UPRS sodba I U 886/2012
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2013-05-22

mag. Mira Dobravec Jalen (preds.), Jonika Marflak Trontelj  (poroč.), Petra Hočevar

kmetijsko zemljišče - odškodnina zaradi spremembe namembnosti kmetijskega zemljišča - evidenca dejanske rabe kmetijskih zemljišč - namen evidence

Pri odločanju o obveznosti plačila odškodnine za spremembo namembnosti kmetijskega zemljišča je uporaba podatkov iz evidence dejanske rabe zemljišč pravilna.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Prvostopni organ je z izpodbijano odločbo: - tožniku za predvideno gradnjo - gradnjo priključne ceste iz območja ... na državno cesto na delih zemljišč parc. št. 105/12, 107/13, 130/11 in 1383/1, vsa k.o. ..., odmeril odškodnino zaradi spremembe namembnosti kmetijskega zemljišča v višini 4.755,40 EUR (1. točka izreka); - odločil, da je tožnik kot investitor dolžan odmerjeni znesek plačati v 15 dneh po dokončnosti te odločbe (2. točka izreka); - odločil, da stroški postopka niso nastali (3. točka izreka). V obrazložitvi navaja, da je tožnik z vlogo z dne 28. 10. 2011 pri prvostopnem organu zahteval izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo priključne ceste iz območja ... na državno cesto na delih v izreku navedenih zemljišč. V nadaljevanju citira prvi odstavek 3.g člena Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ), tretji odstavek 2. člena ZKZ ter tretji, četrti in peti odstavek 3.g člena tega zakona. Citira tudi prvi odstavek 3.h člena ZKZ ter drugi odstavek 24. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1). V nadaljevanju obrazložitve navaja, da je z vpogledom v evidenco dejanske rabe kmetijskih in gozdnih zemljišč, ki jo vodi Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano, ugotovil dejansko rabo predmetnih zemljišč, iz evidence e-prostor, ki jo vodi GURS, pa površino in boniteto le-teh. Za kmetijsko zemljišče se v skladu s tretjim odstavkom 2. člena ZKZ šteje celotna zemljiška parcela, saj v primeru postavitve objekta na zemljiški parceli le-ta postane v celoti v funkciji tega objekta, zaradi česar se to zemljišče ne bo več uporabljalo za kmetijsko pridelavo. Iz tega je razvidno, da se zemljišči parc. št. 105/12 in 107/13 glede ne evidenco dejanske rabe kmetijskih in gozdnih zemljišč štejeta za kmetijski zemljišči in se zato investitorju (tožniku) v skladu s 3.g členom ZKZ odmeri odškodnina po naslednjem izračunu: odškodnina zaradi spremembe namembnosti = boniteta x vrednost/m2 x površina v m2. Tako za navedeni zemljišči, katerih boniteta je 59, vrednost 0,20 EUR/m2, površina pa 247 m2 (parc. št. 105/12) oziroma 156 m2 (parc. št. 107/13), odškodnina skupaj znaša 4.755,40 EUR. Za zemljišči parc. št. 130/11 in 1383/1 pa je iz evidence dejanske rabe gozdnih in kmetijskih zemljišč razvidno, da bi se glede na rabo sicer šteli za kmetijski, ker pa je iz evidence e-prostor razvidno, da imata obe boniteto 0, se odškodnina zaradi spremembe namembnosti kmetijskega zemljišča v skladu z določbo petega odstavka 3.g člena ZKZ ne odmeri oziroma se odškodnina odmeri v višini 0 EUR. Zakoniti zastopnik tožnika se je pri prvostopnem organu zglasil 6. 12. 2011 z namenom seznanitve s postopkom in načinom izračuna odškodnine zaradi spremembe namembnosti kmetijskega zemljišča. Na zapisnik je navedel, da mu ni znano, da bi bila že kdaj za navedena zemljišča plačana odškodnina zaradi spremembe namembnosti kmetijskega zemljišča. Izpostavil je tudi, da mu ni logično, da imata zemljišči parc. št. 105/12 in 107/13 boniteto 0, zemljišči parc. št. 130/11 in 1383/1, ki pa segata globoko v že pozidano območje, pa imata boniteto 59 in poudaril, da se že dolgo vsa ta zemljišča ne uporabljajo v kmetijske namene, saj so v skladu s sprejetimi OPPN-ji že dolgo namenjena gradnji. V zvezi z navedbami zakonitega zastopnika glede različnih bonitet zemljišč prvostopni organ ugotavlja, da določitev bonitete zemljišča ni v pristojnosti upravnega organa, niti upravni organ na določitev bonitete nima vpliva, saj mora po določbi petega odstavka 3.g člena ZKZ odškodnino zaradi spremembe namembnosti odmeriti na kvadratni meter na podlagi bonitete kmetijskega zemljišča, ki se vodi v zemljiškem katastru, podatki zemljiškega katastra pa na dan izdaje odločbe izkazujejo take vrednosti bonitet, kot so bile uporabljene pri predmetnem izračunu. Tudi pripomba zakonitega zastopnika tožnika, da se zemljišča ne uporabljajo v kmetijske namene, po presoji prvostopnega organa nima pravne osnove, saj tretji odstavek 2. člena ZKZ določa, da se poleg zemljišč, ki so določena kot kmetijska zemljišča s prostorskimi akti lokalnih skupnosti, za kmetijska zemljišča štejejo tudi zemljišča, ki so s prostorskimi akti lokalnih skupnosti določena za nekmetijsko namensko rabo in so v skladu z zakonom, ki ureja kmetijstvo, glede na evidenco dejanske rabe kmetijskih in gozdnih zemljišč uvrščena med njive in vrtove, travniške površine, trajne nasade in druge kmetijske površine, kar je pri zemljiščih, ki so predmet gradnje, izpolnjeno.

Pritožbeni organ je z odločbo z dne 3. 5. 2012 pritožbo tožnika zoper prvostopno izpodbijano odločbo zavrnil. V obrazložitvi navaja, da kot izhaja iz določb 3.g člena in tretjega odstavka 2. člena ZKZ, je za odmero odškodnine zaradi namembnosti kmetijskega zemljišča ključen v prvi vrsti podatek o tem, ali je zemljišče po dejanski rabi kmetijska površina ter podatek o velikosti parcele in boniteti zemljišča. Podatek o tem, ali je zemljišče po dejanski rabi kmetijsko zemljišče, se pridobi iz evidence dejanske rabe zemljišč na spletnem pregledovalniku Ministrstva za kmetijstvo in okolje oziroma v času izdaje izpodbijane odločbe se je evidenca vodila na takratnem Ministrstvu za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano. Podatek o velikosti parcele in bonitete zemljišča pa se pridobi iz zemljiškega katastra, ki ga vodi GURS. Odškodnina se torej odmeri v primeru gradnje objekta na zemljiški parceli, od katere je vsaj del po dejanski rabi kmetijska površina, plača pa se od celotnega zemljišča parcele, na kateri se bo gradil objekt in v odvisnosti od bonitete kmetijskega zemljišča. Meni, da je v obravnavani zadevi prvostopni organ na podlagi zgoraj navedenih evidenc pravilno ugotovil, da gre pri zemljiščih gradnje za kmetijska zemljišča, za katera je potrebno odmeriti odškodnino za spremembo namembnosti, kot to določa 3.g člen ZKZ. Glede na evidenco dejanske rabe kmetijskih in gozdnih površin so zadevna zemljišča nesporno uvrščena med kmetijske površine. Pri odmeri je prvostopni organ tudi pravilno upošteval površino zemljišč in boniteto. V zvezi s pritožbenimi ugovori pa ugotavlja, da so ti v večjem delu usmerjeni na podlago za odmero odškodnine, ZKZ oziroma na njegovo zadnjo spremembo in dopolnitev, objavljeno v UL RS št. 43 z dne 3. 6. 2011, ki je po prepričanju tožnika v nasprotju z Ustavo RS. To pa so ugovori, ki jih upravni organ v postopku izdaje konkretne upravne odločbe ne more upoštevati. Naperjeni so zoper splošni pravni akt, katerega presoja sodi v pristojnost Ustavnega sodišča RS. Kolikor pa gre za očitek, da prvostopni organ ni presojal, ali je zemljišče, od katerega je odškodnina v danem primeru odmerjena, dejansko služilo kmetijski pridelavi, iz česar naj bi izhajalo tudi ključno izhodišče za odmero, torej da to zemljišče zaradi gradnje ne bo služilo več kmetijski pridelavi, pa pritožbeni organ ugotavlja, da je prvostopni organ ključne predpostavke ugotavljal tako, kot mu nalaga zakon. Določba 3.g člena ZKZ v prvem odstavku namreč upravnemu organu ne nalaga ugotavljanja dejstev glede rabe zemljišča, pač pa je ta vezan na že prej citirane evidence. Z vložitvijo zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja v primeru, ko je gradnja predvidena na zemljišču, ki se po uradni evidenci vodi kot kmetijsko zemljišče, upravni organ utemeljeno šteje, da se le-to kot kmetijsko ne bo več uporabljalo. Če pa te evidence iz kakršnegakoli razloga niso pravilne, pa jih je mogoče spremeniti po predpisanih postopkih, neodvisno od predmetnega postopka. Ker je tako ugotovil, da je prvostopna izpodbijana pravilna in zakonita, je pritožbo kot neutemeljeno zavrnil.

Tožnik v tožbi v zvezi z nepravilno (neustavno) uporabo materialnega prava prvega odstavka 3.g člena in tretjega odstavka 2. člena ZKZ meni, da sta le-ti jezikovno jasni in določni. Pravilna razlaga zakonsko uporabljene besedne zveze „zaradi česar se to zemljišče ne bo več uporabljalo za kmetijsko pridelavo“ je po mnenju tožnika bistvena za pravilno uporabo navedene določbe zakona in s tem za pravilno in zakonito odmero odškodnine zaradi spremembe namembnosti. Pravilna razlaga navedene besedne zveze pomeni, da do odmere odškodnine lahko in sme priti samo takrat, kadar se določeno zemljišče objektivno preneha uporabljati za kmetijsko pridelavo. Pojmovno in vsebinsko to pomeni, da se mora v trenutku odločanja upravnega organa zemljišče, ki je predmet odločanja, dejansko uporabljati za kmetijsko pridelavo, sprememba pa bo pomenila prenehanje te dejanske uporabe za pridelavo, zaradi česar pride do nastopa obveznosti plačila odškodnine. Ne more pa priti do obveznosti plačila odškodnine v položaju, ko se določeno zemljišče, na katerem naj bi investitor gradil, v času vložitve vloge za izdajo gradbenega dovoljenja ne uporablja za kmetijsko pridelavo, ali se ne uporablja za kmetijsko pridelavo celo več let pred vložitvijo vloge. Prav v takšnem položaju, ki ga je v postopku izdaje prvostopne odločbe tožnik zatrjeval in izkazal, se tožnik nahaja. Takšna razlaga tretjega odstavka 2. člena ZKZ je po mnenju tožnika tudi v nasprotju z načelom materialne resnice. Kršite načel pa ne pomeni le kršitve procesnega zakona, temveč pomeni tudi kršitev pravice do enakega varstva pravic, pravice do učinkovite pritožbe in do sodnega varstva po 22., 23. in 25. členu Ustave RS. Zaradi napačne razlage materialnega prava pa v izpodbijani odločbi tožniku tudi ni bilo odgovorjeno na navedbe o uporabi materialnega prava. Kljub temu, da je zakonodajalec v tretjem odstavku 2. člena ZKZ določil, katera zemljišča se štejejo za kmetijska zemljišča za potrebe odmere odškodnine, s tem ni izključil uporabe določbe istega zakona, po kateri se odškodnina plača, če se predmetno zemljišče ne bo več uporabljalo za kmetijsko pridelavo (prvi odstavek 3.g člena ZKZ). To dejstvo pa mora organ prve stopnje ugotoviti, če naj bo odločba o odškodnini pravilna in zakonita. Prepričan je, da niti tretji odstavek 2. člena, niti prvi odstavek 3.g člena ZKZ ne določata, da se zaradi vpisa v evidenco šteje, da je dejanska raba tudi v naravi v trenutku odločanja res raba za kmetijsko pridelavo, zato organ stranki ne more odreči pravice do nasprotnega dokazovanja, ker je to v nasprotju z 22. členom Ustave RS. Tako je prepričan, da je treba ZKZ razlagati tako, da se šteje, da je na določenem zemljišču evidenčna kmetijska uporaba, kolikor v konkretnem postopku plačnik odškodnine ne dokaže, da takšne rabe ni. Zakon tudi nima nobenih določb, ki bi izpodbijanje uzakonjene fikcije prepovedala. Pa tudi gramatikalno bi zakonodajalec zapisal, da se odškodnina določi, če je zemljišče v evidenci rabe določeno kot kmetijsko in bi s tem jasno določil neizpodbojnost prej navedene uzakonjene fikcije na način, kot to razlogujeta upravna organa. Takšne določbe pa v zakonu ni. Tudi namen zakonodajalca zagotovo ni bil, da bi z določbami tretjega odstavka 2. člena in tretjega odstavka 3.g člena ZKZ izključil možnost dokazovanja dejanske rabe zemljišča. Pri tem se sklicuje na obrazložitev novele zakona v Poročevalcu DZ z dne 4. 2. 2011. Če pa bi sodišče pri odločanju o predmetni tožbi presodilo, da je mogoča samo takšna razlaga določb tretjega odstavka 2. člen in prvega odstavka 3.g člena ZKZ, kot sta jo v svojih odločbah sprejela prvostopni in drugostopni upravni organ, tožnik sodišču predlaga, naj postopek prekine in na podlagi 156. člena Ustave RS začne postopek za oceno njune ustavnosti pred Ustavnim sodiščem. Že iz povedanega izhaja, da prvostopni organ ni ugotavljal dejanske rabe na spornih zemljiščih v trenutku odločanja, kar je posledica napačne uporabe materialnega prava. Izpostavlja, da je v prvostopnem postopku opozoril, da se sporno zemljišče ne uporablja v kmetijske namene, saj je bilo že zdavnaj izvzeto kot kmetijsko zemljišče. Navaja tudi, da prvostopni organ ni zavzel stališča do ugovora o izvzetju iz kmetijske rabe, ki ga je podal tožnik in vsebinsko pomeni ugovor neobstoja odškodninske obveznosti. Prav tako se upravna organa nista opredelila do tožnikovih zatrjevanj o neustavnosti določb ZKZ. V nadaljevanju tožbe izpostavlja tudi neustavnost 34. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ-C, Uradni list RS št. 43/11). Meni namreč, da je v neskladju z načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave RS in načelom varstva zaupanja v pravo. Investitorje (lastnike zemljišč iz tretjega odstavka 2. člena ZKZ) namreč obravnava različno glede na to, ali so vložili vlogo za izdajo gradbenega dovoljenja pred ali po uveljavitvi zakona. Prvi niso zavezani za plačilo odškodnine zaradi spremembe namembnosti, drugi pa so. To velja, čeprav so v istem položaju, torej da so pred uveljavitvijo novele ZKZ-C vsi postali lastniki zemljišč, ki jim je bila (prav tako pred uveljavitvijo novele ZKZ-C) z OPPN določena nekmetijska namembnost oziroma so bila opredeljena kot nezazidana stavbna zemljišča. Tožnik meni, da okoliščina, ali je bila pred uveljavitvijo novele ZKZ-C že vložena vloga za izdajo gradbenega dovoljenja ali ne, ni razumen in stvarno utemeljen razlog za različno obravnavanje navedenih položajev. Sama vloga za izdajo gradbenega dovoljenja namreč nima nobenih učinkov, niti vlagateljica za vložitev vloge nima nobenih upravičenj (niti pravnih, niti dejanskih). Pravni položaj se vlagatelju spremeni šele v trenutku, ko upravni organ meritorno odloči o njegovi vlogi. Zato je pravni položaj osebe, ki  je vložila vlogo za izdajo gradbenega dovoljenja za določeno nepremičnino, ki je v kmetijski rabi, pred uveljavitvijo ZKZ-C, popolnoma enak pravnemu položaju osebe, ki je vlogo za izdajo gradbenega dovoljenja vložila že po začetku uporabe ZKZ-C. Poudarja tudi, da je kot investitor ob nakupu spornega zemljišča skrbno pregledal veljavno zakonodajo in se za investicijo odločil po presoji stroškov le-te, pri čemer je posebno pozornost posvetil obstoju t.i. fiksnim stroškom pred samo izgradnjo. Takrat ni zasledil govora o kakršnikoli odškodnini zaradi spremembe kmetijske rabe, niti ni bilo govora o uveljavitvi takšne dajatve. Zaupanje v pravno državo je gradil zlasti na okoliščini, da mu po tem, ko je bilo določeno zemljišče opredeljeno kot nezazidano stavbno zemljišče in znano, da bo za ureditev dolžan plačati komunalni prispevek, ne bo potrebno plačati še kakšne druge dajatve, vezane na sam status in rabo zemljišča in možnost graditve na njem. Poleg tega so bila zemljišča na podlagi 218. člena Zakona o urejanju prostora (ZUreP-1) določena kot nezazidana stavbna zemljišča. Določba 34. člena ZKZ-C po mnenju tožnika z določitvijo po vsebini pomeni tudi nepravo retroaktivnost, ki je ena od oblik posega v pravni položaj posameznika, ki ga varuje 2. člen Ustave, saj so investitorji kupili nezazidana stavbna zemljišča, zanje na podlagi upravnih odločb plačevali nadomestilo za nezazidana stavbna zemljišča, sedaj pa se za nazaj vsebinsko skuša spremeniti njihov status z dodatnim obremenjevanjem investitorjev z odškodnino. Ob navedenih razlogih pa izpostavlja tudi Zakon o uravnoteženju javnih financ (v nadaljevanju ZUJF), s katerim je bil uveden davek na spremembo namembnosti zemljišč. Po 135. členu ZUJF se namreč z davkom na dobiček zaradi spremembe namembnosti zemljišč obdavči kapitalski dobiček od prodaje zemljišč, ki se ob odsvojitvi štejejo za zemljišča za gradnjo stavb. Sodišču predlaga, da na podlagi 156. člena Ustave RS prekine postopek odločanja o tožbi in prične postopek za oceno ustavnosti tudi 34. člena ZKZ-C. Po vsem povedanem sodišču predlaga, da tožbi ugodi, izpodbijano odločbo prvostopnega organa in z njo povezano odločbo drugostopnega organa odpravi, tožniku pa odmeri povračilo stroškov tožbenega postopka.

Toženka na tožbo ni odgovorila, je pa sodišču posredovala upravni spis zadeve.

V obravnavani zadevi je sporna odmera odškodnine tožniku zaradi spremembe namembnosti kmetijskega zemljišča po določbah 3.g člena v zvezi s tretjim odstavkom 2. člena ZKZ.

Po določbi prvega odstavka 3.g člena ZKZ mora investitor, ki vloži vlogo za izdajo dovoljenja za gradnjo objekta na kmetijskem zemljišču iz tretjega odstavka 2. člena tega zakona, zaradi česar se to zemljišče ne bo več uporabljalo za kmetijsko pridelavo, plačati odškodnino zaradi spremembe namembnosti kmetijskega zemljišča. Tretji odstavek 2. člena ZKZ pa določa, da se za izvajanje 4. in 7. člena tega zakona, za določanje odškodnin zaradi spremembe namembnosti kmetijskega zemljišča in za izvajanje določb, ki se nanašajo na skupne pašnike, poleg zemljišč iz prejšnjega odstavka za kmetijska zemljišča štejejo tudi zemljišča, ki so s prostorskimi akti lokalnih skupnosti določena za nekmetijsko namensko rabo in so v skladu z zakonom, ki ureja kmetijstvo, glede na evidenco dejanske rabe kmetijskih in gozdnih zemljišč uvrščena med njive in vrtove, travniške površine, trajne nasade in druge kmetijske površine.

Po presoji sodišča sta upravna organa obeh stopenj pravilno uporabila citirani materialni določbi in je prvostopni organ z izpodbijano odločbo tožniku skladno s tema določbama ZKZ tudi pravilno odmeril odškodnino za spremembo namembnosti. V skladu s citirano določbo tretjega odstavka 2. člena ZKZ, na uporabo katerega napotuje 3.g člen ZKZ (ki predpisuje odmero odškodnine zaradi spremembe namembnosti kmetijskega zemljišča), se za kmetijska zemljišča štejejo tudi zemljišča, ki so s prostorskimi akti lokalnih skupnosti določena za nekmetijsko namensko rabo (kot je to v obravnavanem primeru) in so v skladu z zakonom, ki ureja kmetijstvo, glede na evidenco dejanske rabe kmetijskih in gozdnih zemljišč uvrščena med njive in vrtove, travniške površine, trajne nasade in druge kmetijske površine. Da so sporne parcele v evidenci dejanske rabe zemljišč uvrščene med takšna zemljišča, niti ni sporno, saj tožnik temu ne oporeka. Prav tako ne ugovarja drugim podatkom, ki jih je prvostopni organ uporabil pri izračunu odškodnine (boniteta kmetijskega zemljišča spornih parcel in površina le-teh). Tako sodišče zaključuje, da je odločitev upravnih organov obeh stopenj pravilna in zakonita.

Po presoji sodišča besedne zveze v prvem odstavku 3.g člena ZKZ „zaradi česar se to zemljišče ne bo več uporabljalo za kmetijsko pridelavo“ ni mogoče razlagati na način, kot jo razlaga tožnik v tožbi, in sicer da ta besedna zveza pomeni, da do odmere odškodnine lahko in sme priti samo takrat, kadar se določeno zemljišče objektivno preneha uporabljati za kmetijsko pridelavo. Prvi odstavek 3.g člena ZKZ namreč napotuje na določbo tretjega odstavka 2. člena tega zakona v zvezi z opredelitvijo kmetijskega zemljišča. V tretjem odstavku 2. člena ZKZ pa je, kot že navedeno, določeno, da se za kmetijska zemljišča štejejo tudi zemljišča, ki so s prostorskimi akti lokalnih skupnosti sicer določena za nekmetijsko namensko rabo, vendar pa so v skladu z ZKme-1, glede na evidenco dejanske rabe zemljišč uvrščena med njive in vrtove, travniške površine, trajne nasade in druge kmetijske površine. Tako sodišče sodi, da je pri odločanju o obveznosti plačila odškodnine za spremembo namembnosti kmetijskega zemljišča uporaba podatkov iz evidence dejanske rabe zemljišč pravilna. Besedna zveza v prvem odstavku 3.g člena ZKZ, na katero se sklicuje tožnik v tožbi, pa po mnenju sodišča pomeni, da se določeno zemljišče iz tretjega odstavka 2. člena ZKZ zaradi gradnje objekta na njem ne bo več (moglo) uporabljati za kmetijsko pridelavo, ne glede na to ali se je pred tem dejansko obdelovalo. Namen novele ZKZ-C je namreč zagotoviti ustrezno varstvo kmetijskih zemljišč pred pozidavo in drugimi oblikami degradacije ter zagotoviti obdelanost kmetijskih zemljišč (glej: Poročilo Odbora za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano k Predlogu ZKZ-C št. 720-03/11-3 z dne 6. 5. 2011). Tako sodišče sodi, da ni utemeljen tožbeni ugovor, da sme do odmere odškodnine priti samo takrat, kadar se določeno zemljišče dejansko preneha uporabljati za kmetijsko pridelavo. Po povedanem ni utemeljen niti ugovor nepopolne ugotovitve dejanskega stanja. Sodišče pa zavrača tudi tožbeni ugovor, da upravni organ ni odgovoril na navedbe o uporabi materialnega prava ter da ni zavzel stališča do ugovora o izvzetju iz kmetijske rabe. Prvostopni organ je namreč v obrazložitvi izpodbijane odločbe po presoji sodišča navedel bistvene razloge, ki so narekovali sprejeto odločitev ter odgovoril na pripombo tožnika, da se sporna zemljišča ne uporabljajo v kmetijske namene, in sicer je v zvezi s tem citiral določbo tretjega odstavka 2. člena ZKZ. Pritožbeni organ pa je v zvezi s tem ugovorom stališče prvostopnega organa potrdil in ga dodatno pojasnil. Sodišče se z mnenjem drugostopnega organa glede uporabe določb tretjega odstavka 2. člena in 3.g člena ZKZ v odločbi druge stopnje v celoti strinja in se nanj tudi sklicuje (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu – v nadaljevanju ZUS-1).

Sodišče pa se tudi ne more strinjati s tožnikom, da je gornja razlaga določbe tretjega odstavka 2. člena ZKZ  v nasprotju z načelom materialne resnice, zaradi česar naj bi po mnenju tožnika bila podana tudi kršitev enakega varstva pravic po 22. členu Ustave RS, pravice do sodnega varstva po 23. členu Ustave RS in pravice do pravnega sredstva po 25. členu Ustave RS. Po določbi prvega odstavka 8. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) je v postopku treba ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo (načelo materialne resnice). Citirano načelo organu torej nalaga, da v postopku ugotovi vsa pravno pomembna dejstva. V konkretnem primeru je upravni organ ugotovil vsa, po presoji sodišča pravno pomembna dejstva (to je uvrščenost spornih zemljišč po evidenci dejanske rabe zemljišč, površino in boniteto le-teh), zato očitana kršitev načela materialne resnice ni podana. Sodišče pa tudi ni našlo očitane kršitve 22. člena Ustave RS, ki bi bila podana, če bi upravni organ z izpodbijano odločbo odločil drugače, kot v drugih, vsebinsko enakih primerih, česar pa tožnik niti ne zatrjuje. Sodišče pa ni našlo niti zatrjevane kršitve pravice do sodnega varstva po 23. členu Ustave RS in pravice do pravnega sredstva po 25. členu Ustave RS, saj je tožnik pravico do pritožbe izkoristil, prvostopni organ pa je navedel bistvene razloge, ki so narekovali sprejeto odločitev, prav tako je sprožil (predmetni) upravni spor.

Glede na navedeno pa sodišče tudi ni sledilo tožnikovemu predlogu za prekinitev postopka in začetek postopka ocene ustavnosti relevantnih določb tretjega odstavka 2. člena in 3.g člena ZKZ pred Ustavnim sodiščem. Ocenjuje namreč, da navedeni določbi nista v nasprotju z Ustavo RS. Tožnik takšno svoje stališče utemeljuje s sklicevanjem na 33. člen Ustave RS in navaja, da izpodbijana odločba, ki temelji na z ustavo neskladni razlagi teh določb ZKZ, posega v njegovo lastninsko pravico, pri čemer se sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča Up-52/96 z dne 10. 12. 1998. Pravico do zasebne lastnine ureja 33. člen Ustave RS, ki določa, da je zagotovljena pravica do zasebne lastnine in dedovanja. Določba 33. člena Ustave RS je neločljivo povezana s 67. (lastnina) in 69. (razlastitev) členom Ustave RS. V prvem odstavku 67. člena Ustave RS je določeno, da zakon določa način pridobitve in uživanja lastnine tako, da je zagotovljena njena gospodarska, socialna in ekološka funkcija. Sodišče glede na citirane določbe Ustave RS sodi, da določbi tretjega odstavka 2. člena in 3.g člena ZKZ, ki ju je v obravnavanem primeru, ko gre za odmero odškodnine zaradi spremembe namembnosti kmetijskega zemljišča treba uporabiti, v ničemer ne posegata v tožnikovo lastninsko pravico v smislu kršitve 33. člena Ustave RS. Varstvo po določbi 33. člena Ustave RS namreč zajema naslednje elemente lastnine: svobodo pridobivanja lastnine, obstoj lastnine (kot instituta in kot konkretnega lastninskega položaja), pravico do odtujevanja in zaupanje v pridobljene pravice (glej: Komentar Ustave RS, uredil dr. Lovro Šturm, Fakulteta za državne in evropske študije, 2010, str. 343). Te pravice pa tožniku po presoji sodišča in ob upoštevanju citirane določbe prvega ostavka 67. člena Ustave RS, niso kršene. V zvezi s tožbenim sklicevanjem na odločbo Ustavnega sodišča Up-52/96 z dne 10. 12. 1998 pa sodišče dodaja, da iz navedene odločbe izhaja, da vsak posamični akt državnega organa, sprejet na podlagi napačne uporabe materialnega prava, še ne pomeni posega v pritožnikove človekove pravice ali temeljne svoboščine. O kršitvi pritožnikovih ustavnih pravic je mogoče med drugim govoriti v primeru, ko so posledice napačne uporabe materialnega prava tako intenzivne, da z izvršitvijo izpodbijanega posamičnega akta pritožniku grozi nastanek nesorazmerno hudih posledic. Kot že navedeno, po presoji sodišča v obravnavani zadevi izpodbijana odločba ne temelji na napačni uporabi materialnega prava, sicer pa tožnik niti ne zatrjuje, da bi mu z izvršitvijo izpodbijane odločbe grozil nastanek nesorazmerno hudih posledic.

Ker sta upravna organa obeh stopenj v obravnavani zadevi po presoji sodišča materialno pravo pravilno uporabila, sodišče zavrača tudi tožbeni ugovor, da se nista opredelila do njegovih zatrjevanj o neustavnosti relevantnih določb ZKZ. Za svojo odločitev sta namreč, kot že povedano, navedla bistvene razloge.

Tožnik pa uveljavlja tudi neustavnost določbe 34. člena ZKZ-C, ki določa, da se v postopkih za izdajo dovoljenja za gradnjo, začetih pred uveljavitvijo tega zakona, določbe o odškodnini zaradi spremembe namembnosti ne uporabljajo. Zatrjuje neskladje z določbo drugega odstavka 14. člena Ustave RS, ki določa, da so vsi pred zakonom enaki. Po presoji sodišča ni v nasprotju s citirano določbo 14. člena Ustave RS vezanost uporabe določb o odškodnini zaradi spremembe namembnosti (ki jo ponovno uvaja ZKZ-C) na postopke za izdajo dovoljenja za gradnjo, ki se začnejo po uveljavitvi tega zakona. Po drugem odstavku 127. člena ZUP je upravni postopek na zahtevo stranke uveden z dnem vložitve zahteve stranke. Takšna ureditev po presoji sodišča ni samovoljna, ker služi ustavno dopustnemu cilju – uporabo določb ZKZ-C glede odmere odškodnine zaradi spremembe namembnosti veže na postopke, ki so začeti po uveljavitvi tega zakona. Tudi primerjalno sodišče ugotavlja, da zakonodajalec redoma veže začetek uporabe določb zakonov na postopke, ki so začeti po njegovi uveljavitvi. Po mnenju sodišča pa prav tako ni podana zatrjevana kršitev prepovedi povratne veljavnosti predpisa. Neprava retroaktivnost načeloma ni prepovedana, če ne gre za nedopusten poseg v načelo zaupanja v pravo. To načelo posamezniku zagotavlja, da mu država njegovega pravnega položaja ne bo poslabšala arbitrarno, torej brez stvarnega razloga, utemeljenega v prevladujočem in legitimnem javnem interesu (Komentar Ustave RS, uredil dr. Lovro Šturm, Fakulteta za državne in evropske študije, 2010, str. 57). Z določbami tretjega odstavka 2. člena ZKZ, 3.g člena ZKZ ter 34. člena ZKZ-C, na katerih temelji izpodbijana odločba, po presoji sodišča v pričakovane pravice ni poseženo na način, ki bi bil, ob upoštevanju gornjih kriterijev, nedopusten. Kot že povedano je bil namen novele ZKZ-C, ki je (ponovno) uvedla odmero odškodnine zaradi spremembe namembnosti zemljišča, zagotoviti ustrezno varstvo kmetijskih zemljišč pred pozidavo in drugimi oblikami degradacije ter zagotoviti obdelanost kmetijskih zemljišč, kar po mnenju sodišča predstavlja prevladujoč in legitimen javni interes. Sklicevanje tožnika na davek na dobiček zaradi spremembe namembnosti zemljišč, s katerim se po določbi 135. člena ZUJF obdavči kapitalski dobiček od prodaje zemljišč, ki se ob odsvojitvi štejejo za zemljišča za gradnjo stavb, pa tudi ni relevantno za odločitev v tej zadevi, ki se nanaša zgolj na odmero odškodnine zaradi spremembe namembnosti zemljišč.

Po vsem povedanem sodišče zaključuje, da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita, tožbeni ugovori pa neutemeljeni, zato je tožbo zavrnilo na podlagi določbe prvega odstavka 63. člena ZUS-1.

Izrek o stroških postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri v primeru, če sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.