sodba II U 267/2011
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2012-11-07

Vlasta Švagelj Gabrovec (preds.), Violeta Tručl (poroč.),

gradbeno dovoljenje - pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja - skladnost projekta s prostorskim aktom - teleološka razlaga predpisa

Gospodarsko poslopje je treba šteti za sestavni del stanovanjske hiše, na funkcionalnem zemljišču katere stoji gospodarski objekt. Navedeno pomeni, da tako kot enodružinske stanovanjske stavbe tudi gospodarskega poslopja v primeru prenove po osmem odstavku 26. člena Odloka o prostorskih ureditvenih pogojih ni mogoče spremeniti v večstanovanjski objekt, če takšna sprememba ni izrecno predvidena v namenski rabi površin.

Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Z izpodbijano odločbo je upravni organ na prvi stopnji razveljavil odločbo Upravne enote Maribor št. 351-17/2008-8 (7102) z dne 4. 3. 2008 (1. točka izreka) ter zavrnil zahtevek tožnika (investitorja) za izdajo gradbenega dovoljenja za dozidavo, nadzidavo, odstranitev ter spremembo namembnosti dela podstrešja iz gospodarskega objekta v večstanovanjsko hišo (P+1) z garažo v pritličju in s parkirišči na zemljišču s parc. št. 334, k. o. ... (2. točka izreka).  Tožniku je upravni organ naložil povračilo stroškov postopka v znesku 1.675,80 EUR v roku 15 dni (3. točka izreka). V obrazložitvi izpodbijane odločbe upravni organ pojasnjuje, da je bila izpodbijana odločba izdana v obnovljenem postopku, v katerem je bila omogočena udeležba tudi predlagateljem obnove postopka. V obnovljenem postopku je bila za izvedenko postavljena A.A., ki je v izvedenskem mnenju odgovorila na zastavljena vprašanja upravnega organa o skladnosti gradnje z določili Odloka o prostorskih ureditvenih pogojih za območje Občine Hoče-Slivnica - izven območij Natura 2000 (v nadaljevanju Odlok o PUP). V mnenju je izvedenka navedla, da objekt po morfološki strukturi ni usklajen z okoljem in odstopa od pogojev za gradnjo, ki jih določa Odlok o PUP. Po tlorisnem gabaritu (12,41 x 18,63 m) je namreč približno dvakrat večji od objektov v bližnji in širši okolici, kjer je večina objektov tlorisnih dimenzij 10 x 10 m. Objekt pa tudi po velikosti stavbne gmote (to je po volumnu) presega velikost sosednjih objektov, kar je v nasprotju s 15. in 26. členom Odloka o PUP. Z določili Odloka o PUP po mnenju izvedenke ni skladna velikost, ureditev gradbene parcele, naklon strešine in višina kolenčnega zidu objekta. Po 26. členu Odloka o PUP pa gradnja večstanovanjske hiše niti ni mogoča. V nadaljevanju obrazložitve upravni organ povzema navedbe strank v postopku ter navaja ugotovitve izvedenke B.B., ki je bila mnenja, da obravnavani objekt zaradi prevelike tlorisne zasnove in etažnosti, zaradi zaključevanja strehe s čopi, previsoke višine slemena in zaradi prevelikega števila stanovanjskih enot po svoji morfološki strukturi ni skladen z ožjim območjem, kamor se objekt umešča.  Glede na ugotovljeno je bila upravna enota mnenja, da je treba v prejšnjem postopku izdano gradbeno dovoljenje razveljaviti, zahtevek investitorja pa zavrniti. Kot je pojasnila, namreč iz obeh izvedenskih mnenj izhaja, da je obravnavani objekt neskladen z Odlokom o PUP. Po mnenju upravnega organa sta obe izvedenski mnenji jasni, popolni in ustrezno obrazloženi, med seboj pa se bistveno tudi ne razlikujeta, zaradi česar se je nanju upravna enota pri odločanju tudi oprla. Predlog investitorja za dopolnitev izvedenskega mnenja B.B. pa je upravna enota zavrnila, saj je izvedenka odgovorila na vsa postavljena vprašanja -  razen, na vprašanja, ki jih uradna oseba ni dovolila, ker niso bila predmet obravnave.

Zoper izpodbijano odločbo je tožnik vložil pritožbo, o kateri je odločilo Ministrstvo za okolje in prostor z odločbo št. 35108-315/2008-13-BM z dne 13. 5. 2011. Z odločbo je ministrstvo odpravilo 3. točko izreka odločbe Upravne enote Maribor z dne 1. 2. 2011 in vrnilo zadevo v tem delu upravnemu organu v ponovno odločanje (1. točka  izreka), v ostalem delu pa je ministrstvo pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo (2. točka izreka). V obrazložitvi odločbe ministrstvo poudarja, da je treba po 15. členu Odloka o PUP v ureditvenih območjih naselij gradnjo prilagoditi sosednjim objektom, upoštevaje odmike od ulice, gradbeno linijo ter naklone streh. Razmerja med pozidano in celo površino gradbene parcele individualnih stanovanjskih hiš morajo znašati 0,10-0,4, objekti pa imajo lahko eno ali dve etaži nad nivojem terena (P, P+M ali P+1). Objekti morajo po velikosti upoštevati stavbne gmote in ploskovna razmerja območja, kamor se objekt locira in ne smejo bistveno izstopati po velikosti. Faktor izrabe zemljišč (FIZ), ki predstavlja razmerje med bruto etažnimi površinami objektov nad nivojem terena in površino zemljišča gradbene parcele, je za večstanovanjsko gradnjo v Odloku o PUP določen v višini 1. Po ugotovitvi ministrstva objekt ni skladen z določbami  prostorskega akta, ki določajo višino ter stavbno gmoto objektov, upoštevane pa tudi niso bile določbe o faktorju izrabe zemljišča. V projektni dokumentaciji je navedeno, da ima objekt etažnost P+1. Iz prereza nameravanega objekta B-B v projektu za pridobitev gradbenega dovoljenja pa izhaja, da ima objekt etažnost P+1+2 oziroma M + podstrešje, kar pomeni, da ima objekt višjo etažnost, kot je navedel izdelovalec projektne dokumentacije. Zaradi nepravilne označbe etažnosti objekta je po ugotovitvi ministrstva nepravilen tudi izračun FIZ, ki bi moral upoštevati bruto etažno površino tretje etaže, ki jo investitor napačno označuje kot neizkoriščeno podstrešje objekta. Pojem stavbna gmota pa predstavlja po mnenju ministrstva vizualno podobo objekta oziroma njegove gabaritne značilnosti (volumen stavbe). Po ugotovitvi izvedenke B.B. znašajo stavbne gmote sosednjih objektov v povprečju 746 m3, medtem ko znaša stavbna gmota obravnavnega objekta 1590 m3. Na podlagi navedenega je po mnenju ministrstva mogoče zaključiti, da obravnavani objekt po svojih vidnih značilnostih izstopa iz območja, kamor je lociran. Te ugotovitve ne more omajati niti sklicevanje investitorja na zelo podoben in bistveno večji objekt v oddaljenosti manj kot 50 m od obravnavanega objekta, saj objekt, na katerega se sklicuje tožnik, ne predstavlja ustreznega primerka obstoječe morfologije območja. Glede na obrazloženo je odločitev o razveljavitvi gradbenega dovoljenja in o zavrnitvi zahteve za izdajo dovoljenja za gradnjo (kljub neustrezni obrazložitvi odločitve) po mnenju ministrstva pravilna. Pritožbi pa je ministrstvo ugodilo v delu, ki se nanaša na odmerjene stroške postopka.

Tožnik v tožbi nasprotuje točki 1. in 2. izreka izpodbijane prvostopne odločbe ter navaja, da izpodbijane odločitve ni mogoče preizkusiti, ker je ta brez ustrezne obrazložitve. V obrazložitvi odločbe se je namreč upravni organ skliceval zgolj na izvedenski mnenji, kar pomeni, da je jedro odločanja neutemeljeno prevalil na postavljeni izvedenki, ki sta ocenjevali skladnost gradnje s prostorskimi ureditvenimi pogoji. Upravni organ v obrazložitvi odločbe tudi ni navedel materialno pravnih podlag, ki po njegovem mnenju utemeljujejo izpodbijano odločitev. Zaradi pomanjkljive obrazložitve sta kršeni pravici tožnika do enakega varstva pravic ter do učinkovitega pravnega sredstva. Tožnik opozarja na notranja neskladja v izvedenskih mnenjih, do katerih se upravni organ ni opredelil ter zatrjuje, da objekt ni v neskladju z določbami Odloka o PUP. Člen 15 omenjenega odloka namreč v tretjem odstavku izrecno dopušča gradnjo stanovanjskih blokov oziroma večstanovanjskih objektov, iz določbe devetega (pravilno osmega) odstavka 26. člena Odloka o PUP pa izhaja le, da v primeru prenove gradbenega fonda enodružinske stanovanjske gradnje prosto stoječe enodružinske hiše ni mogoče nadomeščati z večstanovanjskimi objekti. Navedena določba predstavlja po mnenju tožnika omejitev zgolj v primeru prenove enodružinskih stanovanjskih gradenj, ne pa tudi v primeru prenove oziroma nadomestitve gospodarskega objekta, za kar gre v obravnavanem primeru. Velikosti stavbne gmote po volumnu ne opredeljuje nobena določba Odloka o PUP, ki v primeru gradnje večstanovanjske hiše ne določa kriterijev gradnje, kar po mnenju tožnika pomeni, da je obravnavani večstanovanjski objekt skladen s prostorskimi ureditvenimi pogoji. Izvedenka bi morala značilnosti objekta primerjati z drugimi objekti v ureditvenem območju celotnega naselja Zgornje Hoče in ne zgolj z objekti na sosednjih zemljiščih. Pri odločanju bi tako bilo treba upoštevati, da se manj kot 50 m od objekta v lasti investitorja nahaja večstanovanjski objekt, ki je bistveno večji od tožnikovega. Izvedenka B.B. tudi ni primerjala višine kapi strehe objekta z višinami kapi strehe sosednjih objektov v ulici, na kateri se nahaja obravnavani objekt. Ker Odlok o PUP ne opredeljuje pojma stavbna gmota in tudi ne določa pojma ploskovnih razmerij območja ter ne opredeljuje, kaj se šteje za bistveno odstopanje objekta po velikosti, bi moral upravni organ te pojme po vsebini opredeliti v upravnem postopku. Po mnenju tožnika se izvedenski mnenji A.A. in B.B. razlikujeta, do česar se upravni organ ni opredelil. Izvedenki v postopku nista pojasnili vseh nejasnosti in nista odgovorili na vsa zastavljena vprašanja, kar bi bilo zaradi neusklajenosti mnenj nujno. Upravni organ bi glede na obrazloženo moral bodisi postaviti novega izvedenca bodisi zahtevati dopolnitev izvedenskih mnenj. Glede ugotovljene etažnosti objekta pa tožnik pojasnjuje, da je obravnavani objekt dvoetažen, saj neizkoriščenega podstrešja ni mogoče šteti za samostojno etažo. Po mnenju tožnika gradbenega dovoljenja ne bi bilo treba odpraviti v celoti, pač pa le v delu, v katerem so bile ugotovljene neskladnosti z določili Odloka o PUP. Z odstranitvijo že zgrajenega objekta bi namreč nastala nepopravljiva škoda. Tožnik zato sodišču predlaga, da tožbi ugodi in odpravi izpodbijano odločbo, zahteva pa tudi povračilo stroškov postopka s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi.

V odgovoru na tožbo se toženka sklicuje na razloge za odločitev, ki so navedeni v obrazložitvi izpodbijane odločbe in sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Prizadete stranke (C.C. in D.D. ter E.E.) se z izpodbijano odločitvijo strinjajo in sodišču predlagajo, da tožbo kot neutemeljeno zavrne, zahtevajo pa tudi povračilo stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Med strankami v postopku je sporno vprašanje skladnosti projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja z določili veljavnega prostorskega akta, kar je po 1. alineji prvega odstavka 66. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) eden od pogojev za izdajo gradbenega dovoljenja.

Tožnik je za izdajo gradbenega dovoljenje zaprosil zaradi izvedbe gradbenih del na obstoječem gospodarskem poslopju na zemljišču s parc. št. 334, k.o. ..., ki ga je želel tožnik preurediti v večstanovanjsko stavbo. Z odločbo št. 351-17/2008-8 (7102) z dne 4. 3. 2008 je Upravna enota Maribor tožniku gradbeno dovoljenje izdala, na predlog prizadetih strank pa je bil postopek izdaje gradbenega dovoljenja obnovljen.

V obnovljenem postopku je upravni organ na prvi stopnji izdano gradbeno dovoljenje razveljavil, zahtevo tožnika za izdajo gradbenega dovoljenja pa je zavrnil, sklicujoč se na ugotovitve izvedenk, ki sta bili mnenja, da objekt, kot ga predvideva projekt za pridobitev gradbenega dovoljenja, po velikosti in oblikovnih značilnostih ni skladen z zahtevami veljavnega prostorskega akta - Odloka o PUP, ki določa merila in pogoje, pod katerimi so na območju Občine Hoče-Slivnica dopustni gradbeni posegi. Prvostopni organ se je v obrazložitvi svoje odločitve  skliceval na ugotovitve izvedenk, ne da bi pojasnil, s katerimi določbami Odloka o PUP projekt za pridobitev gradbenega dovoljenja ni v skladu. Omenjeno pomanjkljivost v obrazložitvi odločbe pa je na podlagi 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) odpravil  pritožbeni organ, ki je v odločbi, s katero je zavrnil tožnikovo pritožbo, podrobneje pojasnil razloge za razveljavitev odločbe št. 351-17/2008-8 (7102) z dne 4. 3. 2008 in za zavrnitev zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja. Po mnenju ministrstva projekt za pridobitev gradbenega dovoljenja ni skladen z določbo 15. člena Odloka o PUP, ki med drugim opredeljuje tudi dovoljeno velikost objektov na območju Občine Hoče-Slivnica.

Po presoji sodišča je izpodbijana odločitev pravilna, čeprav ne iz razloga, ki ga je v obrazložitvi odločbe navedlo ministrstvo. Razlog za zavrnitev tožnikove zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja namreč predstavlja neskladnost projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja z določbo osmega odstavka 26. člena Odloka o PUP, ki določa, da v primeru prenove gradbenega fonda enodružinske stanovanjske gradnje prosto stoječih enodružinskih hiš ni mogoče nadomeščati z večstanovanjskimi objekti, če ni to posebej določeno v namenski rabi površin.

Med strankami v postopku ni sporno, da se na zemljišču s parc. št. 334, k.o ..., na katerem je pred posegom stalo gospodarsko poslopje, nahaja tudi enodružinska stanovanjska hiša. Gospodarsko poslopje je po presoji sodišča treba šteti za sestavni del stanovanjske hiše, na funkcionalnem zemljišču katere stoji gospodarski objekt. Navedeno pomeni, da tako kot enodružinske stanovanjske stavbe tudi gospodarskega poslopja v primeru prenove po osmem odstavku 26. člena Odloka o PUP ni mogoče spremeniti v večstanovanjski objekt, če takšna sprememba ni izrecno predvidena v namenski rabi površin. Takšna (teleološka) razlaga izhaja iz namena predpisa, ki želi preprečiti, da bi se na območju enodružinskih stanovanjskih gradenj objekti iz manjših enostanovanjskih preurejali v večje večstanovanjske objekte, ki bi dodatno obremenjevali obstoječo infrastrukturo območja.

Ker tožnik v obravnavani zadevi ni dokazal, da bi bila večstanovanjska gradnja v namenski rabi površin izrecno dovoljena, je po presoji sodišča upravni organ na prvi stopnji ravnal pravilno, ko je v obnovljenem postopku po razveljavitvi pred tem izdane odločbe zahtevo tožnika za izdajo gradbenega dovoljenja zavrnil zaradi neskladja projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja z zahtevami prostorskega akta.

Glede na obrazloženo je sodišče tožbo na podlagi 3. alineje drugega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo.

Zahtevke strank za povrnitev stroškov postopka je sodišče zavrnilo na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, ki določa, da v primeru, ko sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Odlok o prostorskih ureditvenih pogojih za območje Občine Hoče-

Slivnica - izven območij Natura 2000 člen 26, 26/8.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.