UPRS sodba I U 65/2013
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2013-06-11

mag. Miriam Temlin Krivic (preds.), Darja Trček Janež (poroč.), Jonika Marflak Trontelj

usmerjanje otroka s posebnimi potrebami - usmeritev otroka v prilagojen program - vročitev odločbe - občina - stranski udeleženec - obnova postopka

ZUOPP lokalne skupnosti ne uvršča niti med subjekte, katerim se odločba vroči, niti jim ne priznava legitimacije za vložitev pritožbe. S tem, da tožnica svoj interes za udeležbo v postopku utemeljuje na plačilu razlike med ceno programa in plačilom staršev, po vsebini uveljavlja svoj dejanski interes. Varovanju tega pa udeležba v upravnem postopku ni namenjena. Zato tožnica, tudi sklicujoč se na ZUP, ne more vstopiti v postopek, v katerem  se odloča o usmerjanju otroka s posebnimi potrebami. Namen tega postopka je varstvo pravic in koristi otroka, da je razlika v plačilu čim manjša oziroma da zanjo sploh ni finančne obveznosti, pa je njen dejanski interes, ki je celo nasproten namenu postopka. Zato je ugotovitev prvostopenjskega organa, da tožnica ni bila upravičena oseba za vložitev predloga predloga za obnovo postopka, ker v postopku izdaje odločbe o usmeritvi otroka ne bi mogla sodelovati, utemeljena, in je njegova odločitev o zavrženju tega predloga pravilna.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Zavod RS za šolstvo je z izpodbijanim sklepom zavrgel predlog tožnice za obnovo postopka usmerjanja A.A., končanega z odločbo št. 962-361-1465/2011-8 z dne 19. 12. 2011. V obrazložitvi navaja, da je A. predlog za obnovo postopka vložila iz obnovitvenega razloga po 9. točki 260. člena Zakona o upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) in v njem navedla, da ji odločba, s katero se je A.A. usmeril v program za predšolske otroke s prilagojenim izvajanjem in dodatno strokovno pomočjo, ki ga izvaja B., kot plačnici storitev po Pravilniku o metodologiji za oblikovanje cen programov v vrtcih (v nadaljevanju Pravilnik) ni bila vročena. Zato ji je bilo onemogočeno sodelovanje v postopku pred dokončnostjo odločbe, s čemer je bila bistveno prikrajšana v svojem pravnem interesu. Prvostopenjski organ je njen predlog zavrgel, ker je ugotovil, da ga je podala neupravičena oseba. To odločitev argumentira z navedbami, da Zakon o usmerjanju otrok s posebnimi potrebami (v nadaljevanju ZUOPP) na več mestih določa, kdo so udeleženci postopka, med katere pa ne šteje občin, ne glede na to, ali bi v postopku usmerjanja otroka želele uveljaviti svoje ustanoviteljske pravice. ZUOPP v 20. členu določa, da se za odločanje v postopkih usmerjanja v programe vzgoje in izobraževanja uporabljajo določbe ZUP, če z ZUOPP ni določeno drugače. Člen 28 ZUOPP taksativno določa osebe, katerim je treba odločbo vročiti. Kot lex specialis ZUOPP lokalnih skupnosti ne šteje niti med stranke, niti med stranske udeležence postopka usmerjanja, iz česar izhaja, da lokalnih skupnosti ni mogoče šteti med subjekte, ki bi jim bilo treba vročiti odločbo o usmeritvi. Predlog za obnovo postopka je prvostopenjski organ zavrgel na podlagi 267. člena ZUP.

Ministrstvo za izobraževanje, znanost, kulturo in šport (v nadaljevanju drugostopenjski organ) je tožničino pritožbo zoper odločbo organa prve stopnje zavrnilo kot neutemeljeno. Ugotavlja, da je status stranke v postopku imel poleg staršev tudi B., ki je javno vzgojno izobraževalni zavod, katerega ustanoviteljica je A. Vrtec je v postopku usmerjanja otroka aktivno sodeloval in mu je bila tudi vročena izpodbijana odločba, s čimer je bilo posredno zagotovljeno tudi varstvo interesa ustanovitelja zavoda. ZUOPP v 23. členu določa, da se v okviru postopka vselej preveri, ali vrtec, šola oziroma zavod, v katerega bi naj bil vključen otrok s posebnimi potrebami, izpolnjuje kadrovske, prostorske, materialne in druge pogoje za vključitev takšnega otroka, pri tem pa je zavodu prepuščeno, da se v skladu s svojimi pristojnostmi in v okvirju svoje strokovnosti odzove na poizvedovanje organa, ki vodi postopek usmerjanja. ZUOPP ne določa preverjanja, ali se je zavod pri pripravi odgovora predhodno posvetoval z ustanoviteljem, zato razmerje med zavodom in ustanoviteljem ne more biti del ugotovitvenega postopka.

Tožnica vlaga tožbo iz vseh tožbenih razlogov. Svoj pravni interes za izpodbijanje obeh aktov utemeljuje s tem, da je zavezanka za plačilo razlike med ceno vrtca, ki jo plačujejo starši in ceno, ki je posledica programa usposabljanja otroka. V primeru uspeha bo zahtevek staršev zavrnjen in ne bo finančno obremenjena. Meni, da bi organ poleg področnega zakona, ki ureja materialnopravno materijo, bil dolžan uporabiti tudi ZUP kot procesni zakon, saj v ZUOPP ni določeno, da se določbe ZUP, ki urejajo pravico vsake osebe, da zahteva udeležbo v upravnem postopku, če odločba posega v njene pravne koristi, ne uporabljajo. Razlogovanje, da ker poseben zakon določa, komu se odločba vroča, to pomeni, da ne more biti stranka, je napačno. To ne pomeni, da tretja oseba ne more prepoznati posega v svoj pravni položaj oziroma kolikor se tak poseg ugotovi, da se tej osebi ne določi položaja stranskega udeleženca po uradni dolžnosti. Ker je organ napačno razumel in uporabil materialno pravo in posledično procesno pravo, dejanskega stanja ni ugotavljal, kar je razvidno iz dejstva, da se do tega, ali predstavlja obveznost plačevanja po Pravilniku poseg v njen pravni položaj, ni opredelil, ker je takoj izhajal iz napačne predpostavke, da ne more biti subjekt postopka. Skladno z določbo 44. člen ZUP mora organ ves čas postopka po uradni dolžnosti skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi izdana odločba vpliva. Organ bi ji moral podeliti status stranke v postopku, s čemer bi tožnica pridobila možnost izjasnitve, skladno z 9. členom ZUP.  Tožnica predlaga, da sodišče odločbi odpravi ter vrne zadevo prvostopnemu organu v ponovni postopek. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

Toženka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe. Pojasnjuje, kaj je pravni interes v smislu 43. člena ZUP. Dejanskega interesa v upravnem postopku ni mogoče uveljavljati. Dejanski in s tem finančni interes ni pravni interes. Temeljno vodilo postopka v konkretnem primeru mora namreč biti otrokova korist. Predlaga zavrnitev tožbe.

V pripravljalni vlogi in v odgovoru na pripravljalno vlogo stranki vztrajata pri svojih stališčih.

V zadevi je sporno, ali je tožnica upravičena oseba za vložitev predloga za obnovo postopka, končanega z odločbo o usmeritvi otroka v program za predšolske otroke s prilagojenim izvajanjem in dodatno strokovno pomočjo, ki ga je podala iz razloga po 9. točki 260. člena ZUP. Pri presoji, ali je predlog iz navedenega obnovitvenega razloga podala upravičena oseba, se po sodni praksi (sodba Vrhovnega sodišča RS U 934/94, ki obravnava identičen obnovitveni razlog po ZUP/86) upošteva, ali je predlagatelj oseba, ki je imela pravico udeleževati se postopka, pa dejansko ni sodelovala v postopku, ker ji ta možnost ni bila dana.

Pravico udeleževati se postopka kot stranski udeleženec ima oseba, ki izkaže pravni interes, tega pa izkaže oseba, ki zatrjuje, da vstopa v postopek zaradi varstva svojih pravnih koristi. Pravna korist je neposredna, na zakon ali drug predpis oprta osebna korist (prvi in drugi odstavek 43. člena ZUP). Obstajati mora torej določeno razmerje stranskega udeleženca do upravne stvari. To razmerje vzpostavlja materialni predpis, iz katerega izhaja, ali in kdo ima kakšno pravno korist v upravni stvari, o kateri je bilo v upravnem postopku odločeno. V konkretnem primeru je to ZUOPP.

Z ZUOPP se ureja usmerjanje otrok s posebnimi vzgojno-izobraževalnimi potrebami ter določajo načini in oblike izvajanja vzgoje in izobraževanja (1. člen). V 4. členu zakon določa cilje in načela, na katerih temelji vzgoja in izobraževanje in sicer enake možnosti s hkratnim upoštevanjem različnosti otrok, ohranjanje ravnotežja med različnimi vidiki otrokovega telesnega in duševnega razvoja, vključevanje staršev v proces vzgoje in izobraževanja, zagotovitev ustreznih pogojev, ki omogočajo optimalen razvoj posameznega otroka, pravočasna usmeritev v ustrezne programe vzgoje in izobraževanja, organizacija vzgoje in izobraževanja čim bližje kraju bivanja, celovitost in kompleksnost vzgoje in izobraževanja, individualiziran pristop, kontinuiranost programov vzgoje in izobraževanja, interdisciplinarnost. Postopki po ZUOPP so torej namenjeni izključno varstvu pravic in pravnih koristi otroka s posebnimi potrebami. Odločitev o usmeritvi otroka je posledica strokovnih ugotovitev o vzgojno-izobraževalnih potrebah otroka, glede na njegove ugotovljene primanjkljaje, ovire oziroma motnje in mu omogoča, da se usmeri v zanj najprimernejši vzgojno-izobraževalni program, oziroma se mu ta ustrezno prilagodi.

Po 21. člen ZUOPP lahko zahtevo za uvedbo postopka vložijo starši in zase tudi mlajša polnoletna oseba, predlog za uvedbo postopka pa lahko po 22. členu vložijo vrtec, šola, zdravstveni, socialni ali drug zavod, če menijo, da je usmeritev otroka potrebna, starši pa ne vložijo zahteve za usmerjanje. Če je odločba izdana na podlagi zahteve, se vroči vlagatelju, vrtcu, šoli ali zavodu, če je izdana na predlog, pa tudi predlagatelju (prvi odstavek 28. člena). Zoper odločbo lahko vložijo pritožbo starši in mlajša polnoletna oseba (prvi odstavek 25. člena). Navedene določbe po presoji sodišča izhajajo iz namena postopkov usmerjanja otrok po ZUOPP in potrjujejo že prej pojasnjeno, da v tem postopku varujejo svoje pravice starši otrok oziroma zase mlajša polnoletna oseba.

ZUOPP torej lokalne skupnosti ne uvršča niti med subjekte, katerim se odločba vroči, niti jim ne priznava legitimacije za vložitev pritožbe. Po četrtem odstavku 11. člena Pravilnika mora vrtec o vrsti in obsegu dodatnih stroškov lokalno skupnost zgolj obvestiti.

S tem da tožnica svoj interes za udeležbo v postopku utemeljuje na plačilu razlike med ceno programa in plačilom staršev, po vsebini uveljavlja svoj dejanski interes. Varovanju tega pa udeležba v upravnem postopku ni namenjena (43. člen ZUP zahteva pravni interes). Zato tožnica, tudi sklicujoč se na ZUP, ne more vstopiti v postopek, v katerem se odloča o usmerjanju otroka s posebnimi potrebami. Namen tega postopka je varstvo pravic in koristi otroka, to kar uveljavlja tožnica – da je razlika v plačilu čim manjša oziroma da zanjo sploh ni finančne obveznosti, pa je  njen dejanski interes, ki je celo nasproten namenu postopka. Zato je ugotovitev prvostopenjskega organa, da tožnica ni bila upravičena oseba za vložitev predloga za obnovo postopka, ker v postopku izdaje odločbe o usmeritvi otroka ne bi mogla sodelovati, utemeljena, in je njegova odločitev o zavrženju tega predloga pravilna.

Sodišče je tožbo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena

Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), ker je ugotovilo

, da je bil postopek pred izdajo izpodbijanega sklepa akta pravilen in da je sklep pravilen in na zakonu utemeljen.

O tožničinem stroškovnem zahtevku je odločilo na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem, če tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

ZUP člen 43, 43/1, 43/2, 260, 260-9, 267.

Pravilnik o metodologiji za oblikovanje cen programov v vrtcih, ki izvajajo javno službo člen 11.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.