sodba I U 818/2012
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2012-10-18

denacionalizacija - gradbeno dovoljenje - ovire za vračilo v naravi - podržavljeno zazidano stavbno zemljišče - pravica graditi - obnova postopka izdaje gradbenega dovoljenja

Drugi odstavek 32. člena ZDen določa, da se podržavljena zazidana stavbna zemljišča ne vračajo, razen če je na njih zgrajen trajni objekt v lasti upravičenca. Da so obravnavana zemljišča pozidana in da objekti niso v lasti tožnika, med strankami ni sporno. Po ustaljeni sodni praksi Vrhovnega sodišča z drugim odstavkom 32. člena ZDen kot poseben pogoj ni predpisan način gradnje objektov (z dovoljenjem ali brez) oziroma čas njihove gradnje (pred ali po uveljavitvi ZDen), pomembno je le, ali je objekt, ki je bil po podržavljenju zgrajen na zemljiščih, v lasti denacionalizacijskega upravičenca ali ne. Ker v obravnavanem primeru tožnik ne trdi, da so objekti v njegovi lasti, po navedenem ne obstaja dolžnost vrnitve podržavljenih nepremičnin v naravi. Zato je tudi tožbeno sklicevanje na prepoved razpolaganja iz 88. člena ZDen neutemeljeno.

Z izpodbijano odločbo je Ministrstvo za infrastrukturo in prostor v postopku odločanja o pritožbi A. d. o. o., prizadete stranke v tem upravnem sporu), odpravilo 1. točko izreka odločbe Upravne enote Ljubljana, Izpostava Šiška, v delu, ki se je nanašal na razveljavitev gradbenega dovoljenja št. 3515-292/2004-64102 z dne 17. 8. 2004 za zemljišča s parc. št. 481/4, 464/1, 464/10, 470/1 in 481/3, vsa k. o. ... (1. točka izreka), in pustilo v veljavi navedeno gradbeno dovoljenje v delu, ki se nanaša na navedena zemljišča (3. točka izreka). Z 2. točko izreka pa je odpravilo 2. točko izreka prvostopenjske odločbe o zavrnitvi zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja v delu, ki se nanaša na navedena zemljišča.

Hkrati je s sklepom prekinilo postopek obnove navedenega gradbenega dovoljenja v delu, ki se nanaša na zemljišče s parc. št. 416 k. o. ... do pravnomočne odločitve denacionalizacijskega zahtevka o tem zemljišču.

Iz obrazložitve izpodbijane odločbe je razvidno, da je bila izdana v obnovljenem postopku, obnova postopka pa je bila dovoljena po 9. točki 260. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), ker tožnik kot denacionalizacijski upravičenec za vrnitev navedenih zemljišč ni sodeloval v prvotnem postopku izdaje gradbenega dovoljenja za izgradnjo srednjetlačnega plinovodnega omrežja. Organ druge stopnje meni, da se 88. člen Zakona o denacionalizaciji (v nadaljevanju ZDen) ne nanaša na obravnavane nepremičnine, saj ta določba prepoveduje pravno razpolaganje, ovire za vračanje v naravi v postopku denacionalizacije pa naj bi v obravnavani zadevi izhajale iz Odloka o kategorizaciji cest in Zakona o železniškem prometu (Uradni list RS, št. 44/07 ur. p. b.). Tako je organ druge stopnje, drugače od organa prve stopnje, za vsa zemljišča, razen za zemljišče s parc. št. 416 k. o. ..., ugotovil, da je pravica graditi v korist investitorja, tj. prizadete stranke v tem upravnem sporu, izkazana, ker sta zemljišči s parc. št. 481/3 in 481/4 k. o. ... javna pot po Odloku o kategorizaciji občinskih cest v Občini Medvode (Uradni list RS, št. 1/05 – v nadaljevanju Odlok o kategorizaciji cest). Zato meni, da je investitor v obravnavanem primeru za navedeni zemljišči izkazal pravico graditi s soglasjem Občine Medvode kot upravljavcem cest. Pripominja, da je Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 126/07) tako soglasje tudi predpisal kot dokaz o pravici graditi. Za zemljišča s parc. št. 464/1, 464/10 in 470/1 pa tudi v postopku na prvi stopnji ni bilo sporno, da so javno dobro, saj sta prvi dve nepremičnini del javne železniške infrastrukture, zemljišče s parc. št. 470/1 k. o. ... pa del regionalne ceste, kar naj bi prav tako pomenilo oviro za vračanje zemljišč v naravi iz 19. člena ZDen.

Tožnik se z navedeno odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da je upravni organ za parc. št. 416 k. o. ... ugotovil, da je predmet denacionalizacijskega postopka in da je v tem primeru odločitev odvisna od rešitve predhodnega vprašanja. Meni, da bi enako moral ugotoviti tudi za preostale parcele, pa tega ni ugotovil, čeprav so tudi te predmet denacionalizacije. Meni tudi, da se prepoved razpolaganja iz 88. člena ZDen nanaša na ves čas do pravnomočne odločitve o vrnitvi podržavljenega premoženja. V zvezi s tem se sklicuje na stališče Vrhovnega sodišča, na katerem temelji sodba II Ips 388/2003. Zato naj bi bila izpodbijana odločitev v nasprotju z 88. členom ZDen. Drugostopenjski organ naj bi o obliki denacionalizacije odločil sam, čeprav za to ni pristojen. Navaja, da je že zahteval izdajo sklepa o prepovedi razpolaganja z nepremičninami po 68. členu ZDen in da je zoper odločitev o tej zahtevi vložil tožbo v upravnem sporu. V zvezi s tem se sklicuje na stališče Vrhovnega sodišča, po katerem naj pri izdaji začasne odredbe ne bi bilo dopustno ugotavljati dejanskega stanja glede načinov vrnitve. Drugostopenjskemu organu očita, da kot predhodnega vprašanja ni reševal ničnosti pogodb o ustanovitvi stvarne služnosti in soglasja Občine Medvode. Poleg tega meni, da investitor z navedenim soglasjem ni izkazal pravice graditi, ker tako soglasje v Zakonu o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) v času, ko je bilo izdano gradbeno dovoljenje, še ni bilo določeno kot dokaz o pravici graditi, investitor za ta zemljišča služnostne pogodbe ni predložil, v zemljiški knjigi pa pravice tudi ni imel vpisane. Zato naj bi bil kršen tudi 270. člen ZUP.

Nadalje tožnik meni, da je drugostopenjski organ napačno uporabil 3. točko prvega odstavka 19. člena ZDen, saj naj ne bi bilo izkazano, da obstajajo ovire iz navedene določbe. Meni, da Odlok o kategorizaciji cest in Zakon o železniškem prometu ne moreta biti podlaga za ugotovitev obstoja teh ovir, saj sta bila oba predpisa uveljavljena po uveljavitvi ZDen. Upoštevanje predpisov, uveljavljenih po uveljavitvi ZDen, bi pomenilo nedopusten poseg v pravni položaj denacionalizacijskih upravičencev in s tem kršitev pravice do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave. V zvezi s tem se sklicuje na odločbe Ustavnega sodišča. Sodišču predlaga, naj odpravi izpodbijano odločbo in odloči, da je treba tudi za ta zemljišča postopati tako kot za zemljišče s parc. št. 416 k. o. ..., tj. prekiniti postopek do pravnomočne odločitve o denacionalizaciji teh zemljišč. Podrejeno predlaga, naj sodišče reši predhodno vprašanje izdaje začasne odredbe, ki je predmet druge tožbe v upravnem sporu.

Toženka je poslala upravne spise, na tožbo pa ni odgovorila.

Prizadeta stranka v odgovoru na tožbo navaja, da so navedene nepremičnine javno dobro in da so zato izvzete iz pravnega prometa. Zato naj bi obstajale ovire za vrnitev v naravi po 1. in 2. točki prvega odstavka 19. člena ZDen. Sklicuje se na stališče Vrhovnega sodišča iz sodbe I Up 1058/2004, po katerem bi morala biti omejitev pravice do gradnje izkazana z ustrezno listino, tj. z začasno odredbo denacionalizacijskega organa ali z odločbo o vrnitvi nepremičnine ali s sodno odločbo, s katero bi bili sporni pogodbi o služnosti izrečeni za nični. Meni, da upravni organ ni pristojen ugotavljati nezakonitosti civilnopravnega posla in da bi bilo ustrezneje postopek prekiniti, dokler ga ne reši pristojni organ. Opozarja na to, da je v zemljiški knjigi služnost na obravnavanih nepremičninah vpisana, odločanje upravnega organa o tem kot o predhodnem vprašanju pa ni pravni naslov za izbris te pravice. Neutemeljen naj bi bil tudi ugovor, da soglasje Občine Medvode ni listina, ki bi izkazovala pravico graditi, saj je bilo v 56. členu ZGO-1, ki je veljal v času izdaje gradbenega dovoljenja, določeno, da za dokazilo o pravici graditi velja tudi druga listina, ki v skladu z zakonom izkazuje pravico graditi. Meni, da bi moral organ upoštevati, da je gospodarska javna infrastruktura, tj. plinovod, že zgrajen na podlagi dokončnega in pravnomočnega gradbenega dovoljenja in da po njem že poteka distribucija zemeljskega plina, ki naj ne bi smela biti prekinjena. Sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Tožnik v vlogi z dne 18. 9.2012 odgovarja na stališča prizadete stranke in po vsebini ponavlja stališča, ki jih navaja že v tožbi.

Sodišče uvodoma ugotavlja, da je predmet tega upravnega spora le odločba organa druge stopnje in ne sklep, ki se nanaša na prekinitev postopka v delu, ki se nanaša na parc. št. 416 k. o. ...

V obravnavani zadevi je sporno, ali je investitor izkazal pravico graditi na zemljiščih s parc. št. 481/4, 464/1, 464/10, 470/1 in 481/3, vsa k. o. ..., ki so predmet gradbenega dovoljenja, izdanega 17. 8. 2004. Izkazana pravica graditi je namreč pogoj za izdajo gradbenega dovoljenja.

Tožnik investitorjevi pravici graditi oporeka kot denacionalizacijski upravičenec, ki v denacionalizacijskem postopku zahteva vrnitev podržavljenih nepremičnin, ki so predmet gradbenega dovoljenja. Obnova postopka, v katerem je bilo prizadeti stranki izdano gradbeno dovoljenje za gradnjo plinovoda, je bila namreč dovoljena, ker v postopku, v katerem je bilo izdano gradbeno dovoljenje, tožnik ni sodeloval kljub temu, da kot denacionalizacijski upravičenec uveljavlja vrnitev navedenih nepremičnin. Med strankami ni sporno, da denacionalizacijski postopek ni bil pravnomočno končan in da sta bili pogodbi o ustanovitvi služnosti, s katerima je prizadeta stranka izkazovala pravico graditi na zemljiščih 464/1, 464/10 in 470/1, sklenjeni leta 2004, soglasje, s katerim je prizadeta stranka izkazovala pravico graditi na zemljiščih s parc. št. 481/3 in 481/4, pa je Občina Medvode prav tako dala leta 2004.

Izpodbijana odločba je bila torej izdana v obnovljenem postopku, potem ko je upravni organ tožniku priznal položaj stranskega udeleženca v postopku izdaje gradbenega dovoljenja. Navedeno pomeni, da je bila obnova postopka dovoljena iz razloga po 9. točki 260. člena ZUP, ker tožnik v postopku izdaje gradbenega dovoljenja ni sodeloval kot stranka. Postopek je bil torej obnovljen omejeno, in sicer v obsegu, s katerim se je tožniku omogočilo izvajanje pravic, za katere je bil v prvem postopku prikrajšan (prim. sodbo VS RS opr. št. X Ips 516/2007 z dne 8. 12. 2010).

Zato tožnik ne more uspešno uveljavljati vseh ugovorov o zakonitosti izdanega gradbenega dovoljenja, tako tudi ne ugovorov o zakonitosti upoštevanja soglasja Občine Medvode kot dokazila za izkazovanje pravice graditi. Po presoji sodišča je v obravnavanem primeru vprašanje, ali investitor izkazuje pravico graditi na navedenih zemljiščih, lahko odvisno le od rešitve predhodnega vprašanja, tj. od vprašanja dopustnosti pravnih poslov in izjave volje, ki so bili v prvem postopku podlaga za ugotovitev, da je investitor imel pravico razpolaganja (enako tudi Vrhovno sodišče v sodbi I Up 1272/2006 z dne 4. 12. 2008).

Med strankami ni sporno, da tožnik v postopku denacionalizacije uveljavlja vrnitev podržavljenih nepremičnin v naravi in da so te nepremičnine predmet obravnavanega gradbenega dovoljenja. Razpolaganje s premoženjem, glede katerega po določbah ZDen obstaja dolžnost vrnitve, namreč ni dopustno (prvi odstavek 88. člena ZDen), pravni posli in enostranske izjave volje, ki so v nasprotju s to določbo, pa so nični.

Vprašanje dopustnosti navedenih pravnih poslov in izjave volje je torej predhodno vprašanje v tem postopku. Če pa organ, ki vodi postopek, naleti na tako vprašanje, da brez njegove rešitve ni mogoče rešiti same zadeve, to vprašanje pa je samostojna pravna celota, ki spada v pristojnost sodišča ali kakšnega drugega organa, ga lahko ob pogojih tega zakona sam obravnava ali pa prekine postopek, dokler ga ne reši pristojni organ (prvi odstavek 147. člena ZUP).

Z izpodbijano odločbo je torej drugostopenjski organ sam rešil navedeno predhodno vprašanje, za kar je imel pooblastilo v zakonu. Zato je neutemeljen tožbeni očitek, da organ v tem postopku ne bi smel ugotavljati, ali je vrnitev podržavljenega premoženja v naravi, kot to tožnik sicer uveljavlja v postopku denacionalizacije, mogoča.

Zmotno je tudi tožnikovo mnenje, da so po navedeni določbi nični vsi pravni posli že zato, ker je vložena zahteva za denacionalizacijo. Ustavno sodišče je že v sklepu Up-64/00 z dne 7. 5. 2001 pojasnilo, da je treba tudi pri ugotovitvenih tožbah, kakršne so tožbe zaradi ničnosti pravnih poslov, najprej ugotoviti ali je na tožnikovi strani podana pravna korist od vložitve takšne tožbe ali če je tožnik zainteresirana oseba. Zato je kot razumno ocenilo stališče Vrhovnega sodišča, da 88. člen ZDen omogoča tožbo na ugotovitev ničnosti samo v primeru, če obstaja dolžnost vrnitve v denacionalizacijskem postopku in ne tudi v primeru, ko dolžnosti vrnitve ni, ker pritožnika v obravnavanem postopku nista predlagala zavarovanja po določbah Zakona o lastninskem preoblikovanju podjetij, zaradi česar je bilo treba uporabiti določbo navedenega zakona, po katerem upravičencu v takem primeru pripada le odškodnina.

Položaja v obravnavanem primeru in v primeru, na katerega se nanaša navedeni sklep Ustavnega sodišča, sta podobna, saj gre v obeh primerih za vprašanje obstoja dolžnosti vrnitve podržavljenega premoženja v naravi. Zakon namreč določa, da so nični pravni posli tisti, ki se nanašajo na razpolaganje s premoženjem, za katerega po določbah ZDen obstaja dolžnost vrnitve. ZDen pa določa tudi primere, ko dolžnost vrnitve ne obstaja. Zato tudi določa, da se za premoženje, ki ga ni mogoče vrniti, plača odškodnina (drugi odstavek 16. člena ZDen), v prvem odstavku 18. člena pa, da se nepremičnine vrnejo, če niso podane ovire, določene s tem ali z drugim zakonom. Tako nepremičnine npr. ni mogoče vrniti tudi iz razlogov po 19. in 32. členu ZDen. To pomeni, da je enako stališče, kot je bilo obravnavano v sklepu Ustavnega sodišča Up-64/00, treba uporabiti tudi v primeru drugih ovir za vračanje v naravi, saj bi sicer drugačno stališče v drugih primerih pomenilo neenako obravnavanje strank v denacionalizacijskih postopkih.

Na drugačno odločitev ne more vplivati niti tožnikovo sklicevanje na stališče iz sodbe Vrhovnega sodišča II Ips 388/2003, saj je v navedeni zadevi šlo za ničnost pravnega posla v primeru, ko bi s pravnim poslom nastala ovira iz prvega odstavka 32. člena ZDen, tožena stranka pa ni izkazala, da bi tožniku sicer šla lahko le odškodnina in ne vračilo v naravi.

Sodišče pa pritrjuje tožbenemu stališču, po katerem pravne ovire za vrnitev podržavljenega premoženja ne smejo nastati po uveljavitvi ZDen. Zato bi nastanek ovire za vračanje šele z uveljavitvijo Odloka o kategorizaciji cest in Zakona o železniškem prometu nedvomno pomenil poseg v tožnikov pravni položaj kot denacionalizacijskega upravičenca. Vendar pa v obravnavanem primeru kategorizacija ceste z Odlokom iz leta 2005 in opredelitev nepremičnin, po katerih poteka železniški promet, kot javno dobro, ni pravno odločilna.

Drugi odstavek 32. člena ZDen namreč določa, da se podržavljena zazidana stavbna zemljišča ne vračajo, razen če je na njih zgrajen trajni objekt v lasti upravičenca. Da so obravnavana zemljišča pozidana in da objekti niso v lasti tožnika med strankami ni sporno, saj iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da so na navedenih zemljiščih javne ceste in železniška infrastruktura. Temu tožnik v tožbi ne nasprotuje, nasprotuje namreč le Odloku o kategorizaciji cest in Zakonu o železniškem prometu kot ovirama za vračanje v naravi.

ZGO-1 je tudi v času izdaje gradbenega dovoljenja kot gradbene objekte opredeljeval objekte gospodarske javne infrastrukture (1.6. točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1). To pomeni, da gre za zazidana stavbna zemljišča. Če so bila zemljišča pozidana že ob uveljavitvi ZDen, tj. če so bile na njih javne ceste in železnica zgrajeni že leta 1991, tudi z vidika stališča, na katerega se sklicuje tožnik, vrnitev v naravi glede na določbo drugega odstavka 32. člena ZDen ne bi bila mogoča. Ker v upravnem postopku organ ni ugotavljal, kdaj so bile ceste in železnice zgrajene, je treba odgovoriti še na vprašanje, ali ovira za vračanje v naravi iz drugega odstavka 32. člena ZDen obstaja tudi v primeru, da je zemljišče pozidano v času odločanja o denacionalizaciji.

Po stališču Vrhovnega sodišča, ki izhaja iz ustaljene sodne prakse (npr. sodba I Up 1344/2003 z dne 26. 5. 2005, I Up 63/2006 z dne 29.10. 2008 in I Up 372/05 z dne 13. 7. 2005, ki je bila tudi predmet izpodbijanja s prej omenjeno ustavno pritožbo Up-904/05), z drugim odstavkom 32. člena ZDen kot poseben pogoj ni predpisan način gradnje objektov (z dovoljenjem ali brez) oziroma čas njihove gradnje (pred ali po uveljavitvi ZDen), pomembno je le, ali je objekt, ki je bil po podržavljenju zgrajen na zemljiščih, v lasti denacionalizacijskega upravičenca ali ne. Zato je pomembno, ali ovira za vračanje v naravi iz drugega odstavka 32. člena ZDen obstaja v času izdaje odločbe o vračilu.

To vprašanje je obravnavalo tudi Ustavno sodišče v sklepu Up-904/05, U-I-286/06 z dne 18. 5. 2006, ko je obravnavalo vprašanje obstoja ovire za vračanje nepremičnin v naravi po drugem odstavku 32. člena ZDen, če so bili objekti na podržavljenem zemljišču zgrajeni po uveljavitvi ZDen. Med drugim je zavrnilo tudi očitke o kršitvi pravice do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave, saj so za varstvo pravnega položaja denacionalizacijskih upravičencev na voljo pravna sredstva, med katerimi je tudi zahteva za zavarovanje zahtev za denacionalizacijo. Tožnik pa ne navaja, da je v obravnavanem primeru do pozidanosti zemljišč prišlo kljub taki začasni odredbi. Navaja sicer, da je zahteval izdajo sklepa o začasni prepovedi razpolaganja z nepremičninami, toda ta prepoved, tudi če bo izdana, se po naravi stvari ne more nanašati na že obstoječo pozidanost zemljišč.

Ker v obravnavanem primeru tožnik ne trdi, da so objekti v njegovi lasti, po navedenem ne obstaja dolžnost vrnitve podržavljenih nepremičnin v naravi. Zato je tudi tožbeno sklicevanje na prepoved razpolaganja iz 88. člena ZDen neutemeljeno.

Po navedenem je torej upravni organ vprašanje dovoljenosti pravnih poslov in izjave volje, s katerimi je investitor izkazoval pravico graditi, obravnaval v okviru reševanja predhodnega vprašanja in po presoji sodišča odločil pravilno kljub napačnim razlogom, ki jih navedel v obrazložitvi svoje odločitve.

Glede na navedeno je sodišče presodilo, da je tožba neutemeljena, zato jo je zavrnilo na podlagi tretje alineje drugega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Sodišče je odločilo brez glavne obravnave, ker dejstva in dokazi, ki jih navaja tožnik, niso pomembni za odločitev (2. alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.