sodba III U 111/2012
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2013-07-01

gradbeno dovoljenje - pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja - bazna postaja mobilne telefonije - vpliv sevanja na okolje - strokovno mnenje

Ugovori tožeče stranke, ki se nanašajo na izdelavo strokovnega mnenja, predložitev tehnične dokumentacije o antenah predvidene bazne postaje ter izdelovalca strokovnega mnenja, so neutemeljeni, saj so bili podani že med upravnim postopkom, upravni organ in izdelovalec strokovnega mnenja pa sta jih proučila in nanje ustrezno odgovorila.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Z izpodbijano odločbo je Ministrstvo za infrastrukturo in prostor, investitorju K. d.d., izdalo gradbeno dovoljenje za postavitev bazne postaje A. Iz izreka izpodbijane odločbe izhaja, da gre za novogradnjo - zahteven objekt. Tipski zabojnik zunanjih dimenzij 3,50 m x 2,44 m x 2,50 m bo postavljen v ograjenem prostoru trapezne oblike maksimalnih tlorisnih dimenzij 10,2 m x 5,18 m, na zemljišču parcelna številka 2757/2 k.o. B. z antenskim drogom v obliki ciprese višine 26,5 m in tremi antenami tipa KATHREIN K 739650 X in tremi antenami tipa KATHREIN K 742213 X pritrjenih na antenskem stolpu na višini 23,70 m od tal. Objekt bo odmaknjen 0,2 m od zemljišča parc. št. 2757/1 k.o. B. in 0,7 m od zemljišča parcelna številka 3529/3 k.o. B.

Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da 50. člen Občinskega prostorskega načrta, Občine Brda (Uradno glasilo slovenski občin št. 9/2011 - v nadaljevanju OPN) dovoljuje namembnost oziroma dejavnosti v zvezi s posamezno namensko rabo območja in tudi druge dejavnosti gospodarske infrastrukture. Nadalje na vseh območjih namenjenih gospodarski javni infrastrukturi med drugim dopušča novogradnje infrastrukturnih objektov in naprav, ter ureditve infrastrukture (prometno, energetsko, komunalno, telekomunikacijsko omrežje, objekti in naprave). Na temelju navedenih določb OPN je bilo ugotovljeno, da je postavitev infrastrukturnega objekta - bazne postaje mobilne telefonije, ki je del telekomunikacijskega omrežja, na navedeni lokaciji dovoljena. V nadaljevanju obrazložitve navaja, da OPN v 83. členu določa pogoje za opravljanje s telekomunikacijskimi omrežji, za katere določa, da je pri načrtovanju objektov in naprav treba upoštevati tudi zakonodajo s področja elektronskih komunikacij in predpise o elektromagnetnem sevanju v naravnem in življenjskem okolju. V zvezi s tem je bilo ugotovljeno, da je investitor pridobil odločbo o dodelitvi radijskih frekvenc, dovoljenje za opravljanje mobilnih javnih radijskih storitev in dovoljenje za opravljanje mobilnih javnih radijskih storitev, ki jih je izdala Agencija za telekomunikacije in radiodifuzijo in, da je projektu za pridobitev gradbenega dovoljenja priložil pozitivno strokovno oceno številka 11-030-O-Mob z dne 28. 2. 2011, ki jo je izdela Inštitut za neionizirana sevanja Ljubljana.

Na ustni obravnavi dne 21. 11. 2011 sta bila prisotna C.C. (tožeča stranka) lastnica zemljišča parc. št. 1480/1 in 1480/2 k.o. B. in D.D. lastnik zemljišča parc. št. 1504 k.o. B. Po seznanitvi z zahtevkom in projektno dokumentacijo je tožeča stranka podala izjavo, da nasprotuje gradnji, ker ni jasno ali so upoštevane določbe Uredbe o elektromagnetnem sevanju v naravnem in življenjskem okolju, ker ni dovolj seznanjena kakšna sevanja bi postaja povzročila in ker iz strokovnega mnenja ni razvidno ali je INIS pooblaščena oseba za izdajo poročil o vplivih na okolje. Nadalje je menila, da bi bila bazna postaja postavljena preblizu hiše, da višina konice ni opredeljena in da bi negativno vplivala na stabilnost in mehansko odpornost objektov, vprašljivi so vplivi na zrak v času gradnje, postavljajo pa se ji tudi pomisleki glede tveganja v zvezi s požarom. Zaradi vsega povedanega je zahtevala, da investitor v postopku predloži vso tehnično dokumentacijo o antenah predvidene bazne postaje in da upravni organ imenuje tretjo neodvisno osebo ali izvedenca, ki naj izdela na podlagi predložene dokumentacije strokovno mnenje o vplivih na okolje.

V nadaljevanju obrazložitve izpodbijane odločbe tožena stranka ugotavlja, da iz predloženega mnenja št. 11-030-OMob z dne 28. 2. 2011, ki ga je izdelal inštitut izhaja, da na podlagi opisa, izračunov, ocene pričakovanih vplivov posega na okolje ter predpisanih mejnih vrednosti glede na Uredbo o elektromagnetnem sevanju v naravnem in življenjskem okolju (Uradni list RS, št. 70/96) za I. območje varstva pred sevanji ocenjujejo, da obremenitev okolja z elektromagnetnimi sevanji zaradi delovanja bazne postaje v sistemu GSM900 in UMT operaterja E. d.d. na lokaciji A. na človeku dostopnih mestih ne bo presegla vrednosti, ki jih določa Uredba o elektromagnetnih sevanjih v naravnem in življenjskem okolju in je zato sprejemljiva za okolje. Območje, kjer se lahko v najbolj neugodnem primeru (polna obremenitev) antenskega sistema pričakuje čezmerno sevanje je samo v tisto smer, kamor je usmerjen glavni snop sevalnega diagrama antene in sicer 11,2 m horizontalno od antene in 0,7 m vertikalno od antene. Ugotovljeno je bilo, da se zemljišče v lasti tožeče stranke nahaja izven območja, kjer se ob navedenih pogojih lahko pričakuje čezmerno sevanje. Glede vprašanja ali je inštitut za neionizirana sevanja pooblaščena oseba za izdelovanje poročil oziroma strokovnega mnenja pa je bilo ugotovljeno, da lahko v skladu s šestim odstavkom 17. člena Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1), strokovno oceno izdela oseba, ki je v skladu s 101.a členom vpisana v evidenco izvajalcev obratovalnega monitoringa. Ugotovljeno je bilo, da je investitor že na obravnavi dne 22. 12. 2011 predložil izpisek iz uradne evidence Agencije RS za okolje, iz katerega je razvidno, da je inštitut pooblaščen za izvajanje prvih meritev ter obratovalnega moritoringa za nizko frekvenčne in visoko frekvenčne vire elektromagnetnega sevanja, številka pooblastila 35459-2/2009-2.

V zvezi z zahtevo tožeče stranke, da naj investitor v postopku predloži vso tehnično dokumentacijo o antenah predvidene bazne postaje pa je tožena stranka pojasnila, da iz načrta arhitekture št. OL8-05/2011 GDOBOVA/A, izhaja, da gre za antene tipske gradbene proizvodnje. Zato upoštevajoč zakonska in podzakonska določila, tehnična dokumentacija o antenah ni sestavni del oziroma obvezni del projektne dokumentacije, ki je sicer pogoj za pridobitev gradbenega dovoljenja. V zvezi z zahtevo za imenovanje tretje neodvisne osebe ali izvedenca pa je bilo ugotovljeno, da je le ta neutemeljena. Navedba, da bo predvidena bazna postaja slabo vplivala na zdravstveno stanje očeta tožeče stranke je pavšalna, saj teh navedb ni z ničemer dokazala. Kot je že povedano pa je investitor v postopku predložil strokovno mnenje iz katerega izhaja, da bazna postaja ne predstavlja pomembnega vira elektromagnetnega sevanja, ki bi čezmerno obremenjevalo naravno in življenjsko okolje. Če tožeča stranka meni drugače pa bo to morala v postopku dokazati. Za upravni postopek je namreč značilno, da so po določbah 140. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) stranke v postopku tiste, ki morajo za svoje navedbe ponoviti dokaze in jih če je to mogoče, tudi predložiti. V upravnih postopkih se namreč odloča o izdaji upravnih dovoljenj predvsem zaradi tega, da se varuje javni interes, zasebnega pa stranski udeleženci lahko uveljavljajo pred sodiščem splošne pristojnosti.

Tožeča stranka v tožbi navaja, da Zakon o upravnem postopku v prvem odstavku 138. člena določa, da je treba pred izdajo odločbe ugotoviti vsa dejstva in okoliščine, ki so za odločitev pomembne in strankam omogočiti da uveljavijo in zavarujejo svoje pravice in pravne koristi. Zakon o splošnem upravnem postopku v prvem odstavku 139. člena nadalje določa, da lahko uradna oseba, ki vodi postopek, med postopkom ves čas ugotavlja dejansko stanje in izvaja dokaze o vseh dejstvih, pomembnih za izdajo odločbe, tudi o tistih, ki v postopku še niso bila navedena, drugi odstavek 164. člena ZUP pa določa, da se kot dokaz uporabi vse, kar je primerno za ugotavljanje stanja stvari in kar ustreza posameznemu primeru, zlasti pa listine, priče, izjave stranke, izvedence in oglede.

V 16. členu Uredbe je določeno, da mora nov objekt ali naprava ali objekt ali naprava v rekonstrukciji, ki je vir sevanja, za pridobitev dovoljenja za poseg v prostor izpolnjevati predpisane pogoje. Za objekt ali napravo, za katero okoljevarstveno soglasje ni potrebno, mora investitor v zahtevi za dovoljenje za poseg v prostor, kot osnovne podatke o namenu in zmogljivosti objekta ali naprave, posredovati tudi strokovno oceno obremenitve okolja zaradi sevanja kot posledice uporabe ali obratovanja tega vira sevanja. To strokovno oceno izdela pravna ali fizična oseba, pooblaščena za izdelavo poročil o vplivih na okolje. V postopku pred upravnim organom je večkrat navedla, da je INIS izdelal mnenje o elektromagnetnem sevanju, ki predstavlja strokovno oceno iz 16. člena Uredbe, na podlagi podatkov, ki mu jih je predložil investitor. Zato je navedeno strokovno mnenje izpodbijala kot nepreverljivo, zato ga tudi ni mogoče preizkusit. Zaradi povedanega obstaja utemeljen dvom o tem, ali je strokovna ocena iz 16. člena Uredbe, na katero je tožena stranka oprla svojo odločitev, pravilna.

Tožena stranka se v odgovoru na tožbo sklicuje na navedbe v obrazložitvi izpodbijane odločbe. Dodaja pa še, da ponovno pojasnjuje, da je investitor vlogi za izdajo gradbenega dovoljenja predložil projektno dokumentacijo v kateri pa, upoštevajoč zakonska in podzakonska določila, tehnični podatki o antenah niso  obvezni del. Predmetne antene so tipski gradbeni proizvod in vsi tehnični podatki so javno dostopni na spletni strani. Zato je neutemeljena navedba, da je kršila zakonska določila, ko ni sprejela dokaznega predloga tožeče stranke glede pridobitve tehnične dokumentacije o antenah.

Tožeča stranka v pripravljalni vlogi z dne 21. 6. 2012 navaja, da je podala utemeljene razloge zaradi katerih je podan resen dvom v to, ali so ugotovitve iz strokovne ocene pravilne ali ne. Ugotovitve iz strokovne ocene so bile namreč narejene izključno na podlagi tabelaričnih podatkov, ki jih je izdelovalcu strokovne ocene predložil investitor. Zato ponovno poudarja, da se ugotovitve strokovne ocene dejansko ne morejo preizkusiti. V nadaljevanju še navaja, da spletna stran, ki jo tožena stranka navaja v odgovoru na tožbo ni v uradnem jeziku tožene stranke in je že zato neuporabljiva.  Zaradi povedanega odgovor tožene stranke na tožbo zgolj potrjuje, da je o zahtevi investitorja odločala arbitrarno ter da njeno razumevanje in uporaba postopkovnih pravil predstavlja neposredno kršitev njenih pravic po Zakonu o splošnem upravnem postopku in Ustavi RS.

K., kot prizadeta stranka je v odgovoru na tožbo z dne 15. 6. 2012 navedel, da Uredba o elektromagnetnem sevanju v naravnem in življenjskem okolju določa mejne vrednosti veličin elektromagnetnega polja v okolju, stopnje varstva pred sevanjem v posameznih območjih naravnega in življenjskega okolja, način določanja in vrednotenja obremenitve okolja zaradi sevanja ter ukrepe za zmanjševanje in preprečevanje čezmernega sevanja. V nadaljevanju navaja, da je v skladu s 16. členom Uredbe pridobila strokovno mnenje INIS-A oziroma več strokovnih mnenj zaradi prilagoditve tehnične izvedbe lokacije lokalnim skupnostim. Za končno tehnično rešitev lokacije je relevantno strokovno mnenje 11-030-O-Mob z dne 28. 2. 2011. Zaradi zahtev tožeče stranke pa je bilo izdelano še dopolnilno strokovno mnenje št. 11-030/2-Mob z dne 15. 3. 2012, ki potrjuje, da mejne vrednosti EMS na ljudem dostopnih mestih ne bodo presežene. Navaja še, da je kot investitor posredovala pooblaščencu za izdelavo strokovnega mnenja, tehnične podatke, ki so pridobljeni pri načrtovanju mobilnega javnega radijskega omrežja kot gospodarske javne infrastrukture, kot so azimut, naklon, višina, frekvenca, tip antene in moč. Brez teh podatkov strokovnega mnenja ni mogoče izdelati, saj se nanašajo na konkretno lokacijo in jih lahko poda le investitor. Vsi tehnični podatki o antenah, ki bodo nameščene na bazno postajo pa so navedeni v točki 3. tehnični podatki o bazni postaji BP A. strokovnega mnenja INS z dne 28. 2. 2011. V odgovoru še dodaja, da mora investitor v skladu s 17. členom Uredbe, pri novem ali rekonstruiranem objektu ali napravi, ki je vir sevanja, zagotoviti prve meritve elektromagnetnega sevanja, rezultati meritev pa ne smejo presegati mejnih vrednosti elektromagnetnega sevanja. Pravilnik o prvih meritvah in obratovanem moritoringu za vire elektromagnetnega sevanja ter o pogojih za njegovo izvajanje (Uradni list RS št. 70/96) v prvem odstavku 5. člena določa, da se prve meritve izvedejo po prvem zagonu novega ali rekonstruiranega vira sevanja. Poročilo o izvedenih meritvah pa je obvezna priloga k vlogi za izdajo uporabnega dovoljenja.

Tožeča stranka v drugi pripravljalni vlogi smiselno ponavlja navedbe iz tožbe in prve pripravljalne vloge, v zvezi z navedbami prizadete stranke, da se stopnja EMS preverja v postopku izdaje uporabnega dovoljenja, pa še dodaja, da gre za drug, od postopka izdaje gradbenega dovoljenja ločen upravni postopek, ter da postopek pridobitev uporabnega dovoljenja ne more biti namenjen saniranju nezakonitosti iz postopka izdaje gradbenega dovoljenja. Poleg tega obratovalni moritoring, kot ga predpisujeta 101.a in 103. člen ZVO-1 nikakor ne more odrešiti obveznosti upravnega organa, da že v postopku izdaje gradbenega dovoljenja preveri skladnost stopnje obremenjevanja okolja z EMS z mejnimi stopnjami, kot to določa Uredba.

Prizadeta stranka v odgovoru na drugo pripravljalno vlogo tožeče stranke navaja, da nikakor ne prelaga odgovornosti na izdelovalca strokovne ocene, vendar sledi določbam Uredbe za izdelavo strokovnega mnenja, ki ga lahko izdela le pooblaščena oseba, kot investitor pa je zavezana posredovati vse podatke, ki so pomembni za izdelavo strokovnega mnenja glede na tipe anten, ki bodo nameščeni na bazni postaji.

Po presoji sodišča je odločba tožena stranke pravilna in zakonita, ima oporo v citiranih materialnih predpisih ter izhaja iz podatkov v upravnih spisih. Tožena stranka je v obrazložitvi izpodbijane odločbe podala pravilne razloge za svojo odločitev. Sodišče zato v celoti sledi njeni obrazložitvi in ponovno ne navaja razlogov za svojo odločitev (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu - ZUS-1). V zvezi z navedbami v tožbi pa še dodaja:

V zvezi z ugovori tožeče stranke, ki se nanašajo na izdelavo strokovnega mnenja, predložitvijo tehnične dokumentacije o antenah predvidene bazne postaje ter izdelovalca strokovnega mnenja pa sodišče ugotavlja, da navedenih ugovorov ni mogoče upoštevati, saj je tožeča stranka med upravnim postopkom za izdajo izpodbijanega gradbenega dovoljenja podala več pripomb, ki so bile tako s strani upravnega organa kot izdelovalca strokovnega mnenja ponovno proučene in dani ustrezni odgovori nanje. Tako je po zatrjevanju tožeče stranke, da je v lokacijskih podatkih strokovnega mnenja, napačno navedena nadmorska višina lokacije, izdelovalec le tega dne 15. 3. 2012 dostavil upravnemu organu izjavo, iz katere izhaja, da je Inštitut za neionizirana sevanja, kot neodvisna in nepristranska institucija izdelal strokovno oceno št. 11-030-Mob o vplivnih sevanja na okolje zaradi bazne postaje na lokaciji A., da so bile upoštevane najbolj neugodne razmere, ki pomenijo največje možne sevalne obremenitve v okolici bazne postaje ter da takšne razmere v realnem prostoru skoraj nikoli ne nastopajo. Iz izjave še izhaja, da je po ponovnem pregledu danih dejstev ugotovljeno, da vplivno območje ni odvisno od nadmorske višine (Z= 173,08 m ali Z=158,0 m) in se zato izračuni sevalnih obremenitev v strokovnem mnenju ne spreminjajo.

Glede pooblaščenosti Inštituta za neionizirana sevanja za izdelavo strokovnega mnenja pa je bilo ugotovljeno, da lahko v skladu s šestim odstavkom 17. člena Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1) strokovno mnenje izdela oseba, ki je v skladu s 101.a členom vpisana v evidenco izvajalcev obratovalnega moritoringa. Iz izpisa iz uradne evidence Agencije RS za okolje, ki je bil s strani investitorja predložen že na obravnavi dne 22. 12. 2011, pa je razvidno, da je Inštitut za neionizirana sevanja pooblaščen za izvajanje prvih meritev ter obratovalnega moritoringa za nizko frekvenčne in visoko frekvenčne vire elektromagnetnega sevanja, številka pooblastila 35459-2/2009-2.

Investitor je tudi na zahtevo tožeče stranke, ki jo je podala v času trajanja upravnega postopka, dopolnil projektno dokumentacijo, v kateri je posebej kotirana višina antenskega stolpa, ki znaša 26,5 m oziroma skupaj s strelovodno konico velikosti 0,5 m, 27,0 m. Glede ugovorov, ki se nanašajo na mehansko odpornost in stabilnost objekta pa je projektu priložen načrt gradbenih konstrukcij številka 18/11 z dne maj 2011, v katerem je priložena izjava odgovornega projektanta, iz katere med drugim izhaja, da so bile pri izdelavi načrta upoštevane vse ustrezne bistvene zahteve in da je načrt izdelan tako, da bo gradnja izvedena v skladu z njim, zanesljiva. V zvezi z zahtevo tožeče stranke, da investitor priloži tehnično dokumentacijo o antenah predvidene bazne postaje pa je ugotovljeno, da je v načrtu arhitekture številka OL8-05/2011 GDOBOVA/A in ostalih načrtih navedeno, da se na antenski stolp na višini 23,7 m pritrdijo trikrat GSM antene tip KATHREIN K 779 650 X, trikrat UMT antene tip KATHREIN K 742 213 X in enkrat mini link Ø 600 mm, kar vse so tipski gradbeni proizvodi. Tudi iz strokovnega mnenja Inštituta za neionizirana sevanja izhaja, da so bili pri izdelavi mnenja uporabljeni tehnični podatki za navedene tipe anten.

Glede na vse navedeno sodišče ugotavlja, da je strokovno mnenje Inštituta za neionizirana sevanja št. 11-030-OMob z dne 28. 2. 2011 izdelano skladno s stroko in tehničnimi podatki za bazno postajo mobilne telefonije in v skladu z določili Uredbe o elektromagnetnem sevanju v naravnem in življenjskem okolju. Tako iz navedenega strokovnega mnenja izhaja, da se, na podlagi, izračunov, ocene pričakovanih vplivov na okolje ter predpisanih mejnih vrednosti glede na Uredbo o elektromagnetnem sevanju v naravnem in življenjskem okolju za I. območje varstva pred sevanji ocenjuje, da obremenitev okolja z elektromagnetnimi sevanji zaradi delovanja bazne postaje v sistemu GSM 900 na navedeni lokaciji na človeku dostopnih lokacijah ne bo presegla vrednosti, ki jih določa Uredba o elektromagnetnem sevanju v naravnem in življenjskem okolju in je zato sprejemljiva za okolje.

Glede na vse navedeno je sodišče tožbo v skladu s prvim odstavkom 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo, saj je ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijanega upravnega akta pravilen in da je odločba pravilna in na zakonu utemeljena.

Ker je bila tožba tožeče stranke zavrnjena, v skladu s četrtim odstavkom 25. člena ZUS-1, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Uredba o elektromagnetnem sevanju v naravnem in življenjskem

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

UPRS sodba I U 445/2014, enako tudi I U 446/2014