UPRS sodba I U 403/2012
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2013-03-20

Petra Hočevar (preds.), mag. Mira Dobravec Jalen (poroč.), mag. Miriam Temlin Krivic

elektronske komunikacije - odprava odločbe po nadzorstveni pravici - zavrženje zahteve

Glede odločb, ki jih je izdal APEK, ni organa druge stopnje (s pristojnostjo nadzorstvene pravice), kar je v postopku preizkusa tudi pravilno zaključil upravni organ. Prav tako ni organa, ki bi bil po zakonu pooblaščen za nadzorstvo nad delom APEK, saj APEK po ZEKom šteje za neodvisen regulativni organ.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Ministrstvo za visoko šolstvo, znanost in tehnologijo (v nadaljevanju upravni organ) je z izpodbijanim sklepom zavrglo zahtevo tožnice za odpravo odločb Agencije za pošto in elektronske komunikacije Republike Slovenije (v nadaljevanju APEK), ki so navedene v uvodu sklepa. Upravni organ v obrazložitvi sklepa navaja, da mu je Ministrstvo za javno upravo (v nadaljevanju MJU) v pristojno reševanje odstopilo vlogo tožnice, v kateri ta zahteva odpravo odločb APEK, ker naj bi te v nasprotju s tretjim odstavkom 5. člena Zakona o digitalni radiodifuziji (v nadaljevanju ZDRad) in že izdano odločbo o dodelitvi frekvenc za upravljanje javnega multipleksa A, A. omogočale graditev večfrekvenčnih omrežij. Upravni organ v nadaljevanju navaja, da 276. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP)  določa, da odločbo lahko odpravi ali razveljavi po nadzorstveni pravici organ druge stopnje, če pa organa druge stopnje ni, lahko odpravi ali razveljavi odločbo organ, ki je po zakonu pooblaščen za nadzorstvo nad delom organa, ki jo je izdal. Iz določb 118. in 119. člena Zakona o elektronskih komunikacijah (v nadaljevanju ZEKom) jasno izhaja, da organa druge stopnje, ki bi odločal o pritožbah zoper odločbe ali druge posamične akte APEK, ni; v prvem odstavku 119. člena citiranega zakona je namreč določeno, da je zoper dokončne odločbe ali druge posamične akte APEK zagotovljeno (izključno le) sodno varstvo v upravnem sporu. Vendar pa ZEKom upravnemu organu tudi ni dal pravne podlage za opravljanje nadzora nad delovanjem APEK, zato upravni organ tudi ni pristojen za odločanje o odpravi oziroma razveljavitvi odločb, ki jih je izdal APEK, po nadzorstveni pravici. Po mnenju upravnega organa je potrebno za rešitev vprašanja pristojnega organa za nadzor nad zakonitostjo, učinkovitostjo in uspešnostjo delovanja APEK uporabljati le ZEKom, ki je specialni zakon in ne Zakona o javnih agencijah (v nadaljevanju ZJA). V skladu s predhodnim mnenjem MJU pa upravni organ še meni, da tudi načelo subsidiarne uporabe ZJA za nadzor nad zakonitostjo, učinkovitostjo in uspešnostjo dela APEK ne velja. Zato upravni organ ni organ, ki bi bil pristojen odločati o odpravi odločbe, ki jo izda APEK, po nadzorstveni pravici. Upravni organ še dodaja, da je ureditev v zvezi z nadzorom nad delovanjem APEK, ki ga lahko opravlja le sodišče, posledica izrecne zahteve po neodvisnosti APEK iz 1. člena ZEKom, ki ima svojo podlago v regulatornem okviru, ki je bil v letu 2002 sprejet za zagotavljanje elektronskih komunikacijskih storitev in omrežij v Evropski uniji, in obsega 5 direktiv. Ker upravni organ ni organ iz prvega odstavka 276. člena ZUP, je zahtevo za odpravo odločb po nadzorstveni pravici zavrgel.

Tožnica v tožbi navaja, da je za rešitev vprašanja, kateri organ je po zakonu pooblaščen za nadzorstvo nad delom APEK, treba uporabiti ZJA. Ta zakon v členih 48. in 50. nadzor nad zakonitostjo dela APEK izrecno ureja. Da je treba uporabiti določbe ZJA, logično izhaja iz 7. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o elektronskih komunikacijah (v nadaljevanju ZEKom-C), ki je razveljavil dotedanjo določbo prvega odstavka 23. člena ZJA. Če bi bila namreč vsa vprašanja, vključno z vprašanjem nadzora nad zakonitostjo dela APEK, specialno in zaključno urejena v ZEKom, potem bi bil navedeni člen ZEKom-C  brez smisla. Tožnica navaja, da je v prvem odstavku 48. člena ZJA določeno, da nadzor nad zakonitostjo, učinkovitostjo in uspešnostjo dela javne agencije opravlja ministrstvo, na delovnem področju katerega javna agencija deluje. V primeru izpodbijanega upravnega akta je to bilo Ministrstvo za visoko šolstvo, znanost in tehnologijo. Za APEK prvi odstavek 50. člena ZJA določa, da se uporabljajo določbe posebnih zakonov (v konkretnem primeru ZEKom) in glede na devetnajsto alineo prvega odstavka 50. člena ZJA še določba 48. člena tega zakona. Navedena alinea sicer v nadaljevanju določa, da se 48. člen ZJA ne uporablja za APEK, da pa (resorno) ministrstvo opravlja le nadzor nad zakonitostjo dela agencije. Učinek devetnajste alinee prvega odstavka 50. člena ZJA je torej v tem, da določa splošno uporabo 48. člena za vse javne agencije, z izjemo APEK, glede katerega določa nadzor resornega ministrstva le nad zakonitostjo dela. To izhaja iz dikcije navedene alinee, pa tudi iz sistemske razlage v primerjavi s šesto alineo prvega odstavka 50. člena ZJA; le-ta vsebuje drugačen nomotehnični pristop, saj z dikcijo za uporabo določbe 21. člena ZJA v celoti izključuje Agencijo RS za revidiranje lastninskega preoblikovanja podjetij, za razliko od devetnajste alinee prvega odstavka 50. člena ZJA, ki uporabo 48. člena ZJA za APEK zgolj reducira na nadzor nad zakonitostjo delovanja APEK. Glede na to bi bilo prej omenjeno ministrstvo v skladu z določbama 48. in 50. člena ZJA v zvezi s prvim odstavkom 276. člena ZUP pristojno odločiti o zahtevi tožnice za odpravo relevantnih odločb APEK po nadzorstveni pravici. Glede na to tožnica sodišču predlaga, naj izpodbijani sklep odpravi in zadevo vrne pristojnemu ministrstvu v ponovni postopek, zahteva pa tudi povrnitev stroškov postopka.

Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijanem sklepu ter razlogih zanj in prereka tožbene navedbe kot neutemeljene. Sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne.

V obravnavani zadevi je sporno, ali je upravni organ mogel zaradi nepristojnosti zavreči zahtevo tožnice za odpravo odločb APEK po nadzorstveni pravici.

Po prvem odstavku 276. člena ZUP odločbo lahko odpravi ali razveljavi po nadzorstveni pravici organ druge stopnje; če ni organa druge stopnje, lahko odpravi ali razveljavi odločbo organ, ki je po zakonu pooblaščen za nadzorstvo nad delom organa, ki jo je izdal.

Zoper odločbe APEK ni pritožbe. ZEKom namreč v drugem odstavku 118. člena določa, da sta odločba ali drug posamičen akt te agencije v upravnem postopku dokončna. Dokončna pa je po določbah ZUP tista odločba, ki se je ne more več izpodbijati s pritožbo (prvi odstavek 224. člena). To pa pomeni, da glede odločb, ki jih je izdal APEK, ni organa druge stopnje (s pristojnostjo nadzorstvene pravice). Tako je, kot izhaja iz izpodbijanega sklepa, v postopku preizkusa pravilno zaključil tudi upravni organ.

Sodišče pa se z organom prav tako strinja, da tudi ni organa, ki bi bil po zakonu pooblaščen za nadzorstvo nad delom APEK in da tako glede odločb, ki jih je izdal APEK, tudi ni drugega organa s pristojnostjo nadzorstvene pravice. Upravni organ svojo odločitev pravilno opira na okoliščino, da APEK po ZEKom šteje za neodvisen regulativni organ (1. člen). ZEKom ureja APEK v posebnem, VII. poglavju. Med drugim določa v 118. členu, da sta odločba ali drug posamičen akt te agencije v upravnem postopku dokončna, ter v 119. členu, da je zoper dokončne odločbe ali druge posamične akte agencije zagotovljeno sodno varstvo v upravnem sporu. V 122. členu ureja ZEKom nadzor nad delom te agencije; pri tem omenja le dajanje soglasja vlade k njenemu programu dela in finančnemu načrtu, pregled računovodskih izkazov in poslovnega poročila s strani pooblaščenega revizorja,   dajanje soglasja vlade k poročilu o delu in poslovnemu poročilu ter seznanitev s tema dokumentoma državnega zbora, in še izvajanje nadzora nad izvajanjem predpisov o upravnem postopku s strani ministrstva, pristojnega za upravo. Sodišče se z upravnim organom tudi strinja, da je taka ureditev delovanja APEK posledica zahteve po neodvisnosti tega organa, ki izhaja iz direktiv (ki jih izpodbijana odločba navaja), ki sestavljajo regulativni okvir EU na področju elektronskih komunikacij. Pri tem sta zlasti pomembna člena 3 in 4 Direktive 2002/21/ES, spremenjene z Direktivo 2009/140/ES, kar podrobno utemelji tudi toženka v odgovoru na tožbo. V zvezi s tožbenim ugovorom, da direktive regulativnega okvira EU v času odločanja organa še niso bile v celoti prenesene v slovenski pravni red, sodišče dodaja, da so z Direktivo 2009/140/ES bile zahteve po neodvisnosti nacionalnega regulativnega organa zgolj še bolj zaostrene, vsebovala pa jih je že  Direktiva 2002/21/ES, v celoti prenesena v ZEKom.

Sodišče pa tožnici tudi ne pritrjuje, da bi bilo mogoče določiti organ s pristojnostjo nadzorstvene pravice na podlagi prvega odstavka 48. in 50. člena ZJA oziroma da bi na podlagi navedenih določb ZJA za tak organ bilo treba šteti upravni organ (ki je izdal izpodbijani sklep). Glede na uvodni stavek prvega odstavka 50. člena ZJA šteje APEK med pet tam navedenih agencij, za katere je določeno, da se zanje uporabljajo določbe posebnih zakonov, in v nadaljevanju navedene določbe ZJA, ki zanje ali za posamezno od njih veljajo ter v kakšnem obsegu. Iz devetnajste alinee prvega odstavka 50. člena ZJA, kot jo razume in razlaga sodišče, izhaja, da se 48. člen - ki v prvem odstavku določa, da nadzor nad zakonitostjo, učinkovitostjo in uspešnostjo dela javne agencije opravlja ministrstvo, na delovnem področju katerega javna agencija deluje - za APEK ne uporablja. To že glede na jezikovno razlago, saj besedilo „razen za Agencijo za telekomunikacije, radiodifuzijo in pošto Republike Slovenije“ predstavlja vrinjeni stavek. Tako razlago pa podpirata še argumenta specialnosti (ureditev nadzora nad  delom APEK v specialnem zakonu, v ZEKom) in logična razlaga (specialna ureditev delovanja APEK in nadzora v ZEKom, ki je ureditvi v prvem odstavku 48. člena ZJA vsebinsko nasprotna). Tudi primer 7. člena ZEKom-C, ki je za APEK razveljavil določbo prvega odstavka 23. člena ZJA, ki ureja predčasno razrešitev direktorja agencije, ob tem ko je  z določbami o imenovanju direktorja, pogojih za to in razrešitvi (tudi predčasni) dopolnil sam ZEKom, zgolj potrjuje razmejenost med specialno ureditvijo v ZEKom, v katero se s splošno ureditvijo v ZJA ne more posegati. Določbe devetnajste alinee prvega odstavka 50. člena ZJA pa po mnenju sodišča tudi ni mogoče razlagati s sistematično metodo in ob sklicevanju na šesto alineo, saj ni razvidno, da bi bila izhodišče za razlago umeščenost sporne določbe v pravni sistem.

Ker je sodišče ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijanega sklepa pravilen ter da je sklep pravilen in na zakonu utemeljen, je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo.

Odločitev o stroških postopka pa temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, kadar sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.