UPRS sodba in sklep I U 1962/2011
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2012-07-12

mag. Miriam Temlin Krivic (preds.), Darja Trček Janež

denacionalizacija - vrnitev nepremičnine v naravi - ovire za vračilo v naravi - izvajanju javne službe namenjene nepremičnine

Dejavnost v visokem šolstvu je lahko javna služba, kadar je organizirana oziroma se opravlja tako, da se s tem zagotavlja uresničevanje javnega interesa. Zaradi tega so nepremičnine, ki služijo izvajanju javne službe na področju izobraževanja, v denacionalizacijskih zadevah po 1. točki prvega odstavka 19. člena ZDen izvezete iz vračanja. Za ugotovitev  denacionalizacijskega organa, ali se na podržavljenih nepremičninah opravlja javna služba na področju visokega šolstva, je bistveno, ali je akreditiran študijski program, ki ga izvaja izvajalec visokošolske dejavnosti kot javno službo, in je glede tega podatka upravni organ vezan na vpisan podatek v razvidu visokošolskih zavodov. Nevpis dislocirane enote ni zadostna podlaga za zaključek v denacionalizacijski zadevi, da se na nepremičninah, ki naj bi se vrnile, ne opravlja javna služba. Vpis dislocirane enote opisuje organizacijsko strukturo visokošolskega zavoda, za denacionalizacijski postopek pa je bistveno opravljanje javne službe.

Postopka v zadevah opr. št. I U 1962/2011 in opr. št. I U 1976/2011 se združita v skupno obravnavo in odločanje in se zadeva vodi pod opr. št. I U 1962/2011.

Tožbama prvega tožnika in druge tožnice se ugodi, odločba Ministrstva za kulturo št. 490-75/2007/88 z dne 13. 10. 2011 se odpravi in se zadeva vrne Ministrstvu za izobraževanje, znanost, kulturo in šport v ponovni postopek.

Toženka je dolžna drugi tožnici povrniti stroške postopka v znesku 350 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, po poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Zahtevek stranke z interesom C.C. za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

Ministrstvo za kulturo (v nadaljevanju upravni organ) je z izpodbijano dopolnilno odločbo odločilo, da se zahtevi za denacionalizacijo podržavljenih nepremičnin parc. št. 740, parc. št. 747/1, parc. št. 745, parc. št. 747/3, parc. št. 744/1, parc. št. 747/4, parc. št. 746, parc. št. 737/3 parc. št. 737/2, parc, št, 734/1, parc, št, 733/16, parc. št. 733/17, parc. št. 733/18, parc. št. 733/46, vse vl. št. 783 k.o. …, ugodi tako, da se na navedenih nepremičninah vzpostavi lastninska pravica na ime upravičenke A.A. (1. točka izreka); da se za skrbnika postavi B.B. (2. točka izreka); da sta A. oziroma B. dolžni izročiti nepremičnine parc. št. 740, parc. št. 747/1, parc. št. 745, parc. št. 747/3, parc. št. 744/1, parc. št. 747/4, parc. št. 746, parc. št. 737/3 parc. št. 737/2, parc, št, 734/1, parc, št, 733/16, parc. št. 733/17, parc. št. 733/18, parc. št. 733/46, vse vl. št. 783 k.o. …, v posest skrbniku za posebne primere v roku 15 dni po pravnomočnosti odločbe (3. točka izreka); da bo o zahtevkih za povrnitev vlaganj v nepremičnine, ter zaradi zmanjšane oziroma povečane vrednosti podržavljenih nepremičnin, ki so predmet te odločbe in odločbe št. 490/75/2007 z dne 15. 9. 2011, odločeno z dopolnilno odločbo (4. točka izreka) in ugotovilo, da stroški niso bili zaznamovani (5. točka izreka). V obrazložitvi navaja, da je C.C. 14. 5. 1992 vložil zahtevo za denacionalizacijo njegovi materi A.A., državljanki SR Slovenije in FLRJ, podržavljenih nepremičnin – grad … s pripadajočimi zemljišči in objekti. Nepremičnine so bile podržavljene na podlagi Zakona o agrarni reformi in kolonizaciji v LR Sloveniji ter na njegovi podlagi izdane razlastitvene odločbe Okrajne komisije za agrarno reformo v Kamniku št. 87/48 z dne 12. 12. 1947. Zakon, ki je bil podlaga za podržavljenje, je po 3. členu Zakona o denacionalizaciji (v nadaljevanju ZDen) podlaga za vrnitev premoženja. Z odločbo z dne 6. 9. 1993 je bil upravičenki vrnjen grad … (parc. št. 738/1 in 738/2 k.o. …), z odločbo št. 490-75/2007 z dne 15. 9. 2011 pa parc. št. 738/3 in parc. št. 737/1, obe vl. št. 879 k.o. …, parc. št. 733/14, parc. št. 735/2, parc. št. 736/1, parc. št. 733/15, parc. št. 735/1, parc. št. 734/2, parc. št. 736/2, parc. št. 734/3 parc. št. 742/2, vse vl. št. 783 k.o. … in parc. št. 739 vl. št. 53 k. o. …. Po izdaji te odločbe je upravni organ ugotovil, da je predmet denacionalizacije še zahtevek, ki ga je v pristojno reševanje odstopila Upravna enota Domžale. Pristojnost za odločanje upravni organ opira na 5. točko 64. člena ZDen v povezavi s tretjim odstavkom 18. člena tega zakona, glede na to, da je grajski kompleks … s posestvom z Odlokom o spominskem parku revolucionarnih tradicij Občine Domžale, objavljenim v občinskem glasilu 31. 5. 1984, razglašen za kulturni spomenik..

Upravni organ ugotavlja, da je zavezana stranka za vzpostavitev lastninske pravice na nepremičninah, vpisanih pri vl. št. 783, Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije (v nadaljevanju Sklad), zavezani stranki za izročitev v posest pa sta A. – B. Nepremičnine v vl. št. 783 k.o. … so vknjižene kot družbena lastnina s pravico uporabe na ime in v korist B. Dne 11. 3. 1993 so bile na podlagi drugega odstavka 14. člena Zakona o skladu kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije  (v nadaljevanju ZSKZG) prenesene na Sklad kot lastnina Republike Slovenije, ki je na Republiko Slovenijo prešla že 1. 4. 1991 na podlagi 65. člena Zakona o zavodih. Zakoniti zastopnik Sklada v svojih vlogah z dne 4. 10. 2010 in 30. 6. 2011 pasivni legitimaciji ne ugovarja ob pogoju, da zemljišča ne predstavljajo nezazidanih stavbnih zemljišč, ki naj bi na podlagi petega odstavka 57. člena Zakona o javnih skladih dne 25. 3. 2000 postala last Občine Domžale. Upravni organ razloguje, da nepremičnine, ki 10. 3. 1993 niso bile več družbena lastnina, po 16.a členu ZSKZG-B ne morejo biti predmet pogodbe o neodplačnem prenosu, ob tem, da je za pridobitev lastninske pravice na podlagi pravnega posla po navedeni določbi vpis v zemljiško knjigo konstitutivne narave.

Upravni organ navaja, da je B. nasprotovala vrnitvi v naravi  zaradi ovir iz 19. in 32. člena ZDen. V zvezi z zatrjevani ovirami po 19. členu ZDen se upravni organ pri svoji odločitvi opira na 16. člen Zakona o visokem šolstvu (v nadaljevanju ZVis), ki določa, da lahko visokošolski zavod začne opravljati dejavnost, ko se vpiše v razvid visokošolskih zavodov. Iz razvida (podatki vanj se vpišejo na podlagi odločbe, s katero pristojni minister odloči o pravici do opravljanja dejavnosti visokošolskega zavoda) izhaja, da A. programe izvaja na svojem sedežu, sedežu svojih članic ter na dislociranih enotah. Na … pravice do opravljanja dejavnosti po določilih ZVis nima. Zato po stališču upravnega organa nima pravnega interesa za sodelovanje v postopku zaradi varovanja svojih pravic iz naslova opravljanja javne službe, s tem pa tudi ne pravice nastopati kot zavezana stranka ter uveljavljati ugovore, ki se nanašajo na obstoj ovir za vrnitev nepremičnin v naravi. Položaj stranke je A. oziroma B. upravni organ  priznal zaradi varovanja pravnih koristi v obsegu, ki ga daje položaj posestnika oziroma najemnika. Upravni organ navaja, da se glede na navedeno do obsežnih ugovorov B. ne opredeljuje. Zgolj primeroma pa navaja, da javne službe na področju visokega šolstva in raziskovalne dejavnosti  ni mogoče dokazovati z izjavami oziroma mnenji, v zvezi s čemer se sklicuje na dopis Ministrstva za visoko šolstvo, znanost in tehnologijo oziroma na v njem podano mnenje, ki ga je podpisal generalni direktor ministrstva.

Prvi tožnik - Sklad vlaga tožbo iz vseh tožbenih razlogov. Pravila postopka naj bi bila kršena, ker izrek izpodbijane odločbe ne določa zavezancev za izročitev, ampak ti izhajajo zgolj iz obrazložitve. Odločba ni dovolj obrazložena, organ se ni v celoti opredelil do navedb B., v nekaterih delih je obrazložitev kontradiktorna. Upravni organ je odločil, da je prvi tožnik zavezanec za vzpostavitev lastninske pravice na nepremičninah pri vl. št. 783, vendar niso vse nepremičnine iz tega vložka kot last Republike Slovenije prešle na Sklad po drugem odstavku 14. člena ZSKZ. Kot izhaja iz potrdila o namenski rabi zemljišč, parc. št. 745, 747/4 in 737/2 po namenski rabi predstavljajo delno kmetijsko zemljišče in delno območje za stanovanje, parc. št. 745 pa je 10. 3. 1993 deloma predstavljala zazidano stavbno zemljišče. Te parcele niso prešle v upravljanje Sklada in zanje tožnik ne more biti zavezanec za vračilo v naravi. Navedeno velja tudi za parc. št. 733/16, ki je navedena v izreku odločbe, obrazložitev pa je ne vsebuje posebej. V zvezi  s svojo izjavo z dne 4. 10. 2010 in 30. 6. 2011, na katero se opira upravni organ, tožnik navaja, da se ni skliceval na status zemljišč na dan 25. 3. 2000, temveč na status zemljišč na dan 10. 3. 1993, ki je odločilen za prenos nepremičnin na Sklad.

Nadalje prvi tožnik navaja, da je B. skladno z ZVis visokošolski zavod, ki opravlja znanstveno raziskovalno in izobraževalno dejavnost, tudi na spornih nepremičninah. Na lokaciji … naloge javne službe na področju strokovnih nalog v konjereji, zlasti na področju informatike in bio statistike, opravlja Oddelek za …. Zaradi celovitosti fakultete za izvajanje dejavnosti ima v razvidu visokošolskih zavodov kot lokacijo svojih dejavnosti vpisan le sedež in nobene dislocirane enote, kar ni nezakonito. Tožnik meni, da je upravni organ nepravilno uporabil materialno pravo, ko je ZVis in podzakonske akte tolmačil tako, da stranki z interesom ni priznal opravljanja javne službe na posestvu … zgolj zato, ker posestvo … ni vpisano v razvid kot dislocirana enota. Pri enoti … gre za del enovite strukture Oddelka za … pri B. in je dejavnost na tej lokaciji šteti za javno službo. Upravni organ je stranko z interesom ves čas postopka obravnaval kot zavezano stranko, v izpodbijani odločbi pa ji tega statusa ni več priznaval. Tožnik predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi in zadevo reši samo, podrejeno pa, da po odpravi odločbe zadevo vrne upravnemu organu v ponovni postopek.

Toženka na tožbo ni odgovorila, poslala pa je upravne spise.

C.C. - vlagatelj denacionalizacijskega zahtevka kot stranka z interesom v tem upravnem sporu v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe.  V postopku pred upravnim organom prvi tožnik ni ugovarjal pasivni legitimaciji, ampak je izrecno navedel, da je formalnopravni zavezanec za vrnitev nepremičnin, vpisanih v vl. št. 783 k.o. …. Dejstva in dokazi, ki jih navaja v tožbi, so nedopustne „pritožbene“ novote. Glede na navedeno mu aktivne legitimacije za vložitev tožbe sploh ni mogoče priznati. Tožnik v upravnem sporu tudi ne more varovati pravic ali pravne koristi tretje osebe, zlasti B., kar dela prvi tožnik. Sicer pa stranka z interesom meni, da ne drži tožbeni ugovor, da zavezanci niso pravilno označeni, saj se v denacionalizaciji lastninska pravica pridobi z vzpostavitvijo lastninske pravice v korist denacionalizacijskega upravičenca in ne s tradicijo. Tožnik se pri utemeljevanju procesnih kršitev ne more sklicevati na ZUP/99, ker se v denacionalizacijskih postopkih uporablja ZUP/86. Stranka z interesom se strinja z ugotovitvijo upravnega organa, da statusa zavezane stranke ni mogoče priznati ne A. in ne njeni članici B., posledično pa tudi ne pravice do ugovorov, ki se nanašajo na obstoj ovir za vrnitev v naravi po 1. točki 19. člena ZDen. Ugovore po 1. točki 19. člena ZDen ima le oseba, ki bi imela pravico do opravljanja javne službe v visokem šolstvu na nepremičninah, ki so predmet denacionalizacijskega postopka. Če je upravni organ B. sprva obravnaval kot zavezanko, po ugotovitvi relevantnih dejstev (da nima pravice do opravljanja javne službe v visokem šolstvu na dislocirani enoti …) pa kot stranko z interesom, ni kršil njene pravice do udeležbe v postopku. Stranka z interesom tožnikovo trditev, da se je v upravnem postopku skliceval na stanje zemljišč na dan 10. 3. 1993, šteje za protispisno, ker naj bi se tožnik v vlogah z dne 4. 10. 2006 in 30. 6. 2011 v skladu z določbo zakona o javnih skladih skliceval na stanje 25. 3. 2000. Tožnikove trditve so nedopustne „pritožbene novote“. Tožnik je spregledal, da nepremičnine predstavljajo sestavni del in nedeljivi del kulturnega spomenika …, za katerega velja varstveni režim, določen z Odlokom o spominskem parku revolucionarnih tradicij Občine Domžale, po katerem je gradnja novih objektov možna le v skladu z Odlokom o zazidalnem načrtu Parka spominskih tradicij Občine Domžale iz leta 1984, ki pa gradnjo novih stanovanjskih ali počitniških poslopij ne dovoljuje oziroma ne določa. Oba Odloka sta v nespremenjenem besedilu veljavna še danes. Tožnik je tudi spregledal, da je za presojo statusa zemljišč, ki so postala last Republike Slovenije po Zakonu o zavodih, glede prenosa na Sklad merodajno stanje na dan 31. 3. 1991, ne pa 11. 3. 1993. Po mnenju stranke z interesom so neutemeljeni tudi ugovori o kršitvi materialnega prava, konkretno določb ZVis. Iz razvida visokošolskih zavodov izhaja, da A. na posestvu … dejavnosti po določilih ZVis ne opravlja. Tega pravno odločujočega dejstva ni mogoče dokazovati z izjavami. Nazadnje  stranka z interesom še opozarja, da vse nepremičnine, ki so predmet denacionalizacijskega postopka, predstavljajo integralni del kulturnega spomenika … in po naravi stvari te nepremičnine delijo usodo glavne stvari, skupaj s katero so bile podržavljene. … je bil že vrnjen in bi bila z zavrnitvijo zahtevka za vrnitev predmetnih nepremičnin nepopravljivo okrnjena prostorska kompleksnost posestva gradu … - kulturnega spomenika oziroma bi bilo nedovoljeno poseženo v javni interes na področju varstva kulturne dediščine. Stranka z interesom predlaga zavrženje tožbe, podredno zavrnitev tožbe in zahteva povrnitev stroškov postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

A. in B. kot stranka z interesom v zvezi s tožbo prvega tožnika, se v odgovoru na tožbo strinjata s tožbenimi ugovori in podajata identične navedbe kot v svoji tožbi, s katero izpodbijata isto odločbo.

C.C. v pripravljalni vlogi vztraja pri svojih navedbah in prereka navedbe A. in B., vsebinsko enako kot v odgovoru na njuno tožbo.

Druga tožnica – A. in B. vlaga tožbo vseh tožbenih razlogov. Pravila postopka naj bi bila kršena, ker je postopek vodila in izpodbijano odločbo pripravila oseba, ki ni zaposlena pri upravnem organu, ampak je z njim samo v pogodbenem razmerju. Takšna oseba ni uradna oseba v smislu 5. člena ZUP, ki jo predstojnik organa lahko pooblasti za vodenje postopka in za odločanje. Gre za bistveno kršitev določb upravnega postopka iz 6. točke drugega odstavka 237. člena ZUP. Upravni organ je nepravilno postopal tudi zato, ker ji ni priznal statusa stranke. Takšen položaj pa ima, saj je izkazala, da je dejanska lastnica nekaterih nepremičnin, ki se vračajo v naravi. V postopku je zatrjevala in dokazala obstoj objektov na parc. št. 745, 740 in 733/16 k.o. …, katere ni mogoče vrniti v naravi zaradi ovir po 19. členu in po drugem odstavku 32. člena ZDen. Objekte je tožnica zgradila oziroma legalno obnovila in tako na originaren način pridobila lastninsko pravico. V skladu s stališčem Vrhovnega sodišča RS v sodbi opr. št. X Ips 1826/2006 je dejanska lastnica teh nepremičnin. Ker ji upravni organ ni priznal lastninske pravice, ji je kršil ustavno pravico do lastnine in tudi pravico do enakega varstva.

Glede opravljanja javne službe tožnica navaja, da je B. v skladu z ZVis visokošolski zavod, ki opravlja znanstveno-raziskovalno in izobraževalno dejavnost, tudi na spornih nepremičnin, kar je v postopku dokazovala tudi s poročili o opravljenem terenskem delu v študijskih letih, z izobraževalnimi programi,  seznami študentov, diplomskimi nalogami ipd. Na lokaciji …  naloge javne službe na področju strokovnih nalog v konjereji, zlasti na področju informatike in bio statistike, izvaja Oddelek za …. Za izvajanje pedagoške, raziskovalne in strokovne dejavnosti uporablja vse nepremičnine, ki jih ima v lasti, zakupu oziroma z njimi upravlja. Zaradi celovitosti fakultete za izvajanje teh dejavnosti ima v razvidu visokošolskih zavodov kot lokacijo izvajanja svojih dejavnosti vpisan le sedež v Ljubljani in nobene dislocirane enote, kar ni nezakonito. Ker je upravni organ predpise tolmačil tako, da ji ni priznal opravljanja javne službe zgolj zato, ker v razvidu … ni vpisan kot dislocirana enota, je kršil materialno pravo. Tožnica meni, da je izjava Ministrstva za visoko šolstvo, znanost in tehnologijo št. 490-2/2010/3 z dne 19. 11. 2010 pisni dokaz, ki bi ga organ moral upoštevati in preizkusiti, in ki dokazuje, da je enota … del enovite strukture Oddelka za … pri B. in je zaradi tega treba dejavnost na tej lokaciji šteti za javno službo. Zato ima tožnica iz naslova opravljanja javne službe  pravni interes za sodelovanje v postopku. Kot dokaz, da ima fakulteta oziroma Oddelek za … B. na lokaciji … pedagoško raziskovalni center za perutninarstvo, pedagoško raziskovalni center za konjerejo ter pašo goved s pedagoško raziskovalnega centra za živinorejo v …, prilaga izjavo Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano o izvajanju javne službe na posestvu … z dne 14. 11. 2011. Upravni organ jo je najprej obravnaval kot zavezano stranko, v izpodbijani odločbi pa ji tega položaja ni več priznaval, niti ne pravnega interesa za sodelovanje v postopku. S tem je kršil določbo 49. člena ZUP. Status stranke ji je bil priznan že v sodbi Vrhovnega sodišča RS opr. št. U 17/95 in Upravnega sodišča RS opr. št. U 2473/2007.

Tožnica ugovarja, da je upravni organ pravila postopka kršil tudi pri izdaji odločbe, ki ni bila izdana v skladu z 210. členom ZUP. V uvodu odločbe niso navedene vse stranke, obrazložitev ni zadostna, v posameznih delih pa je tudi kontradiktorna. Parcele so nepravilno označene, saj številka vložka ni več identifikacijski znak nepremičnin, prav tako nekatere parcele v naravi ne predstavljajo travnikov, njiv in pašnikov, pač pa na njih stojijo stavbe in gre za stavbna zemljišča. Upravni organ se ni opredelil do posameznih parcel, le glede parc. št. 733/16 je navedel, da je pomotoma izpadla iz odločbe z dne 15. 9. 2011, omenja pa parc. št. 738/1 in 738/2, ki pa sploh nista predmet tega postopka. Zaradi teh neskladnosti se odločbe ne da preizkusiti. Prereka tudi ugotovitve upravnega organa, da je Sklad zavezanec za vrnitev vseh nepremičnin v vl. št. 783 k.o. … in se pri tem sklicuje na podatke iz potrdila o njihovi namenski rabi. Prav tako je upravni organ nepravilno interpretiral izjavo volje Sklada, da ne nasprotuje vrnitvi nepremičnin, saj je bila ta pogojena z obstojem zakonitih pogojev za vrnitev in z uveljavljanjem ovir za vrnitev s strani neposredno zainteresiranih subjektov. Tožnica, sklicujoč se na tretji odstavek 10. člena ZVis, pojasnjuje, da je B. kot članica univerze v zvezi z izvajanjem javne službe v visokem šolstvu v denacionalizacijskem postopku nastopala v imenu in za račun A. kot denacionalizacijske zavezanke. Tožnica predlaga, da sodišče tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne upravnemu organu v ponovni postopek, podrejeno pa, da po odpravi odločbe odloči, da se zavrne zahteva za denacionalizacijo parc. št. 740, parc. št. 747/1, parc. št. 745, parc. št. 747/3, parc. št. 744/1, parc. št. 747/4, parc. št. 746, parc. št. 737/3 parc. št. 737/2, parc, št, 734/1, parc, št, 733/16, parc. št. 733/17, parc. št. 733/18 in parc. št. 733/46, vse k.o. …. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka na tožbo druge tožnice ni odgovorila, poslala pa je upravne spise.

C.C., vlagatelj denacionalizacijskega zahtevka, v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe. Navaja, da lahko v upravnem sporu nastopajo le stranke, ki varujejo svoje pravice in pravne interese. Stranka je lahko le posameznik, tj. pravna ali fizična oseba, torej oseba, ki ima pravno sposobnost. B., ki vlaga tožbo poleg A., je zavod brez pravne subjektivitete, ko v imenu in za račun univerze izvaja dejavnost v okviru nacionalnega programa visokega šolstva in raziskovalnega programa (prim. določilo 29. in 30. člen Statuta Univerze v Ljubljani, v zvezi z 10. členom ZVis). Zato meni, da je treba tožbo B. že zato zavreči. Tudi A., ki nima pravice do opravljanja javne službe v visokem šolstvu na …, ni mogoče priznati pravnega interesa za vlaganje tožbe zaradi varovanja pravic iz naslova opravljanja javne službe v visokem šolstvu. V zvezi s tožbenim ugovorom, da je postopek vodila in odločbo izdala oseba, ki ni zaposlena pri upravnem organu, stranka navaja, da drugi tožnici nikoli nista zahtevali izločitve uradne osebe in so te navedbe pritožbene novote. Sicer pa je odločbo izdal in o stvari odločil predstojnik organa. Ker se v denacionalizacijskih postopkih uporablja ZUP/86, se tožnici tudi ne moreta opirati na določbe ZUP/99. V zvezi s tožbenimi ugovori, da bi upravni organ drugima tožnicama moral priznati položaj zavezane stranke, se sklicuje na 51. člen ZDen. Navaja, da so trditve, da je hlev na parc. št. 733/16 zgrajen s predpisanimi soglasji in dovoljenji, protispisne. To velja tudi za prostore za vadbo konj na parc. št. 740. Šotor na parc. št. 745 pa ima kot začasen objekt položaj premičnine. Ni pravilna trditev o pridobitvi lastninske pravice po pravilih o gradnji na tujem svetu. Nepremičnine v vl. št. 783, ki so postale last Republike Slovenije, niso bile in niso mogle biti predmet pogodbe med Republiko Slovenijo in A.. Zato B. ali morebiti A. nista in ne moreta biti zavezanca za vrnitev parc. št. 733/16, 740, 745 in 737/2. Če je upravni organ B. sprva obravnaval kot zavezanko, po ugotovitvi relevantnih dejstev pa kot stranko z interesom, ni kršil njene pravice do udeležbe v postopku. Glede statusa B. kot stranke navaja, da je B. zavod brez pravne subjektivitete, ko v imenu in na račun univerze izvaja dejavnost v okviru nacionalnega programa visokega šolstva in raziskovalnega programa. Navedbe, da naj bi A. s pooblastilom z dne 11. 5. 2011 odobrila vsa njena dejanja, s tem pooblastilom niso izkazane in so protispisne. Glede ugovorov, ki se nanašajo na opravljanje javne službe, ki naj bi jo izvajala B., se stranka z interesom strinja s stališčem upravnega organa v izpodbijani odločbi. Dodaja, da tudi če bi bila z dokončno upravno odločbo po uveljavitvi ZDen A. morebiti podeljena pravica do opravljanja javne službe na področju strokovnih nalog v živinoreji oziroma koncesija za opravljanje javne službe v živinoreji, kar pa v postopku ni nikdar zatrjevala, bi bilo to neupoštevno, saj bi bilo neskladno s stališčem Ustavnega sodišča RS, da niso dopustne spremembe, s katerimi bi se položaj denacionalizacijskega upravičenca poslabšal v primerjavi s položajem ob uveljavitvi ZDen. Zato tudi ne morejo biti upoštevne izjave ministra, pristojnega za kmetijstvo ali izjave nepooblaščenega uslužbenca ministrstva. Očitanih kršitev pravil postopka upravni organ po mnenju stranke z interesom ni storil. Tožbeni ugovori, da Sklad naj ne bi bil zavezanec za vrnitev nepremičnin, vpisanih v vl. št. 783, so po njenem mnenju nedopustne pritožbene novote, za njihovo uveljavljenja pa tožnici tudi nimata pravnega interesa, saj jih lahko uveljavlja le zavezanec za vrnitev. Pravna naziranja tožnic pa so tudi zmotna. Nepremičnine namreč predstavljajo sestavni del in nedeljivi del kulturnega spomenika …, za katerega velja varstveni režim, določen z Odlokom o spominskem parku revolucionarnih tradicij Občine Domžale, po katerem je gradnja novih objektov možna le v skladu z Odlokom o zazidalnem načrtu Parka spominskih tradicij Občine Domžale iz leta 1984, ki pa gradnjo novih stanovanjskih ali počitniških poslopij ne dovoljuje oziroma ne določa. Oba Odloka sta v nespremenjenem besedilu veljavna še danes. Stranka z interesom opozarja, da je za presojo statusa zemljišč, ki so postala last Republike Slovenije po Zakonu o zavodih, glede prenosa na Sklad merodajno stanje na dan 31. 3. 1991, ne pa 11. 3. 1993. Navaja, da Sklad legitimaciji za vrnitev nepremičnin v vl. št. 783 v upravnem postopku ni nikoli ugovarjal, ampak je nasprotno podal izjavo (vloge z dne 6. 7. 2006, 4. 10. 2010 in 30. 6. 2011), da je formalnopravni zavezanec za vrnitev. V zvezi s tožbenim predlogom, da naj se zavrne zahteva za denacionalizacijo, stranka z interesom opozarja, da je postavila tudi podredni zahtevek za plačilo odškodnine. Odgovor na tožbo zaključuje z navedbami, da vse nepremičnine, ki so predmet denacionalizacijskega postopka, predstavljajo integralni del kulturnega spomenika … in po naravi stvari te nepremičnine delijo usodo glavne stvari, skupaj s katero so bile podržavljene. … je bil že vrnjen in bi bila z zavrnitvijo zahtevka za vrnitev predmetnih nepremičnin nepopravljivo okrnjena prostorska kompleksnost posestva … - kulturnega spomenika oziroma bi bilo nedovoljeno poseženo v javni interes na področju varstva kulturne dediščine. Stranka z interesom predlaga zavrženje tožbe, podredno zavrnitev tožbe in zahteva povrnitev stroškov postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

V pripravljalni vlogi z dne 8. 12. 2011 se druga tožnica sklicuje na dopis Ministrstva za visoko šolstvo, znanost in tehnologijo z dne 24. 11. 2011, ki ga prilaga, v katerem je to ministrstvo pojasnilo, da B. pedagoške in raziskovalne programe na enoti … izvaja od leta 1977 in je to navajala že v svojih poročilih. Po pojasnilih Nacionalne agencije RS za kakovost v visokem šolstvu se posestvo … smatra kot sestavni del visokošolskega zavoda, ki ima splošno akreditacijo za izvajanje visokošolskega programa. Ker gre za sestavni del enovite strukture Oddelka za …, ki kot tak obstaja že 30 let, od B. ni bila zahtevana akreditacija dislocirane enote. Na lokaciji … se opravlja le del študijskih programov; tu se izvaja učna praksa in vaje s perutnino, konji.

V odgovoru na pripravljalno vlogo druge tožnice stranka z interesom navaja, da je pojasnilo Ministrstva za visoko šolstvo, znanost in tehnologijo kot pritožbena novota neupoštevno in ponavlja svoje stališče v zvezi z ugovorom opravljanja javne službe.

Druga tožnica v pripravljalni vlogi z dne 9. 3. 2012 prereka navedbe stranke z interesom in vztraja pri svojih tožbenih trditvah.

Sodišče najprej ugotavlja, da sta obe tožbi formalni preizkus prestali. Oba tožnika sta bila upravičena začeti ta upravni spor in ni razlogov za zavrženje njunih tožb, kot to v svojih vlogah meni vlagatelj denacionalizacijskega zahtevka.

Tožnik v upravnem sporu je tisti, ki je bil stranka ali stranski udeleženec v postopku izdaje izpodbijanega akta (prvi odstavek 17. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1). Po 50. členu ZUP/86 (enako sedaj 42. člen ZUP) je stranka v upravnem postopku fizična ali pravna oseba in drugi, ki niso pravne osebe, če so lahko nosilci pravic in obveznosti, o katerih se odloča v upravnem postopku. V denacionalizacijskih postopkih so stranke upravičenec, njegov pravni naslednik ter zavezanec oziroma druga pravna ali fizična oseba, ki ima za varstvo svojih pravic ali pravnih koristi pravico udeleževati se postopka (prvi odstavek 60. člena ZDen). V konkretnem primeru sta bili stranki v upravnem postopku, v katerem je bila izdana izpodbijana odločba, oba tožnika. Za prvega tožnika je upravni organ ugotovil, da so v njegovem premoženju podržavljene nepremičnine, kar mu po 51. členu ZDen daje položaj zavezanca (in bi kot tak moral biti po 66. členu ZDen tudi določen v izreku odločbe). Tudi drugi tožnici je upravni organ priznal položaj stranke in sicer glede na položaj posestnika. Ob tem formalnem položaju v upravnem postopku sta po presoji sodišča oba tožnika izkazala tudi potrebno stvarno legitimacijo za sprožitev upravnega spora. To izkaže tožnik z zatrjevanjem, da ima določeno pravico ali pravno korist, o kateri je treba odločiti, oziroma, da je z upravnim aktom kršena njegova pravica ali njegova na zakon oprta neposredna korist. Ali mu res pripada določena pravica oziroma je do kršitve tudi dejansko prišlo, pa je stvar vsebinske presoje tožbe. V konkretnem primeru prvi tožnik zatrjuje, da mora vrniti nepremičnine, s katerimi ne gospodari, zato ga ta obveznost ne more zadeti, druga tožnica pa, da se na nepremičninah, ki se vračajo, opravlja javna služba, kar je ovira za vrnitev podržavljenih nepremičnin v naravi in da je lastnica nekaterih parcel, ki se vračajo.

Po presoji sodišča oba tožnika zatrjujeta kršitev njima podeljenih pravic ali pravnih koristi; prvi tožnik tožbeno legitimacijo opira na svoja upravičenja do gospodarjenja na zemljiščih v lasti Republike Slovenije, katera se z izpodbijano odločbo vračajo denacionalizacijski upravičenki (ob tem, da navaja tudi, da se na nepremičninah izvaja javna služba, kar pa vpliva na njegovo obveznost izročiti podržavljena zemljišča v last denacionalizacijske upravičenke). Druga tožnica zatrjuje pravno prizadetost kot izvajalka javne službe. Po presoji sodišča ima tak tožbeni ugovor poleg univerze tudi fakulteta kot članica univerze, čeprav ni pravna oseba. Po 50. členu ZUP/86 oziroma 42. členu ZUP in 17. členu ZUS-1 je namreč mogoče lastnost stranke v upravnem postopku in v upravnem sporu priznati tudi subjektu, ki ni pravna oseba. Da predstavlja fakulteta institucionalizirano obliko izvajanja javne službe v visokem šolstvu, pa izhaja iz določb ZVis (prvi odstavek 3. člena ZVis določa, da univerza preko fakultet v izobraževalnem procesu posreduje spoznanja z več znanstvenih oziroma umetniških področij ali disciplin, po drugem odstavku 9. člena ZVis Republika Slovenija za opravljanje javne službe ustanavlja visokošolske zavode, med katere se po 2. členu tega zakona uvrščajo tudi fakultete). Kolikor se stranka z interesom v svoji argumentaciji, da je treba tožbo B. zavreči, sklicuje na tretji odstavek 10. člena ZVis, se po mnenju sodišča ta določba nanaša na nastopanje v pravnem prometu, v tem postopku pa je sporno izvajanje javne službe. Sodna praksa šteje, da izvajalec javne službe izkazuje pravni interes za nepremičnine, ki naj bi se vrnile v naravi, če v oziroma na njih opravlja dejavnost javne službe, ki je po 1. točki prvega odstavka 19. člena ZDen ovira za vrnitev podržavljene nepremičnine v naravi (sodbe Vrhovnega sodišča RS, opr. št. U 988/94 z dne 6. 11. 1996, opr. št. U 996/94 z dne 4. 12. 1996, opr. št. U 650/95 z dne 28. 5. 1997). Ne glede na navedeno pa sodišče ugotavlja, da so v predložnih upravnih spisih izjave A. (dopis z dne 5. 7. 2001), da bo podprla opredelitve B.

Izpodbijano odločbo je sodišče odpravilo zaradi v nadaljevanju obrazložitve pojasnjenih bistvenih kršitev pravil postopka:

Po določbi drugega odstavka 6. člena ZDen se v denacionalizacijskih postopkih uporablja ZUP/86 (ta zakon se je na podlagi prvega odstavka 4. člena Ustavnega zakona za izvedbo Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije uporabljal kot republiški predpis, kolikor ne nasprotuje pravnemu redu Republike Slovenije), če ZDen ne določa drugače. Posebne določbe o postopku vsebuje ZDen v VI. poglavju (členi členi 52 do 71).

ZUP/86 je 39. členu določal, da lahko predstojnik pooblasti drugo strokovno uradno osebo organa za dejanja v postopku pred izdajo odločbe (prvi odstavek, identična je določa prvega odstavka 30. člena ZUP/99). Če v pooblastilu ni omejitev, ima določena uradna oseba pravico opravljati vsa dejanja v postopku, razen pravice izdajati odločbe in take sklepe, s katerimi se onemogoči nadaljnji postopek (drugi odstavek). V navedeni določbi je opredeljena personalna pristojnost, tj. določeno je, katera oseba sme opravljati dejanja v upravnem postopku. Personalna pristojnost je izpeljava stvarne pristojnosti, ki je primarno določena za organe. Predpisi določajo, kateri organ je pooblaščen za odločanje v posameznih upravnih zadevah; le uradna oseba pa lahko opravi dejanja v postopku (in odloči). Organ se torej personificira preko uradnih oseb. V skladu z določbo 1. člena Zakona o javnih uslužbencih, po kateri je javni uslužbenec posameznik, ki sklene delovno razmerje v javnem sektorju, in določbo 23. člena tega zakona, ki določa, da so uradniki javni uslužbenci, ki v organih opravljajo javne naloge, je razumeti, da je uradna oseba, ki jo predstojnik organa lahko pooblasti za dejanja v postopku, oseba, ki je pri organu v delovnem razmerju. Tudi za uradno osebo, ki je pooblaščena samo za dejanja v postopku, velja načelo samostojnosti pri odločanju (deloma v omejenem obsegu), kot ga opredeljuje 10. člen ZUP/86 (identično 12. člen ZUP/99). Drugi odstavek 10. člena 10 ZUP/86 določa, da pooblaščena uradna oseba organa, ki je pristojen za postopek, samostojno ugotavlja dejstva in okoliščine in na podlagi ugotovljenih dejstev in okoliščin uporablja predpise v konkretnih primerih. Uradna oseba, ki vodi postopek, glede na materialni predpis, ki ureja določeno upravno stvar, ugotavlja, katera dejstva in okoliščine je treba dognati, v mejah procesnih predpisov odloča, katera dejanja postopka so za to potrebna in določa način, kako se posamezna dejanja opravijo. Med postopkom lahko ves čas dopolnjuje dejansko stanje in izvaja dokaze tudi o tistih dejstvih, ki v postopku še niso bila navedena ali še niso dokazana, po uradni dolžnosti lahko odredi izvedbo vsakega dokaza, če spozna, da je to potrebno za razjasnitev stvari (136. člen ZUP/86, sedaj 145. člen ZUP/99). Ta uradna oseba je pooblaščena tudi za odločanje o vseh predlogih, ki jih dajo stranke in drugi udeleženci med ugotovitvenim postopkom. Tudi za uradno osebo s pooblastili za vodenje postopka se zaradi zagotovitve objektivnosti pri delu lahko uporabi inštitut izločitve. Iz opisanega položaja oziroma pooblastil v postopku izhaja, da uradna oseba, ki ima pooblastilo za dejanja v postopku, čeprav pripravi le osnutek odločbe, ki jo podpiše oseba s pooblastilom za odločanje, sovpliva na odločitev.

ZDen ureja vodenje postopka v 65. členu. V drugem odstavku ta člen določa, da ugotovitveni postopek vodi oseba, ki jo pooblasti predstojnik upravnega organa, ali pa član komisije iz drugega odstavka 54. člena tega zakona (strokovna komisija, ki jo ustanovi načelnik upravne enote). Za konkreten primer je relevanten prvi del navedene določbe (ker zadeve ni pristojna reševati upravna enota), ki jo je treba po mnenju sodišča razlagati v smislu pooblaščenih uradnih oseb, kot to urejajo zgoraj navedene določbe ZUP.

Podelitev pooblastil predstojnika upravnega organa uradnim osebam tega organa (predstojnik organa lahko svoje zakonsko pooblastilo za odločanje prenese na uradne osebe kot pooblastilo za dejanja v postopku pred izdajo odločbe in kot pooblastilo za odločanje) po navedenem izhaja iz stvarne pristojnosti organa. Vsak organ pa mora po uradni dolžnosti med postopkom ves čas paziti na svojo stvarno pristojnost (prvi odstavke 25. člena ZUP/86, identično prvi odstavek 23. člena ZUP/99). Kršitev pravil o stvarni pristojnosti je bistvena kršitev pravil postopka, zaradi katere je treba odločbo odpraviti.

Tožbeni ugovor, da je postopek, v katerem je bila izdana izpodbijana odločba, vodila oseba, katera sploh ne bi mogla biti pooblaščena uradna oseba v smislu določb ZUP, ker ni v delovnem razmerju pri upravnem organu, je uveljavljala druga tožnica. O tem tožbenem ugovor se toženka ni izrekla, niti po dodatnem pozivu sodišče, da se o njem opredeli. Sodišče tudi ni moglo preveriti, ali ima oseba, ki je postopek vodila, za to pooblastilo (glej 319. člen ZUP/99). V posledici navedenega presoja tožbeni ugovor o kršitvi pravil postopka za utemeljen. V upravnem sporu, začetem na tožbo prvega tožnika, pa je navedeno kršitev upoštevalo po uradni dolžnosti (arg. a contrario prvi odstavek 20. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1).

Ker je sodišče izpodbijano odločbo odpravilo zaradi kršitve procesnih predpisov absolutne narave, vsebinsko odločitev upravnega organa v tej sodbi ne presoja. Podaja pa mnenje v zvezi z izvajanjem visokošolske dejavnosti kot javne službe na nepremičninah, ki se v denacionalizacijskem postopku vračajo prvotnim lastnikom, kot oviro za vračilo v naravi. Splošni zakon, ki opredeljuje javno službo, je Zakon o zavodih, ki v 22. členu določa, da se kot javne službe opravljajo z zakonom oziroma odlokom občine ali mesta na podlagi zakona določene dejavnosti, katerih trajno in nemoteno opravljanje zagotavlja v javnem interesu republika, občina ali mesto. ZVis kot specialni zakon je v 43. členu določal, da se javna služba v visokem šolstvu določi z nacionalnim programom visokega šolstva. Z ustanovitvijo javne službe v visokem šolstvu država uresničuje obveznost iz tretjega odstavka 57. člena Ustave RS, da ustvarja možnosti, da si državljani lahko pridobijo ustrezno izobrazbo. Dejavnost v visokem šolstvu je torej lahko javna služba, kadar je organizirana oziroma se opravlja tako, da se s tem zagotavlja uresničevanje javnega interesa. Zaradi tega so nepremičnine, ki služijo izvajanju javne službe na področju izobraževanja, v denacionalizacijskih zadevah po 1. točki prvega odstavka 19. člena ZDen izvezete iz vračanja. Za ugotovitev  denacionalizacijskega organa, ali se na podržavljenih nepremičninah opravlja javna služba na področju visokega šolstva, je po mnenju sodišča bistveno, ali je akreditiran študijski program (6. člen Meril za akreditacijo visokošolskih zavodov in študijskih programov), ki ga izvaja izvajalec visokošolske dejavnosti kot javno službo, in je glede tega podatka upravni organ vezan na vpisan podatek v razvidu visokošolskih zavodov. Tudi če Pravilnik o razvidu visokošolskih zavodov določa, da se v razvidu vodijo ime in sedež oziroma naslov visokošolskega zavoda ter ime in naslov njegovih dislociranih enot, po mnenju sodišča nevpis dislocirane enote (v obravnavanem primeru naj ne bi šlo za enoto temveč za sestavni del oddelka) zgolj to ni zadostna podlaga za zaključek v denacionalizacijski zadevi, da se na nepremičninah, ki naj bi se vrnile, ne opravlja javna služba. Vpis dislocirane enote opisuje organizacijsko strukturo visokošolskega zavoda, za denacionalizacijski postopek pa je bistveno opravljanje javne službe. Tudi Vrhovno sodišče RS je v sodbi opr. št. U 17/95 upravni organ napotilo, da ugotavlja dejanski obseg vzgojnoizobraževalne dejavnosti, torej ali se na podržavljenih nepremičninah dejansko opravlja izobraževalna dejavnost kot javna služba. V zvezi z ugotavljanjem izvajanja javne službe na podržavljenih nepremičninah v ponovnem postopku sodišče opozarja še na odločbo Ustavnega sodišča RS št. U-I-156/08 z dne 14. 4. 2011, v kateri je to sodišče presojalo ustavnost posameznih določb ZVis, ki se nanašajo na opredelitev javne službe v izobraževalni dejavnosti in zakonodajalcu naložilo odpravo ugotovljene neustavnosti v roku, ki se je že iztekel.

Sodišče je tožbama ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1, ker v postopku za izdajo odločbe niso bila upoštevana pravila postopka. Zadevo je na podlagi tretjega odstavka istega člena vrnilo upravnemu organu v ponovni postopek.

Na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 in drugega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu je sodišče drugi tožnici prisodilo 350 EUR. Ta znesek mora plačati toženka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi

Stroškovni zahtevek stranke z interesom, C.C., je sodišče zavrnilo, ker v ZUS-1 ni podlage za odločanje o stroških strank z interesom, ob tem, da je bil njen interes v tem upravnem sporu, da izpodbijana odločba ostane v veljavi, sodišče pa je odločilo, da se odpravi.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.