UPRS sodba I U 1041/2012
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2013-03-20

mag. Mira Dobravec Jalen (preds.), Petra Hočevar (poroč.), mag. Miriam Temlin Krivic

spletne igre na srečo - prirejanje spletnih iger na srečo brez koncesije vlade - omejitev dostopa do spletnih strani - obnova postopka - pravni interes

Tožnik nima ustreznega dovoljenja za prirejanje iger na srečo v RS, zato potem nedvomno ne more izkazati, da njegov interes za vstop v postopek temelji na zakonu ali drugem predpisu oprti pravni koristi, saj mu te koristi pravni red v Republiki Sloveniji ne priznava, ne glede na to, da je gospodarska družba.

Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Z izpodbijanim sklepom je prvostopni organ zavrgel predlog tožnika za obnovo postopka, končanega z odločbo prvostopnega organa št. 4613-134/2010/1 z dne 17. 3. 2010, izdano stranki A. d.o.o. V obrazložitvi je navedel, da je z odločbo z dne 17. 3. 2010 ponudniku storitve informacijske družbe A. d.o.o. naložil, da mora v roku 15 dni po prejemu omenjene odločbe omejiti dostop do spletne strani X., na kateri tožnik prireja spletne igre na srečo, z onemogočitvijo pretvorbe tekstovnega spletnega naslova v IP naslov. V zvezi s to odločbo je tožnik vložil predlog za obnovo postopka s sklicevanjem na 9. točko 260. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Tožnik je namreč trdil, da odločba neposredno posega v njegove pravice in obveznosti in da bi moral biti zaradi varstva svojih pravnih koristi v postopku, v katerem je organ odločal, na podlagi 43. člena ZUP udeležen kot stranka. Organ je uvodoma povzel določbe ZUP, nadalje ugotovil, da tožnik nima podeljene koncesije za prirejanje iger na srečo v RS, brez katere trajno prirejanje iger na srečo preko interneta ni dovoljeno, zato mu glede na določbe Zakona o prirejanju iger na srečo (v nadaljevanju ZIS) ni mogoče priznati pravnega interesa iz naslova varstva pravnih koristi kot svojih osebnih koristi, ki temeljijo na ZIS. Naslovno sodišče je v sodbi, I U 1938/2010 z dne 23. 12. 2011, v podobni zadevi razsodilo, da bi gospodarska družba, ki prireja igre na srečo preko interneta brez koncesije vlade v RS, mogla varovati svojo pravico do svobodnega opravljanja storitev, ki jo zagotavlja PDEU v prvem odstavku 56. člena v postopku, ki je bil voden zoper njega kot stranko. To pomeni, da bi mogel svojo pravico do svobodnega opravljanja storitev varovati že v postopku, v katerem je bila izdana odločba, št. 4613-30/2006/4 z dne 17. 8. 2006, o prepovedi prirejanja iger na srečo. Organ je še navedel, da mora oseba, ki zahteva udeležbo v postopku, navesti, v čem je njen pravni interes, pri čemer ne zadošča zgolj navajanje dejanskega interesa, kot je nedosegljivost spletnih strani za tretje osebe zaradi omejitve dostopa do spletne strani. Oseba mora tudi izkazati pravni interes, torej predložiti tudi dokaze. Dejstvo je, da tožnik nima koncesije za prirejanje iger na srečo, kar pomeni, da prireja igre na srečo v nasprotju s pravnim redom in se zato ne more sklicevati na varstvo svojih pravnih koristi. Tudi z navedbami, da je slovenski pravni red v nasprotju s pravom EU, tožnik ni izkazal, da se z upravnim aktom posega v njegovo pravico ali na zakon oprto neposredno pravno koristi, zato mu ni mogoče priznati pravice do vstopa v postopek. Glede na 267. člena ZUP je organ odločil, kot izhaja iz izreka tega sklepa.

Drugostopni organ je s svojo odločbo pritožbo tožnika zavrnil, v zvezi s pritožbenimi navedbami pa še dodal, da se s tožnikom ne strinja, da že blokada njegove spletne strani preko A. pomeni njegov pravni interes, saj tožnik  zasleduje zgolj svojo osebno – ekonomsko korist, glede na to, da prireja igre na srečo brez veljavne koncesije. Tožnik je že v osnovi ravnal nezakonito, zaradi česar se ne more sklicevati na pogodbo o delovanju EU in sodbe evropskega sodišča. Igre za srečo so tudi izvzete iz Direktive 2006/123/ES z dne 12. 12. 2006 o storitvah na notranjem trgu, kot tudi iz Direktive 2000/31/ES z dne 8. 6. 2000 o elektronskem poslovanju. Določbe ZIS so skladne s pravnim redom EU. Sodišče EU ni nikoli izreklo, da bi sistem koncesij na področju prirejanja iger na srečo nasprotoval evropskemu pravu. Tožniku je bil ukrep prepovedi prirejanja iger na srečo izrečen zato, ker tožnik ni pridobil koncesije za prirejanje iger na srečo. Tožnik tudi nima prav, da bi moral biti ZIS notificiran, saj ne gre za tehnični predpis.

Tožnik je v tožbi uvodoma izrecno označil vrednost spornega predmeta na 25.000,00 EUR. Navedel je, da vlaga tožbo zaradi kršitve pravil postopka, nepravilno ugotovljenega dejanskega stanja in napačne uporabe materialnega prava. Z odločbo, izdano A. o omejitvi dostopa do spletne strani, je bilo nedvomno poseženo v njegove pravice in obveznosti, saj gre za njegovo spletno stran. Pravni interes tožnik opira tudi na 56. člen Pogodbe o delovanju EU, 74. člen Ustave in 3. člen Zakona o gospodarskih družbah. Z omejitvijo dostopa je poslovna dejavnost tožnika onemogočena. Že to pomeni pravni interes. Stranki po tretjem odstavku 142. člena ZUP tudi ni treba predložiti dokazov, temveč le, če jih lahko, dovolj je, da svoj pravni interes določno navede, kar je tožnik storil. Tožnik na tej spletni strani ne oglaša le svojih storitev pri organiziranju iger na srečo, temveč tudi posreduje trgu druge za blagovni promet relevantne podatke. Tožnik ima tudi nedvomno interes za izid postopka. Osebna korist je razvidna sama po sebi, ker gre za njegovo spletno stran. Tožnik se tudi ne strinja, da bi moral svojo pravico do svobodnega opravljanja storitev varovati v postopku izdaje odločbe z dne 17. 8. 2006, s katero mu je bilo prepovedano prirejanje iger na srečo, saj gre v tem sporu še za vrsto drugih pravnih in dejanskih vprašanj. Tako po 7. členu Zakona o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN) blokada spletne strani zagotovo ni primerno sredstvo, zlasti glede na 285. člen ZUP, ki nalaga, da se naj izvršba opravi na način, najmilejši za zavezanca. Odločba posega tudi v vrsto drugih pravic tožnika iz 39. člena Ustave RS, 10. člena Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (v nadaljevanju EKČP) ter iz 74. člena Ustave RS. O tem odločba z dne 17. 8. 2006 ne govori. Naslovno sodišče se je v zadevi I U 1844/2010 z dne 12. 7. 2011 (in še v enajstih drugih sodbah) že opredelilo do vprašanja udeležbe tožnika v zadevi omejitve dostopa do spletne strani. Pri tem je menilo, da je nujno treba upoštevati tudi sodno prakso sodišča EU in 56. člen PDEU. Določbe PDEU so neposredno uporabljive pred nacionalnimi organi in se subjekti držav članic lahko nanje neposredno sklicujejo, državni organi pa jih morajo neposredno uporabiti (tretji odstavek 3a. člena Ustave RS). Tako tudi sodišče EU v zadevi Winner Wetten (C 409/06). 107. člen ZIS je v neskladju s pravom EU iz večih razlogov, saj ZIS ni bil notificiran v skladu z Direktivo 98/34/ES. Nenotificirani predpisi pa se ne smejo izdati in izvajati. Gre tudi za izvršitev monopolnega položaja nekaterih prirediteljev iger na srečo, predvsem B.. Evropsko pravo pa dovoljuje monopolno pravno ureditev iger na srečo le, če so izpolnjeni strogi pogoji. Država tako ne sme uzakoniti monopola enega prireditelja, da bi zagotovila zmanjšanje priložnosti za igranje na srečo in zmanjševanje možnosti zasvojenosti in drugih negativnih učinkov igranja na srečo, če hkrati te monopolne loterije vzpodbujajo k igranju na srečo. To področje pa je v RS urejeno tako, da ne izpolnjuje niti pogojev za notranjo skladnosti, niti za zunanjo skladnost. Poleg naštetega pa je bila ta določba ZIS kasneje razveljavljena z novelo ZIS-D. Predlagal je, da sodišče odpravi izpodbijani sklep in dovoli obnovo postopka v delu, ki se nanaša na tožnika, odpravi drugostopno odločbo ter naloži toženki povrnitev njegovih stroškov postopka.

Toženka je v odgovoru na tožbo navedla, da vztraja pri svoji odločitvi iz razlogov, navedenih v njeni odločbi, da se je prvostopni organ že obširno opredelil glede tožnikovega predloga za obnovo postopka, poudarila je, da se z omejitvijo dostopa do spletne strani vzpostavlja le razmerje z osebo, ki bo izpolnila tožnikovo obveznost iz pravnomočne odločbe. Ker tožnik nima koncesije za prirejanje iger na srečo, mu pravnega interesa ni mogoče priznati. Že od izdaje prepovedne odločbe z dne 17. 8. 2006 pa je imel tožnik možnost, da svojo obveznost izpolni prostovoljno oziroma da zavaruje vsebino spletne strani, ki ni prepovedana.

Stranka z interesom A. d.o.o. odgovora na tožbo v danem roku ni podala.

Po presoji sodišča je odločitev organa pravilna in zakonita, zanjo pa je organ navedel utemeljene razloge, na katere se sodišče v izogib ponavljanju sklicuje (drugi odstavek 71. člena ZUS-1), v zvezi s tožbenimi navedbami pa še dodaja:

Tudi po presoji sodišča tožnik ne more uspeti v tem upravnem sporu s sklicevanjem, da je organ z odločbo, št. 4613-134/2010/1 z dne 17. 3. 2010, izdano stranki A. d.o.o., le-tej naložil, da mora v roku 15 dni po prejemu omenjene odločbe omejiti dostop do spletne strani tožnika, kar po mnenju tožnika že predstavlja njegov pravni interes, saj tožnik nima ustreznega dovoljenja za prirejanje iger na srečo v Republiki Sloveniji (odločba o prepovedi prirejanja iger na srečo, št. 4613-30/2006/4 7 dne 17. 8. 2006), to pa nedvomno vključuje tudi prirejanje iger na srečo preko spleta. Če pa tožnik nima ustreznega dovoljenja, potem nedvomno ne more izkazati, da njegov interes za vstop v postopek temelji na zakonu ali drugem predpisu oprti pravni koristi, saj mu te koristi pravni red v Republiki Sloveniji ne priznava, ne glede na to, da je gospodarska družba. Namen omejitve dostopa do spletne strani je namreč ravno v preprečevanju oziroma otežitvi dostopa (in posledično v preprečevanje dejavnosti tožnika, tj. prirejanju iger na srečo) zaradi že pravnomočno izrečene prepovedi prirejanja iger na srečo. Pri tem tudi ni pomembno, da ima tožnik na tej spletni strani druge podatke, saj je možno te podatke prenesti tudi na druge spletne strani tožnika (če jih ta ima) oziroma ustvariti novo spletno stran, brez sicer prepovedane vsebine.

Sodišče se tudi strinja s stališčem organa, da bi moral tožnik svojo pravico do svobodnega opravljanja storitev uveljavljati že v postopku za izdajo prepovedne odločbe z dne 17. 8. 2006, ne pa v tem postopku, ko gre le za izvršitev odločbe o prepovedi prirejanja iger na srečo, zlasti ob upoštevanju, da ukrep, izrečen z odločbo, za katero je tožnik sedaj predlagal obnovo postopka, ni izrečen tožniku, temveč družbi A. kot ponudniku storitev informacijske družbe. Iz enakega razloga (tj. da ukrep sploh ni izrečen tožniku, temveč družbi A. d.o.o.) pa sodišče tudi ne more upoštevati ugovora tožnika, da blokada oziroma omejitev dostopa do spletne strani po 7. členu ZIN ni najprimernejše sredstvo za zavezanca. Tista oseba, ki ta ukrep sploh lahko izvrši (in ga je po podatkih spisa tudi izvršila), tj. zavezanec je namreč družba A. d.o.o. kot ponudnik storitev informacijske družbe in ne tožnik.

S tem organ tudi ni zagrešil zatrjevanega posega v pravice iz 39. člena Ustave RS in 10. člena Evropske konvencije o človekovih pravicah in temeljnih svoboščinah. Po 39. členu Ustave je zagotovljena svoboda izražanja misli, govora in javnega nastopanja, tiska in drugih oblik javnega obveščanja in izražanja. Vsakdo lahko svobodno zbira, sprejema, širi vesti in mnenja. Vsakdo ima pravico dobiti informacijo javnega značaja, za katero ima v zakonu utemeljen pravni interes, razen v primerih, ki jih določa zakon. Svobodo izražanja opredeljuje tudi 10. člen EKČP, po katerem ima vsakdo pravico do svobode izražanja, ki obsega svobodo mišljenja ter sprejemanja in sporočanja obvestil in idej brez vmešavanja javne oblasti in ne glede na meje, izvrševanje teh svoboščin pa vključuje tudi dolžnosti in odgovornosti in je zato lahko podrejeno obličnosti in pogojem, omejitvam in kaznim, ki jih določa zakon, in ki so nujne v demokratični družbi zaradi varnosti države, njene ozemeljske celovitosti, zaradi javne varnosti, preprečevanja neredov ali kaznivih dejanj, za varovanje zdravja ali morale, za varovanje ugleda ali pravic drugih ljudi, za preprečitev razkritja zaupnih informacij ali za varovanje avtoritete in nepristranskosti sodstva. S odločbo o omejitvi dostopa do tožnikove spletne strani se namreč izvršuje ukrep, ki ga je odredil državni organ na podlagi zakona in ki temelji na pravnomočnem upravnem aktu (torej odločbi o prepovedi prirejanja iger na srečo), in ki že glede na svoj namen pomeni omejitev te svobode zaradi varovanja javnega interesa, zaradi česar že iz tega razloga ne more predstavljati nedopustnega oziroma neustavnega ravnanja. Po drugem odstavku 74. člena Ustave pa se gospodarska dejavnost ne sme izvajati v nasprotju z javno koristjo, zaradi česar ob že podanem dejstvu prepovedi prirejanja iger na srečo tožnik tudi ne more uspeti z zatrjevano kršitvijo pravice do svobodne gospodarske pobude. Organ pa tudi ni odločil v nasprotju s stališčem v sodbi Upravnega sodišča, I U 1844/2010 z dne 12. 7. 2011 (in še enajstih drugih enakih sodbah), saj je sodišče v navedeni zadevi (in še enajstih enakih zadevah) odpravilo izdane sklepe prvostopnega organa v zvezi z zavrženjem pritožb zoper odločbe o omejitvi dostopa do spletnih strani, izdanih ponudnikom storitev informacijske družbe, iz razloga, ker organa nista v zadostni meri presodila vseh uveljavljanih navedb tožnika C. (zlasti navedbe v zvezi z neposredno uporabo prava EU in sodb sodišča EU), zaradi česar je zadeve vrnilo v ponovni postopek, za kar pa v obravnavanem primeru ne gre.

Z ugovorom tožnika o neposredni uporabi primarne evropske zakonodaje (prim. PDEU) pa se sodišče sicer strinja, vendar pa je področje iger na srečo iz PES (oziroma PDEU) izločeno in ureditev prepuščena nacionalnim zakonodajam. Iz sodb SEU (npr: C 243/01, C 409/06, združene zadeve C 338/04, 359/04, 360/04, idr.) pa tudi izhaja, da lahko države predpišejo omejitve za dejavnost organiziranja iger na srečo, ki sicer po vsebini pomenijo omejitev svobode opravljanja storitev iz 49. člena PES (oziroma 56. člena PDEU), če so za to izpolnjeni upravičeni (nediskriminatornost, sorazmernost) razlogi. V obravnavanem primeru pa ne gre za spor o pravici do prirejanja iger na srečo, temveč za obnovo postopka, ki je določil način izvršitve že izrečene prepovedne odločbe. Iz enakega razloga pa sodišče zato tudi ne more slediti ugovoru tožnika, da se s takim postopanjem izvršuje monopolni položaj nekaterih prirediteljev iger na srečo v Sloveniji in o odsotnosti notranje ter zunanje skladnosti pravnega reda.

Po 8. členu Direktive 978/34/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 22. 6. 1998 o določitvi postopka za zbiranje informacij na področju tehničnih standardov in tehničnih predpisov pa morajo države članice v skladu s členom 10 takoj sporočiti Komisiji vsak osnutek tehničnega predpisa, razen kadar gre le za prenos celotnega besedila mednarodnega ali evropskega standarda, ko zadostujejo podatki v zvezi z ustreznim standardom. Tehnični predpis po tej direktivi pa je opredeljen kot ''tehnične specifikacije in drugi predpisi, vključno z ustreznimi upravnimi predpisi, katerih upoštevanje je de iure ali de facto obvezno pri trženju ali uporabi v državi članici ali na njenem večjem delu, pa tudi zakoni in drugi predpisi držav članic, ki prepovedujejo proizvodnjo, uvoz, trženje ali uporabo izdelka, razen tistih, ki so določeni v členu 10''; de facto tehnični predpisi pa med drugim vključujejo zakone in druge predpise države članice, ki se nanašajo na tehnične specifikacije ali druge zahteve (1. člen Direktive). Ker ZIS med tako opredeljene tehnične predpise nedvomno ne sodi, notifikacija pred Evropsko komisijo ni bila potrebna.

Na drugačno odločitev v zadevi pa tudi ne more vplivati kasneje razveljavljena določba devetega odstavka 107. člena ZIS z novelo ZIS-D (oziroma novim 107. a členom ZIS), kar naj bi potrjevalo zgornjo razlago tožnika glede ureditve tega področja v RS, saj ZIS v novem 107. a členu nalaga sodišču spoštovanje načela sorazmernosti pri odločanju o obsegu omejitve dostopa do spletnih strani in načinu njene izvršitve, glede na to, da sodišča 7. člen ZIN (načelo sorazmernosti) ne more zavezovati, katero pa je bil po že povedanem dolžan upoštevati upravni organ, ko je odločal na podlagi devetega odstavka 107. člena ZIS. Vse to pa še vedno ne izkazuje, da je predlog za obnovo postopka vložila upravičena oseba.

Glede na povedano je sodišče tožbo tožnika kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1.

Odločitev o zavrnitvi stroškovnega zahtevka tožnika temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.