UPRS sodba I U 1971/2012
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2013-02-05

Petra Hočevar (preds.), Jonika Marflak Trontelj (poroč.), mag. Miriam Temlin Krivic

ničnost odločbe - predlog za izrek ničnosti odločbe - ničnostni razlogi

Kolikor bo ugotovljeno, da je podan razlog za delni izrek sporne denacionalizacijske odločbe za nično po 4. točki prvega odstavka 279. člena ZUP, kar uveljavlja tožnica, bo to pomenilo, da se odpravijo tudi pravne posledice, ki so iz nje nastale in bo sporna denacionalizacijska odločba nična od samega začetka, torej z učinkom ex tunc (za nazaj), ne glede na izkazano zemljiško knjižno stanje.

Neuveljavljanje rednih pravnih sredstev zoper odločbo, s katero je organ odločil brez postavljenega zahtevka stranke, ne pomeni njene privolitve.

Tožbi se ugodi, odločba Upravne enote Ljubljana št. 321-37/93-362 z dne 1. 6. 2009 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 2.553,60 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Prvostopni organ je z izpodbijano odločbo zavrnil predlog tožnice, da se delna odločba o denacionalizaciji, ki jo je izdala Upravna enota Ljubljana, Oddelek za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano št. 321-37/93-D-DD z dne 27. 10. 1998, izreče za nično v delu, ki se nanaša na parc. št. 365/1, 365/3, 365/7, 365/11 in 365/32, vse k.o. …. V obrazložitvi navaja, da je tožnica 13. 5. 2009 vložila predlog za delni izrek ničnosti navedene delne odločbe o denacionalizaciji z dne 27. 10. 1998, s katero je upravni organ upravičenkam A. vrnil med drugimi tudi v izreku odločbe navedene nepremičnine, ki so bile v času izdaje odločbe pripisane k vl. št. 515 k.o. … kot družbena lastnina v uporabi B.. Na zahtevo tožnice je 14. 4. 2009 izdal odločbo št. 321-37/93-332, s katero je njen zahtevek za vročitev zahteve za denacionalizacijo glede nepremičnin, ob podržavljanju pripisanih vl. št. 515 k.o. …, zavrnil iz razloga, ker upravni organ s to zahtevo za denacionalizacijo ne razpolaga in je nima v spisu, upravičenke pa v postopku niso izkazale, da so jo vložile. Navedena odločba je postala pravnomočna 5. 5. 2009. Dalje navaja, da je iz vpogleda v zemljiško knjigo razvidno, da so nepremičnine parc. št. 365/1 in 365/3, vpisane v vl. št. 5619 k.o. …, lastnica pa je družba C. d.o.o., da je parc. št. 365/32 vpisana v vl. št. 6228 k.o. … ter da so lastniki družba C. d.o.o. in fizične osebe in da sta parc. št. 365/7 in 365/11 vpisani v vl. št. 5019 k.o. …, katerih lastnice so A.. Poudarja, da v primeru, da bi predlogu za izrek ničnosti ugodil, spremenjene denacionalizacijske odločbe v zemljiški knjigi ne bi bilo mogoče izvršiti, vsaj ne v delu, ki se nanaša na parc. št. 365/1, 365/3 in 365/32 k.o. …. Odločba, ki je ni mogoče izvršiti, pa je nična. Po povedanem torej možnost, da se (morebitna) nezakonitost vpisa v zemljiško knjigo v obravnavni zadevi odpravi, preprečuje varstvo pridobljenih pravic tretjih oseb, ki so naknadno, v dobri veri, pridobile lastninsko pravico vsaj na delu spornih nepremičnin. Na podlagi navedenega upravni organ meni, da si z odločanjem v ponovnem postopku, po morebitnem izreku odločbe za nično, tožnica ne more izboljšati položaja, ker je del vrnjenih nepremičnin že prešel v last tretjih oseb. Ničnost pa je izredno pravno sredstvo, s katerim je le v okviru predpisanih zakonskih pogojev mogoče posegati v pravna razmerja, o katerih je bilo odločeno s pravnomočno odločbo in ne zagotavlja uveljavljanja zakonitosti v absolutnem smislu.

Drugostopni organ je z odločbo z dne 30. 7. 2010 pritožbo tožnice zoper navedeno izpodbijano prvostopno odločbo zavrnil. V obrazložitvi navaja, da je iz identifikacije z dne 14. 6. 1998 razvidno, da so sporne parcele nastale iz podržavljenih parc. št. 365/1 in 365/2, obe tedaj vpisani v z.k. vl. št. 515 k.o. … in da sta bili podržavljeni z odločbo Okrajne komisije za agrarno reformo št. 546/2 z dne 30. 3. 1948. Citira 324. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) in navaja, da je za predmetni postopek treba uporabiti določbe tega zakona, saj je bil predlog tožeče stranke za izrek ničnosti vložen po uveljavitvi ZUP. Dalje citira 4. točko 279. člena tega zakona, po kateri se za nično izreče odločba, ki jo je izdal organ brez zahteve stranke (128. člen tega zakona), pa stranka pozneje ni izrecno ali molče v to privolila. Glede na to, da med dokumenti zadeve ni zahteve za denacionalizacijo vlagateljic A., …, za v času podržavljenja parc. št. 365/1 in 365/2, obe z.k. vl. št. 515 k.o. …, kar je ugotovil tudi upravni organ prve stopnje v odločbi št. 321-37/93-332 z dne 14. 4. 2009, pa vlagateljice kasneje kljub izdani delni denacionalizacijski odločbi št. 321-37/93-D DD z dne 27. 10. 1998 niso vložile pritožbe oziroma ugovora, da zahteva za te parcele ni bila vložena, so torej molče privolile v odločbo ter zato pritožbeni organ ugotavlja, da ni podan ničnostni razlog po določbi 4. točke 279. člena ZUP. Podan pa tudi ni uveljavljani razlog po 6. točki 279. člena ZUP, saj take posebne zakonske določbe ni.

Tožnica v tožbi v zvezi s stališčem prvostopnega organa navaja, da se le-ta v obrazložitvi izpodbijane odločbe glede nepremičnin, ki so bile predmet delne odločbe o denacionalizaciji in za katere (med drugimi) tožnica predlaga, da se delna odločba o denacionalizaciji izreče za nično ter so sedaj vpisane v vl. št. 5019 k.o. …, pri katerem pa so kot lastnik vpisane upravičenke, sploh ni izrekel o ovirah, ki preprečujejo ugoditev predlogu tožnice. Glede stališča prvostopnega organa še poudarja, da je imela na nepremičninah, ki so bile predmet sporne delne odločbe o denacionalizaciji, v zemljiški knjigi vpisano pravico uporabe, zato je na podlagi določbe 190. člena Obligacijskega zakonika (OZ) upravičena zahtevati vrnitev stvari oziroma nadomestitve vrednosti, saj ta zahtevek prizadeti stranki nastane tudi, če kdo kaj prejme glede na podlago, ki se ni uresničila ali je kasneje odpadla. Po mnenju tožnice pa ni pravilna in ni zakonita tudi odločitev drugostopnega pritožbenega organa, ki sicer ni sledil razlogom prvostopnega organa. Meni namreč, da določbe 4. točke 279. člena ZUP ni mogoče razlagati samo z gramatikalno razlago, temveč je za pravilno odločitev treba izhajati tako iz določb Zakona o denacionalizaciji (ZDen), kot tudi uporabiti ustrezna splošna pravna načela in se pri tem ravnati v skladu s pravnim izročilom in z utrjenimi spoznanji pravne vede. ZUP temelji na urejanju pravnih razmerij posameznika v razmerju do države, zato njegove določbe niso prirejene kontradiktornim postopkom, kakršen je ZDen v primerih, ko zavezanec za vračilo podržavljenega premoženja ni samo država oziroma lokalna skupnost, temveč tudi druge osebe, v sredstvih katerih se je ob uveljavitvi ZDen nahajalo podržavljeno premoženje. V vseh teh primerih je treba ZUP uporabljati tako, da se varuje pravice in pravne koristi vseh strank v postopku in ne le upravičencev, na zahtevo katerih so se uvedli in vodili postopki denacionalizacije. Pri tem je treba imeti pred očmi, da je rok za vložitev zahteve za denacionalizacijo, to je 7. 12. 1993, materialni prekluzivni rok. Izpostavlja tudi, da ni več sporno, da zahteva za denacionalizacijo premoženja, ki je bilo ob podržavljanju pripisano vl. št. 515 k.o. …, s strani upravičenk ni bila vložena, prav tako ni sporno, da so iste upravičenke zahtevo za denacionalizacijo premoženja, ki je bilo ob podržavljenju pripisano vl. št. 580 k.o. …, vložile prepozno. V obeh primerih je popolnoma jasno, da upravičenke pravice do denacionalizacije niso imele, povsem jasno pa je, da se zoper odločbe, ki so jim v opisanem pravnem stanju premoženje vračale, niso pritožile. Za vložitev pravnega sredstva upravičenke niso imele niti pravnega interesa, še manj pa so imele dejanski interes, da bi zoper tako odločbo ugovarjale. Nasprotno, vse do zadnjega so zatrjevale, da so zahtevo za denacionalizacijo nepremičnin, ob podržavljenju pripisanih vl. št. 515 k.o. …, vložile, glede tistih v vl. št. 580  k.o. … pa, da so zahtevo vložile pravočasno. Upravni organi so te, sicer dokazno povsem nepodprte trditve, sprejemali kot verodostojne, čeprav je sedaj očitno, da za tako ravnanje niso imeli nikakršne pravne, pa tudi ne dejanske podlage. Šele ko je Upravno sodišče izdalo sodbo I U 306/2009 z dne 30. 3. 2010, se je praksa upravnih organov spremenila in so bile v zadevah, glede katerih odločitve še niso bile dokončne, zahteve za denacionalizacijo zavržene. Poudarja, da kolikor bi obveljala izpodbijana odločitev, bi bilo kršeno tudi ustavno načelo enakega varstva pravic in enakosti pred zakonom. V nasprotju z Ustavo RS in pravnimi načeli našega pravnega reda bi bilo, da bi bila zamuda roka za vložitev zahteve za denacionalizacijo strožje sankcionirana kot nevložitev same zahteve za denacionalizacijo. V svojem predlogu z dne 11. 5. 2009 je opozorila tudi, da gre v konkretnem primeru za določeno obliko pravne praznine, ki jo je treba zapolniti tudi z utrjenimi stališči pravne vede. Upravno-pravna teorija, ki je glede vprašanja konvalidacije ničnosti v primerih iz 4. točke 267. člena ZUP/86 in sedaj veljavnega 279. člena ZUP enotna, in sicer da naknadna privolitev stranke sanira samo izpodbojnost odločbe, ne pa njeno ničnost. Ničnosti tudi v upravnem postopku ni mogoče konvalidirati. To pa na drugi strani pomeni, da stranka, v korist katere je bila izdana nična odločba, pa je stranka v tako odločbo molče ali izrecno privolila, se na ničnost odločbe kasneje ne more sklicevati. Za vse druge, ki imajo pravni interes, da se taka odločba izreče za nično, pa privolitev stranke nima pravnega učinka. To je še toliko bolj pomembno v postopkih, kjer nastopajo stranke z nasprotujočimi si interesi, saj je popolnoma jasno, da so upravičenke, ki so z izpodbijano odločbo pridobile veliko premoženje, v tako odločbo tudi konkludentno privolile. Vendar pa je bila z njihovo konkludentno privolitvijo sanirana delna odločba o denacionalizaciji št. 321-37/93-D-DD z dne 27. 10. 1998 samo v razmerju do upravičenk, nikakor pa tako groba napaka upravnega organa oziroma nezakonitost v postopku ne more biti sanirana v razmerju do zavezanih strank, med katerimi je tudi tožnica oziroma do vseh drugih, ki imajo pravni interes, da se delna denacionalizacijska odločba izreče za nično. Po povedanem sodišču predlaga, da po opravljeni glavni obravnavi tožbi ugodi, izpodbijano odločbo prve stopnje in odločbo druge stopnje odpravi ter delno odločbo o denacionalizaciji UE Ljubljana, Oddelka za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano št. 321-37/93-D DD z dne 27. 10. 1998 izreče za nično v delu, ki se nanaša na parc. št. 365/1, 365/3, 365/7, 365/11 in 365/32, vse k.o. …; podrejeno pa predlaga, da sodišče zadevo vrne prvostopnemu organu v ponovno odločanje ter, da toženki naloži povrnitev njenih stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka se v odgovoru na tožbo sklicuje na razloge izpodbijane odločbe in sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Stranka z interesom, A., v odgovoru na tožbo opozarja, da tožnica v nasprotju z dejanskimi okoliščinami oblikuje stališča o tem, kaj je sporno in kaj ne, zlasti ali je bila v postopku, v katerem je bila izdana izpodbijana odločba, vložena zahteva. Razlaga materialnega prava, kot jo opravi tožnica v tožbi, pa je neutemeljena. Zaradi problematike spornih dejanskih vprašanj mora sodišče opraviti obravnavo in predlaga, da kot pričo zasliši A.A..

Tožnica v pripravljalni vlogi z dne 30. 8. 2011 ponavlja tožbene navedbe in v skladu z dokaznim pravilom, da negativnega dejstva ni mogoče dokazati, predlaga, da v primeru, da stranka z interesom vztraja, da je bila sporna zahteva za denacionalizacijo pravočasno vložena, predloži dokaze, da je zahtevo za denacionalizacijo nepremičnin, ob podržavljenju predpisanih vl. št. 515 k.o. …, dejansko vložila. Vztraja, da je dejansko stanje glede vprašanja, ali je bila zahteva za denacionalizacijo teh nepremičnin vložena, nesporno, zato je treba v predmetnem postopku odgovoriti le še na pravno vprašanje, ali konkludentna privolitev stranke v odločbo, ki je izdana v njeno korist in brez njene zahteve za izdajo, „sanira“ ničnost take odločbe. Sklicuje se tudi na odločbi Ustavnega sodišča RS Up 666/10-14 in Up 1153/10-14 z dne 12. 5. 2011.

O tožbi je to sodišče že odločalo, in sicer jo je s sodbo I U 1336/2010 z dne 22. 11. 2011, zavrnilo ter zavrnilo zahtevek tožnice za povrnitev stroškov postopka. Sodišče je presodilo, da ničnostni razlog iz 4. točke prvega odstavka 279. člena ZUP lahko uveljavlja le aktivna stranka po 128. členu ZUP, to je tista, na katere zahtevo se sicer lahko začne upravni postopek. Ker tožnica ni aktivna stranka, po presoji sodišča niso podani razlogi za izrek v tem upravnem sporu izpodbijane odločbe za nično.

Vrhovno sodišče Republike Slovenije pa je s sklepom, X Ips 11/2012 z dne 13. 12. 2012, reviziji tožnice ugodilo, navedeno sodbo Upravnega sodišča, I U 1336/2010 z dne 22. 11. 2011, razveljavilo in zadevo vrnilo sodišču prve stopnje v novo sojenje. Navedlo je, da mora tudi na ničnostni razlog iz 4. točke prvega odstavka 279. člena ZUP organ paziti po uradni dolžnosti, legitimacijo za njegovo uveljavljanje pa imajo tudi osebe iz 280. člena ZUP, torej tudi stranke. V obravnavani zadevi to pomeni, da je tudi tožnica, ki je imela položaj stranke v postopku izdaje delne denacionalizacijske odločbe, katere ničnost uveljavlja, upravičena uveljavljati ničnostni razlog iz 4. točke prvega odstavka 279. člena ZUP. Pri tem se sklicuje tudi na odločbo Ustavnega sodišča Up-666/10, Up-1153/10 z dne 12. 5. 2011, skladno s katero ničnost upravne odločbe lahko uveljavljajo tudi osebe, na katere pravice ali pravne koristi vpliva nična odločba, in sicer ne glede na to, ali so v postopku njene izdaje imele formalni položaj stranke. Ker je bilo v obravnavani zadevi zaradi zmotne uporabe materialnega prava, zaradi katere je prvostopno sodišče tožnici odreklo aktivno legitimacijo za uveljavljanje ničnostnega razloga iz navedene določbe ZUP, dejansko stanje nepopolno ugotovljeno, je Vrhovno sodišče reviziji ugodilo in izpodbijano sodbo razveljavilo ter zadevo vrnilo sodišču prve stopnje v novo sojenje, v katerem bo moralo presoditi, ali je v obravnavani zadevi podan s tožbo uveljavljani ničnostni razlog iz 4. točke prvega odstavka 279. člena ZUP.

V obravnavani zadevi je sporno, ali obstajajo razlogi za izrek delne denacionalizacijske odločbe št. 321-37/93-D-DD z dne 27. 10. 1998 za nično v delu, ki se nanaša na parc. št. 365/1, 365/3, 365/7, 365/11 in 365/32, vse k.o. … po določbi 4. točke prvega odstavka 279. člena ZUP (Uradni list RS, št. 80/99 do 65/08), ki jo uveljavlja tožnica.

Po določbi 4. točke prvega 279. člena ZUP se za nično izreče odločba, ki jo je izdal organ brez zahteve stranke (128. člen tega zakona), pa stranka pozneje ni izrecno ali molče v to privolila.

Prvostopni organ je v izpodbijani odločbi kot razlog za zavrnitev tožničine zahteve za delni izrek delne denacionalizacijske odločbe z dne 27. 10. 1998 za nično navedel, da v primeru, da bi upravni organ predlogu za izrek delne ničnosti ugodil, spremenjene denacionalizacijske odločbe v zemljiški knjigi ne bi bilo mogoče izvršiti, vsaj v delu ne, ki se nanaša na parc. št. 365/1, 365/3 in 365/32, k.o. …, in sicer iz razloga, ker zemljiškoknjižno stanje pri teh parcelah izkazuje lastninsko pravico v korist tretjih oseb in ne oseb, na katere se glasi odločba o denacionalizaciji oziroma na katerih pravice učinkuje odločba. Takšno stališče pa je po presoji sodišča napačno. Kolikor bo namreč ugotovljeno, da je podan razlog za delni izrek sporne denacionalizacijske odločbe za nično po 4. točki prvega odstavka 279. člena ZUP, kar uveljavlja tožnica, bo to pomenilo, da se odpravijo tudi pravne posledice, ki so iz nje nastale (prvi odstavek 281. člena ZUP) in bo sporna denacionalizacijska odločba nična od samega začetka, torej z učinkom ex tunc (za nazaj), ne glede na izkazano zemljiško knjižno stanje.

Sodišče pa se ne strinja niti z razlogom, ki ga je za zavrnitev pritožbe tožnice v odločbi druge stopnje navedel pritožbeni organ, in sicer da vlagateljice zahteve za denacionalizacijo (stranka z interesom v tem upravnem sporu) kljub izdani delni denacionalizacijski odločbi z dne 27. 10. 1998 niso vložile pritožbe oziroma ugovora, da zahteva za vračilo teh parcel ni bila vložena, kar po prepričanju pritožbenega organa pomeni, da so v odločbo molče privolile. Neuveljavljanje rednih pravnih sredstev zoper odločbo, s katero je organ odločil brez postavljenega zahtevka stranke, po presoji sodišča namreč ne pomeni njene privolitve (primerjaj: sodba Upravnega sodišča RS U 1311/2008).

Ker sta torej upravna organa obeh stopenj zmotno uporabila materialno pravo, zaradi česar je ostalo dejansko stanje nepopolno ugotovljeno, aktivna legitimacija tožnice za uveljavljanje ničnostnega razloga iz navedene določbe ZUP pa je po 280. členu ZUP podana, je sodišče tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo na podlagi 4. in 2. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 ter zadevo vrnilo istemu organu v ponovni postopek, v katerem bo moral le-ta ugotoviti, ali je podan uveljavljani ničnostni razlog po 4. točki prvega odstavka 279. člena ZUP. V ponovljenem postopku bo moral torej ugotoviti, ali so vlagateljice zahteve za denacionalizacijo dejansko (pravočasno) vložile zahtevo za denacionalizacijo za sporne parc. št. 365/1, 365/3, 365/7, 365/11 in 365/32, vse k.o. …, ki so bile ob podržavljenju pripisane vl. št. 515 k.o., …. Ker je bilo potrebno izpodbijano odločbo odpraviti že iz navedenih razlogov, sodišče ni sledilo (neobrazloženemu) predlogu tožnice, da opravi glavno obravnavo, bo pa ustno obravnavo moral opraviti upravni organ ter dati strankam možnost, da se o (ne)vložitvi zahteve za denacionalizacijo izjavijo in s tem v zvezi izvesti potrebne dokaze. Kolikor bo ugotovil, da je podan ničnostni razlog po določbi 4. točke prvega odstavka 279. člena ZUP, bo moral delno denacionalizacijsko odločbo glede spornih parcel izreči za nično.

Zahtevku tožnice za povrnitev stroškov postopka pred prvostopnim sodiščem je sodišče ugodilo na podlagi določbe tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 in na tej podlagi izdanem Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu v znesku 350,00 EUR, povečanem za 20 % DDV, ker so pooblaščenci zavezanci za DDV, skupaj torej 420,00 EUR. Kot nadaljnji stroški pa tožnici pripadajo v skladu s sklepom Vrhovnega sodišča RS tudi stroški za revizijo. Ker citirani Pravilnik ne ureja vprašanja povrnitve stroškov, ki jih je imel revident, ki je uspel z revizijo, je treba o zahtevku tožnice za povračilo stroškov za revizijo odločiti na podlagi Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP). V določbi prvega odstavka 154. člena ZPP je določeno, da mora stranka, ki v pravdi ne uspe, nasprotni stranki in njenemu intervenientu povrniti stroške. Stroški v skladu z določbo drugega odstavka 151. člena ZPP obsegajo tudi nagrado za delo odvetnika in drugih oseb, ki jim zakon priznava pravico do nagrade. V določbi drugega odstavka 155. člena ZPP je določeno, da če je predpisana tarifa za nagrade odvetnikov ali za druge stroške, se taki stroški odmerijo po tarifi. Po določbi prvega odstavka 25. člena ZOdvT se v upravnih sporih vrednost predmeta določi po prostem preudarku glede na pomen stvari, ki je razvidna iz tožbe ali drugega pravnega sredstva, s katerim se začne postopek, če ta zakon ne določa drugače. Sodišče sodi, da je vrednost spornega predmeta, ki jo je tožnica navedla v reviziji, in sicer 100.000,00 EUR, ustrezna, saj se spor nanaša na ugotovitev ničnosti denacionalizacijske odločbe v zvezi z vračilom v last in posest nepremičnin, ki se nahajajo v mestu …, in sicer parc. št. 365/1 (v izmeri 252 m2), 365/3 (v izmeri 1.493 m2), 365/7 (v izmeri 414 m2), 365/11 (v izmeri 16 m2) in 365/32 (v izmeri 771 m2), vse k.o. …. Po tarifni št. 3300 Zakona o odvetniški tarifi (v nadaljevanju ZOdvT) se nagrada za postopek z revizijo v upravnem sporu s količnikom 2,0, kar glede na vrednost spornega predmeta 100.000,00 EUR ter ob upoštevanju 12. člena ZOdvT in priloge, ki je sestavni del tega zakona, znaša 1.778,00 EUR. Skupaj z 20 % DDV znašajo stroški postopka v zvezi z revizijo 2.133,60 EUR. Skupaj mora tako toženka povrniti tožnici stroške postopka v višini 2.553,60 EUR v 15 dneh po vročitvi sodbe, z zakonskimi zamudnimi obrestmi od poteka paricijskega roka do plačila.

ZUP člen 279, 279/1, 279/1-4, 279/1-6, 281, 281/1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.