskega izkoriščanja zemljišč 2.680.353,24 EUR, skupaj 4.036.078,64 EUR. Upravni organ navaja, da je po 39. členu ZVKD-1 lastnik kulturnega spomenika upravičen do nadomestila, ko mora zaradi predpisanega varstvenega režima z odlokom o razglasitvi za kulturni spomenik določeno gospodarsko izkoriščanje opustiti ali omejiti, pa tega ni mogoče v danem okviru varstvenega režima kako drugače nadomestiti. V navedeni določbi gre torej eksplicitno za izpad dohodkov iz gospodarske dejavnosti, ki je na kulturnem spomeniku že potekala. Za druge oblike odškodnin v ZVKD-1 ni predpisano, da bi upravni organ vodil upravni postopek, da bi se odločalo o tem v upravnem postopku ali izdala o tem upravna odločba, torej da bi se štelo za upravno zadevo. Glede na navedeno zahtevek tožnice za plačilo škode zaradi zmanjšanja vrednosti zemljišč, zaradi potrebnih stroškov izdelave projektne dokumentacije ter zaradi stroškov financiranja ni šteti za upravno zadevo ter je zato treba zahtevek tožnice ob smiselni uporabi 1. točke 129. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP) zavreči. Organ dalje navaja, da ima poleg pravice do nadomestila po 39. členu ZVKD-1 lastnik kulturnega spomenika, ki meni, da mu je z omejitvijo lastninske pravice na kulturnem spomeniku poseženo v njegovo pravico do zasebne lastnine ali v kakšno drugo na Ustavi in zakonu utemeljeno pravico, možnost uveljavljanja odškodnine tudi v pravdnem postopku pred pristojnim sodiščem splošne pristojnosti; tako tudi sedmi odstavek 39. člena ZVKD-1. Upravni organ dalje navaja, da je s strani Državnega pravobranilstva 6. 5. 2010 prejel tožbo tožnice, s katero ta toži zaradi plačila odškodnine v višini 5.650.085,00 EUR, ker je zaradi uveljavitve odloka o razglasitvi gradnja na njenih predmetnih zemljiščih onemogočena. Tožnica zahteva odškodnino za škodo zaradi manjše vrednosti zemljišča v višini 956.070,00 EUR, za stroške komunalnega prispevka 17.122,95 EUR, za izdelavo projektov 95.000,00 EUR, zaradi izgube zaslužka 4.496.000,00 EUR, zaradi obresti najetega kredita 85.862,00 EUR, torej vsebinsko odškodnino v isti zadevi kot pri zahtevku za plačilo nadomestila, ki ga je tožnica vložila pri upravnem organu. Ker se o isti zadevi tako že vodi sodni postopek v gospodarskem sporu pred Okrožnim sodiščem v Ljubljani pod opr. št. VII Pg 1404/2010, je zahtevek tožnice za nadomestilo, ki ga je vložila pri upravnem organu, treba zavreči tudi po 4. točki prvega odstavka 129. člena ZUP.

Tožnica v tožbi navaja, da ji je bila z uveljavljenim varstvenim režimom odvzeta možnost uporabe in uživanja predmetnih zemljišč, zato je na podlagi 39. člena ZVKD-1 ter 69. člena Ustave RS vložila zahtevek za plačilo nadomestila zaradi razlastitve oziroma omejitve lastninske pravice v javnem interesu. Predmetna zemljišča je kupila v letu 2007 z namenom gradnje stanovanjskega naselja …. Takoj po nakupu je pričela s postopki, potrebnimi za pridobitev gradbenega dovoljenja. Dne 30. 7. 2007 je vložila vlogo za izdajo kulturno-varstvenih pogojev, ki je bila 9. 5. 2008 zavrnjena, ker se je v vmesnem času spremenil pravni režim glede dovoljenosti gradnje. Zaradi protipravnega ravnanja državnih organov (prekoračitve roka za odločanje) je tožnica zoper toženi stranki Republiko Slovenijo ter Zavod za varstvo kulturne dediščine dne 29. 3. 2010 vložila tožbo na plačilo odškodnine v višini 5.650.085,00 EUR, kar predstavlja povrnitev škode, nastale zaradi zmanjšana dejanske vrednosti zemljišč ter povrnitev izgubljenega dobička, ki bi ga tožnica ustvarila z izvedbo predlaganega projekta. V predmetnem upravnem postopku pa je tožnica zahtevala plačilo nadomestila iz naslova zmanjšanja dejanske vrednosti zemljišča, iz naslova potrebnih stroškov izdelave projektne dokumentacije, iz naslova stroškov financiranja ter iz naslova nemožnosti uporabe oziroma gospodarskega izkoriščanja zemljišč. Po mnenju upravnega organa naj odločanje o tem zahtevku ne bi predstavljalo upravne zadeve. Vendar upravni organ svojega stališča ni obrazložil in posledično sklepa v tem delu ni mogoče preizkusiti (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Podana je tako absolutna bistvena kršitev določb upravnega postopka. Po mnenju tožnice odločanje o zahtevku za plačilo nadomestila predstavlja upravno zadevo, o kateri je mogoče odločati v upravnem postopku. Tožnica se pri tem sklicuje na 2. člen ZUP. Pravno podlago za zahtevek tožnice predstavljajo določbe 69. člena Ustave RS in 39. člena ZVKD-1, v petem odstavku navedenega člena pa je določena tudi pristojnost upravnega organa (Ministrstva za kulturo) za odločanje o teh zahtevkih. Zato bi stališče upravnega organa kvečjemu lahko predstavljalo podlago za zavrnitev zahtevka. Tožnica dalje navaja, da je točna ugotovitev upravnega organa, da je v teku več različnih postopkov, ki so v širšem smislu vsi povezani s predmetnimi parcelami, vendar gre pri omenjenih postopkih za odločanje o povsem različnih zahtevkih tožnice. Navaja, da je v predmetnem upravnem postopku zahtevala plačilo nadomestila po 69. členu Ustave RS ter 39. členu ZVKD-1. Pri tem dodaja, da je v teoriji in praksi nesporno, da nadomestilo zaradi omejitve lastninske pravice v javnem interesu po 69. členu Ustave RS ne predstavlja odškodnine po Obligacijskem zakoniku (v nadaljevanju: OZ), saj ne gre za odpravo posledic zaradi protipravnega oziroma škodnega dogodka. Navaja, da pred Okrožnim sodiščem v Ljubljani pod opr. št. Pg 1404/2010 teče postopek, v katerem tožnica terja plačilo odškodnine zaradi škode, ki ji je nastala kot posledica protipravnega ravnanja državnih organov. Tožnica v tem postopku zatrjuje in dokazuje obstoj vseh predpostavk odškodninske odgovornosti v skladu s splošnimi pravili obligacijskega prava (131. člen OZ). Ne drži ugotovitev upravnega organa v izpodbijanem sklepu, da tožnica v postopku pod opr. št. Pg 1404/2010 toži zaradi plačila odškodnine v višini 5.650.085,00 EUR, ker je zaradi uveljavitve varstvenega režima gradnja onemogočena. Kot je bilo pojasnjeno, gre za tožbo zaradi plačila odškodnine zaradi protipravnega ravnanja državnih organov (prekoračitve rokov za sprejem odločitve). Izpodbijani sklep tako temelji na zmotno ugotovljenem dejanskem stanju (3. točka prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1). Gre torej za povsem različna zahtevka, ki temeljita na različni pravni podlagi ter različnem dejanskem stanju (primerjaj sodbo in sklep Upravnega sodišča U 1034/02 z dne 10. 2. 2004). Zato niso izpolnjeni niti pogoji za zavrženje zahteve tožnice po 4. točki prvega odstavka 129. člena ZUP. Tožnica še navaja, da je upravni organ razloge za izdajo izpodbijanega sklepa izpeljal izključno na podlagi ugotovitve, da gre pri obeh omenjenih zahtevkih za denarna zahtevka, medtem ko se s pravno naravo teh ni ukvarjal ter je ni obrazložil. Posledično je sklep nejasen ter ga ni mogoče preizkusiti. Podana je absolutna bistvena kršitev pravil postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP. Tožnica sodišču predlaga, naj izpodbijani sklep v celoti odpravi. Zahteva pa tudi povrnitev stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi v primeru zamude s plačilom.

Toženka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe ter v celoti vztraja pri svoji odločitvi, sodišču pa predlaga, naj tožbo zavrne.

Z izpodbijanim sklepom je upravni organ zavrgel zahtevek tožnice za plačilo nadomestila, uveljavljanega na podlagi 69. člena Ustave in 39. člena ZVKD-1, iz razlogov po 1. in 4. točki prvega odstavka 129. člena ZUP.

Po 69. členu Ustave se lastninska pravica na nepremičnini lahko v javno korist odvzame ali omeji proti nadomestilu v naravi ali proti odškodnini pod pogoji, ki jih določa zakon. Glede na to, da omejitev lastninske pravice po navedeni določbi Ustave obsega tudi primere omejitev lastninske pravice, izoblikovanih z zakonom ali s konkretizacijo zakonsko predvidenih mehanizmov socialne vezanosti lastnine zaradi doseganja javne koristi, npr. posege v lastninska upravičenja, ki so določeni s prostorskimi akti in akti o zavarovanju ipd. (tako G. Virant v Komentarju Ustave republike Slovenije, Fakulteta za državne in evropske študije 2010, str. 664 do 666), to pomeni, da določba 69. člena Ustave predstavlja podlago (tudi) za ureditev odškodovanja, zaobseženo v 39. členu ZVKD-1.

Po 39. členu ZVKD-1 (prvem odstavku) je lastnik spomenika upravičen do nadomestila, če se mu zaradi varstvenega režima poslabšajo pogoji za gospodarsko izkoriščanje spomenika ter tega v okviru varstvenega režima ni mogoče nadomestiti z drugo dejavnostjo. Po drugem odstavku tega člena je pogoj za pridobitev pravice do nadomestila, da varstveni režim omejuje obseg in način gospodarskega izkoriščanja v okviru dejavnosti ali rabe, ki jo je stvar zagotavljala oziroma imela pred razglasitvijo, ali da določa drugačno gospodarsko dejavnost ali rabo od tiste pred razglasitvijo. Avtentična razlaga navedenih odstavkov (objavljena v Uradnem listu RS, št. 8/2011) določa, da so pogoji za upravičenost do nadomestila izpolnjeni v tistih primerih, ko se je stvar že pred razglasitvijo za kulturni spomenik uporabljala za gospodarsko dejavnost in se gospodarsko izkoriščala tako, da je lastnik pred omejitvami iz varstvenega režima z izkoriščanjem stvari pridobival dohodek ali imel zagotovljen dohodek na podlagi predpisov, ki urejajo dejavnost ali rabo take stvari, ali kadar varstveni režim določa drugačno gospodarsko dejavnost ali rabo od tiste pred razglasitvijo. V 39. členu so nadalje določena še merila za določanje višine nadomestila (tretji odstavek), da se nadomestilo lahko določi v enkratnem ali v letnih zneskih ter da se nadomestilo določi s pogodbo med lastnikom in ministrstvom oziroma organom  pokrajine/občine, ki je spomenik razglasila (četrti odstavek). Nadalje je še določeno, da je rok za vlaganje zahtevkov za nadomestilo največ eno leto po uveljavitvi akta o razglasitvi, da se v primeru spomenika državnega pomena zahtevek za odškodnino vloži pri ministrstvu, v primeru spomenika lokalnega pomena pa pri  pristojnem organu pokrajine ali občine, ki je spomenik razglasila ter da je rok za odločitev 60 dni (peti odstavek). V nadaljnjih odstavkih pa je določeno, da če se država, pokrajina ali občina, ki je spomenik razglasila, in lastnik ne moreta sporazumeti o višini nadomestila iz četrtega odstavka tega člena, ga določi pristojno sodišče v nepravdnem postopku (šesti odstavek) in da če se zahtevek za nadomestilo zavrne v temelju, da ga je po pravnomočnosti zavrnilne odločbe mogoče uveljavljati v pravdnem postopku pred pristojnim sodiščem (sedmi odstavek).

Sodišče se ne strinja s presojo upravnega organa, da zahtevka tožnice za nadomestilo ni mogoče obravnavati kot upravne zadeve, in z njegovo argumentacijo, da je zakonska določba 39. člena ZVKD-1 podlaga le za vodenje postopka za priznanje nadomestila zaradi izpada dohodkov iz gospodarske dejavnosti, ki je na kulturnem spomeniku že potekala, medtem ko ne določa, da bi se za priznanje drugih oblik odškodnin oziroma nadomestila, kot ga je uveljavljala tožnica (to je za škodo zaradi zmanjšanja vrednosti zemljišč, zaradi nastalih stroškov izdelave projektne dokumentacije, zaradi stroškov financiranja), vodil upravni postopek, da bi se o tem odločalo v upravnem postopku ali izdala upravna odločba. Tožnica je namreč v zahtevku, ki ga je oprla na 69. člen Ustave in 39. člen ZVKD-1, kot iz njega izhaja, uveljavljala nadomestilo neposredne ekonomske škode, ki ji je zaradi posledic varstvenega režima nastala na zemljiščih, ki jih je pred tem kupila z namenom izgradnje novih stanovanjskih objektov, taka gradnja pa (po razglasitvi nepremičnin za spomenik) ni več mogoča: zaradi zmanjšanja dejanske vrednosti zemljišč, zaradi stroškov izdelave projektne dokumentacije, zaradi stroškov financiranja, zaradi nemožnosti uporabe oziroma gospodarskega izkoriščanja zemljišč. Odločanje o pravici do nadomestila škode, ki lastniku nastane, ker se mu zaradi varstvenega režima poslabšajo pogoji za gospodarsko izkoriščanje nepremičnine, razglašene za spomenik, pa po določbah 39. člena ZVKD-1 je upravna zadeva; o zahtevku za odškodnino (po določbah tega člena) odloča ministrstvo, če gre za spomenik državnega pomena oziroma pristojni organ občine, ki je spomenik razglasila, če gre za spomenik lokalnega pomena; (šele) če je zahtevek po temelju pravnomočno zavrnjen, ga lahko lastnik spomenika uveljavlja v pravdi pred pristojnim sodiščem. Pravno vrednotenje, v okviru katerega organ oceni, ali se konkretni dejanski stan (konkretna pravno pomembna dejstva, na katerih je utemeljen zahtevek za nadomestilo) ujema z zakonskim dejanskim stanom, kot je opredeljen z določbami 39. člena ZVKD-1, pa predstavlja meritorno odločanje (ki se sicer mora opraviti v postopku ob sodelovanju pasivne stranke) ter ne formalnega  odločanja. Zato po presoji sodišča upravni organ zahteve tožnice po 1. točki prvega odstavka 129. člena ZUP (kot da stvar, na katero se zahteva tožnice nanaša, ni upravna zadeva) ne bi mogel zavreči.

Po 4. točki prvega odstavka 129. člena ZUP organ zahtevo zavrže, če se o isti upravni zadevi že vodi upravni ali sodni postopek, ali je bilo o njej že pravnomočno odločeno, pa je stranka z odločbo pridobila kakšne pravice, ali so ji bile naložene kakšne obveznosti; enako ravna tudi, če je bila izdana zavrnilna odločba in se dejansko stanje ali pravna podlaga, na katero se opira zahtevek, ni spremenilo. Organ je iz razloga po tej točki zahtevo tožnice zavrgel na podlagi zaključka, da se o isti zadevi že vodi sodni postopek, ter ob sklicevanju na tožbo, s katero tožnica toži Republiko Slovenijo, Ministrstvo za kulturo in Zavod za varstvo kulturne dediščine Slovenije za odškodnino v višini 5.650.085,00 EUR (iz naslova škode zaradi manjše vrednosti zemljišča v višini 956.070,00 EUR, stroškov komunalnega prispevka v višini 17.122,95 EUR, stroškov za izdelavo projektov v višini 95.000,00 EUR, zaradi izgube zaslužka 4.496.000,00 EUR in zaradi obresti najetega kredita 85.862,00 EUR). Vendar pa, kot izhaja iz obrazložitve izpodbijanega sklepa, organ ni ugotavljal - ob primerjavi zahteve za nadomestilo in tožbe - ali je podana istovetnost (pravdnih) strank ter ali je podana  istovetnost samih zahtevkov (glede na predmet, dejansko in pravno podlago), kar je podlaga za ugotovitev ovire litispendence, kakor utemeljeno ugovarja tožnica. Zato se sodišče s tožnico strinja, da organ za zaključek o tem, da se o isti zadevi že vodi sodni postopek, ni imel podlage oziroma da je odločil na podlagi nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja. To pa pomeni, da po presoji sodišča zahteve tožnice tudi ne bi mogel zavreči iz razloga po 4. točki prvega odstavka 129. člena ZUP.

Ker je sodišče spoznalo, da so bila v postopku za izdajo izpodbijanega sklepa v bistvenih točkah dejstva nepravilno ugotovljena ter da je bilo nepravilno uporabljeno materialno pravo, je na podlagi 2. in 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo ter zadevo vrnilo na podlagi tretjega ter v smislu četrtega odstavka tega člena pristojnemu upravnemu organu v ponovni postopek.

O stroškovnem zahtevku tožnice pa je sodišče odločilo na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 ter tožnici priznalo stroške postopka na podlagi drugega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, skupaj z uveljavljanim 20 % DDV, ker je pooblaščenec tožnice zavezanec za DDV.

ZVKD-1 člen 39, 39/1, 39/2, 39/3, 39/4, 39/5, 39/6, 39/7.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.