UPRS sklep I U 328/2013
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2013-03-13

Zdenka Štucin (preds.), Marjanca Faganel (poroč.), Bogdana Bradač

RAZREŠITVE IN IMENOVANJA - JAVNI RAZPISI - JAVNI ZAVODI - UPRAVNI SPOR

javni razpis - imenovanje direktorja javnega zavoda - generalni direktor Zavoda RS za zaposlovanje - obvestilo o izbiri - sodno varstvo - upravni spor - zavrženje tožbe - začasna odredba - zavrženje zahteve za izdajo začasne odredbe

Iz določb ZZ in ZUTD izhaja, da je za imenovanje direktorja Zavoda RS za zaposlovanje pristojna Vlada - ta sprejme odločitev in izda oziroma pošlje predpisana obvestila prijavljenim kandidatom. Obvestilo o izbiri, ki ga je tožniku in ostalim prijavljenim kandidatom izdala razpisna komisija, torej ni obvestilo o izbiri iz 36. člena ZZ, predvsem pa nima njegovih pravnih učinkov. Šele z izdanim obvestilom iz 36. člena ZZ in njegovo vročitvijo prijavljenim kandidatom je namreč (dokončno) odločeno o izbiri in šele od takrat je mogoče zahtevati sodno varstvo.

Vsebinsko odločanje o predlogu za izdajo začasne odredbe je možno le, če tožba prestane predhodni preizkus, saj je le v tem primeru izkazana možnost, da tožnik s tožbo uspe in s tem potreba za zadržanje izvršitve oziroma za začasno ureditev stanja, ki je pogoj za izdajo začasne odredbe.

II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže.

III. Vsaka stranka nosi svoje stroške postopka.

Tožnik je dne 26. 2. 2013 vložil tožbo (zahtevo za sodno varstvo) in nato (dne 7. 3. 2013) še dopolnitev tožbe, s katero zahteva razveljavitev odločitve Vlade o imenovanju A.A. za generalno direktorico Zavoda RS za zaposlovanje in vrnitev zadeve v ponovno odločanje ter povrnitev stroškov postopka.

V tožbi navaja, da se je prijavil na javni razpis Zavoda RS za zaposlovanje za delovno mesto generalnega direktorja Zavoda. Za razpisano mesto je izpolnjeval vse razpisane pogoje, vloga je bila popolna in pravočasna, opravil pa je tudi razgovor z razpisno komisijo. Nakar je Vlada na svoji spletni strani objavila sporočilo, da je za generalno direktorico imenovala drugo prijavljeno kandidatko – A.A. ter na ta način s sprejetjem sklepa, ki je dokončen, zaključila razpisni postopek. Tožnik je istega dne (14. 2. 2013) zahteval vpogled v razpisno dokumentacijo, dne 22. 2. 2013 pa prejel dopis, s katerim ga je razpisna komisija obvestila, da ga je izbrala in predlagala ministru kot primernega kandidata za razpisano delovno mesto. Obvestila o imenovanju v pisni obliki tožnik do vložitve tožbe ni prejel niti ni prejel obvestila, kdaj si lahko ogleda razpisno dokumentacijo. Ker odločitev posega v njegovo pravico biti izbran oziroma ker so bile z neizbiro kršene njegove pravice, tožnik meni, da izkazuje pravovarstveno potrebo, saj le na ta način lahko doseže zanj ugodno odločitev. Pri tem se sklicuje na določbe Zakona o zavodih (v nadaljevanju ZZ), Zakona o urejanju trga dela (v nadaljevanju ZUTD) in Statuta Zavoda za zaposlovanje ter poudarja, da mora po določbah ZZ organ, ki je pristojen za imenovanje, v roku iz razpisa obvestiti vsakega prijavljenega kandidata o izbiri in ga poučiti o njegovih pravicah. Razpis take določbe ne vsebuje in tudi ne Statut Zavoda. Poudarja, da mu Vlada do vložitve tožbe ni posredovala nobenega obvestila, razpisna komisija pa le obvestilo, da ga je predlagala kot primernega kandidata.

Sicer pa tožnik kot kršitev postopka navaja, da razpis ni bil objavljen na predpisan način, saj ni bil objavljen v sredstvih javnega obveščanja. Ravnanje Vlade pa je bilo v očitnem nasprotju z obvestilom razpisne komisije, da je tožnika izbrala in predlagala ministru v imenovanje. Pri tem Vlada temelji svojo odločitev izključno na določbah ZUTD in Statuta in ne tudi ZZ, čeprav ZUTD določb ZZ v prehodnih določbah ne razveljavlja. Trditev Vlade (v sporočilu za javnost), da izbrana kandidatka izpolnjuje vse razpisne pogoje, ne drži, saj le-ta po vedenju tožnika ne izpolnjuje pogoja aktivnega znanja tujega jezika in tudi nima dovolj zahtevanih izkušenj. S tem, ko je imenovala kandidatko, ki ne izpolnjuje razpisnih pogojev, je Vlada presegla svojo pravico prostega preudarka, s tem ko tožnika ni seznanila s svojo odločitvijo, pa mu je vzela možnost preizkusa odločbe, kar je nadaljnja kršitev pravil razpisnega postopka. Pri tem Vlada ob odločanju očitno ni bila seznanjena z rezultati razpisnega postopka, saj je razpisna komisija šele 20. februarja obveščala o primernosti kandidata in je posledično izbrala neprimerno kandidatko. Tožnik sicer ne trdi, da je bilo to storjeno zavestno, iz političnih ciljev, kar bi bil razlog za ničnost, vsekakor pa glede na povedano dejansko stanje ni bilo pravilno in popolno ugotovljeno.

V dopolnitvi tožbe tožnik po vpogledu v upravne spise navaja in podrobno argumentira, zakaj izbrana kandidatka ne izpolnjuje pogoja aktivnega znanja tujega jezika. Obenem ugotavlja, da je bila izdana odločba, s katero je Vlada imenovala A.A. za generalno direktorico Zavoda in da mu kopija te odločbe ni bila izdana. Odločba tožnika in njegove udeležbe v postopku ne omenja in tudi ne prednosti izbrane kandidatke pred tožnikom. O tem, da ni bil izbran oziroma imenovan na razpisano mesto ter o razlogih, zakaj ni bil izbran oziroma v čem je bila izbrana kandidatka boljša izbira, tožnika nista obvestila ne Vlada in tudi ne razpisna komisija.

Skupaj s tožbo vlaga tožnik tudi predlog za izdajo začasne odredbe, s katerim naj sodišče Vladi in Zavodu RS za zaposlovanje do pravnomočnosti sodne odločbe prepove uveljavitev in vpis izpodbijanega sklepa o imenovanju v sodni register ter jima hkrati zagrozi z denarno kaznijo v višini 500 000,00 EUR oz. novo višjo kaznijo, vse dokler seštevek kazni ne doseže 5 000 000,00 EUR, če bi Vlada oziroma Zavod prepoved kršila. V predlogu navaja, da imenovanje kandidatke, ki ne izpolnjuje vseh pogojev za razpisano delovno mesto, povzroča takšne posledice tožniku, ki jih ne bi bilo brez začasne odredbe več mogoče nadomestiti. Imenovanje kot dokončen upravni akt pomeni težko nadomestljivo škodo, saj je razveljavitev imenovanja otežena. Z vpisom v sodni register dobi imenovana oseba vsa pooblastila za poslovanje, tretje osebe, ki poslujejo z Zavodom, pa se lahko zanesejo na vpisano stanje. Zato tožnik potrebuje začasno ureditev spornega razmerja z izdajo predlagane začasne odredbe, saj bi bil sicer njegov zahtevek, ki ga uveljavlja s tožbo, lahko brezpredmeten. Pri tem izkazuje verjetnost zatrjevanega v tožbi, saj je edini kandidat, ki izpolnjuje predpisane pogoje in ga je zato razpisna komisija tudi izbrala in predlagala ministru v imenovanje. Uveljavitev izpodbijanega sklepa in njegov vpis v sodni register pomeni za tožnika težko popravljivo škodo, saj bi to pomenilo hkrati dokončnost sklepa o imenovanju. Pri čemer varovanje zakonitosti in pravnega reda kot eden najvišjih ciljev vsake države že samo po sebi pomeni nastanek nenadomestljive škode. Obenem tožena stranka ne bi utrpela nobene škode, saj je Vlada A.A. imenovala dne 6. 12. 2012 za vršilko dolžnosti, ki lahko opravlja svojo funkcijo eno leto. V tem času se lahko postopek razpisa ponovi, celo večkrat. Z imenovanjem vršilca dolžnosti ima Zavod vzpostavljeno funkcijo vodenja, predlagana začasna odredba pa ne posega ne v sklep o imenovanju vršilke dolžnosti niti v njen mandat. Ustrezna pa je tudi predlagana višina denarne kazni, ker je tožena stranka pravna oseba z velikim finančnim potencialom in bi nižja kazen ne bila v sorazmerju glede na težo posledic in bi zato ne dosegla svojega namena.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo in na začasno odredbo prereka tožbene navedbe in predlaga, da sodišče tožbo zavrže oziroma zavrne.  V odgovoru na tožbo navaja, da tožba ni sklepčna, ker se v tožbi zahteva razveljavitev sklepa o izbiri, v zahtevku pa razveljavitev odločitve o imenovanju. S tem tožba ne vsebuje nobene od zahtev iz 33. člena ZUS-1, tožbene navedbe pa so same s sabo v nasprotju. Odločba o imenovanju A.A. na položaj generalne direktorice tudi sicer nima narave upravnega akta iz 2. člena ZUS-1, saj ne vsebuje odločitve o tožnikovi pravici ali pravni koristi in tudi ni bila izdana v okviru izvrševanja upravne funkcije. Nihče namreč nima pravice postati direktor javnega zavoda, zato tožnik nima pravnega interesa za tožbo, akt, ki ga izpodbija s tožbo, pa ni upravni akt, ker nima nobenih posledic za tožnika. Zato tožena stranka meni, da je potrebno tožbo kot nedopustno zavreči.

Podane pa tudi niso kršitve, iz katerih se lahko uveljavlja sodno varstvo na podlagi določb ZZ. Tožnik ni izkazal kršitev postopka, ki bi bistveno vplivale na izbiro kandidata, niti ni izkazal, da izbrana kandidatka ne izpolnjuje predpisanih pogojev. Zato tožena stranka predlaga, da sodišče tožbo v tem pogledu zavrne.

V zvezi s predlogom oziroma zahtevo za izdajo začasne odredbe na prvem mestu predlaga, da se tudi predlog za izdajo začasne odredbe zaradi neizpolnjene procesne predpostavke (pravilno vložene tožbe) zavrže. Kolikor bi sodišče predloga ne zavrglo, pa predlaga, da ga sodišče zavrne. V tej zvezi navaja, da imenovana direktorica izpolnjuje vse razpisne pogoje in da zato tožnik ni z ničemer izkazal, v čem bi mu nastala težko nadomestljiva škoda. Drugih utemeljenih razlogov tožnik ne navaja, do navedb, ki se ne nanašajo na tožnikov pravni položaj, pa se tožena stranka ne opredeljuje. Navaja še, da je predlagana začasna odredba po vsebini nesklepčna in nesmiselna, saj ne more zahtevati prepovedi uveljavitve sklepa, ki že velja in ki ima pravni učinek z vročitvijo. Ker je bila druga oseba že imenovana na mesto generalnega direktorja, tožnik z začasno odredbo svojega pravnega položaja ne more zavarovati oziroma izboljšati, saj s tem ne more doseči, da bi sam opravljal funkcijo direktorja. Izdaja takšne začasne odredbe bi pomenila, da imenovana oseba ne bi mogla opravljati funkcije in bi bilo treba imenovati vršilca dolžnosti, kar je nesprejemljivo. Glede vpisa v sodni register tožena stranka poudarja, da odločanje o vpisu ni predmet upravnega spora. Za izrek predlagane sankcije v upravnem sporu ni pravne podlage, saj se določbe, na katere se sklicuje tožnik, nanašajo na postopek izvršbe, ki se vodi pri drugem sodišču, in sicer na podlagi izvršilnega naslova, ki ga v tem primeru ni. Glede zahteve po povrnitvi stroškov izdane začasne odredbe pa tožena stranka poudarja, da Zavod RS za zaposlovanje ni stranka v postopku in zato predlaga, da jo sodišče tudi iz tega razloga zavrne.

Sodišče je moralo tožbo in zahtevo za izdajo začasne odredbe zavreči.

Imenovanje direktorja javnega zavoda je urejeno v ZZ. Direktor se imenuje na podlagi javnega razpisa, če ni z zakonom ali aktom o ustanovitvi drugače določeno (34. člen). V razpisu se določijo pogoji, ki jih mora kandidat izpolnjevati, čas, za katerega bo imenovan, rok za vložitev prijav in rok, v katerem bodo prijavljeni kandidati obveščeni o izbiri. Slednji ne sme biti daljši od 30 dni (35. člen). Organ, ki je pristojen za imenovanje, mora v roku, določenem v razpisu, obvestiti vsakega prijavljenega kandidata o izbiri in ga poučiti, da ima pravico pregledati razpisno gradivo in v 15 dneh po prejemu obvestila zahtevati sodno varstvo pri pristojnem sodišču, če misli, da je bil kršen za izvedbo razpisa določen postopek in da je ta kršitev lahko bistveno vplivala na odločitev o izbiri kandidata, ali da izbrani kandidat ne izpolnjuje v razpisu določenih pogojev (36. člen). Navedeno ureditev dopolnjujejo določbe ZUTD, po katerih direktorja Zavoda za zaposlovanje na predlog ministra, pristojnega za delo, imenuje in razrešuje Vlada. Enake določbe glede imenovanja direktorja s strani Vlade in na predlog ministra, pristojnega za delo, vsebuje statut Zavoda. V Statutu je poleg nalog in pristojnosti direktorja ter dodatnih pogojev za njegovo imenovanje določeno še, da razpisni postopek in predlog za imenovanje generalnega direktorja opravi oziroma poda razpisna komisija, ki jo imenuje minister, pristojen za delo. Razpisna komisija, ki ima pet članov, po končanem razpisu izbere in predlaga ministru, pristojnemu za delo, enega ali več kandidatov za generalnega direktorja.

Iz navedenih določb ZZ in ZUTD izhaja, da je za imenovanje direktorja pristojna Vlada. Vlada je torej tista, ki sprejme odločitev in izda oziroma pošlje predpisana obvestila prijavljenim kandidatom. Obvestilo o izbiri, ki ga je tožniku in ostalim prijavljenim kandidatom izdaja razpisna komisija, torej ni obvestilo o izbiri iz 36. člena ZZ, predvsem pa nima njegovih pravnih učinkov. Šele z izdanim obvestilom iz 36. člena ZZ in njegovo vročitvijo prijavljenim kandidatom je namreč (dokončno) odločeno o izbiri in šele od takrat je mogoče zahtevati sodno varstvo.

V konkretnem primeru iz tožbe in iz upravnih spisov sledi, da je Vlada sicer sprejela odločitev o izbiri in tudi izdala odločbo o imenovanju izbrani kandidatki. Ni pa izdala in vročila obvestila o izbiri iz 36. člena ZZ tožniku in ostalim prijavljenim kandidatom. To pa pomeni, da postopek še ni končan in da zato še ni začel teči rok za vložitev tožbe. Če je tožba vložena prej, kot začne zanjo teči rok iz citirane določbe, je torej vložena prezgodaj. Takšno tožbo pa mora sodišče na podlagi 2. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavreči.

Iz tožbe in priloženih listin tudi ne sledi, da bi bi bili izpolnjeni pogoji za tožbo zaradi molka organa, ki se po tretjem odstavku 5. člena ZUS-1 sicer lahko vloži tudi v primeru, če upravni akt tožniku ni bil izdan ali mu ni bil vročen v predpisanem roku. Zato je po presoji sodišča šteti tožbo za preuranjeno tudi iz tega razloga.

Ker je sodišče odločilo, da v obravnavanem primeru upravni spor ni dopusten, pa tudi ni podlage za izdajo predlagane začasne odredbe. Vsebinsko odločanje o takšnem predlogu je namreč po presoji sodišča možno le, če tožba uspešno prestane predhodni preizkus, saj je le v tem primeru izkazana možnost, da tožnik s tožbo uspe in s tem potreba za zadržanje izvršitve oziroma za začasno ureditev stanja, ki je pogoj za izdajo začasne odredbe.

O stroških postopka je sodišče odločilo na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.