sodba I U 88/2013
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2013-05-09

Andrej Kmecl (preds.), mag. Tatjana Steinman (poroč.),

KOMUNALNA DEJAVNOST - UPRAVNI POSTOPEK - UPRAVNI SPOR

komunalni prispevek - odmera komunalnega prispevka - nadomestna odločba - rok za izdajo odločbe o odmeri komunalnega prispevka - priključitev na komunalno opremo - pravni interese za tožbo v upravnem sporu

Iz obrazložitve izpodbijane odločbe kot iz predloženih upravnih spisov je razvidno, da je bil tožniku z odločbo z dne 29. 9. 2008 odmerjen komunalni prispevek za stanovanjski objekt na naslovu A., da se je zoper to odločbo pritožil in da je tožnikova pripomba glede števila zavezancev upravičena in zato upoštevana v novi odločbi. V zvezi s tem prvostopenjski organ v obrazložitvi navaja, da je v ZK navedenih več lastnikov, zato se vsakemu lastniku izda odločba v sorazmerju njihovih lastniških deležev. To pomeni, da organ nadomestne določbe ni izdal na podlagi 242. člena ZUP, kot to navaja v uvodu izpodbijane odločbe, temveč na podlagi tretjega odstavka 243. člena ZUP.

V ZPNačrt rok, v katerem mora občina po uradni dolžnosti izdati odločbo zaradi izboljšanja opremljenosti stavbnega zemljišča s komunalno opremo, kot je bilo to v obravnavanem primeru, ni določen. Takega roka ne določa niti ZUP, kar pomeni, da zakon ne omejuje roka, v katerem je treba izdati odmerno odločbo, zaradi česar upravičenje občine do njene izdaje zaradi zastaranja ne more prenehati.

Tudi če je bilo tožniku omogočeno, da je že pred plačilom komunalnega prispevka začel uporabljati komunalno opremo, njegova obveznost, da prispeva k stroškom za gradnjo komunalne opreme v občini, ni avtomatično prenehala.

Sodišče  se strinja s tožnikom, da preračun stroškov na enoto mere za obstoječe primarno kanalizacijsko omrežje v 10. členu Odloka za Primskovo ni enak istovrstnim stroškom za kanalizacijo v 10. členu Odloka za MOK. Vendar tožnik za uveljavljanje tega ugovora nima pravnega interesa, saj znaša po Odloku za Primskovo preračunan strošek za obstoječo primarno kanalizacijsko omrežje 5,99 EUR/m2 parcele in 12,97 EUR/m2 neto tlorisne površine, po Odloku za MOK pa sta navedena preračunana stroška za primarno kanalizacijo v vseh obračunskih območjih občine višja, in sicer znašata 7,42 EUR/m2 parcele in 16,05 EUR/m2 neto tlorisne površine.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Toženka je z izpodbijano odločbo odločila, da se z njo nadomesti odločba št. 351-0143/2008-48/05 z dne 29. 9. 2008 (1. točka izreka) in se za stavbo št. …, zgrajeno na zemljišču parc. št. 84/2 k.o. …, odmeri komunalni prispevek za kanalizacijo v višini 3.993,55 EUR, ki se zmanjša za priznano olajšavo v višini 66,5 % (2. točka). Komunalni prispevek se z upoštevano olajšavo in upoštevanim 1/2 lastniškim deležem odmeri tožniku v višini 668,92 EUR (3. točka), ki ga je dolžan plačati najkasneje do 30. 12. 2011 na tam navedeni podračun (4. točka), v primeru plačila po roku z zamudnimi obrestmi (5. točka). V izreku je še navedeno, da se omenjena stavba priključi na kanalizacijsko omrežje, ko Komunala Kranj izda soglasje s pogoji priključitve (6. točka) in da ni stroškov postopka (7. točka).

V obrazložitvi odločbe je med drugim navedeno, da je Mestna občina Kranj (v nadaljevanju MOK) v naselju Primskovo sever zgradila kanalizacijsko omrežje, zaradi česar je omogočena priključitev vseh stavb na to omrežje. Ker se je s tem izboljšala komunalna opremljenost stavbnega zemljišča oziroma objekta, se na podlagi sedmega odstavka 79. člena Zakona o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju ZPNačrt) izda odločba po uradni dolžnosti. Komunalni prispevek je odmerjen na podlagi Odloka o programu opremljanja stavbnih zemljišč za komunalno opremljanje naselja Primskovo sever (Uradni list RS, št. 24/08, v nadaljevanju Odlok za Primskovo sever).

Upravni organ druge stopnje je tožnikovo pritožbo zavrnil.

Tožnik se s tako odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da iz izpodbijane odločbe, ki je bila izdana kot nadomestna na podlagi 242. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), ni razvidno, da bi toženka odločila drugače oziroma ni navedla razlogov za izdajo take odločbe. Zato je ni mogoče preizkusiti.

Poudarja, da je toženka o njegovi pritožbi iz oktobra 2008 odločila po treh letih, kar je v nasprotju z načelom varstva pravic in zakonitosti in z osmim odstavkom 79. člena ZPNačrt. Zaradi poteka roka odločanje ni več mogoče, tudi sicer pa je pravica do odmere zastarala.

Meni, da bi moral biti v zadevi uporabljen Odlok o komunalnem prispevku v Mestni občini Kranj (Uradni list RS, št. 31/03, v nadaljevanju Odlok/2003), saj Odlok za Primskovo sever nikjer ne določa, da nadomešča stari odlok. Tudi kasneje sprejeti Odlok o programu opremljanja in merilih za odmero komunalnega prispevka za Mesno občino Kranj (v nadaljevanju Odlok za MOK) v 22. členu pri nedokončanih postopkih napotuje na njegovo uporabo. Tako se obstoječim stavbam, ki se bodo priključile na komunalno opremo, komunalni prispevek ne odmerja. Obravnavano kanalizacijsko omrežje je bilo namreč zgrajeno pred letom 2008, to je pred sprejemom Odloka za Primskovo sever. Odlok za Primskovo sever torej velja retroaktivno.

Uveljavlja nezakonitost Odloka za Primskovo sever, saj ta ne bi smel biti sprejet, ker MOK v šestih mesecih po uveljaviti občinskega prostorskega načrta (OPN) ni sprejela programa opremljanja za območje celotne občine. Po ZPNačrt in po 11. členu Uredbe o vsebini programa opremljanja stavbnih zemljišč (v nadaljevanju Uredba) se namreč delež skupnih stroškov za posamezno komunalno opremo določi na nivoju cele občine. To pomeni, da bi morala toženka najprej sprejeti program opremljanja za vso obstoječo komunalno opremo na območju MOK in šele potem za posamezna obračunska območja. Odlok za Primskovo sever ne vsebuje podrobnejših meril za odmero komunalnega prispevka, nepravilno pa je tudi, da sta za isto vrsto komunalne opreme določeni dve obračunski območji – prvo za novozgrajeno sekundarno kanalizacijsko omrežje na območju Primskovega sever in drugo za obstoječe primarno kanalizacijsko omrežje na nivoju celotne občine. Odlok za Primskovo sever tako v preračunanih obračunskih stroških na enoto mere ni bil usklajen s takrat veljavnim Odlokom/2003, niti z Odlokom za MOK iz oktobra 2008 in ne vsebuje istih vrednosti obračunskih stroškov na enoto mere za obstoječo primarno kanalizacijo. Tako se v 10. členu Odloka za Primskovo pojavljajo vrednosti, ki niso zajete v 10. členu Odloka za MOK, kar vse pomeni neenakopravno obračunavanje komunalnega prispevka. Nepravilno je izračunana tudi višina komunalnega prispevka. Toženka naj bi uporabila neverodostojne podatke REN in naj ne bi upoštevala pravilnih podatkov o površini parcele iz zemljiške knjige, ki naj bi bili verodostojni podatki tako kot podatki GURS.

Tožnik predlaga, naj sodišče odpravi upravna akta obeh stopenj, podrejeno, naj ju odpravi in zadevo vrne v ponovni postopek. Zahteva povračilo stroškov tega postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri navedbah v obeh odločbah in predlaga zavrnitev tožbe.

Po prvem odstavku 242. člena ZUP organ, ki je izdal odločbo, v primeru, ko spozna, da je pritožba utemeljena, pa ni potreben nov ugotovitveni postopek, reši zadevo drugače in z novo odločbo nadomesti odločbo, ki se izpodbija s pritožbo. Navedeno pomeni, da prvostopenjski organ na podlagi navedene odločbe izda nadomestno odločbo v primeru, ko je pritožba utemeljena, ker v zadevi ni bil pravilno uporabljen materialni predpis. Ta okoliščina iz obrazložitve izpodbijane odločbe ne izhaja, saj je tako v njej kot tudi v prvi odločbi z dne 29. 9. 2008 podlaga za odmero komunalnega prispevka za kanalizacijo ista – Odlok za Primskovo sever.

Pač pa je tako iz obrazložitve izpodbijane odločbe kot iz predloženih upravnih spisov razvidno, da je bil tožniku z odločbo z dne 29. 9. 2008 odmerjen komunalni prispevek za stanovanjski objekt na naslovu A. v Kranju, da se je zoper to odločbo je pritožil in da je  tožnikova pripomba glede števila zavezancev upravičena in zato upoštevana v novi odločbi. V zvezi s tem prvostopenjski organ v obrazložitvi navaja, da je v ZK navedenih več lastnikov, zato se vsakemu lastniku izda odločba v sorazmerju njihovih lastniških deležev.

To pomeni, da organ nadomestne določbe ni izdal na podlagi 242. člena ZUP, kot to navaja v uvodu izpodbijane odločbe, temveč na podlagi tretjega odstavka 243. člena ZUP, saj je ob reševanju pritožbe spoznal, da je izvedeni postopek nepopoln, ga dopolnil (prvi odstavek 243. člena ZUP) in glede na uspeh dopolnjenega postopka zadevo na podlagi pooblastila iz tretjega odstavka 243. člena ZUP rešil drugače in z novo odločbo nadomestil odločbo, ki se je izpodbijala s pritožbo. Neutemeljen je torej tožbeni očitek, da iz obrazložitve odločbe razlogi za izdajo takšne odločbe niso razvidni, navedena pomanjkljivost napačnega navajanja pravne podlage za izdajo nadomestne določbe pa ni vplivala na pravilnost in zakonitost odločitve o izdaji nadomestne odločbe.

Nepravilno je tožbeno stališče, da je rok za odločanje o pritožbi zoper odločbo o odmeri komunalnega prispevka iz osmega odstavka 79. člena ZPNačrt prekluziven v smislu prepovedi kasnejšega odločanja pritožbenega organa. Navedeni rok, kot tudi 15-dnevni rok za izdajo odločbe o odmeri komunalnega prispevka, ki se odmerja za potrebe gradnje, sta namreč določena v korist investitorja v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja, v katerem so  plačane dajatve in prispevki pogoj za njegovo izdajo (5. točka prvega odstavka 66. člena Zakona o graditvi objektov, ZGO-1). ZPNačrt v devetem odstavku 79. člena tako določa, da če o odmeri komunalnega prispevka ni odločeno v roku iz šestega in sedmega odstavka (pravilno bi bilo osmega odstavka – gre za redakcijsko napako, prim. sodbo tega sodišča U 715/2008) tega člena, plačilo komunalnega prispevka ni pogoj za izdajo gradbenega dovoljenja. Tudi sicer ima stranka v primeru, če o njeni pritožbi ni odločeno v zakonskih rokih, možnost vložiti tožbo v upravnem sporu zaradi molka (prvi odstavek 33. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1).

V zvezi z zastaranjem odmere komunalnega prispevka sodišče pojasnjuje, da je omenjeni prispevek javna dajatev, kljub temu pa se zanj ne uporabljajo predpisi o obdavčenju, torej tudi ne ZDavP-2, ki v prvem odstavku 125. člena med drugim ureja zastaranje pravice do odmere davka. Po drugem odstavku 3. člena ZDavP-2 je davek po tem zakonu vsak denarni prihodek državnega proračuna, proračuna Evropske skupnosti ali proračuna samoupravne lokalne skupnosti, ki ne predstavlja plačila za opravljeno storitev ali dobavljeno blago in se plača izključno na podlagi zakonov o obdavčenju oziroma predpisov samoupravnih lokalnih skupnosti, izdanih na podlagi zakonov o obdavčenju. Obveznost plačila komunalnega prispevka pa temelji na ZPNačrt, ki ni zakon o obdavčenju, niti ne predpisuje uporabe določb ZDavP-2 pri odmeri komunalnega prispevka. V ZPNačrt rok, v katerem mora občina po uradni dolžnosti izdati odločbo zaradi izboljšanja opremljenosti stavbnega zemljišča s komunalno opremo, kot je bilo to v obravnavanem primeru, ni določen. Takega roka ne določa niti ZUP, kar pomeni, da zakon ne omejuje roka, v katerem je treba izdati odmerno odločbo, zaradi česar upravičenje občine do njene izdaje zaradi zastaranja ne more prenehati.

Po mnenju sodišča je neutemeljeno tudi tožbeno stališče, da bi moral biti v zadevi uporabljen Odlok/2003, ker Odlok za Primskovo sever ne določa, da nadomešča stari odlok. To bi držalo, ko bi tudi Odlok/2003 pri stroških opremljanja zemljišč, ki so navedena v 4. členu, že upošteval tudi stroške za izgradnjo kanalizacije za naselje Primskovo sever. Če ne gre za tak primer, pa ni ovire, da se za izgradnjo te komunalne opreme na omenjenem območju sprejeme poseben program opremljanja in v njem določijo podlage za odmero komunalnega prispevka za komunalno opremo, katere gradnja je predvidena v občinskem proračunu za tekoče oziroma naslednje leto (tretja alineja prvega odstavka 9. člena Uredbe). V skladu s tretjim odstavkom istega člena se namreč program opremljanja lahko sprejeme tudi za posamezen del občine. V takem primeru se deleži skupnih stroškov za posamezno komunalno opremo po posameznih območjih lahko razlikujejo, vendar pa razlika med največjim in najmanjšim deležem ne sme presegati višine najmanjšega deleža (peti odstavek 11. člena Uredbe). To pomeni, da je tožbeno stališče, da se mora delež skupnih stroškov za posamezno komunalno opremo vselej določiti na nivoju cele občine, neutemeljeno.

Ker je komunalni prispevek plačilo dela stroškov gradnje komunalne opreme, ki ga zavezanec plača občini (prvi odstavek 79. člena ZPNačrt, pred njim 143. člen ZUreP-1), za odmero samo po sebi ni pomembno, ali je tožnik pridobil soglasje za priklop na javno kanalizacijo že pred izdajo prve odločbe o komunalnem prispevku. Iz pritožbene odločbe izhaja, da je bilo uporabno dovoljenje za gradnjo kanalizacije izdano 24. 12. 2009 in je postalo pravnomočno januarja 2010, s čimer je bil formalnopravno izpolnjen pogoj za začetek priključevanja stavb na novozgrajeno omrežje. Tudi če je bilo tožniku omogočeno, da je že pred plačilom komunalnega prispevka začel uporabljati komunalno opremo, njegova obveznost, da prispeva k stroškom za gradnjo komunalne opreme v občini, ni avtomatično prenehala. Po določbi 80. člena ZPNačrt je namreč zavezanec za plačilo lastnik objekta, ki se na novo priključuje na komunalno opremo (enako pred tem veljavni 144. člen ZUreP-1). V primeru, ko gre za izboljšanje opremljenosti stavbnega zemljišča, je zavezanec torej tisti, čigar objekt se prvič priključuje na komunalno opremo določene vrste.

Poleg tega je treba upoštevati, da zakon določa tudi primere oz. okvire, v katerih je zavezanec (lahko) oproščen plačila komunalnega prispevka. Tako je v prvem odstavku 83. člena ZPNačrt določeno, da se komunalni prispevek ne plača za gradnjo gospodarske javne infrastrukture. V naslednjih dveh odstavkih je dano pooblastilo občini, da po lastni presoji v svojem predpisu določi, da se komunalni prispevek ne plača za gradnjo neprofitnih stanovanj in gradnjo posameznih vrst stavb za izobraževanje, znanstveno-raziskovalno delo in zdravstvo po predpisih o uvedbi in uporabi enotne klasifikacije vrst objektov (drugi odstavek), lahko pa predpiše tudi delno ali celotno oprostitev plačila komunalnega prispevka za gradnjo vseh ali posameznih vrst nestanovanjskih stavb po predpisih o uvedbi in uporabi enotne klasifikacije vrst objektov. V tem primeru mora občina oproščena sredstva iz tega odstavka v enaki višini nadomestiti iz nenamenskih prihodkov občinskega proračuna (tretji odstavek). S tem v zvezi sodišče dodaja, da niti Odlok/2003 ni imel določbe o tem, da se že obstoječim objektom komunalni prispevek ne odmeri.

Po navedenem je neutemeljen tudi pavšalen tožbeni očitek o neenakem obravnavanju krajanov Primskovega in ostalih krajanov Mestne občine Kranj, saj ga tožnik utemeljuje z domnevo, ki temelji na „neuradnih informacijah“. Morebitna okoliščina (tudi če bi bila resnična), da toženka nekaterim krajanom neupravičeno ni odmerila komunalnega prispevka, pa sama po sebi ne utemeljuje kršitve pravice do enakega varstva pravic, ki ga zagotavlja drugi odstavek 14. člena Ustave, kot to zmotno meni tožnik. S sklicevanjem na nepravilnosti v drugih postopkih namreč ni mogoče doseči enake nepravilne obravnave.

Sodišču ni znano, da bi MOK že sprejela OPN. Tudi iz izpodbijane odločbe izhaja, da je bila MOK v času izdaje te odločbe v fazi priprave OPN. V zadevi so zato neupoštevna tožbena stališča, ki temeljijo na predpostavki, da toženka ni sprejela programa opremljanja v šestih mesecih po uveljavitvi OPN in sklicevanje na pravne posledice takega ravnanja. ZPNačrt namreč v enajstem odstavku 79. člena v primeru, če v omenjenem roku po sprejemu OPN ni sprejet program opremljanja vključno s podlagami za odmero komunalnega prispevka za vso obstoječo komunalno opremo na območju celotne občine, predvideva odmerjanje komunalnega prispevka na podlagah, ki jih s pravilnikom določi pristojni minister, to je v konkretnem primeru s Pravilnikom o podlagah za odmero komunalnega prispevka na osnovi povprečnih stroškov opremljanja stavbnih zemljišč s posameznimi vrstami komunalne opreme (Uradni list RS, št. 95/07). Le če bi v MOK tak položaj nastal, bi morala toženka v skladu s trinajstim odstavkom istega člena v nadaljevanju najprej sprejeti program opremljanja s podlagami za odmero komunalnega prispevka za vso obstoječo komunalno opremo na območju celotne občine, šele nato pa bi lahko odmerjala komunalni prispevek tudi na podlagi programa opremljanja, pripravljenega za manjše območje. Kot rečeno, pa za tak primer v obravnavani zadevi glede na dejstvo, da OPN še ni bil sprejet, ne gre.

Prav tako je neutemeljeno stališče, da Odlok za Primskovo sever ne vsebuje podrobnejših meril za odmero komunalnega prispevka. Ta so opredeljena v 14. členu (razmerje med upoštevanjem merila stavbnega zemljišča in merila neto tlorisne površine, faktor dejavnosti, možnost obročnega odplačevanja, olajšave za obstoječe objekte).

Sodišče pa se strinja s tožnikom, da preračun stroškov na enoto mere za obstoječe primarno kanalizacijsko omrežje v 10. členu Odloka za Primskovo ni enak istovrstnim stroškom za kanalizacijo v 10. členu Odloka za MOK. Vendar tožnik za uveljavljanje tega ugovora nima pravnega interesa, saj znaša po Odloku za Primskovo preračunan strošek za obstoječo primarno kanalizacijsko omrežje 5,99 EUR/m2 parcele in 12,97 EUR/m2 neto tlorisne površine, po Odloku za MOK pa sta navedena preračunana stroška za primarno kanalizacijo v vseh obračunskih območjih občine višja, in sicer znašata 7,42 EUR/m2 parcele in 16,05 EUR/m2 neto tlorisne površine. To pomeni, da tožnik z navedenim tožbenim ugovorom dejansko ne uveljavlja svoje pravice ali pravne koristi (3. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1), saj je organ komunalni prispevek odmeril na podlagi določb Odloka za Primskovo, ki so za tožnika ugodnejše.

Po presoji sodišča tožnik nepravilnosti in nezakonitosti izpodbijane odločbe ne more utemeljiti niti z ugovorom o nepravilnih podatkih o površinah parcel in neto tlorisnih površin. Tožnik namreč ne s pritožbo z dne 3. 11. 2008, na podlagi katere je bila izdana izpodbijana odločba, ne s pritožbo z dne 5. 12. 2011 zoper izpodbijano odločbo, ni trdil, da sta površina parcele in neto tlorisna površina, ki ju toženka v izpodbijani odločbi navaja kot podlago za odmero komunalnega prispevka, napačni, v skladu s tretjim odstavkom 20. člena ZUS-1 pa stranke v upravnem sporu ne smejo navajati dejstev in predlagati dokazov, če so imele to možnost v postopku pred izdajo akta. Kljub temu sodišče glede na tožbene navedbe pojasnjuje, da je register nepremičnin javna zbirka dejanskih podatkov o nepremičninah, zemljiška knjiga pa je javna knjiga, namenjena vpisu in objavi podatkov o pravicah na nepremičninah in pravnih dejstvih v zvezi z nepremičninami. Kot taka ni izvorna evidenca dejanskih podatkov o nepremičninah in objektih kot njihovih sestavinah. Podatki REN so torej podatki GURS, podatki o velikosti objekta, navedeni v zemljiški knjigi, pa niso podatki o neto tlorisni površini objekta.

Kolikor tožnik s sklicevanjem na pritožbo z dne 3. 11. 2008 uveljavlja drug razlog (v zvezi s površinami, ki jih je toženka upoštevala za preračun obračunskih stroškov na enoto mere), pa sodišče pojasnjuje, da je tožba v upravnem sporu samostojno pravno sredstvo, zato je ni mogoče utemeljevati s sklicevanjem na navedbe v pritožbi. Tožnik mora razloge za njeno vložitev konkretizirati v sami tožbi in samo ti so lahko predmet preizkusa v upravnem sporu. Ker vsebina tožbe postavlja okvir preizkusa zakonitosti upravnega akta, ni naloga sodišča, da opravlja splošno revizijo upravnega odločanja. Navedeno izhaja iz prvega odstavka 30. člena ZUS-1, po katerem mora tožnik v tožbi razložiti, zakaj toži, sodišče pa je v skladu s prvim odstavkom 20. člena ZUS-1 pri odločanju vezano na trditveno podlago v tožbi, saj preizkuša dejansko stanje le v okviru tožbenih navedb. Stranka lahko v upravnem sporu nova dejstva in nove dokaze navaja le, če so obstajali v času odločanja na prvi stopnji postopka izdaje upravnega akta in če jih stranka upravičeno ni mogla predložiti oziroma navesti v postopku izdaje upravnega akta (52. člena ZUS-1).

Glede na navedeno je sodišče presodilo, da je tožba neutemeljena, zato jo je zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Sodišče je odločilo brez glavne obravnave, ker dejstva in dokazi, ki jih navaja tožnik, niso pomembni za odločitev (druga alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1). Odločitev o stroških postopka temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.