sodba I U 83/2013, enako tudi I U 348/2013
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2013-04-25

Andrej Kmecl (preds.), mag. Tatjana Steinman (poroč.),

inšpekcijski postopek - ukrep gradbenega inšpektorja - nelegalna gradnja - inšpekcijski zavezanec - Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov RS - načelo povezanosti zemljišča in objekta

Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov RS je pravna oseba, na katero je Republika Slovenija z zakonom prenesla opravljanje nalog v zvezi z gospodarjenjem z zemljišči v njeni lasti, med drugim tudi izvrševanje nalog v okviru zagotavljanja pravne in dejanske urejenosti kmetijskih zemljišč, kmetij in gozdov v lasti države. To pa po mnenju sodišča pomeni, da je tožnik dolžan skrbeti za zakonito stanje na zemljiščih in je zanj odgovoren, v nasprotnem primeru pa mora v imenu Republike Slovenije in za njen račun prevzeti tudi bremena, ki jih zakon nalaga lastniku – torej tudi v primeru nezakonitih gradenj na zemljiščih, za gospodarjenje s katerimi je zadolžen.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Toženka je z izpodbijano odločbo tožniku izrekla inšpekcijske ukrepe zaradi nelegalne gradnje na zemljišču parc. št. 1488 k.o. …, in sicer pritličnega objekta v tam navedenih tlorisnih dimenzijah. Naložila mu je, da takoj po vročitvi te odločbe ustavi gradnjo in da v roku 30 dni odstrani objekt ter vzpostavi prejšnje stanje, sicer bo opravljena izvršba po drugih osebah. Za objekt je izrekla tudi prepovedi iz 158. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1).

Iz obrazložitve odločbe je razvidno, da je tožnik inšpekcijski zavezanec kot lastnik zemljišča, na katerem stoji nelegalno zgrajeni objekt. Upravni organ je namreč v postopku ugotovil, da je investitor pokojni in da je na tem zemljišču, ki ga je imel v zakupu, objekt zgradil brez veljavnega gradbenega dovoljenja, saj dejansko zgrajeni objekt ne ustreza objektu, za katerega je bilo 4. 12. 1987 izdano potrdilo št. 351-344/87. Ugotovljeno je bilo še, da vdova po pokojnem investitorju in najemnik zemljišča nista lastnika obravnavanega objekta. Ker je investitor pokojni, lastnika objekta pa ni mogoče ugotoviti, je po določbah ZGO-1 inšpekcijski zavezanec tožnik kot lastnik zemljišča.

Upravni organ druge stopnje je tožnikovo pritožbo zavrnil. Podrobno opisuje potek dosedanjega postopka, v katerem je bilo izdanih že več odločb, izpodbijana odločba pa je bila izdana v ponovljenem postopku po tem, ko je sodišče s sodbo  U 2185/2011 z dne 29. 3. 2012 odpravilo odločbo, s katero je bil kot inšpekcijski zavezanec določen zakupnik A.A. Pritrjuje odločitvi, da se inšpekcijski ukrep izreče lastniku zemljišča, ker investitorja oziroma lastnika spornega objekta ni mogoče določiti. Navaja še, da je v zemljiški knjigi je kot lastnica sicer vpisana Republika Slovenija, vendar pa je Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov RS na podlagi 14. člena Zakona o skladu kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije (v nadaljevanju ZSKZ) in 157. člena ZGO-1 v obravnavanem primeru inšpekcijski zavezanec.

Tožnik se s tako odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da ne more biti inšpekcijski zavezanec, ker je ta znan, in ker ni lastnik zemljišča, na katerem stoji obravnavani objekt. Meni, da 157. člen ZGO-1 ne more biti pravna podlaga za odločanje, saj ureja nadomestilo za degradacijo in uzurpacijo prostora, če pa gre za smiselno uporabo te določbe, je po njegovem mnenju treba upoštevati, da ta določba kot zavezanca prvenstveno omenja investitorja oz. lastnika nedovoljene gradnje in šele, če teh ni mogoče odkriti, lastnika zemljišča. Navaja, da je pokojni investitor vse pravice in obveznosti v zvezi s spornim objektom, ki ga je zgradil leta 1985, prenesel na A.A. Njegova pogojna odstopna izjava in oglaševanje prodaje naj bi dodatno potrjevala, da je lastnik nelegalnega objekta znan. Tudi iz zakupne pogodbe, ki jo je tožnik za Republiko Slovenijo sklenil z njim, naj bi bilo razvidno, da objekti, trajni nasadi in naprave, ki stojijo na v zakup danih zemljiščih, niso v lasti Republike Slovenije, temveč v lasti zakupnika. Sklicuje se na opredelitev pojma investitor iz 4.1. točke prvega odstavka 2. člena ZGO-1 in navaja, da je bilo potrdilo iz leta 1987, ki je bilo izdano investitorju, izdano pet let pred njegovo ustanovitvijo, kar naj bi pomenilo, da z gradnjo nima nobene zveze.

V nadaljevanju tožbe poudarja, da ni lastnik zemljišča, ampak je to Republika Slovenija, v imenu in za račun katere tožnik zgolj gospodari s kmetijskimi zemljišči in gozdovi. Gospodarjenje zajema upravljanje in razpolaganje, ne pa tudi odgovornosti za dolgove lastnika v zvezi s tem premoženjem. Upravna organa naj bi napačno uporabila 14. člen SZKZ, sklicevanja na 157. člena ZGO-1 pa naj ne bi obrazložila, saj nista navedla, katerega izmed šestih odstavkov tega člena sta uporabila.

V zaključku tožbe navaja še, da se je izrecno pritožil tudi zoper 5. točko izreka, s katero je bilo odločeno, da pritožba ne zadrži njene izvršitve, saj naj bi mu izvršitev pred dokončnostjo in pravnomočnostjo lahko povzročila nenadomestljivo škodo. Sodišču predlaga, naj po opravljeni glavni obravnavi odpravi izpodbijano odločbo, toženki pa naloži plačilo stroškov tega postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Inšpekcijske ukrepe, ki se izrečejo zaradi nelegalne gradnje (da gre v obravnavanem primeru za tak objekt, ni sporno), predpisuje 152. člen ZGO-1, ki posebej ne določa, kdo je inšpekcijski zavezanec. Kot je pojasnilo sodišče že v sodbi I U 2185/2011 z dne 29. 3. 2012, je treba v tem primeru odgovor poiskati v prvem odstavku 157. člena ZGO-1, ki je uvrščen v poglavje „3. Druge sankcije“ in ki določa obveznost plačila nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora v primeru nedovoljene gradnje. Ta določa, da je zavezanec za plačilo investitor oziroma lastnik nedovoljene gradnje, če tega ni mogoče ugotoviti, pa lastnik zemljišča, na katerem je takšna gradnja oziroma objekt. Ob smiselni uporabi te določbe in v skladu z ustaljeno upravnosodno prakso tega sodišča (zadeve I U 667/2010, I U 963/2009, I U 1315/2011), se tudi inšpekcijski ukrepi zaradi nelegalne gradnje kot oblike nedovoljene gradnje (12. točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1) primarno izrečejo investitorju oziroma lastniku nedovoljene gradnje, če tega ni mogoče ugotoviti, pa lastniku zemljišča, na katerem je takšna gradnja oziroma objekt. Iz navedenega torej izhaja, da se obveznosti zaradi nelegalne gradnje prenašajo le z lastninsko pravico na objektu, kadar lastnika ni mogoče ugotoviti, pa je zavezanec lastnik zemljišča.

Upravni organ je pri ponovnem odločanju v skladu s četrtim odstavkom 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) upošteval navedeno pravno mnenje sodišča, saj je iz obrazložitve razvidno, da je svojo odločitev, da je inšpekcijski zavezanec tožnik kot lastnik zemljišča, na katerem je nelegalna gradnja, izrecno oprl na določbo prvega odstavka 157. člena ZGO-1 in na ugotovitev, da lastnika nedovoljene gradnje ni mogoče ugotoviti.

Po navedenem je neutemeljen tožbeni očitek o neobrazloženosti uporabe 157. člena ZGO-1. Neutemeljen je tudi tožbeni ugovor, ki se nanaša na izvršljivost izpodbijane inšpekcijske odločbe pred njeno dokončnostjo in pravnomočnostjo, saj to izrecno določa tretji odstavek 146. člena ZGO-1, kar je prav tako pojasnil že organ prve stopnje.

Sodišče se je v nadaljevanju ukvarjalo z vprašanjem, ali je tožnik glede na svoj status sploh lahko inšpekcijski zavezanec zaradi nelegalne gradnje na zemljišču, ki je v lasti Republike Slovenije, tožnik pa z njim gospodari v njenem imenu in za njen račun, kot je to v obravnavanem primeru.

Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov RS je bil glede na prvi odstavek 2. člena ZSKZ ustanovljen z namenom, da gospodari s kmetijskimi zemljišči, kmetijami in gozdovi v lasti Republike Slovenije. Po tretjem odstavku istega člena gospodarjenje po tem zakonu obsega razpolaganje in upravljanje, pri čemer slednje pomeni tudi skrb za pravno in dejansko urejenost. V petem odstavku je tudi določeno, da sklad opravlja naloge v imenu in za račun Republike Slovenije. Po 3. členu je sklad pravna oseba in posluje v skladu s predpisi, ki veljajo za javne zavode, če ni s tem zakonom drugače določeno.

Iz navedenih določb izhaja, da je sklad pravna oseba, na katero je Republika Slovenija z zakonom prenesla opravljanje nalog v zvezi z gospodarjenjem z zemljišči v njeni lasti, med drugim tudi izvrševanje nalog v okviru zagotavljanja pravne in dejanske urejenosti kmetijskih zemljišč, kmetij in gozdov v lasti države. To pa po mnenju sodišča tudi pomeni, da je tožnik dolžan skrbeti za zakonito stanje na zemljiščih in je zanj odgovoren, v nasprotnem primeru pa mora v imenu Republike Slovenije in za njen račun prevzeti tudi bremena, ki jih zakon nalaga lastniku – torej tudi v primeru nezakonitih gradenj na zemljiščih, za gospodarjenje s katerimi je zadolžen.

Sodišče zato z vidika nalog, katerih izvrševanje je bilo na tožnika preneseno z zakonom, ne vidi ovire, da tožnik v obravnavani zadevi ne bi mogel biti inšpekcijski zavezanec (enako že v sodbi I U 1315/2011 z dne 16. 2. 2012). Vprašanje pa je, ali so bili v zadevi izpolnjeni pogoji za izrek inšpekcijskih ukrepov lastniku zemljišča.

Upravni organ je bil torej dolžan ugotoviti, kdo bo zavezan izvršiti izrečene inšpekcijske ukrepe za odpravo nezakonitega stanja, ki je nastalo z nelegalno zgrajenim objektom. Po presoji sodišča je z odločbo, ki je predmet tega upravnega spora, o tem odločil pravilno in zakonito.

Po 4.1. točki prvega odstavka 2. člena ZGO-1 je investitor pravna ali fizična oseba, ki naroči graditev objekta, ali ki jo sam izvaja. Kot navaja tožnik sam, v zadevi ni sporno, da je nelegalni objekt leta 1985 zgradil takratni najemnik zemljišča B.B., ki je pokojni. Glede na tožbene navedbe sodišče pojasnjuje enako, kot je to pojasnilo že v sodbi I U 2185/2012, da bi bile predpostavke za prenos lastninske pravice na A.A. izpolnjene le, če bi B.B. kot investitor z gradnjo objekta postal lastnik tega objekta. Zgolj dejstvo, da je pokojni investitor objekt zgradil, pa ne pomeni, da je postal njegov lastnik.

Nesporno je namreč dejstvo, da je bil investitor objekta najemnik zemljišča, na katerem je gradil, torej je gradil na tujem zemljišču. Pravilo povezanosti zemljišča in objekta (superficies solo cedit), ki je pomenilo, da je lastnik zemljišča tudi lastnik zgradbe, ki na njem stoji, pa je veljalo tudi v letu 1985, to je v času veljavnosti Zakona o temeljnih lastninskopravnih razmerjih (ZTLR). Za pridobitev lastninske pravice graditelja z gradnjo so morali biti izpolnjeni pogoji, ki so bili za dobrovernega graditelja določeni v 24. členu, za nedobrovernega pa v 25. členu ZTLR.

Ker tožnik ne navaja nobenih okoliščin, ki bi se nanašale na izpolnjevanje teh pogojev, tudi sicer je Republika Slovenija še vedno lastnica zemljišča (niti tožnik kljub neurejenemu zemljiškoknjižnemu stanju ne oporeka) in s tem vsega, kar je po namenu z njim trajno spojeno (8. člen SPZ), ni mogoč drugačen sklep, kot da je lastnik zemljišča tudi lastnik nelegalno zgrajenega objekta.

Po navedenem sedaj pokojni investitor leta 2004 na A.A. ni mogel prenesti lastninske pravice na obravnavanem objektu. Ker ne more nihče na drugega prenesti več pravic, kot jih ima sam, tudi lastninske pravice ne more prenesti nekdo, ki je sploh nima. Poleg tega se za pridobitev lastninske pravice na nepremičnini s pravnim poslom zahteva vpis v zemljiško knjigo (prvi odstavek 49. člena SPZ). Na odločitev, kdo je v zadevi inšpekcijski zavezanec, pa glede na prvi odstavek 157. člena ZGO-1 samo po sebi ne more vplivati niti dejstvo, da naj bi A.A. objekt imel v posesti, ga uporabljal in da naj bi oglaševal njegovo prodajo na internetu.

Ker na odločitev v zadevi ne morejo vplivati niti ostale tožbene navedbe, je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo (prvi odstavek 63. člena ZUS-1).Ker v tožbi niso navedena nobena nova dejstva ali dokazi, ki bi lahko vplivali na odločitev v zadevi, je sodišče v skladu z drugo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave.

Kadar sodišče tožbo zavrne, v skladu s četrtim odstavkom 25. členom ZUS-1 vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Opr. št: I U 348/2013, ECLI:SI:UPRS:2013:I.U.348.2013

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.