sodba in sklep IV U 176/2013
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2013-08-06

dr. Boštjan Zalar (preds.), Majda Kovačič (poroč.), Melita 	 		  Ambrož

UPRAVNI POSTOPEK - ŠOLSTVO - UPRAVNI SPOR

odložitev všolanja v prvi razred - predlagatelj odložitve všolanja - starši - obrazložitev odločbe - začasna odredba

ZOsn kot materialni predpis v 45. členu (Pogoji za vpis) kot upravičenega predlagatelja za odložitev začetka všolanja določa starše, zdravstvene službe, oziroma odločbo o usmeritvi. Iz izpodbijane odločbe ni razvidno, kdo je bil predlagatelj, ne glede na to, da iz tožbe in njej priloženih listin izhaja, da je predlog vložila mati mld. otroka. Navedena zakonska določba navaja predlog staršev, kar pa sta po mnenju sodišča oba starša in ne samo eden od njiju.

I. Tožbi se ugodi. Odločba Osnovne šole Livada, Velenje, številka 289/2013 z dne 2. 7. 2013, se odpravi in se zadeva vrne organu prve stopnje v ponoven postopek.

II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrne.

III. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 420,00 EUR, v roku 15 dni od vročitve te sodbe, do tedaj brez obresti, po poteku tega roka pa z  zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Ravnateljica Osnovne šole A., …, je kot organ prve stopnje je izdala odločbo, številka 289/2013 z dne 2. 7. 2013, s katero je odločeno, da se B.B., rojeni 18. 12. …, stanujoči na naslovu …, odloži všolanje v prvi razred v šolskem letu 2013/2014 in se otrok všola v šolskem letu 2014/2015. V odločbi navaja, da je ponovno preverila, na podlagi pritožbe očeta mld. otroka, mnenje šolske komisije (razgovor s šolsko zdravnico in vzgojiteljico B.B.) in pridobila mnenje obeh staršev. Na podlagi teh mnenj je mogoče sklepati, da bi kasnejše všolanje otroku koristilo.

2. Komisija za pritožbe Osnovne šole A. (v nadaljevanju Komisija) je z odločbo, številka 306/2013 z dne 15.7.2013, zavrnila pritožbo tožnika zoper prvostopenjsko odločbo, na podlagi dopolnjenega dokaznega postopka, poizvedb pri dekličini vzgojiteljici C.C. in šolski zdravnici D.D., dr. med., ki svojega mnenja zapisanega v Poročilu o zdravniškem pregledu šolskega novinca, ni v ničemer spremenila. Sklicuje se na mnenje zdravnice, ki pri deklici ugotavlja pogostejša obolevanja v smislu bronhialnih težav, živčno preobčutljivost ter motorični nemir, zaradi česar ne dvomi v sprejemljivost njenega zaključka o primernosti odložitve všolanja za eno leto. Izpostavlja ugotovitve dekličine vzgojiteljice, glede njenih opažanj o večjem številu izostankov in k temu posledičnih težavah pri ponovnem vključevanju v delo skupine, o njeni izgubljenosti v novih situacijah, ter o reševanju v konfliktnih situacijah z jokom, o tem, da gre za občutljivo deklico, ki se v gneči počuti zbegano in tudi glede na to, v povezavi z ugotovitvami zdravnice, v celoti sprejema odločitev ravnateljice.

3. Tožnik vlaga tožbo zoper odločitev organa prve stopnje, zaradi procesne kršitve določb postopka. Navaja, da zakonitosti imenovanja Komisije ni mogoče preveriti, ker v odločbi ni podatkov o tem, kateri organ je imenoval člane Komisije, s katerim sklepom, kdo je člane izbral za konkretni primer in kakšna je njihova struktura, kar vse so zahteve po 60.a členu Zakona o osnovni šoli (v nadaljevanju ZOsn), ki morajo biti sporočene strankam.

4. Nadaljnja kršitev je v tem, da ni upravičenega predlagatelja. Nobena odločba ne navaja upravičenega predlagatelja postopka. Po določbi drugega odstavka 113. člena Zakona o zakonski zvezi in družinskih razmerjih (v nadaljevanju ZZZDR) odločata o vprašanjih, ki bistveno vplivajo na otrokov razvoj, oba starša sporazumno. Če je jasno izraženo nestrinjanje drugega od staršev, bi morala ravnateljica starša napotiti na Center za socialno delo, ali prepustiti sodišču, da o tem odloči (tretji odstavek 113. člena ZZZDR). 45. člen ZOsn določa, da morajo starši vpisati v šolo otroke, ki bodo v koledarskem letu, v katerem bodo začeli obiskovati šolo, dopolnili 6 let. Začetek šolanja je pravica mld. B.B. in zakonska obveznost njenih staršev (drugi odstavek 57. člena Ustave RS). Otrokova mati je že februarja 2013 dala vlogo za odložitev všolanja in je šola imela dovolj časa, da bi preverila, če se s tem predlogom strinja tudi oče. Ker se predlog lahko poda le skupno, in ker tega ni bilo, bi morala šola predlog zavreči.

5. Odločitev ne more temeljiti zgolj na oceni vzgojiteljice in ravnateljice ter Komisije, ki jo sestavljajo šolski zdravnik, svetovalni delavec ter vzgojitelj oziroma učitelj, saj nobeden od teh nima strokovnega znanja za oceno o otrokovih socialnih veščinah in osebnih lastnostih. V takih primerih, ko se ugotavlja pripravljenost otroka, je vedno vključen tudi šolski psiholog. V tem primeru sta podatke za odločitev dali vzgojiteljica (od katerih se jih je upošteval le del, tudi tisto, kar je vzgojiteljici sporočila mama, ki je predlagateljica) in zdravnica, ki pa je ocenila le smiselnost, ne pa potrebnost odložitve všolanja. Odložitev všolanja je resen poseg v pravice otroka do izobraževanja in ohranjanja stikov s svojo generacijo. Če ne nadaljuje poti s svojo generacijo, otrok „zaostane“, kar predstavlja za otroka negativno stigmo in gre za poseg v sfero otrokove zasebnosti. Posledice bodo nepopravljive. Tudi zdravnica ni našla drugih razlogov kot to, da ima deklica nizko telesno težo in ima težave z dihali. Pritožbena Komisija je utemeljevala svojo odločitev tako, da je tudi druge dekličine lastnosti predstavila kot razlog zdravničine odločitve, kar je nedopustno. Komisija ne more dopolnjevati mnenja zdravnice, sploh pa ne more tega narediti na pritožbeni stopnji, ker je stranki s tem odvzeta pravica do izjave. Tudi se ni odzvala na pritožbene navedbe, o pomanjkanju aktivne legitimacije, da oče ne soglaša z enoletnim odlogom všolanja, o neresničnih trditvah predlagateljice o predčasnem rojstvu deklice, o tem, da po teži ne zaostaja za povprečjem, da deklica po poročilu vzgojiteljice prevzema vlogo vodje v skupini, itd. Odločitev je tako v nasprotju z določbo drugega odstavka 254. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP).

6. Tožnik tudi predlaga, da sodišče izpodbijano odločitev zadrži do pravnomočnosti odločitve o tej zadevi in uredi sporno razmerje tako, da odloči, da se mld. B.B. vpiše v prvi razred osnovne šole v šolskem letu 2013/2014. Po mnenju tožnika bodo mld. otroku z odložitvijo všolanja nastale nepopravljive posledice. Po dosedanjem odločanju se niso upoštevale dekličine intelektualne sposobnosti, ker da, glede na ugotovljeno stanje, to sploh ni potrebno. Ugotovljenih ni kakšnih resnih težav pri dekličinim zdravstvenem stanju ali socializiranosti. Deklica potrebuje intelektualen izziv, saj že zna brati in pisati, je vedoželjna in s takšno odločitvijo ne bo mogla napredovati in bo prikrajšana v svojem razvoju. Na situacijo pa, čeprav laično gledano, ker se strokovnjak v tej zadevi ni izrekel, bo morala nekako reagirati, zagotovo pa ne pozitivno. Predvsem zato, ker bo od mlajše generacije višja, z več izkušnjami, spretnejša in se bo v skupini lahko uveljavila, kar se je že doslej, kot je napisala vzgojiteljica. Takšen način uveljavljanja pa ni tisti, ki si ga je želeti. To bo šlo na račun nadaljnjega razvoja dekličinih intelektualnih sposobnosti in bo vplivalo na njen osebnostni razvoj. Brez mnenja ustreznega strokovnjaka, je takšen poseg v normalnem teku otrokovega razvoja nedopusten, za otroka pa ima doživljenjske negativne posledice. Tožnik predlaga, da sodišče samo pridobi mnenje izvedenca psihološke stroke, in o zadevi odloči v sporu polne jurisdikcije, če bi menilo, da bi se na podlagi zbranih dokazov, vendarle pokazala potreba po preverjanju sposobnosti deklice.

7. Tožnik sodišču predlaga, da se izpodbijana odločba odpravi in da sodišče odloči, da mld. B.B. začne s šolanjem v prvem razredu Osnovne šole A., v šolskem letu 2013/2014, in da odloči o povrnitvi stroškov postopka v 15. dneh, v primeru zamude pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

8. Predlaga tudi, da sodišče izda začasno odredbo, da se odločba, ki jo je izdala ravnateljica Osnovne šole A., številka 289/2013 z dne 2. 7. 2013, v zvezi z odločbo pritožbene Komisije Osnovne šole A., številka 306/2013 z dne 15. 7. 2013, zadrži do pravnomočnosti odločitve o tej zadevi, in da mld. B.B. začne s šolanjem v prvem razredu OŠ A. v šolskem letu 2013/2014.

9. Tožena stranka na tožbo in zahtevo za izdajo začasne odredbe, do odločitve sodišča ni odgovorila.

10. Stranka z interesom, E.E., na tožbo in zahtevo za izdajo začasne odredbe, do odločitve sodišča ni odgovorila (drugi odstavek 19. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1).

12. Sodišče je v obravnavanem primeru poslalo tožbo in zahtevo za izdajo začasne odredbe v odgovor toženi stranki in stranki z interesom. Četudi 30. dnevni rok za odgovor na tožbo v času presoje sporne zadeve še ni potekel, je sodišče iz v nadaljevanju navedenih razlogov obravnavalo ne samo zahtevo za izdajo začasne odredbe, temveč tudi tožbo, glede na to, da ima upravni akt take bistvene pomanjkljivosti, da presoja njegove zakonitosti ni mogoča. V skladu s prvim odstavkom 37. člena ZUS-1, sme sodišče akt s sodbo odpraviti, ne da bi tožbo poslalo v odgovor.

13. V spornem primeru tožnik predlaga odpravo prvostopenjskega upravnega akta Osnovna šola A., …, številka 289/2013 z dne 2. 7. 2013, s katero je odločeno, da se mld. B.B. roj. 18. 12. …, stanujoči na naslovu … odloži všolanje v 1. razred v šolskem letu 2013/2014 in se otrok všola v šolskem letu 2014/2015. Odločba je izdana na podlagi 60.a in 60.b. člena ZOsn, kot to izhaja iz njene preambule. 60.a člen tega zakona določa, da se v postopkih v zvezi z vpisom šolanja uporabljajo določbe zakona, ki ureja splošni upravni postopek, torej ZUP. 60. b člen določa pristojni organ za odločanje, to je na prvi stopnji ravnatelj (prvi odstavek) in pritožbena komisija kot pritožbeni organ druge stopnje (tretji odstavek). V obrazložitvi izpodbijane odločbe je zgolj navedba, da je Komisija vrnila že pred tem izdano odločbo o odložitvi všolanja, številka 261/2013 z dne 23. 6. 2013, v obravnavo prvostopenjskemu organu. Nadalje, da je ravnateljica ponovno preverila mnenje šolske komisije (razgovor s šolsko zdravnico in vzgojiteljico B.B.), pridobila mnenje obeh staršev,  ter na podlagi teh mnenj in Poročila šolske zdravnice in otrokove socialne nezrelosti menila, da bi kasnejše všolanje otroku koristilo. Odločitev organa prve stopnje je sicer potrdila pritožbena Komisija z odločbo, številka 306/2013 z dne 15. 7. 2013, z dodatno obrazložitvijo, ki pa ne vsebuje celovite dokazne presoje predloženih in predlaganih dokaznih sredstev, kasneje v postopek vključenega očeta mld. otroka.

14. Prvi odstavek 2. člena  ZUS-1 določa, da sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika. V obravnavanem primeru je dokončni upravni akt Odločba Osnovne šole A., številka 289/2013 z dne 2. 7. 2013, ki pa ima po mnenju sodišča, takšne bistvene  pomanjkljivosti, da ni mogoče presoditi, ali je izdana odločba zakonita ali ne, kot to določa prvi odstavek 37. člena ZUS-1. Kot že navedeno, odločba vsebuje zgolj v preambuli odločbe navedbo 60.a in 60.b člena ZOsn, ki določata v teh postopkih uporabo predpisanega zakona (ZUP) in pristojnosti organov za odločanje. 210. člen ZUP določa obliko in sestavne dele odločbe. V tretjem odstavku tega člena je določena vsebina, to je obseg odločbe, ki vsebuje: izrek (dispozitiv), obrazložitev, pouk o pravnem sredstvu, ime organa, datum in številko odločbe, podpis uradne osebe in pečat organa. 212. člen ZUP v prvem odstavku določa, da mora biti v uvodu navedeno tudi ime stranke in njen morebitni zakoniti zastopnik, ali pooblaščenec.

15. Iz izpodbijane prvostopenjske odločbe ne izhaja, ali se je postopek začel na zahtevo stranke, ali po uradni dolžnosti (prvi odstavek 126. člena ZUP). Na takšno obveznost nakazuje tudi 213. člen ZUP, ki v prvem odstavku določa, da se v izreku odloči o predmetu postopka in o vseh zahtevkih  strank. Takšna navedba v odločbi je v tem primeru pomembna zaradi presoje upravičenega predlagatelja odložitve všolanja mld. B.B., v primeru, da mld. otrok še ni pripravljen za vstop v šolo. ZOsn kot materialni predpis v 45. členu (Pogoji za vpis) kot upravičenega predlagatelja za odložitev začetek šolanja določa starše, zdravstvene službe, oziroma odločbo o usmeritvi. Iz izpodbijane odločbe ni razvidno, kdo je bil predlagatelj, ne glede na to, da iz tožbe in njej priloženih listin izhaja, da je predlog vložila mati mld. otroka. Navedena zakonska določba navaja predlog staršev, kar pa sta po mnenju sodišča oba starša in ne samo eden od staršev. Takšna razlaga izhaja iz ZZZDR, ki v 113. členu prvega odstavka določa roditeljsko pravico, katero izvršujeta starša sporazumno v skladu z otrokovo koristjo, v primeru, da se ne sporazumeta, pa jima pomaga center za socialno delo. Če se starša kljub temu ne sporazumeta, odloči na predlog enega od obeh staršev sodišče v nepravdnem postopku. Vsi navedeni zakonski predpisi tako določajo oba starša, oziroma roditelja kot tista, ki skupaj odločata v določenih, za otrokov socialni in osebnostni razvoj pomembnih zadevah, kamor po presoji sodišča sodi tudi sporni primer. V skrajnem primeru, če se starša ne sporazumeta ob pomoči centra za socialno delo, odločitev o tem, ali podati predlog za odložitev vpisa v šolo, sprejme nepravdno sodišče (tretji odstavek 113. člena ZZZDR)

16. Nadalje določa 214. člen ZUP, ki se nanaša na obrazložitev odločbe, da mora ta med drugim obsegati tudi obrazložitev zahtevkov strank, njihove navedbe o dejstvih (1. točka prvega odstavka 214. člena), razloge odločilne za presojo posameznih dokazov (3. točka prvega odstavka 214. člena), navedbe določb predpisov, na katere se opira odločba (4. točka 214. člena), razloge,zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank (6. točka 214. člena), kar vse pri obrazložitvi izpodbijane odločbe ni bilo upoštevano v delu, ki se nanaša na navedbe in dokaze tožnika, ki niso bili pavšalni. Zaradi vseh teh pomanjkljivosti izpodbijane odločbe, ni mogoče preizkusiti njene zakonitosti, kar pa ni sanirala niti pritožbena odločba.

17. Glede na to, da je sodišče pri presoji prvostopenjske odločbe ugotovilo, da ima upravni akt takšne bistvene pomanjkljivosti v obrazložitvi dokazne ocene, da zaradi njih ni mogoče presoditi, ali je zakonit ali ne, poleg tega pa tožena stranka iz nepojasnjenih razlogov, ni uporabila določila 113. člena ZZZDR in v drugostopenjski odločbi ni odgovorila na pritožbene navedbe glede uporabe ZZZDR in napačno ugotovljenega dejanskega stanja (drugi odstavek 254. člena), je izpodbijano odločbo odpravilo v skladu z 2. in 3. točko prvega odstavka 64. člena ZUS-1 in zadevo po tretjem odstavku tega člena vrnilo organu prve stopnje v ponoven postopek. Ta bo v skladu z določbo četrtega odstavka 64. člena ZUS-1, moral v roku 30. dni izdati nov upravni akt, pri tem pa je vezan na pravno mnenje in stališča sodišča, glede procesnega prava.

18. Sodišče je zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrnilo.

19. O tožnikovi tožbi je bilo pravnomočno odločeno z izdajo sodbe v prvi točki izreka te sodne odločbe. Ker sodišče po 32. členu ZUS-1 lahko tožniku v tožbi zatrjevano težko popravljivo škodo, z izdajo začasne odredbe prepreči le do izdaje pravnomočne sodne odločbe. Tožnik tako ni izkazal potrebnosti izdaje začasne odredbe. Sodišče je zavrnilo zahtevo za izdajo začasne odredbe v skladu z določbo petega odstavka 32. člena ZUS-1, posledično pa to pomeni, da je potrebno zagotoviti uresničitev pravice do vpisa v šolskem letu 2013/2014 za mld. B.B. Po zakonu pa je možno odločati o odločitvi šolanja tudi med šolskim letom.

20. Ker je sodišče tožbi ugodilo in odpravilo izpodbijani akt, je v skladu z določbo tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 tožena stranka dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Po določilu drugega odstavka 3. člena tega pravilnika je tožeča stranka upravičena do povrnitve stroškov postopka v višini 420,00 €, ki jih je skupaj z DDV sodišče naložilo v plačilo toženi stranki. Obresti od zneska pravdnih stroškov je sodišče tožeči stranki prisodilo od dneva zamude, tožena stranka pa bo prišla v zamudo, če stroškov ne bo poravnala v paricijskem roku (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika – OZ v zvezi z 378. členom OZ - enako tudi načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča Republike Slovenije z dne 13. 12. 2006).

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.