sodba I U 845/2012
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2012-10-11

nadomestilo za odmero stavbnih zemljišč - pogoji za odmero nadomestila - namembnost stavbnega zemljišča - dejavnost garažnih hiš

Uvrščanje stavbnih zemljišč z namembnostjo garažnih hiš v skupino C (ali v skupino D), drugič pa v skupino E glede na to, ali navedeno dejavnost opravlja „zasebni ponudnik“ ali javno podjetje oz. koncesionar, je nezakonito.

I. Tožbi se ugodi, odločba Davčne uprave RS, Davčnega urada Ljubljana, št. DT4224-01560/2011-061P z dne 8. 3. 2011 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 420 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka je z izpodbijano odločbo tožničini pravni prednici (družbi A.) odmerila nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča (v nadaljevanju NUSZ) za leto 2011 v skupni višini 199.537,21 EUR, in sicer od zemljišč, na katerih stoji objekt na naslovu B. Iz izreka odločbe izhaja, da je bila kot namembnost upoštevana uporaba za poslovni namen. Odmera temelji na določbah Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča (Uradni list RS, št. 130/03 in naslednji, v nadaljevanju Odlok).

Upravni organ druge stopnje je tožničino pritožbo zavrnil. Na podlagi pojasnila k standardni klasifikaciji dejavnosti za področje 52 – skladiščenje in spremljajoče prometne dejavnosti, šifra in naziv postavke 52.210 – spremljajoče storitvene dejavnosti v kopenskem prometu, ugotavlja, da so parkirni prostori spremljajoča prometna dejavnost. Zato meni, da tožničinih parkirnih hiš ni mogoče uvrstiti v skupino E iz Odloka, ne glede na to, da je občina v to skupino pod šifro 99.8 uvrstila garaže (podzemne, nadzemne). Ker je treba te garaže razumeti kot javne garaže, pritožničinih parkirnih hiš mednje ni mogoče uvrstiti.

Tožnica je najprej vložila tožbo zaradi molka upravnega organa druge stopnje, saj je 24. 3. 2011 zoper prvostopenjsko odločbo vložila pritožbo, o njej pa pritožbeni organ ni odločil v dveh mesecih. Zato ga je 8. 5. 2012 pozvala k izdaji odločbe, vendar pa do dneva vložitve tožbe, to je do 7. 6. 2012, o pritožbi ni bilo odločeno. Po prejemu drugostopenjske odločbe je tožnica izjavila, da vztraja pri vloženi tožbi in navedla, da iz odločbe organa druge stopnje izhaja, da nepremičnina spada v skupino D – storitveni in trgovski nameni, iz izpodbijane odločbe pa naj bi jasno izhajalo, da so zemljišča točkovana s 1.430 točkami, kar kaže na  namembnosti C – za poslovne namene.

Glede odmerjenega NUSZ meni, da bi morale biti njene garaže in parkirna mesta uvrščena v skupino E – javne službe in storitve, saj so vanjo glede na namembnost uvrščene nadzemne in podzemne garaže. Poudarja, da se stavbna zemljišča razvrščajo glede na njihovo namembnost, ne pa glede na dejavnost, ki jo opravlja lastnik nepremičnin. Poleg tega je nedopustno različno obravnavanje zasebnih ponudnikov, ki tako kot tožnica opravljajo dejavnost oddajanja garaž, od izvajalcev iste gospodarske dejavnosti v okviru javne službe. Slednji bi NUSZ plačali za namembnost E (400 točk), medtem ko je bila tožnica razvrščena pod namembnost C in točkovana s 1.430 točkami. Meni, da izpodbijana odločba ni obrazložena, saj iz nje ne izhaja, ali je za območje, na katerem leži zemljišče, sprejet prostorski izvedbeni načrt, iz katerega bi bilo mogoče ugotoviti namembnost tega zemljišča. Prav tako naj ne bi bila razvidna lokacija stavbnega zemljišča, ker nista navedeni parcelna številka in katastrska občina. Navaja, da je na naslovu B. več delov stavbe, da so nekateri deli stavbe v lasti dveh drugih pravnih oseb in da so v njeni lasti le garaže v garažni hiši, ne pa tudi poslovni prostori. Poleg tega naj ji ne bi bila zagotovljena pravica udeleževati se ugotovitvenega postopka. Navaja, da je v pritožbenem postopku v zvezi z dopisom toženke z dne 27. 3. 2012, iz katerega izhaja, da je bila pritožba posredovana tudi MOL, res lahko pojasnila svoja pravna stališča, vendar pa meni, da ji tako dopisovanje ne zagotavlja pravice do učinkovitega pravnega sredstva. Predlaga, naj sodišče izpodbijano odločbo odpravi, toženki pa naloži plačilo pravdnih stroškov (pravilno: stroškov upravnega spora) s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka v vlogi z dne 3. 9. 2012 navaja, da je navedba tožnice, da iz odločbe organa druge stopnje izhaja, da nepremičnina spada v skupino D – storitveni in trgovski nameni, tožbena novota in da iz odločne organa druge stopnje ne izhaja, da bi bilo treba pri odmeri NUSZ upoštevati to namembnost.

Sodišče uvodoma pojasnjuje, da je bila najprej vložena tožba zaradi molka organa druge stopnje. Tožničine navedbe iz vloge z dne 20. 8. 2012, s katero je sodišču sporočila, da vztraja pri vloženi tožbi tudi po izdaji odločbe organa druge stopnje in navedla, da iz odločbe organa druge stopnje izhaja, da naj bi bile nepremičnine razvrščene v skupino D – storitveni in trgovski nameni, pa ni mogoče šteti kot tožbeno novoto, ker se te tožničine navedbe nanašajo na vsebino obrazložitve odločbe organa druge stopnje, ki je bila izdana po vložitvi tožbe, prvostopenjska odločba pa se ne nanaša na upoštevanje namembnosti iz skupine D.

S prvostopenjsko odločbo je bi NUSZ za leto 2011 odmerjen za zazidana stavbna zemljišča na naslovu B. z namembnostjo „za poslovne namene“.

Ni sporno, da se odmera NUSZ nanaša na stavbna zemljišča z objektom, v katerem so parkirna mesta (garaže). NUSZ je bil torej odmerjen od zazidanih stavbnih zemljišč. Zato je neutemeljen tožbeni ugovor, da ni mogoče ugotoviti, ali gre za zazidano ali za nezazidano stavbno zemljišče. Prvi odstavek 218. člena ZGO-1 določa, da se določbe prve alineje prvega odstavka 56. člena ZSZ, to je, da ostaja ZSZ/84 v veljavi v delu, ki se nanaša na odmero NUSZ, uporabljajo samo za tista zazidana stavbna zemljišča, ki jih določa ta člen ZGO-1. Po drugem odstavku istega člena se kot zazidana stavbna zemljišča, za katera se odmeri NUSZ, štejejo zemljišča, na katerih so gradbene parcele z zgrajenimi stavbami in gradbenimi inženirskimi objekti, ki niso objekti gospodarske javne infrastrukture.

ZSZ/84 je dal v 61. členu pooblastilo občinam, da v svojih predpisih določijo merila za obračun nadomestila, pri čemer upoštevajo zlasti: opremljenost stavbnega zemljišča s komunalnimi in drugimi objekti in napravami ter možnost priključitve za te objekte in naprave; lego in namembnost ter smotrno izkoriščanje stavbnega zemljišča; izjemne ugodnosti v zvezi s pridobivanjem dohodka v gospodarskih dejavnostih. V tej zadevi uporabljeni Odlok v 7. členu našteva merila, ki jih upošteva pri določitvi višine nadomestila, in sicer namembnost stavbnega zemljišča, njegovo lego (to je območje, v katerem se nahaja stavbno zemljišče) in opremljenost stavbnega zemljišča s komunalno infrastrukturo ter dejanske možnosti priključitve na komunalno infrastrukturo. V 2. členu Odloka so opredeljena območja, na katerih se plačuje nadomestilo, določena pa so po kriterijih, ki upoštevajo lokacijske prednosti posameznih stavbnih zemljišč. Ta območja so označena z I, II, III, IV, V, VI ali VII. V skladu s 6. členom se stavbna zemljišča glede na namembnost razvrstijo v skupine  A, B, C, D (storitveni in trgovski nameni), E (javne službe in storitve), F, G ali H, pri čemer je razvrstitev stavbnih zemljišč glede na namembnost v skupine razvidna iz priloge, ki je sestavni del tega odloka. V prilogi je dejavnost garaž (podzemnih, nadzemnih) uvrščena v skupino E. V 8. členu je določeno točkovanje zemljišč z različnim številom točk glede na njihovo uvrstitev v določeno skupino po namembnosti in glede na njihovo lego v enem od navedenih območij.

Iz izreka izpodbijane odločbe je razvidno, da je toženka tožničino garažno hišo oz. parkirna mesta uvrstila v območje II. (stavbna zemljišča v širšem mestnem središču), jim pripisala namembnost skupine C – za poslovne namene ter jih na tej podlagi ovrednotila z 1.430 točkami iz 8. člena Odloka. Tako je ravnala kljub temu, da je dejavnost garaž izrecno uvrščena v skupino E, kar bi po 8. členu za zemljišča iz II. območja pomenilo 400 točk.

Sodišče ugotavlja, da v skupini C ni namembnosti garažnih hiš, ampak so v tej skupini v prilogi navedene dejavnosti finančnih storitev, zavarovanja, pozavarovanja in pokojninskih skladov, pomožne dejavnosti za finančne in zavarovalniške storitve, poslovanje z nepremičninami in prirejanje iger na srečo. Iz izpodbijane odločbe ne izhaja, pod katero od navedenih namembnosti iz skupine C je organ uvrstil tožničino dejavnost. Pritožbeni organ pa je obrazlagal  uvrstitev tožničinih stavbnih zemljišč pod namembnost 52 – Skladiščenje in spremljajoče dejavnosti (zadnji odstavek na 3. strani odločbe), ki pa sodi v skupino D – med storitvene in trgovske namene. Po mnenju pritožbenega organa tožničine parkirne hiše ni mogoče uvrstiti v skupino E, ker naj bi bilo treba oddelek garaže iz te skupine razumeti kot javne garaže.

Sodišče se z navedenim stališčem ne strinja. Najprej zato, ker izpodbijana odločitev ne temelji na uvrstitvi v skupino D – storitveni in trgovski nameni, v katero sodi dejavnost skladiščenja in spremljajoče prometne dejavnosti, temveč na uvrstitvi v skupino C, ki vsebuje zgoraj navedene dejavnosti, med katere pa garažnih hiš ni mogoče uvrstiti. V nadaljevanju pa tudi zato, ker je v Odloku dejavnost podzemnih in nadzemnih garaž izrecno uvrščena v skupino E. To pomeni, da bi moralo biti v obravnavani zadevi uporabljeno točkovanje v skladu z razvrstitvijo omenjene dejavnosti v skupino E.

Pojem javne garaže, ki naj bi po stališču pritožbenega organa sodila v skupino E, po mnenju sodišča lahko pomeni le to, da gre za garaže oz. parkirna mesta v njih, ki so dostopna vsem pod enakimi pogoji. Navedeno pomeni, da če se na zazidanih stavbnih zemljiščih izvaja dejavnost tovrstnih garažnih hiš, ni razloga, da tožničinih stavbnih zemljišč, ki imajo tako namembnost, ne bi uvrstili v skupino E. Vprašanje primernosti uvrstitve te namembnosti med javne službe in storitve v Odloku pa ni predmet presoje v upravnem sporu.

Glede razlogovanja organa druge stopnje sodišče pojasnjuje še, da ista namembnost ne more biti razvrščena v dve različni namenski skupini in se enkrat obravnavati v okviru skupine C kot poslovna dejavnost, drugič v skupini D kot storitvena dejavnost, tretjič pa v okviru skupine E kot javna služba in storitev, in sicer v odvisnosti od tega, kateri subjekt opravlja to dejavnost, torej od lastnosti zavezanca za plačilo NUSZ. S tako razlago se v uporabo določb Odloka vnaša kriterij, ki ga ni mogoče obravnavati kot merilo namembnosti stavbnega zemljišča. Ustavno sodišče je v odločbi U-I-217/97 z dne 5. 3. 1998 navedlo, da 61. člen ZSZ/84 omogoča, da se poleg v njem navedenih kriterijev pri predpisovanju nadomestila določijo tudi drugi kriteriji, ki pa morajo biti v skladu z naravo nadomestila in njegovim namenom. Tako morajo biti ta merila povezana z lastnostmi zemljišča in njegovimi prednostmi oz. slabostmi oz. z njegovo namembnostjo. Če občina določi merila, ki se ne tičejo stavbnega zemljišča in njegove rabe, so z zakonom predpisani pogoji s tem prekoračeni, takšni kriteriji pa nezakoniti. Navedeno stališče se sicer nanaša na uporabo meril pri predpisovanju nadomestila, vendar sodišče meni, da ga je mogoče uporabiti tudi pri razlagi določb predpisa v primerih, kakršen je obravnavani.

Glede na navedeno je uvrščanje stavbnih zemljišč z namembnostjo garažnih hiš v skupino C (ali v skupino D), drugič pa v skupino E glede na to, ali navedeno dejavnost opravlja „zasebni ponudnik“ ali javno podjetje oz. koncesionar, nezakonito. V vseh primerih se zemljišča uporabljajo za isto namembnost, to je za opravljanje dejavnosti garažnih hiš oz. parkirišč, ki jo vsak od teh subjektov opravlja na trgu zaradi pridobivanja dohodka.

Ker je bilo v zadevi nepravilno uporabljeno materialno pravo, je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo (4. točka prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1) in zadevo vrnilo upravnemu organu prve stopnje v ponovni postopek (tretji odstavek istega člena).

Po tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 je tožnik v primeru, če sodišče tožbi ugodi in odpravi izpodbijani upravni akt, glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičen do pavšalnega zneska povračila stroškov v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik).

Ker je bila zadeva rešena na seji, prvo tožnico pa je zastopal odvetnik, se ji priznajo stroški v višini 350 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika).  Navedeni znesek se v primeru, ko je odvetnik zavezanec za plačilo DDV, kot je to v obravnavanem primeru, poviša za zahtevani 20 % DDV, torej za 70 EUR. Pri tem sodišče dodaja, da bo plačana sodna taksa za postopek v višini 148 EUR vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c taksne tarife Zakona o sodnih taksah, ZST-1).

Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika, OZ).

Odlok o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.