sodba I U 1699/2012
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2013-04-18

Andrej Kmecl (preds.), Lara Bartenjev (poroč), Nataša

nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča - objekt gospodarske javne infrastrukture - objekti na mejnih prehodih - upravni spor - izčrpanost pravnih sredstev

Opredelitev gospodarske javne infrastrukture v 1.6. točki prvega odstavka 2. člena ZGO-1 je sicer dokaj ohlapna, vendar pa je že smiselno ni mogoče širiti tudi na objekte, ki sestavljajo mejni prehod. Funkcije teh objektov namreč v nobenem pogledu ni mogoče šteti za gospodarsko, temveč so namenjeni predvsem delovanju policije in carine, torej organov javne uprave.

Uveljavljanje razlogov v tožbi, ki jih tožnik ni uveljavljal v pritožbi, bi privedlo do tega, da bi bila zahteva po izčrpanju pritožbe v upravnem postopku brez pravega pomena in bi pomenila le formalno procesno oviro do sodnega varstva.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Davčna uprava RS, Davčni urad Nova Gorica, je z izpodbijano odločbo Ministrstvu za javno upravo odmerila nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča (v nadaljevanju NUSZ) za leto 2011 od zemljišč, na katerih stojijo objekti na naslovu A., in v območju mednarodnega prehoda B., v skupnem znesku 6.979,12 EUR.

Upravni organ druge stopnje je tožnikovo pritožbo zavrnil, saj je štel, da v obravnavanem primeru ne gre za objekte gospodarske javne infrastrukture. Pri tem se je skliceval na 218. člen Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1), v zvezi z 1.6 točko prvega odstavka 2. člena ZGO-1, ki definira objekte gospodarske javne infrastrukture v zvezi z 11. točko 10. člena Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča Občine Šempeter – Vrtojba (v nadaljevanju Odlok). Ocenil je, da glede na citirane določbe zazidanih stavbnih zemljišč, na katerih stojijo objekti, potrebni za upravljanje varnostnega carinskega in inšpekcijskega nadzora, kakor tudi objekti, potrebni za policijo, ni mogoče šteti za objekte gospodarske javne infrastrukture.

Tožeča stranka se s takšno odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da ni zavezanka za plačilo nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča za obravnavane objekte in površine. Navaja, da iz 218.a člena ZGO-1 izhaja, da se nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča ne plačuje od objektov, ki so javna gospodarska infrastruktura. Sklicuje se na Zakon o graditvi objektov na mejnih prehodih (v nadaljevanju ZDVGOMP), po katerem so mejni prehodi javna infrastruktura, ki je v javnem interesu in v javno korist. V ureditveno območje mejnega prehoda pa spadajo tudi infrastrukturni objekti in naprave, ki so potrebne za nemoteno delovanje mejnega prehoda in so izven območja. Navaja, da po razlogovanju drugostopenjskega organa objektov, ki so namenjeni za upravljanje varnostnega, carinskega in inšpekcijskega nadzora, ni možno šteti za gospodarsko javno infrastrukturo. Ne iz izpodbijane odločbe, ne iz odločbe drugostopenjskega organa pa ni možno ugotoviti, za katere objekte oziroma nepremičnine je nadomestilo sploh odmerjeno. Odločbe v tej smeri zato ni mogoče preizkusiti. Lahko bi šlo za nezazidano stavbno zemljišče, namenjeno potrebam izvajanja policijske kontrole in carine, od katerega pa se nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča ne odmerja. Predlaga, naj sodišče tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi in odloči o stroških.

Tožena stranka v odgovoru predlaga zavrnitev tožbe, vsebinsko pa nanjo ne odgovarja.

Obravnavana tožba temelji na stališču tožeče stranke, da veljavna pravna ureditev ne predvideva odmere NUSZ za objekte na mejnih prehodih, ker gre po določbah ZDVGOMP za infrastrukturne objekte državnega pomena. Ker se tožeča stranka sklicuje na določbe 218.a člena ZGO-1, ki se nanašajo na odmero NUSZ za objekte gospodarske javne infrastrukture in na opredelitev takih objektov v 1.6. točki prvega odstavka 2. člena istega zakona, je mogoče sklepati tudi, da tožeča stranka šteje objekte na mejnih prehodih za take objekte, čeprav tega izrecno ne uveljavlja. Po presoji sodišča pa taka stališča tožeče stranke nimajo opore v veljavni pravni ureditvi.

V zadevi je bil NUSZ odmerjen za zemljišča, na katerih stojijo v izreku izpodbijane odločbe navedeni objekti, torej od zazidanih stavbnih zemljišč. Po prvem odstavku 218. člena ZGO-1 se določbe prve alinee prvega odstavka 56. člena ZSZ, torej da ostaja v veljavi ZSZ/84 v delu, ki se nanaša na odmero NUSZ, uporabljajo samo za tista zazidana in nezazidana stavbna zemljišča, ki jih določa ta člen ZGO-1. Po drugem odstavku istega člena se kot zazidana stavbna zemljišča, za katera se odmeri NUSZ, štejejo zemljišča, na katerih so gradbene parcele z zgrajenimi stavbami in z gradbenimi inženirskimi objekti, ki niso objekti gospodarske javne infrastrukture. Povedano drugače: po tej zakonski določbi so iz odmere NUSZ izvzeta zemljišča, na katerih so zgrajeni objekti gospodarske javne infrastrukture.

Drugostopenjski upravni organ se v odločbi izrecno sklicuje na to zakonsko opredelitev, in sicer v zvezi z 1.6. točko prvega odstavka 2. člena ZGO-1, ki opredeljuje objekte gospodarske javne infrastrukture, in v zvezi z 11. točko 10. člena Odloka, ki ureja odmero NUSZ za zazidana stavbna zemljišča, na katerih se opravlja dejavnost državnih organov, med katerimi sta našteti tudi policija in carina. Po presoji sodišča se je toženka s tem določno izjasnila, da objektov na mejnem prehodu, torej objektov za potrebe policije in carine, ne šteje za objekte gospodarske javne infrastrukture v smislu 218. člena ZGO-1.

Po 1.6. točki drugega odstavka 2. člena ZGO-1 je objekt gospodarske javne infrastrukture tisti gradbeni inženirski objekt, ki tvori omrežje, ki služi določeni vrsti gospodarske javne službe državnega ali lokalnega pomena ali tvori omrežje, ki je v javno korist. Po tej zakonski opredelitvi torej vsaka javna infrastruktura še ni tudi gospodarska javna infrastruktura.

Opredelitev gospodarske javne infrastrukture v 1.6. točki prvega odstavka 2. člena ZGO-1 je sicer dokaj ohlapna, vendar pa je že smiselno ni mogoče širiti tudi na objekte, ki sestavljajo mejni prehod. Funkcije teh objektov namreč v nobenem pogledu ni mogoče šteti za gospodarsko, temveč so namenjeni predvsem delovanju policije in carine, torej organov javne uprave.

Enako je mogoče sklepati tudi iz tretjega odstavka 218. člena ZGO-1. Ta odstavek se sicer nanaša na odmero NUSZ od nezazidanih stavbnih zemljišč, vendar pa v njem zakonodajalec med izjemami poleg zemljišč, namenjenih gradnji objektov gospodarske javne infrastrukture, posebej navaja tudi zemljišča, namenjena za gradnjo poslovnih stavb za potrebe (med drugim) javne uprave. Zakonodajalec torej stavb, namenjenih za potrebe javne uprave, ne enači z objekti gospodarske javne infrastrukture, temveč jih v primeru, ko jih želi izvzeti iz odmere NUSZ, našteva posebej. Za izvzetje takih stavb oziroma njihovo obravnavo kot objektov gospodarske javne infrastrukture ne daje opore niti ZDVGOMP, ki mejne prehode opredeljuje zgolj kot javno, ne pa tudi kot gospodarsko javno infrastrukturo.

Sodišče pripominja še, da tega, da naj bi pri obravnavanih objektih šlo za gospodarsko javno infrastrukturo, izrecno ne zatrjuje niti tožeča stranka. Iz tožbe tudi ne izhajajo nikakršni razlogi za to, da bi bilo treba Odlok, ki očitno izhaja iz interpretacije zakonske ureditve, ki je enaka zgoraj obrazloženi, saj izrecno ureja odmero NUSZ za zemljišča, na katerih stojijo objekti na mejnem prehodu, v kakršnemkoli pogledu šteti za nezakonit, kar bi sodišče zavezovalo k uporabi instituta exceptio illegalis.

Po prvem odstavku 6. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) upravni spor ni dopusten, če je stranka, ki je imela možnost vložiti pritožbo ali drugo redno pravno sredstvo zoper upravni akt, tega ni vložila ali ga je vložila prepozno (v takem primeru sodišče tožbo zavrže po 7. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1). Namen take določbe ni in ne more biti zgolj formalno izčrpanje pravnega sredstva, tj. vložitve pravočasne in dovoljene pritožbe po upravičeni osebi. Uveljavljanje razlogov v tožbi, ki jih tožnik ni uveljavljal v pritožbi, bi namreč privedlo do tega, da bi bila zahteva po izčrpanju pritožbe v upravnem postopku brez pravega pomena in bi pomenila le formalno procesno oviro do sodnega varstva. Takega pomena pa pritožbi v upravnem postopku ni mogoče pripisati kljub temu, da se v upravnem sporu presoja zakonitost upravne odločbe, s katero je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, tj. odločba organa prve stopnje in ne odločitev o pritožbi zoper njegovo odločbo.

Drugi odstavek 238. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) namreč določa, da mora pritožnik v pritožbi navesti tudi, zakaj izpodbija odločbo. Organ druge stopnje pa v skladu z 247. členom ZUP odločbo preizkusi v delu, v katerem jo izpodbija in v mejah pritožbenih navedb (razen bistvenih kršitev določb postopka in uporabe materialnega prava, ki jih preizkuša po uradni dolžnosti). Tožnik torej v tožbi ne more uveljavljati razlogov, ki jih ni uveljavljal v pritožbi in se sklicevati na okoliščine, na katere se v pritožbi ni skliceval.

Tožnik tožbenega ugovora, da iz izpodbijane odločbe ni mogoče ugotoviti, na katere nepremičnine se odmera nanaša, saj ni navedenih parcelnih številk in katastrskih občin, v pritožbi zoper izpodbijano odločbo ni navajal. Upravni organ druge stopnje ga zato ni mogel preizkusiti, glede na prej navedeno pa tožnik tega razloga v tožbi ne more na novo uveljavljati iz razloga po prvem odstavku 6. člena ZUS-1. Sodišče ga zato ni preizkušalo.

Pripominja pa samo, da je iz sodnih spisov I U 225/2012 in I U 227/2012, kjer je šlo za identične spore med istima strankama razvidno, da so bili v odmernih odločbah nepremičnine, na katere se je odmera nanašala, označene na enak način, kot v izpodbijani odločbi, pa med strankama ni bilo sporno, za katere nepremičnine gre.

Iz navedenih razlogov je sodišče presodilo, da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita, zato je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo kot neutemeljeno. Po četrtem odstavku 25. člena ZUS-1 v primeru, če sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.