sklep II U 400/2013
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2014-05-21

Vlasta Švagelj Gabrovec (preds.), Sonja Kočevar (poroč.),

javni razpis - razveljavitev javnega razpisa - obvestilo o razveljavitvi javnega razpisa - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - upravni akt - resolucija

Z izpodbijanim obvestilom je tožena stranka obvestila tožečo stranko, da je bila v Uradnem listu RS objavljena razveljavitev javnega razpisa ter da ji bo vrnjena prijava na razpis. Z omenjenim obvestilom, ki se izpodbija v upravnem sporu, pa ni bilo odločeno o kakšni pravici, obveznosti ali pravni koristi tožeče stranke v upravni zadevi.

Resolucija Državnega zbora Republike Slovenije ne predstavlja splošnega akta, s katerim bi bilo mogoče uvajati pravice in obveznosti fizičnih in pravnih oseb. Resolucija je namreč politični, deloma tudi strokovni akt. Tako na podlagi resolucije tožeča stranka ni mogla pridobiti nobene pravice neposredno ali posredno preko potencialnega javnega razpisa.

Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Tožeča stranka je v tem upravnem sporu vložila tožbo zoper obvestilo tožene stranke o razveljavitvi „Javnega razpisa za izbiro gostujoče organizacije in sofinanciranje delovanja evropskega potrošniškega centra v Republiki Sloveniji za leto 2014 in 2015“. V obvestilu je navedeno, da je bila v Uradnem listu RS, št. 71/13 objavljena razveljavitev navedenega javnega razpisa, ki je bil objavljen v Uradnem listu RS, št. 53/13 dne 21. 6. 2013.

V tožbi tožeča stranka navaja, da je obvestilo o razveljavitvi javnega razpisa edini akt, ki v zvezi s tem obstaja, zato zoper njega vlaga tožbo na podlagi 2. člena v zvezi z drugim odstavkom 5. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1). Javni razpis je tožena stranka izdala na podlagi Proračuna Republike Slovenije za leto 2014, Zakona o izvrševanju proračuna RS za leti 2013 in 2014, Pravilnika o postopkih za izvrševanje proračuna Republike Slovenije, Resolucije o nacionalnem programu varstva potrošnikov 2012-2017 (v nadaljevanju Resolucija), Programa ukrepov Skupnosti na področju potrošniške politike (2007-2013) ter Letnega delovnega programa na področju varstva potrošnikov za leto 2013.  V nobenem od navedenih predpisov ni opredeljena pravica do razveljavitve javnega razpisa in potrebnega ravnanja v tem primeru. Zaradi navedenega je treba v takšnem primeru smiselno uporabiti določbe Zakona o javnem naročanju, Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja ter Zakona o javno zasebnem partnerstvu. Skladno z navedenimi predpisi bi tako morala tožena stranka v primeru razveljavitve javnega razpisa izdati akt, iz katerega bi bila razvidna odločitev in razlogi za njo. Le na ta način je mogoče preveriti pravilnost in utemeljenost odločitve. S prijavo na javni razpis je tožeča stranka pridobila pričakovano pravico, da bo v predmetnem postopku izbran eden izmed prijaviteljev, zaradi česar gre v primeru razveljavitve javnega razpisa za odločanje o pravici ali koristi tožeče stranke. Posledično je treba obvestilo o razveljavitvi javnega razpisa šteti kot akt, s katerim je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta končan, zato je zoper njega dopustno vložiti tožbo v upravnem sporu na podlagi drugega odstavka 5. člena ZUS-1. Obvestilo je nezakonito zaradi bistvenih kršitev pravil postopka, saj nima nobene obrazložitve, zato se ga ne da preizkusiti. Prav tako je v nasprotju z Resolucijo, v kateri se je Slovenija zavezala, da bo nadaljevala s sofinanciranjem delovanja Evropskega potrošniškega centra (EPC) v skladu s priporočili in usmeritvami Evropske komisije. Pristojnosti EPC bo izvajala nevladna potrošniška organizacija, ki bo izbrana na podlagi javnega razpisa. Razveljavitev javnega razpisa pa temelji tudi na nepopolni in napačni ugotovitvi dejanskega stanja, ker bi naj bil razpis razveljavljen zaradi elementov tveganja v zvezi s postopki pred pristojnimi organi, ki se nanašajo na preteklo podeljevanje sredstev za delovanje EPC v Sloveniji. O ugotovljenih kršitvah zakonodaje ter suma korupcije je bila tožena stranka seznanjena že pred objavo javnega razpisa, zato ugotovitve v zvezi s tem ne predstavljajo novega elementa tveganja v zvezi z dosedanjim nosilcem EPC Zvezo potrošnikov Slovenije. Postopek izbora nacionalne organizacije za izvajanje EPC poteka na nacionalni in evropski ravni, pri čemer je naloga države članice, da na nacionalni ravni izvede pregleden postopek predizbora, v katerem na podlagi izpolnjevanja določenih kriterijev nominira organizacijo – gostiteljico izvajanja programa EPC, ki lahko kandidira na javnem razpisu ne evropski ravni. Republika Slovenije se je v Resoluciji zavezala, da bo pristojnost EPC prenesla na nevladno potrošniško organizacijo. Po razveljavitvi javnega razpisa pa je tožena stranka sebe imenovala za nosilca EPC ter se prijavila na javni razpis Izvršne agencije za zdravje in potrošnike (v nadaljevanju EAHC). V zvezi z navedenim postopkom ne obstaja noben sklep. Z navedenim ravnanjem, to je s sprejemom odločitve o imenovanju sebe kot nosilca EPC v imenu RS, je tožena stranka posegla v temeljne svoboščine tožeče stranke in sicer pravico do pravnega sredstva ter enakosti pred zakonom. S svojim ravnanjem se je namreč izognila izdaji sklepa o izboru nosilca EPC, zoper katerega bi bilo možno vložiti tožbo v upravnem sporu. Prav tako je to v nasprotju z Resolucijo. Načelo enakosti zavezuje tudi izvršilno vejo oblasti, ki ne more ravnati samovoljno. Tožena stranka se namreč na podlagi veljavne Resolucije nima pravice imenovati za nosilca EPC. Zoper navedeno ravnanje tožeča stranka nima zagotovljenega sodnega varstva v upravnem sporu po 2. členu ZUS-1, zato so izpolnjeni pogoji za vložitev subsidiarnega sodnega varstva v upravnem sporu na podlagi 4. člena ZUS-1. Z navedenim ravnanjem je namreč bilo poseženo v temeljne svoboščine tožeče stranke (pravica do pravnega sredstva in enakost pred zakonom). Tožeča stranka zato predlaga, da sodišče izpodbijani akt o razveljavitvi javnega razpisa odpravi in zadevo vrne organu v ponovni postopek, da ugotovi, da je bilo z imenovanjem tožene stranke za nosilca EPC in prijavo na javni razpis EAHC poseženo v temeljno svoboščino tožeče stranke, da prijavo tožene stranke na javni razpis EAHC odpravi ter prepove nadaljnje kandidiranje tožene stranke. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo ugovarja, da obvestilo o razveljavitvi javnega razpisa nima pravne narave akta, ampak le naravo dodatnega obvestila tožeči stranki, da je bila v Uradnem listu objavljena razveljavitev javnega razpisa. Obvestilo in objava o razveljavitvi javnega razpisa nimata pravne narave odločanja o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, prav tako ne spreminjata ali ukinjata konkretnih pravnih razmerij z učinkom dokončne odločbe izdane v upravnem postopku. V zvezi s tem se sklicuje na sklep Vrhovnega sodišča X Ips 94/2008, v katerem je zavzeto stališče, da akt o razveljavitvi javnega razpisa ni upravni ali drug posamični akt iz 2. člena ZUS-1. Tožeča stranka tudi ni izkazala aktivne procesne legitimacije, ker nima pravnega interesa. Pravica do sodnega varstva predpostavlja obstoj pravnega interesa, ki mora obstajati ves čas postopka. Razveljavitev javnega razpisa ne bo imela nobenih konkretnih posledic za tožečo stranko, saj bi bila v primeru izbora izbrana Zveza potrošnikov Slovenije, ki je zbrala več točk. Za izločitev Zveze potrošnikov Slovenije iz javnega razpisa namreč ni nobenega zakonitega razloga, saj v poročilu Komisije za preprečevanje korupcije ni bilo ugotovljenih koruptivnih dejanj. V obravnavani zadevi se tudi ne morejo smiselno uporabljati določbe Zakona o javnih naročilih in Zakona o javno zasebnem partnerstvu, saj EPC ni javna služba. Pri objavi javnega razpisa, kakor tudi pri razveljavitvi, gre za njeno diskrecijsko pravico. Neutemeljena je tudi navedba tožeče stranke, da se je nezakonito prijavila na javni razpis EAHC. Navedeno ne drži, ker je tožena stranka že na podlagi 30. člena Zakona o državni upravi, ki določa delovna področja neposrednih proračunskih uporabnikov, pristojna za področje varstva potrošnikov. Kot taka tudi ni zavezana za predložitev uradne nominacije za prijavo na javni razpis EAHC. Ta je potrebna samo v primeru, ko prijavitelj ni pravna oseba javnega prava. Razveljavitev javnega razpisa in imenovanje za gostujočo organizacijo na razpisu EAHC sta različna pravna akta. O izboru tožene stranke na razpisu EAHC bo odločala navedena organizacija, zato predlaga, da sodišče tožbo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena oz. 6. točke istega člena ZUS-1 zavrže, podredno pa zavrne.

V zvezi z odgovorom na tožbo tožeča stranka ugovarja, da je tožena stranka napačno interpretirala sklep Vrhovnega sodišča X Ips 94/2008. V obravnavani zadevi je ključno vprašanje, ali lahko tožena stranka razveljavi javni razpis brez akta o razveljavitvi oz. brez kakršnega koli razloga ter ali lahko sama odloči o prihodnjem načinu delovanja EPC v RS, torej ali lahko sama sebe imenuje za gostiteljsko organizacijo EPC. Sklicuje se tudi na stališče Vrhovnega sodišča v sodbi VS 1014335 z dne 13. 6. 2013, da se v upravnem sporu lahko presoja le skladnost javnega razpisa, njegove vsebine, pogojev, kriterijev, oz. meril z zakonom, ne pa tudi primernost ali ustreznost določenega merila javnega razpisa. Akt o razveljavitvi javnega razpisa zato ne more biti nobena izjema, torej se lahko v upravnem sporu presoja tudi skladnost, vsebina, razlogi za razveljavitev javnega razpisa.

Sodišče je tožbo zavrglo iz naslednjih razlogov:

Tožeča stranka v tožbi izpodbija obvestilo o razveljavitvi javnega razpisa na podlagi 2. člena ZUS-1 ter uveljavlja sodno varstvo na podlagi 4. člena ZUS-1 v zvezi z imenovanjem tožene stranke za gostujočo organizacijo EPC v okviru javnega razpisa EAHC.

V skladu z 2. členom ZUS-1 sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika. O zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon. Upravni akt po tem zakonu je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta.

Z izpodbijanim obvestilom je tožena stranka obvestila tožečo stranko, da je bila v Uradnem listu RS št. 71/13 objavljena razveljavitev Javnega razpisa za izbiro gostujoče organizacije in sofinanciranje delovanja Evropskega potrošniškega centra v Republiki Sloveniji za leti 2014 in 2015 ter da ji bo vrnjena prijava na javni razpis. Z obvestilom je torej bila tožeča stranka seznanjena z dejstvom, ki je sicer že obstajalo v posledici javne objave v uradnem glasilu. Tudi iz vsebine obvestila (da je bil javni razpis razveljavljen) ne izhaja, da je bilo s tem odločeno o kakšni pravici, obveznosti ali pravni koristi tožeče stranke v upravni zadevi v smislu Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP). ZUP namreč v 2. členu določa, da je upravna zadeva odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične ali pravne osebe, oz. druge stranke na področju upravnega prava. Šteje se, da gre za upravno stvar, če je s predpisom določeno, da organ v neki stvari vodi upravni postopek, odloča v upravnem postopku ali izda upravno odločbo oz., če to zaradi varstva javnega interesa izhaja iz narave stvari. Da akt o razveljavitvi javnega razpisa ni upravni akt ali drugi posamični akt v smislu 2. člena ZUS-1, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, je tudi že zavzelo stališče Vrhovno sodišče v sklepu X Ips 94/2008, na katerega se sklicuje tožena stranka. Navedeno stališče velja tudi za obravnavani primer, ko tožeča stranka zatrjuje, da poseben sklep tožene stranke o razveljavitvi javnega razpisa ne obstaja ter da je obvestilo edini akt o tem. Glede na ugotovitev, da sporno obvestilo ni upravni ali drug posamični akt, ga tudi ni mogoče obravnavati v smislu drugega odstavka 5. člena ZUS-1, ki se nanaša na sklepe, s katerimi je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan.

Tožeča stranka v tožbi uveljavlja tudi sodno varstvo na podlagi 4. člena ZUS-1, ker bi naj tožena stranka s tem, ko je sebe imenovala za nosilca EPC ter se prijavila na javni razpis EAHC posegla v temeljne pravice in svoboščine tožeče stranke, in sicer v pravico do pravnega sredstva ter enakosti pred zakonom.

Tožba v upravnem sporu zaradi posega v ustavne pravice po prvem odstavku 4. člena ZUS-1 je dopustna le, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo, bodisi v upravnem sporu po ZUS-1 (tožba zoper izdani akt ali tožba zaradi molka organa) bodisi sodno varstvo pred drugim sodiščem. Tožbo v upravnem sporu pa lahko glede na določbo prvega odstavka 17. člena ZUS-1 vloži le oseba, ki je bila stranka ali stranski udeleženec v postopku izdaje upravnega akta. V primeru tožbe po prvem odstavku 4. člena ZUS-1 zaradi posega v ustavne pravice z aktom ali dejanjem organa je torej tožnik lahko le oseba, ki je bila stranka ali stranski udeleženec v postopku izdaje takega akta oz. oseba, zoper katero je dejanje storjeno.

Pri imenovanju tožene stranke za nosilca EPC ter pri njeni prijavi na javni razpis EAHC gre za drug postopek, v katerem pa tožeča stranka ni bila udeležena. Tožena stranka je namreč po razveljavitvi javnega razpisa (v katerem je sodelovala tožnica) sebe določila za nosilca EPC, torej se navedeni akt oziroma ravnanje tožene stranke ne nanaša na tožečo stranko. Prav tako s spornimi dejanji (imenovanjem za nosilca EPC in prijavo na javni razpis EAHC) ni bilo poseženo v kakšno pravico oz. pravno korist tožeče stranke. Tožnica se v zvezi s tem sklicuje na Resolucijo, ki je predvidela drugačen postopek izbire nosilca EPC, kakor tudi, da je nosilec EPC lahko le nevladna potrošniška organizacija. Navedena Resolucija Državnega zbora ne predstavlja splošnega akta, s katerim bi bilo mogoče uvajati pravice in obveznosti fizičnih in pravnih oseb. Resolucija je politični, deloma tudi strokovni akt, s katerim se ne morejo urejati pravice in obveznosti fizičnih in pravnih oseb (odločba Ustavnega sodišča, št. U-I-156/08). Tako na podlagi Resolucije tožeča stranka ni mogla pridobiti nobene pravice neposredno ali posredno preko potencialnega javnega razpisa. Tožeča stranka pa ne zasleduje lastnega pravnega interesa, kolikor se sklicuje, da je tožena stranka ravnala v nasprotju z Resolucijo, kot je veljala v času imenovanja in prijave na javni razpis. Glede na navedeno niso izpolnjeni pogoji, ki jih ZUS-1 določa za subsidiarni upravni spor na podlagi 4. člena ZUS-1.

Po vsem navedenem je sodišče tožbo tožeče stranke zavrglo na podlagi 4. in 3. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1. Ker je tožbo zavrglo, v skladu s četrtim odstavkom 25. člena ZUS-1 vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

ZUS-1 člen 2, 4, 5, 5/2, 36, 36/1, 36/1-4.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.