sodba II U 338/2013
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2014-05-14

Jasna Šegan (preds.), Sonja Kočevar (poroč.), Vlasta Švagelj

javni uslužbenec - naziv javnega uslužbenca - napredovanje v višji naziv - pridobljene pravice

Neutemeljen je tožbeni ugovor, da je bilo z ZUJF poseženo v tožničine pridobljene pravice, saj o njenem napredovanju pred uveljavitvijo ZUJF še ni bilo odločeno niti ni bil vložen predlog za napredovanje v višji naziv.

Z izpodbijano odločbo je tožena stranka odločila, da se zavrne predlog za napredovanje tožnice v naziv svetovalka. V obrazložitvi odločbe navaja, da je ravnateljica šole, kjer je zaposlena tožnica, dne 24. 6. 2013 vložila predlog za napredovanje tožnice v naziv svetovalka. Zakon o uravnoteženju javnih financ (ZUJF) v 162. členu določa, da javni uslužbenci v letu 2013 ne napredujejo v višji plačni razred in ne napredujejo v višji naziv, zato je predlog za napredovanje zavrnila.

Tožnica v tožbi zatrjuje, da izpolnjuje vse pogoje iz Pravilnika o napredovanju zaposlenih v vzgoji in izobraževanju (v nadaljevanju Pravilnik), zato ima pravico do napredovanja v višji naziv. Navedene pogoje je namreč izpolnila že pred sprejetjem ZUJF. Meni, da je določbo 162. člena ZUJF treba razlagati tako, da velja le za tiste, ki so izpolnili pogoje za napredovanje v letu 2013, ne pa tudi za tiste, ki so te pogoje izpolnili že prej. Ker je sama pogoje za napredovanje izpolnjevala že pred tem, gre za poseg v njene pridobljene pravice. Namen ZUJF je bil zajeziti oziroma zmanjšati volumen plač javnih uslužbencev, ne da bi se posegalo v pravico do pridobitve naziva. Kolikor pa je ta problem v zakonu urejen tako, da kljub izpolnjevanju pogojev onemogoča napredovanje, je tak zakon v tem delu neustaven. Tožnica se ne zavzema za napredovanje v višji naziv zaradi višje plače, temveč da bi zavarovala svoj pravni položaj. V primeru potrebe po zmanjševanju števila zaposlenih iz poslovnih razlogov je namreč eden izmed kriterijev za določanje presežnih delavcev tudi naziv. S priznanim napredovanjem v višji naziv bi tožnica pridobila 10 točk, torej je brez napredovanja v neprimerno slabšem položaju, kot bi bila, če bi pridobila naziv, ki ji pripada. Predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi ter zadevo vrne toženi stranki v ponoven postopek.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo pojasnjuje pravno ureditev glede napredovanj, kot jo določa Zakon o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (ZOFVI). Ta določa, da lahko učitelj napreduje v nazivu na podlagi predloga ravnatelja, lahko pa delavec sam predlaga napredovanje. Naziv pa se pridobi s 1. marcem, 1. julijem ali 1. decembrom, odvisno od časa vložitve predloga. V obravnavanem primeru je vlogo za napredovanje tožnice vložila ravnateljica dne 24. 6. 2013, tako da bi lahko delavka napredovala s 1. julijem. Ker je bil predlog vložen v letu 2013, ko ZUJF določa, da javni uslužbenci ne napredujejo, in ker se izpolnjevanje pogojev za napredovanje v naziv preverja v postopku pred izdajo odločbe, je odločitev tožene stranke pravilna. Neutemeljen je tožničin ugovor o neenakopravnem položaju, ker je pogoje za napredovanje izpolnila že pred letom 2013, saj se je o njenem napredovanju odločalo na podlagi predloga, ki je bil vložen 24. 6. 2013. Kolikor je tožnica menila, da je pogoje izpolnjevala že pred navedenim letom, je imela možnost sama vložiti vlogo. Predlaga, da sodišče tožbo zavrne.

V obravnavanem primeru je za tožnico sporna razlaga določbe 162. člena ZUJF, ki se nanaša na napredovanje javnih uslužbencev in funkcionarjev. Po navedeni določbi javni uslužbenci in funkcionarji, ki izpolnjujejo pogoje za napredovanje, v letu 2013 ne napredujejo v višji plačni razred in ne napredujejo v višji naziv, ne glede na 16. in 17. člen Zakona o sistemu plač v javnem sektorju in na njegovi podlagi sprejetih predpisov ter ne glede na določbe drugih predpisov in splošnih aktov.

Pogoje za napredovanje v nazivih, način in postopek napredovanja določata ZOFVI in Pravilnik. Kot je že pravilno navedla tožena stranka, odloča o napredovanju v nazivu, minister na predlog upravičenega predlagatelja. To pa sta ravnatelj oziroma direktor javnega zavoda ali delavec sam. Navedeno pomeni, da napredovanje ne nastopi že na podlagi zakona (v trenutku izpolnitve pogojev), temveč na podlagi odločbe pristojnega ministra, s katero ta ugotovi izpolnitev pogojev. Odločba pa se vselej izda na predlog upravičenega predlagatelja. Gre za tako imenovano konstitutivno odločbo, ki ustanavlja novo pravno razmerje (pravico) stranke.

V obravnavanem primeru je bil predlog za napredovanje tožnice v višji strokovni naziv vložen dne 24. 6. 2013, torej v letu, na katerega se nanaša določba 162. člena ZUJF. Glede na določbe Pravilnika, da strokovni delavec pridobi naziv s 1. decembrom, če je bil predlog za napredovanje vložen do vključno zadnjega dne novembra, s 1. marcem, če je bil predlog vložen vključno zadnjega dne februarja ali s 1. julijem, če je bil predlog vložen do vključno zadnjega dne junija, ni relevantno, ali je tožnica pogoje za napredovanje izpolnjevala že v letu 2012, saj bi lahko višji naziv pridobila šele s 1. julijem 2013, glede na to, da je bil predlog vložen dne 24. 6. 2013. Tožnica zato po mnenju sodišča zmotno meni, da se določba 162. člena ZUJF ne more uporabiti v njenem primeru, saj kot je sodišče že navedlo v prejšnji točki obrazložitve te sodbe, delavec napreduje v nazivu na podlagi odločbe, in to z dnem, kot to določa Pravilnik v 3. členu. Zaradi navedenega je tudi neutemeljen tožbeni ugovor, da je bilo z odločitvijo poseženo v tožničine pridobljene pravice, saj o napredovanju pred uveljavitvijo ZUJF še ni bilo odločeno niti ni bila dana takšna zahteva. Sodišče tudi ne deli mnenja tožnice, da je določba 162. člena ZUJF neustavna, ker je bil namen zakona zajeziti oziroma zmanjšati maso sredstev za plače javnih uslužbencev. Iz predloga Zakona o uravnoteženih javnih financ (Poročevalec DZ z dne 17. 4. 2012) izhaja, da je zaradi nujnosti uravnoteženja javnih financ, predvsem z vidika zagotavljanja stabilnega in vzdržnega domačega makro ekonomskega okolja ter z vidika sprejetih zahtev na ravni Evropske unije, potrebno korenitejše poseči v znižanje obsega in strukture javnih izdatkov. Posamezne določbe ZUJF so bile tudi že predmet presoje pred ustavnim sodiščem, ki se je v svojih odločbah (U-I-186/12-34 z dne 14. 3. 2013, U-I-13/13 z dne 14. 11. 2013) opredelilo tudi o dopustnosti zmanjševanja oziroma omejevanja zakonsko določenih pravic za naprej. Pri tem je navedlo, da je lahko ekonomska nezmožnost države za pokrivanje dajatev ustavno dopusten razlog, zaradi katerega zakonodajalec lahko zmanjša zakonsko določene pravice za naprej, ne da bi to pomenilo neskladje z načelom varstva zaupanja v pravo (odločba U-I-186/12, točka 21). Omejitev iz 162. člena ZUJF, ki se nanaša na leto 2013, tako po mnenju sodišča ne predstavlja neustavnega posega.

Po vsem navedenem je sodišče presodilo, da tožba ni utemeljena, zato jo je zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1).

Pravilnik o napredovanju zaposlenih v vzgoji in izobraževanju

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

Sodba II Ips 907/94, enako tudi II Ips 213/95.