UPRS sodba I U 1600/2013
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2014-08-26

Jonika Marflak Trontelj (preds.), mag. Mira Dobravec Jalen (poroč.), Petra Hočevar

RAZREŠITVE IN IMENOVANJA - UPRAVNI POSTOPEK

predčasna razrešitev člana upravnega odbora DUTB - nezdružljivost opravljanja funkcij - poslanec - skrajšani postopek

Organ je pravilno razlagal, da se nezdružljivost opravljanja funkcije poslanca z delom v nadzornem odboru gospodarske družbe nanaša (tudi) na članstvo v upravnem odboru delniške družbe (DUTB), kajti v enotirnem sistemu upravljanja delniške družbe je upravni odbor pristojen tudi za nadzor (nad izvajanjem poslov družbe) oziroma je glede na svoje pristojnosti tudi organ nadzora.

Zakonodajalec glede na posebnosti posamezne javne funkcije (lahko) različno ureja nezdružljivost (glede na oceno o potrebi po preprečitvi koncentracije oblasti in možnosti njene zlorabe), zato tožnik brez podlage zatrjuje kršitev splošnega ustavnega načela enakosti pred zakonom, ker nezdružljivost vseh javnih funkcij (za poklicne funkcionarje) s članstvom v upravnem odboru DUTB v svojstvu neizvršnega direktorja ni v zakonu urejena enako oziroma enotno.

Stanje stvari, relevantno za odločitev, je organ na podlagi uradnih podatkov poznal: da je bil tožnik tedaj poslanec in da je bil pred tem imenovan za neizvršnega direktorja upravnega odbora DUTB; ta dejstva pa tudi niso (bila) sporna. Nastop take dejanske situacije ustreza nastopu razloga za nezdružljivost opravljanja funkcije neizvršnega direktorja upravnega odbora DUTB v času trajanja mandata. Zato sodišče ne meni, da bi tožniku morala biti pred odločitvijo v zadevi dana možnost izjave in tudi ne sodi, da bi zaradi vodenja skrajšanega postopka bili kršeni določbi 22. člena URS o načelu enakega varstva pravic v postopku in 6. člena EKČP.

Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Z izpodbijanim sklepom je Vlada Republike Slovenije razrešila tožnika z mesta neizvršnega direktorja upravnega odbora Družbe za upravljanje terjatev bank d.d. (v nadaljevanju DUTB). V obrazložitvi sklepa se organ sklicuje na 2. alineo osmega odstavka 8. člena Zakona o ukrepih Republike Slovenije za krepitev stabilnosti bank (v nadaljevanju ZUKSB), po kateri je član upravnega odbora DUTB lahko predčasno razrešen, če v času trajanja mandata nastopijo razlogi za nezdružljivost opravljanja funkcije. Ugotavlja, da je tožnik poslanec v Državnem zboru Republike Slovenije (v nadaljevanju poslanec) in neizvršni direktor upravnega odbora DUTB. Ker ZUKSB ni izključil uporabe Zakona o poslancih (v nadaljevanju ZPos), iz katerega izhaja, da poslanci ne smejo opravljati funkcije nadzora v gospodarskih družbah, med katere spada tudi DUTB, po drugi strani pa neizvršni direktorji DUTB opravljajo funkcijo nadzornega odbora, sta funkciji poslanca in člana upravnega odbora DUTB nezdružljivi. Zato vlada ugotavlja, da je podan razlog za razrešitev iz 2. alinee osmega odstavka 8. člena ZUKSB.

Tožnik vlaga tožbo iz vseh razlogov iz 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). V tožbi navaja, da je organ bistveno kršil pravila postopka s tem, ko je obrazložitev izpodbijanega sklepa tako pomanjkljiva, da odločitve ni mogoče preizkusiti in ker je bilo v postopku kršeno načelo kontradiktornosti ter s tem poseženo v njegovi pravici iz 22. člena Ustave in 6. člena EKČP. Meni, da bi mu glede na določbo 5. alinee prvega odstavka 9. člena ZPos ob nastali  situaciji kvečjemu lahko prenehal mandat poslanca. V vsakem primeru pa bi po njegovem mnenju moral imeti možnost, da se izjavi o tem, katero funkcijo bo obdržal. S tem ko tožniku ni bila dana možnost, da se izjavi o postopku, mu je bila odvzeta možnost izbire ter kršena pravica do proste izbire zaposlitve. Tožnik dalje navaja, da tudi ni jasno, na kateri organ se nanaša določba 12. člena ZPos, ki določa, da poslanec ne more biti član nadzornega odbora gospodarske družbe; ZGD-1 namreč nadzornega odbora gospodarske družbe ne omenja, ampak ureja le nadzorni svet in upravni odbor. Po mnenju tožnika pa navedene zakonske dikcije (nadzorni odbor) ni mogoče enačiti s katerimkoli organom nadzora, kot je to storil organ v izpodbijanem sklepu. Tožnik še navaja, da je bil sicer 12. člen ZPos razveljavljen s prehodno določbo (23. člen) Zakona o ne združljivosti opravljanja javne funkcije s pridobitno dejavnostjo (v nadaljevanju ZNOJF-1). ZNOJF-1 je prenehal veljati z uveljavitvijo Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije (v nadaljevanju ZIntPK), ki enotno ureja nezdružljivost funkcij vseh funkcionarjev, torej tudi poslancev. ZUKSB v 8. členu izrecno izključuje uporabo določb zakona, ki ureja integriteto in preprečevanje korupcije, ki določajo, da poklicni funkcionar ne sme biti član oziroma opravljati dejavnosti opravljanja, nadzora ali zastopanja v gospodarskih družbah. Z navedeno določbo je tako izrecno dopuščeno, da vsi poklicni funkcionarji, vključno s poslanci, lahko opravljajo funkcijo neizvršnega direktorja v DUTB. Drugačna razlaga bi nujno pomenila diskriminacijo poslancev v primerjavi z drugimi poklicnimi funkcionarji, na primer ministri, glede katerih ni  nikakršnega dvoma, da je njihova funkcija združljiva s funkcijo neizvršnega direktorja DUTB. Ob drugačni razlagi ZUKSB bi bilo s tem kršeno tudi splošno načelo enakosti pred zakonom. Tožnik še dodaja, da se tretji odstavek 8. člena ZUKSB sklicuje na zakon, ki ureja integriteto in preprečevanje korupcije, vendar ne določa, da je to ZIntPK. V delu, ki se nanaša na nezdružljivost funkcij, je tudi ZPos tisti zakon, ki ureja integriteto, tako da je z namensko razlago 8. člena ZUKSB zajet tudi ZPos in je torej njegova uporaba v delu, ki se nanaša na nezdružljivost funkcij, izključena. Tožnik sodišču predlaga, naj izpodbijani sklep odpravi in zadevo vrne organu v ponovni postopek. Za primer, da bo v času odločanja sodišča na tožnikovo mesto neizvršnega direktorja imenovana druga oseba, tožnik postavlja podredni zahtevek v skladu z 2. alineo prvega odstavka 33. člena ZUS-1, in sicer naj sodišče ugotovi nezakonitost izpodbijanega sklepa, ker je bilo s tem sklepom poseženo v njegovo pravico do plače, ki jo prejema kot neizvršni direktor DUTB, pravico do izjave v postopku in pravico do proste izbire zaposlitve. Tožnik ima pravni interes, da sodišče ugotovi nezakonitost izpodbijanega sklepa, ker želi pridobiti podlago za uveljavljanje odškodnine zaradi nezakonitega odpoklica z mesta neizvršnega direktorja. Kot neizvršni direktor je bil tožnik upravičen do fiksnega mesečnega plačila 2.000,00 EUR bruto. Z izpodbijanim sklepom je bilo tožniku tako nezakonito poseženo v pravico do mesečnega plačila v navedeni višini. Tožnik zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

Toženka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe kot neutemeljene ter sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne.

V nadaljnji pripravljalni vlogi tožnik vztraja pri navedbah v tožbi ter prereka navedbe toženke v odgovoru na tožbo.

Uvodoma sodišče ugotavlja, da tožnik pravni interes za tožbo izkazuje, ne glede na to, če je bila po njegovi razrešitvi na funkcijo neizvršnega direktorja upravnega odbora DUTB že imenovana druga oseba. Za tak primer namreč ob primarnem tožbenem predlogu, naj sodišče izpodbijani sklep odpravi in zadevo vrne v nov postopek, tožnik podredno uveljavlja tožbeni predlog, naj sodišče ugotovi nezakonitost izpodbijanega sklepa (2. alinea prvega odstavka 33. člena ZUS-1), ker želi s tem pridobiti podlago za uveljavljanje odškodnine zaradi predčasne razrešitve.

V zadevi je sporno, ali je tožnik kot tedaj poslanec mogel biti razrešen z mesta neizvršnega direktorja upravnega odbora DUTB na podlagi določb 2. alinee osmega odstavka 8. člena ZUKSB in drugega odstavka 12. člena ZPos.

ZUKSB v osmem odstavku 8. člena določa razloge za predčasno razrešitev članov upravnega odbora DUTB. Kot tak razlog v 2. alinei določa nastop razlogov za nezdružljivost opravljanja funkcije v času trajanja mandata. Po drugem odstavku 12. člena ZPos pa poslanec ne more biti član nadzornega odbora gospodarske družbe. Za navedeno zakonsko določbo ZPos (oziroma celotna 12. in 13. člen) je ZNOJF-1 sicer določil, da z dnem njegove uporabe preneha veljati, vendar jo je organ glede na sklep Ustavnega sodišča U-I-57/06 z dne 13. 4. 2006, odločbo Ustavnega sodišča U-I-57/06 z dne 29. 3. 2007 ter uveljavitev ZIntPK, ki je ZNOJF-1 s tem dnem razveljavil, štel za veljavno ter jo razlagal v pomenu, da se nanaša tudi na neizvršne direktorje upravnega odbora DUTB, ker opravljajo funkcijo nadzornega odbora gospodarske družbe.

Sodišče se s tožnikom ne strinja, da bi bila določba drugega odstavka 12. člena ZPos s prehodno določbo 23. člena ZNOJF-1 razveljavljena. Sodišče enako kot organ razlaga, da se ZNOJF-1, ki bi se glede na določbo 24. člena moral začeti uporabljati 9. 6. 2006, niti ni začel uporabljati. Najprej ne zaradi sklepa U-I-57/06 z dne 13. 4. 2006, objavljenega 5. 5. 2006 (o začasnem zadržanju, do končne odločitve Ustavnega sodišča); nato pa je bila v odločbi U-I-57/06 z dne 29. 3. 2007 ugotovljena neskladnost nekaterih določb ZNOJF-1 z Ustavo ter je bil določen rok za odpravo neskladja z Ustavo 6 mesecev in tak način izvršitve odločbe, da se do odprave neustavnosti uporabljajo določbe Zakona o preprečevanju korupcije, v nadaljevanju ZPKor (5. točka izreka); neskladje ZNOJF-1 z Ustavo pa nato (sploh) ni bilo odpravljeno, pač pa je z uveljavitvijo ZIntPK (prvi odstavek 89. člena) ZNOJF-1 prenehal veljati. Glede na to določba 23. člena ZNOJF-1 z razveljavitveno klavzulo glede 12. in 13. člena ZPos nikoli ni postala pravno obvezna in ni mogla povzročati pravnih učinkov.

Po povedanem tožnik brez podlage trdi, da  ZIntPK enotno ureja nezdružljivost za vse funkcionarje, vključno s poslanci, da pa se določbe ZIntPK, ki določajo, da poklicni funkcionar ne sme biti član oziroma opravljati dejavnosti upravljanja, nadzora ali zastopanja v gospodarskih družbah, po izrecni zakonski določbi tretjega odstavka 8. člena ZUKSB za neizvršne direktorje upravnega odbora DUTB ne uporabljajo. Sodišče pa tožniku tudi ne pritrjuje, da za primer, da se šteje določbo drugega odstavka 12. člena ZPos (po kateri poslanec ne more biti član nadzornega odbora gospodarske družbe) za veljavno (in obvezno), da ta določba tudi šteje za določbo zakona, ki ureja integriteto in preprečevanje korupcije, iz tretjega odstavka 8. člena ZUKSB, in da se torej (tudi ta določba ZPos) za neizvršne direktorje upravnega odbora DUBT ne uporablja. Tudi če v določbi tretjega odstavka 8. člena ZUKSB ZIntPK ni tako naveden, je ta zakon tisti (sistemski) zakon, ki ureja integriteto in preprečevanje korupcije, in na katerega se nanaša navedena zakonska določba. V obrazložitvi Predloga ZUKSB v Poročevalcu DZ z dne 21. 9. 2012 ta določba sicer ni obrazložena; to pa še dodatno potrjuje, da gre za jasno določbo z enopomensko razlago, kot je sodišče v tej točki obrazložitve že navedlo.

Po mnenju sodišča je organ tudi pravilno razlagal, da se nezdružljivost opravljanja funkcije poslanca z delom v nadzornem odboru gospodarske družbe (v določbi drugega odstavka 12. člena ZPos) nanaša (tudi) članstvo v upravnem odboru delniške družbe (DUTB), kajti v enotirnem sistemu upravljanja delniške družbe je upravni odbor pristojen tudi za nadzor (nad izvajanjem poslov družbe) oziroma je glede na svoje pristojnosti tudi organ nadzora (po 6. členu ZUKS sta organa DUTB skupščina in upravni odbor).

Da bi bili poslanci v primerjavi z drugimi (poklicnimi) funkcionarji diskriminirani ter da bi bilo kršeno splošno ustavno načelo enakosti pred zakonom, če se (glede na določbo drugega odstavka 12. člena ZPos) tretji odstavek 8. člena ZUKSB interpretira tako, da se na poslance ne nanaša ter da zanje tako ni izključena določba o prepovedi članstva in dejavnosti iz prvega odstavka 27. člena ZIntPK, se sodišče s tožnikom ne strinja. Funkcionarji so nosilci funkcij v zakonodajni, izvršilni in sodni veji oblasti ter v drugih državnih organih, samoupravnih lokalnih skupnostih in tudi v institucijah Evropske unije (ZIntPK v 6. točki 4. člena našteva, da so funkcionarji: poslanci državnega zbora, člani državnega sveta, predsednik republike, predsednik vlade, ministri, državni sekretarji, sodniki ustavnega sodišča, sodniki, državni tožilci, funkcionarji v drugih državnih organih ter samoupravnih lokalnih skupnostih, v institucijah EU itd.). Taka raznolikost funkcionarskih položajev pa terja, tudi kolikor gre za vprašanje nezdružljivosti funkcij z drugimi funkcijami in z opravljanjem drugih dejavnosti, poleg splošne ureditve v ZIntPK še specialne ureditve; specialne določbe tako vsebujejo (med drugim) poleg ZPos,  Zakon o  Vladi Republike Slovenije, Zakon o sodniški službi, Zakon o ustavnem sodišču, Zakon o lokalni samoupravi in še drugi zakoni. Specialne ureditve 3. člen ZIntPK tudi izrecno predvideva in jim pri uporabi daje prednost pred splošnimi določbami ZIntPK. Ustavno sodišče je v odločbi (o oceni ustavnosti ZNOJF-1 s pridobitno dejavnostjo) U-I-57/06 z dne 29. 3. 2007 razlogovalo, da zahteva po preprečevanju nevarnosti korupcije izhaja iz načel pravne države, da ima zato zakonodajalec pri urejanju preventivnega protikorupcijskega delovanja široko polje proste presoje ter da je, kolikor gre za urejanje nezdružljivosti opravljanja javne funkcije z drugimi funkcijami in dejavnostmi, treba upoštevati, da je temeljni namen nezdružljivosti funkcij preprečiti koncentracijo oblasti in možnost njene zlorabe. Kar pomeni, da zakonodajalec glede na posebnosti posamezne javne funkcije (lahko) različno ureja nezdružljivost (glede na oceno o potrebi po preprečitvi koncentracije oblasti in možnosti njene zlorabe) in da zato tožnik brez podlage zatrjuje kršitev splošnega ustavnega načela enakosti pred zakonom, ker nezdružljivost vseh javnih funkcij (za poklicne funkcionarje) s članstvom v upravnem odboru DUTB v svojstvu neizvršnega direktorja ni v zakonu urejena enako oziroma enotno.

Sodišče kot neutemeljen zavrača tudi tožbeni ugovor, da je bilo v postopku kršeno načelo kontradiktornosti. Po 2. točki prvega odstavka 144. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) organ lahko odloči v skrajšanem postopku, če se da ugotoviti stanje stvari na podlagi uradnih podatkov, ki jih ima organ. Stanje stvari, relevantno za odločitev, pa je organ na podlagi uradnih podatkov poznal: da je bil tožnik tedaj poslanec in da je bil pred tem imenovan za neizvršnega direktorja upravnega odbora DUTB; ta dejstva pa tudi niso (bila) sporna. Nastop take dejanske situacije ustreza nastopu razloga za nezdružljivost opravljanja funkcije neizvršnega direktorja upravnega odbora DUTB v času trajanja mandata (iz 2. alinee osmega odstavka 8. člena ZUKSB). Zato sodišče ne meni, da bi tožniku morala biti pred odločitvijo v zadevi dana možnost izjave in tudi ne sodi, da bi zaradi vodenja skrajšanega postopka bili kršeni določbi 22. člena Ustave o načelu enakega varstva pravic v postopku in 6. člena EKČP. Kolikor pa tožnik meni, da bi mu ob opisani dejanski situaciji kvečjemu lahko prenehal mandat poslanca – glede na 5. alineo 9. člena ZPos – sodišče dodaja, da državni zbor sicer ni ugotovil obstoja razloga za nezdružljivost (kar ni sporno), (in) kar bi bilo podlaga za prenehanje mandata poslanca tožniku, vendar to ne pomeni, da obstoja razloga za nezdružljivost ni mogla ugotoviti vlada in odločiti o predčasni razrešitvi tožnika kot člana upravnega odbora DUTB na podlagi 2. alinee osmega odstavka 8. člena ZUKSB. Sodišče pa se s tožnikom tudi ne strinja, da bi se moral imeti možnost izjaviti (vsaj) zato, da bi izbral funkcijo, ki bi jo obdržal. Če bi tožniku morala biti dana možnost izjave o odločilnih dejstvih, glede česar pa je sodišče že navedlo, da je presodilo, da ne, potem bi se moral imeti možnost izreči o dejstvih, relevantnih za odločitev (da je tožnik poslanec, da je bil tožnik imenovan za neizvršnega direktorja upravnega odbora DUTB), na katerih temelji zaključek organa o obstoju nezdružljivosti, ne pa o tem, katero funkcijo bi tožnik v primeru nezdružljivosti funkcij raje obdržal. Ker je po presoji sodišča odločitev v izpodbijanem sklepu pravilna, tožniku z njo tudi ni moglo biti poseženo v ustavno pravico do proste izbire zaposlitve, kot očita. Sploh pa je namen zagotavljanja pravice do proste izbire zaposlitve (49. člen Ustave) v zagotavljanju možnosti, da si posameznik pridobi ustrezno izobrazbo in kvalifikacijo oziroma usposobljenost za poklic, ki ga prosto izbere, v zagotavljanju možnosti izpopolnjevanja v tem poklicu itd. ter napredovanja pri delu; ne varuje pa ta ustavna pravica  posameznika pred razrešitvijo z javne funkcije, kadar za to obstajajo zakonski razlogi.

Po presoji sodišča tožnik neutemeljeno ugovarja tudi, da je odločba tako pomanjkljivo obrazložena, da je ni mogoče preizkusiti. V obrazložitvi so namreč navedeni pravni (2. alinea osmega odstavka 8. člena ZUKSB, drugi odstavek 12. člena ZPos) in dejanski razlogi (nesporni dejstvi, da je bil tožnik tedaj poslanec in pred tem imenovan za neizvršnega direktorja ter člana upravnega odbora DUTB) za odločitev ter je glede na te sodišče tudi (lahko) preizkusilo materialno zakonitost izpodbijane odločbe.

V zvezi z navedbami tožnika v naknadni pripravljalni vlogi, da naj bi vlada izpodbijani sklep sprejela kljub mnenju službe vlade za zakonodajo, naj tako ne ukrepa, sodišče dodaja, da mnenje te službe, ki ga je pridobil predlagatelj, za vlado (bilo) ni obvezno; sicer pa take vsebine, kot navaja tožnik, niti ni imelo. (Tudi) Komisija za preprečevanje korupcije pa je predlagatelju podala neobvezujoče mnenje, da sta funkciji poslanca in člana upravnega odbora DUTB nezdružljivi.

Ker je sodišče presodilo, da je bil postopek za izdajo izpodbijanega sklepa pravilen ter da je sklep pravilen in na zakonu utemeljen, je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

Odločitev o stroških postopka pa je sodišče sprejelo na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, kadar sodišče (med drugim) tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.