UPRS sodba in sklep I U 1828/2012
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2013-02-26

Zdenka Štucin (preds.), Marjanca Faganel (poroč.), Alenka

davčna izvršba - sklep o davčni izvršbi - odločanje po nadzorstveni pravici - zastaranje - zahteva za ustavitev davčne izvršbe - upravni spor - upravni spor zaradi posega v ustavne pravice davčnega dolžnika - drugo sodno varstvo - redni upravni spor

Odločanje po nadzorstveni pravici je tako po določbah ZUP, kot po določbah ZDavP-2 izredno pravno sredstvo, ki ga je mogoče uporabiti le, ko gre za (odmerno) odločbo. Sklep o izvršbi pa ni odločba in zato v obravnavanem primeru za takšno odločanje, ki ga zahteva tožeča stranka, ni podlage.

Tožeča stranka uveljavlja nezakonitost dejanj davčnega organa v davčni izvršbi zato, ker se od nje terjajo davčne obveznosti, glede katerih je pravica do izterjave že zastarala. Ugovor zastaranja se lahko uveljavlja tako v pritožbi zoper sklep o izvršbi, kot tudi z zahtevo za ustavitev davčne izvršbe iz 155. člena ZDavP-2. Zoper akte davčnih organov, s katerimi se odloča o zastaranju davčnih obveznosti, ki so predmet izvršbe, je dopusten upravni spor. To pomeni, da je zagotovljeno sodno varstvo iz 2. člena ZUS-1 in obenem, da ni podlage za odločanje o posegu v ustavne pravice tožeče stranke in s tem za odločanje o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj iz 4. člena ZUS-1.

I. Tožba zoper sklep Ministrstva za finance št. DT 499-29-449/2012 z dne 7. 11. 2012 se zavrne.

II. Tožba zoper dejanja Davčnega urada Ljubljana po sklepu o davčni izvršbi na premičnine št. DT 4259-13/2011-1-0802-11 z dne 12. 4. 2011 se zavrže.

III. Vsaka stranka nosi svoje stroške postopka.

Ministrstvo za finance je z izpodbijanim sklepom zavrglo pobudo tožeče stranke za razveljavitev sklepa Davčnega urada Ljubljana št. DT 4259-13/2011-1-0802-11 z dne 12. 4. 2011 po nadzorstveni pravici.

V obrazložitvi izpodbijanega sklepa navaja, da je davčni organ prve stopnje dne 12. 4. 2011 izdal sklep o davčni izvršbi na premičnine tožeče stranke ter da se s citiranim sklepom terja tožečo stranko za dolg v skupni višini 622 319,58 EUR. Gre za sklep o izvršbi, ki je bil izdan na podlagi 143. člena Zakona o davčnem postopku (v nadaljevanju ZDavP-2) in s katerim se je začela davčna izvršba. Pogoji za odločanje po nadzorstveni pravici so določeni v ZDavP-2 in ZUP ter so naslednji: da gre za odločbo, ki je izdana v upravnem postopku, v davčnem postopku pa glede na določbo 88. člena ZDavP-2 še, da gre za odmerno odločbo; da obstaja zakoniti razlog za odločanje po nadzorstveni pravici ter da ni potekel predpisani rok petih let od takrat, ko je bila odločba izdana in vročena. V konkretnem primeru predpisanih pet let od vročitve zadevnega sklepa še ni preteklo. Obenem se ugotavlja tudi, da s sklepom ni bilo nič odmerjeno in da ga zato ni mogoče šteti za odmerno odločbo, saj kaj takega iz določb ZDavP-2 ne izhaja. Zato niso izpolnjeni pogoji, ki jih določa 88. člen za odpravo oziroma razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici in zato tožnik s pobudo ne more uspeti. Zadevni sklep tudi ne predstavlja odločbe po določbah ZUP. Zato je pritožbeni organ pobudo zavrgel, saj zoper sklep ni izrednega pravnega sredstva, tožeča stranka pa v pobudi ne uveljavlja kakšne svoje pravice. Niti ZDavP-2 niti ZUP ne predvidevata navedenega izrednega pravnega sredstva v postopku izvršbe. Tožeča stranka lahko uveljavlja svoje ugovore v zvezi z zastaranjem tako, da poda zahtevo za ustavitev davčne izvršbe. Davčni organ namreč na podlagi 6. točke prvega odstavka 155. člena ZDavP-2 po uradni dolžnosti ali na zahtevo dolžnika s sklepom v celoti ali delno ustavi davčno izvršbo, če je pravica do davčne izvršbe zastarala. Po podatkih organa prve stopnje je bil izdan sklep, ki se nahaja v spisih in s katerim je prvostopni organ davčno izvršbo na premičnine, začeto s zadevnim sklepom o davčni izvršbi, zaradi zastaranja pravice do izterjave, delno ustavil.

Tožnik se s takšno odločitvijo ne strinja in predlaga njeno odpravo ter povrnitev stroškov postopka. Obenem na podlagi 4. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) toži zoper dejanja organa prve stopnje, s katerimi se v postopku davčne izvršbe na podlagi sklepa o izvršbi na premičnine od tožeče stranke prisilno terja davčne obveznosti, glede katerih je pravica do izterjave zastarala in s katerimi se zato posega v človekove pravice in temeljne svoboščine tožeče stranke, pri čemer ni zagotovljeno drugo sodno varstvo.

V zvezi s tožbo zoper sklep o davčni izvršbi navaja, da je iz seznama izvršilnih naslovov, ki so podlaga za izpodbijani sklep, razvidno, da se terja davčna obveznost po izvršilnih naslovih, katerih datumi izvršljivosti v pretežni meri segajo v obdobje med letoma 2002 in 2004. Do izdaje sklepa je poteklo več kot pet let od zadnjega uradnega dejanja  davčnega organa z namenom davčne izvršbe, zato je pravica do izterjave zastarala še pred izdajo sklepa. Absolutno so zastarale vse tiste obveznosti, katerih datum izvršljivosti je starejši od 10. 12. 2002. Za nekatere obveznosti je davčni organ že izdal odločbe o ugotovitvi, da je pravica do izterjave absolutno zastarala. Zoper sklep o davčni izvršbi na dolžnikova denarna sredstva, ki se nanaša na iste izvršilne naslove, pa je pritožbeni organ pritožbi zoper sklep ugodil, ker je pravica do izterjave davka zastarala.

Ne glede na to, da zoper izpodbijani sklep o davčni izvršbi na premičnine ni bila vložena pritožba, bi moral davčni organ po uradni dolžnosti paziti, če je obveznost zastarala. Če je temu tako, mora davčno izvršbo ustaviti, kot to sledi tudi iz sodbe VSM IICp 777/2004. Po določbah 88. člena ZDavP-2 sicer lahko davčni organ po nadzorstveni pravici odpravi oziroma razveljavi le odmerno odločbo. Ne glede na to pa tožeča stranka meni, da lahko na podlagi 274. člena ZUP razveljavi tudi očitno materialnopravno napačen sklep o davčni izvršbi. Zato bi morala tožena stranka izpodbijani sklep razveljaviti po uradni dolžnosti, saj gre za izterjavo obveznosti, glede katerih je že nastopilo zastaranje in s tem za očitno kršitev materialnega prava. Očitnost kršitev se še posebej kaže v tem, da organ prve stopnje ni upošteval napotka pritožbenega organa iz že omenjene odločbe, s katero je odločalo o pritožbi in že ugotovilo, da je obveznost zastarala.

Tožeča stranka se ne strinja s stališčem, da se v postopku odprave oziroma razveljavitve po nadzorstveni pravici lahko razveljavi le odmerna odločba. Takšno stališče bi strankam davčnega postopka vzelo pravico do pravnega sredstva in jim s tem nudilo šibkejše pravno varstvo, kot ga daje ZUP. Omejevanje pravnih sredstev je treba razlagati restriktivno. Namen posebne ureditve nadzorstvene pravice v ZDavP-2 je v tem, da se v davčnem postopku olajša dostop do tega izrednega pravnega sredstva, saj ga je mogoče uporabiti tudi, če je kršen materialni zakon. Zato ni razloga, da bi se v razmerju do ZUP omejevala pravica do pravnega sredstva in zato bi pristojni organ sklep o izvršbi na premičnine lahko odpravil na podlagi 274. člena ZUP. Sicer pa je zastaranje eno temeljnih pravil davčnega postopka. Na zastaranje pravice do izterjave davka mora davčni organ paziti po uradni dolžnosti. S tem ko v konkretnem primeru tega ni storil, je očitno prekršil materialnopravni predpis.  Tožeča stranka se tudi ne strinja s stališčem, da sklep o izvršbi ni akt, ki bi ga bilo mogoče šteti za odločbo po ZUP, saj izpolnjuje vse kriterije iz 2. člena ZUP in 2. člena ZUS-1. S sklepom je davčni organ odločil o obveznosti tožeče stranke in na ta način evidentno posegel v njeno pravno korist.

Zahtevo za ustavitev davčne izvršbe na podlagi 6. točke prvega odstavka 155. člena ZDavP-2 je tožeča stranka podala. Vendar davčni organ o njenem predlogu sploh ni odločal. S sklepom z dne 16. 10. 2012 je bilo odločeno le o tistih obveznostih, ki so zastarale absolutno, niso se pa obravnavali ugovori iz predloga. Zato je tožeči stranki ostala le še možnost, da vloži pobudo za razveljavitev po nadzorstveni pravici, saj je očitno, da bo davčni organ nadaljeval z izterjavo. Zoper takšno ravnanje pa tožeča stranka nima nobenega drugega učinkovitega pravnega sredstva. In ker se nadaljuje z izterjavo obveznosti, katerih pravica do izterjave je že relativno zastarala, se s tem posega v temeljne pravice tožeče stranke, saj se z izterjavo nadaljuje kljub predlogu za ustavitev postopka, o katerem davčni organ sploh ni odločil.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločitvi in pri razlogih. Sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Temeljni pogoj za odločanje po nadzorstveni pravici je, da gre za odločbo. Ker se v konkretnem primeru tožnikova pobuda oziroma zahteva nanaša na sklep (o izvršbi) in ne na odločbo, je izpodbijana odločitev pravilna in zakonita. Pravilni so tudi razlogi za odločitev, zato jih sodišče ne ponavlja, temveč se nanje na podlagi pooblastila iz drugega odstavka 71. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) v celoti sklicuje. Tako davčni organ pravilno in v celoti citira vse zakonske določbe, ki se nanašajo na odločanje po nadzorstveni pravici, ter pri tem pravilno poudari, da gre tako po določbah ZUP kot po določbah ZDavP-2 za izredno pravno sredstvo, ki ga je mogoče uporabiti le, ko gre za (odmerno) odločbo ter da sklep o izvršbi ni odločba in da zato v obravnavanem primeru za odločanje, ki ga zahteva tožeča stranka, ni podlage.

Obenem pa tožeči stranki pravilno pojasni, da je mogoče ugovore v zvezi z zastaranjem, razen v pritožbi zoper sklep o izvršbi, uveljaviti tudi tako, da se poda zahteva za ustavitev davčne izvršbe iz 155. člena ZDavP-2. Pri tem skladno s podatki spisov ugotavlja, da je prvostopni davčni organ davčno izvršbo na premičnine in torej izvršbo, začeto na podlagi izpodbijanega sklepa, zaradi zastaranja pravice do izterjave na podlagi navedene zakonske določbe tudi že delno ustavil. S tem pa je po presoji sodišča v celoti odgovorjeno tudi na tožbene ugovore, po katerih naj bi bila tožeča stranka v obravnavanem primeru, ko gre za sklep o izvršbi in za ugovor zastaranja, zaradi nepravilne uporabe zakona (t.j. zaradi omejevanja pravice do izrednega pravnega sredstva) s strani tožene stranke  prikrajšana za učinkovito pravno sredstvo.

Ker je torej po povedanem izpodbijani sklep zakonit in pravilen, tožba pa neutemeljena, je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

Tožbo zoper izvršilna dejanja organa prve stopnje pa je moralo sodišče zavreči.

V upravnem sporu odloča sodišče prvenstveno o zakonitosti dokončnih upravnih aktov (prvi odstavek 2. člena ZUS-1), o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika pa le v primeru, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo (prvi odstavek 4. člena ZUS-1).

V konkretnem primeru tožeča stranka uveljavlja nezakonitost dejanj davčnega organa v davčni izvršbi zato, ker se od nje terjajo davčne obveznosti, glede katerih je pravica do izterjave že zastarala. Gre torej za ugovor zastaranja, le-ta pa se lahko uveljavlja tako v pritožbi zoper sklep o izvršbi kot tudi z zahtevo za ustavitev davčne izvršbe iz 155. člena ZDavP-2. Iz spisov in nenazadnje iz tožbenih navedb tudi sledi, da je tožeča stranka navedena pravna sredstva že uporabila, le da z njimi ni bila v celoti uspešna. To pa še ne pomeni, da gre v konkretnem primeru s strani davčnih organov za dejanje iz 4. člena ZUS-1. Zoper akte davčnih organov, s katerimi se odloča o zastaranju davčnih obveznosti, ki so predmet izvršbe, je namreč dopusten upravni spor. To pa pomeni, da je zagotovljeno sodno varstvo iz 2. člena ZUS-1 in da obenem ni podlage za odločanje o posegu v ustavne pravice tožeče stranke in s tem za odločanje o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj iz 4. člena ZUS-1, ki ga zahteva tožeča stranka s tožbo.

Tožbo je bilo zato potrebno ob smiselni uporabi 4. točke 36. člena ZUS-1 kot nedovoljeno zavreči.

Odločitev o stroških temelji na določbah četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po katerih v primeru, če sodišče tožbo zavrže ali zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Ker dejansko stanje, na katerem temelji odločitev, ni sporno, je sodišče odločalo v zadevi brez glavne obravnave (prvi odstavek 59. člena ZUS-1).

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.