UPRS sodba III U 314/2012
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2013-10-17

Igor Lučovnik (preds.), Nevenka Zajc (poroč.), Andrej Orel

koncesija - opravljanje pokopališke dejavnosti - odvzem koncesije - sprememba načina izvajanja gospodarske javne službe - prenehanje koncesijske pogodbe - utemeljitev javnega interesa

Občina je z Odlokom o pokopališki in pogrebni dejavnosti ter urejanju pokopališč ustanovila režijski obrat za pokopališko dejavnost, ki pa je bila z odločbo in koncesijsko pogodbo dodeljena tožniku. Ker pa navedena koncesijska pogodba z ustanovitvijo režijskega obrata še ni prenehala, pogoji za njegovo ustanovitev niso izpolnjeni. Tožena stranka pa tudi ni navedla standardov in normativov, na katerih bi zagotavljanje gospodarske javne službe lahko potekalo v režijskem obratu, zato po presoji sodišča ni izkazala utemeljenega javnega interesa za prenehanje izvajanja dejavnosti koncesionirane javne gospodarske službe, zaradi česar niso izpolnjeni pogoji, ki so za odvzem koncesije, določeni v ZGJS in Odlokih.

I. Tožbi se ugodi tako, da se odločba Občinske uprave Občine Postojna, št. 35402-3/2006-29 z dne 20. 8. 2012 odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške tega postopka v višini 350,00 EUR s pripadajočim DDV-jem v roku 15 dni po prejemu sodbe, po izteku roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Občinska uprava Občine Postojna (v nadaljevanju prvostopni organ) je z izpodbijano odločbo A. d.o.o. (v nadaljevanju tožnik) odvzela koncesijo za izvajanje obvezne gospodarske javne službe opravljanja pokopališke dejavnosti, ki mu je bila podeljena s koncesijsko pogodbo št. 35402-3/2006-2 z dne 23. 5. 2006 sklenjeno na podlagi odločbe Občine Postojna št. 40505-56/2006 z dne 12. 9. 2005 (I. točka izreka). Odločila je, da koncesijsko razmerje preneha z dnem dokončnosti odločbe o odvzemu koncesije (II. točka izreka). Iz obrazložitve izhaja, da je tožena stranka s sprejemom novega Odloka o pokopališki in pogrebni dejavnosti ter urejanju pokopališč na območju Občine Postojna (Uradni list RS, št. 53/09), s katerim je spremenila obliko izvajanja omenjene gospodarske javne službe, s spremembo Odloka o gospodarskih javnih službah v Občini Postojna (Uradni list RS, št. 48/09) in s spremembo Odloka o organizaciji in delovnem področju občinske uprave Občine Postojna (Uradni list RS, št. 48/09), s katerima je uredila režijski obrat, zmanjšala stroške izvajanja te javne službe in istočasno povečala kakovost storitev. Ker se podelitev koncesije ni izkazala za ekonomično, je z vidika javnega interesa najboljša rešitev opravljanja pokopališke dejavnosti v režijskem obratu. S sklicevanjem na določbe novega in spremenjenih odlokov, tožena stranka zaključuje, da je v prvem odstavku 44. člena Zakona o gospodarskih javnih službah (ZGJS) podana pravna podlaga za odvzem koncesije. Glede morebitne odškodninske odgovornosti koncedenta pa se tožena stranka sklicuje na določbo tretjega odstavka 44. člena ZGJS.

Župan občine Postojna (organ druge stopnje) je z odločbo številka 35402-3/2006-32 z dne 30. 8. 2012 zavrnil tožnikovo pritožbo zoper izpodbijano odločbo.

Tožnik s tožbo vloženo 28. 9. 2012 toži Občino Postojna na odpravo odločbe o odvzemu koncesije št. 35402-3/2006-29 z dne 20. 8. 2012. V tožbi navaja, da je tožena stranka o odvzemu koncesije odločila že z odločbo izdano v letu 2009 in z odločbo izdano v letu 2010. Obe navedeni odločbi je Upravno sodišče odpravilo s sodbama III U 382/2009 in III U 62/2011 ter zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek. Zatrjuje, da tožena stranka ni upoštevala napotil sodišča v navedenih sodbah in da pravno pomembnih dejstev izhajajočih iz določb 6. in 44. člena ZGJS in 20. člena koncesijske pogodbe v izpodbijani odločbi ni ugotovila. Ne strinja se s stališčem tožene stranke, da je javni interes stvar sprejemanja odloka. Meni, da s spremembo oblike izvajanja gospodarske javnega službe, še ne pomeni, da je izkazan javni interes za odvzem koncesije. Sodišču predlaga, da odločbo Občinske uprave Občine Postojna št. 35402-3/2006 z dne 10. 11. 2010 odpravi, da ohrani koncesijsko pogodbo z dne 23. 5. 2006 v veljavi in toženi stranki naloži plačilo stroškov tega postopka.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da je tožba v celoti nedopustna, podrejeno deloma nedopustna, deloma pa vložena na nepristojno sodišče, skrajno podrejeno pa neutemeljena. Ker tožnik s tožbo zahteva odpravo odločbe z dne 10. 11. 2010, ki ne obstoji več je postala odločba št. 35402-3/2006-29 z dne 20. 8. 2012 v zvezi z odločbo župana št. 35402-3/2006-32 z dne 30. 8. 2012, po mnenju tožene stranke pravnomočna. Zato sodišču predlaga, da tožbo v tem delu zavrže po 4. točki prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1). Tožbeni predlog na ugotovitev veljavnosti koncesijske pogodbe, pa ne more biti predmet o katerem bi lahko odločalo Upravno sodišče v upravnem sporu. V zvezi s tem se sklicuje na 39., 40. in 42. člen ZGJS in na stališča zavzeta v sodbah Vrhovnega sodišča RS ter v sodbi Višjega sodišča v Kopru. Zato sodišču predlaga naj tudi v tem delu tožbo zavrže oz. podrejeno odstopi pristojnemu sodišču. Glede tožbenega očitka, da je izpodbijana odločba izdana brez materialne podlage, se sklicuje na določbe materialnih predpisov navedenih v odločbi o odvzemu koncesije, citira 4. člen Odloka o pokopališki in pogrebni dejavnosti ter urejanju pokopališč na območju Občine Postojna (Uradni list RS, št. 53/09). Meni, da se javni interes kaže v omenjenih odločitvah tožene stranke in da po določbi 44. člena ZGJS ni predviden poseben postopek za ugotavljanje javnega interesa. Ker tožnik "exceptio illegalis" ni podal, predstavlja že navedeni odlok materialno pravno podlago v tem postopku. V zadnji odločbi o odvzemu koncesije pa je tožena stranka ugotavljala tudi pravno relevantna dejstva vezana na javni interes. Glede na navedeno sodišču skrajno podrejeno predlaga tudi, da tožbeni zahtevek kot neutemeljen zavrne in tožniku naloži plačilo stroškov tožene stranke.

Po prejemu odgovora na tožbo je tožnik zaradi napačne navedbe odločbe v tožbenem zahtevku tožbo popravil tako, da sodišču predlaga odpravo odločbe Občinske uprave Občine Postojna št. 35402-3/2006-29 z dne 20. 8. 2012.

V nadaljnjih pripravljalnih vlogah tožena stranka zatrjuje, da je tožnik s popravo tožbe le-to spremenil, da se s spremembo ne strinja in zato vztraja pri razlogih za zavrženje tožbe. Tožnik, ki meni, da je s popravo tožbe odpravil očitno pisno napako, pa v pripravljalnih vlogah ugovarja stališču tožene stranke in sodišču predlaga naj odloči, v skladu s zahtevkom postavljenim v popravljeni tožbi.

Sodišče uvodoma ugotavlja, da bi bila tožba, s katero tožnik zahteva odpravo odločbe prvostopnega organa številka 35402-3/2006 z dne 10. 11. 2010, brez poprave tožbenega predloga, nesklepčna. Tožnik namreč v tožbi kot sporni predmet navaja odločbo o odvzemu koncesije št. 35402-3/2006-29 z dne 20. 8. 2012, na katero se nanašajo tudi dejstva navedena v tožbi. S popravo tožbe je tožnik nesklepčnost tožbe sam odpravil, sicer pa bi ga tudi sodišče, v skladu s pravili Zakona o pravdnem postopku, ki se v skladu z 22. členom ZUS-1 primerno uporablja za vprašanja postopka, ki niso urejena s tem zakonom, moralo pozvati in mu določiti rok za odpravo neskladnosti. Zato so navedbe tožene stranke, da gre za spremembo tožbe, brez njene privolitve in da je izpodbijana odločba že pravnomočna, neutemeljene. To pa pomeni, da so izpolnjene procesne predpostavke za presojo zakonitosti izpodbijane odločbe.

Tožba je v delu, ki se nanaša na izpodbijano odločbo utemeljena.

V obravnavani zadevi ni sporno dejstvo, da je tožena stranka tudi v ponovnem postopku opravljenem na podlagi sodbe tega sodišča III U 62/2011-7 z dne 14. junija 2012, tožniku odvzela koncesijo za opravljanje pokopališke dejavnosti, ki mu je bila podeljena s koncesijsko pogodbo z dne 23. 5. 2006 sklenjeno na podlagi odločbe Občine Postojna št. 40505-56/2006 z dne 12. 9. 2005. Sporno tudi ni dejstvo, da je bila koncesija tožniku dodeljena za dobo 10 let od podpisa koncesijske pogodbe. Še vedno pa ostaja sporna dejanska podlaga, ki je za odvzem koncesije določena v ZGJS, odlokih tožene stranke in v koncesijski pogodbi. Sporno ostaja predvsem vprašanje ali ustanovitev režijskega obrata za opravljanje pokopališke dejavnosti, zadošča za odvzem koncesije tožniku.

Način opravljanja in oblike izvajanja gospodarskih javnih služb so določene v 3. in 6. členu ZGJS. Po navedenih določilih lokalna skupnost z odlokom ob upoštevanju tehničnih, oskrbovalnih, stroškovnih, organizacijskih in drugih standardov in normativov urejenih s predpisom pristojnih ministrov zagotavlja gospodarske javne službe v režijskem obratu, kadar bi bilo zaradi majhnega obsega in značilnosti službe neekonomično in neracionalno ustanoviti javno podjetje ali podeliti koncesijo.

Iz Odloka o podelitvi koncesije za izvajanje določenih gospodarskih javnih služb v Občini Postojna (Uradni list RS, št. 7/04, 2. in 4. člen) izhaja, da se za pokopališko dejavnost na območju mesta Postojna in naselja Veliki Otok izvaja in podeljuje koncesija. Po 15. členu istega odloka koncedent lahko odvzame koncesijo koncesionarju ali prevzame v režijo med drugim tudi, če je izražen utemeljen javni interes, da se dejavnost preneha opravljati kot gospodarska javna služba ali kot koncesionirana javna služba.

V Odloku o gospodarskih javnih službah je med drugim določeno, da občina z odlokom ali odloki podrobneje uredi način izvajanja javnih služb oziroma podrobneje določi elemente iz 7. člena ZGJS (3. člen Odloka) in da kadar standardi in normativi za izvajanje gospodarskih javnih služb niso predpisani za celotno državo, občina le-te predpiše z odloki (14. člen Odloka). Obliko izvajanja posamezne dejavnosti javne službe (tudi pokopališke dejavnosti) pa po 16. členu istega odloka določi občina z aktom o načinu in pogojih izvajanja posamezne gospodarske javne službe, koncesijskim aktom ali drugim predpisom. S spremembo in dopolnitvami navedenega odloka je občina v 16.a členu med drugim določila, da se ustanovi režijski obrat za opravljanje dejavnosti iz 6. in 7. člena (8. točka 6. člena je urejanje in vzdrževanje pokopališč ter oddajanje prostorov za grobove v najem) oziroma v primeru prenehanja koncesijske pogodbe.

Iz izpodbijane odločbe in podatkov v predloženih upravnih spisih izhaja, da je občina z odlokom ustanovila režijski obrat za dejavnost, ki je z odločbo in koncesijsko pogodbo bila dodeljena tožniku. Ker navedena koncesijska pogodba z ustanovitvijo režijskega obrata še ni prenehala, pogoji za njegovo ustanovitev po določbi 16.a člena Odloka navedenega v 13. točki te obrazložitve, niso bili izpolnjeni.

Ker tožena stranka v postopku izdaje izpodbijane odločbe ni navedla standardov in normativov, na katerih bi zagotavljanje gospodarske javne službe lahko potekalo v režijskem obratu po presoji sodišča ni izkazala niti, utemeljenega javnega interesa za prenehanje izvajanja dejavnosti koncesionirane javne gospodarske službe. Zato tudi niso izpolnjeni pogoji, ki so za odvzem koncesije, določeni v ZGJS in v že navedenih odlokih.

Glede na navedeno sodišče ugotavlja, da v postopku izdaje izpodbijane odločbe ZGJS in občinski odloki niso bili pravilno uporabljeni in da zato tudi dejansko stanje ni bilo pravilno ugotovljeno. Zato je sodišče tožbi ugodilo po 2. in 4. točki prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1), izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek. V utemeljenost ostalega dela tožbenega predloga pa se sodišče zato, ker je izpodbijano odločbo odpravilo, ni spuščalo.

Izrek o stroških temelji na določbi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem je tožnik upravičen do povračila stroškov v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Ker je bila zadeva rešena na seji in je tožnika zastopal odvetnik, je tožnik po drugem odstavku 3. člena navedenega pravilnika upravičen do stroškov v višini 350,00 EUR povečanih za pripadajoči DDV.

ZGJS člen 3, 6, 44. Odlok o podelitvi koncesije za izvajanje določenih

gospodarskih javnih služb v Občini Postojna člen 15. Odlok o gospodarskih javnih službah člen 16a.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.