sodba I U 1892/2012
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2013-05-23

Lara Bartenjev (preds.), Andrej Kmecl (poroč.), Nataša

inšpekcijski postopek - ukrep gradbenega inšpektorja - nelegalna gradnja - podporni zid - armiranobetonska plošča - uporabno dovoljenje po zakonu - izvršitev inšpekcijske odločbe - poseg v pravice tretjih oseb

Podporni zid in armiranobetonska plošča ne predstavljata ne gospodarske javne infrastrukture ne stavbe. Določba 197. člena ZGO-1, ki za tam naštete objekte vzpostavlja fikcijo obstoja uporabnega (in s tem gradbenega) dovoljenja, se torej nanju ne nanaša.

Kolikor bi izvršitev inšpekcijske odločbe pomenila poseg v pravice tretjih oseb, lahko te osebe v inšpekcijskem postopku zavarujejo svoje pravice z udeležbo v postopku oziroma z zahtevo za vstop v postopek, ne more pa pravic tretjih oseb varovati tožnik, niti poseg v te pravice sam zase ne pomeni ničnosti odločbe.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Prvostopenjski organ je z  izpodbijano odločbo tožniku naložil, da mora takoj po vročitvi te odločbe ustaviti gradnjo tam opisanega armiranobetonskega podpornega zidu in armiranobetonske plošče na parc. št. 5116/12 k.o. ... (1. točka izreka) in ta oporni zid ter ploščo v roku dveh mesecev odstraniti in vzpostaviti zemljišče v prejšnje stanje na svoje stroške (2. točka), sicer se bo začel postopek izvršbe nedenarne obveznosti po drugih osebah (3. točka). Poleg tega so bile za navedena objekta izrečene prepovedi iz 158. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1 – 4. točka), navedeno pa je bilo še, da pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve in da stroškov postopka ni (5. in 6. točka). V obrazložitvi prvostopenjski organ povzema tožnikovo izjavo v postopku, da je podporni zid visok 1,40 m nad nivojem zemljišča, plošča pa je obstajala že v petdesetih letih, ko je bilo na tem mestu kmetijsko poslopje ter je bila zdaj samo utrjena in izravnana. Za gradnjo ni pridobil gradbenega dovoljenja. Organ navaja še, da je bilo na inšpekcijskem ogledu ugotovljeno, da je zid visok 1,70 m nad temeljem, tako zid kot armiranobetonska plošča pa sta izvedena na novo in ne samo obnovljena. Tudi če je na mestu betonske plošče stal obstoječi objekt, je bil ta porušen in se izvaja gradnja novega. Obravnavana objekta po Uredbi o vrstah objektov (v nadaljevanju Uredba) glede na zahtevnost ne izpolnjujeta pogojev za enostavne objekte, za gradnjo katerih ni treba pridobiti gradbenega dovoljenja. To pomeni, da bi moral tožnik pridobiti gradbeno dovoljenje, ki ga ni pridobil, zato gre za nelegalno gradnjo.

Drugostopenjski upravni organ je izpodbijano odločbo v delu, ki se nanaša na prepovedi iz 158. člena ZGO-1, spremenil tako, da ne posega v pravice solastnice predmetnega zemljišča, tožnikovo pritožbo pa je zavrnil. V obrazložitvi navaja, da to, da je betonska plošča novogradnja, izhaja iz inšpekcijskega zapisnika, ki je sestavljen v skladu z zakonom in kot javna listina predstavlja dokaz o poteku in vsebini procesnih dejanj. Pritožbeni organ nima razloga, da ugotovitvam inšpektorice ne bi verjel, saj je gradbeni inšpektor lahko le oseba, ki ima ustrezno strokovno izobrazbo, tako da sam rešuje vprašanja, povezana z dejanskim stanjem. Glede aerofoto posnetkov, ki jih je predložil tožnik, pritožbeni organ nima pomislekov, da so na predmetnem zemljišču že prej obstajali objekti, vendar je iz spisne dokumentacije, med drugim iz fotografij, mogoče razbrati, da sta obravnavana objekta zgrajena povsem na novo. Pri izvedenih delih tudi ni šlo za vzdrževanje, saj je bilo z njimi poseženo v konstrukcijo objektov. Za zid ni pomembna njegova višina in namen, temveč le, da bi tožnik za njegovo postavitev moral pridobiti gradbeno dovoljenje.

Tožnik se z odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo, v kateri navaja, da obravnavana objekta nista bila zgrajena na novo, temveč je šlo le za obnovo obstoječih objektov, ki sta bila zgrajena že pred letom 1967, in sta nujno potrebna za obdelovanje kmetijskega zemljišča. Izpodbijana odločba je neizvršljiva in s tem nična, ker se ne nanaša tudi na solastnico parcele št. 5116/12 k.o. ..., družbo A. d.o.o. Če bi tožnik odločbo izvršil, bi s tem posegel v pravice in pravne koristi te solastnice, ki ni „subjektivno zaobsežena z izpodbijanimi odločbami“. Tožnik dodaja še, da obravnavani oporni zid spada v kategorijo enostavnih objektov, za katere ni treba pridobiti gradbenega dovoljenja. Kljub temu pa je v izogib kakršnimkoli dvomom pri Upravni enoti Koper vložil zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja. Sodišču predlaga, naj izpodbijano in drugostopenjsko upravno odločbo odpravi, naj ti odločbi izreče za nični in naj toženki naloži povračilo stroškov upravnega spora.

Po prvem odstavku 3. člena ZGO-1 se gradnja novega objekta, rekonstrukcija objekta in odstranitev objekta lahko začne na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja. Izjemo od tega splošnega pravila določa prvi odstavek 3.a člena, po katerem se gradnja enostavnega objekta lahko začne brez gradbenega dovoljenja. Katere objekte se šteje za enostavne v smislu prvega odstavka 3. a člena ZGO-1, je v času izdaje izpodbijane odločbe določala Uredba.

Med objekti, ki so v 16. členu te Uredbe našteti kot pomožni kmetijsko-gozdarski objekti, ki so enostavni objekti, ni objektov, kot sta obravnavana. Takih objektov ni niti med ostalimi enostavnimi objekti, ki jih Uredba izčrpno našteva v členih 12. do 20. Sodišče pripominja še, da obravnavana objekta ne izpolnjujeta niti pogojev za gradnjo enostavnih objektov brez gradbenega dovoljenja po Pravilniku o vrstah zahtevnih, manj zahtevnih in enostavnih objektov, o pogojih za gradnjo enostavnih objektov brez gradbenega dovoljenja in o vrstah del, ki so v zvezi z objekti in pripadajočimi zemljišči, ki je to vprašanje urejal v obdobju od 6. 12. 2003 do 15. 5. 2008. ZGO-1 oziroma podzakonski akti, sprejeti na njegovi podlagi, torej ne dajejo oziroma niso dajali podlage za gradnjo obravnavanih objektov brez gradbenega dovoljenja.

Tožnik se v tožbi sklicuje na to, da je zgolj obnovil objekta, zgrajena pred l. 1967. S tem smiselno uveljavlja uporabo prvega odstavka 197. člena ZGO-1, po katerem se šteje, da imajo uporabno dovoljenje po tem zakonu vse stavbe, ki so bile zgrajene pred 31. 12. 1967 (…) oziroma vsi objekti gospodarske javne infrastrukture, ki so bili zgrajeni pred 25. 6. 1991 (…). Ker je uporabno dovoljenje mogoče izdati le na podlagi izdanega gradbenega dovoljenja, je dejanski doseg navedene določbe tak, da se za objekte, ki so v njej navedeni, šteje tudi, da je bilo za njih izdano gradbeno dovoljenje.

Vendar pa obravnavana objekta ne predstavljata ne gospodarske javne infrastrukture (objekt, ki tvori omrežje, ki služi določeni vrsti gospodarske javne službe državnega ali lokalnega pomena ali tvori omrežje, ki je v javno korist – točka 1.6. prvega odstavka 2. člena ZGO-1), ne stavbe (objekt z enim ali več prostorov, v katere človek lahko vstopi in so namenjeni prebivanju ali opravljanju dejavnosti – točka 1.1. prvega odstavka 2. člena ZGO-1). Navedena prehodna določba ZGO-1, ki za tam naštete objekte vzpostavlja fikcijo obstoja uporabnega (in s tem gradbenega) dovoljenja, se torej nanju ne nanaša.

Toženka sicer za svoje stališče, da gre pri obeh obravnavanih objektih za novogradnji, ni navedla nobenega razloga; sklicevanje na formalno pravilnost zapisnika in strokovno usposobljenost inšpektorice namreč v ničemer ne pojasni, na podlagi katerih dejanskih ugotovitev je toženka prišla do tega stališča, niti ne omogoča vsebinskega preizkusa njegove pravilnosti. Kot pa je bilo že obrazloženo, bi tožnik za oba obravnavana objekta v vsakem primeru moral razpolagati z gradbenim dovoljenjem, zato je navedeno stališče toženke za odločitev v zadevi brezpredmetno, to da je oba objekta obravnavala kot nelegalni gradnji, pa pravilno in v skladu z zakonom.

Tožnik uveljavlja tudi ničnosti razlog iz 3. točke prvega odstavka 279. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), po kateri za nično izreče odločba, ki je sploh ni mogoče izvršiti. Ta neizvršljivost pa mora biti absolutna, kar pomeni, da odločbe ne more izvršiti nihče, pod nobenimi pogoji. Zato tožnik tega ničnostnega razloga ne more utemeljiti z zatrjevanem morebitnega solastništva obravnavanih objektov.

Po 152. členu ZGO-1, ki je zakonska podlaga za izrek obravnavanega inšpekcijskega ukrepa, namreč pristojni gradbeni inšpektor v primeru nelegalne gradnje odredi, da se gradnja takoj ustavi ter da se že zgrajeni objekt ali del objekta v določenem roku na stroške inšpekcijskega zavezanca odstrani (…). Prvenstveni namen te določbe je torej sanacija nezakonitega stanja, inšpekcijski zavezanec oziroma investitor, ki je z gradnjo brez gradbenega dovoljenja to nezakonito stanje povzročil, pa ga je dolžan tudi sanirati, in sicer neglede na to, ali je gradil na svoji nepremičnini ali na nepremičnini v lasti oziroma solasti tretjih oseb. Varstvo pravic teh oseb je v inšpekcijskem postopku zagotovljeno z njihovo udeležbo ter z možnostjo navajanja dejstev in okoliščin, relevantnih za odločitev v tem postopku (tako tudi odločba Ustavnega sodišča RS Up 2411/06 z dne 22. 5. 2008).

Obstoj tožnikove obveznosti, da z odstranitvijo obravnavanih objektov vzpostavi zakonito stanje, torej izhaja izključno iz njegovega investitorstva in ni vezan na obstoj oziroma neobstoj take obveznosti solastnika oziroma soinvestitorja tega objekta. Kolikor bi izvršitev odločbe pomenila poseg v pravice tretjih oseb, je bilo že navedeno, da lahko te osebe v inšpekcijskem postopku zavarujejo svoje pravice z udeležbo v postopku oziroma z zahtevo za vstop v postopek, ne more pa pravic tretjih oseb varovati tožnik, niti poseg v te pravice sam zase ne pomeni ničnosti odločbe. Sodišče pripominja še, da pomeni odstranitev obravnavanih objektov izvršitev pravnomočne upravne odločbe, tako da ni mogoče govoriti o protipravnosti tega ravnanja.

Sodišče je iz navedenih razlogov ugotovilo, da je izpodbijana odločba pravilna in utemeljena na zakonu, zato je v skladu s prvim odstavkom 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbo zavrnilo. Ker stranke niso predlagale novih dejstev ali dokazov, ki bi jih bilo mogoče upoštevati v upravnem sporu, je sodišče v skladu z drugo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave na seji.

Kadar sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1).

ZGO-1 člen 3, 3/1, 3a, 3a/1, 152, 197, 197/1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.