sodba in sklep I U 1946/2012
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2013-04-25

Andrej Kmecl (preds.), mag. Tatjana Steinman (poroč.),

uporabno dovoljenje - ničnost odločbe - predlog za izrek ničnosti odločbe - pravni interes

Zmotno je mnenje tožnikov, da lahko od upravnega organa terjajo odločanje po uradni dolžnosti in da to lahko uveljavljajo v upravnem sporu. Upravnim organom zakonodaja daje pooblastilo za odločanje po uradni dolžnosti v javnem interesu in ne v interesu posameznikov. Za odločanje v interesu posameznika pa mora ta izkazati pravni interes. Ker je v smislu drugega odstavka 43. člena ZUP z drugim odstavkom 96. člena ZGO-1 le investitorju priznana pravna korist za sodelovanje v postopku za izdajo uporabnega dovoljenja, bi morala tožnika izkazati pravno korist, ki temelji na drugem predpisu (ne na ZGO-1). Pri tem je treba upoštevati tudi, ali je konkretni upravni postopek po svoji naravi tak, da je v njem sploh mogoče uresničiti varstvo zatrjevanih pravic in pravne koristi.

I. Tožba zoper odločbo Upravne enote Vrhnika št. 351-150/2012 z dne 31. 7. 2012 se zavrže.

II. Tožba zoper odločbo Ministrstva za infrastrukturo in prostor št. 35110-32/2012/6(06411117) z dne 19. 11. 2012 se zavrne.

III. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Upravna enota Vrhnika je s 1. točko izreka izpodbijane odločbe zavrnila predlog tožnikov za ugotovitev ničnosti uporabnega dovoljenja št. 351-105/2007 (309) z dne 23. 5. 2007, investitorjev A.A. in B.A. (prizadetih strank v tem upravnem sporu), z 2. točko izreka pa je zavrnila tudi podredni predlog za obnovo upravnega postopka izdaje navedenega uporabnega dovoljenja.

Drugostopenjski organ je v pritožbenem postopku na podlagi 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) odločbo prve stopnje odpravil in sam odločil, da se predlog za ugotovitev ničnosti navedenega uporabnega dovoljenja in predlog za obnovo postopka, v katerem je bilo to dovoljenje izdano, zavržeta. V obrazložitvi pojasnjuje, da tožnika po drugem odstavku 96. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) nista stranki v postopku izdaje uporabnega dovoljenja, saj je stranka v tem postopku le investitor. Zato je bilo treba predlog za izrek ničnosti in predlog za obnovo postopka iz razloga po 2. točki 260. člena ZUP zavreči, ker sta ju vložila tožnika, ki nista upravičeni osebi. Kljub temu je organ druge stopnje glede na to, da imata predloga tožnikov značaj opozorila, presodil, da pogoji za izrek ničnosti uporabnega dovoljenja po 279. členu ZUP niso podani in da ni razloga za obnovo postopka po 2. točki 260. člena ZUP.

Tožnika se z navedenima odločitvama upravnih organov ne strinjata. Odločitvi naj bi bili pravno zmotni, protispisni, nezakoniti in pristranski. Zaradi zmotno ugotovljenega dejanskega stanja naj bi prišlo do kršitev materialnega prava, odločitev pa naj bi bila „obremenjena“ tudi s kršitvami pravil postopka. Upravni organ naj bi odločil nezakonito in arbitrarno. Kršeni naj bi bili 14., 22. in 33. člen Ustave. V zvezi s tem navajata pomen ustavnoprocesnih jamstev, ki jih zagotavlja Ustava. Šlo naj bi za poseg v zasebno lastnino, ne da bi tožnika v to privolila. Trdita, da se je gradnja izvedla neskladno, upravni organi pa niso storili ničesar, da bi se nezakonito stanje saniralo in odpravil poseg v zemljišče, ki je njuna last.

Ugotovitvi drugostopenjskega organa, da nista stranki v postopku izdaje uporabnega dovoljenja ne ugovarjata, menita pa, da bi moral upravni organ o njuni zahtevi za ugotovitev ničnosti oz. za obnovo postopka odločiti po uradni dolžnosti. Pojasnjujeta, da je Upravna enota Vrhnika uporabno dovoljenje izdala na podlagi nezakonite izjave udeležencev pri gradnji, kar naj bi predstavljalo nedovoljeno dejanje druge osebe, s katero je zavedla upravni organ. V nadaljevanju navajata razloge, s katerimi utemeljujeta, da objekt ni zgrajen v skladu z gradbenim dovoljenjem. Zato menita, da je bilo dovoljenje izdano kot posledica nedovoljenega dejanja oseb nadzora in projektanta, ki naj bi z izdajo ponarejene listine prizadetima strankama in z lažno izjavo omogočile pridobitev uporabnega dovoljenja. Ker nista stranki v postopku, sta s pobudo upravni organ opozorila na nezakonitost, da prizadeti stranki za dostop do svojega zemljišča uporabljata njuno zemljišče, čeprav bi morali dostopati z nove zbirne ceste. Menita, da toženka nezakonito ni presojala pobude za uvedbo upravnega postopka po uradni dolžnosti. Sodišču predlagata, naj odpravi odločbi organa prve in druge stopnje in zadevo vrne organu prve stopnje v ponoven postopek, oziroma naj ugotovi nezakonitost navedenih določitev, toženki pa naloži plačilo stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Prizadeti stranki v odgovoru na tožbo pojasnjujeta „ozadje“ gradnje naselij C. in D., E., in spora med tožnikoma in njima. Navajata, da je uporabno dovoljenje izdano zakonito.

Tožnika v vlogi z dne 7. 3. 2013 menita, da navedbe prizadetih strank za ta postopek niso pomembne in da je njun objekt nelegalna oziroma neskladna gradnja zaradi umestitve objekta v prostor in dostopa do objekta.

Tožba v delu, ki se nanaša na odločbo organa prve stopnje, ni dovoljena, v delu, ki se nanaša na odločbo organa druge stopnje pa ni utemeljena.

V skladu s prvim odstavkom 5. člena Zakona o upravnem sporu se lahko izpodbija akt, s katerimi je bil upravni akt na podlagi rednih ali izrednih pravnih sredstev odpravljen ali razveljavljen, postopek odločanja o zadevi pa končan. Zato je tudi v obravnavanem primeru lahko predmet upravnega spora le odločitev organa druge stopnje o zavrženju predlogov tožnikov za ugotovitev ničnosti uporabnega dovoljenja  št. 351-105/2007 (309) z dne 23. 5. 2007 in predloga za obnovo postopka, v katerem je bilo to uporabno dovoljenje izdano.

Predmet upravnega spora torej ne more biti odločitev, ki jo je že v upravnem postopku odpravil organ druge stopnje. Zato je sodišče tožbo v delu, ki se nanaša na izpodbijanje odločbe organa prve stopnje, zavrglo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 (I. točka izreka).

Neutemeljena pa je tožba zoper odločitev organa druge stopnje o zavrženju predlogov tožnikov za ugotovitev ničnosti uporabnega dovoljenja in za obnovo postopka iz razloga po 2. točki 260. člena ZUP, ker tožnika nista upravičeni osebi za predlaganje teh izrednih pravnih sredstev zoper izpodbijano uporabno dovoljenje.

Sodišče uvodoma zavrača pavšalne tožbene očitke o kršitvah ustavnoprocesnih jamstev kot neutemeljene. Tožnika namreč zgolj naštevata vsebino jamstev, ki jih zagotavljata drugi odstavek 14. člena in 22. člen Ustave, ne pojasnita pa, iz česa naj bi v obravnavanem primeru izhajale kršitve teh jamstev. Zgolj nestrinjanje z odločitvijo pa samo po sebi še ne utemeljuje očitkov o arbitrarnosti, samovoljnosti, neobrazloženosti in neenakopravnem obravnavanju.

Med strankami ni sporno, da tožnika nista bili stranki v postopku izdaje uporabnega dovoljenja in da drugi odstavek 96. člena ZGO-1 določa, da je stranka v postopku izdaje uporabnega dovoljenja le investitor. Pravni interes predlagateljev iz prvega odstavka 280. člena ZUP, in s tem aktivno legitimacijo za uveljavljanje ničnosti, je treba presojati ob vložitvi predloga za izrek ničnosti in ne glede na morebitno priznanje tega statusa v že končanem prejšnjem postopku (tako Ustavno sodišče v odločbi Up-666/10, Up-1153/10 z dne 12. 5. 2011). Po navedenem je torej napačno stališče organa druge stopnje, da tožnika nista upravičeni osebi za vložitev predloga za izrek ničnosti uporabnega dovoljenja, ker nista bili stranki v postopku njegove izdaje. Vendar pa po presoji sodišča to ni vplivalo na pravilnost in zakonitost odločitve o zavrženju tega predloga.

Tožnika sta, kot to sama poudarjata tudi v tožbi, izrecno navajala da ima njuna vloga značaj opozorila, naj se po uradni dolžnosti oceni, ali so podani pogoji za izrek ničnosti oz. za obnovo postopka po 2. točki 260. člena ZUP.

Po 126. členu ZUP pristojni organ začne postopek po uradni dolžnosti, če tako določa zakon ali na zakonu temelječ predpis in če ugotovi ali izve, da je treba glede na obstoječe dejansko stanje zaradi javne koristi začeti upravni postopek. Postopek po uradni dolžnosti je torej namenjen zaščiti javnega interesa, stranka - čeprav morda izkazuje dejanski interes za začetek takega postopka - pa z njim ne more razpolagati.

Zmotno je torej mnenje tožnikov, da lahko od upravnega organa terjajo odločanje po uradni dolžnosti in da to lahko uveljavljajo v upravnem sporu. Kot je bilo že pojasnjeno, upravnim organom zakonodaja daje pooblastilo za odločanje po uradni dolžnosti v javnem interesu in ne v interesu posameznikov. Za odločanje v interesu posameznika, pa mora ta izkazati pravni interes (prvi odstavek 43. člena ZUP). Tega izkaže oseba, ki zatrjuje, da vstopa v postopek zaradi varstva svojih pravnih koristi. Pravna korist pa je neposredna, na zakon ali drug predpis oprta osebna korist (drugi odstavek istega člena). Gre torej za korist, ki temelji na materialnem predpisu.

Ker je v smislu drugega odstavka 43. člena ZUP z drugim odstavkom 96. člena ZGO-1 le investitorju priznana pravna korist za sodelovanje v postopku za izdajo uporabnega dovoljenja, bi morala tožnika izkazati pravno korist, ki temelji na drugem predpisu (ne na ZGO-1). Pri tem je treba upoštevati tudi, ali je konkretni upravni postopek po svoji naravi tak, da je v njem sploh mogoče uresničiti varstvo zatrjevanih pravic in pravne koristi.

Uporabno dovoljenje je v 11. točki prvega odstavka 2. člena ZGO-1 opredeljeno kot odločba, s katero upravni organ, ki je izdal gradbeno dovoljenje, dovoli začetek uporabe objekta. V skladu s prvim odstavkom 95. člena ZGO-1 se v postopku za izdajo uporabnega dovoljenja preverja, ali je objekt izveden v skladu z gradbenim dovoljenjem, ali je objekt zanesljiv, ali je projekt izvedenih del izdelan v skladu s predpisi in ali so zgrajeni objekti, s katerimi se zagotavlja minimalna komunalna oskrba. Po 1. točki prvega odstavka 96. člena ZGO-1 se uporabno dovoljenje izda za objekt, za katerega je bilo izdano pravnomočno gradbeno dovoljenje, če upravni organ na tehničnem pregledu ali ogledu ugotovi, da so izpolnjeni pogoji iz prvega odstavka prejšnjega člena.

Iz navedenega izhaja, da se v tem postopku ugotavljajo le morebitne tehnične pomanjkljivosti, zaradi katerih objekta ne bo mogoče uporabljati, ne pa kakršnekoli investitorjeve pravice niti pravice tretjih oseb.  Pravice tretjih oseb tudi niso predmet postopka po tretjem odstavku 101. člena ZGO-1, v katerem se uporabno dovoljenje izda za enostanovanjsko stavbo, če investitor zahtevi poleg geodetskega načrta novega stanja zemljišča predloži izjavo projektanta in nadzornika, da je takšna stavba zgrajena v skladu s predpisi. Zato tudi uporabno dovoljenje po tej določbi ne vpliva na pravice tretjih oseb. Po navedenem ne z odločanjem o izdaji uporabnega dovoljenja, ne z odločitvijo o zavrženju izrednega pravnega sredstva zoper izdano gradbeno dovoljenje, ne more biti poseženo v pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave.

To pomeni, da v obravnavanem primeru tožnika pravnega interesa za uveljavljanje ničnosti ne moreta utemeljiti z navedbami o nezakoniti uporabi njunega zemljišča za dostop, saj po navedenem odločitev o izdaji uporabnega dovoljenja ni pravna podlaga za pridobitev lastninske oz. kakšne druge stvarnopravne ali obligacijske pravice investitorjev, morebitne posege v njuno lastninsko pravico, pa lahko tožnika uveljavljata v pravdnem postopku pred sodišči splošne pristojnosti.

Odločitev organa druge stopnje o zavrženju predloga za obnovo postopka iz razloga po 2. točki 260. člena ZUP pa je po presoji sodišča pravilna in zakonita, saj je po prvem odstavku 261. člena ZUP obnovo postopka (razen iz razloga po 9. točki 260. člena ZUP) upravičena predlagati le oseba, ki je bila stranka postopka, v katerem je bila izdana odločba. Glede na to, da tožnika nista bila stranki postopka, v katerem je bilo izdano uporabno dovoljenje, da jima po določbi drugega odstavka 96. člena ZGO-1 v postopku izdaje uporabnega dovoljenja položaj stranke ne bi mogel biti priznan, saj nista investitorja objekta, in da obnovitvenega razloga iz 9. točke 260. člena (tj. da bi morala biti stranki) niti ne uveljavljata, je pravilna tudi odločitev, da nista upravičeni osebi za uveljavljanje navedenega obnovitvenega razloga.

Ker po navedenem tožnika z navedbami o nelegalni oz. neskladni gradnji nista izkazala pravnega interesa za vložitev predloga za ugotovitev ničnosti uporabnega dovoljenja oz. za obnovo postopka, v katerem je bilo uporabno dovoljenje izdano, in ker od upravnega organa ne moreta terjati odločanja po uradni dolžnosti, je sodišče tožbo zoper odločitev upravnega organa o zavrženju njunih predlogov zavrnilo kot neutemeljeno (tretja alineja drugega odstavka 63. člena ZUS-1).

Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.