UPRS sodba I U 2106/2011
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2012-06-13

mag. Darinka Dekleva Marguč (preds.), dr. Boštjan Zalar (poroč.), Agata Zavašnik

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - STANOVANJSKO PRAVO

stanovanjski inšpektor - pristojnosti stanovanjskega inšpektorja - upravnik - razveljavitev pogodbe o upravljanju

Tožnik nima pravne podlage pri stanovanjskem inšpektorju uveljavljati razveljavitve pogodbe o upravljanju in za ustavitev upravniških del.

II. Vsaka stranka nosi svoje stroške postopka.

1. Tožnik je dne 11. 3. 2011 sklicujoč se na 124. člen Stanovanjskega zakona (SZ-1) na stanovanjsko inšpekcijo naslovil vlogo podnaslovljeno: „Nezakonita postavitev upravnika in nezakonito opravljanje upravniških storitev v večstanovanjski hiši na A.“, z namenom, da le-ta razveljavi nezakonito določitev upravnika 8-stanovanjske stavbe A. in ustavi protipravno izvajanje upravniških storitev. V vlogi je navedel, da so člani rodbine B., ki so bili nekdaj lastniki hiše A., z vplivanjem na večino stanovanjskih lastnikov dosegli večinsko soglasje, da se za posle upravljanja hiše A. izbere podjetje C. d.o.o. Na tej podlagi je bila o opravljanju storitev upravljanja sklenjena pogodba o upravljanju. Pogodba o opravljanju upravniških storitev je začela veljati 1. 10. 2010. Za tako imenovanega operativnega upravnika je bil določen g. Č.Č. Upravnik pogodbe ob sklenitvi ni objavil na oglasni deski, kot to določa 11. člen Zakona o spremembah in dopolnitvah Stanovanjskega zakona. Dne 23. 11. 2010 je C. d.o.o. izstavila in razposlala prvi račun za plačilo stroškov rednega upravljanja, obratovalnih stroškov in prispevka v rezervni sklad. Kljub temu, da je bila C. d.o.o. že tisti trenutek in nato pozneje tudi večkrat opozorjena, da ni legalen upravljavec in da deluje v nasprotju z veljavnimi zakonskimi predpisi, je hladnokrvno, brez kakršnegakoli pojasnila, nadaljevala z upravniškimi posli. C. d.o.o. je tako rekoč uzurpirala upravniško oblast. C. d.o.o. je napačno tolmačila in uveljavljala 48. člen, prvi odstavek SZ-1 in 118. člen, prvi odstavek SPZ. Hiša A. nima niti več kot dva (2) etažna lastnika niti nima več kot osem (8) posameznih delov, to je stanovanj in etažni lastniki niso dolžni določiti upravnika, kajti v hiši A. ni vzpostavljena etažna lastnina in nihče od osmih lastnikov ni etažni lastnik pod pogoji, kot jih določa SPZ. C. d.o.o. ne izpolnjuje nobenega od zakonskih pogojev, da bi lahko in smela prevzeti posle upravljanja v 8-stanovanjski hiši A. Tožnik je predlagal, da inšpektor nemudoma suspendira podjetje C. d.o.o., in umakne njenega pooblaščenca, upravnika hiše A. in s tem prepreči nadaljevanje nezakonitega delovanja ter zamrzne sredstva rezervnega sklada. Glede na dane okoliščine naj smiselno upošteva 19. člen SZ-1 A in z odločbo določi začasnega upravnika, ki najdlje v roku šestih mesecev zagotovi zakonito stanje in ustvari podlago za vzpostavitev zakonitega upraviteljstva na osnovi določb SZ-1.

2. Tožnik je dne 24. 5. 2011 podal na Ministrstvo za okolje in prostor RS pritožbo zoper Stanovanjsko inšpekcijo, ker do tedaj vse od prijave z dne 11. marca 2011 ni izdala odločbe glede nezakonite določitve upravnika in nezakonitega opravljanja upravniških storitev v večstanovanjski hiši na A. ter nezakonitega izvajanja zakonskih pooblastil s strani podjetja C. d.o.o.

3. Z izpodbijanim aktom je Ministrstvo za okolje in prostor o pritožbi tožnika zaradi molka stanovanjskega inšpektorja Inšpektorata za okolje in prostor na podlagi drugega odstavka 16. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP, Uradni list RS, št. 24/06 – UPB2, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08 in 8/10) in 36. člena Zakona o državni upravni (Uradni list RS, št. 113/05 – ZDU1-UPB4, 126/2007 – ZUP-E in 48/09) odločilo, da se pritožba zaradi molka stanovanjskega inšpektorja Inšpektorata Republike Slovenije za okolje in prostor zavrže. Stanovanjska inšpekcija je v inšpekcijskem postopku ugotovila, da podjetje C. d.o.o., ni bilo veljavno izbrano za upravnika stavbe A. Postavila se je na stališče, da v postopkih, za katere je pooblaščen stanovanjski inšpektor, C. d.o.o., ni mogoče šteti za upravnika predmetne stavbe. Stanovanjski inšpektor pa nima pooblastil, da bi v svojem postopku izrekel pogodbo o opravljanju upravniških storitev za nično ali neveljavno, niti jo ocenjeval po civilno-pravnih predpisih, za kar je izključno pristojno sodišče. Kljub navedenim nepravilnostim, ki naj bi jih napravila C. d.o.o. v zvezi z izvajanjem upravniških opravil in dolžnosti, je ni mogoče obravnavani kot storilca prekrška po 171. členu SZ-1, saj je ni možno šteti za upravnika predmetne stavbe. Inšpektor je še ugotovil, da za stavbo A., imenovanje upravnika ni obveznost, in ga tudi ni mogoče določiti v inšpekcijskem postopku na podlagi določb 128. člena SZ-1. Zakon o inšpekcijskem nadzoru (Uradni list RS, št. 56/02 in 26/07; ZIN) v tretjem odstavku 24. člena določa, da ima v postopku inšpektorja položaj stranke v postopku  zavezanec. Vlagatelj pobude, prijave, sporočila ali druge vloge nima položaja stranke. V postopku, ki se je začel na prijavo pritožnika, se je odločalo na podlagi 128. in 171. člena SZ-1. 128. člen SZ-1 določa, da lahko inšpekcijski organ z odločbo določi začasnega upravnika za šest mesecev, če v večstanovanjski stavbi upravnik ni določen. 171. člen SZ-1 pa določa, da se z globo od 5.000 do 125.000 eurov kaznuje upravnik pravna oseba ali samostojni podjetnik posameznik v primeru storjenih določenih kršitev, ki so navedene v 14. alineah 171. člena SZ-1. V obeh postopkih ima vlogo inšpekcijskega zavezanca upravnik ter ne etažni lastnik. Glede na navedeno pritožnik ni imel statusa stranke postopka, saj ni upravnik večstanovanjske stavbe, kateri naj bi bil predmet inšpekcijskega nadzora, temveč je samo prijavitelj, ki pa po ZIN nima položaja stranke. Inšpekcijski postopki se začnejo in vodijo po uradni dolžnosti. Inšpektor mora obravnavati prijave, pritožbe, sporočila in druge vloge v zadevah iz svoje pristojnosti in vlagatelje na njihovo zahtevo obvestiti o svojih ukrepih. Vendar te vloge ter opozorila niso zahteve za uvedbo inšpekcijskega postopka, ampak le podlaga za morebitno pobudo organa, da uvede tak postopek po uradni dolžnosti. Po uradni dolžnosti se upravni postopek začne, ko opravi pristojni organ v ta namen kakršnokoli dejanje. Inšpekcijski organ v tem tudi ni vezan na same navedbe v vlogi, temveč odloča samostojno. Glede na navedeno pritožnik v predmetnem inšpekcijskem postopku ne nastopa kot stranka, njegova vloga pa nima značaja zahteve za uvedbo postopka, saj se inšpekcijski postopek vedno začne po uradni dolžnosti, zato nima pravice zahtevati izdajo odločbe o zadevi, posledično pa v zadevi odločbe tudi ne more izdati upravni organ druge stopnje.

4. Ker v konkretnem primeru pritožnik ni upravičen vložiti pritožbe zaradi molka organa, je organ druge stopnje skladno z določbami prvega odstavka 246. člena ZUP, ki določa, da organ s sklepom zavrže pritožbo, če pritožba ni dovoljena, če je prepozna ali če jo je vložila neupravičena oseba, pritožbo zavrgel.

5. Tožnik vlaga tožbo zoper sklep ministrstva. V tožbi pravi, da toženec ni uporabil določb Stanovanjskega zakona SZ-1 in ni upošteval na ta zakon oprt Pravilnik o upravljanju večstanovanjskih stavb (Uradni list RS, št. 60/31. 7. 2009 – v nadaljevanju Pravilnik). SZ-1 v drugem odstavku 53. člena določa, da je „pogodba o opravljanju upravniških storitev sklenjena, ko jo podpišejo upravnik in toliko etažnih lastnikov, kot je potrebno za sprejem sklepa o določitvi upravnika“. Pravilnik v 14. členu opredeljuje, za katere posle upravljanje je potrebno soglasje vseh lastnikov (100 % soglasje) in v osmi alinei določa, da je 100 % soglasje lastnikov potrebno za določitev upravnika v stavbah, kjer to po zakonu ni obveznost. Sklicuje se na prvi odstavek 48. člena SZ-1. Stanovanjska inšpekcija bi lahko našla pravno podlago za ukrepanje, če bi povezala določbo drugega odstavka 53. člena SZ-1 s 14. členom Pravilnika in bi morala ukrepati, ker pogodba z učinkovanjem obeh predpisov nanjo po tožnikovem mnenju ni veljavna, oziroma, se je ne sme uporabljati ter nanjo „pritrditi“ neverjetno konstrukcijo o „neupravniku“, ki ga zato, ker uživa ta status ni mogoče kaznovati. Podjetje C. d.o.o. ni vpisano v register upravnikov stavb kot upravnik stavbe na A. in ne poseduje odločbe pristojnega organa, da je registrirani upravnik omenjene stavbe. Ni bila uveljavljena in upoštevana ureditev, ki jo predpisujejo določbe 166. in 167. člena SZ-1 ter 5. člena Pravilnika. Stanovanjska inšpekcija Inšpektorata Republike Slovenije za okolje in prostor si je pred tem dejstvom zatiskala oči in ni ukrepala zoper kršitelja. Tožnik je bil s tem ravnanjem neposredno prizadet. Proti svoji volji je v tem nezakonitem pravnem položaju in iziti iz njega je prav gotovo njegov pravni interes. Ustvarjeno je pravno razmerje, ki ga tvorita dva pravna subjekta; prvi deluje tako, da ne spoštuje materialnih predpisov in s tem, ko jih venomer krši, če tudi morda v dobri veri, da ravna koristno, ohranja in krepi ta odnos, ki je nelegalen, ker drugačen po naravi stvari, ne more biti; drugi pravni subjekt je prisiljen biti v tem pravnem razmerju, sprejema in doživlja učinke in posledice nelegalnih ravnanj prvega. Temu se ne more izogniti, ker v tem segmentu pravna država ne deluje. Etažni lastnik (v upravnem sporu tožnik), ki je v pravnem razmerju tako imenovani drugi pravni subjekt ali drugi pol tega razmerja, mora sprejemati učinke in posledice pogodb, ki jih prvi pravni subjekt sklepa na podlagi poslov s tretjimi osebami ter s tem tudi materialne pogoje in finančne obveznosti, ki ga na podlagi teh pogodb zadevajo, ne da bi bil vedel za vsebino teh poslov, za njihovo skupno vrednost, za pogoje in načine njihovega uresničevanja itd. Že samo v primeru pogodb lahko tožnik izkaže svoj pravni interes, saj ga opira na konkreten materialen predpis. Le-ta je zapopaden v 65. členu SZ-1, ki predpisuje vpogled etažnih lastnikov v pogodbe s tretjimi osebami. Tožnik ugotavlja, da je Stanovanjska inšpekcija Inšpektorata RS za okolje in prostor imela v rokah moč zakona za ukrepanje zoper po njegovem mnenju evidentirane kršitve zakonov in drugih predpisov in bi torej morala postopati po Zakonu o inšpekcijskem nadzoru (Uradni list RS, št. 43/07 – ZIN-UPB1). Nespoštovanje predpisov pooblašča inšpektorja, da sprejme ukrepe, ki naj zagotovijo zakonito stanje. Po drugem odstavku 229. člena ZUP lahko oseba, ki bi morala biti udeležena kot stranski udeleženec, pa ji ni bila vročena odločba v roku, ki ga ima stranka za vložitev pritožbe, lahko zahteva vročitev odločbe in na to vloži pritožbo v enakem roku kot je določen za stranko. Tožnik je v tem postopku po 43. členu ZUP zaradi varstva svojih pravnih koristi stranski udeleženec, ki ima v tem postopku enake pravice kot stranka in ima zato tudi pravico da po 255. členu ZUP vloži pritožbo zaradi molka upravnega organa, s čemer legitimira svoj status stranke. Ker se ni upoštevala predpisana obveznost 100 % soglasja za določitev upravnika, se je tožniku kratila pravica do svobodne volje izbrati boljše možnosti upravljanja ter tudi drugačne rešitve zadev upravljanja, ki jo omogočajo materialni predpisi, Stvarnopravni zakonik, Stanovanjski zakon in drugi, kar pa ne gre razumeti kot vsiljevanje svoje volje drugim, ampak imeti pravico biti enakopraven. Svobodna volja je kategorija enakosti in je kot taka imanenten tožnikov interes. Iz vsega navedenega izhaja, da izpodbijani sklep v odločilnih dejstvih ni bil obrazložen oziroma je bil napačno obrazložen, ali pa je šel mimo pravne materije, ki bi ga morebiti že sama po sebi onemogočila. V tej nedoslednosti se je na več mestih pokazalo, da se pred izdajo upravnega akta ni postopalo po pravilih postopka. Toženec je zagrešil absolutno kršitev postopka, ker tožniku po drugem odstavku 237. člena ZUP ni bila dana možnost udeležbe v postopku kot stranski udeleženec.

6. Predlaga odpravo odločbe in da se mu prizna položaj stranskega udeleženca v upravnem postopku. Podrejeno predlaga odpravo odločbe. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

9. Izpodbijani akt je sklep drugostopenjskega organa, da se pritožba tožnika zaradi molka stanovanjskega inšpektorja zavrže. Po določilu 2. odstavka 5. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1, Uradni list RS, št. 105/2006, 62/2010) se v upravnem sporu lahko izpodbijajo med drugim tudi tisti sklepi, s katerimi je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta končan. Z izpodbijanim aktom ministrstva je bil postopek končan, zato ima tožnik pravico vložiti tožbo v upravnem sporu.

10. Tožnik ima sicer prav, da ima pravni interes za to, da kot lastnik stanovanja uveljavlja pravno varstvo svojih pravic in pravnih interesov po SZ-1 zaradi pogodbe o upravljanju in upravniških storitev, vendar pa nima prav, ko meni, da lahko uspešno uveljavlja zahtevek na razveljavitev postavitve upravnika in ustavitev izvajanja upravniških storitev pred stanovanjskim inšpektorjem v konkretnih okoliščinah danega primera. Stanovanjski inšpektor, ki uresničuje in varuje javni interes na področju upravljanja stanovanj (1. odstavek 124. člena SZ.-1), ima po ST-1 samo tiste pristojnosti, ki so izrecno določene z zakonom in jih ni mogoče širiti z široko interpretacijo določil SZ-1. Posamični akti in dejanja državnih organov morajo namreč temeljiti na zakonu ali na zakonitem predpisu (4. odstavek 153. člena Ustave). Določilo 2. odstavka 124. člena SZ-1 konkretneje določa, da „se za javni interes na stanovanjskem področju šteje zlasti:

-  zagotavljanje takšnega stanja večstanovanjske stavbe, da je mogoča njena normalna raba;

– zagotavljanje pogojev za učinkovito upravljanje večstanovanjskih stavb“.

11. Zakonodajalec je torej uporabil pojem „zlasti“, kar pomeni, da vendarle ni povsem določno in taksativno opredelil pristojnosti stanovanjskega inšpektorja v zvezi z varovanjem javnega interesa na stanovanjskem področju. Pod prvo alinejo spadajo zlasti pristojnosti stanovanjskega inšpektorja iz 125., 126. in 126.a člena SZ-1, ki za obravnavani primer očitno ne morejo priti v poštev že zaradi samega besedila 1. alineje 2. odstavka 124. člena SZ-1, saj tožnik ne uveljavlja zahtevka za normalno rabo stanovanja, ampak za „učinkovito“ in zakonito upravljanje večstanovanjske stavbe. Nadalje SZ-1 določa pristojnost stanovanjskemu inšpektorju, četudi bi šlo lahko tudi za primer, ko ne gre za situacijo iz prve ali druge alineje 2. odstavka 124. člena SZ-1, tudi v primeru, če nekdo v stanovanju opravlja dejavnost v nasprotju s soglasjem ali brez potrebnih soglasij (129. člen SZ-1), kar tudi ni relevantno v konkretnem primeru. Obravnavana situacija bi lahko na podlagi široke interpretacije, ob upoštevanju pojma „zlasti“ v 2. odstavku 124. člena SZ-1, spadala v okvir 2. alineje 2. odstavka 124. člena SZ-1, ki ureja začasno določitev upravnika, če v večstanovanjski stavbi upravnik ne bi bil določen in pod nadaljnjim pogojem, da ne bi bilo določila 62. člena SZ-1. Določbe o začasni določitvi upravnika (128. člena SZ-1) in o pristojnostih stanovanjskega inšpektorja namreč ni mogoče razširiti še na situacijo, ko naj bi bil upravnik nezakonito določen in naj bi v takem stanju izvajal upravniška dela, kajti določilo 62. člena SZ-1 določa, da se za pogodbo o opravljanju upravniških storitev uporabljajo pravila obligacijskega prava o pogodbi o naročilu (mandat), če ta zakon ne določa drugače. SZ-1 pa ne določa drugače. Določba 1. odstavka 49. člena SZ-1 sicer pravi, da je določitev upravnika posel rednega upravljanja, a v primeru, če upravnik ni določen, lahko vsak etažni lastnik predlaga, da ga določi sodišče v nepravdnem postopku (3. odstavek 49. člena SZ-1); stanovanjski inšpektor pa ga lahko določi samo začasno – vendar le, če upravnik ni določen, ne pa če etažni lastnik uveljavlja, da je upravnik določen na nezakonit način. Tožnik v upravnem sporu pa ne trdi, da pogodba o opravljanju upravniških storitev sploh ni bila sklenjena v smislu 2. odstavka 53. člena SZ-1, ampak pravi, da je začela veljati 1. 10. 2010, a da ni bila sklenjena na zakonit način. Za uveljavljanje neveljavnosti pogodbe o opravljanju upravniških storitev je torej zakonodajalec izrecno predpisal relevantnost pravil obligacijskega prava, zato stanovanjski inšpektor ni niti imel zakonske možnosti, da bi izdal odločbo na razveljavitev nezakonite določitve upravnika in ustavitev protipravnega izvajanja upravniških storitev na zahtevo tožnika kot etažnega lastnika.

12. To pa pomeni, da je drugostopenjski organ napačno odločal o pritožbi tožnika zaradi molka stanovanjskega inšpektorja, saj ima tožnik kot etažni lastnik, ki ga veže pogodba o upravljanju, v SZ-1 določen zaščiten pravni interes glede odločanja stanovanjskega inšpektorja in bi moral drugostopenjski organ presojati, ali je res mogoče šteti, da je podan molk organa kljub temu, da stanovanjski inšpektor sicer ni na zahtevo tožnika z dne 11. 3. 2011 odločil z upravnim aktom, ki bi imel vse oblikovne sestavine po ZUP, ampak mu je poslal dopis št. 06132-158/2011 z dne 15. 3. 2011 z natančno in obširno obrazložitvijo, da za predmetno stavbo imenovanje upravnika ni obvezno in da zato določitev upravnika v inšpekcijskem postopku na podlagi 128. člena SZ-1 ni možno. Po presoji sodišča v konkretnem primeru molk organa ni bil podan, čeprav upravni organ ni odločil o zavrženju zahtevka tožnika z upravnim aktom po 129. členu ZUP, ki bi imel uvod izrek in obrazložitev ter pravni pouk To pomeni, da je drugostopenjski organ napačno štel, da tožnik, ki ni bil stranka v inšpekcijskem postopku, ker ni bil zavezanec po ZIN, in je pritožbo zavrgel, saj bi jo moral zavrniti z uporabo specifičnih določb SZ-1 glede pravnega interesa za vložitev zahtevka glede na dejanske okoliščine konkretnega primera. Vendar pa ta procesna napaka tožene stranke ni mogla vplivati na zakonitost in pravilnost odločitve (3. odstavek 27. člena ZUS-1), kajti, kot je sodišče obrazložilo, tožnik nima pravne podlage za uveljavljanje razveljavitve pogodbe o upravljanju in za ustavitev upravniških del pri stanovanjskem inšpektorju. Izpodbijani akt je torej nezakonit, vendar pa po vsebini ne posega v tožnikovo pravico ali pravno korist, oziroma, je sodišče omenjeno kršitev odpravilo z drugačno obrazložitvijo nedopustnosti tožnikovega zahtevka, ki ga je postavil v upravnem postopku; zato sodišče v takem primeru tožbo kot neutemeljeno zavrne (2. alineja 2. odstavka 63. člena ZUS-1).

14. Ker je sodišče tožbo zavrnilo kot neutemeljeno, je v drugi točki izreka odločilo, da vsaka stranka nosi svoje stroške postopka (4. odstavek 25. člena ZUS-1).

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.