sklep III U 460/2011
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2012-08-21

PRAVO INTELEKTUALNE LASTNINE - UPRAVNI SPOR

predhodni preizkus tožbe - politična diskrecija - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - sklep o imenovanju članov sveta

Izpodbijani sklep tožene stranke o imenovanju članov Sveta za avtorsko pravo nima narave upravnega akta iz 2. člena ZUS-1. Izpodbijani sklep namreč ne vsebuje nobene vsebinske odločitve o kakšni materialnopravni pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnika in ni bil izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije. Izpodbijani sklep je kot akt o razrešitvi in imenovanju članov sveta odločitev ministra za gospodarstvo, ki temelji na politični diskreciji. Pooblastilo za odločanje o imenovanju (in razrešitvi) predsednika in članov sveta je kot politična diskrecija po določbi tretjega odstavka 157. f člena ZASP dano izrecno ministru za gospodarstvo kot nosilcu izvršilne veje oblasti.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijanim sklepom je tožena stranka z mesta predsednice Sveta za avtorsko pravo (v nadaljevanju Svet) razrešila A.A. in na to mesto imenovala B.B. (1. točka izreka). Hkrati je razrešila člane Sveta: C.C. – tožnika, D.D., E.E., F.F. in za člane Sveta imenovala: G.G., H.H., I.I. in J.J. (2. točka izreka). Iz 3. točke izreka pa izhaja, da začne sklep veljati z dnem izdaje. Iz obrazložitve izhaja, da v skladu s 157. f členom Zakona o avtorskih in sorodnih pravicah (v nadaljevanju ZASP) predsednika in člane Sveta imenuje minister, pristojen za gospodarstvo. Svet sestavljajo predsednik in štirje člani. Navaja pogoje, ki jih morajo izpolnjevati predsednik in člani Sveta. Po dva člana Sveta predlaga kolektivna organizacija in reprezentativna združenja uporabnikov, predsednika pa pristojni organ. Minister, pristojen za gospodarstvo, lahko zavrne imenovanje predlaganega člana Sveta, če predlagani član ne izpolnjuje pogojev iz tretjega odstavka 157. f člena ZASP. Predsednica Sveta je 1. 9. 2009 podala odstopno izjavo. Zaradi odstopa predsednice je bilo potrebno imenovati novega predsednika Sveta. Ob tej priliki pa je smiselno, da se imenujejo tudi novi člani Sveta, saj sta bila dva člana Sveta od štirih imenovana že 3. 1. 2008.

2. Urad Republike Slovenije za intelektualno lastnino (v nadaljevanju Urad) je 11. 6. 2010 v Uradnem listu RS objavil javni poziv kolektivnim organizacijam in reprezentativnim združenjem uporabnikov, da v roku treh mesecev od objave poziva predlagajo člane Sveta. Urad je 17. 3. 2011 posredoval toženi stranki imena kandidatov za člane Sveta, ki so jih predlagale kolektivne organizacije in reprezentativna združenja uporabnikov, skupaj z dokazili o izpolnjevanju pogojev za člane Sveta za posamezne kandidate. Iz predloženih dokazil o izpolnjevanju pogojev za člane in predsednico Sveta je razvidno, da vsi predlagani kandidati izpolnjujejo pogoje iz 157. f člena ZASP. Zato se predlagani kandidati imenujejo za člane oz. predlagana kandidatka za predsednico Sveta, zaradi česar je bilo potrebno dosedanje člane in predsednico Sveta razrešiti.

3. Tožnik v tožbi izpodbija navedeni sklep in uveljavlja kršitev temeljnih pravic. Uveljavlja vse razloge iz 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Toženi stranki očita, da je bil izpodbijani sklep sprejet ob kršitvi 115. člena Ustave RS, saj ne more biti imenovanje članov Sveta akt tekočih poslov, ki bi ga lahko sprejela Vlada RS potem, ko ji je bila izglasovana nezaupnica. Z izpodbijanim sklepom je bilo poseženo v tožnikovo pravico ali njegovo pravno korist, saj je bil razrešen kot član Sveta. V tej vlogi pa je imel, na podlagi tretjega odstavka 157. c člena ZASP pravico do nagrade, ki jo je z razrešitvijo izgubil. Po mnenju tožnika pa minister, ki mu je zaradi izglasovane nezaupnice Vlade RS prenehala funkcija, izpodbijanega sklepa ne bi smel sprejeti kot tekoči posel, zaradi česar meni, da je kršen 14. člen Ustave RS. Tekoči posli so pojem, ki ga uporablja 115. člen Ustave RS in ga je treba razumeti tako, da v tem času Vlada RS (oziroma minister) sprejema samo nujne odločitve, torej tiste, ki so nujno potrebne za delovanje države. Minister bi v izpodbijanem sklepu moral pojasniti, zakaj se izpodbijana odločitev šteje med „tekoče posle“, pri čemer se tožnik sklicuje na sklep Vrhovnega sodišča RS X Ips 280/2009. Imenovanje članov Sveta ni akt, ki je nujno potreben za delovanje države v času od izglasovane nezaupnice pa do nove Vlade RS. Minister po 20. 9. 2011 ni imel več pooblastila za sprejetje izpodbijanega sklepa. Izpodbijanega sklepa se ne da preizkusiti, saj ne vsebuje razlogov zakaj je izpodbijani sklep sprejel minister v funkciji ministra, kar pomeni bistveno kršitev pravil upravnega postopka, prav tako izpodbijani sklep nima pravnega pouka.

4. Tožnik navaja, da je bilo z izpodbijanim sklepom poseženo v njegovo človekovo pravico do enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave RS. Tudi če izpodbojna tožba ni dopustna, je dopustna ugotovitvena tožba za ugotovitev posega v temeljne pravice, saj zoper izpodbijani sklep ni zagotovljeno drugo sodno varstvo, zaradi česar je dovoljen subsidiarni upravni spor. Po mnenju tožnika je bilo v njegovo škodo kršeno načelo enakosti. Po izglasovani nezaupnici Vlada RS ni imela pooblastila za izvrševanje politične diskrecije. Obravnavati položaj pred nezaupnico in po izglasovani nezaupnici kot enaka pa pomeni, da se neprimerljiva položaja obravnavata na enak način, to pa pomeni kršitev 14. člena Ustave RS. Gre za kršitev načela enakosti pri uporabi prava, ki izhaja iz drugega odstavka 14. člena Ustave RS. Stališče, da so pooblastila ministra pred in po izglasovani nezaupnici popolnoma identična, je neutemeljeno in krši 115. člen Ustave RS. Tako ni podan stvaren razlog za enako obravnavanje neenakih položajev, zlasti zato, ker glede na 157. e člen ZASP imenovanje in razrešitev članov Sveta nista nujna za delovanje države. Po mnenju tožnika je zato z izpodbijanim sklepom poseženo v človekovo pravico do enakosti pred zakonom. Tožnik se nadalje sklicuje na kršitev 44. člena Ustave RS. Meni, da je nesporno, da se v Svetu na podlagi določb ZASP upravljajo javne zadeve v smislu 44. člena Ustave RS. Zaradi pomena 44. člena Ustave RS ne more minister svoje politične ali upravne diskrecije izvrševati na tak način, da člane Sveta razreši, saj ne gre za tekoči posel. Ker gre pri izpodbijanem sklepu za neobrazložen akt, pa je kršen tudi 22. člen Ustave.

5. Tožnik predlaga, da sodišče po opravljeni glavni obravnavi izpodbijani sklep odpravi. Podredno pa predlaga, da se ugotovi, da je tožena stranka z izpodbijanim aktom kršila: temeljno človekovo pravico do enakosti pred zakonom (14. člen Ustave RS), temeljno človekovo pravico do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev (44. člen Ustave RS), temeljno človekovo pravico do enakega varstva pravic (22. člen Ustave RS). V obeh primerih pa zahteva, da sodišče toženi stranki naloži plačilo stroškov postopka.

6. Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da v upravnem sporu ni mogoče izpodbijati vsakega upravnega akta. Sklicuje se na 3. člen ZUS-1, po katerem niso upravni akti tiste odločitve, ki jih sprejemajo nosilci izvršilne veje oblasti in so utemeljeni na politični diskreciji, podeljeni na podlagi ustavnih in zakonskih pooblastil (sklepa Vrhovnega sodišča I Up 72/2008 z dne 18. 4. 2008 in I Up 336/2008 z dne 17. 7. 2008, ki ju je potrdilo Ustavno sodišče RS z odločbo Up-1850/08-31 z dne 5. 5. 2010). Zato meni, da tožba ni dopustna in predlaga, da jo sodišče zavrže. Če bi sodišče menilo, da je upravni spor dovoljen, pa tožena stranka podaja odgovor na posamezne tožnikove navedbe. Glede očitka, da je bil izpodbijani sklep sprejet ob kršitvi 115. člena Ustave RS, ker je mnenja, da imenovanje članov Sveta ne more biti akt tekočih poslov, se tožena stranka sklicuje na mnenje Službe Vlade RS, v skladu s katerim je postopala. Pojasnjuje tudi, da je bila večina postopkovnih dejanj izvedena že v času, ko je imela Vlada RS polni mandat. V zvezi s tožnikovimi očitki, da izpodbijanega sklepa ni mogoče preizkusiti, tožena stranka ponovno poudarja, da ne gre za akt v smislu 2. člena ZUS-1, zaradi česar tudi nima določenih sicer drugače obveznih sestavnih delov (npr. pravnega pouka). Tožena stranka zavrača tudi tožbeni zahtevek na ugotovitev nezakonitosti izpodbijanega sklepa na podlagi 4. člena ZUS-1, češ, da naj bi bilo z izpodbijanim sklepom poseženo v 14. člen Ustave RS, saj očitek kršitve načela enakosti ni utemeljen. Zato vztraja pri izpodbijanem sklepu in sodišču predlaga, da tožbo kot nedovoljeno zavrže oziroma podredno, da jo zavrne kot neutemeljeno.

7. Tožnik v pripravljalni vlogi vztraja pri svojem tožbenem zahtevku. V zvezi s sklicevanjem tožene stranke na pravno mnenje Službe Vlade RS za zakonodajo v zvezi z vprašanjem, ali je šlo v konkretni zadevi za tekoči posel, tožnik navaja, da iz obrazložitve izpodbijanega sklepa omenjeno ne izhaja. V odgovoru na tožbo pa se ne more popravljati napak v obrazložitvi. Sklicuje se na drug – nasproten primer (imenovanje slovenskega člana Beneške komisije).

8. Sodišče je tožbo zavrglo iz naslednjih razlogov:

9. V upravnem sporu sodišče odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika. O zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon (prvi odstavek 2. člena ZUS-1). Upravni akti so opredeljeni v drugem odstavku 2. člena ZUS-1. To so upravne odločbe in drugi javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akti, izdani v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerimi je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne oseba ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. Po 3. členu ZUS-1 niso upravni akti tiste odločitve, ki jih nosilci zakonodajne in sodne veje oblasti sprejemajo za izvrševanje svojih ustavnih pristojnosti, in tisti akti, ki jih sprejemajo nosilci izvršilne veje oblasti in so utemeljeni na politični diskreciji, podeljeni na podlagi ustavnih in zakonskih pooblastil. Po presoji sodišča izpodbijani sklep tožene stranke o imenovanju članov Sveta, nima narave upravnega akta iz 2. člena ZUS-1. Izpodbijani sklep namreč ne vsebuje nobene vsebinske odločitve o kakšni materialnopravni pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnika in ni bil izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije. Izpodbijani sklep je kot akt o razrešitvi in imenovanju članov Sveta odločitev ministra za gospodarstvo, ki temelji na politični diskreciji. Pooblastilo za odločanje o imenovanju (in razrešitvi) predsednika in članov Sveta je kot politična diskrecija po določbi tretjega odstavka 157. f člena ZASP dano izrecno ministru za gospodarstvo kot nosilcu izvršilne veje oblasti. V ZASP pa tudi ni določeno, da je zoper akt o razrešitvi članov Sveta zagotovljeno sodno varstvo v upravnem sporu. O tem, da izpodbijani sklep o imenovanju predsednika in članov Sveta ni upravni akt, saj z njem ni bilo poseženo v nobeno pravico oziroma pravno korist tožnika, ampak je to akt nosilca izvršilne veje oblasti utemeljen na politični diskreciji, je zavzelo stališče že Vrhovno sodišče RS v sklepu št. I Up 72/2008 z dne 18. 4. 2008 in v sklepu I Up 336/2008 z dne 17. 7. 2008. Na drugačen zaključek pa tudi ne more vplivati tožnikovo sklicevanje na pravico do nadomestila, ki jo je imel kot član Sveta na podlagi tretjega odstavka 157. c člena ZASP.

10. Predmet presoje v obravnavanem primeru je nadalje vprašanje, ali so bile z izpodbijanim posamičnim aktom, s katerim je bil tožnik razrešen kot član Sveta, tožniku kršene njegove ustavne pravice, kar uveljavlja v tožbi ter se pri tem sklicuje na 4. člen ZUS-1 in predlaga tožbeni predlog v smislu drugega odstavka 33. člena ZUS-1. Ker gre pri izpodbijanem aktu za akt politične diskrecije, določata obstoj in obseg sodne kontrole nad akti politične diskrecije drugi odstavek 157. člena Ustave RS in 4. člen ZUS-1, omejen pa je na kršitev ustavnih pravic. Predmet presoje v obravnavanem primeru zato ni presoja pravilnosti in zakonitosti akta o razrešitvi tožnika, temveč gre za subsidiarni upravni spor zaradi zatrjevanih kršitev tožnikovih ustavnih pravic. Vendar pa po presoji sodišča v obravnavani zadevi zatrjevanih posegov v tožnikove ustavne pravice ni bilo.

11. Sodišče zavrača tožnikovo sklicevanje, da naj bi bilo tožniku z izpodbijanim aktom poseženo v človekove pravice in temeljne svoboščine. Takega posega tožnik ne more utemeljevati z 14. členom Ustave RS, po katerem so vsi pred zakonom enaki. Kršitev navedenega načela po presoji sodišča bi tožnik lahko uveljavljal v primeru, če bi menil, da je bil neenakopravno obravnavan (oziroma diskriminiran) v primerjavi z drugimi ter da bi bila razrešitev posledica teh okoliščin. Ne more pa se sklicevati na kršitev tega načela z utemeljevanjem kršitve enakosti položajev glede delovanja Vade RS (pred izdajo zaupnice in po izdaji zaupnice). Enako sodišče zavrača tožnikovo sklicevanje, da naj bi mu bila z izpodbijanim aktom kršena pravica do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev iz 44. člena Ustave RS. Gre za klasično splošno ustavno pravico, katere bistvena značilnost je, da vsem državljanom jamči možnost do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev v skladu z zakonom. To pomeni, da so možnosti vseh državljanov za sodelovanje načeloma enake in da jih imajo možnost v skladu z zakonom vsi tudi uveljavljati. Najbolj neposredno se izvaja ta pravica na ravni lokalnih skupnosti, z referendumom. Z razrešitvijo tožnika kot člana Sveta tožnikova splošna pravica iz 44. člena Ustave RS ni bila prizadeta. Glede na to, da gre za akt, ki se ne more izpodbijati v upravnem sporu, se tožnik tudi ne more sklicevati na kršitev 22. člena Ustave RS. Izpodbijani sklep je akt politične diskrecije, ki sam po sebi daje ministru pravico do samostojne izbire brez pojasnjevanj izbranemu in drugim kandidatom. Iz vseh navedenih razlogov je brez podlage tožnikovo sklicevanje, da so mu bile z izpodbijanim sklepom kršene človekove pravice in temeljne svoboščine.

12. Iz pojasnjenih razlogov je sodišče tožbo zavrglo. Glede primarnega zahtevka (izpodbojna tožba) sodišče ugotavlja, da akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu (4. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1), glede podrednega zahtevka (subsidiarni upravni spor po 4. členu ZUS-1) pa sodišče ugotavlja, da upravni akt, ki se izpodbija s tožbo, očitno ne posega v tožnikovo pravico ali v njegovo neposredno, na zakon oprto osebno korist (6. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1).

13. Izrek o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne ali zavrže.

ZUS-1 člen 2, 3, 36, 36/1, 26/1-4, 36/1-6.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.