sodba I U 663/2012
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2012-12-04

zdravnik - naziv specialist - priznanje naziva specialist na podlagi dela - vezanost zdravniške zbornice na mnenje koordinatorja specializacije in nadzornika kakovosti - načelo enakosti pred zakonom

Izpodbijana odločba, s katero Zdravniška zbornica Slovenije tožnici na podlagi dela ni priznala naziva specialist za urgentno medicino, se opira na mnenje koordinatorja specializacije in nadzornika kakovosti. Toženka sicer pravilno ugotavlja, da je na podlagi določbe tretjega odstavka 61. Pravilnika o vrstah, vsebini in poteku specializacij zdravnikov na ti mnenji vezana, vendar pa to velja le, če sta koordinator specializacije in nadzornik kakovosti podala vsebinsko mnenje v okviru svojih nalog, ki so opredeljene v 35. in 36. členu Pravilnika, in sta bili mnenji obravnavani v predpisanem postopku, kot to določa drugi odstavek 61. člena Pravilnika. V konkretnem primeru sta mnenji presegli strokovno medicinsko oceno, kar zlasti velja za nadzornika kakovosti, ki se je pri podanem mnenju skliceval na pravno mnenje Zdravniške zbornice ter v zvezi s tem na tožničino formalno neizpolnjevanje zahtev po Pravilniku. Upravičen pa je tudi očitek tožnice, da je 18.a člen ZZdrS, kot je uporabljen v izpodbijani odločbi in odločbi organa druge stopnje, tolmačen širše, kot je zapisan v zakonu. Na ta način bi tudi po mnenju sodišča lahko prišlo do arbitrarnega odločanja v postopku, kar bi lahko pripeljalo do neenakopravnega obravnavanja iz 14. člena Ustave.

I. Tožbi se ugodi. Izpodbijana odločba Zdravniške zbornice Slovenije št. 1102-79/2011/9 z dne 12. 1. 2012 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške upravnega spora v znesku 80,00 EUR v 15 dneh, po poteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Z izpodbijano odločbo Zdravniška zbornica Slovenje tožnici na podlagi dela ni priznala naziva specialistke za urgentno medicino. V obrazložitvi pojasnjuje, da je tožnica dne 4. 5. 2011 vložila vlogo za priznanje naziva specialistka za urgentno medicino na podlagi dela, ter navaja, kaj je k vlogi priložila. V nadaljevanju se sklicuje na Zakon o zdravniški službi (v nadaljevanju ZZdrS) ter Pravilnik o vrstah, vsebini in poteku specializacij zdravnikov (v nadaljevanju Pravilnik). Pojasnjuje, da je zbornica ravnala v skladu z določilom 61. člena Pravilnika ter za mnenje o priznanju naziva zaprosila koordinatorja specialista in nadzornika kakovosti. Oba sta podala mnenje, da priznanje naziva na podlagi dela ni mogoče, ker tožnica ni izpolnila pogoja najmanj šestih let dela kot specialistka na specialističnem področju, za katerega naziv zaproša. V odločbi je tudi zapisano, da je mnenje koordinatorja specializacije in nadzornika kakovosti na svoji 4. seji dne 20. 9. 2011, skladno z določili Pravilnika, obravnaval tudi Svet za izobraževanje in usposabljanje zdravnikov in ga potrdil. V nadaljevanju zbornica pojasnjuje, da je z obema mnenjema seznanila tudi tožnico ter ji omogočila, da se o njih izreče. Zdravnica je slednje tudi pravočasno storila. Vsebinsko se vlagateljica ne strinja z mnenjem pravne službe zbornice, saj po njenem 18.a člen ZZdrS ne zahteva, da bi moral zdravnik, ki želi priznanje naziva na podlagi dela, na tem področju vsaj šest let delati kot specialist. V nadaljevanju zbornica pojasnjuje, da je v celoti sledila mnenju obeh izvedencev, tako koordinatorja specializacije kot nadzornika kakovosti. Tožnica ne izpolnjuje pogojev za pridobitev naziva na podlagi dela, saj dela kot specialistka šele štiri leta od zakonsko zahtevanih šestih. Pojasnjuje, da je določilo 18.a člena ZZdrS namenjeno starejšim specialistom z dolgoletnimi izkušnjami na posameznih specialističnih področjih, od katerih bi bilo absurdno zahtevati, da pri 50 ali 60 letih zaprosijo za odobritev nove specializacije in se pričnejo usposabljati za specialistično področje, na katerem dejansko že zelo dolgo delajo. Vsi mladi zdravniki, ki ob izteku zakonsko določenih rokov ne bodo izpolnili pogoja za priznanje specialističnega naziva na podlagi dela, pa imajo možnost, da na podlagi javnega razpisa zaprosijo za odobritev nove specializacije. Omenjeno določilo zakona tudi ni diskriminatorno do mladih zdravnikov, saj imajo od leta 2000 možnost specializacije točno tistega specialističnega področja, ki jih zanima.

Ministrstvo za zdravje je s svojo odločbo št. 021-29/2012-2 z dne 5. 4. 2011 pritožbo tožnice zoper izpodbijano odločbo kot neutemeljeno zavrnilo. V obrazložitvi povzema odločitev organa prve stopnje in pritožbene navedbe tožnice ter v nadaljevanju ugotovi, da pritožba ni utemeljena. Meni, da v konkretnem primeru ni mogoče govoriti o diskriminaciji in kršitvi načela enakosti po starosti pri 18.a členu ZZdrS, saj kandidatkina situacija ni primerljiva tisti, v kateri so se znašli določeni specialisti, ki so pričeli in končali opravljanje specializacije preden se je želena specializacija uveljavila. 18.a člen ZZdrS namreč določa, da zdravnik specialist, ki je šest let delal na specialističnem področju, za katero do 1. januarja 2000 ni bilo samostojne specializacije, pridobi naziv te specializacije na podlagi dela. Iz dejanskega stanja izhaja, da je bila pritožnica v času opravljanja specializacije že zaposlena v enoti splošne nujne medicinske pomoči od leta 2002. Z opravljanjem specializacije pa je pričela v letu 2007, pri čemer je v tem obdobju specializacija iz urgentne medicine že bila uveljavljena, sama pa se je odločila za opravljanje specializacije iz družinske medicine. Zdravniška zbornica ne more izdati odločbe brez pisnega mnenja iz prvega odstavka 61. člena Pravilnika in je nanj vezana. Iz mnenj, ki ju je zdravniška zbornica prejela pa izhaja, da kandidatka ne izpolnjuje pogojev za pridobitev naziva specialistke urgentne medicine na podlagi dela. Kandidatka tako objektivnega pogoja, določenega v 18.a členu ZZdrS ne izpolnjuje, saj kot zdravnica specialistka dela na področju urgentne medicine opravlja od leta 2007. Samovolja posvetovalnega organa je v celoti izključena, saj je mnenje koordinatorja specializacije in nadzornika kakovosti potrdil tudi svet za izobraževanje.

Tožnica vlaga tožbo, saj se z odločitvijo tožene stranke ne strinja. Opozarja, da po njenem mnenju jezikovna razlaga 18.a člena ZZdrS pripelje do povsem drugačnega zaključka, kot ga je podala tožena stranka. Ničesar ne določa o tem, koliko časa mora biti kandidat specialist, da se mu nova specializacija prizna na podlagi dela. Zahteva le, da je vlagatelj specialist. Ob jezikovni povsem jasni določbi ne obstoja nikakršna potreba po historični razlagi, saj ta prihaja v poštev le takrat, ko je besedilo zakonske določbe nejasno. Tudi sicer historična razlaga, kot jo zagovarja zdravniška zbornica, pripelje do ustavno nesprejemljivega rezultata na dveh podlagah, zaradi kršitve načela enakosti pred zakonom in ustavne prepovedi diskriminacije po starosti. Načelo enakosti pred zakonom namreč prepoveduje ravno to, kar se je z izpodbijano odločbo zgodilo, da bi bili zakoni pisani na kožo določenim osebam ali skupinam. Iz obrazložitve izhaja, da so „founding fathers“ bolj ali manj samooklicana skupina starejših zdravnikov, ki sami sebe štejejo za ustanovitelje določene specializacije. Te niso nikakršna zaščitena blagovna znamka ali patent. Če je zakonodajalec že predvidel podeljevanje specialističnega naziva pod ugodnejšimi pogoji, morajo imeti možnost ta naziv pridobiti vsi, ki izpolnjuje zakonske pogoje. Vprašanje, kdaj je po letu 2000 specializacija bila sprejeta, kdaj je nekdo začel specializirati, koliko časa je bil specialist in drugo, so popolne novosti, o katerih 18.a člen ZZdrS ne govori ničesar in zato ne smejo biti relevantne za presojo zadeve. Leta 2000 ni prišlo do delitve širše specializacije na ožja področja, kot to ugotavlja drugostopenjska odločba, pač pa je bila specializacija iz urgentne medicine sprejeta šele leta 2006. Specializacija iz družinske medicine pa je obstajala tudi še naprej po letu 2006, v enakem obsegu in z enako vsebino, ne glede na vzporedni obstoj specializacije iz urgentne medicine. Povsem očitno je, da je urgentna medicina nova specializacija, ki jo ZZdrS nekaterim privilegirancem prizna avtomatično, drugim pa ne. Izpodbijana odločba sledi mnenju koordinatorja in nadzornika specializacije, pri čemer se povsem spregleda, da se oba sklicujeta na mnenje pravne službe zdravniške zbornice. Odločitev nacionalnega koordinatorja v celoti temelji na formalnih razlogih in z očitkom o referencah nima nikakršne zveze. Poleg tega tudi objave v revijah ne smejo biti relevantne za to zadevo, saj 18.a člen ZZdrS avtomatično priznanje naziva veže na delo na področju specializacije, ne pa na znanstveno ali publicistično udejstvovanje. Zaključek, da lahko nadzornik in koordinator interpretirata ZZdrS, kakor hočeta, in da zakonitosti njene odločbe po sklepanju tožene stranke sploh ni mogoče izpodbijati, je v nasprotju z ustavnim načelom vezanosti uprave na zakon in ustavno zagotovljenimi načeli pravne države. Nadzornik in koordinator bi v takšni situaciji lahko v različnih situacijah zakon različno interpretirala, saj gre toženi stranki le za to, da zdravniška zbornica sledi njunemu mnenju, ne glede na zakonitost teh mnenj.

Glede na navedeno tožeča stranka sodišču predlaga naj izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne toženi stranki v ponovni postopek, toženi stranki pa naj slednja povrne nastale stroške upravnega spora skupaj s pripadki vred.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo ponovno poudarja, da je odločitev organa prve stopnje pravilna in utemeljena na podlagi 61. člena Pravilnika. Ponovno tudi poudarja, da je pomemben element v teh postopkih dejstvo, da je prišlo leta 2000 do delitve širše specializacije na ožja področja. Odkar ožje specializacije obstajajo, dejansko ni potrebe po tem, da bi nekdo opravljal delo specialista na področju, za katerega nima pridobljene specializacije. Pojavi se celo vprašanje primernosti opravljanja dela specialista družinske medicine namesto specialista urgentne medicine, od kar le-ta specialnost obstaja. Delitev širše specializacije na ožje specializacije se ne nanaša na čas trajanja neke specializacije, ampak na ožje usmerjeno specialistično področje. Nadzornik kakovosti in koordinator specializacije sta visoko usposobljena strokovnjaka za določeno specialistično področje. Zavezujoča narava njunih mnenj v postopku priznanja specialističnega naziva na podlagi dela je določena s pravno podlago. Njuno mnenje ne predstavlja interpretacije zakona, ampak strokovno mnenje o tem ali kandidat izpolnjuje pogoje za pridobitev naziva na podlagi dela. Ker zakon ni diskriminatoren, ob natančnem in pravilnem spoštovanju nediskriminatorne podlage, končna odločitev tudi ne prinaša diskriminatornih posledic.

Sodišče je o zadevi odločilo brez glavne obravnave, na podlagi drugega odstavka 59. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

Izpodbijana odločba se opira na mnenje koordinatorja specializacije in nadzornika kakovosti. Tožena stranka sicer pravilno ugotavlja, da je na podlagi določbe tretjega odstavka 61. člena Pravilnika na ti mnenji vezana, kar pa velja, če sta koordinator specializacije in nadzornik kakovosti podala mnenje v okviru svojih nalog, ki so opredeljene v 35. in 36. členu Pravilnika, in sta bili mnenji obravnavani v predpisanem postopku, kot to določa drugi odstavek 61. člena Pravilnika. Sodišče se strinja z navedbo tožnice, da sta omenjeni mnenji presegli strokovno medicinsko oceno, kar zlasti velja za nadzornika kakovosti, ki se je pri podanem mnenju o priznanju naziva specialistke za urgentno medicino na podlagi dela tožnice skliceval na pravno mnenje zdravniške zbornice ter v zvezi s tem tožničino formalno neizpolnjevanje zahtev po Pravilniku. Slednje pa dejansko pomeni, da sta tako koordinator kot nadzornik sledila mnenju zbornice in ne obratno. Tudi po mnenju sodišča je zdravniška zbornica vezana na vsebinsko podano mnenje koordinatorja specializacije in nadzornika kakovosti z medicinskega področja, ne pa na formalno zavrnitev vloge iz pravnih razlogov. Kolikor bi zdravniška zbornica menila, da tožnica formalnih razlogov ne izpolnjuje, ji postopka po 61. členu Pravilnika sploh ne bi bilo treba izpeljati. Sicer pa niti v spisu, niti v popisu spisa ni zavedeno mnenje Sveta za izobraževanje, ki mora v postopku oblikovanja mnenj sodelovati, skladno z drugim odstavkom 61. člena Pravilnika, čeprav se tožena stranka nanj sklicuje. Tako sodišče niti ne more preveriti, ali je bil in kako je bil izpeljan celotni postopek in kakšna je bila dejanska odločitev Sveta za izobraževanje.

Sodišče se tudi strinja z mnenjem tožeče stranke, da je 18.a člen ZZdrS glede na to, kako je zapisan v izpodbijani odločbi in odločbi organa druge stopnje, tolmačen širše, kot pa je zapisan v zakonu. Na ta način bi tudi po mnenju sodišča lahko prišlo do arbitrarnega odločanja v posameznem postopku, kar pa bi lahko pripeljalo do neenakopravnega obravnavanja iz 14. člena Ustave. Načelo enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave pomeni nearbitrarno uporabo prava v razmerju do pravnih subjektov tudi s strani upravne oblasti. Slednje izhaja iz številnih odločb Ustavnega sodišča, zlasti na primer št. U-I-101/95 z dne 8. 1. 1998. Gre za načelo, ki ga ni mogoče pojmovati kot splošne enakosti vseh, saj to načelo tudi po ustaljeni ustavno pravni praksi ne pomeni, da predpis ne bi smel različno urejati enakih pravnih položajev subjektov, pač pa, da do tega ne pride samovoljno, brez razumnega in stvarnega razloga.

Glede na navedeno je sodišče tožbi ugodilo, na podlagi 2. in 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 ter izpodbijano odločbo odpravilo, zadeva pa na podlagi tretjega in v smislu četrtega odstavka tega člena vrnilo prvostopnemu organu v ponovni postopek. Pri ponovnem odločanju naj prvostopni organ upošteva pravno mnenje sodišča, izraženo v tej sodbi.

Izrek o stroških upravnega spora temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 ter Pravilniku o povrnitvi stroškov tožnika v upravnem sporu.

Pravilnik o vrstah, vsebini in poteku specializacij

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.