UPRS sodba I U 74/2013
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2013-09-17

Bogdana Bradač (preds.), Alenka Praprotnik (poroč.),

javni razpis - izbira ponudnikov subvencionirane študentske prehrane - pritožba zoper odločbo ministrstva

Po drugem odstavku 230. člena ZUP je zoper odločbo, ki jo na prvi stopnji izda ministrstvo, pritožba dovoljena samo takrat, kadar je to določeno z zakonom. Zato določitev pravnega sredstva zoper odločitev ministrstva s podzakonskim predpisom ni mogoča. Določbo 227. člena Pravilnika o postopkih za izvrševanje  proračuna Republike Slovenije je tako mogoče uporabiti le v smislu zagotavljanja pravice stranke, da se izjavi o odločilnih dejstvih in okoliščinah. Če pomenita oba sklepa odločitev, sprejeto v enotnem postopku, pa ne gre za primer iz 4. točke 35. člena ZUP in s tem za kršitev po 6. točki drugega odstavka 237. člena ZUP, pač pa za uresničitev 138. člena ZUP.

V vsebinskem pogledu je toženka pravilno ugotovila, da jedi, ki jih je tožnik prijavil kot vegetarijanske, spadajo v kategorijo (T) Testenine, njoki, lazanje in rižote. Takšna razlaga izhaja tudi iz odgovorov na vprašanja, ki so bili v skladu s točko 15 javnega razpisa v času teka roka za prijavo na razpis objavljeni na spletnih straneh pristojnega ministrstva. Točkovanje je bilo zato izvedeno pravilno, prijavitelji pa so imeli možnost, da se pred zaključkom razpisa seznanijo s stališči, relevantnimi glede razpisa, kar pomeni tudi varovanje enakih možnosti ponudnikov iz 14. člena Ustave RS.

II. Vsaka stranka nosi svoje stroške upravnega spora.

Z izpodbijanim sklepom Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve vlogi  tožnika za izbiro ponudnikov subvencionirane študentske prehrane v letih 2013 in 2014 za prijavljeno lokacijo A. ni ugodilo. V obrazložitvi pojasnjuje, da je strokovna komisija vlogo pregledala in ocenila na podlagi pogojev in meril, navedenih v Javnem razpisu za izbiro ponudnikov subvencionirane študentske prehrane za leti 2013 in 2014 (Uradni list RS, št. 43/12 z dne 8. 6. 2012) in Pravilniku o postopkih za izvrševanje proračuna Republike Slovenije (v nadaljevanju Pravilnik) ter ugotovila, da predlagatelj ni dosegel vsaj 38 možnih točk, ki so pogoj za izbiro predlagatelja. Dosegel je namreč le 37 točk, pri čemer je pri merilu št. 1 dosegel 10 točk, pri drugem merilu 8, pri četrtem 5, pri petem 3, pri šestem 5 ter pri osmem 6 točk.

Tožnik je zoper navedeni sklep vložil pritožbo, ki jo je Ministrstvo za za delo, družino in socialne zadeve s sklepom z dne 4. 12. 2012 zavrnilo. V obrazložitvi najprej povzema potek postopka in pritožbene navedbe. Sklicuje se na Pravilnik in poudari, da je komisija v skladu z njegovim 225. členom opravila strokovni pregled popolnih vlog ter jih ocenila na podlagi pogojev in meril iz Javnega razpisa oziroma razpisne dokumentacije. Pritožnik je pri merilu št. 2 prejel točke za 1) Testenine, njoke, lazanje in rižote, 2) Mesne jedi, 3) Solate in 4) Pizze, torej skupaj 8 točk. Pri omenjenem merilu ni prejel točk za kategorijo Vegetarijanske jedi, saj jedi, ki jih je prijavil kot vegetarijanske (tortelini s paradižnikom, špageti s peperoncinom, svedri sicilijana in zelenjavna lazanja), spadajo v kategorijo Testenine, njoki, lazanje, rižote. To je konkretno zapisano v odgovorih na vprašanja, ki so bili v času roka prijave na Javni razpis za izbiro ponudnikov subvencionirane študentske prehrane objavljeni na spletnih straneh Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve in so tam še vedno objavljeni. Tako je v odgovoru št. 56 zapisano: „Zelenjavna lazanja spada pod testenine, njoke, lazanje, rižote“. V odgovoru št. 97 pa: „Pri merilu št. 2 je iz same tabele pestrosti ponudbe razvidno, kam spada kakšna jed. Rezanci spadajo pod skupino testenine, njoki, lazanje, rižote.“ Jedi v Smernicah zdravega prehranjevanja za študente z jedilniki pa niso razvrščene glede na drugo merilo (pestrost ponudbe). Na podlagi 227. člena Pravilnika Ministrstvo tako tožnikovi vlogi ni ugodilo.

Tožnik se z odločitvijo ne strinja in jo izpodbija s tožbo iz vseh razlogov po 27. členu Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Sklicuje se na določbo 214. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) in meni, da obrazložitev izpodbijane odločbe ni ustrezna, saj se je ne da preizkusiti. Ker odločba ne vsebuje odločilnih dejstev, so bila bistveno kršena pravila upravnega postopka. Gre za absolutno bistveno kršitev postopka, saj neobrazložen sklep tožniku odvzema možnost konkretiziranega pravnega varstva. Meni, da tega tudi odločba druge stopnje ne more spremeniti. V slednji so razlogi za odločitev sicer pojasnjeni, vendar tožniku v tej fazi postopka to ne pomaga več.

Dodaja, da je izpodbijani sklep nezakonit tudi na podlagi 227. člena Pravilnika. Neposredni uporabnik mora namreč v obrazložitvi navesti razloge za svojo odločitev. Prav tako ni jasno, zakaj je bilo tožniku pri drugem merilu priznano 8 točk, saj se tožnik iz odločbe ne more vsebinsko seznaniti s podlago za odločitev. Ker se drugostopni organ ni opredelil do pritožbenih navedbe glede pomanjkljive odločbe organa prve stopnje, je tudi odločba organa druge stopnje nejasna in brez razlogov o odločilnih dejstvih. Pripominja, da je v zadevi tako na prvi kot na drugi stopnji odločil isti organ, kar ni dopustno.

Ne glede na procesne pomanjkljivosti, pa je odločitev tudi vsebinsko zmotna. Med postopkom je tožnik vpogledal v ocenjevalni list in ugotovil, da mu je bilo pri merilu št. 2 priznanih le 8 točk od možnih 16, Tako ni prejel nobene točke za kategorije Ribje jedi, Jedi na žlico, Vegetarijanske jedi in Hitra hrana in sendviči. Takšna odločitev prvostopnega organa pa je zmotna. Meni, da je v svojo ponudbo vključil 4 vegetarijanske jedi, kar je izrecno zapisal tako v svoji ponudbi, kot tudi v tedenskem jedilniku. Razpisni pogoji glede merila št. 2 so jasni, saj se ocenjuje pestrost ponudbe glavnih jedi. Tožnik je pri izpolnjevanju ponudbe ravnal v skladu z navodili razpisa in je tako v ponudbo vključil 21 različnih kosil, od tega 5 iz prve kategorije, 3 iz druge kategorije, po 4 iz pete kategorije in šeste kategorije in 5 iz sedme kategorije. Razpisano merilo pestrosti s primeroma zapisanimi vegetarijanskimi jedmi je izpolnil in bi mu morali biti priznani dodatni 2 točki. Te jedi pa so bile drugačne od jedi, ki jih je navedel v drugih kategorijah. Istih jedi ni uvrstil v več kategorij. Tožnikovi štirje predlogi vegetarijanskih jedi tako nedvomno ustrezajo pogojem razpisne dokumentacije. Tožnik je tako celo presegel število dobljenih točk. V svoji ponudbi je navedel 21 različnih kosil, pri čemer je vsakega od njih izrecno razvrstil le v eno kategorijo jedi in posameznega predloga jedi v nobenem primeru ni uvrstil v dve ali več kategorij. Konkretno nobeno od predlaganih treh vegetarijanskih jedi ni označil kot katero od drugih predlaganih kategorij. Mnenja je, da je bil ocenjen nepravilno, saj mu na podlagi razpisnih pogojev pripada 10 točk pri merilu št. 2, zato je dejansko dosegel skupaj 39 točk, kar je več kot 40 % možnih. Zato je potrebno izpodbijani sklep odpraviti oziroma ga nadomestiti z novim.

Glede na navedeno tožeča stranka sodišču predlaga, naj opravi obravnavo, izvede predlagane dokaze ter v zadevi razsodi, da se izpodbijana sklepa odpravita, tožena stranka pa je dolžna povrniti tožeči stranki nastale stroške upravnega spora skupaj s pripadki vred.

Tožena stranka se v odgovoru na tožbo najprej sklicuje na tretji odstavek 2. člena Zakona o subvencionirane študentske prehrane in 272. člen Pravilnika. Meni, da glede na to, da je bil sklep izdan na podlagi 227. člena Pravilnika in ima vse, kar ta člen predpisuje, ni potrebe, da ima tudi vse sestavine iz 214. člena ZUP, saj ni bil izdan po ZUP-u. V obrazložitvi je konkretno navedeno, da je tožeča stranka pri ocenjevanju prejela 37 točk, minimalni pogoj pa je doseženih 38 točk. V nadaljevanju obrazložitve je tudi konkretno navedeno, koliko točk je tožeča stranka prejela pri katerem merilu.

Glede zatrjevanih kršitev pravil postopka tožena stranka poudarja, da se je v sklepu, s katerim je zavrnila pritožbo tožeče stranke, opredelila do pritožbenih navedb in konkretno navedla, zakaj je tožeča stranka pri merilu št. 2 prejela 8 točk in ne 10. Navedena je tudi pravna podlaga, na podlagi katere je tako na prvi kot na drugi stopnji odločal isti organ.

Glede navedbe tožeče stranke, da je bila odločitev vsebinsko zmotna pripominja, da nikoli ni spremenila izpolnjevanja pogojev ali tolmačenja in da se je pri ocenjevanju striktno držala razpisne dokumentacije ter odgovorov na vprašanja, ki so bili in so še vedno objavljeni na njeni spletni strani. Jedi, ki jih je prijavila tožeča stranka kot vegetarijanske, spadajo v kategorijo Testenine, njoki, lazanje, rižote. Smernice zdravega prehranjevanja za študente z jedilniki, ki jih navaja tožeča stranka, pa so smernice, katerih pomen je, da vsebujejo normativne vrednosti za energijski in hranilni vnos ter vsebujejo priporočila za sestavo jedilnikov ob upoštevanju načina prehranjevanja in prehranjevalnih navad. Jedi v Smernicah zdravega prehranjevanja za študente z jedilniki niso razvrščene glede na drugo merilo (pestrost ponudbe). Glede na navedeno tožena stranka sodišču predlaga, naj razsodi tako, da tožbi tožeče stranke ne ugodi.

Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave, ker dejstva pomembna za odločitev v zadevi, med strankama niso sporna (prvi odstavek 59. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

Predmet presoje v obravnavani zadevi je pravilnost in zakonitost izdaje sklepa, izdanega v postopku Javnega razpisa, na katerem je bila vloga tožnika zavrnjena. Za razpisni postopek, kot je obravnavani, je po mnenju sodišča potrebno upoštevati, da gre za javnopravno stvar, ne pa za odločanje o pravici tožeče stranke, kar je sicer značilnost upravne zadeve. To pa pomeni, da se ZUP v teh zadevah le smiselno uporablja, kolikor posamezna področja niso urejena s posebnim postopkom. V konkretnem primeru je tožena stranka v postopku ocenjevala popolnost in utemeljenost vlog prijaviteljev na razpis, pri čemer je odločala na podlagi podatkov prijaviteljev in v skladu s pogoji razpisa, ki jih je sama pripravila. To pa ne pomeni, da bo na razpisu vsak od prijavljenih s svojim projektom tudi uspel, saj ne gre za pravico, ki bi bila prijavitelju vnaprej zagotovljena. Pri presoji zakonitosti izpodbijane odločbe sodišče najprej ugotavlja, da je tako na prvi kot na drugi stopnji odločal isti organ oziroma ista oseba. Po drugem odstavku 230. člena ZUP je zoper odločbo, ki jo izda na prvi stopnji ministrstvo, pritožba dovoljena samo takrat, kadar je to določeno z zakonom. Ker je pritožba mogoča le, če to določa zakon, določitev pravnega sredstva zoper odločitev ministrstva s podzakonskim predpisom ni mogoča, saj morajo biti podzakonski predpisi v skladu z zakonom, kot to določa tretji odstavek 153. člena Ustave RS. Kot pravno podlago za odločanje o pritožbi je ministrstvo navedlo Pravilnik, ki je podzakonski predpis. Dejstvo pa je, da načelo zaslišanja stranke iz 9. člena ZUP zahteva, da je pred izdajo odločbe potrebno dati stranki možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembni za odločbo. Določbo 227. člena Pravilnika je mogoče uporabiti le v smislu zagotavljanja pravice stranke, da se izjavi o odločilnih dejstvih in okoliščinah. Izpodbijana odločitev bi torej lahko bila iz tega vidika zakonita le, če bi bila tožeči stranki s prvim sklepom dana ta možnost. Če pomenita oba sklepa odločitev, sprejeto v enotnem postopku, pa ne gre za primer iz 4. točke 35. člena ZUP in s tem kršitev po 6. točki drugega odstavka 237. člena ZUP, pač pa za uresničitev 138. člena ZUP.

O stvari sami pa sodišče še ugotavlja naslednje. Med strankama ostaja sporno, ali je tožnik izpolnil razpisno merilo 2 (pestrost) s primeroma zapisanimi vegetarijanskimi jedmi in tudi v tem delu zadostil razpisnim pogojem ter bi moral zato prejeti še dve dodatni točki, ali pa je strokovna komisija skladno z 225. členom Pravilnika strokovni pregled opravila pravilno na podlagi pogojev in meril določenih v Javnem razpisu oziroma v razpisni dokumentaciji. Tudi po mnenju sodišča je pravilna odločitev tožene stranke, da jedi, ki jih je tožnik prijavil kot vegetarijanske, spadajo v kategorijo (T) Testenine, njoki, lazanje in rižote. Taka razlaga izhaja tudi iz odgovorov na vprašanja, ki so bili v času teka roka prijave na Javni razpis objavljeni na spletnih straneh Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve. V Javnem razpisu je namreč v točki 15 določeno, da lahko ponudniki podajo vsebinska vprašanja na elektronski naslov najkasneje štiri dni pred koncem roka za oddajo vlog in da bodo odgovori na pisna vprašanja objavljeni na spletni strani Ministrstva, ki je tudi navedena. Točkovanje je bilo zato po presoji sodišča izvedeno pravilno, prijavitelji pa so imeli možnost, da se pred zaključkom razpisa seznanijo z relevantnimi stališči glede Javnega razpisa, kar pomeni tudi varovanje enakih možnosti ponudnikov iz 14. člena Ustave RS, da do kakršnihkoli odstopanj ne pride. Glede na navedeno je pravilna tudi odločitev tožene stranke, da se glede na pogoje Javnega razpisa in doseženo število točk vloga tožnika zavrne.

Glede na tožbene ugovore o nezadostni obrazložitvi izpodbijanega sklepa sodišče ugotavlja, da je obrazložitev prvostopenjskega akta skupaj z dopolnitvijo v drugostopenjskem aktu, zadostna. K tem tožnik niti ne navaja, da ne bi imel možnosti, da se v celoti seznani s potekom in rezultati točkovanja oziroma v popolnosti izkoristi pravno sredstvo.

Sodišče pri tem še pripominja, da se z razlogi, ki jih za svojo odločitev v obrazložitvi izpodbijanega sklepa navaja tožena stranka strinja in jih na tem mestu ne ponavlja ( drugi odstavek 71.člena ZUS-1).

Glede na navedeno sodišče ugotavlja, da je bilo dejansko stanje ob izdaji sklepa pravilno ugotovljeno, izpodbijani sklep je pravilen in na zakonu utemeljen, kršitev zakona na katere pazi po uradni dolžnosti, pa sodišče tudi ni našlo. Zato je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

Izrek o stroških upravnega spora temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1.

Pravilnik o postopkih za izvrševanje proračuna Republike

Javni razpis za izbiro ponudnikov subvencionirane študentske

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.