UPRS sklep I U 1788/2014
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2014-11-19

mag. Slavica Ivanović Koca (preds.), Bojana Prezelj Trampuž (poroč.), Adriana Hribar Milič

predhodni preizkus tožbe - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - akt politične diskrecije - imenovanje direktorja agencije - zavrženje tožbe

Predmetne odločbe tožnik ne more izpodbijati v upravnem sporu, saj ne gre za upravni akt iz 2. člena ZUS-1. Gre za akt politične diskrecije, za katerega je upravni spor po 3. členu ZUS-1 izrecno izključen.

Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže.

Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Z izpodbijano odločbo je na podlagi določb Zakona o javnih agencijah (v nadaljevanju ZJA) in ob uporabi Zakona o javnih uslužbencih (v nadaljevanju ZJU),  Vlada RS imenovala A.A. za direktorja Javne agencije za raziskovalno dejavnost RS (v nadaljevanju ARRS) za mandatno dobo petih let. Iz obrazložitve izhaja, da je na podlagi prvega odstavka 58. člena ZJU bil 25. 7. 2014 na spletni strani ARRS, na Zavodu RS za zaposlovanje ter v dnevniku Delo objavljen javni natečaj za zasedbo delovnega mesta direktorja ARRS. Na javni natečaj je pravočasno prispelo 9 prijav, od katerih ena prijava ni bila popolna. Upravni odbor ARRS je s kandidati, ki so pravočasno posredovali popolne prijave, izvedel izbirni postopek. Upravni odbor ARRS je primernost in strokovno usposobljenost kandidatov v izbirnem postopku ocenjeval na podlagi predložene dokumentacije prijaviteljev, razgovora in strokovnega odločanja. S pomočjo strokovne komisije, ki je seštela rezultate ocen, ki so jih člani Upravnega odbora ARRS pripravili za vsakega kandidata posebej, je ugotovil, da so primerni trije kandidati. Nato je na podlagi glasovanja sprejel sklep, s katerim je A.A. izbral za najprimernejšega kandidata za direktorja ARRS in sklep, s katerim je predlagal Vladi RS imenovanje A.A. za direktorja ARRS za mandatno dobo petih let, ki začne teči naslednji dan po imenovanju kandidata za direktorja na seji Vlade RS.

Tožnik v tožbi izpodbija odločbo o imenovanju direktorja, ker meni, da je nepravilna in nezakonita. Sklicuje se na 19. člen in 21. člen ZJA, ki določata, da direktorja javne agencije imenuje in razrešuje ustanovitelj na predlog Sveta javne agencije  na podlagi javnega natečaja, ki ga izvede Svet javne agencije. Tožnik izpodbija pravilnost izbirnega postopka, ki je bil prekinjen, zaradi čakanja na novo vlado, saj za to ni bilo utemeljenih razlogov. Slednje pa je lahko vplivalo na pravilnost in zakonitost izpodbijane odločbe, zaradi česar gre za bistveno kršitev pravil postopka. Nadalje meni, da izpodbijana odločba ni v skladu s prvim odstavkom 214. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), ker ne vsebuje razlogov glede meril in kriterijev iz izbirnega postopka. Tožnik zato uveljavlja bistvene kršitve določb postopka iz 1., 3. in 4. točke prvega odstavka 65. člena ZJU.  To pa je ne le utemeljen razlog po 4. točki 65. člena ZJU (bistvena kršitev izbirnega postopka), pač pa se ne da preizkusiti niti obstoja pogojev po 1. in 3. točki 65. člena ZJU (1. je bil izbran kandidat, ki ne izpolnjuje natečajnih pogojev; 3. je bil izbran kandidat, ki po merilih izbirnega postopka očitno ni dosegel najboljšega rezultata), saj o tem izpodbijana odločba nima nobenih razlogov. Tudi pri odločanju po prostem preudarku mora namreč biti upravna odločba ustrezno obrazložena, kar v konkretnem primeru ni storjeno. Pri tem se tožnik sklicuje na nekatere sodbe Upravnega in Vrhovnega sodišča. Izpodbijana odločba nima razlogov glede odločilnih dejstev po merilih in kriterijih izbirnega postopka, saj ni jasno zakaj je bil izbran prav izbrani kandidat in ni razlogov o tem zakaj ni bil izbran tožnik. Tožnik v nadaljevanju pojasnjuje, da je opravljal delo direktorja ARRS že dva mandata, od 1. septembra letos pa je imenovan za vršilca dolžnosti direktorja ARRS do imenovanja novega direktorja. Sklicuje se na svoje rezultate pri opravljanju navedene funkcije, med drugim, da je podpredsednik Evropske znanstvene fundacije (European Science Foundation). V primeru, da tožniku preneha mandat direktorja ARRS, je s tem končano tudi njegovo podpredsednikovanje v navedeni evropski znanstveni fundaciji. S tem pa bi se povzročila velika škoda Republiki Sloveniji. Tožnik zato zahteva odpravo izpodbijane odločbe. V izbirnem postopku predhodno izdani sklep ARRS 100-44/2014-72 z dne 6. 10. 2014, iz katerega izhaja, da se tožnika ne izbere za zasedbo delovnega mesta direktorja ARRS, tožnik izpodbija v drugem upravnem sporu. Po mnenju tožnika naj bi bila rešitev te zadeve predhodno vprašanje za predmetno zadevo. Tožnik predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi, toženi stranki pa naloži, da je dolžna tožniku povrniti stroške postopka.

Tožnik hkrati z vloženo tožbo predlaga, da sodišče v predmetni zadevi izda začasno odredbo na podlagi 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Pri tem se sklicuje na tožbene navedbe ter pojasnjuje, da je izdaja začasne odredbe nujno potrebna, saj bi se z izvršitvijo izpodbijanega akta tožniku prizadela težko popravljiva škoda. V primeru, če tožniku preneha mandat direktorja ARRS, je s tem končano tudi njegovo podpredsednikovanje v Evropski znanstveni fundaciji. V primeru, če sodišče ne bi zadržalo učinkovanja izpodbijane odločbe, bi tožnik izgubil svoj status v Evropski znanstveni fundaciji, izgubil bi zaposlitev pri ARRS, kar bi vse ogrozilo tožnikovo materialno eksistenco, kot tudi tožnikov ugled v javnosti, ne le v Sloveniji, pač pa tudi v tujini. Z zadržanjem izvršitve izpodbijane odločbe pa javna korist in korist tožene stranke ne bi bili v ničemer prizadeti. Sodišču predlaga, da izda naslednjo začasno odredbo: 1. Zadrži se izvršitev odločbe Vlade Republike Slovenije 01410-24/2014/4 z dne 29. 10. 2014 do ponovitve javnega natečaja za izbiro kandidata za zasedbo delovnega mesta direktorja ARRS. Tožnik je upravičen še naprej opravljati delo vršilca dolžnosti direktorja ARRS; 2. Ta začasna odredba stopi v veljavo takoj in velja še 30 dni po pravnomočnosti in izvršljivosti sodne odločbe izdane v naslovni zadevi; 3. Tožena stranka je dolžna tožniku povrniti stroške tega postopka v roku 15 dni od dneva izdaje odločbe o njihovi odmeri, v primeru zamude, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od izteka paricijskega roka, določenega v odločbi o njihovi odmeri dalje do plačila, pod izvršbo.

Tožena stranka v odgovoru na predlog za izdajo začasne odredbe pojasnjuje, da zoper akt o imenovanju, za kar gre pri izpodbijani odločbi, ZJA in ZJU ne predvidevata sodnega varstva za neizbranega kandidat. Za neizbranega kandidata je predvideno sodno varstvo le zoper sklep o neizbiri. Zato predlaga, da sodišče tožbo zavrže in posledično tudi predlog za izdajo začasne odredbe. Podrejeno pa predlaga, da sodišče predlog za izdajo začasne odredbe zavrne, saj za to niso izkazani zakonski pogoji.

Stranka z interesom A.A. v odgovoru na predlog za izdajo začasne odredbe navaja, da je naloge in pooblastila direktorja ARRS pričel izvajati 30. 10. 2014, kar pomeni, da je izpodbijana odločba že izvršena. Prav tako je moral prenehati z opravljanjem dela pri prejšnjem delodajalcu, kjer je dobil suspenz pogodbe o zaposlitvi, kar pomeni, da bi v primeru začasnega zadržanja izvršitve izpodbijane odločbe sam ostal začasno brez zaposlitve. Tudi sicer meni, da tožnikov predlog za izdajo začasne odredbe ni utemeljen.

V upravnem sporu sodišče odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika. O zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon (prvi odstavek 2. člena ZUS-1). Upravni akti so opredeljeni v drugem odstavku 2. člena ZUS-1. To so upravne odločbe in drugi javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akti, izdani v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerimi je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. Po 3. členu ZUS-1 niso upravni akti tiste odločitve, ki jih nosilci zakonodajne in sodne veje oblasti sprejemajo za izvrševanje svojih ustavnih pristojnosti, in tisti akti, ki jih sprejemajo nosilci izvršilne veje oblasti in so utemeljeni na politični diskreciji, podeljeni na podlagi ustavnih in zakonskih pooblastil.

Po presoji sodišča  v obravnavani zadevi ne gre za upravni akt iz 2. člena ZUS-1. Značilnost upravnih aktov glede na navedeno določbo ZUS-1 je, da so izdani v okviru izvrševanja upravne funkcije in da vsebujejo vsebinsko odločitev o materialnopravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje upravnega akta. Odločba Vlade RS o imenovanju direktorja ARRS nima narave upravnega akta iz 2. člena ZUS-1. Navedena odločba namreč ne vsebuje nobene vsebinske odločitve o kakšni materialnopravni pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnika in ni bila izdana v okviru izvrševanja upravne funkcije.

Izpodbijano odločbo o imenovanju direktorja ARRS je izdala Vlada RS v izvrševanju svojih ustanoviteljskih pravic. Iz Sklepa o ustanovitvi ARRS namreč izhaja, da je ustanovitelj ARRS Republika Slovenija, ustanoviteljske pravice in obveznosti pa izvršuje Vlada RS (2. člen). V pristojnosti slednje je, da imenuje direktorja ARRS na predlog upravnega odbora (19. člen). Navedena pristojnost izhaja tudi iz 19. člena ZJA in 18. člena Zakona o raziskovalni in razvojni dejavnosti (v nadaljevanju ZRRS). Zato gre v obravnavani zadevi za akt, ki temelji na politični diskreciji, podeljeni z zakonskim pooblastilom (3. člen ZUS-1).

Prav tako v ZJA niti v ZRRD ni določeno, da je zoper akt o imenovanju zagotovljeno sodno varstvo v upravnem sporu. Navedeno tudi ne izhaja iz določb ZJU, na katere napotuje prvi odstavek 21. člena ZJA. Iz slednjega izhaja, da javni natečaj za imenovanje direktorja izvede svet javne agencije v skladu z določbami zakona, ki ureja delovna razmerja javnih uslužbencev, torej v skladu z ZJU. Slednji med drugim določa izvedbo javnega natečaja za položaje generalnih direktorjev, generalnih sekretarjev, predstojnikov organov v sestavi ministrstev, predstojnikov vladnih služb in načelnikov upravnih enot, torej položajev, ki so primerljivi s položajem direktorja ARRS, za kar gre v predmetni zadevi. Izvedba javnega natečaja in izbirni postopek je opredeljen v določbah 60.  do 65. člena ZJU. Iz navedenih določb pa izhaja, da je sodno varstvo neizbranemu kandidatu predvideno zoper akt o (ne)izbiri (šesti odstavek 65. člena ZJU), ni pa predvideno sodno varstvo za neizbranega kandidata zoper akt o imenovanju izbranega kandidata.

Iz vsega navedenega izhaja, da predmetno odločbo tožnik ne more izpodbijati v upravnem sporu, saj ne gre za upravni akt iz 2. člena ZUS-1. Gre za akt politične diskrecije, za katerega je upravni spor po 3. členu ZUS-1 izrecno izključen. Zato je sodišče tožbo kot nedovoljeno zavrglo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1.

V skladu z drugim odstavkom 32. člena ZUS-1 sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda (odložitvena začasna odredba). Po  tretjem odstavku istega člena lahko tožnik iz razlogov iz prejšnjega odstavka zahteva tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetna izkaže za potrebno (odložitvena začasna odredba).

Procesna predpostavka za odločanje o predlagani začasni odredbi v konkretnem upravnem sporu je torej obstoj dopustne tožbe. Ker je v obravnavani zadevi ugotovljeno, da tožba ni dovoljena, je sodišče zavrglo tudi predlog za izdajo začasne odredbe.

Izrek o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne ali zavrže.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.