UPRS sklep I U 1079/2014
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2014-09-10

Agata Zavašnik (preds.), mag. Damjan Gantar (poroč.), Liljana Polanec

upravni spor - tožba v upravnem sporu - nepopolna tožba - poziv k dopolnitvi tožbe - zavrženje tožbe

Iz tožbe in nadaljnjih vlog ni razvidno, ali tožnik izpodbija določen dokončni upravni akt, ali vlaga tožbo zaradi varstva ustavnih pravic ali pa vlaga tožbo zaradi premajhnega plačila za delo iz naslova opravljenega dela pri Upravi RS za izvrševanje kazenskih sankcij. Potrebno je upoštevati tudi to, da tožnik ne more zaradi iste zadeve vlagati tožbo v upravnem sporu za odpravo upravnega akta po 2. členu ZUS-1, zaradi varstva ustavnih pravic po 4. členu ZUS-1 ter zaradi plačila iz naslova opravljanja dela. Tožnik tožbe v danem roku ni popravil ali dopolnil, zato jo je sodišče zavrglo.

Tožnik je pri tukajšnjem sodišču vložil tožbo zaradi plačila 3.736,15 EUR. Iz tožbe je razvidno, da se nahaja na prestajanju zaporne kazni v ZPKZ. Nadalje opisuje potek dotedanjega postopka, ko je podal ugovor zoper obračun plačila za mesec oktober 2012 v.d. direktorja JGZ A., nato pa še pritožbo generalnemu direktorju Uprave za izvrševanje kazenskih sankcij. Ne strinja se z njunima odgovoroma. Tožniku je bilo plačilo odmerjeno skladno s 5. členom Pravilnika o spremembah in dopolnitvah Pravilnika o količnikih za določitev osnovnih plačil, o kriterijih in merilih za ocenjevanje uspešnosti in rezultatov dela obsojencev ter o nagradah mladoletnikov (v nadaljevanju pravilnik). Meni, da je to določilo v nasprotju s prvim odstavkom 54. člena Zakona o izvrševanju kazenskih sankcij (v nadaljevanju ZIKS), ki zagotavlja osnovo za izračun plačila obsojencev 25 % osnove za obračun plače orientacijskega delovnega mesta v sistemu plač javnega sektorja, medtem ko je v pravilniku navedeno, da se upošteva 25 % osnovne plače prvega plačnega razreda iz Zakona o sistemu plač v javnem sektorju. Po tožnikovem mnenju je pravilnik v nasprotju z 2. alinejo 21. člena ustave ter 2. členom ustave. Po tožnikovem mnenju je orientacijsko ali primerljivo delovno mesto ovrednoteno z 4. tarifnim razredom, 18. plačnim razredom – 50 kategorija dela. Tožnik opozarja na to, da morajo biti podzakonski predpisi v skladu z ustavo, njegov tožbeni zahtevek v tožbi pa se glasi, naj se ugotovi, da je bilo z dejanjem poseženo v človekove pravice in temeljne svoboščine, zahteva prepoved nadaljevanja dejanja ter da naj se odpravijo posledice dejanja s tem, da se tožniku izplača za nazaj neizplačani znesek v višini 3.736,15 EUR do 31. 12. 2012, v  primeru zamude z obrestmi ter da se odpravi in spremeni abstraktni upravni akt.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo odgovarja, da po njenem mnenju ne gre za upravno razmerje, ker ne gre za odločanje o pravicah, obveznostih ali pravnih koristi s področja upravnega, ampak delovnega prava in ne gre za dokončni upravni akt, o zakonitosti katerega bi odločalo upravno sodišče. Tožnik je vložil tožbo tudi zaradi varstva ustavnih pravic, pogoj, da je tak upravni spor možen, pa je, da je s posamičnim aktom ali dejanjem organa poseženo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika ter da ni zagotovljeno drugo učinkovito pravno varstvo. Za obračun plačila za delo za odločanje o pravicah, obveznostih ali pravnih koristi s področja delovnega prava je pristojno delovno sodišče. Z obračunom plačila tožniku ni bilo poseženo v njegove človekove pravice in temeljne svoboščine. 54. člen ZIKS določa, da je osnova za izračun plačila za delo obsojencev 25 % osnove za obračun plače orientacijskega delovnega mesta v sistemu  plač v javnem sektorju. Količnike za določitev plačil za delo, kriterije in merila za ocenjevanje uspešnosti ter rezultatov dela v zavodih za prestajanje kazni zapora, način odmerjanja in obračunavanja plačila za delo, dodatke k plačilu, obračunavanje nadomestila in drugih prejemkov ter nagrade mladoletnikov v prevzgojnem domu pa določa pravilnik. Skladno s pravilnikom se za izračun urne postavke upošteva osnovna plača 1. plačnega razreda. Za osnovo za izračun plačila za delo obsojencev je v skladu s pravilnikom določeno orientacijsko delovno mesto, ki sodi v 1. plačni razred. Tožniku je bilo plačilo za delo izplačano v skladu z veljavnimi predpisi. Razen tega tožnik izpodbija abstraktni upravni akt, s tožbo zaradi kršitev človekovih pravic in temeljnih svoboščin pa se lahko zahteva odprava, izdaja ali sprememba posamičnega akta, ne pa abstraktnega upravnega akta. Skladnost podzakonskega predpisa z ZIKS pa ni v pristojnosti upravnega, ampak ustavnega sodišča. V zvezi s tožbeno navedbo, da se nad tožnikom izvaja ekonomsko nasilje, pa tožena stranka pojasnjuje, da se vsak obsojenec prostovoljno odloči za delo v zavodu. Pri plačilu se upošteva tudi dejstvo, da ima obsojenec v zavodu vso potrebno oskrbo. V konkretnem primeru upravni spor ni možen, saj akt, ki ga tožnik izpodbija, v skladu z 2. členom Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ni posamični akt oziroma dejanje, s katerim bi organ posegal v človekove pravice in temeljne svoboščine.

Tožnik v pripravljalni vlogi izraža nestrinjanje, da bi šlo v tem primeru za delovni spor, saj pri toženi stranki ni zaposlen, nima pogodbe o zaposlitvi niti ni pravno formalno obravnavan kot delavec, ampak kot obsojenec. Nadalje tudi pojasnjuje, da obsojencu zavod ne nudi vse potrebne oskrbe. S to pripravljalno vlogo spreminja tožbeni zahtevek ter umika 4. alinejo tožbenega zahtevka, ki se glasi: naj se odpravi in spremeni napadeni pravni abstraktni upravni akt in dodaja nov zahtevek in sicer, da se odpravi in spremeni napadeni akt v tožnikovo korist in da naj sodišče ugotovi, da je stvarno pristojno v tem primeru.

Tožena stranka v pripravljalni vlogi nasprotuje spremembi tožbenega zahtevka in opozarja na to, da ni jasno, ali tožnik izpodbija dejanje organa ali posamični akt organa niti kateri posamični akt ali dejanje organa izpodbija.

Tožnik v nadaljnji pripravljalni vlogi z dne 26. 6. 2013 ponovno spreminja tožbeni zahtevek in navaja, naj sodišče odpravi obvestilo o odločitvi in v okviru tožbenega zahtevka meritorno odloči o stvari. Izpodbija konkretni upravni akt, torej obvestilo o odločitvi. S tem aktom je bilo poseženo v njegovo ustavno pravico do človekove osebnosti in dostojanstva.

Sodišče se je s sklepom opr. št. I U 327/2013-22 z dne 23. 10. 2013 izreklo za stvarno nepristojno za razsojanje v tej zadevi in odločilo, da se zadevo po pravnomočnosti tega sklepa odstopi stvarno in krajevno pristojnemu Delovnemu sodišču v Novem mestu. Delovno sodišče pristojnosti ni sprejelo, ampak je predlagalo, da o sporu o pristojnosti odloči vrhovno sodišče, ki je s sklepom opr. št. VIII R 23/2013 z dne 17. 6. 2014 odločilo, da je za odločanje v tem sporu stvarno pristojno Upravno sodišče Republike Slovenije. V tem sklepu je navedlo, da čeprav upravno sodišče, ki je prejelo tožbo, ni odpravilo vseh nejasnosti, ki se nanašajo na kompetenčno dejansko stanje in so ostali nejasni tudi tožbeni zahtevki, sodišče pa tudi ni odločilo o delnem umiku, spremembi oziroma popravku dela tožbe, je očitno, da je odločitev o pristojnosti delovnega sodišča napačna. Tožnik ni delavec v delovnem razmerju, kar v nadaljevanju vrhovno sodišče podrobno pojasnjuje. Zaradi tega se v nadaljevanju zastavlja predvsem vprašanje, ali je za odločanje v tem sporu pristojno upravno sodišče ali pa Okrajno sodišče v Ljubljani. Upravno sodišče ni odpravilo nejasnosti, ki se nanašajo na kompetenčno dejansko stanje, torej dejanske okoliščine, na podlagi katerih sodišče lahko ugotovi, ali je podana njegova pristojnost in nejasnosti v zvezi z zahtevki tožnika, ki so tudi lahko pomembni pri odločanju o pristojnosti. Tako ostaja nejasno, ali so tožnikovi zahtevki usmerjeni prvenstveno na kršitev človekovih pravic in temeljnih svoboščin ali na uveljavljanje ustreznega plačila za delo oziroma plačilo konkretnega zneska razlike plačila za delo ter odpravo akta, pri čemer naj bi šlo najprej za pravilnik nato pa za konkreten upravni akt oziroma obvestilo o odločitvi. Glede tega ni povsem jasno, kaj predstavlja, ali obračunski list, obvestilo o ugovoru, odgovor na pritožbo ali kaj drugega. Glavnina tožbenih navedb se nanaša na to, da je pravilnik v nasprotju z določbo 54. člena ZIKS-1. Vendar pa se te navedbe po drugi strani ne ujemajo s tožbenimi zahtevki, glede katerih tožnik prvenstveno izhaja iz tega, da naj bi bilo z dejanjem tožene stranke  poseženo v njegove človekove pravice in temeljne svoboščine, kar bi pa prvenstveno kazalo na pristojnost upravnega sodišča glede na določbo 4. člena ZUS-1. Nejasno je tudi, ali je tožbeni zahtevek za plačilo zneska 3.736,15 EUR samostojen zahtevek o premoženjski pravici med fizično in pravno osebo ali pa se veže na odpravo posledic dejanj v povezavi z zahtevkom zaradi posega v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika. Ne dovolj razčiščeno kompetenčno dejansko stanje vendarle kaže na pristojnost upravnega sodišča. Dosedanjih navedb v tožbi ni mogoče reducirati zgolj na navedbe o premoženjskem sporu med fizično in pravno osebo zaradi premajhnega plačila za delo, kar bi pomenilo pristojnost rednega sodišča.

Sodišče je po prejemu zgoraj navedenega sklepa vrhovnega sodišča tožniku poslalo sklep opr. št. I U 1079/2014-37 z dne 10. 7. 2014, v katerem mu je dalo natančna navodila, kako naj tožbo popravi. Naložilo mu je, naj v roku 15 dni sporoči, ali vlaga tožbo v upravnem sporu po 2. členu ZUS-1, ali vlaga tožbo v upravnem sporu po 4. členu ZUS-1 ali pa vlaga tožbo zaradi premajhnega plačila za delo iz naslova opravljenega dela pri Upravi RS za izvrševanje kazenskih sankcij. Če želi tožbo vložiti po 2. členu ZUS-1, torej zoper dokončni upravni akt, naj v tožbi navede ime upravnega akta z opr. št. in datumom ter predlog, ali naj se ta upravni akt odpravi ali pa naj se ugotovi njegova nezakonitost. V kolikor želi vložiti tožbo v upravnem sporu po 4. členu ZUS-1, mora v tožbenem zahtevku navesti konkretno dejanje, s katerim naj bi bilo poseženo v njegove človekove pravice in temeljne svoboščine, kje in kdaj je bilo dejanje storjeno, organ ali uradno osebo, ki je to storila, ter dokaze o tem, oziroma predlog, na kakšen način naj se odpravijo posledice dejanja ter v katero ustavno pravico in svoboščino naj bi bilo poseženo. V kolikor pa želi tožnik vložiti tožbo zaradi premajhnega plačila za delo iz naslova opravljanja dela pri Upravi RS za izvrševanje kazenskih sankcij, pa naj to izrecno sporoči sodišču. V tem sklepu je sodišče tožniku pojasnilo, da ne more istočasno zaradi iste zadeve vlagati tožbo v upravnem sporu za odpravo upravnega akta po 2. členu ZUS-1, zaradi varstva ustavnih pravic po 4. členu ZUS-1 ter zaradi plačila iz naslova opravljanja dela. Slednja vrsta zahtevka je civilna zadeva in bi bilo zanjo pristojno okrajno sodišče. Sodišče je tožniku pojasnilo, da je zaradi različnih tožbenih zahtevkov, ki se med seboj izključujejo, tožba do tolikšne mere nerazumljiva, da jo zaradi tega pošilja v popravo oziroma dopolnitev. Sodišče je tožniku tudi pojasnilo, da je možna tožba v upravnem sporu zaradi varstva ustavnih pravic le takrat, kadar ni zagotovljeno drugo sodno varstvo, torej kadar ni možno v isti zadevi vložiti tožbe pred rednim sodiščem ali pa sprožiti redni upravni spor zoper dokončni upravni akt po 2. členu ZUS-1. Če sodišče ugotovi, da je v isti zadevi zagotovljeno drugo sodno varstvo, niso podane procesne predpostavke za obravnavo tožbe zaradi varstva ustavnih pravic. Sodišče je med drugim tudi pojasnilo, da če želi iztožiti plačilo zneska 3.736,15 EUR iz naslova premoženjske pravice med njim in pravno osebo in ne kot odpravo posledic dejanja zaradi posega v človekove pravice in temeljne svoboščine, mora v dopolnitvi tožbe to izrecno sporočiti, ker bo v tem primeru sodišče zadevo odstopilo stvarno pristojnemu Okrajnemu sodišču v Ljubljani. S tem sklepom je sodišče tožniku tudi pojasnilo, da pošilja tožbo v dopolnitev skladno s prvim odstavkom 31. člena ZUS-1, ki določa, da če je tožba nepopolna ali nerazumljiva, zahteva predsednica oziroma predsednik senata od tožnika, naj v določenem roku odpravi pomanjkljivosti. V kolikor tožnik v določenem 15 dnevnem roku ne bo odpravil pomanjkljivosti, je sodišče navedlo, da bo tožbo zavrglo skladno z drugim odstavkom 31. člena ZUS-1.

Tožnik je v dopisu z dne 27. 7. 2014 prosil za podaljšanje roka za popravo tožbe, ker je v tej zadevi zaprosil za brezplačno pravno pomoč. Sodišče je njegovi prošnji ugodilo in je s sklepom opr. št. I U 1079/2014-40 z dne 1. 8. 2014 tožniku podaljšalo rok za popravo oziroma dopolnitev tožbe tako, da se mu z zadnjim sklepom določeni 15 dnevni rok za popravo tožbe podaljša še za nadaljnjih 30 dni od dneva vročitve tega sklepa. Sklep z dne 1. 8. 2014 je bil tožniku vročen 4. 8. 2014. Od tedaj je minilo že več kot 30 dni, tožnik pa tožbe še vedno ni popravil ali dopolnil.

Sodišče je tožbo zavrglo iz naslednjih razlogov:

ZUS-1 v 31. členu določa, da če je tožba nepopolna ali nerazumljiva, zahteva predsednica oziroma predsednik senata od tožnika, naj v določenem roku odpravi pomanjkljivosti. Obenem ga mora poučiti, kaj in kako naj napravi in ga opozoriti na posledice, če tega ne stori. Če tožnik v določenem roku ne odpravi pomanjkljivosti tožbe in sodišče zaradi tega zadeve ne more obravnavati, zavrže tožbo s sklepom, razen če spozna, da je izpodbijani upravni akt ničen.

Sodišče je ugotovilo, da je tožnikova tožba nepopolna in nerazumljiva. Tožnik je v tožbi v tožbenem zahtevku navedel, naj se ugotovi, da je bilo z dejanjem poseženo v človekove pravice in temeljne svoboščine, naj se prepove nadaljevanje dejanja,  naj se odpravijo posledice dejanja tako, da se mu izplača znesek v višini 3.736,15 EUR in naj se odpravi in spremeni napadeni abstraktni upravni akt. V samem tožbenem zahtevku pa ni navedeno, s katerim dejanjem je bilo poseženo v njegove pravice, v zahtevku niti ne piše, kje in kdaj je bilo dejanje storjeno niti ni naveden organ ali uradna oseba, ki je to storila. V prvi pripravljalni vlogi je tožnik tožbeni zahtevek dopolnil oziroma spremenil, in sicer je umaknil zahtevek „da odpravi in spremeni napadeni pravni abstraktni upravni akt“. Hkrati je dodal nov tožbeni zahtevek, naj se odpravi in spremeni napadeni akt v tožnikovo korist in naj sodišče ugotovi, da je stvarno pristojno v tej zadevi. Pri tem pa v zahtevku ni navedel niti opr. št. niti datuma akta, ki naj se odpravi oziroma spremeni. Nadalje je tožnik v naslednji pripravljalni vlogi navedel, da izpodbija konkreten upravni akt, to je obvestilo o odločitvi, pri čemer ni navedena niti opr. št. niti datum tega obvestila. Iz tožbe in nadaljnjih vlog tako ni razvidno, ali tožnik izpodbija določen dokončni upravni akt, ali vlaga tožbo zaradi varstva ustavnih pravic ali pa vlaga tožbo zaradi premajhnega plačila za delo iz naslova opravljenega dela pri Upravi RS za izvrševanje kazenskih sankcij. Potrebno je upoštevati tudi to, da tožnik ne more zaradi iste zadeve vlagati tožbo v upravnem sporu za odpravo upravnega akta po 2. členu ZUS-1, zaradi varstva ustavnih pravic po 4. členu ZUS-1 ter zaradi plačila iz naslova opravljanja dela. Tožba je torej iz vseh navedenih razlogov nepopolna in nerazumljiva. Iz navedenega razloga je sodišče tožnika z zgoraj navedenim sklepom pozvalo, naj tožbo ustrezno popravi oziroma dopolni in mu dalo v izreku sklepa zelo natančna navodila, kako jo naj popravi ali dopolni, da jo bo sodišče lahko obravnavalo, v obrazložitvi pa je tudi tožniku natančno pojasnilo, zakaj od njega zahteva tako popravo tožbe. V tem sklepu je sodišče tožnika tudi opozorilo na to, da če v določenem roku ne bo odpravil pomanjkljivosti, bo tožbo zavrglo skladno z drugim odstavkom 31. člena ZUS-1. Tožnik tožbe ni popravil ali dopolnil niti v prvotnem 15 dnevnem roku, ki mu ga je dalo sodišče s sklepom z dne 10. 7. 2014, niti v nadaljnjem podaljšanem 30 dnevnem roku, ki mu ga je dalo sodišče s sklepom z dne 1. 8. 2014. Sodišče meni, da je iz zgoraj  navedenih razlogov tožba do tolikšne mere nerazumljiva, da zadeve v skladu z drugim odstavkom 31. člena ZUS-1 ne more obravnavati in je zato tožbo zavrglo. Ker je sodišče tožbo zavrglo iz procesnih razlogov, se do tožbenih navedb ni opredeljevalo.

Sodišče zadeve ni odstopilo Okrajnemu sodišču v Ljubljani zaradi spora o plačilu za delo iz naslova opravljanja dela pri Upravi RS za izvrševanje kazenskih sankcij, ker se tožnik kljub pozivu sodišča ni izrecno izrekel, da vlaga tožbo iz tega razloga. Še vedno pa lahko tožnik vloži posebno tožbo pri tem sodišču iz tega razloga.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.