sklep I U 2038/2011
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2012-02-09

upravni spor - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - dopis občinam glede izdelave načrta integritete - zavrženje tožbe

Iz izpodbijanega dopisa je razvidno, da je bil naslovljen na zavezance za izdelavo načrta integritete in zavezance za izvajanje ukrepov iz akcijskega načrta; le-ti so namreč kot naslovniki navedeni na prvi strani dopisa. Dopis torej sploh ni bil naslovljen na tožečo stranko in njej niti ni namenjen.  Tožeča stranka v dopisu ni nikjer posebej omenjena, ampak se zgolj navaja, da nekateri subjekti zasebnega sektorja ponujajo zavezancem odplačne storitve za izdelavo načrtov integritete in izvajanja ukrepov iz akcijskega načrta. Ker se dopis ne nanaša na tožečo stranko, ampak na navedene zavezance, ne posega v njeno pravico ali neposredno, na zakon oprto osebno korist. Na tožečo stranko ima lahko ta akt zgolj posreden vpliv s tem, da zavezanci ne bodo z njo sklenili določenega posla s področja Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije, vendar pa pri posrednem vplivu ne more biti govora o kršitvi ustavnih pravic.

II. Vsaka stranka nosi svoje stroške postopka.

Tožena stranka je z izpodbijanim aktom - dopisom pozvala občine, da morajo načrte integritete izdelati sami, kar velja tudi za izvajanje ukrepov iz akcijskega načrta za uresničevanje Resolucije o preprečevanju korupcije v Republiki Sloveniji. Nekateri subjekti namreč na tem področju ponujajo odplačne storitve. Vsako odstopanje od te zahteve bo tožena stranka obravnavala kot kršitev Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije in nesmotrno rabo javnih finančnih sredstev. Nadalje je navedla, da ima takšno nenamensko trošenje javnega denarja vse znake kršitve dolžnega ravnanja, ker drugemu omogočajo neupravičeno korist, kar so poleg kršitev temeljnih načel in predpisov o upravljanju javnih financ zakonski znaki korupcije po citiranem zakonu. Nadalje je še navedla, da zavezancem po tem zakonu zagotavlja brezplačno vso potrebno pomoč, vključno z izobraževanjem in svetovanjem. Nobene potrebe ne vidi v tem, da bi kakorkoli v zvezi s tem najemali odplačne storitve. Naslovnike poziva, naj odplačne ponudbe storitev zunanjih izvajalcev zavrnejo in se za pomoč obrnejo neposredno nanjo.

Tožeča stranka v tožbi navaja, da javnemu in zasebnemu sektorju ponuja storitve svetovanja na različnih področjih, v glavnem povezanih s skladnostjo delovanja podjetij in organizacij z zakonodajo. Jeseni 2011 je zavezancem po Zakonu o integriteti in preprečevanju korupcije poslala dopis, v katerem ponuja storitve svetovanja in pomoči v zvezi z izvajanjem aktivnosti po tem zakonu, z nekaterimi izmed njih pa se je dogovorila za izvedbo projekta svetovanja. Tožena stranka pa je z izpodbijanim pozivom občine pozvala, naj ne sprejemajo in naročajo kakršnekoli odplačne storitve svetovanja v zvezi z izpolnitvijo svojih dolžnosti po tem zakonu. Nadalje tožeča stranka podrobneje citira vsebino izpodbijanega akta. Navaja, da ima poziv toliko večjo težo, ker ima tožena stranka nadzor nad izvajanjem določb zakona in je tudi prekrškovni organ v zvezi s tem. Po pozivu se nobena občina ni odločila za najem svetovalnih storitev, tiste pa, ki so se odločile prej, so najem storitev preklicale. Odpovedana so bila že domenjena naročila s strani občin, kar je tožeči stranki povzročilo škodo v obliki izgubljenega dobička. Tožeča stranka je pred to tožbo pozvala toženo stranko, naj svoj poziv prekliče, vendar je ta pri njem vztrajala. Tožeča stranka podrobneje pojasnjuje, kaj pomeni načelo pravne države (2. člen Ustave RS) in kaj pomeni načelo enakosti pred zakonom (14. člen Ustave RS). Navaja, da je ravnanje tožene stranke kršenje načela pravne države in kršenje načela enakosti pred zakonom, kot tudi kršenje načela svobodne gospodarske pobude (74. člen Ustave RS). Zakon o integriteti in preprečevanju korupcije v 13. členu predpisuje postopek, ki ga izvede tožena stranka v primeru suma korupcije, v tem primeru pa tožena stranka ni izvedla nobenega postopka. Javni sektor lahko sklepa različne pogodbe, ki mu pomagajo pri izpolnjevanju svojih zakonskih dolžnosti. Poziv tožene stranke pomeni omejevanje svobodne gospodarske pobude zasebnega sektorja. Tožena stranka sama meni, da zavezanci svojih nalog mogoče ne bodo zmogli opravljati sami in je neustavno, da si pravico do izvajanja pomoči pridržuje sama. Pri odplačnem svetovanju ne gre za nedovoljeno korist in s strani javnega sektorja ne za kršitev dolžnega ravnanja odgovornih oseb. Tožena stranka ne navaja predpisa, ki bi prepovedoval najemanje zunanje pomoči. Tožeča stranka opozarja tudi na to, da Smernice za izdelavo načrta integritete najemanje zunanjih svetovalcev eksplicitno dovoljujejo. Nadalje tožeča stranka opozarja tudi na to, da če se v nobenem primeru ne more prenesti izvrševanja zakonskih pooblastil na zasebni sektor, bi bilo posledično koruptivno vsakršno odplačno poslovanje z zasebnim sektorjem. Nevzdržno je, da bi se ponujanje nekaterih storitev štelo za dovoljeno, ponujanje drugih storitev pa za nedovoljeno. Če je svetovanje v zvezi z izvajanjem po Zakonu o integriteti in preprečevanju korupcije drugačno od siceršnjega najemanja pravnega svetovanja, je treba to razlikovanje ustrezno utemeljiti. Izpodbijani poziv tožene stranke predstavlja omejevanje prostega nastopanja podjetij na trgu s posamičnimi akti in dejanji države, s katerimi se podjetju onemogoča opravljanje dejavnosti na kakšnem območju ali na kakšne vrste dejavnosti, ki ga prepovedujeta 64. in 66. člen Zakona o preprečevanju omejevanja konkurence (v nadaljevanju ZPomK-1). Pri presoji omejevalnih učinkov ne igra nobene vloge, da je bil poziv tožene stranke k nesklepanju poslov svetovanja naslovljen na zavezance po Zakonu o integriteti in preprečevanja korupcije in ne na ponudnike takih svetovanj zasebnega sektorja, saj sta za pogodbo potrebni natanko dve strani in je dejstvo, da je po pozivu tožene stranke tako poslovanje prepovedano eni strani, povsem enako, kot če bi bil posel prepovedan sam po sebi, to pa nasprotuje zakonskim določbam Zakona o preprečevanju omejevanja konkurence. Iz Smernic za izdelavo načrta integritete izhaja, da je svetovanje zavezancem po Zakonu o integriteti in preprečevanju korupcije legalno, možno in celo predvideno. Sporen pa je drugi odstavek 9. člena teh Smernic, po katerem je za najemanje zunanjih izvajalcev za izdelavo načrta integritete potrebno izkazati posebej utemeljene razloge. Ta določba krši ustavno načelo svobodne gospodarske pobude iz 74. člena ustave. Tožeča stranka predlaga, naj sodišče ne upošteva omenjene določbe smernic, skladno z načelom exceptio ilegalis.

Tožeča stranka meni, da je negativno stališče tožene stranke do pomoči zavezancem možno razumeti kot nagajanje zasebnemu sektorju, ker tožena stranka vidi v njem konkurenco svojemu lastnemu odplačnemu svetovanju na istem področju. Zakon o integriteti in preprečevanju korupcije sam dopušča možnost, da tožena stranka sama najema odplačne storitve svetovanja v zvezi z opravljanjem svojih nalog po tem zakonu. Nadalje se tožeča stranka sklicuje na to, da tožbo vlaga na podlagi 4. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), po katerem se v upravnem sporu odloča tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo, sklicuje pa se tudi na drugi odstavek 66. člena ZPOmK-1, po katerem lahko podjetje, če zoper akte in dejanja iz prejšnjega postopka, niso mogoča pravna sredstva v upravnem postopku, začne upravni spor. Tožeča stranka predlaga, naj se ugotovi, da je tožena stranka ravnala nezakonito in protiustavno ter je posegla v pravice in temeljne svoboščine tožeče stranke s tem, ko je v svojem dopisu z dne 26. 10. 2011 zavezance po Zakonu o integriteti in preprečevanju korupcije pozvala, naj zavrnejo kakršnekoli odplačne ponudbe storitev zunanjih izvajalcev, s čimer je posegla v pravico do enakosti pred zakonom (14. člen Ustave RS), pravico do zasebne lastnine (33. člen Ustave RS), načelo svobodne gospodarske pobude (74. člen Ustave RS) in načelo pravne države (2. člen Ustave RS) ter prekršila 64. člen ZPOmK-1, po katerem vlada, državni organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil ne smejo omejevati prostega nastopanja podjetij na trgu, ter še posebej 1. alinejo prvega odstavka 66. člena ZPOmK-1, po katerem se za omejevanje prostega nastopanja s posamičnimi akti in dejanji štejejo akti in dejanja, ki podjetju onemogočajo opravljanje dejavnosti na kakšnem območju ali glede kakšne dejavnosti, čeprav izpolnjuje z zakonom določene pogoje, in sicer zlasti v delu, kjer se poziv tožene stranke nanaša na pridobivanje zunanje pomoči, informacij, svetovanj, dobrih praks pri izpolnjevanju dolžnosti po Zakonu o integriteti in preprečevanju  korupcije. Razen tega predlaga, naj se posledice posega v pravice in temeljne svoboščine odpravijo na ta način, da se toženi stranki prepove nadaljnje pozivanje zavezancev k zavrnitvi kakršnihkoli odplačnih storitev zunanjih izvajalcev, da se ji naloži, naj tiste zavezance, ki jim je poslala poziv, obvesti, da svoj poziv preklicuje in jih obvesti, da je ponujanje in naročanje odplačnih storitev dovoljeno, zahteva pa tudi povrnitev stroškov postopka v petnajstih dneh od prejema sodbe, v primeru zamude pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo meni, da v predmetni zadevi ne gre za dejanje, s katerim bi kot državni organ posegala v človekove pravice in temeljne svoboščine tožeče stranke in bi bilo zato potrebno tožbo zavreči. Tožena stranka z navedenim pozivom ni v ničemer odločala in ni posegla v nobeno pravico ali temeljno svoboščino tožeče stranke, pač pa je le naslovnike pozvala, naj pri akcijskem načrtu in načrtu integritete ravnajo v skladu z namenom zakonodajalca in pri tem spoštujejo tudi temeljna načela odgovornega upravljanja z javnimi finančnimi sredstvi. Poziv zavezancem z ničemer ne posega v pravice in temeljne svoboščine pravne osebe zasebnega prava, saj ni šlo za oblastveno dejanje, še manj za ravnanje državnega organa v smislu inšpekcijskih ali prekrškovnih pristojnosti. Tožeča stranka zaradi tega nima zagotovljenega pravnega varstva v smislu 4. člena ZUS-1. Tožena stranka ni inšpekcijski organ, njene pristojnosti pri izvajanju ukrepov akcijskega načrta in načrta integritete niso in ne morejo biti sredstvo za pridobivanje zasebnega dohodka. Domnevni poseg v pravice tožeče stranke ni z ničemer konkretno utemeljen, pač pa tožeča stranka izraža zahtevo, naj tožena stranka kot državni organ prepusti svoje zakonske pristojnosti za to, da odplačno sodeluje pri izvrševanju ukrepov, določenih v Zakonu o integriteti in preprečevanju korupcije. Tožena stranka je bila dolžna pozvati zavezance, naj ukrepe akcijskega načrta in načrta integritete uresničujejo v skladu z namenom Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije. Poziv v ničemer ne zavezuje in na noben način ne posega v ustavno zajamčene pravice in temeljne svoboščine tožeče stranke in ne v njene zakonite koristi ali interese. Tožeča stranka ni zagrozila zavezancem, da bo presojo pravilnosti morebitne odplačne storitve sankcionirala v postopku o prekršku. Tožena stranka ni mogla poseči v ustavne pravice tožeče stranke, saj ji ni ničesar prepovedala niti ni izvajala ukrepov, uperjenih zoper tožečo stranko, ki bi ji prepovedovali izvrševanje pravic ali nalagali določene obveznosti. Tožeča stranka je prezrla, da subjekte javnega prava pri uporabi javnih sredstev zavezujejo posebni proračunski predpisi, ki prepovedujejo vsakršno nenamensko, netransparentno in nepotrebno trošenje javnega denarja. Zakonodajalčev namen po Zakonu o integriteti in preprečevanju korupcije ni pridobivanje zasebnega dohodka, ampak krepitev pravne države, ta pa ni in ne more biti predmet svobodne gospodarske pobude. Dejanje, ki ga tožeča stranka očita toženi stranki, ne spada pod nobeno izmed alinej iz prvega odstavka 66. člena ZPOmK-1. Tožena stranka ni z ničemer omejevala delovanja tožeče stranke, ampak je zgolj izvrševala svoje zakonske pristojnosti do zavezancev, med katerimi ni tožeče stranke. Tožena stranka ni vodila nobenega pravnega postopka in ni izvajala nobenih opravil za ugotavljanje dejanskega stanja v pravnih postopkih. Nadzor in pomoč pri uresničevanju ukrepov akcijskega načrta in načrta integritete je pristojnost samostojnega in neodvisnega državnega organa in ne pravica subjektov zasebnega prava, da s temi ukrepi ustvarjajo lastni dobiček. Tožena stranka predlaga, naj sodišče tožbo zavrže, podrejeno pa, naj jo kot neutemeljeno zavrne.

Tožeča stranka v pripravljalni vlogi navaja, da je dejanje tožene stranke imelo posledice v realnem življenju in konkretne posledice za tožečo stranko. Tožena stranka je prekrškovni organ po Zakonu o integriteti in preprečevanju korupcije in je zato jasen in razumljiv učinek, ki ga je poziv imel pri zavezancih. Na podlagi strahu pred prekrškovnim organom se ni več nihče od zavezancev odločil za sodelovanje z zasebnim sektorjem. Posledica poziva je bila izguba vseh že dogovorjenih poslov v zvezi s svetovanjem. Tožena stranka tudi ni izdala nobenega podobnega poziva v zvezi delovanjem odvetnikov v državni upravi. S tem tudi krši načelo enakosti pred zakonom. Tožeča stranka nima niti moči niti želje, da bi prevzela izvajanje zakonitih dolžnosti tožene stranke. Nesprejemljivo je, da državni organ odloča o tem, kdo sme na področju civilnega prava skleniti kakšno pogodbo. Za sklenitev pogodbe sta potreba dva subjekta, prepoved poslovanja za enega izmed njih pa ima povsem enake dejanske posledice, kot če bi bila prepoved v formalnem postopku izrečena tožeči stranki. Ker ne gre za upravno odločbo, je toliko manj pomembno, na koga je bilo pisanje tožene stranke naslovljeno, toliko bolj pa, kakšne posledice je povzročilo. Materialni akt tožene stranke tožeči stranki ne le omejuje, ampak v celoti onemogoča nastopanje na trgu svetovanj v zvezi z izvajanjem Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije.

Tožena stranka v pripravljalni vlogi navaja, da tožeča stranka ni niti zavezanec po Zakonu o integriteti in preprečevanju korupcije niti ni pristojna ukrepati ali odplačno svetovati pri načrtih integritete. V tem primeru tožena stranka ni vodila nobenega prekrškovnega postopka in z ničemer ni vplivala na pravice tožeče stranke. Ker tožeča stranka ni zavezanec, si tožena stranka ne zna predstavljati, kako bi lahko poziv in opozorilo zavezancem vplival na pravice nekoga, ki ni zavezanec in nima prav nobenih pristojnosti v zvezi z izvrševanjem nalog in ukrepov po navedenem zakonu.

Sodišče je tožbo zavrglo iz naslednjih razlogov:

Iz izpodbijanega akta tožene stranke je razvidno, da je bil akt naslovljen na zavezance za izdelavo načrta integritete in zavezance za izvajanje ukrepov iz akcijskega načrta; le-ti so namreč kot naslovniki navedeni na prvi strani dopisa. Na koncu dopisa je navedeno, da je dopis poslan naslovniku ter v vednost Skupnosti občin Slovenije in Združenju občin Slovenije. Dopis torej sploh ni bil naslovljen na tožečo stranko in njej niti ni namenjen. Tudi iz vsebine dopisa je razvidno, da je poziv namenjen zavezancem po Zakonu o integriteti in preprečevanju korupcije. Izpodbijani akt se torej nanaša na te zavezance in ne na tožečo stranko. Tožeča stranka v dopisu sploh ni nikjer posebej omenjena, ampak se zgolj navaja, da nekateri subjekti zasebnega sektorja ponujajo zavezancem odplačne storitve za izdelavo načrtov integritete in izvajanja ukrepov iz akcijskega načrta. Ker se dopis ne nanaša na tožečo stranko, ampak na navedene zavezance, ne posega v pravico ali neposredno, na zakon oprto osebno korist tožeče stranke. Poseg v pravico ali osebno korist bi moral biti neposreden in konkreten, v obravnavanem primeru pa je akt, ki se izpodbija, namenjen nekomu drugemu in ne tožeči stranki. Na tožečo stranko ima lahko ta akt zgolj posreden vpliv s tem, da zavezanci ne bodo z njo sklenili določenega posla s področja Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije, vendar pa pri posrednem vplivu ne more biti govora o kršitvi ustavnih pravic. Res je sicer, da sta za sklenitev vsake pogodbe potrebna dva, vendar pa se poziv tožene stranke ne nanaša neposredno na tožečo stranko, tolmačenja o posrednem vplivu, ki bi bil v tem, da je poseg v ustavne pravice storjen s tem, ker zavezanci ne bodo sklenili s tožečo stranko morebitne pogodbe o svetovanju ali morebitni pomoči, pa ni mogoče sprejeti kot da gre za poseg v ustavne pravice tožeče stranke. Poziv se torej ne nanaša na tožečo stranko, zato ne more biti podan poseg v njene ustavne pravice. Če bi bilo tolmačenje tako široko, da je zaradi poziva tožene stranke zavezancem tožeča stranka ob morebitni dobiček, potem bi lahko tako tožbo vložil kdorkoli, ki bi se prepoznal kot potencialni ponudnik storitev. Pri pozivu tožeče stranke tudi ne gre za nobenega od aktov in dejanj iz 1. alineje prvega odstavka 66. člena ZPOmK-1. S pozivom se tožeči stranki ni onemogočilo opravljanje dejavnosti na kakšnem območju ali glede kakšne vrste dejavnosti, čeprav izpolnjuje z zakonom določene pogoje, saj poziv njej sploh ni bil namenjen.

Glede na vse zgoraj navedeno je sodišče na podlagi 6. točke prvega odstavka 36. člena (Zakona o pravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1) tožbo zavrglo, ker akt, ki se izpodbija, očitno ne posega v pravico ali neposredno, na zakon oprto osebno korist tožeče stranke, ker se ta akt nanjo sploh ne nanaša, nanjo ni naslovljen, njej ni namenjen, v njem pa konkretno tožeča stranka tudi ni omenjena. Ker tožeča stranka ni zavezanec, akt pa je bil namenjen le zavezancem, ni mogoče, da bi posegal v njeno pravico ali neposredno na zakon oprto korist. Ker je sodišče ugotovilo, da je potrebno tožbo zavreči iz procesnih razlogov, tožbenih navedb in navedb tožene stranke ni presojalo, saj ne bi mogli vplivati na drugačno odločitev sodišča. Prav tako pa ni razpisalo glavne obravnave, kot je predlagala tožeča stranka, saj zaradi zavrženja tožbe sploh niso podani pogoji za vsebinsko obravnavo zadeve.

Ker je sodišče tožbo zavrglo, tožeči stranki skladno s četrtim odstavkom 25. člena ZUS-1 ni prisodilo stroškov upravnega spora, saj v tem primeru vsaka stranka nosi svoje stroške postopka.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.