UPRS sodba I U 1915/2011
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2013-03-13

mag. Damjan Gantar (preds.), mag. Darinka Dekleva Marguč (poroč.), dr. Boštjan Zalar

INFORMACIJE JAVNEGA ZNAČAJA - UPRAVNI POSTOPEK - UPRAVNI SPOR

dostop do informacij javnega značaja - izjeme od dostopa do informacij javnega značaja - poslovna skrivnost - zahtevek za dostop do informacij javnega značaja - vezanost na zahtevek

Med strankama ni spora o odločilnem dejstvu, da je tožnik svoj prvotni zahtevek za dostop do informacij javnega značaja opredelil kot zahtevo za „vpogled v zadnje aktualne študije“, na kar pravilno opozarja tožena stranka, ki je kot drugostopni organ na tak zahtevek stranke vezana pri odločanju o pritožbi v skladu z določilom 1. odstavka 133. člena ZUP v povezavi z 2. točko 2. odstavka 17. člena ZDIJZ in 4. odstavkom 27. člena ZDIJZ, po katerem se postopek s pritožbo izvaja po določbah zakona, ki ureja splošni upravni postopek (ZUP).

Ob upoštevanju 1. odstavka 2. člena ZUS-1, po katerem v upravnem sporu sodišče odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, je pravilno tudi stališče tožene stranke, da (šele) v tožbi razširjenega zahtevka stranke (sedaj tožnika) pri presoji zakonitosti izpodbijane odločbe (tožene stranke kot drugostopnega organa v zvezi z odločitvijo o pritožbi zoper prvostopni akt) ni mogoče upoštevati, ker je postavljen šele v postopku upravnega spora.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijano odločbo je tožena stranka ugodila pritožbi tožnika in odpravila odločbo Ministrstva za gospodarstvo št. 090-28/2011-6 z dne 7. 6. 2011, s katero je bila zavrnjena zahteva tožnika za dostop do Študije o ... (v nadaljevanju: Študija). Hkrati je bil določen rok 31 dni od vročitve drugostopne odločbe, da prvostopni organ tožniku omogoči vpogled v Študijo. V obrazložitvi tožena stranka uvodoma ugotavlja, da je tožnik 18. 3. 2011 na Ministrstvo za gospodarstvo oziroma prvostopni organ naslovil zahtevo za posredovanje informacij javnega značaja, in sicer je zahteval vpogled v zadnje aktualne študije, ki jih je naročil H. glede ..., ki jo je prvostopni organ zavrnil na podlagi ugotovitve, da gre pri Študiji za poslovno skrivnost v skladu z 39. členom Zakona o gospodarskih družbah (ZGD-1, Uradni list RS, št. 42/06 in nadaljnji), saj so v skladu z 2. odstavkom 40. člena ZGD-1 dolžne varovati poslovno skrivnost družbe tudi osebe zunaj družbe, če so vedele ali če bi glede na naravo podatka morale vedeti, da je podatek poslovna skrivnost. Prvostopni organ, Ministrstvo za gospodarstvo, je sicer naročniku študije H. d.o.o. sicer predlagal, da z omenjenega gradiva umakne stopnjo označene zaupnosti, vendar je v odgovoru z dne 3. 5. 2011 H. sporočil, da umika oznako zaupnosti zgolj z gradiva: „...“, v delu pa, ki se nanaša na zahtevo po dostopu do informacij o ... pa H. ni umaknil stopnje zaupnosti – poslovna skrivnost ob sklicevanju na Pravilnik o varovanju poslovne skrivnosti in osebnih podatkov delavcev v družbi H. d.o.o., kot tudi sama pogodba z izvajalcem omenjene Študije, zato je Ministrstvo za gospodarstvo oziroma organ v smislu 1. člena ZDIJZ tožniku posredoval 20. 5. 2011 le fotokopijo študije „...“, iz katere je H. umaknil stopnjo poslovne skrivnosti.

2. V nadaljevanju obrazložitve tožena stranka povzema navedbe tožnika v pritožbi zoper navedeno prvostopno odločbo, v kateri uveljavlja, da ima javnost, posamezniki ali skupine posameznikov – v danem primeru A.A., pravico do dostopa do avtentičnih dokumentov v zvezi s projektom T., ki se financira iz javnih sredstev, to je iz sredstev firme H. in T. ter posojili s poroštvi države; ker je H. v 100 % lasti države, T. pa v 100 % lasti H., je po prepričanju (pri)tožnika interes javnosti za njuno poslovanje in aktivnosti izreden, kar dokazujejo že odprte javne polemike na to temo in podpora javnosti  A.A., zato se ni mogoče zadovoljiti s povzetki, ki jih ponuja H., kajti vsak povzetek je selekcija in interpretacija. Interes javnosti je bistveno nad interesom upravljavcev državnega premoženja, ki se postavlja nad lastnike – državo in na ta način neupravičeno preprečujejo vpogled javnosti v smotrnost in upravičenost njihovih odločitev. Tožena stranka dodaja, da je pritožbo v skladu s 4. odstavkom 246. člena v povezavi s 1. odstavkom 241. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP, Uradni list RS, št. 80/99 in nadaljnji) in 2. odstavkom 15. člena ZDIJZ posredovala v odgovor stranki z interesom, gospodarski družbi H., ki je odgovorila z dopisom z dne 29. 7. 2011, v katerem izpostavlja, da ni ustanovljena kot pravna oseba javnega prava, ampak pravna oseba zasebnega prava po 473. in 523. členu ZGD-1 ter v ničemer ne izvaja oblastne funkcije, niti ni nosilec javnih pooblastil niti izvajalec javne službe, niti ni neposreden ali posreden uporabnik proračunskih sredstev, zato tudi ni zavezanec po določilih ZDIJZ ter s tem, ko je navedeno Študijo, ki nosi oznako poslovne skrivnosti, posredovala Ministrstvu za gospodarstvo oziroma organu v smislu 1. člena ZDIJZ, navedeni podatki in informacije, ki so poslovna skrivnost gospodarske družbe zasebnega prava, še niso postale informacije javnega značaja, saj H. ni nikoli soglašala in ne soglaša z razpolaganjem podatkov in informacij v Študiji, ne glede na to, da jih Ministrstvo za gospodarstvo poseduje v materializirani obliki, saj noben organ po 1. členu ZDIJZ ni upravičen brez izrecnega soglasja razpolagati s podatki in informacijami, ki so poslovna skrivnost gospodarske družbe, ker gre za izjemo po 2. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. Podatke, ki so poslovna skrivnost družbe, pa morajo varovati tudi osebe zunaj družbe, če so vedele ali bi glede na naravo podatka morale vedeti, da so podatki poslovna skrivnost in s takimi podatki niso upravičene razpolagati brez soglasja družbe. Navedena študija ima naravo poslovne skrivnosti po ZGD-1 in H. prosilcu vanjo ne dovoli vpogleda, navedeni dokument pa je last H. in poslovna skrivnost, varovana tudi z avtorsko pravico, medtem ko so vsi podatki in informacije, ki jih prosilec v konkretnem primeru zahteva in ki niso poslovna skrivnost, na voljo vsem uporabnikom svetovnega spleta na spletni strani Termoelektrarne Šoštanj.

3. Nadalje v obrazložitvi izpodbijane odločbe tožena stranka povzema določila 1. odstavka 6. člena ZDIJZ v povezavi z 39. in 40. členom ZGD-1 ter ugotavlja, da je v konkretnem primeru podana izjema iz 2. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, kar je sicer pravilno ugotovil že prvostopni organ, Ministrstvo za gospodarstvo. Vendar dejstvo, da gre v obravnavanem primeru za investicijo, ki je tako z vidika višine same investicije, kakor tudi z vidika okoljskih in klimatskih pomislekov deležna široke razprave strokovne in nestrokovne javnosti, ki je preko medijev in drugače aktivno vključena v postopke ravnanja države, ki kljub določenim legitimnim omejitvam, med katere nedvomno sodi varovanje poslovne skrivnosti, kljub temu terja, da je postopek obremenitve premoženja države transparenten in pregleden. Šele slednje pripelje do zaupanja v gospodarno ravnanje države z državnim premoženjem, saj preglednost informacij povečuje razumevanje aktualnih vsebin v javni razpravi ter prispeva k verodostojni in odgovorni razpravi ter prispeva k bolj premišljenim odločitvam in s tem k dvigu kakovosti dela organov in njihove odgovornosti. Odprtost informacij javnega značaja je pomembna tudi z vidika razumevanja posledic odločitev javnega sektorja. V konkretnem primeru pa tožena stranka ne more prezreti dejstva, da je država kot lastnik navedene gospodarske družbe v obravnavani zadevi povezana z zadevno investicijo, s katero je neposredno povezan tudi zahtevani dokument, pri čemer ni zanemarljivo, da je zahtevana informacija povezana z vplivi na okolje in zdravje ljudi, sama investicija pa glede na finančno konstrukcijo z izvedbo projekta potrebuje poroštvo države. Zato zahtevana informacija ni povezana izključno z družbo H. in njenimi projekti, ampak je vloga države bistveno bolj poudarjena in tudi vključena, kot to sicer velja za klasični gospodarski zasebno-pravni subjekt. Iz navedenih razlogov je po oceni tožene stranke interes za razkritje zahtevane informacije močnejši od interesa družbe H. za varovanje poslovne skrivnosti in nikakor ne pomeni preobsežnega in nesorazmernega posega v poslovno skrivnost družbe H.

4. V nadaljevanju je tožena stranka presojala vprašanje, ali Študija predstavlja avtorsko delo, kar je zatrjeval stranski udeleženec H. in po podrobni preučitvi vsebine Študije ugotovila, da le-ta nedvomno izpolnjuje predpostavke za avtorsko delo po določilih Zakona o avtorskih in sorodnih pravicah (ZASP). K temu je tožena stranka sicer zavezana tudi po uradni dolžnosti. Pri tej presoji je ugotovila, da gre za izvirno stvaritev, ki se odraža v navedeni Študiji, torej gre za avtorsko delo, zaradi česar se prosilcu omogoči seznanitev z informacijami izključno tako, da mu organ omogoči njen vpogled. Ob sklicevanju na 1. odstavek 252. člena ZUP je tožena stranka na podlagi navedenega odločbo organa, Ministrstva za gospodarstvo, odpravila in sama rešila zadevo tako, da je organu odredila, da je dolžan prosilcu v roku 31 dni od vročitve njene odločbe omogočiti vpogled v Študijo.

5. Tožnik v tožbi uveljavlja tožbena ugovora nepravilne in zmotne ugotovitve dejanskega stanja oziroma nepravilnega sklepa o dejanskem stanju ter zmotne uporabe materialnega prava, saj se ne strinja z odločitvijo tožene stranke, da je tožniku omogočen zgolj vpogled v Študijo, ne pa tudi njeno fotokopiranje, skeniranje, fotografiranje in podobno. Tožnik označuje odločitev tožene stranke za nepravilno, ker meni, da bi mu moralo biti omogočeno tudi fotokopiranje Študije. To pa meni zaradi interesa javnosti, češ da ima javnost pravico dostopa do avtentičnih dokumentov v zvezi s projektom T., ki se financira iz javnih sredstev, saj tožnik meni, da se davkoplačevalci ne morejo zadovoljiti zgolj z vpogledom v študijo. Tožnik poudarja, da se projekt T. financira iz javnih sredstev, to je iz sredstev družb H. in T. ter s posojili, za katera so dana poroštva države. Ker je H. v 100 % lasti države, T. pa v 100 % lasti H., je po mnenju tožnika interes javnosti za njuno poslovanje in aktivnosti izreden in je bistveno močnejši od avtorske pravice avtorjev Študije. Tožnik meni, da je bilo s tem, ko je bil tožniku omogočen zgolj vpogled v Študijo, neupravičeno preprečen vpogled javnosti v smotrnost in upravičenost odločitev H. in T. ter nenazadnje tudi države. Tožnik izpostavlja, da 82 strani dolge Študije, ki mu je predočena zgolj na vpogled, ni mogoče prepisati na roko, temveč je tožnik lahko delal zgolj povzetke, brez možnosti pridobitve avtentične vsebine za kasnejše analiziranje rezultatov Študije. Z omejevanjem možnosti reproduciranja dokumenta, ki vsebuje skice, fotografije zgolj s prepisovanjem ali s povzetki, pa je okrnjena možnost verodostojnega strokovnega in analitičnega obravnavanja te teme. Z načinom dostopa, kakršnega je z izpodbijano odločbo dopustila tožena stranka po oceni tožnika ne more biti zadoščeno interesu javnosti. Sodišču zato predlaga, da izpodbijano odločbo spremeni tako, da se tožniku dodatno dovoli poleg vpogleda tudi fotokopiranje Študije. Hkrati zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

6. Tožena stranka v odgovoru na tožbo v celoti vztraja pri navedbah v izpodbijani odločbi, ter izrecno zavrača očitek tožnika, češ da mu je z izpodbijano odločbo omogočen zgolj vpogled v Študijo, ne pa tudi kopiranje, skeniranje, fotografiranje in podobno ob dejstvu, da je bila tožnikova zahteva z dne 18. 3. 2011 glede oblike oziroma načina seznanitve nedvoumna, saj je tožnik izrecno navedel, da bi „potreboval vpogled v zadnje aktualne študije“. Izpostavlja, da je tudi v sami tožbi tožnik v 1. odstavku 1. točke napisal, da je želel „vpogled“. Glede na citirana določila 17. člena ZDIJZ in 16. ter 17. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (v nadaljevanju: Uredba) pa niti organ niti tožena stranka kot drugostopenjski organ nimata možnosti spremeniti obliko, v kateri bo prosilcu omogočen dostop do zahtevane informacije. Glede na navedeno je tožena stranka v obravnavani zadevi odločala izključno v okviru zahteve tožnika, na katero je v pritožbenem postopku v celoti vezana. V konkretnem primeru si je tožnik izbral vpogled in tako tožena stranka ni imela nobene zakonske podlage, da bi o njegovi zahtevi glede načina seznanitve odločila drugače, zato meni, da je tožba povsem neutemeljena. Dodatno še navaja, da je tožena stranka s testom interesa javnosti odločila, da zahtevana informacija predstavlja informacijo javnega značaja, četudi je bila podana izjema iz 2. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ (poslovna skrivnost), ni pa mogoče izvajati testa interesa javnosti nad določbo 2. odstavka 25. člena ZDIJZ, saj zakon tega ne predvideva, pač pa prav nasprotno izrecno omejuje način dostopa do informacije javnega značaja samo na vpogled, če so podani pogoji glede varovanja avtorskega dela. Na to je v svojem odgovoru opozoril tudi stranski udeleženec, namreč da zahtevana Študija predstavlja avtorsko delo. Tožnik v tožbi ne oporeka ugotovitvi tožene stranke, da zahtevana informacija predstavlja avtorsko delo, kot je v izpodbijani odločbi obširno obrazložila tožena stranka. Ob tem le še poudarja, da tudi v primeru, če zahtevana informacija ne bi izpolnjevala predpostavk za avtorsko delo, odločitev tožene stranke glede načina seznanitve z zahtevano informacijo v konkretnem primeru niti ne bi mogla biti drugačna ob dejstvu, da je tožnik v svoji zahtevi kot način seznanitve zahteval vpogled, ne pa kakšno drugo obliko seznanitve. Ker meni, da so tožbene navedbe v celoti neutemeljene, sodišču tožena stranka predlaga, da tožbo v celoti zavrne.

8. V obravnavanem primeru je predmet spora uvodoma navedena odločba tožene stranke, ki je ob sklicevanju na določila 1. odstavka 252. člena ZUP v povezavi z 2. členom ZInfP in 3. ter 4. odstavkom 27. člena ZDIJZ ugodila pritožbi tožnika zoper odločbo Ministrstva za gospodarstvo št. 090-28/2011-6 z dne 7. 6. 2011 o zavrnitvi tožnikove zahteve za dostop do informacij javnega značaja, in sicer zahtevanega vpogleda v zadnje aktualne študije, ki jih je naročil H. glede ..., hkrati pa je bilo odločeno, da se tožniku omogoči vpogled v Študijo ... (v nadaljevanju: Študija) v roku 31 dni od vročitve odločbe tožene stranke. Sodišče po vpogledu izpodbijane odločbe in podatkov v listinah predloženega upravnega spisa meni, da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita iz razlogov, ki jih je v svoji obrazložitvi podrobno obrazloženo in skladno s podatki v listinah predloženega upravnega spisa navedla že tožena stranka. Zato sodišču ni treba ponovno navajati razlogov za odločitev, ki jih je pravilno navedla že tožena stranka in lahko le sledi njeni utemeljitvi, na katero se v celoti sklicuje (2. odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, Uradni list RS, št. 105/06 in nadaljnji, v nadaljevanju ZUS-1). Sodišče zgolj poudarja, da med strankama ni spora za to sporno zadevo odločilnem dejstvu, da je tožnik svoj prvotni zahtevek za dostop do informacij javnega značaja opredelil kot zahtevo za „vpogled v zadnje aktualne študije“, na kar pravilno opozarja tožena stranka, ki je kot drugostopni organ na tak zahtevek stranke vezana pri odločanju o pritožbi v skladu z določilom 1. odstavka 133. člena ZUP v povezavi z 2. točko 2. odstavka 17. člena ZDIJZ in 4. odstavkom 27. člena ZDIJZ, po katerem se postopek s pritožbo izvaja po določbah zakona, ki ureja splošni upravni postopek (ZUP). Po izrecni določbi 1. odstavka 130. člena ZUP namreč stranka lahko razširi ali spremeni postavljeni zahtevek le do izdaje odločbe na prvi stopnji. Zato je pravilno stališče tožene stranke, da sta tako prvostopni organ kot tudi tožena stranka kot drugostopenjski organ pri odločanju vezana na zahtevek stranke, o katerem sta dolžna odločiti. Morebitno drugačno ravnanje pa bi bilo v nasprotju s 213. členom ZUP, ki določa predmet in meje odločanja upravnega organa. Da je upravni organ vezan na zahtevek stranke, med drugim izhaja tudi iz 1. točke 1. odstavka 214. člena ZUP, po kateri med drugim obrazložitev upravne odločbe obsega razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih. Ob upoštevanju 1. odstavka 2. člena ZUS-1, po katerem v upravnem sporu sodišče odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, je pravilno tudi stališče tožene stranke, da (šele) v tožbi razširjenega zahtevka stranke (sedaj tožnika) pri presoji zakonitosti izpodbijane odločbe (tožene stranke kot drugostopnega organa v zvezi z odločitvijo o pritožbi zoper prvostopni akt) ni mogoče upoštevati, ker je postavljen šele v postopku upravnega spora. Po presoji sodišča sta namreč v skladu z določili 2. točke 2. odstavka 17. člena ZDIJZ v povezavi s 1. odstavkom 133. člena ZUP tako upravni organ prve stopnje kot drugostopni organ v pritožbenem postopku v celoti vezana na zahtevek stranke in sta zgolj v tem okviru tudi dolžna odločiti. Nasprotno pa pomeni odločanje organa brez zahtevka stranke ničnostni razlog po 4. točki 1. odstavka 279. člena ZUP, pri katerem gre za eno izmed najtežjih nezakonitosti, saj je institut ničnosti odločbe zakonodajalec opredelil kot časovno neomejeno izredno pravno sredstvo, katerega namen je odstraniti obstoječe odločbe in sklepe, če je bilo z njimi odločeno o vsebinskih vprašanjih, ki vsebujejo najtežje nezakonitosti.

9. Tožbeni ugovor nepravilne uporabe materialnega prava je po navedenem neutemeljen. Sodišče se namreč ne strinja niti s tožbeno navedbo, češ da naj bi tožena stranka v konkretnem primeru nepravilno uporabila določbo 2. odstavka 25. člena ZDIJZ, po katerem se prosilcu omogoči seznanitev, če je zahtevana informacija zavarovana skladno z zakonom, ki ureja avtorsko pravico, samo tako, da mu jo da na vpogled, saj je že zgolj z uporabo besedne oziroma gramatikalne metode razlage citirane zakonske določbe njen namen popolnoma jasen in nedvoumen.

10. Sodišče je odločilo na podlagi 1. odstavka 63. člena ZUS-1.

11. Sodišče prav tako ni ugodilo tožbi v delu, ki se nanaša na povrnitev stroškov postopka, ker v skladu z določilom 4. odstavka 25. člena ZUS-1 trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče, kot v obravnavanem primeru, tožbo zavrne.

ZDIJZ člen 6, 6/1, 6/1-2, 17, 17/2, 17/2-2, 27, 27/4. ZUP člen 133, 133/1. ZUS-1 člen 2, 2/1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.