UPRS sodba III U 239/2013
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2014-04-01

mag. Mira Dobravec Jalen (preds.), Jonika Marflak Trontelj (poroč.), Petra Hočevar

sofinanciranje iz javnih sredstev - javni razpis - nepopolna vloga - obrazložitev odločbe - bistvena kršitev določb postopka

Sklep, kot je izpodbijani, mora vsebovati obrazložitev v smislu 214. člena ZUP, saj ga v nasprotnem primeru ni mogoče preizkusiti. Obrazložitev odločitve in navedbo ugotovitev ter razlogov za odločitev narekuje tudi določba prvega odstavka 12. člena Uredbe o postopkih, merilih in načinih dodeljevanja sredstev za spodbujanje razvojnih programov in prednostnih nalog.

Tožbi se ugodi, sklep Ministrstva za gospodarski razvoj in tehnologijo št. 4300-554/2012-123 z dne 16. 5. 2013 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka je z izpodbijanim sklepom zavrnila vlogo tožnika za projekt Energetsko učinkovite cestne svetilke. V obrazložitvi navaja, da je strokovna komisija ugotovila, da vloga tožnika, ki jo je podal na Javni razpis za spodbujanje začetnih investicij in ustvarjanja novih delovnih mest ter razvoja mikropodjetij na območju občin Bovec, Kobarid in Tolmin v letu 2013, ni popolna. Pri pregledu predračunov oziroma ponudb za upravičene stroške, ki jih je tožnik predložil k vlogi, pa je bilo ugotovljeno, da izvedba meritev kotne porazdelitve svetilnosti ne sodi med upravičene stroške ter da predračun A. d.o.o. ni specificiran in da iz njega ni razvidno, kaj natančno predstavljajo stroški nakupa nepatentiranega tehničnega znanja. V skladu s I. točko tega Javnega razpisa „Predmet javnega razpisa“ višina sofinanciranja v nobenem primeru ne sme preseči 50 % vrednosti upravičenih stroškov. Ker izvedba meritev kotne porazdelitve svetilnosti ni upravičen strošek, bi ga bilo treba izločiti iz finančne konstrukcije projekta. Posledično bi se višina upravičenih stroškov znižala in zato bi se morala znižati tudi višina sofinanciranja. V IX. točki Javnega razpisa „Datum in način obravnave vloge“ pa je izrecno navedeno, da prijavitelj v dopolnitvi vloge ne sme spreminjati višine zaprošenih sredstev. Zato toženka tožnika ni pozvala k dopolnitvi nepopolne vloge, ampak je njegovo vlogo kot neutemeljeno zavrnila.

Tožnik v tožbi navaja, da je toženka nepravilno tolmačila določbo IX. točke Javnega razpisa. Sklicuje se na drugi odstavek te določbe in meni, da bi ga toženka morala pozvati na dopolnitev. Toženka je očitno kar sama predpostavila, da naj bi tožnik v dopolnitvi vlogo spreminjal (ali moral spremeniti) višino zaprošenih sredstev in na podlagi takega, sicer povsem napačnega domnevanja, je sprejela izpodbijani sklep. Tožnik pa v dopolnitvi zagotovo ne bi spreminjal višine zaprošenih sredstev. Izpostavlja, da je kandidiral za dodelitev nepovratnih sredstev za investicijo, katere celotna vrednost upravičenih stroškov je višja od 10.000,00 EUR (in sicer 60.386,43 EUR + DDV) in bo zaključena najkasneje do 31. 12. 2015. Dalje navaja, da če tudi bi toženka izločila tako strošek po predračunu družbe A. d.o.o., kot po ponudbi za izvedbo meritev kotne porazdelitve svetilnosti, bi bila investicija še vedno vredna 21.832,48 EUR + DDV in bi torej še vedno izpolnjeval razpisne pogoje. Sicer pa meni, da kolikor je toženka menila, da predračun družbe A. d.o.o. ni zadosti specificiran, bi morala tožnika pozvati k dodatni specifikaciji ali predložitvi dodatnih listin s tem v zvezi, šele potem bi lahko opravila vrednotenje tega, ali gre za upravičeni ali neupravičeni strošek. Navaja tudi, da toženka v izpodbijanem sklepu sploh ni obrazložila, zakaj izvedba meritev kotne porazdelitve svetilnosti naj ne bi spadala med upravičene stroške. Zato v tem delu izpodbijanega sklepa sploh ni mogoče preizkusiti. Navaja, da brez kotnih meritev porazdelitve svetilnosti ni mogoče priti do porazdelitve svetlobe ter izkoristkov, ki so nujno potrebni pri projektiranju javne razsvetljave. Kotne porazdelitve svetlobe projektanti uporabljajo, dokler je svetilka prisotna na tržišču, saj se brez teh meritev ne da izračunati osvetljenosti cestišča. Meni, da so ti stroški upravičeni. Predlaga tudi zaslišanje predstavnika družbe A. d.o.o., direktorja tožnika in nekdanjega direktorja družbe B. d.o.o. C.C. V zvezi z navedbo toženke v izpodbijanem sklepu glede najemne pogodbe pa navaja, da je le-ta sklenjena za nedoločen čas, iz česar je logično, da velja tudi vsaj še tri leta po zaključku investicije. Po izvedbi  dokazov sodišču predlaga, da tožbi ugodi in izpodbijani sklep odpravi ter zadevo vrne toženki v ponovni postopek. Hkrati predlaga, da mu toženka povrne stroške postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka v odgovoru na tožbo navaja, da je v izpodbijani sklep sicer napisala ugotovitve glede nepopolnosti vloge tožnika, vendar pa nobena izmed teh okoliščin ni razlog za zavrnitev vloge, zato jih v obrazložitvi izpodbijanega sklepa tudi ni podrobneje razčlenjevala. V zvezi z meritvijo kotne porazdelitve svetilnosti pa izpostavlja, da le-ta ne predstavlja prenosa tehnologije, zato je ta strošek neupravičen. Navaja tudi, da nima pristojnosti, da bi sama vlagatelju priznala ustrezno nižje stroške in od njih odmerila sofinanciranje, ker bi s tem samovoljno spremenila vlogo tožnika, kar pa ni dopustno. Sicer bi lahko tožnika pozvala k izločitvi neupravičenega stroška in posledično k popravku vseh izračunov, ki iz tega sledijo. Vendar bi po prejemu tako popravljene dopolnitve ugotovila, da je tožnik v dopolnitvi spremenil višino zaprošenih sredstev, kar pa ni v skladu z določbami Javnega razpisa. Zato bi morala ugotoviti, da je vloga neutemeljena, ker je vlagatelj v dopolnitvi spremenil višino zaprošenih sredstev in bi jo morala kot neutemeljeno zavrniti. Sodišču predlaga, da tožbo zavrne in odloči, da vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Tožnik v svoji pripravljalni vlogi z dne 29. 11. 2013 odgovarja na navedbe toženke v odgovoru na tožbo. Izpostavlja, da kolikor organ ugotovi, da so do sofinanciranja upravičeni morebiti nižji stroški od prijavljenih, se sofinanciranje odmeri od teh nižjih upravičenih stroškov in seveda to še ni bil nikoli razlog in ne more biti razlog za zavrnitev vloge oziroma za zavrnitev sofinanciranja v celoti. Kolikor bi toženka tožnika pozvala k dopolnitvi, bi ji pojasnil, da je bila najemna pogodba že v osnovi sklenjena za nedoločen čas, o čemer bi predložil tudi ustrezen aneks, v zvezi s ponudbo D. pa bi podal obširno obrazložitev.

Toženka v pripravljalni vlogi z dne 6. 12. 2013 še poudarja, da meritev kotne porazdelitve svetilnosti ne predstavlja prenosa tehnologije, zato je ta strošek neupravičen. Meni, da tožnik z nobenimi obrazložitvami ali listinami ne more dokazati, da gre pri meritvah kotne porazdelitve svetilnosti za nakup, ki pomeni prenos tehnologije. Meritve kotne porazdelitve svetilnosti so storitev, ki bi jo za tožnika opravil izbrani ponudnik. Gre torej za meritve in elaborat, ki ga izdela ponudnik.

V obravnavani zadevi je sporna zavrnitev tožnikove vloge za projekt Energetsko učinkovite cestne svetilke, ki jo je le-ta vložil na Javni razpis za spodbujanje začetnih investicij in ustvarjanja novih delovnih mest ter razvoja mikro podjetij na območju občin Bovec, Kobarid in Tolmin v letu 2013, ki ga je Ministrstvo za gospodarski razvoj in tehnologijo objavilo v Uradnem listu RS št. 18/2013 z dne 1. 3. 2013 (v nadaljevanju Javni razpis).

V obravnavani zadevi podlago za objavo predmetnega Javnega razpisa predstavljata Zakon o popotresni obnovi objektov in spodbujanju razvoja v Posočju (v nadaljevanju ZPOOSRP) ter Zakon o javnih financah (v nadaljevanju ZJF), in sicer poglavje 10.b z naslovom „Sredstva proračuna za izvajanje prednostnih in razvojnih nalog“, ki v prvem odstavku 106.i člena določa, da mora biti za dodelitev sredstev objavljen javni razpis v Uradnem listu RS. V določbi 106.l člena pa je določeno, da Vlada podrobneje predpiše postopek, merila in način dodeljevanja sredstev za spodbujanje razvojnih programov in prednostnih nalog države oziroma občine. Na podlagi te določbe je Vlada RS sprejela Uredbo o postopku, merilih in načinih dodeljevanja sredstev za spodbujanje razvojnih programov in prednostnih nalog (Uradni list RS, št. 56/2011, v nadaljevanju Uredba), ki v določbi prvega odstavka 10. člena določa, da če komisija v roku 8 dni od odpiranja vlog sama ali na predlog prijavitelja ugotovi, da je vloga formalno nepopolna, mora dopustiti in omogočiti dopolnitev take vloge. Komisija od prijavitelja zahteva dopolnitev njegove vloge le v primeru, če določenega dejstva ne more sama preveriti. Določba 1. točke drugega odstavka 10. člena Uredbe pa določa, da prijavitelj v dopolnitvi ne sme spreminjati višine zaprošenih sredstev. Po določbi prvega odstavka 11. člena Uredbe komisija opravi strokovni pregled popolnih vlog ter jih oceni na podlagi pogojev in meril, ki so bila navedena v javnem razpisu oziroma v razpisni dokumentaciji. O opravljanju strokovnega pregleda popolnih vlog in njihovem ocenjevanju mora komisija voditi zapisnik. Po določbi prvega odstavka 12. člena Uredbe predstojnik neposrednega uporabnika državnega oziroma občinskega proračuna ali oseba, ki jo je ta pooblastil za sprejetje odločitve o dodelitvi sredstev, na podlagi predloga iz prejšnjega člena sprejme odločitev o dodelitvi sredstev v roku, ki ne sme biti daljši od 60 dni od datuma odpiranja vlog. Svojo odločitev mora obrazložitvi in navesti ugotovitve ter razloge zanjo. Neposredni uporabnik državnega oziroma občinskega proračuna je dolžan v roku, ki je bil naveden v objavi javnega razpisa, obvestiti vse prijavitelje o odločitvi glede dodelitve sredstev (drugi odstavek 12. člena Uredbe).

Po določbi četrtega odstavka II. točke Javnega razpisa z naslovom „Predmet javnega razpisa“ so kot upravičeni stroški po Javnem razpisu navedeni: nakup zemljišč, gradnja in nakup objektov, nakup strojev in opreme ter nakup nematerialnih naložb, ki pomenijo prenos tehnologije z nakupom patentiranih pravic, licenc, know-howa in nepatentiranega tehničnega znanja. Po petem odstavku te določbe za dodelitev nepovratnih sredstev lahko kandidirajo vlagatelji z investicijami, katerih celotna vrednost upravičenih stroškov je višja kot 10.000,00 EUR in bodo zaključene najkasneje do 31. 12. 2015. V skladu s šestim odstavkom te določbe skupna vrednost sofinanciranja investicije ne bo mogla preseči 50.000,00 EUR. Trinajsti odstavek te določbe pa določa, da je višina sofinanciranja odvisna od izpolnjevanja pogojev, vendar v nobenem primeru ne sme preseči 50 % vrednosti upravičenih stroškov za mikro podjetja. Po določbi prvega odstavka VIII. točke Javnega razpisa z naslovom „Vsebina vloge“ mora vlagatelj med drugim vlogi predložiti predračune, ponudbe in/ali predpogodbe za vse upravičene stroške, razen za nakup nepremičnin, za katere je treba upoštevati prejšnjo alinejo - ob črpanju pa je potrebno predložiti pogodbe in račune z dokazili o plačilu. V IX. točki Javnega razpisa z naslovom „Datum in način obravnave vlog“ je v tretjem odstavku navedeno, da bo strokovna komisija v roku 8 dni od odpiranja vlog pisno pozvala tiste vlagatelje, katerih vloge ne bodo popolne, da jih dopolnijo. Rok za dopolnitev vlog je 8 dni po prejemu poziva. Nepopolne vloge, ki jih vlagatelji ne bodo dopolnili v določenem roku, bo strokovna komisija zavrgla. V četrtem odstavku te določbe pa je določeno, da prijavitelj v dopolnitvi med drugim ne sme spreminjati višine zaprošenih sredstev.

V predmetni zadevi se v skladu s 4. členom Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) smiselno uporablja upravni postopek. Pri svoji odločitvi mora torej toženka upoštevati določbe ZPOOSRP, ZJF, Uredbe, Javnega razpisa in ZUP.

Takšen sklep, kot je izpodbijani, mora po presoji sodišča vsebovati obrazložitev v smislu 214. člena ZUP, saj ga v nasprotnem primeru ni mogoče preizkusiti. Obrazložitev odločitve in navedbo ugotovitev ter razlogov za odločitev narekuje tudi določba prvega odstavka 12. člena Uredbe. To pa pomeni, da mora izpodbijani sklep poleg zahtevkov in navedb stranke vsebovati tudi ugotovitve glede dejanskega stanja, dokaze, na katere je le-to oprto, razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov, navedbo določb predpisov, na katere se opira odločitev, razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločitev in razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku stranke (prvi odstavek 214. člena ZUP).

V izpodbijanem sklepu toženka najprej ugotavlja, da tožnikova vloga ni popolna in navaja njene pomanjkljivosti. Hkrati pa ugotavlja, da izvedba meritev kotne porazdelitve svetilnosti ne sodi med upravičene stroške. Ne navede pa, zakaj oziroma na podlagi katerih razlogov je zaključila, da izvedba meritev kotne porazdelitve svetilnosti ne sodi med upravičene stroške. Svojo odločitev s tem v zvezi sicer pojasnjuje v odgovoru na tožbo, vendar pa se s pojasnili v odgovoru na tožbo te pomanjkljivosti izpodbijanega sklepa ne da odpraviti. Zato se sodišče tudi ni vsebinsko opredelilo do tožbenih navedb, v katerih tožnik po vsebini pojasnjuje nujnost izvedbe meritev kotne porazdelitve svetilnosti za dokončanje predmetnega projekta. Pripominja le, da je v določbi četrtega odstavka II. točke Javnega razpisa opredeljeno, kateri stroški so po tem Javnem razpisu upravičeni. To pomeni, da organ vlagatelju vloge na ta Javni razpis lahko prizna kot upravičene le tiste stroške, ki so kot taki določeni v tej določbi Javnega razpisa. V primeru s strani tožnika prijavljenega stroška za izvedbo meritev kotne porazdelitve svetilnosti je torej bistveno, ali je ta strošek mogoče opredeliti kot strošek za nakup nematerialne naložbe, ki pomeni prenos tehnologije z nakupom patentiranih pravic, licenc, know-howa in nepatentiranega tehničnega znanja (četrta alineja četrtega odstavka II. točke Javnega razpisa).

V zvezi z ugotovitvijo toženke v izpodbijanem sklepu, da predračun družbe  A. d.o.o. ni specificiran in da iz njega ni razvidno, kaj natančno predstavljajo stroški nakupa nepatentiranega tehničnega znanja, bi toženka po presoji sodišča tožnika v skladu z določbo prvega odstavka 10. člena Uredbe in tretjega odstavka IX. točke Javnega razpisa morala pozvati na dopolnitev vloge in mu naložiti, da omenjeni predračun specificira tako, da bo iz njega razvidno, kaj natančno predstavljajo stroški nakupa nepatentiranega tehničnega znanja. Na dopolnitev pa bi ga morala pozvati tudi v zvezi z vsemi ostalimi, v izpodbijanem sklepu ugotovljenimi pomanjkljivosti, zaradi katerih je ugotovila, da vloga tožnika ni popolna.

Toženka pa v izpodbijanem sklepu tudi ni pojasnila oziroma podala razloga, zakaj meni, da bi morebitna izločitev stroška meritve kotne porazdelitve svetilnosti pomenila zavrnitev tožnikove vloge v celoti. V zvezi s tem je v izpodbijanem sklepu navedla, da v skladu s I. točko Javnega razpisa višina sofinanciranja v nobenem primeru ne sme preseči 50 % vrednosti upravičenih stroškov. Ker izvedba meritev kotne porazdelitve svetilnosti ni upravičen strošek, bi ga bilo potrebno izločiti iz finančne konstrukcije projekta, posledično bi se višina upravičenih stroškov znižala in zato bi se morala znižati tudi višina sofinanciranja. Sklicuje se tudi na IX. točko Javnega razpisa, v kateri je navedeno, da prijavitelj v dopolnitvi ne sme spreminjati višine zaprošenih sredstev. Vendar pa sodišče v določbi citiranega četrtega odstavka IX. točke Javnega razpisa, ki določa, da prijavitelj v dopolnitvi med drugim ne sme spreminjati višine zaprošenih sredstev, ne vidi razloga, da bi morebitna zavrnitev določenih stroškov, ki jih je uveljavljal prijavitelj v svoji vlogi, pomenila zavrnitev vloge v celoti. Pri tem pa sodišče opozarja na določbo trinajstega odstavka II. točke Javnega razpisa, ki določa, da je višina sofinanciranja odvisna od izpolnjevanja pogojev. Kolikor organ (toženka) meni, da določen strošek glede na določbe Javnega razpisa ni upravičen, v zvezi s tem prijavitelj vloge ne spremeni (torej ne spremeni višine zaprošenih sredstev), organ mu le določenega stroška zaradi neupravičenosti ne prizna in posledično dodeli nižji znesek sofinanciranja, seveda če vloga še vedno izpolnjuje ostale pogoje za sofinanciranje po Javnem razpisu (na primer po petem odstavku II. točke Javnega razpisa, to je da celotna vrednost upravičenih stroškov višja kot 10.000 EUR in bo investicija zaključena najkasneje do 31. 12. 2015). Iz določbe, na katero se torej toženka sklicuje v zvezi s svojim stališčem, da bi izločitev določenega stroška pomenila zavrnitev vloge v celoti, po presoji sodišča takšno stališče, na katerega se je postavila toženka, ne izhaja. Drugih razlogov oziroma pravne podlage, na podlagi katere bi izločitev določenih stroškov pomenila zavrnitev vloge v celoti, pa toženka v izpodbijanem sklepu ni navedla.

Po obrazloženem je bila pri izdaji izpodbijanega sklepa storjena absolutna bistvena kršitev pravil upravnega postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP, zato je sodišče na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) izpodbijani sklep odpravilo ter zadevo vrnilo istemu organu v ponovni postopek, v katerem bo moral storjeno kršitev odpraviti in tožnika pozvati na ustrezno dopolnitev vloge (glej 13. točko te sodbe) ter o zadevi ponovno odločiti z aktom, ki bo imel vse sestavine, ki jih predpisuje ZUP, s posebnim poudarkom na elementih, ki jih mora vsebovati obrazložitev in jih določa 214. člen ZUP. Ker je bilo izpodbijani sklep potrebno odpraviti iz zgornjega razloga, sodišče tudi ni sledilo dokaznemu predlogu tožnika za zaslišanje predlaganih prič in stranke.

Ker je sodišče tožbi ugodilo, je toženka dolžna tožniku povrniti njegove stroške postopka v skladu z določbo tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 in drugega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/07 in 107/13) skupaj z 22 % DDV, saj je pooblaščenec tožnika zavezanec za DDV.

Uredba o postopkih, merilih in načinih dodeljevanja sredstev za spodbujanje razvojnih programov in prednostnih nalog člen 10, 10/1, 10/2, 10/2-1, 11, 11/1, 12, 12/1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.