sodba I U 176/2013
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2013-05-16

Andrej Kmecl (preds.), mag. Tatjana Steinman (poroč.),

UPRAVNI SPOR - UPRAVNI POSTOPEK - INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - GRADBENIŠTVO

upravni spor - tožba v upravnem sporu - inšpekcijski postopek - ukrep gradbenega inšpektorja - nelegalna gradnja - ustavitev gradnje - ničnost inšpekcijskega ukrepa - enostavni objekt - dovozna pot

Tožnik mora v tožbi jasno navesti argumente, s katerimi utemeljuje vloženo tožbo, zato se sodišče v tem upravnem sporu ni moglo opredeliti do navedb, ki jih je navajal v upravnem postopku, ne pa tudi v tožbi.

Tožnik z zatrjevanjem, da odločbe ni mogoče izvršiti, ker se glasi na prepoved nadaljnje gradnje na že zgrajenem objektu, utemeljuje nepravilno uporabo 152. člena ZGO-1 glede obsega prepovedi nadaljnje gradnje. Ker nepravilna uporaba materialnega prava ni ničnostni razlog, je očitek, da je odločba nična, neutemeljen. Enako velja za trditve o neizvršljivosti odrejene odstranitve obravnavanega objekta.

Dovozna pot dolžine do 300 m in širine do 4 m je uvrščena med nezahtevne objekte,  teh pa brez gradbenega dovoljenja ni dopustno graditi, saj je gradnja brez gradbenega dovoljenja po 3.a členu ZGO-1 izjemoma dopustna le za enostavne objekte.

Z izpodbijano odločbo je bilo tožniku naloženo, da mora takoj po prejemu te odločbe ustaviti „izvedbo“ tam opisanega utrjenega dvorišča z vgrajenimi robniki in betonskega zidu tam navedenih dimenzij na zemljišču s parc. št. 810/18 k.o. … (1. točka izreka), ter da mora do 30. 11. 2012 odstraniti navedeno gradnjo in vzpostaviti zemljišče v prejšnje stanje (2. točka), sicer se bo začel postopek izvršbe nedenarne obveznosti, ki se bo opravil po drugih osebah (3. točka), da pritožba zoper odločbo ne zadrži njene izvršitve (5. točka) in da ni stroškov postopka (6. točka). Za objekt so bile izrečene tudi prepovedi iz 158. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1, 4. točka izreka).

Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je tožnik edini investitor obravnavanega posega in da obravnavani objekt ni enostaven objekt, za katerega gradbeno dovoljenje ni potrebno, saj ni zgrajen na zemljiških parcelah, ki pripadajo stavbi, h kateri se gradijo (prva alineja 1. točke prvega odstavka 4. člena Uredbe o vrstah objektov glede na zahtevnost, Uradni list RS, št. 37/08 in 99/08 – v nadaljevanju Uredba). Ker gradbeno dovoljenje ni bilo pridobljeno, so bili izrečeni ukrepi, ki jih ZGO-1 predpisuje v primeru nelegalne gradnje.

Drugostopenjski upravni organ je izpodbijano odločbo odpravil v delu, kjer so bile izrečene prepovedi iz 158. člena ZGO-1, ker je v tem delu posegla v pravice solastnice zemljišča, torej tretje osebe, ki ni sodelovala v inšpekcijskem postopku. V ostalem delu je pritožbo tožnika zoper izpodbijano odločbo zavrnil, med drugim tudi pritožbene navedbe o tem, kaj je oz. česa tožnik ni zgradil. Iz obrazložitve izhaja, da se strinja z ugotovitvami prvostopenjskega organa, da bi investitor moral za gradnjo obravnavanih objektov pridobiti gradbeno dovoljenje, česar ni storil. Glede na lego zemljišča in rabo, saj gre po tožnikovih navedbah za služnost vožnje z vsemi motornimi vozili, pa gre po mnenju drugostopenjskega organa za utrjeno dovozno pot, ki se uvršča med nezahtevne objekte, za katere pa je treba pridobiti gradbeno dovoljenje.

Tožnik se z navedeno odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da mu je uslužbenka Upravne enote Radovljica pojasnila, da za načrtovani gradbeni poseg gradbeno dovoljenje ni potrebno. Sklicuje se na dejstva, povezana z gradnjo enostavnega objekta, ki jih je navajal že v dveh pritožbah, in zatrjuje, da novega betonskega zidu ni zgradil, saj naj bi bil ta zgrajen že leta 1986 na podlagi priglasitve del, popravljene naj bi bile le poškodbe, ki so nastale ob izravnavi talne površine. Pojasnjuje, da dvorišče služi za dostopno pot na javno cestno omrežje, s katerim je tožnikova hiša povezana preko služnostne parcele št. 810/2, in da po njem že več kot 40 let poteka električna in vodovodna napeljava ter druge služnosti, povezane z rabo tožnikove stanovanjske hiše, kar ni bilo upoštevano. Meni, da pomeni zgrajeno dvorišče z dostopno potjo le dograjevanje zahtevane komunalne opreme.

V nadaljevanju tožbe tožnik meni, da izreki izpodbijane določbe niso izvršljivi. Odločitev o ustavitvi izvedbe del naj bi bila brezpredmetna, ker je dela zaključil že 17. 6. 2011, odrejene odstranitve pa ne more izvršiti, ker ni opredeljena površina prejšnjega stanja glede na solastnino dvorišča. Iz enakega razloga naj bi bila neizvršljiva tudi ukrepa iz 3. in 4. točke izreka. Navaja še, da se proti solastnici tlakovanega dvorišča inšpekcijski ukrepi ne morejo izvajati, ker ni bila stranka v inšpekcijskem postopku. Sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi.

Sodišče glede na tožbene navedbe, da se tožnik sklicuje na vse svoje dosedanje navedbe, uvodoma poudarja, da je tožba v upravnem sporu samostojno pravno sredstvo. Tožnik mora zato razloge za njeno vložitev konkretizirati v tožbi in samo tako opredeljeni razlogi so predmet preizkusa v upravnem sporu. Tako stališče je to sodišče med drugim zavzelo že v zadevah U 2358/2008, U 1476/2007 in I U 36/2011. Navedeno izhaja iz prvega odstavka 30. člena ZUS-1, po katerem mora tožnik v tožbi razložiti, zakaj toži, sodišče pa je v skladu s prvim odstavkom 20. člena ZUS-1 pri odločanju vezano na trditveno podlago v tožbi, saj preizkuša dejansko stanje le v okviru tožbenih navedb. Po določbi drugega odstavka 37. člena ZUS-1 po uradni dolžnosti pazi le na ničnost upravnega akta. Ker mora tožnik v tožbi jasno navesti argumente, s katerimi utemeljuje vloženo tožbo, se sodišče v tem upravnem sporu torej ni moglo opredeliti do navedb, ki jih je navajal v upravnem postopku, ne pa tudi v tožbi.

Tožnikove ugovore, da je bil betonski zid zgrajen že leta 1986 in da ni vgradil električne omarice, je zavrnil že drugostopenjski upravni organ. Pritožbeno sklicevanje na potrdilo o priglasitvi del z dne 15. 1. 1986, pa je zavrnil, ker se to potrdilo nanaša na žično ograjo na parc. št. 810/14 in 810/17, obe k.o. …, in ne na obravnavano gradnjo. Žična ograja namreč ni predmet izpodbijane inšpekcijske odločbe. Glede na to, da tožnik ugotovitvam iz zapisnika (o tem, kaj je bilo zgrajeno, priloženi skici in fotografijam) v postopku pred izdajo izpodbijane odločbe ni oporekal, se je tudi organ druge stopnje utemeljeno skliceval na vsebino zapisnikov z dne 15. 6. 2011 in 16. 6. 2011 ter na jasnost priloženih skic in fotografij, iz katerih naj bi bilo med drugim razvidno, da je predmet tega postopka prizidani del zidu, v katerem je vgrajena električna omarica. Da priložene skica in fotografije ne bi prikazovale stanja ob inšpekcijskem ogledu, pa tožnik ne zatrjuje.

Glede na ugotovljeno dejansko stanje je po presoji sodišča odločitev organa prve stopnje, potrjena z odločitvijo organa druge stopnje, pravilna in zakonita, zato se sodišče sklicuje na razloge odločbe organa prve stopnje, dopolnjene z razlogi organa druge stopnje (drugi odstavek 71. člena ZUS-1). V zvezi s tožbenimi ugovori pa dodaja:

Nelegalna gradnja pomeni, da se gradnja oz. dela, za katera je predpisano gradbeno dovoljenje, izvajajo oz. so izvedena brez veljavnega gradbenega dovoljenja (12.1. točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1). V primeru nelegalne gradnje pristojni gradbeni inšpektor na podlagi 152. člena ZGO-1 odredi, da se gradnja takoj ustavi ter da se že zgrajeni objekt v določenem roku na stroške inšpekcijskega zavezanca odstrani, vzpostavi prejšnje stanje ali drugače sanira objekt, če vzpostavitev v prejšnje stanje ni možna.

Po 3. točki prvega odstavka 279. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) se za nično izreče odločba, ki je sploh ni mogoče izvršiti. Ovire, ki vplivajo na možnost izvršitve odločbe, so lahko pravne ali dejanske narave. V dejanskem pogledu bo nemožnost izvršitve odločbe podana takrat, ko izreka objektivno, torej ne le iz razlogov, ki so v zavezančevi osebni sferi, ni mogoče izvršiti. To pomeni, da zaradi dejanskih ovir nihče ne more izvršiti obveznosti iz izreka in ne le zavezanec. V pravnem pogledu pa bodo ovire za izvršitev podane takrat, kadar ima odločba izrek, ki nasprotuje pravnemu redu.

Po mnenju sodišča tožnik takih razlogov za ničnost ne navaja, ampak z zatrjevanjem, da odločbe ni mogoče izvršiti, ker se glasi na prepoved nadaljnje gradnje na že zgrajenem objektu, utemeljuje nepravilno uporabo 152. člena ZGO-1 glede obsega prepovedi nadaljnje gradnje. Ker nepravilna uporaba materialnega prava ni ničnostni razlog, je očitek, da je odločba nična, neutemeljen. Enako velja za trditve o neizvršljivosti odrejene odstranitve obravnavanega objekta.

V izpodbijani odločbi naložena vzpostavitev prejšnjega stanja na podlagi 152. člena ZGO-1 pomeni vzpostavitev zakonitega stanja z odstranitvijo nelegalne gradnje in s tem dosego stanja, kot je bilo pred začetkom nezakonite gradnje (tako tudi Vrhovno sodišče v sodbi X Ips 362/2012 z dne 20. 2. 2013). V obravnavani zadevi mora biti torej zemljišče vzpostavljeno v stanje pred izvedbo gradnje, ne glede na solastnino zemljišča.

Med strankama ni sporno, da je tožnik investitor obravnavane gradnje. Zato sodišče v zvezi z uveljavljano neizvršljivostjo in s tem ničnostjo preostalih inšpekcijskih ukrepov zaradi solastnine zemljišča pojasnjuje, da je investitor, ki je z gradnjo brez gradbenega dovoljenja povzročil nezakonito stanje, tega dolžan tudi sanirati, ne glede na to, ali je gradil na svoji nepremičnini ali na nepremičnini v (so)lasti tretjih oseb.

V zvezi s tožbenimi navedbami, da solastnica ni bila udeležena v inšpekcijskem postopku, pa sodišče pojasnjuje, da se z izpodbijano odločbo odpravlja protipravno stanje, ki ga je s svojim gradbenim posegom na zemljišču povzročil inšpekcijski zavezanec, tj. tožnik, ki pa s tožbo lahko uveljavlja le svoje pravice in ne pravic tretjih oseb. Nesodelovanje tretjih oseb v inšpekcijskem postopku pa samo po sebi tudi ni razlog za ničnost.

Po presoji sodišča so neutemeljeni tudi drugi tožbeni ugovori.

ZGO-1 v 3. členu določa, da se gradnja novega objekta, rekonstrukcija objekta in odstranitev objekta lahko začne na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja. Skladno s 3.a členom ZGO-1 se brez gradbenega dovoljenja lahko začne le gradnja enostavnega objekta. Enostavni objekti so podrobneje opredeljeni v času odločanja veljavni Uredbi, ki v 12. členu določa, da se objekt šteje za enostavni objekt, za katerega ni treba pridobiti gradbenega dovoljenja, če so skupaj izpolnjeni tam navedeni pogoji, in sicer da je objekt v tej uredbi izrecno določen kot enostavni objekt (1. alineja), da ima investitor pravico graditi na zemljišču, na katerem namerava zgraditi objekt (2. alineja), da gradnja objekta ni v nasprotju s prostorskimi akti (3. alineja) in da so upoštevani vsi pogoji in zahteve za gradnjo enostavnega objekta, določeni z uredbo (4. alineja).

V zadevi ni sporno, da je tožnik na zemljišču s parc. 810//18 k. o. …  zgradil v izreku odločbe opisani objekt, ki ga sam poimenuje dvorišče, ki služi tudi za dostopno pot. Prav tako ni sporno, da za gradnjo navedenega objekta ni pridobil gradbenega dovoljenja. Sporno pa je, ali bi ga za izvedeno gradnjo moral pridobiti, ali pa gre za gradnjo enostavnega objekta za lastne potrebe, za katero gradbeno dovoljenje ni potrebno.

Izpodbijana odločba temelji na stališču, da v obravnavani zadevi ni izpolnjen pogoj iz prve alineje 1. točke drugega odstavka 4. člena Uredbe, ki mora biti izpolnjen za gradnjo enostavnih objektov za lastne potrebe, po katerem so objekti za lastne potrebe lahko zgrajeni le na zemljiških parcelah, ki pripadajo stavbi, h kateri se gradijo, in sicer najdlje za čas njenega obstoja. Toženka je namreč ugotovila, da zemljišče, na katerem se nahaja obravnavana gradnja, ni povezano z zemljiščem, ki pripada osnovnemu objektu.

Tožnik sicer v tožbi zatrjuje potrebo po dovozni poti za dvostanovanjsko hišo katere solastnik je, vendar s temi navedbami ne more utemeljiti, da gradbeno dovoljenje za obravnavano gradnjo ni potrebno. Nasprotno, kot je pojasnil že organ druge stopnje, je dovozna pot dolžine do 300 m in širine do 4 m uvrščena med nezahtevne objekte (točka 1.i. 11. člena Uredbe), teh pa brez gradbenega dovoljenja ni dopustno graditi, saj je gradnja brez gradbenega dovoljenja (kot je bilo že prej pojasnjeno) po 3.a členu ZGO-1 izjemoma dopustna le za enostavne objekte.

Po navedenem bi torej tožnik za obravnavano gradnjo moral pridobiti gradbeno dovoljenje, če gre za dovozno pot, ker dovozna pot ni enostaven objekt. Zato dovoznih poti brez gradbenega dovoljenja sploh ni dopustno graditi. Kolikor pa ne gre za dovozno pot, pa po ugotovitvah organa prve stopnje ni izpolnjena zahteva iz prve alineje 1. točke drugega odstavka 4. člena Uredbe, kar pomeni, da tudi niso izpolnjeni vsi pogoji in zahteve za gradnjo enostavnega objekta, določeni z Uredbo (četrta alineja 12. člena Uredbe). Zato obravnavane gradnje ni mogoče šteti za enostaven objekt, za katerega ni treba pridobiti gradbenega dovoljenja. Ker med strankama ni sporno, da tožnik gradbenega dovoljenja ni pridobil, je inšpekcijski organ obravnavano gradnjo utemeljeno štel za nelegalno gradnjo in zanjo izrekel z zakonom predpisane inšpekcijske ukrepe.

Na drugačno odločitev ne more vplivati niti okoliščina, da v delu dvorišča poteka električna in vodovodna napeljava in nekatere druge služnosti, ki so povezane z rabo tožnikove stanovanjske hiše. Vodi komunalne infrastrukture namreč lahko potekajo tudi po zemljišču, ki je v lasti tretjih oseb, zato ni mogoče šteti, da zemljišče samo zato, ker po njem tečejo vodi komunalne infrastrukture, pripada stavbi.

Ker je sodišče iz vseh navedenih razlogov ugotovilo, da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita, je tožbo v skladu s prvim odstavkom 63. člena ZUS-1 zavrnilo kot neutemeljeno. Ker stranke niso navedle novih dejstev ali dokazov, ki bi bili pomembni za odločitev, je sodišče v skladu z drugo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, na seji.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.