sodba I U 162/2012
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2012-11-08

gradbeno dovoljenje - obnova postopka izdaje gradbenega dovoljenja - obnovitveni razlog - pravica graditi - sodna poravnava

Poravnava, na katero se sklicuje tožnik, je bila sklenjena dne 7. 1. 2009, to je po izdaji odločbe v obnovljenem postopku, torej očitno tudi po izdaji gradbenega dovoljenja, ki je bilo s to odločbo razveljavljeno. To pomeni, da gre za dejstvo, ki v času izdaje prvotne odločbe (gradbenega dovoljenja) še ni obstajalo in zato glede na povedano ne more predstavljati obnovitvenega razloga po 1. točki 260. člena ZUP. Sklenitev sodne poravnave tudi ne more predstavljati obnovitvenega razloga po 4. točki 260. člena ZUP.

Prvostopenjski upravni organ je z izpodbijanim sklepom zavrgel tožnikov predlog za obnovo postopka, končanega z izdajo odločbe št. 351-732/5-36 z dne 30. 4. 2008, s katero je bilo v obnovljenem postopku gradbeno dovoljenje za rušitev obstoječega gospodarskega poslopja in gradnjo stanovanjskega objekta na zemljišču parc. št. 1997/7, 3151/2 in 1997/8, k.o. ..., ki je bilo dne 20. 4. 2006 izdano tožniku, razveljavljeno, tožnikov zahtevek za izdajo tega gradbenega dovoljenja pa zavrnjen.

Iz obrazložitve izhaja, da je tožnik pri prvostopenjskem organu vložil predlog za obnovo postopka, v katerem je bila izdana navedena odločba. Razlog za izdajo te odločbe je bil, da solastniki zemljišča niso soglašali z gradnjo objekta, ki je bil predmet gradbenega dovoljenja, kar pomeni, da tožnik na tem zemljišču ni razpolagal s pravico graditi. Tožnik v predlogu za obnovo postopka navaja, da je sklenil sodno poravnavo s tedanjim predlagateljem obnove postopka, tako da je zdaj tožniku priznana izključna lastninska pravica na parc. št. 1997/7 k.o. ... Prvostopenjski organ ugotavlja, da tožnik s tem uveljavlja obnovitveni razlog iz 1. točke 260. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), torej obstoj novih dejstev in novih dokazov, ki bi sami zase ali z že izvedenimi dokazi pripeljali do drugačne odločitve, če bi bili uporabljeni v prejšnjem postopku.

Prvostopenjski organ navaja, da sodna poravnava v času odločanja v postopku, katerega obnova je predlagana, ni obstajala in ni bila sestavni del dejanskega stanja v času izdaje odločbe, zato ne more predstavljati navedenega obnovitvenega razloga. Prav tako iz sodne poravnave ne izhaja, da bi bil tožnik ves čas polnopravni lastnik navedenega zemljišča, temveč se z njo izključna lastninska pravica tožnika na tem zemljišču ustanavlja na novo. Poleg tega poravnava ne razkriva nikakršnih dejstev ali okoliščin, ki upravnemu organu ne bi bile znana ob odločanju v postopku, katerega obnova se predlaga. Pogoji za dovolitev obnove postopka torej niso izpolnjeni, zato je prvostopenjski organ tožnikov predlog zavrgel.

Drugostopenjski organ je zavrnil tožnikovo pritožbo zoper izpodbijani sklep, v obrazložitvi pa v bistvenem ponavlja razloge prvostopenjske odločbe. Dodaja še, da „novo dejstvo“ iz 1. točke 260. člena ZUP dejansko pomeni staro dejstvo, ki je bilo že v času odločanja sestavni del dejanskega stanja, pa se zanj ni vedelo in je bilo zato dejansko stanje ugotovljeno nepravilno. Dejstva, ki so nastala kasneje, niso nova dejstva v smislu tega obnovitvenega razloga, temveč kvečjemu podlaga za vodenje novega upravnega postopka. S prvostopenjskim organom se strinja tudi glede stališča, da sodna poravnava ne more vplivati na odločitev v pravnomočno končanih postopkih, saj ne učinkuje za nazaj, temveč gre za novo ureditev lastninskih razmerij. V času prvega postopka za izdajo gradbenega dovoljenja tožnik ni bil izključni lastnik sporne parcele, soglasje solastnika pa ni bilo pridobljeno. Prvostopenjski organ je to ugotovitev oprl na podatke zemljiške knjige, Zakon o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) pa upravnim organom ne daje nikakršnih pristojnosti za odločanje o lastninskopravnih vprašanjih.

Tožnik se s tako odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da je bil lastnik hiše s pripadajočim zemljiščem. Hišo je po deležih prodal, zemljišče pa je zadržal v svoji lasti, ker je imel tam namen graditi za svoje potrebe, to pa je bilo tudi jasno določeno v pogodbah. Ker se je parcelacija izvajala šele po sklenitvi teh pogodb, je bilo s kupci dogovorjeno, da se v zemljiško knjigo začasno vpišejo na celotni parceli, po parcelaciji pa bi morali delež na izločeni parceli zemljiškoknjižno vrniti investitorju, ki je to parcelo dejansko ves čas obdržal v lasti in posesti. To je v prvotnem postopku upošteval tudi upravni organ, ki je izdal gradbeno dovoljenje, na podlagi katerega je tožnik še pred obnovo postopka zgradil objekt. Predlagatelj prejšnje obnove postopka je zavračal uskladitev zemljiškoknjižnega stanja z dejanskim, zato je bila potrebna tožba, v času sodnega postopka pa je upravni organ že dovolil obnovo in razveljavil gradbeno dovoljenje. V sodni poravnavi se je zemljiškoknjižno stanje izenačilo z dejanskim, ki je veljalo ves čas, zato ni pravilna ugotovitev toženke, da je tožnik s sodno poravnavo pridobil kakšno novo lastnino. Priznano mu je bilo le, da je bil ves čas polnopravni lastnik zemljišča. Glede na stališče upravnega organa, da je pomemben vpis v zemljiško knjigo, subjektivni rok ni pričel teči s sklenitvijo poravnave, temveč z vpisom v zemljiško knjigo. Ne poravnava ne vpis nista konstitutivne, temveč deklaratorne narave, saj je bil po povedanem tožnik ves čas lastnik zemljišča, na katerem je gradil.

Gradbeno dovoljenje je temeljilo na upoštevanju celotnega dejanskega stanja, torej tudi pogodbenih razmerij med strankami, ki so bile formalno solastnice zemljišča, tako stanje pa je bilo ugotovljeno tudi v sodnem postopku. Upravni organ je zato pri razveljavitvi gradbenega dovoljenja očitno rešil pravno vprašanje drugače kot sodišče, čeprav je na sodno odločbo vezan, ker ni pristojen za reševanje vprašanja lastništva.

Tožnik glede na navedeno predlaga, naj sodišče izpodbijani sklep razveljavi (pravilno: odpravi) in dovoli obnovo postopka, podrejeno pa vrne zadevo v ponovni postopek.

Toženka je sodišču dostavila upravne spise, ki se nanašajo na obravnavano zadevo, na tožbo pa po vsebini ni odgovorila.

Po 1. točki 260. člena ZUP se postopek, ki je končan z odločbo, zoper katero v upravnem postopku ni rednega pravnega sredstva, obnovi, če se zve za nova dejstva ali se najde ali pridobi možnost uporabiti nove dokaze, ki bi mogli sami zase ali v zvezi z že izvedenimi in uporabljenimi dokazi pripeljati do drugačne odločbe, če bi bila ta dejstva oziroma dokazi navedeni ali uporabljeni v prejšnjem postopku. V obravnavani zadevi je sporno, ali je tožnik s predložitvijo sodne poravnave, s katero je pridobil možnost vpisa lastninske pravice, uspel verjetno izkazati obstoj takega dejstva ali dokaza.

Kot pravilno navaja toženka, pojma „novega“ dejstva ali dokaza iz 1. točke 260. člena ZUP ni mogoče razumeti dobesedno. Gre namreč za dejstvo ali dokaz, ki sta bila že v času odločanja sestavni del dejanskega stanja, pa se za njiju ni vedelo in je bilo zato dejansko stanje ugotovljeno nepravilno. Dejstva ali dokazi, ki so nastali kasneje, niso nova dejstva ali dokazi v smislu tega obnovitvenega razloga. Taka interpretacija navedene zakonske določbe izhaja tudi iz ustaljene upravnosodne prakse in enotnih stališč teorije (prim. npr. sodbo Upravnega sodišča RS I U 783/2011, sodbo VS RS Ips 147/2011 in Androjna – Kerševan, Upravno procesno pravo, GV Založba, Ljubljana, 2006, str. 548).

Postopek, katerega obnova je predmet tega upravnega spora, je postopek, ki je bil zaključen z izdajo gradbenega dovoljenja z dne 20. 4. 2006. Temelj za odločanje v tem postopku je torej pravno in dejansko stanje na ta datum, neglede na to, da je bilo dopolnjeno v že opravljeni obnovi postopka; tudi dopolnitev se je namreč nanašala izključno na to pravno in dejansko stanje. Na to pravno in dejansko stanje se morajo torej nanašati tudi tokrat uveljavljani razlogi za obnovo.

Poravnava, na katero se sklicuje tožnik, je bila sklenjena dne 7. 1. 2009, to je po izdaji odločbe v obnovljenem postopku, torej očitno tudi po izdaji gradbenega dovoljenja, ki je bilo s to odločbo razveljavljeno. To pomeni, da gre za dejstvo, ki v času izdaje prvotne odločbe (gradbenega dovoljenja) še ni obstajalo in zato glede na povedano ne more predstavljati obnovitvenega razloga po 1. točki 260. člena ZUP.

Ostala dejstva, na katera se sklicuje tožnik, namreč da naj bi bil že v času  postopka, katerega obnovo zahteva, na podlagi pogodbe dejanski lastnik in posestnik zemljišča, so bila glede na podatke upravnega spisa upravnemu organu v času odločanja v prvotnem postopku znana. S sklicevanjem na njih tožnik uveljavlja napačno ugotovitev dejanskega stanja, kar pa glede na določbe 260. člena ZUP ni razlog za obnovo postopka.

Glede na tožbene razloge tožnik smiselno uveljavlja še, da gre pravzaprav tudi za obnovitveni razlog iz 4. točke 260. člena ZUP, da se namreč odločba opira na predhodno vprašanje, pa je pristojni organ pozneje to vprašanje v bistvenih točkah rešil drugače. Ti tožbeni razlogi očitno slonijo na (sicer nezapisanem) stališču tožnika, da sodna poravnava predstavlja materialnopravno odločitev sodišča o tožnikovi lastninski pravici na zemljišču gradnje.

Tako stališče pa je napačno. Sodna poravnava ima na materialnopravnem področju učinke pogodbe, s katero sta stranki uredili medsebojno razmerje, učinke sodne odločbe pa ima le na procesnopravnem področju, saj se z njo postopek konča in novo razpravljanje o istem predmetu spora ni dopustno (prim. sodbo VS RS II Ips 409/2004 in Betetto, Galič, v: Galič, Ude (red.), Pravdni postopek, zakon s komentarjem, tretja knjiga, GV Založba, Ljubljana 2009, str. 45).

Ne da bi se spuščalo v vprašanje, ali izkazovanje pravice graditi v postopku izdaje gradbenega dovoljenja predstavlja predhodno vprašanje, sodišče zato ugotavlja, da sta stranki sporno razmerje med seboj uredili na način, ki je po svoji materialnopravni naravi (torej glede ustvarjenega oz. urejenega pravnega razmerja) pogodba in ne odločba. Sklenitev sodne poravnave zato ne more predstavljati obnovitvenega razloga po 4. točki 260. člena ZUP.

To pomeni, da okoliščine in dokazi, ki se navajajo kot razlog za obnovo (sklenitev poravnave, ki je brez dvoma verjetno izkazana), niso taki, da bi glede na določbe 260. člena lahko pripeljali do drugačne odločbe. Toženka bi zato tožnikov predlog za obnovo morala zavrniti po tretjem in ne zavreči po drugem odstavku 267. člena ZUP. Ker pa je toženka kljub temu vsebinsko presodila tožnikove navedbe v zvezi s temi okoliščinami, tožnik pa zaradi zavrženja tudi sicer ni bil prikrajšan za nobeno procesno pravico, ki bi mu šla ob zavrnitvi, je to kršitev upravnega postopka treba šteti za nebistveno.

Sodišče je iz navedenih razlogov ugotovilo, da je izpodbijani sklep pravilen in utemeljen na zakonu, čeprav iz drugih razlogov, kot so navedeni v njem, zato je  tožbo v skladu s 3. alineo drugega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo kot neutemeljeno.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.