UPRS sodba I U 540/2012
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2013-02-13

mag. Mira Dobravec Jalen (preds.), Petra Hočevar (poroč.), Jonika Marflak Trontelj

razlastitev - upravna odločba - popravljanje pomot v odločbi - nepravilna uporaba materialnega prava

Določba 223. člena ZUP dopušča le popravo pomot tehničnega značaja, ne pa tudi zmot v izjavi volje, do katerih je prišlo pri izdaji akta, saj gre v slednjem primeru za poseg v pravni položaj, ki ga je ustvaril že izdani akt, torej za spremembo akta. Sprememba izdanega (vročenega) akta pa je dovoljena le na podlagi rednega oziroma izrednega pravnega sredstva, nikakor pa ne na podlagi 223. člena ZUP.

Poseg v zasebno lastnino je dopusten, če je primeren in nujen za varstvo pravic drugih in če je tudi sorazmeren v ožjem smislu tj. če obstaja sorazmerje med težo posega v prizadete pravice na eni strani ter s pomembnostjo s tem zavarovanih pravic, in koristjo, ki bi bila dosežena na drugi strani.

Tožbi se ugodi, sklep Upravne enote Ljubljana, št. 352-28/2011-23 z dne 30. 11. 2011, popravljen s sklepom Upravne enote Ljubljana, št. 352-28/2011-25 z dne 14. 12. 2011, se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške tega postopka v znesku 420 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe.

Zahteva stranke z interesom Mestne občine Ljubljana za povrnitev stroškov      postopka se zavrne.

S sklepom, št. 352-28/2011-23 z dne 3.0 11. 2011, je prvostopni organ na podlagi ugotovljene javne koristi uvedel razlastitveni postopek za razlastitev nepremičnin s parc. št. 1414/27 v izmeri 229 m2 in parc. št. 1414/28 v izmeri 115 m2, obe k.o. …, v korist razlastitvene upravičenke Mestne občine Ljubljana in v breme razlastitvenih zavezancev A.A. in tožnika - razlastitvenega zavezanca, ki sta solastnika predmetnih parcel vsak do ½ (1. točka izreka), odločil, da je sklep podlaga za zaznambo uvedbe razlastitvenega postopka na nepremičninah, ki sta predmet tega postopka, v zemljiški knjigi (2. točka izreka), odločil, da dokler razlastitveni postopek ni pravnomočno končan, ni dopusten promet z nepremičninama ali njuno bistveno spreminjanje, razen prodaje razlastitvenemu upravičencu oziroma prodaje tretji osebi, če se razlastitveni upravičenec s tem strinja; pravni posel, sklenjen v nasprotju s to določbo, je ničen (3. točka izreka), da stroški razlastitvenega postopka bremenijo razlastitvenega upravičenca (4. točka izreka), ter, da bo o stroških razlastitvenega postopka odločeno s posebnim sklepom (5. točka izreka). V obrazložitvi je organ navedel, da je Mestna občina Ljubljana podala zahtevo za razlastitev navedenih nepremičnin. Ti nepremičnini sta nastali iz zemljišč s parc. št. 1414/4 in 1414/6, k.o. …, ki sta navedeni tudi v OPN, na podlagi odločb o parcelaciji. Razlastitvena upravičenka je k zahtevi za razlastitev priložila listine v skladu z 98. členom Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-1). Nepremičnini s parc. št. 1414/27 in 1414/28, k.o. …, sta potrebni za dosego javne koristi, ker je na navedenih zemljiščih skladno z Odlokom o lokacijskem načrtu za območje urejanja VT 3/1 (povezovalna cesta med Tržaško cesto in območjem urejanja VP 3/2)  in Odlokom o občinskem prostorskem načrtu – izvedbeni del predvidena izgradnja povezovalne ceste med Tržaško cesto in območjem urejanja VP 3/2, kjer Stanovanjski sklad RS gradi stanovanjsko sosesko …. Upravičenka je vložila predlog za razlastitev, ker ji v roku 30 dni po vročitvi ponudbe za odkup nepremičnin ni uspelo od A.A. in tožnika pridobiti nepremičnin s sklenitvijo pogodbe. Ponudbi sta bili zavezancema vročeni 25. 11. 2010. Pogoj iz 97. člena ZUreP-1 je tako izpolnjen. Ker je javna korist izkazana (izgradnja gospodarske infrastrukture – izgradnja povezovalne ceste), je organ odločil, kot izhaja iz 1. točke izreka. V razlastitvenem postopku bo organ na podlagi ugotovljenih dejstev presodil, ali poleg abstraktne javne koristi, ki zadošča za uvedbo postopka razlastitve, obstaja tudi konkretna javna korist. Ugotavljal bo tudi, ali je razlastitev za dosego javne koristi nujno potrebna in ali je javna korist razlastitvenega namena v sorazmerju s posegom v zasebno lastnino. 2. in 3. točka izreka sklepa temeljita na drugem in tretjem odstavku 100. člena ZUreP-1. V pravnem pouku je navedel, da pritožba zoper sklep ni dovoljena.

S sklepom, št. 352-28/2011-25 z dne 14. 12. 2011, je prvostopni organ odločil, da se v sklepu, št. 352-28/2011-25 z dne 30. 11. 2011, v celotnem besedilu beseda ''sklep'' nadomesti z besedo ''odločba'' ter besedilo ''Zoper ta sklep pritožba ni dovoljena.'' nadomesti z besedilom: ''Zoper to odločbo je dovoljena pritožba v roku 15 dni po vročitvi na Ministrstvo za okolje in prostor. Pritožba se pošlje priporočeno po pošti, vloži ali da ustno na zapisnik pri Upravni enoti Ljubljana, Izpostava Vič Rudnik, Trg mladinskih delovnih brigad 7, Ljubljana. Za pritožbo se plača upravno takso v višini 16,81 EUR po tarifni številki 2 Zakona o upravnih taksah (ZUT-UPB5 – uradno prečiščeno besedilo, Uradni list RS, št. 106/2010). Taksa se plača na blagajni pri tukajšnji izpostavi, oziroma nakaže na račun Upravne enote Ljubljana 01100-8450001482, sklicna št. 00 240300-200-05.'' (1. točka izreka) ter še odločil, da stroški za izdajo tega sklepa niso bili zaznamovani (2. točka izreka). V obrazložitvi je navedel, da je v sklepu z dne 30. 11. 2011 prišlo do očitne pomote pri poimenovanju upravnega akta in navedbi pouka o pravnem sredstvu, zaradi česar ju je popravil. Organ je odločil na podlagi prvega in drugega odstavka 223. člena Zakona o splošnem upravnem postopku.

Drugostopni organ je pritožbo tožnika in A.A. zavrnil z odločbo, št. 35020-1/2012-4 z dne 7. 3. 2012, v zvezi s pritožbenimi navedbami pa je še dodal, da je bila izdaja popravnega sklepa utemeljena glede na očitno pisno pomoto ter, da pomanjkljivosti v fazi ponudbe za odkup nepremičnin po 97. členu ZUreP-1 ni bilo.

Tožnik je v tožbi navedel, da je organ uporabil napačno pravno podlago ZUPUDPP, saj je zahtevo vložila občina za izgradnjo občinske ceste. ZUPUDPP pa se nanaša na prostorske ureditve državnega in ne občinskega pomena. Za podlago bi moral vzeti ZUreP-1, tudi ob upoštevanju, da je upravičenka svojo zahtevo utemeljevala na občinskih aktih. Prav tako podlaga ne more biti 104. člen ZUreP-1, ker se o nujnem postopku odloča šele s končno odločbo. Tudi 93. člen ZUreP-1 ne more biti pravilna podlaga, temveč je to lahko le 96. člen ZUreP-1. Organ je o uvedbi odločil s sklepom, moral pa bi z odločbo, to pa je absolutna bistvena kršitev pravil postopka. Prvostopni organ je to že sam ugotovil, ko je povzel 100. člen ZUreP-1. Absolutno nesprejemljivo je tudi, da je organ izdal popravni sklep in sklep z dne 30. 11. 2011 preimenoval v odločbo in ''popravil'' tudi druge napake s popravnim sklepom kot očitne pisne ali računske pomote. Organ bi moral sklep razveljaviti ali odpraviti, saj ne gre za tehnično napako. Tožnik se je v pritožbi zoper oba sklepa skliceval tudi na ničnost po 2. točki 279. člena ZUP. Tožnik je še navedel, da ne zahteva nič drugega, kot pravično odškodnino za svoji nepremičnini in primerno odškodnino za zmanjšano vrednost preostalih nepremičnin, kot je to ugotovil v cenitvenem poročilu B.B.. Tožnik ves čas postopka opozarja na to, da se je ponudba upravičenke v obliki pogodbe bistveno razhajala s cenitvenimi poročilom, ki ga je ponudbi priložila sama upravičenka. Na to in še na ostale pomanjkljivosti je tožnik opozoril že v odgovoru na ponudbo in se v zvezi s tem sklicuje na svoje navedbe. Glede na tak potek je bila ugotovitev organa o izpolnjevanju pogojev za vložitev zahteve za razlastitev napačna. Že iz listin je razvidno, da tožnik ni nasprotoval sklenitvi pogodbe, ponudbo je odklonil iz razlogov v odgovoru z dne 23. 12. 2010. Do zastoja v pogajanjih je prišlo zato, ker upravičenka nikoli ni odgovorila na pripombe tožnika in ker tožniku ni posredovala osnovnega cenitvenega poročila, ki bi mu ga morala. Zahteva upravičenke je bila zato najmanj preuranjena. Čisto konkretno tožnik navaja, da mu je upravičenka poslala pogodbo o odkupu namesto razlastitve, v kateri je zapisala, da celotni znesek odškodnine znaša 31.820,00 EUR. Dopolnjeno cenitveno poročilo, ki ga je poslala kot podlago za ponudbo, pa ocenjuje vrednost zemljišča na 21.090,00 EUR in odškodnino za zmanjšanje vrednosti preostale nepremičnine 25.000,00 EUR. Seštevek znaša 46.090,00 EUR, torej gre za precejšnje razhajanje. Po prejemu osnovnega cenitvenega poročila (ki ga je tožnik prejel šele 18. 7. 2011 – torej po vložitvi zahteve za razlastitev), je bil sklican sestanek, na katerem sta pooblaščenca tožnika in A.A. podala novo skupno ponudbo v višini 150.000,00 EUR. Kljub zagotovilu, da bo ponudba obravnavana, odgovora ni bilo. Tožnik je še dodal, da so vse trditve v zahtevi za razlastitev nekonkretizirane in na načelni ravni. Že navedba, da nameravanih gradenj ni mogoče izvesti drugje, ni resnična, saj je bila prvotno gradnja predvidena na drugih nepremičninah, upravičenka pa tudi ni želela pojasniti, zakaj je prišlo do te spremembe. To pomeni, da za dosego javne koristi razlastitev sploh ni nujno potrebna, saj so na voljo druga zemljišča, ki bi jih bilo mogoče in brez manjše škode uporabiti za gradnjo. Ker je temu tako, sta napačni odločitvi v 2. in 3. točki izreka akta prvostopnega organa. Z dokumentacijo o predvideni trasi razpolaga upravičenka. Zahteva za razlastitev torej ni vsebovala vseh sestavin po 98. členu ZUreP-1. Katere so te sestavine, navaja tudi naslovno sodišče v sodbi, U 474/2007. Glede na navedeno je tožnik predlagal, da sodišče tožbi ugodi, izpodbijano ''odločbo'' oziroma oba sklepa prvostopnega organa odpravi, zahtevo upravičenke za razlastitev zavrne, toženki pa naloži plačilo vseh stroškov. Podrejeno naj sodišče izpodbijano ''odločbo'' oziroma oba sklepa prvostopnega organa razveljavi, zadevo vrne prvostopnemu organu v ponovno odločanje, toženki pa naloži plačilo stroškov postopka.

Toženka je v zadevi poslala upravne spise, na tožbo ni odgovorila.

Stranka z interesom Mestna občina Ljubljana je v odgovoru na tožbo uvodoma povzela potek dosedanjega postopka, vključno z opisom faze ponudbe za odkup nepremičnin, nadalje pa prerekala vse tožbene navedbe in se strinjala s stališči prvostopnega in drugostopnega organa. Predlagala je zavrnitev tožbe.

Tožnik je v pripravljalni vlogi še navedel, da meni, da ni podan pravni interes razlastitvene upravičenke za stransko intervencijo. Javni interes, v imenu katerega je bil podan predlog za razlastitev, ne predstavlja podlage za ugotovitev pravnega interesa, ki mora biti individualiziran in konkretiziran. Pravni interes prav tako ni podan, če je pričakovano korist mogoče doseči brez intervencije sodišča, ravno to možnost pa predstavlja sporazum med strankami postopka. Sodna odločba pa se neposredno ne nanaša na razlastitveno upravičenko. V ostalem je prerekal navedbe stranke z interesom.

Sodišče uvodoma ugotavlja, da je podan pravni interes Mestne občine Ljubljana kot stranke z interesom po 19. členu Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) za udeležbo v tem upravnem sporu. Po prvem odstavku 19. člena ZUS-1  ima položaj stranke tudi oseba, ki bi ji bila odprava oziroma sprememba izpodbijanega upravnega akta v neposredno škodo, pa ne gre za osebo, ki v skladu s šestim odstavkom 143. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) ter drugim odstavkom 229. člena ZUP ali vsebinsko enake določbe drugega predpisa, ki ureja postopek izdaje upravnega akta, ne bi mogla biti stranski udeleženec v tem postopku. Položaj take stranke daje Mestni občini Ljubljana ZUreP-1, ki jo predvideva kot razlastitveno upravičenko (94. člen ZUreP-1), na podlagi njene zahteve se je obravnavani postopek po ZUreP-1 tudi začel (95. člen ZUreP-1) in o njeni zahtevi je organ tudi odločil. Odprava ali sprememba izpodbijanega upravnega akta bi tako bila Mestni občini Ljubljana nedvomno v neposredno škodo, zaradi česar ima status stranke z interesom.

V obravnavanem primeru je sporno postopanje prvostopnega organa pri izdaji akta o uvedbi postopka razlastitve ter, kaj je predmet ugotavljanja in preizkusa v prvi fazi razlastitvenega postopka, ki se zaključi z odločbo o uvedbi postopka razlastitve.

Kot izhaja iz podatkov upravnih spisov, je organ v obravnavanem primeru izdal sklep (z dne 30. 11. 2011), s katerim je uvedel razlastitveni postopek za nepremičnini s parc. št. 1414/27 in 1414/28, ki sta v tožnikovi lasti do ½, v korist razlastitvene upravičenke Mestne občine Ljubljana - stranke z interesom, v uvodu kot podlago navedel 93., 104. člen ZUreP-1 ter 52. člen ZUPUDPP, v obrazložitvi pa navedel, da sta navedeni nepremičnini potrebni za dosego javne koristi, ker je na tem zemljiščih skladno z občinskim lokacijskim načrtom in občinskim prostorskim načrtom predvidena izgradnja povezovalne ceste med Tržaško cesto in območjem urejanja VP 3/2, da je izpolnjen pogoj iz 97. člena ZUreP-1 ter, da bo organ v razlastitvenem postopku na podlagi ugotovljenih dejstev presodil, ali poleg abstraktne javne koristi, ki zadošča za uvedbo postopka razlastitve, obstaja tudi konkretna javna korist, in ali je razlastitev za dosego javne koristi nujno potrebna in ali je javna korist razlastitvenega namena v sorazmerju s posegom v zasebno lastnino. Organ je še odločil, da zoper ta sklep ni možna pritožba. S sklepom, št. 352-28/2011-25 z dne 14. 12. 2011, pa je odločil, da v povzetem sklepu v celotnem besedilu beseda ''sklep'' nadomesti z besedo ''odločba'', besedilo v pravnem pouku nadomestil z besedilom o dovoljenosti pritožbe ter navedel še način in rok za njeno vložitev. Izdajo tega sklepa je oprl na 223. člen ZUP, ki predpisuje ravnanje organa pri popravljanju pomot v odločbi (organ, ki je izdal odločbo, sme vsak čas popraviti pomote v imenih ali številkah, pisne ali računske pomote ter druge očitne pomote v odločbi – prvi odstavek).

Sodišče ugotavlja (in kar ugovarja tudi tožnik), da je prvostopni organ z v točki 11 opisanim postopanjem izdaje sklepa z dne 14. 12. 2011, s katerim je popravil svoj sklep z dne 30. 11. 2011, kršil pravila postopka, kar je vplivalo na odločitev. Določba 223. člena ZUP namreč dopušča le popravo pomot tehničnega značaja, ne pa tudi zmot v izjavi volje, do katerih je prišlo pri izdaji akta, saj gre v slednjem primeru za poseg v pravni položaj, ki ga je ustvaril že izdani akt, torej za spremembo akta. Sprememba izdanega (vročenega) akta pa je dovoljena le na podlagi rednega oziroma izrednega pravnega sredstva (tretji del ZUP, XV. in XVI. poglavje), nikakor pa ne na podlagi 223. člena ZUP. Take poprave izdanega sklepa, kot izhaja iz izreka sklepa o popravi z dne 14. 12. 2011, pa nedvomno ni mogoče šteti za popravo pomot, kot jih citirana določba dopušča. Ob upoštevanju tudi v uvodu navedenih določb, na podlagi katerih naj bi organ odločil s sklepom z dne 30. 11. 2011 (tj. 104. člena ZUreP-1, ki predpisuje pogoje za izdajo odločbe o razlastitvi v nujnem postopku, kar sicer organ v obrazložitvi potem sploh ne obrazlaga, in 52. člena ZUPDPP, ki pa predpisuje prostorske ureditve državnega pomena, ureja vsebino in postopek priprave državnega prostorskega načrta ter določa način vodenja tovrstnega postopka, za kar pa v obravnavanem primeru nedvomno ne gre, saj gre za razlastitev za namene gradnje iz občinske pristojnosti na podlagi občinskega lokacijskega načrta in prostorskega načrta) namreč ni mogoče šteti (kot to navaja drugostopni organ v svoji odločbi), da je pri izdaji sklepa z dne 30. 11. 2011 prišlo do očitne pomote, zaradi česar naj bi bila izdaja sklepa z dne 14. 12. 2011 na zakonu utemeljena. Že navedeno je zadosten razlog za odpravo prvostopnega sklepa z dne 14. 12. 2011.

Sodišče nadalje ugotavlja, da je tudi sklep z dne 30. 11. 2011, s katerim je organ odločil o uvedbi postopka razlastitve, nezakonit. Njegova obrazložitev namreč ne vsebuje vseh razlogov, ki jih mora glede na materialnopravne določbe, ki veljajo za obravnavani primer, vsebovati odločba o uvedbi postopka razlastitve. Razlastitev je odvzem ali omejitev lastninske pravice na nepremičnini. Po 69. členu Ustave RS je razlastitev dopustna le v javno korist in proti nadomestilu v naravi ali v odškodnini. Kot oblasten ukrep pomeni poseg v zasebno lastnino, ki je varovana z ustavno določbo (33. člen Ustave RS). Poseg je dopusten, če je primeren in nujen za varstvo pravic drugih in če je tudi sorazmeren v ožjem smislu tj. če obstaja sorazmerje med težo posega v prizadete pravice na eni strani ter s pomembnostjo s tem zavarovanih pravic, in koristjo, ki bi bila dosežena na drugi strani. Z zakonom je dopustnost razlastitve določena na abstraktni ravni. Pojem javne koristi in z njim povezano načelo sorazmernosti pa veže tudi organ, ki odloča o razlastitvi v konkretnem primeru. Ne glede na to, da je zakonodajalec določil namen, za katerega je razlastitev dopustna, temeljne predpostavke za razlastitev ne ugotavlja le s presojo, ali je v obravnavanem primeru podano dejansko stanje, ki se ujema za zakonsko določenim razlastitvenim namenom, temveč tudi, ali je razlastitev nujna za dosego tega namena, in pretehta javno korist konkretnega namena in težo posega v lastnino. Takšno ovrednotenje javne koristi določa tudi ZUreP-1 v 92. členu, na katero se sklicuje tudi 93. člen. Za odločitev v prvi fazi postopka mora torej organ ugotoviti, ali je javna korist izkazana (100. člen ZUreP-1). Tega pa prvostopni organ v obravnavanem primeru ni ugotavljal, temveč se je pri ugotavljanju javne koristi skliceval le na Odlok o lokacijskem načrtu za območje urejanja VT 3/1 (povezovalna cesta med Tržaško cesto in območjem urejanja VP 3/2) in Odlok o občinskem prostorskem načrtu – izvedbeni del v povezavi s tretjim odstavkom 93. člena ZUreP-1. Temu pa je tožnik ugovarjal v upravnem postopku in tudi v upravnem sporu, češ da ne drži, da nameravane gradnje ni mogoče izvesti drugje, zlasti glede na prvotno predvideno traso (ki se razlikuje od sedaj predvidene trase), kar pomeni, da za dosego javne koristi razlastitev ni nujno potrebna. Glede na prej povedano upoštevanje načela sorazmernosti bi torej prvostopni organ moral te ugovore tožnika presoditi že v tej fazi postopka, ne pa njihovo presojo odložiti do naslednje faze, ko bo odločal o razlastitvi po 102. členu ZUreP-1. Zgolj prostorski akt namreč ne more prejudicirati javne koristi.

Tožnik kot sporno tudi navaja, da postopek v zvezi s ponudbo ni bil pravilno izpeljan, zaradi česar je bila po njegovem mnenju zahteva za razlastitev preuranjena oziroma nepopolna. Po 97. členu ZUreP-1 sme razlastitveni upravičenec vložiti predlog za razlastitev, če v roku 30 dni po vročitvi ponudbe za odkup lastniku nepremičnine, ni uspel pridobiti nepremičnine s sklenitvijo pogodbe. Po presoji sodišča je organ pravilno uporabil povzeto določbo. Kot potrjujejo podatki upravnega spisa, je tožnik prejel osnutek pogodbe, med vročitvijo ponudbe in vložitvijo zahteve za razlastitev pa je minilo več kot 30 dni, kar pomeni, da je bil izpolnjen formalni pogoj za vložitev zahteve za razlastitev pri upravnem organu. Zakon sicer ne določa, kakšna mora biti vsebina ponudbe, po stališču sodne prakse pa mora vsebovati bistvene sestavine pogodbe, ki pa jih je posredovana ponudba (v obliki osnutka pogodbe) vsebovala, saj je bila navedena cena ter predmet pogodbe. Odškodnina pa ni stvar razlastitvenega postopka (105. in 106. člen ZUreP-1 – razen v primeru sporazuma med strankama po 104. členu ZUreP-1), zaradi česar se sodišče v njeno primernost ne bo spuščalo. Temu ugovoru pa sodišče ne more slediti.

Sodišče tako ugotavlja, da je organ kršil pravila postopka, kar je vplivalo na zakonitost in pravilnost odločitve, napačno uporabil materialno pravo ter posledično nepopolno ugotovil dejansko stanje, zaradi česar je sodišče tožbi na podlagi 3., 4. in 2. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 ugodilo,  odpravilo sklep, št. 352-28/2011 z dne 30. 11. 2011, in zaradi vsebinske povezanosti zadeve tudi sklep, št. 352-28/2011 z dne 14. 12. 2011, ter zadevo v smislu tretjega in četrtega odstavka istega člena vrnilo prvostopnemu organu v ponovni postopek, v katerem bo moral organ, sledeč pravnemu mnenju sodišča glede uporabe materialnega prava ter njegovim stališčem, ki se tičejo postopka, v zadevi ponovno odločiti.

Odločitev o ugoditvi stroškovnega zahtevka tožnika temelji na podlagi tretjega 25. člena ZUS-1 in na njegovi podlagi izdanega Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu.

Zahtevo stranke z interesom za povrnitev stroškov postopka pa je sodišče zavrnilo smiselno v točki 16 navedeni določbi ter četrtemu odstavku 25. člena ZUS-1.

ZUreP-1 člen 97, 98, 100, 100/2, 100/3, 104.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.