UPRS sklep I U 350/2013
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2013-12-10

mag. Mira Dobravec Jalen (preds.), Petra Hočevar (poroč.), Jonika Marflak Trontelj

strokovni pregled nad delom okrožne državne tožilke - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - zapisnik o strokovnem pregledu dela - zavrženje tožbe

Izpodbijani zapisnik o strokovnem pregledu dela v posamezni zadevi ne šteje med akte, ki se jih v smislu 1. in 2. člena ZUS-1 lahko izpodbija v upravnem sporu. Z njim se tudi (še) ne more poseči v pravice posameznika, ker gre za akt, ki še ne učinkuje, to je, še ne povzroča pravnih posledic. Zapisnik (lahko) učinkuje šele, ko (in če) je uporabljen kot ena izmed podlag za ugotovitev sposobnosti tožnice za opravljanje tožilske službe ali v okviru odločanja pristojnega organa glede napredovanja tožnice po drugem odstavku 37. člena ZDT-1 ali v okviru odločanja pristojnih organov v zvezi z disciplinskim postopkom, uvedenim zoper tožnico, po določbah 79. - 92. člena ZDT-1. Sam zapisnik zato iz teh razlogov nima samostojnega pravnega varstva.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Tožnica s tožbo izpodbija zapisnik Vrhovnega državnega tožilstva RS, Oddelka za izobraževanje in strokovni nadzor, o opravljenem strokovnem pregledu dela A.A., okrožne državne tožilke na Okrožnem državnem tožilstvu v Ljubljani - tožnice, v kazenski zadevi Okrožnega državnega tožilstva v Ljubljani, Kt(1)3582/03. Iz zapisnika izhaja, da je bil na podlagi odredbe namestnika generalnega državnega tožilca RS, Tu 8/2012-60 z dne 12. 7. 2012, v zvezi z odredbo generalnega državnega tožilca RS, Tu 8/2012-609 z dne 27. 8. 2012, opravljen strokovni pregled dela tožnice v navedeni zadevi glede pravočasnosti, zakonitosti in strokovne pravilnosti dela in odločitve. Zaključek pregledovalca višjega državnega tožilca je bil, da je tožnica z umikom obtožbe ravnala strokovno napačno, pregledovalec pa se je tudi strinjal z večjim delom navedb posredovane nadzorstvene pritožbe predstavnika oškodovanih upnikov B.

Z odločbo, Tu 8/2012-60-12/MV-vg z dne 20. 12. 2012, je vrhovni državni tožilec zavrnil ugovor tožnice zoper citirani zapisnik.

Tožnica je v tožbi uvodoma navedla, da izpodbijani zapisnik po njenem prepričanju predstavlja upravni akt v smislu drugega odstavka 2. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), saj izpolnjuje formalni in materialni kriterij za pojem upravnega akta. Nobenega dvoma ne more biti, da je zapisnik izdal organ v smislu te določbe, tj. državni organ oziroma organ lokalnih skupnosti oziroma nosilec javnih pooblastil. Prav tako je izpolnjen materialni kriterij, saj zapisnik posega v njene koristi, zaradi česar utegne vplivati na ugotovitve ob splošnem strokovnem pregledu dela tožnice, kar posledično lahko vpliva tudi na napredovanje tožnice (ki je v 6. členu Zakona o državnem tožilstvu – v nadaljevanju ZDT-1 - eksplicitno določena pravica). Lahko bo vplivalo tudi sicer na kariero tožnice, saj se bo s tem poročilom, ki bo vključeno v personalni spis tožnice, lahko seznanil tudi Državnotožilski svet ali Sodni svet, ki bi odločal o morebitni kandidaturi tožnice za druge funkcije v pravosodju. Obstaja precejšnja verjetnost, da bi lahko to poročilo ogrozilo dostopnost drugih funkcij za tožnico, s čimer bi lahko prišlo do kršitve tretjega odstavka 49. člena Ustave RS in posledično tudi do neenakega obravnavanje tožnice (14. člen Ustave RS). To, da gre za upravni akt, pa izkazuje tudi dejstvo, da je bila izdaja zapisnika utemeljena na normi javnega prava (peto poglavje Državnotožilskega reda – 92. - 100. člen), ki organ pooblašča za enostransko, oblastveno, posamično odločanje v javnem interesu. O ugovoru pa je odločalo Vrhovno državno tožilstvo, kar pomeni, da je odločitev na prvi in drugi stopnji sprejel isti organ, zaradi česar tožnici tudi ni bila zagotovljena pravica do pravnega sredstva (25. člen Ustave). Nadalje je navedla, da je organ pri sestavi zapisnika napak uporabil materialno pravo in nepopolno ugotovil dejansko stanje, kar je obširno in podrobno utemeljevala v preostalem delu tožbe. Predlagala je, da sodišče opravi javno obravnavo in razsodi, da se zapisnik v zvezi z odločbo odpravi, toženka pa je dolžna tožnici povrniti njene stroške postopka, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi od dneva izdaje sodbe dalje do plačila.

Toženka je v odgovoru na tožbo uvodoma predlagala sodišču, da tožbo zavrže, ker izpodbijani zapisnik ni akt iz 2. člena ZUS-1. Ne ZDT-1 ne kakšen drug zakon zapisniku ne pripisuje kakšnih neposrednih posledic za pravni položaj pregledovane osebe. Ugotovitve v zapisniku so namreč lahko zgolj podlaga za odločitve pristojnih organov v drugih posebnih postopkih (npr: postopek odločanja o napredovanju, disciplinski postopek). Šele akt, sprejet v teh postopkih, bi predstavljal poseg v pravni položaj tožnice. Tako tudi sodna praksa (U 1345/2008 in I U 723/2011). Zgolj podrejeno pa je toženka zavračala vse tožbene navedbe in predlagala njeno zavrnitev.

Tožnica je v pripravljalni vlogi še navedla, da je bilo na podlagi zahteve predsednika Višjega sodišča v Ljubljani v tej zadevi izdelano tudi poročilo o pregledu poslovanja, iz katerega izhaja, da je tožnica z umikom obtožbe ravnala odločno in strokovno korektno glede na določbe Kazenskega zakonika, ki so veljale za ta primer. Vztrajala je pri svojem tožbenem predlogu.

Sodišče je tožbo moralo zavreči iz naslednjih razlogov:

V upravnem sporu se zagotavlja sodno varstvo pravic in pravnih koristi posameznic oziroma posameznikov in organizacij proti odločitvam in dejanjem državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil na način in po postopku, ki ga določa ta zakon, če za določeno zadevo z zakonom ni zagotovljeno drugo sodno varstvo (1. člen ZUS-1). V upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerim se posega v pravni položaj tožnice oziroma tožnika; o zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon (prvi odstavek 2. člena ZUS-1). Upravni akt po tem zakonu je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni, posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek 2. člena ZUS-1).

V obravnavanem primeru tožnica izpodbija zapisnik o opravljenem strokovnem pregledu dela tožnice - okrožne državne tožilke na Okrožnem državnem tožilstvu v Ljubljani, v kazenski zadevi Okrožnega državnega tožilstva v Ljubljani, opr. št. Kt (1)3582/03, št. Tu 8/2012-60 BO, s katerim je bilo (po povzetku opravljenih dejanja v postopku v zadevi Kt(1)3582/03) ugotovljeno, da je tožnica z umikom obtožbe ravnala strokovno napačno.

Po 173. členu ZDT-1 strokovni nadzor nad delom okrožnih državnih tožilcev izvaja Vrhovno državno tožilstvo s splošnim, delnim ali posamičnim strokovnim pregledom dela državnih tožilstev in državnih tožilcev ter tožilskega osebja, s pregledovanjem spisov, vpisnikov in druge dokumentacije in na drug primeren način (prvi odstavek). V petem odstavku istega člena je predpisana tudi obveznost seznanitve z ugotovitvami pregleda državnih tožilcev in tožilskega osebja, katerih delo oziroma poslovanje je bilo pregledano in njihova pravica posredovati pojasnila ali vložiti ugovor pri Vrhovnem državnem tožilstvu v 15 dneh od prejema poročila o pregledu, v šestem odstavku pa je določeno, da o ugovoru odloča vrhovni državni tožilec, ki ni opravljal pregleda in ki ga posebej določi generalni državni tožilec, odločitev o ugovoru mora biti obrazložena in je dokončna. Strokovni pregled v posamezni zadevi pa se opravi, če je to potrebno za odločanje o nadzorstveni pritožbi, za poročanje in obveščanje oziroma za izvrševanje drugih pristojnosti po tem zakonu (šesti odstavek 174. člena ZDT-1). Strokovni nadzor je urejen na enak način tudi v Državnotožilskem redu v petem poglavju (92. - 100. člen).

Po presoji sodišča izpodbijani zapisnik o strokovnem pregledu dela v posamezni zadevi ne šteje med akte, ki se jih v smislu 1. in 2. člena ZUS-1 lahko izpodbija v upravnem sporu. Upravni spor je spor o zakonitosti dokončnega posamičnega akta, s katerim je odločeno o pravici posameznika oziroma s katerim je poseženo v pravice posameznika, z zapisnikom o strokovnem pregledu dela v posamezni zadevi pa se (še) ne odloči o posameznikovi pravici. Z njim se tudi (še) ne more poseči v pravice posameznika, ker gre za akt, ki še ne učinkuje, to je, še ne povzroča pravnih posledic. Zapisnik (lahko) učinkuje šele, ko (in če) je uporabljen kot ena izmed podlag za ugotovitev sposobnosti tožnice za opravljanje tožilske službe ali v okviru odločanja pristojnega organa glede napredovanja tožnice po drugem odstavku 37. člena ZDT-1 ali v okviru odločanja pristojnih organov v zvezi z disciplinskim postopkom, uvedenim zoper tožnico, po določbah 79. - 92. člena ZDT-1. O tožničini pravici oziroma pravni koristi se tako odloča oziroma se bo odločalo šele z odločbo o tožničini pravici do napredovanja ali z odločbo, izdano v disciplinskem postopku. Sam zapisnik zato iz teh razlogov nima samostojnega pravnega varstva. Tako v podobnih oziroma enakih primerih tudi sodna praksa, kot je opozorila že toženka v odgovoru na tožbo (sodba, U 1345/2008 z dne 15. 4. 2009, sklep, I U 723/2011 z dne 28. 4. 2011). Na drugačno odločitev v zadevi zato tudi ne morejo vplivati vsebinski ugovori tožnice o izpolnitvi kriterijev za pojem upravnega akta, saj to glede na povedano ne vzdrži sodne presoje.

Ob ugotovitvi, da akt, ki ga s tožbo izpodbija tožnica, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija s tožbo v upravnem sporu, je sodišče na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 tožbo zavrglo.

Odločitev o zavrnitvi stroškovnega zahtevka tožnice temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1.

ZUS-1 člen 1, 2, 2/1, 2/2, 36, 36/1, 36/1-4.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

Sklep I Up 57/2009, enako tudi I Up 411/2012