sodba I U 974/2012
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2012-12-06

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI POSTOPEK - UPRAVNI SPOR

inšpekcijski postopek - ukrep gradbenega inšpektorja - nelegalna gradnja - načelo zaslišanja stranke - ogled - tožbena novota

Tožnik pri inšpekcijskem pregledu ni bil navzoč, kar pa ne pomeni kršitve njegove pravice do sodelovanja v postopku, saj je imel možnost o dejstvih, ugotovljenih na ogledu, izjaviti se ob svojem zaslišanju 12.8.2011.

Tožnik niti v pritožbi ni konkretizirano ugovarjal velikosti objekta, ampak je le posplošeno dvomil o pravilnosti teh podatkov in še to le iz razloga, ker sam pri pregledu ni bil navzoč. Zato pomeni navedba o tlorisu spornega objekta, ki naj bi znašal 5 m x 4 m, nedovoljeno tožbeno novoto iz tretjega odstavka 20. člena ZUS-1.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Toženka je z izpodbijano odločbo tožniku izrekla inšpekcijske ukrepe zaradi nelegalne gradnje na zemljišču parc. št. stp. 39 k.o. …, to je objekta tlorisnih dimenzij ok. 9 m x 7 m s pritličjem in izkoriščeno podstreho. V 1. točki izreka mu je naložila, da objekt odstrani do 16. 2. 2012 in vzpostavi zemljišče v prejšnje stanje, o izvršeni obveznosti pa mora tožnik v skladu s 3. točko izreka takoj obvestiti pristojnega inšpektorja. V 2. točki izreka so bile za objekt izrečene prepovedi iz 158. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1), v 4. točki pa je bil tožnik opozorjen, da se bo v primeru neizpolnitve obveznosti iz prejšnje točke začel postopek izvršbe nedenarne obveznosti po drugih osebah. V 5. točki je toženka ugotovila, da posebni stroški v postopku niso bili zaznamovani, in v 6. točki navedla, da pritožba zoper odločbo ne zadrži njene izvršitve.

Iz obrazložitve izhaja, da tožnik za navedeni objekt, katerega gradnja je potekala v letu 2005, v nasprotju z ZGO-1 ni pridobil gradbenega dovoljenja. Zato gre za nelegalno gradnjo, s čimer so izpolnjeni pogoji za izrek ukrepa iz 152. člena ZGO-1.

Upravni organ druge stopnje je ob reševanju tožnikove pritožbe odpravil 4. točko izreka prvostopenjske odločbe in jo nadomestil z novo z opozorilom, da se bo v primeru neizpolnitve obveznosti iz 1. točke izreka (namesto „iz prejšnje točke“) začel postopek izvršbe nedenarne obveznosti po drugih osebah. Izreku  prvostopenjske odločbe je dodal še 7. točko, v kateri je inšpekcijskemu zavezancu naložil, da takoj po vročitvi te odločbe ustavi gradnjo zidanega objekta iz 1. točke izreka prvostopenjske odločbe. V preostalem delu je tožnikovo pritožbo zavrnil.

Tožnik se s tako odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da je upravni organ druge stopnje s tem, ko mu je naložil ustavitev gradnje, mimo pritožbenih navedb spremenil odločbo v njegovo škodo. Kršena je bila tudi njegova pravica do sodelovanja v postopku, saj je gradbeni inšpektor ogled, kjer bi lahko pojasnil svoje stališče, opravil brez njegove prisotnosti. Zato je bilo kršeno načelo kontradiktornosti postopka in s tem načelo enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave. Pojasnjuje, da je odklonil podpis zapisnika, saj je inšpektorju izjavil, da so bili objekti pred šestimi leti obnovljeni, ne pa zgrajeni, vendar je inšpektor zapisnik pisal po svoje in ga ni poslušal. Zahteval je tudi ponovitev ogleda in  zaslišanje prič A.A. in B.B., česar pa gradbeni inšpektor ni hotel vpisati v zapisnik. Obe priči vesta, da so bili tam že 60 let zgrajeni svinjaki, ki jih je tožnikov oče obnovil v istih dimenzijah. Ker inšpektor ni želel vpisati v zapisnik vseh tožnikovih navedb, ne drži, da se je imel možnost izjaviti o vseh dejstvih in okoliščinah, pomembnih za odločitev v zadevi. Poleg tega ima objekt drugačne dimenzije, in sicer 5 m x 4 m, kar je daleč od izmer, ki so navedene v izpodbijani odločbi. Inšpektor bi moral priložiti izpisek iz spletne strani Geodetske uprave, da bi bilo mogoče preveriti njegove navedbe. Meni tudi, da so v ozadju postopka osebni interesi sovaščanov in toženki očita neenakopravno obravnavo, saj inšpektorja ni zanimala na črno zgrajena hiša na naslovu C. Predlaga, naj sodišče odpravi upravna akta obeh stopenj, toženki pa naloži plačilo stroškov tega postopka.

Nelegalna gradnja pomeni, da se gradnja oziroma dela, za katera je predpisano gradbeno dovoljenje, izvajajo oziroma so izvedena brez veljavnega gradbenega dovoljenja (12.1. točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1). Gradnja novega objekta, njegova rekonstrukcija in odstranitev objekta se lahko začne na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja (prvi odstavek 3. člena ZGO-1). Gradbeni inšpektor v primeru nelegalne gradnje odredi, da se gradnja takoj ustavi ter da se že zgrajeni objekt v določenem roku na stroške inšpekcijskega zavezanca odstrani, vzpostavi prejšnje stanje ali drugače sanira objekt oziroma zemljišče, če vzpostavitev v prejšnje stanje ni možna (152. člen ZGO-1).

Iz predloženih upravnih spisov je razvidno, da je gradbeni inšpektor 16. 6. 2011 opravil inšpekcijski pregled v zvezi z gradnjo zidanega objekta na zemljišču parc. št. stp. 39 k.o. …. O ugotovitvah je sestavil zapisnik in v njem navedel, da so dimenzije spornega objekta tlorisa ok. 9 m x 7 m, da po višini obsega pritličje višine 2,7 m in izkoriščeno podstreho s kolenčnim zidom 1,2 m, da je pokrit z nesimetrično dvokapno streho in da gre za hlev. Vse to (razen hleva) je navedeno tudi v izreku prvostopenjske odločbe. Po mnenju sodišča iz navedenega nedvomno izhaja, da je bil pregled namenjen ugotavljanju, za kakšen objekt naj bi šlo, in sicer tako po velikosti kot tudi po obliki in namembnosti.

Drži, da tožnik pri omenjenem pregledu ni bil navzoč, vendar pa navedeno ne pomeni kršitve njegove pravice do sodelovanja v postopku. O dejstvih, ugotovljenih na ogledu, je imel namreč možnost izjaviti se ob svojem zaslišanju 12. 8. 2011. Iz zapisnika namreč izhaja, da je gradbeni inšpektor tožniku predstavil dejstva, ugotovljena na inšpekcijskem pregledu, opravljenem glede gradnje zidanega objekta na zemljišču parc. št. stp. 39 k.o. …. Tožnik na zaslišanju ni ugovarjal ugotovljenim lastnostim spornega objekta (dimenzijam), niti v tožbi ne trdi, da mu okoliščine, navedene v zapisniku o inšpekcijskem pregledu, ob tej priliki niso bile predočene. Tožnikova odsotnost na inšpekcijskem pregledu zato sama zase ne pomeni kršitve pravice do sodelovanja v postopku.

Na odločitev v zadevi ne vpliva niti okoliščina, da tožnik ni dobil nobenega obvestila, da se bo inšpektor oglasil pri njem. Kolikor tožnik s tem zatrjuje kršitev 29. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru (ZIN), po katerem se lahko inšpekcijski nadzor predhodno najavi, to ne pomeni kršitve inšpektorjevega dolžnega ravnanja („lahko“).

Sodišče nadalje ugotavlja, da tožnik niti v pritožbi ni konkretizirano ugovarjal velikosti objekta, ampak je le posplošeno dvomil o pravilnosti teh podatkov in še to le iz razloga, ker sam pri pregledu ni bil navzoč. Zato pomeni navedba o tlorisu spornega objekta, ki naj bi znašal 5 m x 4 m, nedovoljeno tožbeno novoto iz tretjega odstavka 20. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Po tej določbi stranke v upravnem sporu ne smejo navajati dejstev, če so imele to možnost v postopku pred izdajo akta. S tega vidika in ker je gradbeni inšpektor ugotovil dimenzije na kraju samem, torej z neposrednim zaznavanjem, pa je neutemeljena tudi tožnikova zahteva, da naj organ za ugotavljanje teh dejstev predloži  izpisek iz spletne stranki GURS. Sodišče zato le dodaja, da tudi če ne bi šlo za nedovoljene nove navedbe, morebitna dejanska razhajanja v izmeri objekta ne bi bila bistvenega pomena za odločitev v tej zadevi. Med strankama namreč ni spora o tem, na kateri objekt se izpodbijana odločba nanaša.

Tožnik v pritožbi ni navajal niti dejstev in okoliščin v zvezi s pisanjem zapisnika o njegovem zaslišanju 12. 8. 2011 in na tej podlagi zatrjeval nepravilnosti, to je, da gradbeni inšpektor ni zapisal dejanske tožnikove izjave. Sodišče ugotavlja, da bi to lahko storil, saj je bil po navedbi na zapisniku en izvod vročen prisotnemu, torej njemu. Kljub temu je v pritožbi zahteval le, da inšpektor opravi ponovni pregled v njegovi prisotnosti, da se prepriča, da je njegov oče popravil svinjake in obzidal obstoječo lesno lopo za skladiščenje nastilja v velikosti okoli 20 m2. Tako šele v tožbi navaja, da je izjavil, da je bil objekt pred šestimi leti obnovljen, ne pa zgrajen, kot to izhaja iz zapisnika. To pomeni, da gre tudi v tem primeru za nedovoljeno navajanje novih dejstev, pri čemer tožnik ne obrazloži, zakaj jih ni navedel že v postopku izdaje upravnega akta (52. člen ZUS-1), v konkretnem primeru torej v pritožbenem postopku glede na to, da gre za dejstva, ki se nanašajo na vodenje postopka na prvi stopnji.

Zatrjevane kršitve glede načina pisanja zapisnika v tem upravnem sporu ne bi bilo mogoče upoštevati niti z vidika prvega odstavka 6. člena ZUS-1, saj ni bila predmet preizkusa v pritožbenem upravnem postopku. Po omenjeni določbi  upravni spor ni dopusten, če stranka, ki je imela možnost vložiti pritožbo ali drugo redno pravno sredstvo zoper upravni akt, tega ni vložila ali ga je vložila prepozno. Kot je to sodišče navedlo v sodbi I U 662/2011 z dne 30. 3. 2012, namen take določbe ne more biti le formalno izčrpanje pravnega sredstva, ampak iz nje izhaja tudi zahteva po njegovi vsebinski izčrpanosti. Uveljavljanje razlogov v tožbi, ki jih tožnik ni uveljavljal v pritožbi, bi namreč pomenilo, da je zahteva po izčrpanju pritožbe v upravnem postopku le formalna procesna ovira na poti do uveljavljanja sodnega varstva, česar pa pritožbi v upravnem postopku ni mogoče pripisati ne glede na to, da se v upravnem sporu presoja zakonitost upravne odločbe, s katero je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika (prvi in drugi odstavek 2. člena ZUS-1).

Glede na navedeno so tožbene navedbe glede zapisnika, posledično pa tudi tožnikovo sklicevanje na domnevno trditev o obnovi svinjakov, ki so se podirali, neutemeljena. Tudi sicer je trditev o obnovi objekta povsem pavšalna in ne omogoča preizkusa, saj tožnik kljub očitku iz inšpekcijske odločbe, da je bil objekt zgrajen brez gradbenega dovoljenja, ne pojasni niti tega, kaj naj bi obnova predstavljala, še zlasti, ker je, kot sam navaja, šlo za podirajoče svinjake. ZGO-1 namreč obnove kot posega ne pozna in jo v prehodni določbi 4. točke prvega odstavka 209. člena izenačuje z investicijskimi vzdrževalnimi deli. S temi deli se objekt redno vzdržuje, z njimi pa se ne sme posegati v konstrukcijo objekta, spreminjati njegove namembnosti in zmanjševati ravni izpolnjevanja bistvenih zahtev (10.1. točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1).

Po drugem odstavku 247. člena ZUP organ druge stopnje preizkusi odločbo v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon. Ob tem je mogoče odločbo prve stopnje spremeniti v pritožnikovo škodo, kadar se je pritožil le on, iz razlogov iz drugega odstavka 253. člena ZUP. Po tej določbi sme organ druge stopnje, da bi se zadeva pravilno rešila, ob reševanju pritožbe v obsegu, ki presega meje preizkusa iz 247. člena ZUP, spremeniti odločbo v pritožnikovo škodo iz razlogov, ki so določeni v 274., 278. in 279. členu tega zakona. To pomeni, da prepoved spremembe odločbe v pritožnikovo škodo v upravnem postopku ni absolutna, saj jo je med drugim mogoče spremeniti tudi iz razloga po drugem odstavku 274. člena ZUP, to je, če je bil z njo očitno prekršen materialni predpis.

Kot izhaja iz obrazložitve drugostopenjske odločbe, je pritožbeni organ ugotovil, da je prvostopenjski organ ravnal v nasprotju s 152. členom ZGO-1, ko tožniku poleg odstranitve ni odredil tudi ustavitve gradnje obravnavanega objekta. Navedeno pomeni, da je pri preizkusu po uradni dolžnosti ugotovil kršitev materialnega zakona in v tem delu spremenil prvostopenjsko odločbo. Ker je po 152. členu ZGO-1 naložitev ustavitve gradnje nelegalnega objekta obligatorna, predstavlja opustitev izreka tega ukrepa očitno kršitev navedene določbe ZGO-1. Sodišče se zato ne strinja, da je organ druge stopnje nezakonito odločil v tožnikovo  škodo.

Na odločitev pa ne morejo vplivati niti navedbe o neenakopravnem obravnavanju, ki ga tožnik vidi v tem, da se za druge črne gradnje inšpekcijski postopek ne vodi in da se njegov postopek v primerjavi z zadevo iz leta 2008, ki jo omenja v tožbi, vodi hitreje. V tem primeru ne gre za neenakost pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave RS, po katerem so pred zakonom vsi enaki. Tožnik s sklicevanjem na ustavno načelo enake obravnave namreč ne more doseči, da gradbeni inšpektor v njegovem primeru, ko je bilo ugotovljeno, da je nelegalno gradil, ne bi ukrepal. Ne drugi odstavek 14. člena ne 22. člen (enako varstvo pravic) Ustave tako ne more biti podlaga za vzpostavitev enakosti v „nepravu“ (tako Ustavno sodišče v zadevi Up-21/93).

Glede na navedeno in ker na odločitev v zadevi ne morejo vplivati niti ostale tožbene navedbe, je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo (prvi odstavek 63. člena ZUS-1).

Izrek o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, ko sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.