sodba I U 1648/2012
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2013-05-29

Lara Bartenjev (preds.), Andrej Kmecl (poroč.), Nataša

inšpekcijski postopek - ukrep gradbenega inšpektorja - nelegalna gradnja - ustavitev postopka - pravica graditi - priposestvovanje

Iz upravnih spisov, ki jih je sodišču predložila toženka, ne izhaja, da bi bil v obravnavani zadevi izdan sklep o ustavitvi postopka, na zapisniku o inšpekcijskem pregledu pa tudi ni zapisa o ustavitvi postopka z ustrezno obrazložitvijo. Glede na navedeno torej postopek ni bil ustavljen, tožbene navedbe v tej smeri pa nimajo nobene opore v listinah v upravnem spisu.

Tožnika sicer ves čas inšpekcijskega postopka zatrjujeta priposestvovanje lastninske pravice na predmetnem zemljišču, vendar vse do izdaje izpodbijane odločbe nista dosegla vpisa kakršne koli pravice v zemljiško knjigo, tudi tožbo v tem pogledu pa sta vložila šele 26. 3. 2012, torej po izdaji izpodbijane odločbe.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Prvostopenjski organ je tožnikoma z izpodbijano odločbo naložil, da morata takoj po vročitvi te odločbe prenehati z gradnjo garaže in vrtne lope, skupne dolžine 11 m in širine 4,7 m z, dvokapno streho in največjo višino približno 3,40 m, na zemljišču s parc. št. 293/36 in 293/12 k.o. ... (1. točka izreka) ter ta objekt na svoje stroške v roku 30 dni po vročitvi odločbe odstraniti in vzpostaviti zemljišče v prejšnje stanje (2. točka), če te obveznosti ne bosta izpolnila, pa bo začet postopek izvršbe nedenarne obveznosti, ki se bo opravil po drugih osebah na stroške tožnikov (3. točka). Za objekt so bile izrečene tudi prepovedi iz 158. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1; 4. točka), ugotovljeno pa je bilo tudi, da v postopku niso nastali posebni stroški, ter odločeno, da pritožba zoper odločbo ne zadrži njene izvršitve in da je odločba takse prosta (5., 6. in 7. točka).

Prvostopenjski organ v obrazložitvi med drugim navaja, da je bil obstoj obravnavanega objekta ugotovljen na inšpekcijskem ogledu v letu 2005, ponovno pa ob ogledu leta 2011. Na drugem ogledu je bilo ugotovljeno tudi, da objekta stojita na zemljišču s parc. št. 293/12 in 293/36, k.o. ... A.A. je v pisni vlogi navedel, da sta pravna prednika obeh tožnikov nepremičnino kupila leta 1976 in da je tedanja parcela (št. 293/1) med drugim obsegala tudi parcelo št. 293/11. Prvostopenjski organ je na podlagi vpogleda v zemljiško knjigo ugotovil, da je na zemljišču parc. št. 293/36 vpisana lastnina podjetja B. d.o.o. iz ..., na parceli št. 293/12 pa C., splošno ljudsko premoženje. Na podlagi teh podatkov ugotavlja, da sta tožnika obravnavani objekt zgradila na zemljišču, ki ni v njuni lasti oziroma v inšpekcijskem postopku nista predložila listine, s katero bi na tem zemljišču dokazovala pravico graditi, soglasij lastnikov sosednjih zemljišč, s katerimi se objekt stika, oziroma dokončnega gradbenega dovoljenja. Obravnavani objekt je zato nelegalna gradnja.

Drugostopenjski organ je 4. točko izreka izpodbijane odločbe odpravil in nadomestil z novo, v kateri so prepovedi iz 158. člena ZGO-1 določene tako, da ne posegajo v pravice lastnika parcele št. 293/36, pritožbo tožnikov pa je zavrnil. V obrazložitvi med drugim navaja, da je gradnjo enostavnih objektov, ki se lahko gradijo brez gradbenega dovoljenja, v času gradnje obravnavanega objekta urejal Pravilnik o vrstah zahtevnih, manj zahtevnih in enostavnih objektov, o pogojih za gradnjo enostavnih objektov brez gradbenega dovoljenja in o vrstah del, ki so v zvezi z objekti in pripadajočimi zemljišči (v nadaljevanju Pravilnik), po katerem je bilo enostavni objekt dovoljeno graditi brez gradbenega dovoljenja, če (med drugim) je imel investitor na zemljišču pravico graditi. Tožnika za gradnjo obravnavanega objekta nista pridobila gradbenega dovoljenja, ne razpolagata pa niti s pravico graditi, zato gre za nelegalno gradnjo. V zvezi s pritožbenimi navedbami drugostopenjski organ navaja, da postopek, ki se je pričel v letu 2005, do izdaje izpodbijane odločbe še ni bil zaključen, tako da je v tem pogledu izdaja odločbe zakonita. Glede tožbe, ki sta jo tožnika vložila zaradi priznanja lastninske pravice na zemljišču, drugostopenjski organ meni, da ne gre za predhodno vprašanje, saj ni sporno, da objekt leži na tujem zemljišču, kar izhaja iz zemljiške knjige. Tudi predpisi, ki so veljali pred ZGO-1, so za gradnjo objekta zahtevali gradbeno oziroma lokacijsko dovoljenje, v primerih, kjer lokacijsko dovoljenje ni bilo potrebno, pa je moral investitor dela priglasiti pristojnemu organu, ki je o tem izdal odločbo o dovolitvi priglašenih del. Organ nato navaja odločbo o dovolitvi priglašenih del za zamenjavo strešne kritine in več lokacijskih informacij, ki sta jih predložila tožnika ter dodaja, da lokacijska informacija ni odločba, s katero bi bila predlagana gradnja že dovoljena.

Tožnika se z odločitvijo ne strinjata in vlagata tožbo, v kateri navajata, da sta lastnika parcel št. 293/36 in 293/12, obe k.o. ..., v meri, ki zagotavlja pravico graditi in tudi ustrezen odmik od meje sosednjega zemljišča. Toženka ni upoštevala navedb tožnikov iz tožbe, vložene na Okrožno sodišče v Ljubljani zaradi ugotovitve lastninske pravice, ki so sestavni del pritožbe. Sodna odločba, izdana na podlagi te tožbe, bo potrdila navedbe tožnikov. Ne glede na to pa tožnika menita, da sta gradbenemu inšpektorju predložila dokumentacijo, s katero sta izkazala, da v času postavitve obeh objektov gradbeno dovoljenje ni bilo potrebno. To izhaja iz lokacijske informacije z dne 7. 2. 2003, ki se nanaša na postavitev vrtne lope – drvarnice. Tožnika sta prepričana, da imata na predmetnem zemljišču lastninsko pravico, ki pa je ne moreta vpisati v zemljiško knjigo zaradi „neurejenega pogodbenega stanja“.

Poleg tega tožnika menita še, da je bil postopek zaključen že v letu 2005, po šestih letih popolne nedejavnosti upravnega organa pa se ne more enostavno nadaljevati. Če pa je tako, sta tožnika utrpela škodo zaradi nedopustno dolgo trajajočega upravnega postopka. Toženka ni navedla razloga, zaradi katerega se po opravljenem inšpekcijskem ogledu v letu 2005 upravni postopek ni zaključil, zato tožnika dvomita v verodostojnost teh navedb, saj sta že v letu 2005 od inšpektorja prejela obvestilo, da je postopek zaključen in se ne bo nadaljeval. V vsakem primeru jima pripada odškodnina na podlagi 26. člena Ustave RS.

Sklicujeta se tudi na upravni postopek na Upravni enoti Ljubljana, izpostava Vič – Rudnik, Oddelek za okolje in prostor in premoženjskopravne zahteve, zaradi priglasitve del za garažo in nadstrešnico, vloženo v skladu s takrat veljavno zakonodajo. Ta upravni postopek je bil zaključen s pojasnilom UE Ljubljana, da je postopek zaključen, ker glede na spremembe zakonodaje za takšne objekte zadostuje lokacijska informacija. Glede na oddaljenost dogodkov in vedno novo presojanje upravnih organov o zakonitosti gradnje, menita da je nujno, da naslovno sodišče pridobi ta upravni spis in ugotovi, kaj je bilo v tem postopku ugotovljeno glede garaže. Tožnika opravilne številke te zadeve nista mogla navesti že v inšpekcijskem postopku, saj z njo nista razpolagala, sta jo pa pridobila iz Arhiva UE Ljubljana. Na podlagi tega upravnega postopka je bil že v letu 2002 izveden inšpekcijski pregled, pri katerem je bilo ugotovljeno, da je vse v redu. Če inšpekcijski organi vedno znova izvajajo preglede, morajo pri tem upoštevati svoje odločitve v predhodnih postopkih.

Glede na vse navedeno tožnika sodišču smiselno predlagata, naj izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne toženki v ponovni postopek, poleg tega pa naj ji naloži povračilo stroškov upravnega spora.

V zadevi ni sporno, da tožnika za obravnavani objekt nimata gradbenega dovoljenja ter da je ta objekt postavljen na zemljišču, na katerem po zemljiškoknjižnih podatkih nimata pravice graditi. Glede na tožbene navedbe pa je sporno, ali imata na tem zemljišču kljub temu lastninsko pravico in s tem pravico graditi, ali sta gradbenemu inšpektorju predložila listine, s katerimi sta v skladu z zakonodajo, veljavno v času gradnje izkazala dovoljenost te gradnje, ter ali je bila izdaja izpodbijane odločbe zakonita glede na dolgotrajnost postopka, ki se je začel v letu 2005 in zatrjevane izjave uradnih oseb, ki so ta postopek vodile.

Po prvem odstavku 3. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN) se za inšpekcije, katerih delovanje urejajo posebni zakoni, ta zakon uporablja glede tistih vprašanj, ki niso urejena s posebnimi zakoni. Trajanje in ustavitev inšpekcijskega postopka v gradbenih zadevah nista urejena v Zakonu o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1), zato je treba glede teh vprašanj uporabiti določbe ZIN. Po prvem odstavku 28. člena tega zakona inšpektor v primeru, da je v postopku inšpekcijskega nadzora ugotovljeno, da zavezanec ni storil kršitve zakona ali drugega predpisa, ustavi postopek. To stori s sklepom ali v obliki zapisa o ustavitvi postopka na koncu zapisnika o inšpekcijskem pregledu, v obrazložitvi sklepa oziroma v zapisniku pa navede obseg opravljenega nadzora in razlog za ustavitev postopka.

Iz upravnih spisov, ki jih je sodišču predložila toženka, ne izhaja, da bi bil v obravnavani zadevi izdan sklep o ustavitvi postopka, na zapisniku o inšpekcijskem pregledu pa tudi ni zapisa o ustavitvi postopka z ustrezno obrazložitvijo. Glede na navedene določbe ZIN torej postopek ni bil ustavljen, tožbene navedbe v tej smeri pa nimajo nobene opore v listinah v upravnem spisu.

Ne ZIN ali ZGO-1, ne druga veljavna zakonodaja ne predpisujejo nobenih časovnih omejitev za trajanje inšpekcijskih postopkov. Trajanje obravnavanega postopka zato samo po sebi nima nobenega vpliva na presojo zakonitosti izpodbijane odločbe v upravnem sporu. Prav tako na zakonitost izpodbijane odločbe in s tem na odločitev v upravnem sporu ne more vplivati morebitna škoda, ki je tožnikoma nastala zaradi dolgotrajnosti inšpekcijskega postopka ali ravnanja uradnih oseb v tem postopku, kot zatrjujeta v tožbi. Sodišče namreč v upravnem sporu nima pravne podlage za odločanje o taki škodi, ki je zato predmet odločanja v posebnih postopkih.

Kot je pravilno obrazložila že toženka, je bil ne glede na ostale okoliščine gradnje ter ne glede na spremembe zakonodaje in podzakonskih aktov, v vsem relevantnem časovnem obdobju eden izmed kumulativno predpisanih pogojev za zakonito gradnjo brez gradbenega dovoljenja obstoj pravice graditi na predmetnem zemljišču. Ne ZGO-1, ne Pravilnik (in tudi ne kasnejša Uredba o razvrščanju objektov glede na zahtevnost) v zvezi z gradnjo brez gradbenega dovoljenja ne predpisujejo načina dokazovanja pravice graditi. Vendar pa ZGO-1 v prvem odstavku 56. člena določa, da za dokazilo o pravici graditi po tem zakonu velja izpisek iz zemljiške knjige, notarsko overjena pogodba z dokazilom o vložitvi predloga za vpis pogodbe v zemljiško knjigo, pravnomočna sodna ali upravna odločba ali druga listina, ki v skladu z zakonom izkazuje pravico graditi oziroma izvajati dela na določeni nepremičnini.

Ta določba se sicer glede na svojo uvrstitev v zakon nanaša na pridobitev gradbenega dovoljenja, vendar je njeno besedilo („... po tem zakonu velja...“) ne omejuje zgolj na to poglavje. Vprašanje, ki ga ureja, je identično in se tudi pojavlja v enakem kontekstu kot v primeru vprašanja dovoljenosti gradnje brez gradbenega dovoljenja. Sodišče zato meni, da ni razloga, da navedene določbe ne bi bilo mogoče uporabiti tudi v primeru ugotavljanja legalnosti gradnje brez gradbenega dovoljenja, kar je v bistvu storila toženka, ko je svojo odločitev oprla na okoliščino, da ji tožnika nista predložila listin, s katerimi bi izkazovala pravico graditi.

Do enakega rezultata pa pripelje tudi upoštevanje načel stvarnopravnega in zemljiškoknjižnega prava. Ker je zemljiška knjiga javna knjiga (prvi odstavek 1. člena Zakona o zemljiški knjigi, v nadaljevanju ZZK), se nihče ne more sklicevati na to, da ni poznal pravic in pravnih dejstev, ki so vanjo vpisana. Če je torej pravica vpisana v zemljiško knjigo, velja neizpodbitna domneva, da je tretji za to pravico ali pravno dejstvo vedel (prim. Plavšak, Frantar, Juhart, Zakon o zemljiški knjigi s komentarjem, Ljubljana 1998). Položaj tistega, ki je pridobil lastninsko pravico s priposestvovanjem (kar pomeni, da jo je pridobil s samim dejstvom, da je nastopilo priposestvovanje), pa se ni vpisal v zemljiški knjigi kot lastnik, je specifičen. Specifičen zato, ker je kljub imetništvu lastninske pravice brez dejanske razpolagalne sposobnosti, tj. sposobnosti imetnika stvarne ali druge premoženjske pravice, da to pravico prenese, jo obremeni, spremeni ali se ji odpove. Če v zemljiški knjigi ni vpisan kot lastnik, s svojo pravico glede na načelo knjižnega prednika in glede na načelo vpisa, pač ni sposoben razpolagati (Zobec, Priposestvovanje in zemljiška knjiga, Pravna praksa 2001, št. 39, stran 27). Po stališču pravne teorije se je treba v praksi skrajno zadržano lotiti obravnavanja položajev, v katerih se pravno varstvo daje osebi, ki ni poskrbela za pridobitev lastninske pravice v polnem obsegu, kar nastopi šele z učinkovanjem vknjižbe v zemljiško knjigo (Juhart, Nekaj dodatnih premislekov k stvarno pravnim izhodiščem pri prenosu lastninske pravice na nepremičninah, Pravna praksa 2013, št. 2, stran 6). Poleg tega po 8. členu Zakona o zemljiški knjigi (v nadaljevanju ZZK-1) tisti, ki izpolni pogoje za vpis pravice oziroma pravnega dejstva v zemljiško knjigo v svojo korist in tega vpisa ne predlaga, nosi vse škodljive posledice takšne opustitve.

Tožnika sicer ves čas inšpekcijskega postopka zatrjujeta priposestvovanje lastninske pravice na predmetnem zemljišču, vendar vse do izdaje izpodbijane odločbe nista dosegla vpisa kakršne koli pravice v zemljiško knjigo, tudi tožbo v tem pogledu pa sta vložila šele 26. 3. 2012, torej po izdaji izpodbijane odločbe. Vse do izdaje izpodbijane odločbe sta torej obstoj pravice graditi le zatrjevala, kar pa – posebno glede na prej povzeta stališča pravne teorije in ureditev po ZGO-1 – ne more pomeniti, da sta uspela izkazati pravico graditi. Zato je tudi po presoji sodišča toženka ravnala pravilno, ko se je pri ugotavljanju te pravice oprla na podatke iz zemljiške knjige, po kateri tožnika te pravice nimata. Toženka glede na povedano tudi ni imela nobene podlage za to, da bi vprašanje obstoja pravice graditi obravnavala kot predhodno vprašanje.

Kot je bilo že navedeno, je pravica graditi v vsakem primeru nujen pogoj za zakonito gradnjo brez gradbenega dovoljenja, zato se sodišče ni podrobneje ukvarjalo z preostalimi tožbenimi navedbami v zvezi z zatrjevano legalnostjo te gradnje. Pripominja pa, da tudi iz nobene izmed listin, ki sta jih predložila tožnika (namreč sklepa o dovolitvi priglašenih del in lokacijskih informacij) ne izhaja, da bi lahko na obravnavanem zemljišču brez gradbenega dovoljenja postavila objekt namembnosti in dimenzij, kot je obravnavani.

Iz navedenih razlogov sodišče ugotavlja, da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita, zato je tožbo v skladu s prvim odstavkom 63. člena ZUS-1 zavrnilo kot neutemeljeno. Ker stranke niso navedle novih dejstev ali predlagale novih dokazov, ki bi bili pomembni za odločitev, je sodišče na podlagi druge alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1 v zadevi odločilo brez glavne obravnave, na seji.

Kadar sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1).

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.