UPRS sodba I U 1409/2011
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2012-11-08

Agata Zavašnik (preds.), mag. Damjan Gantar (poroč.), Liljana Polanec

sofinanciranje iz javnih sredstev - javni razpis - sofinanciranje razvojno investicijskih projektov - prioritetni vrstni red projektov

V navodilih za prijavo na razpis je navedeno, da bo prioritetni vrstni red najprej objavljen kot predhodni prioritetni vrstni red projektov, zoper katerega bodo občine lahko podale pripombe. Šele na podlagi upoštevanja upravičenih pripomb je predhodni vrstni red korigiran, kar šele predstavlja osnovo za izdelavo končnega vrstnega reda projektov, ki je sestavni del sklepa in obvestila tožene stranke.

1. Z izpodbijanim sklepom o izboru in obvestilom o neizboru predlogov projektov za sofinanciranje investicij v vrtcih in osnovnem šolstvu je tožena stranka po pregledu prejetih prijav in predložene dokumentacije skladno z besedilom objave razpisa izbrala določene predloge projektov za vključitev v načrt razvojnih programov državnega proračuna v letu 2011, določenih predlogov projektov za vključitev v načrt razvojnih programov državnega proračuna v letu 2011 pa ni izbrala. Med neizbranimi predlogi je bil tudi predlog sofinanciranja tožeče stranke v vrtec pri podružnici A. ter v osnovno šolo tožeče stranke B. V obrazložitvi izpodbijanega sklepa tožena stranka navaja, da je objavila razpis za zbiranje predlogov projektov za sofinanciranje investicij v vrtcih in osnovnem šolstvu in za vključitev v načrt razvojnih programov državnega proračuna v letu 2011. Prispelo je 87 prijavljenih projektov v vrtce in 61 v osnovne šole. Na razpis so se prijavile 103 občine. Na podlagi računalniške obdelave in z avtomatičnim črpanjem podatkov iz e-prijav je bil pripravljen prioritetni vrstni red projektov, kar je bila osnova za določitev vrstnega reda pregleda fizičnih vlog. Komisija je opravila strokovni pregled popolnih vlog po treh kriterijih (demografska slika, stopnja pripravljene projektne in druge dokumentacije in vrednotenje je skladno z enim od izbranih prijavljenih osnovnih razlogov za investicijo: pomanjkanje prostora v vrtcih in rekonstrukcija – ocena potresne statične ogroženosti objektov osnovnega šolstva). Z upoštevanjem ugotovitev komisije o (ne)skladnosti posameznih prijav občin in na podlagi 8. točke Navodil za prijavo iz razpisa 2011 je bil izdelan predhodni prioritetni vrstni red projektov, ki je bil objavljen na spletni strani tožene stranke. Hkrati je bil vsem prijavljenim občinam posredovan dopis, v katerem je bila podana obrazložitev komisije, s čimer so bile občine seznanjene o vrednotenju njihovega projekta po opravljenem strokovnem pregledu. Občine so bile v istem dopisu pozvane, da same preverijo vrednotenje svojega projekta tako, da primerjajo objavljeno vrednotenje v predhodnem prioritetnem vrstnem redu z razpisnimi kriteriji in s podano prijavo ter v primeru odstopanj podajo pripombe. Pripombe na vrednotenje po predhodnem prioritetnem vrstnem redu je podalo 29 občin. Iz preglednice, ki je sestavni del obrazložitve sklepa, je razvidno, da tožeča stranka pripomb ni podala niti za vrtec niti za osnovno šolo. Komisija je pravočasno prispele pripombe pregledala in preverila glede upravičenosti, upoštevaje predloženo dokumentacijo ob prijavi, razpisne kriterije ter skladno z ugotovitvami o upravičenosti korigirala vrednotenje posameznih objektov po objavljenem predhodnem prioritetnem vrstnem redu. Z upoštevanjem pravočasnih in utemeljenih pripomb občin je bil izdelan končni prioritetni vrstni red za projekte v vrtce in osnovno šolstvo na podlagi primarnega in sekundarnega vrednotenja projektov. Na podlagi ocene vlog in po opravljenem pregledu prispelih pripomb ter primarnem kot tudi sekundarnem vrednotenju je komisija pripravila predlog prejemnikov sredstev. Predlog prejemnikov sredstev je končni prioritetni vrstni red vseh prijavljenih projektov. Izdaja sklepa o izboru in obvestila o neizboru predlogov projektov za sofinanciranje v vrtcih in osnovnem šolstvu v Republiki Sloveniji za vključitev v NRP v letu 2011 omogoča sofinanciranje najvišje uvrščenih predlogov projektov iz končnega prioritetnega vrstnega reda in sicer za 11 projektov v vrtce od prioritetnega mesta od 1 do 11 ter 10 projektov v osnovno šolstvo od prioritetnega mesta od 1 do 10. Ob prijavi na razpis so si občine lahko že same izračunale, kolikšno bo vrednotenje prijavljenega projekta skladno z razpisnimi kriteriji, vendar se je na podlagi ugotovitev komisije, ki so upoštevane pri objavljenem predhodnem prioritetnem vrstnem redu, prvotno vrednotenje pri marsikaterem projektu spremenilo. Občine niso mogle vnaprej vedeti, katero prioritetno mesto bo zavzel posamezni projekt in ali bo izbran, saj je mesto odvisno od donosa celotnega števila vseh prijav skupaj, vseh investicijskih vrednosti prijavljenih predlogov projektov skupaj in razpoložljivih sredstev razpisa. V končnem prioritetnem vrstnem redu je bila tožeča stranka glede projekta osnovne šole 12. v vrstnem redu. Glede vrtca pa je bila v končnem prioritetnem vrstnem redu tožeča stranka 13. v vrstnem redu.

2. Tožeča stranka v tožbi navaja, da pri projektu nove osnovne šole za las ni bila izbrana, vendar zoper ta del sklepa ne vlaga tožbe, ker ni našla nezakonitosti, da bi lahko izpodbijala odločitev tožene stranke. Pač pa vlaga tožbo v tistem delu, ki se nanaša na sofinanciranje investicije v vrtec. Navaja, da se je za sofinanciranje prijavilo 87 občin oz. 87 projektov. Po predhodnem prioritetnem vrstnem redu je bil projekt tožeče stranke uvrščen na 11. mesto. Pripomb na predhodni vrstni red ni podala, čeprav ni soglašala s posameznimi kriteriji izbora oz. ovrednotenja projektov. Ko pa je bil izdan izpodbijani sklep, je bil prijavljeni projekt – vrtec tožeče stranke - uvrščen na 13. mesto, to je za dve mesti nižje kot v predhodnem prioritetnem vrstnem redu. Tožena stranka je odobrila sofinanciranje ravno enajstim projektom, kar pomeni, da bi bila tožeča stranka upravičena do deleža sofinanciranja, v kolikor tožena stranka ne bi spremenila že določenega vrstnega reda. Predhodni prioritetni vrstni red sicer ni samostojen upravni akt, vendar je tožeča stranka prepričana, da bi tožena stranka v sklepu o končnem izboru morala temeljito obrazložiti in argumentirati, zakaj se je prioritetni vrstni red nepričakovano spremenil, oz. zakaj sta bila projekta, ki sta bila po predhodnem prioritetnem vrstnem redu uvrščena na 12. oz. na 58. mesto uvrščena pred projekt tožeče stranke. Določila iz razpisa ne dovoljujejo naknadnega dopolnjevanja razpisne dokumentacije, poleg tega je bilo vsaj 60 % podatkov že izpolnjenih iz uradnih evidenc, ki naj se ne bi spreminjali, čeprav tožeča stranka ugotavlja, da so se naknadno spreminjali tudi že avtomatsko izpolnjeni podatki za projekt, uvrščen na 58. mesto po predhodnem prioritetnem vrstnem redu. Naknadno spreminjanje že predhodno vnesenih podatkov iz uradnih evidenc vzbuja dodatni dvom o  verodostojnosti in zakonitosti točkovanja ter določanja vrstnega reda tožene stranke. Uvrstitev projekta iz 58. na 8. mesto je nerazumljivo, kar izhaja tudi iz neuradnih podatkov, ki navajajo, da je tista občina leta 2009 zgradila nov vrtec za 137 otrok, s čimer niso zavrnili niti ene vloge za sprejem otrok v javne vrtce. Tožena stranka v izpodbijanem sklepu ni pojasnila razlogov za spremembo predhodnega prioritetnega vrstnega reda za sofinanciranje v vrtce. To pa pomeni bistveno kršitev določb Zakona o splošnem upravnem postopku. Tožeča stranka sicer prizna, da je bil ves razpisni postopek in dokumentacija zelo obsežen in zahteven, a ne glede na to podpora nekaterim odobrenim projektom vzbuja resen dvom o pravilnosti razpisnih kriterijev, vrednotenja in končnem izboru. Za prvo uvrščeni projekt so bila za isti projekt vrtca v letu 2011 od Republike Slovenije Slovenije že odobrena državna nepovratna sredstva v višini 703.844,00 EUR.  Tožeča stranka predlaga, naj sodišče izpodbijani sklep odpravi v delu, ki se nanaša na neizbor projekta za sofinanciranje investicij v vrtce oz. naj samo odloči in ugotovi zakonitost že objavljenega predhodnega prioritetnega vrstnega reda projektov za investicije v vrtce z dne 23. 5. 2011.

3. Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da je neutemeljena trditev tožeče stranke, da bi bila upravičena do deleža sofinanciranja, v kolikor tožena stranka ne bi spremenila že določenega vrstnega reda. V samem besedilu objavljenega razpisa je v točki XI glede načina izbora navedeno, da bodo zoper objavljen predhodni prioritetni vrstni red občine lahko podale pripombe in da bo na podlagi upravičenih pripomb občin predhodni vrstni red korigiran, kar bo osnova za izdelavo končnega prioritetnega vrstnega reda projektov in hkrati izdajo sklepa in obvestila tožene stranke. V navedeni točki je bilo tudi izrecno navedeno in v samem sklepu in obvestilu kasneje tudi obrazloženo, da pritožba zoper odločitev tožene stranke ni mogoča, je pa mogoče sprožiti upravni spor. Tudi v 8. točki navodil za prijavo na razpis je navedeno, da bo prioritetni vrstni red najprej objavljen kot predhodni prioritetni vrstni red projektov, zoper katerega bodo občine lahko podale pripombe. Šele na podlagi upoštevanja upravičenih pripomb je predhodni vrstni red korigiran, kar šele predstavlja osnovo za izdelavo končnega vrstnega reda projektov, ki je sestavni del sklepa in obvestila tožene stranke. Vsaka občina je prejela objavo predhodnega prioritetnega vrstnega reda prijavljenih projektov in poziv k pregledu objavljenega vrednotenja k predhodnemu prioritetnemu vrstnemu redu in k podaji pripomb na vrednotenje projekta. Občine so bile pozvane, da same preverijo vrednotenje tako, da primerjajo objavljeno vrednotenje v predhodnem prioritetnem vrstnem redu z razpisnimi kriteriji in v primeru odstopanj podajo pripombe. K objavljenemu predhodnemu vrstnemu redu za tožečo stranko je razvidno, da je bilo vrednotenje komisije spremenjeno, navedena je tudi obrazložitev razloga. Gre za to, da je bila v obdobju od 2000 do 2010 na območju občine sofinancirana gradnja vrtca s strani tožene stranke. Tožeči stranki je bilo torej zmanjšano vrednotenje zaradi ugotovitve komisije, da je v zahtevanem obdobju potekalo sofinanciranje, čeprav je v prijavnem obrazcu navedla, da ni bila sofinancirana. Tožeča stranka zoper to ni ugovarjala in ni podala pripomb. Glede na navedeno predhodni vrstni red z objavo ni bil že določen vrstni red niti končni prioritetni vrstni red, zato ne gre za spremembo že določenega vrstnega reda, ki bi se nepričakovano spremenil. Spremembe predhodnega prioritetnega vrstnega reda so bile pričakovane. Pri predhodnem prioritetnem vrstnem redu niso označeni tako imenovani izbrani projekti, ampak je govora le o najvišje uvrščenih projektih. Po predhodnem vrstnem redu tako še ni bilo izbranih projektov oz. izbrane enajsterice. Šele po preučitvi upravičenosti vseh pripomb občin na vrednotenje, je komisija lahko pripravila predlog prejemnikov sredstev. Ta predlog je končni prioritetni vrstni red, to je korigiran predhodni prioritetni vrstni red, ki je priloga in sestavni del sklepa in obvestila tožene stranke. Niti občine niti komisija ni mogla vnaprej predvideti, katero mesto bo v končnem vrstnem redu zavzel posamezni projekt in ali bo izbran, saj je mesto odvisno od vnosa celotnega števila vseh prijav skupaj, primarnega in sekundarnega vrednotenja, vseh investicijskih vrednosti prijavljenih predlogov projektov skupaj in razpoložljivih sredstev razpisa. V obravnavanem primeru so pogoji razpisa določeni z razpisom in ne z zakonom, zato se izdaja sklep na podlagi 217. člena ZUP, ker gre za zadevo, ki se tiče večjega števila določenih oseb, za katere se lahko izda za vse skupaj ena sama odločba s tem, da te osebe morajo biti imenovane v izreku odločbe, v obrazložitvi pa morajo biti za vsako posamezno osebo navedeni razlogi, ki se nanašajo nanj. Tožena stranka je na več mestih v izpodbijanem aktu pojasnila razloge za končno vrednotenje projektov v vrtce. Najprej je že v samem izreku navedla neizbrane prejemnike in jih že uvodoma obvestila o razlogih, da „po strokovnem pregledu prejetih popolnih prijav in predložene dokumentacije ter skladno z vrednotenjem po razpisnih kriterijih ter ugotovitvi o (ne)upravičenosti prejetih pripomb občin na objavljeno predhodno prioritetno vrednotenje, upoštevaje informativni kumulativni delež sofinancerskih sredstev tožene stranke glede na razpoložljiva skupna sredstva razpisa, skladno z besedilom razpisa ni izbrala naslednjih predlogov projektov“, nato je tožena stranka pojasnila razloge za število izbranih investicij oz. razloge za neizbrane investicije, ki so razen konkretno obrazloženih ugotovitev komisije v prilogah 1 in 2 izpodbijanega sklepa izključna posledica omejenih oz. razpoložljivih sredstev, avtomatsko izračunanih v prijavnem obrazcu 2 na podlagi vnosa podatkov o površinah za v izreku navedene izbrane predloge projektov. Na strani 10 izpodbijanega sklepa je tabela z navedbo vseh občin, ki so podale pripombe na vrednotenje njihovega projekta, kako je pripombe ocenila kot upravičene ali neupravičene komisija in ali ta sklep komisije vpliva na spremembo predhodnega prioritetnega vrstnega reda. Vsaki prijavljeni občini se je vročil sklep z obema prilogama, s tem da je priloga 1 bila objavljena na spletni strani tožene stranke, priloga 2 pa je bila kot posamična obrazložitev komisije, enako kot pri vročitvi predhodnega prioritetnega vrstnega reda občinam, z obrazložitvijo za vsakega od 148 prijavljenih projektov ter z obrazložitvijo vrednotenja komisije upravičenosti ali neupravičenosti pripomb občinam, ki so podale pripombe na objavljeno vrednotenje njihovih projektov po predhodnem prioritetnem vrstnem redu. Ker tožeča stranka pripomb ni podala, je bila podana ugotovitev, da občina ni podala pripomb ter sklep komisije, da se vrednotenje projekta iz predhodnega prioritetnega vrstnega reda ne spremeni. Spremenilo pa se je vrstno mesto zaradi spremenjenega vrednotenja pri projektih občin, ki so podale pripombe in ki so bile ugotovljene kot upravičene in ne le eni ali dveh, na kateri se usmerja tožeča stranka. Vsaka občina, ki je podala pripombe, je prejela temeljito obrazložitev za vsako navedbo, kar je razvidno iz priloženega dokaznega gradiva. V prilogi 2 je podano vrednotenje posameznega projekta v predhodnem prioritetnem vrstnem redu, v primeru podanih pripomb s strani občine sledi kratek povzetek pripomb in navedb o dejstvih, s strani komisije ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le to oprto. Opisno navajati vse prispele pripombe občin po celotni vsebini in ugotovitve komisije glede njihove upravičenosti v zbirnem sklepu zaradi obsežnosti presega zahtevano obrazložitev razlogov za vsakega v izreku imenovanega prijavitelja. Tožeča stranka sploh ne ugovarja vrednotenju svojega projekta, ki se je spremenilo glede na z njegove strani vpisane podatke. Tožeča stranka torej ne ugovarja obrazložitvi razlogov zanjo oz. za njen projekt, vseskozi ugovarja z nepreverljivimi trditvami o projektih drugih občin. V kolikor bi tožečo stranko zanimalo, kar ji je nerazumljivo, bi lahko kadarkoli vpogledala oz. pridobila pri toženi stranki tako rekoč iz prve roke te podatke. Seveda je nerazumljiva uvrstitev projekta iz 58. na 8. mesto. Šlo je za to, da se je računalnik zmotil pri branju imen in namesto za C. zajemal podatke za D. Samo zato, ker je C. opozorila na nepravilen zajem statističnih podatkov že v roku, določenem pred oddajo prijave in nato ponovno opozorila ter podala pripombo o tem, razvidno iz priloženega dokaznega spisnega gradiva, je komisija to pripombo upoštevala kot upravičeno. Pri E. pa je bilo spremenjeno vrednotenje po kriteriju III.1.p) na podlagi utemeljitve o dejanskem številu odklonjenih otrok, kar je pomenilo spremembo primarnega vrednotenja iz 5 % na 9 %, kar pomeni dodatnih 12 točk. Tožena stranka predlaga, naj sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

5. Sodišče meni, da je pravilna odločitev tožene stranke o neizboru tožeče stranke glede sofinanciranja investicije v vrtec, ker se pri končnem prioritetnem vrstnem redu ni uvrstila dovolj visoko. Sodišče glede izpodbijanega sklepa ne bo ponavljalo razlogov za odločitev, saj skladno z drugim odstavkom 71. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) sledi utemeljitvi  izpodbijanega sklepa tožene stranke. Sodišče zgolj poudarja, da je tožena stranka pravilno ugotovila, da je objavila razpis za zbiranje predlogov projektov za sofinanciranje investicij v vrtcih in osnovnem šolstvu, da je bil izdelan predhodni prioritetni vrstni red projektov, ki je bil objavljen na spletni strani tožene stranke in da so bile občine pozvane, da same preverijo vrednotenje svojega projekta tako, da primerjajo objavljeno vrednotenje v predhodnem prioritetnem vrstnem redu z razpisnimi kriteriji in s podano prijavo ter v primeru odstopanj podajo pripombe. Tožena stranka je pravilno ugotovila, da tožeča stranka pripomb ni podala niti za vrtec niti za osnovno šolo. Pravilno je bilo tudi ugotovljeno, da je bil z upoštevanjem pravočasnih in utemeljenih pripomb občin izdelan končni prioritetni vrstni red za projekte v vrtce in osnovno šolstvo na podlagi primarnega in sekundarnega vrednotenja projektov. V končnem prioritetnem vrstnem redu pa je bila tožeča stranka glede projekta osnovne šole 12. v vrstnem redu, glede vrtca pa je bila v končnem prioritetnem vrstnem redu tožeča stranka 13. v vrstnem redu.

6. Tožeča stranka v tožbi navaja, da bi morala tožena stranka v sklepu o končnem izboru temeljito obrazložiti in argumentirati, zakaj se je prioritetni vrstni red nepričakovano spremenil oz. zakaj sta bila projekta, ki sta bila v predhodnem prioritetnem vrstnem redu uvrščena na 12. oz. 58. mesto na koncu uvrščena pred projekt tožeče stranke. S tem v zvezi sodišče najprej ugotavlja, da so obstajali upravičeni razlogi za to, da sta bila oba navedena projekta uvrščena pred projekt tožeče stranke. Dokumentacija, ki jo je posredovala tožena stranka, potrjuje njene navedbe v odgovoru na tožbo, da se je računalnik zmotil pri branju imen in namesto za C. zajemal podatke za D., pri E. pa je bilo spremenjeno vrednotenje po kriteriju III.1.p) na podlagi utemeljitve o dejanskem številu odklonjenih otrok, kar je pomenilo spremembo primarnega vrednotenja iz 5 % na 9 %.

7. Iz zgoraj navedenega torej sledi, da so obstajali upravičeni razlogi za to, da sta se v končnem prioritetnem vrstnem redu obe občini pomaknili višje. Drugo vprašanje pa je, ali je izpodbijani sklep glede navedenega dovolj obrazložen, saj takšne podrobnosti v sklepu niso navedene. Iz obrazložitve izhaja, da so bile na prioritetni vrstni red prijavljenih projektov dane pripombe, navedeno je, katere občine so dale pripombe in pojasnjeno je tudi to, katere pripombe so bile upravičene, torej upoštevane in katere niso bile upravičene. Torej je lahko vsaka občina potem, ko je bil objavljen predhodni prioritetni vrstni red, računala na to, da se lahko zgodi, da tudi ne bo obdržala tistega mesta, ki ga je po tem vrstnem redu imela. V obrazložitvi sklepa je pojasnjeno, da je z upoštevanjem pravočasnih in utemeljenih pripomb izdelan končni prioritetni vrstni red za projekte v vrtce in osnovno šolstvo. Sodišče meni, da je s tem sklep dovolj obrazložen in da ni potrebno za vsako občino, ki je dala pripombo v zbirnem sklepu posebej pojasnjevati vsebino pripombe ter razloge, zakaj je bila pripomba upoštevana oz. zakaj ni bila upoštevana. Sodišče pri tem še opozarja, da je iz vsebine razpisa, konkretno iz točke XI. dovolj jasno razvidno, da bo najprej objavljen predhodni prioritetni vrstni red projektov, zoper katerega bodo občine lahko podale pripombe in na podlagi upravičenih pripomb občin bo predhodni prioritetni vrstni red korigiran, kar bo osnova za izdelavo končnega prioritetnega vrstnega reda projektov in hkrati izdajo sklepa o izboru in obvestila o neizboru. Torej je vsak prijavitelj lahko že zaradi same vsebine razpisa računal na to, da se bo njegov vrstni red iz predhodnega prioritetnega vrstnega reda v končnem prioritetnem vrstnem redu lahko spremenil.

8. Iz vsega zgoraj navedenega je torej razvidno, da sprememba uvrstitve iz 58. na 8. mesto ni nerazumljiva. Glede tožbenega očitka, da v napadenem sklepu niso dovolj pojasnjeni razlogi za spremembo predhodnega prioritetnega vrstnega reda je sodišče že zgoraj pojasnilo, da so ti razlogi pojasnjeni. Tudi če bi bili še bolj podrobno pojasnjeni in bi bila vsaka pripomba občine ter mnenje komisije o tej pripombi povzeto v sklep, zaradi tega odločitev še vedno ne bi mogla biti drugačna. Sodišče meni, da je dvom tožeče stranke o pravilnosti razpisnih kriterijev neutemeljen.

9. Tožeča stranka ima dvom tudi o pravilnosti uvrstitve F. na 1. mesto, ker je za isti projekt dobila že odobrena državna nepovratna sredstva. Vendar pa zgolj zaradi tega še ni mogoče očitati nepravilnosti, saj prejem sredstev ni bil edini kriterij pri točkovanju.

10. Ker je izpodbijani sklep pravilen, je sodišče na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 tožbo zavrnilo.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.