sodba I U 626/2013
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2013-06-06

Andrej Kmecl (preds.), Nataša Smrekar (poroč.), Lara

gradbeno dovoljenje - sprememba zahtevka - pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja - projekt za izdajo gradbenega dovoljenja - skladnost projekta s prostorskim aktom - emisije - dokaz z izvedencem

Sodišče ne vidi kršitve v investitorjevem ravnanju, ko je zaradi vsebinsko spremenjenega zahtevka predložil še vsebinsko spremenjeni projekt, ki je nato postal sestavni del izpodbijane odločbe.

Ali bodo vplivi gostinskega lokala (prezračevanje, hrup), ki je po OPN nesporno dovoljena dejavnost na obravnavanem območju, v dovoljenih okvirih po predpisih, na katere se sklicuje tožnik, bo stvar inšpekcijskega nadzora, pri čemer ima tožnik v primeru morebitnih posegov v njegovo lastninsko pravico zagotovljeno tudi varstvo v civilnem sodnem postopku.

Presoja, ali ima projekt predpisane sestavine, je v pristojnosti upravnega organa za gradbene zadeve. Upoštevati je namreč treba, da pri izdelavi projekta sodelujejo projektanti oziroma odgovorni projektanti, ki morajo izpolnjevati posebne zahteve, ki jih določa ZGO-1, odgovarjajo pa tudi za škodo, ki nastane tretjim in izvira iz njihovega dela. PGD torej pripravljajo za to usposobljeni strokovnjaki, zato mora stranka, ki nasprotuje nameravani gradnji, za svoje trditve predložiti dokaze. To pomeni, da lahko stranka vzbudi dvom v rešitve, predstavljene v PGD, le s predložitvijo strokovno podkrepljenih dokazov. Šele v takem primeru bi prišla v poštev morebitna postavitev izvedenca, če bi bilo to potrebno za ugotovitev ali presojo dejstva, pomembnega za rešitev zadeve.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Toženka je z izpodbijanim gradbenim dovoljenjem investitorju A. d.o.o. (v tem upravnem sporu prizadeti stranki) dovolila spremembo namembnosti dela poslovnega prostora v objektu na ..., parc. št. 2572 k.o. ..., v gostinski lokal po tam navedenem projektu za pridobitev gradbenega dovoljenja (PGD).

Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je investitor najprej vložil zahtevek za rekonstrukcijo in spremembo namembnosti dela trgovskega lokala v gostinski lokal, ki ga je nato spremenil in zahteval le izdajo gradbenega dovoljenja za  spremembo namembnosti dela trgovskega lokala v gostinski lokal. Upravni organ je zavrnil tožnikove ugovore, da je PGD pomanjkljiv, ker ne vsebuje načrtov strojnih in električnih inštalacij ter  tehnološkega načrta, pri čemer se sklicuje na peti odstavek 20. člena Pravilnika o projektni dokumentaciji (v nadaljevanju Pravilnik). Ker v projektu ni prikazan preboj nosilnih zidov, niti ni predviden poseg v zunanjost objekta – razen odstranitve škatle, ki je bila naknadno pritrjena na fasado ter je s stališča Zavoda za varstvo kulturne dediščine (ZVKD) nesprejemljiva –, soglasje vseh solastnikov ni potrebno. Glede trditve, da projekt ne upošteva kulturnovarstvenih pogojev, je organ pojasnil, da je to dolžan ugotavljati ZVKD. Vodovod – Kanalizacija (VO-KA), soglasodajalec s področja vodovoda in kanalizacije, je podal soglasje za priključitev na podlagi idejne zasnove. V njem je res navedel, da bo treba v fazi projekta za izvedbo (PZI) prestaviti vodomerno mesto in vodomer ob prvo zunanjo steno objekta, vendar pa ta faza ni predmet obravnavanega postopka, zato bo moral investitor navedeno izvesti v skladu z določili Stvarnopravnega zakonika (SPZ) in drugimi področnimi predpisi. Dokazovanje z izvedencem, ki naj bi ugotovil, da je PGD nezakonit, ni potrebno, saj je to v obsegu iz 66. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) dolžnost upravnega organa.

Upravni organ druge stopnje je tožnikovo pritožbo zavrnil. Med drugim je zavrnil njegove trditve glede obstoja dveh investitorjevih zahtevkov, glede nujnosti predložitve novih soglasij upravljavcev gospodarske javne infrastrukture, glede neobstoja soglasja Energetike in glede nujnosti soglasja solastnikov skupnih delov nepremičnine (posegi v nosilne konstrukcijske elemente po PGD namreč niso predvideni). Ker gostinska dejavnost ni proizvodna dejavnost, načrti strojnih in električnih inštalacij po petem odstavku 20. člena Pravilnika niso nujni, pritožnik pa tudi ne pojasni, kaj je pravna podlaga za njegovo zahtevo za izdelavo tehnološkega načrta. Z vidika 114. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) je neutemeljena tudi njegova zahteva za povračilo stroškov na prvi stopnji.

Tožnik se s tako odločitvijo ne strinja in v obširni tožbi navaja, da pritožbeni organ ni odgovoril na utemeljene pritožbene očitke, zato njegove odločbe ni mogoče preizkusiti. Ugovarja ravnanju prvostopenjskega organa, ki da je v nasprotju s 67. členom ZUP investitorja večkrat pozival na dopolnitev vloge, čeprav bi jo moral zavreči. Poleg tega je investitor iz upravnega spisa vzel PGD in 26. 11. 2012 vložil nov projekt, kar je v nasprotju s 16. členom Pravilnika. Meni, da ni mogoče ugotoviti, ali gre v konkretnem primeru za spremembo projekta ali za spremembo zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja. V zadevi obstajata dva zahtevka, saj bi moral organ po delnem umiku zahtevka postopek v tem delu ustaviti.

Nepravilno je stališče, da so soglasja, ki so bila dana na PGD za rekonstrukcijo in delno spremembo namembnosti, tudi soglasja k PGD za delno spremembo namembnosti objekta. Iz PGD ne izhaja, da je bilo pridobljeno soglasje Energetike Ljubljana, iz novega kulturnovarstvenega soglasja z dne 28. 11. 2012 pa ni razvidno, da bi bilo to skladno s kulturnovarstvenimi pogoji. Nadalje PGD ni skladen z drugo alinejo 14. člena OPN glede klimatskih naprav. Iz Tehničnega poročila št. 05/2012-A, Ljubljana, junij 2012, sprememba november 2012, tako izhaja, da bosta prezračevanje lokala in odvod zraka iz kuhinjske nape zagotovljena v spuščenem stropu znotraj lokala s pomočjo prezračevalnih kanalov, ki bodo vodili v obstoječo masko nad vhodom objekta. Ker bodo klimati in ostali elementi v notranjem delu lokala speljani v rešetko na obstoječi zunanji škatli na fasadi, fasada pa je v solasti vseh solastnikov stavbe, je treba za namestitev inštalacij na fasado objekta pridobiti njihovo soglasje. Poseg v fasado nenazadnje predstavlja tudi zahteva iz soglasja za priključitev na vodovod, to je za prestavitev vodomernega mesta in vodomera iz notranjosti objekta ob prvo zunanjo steno objekta.

Ne strinja se niti s stališčem, da projekt strojnih inštalacij ni potreben, prav tako pa je obvezen del PGD tehnološki načrt, če se v objekt vgradi tehnološka oprema (kuhinja). Ker ni projekta strojnih inštalacij, ni mogoče preveriti prezračevanja kuhinje v skladu z naštetimi tehničnimi smernicami, nemškimi inženirskimi smernicami in Pravilnikom o prezračevanju in klimatizaciji stavb. Prav tako ni mogoče preveriti skladnosti centralne prezračevalne naprave z Uredbo o mejnih vrednostih kazalcev hrupa v okolju. PGD je nepopoln v delu, kjer je predviden način priprave tople sanitarne vode. Upravni organ se ni opredelil do predlagane izvedbe dokaza z izvedencem. Ker bo v zadevi vsekakor prišlo do prebojev nosilnih konstrukcijskih elementov zaradi inštalacij in ker ne gre le za spremembo namembnosti dela objekta, je dovoljeni poseg nezakonit, saj se bodo inštalacije zagotovo spremenile glede na prejšnje stanje poslovnega prostora.

Meni še, da je upravičen do povračila stroškov postopka, saj v obravnavanem primeru ne gre za postopek, v katerem sta udeleženi dve stranki z nasprotujočimi si interesi. Tožnik ni pasivna stranka, zato mu pripada povračilo vseh stroškov. Predlaga, naj sodišče izpodbijano odločbo odpravi in zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja zavrne, podrejeno, naj zadevo vrne v ponovni postopek. Zahteva povračilo stroškov tega postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka in prizadeta stranka na tožbo nista odgovorili.

Sodišče se strinja z razlogi izpodbijane odločbe, potrjene z razlogi drugostopenjske odločbe, s katerimi je ugotovljeno, da so v obravnavanem primeru izpolnjeni vsi pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja za spremembo namembnosti dela trgovskega lokala v gostinski lokal in s katerimi sta upravna organa obeh stopenj zavrnila tožnikova nasprotovanja načrtovani gradnji oziroma njegove očitke o nezakonitosti izdanega gradbenega dovoljenja. Sodišče se na te razloge sklicuje (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1). V zvezi s tožbenimi navedbami še dodaja:

Neutemeljeno je stališče, da se drugostopenjski organ ni opredelil do tožnikovih pritožbenih navedb. Omenjeno je storil na 8. in 9. strani obrazložitve svoje odločbe. Če se tožnik s temi razlogi ne strinja oziroma stališča ne ustrezajo njegovim pričakovanjem, še ne pomeni, da odločitev ni obrazložena in da je ni mogoče preizkusiti. Ker tožnik konkretno ne navaja, do katerega pravno pomembnega očitka pritožbeni organ ni zavzel stališča, je treba omenjeni ugovor kot neutemeljen zavrniti.

Neutemeljen je očitek, da bi moral upravni organ zavreči investitorjevo vlogo na podlagi drugega odstavka 67. člena ZUP, po katerem organ s sklepom zavrže vlogo, če stranka ne odpravi pomanjkljivosti nepopolne vloge. Navedena določba se nanaša na primer, ko je upravni organ pozval stranko na dopolnitev formalno nepopolne vloge, torej v primeru, če ta ob vložitvi ne vsebuje vseh sestavin, ki jih določa zakon ali drug predpis (66. člen ZUP). Katere sestavine iz 54. člena ZGO-1 investitorjeva vloga ni vsebovala, pa te pomanjkljivosti tudi na poziv upravnega organa ni odpravil, tožnik ne navaja, zato njegove trditve o nezakonitem ravnanju upravnega organa ni mogoče preizkusiti. Zato sodišče le dodaja, da zahteva za predložitev dokazov (npr. poziva upravnega organa z dne 21. 8. in 20. 11. 2012) ne pomeni poziva za dopolnitev formalno nepopolne vloge, ampak gre za ravnanje, predvideno v drugem odstavku 140. člena ZUP. V tem primeru nepredložitev dokazov nima za posledico zavrženja vloge, ampak se mora postopek nadaljevati (tretji odstavek istega člena).

Po mnenju sodišča tudi ne more biti dvoma, da je investitor s tem, ko je namesto prvotno postavljenega zahtevka za izdajo gradbenega dovoljenja za rekonstrukcijo in spremembo namembnosti objekta zahteval izdajo gradbenega dovoljenja le za spremembo namembnosti, spremenil zahtevek. Ali bi moral upravni organ v tem primeru glede predlagane rekonstrukcije šteti, da je zahtevek v tem delu umaknjen in ustaviti postopek, je za presojo zakonitosti izdanega dovoljenja pravno nepomembno.

Sodišče ne vidi kršitve niti v investitorjevem ravnanju, ko je zaradi vsebinsko spremenjenega zahtevka 26. 11. 2012 predložil še vsebinsko spremenjeni projekt, ki je nato postal sestavni del izpodbijane odločbe. Tožnik se namreč neutemeljeno sklicuje na 16. člen Pravilnika, ki v drugem odstavku določa, da po začetku postopka projekta ni dovoljeno razvezovati ali spreminjati in da se spremembe ter dopolnitve projekta, ki so nastale med postopkom, vložijo kot dodatek k projektu. Po mnenju sodišča navedena določba ne ureja primera, kot je obravnavani, ampak položaj, ko investitorjev zahtevek ostaja nespremenjen, projekt pa je treba vsebinsko dopolnjevati, bodisi ker ne vsebuje vseh zahtevanih sestavin, bodisi ker iz njih ne izhaja skladnost projekta s prostorskim aktom.

V zadevi ni sporno, da je bil tožnik stranski udeleženec v obravnavanem upravnem postopku. Iz predloženih upravnih spisov izhaja, da je v njem je sodeloval kot lastnik posameznih delov stavbe, v kateri želi investitor delno spremeniti namembnost svojega posameznega dela stavbe (obrazložitev sklepa z dne 27. 9. 2012), in s tem tudi kot solastnik skupnih delov omenjene stavbe. V skladu s prvim in drugim odstavkom 43. člena ZUP je torej vstopil v postopek zaradi varstva svojih pravnih koristi, ki jih ima kot lastnik oziroma solastnik na omenjeni nepremičnini. To pomeni, da v obravnavanem postopku ne more varovati javne koristi ali svojega dejanskega interesa. Očitki, ki se nanašajo na varstvo javnega interesa, in sicer da bi moral investitor zaradi spremenjenega zahtevka predložiti nova soglasja za zagotovitev minimalne komunalne oskrbe objekta, so zato neupoštevni.

Neutemeljeni so tudi ugovori glede pomanjkljivosti PGD (odsotnost tehnološkega načrta in načrtov strojnih in drugih inštalacij) glede na to, da pri spremembi namembnosti, kakršna je obravnavana, omenjeni načrti niso zahtevani (peti odstavek 20. člena Pravilnika. Je pa investitor med ukrepi v zvezi s prezračevanjem lokala (v vodilni mapi PGD št. 05/2012, junij 2012, sprememba november 2012 med lokacijskimi podatki v točki 0.8.9. Opis pričakovanih vplivov objekta na neposredno okolico z navedbo ustreznih ukrepov) navedel, da bodo vsa oprema in tehnične značilnosti inštalacij izvedene po veljavnih predpisih in standardih, pri čemer bodo zaradi čiščenja zraka, odvedenega iz nape, vgrajeni dodatni ogljeni filtri za odpravo vonjav, medtem ko se bo klimat nahajal v notranjem delu lokala. Ali bodo vplivi gostinskega lokala (prezračevanje, hrup), ki je po OPN nesporno dovoljena dejavnost na obravnavanem območju, v dovoljenih okvirih po predpisih, na katere se sklicuje tožnik, bo stvar inšpekcijskega nadzora, pri čemer ima tožnik v primeru morebitnih posegov v njegovo lastninsko pravico zagotovljeno tudi varstvo v civilnem sodnem postopku.

Sodišče se tudi ne strinja, da bi moral investitor za obravnavani poseg imeti tožnikovo soglasje. Kot sta navedla že upravna organa in je to poudarjeno na več mestih v PGD, ki je sestavni del izdanega gradbenega dovoljenja, so vsi priključki za zagotovitev minimalne komunalne oskrbe lokala (pitna voda, elektrika, odvajanje odpadnih voda, ogrevanje) obstoječi, nahajajo se v lokalu, posegov v skupne dele objekta pa ni. Ti niso predvideni niti zaradi izvedbe sistema prezračevanja. Tako je npr. iz točke 0.4 Splošni podatki o objektu in soglasjih (vodilna mapa) in iz že omenjene točke 0.8.9. razvidno, da bodo prezračevalni kanali speljani v obstoječo masko nad vhodom lokala (rešetko), kar pomeni, da v tem delu ne bo šlo za izdelavo nove odprtine v skupnem konstrukcijskem elementu objekta. Da bi se s tem inštalacije nameščale na fasado objekta, iz omenjenega ne izhaja, zato je tudi ta tožnikova trditev neutemeljena. V zvezi s tožbenimi navedbami o nejasnosti  pojmov „maska“ in „škatla“, sodišče le dodaja, da je projektantka na ustni obravnavi 20. 12. 2012, na kateri sta sodelovala tudi tožnikov zastopnik in pooblaščenka, pojasnila, da gre za masko v nivoju fasade (odprtino v nivoju fasade), medtem ko se odstrani tisti del maske, s katerim je mišljena „škatla“, ki je trenutno na fasadi, investitor pa jo mora odstraniti v skladu z zahtevo ZVKD. Navedeno torej pomeni, da izpodbijana odločba ne dovoljuje posegov v skupne dele stavbe, medtem ko je dejanska izvedba stvar nadzora in ne predmet tega postopka.

Neutemeljeno je stališče, da bi moral tožnik soglašati s prestavitvijo vodomernega mesta in vodomera ob prvo zunanjo steno objekta, kot je to navedeno v soglasju za priključitev na vodovod. Po petem odstavku 49. b člena ZGO-1 je podlaga za izdajo soglasja za priključitev, če posebni predpis ne določa drugače, idejna zasnova, s soglasjem pa se dokazuje, da bo zagotovljena minimalna komunalna oskrba objekta (1. točka tretjega odstavka 66. člena ZGO-1). V zadevi ni sporno, to pa izhaja tudi iz 2. točke omenjenega soglasja za priključitev z dne 5. 9. 2012, da se objekt priključi na javno vodovodno omrežje preko obstoječega vodovodnega priključka. Zahteve po prestavitvi vodomera in vodomernega mesta zato niso predmet odločanja v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja, tako da investitorju v tem postopku (še) ni bilo treba zagotoviti morebitni potrebnih soglasij ostalih solastnikov oziroma etažnih lastnikov objekta.

Napačno je tudi tožnikovo razumevanje dokazovanja z izvedencem v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja. Presoja, ali ima projekt predpisane sestavine, je v pristojnosti upravnega organa za gradbene zadeve (prvi odstavek 66. člena ZGO-1). Upoštevati je namreč treba, da pri izdelavi projekta sodelujejo projektanti oziroma odgovorni projektanti, ki morajo izpolnjevati posebne zahteve, ki jih določa ZGO-1, odgovarjajo pa tudi za škodo, ki nastane tretjim in izvira iz njihovega dela (32. člena ZGO-1). PGD torej pripravljajo za to usposobljeni strokovnjaki, zato mora stranka, ki nasprotuje nameravani gradnji, za svoje trditve predložiti dokaze (prvi odstavek 65. člena ZGO-1). To pomeni, da lahko stranka vzbudi dvom v rešitve, predstavljene v PGD, le s predložitvijo strokovno podkrepljenih dokazov. Šele v takem primeru bi prišla v poštev morebitna postavitev izvedenca, če bi bilo to potrebno za ugotovitev ali presojo dejstva, pomembnega za rešitev zadeve (prvi odstavek 189. člena ZUP).

Pravilna je tudi odločitev, da tožnik ni upravičen do povračila stroškov, ki jih je imel z udeležbo v upravnem postopku. Po prvem odstavku 114. člena ZUP stranski udeleženec, ki s svojim zahtevkom ni uspel, krije svoje stroške. Ker tožnik s svojimi ugovori in z nasprotovanjem predlagani gradnji ni uspel, mora sam nositi svoje stroške postopka.

Ker na odločitev v zadevi ne morejo vplivati niti ostale tožbene navedbe, je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo (prvi odstavek 63. člena ZUS-1).

Kadar sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1).

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.