sodba I U 1904/2012
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2013-04-25

Andrej Kmecl (preds.), mag. Tatjana Steinman (poroč.),

inšpekcijski postopek - ukrep gradbenega inšpektorja - nelegalna gradnja - skedenj - sprememba zakona

Tožnik ne ugovarja pravilnosti ugotovitev o stanju objekta in njegovi uporabi v času ogledov, ugovarja le sklepanju organa, da iz teh ugotovitev izhaja, da obravnavani objekt ni skedenj in da se v pretežni meri tudi ne uporablja za spravilo sena in slame. To sklepanje pa je inšpekcijski organ oprl na dejstva, ugotovljena v postopku, in ga ustrezno obrazložil, zato sodišče nima razloga, da bi dvomilo vanj. Poleg tega je inšpekcijski organ na podlagi vseh ugotovitev pravilno sklepal tudi, da lastnosti objekta niso take, da bi ga bilo mogoče šteti za skedenj.

V obravnavanem primeru je bil postopek odločanja o inšpekcijskih ukrepih z izdajo izpodbijane inšpekcijske odločbe končan še pred uveljavitvijo ZGO-1D, zato navedene prehodne določbe ZGO-1D ne morejo vplivati na presojo zakonitosti te odločitve. To pa ne pomeni, da spremembe ZGO-1, ki so bile uveljavljene z ZGO-1D, ne bi mogle vplivati na njeno izvršitev.

II. Vsaka stranka nosi svoje stroške postopka.

Z izpodbijano odločbo je bilo tožniku naloženo, da mora v treh mesecih od prejema te odločbe na svoje stroške odstraniti lesen pritličen objekt tlorisnih dimenzij 10 m x 8 m, z dvokapno simetrično streho, višine 3,6 m do kapne strešne lege, na zemljišču parc. št. 395/5 k. o. … ter vzpostaviti prejšnje stanje (1. točka izreka), takoj po prejemu te odločbe pa ustaviti nadaljnjo gradnjo tega objekta (2. točka). Prepovedi za objekt iz 158. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) so bile izrečene v 3. točki izreka, s 4. točko pa je bilo tožniku naloženo, da o izpolnitvi obveznosti iz 1. točke izreka obvesti pristojnega inšpektorja. S 5. točko je bilo odločeno, da gredo stroški inšpekcijskega postopka v breme tožnika, s 6. točko pa, da pritožba zoper odločbo ne zadrži njene izvršitve.

Iz obrazložitve je razvidno, da je inšpekcijski organ po ogledih 29. 9. 2010 in 12. 4. 2012, o katerih je sestavil zapisnike, katerih sestavni del so tudi fotografije objekta, ter na podlagi tožnikove izjave in izjave njegove žene ugotovil, da gre po določbah ZGO-1 za nelegalno gradnjo, ker tožnik za gradnjo obravnavanega objekta (zgrajenega leta 2006) ni pridobil gradbenega dovoljenja, objekta pa ni mogoče uvrstiti med enostavne pomožne kmetijsko-gozdarske objekte iz 8. člena Pravilnika o vrstah zahtevnih, manj zahtevnih in enostavnih objektov, o pogojih za gradnjo enostavnih objektov brez gradbenega dovoljenja in o vrstah del, ki so v zvezi z objekti in pripadajočimi zemljišči (v nadaljevanju Pravilnik), ki so se lahko gradili brez gradbenega dovoljenja. Prav tako ga ni mogoče uvrstiti med enostavne objekte iz 16. člena Uredbe o vrstah objektov glede na zahtevnost, ki je v veljavi od 15. 5. 2008.

V obrazložitvi navaja, da se objekt v pretežni meri uporablja za namen, ki ni v skladu z namensko rabo skednja in navaja, da je bil objekt v času nadzora 29. 9. 2010 v uporabi kot lopa za garažiranje kmetijskih strojev ter za skladišče lesa in le v manjši meri za spravilo balirane krme in ječmena, v času nadzora 12. 4. 2012 pa je bilo od celotne uporabne prostornine objekta, ki znaša cca 280 m3, le 7 m3 v uporabi za spravilo sena. Po mnenju inšpekcijskega organa objekt tudi sicer ni primeren za spravilo sena in slame, razen v baliranem stanju, saj nima posebnega prostora za mlatenje, nima posebnih prostorov za seno in slamo, z ene vzdolžne strani je popolnoma odprt, na drugi vzdolžni steni so med deskami, ki zapirajo objekt, špranje, tla pa so peščena. Zato ga ni mogoče šteti za skedenj iz 15. točke 8. člena Pravilnika, kot je to navajal tožnik, med drugimi pomožnimi kmetijsko-gozdarskimi objekti, ki jih je bilo mogoče graditi brez gradbenega dovoljenja, pa ni objekta tlorisne velikosti 80 m2.

Drugostopenjski upravni organ je tožnikovo pritožbo zavrnil.

Tožnik se z navedeno odločitvijo ne strinja in v tožbi najprej poudarja, da je bila izpodbijana odločba izdana v ponovljenem postopku in da upravni organ ni sledil navodilom sodišča iz sodbe I U 1645/2011 z dne 1. 3. 2012, in dejanskega stanja ni popolno ugotovil. Meni, da nekaj ročnega orodja, ki je bilo v skednju spravljeno v času inšpekcijskega ogleda, ne pomeni, da gre za objekt, ki potrebuje gradbeno dovoljenje. Navaja, da okoliščina, da ni posebnega prostora za mlatenje žita, ne pomeni, da objekt v pretežni meri ni uporabljen in namenjen spravilu sena, žit in podobno. Sklepanju upravnega organa, da objekt ne služi spravilu krme, sena in ječmena nasprotuje, ker temelji na ogledu, ki je bil opravljen v letnem času, ko v skednju sena in žit ni. Trdi, da bi organ, če bi ogled opravil jeseni, ugotovil, da je bil objekt uporabljen za to, za kar je bil zgrajen. Inšpekcijskemu organu očita, da ni upošteval njegovih dokaznih predlogov, naj zasliši in pridobi izjave A.A., B.B. in C.C., in da zavrnitve izvajanje teh dokazov ni obrazložil.

Meni, da je objekt zgrajen zakonito, saj je pred njegovo izgradnjo pridobil lokacijsko informacijo in ga v skladu z njo tudi zgradil kot enostavni pomožni kmetijsko-gozdarski objekt – skedenj. Nezakonitost očita tudi odločitvi organa druge stopnje, ker ni upošteval Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1D), ki je bil uveljavljen še pred njegovim odločanjem o pritožbi. V zvezi s to novelo zakona se sklicuje tudi na „obvestilo o odpravi kršitve“ z dne 21. 11. 2012, v katerem je bil obveščen, da gradbeno dovoljenje po ZGO-1D ni več potrebno in da ni več potrebe za nadaljevanje inšpekcijskega postopka. Ne strinja se tudi z 2. točko izreka odločbe organa druge stopnje, s katero je bilo odločeno, da ni bilo stroškov postopka, saj naj bi bile te navedbe v nasprotju s podatki spisa. V nadaljevanju navaja stroške, ki so bili priglašeni. Sodišču predlaga, naj odpravi odločbi organa prve in druge stopnje ter ustavi inšpekcijski postopek, toženki pa naloži povrnitev stroškov upravnega postopka in pravdne stroške (pravilno stroške upravnega spora) z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Sodišče uvodoma ugotavlja, da je bila izpodbijana odločba izdana v ponovljenem postopku po sodbi I U 1645/2011 z dne 1. 3. 2012, s katero je sodišče prvotno inšpekcijsko odločbo odpravilo, ker je presodilo, da je bilo sklepanje upravnega organa, da ne gre za skedenj, temveč za kmečko lopo, preuranjeno, saj se organ ni opredelil do ugotovitve, da so bili v spornem objektu poleg kmetijske mehanizacije shranjeni tudi seno, žito in les, ker ni ugotavljal, ali je objekt v pretežni meri namenjen shranjevanju kmetijske mehanizacije, čeprav je svoje stališče utemeljil le na njej, in ker niso bile ugotovljene druge okoliščine, ki bi kazale, da objekt ni skedenj (npr. da ni delovnega prostora za mlatenje in prostorov za shranjevanje sena in slame).

Po presoji sodišča je odločitev organa prve stopnje, izdana v ponovljenem postopku, potrjena z odločitvijo organa druge stopnje, pravilna in zakonita, zato se sodišče sklicuje na razloge odločbe organa prve stopnje, dopolnjene z razlogi organa druge stopnje (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu – v nadaljevanju ZUS-1). V zvezi s tožbenimi ugovori pa dodaja:

Glede na ugotovitve inšpekcijskega organa v ponovljenem postopku je po presoji sodišča tožbeni ugovor o nepopolno ugotovljenem dejanskem stanju, ki je podlaga za izpodbijano določbo, neutemeljen. Tožnik s tožbenimi navedbami ne ugovarja pravilnosti ugotovitev o stanju objekta in njegovi uporabi v času ogledov, ugovarja le sklepanju organa, da iz teh ugotovitev izhaja, da obravnavani objekt ni skedenj in da se v pretežni meri tudi ne uporablja za spravilo sena in slame.

To sklepanje pa je inšpekcijski organ oprl na dejstva, ugotovljena v postopku, in ga ustrezno obrazložil, zato sodišče nima razloga, da bi dvomilo vanj. Poleg tega je inšpekcijski organ na podlagi vseh ugotovitev pravilno sklepal tudi, da lastnosti objekta niso take, da bi ga bilo mogoče šteti za skedenj. To pomeni, da  je v ponovljenem postopku ugotovil ne le, da objekt v pretežni meri ne služi spravilu sena in slame, temveč tudi, da nima prostora za shranjevanje sena in slame sploh ter da je zaradi svojega stanja za spravilo sena tudi neprimeren.

Neutemeljen je tudi očitek, da je upravni organ ugotovitev, da objekt ni v pretežni uporabi za spravilo sena in žit, oprl le na ogled, ki ga je opravil v mesecu aprilu. Inšpekcijski organ je namreč navedeno ugotovitev oprl ne le na ogled 12. 4. 2012, temveč tudi na ugotovitve ogleda z dne 29. 9. 2010. Po teh ugotovitvah objekt ne konec septembra ne konec aprila ni bil v pretežni meri uporabljen za spravilo sena in slame. Pri tem se je upravni organ skliceval tudi na fotografije, ki so sestavni del zapisnikov o obeh pregledih.

Nezakonitosti izpodbijane odločitve tožnik ne more utemeljiti z očitkom, da upravni organ glede namembnosti in uporabe skednja ni zaslišal in pridobil izjav od A.A., B.B. in C.C. in da ni obrazložil, zakaj ni upošteval tega dokaznega predloga. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe je namreč razvidno, da je A.A. izjavo v postopku dala, a je navedla le, da se strinja z izjavo tožnika in da nima kaj dodati. Iz listin v upravnem spisu pa ni razvidno, da bi tožnik navedeni dokazni predlog v postopku, v katerem je bila izdana izpodbijana odločba, uveljavljal. Uveljavljal ga je šele v pritožbi zoper izpodbijano odločbo, kar pa je nedovoljena pritožbena novota (tretji odstavek 238. člena Zakona o splošnem upravnem postopku – v nadaljevanju ZUP), zato okoliščina, da se pritožbeni organ do tega predloga ni opredelil, ni mogla vplivati na pravilnost in zakonitost izpodbijane odločitve.

Na drugačno odločitev tudi ne more vplivati dejstvo, da je bil pred odločitvijo o pritožbi uveljavljen ZGO-1D in da prvi odstavek 30. člena določa, da se postopki, začeti pred njegovo uveljavitvijo, končajo po določbah tega zakona.

V skladu s prvim odstavkom 2. člena ZUS-1 sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnikov. Kot upravni akt po ZUS-1 se šteje upravna odločba in drug tam našteti oblastveni posamični akt, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika (drugi odstavek 2. člena ZUS-1). To pomeni, da je v tem upravnem sporu predmet preizkusa zakonitost odločbe upravnega organa prve stopnje, s katero je ta odločil o inšpekcijskih ukrepih. Predmet preizkusa zakonitosti v upravnem sporu torej ni odločba upravnega organa druge stopnje o zavrnitvi pritožbe zoper prvostopenjski akt, s katerim je bilo odločeno o pravici, obveznosti ali pravni koristi stranke.

Po ustaljeni upravnosodni praksi (sodbe Vrhovnega sodišča RS, št. I Up 707/2004, I Up 1469/2006, I Up 707/2004) organ odloča o upravni stvari po predpisih, ki so veljavni v času odločanja na prvi stopnji (načelo zakonitosti iz 6. člen ZUP). V pritožbenem postopku pa se pravilnost in zakonitost izpodbijane odločbe presoja po dejanskem in pravnem stanju, kakršno je bilo ob izdaji izpodbijane prvostopenjske odločbe. To med drugim izhaja tudi iz 1. točke prvega odstavka 237. člena ZUP, ki določa, da se odločba lahko izpodbija s pritožbo, če je bil pri njeni izdaji predpis napačno uporabljen ali sploh ni bil uporabljen. Tudi po uradni dolžnosti mora pritožbeni organ v skladu z drugim odstavkom 247. člena ZUP preizkusiti, ali je bil z izpodbijano odločitvijo prekršen materialni zakon. To pomeni, da tudi v obravnavanem primeru nezakonitosti izpodbijanega akta ni mogoče utemeljiti s kasneje sprejetim predpisom.

Poleg tega prvi odstavek 30. člena ZGO-1D ne določa, da se po določbah tega zakona končajo postopki, ki še niso pravnomočno končani, ali postopki o katerih še ni bilo odločeno z dokončno odločbo. Iz te prehodne določbe ne izhaja niti drugačna ureditev pritožbenega postopka in s tem preizkusa zakonitosti odločbe izdane pred uveljavitvijo ZGO-1D. To pomeni, da se navedena prehodna določba nanaša na postopke, v katerih še ni bilo odločeno o strankini pravici, obveznosti ali o njeni pravni koristi in ne na postopke s pravnimi sredstvi o njeni zakonitosti. V obravnavanem primeru je bil postopek odločanja o inšpekcijskih ukrepih z izdajo izpodbijane inšpekcijske odločbe končan še pred uveljavitvijo ZGO-1D, zato navedene prehodne določbe ZGO-1D ni mogoče razlagati na način, kot to želi tožnik. Z drugimi besedami povedano, spremembe zakona, ki so bile uveljavljene po izdaji izpodbijane določitve, ne morejo vplivati na presojo zakonitosti te odločitve. To pa ne pomeni, da spremembe ZGO-1, ki so bile uveljavljene z ZGO-1D, ne bi mogle vplivati na njeno izvršitev.

Neutemeljen je tudi očitek o nepravilni odločitvi organa druge stopnje, da stroškov pritožbenega postopka ni bilo. Pritožbeni postopek se ni začel po uradni dolžnosti, kot to navaja tožnik, temveč na podlagi njegove pritožbe, v kateri pa zahtevka za povračilo pritožbenih stroškov ni uveljavljal, čeprav je navajal „stroškovnik“. Da mora stranka zahtevati povrnitev stroškov, izhaja tudi iz prvega odstavka 116. člena ZUP, ki določa, da mora stranka povrnitev stroškov zahtevati do izdaje odločbe, sicer izgubi pravico do povrnitve stroškov. Ker je po prej navedenem odločba prve stopnje pravilna in zakonita in ker na odločanje pritožbenega organa določbe ZGO-1D niso mogle vplivati, tudi morebitna nepravilna odločitev, da ni bilo stroškov pritožbenega postopka, ne bi spremenila tožnikovega pravnega položaja. Tožnik bi bil namreč do povračila stroškov lahko upravičen le, če bi se postopek zanj končal ugodno (drugi odstavek 113. člena ZUP).

Ker je sodišče ugotovilo, da tožba ni utemeljena, jo je v skladu s prvim odstavkom 63. člena ZUS-1 zavrnilo. Ker v tožbi niso navedena nobena nova dejstva ali dokazi, ki bi lahko vplivali na odločitev v zadevi, je sodišče v skladu z drugo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave.

Odločitev o stroških postopka temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.