sodba II U 429/2012
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2012-11-07

referendum - pobuda za vložitev zahteve za razpis referenduma - splošni akt občine - akt o ustanovitvi javnega podjetja

Akt o ustanovitvi javnega podjetja je po svoji vsebini posamičen akt, ki ureja le konkretno zadevo, to je ustanovitev javnega podjetja. Zato o vprašanjih, ki jih ureja omenjeni akt, ni dovoljeno odločati na referendumu.

Z izpodbijanim sklepom je tožena stranka pod prvo točko izreka zavrgla pobudo volivca A.A. - sedaj tožnika za vložitev zahteve za razpis referenduma o razveljavitvi Odloka o ustanovitvi javnega podjetja B. d.o.o. (Odlok) in pod drugo točko izreka pobudnika pozvala, da mora v roku 8 dni od prejema tega sklepa odpraviti ugotovljeno neskladnost pobude in sicer tako, da mora vprašanje in dopolnitev pobude volivcem za vložitev zahteve po prvem odstavku 81. člena Statuta in prvem odstavku 48. člena ZLS oblikovati tako, da bo pobuda vsebovala jasno izraženo vprašanje in obrazložitev ter ga opozorila, da se bo, v kolikor ne bo ravnal tako, štelo, da pobuda ni bila vložena. V svoji obrazložitvi navaja, da je pobudnik dne 5. 10. 2012 predložil ponovno pobudo za referendum o razveljavitvi Odloka. Pobuda vsebuje zastavljeno referendumsko vprašanje in obrazložitev in se nanaša na Odlok, ki ga je občinski svet občine Mežica sprejel na svoji 7. redni seji dne 20. 6. 2011 in je bil objavljen v Uradnem listu RS, št. 85/11 z dne 25. 10. 2011. Pobudo pobudnika je najprej presojala kot pobudo volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma po določbah od 71. do 78. člena Statuta in določbah 46. ter 47.b člena ZLS ter pri tem odločila, da je pobudo, na podlagi teh določil, potrebno zavreči, ker je v nasprotju s Statutom in ZLS. Predmetni Odlok je namreč posamičen in ne splošen akt in dejstvo, da je ustanovitveni akt javnega podjetja sprejel občinski svet v obliki Odloka, ki je praviloma splošen akt, ne spremeni narave tega akta, ki je po vsebini posamičen akt (tako tudi Ustavno sodišče, sklep U I 305/97). Poleg tega je pobudo potrebno zavreči tudi iz razloga, ker je pobudnik zamudil v zakonu in Statutu določen rok za seznanitev občinskega sveta s pobudo volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma, saj je na podlagi tretjega odstavka 46. člena ZLS in drugega odstavka 72. člena Statuta, treba občinski svet pisno seznaniti s pobudo volivcev v 15. dneh po sprejemu splošnega akta.

Nato je pobudo pobudnika obravnavala še kot pobudo volivcem za vložitev zahteve za razveljavitev odločitve iz pristojnosti občinskega sveta, na podlagi določb 48. člena ZLS in 81. člena Statuta, kot ljudsko iniciativo, glede na to, da je pobudnik v pobudi kot pravno podlago svojega zahtevka navedel tudi določbo 81. člena Statuta. Navaja, da se glede pobude volivcev za vložitev take zahteve, na podlagi drugega odstavka 48. člena ZLS in drugega odstavka 81. člena Statuta, primerno uporabljajo določbe, ki urejajo postopek s pobudo volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma o splošnem aktu občine. Pobuda volivcem za vložitev zahteve za razveljavitev odločitve iz pristojnosti občinskega sveta, torej naknadne razveljavitve Odloka, bi, naslovljena na občinski svet, morala vsebovati že oblikovano jasno zahtevo temu organu, to je jasno izraženo vprašanje, ki naj bo predmet odločanja, kot tudi obrazložitev. Vprašanje, kot ga je v svoji pobudi zastavil pobudnik, pa ni jasno, saj iz postavljenega vprašanja ni mogoče ugotoviti ali se pobuda nanaša na razveljavitev celotnega Odloka ali na razveljavitev zgolj posamičnih določb Odloka; prav tako sta si v nasprotju postavljeno vprašanje in obrazložitev, ker ni mogoče jasno ugotoviti ali se razveljavitev Odloka zahteva zato, ker vprašanje pristojnosti določanja cen storitev ureja v nasprotju z zakonodajo oziroma zato, ker tega vprašanja ne ureja. Zaključuje, da je na podlagi navedenih neskladnosti bilo treba pobudnika pozvati, da v svoji pobudi oblikuje zahtevo tako, da bo vsebovala jasno izraženo vprašanje in obrazložitev, za kar mu je bil naložen tudi 8-dnevni rok. Hkrati je bil pobudnik opozorjen, da se bo v nasprotnem primeru, v kolikor pobude ne bo ustrezno dopolnil, štelo, da pobude ni vložil.

Tožnik v tožbi uveljavlja vse tožbene razloge in sodišču predlaga, da po predloženih dokazih dovoli razpis referenduma v skladu s pozitivno zakonodajo. Navaja, da je kot svétnik občine Mežica prvo pobudo o razveljavitvi Odloka vložil na 15. sejo občinskega sveta dne 24. 9. 2012, vendar so občinski svétniki pobudo zavrnili. Drugo pobudo pa je vložil pri županu in občinskem svetu potem, ko je zbral 5 odstotkov volivcev, vendar pa tožena stranka ni upoštevala tretje točke 81. člena Statuta, ki govori, da mora občinski svet, če se zahteva nanaša na razveljavitev splošnega akta občine ali druge odločitve občinskega sveta, zadevo uvrstiti na prvo naslednjo sejo občinskega sveta in pri tem beseda „mora“ županu ne daje proste presoje ali bo zadevo morda uvrstil na dnevni red seje občinskega sveta ali ne. Ker je bila druga pobuda podprta z več kot 5 odstotkov podpisanih krajanov, bi župan zadevo moral uvrstiti na dnevni red 16. seje občinskega sveta, ki je bila sklicana za dan 17. 10. 2012. V zvezi z obrazložitvijo izpodbijanega sklepa, da pobuda vsebuje zastavljeno referendumsko vprašanje, ki ni jasno oblikovano, pa meni, da bi moral župan zapisati tudi, kako naj bo referendumsko vprašanje oblikovano. Odlok pa tudi ni v skladu z Zakonom o gospodarskih javnih službah.

V odgovoru na tožbo tožena stranka prereka tožbene navedbe tožeče stranke v kolikor se z njimi izrecno ne strinja ter v nadaljevanju dodaja, da je dne 5. 10. 2012 predloženo pobudo najprej presojala kot pobudo volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma ter pri tem odločila, da jo je potrebno zavreči, ker Odlok ni splošen, temveč posamičen akt in ker je pobudnik zamudil tako v zakonu, kot tudi v Statutu določen rok za seznanitev občinskega sveta s pobudo volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma. Ker pa je v nadaljevanju tožnikovo pobudo presojala še kot pobudo za vložitev zahteve za razveljavitev odločitve iz pristojnosti občinskega sveta, je pri tem ugotovila, da postavljeno vprašanje ni jasno zastavljeno in je obrazložitev v nasprotju s postavljenim vprašanjem. Zato je bil pobudnik pozvan, da v pobudi oblikuje svojo zahtevo tako, da bo le-ta vsebovala jasno izraženo vprašanje in obrazložitev, za kar mu je bil naložen tudi 8-dnevni rok, ter je bil pobudnik hkrati opozorjen, da se bo v primeru, da ne bo ravnal v skladu z njenim pozivom, štelo, da pobude ni vložil. Glede na navedeno tožena stranka predlaga sodišču, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Neposredno odločanje volivcev v lokalni skupnosti urejata Zakon o lokalni samoupravi (ZLS) in Statut lokalne skupnosti. Po določbi prvega odstavka 46. člena ZLS lahko občani na referendumu odločajo le o vprašanjih, ki so vsebina splošnih aktov občine, razen o proračunu in zaključnem računu občine ter o splošnih aktih, s katerimi se v skladu z zakonom predpisujejo občinski davki in druge dajatve. Po tretjem odstavku 46. člena ZLS je treba predlog za razpis referenduma vložiti oziroma občinski svet pisno seznaniti s pobudo volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma v 15 dneh po sprejemu splošnega akta. Splošne in posamične akte občine ureja osmo poglavje ZLS. Tako iz prvega odstavka 46. člena ZLS izhaja, da so splošni akti tisti predpisi, ki pravno urejajo zadeve iz pristojnosti občine (prvi odstavek 65. člena ZLS), to pa so odloki, odredbe, pravilniki in navodila.

Ker je iz vsebine predmetnega Odloka razvidno, da se nanaša na ustanovitev javnega podjetja B. d.o.o., se sodišče strinja s stališčem tožene stranke, da je navedeni Odlok, glede na določbe ZLS, po svoji vsebini posamičen akt, ki ureja le konkretno zadevo, to je ustanovitev javnega podjetja. Pri presoji, da je Odlok posamičen in ne splošen akt, je tožena stranka upoštevala tudi stališče Ustavnega sodišča RS (že navedeno odločbo U I 305/97). Ker  je na referendumu mogoče odločati le o vprašanjih, ki so vsebina splošnih aktov občine, za kar pa v obravnavanem primeru ne gre, je pravilna odločitev tožene stranke, da se pobuda za vložitev zahteve za razpis referenduma zavrže. Glede na zgoraj navedeno zakonsko določbo tretjega odstavka 46. člena ZLS pa je tožena stranka tožnikovo pobudo pravilno zavrgla tudi iz razloga, ker ni bila vložena znotraj 15-dnevnega roka po sprejemu Odloka.

Sodišče zato vse tožbene ugovore, ki se nanašajo na pobudo kot vložitev zahteve za razpis referenduma, zavrača kot neutemeljene. V zvezi s tožbenimi ugovori, ki se nanašajo na pobudo volivcem kot vložitev zahteve za razveljavitev odločitve iz pristojnosti občinskega sveta pa sodišče pojasnjuje, da so le-ti preuranjeni glede na to, da je bil tožnik pozvan, da v pobudi ugotovljeno neskladnost odpravi in torej s tega vidika v zadevi še ni bilo odločeno.

Ker je odločitev tožene stranke po presoji sodišča pravilna in zakonita, je sodišče na podlagi pravega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) tožbo tožnika zavrnilo kot neutemeljeno. Tožnik je v tožbi smiselno predlagal tudi opravo glavne obravnave, vendar je sodišče na podlagi druge alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo na nejavni seji, brez glavne obravnave, ker je ocenilo, da je tožena stranka ugotovila vsa pomembna dejstva in okoliščine konkretnega primera, se do njih opredelila in svojo odločitev ustrezno obrazložila. Na podlagi dejstev, ki jih je tožnik navedel v tožbi, dejanskega stanja ne bi bilo mogoče dopolniti z ugotovitvami, ki bi bile pomembne za odločitev v zadevi.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.