sodba I U 1744/2013
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2014-02-13

inšpekcijski postopek - ukrep gradbenega inšpektorja - neskladna gradnja - nelegalna gradnja

Če je objekt sicer zgrajen na „pravem“ zemljišču, vendar v drugačnih izmerah ali na drugi lokaciji oziroma odmikih in zato niti lega ni takšna, kot je predpisana z izdanim gradbenim dovoljenjem, in bi bilo treba odstraniti celoten objekt, ni mogoče govoriti o neskladni gradnji. Postopek zaradi neskladne gradnje je mogoče voditi le v primeru manjših sprememb pri gradnji, takih, ko je z odstranitvijo neskladnega dela lahko doseženo stanje iz gradbenega dovoljenja.

Tožbi se delno ugodi, odločba Ministrstva za infrastrukturo in prostor št. 0612-104/2011-8 006421136 z dne 4. 10. 2013 se odpravi v I. točki izreka glede stanovanjskega objekta in se zadeva v tem obsegu vrne istemu organu v ponovni postopek.

Toženka je z izpodbijano prvostopenjsko odločbo na podlagi drugega odstavka 153. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) tožniku izrekla inšpekcijski ukrep zaradi neskladne gradnje stanovanjskega objekta maksimalnih tlorisnih dimenzij 11,72 m x 13,25 m in nadstreška maksimalnih tlorisnih dimenzij 5,4 m x 5,15 m, stoječih na zemljišču parc. št. 1316/12 k.o. ... Naložila mu je, da v roku 120 dni po vročitve odločbe odstrani neskladne dele objekta, to je oba prej navedena objekta, in vzpostavi stanje, določeno v gradbenem dovoljenju št. 351-9/2009/G-09/11 z dne 25. 3. 2009 (1. točka izreka). Opozorjen je bil, da se bo v nasprotnem primeru začel postopek izvršbe nedenarne obveznosti, ki se bo opravil po drugih osebah ali s prisilitvijo (2. točka). Za objekta so bile izrečene prepovedi iz prvega odstavka 158. člena ZGO-1 (3. točka) in ugotovljeno, da stroškov postopka ni bilo (4. točka) ter da pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve (5. točka).

Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je bila izdana v ponovljenem postopku, potem ko je drugostopenjski upravni organ odpravil prejšnjo odločbo gradbene inšpektorice z dne 30. 1. 2013. Slednja ugotavlja, da je tožnik na podlagi njene odločbe z dne 28. 7. 2011, izdane na podlagi prvega in drugega odstavka 153. člena ZGO-1 zaradi neskladne gradnje objekta iz omenjenega gradbenega dovoljenja, sicer zaprosil za njegovo spremembo, vendar je upravna enota z odločbo z dne 23. 7. 2012, ki je postala pravnomočna 25. 12. 2012, zahtevek zavrnila. Pojasnjuje, da je glede na izdano gradbeno dovoljenje prišlo do sprememb v velikosti objekta zaradi izvedbe zunanjih stopnic in terase, ki sta del objekta, do spremembe tlorisne oblike objekta iz dovoljene „L“ tlorisne oblike v členjeno tlorisno obliko, v bližini parcelne meje pa je bil brez zahtevanega 4-metrskega odmika zgrajen tudi nadstrešek, ki z gradbenim dovoljenjem ni bil predviden. Na podlagi navedenega organ meni, da gre za prekoračitev pogojev iz gradbenega dovoljenja in s tem za neskladno gradnjo. Ker pa so neskladni vsi deli  izvedenega objekta, je zavezancu na podlagi drugega odstavka 153. člena ZGO-1  naložena celotna odstranitev obeh objektov. S tem v zvezi se ne strinja s stališčem pritožbenega organa, da odstranitev celotnega objekta ne pomeni vzpostavitve stanja iz gradbenega dovoljenja, ampak nastanek položaja kot v primeru nelegalne gradnje, ko se izreče ukrep v skladu s 152. členom ZGO-1.

Upravni organ druge stopnje je ob reševanju tožnikove pritožbe odpravil 1. točko izreka prvostopenjske odločbe in jo nadomestil z novo, tako da je tožniku naložil, da v 120 dneh po vročitvi te odločbe odstrani tam navedena stanovanjski objekt in nadstrešek, vse na zemljišču parc. št. 1316/12 k.o. ... in vzpostavi prejšnje stanje. V preostalem delu je pritožnikovo zavrnil.

V obrazložitvi odločbe ugotavlja, da je bilo dejansko stanje na prvi stopnji pravilno ugotovljeno, napačno pa uporabljeno materialno pravo. Odstranitev celotnega objekta, ki jo je naložil prvostopenjski organ, ker da uskladitev gradnje z gradbenim dovoljenjem v smislu odstranitve posameznih delov objekta ni mogoča, namreč ne pomeni vzpostavitve stanja iz gradbenega dovoljenja. Poudarja, da je bila v obravnavanem primeru med drugim spremenjena lega objekta, posledično odmik od sosednjih zemljišč, zato vzpostavitev dovoljenega stanja le z odstranitvijo terase ni mogoča. Tudi če bi jo tožnik odstranil, stanje ne bi bilo tako, kot ga dovoljuje gradbeno dovoljenje. Ker gre za nelegalno in ne le  za neskladno gradnjo, je treba izreči inšpekcijski ukrep iz 152. člena ZGO-1.

Tožnik se s tako odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo zoper prvostopenjsko odločbo, zoper drugostopenjsko pa v delu, v katerem je bila odpravljena odločba prve stopnje. Navaja, da gre v obravnavanem primeru za neskladno gradnjo, saj je bilo pridobljeno gradbeno dovoljenje. Oba organa sta pri tem spregledala, da je njegov sestavni del projekt za pridobitev gradbenega dovoljenja (PGD), iz katerega je razvidno vse tisto, kar ni zajeto v izreku. Zato je neutemeljeno stališče drugostopenjskega organa, da je dovoljeno le tisto, kar je v izreku gradbenega dovoljenja izrecno navedeno.

Oporeka stališču prvostopenjskega organa, da je treba odstraniti celoten objekt, saj je to v nasprotju s 153. členom ZGO-1, tožniku pa po nepotrebnem povzroča veliko gospodarsko škodo. Po odstranitvi neskladnih delov objekta bo namreč ta izveden v skladu z gradbenim dovoljenjem, saj bo na podlagi projekta izvedenih del (PID) mogoče ugotoviti, da nastale spremembe ne vplivajo na lokacijske in druge pogoje iz gradbenega dovoljenja in elemente, ki bi lahko vplivali na zdravstvene pogoje, okolje itd. Nasprotuje ugotovitvam glede spremenjene velikosti objekta, saj so tlorisnim dimenzijam prištete še dimenzije teras, popolnoma zmotno pa tudi dimenzije zunanjih stopnic, ki so del zunanje ureditve. Po odstranitvi teras ali njihovega dela bo manjša tudi stopnja zazidljivosti od dovoljene. Ne drži, da je objekt členjen, pravilna pa je ugotovitev, da gradnja nadstreška ni dovoljena.

Predlaga, naj prvostopenjski organ v dopolnjenem postopku izda novo odločbo, podrejeno, naj organ druge stopnje prvostopenjsko odločbo odpravi in zadevo vrne upravnem organu prve stopnje v ponovno odločanje.

V zadevi ni sporno, da je bil obravnavani nadstrešek na zemljišču parc. št. 1316/12 k.o. ... zgrajen brez gradbenega dovoljenja in da ne gre za objekt, ki bi ga bilo mogoče obravnavati kot enostavni objekt, za gradnjo katerega dovoljenje ne bi bilo potrebno (prvi odstavek 3. a člena ZGO-1). Tožnik namreč v tožbi priznava, da je prvostopenjski organ pravilno ugotovil, da gradnja nadstreškov ni dovoljena. Ker je prvostopenjski organ v obrazložitvi odločbe poleg tega izrecno ugotovil, da omenjeni nadstrešek ni prikazan niti v sklopu zunanje ureditve v PGD, na katerega se nanaša pridobljeno gradbeno dovoljenje, je ravnal očitno nezakonito, ko je navedeni objekt obravnaval kot neskladno zgrajeni objekt. Upravni organ druge stopnje je zato odrejeni ukrep odstranitve nadstreška pravilno opredelil kot inšpekcijski ukrep po 152. členu ZGO-1, ki se izreče v primeru nelegalne gradnje objekta, to je objekta, za katerega je predpisano gradbeno dovoljenje, gradnja pa je bila izvedena brez njega (12.1. točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1). Tožba glede nadstreška je torej neutemeljena.

Sodišče se ne strinja s stališčem prvostopenjskega organa, da v ZGO-1 ni določeno, kolikšen del objekta mora biti izveden v neskladju, da je objekt kot tak opredeljen za neskladnega, in da se v tej zadevi, ker je bilo za obravnavano zemljišče izdano gradbeno dovoljenje, gradnja na njem ne more opredeliti kot nelegalna ampak le kot neskladna gradnja.

Po 12.2. točki prvega odstavka 2. člena ZGO-1 neskladna gradnja pomeni, da je za gradnjo, za katero je predpisano gradbeno dovoljenje, to sicer izdano, vendar se gradnja izvaja oziroma je izvedena v nasprotju s pogoji, določenimi z gradbenim dovoljenjem. Pogoji se navedejo v izreku gradbenega dovoljenja (prvi odstavek 68. člena ZGO-1), med njimi vrsto gradnje, razvrstitev objekta glede na namen, navedbo parcelnih številk in katastrsko občino za zemljišča, kjer se bo izvajala nameravana gradnja, odmiki gradnje od meje sosednjih zemljišč, dimenzije oziroma gabariti ter opis drugih značilnosti objekta, če so določene s prostorskimi akti ali drugim predpisom. Res je sestavni del gradbenega dovoljenja PGD (drugi odstavek istega člena), ki pa je strokovno tehnični pripomoček, namenjen izvajalcu pri gradnji objekta, ki je v izreku gradbenega dovoljenja opredeljen na način, določen v prvem odstavku tega člena. Projektna dokumentacija ne predstavlja zahtevanega izreka oziroma ga ne dopolnjuje ali nadomešča (sklep Vrhovnega sodišča X Ips 406/2008 z dne 8. 12. 2010). Drugačno tožbeno stališče je zato neutemeljeno.

Ker se gradbeno dovoljenje izda za celoten objekt (prvi odstavek 67. člena ZGO-1), za presojo, ali investitor razpolaga z gradbenim dovoljenje, ni bistvenega pomena le, ali se dovoljenje nanaša na konkretno zemljišče, ampak tudi, kateri in kakšen objekt je na njem dovoljeno graditi. Če je objekt sicer zgrajen na „pravem“ zemljišču, vendar v drugačnih izmerah ali na drugi lokaciji oziroma odmikih in zato niti lega ni takšna, kot je predpisana z izdanim gradbenim dovoljenjem, in bi bilo treba odstraniti celoten objekt, ni mogoče govoriti o neskladni gradnji. Po drugem odstavku 153. člena ZGO-1, ki je bil v tej zadevi uporabljen na prvi stopnji, je dopustno odrediti odstranitev le dela objekta, ki je bil zgrajen v nasprotju z gradbenim dovoljenjem, ne pa rušitev celotnega. Povedano drugače: če je npr. mogoče zadostiti predpisanim odmikom iz gradbenega dovoljenja le tako, da se objekt poruši in na novo zgradi, ne gre več za neskladno zgrajeni objekt. Tako stališče je zavzelo tudi Vrhovno sodišče, ki je v sodbi X Ips 186/2012 z dne 26. 9. 2012 navedlo, da z odstranitvijo celotnega objekta ne bi bilo vzpostavljeno stanje, dovoljeno z gradbenim dovoljenjem.

Iz vsega navedenega je razvidno, da je postopek zaradi neskladne gradnje mogoče voditi le v primeru manjših sprememb pri gradnji, takih, ko je z odstranitvijo neskladnega dela lahko doseženo stanje iz gradbenega dovoljenja. To nenazadnje izhaja tudi iz drugega odstavka 73. člena ZGO-1, ki ureja spremembo gradbenega dovoljenja. Tudi po tej določbi mora investitor v primeru sprememb, ki vplivajo na lokacijske pogoje, dobiti novo gradbeno dovoljenje, ne pa spremenjenega, pri katerem nova odločba le deloma nadomesti že izdano dovoljenje v delu, na katerega se nanašajo spremembe.

Upoštevaje navedeno je treba pritrditi tožbenemu stališču in stališču upravnega organa druge stopnje, da je bila odločitev prvostopenjskega organa o odstranitvi celotnega objekta, čeprav naj bi bil le neskladen,v nasprotju z omenjeno določbo 153. člena ZGO-1.

Kljub navedenemu pa v obravnavani zadevi ostajajo sporna ugotovljena odstopanja zgrajene stanovanjske stavbe od pogojev izdanega gradbenega dovoljenja z dne 25. 3. 2009 oz. njihov obseg, posledično pa tudi kvalifikacija sprememb glede na izdano gradbeno dovoljenje. Od teh ugotovitev je namreč odvisno, ali je mogoče tožnikovo stavbo še obravnavati kot enostanovanjski objekt št. 3 iz omenjenega gradbenega dovoljenja.

Iz obrazložitve prvostopenjske odločbe izhaja, da naj bi do povečanja velikosti objekta prišlo na račun gradnje zunanjih stopnic in terase. Ali je sprememba tlorisa objekta iz dovoljene „L“ oblike v členjeno posledica zunanjih stopnic in terase, pa ni razvidno. Prav tako ni razvidno, zakaj je prvostopenjski organ štel, da so omenjene stopnice in terasa del stanovanjskega objekta v smislu, da je treba odstraniti celoten objekt, zato ni mogoče niti presoja, ali ju je mogoče odstraniti samostojno ne da bi bila pri tem potrebna odstranitev celotne stanovanjske stavbe in ali bi s tako delno odstranitvijo bili izpolnjeni pogoji iz izdanega gradbenega dovoljenja. Kot ugotavlja sodišče po vpogledu v upravne spise, je drugostopenjski organ v svoji odločbi z dne 2. 4. 2013 prvostopenjskemu sicer naložil, naj preizkusi pritožbene navedbe o možni vzpostavitvi stanja v skladu z gradbenim dovoljenjem z odstranitvijo teras in zasutjem objekta. Iz izpodbijane prvostopenjske odločbe ta preizkus ne izhaja, razvidna pa je obširna razlaga pojmov nelegalne in neskladne gradnje, s katero gradbena inšpektorica izraža nestrinjanje z dotedanjimi stališči drugostopenjskega organa glede uporabe materialnega prava. Pritožbeni organ je zato v svoji odločbi sam opravil manjkajočo presojo in navedel, da zgolj z odstranitvijo terase lega objekta in odmik od sosednjega zemljišča ne bi bila v skladu s pridobljenim gradbenim dovoljenjem, ni pa o tem navedel konkretnejših podatkov.

Glede na navedeno preizkus tožbene trditve, da bo stanovanjska stavba usklajena z gradbenim dovoljenjem z odstranitvijo terase in stopnic, ni mogoč, kar pomeni bistveno kršitev pravil upravnega postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP). Sodišče je zato tožbi v tem delu ugodilo, drugostopenjsko odločbo odpravilo (3. točka prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1) v I. točki izreka, v katerem je bila prvostopenjska odločba delno odpravljena in nadomeščena z izrečenim inšpekcijskim ukrepom za stanovanjski objekt, in zadevo v tem obsegu vrnilo v ponovni postopek. V njem bo moral upravni organ druge stopnje glede stanovanjske stavbe ponovno odločiti o tožnikovi pritožbi zoper prvostopenjsko odločbo z dne 26. 4. 2013. V preostalem delu, to je zoper prvostopenjsko odločbo glede nadstreška (v zvezi z drugostopenjsko odločbo, s katero je bila tožnikova pritožba v tem delu zavrnjena), pa je sodišče tožbo zavrnilo.

Zaradi morebitnega nadaljevanja postopka na prvi stopnji pa sodišče prvostopenjskemu organu – glede na njegovo stališče v izpodbijani odločbi, in sicer da je najprej zavezan zakonodaji in šele nato pravnemu mnenju sodišča glede uporabe materialnega prava na podlagi četrtega odstavka 64. člena ZUS-1 –, pojasnjuje, da je navedeno razlikovanje le navidezno. Ker zakon (ZUS-1 v omenjeni določbi) določa vezanost upravnega organa na stališča sodišča v posamični zadevi, je upoštevanje njegovega pravnega mnenja glede uporabe materialnega prava in glede vprašanj postopka vprašanje zakonitega odločanja upravnega organa.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.