sodba II U 303/2013
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2014-04-09

Sonja Kočevar (preds.), Violeta Tručl (poroč.), Liljana

razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici - očitna kršitev materialnega predpisa

Presoja drugostopenjskega organa po nadzorstveni pravici je izključena v primeru, ko je drugostopenjski organ, ki je hkrati nadzorstveni organ, že odločal o pritožbi oziroma o drugem pravnem sredstvu zoper isto odločbo in tako odločbo presodil za zakonito.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Z izpodbijano odločbo je ministrstvo zavrnilo tožnikov predlog za odpravo oziroma razveljavitev odločbe Upravne enote Radlje ob Dravi, št. 351-155/2012/24 z dne 28. 11. 2012 po nadzorstveni pravici (1. točka izreka). Z isto odločbo je zavrnilo tudi tožnikov predlog, da se navedena odločba Upravne enote Radlje ob Dravi izreče za nično (2. točka izreka). Iz obrazložitve izhaja, da je bilo z zgoraj navedeno odločbo Upravne enote Radlje ob Dravi investitorici A.A. izdano gradbeno dovoljenje za legalizacijo in novogradnjo prizidka na zemljiščih s parc. št. 14/1, 15/2 in 16/3 k.o. … pod tam navedenimi pogoji. Tožnik je zoper izdano gradbeno dovoljenje vložil pritožbo, ki jo je drugostopni organ zavrnil z odločbo, št. 35108-146/2012/2-06411108 z dne 17. 1. 2013. Upravni spor v predmetni zadevi ni bil sprožen. Tožnik je imel v navedenem postopku status stranskega udeleženca in je zato upravičena oseba za vložitev zahteve za odpravo odločbe po nadzorstveni pravici. Razveljavitev gradbenega dovoljenja po nadzorstveni pravici je tožnik predlagal po določbi drugega odstavka 274. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), to je s trditvijo, da je bil z izdano odločbo očitno prekršen materialni predpis. Gradbeno dovoljenje je bilo izdano na podlagi Odloka o spremembah in dopolnitvah Odloka o prostorskih ureditvenih pogojih za naselje Muta v Občini Muta in Obvezne razlage 2., 8., 9. in 11. člena tega Odloka. Obvezna razlaga Odloka je bila po izdaji gradbenega dovoljenja razveljavljena, to pa po tožnikovem mnenju predstavlja podlago za razveljavitev gradbenega dovoljenja po nadzorstveni pravici.

Ministrstvo v v tem upravnem sporu izpodbijani odločbi pojasnjuje, da lahko nadzorstveni organ ukrepa po nadzorstveni pravici v primeru, če ni pred tem že odločal o pritožbi zoper izpodbijano odločbo, saj v okviru izrednega pravnega sredstva ne more drugače presoditi odločbe, ki jo je v pritožbenem postopku že sam presodil kot zakonito. Pri tem se sklicuje na sodbo Vrhovnega sodišča U I 522/59 z dne 24. 10. 1959 in sodbo Vrhovnega sodišča RS opr. št. X Ips 106/2012 z dne 13. 9. 2012. Enako stališče je zavzeto tudi v delu Vilka Androjne in Erika Kerševana, Upravno procesno pravo, upravni postopek in upravni spor, predelana in dopolnjena izdaja, Ljubljana, GV Založba 2006 str. 581. Odločanje po nadzorstveni pravici namreč pomeni nadzor hierarhično višjega (drugostopnega oziroma nadzorstvenega) organa nad zakonitostjo prvostopne upravne odločbe, ki jo je v konkretni zadevi izdal nižji (prvostopni) organ. Če je nadzorstveni, to je drugostopni organ tak nadzor v konkretni zadevi že opravil bodisi v zvezi s pritožbo ali po sami nadzorstveni pravici ali na podlagi drugega izrednega pravnega sredstva in je v konkretni zadevi sprejel svoje pravno stališče do spornega pravnega vprašanja, njegova ponovna presoja o že zavzetih pravnih stališčih glede določenega pravnega vprašanja v isti upravni zadevi ni mogoča, razen v zvezi z upravnim sporom. Tako pravi tudi sodba Upravnega sodišča RS št. I U 1489/2012 z dne 7. 3. 2013. Kolikor gre za presojo uporabe materialnega predpisa oziroma očitane kršitve materialnega predpisa, veljavnega v času izdaje gradbenega dovoljenja, bi glede na zgoraj navedeno moral nadzorstveni organ predlagateljevo zahtevo za razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici zavreči. Ker pa se v konkretnem primeru izpostavlja ravno vprašanje uporabe obvezne razlage materialnega predpisa v pogledu njene kasnejše razveljavitve, je nadzorstveni organ o predlogu odločil po vsebini in ugotovil, da pogoji za ukrepanje po nadzorstveni pravici ne morejo biti izpolnjeni. Razveljavitev obvezne razlage namreč učinkuje od dneva uveljavitve, to je od 16. 5. 2013, očitna kršitev materialnega predpisa pa se presoja glede na materialni predpis, ki je bil uporabljen ob izdaji dokončne odločbe. Razveljavitve obvezne razlage za presojo očitane kršitve materialnega predpisa tako v konkretni zadevi ni mogoče upoštevati. Glede na to je ministrstvo, ker niso izpolnjeni pogoji iz 274. člena ZUP za razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici, predlog tožeče stranke zavrnilo.

Tožnik se je v svoji vlogi skliceval tudi na ničnost navedenega gradbenega dovoljenja, ministrstvo pa je v izpodbijani odločbi obrazložilo, da se odločba lahko izreče za nično iz razlogov, navedenih v 279. členu ZUP. Ker nobeden od teh pogojev ni podan, je ministrstvo tudi predlog, da se predmetno gradbeno dovoljenje izreče za nično, zavrnilo.

Tožnik se v vloženi tožbi s takšno odločitvijo ne strinja. Navaja, da je bilo predmetno gradbeno dovoljenje investitorici izdano za legalizacijo prizidka h gospodarskemu poslopju ter dograditev prvotnega objekta precejšnjih dimenzij. Gradbeno dovoljenje je bilo izdano med drugim ob uporabi Odloka o prostorskih ureditvenih pogojih za naselje Muta v Občini Muta ter Obvezne razlage 2., 8., 9. in 11. člena tega Odloka z dne 27. 3. 2012. Z Obvezno razlago je Občina Muta grobo posegla v pravice in svoboščine tožnika in drugih krajanov Mute ter ustvarila pogoje za privilegiranje ene osebe, to je investitorice, nedovoljeno in nedopustno zlorabila inštitut obvezne razlage ter omogočila legalizacijo do tedaj nesankcioniranih črnograditeljev. Z Obvezno razlago je Občina Muta določila, da je obstoječa dejavnost na posamezni funkcionalni enoti dopustna ne glede na novo opredelitev dejavnosti, kolikor so emisije in vplivi na okolje v mejah dopustne obremenitve, kar po tolmačenju občine pomeni, da se na obstoječi zemljiški parceli gradijo tudi novi objekti za potrebe izvajanja obstoječe dejavnosti. Investitorica bo tako v samem centru Mute izvajala kmetijsko dejavnost, torej dejavnost, ki po veljavnem odloku ni dopustna. Tožnik meni, da bi morale biti odpravljene vse odločitve, sprejete na podlagi razveljavljene Obvezne razlage. Ker je bilo gradbeno dovoljenje izdano na podlagi razveljavljene Obvezne razlage, bi moral drugostopni organ kot nadzorstveni organ v izrednem postopku gradbeno dovoljenje odpraviti oziroma razveljaviti.

Tožnik se tudi z zavrnitvijo predloga za izrek gradbenega dovoljenja za nično ne strinja. Izvršitev gradbenega dovoljenja bo pomenila kršitev sedaj veljavnega odloka, kar pa je nedopustno, zato so s tem podani pogoji za izrek gradbenega dovoljenja za ničnega. Tožeča stranka predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi in ugodi predlogu tožnika za odpravo oziroma razveljavitev gradbenega dovoljenja, podredno pa, da zadevo vrne v ponoven postopek. Priglaša tudi stroške tega upravnega spora.

Tožena stranka na tožbo ni odgovorila, je pa poslala predmetni spis.

Odgovor na tožbo je  po svojem pooblaščencu vložila tudi A.A., ki nastopa v tem upravnem sporu kot prizadeta stranka v smislu 3. alinee 16. člena v zvezi s prvim odstavkom 19. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Po njenem mnenju pogoji za odpravo odločbe po nadzorstveni pravici niso izpolnjeni in predlaga, da sodišče tožbo zavrne. Priglaša tudi stroške tega upravnega spora.

Po presoji sodišča je izpodbijani upravni akt pravilen in na zakonu utemeljen iz razlogov, ki so v njem navedeni (drugi odstavek 71. člena ZUS-1). Zato je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo (prvi odstavek 63. člena ZUS-1), k tožbenim navedbam pa še dodaja:

V predmetni zadevi je tožnik predlagal, da ministrstvo kot pristojni organ po nadzorstveni pravici razveljavi izdano gradbeno dovoljenje s trditvijo, da je bil z njim očitno kršen materialni predpis. Tožnikov predlog je torej vložen na podlagi drugega odstavka 274. člena ZUP, ki pravi, da lahko pristojni organ po nadzorstveni pravici razveljavi izdano odločbo, če je bil z njo očitno prekršen materialni predpis. Sodišče se strinja z izpodbijano odločitvijo, da pogoji za razveljavitev po nadzorstveni pravici v danem primeru niso izpolnjeni. Že v sodbi Vrhovnega sodišča št. X Ips 106/2012 z dne 13. 9. 2012 in sodbi Upravnega sodišča RS, št. I U 1489/2012 z dne 7. 3. 2013 je bilo zavzeto stališče, da je v primeru, ko je drugostopni organ, ki je hkrati nadzorstveni organ, že odločal o pritožbi oziroma o drugem pravnem sredstvu zoper isto odločbo in tako odločbo presodil za zakonito, presoja drugostopnega organa po nadzorstveni pravici izključena. Odločanje po nadzorstveni pravici namreč pomeni nadzor hierarhično višjega organa nad zakonitostjo prvostopne upravne odločbe, ki jo je v konkretni zadevi izdal prvostopni organ. Če je drugostopni organ tak nadzor že opravil (v zvezi s pritožbo ali drugim pravnim sredstvom), je drugostopni upravni organ v konkretni zadevi sprejel svoje stališče do spornega pravnega vprašanja in ponovna presoja drugostopnega organa o njegovih že zavzetih pravnih stališčih ni več mogoča. Drugostopni oziroma nadzorstveni upravni organ, ki ne nadzira samega sebe, temveč hierarhično nižji organ, je v konkretni zadevi sprejel svoje pravno stališče, ki v upravnem oziroma ustavnem sporu ni bilo izpodbijano, zato svojega v konkretni odločbi sprejetega pravnega stališča ne more spreminjati tudi, če se je v drugih primerih pred sodiščem izkazalo kot napačno, torej ne more po nadzorstveni pravici odpraviti, razveljaviti oziroma spremeniti svoje in tudi ne več prvostopne odločbe v isti smeri, v kateri je že odločal. Prav tak pa je obravnavni primer. Ker razlogi oziroma pogoji za razveljavitev gradbenega dovoljenja po nadzorstveni pravici niso podani, je odločitev pristojnega organa, da se zahteva tožeče stranke zavrne, pravilna.

Neutemeljen pa je tudi predlog tožeče stranke, da se izdano gradbeno dovoljenje izreče za nično. Za nično se lahko izreče odločba iz razlogov navedenih v prvem odstavku 279. člena ZUP, to je če je bila izdana v upravnem postopku v zadevi iz sodne pristojnosti ali v stvari, v kateri sploh ni mogoče odločati v upravnem postopku; ki bi s svojo izvršitvijo lahko povzročila kakšno dejanje, ki je kaznivo pa kazenskem zakonu; ki je sploh ni mogoče izvršiti; ki jo je izdal organ brez zahteve stranke, pa stranka pozneje ni izrecno ali molče to privolila; ki je bila izdana kot posledica prisiljenja, izsiljevanja, posebnega primera izsiljevanja, pritiska ali drugega nedovoljenega dejanja ali če je v njej takšna nepravilnost, ki je po kakšni posebni zakonski določbi razlog za ničnost. V predmetni zadevi nobeden od navedenih pogojev ni podan, zato razlogi za izrek gradbenega dovoljenja za ničnega niso izpolnjeni.

Po presoji sodišča je tako izpodbijana odločba v celoti pravilna in zakonita, zato je sodišče tožbo zavrnilo.

Povrnitev stroškov tega upravnega spora sta zahtevali tožeča in prizadeta stranka. Če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1). Ker je sodišče tožbo zavrnilo, morajo torej stranke same nositi svoje stroške, zato je sodišče o tem odločilo, kot izhaja iz II. točke izreka te sodbe.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.