sodba II U 95/2013
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2014-01-29

Sonja Kočevar (preds.), Liljana Polanec (poroč.), Violeta

odločba - obrazložitev odločbe - preizkus zakonitosti odločbe

Obrazložitev izpodbijane odločbe dejanskega stanja in razlogov, ki so vodili k odločitvi, ne vsebuje. Prav tako ne vsebuje natančne pravne podlage, na katero se odločba opira. Razen tega se tudi ne opredeli do dokazov, ki jih je pri naknadni kontroli predložil tožnik. Tožena stranka v obrazložitvi izpodbijane odločbe kot razlog za izdajo le-te navaja zgolj dejstvo, da je bilo ob naknadni kontroli na kraju samem ugotovljeno, da naložba ni ustrezno označena, da tožnik ne opravlja dejavnosti, za katero mu je bila izdana podpora in da ni bila ustrezno obveščena o prekinitvi izvajanja naložbe, ne da bi bilo to kakorkoli obrazloženo. Po presoji sodišča pa takšna obrazložitev izpodbijane odločbe ni zadostna in zato ne omogoča preizkusa zakonitosti odločbe.

Tožbi se ugodi, izpodbijana odločba Ministrstva za kmetijstvo in okolje št. 33151-10/2008/169 z dne 15. 1. 2013 se odpravi in se zadeva vrne temu organu v ponovno odločanje.

Z izpodbijano odločbo je tožena stranka odločila, da mora A. z.b.o. - sedaj tožnik, v roku 30 dni od vročitve te odločbe vrniti sredstva, ki jih je prejela na podlagi izplačila zahtevka št. 33151-10/2008/81 z dne 5. 10. 2010, ki je bil izplačan na dan 20. 12. 2010 v višini 43.998,21 EUR, sicer bodo po poteku tega roka obračunane zakonite zamudne obresti in hkrati odločila, da pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve in da stroški postopka niso nastali. V svoji obrazložitvi navaja, da je tožnik dne 5. 10. 2010 pravočasno vložil zahtevek za izplačilo sredstev v  navedeni višini za sofinanciranje iz ukrepa Izvajanje lokalne razvojne strategije LAS. Zahtevek se nanaša na izvedbeni projekt „Trženje izdelkov s podeželja (1/1)“, ki je sestavni del letnega izvedbenega načrta za leto 2009, potrjenega z odločbo št. 33151-10/2008/31 (odločba o potrditvi LIN 2009) in spremenjenega z odločbami o spremembi LIN 2009 št. 33151-10/2008/61, št. 33151-10/2008/73 in št. 33151-10/2008/83. Zahtevek stranke je bil dne 20. 12. 2010 tudi izplačan v zahtevani višini, kar s skladno se 56. členom Zakona o kmetijstvu (ZKmet-1) šteje kot pozitivna odločba. Ministrstvo je dne 5. 6. 2012 prejelo anonimno prijavo o nepravilnostih delovanja naložbe omenjenega projekta (trgovina z izdelki s podeželja), zato je bila opravljena naknadna kontrola na kraju samem. Ugotovljeno je bilo, da naložba ni ustrezno označena v skladu z 2. in 7. členom pogodbe, 48. členom spremembe Uredbe o izvajanju PRP 07-13 ter Pravili o informiranju in obveščanju javnosti iz priloge VI Uredbe Komisije. Ugotovljeno je bilo tudi, da nosilec ne opravlja dejavnosti, za katero je bila izdana podpora in da upravičenec svojih obveznosti ne izpolnjuje skladno s 106. členom Uredbe o izvajanju programa razvoja podeželja RS za obdobje 2007 - 2013 ter 2., 4. in 7. členom odločbe o potrditvi LIN 2009. Ugotovljeno je bilo še, da nosilec projekta ministrstva ni obvestil o prekinitvi izvajanja naložbe skladno s šestim odstavkom 106. člena Uredbe. Nosilec se zato sankcionira skladno s 57. členom ZKmet-1.

Tožnik v obširni tožbi in pripravljalnih vlogah navaja, da izpodbijane odločbe ni mogoče preizkusiti. Obrazložitev izpodbijane odločbe namreč ne vsebuje sestavin iz 214. člena ZUP. O tem, da morajo biti odločilna dejstva in razlogi, ki so upravni organ vodili pri odločanju, navedeni že v odločbi upravnega organa, je zavzelo svoje mnenje že Ustavno sodišče RS v odločbi Up-187/97 z dne 4. 11. 1999. Tožnik je v postopku naknadne kontrole na kraju samem je predložil vrsto dokazil, do katerih se tožena stranka v izpodbijani odločbi ne opredeli, so pa za izvedbo postopka zelo pomembna. Ker izpodbijana odločba ni ustrezno obrazložena, se tožniku onemogoča oziroma omejuje učinkovito varstvo pravic v postopku v nasprotju z določbo 22. člena Ustave RS in omejuje pravica do pravnega sredstva in 25. člena Ustave RS. Prva ugotovitev tožene stranke v obrazložitvi izpodbijane odločbe je, da je bilo ugotovljeno, da naložba ni ustrezno označena v skladu s pogodbo, Uredbo o izvajanju PRP 07-13 ter pravili o informiranju in obveščanju javnosti iz priloge VI Uredbe Komisije. Poleg tega, da ta kršitev ni obrazložena, je tudi nepravilna. Uporabljeno je napačno materialno pravo, saj se tožena stranka sklicuje na nepravilno Uredbo. Sklicuje se zgolj na 48. člen Uredbe o izvajanju PRP, ki pa trenutno veljavno Uredbo o izvajanju PRP spreminja v njenem 128. členu. Glede na to, da se Uredba v času dokončanja projekta iz izpodbijane odločbe za obveščanje javnosti ni sklicevala na Priročnik za obveščanje in Uredbo ES št. 1964/2006, hkrati pa je v svojem 128. členu določala, da se postopki, začeti pred veljavnostjo te Uredbe, končajo na podlagi Uredbe, ki je veljala v času javnih razpisov za izvedbo projekta, je veljavna Uredba v času izvajanja projekta Uredba o ukrepih 1., 3. in 4. osi programa razvoja podeželja RS za obdobje 2007 - 2013, ki je pričela veljati dne 19. 7. 2008 in je veljala do 21. 5. 2010. Tudi Uredba iz leta 2009 se ne sklicuje na Priročnik za obveščanje javnosti, vendar je označevanje projekta kljub temu potekalo v skladu z njim, saj je bil objavljen na spletni strani ministrstva. Ker tako Uredba 174/2006/ES kot tudi ZKme-1 ne opredeljujeta pojma naložba, ni mogoče opredeliti, ali sploh gre za naložbo v nepremičnino ali v projekt, zlasti če se vpogleda vsebina projekta, ki je natančno razvidna iz LIN 2009. V projektu trženja izdelkov iz podeželja ni šlo za naložbo v nepremičnino, temveč je šlo za nakup opreme za stacionarno trgovino in nakup mobilnega avtomobila in je bila vsa oprema ustrezno označena z nalepkami, kar zadošča zahtevam Uredbe 1974/2006 in Priročnika oziroma navodil MKO, objavljenih na spletni strani MKO. Tožnik ni lastnik nepremičnine, objekt je tudi pod spomeniškim varstvom, zato se obrazložitvena tabla na zunanji strani objekta - fasade tudi ne more locirati. Pred izplačilom zahtevka je bilo zadoščeno vsem pravilom o obveščanju javnosti in tudi zadoščeno opremljenosti z nalepkami. Iz letnega izvedbenega načrta LIN 2009 izhaja vsebina predmetnega projekta, kar dokazuje, da gre za opremo trgovine in storitev, povezanih z dejavnostjo trgovine, za kar se uporabljajo nalepke in da ne gre za naložbe v nepremičnine, za kar se uporabljajo table. Tožena stranka se sklicuje še na 2. in 7. člen pogodbe, vendar pa očitana nepravilnost ne pomeni kršitve teh dveh členov, pa tudi sicer tožena stranka ne navaja dejanskega temelja kršitve pogodbenih določil. V zvezi z drugo očitano nepravilnostjo v izpodbijani odločbi tožnik navaja, da se tožena stranka pri kršitvi očitane nepravilnosti sklicuje na 2., 4. in 7. člen odločbe o potrditvi LIN 2009, pri čemer pa 7. točke v odločbi sploh ni. Tudi določbe prvega in drugega odstavka 106. člena Uredbe o izvajanju PRP 2007 - 2013 niso bile kršene. V času naknadne kontrole je bila trgovina začasno zaprta zaradi dopustov in je ponovno pričela poslovati oktobra. Tožena stranka tožniku kot tretjo očitano nezakonitost očita, da s strani nosilca projekta ni bila ustrezno obveščena o prekinitvi izvajanja naložbe, skladno s šestim odstavkom 106. člena Uredbe. V zvezi s tem tožnik navaja, da se je tožena stranka postavila na stališče, da je v primeru začasnega zaprtja trgovine šlo za primer višje sile ali izrednih okoliščin, česar pa z ničemer ne obrazloži. Tožnik pa je prepričan, da se dejavnost ne opravlja več zaradi višje sile ali izrednih okoliščin. Tožnik je trgovino dal v podnajem Javnemu zavodu B. in trgovina ponovno deluje od začetka oktobra 2012, mobilni avtomobil pa je skladno s sklepom upravnega odbora tožeče stranke vzela v najem Občina Vuzenica in bo eno leto lociran na območju te občine, nato pa se bo prestavil v drugo občino, soustanoviteljico tožeče stranke. Tožnik tudi navaja, da vsako leto poroča o doseganju ciljev in izpolnjevanju obveznosti. Tožena stranka v izreku izpodbijane odločbe še navaja, da se tožnik sankcionira skladno s 57. členom ZKme-1, in poudarja, da tožnik ne izpolnjuje nobenega od taksativno navedenih pogojev, določenih v navedeni zakonski določbi, za vračilo sredstev. V obrazložitvi izpodbijane odločbe je še navedeno, da se nosilec sankcionira skladno s 57. členom Zkme-1. Le-ta v svojem tretjem odstavku določa, da se v primerih iz prvega odstavka stranko lahko izključi iz prejemanja podpore v okviru istega ukrepa za koledarsko leto ugotovitve in naslednje koledarsko leto, kar pa ni navedeno v izreku izpodbijane odločbe. Tudi Uredba EU 1975/2006 določa, da se zadevna dejavnost izključi iz podpore EKSRP in zahteva povračilo že plačanih zneskov za navedeno dejavnost samo, če se ugotovi, da je upravičenec namerno vložil napačno prijavo. V 122. členu Uredbe o ukrepih 1., 3. in. 4. osi programa razvoja podeželja za obdobje 2007 - 2013 v letih 2011 do 2013 je v prvem odstavku navedeno, da je potrebno odločbo o ugotovitvah nepravilnostih izdati v 90-dneh od dneva ugotovitve nepravilnosti, kar pa tožena stranka ni izpolnila, saj je bila očitana nepravilnost ugotovljena dne 6. 7. 2012 v naknadni kontroli na kraju samem, odločba je datirana z dnem 15. 1. 2013, odposlana pa je bila 5. 2. 2013 in prejeta s strani tožeče stranke dne 9. 2. 2013. Glede na navedeno tožeča stranka sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo odpravi in potrdi izpodbijano odločbo o dodelitvi sredstev.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo in v pripravljalni vlogi prereka tožbene navedbe, v kolikor jih izrecno ne priznava. Prereka tožbene navedbe o tem, da bi pri izdaji izpodbijane odločbe morala biti uporabljena PRP 2010, ker naj bi bil z izplačilom zahtevka končan upravni postopek, zaradi česar naj ne bi prišla v poštev prehodna odločba Uredbe PRP 2011. Meni, da je tako naziranje preozko in zgolj formalistično in ne upošteva, da ostane upravno razmerje do tožeče stranke tudi še po izplačilu zahtevka. Poleg tega tožečo stranko zavezuje tudi pogodba o sofinanciranju LAS z dne 22. 8. 2008. Vse navedeno zasleduje cilj, da mora stranka nedvomno ves čas svojih obveznosti tudi opravljati dejavnost, ki je bila predmet sofinanciranja. Ugotavlja tudi, da je na spletni strani MKO priročnik za obveščanje javnosti že od samega začetka izvajanja pomoči Leader in v točki 3.2.2. določa odgovornost upravičencev, med drugim obrazložitveno tablo ter označevalne nalepke, ki morajo biti na vidnem mestu. S tem, ko je bila lokacija naložbe zaprta, ne samo da se dejavnost ni opravljala več, temveč tudi označitev ni bila pravilna. Iz zapisnika o kontroli na kraju samem z dne 6. 7. 2012 pa je razvidno, da je lokacija naložbe zaprta in s tem tudi javnosti onemogočen dostop do zahtevanih informacij o naložbi. Vztraja pri stališču, da tožeča stranka ne opravlja dejavnosti, za katero ji je bila izdana podpora. Podpora je bila namreč izdana za trženje izdelkov s podeželja, konkretno v ureditev prostora in nakup opreme za promocijo in trženje izdelkov s podeželja, vključno z nabavo vozila in njegovo preureditev v potujočo prodajalno. Tožeča stranka ugotovljeno dejansko stanje, kot izhaja iz zapisnika z dne 4. 7. 2012, ni zanikala. Iz zapisnika pa je razvidno, da je prodajalna že dlje časa zaprta, po trditvah tožeče stranke od 31. 5. 2012 dalje, dejansko pa je s strani tožeče stranke pridobljenih listin razvidno, da je zadnji zaposleni osebi-prodajalcu sklenjeno delovno razmerje za določen čas poteklo že dne 31. 3. 2010. Zato ni mogoče verjeti tožeči stranki, da je bila prodajalna zaprta zaradi letnih dopustov. Ob kontroli na kraju samem julija 2012 pa je bilo ugotovljeno tudi, da avtomobil ni bil registriran že od 14. 9. 2011. Ne drži torej tožbeni očitek, da tožeča stranka ni imela možnosti dokazati delovanja trgovine in neobstoj drugih očitanih nepravilnosti. Tožena stranka tudi vztraja, da je tožeča stranka kršila četrti odstavek 123. člena Uredbe 2010, zato je dolžna vrniti zahtevana sredstva. Na kontroli na kraju samem dne 4. 7. 2012 se je tožeča stranka tudi zavezala naknadno dostaviti določena dokazila in je po datumu naknadne kontrole predložila podnajemno pogodbo, s katero je kot najemnica oddala prostor v podnajem za opravljanje dejavnosti, ki je bila predmet podpore, vendar pa šele od 3. 10. 2012 dalje, kar dokazuje, da se dejavnost ni opravljala najmanj od 31. 5. 2012 do 3. 10. 2012. Ker tožeča stranka navaja določbe o uveljavljanju višje sile, tožena stranka odgovarja, da tožeča stranka le-te nikoli ni uveljavljala, zato so njene navedbe brezpredmetne. Tožena stranka glede na navedeno sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

V obravnavanem primeru je za tožnika sporna odločitev tožene stranke, da mora v roku 30 dni od vročitve te odločbe vrniti sredstva, ki jih je prejel na podlagi izplačila zahtevka z dne 5. 10. 2010, ki je bil izplačan na dan 20. 12. 2010 v navedeni višini, sicer se bodo na dolgovani znesek obračunale še zakonite zamudne obresti.

Po pregledu obravnavane zadeve sodišče pritrjuje tožbenemu ugovoru, da izpodbijana odločba nima vseh obveznih sestavin po 214. členu Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP). Po navedeni zakonski določbi mora obrazložitev odločbe obsegati predvsem dejansko stanje s presojo dokazov, navedbo določb predpisov, na katere se odločba opira in razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo. Obrazložitev izpodbijane odločbe dejanskega stanja in razlogov, ki so vodili k odločitvi, ne vsebuje. Prav tako ne vsebuje natančne pravne podlage, na katero se odločba opira. Razen tega se tudi ne opredeli do dokazov, ki jih je pri naknadni kontroli predložil tožnik. Tožena stranka v obrazložitvi izpodbijane odločbe kot razlog za izdajo le-te navaja zgolj dejstvo, da je bilo ob naknadni kontroli na kraju samem ugotovljeno, da naložba ni ustrezno označena, da tožnik ne opravlja dejavnosti, za katero mu je bila izdana podpora in da ni bila ustrezno obveščena o prekinitvi izvajanja naložbe, ne da bi bilo to kakorkoli obrazloženo. Po presoji sodišča pa takšna obrazložitev izpodbijane odločbe ni zadostna in zato ne omogoča preizkusa zakonitosti odločbe. To pa pomeni, da gre za bistveno kršitev določb upravnega postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Tožena stranka v odgovoru na tožbo sicer dodatno pojasnjuje svojo odločitev, vendar pa odgovor na tožbo ni sestavni del izpodbijanega akta, zato to naknadno pojasnjevanje ne odpravlja pomanjkljivosti obrazložitve.

Ker torej po presoji sodišča izpodbijana odločba ne vsebuje sestavin iz 214. člena ZUP, je sodišče tožbi ugodilo že iz tega razloga in se ni spuščalo v ostale tožbene razloge. Sodišče je tožbi ugodilo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) in zadevo vrnilo toženi stranki na podlagi tretjega odstavka 64. člena ZUS-1. Izpodbijani akt namreč s svojo obrazložitvijo tožniku ne omogoča enakega varstva pravic v smislu 22. člena Ustave RS in tudi ne učinkovitega uveljavljanja pravice do pravnega sredstva po 25. členu Ustave RS, na kar utemeljeno opozarja že tožnik v tožbi. V ponovljenem postopku bo morala tožena stranka v obrazložitvi navesti konkretne določbe  predpisov, na katere bo oprla svojo odločitev in razloge za odločitev z navajanjem dejstev in okoliščin, ki so na odločitev vplivali in jih v obrazložitvi konkretno utemeljiti tako, da bo omogočena učinkovita presoja zakonitosti in pravilnosti (prvi odstavek 214. člena ZUP).

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.