sodba IV U 2/2012
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2013-05-21

Majda Kovačič (preds.), Melita Ambrož (poroč.), Bogdana 			        Bradač

sofinanciranje iz javnih sredstev - javni razpis - spodbujanje novih delovnih mest - razpisni postopek

V obravnavanem primeru bi moralo biti o tožnikovi vlogi odločeno tako, da bi jo komisija strokovno pregledala in ocenila na podlagi razpisnih pogojev in meril (kar je v bistvu storila), uprava Javnega sklada za regionalni razvoj pa bi odločitev morala sprejeti na podlagi te ocene oziroma predloga. V obravnavani zadevi pa odločitev ne temelji na zgoraj opisanem in zahtevanem postopku in je bila torej sprejeta v nasprotju z objavljenimi in veljavnimi splošnimi pravili Sklada.

I. Tožbi se ugodi. Sklep Slovenskega regionalno razvojnega sklada, Javnega sklada Republike Slovenije za regionalni razvoj in razvoj podeželja, št. 8015-282/2011-2 z dne 12. 9. 2011, se odpravi in se zadeva vrne prvostopenjskemu organu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 420 EUR, v roku 15 dni od vročitve te sodbe, do tedaj brez obresti, po poteku tega roka pa z  zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Slovenski regionalni razvojni sklad, Javni sklad Republike Slovenije za regionalni razvoj in razvoj podeželja  (v nadaljevanju Sklad), je s sklepom št. 8015-282/2011-2 z dne 12. 9. 2011 odločil, da se vloga A. d.o.o., št. vloge 7614 PBn, ki se je prijavil na javni razpis z investicijo „....“, kot neutemeljena zavrne (1. točka izreka); odločil, da pritožba ne zadrži izvršitve tega sklepa (2. točka izreka) in v 3. točki izreka odločil, da stroškov postopka ni bilo.

2. Obrazložitev izpodbijanega sklepa temelji na ugotovitvi, da je komisija za obravnavo vlog, prispelih na Javni razpis za sofinanciranje začetnih investicij in ustvarjanja novih delovnih mest na obmejnih problemskih območjih (Ur. l. RS, št. 37/2011 in 43/2011 – v nadaljevanju Javni razpis), ugotovila, da je bila vloga posredovana pravočasno, zato jo je preizkusila, obravnavala in ocenila ter elemente za odločanje predložila direktorju Sklada, ki je kot pristojen odločil, da kandidatura ni v skladu s temeljnim namenom javnega razpisa, ki je dodatno zaposlovanje, kar je javni interes, ki opravičuje dodelitev javnega denarja. Prijavitelj je namreč v vlogi navedel, da namerava zaposliti 3 nove delavce v povezavi s prijavljeno investicijo in v investicijskem programu navedel, da naj bi dva novo zaposlena skrbela za trženje novih apartmajev, poleg navedenega pa še za izdelavo raznih študij za naročnike in izvedbo izobraževanj. Nova zaposlitev v povezavi z investicijo je le planirani zaposleni s srednješolsko izobrazbo, ki bo skrbel izključno za upravljanje z apartmaji.

3. Na osnovi teh dejstev je direktor ocenil, da gre pri prijavljeni investiciji za nesorazmerno odstopanje cene načrtovanega delovnega mesta od srednje vrednosti na razpis predloženih kandidatur za nova delovna mesta. Cena delovnega mesta iz zadevne kandidature je namreč 291.009,57 EUR, srednja vrednost pa 46.453,97 EUR. Ob visokem strošku delovnega mesta se dodatno izpostavlja vprašanje gospodarnosti trošenja javnega denarja. Komisija je predlagala, da se vloga na podlagi 5. točke 11. poglavja javnega razpisa kot neutemeljena zavrne, zato je glede na navedeno direktor odločil, kot je razvidno iz tega sklepa.

4. Drugostopenjski upravni organ, Služba Vlade RS za lokalno samoupravo in regionalno politiko, je z odločbo, št. 303-33/2011-109 z dne 1. 12. 2011, pritožbo zoper prej navedeni sklep zavrnila.

5. Tožnik odločitvi oporeka. Tožbo vlaga iz razlogov po 1., 2. in 3. točki prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Pojasnjuje, da je prvostopenjski organ naknadno posegel v, na spletni strani že objavljen, seznam odobrenih kandidatur, iz katerega je izhajalo, da je bilo tožniku  dodeljeno  291.009,57 EUR nepovratnih sredstev. Tej objavi je dne  9. 9. 2011 sledil še uradni dopis po elektronski pošti. Tožnik je 16. 9. 2011 ugotovil, da se je seznam odobrenih vlog spremenil tako, da je tožnik izpadel iz seznama odobrenih vlog, obvestilo na spletni strani pa je še vedno nosilo datum 6. 9. 2011, pri čemur ni bilo objavljeno nobeno javno obvestilo ali uradni zaznamek o spremembah. Sklicuje se na določbo prvega odstavka 41. člena Splošnih pogojev sklada z dne 23. 7. 2009 (Splošni pogoji), po katerih komisija opravi strokovni pregled popolnih vlog ter jih oceni na podlagi pogojev in meril, ki so bili navedeni v javnem razpisu oziroma razpisni dokumentaciji, torej je v skladu s Splošnimi pogoji komisija tista, ki opravi strokovno oceno in presojo vloge, upoštevaje merila iz Javnega razpisa. Res je, da se predlog komisije predloži v odločanje upravi sklada, vendar v skladu s prvim odstavkom 42. člena Splošnih pogojev uprava izda sklep o izboru prejemnikov sredstev na podlagi predloga komisije. Uprava je torej na predlog komisije vezana in mimo predloga komisije ne more odločati. V obrazložitvi sklepa mora uprava utemeljiti svojo odločitev. Izpodbijani sklep je pomanjkljivo obrazložen, saj ne vsebuje razlogov, zakaj predloga komisije uprava ni upoštevala, niti teh argumentov ni mogoče preizkusiti, kar pomeni bistveno kršitev pravil upravnega postopka. Iz sklepa, ki je bil izdan 6 dni po prvi objavi rezultatov Javnega razpisa izhaja tudi, da je komisija sicer predlagala, da se vloga kot neutemeljena zavrne na podlagi 5. točke 11. poglavja Javnega razpisa, to se pravi kot vloga, ki ne ustreza razpisnim pogojem, pri čemer pa je treba posebej opozoriti, da nikjer v sklepu ni navedeno kateremu razpisnemu pogoju tožnikova vloga ni ustrezala. Prav tako tožnik po proučitvi izpodbijane odločba ugotavlja, da vsebinska obrazložitev izpodbijane odločbe temelji na potrditvi odločitve direktorja sklada, da kandidatura tožnika ni v skladu s temeljnim namenom Javnega razpisa, ki je dodatno zaposlovanje, ki je glavni interes, ki upravičuje dodelitev javnega denarja in obenem razlaga strošek enega delovnega mesta iz kandidature. Ta obrazložitev je neskladna z merili Javnega razpisa in kaže na nepravilno in nepopolno ugotovljeno dejansko stanje ter pomanjkljivo obrazložitev izpodbijanega sklepa, kar prav tako predstavlja bistveno kršitev določb upravnega postopka.

6. Prav tako prvostopenjski sklep in odločba drugostopenjskega organa ne navajata, zakaj je bilo tožniku dodeljeno določeno število točk in po katerem kriteriju Javnega razpisa. Sklicuje se na dosedanjo prakso Upravnega sodišča RS, iz katere izhaja, da mora izpodbijani akt omogočiti preizkus odločitve, zato ta pomanjkljivost predstavlja bistveno kršitev pravil upravnega postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP).  Sklicuje se na uvodni del Javnega razpisa, iz katerega so razvidni cilji Javnega razpisa in izpostavlja, da je eden izmed ciljev razpisa tudi dodatno zaposlovanje. V tem delu je tožnikova vloga v celoti zadostila pogojem javnega razpisa. Tožnik opozarja, da se je v vlogi in investicijskem programu zavezal k ustvarjanju 3 novih zaposlitev, od katerih je eno visoko izobraženo osebo, ki bi delovala na področju trženja apartmajev v skladu z razpisnimi pogoji, dne 1. 7. 2011 že zaposlil, drugo visoko izobraženo osebo, ki bi prav tako delovala na področju trženja apartmajev, pa je nameraval v skladu z razpisnimi pogoji zaposliti konec septembra 2011. Zavezal se je tudi, da bo leta 2014, v skladu z razpisnimi pogoji, zaposlil še osebo s srednješolsko izobrazbo, za upravljanje z apartmaji. Poudaril je tudi, da se bo število zaposlenih v njegovem podjetju zaradi izvedbe investicije s sedanjih 5, do leta 2014 povečalo na 8 zaposlenih.

7. Nerazumljivo je, da kakšni pravni podlagi je direktor sklada ocenil, da dve od treh predlaganih novih zaposlitev nista v povezavi z novo investicijo. Četudi bi bil pogoj povezanosti z investicijo izrecno predpisan, kar ni bil, tožnik navaja, da do izvedbe začetne investicije izgradnje apartmajev, ki je v celoti predmet prijave na javni razpis, ne razpolaga z nobenimi drugimi apartmaji. Prav tako je sklad spregledal, da je poleg 6 apartmajev predmet investicije tudi izgradnja predavalnice za izvedbo posvetov in izobraževanj, kar je nazorno opisano na 52 strani investicijskega programa, in ker tožnik ne razpolaga z nobenimi drugimi podobnimi prostori, kaže na to, da so predlagane zaposlitve v povezavi z investicijo. Prav tako se izpodbijana odločba v obrazložitvi sklicuje na domnevno neizpolnjevanje razpisnih kriterijev glede novih dodatnih zaposlitev s strani tožnika, čeprav ti razpisni kriteriji in merila niso bili nikjer zapisani. Tudi metoda po kateri je sklad izračunal ceno delovnega mesta je neobrazložena in že na prvi pogled napačna. Prav tako tega kriterija Javni razpis ne vsebuje.

8. Tožnik predlaga, da se izpodbijani sklep spremeni tako, da sodišče s sodbo odloči  da se tožeči stranki dodelijo nepovratna sredstva v višini 291.009,57 EUR, oziroma podredno, da se izpodbijani sklep odpravi in vrne zadeva v odločanje v ponovni postopek oziroma podredno, da se ugotovi nezakonitost izpodbijanega sklepa. Predlaga tudi povrnitev stroškov postopka.

9. Tožena stranka je sodišču poslala upravne spise in odgovor na tožbo, v katerem pojasnjuje svojo odločitev in sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

11. V obravnavani zadevi je sporna odločitev prvostopenjskega organa, s katero je zavrnil tožnikovo vlogo na Javni razpis. Sodišče ugotavlja, da sporna odločitev direktorja Sklada temelji na ugotovitvi, da kandidatura tožnika ni v skladu z Javnim razpisom in ugotovitvi, da je komisija na podlagi 5. točke 11. poglavja Javnega razpisa predlagala njeno zavrnitev.

12. V zadevi ni sporno, da je tožnikova vloga bila vložena pravočasno, prav tako ni sporno, da je bila formalno popolna, kar pomeni, da so bili izpolnjeni vsi pogoji za njeno vsebinsko obravnavo. Sodišče ugotavlja, da iz 11. poglavja Javnega razpisa izhaja, da se obravnava vlog izvaja v skladu s Splošnimi pogoji Sklada. Iz 10. točke 11. poglavja izhaja tudi, da komisijo za obravnavo vlog in pripravo predloga za odločanje imenuje direktor Sklada in da vloge praviloma ocenjuje komisija, ki pa lahko ocenjevanje prejetih vlog odda tudi zunanjim institucijam, kar pomeni, da je ocenjevanje vlog pridržano samo komisiji ali zunanji instituciji.  Navedena točka Javnega razpisa določa tudi, da komisija o odpiranju vlog in o izboru upravičencev vodi zapisnik.

13. Komisija na podlagi 41. člena Splošnih pogojev pripravi strokoven pregled popolnih vlog ter jih oceni na podlagi pogojev in meril, ki so bili navedeni v javnem razpisu oziroma razpisni dokumentaciji ter skladno z drugim odstavkom teh pogojev na podlagi ocene vlog pripravi predlog prejemnikov sredstev in predlog za zavrnitev oziroma zavrženje vlog z navedbo pomanjkljivosti, ki ga podpišejo predsednik in člani komisije. Predlog komisije se  predloži v odločanje upravi sklada. Iz določbe 42. člena splošnih pogojev nadalje izhaja, da uprava izda sklepe o izboru prejemnikov sredstev na podlagi predloga komisije, odločitev pa mora biti obrazložena.

14. Iz navedenih določb torej izhaja, da bi moralo biti tudi v obravnavanem primeru odločeno o tožnikovi popolni vlogi tako, da bi jo komisija strokovno pregledala in ocenila na podlagi razpisnih pogojev in meril (kar je v bistvu storila), uprava pa bi odločitev morala sprejeti na podlagi te ocene oziroma predloga. V obravnavani zadevi odločitev ne temelji na zgoraj opisanem in zahtevanem postopku. Iz predloženih podatkov spisa je namreč razvidno, da je komisija 31. 8. 2011 izdelala zapisnik, katerega sestavni del je tudi tabela št. 7, kamor so bile uvrščene ocenjene vloge, za katere se predlaga odobritev nepovratnih sredstev. Iz zelo slabo vidne tabele št. 7, ki je bila priložena spisu izhaja, da je nanjo uvrščena tudi vloga tožnika. Drugačnih podatkov, ki bi utemeljevali oziroma dokazovali, da je komisija upravi predlagala, da se vloga na podlagi 5. točke 11. poglavja Javnega razpisa kot neutemeljena zavrne, podatki predloženega spisa ne dokazujejo, ravno obratno, dokazujejo, da je komisija sprejela predlog, ki ga uprava pri odločitvi ni upoštevala in zato obstoja nasprotje med listinami predloženega upravnega spisa in navedbami v obrazložitvi izpodbijanega sklepa.

15. Iz zgoraj navedenega razloga sodišče ugotavlja, da izpodbijana odločitev ni bila sprejeta po vnaprej predpisanem postopku, in da jo je sprejel organ iz drugega odstavka 41. člena Splošnih pogojev v nasprotju z določbo prvega odstavka 42. člena Splošnih pogojev, torej v nasprotju z objavljenimi (Javni razpis) in veljavnimi (Splošni pogoji) postopkovnimi pravili.

16. Ker je sodišče ugotovilo, da so bile v zadevi storjene kršitve pravil postopka, ki bi lahko vplivale na odločitev, je tožbi ugodilo, izpodbijani sklep odpravilo (3. točka prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1) in zadevo vrnilo v ponovni postopek (tretji odstavek istega člena).

17. V primeru, ko sodišče tožbi ugodi in odpravi izpodbijani upravni akt, je tožnik v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnika pa je v postopku zastopal odvetnik, se mu priznajo stroški v višini 350 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika). V skladu z ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča se navedeni znesek poviša še za zahtevani 20 % DDV, torej za 70 EUR.

Splošni pogoji poslovanja Javnega sklada Republike Slovenije za 		    regionalni razvoj in razvoj podeželja člen 41, 42.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.