UPRS sodba I U 561/2012
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2013-01-15

mag. Mira Dobravec Jalen (preds.), mag. Miriam Temlin Krivic

razlastitev - uvedba razlastitvenega postopka - javna cesta - obstoj javne koristi - cestni promet - razlastitveni upravičenec

Prvostopenjski organ je pravilno ugotovi, da gre za ureditev omrežja, namenjenega izvajanju gospodarske javne službe na področju prometa.

Javna korist za razlastitev je izkazana glede na zakonsko domnevo iz tretjega odstavka 93. člena ZUreP-1, saj je parcela predvidena v ureditvenem območju lokacijskega načrta.

Mnenje tožnice, da obstoječa javna cestna povezava zadošča za prevozne potrebe na tej relaciji, je osebna ocena, ki je bila presežena s strokovnimi mnenji, pridobljenimi v postopku priprave planskega akta.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Prvostopni organ je z izpodbijano odločbo v 1. točki izreka ugotovil, da je z Odlokom o lokacijskem načrtu za območje urejanja z oznako L5/1 – Glavna cesta GII – 104 Kranj – Moste (odsek ob letališču) izkazana javna korist za prestavitev glavne ceste GII – 104 Kranj – Moste, odsek 1136 Kranj – Spodnji Brnik (ob letališču) v delu, ki poteka tudi po nepremičnini parc. št. 1643/2 k.o. … (ID 1145208) (gozd v izmeri 2013 m2); v 2. točki, da se na podlagi tako ugotovljene javne koristi, za potrebe v 1. točki izreka omenjene gradnje dovoli uvedba postopka razlastitve nepremičnine parc. št. 1643/2 k.o. …, ki je v lastnini razlastitvene zavezanke A.A., do deleža 1/1; v 3. točki izreka, da se v zemljiški knjigi zaznamuje začetek razlastitvenega postopka; v 4. točki, da bo o predlogu razlastitvene upravičenke za izvedbo nujnega postopka po 104. členu Zakona o urejanju prostora (ZUreP-1) upravni organ odločil potem, ko bo skladno s 102. členom ZUreP-1 vsebinsko odločil o zahtevi za razlastitev; v 5. točki, da bo o stroških pravnega zastopanja razlastitvene zavezanke odločil takrat, ko bo skladno s 102. členom ZUreP-1 vsebinsko odločil o zahtevi za razlastitev. V obrazložitvi navaja, da je Republika Slovenija vložila zahtevo za razlastitev nepremičnine, ki je opredeljena kot stavbno zemljišče z oznako DC, v morfološki enoti z oznako LT L3/1, ki se ureja z Odlokom o lokacijskem načrtu za območje urejanja z oznako L5/1 – glavna cesta G2 – 104 Kranj – Moste (odsek ob letališču) (Odlok). Razlastitvena upravičenka je nepremičnino poskušala pridobiti sporazumno, vendar ta sporazum ni bil dosežen. Nadalje se glede na ugovore razlastitvene zavezanke opredeljuje do ugovora, da Republika Slovenija ni razlastitvena upravičenka. Po pregledu zahteve, dopolnitve zahteve in razlastitvenega elaborata ugotavlja, da gre za prestavitev obstoječe glavne ceste (ob letališču). Nepremičnina, ki je predmet razlastitve, je v trasi deviacije obstoječe glavne ceste GII – 104 na odseku ob letališču Brnik. Pravna podlaga za razlastitev je 1. točka prvega odstavka 93. člena ZUreP-1, v kateri je določeno, da se ob pogojih iz 92. člena ZUreP-1 nepremičnina lahko razlasti za gradnjo ali prevzem objektov oziroma zemljišč gospodarske javne infrastrukture. Materialno-pravne predpostavke so urejene v določilih ZUreP-1 in ZPNačrt. Katastrsko stanje nepremičnine, ki je predmet razlastitve, je skladno s podatki Območne geodetske uprave Kranj, kar je razvidno iz potrdila o parceli z dne 14. 9. 2010. V zvezi z izkazom javne koristi za razlastitev je v 109. členu ZPNačrt določeno, da se šteje, da je javna korist iz tretjega odstavka 93. člena ZUreP-1 izkazana, če so v grafičnem delu državnega prostorskega načrta, občinskega prostorskega načrta ali občinskega podrobnega prostorskega načrta nepremičnine določene tako, da jih je mogoče identificirati v zemljiškem katastru. Upoštevana je določba 109. člena ZPNačrt, saj je upravni organ v postopku pridobil prikaz parcele, iz katerega je razvidno, da je parcela prepoznavna v zemljiškem katastru. V zadevi so podani tudi pogoji, ki so določeni tudi v drugem odstavku 92. člena ZUreP-1, saj je predmetna parcela nujno potrebna za gradnjo gospodarske javne infrastrukture – ceste, ki je v javnem interesu. Pri tehtanju sorazmernosti pa ugotavlja, da javni interes presega zasebnega. Z novo zgrajeno cesto bo zagotovljena večja prometna varnost ter boljši dostop do letališča. Na podlagi tretjega odstavka 92. člena ZUreP-1 pa ugotavlja, da razlastitvena upravičenka ne razpolaga z drugo ustrezno nepremičnino v območju, v katerem bo prestavljena cesta.

Drugostopni organ je pritožbo tožnice zavrnil.

Tožnica v tožbi navaja, da Republika Slovenija ni razlastitvena upravičenka glede na 94. člen ZUreP-1. Nadalje, da Odlok ni lokacijski načrt iz 16. člena ZUreP-1. Obrazlaga, da Republika Slovenija ni razlastitvena upravičenka, saj se tudi za postopke za ceste uporablja ZUreP-1, ki se mu ni mogoče izogniti zgolj s sklicevanjem na Zakon o javnih cestah (ZJC). Organ se tudi ne more sklicevati na drugi odstavek 12. člena Uredbe o vrstah prostorskih ureditev državnega pomena, po katerem se občinski prostorski izvedbeni načrti za prostorske ureditve, ki so po določbah te Uredbe prostorske ureditve državnega pomena, štejejo za državne lokacijske načrte, ker bi moral postopek potekati v skladu z določili 16. člena ZUreP-1, torej bi jih moral potrditi minister, kar pa se v obravnavanem primeru ni zgodilo. Navaja tudi razloge, da javna korist ni izkazana, kot to določata drugi in tretji odstavek 92. člena ZUreP-1. Namen razlastitve je in tudi namen lokacijskega načrta prestavitev obstoječe glavne ceste, da bo s prestavitvijo imelo letališče omogočen svoj razvoj s svojo širitvijo. Očitno je razvoj letališča edini dejanski razlastitveni namen v konkretnem primeru. Letališče pa ni javna gospodarska infrastruktura, predvidena za gradnjo po Odloku, zato v zadevi ni podana javna korist, poseg pa tudi ni nujno potreben in ni sorazmeren. Kolikor bi bil resnični cilj zagotoviti večjo varnost ter večjo pretočnost prometa, bi to lahko storila razlastitvena upravičenka z rekonstrukcijo ceste. Poseg pa je le zaradi potreb letališča, kar izhaja tudi iz same navedbe tožene stranke, pa tudi sam pobudnik je bilo letališče, ki je dalo sredstva. Nadalje navaja, da država že razpolaga z zemljišči za javno cestno povezavo Kranj – Moste, saj ta cestna povezava že obstaja in povsem zadošča za prevozne potrebe na omenjeni relaciji. Zato niso podani pogoji iz drugega in tretjega odstavka 92. člena ZUreP-1. Predlaga odpravo izpodbijane odločbe in zahteva povrnitev stroškov postopka.

Tožena stranka odgovora na tožbo ni podala, poslala pa je upravne spise.

Tožbeni ugovor, da v obravnavanem razlastitvenem postopku Republika Slovenija ni razlastitvena upravičenka, tožnica opira na prvi odstavek 94. člena ZUreP-1, ki določa, da je država razlastitveni upravičenec, če se razlastitev izvaja za namene gradnje iz 93. člena tega zakona iz državne pristojnosti ter na podlagi državnega lokacijskega načrta ali lokacijskega načrta iz 16. člena tega zakona. Po 16. členu ZUreP-1 (ki se je prenehal uporabljati z uveljavitvijo ZPNačrt, 103. člen ZPNačrt) sta se ministrstvo za prostor in občina lahko dogovorila, da občina načrtuje in sprejme prostorski akt za določeno prostorsko ureditev skupnega pomena, če je glede na povezanost državne prostorske ureditve z lokalnim okoljem to primerneje. Občina je takšno prostorsko ureditev načrtovala v skladu s programom priprave, ki ga je sprejela občina po predhodnem soglasju ministra za prostor in pobudnika. Takšen prostorski akt je moral pred njegovim sprejemom potrditi minister za prostor.

Namen predmetne razlastitve je prestavitev glavne ceste GII-104 Kranj – Moste, odsek 1136 Kranj – Spodnji Brnik (ob letališču). Iz Odloka (8. člen) izhaja, da je prestavljena glavna cesta načrtovana kot glavna cesta drugega reda in se izvede kot dvopasovnica s troje štirikrakih krožišč. Trasa glavne ceste upošteva načrtovano širitev letališkega kompleksa, obletaliških programov in poslovno ekonomsko cono ter načrtovano območje stavbnih zemljišč. Glavna cesta predstavlja avtocestnemu koridorju deloma vzporedno državno cestno omrežje, prek katerega se poleg lokalnega prometa odvija tudi del tranzitnega prometa med Štajersko in Gorenjsko. Glede na naveden opis je upravni organ pravilno  ugotovil, da gre za ureditev omrežja, namenjenega izvajanju gospodarske javne službe na področju prometa. Po 2. členu Uredbe so glavne ceste I. in II. reda prostorske ureditve cestne infrastrukture državnega pomena (po navedeni določbi so tudi javna civilna letališča in javna mešana letališča, namenjena za mednarodni zračni promet, prostorske ureditve infrastrukture zračnega prometa državnega pomena). Da je namen predmetne razlastitve prostorska ureditev državnega pomena (14. člen ZUreP-1), med strankami ni sporno.

Prostorska ureditev, kateri je namenjena razlastitev, je načrtovana z Odlokom, ki ga je sprejel Občinski svet Občine Cerklje na Gorenjskem 13. 7. 2005. Občinski planski dokument, ki je bil podlaga za njegovo pripravo - Odlok o spremembah in dopolnitvah prostorskih sestavin dolgoročnega plana Občine Kranj za obdobje 1986-2000 za območje Občine Cerklje na Gorenjskem ter spremembah in dopolnitvah prostorskih sestavin družbenega plana Občine Kranj za obdobje 1986-2000 za območje Občine Cerklje na Gorenjskem, in Program priprave lokacijskega načrta sta bila sprejeta pred uveljavitvijo ZUreP-1, sam Odlok pa po uveljavitvi ZureP-1. Upravni organ ne navaja, da bi Odlok pred sprejemom potrdil pristojni minister, niti to ni razvidno iz Odloka in dokumentacije v predloženem spisu.

Sodišče ugotavlja, da je prostorska ureditev, ki jo ureja Odlok, skupnega pomena za državno in lokalno skupnost. Odlok torej po vsebini ustreza prostorskemu aktu iz 16. člena ZUreP-1. Da nima takšne vsebine, tudi tožnica ne ugovarja, temveč meni, da na njegovi podlagi Republika Slovenija ne bi mogla vložiti zahteve za razlastitev, ker ga ni potrdil pristojni minister. V spisih ni podatkov, da bi ministrstvo v okviru svoje pristojnosti nadzora nad zakonitostjo aktov lokalne skupnosti po Zakonu o državni upravi zaradi tega sprožilo ustrezen postopek. Nasprotno, Republika Slovenija je na podlagi Odloka vložila zahtevo za razlastitev, torej je Odlok upoštevala kot veljaven in je z dejanji v razlastitvenem postopku pritrdila, da je glede na povezanost državne prostorske ureditve z lokalnim okoljem za predmetno prostorsko ureditev državnega pomena Odlok ustrezen prostorski akt. Odlok je v času izdaje izpodbijane odločbe veljal (ZPNačrt, ki je uvedel novosti na področju prostorskega načrtovanja, je določil, da občinski lokacijski načrti, sprejeti na podlagi ZUreP-1, ostanejo v veljavi do izvedbe posegov, ki so z njimi načrtovani, drugi odstavek 97. člena) oziroma učinkoval in ga je po mnenju sodišča upravni organ lahko upošteval.

Sodišče tudi sicer ne vidi razlogov, da v konkretnem primeru  Republika Slovenija ne bi mogla biti razlastitvena upravičenka in predlagati razlastitvenega postopka. Državna cesta je v lasti Republike Slovenije (39. člen Zakona o cesta), v razlastitvenem postopku pa lastninsko pravico na razlaščenih nepremičninah pridobi razlastitveni upravičenec (103. člen ZUreP-1), za katerega se tudi določijo roki, v katerih mora pričeti z gradnjo (102. člen ZUreP-1). Razlastitvenega upravičenca bremeni plačilo odškodnine za razlaščeno nepremičnino (106. člen ZUreP-1), iz predloženega upravnega spisa pa je razvidno, da je Republika Slovenija tožniku ponudila odškodnino za razlaščena zemljišča. Prav tako iz podatkov v spisu (Sklep o odobritvi investicije za rekonstrukcijo glavne ceste G2-104/1136 Kranj – Spodnji Brnik) izhaja, da se bo investicija v višini 61,8 % financirala iz proračuna Republike Slovenije.

Sodišče je moralo zavrniti tudi ugovor, da niso izpolnjeni pogoji iz 92. člena ZUreP-1. Javna korist za razlastitev je izkazana glede na zakonsko domnevo iz tretjega odstavka 93. člena ZUreP-1), saj je parcela predvidena v ureditvenem območju lokacijskega načrta (4. člen Odloka) in to med strankami tudi ni sporno. S tožnico se ne more strinjati, da javna korist ni izkazana, ker je dejanski razlastitveni namen širitev letališča, ki pa ni javna gospodarska infrastruktura, predvidena za gradnjo v Odloku. Neposredni razlastitveni namen je prestavitev glavne ceste, ki je prostorska ureditev cestne infrastrukture državnega pomena. Če to služi (tudi) širitvi letališča Ljubljana (kar izhaja iz 7. in 8. člena Odloka), sodišče pojasnjuje, da je to kot mednarodno letališče prostorska ureditev infrastrukture zračnega prometa državnega pomena (Odlok o strategiji prostorskega razvoja Slovenije, Uredba o vrstah prostorskih ureditev državnega pomena, Uredba o načinu opravljanja republiške gospodarske javne službe obratovanja javnega letališča državnega pomena), gradnja takega objekta pa tudi pomeni zakonsko dopusten namen odvzema lastninske pravice z razlastitvijo. Obstoja javne koristi ni izničilo sodelovanje A., d.d., ki je upravljalec letališča, v postopku priprave Odloka. V tem postopku je gospodarska družba lahko sodelovala kot pobudnik (10. in 16. člen ZUreP-1), s tem da je bila utemeljenost njene pobude stvar presoje pristojnih organov. Financiranje izdelave lokacijskih načrtov s strani pobudnikov pa je v zakonu izrecno predvideno (19. člen ZUreP-1).

Svoj ugovor, da država že razpolaga z drugo primerno nepremičnino, tožnica utemeljuje z dejstvom, da javna cestna povezava Kranj – Moste že obstaja. Mnenje, da zadošča za prevozne potrebe na tej relaciji, je po mnenju sodišča osebna ocena, ki pa je bila presežena s strokovnimi mnenji, pridobljenimi v postopku priprave planskega akta, ki je predvidel prestavitev glavne ceste, in Odloka. Sodišče pritrjuje tudi tehtanju sorazmerja med težo posega v lastninsko pravico tožnice (ni prerekano, da parcelo uživa kot gozdno zemljišče, drugih neposrednih prizadetosti zaradi posega v lastninsko pravico pa tožnica ne uveljavlja) in koristmi razlastitve, ki jih je upravni organ v skladu z navedbami razlastitvene upravičenke ugotovil kot zagotovitev večje prometne varnosti, boljši dostop do letališča in izgradnja javne infrastrukture - ceste.

Sodišče je tožbo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1), ker je ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe pravilen ter da je odločba pravilna in na zakonu utemeljena. Sodišče ni opravilo glavne obravnave, saj za presojo zakonitosti izpodbijane odločbe ni bilo treba izvajati dokazov oziroma sprejeti drugačne dokazne ocene, kot jo je opravil upravni organ. Sodišče je presodilo, da je upravni organ pravilno in popolno ugotovil dejansko stanje.

Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, nosi vsaka stranka svoje stroške postopka.

ZUreP-1 člen 92, 92/2, 92/3, 93, 93/1, 93/1-1, 93/3, 94, 94/1,

Uredba o vrstah prostorskih ureditev državnega pomena člen 2.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.