UPRS sodba I U 2208/2011
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2013-01-15

mag. Mira Dobravec Jalen (preds.), Petra Hočevar (poroč.),

kmetijsko zemljišče - namembnost kmetijskega zemljišča - odškodnina zaradi spremembe namembnosti kmetijskega zemljišča - nepopolna vloga - začetek postopka

Instituta popolne vloge ni mogoče enačiti z začetkom postopka, saj je ta institut pomemben le v oziru, v katerem roku mora organ izdati odločbo. Postopek je torej uveden, ko je vloga popolna.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Z izpodbijano odločbo je prvostopni organ odločil, da mora tožnik kot investitor gradnje enostanovanjske hiše na zemljišču parc. št. 367/41, k.o. … plačati odškodnino zaradi spremembe namembnosti kmetijskega zemljišča v znesku 5.920,00 EUR (1. točka izreka), določil rok in način plačila (2. točka izreka), nadalje odločil, da je plačilo odškodnine za spremembo namembnosti kmetijskega zemljišča pogoj za izdajo gradbenega dovoljenja (3. točka izreka) ter, da v postopku niso nastali posebni stroški. V obrazložitvi je navedel, da je postopek za odmero odškodnine zaradi spremembe namembnosti kmetijskega zemljišča začel po uradni dolžnosti na podlagi prvega odstavka 3.h Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ). V postopku izdaje gradbenega dovoljenja za novogradnjo stanovanjske hiše v zadevi, št. 351-930/2011, je bilo ugotovljeno, da se bo stanovanjska hiša nahajala na kmetijskem delu zemljišča s parc. št. 367/41, k.o. …, kjer se bo odvijala gradnja, zaradi česar se zemljišče ne bo več uporabljalo za kmetijsko pridelavo. Za to pa je investitor dolžan plačati odškodnino na podlagi 3.g člena ZKZ. Iz projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja je razvidno, da gre za novogradnjo tam navedenih tlorisnih dimenzij in je v skladu s 3. členom Uredbe o vrstah objektov glede na zahtevnost to manj zahteven objekt. Iz vpogleda v elektronsko zemljiško knjigo je razvidno, da je kot lastnik tega zemljišča še vedno vpisano A., tožnik kot investitor pa je v postopku predložil kupoprodajno pogodbo, sklenjeno med njim in zemljiškoknjižnim lastnikom, iz elektronske zemljiške knjige pa je tudi razvidno, da je tožnik podal predlog za vpis lastninske pravice. Namenska raba zemljišča je urejena z Odlokom o zazidalnem načrtu za stanovanjsko cono … v … in je zemljišče v celoti opredeljeno kot stavbno, namenjeno gradnji stanovanjskih stavb. Pred izdajo odločbe je bil tožnik seznanjen s postopkom odmere odškodnine, izjavil je, da odškodnina za to zemljišče še ni bila odmerjena, v zvezi z izračunom odškodnine pa je izjavil, da se z njim ne strinja, ker je vlogo za gradbeno dovoljenje oddal pred 18. 6. 2011. Organ ga je seznanil, da je bila vloga nepopolna, saj k njej ni predložil dveh izvodov projektne dokumentacije, kot to določa drugi odstavek 54. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1). Zato je šteti, da je bila njegova vloga popolna, ko je bila dopolnjena, to pa je po 18. 6. 2011. Organ je še citiral določbo 3. g člena ZKZ in izračunal odškodnino (592 m2 (površina kmetijskega zemljišča) x 50 (boniteta zemljišča) x 0,20 EUR = 5.920,00 EUR), ter citiral še 3. h člen ZKZ in peti odstavek 66. člena ZGO-1.

Drugostopni organ je z odločbo, št. 35116-8/2011-2 MŠ z dne 27. 10. 2011, zavrnil pritožbo in zahtevo za povrnitev pritožbenih stroškov. V zvezi s pritožbenimi navedbami je še dodal, da je 18. 6. 2011 stopil v veljavo Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ-C), ki v 34. členu sicer določa, da se v postopkih za izdajo dovoljenj za gradnjo, začetih pred uveljavitvijo tega zakona, določbe o odškodnini zaradi spremembe namembnosti ne uporabljajo, vendar v tej zadevi ne gre za takšen primer. Po mnenju organa ni mogoče šteti, da se je postopek za izdajo gradbenega dovoljenja začel pred 18. 6. 2011, saj je začetek postopka neločljivo vezan na popolnost vloge, v konkretnem primeru pa je bila vloga, vložena 15. 6. 2011, nepopolna, po pozivu pa je bila dopolnjena kasneje in sicer v avgustu 2011. Tako tudi drugi odstavek 127. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) v zvezi z 67. členom ZUP. Vloga mora vsebovati vse sestavine po 66. členu ZUP, kot tudi sestavine, ki jih določa materialni predpis, v tem primeru ZGO-1, oziroma drugi odstavek 54. člena ZGO-1. Postopek za izdajo gradbenega dovoljenja se je torej začel po 18. 6. 2011.

Tožnik je vložil tožbo iz razlogov napačne uporabe materialnega prava in kršitve pravil postopka. V tožbi je uvodoma povzel potek dosedanjega postopka, navedel, da se je upravni postopek za izdajo gradbenega dovoljenja začel pred 18. 6. 2011. ZKZ-C ne govori o vlogah, ki so bile oddane pred uveljavitvijo, ampak govori o postopkih, začetih pred uveljavitvijo. Začetka upravnega postopka ni mogoče enačiti z datumom vložitve vloge. Postopek se začne pred pristojnim organom na zahtevo stranke ali po uradni dolžnosti (125. člen ZUP). Po drugem odstavku 127. člena ZUP je upravni postopek na zahtevo stranke uveden z dnem vložitve zahteve stranke, če ne gre za primere iz 129. člena ZUP. V tem primeru se je postopek torej začel pred 18. 6. 2011 in je treba uporabiti 34. člen ZKZ-C. Iz komentarja k 67. člena ZUP jasno izhaja, da je drugi odstavek tega člena novost oziroma pomembna sprememba drugega odstavka 68. člena ZUP/86, po katerem se je štelo, da je bila vloga od samega začetka v redu, če je vložnik v določenem roku njene pomanjkljivosti odpravil. Rok za izdajo odločbe iz 222. člena ZUP zaradi te spremembe teče od dneva, ko je vložena popolna vloga. Iz navedenega tako izhaja, da je institut popolne vloge pomemben le v oziru  oziroma v smislu, da mora organ izdati odločbo v določenem roku enega oziroma dveh mesecev. Nikakor pa datuma popolnosti vloge ni mogoče enačiti z datumom začetka upravnega postopka. Namen zakonodajalca glede na 34. člen ZKZ-C je bil nedvomno v tem, da se zakon ne uporablja za vse postopke, ki so bili začeti pred uveljavitvijo zakona. Če bi imel zakonodajalec drugačen namen, bi določil, da ta zakon ne velja za vse vloge, vložene pred uveljavitvijo zakona. Nenazadnje je bil ZKZ-C sprejet po ustavljeni zakonodajno-tehnični proceduri, kar pomeni, da je predlog pregledala zakonodajna pravna služba, ki je predlog zakona proučila z vidika njegove skladnosti z Ustavo in pravnim sistemom ter naj ni imela pripomb. Tožnik pa je tudi opozoril na 7. člen ZUP, po katerem je treba uporabljati predpise, ki so za stranko ugodnejši. Cilji sprejetega zakona pa so bili taksativno našteti v predlogu zakona, med katerimi pa ni bila odmera odškodnine zaradi spremembe namembnosti kmetijskega zemljišča in je organ v tem primeru ne sme odmeriti. Na podlagi navedenega je tožnik predlagal, da sodišče tožbi ugodi, prvostopno odločbo odpravi in zadevo vrne organu v ponovni postopek, toženki pa naloži povrnitev njegovih stroškov postopka,v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi od dneva zamude dalje do plačila, pod izvršbo.

Toženka je sodišču posredovala upravne spise, na tožbo pa ni odgovorila.

V obravnavanem primeru je sporna odločitev prvostopnega organa o dolžnosti plačila odškodnine zaradi spremembe namembnosti kmetijskega zemljišča v višini 5.920,00 EUR. Tožnik meni, da je bila izdaja odločbe neupravičena, ker se je postopek za izdajo gradbenega dovoljenja začel 15. 6. 2011, torej pred uveljavitvijo ZKZ-C (Uradni list RS, št. 43/2011), s katerim je zakonodajalec (ponovno) predpisal dolžnost plačila odškodnine zaradi spremembe namembnosti kmetijskih zemljišč.

Po 34. členu ZKZ-C se v postopkih za izdajo dovoljenja za gradnjo, začetih pred uveljavitvijo tega zakona, določbe o odškodnine zaradi spremembe namembnosti ne uporabljajo. ZKZ-C je bil objavljen v Uradnem listu 43/2011 dne 3. 6. 2011 in je po 15-dnevnem roku - vacatio legis - pričel veljati 18. 6. 2011. Iz podatkov upravnega spisa izhaja, da je tožnik vložil vlogo za izdajo gradbenega dovoljenja 15. 6. 2011, kar ni sporno. Sporno tudi ni, da njegova vloga ni bila popolna glede na 54. člen ZGO-1, zaradi česar je bil pozvan na dopolnitev, tožnik pa je v nadaljevanju zaprosil organ še za podaljšanje roka z vlogo z dne 2. 8. 2011, vlogo pa je v nadaljevanju postopka za izdajo gradbenega dovoljenja dopolnil v tem mesecu. Sporno pa je, ali se je (glede na tožnikovo vložitev vloge za izdajo gradbenega dovoljenja 15. 6. 2011) postopek za izdajo dovoljenja za gradnjo začel pred uveljavitvijo ZKZ-C, torej pred 18. 6. 2011, kar bi pomenilo, da tožnik ni zavezan k plačilu odškodnine za spremembo namembnosti kmetijskega zemljišča, ali pa, da se je postopek začel po navedenem datumu glede na (nesporno) nepopolno vloženo vlogo z dne 15. 6. 2011, kar pa pomeni upravičeno izdajo odločbe za plačilo odškodnine za spremembo namembnosti kmetijskega zemljišča.

Tudi po presoji sodišča je prvostopni organ pravilno zaključil, da je tožnik zavezan k plačilu odškodnine za spremembo namembnosti kmetijskega zemljišča. Določba 67. člen ZUP predpisuje postopanje organa v primeru nepopolne ali nerazumljive vloge, v drugem odstavku pa še določa, da če stranka pomanjkljivosti odpravi v roku, se šteje, da je vloga vložena takrat, ko je bila vložena vloga, s katero so pomanjkljivosti odpravljene. Že ob upoštevanju povzete določbe tožnik nima prav, ko trdi, da se je postopek za izdajo dovoljenja za gradnjo začel 15. 6. 2011, ko je vložil vlogo, saj je bila takrat njegova vloga nepopolna. Pravilnost takšne razlage potrjujejo tudi nadaljnje določbe ZUP in sicer je po drugem odstavku 127. člena ZUP upravni postopek uveden z dnem vložitve zahteve stranke, če ne gre za primere iz 129. člena ZUP, torej je uveden z dnem, ko organ zahtevo stranke prejme. To izhaja iz prvega odstavka 222. člena ZUP, ki rok za izdajo odločbe navezuje na začetek postopka, le-tega pa na prejem popolne vloge (glej komentar k ZUP avtorjev Janeza Breznika, Zdenke Štucin in Jonike Marflak, GV založba, Ljubljana 2004, str. 432). Zato ne drži tožnikovo naziranje, da instituta popolne vloge ni mogoče enačiti z začetkom postopka ter, da je ta institut pomemben le v oziru, v katerem roku mora organ izdati odločbo. Iz že omenjenega komentarja k 67. členu (str. 286) tudi izhaja, da gre za pomembno spremembo drugega odstavka 68. člena prej veljavnega ZUP/86, po katerem se je štelo, da je vloga od samega začetka v redu, če je vložnik v določenem roku njene pomanjkljivosti odpravil, sedaj pa temu ni tako, temveč se šteje, da je postopek uveden, ko je vloga popolna. Ne gre pa tudi za vlogo, ki bi bila vezana na rok (tj. materialnopravni rok), saj ZGO-1 roka za vložitev zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja v 54. členu (zahteva za izdajo gradbenega dovoljenja) ne predpisuje, kar pa pomeni, da ne gre za izjemo po petem odstavku 68. člena ZUP, ko se šteje, da je sicer pravočasno vložena vloga nepopolna ali nerazumljiva, pa vložnik pomanjkljivosti odpravi v roku, ki ga je določila uradna oseba, vloga pravočasna, temveč velja splošno načelo, da se postopek začne z vložitvijo popolne vloge.

Namera zakonodajalca pa je iz prehodne določbe 34. člena ZKZ-C po presoji sodišča tudi jasna in nedvoumna, saj določa obveznost plačila obravnavane odškodnine za vse postopke, začete po uveljavitvi ZKZ-C, kar pa ne pomeni za vse vloge, vložene po uveljavitvi ZKZ-C, temveč za popolne vloge in s tem uvedene postopke. Z določitvijo plačila odškodnine zaradi spremembe namembnosti kmetijskega zemljišča pa se nedvomno zasleduje tudi več opredeljenih ciljev ZKZ npr.: ohranjanje in izboljševanje pridelovalnega potenciala ter povečanje obsega kmetijskih zemljišč za pridelavo hrane, trajnostno ravnanje z rodovitno zemljo in ohranjanje krajine ter ohranjanje in razvoj podeželja (1. a člen ZKZ), saj lahko tak dodaten strošek pri gradnji potencialno odvrne investitorja za gradnjo na tovrstnem zemljišču.

Odločitev organa tudi ni v nasprotju s 7. členom ZUP (načelo varstva pravic strank in varstva javnih koristi), saj to načelo ne pomeni, da sme organ sprejeti odločitev, ki bi bila v nasprotju z zakonom, ne glede na to, da bi to za stranko pomenilo ugodnejšo rešitev oziroma v obravnavanem primeru izogib plačilu z zakonom naložene obveznosti.

Ker je sodišče ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijanega upravnega akta pravilen, akt pa na zakonu utemeljen, je sodišče tožbo tožnika kot neutemeljeno zavrnilo (prvi odstavek 63. člena Zakona o upravnem sporu – v nadaljevanju ZUS-1).

Odločitev o stroških postopka tožnika temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1.

Uredba o vrstah objektov glede na zahtevnost člen 3.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.