sodba in sklep III U 153/2011
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2012-04-20

Jasna Šegan (preds.), Andrej Orel (poroč.), Igor Lučovnik

gradbeno dovoljenje - pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja - novogradnja - nadomestna gradnja - legalizacija objekta - skladnost projekta s prostorskim aktom - stranka v postopku

ZGO-1B je črtal pojem nadomestne gradnje, ki je bila opredeljena v 7.3 točki prvega odstavka 2. člena zakona, in zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja za nadomestno gradnjo v prvem odstavku 3. člena ZGO-1. Zaradi obstoja prostorskih izvedbenih aktov, ki predvidevajo nadomestne gradnje je ne glede na določbe prostorskih izvedbenih aktov določil, da mora biti nov objekt po velikosti in namembnosti enak odstranjenemu objektu (123. člen ZGO-1B), tako da niso dopustna nobena odstopanja niti v površini niti v gabaritih. V obravnavani zadevi novi objekt po velikosti ni enak odstranjenemu objektu, saj od prejšnjega objekta odstopa tako po etažnosti, kakor tudi po višini. Upoštevaje zakonske določbe 123. člena ZGO-1B predvidena nadomestna gradnja tako ni dopustna.

Tožba prvotožnice A.A. zoper odločbo Upravne enote Ljubljana, Izpostava Moste-Polje št. 351-2034/2010-12 z dne 16. 12. 2010 se zavrne.

Tožba prvotožnice A.A. in drugotožnika B.B. zoper točko 1. izreka odločbe Ministrstva za okolje in prostor RS, št. 35108-13/2011-3-MZ z dne 16. 5. 2011 se zavrne.

Tožba drugotožnika B.B. zoper odločbo Upravne enote Ljubljana, Izpostava Moste Polje, št. 351-2034/2010-12 z dne 16. 12. 2010 se zavrže.

Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Upravni organ prve stopnje je z izpodbijano odločbo zavrnil zahtevek A.A. (prvotožnica) za izdajo gradbenega dovoljenja za legalizacijo novogradnje oziroma nadomestne gradnje stanovanjskega objekta na naslovu ... na zemljišču parc. št. 213 k.o. …. V obrazložitvi izpodbijane odločbe je navedel, da je investitorka vztrajala na obravnavi vloge za legalizacijo novogradnje oziroma nadomestne gradnje stanovanjskega objekta na naslovu ... kljub temu, da le ta v naravi ni obstajal več. Ugotovil je, da se območje sporne gradnje ureja z Odlokom o prostorskih ureditvenih pogojih za plansko celoto M2 Moste-Kodeljevo (v nadaljnjem besedilu PUP M2) in se nahaja v morfološki enoti 2 A/8, v kateri je možna nadzidava in dozidava ter preureditev podstrešja v bivalne prostore v okviru obstoječih gabaritov (okna v naklonu strešine, preureditev podstrešij v bivalne prostore, ki zahtevajo spremembo gabarita, naklone in oblike strešine in okenske odprtine izven ravnine strešine) in nadomestna gradnja pod pogojem, da se objekt, ki se nadomešča po zgraditvi novega, odstrani.

Nadalje ugotavlja, da je investitorka že dne 21. 1. 2004 podala zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja za rekonstrukcijo stanovanjskega objekta na zemljišču s parc. št. 213 k.o. ..., ki pa je bila zavržena s sklepom z dne 19. 3. 2004, saj investitorka svoje vloge po pozivu upravnega organa prve stopnje ni dopolnila. Dne 30. 9. 2010, to je tik pred rušitvijo objekta, ki je bila izvedena sredi oktobra 2010, pa je ponovno zaprosila za izdajo ustreznega gradbenega dovoljenja za izvedene posege na spornem zemljišču. V času odločanja že porušen objekt, katerega legalizacija se zahteva, ni bil skladen s prostorskimi izvedbenim aktom in ni izpolnjeval ene izmed določil 66. člena Zakona o graditvi objektov (ZGO-1). Etažnost starega objekta je bila P + M, zazidana površina 93 m2 od 145 m2 celotnega zemljišča, kar znaša 64,14 % pozidane površine. Nov objekt za katerega je bila podana zahteva za legalizacijo pa ima zazidano površino 102,35 m2 in etažnost K+P+N+M in v tlorisnem in višinskem gabaritu odstopa od prejšnjega objekta ter tudi presega določeno intenzivnost izrabe zemljišča v navedenem območju, ki ne sme presegati razmerja 40 % pozidane nasproti 60 % nepozidane površine, ki je določeno v 9. členu PUP M2. V času odločanja tožene stranke je bilo dejansko stanje drugačno kot ob vložitvi zahtevka dne 30. 9. 2010, saj je bil objekt, za katerega je bila podana zahteva za legalizacijo porušen, zato je zahtevo tožeče stranke za izdajo gradbenega dovoljenja za legalizacijo zavrnila.

Ministrstvo za okolje in prostor RS (v nadaljnjem besedilu tožena stranka) je s svojo odločbo št. 35108-13/2011-3-MZ z dne 16. 5. 2011 pod točko 1. izreka zavrglo pritožbo B.B. (drugotožnika) zoper izpodbijano odločbo upravnega organa prve stopnje, pod točko 2. izreka pa zavrnilo pritožbo A.A. (prvotožnice) zoper izpodbijano odločbo upravnega organa prve stopnje, pod točko 3. izreka je zavrnilo zahtevek tožnikov za povrnitev  stroškov pritožbnega postopka.

V obrazložitvi izpodbijane odločbe k točki 1. izreka je navedla, da pritožbe ni vložila upravičena oseba, saj drugotožnik ni bil stranka v upravnem postopku pred upravnim organom prve stopnje. Vlogo za izdajo gradbenega dovoljenja je podala investitorka A.A., ki je po spisnih podatkih zemljiškoknjižna lastnica obravnavane parcele št. 213 k.o. ..., med tem ko drugotožnik ni lastnik obravnavanega zemljišča in tega niti ni izkazal. Drugotožnik ni imel statusa stranke niti stranskega udeleženca v smislu določb 42. in 43. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) in mu izpodbijana odločba tudi ni bila vročena. Zato je pritožbo drugotožnika zoper izpodbijano odločbo na podlagi prvega odstavka 246. člena ZUP zavrgla.

V zvezi z odločitvijo pod točko 2. izreka izpodbijane odločbe je navedla, da iz določb 29. člena Odloka o PUP M2 izhaja, da novogradnje prostostoječih individualnih objektov v morfološki enoti 2 A/8 niso dovoljene, saj so dopustne le nadomestne gradnje. Za nadomestno gradnjo pa velja od dneva uporabe Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o graditvi objektov (ZGO-1B), to je od 15. 4. 2008, določilo 123. člena ZGO-1B, da se z dnem začetka uporabe tega zakona za potrebe izdajanja gradbenega dovoljenja šteje, da pojem nadomestna gradnja pomeni odstranitev obstoječega objekta in gradnjo novega objekta, ki mora biti po velikosti in namembnosti enaka odstranjenemu objektu. V predmetnem projektu predlagani novi objekt pa po velikosti ni enak prej obstoječemu objektu, ki je bil sicer odstranjen, zato predvidena nadomestna gradnja ni dopustna. Poleg tega pa tudi ni izpolnjen pogoj splošne določbe 9. člena PUP M2, po kateri so v morfoloških enotah 2 A, med katerimi je tudi predmetna, dovoljene tam naštete gradnje do intenzivnosti izrabe zemljiške parcele, ki ne presega razmerja 40 % pozidane površine proti 60 % nepozidane površine. Ker predloženi projekt z v njem predlagano legalizacijo nelegalno zgrajenega stanovanjskega objekta ni izdelan v skladu s prostorskim aktom, veljavnim v času odločanja, za izdajo gradbenega dovoljenja za legalizacijo v projektu predlagane nelegalne gradnje ni izpolnjen pogoj, določen v 1. točki prvega odstavka 66. člena ZGO-1.

Prvotožnica in drugotožnik v tožbi, ki sta jo vložila po pooblaščenki dne 29. 6. 2011, izpodbijata upravni akt upravnega organa prve stopnje v zvezi z upravnim aktom upravnega akta druge stopnje iz razlogov napačne in nepolne ugotovitve dejanskega stanja, kršitev določb Zakona o splošnem upravnem postopku in nepravilne uporabe materialnega prava. V zvezi z napačno in nepopolno ugotovitvijo dejanskega stanja navajata, da bi upravni organ moral preverjati skladnost izdelane tehnične dokumentacije z veljavnimi prostorskimi akti in ne z dejanskim stanjem na gradbeni parceli, kot to izhaja iz izpodbijane odločbe upravnega organa prve stopnje. O spornih dejstvih glede skladnosti k vlogi priložene projektne dokumentacije z veljavnim prostorskim aktom pa se investitorica nikoli ni izjavila, saj k temu v ugotovitvenem postopku ni bila pozvana, zato so podatki, ki jih navaja upravni organ v obrazložitvi izpodbijane odločbe, sporni, odločilna dejstva pa niso bila ugotovljena v predpisanem ugotovitvenem postopku.

Očitata, da je bilo v postopku kršeno tudi osnovno načelo upravnega prava glede varovanja pravic strank v postopku (7. člen ZUP). Investitorka je z vlogo želela pridobiti gradbeno dovoljenje za nadomestni objekt, zato bi jo bil upravni organ dolžan poučiti, kako naj skladno z veljavnimi predpisi doseže izdajo gradbenega dovoljenja, in ne, kako naj opusti postopek in se odpove svoji pravici do pridobitve tega dovoljenja. Upravni organ investitorke ni pozval, da bi svojo vlogo, glede na spremenjeno stanje v naravi po vložitvi vloge, spremenila in dopolnila. V zvezi z odločitvijo upravnega organa druge stopnje, ki je zavrgel pritožbo drugotožnika, pa navajata, da upravni organ druge stopnje ni upošteval določil Zakona o zakonski zvezi in družinskih razmerjih, ki je materialni predpis za določanje pravic in obveznosti v zvezi s premoženjem zakoncev. Predmetne nepremičnine so bile pridobljene z delom v času trajanja zakonske zveze, zato so v nerazdelni skupni lasti obeh tožečih strank in je drugotožeča stranka materialni sospornik glede pravic in obveznosti v zvezi z nepremičninami. Sodišču predlagata, da izpodbijani odločbi odpravi. V pripravljalni vlogi z dne 13. 10. 2011 tožbo dopolnjujeta z navedbami o poteku inšpekcijskega postopka zaradi nelegalne gradnje.

Drugotožnik B.B. v dopolnitvi tožbe kronološko opisuje potek nelegalne rekonstrukcije in nadomestne gradnje, postopke pridobivanja dovoljenj za legalizacijo ter vse inšpekcijske postopke, ki so se zaključili z rušitvijo sporne gradnje. Nadalje navaja, da bi upravni organ prve stopnje glede na to, da je vloga investitorke iz vidika zahtev citiranih v 54. členu ZGO popolna, le-to moral obravnavati po vsebini in upoštevati, da predstavlja poseg v prostor rekonstrukcijo  že obstoječega starega objekta, zato za odločanje o zadevi ni pomemben faktor pozidanosti gradbene parcele, saj se je rekonstrukcija izvajala v gabaritih že obstoječega objekta, ki se rekonstruira. Sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo upravnega organa druge stopnje odpravi.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri razlogih izpodbijane odločbe in sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Tožba prvotožnice zoper odločbo Upravne enote Ljubljana, Izpostava Moste-Polje, št. 351-2034/2010-12 z dne 16. 12. 2010, ni utemeljena.

Po presoji sodišča je izpodbijana odločba pravilna in zakonita in ima oporo v citiranih materialnih predpisih ter izhaja iz podatkov v upravnih spisih. Sodišče zato v celoti sledi obrazložitvi izpodbijane odločbe, dopolnjeni z obrazložitvijo odločbe upravnega organa druge stopnje in ponovno ne navaja razlogov za svojo odločitev (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1). V zvezi z navedbami v tožbi pa še navaja:

V zadevi ni sporno, da je tožeča stranka dne 30. 9. 2010 pri upravnem organu prve stopnje vložila zahtevo za legalizacijo novogradnje kot nadomestne gradnje stanovanjskega objekta na naslovu ..., s priloženo projektno dokumentacijo št. 06/04 iz junija 2005 in spremembo z junija 2008 družbe C. d.o.o. Gradbene posege na obravnavani lokaciji ureja Odlok o prostorskih ureditvenih pogojih za plansko celoto M2 Moste-Kodeljevo (v nadaljevanju PUP M2). V zadevi ni sporno, da se zemljišče sporne gradnje nahaja v območju urejanja MS 2/1 v morfološki enoti z oznako 2 A/8. Tudi po mnenju sodišča k vlogi priložen in naknadno spremenjen projekt gradbenih del družbe C. d.o.o., (v nadaljnjem besedilu PGD) ni izdelan v skladu s prostorskim aktom veljavnim v času odločanja upravnih organov.

Odlok o PUP M2 v splošnih določbah 9. člena opredeljuje območje z oznako 2A kot območje enodružinskih stanovanjskih gradenj oziroma individualne prostostoječe stanovanjske gradnje in predpisuje intenzivnost izrabe zemljišča za gradnjo (40 % -60% v korist nepozidanega zemljišča). V posebnih merilih za posamezne morfološke enote 2 A/1-18, med temi tudi za morfološko enoto 2 A/8, kjer se nahaja predmetno zemljišče, v 29. členu Odloka o PUP M2 določa, da novogradnje prostostoječih individualnih objektov niso dovoljene, dopustne pa so nadomestne gradnje prostostoječih individualnih stanovanjskih objektov, pod pogojem, da se objekt, ki se nadomešča, po zgraditvi novega odstrani. Iz navedenega je moč zaključiti, da je na sporni parceli dopustna le nadomestna gradnja prostostoječih individualnih stanovanjskih objektov.

Zakon o graditvi objektov (v nadaljnjem besedilu ZGO-1), ki je veljal v času vložitve in izdaje izpodbijane odločbe, nadomestne gradnje ni opredeljeval. ZGO-1B je namreč črtal pojem nadomestne gradnje, ki je bila opredeljena v 7.3 točki prvega odstavka 2. člena ZGO-1, in zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja za nadomestno gradnjo v prvem odstavku 3. člena ZGO-1. ZGO-1 tako od 15. 4. 2008 dalje kot obliko gradnje pozna le še gradnjo novega objekta, rekonstrukcijo in odstranitev objekta (7. točka prvega odstavka 2. člena ZGO). Zaradi obstoja prostorskih izvedbenih aktov, ki predvidevajo nadomestne gradnje, pa je ne glede na določbe prostorskih izvedbenih aktov določil, da mora biti nov objekt po velikosti in namembnosti enak odstranjenemu objektu, tako da niso dopustna nobena odstopanja niti v površini niti v gabaritih.

V zadevi ni sporno (to izhaja iz zadevne projektne dokumentacije, ki ji tožnica ne oporeka), da je bil prvotni odstranjeni objekt na zemljišču s parc. št. 213 k.o. ... etažnosti P+M, z zazidano površino 93 m2, nadomestni objekt pa je upoštevaje PGD etažnosti K+P+N+M z zazidano površino 102,35 m2, iz česar nedvomno izhaja, da novi objekt po velikosti ni enak odstranjenemu objektu, saj od prejšnjega objekta odstopa tako po etažnosti, kakor po površini. Upoštevaje navedene zakonske določbe 123. člena ZGO-1B predvidena nadomestna gradnja ni dopustna ne glede na to, da tudi določbe PUP M2 ne dopuščajo. Glede na navedeno tudi po mnenju sodišča niso izpolnjeni pogoji iz 1. točke prvega odstavka 66. člena ZGO-1 za izdajo gradbenega dovoljenja za legalizacijo v projektu predlagane nelegalne gradnje.

Po oceni sodišča je tako zmotno stališče tožnice, ki meni, da so zatrjevani tožbeni razlogi nepravilne ugotovitve dejanskega stanja in v zvezi s tem zatrjevane kršitve ZGO-1 in kršitve pravil postopka podani z okoliščinami, na katere se sklicuje.

Ob upoštevanju navedenega je sodišče tožbo v skladu s prvim odstavkom 63. člena ZUS-1 zavrnilo, ker je ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe pravilen, odločba pa pravilna in na zakonu utemeljena.

Tožba prvotožnice in drugotožnika zoper točko 1. izreka odločbe Ministrstva za okolje in prostor RS, št. 35108-13/2011-3-MZ z dne 16. 5. 2011, se zavrne.

Upravni organ druge stopnje je pod točko 1. izreka navedene odločbe zavrgel pritožbo drugotožnika zoper izpodbijano odločbo upravnega organa prve stopnje. Iz upravnega spisa in izpodbijane odločbe izhaja, da drugotožnik ni bil stranka v upravnem postopku, ki se je vodil pred upravnim organom prve stopnje. V zadevi ni sporno, da je kot investitorka v upravnem postopku nastopala prvotožnica, ki je vložila vlogo za izdajo gradbenega dovoljenja in je zemljiškoknjižna lastnica obravnavane parcele št. 213 k.o. ... Odločba upravnega organa prve stopnje je bila tako izdana prvotožnici, zaradi česar drugotožniku izpodbijana odločba tudi ni bila vročena. Iz upravnega spisa ne izhaja, da bi drugotožnik v postopku pred upravnim organom prve stopnje zahteval, da se mu prizna status stranke (četrti odstavek 43. člena ZUP) niti ni v skladu z drugim odstavkom 229. člena ZUP zahteval vročitev odločbe, če je menil, da bi moral biti udeležen kot stranski udeleženec v postopku. Glede na to, da je v odprtem roku za pritožbo prvotožnica vložila pritožbo, pa je nedvomno, da je bil drugotožnik z izdajo izpodbijane odločbe upravnega organa prve stopnje seznanjen v roku, ki ga je imela stranka v postopku za vložitev pritožbe.

Po določbi prvega odstavka 229. člena ZUP ima zoper odločbo, izdano na prvi stopnji, pravico pritožbe stranka. Pritožbo pa lahko vloži tudi vsaka druga oseba, če odločba posega v njene pravice in pravne koristi in sicer v roku, ki je določen za stranko, če ji je bila odločba vročena, sicer mora postopati v skladu z določbo drugega odstavka 229. člena ZUP.

Upoštevaje navedeno je upravni organ druge stopnje ravnal prav, ko je pritožbo drugotožnika zavrgel na podlagi prvega odstavka 246. člena ZUP, saj je pritožbo vložila neupravičena oseba. Glede na navedeno so tudi neupoštevni in neutemeljeni tožbeni razlogi drugotožnika, ki jih utemeljuje z določbami Zakona o zakonski zvezi in družinskih razmerjih (v nadaljnjem besedilu ZZDR).

Ob upoštevanju navedenega je sodišče tožbo prvotožnice in drugotožnika zoper odločbo upravnega organa druge stopnje v skladu s prvim odstavkom 63. člena ZUS-1 zavrnilo, ker je ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe pravilen, odločba pa pravilna in na zakonu utemeljena.

Sodišče je tožbo drugotožnika zoper odločbo Upravne enote Ljubljana, Izpostava Moste-Polje, št. 351-2034/2010-12 z dne 16. 12. 2010,  zavrglo.

Iz upravnega spisa in izpodbijane odločbe upravnega organa prve stopnje izhaja, da drugotožnik ni imel statusa stranke v upravnem postopku pred upravnim organom prve stopnje. Po določbah prvega odstavka 17. člena ZUS-1 pa je tožnik lahko le oseba, ki je bila stranka ali stranski udeleženec v postopku izdaje upravnega akta. Oseba, kateri je bila pravica do udeležbe v postopku s sklepom zavrnjena, pa lahko sproži upravni spor zoper dokončni sklep, s katerim ji je bila zavrnjena pravica do udeležbe v postopku izdaje upravnega akta (drugi odstavek 17. člena  ZUS-1).

Glede na to, da tožeča stranka ni bila stranka niti stranski udeleženec v postopku izdaje upravnega akta, ki ga izpodbija, je sodišče na podlagi določbe 3. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 tožbo drugotožnika zavrglo, saj po tem zakonu ne more biti stranka v postopku.

Vsaka stranka v skladu s četrtim odstavkom 25. člena ZUS-1 trpi svoje stroške postopka glede na to, da je sodišče tožbo tožeče stranke deloma kot neutemeljeno zavrnilo, deloma pa zavrglo.

Odlok o prostorskih ureditvenih pogojih za plansko celoto M2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.