UPRS sklep I U 163/2013
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2013-09-11

mag. Damjan Gantar (preds.), dr. Boštjan Zalar (poroč.), Agata Zavašnik

poročilo o nadzoru nad poslovanjem upravitelja - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - oblastveni akt - zavrženje tožbe

Izpodbijano poročilo ni oblastveni akt, s katerim bi Komisija za nadzor pri Zbornici upraviteljev Slovenije odločila o kakršni koli tožnikovi pravici, obveznosti ali pravni koristi. Tožnik ima torej v obravnavani zadevi možnost priti do sodnega varstva v upravnem sporu samo na podlagi 1. odstavka 4. člena ZUS-1, na katerega se tudi sklicuje v tožbi, pod pogojem, da nima zagotovljenega drugega učinkovitega sodnega varstva. Tožnik v tožbi ni izkazal, da bi mu bilo poseženo v katero izmed ustavnih ali mednarodno-pravno priznanih pravic v smislu 6. točke 1. odstavka 36. člena ZUS-1 v zvezi z 1. odstavkom 4. člena ZUS-1, je sodišče tožbo na navedeni pravni podlagi tudi zavrglo.

II. Vsaka stranka nosi svoje stroške postopka.

1. Izpodbijani akt je izdala Komisija za nadzor pri Zbornici upraviteljev Slovenije (v nadaljevanju: Komisija), ki je bila imenovana s sklepom Upravnega odbora Zbornice upraviteljev Slovenije z nalogo neposrednega nadzora nad poslovanjem upravitelja A.A. v stečajnem postopku nad dolžnikom B. d.d. - v stečaju. Članom komisije je bilo naloženo, da preverijo ali upravitelj A.A. v stečajnem postopku nad dolžnikom B. d.d. - v stečaju, opravlja svoje naloge upravitelja v skladu z zakonom in dobro poslovno prakso upraviteljev oziroma ali varuje interese upnikov in deluje z ustrezno profesionalno skrbnostjo. Iz tega akta tudi izhaja, da je Komisija dobila tudi mandat, da preveri spoštovanje prejetih navodil sodnika, ki vodi postopek.

2. V izpodbijanem aktu člani Komisije pod podpoglavjem „ugotovitev Komisije“ soglasno ugotavljajo, da tožnik - upravitelj ne opravlja svoje naloge upravitelja v skladu z zakonom in dobro poslovno prakso upraviteljev in ne deluje z ustrezno profesionalno skrbnostjo, kakor tudi ne varuje dovolj interesov upnikov. Komisija pa ni podala konkretne ugotovitve glede spoštovanja navodil sodnice.

3. V delu akta, ki je pod-naslovljen kot „obrazložitev“, pa je med drugim navedeno, da je bilo pri prodaji nepremičnine – parcele v Portorožu št. 1782/14, 1782/28, 1782/29 in 1782/30, vse k.o. …, ugotovljeno, da je bila prodana na podlagi ocenjene vrednosti kmetijskega zemljišča, kar pa navedena parcela ni. Iz lokacijske informacije Občine Piran z dne 17. 4. 2012 izhaja, da je parcela stavbno zemljišče. Mnenje komisije je, da je upravitelj vodil postopek prodaje v nasprotju s členom 346 v zvezi s členom 330/1 ZFPPIPP, pa tudi način prodaje ni bil primeren glede na lastnosti predmeta prodaje. V obravnavanem postopku upravitelj pred predlaganim sklepom o prodaji z dne 17. 4. 2012 ni pridobil cenitve, niti je ni izdelal sam, kasneje pridobljena cenitev pa ni pravilna podlaga za določitev prodajne cene, načina prodaje in v zaključni fazi sklenitev prodajne pogodbe, saj iz nje izhaja, da je cenjeno kmetijsko zemljišče, prodana parcela pa je zazidljivo stavbno zemljišče, ki je tudi v naravi umeščena med stanovanjsko – počitniške objekte. Upravitelj pri posredovanju predloga za prodajo navedene parcele z dne 17. 4. 2012 ni deloval v skladu z dobro poslovno prakso upraviteljev.

4. V tožbi tožnik izpodbija poročilo oziroma ugotovitve Komisije iz razlogov po 27. členu Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) in sicer zaradi kršitve 4. člena ZUS-1, ker meni, da je bilo z izpodbijanim poročilom napačno uporabljeno materialno pravo, da je pri tem prišlo do bistvene kršitve pravil postopka ter ni bilo pravilno in popolno ugotovljeno dejansko stanje in zato predlaga, da sodišče tožbi tožeče stranke ugodi, izpodbijani akt oziroma poročilo odpravi oziroma razveljavi ter odloči tudi o stroških postopka. Tožnik je šele po posrednih informacijah o domnevnih ugotovitvah komisije prejel poročilo Komisije z dne 21. 11. 2012. Neposredna zakonska podlaga za nadzor posamičnega upravitelja s strani zbornice je torej 120. člen ZFPPIPP, ki je uvrščen v pododdelek 3.6.4. istega zakona. Po določilu tretjega odstavka 120. a člena ZFPPIPP pa se v postopkih odločanja v zadevah iz tega pododdelka uporablja Zakon o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), če ni s posebnim pravilom iz istega pododdelka drugače določeno. Posebnih drugačnih zakonskih določb v zvezi z nadzorom ni. Vsi postopki v zvezi z nadzorom upravitelja se torej presojajo po pravilih ZUP, tudi postopki tožene stranke in njihovi akti. Izpodbijani akt neposredno posega v pravni položaj tožnika – upravitelja kot udeleženca postopka. Akt ne vsebuje niti elementarnega pravnega pouka o pravici do pritožbe, niti ni jasno, ali ta kljub ustavno zajamčeni pravici iz 13. člena Ustave, ki velja v vsakem postopku, sploh obstoji, saj zakonsko vsebinsko in postopkovno ni urejena. Tožniku v nobenem primeru ni mogoče odreči ustavne in zakonske pravice do pritožbe oziroma sodnega varstva, saj je to elementarna temeljna svoboščina. Tožnik je pri prvostopnem organu vseeno vložil pritožbo zoper izpodbijani akt. Zakon pritožbe izrecno sicer ne prepoveduje, jo pa tudi ne ureja. Izhajajoč iz navedenega tožnik tudi iz previdnosti pred izgubo eventualnih pravic hkrati tudi neposredno v zakonskem roku vlaga tožbo na pristojno sodišče. V kolikor tožniku v predhodnem upravnem postopku nadzora morebiti sploh ne bi bila dana možnost pritožbenega oziroma sodnega varstva, potem je prav takšna tožba po 4. členu ZUS-1, na katerega se opira tožnik tudi v tej zadevi, edina pravna možnost za izpodbijanje individualnega akta, ko gre za nezakonit poseg v njegove temeljne pravne interese, pravni položaj, temeljne svoboščine in pravice. Seznanjen je bil zgolj z uvedbo postopka nadzora s strani zbornice in prav ničesar več. V postopku ni bil povabljen niti k izjavi in mu o tem sploh ni bila dana nobena možnost sploh izjaviti se o relevantnih okoliščinah (zaslišanje), kar je groba kršitev načela zaslišanja oziroma 9. člena ZUP in bistvena kršitev po 3. točki drugega odstavka 237. člena ZUP. Zato so tudi ugotovitve oziroma zaključki Komisije povsem napačni in nepopolni. V tem primeru je konkretno izpodbijani postopek (oziroma posledično akt tega postopka) nekakšen ugotovitveni postopek po ZUP. V njem bi organ oziroma Komisija v skladu z načelom materialne resnice morala resnično (in pošteno) ter popolnoma ugotoviti dejansko stanje in vsa relevantna dejstva ter jih subsumirati pod relevantno pravno normo. Le tako je lahko zagotovljeno načelo zakonitosti. Tega pa Komisija sploh ni storila. Iz izpodbijanega akta sploh ni mogoče razbrati, katere listine oziroma dokaze je Komisija sploh imela, presojala, upoštevala oziroma sploh vzela v obzir. Zato jih tudi ni mogoče preizkusiti. Ugotavlja, da je pri omenjenem predlogu upravitelja z dne 17. 4. 2012 šlo za zelo splošen predlog za prodajo po 346. členu ZFPPIPP in na tej podlagi tudi zelo splošen sklep sodišča, na podlagi katerega je v okviru zelo jasnih zakonskih kriterijev tožnik izvedel prodajo tako „sporne“ nepremičnine kot premičnin. Izpodbijane ugotovitve so tako povsem same s seboj v nasprotju (kontradiktorne), ker temeljijo na napačno (ali vsaj nepopolno) ugotovljenem dejanskem stanju, izhajajoč tudi iz povsem napačnih materialno pravnih predpostavk ZFPPIPP, ki predstavljajo abstraktno pravno podlago za presojo konkretnega ravnanja upravitelja. Jedro presoje je in bi moralo biti le ravnanje upravitelja v zvezi z 346. členom ZFPPIPP, v okviru katerega je bila konkretna prodaja opravljena, torej ali gre za fazo same priprave predloga splošnega sklepa po 346. členu ZFPPIPP, ali zgolj za njegovo izvajanje na podlagi in v okviru sprejetega in potrjenega sklepa in nedvoumno definiranih zakonskih kriterijev. Komisija ni prav v ničemer pojasnila, kje in v čem je sploh našla „dobro poslovno prakso“ sicer enega prvih primerov uporabe 346. člena ZFPPIPP v konkretnem primeru, na katero se sicer tudi sam sklicuje. Tega preprosto ni mogoče preveriti. Vse omenjeno kaže na popolno kontradiktornost komisije oziroma njenih zapisanih ugotovitev v izpodbijanem aktu. Še manj pa je iz navedenega sklepati kaj oziroma s čim konkretno je upravitelj ravnal v nasprotju s konkretnim zapovedanim ravnanjem ali zapovedano oziroma uveljavljeno dobro prakso. Izpodbijani ugotovitveni akt tako ostaja na ravni popolne abstraktne in neargumentirane splošnosti. To pa je z vidika zakonitosti povsem nedopustno. Ob tem gre ne le za kršitev materialnega prava temveč tudi za kršitev pravil postopka, saj po oceni pritožnika izpodbijani akt ne ustreza niti minimalnim kriterijem 210. člena ZUP. Izpodbijani akt ZUS je torej po mnenju tožnika nezakonit in ga je potrebno odpraviti.

5. V odgovoru na tožbo tožena stranka pravi, da je bila Zbornica upraviteljev Slovenije ustanovljena na podlagi zakona dne 15. 7. 2010, ko je začel veljati Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o finančnem poslovanju, postopkih zaradi insolventnosti in prisilnem prenehanju (v nadaljevanju ZFPPIPP-C) in je bila v sodni register vpisana dne 18. 11. 2010. Sam nadzorni postopek pa v ničemer nima lastnosti upravnega postopka. Po definiciji je upravni postopek „postopek“, v katerem organ javne uprave neposredno uporabljajoč predpise odloča o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika ali pravne osebe v konkretni upravni zadevi (2. člen ZUP). Komisija za nadzor nad delom upravitelja je delovno telo upravnega odbora zbornice. Komisija je namenjena opravljati nadzor, ki ga je zbornica dolžna vršiti na podlagi navedenih zakonskih določb. V samem postopku opravi Komisija zgolj pregled vse javno dostopne dokumentacije o načinu dela upravitelja v posameznem stečajnem postopku. Nikakor s tem ne posega v pravni položaj upravitelja, to tudi ne vpliva na pravice ali dolžnosti upravitelja ter ne vpliva na nobeno upraviteljevo pravno korist. Ko je postopek nadzora končan, izda Komisija poročilo, ki ga predstavi upravnemu odboru zbornice. V poročilu so strnjena zgolj dejstva o načinu poslovanja upravitelja v postopku v perspektivi insolvenčne zakonodaje, zatorej kontradiktornost niti ni potrebna. Samo poročilo, kot tudi postopek sam pa se ne zaključi z nikakršno sankcijo ali posegom v korist, dolžnost, ali pravico upravitelja. Če Komisija ugotovi znake kršitve, lahko predsednik zbornice ali pa minister za pravosodje (če se je ministrstvo poslužilo možnosti iz 1. točke četrtega odstavka 106. člena ZFPPIPP) predlaga uvedbo disciplinskega postopka zoper upravitelja ali pa postopek ustavi. Vendar pa je na tem mestu potrebno poudariti, da nadzorni postopek nikakor ni predpogoj za uvedbo disciplinskega postopka, saj lahko v skladu z 120. l členom ZFPPIPP predsednik zbornice na lastno pobudo ali na predlog ministra, pristojnega za pravosodje, predsednika okrožnega sodišča ali predsednika višjega sodišča, neposredno zahteva uvedbo disciplinskega postopka. Kot je že bilo navedeno v II. točki predmetne vloge, poročilo Komisije v ničemer ni poseglo v pravni položaj tožnika in ni vplivalo na njegove pravice ter dolžnosti. Izpodbijano poročilo torej ni akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu. Predlaga, da sodišče tožbo zavrže in naj tožeča stranka sama nosi svoje stroške tega postopka.

7. Ker tožnik vlaga tožbo na podlagi 1. odstavka 4. člena ZUS-1, lahko sodišče utemeljeno sklepa, da tudi med strankama očitno ni sporno, da izpodbijani akt ni upravni akt in da izpodbijani akt tudi ni drug javno-pravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim bi organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnika v smislu 2. odstavka 2. člena ZUS-1. Sodišče temu pritrjuje, kajti izpodbijano poročilo ni oblastveni akt, s katerim bi Komisija odločila o kakršni koli tožnikovi pravici, obveznosti ali pravni koristi. Tožena stranka namreč glede spoštovanja navodil sodnice ni podala nikakršnih „ugotovitev“, upoštevanje dobre poslovne prakse, ustrezno varovanje interesov upnikov in profesionalna skrbnost pa tudi niso stvari, ki bi spadale v okvir presoje zakonitosti aktov javno-pravnih organov v smislu 157. člena Ustave in 1. člena ZUS-1. Tožena stranka je sicer v ugotovitvah v izpodbijanem poročilu navedla, da tožnik ne opravlja svoje naloge v skladu „z zakonom“, vendar pa izpodbijani akt ni „oblastveni akt“, ki bi pomenil „odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi“ tožnika, saj tožniku ničesar ne nalaga, ne vsebuje nobene odredbe, da naj tožnik odpravi določene nepravilnosti v smislu 3. točke 120.c člena ZFPPIPP, po zakonu tak akt ni predstavljen javnosti, kar pomeni, da v konkretnem primeru tudi ne gre za „odločanje“ v smislu 3. odstavka 120a člena ZFPPIPP, zaradi česar bi Komisija morala uporabiti ZUP. ZUP se namreč v zadevah iz podpoglavja 3.6.4. uporablja samo takrat, ko pride do „odločanja“ v konkretnih zadevah. Zakonodajalec tudi ni posebej za tovrstna poročila Zbornice upraviteljev Slovenije določil, da je zoper takšna poročila dopusten upravni spor (drugi stavek 1. odstavka 2. člena ZUS-1). Tožnik ima torej v obravnavani zadevi možnost priti do sodnega varstva v upravnem sporu samo na podlagi 1. odstavka 4. člena ZUS-1, na katerega se tudi sklicuje v tožbi, pod pogojem, da nima zagotovljenega drugega učinkovitega sodnega varstva. Vendar pa bi moral za dostop do sodnega varstva v upravnem sporu izkazati tudi, da mu izpodbijani akt posega v določeno ustavno pravico ali pravico, ki je iztožljiva na podlagi veljavnih mednarodnih pogodb. Tega pa tožnik v tožbi ni uspel izkazati. Izpodbijani akt se sicer nanaša na „delo“ tožnika, kot navaja v tožbi, ampak zgolj „nanašanje na delo“ tožnika ni poseg v njegovo ustavno pravico, v čem je njegov pravni položaj v zvezi z ustavnimi pravicami prizadet, pa tudi ni ustrezno utemeljil. Sklicevanje na 13. člen Ustave je očitno zmotno, ker ta člen ureja omejevanje pravic tujcev z vidika Ustave. Izpodbijani akt nima „elementarnega“ pravnega pouka o pravici do pritožbe, kar izpostavlja tožnik, iz razloga, ker pravice do pritožbe v smislu 25. člena Ustave tožnik zoper izpodbijani akt nima; če pa njemu ni (bilo) poznano, ali ima pravico do pritožbe, ali ne, pa to ne pomeni posega v kakšno njegovo ustavno pravico v smislu 1. odstavka 4. člena ZUS-1. V drugem odstavku na strani 3 tožbe sicer pravi, da gre za nezakonit poseg v njegovo temeljne svoboščine in pravice, vendar ne navede, za katero pravico gre in tudi iz samih podatkov v spisu ni razvidno, da bi lahko šlo za poseg v kakšno temeljno človekovo pravico. V nadaljevanju se sklicuje na pravico do izjave v upravnem postopku, ki pa je temeljna človekova pravica samo v sporih, kadar organi Evropske unije izvajajo pravo EU (41. člen Listine EU o temeljnih pravicah); pravica do izjave bi lahko bila temeljna človekova pravica, ki veže tudi države članice EU na podlagi splošnih pravnih načel prava EU (torej ne na podlagi listine), če bi z izpodbijanim aktom organ države članice izvajal pravo EU.(1) Za tak primer pa v konkretnem primeru ne gre.

8. Ker tožnik v tožbi ni izkazal, da bi mu bilo poseženo v katero izmed ustavnih ali mednarodno-pravno priznanih pravic v smislu 6. točke 1. odstavka 36. člena ZUS-1 v zvezi z 1. odstavkom 4. člena ZUS-1, je sodišče tožbo na navedeni pravni podlagi tudi zavrglo.

9. Kadar sodišče tožbo zavrže, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka (4. odstavek 25. člena ZUS-1).

opomba (1)	: Na primer sodba Sodišča EU v zadevi C-277/11.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

Sklep I Up 57/2009, enako tudi I Up 411/2012