UPRS sodba I U 12/2011
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2012-12-19

mag. Darinka Dekleva Marguč (preds.), Agata Zavašnik (poroč.), mag. Damjan Gantar

INFORMACIJE JAVNEGA ZNAČAJA - ODVETNIŠTVO

dostop do informacij javnega značaja - nosilec javnih pooblastil - disciplinski postopek

V obravnavani zadevi je sporno, ali je tožeča stranka v skladu z ZDIJZ kot nosilka javnih pooblastil zavezanec tudi v tistem delu, ko gre za vodenje disciplinskih postopkov. Po presoji sodišča ni pravilno stališče tožene stranke, da gre za izvrševanje javnega pooblastila tudi v primeru vodenja disciplinskega postopka. Glede na ustaljeno sodno prakso vodenje disciplinskih postopkov pred disciplinsko komisijo ne predstavlja tiste dejavnosti tožene stranke, ki bi jo ta opravljala v okviru javnega pooblastila.

I. Tožbi se ugodi in se izpodbijana odločbe tožene stranke št. 090-158/2010/5 z dne 1. 12. 2010 odpravi.

II. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške upravnega spora v višini 350,00 EUR, povečane za 20 % DDV, v roku 15 dni, do tedaj brez obresti, po poteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Tožena stranka je z izpodbijano odločbo ugodila pritožbi prosilca (A.A.) tako, da je odločbo organa (Odvetniška zbornica Slovenije) št. 451/09 z dne 5. 7. 2010 odpravila in odločila, da je organ  dolžan prosilcu v roku 15 dni po prejemu te odločbe omogočiti vpogled in fotokopije naslednjih dokumentov:

- sklep disciplinskega tožilca št. 451/09 z dne 4. 6. 2009, pri čemer mora prikriti naziv zastopane družbe ter ime priimek in naziv izobrazbe prijavitelja;

- sklep disciplinskega tožilca št. 451/9-A z dne 22. 12. 2009, pri čemer mora prikriti naziv zastopane družbe in ostalih družb z omejeno odgovornostjo, ter ime, priimek in naziv izobrazbe prijavitelja.

2. V preostalem delu je pritožbo kot neutemeljeno zavrnila in odločila, da v postopku reševanja pritožbe niso nastali posebni stroški.

3. V obrazložitvi tožena stranka navaja, da je o zahtevi prosilca organ odločil z odločbo št. 451/09 z dne 5. 7. 2010, s katero je zahtevo prosilca v celoti zavrnil z obrazložitvijo, da prosilec ni stranka v postopku, saj sta stranki v disciplinskem postopku zgolj disciplinski tožilec organa in obdolženec, zato mu pravice stranke v tem postopku ne gredo. Odločil je, da prosilec ni izkazal pravnega interesa za vpogled v disciplinski spis. Zoper odločitev organa je prosilec vložil pritožbo, kateri je tožena stranka delno ugodila. Glede vprašanja statusa Odvetniške zbornice se je sklicevala na določbo 137. člena Ustave RS, po kateri je odvetništvo kot del pravosodja samostojna in neodvisna služba, ki jo ureja zakon. Odvetniška zbornica kot interesna organizacija odvetnikov, odvetniških kandidatov in odvetniških pripravnikov, je pravna oseba, ki opravlja z zakonom določene naloge. Ena izmed pomembnejših nalog, zaradi katerih je ustanovljena Odvetniška zbornica, je vodenje imenika odvetnikov in odločanje o vpisu in izbrisu iz imenika odvetnikov, glede katerega je podano tudi javno pooblastilo. Sklicuje se na določbo 31. člena Zakona o odvetništvu (ZOdv), ki določa, da imenik odvetnikov vodi Odvetniška zbornica Slovenije. O vpisu oz. izbrisu iz imenika odvetnikov odloča organ, določen s statutom Odvetniške zbornice Slovenije, v upravnem postopku. Glede na zakonsko opredeljene naloge, ki so podeljene Odvetniški zbornici Slovenije, tožena stranka ugotavlja, da je Odvetniška zbornica Slovenije pravna oseba javnega prava. Poleg tega, da je organ pravna oseba javnega prava in kot tak v celoti svojega delovanja zavezanec za dostop do informacij javnega značaja (ZDIJZ) je organ zavezanec po ZDIJZ tudi kot nosilec javnih pooblastil, kar pomeni, da je zavezanec za posedovanje informacij javnega značaja v tistem delu svoje dejavnosti, ki predstavlja izvrševanje nanj prenesenega javnega pooblastila. Javno pooblastilo je organu podeljeno v delu, ki se nanaša na odločanje o vpisu oz. izbrisu iz imenika odvetnikov (tretji odstavek 31. člena ZOdv). Vendar pa tožena stranka ugotavlja, da v konkretnem primeru glede vodenja disciplinskih postopkov oz. izrekanja sankcij zaradi ugotovljenih disciplinskih kršitev ne gre za izvrševanje javnega pooblastila. To izhaja tudi iz sklepa Vrhovnega sodišča RS št. I Up 1045/2003 z dne 9. 11. 2005. Ne glede na to pa tožena stranka ugotavlja, da je  Odvetniška zbornica kot organ zavezanec v smislu 1. člena ZDIJZ iz razloga, ker gre za pravno osebo javnega prava. V konkretnem primeru status zavezanca Odvetniške zbornice po mnenju tožene stranke ni sporen, saj je izdala procesno  odločbo, s katero je zavrnila dostop do zahtevanih informacij po določbah ZDIJZ. Poleg tega pa je tudi na svoji spletni strani objavila katalog informacij javnega značaja, ki ga organi zavezanci objavljajo skladno s prvim odstavkom 8. člena ZDIJZ. Po mnenju tožene stranke organ poleg javnega pooblastila opravlja še druge naloge, glede katerih zbornici ni podeljeno javno pooblastilo, vendar je moč ugotoviti, da so tudi nekatere druge dejavnosti, predvsem glede vodenja disciplinskih postopkov in izrekanja disciplinskih ukrepov tesno povezane s segmentom javnega pooblastila. Vse dejavnosti organa sodijo v javno interesno sfero, kajti že iz namena ustanovitve organa izhaja, da se organ ustanovi tudi zaradi zagotavljanja strokovnosti in varovanja javnega interesa na področju izvajanja odvetniškega poklica. Poleg tega tudi 62. člen ZOdv v tretjem odstavku določa, da se v postopku pred disciplinskim sodiščem smiselno uporabljajo določbe zakona, ki urejajo kazenski postopek, če ta zakon ne določa drugače. Tožena stranka se glede pravnega interesa sklicuje na določbo 1. člena ZDIJZ, ki  opredeljuje pravico vsakogar do dostopa do informacij javnega značaja od organov zavezancev, ki jih opredeljuje ta zakon. Pravni interes je tako podeljen vsakomur, ki zahteva dostop do informacij javnega značaja. Tožena stranka nadalje pojasnjuje, da so v konkretnem primeru izpolnjene vse tri procesne predpostavke, navedene v 4. členu ZDIJZ, da mora informacija izvirati iz delovnega področja organa, da mora organ z njo razpolagati in da se mora nahajati v neki materializirani obliki. Zaključuje, da so zahtevane informacije po opredelitvi iz 4. člena ZDIJZ nedvomno informacije javnega značaja. Potrebno pa je ugotoviti, ali obstajajo razlogi, ki omejujejo dostop do informacij. V nadaljevanju se tožena stranka opredeljuje do izjem do prostega dostopa do informacij javnega značaja in navede taksativno določene izjeme iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Tožena stranka se je opredelila tudi do nekaterih navedb stranskega udeleženca (odv. B.) , ki je utemeljil svoje stališče, zakaj zahtevani disciplinski spisi ne smejo biti prosto dostopni javnosti. Smiselno navaja, da je zaradi nujnosti varovanja poklicne tajnosti v konkretnem primeru potrebno uporabiti izjemo tajnih podatkov. Svoje nasprotovanje o razkritju disciplinskega spisa stranski udeleženec utemeljuje tudi s tem, da spis vsebuje tudi podatke v zvezi s kazenskim pregonom, v konkretnem primeru temu po mnenju tožene stranke ni mogoče pritrditi. Stranski udeleženec namreč ne utemeljuje, kako bi razkritje ovadbe škodilo izvedbi kazenskega pregona, saj ne pojasnjuje, v kakšni fazi je pravzaprav izvedba tega postopka. Stranski udeleženec tudi smiselno zatrjuje obstoj poslovne skrivnosti o objektivnem kriteriju, ki je opredeljen v drugem odstavku 39. člena Zakona o gospodarskih družba (ZGD-1). Tožena stranka pojasnjuje, da se odločitev v tem postopku razteza na celotno zadevo, torej glede dokumentov obeh odvetnikov, saj se dokumenti iz obeh zahtevanih disciplinskih spisov nanaša na poslovanje gospodarskih družb, ki sta jih zastopala oba odvetnika. Ugotavlja, da je v konkretnem primeru, ko se govori o dokumentih, ki sta jih odvetnika predložila organu, podana izjema  po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Ob pregledu dokumentacije je tožena stranka ugotovila, da je potrebno zavrniti tudi dostop do korespondence med Odvetniško zbornico, disciplinskim tožilcem zbornice ter obravnavanima odvetnikoma, saj je ugotovila, da je nesporno podana izjema notranjega delovanja organa iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Stranski udeleženec je tudi  navedel, da se prosilec lahko seznani z odločitvijo disciplinskega tožilca, da pa je tako ali tako že prejel to odločitev. Kljub ugotovitvi, da ni mogoče v celoti zavrniti dostopa do obeh sklepov disciplinskega tožilca je tožena stranka odločila, da se v omenjenih sklepih pojavljajo varovani podatki. Zato je odločila, da organ  prekrije naziv zastopane družbe in ostalih družb z omejeno odgovornostjo ter ime, priimek in naziv izobrazbe prijavitelja. Ker se v obravnavanih sklepih nahaja tudi ime, priimek in naziv disciplinskega sodišča in obeh odvetnikov je tožena stranka presodila, da je v konkretnem primeru disciplinski tožilec deloval kot predstavnik organa in je v imenu organa opravljal naloge, ki sodijo v njegovo delovno področje.

4. Tožeča stranka se z odločitvijo tožene stranke ne strinja, ker meni, da je nepravilno uporabila materialno pravo. Tožeča stranka je zavezanec v skladu z ZDIJZ kot nosilka javnih pooblastil, vendar samo v tistem delu, ki predstavlja izvrševanje takšnega javnega pooblastila. V disciplinskih postopkih zoper odvetnike ne gre za izvrševanje javnih pooblastil, kot izhaja tudi iz sklepa VS RS št. Up 1045/2003 z dne 9. 11. 2005. Enako stališče kot tožeča stranka je zavzela tudi mag. Urška Prepeluh v primerjalno pravni analizi z naslovom: „Dostop do informacij javnega značaja, primeri evropskih institucij, zvezne države New York in Slovenije“. Tožeča stranka je ustanovljena z zakonom, vendar to ne more biti odločilni kriterij za uvrščanje pravnih oseb med javno pravne oz. zasebno pravne narave, prav tako pa so lahko tudi pravne osebe zasebne narave ustanovljene z zakonom. Odločilnejši kriterij je namen ustanovitve z oblastvenim aktom. Zakon o odvetništvu v 42. členu določa, da zbornica spremlja in obravnava problematiko dela odvetnikov, skrbi za skladen razvoj odvetništva, sprejema kodeks odvetniške poklicne etike in opravlja druge, z zakonom določene naloge. Iz navedenega izhaja, da je bila tožeča stranka ustanovljena izključno z namenom, da bi služila in pomagala odvetnikom pri izvrševanju njihovega odvetniškega poklica, kakor tudi skrbela, da se odvetništvo razvija v skladu s spremembami v času. Kot izhaja iz 1. člena statuta tožeče stranke je tožeča stranka poklicna organizacija odvetnikov, ki opravlja z zakonom določene naloge, sodelovanje in razvoj odvetništva ter zastopa poklicne in socialne interese svojih članov. Izvaja tudi javno pooblastilo, vendar je potrebno poudariti, da so lahko takšna javna pooblastila podeljena z zakonom vsem pravnim in fizičnim osebam. Sklicuje se na določbo 7. člena Statuta odvetniške zbornice. Ugotavlja, da zgolj odločanje o vpisu in izbrisu iz imenika odvetnikov predstavlja javno pooblastilo. Pri tem še navaja, da glede financiranja tožeče stranke 54. člen statuta določa, da se tožeča stranka financira izključno s sredstvi lastnih članov in ne prejema nobenih sredstev iz državne blagajne, zaradi česar tudi ni podvržena nadzoru Računskega sodišča RS. Glede kriterija prevladujoče vloge države v organih upravljanja kot delničarke in oblastnega organa ugotavlja, da so njeni organi skupščina, upravni odbor, predsednik zbornice, nadzorni odbor, disciplinski tožilec, disciplinska komisija prve stopnje, disciplinska komisija druge stopnje in disciplinsko sodišče. Vsi člani upravnega odbora pa so odvetniki. Tudi skupščino zbornice sestavljajo zgolj in samo odvetniki. Iz navedenega izhaja, da država nima nikakršnega vpliva na poslovanje in imenovanje organov upravljanja tožeče stranke. Nepravilno je stališče tožene stranke, da status zavezanca tožeče stranke po ZDIJZ ni bil sporen, da je tožeča stranka izdala procesno odločbo, s katero je zavrnila dostop do informacij po določbah ZDIJZ, poleg tega pa je tudi na svoji spletni strani objavila katalog informacij javnega značaja. Tožeča stranka je izpodbijano odločbo izdala izključno zaradi vloge tožene stranke tožeči stranki, na podlagi katere je nanjo naslovila dopis z dne 1. 7. 2010, da mora tožeča stranka kljub temu, da meni, da gre za informacijo javnega značaja, izdati pisno odločbo. Zaključuje, da ni zavezanec po ZDIJZ v celoti svojega delovanja, temveč le v okviru javnih pooblastil. Predlaga, naj sodišče tožbi ugodi in izpodbijano odločbo odpravi. Predlaga tudi, naj se pritožba prosilca A.A., v celoti zavrne. Zahteva povrnitev stroškov z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

5. Tožena stranka v odgovoru na tožbo v celoti prereka tožbene navedbe, pojasnjuje razloge za svojo odločitev in odgovarja na navedbe tožeče stranke. Predlaga, naj sodišče tožbo zavrne.

6. Stranka z interesom je na tožbo odgovorila. Predlaga, naj sodišče tožbo zavrne, v celoti pa prereka tožbene navedbe. Pri tem sodišče pojasnjuje, da se ugovori stranke z interesom v pretežni meri nanašajo na potek disciplinskega postopka.

7. Tožeča stranka je na navedbe stranke z interesom odgovorila in jih v celoti prereka.

9. Po presoji sodišča tožena stranka ni pravilno odločila, ko je ugodila pritožbi prosilca in tožeči stranki kot organu naložila, da mora pokazati sklepa disciplinskega sodišča (št. 451/09 z dne 4. 6. 2009 in  št. 451/9-A z dne 22. 12. 2009). Za presojo, ali je vodenje disciplinskih postopkov pred disciplinsko komisijo stvar javnega pooblastila za presojo v tej zadevi niti ni pomembno, ali je tožena stranka pravna oseba javnega ali zasebnega prava. V obravnavani zadevi je namreč sporno, ali je tožeča stranka v skladu z ZDIJZ kot nosilka javnih pooblastil zavezanec tudi v tistem delu, ko gre za vodenje disciplinskih postopkov. Po presoji sodišča ni pravilno stališče tožene stranke, da gre za izvrševanje javnega pooblastila tudi v primeru vodenja disciplinskega postopka. Po mnenju sodišča  tožeča stranka nima funkcije nosilca javnega pooblastila, ko gre za vodenje disciplinskih postopkov pred disciplinsko komisijo, kar izhaja iz dosedanje sodne prakse. Tako je npr. Upravno sodišče RS v sklepu št. U 976/2005-8 z dne 26. 9. 2008 izrazilo stališče, da zakonodajalec kljub nekaterim pomembnim javno pravnim vidikom disciplinskega postopka znotraj odvetniške dejavnosti ni predvidel sodnega varstva v upravnem sporu zoper odločitev o izrečenem ukrepu opomina oz. ukora. Sodišče se v tej sodbi sklicuje tudi na odločitev Vrhovnega sodišča RS I Up 1176/2002 in I Up 37/2003, iz katerih izhaja, da Odvetniška zbornica akta pri izrekanju disciplinskega ukrepa ni izdala pri izvrševanju nalog, podeljenih z javnim pooblastilom. Nadalje je Vrhovno sodišče RS v sklepu opr. št. I Up 37/2003, ko je obravnavalo primer, ko je tožnik s tožbo v upravnem sporu izpodbijal odločbo, ko je potrdila odločitev disciplinskemu ukrepu, izrazilo stališče, da Odvetniška zbornica Slovenije, ki ima sicer določena javna pooblastila, v konkretnem primeru ni izdala izpodbijanega akta pri izvrševanju nalog, podeljenih z javnim pooblastilom. Enako stališče je zavzelo Vrhovno sodišče RS tudi v sklepu opr. št. I Up 1176/2002 z dne 6. 7. 2003. V tem primeru se je s tožbo izpodbijala odločba disciplinske komisije druge stopnje, Vrhovno sodišče RS pa je zavzelo stališče, da izpodbijani akt ni izdal niti državni organ ali organ lokalne skupnosti in tudi ne organ v izvrševanju nalog, dodeljenih v izvrševanju javnih pooblastil. Enako stališče pa je Vrhovno sodišče RS zavzelo tudi v sklepu opr. št. I Up 1045/2003.

10. Glede na zgoraj navedeno ustaljeno sodno prakso, torej vodenje disciplinskih postopkov pred disciplinsko komisijo ne predstavlja tiste dejavnosti tožene stranke, ki bi jo ta opravljala v okviru javnega pooblastila.

11. Sodišče je zato tožbi ugodilo na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) in zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek.

12. Sodišče je tožeči stranki priznalo stroške iz drugega ostavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu v višini 350 EUR, povečane za 20 % DDV. Če sodišče tožbi ugodi in odpravi izpodbijani akt, je namreč tožnica v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in načinu obravnavanja zadeve upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom. Zadeva je bila namreč rešena na seji, tožečo stranko pa je v postopku zastopal odvetnik.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.