UPRS sodba I U 1118/2013
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2014-01-29

mag. Mira Dobravec Jalen (preds.), Jonika Marflak Trontelj (poroč.), Petra Hočevar

telekomunikacije - radijske frekvence - plačilo za uporabo radijskih frekvenc - način izračuna plačila - izdaja podzakonskega predpisa

Toženka je za izdajo Splošnega akta o načinu izračuna plačil za uporabo radijskih frekvenc imela pooblastilo v zakonu, soglasje Vlade pa ni bilo potrebno. S spornim Splošnim aktom o načinu izračuna plačila za uporabo radijskih frekvenc je toženka uresničila pooblastilo iz drugega odstavka 60. člena ZEKom-1. Glede na splošna merila, predpisana v tem členu, je imela tudi podlago, da uredi obstoječa nesorazmerja pri obremenitvi imetnikov odločb o dodelitvi radijskih frekvenc in plačila ustrezno razporedi med tiste zavezance oziroma na tista področja, kjer strošek dejansko nastane.

II.  Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Toženka je z izpodbijano odločbo o določitvi števila točk tožniku, imetniku odločbe o dodelitvi radijskih frekvenc, št. 38111-37/2012/5, za namen izračuna plačila uporabe radijskih frekvenc, za uporabo radijskih frekvenc zvokovnega radiodifuznega oddajnika na oddajni točki ..., določila 3140 točk (1. točka izreka) ter z dnem izdaje te odločbe razveljavila odločbo o določitvi številka točk št. 38111-37/2012/6 (2. točka izreka). V obrazložitvi navaja, da Splošni akt o načinu izračuna plačil za uporabo radijskih frekvenc (v nadaljevanju Splošni akt), ki je bil sprejet na podlagi Zakona o elektronskih komunikacijah (v nadaljevanju ZEKom-1), v drugem odstavku 6. člena določa, da se število točk za odločbo o dodelitvi radijskih frekvenc določi z odločbo o dodelitvi števila točk. Število točk je izračunala na podlagi členov 7 do 12 Splošnega akta. Ker je število točk ugotavljala na podlagi svojih uradnih evidenc, je odločba izdana v skrajšanem ugotovitvenem postopku. Novo število točk velja od dneva izdaje te odločbe.

2. Tožnik v tožbi navaja, da toženka lahko skladno z ZEKom-1 zahteva od tožnika plačilo za uporabo radijskih frekvenc, najprej pa mora pripraviti podzakonski predpis, s katerim določi način izračuna frekvenčnine, nato pa še določiti tarifo oziroma vrednost točke, s katero lahko vsakoletno spreminja višino frekvenčnine. ZEKom-1 je bil sprejet decembra 2012, toženka pa je s preimenovanjem podzakonskih aktov, brez potrebnega soglasja Vlade RS, bistveno povišala frekvenčnino, kljub temu da za to ni imela nobene zakonske podlage oziroma finančne potrebe, glede na predviden obseg del in investicij ter njeno splošno poslovanje. V nadaljevanju tožbe citira drugi in tretji odstavek 60. člena ZEKom-1 ter šesti odstavek 6. člena tega zakona ter navaja, da mora na podlagi navedenih določil Vlada za vsako spremembo višine plačila frekvenčnine dati soglasje. Frekvenčnina se določa dvostopenjsko, najprej se določi način obračuna frekvenčnine (število točk), kar je predmet izpodbijane odločbe in šele nato se frekvenčnina dejansko obračuna. Vlada RS pa mora podati soglasje k vsaki stopnji določanja višine frekvenčnine. Toženka je sprejela Splošni akt, ki je nadomestil Pravilnik o načinu izračuna plačil na podlagi obvestila, za uporabo radijskih frekvenc in za uporabo elementov številčenja (v nadaljevanju Pravilnik), v katerem je povišala število iz 2000 točk leta 2012 na 3140 za leto 2013 za plačilo uporabe radijskih frekvenc in s tem posledično višino frekvenčnine, ki jo mora tožnik plačati. S spremenjenim Splošnim aktom je brez soglasja Vlade za 57 % povišala frekvenčnino, ki jo bo moral tožnik plačati v letu 2013 glede na leto 2012. Glede na to, da Vlada ni podala soglasja k Splošnemu akta, je po prepričanju tožnika treba uporabiti šesti odstavek 6. člena ZEKom-1, ki določa, da se uporablja stara tarifa. Za določitev števila točk je torej treba uporabiti določilo starega Pravilnika. Izpostavlja pa tudi, da toženka lahko spremeni višino frekvenčnine samo glede na potrebno pokrivanje stroškov iz prvega odstavka 6. člena ZEKom1- in glede na načrtovane cilje in naloge, določene v njenem programu dela ter saldo finančnih sredstev iz preteklega leta. S tem v zvezi poudarja, da je toženka v letu 2012 ustvarila za 354.831,00 EUR presežka prihodkov nad odhodki, kar pomeni, da je delovala zelo pozitivno in nima potrebe, da bi zviševala frekvenčnino. Vladi tudi ni predstavila nobenega razumnega razloga, zakaj bi bilo potrebno metodo obračunavanja frekvenčnine narediti tako, da se ta bistveno poviša glede na leto 2012. Predlaga odpravo izpodbijane odločbe in povrnitev svojih stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

3. Toženka v odgovoru na tožbo navaja, da je imela pravno podlago za izdajo Splošnega akta v drugem odstavku 60. člena ZEKom-1, pri čemer pa pri sprejemu ni bila dolžna pridobiti soglasja Vlade. Poudarja, da je neodvisen regulatorni organ, ki je pri sprejemanju vseh podzakonskih aktov neodvisen, razen pri sprejemanju tarife. Z izpodbijano odločbo frekvenčnina še ni določena, z njo je določeno število točk za namen plačila. Vrednost ene točke se določi s tarifo, ki se sprejema vsako leto. Zadnja potrjena „Tarifa o vrednosti točke za plačilo na podlagi obvestila, za plačilo za uporabo radijskih frekvenc in za plačilo za uporabo elementov oštevilčenja“, je tarifa za leto 2012. Ker Vlada še ni potrdila tarife za leto 2013, se do njenega sprejema uporablja tarifa za leto 2012. Tožnik v tožbi z ničemer ne oporeka izračunu števila točk, temveč zatrjuje splošno nestrinjanje z višino. Splošno nestrinjanje s predpisi in na njihovi podlagi sprejetimi posamičnimi akti pa ne more predstavljati razloga za odpravo odločbe. Tožnik je imel možnost, da v okviru javnega posvetovanja na podlagi 204. člena ZEKom-1 na Splošni akt poda pripombe, vendar nestrinjanja ni izrazil. Tožnikovo izpeljevanje obveznosti toženke po pridobitvi soglasja Vlade je brez pravne podlage in mimo določb ZEKom-1. V zvezi z očitkom, da ni imela podlage, da spremeni frekvenčnino, pa poudarja, da ima na podlagi novega ZEKom-1, gledano z vidika delovanja in posledično financiranja, vrsto dodatnih nalog in obveznosti. V konkretnem primeru gre za določitev števila točk za namen izračuna plačila za uporabo FM frekvenc (ne vseh frekvenc na splošno). Strošek plačila za uporabo posameznih frekvenc je bil do sedaj neenakomerno razporejen, saj so mobilni in fiksni operaterji sofinancirali operaterje na radiodifuziji. Razen tega je zaradi prehoda na digitalno TV oddajanje v letu 2012 prišlo do večjega nesorazmerja med stroški in prihodki na področju radiodifuzije. Obstoječa nesorazmerja je bilo zato treba odpraviti in skladno s 60. členom ZEKom-1 plačilo ustrezno razporediti med tiste zavezance oziroma na tista področja, kjer strošek dejansko nastane. Zaradi tega se je število točk za predmetne frekvence spremenilo, pri čemer je bilo obenem predlagano tudi znižanje vrednosti tarife za 11 %. Toženka tako meni, da je imela zakonit razlog in podlago, zaradi spoštovanja načela sorazmernosti pa tudi obveznost, za sprejem Splošnega akta z vsebino, ki  upošteva pokrivanje stroškov v skladu s prvim odstavkom 60. člena ZEKom-1. Predlaga zavrnitev tožbe.

5. V obravnavani zadevi je sporna odločba o določitvi števila točk izdana tožniku kot imetniku odločbe o dodelitvi radijskih frekvenc št. 38111-37/2012/5, s katero je toženka za namen izračuna plačila uporabe radijskih frekvenc, za uporabo radijskih frekvenc zvokovnega radiodifuznega oddajnika na oddajni točki Ljubljana 3, določila 3140 točk ter z dnem izdaje te odločbe razveljavila odločbo o določitvi števila točk št. 38111-37/2012/6.

6. Uvodoma se sodišče opredeljuje do ugovora, da toženka ni imela podlage za izdajo Splošnega akta, ki določa način izračuna plačil za uporabo radijskih frekvenc (1. člen Splošnega akta). Ugovor je, glede na v nadaljevanju citirane določbe ZEKom-1, neutemeljen. ZEKom-1 je uveljavljen z dnem 15. 1. 2013 (258. člen). Na podlagi 256. člena ZEKom-1 je z dnem uveljavitve prenehal veljati (med drugimi) tudi podzakonski predpis Pravilnik o načinu izračuna plačil na podlagi obvestila, za uporabo radijskih frekvenc in za uporabo elementov oštevilčenja (točka 2), ki pa se je na podlagi tega zakona (drugi odstavek 256. člena ZEKom-1) lahko uporabljal do izdaje novih predpisov. Na podlagi določbe 255. člena ZEKom-1 je bila toženka dolžna izdati nove podzakonske akte v roku šest mesecev po uveljavitvi zakona. Toženka je Splošni akt sprejela 2. 4. 2013, pooblastilo za sprejem pa je imela v drugem odstavku 60. člena ZEKom-1, ki določa, da agencija s Splošnim aktom predpiše način izračuna plačil agenciji na podlagi tega člena (vsebina Splošnega akta – 1. člen). Iz določb ZEKom-1 ne izhaja dolžnost toženke, da bi bila za njegovo veljavnost dolžna pridobiti soglasje Vlade (to ne izhaja tudi iz 60. člena, niti iz določb XIV. poglavja ZEKom-1, ki se nanašajo na toženko kot neodvisen regulatorni organ). Kolikor pa tožnik izpeljuje svoj ugovor o soglasju Vlade iz določb starega ZEKom in Pravilnika, ki je z ZEKom-1 prenehal veljati, je ugotoviti, da so določbe ZEKom-1 spremenjene. Pravilnik je bil izdan na podlagi drugega odstavka 6. člena, drugega odstavka 56. člena ter drugega odstavka 70. člena ZEKom-1, izdal pa ga je Minister za informacijsko družbo, ki so ga citirane določbe pooblaščale, da ga izda. Ugotoviti je, da je toženka za izdajo Splošnega akta imela pooblastilo v zakonu, soglasje Vlade pa ni bilo potrebno.

7. Toženka je neodvisen regulatorni organ, ki izvaja naloge, ki so določene s tem zakonom in drugimi zakoni s področja njenega delovanja ter na njihovi podlagi sprejetimi podzakonskimi akti. S tem zasleduje razvojne cilje, ki izhajajo iz strateških dokumentov RS s področja njenega delovanja (prvi odstavek 171. člena ZEKom-1). S spornim Splošnim aktom je toženka uresničila pooblastilo iz drugega odstavka 60. člena ZEKom-1. Glede na splošna merila, predpisana v tem členu, je imela tudi podlago, da iz razlogov, kot jih je navedla v odgovoru na tožbo, uredi obstoječa nesorazmerja pri obremenitvi imetnikov odločb o dodelitvi radijskih frekvenc in plačila ustrezno razporedi med tiste zavezance oziroma na tista področja, kjer strošek dejansko nastane, torej drugače kot je urejal Pravilnik. Da Splošni akt ne sledi usmeritvam iz določbe drugega odstavka 60. člena ZEKom-1, pa tožnik niti ne ugovarja.

8. Tožnik tudi ugovarja, da bi toženka metodo izračunavanja frekvenčnine lahko spremenila le, če bi bilo to potrebno glede na dodatne naloge ali cilje, pri čemer se sklicuje na določbo prvega odstavka 6. člena ZEKom-1. Ta določa, da plačila po tem členu krijejo stroške, ki jih ima agencija z izvrševanjem določb tega zakona, razen določb V. in VI. poglavja tega zakona. V zvezi s tem sodišče pojasnjuje, da po prvem odstavku 60. člena plačila krijejo stroške, ki jih ima agencija z opravljanjem in nadzorom radiofrekvenčnega spektra. Po drugem odstavku 60. člena ZEKom-1 pa je način izračuna odvisen od pokrivanja ali gostote prebivalstva na območju pokrivanja ali radijske frekvence ali širine radifrekvenčnega pasu ali vrste radiokomunikacij ali kombinacije naštetega, ne sme pa omejevati konkurence ali ovirati vstopa na trg. Toženka v zvezi s tem ugovorom pojasnjuje, da je na podlagi ZEKom-1 dobila vrsto dodatnih nalog in obveznosti, ki jih mora izvajati v okviru svojih regulatornih nalog, s čemer zavrača tožnikov ugovor, da na podlagi ZEKom-1 ni pridobila novih obveznosti. Izpodbijana odločba je odločba, s katero je določeno število točk za namen plačila (drugi odstavek 6. člena Splošnega akta določa, da število točk za odločbo o dodelitvi radijskih frekvenc agencija določi z odločbo o določitvi števila točk). Vrednost točke se določa letno s tarifo, ki je splošni akt agencije (zadnji stavek drugega odstavka 6. člena ZEKom-1). Soglasje Vlade je po ZEKom-1 določeno le za višino plačila, ki ga določi toženka s tarifo (peti odstavek 6. člena ZEKom-1). Predlog tarife pa je soodvisen od programa dela, torej od nalog, ki jih ima toženka (šesti odstavek 6. člena ZEKom-1) in ki jih mora agencija najpozneje do 31. oktobra tekočega leta predložiti v soglasje Vladi RS skupaj s programom dela in finančnim načrtom za prihodnje koledarsko leto. Če vlada do 15. decembra tekočega leta ne izda soglasja, se do uveljavitve nove tarife uporablja veljavna tarifa (šesti odstavek 6. člena ZEKom-1).

9. Kot izhaja iz v 8. točki te sodbe citiranih določb ZEKom-1 in kar navaja tudi tožnik, gre torej za večstopenjski postopek. Operater mora biti imetnik odločbe o dodelitvi radijskih frekvenc za uporabo, število točk za odločbo o dodelitvi radijskih frekvenc se določi z odločbo o določitvi števila točk, nato pa organ letno izdaja odločbe o višini plačila v odvisnosti od tarife, s katero mora soglašati Vlada. Ugovor, da bi morala toženka uporabiti Pravilnik glede na nepredložitev spremembe frekvenčnine Vladi v soglasje, je tako neutemeljen, saj šesti odstavek 6. člena ZEKom-1 v takem primeru, kot je obravnavani, predpisuje uporabo stare tarife, primerljive določbe, ki bi se nanašala na število točk, pa ZEKom-1 nima. Sodišče še ugotavlja, da tožnik konkretnih ugovorov, ki bi se nanašali na napačen izračun števila točk glede na Splošni akt kot materialni predpis, nima, sodišče pa po preizkusu, ki ga opravi po uradni dolžnosti, nepravilnosti v tej smeri tudi ni našlo.

10. Glede na navedeno je sodišče tožbo zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), ker je ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe pravilen in da je odločba pravilna in na zakonu utemeljena.

11. Odločitev o zavrnitvi stroškovnega zahtevka tožnika temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.