sodba I U 1672/2011
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2013-01-08

Jonika Marflak Trontelj (preds.), mag. Mira Dobravec Jalen 	      (poroč.), Darja Trček

UPRAVNI POSTOPEK - INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO

inšpekcijski postopek - ukrep zdravstvenega inšpektorja - skrajšani ugotovitveni postopek - nujni ukrep v javnem interesu - prepoved uporabe male kurilne naprave - vezanost inšpekcijskega organa na sporočilo koncesionarja o ugotovljenih pomanjkljivosti

Prvostopenjski organ je imel dejansko in pravno podlago za ukrepanje, pri tem pa je tudi izrekel ukrep, ki ga pri izvrševanju nadzorstvenih nalog (inšpektor) ima pravico (in dolžnost) izreči, in sicer prepoved uporabe kurilne naprave, da bi se odvrnila neposredna nevarnost za življenje in zdravje ljudi, in ki je tudi po svoji vsebini utemeljen na dejstvih, ki izhajajo iz poročila dimnikarskega koncesionarja.

Zdravstveni inšpektorat RS (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo tožnici na podlagi Poročila o letnem pregledu kurilnih, dimovodnih in prezračevalnih naprav z dne 15. 4. 2011 družbe A. d.o.o. Grosuplje prepovedal uporabo kurilne naprave (stenski plinski grelnik; lokacija: kopalnica; tip: WRD 14; proizvajalec: JUNKERS; gorivo: zemeljski plin; toplotna moč: 23,6 kW), ker so bile pri letnem pregledu navedene naprave ugotovljene pomanjkljivosti, ki predstavljajo nevarnost za zdravje ljudi zaradi zastrupitve ali zadušitve z dimnimi plini. Kot rok za izvršitev odrejenega ukrepa je v odločbi določeno, da je to takoj po vročitvi odločbe. V odločbi je prvostopenjski organ še navedel, da pritožba zoper odločbo zaradi nujnih ukrepov ne zadrži njene izvršitve. Organ je v obrazložitvi odločbe odločitev utemeljil s sklicevanjem na ugotovitve letnega pregleda kurilnih, dimovodnih in prezračevalnih naprav, ki ga je opravila družba A. d.o.o. in o tem izdelala poročilo z dne 15. 4. 2011, ter na 30. in 39. člen Uredbe o načinu, predmetu in pogojih izvajanja obvezne državne gospodarske javne službe izvajanja meritev, pregledovanja in čiščenja kurilnih naprav, dimnih vodov in zračnikov zaradi varstva okolja in učinkovite rabe energije, varstva človekovega zdravja in varstva pred požarom (v nadaljevanju Uredba) ter določbi 15. in 19. člena Zakona o zdravstveni inšpekciji (v nadaljevanju ZZdrI).

Ministrstvo za zdravje (v nadaljevanju drugostopenjski organ) pa je z odločbo z dne 20. 7. 2011 zavrnilo pritožbo tožnice zoper izpodbijano odločbo prvostopenjskega organa. Drugostopenjski organ je v obrazložitvi odločbe pritrdil razlogovanju prvostopenjskega organa, pritožbene navedbe pa zavrnil kot neutemeljene. Presodil je, da iz poročila dimnikarskega koncesionarja o letnem pregledu kurilnih, dimovodnih in prezračevalnih naprav izhajajo vsa pravno relevantna dejstva, ki dopuščajo odločitev o prepovedi uporabe kurilne naprave tožnice in da je neutemeljen očitek tožnice, da bi ne mogel biti izrečen najstrožji ukrep, kajti izrečen je bil edini možni ukrep.

Tožnica vlaga tožbo zaradi nepravilne uporabe materialnega prava, bistvenih kršitev pravil postopka ter nepravilne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja. V tožbi navaja, da ni izključna lastnica stanovanja in ni edini uporabnik predmetne grelne naprave, pa je kljub temu bila prepoved izrečena le njej. Navaja, da se v odločbah organov obeh stopenj izrečena prepoved uporabe grelnika vode utemeljuje z obstojem neposredne nevarnosti za zdravje in življenje tožnice in drugih ljudi v isti hiši. Kot neposredno nevarnost je mogoče šteti le tako imenovano konkretno nevarnost za zdravje ali življenje. Tožnica pa živi v istem stanovanju že trideseto leto in ob enakih pogojih delovanja plinske naprave ni nikoli občutila kakšne nevarnosti za življenje ali zdravje, ni pa ji tudi znano, da bi to občutil kdo drug v hiši. Tudi koncesionar v svojih dokumentih ne opisuje konkretne nevarnosti. Nerazumljivo je tudi, kako je mogoče prepovedati delovanje grelne naprave zaradi domnevnih pomanjkljivosti v izvedbi prezračevanja, če je vse to obstajalo že v času gradbenega dovoljenja, pred vselitvijo v stanovanje, v 80-ih letih. Postavlja se vprašanje, na kakšni podlagi dimnikarski koncesionar in upravni organ v svojih individualnih aktih od stanovalcev v stavbi množično zahtevata, da opustijo plinsko ogrevanje vode v kopalnicah in ga nadomestijo z električnim ogrevanjem, ne da bi se prej pozanimala o tem, ali je z vidika zmogljivosti vgrajenih električnih inštalacij v stavbi to primerno in varno. Po mnenju tožnice pa upravni organ izpodbijane odločbe tudi ne bi mogel izdati v skrajšanem postopku. Poleg tega se izpodbijana odločba opira na navedbe koncesionarja o uhajanju plina iz plinske grelne naprave v kopalnični prostor, vendar so te meritve nezanesljive; tožnica tudi ni podpisala zapisnika. Poročilo o pregledu naprave, na katero se sklicuje izpodbijana odločba, pa ima tudi veliko formalnih pomanjkljivosti, tako da je ni mogoče šteti kot verodostojno listino. Poročilo je podpisala direktorica podjetja, ki pregleda ni opravila, poročilo tudi ne navaja, kdaj je bil pregled opravljen. Poročilo o pregledu, ki je bilo izročeno tožnici v stanovanju, se razlikuje od poročila direktorice; navedbe v slednjem tudi niso v celoti resnične. Tožnica meni, da se neupravičeno ter na vsak način želi izločiti prej dovoljeno uporabo plinskega ogrevanja vode. Meni, da če je pri delovanju teh naprav kaj narobe, so to neočiščeni dimniki, pri čemer tožnica ne sprejema trditev koncesionarja, da se dimnikov in jaškov ne da očistiti. Meni, da če je kaj nevarno pri delovanju prepovedane naprave, je to slabo odtekanje zraka iz neočiščenih dimnikov, za odpravo teh pomanjkljivosti pa je odgovoren koncesionar. O tem, ali se dimniki in zračniki v stavbi res ne dajo čistiti, bi bilo treba zaslišati izvedenca tehnične stroke. Če bi se ugotovilo, da le koncesionar (glede na svoje znanje in tehnologijo) ni zmožen opraviti tega dela, bi bilo koncesionarju treba prepovedati opravljati njegovo dejavnost. Sodišču predlaga, naj opravi glavno obravnavo, na tej pa naj jo zasliši kot stranko, kot pričo pa tudi njenega moža A.A., zasliši naj tudi izvedenca gradbene stroke, specializiranega za graditev dimnovodnih in prezračevalnih naprav, ter pribavi od toženke dokumentacijo o izrečenih vseh enakih ukrepih prepovedi uporabe plinskih grelnih naprav v … 3, 5, 7 in 9, potem pa naj odloči, da se izpodbijana odločba odpravi.

Toženka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe ter vztraja pri izpodbijani odločbi in razlogih zanjo. Sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Tožnica v naknadni pripravljalni vlogi prereka navedbe toženke v odgovoru na tožbo ter vztraja pri svojih tožbenih navedbah. Med drugim še dodaja, da je brez zaslišanja strank izdal odločbo tudi drugostopenjski organ, pri tem pa se je oprl na argumente dimnikarskega koncesionarja v njegovem dopisu z dne 16. 5. 2011, ki je bil izdan že po vložitvi pritožbe zoper prvostopenjsko odločbo, tožnica z njim ni bila seznanjena, pa tudi odločba drugostopenjskega organa ga ne omenja. Tožnica sodišču predlaga, naj navedb toženke v odgovoru na tožbo ne upošteva.

Toženka v odgovoru na pripravljalno vlogo tožnice vztraja pri podanih navedbah ter se sklicuje na 39. in 40. člen Uredbe ter 7. točko 15. člena ZZdrI. Dalje se sklicuje tudi na dopis Ministrstva za okolje in prostor z dne 8. 9. 2011 ter utemeljuje odločanje prvostopenjskega organa po skrajšanem postopku z določbo 4. točke prvega odstavka 144. člena ZUP in vsebino poročila koncesionarja z dne 15. 4. 2011. Toženka zanika, da bi drugostopenjski organ oprl odločbo na dejstva, ki izhajajo iz dopisa z dne 16. 5. 2011.

V naknadni pripravljalni vlogi tožnica odgovarja na navedbe toženke. Vztraja pri podanih navedbah ter tožbenem predlogu.

Z izpodbijano odločbo je prvostopenjski organ tožnici prepovedal uporabo kurilne naprave – plinskega grelnika, ki se nahaja v njenem stanovanju, odločitev pa oprl na poročilo o letnem pregledu kurilnih, dimovodnih in prezračevalnih naprav dimnikarskega koncesionarja (v katerem so ugotovljene pomanjkljivosti, ki predstavljajo nevarnost za zdravje ljudi zaradi zastrupitve ali zadušitve z dimnimi plini), tretjo alineo prvega odstavka 30. člena ter tretji odstavek 39. člena Uredbe in 15. člen ZZdrI.

Uredba v 30. členu (ki je sicer umeščen v poglavje X. Obveznosti uporabnika storitev dimnikarske službe) ureja ravnanje koncesionarja, ki pri izvajanju storitev dimnikarske službe ugotovi pomanjkljivosti na kurilni napravi, dimnih vodih, pomožni napravi ali zračnikih. V tretji alinei prvega odstavka je določeno, da mora koncesionar, če je lahko ogroženo človekovo zdravje zaradi zastrupitve ali zadušitve z dimnimi plini, uporabnika storitev dimnikarske službe opozoriti na rok in način odprave pomanjkljivosti. V tretjem odstavku 39. člena Uredbe pa je določeno, da inšpekcijski nadzor v zvezi z ogrožanjem človekovega zdravja iz tretje alinee prvega odstavka 30. člena te uredbe, in odpravo s tem povezanih pomanjkljivosti, ugotovljenih pri opravljanju storitev dimnikarske službe, opravlja inšpekcija, pristojna za zdravje. V sedmi alinei prvega odstavka 15. člena ZZdrI pa je kot ukrep, ki ga pri izvrševanju nadzorstvenih nalog ima inšpektor v mejah svojih pristojnosti pravico in dolžnost izreči, določena prepoved uporabe prostorov, opreme, naprav, blaga in snovi, izvajanja procesov oziroma opravljanja dejavnosti, da bi se odvrnila neposredna nevarnost za življenje in zdravje ljudi.

Iz Poročila o letnem pregledu kurilnih, dimovodnih in prezračevalnih naprav, ki ga je 15. 4. 2011 dimnikarski koncesionar izdal tožnici po opravljenem letnem pregledu stenskega plinskega grelnika (ki se nahaja v kopalnici tožničinega stanovanja), in v katerem so navedene ugotovljene pomanjkljivosti (v točkah 1 do 7) ter opozorilo, da je potrebno ugotovljene pomanjkljivosti odpraviti takoj, ker pomenijo veliko nevarnost za zdravje ljudi, ter način, kako (nadaljnja uporaba naprav ni primerna, po predlogu se plinske bojlerje zamenja z električnimi itd.), izhaja, da je poročilo izdano v smislu prvega odstavka 30. člena Uredbe, tretje alinee. Glede na to, da je za inšpekcijski nadzor v takem primeru ter za odpravo takih ugotovljenih pomanjkljivosti pristojna zdravstvena inšpekcija (tretji odstavek 39. člena Uredbe), je prvostopenjski organ imel dejansko in pravno podlago za ukrepanje. Pri tem pa je tudi izrekel ukrep, ki ga pri izvrševanju nadzorstvenih nalog (inšpektor) ima pravico (in dolžnost) izreči, in sicer prepoved uporabe kurilne naprave, da bi se odvrnila neposredna nevarnost za življenje in zdravje ljudi (sedma alinea prvega odstavka 15. člena ZZdrI), in ki je tudi po svoji vsebini utemeljen na dejstvih, ki izhajajo iz zgoraj navedenega poročila dimnikarskega koncesionarja.

Stvar (pravica, dolžnost) koncesionarja, ki opravlja storitve dimnikarske službe, je, da v tem okviru za ugotovljene pomanjkljivosti na kurilnih napravah, dimnih vodih, pomožnih napravah ali zračnikih oziroma za ugotovljene druge okoliščine poda strokovno oceno, ali je (med drugim) s tem lahko ogroženo človekovo zdravje zaradi zastrupitve ali zadušitve z dimnimi plini (tretja alinea prvega odstavka 30. člena Uredbe). Da lahko storitve dimnikarske službe opravlja (kvalitetno), je za koncesionarja (tudi) predpisano, da mora zaposlovati delavce z ustreznimi kvalifikacijami za opravljanje dimnikarske službe ter da mora razpolagati z merilno in drugo potrebno opremo (10. člen Uredbe). Ni torej taka ocena stvar uporabnika storitve dimnikarske službe. Zato tožnica ne more biti uspešna s tožbenim ugovorom, da sama v tridesetih letih delovanja plinske naprave ni občutila nevarnosti za življenje in zdravje oziroma da je tak sistem kurilnih in prezračevalnih naprav v stavbi že od vselitve stanovalcev v stanovanja v 80-ih letih. Sodišče pa tudi nima razloga, da bi ocene koncesionarja (na kateri temelji izpodbijani akt) ne sprejelo kot verodostojne, glede na ugotovitve, ki so navedene v poročilu ter so podlaga za navedeno oceno. Sodišče pa kot neutemeljene presoja tudi tožbene navedbe o nepravilnostih pri pregledu, ker so te pavšalne oziroma neizkazane: o nezanesljivosti meritev; da ima poročilo številne formalne pomanjkljivosti: da ga je podpisala direktorica, ki pregleda ni opravila, da vsebuje navedbe, ki niso v celoti resnične; da ne navaja datuma, ko je bil pregled opravljen; da se poročilo razlikuje od tistega, ki je bilo izročeno ob pregledu; da navedbe v poročilu tudi niso v celoti resnične. Na te navedbe sodišče odgovarja (lahko) le, da poročilo z dne 15. 4. 2011 (z opozorilom o odpravi pomanjkljivosti), izdano v smislu tretje alinee prvega odstavka 30. člena Uredbe, ni poročilo, ki se izda na kraju pregleda, zato ga je lahko izdala tudi direktorica koncesionarja, ki pri pregledu ni sodelovala, v njem pa navedla delavca, ki sta pregled opravila; z ozirom na to sodišče glede njegove verodostojnosti nima pomislekov. Ob tem ko niti ni sporno, da je pregled kurilnih naprav v tožničinem stanovanju bil opravljen ter da se poročilo z dne 15. 4. 2011 (z opozorilom o odpravi pomanjkljivosti) na ta pregled nanaša, pa tudi nenavedba datuma pregleda v tem poročilu ne more šteti za pomanjkljivost, zaradi katere poročilo ne bi moglo predstavljati verodostojne podlage izpodbijani odločbi.

Pravice uporabnika storitev dimnikarske službe, ki meni, da je bila storitev s strani koncesionarja opravljena v nasprotju z Uredbo, drugimi predpisi ali pravili stroke, določa 27. člen Uredbe. Določbe v navedenem členu so podlaga, na kateri se more uporabnik pritožiti, če meni, kot tožnica, da koncesionar slabo čisti dimnike (v stavbi, v kateri se nahaja stanovanje tožnice). Če uporabnik z rešitvijo pritožbe s strani koncesionarja ni zadovoljen, pa se lahko obrne na pristojno ministrstvo (z zahtevo, da koncesionarju naloži ustrezno ravnanje). V tem primeru gre za t. i. strokovni nadzor nad izvajanjem storitev dimnikarske službe in nad drugimi nalogami izvajalca dimnikarske službe (39.a člen Uredbe). Tožnica tako ne more v okviru inšpekcijskega postopka uveljavljati pritožbe o slabem čiščenju dimnikov s strani dimnikarskega koncesionarja, pa četudi nanjo opira svoj ugovor, da je delovanje prepovedane naprave lahko nevarno le zaradi slabega odtekanja zraka zaradi neočiščenih dimnikov, za kar je odgovoren koncesionar. Zato sodišče tudi ne sprejema njenega predloga za izvedbo dokaza z izvedencem tehnične stroke, ki naj bi o kvaliteti dela dimnikarskega koncesionarja podal mnenje. Inšpekcijski nadzor namreč mora v primeru ugotovljenih okoliščin, ki pomenijo nevarnost (med drugim) za zdravje ljudi, biti zaključen z izrekom ukrepa v skladu s predpisi - v obravnavani zadevi v skladu s 15. členom ZZdrI - hitro, kar izhaja med drugim iz določb 17. in 18. člena tega zakona, pa tudi iz določb ZUP, po katerih je v takem primeru dopustno odločiti v skrajšanem postopku in brez zaslišanja stranke ter celo lahko na podlagi le verjetno izkazanih dejstev (4. točka prvega odstavka, drugi in tretji odstavek 144. člena) ter, da je učinkovit, z izdajo odločbe, zoper katero pritožba nima suspenzivnega učinka (19. člen ZZdrI). S tem sodišče zavrača kot neutemeljen tudi tožbeni ugovor, da izpodbijana odločba ne bi mogla biti izdana v skrajšanem postopku.

Na drugačno presojo sodišča tudi ne morejo vplivati navedbe tožnice, da koncesionar ne bi mogel predlagati nadomestitve plinskega ogrevanja vode z električnim, ne da bi se prej pozanimal, ali je taka rešitev tehnično primerna in varna. Da bi predlagana rešitev ne bila primerna in varna oziroma da naj bi koncesionar rešitev predlagal brez ustreznih strokovnih podlag, tožnica niti ne trdi, niti ne izkaže; poleg tega pa odločitev izpodbijane odločbe obsega le prepoved uporabe kurilne naprave. Kolikor pa tožnica navaja, da ni izključna lastnica stanovanja in ne edini uporabnik grelne naprave v kopalnici (ni pa - očitno - sporno, da je solastnica stanovanja ter souporabnica grelne naprave), pa to niso navedbe, s katerimi bi mogla uspešno izpodbijati njej izrečeno prepoved uporabe kurilne naprave. Poleg tega – če bi tožnica koncesionarju, ko je pomanjkljivost opazila, sporočila pravilne oziroma popolne podatke o uporabniku storitev dimnikarske službe (6. člen Uredbe), bi upravni organ navedeno pri izdaji izpodbijane odločbe še lahko upošteval. Naknadna izdaja dopolnilne odločbe pa, če je bila izpodbijana odločba že izvršena (oziroma realizirana s strani koncesionarja predlagana rešitev), ni več smiselna.

V zvezi z navedbami tožnice v pripravljalni vlogi, da naj bi se drugostopenjski organ pri izdaji svoje odločbe opiral na dopis dimnikarskega koncesionarja z dne 16. 5. 2011, ki je bil izdan že po vložitvi pritožbe in s katerim ni bila seznanjena (oziroma ji pred izdajo odločbe o pritožbi ni bila dana možnost izjave o odločilnih dejstvih), pa sodišče odgovarja, da morebitne kršitve pravil v drugostopenjskem postopku, tudi če bi bile ugotovljene, ne morejo biti razlog za ugoditev tožbi, kadar je predmet upravnega spora presoja zakonitosti prvostopenjskega upravnega akta (2. člen Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1), kot v obravnavanem primeru.

Ker je sodišče ugotovilo, da je izpodbijana odločba pravilna in na zakonu utemeljena, tožbene navedbe pa neutemeljene, je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo. Sodišče je zakonitost izpodbijane odločbe moglo preizkusiti ter o tožbi odločiti, ne da bi moralo opraviti glavno obravnavo; predlagani dokazi (zaslišanje tožnice, njenega moža kot priče, zaslišanje izvedenca gradbene stroke, vpogled v dokumentacijo o izrečenih vseh enakih ukrepih prepovedi uporabe plinskih naprav v … 3, 5, 7 in 9) namreč niso pravno pomembni za odločitev (zaslišanje izvedenca gradbene stroke, vpogled v dokumentacijo o izrečenih vseh enakih ukrepih prepovedi uporabe plinskih naprav v … 3, 5, 7 in 9) oziroma v tožbi podana dokazna predloga za zaslišanje tožnice ter zaslišanje njenega moža kot priče sodišču nista dajala podlage za presojo, da je izvedba teh dokazov potrebna, ker naj bi se dokazovala pravno pomembna dejstva oziroma naj bi šlo za primerno dokazno sredstvo.

ZUP člen 144, 144/1, 144/1-4, 144/2, 144/3.

Uredba o načinu, predmetu in pogojih izvajanja obvezne državne

Gospodarske javne službe izvajanja meritev, pregledovanja in

čiščenja kurilnih naprav, dimnih vodov in zračnikov zaradi

varstva okolja in učinkovite rabe energije, varstva človekovega

zdravja in varstva pred požarom člen 10, 30, 30/1, 30/1-3, 39,

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.