sodba II U 21/2013
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2013-05-10

Vlasta Švagelj Gabrovec (preds.), Violeta Tručl (poroč.), 		   Sonja Kočevar

zaposlovanje invalidov - prispevek za vzpodbujanje zaposlovanja invalidov - kvota za zaposlovanje invalidov - dejavnost zavezanca - skladnost podzakonskega akta z zakonom - exceptio illegalis

Uredba o določitvi kvote za zaposlovanje invalidov je v 3. členu v nasprotju z namenom zakonskega določila, na podlagi katerega je bila izdana.

Tožbi se ugodi. Odločba Sklada Republike Slovenije za vzpodbujanje zaposlovanja invalidov  št. ODL-5680727-2011-200/3 z dne 23. 2. 2011 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponoven postopek.

Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 420,00 € v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje pa do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Tožeča stranka je dne 21. 1. 2013 vložila tožbo v tem upravnem sporu, v kateri navaja, da je dne 15. 3. 2011 vložila pritožbo zoper odločbo Sklada tožene stranke za vzpodbujanje zaposlovanja invalidov št. 5680727-211-200/3 z dne 23. 2. 2011 na Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve kot drugostopni upravni organ. Prvostopni organ je s to odločbo tožeči stranki naložil plačilo prispevka za vzpodbujanje zaposlovanja invalidov za čas od marca 2008 do novembra 2010 v skupnem znesku 50.391,00 € z zakonskimi zamudnimi obrestmi. Dne 25. 3. 2011 je tožeča stranka prvostopnemu organu na njegovo zahtevo posredovala še dodatno dokumentacijo, dne 23. 1. 2012 pa je na drugostopni organ naslovila urgenco in zahtevala takojšnje odločanje. Sledili sta še urgenci dne 28. 2. 2012 ter 12. 3. 2012, ki prav tako nista obrodili uspeha, zato je tožeča stranka sprožila upravni spor, ki se je vodil pod opr. št. II U 154/2012. V tem upravnem sporu je sodišče izdalo sodbo, s katero je Ministrstvu za delo, družino in socialne zadeve naložilo, da v roku 30 dni izda in tožeči stranki vroči upravni akt, s katerim bo odločeno o pritožbi zoper odločbo prvostopnega organa. Sodba je bila toženi stranki vročena dne 3. 12. 2012, vendar ji ta ni sledila, zato je tožeča stranka ponovno vložila tožbo v upravnem sporu.

V nadaljevanju tožbe tožeča stranka pojasnjuje razloge, iz katerih izpodbija prvostopno odločbo. Navaja, da je bila prvostopna odločitev izdana na podlagi 65. člena Zakona o zaposlitveni rehabilitaciji in zaposlovanju invalidov (v nadaljevanju ZZRZI) v zvezi s 1. členom Uredbe o spremembah Uredbe o določitvi kvote za zaposlovanje invalidov, ki določa obvezne kvote o zaposlenosti invalidov v razponu med 2 % do 6 % glede na področje dejavnosti delodajalca v skladu z Uredbo o standardni klasifikaciji dejavnosti. Na podlagi določila 1. člena Uredbe zapade tožeča stranka v skupino s predpisano 6 % kvoto zaposlenosti invalidov, saj se glede na to Uredbo uvršča v dejavnost N-druge raznovrstne dejavnosti. Tožeča stranka je že v svoji pritožbi opozorila na to, da je določilo 1. člena Uredbe o spremembah Uredbe o določitvi kvote za zaposlovanje invalidov v nasprotju z določilom iz tretjega odstavka 62. člena ZZRZI in zato ne more biti podlaga za odločanje o njenih obveznostih. Namen in vsebina kvotnega sistema, ki ga je uveljavil ZZRZI, izhajata iz VIII. poglavja tega zakona, iz katerega sledi, da se je zakonodajalec zavedal, da različne poslovne dejavnosti glede na njihove različne narave omogočajo različne možnosti za zaposlovanje invalidov. Izhajal je iz izhodišča, da se dejavnosti po naravi stvari zelo razlikujejo glede na možnost zaposlovanja invalidov, saj so v nekaterih dejavnostih deleži zaposlenih invalidov bistveno višji kot v drugih. Zato ni nobenega dvoma, da sta prav vrsta dejavnosti in dejansko število zaposlenih invalidov po posamezni dejavnosti osnovni kategoriji za določanje kvot. V nasprotju z določilom ZZRZI pa Uredba o spremembah Uredbe o določitvi kvote za zaposlovanje invalidov v 1. členu določa, da se kvota določi glede na področja dejavnosti v skladu z Uredbo o standardni klasifikaciji dejavnosti in tako spreminja zakonsko določeno osnovno kategorijo za določanje kvot, torej dejavnost, v novo kategorijo za določanje kvot – področja dejavnosti. Uredba tako mimo zakona vzpostavlja drugačno podlago za določanje kvot, s tem pa tudi v nasprotju z Ustavo Republike Slovenije samostojno določa pogoje za obveznosti poslovnih subjektov, ki delujejo na območju Republike Slovenije. Prav sprememba podlage za določanje kvot, kakršno v nasprotju z zakonom določa Uredba, v celi vrsti primerov, med drugim tudi v predmetnem, pripelje do razvrstitve posameznih dejavnosti v skupino kvot, kamor glede na določilo tretjega odstavka 62. člena ZZRZI in namen zakonodajalca sploh ne sodijo. Vseh oddelkov dejavnosti po Uredbi o standardni klasifikaciji dejavnosti, ki v celoti sledi Uredbi ES št. 1893/2006 o uvedbi statistične klasifikacije gospodarskih dejavnosti z dne 20. 12. 2006, je 99 in so združeni v posamezne razrede, določanje kvot po ZZRZI pa bi tako moralo potekati kvečjemu po skupinah dejavnosti kot podnivoju oddelkov dejavnosti in nikakor ne po razredih (pravilno: področjih) dejavnosti, ki združujejo preveč raznolike dejavnosti.

V N-druge raznovrstne poslovne dejavnosti, kamor sodi tudi dejavnost potovalnih agencij, organizatorjev potovanj in s potovanji povezane dejavnosti, ki jo opravlja tožeča stranka, so tako uvrščene še dejavnosti: dajanje v najem in zakup, zaposlovanje, varovanje in poizvedovanje, oskrba stavb in okolice ter pisarniške in spremljajoče poslovne storitvene dejavnosti, ki med seboj niso sorodne po nobenem kriteriju, temveč jih združuje zgolj to, da jih naj ne bi bilo mogoče vsaj po enem opredelilnem elementu uvrstiti v katerega od drugih razredov. Če bi se izhajalo iz predpostavke, da je bilo v letu 2007 v tem razredu dejavnosti v Republiki Sloveniji res zaposlenih 6% invalidov, kar sicer ne drži, že kumulativni statistični podatki za dejavnost potovalnih agencij, organizatorjev potovanj in s potovanji povezane dejavnosti, po katerih je v tej dejavnosti zaposlenih 1% invalidov, kažejo, da določanje kvot za to dejavnost ni mogoče na nivoju razreda (pravilno: področja) N, saj gre za izjemno, večkratno odstopanje od povprečja tega razreda (pravilno: področja). Prav tem nevzdržnim razkorakom se je zakonodajalec želel izogniti tudi tako, da se pri oddelku za statistiko dela Statističnega urada RS od leta 2008 vodi število zaposlenih invalidov po posameznih skupinah dejavnosti in ne le odsekih ali celo področjih dejavnosti. Po podatkih tega je bilo v letu 2008 od vseh 707 zaposlenih delavcev v skupini 79.110 6 invalidov, od vseh 850 delavcev v skupini 79.120 2 invalida in od vseh 381 zaposlenih delavcev v skupini 79.900 12 invalidov, kar pomeni na nivoju oddelka dejavnosti komaj nekaj več kot 1%. V letu 2009 se slika ne na ravni skupine ne oddelka dejavnosti ne spreminja bistveno. Tudi v letu 2007, ko je statistični urad vodil evidenco za skupino 63.300 po prejšnji klasifikaciji dejavnosti ne pa tudi za podskupine, je bilo od 2.058 delavcev v tej dejavnosti zaposlenih 23 invalidov oziroma nekaj več kot 1%. Prav nič drugače ni bilo v letu 2005, kot to pokaže opravljena anketa ZTAS pri poslovnih subjektih, ki so tedaj opravljali dejavnost z oznako 63.300, to je dejavnost potovalnih agencij, organizatorjev potovanj ter s turizmom povezanih dejavnosti. Končno nevzdržen razkorak v tem razredu dejavnosti pokaže pregled izpolnjevanja kvot po stanju za september 2011, ki ga je GZS posredoval sklad tožene stranke za zaposlovanje invalidov. Iz njega izhaja, da prihaja znotraj večine posameznih razredov dejavnosti do bistvenih odstopanj med posameznimi oddelki dejavnosti, četudi gre pri posameznih razredih, izvzemši razred N, v katerega je uvrščena tožeča stranka, za vendarle v določeni meri sorodne dejavnosti. Med dejavnostmi z najnižjim in najvišjim odstotkom posameznega razreda (pravilno: področja) dejavnosti glede zaposlovanja invalidov prihaja tako do nekajkratnih razlik (B rudarstvo 4 kratnik, E oskrba z vodo 2 kratnik, H promet in skladiščenje 3 kratnik, M strokovne, tehnične dejavnosti 6 kratnik, Q zdravstvo in socialno varstvo 6 kratnik), v dejavnosti N, kamor je uvrščena tudi tožeča stranka, pa je prav zaradi nikakršne povezanosti teh dejavnosti razlika kar 30 kratna.

Tožeča stranka zatrjuje, da ureditev po Uredbi, na podlagi katere je odločal prvostopni organ, nevzdržno posega v položaj tožeče stranke, ki po številu zaposlenih invalidov (najmanj 2), ves čas presega povprečno število zaposlenih invalidov v njeni dejavnosti in je v primeru, ko za njeno dejavnost ne bi bila predpisana višja kvota od 2%, kolikor bi morala biti določena, ne bi zadele plačilne posledice iz 65. člena ZZRZI. Ker je določilo 1. člena Uredbe o spremembah Uredbe o določitvi kvote za zaposlovanje invalidov tako evidentno v nasprotju z določili tretjega odstavka 65. člena ZZRZI, krši določilo tretjega odstavka 153. člena Ustave RS, ki določa, da morajo biti podzakonski predpisi in drugi splošni akti v skladu z ustavo in zakonom. Uredba kot podzakonski akt že iz stališča 2. člena Ustave RS ne sme vsebovati določb, za katere v zakonu ni podlage, še zlasti pa ne sme samostojno predpisovati pogojev, s katerimi bi tako posegla v zakonsko ureditev, da bi se spremenila njena vsebina, prav do tega pa prihaja v predmetni zadevi. Prvostopni organ je s tem, ko je svojo odločitev oprl na tako določilo podzakonskega akta, kršil tako imenovano legalitetno načelo iz drugega odstavka 120. člena Ustave RS, njegova odločitev pa tako ni zgolj nezakonita, temveč je tudi v nasprotju z ustavo.

Tudi če bi bilo sporno določilo Uredbe treba šteti za skladno z zakonom, pa takšna ureditev vnaša nesprejemljivo neenakost v obravnavanje posameznih zavezancev po sporni Uredbi. Tako vlada tožene stranke, kot njen državni zbor sta  že v postopku, ki je tekel pred Ustavnim sodiščem RS pod št. U-I-36/06-18, pojasnila temeljni kriterij za razvrščanje posameznih dejavnosti v kvotne razrede, to je glede na razmerje zaposlenih invalidov napram številu vseh zaposlenih v posamezni dejavnosti. Prav ta kriterij pa, kot prav tako že poprej obrazloženo, za tožečo stranko ob obstoječi ureditvi ne velja, saj odstotek zaposlenih invalidov na ravni dejavnosti potovalnih agencij, organizatorjev potovanj in s potovanji povezanih dejavnosti komaj v letu 2011 presega 2%, tožeča stranka pa je na podlagi spornega določila Uredbe razvrščena v kvotni razred, v katerem naj bi zaposlovala najmanj 6% invalidov, pri čemer jo v primeru neizpolnjevanja te kvote zadenejo posledice iz 65. člena ZZRZI. Tožečo stranko kakor tudi ostale subjekte, ki na območju Republike Slovenije opravljajo tovrstno dejavnost in hkrati zaposlujejo več kot 50 delavcev, sporno določilo Uredbe postavlja v bistveno drugačen položaj kakor ostale subjekte, ki tod opravljajo druge dejavnosti in prav tako zaposlujejo več kot 50 delavcev in kateri so upoštevajoč zgoraj navedeni kriterij dejansko uvrščeni v ustrezni kvotni razred. Razloga za različno obravnavo subjektov, ki opravljajo dejavnost potovalnih agencij, organizatorjev potovanj in s potovanji povezanih dejavnosti, napram subjektom, ki opravljajo druge dejavnosti, ni. Zaradi navedenega zgornje določilo Uredbe in s tem tudi na njegovi podlagi izdana odločitev prvostopnega organa nedopustno posegata ne le v pravico tožeče stranke iz 74. člena Ustave RS, temveč tudi v pravici iz 14. in 22. člena Ustave RS.

Razen tega pa je tožeča stranka že v pritožbi zoper odločitev prvostopnega organa opozarjala na napačno ugotovitev dejanskega stanja glede same višine plačil, ki bi jih morala tožeča stranka opraviti v času od julija do decembra 2009, ko bi bila Uredba skladna z ZZRZI. V tem času je tožeča stranka enako kot pred tem zaposlovala dva invalida in sicer A.A. in B.B., ju pravilno prijavila v zavarovanje kot invalida, jima izplačala plačo in zanju plačala tudi vse prispevke za socialno varnost, zato njen manjko za čas od julija do novembra 2009 ne bi predstavljal 4 temveč le 3 delavce, v decembru 2009 pa ne 5, temveč 4 delavce.

Tožeča stranka še opozarja na to, da tožeča stranka v upravnem sporu, ki je tekel pred upravnim sodiščem pod opr. št. II U 154/2012, ni prerekala teh trditev tožeče stranke, še več na tožbo sploh ni odgovorila in sodišču kljub pozivom ni predložila upravnega spisa. Pri oblikovanju tožbenega zahtevka je tožeča stranka upoštevala, da je bila prisiljena plačilno obveznost po napadeni prvostopni odločbi izpolniti in je tako dne 15. 3. 2011 plačala 56.741,61 €. Tožeča stranka tako zahteva, da sodišče odpravi izpodbijano prvostopno odločbo, toženi stranki pa naloži, da tožeči stranki povrne znesek 56.741,61 € z zakonskimi zamudnimi obrestmi od 15. 3. 2011 do plačila. Tožeča stranka priglaša tudi stroške tega upravnega spora, pri čemer pa glede tega navaja, da je treba le te odmeriti po Zakonu o odvetniški tarifi in ne po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Določila tega Pravilnika so bila po mnenju tožeče stranke uporabna, dokler je veljala stara odvetniška tarifa. Nov zakon, ki ureja nagrajevanje pooblaščencev upravnem sporu, to je Zakon o odvetniški tarifi, pa je bil sprejet po prejemu tega Pravilnika in glede na načelo veljave novejšega predpisa de facto razveljavlja določilo Zakona o upravnem sporu, ki govori o tem, da se o stroških postopka odloča po podzakonskem aktu. Podredno tožeča stranka predlaga, da sodišče drugostopnemu organu naloži, da v roku 30 dni odloči o pritožbi tožeče stranke zoper prvostopno odločbo in to odločbo vroči tožeči stranki.

Sodišče je tožbo tožeče stranke vročilo toženi stranki s pozivom, naj sporoči, zakaj v zadevi še ni odločeno, hkrati pa naj tudi pošlje vse spise, ki se nanašajo na zadevo. Tožena stranka je tožbo s pozivom prejela 24. 1. 2013, vendar na poziv sodišča ni odgovorila, zato ji je sodišče v skladu s tretjim odstavkom 38. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) poslalo ponovni poziv, naj pošlje vse spise, ki se nanašajo na sporno zadevo. Pri tem jo je opozorilo tudi na to, da če v danem roku ne bo odgovorila, lahko sodišče odloči o stvari brez spisov. Tudi na ponovni poziv tožena stranka sodišču ni odgovorila in ni poslala predmetnih spisov.

V predmetni zadevi vložena tožba je že druga tožba, ki jo je tožeča stranka vložila zaradi molka organa druge stopnje, ki ni odločil o njeni, dne 15. 3. 2011 vloženi pritožbi zoper odločbo Sklada RS za vzpodbujanje zaposlovanja invalidov št. 5680727-2011-200/3 z dne 23. 2. 2011.

Prvo tožbo iz tega razloga je tožeča stranka vložila pri tukajšnjem sodišču dne 4. 4. 2012 in se je obravnavala pod opr. št. II U 154/2012. V tej zadevi je sodišče odločilo s sodbo št. II U 154/2012-8 z dne 21. 11. 2012, s katero je tožbi ugodilo in Ministrstvu za delo, družino in socialne zadeve kot drugostopnemu organu naložilo, da v roku 30 dni izda in tožniku vroči upravni akt, s katerim bo odločil o zgoraj navedeni pritožbi tožene stranke. Sodba je bila toženi stranki stranki vročena dne 3. 12. 2012. Kljub izdani sodbi drugostopni organ o pritožbi tožeče stranke zoper navedeno prvostopno odločbo ni odločil.

Drugi odstavek 28. člena ZUS-1 določa, da če organ druge stopnje v dveh mesecih ali v krajšem s posebnim predpisom določenem roku ne izda odločbe  o strankini pritožbi zoper odločbo prve stopnje in če je tudi na novo zahtevo ne izda v nadaljnjih sedmih dneh, sme stranka sprožiti upravni spor, kot če bi bila njena pritožba zavrnjena.

Če je tožba vložena zaradi molka, sodišče pa spozna, da je upravičena, ji s sodbo ugodi in pod pogoji iz prvega oziroma petega odstavka 65. člena tega zakona samo odloči o stvari, ali pa naloži pristojnemu organu, kakšen upravni akt naj izda, oziroma, če odločba ni bila vročena, naloži vročitev odločbe (prvi odstavek 69. člena ZUS-1). Če pristojni organ ne ravna po navodilu iz prejšnjega odstavka in stranka tudi zaradi tega vloži tožbo, ravna sodišče po drugem in tretjem odstavku 65. člena tega zakona (drugi odstavek 69. člena ZUS-1).

Drugi odstavek 65. člena ZUS-1 določa, da sme sodišče odločiti po prvem odstavku 65. člena ZUS-1, torej odpraviti upravni akt in s sodbo odločiti o stvari tudi, kadar pristojni organ ne izda v 30 dneh po odpravi upravnega akta oziroma v roku, ki ga določi sodišče, novega upravnega akta, in tega ne stori niti na posebno zahtevo stranke v nadaljnjih sedmih dneh, če stranka s tožbo zahteva od sodišča, da odloči o pravici, obveznosti ali pravni koristi in je to zaradi narave pravice oziroma varstva ustavne pravice potrebno. V tem primeru sodišče od pristojnega organa zahteva pojasnilo, zakaj upravnega akta ni izdal. Če tega ne stori, ali če ga dano sporočilo po mnenju sodišča ne opravičuje, sodišče odloči o stvari, v nasprotnem primeru pa tožbo zavrže (tretji odstavek 65. člena ZUS-1).

Kot je bilo že zgoraj obrazloženo, drugostopni organ tudi po prejemu sodbe v zadevi št. II U 154/2012 ni odločil o pritožbi tožeče stranke, vložene zoper zgoraj navedeno prvostopno odločbo. Tudi v obravnavanem upravnem sporu tožena stranka na tožbo ni odgovorila, niti ni predložila upravnih spisov, čeprav je bila hkrati z vloženo tožbo izrecno pozvana, naj sporoči razlog, zakaj v zadevi še ni bilo odločeno. Glede na to je sodišče odločilo, da bo samo odločilo o stvari, torej o pritožbi tožeče stranke zoper prvostopno odločbo, to je odločbo Sklada Republike Slovenije za vzpodbujanje zaposlovanja invalidov, št. ODL 5680727-2011-200/3 z dne 23. 2. 2011 (tretji odstavek 65. člena v zvezi z drugim odstavkom 69. člena ZUS-1).

Trditev tožeče stranke je, da je izpodbijana odločitev, ki temelji na Uredbi o določitvi kvote za zaposlovanje invalidov v nasprotju z določilom tretjega odstavka 62. člena ZZRZI, ker je v nasprotju s tem členom tudi sama Uredba, natančneje njen 3. člen.

Prvi odstavek 62. člena ZZRZI določa, da so delodajalci, ki zaposlujejo najmanj 20 delavcev, razen tujih diplomatskih in konzularnih predstavništev, invalidskih podjetij in zaposlitvenih centrov, dolžni zaposlovati invalide v okviru določenega deleža od celotnega števila zaposlenih delavcev (v nadaljnjem besedilu: kvota). Kvoto iz prvega odstavka tega člena določi Vlada Republike Slovenije na predlog ekonomsko socialnega sveta z Uredbo. Kvota je glede na dejavnost delodajalca lahko različna, vendar ne more biti nižja od 2 % in ne višja od 6% od skupnega števila zaposlenih delavcev (tretji odstavek 62. člena ZZRZI). V primeru, da tako izračunana kvota ne predstavlja celega števila, se vrednosti do 0,5% zaokrožijo navzdol, vrednosti od vključno 0,5% pa se zaokrožijo navzgor (četrti odstavek 62. člena ZZRZI).

Prvi odstavek 3. člena Uredbe o določitvi kvote za zaposlovanje invalidov določa, da se kvota določi različno po dejavnostih, in sicer glede na področja v skladu z Uredbo o standardni klasifikaciji dejavnosti. Dejavnost zavezanca iz prvega odstavka je tista, ki je razvidna iz obvestila o identifikaciji in razvrstitvi po dejavnosti za poslovni subjekt Agencije RS za javno pravne evidence in storitve (drugi odstavek 3. člena Uredbe o določitvi kvote za zaposlovanje invalidov). V skladu s tretjim odstavkom tega člena se določi 2% kvota za področja dejavnosti: G) trgovina, vzdrževanje in popravila motornih vozil; I) gostinstvo; J) informacijske in komunikacijske dejavnosti; K) finančne in zavarovalniške dejavnosti; M) strokovne, znanstvene in tehnične dejavnosti; O) dejavnost javne uprave in obrambe, dejavnost obvezne socialne varnosti; R) kulturne, razvedrilne in rekreacijske dejavnosti; S) druge sorodne dejavnosti. 3% kvota se določi za naslednja področja dejavnosti: F) gradbeništvo, H) promet in skladiščenje; L) poslovanje z nepremičninami in P) izobraževanje. 6% kvota se določi za področja dejavnosti: A) kmetijstvo in lov, gozdarstvo in ribištvo; B) rudarstvo; C) predelovalne dejavnosti; D) oskrba z električno energijo, plinom in paro; E) oskrba z vodo, ravnanje z odplakami in odpadki, saniranje okolja; N) druge raznovrstne poslovne dejavnosti in Q) zdravstvo in socialno varstvo. Tožeča stranka sodi v področje dejavnosti N, njena glavna in registrirana dejavnost pa je  79.116 – dejavnost potovalnih agencij.

O skladnosti prvega odstavka 62. člena ZZRZI z Ustavo je že odločalo Ustavno sodišče v zadevi U-I-36/06, ko je odločilo, da ta ni v neskladju z ustavo, saj je določitev kvot v javno korist in teža posledic te omejitve ne posega prekomerno v pravico delodajalcev do svobode zaposlovanja. Ta določba zato ni v neskladju s prvim odstavkom 74. člena Ustave RS, ki sicer določa, da je gospodarska pobuda svobodna, vendar pa se po drugem odstavku 74. člena Ustave RS ne sme izvajati v nasprotju z javno koristjo. Takšna ureditev pa tudi ni v nasprotju z načelom enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave RS, saj so položaji delodajalcev, ki opravljajo različne dejavnosti, različni. Glede izpodbijanega tretjega odstavka 62. člena ZZRZI pa je Ustavno sodišče zapisalo, da je vrsta dejavnosti, s katero se ukvarja delodajalec, okoliščina, ki bistveno vpliva na dejanski položaj subjekta in s tem na različnost položajev subjektov, ki opravljajo različne dejavnosti, zato zakonodajalec s tem, ko je določil, da mora Vlada pri določitvi višine kvote upoštevati dejavnost zavezanca, ni kršil splošnega načela enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave RS. Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti 3. in 4. člena Uredbe o določitvi kvote za zaposlovanje invalidov je sodišče zavrnilo, ker je temeljila na neustavnosti tretjega odstavka 62. člena ZZRZI.

Ustavno sodišče se torej glede v tem upravnem sporu očitane neustavnosti 3. člena Uredbe o določitvi kvote za zaposlovanje invalidov zaradi neskladja s tretjim odstavkom 62. člena ZZRZI ni ukvarjalo. Zato je moralo o tem tožbenem ugovoru presoditi sodišče v tem upravnem sporu. Sodišče je namreč po določbi 125. člena Ustave RS pri odločanju vezano izključno na ustavo in zakon, ne pa tudi na podzakonske predpise. Če sodišče meni, da podzakonski akt, ki bi ga sicer moralo uporabiti pri sojenju, ni v skladu z Ustavo ali zakonom, ga ne sme uporabiti (t.i. exceptio illegalis).

Trditev tožeče stranke je, da 3. člen Uredbe o določitvi kvote za zaposlovanje invalidov v nasprotju s tretjim odstavkom 62. člena ZZRZI, s tem pa je kršen tretji odstavek 153. člena Ustave RS, po katerem morajo biti podzakonski predpisi in drugi splošni akti v skladu z ustavo in zakoni. Skladnost pomeni, da se morajo nižji pravni akt gibati v mejah, ki mu jih vsebinsko zarisuje višji pravni akt. Kot je že večkrat v svojih odločbah zapisalo Ustavno sodišče RS (npr. U-I-39/99, U-I-37/10, U-I-444/06, U-I-260/09), je pri tem treba presojati izpodbijano ureditev tudi z vidika drugega odstavka 120. člena Ustave RS, v katerem je urejeno legalitetno načelo, po katerem upravni organi opravljajo svoje delo samostojno v okviru in na podlagi ustave in zakonov. To pomeni, da so upravni organi pri svojem delu, torej tudi pri izdajanju predpisov (podzakonskih aktov) vezani na okvir, ki ga določata Ustava in zakon, in niso pristojni izdajati takih aktov brez vsebinske podlage v zakonu. Izrecno zakonsko pooblastilo za izdajo predpisa sicer ni potrebno, vendar pa mora zakon za predpis dajati vsebinsko podlago. To pomeni, da podzakonski akti v vsebinskem smislu ne smejo določati ničesar brez zakonske podlage in zunaj vsebinskih okvirov, ki so določeni v zakonu.

Uredbo o določitvi kvote za zaposlovanje invalidov je Vlada RS sprejela na podlagi tretjega odstavka 62. člena ZZRZI. Okviri, ki jih za določitev kvote za zaposlovanje invalidov določa navedeno zakonsko določilo so, da je kvota različna glede na dejavnost delodajalca, vendar pa ne manj kot 2 % in ne več kot vključno 6 % od skupnega števila zaposlenih delavcev. Znotraj navedenega razpona je kvota različna glede na dejavnost. Dejavnost je torej tisti razlikovalni znak, glede na katerega se določi kvota znotraj danega razpona.

Uredba o določitvi kvote za zaposlovanje invalidov v prvem odstavku 3. člena določa, da se kvota določi po dejavnostih različno in sicer glede na področja v skladu z Uredbo o standardni klasifikaciji dejavnosti. Uredba o standardni klasifikaciji dejavnosti v 5. členu določa ravni dejavnosti, ki so: področje (označeno z enomesečno črkovno oznako), oddelek (označen z dvomestno številčno oznako), skupina (označena s trimestno številčno oznako), razred (označen s štirimestno številčno oznako) in podrazred (označen s petmestno številčno oznako). Uredba o določitvi kvote za zaposlovanje invalidov je kot podlago za različno določitev kvote po dejavnostih določila področja dejavnosti, ki so označena z enomestno črkovno oznako. Po stališču tožeče stranke je takšna ureditev v nasprotju z namenom zakonodajalca, zajetega v tretjem odstavku 62. člena ZZRZI.

Da je vrsta dejavnosti primerno merilo za določitev višine kvote, izhaja tudi iz odločbe Ustavnega sodišča št. RS U-I-36/06. Ustavno sodišče je še zapisalo, da je vrsta dejavnosti, s katero se ukvarja delodajalec, okoliščina, ki bistveno vpliva na dejanski položaj subjekta in s tem na različnost položajev subjektov, ki opravljajo različne dejavnosti. Tudi Vlada RS je v tej zadevi pred Ustavnim sodiščem pojasnila, da je višina kvote odvisna od razmerja med številom vseh zaposlenih delavcev in številom zaposlenih invalidov.

Tožena stranka je v obeh upravnih sporih, ki jih je sprožila tožeča stranka zaradi molka organa druge stopnje popolnoma pasivna. Na tožbo ni odgovorila niti ni poslala spisov v zvezi s predmetno zadevo. Tožeča stranka je v tožbi obširno pojasnila razlike med številom zaposlenih invalidov glede na število vseh delavcev v posameznem področju dejavnosti. Iz tega izhaja, da so znotraj enega področja dejavnosti, za predmetno zadevo je relevantno področje dejavnosti N, znatne, to je večkratne, razlike glede na podnivoje področja dejavnosti. V skupini 79.110, kamor sodi tožeča stranka pa odstotek invalidov ne presega 2 % glede na število vseh delavcev. Navedeno izhaja tudi iz podatkov o zaposlovanju delavcev, ki jih je predložila tožeča stranka v zadevi št. II U 154/2012. Dejstva, ki jih stranka, ne zanika, štejejo za priznana (drugi odstavek 214. člena Zakona o pravdnem postopku - v nadaljevanju ZPP v zvezi z 22. členom ZUS-1).

Glede na to, da je bil očitno namen delodajalca, da se kvota določi ob upoštevanju razmerja med številom zaposlenih invalidov in številom vseh delavcev, vse to pa glede na dejavnost, je tolikšno odstopanje, kot se pojavi znotraj posameznega področja dejavnosti (to je ravni dejavnosti, označene z enomestno črkovno oznako), tudi po presoji sodišča v nasprotju s tretjim odstavkom 62. člena ZZRZI. Ker iz tega izhaja, da je Uredba v 3. členu v nasprotju z namenom zakonskega določila, na podlagi katerega je bila izdana, je s tem kršeno legalitetno načelo iz drugega odstavka 120. člena Ustave RS. S tem pa je tudi v nasprotju s tretjim odstavkom 153. člena Ustave RS, po katerem morajo biti podzakonski predpisi in drugi splošni akt v skladu z ustavo in z zakoni. Po zgoraj obrazloženem mora sodišče zavrniti uporabo 3. člena Uredbe o določitvi kvot za zaposlovanje invalidov (institut exceptio illegalis).

Ker je sodišče ugotovilo neskladnost 3. člena Uredbe o določitvi kvote za zaposlovanje invalidov s tretjim odstavkom 62. člena ZZRZI in s tem kršitev drugega odstavka 120. člena in tretjega odstavka 153. člena Ustave RS, se sodišče ni ukvarjalo s tožbenimi zatrjevanji o kršitvi 14. in 22. člena Ustave RS, ki so bila postavljena podredno, to je za primer, da sodišče ne bi ugotovilo neustavnosti na podlagi drugega odstavka 120. člena in tretjega odstavka 153. člena Ustave RS.

Glede na zgoraj navedeno sodišče zaključuje, da je bil v postopku nepravilno uporabljen materialni predpis, zato je izpodbijana odločba nezakonita in jo je moralo sodišče na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpraviti in v skladu s tretjim odstavkom citiranega člena zadevo vrniti prvostopnemu organu v ponoven postopek. V ponovnem postopku je upravni organ vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava (četrti odstavek 64. člena ZUS-1), zato neustavnih določil uredbe ne more uporabiti. Ker je zakonodajalec predpisal kvoto v razponu od 2 % do 6 %, določila Uredbe, ki so ta razpon razdelala pa so neustavna, je treba pri odločitvi upoštevati 2 % kvoto.

Ker je sodišče izpodbijani upravni akt odpravilo in zadevo vrnilo v nov postopek, o zahtevku tožeče stranke za vrnitev zneska 56.741,61 € ni odločilo, saj vse okoliščine za odločitev o tem še niso razjasnjene.

Tožena stranka je v skladu z določbo tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Po določilu drugega odstavka 3. člena tega pravilnika je tožeča stranka upravičena do povrnitve stroškov postopka, ki skupaj z DDV znašajo 420,00 €, ki jih je naložilo v plačilo toženi stranki. Pri tem sodišče ni sledilo tožbenim navedbam, da je treba za odločitev o stroških postopka uporabiti Zakon o odvetniški tarifi, saj zgoraj navedeni pravilnik ni bil razveljavljen in je torej še vedno v veljavi.

Obresti od zneska pravdnih stroškov je sodišče tožeči stranki prisodilo od dneva zamude, tožena stranka pa bo prišla v zamudo, če stroškov ne bo poravnala v paricijskem roku (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika – OZ, Uradni list RS, št. 83/2001 s spremembami, v zvezi z 378. členom OZ - enako tudi načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča Republike Slovenije z dne 13. 12. 2006).

Uredba o določitvi kvote za zaposlovanje invalidov člen 3.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.