UPRS sodba I U 1295/2013
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2013-09-11

Agata Zavašnik (preds.), mag. Damjan Gantar (poroč.), dr. Boštjan Zalar

mednarodna zaščita - združevanje družine - združenje s sestro - družinski član

Bratje in sestre osebe, ki ji je priznana mednarodna zaščita, se po 16.b členu ZMZ ne štejejo med družinske člane, zato zanje ni mogoče uveljavljati združevanja družine.

1. Tožena stranka je z izpodbijano odločbo zavrnila prošnjo tožnice, ki ima priznan status begunke, za združevanje družine v Republiki Sloveniji s sestro A.A. V obrazložitvi odločbe navaja, da je bil tožnici priznan status begunca in da je naslovila prošnjo za združevanje družine, ki se nanaša na njeno sestro, ki trenutno živi v Etiopiji. Iz prošnje izhaja, da je mati zaradi prestanega trpljenja na begu iz Somalije, ko sta bila ubita mož in sin, mentalno zbolela in je v bolnišnici v Adis Abebi. Mati za sestro ne more skrbeti, v Adis Abebi pa ji kot mladoletni osebi grozi vrsta zlorab. Sestra je trenutno nastanjena pri starejši somalijski ženski, ki jo je začasno sprejela pod streho, vendar pa bo ta kmalu zapustila Etiopijo. V tem primeru bo sestra ostala sama in nezaščitena. Če bi bila vrnjena v Somalijo, bi ji grozila nevarnost zaradi vojne.

2. Tožena stranka se pri svoji odločitvi sklicuje na določilo 16.b člena Zakona o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju ZMZ), ki določa, katere osebe se štejejo za družinske člane. Določbe 16.b člena ZMZ sester ne štejejo med družinske člane s priznano mednarodno zaščito, zato prošnji tožnice po združevanju družine ni mogoče ugoditi.

3. Tožnica v tožbi navaja, da je tožena stranka kršila 53. člen Ustave RS (v nadaljevanju URS), ki se nanaša na zakonsko zvezo in družino, kot tudi 56. člen URS, ki se nanaša na pravice otrok ter 8. člen Evropske konvencije o človekovih pravicah (v nadaljevanju EKČP) in 7. člen Listine EU o temeljnih pravicah (v nadaljevanju Listina). Kršitev je storila s tem, da ni upoštevala določbe prvega odstavka 51. člena Listine v zvezi s prvim odstavkom 6. člena Pogodbe o EU in 7. člena v zvezi s prvim odstavkom 52. člena Listine, pa tudi ne relevantnega sekundarnega prava Unije, t.j. Direktive Sveta 2003/86/ES z dne 22. 9. 2003 o pravici do združevanja družine ter Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2011/95/ES z dne 13. 12. 2011. Na podlagi 41. člena te direktive so že v veljavi uvodne določbe, ki med drugim določajo, da je treba razširiti pojem družinskih članov, pri čemer je treba upoštevati različne posebne okoliščine nepreskrbljenosti in nameniti posebno pozornost koristim otroka. Recital 18 se sklicuje na Konvencijo ZN o otrokovih pravicah v tem smislu, da morajo biti koristi otroka najpomembnejše vodilo držav članic pri izvajanju direktive in da morajo pri ocenjevanju koristi otroka države članice upoštevati načelo enotnosti družine, dobrobit mladoletnika in njegov socialni razvoj, varstvene in varnostne vidike ter stališča mladoletnika v skladu z njegovo starostjo in zrelostjo. Po prvem odstavku 23. člena te direktive države članice zagotovijo, da se lahko ohrani enotnost družine. Tožnica opozarja tudi na 8. recital Direktive Sveta 2003/86/ES o pravici do združitve družine, ki izrecno navaja, da bi bilo potrebno pozornost posvetiti položaju beguncev zaradi razlogov, ki so jih prisilili, da so pobegnili iz države, in ki so jim preprečevali, da bi tam živeli normalno družinsko življenje. Treba bi bilo torej določiti ugodnejše pogoje za uveljavljanje njihove pravice do združitve družine. V petem odstavku 5. člena pa državam članicam nalaga dolžnost, da pri obravnavanju prošnje ustrezno upoštevajo interes mladoletnih otrok, v drugem odstavku 10. člena pa direktiva določa, da države članice lahko dovolijo združitev družine z drugimi družinskimi člani, ki niso omenjeni v členu 4, če jih begunec vzdržuje.

4. Tožnica je hči somalijskega politika, ki je s starši, sestro in bratom iz Somalije pobegnila v Etiopijo. V letu 2009 se je sama napotila na Malto, od tam pa je bila sprejeta v Slovenijo in ji je priznan status begunca. Pred letom dni je bil v Etiopiji na njenega očeta izveden atentat in enaka usoda je doletela tudi njenega brata. Njena sestra je tako ostala sama z materjo, mati pa je zaradi duševne bolezni v psihiatrični bolnici in za hčerko ne more več skrbeti. Sestra je tako pri 13 letih prepuščena sama sebi in je nastanjena pri starejši somalijski ženski, ki je vključena v program premestitve beguncev v Avstralijo in bo Etiopijo kmalu zapustila. To pomeni, da bo tožničina sestra v bližnji prihodnosti ostala povsem sama. V tej situaciji tožničina pravica do družinskega življenja veleva, da se omogoči združitev z njeno mlajšo sestro. Tožnica je edina, ki še vedno lahko skrbi zanjo. V luči drugega odstavka 10. člena Direktive Sveta 2003/86/ES pa je za odločitev bistvena okoliščina tudi ta, da tožnica svojo sestro finančno vzdržuje, in sicer ji pošilja denar.

5. V 16.b členu ZMZ so sicer taksativno našteti družinski člani, vendar pa to ni edina pravna podlaga za odločanje o združitvi družine. Dopustnost ignoriranja domačega pravnega reda je vzpostavljena tudi s sodno prakso Sodišča EU. Te principe so v upravni in sodni praksi že prenesla v upravno in ustavno sodno prakso tudi domača sodišča. Tožena stranka se je pri odločanju o tožničini pravici do združitve z njeno sestro oprla zgolj na določilo 16.b člena ZMZ, zanemarila pa je URS, EKČP in Listino, zato je odločba nezakonita, ker temelji na napačni uporabi materialnega prava, posledica le-te pa je, da so bila kršena pravila postopka, ker tožnici ni bila dana možnost, da se izjavi o okoliščinah, ki so bistvene za odločitev v zadevi, posledično pa je bilo tudi dejansko stanje nepopolno ugotovljeno.

6. Podrejeno pa tožnica izpodbija ustavnost 16.b člena ZMZ zaradi neskladja s 14. in 53. členom ustave. V tem primeru predlaga, naj sodišče prekine postopek in prične postopek za oceno ustavnosti pred Ustavnim sodiščem RS. ZMZ tujce s priznano mednarodno zaščito postavlja v diskriminatoren položaj v primerjavi s preostalimi tujci. Zakon o tujcih (v nadaljevanju Ztuj-2) v četrtem odstavku 36. člena določa, da lahko pristojni organ, izjemoma po prostem preudarku, za ožjega družinskega člana šteje tudi drugega sorodnika tujca, če posebne okoliščine govorijo v prid združitve družine v Republiki Sloveniji. Po drugi strani pa ZMZ v 16.b členu taksativno določa, kdo se šteje za družinskega člana. Evidentno je torej, da so osebe s priznano mednarodno zaščito postavljene v neenakopraven položaj v primerjavi z ostalimi tujci. Pri tem se tožnica sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča RS v zadevi U-I-295/99 z dne 18. 5. 2000, ki pa se sicer nanaša na Zakon o urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji. Nadalje tožnica meni, da je ZMZ neskladen s 53. členom Ustave, 8. členom EKČP in 7. členom Listine. Evropsko sodišče za človekove pravice se je že opredelilo, da je družinsko življenje z EKČP varovano tudi tedaj, kadar odrasla oseba sploh ni živela s svojimi starši ali sorojenci. Razmerje med prosilcem za združitev družine in osebo, ki ni izrecno omenjena v 16.b členu ZMZ, je v določenih primerih odvisna od povsem konkretnih okoliščin in lahko konstituira družinsko življenje. Ureditev v ZMZ je protiustavna, ker v vsakem primeru in vedno, neodvisno od okoliščin na strani begunca, daje prednost javnemu interesu, t.j. pravici države, da omeji vstop in prebivanje tujcev na svojem ozemlju. 19. recital nove kvalifikacijske Direktive 2011/95/ES ni zgolj priporočilo, ampak jasna nova usmeritev in navodilo. Tožnica predlaga, naj sodišče odloči v sporu polne jurisdikcije in prošnji tožnice ugodi, podrejeno pa bodisi da odločbo odpravi in vrne toženi stranki zadevo v ponovljen postopek, ali pa prekine postopek in sproži pred ustavnim sodiščem postopek za oceno skladnosti spornih določb ZMZ.

7. Tožena stranka v odgovoru na tožbo opozarja na sodbo Vrhovnega sodišča RS št. I Up 250/2013 z dne 10. 7. 2013, v kateri je sodišče v zelo podobnem primeru odločilo, da ZMZ glede družinskih članov ni v neskladju s pravnim redom EU, prav tako pa tudi ni v neskladju z URS in EKČP, saj definicija družine ni ustavna kategorija, prav tako pa definicije družinskih članov ne določa EKČP. Specifične razmere konkretnega primera na samo odločitev nimajo vpliva, saj ta vidik ni pravno upošteven, zato širitev kroga družinskih članov, določenega v ZMZ, tudi zaradi takšnih okoliščin ni mogoča. Iz te sodbe tudi izhaja, da organu, ki odloča o mednarodni zaščiti v ZMZ ni dana diskrecija, da v posebej utemeljenih okoliščinah razširi krog družinskih članov preko predpisanega. Take obveznosti mu ne nalagajo niti pravni akti EU, niti EKČP. Tožena stranka predlaga, naj sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

9. ZMZ v 16.b členu določa, katere osebe se lahko štejejo med družinske člane. To so lahko zakonec, otroci, starši mladoletnika brez spremstva, novorojeni otrok osebe, ki ji je priznana mednarodna zaščita. Bratje in sestre osebe, ki ji je priznana mednarodna zaščita, se po 16.b členu ZMZ ne štejejo med družinske člane, zato zanje ni mogoče uveljavljati združevanja družine. Tožena stranka je to okoliščino pravilno ugotovila, zato sodišče sledi utemeljitvi izpodbijane odločbe in skladno z določilom drugega odstavka 71. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ne bo ponavljalo razlogov za odločitev.

10. Tožnica v tožbi meni, da bi bilo mogoče uporabiti tudi druge pravne podlage ne glede na določilo 16. b člena ZMZ oziroma, da naj bi bil ZMZ v nasprotju z URS, EKČP in nekaterimi pravnimi akti EU. Tožnica tako uvodoma navaja, da tožena stranka ni upoštevala prvega odstavka 51. člena Listine, prvega odstavka 6. člena Pogodbe o EU ter 7. člena v zvezi z prvim odstavkom 52. člena Listine.  Vendar pa sodišče ugotavlja, da se nobeno od teh določil ne nanaša na to, kdo naj se šteje za družinskega člana oz. navedena določila niso v neposredni zvezi z navedeno zadevo. Nadalje se tožnica sklicuje na Direktivo Sveta 2011/95/ES z dne 13. 12. 2011, češ da je po tej direktivi treba razširiti pojem družinskih članov, pri čemer je treba upoštevati različne posebne okoliščine nepreskrbljenosti in nameniti posebno pozornost koristim otroka, da so koristi otroka najpomembnejše vodilo držav članic pri izvajanju direktive in da morajo pri ocenjevanju koristi otroka države članice upoštevati načelo enotnosti družine, dobrobit mladoletnika in njegov socialni razvoj, varstvene in varnostne vidike in stališče mladoletnika v skladu z njegovo starostjo in zrelostjo, medtem ko prvi odstavek 23. člena navedene direktive določa, da države članice zagotovijo, da se lahko ohrani enotnost družine. S tem v zvezi enako kot tožena stranka tudi sodišče opozarja na sodbo Vrhovnega sodišča RS opr. št. I Up 250/2013, v kateri je sodišče v podobni zadevi že zavzelo stališče do te direktive. Tako je v navedeni sodbi sodišče v točki 9 navedlo, da so usmeritve, ki jih daje Direktiva 2011/95/ES, le možnosti oz. priporočila državam članicam EU, da lahko, če se tako odločijo, razširijo krog oseb, ki lahko po načelo združevanja družine pridobijo status begunca v povezavi z družinskim članom, ki mu je tak status iz razlogov Ženevske konvencije v določeni članici EU že priznan. Nadalje je sodišče v tej sodbi v točki 10 opozorilo tudi na to, da Slovenija Direktive 2011/95/ES niti še ni implementirala v slovenski pravni red, rok za implementacijo je 21. 12. 2013. Opozorilo je tudi na to, da razširitev kroga družinskih članov pomeni tudi povečanje obveznosti države, saj je treba večjemu številu oseb zagotoviti pravice, ki iz takega statusa izhajajo. Takšna širitev pa je povezana tudi z možnostjo države, da glede na svoj ekonomski položaj širi število upravičencev in pravic, ki jih mora potem tudi zagotavljati. V točki 11 citirane sodbe je Vrhovno sodišče tudi opozorilo, da neposredna uporaba Direktive Sveta 2003/86/ES, niti Direktive 2011/95/ES ni mogoča že zaradi njiju samih, kogentnih določb ZMZ, ki so s pravnim redom EU usklajene, pa tudi ni mogoče razlagati širše, kot so zapisane.

11. Tožnica v tožbi tudi opisuje usodo svoje sestre, ki je stara 13 let in mama zanjo ne more skrbeti, oseba, pri kateri živi, pa se bo tudi kmalu preselila. Sodišče sicer razume stisko, v kateri se je znašla tako tožnica kot njena sestra, vendar pa tožena stranka ni mogla drugače odločiti, kot je odločila, saj 16.b člen ZMZ ne dopušča nikakršnih izjem glede tega, kdo se lahko šteje za družinskega člana.

12. Tožnica se sklicuje tudi na drugi odstavek 10. člena Direktive Sveta 2003/86/ES in ob tem navaja, da svojo sestro finančno vzdržuje. Drugi odstavek 10. člena navedene direktive namreč določa, da države članice lahko dovolijo združitev družine z drugimi družinskimi člani, ki niso omenjeni v členu 4, če jih begunec vzdržuje. Iz tega določila torej izhaja, da države članice zgolj lahko dovolijo združitev družine z drugimi družinskimi člani, niso pa k temu zavezane. Iz navedenih razlogov ZMZ ni v nasprotju s citiranim členom direktive, saj je zakonodajalcu prepuščeno, ali se bo odločil za tako ureditev.

13. Tožnica meni, da je v določenih primerih dopustno ignoriranje domačega pravnega reda, vendar pa sodišče meni, da v primeru, če bi menilo, da je 16.b člen ZMZ v nasprotju z URS, bi prekinilo postopek in vložilo zahtevo za oceno ustavnosti pred Ustavnim sodiščem. Tako pa sodišče meni, da ureditev glede družinskih članov v ZMZ ni v nasprotju niti z URS, niti s pravom EU, niti z nekaterimi drugimi predpisi, ki jih tožnica citira. Do enakega zaključka je prišlo tudi Vrhovno sodišče v že citirani sodbi št. I Up 250/2013 pod točko 12 sodbe, ki se je odločilo, da ne bo prekinilo postopka in začelo ustavnega spora. Sodišče tudi ne pritrjuje tožbenim navedbam, da je položaj prosilcev za azil po ZMZ diskriminatoren glede na ZTuj-2, ker naj bi bilo po ZTuj-2 dopustno širjenje družinskih članov. Tudi glede tega je že zavzelo stališče vrhovno sodišče v zgoraj navedeni sodbi in temu stališču se upravno sodišče pridružuje. Vrhovno sodišče je navedlo, da so po ZTuj-2 družinski člani res opredeljeni širše, vendar pa to še ne pomeni nedopustnega neenakega obravnavanja tujcev in prosilcev za mednarodno zaščito oz. beguncev. Že njuna pravna položaja sta različna, kar je ključni razlog za različno ureditev. Po ZTuj-2 je dana diskrecijska pravica pristojnemu organu, da iz posebej utemeljenih razlogov razširi krog družinskih članov, take določbe pa ZMZ nima, vendar to po mnenju vrhovnega sodišča še ne pomeni, da gre za nedopustno razlikovanje. Organu, ki o mednarodni zaščiti odloča, v ZMZ ni dana diskrecija, da v posebej utemeljenih okoliščinah razširi krog družinskih članov preko predpisanega, take obveznosti mu ne nalagajo oz. diskrecijske pravice ne dajejo akti EU niti EKČP (točki 13 in 14 citirane sodbe).

14. Sodišče pa tudi meni, da ureditev v ZMZ ni neskladna niti s 53., in 56. v zvezi z 15. členom  URS. Tudi s tem v zvezi je vrhovno sodišče zavzelo v zgoraj citirani sodbi stališče, in sicer, da različni slovenski zakoni za urejanje različnih razmerij različno definirajo družino, kar je glede na to, da definicija družine ni ustavna kategorija, ustavno dopustno. Tudi posebne pravice otrok niso določene z ustavo, temveč z zakonom, zakonski ureditvi se prepušča tudi varstvo otrokovih pravic. Neposredna uporaba določb ustave glede družinskih članov po mnenju vrhovnega sodišča ni mogoča, saj jih ustava ne določa. Prav tako pa tudi iz EKČP ne izhaja definicija družinskih članov niti za potrebe mednarodne zaščite, niti za druge potrebe, zato tudi ni mogoče uspešno uveljavljati, da je v tem delu ZMZ v nasprotju z EKČP (točka 12 citirane sodbe vrhovnega sodišča).

15. Sodišče je tožbo zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.