sodba II U 525/2012
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2013-07-03

Vlasta Švagelj Gabrovec (preds.), Sonja Kočevar (poroč.),

gradbeno dovoljenje - izdaja gradbenega dovoljenja - pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja - skladnost projekta s prostorskim aktom - namen uporabe objekta

Objekt je v projektu za pridobitev gradbenega dovoljenja enkrat naveden kot industrijski objekt, drugič pa kot nestanovanjska kmetijska stavba. Prvostopenjski organ, ki je pred izdajo gradbenega dovoljenja dolžan preveriti skladnost objektov s prostorskimi akti, pa v postopku navedenega razhajanja ni razjasnil.

Tožbi se ugodi, odločba Upravne enote Murska Sobota, št. 351-784/2011-26 (0312) z dne 25. 7. 2012 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 427,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe.

Z izpodbijano odločbo je Upravna enota Murska Sobota investitorki A. iz Beltincev izdala gradbeno dovoljenje za novogradnjo proizvodno-skladiščnega objekta za naravno sušenje zelišč s predelavo in pakiranjem in za skladiščenje kmetijske mehanizacije ter za odstranitev stanovanjskega objekta, vse na zemljiščih parc. št. 838 in 839/1 k.o. …. Gradbeno dovoljenje je bilo izdano na podlagi projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja (PGD) številka 110505 z datumom junij 2011. Po PGD gre pri novogradnji za proizvodno-skladiščni objekt pritlične etažnosti ter tlorisne velikosti 13,00 x 50,60 m. Objekt je namenjen za kmetijsko proizvodnjo - predelavo lastnih kmetijskih pridelkov (zelišč) ter za skladiščenje kmetijske mehanizacije. Glede na klasifikacijo vrst objektov (CC-SI) je objekt razvrščen pod oznako 12713 – stavba za spravilo pridelka: stavbe za predelavo lasnih kmetijskih pridelkov – sušilnica zelišč. Od tega je 60% sušilnica zelišč in 40% prostor za shranjevanje kmetijske mehanizacije. Streha objekta je ravna z minimalnim naklonom 5 °, odmik objekta od sosednjih parcelnih mej pa znaša 1 m od SV parcelne meje, 4,81 m od JZ parcelne meje in 8 m od SZ parcelne meje.

V obrazložitvi odločbe prvostopni upravni organ navaja, da je bila navedena odločba izdana v ponovljenem postopku, ker je organ druge stopnje v svoji odločbi z dne 8. 5. 2012 naložil, da je treba v zadevi ugotoviti, kakšna je namembnost objektov v danem območju, kakšna je prevladujoča dejavnost tega območja ter ali so v konkretnem primeru izpolnjeni pogoji za predvideno gradnjo, ki jih določa Odlok o prostorskih ureditvenih pogojih za območje Občine Beltinci (v nadaljevanju PUP). Po PUP spadata parceli v ureditveno območje naselja Melinci s podrobnejšo oznako M (mešane dejavnosti – stanovanja, poslovne, servisne dejavnosti, mirna obrt), oznako K (kmetijska dejavnost – večji kmetijsko proizvodnji objekti) in oznako SE (servisne in oskrbne dejavnosti). Isti člen tudi določa, da so v poselitvena območja vključene vse dejavnosti, ki so vezane na bivanje in delovanje prebivalstva v območju s pretežno kmetijsko dejavnostjo. Po projektni dokumentaciji je predvidena novogradnja namenjena predvsem predelavi lastnih kmetijskih pridelkov (zelišč) in skladiščenju kmetijske mehanizacije. Iz opisa tehnološkega procesa je razvidno, da je v objektu predvideno sušenje zelišč po naravnem postopku. Prostor ima z dveh strani samo mrežo proti mrčesu, s čimer je zagotovljeno naravno kroženje zraka. Prav tako se bi naj zelišča pakirala v vrečke iz platna brez posebnih pakirnih strojev. Skladno z obvezno razlago PUP (Ur. list RS, št. 75/2011, v nadaljevanju: obvezna razlaga) so na navedenem območju dopustne tudi dopolnilne dejavnosti, ki v PUP niso izrecno opredeljene, vendar pomenijo nedvoumno sorodno dejavnost, ki spada v dopolnitev k že obstoječim dejavnostim ob pogoju, da s svojim delovanjem ne obremenijo obravnavanega ožjega območja z vplivi bolj, kot so predvidene obremenitve za navedene dejavnosti opredeljene v PUP. Po oceni upravnega organa sporna gradnja predstavlja večji kmetijsko proizvodni objekt, kar sodi v skladu z 11. členom PUP in obvezno razlago v navedeno območje. Objekt namreč služi dopolnilni dejavnosti, ki v PUP ni izrecno opredeljena, dejavnost naravnega sušenje lastnih zelišč pa nedvoumno sodi in je sorodna že obstoječim dejavnostim in pomeni dopolnitev ter nadaljevanje osnovne kmetijske dejavnosti, katera predstavlja prevladujočo dejavnost naselja. Po določbi 32. člena PUP je najmanjši odmik objekta od sosednje parcelne meje 1 m, odmiki med objekti pa ne smejo biti manjši, kot  znaša maksimalna višina sosednjih objektov. Višina objekta na sosednji parc. št. 839/2 k.o. ... je 7,80 m, odmik med objektoma pa je 8,15 m, kar je v skladu z navedeno določbo PUP. Ravna streha objekta je v skladu s 40. členom PUP, ki predvideva ravne strehe na objektih namenjenih proizvodnji dejavnosti (industrijski objekti). Ker gre v konkretnem primeru za gradnjo proizvodno kmetijskega objekta s skladiščem mehanizacije, je streha v skladu z navedeno določbo PUP. Lastniki sosednjih parcel navedeni gradnji sicer nasprotujejo zaradi vpliva na okolje in zdravje ter zaradi razvrednotenja sosednjih parcel, vendar prvostopni organ navedenih pripomb stranskih udeležencev ni upošteval, ker njihove trditve niso utemeljene. Meni, da sam objekt ne bo negativno vplival na okolje in zdravje ljudi, saj v objektu ni nobenega izvora zvoka, ki bi škodljivo deloval na zdravje in počutje ljudi ter prekomerno vplival na okolico. Namembnost objekt pa tudi sovpada z dejavnostjo območja.

Tožena stranka je v pritožbenem postopku kot neutemeljeni zavrnila pritožbi tožeče stranke in B. Strinja se z odločitvijo prvostopnega organa, da je predvideni poseg v skladu z določbami 11., 14., 32. in 40. člena PUP. V zvezi s pritožbenimi ugovori pa navaja, da pritožniki ugovorov, ki se nanašajo na pogoje za gradnjo, katerih izpolnjevanje se ugotavlja v okviru zaščite javne koristi, ne morejo uspešno uveljavljati. Med pogoje, ki sodijo v okvir zaščite javne koristi, spada tudi umestitev gradnje v prostor ter arhitektonsko oblikovanje objekta po določbah PUP. Ti pogoji tudi pomenijo pravice stranskih udeležencev, vendar pa mora to iz predpisa nedvomno izhajati. Le v takih primerih lahko pritožniki kot stranski udeleženci z varovanjem svoje pravne koristi obenem ščitijo tudi javno korist. Glede vplivov gradnje na nepremičnine pritožnikov tožena stranka pojasnjuje, da ljudje, ki živijo v neki krajevno povezani skupnosti, morajo nujno trpeti tudi nekatere neprijetnosti. Sicer pa vsak vpliv še ne pomeni prekomernega posega v pravni položaj lastnika. V obravnavanem primeru pa so bile pri gradnji upoštevane vse določbe predpisov, ki zagotavljajo, da vpliv gradnje na sosednja zemljišča ne bo prekomeren. V zvezi z obvezno razlago določbe 11. člena PUP tožena stranka meni, da sama po sebi ne pomeni spremembe oz. dopolnitve navedene določbe, temveč le pojasnjuje, kaj je šteti za dopustne, osnovne in dopolnilne dejavnosti območja. Meni, da objekt predstavlja nestanovanjsko kmetijsko stavbo za spravilo pridelkov, saj je prvenstveno namenjen za skladiščenje in naravno sušenje zelišč ter njihovo pakiranje. Odmiki objekta so v skladu s PUP, kakor tudi ostali pogoji v zvezi z oblikovanjem objekta.

Tožnika v tožbi ugovarjata zmotno uporabo materialnega prava in sicer 11. člena PUP v zvezi z obvezno razlago.  Menita, da je obvezna razlaga, ki jo je sprejel občinski svet, protiustavna, ker širi obseg dejavnosti, za katere se lahko izda gradbeno dovoljenje, torej dejansko spreminja vsebino PUP. Brez obvezne razlage namreč ne bi obstajala podlaga za izdajo spornega gradbenega dovoljenja. To pa je v nasprotju z odločbo Ustavnega sodišča v zadevi U-I-188/03, kakor tudi sodno prakso Upravnega sodišča v zadevah U 67472007, I U 567/2009 in II U 30/2010. Zaradi navedenega primarno predlagata, da sodišče prekine ta sodni postopek in začne postopek pred Ustavnim sodiščem RS v smislu, da je vsebina obvezne razlage v nasprotju z določili člena 2, 71, 72, 153 in 155 Ustave RS. Kolikor pa sodišče meni, da je obvezna razlaga veljavna, pa bi morala investitorka za poseg pridobiti okoljevarstveno soglasje, ki pa ga do sedaj ni dobila. V zvezi s tem odločbi prvostopnega in drugostopnega organa nimata nobenih razlogov, zato ju ni mogoče preizkusiti. Obrazložena odločba je namreč bistveni del poštenega postopka, o čem se je v svojih odločbah že večkrat izreklo Ustavno sodišče. Po mnenju tožnikov je v zadevi bistvenega pomena ugotovitev, kakšna je namembnost objektov ter kakšna je prevladujoča dejavnost območja predvidenega posega gradnje. Investitorka je prvotno predložila PGD, v katerem je bil objekt klasificiran kot industrijska stavba in skladišče. Za takšen objekt je tudi bilo izdano prvotno gradbeno dovoljenje. Naknadno pa je v ponovljenem postopku v projektu spremenila oznako dejavnosti in navedla, da gre za nestanovanjsko kmetijsko stavbo, pri čemer je vsa dokumentacija v zadevi ostala enaka, kot v primeru, ko je šlo za industrijski objekt. Pri tem pa navedene spremembe ni z ničemer pojasnila. Po mnenju tožnikov v zadevi ne gre za kmetijsko dejavnost, ki bi jo naj opravljala investitorka, temveč za industrijsko dejavnost, saj gre za objekt, ki je namenjen proizvodnji za širši trg. O kmetijski dejavnosti bi lahko govorili, ko le-ta nima namena proizvodnje, za kar pa ne gre v obravnavanem primeru, ker naj bi na objektu delalo 5 ljudi. Ker iz odločbe ne izhaja, ali je organ sploh presojal razloge za spremembo dejavnosti, odločbe v tem delu ni mogoče preizkusiti, kar predstavlja bistveno kršitev določb postopka. Zmotna je tudi ugotovitev organa prve stopnje, da bi naj bila prevladujoča dejavnost območja kmetijska dejavnost. Prevladujoča dejavnost je namreč strnjeno stanovanjsko naselje, to je bivanje oz. stanovanjska dejavnost. Tožeča stranka tudi ugovarja izpolnjevanju pogojev PUP glede odmikov ter oblikovanju strehe. Glede odmikov se upravni organ zgolj pavšalno sklicuje na določbo 32. člena PUP, da je najmanjši odmik 1 m, pri tem pa je prezrl določbo v 32. členu PUP, ki določa, da morajo biti kmetijski objekti za proizvodnjo, če se sprejme stališče investitorke, da gre za kmetijski objekt, odmaknjeni najmanj 12 m od stanovanjskih objektov. Enako člen 14. PUP določa, da gradnja večjih proizvodnih kmetijskih objektov ni dopustna v delih naselij in stanovanjskih območjih. V gradbenem dovoljenju določen odmik je tako v nasprotju s PUP in predstavlja poseg v zasebno lastnino tožeče stranke ter pravico do zdravega življenjskega okolja. V  zvezi z oblikovanjem strehe se organ sklicuje na določbo 40. člena PUP, ki določa, da je ravna streha dovoljena le na objektih, namenjenih proizvodni dejavnosti (industrijski objekti) ter na manjših pomožnih objektih. Očitno je upravi organ v tem delu pritrdil trditvam tožeče stranke, da v zadevi gre dejansko za industrijski objekt. Iz navedenega je tudi sklepati, da upravni organ po eni strani presoja, da gre za kmetijski objekt, po drugi strani pa industrijski objekt. Takšna obrazložitev odločbe je sama s seboj v nasprotju, kar tudi predstavlja bistveno kršitev določb postopka. Tožeči stranki tudi ugovarjata odločitvi prvostopnega organa v delu, ki se nanaša na odstranitev objekta, saj navedeni objekt več ne obstaja, zato odločbe v tem delu ni mogoče izvršiti. Tožnika se tudi ne strinjata z navedbo tožene stranke, da dejavnost – sušenje zelišče ne bi imela nobenih stranskih učinkov – emisij, ki ne bi prekomerno obremenjevala okolja. Sistem sušenja je naravno odprt, zato je takšna trditev neresna. Tožeča stranka primarno predlaga, da sodišče prekine postopek in sproži postopek ugotavljanja skladnosti obvezne razlage PUP v Ustavo RS, podrejeno pa, da izpodbijano odločbo odpravi ter toženi stranki naloži povrnitev stroškov sodnega postopka.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri razlogih navedenih v njeni odločbi in predlaga, da sodišče tožbo zavrne.

A., ki ima v postopku položaj prizadete stranke, v odgovoru na tožbo navaja, da v celoti soglaša z izdanima odločbam ter se tudi sklicuje na njuno utemeljitev. Upravni organ je pri izdaji gradbenega dovoljenja upošteval veljavno zakonodajo ter vsa izvajanja strank v postopku. Brezpredmetno je sklicevanje tožnikov, da gradbeno dovoljenje ni upoštevalo evropskih določil o ureditvi prostora ter odločitev Ustavnega sodišča. Evropska določila in odločbe Ustavnega sodišča so splošne norme, upravni organ pa je v svoji odločbi upošteval veljavno zakonodajo. Objekt ne bo motil sosedov ali povzročal okoljevarstvenih sprememb, ker je njegov osnovni namen sušilnica zelišč in prostor za shranjevanje kmetijskih strojev. Konstrukcijo objekta tvorijo zgolj zaščitni zunanji zidovi, prekrit bo z zaščitno streho, ki bo primerna obremenitvam, arhitektonsko pa je vsestransko umeščen v prostor in ne izstopa od sosednjih objektov. Predlaga, da sodišče tožbo zavrne.

V obravnavanem primeru je nesporno, da zemljišče predvidene gradnje leži na poselitvenem območju, kjer so na podlagi 11. člena PUP dovoljene naslednje dejavnosti: - mešane dejavnosti (M - stanovanja, poslovne, servisne dejavnosti, mirna obrt); - servisne in oskrbne dejavnosti (SE); - kmetijska dejavnost – večji kmetijski proizvodni objekti (K). Za odločitev v zadevi je tako bistveno vprašanje, ali je možno predvideni objekt glede na dejavnost, ki se bo v njem opravljala, postaviti na navedenem poselitvenem območju. V zvezi s tem vprašanjem pa je sporna razvrstitev objekta glede na njegov namen uporabe.

V skladu z določbo 66. člena Zakona o graditvi objektov (ZGO-1) mora upravni organ pred izdajo gradbenega dovoljenja preveriti (po uradni dolžnosti) tudi, ali je projekt izdelan v skladu s prostorskim aktom ter ali ima projekt predpisane sestavine in ali je bila opravljena revizija projektne dokumentacije, kadar je predpisana. Vsebino projektne dokumentacije določa Pravilnik o projektni dokumentaciji. V skladu z navedenim pravilnikom mora PGD vsebovati tudi navedbo klasifikacijske označbe objekta v skladu z Uredbo o klasifikaciji vrst objektov in objektih državnega pomena (v nadaljevanju Uredba).

Po določbi 7. člena ZGO-1 se vrsta stavb in vrsta gradbenih inženirskih objektov določi z uredbo Vlade RS o uvedbi in uporabi enotne klasifikacije vrst objektov. Navedeni predpis je sedaj (in v času izdaje gradbenega dovoljenja) Uredba (Uradni list RS, št. 109/11), katere določbe so v delu, ki je relevanten v tem postopku, vsebinsko enake prej veljavni Uredbi o uvedbi in uporabi enotne klasifikacije vrst objektov in o določitvi objektov državnega pomena. Navedena Uredba razvršča objekte glede na namen njihove uporabe, podrobnejša razvrstitev po klasifikacijskih ravneh pa je določena v Navodilih za razvrščanje objektov v skladu s klasifikacijo vrst objektov. Navodilo določa, da se objekti razvrščajo glede na pretežni namen uporabe. Glede na navedeno je za ugotovitev skladnosti namena objekta s prostorskim aktom tudi relevantna njegova klasifikacija glede na razvrščanje objektov po Uredbi (CC-SI).

V PGD z datumom izdelave maj 2001, ki je bil priložen k vlogi za izdajo gradbenega dovoljenja, je bil objekt opisan kot proizvodno skladiščni objekt namenjen za naravno sušenje zelišč, s predelavo in pakiranjem ter skladiščenjem kmetijske mehanizacije (vodilna mapa 0.8 točka 2). Po Uredbi pa je bil objekt razvrščen pod oznako 125 – industrijske stavbe in skladišča z razredom 1250 – proizvodni prostor 60 % ter podrazredom 12520 skladišče 40 % (vodilna mapa 0.4). V dopolnjenem PGD z datumom maj 2012, ki ga je investitorka predložila v ponovljenem postopku, pa je bil isti objekt z isto namembnostjo razvrščen po Uredbi v skupino 127 – druge nestanovanjske zgradbe ter razred 1271 – nestanovanjske kmetijske stavbe. Pri tem je bil del objekta (60 %) razvrščen v podrazred 12713 – stavbe za predelavo lastnih kmetijskih pridelkov – sušilnica zelišč ter podrazred 12714 – shrambe za shranjevanje kmetijskih strojev.

V konkretnem primeru je torej bil objekt z istim namenom uporabe enkrat razvrščen kot industrijski objekt, drugič pa kot nestanovanjska kmetijska stavba. Prvostopni organ, ki je pred izdajo gradbenega dovoljenja dolžan preveriti skladnost objektov s prostorskimi akti, pa v postopku navedene spremembe razvrstitve po CC-SI ni razjasnil. Tega tudi ni, kljub izrecnemu pritožbenemu ugovoru, ustrezno storila tožena stranka. Tako upravna organa nista pojasnila, zakaj sta  sledila dopolnjenemu PGD z datumom maj 2012 glede razvrstitve objekta med kmetijske stavbe. Navedena okoliščina pa je bistvena za ugotovitev, ali je predvidena gradnja dopustna ter v skladu z določbo 11. člena PUP, ki sicer na obravnavanem območju med drugim dopušča kmetijsko dejavnost ter v zvezi z navedeno dejavnostjo gradnjo večjih kmetijsko proizvodnih objektov. Zaradi navedenega je utemeljen tožbeni ugovor, da je izpodbijana odločba v tem delu neobrazložena ter je ni mogoče preizkusiti.

Ker dejansko stanje v zadevi ni bilo popolno ugotovljeno, je po presoji sodišča tudi preuranjen zaključek upravnega organa, da je predvidena gradnja v skladu z določbami PUP glede umestitve objekta z ozirom na funkcijo območja. Zaradi navedenega je sodišče tožbi ugodilo, odpravilo izpodbijano odločbo ter zadevo vrnilo prvostopnemu organu v ponoven postopek. V ponovnem postopku bo moral upravni organ ugotoviti za kakšno vrsto objekta gre ter navedeno odločitev tudi ustrezno utemeljiti. Kolikor bo ugotovljeno, da objekt služi kmetijski dejavnosti, pa se sodišče strinja z ugovorom tožnikov, da je treba v takem primeru ustrezno uporabiti določbe 32. člena glede odmikov in 40. člena PUP glede oblikovanja strehe. Po določbi 32. člena PUP morajo biti kmetijski objekti za proizvodnjo oddaljeni od stanovanjskih objektov najmanj 12 m, v obravnavanem primeru pa je odmik le 8,15 m. Prav tako določba 40. člena PUP ravne strehe objektov dopušča le na objektih namenjeni proizvodni dejavnosti (industrijski objekti) ter na manjših pomožnih objektih. V ostalih primerih pa mora biti streha dvokapnica z naklonom od 35° do 45°.

Tožeča stranka je v tožbi tudi ugovarjala, da je obvezna razlaga 11. člena PUP, na katero sta oprla odločitev upravna organa, protiustavna, ker dopolnjuje vsebino določb PUP, kar pa je po ustavno sodni praksi nedopustno. Zaradi navedenega je predlagala sodišču, da prekine postopek in prične postopek pred ustavnim sodiščem, da je vsebina obvezne razlage v nasprotju z določili 2., 71., 72, 153. in 155. člena Ustave RS. Sodišče navedenemu predlogu ni sledilo, ker je ugotovilo, da dejansko stanje, ki je podlaga za pravilno ugotovitev namembnosti objekta in s tem za dopustnost umestitve spornega objekta v prostor v skladu z določbami 11. člena PUP, ni bilo popolno ugotovljeno. Vprašanje uporabe obvezne razlage PUP bo prišlo v poštev šele ob ugotovitvi, da dejansko gre za objekt, ki je namenjen kmetijski dejavnosti. Sicer pa v vezi s tem sodišče meni, da tudi v primeru ugotovitve, da gre za objekt namenjen kmetijski dejavnosti, ni relevantna obvezna razlaga PUP. Do zaključka, ali objekt za sušenje in predelavo zelišč predstavlja kmetijsko proizvodni objekt v smislu 11. člena PUP je po mnenju sodišča mogoče priti upoštevaje določbe Uredbe o klasifikaciji vrst objektov ter ustreznih navodil za razvrščanje objektov v skladu s klasifikacijo vrst objektov.

Sodišče je izpodbijano odločbo odpravilo na podlagi 2. in 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1). Ker je sodišče tožbi ugodilo in odpravilo izpodbijani akt, je v skladu z določbo 25. člena ZUS-1 tožeča stranka upravičena do povračila stroškov postopka v skladu z določbami Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni list RS št. 24/2007). V skladu z navedenim pravilnikom sta tožnika upravičena do povrnitve stroškov postopka v znesku 350,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika) z 22% DDV, ki jih je sodišče naložilo v plačilo toženi stranki.

Odlok o prostorskih ureditvenih pogojih za območje Občine

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.