UPRS sodba I U 1593/2014
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2014-12-16

mag. Slavica Ivanović Koca (preds.), Adriana Hribar Milič (poroč.), Bojana Prezelj Trampuž

javni razpis - sofinanciranje iz javnih sredstev - pridobitev nepovratne finančne vzpodbude - uporaba materialnega prava - retroaktivnost - načelo zakonitosti

Pogoji in ovire za dodelitev nepovratnih finančnih sredstev so bili v javnem pozivu povsem jasno in določno navedeni. Toženo stranko pri uporabi materialnih predpisov pri odločanju veže načelo zakonitosti določeno v prvem odstavku 6. člena ZUP. V skladu z načelom zakonitosti je upravni organ dolžan upoštevati predpis, veljaven v času odločanja, in ne predpis, veljaven v času vložitve vloge. Iz listin upravnega spisa nesporno izhaja, da je 2. 9. 2014, ko je bila izdana izpodbijana odločba, o načrtu za kakovost zraka na območju Mestne občine Ljubljana že stopil v veljavo (5. 4. 2014). V upravnem postopku uporaba predpisov, ki veljajo v času odločanja upravnega organa, in ne predpisov, ki so veljali v času vložitve vloge (v danem primeru 11. 3. 2014), s katero je bil upravni postopek začet, sama po sebi ne pomeni retroaktivne uporabe predpisa oziroma neustavnosti odločitve.

II. Vsaka stranka nosi svoje stroške postopka.

Z izpodbijano odločbo je tožena stranka zavrnila vlogo tožnika 36001-1060/2014 za pridobitev nepovratne finančne spodbude za ukrep C – vgradnja toplotne črpalke za pripravo sanitarne tople vode in/ali centralno ogrevanje stanovanjske stavbe. Gre za investicijo v stanovanjski stavbi z naslovom ..., ki stoji na parceli št. 1689/281, k.o. ...  v Mestni občini Ljubljana.

Tožnik se z odločitvijo ne strinja in meni, da je izpodbijana odločba nepravilna in nezakonita. Tožnik je 11. 3. 2014 vložil vlogo na Javni poziv tožene stranke 24UB-OB14 Nepovratne finančne spodbude občanom za nove naložbe rabe obnovljivih virov energije in večje energijske učinke stanovanjskih stavb, objavljen v Uradnem listu RS, št. 15/14, 35/14 in 50/14 (v nadaljevanj javni poziv). V obrazložitvi izpodbijane odločbe je tožena stranka kot edini razlog zavrnitve navedla, da vlogi tožnika za dodelitev nepovratne finančne spodbude ni ugodila, ker se predmetni stanovanjski objekt nahaja na območju, na katerem občinski akt ali lokalni energetski koncept določa drug prednostni način ogrevanja (četrti odstavek razdelka C1 predmetnega javnega poziva). Tožena stranka se sklicuje na Odlok o načrtu za kakovost zraka na območju Mestne občine Ljubljana (Uradni list RS, št. 24/14 z dne 4. 4. 2014, v nadaljevanju Odlok MOL), ki pa je sprejet po objavi predmetnega javnega poziva (ki je bil objavljen 28. 4. 2014) in potem, ko je tožnik že vložil vlogo na ta javni poziv (11. 3. 2014). Odlok MOL, ki določa v posameznih delih Mestne občine Ljubljana prednostni način ogrevanja, in zaradi katerega naj ne bi bilo mogoče tožniku podeliti zaprošene nepovratne finančne spodbude, je stopil v veljavo 5. 4. 2014, torej potem, ko je tožnik že vložil vlogo. Po objavi javnega poziva in po oddaji vloge do zaključka investicije tožena stranka ni obvestila tožnika o spremenjenih dejanskih okoliščinah. Na področju, kjer predmetna nepremičnina leži Odlok MOL kot prednostni način ogrevanja določa ogrevanje z zemeljskim plinom. Vendar v naselju, kjer leži predmetna nepremičnina ogrevanje z zemeljskim plinom še ni omogočeno in ga v bližnji prihodnosti tudi ni realno pričakovati.

Tožnik ugovarja, da je tožena stranka napačno uporabila materialno pravo in nepravilno ugotovila dejansko stanje. V času objave predmetnega javnega poziva in v času oddaje vloge tožnika ter začetku izvedbe investicije še niso obstojale zakonite oz. pravno veljavne ovire iz četrtega odstavka razdelka C1 predmetnega javnega poziva. Odlok MOL namreč ne more učinkovati za nazaj, marveč le od uveljavitve dalje. Tožena stranka je Odlok MOL uporabila retroaktivno in tudi ni spoštovala 12. člena Splošnih pogojev poslovanja. Na podlagi navedene določbe mora javni poziv določiti pogoje za pridobitev spodbude ter druge omejitve pri dodeljevanju spodbude. Če bi tožena stranka že pred 5. 4. 204 (dan uveljavitve Odloka MOL) odločila o vlogi tožnika (vloženi 11. 3. 2014), bi bila primorana izdati ugodilno odločbo, saj je tožnik izpolnjeval vse pogoje iz javnega poziva, izpolnjuje pa jih tudi še sedaj. Na podlagi 10. člena Splošnih pogojev poslovanja mora tožena stranka odločbo izdati v 90 dneh od prejema popolne vloge. Ker tega ni storila, je kršila določbe postopka. Na podlagi 6. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) velja načelo zakonitosti. Upravni organ praviloma uporabi pravo, ki velja v času odločanja. Vendar sodna praksa dopušča tudi izjeme (Ustavno sodišče RS v zadevi Up-304/01 in Up-10/03). Tožena stranka je kršila načelo enakosti ter prepovedi povratne veljave predpisov (155. člen Ustave RS). Sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne v ponovni postopek, toženi stranki pa tudi naloži plačilo stroškov postopka.

Tožena stranka v odgovoru tožbo navaja, da se je tožnik prijavil na predmetni javni poziv in navedel, da bo naložba izvedena v stanovanjski stavbi z naslovom: ..., ki stoji na parceli št. 1689/281, k.o., ... v Mestni občini Ljubljana. Iz četrtega odstavka razdelka C1 predmetnega javnega poziva izhaja, da nepovratna finančna spodbuda za naložbo vgradnje toplotne črpalke za centralno ogrevanje stanovanjske stavbe ne more biti dodeljena, kolikor občinski akt ali lokalni energetski koncept določa na tem območju drug prednostni način ogrevanja. Navaja 2. člen in 4. člen Odloka MOL. Ker se nepremičnina tožnika nahaja na območju, kjer je kot prednostni način ogrevanja določena uporaba zemeljskega plina, nepovratna finančna spodbuda za vgradnjo električne toplotne črpalke, skladno s pogoji iz četrtega odstavka razdelka C1 predmetnega javnega poziva in določili Odloka MOL, tožniku ne more biti dodeljena. Določba 6. člena Splošnih pogojev poslovanja določa uporabo ZUP pri odločanju. Tožnik šele z izdajo odločbe pridobi pravico do nepovratne finančne spodbude in ne z oddajo vloge. V skladu s sedmim odstavkom 4. točke predmetnega javnega poziva pred oddajo vloge tožnik ni bi smel izvesti investicije. Tožena stranka ni kršila določb postopka. Javni poziv pa je bil tudi v skladu z določbo 12. člena Splošnih pogojev poslovanja, saj so bili pogoji iz četrtega odstavka razdelka C1 predmetnega javnega poziva povsem jasno določeni. Za odločanje je upravni organ uporabil materialni predpis, ki je veljal v času odločanja, saj  ga veže načelo zakonitosti iz 120. člena Ustave RS. Sklicuje se na sodbo Vrhovnega sodišča RS U 1133/93-8 z dne 20. 12. 1994. V danem primeru tudi ne gre za retroaktivno uporabo predpisa. Tožena stranka je reševala vloge, prispele na predmetni javni poziv, po vrstnem redu, 90 dnevni rok iz 10. člena Splošnih pogojev poslovanja pa je instrukcijski rok. Tožena stranka tudi ni kršila načela varstva pravic in načela enakosti. Sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

V pripravljalni vlogi tožnik poudarja, da tožena stranka ne bi smela upoštevati Odloka MOL v predmetnem javnem pozivu za leto 2014. Morala bi upoštevati, da spremenjeni pogoji učinkujejo šele po uveljavitvi Odloka MOL. Vnaprej bi morala objaviti vse ključne pogoje javnega poziva. Tožena stranka je zavezana upoštevat pravila ZUP in svoja pravila poslovanja, vezana tudi na vsebino pogojev iz predmetnega javnega poziva. Ker so v konkretni zadevi obstajale utemeljene okoliščine, bi morala narediti odmik od načela vezanosti na materialno zakonitost in uporabiti pravo, ki je veljalo v času vložitve vloge na predmetni javni poziv. Ta jasno določa, da morajo biti morebitni prednostni načini ogrevanja in s tem omejitve „določeni“, kar pa v tistem trenutku še niso bili. Tožena stranka javnosti ni seznanila s spremenjenimi okoliščinami. Da bo MOL sprejel odlok tožnik ob vložitvi vloge ni vedel. Bil je v dobri veri, da utemeljeno pričakuje prejem nepovratne finančne spodbude. Če bi tožena stranka izdala odločbo v 25 dneh po prejemu vloge tožnika, bi vlogi ugodila. Tožnik vztraja, da so podane kršitve pravil postopka, ker je tožena stranka prekoračila instrukcijski rok za izdajo odločbe, saj sama priznava, da je kršila 90 dnevni rok za izdajo odločbe. Sklicevanje na veliko število vlog, prispelih na predmetni javni poziv in njihov vrstni red, je neutemeljeno. Tožena stranka neutemeljeno zavrača argumente, da gre v konkretnem primeru za dopustno izjemo od načela zakonitosti in neutemeljeno zaključuje, da ne gre za bistveno prekoračitev instrukcijskega roka. V zvezi s prepovedjo retroaktivne veljave predpisov oz. materialne zakonitosti tožnik opozarja na nujnost upoštevanja sodne prakse, ki jo navaja (uporaba predpisov, ki so veljali v času vložitve vloge). Dejansko stanje se je že v okviru instrukcijskega roka z uveljavitvijo Odloka MOL bistveno spremenilo. Tožena stranka zgolj pavšalno zavrača ugovor tožnika v zvezi s kršitvijo načela varstva pravic strank (uporaba ukrepa, ki je za stranko ugodnejši) in načela enakosti ter prepovedi retroaktivne veljave pravnih aktov. Poleg pravil upravnega prava bi morala tožena stranka upoštevati tudi pravila obligacijskega prava. Tožena stranka tudi neutemeljeno nasprotuje dokaznemu predlogu zaslišanja izvajalca del v zvezi z ugotovitvijo, kdaj so se pri tožniku dela začela izvajati in kdaj so se zaključila.

Po pregledu izpodbijane odločbe in upravnih spisov je sodišče ugotovilo, da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita. Tožena stranka je za svojo odločitev navedla tudi pravilne in utemeljene razloge. Zato jih sodišče v sodbi ne ponavlja, v skladu z določbo drugega odstavka 71. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), glede tožbenih navedb pa dodaja:

Iz listin upravnega spisa izhaja, da je med strankama sporna odločitev tožene stranke, da se predmetna vloga tožnika na obravnavani javni poziv zavrne, ter da se spodbuda v obliki nepovratnih  finančnih sredstev za izvedbo ukrepa C – vgradnje toplotne črpalke za pripravo sanitarne toplotne vode, tožniku ne dodeli. Iz četrtega odstavka C.1 točke javnega poziva nesporno izhaja, da nepovratna finančna spodbuda za naložbo v vgradne toplotne črpalke zraka ne more biti dodeljena, kolikor občinski akt ali lokalni energetski koncept določa na tem območju drug prednostni način ogrevanja. Med strankama tudi ni sporno, da gre v predmetni zadevi za investicijo (vgradnjo električne toplotne črpalke zraka) v stanovanjski objekt tožnika z naslovom ..., ki stoji na parceli št. 1689/281, k.o. ...  v Mestni občini Ljubljana (v nadaljevanju predmetna nepremičnina) in da Odlok MOL za območje Ljubljane, kjer leži predmetna nepremičnina tožnika, določa kot prednostni način ogrevanja uporabo zemeljskega plina in ne električne energije. Tako v danem primeru ni sporno ugotovljeno dejansko stanje, marveč je sporna uporaba materialnega prava.

Tožnik toženi stranki zlasti očita retroaktivno uporabo določb Odloka MOL. Predmetni odlok je bil objavljen v Uradnem listu RS, št. 24/14 z dne 4. 4. 2014. V skladu z določbo 14. člena tega odloka je stopil v veljavo naslednji dan po objavi v Uradnem listu RS, torej 5. 4. 2014, kot to pravilno navajata obe stranki. Da Odlok MOL predstavlja predpis lokalne skupnosti in sicer Mestne občine Ljubljana, prav tako ni sporno. Iz četrtega odstavka razdelka C1 predmetnega javnega poziva izhaja, da nepovratna finančna spodbuda za naložbo vgradnje toplotne črpalke za centralno ogrevanje stanovanjske stavbe ne more biti dodeljena, kolikor občinski akt ali lokalni energetski koncept določa na tem območju drug prednostni način ogrevanja. Po presoji sodišča so bili pogoji in ovire za dodelitev nepovratnih finančnih sredstev v predmetnem javnem pozivu povsem jasno in določno navedeni. Kot to pravilno navaja tožena stranka, jo pri uporabi materialnih predpisov pri odločanju veže načelo zakonitosti določeno v prvem odstavku 6. člena ZUP.  V skladu z načelom zakonitosti je upravni organ dolžan upoštevati predpis, veljaven v času odločanja, in ne predpis, veljaven v času vložitve vloge. Iz listin upravnega spisa nesporno izhaja, da je 2. 9. 2014, ko je bila izdana izpodbijana odločba, Odlok MOL že stopil v veljavo (5. 4. 2014). V upravnem postopku uporaba predpisov, ki veljajo v času odločanja upravnega organa, in ne predpisov, ki so veljali v času vložitve vloge (v danem primeru 11. 3. 2014), s katero je bil upravni postopek začet, sama po sebi ne pomeni retroaktivne uporabe predpisa oziroma neustavnosti odločitve. Nasprotno – uporaba veljavnega predpisa je odraz temeljnega načela zakonitosti. Enako stališče izhaja tudi iz ustaljene upravno-sodne prakse tako Upravnega sodišča RS, kot tudi Vrhovnega sodišča RS (glej sodbe I U 481/2011, X Ips 1278/2005, X Ips 1642/2006). Glede na predhodno navedeno po presoji sodišča v predmetni zadevi ne gre za uporabo predpisa lokalne skupnosti za nazaj oz. za retroaktivno uporabo predpisa, kot to ugovarja tožnik (enako tudi Vrhovno sodišče RS U 1133/93-8). Tako v danem primeru ne gre za kršitev določbe 155. člena Ustave RS oz. načela prepovedi povratne veljave pravnih aktov. Tudi sodišče presoja pravilnost in zakonitost izpodbijane odločbe po stanju na dan izdaje odločbe. Tako ne gre slediti predlogu tožnika, da so za predmetno zadevo glede na okoliščine primera odločujoči predpisi, ki so veljali na dan oddaje vloge tožnika na predmetni javni poziv.

Sodišče se strinja z ugotovitvijo tožnika, da je tožena stranka v predmetni zadevi kršila določbo 10. člena Splošnih pogojev poslovanja s tem, ko izpodbijane odločbe ni izdala v instrukcijskem, 90 dnevnem roku. Vendar na odločitev vpliva le tista kršitev postopka, ki predstavlja bistveno kršitev določb postopka ( 2. točka prvega odstavka 27. člena ZUS-1, drugi odstavek 237. člena ZUP). Po presoji sodišča, pa kršitev instrukcijskega roka v obsegu, ki je bil podan v predmetni zadevi, ne pomeni bistvene kršitve določb postopka, ki bi lahko vplivala na pravilnost odločitve. Sodišče meni, da dejansko stanje v predmetni zadevi (prekoračitev 90 dnevnega instrukcijskega roka od vložitve vloge tožnika 11. 3. 2014 do izdaje izpodbijane odločbe 2. 9. 2014) ne predstavlja bistvene prekoračitve roka v takšnem obsegu, kot je bilo podan v odločbah Ustavnega sodišča RS Up-304/01 z dne 20. 5. 2004  in Up 10/03 z dne 10. 7. 2003, ki ju navaja tožnik v tožbi. Tako po presoji sodišča v predmetni zadevi niso podane takšne okoliščine primera, ki bi dopustile izjemo od načela zakonitosti. Sodišče tudi meni, da glede na okoliščine obravnavanega primera, dana prekoračitev instrukcijskega roka ni pripeljala do kršitve pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS in enakosti pred zakonom iz 14. člena Ustave RS.

Ugovor tožnika, da so po objavi predmetnega javnega poziva in vložitvi vloge tožnika na ta javni poziv nastale spremenjene okoliščine, o nastanku katerih bi morala tožena stranka tožnika obvestiti, je neutemeljen. Po presoji sodišča ne gre za naknadni nastanek spremenjenih okoliščin oz. pogojev predmetnega javnega poziva, kot to navaja tožnik. Iz besedila predmetnega javnega poziva in sicer iz četrtega odstavka razdelka C1 predmetnega javnega poziva jasno izhaja, da nepovratna finančna spodbuda za naložbo vgradnje toplotne črpalke za centralno ogrevanje stanovanjske stavbe ne more biti dodeljena, kolikor občinski akt ali lokalni energetski koncept določa na tem območju drug prednostni način ogrevanja. Odlok MOL pa je bil objavljen v Uradnem listu RS in je bilo tako v danem primeru spoštovano publicitetno načelo oz. načelo objave pravnih aktov (Objava v Uradnem listu RS, št. 24/14 z dne 4. 4. 2014). Glede na objavo Odloka MOL je bil tožnik z njim tudi seznanjen in tako po presoji sodišča ni obstajala zaveza tožene stranke, da mora o tem dejstvu seznaniti tožnika.

Kot je tožniku pravilno pojasnila že tožena stranka, pridobi tožnik pravico do nepovratne finančne spodbude šele z ugodilno odločbo. Tako na pravilnost odločitve ne vpliva  ugotovitev kdaj je tožnik začel in kdaj končal izvajati predmetna investicijska dela (vgradnjo toplotne črpalke v stanovanjskem objektu tožnika).

Glede na predhodno navedeno je tožena stranka pravilno upoštevala materialne predpise, ki so veljali v času odločanja oz. izdaje izpodbijane odločbe. Ker tožbeni ugovori niso utemeljeni, sodišče pa nepravilnosti, na katere pazi uradoma tudi ni našlo, prav tako ni našlo očitanih kršitev ustavnih načel in ustavnih pravic, je na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 tožbo kot neutemeljeno zavrnilo.

Sodišče je v zadevi odločalo brez glavne obravnave na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUS-1.

Izrek o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1. Če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Odlok o načrtu za kakovost zraka za območje Mestne občine Ljubljana člen 14.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.