sodba I U 1502/2012
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2013-11-19

mag. Slavica Ivanović Koca (preds.), Bojana Prezelj Trampuž

zdravnik - priznanje specialističnega naziva - priznanje naziva specialist na podlagi dela

Večletne specialistične izkušnje, čeprav na širšem oz. drugem specialističnem področju, ki pa je pokrival področje nove specializacije, so vsekakor razumen razlog za različno ureditev položajev zdravnikov.

Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Z izpodbijano odločbo je Zdravniška zbornica Slovenje odločila, da se tožnici ne prizna naziv specialistke za urgentno medicino na podlagi dela. Iz izreka te odločbe še izhaja, da so v tem postopku nastali posebni stroški za izdelavo izvedenskega mnenja v višini 274 EUR. V obrazložitvi pojasnjuje, da je tožnica dne 20. 3. 2012 vložila vlogo za priznanje naziva specialistka za urgentno medicino na podlagi dela ter navaja, kaj je k vlogi priložila. V nadaljevanju se sklicuje na Zakon o zdravniški službi (v nadaljevanju ZZdrS) ter Pravilnik o vrstah, vsebini in poteku specializacij zdravnikov (v nadaljevanju Pravilnik). Pojasnjuje, da je zbornica ravnala v skladu z določilom 61. člena Pravilnika ter za mnenje o priznanju naziva zaprosila koordinatorja specialista in nadzornika kakovosti. Oba sta podala mnenje, da priznanje naziva na podlagi dela ni mogoče, ker tožnica ni izpolnila pogoja najmanj šestih let dela kot specialistka na specialističnem področju, za katerega naziv zaproša.

Iz obrazložitve nadalje izhaja, da je mnenje koordinatorja specializacije in nadzornika kakovosti na svoji 12. seji dne 15. 5. 2012, skladno z določili Pravilnika, obravnaval tudi Svet za izobraževanje zdravnikov in ju potrdil. Z obema mnenjema je bila seznanjena tudi tožnica ter ji je bilo omogočeno, da se o njima izreče. Tožnica je to tudi pravočasno storila. Vsebinsko se tožnica  ne strinja z mnenjem zbornice, saj po njenem mnenju 18.a člen ZZdrS ne zahteva, da bi moral zdravnik, ki želi priznanje naziva na podlagi dela, na tem področju vsaj šest let delati kot specialist. Zbornica pojasnjuje, da tožnica ne izpolnjuje pogojev za pridobitev naziva na podlagi dela, saj je na specialističnem področju urgentne medicine kot specialistka delala le dobra tri leta od zakonsko zahtevanih šestih. Pojasnjuje, da je določilo 18.a člena ZZdrS namenjeno starejšim specialistom z dolgoletnimi izkušnjami na posameznih specialističnih področjih, od katerih bi bilo absurdno zahtevati, da pri 50 ali 60 letih zaprosijo za odobritev nove specializacije in se pričnejo usposabljati za specialistično področje, na katerem dejansko že zelo dolgo delajo. Vsi mladi zdravniki, ki ob izteku zakonsko določenih rokov ne bodo izpolnili pogoja za priznanje specialističnega naziva na podlagi dela, pa imajo možnost, da na podlagi javnega razpisa zaprosijo za odobritev nove specializacije. Omenjeno določilo zakona tudi ni diskriminatorno do mladih zdravnikov, saj imajo od leta 2000 možnost specializacije tistega specialističnega področja, ki jih zanima.

Ministrstvo za zdravje je s svojo odločbo 021-79/2012/2 z dne 18. 9. 2012 tožničino pritožbo zoper izpodbijano odločbo zavrnilo kot neutemeljeno. Iz izreka te odločbe še izhaja, da v pritožbenem postopku niso nastali dodatni stroški. V obrazložitvi povzema odločitev organa prve stopnje in pritožbene navedbe tožnice ter v nadaljevanju ugotavlja, da pritožba ni utemeljena. Sklicuje se na razloge iz izpodbijane odločbe in meni, da v konkretnem primeru ni mogoče govoriti o kršitvi načela enakosti, saj tožnica ne izpolnjuje pogoja iz 18.a člen ZZdrS.

Tožnica vlaga tožbo, saj se z odločitvijo tožene stranke ne strinja. Opozarja, da po njenem mnenju jezikovna razlaga 18.a člena ZZdrS pripelje do povsem drugačnega zaključka, kot ga je podala toženka. Ničesar ne določa o tem, koliko časa mora biti kandidat specialist, da se mu nova specializacija prizna na podlagi dela. Zahteva le, da je vlagatelj specialist. Ob jezikovno povsem jasni določbi ne obstaja nikakršna potreba po drugačni razlagi. Tudi sicer razlaga, kot jo zagovarja Zdravniška zbornica, pripelje do ustavno nesprejemljivega rezultata na dveh podlagah, zaradi kršitve načela enakosti pred zakonom in ustavne prepovedi diskriminacije po starosti. Načelo enakosti pred zakonom namreč prepoveduje ravno to, kar se je z izpodbijano odločbo zgodilo, da bi bili zakoni pisani na kožo določenim osebam ali skupinam. Če je zakonodajalec že predvidel podeljevanje specialističnega naziva pod ugodnejšimi pogoji, morajo imeti možnost ta naziv pridobiti vsi, ki izpolnjuje zakonske pogoje. Urgentna medicina je nova specializacija, ki jo ZZdrS nekaterim privilegirancem prizna avtomatično, drugim pa ne. Zdravniška zbornica v nekaterih primerih sledi mnenju koordinatorja in nadzornika specializacije, ki z izgovorom na nekakšne strokovne argumente dejansko diskrecijsko odločata o tem, ali se od kandidata zahteva, da je 6 let specialist ali ne, kar pomeni, da priznanje ali nepriznanje naziva ni neposredno vezano na 18. a člen ZZdrS, temveč na izvedenčevo diskrecijo glede njegove interpretacije (npr. v zadevi I U 663/2013). Sprašuje se tudi o potrebnosti postavitve izvedencev ob pravnem stališču, kot ga zavzema toženka. Da nekdo šest let ni bil specialist, bi lahko ugotovila že uradna oseba. Ne strinja pa se tudi z višino odmerjenih stroškov in se pri tem sklicuje na razloge, ki jih je navedla v pritožbi zoper izpodbijano odločbo. Drugostopenjskemu upravnemu organu očita, da je v odločbi spregledal, da tožnica ni zahtevala povrnitve stroškov postopka, temveč je ugovarjala njihovi višini. Predlaga, naj sodišče izpodbijano odločbo odpravi, zadevo vrne toženki v ponovni postopek ter ji naloži povrnitev stroškov postopka.

Toženka v odgovoru na tožbo ponovno poudarja, da je odločitev organa prve stopnje pravilna in utemeljena na podlagi 18.a člena ZZdrS in  61. člena Pravilnika.

Tožeča stranka v pripravljalni vlogi vztraja pri svojih tožbenih navedbah in predlaga, da sodišče združi zadeve, ki v enakem predmetu potekajo pred sodiščem, v skupno obravnavo in odločanje.

V zadevi je sporno, ali tožnica izpolnjuje pogoje iz 18. a člena ZZdrS za podelitev naziva specialistke urgentne medicine.

ZZdrS v prvem odstavku 18.a člena določa, da zbornica zdravniku specialistu, ki je najmanj šest leta delal na specialističnem področju, za katero do 1. januarja 2000 ni bilo samostojne specializacije, in je opravil vse s programom specializacije s tega področja predpisane posege, tri leta po sprejetju nove specializacije, poleg naziva specialista te specialnosti, za katerega je opravil specializacijo in specialistični izpit, podeli tudi naziv specialista in licenco z novega področja.

Iz predloga zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o zdravniški službi (Poročevalec DZ, št. 66/08), v katerem je bil predlagan sprejem 18. a člena ZZdrS, izhaja ugotovitev, da se zaradi novih spoznanj in vedenj na področju medicine pojavlja potreba po bolj poglobljenem študiju na določenem področju, zato prihaja do oblikovanja novih specializacij, in da je namen 18. a člena ZZdrS omogočiti zdravnikom, ki so opravili specializacijo iz širšega področja, vendar so se potem v času svoje zaposlitve ukvarjali samo z ožjo specialnostjo, za katero ni bilo posebne specializacije, pa je bila pozneje sprejeta, pridobiti specializacijo tudi s tega področja na podlagi šestletne prakse na tem področju.

Glede na besedilo prvega odstavka 18.a člena ZZdrS in naveden namen zakonodajalca je tudi po presoji sodišča navedeno določbo treba razlagati tako, da se nanaša na zdravnike specialiste, ki so tri leta po sprejetju nove specializacij že vsaj šest let specialisti s širšega oziroma drugega področja (ki je pred sprejemom nove specializacije pokrivalo področje, ki ga sedaj pokriva nova specializacija), kot taki (torej zdravniki z nazivom specialist) pa vsaj šest let opravljajo delo na ožjem specialističnem področju, za katero do 1. januarja 2000 ni bilo samostojne specializacije.

Ker v zadevi ni sporno, da tožnica tega pogoja ne izpolnjuje, saj je iz njene vloge razvidno, da je specialistični izpit iz družinske medicine opravila 9. 12. 2008, kar pomeni, da do izteka treh let po sprejetju specializacije iz urgentne medicine ni mogla kot specialistka družinske medicine vsaj šest let delati na specialističnem področju urgentne medicine, je odločitev toženke pravilna in na zakonu utemeljena.

S takšno razlago tudi ni kršeno načelo enakosti pred zakonom. Načelo enakosti pred zakonom zahteva, da se enake položaje obravnava enako, za različno obravnavo enakih položajev pa mora biti podan razumen razlog. Po presoji sodišča položaj tožnice, ki je tri leta po sprejetju nove specializacije že najmanj šest let delala na specialističnem področju urgentne medicine, vendar ne vseh šest let kot specialistka družinske medicine, ni enak položaju zdravnika, ki je tri leta po sprejetju nove specializacije najmanj šest let delal na specialističnem področju urgentne medicine kot specialist.

Tudi če bi šlo za različno obravnavanje enakih položajev, pa so večletne specialistične izkušnje, čeprav na širšem oz. drugem specialističnem področju, ki pa je pokrival področje nove specializacije, vsekakor razumen razlog za različno ureditev položajev zdravnikov. Večletne specialistične izkušnje so po mnenju sodišča po naravi stvari lahko razumen razlog za različno obravnavanje zdravnikov. Enako stališče je v zadevi, ki se nanaša na enako problematiko, zavzelo tudi Vrhovno sodišče v sodbi X Ips 185/2013 z dne 7. 11. 2013.

Ker tožnica ni pojasnila, kako je na odločitev vplivalo dejstvo, da je toženka v zadevi zaprosila za mnenji koordinatorja specializacije in nadzornika kakovosti, sodišče ugovora o nepotrebnosti postavitve navedenih organov za izvedenca ni presojalo. Ker iz izpodbijane odločbe izhaja, da je toženka zavrnila tožničino vlogo, ker ne izpolnjuje pogojev iz 18. a člena ZZdrS, in ne zaradi negativnih mnenj koordinatorja specializacije in nadzornika kakovosti, na kateri naj bi bila vezana (drugače kot v zadevi I U 663/2012, ko se odločitev opira na mnenji), so neutemeljeni tožbeni ugovori, da se toženka „ne čuti vezana na zakon“, temveč na izvedenčevo diskrecijo.

Glede na tožbene ugovore, ki se nanašajo na odločitev organa druge stopnje glede pritožbe zoper odločitev o stroških postopka, sodišče pojasnjuje, da po prvem odstavku 2. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) v upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnice oziroma tožnika. Po drugem odstavku navedene določbe je upravni akt upravna odločba, ali drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. Ker je v obravnavanem primeru odločba, s katero je bilo odločeno o tožničini pravici, obveznosti ali pravni koristi (upravni akt) izpodbijana odločba organa prve stopnje in ne odločba organa druge stopnje, s katero je ta zavrnil tožničino pritožbo zoper navedeno odločbo, sodišče ugovorov, ki se nanašajo na odločbo upravnega organa druge stopnje, ni presojalo.

Glede na tožbene navedbe, da se tožnica glede odmerjene višine stroškov sklicuje na razloge, ki jih je navedla že v pritožbi zoper izpodbijano odločbo, pri katerih v celoti vztraja, sodišče poudarja, da je tožba v upravnem sporu samostojno pravno sredstvo. Tožnik mora zato razloge za njeno vložitev konkretizirati v tožbi in samo tako opredeljeni razlogi so predmet preizkusa v upravnem sporu. Tako stališče je to sodišče med drugim zavzelo že v zadevah U 2358/2008, U 1476/2007 in I U 36/2011). Navedeno izhaja iz prvega odstavka 30. člena ZUS-1, po katerem mora tožnik v tožbi razložiti, zakaj toži, sodišče pa je v skladu s prvim odstavkom 20. člena ZUS-1 pri odločanju vezano na trditveno podlago v tožbi, saj preizkuša dejansko stanje le v okviru tožbenih navedb. Po drugem odstavku 37. člena ZUS-1 po uradni dolžnosti pazi le na ničnost upravnega akta. Ker mora tožnik v tožbi jasno navesti argumente, s katerimi utemeljuje vloženo tožbo, se sodišče v tem upravnem sporu torej ni opredelilo do navedb, ki jih je tožnica navajala v upravnem postopku, ne pa tudi v tožbi. Navedeno v obravnavanem primeru pomeni, da se sodišče ni opredeljevalo do razlogov, s katerimi je tožnica v pritožbi zoper izpodbijano odločbo izpodbijala odmerjeno višino stroškov.

Glede na navedeno je sodišče presodilo, da je tožba neutemeljena, zato jo je zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1. Sodišče je odločilo brez glavne obravnave, ker dejstva in dokazi, ki jih navaja tožnica, niso pomembni za odločitev (2. alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne ali zavrže.

Pravilnik o vrstah, vsebini in poteku specializacij zdravnikov

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.