sodba I U 181/2011
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2012-01-10

DRŽAVNO TOŽILSTVO - RAZREŠITVE IN IMENOVANJA - UPRAVNI POSTOPEK

državni tožilec - skupina državnih tožilcev za posebne zadeve - razrešitev vodje skupine državnih tožilcev za posebne zadeve - izločitev uradne osebe - razlogi za razrešitev - dokazovanje - začetek upravnega postopka

S pobudo se (upravni) postopek še ne začne, zato vložitve le-te še ni mogoče šteti za udeležbo v postopku in s tem za obligatorni izločitveni razlog iz 4. točke 35. člena ZUP, po katerem predstojnik ne sme odločati ali opravljati posameznih dejanj v postopku, če je bil udeležen v postopku na prvi stopnji ali je sodeloval pri odločanju. Upravni postopek, ki se vodi po uradni dolžnosti oziroma pri katerem zahteva stranke ni predvidena, se začne, ko opravi pristojni organ v ta namen kakršnokoli dejanje. V konkretnem primeru razrešitve je takšno lahko le dejanje ministra oziroma ministrice za pravosodje kot pristojnega predlagatelja v postopku razrešitve, kar pomeni, da je kot prvo dejanje šteti šele pooblastilo ministrice državnemu sekretarju.

V konkretnem primeru ne gre za ugotavljanje kazenske odgovornosti tožeče stranke in tudi ne za ugotavljanje njene odgovornosti za prekršek. Gre za ugotavljanje okoliščin, ki so podlaga za razrešitev in s tem okoliščin, ki kažejo na (ne)primernost za opravljanje funkcije vodje Skupine državnih tožilcev za posebne zadeve. Zato so lahko pomembne tudi okoliščine, ki nimajo znakov kaznivega dejanja ali prekrška, in zato tudi ni bilo potrebno pri njihovem ugotavljanju upoštevati procesnih kavtel, ki veljajo v kazenskem postopku. V pogledu takšne presoje sodišče drugače kot tožeča stranka meni, da je obrazložitev izpodbijane odločbe  prepričljiva ter da temelji na okoliščinah, ki so izkazane v listinah. Sicer pa tožeča stranka dokazilom kot takim in njihovi vsebini niti ne ugovarja. Ugovarja predvsem njihovi uporabi oziroma sklicevanju nanje. S takšnimi ugovori pa z ozirom na določbe 164. člena ZUP, po katerih se lahko kot dokaz uporabi vse, kar je primerno za ugotavljanje stanja stvari in kar ustreza posameznemu primeru, tožeča stranka ne more uspeti.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Z izpodbijano odločbo je Vlada Republike Slovenije (v nadaljevanju: Vlada) v 1. točki izreka na podlagi 1. stavka prvega odstavka 41. člena Zakona o državnem tožilstvu (v nadaljevanju ZDT) tožečo stranko razrešila z mesta vodje Skupine državnih tožilcev za posebne zadeve, ker je s svojim ukrepanjem in ravnanjem izkazala, da ni primerna za opravljanje vodstvene funkcije, ter v 2. točki izreka odločila, da razrešitev učinkuje z dnem 29. 4. 2004.

V obrazložitvi izpodbijane odločbe Vlada najprej povzame potek prejšnjega postopka, ki se je začel na pobudo takratne generalne državne tožilke A.A. takratnemu ministru za pravosodje B.B., da se tožečo stranko iz razlogov iz prvega odstavka 41. člena ZDT razreši s funkcije vodje Skupine državnih tožilcev za posebne zadeve (v nadaljevanju: Skupina). Pobudi je Vlada po izvedenem postopku sledila in tožnico razrešila z mesta vodje skupine, takšno odločitev pa je potrdilo tudi Vrhovno sodišče, ko je odločalo o pritožbi tožnice. Zoper to sodbo je tožnica vložila pritožbo, ki jo je Vrhovno sodišče štelo za revizijo, reviziji ugodilo, izpodbijano sodbo razveljavilo in zadevo vrnilo v novo sojenje Upravnemu sodišču. Na tej podlagi je Upravno sodišče s sodbo I U 671/2009 z dne 3. 2. 2010 tožbi ugodilo, odločbo Vlade odpravilo in ji zadevo vrnilo v ponovno odločanje.

V ponovnem postopku je Vlada vpogledala celotno razpoložljivo dokumentacijo ter po napotku Upravnega sodišča v omenjeni sodbi tudi odločbo o prekršku Okrajnega sodišča v Ljubljani Prs-6562/04-6 z dne 9. 1. 2006. Na tej podlagi in ob upoštevanju določb ZDT, ki se nanašajo na prenehanje funkcije vodje državnega tožilstva, Vlada najprej poudari, da pri odločanju ni vezana na omenjeno odločbo o prekršku, ker gre za ločena postopka, da pa se je pri ugotavljanju obstoja razrešitvenih razlogov oprla (tudi) na ugotovitve omenjene odločbe. Pri tem ugotavlja, da razrešitveni razlog, ki bi temeljil na odklonitvi uradnega dejanja, z ozirom na vsebino omenjene odločbe o prekršku ni podan, da pa so podani drugi razrešitveni razlogi, ki potrjujejo sprejeto odločitev.

Iz predloga za uvedbo postopka o prekršku je namreč razvidno, da je tožeča stranka dne 5. 3. 2004 povzročila prometno nezgodo, ker ni vozila s primerno hitrostjo. Dejstva v spisu pa po prepričanju Vlade omogočajo tudi zaključek, da je prekršek storila pod vplivom alkohola. Na to kaže že sam način vožnje, ki ga je zaznala očividka nesreče, in okoliščine nesreče, kakršne so razvidne iz izpovedi policistov in po katerih je bilo trčenje (v pupinov stožec) silovito in brez zaviranja, kar kaže na nerealno zaznavo prometne situacije. Izvedenec psihiater je ocenil psihofizično stanje tožeče stranke neposredno po poškodbi, ne pa tudi pred njo. Zato njegovo mnenje ne vpliva na oceno njenega stanja ob povzročitvi prometne nesreče, ko se zaradi posledic zaužitja alkohola ni mogla imeti v oblasti. Na takšno stanje kaže izpovedba policista, po kateri je tožnica kazala očitne znake alkoholiziranosti in je bila po njegovi oceni močno pod vplivom alkohola, kar vse, skupaj z njenim načinom vožnje pred nesrečo in ostalimi okoliščinami prometne nesreče, po oceni Vlade kaže na prekomerno zaužiti alkohol. Takšen zaključek potrjujejo tudi podatki o pregledu tožeče stranke ob sprejemu na urgenci neposredno po nesreči in po katerih so zdravniki na urgenci ugotovili zadah po alkoholu. V tej zvezi se Vlada sklicuje še na analogijo s primerom, o katerem je bilo odločeno s sodbo Vrhovnega sodišča II Ips 158/2009, ter poudari, da obstajajo kljub različnemu dejanskemu stanju med obema primeroma določene vzporednice. Še posebej zato, ker uradni podatki o prometni nesreči izkazujejo (med drugim) tudi aktivno izogibanje tožnice preizkusu alkoholiziranosti z elektronskim alkotestom in s tem kažejo na ravnanje tožnice, ki ne zadosti (višjim) merilom skrbnosti in odgovornega ravnanja, kakršna se pričakujejo od osebe na položaju vodje Skupine. Vlada zato ocenjuje, da okoliščine, ki izhajajo iz odločbe o prekršku, zadostujejo za zaključek, da je tožnica povzročila nesrečo v vinjenem stanju, čim pa je tako in je podan zanesljivo izkazani sum, da je tožilec ali drug državni funkcionar povzročil nesrečo pod vplivom alkohola, je to že dovolj tudi za zaključek, da ni več primeren za opravljanje vodstvenih funkcij, še zlasti ne v skupini državnih tožilcev, ki obravnava najzahtevnejše in najbolj izpostavljene primere kaznivih dejanj. Za opravljanje takšne funkcije mora biti funkcionar neoporečen ter čuvati in ohranjati ugled organa. Ugled Skupine je bil z ozirom na negativen odziv medijev v konkretnem primeru okrnjen.

Z ozirom na odločbo o prekršku, s katero je sodišče ustavilo postopek o prekršku zaradi odklonitve odrejenega preizkusa alkoholiziranosti, Vlada te okoliščine kot razlog za razrešitev več ne upošteva, vztraja pa pri ostalih razlogih. Poleg močnega suma alkoholiziranosti upošteva tudi dejstvo, da tožnica ni takoj obvestila o prometni nezgodi takratne generalne državne tožilke, ki bi ji po mnenju Vlade glede na okoliščine konkretnega primera ter svoj položaj vodje Skupine morala poročati takoj po nesreči. Očitek tožnice, da je takratna generalna tožilka podatke o nesreči pridobila nezakonito, Vlada zavrača ter meni, da je imela kot predstojnik organa pooblastilo za seznanitev s podatki zaradi morebitnega ukrepanja po prvem odstavku 42. člena ZDT.

Na podlagi vseh ugotovljenih dejstev in okoliščin Vlada zaključuje, da je tožnica sedla za volan vinjena, da je pred povzročitvijo nesreče vozila nevarno, da je zaradi njene nevarne vožnje prišlo do močnega trka oziroma prometne nesreče, da tudi takrat, ko je že lahko razmišljala, ni obvestila takratne državne tožilke o povzročeni nesreči, da so o nesreči obširno poročali mediji, preko katerih je bila o dogodku obveščena najširša javnost ter da je bil zato močno načet tako ugled tožnice kot cele Skupine. Ker je naloga vsakega državnega funkcionarja, še posebej vodij, da ne le varujejo, temveč gradijo ugled skupine, ki jo vodijo, Vlada zaključi, da tožnica ni primerna za opravljanje funkcije vodje skupine in se jo zato razreši. Razreši se jo z datumom izdaje prve odločbe, saj je treba upoštevati, da je bilo od takrat opravljenih že več imenovanj vodij nekdanje Skupine in njene naslednice, zoper katere tožnica ni vložila pravnih sredstev. Poleg tega je bila s spremembo ZDT nekdanja Skupina ukinjena in vzpostavljena druga oziroma drugačna organizacijska enota – Skupina državnih tožilcev za pregon organiziranega kriminala pri Vrhovnem državnem tožilstvu, ter da med skupinama tudi v pogledu opravljanja vodstvene funkcije ni več organizacijske kontinuitete.

Tožnica se s takšno odločitvijo ne strinja in predlaga njeno odpravo. Toži iz razlogov po 1., 2. in 3. točki prvega odstavka 25. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

V tožbi navaja, da je razrešitev nezakonita že zato, ker je tožena stranka odločala na podlagi predloga takratnega državnega sekretarja na Ministrstvu za pravosodje C.C., ki mu je dala pooblastilo njegova nadrejena Ministrica A.A., ki je pred tem v svojstvu generalne državne tožilke dala tudi pobudo za razrešitev. Sekretarja je tako pooblastila oseba, ki bi se po mnenju tožeče stranke morala izločiti, njeno vlogo pa bi lahko prevzel le njen nadrejeni. Zato tožeči stranki ni bila zagotovljena objektivnost. S tem ko je postala pobudnica Ministrica za pravosodje, je namreč postala edina pristojna, da Vladi poda predlog za razrešitev vodje Skupine. S tem je prišla v situacijo, da sama odloča o svoji pobudi. Sekretar po določbah Zakona o Vladi lahko (le) pomaga pri opravljanju njene funkcije v okviru podeljenih pooblastil. Zato je podana bistvena kršitev pravil postopka že pred izdajo odločbe, saj je bil predlog podan nepravilno in zato Vlada o predlogu sploh ne bi smela odločati in ne bi smela izdati izpodbijane odločbe.

Obstoj suma alkoholiziranosti kot hipotetična ugotovitev ne more predstavljati razloga za razrešitev, saj ni dokazana. Obenem pa tožena stranka ne upošteva ugotovljenega dejanskega stanja v postopku o prekršku, po katerem tožnici ni mogoče očitati nikakršne odgovornosti glede vožnje pod vplivom alkohola ali odklonitve preizkusa alkoholiziranosti ali nepozornosti, na katero sklepa tožena stranka. Sklicevanje na navedbe prič je neprimerno, saj ni navedeno, zakaj se upoštevajo kot resnične, niti jih ni tožena stranka neposredno preverila. Zato je odločba v tem delu neprepričljiva, saj sklepa na neko okoliščino, ki ni bila potrjena oziroma je v nasprotju z ugotovitvami sodnega izvedenca. Enako velja glede sklicevanja na sodbo Vrhovnega sodišča. Alkoholiziranost ni bila ugotovljena s predpisanim postopkom, čeprav bi bilo to mogoče storiti. Zato je treba tožečo stranko obravnavati kot osebo, ki ni bila pod vplivom alkohola. Vse ostalo so špekulacije, ki niso dopustne in pomenijo zlorabo ustavne pravice domneve nedolžnosti.

Razlogi za razrešitev iz 27. točke odločbe pa so po mnenju tožnice neprimerni. Vztraja, da je ravnala z vso skrbnostjo in da je po prometni nesreči in hospitalizaciji na ustaljen način javila svojo odsotnost. Zagotovila je nemoten potek dela Skupine ter s tem izkazala odgovornost nosilke vodstvenega položaja. Generalna tožilka je bila nedvomno preko zaposlenih še pred javnostjo obveščena o dogodku in da delo poteka nemoteno. Bolniška odsotnost je opravičena odsotnost, ki ne narekuje posebnega načina obveščanja generalne državne tožilke. Sicer pa jo je obvestila takoj po prihodu iz bolnišnice in torej takoj, ko je bilo to mogoče. Pred tem zaradi posledic prometne nesreče tega ni bila sposobna. Sklicevanje na 61. člen ZDT pa tudi ne pride v poštev, saj je bila tožnica povzročiteljica in hkrati oškodovanka v prometnem prekršku in ne v kaznivem dejanju. Zato je zaključno stališče Vlade po stališču tožbe nedopustno, predvsem pa nedokazano, saj so nedokazana vsa dejstva, na katera opira svoj zaključek.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka navedbe tožeče stranke in predlaga zavrnitev tožbe.

Ugovor, ki se nanaša na izločitev Ministrice A.A. oziroma na neustreznost pooblastila, ki ga je dala svojemu sekretarju, je zavrnilo že Upravno sodišče v sodbi z dne 3. 2. 2010.

Neprimernost za opravljanje sporne vodstvene funkcije pa je po stališču, ki ga je zavzelo Vrhovno sodišče, pravni standard, ki ga je treba zapolniti z dejanskimi ugotovitvami. Prav to je tožena stranka storila in tožečo stranko razrešila iz razlogov, ki jih je podrobno obrazložila. V tej zvezi posebej poudari, da v konkretnem primeru ne gre za ugotavljanje obstoja kaznivega dejanja, temveč za ugotavljanje okoliščin, ki so podlaga za razrešitev. Zato so lahko pomembne druge okoliščine, tožena stranka pa ni dolžna upoštevati procesnih kavtel, ki veljajo v kazenskem postopku. Podlaga za odločanje so določbe ZUP, po kateri se presoja, ali je vodja Skupine še primeren za opravljanje vodstvene funkcije ter s tem obstoj različnih vodstvenih, strokovnih, organizacijskih, življenjskih in drugih kvalitet, ki so potrebne za obstoj in delovanje Skupine in nenazadnje za ustrezen odziv relevantne javnosti na njeno delovanje.

Domneve nedolžnosti nikakor ni mogoče razširiti na vsa pravna področja, saj bi s tem omogočili izmikanje vsem drugim oblikam odgovornosti. Zato v zadevi ni odločilno, da tožnica ni bila spoznana za krivo storitve prekrška pod vplivom alkohola, temveč je bila na mestu širša ocena njenega ravnanja, vključno z okoliščinami pred nesrečo in po njej ter v tej zvezi tudi ugotavljanje alkoholiziranosti. Pri tem tožena stranka ni prevzela funkcije pregona, temveč je le ugotavljala primernost tožnice za vodenje elitne tožilske skupine. Tožena stranka še poudari, da svoje ugotovitve o alkoholiziranosti ni oprla zgolj na izjavo policistov, pa tudi, da to ni bil edini razrešitveni razlog, ter dodaja, da porušenje zaupanja med tožilci ter zmanjšana stopnja ugleda Skupine ali vodje v javnosti praviloma povzroči manjšo učinkovitost Skupine v boju zoper najtežje oblike kriminala.

Kot bistveno kršitev pravil postopka in s tem razlog za nezakonitost izpodbijane odločitve ter  posledično njeno odpravo, tožeča stranka, enako kot v svojih dosedanjih vlogah, navaja, da je bil predlog za njeno razrešitev podan nepravilno in da zato Vlada o predlogu sploh ne bi smela odločati. Predlog pa naj bi bil podan nepravilno zato, ker ga je dal takratni državni sekretar na Ministrstvu za pravosodje C.C. po pooblastilu takratne ministrice A.A., ki je pred tem kot generalna državna tožilka dala tudi pobudo za razrešitev, in je tako sekretarja pooblastila oseba, ki bi se morala izločiti iz postopka.

O tem ugovoru se je izreklo že Vrhovno sodišče v sodbi  U 7/2004-13 z dne 14. 6. 2006 in Upravno sodišče v sodbi I U 617/2009-21 z dne 3. 2. 2010 ter ga v obeh primerih zavrnilo. Pri tem je ob sklicevanju na določbe Zakona o državni upravi in Zakona o Vladi ugotovilo, da je ministrica skladno z določbami navedenih predpisov dala državnemu sekretarju pooblastilo za vodenje celotnega postopka v zvezi s pobudo za tožničino razrešitev, da v tej zvezi ni dala sekretarju nikakršnih navodil in da je zato pravilno stališče tožene stranke, da sta pobudo za razrešitev in predlog za razrešitev dali različni osebi in da je bil državni sekretar pri vložitvi predloga za razrešitev povsem samostojen. Sodišče vztraja pri navedenem stališču tudi v ponovljenem postopku in enak tožbeni ugovor zavrača iz istih razlogov, kot so že navedeni v obeh omenjenih sodnih odločbah. Iz spisov in nenazadnje tudi iz tožbenih navedb namreč ni razvidno, da bi opisani način postopanja kakorkoli vplival na pravilnost in zakonitost izpodbijane odločitve.

S pobudo se (upravni) postopek še ne začne, zato vložitve le-te še ni mogoče šteti za udeležbo v postopku in s tem za obligatorni izločitveni razlog iz 4. točke 35. člena ZUP, po katerem predstojnik ne sme odločati ali opravljati posameznih dejanj v postopku, če je bil udeležen v postopku na prvi stopnji ali je sodeloval pri odločanju. Upravni postopek, ki se vodi po uradni dolžnosti oziroma pri katerem zahteva stranke ni predvidena, se začne, ko opravi pristojni organ v ta namen kakršnokoli dejanje. V konkretnem primeru razrešitve je takšno lahko le dejanje ministra oziroma ministrice za pravosodje kot pristojnega predlagatelja v postopku razrešitve, kar pomeni, da je kot prvo dejanje šteti šele pooblastilo ministrice državnemu sekretarju. To pa obenem pomeni, da v konkretnem primeru ne gre za situacijo, v kateri bi bila izločitev ministrice obvezna, z ozirom na vsebino pooblastila in potek postopka pa tudi ni videti podlage za njeno izločitev iz drugih razlogov oziroma zaradi dvoma v nepristranost pri odločanju, kar smiselno kot izločitveni razlog uveljavlja tožeča stranka v svojih vlogah.

Glede razlogov za razrešitev pa sodišče ugotavlja, da je tožena stranka pri izdaji izpodbijane odločbe sledila napotkom, ki jih je dalo to sodišče v sodbi z I U 617/2009-21 in s katerimi je toženi stranki naložilo, da argumentirano odgovori na navedbe tožeče stranke v zvezi z njenim ravnanjem po  prometni nesreči, zlasti na tiste navedbe, ki se nanašajo na odklonitev preizkusa alkoholiziranosti, ter na ta način navede razloge o dejstvih, ki so bistvena za odločitev. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe so namreč razvidni tako vsi zahtevani razlogi kot tudi dejanska podlaga zanje. V odgovoru na tožbo pa tožena stranka še dodatno pojasni, in s tem se sodišče strinja, da v konkretnem primeru ne gre za ugotavljanje kazenske odgovornosti tožeče stranke in tudi ne za ugotavljanje njene odgovornosti za prekršek. Gre za ugotavljanje okoliščin, ki so podlaga za razrešitev in s tem okoliščin, ki kažejo na (ne) primernost tožeče stranke za opravljanje funkcije vodje Skupine. Zato so lahko pomembne tudi okoliščine, ki nimajo znakov kaznivega dejanja ali prekrška, in zato tudi ni bilo potrebno pri njihovem ugotavljanju upoštevati procesnih kavtel, ki veljajo v kazenskem postopku. V pogledu takšne presoje pa sodišče drugače kot tožeča stranka meni, da je obrazložitev izpodbijane odločbe dovolj prepričljiva ter da temelji na okoliščinah, ki so razvidne in hkrati dovolj izkazane v listinah, na katere se tožena stranka utemeljeno sklicuje. Sicer pa tožeča stranka dokazilom kot takim in njihovi vsebini niti ne ugovarja. Ugovarja predvsem njihovi uporabi oziroma sklicevanju nanje. S takšnimi ugovori pa z ozirom na določbe 164. člena ZUP, po katerih se lahko kot dokaz uporabi vse, kar je primerno za ugotavljanje stanja stvari in kar ustreza posameznemu primeru, tožeča stranka ne more uspeti.

Določb 61. člena ZDT pa sicer res ni mogoče uporabiti za konkreten primer, vsaj ne dobesedno. Kažejo pa tudi te določbe na razmerje, ki je po določbah ZDT vzpostavljeno med nosilci posameznih funkcij, v konkretnem primeru med generalno državno tožilko in vodjo Skupine kot posebne organizacijske enote pri Vrhovnem državnem tožilstvu (10. člen ZDT) in ki, poleg primerov, ki so navedeni izrecno in v katerih mora biti obveščanje izvedeno nemudoma, zahteva obveščanje Vrhovnega državnega tožilstva tudi o vseh tistih pomembnejših zadevah, ki se nanašajo na delovanje posameznih organizacijskih enot in pri katerih je potrebno njegovo ukrepanje ali vsaj odziv, kot se je to pokazalo z ozirom na odmevnost zadeve kot potrebno, če že ne nujno, v konkretnem primeru. V konkretnem primeru namreč ni šlo za običajno bolniško odsotnost, ki ne narekuje posebnega načina obveščanja generalne državne tožilke, temveč za specifično situacijo, v kateri se je kot povzročitelj prometne nesreče znašla tožeča stranka, in to ne le kot občan, temveč kot nosilec odgovorne tožilske funkcije in s tem kot oseba, katere ravnanje je pod strožjim nadzorom javnosti in ki nima posledic samo zanjo osebno, temveč vpliva širše – na ugled tožilske funkcije kot take in še posebej na ugled in položaj Skupine, ki jo vodi. Zato dogodek ni bil več njena zasebna zadeva in zato bi tudi po presoji sodišča tožnica morala o nesreči pravočasno, še pred odzivom s strani medijev, obvestiti generalno državno tožilko. Da bi to lahko storila pravočasno, je po presoji sodišča dovolj prepričljivo obrazloženo v izpodbijani odločbi. Nasprotno razlogi tožbe v tej zvezi ne prepričajo in jih sodišče zato kot neutemeljene zavrača.

Ker je torej po povedanem izpodbijana odločitev pravilna in zakonita, tožbene navedbe pa neutemeljene, je sodišče tožbo na podlagi določb 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

O stroških upravnega spora je sodišče odločilo na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Ker okoliščine, relevantne za odločitev, niso sporne, je sodišče, na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUS-1, odločilo brez glavne obravnave.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.