sodba III U 455/2011
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2012-11-30

Igor Lučovnik (preds.), Nevenka Zajc (poroč.), Andrej Orel

inšpekcijski postopek - ukrep gradbenega inšpektorja - nelegalna gradnja - zaradi preprečitve naravne nesreče zgrajen objekt

Tožena stranka je pravilno zaključila, da zgrajeni oporni zidovi predstavljajo nelegalno gradnjo. Tožnik je namreč zapisnik o inšpekcijskem pregledu podpisal brez pripomb, za svoje trditve, da oporni zidovi predstavljajo neskladno gradnjo, saj je bilo zanje izdano gradbeno dovoljenje, pa tekom postopka ni predložil nobenih dokazov.

Tožbena trditev, da je tožnik betonski podporni zid zgradil zaradi neposredno grozečih naravnih in drugih nesreč, nima podlage v podatkih upravnega spisa, pa tudi sicer lahko objekt, zgrajen z navedenim namenom, ostane kot stalen objekt le, če investitor oziroma lastnik po prenehanju navedenih okoliščin pri pristojnem organu vloži zahtevo za izdajo uporabnega dovoljenja.

Gradbena inšpektorica Inšpektorata RS za okolje in prostor (v nadaljevanju upravni organ prve stopnje) je z odločbo z dne 19. 11. 2010 odločila, da mora inšpekcijski zavezanec A.A. (v nadaljevanju tožnik), takoj po vročitvi te odločbe ustaviti gradnjo: 1. betonskega podpornega zidu dolžine 12,0 – 13,0 m višine 1,0 – 1,50 m vzdolž dostopne ceste na parc. št. 987/3 in 986/11 k.o. B.; 2. betonskega podpornega zidu dolžine 5,00 – 6,0 m, višine od 0,50 – 2,50 m, ki se navezuje na že navedeni zid, z enostavnimi zunanjimi betonskimi stopnicami, ki vodijo v vzdolžni smeri podpornega zidu iz terena pritličja do terena prvega nadstropja višine 2,50 m; 3. betonskega horizontalnega venca dolžine 2,0 – 3,0 m, zaključenega z polkrožnim podpornim betonskim zidom radia 2,0 m, višine 1,0 m, ki se navezuje na zid iz prve alineje in 4. betonskega podpornega zidu dolžine 12,0 – 13,0 m, višine 1,50 – 2,0 m, v nadaljevanju v smeri proti severu zaključenega z polkrožnim podpornim betonskim zidom radia 2,50 – 3,0 m, višine 0,30 – 1,50 m, ob katerem so zgrajene zunanje polkrožne betonske stopnice, ki vodijo iz terena prvega nadstropja do terena drugega nadstropja višine 1,50 m; vse na zemljišču s parc. št. 986/11, 987/2 in 986/4 k.o. B. in da jih mora do 15. 3. 2011 odstraniti ter vzpostaviti prejšnje stanje na svoje stroške (1. točka izreka). Tožnika je opozorila, da se bo v primeru neizpolnitve obveznosti iz 1. točke izreka, začel postopek izvršbe, ki se bo opravil po drugih osebah (2. točka izreka). V točki 3 izreka je v zvezi z objekti iz 1. točke, razen v primerih, ko je potrebno izvesti dejanje zaradi izvršitve izrečenih inšpekcijskih ukrepov določila prepovedi (vpis in spremembe vpisov v zemljiški knjigi; promet z njimi in sklepanje drugih pravnih poslov). Po 4. točki izreka pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve. V 5. točki izreka upravni organ ugotavlja, da stroški v tem postopku niso nastali.

Iz obrazložitve odločbe upravnega organa prve stopnje izhaja, da je bilo na podlagi podatkov pridobljenih pri inšpekcijskem pregledu dne 11. 11. 2009 in tožnikove izjave podane na zaslišanju dne 20. 11. 2011, ugotovljeno, da se obravnavana gradnja na zemljišču parc. št. 986/11 (lastnica Mestna občina Nova Gorica), št. 987/2 in 986/14 (v solasti tožnika do ¼) vse k.o. B., nahaja v območju, ki se ureja z zazidalnim načrtom Žabji kraj – dopolnitev (Uradno Glasilo 7/75 in 13/53, v nadaljevanju ZN).

Tožnik je podporni zid na parc. št. 896/11 k.o. B. in podporne zidove z zunanjimi stopnišči na parc. št. 987/2 in 986/14 k.o. B., gradil brez gradbenega dovoljenja. Ob upoštevanju dejstva, da se po točki 6.2. ZN, parcele napram cesti in sosednjim parcelam lahko ogradijo z zidom do višine 1,8 m, vendar odmaknjeno od roba cestišča oziroma parcelne meje minimalno za 1,50 m in da je zid lahko zidan iz kamna ali naravnega betona in vodoravno zaključen, da pa se lahko na padajočem terenu spušča le stopničasto, in določb 6. in 9. v zvezi s četrtim odstavkom 33. člena Pravilnika o vrstah zahtevnih, manj zahtevnih in enostavnih objektih, o pogojih za gradnjo enostavnih objektov brez gradbenega dovoljenja in o vrstah del, ki so v zvezi s pripadajočimi zemljišči (Uradni list RS, št. 114/03 in 130/04, v nadaljevanju Pravilnik) kot tudi 3. točke prvega odstavka 11. člena Uredbe o vrstah objektov glede zahtevnosti, ki je stopila v veljavo 15. 5. 2008 (Uradni list RS, št. 37/08 in 99/08, v nadaljevanju Uredba), pa je bilo ugotovljeno, da pri obravnavani gradnji ne gre za gradnjo enostavnega objekta, ki se po določbi 3.a člena ZGO-1 lahko začne brez gradbenega dovoljenja. Zato obravnavana gradnja pomeni po določbi 12. 1. točke prvega odstavka 2. člena ZGO-1 nelegalno gradnjo. Ob nesporni ugotovitvi, da je gradnja iz 1. točke izreka odločbe nelegalna so v izreku odločbe odrejeni ukrepi skladni s 152. in 158. členom ZGO-1.

Zoper navedeno odločbo je tožnik vložil pritožbo, na podlagi katere je Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju upravni organ druge stopnje) z odločbo, številka 0612-508/2010/2 z dne 27. 9. 2011 odpravilo 3. točko izreka izpodbijane odločbe in jo nadomestilo z novo točko 3. točko tako, da za nelegalne objekte iz 1. točke izreka prepoveduje: izvedbo komunalnih priključkov na objekte gospodarske javne infrastrukture; njihovo uporabo; promet z njimi in sklepanje drugih pravnih poslov, kot so sklenitev kreditnih, zavarovalnih, najemnih, zakupnih, delovnih in drugih pravnih poslov med živimi. V ostalem delu pa je pritožbo zavrnilo (1. točka izreka odločbe upravnega organa druge stopnje).

Tožnik s tožbo izpodbija navedeni odločbi zaradi napak v postopku zaslišanja, očitnih pomot in napak oziroma pomanjkljivosti v zapisniku, zmotne ugotovitve dejanskega stanja in zmotne uporabe materialnega prava. Zatrjuje, da je za ureditev platojev z opornimi zidovi v višini 1 metra (faza 1) na parc. št. 987/2 in 986/14 imel veljavno gradbeno dovoljenje. Zato ukrep izrečen po 152. členu ZGO-1 ni zakonit in se mu z njim jemlje že pridobljene pravice. Ker je obstoječe oporne zidove tožnik povišal oziroma nadzidal (faza 2), le v tem delu niso skladni z veljavnim gradbenim dovoljenjem. Zato meni, da so predmet inšpekcijskega nadzora lahko le povišanja oziroma nadzidava opornih zidov in izvedba zunanjih stopnišč na parc. št. 987/2 in 986/14.

V nadaljevanju navaja dejstva in okoliščine zaradi katerih mu še ni bilo izdano gradbeno dovoljenje, ki ga je zahteval za legalizacijo sprememb med gradnjo leta 2003 in s katerim bi se opravljene spremembe uskladile z ZN. V zvezi s posegi, ki jih je opravil na parc. št. 986/11 k.o. B. brez gradbenega dovoljenja, pa zatrjuje, da jih je izvedel v okviru sanacije severnega pobočja opuščenega kamnoloma, zaradi nevarnosti proženja plazu in zdrsa sklane samice, pri čemer bi lahko bilo poškodovano njegovo premoženje, hiše pod cesto in ogroženo zdravje ljudi. S tem v zvezi se sklicuje na 9. člen Zakona o varstvu pred naravnimi in drugimi nesrečami in 101. člen ZGO. Pojasnjuje, da zahteve za uporabno dovoljenje za navedeni oporni zid ni vložil, ker nevarnost zdrsa skale samice in sprožitve plazu še ni prenehala in da takšno nevarnost potrjuje ocena ogroženosti pred naravnimi nesrečami na območju Nove Gorice z dne 20. 9. 2006 (dokument objavljen na spletni strani Mestne občine Nova Gorica), in tudi mnenje geomehanika. Prvostopnemu upravnemu organu očita, da v inšpekcijskem postopku ocene geologa z dne 25. 11. 2009 ni upošteval, čeprav je tožnik na zaslišanju opozoril na problematičnost terena in je dne 1. 12. 2009 navedeno oceno tudi predal inšpektorici. Meni, da so bila zato v postopku izdaje izpodbijane odločbe kršena pravila 6., 10. in 189. člena ZUP. Ker v postopku tudi ni bila obravnava upravičenost izvedbe podpornih zidov zaradi obstoječe nevarnosti, tožnik meni, da mu je bila s tem kršena pravica, da zavaruje svoje premoženje in odpravi neposredno nevarnost za življenje in zdravje ljudi.

Glede na navedeno predlaga, da se vse napake inšpektorice v ponovljenem postopku odpravijo, da se popravi zapisnik in da se po 223. členu ZUP popravijo pomote v odločbi. V delu, kjer je spremembe med gradnjo možno legalizirati tožnik predlaga naj se po 147. členu ZUP postopek prekine in odloži izvršitev rušenja in vrnitve v prvotno stanje. V zvezi z opornimi zidovi zgrajenimi zaradi preprečitve nevarnosti proženja plazu in zdrsa sklane samice pa predlaga naj se v skladu s 189. členom ZUP določi izvedenca, ki bo presodil upravičenost posega oziroma naj sodišče samo ugotovi zakonitost posega po 101. členu ZGO. Ugotovi naj se tudi, da je ukrep vzpostavitve prejšnjega stanja po 14. členu ZVO-1 za okolje škodljiv in naj sodišče tak ukrep ustavi ali prepove njegovo izvajanje. Upošteva naj se, da je tožnik z gradbenim dovoljenjem pridobil pravico in naj zato sodišče izpodbijano odločbo v delu, ki je nezakonita odpravi. Ker se preoblikovane brežine ne da rekonstruirati, je po navedbah tožnika odločba neizvršljiva. Zato naj se ugotovi njena ničnost. Smiselno tožnik sodišču predlaga, da tožbi ugodi in obe izpodbijani odločbi odpravi.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri razlogih navedenih v obrazložitvi odločb in sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Sodišče ugotavlja, da je izpodbijana odločitev o izreku inšpekcijskega ukrepa in prepovedih, o katerih je odločil upravni organ druge stopnje, pravilna in zakonita. Glede na ugotovljeno dejansko stanje, ki izhaja iz obeh izpodbijanih odločb in temelji na podatkih upravnih spisov, sta inšpekcijski in pritožbeni organ pravilno uporabila predpise in navedla pravilne razloge za svoji odločitvi. Zato sodišče njune razloge sprejema in se v izogib ponavljanju nanje tudi sklicuje (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1). V zvezi s tožbenimi ugovori pa sodišče dodaja:

Iz zapisnika o zaslišanju tožnika je nedvomno razvidno, da je tožnik investitor gradnje navedene v točki 1. izreka prvostopne odločbe in da za obravnavano gradnjo pred njenim pričetkom in niti kasneje ni imel gradbenega dovoljenja. Pred zaslišanjem je bil tožnik, kot izhaja iz zapisnika o zaslišanju, seznanjen tudi z zapisnikom o inšpekcijskem pregledu z dne 11. 11. 2009. Na zapisnik o zaslišanju, ki ga je sam tudi podpisal ni imel pripomb. Ker gre pri tem zapisniku za javno listino v smislu določbe prvega odstavka 80. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), velja domneva resničnosti. Zapisnik je dokaz o poteku in vsebini dejanja postopka in danih izjav, razen tistih delov zapisnika, h katerim je zaslišanec dal pripombo, da niso pravilno sestavljeni. Iz podatkov v upravnih spisih in niti iz tožbenih navedb pa ne izhaja, da je tožnik dal na zapisnik pripombe. V upravnem postopku tožnik tudi ni predložil nobenih dokazov o tem, da si je za oporne zidove, za katere v tožbi zatrjuje, da ne predstavljajo nelegalne gradnje, ker je bilo zanje izdano gradbeno dovoljenje in da gre zato za neskladno gradnjo. To pa pomeni, da tožnik v upravnem postopku ni dokazal nepravilnosti zapisnika, čeprav je po drugem odstavku 80. člena ZUP takšno nepravilnost dovoljeno dokazovati. Tožbena trditev o napakah v zapisniku predstavlja tudi novoto, ki jo sodišče po določbi 52. člena ZUS-1 kot tožbeni razlog ne more upoštevati. Zato sodišče v pravilnost dejstev, na katerih temelji izpodbijana odločitev, ne dvomi.

Tožbene trditve, s katerimi tožnik opredeljuje gradnjo opornih zidov na parc. št. 987/2 in 986/14 k.o. B., kot neskladno gradnjo so ob stališču sodišča navedenem v 11. točki te obrazložitve, brez dejanske podlage. Zato so v tem delu tudi tožbeni očitki o kršitvah pravil postopka in določb ZGO-1 neutemeljeni.

Brez dejanske podlage v upravnih spisih je tudi tožbena trditev, da je tožnik zgradil betonski podporni zid na zemljišču s parc. št. 986/11 k.o. B. zaradi neposredno grozečih naravnih in drugih nesreč. Sodišče zato v tem delu sprejema dokazno oceno upravnega organa, na podlagi katere bi si moral tožnik tudi za navedeno gradnjo pred njenim pričetkom pridobiti gradbeno dovoljenje. Ker niti iz geodetske ocene, na katero se tožnik sklicuje ne izhaja, da je bila gradnja betonskega zidu na zemljišču s parc. št. 986/11 k.o. B. potrebna zaradi neposredno grozeče nesreče, v času, ko je tožnik z njo pričel, torej zaradi izrednih razmer določenih v 1. členu ZGO-1, se tožnik po presoji sodišča neutemeljeno sklicuje tudi na 101. člen ZGO-1.

Po oceni sodišča je prav zato zmotno tudi stališče tožnika, da bi morala gradbena inšpektorica v upravnem postopku s pomočjo izvedenca ugotoviti, da gre za gradnjo objekta iz tretjega odstavka 1. člena ZGO-1, za katero gradbeno dovoljenje ni potrebno. Iz že navedenih določb ZGO-1 namreč izhaja, da objekt zgrajen zaradi že navedenih izrednih razmer, oziroma zato, da so se z njegovo pomočjo zmanjšale njene posledice, ostane tudi potem kot stalen objekt le, če investitor oziroma lastnik po prenehanju navedenih okoliščin pri pristojnem organu vloži zahtevo za izdajo uporabnega dovoljenja. Ugotavljanje dejstev, ki so morebiti pravno pomembna za poseben primer pridobitve uporabnega dovoljenja, zato v inšpekcijskem postopku v konkretnem primeru, ni bilo potrebno. To pa pomeni, da so v tem delu neutemeljeni tudi tožbeni razlogi kršitve pravil postopka, nepravilne ugotovitve dejanskega stanja in nepravilne uporabe materialnih predpisov.

Tožbena trditev, da vzpostavitev prejšnjega stanja ni možna, da nasprotuje določbam ZGO-1 in da je zaradi neizvršljivosti nična, je brez dejanske podlage. Ukrepe izrečene v izpodbijani odločbi bo lahko izvedel tožnik sam. Z izpodbijano odločbo namreč ni določen način izvedbe ukrepov. Pri izvedbi le-teh pa bo moral tožnik oz. tisti, ki jih bo izvršil upoštevati tako določbe ZGO-1 in določbe drugih materialnih predpisov s katerimi je zagotovljeno tako varovanje narave kot tudi premoženje in zdravje ljudi.

Glede na vse navedeno sodišče na podlagi nespornega dejanskega stanja ugotovljenega v postopku izdaje izpodbijane odločbe, ugotavlja, da izvajanje dokazov, ki jih predlaga tožnik, za odločanje v tem upravnem sporu, ni bilo potrebno. Zato je tožbo kot neutemeljeno zavrnilo po prvem odstavku 63. člena ZUS-1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.