sodba II U 411/2013
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2014-03-05

Vlasta Švagelj Gabrovec (preds.), Liljana Polanec (poroč.),

zaposlovanje invalidov - vzpodbujanje zaposlovanja invalidov - prispevek za vzpodbujanje zaposlovanja invalidov - skladnost podzakonskega akta z zakonom - exceptio illegalis - legalitetno načelo

Ker je bil očitno namen delodajalca, da se kvota določi ob upoštevanju razmerja med številom zaposlenih invalidov in številom vseh delavcev, vse to pa glede na dejavnost, je tolikšno odstopanje, kot se pojavi znotraj posameznega področja dejavnosti, po presoji sodišča v nasprotju s tretjim odstavkom 62. člena ZZRZI. Ker iz tega izhaja, da je Uredba o določitvi kvote za zaposlovanje invalidov v 3. členu v nasprotju z namenom zakonskega določila, na podlagi katerega je bila izdana, je s tem kršeno legalitetno načelo iz drugega odstavka 120. člena Ustave RS. S tem pa je tudi v nasprotju s tretjim odstavkom 153. člena Ustave RS, po katerem morajo biti podzakonski predpisi in drugi splošni akt v skladu z ustavo in z zakoni.

Tožbi se ugodi, izpodbijana odločba Jamstvenega, preživninskega in invalidskega sklada RS št. ODL-5680727-2011-200/3N z dne 5. 7. 2013 se odpravi in se zadeva vrne temu organu v ponovno odločanje.

Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v znesku 285,00 EUR, z DDV, v roku 15 dni, do tedaj brez obresti, po poteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Z izpodbijano odločbo je prvostopenjski organ (v ponovljenem postopku) pod 1. točko izreka odločil, da je tožnica zaradi neizpolnjevanja obveznosti zaposlovanja invalidov za obdobje od vključno marca 2008 do vključno novembra 2010 dolžna plačati v Sklad tožene stranke prispevek za vzpodbujanje zaposlovanja invalidov z glavnico 50.391,00 EUR in zamudne obresti do vključno 15. 3. 2011 v znesku 6.350,63 EUR, tako da skupni dolg znaša 56.741,63 EUR; pod 2. točko izreka je odločil, da je tožnica dolžni znesek 15. 3. 2011 že plačala v navedenem znesku, s čimer je dolg po tej odločbi v celoti poravnan; pod 3. točko izreka je odločil, da se zahtevek tožnice z dne 12. 6. 2013 za vračilo dne 15. 3. 2011 plačanega zneska v navedeni višini zavrne; pod 4. točko izreka je odločil, da pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve in pod 5. točko izreka je odločil, da v postopku izdaje te odločbe niso nastali posebni stroški.

V svoji obrazložitvi navaja, da nadzira izpolnjevanje obveznosti zavezancev kvotnega sistema zaposlovanja invalidov. Dne 23. 2. 2011 je tožnici izdal odločbo o obveznosti plačila prispevka za vzpodbujanje zaposlovanja invalidov zaradi neizpolnitve kvote. Tožnica je po tej odločbi dne 15. 3. 2011 plačala navedeni znesek in istega dne zoper zadevno odločbo vložila pritožbo, ki je bila odstopljena organu druge stopnje. Zaradi molka organa druge stopnje je tožnica vložila tožbo na Upravno sodišče RS, ki je s sodbo II U 154/2012 z dne 21. 11. 2012 tožbi ugodilo in organu druge stopnje naložilo, da v roku 30 dni izda tožnici akt, s katerim bo odločeno o pritožbi zoper odločbo prvostopenjskega organa. Organ druge stopnje ni sledil sodbi sodišča, zato je tožnica ponovno vložila tožbo zaradi molka organa. Upravno sodišče RS je po vloženi tožbi dne 10. 5. 2013 izdalo sodbo II U 21/2013-10, s katero je odločbo Sklada z dne 23. 2. 2011 odpravilo in zadevo vrnilo Skladu v ponoven postopek ter organu druge stopnje naložilo plačilo stroškov postopka. Upravno sodišče meni, da je pri tožnici potrebno upoštevati 2% kvoto.

Organ se sklicuje na določbe 62. člena Zakona o zaposlitveni rehabilitaciji (ZZRZI) in na določbe Uredbe o določitvi kvote za zaposlovanje invalidov (Uredba). Meni, da so podatki o številu zaposlenih invalidov pri delodajalcu za določene namene lahko pomembni, niso pa pravno relevantni pri določitvi višine oziroma odstotka kvote v konkretnem primeru. Stališče Upravnega sodišča glede nezakonitosti Uredbe ne sledi namenu zakona, kot tudi ne stališču Ustavnega sodišča in bi določitev nižje, 2 % kvote, kot jo predlaga Upravno sodišče, pomenila kršitev načela nediskriminacije in enakovredne udeležbe invalidov na trgu dela in dajanje prednosti gospodarski pobudi nad javno koristjo. Enako bi kršitev enakopravne udeležbe invalidov na trgu dela predstavljala tudi opredelitev dejavnosti po drugih kriterijih in ne po področjih. Navedeno bi bilo tudi v nasprotju s 74. členom Ustave RS, saj zakonodajalec lahko pravico do svobodne gospodarske pobude omeji le, če to zahteva javna korist. Zato mora pri uzakonitvi omejitve izbrati tak ukrep, ki bo zagotovil učinkovito varstvo javne koristi in kar najmanj posegel v ustavno pravico. Zakonodajalec je z uveljavitvijo ZZRZI uvedel in zavezancu za zaposlovanje invalidov ponudil možnost dodatnega načina izpolnitve kvote, t.j. z nadomestno izpolnitvijo kvote, torej je povsem zadoščeno tudi možnosti delodajalca, da se glede na dane razmere na trgu dela in pri samem delodajalcu opredeli za drugačen način izpolnitve kvote. s katerim zadosti namenu zakona.

Organ ne oporeka navedbam zavezanca, da je število zaposlenih invalidov po posameznih podjetjih v okviru dejavnosti lahko različno. Tudi ne oporeka navedbam, da se število zaposlenih, tudi invalidov, spreminja letno in celo mesečno. Ni pa možno pritrditi stališču, da je to odvisno zgolj od dejavnosti in da pomeni dokaz dejanske objektivne nezmožnosti zaposlitve večjega števila invalidov od sicer z Uredbo predpisane kvote ter da zaradi tega določila Uredbe o višini kvote niso zakonita. Delodajalci kljub različno registriranim dejavnostim ne morejo samovoljno nastopati na trgu dela in v ospredje postavljati dejavnosti, ki bi bile z vidika stroškov ali obveznosti za njih najugodnejše. Uredba je določila kvote glede na področja, kar predstavlja prvi nivo, s tem pa je tudi konkretizirala določbo iz 62. člena ZZRZI.

Organ zato ne more slediti mnenju Upravnega sodišča RS, da se zavezancu določi 2 % kvota. V skladu s četrtim odstavkom 64. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) ima možnost odločiti v nasprotju s pravnim mnenjem in stališči prvostopenjskega sodišča, če ima za to utemeljene razloge in v konkretnem primeru ima za to utemeljene razloge. V nadaljevanju tako pojasnjuje, da je bil ob upoštevanju določb 62. člena in 63. člena ZZRZI, dolžan upoštevati 6 % kvoto.

Organ nadzira izpolnjevanje kvote in ugotavlja obveznosti zavezancev za kvoto na podlagi javnih evidenc (ZZZS, AJPES, DURS). Na podlagi podatkov, ki jih pridobi iz uradnih evidenc, odloči o obveznosti delodajalcev in oblikuje terjatev do zavezancev. Dejavnost delodajalca pa je razvidna iz obvestila o identifikaciji in razvrstitvi po dejavnosti za poslovni subjekt Agencije RS za javno pravne evidence in storitve (AJPES). Zavezancu so znani vsi parametri, na podlagi katerih lahko ugotovi višino svoje obveznosti, dan mu je temelj obveznosti, ki izhaja iz zakona, parametri za izračun višine kvote, višina minimalne plače za določitev višine prispevka, v primeru neizpolnitve kvote ter obrestna mera. Gre za podatke, s katerimi zavezanec razpolaga sam, lahko pa jih kadarkoli preveri v uradnih evidencah in za podatke, ki izhajajo iz predpisov, objavljenih v Uradnem listu RS.

Stanje iz naslova glavnice po tej odločbi za prispevek od vključno marca 2008 do vključno november 2010 izhaja iz spodnje razpredelnice. Upoštevaje vse navedeno, je skupna obveznost iz naslova glavnice in zamudnih obresti za prispevek v obdobju od vključno marca 2008 do vključno novembra 2010 znašala 56.741,63 EUR. Tožnica je svojo obveznost dne 15. 3. 2011 plačala, dolg po tej odločbi je torej v celoti poravnan, zato je bilo treba njen zahtevek za povračilo dolga zavrniti.

Drugostopenjski organ je pritožbo tožnice, sklicujoč se na določbe ZZRZI in na določbe Uredbe, zavrnil. Meni, da je prvostopenjski organ, glede na podatke iz uradnih evidenc, ki jih je v predmetni zadevi pridobil in ki jih vodi po uradni dolžnosti, pravilno ugotovil stanje obveznosti za tožnico iz naslova glavnice za obdobje od marca 2008 do vključno novembra 2010 in pri tem pravilno upošteval 6 % kvoto. Pred pripravo prve Uredbe o določitvi kvote za zaposlovanje invalidov je minister izdal Navodilo o izpolnjevanju obrazca prijave v zavarovanje za invalide, na podlagi katerega so delodajalci označili kdo se šteje za invalida. V letu 2007 pa je pričela veljati nova Uredba o določitvi kvote za zaposlovanje invalidov, po kateri so morali vsi pravni subjekti ustrezno razvrstiti svojo dejavnost skladno z novo uredbo. Prvostopenjski organ s strani ZZZS mesečno pridobiva podatke o številu vseh zaposlenih pri zavezancih in številu zaposlenih invalidov in ti podatki so bili podlaga za njegovo odločanje. Vsak delodajalec pa lahko tem podatkom kadarkoli oporeka in dokazuje, da niso točni. Zato sledi razlogom in navedbam organa prve stopnje v izpodbijani odločbi tako glede obračuna kvote kot glede navedb razlogov in utemeljitve le-teh. V zvezi s pritožbenimi navedbami tožnice, da prvostopenjski organ ni pristojen odločati o zahtevku zavezanca za vračilo prispevka, pojasnjuje, da je prvostopenjski organ dolžan odločiti o vseh zahtevkih stranke, zato je bila njegova odločitev, da vlogo zavezanca zavrne, pravilna.

Tožnica v tožbi navaja, da je dne 15. 3. 2011 vložila pritožbo zoper odločbo Sklada tožene stranke z dne 23. 2. 2011. Drugostopenjski organ v roku in kljub urgencam tožnice o pritožbi ni odločil, zato je tožnica pred sodiščem sprožila upravni spor, ki se je vodil pod št. II U 154/2012, v katerem je sodišče drugostopenjskemu organu naložilo, da v roku 30 dni izda in tožeči stranki vroči akt, s katerim bo odločilo o pritožbi zoper odločbo z dne 23. 2. 2011. Ta sodba je bila toženi stranki vročena dne 3. 12. 2011, vendar ji le-ta ta ni sledila. Posledično je tožnica zaradi molka tožene stranke ponovno sprožila upravni spor. Sodišče je v zadevi II U 21/2013 s sodbo z dne 10. 5. 2013 odločalo s polno jurisdikcijo tako, da je tožbi tožnice ugodilo in odločbo Sklada tožene stranke z dne 23. 2. 2011 odpravilo in mu zadevo vrnilo v ponovno odločanje. V navedeni sodbi je pritrdilo trditvam tožnice o nezakonitosti in neustavnosti Uredbe o določitvi kvote za zaposlovanje invalidov in zavzelo pravno mnenje, da Uredba ne sledi namenu zakonodajalca, da se kvota invalidov določi ob upoštevanju razmerja med številom zaposlenih invalidov in številom vseh delavcev glede na konkretno dejavnost, saj prihaja na ravni področij dejavnosti, označenih z enomestno črkovno oznako, do nevzdržnih odstopanj že med oddelki znotraj posameznih področij dejavnosti. Sodišče je tako ugotovilo kršitev legalitetnega načela Ustave RS in zavrnilo uporabo 3. člena te uredbe. Ker je tožnica v tem upravnem sporu izkazala, da niti ob uveljavitvi ZZRZI, niti ob uveljavitvi Uredbe, oddelek delodajalci v RS s področja oddelka N79, dejavnost potovalnih agencij, organizatorjev potovanj in s potovanji povezane dejavnosti, delodajalci niso zaposlovali več kot 2 % invalidov, je sklenilo, da je pri odločanju potrebno upoštevati 2 % kvoto.

Prvostopenjski organ je v ponovljenem postopku tožnici ponovno odmeril plačilo prispevka za navedeno obdobje v navedenem znesku ter hkrati odločil, da tožnica po tej odločbi ni dolžna plačati ničesar in zavrnil zahtevo tožnice za vračilo plačanega zneska. Meni, da prvostopni organ ni bil pristojen odločati o zahtevku tožnice za vračilo, saj je bila odločba pravnega prednika prvostopenjskega organa, po kateri je morala tožnica plačati tak znesek, s pravnomočno sodbo naslovnega sodišča z dne 10. 5. 2013 odpravljena. Z odpravo te odločbe je odpadel temelj zavezankinega plačila, vzpostavilo se je civilno pravno razmerje neupravičene obogatitve pravnega prednika prvostopenjskega organa in neupravičenega prikrajšanja tožnic. Tožnica je prvostopenjski organ sicer res pozvala k vrnitvi plačanega zneska z zamudnimi obrestmi in ker se ta na njeno zahtevo ni odzval, je tožnica pred Okrožnim sodiščem v Mariboru pokrenila pravdo nad plačilom tega zneska, o zahtevku pa še ni bilo odločeno.

Tožnica je že v svoji prvi pritožbi grajala napačno ugotovitev števila njenih zaposlenih invalidov v času od junija do decembra 2009. V tem času je kot pred tem zaposlovala dva invalida, ju pravilno prijavila v zavarovanje kot invalida, jima izplačala plačo in zanje plačala tudi vse prispevke za socialno varnost, zato njen manjko za čas od junija do novembra 2009 ne bi predstavljal štirih temveč le tri delavce, v decembru 2009 pa ne petih, temveč štiri delavce. Vse potrebno dokazno gradivo v zvezi s številom zaposlenih invalidov je tudi pravočasno predložila, vendar se prvostopenjski organ z napadeno odločbo o teh njenih trditvah ni izjasnil ter je s tem posegel v njeno pravico do izjave. Drugostopenjski organ pa je v zvezi s tem pojasnil, da prvostopenjski organ od ZZZS mesečno pridobiva podatke o številu zaposlenih pri zavezancu in številu zaposlenih invalidov in da so ti podatki podlaga za odločanje ter da imajo delodajalci ažuren vpogled v podatke, s katerimi organ razpolaga. Stališče drugostopenjskega organa je po mnenju tožnice napačno. Tožnica je z listinami, ki jih je od nje v prvem postopku iskal prvostopenjski organ, izkazala, da je imela v obdobju od julija do decembra 2009 zaposlena dva invalida in če so podatki iz uradnih evidenc izkazovali drugačno stanje, je bilo na prvostopenjskem organu to ugotoviti oziroma v kolikor ne bi bilo v njegovi pristojnosti, pozvati ZZZS k popravi evidenc na podlagi listin oziroma k temu pozvati tožnico. Tožnica je tudi po prejemu drugostopne odločbe pri ZZZS pridobila potrdilo o tem, da je v spornem obdobju zaposlovala dva invalida.

Dalje je očitno, da ne prvostopenjski, ne drugostopenjski organ ne razumeta ne argumentov tožnice, ne pravnega mnenja sodišča z dne 10. 5. 2013. V ustavni odločbi je Ustavno sodišče zavrnilo ustavno pobudo za presojo 3. in 4. člena Uredbe o določitvi kvote za zaposlovanje invalidov, ker sta pobudnici trdili le, da sta določbi 3. in 4. člena Uredbe neustavni zato, ker temeljita na izpodbijanem tretjem odstavku 62. člena ZZRZI, za katerega pa je Ustavno sodišče ocenilo, da ni v neskladju z Ustavo, zato se vsebinsko z vprašanji, ki se odpirajo v tem upravnem postopku in upravnih sporih, vezanih nanj, ni ukvarjalo. Napačno je stališče prvostopenjskega organa, da v postopku sprejemanja ZZRZI niso bili relevantni podatki o številu tedaj dejansko zaposlenih invalidov pri delodajalcih po posameznih dejavnostih. Iz odgovora Državnega zbora na pobudo za ocenitev ustavnosti 62. člena tega zakona, o kateri je odločalo Ustavno sodišče z navedeno odločbo, izhaja, da je prav z določitvijo različnih kvot glede na dejavnost delodajalca upošteval, da se dejavnosti po naravi stvari zelo razlikujejo glede na možnost zaposlovanja invalidov, saj so v nekaterih dejavnostih deleži zaposlenih invalidov bistveno višji kot v drugih, torej so nekatere dejavnosti za zaposlovanje invalidov bolj primerne kot druge. Zakonodajalec se je prav z uvedbo kvotnega sistema z odstotkovnim razponom od 2 do 6 izognil nedopustnosti posega v ustavne pravice gospodarskih subjektov in očitku, da je takšna določitev v nasprotju z načelom, da je Slovenija pravna država.

Dejavnost vseh delodajalcev je bila pred sprejemom prve Uredbe v skladu z Navodilom  o izpolnjevanju obrazca prijave v zavarovanje za invalide opredeljena po zadnjem opredelilnem znaku, torej po podrazredih vseh dejavnosti in ne po prvem opredelilnem znaku, t.j. po področju dejavnosti. Tožena stranka je tako pred sprejemom prve Uredbe zajela vse podatke o številu zaposlenih in o številu zaposlenih invalidov v vsakem podrazredu posameznega področja dejavnosti. Tožnica pa je že pri prvih dveh upravnih sporih izkazala, da pri skupinah dejavnosti kot tretjem opredelilnem znaku dejavnosti, prihaja do neverjetnega odstopanja dejanske zaposlenosti in zaposljivosti invalidov. V področje dejavnost N-druge raznovrstne poslovne dejavnosti, kamor sodi tudi dejavnost potovalnih agencij, organizatorjev potovanj in s potovanji povezane dejavnosti, ki jo tožnica opravlja, so tako uvrščene še dejavnosti dajanja v najem in zakup, zaposlovanja, varovanja in poizvedovanja, oskrbe stavb in okolice ter pisarniške in spremljajoče poslovne storitvene dejavnosti, ki med seboj niso sorodne po nobenem kriteriju, temveč jih združuje zgolj to, da jih naj ne bi bilo mogoče vsaj po enem opredelilnem elementu uvrstiti v katerega od drugih razredov. Če bi se izhajalo iz predpostavke, da je bilo v letu 2007 v tem razredu dejavnosti res zaposlenih 6 % invalidov, kar sicer ne drži, že kumulativni statistični podatki za dejavnost potovalnih agencij, organizatorjev potovanj in s potovanji povezane dejavnosti, po katerih je v v tej dejavnosti okoli 1 % invalidov, pokažejo, da določanje kvot za to dejavnost ni mogoče na nivoju razreda (op. sodišča: verjetno področja) dejavnosti. Prav tem nevzdržnim razkorakom se je zakonodajalec želel izogniti tudi tako, da se pri oddelku za statistiko dela Statističnega urada RS od leta 2008 vodi število zaposlenih invalidov po posameznih skupinah dejavnosti in ne le odsekih ali celo področjih dejavnosti. Po podatkih tega je bilo v letu 2008 od vseh 707 zaposlenih delavcev v skupini 79.110 6 invalidov, od vseh 850 delavcev v skupini 79.120 2 invalida in od vseh 381 zaposlenih delavcev v skupini 79.900 12 invalidov, kar pomeni na nivoju oddelka dejavnosti komaj nekaj več kot 1%. V letu 2009 se slika ne na ravni skupine ne oddelka dejavnosti ne spreminja bistveno. Tudi v letu 2007, ko je statistični urad vodil evidenco za skupino 63.300 po prejšnji klasifikaciji dejavnosti ne pa tudi za podskupine, je bilo od 2.058 delavcev v tej dejavnosti zaposlenih 23 invalidov oziroma nekaj več kot 1%. Prav nič drugače ni bilo v letu 2005, kot to pokaže opravljena anketa ZTAS pri poslovnih subjektih, ki so tedaj opravljali dejavnost z oznako 63.300, to je dejavnost potovalnih agencij, organizatorjev potovanj ter s turizmom povezanih dejavnosti. Končno nevzdržen razkorak v tem razredu dejavnosti pokaže pregled izpolnjevanja kvot po stanju za september 2011, ki ga je GZS posredoval sklad tožene stranke za zaposlovanje invalidov. Iz njega izhaja, da prihaja znotraj večine posameznih razredov dejavnosti do bistvenih odstopanj med posameznimi oddelki dejavnosti, četudi gre pri posameznih razredih, izvzemši razred N, v katerega je uvrščena tožnica, za vendarle v določeni meri sorodne dejavnosti. Med dejavnostmi z najnižjim in najvišjim odstotkom posameznega razreda (pravilno: področja) dejavnosti glede zaposlovanja invalidov prihaja tako do nekajkratnih razlik (B rudarstvo 4 kratnik, E oskrba z vodo 2 kratnik, H promet in skladiščenje 3 kratnik, M strokovne, tehnične dejavnosti 6 kratnik, Q zdravstvo in socialno varstvo 6 kratnik), v dejavnosti N, kamor je uvrščena tudi tožnica, pa je prav zaradi nikakršne povezanosti teh dejavnosti razlika kar 30 kratna. Napačno je zato prvostopenjsko in drugostopenjsko stališče, da je imela Vlada tožene stranke zakonsko podlago, da ugotavlja število zaposlenih invalidov na ravni področja dejavnosti. Uredba sicer pravilno sledi zakonu, ki upošteva dejansko zaposlenost invalidov po posameznih dejavnostih, vendar glede na osnovno zasnovo kvotnega sistema po ZZRZI, po katerem je upoštevati različno naravo posameznih dejavnosti, ki ustvarja različne zaposlitvene možnosti invalidov, mimo zakona vzpostavlja drugačno podlago za določanje kvot. Prav sprememba podlage za določanje kvot, kakršno v nasprotju z  zakonom določa Uredba, namreč v celi vrsti primerov, med drugim tudi v konkretnem, pripelje do razvrstitve posameznih dejavnosti v skupino kvot, kamor glede na določbe tretjega odstavka 62. člena ZZRZI in namen delodajalca ne sodijo. Dejavnosti, ki so uvrščene v posamezno področje, utegnejo sicer biti sorodne glede katerega od opredelilnih elementov, nikakor pa ne glede vseh, zlasti pa ne glede tako specifičnega položaja, kot je zaposlovanje invalidov. Določanje kvot po ZZRZI bi tako moralo potekati po različnih oddelkih dejavnosti, glede na določila ZZRZI pa po skupinah dejavnosti kot podnivoju oddelka dejavnosti in ne po področjih dejavnosti, ki združujejo preveč raznolike dejavnosti.

Tudi če bi bilo sporno določbo Uredbe šteti za skladno z zakonom, pa takšna ureditev vnaša nesprejemljivo enakost obravnavanja posameznih zavezancev po sporni Uredbi. Tako vlada tožene stranke, kot njen državni zbor sta v postopku, ki je tekel pred Ustavnim sodiščem pod št. U-I-36/06-18, pojasnila temeljni kriterij za razvrščanje posameznih dejavnosti v kvotne razrede, in sicer glede na razmerje zaposlenih invalidov napram številu vseh zaposlenih v posamezni dejavnosti. Prav ta kriterij pa, kot je bilo že poprej obrazloženo, za tožnico ne velja, saj odstotek zaposlenih invalidov na ravni dejavnosti potovalnih agencij, organizatorjev potovanj in s potovanji povezanih dejavnosti ne dosega niti  2 %, tožnica pa je po sporni določbi Uredbe razvrščena v kvotni razred, v katerem naj bi zaposlovala najmanj 6 % invalidov, pri čemer jo v primeru neizpolnjevanja te kvote zadenejo posledice iz 65. člena ZZRZI. Tožnico, kakor tudi ostale subjekte, ki na območju RS opravljajo tovrstno dejavnost in hkrati zaposlujejo več kot 50 delavcev, sporna določba Uredbe postavlja v bistveno drugačen položaj kot ostale subjekte, ki opravljajo druge dejavnosti in prav tako zaposlujejo več kot 50 delavcev in kateri so, upoštevaje zgoraj naveden kriterij, dejansko uvrščeni v ustrezni kvotni razred. Razloga za različno obravnavo subjektov, ki opravljajo dejavnost potovalnih agencij, organizatorjev potovanj in s potovanji povezane dejavnosti napram subjektom, ki opravljajo druge dejavnosti, preprosto ni. Zaradi navedenega sporna določba Uredbe in s tem na njegovi podlagi izdana odločitev prvostopenjskega organa nedopustno posegata ne le v pravico tožnice iz 74. člena Ustave RS, temveč tudi v pravici iz 14. in 22. člena Ustave RS.

Tožnica stranka sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo Sklada z dne 5. 7. 2013 spremeni tako, da se glasi, da tožeča stranka za čas od vključno marca 2008 do vključno novembra 2010 ni zavezanka za plačilo prispevka za spodbujanje invalidov. Priglaša tudi stroške postopka, pri čemer glede tega navaja, da je treba stroške postopka v upravnem sporu odmeriti po določbah ZOdvT in ne po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Določila tega Pravilnika so bila po mnenju tožnice uporabna, dokler je veljala stara Odvetniška tarifa. Nov zakon, ki ureja nagrajevanje pooblaščencev v upravnem sporu, to je Zakon o odvetniški tarifi, pa je bil sprejet po prejemu tega Pravilnika in glede na načelo veljave novejšega predpisa de facto razveljavlja določilo Zakona o upravnem sporu, ki govori o tem, da se o stroških postopka odloča po podzakonskem aktu.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja na pravnih in dejanskih ugotovitvah, kot jih je navedla v obrazložitvi izpodbijane odločbe. Ponovno poudarja, da je ZZRZI, ki je začel veljati leta 2004, v 62. členu uzakonil kvotni sistem zaposlovanja invalidov. Pri tem kvoto določi Vlada RS na predlog ekonomsko socialnega sveta z uredbo. Kvota je odvisna od dejavnosti delodajalca in je lahko različna ter znaša od 2 do 6 %. Pred pripravo prve Uredbe o določitvi za zaposlovanje invalidov je minister sprejel Navodilo o izpolnjevanju obrazca prijave v zavarovanje za invalide, ki podrobno določa, kdo se šteje kot invalid v kvotnem sistemu zaposlovanja invalidov. Nato je bila v Uradnem listu RS št. 69/07 objavljena nova Uredba o standardni klasifikaciji dejavnosti in do konca leta 2007 so morali vsi poslovni subjekti ustrezno razvrstiti svojo dejavnost skladno z novo Uredbo. Posledica nove razvrstitve poslovnih subjektov je povzročila ponovno spremembo odstotka zaposlenih invalidov po dejavnostih.

V pripravljalni vlogi tožnica sporoča, da je Okrožno sodišče v Mariboru s sklepom I Pg1071/2013 z dne 8. 11. 2013 zavrglo njeno tožbo zoper Javni jamstveni, preživninski, invalidski sklad tožene stranke, sklicujoč se na določbe ZZRZI, po katerih se o zahtevku zavezanca za vrnitev preveč plačanega denarnega prispevka za invalide po 65. členu tega zakona odloča v upravnem postopku. Kot je tožnica že navedla, je bila prva odločba pravnega prednika prvostopenjskega organa, po kateri bi morala tožnica plačati navedeni znesek z zamudnimi obrestmi, odpravljena in je tako odpadel temelj tožničinega plačila. Res je, da je prvostopenjski organ z novo odločbo, ki se izpodbija v tem postopku, tožnici ponovno naložil plačilo tega zneska, vendar za to ni imel podlage, saj tožnica zaposluje zadostno število invalidov, da ni zavezanka za plačilo prispevka po uveljavljenem kvotnem sistemu. Zato je tudi ta del napadene prvostopenjske odločbe napačen, saj temelji na napačno ugotovljenem dejanskem stanju in zmotni uporabi materialnega prava, enako velja to za tozadevni del izpodbijane drugostopenjske odločbe.

Tožnica v drugi pripravljalni vlogi navaja, da je Javni jamstveni, preživninski in invalidski sklad na svojem zadnjem sestanku v decembru 2013 predstavil nove podatke o številu zaposlenih po posameznih oddelkih dejavnosti, ki se od preteklih iz leta 2011, ki so že bili posredovani sodišču, ne razlikujejo bistveno. V oddelku dejavnosti N79-dejavnost potovalnih agencij, organizatorjev potovanj in s potovanji povezanih dejavnosti, je po podatkih prvostopenjskega organa od skupno 1784 zaposlenih le 28 invalidov, kar predstavlja 1,57 %. Tako je očitno, da se že od prve Uredbe dalje, ko je bilo v tem oddelku dejavnosti zaposlenih okoli 1 %, stanje ne spreminja, kar ob resnih obremenitvah, ki jih delodajalcem v tej dejavnosti prinaša z uredbo izkrivljen zakonodajalčev namen kvotnega sistema, kaže na objektivno nezmožnost zaposlovanja invalidov v tej dejavnosti.

Tožena stranka v odgovoru na pripravljalne vloge vztraja na pravnih in dejanskih ugotovitvah, kot jih je navedla v obrazložitvi izpodbijane odločbe in sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Sodišče je o tej zadevi in o tožbenem ugovoru tožnice, da je 3. člen Uredbe o določitvi kvote za zaposlovanje invalidov v nasprotju s tretjim odstavkom 62. člena ZZRZI, odločalo  že v pravnomočni sodbi opr. št. II U 21/2013 z dne 10. 5. 2013. Glede na namen delodajalca, da se kvota določi ob upoštevanju razmerja med številom zaposlenih invalidov in številom vseh delavcev, vse to pa glede na dejavnost, je presodilo, da je tolikšno (izkazano) odstopanje, kot se pojavi znotraj posameznega področja dejavnosti (to je ravni dejavnosti, označene z enomestno črkovno oznako), v nasprotju s tretjim odstavkom 62. člena ZZRZI in je zato Uredba 3. člena v nasprotju z namenom zakonske določbe, na podlagi katere je bila izdana. Ugotovilo je kršitev legalitetnega načela Ustave RS in zavrnilo uporabo 3. člena Uredbe o določitvi kvote za zaposlovanje invalidov. Z navedeno sodbo je zato tožbi tožnice ugodilo, odločbo Sklada RS za vzpodbujanje  zaposlovanja invalidov ODL-5680727-2011-200/3 z dne 23. 2. 2011 odpravilo in zadevo vrnilo istemu organu v ponoven postopek. Upravnemu organu je naložilo, da mora pri svojem ponovnem odločanju upoštevati 2 % kvoto.

Določba 4. odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) določa, da je v ponovnem postopku tožena stranka vezana na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka. Na pravno mnenje in stališča sodišča iz 4. odstavka 64. člena ZUS-1 je vezan tudi vsak drug upravni organ, ki odloča o rednih ali izrednih pravnih sredstvih zoper nov upravni akt, izdan na podlagi sodbe sodišča (5. odstavek 64. člena ZUS-1). Ti dve določbi sta odraz ustavnega načela pravne države (2. člen Ustave), določbe 157. člena Ustave v zvezi z ustavno pravico, da o pravicah, dolžnostih in obveznostih odloča neodvisno in nepristransko sodišče (23. člen Ustave), ki je vezano na Ustavo in zakon, ne pa tudi na podzakonski akt (125. člen ustave), če je le-ta v neskladju z zakonom (4. odstavek 153. člena Ustave). Tožena stranka bi torej morala v ponovnem postopku upoštevati in slediti pravnemu mnenju sodišča iz sodbe v zadevi II U 21/2013-10, pa tega ni storila. Zato sodišče v skladu z načelom pravne države v nadaljevanju povzema isto obrazložitev, kot jo je podalo sodišče že v pravnomočni sodbi v zadevi II U 21/2013-10.

Ustavno sodišče se glede v tem upravnem sporu očitane neustavnosti 3. člena Uredbe o določitvi kvote za zaposlovanje invalidov zaradi neskladja s tretjim odstavkom 62. člena ZZRZI ni ukvarjalo. Zato je moralo o tem tožbenem ugovoru presoditi sodišče v tem upravnem sporu. Sodišče je namreč po določbi 125. člena Ustave RS pri odločanju vezano izključno na ustavo in zakon, ne pa tudi na podzakonske predpise. Če sodišče meni, da podzakonski akt, ki bi ga sicer moralo uporabiti pri sojenju, ni v skladu z Ustavo ali zakonom, ga ne sme uporabiti (t.i. exceptio illegalis).

Trditev tožnice je, da je 3. člen Uredbe o določitvi kvote za zaposlovanje invalidov v nasprotju s tretjim odstavkom 62. člena ZZRZI, s tem pa je kršen tretji odstavek 153. člena Ustave RS, po katerem morajo biti podzakonski predpisi in drugi splošni akti v skladu z ustavo in zakoni. Skladnost pomeni, da se morajo nižji pravni akt gibati v mejah, ki mu jih vsebinsko zarisuje višji pravni akt. Kot je že večkrat v svojih odločbah zapisalo Ustavno sodišče RS (npr. U-I-39/99, U-I-37/10, U-I-444/06, U-I-260/09), je pri tem treba presojati izpodbijano ureditev tudi z vidika drugega odstavka 120. člena Ustave RS, v katerem je urejeno legalitetno načelo, po katerem upravni organi opravljajo svoje delo samostojno v okviru in na podlagi ustave in zakonov. To pomeni, da so upravni organi pri svojem delu, torej tudi pri izdajanju predpisov (podzakonskih aktov) vezani na okvir, ki ga določata Ustava in zakon, in niso pristojni izdajati takih aktov brez vsebinske podlage v zakonu. Izrecno zakonsko pooblastilo za izdajo predpisa sicer ni potrebno, vendar pa mora zakon za predpis dajati vsebinsko podlago. To pomeni, da podzakonski akti v vsebinskem smislu ne smejo določati ničesar brez zakonske podlage in zunaj vsebinskih okvirov, ki so določeni v zakonu.

Uredbo o določitvi kvote za zaposlovanje invalidov je Vlada RS sprejela na podlagi tretjega odstavka 62. člena ZZRZI. Okviri, ki jih za določitev kvote za zaposlovanje invalidov določa navedeno zakonsko določilo so, da je kvota različna glede na dejavnost delodajalca, vendar pa ne manj kot 2 % in ne več kot vključno 6 % od skupnega števila zaposlenih delavcev. Znotraj navedenega razpona je kvota različna glede na dejavnost. Dejavnost je torej tisti razlikovalni znak, glede na katerega se določi kvota znotraj danega razpona.

Uredba o določitvi kvote za zaposlovanje invalidov v prvem odstavku 3. člena določa, da se kvota določi po dejavnostih različno in sicer glede na področja v skladu z Uredbo o standardni klasifikaciji dejavnosti. Uredba o standardni klasifikaciji dejavnosti v 5. členu določa ravni dejavnosti, ki so: področje (označeno z enomesečno črkovno oznako), oddelek (označen z dvomestno številčno oznako), skupina (označena s trimestno številčno oznako), razred (označen s štirimestno številčno oznako) in podrazred (označen s petmestno številčno oznako). Uredba o določitvi kvote za zaposlovanje invalidov je kot podlago za različno določitev kvote po dejavnostih določila področja dejavnosti, ki so označena z enomestno črkovno oznako. Po stališču tožnice je takšna ureditev v nasprotju z namenom zakonodajalca, zajetega v tretjem odstavku 62. člena ZZRZI.

Da je vrsta dejavnosti primerno merilo za določitev višine kvote, izhaja tudi iz odločbe Ustavnega sodišča št. RS U-I-36/06. Ustavno sodišče je še zapisalo, da je vrsta dejavnosti, s katero se ukvarja delodajalec, okoliščina, ki bistveno vpliva na dejanski položaj subjekta in s tem na različnost položajev subjektov, ki opravljajo različne dejavnosti. Tudi Vlada RS je v tej zadevi pred Ustavnim sodiščem pojasnila, da je višina kvote odvisna od razmerja med številom vseh zaposlenih delavcev in številom zaposlenih invalidov.

Tožena stranka je bila v obeh upravnih sporih, ki jih je sprožila tožnica zaradi molka organa druge stopnje, popolnoma pasivna. Na tožbo ni odgovorila, niti ni poslala spisov v zvezi s predmetno zadevo. Tožnica je v tožbi obširno pojasnila razlike med številom zaposlenih invalidov glede na število vseh delavcev v posameznem področju dejavnosti. Iz tega izhaja, da so znotraj enega področja dejavnosti, za predmetno zadevo je relevantno področje dejavnosti N, znatne, to je večkratne, razlike glede na podnivoje področja dejavnosti. V skupini 79.110, kamor sodi tožeča stranka pa odstotek invalidov ne presega 2 % glede na število vseh delavcev. Navedeno izhaja tudi iz podatkov o zaposlovanju delavcev, ki jih je predložila tožeča stranka v zadevi št. II U 154/2012. Dejstva, ki jih stranka, ne zanika, štejejo za priznana (drugi odstavek 214. člena Zakona o pravdnem postopku - v nadaljevanju ZPP v zvezi z 22. členom ZUS-1).

Glede na to, da je bil očitno namen delodajalca, da se kvota določi ob upoštevanju razmerja med številom zaposlenih invalidov in številom vseh delavcev, vse to pa glede na dejavnost, je tolikšno odstopanje, kot se pojavi znotraj posameznega področja dejavnosti (to je ravni dejavnosti, označene z enomestno črkovno oznako), tudi po presoji sodišča v nasprotju s tretjim odstavkom 62. člena ZZRZI. Ker iz tega izhaja, da je Uredba v 3. členu v nasprotju z namenom zakonskega določila, na podlagi katerega je bila izdana, je s tem kršeno legalitetno načelo iz drugega odstavka 120. člena Ustave RS. S tem pa je tudi v nasprotju s tretjim odstavkom 153. člena Ustave RS, po katerem morajo biti podzakonski predpisi in drugi splošni akt v skladu z ustavo in z zakoni. Po zgoraj obrazloženem mora sodišče zavrniti uporabo 3. člena Uredbe o določitvi kvot za zaposlovanje invalidov (institut exceptio illegalis).

Ker je sodišče ugotovilo neskladnost 3. člena Uredbe o določitvi kvote za zaposlovanje invalidov s tretjim odstavkom 62. člena ZZRZI in s tem kršitev drugega odstavka 120. člena in tretjega odstavka 153. člena Ustave RS, se sodišče ni ukvarjalo s tožbenimi zatrjevanji o kršitvi 14. in 22. člena Ustave RS, ki so bila postavljena podredno, to je za primer, da sodišče ne bi ugotovilo neustavnosti na podlagi drugega odstavka 120. člena in tretjega odstavka 153. člena Ustave RS.

Glede na argumente tožene stranke v izpodbijanem aktu pa sodišče v tej zadevi obrazložitvi iz sodbe v zadevi II U 2172013-10 še dodaja, da v ponovnem postopku ne bo šlo za to, da bi tožena stranka morala uporabiti določbe Uredbe, ki bi samostojno ali mimo ZZRZI predpisovale pogoje, saj bo moral upravni akt temeljiti na ZZRZI in ne na Uredbi. Določbi 2. in 3. odstavka 62. člena ZZRZI pa sta do tolikšne mere konkretizirani, da jih je ob izpostavljenih dejanskih okoliščinah primera mogoče neposredno uporabiti. Tožnica zaradi takšne interpretacije podzakonskega predpisa in zakona tudi ne bo neutemeljeno diskriminirana v pozitivnem smislu, saj bo morala tožena stranka vsakega subjekta, ki je v bistveno enakih okoliščinah kot tožnica, obravnavati enako (14. člen Ustave v zvezi z 74. členom Ustave).

Poleg navedenega pa sodišče pritrjuje tožnici, da prvostopenjski organ tudi v ponovljenem postopku kljub temu, da je tožnica že v pritožbi zoper prvotno, s prejšnjo sodbo odpravljeno odločbo, grajala nepravilno ugotovljeno število pri njej zaposlenih invalidov v obdobju od julija do novembra 2009 in s plačilnimi listi izkazovala, da je imela v tem obdobju zaposlena dva invalida in ne samo enega (kar izkazuje tudi s prilogami, ki jih prilaga k tožbi), dejanskega stanja s tega vidika ni razčistil. Do tako zatrjevanih tožničinih navedb se ni prav z ničemer opredelil. Navedel je zgolj, da je bilo število zaposlenih invalidov ugotovljeno na podlagi podatkov iz uradnih evidenc, čemur je drugostopenjski organ (le) pritrdil. Zato je po povedanem dejansko stanje glede števila pri tožnici zaposlenih invalidov v navedenem spornem obdobju nepopolno ugotovljeno.

Ker torej v konkretnem primeru niso bili upoštevani napotki sodišča iz sodbe opr. št. II U 21/2013 z dne 10. 5. 2013 in razlogi, s katerimi tožena stranka utemeljuje svojo odločitev, iz zgoraj navedenih razlogov, niso utemeljeni in je dejansko stanje  glede števila zaposlenih invalidov v spornem obdobju nepopolno ugotovljeno, je sodišče iz navedenih razlogov moralo tožbi ugoditi in izpodbijano odločbo na podlagi 3. in 2. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) odpraviti in zadevo vrniti prvostopenjskemu organu v ponoven postopek. V ponovljenem postopku bo moral upravni organ razčistiti dejansko stanje glede števila pri tožnici zaposlenih invalidov v navedenem spornem obdobju in nato, ob upoštevanju pravnega mnenja sodišča, da je treba upoštevati 2 % kvoto, v zadevi ponovno odločiti. Sodišče ni odločalo v sporu polne jurisdikcije, ker za to niso izpolnjeni pogoji iz prvega odstavka 65. člena ZUS-1.

Tožena stranka je v skladu z določbo tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 dolžna tožnici povrniti stroške postopka v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/2007 in 107/2013, v nadaljevanju Pravilnik). Po določbi drugega odstavka 3. člena tega Pravilnika je tožnica upravičena do povrnitve stroškov postopka v znesku 285,00 EUR, z DDV, ki jih je naložilo v plačilo toženi stranki. Pri tem sodišče ni sledilo tožbenim navedbam, da je treba za odločitev o stroških postopka uporabiti Zakon o odvetniški tarifi, saj zgoraj navedeni Pravilnik ni bil razveljavljen in torej še vedno velja.

Uredba o določitvi kvote za zaposlovanje invalidov člen 3.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.