UPRS sklep I U 1705/2012
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2013-01-03

dr. Boštjan Zalar (preds.), mag. Darinka Dekleva Marguč (poroč.), Agata Zavašnik

upravni spor - procesna predpostavka - pravni interes - zavrženje tožbe - začasna odredba

Tožeča stranka procesne predpostavke, izkazovanja pravnega interesa ali določene pravice v smislu 3. točke 1. odstavka 36. člena ZUS-1, ni izpolnila, saj v tožbi in zahtevi za izdajo začasne odredbe ni izkazala, da bi kot pravna oseba oziroma organizacija uveljavljala kakšno svojo pravico ali pravno korist oziroma pravni interes, ki ne bi bil zamejen „s pristojnostmi oziroma pooblastili ter nalogami, ki jih ima upravni organ v okviru izvrševanja svoje upravne funkcije“.

II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže.

1. Tožeča stranka s tožbo izpodbija uvodoma navedeno dokončno odločbo, s katero je tožena stranka v svojstvu inšpekcijskega organa tožeči stranki z izrekom pod točko I naložila, da mora: v vseh zbirkah osebnih podatkov, ki predstavljajo tožnikovo oziroma zavezančevo elektronsko evidenco dokumentarnega gradiva in do katerih je mogoče dostopati z aplikacijo SPIS v okolju Lotus Notes, zagotoviti organizacijske, tehnične in logično tehnične postopke in ukrepe, s katerimi bo omogočil poznejše ugotavljanje, kdaj so bili posamezni osebni podatki vneseni v zbirko osebnih podatkov, uporabljeni ali kako drugače obdelani in kdo je to storil (točka 1); v zbirki osebnih podatkov prejete in poslane pošte v predalu ... zagotoviti organizacijske, tehnične in logično tehnične postopke in ukrepe, s katerimi bo omogočil poznejše ugotavljanje, kdaj so bili posamezni osebni podatki vneseni v zbirko osebnih podatkov, uporabljeni ali kako drugače obdelani in kdo je to storil (točka 2); sprejeti akt, v katerem bo določil osebe, ki so odgovorne za zbirko osebnih podatkov, prejete in poslane pošte v predalu ... in osebe, ki lahko zaradi narave njihovega dela obdelujejo osebne podatke iz te zbirke osebnih podatkov (točka 3); za zbirko osebnih podatkov prejete in poslane pošte v predalu ... vzpostaviti katalog zbirke osebnih podatkov, iz katere bodo razvidni podatki, ki jih taksativno našteva 26. člen ZVOP-1 (točka 4); za zbirko osebnih podatkov iz prejšnje točke pooblaščencu (sedaj toženi stranki) posredovati podatke iz 1., 2., 4., 5., 6., 9., 10., 11., 12. in 13. točke 1. odstavka 26. člena (27. člen) ZVOP-1 (točka 5). Pod točko II je tožena stranka določila rok za izvršitev ukrepa iz točke I.1 in I.2 do 1. 5. 2013, za ukrepe iz točke I.3, I.4 in I.5 pa je določila rok za izvršitev v 14 dneh od vročitve te odločbe. Hkrati je z izrekom pod točko III odločila, da mora o odpravi ugotovljenih nepravilnosti zavezanec, ki je sedaj tožnik, v roku 3 dni po odpravi nepravilnosti pisno obvestiti nadzornika, sedaj toženo stranko, in predložiti dokaze o odpravi nepravilnosti. V uvodu izpodbijane odločbe se sklicuje na določila 2. in 8. člena Zakona o informacijskem pooblaščencu (ZInfPo), 54. člena Zakona o varstvu osebnih podatkov (ZVOP-1) ter 29. in 32. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru (ZIN), v obrazložitvi pa povzema določila 38. člena Ustave ter 1., 3. in 5. točke 6. člena, 5. točke 1. odstavka 24. člena, 5. točke 1. odstavka 25. člena in 2. odstavka 25. člena ter 26. in 27. člena ZVOP-1 v povezavi s 1. odstavkom 14. člena ZVOP-1 in 1. odstavkom 54. člena ZVOP-1, točka 1, v zvezi z 32. členom ZIN, ki jih v svoji obrazložitvi povzema ter na njih utemeljuje izpodbijano odločbo, ob uvodnem pojasnilu, da se samo posredovanje občutljivih osebnih podatkov zavezancu, ne nanaša na zavezanca, pač pa na pošiljatelja – Državno pravobranilstvo Republike Slovenije, zoper katerega je bil uveden inšpekcijski nadzor nad izvajanjem določb ZVOP-1 glede zavarovanja osebnih podatkov pri njihovem pošiljanju, zato se to posredovanje občutljivih osebnih podatkov v predmetni odločbi ne obravnava.

2. Med drugim v obrazložitvi navaja, da je tožena stranka prejela prijavo, v zvezi s katero je tožniku na podlagi 29. člena ZIN poslala dva poziva, s katerim ga je pozvala, naj pojasni, kdo vse ima dostop do predala elektronske pošte ... in navede skupno število zaposlenih, ki imajo dostop ter nadalje, kdo vse je član skupine „vložišče“, kdo vse ima dostop do tožnikove zadeve št. 100-9/2012 ter da posreduje akt, v katerem je določil osebe, ki lahko zaradi narave dela obdelujejo osebne podatke v predalu elektronske pošte ... in ali je v zbirki osebnih podatkov, ki se vodi v predalu elektronske pošte ..., zbirko osebnih podatkov zavaroval na način, da se preprečuje slučajno ali namerno nepooblaščeno uničevanje podatkov, njihova sprememba ali izguba ter nepooblaščena obdelava teh podatkov tako, da se omogoča poznejše ugotavljanje, kdaj so bili posamezni osebni podatki vneseni v zbirko in uporabljeni ali drugače obdelani in kdo je to storil, in sicer za izpostavljeno obdobje, ter da pojasni, ali v svojem informacijskem sistemu uporablja določena generična oziroma skupna uporabniška imena, ali se občutljivi osebni podatki, ki nahajajo v zbirki osebnih podatkov, ki se vodijo v predalu elektronske pošte ..., kakorkoli označujejo, ali ima teh 85 zaposlenih dostop do vse pošte v tej zbirki osebnih podatkov ali pa je njihov dostop kakorkoli omejen ter ali se elektronska sporočila, v primeru, da vsebujejo občutljive osebne podatke, pri prenosu preko telekomunikacijskih omrežij posredujejo z uporabo kriptografskih metod in elektronskega podpisa tako, da je zagotovljena njihova nečitljivost oziroma neprepoznavnost med prenosom v skladu z 2. odstavkom 14. člena ZVOP-1. Zavezanec, pa je v zvezi s slednjim pojasnil, da se elektronska sporočila v primeru, da vsebujejo občutljive osebne podatke, ne kriptirajo in se jih ne pošilja preko elektronske pošte, ker informacijski sistem tega ne omogoča. Zato v svojem odgovoru na drugi poziv navaja, da se v navedenem predalu elektronske pošte ... tudi ne označujejo občutljivi osebni podatki. Tožena stranka v izpodbijani odločbi izhaja iz stališča, da evidenca poslane in prejete elektronske pošte, ki se vodi v predalu elektronske pošte ... ustreza definiciji zbirke osebnih podatkov iz 3. točke 6. člena ZVOP-1 v povezavi s 5. točko 6. člena ZVOP-1, zato tožena stranka zavezancu (sedaj tožniku) odreja, da mora v vseh zbirkah osebnih podatkov, ki predstavljajo elektronsko evidenco dokumentarnega gradiva in so dostopne z aplikacijo SPIS v okolju IBM Lotus Notes, zagotoviti organizacijske, tehnične in logično tehnične postopke in ukrepe, s katerimi bo omogočil poznejše ugotavljanje, kdaj so bili posamezni osebni podatki vneseni v zbirko osebnih podatkov, uporabljeni ali kako drugače obdelani in kdo je to storil ter sprejeti ustrezen splošni akt, v katerem bo določil osebe, ki so odgovorne za zbirke osebnih podatkov prejete in poslane pošte v predalu ... in osebe, ki lahko zaradi narave njihovega dela obdelujejo osebne podatke iz te zbirke osebnih podatkov ter zanjo vzpostaviti katalog zbirke osebnih podatkov, iz katerega bodo razvidni podatki, ki jih taksativno našteva 26. člen ZVOP-1. Pri tem zavrača navedbo zavezanca, da je v okviru Ministrstva za pravosodje in javno upravo imenovana delovna skupina za vzdrževanje enotnega kataloga zbirk osebnih podatkov, z nalogo, da je vzpostavila enoten register zbirk osebnih podatkov, pri čemer tožena stranka pojasnjuje, da to dejstvo zavezanca, kot upravljalca osebnih podatkov ne odvezuje spoštovanja določil ZVOP-1, ki urejajo katalog zbirk osebnih podatkov in obveščanje pooblaščenca v zvezi s tem skladno s 26. in 27. členom ZVOP-1.

3. V tožbi tožnik uveljavlja tožbeni ugovor ničnosti odločbe, ker meni, da je njen izrek neizvršljiv, neizvršljivost pa je kot razlog za ničnost izrecno določena v 3. točki 1. odstavka 279. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP). Kljub temu, da bi morala tožena stranka podati določen izrek in da drugače določene zahteve sploh ne bi mogle priti v poštev, pa tožena stranka svojih zahtev ne konkretizira niti v obrazložitvi izpodbijane odločbe, zato je odločba v 1. in 2. točki, pa tudi 3. do 5. točki I. točke zaradi odsotnosti določnosti izreka in posledične neizvršljivosti nezakonita ali celo nična, tožena stranka pa pri izreku I/3-5. točke popolnoma zanemari tudi dejstvo, da ne gre za zbirko osebnih podatkov, za kar pa bi, če bi za to dejansko šlo, morala zanjo obstajati zakonita pravna podlaga. V primeru, da sodišče ne bi ugotovilo ničnosti pa tožnik uveljavlja tožbene ugovore nepravilno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja in posledično napačne uporabe materialnega prava. Pri tem izpostavlja pisno mnenje št. 0712-90/2009/2, v katerem tožena stranka pojasnjuje, „da račun elektronske pošte namreč običajno ni zbirka podatkov v smislu določb ZVOP-1“, zato seznanitev s podatki ne predstavlja neopravičene obdelave osebnih podatkov v smislu določb ZVOP-1. Nadalje izpostavlja mnenje tožene stranke št. 007-57/2012/1, ki je v nasprotju z njenim mnenjem v izpodbijani odločbi, kar močno bega tožnika, ki je sicer zavezan k zakonitemu poslovanju tudi na področju upravljanja z dokumentarnim gradivom, vendar nima možnosti vpliva na tehnične rešitve zagotavljanja elektronske evidence dokumentarnega gradiva, za kar v okviru svojih pristojnosti skrbi Ministrstvo za pravosodje in javno upravo, ki pripravlja spremembo določb Zakona o državni upravi. Te bi bile zakonska podlaga za vzpostavitev evidence in bi vsebovale ustrezno zakonsko podlago za samo obdelavo osebnih podatkov in osebne podatke, ki se obdelujejo, ter namen njihove obdelave. Tožeča stranka sama ne more zagotavljati tehničnih rešitev z aplikacijo, v kateri se vodi elektronska evidenca dokumentarnega gradiva in jo vzdržuje Ministrstvo za pravosodje in javno upravo ter jo uporablja večina državnih organov, vključno s toženo stranko. Izključno navedeno ministrstvo pa ima za vzdrževanje aplikacije predvidena finančna sredstva in istočasno določa tudi višino finančnih sredstev, s katerimi razpolagajo vse upravne enote ter jim zato, ker se vzdrževanje navedene aplikacije zagotavlja na enem mestu, kar je z vidika uporabe sredstev iz državnega proračuna finančno ugodnejše kot razpršeno upravljanje, ne odobrava finančnih sredstev, ki bi bila potrebna za kakršnekoli spremembe aplikacije, kar pomeni, da je tudi iz tega razloga izvršitev I. točke izpodbijane odločbe neizvršljiva in posledično nična. Sodišču iz navedenih razlogov predlaga, da izpodbijano odločbo odpravi.

4. Hkrati s tožbo tožnik vlaga zahtevo za izdajo začasne odredbe na podlagi 2. odstavka 32. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1), s katero zahteva odlog izvršitve izpodbijane odločbe do izdaje pravnomočne odločbe. Navaja, da je izpodbijana odločba v upravnem postopku dokončna in ker predmetna tožba ne učinkuje suspenzivno to pomeni, da bi moral tožnik v odrejenem paricijskem roku izpolniti naložene obveznosti, čeprav je zaradi razlogov, ki jih podrobno navaja v tožbi in predstavljajo bistveno kršitev postopka, izpodbijana odločba neizvršljiva, tako v pravnem kot tudi v dejanskem pogledu, tožnik pa lahko le domneva, kakšne konkretne ukrepe odreja tožena stranka v svojem izreku, kar pa je nedopustno z vidika varovanja tako javnega kot zasebnega interesa in odločilno vpliva na dejansko (ne)izvršljivost ter s tem zadostitev domnevnemu javnemu interesu, ki ga zasleduje. Ob tem opozarja na nepodaljšljivost odrejenega paricijskega roka, zato meni, da omenjene pomanjkljivosti ni mogoče popraviti in s tem vplivati na razlog za izdajo začasne odredbe. Nadalje izpostavlja, da tožnik pri urejanju aplikativnih rešitev nima absolutne samostojnosti, ampak je pri tem vezan na rešitve, ki ga zanj in enako za vse ostale upravne enote in ministrstva, skupaj z organi v sestavi, izvaja resorno ministrstvo, pristojno za javno upravo. Urejenost aplikativnih rešitev pa je pri vseh omenjenih državnih organih enaka, zato rešitve ni smotrno in racionalno iskati samo za majhen del sistema, eno upravno enoto, ampak za upravni sistem kot celoto. Ker v odrejenem roku v nobenem primeru ni mogoče zadostiti domnevnim ukrepom, bi moral tožnik, kar enako velja za celotno državo upravo, umakniti aplikativne rešitve, ki ne omogočajo ustrezne tehnične rešitve. Takšna sprememba pa bi v situaciji, ko državni organi nimajo denarja niti za tekoča vzdrževanja aplikacij, pomenila prehod na fizično poslovanje po pošti, ki je bistveno dražja od elektronskega, za kar tudi ni ustreznih finančnih sredstev. To bi v veliki meri onemogočilo delo državne uprave in drugih državnih organov, ki uporabljajo isto aplikacijo, imelo pa bi neslutene posledice tudi v zvezi s hrambo dokumentarnega in arhivskega gradiva, saj organi, ki elektronsko poslujejo, niso fizično sposobni zagotavljati javnega interesa navezujočega se na omenjeno hrambo. Da to pomeni bistveno nižji standard varstva osebnih podatkov, kot se zagotavlja trenutno, pa je po mnenju tožnika samo po sebi umevno.

5. Tožena stranka, ki ji je sodišče v odgovor posredovalo zahtevo za izdajo začasne odredbe, vloženo hkrati s predmetno tožbo, v odgovoru na tožbo nasprotuje predlagani začasni odredbi in sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

6. Sodišče je, čeprav v predmetni zadevi še ni pridobilo upravnih spisov niti ni prejelo odgovora na tožbo, za kar tedaj tudi še ni niti potekel sodno določeni rok, s sklepom št. I U 1705/2012-5 z dne 21. 11. 2012 odločilo le o zahtevi za izdajo začasne odredbe in ji je ugodilo tako, da je začasno odložilo izvrševanje izpodbijanega upravnega akta do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu, saj so bili po mnenju sodišča podani vsi zakonski pogoji, ki jih za izdajo začasne odredbe določa 2. odstavek 32. člena ZUS-1. Vrhovno sodišče RS je s sklepom I Up 544/2012 z dne 12. 12. 2012 navedeni sklep razveljavilo in zadevo vrnilo sodišču prve stopnje v nov postopek. V bistvenem delu obrazložitve je Vrhovno sodišče navedlo, da iz izpodbijanega sklepa Upravnega sodišča ni razvidno, da bi bil predhodni preizkus tožbe opravljen in je v zvezi s tem zavzelo naslednja konkretna stališča v odstavkih od 9 do 11:

„Presoja procesnih predpostavk za tožbo mora v obravnavanem primeru (glede na stranke postopka in predmet spora ter ustaljeno sodno prakso – na primer sklep VS I Up 75/2012 z dne 16. 2. 2012) zajeti zlasti presojo, ali tožeča stranka uveljavlja sodno varstvo svojih pravic o obveznosti ali pravnih koristi, za katere je glede na določbe Ustave Republike Slovenije, ZUS-1 in drugih zakonov, sodno varstvo zagotovljeno v upravnem sporu ali pa uveljavlja sodno varstvo načina izvrševanja svojih pristojnosti in pooblastil, ki jih ima v izvrševanju svojih upravnih funkcij. S pojmom pravice oziroma pravne koristi posameznika oziroma organizacije v smislu Ustave Republike Slovenije, 1. člena in drugih določb ZUS-1, so po presoji Vrhovnega sodišča mišljeni predvsem zasebnopravni subjekti in tako v tem okviru ni mogoče razumeti pristojnosti oziroma pooblastil ter nalog, ki jih ima upravni organ v okviru izvrševanja svoje upravne funkcije. V upravnem sporu po presoji Vrhovnega sodišča sodno varstvo v zvezi z izvrševanjem upravnih nalog državnih organov pri opravljanju oziroma izvrševanju njihovih upravnih nalog ni zagotovljeno niti po določbah Ustave Republike Slovenije niti ZUS-1 niti po drugem zakonu. Tožeča stranka po presoji Vrhovnega sodišča v tožbi in zahtevi za izdajo začasne odredbe ni izkazala, da bi kot pravna oseba oziroma organizacija uveljavljala kakšno svojo pravico ali pravno korist oziroma pravni interes, ki ni javni interes. Sodišče sicer po 1. odstavku 2. člena ZUS-1 odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, vendar samo v primeru, če je s takim aktom poseženo v pravni položaj tožnika, kar pa po presoji Vrhovnega sodišča RS v tem primeru ni podano. Z izpodbijano odločbo tožena stranka v pravni položaj tožeče stranke z ničemer ne posega, zgolj presoja zakonitost in dejstvo, da tožeča stranka z odločitvijo tožene stranke ni zadovoljna, ker ji nalaga obveznosti, ki jih bo težko uresničila, ne glede na 2. odstavek 2. člena ZUS-1 ne more biti predmet upravnega spora v obravnavani zadevi. Če je bilo z odločbo tožene stranke, ki jo ta izdaja v okviru svojih nadzorstvenih pristojnosti, ki jih prav tako izvaja v javnem interesu, domnevno z varstvom osebnih pravic ali kako drugače krši zakon na škodo javnega interesa, pa je na podlagi posebne ureditve v 18. členu ZUS-1 za vložitev tožbe zoper akt, na podlagi pooblastila Vlade Republike Slovenije aktivno legitimiran zastopnik javnega interesa iz 3. odstavka tega člena. Vendar tožba v obravnavanem primeru ni bila vložena na tej pravni podlagi.“

8. Sodišče je vezano na ustavo in zakon (125. člen ustave). Po določbi 11. člena Zakona o sodiščih sodišče višje stopnje lahko pri odločanju na podlagi vloženega pravnega sredstva usmerja pravno mnenje sodišča nižje stopnje v okvirih, ki jih določa procesni zakon. Sodnik je pri uporabi prava neodvisen tudi v razmerju do sodišča višje stopnje, ki je v konkretni zadevi že izrazilo svoje pravno mnenje. V konkretni zadevi je sodišče presodilo, da je utemeljeno v celoti slediti usmeritvi Vrhovnega sodišča iz citiranega sklepa še posebej, ker se je Vrhovno sodišče v njem tudi po vsebini opredelilo do obstoja procesnih predpostavka za tožbo v tem upravnem sporu, in ker pravno stališče Vrhovnega sodišča ne pomeni bistvene spremembe dosedanje pravne interpretacije dostopa prvostopenjskih organov v tovrstnih zadevah do sodnega varstva v upravnem sporu, ki je bila vzpostavljena s sodbo Upravnega sodišča po odločbi Ustavnega sodišča v zadevi U-I-303/08-9 z dne 11. 2. 2010.

9. Upravno sodišče je namreč v bistveno primerljivi zadevi U 503/2007-10 z dne 3. 12. 2008, ko je bila tožeča stranka državna agencija, prekinilo postopek in vložilo zahtevo za oceno skladnosti določila 4. odstavka 17. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/2006) v zvezi z določilom 3. odstavka 10. člena Zakona o informacijskem pooblaščencu (ZInfP, Uradni list RS, št. 113/2005) z načelom pravne države (2. člen Ustave Republike Slovenije). Zahtevo je podalo, ker je menilo, da je z enako stopnjo (ne)zanesljivosti mogoče sprejeti zakonsko interpretacijo, da ima tožnik sodno varstvo v upravnem sporu, kot tudi zakonsko interpretacijo, da sodnega varstva nima, pri čemer pa gre za ustavno-pravno občutljivo področje (med)institucionalnih sporov, ki neposredno zadeva uresničevanje temeljnih človekovih pravic iz 2. odstavka 39. člena Ustave, in ima to vpliv tudi na demokratično naravo družbenega sistema v elementih, ki se nanašajo na transparentnost in nadzor javnosti nad delovanjem javnih subjektov in (med)institucionalno ravnotežje in da bi zato morala biti ureditev teh sporov povsem določna in jasna.

10. Ustavno sodišče je o zahtevi za oceno ustavnosti odločilo tako, da je v izreku odločbe odločilo, da zakonska ureditev ni v neskladju z 2. členom Ustave, vendar pa ni izpeljalo ustavi-skladne interpretacije  določil 4. odstavka 17. člena ZUS-1, 3. odstavka 10. člena ZInfP in 31. člena ZDIJZ (odločba Ustavnega sodišča U-I-303/08-9 z dne 11. 2. 2010).

11. Na podlagi takšne odločitve Ustavnega sodišča je Upravno sodišče presodilo, da bo pri tehtanju, kateri možni razlagi zakonov bo dalo prednost, upoštevalo, da je bistveno, če pride in očitno prihaja do medinstitucionalnih sporov, ki so javno-pravni spori, da se le-ti razrešijo v določenem vnaprej predvidenem pravnem postopku, ne pa kako drugače in da mora biti sodno varstvo zagotovljeno (vsaj) v upravnem sporu, kljub temu, da ne gre za sodno varstvo temeljnih človekovih pravic iz 23. oziroma 25. člena Ustave. V novi pravni situaciji po odločitvi Ustavnega sodišča je dalo prednost široki razlagi določila 3. odstavka 7. člena ZUS-1 pred ozko razlago določila 3. odstavka 7. člena ZUS-1, ker je štelo, da določba 2. odstavka 18. člena ZUS-1, ki ureja možnost tožbe državnega pravobranilca na podlagi pooblastila vlade, ki pa mora biti dano za vsak posamičen primer posebej (sodba Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 314/2009 z dne 13. 8. 2009) in v roku 30 dni od dneva, ko  izpodbijani akt prejme stranka, v korist katere je upravni akt izdan, ne zagotavlja v zadostni meri varstva javnega interesa, da se medinstitucionalni spori rešujejo učinkovito po vnaprej določenem sodnem postopku v upravnem sporu. Poleg tega je izpeljalo, da je treba določbo 3. odstavka 10. člena ZInfP razlagati kot lex specialis glede na 4. odstavek 17. člena ZUS-1 in da zato določilo 4. odstavka 17. člena ZUS-1 ne velja v sporih v zvezi z dostopom do informacij javnega značaja (sodba Upravnega sodišča v zadevi U 503/2007-18 z dne 28. 4. 2010, 2. odstavek na strani 9 in 2. odstavek na strani 11). Vendar pa se interpretacija Upravnega sodišča ni končala na tej točki, kajti Upravno sodišče je tudi navedlo, da s tem, ko je upravni spor med tožečo stranko kot neodvisno agencijo in toženo stranko dopusten, še ne pomeni, da tožeči stranki ni treba izkazati, da ima konkreten pravni interes za tožbo. Tožeča stranka mora  izkazati, da /…/ „s tožbo varuje določen pravno zavarovani interes, pravico ali obveznost. Če to ni izkazano, sodišče tožbo lahko zavrže na podlagi 3., 5. ali 6. točke 1. odstavka 36. člena ZUS-1“ (sodba Upravnega sodišča v zadevi U 503/2007-18 z dne 28. 4. 2010, 3. odstavek na strani 11). Enako stališče pa je zavzelo tudi Vrhovno sodišče v sklepu I Up 544/2012 z dne 12. 12. 2012, le da v omenjenem sklepu Vrhovno sodišče izrecno ne omenja določb 4. odstavka 17. člena ZUS-1, 3. odstavka 10. člena ZInfP in 31. člena ZDIJZ, zato bistvenih razlik v posledicah za sodno varstvo javno-pravnih subjektov med stališčem Vrhovnega sodišča iz sklepa I U 544/2012 in dosedanjo interpretacijo ZDIJZ, ZInfP in ZUS-1 s strani Upravnega sodišča in s tem tudi za interpretacijo zakonov v tem primeru ni.

12. Da bi sodišče vzelo po vsebini v obravnavo predmetno tožbo tožeče stranke, …, ki je po svojem pravnem statusu državni oziroma upravni organ, ki je organizacijsko umeščen v Ministrstvo za pravosodje in javno upravo, bi morala tožeča stranka v zadostni meri izkazati, da ji izpodbijani akt posega v njen pravni interes ali določeno pravico v smislu 3. točke 1. odstavka 36. člena ZUS-1, kar je, med drugim, procesna predpostavka za vsebinsko obravnavanje tožbe. Tožeča stranka te procesne predpostavke ni izpolnila, saj v tožbi in zahtevi za izdajo začasne odredbe ni izkazala, da bi kot pravna oseba oziroma organizacija uveljavljala kakšno svojo pravico ali pravno korist oziroma pravni interes, ki ne bi bil zamejen „s pristojnostmi oziroma  pooblastili ter nalogami, ki jih ima upravni organ v okviru izvrševanja svoje upravne funkcije“, kot se je izrazilo v tej zadevi Vrhovno sodišče v 9. odstavku obrazložitve omenjenega sklepa. Vrhovno sodišče je v omenjenem sklepu jasno ugotovilo, da „z izpodbijano odločbo tožena stranka v pravni položaj tožeče stranke z ničemer ne posega, zgolj presoja zakonitost in dejstvo, da tožeča stranka z odločitvijo tožene stranke ni zadovoljna, ker ji nalaga obveznosti, ki jih bo težko uresničila, ne glede na 2. odstavek 2. člena ZUS-1, ne more biti predmet upravnega spora v obravnavani zadevi.“ Če je bilo z odločbo tožene stranke, ki jo ta izdaja v okviru svojih nadzorstvenih pristojnosti, ki jih prav tako izvaja v javnem interesu, kršen zakon v škodo javnega interesa, pa je na podlagi posebne ureditve v 18. členu ZUS-1 za vložitev tožbe zoper akt, na podlagi zahteve Vlade Republike Slovenije, aktivno legitimiran zastopnik javnega interesa iz 1. in 2. odstavka tega člena. Vendar tožba v obravnavanem primeru ni bila vložena na tej pravni podlagi, zato so podani pogoji za zavrženje tožbe.

13. Ta vsebinska opredelitev Vrhovnega sodišča v predmetni zadevi zajema vse tožbene očitke - tudi o neizvršljivosti izreka, kar bi bilo sicer v določenih okoliščinah mogoče povezati s pravico iz 22. in 25. člena Ustave. Ob zgoraj navedeni interpretaciji in uporabi ZUS-1 je namreč treba upoštevati tudi, da Ustavno sodišče v določenih primerih sprejme v obravnavo tudi ustavne pritožbe javno-pravnih subjektov, kar je relevantno tudi za razrešitev predmetnega upravnega spora. Ustavno-sodna praksa na tem področju sicer ni ustaljena, a je Upravno sodišče v presoji upoštevalo, da Ustavno sodišče v zadevi Up-199/98 z dne 25. 3. 1999 (odst. 4-6), ko je ustavno pritožbo vložil javni zavod Narodna galerija, sklicujoč se na 73. člen Ustave, zaradi posega v lastnino oziroma svobodno ravnanje na premoženjskem področju, pritožnici priznalo, „da ne glede na to, da je oseba javnega prava, ji je zagotovljeno enako varstvo pravic v postopku pred sodiščem (22. člen Ustave)“ in je ugotovilo, da očitno ni šlo za kršitev določbe 22. člena Ustave zaradi nezadostne obrazložitve sodne odločbe. V zadevi (Up-157/08 z dne 4. 11. 2008, odst. 1 in 4), ko je ustavno pritožbo vložil Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje, ki je odločal o (ne)priznanju pravice zavarovancu do izplačevanja polovice starostne pokojnine in je imel v socialnem sporu položaj tožene stranke, je Ustavno sodišče njegovo ustavno pritožbo zavrglo, ker je bil „kot nosilec in izvajalec obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja v položaju oblastvenega organa. V takšnem položaju pa glede na naravo človekovih pravic ne more biti nosilec teh pravic.“ V nedavnih združenih zadevah Up-338/10-48 in /.../  z dne 8. 11. 2012 (odst. 2., 11. in 19), ko je šlo za obveznost plačila regresa za letni dopust za triletno obdobje, pa je Ustavno sodišče ustavno pritožbo Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje sprejelo v obravnavo in je razveljavilo sodbe rednih sodišč zaradi kršitve enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave.

14. Tudi ob upoštevanju te ustavno-sodne prakse Upravno sodišče ni našlo potrebne podlage, da bi sprejelo drugačno stališče glede obstoja procesnih predpostavka za tožbo, kot ga je zavzelo Vrhovno sodišče v tej zadevi, saj tožnik ni uveljavljal sodnega varstva 22. in 25. člena Ustave, ampak je uveljavljal napačno uporabo zakona v smislu, kot to ureja 18. člena ZUS-1. Predmetna tožba pa ni bila vložena v skladu z 18. členom ZUS-1.

15. Odločitev o zavrženju tožbe je sodišče sprejelo ob predhodnem preizkusu tožbe, ker niso izpolnjene procesne predpostavke iz 3. točke 1. odstavka 36. člena ZUS-1.

16. Ker je sodišče tožbo zavrglo, je moralo hkrati zavreči tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe. Obstoj procesnih predpostavk za sprejem tožbe v obravnavo je namreč procesna predpostavka za sprejem zahteve za izdajo začasne odredbe v skladu z določili 2. in 3. odstavka 32. člena ZUS-1 v vsebinsko obravnavo. Zato v primeru, kot je obravnavani, če sodišče tožbo zavrže, mora hkrati zavreči tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe (5. odstavek 32. člena ZUS-1).

ZUS-1 člen 7, 7/3, 17, 17/4, 18, 18/2, 32, 36, 36/1, 36/1-3.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.