UPRS sodba I U 1284/2012
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2013-06-18

Zdenka Štucin (preds.), Bogdana Bradač (poroč.), Marjanca

ZDRAVSTVENA DEJAVNOST - UPRAVNI POSTOPEK - UPRAVNI SPOR - JAVNA NAROČILA

zdravstvena dejavnost - javno pooblastilo - pobuda za podelitev javnega pooblastila - ustavitev postopka - upravni spor - pravni interes

Pri izpodbijanem sklepu gre po vsebini za ustavitev postopka, kar sicer pomeni  odločitev procesne narave, vendar je po izrecni določbi drugega odstavka 5. člena ZUS-1 v takem primeru upravni spor dopusten, zato je sodišče tožbo presojalo vsebinsko.

V obravnavanem primeru, ko je tožena stranka skladno z določbo 87.d člena ZZDej odločila o pobudi tožeče stranke na način, da je pobudo sprejela, gre za postopek, uveden po uradni dolžnosti, ne pa na zahtevo tožeče stranke. Posledično je tožena stranka ravnala pravilno, ko je nato na podlagi četrtega odstavka 135. člena ZUP postopek ustavila. Pri sklepu o ustavitvi postopka v zadevi, začeti po uradni dolžnosti, gre namreč za formalni način zaključka upravnega postopka. Sodišče pripominja, da je v 87.d členu ZZDej določeno, da se izbira opravi na javnem natečaju ob smiselni uporabi določil zakona, ki ureja javna naročila, o javnem razpisu. V ZJN-2 pa je v drugem odstavku 80. člena določeno, da lahko naročnik kadarkoli pred odpiranjem ponudb ustavi postopek javnega naročanja. Čim je tako, ni razloga, da tudi v obravnavanem primeru minister ne bi smel ustaviti začetega postopka za podelitev javnega pooblastila.

II. Vsaka stranka nosi svoje stroške postopka.

Tožeča stranka s tožbo izpodbija sklep Ministrstva za zdravje št. 014-24/2011/26 z dne 23. 7. 2012, s katerim je bil postopek v zadevi podelitve javnega pooblastila tožeči stranki začet z odločbo ministra za zdravje št. 014-24/2011/6 z dne 23. 3. 2012, ustavljen.

Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da je bila z odločbo št. 014-24/2011/6 z dne 23. 3. 2012, izdano na podlagi 87. d člena Zakona o zdravstveni dejavnosti (v nadaljevanju ZZDej) sprejeta pobuda za podelitev javnega pooblastila zbornici oziroma strokovnemu združenju s področja zdravstvene in babiške nege, vložena s strani tožeče stranke dne 10. 11. 2011. Glede na 87. d člen ZZDej namreč minister za zdravje odloči o pobudi zbornice z obrazloženim interesom za izvajanje javnih pooblastil ob upoštevanju javnega interesa ter načela racionalne rabe javnega premoženja v roku enega meseca od njenega prejema. Minister je po postopku preverjanja in tehtanju razlogov glede podelitve javnega pooblastila za opravljanje upravnih nalog ministrstva v smislu organizacije ter racionalnejšega in učinkovitejšega poslovanja brez dodatnih stroškov ter po sprejemu Zakona o uravnoteženju javnih financ ocenil, da ni utemeljenega razloga za prenos nalog in da bodo te naloge učinkovitejše in smotrnejše opravljane v okviru Ministrstva za zdravje. Državni organi sicer opravljajo naloge državne uprave sami, kar izhaja tudi iz 121. člena Ustave. Po navedeni določbi lahko (če država tako hoče, ne pa če oni zahtevajo) pravne ali fizične osebe dobijo javno pooblastilo za opravljanje določenih nalog državne uprave, vendar le, če je to bolj racionalno glede kadrovske zasedbe in stroškov, torej če ni v nasprotju z načelom racionalne rabe javnega premoženja. Ob upoštevanju navedenega je bil nadaljnji postopek za prenos javnih pooblastil ustavljen. V tem primeru je pobudo za podelitev javnega pooblastila dala zainteresirana zbornica, postopek pa se je začel po uradni dolžnosti z izdajo odločbe dne 23. 3. 2012, s katero je bila pobuda sprejeta. Ker pa za nadaljevanje postopka ni več potrebe, saj javno pooblastilo ne bo preneseno, je bilo treba postopek po uradni dolžnost ustaviti (četrti odstavek 135. člena Zakona o splošnem upravnem postopku, v nadaljevanju ZUP). Tožena stranka dodaja, da zoper ta sklep ni pritožbe in tudi ne upravnega spora, saj z njim ni odločeno o nobeni pravici ali pravni koristi zbornice, kar tudi pojasni.

Tožeča stranka se z odločitvijo ne strinja in jo izpodbija s tožbo, v kateri najprej povzame potek postopka ter meni, da je izpodbijani sklep nezakonit. Postopek v zadevi podelitve javnega pooblastila tožeči stranki je bil začet s pobudo tožeče stranke, torej se je postopek začel na predlog stranke v postopku. Z navedbami v obrazložitvi izpodbijanega sklepa, ki kot glavni razlog za ustavitev postopka navaja racionalizacijo, ter da bo dela na tem področju izvajalo ministrstvo samo, tožena stranka negira razloge iz odločbe o začetku postopka. Tožeča stranka ima javno pooblastilo že dlje časa, zato je smotrno, da opravlja delo iz podeljenega pooblastila še naprej. Z izpodbijanim sklepom tožena stranka ugotavlja, da je bolj racionalno, da sama vodi upravne postopke, odločitve pa sploh ne obrazloži.

Meni, da se postopek ni začel po uradni dolžnosti in je zato zaključek tožene stranke, da se postopek ustavi po uradni dolžnosti, ker za nadaljevanje postopka ni več potrebe, napačen. Zato sklicevanje na 135. člen ZUP ni ustrezno, saj je v tem členu urejena ustavitev postopka, če je začet na zahtevo stranke in ta zahtevo umakne. Meni, da ima pravni interes za vložitev tožbe, saj tožena stranka, kljub temu, da je pobudo tožnika sprejela in je glede tega izdala ugotovitveno odločbo,  s postopkom ni nadaljevala temveč ga je z izpodbijanim sklepom ustavila. Tožena stranka ima sicer pravico, da javnih pooblastil tožeči stranki ne podeli, vendar ne tekom postopka in samovoljno, temveč le, če tožeča stranka pogojev ne bi izpolnjevala. Formalno je tožena stranka sprejela ponudbo tožeče stranke in je v tem smislu nastala obligacijska pogodba. V postopku z opr. št. I U 1033/2012 je tožena stranka zatrjevala, da se postopek sploh še ni začel, v predmetni zadevi pa ugotavlja drugače in ustavlja že začeti postopek. Ker so v postopku, začetem z odločbo z dne 23. 3. 2012 in v sklepu o ustavitvi nasprotujoče si trditve, se odločbe ne da preizkusiti, pa tudi dejansko stanje je bilo zmotno ugotovljeno. Meni, da je prizadeta in zato ima položaj stranke in pravni interes v zadevi. Tožeča stranka je večkrat pozvala toženo, naj postopek, začet z odločbo z dne 23. 3. 2012 nadaljuje, vendar tega ni storila. Med strankama je sicer potekala komunikacija, ki jo opisuje. Opisuje tudi način poslovanja v času od 1. 7. 2005 dalje, ko je imela javna pooblastila. Meni, da sedanja situacija negativno vpliva na urejenost področja zdravstvene nege, saj je tožeča stranka krovna organizacija v RS s področja zdravstvene nege. Sodišču predlaga, da odpravi izpodbijani sklep in odloči, da se postopek nadaljuje, toženi stranki pa naloži vračilo s strani tožnice predane dokumentacije in povrnitev stroškov upravnega spora.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo sodišču predlaga, naj tožbo zavrže.

Sodišče je v zadevi odločalo brez glavne obravnave, ker dejstva, pomembna za odločitev v zadevi, med strankama niso sporna (prvi odstavek 59. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1).

Na podlagi 1. člena ZUS-1 sodišče v upravnem sporu zagotavlja sodno varstvo pravic in pravnih koristi posameznikov in organizacij proti odločitvam in dejanjem državnih organov, organov lokalnih skupnosti, nosilcev javnih pooblastil na način in po postopku, ki ga določa ta zakon, če za določeno zadevo ni z zakonom zagotovljeno drugo sodno varstvo. Na podlagi prvega odstavka 2. člena ZUS-1 pa odloča sodišče o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika, o zakonitosti drugih aktov pa odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon. Glede na navedeno in glede na drugi odstavek 2. člena ZUS-1 v upravnem sporu ni mogoče izpodbijati vsakega upravnega akta, ampak le tistega, ki po materialnem kriteriju vsebuje vsebinsko odločitev o materialno-pravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnika. Če pa gre za akte, ki pomenijo odločitev procesno-pravne narave, pa so le-ti lahko predmet presoje sodišča v upravnem sporu samo takrat, če tako določa zakon. Po določbi drugega odstavka 5. člena ZUS-1 se v upravnem sporu lahko izpodbijajo le tisti sklepi, s katerimi je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan. Ker gre pri v tem sporu izpodbijanem sklepu tožene stranke po vsebini za ustavitev postopka, ki sicer predstavlja odločitev upravnega organa procesne narave, vendar je po izrecni določbi drugega odstavka 5. člena ZUS v takem primeru upravni spor dopusten, je sodišče tožbo presojalo vsebinsko.

V obravnavnem primeru ni sporno, da je bila z odločbo ministra za zdravje z dne 23. 3. 2012, glede na s strani tožeče stranke vloženo pobudo za izvajanje javnih pooblastil, ta pobuda za podelitev javnega pooblastila zbornici oziroma strokovnemu združenju s področja zdravstvene in babiške nege sprejeta. Sporno tudi ni, da se o podelitvi javnega pooblastila nato ni odločalo in je bil z v tem sporu izpodbijanim sklepom postopek ustavljen na podlagi četrtega odstavka 135. člena ZUP, po katerem lahko organ postopek ustavi v primeru, če se je začel po uradni dolžnosti.

Tudi v obravnavanem primeru, ko je tožena stranka, skladno z določbo 87. d člena ZZDej sicer odločila o pobudi tožeče stranke na način, da je pobudo sprejela, gre po presoji sodišča za postopek, uveden po uradni dolžnosti, ne pa na zahtevo tožeče stranke, kot ta zatrjuje v tožbi. Posledično navedenemu pa je po presoji sodišča tožena stranka ravnala pravilno, ko je nato na podlagi četrtega odstavka 135. člena ZUP postopek ustavila. Pri sklepu o ustavitvi postopka v zadevi, začeti po uradni dolžnosti, gre namreč za odločitev procesne narave v postopku in s tem za formalni način zaključka upravnega postopka. Sodišče še pripominja, da je v 87. d členu ZZDej določeno, da se izbira opravi na javnem natečaju ob smiselni uporabi določil zakona, ki ureja javna naročila, o javnem razpisu. V Zakonu o javnem naročanju (v nadaljevanju ZJN-2) pa je v drugem odstavku 80. člena določeno, da lahko naročnik kadarkoli pred odpiranjem ponudb ustavi postopek javnega naročanja. Čim je pa tako, pa tudi s tega vidika sodišče ne vidi razloga, da tudi v obravnavanem primeru minister ne bi smel ustaviti začetega postopka za podelitev javnega pooblastila. Ob tem pa sodišče še dodaja, da je izdaja sklepa o ustavitvi postopka, ki se sicer začne po uradni dolžnosti, tudi v smislu določbe 222. člena ZUP v interesu stranke, saj je na ta način obveščena o tem, da je  postopek končan.

Glede na vse navedeno je po presoji sodišča izpodbijani sklep pravilen in skladen z določbami predpisov, na katere se sklicuje. Ker po povedanem tožbeni ugovori niso utemeljeni, sodišče pa nepravilnosti, na katere pazi uradoma tudi ni našlo, je na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 tožbo kot neutemeljeno zavrnilo.

Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.