sodba I U 577/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-09-08

gibanje oseb prek meja - razlogi za zavrnitev vizuma - razpisan ukrep v Schengenski informacijski sistem - ukrep v postopku izbrisa

Za tožnika je razpisan ukrep v Schengenski informacijski sistem (SIS), razpisala pa ga je Republika Italija in ta ukrep še vedno velja. Tožnik temu niti ne oporeka, pač pa le navaja, da je v teku postopek izbrisa tega ukrepa. Dokler postopek izbrisa ni končan, je ukrep še vedno v veljavi in ga je treba spoštovati.

Veleposlaništvo Republike Slovenije v Kairu je z odločbo št. EK-65/09-05 z dne 6. 1. 2010 zavrnilo zahtevo tožnika za izdajo vizuma za namen združitve družine. Ministrstvo za zunanje zadeve kot drugostopenjski organ je ob reševanju tožnikove pritožbe na podlagi 1. odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS št. 24/06  – uradno prečiščeno besedilo in nadaljnji,  ZUP) odločbo veleposlaništva odpravilo ter samo odločilo o zadevi tako, da je zahtevo za izdajo vizuma prav tako zavrnilo, vendar ob drugačni uporabi materialnega prava. Ugotovilo je namreč, da se je prvostopni organ skliceval na določbe Zakona o tujcih (Uradni list RS št. 64/09 – uradno prečiščeno besedilo, v nadaljevanju ZTuj-1), ki se nanašajo na pridobivanje dovoljenja za prebivanje, kar je napačno, saj predmet postopka ni izdaja dovoljenja za prebivanje. Po stališču drugostopenjskega organa bi se moral prvostopenjski organ sklicevati na tiste določbe ZTuj-1, ki opredeljujejo razloge za zavrnitev vizuma, to pa je 20. člen ZTuj-1. Nadalje se drugostopenjski organ v svoji odločbi, s katero je meritorno odločil o tožnikovi zahtevi, sklicuje na to, da 20. člen ZTuj-1 v 1. alineji 1. odstavka določa, da se tujcu vizum ne izda, če obstajajo razlogi za zavrnitev vstopa iz 9. člena ZTuj-1, ta pa določa, da se tujcu zavrne vstop v Republiko Slovenijo iz razlogov, določenih v Zakoniku o schengenskih mejah (Uredba ES št. 562/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. 3. 2006 o zakoniku skupnosti o pravilih, ki urejajo gibanje oseb prek meja). Zakonik o schengenskih mejah v 1. odstavku 5. člena določa, da se vstop na ozemlje držav članic zavrne državljanu tretje države, ki ne izpolnjuje vseh pogojev za vstop. Nadalje 5. člen Zakonika o schengenskih mejah te razloge opredeljuje v točkah od a do e. Pod točko d je naveden razlog, da gre za osebo, za katero je bil razpisan ukrep v Schengenski informacijski sistem (v nadaljevanju SIS) zaradi zavrnitve vstopa. Tožena stranka nadalje ugotavlja, da je bilo nesporno ugotovljeno, da je tožnik vpisan v SIS zaradi prepovedi vstopa v Republiko Italijo in mu je s tem prepovedan vstop v vse države schengenskega območja, to pa je zadosten razlog za zavrnitev izdaje vizuma, kot to določa točka d 1. odstavka 5. člena Zakonika o schengenskih mejah. Navedeno potrjuje tudi dopis Ministrstva za notranje zadeve z dne 16. 4. 2009, v katerem pristojni organ potrjuje, da je tožnik vpisan v SIS, skladno z določbami 96. člena Konvencije o izvajanju schengenskega sporazuma. V dopisu je navedeno, da je ukrep razpisan zaradi nedovoljenega vstopa in prebivanja na ozemlju Italijanske republike, da je organ, ki je razpisal ukrep Prefektura Brescia, da mora tožnik zapustiti državno ozemlje Italijanske republike v roku petih dni po objavi ukrepa, da je datum ukrepa 9. 8. 2007 ter da je ukrep veljaven deset let. Tožena stranka je ugotovila, da je ukrep še vedno veljaven. Tožnik se je v predhodnih postopkih skliceval tudi na Direktivo 64/221/EGS. Ker so direktive sekundarni vir evropskih skupnosti, niso neposredno uporabljive in jih morajo države najprej ustrezno vključiti v notranjo zakonodajo. Razen tega tožena stranka tudi ugotavlja, da je bila navedena direktiva razveljavljena z Direktivo 2004/38/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 29. 4. 2004 o prostem gibanju oseb, ki je bila implementirana v notranji pravni red RS. Direktiva 2004/38/ES pa v 3. členu jasno določa krog oseb, na katere se nanaša, oziroma krog oseb, ki se lahko sklicujejo na pravice, ki jih direktiva nudi. To so državljani držav članic EU in njihovi družinski člani, vendar le takrat, ko izvajajo načelo prostega gibanja. Načelo prostega gibanja pa se ne izvaja takrat, ko se državljan države članice EU nahaja v matični državi, ampak izključno takrat, ko se seli ali prebiva v drugi državi EU. V tem primeru se pravice iz te direktive prenašajo tudi na njegove družinske člane. Torej tožnik ne spada v krog oseb, na katere se nanaša omenjena direktiva. Tožnik je namreč družinski član slovenske državljanke, ki se nahaja v matični državi, zato se niti zanj niti za njegovo soprogo ta direktiva ne uporablja.

Tožnik v tožbi povzema vsebino drugostopenjske odločbe in navaja, da iz sodbe Upravnega sodišča RS opr. št. I U 1083/2009 z dne 21. 10. 2009 izhaja, da je v prejšnjem postopku upravni organ napačno uporabil določilo 9. člena ZTuj-1, saj ni upošteval Direktive 64/221/EGS v zvezi s sodbo sodišča Evropske skupnosti št. C-503/03 z dne 31. 1. 2006. Upravno sodišče je v tej sodbi upravni organ opozorilo na to, da je treba v primerih, kadar upravni organ v tovrstnih zadevah uporablja Zakonik o schengenskih mejah, upoštevati, da je treba Schengenski sporazum in nanj vezano Konvencijo z dne 19. 6. 1990 (Uradni list EU, L 239, 2000) uporabljati v skladu z Direktivo 64/221/EGS. V tej sodbi je upravno sodišče poudarilo, da je po sodni praksi, ki izhaja iz te direktive, treba upoštevati, da se lahko družinskemu članu državljana EU vstop na ozemlje države članice prepreči le, če taka oseba predstavlja resnično in dovolj hudo grožnjo, ki prizadene ključni družbeni interes. Tožena stranka pa je v zvezi s tem zaključila, da je glede na dejstvo, da je bilo ugotovljeno, da je tožnik vpisan v SIS zaradi prepovedi vstopa v Republiko Italijo, s tem izpolnjen zadosten pogoj za zavrnitev izdaje vizuma. Zaradi tega je tožena stranka napačno uporabila materialno pravo in ravnala v nasprotju z zahtevami sodne prakse, ker ni ugotavljala, ali tožnik predstavlja resnično in dovolj hudo grožnjo, ki prizadene ključni družbeni interes. Razen tega je v teku tudi postopek izbrisa vpisa tožnika v SIS, pri čemer se tožnik sklicuje na dopis italijanskega odvetnika, ki vodi zadevo izbrisa. Tožnik predlaga, naj se odločbi prvostopenjskega in drugostopenjskega organa odpravita ter se zadeva vrne v ponovno obravnavanje prvostopenjskemu organu. Zahteva tudi, naj sodišče toženi stranki naloži povrnitev stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da je v postopku ugotovila, da je nesporno ugotovljeno, da je tožnik vpisan v SIS zaradi prepovedi vstopa v Republiko Italijo in mu je s tem prepovedan vstop v vse države Schengenskega območja. Na podlagi navedenega je tožena stranka ugotovila, da je izpolnjen zadosten pogoj za zavrnitev izdaje vizuma, kot to določa točka d 1. odstavka 5. člena Zakonika o schengenskih mejah, ki na podlagi 9. člena ZTuj-1 v zvezi z 20. členom istega zakona predstavlja enega od razlogov za zavrnitev izdaje vizuma. Vpis tožnika v SIS je potrdilo Ministrstvo za notranje zadeve v dopisu z dne 16. 4. 2009. Nadalje tožena stranka navaja, da je bila odločba pooblaščenki tožnika vročena dne 1. 4. 2010. Tožba, ki jo je tožena stranka prejela v odgovor, je označena kot prejeta na upravnem sodišču dne 4. 5. 2010, identičen izvod tožbe pa je označen z datumom prejema 11. 6. 2010. Tožena stranka izraža dvom o pravočasnosti vložene tožbe, zato sodišču predlaga, da preveri omenjeno dejstvo in v primeru nepravočasno vložene tožbe tožbo zavrže. V kolikor tožbe ne bo zavrglo, predlaga, naj sodišče tožbeni zahtevek zavrne in odloči, da stroški postopka bremenijo tožečo stranko. Glede tožbenih očitkov, da v ponovljenem postopku ni bilo upoštevano stališče v sodbi upravnega sodišča opr. št. I U 1083/2009 z dne 21. 10. 2009, pa tožena stranka navaja, da je sodišče svojo sodbo oprlo na Direktivo 64/221/EGS, ki pa je bila razveljavljena z novo direktivo z drugačno vsebino. Razen tega je direktiva sekundarni vir prava Evropskih skupnosti, zato ne more biti neposredno uporabljiva. Države članice EU morajo namreč direktive najprej ustrezno vključiti v notranjo zakonodajo. Sodišča nanje ne morejo neposredno opreti svojih odločitev, predvsem pa neupoštevanja direktive ne morejo uporabiti kot razlog za svojo odločitev. Direktiva, na katero se je upravno sodišče sklicevalo v prejšnji sodbi, je bila v celoti razveljavljena v aprilu 2006. Nadomestila jo je Direktiva 2004/38/ES, ki je bila prenesena v notranji pravni red Republike Slovenije z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o tujcih (Uradni list RS št. 93/2005). ZTuj-1 v 1. členu jasno določa, da Direktiva 2004/38/ES razveljavlja Direktivo 64/221/EGS. Direktiva 2004/38/ES pa v 3. členu jasno določa krog oseb, na katere se nanaša. To so državljani članic EU in njihovi družinski člani, vendar le takrat, ko izvajajo načelo prostega gibanja. Načelo prostega gibanja se nikoli ne izvaja, ko se državljan države članice EU nahaja v matični državi, ampak se izvaja izključno takrat, ko se državljan EU seli ali prebiva v drugi državi članici EU. V tem primeru se pravice iz te direktive prenašajo tudi na njegove družinske člane. Torej tožnik ne spada v krog oseb, na katere se nanaša omenjena direktiva. Tožnik je namreč družinski član slovenske državljanke, ki se nahaja v matični državi. Ker je bila torej Direktiva 64/221/EGS razveljavljena, se posledično temu tudi ni mogoče sklicevati na sodno prakso, sprejeto na njeni podlagi. Torej v izpodbijani odločbi ni šlo za napačno uporabo 9. člena ZTuj-1. Dvajseti člen ZTuj-1 namreč določa v 1. alineji 1. odstavka, da se tujcu vizuma ne izda, če obstajajo razlogi za zavrnitev vstopa iz 9. člena ZTuj-1, ta pa določa, da se tujcu zavrne vstop v Republiko Slovenijo iz razlogov, določenih v Zakoniku o schengenskih mejah. Tožena stranka je izdajo vizuma zavrnila iz razloga za zavrnitev izdaje vizuma po točki d 1. odstavka 5. člena Zakonika o schengenskih mejah. Ni mogoče slediti sodni praksi, ki izhaja iz razveljavljene direktive glede tega, da bi bilo potrebno ugotavljati, ali oseba predstavlja resnično in dovolj hudo grožnjo, ki prizadete ključni družbeni interes. Na podlagi 20. člena ZTuj-1 v zvezi z 9. členom ZTuj-1 v zvezi s točko g 1. odstavka 5. člena Zakonika o schengenskih mejah tožena stranka ni dolžna ugotavljati, ali oseba predstavlja resnično in dovolj hudo grožnjo, ki prizadane ključni družbeni interes. Tožena stranka namreč kot razlog za zavrnitev izdaje vizuma ni uporabila točke e 1. odstavka 5. člena Zakonika o schengenskih mejah, ki kot pogoj za vstop določa, da oseba „ne predstavlja grožnje javnemu redu, notranji varnosti, javnemu zdravju ali mednarodnim odnosom, katere koli države članice, zlasti če ni bil razpisan noben ukrep v nacionalni zbirki podatkov držav članic za zavrnitev vstopa na isti podlagi“. Razlog za zavrnitev iz točke d je namreč že samo dejstvo vpisa razpisanega ukrepa zavrnitve vstopa v SIS. Če bi bil kot razlog za zavrnitev izdaje vizuma uporabljen razlog grožnje javnemu redu in notranji varnosti, pa bi bila država dolžna preverjati, ali oseba predstavlja resnično in dovolj hudo grožnjo, ki prizadene ključni družbeni interes samo, kadar gre za izvajanje načela prostega gibanja. Glede tožbene navedbe, da je tožnik v postopku izbrisa vpisa v SIS, pa tožena stranka navaja, da omenjeni postopek v ničemer ne spreminja dejstva, da je tožnik v tem sistemu še vedno vpisan in to na izdajo vizuma vse do zaključka postopka zbrisa ne more vplivati. Ukrep je namreč še vedno veljaven, zaradi česar razlogi za zavrnitev izdaje vizuma še niso odpravljeni. Če bi bil tožniku izdan vizum za dolgoročno bivanje, bi se s tem obšel pravni red EU, saj bi mu bilo omočeno gibanje po celotnem schengenskem območju. Ne sme se dopustiti, da se vizum izda osebi, kateri tako pravni red Unije kot tudi notranji pravni red RS prepovedujeta vstop. Tožena stranka meni, da je obrazložitev njene odločbe popolna in izdana v skladu z določbami ZUP in ZTuj-1. Predlaga, da v kolikor sodišče tožbe ne bo zavrglo, da tožbo zavrne in odloči, da stroški postopka bremenijo tožečo stranko.

Sodišče je z dopisom z dne 6. 7. 2010 toženi stranki pojasnilo, zakaj je prejela dva izvoda tožbe; šlo je namreč za to, da je sodišče toženi stranki poslalo tudi dopolnitev tožbe, to pa je izvod tožbe s popravljenim imenom tožene stranke.

Sodišče najprej uvodoma ugotavlja, da tožnik v tožbi predlaga odpravo tako prvostopenjske kot tudi drugostopenjske odločbe, vendar pa je prvostopenjsko odločbo odpravil že drugostopenjski organ in jo nadomestil s svojo odločbo, torej prvostopenjske odločbe ni več, zato je sodišče smiselno štelo, da tožnik izpodbija drugostopenjsko odločbo, s katero je tožena stranka tudi odločala o njegovem zahtevku. Tožena stranka je svojo odločitev oprla na 1. alinejo 1. odstavka 20. člena ZTuj-1, ki določa, da se tujcu vizuma ne izda, če obstajajo razlogi za zavrnitev vstopa iz 9. člena tega zakona. Deveti člen zakona pa v 1. odstavku določa, da se tujcu zavrne vstop v Republiko Slovenijo iz razlogov, odločenih v Zakoniku o schengenskih mejah. Nadalje se tožena stranka sklicuje na razlog za zavrnitev vstopa, ki je naveden v točki d 1. odstavka 5. člena Zakonika o schengenskih mejah. Po tem določilu je kot pogoj za vstop določeno, da ne gre za osebe, za katere je bil razpisan ukrep v SIS zaradi zavrnitve vstopa. Sodišče ugotavlja, da je tožena stranka pravilno ugotovila, da je bil za tožnika razpisan ukrep v SIS, razpisala pa ga je Republika Italija in ta ukrep še vedno velja. Tožnik temu niti ne oporeka, pač pa le navaja, da je v teku postopek izbrisa tega ukrepa. Vendar pa se sodišče pridružuje stališču tožene stranke, da dokler postopek izbrisa ni končan, je ukrep še vedno v veljavi in ga je treba spoštovati.

V zvezi s tožbenimi navedbami, da bi moralo sodišče upoštevati sodno prakso, ki izhaja iz Direktive 64/221/EGS, pa sodišče ugotavlja, da iz 7. alineje 2. odstavka 1. člena ZTuj-1 izhaja, da je Direktiva 2004/38/ES razveljavila Direktivo 64/221/EGS. Ker je bila torej slednja direktiva razveljavljena, tudi ni mogoče upoštevati sodne prakse, izdane na podlagi te direktive. Razen navedenega, kot ugotavlja tudi tožena stranka, je v 3. členu sedaj veljavne Direktive 2004/38/ES navedeno, da se ta direktiva uporablja za vse državljane unije, ki se selijo ali prebivajo v državi članici, razen v tisti državi, katere državljani so, in za njihove družinske člane. Torej iz tega določila izhaja, kot to ugotavlja tudi tožena stranka, da se ta direktiva nanaša na državljane unije oziroma njihove družinske člane le takrat, kadar se ne nahajajo v tisti državi, katere državljani so. Glede na zgoraj navedeno tožbenih navedb o tem, da bi bilo potrebno upoštevati sodno prakso iz prej veljavne direktive in ugotavljati, ali tožnik predstavlja resnično in dovolj hudo grožnjo, ni mogoče upoštevati in je zato odločitev tožene stranke pravilna.

Sodišče je odločilo na podlagi 1. odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS št. 105/06 in nadaljnji, v nadaljevanju ZUS-1). Zavrnitev tožbe se nanaša tudi glede zahtevka za povrnitev stroškov postopka, saj tožnik do povrnitve stroškov ni upravičen. Četrti odstavek 25. člena ZUS-1 namreč odloča, da če sodišče tožbo zavrne, zavrže ali se postopek ustavi, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka. Ker torej v tem primeru vsaka stranka trpi svoje stroške postopka, sodišče tudi ni posebej odločalo o tem, da stroški postopka bremenijo tožečo stranko, kot je to predlagala tožena stranka.

Uredba (ES) št. 562/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne

15. 3. 2006 o Zakoniku Skupnosti o pravilih, ki urejajo gibanje

oseb prek meja (Zakonik o Schengenskih mejah) člen 5, 5/1, 5/1-d.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.