sodba I U 1235/2013
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2014-01-16

Andrej Kmecl (preds.), Lara Bartenjev (poroč.), Nataša   			  Smrekar

gostinstvo - izbris s seznama ocenjevalcev nastanitvenih obratov - pogoji za izbris - nezakoniti predpis

Že zato, ker ne iz ZGos, ne iz kakšnega drugega zakona, ne izhaja pooblastilo ministru, da brez podlage v zakonu prenese izvajanje upravnih nalog na ocenjevalce, prav tako pa tudi ne, da odloči, kdo so lahko ocenjevalci, predpiše postopek za njihovo imenovanje ter postopek in razloge za njihovo razrešitev, izpodbijani sklep temelji na nezakoniti pravni podlagi.

I. Tožbi se ugodi, sklep Ministrstva za gospodarski razvoj in tehnologijo št. 012-3/2010-30 z dne 26. 6. 2013 se odpravi.

II.Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka je z izpodbijanim sklepom na podlagi petega odstavka 9. člena Pravilnika o kategorizaciji nastanitvenih obratov (Uradni list RS, št. 62/08 in naslednji, v nadaljevanju Pravilnik) tožnico izbrisala s seznama ocenjevalcev iz prvega odstavka 9. člena Pravilnika in ugotovila, da posebni stroški v tem postopku niso nastali. Iz obrazložitve je razvidno, da je strokovna komisija za preveritev izvedenega postopka podelitve kategorije nastanitvenim obratom (v nadaljnjem besedilu komisija) po tem, ko je tožnico pozvala, naj ji pojasni ocene, ki jih je podelila nekaterim nastanitvenim obratom (v nadaljnjem besedilu NO), pritrdila ugotovitvam Spirit Slovenija, da je v primerih NO: A., B. in C., tožnica s tem, ko je napačno ugotovila dejansko stanje glede izpolnjevanja pogojev za kategorijo,  kršila Pravilnik in storila vrsto strokovnih napak. Zato je komisija sprejela sklep, da toženki predlaga, da tožnico črta s seznama ocenjevalcev nastanitvenih obratov. Glede A. je komisija ugotovila, da je tožnica hotel ocenila s 4*, čeprav zato ne izpolnjuje pogojev, saj nima hotelskega apartmaja. Na tožničine pripombe, da je kriterij 63 napisan dvomljivo, komisija odgovarja, da je bila ta tematika predmet pogovora skoraj vsakega sestanka ocenjevalcev. Prav tako je komisija ugotovila, da je tožnica B. ocenila 4*, za kar ne izpolnjuje pogoja, saj ima za 175 kampirnih mest le dva pralna stroja, za kamp s 4* pa bi moral biti  na vsakih 80 kampirnih mest en pralni stroj. Prav tako je pri C. tožnica napačno ugotovila dejansko stanje glede izpolnjevanja pogojev za to kategorijo (4* superior), saj je namesto 10 hotelskih apartmajev v velikosti 60 m2 in dvemi stalnimi ležišči vpisala deset hotelskih apartmajev v velikosti 60 m2 z 20 stalnimi ležišči, kar priznava tožnica tudi sama. Toženka je predlog strokovne komisije upoštevala.

Tožnica se s takšno odločitvijo ne strinja in v tožbi med drugim navaja, da je njeno pravo ime V.V. in ne U.U., kot je navedeno v izpodbijanem sklepu. Poleg tega je izpodbijani sklep nepopoln, saj ne vsebuje pravnega pouka. Navaja, da Pravilnik ne določa postopkov in kršitev, ki bi bile lahko podlaga za izbris, prav tako ne določa zastaralnega roka. Zato bi bilo treba uporabiti določila o vodenju identičnih postopkov, ki pa vsi določajo zastaralne roke za vodenje postopka, ki niso daljši od treh oziroma šestih mesecev. Meni, da je predmetni postopek zato zastaran. Opisuje probleme, do katerih je prihajalo pri uvajanju elektronskega sistema kategorizacije. Glede očitanih nepravilnosti pri A. opozarja na nejasen zapis kriterija pod št. 63 in navaja, da se iz tako zapisanega kriterija ne razume, da mora imeti vsak hotel s 4*, ki ima manj kot 50 sob hotelski apartma, ampak, da mora imeti hotel, ki ima 50 sob hotelski apartma. Navaja, da je navedeni hotel že eden izmed prejšnjih ocenjevalcev kategoriziral in mu podelil 4*, poleg tega pa bi lahko lastnik po opozorilu, da je potrebno apartma urediti, to tudi uredil. Glede očitanih nepravilnosti pri B. tožnica med drugim navaja, da v pozivu za pojasnitev kategorizacije nanje ni bila opozorjena in ni imela možnosti podati zagovora. Glede nepravilnosti pri C. pa tožnica navaja, da ni bilo napačno ugotovljeno dejansko stanje glede izpolnjevanja pogojev za doseženo kategorijo, kar ji očita komisija, ampak da je prišlo zgolj do tehnične napake. Predlaga, naj sodišče izpodbijani sklep odpravi, toženi stranki pa naloži, da mora tožnico v roku 8 dni vpisati v seznam ocenjevalcev iz prvega odstavka 9. člena Pravilnika. Predlaga tudi povrnitev stroškov postopka.

Toženka v odgovoru na tožbo navaja, zakaj meni, da so tožbene navedbe neutemeljene in predlaga zavrnitev tožbe.

Tožnica v pripravljalni vlogi med drugim navaja, da je pravilnik v delu, ki se nanaša na izrek sankcije (izbrisa s seznama ocenjevalcev) nezakonit, ker brez zakonskega pooblastila toženki podeljuje pooblastilo za arbitrarno odločanje o izbrisu, brez vsakršnih vnaprej in jasno določenih pravnih kriterijev. Graja pa tudi sestavo komisije, pri kateri obstaja sum pristranskega ravnanja, kar pojasni.

Neglede na to, da se sklep nanaša na V.V. namesto na U.U. in da ne vsebuje pravnega pouka, navedeni kršitvi nista vplivali presojo njegove zakonitosti, saj ni sporno, da ga je tožnica prejela ter zoper njega pravočasno vložila tožbo.

Izpodbijani sklep je bil izdan na podlagi petega odstavka 9. člena Pravilnika, ki določa, da lahko ministrstvo, pristojno za gostinstvo, ocenjevalca, za katerega ugotovi, da ne opravlja svojih nalog v skladu z zakonom in tem pravilnikom, s sklepom izbriše s seznama ocenjevalcev iz prvega odstavka tega člena.

Po prvem odstavku 9. člena Pravilnika je ocenjevalec (kategorizacije nastanitvenih obratov) fizična oseba, ki ima najmanj višjo strokovno izobrazbo in vsaj tri leta delovnih izkušenj, povezanih z nastanitveno gostinsko dejavnostjo, uspešno opravljen preizkus strokovne usposobljenosti za ocenjevanje nastanitvenih obratov po programu, ki ga določi ministrstvo, pristojno za gostinstvo, in je vpisana v seznam ocenjevalcev, ki ga vodi to ministrstvo.

Glede na navedeno je vpis v register ocenjevalcev pogoj za priznanje statusa ocenjevalca. Ker v zadevi ni sporno, da je bila tožnica pred izdajo izpodbijanega sklepa vpisana v seznam ocenjevalcev, je z izpodbijanim sklepom o izbrisu, izdanim na podlagi petega odstavka 9. člena Pravilnika, nedvomno poseženo v njeno pravico.

Po drugem odstavku 120. člena Ustave RS upravni organi opravljajo svoje delo samostojno, v okviru in na podlagi zakonov in ustave. Po določbi 153. člena Ustave RS morajo biti podzakonski predpisi in drugi splošni akti v skladu z Ustavo in zakonom. Načelo vezanosti delovanja državnih organov na Ustavo in zakon ter legalitetno načelo sta kot temeljni ustavni načeli v tesni povezanosti z načelom demokratične in pravne države. Glede normativne dejavnosti državne uprave pomenita, da je ta pri izdajanju podzakonskih predpisov vsebinsko vezana na Ustavo in zakon. Zakon mora biti vsebinska podlaga za izdajanje podzakonskih aktov. Upravni predpis sme namreč zakonsko normo dopolnjevati le do te mere, da z dopolnjevanjem ne uvaja originarnih nalog države in da z zakonom urejenih pravic in obveznosti ne zožuje; stremeti mora le za tem, da zakonsko normo dopolni tako, da bo dosežen njen cilj. Obseg, v katerem sme podzakonski akt dopolnjevati zakonsko določbo, je odvisen od položaja posameznega podzakonskega akta, s katerim se natančneje opredeljuje zakonska materija, v hierarhiji pravnih aktov, ter od obsega zakonskega pooblastila.

Navedeni določbi zavezujeta upravne organe, in s tem tudi ministre, ki vodijo in predstavljajo ministrstvo (16. člen Zakona o državni upravi, v nadaljevanju ZDU-1), tudi pri izdajanju predpisov.

Po prvem odstavku 74. člena ZDU-1 za izvrševanje zakonov, drugih predpisov državnega zbora, predpisov vlade ter predpisov Evropske unije ministri izdajajo pravilnike, odredbe in navodila. Po drugem odstavku navedenega člena se pravilnik, odredba ali navodilo izda, če tako določa zakon ali uredba izdana za izvrševanje zakona ali če minister oceni, da je to potrebno za izvrševanje zakona ali predpisa Evropske unije. Tretji odstavek navedenega člena določa, da se s pravilnikom podrobneje razčlenijo posamezne določbe zakona ali drugega predpisa.

Navedeno pomeni, da se pravilniki sprejemajo za izvrševanje zakona, kar predpostavlja njihovo vsebinsko vezanost na zakon. Pravilnik ne sme v vsebinskem smislu določati ničesar brez zakonske podlage in zunaj vsebinskih okvirov, ki morajo biti v zakonu izrecno določeni ali iz njega vsaj z razlago ugotovljivi. Pravilnik prav tako ne sme na novo določati pravic in obveznosti, kar je v skladu z načelom demokratične in pravne države pridržano Ustavi in zakonu.

Podlaga za izdajo Pravilnika je drugi odstavek 10. člena Zakona o gostinstvu (v nadaljevanju ZGos), ki določa, da merila in način kategorizacije nastanitvenih obratov, prostorov za goste pri sobodajalcih in na kmetijah iz 2. točke prejšnjega člena predpiše minister, pristojen za gostinstvo.  Navedeno pomeni, da je zakon ministru podelil pooblastilo zgolj za določitev meril in načina kategorizacije nastanitvenih obratov in da določbe pravilnika ne smejo presegati tega vsebinskega pooblastila.

Zakon o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) v drugem odstavku 1. člena določa, da se javno pooblastilo za odločanje v upravnih zadevah podeli z zakonom, le za vodenje postopka in odločanje v upravnih zadevah iz izvirne pristojnosti samoupravne lokalne skupnosti z odlokom sveta samoupravne lokalne skupnosti.

Po drugem odstavku 8. člena Pravilnika je postopek kategorizacije končan, ko ocenjevalec na osnovi izvedene ocenitve izdela in podpiše poročilo o ocenitvi, v katerem določi kategorijo nastanitvenega obrata, ter izvajalec dejavnosti pridobi označevalno tablo. Navedeno pomeni, da ocenjevalec s tem, ko izvede ocenitev, odloči v upravni zadevi.

Že zato, ker ne iz ZGos, ne iz kakšnega drugega zakona, ne izhaja pooblastilo ministru, da brez podlage v zakonu prenese izvajanje upravnih nalog na ocenjevalce, prav tako pa tudi ne, da odloči, kdo so lahko ocenjevalci, predpiše postopek za njihovo imenovanje ter postopek in razloge za njihovo razrešitev, izpodbijani sklep temelji na nezakoniti pravni podlagi.

Glede na navedeno je sodišče izpodbijani sklep odpravilo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Z odpravo odločbe pa se v skladu s prvim odstavkom 281. člena ZUP odpravijo tudi pravne posledice, ki so iz nje nastale.

Ker je sodišče ugodilo tožbi in odpravilo izpodbijani upravni akt, je tožnica v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnico pa je v postopku zastopala pooblaščenka, ki je odvetnica, se ji priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), povišani za 22% DDV, torej za 62,70 EUR. Zakonske zamudne obresti od stroškov sodnega postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika; OZ).

ZGos člen 10. Pravilnik o kategorizaciji nastanitvenih objektov člen 9, 9/5.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.