sodba III U 372/2011
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2012-09-21

gradbeno dovoljenje - gradnja nezahtevnega objekta - stranka v postopku - stranski udeleženec - pravni interes - razveljavitev 74.b člena ZGO-1

V obravnavanem primeru o tožnikovem pravnem položaju, temelječem na zatrjevani pravici do udeležbe v postopku, do učinkovanja navedene razveljavitve ZGO-1, še ni bilo pravnomočno odločeno, saj ne gre za primer, ko bi tožnik že v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja zahteval, da se mu omogoči udeležba, pa bi bila ta zahteva do začetka učinkovanja razveljavitev določb ZGO-1 pravnomočno zavrnjena. O predlogu za obnovo postopka še ni bilo pravnomočno odločeno. V ponovnem postopku bo moral prvostopenjski organ upoštevati, da tožnikove vloge ne bo mogoče zavreči iz razloga, da je po (razveljavljeni) določbi 74.b člena ZGO-1 stranka v postopku izdaje gradbenega dovoljenja za nezahteven objekt samo investitor, ampak bo moral presoditi ali imata tožnika pravni interes v smislu 43. člena ZUP.

I. Tožbi se ugodi, sklep Upravne enote Koper št. 351-81/2009-22 z dne 15. 6. 2011 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 420,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

III. Zahteva stranke z interesom za povrnitev stroškov tega postopka se zavrne.

1. Izpodbijani sklep je bil izdan po sodbi Upravnega sodišča Republike Slovenije, oddelek v Novi Gorici opr. št. III U 316/2010-16 z dne 8. 4. 2011, s katero je bilo tožbi obeh tožečih strank ugodeno in odločba Upravne enote Koper št. 351-81/2009-10 z dne 8. 4. 2010 odpravljena in zadeva vrnjena prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. Upravno sodišče je ugotovilo, da izpodbijana odločba temelji na določbi 74.b člena Zakona o graditvi objektov (ZGO-1), ki jo je Ustavno sodišče Republike Slovenije z odločbo št. U-I-165/09-34 z dne 3. 3. 2011 razveljavilo. V obrazložitvi je navedlo, da je posameznikom, ki imajo v materialnem pravu izkazan pravni interes za varstvo svojih pravnih koristi v postopku, uvedenem na zahtevo drugega (to je investitorja), dejansko odvzeta možnost učinkovitega varovanja njihovih pravnih koristi.

2. Prvostopenjski organ je z izpodbijanim sklepom, v ponovljenem postopku (ponovno) zavrgel predlog tožečih strank za obnovo postopka izdaje gradbenega dovoljenja za nezahteven objekt - garažo na parceli št. 1548/2 k.o. ..., končanega z odločbo Upravne enote Koper št. 351-81/2009-5 z dne 24. 3. 2009. Z istim sklepom je bilo odločeno tudi o stroških postopka.

3. Prvostopenjski organ v obrazložitvi sklepa navaja, da je za obnovo postopka treba izkazati, da je okoliščina, na katero se predlog opira verjetno izkazana. Predmet presoje ni razmerje med predlagateljema obnove in organom, temveč razmerje med investitorjem in predlagateljema obnove, ustvarjeno za izdajo gradbenega dovoljenja, ki je postalo pravnomočno. Pri presoji izpolnjevanja pogojev za obnovo postopka je pravno relevantno dejansko stanje in materialno pravo v času izdaje akta. Na podlagi takrat veljavnega 74.b člena ZGO-1 je to razmerje nastalo (in postalo pravnomočno) brez dejanske udeležbe predlagateljev obnove. To dejansko in pravno stanje je predmet presoje tudi ob morebitnem odločanju o pritožbi ali drugih pravnih sredstvih. Obnova postopka je že po definiciji izredno pravno sredstvo, s katerim se posega v pravnomočno urejena razmerja. Zato tudi nepravilna uporaba materialnega predpisa, nepravilen sklep o dejanskem stanju na podlagi nespremenjenega dokaznega gradiva, ponovna presoja v prejšnjem postopku izvedenih dokazov, nepoznavanje materialnega predpisa, spremenjena upravna ali sodna praksa glede kakšnega pravnega vprašanja ter sprememba ali avtetična razlaga materialnega predpisa po izdaji dokončne odločbe (v tem primeru tudi pravnomočne), po Zakonu o splošnem upravnem postopku (ZUP), ne morejo imeti vpliva ali biti razlog za obnovo upravnega postopka. Z odločbo Ustavnega sodišča je bil res razveljavljen 74.b člen ZGO-1, vendar se le-ta razveljavitev uporablja za razmerja, ki še niso pravnomočno urejena. Prvostopenjski organ tako zaključuje, da se je materialni predpis, ki ureja lastnost stranke v postopku izdaje gradbenega dovoljenja spremenil, vendar to ne vpliva na pravnomočen zaključek postopek izdaje gradbenega dovoljenja, temveč le na postopek obnove in priznanje lastnosti upravičenega predlagatelja, ker je bil predlog na podlagi 74.b člena sprva zavržen. Zavrženje je formalna odločitev, ker niso izpolnjeni formalni pogoji za obnovo. Presoja, ali je predlog podala oseba, ki bi morala biti udeležena v postopku, pa v njem ni bila, pa se nanaša na predpis veljaven v času izdaje (in pravnomočnosti) gradbenega dovoljenja in se ne more nanašati na predpis veljaven v času izdaje formalnega sklepa o zavrženju, saj je predmet presoje razmerje, nastalo med osebami na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja in ne šele na podlagi sklepa o zavrženju. Presoja, ali je okoliščina na katero se predlog opira, verjetno izkazana, je odvisna od identitete materialnega prava v času pravnomočnosti akta, katerega obnova je predlagana in materialnega prava v času odločanju o predlogu za obnovo. Z vidika veljavne ureditve, kdo je lahko stranka v postopku izdaje gradbenega dovoljenja (tudi za nezahteven objekt), bi predlagatelja lahko izkazala to lastnost, vendar na podlagi materialnega prava v času izdaje gradbenega dovoljenja (pravnomočno zaključenega postopka), te lastnosti nista imela niti je nista mogla imeti. Gradbeno dovoljenje je s svojo pravnomočnostjo utrdilo to razmerje in to pravnomočno razmerje ne more biti predmet presoje, saj je splošno sprejeto načelo, da kasnejša sprememba predpisa (v tem primeru nastala z odločbo Ustavnega sodišča), ne more imeti vpliva na že pravnomočna razmerja oziroma akte. Zato je prvostopenjski organ zaključil, da predlagatelja - tožeči stranki nista izkazali, da je okoliščina, na katero se predlog upira, verjetno izkazana in je zato predlog za obnovo postopka zavrgel.

4. Vloženo pritožbo je pritožbeni organ zavrnil kot neutemeljeno in se v obrazložitvi svoje odločitve v celoti pridružuje pravnemu stališču prvostopenjskega organa zavzetega v izpodbijanem sklepu.

5. Tožnika vlagata tožbo v upravnem sporu iz vseh tožbenih razlogov in menita, da bi jima moral prvostopenjski upravni organ priznati status stranke, ne glede na odločbo Ustavnega sodišča RS št. U-I-165/09-34 z dne  3. 3. 2011. V nadaljevanju tožbe tožnika navajata dejansko stanje in potek postopka s katerim sta investitorja želela legalizirati nezakonito gradnjo. Investitorja se že od leta 1993 trudita svoj objekt, ki ni zgrajen v skladu s prostorskim izvedbenim aktom in ki je zgrajen v nasprotju z materialnim predpisom, legalizirati in bi jima v primeru, da tožeči stranki ne bi imeli možnosti uveljavljati pravnih sredstev, to tudi uspelo. Prvostopenjski organ je izdal nezakonito gradbeno dovoljenje za gradnjo nezahtevnega objekta. Tožnika menita, da bi moral prvostopenjski organ ravnati v skladu z navodilom iz sodbe Upravnega sodišča, menita pa tudi, da je za ugoditev obnove postopka izpolnjen pogoj tudi po 2. alinei 2. točke odločbe Ustavnega sodišča. Tožeči stranki vztrajata tudi pri povrnitvi pritožbenih stroškov. Sklepno sodišču predlagata, da izpodbijani sklep odpravi ter samo odloči o stvari tako, da dovoli obnovo postopka, končanega z izdajo gradbenega dovoljenja za nezahtevni objekt št. 351/81/2008-5 z dne 24. 3. 2009, tožnikoma pa prizna status stranskih udeležencev v obnovljenem postopku, končanem z že navedenim gradbenim dovoljenjem, da odpravi 2. točko drugostopenjske odločbe in tožnikoma prizna povrnitev stroškov postopka z zakonitimi zamudnimi obrestmi od izdaje sodbe do plačila, oziroma podrejeno, da izpodbijani sklep odpravi in zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje in da odpravi 2. točko pritožbene odločbe ter jima prizna povrnitev stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi od izdaje sodbe do plačila.

6. Stranki z interesom – investitorja, v odgovoru na tožbo tožbene navedbe zavračata kot neutemeljene in sodišču predlagata, da tožbo kot neutemeljeno zavrne, tožnikoma pa naloži povrnitev stroškov. Stranki z interesom menita, da je prvostopenjski organ sledil napotkom iz sodbe sodišča, saj je predlog za obnovo postopka iz razloga po 9. točki 260. člena ZUP obravnaval in ugotovil, da tožnika nista s stopnjo verjetnosti izkazala verjetnega razloga za obnovo. Res je, da je bila odločba, za katero se predlaga obnova, izdana na podlagi 74.b člena ZGO-1, ki je bil razveljavljen z odločbo Ustavnega sodišča, vendar je razveljavitev začela učinkovati 19. 3. 2011, v obravnavani zadevi pa je bil postopek pravnomočno končan 24. 3. 2009. Zato se stranki z interesom pridružujeta stališču prvostopenjskega organa, ki je pojasnjeno tudi v strokovnem članku, ki ga v odločbi navaja Ministrstvo za okolje in prostor, v katerem avtorica pojasni, da v primerih, če je razveljavitev materialnega prava začela učinkovati po pravnomočnosti akta, se v postopku uporabi staro pravo, čeprav je zdaj razveljavljeno. Edina izjema glede tega je posebna izvršitev, ki jo je v odločbi Ustavno sodišče določilo v 2. točki izreka odločbe, kjer so navedeni posebni roki za obnovo, vendar le za primer, če je bilo gradbeno dovoljenje izdano ob uporabi prvega odstavka 62. člena ZGO-1, kar pa ne velja za obravnavani primer. V nadaljevanju stranki z interesom odgovarjata še na ostale tožbene ugovore, ki se nanašajo na postopek izdaje gradbenega dovoljenja.

7. Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri razlogih iz izpodbijane odločbe.

8. Tožeči stranki na odgovor strank z interesom na tožbo nista odgovorili.

10. V zadevi ni sporno, da sta tožnika predlagala obnovo postopka izdaje gradbenega dovoljenja iz razloga po 9. točki 260. člena ZUP. Po tej določbi se postopek, ki je končan z odločbo zoper katero v upravnem postopku ni rednega pravnega sredstva (odločba dokončna v upravnem postopku), obnovi, če osebi, ki bi morala biti udeležena v postopku kot stranka ali stranski udeleženec, pa ne gre za primer iz drugega odstavka 229. člena, ni bila dana možnost udeležbe v postopku.

11. Sodišče na podlagi predloženih upravnih spisov ugotavlja, da je tožnik vložil zahtevo za obnovo postopka 15. 3. 2010, da je prvostopenjski organ s sklepom z dne 8. 4. 2010 sklep zavrgel kot nedovoljen, saj je organ v predhodnem preizkusu predloga za obnovo postopka ugotovil, da ga ni podala upravičena oseba. Navedeni sklep je bil predmet presoje Upravnega sodišča, Oddelka v Novi Gorici, ki je s sodbo opr. št. III U 316/2010 z dne 8. 4. 2011 tožbi ugodilo in sklep Upravne enote Koper št. 351-81/2009-10 z dne 8. 4. 2010 odpravilo in zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. Podlaga za tako odločitev sodišča je bila odločba Ustavnega sodišča Republike Slovenije št. U-I-165/09-34 z dne 3. 3. 2011, s katero je Ustavno sodišče razveljavilo 74.b člen ZGO-1. Ob tem je sodišče opozorilo na 44. člen Zakona o Ustavnem sodišču (v nadaljevanju ZUstS), ki določa, da se zakon ali del zakona, ki ga je Ustavno sodišče razveljavilo ne uporablja za razmerja nastala pred dnem, ko je razveljavitev začela učinkovati, če do tega dne o njih ni bilo pravnomočno odločeno. Upoštevajoč, da izpodbijani sklep temelji na zakonski določbi 74.b člena ZGO-1, ki jo je Ustavno sodišče z navedeno odločbo razveljavilo, o sklepu, s katerim se ureja razmerje med strankami, pa do dneva odločitve še ni bilo pravnomočno odločeno, je sodišče tožbi ugodilo in zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek.

12. V ponovljenem postopku je prvostopenjski organ z izpodbijanim sklepom ponovno zavrgel predlog tožnikov za obnovo postopka in zavzel stališče, da odločitev Ustavnega sodišča ne more vplivati na že pravnomočno razmerje glede izdaje gradbenega dovoljenja. Po pravnem stališču prvostopenjskega organa namreč tudi z obnovo postopka v obravnavani zadevi, ne glede na stališča Ustavnega sodišča v odločbi, v pravnomočno odločitev ni mogoče posegati.

13. Sodišče ugotavlja, da je Ustavno sodišče pred pravnomočnostjo v tem upravnem sporu izpodbijanega sklepa o zavrženju predloga za obnovo postopka, v 1. točki izreka odločbe U-I-165/09-34 z dne 3. 3. 2011, razveljavilo prvi in drugi odstavek 62. člena ter 74.b člen ZGO-1, v točki 2 pa določilo osebe, ki smejo na podlagi te odločbe predlagati obnovo postopka in odločilo, da pristojni upravni organ odloči o utemeljenosti predloga za obnovo postopka izdaje gradbenega dovoljenja na podlagi določb ZUP in ZGO-1, ki veljajo v času odločanja o predlogu.

14. Sodišče se ne more strinjati s pravnim stališčem zavzetim v izpodbijanem sklepu, saj je takšno stališče v nasprotju s stališčem Ustavnega sodišča, s katerim sta bila razveljavljena prvi in drugi odstavek 62. člena in 74.b člen ZGO-1. Ustavno sodišče je določbe razveljavilo, kar po določbi 44. člena ZUstS pomeni, da se zakon ali del zakona, ki ga je Ustavno sodišče razveljavilo, ne uporablja za razmerja nastala pred dnem, ko je razveljavitev začela učinkovati, če do tega dne o njih ni bilo pravnomočno odločeno. V obravnavanem primeru o tožnikovem pravnem položaju, temelječem na zatrjevani pravici do udeležbe v postopku, do učinkovanja navedene razveljavitve ZGO-1, še ni bilo pravnomočno odločeno, saj ne gre za primer, ko bi tožnik že v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja zahteval, da se mu omogoči udeležba, pa bi bila ta zahteva do začetka učinkovanja razveljavitev določb ZGO-1 pravnomočno zavrnjena. O predlogu za obnovo postopka po določbi 9. točke 260.člena ZUP, v obravnavanem primeru, še ni bilo pravnomočno odločeno. Po 43. členu ZUstS razveljavitev začne učinkovati naslednji dan po objavi odločbe o razveljavitvi (v konkretnem primeru torej 19. 3. 2011), oziroma po poteku roka, ki je določilo Ustavno sodišče.

15. Sodišče odgovarja tudi na tožbeni predlog glede 2. točke izreka ustavne odločbe in ugotavlja, da tožnik ni predlagatelj obnove postopka iz 2. točke izreka ustavne odločbe, saj je predlog za obnovo postopka vložil pred njeno objavo. V ostale tožbene ugovore glede postopka izdaje gradbenega dovoljenja, se sodišče ni spuščalo, saj je predmet tega upravnega spora šele vprašanje utemeljenosti oziroma neutemeljenosti predloga za obnovo postopka.

16. Upravni organ bi moral upoštevati odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-165/09-34, zato je sodišče tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo (4. točka prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1) in zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. V ponovnem postopku bo moral prvostopenjski organ upoštevati, da tožnikove vloge ne bo mogoče zavreči iz razloga, da je po (razveljavljeni) določbi 74.b člena ZGO-1 stranka v postopku izdaje gradbenega dovoljenja za nezahteven objekt samo investitor, ampak bo moral presoditi ali imata tožnika pravni interes v smislu 43. člena ZUP.

17. Ker je sodišče tožbi ugodilo in odpravilo izpodbijani upravni akt, sta tožnika v skladu z določbo 3. odstavka 25. člena ZUS-1 upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Zadeva je bila rešena na seji, tožeči stranki pa je v postopku zastopala odvetnica, zato se ji priznajo stroški v višini 350,00 EUR z zahtevanimi zakonskimi zamudnimi obrestmi in pripadajočim DDV (1. odstavek 3. člena Pravilnika). O stroških upravnega postopka bo odločal upravni organ.

18. Zahteva stranke z interesom za povrnitev stroškov postopka je zavrnjena na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.