sodba I U 750/2013
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2014-01-23

gradbeno dovoljenje - pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja - skladnost projekta s prostorskim aktom - lokacijske smernice - nezakonitost PUP - exceptio illegalis - priključitev na javno cesto - obstoječ priključek

V kontekstu zakonske ureditve prostorskega načrtovanja je „lokacijskim smernicam“, ki jih zahteva 11. člen PUP, mogoče pripisati izključno vlogo strokovne podlage v postopku sprejemanja prostorskega akta, zahteva za izdelavo takega dokumenta po tem, ko je bil prostorski akt že sprejet, pa nima podlage v določbah ZPNačrt ali ZGO-1 (niti je ni imela v določbah ZUN).

Po prvem odstavku 99. člena ZCes-1 je upravljalec občinskih cest soglasodajalec le v primeru gradnje individualnega priključka na občinsko cesto. Uporaba obstoječega priključka smiselno pomeni, da v obravnavani zadevi ne gre za tako gradnjo, toženka pa ne v prvostopenjski ne v drugostopenjski upravni odločbi ni navedla nobenih razlogov za to, da je občino kot upravljalca občinske ceste kljub temu štela za soglasodajalca.

Tožbi se ugodi, odločba Upravne enote Vrhnika št. 351-299/2012 (221) z dne 1. 3. 2013 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

Toženka je z izpodbijano odločbo zavrnila tožnikovo zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja za novogradnjo enostanovanjske hiše na parceli 158/1 k.o. … V obrazložitvi se sklicuje na Odlok o prostorskih ureditvenih pogojih za plansko celoto L3 Dragomer (v nadaljevanju PUP), ki za območje gradnje predvideva izdelavo lokacijskih smernic, h katerim morajo izdati soglasja zakonsko določeni soglasodajalci, pred izdelavo smernic pa pozidava ni možna. Lokacijske smernice so bile sicer izdelane, vendar k njim niso bila pridobljena soglasja občine Log-Dragomer in Komunalnega podjetja Vrhnika glede vodovoda in kanalizacije (priložene so zgolj smernice). Predloženo ni bilo niti soglasje Občine Log-Dragomer za priključitev na javno pot, ki ga predpisuje 49. b člen Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1). Navedeno pomeni, da nameravana gradnja ni v skladu z veljavnim prostorskim aktom ter da ni zagotovljena minimalna komunalna oskrba objekta, zaradi česar niso izpolnjeni pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja iz prvega in drugega odstavka 66. člena ZGO-1.

Drugostopenjski upravni organ je tožnikovo pritožbo zoper izpodbijano odločbo zavrnil.

Tožnik se z odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo, v kateri navaja, da je občina z določbami PUP, na katere se opira izpodbijana odločba, pravila za umeščanje novogradenj v prostor relativizirala z dopuščanjem možnosti, da so ta pravila različna od investitorja do investitorja, s čimer je obšla načelo določnosti, ki izhaja iz načela pravne države. Po tem načelu morajo biti splošni pravni akti opredeljeni jasno in določno, tako da jih je mogoče izvajati in da ne omogočajo arbitrarnega ravnanja izvršilne oblasti ter da nedvoumno in dovolj določno opredeljujejo pravni položaj subjektov, na katere se nanašajo. V obravnavani zadevi to pomeni, da morajo norme investitorjem omogočati oblikovanje investicijskih namer, projektantom projektiranje, upravnim organom pa izdajanje dovoljenj. PUP tega ne omogoča, saj dovoljevanje gradenj veže na vsakokratno oceno strokovne urbanistične presoje, s tem pa so organu občinske uprave podeljene pristojnosti predstavniškega telesa. Poleg tega deluje tudi kot projektni soglasodajalec oziroma kot upravni organ v postopku izdaje gradbenega dovoljenja. Taka vloga občine je v nasprotju z ureditvijo po ZGO-1, saj lahko občina nastopa kot soglasodajalec le, če gre za priključitev na gospodarsko javno infrastrukturo, ki je v njenem upravljanju.

Tožnik je že v postopku pred prvostopenjskim organom ugovarjal zakonitosti PUP, kljub temu pa je naročil izdelavo lokacijskih smernic. Občinski odbor za prostorsko načrtovanje in gospodarjenje z nepremičninami je predlagal izdelavo novih smernic, za kar se tožnik ni odločil, ker bi se postopek s tem zavlekel še za nekaj let, tožnik pa bi utrpel tudi finančne posledice. Tožnikov zahtevek za izdajo soglasja k smernicam je bil nato zavrnjen iz razloga, ker tožnik ni predložil novih smernic. Tožnik meni, da je bil njegov zahtevek za izdajo gradbenega dovoljenja zavrnjen izključno zaradi tega, ker Občina Log-Dragomer ni izdala soglasja k lokacijskim smernicam, iz navedenih razlogov pa sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi.

Med strankama ni spora o tem, da zemljišče predvidenega posega po PUP spada v območje urejanja L3S/6, morfološko enoto 2B/1, za katero po 11. členu PUP veljajo posebna merila in pogoji. Med temi merili in pogoji je pod točko A določeno, da je za območje predvidena izdelava lokacijskih smernic, da pred izdelavo omenjenega dokumenta pozidava ni možna in da morajo k izdelanemu dokumentu izdati soglasja zakonsko določeni soglasodajalci.

PUP je bil sprejet 24. 11. 1994, kar pomeni, da je bil zakonska podlaga za njegov sprejem Zakon o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (v nadaljevanju ZUN). Njegovo veljavnost je podaljšal najprej prvi odstavek 173. člena Zakona o urejanju prostora iz leta 2002 (ZUreP-1), nato pa še prehodna določba četrtega odstavka 96. člena zdaj veljavnega Zakona o prostorskem načrtovanju (ZPNačrt), ki podaljšuje veljavnost obstoječih prostorskih ureditvenih pogojev do sprejetja občinskega prostorskega načrta. V času izdaje izpodbijane odločbe je zato PUP še veljal.

Po 21. členu ZUN so prostorski ureditveni pogoji spadali med prostorske izvedbene akte in so bili podlaga za pripravo lokacijske dokumentacije za posamezen objekt ali drug poseg v prostor na območju, ki so ga urejali (drugi odstavek 26. člena ZUN). Ne v zvezi s pripravo tega akta, ne v zvezi z izdajo lokacijskega dovoljenja, ki je bilo izdano na njegovi podlagi (drugi odstavek 54. člena ZUN), zakon ne uporablja izraza „lokacijske smernice“. Iz zakona, na podlagi katerega je bil sprejet PUP, torej ni mogoče ugotoviti ne vsebine tega izraza, ne kdo naj bi bili „zakonsko določeni soglasodajalci“, katerih soglasja k izdanemu dokumentu zahteva 11. člen PUP. Sklepati pa je mogoče, da gre za posebne strokovne podlage iz prvega in drugega odstavka 23. člena ZUN, ki jih je moral pripravljalec prostorskega izvedbenega akta upoštevati pri njegovi pripravi (drugi odstavek 35. in prvi odstavek 36. člena ZUN).

Po 23. točki prvega odstavka 2. člena zdaj veljavnega ZPNačrt so smernice dokument, v katerem nosilci urejanja prostora konkretizirajo določbe predpisov in dokumentov s svojega delovnega področja za območje, ki je predmet načrtovanja oziroma v katerem se načrtuje, in na načrtovane posege v prostor ali prostorske ureditve. Te smernice služijo pripravi osnutka občinskega prostorskega načrta (47. člen ZPNačrt in nadaljnji) oziroma občinskega podrobnega prostorskega načrta (58. člen in nadaljnji), ki je prva faza v zakonsko predpisanem postopku sprejemanja teh aktov.

Po drugi strani ne ZUN v zvezi z izdajo lokacijskega dovoljenja, ne ZGO-1 v zvezi z izdajo gradbenega dovoljenja, ne predpisujeta izdelave kakršnega koli dokumenta, ki bi po vsebini ustrezal pojmu „lokacijske smernice“.

Iz navedenega izhaja, da je v kontekstu zakonske ureditve prostorskega načrtovanja „lokacijskim smernicam“, ki jih zahteva 11. člen PUP, mogoče pripisati izključno vlogo strokovne podlage v postopku sprejemanja prostorskega akta, zahteva za izdelavo takega dokumenta po tem, ko je bil prostorski akt že sprejet, pa nima podlage v določbah ZPNačrt ali ZGO-1 (niti je ni imela v določbah ZUN). Še več: zahteva po izdelavi dokumenta, ki bi moral biti izdelan že v fazi sprejemanja PUP (in torej njegova vsebina že zajeta v PUP), v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja pomeni, da PUP ni dovolj določen, da bi v skladu prvim odstavkom 66. člena ZGO-1 upravnemu organu omogočil odločanje, ali je nameravana gradnja skladna z njim.

Poleg tega iz izpodbijane odločbe izhaja, da toženka kljub prej opisani nejasnosti 11. člena PUP med „z zakonom predpisane soglasodajalce“ k lokacijskim smernicam šteje tudi občino. Taka uporaba točke a 11. člena PUP pa občini daje možnost odločanja o posamezni gradnji mimo pogojev za gradnjo, kot so predpisani v PUP, in s tem možnost dopolnjevanja oziroma spreminjanja teh pogojev mimo predpisanega postopka. PUP je zato v nasprotju s četrtim odstavkom 96. člena ZPNačrt, ki za spremembe PUP predpisuje uporabo postopka, ki se uporablja za občinski podrobni prostorski načrt, posledično pa tudi s tretjim odstavkom 153. člena ustave, po katerem morajo biti podzakonski predpisi in drugi splošni akti v skladu z ustavo in zakoni (v tem pogledu prim. tudi obsežno ustavnosodno prakso Ustavnega sodišča RS, npr. U-I-65/11).

Po 125. členu ustave je sodišče pri odločanju vezano na ustavo in zakon. To pomeni, da mora uporabo nezakonitega oziroma neustavnega podzakonskega akta zavrniti (tkim. exceptio illegalis). V obravnavani zadevi ugotovitev toženke o neskladnosti nameravane gradnje s prostorskim aktom temelji izključno na točki a 11. člena PUP, za katerega je sodišča iz navedenih razlogov ugotovilo, da je nezakonit in mora zato njegovo uporabo zavrniti. To pa pomeni, da je ugotovitev toženke o neskladnosti nameravane gradnje s prostorskim aktom brez veljavne materialnopravne podlage.

Očitno napačna oziroma v nasprotju s podatki upravnega spisa je tudi ugotovitev toženke, da nameravana gradnja nima zagotovljene minimalne komunalne oskrbe, kot je predpisana v drugem odstavku 66. člena ZGO-1. Toženka namreč to ugotovitev opira izključno na dejstvo, da tožnik nima soglasja občine za priključitev na javno cesto. To pa ne pomeni, da priključitev na javno cesto in s tem minimalna komunalna oskrba ni zagotovljena, temveč kvečjemu, da k predvideni gradnji niso pridobljena vsa predpisana soglasja (3. točka prvega odstavka 66. člena ZGO-1).

Tožnik sicer meni, da je bil njegov zahtevek za izdajo gradbenega dovoljenja zavrnjen izključno zaradi izostanka soglasja občine k lokacijskim smernicam, vendar med drugim navaja tudi, da lahko občina nastopa kot soglasodajalec samo, ko gre za priključitev na omrežja in objekte gospodarske javne infrastrukture, ki so v njenem upravljanju. Ker tožnik izpodbija izdano zavrnilno odločbo v celoti, sodišče šteje, da s tem izpodbija tudi navedeni razlog za njeno izdajo.

Iz projektne dokumentacije (0.4 – splošni podatki o objektu in soglasjih, dostop do javne ceste), ki po vsebini opredeljuje tožnikov zahtevek za izdajo gradbenega dovoljenja, izhaja, da je priključek na javno cesto obstoječ. Po prvem odstavku 99. člena Zakona o cestah (ZCes-1) je upravljalec občinskih cest soglasodajalec le v primeru gradnje individualnega priključka na občinsko cesto. Uporaba obstoječega priključka smiselno pomeni, da v obravnavani zadevi ne gre za tako gradnjo, toženka pa ne v prvostopenjski ne v drugostopenjski upravni odločbi ni navedla nobenih razlogov za to, da je občino kot upravljalca občinske ceste kljub temu štela za soglasodajalca. Izpodbijana odločba je torej v tem pogledu ostala neobrazložena.

Sodišče je iz navedenih razlogov v skladu s 3. in 4. točko prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo. V skladu s tretjim odstavkom istega člena je zadevo vrnilo organu, ki je izpodbijano odločbo izdal, v ponoven postopek, po četrtem odstavku istega člena pa je organ pri tem postopku vezan na pravno mnenje sodišče glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.