sodba II U 352/2013
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2014-05-14

Jasna Šegan (preds.), Sonja Kočevar (poroč.), Vlasta Švagelj

vojni invalid - invalidnina - sprememba načina izplačevanja invalidnine - zahteva za izdajo odločbe - upravna zadeva

Rok izplačila invalidnine ni obvezna sestavina izreka odločbe v smislu 213. člena ZUP, saj ZVojI določa, da odločbe, s katerimi se prizna pravica do invalidnine, izvršujejo upravne enote po uradni dolžnosti, pri čemer pa že zakon določa rok plačila. Odločitev prvostopnega organa v izpodbijanem sklepu, s katerim je zavrgel zahtevo tožnika za izdajo odločbe o spremenjenem načinu izplačevanja invalidnine po ZUJF, je zato pravilna, ker ne gre za upravno zadevo.

Spremenjeni način izplačevanja invalidnine ne predstavlja spremembe višine invalidnine, torej ne predstavlja spremembe pravice. Zato je odločitev upravnega organa, ko je vlogo tožnika za izdajo upravne odločbe na podlagi 1. točke prvega odstavka 129. člena ZUP zavrgel, pravilna.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Z izpodbijanim sklepom je Upravna enota Slovenj Gradec zavrgla zahtevo tožnika za izdajo odločbe o rokih za izplačilo denarnih prejemkov kot vojnemu invalidu po določbah Zakona o uravnoteženju javnih financ (ZUJF). V obrazložitvi sklepa navaja, da je tožnik, ki je vojni invalid VI. skupine, dne 17. 5. 2013 vložil zahtevo za izdajo odločbe o rokih za izplačilo denarnih prejemkov vojnih invalidov. ZUJF, ki je stopil v veljavo dne 31. 5. 2012, je posegel v način izplačevanja denarnih prejemkov po vojnih zakonih. Ta sredstva so se do uveljavitve ZUJF plačevala za naprej, z decembrom 2012 pa je način izplačevanja prešel v nakazila za nazaj. Ukrep, s katerim je ZUJF posegel v Zakon o vojnih invalidih (ZVojI), je spremenil način izplačevanja, ni pa posegel v posamezno mesečno višino priznane pravice upravičencev. Pri spremenjenem načinu izplačevanja tako ne gre za odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi upravičenca, o kateri je mogoče odločati v upravnem postopku, zato je upravni organ na podlagi 1. točke prvega odstavka 129. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) zahtevo tožnika zavrgel.

V pritožbenem postopku je tožena stranka zavrnila tožnikovo pritožbo. Pritrjuje prvostopnemu organu, da ZUJF ni posegel v priznane pravice in jih ni zmanjšal, temveč je spremenil način izvrševanja pravic. V 230. členu je izrecno uredil prehod na nov način izplačevanja denarnih prejemkov, tako da je določil datum izplačila. Datumi izplačila mesečnih prejemkov niso upravna stvar, zato ne morejo biti predmet odločanja v upravnem postopku.

Tožnik v tožbi ugovarja, da ne drži, da ZUJF ni posegel v njegove pridobljene pravice. V prehodnem obdobju je prejemal mesečne denarne prejemke vsak mesec z nekaj dnevno zamudo, ki je privedla do tega, da je v času od meseca julija do decembra prejel pet mesečnih denarnih prejemkov in ne šest, kolikor je mesecev v tem obdobju. S takšnim načinom prehoda na nov način izplačevanja je bilo prikrito poseženo v višino posameznega mesečnega prejemka, saj v prehodnem obdobju ni prejel vseh šestih denarnih prejemkov temveč zgolj pet. Očitno je torej, da mu je bil v obdobju med julijem in decembrom 2012 odvzet en mesečni prejemek. To pravico mu je tožena stranka odvzela brez izdaje kakršnegakoli upravnega akta, kar je v nasprotju s stališčem Ustavnega sodišča v sklepu št. U-I-162/12, Up 626/12 z dne 12. 7. 2012. V navedenem sklepu je ustavno sodišče navedlo, da mora pristojni organ ob ustavno skladni razlagi ZUJF višino pokojnine določiti z upravno odločbo. Tožniku pa v zvezi s spremenjenim načinom izplačevanja invalidnine ni bila izdana nobena upravna odločba, zaradi česar ni imel na voljo nobenih pravnih sredstev, da bi takšen način izplačevanja izpodbijal. Pravica do invalidnine je bila tožniku priznana z upravno odločbo, zato je razumljivo in edino pravno dopustno, da bi morala biti sprememba načina izplačila mesečnega prejemka, ko zakonodajalec en mesečni prejemek odvzame, sprejeta v ustreznem upravnem postopku in z ustrezno upravno odločbo. Pri določanju bodočih periodičnih obveznosti je treba vedno že v izreku odločbe urediti tudi vprašanje, katerega dne v mesecu se takšen prejemek izplačuje, sicer je odločba neizvršljiva. V konkretni zadevi pa je bistveno, da tožnik enega prejemka sploh ni prejel, zato je bilo s tem poseženo v njegovo pravico. Sicer pa je tudi ustavno sporna sama sprememba v luči odločbe Ustavnega sodišča, št. U-I-86/96 z dne 29. 10. 1996, v kateri je ustavno sodišče med drugim ugotovilo, da invalidnina po navedenem zakonu ni prejemek, ki bi izhajal iz dela, niti ne gre za socialno pomoč, zato ni nujno, da bi se moral v načinu izplačevanja ravnati po navedenih predpisih. Pri tem tožnik opozarja na določbe Zakona o obligacijskih razmerjih, da se denarna renta, prisojena kot odškodnina, plačuje mesečno vnaprej. Predlaga, da sodišče izpodbijani sklep odpravi ter toženi stranki naloži povrnitev stroškov postopka.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri svoji odločitvi ter poudarja, da tožniku za leto 2012 ni bil odvzet noben mesečni prejemek, določen je bil le drugačen datum izplačila. Predlaga, da sodišče tožbo zavrne.

V obravnavanem primeru je za tožnika sporna sprememba v izplačevanju prejemkov po ZVojI, kot je bila uvedena z ZUJF. Meni, da navedena sprememba pomeni poseg v njegovo pravico, zato bi moral upravni organ o tem odločiti z upravno odločbo.

Z ZUJF je bil spremenjen 86. člen ZVojI, ki sedaj določa, da se invalidnina in družinska invalidnina, dodatek za posebno invalidnost, dodatek za pomoč in postrežbo, invalidski dodatek in družinski dodatek in oskrbnina izplačujejo v mesečnih zneskih prvega delovnega dne v mesecu za pretekli mesec. V 230. členu pa je ZUJF določil, da prehod na nov način izplačevanja denarnih prejemkov po 86. členu izvedejo upravne enote s postopnim pomikanjem izplačil do konca leta 2012. Tako mesečni prejemki za leto 2012 v prehodnem obdobju dospejo v plačilo za julij 2012 6. 7. 2012, za avgust 2012 13. 8. 2012; za september 2012 19. 9. 2012; za oktober 2012 25. 10. 2012; za november 2012 3. 12. 2012; za december 2012 3. 1. 2013.

V skladu z 2. členom ZUP je upravna zadeva odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične ali pravne osebe oziroma druge stranke na področju upravnega prava. Šteje se, da gre za upravno zadevo, če je s predpisom določeno, da organ v neki stvari vodi upravni postopek, odloča v upravnem postopku ali izda upravno odločbo oziroma, če to zaradi varstva javnega interesa izhaja iz narave stvari. Na podlagi 207. člena ZUP na podlagi dejstev, ugotovljenih v postopku, izda organ, ki je pristojen a odločanje, odločbo o zadevi, ki je predmet postopka. Odločba je torej akt upravnega organa, iz katerega se da sklepati na njegovo odločitev o pravici ali obveznosti stranke v kakšni upravni stvari. Z odločbo se tako ustanovi, spremeni ali ukine oziroma ugotovi njena pravica ali obveznost, ali pa vzdržijo njene pravice ali obveznosti nespremenjene.

O pravicah, določenih z ZVojI, odloča pristojna upravna enota z upravno odločbo.  Iz določb navedenega zakona pa ne izhaja, da je način izplačevanja pravic po tem zakonu del pravic, o katerih bi bil upravni organ dolžan izdati upravno odločbo. Rok izplačila invalidnine tako ni obvezna sestavina izreka odločbe v smislu 213. člena ZUP, saj ZVojI določa, da odločbe, s katerimi se prizna pravica do invalidnine, izvršujejo upravne enote po uradni dolžnosti, pri čemer pa že zakon določa rok plačila. Sodišče zato meni, da je odločitev prvostopnega organa v izpodbijanem sklepu, s katerim je zavrgel zahtevo tožnika za izdajo odločbe o spremenjenem načinu izplačevanja invalidnine po ZUJF, pravilna, ker ne gre za upravno zadevo.

Tožnik v tožbi tudi neutemeljeno ugovarja, da je bilo s sporno spremembo ZUJF v bistvu poseženo v njegovo pravico do invalidnine, ker je prejel en periodični prejemek manj. S spremenjenim načinom izplačevanja, kot ga je uvedel ZUJF, je prišlo le do tega, da je tožnik  od julija do decembra 2012 prejel le pet mesečnih zneskov invalidnine, medtem ko je invalidnino za december  prejel 3. 1. 2013. Da tega prejemka ne bi prejel, pa tožnik niti ne zatrjuje. Prav tako se je navedena sprememba izplačevanja prejemkov po ZVojI nanašala na vse upravičence po tem zakonu. Sodišče zato meni, da spremenjeni način izplačevanja invalidnine ne predstavlja spremembe višine invalidnine, torej ne predstavlja spremembe pravice, zato je odločitev upravnega organa, ko je vlogo tožnika za izdajo upravne odločbe na podlagi 1. točke prvega odstavka 129. člena ZUP zavrgel, pravilna.

Po presoji sodišča se tožnik tudi neutemeljeno sklicuje na sklep Ustavnega sodišča U-I-162/12, Up-626/12 z dne 12. 7. 2012. Navedeni primer se je nanašal na določbo 143. člena ZUJF, ki je določala usklajevanje pokojnin in drugih nadomestil ter prejemkov, torej na drugačno dejansko in pravno situacijo. Da pa je zakonodajalec za sprejem ZUJF imel ustavno dopustne razloge za določene posege v že pridobljene pravice za naprej, pa izhaja iz odločb Ustavnega sodišča U-I-186/2012-34 z dne 14. 3. 2013 in U-I-13/13 z dne 14. 11. 2013. V navedenih zadevah je sicer presojalo ustavnost drugih določb (člen 143 in člen 231), ne pa določbe 230. člena ZUJF, ki je relevantna v obravnavanem primeru, vendar je ustavno sodišče v navedenih odločbah navedlo, da je poseg v obstoječi pravni položaj za naprej lahko ustavno dopusten, kolikor je utemeljen v prevladujočem in legitimnem javnem interesu. Temeljni namen ZUJF je zagotoviti vzdržne javne finance in zmanjšati izdatke proračuna. Ekonomska nezmožnost države za pokrivanje socialnih dajatev je tako ustavno dopusten razlog, zaradi katerega lahko zakonodajalec zmanjša ali spremeni zakonsko določene pridobljene pravice za naprej. Ker je ustavno sodišče ugotovilo, da za tak poseg obstajajo stvarni razlogi, sodišče meni, da v zvezi z navedeno spremembo določbe 86. člena ZVojI ter ureditvijo v 230. členu ZUJF ni relevantna odločba Ustavnega sodišča RS, št. U-I-86/96 z dne 29. 10. 1996, na katero se prav tako sklicuje tožnik. Citirana  odločba je bila sprejeta v drugačnih ekonomskih razmerah, za ZUJF pa je ustavno sodišče že ugotovilo, da so bili posegi utemeljeni v prevladujočem in legitimnem javnem interesu.

Po vsem navedenem je sodišče presodilo, da je izpodbijani sklep pravilen in zakonit, zato je tožbo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1). Pri tem sodišče ni spregledalo svoje odločitve v sodbi IV U 235/2013 z  dne 19. 3. 2014, kjer je zavzelo drugačno stališče, ki pa ga je v kasnejši sodbi I U 1312/2013 z dne 29. 4. 2014 spremenilo in odstopilo od svoje odločitve.

Zavrnitev tožbe se nanaša tudi na zavrnitev zahtevka za povrnitev stroškov postopka. Navedena odločitev temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, ki določa, da če sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka sama trpi stroške postopka.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.