sodba I U 155/2014
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2014-02-27

inšpekcijski postopek - ukrep gradbenega inšpektorja - neskladna gradnja - sprememba pogojev iz gradbenega dovoljenja - posebne prepovedi

Če gradnja ni v skladu s pogoji gradbenega dovoljenja, se za ugotovitev neskladnosti ne zahteva, da bi pri gradnji nastale spremembe morale imeti kakršnekoli vplive. Navedeno je razumljivo, saj so pogoji gradbenega dovoljenja  odraz presoje, da bodo z njimi pri gradnji konkretnega objekta izpolnjene v prostorskem in v drugih predpisih določene zahteve. Teh pogojev zato ni mogoče spreminjati oz. obiti brez spremembe upravne odločbe, npr. le z vnosom sprememb v enega od kasnejših – po projektu za pridobitev gradbenega dovoljenja (PGD) – projektov (to je v PZI ali v projekt izvedenih del).

Sodišče se strinja s tožnikom, da se izrečene prepovedi glede izvedbe komunalnih priključkov, vpisov in sprememb vpisov v zemljiški knjigi, prepoved uporabe in ostalih, tako kot so zapisane, nanašajo na celoten objekt in ne le na njegove dele iz 1. točke izreka, kot meni pritožbeni organ. To pa je po mnenju sodišča pravilno, saj je predmet priključevanja na objekte gospodarske javne infrastrukture, predmet vpisov v zemljiški knjigi, predmet uporabe stavbe ali opravljanje gospodarskih ali drugih dejavnosti v njej, promet z zemljiščem, na katerem je stavba, itn., v konkretni zadevi le objekt kot celota, ne pa terasna etaža, bazen, balkoni ali kletna etaža.

II.Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Toženka je z izpodbijano odločbo tožniku izrekla inšpekcijske ukrepe zaradi neskladne gradnje objekta na zemljišču parc. št. 281.S in 282.S k.o. ..., ki se gradi v nasprotju z gradbenim dovoljenjem št. 351-2656/2009-28 z dne 2. 6. 2010. Naložila mu je, da takoj po vročitvi odločbe preneha z gradnjo terasne etaže, bazena na terasni etaži, dveh balkonov na severni strani ob dvigalu v 1. in 2. nadstropju, dveh balkonov na SZ strani v 1. in 2. nadstropju in prostorov (shrambe vina, shrambe, toaletnih prostorov in pisarne) v kletni etaži (1. točka izreka), vse v tam navedenih dimenzijah. Odredila mu je, naj v roku enega meseca zaprosi za spremembo gradbenega dovoljenja in navedla, da lahko z gradnjo nadaljuje šele po dokončnosti tega dovoljenja (2. točka). Če v roku ne bo zaprosil za spremembo ali če bo pristojni upravni organ tako zahtevo pravnomočno zavrnil ali zavrgel, bo pristojni gradbeni inšpektor odredil odstranitev tistega dela objekta, ki je bil zgrajen v nasprotju z gradbenim dovoljenjem, in vzpostavitev stanja, določenega v gradbenem dovoljenju (3. točka). Za objekt na zemljišču z navedenim ID znakom iz 1. točke izreka je izrekla prepovedi (4. točka) in  ugotovila, da v postopku ni bilo stroškov (5. točka), da pritožba zoper odločbo ne zadrži njene izvršitve (6. točka) in da je odločba takse prosta (7. točka).

Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je gradbeni inšpektor na podlagi opravljenih ogledov in ob primerjavi načrtov iz projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja (PGD) ugotovil, da je prišlo pri gradnji do neskladnosti glede na izdano gradbeno dovoljenje z dne 2. 6. 2010. Tako je bil na terasni etaži izveden dnevni prostor s stopniščem v izmeri 5,7 m (v gradbenem dovoljenju 4,8 m), daljši je bazen na terasi, ki meri okoli 7,04 m (v gradbenem dovoljenju 5 m), sporni balkoni in  prostori v kletni etaži pa niso vrisani oz. predvideni v načrtih gradbenega dovoljenja. Izrečeni inšpekcijski ukrepi temeljijo na prvem in drugem odstavku 153. člena in na 158. členu Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1).

Upravni organ druge stopnje je tožnikovo pritožbo zavrnil, med drugim stališča o tem, da je sprememba gradbenega dovoljenja potrebna le v primeru, kadar zaradi nastalih sprememb ni mogoče izdati uporabnega dovoljenja, in o tem, da bi moralo biti v izpodbijani odločbi obrazloženo, kako izvedene spremembe vplivajo na lokacijske in druge pogoje, določene v gradbenem dovoljenju in na elemente, ki bi lahko vplivali na zdravstvene pogoje, okolje, itd. Nepomembni so tudi razlogi, zaradi katerih je prišlo do odstopanj, saj je za zadevo pomembna le okoliščina, da je tožnik določena dela izvedel v nasprotju z gradbenim dovoljenjem. Meni še, da so prepovedi v 4. točki izreka prvostopenjske odločbe izrečene le za tiste dele objekta, ki niso zgrajeni v skladu z gradbenim dovoljenjem.

Tožnik se s tako odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da v obravnavanem primeru niso izpolnjeni zakonski pogoji za neskladno gradnjo, pri čemer se sklicuje na določbe ZGO-1, ki se nanašajo na pridobitev uporabnega dovoljenja in zahteve za spremembo gradbenega dovoljenja (drugi odstavek 95. in drugi odstavek 73. člena ZGO-1). Meni namreč, da ZGO-1 dopušča, da med gradnjo pride do odstopanj od PGD in gradbenega dovoljenja ter da je sprememba slednjega potrebna le, če za objekt ni mogoče zaradi nastalih sprememb izdati uporabnega dovoljenja. To pa bo tedaj, če gre za spremembe, ki vplivajo na spremembo z gradbenim dovoljenjem določenih lokacijskih in drugih pogojev ter elementov, ki bi lahko vplivali na zdravstvene pogoje, okolje, varnost objekta ali predpisane bistvene zahteve. Zato je zmotno stališče pritožbenega organa, da v konkretnem primeru ne pride v poštev uporaba 95., 96. in 97. člena ZGO-1.

Izpodbijana odločba je nepopolna in je ni mogoče preizkusiti, s čimer je kršena pravica stranke do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS in pravica do učinkovitega pravnega sredstva iz 25. člena, saj v njej ni pojasnjen vpliv ugotovljenih sprememb na pogoje iz gradbenega dovoljenja in (kumulativno) na elemente, ki bi lahko imeli vpliv na zdravstvene pogoje, okolje, itd. Pritožbeni organ je te pritožbene očitke povsem pavšalno zavrnil. Tožnik se s tem v zvezi sklicuje še na stališča v sodbah tega sodišča U 354/2007 in III U 420/2010. V nadaljevanju pojasnjuje posamezna ugotovljena odstopanja, ki po njegovem ne zahtevajo spremembe gradbenega dovoljenja.

Meni še, da bi se moral izrečeni ukrep ustavitve nadaljnje gradnje nanašati le na tisti del, ki ni grajen v skladu z dovoljenjem, prav tako pa tudi izrečene prepovedi iz prvega odstavka 158. člena ZGO-1. Ker se te nanašajo na celotni objekt, organ pa navedenega ni obrazložil, odločbe tudi v tem delu ni mogoče preizkusiti. Predlaga, naj sodišče izpodbijano odločbo odpravi, toženki pa naloži povračilo stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi od izdaje sodbe dalje.

Neskladna gradnja pomeni, da je za gradnjo oziroma dela, za katera je predpisano gradbeno dovoljenje, takšno dovoljenje sicer izdano, vendar se gradnja oziroma dela izvajajo oziroma so izvedena v nasprotju s pogoji, določenimi z gradbenim dovoljenjem (12.2. točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1). V primeru neskladne gradnje, ki se izvaja v nasprotju z gradbenim dovoljenjem, pristojni gradbeni inšpektor odredi, da se takšna gradnja ustavi, dokler investitor ne pridobi spremenjenega gradbenega dovoljenja (prvi odstavek 153. člena ZGO-1). Pristojnost gradbenega inšpektorja za ukrepanje v primeru neskladne gradnje temelji na 145. členu ZGO-1, na podlagi katerega nadzoruje tudi to, ali se gradnja izvaja skladno z izdanim gradbenim dovoljenjem.

Iz navedenega izhaja, da gradbeni inšpektor že med samo gradnjo naloži zavezancu, naj pridobi spremenjeno gradbeno dovoljenje, enako tudi, če je ta že končana, in ne šele tedaj, če investitor zanjo ni mogel pridobiti uporabnega dovoljenja. Na omenjeno nima vpliva dejstvo, da komisija za tehnični pregled v tem postopku ugotavlja tudi, ali je objekt izveden v skladu z gradbenim dovoljenjem (95. člen ZGO-1). Navedeno namreč pomeni ugotavljanje okoliščin, pomembnih za izdajo uporabnega dovoljenja, na kar pa gradbeni inšpektor ni vezan. Ker torej izrekanje inšpekcijskih ukrepov zaradi neskladne gradnje ni odvisno od postopka za izdajo uporabnega dovoljenja, je drugačno tožbeno stališče neutemeljeno.

Neutemeljeno je tudi tožnikovo stališče, da bi moral organ poleg odstopanj od pogojev gradbenega dovoljenja ugotoviti še, ali bi ta lahko vplivala na spremembo predpisanih bistvenih zahtev, na okolje, na varnost itd., ker da je tako določeno v drugem odstavku 73. člena ZGO-1.

Po omenjeni določbi mora investitor vložiti zahtevo za spremembo gradbenega dovoljenja, če se po izdaji pravnomočnega gradbenega dovoljenja projekt za izvedbo (PZI) spremeni tako, da pomeni to spremembo pogojev, določenih z gradbenim dovoljenjem, in elementov, ki lahko vplivajo na zdravstvene pogoje, okolje, varnost objekta ali spremembo predpisanih bistvenih zahtev.

Iz navedenega izhaja, da je sprememba gradbenega dovoljenja zahtevana, če se pri gradnji spremenijo pogoji, določeni v gradbenem dovoljenju (v konkretni zadevi pogoji iz gradbenega dovoljenja za rekonstrukcijo objektov na … v Ljubljani z dne 2. 6. 2010), kot tudi tedaj, kadar gre za spremembo tistih elementov objekta, ki lahko vplivajo na zdravstvene pogoje, okolje, varnost objekta  oz. na spremembo predpisanih bistvenih zahtev. Ali drugače: z okoliščino „lahko vplivajo“ je opredeljena lastnost elementa, ki se je pri gradnji spremenil – elementa, ki ima to lastnost, da zaradi svoje narave oz. funkcije lahko vpliva na izpolnjevanje npr. bistvenih zahtev za objekt (med drugim temelji, nosilni zidovi, pomembni z vidika mehanske odpornosti in stabilnosti objekta).

Če gradnja ni v skladu s pogoji gradbenega dovoljenja, se za ugotovitev neskladnosti torej ne zahteva, da bi pri gradnji nastale spremembe morale imeti kakršnekoli vplive. Navedeno je razumljivo, saj so pogoji gradbenega dovoljenja (68. člen ZGO-1) odraz presoje, da bodo z njimi pri gradnji konkretnega objekta izpolnjene v prostorskem in v drugih predpisih določene zahteve. Teh pogojev zato ni mogoče spreminjati oz. obiti brez spremembe upravne odločbe, npr. le z vnosom sprememb v enega od kasnejših – po projektu za pridobitev gradbenega dovoljenja (PGD) – projektov (to je v PZI ali v projekt izvedenih del). V tem primeru bi postalo gradbeno dovoljenje brezpredmetno, za kar pa v določbah ZGO-1 ni podlage. Drugačno tožbeno stališče, ki se sklicuje na sodbi U 354/2007 z dne 23. 6. 2009 in III U 420/2010 z dne 17. 6. 2011, je zato treba kot neutemeljeno zavrniti.

Tožnik ne oporeka, da terasna etaža in bazen nimata dimenzij, kot so predvidene v gradbenem dovoljenju za rekonstrukcijo, prav tako tudi ne, da z njim niso bili predvideni balkoni, niti izdelava kletnih prostorov. S tem v zvezi tudi pojasnjuje: da je pri izvedbi terase prišlo do zamika glavne fasadne stene; da je spremembo pri bazenu, ki je imel prej skrit preliv pod lesenim opažem, sedaj pa je odprt, spremljal statik (zaradi ustreznih ojačitev); da je bilo pod objektom ... namesto predvidenega pilotiranja kleti izvedeno podbetoniranje in da je bilo treba na statikovo zahtevo izvesti temeljno ploščo, zaradi česar so bili pridobljeni prostori, ki v gradbenem dovoljenju res niso bili predvideni; da je imel objekt, ki se rekonstruira v 1. in 2. nadstropju, balkone po celotni dolžini, sedaj pa so puščeni le manjši balkoni na robovih atrija.

Iz navedenega ne izhaja, da upravni organ ne bi pravilno ugotovil odstopanj od izdanega gradbenega dovoljenja, ampak kaže tudi na to, da je s spremembami prišlo do posega v elemente, ki so bistvenega pomena za presojo mehanske odpornosti in stabilnosti objekta in s tem za eno od njegovih bistvenih lastnosti (13., 15., 18. člen in ostali ZGO-1), ki se preverja prav v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja na podlagi PGD (prvi odstavek 48. člena ZGO-1).

Iz izpodbijane odločbe je razvidno, da se naložena ustavitev gradnje nanaša na posamične dele objekta, ki se rekonstruira (1. točka izreka). Tožbeni očitek, da je bilo nezakonito naloženo, naj se gradnja ustavi v celoti, je zato neutemeljen. Ker je to v investitorjevo korist, se sodišče ne spušča v presojo zakonitosti delne ustavitve gradnje (gradbeni inšpektor namreč ni ugotavljal okoliščin glede narave in načina gradnje, ki bi to omogočale).

Prvi odstavek 158. člena ZGO-1 določa, da so v zvezi z gradnjo, objektom ali delom objekta, glede katerih je po določbah tega zakona izrečen inšpekcijski ukrep zaradi nedovoljene gradnje, prepovedana vsa za legalne gradnje oz. legalne objekte sicer dovoljena ali predpisana dejanja, zlasti pa: 1. izvedba komunalnih priključkov na objekte gospodarske javne infrastrukture; 2. vpisi in spremembe vpisov v zemljiški knjigi; 3. njegova uporaba ali opravljanje gospodarskih ali drugih dejavnosti v njem; 4. promet z njimi ali z zemljiščem, na katerem je; 5. sklepanje drugih pravnih poslov, kot sklenitev kreditnih, zavarovalnih, najemnih, zakupnih, delovršnih in drugih pravnih poslov med živimi. Iz navedenega izhaja, da se prepovedi izrečejo v primeru vseh oblik nedovoljenih gradenj (tudi neskladne, 12. točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1), za del objekta pa bi se primeroma naštete prepovedi – upoštevaje njihovo vsebino – mogle izreči le, kadar bi bil ta v dejanskem in pravnem pogledu samostojna celota (npr. stanovanje v etažni lastnini).

Sodišče se strinja s tožnikom, da se izrečene prepovedi (4. točka izreka) glede izvedbe komunalnih priključkov, vpisov in sprememb vpisov v zemljiški knjigi, prepoved uporabe in ostalih, tako kot so zapisane, nanašajo na celoten objekt in ne le na njegove dele iz 1. točke izreka, kot meni pritožbeni organ. Zapisano namreč je, da se „za objekt na zemljišču z ID znakom 1728-281/0-1 in 1728-282/0-1 iz 1. točke izreka prepoveduje“, kar pomeni, da je predmet prepovedi celotna stavba, ne pa posamezni deli, ki niso objekt. To pa je po mnenju sodišča pravilno, saj je predmet priključevanja na objekte gospodarske javne infrastrukture, predmet vpisov v zemljiški knjigi, predmet uporabe stavbe ali opravljanje gospodarskih ali drugih dejavnosti v njej, promet z zemljiščem, na katerem je stavba, itn., v konkretni zadevi le objekt kot celota, ne pa terasna etaža, bazen, balkoni ali kletna etaža. Res je, da v izpodbijani odločbi glede izrečenih ukrepov za celoten objekt ni navedenih posebnih razlogov, vendar pa sodišče meni, da že iz vsebine prepovedi izhaja, da se po naravi stvari same navezujejo na celoten objekt. Česa drugega tožnik tudi ne zatrjuje. Zato se sodišče ne strinja, da odločbe v tem delu ne bi bilo mogoče preizkusiti.

Ker je sodišče ugotovilo, da tožba ni utemeljena, jo je v skladu s prvim odstavkom 63. člena ZUS-1 zavrnilo.

Kadar sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1).

ZGO-1 člen 2, 2/1, 2/1-12, 153, 153/1, 158, 158/1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.