UPRS sodba I U 2291/2011
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2013-01-22

mag. Mira Dobravec Jalen (preds.), Petra Hočevar (poroč.),

koncesija - odvzem koncesije - veljavno obratovalno dovoljenje

Poskus sklenitve morebitnega drugačnega dogovora med koncedentom in koncesionarjem ni predpogoj za utemeljenost odvzema koncesije z upravno odločbo.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Z odločbo, št. 014-3/2007-5 z dne 15. 9. 2011, je prvostopni organ tožniku - koncesionarju A. d.o.o., odvzel koncesijo za vlečnico ''…'' (1. točka izreka), odločil, da je tožnik dolžan odstraniti žičniško napravo in vse objekte, ki jo sestavljajo; tožnik je dolžan v treh mesecih pripraviti načrt vzpostavitve prvotnega stanja ter nato v devetih mesecih na zemljišču vzpostaviti prvotno stanje, sicer vzpostavitev v prvotno stanje na stroške koncesionarja – tožnika opravi koncedent (2. točka izreka), ter odločil, da posebni stroški postopka niso nastali (3. točka izreka). V obrazložitvi je navedel, da je na podlagi koncesijskega akta (Odlok o koncesiji za graditev obstoječih žičniških naprav na Kobli, Voglu, Senožetih v Srednji vas, Goreljku in Rudnem polju – v nadaljevanju Odlok) tožnik s sklenitvijo koncesijske pogodbe št. 014-3/2007-2 z dne 5. 3. 2009, pridobil koncesijo za graditev žičniških naprav na smučišču …, med drugim tudi za vlečnico Bistrica. Načine za prenehanje koncesije opredeljuje že sam Odlok, sklenjena koncesijska pogodba pa razloge za njeno odpoved. Prenehanje koncesijske pogodbe je eden izmed načinov prenehanja koncesije. Organ je zaradi splošno znanega dejstva, da vlečnica … ne obratuje že vsaj pet let, tožnika z dopisom, št. 014-3/2007-3 z dne 29. 7. 2011, pozval, da predloži veljavno obratovalno dovoljenje za vlečnico. Tožnik je odgovoril, da ne razpolaga z veljavnim obratovalnim dovoljenjem. V vmesnem času (do prejetja odgovora tožnika) je organ od Ministrstva za promet, Direktorata za železnice in žičnice, prejel obvestilo, da je bilo zadnje dovoljenje za obratovanje za vlečnico tožniku izdano 21. 1. 2007, z veljavnostjo do 14. 9. 2009. Že iz dejstva, da je zadnje izdano dovoljenje za obratovanje poteklo pred dvema letoma, izhaja, da vlečnica ni obratovala vsaj dve leti. Glede na povedano je izpolnjen razlog za odvzem koncesije, kot je opredeljen v 13. členu koncesijskega akta. Podlago za 2. točko izreka predpisuje 14. člen Odloka.

Drugostopni organ je z odločbo, št. 014-3/2007-7 z dne 21. 11. 2011, zavrnil pritožbo tožnika zoper prvostopno odločbo, zavrnil zahtevo pooblaščenca tožnika za povrnitev stroškov in odločil, da v postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški. V zvezi s pritožbenimi navedbami je še dodal, da se strinja s prvostopnim organom, da je v primeru, ko se odvzame koncesija za eno samo žičniško napravo, primerneje, da se koncesija odvzame z odločbo za to konkretno napravo, namesto, da se odpove koncesijsko pogodbo v celoti. Iz izreka izpodbijane odločbe je jasno razviden predmet postopka, in sicer gre za odvzem koncesije za vlečnico …, določeno je tudi, kakšno dejanje je treba opraviti in v katerem roku. V konkretni zadevi je odločbo izdal predstojnik pristojnega organa – v.d. direktorja občinske uprave, ki je tudi vodil postopek do izdaje odločbe in izpolnjuje vse zakonske zahteve glede predpisane izobrazbe in ima opravljen izpit iz upravnega postopka. Organ se pa strinja z navedbo (pri)tožnika, da je delovanje žičniške naprave v javnem interesu, kar pa pomeni, da njeno nedelovanje (kar ni sporno) nedvomno ni. Po 113. členu ZUP pa je organ zavrnil zahtevo za povrnitev pritožbenih stroškov.

Tožnik je v tožbi uvodoma navedel, da je hkrati s pritožbo zoper prvostopno odločbo vložil tudi predlog za izrek prvostopne odločbe za nično, o čemer pa drugostopni organ do vložitve tožbe še ni odločil. Izpodbijana odločba je preuranjena, saj se koncedent s koncesionarjem – tožnikom ni poskušal v zvezi z odvzemom koncesije oziroma pred odvzemom koncesije ničesar dogovoriti, kar pa bi se moral glede na 3. alinejo prvega odstavka 13. člena Odloka. Odvzem koncesije ni mogoč po tej določbi brez predhodnega poskusa drugačnega dogovora. Nadalje Odlok sploh ne ureja delnega odvzema koncesije. Prva točka izreka tudi ni dovolj določna, zaradi česar je odločba neizvršljiva in je ni mogoče preizkusiti, kar pomeni bistveno kršitev določb postopka, če že ne ničnost odločbe. Tako lastnost ima tudi druga točka izreka. Druga točka ne določa roka za odstranitev naprave in objektov, prav tako ne določa začetka teka postavljenih rokov. Drugostopni organ ni izkazal z ustreznimi dokazili, da je postopek vodila ustrezno usposobljena oseba, temveč je to le navajal. Tožniku v postopku tudi ni bila dana možnost udeležbe, kar je nadaljnja kršitev določb postopka in hkrati kršitev enega od temeljnih načel upravnega postopka, tj. načela zaslišanja stranke po 9. členu ZUP. Organ bi moral dopustiti tožniku možnost izjave, najbolje neposredno z razpisom naroka. Nedopustno je, da se organ sklicuje na splošno znana dejstva, saj organu načelo materialne resnice in načelo zaslišanja stranke nalagata, da mora ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za odločbo. Organ tega ni storil. Obrazložitev odločbe si je v delu, ki se nanaša na veljavnost obratovalnega dovoljenja in na dejansko obratovanje sama s seboj v nasprotju, kar je ponovno kršitev določb postopka, saj organ navaja, da o dejstvu obratovanja sklepa glede na obstoj obratovalnega dovoljenja, predhodno pa navaja, da je dejstvo, da vlečnica že vsaj 5 let ne obratuje, splošno znano. Tožnik odločno nasprotuje presoji, da je to splošno znano dejstvo. Tega pravnega standarda organ tudi ne obrazloži, kar je spet absolutna bistvena kršitev določb postopka, po drugi strani pa tožniku ni bila dana možnost, da se o tem izjavi. Po sodni praksi ni dovolj, da je dejstvo, ki naj bi bilo splošno znano, znano le organu, mora biti znano širšemu krogu javnosti. Tako bi moralo biti to dejstvo znano tudi sodišču. O vprašanju obratovanja vlečnice torej ne moremo govoriti kot o splošno znanem dejstvu. Graditev žičniških naprav pa je tudi v javnem interesu, kar izhaja iz samega zakona, odločba pa implicite kaže na to, da je organ želel ugoditi parcialnim zasebnim interesom. Tožnik ima v mislih predvsem pretirano servilnost organa v postopkih priprave morebitne graditve smučišča …, v kateri se na škodo tožnika s številnimi kršitvami predpisov odvijajo dogodki. Toženka je namreč 9. 6. 2011 sprejela sklep o ustanovitvi stavbne pravice na njenih nepremičninah v korist podjetja B. d.o.o., pri čemer je kršila predpise o razpolaganju s premoženjem države in lokalnih skupnosti. Zoper ta sklep je tožnik vložil tožbo, postopek se vodi pred Okrožnim sodiščem v Kranju pod opr. št. I P 485/2011. Organ je ves čas zavračal tudi zahteve tožnika o ureditvi lastninskopravnih razmerij v zvezi z gradnjo objektov in naprav, ki so jih na nekdaj družbenih zemljiščih zgradili pravni predniki tožnika. Tožnik je tako moral sprožiti še eno pravdo na ugotovitev lastninske pravice na nepremičninah (I P 416/2011 pri Okrožnem sodišču v Kranju). Tožnik je glede na navedeno sodišču predlagal, da odpravi prvostopno in drugostopno odločbo ter naloži toženki povrnitev njegovih stroškov postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od izteka izpolnitvenega roka dalje do plačila, da ne bo izvršbe.

Toženka je v odgovoru na tožbo navedla, da tožnik napačno interpretira določbo 13. člena Odloka v delu, ki naj bi predpisovala poskus predhodne sklenitve drugačnega dogovora pred odvzemom, saj to ne izhaja niti iz gramatikalne, niti logične ali nomotehnične razlage. Osnovna obveznost koncesionarja je obratovanje žičniških naprav (9. člen Odloka). Treba pa je upoštevati tudi javnopravni oziroma oblastni značaj možnosti odvzema koncesije. Tožnik pa tudi nima pravnega, niti dejanskega interesa za popoln odvzem koncesije, zaradi česar toženka ne razume njegovih navedb o možnem le popolnem odvzemu koncesije. Odlok pa vsebuje tudi karakteristike in zahteve za vsako žičniško napravo posebej, torej tudi za vlečnico …. Javni interes pa se nedvomno kaže v delovanju naprav, da pa vlečnica ne obratuje, pa izhaja iz navedb tožnika in dopisa pristojnega organa. Odločba pa je tudi izvršljiva, začetek teka roka pa določata 224. in 282. člen ZUP. Že iz delovnega mesta oziroma funkcije pa izhaja, da ima uradna oseba potrebno izobrazbo, kar je skladno 17. členu ZUP. Tožnik tudi ne pojasni, glede katerih dejstev ali dokaznih predlogov mu ni bila dana možnost, da se o njih izjavi, prav tako ne pojasni, v katerem delu naj bi bilo zato dejansko stanje nepravilno ugotovljeno. Toženka pa tudi nima nobene afinitete do katerega koli potencialnega koncesionarja, temveč je v njenem interesu le, da predmetna naprava obratuje. V nadaljevanju se je še opredelila do odprtih postopkov pred Okrožnim sodiščem v Kranju. Predlagala je zavrnitev tožbe in da sodišče tožniku naloži povrnitev njenih stroškov postopka.

V obravnavanem primeru je sporna izdaja prvostopne odločbe o odvzemu koncesije tožniku za vlečnico ''…'', obvezni odstranitvi žičniške naprave in sestavljajočih objektov ter vzpostavitev prvotnega stanja, oboje v tam določenem roku.

V 13. členu Odloka (ki je v obravnavanem primeru koncesijski akt, izdan na podlagi 27. in 76. člena Zakona o žičniških napravah za prevoz oseb), ki ureja odvzem koncesije, je predpisano, da koncedent z odločbo odvzame koncesijo med drugim, če koncesionar za več kot dve leti preneha z obratovanjem žičniške naprave, pa se koncesionar in koncedent ne dogovorita drugače (tretja alineja prvega odstavka). Med strankama ni sporno, da vlečnica … ne obratuje že več kot dve leti (dopis tožnika toženki z dne 1. 9. 2011) in kar potrjuje tudi odgovor pristojnega ministrstva o izteku veljavnosti izdanega obratovalnega dovoljenja za to vlečnico že z dnem 14. 9. 2009, sporno pa je, ali bi morala toženka kot koncedent pred izdajo izpodbijane odločbe s tožnikom kot koncesionarjem poskusiti skleniti morebiten drug dogovor, kot to ugovarja tožnik. Tudi po presoji sodišča citirana določba ne daje podlage za sklepanje, da je poskus sklenitve morebitnega drugačnega dogovora med koncedentom in koncesionarjem predpogoj za utemeljenost odvzema koncesije z upravno odločbo. Takšnega tožnikovega stališča ne potrjuje nobena izmed razlag pravnih norm. Ne glede na to pa sodišče pripominja, da iz podatkov v spisu izhaja, da je organ toženke v pozivu tožniku z dne 29. 7. 2011 (torej pred izdajo izpodbijane odločbe) predlagal tožniku morebiten prenos koncesije z njegovim soglasjem v izogib stroškom odstranitve žičniške naprave in ostalih objektov, o čemer pa se tožnik niti ni opredelil. Sodišče se sicer strinja s tožnikom, da Odlok ureja le popoln odvzem koncesije, v obravnavanem primeru pa je prišlo do odvzema koncesije le za eno vlečnico na smučišču … in ne za vse žičniške naprave, vendar pa zgolj zato, ker Odlok delnega odvzema koncesije določno ne ureja, to še ne pomeni, da je tak način odločitve nezakonit, zlasti ob upoštevanju namena predpisa, ki se v tem primeru zasleduje, tj. javne koristi. Veljavno obratovanje preostalih naprav na smučišču namreč nedvomno doprinese k boljšemu obisku turistov med zimsko sezono, to pa nedvomno predstavlja javno korist. Ob tem pa sodišče še dodaja, da je tak način odločitve tudi v korist tožnika samega glede na podeljeno koncesijo za več naprav oziroma vse (še preostale) naprave na smučišču ….

Izpodbijana odločba tudi ni obremenjena z zatrjevanimi kršitvami pravil postopka. Tako prva, kot tudi druga točka izreka sta določni in izvršljivi, saj je v prvi točki jasno določeno, da se tožniku odvzema koncesija za vlečnico … (in torej ne za vlečnico oziroma kakšno drugo žičniško napravo, ki je ne bi bilo možno opredeliti oziroma določiti), v drugi točki izreka pa sta tako rok za pripravo načrta vzpostavitve prvotnega stanja, kot tudi rok za vzpostavitev prejšnjega stanja natančno določena (3 oziroma 9 mesecev), začetek teka roka pa (ob upoštevanju, da gre za upravno odločbo) določa sam zakon, tj. ZUP in sicer v 224. členu, ki ureja pravne učinke dokončnosti odločbe in pogoje za izvršljivost odločbe oziroma sklepa, ter v 282. členu, ki ureja izvršbo. O zadevi pa je odločal tudi stvarno pristojen organ, saj je po 17. členu ZUP uprava samoupravne lokalne skupnosti pristojna za odločanje o upravnih zadevah iz izvirne pristojnosti samoupravne lokalne skupnosti, pri čemer tajnik občine oziroma direktor občinske uprave izdaja odločbe na prvi stopnji (glej komentar ZUP k temu členu, avtorji Breznik, Štucin in Marflak, GV založba 2004), kot pa je tožniku pojasnil že drugostopni organ, pa ima v.d. direktorja, ki je odločbo izdal, ustrezno strokovno izobrazbo, tožnik pa za svoje navedbe o strokovni neustreznosti v.d. direktorja občinske uprave tudi ni predložil nobenega dokaza, ki bi izkazoval nasprotno. Pred izdajo odločbe pa je bil tožnik tudi pozvan (kot že navedeno v 7. točki obrazložitve te sodbe), da se izjavi glede delovanja oziroma nedelovanja sporne vlečnice in njegovih nadaljnjih ravnanj v zvezi s tem, zaradi česar pa tudi ni bilo kršeno načelo zaslišanja stranke (9. člen ZUP), saj je bila tožniku dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, ki so bila pomembna za odločbo.

Organ se pri svoji odločitvi tudi ni skliceval na ''splošno znana dejstva'', kot to meni tožnik, temveč je svojo odločitev sprejel v skladu s 13. členom Odloka, upoštevajoč odgovor samega tožnika glede obratovanja vlečnice ter odgovor pristojnega ministrstva o izteku veljavnosti obratovalnega dovoljenja za to vlečnico, kot to nedvoumno izhaja iz obrazložitve odločbe. Navedbi organa v obrazložitvi odločbe, ''da je upravni organ zaradi splošno znanega dejstva, da vlečnica … ne obratuje že vsaj pet let, koncesionarja z dopisom … pozval...'' in, da ''že iz dejstva, da je zadnje izdano dovoljenje za obratovanje poteklo pred dvema letoma, izhaja, da vlečnica ni obratovala vsaj dve leti'', pa si tudi ne nasprotujeta, temveč nasprotno, potrjujeta nedelovanje vlečnice že vsaj dve leti, kar pa je predpisan razlog za pravilno sprejeto odločitev organa.

Na drugačno odločitev v zadevi pa tudi ne morejo vplivati tožnikove navedbe o teku pravdnih drugih postopkov zaradi delovanja toženke v škodo tožnika, saj to glede na ugotovljeno dejansko stanje in materialnopravne določbe ni relevantno.

Ker je sodišče ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijanega upravnega akta pravilen, akt pa na zakonu utemeljen, je sodišče tožbo tožnice kot neutemeljeno zavrnilo (prvi odstavek 63. člena ZUS-1).

Odločitev o zavrnitvi stroškovnih zahtevkov tožnika in toženke temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.