sodba IV U 50/2012
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2013-06-11

Majda Kovačič (preds.), Melita Ambrož (poroč.), mag. Damjan 			  Gantar

dovoljenje za stalno prebivanje tujca - izbris iz registra stalnega prebivalstva - dejansko življenje v RS - poskus vrnitve v RS

Tožnik ni uspel izkazati pogoja dejanskega življenja v RS za relevantno obdobje od  leta 1992 do 2002 oziroma do 2006. Obdobje odsotnosti od 1992 do 1997 je namreč tožena stranka, na podlagi določbe četrte alinee tretjega odstavka 1č. člena ZUSDDD štela kot obdobje, za katerega je pogoj dejanskega življenja v RS izpolnjen, sporno pa je, ali je imela tožena stranka, ob nespornem dejstvu, da se je tožnik v RS vrnil leta 2006, pravico ugotavljati oziroma od tožnika zahtevati, da predloži podatke o dejanskem življenju za obdobje od  1998 do 2002. Sodišče v zvezi s tem tožbenim ugovorom ugotavlja, da je bilo ravnanje tožene stranke skladno z zahtevo četrtega odstavka 1.č člena ZUSDDD ter določbami ZUP, po katerih je izjavami prič ugotovila, da tožnik zgolj s pridobivanjem informacij o možnosti vrnitve v RS ni izkazal ravnanj, ki bi kazala na to, da se je v času svoje odsotnosti poskušal vrniti v RS in v njej nadaljevati z dejanskim življenjem, niti teh ravnanj ne navaja v tožbi, zato tožena stranka ni imela pravne podlage za ugodno rešitev tožnikove vloge.

1. Tožena stranka, Republika Slovenija, Ministrstvo za notranje zadeve, je z odločbo, št. 2140-40/2010/12 (1232-09) z dne 24. 1. 2012, prošnjo A.A. (v nadaljevanju prosilca) za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje tujca v Republiki Sloveniji, zavrnila.

2. Odločitev je pojasnila s podatkom, da je prosilec prošnjo za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje tujca vložil 2. 3. 2010, na podlagi Zakona o urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji (v nadaljevanju ZUSDDD). Ker je 24. 7. 2010 začel veljati Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Slovenije (Uradni list RS, št. 50/2010), je tožena stranka prosilčevo prošnjo ob upoštevanju prvega odstavka 9. člena te novele, obravnavala po noveliranem zakonu.

3. V postopku izdaje dovoljenja za stalno prebivanje po ZUSDDD je tožena stranka s vpogledom v Register stalnega prebivalstva ugotovila, da je imel prosilec na območju RS prijavljeno stalno prebivališče od 19. 11. 1990 do 28. 12. 1992, na naslovu …, ko mu je stalno prebivališče z odločbo Občine Šmarje pri Jelšah, št. 201-615/91-3/2-4 z dne 23. 11. 1992, na podlagi 8. člena Zakona o evidenci nastanitve občanov in o registru prebivalstva, prenehalo. Prosilec je kot državljan SR Srbije vložil tudi prošnjo za sprejem v državljanstvo v RS na podlagi 40. člena Zakona o državljanstvu Republike Slovenije (v nadaljevanju ZDRS), ki je bila z odločbo z dne 22. 2. 1993 zavrnjena. Ta odločba je bila prosilcu, ker njegovo prebivališče ni bilo znano, vročena 22. 3. 1993 preko oglasne deske, ter so od 22. 3. 1993 zanj začele veljate določbe Zakona o tujcih.

4. Ker je bil prosilec na dan 25. 6. 1991 državljan SR Srbije, torej državljan druge republike nekdanje SFRJ in je imel na dan 23. 11. 1990 v Republiki Sloveniji prijavljeno stalno prebivališče, bi moral v postopku izdaje dovoljenja za stalno prebivanje, v skladu z določbo prvega odstavka 1. člena ZUSDDD dokazati, da od 23. 12. 1990 v RS tudi dejansko živi. Dokazil o tem dejstvu stranka ni priložila, zato jo je tožena stranka 31. 3. 2011 pozvala k predložitvi le teh. Prosilec je predložil življenjepis, potrdilo o nekaznovanju iz matične države, vozniško dovoljenje izdano v RS, veljavni potni list Republike Kosovo ter navedel priče, ki bi lahko njegovo dejansko bivanje v Republiki Sloveniji dejansko potrdile. Navedel je tudi, da je v Slovenijo prišel 1990. leta in bil v njej vse do izbrisa, ko se je vrnil na Kosovo,  zaradi vojnih razmer pa se v Slovenijo ni več mogel vrniti. V Slovenijo se je vrnil leta 2006, na podlagi dovoljenja za prvo začasno prebivanje iz razloga zaposlitve ali dela.

5. Tožena stranka je pojasnila pojem dejanskega življenja iz 1.č člena ZUSDDD ter ugotovila, da je bil prosilec iz RS upravičeno odsoten  v obdobju od 1992 do 1997 leta, za daljšo upravičeno odsotnost iz Republike Slovenije pa bi moral dokazati, da se je po preteku 5 letne dopustne odsotnosti v obdobju nadaljnjih 5 let poskušal vrniti v RS in nadaljevati z dejanskih življenjem v RS. Glede na to, da se prosilec po preteku 5 letne dopustne odsotnosti v obdobju od 1998 do 2002 v RS ni vračal oziroma se je vrnil šele 2006, pred tem pa ne listine, ne izjave prič, ne druga dokazila ne dokazujejo daljše prisotnosti na območju Republike Slovenije, je tožena stranka mnenja, da pogoj dejanskega življenja prosilca v RS za nadaljnje obdobje odsotnosti ni izpolnjen. Samo sklicevanje prosilca na vojne razmere na Kosovem namreč še ne pomeni, da se je v tem obdobju dejansko želel vrniti v RS in nadaljevati z dejanskim življenjem, ampak mora biti to izkazano še z drugimi ravnanji. Iz vseh uradnih evidenc je namreč razvidno, da si je prosilec prvič skušal urediti status tujca v RS z vložitvijo prošnje za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje tujca v RS, na podlagi Zakona o urejanju statusa državljanov drugih držav naslednjih nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji 2. 3. 2010.

6. Dejstva, zakaj se prosilec v Republiko Slovenijo v obdobju od 1992 do 2006 ni vrnil, ne upravičuje niti okoliščina, zaradi katere je prosilec odšel na obisk na Kosovo in se ni mogel vrniti vse do leta 2006. Iz priloženih dokazil in izjav prič ni razvidno, da bi bil prisiljen živeti izven Slovenije zaradi razlogov, ki so v sferi RS. Ker so bili razlogi zaradi katerih se prosilec od leta 1998 do 2006 ni nahajal na območju RS in zaradi katerih se v RS ni mogel vrniti, na njegovi strani, jih upravni organ ne more šteti kot odločilne za izpolnitev pogoja dejanskega življenja iz 1.č člena ZUSDDD.

7. Pred izdajo odločbe je bil prosilec v skladu z določbo 9. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) seznanjen z dosedanjimi ugotovitvami postopka in pozvan, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah pomembnih za odločbo ter da navede morebitna nova dejstva, ki utegnejo vplivati na rešitev zadeve, za svoje navedbe pa predloži tudi morebitne dokaze. Za predložitev navedenih dokazil je bil določen rok 8 dni, prosilec pa je bil seznanjen s pravnimi posledicami, če ne bo sledil  dopisu. Do izdaje odločbe prosilec na navedeni dopis ni odgovoril. Glede na navedeno je tožena stranka zaključila, da prošnji za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje tujca v RS ne ugodi in se skladno s prvim odstavkom 1. člena ZUSDDD zavrne.

8. Tožnik v tožbi odločitvi tožene stranke ugovarja. Uvodoma pojasnjuje, da je bila njegova tožba vložena pravočasno. Iz potrdila o vročitvi je sicer razvidno, da je bila izpodbijana odločba vročena tožnikovemu svaku, ki pa za prevzem te pošiljke ni bil pooblaščen. S kopijo potne listine dokazuje, da se je v RS vrnil 3. 3. 2012, ko se je seznanil z vsebino pošiljke, zato je bila tožba, dne 12. 3. 2012, vložena pravočasno.

9. V nadaljevanju pojasnjuje, da je tožena stranka napačno interpretirala določbo tretjega odstavka 3.č člena ZUSDDD, s tem ko je sprejela zaključek, da „iz priloženih dokazil in izjav prič ni razvidno, da bi bil tožnik prisiljen živeti izven RS zaradi razlogov, ki so v sferi javne uprave RS, temveč je prosilec pri izbiri bivališča ravnal po svobodni volji, saj ne navaja poleg vojnih razmer nobenega drugega konkretnega razloga“. Ker po določbi tretjega odstavka 1.č člena za upravičeno odsotnost zadošča že eden od v tej določbi navedenih razlogov, je prej navedeno stališče nezakonito. Pojasnjuje tudi, da se prosilec v 5 letih ni mogel vrniti v RS zaradi vojnih razmer v celotni bivši Jugoslaviji, konkretno pa so se na Kosovu vojne razmere začele ali ponovno izbruhnile 1999 leta. Navaja, da se vse do 24. 7. 2010, ko je vstopila v veljavno zadnja novega ZUSDDD, v Slovenijo po zakoniti poti ni mogel vrniti nihče od nezakonito izbrisanih. Kot nesporno šteje dejstvo, da prosilec v letu 1992 do leta 2006 dejansko ni živel v Sloveniji, kot nepravilno in nezakonito pa šteje uporabo določbe prvega in tretjega odstavka 1.č člena ZUSDDD, ki je bil v izpodbijani odločbi uporabljen napačno, saj tožena stranka zakonsko fikcijo iz prvega odstavka 1.č člena , da „upravičena odsotnost iz RS zaradi razlogov iz tretjega odstavka tega člena ne pomeni prekinitve dejanskega življenja v RS“ in tretjega odstavka istega člena, da „je pogoj dejanskega življenja v RS izpolnjen  tudi v primeru, če je odsotnost trajala več kot leto dni in gre za upravičeno odsotnost“ razume napačno, jo ignorira.

10. Nezakonito je tudi sklicevanje tožene stranke na četrti odstavek 1.č člena ZUSDDD. Kot absurdno šteje zakonsko zahtevo četrtega odstavka 1.č člena ZUSDDD, da mora prosilec dokazovati svoje poskuse vrnitve v Slovenijo, vendar se zaveda, da je upravni organ vezan na zakon, torej ga mora v postopku tudi upoštevati. Nikakršne zakonite podlage pa nima upravni organ za to, da bi pri preverjanju te zakonske zahteve po izkazanih poskusih vračanja, le te samovoljno interpretiral. Tako je kot napačno šteti interpretacijo določbe četrtega odstavka 1.č člena, da ta zahteva izkazovanje poskusov vrnitve v obdobju nadaljnjih 5 let. Gre za določbo, ki je bila toženi stranki že interpretirana in ki jo je tožena stranka že upoštevala na pravilen način. Dejstvo je, da so bili vsi tisti izbrisani, ki so bili Slovenijo prisiljeni zapustiti, lahko v državo prišli šele 11 let kasneje, saj jim je to omogočila šele dopolnitev zakona iz leta 2010. Zakon določa pod katerim pogojem je „v nadaljnjem obdobju 5 let“ izpolnjen pogoj dejanskega življenja. Ta pogoj je v tem, da se je oseba poskušala vrniti v Slovenijo v času odsotnosti, torej kadarkoli v času te odsotnosti, ne pa ravno in samo v drugih 5 letih svoje odsotnosti. V zvezi z vprašanjem kako interpretirati določbo, da se za osebe, odsotne dalj kot 5 let, ki v postopku izkažejo „ravnanja, ki kažejo na to, da so se v času odsotnosti poskušale vrniti v Slovenijo“ šteje, da je bil s tem zanje pogoj dejanskega življenja izpolnjen ne le za prvih 5 let odsotnosti, ampak tudi v nadaljnjem obdobju 5 let. Pojasnjuje, da gre za določbo, ki je v očitnem nasprotju z drugimi zakonskimi določbami (protislovje znotraj zakona). Pravilna interpretacija določbe četrtega odstavka 1.č člena zahteva izkazane poskuse vračanja kadarkoli v času odsotnosti, tožnik pa ima v tej zadevi izkazano realizacijo vrnitve že leta 2006.

11. Če bi sodišče štelo, da je interpretacija četrtega odstavka 1.č člena, na kateri temelji izpodbijana odločba, pravilna, tožnik predlaga prekinitev tega postopka in sprožitev postopka za oceno skladnosti tako razumljene določbe četrtega odstavka 1.č člena ZUSDDD pred Ustavnim sodiščem, podrejeno pa (smiselno) predlaga odpravi izpodbijane odločbe.

12. Tožena stranka je sodišču posredovala upravne spise in odgovor na tožbo, v katerem je najprej pojasnila, da je bila vročitev izpodbijane odločbe skladna določbo 89. člena ZUP. Oporeka tožbenim navedbam, da si napačno razlaga tretji odstavek 1.č člena ZUSDDD in navaja, da je lahko tožnikova odsotnost neomejena, mora pa izkazati, da se je po preteku 5 letne dopustne odsotnosti v obdobju nadaljnjih 5 letih poskušal vrniti v RS in nadaljevati z dejanskim življenjem v RS. Primeroma našteje takšna dejanja, ki pa jih tožnik ni izkazal. Sodišču predlaga, da tožbo zavrne.

14. V obravnavanem primeru je tožena stranka, tudi po presoji sodišča, na podlagi določil ZUSDDD utemeljeno zavrnila zahtevo tožnika za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje tujca v Republiki Sloveniji. Sodišče se strinja z razlogi, s katerimi svojo odločitev utemeljuje upravni organ in se nanje, da ne bi prišlo do ponavljanja, sklicuje v skladu z drugim odstavkom 71. člena Zakona o upravnem sporu, v zvezi s tožbenimi ugovori pa dodaja:

15. V obravnavani zadevi je tožena stranka odločala o prošnji tožnika za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje, ki jo je tožnik vložil 2. 3. 2010, kot državljan druge države naslednice nekdanje SFRJ. Odločitev je pravilno oprla na določila ZUSDDD-B, ki je začel veljati 24. 7. 2010, torej v času, ko je bil postopek že v teku. Po 1. členu ZUSDDD se tujcu, ki je bil na dan 25.6.1991 državljan druge republike nekdanje SFRJ in je imel na dan 23. 12. 1990 v Republiki Sloveniji prijavljeno stalno prebivališče ter od tega dne dalje v njej tudi dejansko živi, na prošnjo izda dovoljenje za stalno prebivanje, če izpolnjuje pogoje, določene v tem zakonu. Pogoja dejanskega življenja v Republiki Sloveniji in upravičene odsotnosti iz Republike Slovenije sta opredeljena v 1.č členu istega zakona. Po navedenem določilu dejansko življenje pomeni, da ima posameznik središče življenjskih interesov glede na osebne, družinske, ekonomske, socialne in druge vezi, ki kažejo, da med njim in RS obstajajo dejanske in trajne povezave. Odsotnost iz RS pa je upravičena, če je oseba zapustila RS in odsotnost v neprekinjenem trajanju, ne glede na razlog, ni bila daljša od enega leta. Pogoj dejanskega prebivanja pa je izpolnjen tudi, če je odsotnost, zaradi razlogov določenih v 3. odstavku 1.č člena, med katerimi je naveden tudi odhod osebe iz RS zaradi posledic izbrisa iz registra stalnega prebivalstva trajala do pet let, v nadaljnjem obdobju petih let pa samo, če ravnanja osebe kažejo na to, da se je v času odsotnosti poskušala vrniti v RS in nadaljevati z dejanskim življenjem v RS.

16. V obravnavani zadevi ni sporno, da je tožniku , ki je imel v RS prijavljeno stalno prebivališče od  19. 11. 1990 do  28. 12. 1992, le to prenehalo z izdajo odločbe Občine Šmarje pri Jelšah, št. 201-615/91-3/2-4 z dne 23. 11. 1992. Prav tako v zadevi ni sporno, da tožnik v RS v obdobju od 1992 do leta 2006 dejansko ni živel in da se je v RS vrnil šele leta 2006. V obravnavani zadevi je sporna razlaga oziroma uporaba  tretjega in četrtega odstavka 1.č člena ZUSDDD.

17. Kot je sodišče povedalo že uvodoma, se v celoti strinja z ugotovitvijo tožene stranke, da tožnik ni uspel izkazati pogoja dejanskega življenja v RS, za relevantno obdobje od  leta 1992 do 2002 oziroma do 2006. Obdobje odsotnosti od 1992 do 1997 je namreč tožena stranka, na podlagi določbe četrte alinee tretjega odstavka 1č. člena štela kot obdobje za katerega je pogoj dejanskega življenja v RS izpolnjen, sporno pa je, ali je imela tožena stranka, ob nespornem dejstvu, da se je tožnik v RS vrnil leta 2006, pravico ugotavljati oziroma od tožnika zahtevati, da predloži podatke o dejanskem življenju za obdobje od  1998 do 2002. Sodišče v zvezi s tem tožbenim ugovorom ugotavlja, da je bilo ravnanje tožene stranke skladno z zahtevo  četrtega odstavka 1.č člena ZUSDDD ter določbami ZUP, po katerih je izjavami prič ugotovila, da tožnik zgolj s pridobivanjem informacij o možnosti vrnitve v RS ni izkazal ravnanj, ki bi kazala na to, da se je v času svoje odsotnosti poskušal vrniti v RS in v njej nadaljevati z dejanskim življenjem, niti teh ravnanj ne navaja v tožbi, zato tožena stranka ni imela pravne podlage za ugodno rešitev tožnikove vloge z dne  2. 3. 2010.

18. V zvezi s tožnikovim predlogom, da sodišče prekine postopek odločanja in zaradi neustavne razlage določbe tretjega in četrtega odstavka 1č. člena ZUSDDD sproži postopek po 156. členu Ustave RS, pa sodišče tožniku pojasnjuje, da je bila novela ZUSDDD-B, ki predstavlja pravno podlago za odločitev v tej zadevi sprejeta ravno na podlagi ugotovitve Ustavnega sodišča Republike Slovenije, da je ZUSDDD, kakršen je bil v veljavi pred sprejetjem novele, neustaven, ker določenim državljanom drugih republik nekdanje SFRJ, ki so bili 6. 2. 1992 izbrisani iz registra stalnega prebivalstva, od navedenega dne ne priznava stalnega prebivanja in ne ureja možnosti pridobitve dovoljenja za stalno prebivanje, takrat veljavni 1. člen ZUSDDD pa je bil po mnenju Ustavnega sodišča Republike Slovenije neustaven, ker ni določno opredeljeval meril za ugotavljanje izpolnjevanja pogoja dejanskega življenja za pridobitev dovoljenja za stalno prebivanje (1., 2. in 3. točka izreka odločbe št. U-I-246/02-28 z dne 3. 4. 2003). Omenjeno neskladje zakona z ustavnimi določbami je zakonodajalec odpravil prav z novelo ZUSDDD-B, ki je v skladu z napotili Ustavnega sodišča Republike Slovenije med drugim določneje opredelila nedoločen pravni pojem dejanskega življenja v Republiki Sloveniji (1.č člen ZUSDDD). To je storila tako, da je določila kriterije za določitev tega pojma, opredelila pa je tudi primere upravičene odsotnosti iz Republike Slovenije ter upravičen čas trajanja teh odsotnosti. Ti kriteriji (ob upoštevanju razlage Ustavnega sodišča RS v navedeni odločbi, predvsem točke B-V in B-VI) so bili v obravnavnem primeru, kot je že bilo navedeno upoštevani pravilno, tako za obdobje od 1992 do 1997, kot obdobje od leta 1998 do leta 2002, kar nadalje pomeni tudi, da tožnik ne more uspeti s tožbenim ugovorom, da bi v zadevi kot je obravnavana, za izpolnitev pogoja iz četrtega odstavka 1č. člena ZUSDDD zadoščal izkaz poskusa vrnitve kadarkoli v času odsotnosti (ne samo v zadnjem relevantnem obdobju), torej da bi bil pogoj iz četrtega odstavka 1č. člena ZUSDDD izpolnjen s tožnikovo vrnitvijo leta 2006.

19. Ker je v obravnavanem primeru odločitev tožene stranke po presoji sodišča pravilna in zakonita, je sodišče na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) tožbo zavrnilo kot neutemeljeno.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.