UPRS sodba I U 912/2012
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2012-12-11

Zdenka Štucin (preds.), Marjanca Faganel (poroč.), Bogdana Bradač

generalni direktor Vrhovnega državnega tožilstva - imenovanje višjega državnega tožilca za generalnega direktorja Vrhovnega državnega tožilstva - odprava odločbe po nadzorstveni pravici - pristojnost Vlade RS za odločanje po nadzorstveni pravici - očitna kršitev materialnega zakona

Z izpodbijano odločbo je Vlada RS v postopku, začetem po uradni dolžnosti, po nadzorstveni pravici razveljavila odločbo Ministra za pravosodje o imenovanju tožnika kot višjega državnega tožilca na Vrhovnem državnem tožilstvu (VDT), za generalnega direktorja VDT. Z izpodbijanim sklepom pa je Minister za notranje zadeve zavrnil predlog generalnega državnega tožilca, da se za generalnega direktorja VDT za dobo petih let imenuje tožnik kot višji državni tožilec.

Tožbeni ugovor nepristojnosti za odločanje po nadzorstveni pravici ni utemeljen. Za nadzorstvo nad delom ministrstev je po zakonu pooblaščena Vlada kot najvišji organ državne uprave. Tretji odstavek 5. člena ZVRS pooblastila Vlade iz drugega odstavka ne spreminja, temveč se z njim pristojnost, podeljena v drugem odstavku, le širi oziroma konkretizira za primer, ko gre za izdajanje predpisov. Ne gre torej za določbo, ki omejuje pristojnost Vlade na kontrolo predpisov, oziroma za določbo, ki izključuje možnost nadzorstva nad zakonitostjo posamičnih aktov.

ZDT-1 ureja položaj tožilstva v celoti in vsebuje tako materialne kot procesne določbe. Med drugim ureja naloge in položaj generalnega direktorja VDT, vključno s pogoji in postopkom za njegovo imenovanje oziroma za opravljanje njegovih nalog na podlagi dodelitve. Določb o imenovanju generalnega direktorja oziroma o dodelitvi državnih tožilcev na ta položaj ni mogoče obravnavati ločeno od določb, ki se nanašajo na vsebino njegove funkcije, oziroma tistih določb, ki se nanašajo na položaj oziroma pravice, ki jih imajo v zvezi z dodelitvijo na položaj generalnega direktorja državni tožilci. Povedano drugače: tudi preko pravil postopka imenovanja oziroma dodelitve se določa položaj, ki ga ima generalni direktor VDT v razmerju do ostalega državnotožilskega osebja oziroma v razmerju do državnih tožilcev in s tem pri delovanju državnega tožilstva kot celote. Sodišče zato zavrača tožbeni očitek, da gre v konkretnem primeru za kršitev procesnega in ne materialnega zakona in da zato ni podlage za uporabo izrednega pravnega sredstva razveljavitve odločbe po nadzorstveni pravici.

Zavrača tudi trditev, da v primeru sporne odločitve o imenovanju ne gre za kršitev zakona, oziroma da kršitev zakona ni očitna. Določbe 62. in 140. člena ZDT-1 so jasne in jih ni mogoče razlagati in uporabljati drugače, kot so zapisane. Tako je v 140. členu povsem jasno določeno, kakšni so pogoji in kako poteka postopek imenovanja generalnega direktorja VDT, povsem jasno pa je v 62. členu določeno tudi, kdaj in pod katerimi pogoji je lahko za generalnega direktorja dodeljen državni tožilec. Po presoji sodišča je iz navedenih določb ZDT-1 tudi povsem jasno razvidno, da gre za dva ločena postopka „postavitve“ generalnega direktorja VDT, ki ju ni mogoče izvajati na način, kot je bilo to storjeno v primeru spornega imenovanja. Institut dodelitve iz 62. člena ni omejen na premik državnega tožilca na drugo tožilstvo oziroma v drug organ, temveč nedvomno zajema tudi premik v smislu opravljanja drugih nalog (iz prvega odstavka 62. člena ZDT-1) v okviru istega (Vrhovnega) državnega tožilstva. Osnovni namen dodelitve (v organ) iz 62. člena ZDT-1 je namreč opravljanje nalog, ki niso tožilske, in ne premestitev državnega tožilca s tožilstva na drug organ kot takšna. Kombinacije obeh načinov „postavitve“ generalnega direktorja, zakon ne omogoča. Neutemeljeni so tudi tožbeni očitki, da je dodeljeni državni tožilec v neenakem položaju v primerjavi z generalnim direktorjem, ki je na to mesto imenovan (kot javni uslužbenec).

Toženka pravilno ugotavlja, da je kršitev materialnega zakona v konkretnem primeru očitna. Razvidna je namreč že iz izreka odločbe o imenovanju, saj se za generalnega direktorja s strani Ministra imenuje tožnik kot državni tožilec, kar je v očitnem nasprotju z zakonsko ureditvijo. Kolikor naj bi naloge generalnega direktorja opravljal državni tožilec, gre lahko le za dodelitev za opravljanje nalog generalnega direktorja na VDT iz 62. člena ZDT-1, in to na podlagi odločitve Državnotožilskega sveta. V tem primeru je torej očitno napačen že organ, ki v zadevi odloča. Iz obrazložitve odločbe pa je poleg tega razvidno še, da ni bil objavljen javni poziv iz tretjega odstavka 62. člena in da ni bilo dano pisno soglasje tožnika iz četrtega odstavka istega člena, kar pomeni nadaljnjo očitno kršitev zakonskih določb, ki se nanašajo na položaj državnih tožilcev in na njihovo dodelitev. Kolikor gre oziroma bi šlo za imenovanje iz 140. člena, pa je očitno v nasprotju z zakonom, da se za generalnega direktorja imenuje državni tožilec in to neposredno na podlagi predloga GDT, brez izvedenega javnega razpisa, ki se sicer zahteva na podlagi smiselne uporabe določb ZS iz 140. člena ZDT-1.

II. Vsaka stranka nosi svoje stroške postopka.

Vlada RS je z izpodbijano odločbo v postopku, začetem po uradni dolžnosti, po nadzorstveni pravici razveljavila odločbo Ministra za pravosodje št. 110-9/2012 z dne 9. 2. 2012 o imenovanju tožeče stranke kot višjega državnega tožilca na Vrhovnem državnem tožilstvu, roj. ..., za generalnega direktorja Vrhovnega državnega tožilstva.

Iz obrazložitve izpodbijane odločbe sledi, da je na podlagi predloga Generalnega državnega tožilca (v nadaljevanju GDT) z dne 9. 2. 2012 Minister za pravosodje istega dne izdal odločbo o imenovanju tožnika za generalnega direktorja Vrhovnega državnega tožilstva (v nadaljevanju VDT) za dobo petih let. Pri tem je bilo po mnenju Vlade z odločbo o imenovanju očitno prekršeno materialno pravo, ker izdajatelj odločbe ni uporabil oziroma je nepravilno uporabil določbe 62. in 140. člena Zakona o državnem tožilstvu (v nadaljevanju ZDT-1). V citiranih določbah sta urejeni dve različni možnosti za izbiro generalnega direktorja VDT, to je imenovanje in dodelitev, medtem ko je odločba z navedenimi določbami v nasprotju tako glede organov, pristojnih za imenovanje oziroma dodelitev, kot tudi glede pogojev, ki morajo biti izpolnjeni v vsakem od obravnavanih primerov. Odločba o imenovanju je bila izdana brez predhodnega poziva in brez odločanja Državnotožilskega sveta o dodelitvi, kot to ureja 62. člen ZDT-1. Prav tako pa tudi ni bil izveden javni natečaj, ki je podlaga za odločanje o imenovanju na podlagi 140. člena ZDT-1. Poleg tega je v izreku odločbe navedeno, da se tožnik imenuje za generalnega direktorja, v obrazložitvi pa, da je bil zgolj „postavljen za opravljanje te funkcije“. Take možnosti zakon ne pozna ne v citiranih in tudi ne v drugih določbah, zato je odločitev o postavitvi materialnopravno napačna, odločbe pa iz tega razloga tudi ni mogoče preizkusiti. Kot takšna je odločba o imenovanju očitno nezakonita, kršen pa je bil materialni predpis (ZDT-1), ker je bila izdana v nasprotju z določbami 62. in 140. člena ZDT-1, ki urejata dodelitev državnega tožilca za opravljanje nalog generalnega direktorja VDT oziroma imenovanje generalnega direktorja VDT. Zato so v skladu z določbami 274., 275. in 276. člena ZUP podani razlogi za razveljavitev odločbe po uradni dolžnosti, in sicer s strani Vlade RS, ki na podlagi 5. člena Zakona o Vladi Republike Slovenije (v nadaljevanju ZVRS) nadzoruje delo ministrstev.

Minister za notranje zadeve je z izpodbijanim sklepom predlog GDT št. TuK 3/2012/5-7 (BT) z dne 9. 2. 2012, da se za generalnega direktorja VDT za dobo petih let imenuje tožnik kot višji državni tožilec, zavrnil.

Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa sledi, da je GDT navedeni predlog oprl na določbe 140. člena v zvezi z 62. členom ZDT-1 ter v obrazložitvi predloga navedel, da so se kadrovski pogoji na VDT tako spremenili, da se lahko prosto mesto generalnega direktorja zasede z enim izmed državnih tožilcev ter da je bil postopek za imenovanje generalnega direktorja, začet na podlagi objave javnega natečaja, ustavljen. Minister za pravosodje je še isti dan (9. 2. 2012) izdal odločbo o imenovanju tožnika za generalnega direktorja VDT, ki jo je Vlada po zaradi očitno napačne uporabe materialnega prava razveljavila po nadzorstveni pravici.

Zaradi razveljavitve odločbe je ostal predlog GDT nerešen, zato je bilo treba o predlogu odločiti ponovno. Pri tem je pristojni organ vezan na pojasnila nadzorstvenega organa o razlogih za razveljavitev odločbe, ki se povzemajo v nadaljevanju ter na tej podlagi ugotavlja, da je GDT predlog za imenovanje oprl na določbi ZDT-1, ki urejata dva različna postopka, v katerih se izbere oseba za opravljanje nalog generalnega direktorja na VDT. Minister je pristojen izključno za imenovanje generalnega direktorja na podlagi postopka, kot ga določa 140. člen ZDT-1 v povezavi z 61. b členom Zakona o sodiščih (v nadaljevanju ZS). V postopku dodelitve po 62. členu ZDT-1 pa Minister nima nobene pristojnosti, saj je o dodelitvi pristojen odločati izključno Državnotožilski svet. Razlaga in uporaba citiranih določb na način, kot izhaja iz predloga GDT in je bila uporabljena v postopku odločanja pred izdajo zdaj razveljavljene odločbe Ministra, zato nima podlage v zakonu. Poleg tega je v obeh postopkih predpisana objava oziroma razpis za mesto generalnega direktorja, tako da se omogoči kandidiranje zainteresiranim osebam, česar v konkretnem postopku ni bilo. Podani predlog nadalje nima razlogov o (najboljši) usposobljenosti tožnika za mesto generalnega direktorja in ga zato ni mogoče preizkusiti v smislu četrtega odstavka 61.b člena ZS. Poleg tega predlogu ni bila priložena prijava ali drug dokument, iz katerega bi izhajalo, da tožnik sploh kandidira oziroma soglaša z imenovanjem, kot se to zahteva po tretjem odstavku 61.b člena ZS. Okoliščina, da so se kadrovski pogoji na VDT tako spremenili, da se lahko prosto mesto generalnega direktorja zasede z enim od državnih tožilcev, ki jo v predlogu navaja predlagatelj, ni zakonsko upoštevna podlaga, še zlasti ne gre za dopusten razlog za to, da se ne upošteva zakonskih določb o izvedbi postopka izbire oziroma imenovanja, kot to določa ZDT-1. Prav tako ni pravno pomembno dejstvo, da je tožnik v službenem razmerju ravno pri VDT. Dodelitev državnega tožilca za opravljanje nalog generalnega direktorja je namreč urejena v 62. členu ZDT-1, medtem ko je postopek dodelitve državnega tožilca na drugo državno tožilstvo urejen v 61. členu ZDT-1. Pri dodelitvi  za opravljanje nalog generalnega direktorja na VDT gre za dodelitev, s katero se zagotovi zakonita podlaga za to, da državni tožilec začasno ne opravlja državnotožilske službe in ne za odločanje o tem, pri katerem državnem tožilstvu bo državni tožilec službo opravljal. Kombiniranje postopkov dodelitve in imenovanja pa je nedopustno tudi z vidika različnosti statusa, ki ga pridobi generalni direktor. Oseba, ki je imenovana za generalnega direktorja VDT, je javni uslužbenec, medtem ko dodeljeni javni tožilec ostane državnotožilski funkcionar in obdrži ustrezni naziv, ne sme pa opravljati državnotožilske službe. Mirovanje funkcije v primeru imenovanja po ZDT-1 ni predvideno, zato bi državnemu tožilcu, ki bi bil imenovan za generalnega direktorja, funkcija državnega tožilca po zakonu prenehala, ko bi sklenil delovno razmerje kot generalni direktor skladno z zakonom, ki ureja sistem javnih uslužbencev. Glede na vse povedano je po presoji Ministrstva predlog za imenovanje tožnika za generalnega direktorja VDT podan v nasprotju z ZDT-1 in se zato ob smiselni uporabi določb petega odstavka 61.b člena ZS kot takšen  zavrne.

Tožnik vlaga tožbo zoper odločbo in sklep ter predlaga njuno odpravo ter povrnitev stroškov postopka. Tožbo vlaga iz razlogov po 1., 2. in 3. točki prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ter zaradi kršitve pravice iz 22. člena Ustave.

V zvezi z izpodbijano odločbo navaja, da za razveljavitev odločbe o imenovanju po nadzorstveni pravici niso bili izpolnjeni pogoji iz drugega odstavka 274. člena ZUP. Izpodbijana odločba temelji na ugotovitvi, da postopek imenovanja ni bil izveden skladno z zakonsko predpisanima postopkoma iz 62. oziroma 140. člena ZDT-1 in torej v skladu z določbama, ki sta procesne narave. Določbi sta procesni tudi po vsebini, kršitev postopkovnih pravil pa ne daje podlage za razveljavitev po nadzorstveni pravici. Zato že iz tega razloga niso bili izpolnjeni pogoji za uporabo tega izrednega pravnega sredstva, posledično pa je nezakonit tudi izpodbijani sklep, ki temelji na nezakoniti odločitvi druge tožene stranke.

Poleg tega je odločitev o razveljavitvi po nadzorstveni pravici sprejel nepristojen organ oziroma oseba, ki za to ni imela pooblastila. Določba tretjega odstavka 5. člena ZVRS, ki predstavlja podlago za izpodbijano odločbo, namreč po mnenju tožnika ne daje drugi toženi stranki podlage za poseganje v postopke imenovanja in razrešitve na način, kot je bilo storjeno z izpodbijano odločbo. Iz besedila 5. člena ZVRS jasno izhaja, da zakon loči nadzorstveno pravico Vlade nad delom ministrstva kot državnega organa od nadzorstvene pravice nad posameznim ministrom. Odgovornost ministra lahko z ozirom na določbe ZVRS zahteva le Državni zbor preko instituta razrešitve s položaja ministra ali preko nezaupnice Vladi, medtem ko je nadzorstvena pristojnost Vlade omejena zgolj na kontrolo predpisov, ki jih izdaja minister in je zato ni mogoče širiti tudi na izdajo posamičnih aktov, ki so v izključni pristojnosti ministra in je na ta način enačiti z nadzorstvom nad delom ministrstva kot državnega organa. Pristojnost za imenovanje generalnega direktorja in s tem za izdajo posamičnega akta je po 140. členu ZDT-1 podeljena izključno pristojnemu ministru, zoper odločbo pa je predviden zgolj upravni spor. Kot drugostopenjski organ v postopku imenovanja tako nastopa Upravno sodišče in ne Vlada, pri čemer tožena stranka svojo pristojnost očitno črpa prav iz razlage, da je v postopku imenovanja Vlada organ druge stopnje oziroma pritožbeni organ, kar je glede na povedano zmotno. Možnost odprave oziroma razveljavitve odločbe po nadzorstveni pravici je razen tega treba razlagati restriktivno, kar je še posebej možno zato, ker ZUS-1 v primeru kršitve zakona v škodo javnega interesa omogoča javnemu pravobranilstvu, da vloži tožbo v upravnem postopku (pravilno: sporu). Takšna ureditev pa je tudi logična in skladna s položajem državnih tožilcev in razmerji med pravosodnimi in političnimi organi. Ker torej Vlada nima podlage za odločanje o razveljavitvi odločbe o imenovanju po nadzorstveni pravici, je izpodbijano odločbo sprejel stvarno nepristojen organ, s tem pa je podana bistvena kršitev pravil postopka, zaradi katere sta nezakonita tako izpodbijana odločba kot tudi izpodbijani sklep, ki je izdan na podlagi odločbe. Poleg tega je izpodbijano odločbo v imenu Vlade podpisal njen Generalni sekretar, ki pri tem ni izkazal, da ima za takšno dejanje posebno pooblastilo, kar je nadaljnji razlog za nezakonitost obeh izpodbijanih aktov, ki narekuje njuno odpravo.

Razlaga določb 62. člena in 140. člena ZDT-1, kakršna izhaja iz izpodbijanih odločbe in sklepa, je po mnenju tožnika očitno napačna in kot takšna neskladna s pravico iz 22. člena Ustave. Določba 140. člena ZDT-1 je jasna. Smiselna uporaba določb ZS, na katero napotuje tretji odstavek, pa ne pomeni dobesedne uporabe določb ZS, kot sta storili toženi stranki, temveč je treba upoštevati posebnost pravnih položajev, ki jih predpisa urejata. Položaj generalnega direktorja VDT je glede nastopa in prenehanja funkcije primerljiv s funkcijo državnih sekretarjev na ministrstvih in ne s funkcijo direktorjev sodišč. Funkcija generalnega direktorja se namreč nujno dopolnjuje z vodstveno funkcijo vodje tožilstva, zato je nujno medsebojno zaupanje in sodelovanje in zato je v ZDT-1 posebej določeno, da po prenehanju funkcije GDT avtomatično preneha tudi funkcija generalnega direktorja. Podobne določbe ni za ostale direktorje državnih tožilstev in tudi ne za direktorje sodišč. Prav ta poseben položaj pa napotuje na ugotovitev, da uporaba določb ZS v delu, ki se nanaša na izbirni postopek ni ustrezna, temveč je treba določbe 140. člena ZDT-1 razlagati na način, po katerem postopek imenovanja generalnega direktorja ne zahteva razpisa prostega mesta, kot se to zahteva na podlagi določb ZS.

Po mnenju tožeče stranke ZDT-1 z nobeno določbo ne omejuje imenovanja generalnega direktorja zgolj na javne uslužbence, ki jim z imenovanjem funkcija državnega tožilca preneha. Takšna razlaga bi bila celo v nasprotju s 140. členom ZDT-1 in drugim odstavkom 61.a člena ZS, ki kot direktorja Vrhovnega sodišča določa funkcionarja, ki opravlja naloge direktorja. Po določbah 140. člena ZDT-1 je potrebno tudi v primeru, ko bo naloge generalnega direktorja opravljal državni tožilec, le-tega imenovati na mesto generalnega direktorja, to pa je mogoče storiti le z odločbo ministra. Sicer bi bil tožilec, ki bi zgolj opravljal naloge direktorja,  v neenakem položaju v primerjavi z uslužbencem, ki bi bil na ta položaj imenovan, saj ne bi prevzel pravic in dolžnosti direktorja, ki jih je mogoče pridobiti le z imenovanjem in ne bi bil upravičen do plače generalnega direktorja.

Institut dodelitve, na katerega se sklicuje tožena stranka, po mnenju tožeče stranke ni namenjen vsebinskemu odločanju o statusu državnega tožilca, temveč zgolj njegovi premestitvi znotraj sistema državnih tožilstev oziroma državnih organov. Glede na specifično povezanost funkcije generalnega direktorja VDT in GDT je potrebno možnost dodelitve na VDT zaradi opravljanja nalog generalnega direktorja iz drugega odstavka 62. člena ZDT-1 razumeti zgolj kot možnost, kako VDT pridobi tožilca, ki bi ga bilo mogoče predlagati v imenovanje, če takšnega tožilca na tem tožilstvu ni. Ni pa mogoča razlaga, da ta dodelitev lahko nadomesti imenovanje, kot ga zahteva prvi odstavek 140. člena ZDT-1 in še manj razlaga, da je postopek objave dodelitve obvezen. Zato je razlaga, ki jo zagovarja tožena stranka, nesprejemljiva, razveljavljena odločba Ministra pa pravilna in skladna z zakonom. Iz istih razlogov prva tožena stranka tudi ne bi smela zavrniti predloga GDT za imenovanje tožnika na mesto generalnega direktorja VDT, saj je z izpodbijanima odločitvama prišlo do napačne uporabe tako procesnega kot materialnega prava. Ravnanje obeh toženih strank kaže na samovoljo pri izvrševanju oblasti, odločitev pa krši ustavno pravico tožnika iz 22. člena Ustave.

Tožeča stranka na koncu dodaja, da je minister pri imenovanju generalnega direktorja vezan na predlog GDT, saj minister ne more imenovati nekoga, ki ga GDT ni predlagal. Takšna vezanost je posledica specifične povezanosti funkcije GDT in generalnega direktorja, še bolj pa je omejena vloga ministra odraz varovanja samostojnosti državnega tožilstva kot dela pravosodja. Zato je funkcija nadzora nad ministrom glede postopka imenovanja direktorja državnega tožilstva zaupana sodišču v okviru upravnega spora in ne morebiti Vladi kot najvišji predstavnici izvršilne veje oblasti.

Ministrstvo za notranje zadeve v odgovoru na tožbo, ki se mu v celoti pridružuje tudi Vlada, vztraja pri izpodbijani odločitvi in predlaga zavrnitev tožbe. V odgovoru zavrača tožbene očitke o nepravilno in nepopolno ugotovljenem dejanskem stanju. Kot relevantne dejanske okoliščine navaja, da je še isti dan, ko je GDT poslal predlog (9. 2. 2012), Minister za pravosodje izdal odločbo o imenovanju tožnika za generalnega direktorja VDT. Predlog je bil podan brez predhodne objave mesta generalnega direktorja VDT, poleg tega mu ni bil priložen noben dokument, da tožnik soglaša z imenovanjem. Tožnik je še vedno državnotožilski funkcionar (višji državni tožilec). Predlog za imenovanje tudi ni bil podan na podlagi izvedenega javnega razpisa, ki je bil sicer voden, a je bil 7. 2. 2012 s sklepom ustavljen.

Zavrača tudi navedbe tožbe, ki se nanašajo na neizpolnjenost pogojev za razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici. V zvezi z očitkom nepristojnosti Vlade za odločanje poudarja, da sodno varstvo v upravnem sporu nima nikakršne povezave s pristojnostjo Vlade, da izvaja strokovni nadzor nad delom ministrstev. Gre za dva ločena instituta, namen obeh pa je varstvo zakonitosti. Za razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici je v primeru, ko na prvi stopnji odloča ministrstvo, v skladu s prvim odstavkom 276. člena ZUP pristojna Vlada kot organ, ki je po zakonu pooblaščen za nadzorstvo nad delom organa, ki je odločbo izdal. Razlaga tožeče stranke je napačna in glede na možnosti nadzora v primeru, kadar gre za dvostopenjsko odločanje, nevzdržna tudi z vidika enakosti pred zakonom. V okviru pristojnosti, da nadzira delo ministrstev, pa je vlada pristojna tudi za nadzor ministra, ki delo ministrstva vodi in zanj tudi odgovarja.

Določbe ZDT-1, na katerih temeljita izpodbijana akta (sklep in odločba) so po presoji tožene stranke povsem jasne in jih ni mogoče razumeti ali razlagati drugače, kot izhaja že iz jezikovne razlage predpisa. To velja tako za določbe o imenovanju generalnega direktorja kot za določbe o dodelitvi državnega tožilca za opravljanje nalog generalnega direktorja. Materialni predpis je bil zato očitno prekršen, saj je o državnem tožilcu odločal Minister namesto Državnotožilski svet, kot to določa 62. člen ZDT-1, odločitev pa je sprejel brez soglasja tožnika za dodelitev, ki se prav tako zahteva po isti zakonski določbi.

V zvezi z očitkom, da ni bilo kršeno materialno pravo, ampak procesne določbe, tožena stranka poudari, da je ZDT-1 materialni zakon in da so takšne tudi določbe 62. člena. Materialna je tudi določba drugega odstavka 18. člena ZDT-1, iz vseh naštetih določb pa izhaja, da minister ni pristojen za odločanje o dodelitvah državnih tožilcev oziroma o tem, kakšne naloge bo opravljal državni tožilec. Določbe 62. in 140. člena ZDT-1 so sicer materialne določbe, ki imajo hkrati tudi procesne učinke. Obenem pa se s temi določbami uresničuje tudi ustavna pravica enakega varstva pravic in pravica svobode dela, ki se kot temeljne pravice izvršujejo na podlagi same Ustave in imajo kot takšne materialnopravni značaj. S tem, ko ni bil izveden predpisani postopek, je bil kršen materialni predpis, ki ureja postopek imenovanja oziroma dodelitve, s tem pa je bilo onemogočeno kandidiranje zainteresiranim osebam in onemogočena dostopnost do delovnega mesta ter vzeta pravica do pravnega sredstva zoper sprejeto odločitev. Da gre za materialnopravne norme, izhaja tudi iz dejstva, da mora imeti vsak konkreten upravni akt vsebinsko podlago v zakonu. Kršitev materialnega prava pa je nenazadnje očitna že s tem, da se odločitev o imenovanju opira na povezovanje določb o imenovanju in o dodelitvi, čeprav gre za ločena instituta. Ob imenovanju  se tudi ni spoštovalo materialnopravnih določb Zakona o javnih uslužbencih (v nadaljevanju ZJU) ter dveh temeljnih načel tega zakona, ki sta materialnopravne narave, in sicer načelo enakopravne dostopnosti delovnih mest v javnem sektorju ter načelo javnega natečaja.

V zvezi s tožbenimi trditvami, da se tudi državnega tožilca lahko imenuje za generalnega direktorja, tožena stranka opozarja na obrazložitev ZDT-1, v kateri je predlagatelj zakona k 62. členu navedel, da je državni tožilec lahko dodeljen tudi za opravljanje nalog generalnega direktorja na VDT, da pa to ne pomeni, da bi generalni direktor moral biti državni tožilec. Takšna predvidena ureditev je bila nato tudi sprejeta z ZDT-1. Plača dodeljenega državnega tožilca je v skladu z določbami 65. člena ZDT-1 omejena in varovana zgolj navzdol, zato je napačna tožbena trditev o neenakosti glede plače med imenovanim in dodeljenim generalnim direktorjem VDT. Na podlagi prvega odstavka 136. člena ZDT-1 je generalni direktor uvrščen med državnotožilsko osebje, ki je na podlagi 11. člena ZDT-1 uvrščeno med javne uslužbence in se zanj uporabljajo predpisi, ki veljajo za javne uslužbence. Oseba, ki je imenovana za generalnega direktorja VDT, je torej javni uslužbenec, medtem ko je državni tožilec pravosodni funkcionar. V tem je ZDT-1 povsem jasen, zato so drugačne tožbene trditve nesprejemljive. Zgolj primerljivost položaja z neko drugo funkcijo namreč ni zadostna podlaga, da se ne bi upoštevala jasna zakonska ureditev, obenem pa je sistemsko nemogoče, da bi ena oseba imela hkrati status javnega uslužbenca in funkcionarja.

Minister pri imenovanju generalnega direktorja ni v ničemer omejen. Predlogu GDT lahko sledi ali pa ga zavrne. Celotna tožba tako po mnenju tožene stranke temelji zgolj na utemeljevanjih, zakaj ne bi bilo potrebno uporabiti posameznih določb ZDT-1 in pojasnjevanju domnevnega namena zakonskih določb. Nikjer pa ni navedeno, katere določbe veljavne ureditve naj bi bile kršene in katere konkretne kršitve v izpodbijanem sklepu so tiste, zaradi katerih je sklep nezakonit. Opozarja še, da VDT oziroma GDT ni vložil tožbe zoper nobenega od izpodbijanih aktov.

Tožeča stranka v pripravljalni vlogi prereka navedbe tožene stranke v odgovoru na tožbo. Meni, da izvajanja tožene stranke o postopku imenovanja potrjujejo trditev tožeče stranke, da izpodbijana akta temeljita na zatrjevanih kršitvah procesnih določb, kršitev le-teh pa ne more biti podlaga za razveljavitev po nadzorstveni pravici. Ugovor nepristojnosti tožena stranka interpretira napačno. Tožeča stranka ne trdi, da strokovni nadzor nad delom ministra ni mogoč, ker ni organa druge stopnje. Trdi le, da ga v primeru, kakršen je obravnavani, opravlja Državni zbor, medtem ko Vlada lahko varuje zakonitost upravnega akta v upravnem sporu. Nadzorstvena vloga Vlade je v skladu s tretjim odstavkom 5. člena ZVRS omejena na kontrolo predpisov. Na ta izvajanja tožena stranka ne odgovori, medtem ko so njena izvajanja glede načela enakosti nesmiselna in neutemeljena. Poleg tega se vse kršitve, ki jih zatrjuje tožena stranka, nanašajo na postopek oblikovanja predloga Vrhovnega (pravilno: Generalnega) državnega tožilca. Tega predloga pa ni oblikoval minister. Postopek izdaje odločbe je ločen od oblikovanja predloga, zato ni mogoče trditi, da je bilo prav z razveljavljeno odločbo kršeno materialno pravo. Nadzorstvena pravica Vlade bi tako pomenila, da Vlada nadzoruje GDT, ki izvede izbirni postopek in poda predlog za imenovanje. Ker Vlada takšne funkcije nad GDT nima, tudi ne more razveljaviti odločbe ministra, ki temelji na predlogu GDT. Tožeča stranka še enkrat poudari, da je izpodbijano odločbo podpisala nepooblaščena oseba ter da tožena stranka temu ne oporeka.

Z razlogi tožene stranke, po katerih gre v konkretnem primeru za kršitev materialnopravnih določb, se ne strinja. Prav tako se ne strinja z navedbami, po katerih so zakonske določbe jasne in enoznačne, temveč vztraja pri stališču, da omogočajo več možnih razlag. Ker izpodbijana akta ne temeljita na določbah ZJU, sklicevanje na te določbe zavrača kot neupoštevno. Ne strinja se tudi z izvajanji, da državni tožilec ne more biti imenovan na mesto generalnega direktorja VDT, in vztraja, da bi razlaga tožene stranke povzročila neenako obravnavanje vrhovnih državnih tožilcev v primerjavi z drugimi državnimi tožilci. Smisel dodelitve je ravno v relokaciji dodeljenega tožilca. Dodelitev pa ni mogoča, če je tožilec že imenovan na tožilstvu, kjer naj bi bil direktor. Prav tako ne vzdržijo izvajanja tožene stranke, ki se nanašajo na primerjavo z ureditvijo dodelitve sodnika na mesto generalnega sekretarja po ZS. Zadevne določbe ZS namreč ravno nasprotno kažejo, da je dvojnost funkcije in položaja generalnega direktorja možna, določbe ZDT-1 pa takšne dvojnosti ne prepovedujejo. Člen 140 ZDT-1 tudi sicer ne določa statusa generalnega direktorja kot izključno javnega uslužbenca, kot trdi tožena stranka. V primeru VDT RS se dvojnost funkcije in položaja skladno z ZDT-1 realizira tako, da takšno imenovanje opravi minister, kot to izrecno določa 140. člen ZDT-1.

Razveljavljena odločba ni imela za posledico sklenitve delovnega razmerja, temveč imenovanje osebe, ki je bila pri VDT že v delovnem razmerju. Zato ni mogoče govoriti o kršitvi načela enakosti pri sklepanju delovnih razmerij in tudi ne o diskriminaciji, saj so bili vsi funkcionarji v enakem položaju glede izbire, ki jo je opravil GDT. Poleg tega ni nihče zatrjeval diskriminacije. Pomanjkljivosti v postopku izbire, ki jo je opravil GDT, se zato lahko obravnavajo le kot procesne pomanjkljivosti predloga, kar pa ni razlog za razveljavitev odločbe. Minister je opravil zgolj imenovanje na podlagi predloga in skladno s predlogom. Zato očitna kršitev materialne določbe ni podana. Le očitna kršitev pa je lahko razlog za razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici.

Tožena stranka v pripravljalni vlogi prereka navedbe tožnika iz odgovora na odgovor tožene stranke. Na zahtevo sodišča, da dopolni upravne spise s predložitvijo pooblastila generalnemu sekretarju za podpis izpodbijane odločbe, pa sporoča, da je generalni sekretar  pooblaščen za podpisovanje tovrstnih aktov na podlagi določb 37. člena Poslovnika Vlade Republike Slovenije (v nadaljevanju Poslovnik).

Tožbeni ugovor nepristojnosti za odločanje po nadzorstveni pravici ni utemeljen. Pristojnosti ministra za imenovanje generalnega direktorja iz 140. člena ZDT-1 namreč ni mogoče razumeti na način, kot ga razume tožeča stranka. Imenovanje se opravi po ministru kot uradni osebi ministrstva, ki je po zakonu pooblaščena za odločanje v zadevi, in ne s strani ministra kot samostojnega  organa, kot to skuša s svojimi izvajanji prikazati tožeča stranka. Po določbah ZDU-1 je (upravni) organ ministrstvo (14. člen), medtem ko je minister tisti, ki vodi in predstavlja ministrstvo, izdaja predpise in druge akte skladno z zakonom ter sprejema druge odločitve iz pristojnosti ministrstva (16. člen). Le v takšni vlogi – kot predstojnik organa je bil zato minister lahko pooblaščen tudi za izdajo sporne odločbe o imenovanju iz 140. člena ZDT-1. In ker organa druge stopnje v konkretnem primeru ni, je skladno z določbami prvega odstavka 267. člena ZUP pristojen za razveljavitev njegove odločbe organ, ki je po zakonu pooblaščen za nadzorstvo nad delom organa, ki je odločbo izdal. Za nadzorstvo nad delom ministrstev je po zakonu (na podlagi drugega odstavka 5. člena ZVRS) pooblaščena Vlada kot najvišji organ državne uprave. Pooblaščena je torej tudi za nadzor nad opravljanjem izvršilnih nalog ministrstev iz 9. člena Zakona o državni upravi (ZDU-1) in s tem tudi za nadzor nad izdajanjem posamičnih aktov. Tretji odstavek 5. člena ZVRS pooblastila Vlade iz drugega odstavka  ne spreminja, temveč se z njim pristojnost, podeljena v drugem odstavku, le širi oziroma konkretizira za primer, ko gre za izdajanje predpisov. Ne gre torej za določbo, ki omejuje pristojnost Vlade na kontrolo predpisov, oziroma za določbo, ki izključuje možnost nadzorstva nad zakonitostjo posamičnih aktov, kakršen je obravnavani, kot to zmotno meni tožeča stranka. To pa pomeni, da je druga tožena stranka v konkretnem primeru lahko posegla po navedenem izrednem pravnem sredstvu, hkrati pa to pomeni, da tožeča stranka tudi s sklicevanjem na določbo tretjega odstavka 5. člena ZVRS ne more uspešno uveljavljati nepristojnosti Vlade za izdajo izpodbijane odločbe.

Bistvena kršitev pravil postopka tudi ni podana zato, ker je izpodbijano odločbo podpisal generalni sekretar Vlade. Kot pravilno navaja Vlada v pripravljalni vlogi, je le-ta za podpisovanje aktov, kakršen je obravnavani, pooblaščen po določbah 37. člena Poslovnika Vlade Republike Slovenije.

ZDT-1 ureja položaj tožilstva v celoti in kot takšen vsebuje tako materialne kot procesne določbe. Med drugim ureja tudi naloge in položaj generalnega direktorja VDT, vključno s pogoji in postopkom za njegovo imenovanje oziroma (v okviru oddelka o Pravicah državnih tožilcev) za opravljanje njegovih nalog na podlagi dodelitve. Določb o imenovanju generalnega direktorja oziroma o dodelitvi državnih tožilcev na ta položaj tudi po presoji sodišča, enako kot meni tožena stranka, ni mogoče obravnavati ločeno od določb, ki se nanašajo na vsebino njegove funkcije, oziroma tistih določb, ki se nanašajo na položaj oziroma pravice, ki jih imajo v zvezi z dodelitvijo na položaj generalnega direktorja državni tožilci. Oziroma povedano drugače: tudi preko pravil postopka imenovanja oziroma dodelitve se določa položaj, ki ga ima generalni direktor VDT v razmerju do ostalega državnotožilskega osebja oziroma v razmerju do državnih tožilcev in s tem pri delovanju državnega tožilstva kot celote. Sodišče zato tožbeni očitek, da gre v konkretnem primeru za kršitev procesnega in ne materialnega zakona in da zato ni podlage za uporabo izrednega pravnega sredstva razveljavitve odločbe po nadzorstveni pravici, zavrača.

Zavrača pa tudi trditev tožnika, da v primeru sporne odločitve o imenovanju ne gre za kršitev zakona, oziroma da kršitev zakona ni očitna. Tudi sodišče namreč enako kot tožena stranka meni, da so določbe 62. in 140. člena ZDT-1 jasne in da jih ni mogoče razlagati in uporabljati drugače, kot so zapisane. Tako je v 140. členu povsem jasno določeno, kakšni so pogoji in kako poteka postopek imenovanja generalnega direktorja VDT, povsem jasno pa je v 62. členu določeno tudi, kdaj in pod katerimi pogoji je lahko za generalnega direktorja dodeljen državni tožilec. Po presoji sodišča je iz navedenih določb ZDT-1 tudi povsem jasno razvidno, da gre za dva ločena postopka „postavitve“ generalnega direktorja VDT, ki ju ni mogoče izvajati na način, kot je bilo to storjeno v primeru spornega imenovanja. Institut dodelitve iz 62. člena ni omejen na premik državnega tožilca na drugo tožilstvo oziroma v drug organ, temveč nedvomno zajema tudi premik v smislu opravljanja drugih nalog (iz prvega odstavka 62. člena ZDT-1) v okviru istega (Vrhovnega) državnega tožilstva. Osnovni namen dodelitve (v organ) iz 62. člena ZDT-1 je namreč opravljanje nalog, ki niso tožilske, in ne premestitev državnega tožilca s tožilstva na drug organ kot takšna. Razlaga instituta dodelitve, kakršno uveljavlja tožnik v tožbi, bi namreč pripeljala do (povsem nelogične) situacije, pri kateri bi ne mogel biti na mesto  generalnega direktorja dodeljen noben od tožilcev, ki sicer že opravljajo tožilsko službo na Vrhovnem državnem tožilstvu.

Kombinacije obeh načinov „postavitve“ generalnega direktorja, kot že rečeno,  zakon ne omogoča. Posebnost položaja generalnega direktorja z ozirom na položaj direktorja po določbah ZS, ki se uporabljajo smiselno pri njegovem imenovanju in na katero se sklicuje tožnik v tožbi, je očitno upoštevana že v obstoječi zakonski ureditvi, kot to nenazadnje sledi tudi iz Predloga ZDT-1 (stran 22). Zato je vsakršna drugačna razlaga in uporaba citiranih določb, tudi tista, ki je bila uporabljena v primeru imenovanja tožnika za generalnega direktorja, v nasprotju z zakonom. Neutemeljeni so tudi tožbeni očitki, da je dodeljeni državni tožilec v neenakem položaju v primerjavi z generalnim direktorjem, ki je na to mesto imenovan (kot javni uslužbenec). Tožena stranka v tej zvezi utemeljeno opozarja na določbe 65. člena ZDT-1, po katerih (poleg ostalih varovanih pravic) dodeljenemu državnemu tožilcu pripada najmanj takšna plača, kakršno bi prejemal, če bi opravljal državnotožilsko službo, kar pomeni, da velja omejitev navzdol in da za morebitno višjo plačilo, ki izhaja iz položaja generalnega direktorja kot javnega uslužbenca, ni nobene ovire. Utemeljeno pa opozarja  tudi na določbe 136. člena ZDT-1, po katerih sodi generalni direktor med državnotožilsko osebje in na drugi odstavek 11. člena ZDT-1, po katerem se za državnotožilsko osebje uporabljajo predpisi, ki urejajo položaj in pravice javnih uslužbencev, kar posledično pomeni, da državnemu tožilcu, ki je na mesto generalnega direktorja imenovan, ob sklenitvi delovnega razmerja funkcija državnega tožilca preneha.

Pri tem ima po presoji sodišča tožena stranka prav tudi, ko ugotavlja, da je kršitev materialnega zakona v konkretnem primeru očitna. Razvidna je namreč že iz  izreka odločbe o imenovanju, saj se za generalnega direktorja s strani Ministra imenuje tožnik kot državni tožilec, kar je v očitnem nasprotju z zakonsko ureditvijo. Kolikor naj bi naloge generalnega direktorja opravljal državni tožilec, gre lahko le za dodelitev za opravljanje nalog generalnega direktorja na VDT iz 62. člena ZDT-1, in to na podlagi odločitve Državnotožilskega sveta. V tem primeru je torej očitno napačen že organ, ki v zadevi odloča. Iz obrazložitve odločbe pa je poleg tega  razvidno še, da ni bil objavljen javni poziv iz tretjega odstavka 62. člena in da ni bilo dano pisno soglasje tožnika iz četrtega odstavka istega člena, kar predstavlja nadaljnjo očitno kršitev zakonskih določb, ki se nanašajo na položaj državnih tožilcev in na njihovo dodelitev. Kolikor gre oziroma bi šlo za imenovanje iz 140. člena, pa je, kot že rečeno, očitno v nasprotju z zakonom, da se za generalnega direktorja imenuje državni tožilec in to neposredno na podlagi predloga GDT, brez izvedenega javnega razpisa, ki se sicer zahteva na podlagi smiselne uporabe določb ZS iz 140. člena ZDT-1.

Čim pa je tako, so v konkretnem primeru izpolnjeni vsi pogoji iz 274. člena ZUP za izpodbijano odločitev Vlade o razveljavitvi odločbe o imenovanju po nadzorstveni pravici in za izpodbijani sklep, s katerim se zavrne predlog GDT imenovanju tožnika. Izpodbijana odločba in sklep torej nista samovoljna, kot trdi tožnik v tožbi, temveč sta pravilna in skladna z zakonom. Za samovoljo pri izvrševanju oblasti je nasprotno mogoče šteti odločbo o imenovanju, ki je predmet razveljavitve z izpodbijano odločbo. To pa pomeni, da niso podane zatrjevane kršitve zakona s strani tožene stranke, posledično pa z izpodbijanima aktoma tudi ni v ničemer prizadeta pravica tožnika iz 22. člena Ustave.

Ker sta torej po povedanem izpodbijana odločba in sklep pravilna in zakonita, tožbene navedbe pa neutemeljene, je sodišče tožbo na podlagi določb 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

Odločitev o stroških temelji na določbah četrtega odstavka 25. člena ZUS-1.

Glede na nesporne dejanske okoliščine, ki so podlaga za odločitev, je sodišče na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo v zadevi brez glavne obravnave.

ZDT-1 člen 11, 62, 65, 136, 140. ZDU-1 člen 9, 14, 16. ZUP člen 267, 267/1, 274. ZVRS člen 5, 5/3. Poslovnik Vlade Republike Slovenije člen 37.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.