sodba II U 19/2012
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2012-11-21

Vlasta Švagelj Gabrovec (preds.), mag. Branko Hojnik

koncesija - izbira koncesionarja - kriteriji za izbiro koncesionarja - prikaz točkovanja - obrazložitev odločbe

Četudi prikaz točkovanja vlog ni bil pregledno prikazan v obrazložitvi izpodbijane odločbe, upravni organ zgolj zaradi tega ni storil absolutno bistvene kršitve določb postopka. Na podlagi dokumentacije v spisih zadeve in  odgovora tožene stranke na tožbo je namreč mogoče kvalitetno preizkusiti zakonitost izpodbijane odločitve.

Vsaka stranka nosi svoje stroške postopka.

Z izpodbijano odločbo je prvostopni organ odločil, da se samostojni podjetnici „Oskrba in pomoč A., s.p.", podeli koncesija za opravljanje javne službe pomoči družini na domu na območju Občine Križevci. Dejavnost javne službe bo koncesionarka izvajala v skladu s pogodbo o koncesiji, ki bo določala pogoje opravljanja javne službe in ki mora biti sklenjena najkasneje do 30. 12. 2011, sicer se razpis za podelitev koncesije ponovi. Koncesija se podeli za čas 10 let in se lahko po izteku tega časa podaljša največ še za čas, za katerega je sklenjena koncesijska pogodba. Rok za odpoved koncesije je šest mesecev po vročitvi odpovedi. Koncesionarka mora javno službo iz 1. točke te odločbe začeti opravljati najkasneje dne 1. 2. 2012 sicer se koncesija odvzame. Koncesija se odvzame tudi v primeru, če koncesionarka ne opravlja javne službe v skladu s predpisi, to odločbo in pogodbo o koncesiji. Organ in stranka krijeta vsak svoje stroške postopka. Iz obrazložitve izhaja, da je Občina Križevci dne 2. 9. 2011 v Uradnem listu RS, št. 69/2011 objavila javni razpis za podelitev koncesije za opravljanje javne službe pomoči na domu (v nadaljevanju: Razpis). Osnovo za izbiro koncesionarja predstavljajo v Razpisu navedeni pogoji in kriteriji za dodelitev koncesije. Prispele štiri popolne in pravočasne ponudbe, od katerih sta se, na podlagi 50. člena Zakona o socialnem varstvu (ZSV), iz nadaljnjega postopka izločili ponudbi Doma B. in Doma starejših občanov C., ker lahko pa to storitev opravljata z neposredno pogodbo in ne moreta sodelovati v postopku podelitve koncesije. Med preostalima dvema ponudnikoma Oskrba in pomoč A. s.p. in D. se koncesija podeli navedeni samostojni podjetnici, ki je po točkovanju posebne komisije z dne 2. 12. 2011, v skladu z merili, zbrala največ točk.

Tožnica v tožbi navaja, da je prvostopni organ napačno uporabil materialno pravo, kršil določbe postopka in zmotno ugotovil dejansko stanje. Izpodbijane odločbe se zaradi preskromne obrazložitve ne da preizkusiti, saj ne vsebuje  konkretnega prikaza točkovanja obeh ponudnikov. Poleg tega je tožena stranka napačno ugotovila dejansko stanje, saj bi morala tožnica po kriterijih in merilih doseči višje število točk kot izbrana koncesionarka. Tožnica je pri merilu „cena storitve“ ponudila nižjo ceno 14,84 €, kot izbrana koncesionarka, ki je ponudila ceno 15,80 €, zato bi ji moralo v tej postavki pripadati več točk (65 točk, A. pa 61,5 točk). Prav tako bi morala več točk dobiti pri merilu „Kvaliteta predloženega programa izvajanja storitev (možno do 20 točk), saj ima boljše kadrovske in tehnične pogoje, poleg tega namerava širiti svojo dejavnost v Občini Križevci in že ima dovoljenje in koncesijo za opravljanje storitev zdravstvene nege na domu. Pri tretjem merilu – oddaljenost sedeža oz. izpostave izvajalca od območja za katero bo podeljena koncesija (do 5 točk) je izbrana koncesionarka upravičeno dobila 5 točk, medtem ko tožnici pripadata 2 točki (oddaljena je 15 km od Občine Križevci). Pri četrtem merilu– reference ponudnika, bi morala tožnica dobiti vseh 5 točk, saj ima na področju Prekmurja edina koncesijo  s strani občine (Puconci) in je s strani navedene občine tudi predložila referenco. Izbrana koncesionarka ne bi smela prejeti nobenih točk, saj nima nobenih referenc, komaj v letošnjem letu je pridobila potrebna dovoljenja, pred tem te dejavnosti ni opravljala. Pri petem merilu - delež zaposlenih iz območja koncesije (do 5 točk), nobena od obeh obravnavanih kandidatk ne bi smela dobiti točk, saj niti tožnica, niti izbrana koncesionarka, iz območja Občine Križevci nimata nobenega zaposlenega. Opravljanje dejavnosti samostojne podjetnice ni mogoče šteti kot zaposlitev po Zakonu o delovnih razmerjih. Glede na vse navedeno bi morala tožnica  po merilih prejeti več točk kot izbrana koncesionarka. Poleg tega izbrana koncesionarka tudi ne izpolnjuje vseh razpisnih in zakonskih pogojev, saj je svojo dejavnost registrirala šele dne 1. 3. 2011 in jo je torej opravljala manj kot pol leta. Zato obstoji resen dvom, da je sploh sposobna izvajati predmetno dejavnost in je vprašanje ali je res pridobila vsa potrebna dovoljenja, ki so nujna za izvajanje dejavnosti, ki je predmet koncesije. Glede na navedeno predlaga, da sodišče tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne prvostopnemu organu v ponoven postopek, tožena stranka pa ji je dolžna povrniti stroške tega postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi in pod izvršbo.

V odgovoru na tožbo tožena stranka navaja, da je izpodbijana odločba sprejeta in sestavljena po predpisanem postopku, pravilno je tudi ugotovljeno dejansko stanje. Prvostopni organ je obe obravnavani ponudbi pravilno ocenil in točkoval, pri čemer je upošteval oceno posebne komisije. Ker je ponudba izbrane koncesionarke dosegla višje število točk, je prvostopni organ odločil pravilno. Izbrana koncesionarka je v dokumentaciji k prijavi ponudila nižjo ceno storitve, saj je pri 120 efektivnih urah ponudila ceno 13, 28 € na uro. Zaradi tega je po tem kriteriju upravičeno prejela višje število točk. Programa obeh ponudnic sta kot enako kvalitetna dobila isto število točk. Vrednotenje kvalitete programa v razpisni dokumentaciji ni podrobneje razdelano, komisija in upravni organ pa sta ga ovrednotila pravilno in korektno, upoštevajoč konkretne razmere. Upoštevajoč, da se je izbrana koncesionarka samozaposlila (prej je bila brezposelna) in da bo dodatno zaposlila še eno osebo (dosedanjo delavko CSD), je tudi njena kadrovska pokritost ustrezna.  Predmetno samozaposlitev je upravni organ (oz. že prej komisija) upravičeno štel za obliko nove zaposlitve v smislu meril. Prav tako ima izbrana koncesionarka zagotovljene ustrezne prostore, vsa potrebna tehnična sredstva za računalniško obdelavo podatkov in osebni avtomobil.  Navedba, da namerava tožnica širiti svojo dejavnostjo Občini Križevci, na samo točkovanje ne vpliva. Kot reference izbrane koncesionarke so bile, v skladu z razpisnimi pogoji, upoštevane predložene pohvalne izjave o kvaliteti njenega dela s strani neposrednih uporabnikov. Izbrana koncesionarka ima dejavnost registrirano na območju Občine Križevci in jo opravlja kot s.p., ima tudi poravnane vse obveznosti do države. Ker je bila tožnici ponujena možnost, da se udeleži javnega odpiranja ponudb, sedaj neutemeljeno zatrjuje, da ji nekatera dejstva niso znana in da jih ni mogla preveriti. Predlaga, da sodišče tožbeni zahtevek zavrne kot neutemeljen.

Stranka z interesom (oz. prizadeta stranka) A. s.p. v odgovoru na tožbo zavrača tožbene ugovore kot neutemeljene. Ker je ponudila najnižjo ceno, je po tem merilu upravičeno prejela več točk. S strani tožnice navedena cena ure ni v skladu z njeno dejansko ponudbo, saj je iz ponudbi priložene dokumentacije jasno razvidno, da je za obseg 120 efektivnih ur ponudila ceno 13,28 EUR na uro, medtem ko znesek 15,80 EUR predstavlja le (teoretično) eno samo mesečno opravljeno efektivno uro. Tudi ne drži, da nima zaposlenih in da nima zagotovljenih ustreznih tehničnih pogojev za delo. Poleg tega, da je treba upoštevati njeno samozaposlitev, ima sedaj že tudi zaposlene delavce. Izpolnjuje tudi vse tehnične pogoje, saj ima dva avtomobila, računalnik in pisarno doma. Pozitivno mnenje ji je dala tudi Socialna zbornica Slovenije, ki je preverjala izpolnjevanje tehničnih pogojev, še pred tem pa je prejela dovoljenje za delo s strani ministrstva. V kolikor ne bi izpolnjevala tehničnih pogojev, ne bi mogla opravljati dejavnosti, zaradi katere se je samozaposlila. Prav tako ne drži, da nima referenc. Storitve pomoči družinam na domu nudi že nekaj časa, sicer izven javne službe, k sami ponudbi pa je predložila reference neposrednih koristnikov njenih storitev, medtem ko tožnica razen dopisa Občine Puconci ni priložila nobenih referenc. Dopis Občine Puconci se ne bi smel upoštevati kot referenca, saj občina ni koristnik njenih storitev (v smislu meril), ampak je njen koncendent. V kolikor bi bilo njeno delo res tako kvalitetno (kot sama trdi) bi predložila pohvale in reference neposrednih uporabnikov, ne pa občine. Predlaga, da sodišče tožbo zavrne kot neutemeljeno.

V svoji pripravljalni vlogi tožnica ponavlja in dodatno utemeljuje svoje tožbene ugovore, prav tako pri svojih stališčih, v odgovoru na to pripravljalno vlogo, vztraja tožena stranka.

V obravnavani zadevi tožnica izpodbija odločbo o izbiri koncesionarke (prizadete stranke) iz razloga, ker naj bi bilo izvedeno točkovanje po merilih za izbor ponudnika nepregledno in nepravilno.  V zvezi s tem sodišče ugotavlja, da je s strani strokovne komisije opravljeno točkovanje prikazano v posebni preglednici, ki je v poročilu strokovne komisije (v predloženih upravnih spisih zadeve). Čeprav bi se bilo v osnovi mogoče strinjati s tožbenim ugovorom, da bi moralo biti točkovanje pregledneje prikazano v sami izpodbijani odločbi, pa sodišče ni sledilo oceni, da gre že zgolj zaradi tega za absolutno bistveno kršitev določb postopka. Tožnica ne trdi, da ji ni bil omogočen vpogled v upravne spise zadeve (oz. da bi ga sploh zahtevala), morebitna ponovitev postopka zgolj zato, da se v obrazložitev vnese podrobna obrazložitev točkovanja, pa na končen rezultat izbora, glede na vse ostale okoliščine zadeve, tudi ne bi vplivala. Iz dokumentacije v spisih zadeve in iz odgovora tožene stranke na tožbo je vendarle mogoče dovolj kvalitetno preizkusiti zakonitost izpodbijane odločitve oz. ali je torej tožena stranka pri svoji odločitvi v zadostni meri upoštevala svoje pristojnosti in omejitve po predpisih in po merilih.

Merila za izbor ponudnika so določena v 8. točki razpisne dokumentacije (na strani 6. in 7.). Kot merila so se morala upoštevati cena storitve na efektivno uro, kvaliteta predloženega programa izvajanja storitev, oddaljenost izvajalca od območja dejavnosti, reference ponudnika in delež zaposlenih iz območja koncesije.

Pri konkretnem točkovanju je po presoji sodišča neutemeljen tožbeni ugovor, da je izbrana koncesionarka ponudila višjo ceno storitve kot tožnica. Iz spisne dokumentacije je namreč razvidno, da je prizadeta stranka poleg izhodiščne cene za eno uro (če bi torej delala le eno uro na mesec), ki je res znašala 15,80 €, ponudila nižje cene za večje število opravljenih ur; tako je za 120 efektivnih ur mesečno ponudila ceno 13,28 €/uro. Ta cena je bila nižja od tožničine, zato je v tej postavki prizadeta stranka upravičeno dobila  65 točk, tožnica pa 58.

Glede kvalitete predloženega programa dela sta obe ponudnici prejeli enako število točk (18). Merila v ta kriterij uvrščajo organizacijo in fleksibilnost izvajanja javne službe, število in usposobljenosti kadrov ter tehničnih pogojev. Dejstvo je, da sta obe ponudnici predložili program izvajanja storitev predmetne javne službe, da je tožena stranka oba presodila kot dobra in jima zato dodelila enako število točk. Tožena stranka s svojo oceno, da sta oba programa točkovno enakovredna, po presoji sodišča ni kršila meril oz. jih je ustrezno upoštevala. Tudi program prizadete stranke ponuja kvalitetno izvajanje storitev z vidika organizacije in fleksibilnosti javne službe, števila in usposobljenosti kadrov ter tehničnih pogojev. Kot izhaja iz kasnejših navedb prizadete stranke, pa si že tudi prizadeva (in uspeva) v nadaljnjem razvoju kadrovske in tehnične pokritosti svoje dejavnosti.

Pri oddaljenosti izvajalca od območja koncesije je dobila izbrana koncesionarka 3 točke več kot tožnica, kar je glede na dejanske okoliščine pravilno in čemur niti tožnica sama ne nasprotuje.

Pri merilu „reference“  je v razpisni dokumentaciji določeno, da se upoštevajo pozitivne reference, ki so pisne in potrjene s strani naročnikov socialno varstvene storitve. Maksimalno število referenčnih točk je 5, tožnica je tudi dobila maksimalno število 5 točk, medtem ko je izbrana koncesionarka tukaj dobila 3 točke, torej manj od tožnice. Glede na to, da sta reference predložili obe ponudnici se sodišče tudi tukaj strinja s presojo tožene stranke, da je dodelitev treh referenčnih točk izbrani koncesionarki zakonita, saj je predložila reference neposrednih uporabnikov, kot je to izrecno zahtevano v merilih.

Pri merilu deleža zaposlenih iz območja koncesije  je izbrana koncesionarka prejela vseh 5 (možnih) točk, medtem ko tožnica tukaj točk ni prejela, saj s tega območja nima zaposlenih delavcev. Po mnenju sodišča je presoja tožene stranke, po kateri je kot zaposlitev v smislu meril štela samozaposlitev prizadete stranke, zakonita. Kot je razvidno iz spisne dokumentacije se je prizadeta stranka tudi obvezala, da bo zaposlila še eno od delavk CSD.

Glede na doslej navedeno je torej izbrana koncesionarka v primerjavi s tožnico dobila 13 točk več (7 točk pri ceni storitve, 3 točke pri oddaljenosti, 5 točk pri deležu zaposlenih iz območja koncesije, medtem ko je tožnica dobila 2 točki več pri referencah). Ker je predmetno točkovanje po presoji sodišča izvedeno zakonito, torej še v okviru pristojnosti in presoje komisije in upravnega organa, to potrjuje tudi zakonitost same izpodbijane odločitve, po kateri je bila sporna koncesija podeljena prizadeti stranki, ki na območju koncesije živi in ima tam tudi prijavljeno svojo dejavnost.

Upoštevaje navedeno, je torej neutemeljen tožbeni ugovor, da bi morala tožnica po merilih dobiti višje število točk kot izbrana koncesionarka, saj je bilo točkovanje izvedeno s strani za to pristojnih organov tožene stranke, ob ustreznem upoštevanju meril. Zato je neutemeljen tudi s tem povezan ugovor o favoriziranju prizadete stranke, ki živi in dela na območju občine Križevci (koncedenta).

Neutemeljen je tudi (sicer pavšalen) tožbeni ugovor, da obstoji resen dvom o sposobnosti prizadete stranke za izvajanje predmetne koncesije, saj je prizadeta stranka po podatkih spisa predložila vsa potrebna dokazila in soglasja za opravljanje predmetne dejavnosti, med drugim tudi soglasje Socialne zbornice Slovenije.

V ostalem se sodišče, v skladu z drugim odstavkom 71. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1), sklicuje še na razloge tožene stranke v izpodbijani odločbi in odgovorih na tožbo.

Glede na navedeno je sodišče ugotovilo, da je bila odločitev upravnega organa zakonita, zato je tožbo zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1.

Odločitev o stroških postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, saj tožnica v obravnavanem primeru v sporu ni uspela, zato je dolžna sama nositi svoje stroške postopka.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.