UPRS sodba I U 48/2012
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2012-11-06

mag. Miriam Temlin Krivic (preds.), Darja Trček Janež

javni razpis - sofinanciranje iz javnih sredstev - komunalna dejavnost - upravičenci do sofinanciranja

Tožnica javne službe ni izvajala v obliki, kot jo je imela organizirano po odloku. Režijski obrat ni bil organiziran tako, da bi v okviru svojih tehničnih in strokovnih možnosti izpolnjeval pogoje za opravljanje dejavnosti javne službe, kot je za upravičenost do prijave zahtevala četrta alinea prvega odstavka točke II. javnega razpisa in razpisna dokumentacija.

Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju upravni organ) je z izpodbijano odločbo zavrnilo vlogo tožnice št. 020-124/2002-060 z dne 15. 5. 2003 na javni razpis za pripravo in izvedbo Programa sofinanciranja izgradnje objektov lokalne gospodarske javne infrastrukture na področju varstva okolja za obdobje 2004-2006 (Uradni list RS, št. 13/03 z dne 7. 2. 2003), za investicijo „Izgradnja čistilne naprave Skaručna v občini Vodice“. V obrazložitvi navaja, da je tožnica na javni razpis prijavila investicijo za področje „Čiščenje komunalnih odpadnih in padavinskih voda“. Tožničino vlogo je upravni organ že zavrgel s sklepom z dne 25. 7. 2003, ki ga je to sodišče s sodbo opr. št. U 2175/2003 z dne 18. 10. 2004 odpravilo. V ponovnem postopku, v katerega je bila zadeva vrnjena, je tožnica na poziv upravnega organa predložila Statut Občine Vodice, odločbo Ustavnega sodišča RS št. U-I-250/98, Odlok o organizaciji in delovnem področju občinske uprave Vodice, Odlok o ustanovitvi režijskega obrata, Pravilnik o sistemizaciji delovnih mest v občinski upravi Občine Vodice, Navodilo o izvajanju nalog za potrebe Režijskega obrata Občine Vodice, Odlok o ustanovitvi javnega podjetja Javno podjetje Komunala A., d.o.o. in Načrt razvojnih programov Občine Vodice. Upravni organ navaja, da iz Odloka o gospodarskih javnih službah v občini Vodice izhaja, da se režijski obrat lahko ustanovi tudi za izvajanje javne službe odvajanje in čiščenje komunalnih, odpadnih in padavinskih voda (7. člen) in da se za izvajanje gospodarskih javnih služb ustanovi Javno komunalno podjetje Vodice (9. člen), iz Odloka o ustanovitvi režijskega obrata pa izhaja, da režijski obrat pokriva tudi odvajanje in čiščenje komunalnih, odpadnih in padavinskih voda, da je neposredni vodja režijskega obrata odgovorna oseba za komunalno področje v občinski upravi in da so viri financiranja režijskega obrata sredstva, ki jih za uporabo javnih dobrin in javnih storitev plačujejo uporabniki, viri, ki se zagotavljajo v okviru sistema financiranja javne uporabe in drugi viri, določeni z zakonom ali predpisom občine. Režijski obrat ločeno vodi računovodsko evidenco, ki omogoča obračun stroškov, odhodkov in prihodkov po načelih, ki veljajo za gospodarske javne službe.  Upravni organ ugotavlja, da režijski obrat ni organiziran glede na zahteve, ki morajo biti izpolnjene pri opravljanju storitev obveznih lokalnih gospodarskih javnih služb varstva okolja, ker ne izpolnjuje pogojev za izvajanje dejavnosti čiščenja komunalnih odpadnih in padavinskih voda. Občina Vodice je namreč s sklepom o obvezni razlagi z dne 24. 11. 2000 določila, da je delovno področje režijskega obrata razumeti tako, da je režijski obrat nosilec naloge, ki jo občina do podelitve koncesije s pooblastilom prenese na drugega ustreznega izvajalca. Na tej podlagi je s sklepom z dne 28. 11. 2000 pooblastila Javno podjetje Vodovod-Kanalizacija, Ljubljana, za izvajanje javne službe odvajanja in čiščenja komunalnih odpadnih in padavinskih voda od 1. 12. 2000 dalje. Režijski obrat je v času prijave na razpis, kot izhaja iz tedanjega Pravilnika o sistemizaciji delovnih mest v občinski upravi Občine Vodice ter njegovih sprememb in dopolnitev, obsegal delovno mesto: delavec v režijskem obratu v nazivu strokovno tehnični delavec, 1 izvajalec v rangu srednja zahtevna dela (III. tarifna skupina). Ta režijski obrat z razpoložljivim kadrom ni mogel sam opravljati dejavnost, kot je določena v Odloku o gospodarskih javnih službah v Občini Vodice. Način izvajanja obvezne gospodarske javne službe je bilo pooblastilo Javnemu podjetju Vodovod-Kanalizacija, Ljubljana. Ta odločitev pa ni tista, ki bi jo kot vstopni pogoj dovoljeval javni razpis. Tožnica torej ni izpolnjevala nobenega od taksativno navedenih pogojev za prijavo, na podlagi prve alinee četrtega odstavka točke II javnega razpisa.

Tožnica vlaga tožbo zaradi napačne ugotovitve dejanskega stanja, kršitev določb postopka in materialnih predpisov. Ugovarja, da je upravni organ nepravilno ugotovil, da ne izpolnjuje pogojev za opravljanje dejavnosti, saj je imela javno službo odvajanja in čiščenja komunalnih, odpadnih in padavinskih voda organizirano v celoti skladno s tedaj veljavnim Zakon o gospodarskih javnih službah (v nadaljevanju ZGJS). To potrjuje tudi vsebina sklepa o obvezni razlagi z dne 24. 11. 2000. Ni ji torej mogoče očitati organiziranosti javne službe v nasprotju z javnim razpisom, zlasti ob dejstvu, da je javni razpis določal, da mora imeti občina upravljanje z lokalno gospodarsko infrastrukturo urejeno s pogodbo o upravljanju, ki ne zajema vlaganja zasebnega kapitala v investicijsko vzdrževanje in v investicije za izgradnjo lokalne gospodarske javne infrastrukture. Pooblastilno razmerje, ki je bilo začasno, ima vse lastnosti zahtevane pogodbe o upravljanju z lokalno gospodarsko infrastrukturo. Javna služba se je torej v času prijave na razpis izvajala v skladu z razpisnimi pogoji, ki so predvidevali izvajanje javne službe ali v režijskem obratu ali na podlagi pogodbe o upravljanju, ki ne zajema vlaganja zasebnega kapitala v investicijsko vzdrževanje in v investicije za izgradnjo. Upravni organ je arbitrarno ugotovil, da režijski obrat ni mogel z razpoložljivim kadrom sam opravljati dejavnost, kot je določeno v Odloku o gospodarskih javnih službah v Občini Vodice, pri čemer gre v razmerju z javnim podjetjem Vodovod-Kanalizacija, Ljubljana, nedvomno za pogodbo o upravljanju lokalne gospodarske infrastrukture, ki ne zajema vlaganja zasebnega kapitala. Upravni organ je z analizo sistemizacije delovnih mest nepravilno ugotovil, da tožničin režijski obrat ne izpolnjuje pogojev za opravljanje javne službe, in za to ugotavljanje ni imel pravne in dejanske podlage. Kršil je tudi pravila postopka. Izdal je odločbo o zavrnitvi vloge, čeprav bi glede na vsebino obrazložitve moral sprejeti sklep, da se vloga zavrže. V ponovnem je ni pozval na dopolnitev vloge, s čemer ji je onemogočil dokazovanje vsebine in načina izvajanja javne službe in je brez izvedbe dokazov zaključil,  da javna služba ni organizirana v skladu s pogoji razpisa. S tem ji je bila odvzeta možnost pritožbe ter izvajanja dokazov. Nazadnje tožnica še navaja, da je po predmetnem razpisu vložila vlogo za sofinanciranje izgradnje javne komunalne infrastrukture, ki predvideva drugačno tehnično rešitev, kot je bila predstavljena v vlogi na predmetni razpis. Če bo z novo vlogo uspela, ne bo več imela pravnega in dejanskega interesa za vodenje predmetnega postopka in bo tožbo umaknila. Tožnica  predlaga, da sodišče opravi glavno obravnavo, tožbi oziroma njeni vlogi na javni razpis ugodi, podrejeno pa, da odločbo odpravi in zadevo vrne upravnemu organu v ponovni postopek. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

Toženka prereka tožbene navedbe. Meni, da tožnica napačno zatrjuje, da je imela organiziran režijski obrat, ki naj bi bil sposoben izvajati dejavnost občinske gospodarske javne službe, pri čemer se je opirala na odlok o njegovi ustanovitvi in obvezno razlago tega odloka. V času razpisa je tožnica imela po Pravilniku o sistemizaciji delovnih mest v občinski upravi Občine Vodice sistemizirano samo eno delovno mesto v režijskem obratu. Iz tega je očitno, da s tem kadrom ni izpolnjevala pogojev (kadrovski, strokovni, organizacijski, vsebinski) za opravljanje dejavnosti glede na zahteve, ki morajo biti izpolnjene pri opravljanju predmetne javne službe. Očitno je tožnica sama dvomila v kompetentnost svojega režijskega obrata, saj je javno podjetje Vodovod-Kanalizacija, Ljubljana, pooblastila za izvajanje javne službe odvajanja in čiščenja komunalnih odpadnih in padavinskih voda. Tožnica napačno zatrjuje, da ima navedeno pooblastilno razmerje vse lastnosti zahtevane pogodbe o upravljanju z lokalno gospodarsko javno infrastrukturo. Pooblastilo je enostranski pravni posel. Iz nobene listine ni razvidno, da je javno podjetje Vodovod-Kanalizacija pooblastilo akceptiralo, razvidno niti ni, da je bilo pooblastilo posredovano javnemu podjetju. Tudi po vsebini predmetno pooblastilo ni pogodba. Toženka zanika tožbeni očitek, da je kršila pravila postopka. Drži tudi ne, da je tožnici onemogočila dokazovanje vsebine in načina izvajanja obvezne gospodarske javne službe. V ponovnem postopku je morala vsebinsko poučiti pravno ureditev tožnice v času razpisa, njeno vlogo na razpis in ugotovitve v sodbi Upravnega sodišča RS. Kakršnakoli dodatna pojasnila niso bila potrebna. Tožnici tudi ni bilo odvzeto pravno sredstvo. Upravni akt je bil že na prvi stopnji dokončen, ker ga je izdalo ministrstvo, tožnica pa je imela sodno varstvo. Vložitev nove vloge v drugem postopku in pogojevanje umika predmetne tožbe z uspehom v tem drugem postopku ne pride v poštev.

Upravni organ je tožničino prijavo na Javni razpis za pripravo in izvedbo Programa sofinanciranja izgradnje objektov lokalne gospodarske javne infrastrukture na področju varstva okolja 2004-2006, za področje Čiščenja komunalnih odpadnih in padavinskih voda, za investicijo Izgradnja čistilne naprave Skaručna v občini Vodice, z izpodbijano odločbo zavrnil, ker je ocenil, da ne izpolnjuje pogojev za prijavo, predpisanih v javnem razpisu v prvi alineii četrtega odstavka točke II. Upravičenci do prijave. Navedena določba je upravičenost do prijave pogojevala s tem, da je občina imela izvajanje obveznih lokalnih gospodarskih javnih služb organizirano na način, ki ga je predpisoval ZGJS in da je bilo upravljanje z lokalno gospodarsko javno infrastrukturo urejeno s pogodbo o upravljanju, ki ne zajema vlaganja zasebnega kapitala v investicijsko vzdrževanje in v investicije za izgradnjo lokalne gospodarske javne infrastrukture. Občine, ki so imele izvajanje obveznih lokalnih javnih služb organizirano v režijskem obratu, so bile do prijave upravičene, če je režijski obrat izpolnjeval pogoje za opravljanje dejavnosti glede na zahteve, ki so morale biti izpolnjene pri opravljanju storitev obveznih lokalnih gospodarskih javnih služb varstva okolja, ki so predmet javnega razpisa in jih je narekoval Zakon o varstvu okolja s podzakonskimi akti.

Razpisna dokumentacija je kot dokazila o ustrezni organiziranosti javne službe (točka B.2.) določala odlok lokalne skupnosti o zagotavljanju gospodarske javne službe v občini in/ali odlok o načinu opravljanja obvezne lokalne gospodarske službe, ki se nanaša na prijavljeno investicijo in akt o ustanovitvi lokalne gospodarske javne službe – če je bil to akt o ustanovitvi režijskega obrata, je moralo biti razvidno, da je režijski obrat ustrezno organiziran glede na zahteve, ki morajo biti izpolnjene pri opravljanju storitev obveznih lokalnih gospodarskih javnih služb in da le-ta v okviru svojih tehničnih in strokovnih možnosti izpolnjuje pogoje za opravljanje dejavnosti glede na področje predmetnega razpisa, na katerega je investicija prijavljena – in pogodbo o upravljanju z lokalno gospodarsko javno infrastrukturo, iz katere je razvidno, da izvajalec lokalne gospodarske javne službe ne vlaga zasebnega kapitala v investicijsko vzdrževanje in v investicije za izgradnjo lokalne gospodarske javne infrastrukture.

V ponovnem postopku, v katerem je bila izdana izpodbijana odločba, je, kot izhaja iz predloženega upravnega spisa, tožnica z dopisom z dne 10. 6. 2005 na poziv upravnega organa (zato sodišče že na tem mestu zavrača tožbeni ugovor, da upravni organ tožnice ni pozval na dopolnitev vloge in ji je s tem onemogočil dokazovanje vsebine in načina izvajanja javne službe) poslala Statut Občine Vodice, Odlok o organizaciji in delovnem področju občinske uprave Vodice, Odlok o ustanovitvi režijskega obrata, Navodilo o izvajanju nalog za potrebe režijskega obrata in Odlok o ustanovitvi Javnega podjetja Komunala A., d.o.o.

Iz navedenih listin je upravni organ lahko ugotovil organiziranost javne službe na področju predmeta obravnavanega javnega razpisa v času prijave na razpis, ki je relevanten za ugotavljanje odločilnih dejstev. Med strankama niti ni sporno, da je tedaj tožnica kot obliko zagotavljanja javne službe odvajanja in čiščenja komunalnih, odpadnih in padavinskih voda imela režijski obrat (ustanovljen z odlokom z dne 22. 6. 1999, Javno podjetje Komunala A., d.o.o., pa je bilo ustanovljeno šele leta 2005). Tako je navajala tudi v razpisnem postopku (dokument identifikacije investicijskega projekta). Po obvezni razlagi določbe Odloka o ustanovitvi režijskega obrata z dne 24. 11. 2000 je bil režijski obrat nosilec naloge delovnega področja odvajanja in čiščenja komunalnih, odpadnih in padavinskih voda, za samo izvajanje te javne službe pa je Občina Vodice dne 28. 11. 2000 pooblastila javno podjetje Vodovod-Kanalizacija, Ljubljana. Iz navedenega izhaja, da tožnica javne službe ni izvajala v obliki, kot jo je imela organizirano po odloku. Prepričljiv je zaključek upravnega organa, da je niti ni mogla izvajati, saj je v režijskem obratu imela sistemiziranega le enega delavca, kar tožnica tudi ne prereka. Režijski obrat torej ni bil organiziran tako, da bi v okviru svojih tehničnih in strokovnih možnosti izpolnjeval pogoje za opravljanje dejavnosti javne službe, kot je za upravičenost občine do prijave zahtevala četrta alinea prvega odstavka točke II. javnega razpisa in razpisna dokumentacija.

Tožnica upravičenost do prijave tudi ne more izkazati s pooblastilom za izvajanje javne službe javnemu podjetju Vodovod-Kanalizacija, Ljubljana.  Kot je sodišče že navedlo, je v času razpisa za izvajanje javne službe imela ustanovljen režijski obrat. Pogodba o upravljanju z lokalno gospodarsko javno infrastrukturo (kar tožnica enači s pooblastilom za izvajanje javne službe) ni nadomeščala akta o ustanovitvi lokalne gospodarske službe (v 8. členu Odloka o gospodarskih javnih službah je bilo določeno, da pravice in obveznosti o uporabi infrastrukturnih objektov in naprav uredita občina in javno podjetje po začetku obratovanja javnega podjetja; v razpisni dokumentaciji je bilo določeno, da prijaviteljica dokazuje organiziranost javne službe z aktom o ustanovitvi lokalne gospodarske javne službe in pogodbo o upravljanju z lokalno gospodarsko javno infrastrukturo). Sicer pa pooblastilo ne po obliki in ne po vsebini ne ustreza pogodbi.

Neutemeljeni so tožbeni očitki o kršitvi pravil postopka. Tožničino stališče, da bi se postopek moral voditi kot dvostopenjski postopek (ki ga tožnica ponavlja v sedaj obravnavani tožbi in ga argumentira tako, da bi upravni organ moral odločiti s sklepom, zoper katerega bi imela pritožbo), je sodišče ovrglo že v sodbi opr. št. U 2175/2003. Ob smiselni uporabi določb 230. in 258. člena ZUP je pritožba zoper akte, ki jih na prvi stopnji izda ministrstvo, dovoljena samo takrat, kadar je to z zakonom določeno, take zakonske določbe pa za obravnavani primer ni. Kolikor tožnica z ugovorom, da ji je bila odvzeta možnost izvajanja dokazov, meni, da bi morala biti opravljena obravnava, pa je v zmoti. V razpisnih postopkih se dejstva ugotavljajo na podlagi listinskih dokazov. Na podlagi predloženih listin pa je upravni organ ugotovil dejstva, ki so glede na razpis relevantna in je po presoji sodišča pravilno zaključil, da tožnica ni izpolnjevala pogojev za prijavo na razpis.

Sodišče je tožbo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), ker je ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe pravilen in je odločba pravilna in na zakonu utemeljena.

O stroškovnem zahtevku je sodišče odločilo na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, kadar sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Program sofinanciranja izgradnje objektov lokalne gospodarske javne infrastrukture na področju varstva okolja za obdobje 2004-2006 za investicijo „Izgradnja čistilne naprave Skaručna v občini Vodice“ točka II.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.