sodba II U 469/2013
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2014-05-14

Jasna Šegan (preds.), Vlasta Švagelj Gabrovec (poroč.),

INFORMACIJE JAVNEGA ZNAČAJA - VARSTVO OSEBNIH PODATKOV

dostop do informacij javnega značaja - izjeme od dostopa - varstvo osebnih podatkov - biometrični osebni podatki

Tonski zapis seje Programskega sveta RTV Slovenije vsebuje varovane biometrične osebne podatke članov Programskega sveta in drugih aktivnih udeležencev, ki javnosti po ZDIJZ in ZVOP-1 ne morejo biti posredovani.

Z izpodbijano odločbo je bila zavrnjena zahteva tožeče stranke za dostop do informacije javnega značaja, in sicer tonskega zapisa 24. seje Radiotelevizije Slovenije (RTV Slovenija) z dne 22. 4. 2013, razen v delu, ki se nanaša na čas zvočnega zapisa od 02:13:26 do 02:14:20. Zavrnitev je organ utemeljil s sklicevanjem na dejstvo, da je zahtevani dokument arhivsko gradivo v skladu z Zakonom o varstvu dokumentarnega in arhivskega gradiva ter arhivih (ZVDAGA). Zakon o dostopu do informacije javnega značaja (ZDIJZ) v drugem dostavku 4. člena namreč določa, da arhivsko gradivo, ki ga hrani v okviru javne arhivske službe pristojni arhiv v skladu z zakonom, ki ureja arhive, ni informacija javnega značaja po tem zakonu. Navaja, da se v skladu s Poslovnikom Programskega sveta RTV Slovenija z dne 20. 4. 2010 tonski zapis kot priloga originala zapisnika hrani kot trajno arhivsko gradivo, javna uporaba tonskega zapisa je dovoljena le ob upravičeno izkazanem interesu, člani sveta pa imajo pravico zahtevati, da se za njihovo lastno uporabo lahko presname. Ministrstvo za kulturo je dne 31. 3. 2011 izdalo dovoljenje št. 6252-2/2008-13, s katerim RTV Sloveniji dovoljuje varstvo lastnega arhivskega gradiva v skladu z ZVDAGA in podzakonskimi predpisi ter po navodilih pristojnega arhiva.

Informacijski pooblaščenec je s svojo odločbo št. 090-155/2013/10 z dne 25. 10. 2013 pritožbo tožeče stranke (prosilca) zavrnil, vendar iz drugih razlogov, kot jih je navedel organ prve stopnje. V obrazložitvi podrobneje pojasnjuje, zakaj zvočni posnetek v konkretnem primeru ne predstavlja arhivskega gradiva v smislu določb ZVDAGA in drugega odstavka 4. člena ZDIJZ. Ugotavlja, da gre sicer za informacijo javnega značaja po splošni definiciji iz 1. člena in prvega odstavka 4. člena ZDIJZ, vendar je prosilcu dostop do te informacije treba zavrniti v skladu s 3. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, saj se zahteva nanaša na osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstvo osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov (Zakon o varstvu osebnih podatkov, ZVO-1). Ugotavlja, da se ti podatki nahajajo na celotnem zvočnem posnetku v trajanju od 00:00:00 do 02:32:24. Ti podatki igrajo najprej vlogo biometričnih podatkov, to je identifikacijskih osebnih podatkov, ki omogočajo identifikacijo govorca, poleg tega pa gre tudi za „navadne“ osebne podatke, ki se nanašajo na aktivne udeležence seje. Zvočni zapis nadalje razkriva tudi jezikovne in govorne značilnosti aktivnih udeležencev seje, npr. hitrost, govorne motnje, retorične veščine, jasnost izražanja, razločnost, naglas, narečne prvine, tuje jezične vložke itd. Glasovne in govorne značilnosti v konkretni govorni situaciji posredno ali neposredno razkrivajo tudi druge lastnosti govorca, npr. govorčeva osebnost, odnos do slušateljev in do stvari, o kateri je govora, vedenje, čustva, razpoloženje in podobno. Opisani osebni podatki presegajo golo vsebino tistega, kar so povedali aktivni udeleženci seje, zaradi česar tudi niso objektivni in v  neposredni zvezi z opravljanjem javne funkcije v smislu tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Ta zveza je podana le glede vsebine povedanega in dejstva prisotnosti in aktivne udeležbe na seji. Povedano drugače, varovani so podatki o tem, kako je bilo povedano, ne pa kaj je bilo povedano. Ker zvoka in vsebine tehnično ni mogoče ločiti in ker se varovani osebni podatki nahajajo na celotnem zvočnem zapisu, organ prosilčevi zahtevi ni mogel ugoditi niti z delnim dostopom po 7. členu ZDIJZ (organ po določbah ZDIJZ ni dolžan izdelati prepisa – magnetograma). Seja Programskega sveta je bila sicer javna, toda dejstvo enkratne javnosti še ne predstavlja ustrezne pravne podlage v smislu 9. člena ZVOP-1 za nadaljnjo obdelavo obravnavanih osebnih podatkov. Da so udeleženci seje upravičeno pričakovali zasebnost izhaja tudi iz Poslovnika Programskega sveta, po katerem je dostop do posnetka omejen (točka 11 – javna uporaba tonskega zapisa je dovoljenja le ob upravičeno izkazanem interesu). Večina aktivnih udeležencev seje se kot javna osebnost sicer občasno ali pogosto pojavlja v medijih, vendar to dejstvo še ne predstavlja ustrezne pravne podlage v smislu 9. člena ZVOP-1 za nadaljnjo obdelavo obravnavanih osebnih podatkov. Konkretni zvočni zapis namreč ne vsebuje osebnih podatkov, ki bi jih bilo mogoče v celoti enačiti z osebnimi podatki, razkritimi pri drugih javnih nastopih ali drugih oblikah pojavljanja v javnosti. Obravnavani osebni podatki so bili razkriti omejeni oziroma relativni javnosti, razkritje podatkov javnosti pa je bilo relativizirano tudi s časovnega vidika, ne samo z vidika številčnosti udeležbe javnosti. Glasovnih, jezikovnih, govornih ter osebnostnih in drugih značilnosti govorcev, ki bi jih javnost lahko neposredno zaznala pri osebni udeležbi na seji programskega sveta, ne gre enačiti z enakimi osebnimi podatki, ki so trajno zabeleženi na nosilcu zvoka. Slednje omogoča neomejeno število ponovitev pri poslušanju, podrobno analiziranje ter iz tehničnega vidika prosto (nadaljnje) predvajanje in distribuiranje.

Ker je v celoti podana izjema varstva osebnih podatkov, Informacijski pooblaščenec tudi ni presojal morebitnega obstoja preostalih izjem od prostega dostopa iz 1. in 2. ter 4. do 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Glede na navedeno je zavrnil tudi ostala dodatna stališča prosilca  o tem da je bil dogodek, ki se je odvijal na senatu Komisije za preprečevanje korupcije (KPK) bistveno drugačen od seje Programskega sveta, ki je bila javna, da gre za javne osebnosti, da ravno zaradi javne seje ne more iti za notranje delovanje organa, da je zaslišanje udeležencev KPK potekalo v zaupnem duhu oziroma duhu tajnosti podatkov in da zaslišanje pri oblastnem organu ne gre enačiti s sejo organa, ki je primerljiva seji občinskega sveta. Ugotovil je tudi, da v konkretnem primeru ni podanih nikakršnih dejstev in okoliščin, ki bi utemeljevala sklicevanje ne test interesa javnosti po drugem odstavku 6. člena ZDIJZ.

Prvostopni organ je prosilcu omogočil dostop do intervala od 02:13:26 do 02:14:20, ker je ocenil, da prosilec v tem okviru uresničuje pravico do seznanitve z lastnimi osebnimi podatki po 30. členu ZVOP-1. Čeprav odločitev ni skladna z ZDIJZ (prosilec s sklicevanjem na ZDIJZ namreč ne more dostopati do svojih osebnih podatkov) in seveda pravilna po določbah ZVOP-1, Informacijski pooblaščenec  zato v ta del odločitve organa prve stopnje  ni posegal v smislu odprave ugodilnega dela izreka izpodbijane odločbe.

Tožeča stranka s tožbo izpodbija odločitev tožene stranke zaradi zmotno presojanih dokazov in nepopolno ugotovljenih dejstev. Ponavlja svoje ugovore, ki jih je navajala v pritožbenem postopku glede primerov, s katerimi je pooblaščenec utemeljil odstop od svojega dosedanjega stališča. Podrobneje obravnava odločbo Informacijskega pooblaščenca št. 090-787/2013/7 z dne 12. 6. 2013 in odločbo istega organa št. 090-88/2013/2 z dne 4. 6. 2013. V prvem primeru je zavrnil dostop do informacije javnega značaja iz razloga, ker je bilo presojeno, da posnetek vsebuje tudi podatke o tretjih osebah, za razkritje teh pa ni bilo pravne podlage ter biometrične podatke stranskega udeleženca. Pomembno je tudi, da je v obravnavnem primeru šlo za enkratni dogodek, udeleženec pa je bil poučen, da je pogovor zaupen. V primeru seje programskega sveta pa posnetki sej nastajajo redno in niso zaupne narave in člani programskega sveta ne razpravljajo v veri, da bo tudi posnetek tajen, posameznikove biometrične značilnosti pa so javnosti sicer poznane. V drugem primeru pa je Informacijski pooblaščenec delno ugodil zahtevi do dostopa informacije javnega značaja, ker gre za podatke povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca. Povedano drugače v drugem primeru je Informacijski pooblaščenec dostop do informacije javnega značaja delno dovolil, ker naj bi šlo za biometrične značilnosti, ki pa niso varovane, ker so del javne podobe posameznikov, in na podlagi tega izjema po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ni in ne more biti podana. In za prav takšno situacijo gre tudi v obravnavanem primeru. Citira odločbi Informacijskega pooblaščenca na podlagi katerih je prosilcu omogočila poslušanje posnetka sej občinskega sveta (odločba št. 090-1/2012 z dne 16. 2. 2012, odločba št. 090-22/2010 z dne 22. 3. 2010). Tako kot je odločila tožena stranka v navedenih primerih, bi morala odločiti tudi v primeru tožeče stranke. Ne soglaša z ugotovitvijo tožene stranke, da RTV Slovenija ni dolžna izdelati prepisa magnetograma seje. Če bi tožena stranka v obravnavnem primeru naročila organu izdelavo magnetograma, bi bilo mogoče zahtevi ugoditi tudi z delnim dostopom po 7. členu ZDIJZ.

V zvezi z dopustnostjo obdelave osebnih podatkov po 9. členu ZVOP-1 navaja, da gre na zvočnem posnetku za osebne podatke oseb, ki so zaposlene pri organu RTV Slovenija, torej javnih uslužbencev, osebni podatki teh oseb pa je upoštevaje določbo 1. alinee tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, mogoče dovoliti, o tej izjemi pa tožena stranka sploh ni presojala.

Zatrjuje, da mu je bila z zavrnitvijo dostopa do tonskega zapisa 24. seje Programskega sveta RTV z dne 22. 4. 2013 kršena tudi pravica do dostopa informacij, ki jo je Generalna skupščina združenih narodov že leta 1946 zagotovila v resoluciji 59/I, prav tako mu je organ kršil pravico do dostopa do informacij javnega značaja zajamčeno v 10. členu Evropske konvencije človekovih pravicah in temeljnih svoboščinah, ki govori o svobodi izražanja. To pravico državljanov je v svojih razsodbah zagotovilo Evropsko sodišče za človekove pravice. Zatrjuje, da mu je bila kršena tudi pravica iz 39. člena Ustave po kateri ima vsakdo pravico dobiti informacijo javnega značaja za katero ima v zakonu utemeljen pravni interes, razen v primerih, ki jih določa zakon. Citira tudi stališče ustavnega pravnika Andraža Težka v zvezi s pravico dostopa do informacij javnega značaja. Predlaga, da sodišče tožbi ugodi in izpodbijano odločbo odpravi oziroma spremeni.

Informacijski pooblaščenec v odgovoru na tožbo v celoti vztraja pri odločitvi in navedbah v izpodbijani odločbi ter predlaga, da sodišče tožbo v celoti kot neutemeljeno zavrne. Soglaša, da pri utemeljevanju odstopa od dosedanje prakse v primeru KPK ne gre za povsem primerljive primere, vendar glasovne, govorne, jezikovne in osebnostne lastnosti govorcev, ki so bile izražene v konkretnem primeru nimajo nikakršne zveze z opravljanjem javne funkcije ali porabo javnih sredstev, še manj pa zveze s siceršnjim položajem nekaterih osebe kot javnih uslužbencev zaposlenih pri organu. Tudi dejstvo enkratnega javnega razkritja osebnih podatkov s strani govorcev (ki mimogrede sploh ni obdelava osebnih podatkov v smislu ZVOP-1), ne ustvarja pravne podlage za nadaljnjo obdelavo osebnih podatkov (izdelavo magnetograma). Posnetki sej v skladu z internim aktom organa niso javni, zaradi česar so člani Programskega sveta upravičeno pričakovali varstvo njihovih osebnosti. V zvezi z sklicevanjem tožeče stranke, da je tožena stranka odstopila od primerljive prakse npr. glede razkritja posnetkov sej občinskega sveta pa odgovarja, da je odstop ustavnopravno dopusten in da je bil odstop od prakse obrazložen, ter da je bila tožeča stranka o tem obveščena.  V zvezi z ostalimi tožbenimi ugovori pa dodaja, da konkretna seja programskega sveta še ni bila javno predvajana niti na podlagi privolitve članov, niti na podlagi posebnega predpisa. Govor je bil razkrit le relativni javnosti. Šele z zakonito javno objavo sej prek masovnih medijev bi lahko govorili o tem, da so podani elementi za dopustnost ponovnega javnega razkritja predmetnega posnetka.

Predmet spora v obravnavani zadevi je zavrnjena zahteva tožeče stranke za dostop do tonskega zapisa 24. seje Programskega sveta RTV Slovenija z dne 22. 4. 2013.

Sodišče ugotavlja, da med strankama ni spora o tem, da zahtevana informacija ne predstavlja arhivskega gradiva v smislu ZVDAG. Sporno pa je ali zahtevana informacija vsebuje osebne podatke, katerih razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov in v skladu s 3. točko prvega odstavka 6. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (ZDIJZ) podlago za zavrnitev dostopa do zahtevane informacije.

Po presoji sodišča je odločitev Informacijskega pooblaščenca, ki je svojo odločitev, da zavrne zahtevo tožeče stranke za dostop do informacije javnega značaja utemeljil z ugotovitvijo, da tonski zapis 24. seje Programskega sveta RTV Slovenije z dne 22. 4. 2013 vsebuje varovane biometrične osebne podatke članov Programskega sveta in drugih aktivnih udeležencev, pravilna in zakonita. Sodišče soglaša tudi z razlogi s katerimi je utemeljil svojo odločitev in se v skladu s pooblastilom iz drugega odstavka 71. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) nanje izrecno sklicuje.

V zvezi s tožbenimi ugovori glede dopustnosti obdelave osebnih podatkov po 9. členu Zakona o varstvu osebnih podatkov (ZVOP-1), ker naj bi šlo za  biometrične značilnosti, ki pa niso varovane, ker so del javne podobe posameznikov in na podlagi tega izjema po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ni in ne more biti podana, sodišče dodatno k obrazložitvi, ki jo vsebuje odločba  Informacijskega pooblaščenca dodaja:

Po Zakonu o Radioteleviziji Slovenija (ZRTVS-1) Programski svet RTV Slovenija (Programski svet) odloča o zadevah programske narave in drugih zadevah določenih v zakonu in Statutu RTV Slovenija (16. člen). Sestavlja ga 29 članov, imenovanih oziroma izvoljenih na način in po postopku predvidenem v tem zakonu. Gre za osebe, ki v delu tega organa delujejo kot predstavniki  najširšega kroga zainteresirane javnosti (madžarska in italijanska narodna skupnost, Slovenska akademija znanosti in umetnosti, registrirane verske skupnosti, politične stranke, univerze, društva, zaposleni v RTV Slovenija...). Delo Programskega sveta poteka na sejah, na katerih poleg članov sodelujejo tudi drugi vabljeni udeleženci. Upoštevaje navedeno torej zvočni zapis seje vsebuje glasovne, govorne in druge značilnosti aktivno sodelujočih članov programskega sveta in vabljenih udeležencev, pri čemer so ti določljivi po glasu in tudi predstavitvi imena/priimka ali funkcije, prav tako vsebuje tudi imena in priimke oseb, ki so bili omenjeni na seji in ki niso zaposleni pri organu oziroma ne opravljajo funkcije pri organu (npr. gledalci in pritožniki ali osebe, s katerimi se je organ posvetoval o strokovnih vprašanjih).

Na podlagi povedanega tožnik neutemeljeno ugovarja tudi, da gre na zvočnem posnetku za osebne podatke oseb, ki so zaposlene pri organu RTV Slovenija. Že iz odločbe Informacijskega  pooblaščenca izhaja ugotovitev, da zvočni posnetek vsebuje tudi podatke oseb, ki nastopajo kot zaposleni pri RTV Slovenija ali opravljajo javno funkcijo in da bi bilo razkritje teh podatkov dopustno na podlagi prve alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ.  Vendar upoštevaje tudi osebne (biometrične) podatke drugih aktivno sodelujočih članov Programskega sveta, ki se nahajajo na celotnem zvočnem zapisu, ob dejstvu, da tudi po presoji sodišča naložitev izdelave prepisa (magnetograma) ni možna (iz Poslovnika Programskega sveta izhaja, da je dostop do tega posnetka omejen in dovoljen le ob upravičeno izkazanem interesu članov), zahtevani posnetek skladno s 3. točko 6. člena ZVOP predstavlja obdelavo osebnih podatkov, ki jih ni dopustno razkrivati.

Po povedanem je sodišče ugotovilo, da je izpodbijana odločitev pravilna in zakonita, zato je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

Glede na to, da v obravnavanem upravnem sporu pri presoji zakonitosti  izpodbijane odločbe določbe ZDIJZ niso bile kršene, sodišče kot neutemeljene zavrača tožbene ugovore, ki se nanašajo na kršitev ustavnih pravic in pravic zagotovljenih v Evropski konvenciji o človekovih pravicah in temeljnih svoboščinah. Temeljni namen ZDIJZ je namreč v uresničevanju ustavne pravice iz določila drugega odstavka 39. člena Ustave zaradi zagotavljanja kakovostnejše participacije državljanov pri opravljanju javnih zadev (44. člen Ustave) in drugih političnih pravic (45. člen Ustave) oziroma političnega udejstvovanja (88. in 90. člen Ustave) in  kakovostnejšega nadzora javnosti in delovanja javnih institucij.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.