sodba in sklep I U 250/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-10-21

GRADBENIŠTVO - UPRAVNI SPOR - UPRAVNI POSTOPEK

gradbeno dovoljenje - stranski udeleženec - javna korist - dejanski interes - pravica graditi - upravni spor - zavrženje tožbe - pritožba zoper izpodbijani upravni akt

Po določbi 5. točke 1. odstavka 36. člena ZUS-1 sodišče v postopku predhodnega preizkusa tožbo zavrže, če ugotovi, da je bila zoper upravni akt, ki se s tožbo izpodbija, mogoča pritožba, pa ta sploh ni bila vložena ali je bila vložena prepozno.

Oseba, ki ni stranka, se lahko udeležuje postopka le zaradi varstva svoje osebne koristi, ki temelji na zakonu ali podzakonskem aktu, ne pa zaradi varstva tuje ali javne koristi. Tožeče stranke zato v upravnem postopku, pa tudi v upravnem sporu, ne morejo uspešno uveljavljati javne koristi, čeprav menijo, da pristojni organ te koristi ni ustrezno zaščitil in čeprav menijo, da so del zainteresirane javnosti, da torej posledice izpodbijane upravne določbe zadevajo tudi (ali celo predvsem) njih, saj ne gre za njihovo osebno in neposredno korist. Prav tako tožeče stranke ne morejo uveljavljati zgolj svojih dejanskih koristi, ki nimajo opore v zakonih in podzakonskih aktih, ki urejajo izdajo izpodbijane upravne odločbe.

Dosega postopka za izdajo gradbenega dovoljenja ni mogoče širiti na odločanje o spornih stvarno-pravnih razmerjih. To izhaja že iz besedila 6. točke 1. odstavka 66. člena ZGO-1, ki toženi stranki izrecno nalaga zgolj preverjanje obstoja pravice graditi (in ne morda odločanja o njej) in v 1. odstavku 56. člena ZGO-1 tudi natanko predpisuje način, na katerega naj to preverjanje opravi.

1. Tožba se zavrže glede tožečih strank S.S., Š.Š., T.T., U.U. in V.V.

Upravna enota Novo mesto je kot prvostopenjski upravni organ z izpodbijanim gradbenim dovoljenjem investitorju A. (v tem upravnem sporu prizadeti stranki) dovolila spremembo namembnosti pritlične etaže stavbe z naslovom U. v humanitarni center A. na zemljišču parc. št. 872/1, 877/1, 861/2 in 872/4, k.o. ..., pod tam navedenimi pogoji. V obrazložitvi med drugim navaja, da sta bili za obravnavani objekt v letih 1989 in 1990 izdani lokacijsko in gradbeno dovoljenje za gradnjo dvonamenskega zaklonišča s trgovino, dne 19. 2. 1991 pa je bilo za ta objekt izdano tudi uporabno dovoljenje. Iz projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja izhaja, da so bili prostori v pritličju objekta namenjeni samopostrežni trgovini. Po projektu, ki ga je predložil investitor, je predmet upravnega postopka izdaja gradbenega dovoljenja za spremembo namembnosti tega objekta, obravnavana pa so tudi obstoječa parkirišča na parceli št. 872/4 k.o. ...

Prvostopenjski upravni organ je na podlagi zemljiškoknjižnih podatkov ugotovil, da sta solastnika parcele št. 872/1 k.o. ... investitor in B., ki z nameravano spremembo namembnosti soglaša, lastnik vseh ostalih parcel, navedenih v izreku izpodbijane odločbe, pa je izključno investitor. Poleg tega se prvostopenjski organ opredeljuje do navedb tožečih strank, podanih na ustni obravnavi, in sicer navaja, da je sprememba namembnosti pritlične etaže obravnavane stavbe v humanitarni center v skladu z določbami prostorskega akta, ki kot namen ureditvenega območja določa bivanje in osnovno preskrbo prebivalcev. Ostalih navedb ni bilo mogoče upoštevati, ker za to ni podlage v zakonu oziroma podzakonskih aktih, posebej pa prvostopenjski organ navaja še, da dovoljenje ne predvideva kakršnegakoli posega na zemljišča, ki niso v lasti investitorja, kar velja tudi za parkirišča. Ker so bili po obrazloženih ugotovitvah prvostopenjskega organa tudi sicer izpolnjeni vsi pogoji, predpisani v 1. odstavku 66. člena Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 102/04 in nadaljnji, dalje ZGO-1), je bilo izdano izpodbijano gradbeno dovoljenje.

Ministrstvo za okolje in prostor je z uvodoma navedeno odločbo zavrnilo pritožbo C.C., D.D., E.E., F.F., G.G., H.H., I.I., J.J., K.K., L.L., M.M., N.N., O.O., P.P. in R.R. zoper izpodbijano gradbeno dovoljenje. V obrazložitvi povzema pogoje, ki jih za izdajo gradbenega dovoljenja predpisuje 1. odstavek 66. člena ZGO-1, dejanske ugotovitve prvostopenjskega organa in opis nameravane gradnje iz projekta, ki ga je investitor priložil zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja. Na podlagi teh podatkov ugotavlja, da odmiki obstoječega objekta ostajajo nespremenjeni in ne vplivajo na zunanjo ureditev, ki je opisana v 6. točki izreka izpodbijane odločbe. Tudi drugostopenjski upravni organ navaja, da morebitno poslabšanje življenjskih pogojev ali znižanje vrednosti nepremičnin niso razlogi, s katerimi bi tožeče stranke lahko uspele v postopku izdaje gradbenega dovoljenja. Status strank je bil tožečim strankam namreč v postopku izdaje gradbenega dovoljenja priznan zato, da so lahko varovale svoje pravice in pravne koristi, kar pa lahko storijo le v okviru pogojev, predpisanih z veljavnim prostorskim aktom. Zato ne morejo uspeti s pritožbenimi ugovori, ki predstavljajo le njihovo nestrinjanje z gradnjo, ki je dovoljena na podlagi prostorskega akta in utemeljena s strokovnimi rešitvami ter izdanimi soglasji. Prav tako v upravnem postopku ne morejo uveljavljati dejanskega interesa, kar predstavljajo njihove navedbe, da se bodo poslabšali njihovi bivalni pogoji. Glede pritožbenih navedb v zvezi s parkirišči in pomožnim dostopom do nekaterih stanovanj drugostopenjski organ navaja, da je investitor lastninsko pravico na obravnavanih zemljiščih izkazal z izpiski iz zemljiške knjige, kjer niso vpisane nikakršne stvarne ali druge pravice, ki bi ga kakorkoli omejevale v izvrševanju te pravice. Tožeče stranke zato niso mogle uspeti niti s pritožbenimi ugovori, da določena zemljišča uporabljajo že od vselitve.

Tožeče stranke se s tako odločitvijo ne strinjajo in vlagajo tožbo, v kateri navajajo, da se z izdano upravno odločbo posega v njihov pravni položaj, saj se jim poslabšuje pogoje bivanja, preprečuje dostop do stanovanj in onemogoča uporabo parkirišč. Lastninska razmerja na nepremičninah, na katerih se izvaja investicija, po njihovem mnenju niso urejena, saj so tako one same, kot tudi lastniki stanovanj, blokov in vhodov št. 56, 58, 60, 62 in 64 dejanski solastniki parcel, na katerih se izvaja investicija. Tožeče stranke so kot lastniki stanovanj neposredno ali pa prek pravnih prednikov  soinvestitorji zaklonišča na parc. št. 872/1 v višini skoraj 40 % in komunalne ureditve na parcelah 861/1, 861/2, 872/1, 872/4 in 877/1 v višini skoraj 23 %. Tožeče stranke se niso nikoli odpovedale solastniškemu deležu na teh nepremičninah, z vpogledom v zgodovinski del zemljiškoknjižnega vložka 1242 k.o. ... pa je mogoče ugotoviti, da je lastninsko pravico brez njihove vednosti in soglasja vknjižila B., ki je to pravico nato prenašala na C. in A. Trgovski objekt, za katerega je bilo izdano izpodbijano gradbeno dovoljenje, je bil brez njihovega soglasja postavljen na zaklonišče Z1, parc. št. 871/2, katerega soinvestitorji so po prejšnjih navedbah tožeče stranke. Na parceli št. 872/4, ki je v naravi parkirišče, je investitor postavil dvižno rampo, s čimer je tožečim strankam in drugim dejanskim solastnikom preprečil neposreden dostop do objekta Z1. V pripravi je tožba za priznanje solastniškega deleža, tožeče stranke pa sodišču predlagajo, naj ta delež že zdaj upošteva.

Kljub temu da 6. točka izreka izpodbijane odločbe glede zunanje ureditve navaja, da zunanja ureditev ostaja obstoječa, predvidena pa je le manjša ureditev na južni strani stavbe in manjša popravila obstoječe ureditve, gre dejansko za razširitev obstoječe ceste na vso površino med objektom tožečih strank in objektom investitorja. S tem in s postavitvijo zapornice se tožečim strankam onemogoča uporaba funkcionalnega zemljišča ter bistveno spreminja dosedanji režim parkiranja, onemogočen pa je tudi dostop do njihovega bloka in dveh stanovanj. Blok, v katerem živijo tožeče stranke, je brez funkcionalnega zemljišča in brez parkirnih prostorov. Tudi tu bodo tožeče stranke v nepravdnem postopku uveljavile sodno dodelitev obojega, to pa bi moral upoštevati že prvostopenjski upravni organ, saj se s posegom investitorja onemogoča priposestvovana služnostna pravica uporabe funkcionalnega zemljišča. Nekatere od tožečih strank po tihem sporazumu s prejšnjima lastnikoma uporabljajo pet parkirišč ob bloku že od leta 1987, zdaj pa je ta raba onemogočena. Prav tako se s postavitvijo zapornice dvema izmed tožečih strank, ki sta lastnici pritličnih stanovanj, onemogoča dostop do pomožnih vhodov v njuna stanovanja, ki sta ju uredila v skladu z dovoljenjem Upravne enote Novo mesto. Tudi ostalim stanovalcem se s predvidenimi posegi onemogoča gibanje okoli bloka, še posebej pa tudi kakršnokoli dejavnost pri sanaciji zidov ali strehe bloka ali ukrepanje ob morebitnem požaru ali drugi nesreči.

Z razdelilnico hrane in socialno trgovino ter stanovanjem za deložirane osebe v neposredni bližini njihovih stanovanj se bivalne razmere tožečih strank po njihovem mnenju bistveno poslabšujejo. Res je, da je bila v objektu trgovina že doslej, vendar je bil vhod za stranke na nasprotni strani. Tožeče stranke se ne morejo strinjati s sklepanjem prvostopenjskega organa, da je humanitarno dejavnost, ki se bo odvijala v obravnavanem objektu, mogoče šteti v osnovno preskrbo prebivalcev, s čimer je zadoščeno zahtevam prostorskega akta. Tožeče stranke menijo, da gre za specifično preskrbo prebivalstva in poudarjajo, da nimajo nič proti socialni in humanitarni dejavnosti A., vendar ne sprejemajo, da se poleg njihovih dnevnih sob in spalnic odvija dejavnost, ki je vezana na redne obiske socialno problematičnih ljudi, med katerimi so tudi brezdomci, katerih obnašanje ne more vzgojno vplivati na njihove otroke in vnuke. Pristajajo sicer na to, da se ta dejavnost odvija v obravnavanem objektu, vendar v tistem delu, kjer za njih ne bo moteča.

Tožeče stranke iz vseh navedenih razlogov sodišču predlagajo, naj izpodbijano gradbeno dovoljenje odpravi, prvostopenjskemu organu pa naloži, naj v ponovljenem postopku upošteva njihove zahteve glede zunanje ureditve, mesta dostopa v predvideni humanitarni center in ponovne določitve meje med zadevnimi parcelami.

Sodišče je tožbo vročilo toženi stranki in investitorju obravnavane gradnje, A., kot prizadeti stranki. Tožena stranka je sodišču dostavila upravne spise, ki se nanašajo na obravnavano zadevo, na tožbo pa vsebinsko ni odgovorila.

Prizadeta stranka je po odvetnici ..., na tožbo odgovorila, v odgovoru pa je vsebinsko ponovila stališča tožene stranke iz izpodbijane ter drugostopenjske upravne odločbe in sicer predvsem v zvezi s tem, da gre pri dejavnosti, ki se bo opravljala v obravnavanem objektu, za osnovno preskrbo prebivalstva, da so ostali ugovori tožečih strank zasebnopravne narave, zato jih v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja sploh ni mogoče obravnavati, da zaradi posega, ki je predmet gradbenega dovoljenja, ne bo prišlo do nikakršnega poslabšanja življenjskega okolja tožečih strank, saj vsi bistveni elementi objekta ostajajo enaki, v njem pa je že prej obratovala samopostrežna trgovina, da je prizadeta stranka izkazala lastništvo predmetnih zemljišč, njena lastninska pravica pa je neobremenjena s kakršnimikoli pravicami tretjih in da režim uporabe zemljišča v preteklosti nima vpliva na obravnavano zadevo. Poleg tega navaja še, da tožba ne vsebuje podatkov o tožečih strankah v skladu s 30. členom Zakona o upravnem sporu, nekateri od podpisanih tožnikov pa niso bili navzoči na ustni obravnavi in je zato treba šteti, da so se s spremembo namembnosti strinjali.

Sodišče najprej ugotavlja, da je v uvodu tožbe kot tožeča stranka sicer navedena zgolj F.F., ostale tožeče stranke pa so označene le kot „drugi etažni lastniki stanovanj“ na naslovu U. Vendar pa je na zadnji strani tožbe naveden poimenski seznam tožečih strank, ki ga je več strank tudi lastnoročno podpisalo. Sodišče zato šteje, da je tožba glede teh strank – ob upoštevanju prej navedenih podatkov iz njenega uvoda – glede opredelitve  strank in glede njihovih lastnoročnih podpisov popolna in sposobna za obravnavanje.

Osebe, ki so v tožbi navedene kot tožeče stranke, pa tožbe niso lastnoročno podpisale, je sodišče v skladu z določbo 1. odstavka 31. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06 in nadaljnji, dalje ZUS-1) opozorilo, da brez lastnoročnega podpisa tožba ni popolna (3. odstavek 105. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi z 1. odstavkom 22. člena ZUS-1), jih pozvalo, naj tožbo ustrezno dopolnijo v roku 8 dni in jih opozorilo, da bo sicer tožbo zavrglo. V postavljenem roku tožbe ni ustrezno dopolnila S.S., zato je sodišče tožbo glede te tožeče stranke na podlagi 2. odstavka 31. člena ZUS-1 zavrglo.

Po določbi 5. točke 1. odstavka 36. člena ZUS-1 sodišče v postopku predhodnega preizkusa tožbo zavrže tudi v primeru, če ugotovi, da je bila zoper upravni akt, ki se s tožbo izpodbija, mogoča pritožba, pa ta sploh ni bila vložena ali je bila vložena prepozno. Iz podatkov v upravnem spisu je mogoče ugotoviti, da se Š.Š., T.T., U.U. in V.V. niso pritožili zoper odločbo, ki se izpodbija z obravnavano tožbo, čeprav je bila pritožba možna, zato je sodišče v skladu z navedeno zakonsko določbo tožbo zavrglo tudi glede teh tožečih strank.

Tožeče stranke so se udeleževale postopka za izdajo izpodbijanega gradbenega dovoljenja kot stranski udeleženci. Njihov pravni položaj zato opredeljuje določba 1. odstavka 43. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 126/07 in 65/08, dalje ZUP), po kateri se ima pravico udeleževati upravnega postopka tudi oseba, ki izkaže pravni interes, torej oseba, ki zatrjuje, da vstopa v postopek zaradi varstva svojih pravnih koristi. Po 2. odstavku istega člena je pravna korist neposredna, na zakon ali drug predpis oprta osebna korist. Oseba, ki ni stranka, se torej lahko udeležuje postopka le zaradi varstva svoje osebne koristi, ki temelji na zakonu ali podzakonskem aktu, ne pa zaradi varstva tuje ali javne koristi. Povedano drugače: tožeče stranke, ki so imele v obravnavanem postopku status stranskih udeležencev, izkazujejo pravni interes le toliko, kolikor gre za zaščito njihovih neposrednih interesov, ki jih imajo kot lastniki nepremičnin na vplivnem območju obravnavane gradnje ter temeljijo na določbah ZGO-1, prostorskega akta in drugih predpisov, ki urejajo izdajo gradbenega dovoljenja.

Tožeče stranke zato v upravnem postopku, pa tudi v upravnem sporu, ne morejo uspešno uveljavljati javne koristi, čeprav menijo, da pristojni organ te koristi ni ustrezno zaščitil in čeprav menijo, da so del zainteresirane javnosti, da torej posledice izpodbijane upravne določbe zadevajo tudi (ali celo predvsem) njih, saj ne gre za njihovo osebno in neposredno korist. Prav tako tožeče stranke ne morejo uveljavljati zgolj svojih dejanskih koristi, ki nimajo opore v zakonih in podzakonskih aktih, ki urejajo izdajo izpodbijane upravne odločbe. Opisana razlaga določb 43. člena ZUP temelji tudi na ustaljeni sodni praksi Upravnega sodišča RS (prim. npr. sodba opr. št. U 2250/2008 z dne 18. 12. 2008) in Vrhovnega sodišča RS (prim. npr. sodba opr. št. X Ips 489/2005 z dne 12. 3. 2005).

V obravnavani zadevi navedeno po eni strani pomeni, da tožeče stranke ne morejo uspešno uveljavljati tožbenih ugovorov, ki se nanašajo na pogoje za gradnjo, katerih izpolnjevanje se ugotavlja v okviru zaščite javne koristi. Med te pogoje spada umestitev gradnje v prostor (tudi glede njene namembnosti) in njeni priključki na javno infrastrukturo, oziroma prometna ureditev. Ureditev teh vprašanj namreč ni v ničemer vezana na lastništvo nepremičnin v vplivnem območju nameravanega posega, temveč na interes širše javnosti (npr. vseh, tudi potencialnih uporabnikov prometne infrastrukture).

Po drugi strani tožeče stranke ne morejo uveljavljati ugovorov, ki predstavljajo izključno zaščito njihovih dejanskih interesov, torej ugovorov, ki nimajo neposredne podlage v predpisih, ki urejajo gradnjo objektov; med take ugovore spadajo zatrjevanja tožečih strank o negativnih vplivih, ki naj bi jih imela navzočnost socialno ogroženih oseb, do katere bo prišlo zaradi nameravane dejavnosti v obravnavanem objektu, na njihove bivalne pogoje. Sodišče zato nobene od teh tožbenih navedb vsebinsko ne obravnava, opozarja pa, da je na identične pritožbene navedbe korektno in celovito odgovorila že tožena stranka.

Naslednji sklop tožbenih navedb se nanaša na zatrjevano solastništvo, priposestvovano služnostno pravico oziroma druge stvarnopravne pravice, ki naj bi jih tožeče stranke imele na nepremičninah, ki so predmet obravnavanega gradbenega dovoljenja. S tem tožeče stranke dejansko izpodbijajo pravilnost ugotovitve tožene stranke o tem, ali ima investitor (prizadeta stranka) na teh nepremičninah pravico graditi, kar je tožena stranka pred izdajo gradbenega dovoljenja dolžna preveriti po določbi 6. točke 1. odstavka 66. člena Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 102/04 – uradno prečiščeno besedilo in nadaljnji, dalje ZGO-1). Pravica graditi je lastninska ali kakšna druga stvarna oziroma obligacijska pravica, ki investitorju omogoča gradnjo oziroma izvajanje del na nepremičnini, za dokazilo o obstoju te pravice po ZGO-1 pa po določbi 1. odstavka 56. člena tega zakona velja izpisek iz zemljiške knjige, notarsko overjena pogodba z dokazilom o vložitvi predloga za vpis pogodbe v zemljiško knjigo oziroma druga listina, ki tako pravico izkazuje v skladu z zakonom.

Kot izhaja tako iz obrazložitev prvo- in drugostopenjske upravne odločbe, kot tudi iz listin v upravnem spisu, je tožena stranka preverila obstoj investitorjeve pravice graditi na podlagi vpisov v zemljiško knjigo, torej v skladu z zgoraj povzeto zakonsko določbo. Kot prav tako navaja že tožena stranka, iz teh vpisov ne izhaja, da bi bile predmetne nepremičnine obremenjene s kakršno koli stvarno pravico tožečih strank, niti ni v njih zaznamovan kakršen koli sodni spor v zvezi z obstojem take pravice. Tožeča stranka je torej obstoj pravice graditi preverila pravilno, na način in v obsegu, kot ga predpisuje zakon.

Sodišče dodaja še, da dosega postopka za izdajo gradbenega dovoljenja nikakor ni mogoče širiti na odločanje o spornih stvarno-pravnih razmerjih. To izhaja že iz besedila zakona, ki toženi stranki izrecno nalaga zgolj preverjanje obstoja pravice graditi (in ne morda odločanja o njej) in tudi natanko predpisuje način, na katerega naj to preverjanje opravi. Zgolj trditve oziroma navedbe tožeče stranke, čeprav podprte z dokazi, ki pa nimajo opore v zemljiškoknjižnem stanju oziroma na podlagi katerih v času izdaje gradbenega dovoljenja še ni bil sprožen sodni spor, zato ne zadostujejo za kakršen koli dvom sodišča v pravilnost ugotovitev tožene stranke glede obstoja pravice graditi.

Iz navedenih razlogov sodišče ugotavlja, da je izpodbijana odločba pravilna in utemeljena na zakonu, v postopku pred njeno izdajo pa ni prišlo do bistvenih kršitev upravnega postopka, zato je tožbo na podlagi 1. odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo kot neutemeljeno. Ker v tožbi niso bila navedena nobena nova dejstva ali dokazi, ki bi utegnili biti pomembni za odločitev, je sodišče o zadevi na podlagi 2. alinee 2. odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, na nejavni seji.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.