sodba I U 1577/2013
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2014-02-20

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI POSTOPEK - GRADBENIŠTVO

inšpekcijski postopek - ukrep gradbenega inšpektorja - nelegalna gradnja - neskladna gradnja - kršitve pravil postopka - izločitev uradne osebe - načelo zaslišanja stranke - izvršljivost ukrepa

Okoliščina, da je bila zoper inšpektorja vložena kazenska ovadba, pa čeprav v zvezi s konkretnim postopkom, sama zase še ne vzbuja objektivnega dvoma v nepristransko ravnanje uradne osebe, ki je vodila postopek in odločila na prvi stopnji. V nasprotnem primeru bi to pomenilo, da vsakršna ovadba (tudi neupravičena) pripelje do izločitve uradne osebe.

Hiter postopek sam zase ne pomeni neenakega obravnavanja v smislu drugega odstavka 14. člena Ustave RS, po katerem so pred zakonom vsi enaki.

Sodišče se ne strinja s tem, da je bil 8-dnevni rok za izjavo prekratek. Navedeni čas po presoji sodišča zadošča, da se stranka opredeli o času gradnje, o tem, ali ima zanjo gradbeno dovoljenje, glede približnih izmer objektov in njihove lege ter da komentira inšpektorjevo stališče, da se izdana dovoljenja ne nanašajo na sporno gradnjo.

Ker je bilo tožnici omogočeno, da se izreče o dejstvih in okoliščinah, ugotovljenih na ogledu, in o čemer je bil sestavljen zapisnik, že zato ni bila storjena kršitev iz 3. točke drugega odstavka 237. člena ZUP.

Za presojo, ali gre za katero od oblik nezakonite gradnje, je pristojen gradbeni inšpektor, to je posameznik, ki poleg splošnih pogojev za delo v državni upravi izpolnjuje še pogoje glede izobrazbe s področja gradbeništva ali arhitekture, delovnih izkušenj s področja graditve objektov in ima opravljen strokovni izpit za inšpektorja.

Ker je sodišče že zavrnilo stališče o „legalizaciji“ z lokacijskimi dovoljenji in sanacijskim PUP, se ne strinja niti s tem, da naj bi bil izrek izpodbijane odločbe neizvršljiv, ker da ni jasen obseg rušitve in vzpostavitve v prejšnje stanje. Odstraniti je treba vse v izreku navedene objekte in s tem vzpostaviti zakonito stanje, saj objektov, ki bi bili na tem mestu postavljeni legalno, ni (več).

II.Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Toženka je z izpodbijano odločbo tožnici izrekla inšpekcijske ukrepe zaradi nelegalne gradnje osnovnega počitniškega objekta etažnosti P+1 zunanjih gabaritov ok. 24.10 m x 12,30 m, ki je zgrajen na zemljiščih s parc. št. 402/11 ter 402/12, obe k. o. ..., armiranobetonskega bazena tlorisne velikosti ok. 14,20 m x 4,20 m, globine cca 1,50 m, ki je zgrajen na zemljišču s parc. št. 402/12  k. o. ..., ter kamnitega podpornega zidu višine od 2,30 m do 3,00 m dolžine cca 143 m, ki je zgrajen ob jugozahodni meji parcel št. 402/12 in 402/11, obe k. o. ..., ter ob vzhodni in severovzhodni meji parc. št. 402/11 k. o. ...

Naložila ji je, da takoj po vročitvi odločbe ustavi gradnjo teh objektov (1. točka izreka) in da jih v dveh mesecih po vročitvi te odločbe odstrani ter vzpostavi prejšnje stanje (2. točka), sicer se bo začel postopek izvršbe, ki se bo opravil po drugih osebah ali s prisilitvijo (3. točka). Za nelegalno gradnjo so bile izrečene prepovedi iz 158. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1, 4. točka), toženka pa je še navedla, da pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve in da posebni stroški v tem postopku niso nastali (5. in 6. točka).

Iz obrazložitve izpodbijane odločbe je razvidno, da obravnavani objekti niso predmet gradbenega dovoljenja št. 351-903/2001 z dne 15. 2. 2002 in da je gradbeni inšpektor ugotovitev o legi in dimenzijah navedenih objektov oprl na ugotovitve inšpekcijskega ogleda z dne 23. 4. 2013. Ugotovil je še, da je tožnica zemljiškoknjižna lastnica nepremičnin in investitorka obravnavanih objektov, za gradnjo katerih pa gradbeno dovoljenje ni bilo pridobljeno, čeprav bi moralo biti, saj ne gre za enostavne objekte v skladu z Uredbo o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje (v nadaljevanju Uredba), za gradnjo katerih gradbeno dovoljenje ni potrebno. Z vpogledom v Atlas okolja je inšpektor ugotovil, da je bil objekt zgrajen med letom 2002 in 2006, bazen pa med letoma 2006 in 2009.

Ugotovitev, da je bil zgrajen drug objekt in ne tisti, za katerega je bilo izdano navedeno gradbeno dovoljenje, je pojasnil s primerjavo zunanjih dimenzij zgrajenega objekta (ok. 24,10 m x 12,30 m) in objekta, za katerega je bilo gradbeno dovoljenje izdano (13,20 m x 14,50 m), tlorisne velikosti zgrajenega osnovnega objekta (ok. 14,70 m x 9,10 m) in dovoljenimi dimenzijami osnovnega objekta (13,20 x 8,80 m) ter s primerjavo lege zgrajenega objekta s predvideno lego objekta, za gradnjo katerega je bilo izdano gradbeno dovoljenje (odstopanje za ok. 7,5 m). Ker objekta z gradbenim dovoljenjem ni mogoče uskladiti, gre po mnenju inšpekcijskega organa za nelegalno gradnjo. Z omenjenim gradbenim dovoljenjem tudi ni bila dovoljena gradnja novih podpornih zidov, za katere bi to glede na njihovo velikost moralo biti izdano. Enako velja za bazen, ki je bil zgrajen leta 2007, ker njegova prostornina presega 60 m3. Sklicuje se na prvi odstavek 3. člena ZGO-1 in ugotavlja, da gre pri obravnavanih objektih za nelegalno gradnjo, zaradi česar je bilo treba izreči ukrepe, ki jih za tak primer predpisuje ZGO-1 v 152. členu.

V nadaljevanju obrazložitve je prvostopenjski upravni organ odgovoril na tožničine navedbe iz njene pisne izjave z dne 7. 6. 2013, med drugim je s pojasnilom, da se odločbi Upravne enote Piran št. 351-166/2002 z dne 9. 5. 2002 in št. 351-165/2002 z dne 10. 5. 2002 ne nanašata na obravnavane objekte, zavrnil tožničino sklicevanje nanju. Ker je izmere objektov, njihovo namembnost in lego ugotovil na kraju samem, ob ogledu objekta, z metrom, po njegovem mnenju ni treba čakati na izdelavo elaborata za vpis stavbe v kataster. Tožničino trditev o napačni ugotovitvi lege objekta je zavrnil s pojasnilom, da je lega objekta določena v grafičnem delu PGD – arhitektonsko zazidalna situacija, situacija zgrajenega objekta pa je bila določena na ogledu 23. 4. 2013 z izmero odmikov objekta od parcelnih mej (mejnih podpornih zidov). Sklicevanje na odločbo o priglasitvi del št. 351-165/2002 z dne 10. 5. 2002 je zavrnil, ker se je nanašala na obnovitvena dela na rastlinjakih, ki jih ni več in ne na gradnjo armiranobetonskega bazena. Ker je ugotovil, da je bil zgrajen popolnoma nov podporni zid višine od 2,30 m do 3,00 m, je zavrnil tudi tožničine trditve, da je bil obnovljen obstoječ podporni zid.

Drugostopenjski upravni organ je tožničino pritožbo zavrnil. Med drugim je kot neupoštevne zavrnil tožničine ugovore glede napačne ugotovitve počitniške namembnosti objekta, kot neutemeljene pa pritožbene ugovore o kršitvah pravil postopka (glede vodenja skrajšanega postopka, kršitev pravice do izjave, izvajanju predlaganih dokazov in neobrazloženosti), arbitrarnem ugotavljanju dejstev oz. o tem, da je tožnica gradila na podlagi dovoljenj, izdanih na ime pravne prednice A.A., da naj bi šlo za neskladno gradnjo, o tem, da bi moral biti izveden dokaz z izvedencem, in o napačni uporabi določb ZGO-1 glede izrečenih inšpekcijskih ukrepov.

Tožnica se z navedeno odločitvijo ne strinja in v obširni tožbi enako kot že v pritožbi zatrjuje kršitev določb Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), med drugim 9. člena (v zvezi s to kršitvijo zatrjuje tudi kršitev pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave), prvega odstavka 146. člena v zvezi s 144. členom ZGO-1, nepravilno uporabo 152. in 158. člena ZGO-1, nepopolno in nepravilno ugotovitev dejanskega stanja glede nelegalnosti počitniškega objekta, bazena in podpornega zidu ter izmer objektov, zatrjuje pa tudi neizvršljivost izrečenih ukrepov. Sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne upravnemu organu prve stopnje v ponovno odločanje, toženki pa naloži povrnitev stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

V pripravljalni vlogi z dne 13. 2. 2014 tožnica po vsebini ponavlja razloge in dokaze zanje, ki jih je navajala že v tožbi. Navaja še, da je za izvedbo gradbenih in obrtniških del za gospodarski objekt in podporne zidove sklenila pogodbo z družbo B. d. o. o., ki se je zavezala izvesti vsa dela v skladu z izdanim gradbenim dovoljenjem in v skladu z odločbama o priglasitvi del. Izjave projektanta, izvajalca in nadzornika naj bi potrjevale, da so bila dela izvedena v skladu z navedenimi dovoljenji. Sodišču predlaga, naj po izvedenih dokazih na glavni obravnavi izpodbijano odločbo odpravi.

Po prvem odstavku 28. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) je treba tožbo vložiti v 30 dneh od vročitve upravnega akta, s katerim je bil postopek končan. Po prvem odstavku 30. člena ZUS-1 je treba v tožbi med drugim razložiti tudi, zakaj je vložena, torej navesti tožbene razloge. Zato velja rok 30 dni od vročitve upravnega akta tudi za rok, v katerem je treba navesti vse tožbene razloge. Razlogi, ki bi bili navedeni po tem roku, so po navedenem prepozni in jih sodišče ne presoja. Zato sodišče glede na tožničine navedbe (npr. o izvajalcu del in izjavah projektanta, izvajalca in nadzornika) v pripravljalni vlogi z dne 13. 2. 2014 pojasnjuje, da tožbenih razlogov ni mogoče utemeljevati z dejstvi in dokazi, ki jih stranka ni navajala v roku za vložitev tožbe.

Sodišče se strinja z izpodbijano prvostopenjsko odločbo in njenimi razlogi, ki so jasni, logični in popolni ter iz katerih izhaja, da je tožnica v obdobju od leta 2002 dalje brez gradbenega dovoljenja zgradila stavbo zunanjih gabaritov ok. 24,10 m x 12,30 m, armiranobetonski objekt (bazen) tlorisne velikosti ok. 14,20 m x 4,20 m, globine ok. 1,50 m in 143,00 m dolg kamniti podporni zid višine od 2,30 m do 3 m, da gradnje teh objektov ni mogoče utemeljiti ne z izdanim gradbenim dovoljenjem za drug objekt z dne 15. 2. 2002, ne z odločbama o priglasitvi del z dne 9. 5. 2002 in z dne 10. 5. 2002, zaradi česar gre za nelegalno gradnjo. Prav tako se sodišče strinja z razlogi drugostopenjske odločbe, s katerimi je pritožbeni organ pravilno zavrnil pritožbene očitke, ki jih tožnica ponavlja tudi v tožbi. Sodišče se na razloge obeh odločb sklicuje (drugi odstavek 71. člena ZUS-1), glede na tožbene navedbe pa dodaja:

Tožnica v tožbi navaja, da je v postopku odločala oseba, ki bi morala biti izločena, saj obstoji dvom v njeno nepristranost. Pri tem se sklicuje na obvestilo pristojnega okrožnega državnega tožilstva o vloženi kazenski ovadbi zaradi suma storitve kaznivega dejanja zlorabe uradnega položaja ali uradnih pravic po 257. členu KZ-1, ki naj bi ga gradbeni inšpektor storil v zvezi s predmetnim inšpekcijskim postopkom. Ker je za ovadbo izvedela po poteku prekluzivnega roka za vložitev pritožbe zoper izpodbijano odločbo (njena pooblaščenka je obvestilo tožilstva prejela 2. 9. 2013), trditev in dokaza ni mogla navesti v postopku izdaje upravnega akta.

Sodišče na podlagi predloženih upravnih spisov ugotavlja, da je bila tožnici izpodbijana prvostopenjska odločba vročena 28. 6. 2013 (četrti odstavek 87. člena ZUP), osem-dnevni pritožbeni rok pa se je iztekel 6. 7. 2013. To pomeni, da tožnica do zaključka upravnega postopka ni mogla navajati dejstev, temelječih na prejetem obvestilu, ki so ji po izdaji izpodbijane odločbe vzbudila dvom v ravnanje gradbenega inšpektorja.

Po prvem odstavku 37. člena ZUP lahko stranka zahteva izločitev uradne osebe, kadar druge okoliščine (ne tiste iz 35. člena) vzbujajo dvom o njeni nepristranskosti; pri tem mora stranka navesti okoliščine, zaradi katerih je po njenem mnenju podan razlog za izločitev. Z navedenim odklonitvenim razlogom ZUP širi okoliščine za izločitev uradne osebe – poleg taksativno naštetih v 35. členu, ko mora biti uradna oseba izločena že po samem zakonu.

Po presoji sodišča okoliščina, da je bila zoper inšpektorja vložena kazenska ovadba, pa čeprav v zvezi s konkretnim postopkom, sama zase še ne vzbuja objektivnega dvoma v nepristransko ravnanje uradne osebe, ki je vodila postopek in odločila na prvi stopnji. V nasprotnem primeru bi to pomenilo, da vsakršna ovadba (tudi neupravičena) pripelje do izločitve uradne osebe. Da bi ta okoliščina učinkovala enako kot našteti izločitveni razlogi iz 35. člena ZUP, pa ni sprejemljivo in nima podlage v zakonu. Drugih okoliščin, ki bi v povezavi z dano ovadbo lahko vzbudile dvom v nepristranost gradbenega inšpektorja, tožnica ne navaja, zato nadaljnji preizkus v tej smeri ni mogoč.

Tožbene navedbe o dvomu v nepristransko odločanje uradne osebe, ki temeljijo na hitrosti obravnavnega inšpekcijskega postopka (zaradi hitrega postopka naj bi bila podana tudi kršitev enakosti pred zakonom iz 14. člena Ustave RS), so nedovoljene tožbene novote (tretji odstavek 20. člena ZUS-1). Po tej določbi stranke v upravnem sporu ne smejo navajati dejstev, če so imele to možnost v postopku pred izdajo akta.

Ker je bila tožnica z vročitvijo izpodbijane odločbe seznanjena z – po njenem mnenju – prehitrim obravnavanjem nelegalne gradnje, bi lahko to v pritožbi uveljavljala kot odklonitveni razlog. Iz pritožbe, ki se nahaja v predloženih upravnih spisih, pa izhaja, da tožnica na podlagi teh okoliščin ni zatrjevala, da je postopek vodila in odločila oseba, ki bi morala biti izločena, in da je to oz. bi lahko imelo vpliv na izpodbijano odločbo. Pri tem sodišče dodaja, da se tožnica zmotno sklicuje na absolutno bistveno kršitev določb upravnega postopka iz 6. točke drugega odstavka 237. člena ZUP, ki je podana, če je pri odločanju ali vodenju postopka sodelovala oseba, ki bi morala biti izločena po zakonu (torej ne po volji strank v smislu 37. člena ZUP). Tudi sicer – kar je bilo v tej zadevi pojasnjeno že v sklepu o zavrnjeni začasni odredbi –, hitro postopanje gradbenega inšpektorja ne pomeni pravno upoštevne okoliščine, saj je to njegova dolžnost (prim. 146. člen ZGO-1, po katerem se vodenje inšpekcijskega postopka, izrekanje ukrepov in vročanje inšpekcijskih odločb šteje za nujne ukrepe v javnem interesu). Enaka obravnava v primeru, ko gradbeni inšpektor ugotovi, da obstojijo pogoji za uvedbo postopka, tožnikoma ne zagotavlja neukrepanja oziroma enako „počasnega“ vodenja postopka kot v drugih primerih nelegalnih gradenj. Enakosti v „nepravu“ ni (tako Ustavno sodišče v zadevi Up-21/93). Hiter postopek zato sam zase ne pomeni neenakega obravnavanja v smislu drugega odstavka 14. člena Ustave RS, po katerem so pred zakonom vsi enaki. Pri tem ne gre spregledati, da je bila v zadevi prijava nezakonite gradnje nesporno prejeta že v letu 2007.

Neutemeljene so tožbene navedbe, da upravni organ v postopku ni priznal statusa stranskega udeleženca C.C. in D.C., s čimer naj bi bila storjena kršitev iz 3. točke drugega odstavka 237. člena ZUP. Po tej določbi se šteje za bistveno kršitev pravil upravnega postopka, če stranskemu udeležencu ni bila dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe. Na to kršitev se torej lahko sklicuje le oseba, ki se je v omenjeni vlogi udeleževala postopka na prvi stopnji. Če pa tožnica meni, da bi se omenjeni osebi morali udeleževati njenega postopka, pa jima ta možnost ni bila dana (kršitev iz 2. točke iste določbe), s tem ne zatrjujeta posega v svoj pravni položaj, zato je ta tožbeni očitek za odločitev nepomemben.

V izpodbijani odločbi je v zadnjem odstavku obrazložitve res navedeno, da naj bi se obravnavani postopek vodil kot skrajšani na podlagi prvega odstavka 146. člena ZGO-1, vendar je iz preostalega dela obrazložitve razvidno, da je gradbeni inšpektor tožnico pozval in se pri tem skliceval na 9. člen ZUP (načelo zaslišanja stranke), naj se izjasni o ugotovljenih dejstvih. V zvezi s tem je podala pisno izjavo z dne 7. 6. 2013. To pomeni, da se postopek ni vodil kot skrajšani brez zaslišanja strank – to je pojasnil tudi pritožbeni organ –, zato je tožbeno stališče, da bi moral organ presoditi pogoje za vodenje skrajšanega postopka in da odločbe v tem delu ni mogoče preizkusiti, neutemeljeno.

Kot izhaja iz predloženih upravnih spisov, je gradbeni inšpektor tožnico z dopisom z dne 14. 5. 2013 pozval, naj se izjavi glede dosedanjih ugotovitev v postopku (med drugim tudi glede izdanih dovoljenj A.A., ki niso dovoljenja za obravnavano sporno gradnjo, glede ugotovljene počitniške namembnosti objekta, njegovih dimenzij in lege, ter glede ugotovljene novogradnje podpornega zidu). Iz povratnice je razvidno, da je bila tožnica 15. 5. 2013 obveščena o prispelem pismu, ki pa ga v roku 15 dni ni dvignila. Zato se je štelo, da ji je bil poziv s potekom 15-dnevnega roka tudi vročen, po preteku tega roka, to je 31. 5. 2013, pa je bilo pismo puščeno v hišnem predalčniku (četrti odstavek 87. člena ZUP). Tožnica je nato na zadnji dan 8-dnevnega roka za izjavo, to je 7. 6. 2013, poslala odgovor, v vlogi pa obenem zaprosila za podaljšanje roka za 30 dni. V tem času naj bi predložila elaborat za vpis stavbe v kataster in strokovno mnenje, oboje v zvezi z dejanskim stanjem objekta in izmerami.

Gradbeni inšpektor je v razlogih izpodbijane odločbe pojasnil, zakaj predlogu ni ugodil (5. stran obrazložitve). Zato zgolj dejstvo, da o tem v izreku ni posebej odločil (99. člen ZUP), ne more vplivati na zakonitost same inšpekcijske odločbe. Sodišče pa se ne strinja niti s tem, da je bil 8-dnevni rok za izjavo prekratek. Navedeni čas tudi po presoji sodišča zadošča, da se stranka opredeli o času gradnje, o tem, ali ima zanjo gradbeno dovoljenje, glede približnih izmer objektov in njihove lege ter da komentira inšpektorjevo stališče, da se izdana dovoljenja ne nanašajo na sporno gradnjo. Prepričanje tožnikov, da je treba za pojasnjevanje okoliščin gradnje navajati tudi dejstva, ki za presojo njene zakonitosti niso relevantna – kar bo razvidno tudi iz nadaljevanja –, in predlagati dokaze zanje, po presoji sodišča niso tista podlaga, ki bi opravičevala podaljševanje roka, dejansko namenjenega zgolj podrobnejšemu utemeljevanju v izjavi izraženih stališč. V tem pogledu je neutemeljeno tožbeno stališče, da je šlo zgolj za formalno uresničevanje strankine pravice do izjave in s tem za kršitev 22. člena Ustave RS.

Ustavno sodišče je že v sklepu Up-321/96 z dne 15. 1. 1997 pojasnilo, da je zaslišanje stranke dokazno sredstvo in kot tako nima zveze s pravico stranke, da se izjavi o dejanskih in pravnih vidikih spora. Zato iz pravice do izjave, ki jo med drugim zagotavlja tudi 22. člen Ustave (pravica do enakega varstva pravic), in je vključena v načelo zaslišanja strank iz 9. člena ZUP, ne izhaja obveznost zaslišanja stranke kot dokaznega sredstva, temveč zahteva, po kateri mora imeti stranka možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločitev (prvi odstavek 9. člena ZUP). Stranki pa je ta pravica bila zagotovljena s tem, ko ji je bila dana možnost, da se izjavi v pisni obliki (tako tudi Ustavno sodišče npr. v odločbi U-I-219/03 z dne 1. 12. 2005). Tožnica je torej možnost izjave, kljub temu, da ni bila zaslišana, imela.

Kot izhaja iz predloženih upravnih spisov, upravni organ tožnice res ni vabil na ogled, ki ga je 23. 4. 2013 opravil v postopku inšpekcijskega nadzora, in ji ni vročil zapisnika o tem ogledu. Vendar opustitev povabila na ogled in vročitve zapisnika ni vplivala na zakonitost izpodbijane odločbe. Tako iz zapisnika o ogledu kot iz poziva tožnici z dne 14. 5. 2013, naj se izjavi, izhaja, da je bil ta namenjen ugotavljanju funkcionalnosti objektov, njihove lege in velikosti. Tožnica je bila z vsemi ugotovitvami ogleda (ta je bil v pozivu izrecno omenjen) – o tem, kateri objekti so zgrajeni na zemljiščih parc. št. 402/11 in 402/12 k. o. ..., v kakšni etažnosti, zunanjih gabaritih oziroma tlorisu in funkcionalnostjo (počitniški objekt, armiranobetonski bazen, kamniti podporni zid) –, tudi seznanjena in se je o njih imela možnost pisno izjasniti. Ker ji je bilo torej na drug način omogočeno, da se izreče o dejstvih in okoliščinah, ugotovljenih na ogledu, in o čemer je bil sestavljen zapisnik, že zato ni bila storjena kršitev iz 3. točke drugega odstavka 237. člena ZUP (prim. tudi sodbo Vrhovnega sodišča RS I Up 836/2003 z dne 24. 9. 2003). Ne iz izpodbijane odločbe ne iz predloženih upravnih spisov pa ne izhaja, da bi v postopku poleg tožnice sodelovala stranka z nasprotnimi interesi, ki je imela možnost biti navzoča na ogledu. Zato se tožnica tudi neutemeljeno sklicuje na sklep Ustavnega sodišča RS št. Up-12/97, saj se ta nanaša na izvajanje dokazov v sodnem (kontradiktornem) postopku in pravico stranke, da je ob tem prisotna.

Tožnica meni tudi, da je inšpekcijski organ kršil pravila postopka, ker je ni seznanil z vsemi ugotovitvami o tlorisih velikosti in izmerah posameznih delov obravnavanega objekta, ki jih je navedel v prvi alineji prvega odstavka obrazložitve izpodbijane določbe, vendar je ta očitek neutemeljen. Iz omenjenega vabila je razvidno, da je inšpekcijski organ tožnico seznanil ne le z zunanjimi gabariti celotnega počitniškega objekta (cca 24,10 m x 12,30 m), temveč tudi z dimenzijami osnovnega objekta (cca 14,70 m x 9,10 m). Ti podatki pa zadoščajo za sklep, da gre za objekt, za katerega bi tožnica morala imeti gradbeno dovoljenje, in da se gradbeno dovoljenje št. 351-903/2001 z dne 15. 2. 2002 ne nanaša ne na obravnavani objekt kot celoto, ne na kateregakoli izmed njegovih delov, ki bi lahko bili samostojna funkcionalna celota. V zvezi s podrobnejšimi podatki o balkonih in nadstreških sodišče pojasnjuje le, da so ti le del objekta, za katerega je ugotovljeno, da nima gradbenega dovoljenja in zato podatki o njihovih dimenzijah sami po sebi sploh ne morejo biti pravno odločilni.

V skladu s prvim odstavkom 214. člena ZUP mora obrazložitev upravne odločbe obsegati dejansko in pravno podlago za odločitev, med drugim ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je to oprto, razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov, in navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba. Če te vsebine nima in zato odločbe ni mogoče preizkusiti, je podana bistvena kršitev pravil upravnega postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP.

Po presoji sodišča ima izpodbijana odločba vse zahtevane sestavine, na kar ne more vplivati dejstvo, da prvostopenjski organ v njej ni izrecno zavrnil tožničinih predlogov iz izjave z dne 7. 6. 2013 o postavitvi izvedenca geodetske in gradbene stroke in o njunem zaslišanju.

Iz celotne obrazložitve implicitno izhaja, da izvedba teh dokazov ni bila potrebna, saj je organ na podlagi poizvedb pri pristojni upravni enoti ugotovil, da se izdano gradbeno dovoljenje št. 351-903/2001 z dne 15. 2. 2002 ne nanaša na gradnjo obravnavanih objektov in presodil, da se v letu 2002 izdani upravni dovoljenji nanje ne nanašata (o čemer je v tej zadevi bistveni spor), kar pomeni, da za ugotovitev pravno pomembne okoliščine (ali je bilo za gradnjo izdano upravno dovoljenje) ni bila potrebna izvedba dokazov ne z ustno izjavo stranke (prvi odstavek 188. člena ZUP) ne z izvedencem. Zato se sodišče ne strinja s tožnico, da odločbe glede neizvedbe dokazov ne bi bilo mogoče preizkusiti. Zgolj to, da se tožnica ni strinjala z izmerami in drugimi dejanskimi ugotovitvami o značilnostih obstoječih objektov ter s stališčem, da se izdana upravna dovoljenja ne nanašajo nanje, pa za postavitev izvedenca ne zadošča.

Napačna je namreč tožbena trditev, da naj bi bila strokovni presoji (in ne gradbenemu inšpektorju) prepuščena odločitev, ali izvedena gradnja odstopa od dovoljene. Za presojo, ali gre za katero od oblik nezakonite gradnje, je namreč pristojen gradbeni inšpektor, to je posameznik, ki poleg splošnih pogojev za delo v državni upravi izpolnjuje še pogoje glede izobrazbe s področja gradbeništva ali arhitekture, delovnih izkušenj s področja graditve objektov in ima opravljen strokovni izpit za inšpektorja (144. člen ZGO-1). To pomeni, da gradbeni inšpektor ne odloča le o pravnih, ampak tudi o strokovnih vprašanjih, kar pomeni, da je uradni osebi pridržana strokovna presoja okoliščin, ki se nanašajo na gradnjo. Zato v teh postopkih že načelno ni potrebna postavitev izvedenca, saj naj bi ta prispeval strokovno znanje, s katerim uradna oseba ne razpolaga, je pa potrebno za ugotovitev ali presojo kakšnega pomembnega dejstva (prvi odstavek 189. člena ZUP).

S tem v zvezi je neutemeljen tudi tožbeni očitek, da se drugostopenjski organ vsebinsko ni opredelil do strokovnega mnenja, priloženega pritožbi. Pritožbeni organ je na 6. strani obrazložitve navedel, da strokovno mnenje in elaborat ne moreta spremeniti odločitve iz razlogov, navedenih v nadaljevanju. Iz nadaljevanja pa jasno izhaja, da so bila dovoljenja, na katera se sklicujeta pritožnika, izdana za popolnoma drugačne objekte, kot so bili zgrajeni in so obravnavani v tem postopku, o čemer navaja razloge, kar tudi pomeni, da je drugostopenjski organ s tem kot neutemeljene zavrnil navedbe iz predloženega mnenja, ki govori o usklajenosti gradenj in obnovitvenih del.

O materialnopravnih vprašanjih in dejanskem stanju

Po 12.1. točki prvega odstavka 2. člena ZGO-1 nelegalna gradnja pomeni, da se gradnja oziroma dela, za katera je predpisano gradbeno dovoljenje, izvajajo oziroma so izvedena brez veljavnega gradbenega dovoljenja.

V inšpekcijskem postopku zaradi nelegalne gradnje so za odločitev torej pomembne le okoliščine, ali je investitor za gradnjo (novega objekta, rekonstrukcijo, spremembo namembnosti) pridobil gradbeno dovoljenje, če ga ni pa, ali gre za objekt, ki se je lahko zgradil brez upravnega dovoljenja. Pri tem vprašanje zakonite gradnje ni vprašanje, ki bi se omejevalo na presojo zakonitosti posamičnih delov objekta (npr. balkonov oz. „volumnov“, iz katerih je objekt sestavljen), ki skupaj tvorijo celoto, ampak se ta presoja opravlja z vidika objekta kot celote konstrukcijskih, funkcionalnih, oblikovnih in ostalih lastnosti, ki opredeljuje konkretni objekt in njegove pogoje za umestitev v prostor. To izhaja tako iz ZGO-1 (npr. 68. člen o vsebini izreka gradbenega dovoljenja ZGO-1), kot iz prej veljavnih predpisov (ZGO/84 in Zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor, v nadaljevanju ZUN), ko se je dovoljenost objekta oziroma njegova skladnost s prostorskimi in drugimi predpisi  prav tako opravljala z vidika objekta kot celote (npr. 54. člen ZUN v zvezi s 36. členom ZGO/84 pri gradbenem dovoljenju, oziroma 62. člen ZUN pri gradnji objektov na podlagi odločbe o priglasitvi del).

Glede na navedeno so pravno nepomembne vse tožbene navedbe, s katerimi skuša tožnica izpodbiti ugotovljeno dejansko stanje, in sicer da za gradnjo objektov, na katere se nanaša odločba, ni pridobila dovoljenj. V postopku namreč ni bilo ugotovljeno, tega pa ne trdi niti tožnica, da bi bili sporni objekti (vključno z dimenzijami, gabariti, lego, namembnostjo in ostalimi pogoji) dejansko gospodarsko poslopje iz gradbenega dovoljenja št. 351-903/2001 z dne 15. 2. 2002, obnovljen rastlinjak in zgrajen nov rastlinjak (pokrit prostor za gojenje rastlin - SSKJ) iz odločbe o priglasitvi del št. 351-165/2002 z dne 10. 5. 2002 ali pa obnovljen podporni zid in zgrajena dva nova iz odločbe o priglasitvi del št. 351-166/2002 z dne 9. 5. 2002. Omenjena dovoljenja se torej nanašajo na druge in drugačne objekte.

Upoštevaje navedeno ni mogoče govoriti niti o neskladni gradnji objektov glede na izdano gradbeno dovoljenje, saj neskladna gradnja pomeni, da je za gradnjo oziroma dela, za katera je predpisano gradbeno dovoljenje, takšno dovoljenje sicer izdano, vendar se takšna gradnja oziroma dela izvajajo oziroma so izvedena v nasprotju s pogoji, določenimi z gradbenim dovoljenjem (12.2. točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1).

Z gradbenim dovoljenjem z dne 15. 2. 2002 je bila dovoljena gradnja gospodarskega objekta zunanjih dimenzij 13,20 m x 14,50 m in ne 24,10 m x 12,30 m. V navedenem okviru je bila predvidena gradnja osnovnega objekta in nadstrešnice, vendar ta okoliščina ne utemeljuje tožbene trditve, da je dejanska izmera osnovnega objekta znotraj dopustnih odstopanj. Trditev o dopustnosti odstopanj namreč nima podlage v ugotovitvah upravnega postopka, kakršnokoli odstopanje od dovoljenih dimenzij tudi iz gradbenega dovoljenja, na katerega se tožnica sklicuje, ne izhaja. Že navedena odstopanja od dovoljenih dimenzij utemeljujejo sklepanje inšpekcijskega organa, da je zgrajen drug objekt od dovoljenega, zato tožnik ne more uspeti z ugovori glede ugotovitve, da je objekt zgrajen 7,5 m od dovoljene situacije. Iz istega razloga na njegovo legalnost ne more vplivati niti dejstvo, da je spoštovan pogoj odmika 5,00 m od parc. št. 405 k. o. ..., določen v 2. točki izreka gradbenega dovoljenja z dne 15. 2. 2002. Napačen seštevek posameznih delov dovoljene gradnje v izreku gradbenega dovoljenja, ki ga tožnica omenja v tožbi, pa bi ji bil kvečjemu v škodo, saj bi dovoljeno skupno dimenzijo objekta 14,50 m zmanjšal na 13,30 m, kar bi pomenilo, da objekt, ki ga je tožnica zgradila, še v večji meri odstopa od dovoljenega.

Kot pravno nepomembne je zato treba zavrniti tudi tožbene navedbe, s katerimi tožnica utemeljuje zakonitost posameznih delov rastlinjakov, s tem pa zakonitost objektov „prizidka“ in armiranobetonskega bazena. Tudi iz teh navedb izhaja tožničino napačno razumevanje, ki sporno gradnjo „prizidka“ in armiranobetonske „školjke“ (bazena) razume kot obnovo rastlinjakov (sicer dovoljeno z odločbo z dne 10. 5. 2002), čeprav so bili ti delno odstranjeni. Tako v zvezi s „prizidkom“ k osnovnemu objektu navaja, da se sestoji iz „dela rastlinjaka“, kar tudi podrobneje pojasnjuje (npr. „... porušen stekleni del rastlinjaka, ter namesto porušene steklene strehe izvedena ravna ab plošča, ...“); v zvezi z bazenom pa npr. pojasnjuje, da zbiralniki vode, kot deli rastlinjaka, niso bili odstranjeni. To, da rastlinjakov ni več, je v izpodbijani odločbi prav tako ugotovljeno. Zato tudi če je bil morebiti kakšen njihov del uporabljen pri gradnji spornih objektov, to ne pomeni, da imajo slednji gradbeno dovoljenje.

S tem v zvezi je pritožbeni organ opravil še dodatno presojo, in sicer ali bi obravnavani objekti kot samostojno grajeni objekti lahko bili obravnavani kot enostavni in ugotovil, da ne. Tem razlogom tožnica v tožbi ne oporeka, niti ne navaja drugih okoliščin, ki bi kazale na to, da gre za enostavne objekte, katerih gradnja je bila dopustna brez gradbenega dovoljenja.

Celo če drži, kar navaja tožnica, da objekt iz druge alineje 1. točke izreka ni bazen, temveč zbiralnik vode, gre za objekt takih dimenzij, da ga ni mogoče šteti kot pomožni kmetijski objekt iz 17. točke 8. člena Pravilnika o vrstah zahtevnih, manj zahtevnih in enostavnih objektov, o pogojih za gradnjo enostavnih objektov brez gradbenega dovoljenja in o vrstah del, ki so v zvezi z objekti in pripadajočimi zemljišči. Po navedeni določbi je bilo betonsko korito enostaven objekt, če je bila njegova tlorisna površina do 30 m2, torej enako kot za bazen (1. točka prvega odstavka 5. člena istega pravilnika). Tudi po Uredbi o vrstah objektov glede na zahtevnost je bil enostaven objekt le zbiralnik za kapnico, če njegova prostornina ni presegala 30 m3. Po Uredbi o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje, (v nadaljevanju Uredba), ki je veljala v času izdaje izpodbijane določbe, pa je enostaven objekt za akumulacijo vode, kamor sodi tudi bazen, objekt s prostornino do vključno 60 m3 (15. točka priloge 2). Da obravnavani objekt presega navedena volumna, glede na njegove dimenzije (ok. 14,20 m x 4,20 m x 1,50 m) ni dvoma.

Med enostavne objekte po 15. točki priloge 2 Uredbe („vodno zajetje in objekti za akumulacijo vode in namakanje“) je sicer uvrščena tudi prostornina razlivne vode do vključno 250 m3, vendar obravnavanega armiranobetonskega objekta ni mogoče obravnavati zgolj kot prostornino za vodo, temveč kot bazen, saj gre za objekt, ki je po obliki in zahtevnosti gradnje (prvi odstavek 8. člena  ZGO-1) enak bazenu, za katere je kriterij že prej omenjena prostornina do 60 m3. Poleg tega se tudi po Navodilu za razvrščanje, ki je del omenjene priloge, kot bazen ne šteje le bazena za kopanje, temveč tudi bazen za gašenje požara in vodni zbiralnik.

Zmotno je tudi tožbeno stališče, da so obnovitvena dela, ki naj bi jih tožnica izvajala na podlagi odločb o priglasitvi del z dne 10. 5. 2002 in 9. 5. 2002, lahko pomenila tudi novogradnjo. Že pojmovno se obnova objekta lahko izvaja le na obstoječem objektu, kar izhaja tudi iz 4. točke prvega odstavka 209. člena ZGO-1, po kateri obnova pomeni investicijska vzdrževalna dela po določbah tega zakona (prim. 10.1. točko prvega odstavka 2. člena ZGO-1). Niti po določbah ZGO/84 pa investitorju za obnovo objekta ni bilo treba pridobiti gradbenega dovoljenja.

Enako velja za obravnavani kamniti podporni zid. Z odločbo št. 351-166/2002 z dne 9. 5. 2002 je bila sicer dovoljena obnova enega zidu na parc. št. 402/4 k. o. ..., vendar zgolj sklicevanje na navedeno odločbo še ne utemeljuje tožničine trditve, da je obravnavani kamniti zid le obnovljen obstoječi zid in ne novogradnja. Upravni organ je namreč ugotovil, da je iz fotografije, ki jo je predložila tožnica, razviden star razpadajoč kamniti zid do višine ok. 1 m, vendar je z ogledom obstoječega zidu ugotovil, da ni bil obnovljen star zid, temveč da je bil zgrajen popolnoma nov podporni zid, višine 2,30 m do 3,00 m, za gradnjo katerega pa tožnica nima dovoljenja. Gradnja novega objekta na mestu starega pa kljub njegovemu enakemu namenu ne pomeni obnove obstoječega objekta, temveč gradnjo novega, torej novogradnjo, za katero tožnica ni pridobila dovoljenja.

Neutemeljeno je tudi tožbeno sklicevanje na to, da je bila z odločbo z dne 9. 5. 2002 dovoljena gradnja dveh novih podornih zidov, saj se je to dovoljenje, kot je pojasnil že organ prve stopnje, nanašalo na gradnjo podpornih zidov do višine 2 m, z odmikom 3 m od parcelne meje. Da bi bil zgrajen nov podporni zid take višine in z odmikom 3 m od parcelne meje, pa tožnica tudi v tožbi ne zatrjuje. Navaja, da sta 3 m od meje oddaljena zid št. 2 in 3, vendar iz mnenja sodne izvedenke E.E. z dne 27. 8. 2013, ki je bilo priloženo tožbi in se šteje za del strankine trditvene podlage (ne pa dokaz, čeprav je kot tak predlagan, enako mnenje z dne 10. 10. 2013), izhaja, da ne gre za podporni zid, ki je predmet izpodbijane določbe, temveč za zidove, ki so po „obnovi“ vpeti v drug objekt (str. 14 in 15), ki ni predmet izpodbijane določbe.

Po navedenem na drugačno odločitev ne morejo vplivati niti tožbene navedbe o obstoju opornih zidov, kar naj bi dokazoval geodetski posnetek iz oktobra 1999, ki je bil sestavni del projektne dokumentacije za pridobitev gradbenega dovoljenja.

Zmotno je tudi stališče, da naj bi bili objekti kakorkoli legalizirani z lokacijskima dovoljenjema (št. 351-329/93-96 z dne 19. 8. 1996 za gradnjo stanovanjsko-poslovnega objekta in št. 351-583/2000 z dne 16. 1. 2001) in s prostorskimi ureditvenimi pogoji za sanacijo degradiranega prostora za Občino Piran (sanacijski PUP). Investitor je moral na podlagi lokacijskega pridobiti še gradbeno dovoljenje, sicer je bila dana podlaga za izrek inšpekcijskih ukrepov zaradi gradnje brez gradbenega dovoljena tudi po tedaj veljavnem zakonu (89. in 91. člen ZGO/84). Sanacijski PUP kot prostorski akt pa sam zase tudi ni ničesar legaliziral, ampak je bil zgolj podlaga za pridobitev upravnega dovoljenja.

Na odločitev v zadevi ne morejo vplivati niti navedbe, da osnovni objekt ni počitniški, da naj bi se po izdaji izpodbijane odločbe vpisal v kataster stavb z nestanovanjsko dejansko rabo stavbe in da ne gre za gradnjo na kmetijskih zemljiščih. Ne glede na namen, za katerega se sporna stavba uporablja (za stalno ali občasno (počitniško) bivanje, za dejavnost vrtnarstva, za oboje ali kaj tretjega) in ne glede na to, kako je v občinskih prostorskih aktih opredeljena namenska raba prostora na območju obravnavane gradnje, to ni odločilno za ugotovitev, da je tožnica brez gradbenega dovoljenja gradila objekt, gradnja katerega brez gradbenega dovoljenja ni dopustna.

V primeru nelegalne gradnje gradbeni inšpektor odredi, da se gradnja takoj ustavi ter da se že zgrajeni objekt ali del objekta v določenem roku na stroške inšpekcijskega zavezanca odstrani, vzpostavi prejšnje stanje ali drugače sanira objekt, del objekta oziroma zemljišče, če vzpostavitev v prejšnje stanje ni možna (152. člen ZGO-1).

Po navedeni določbi se ustavitev gradnje naloži v vseh primerih, ne glede na to, ali se gradnja še izvaja ali pa je že zaključena. Če gre za slednje, ustavitev gradnje pomeni tudi prepoved morebitnih nadaljnjih posegov na že obstoječem objektu. Tožnikoma naložena ustavitev gradnje, ki se je izvajala od leta 2006 do 2009 (temu tožnika argumentirano niti ne oporekata), je zato v skladu z omenjeno določbo.

Ker je sodišče v 44. točki že zavrnilo stališče o „legalizaciji“ z lokacijskimi dovoljenji in sanacijskim PUP, se ne strinja niti s tem, da naj bi bil izrek v 3. točki izreka izpodbijane odločbe neizvršljiv, ker da ni jasen obseg rušitve in vzpostavitve v prejšnje stanje. Odstraniti je treba vse v izreku navedene objekte in s tem vzpostaviti zakonito stanje, saj objektov, ki bi bili na tem mestu postavljeni legalno, ni (več). Zato je neutemeljen tudi tožbeni očitek o arbitrarnem posegu v njeno lastninsko pravico. Po navedenem pa je neutemeljen tudi ugovor o prekratkem dvomesečnem roku za izvršitev odrejenih ukrepov, saj ni bila odrejena „izgradnja objekta“ v prejšnje stanje.

Neutemeljena je trditev o neizvršljivosti izpodbijane odločbe, ker da ni jasno, na katerih parcelah sedaj stojijo objekti. V obravnavanem primeru je nelegalna gradnja, ki naj se odstrani, opredeljena ne le z lego na zemljiščih parc. št. 402/11 in 402/12 k.o. ... (sedaj parc. št. 402/21 k. o. ...), ki je v lasti tožnice, temveč tudi z njihovo velikostjo in namenom, ki mu služijo. Sodišče se zato ne strinja, da bi bila tožnici onemogočena izvršitev izpodbijane odločbe, prav tako pa tudi ne tretji osebi v primeru prisilne izvršitve odločbe. Zato ni bistvenega pomena, da naj bi se izmera navedenih parcel po izdaji izpodbijane odločbe spremenila.

Za odločitev in za izvršljivost odločbe niso pomembne niti povsem natančne izmere, saj je prvostopenjski organ z njimi le dodatno opredelil objekte, na katere se nanaša izpodbijana odločba. Zato je treba zavrniti tožbeno trditev o nedoločnosti in arbitrarnosti izpodbijane odločbe.

Neutemeljen je tožbeni očitek o nezakonitosti izrečenih prepovedi iz 158. člena ZGO-1. Po prvem odstavku tega člena se te prepovedi izrečejo v vseh primerih, ko je izrečen inšpekcijski ukrep zaradi nedovoljene gradnje (nelegalne, neskladne ali nevarne gradnje – 12. točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1), pri čemer se v primeru, ko je gradnja že priključena na določeno vrsto gospodarske javne infrastrukture, naloži upravljavcu take infrastrukture, da izvrši odklop (tretji odstavek istega člena). Na izrek prepovedi torej nima nobenega vpliva dejstvo, da naj bi tožnica imela soglasje za priključitev na električno in vodovodno omrežje in da je bil komunalni prispevek za vse priključke plačan.

Na odločitev ne morejo vplivati niti ostale tožbene navedbe, zato se sodišče do njih posebej ni opredelilo. Glede na navedeno ugotavlja, da je bilo materialno pravo v zadevi pravilno uporabljeno, da je bilo pravilno in popolno ugotovljeno dejansko stanje – temu tožnica oporeka z navedbami, ki temeljijo na napačni razlagi pojma nelegalne gradnje –,  in da v postopku niso bile storjene absolutne ali relativne kršitve pravil upravnega postopka ter kršitve zatrjevanih ustavnih pravic. Tožbo je zato kot neutemeljeno zavrnilo (prvi odstavek 63. člena ZUS-1). O zadevi je odločilo na seji, saj izvedba predlaganih dokazov – ker se nanašajo na ugotavljanje pravno nepomembnih dejstev (npr. elaborat za vpis v kataster stavb) in ker se štejejo kot navedbe stranke same (strokovni mnenji) –, ni bila potrebna.

Kadar sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1).

ZUP člen 9, 9/1, 37, 37/1, 237, 237/2, 237/2-3, 237/2-6.

ZGO-1 člen 2, 2/1, 2/1-12, 144, 146, 152, 153.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.