UPRS sodba I U 1933/2012
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2013-02-25

davčni postopek - odprava odločbe po nadzorstveni pravici

V obravnavanem primeru je za odločitev relevantno (pravno) vprašanje, ali je odprava odločbe po nadzorstveni pravici dopustna, če je organ, ki je pristojen za odpravo odločbe po nadzorstveni pravici, pred tem že odločil o pritožbi zoper isto odločbo in jo zavrnil. Sodna praksa o tem je bila neenotna. Vrhovno sodišče pa je pritrdilo stališču, po katerem je presoja drugostopenjskega organa, ki je hkrati nadzorstveni organ, o zakonitosti prvostopenjske odločbe izključena, če je sam že odločil o pritožbi oziroma drugem pravnem sredstvu zoper isto odločbo ter jo presodil kot zakonito. Kasnejše, v drugem postopku zavzeto (drugačno) stališče o uporabi materialnega zakona, ne more biti podlaga za odpravo pravnomočne odločbe, ki jo je v pritožbenem postopku isti organ že presodil za zakonito. Ob upoštevanju dejstva, da gre za pravno sredstvo, ki ga organ lahko uporabi tako v korist kot tudi v škodo davčnega zavezanca, bi drugačno pravno stališče pomenilo tudi prekomeren poseg v pravno varnost davčnih zavezancev.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Z izpodbijanim sklepom je tožena stranka po sodbi Upravnega sodišča I U 714/2012-10 z dne 2. 10. 2012 v ponovnem postopku zavrgla zahtevo tožeče stranke za odpravo (zavrnilnega dela) odločbe Davčnega urada Ljubljana št. DT 4290-14050/2006-2-08082-65 z dne 15. 12. 2006 po nadzorstveni pravici.

Iz obrazložitve sledi ugotovitev, da je bila tožnikova pritožba zoper odločbo, na katero se zahteva za odpravo nanaša, zavrnjena z odločbo Ministrstva za finance št. DT 499-02-9/2007-2 z dne 16. 4. 2007 in da tožeča stranka tudi s tožbo v upravnem sporu ni bila uspešna (sodba I U 1022/2007-7 z dne 21. 4. 2008). Na podlagi 88. člena Zakona o davčnem postopku (v nadaljevanju ZDavP-2) in 274. člena Zakonu o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) drugostopni organ ne more posegati v pravnomočno prvostopno odločbo, če je o njej že sam odločal in jo (kot v obravnavanem primeru), v pritožbenem postopku presodil za zakonito. Ker drugostopenjski (nadzorstveni) organ ne nadzira samega sebe, temveč hierarhično nižji organ, svojega v konkretni odločbi sprejetega pravnega stališča ne more spreminjati, tudi če se je to v drugih primerih pred sodiščem izkazalo kot napačno. Navedeno pomeni, da ne more po nadzorstveni pravici odpraviti, razveljaviti oziroma spremeniti svoje in tudi ne prvostopenjske odločbe v zadevi, v kateri je že odločal. Tako je odločilo tudi Vrhovno sodišče v sodbi X Ips 106/2012 z dne 13. 9. 2012. Pogoji za uporabo izrednega pravnega sredstva, ki ga uveljavlja tožnik, po navedenem niso podani, to pa je podlaga za to, da se zahteva zavrže.

Tožnik se z odločitvijo ne strinja. Res je, da sta bili njegova pritožba in tožba v upravnem sporu zavrnjeni. Je pa Vrhovno sodišče kasneje v drugi identični zadevi sprejelo drugačno stališče o vprašanju uporabe zakona pri odločanju o vračilu preveč ali neupravičeno odmerjenega davka, ki po mnenju tožnika narekuje odpravo z navedenim stališčem neskladne odločbe.

Izpodbijana odločitev je tudi neskladna s stališčem, ki ga je v sodbi I U 714/2012-10 z dne 2. 10. 2012 v obravnavani zadevi zavzelo Upravno sodišče. Tožena stranka namreč ignorira pravno mnenje, ki ga je v tej in predhodni sodbi I U 1891/2011 z dne 2. 2. 2012 v tej zadevi podalo Upravno sodišče, in po katerem je zadosten razlog za odločanje po nadzorstveni pravici v skladu z določili  ZDavP-2 kršitev materialnega zakona, in ne očitna kršitev materialnega zakona, ki je pogoj za uporabo tega izrednega pravnega sredstva po  ZUP. S tem je po mnenju tožeče stranke podana bistvena kršitev pravil postopka in hkrati izpolnjen pogoj, da sodišče izpodbijano odločbo v skladu s prvim odstavkom 65. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) odpravi in s sodbo samo odloči o stvari. Izpodbijane odločbe po mnenju tožeče stranke ni mogoče preizkusiti, saj v obrazložitvi dejansko stanje v vseh materialnopravno bistvenih točkah ni pravilno oziroma popolno opisano niti niso dovolj jasno navedene določbe materialnih predpisov, na katere je oprta odločitev.

Iz navedenih razlogov tožeča stranka predlaga, da sodišče tožbi ugodi, izpodbijani sklep odpravi in samo odloči o stvari, oziroma podrejeno, da izpodbijani sklep odpravi in zadevo vrne toženi stranki v ponovni postopek, toženi stranki pa naloži povračilo po sodišču odmerjenih stroškov tega postopka.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri svoji odločitvi in pri razlogih. Predlaga zavrnitev tožbe.

Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave, ker pravno relevantna dejstva med strankama niso sporna (1. odstavek 59. člena ZUS-1).

Med strankama ni spora o tem, da je tožnik odločbo, katere odpravo po nadzorstveni pravici predlaga, izpodbijal s pritožbo in da je bila njegova pritožba zavrnjena. Spora tudi ni, da je bila odločitev kot zakonita potrjena tudi v upravnem sporu. Relevantno za odločitev je (pravno) vprašanje: ali je odprava odločbe po nadzorstveni pravici dopustna, če je organ, ki je pristojen za odpravo odločbe po nadzorstveni pravici, pred tem že odločil o pritožbi zoper isto odločbo in jo zavrnil. Sodna praksa o navedenem pravnem vprašanju je bila neenotna. Stališče, da odprava odločbe po nadzorstveni pravici v primeru, kot je obravnavani, ni dopustna, je Upravno sodišče zavzelo v sodbah U 2806/2006 z dne 27. 2. 2008, I U 1810/2011 z dne 5. 1. 2012, I U 1813/2011 z dne 19. 12. 2011. Drugačno stališče, da je odprava odločbe po nadzorstveni pravici dopustna, je sodišče zavzelo v zadevah U 2737/2006, U 2776/2006 ter tudi v sodbah I U 1891/2011 z dne 2. 2. 2012 in I U 714/2012 z dne 2. 10. 2012, s katerima je presojalo zakonitost predhodnih odločitev o zahtevi tožeče stranke. Vrhovno sodišče je o obravnavanem pravnem vprašanju prvič odločilo s sodbo X Ips 106/2012 z dne 13. 9. 2012, na katero se tožena stranka sklicuje v razlogih izpodbijanega sklepa, in pritrdilo stališču, po katerem je presoja drugostopnega organa, ki je hkrati nadzorstveni organ, o zakonitosti konkretne prvostopenjske odločbe izključena, če je sam o pritožbi oziroma drugem pravnem sredstvu zoper isto odločbo že odločal ter jo presodil kot zakonito.

Odprava in razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici je izredno pravno sredstvo, urejeno v določbah ZDavP-2 (členi od 88 do 90) in ZUP (274. do 277. člen). Po določbi 2. odstavka 88. člena ZDavP-2 lahko davčni organ odmerno odločbo po nadzorstveni pravici odpravi, razveljavi ali spremeni v petih letih od dneva, ko je bila odločba vročena zavezancu za davek, če je z njo prekršen materialni zakon. Ob upoštevanju 275. člena ZUP lahko odločbo odpravi oziroma razveljavi tudi na zahtevo stranke. S tem je stranki omogočeno, da do izteka roka za pritožbo, napačno uporabo materialnega zakona uveljavlja tako s pritožbo, kot rednim pravnim sredstvom, kot tudi z zahtevo za odpravo odločbe po nadzorstveni pravici. Če organ odločbo po nadzorstveni pravici odpravi, pritožbo zavrže (2. odstavek 275. člena ZUP).

Čeprav zakon odprave odločbe, ki je bila v pritožbenem postopku potrjena kot zakonita, izrecno ne izključuje, je ob upoštevanju sistema pravnih sredstev stališče, ki ga je v izpodbijanem sklepu zavzela tožena stranka, po presoji sodišča pravilno. Stranka, ki napačno uporabo materialnega zakona uveljavlja v postopku z rednim pravnim sredstvom, ima namreč pravico uveljavljati sodno varstvo v upravnem sporu. Kasnejše, v drugem postopku zavzeto (drugačno) stališče o uporabi materialnega zakona, zato tudi po presoji sodišča ne more biti podlaga za odpravo pravnomočne odločbe, ki jo je v pritožbenem postopku isti organ že presodil za zakonito.

Ker je po določbah ZUP razlog za odpravo odločbe po nadzorstveni pravici le očitna kršitev materialnega zakona, kasnejša, v postopku s pravnimi sredstvi ali v upravnem sporu sprejeta drugačna razlaga zakona, ne more biti podlaga za odpravo odločbe po tem zakonu. ZDavP-2 kot razlog za odpravo odločbe po nadzorstveni pravici določa milejši pogoj - kršitev materialnega zakona. Zato se ob tem zastavlja vprašanje, ali širša podlaga za odpravo odločbe terja tudi omilitev drugih pogojev za uporabo tega izrednega pravnega sredstva. Po presoji sodišča je odgovor na to vprašanje negativen. Sistem pravnih sredstev po določbah ZDavP-2 namreč v bistvenem ne odstopa od sistema pravnih sredstev po splošnem procesnem zakonu (ZUP).  Ob upoštevanju dejstva, da gre za pravno sredstvo, ki ga organ lahko uporabi tako v korist kot tudi v škodo davčnega zavezanca, bi po presoji sodišča drugačno pravno stališče pomenilo tudi prekomeren poseg v pravno varnost davčnih zavezancev.

Iz navedenih razlogov je sodišče zavzelo stališče, ki odstopa od tistega, ki ga je o istem pravnem vprašanju pred prejemom sodbe Vrhovnega sodišča št. X Ips 106/2012 z dne 13. 9. 2012 zavzelo v sodbi I U 714/2012 z dne 2. oktobra 2012 in ki nasprotuje stališču revizijskega sodišča.

Ugovor tožnika, da je izpodbijani sklep v dejanskem in materialnopravnem pogledu pomanjkljivo obrazložen, je po presoji sodišča neutemeljen, saj gre za odločitev procesne narave.

Ker je glede na navedeno izpodbijani sklep po presoji sodišča pravilen in skladen z zakonom, je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi 1. odstavka 63. člena ZUS-1.

Odločitev o stroških temelji na 4. odstavku 25. člena ZUS-1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.