sodba I U 267/2014
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2014-02-19

mag. Darinka Dekleva Marguč (preds.), mag. Damjan Gantar  (poroč.), Agata Zavašnik

mednarodna zaščita - subsidiarna zaščita - resna škoda - individualna grožnja za življenje ali osebnost civilista zaradi samovoljnega nasilja - kriteriji za oceno stopnje samovoljnega nasilja - prosilec iz afganistana

Skladno z 3. alinejo 28. člena ZMZ resna škoda zajema resno in individualno grožnjo za življenje ali osebnost civilista zaradi samovoljnega nasilja v situacijah mednarodnega ali notranjega oboroženega spopada. Izraz "individualno" je treba razumeti tako, da zajema napade, usmerjene zoper civiliste ne glede na njihovo identiteto, kadar stopnja samovoljnega nasilja, ki je značilno za potekajoč oboroženi spopad, doseže tako visoko stopnjo, da obstajajo utemeljeni razlogi za prepričanje, da bi se civilist, če bi se vrnil v zadevno državo oziroma pokrajino, samo zaradi navzočnosti na tem ozemlju soočil z utemeljenim tveganjem, da utrpi resno škodo. Kar zadeva vprašanje, kateri elementi nasilja in kakšna stopnja intenzivnosti tega nasilja mora biti podana za podelitev subsidiarne zaščite, so najbolj pogosto uporabljeni kriteriji pri sodiščih držav članic EU: število žrtev v vojnih spopadih, število civilnih žrtev, delež razseljenega prebivalstva ter nezmožnost države zagotavljati najbolj osnovne storitve materialne infrastrukture, prava, zdravstvene pomoči, tudi dostave hrane ali pitne vode.

Tožbi se ugodi, izpodbijana odločba Ministrstva za notranje zadeve št. 2142-182/2011/16 (1372-12) z dne 25. 7. 2012 se odpravi in se zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek.

Tožena stranka je z izpodbijano odločbo v rednem postopku zavrnila prošnjo tožnika za priznanje mednarodne zaščite. Ugotovila je namreč, da tožnik ne izpolnjuje pogojev za priznanje statusa begunca in je to svoje stališče podrobno obrazložila. Ravno tako je ugotovila, da ne izpolnjuje pogojev za priznanje subsidiarne oblike zaščite.

Tožnik je zoper to odločbo vložil tožbo, kateri je upravno sodišče najprej ugodilo in s sodbo opr. št. I U 1224/2012-10 z dne 19. 9. 2012 izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek, vendar je vrhovno sodišče po vloženi pritožbi s strani tožene stranke navedeno sodbo razveljavilo in zadevo vrnilo upravnemu sodišču v novo sojenje, na kar je upravno sodišče s sodbo opr. št. I U 1703/2012-17 z dne 28. 11. 2012 tožbo zavrnilo, to sodbo pa je potrdilo tudi vrhovno sodišče s sodbo opr. št. I Up 12/2013 z dne 24. 1. 2013. Tožnik je vložil ustavno pritožbo, ustavno sodišče pa je ustavni pritožbi ugodilo in z odločbo št. Up 150/13-21 z dne 23. 1. 2014 razveljavilo tako sodbo vrhovnega sodišča kot tudi sodbo upravnega sodišča in zadevo vrnilo upravnemu sodišču v novo odločanje.

V svoji odločbi ustavno sodišče navaja, da mora pristojni organ in tudi sodišče med drugim napolniti vsebino pravnega pojma resne škode, ko gre za vprašanje subsidiarne zaščite, saj mora presoditi, ali v delu izvorne države, kamor naj bi bil prosilec razseljen, ni utemeljene nevarnosti, da prosilec utrpi resno škodo. Nadalje navaja, da so pravni pojmi, ki jih izpostavlja tožnik, bili predmet razlage Sodišča Evropske unije v sodbi v zadevi Elgafaji. S to sodbo je Sodišče Evropske unije odločilo, da je treba točko (c) 15. člena Kvalifikacijske direktive v zvezi s točko (e) 2. člena  iste direktive razlagati tako, da:

- obstoj resne in individualne grožnje za življenje ali osebnost prosilca za subsidiarno zaščito ni odvisen od tega, da zadnji predloži dokaz, da ga posamično zadeva zaradi elementov, ki so značilni za njegove osebne okoliščine;

- se lahko obstoj te grožnje izjemoma šteje za dokazanega, kadar samovoljno nasilje, ki je značilno za potekajoč oborožen spopad, po presoji pristojnih funkcionalnih organov, ki so zaprošeni za subsidiarno zaščito, ali po presoji sodišč države članice, ki se jim predloži odločba o zavrnitvi te prošnje, doseže tako visoko stopnjo, da obstajajo utemeljeni razlogi za prepričanje, da se bo civilist, če se vrne v zadevno državo ali, odvisno od primera, v zadevno pokrajino, samo zaradi navzočnosti na tem ozemlju soočil z utemeljenim tveganjem, da utrpi navedeno škodo.

Ustavno sodišče nadalje navaja, da je tožnik nasprotoval oceni tožene stranke, da je vrnitev v Kabul zanj dovolj varna, in zatrjeval, da je Kabul tarča rednih napadov, v katerih je verjetnost žrtev med civilisti zelo visoka. Upravno sodišče pa je ob sklicevanju na poročilo Danske službe za priseljevanje ugotovilo, da je Kabul eden redkih krajev v Afganistanu, kjer so varnostne razmere relativno dobre in stabilne kljub incidentom, ki se tudi tam dogajajo. Ni pa po mnenju ustavnega sodišča upravno sodišče podrobneje obrazložilo vsebine pravnih pojmov samovoljnega nasilja in individualne grožnje, ki sta bistvena za opredelitev resne škode po 3. alineji 28. člena Zakona o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju: ZMZ). Ker sta bila ta pojma predmet razlage Sodišča Evropske unije, bi moralo upravno sodišče tožnikove ugovore presojati v luči meril Sodišča Evropske unije, sprejetih v navedeni sodbi ter jasno obrazložiti, katere dejanske ugotovitve je štelo kot odločilne pri presoji, da samovoljno nasilje v delu izvorne države, kamor naj bi bil tožnik vrnjen, ne dosega takšne stopnje, ki bi pomenila resno in individualno grožnjo za njegovo življenje ali osebnost. Ustavno sodišče je dalo navodilo, da je po eni strani treba ugotoviti dejstva, na podlagi katerih sodišče ali pred tem pristojni organ sprejme oceno o tem, ali posameznika grožnje posamično zadevajo zaradi elementov, ki so značilni za njegov položaj, na drugi strani pa dejstva, na podlagi katerih sodišče sprejme oceno o stopnji samovoljnega nasilja, ki bi posamezniku samo zaradi navzočnosti na ozemlju, na katerem obstaja nasilje, utegnilo povzročiti resno škodo. Ustavno sodišče meni, da sodišči pojma samovoljnega nasilja in individualne grožnje, ki sta odločilna za opredelitev resne škode po 3. alineji 28. člena ZMZ, nista obrazložili ob upoštevanju meril sodbe Sodišča Evropske unije v zadevi Elgafaji.

Upravno sodišče je v ponovljenem postopku, upoštevajoč odločbo ustavnega sodišče, ugotovilo, da je tožba utemeljena.

V obravnavanem primeru so tako upravno sodišče kot vrhovno sodišče in pred njima tožena stranka pojasnili, zakaj tožnik ne izpolnjuje pogoje za priznanje statusa begunca. Pač pa je ustavno sodišče razveljavilo sodbi upravnega sodišča in vrhovnega sodišča iz razloga, ker po njegovem mnenju ni bilo v zadostni meri pojasnjeno, zakaj niso podani pogoji za priznanje subsidiarne oblike zaščite iz 3. alineje 28. člena ZMZ zaradi neupoštevanja sodbe Sodišča Evropske unije v zadevi Elgafaji. Skladno z 3. alinejo 28. člena ZMZ resna škoda zajema resno in individualno grožnjo za življenje ali osebnost civilista zaradi samovoljnega nasilja v situacijah mednarodnega ali notranjega oboroženega spopada. V sodbi Sodišča Evropske unije št. C-465/07 (zadeva Elgafaji) je v 35. točki navedeno, da je treba izraz „individualno“ razumeti tako, da zajema napade, usmerjene zoper civiliste ne glede na njihovo identiteto, kadar stopnja samovoljnega nasilja, ki je značilno za potekajoč oboroženi spopad, po presoji pristojnih nacionalnih organov, ki so zaprošeni za subsidiarno  zaščito, ali po presoji sodišč države članice, ki se jim predloži odločba o zavrnitvi te prošnje, doseže tako visoko stopnjo, da obstajajo utemeljeni razlogi za prepričanje, da bi se civilist, če bi se vrnil v zadevno državo, ali, odvisno od primera v zadevno pokrajino, samo zaradi navzočnosti na tem ozemlju soočil z utemeljenim tveganjem, da utrpi resno škodo, kot je opredeljena v členu 15 (c) Direktive (mišljena je Direktiva Sveta 2004/83). Upravno sodišče je v zadevi opr. št. I U 498/2013 zavzelo stališče, da kar zadeva vprašanje, kateri elementi nasilja in kakšna stopnja intenzivnosti tega nasilja mora biti podana za podelitev subsidiarne zaščite, Sodišče Evropske unije ni dalo nobene razlage, ker se je omejilo zgolj na razmerje med individualnostjo in diskriminatornostjo nasilja z vidika dokaznega bremena. Upravno sodišče je v tej sodbi tudi ugotovilo, da je potrebna določena standardizacija odločanja v primerljivih zadevah v zvezi s subsidiarno zaščito. Nadalje navaja, da iz akademske študije primerjave sodne prakse v članicah EU in sicer Združenega kraljestva, Francije, Nizozemske in Češke izhaja, da so najbolj pogosto uporabljeni elementi pri sodiščih držav članic EU: število žrtev v vojnih spopadih, število civilnih žrtev, delež razseljenega prebivalstva ter nezmožnost države zagotavljati najbolj osnovne storitve materialne infrastrukture, prava, zdravstvene pomoči, tudi dostave hrane ali pitne vode.

Upravno sodišče je tokrat izpodbijano odločbo v ponovljenem postopku v obravnavani zadevi presojalo tudi z vidika odločbe Ustavnega sodišča RS ter citirane sodbe Sodišča Evropske unije, in sicer z vidika kriterijev, ki jih je upravno sodišče enkrat že navedlo v zgoraj navedeni sodbi, pa tudi pozneje v sodbi opr. št. I U 1327/2013 z dne 29. 1. 2014. Pri tem sodišče ugotavlja, da je v izpodbijani odločbi navedeno, da iz poročil izhaja, da je večji del tožnikove province Nangarhar sporno območje, območje spopadov. Navedeno je, da ciljno nasilje v Afganistanu vzame življenje nekaj sto civilistov. Nekritično ubijanje civilistov se pojavlja na veliko in izhaja večinoma iz uporabe min s strani upornikov, ki so nujno nediskriminatorne (stran 14 odločbe). Na isti strani je tudi navedeno, da je leto 2011 prineslo največje število civilnih žrtev v Afganistanu od začetka spopada leta 2001. Po mnenju tožene stranke številka 3.000 civilnih žrtev v državi ni velika glede na vojno in nestabilno stanje v državi, upoštevajoč tudi število celotnega prebivalstva v tej državi. Tožnikova provinca je med bolj prizadetimi. Vendar število smrtnih žrtev ne more biti edino merilo za oceno stopnje nasilja (stran 15). Na isti strani tožena stranka tudi ugotavlja, da improvizirana eksplozivna telesa najbolj doprinesejo k številu smrtnih žrtev, ki jih med civilisti s tem povzročijo uporniki, a je število smrtnih žrtev med civilisti v provinci Nangarhar relativno majhno, torej ni takšno, da bi lahko na podlagi tega sklepali, da je vsak prebivalec tega okraja resno ogrožen zaradi napadov z improvizirani eksplozivnimi telesi (mišljen je okraj Bati Kot). Na strani 16 izpodbijane odločbe tožena stranka sicer sprejema, da v provinci Nangarhar poteka oborožen spopad, vendar pa število civilnih žrtev ni veliko in zato ne more zaključiti, da je stopnja samovoljnega nasilja takšna, da predstavlja resno in individualno grožnjo za življenje in osebnost vsakega civilista v tej provinci. Enako velja tudi za tožnikov domači okraj Bati Kot. Take ocene tožene stranke pa po mnenju sodišča niso v skladu s stališči iz sodbe Sodišča Evropske unije C 465/07, kjer je v že citirani 35. točki navedeno, da je individualno grožnjo potrebno razumeti tako, da je stopnja samovoljnega nasilja tolikšna, da bi se civilist, če bi se vrnil v zadevno državo ali v zadevno pokrajino samo zaradi navzočnosti na tem ozemlju soočil z utemeljenim tveganjem, da utrpi resno škodo. Ta del sodbe Sodišča Evropske unije je po mnenju sodišča potrebno razlagati tako, da čim obstaja na nekem območju možnost, da bi kdorkoli, ki bi se ob napačnem času znašel na napačnem kraju, lahko bil ubit, ker tam poteka oborožen spopad, s tem nahajanje na tem območju ustreza definiciji resne škode iz 3. alineje 28. člena ZMZ.

Glede možnosti notranje razselitve v Kabul je tožena stranka ocenila tudi razmere v Kabulu. Na strani 18 odločbe navaja, da je do rasti nasilja prišlo tudi v provinci Kabul, kjer se je število mrtvih civilistov povečalo iz 23 v drugi polovici leta 2010 na 71 v letu 2011, pri čemer je bilo 67 smrtnih žrtev med civilisti v tem obdobju posledica šestih samomorilskih bombnih napadov. Nadalje navaja, da večina virov sicer navaja, da je Kabul precej varen, to pa po mnenju sodišča še ne pomeni, da je dovolj varen za kateregakoli civilista, ki bi se tam znašel, da ne bi že zgolj zaradi navzočnosti v Kabulu tvegal, da je tudi sam lahko žrtev takega napada. Tožena stranka tudi na 19. strani odločbe navaja, da nekateri viri poudarjajo nevarnost samomorilskih bombnih napadov v Kabulu, vendar pa je po njenem mnenju glede na celotno število prebivalstva njihovo število zanemarljivo. To pa po mnenju sodišča še vedno ne pomeni, da bi se lahko vsak civilist, ki bi se znašel v Kabulu, tam nahajal povsem brez tveganja, da se tudi njemu zgodi tak napad in iz tega razloga po mnenju sodišča niso bila dovolj upoštevana stališča iz sodbe Sodišča Evropske unije C-465/07.

Tožena stranka bo morala v ponovljenem postopku ponovno oceniti, ali tožnik izpolnjuje pogoje za priznanje subsidiarne oblike zaščite iz 3. alineje 28. člena ZMZ še zlasti z vidika vprašanj, ali se število civilnih žrtev (mrtvih in ranjenih) povečuje, ali se povečuje število nasilnih incidentov v okoliščinah, ki jih ni mogoče povezati zgolj z usmerjenimi napadi na točno izbrane (necivilne) cilje in ali se povečuje število notranje razseljenih oseb in kakšno je stanje v zbirnih centrih glede zagotavljanja pogojev človeka vredno življenje (take smernice je dalo Upravno sodišče RS tudi v sodbi opr. št. I U 1327/2013 z dne 29. 1. 2014). Predvsem bo morala tožena stranka upoštevati v tej sodbi poudarjena  stališča iz sodbe Sodišča Evropske unije in navodilo ustavnega sodišča, da je potrebno sprejeti oceno o tem, ali posameznika grožnje posamično zadevajo zaradi elementov, ki so značilni za njegov položaj. Skladno s tretjim odstavkom 1. člena Zakona o ustavnem sodišču so odločbe ustavnega sodišča obvezne. Iz navedenih razlogov je moralo sodišče tožbo ponovno obravnavati v skladu z navodili iz odločbe ustavnega sodišča, iz katerih izhaja, da je potrebno upoštevati sodbo Sodišča Evropske unije v zadevi Elgafaji. Iz navedenih razlogov je moralo sodišče tožbi ugoditi na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), ker gre pri nepopolni uporabi sodbe Sodišča Evropske unije, ki je sicer tožena stranka v odločbi ni spregledala, za napačno uporabo  materialnega prava.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.