sodba in sklep III U 503/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2012-04-13

Igor Lučovnik (preds.), Andrej Orel (poroč.), Nevenka Zajc

javni razpis - sofinanciranje iz javnih sredstev - načelo enakega obravnavanja - obrazložitev odločbe

V odgovoru na tožbo je sicer tožena stranka pojasnila razloge za svojo odločitev in pravne podlage, na podlagi katerih je odločila v zadevi, vendar bi morala biti tožeča stranka s tem seznanjena že pri izdaji upravnega akta, saj sicer ne more učinkovito uveljavljati pravnega varstva, v konkretnem primeru zahtevka za preveritev utemeljenosti sklepa. Sklep mora biti obrazložen do tolikšne mere, da je tožeči stranki zagotovljeno učinkovito pravno varstvo, to pa je lahko zagotovljeno le, če ima obrazložitev izpodbijanega akta vsebino, določeno v 214. členu ZUP.

Tožbi se delno ugodi tako, da se sklepi Ministrstva za šolstvo in šport št. 54450-10/2010/245, 54450-10/2010/246 in 54450-10/2010/247 z dne 22. 10. 2010  odpravijo in se zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek.

Tožba zoper sklep Ministrstva za šolstvo in šport št. 55450-10/2010/164 z dne 21. 10. 2010, se zavrže.

Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške tega postopka v višini 80 EUR v roku 15 dni po prejemu sodbe, po izteku roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Z izpodbijanimi sklepi št. 54450-10/2010/245, 54450-10/210/246 in 54450-10/2010/247 je tožena stranka zavrnila vloge tožeče stranke na Javni razpis za sofinanciranje izobraževalnih programov za dvig ravni pismenosti in Projektno učenje za mlajše odrasle od 2010 do 2013 (v nadaljnjem besedilu Javni razpis) v: obalno-kraški statistični regiji (št. 12), gorenjski statistični regiji (št. 9) in osrednje slovenski statistični regiji (št. 8). V obrazložitvi izpodbijanih sklepov je navedla, da je strokovna komisija, imenovana s sklepom ministra za šolstvo in šport (št. 4450-10/2010/1 z dne 18. 1. 2010 in 55450-10/2010/10 z dne 1. 9. 2010) ugotovila, da je tožeča stranka prijavila izvajanje programov v treh statističnih regijah, v katerih ima registrirano dejavnost. Prijavitelj je uveljavljal stroške avtorskih pol istih avtorjev v vseh treh regijah za iste programe. Ugotovila je, da eleborat načrtuje stroške, ki niso v skladu z navodili za izvajanje projektov ESS pri Ministrstvu za šolstvo in šport. Vrednosti podjemnih pogodb pa so neskladne z navodili Ministrstva za šolstvo in šport za izvajanje projektov ESS. Elaborat pa ni transparenten in se ga ne da oceniti, saj v delu, ki opredeljuje organiziranost in človeške vire, ni skladen s priloženim finančnim načrtom, zato se ga ne oceni.

S sklepom št. 5445-10/2010/164 z dne 21. 10. 2010 pa je izbrala izvajalce na Javnem razpisu, in sicer: za sofinanciranje operacij „projektno učenje mlajših odraslih“ 11 izvajalcev, za sofinanciranje operacij „dvig ravni pismenosti“ 69 izvajalcev. V obrazložitvi izpodbijane odločbe tožena stranka navaja, da je komisija, ki jo je imenoval minister za šolstvo in šport, opravila odpiranje prispelih vlog, strokovni pregled popolnih vlog ter oceno vlog v skladu z razpisanimi merili in pripravila predlog izbire in sofinanciranja izbranih prijaviteljev v skladu z Javnim razpisom in razpisno dokumentacijo ter Pravilnikom o postopkih za izvrševanje proračuna Republike Slovenije. V nadaljevanju navaja, koliko vlog je prispelo na javni razpis in kako je bilo o njih odločeno, ter zaključuje, da so bili vsi programi ocenjeni v skladu z merili iz Javnega razpisa in razpisne dokumentacije ter da se sredstva razdelijo v skladu s pogoji in merili tega razpisa in razpisne dokumentacije.

Tožeča stranka s tožbo izpodbija sklep tožene stranke št. 54450-10/2010/164 z dne 21. 10. 2010 ter posamične sklepe, s katerimi so bile zavrnjene njene prijave na Javni razpis, št. 54450-10/2010-245, 54450-10/2010/246 in 54450-10/2010/247. Tožbo vlaga iz razloga nepravilno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja ter posledično napačne uporabe materialnega prava ter bistvenih kršitev določb postopka. V tožbi navaja, da so obrazložitve izpodbijanih sklepov, s katerimi so bile zavrnjene njene prijave, enake. Iz navedenih obrazložitev pa ni moč ugotoviti, kaj konkretno v zvezi s podatki oziroma navedbami glede predvidenih vrednosti pogodb oziroma drugih stroškov naj ne bi bilo v skladu z zadevnimi navodili, tako da ni mogoče preizkusiti, v čem naj bi bilo bistveno odstopanje oziroma nasprotje razpisnim pogojem. To pa kaže na nepopolno oziroma napačno ugotovljeno dejansko stanje, glede primernosti in skladnosti prijavne dokumentacije tožeče stranke z razpisnimi pogoji Javnega razpisa. Enaka ugotovitev velja za navedbo, da eleborat tožeče stranke ni transparenten, zaradi česar naj se ga ne bi dalo oceniti. Ta trditev ni utemeljena z ugotovitvami dejanskega stanja oziroma ni moč ugotoviti podlage za tako ugotovitev. Tožeča stranka se je res prijavila na izbor izvajalcev za sofinanciranje izobraževalnih programov v različnih statističnih regijah. Četudi gre za iste avtorje, ki naj bi izvajali istovrstne storitve, se stroški dela nanašajo izključno na storitve, ki imajo značaj avtorskega dela in so različne v posamični statistični regiji. Tožena stranka pa tožeči stranki tudi ni dala možnosti, da bi morebitne nejasnosti odpravila z dopolnitvijo ali popravkom oziroma pojasnilom načrtovanih aktivnosti. Toženi stranki pa tudi očita, da bi vlogo, če je ugotovila, da je nepopolna, morala zavreči, v nasprotju s tem pa jo je zavrnila, ne da bi jo sploh točkovala. Netočkovanje vloge, ki ni bila zavržena, predstavlja kršitev pravil postopka. Zaključuje, da so nepopolno ugotovljeno stanje ter bistvene kršitve pravil postopka zadostni razlog za odpravo izpodbijanih odločb.

Tožena stranka v obsežnem odgovoru na tožbo pojasnjuje razloge za njeno odločitev in podaja pravno utemeljitev izpodbijanih odločb. Glede na to, da so izpodbijane odločbe zakonite in tožbeni očitki neutemeljeni, sodišču predlaga, da tožbo tožeče stranke kot neutemeljeno zavrne.

V nadaljnjih pripravljalnih vlogah tožeča stranka ponovno navaja razloge, zaradi katerih naj bi bile izpodbijane odločbe nezakonite, in dodatno navaja, da so bile njene vloge neutemeljeno zavrnjene, ker sploh niso bile točkovane, glede na to, da je tožena stranka ob predhodnem preizkusu ugotovila zgolj formalno pomanjkljivost vloge, morala pa bi glede na razpisne pogoje ugotavljati tudi vsebinsko pomanjkljivost in od tožeče stranke v skladu z določbami razpisa zahtevati dopolnitev vloge.

V odgovorih na pripravljalne vloge tožena stranka pojasnjuje, da je mogoče v skladu z 20. točko Javnega razpisa v fazi pregledovanja vlog ugotavljati le formalno popolnost vlog. Vloga tožeče stranke je bila v skladu z 11. točko Navodil za prijavo formalno popolna, v fazi vsebinskega ocenjevanja pa je bila ugotovljena očitna kršitev točke 2.5.1 Navodil Ministrstva za šolstvo in šport v povezavi s 5. točko tretjega odstavka 11. člena Uredbe o izvajanju postopkov pri porabi sredstev evropske kohezijske politike v Republiki Sloveniji v programskem obdobju 2007-2013, ki je pravna podlaga za objavo javnega razpisa ter kršitev določb razpisne dokumentacije. V nadaljevanju ponovno podaja razloge, zaradi katerih je bila vloga tožeče stranke zavrnjena. Glede škode, ki naj bi nastala tožeči stranki zaradi domnevno nezakonitega ravnanja tožene stranke, pa navaja, da je že Vrhovno sodišče RS zavzelo stališče, da je za odločanje o odškodninskem zahtevku, če je tožeči stranki nastala kakršna koli škoda, pristojno sodišče splošne pristojnosti, razen tega tožeča stranka v zadevi ni podala zahtevka v skladu z določbami 30. in 33. člena Zakona o upravnem sporu.

Tožba zoper sklepe št. 54450-10/2010/245, 5445-10/2010/246 in 54450-10/2010/247 z dne 22. 10. 2010 je utemeljena.

Utemeljen je tožbeni očitek, da izpodbijani sklepi niso obrazloženi. Predmet izpodbijanih aktov je sofinanciranje izobraževalnih programov za dvig ravni pismenosti in projektno učenje za mlajše odrasle od 2010-2013. Sodišče je v več primerljivih zadevah, ko je šlo za državno sofinanciranje, zavzelo stališče, da je treba upoštevati splošno načelo enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave RS), to je, da je potrebno omogočiti ponudnikom, da za javna sredstva konkurirajo pod enakimi pogoji. Iz pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave, ki je poseben izraz pravice do enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave, izhaja, da morajo biti stranki v postopku zagotovljena procesna jamstva, ki strankam v postopku zagotavljajo enako obravnavanje. Pravica do enakega varstva pravic pa vključuje tudi pravico do obrazloženosti odločb, s katerimi pristojni organ odloča o pravicah, dolžnostih ali pravnih koristih stranke (odl.US št. U-I-84/94 z dne 11. 7. 1996). Po določbi 214. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljnjem besedilu ZUP) obrazložitev odločbe obsega obrazložitev zahtevkov strank in njihove navedbe dejstev, ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je to oprto, razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov, navedbe določb predpisov, na katere se opira odločba, razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank.

Tožena stranka v obrazložitvi izpodbijanih sklepov svojo odločitev utemeljuje s splošnimi ugotovitvami glede neskladnosti elaboratov z navodili za izvajanje projektov evropskega socialnega sklada in neskladnosti vrednosti podjemnih pogodb z že navedenimi navodili. Svojih ugotovitev pa ne konkretizira niti ne navede pravnih podlag, ki so privedle do takega zaključka. Ker se izpodbijanega akta ne da preizkusiti, je s tem podana bistvena kršitev pravil upravnega postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP. V odgovoru na tožbo je sicer tožena stranka pojasnila razloge za svojo odločitev in pravne podlage, na podlagi katerih je odločila v zadevi, vendar bi morala biti tožeča stranka s tem seznanjena že pri izdaji upravnega akta, saj sicer ne more učinkovito uveljavljati pravnega varstva, v konkretnem primeru zahtevka za preveritev utemeljenosti sklepa. Po mnenju sodišča mora biti sklep obrazložen do tolikšne mere, da je tožeči stranki zagotovljeno učinkovito pravno varstvo, to pa je lahko zagotovljeno le, če ima obrazložitev izpodbijanega akta vsebino, določeno v 214. členu ZUP.

V ponovljenem postopku bo morala tožena stranka sklepe ustrezno obrazložiti, tako da se jih bo dalo preizkusiti.

Sodišče je tožbi ugodilo in izpodbijani akt odpravilo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljnjem besedilu ZUS-1), ker so bila kršena pravila postopka. Glede na to, da je bil razlog za ugoditev tožbe kršitev pravil postopka, se sodišče do ostalih tožbenih navedb ni opredljevalo.

Sodišče je tožbo tožeče stranke zoper sklep tožene stranke št. 54450-10/2010/164 z dne 21. 10. 2010 zavrglo.

Iz upravnih spisov in izpodbijanega sklepa izhaja, da je le ta izdan na podlagi 225. člena Pravilnika o postopkih za izvrševanje proračuna Republike Slovenije (v nadaljnjem besedilu Pravilnik). Gre za vmesni sklep, izdan na podlagi 14. člena Uredbe o izvajanju postopkov pri uporabi sredstev evropske kohezijske politike v RS v programskem obdobju 2007-2013, s katerim je minister za šolstvo in šport potrdil rezultat ocenjevanja vlog na razpis in ugotovil, katera operacija se uvrsti v program financiranja, in je bil podlaga za izdajo izpodbijanih sklepov, s katerimi je bila zavrnjena vloga tožeče stranke.

V skladu z določbo prvega odstavka 2. člena ZUS-1 sodišče v upravnem sporu odloča le o zakonitosti tistih dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v tožnikov pravni položaj, o zakonitosti drugih aktov pa le, če tako določa zakon. Upravni akt v smislu ZUS-1 je upravna odločba in drug enostranski oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek 2. člena ZUS-1). Navedeni določbi pomenita, da v upravnem sporu ni mogoče izpodbijati vsakega upravnega akta, ampak le tistega, ki vsebuje vsebinsko odločitev o materialno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi tožeče stranke. Če pa gre za akte, ki pomenijo zgolj procesno ali vmesno odločitev, so ti lahko predmet presoje v upravnem sporu samo, če tako določa zakon. Sodišče ugotavlja, da gre torej za vmesni sklep, na podlagi katerega so bili izdani sklepi, s katerimi je bilo odločeno o vlogah prijaviteljev na javni razpis in s katerimi je bil postopek odločanja o vlogah prijavitelja zaključen.

Glede na navedeno sodišče zaključuje, da izpodbijani sklep ni upravni akt s katerim se posega v pravni položaj tožeče stranke, niti sklep iz drugega odstavka 5. člena ZUS, ki določa, da se v upravnem sporu lahko izpodbijajo tisti sklepi s katerimi je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan. Ker izpodbijanega upravnega akta v upravnem sporu ni mogoče izpodbijati je sodišče v skladu z določbo 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1, tožbo v tem delu zavrglo.

Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo, pripada tožeči stranki skladno s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 pavšalni znesek povračila stroškov upravnega spora, v skladu s prvim odstavkom 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu in znaša glede na to, da je bila zadeva rešena na seji in tožečo stranko v postopku ni zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, 80 EUR.

Uredba o izvajanju postopkov pri porabi sredstev evropske

kohezijske politike v Republiki Sloveniji v programskem

Pravilnik o postopkih za izvrševanje proračuna Republike

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.