sodba I U 843/2012
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2012-10-18

gradbeno dovoljenje - pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja - pravica graditi - zemljiškoknjižno stanje - dokaz o nasprotnem

Po določbi ZGO-1, po kateri je dokaz pravice graditi element popolne vloge, v tem postopku izključuje ugotavljanje nasprotnega, kot izhaja iz predloženih listin oz. zemljiške knjige kot javne knjige, razen kolikor udeleženec predloži dokaz, iz katerega izhaja, da je bila v ustreznem postopku ta domneva izpodbita.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Toženka je z izpodbijano odločbo izdala investitorju A. (v tem upravnem sporu prizadeti stranki) gradbeno dovoljenje za gradnjo objekta „S.“ na zemljiščih parc. št. 2160/1, 2160/2, 2161/1, 2161/2, 2162/1, 2162/2, 2162/3 in 2163 k.o. ... pod tam navedenimi pogoji. Med drugim je v 2. točki izreka odločila, da bo dovoz do objekta s strani P. ulice (parc. št. 3786 k.o. ...) potekal z vzhodne strani po enosmerni prometni ureditvi mimo obstoječega garažnega uvoza B., z zahodne strani pa z novega dvosmernega priključka s S. ceste.

Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je lastnik zemljišča parc. št. 3786  k.o. ... C. in da je investitor za izvedbo načrtovane gradnje znotraj cestnega telesa predložil soglasje upravljavca javne ceste, to je oddelka za gospodarske dejavnosti in promet mestne uprave MOL z dne 21. 12. 2010 ter dopolnilno soglasje istega organa z dne 8. 6. 2011. Na podlagi navedenega je upravni organ štel, da ima investitor pravico graditi na omenjenem zemljišču. Tožnici, ki sta lastnici posameznega dela stavbe št. 221 k.o. D., sta v postopku zatrjevali, da je del P. ulice na podlagi prvega odstavka 24. člena Zakona o temeljnih lastninskopravnih razmerjih (ZTLR) dejansko solastnina lastnikov posameznih delov omenjene stavbe in da sta lastninsko pravico na tem delu pridobili po samem zakonu že na podlagi Zakona o lastninjenju nepremičnin v družbeni lasti (v nadaljevanju ZLNDL). Upravni organ je navedeni ugovor zavrnil, saj je štel, da iz predloženih listin, to je rednega izpisa iz zemljiške knjige z dne 29. 8. 2011, zgodovinskega izpiska iz zemljiške knjige z dne 30. 4. 2011 (oba se nanašata na  na del stavbe št. 26 v stavbi 221 v k.o. ...), starega stanja I. kleti te stavbe, izrisa parcele iz stanja evidence zemljiškega katastra na dan 2. 9. 2011 in „sedanjega“ tlorisa ne izhaja, da ima stranka lastninsko pravico na zemljišču parc. št. 3786 k.o. ... (P. ulica).

Upravni organ druge stopnje je pritožbo tožnic zavrnil. Ne strinja se z njunimi navedbami, da naj bi bil del načrtovane gradnje predviden na zemljišču parc. št. 3786 k.o. ..., na katerem naj bi stali podzemni deli objekta D. in zaradi česar bi bilo treba po mnenju tožnic šteti, da sta s tem postali lastnici zemljišča po določbah ZLNDL. Iz podatkov zemljiške knjige je namreč razvidno, da je lastnica tega zemljišča C., iz podatkov zemljiškega katastra pa, da gre za cesto – javno dobro. Iz slednjega tudi ne izhaja, da naj bi se del objekta D. nahajal na sosednjih zemljiščih. Pritožbeni organ poudarja, da je ZLNDL urejal lastninjenje le tistih zemljišč in stavb v družbeni lastnini, ki niso bile predmet lastninjenja po drugih zakonih. Tako je bilo v prvem odstavku 5. člena izrecno zapisano, da postanejo nepremičnine, na katerih ima pravico uporabe občina ali mesto, lastnina preoblikovane občine ali mesta, kar se je glede na podatke zgodovinskega zemljiškoknjižnega izpiska zgodilo tudi v konkretnem primeru. Pritožbeni organ še poudarja, da bi morali tožnici svoj pravni položaj urediti v drugih postopkih, ne pa v obravnavanem, še zlasti, ker za svoje navedbe nista predložili ustreznih dokazov. Uradnih evidenc namreč ne more nadomestiti z markirnim pisalom označena „meja“ na listini. Morebitnih nepravilnosti tako v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja ni mogoče reševati. Navaja še, da gradnja na zemljišču parc. št. 3786 k.o. ... ni predvidena, ampak se v tem delu izvede le prometna ureditev, kot je predvidena v 17. členu Občinskega podrobnega prostorskega načrta za območje Bavarski dvor (Uradni list RS, št. 83/08, v nadaljevanju OPPN).

Tožnici se z izdanim gradbenim dovoljenjem ne strinjata, zato vlagata tožbo, s katero izpodbijata gradbeno dovoljenje v obsegu, kolikor zadeva tisti del zemljišča parc. št. 3786 k.o. ... (v izmeri okoli 350 m2), na katerem je pretežno pod nivojem terena zgrajen del stavbe št. 221 k.o. ... na D. Menita namreč, da bi moral investitor za posege na tem delu zemljišča imeti njuno soglasje, saj sta etažni lastnici omenjene stavbe in s tem solastnici navedenega zemljišča. S tem ko sta upravna organa sledila zgolj določbi 56. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) in se sklicevala le na zemljiškoknjižno stanje, sta kršila načelo materialne resnice, saj bi morala upoštevati tudi določbe ZUP in ugotoviti pravilno dejansko stanje. Navedeni vpis ne odgovarja dejanskemu stanju, saj sta tožnici na delu zemljišča parc. št. 3786 k.o. ... skupaj z ostalimi etažnimi lastniki pridobili lastninsko pravico po samem zakonu. Na drugo tožnico je bilo namreč s prodajno pogodbo z dne 19. 10. 1972 preneseno lastništvo na poslovnem prostoru in solastništvo na skupnih prostorih in pripadajočem delu efektivnega zemljišča. Njena lastnina je bila v zemljiško knjigo vpisana leta 2006. Ker so bila zemljišča v družbeni lastnini, je tožnica z omenjenim pravnim poslom pridobila tudi trajno pravico uporabe zemljišča, na katerem je zgrajena stavba, torej tudi na delu zemljišča parc. št. 3786/ k.o. ..., na katerem je bil zgrajen del objekta D. Zato pravice uporabe ni mogla imeti nekdanja skupščina E., C. pa ne pridobiti lastninske pravice na podlagi 5. člena ZLNDL. Glede na trajno pravico uporabe dela zemljišča parc. št. 3786 k.o. ..., kjer je zgrajena stavba, je ta z uveljavitvijo ZLNDL torej postal njuna solastnina. Upravni organ ni navedel nobenega odgovora na njune navedbe, ki se nanašajo na vprašanje solastnine spornega dela zemljišča.

Nadalje menita, da je vprašanje lastnine dela zemljišča parc. št. 3786 k.o. ... predhodno vprašanje v smislu 147. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Sklicujeta se na sodbo Vrhovnega sodišča I Up 1272/2006 z dne 4. 12. 2008.  Poleg tega ne drži, da se z načrtovano gradnjo ne bo posegalo v podzemni del objekta na D., saj sta naknadno ugotovili drugačno dejansko stanje, kar v nadaljevanju podrobneje pojasnjujeta (izdelana skica reklamnih vitrin, ki so v lasti etažnih lastnikov stavbe, izdelana v zvezi s pripravo novega etažnega elaborata z dne 22. 5. 2012). Tudi dejstvo, da je v zemljiški knjigi pri zemljišču parc. št. 3786 k.o. ... zaznamovano javno dobro, ne pomeni, da dejansko stanje ni drugačno glede lastninskega stanja, pri čemer se sklicujeta na 8. člen in prvi odstavek 11. člena Stvarnopravnega zakonika (v nadaljevanju SPZ). Zaznamba javnega dobra v zemljiški knjigi glede na 2. člen SPZ ne sodi med stvarne pravice. Ne strinjata se niti z investitorjevim stališčem, ki temelji na 8. členu SPZ, da je C. s tem, ko je lastnik zemljišča, tudi lastnik vseh delov stavbe D., ki so zgrajeni na tej parceli. Tožnica v zaključku v ilustracijo nepravilnosti stališča, ki ga je do njune etažne lastnine v stavbi D. zavzela toženka, navaja primer stavbe št. 234 v k.o. ..., v kateri so poslovni prostori in stanovanja bili prodani kupcem, v zemljiški knjigi pa je kot lastnik še vedno vpisana C., zaradi česar bi bilo po logiki toženke izdano gradbeno dovoljenje investitorju, ki bi razpolagal s primernim dovoljenjem C. in to ne glede na ugovore lastnikov posameznih stanovanj in poslovnih prostorov. Predlagata, naj sodišče izpodbijano gradbeno dovoljenje odpravi in zadevo vrne v ponovni postopek, toženki pa naloži plačilo stroškov tega postopka.

Investitor A. d.o.o. kot prizadeta stranka v odgovoru na tožbo obrazloženo zavrača tožbene očitke. Med drugim poudarja, da tožnici v zvezi s trditvijo, da naj bi bil del zemljišča parc. št. 3786 k.o. ... v obsegu 350 m2 v njuni lasti, nista začeli z nobenim postopkom ne glede pridobitve lastninske pravice niti glede ustrezne parcelacije. Vse od objave OPPN v letu 2008 tako tožnici svojih pravic proti drugi osebi (in ne investitorju) nista uveljavljali v drugem postopku. Meni, da v obravnavanem postopku ni mogoče reševati spornega vprašanja lastništva, niti ni to predhodno vprašanje za ta postopek, saj je pravno in dejansko stanje lastnine na omenjenem zemljišču jasno. Predlaga, naj sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne. V nadaljevanju postopka je navedena stranka vložila še vlogo z dne 27. 8. 2012.

Tožnici sta poslali še pripravljalno vlogo z dne 23. 7. 2012, v kateri med drugim pojasnjujeta, da skice vrisanih vitrin in zapisnika sestanka lastnikov D. z dne 24. 5. 2012 nista mogli predložiti že v postopku pred izdajo izpodbijanega akta, ker obe listini datirata po datumu njegove izdaje.

V zadevi je sporno, ali bi moral investitor za izkaz pravice graditi pridobiti soglasje tožnic za gradnjo na zemljišču parc. št. 3786 k.o. ..., in to v delu, na katerem naj bi se pod nivojem terena po njunih trditvah nahajal del stavbe št. 221 k.o. ..., na kateri imata etažno lastnino. Sodišče se glede tega vprašanja strinja s stališči upravnih organov obeh stopenj, s katerimi sta zavrnili omenjeni ugovor po predhodni ugotovitvi, da je sporno zemljišče po podatkih zemljiške knjige v lasti C., da gre po podatkih zemljiškega katastra za cesto – javno dobro in da gradnja na omenjenem zemljišču sploh ni predvidena, ampak se na tem delu izvede prometna ureditev, predvidena v OPPN, za kar je investitor predložil soglasje in dopolnilno soglasje pristojnega občinskega organa. Na podlagi navedenega je upravni organ tudi štel, da s tem niso podani pogoji, da bi sporno vprašanje šteli kot predhodno vprašanje. Ker v obravnavani zadevi ni sporno, da je v zemljiški knjigi kot lastnica zemljišča parc. št.  3786 k.o. ... vpisana C. in da tožnici glede omenjenega vpisa v zemljiški knjigi, za katerega v III. točki tožbe zatrjujeta, da ne odgovarja dejanskemu stanju, nista sprožili nobenega postopka, se sodišče sklicuje na razloge obeh upravnih aktov (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1). Glede na tožbene navedbe še dodaja:

Investitor mora v skladu s četrtim odstavkom 54. člena ZGO-1 zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja priložiti tudi dokazilo o pravici graditi, če ta pravica še ni vpisana v zemljiško knjigo. To pomeni, da je navedeno dokazilo sestavni del popolne vloge (tretji odstavek 66. člena ZUP) in s tem podlaga za presojo upravnega organa, ali je ta pravica izkazana in tako izpolnjen pogoj za izdajo gradbenega dovoljenja (6. točka prvega odstavka 66. člena ZGO-1). Po prvem odstavku 56. člena ZGO-1 velja za dokazilo o pravici graditi izpisek iz zemljiške knjige, notarsko overjena pogodba z dokazilom o vložitvi predloga za vpis v zemljiško knjigo, sodna odločba ali druga listina, ki v skladu z zakonom izkazuje pravico graditi, to je lastninsko ali kakšno drugo stvarno oz. obligacijsko pravico, ki investitorju omogoča gradnjo oz. izvajanje del na takšni nepremičnini.

Iz teh določb izhaja, da ZGO-1 pravico graditi veže na obstoj ene od navedenih listin, tako da se upravni organ pri ugotavljanju pravice do gradnje omeji na njihovo presojo in s tem na ugotavljanje, ali je investitor z njimi dokazal pravico graditi. Ker gre za listine, ki so javne listine, saj jih v predpisani obliki izda državni organ ali nosilec javnih pooblastil v mejah svoje pristojnosti, dokazujejo pa tisto, kar se v njih potrjuje ali določa (prvi odstavek 169. člena ZUP), velja domneva, da je tisto, kar je v njih potrjeno ali določeno, resnično. Res je ta domneva izpodbojna, saj je dovoljeno dokazovati, da so v javni listini dejstva neresnično potrjena (prvi odstavek 171. člena ZUP), torej dokazovati nasprotno, kot izhaja iz javnih listin. Vendar pa po mnenju sodišča navedena ureditev v ZGO-1, po kateri je dokaz pravice graditi element popolne vloge, v tem postopku izključuje ugotavljanje nasprotnega, kot izhaja iz predloženih listin oz. zemljiške knjige kot javne knjige, razen kolikor udeleženec predloži dokaz, iz katerega izhaja, da je bila v ustreznem postopku ta domneva izpodbita. V tem primeru se vprašanje obstoja pravice graditi omeji na presojo, ali investitor s sklicevanjem na javno listino oz. javno knjigo še izkazuje zatrjevano pravico graditi. Tudi Vrhovno sodišče je v primerljivi upravni zadevi (sodba I Up 1363/2003 z dne 25. 1. 2006), v kateri je tožnik izpodbijal solastninsko pravico predkupnega upravičenca, ki je izhajala iz zemljiškoknjižnega izpiska, zavzelo stališče, da je mogoče dokazovati nasprotno, kot izhaja iz javne listine, vendarle po postopku in na način, ki je za to predpisan za vsako vrsto javne listine, ne pa v kateremkoli postopku, v katerem se taka listina uporabi kot dokaz.

Ker tožnici v obravnavanem primeru oporekata pravilnosti v zemljiško knjigo vpisanega dejstva o lastninski pravici C. (posledično pa investitorjevo pravico graditi na zemljišču parc. št. 3786 k.o. ...), bi morali sprožiti ustrezen sodni postopek za ugotovitev njune lastninske pravice in na tej podlagi doseči spremembo vpisa v zemljiški knjigi. Ker do izdaje izpodbijane odločbe tega nista storili, velja domneva iz prvega odstavka 11. člena SPZ, da je lastnik nepremičnine tisti, ki je vpisan v zemljiško knjigo, torej C.

Upoštevajoč vse okoliščine tega primera ugotavljanje drugačnega stanja lastninske pravice na omenjenem zemljišču, kot ga izkazuje zemljiška knjiga, v tej zadevi ne pomeni okoliščine, zaradi katere ne bi bilo mogoče izdati gradbenega dovoljenja, zato ne gre za predhodno vprašanje v smislu prvega odstavka 147. člena ZUP. Po navedeni določbi gre za predhodno vprašanje tedaj, če organ, ki vodi postopek, naleti na tako vprašanje, da brez njegove rešitve ni mogoče rešiti same zadeve, to vprašanje pa je samostojna pravna celota, ki spada v pristojnost sodišča ali kakšnega drugega organa. Tožnik je namreč izkazal pravico graditi na zemljišču parc. št. 3786 k.o. ... s soglasji organov zemljiškoknjižnega lastnika zemljišča, medtem ko tožnici v tem postopku nista predložili dokaza, s katerim bi domnevo o lastništvu C. izpodbili, npr. z ugotovitveno sodbo, da sta pridobili lastninsko pravico na istem zemljišču na podlagi zakona oz. nista začeli niti z ustreznim postopkom. Zato je neutemeljeno tudi njuno stališče, da bi moral investitor k načrtovani gradnji pridobiti njuno soglasje. Vprašanja, do katerih bo prišlo zaradi morebiti kasneje drugače ugotovljene lastninske pravice na spornem zemljišču, se bodo tako urejala po pravilih stvarnega prava v za to predvidenih civilnih sodnih postopkih.

Tožnici se v prid svojemu stališču neutemeljeno sklicujeta tudi na sodbo Vrhovnega sodišča I Up 1272/2006 z dne 4. 12. 2008, saj je v njej sodišče presojalo bistveno drugačen dejanski primer od obravnavanega. V omenjeni zadevi je bil investitor zemljiškoknjižni lastnik zemljišča načrtovane gradnje, za katerega se je vodil denacionalizacijski postopek, v katerem so upravičenci (tožniki v upravnem sporu, na katerega se nanaša omenjena sodba Vrhovnega sodišča) zahtevali vrnitev v naravi. Poleg tega so upravičenci pred izdajo izpodbijane odločbe o gradbenem dovoljenju sprožili tudi postopek zaradi ugotovitve ničnosti pogodbe iz leta 1996 o brezplačnem prenosu pravice uporabe na investitorjevega pravnega prednika, ki je bila podlaga za vpis lastninske pravice v zemljiško knjigo. V navedeni zadevi je bil torej drugače kot v obravnavanem primeru s strani stranskih udeležencev sprožen postopek za vrnitev zemljišča v naravi in postopek za ugotovitev ničnosti pravnega posla, ki je pripeljal do vpisa investitorja v zemljiško knjigo kot lastnika zemljišča.

Ker se upravni organ ni bil dolžan ukvarjati z dejstvi in okoliščinami, s katerimi sta tožnici utemeljevali pridobitev lastninske pravice na podlagi določb ZLNDL, oz. z navedbami, zakaj C. ni mogla pridobiti lastninske pravice na podlagi 5. člena navedenega zakona, so neutemeljeni tožbeni očitki o pomanjkljivi obrazložitvi izpodbijane odločbe.

Po tretjem odstavku 20. člena ZUS-1 stranke v upravnem sporu ne smejo navajati dejstev in predlagati dokazov, če so imele to možnost v postopku pred izdajo akta. Po 52. členu istega zakona lahko tožnik v tožbi navaja nova dejstva in nove dokaze, vendar mora obrazložiti, zakaj jih ni navedel že v postopku izdaje upravnega akta. Nova dejstva in novi dokazi se lahko upoštevajo le, če so obstajali v času odločanja na prvi stopnji in če jih stranka upravičeno ni mogla predložiti oz. navesti v postopku izdaje upravnega akta.

Tožnici v tožbi oporekata pravilnosti stališča upravnega organa, da z načrtovano gradnjo ne bo poseženo v podzemni del stavbe D. Navajata, da sta ves čas upravnega postopka menili, da je res tako, naknadno pa ugotovili, da to ne drži. S tem v zvezi se sklicujeta na skico reklamnih vitrin (priloga A6), ki je bila izdelana 22. 5. 2012, torej po izdaji izpodbijane odločbe. Ker navedena skica v času vodenja postopka na prvi stopnji še ni obstajala, gre za dokaz, ki ga v upravnem sporu ni mogoče upoštevati in z njim tudi ne dokazovati v tožbi novo navedenih dejstev glede posega v del stavbe v etažni lastnini tožnic. Njune navedbe, da sta šele na podlagi omenjene skice izvedeli, da podzemni del stavbe sega še naprej v smeri proti S. cesti, zaradi česar tega nista mogli navajati že v postopku pred izdajo izpodbijanega akta, so zato neupoštevne. Vse navedeno velja tudi za sklicevanje tožnic na zapisnik sestanka lastnikov D. z dne 24. 5. 2012 (priloga A7).

Ker niti iz ostalih tožbenih navedb ne izhaja, da bi lahko vplivale na drugačno odločitev v zadevi, je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo (prvi odstavek 63. člena ZUS-1). O zadevi je odločilo na seji, saj se v tožbi predlagani dokazi nanašajo na dejstva, ki glede na predhodne razloge niso pomembne za odločitev ali pa so prepozni.

Kadar sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1).

ZGO-1 člen 54, 54/4, 56, 56/1, 66, 66/1, 66/1-6.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.