sodba II U 23/2011
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2012-05-09

igre na srečo - koncesija za prirejanje iger na srečo v igralnih salonih - odločanje po prostem preudarku - namen odločanja po prostem preudarku

Prosti preudarek je upravni organ uporabil na način, ki ustreza namenu, za katerega je določen. Tožena stranka je namreč na podlagi ugotovljenih dejanskih okoliščin pojasnila, zakaj meni, da gre v regiji za zasičenost ponudbe iger na srečo ter zakaj bi morebitno dodatno obremenjevanje družbenega okolja s prirejanjem posebnih iger na srečo v regiji še poslabšalo socialno stanje prebivalstva.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Z izpodbijano odločbo je Vlada Republike Slovenije zavrnila zahtevek tožnika za dodelitev koncesije za prirejanje posebnih iger na srečo v igralnem salonu na lokaciji ... V obrazložitvi odločbe tožena stranka navaja, da je tožnik dne 10. 2. 2010 zaprosil za dodelitev koncesije za prirejanje posebnih iger na srečo v igralnem salonu ter je vlogi priložil vse listine in dokaze v skladu z Zakonom o igrah na srečo (ZIS, Ur. list RS, št. 27/95 do 10/10) in Pravilnikom o prirejanju posebnih iger na srečo v igralnih salonih (Ur. list RS, št. 31/07, 50/09 in 71/09, v nadaljevanju: Pravilnik). Tožnik je k pridobitvi koncesije pridobil tudi soglasje Mestne občine Maribor ter pozitivna mnenja sosednih  lokalnih skupnosti. V skladu s 3. in 63. členom  ZIS odloča o dodelitvi koncesije Vlada po prostem preudarku, pri čemer mora upoštevati zlasti okoliščine določene v 3. členu navedenega zakona. V obravnavanem primeru je tožena stranka zavrnila zahtevo za dodelitev koncesije na podlagi presoje kriterija zasičenosti ponudbe iger na srečo v državi oz. lokalni skupnosti, kriterija vpliva na socialno, kulturno in naravno okolje ter posameznika in kriterija obsega prirejanja iger na srečo z vidika dopolnjevanja turistične ponudbe. V mariborski regiji se igre na srečo že prirejajo v treh igralnih salonih in eni igralnici, pri čemer je v letu 2009 zaradi stečaja prenehala poslovati igralnica. Povprečni mesečni bruto prihodek od iger v zadnjem obdobju pada, tako da koncesionarji v tej regiji ne dosegajo poslovnih rezultatov v primerjavi z drugimi regijami. Povprečni letni bruto prihodek v mariborski regiji je bil v letu 2009 nižji za 48 % od prihodkov od iger na nivoju države. V letu 2010 je bil v tej regiji dohodek v primerjavi s predhodnim letom nižji za več kot 5 %, v primerjavi z letom 2008 pa do 7 %. Podoben je tudi trend padanja povprečnega mesečnega števila obiskovalcev, saj  je v letu 2010 igralnice obiskalo 10 % manj gostov v primerjavi z letom 2009 in 24 % manj v primerjavi z letom 2008. Zasičenost ponudbe posebnih iger na srečo v obravnavani regiji potrjuje tudi dejstvo, da zaprtje igralnice v letu 2009 ni pomembneje vplivalo na poslovanje preostalih koncesionarjev. V primeru dodelitve nove koncesije v navedeni regiji bi ob padanju bruto prihodka od iger in števila obiskovalcev navedeno dodatno poslabšalo ekonomski položaj obstoječih koncesionarjev, zato tožena stranka z ekonomskega vidika ocenjuje, da gre za zasičenost trga z igralniško ponudbo. Nadalje bi odprtje novega igralnega salona v tej regiji še bolj poslabšalo socialno stanje prebivalstva. Za prirejanje posebnih igre na srečo na igralnih avtomatih v igralnih salonih je  značilno, da je delež domačih gostov opazno višji. Podatki v letu 2009 kažejo, da je delež domačih obiskovalcev v igralnih salonih znašal 38 %, med tem ko je ta delež za igralnice znašal 14 %. Še posebej visok delež domačih gostov je značilen za SV Slovenijo, kjer je ta delež znašal 92 %. To pa bi dodatno vplivalo na obseg škodljivih stranskih učinkov, ki izvirajo iz naslova problematičnega igranja, npr. povečanja števila zasvojenih igralcev in s tem povezanih stroškov njihovega zdravljenja. Povečanje igralnih salonov bi tako lahko povzročilo bistveno večje negativne družbene in ekonomske učinke v primerjavi z morebitnimi pozitivnimi učinki iz naslova igralniško turistične ponudbe. Tudi presoja z vidika dopolnjevanja turistične ponudbe ni vplivala na ugoditev vlogi. Na področju prirejanja posebnih igre na srečo se dopolnjevanje turistične ponudbe presoja zlasti z vidika urejenosti poslovnih prostorov, obsega in kvalitete prenočitvenih zmogljivosti, pričakovanega deleža tujih obiskovalcev, obsega spremljajoče obigralniške zabaviščne dejavnosti, zagotavljanje turistične infrastrukture ipd. Na podlagi predloženih podatkov s strani tožnika je tožena stranka ugotovila, da morebitna dodelitev koncesije ne bi v pričakovani meri prispevala k dopolnitvi turistične ponudbe lokalne skupnosti in širše regije. Vlagatelj namreč poleg ponudbe posebnih iger na srečo ne bi ponudil ostale gostinske in druge obigralniške ponudbe, s katero bi privabljal zahtevnejše, zlasti tuje goste, ki bi z večdnevnim bivanjem nudili zaslužek tudi drugim turističnim ponudnikom v tej regiji. Morebitni igralni salon bi bil tako v pretežni meri namenjen domačim gostom in ne bi v zadovoljivi meri dopolnjeval turistične ponudbe. Ker je na območju lokalne skupnosti Maribor ter v širši regiji ponudba posebnih iger na srečo že zadostna, bi prekomerna ponudba negativno vplivala na socialno, kulturno in naravno okolje ter posameznika, prav tako morebitno povečanje obsega prirejanja posebnih iger na srečo ne bi v zadovoljivi meri prispevalo k dopolnjevanju turistične ponudbe, je tožena stranka po prostem preudarku odločila, da se tožniku ne dodeli koncesija.

Tožnik v tožbi navaja, da je tožena stranka kriterije ocenila napačno ter je prezrla bistveno in pomembno okoliščino, da se vloga za dodelitev koncesije nanaša na bivši Casino X., ki je v stečaju. S koncesijo bi se dejansko nadomestilo prireditelja, ki je v stečaju, tako da ne bi prišlo do povečanj ponudbe, marveč le do izenačenosti ponudbe pred uvedbo stečajnega postopka. Predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi ter toženi stranki naloži povrnitev stroškov postopka.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da je ob obravnavanju tožnikove vloge upoštevala tudi dejstvo, da je zaradi stečaja v letu 2009 v Mariboru prenehala poslovati igralnica. V obrazložitvi svoje odločbe je namreč navedla, da zaprtje igralnice ni pomembneje vplivalo na poslovanje preostalih koncesionarjev. Predlaga, da sodišče tožbo zavrne.

V pripravljalnih vlogah je tožnik naknadno pojasnil, da bi odprtje novega igralnega salona v Mariboru pomenilo dopolnitev hotelske dejavnosti, saj se je v Mariboru po leto 2009 do 2011 odprlo 520 novih hotelskih ležišč. Igralni salon se nahaja v strogem centru mesta v bližini novoodprtega hotela višje kategorije, namenjenega poslovnim in kongresnim turistom, za katere je značilno, da redno zahajajo v igralne salone. V Mariboru se pričakuje tudi povečan obisk tujih gostov v letu 2012 zaradi EPK in univerzijade. Igralni salon, za katerega je tožnik podal vlogo, ima dolgotrajno tradicijo, saj je bil ustanovljen leta 1989 ter je bil velik koncesionar na področju igralništva. Zanj so zelo velik interes izkazovali predvsem tuji gostje. Tožnik tako želi nadaljevati igralniško tradicijo ter pravočasno reaktivirati že pridobljeni status casinoja. Odločitev tožene stranke je tudi v nasprotju s prejeto strategijo razvoja iger na srečo, ki predvideva v večjih mestih koncentracijo igralniške dejavnosti. V Mariboru je tudi najmanjša ponudba iger na srečo v primerjavi z ostalimi regijami. Glede vpliva na socialno, kulturno in naravno okolje tožnik meni, da objektivno oceno teh vplivov lahko podajo le lokalne skupnosti, ki pa so podale pozitivno mnenje. Odprtje igralniškega salona bi zagotovilo tudi približno 30 novih delovnih mest, v nadaljnji fazi pa še dodatnih 20. Hkrati bi se tudi okrepila turistična ponudba starega dela mesta Maribor. Po mnenju tožnika s podelitvijo koncesije ne bi prišlo do povečanja ponudbe, temveč le do izenačenosti ponudbe pred uvedbo stečajnega postopka nad Casino X.

Predmet presoje v obravnavani zadevi je odločitev tožene stranke, s katero je zavrnila tožnikovo vlogo za dodelitev koncesije za prirejanje posebnih iger na srečo v igralnem salonu na lokaciji ...

V skladu z določbo 3. člena ZIS je prirejanje iger na srečo izključna pravica Republike Slovenije. Igre na srečo se lahko prirejajo le na podlagi dovoljenja oz. koncesije pristojnega organa. O dodelitvi koncesije odloča Vlada Republike Slovenije po prostem preudarku, pri čemer upošteva zlasti okoliščine navedene v točkah 1 do 9 tretjega odstavka citiranega člena. Navedene določbe se smiselno uporabljajo tudi za podelitev koncesije za igralni salon.

V primeru, ko je upravni organ pooblaščen za odločanje po prostem preudarku, je obseg sodne kontrole v upravnem sporu opredeljen z določbo tretjega odstavka 40. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1). Na podlagi te določbe sodišče preveri zgolj, ali je upravni akt nezakonit, ker so bile prekoračene meje prostega preudarka, ali ker je bil prosti preudarek uporabljen na način, ki ne ustreza namenu, za katerega je določen.

Odločanje po prostem preudarku pomeni, da mora biti odločba izdana v mejah pooblastila in v skladu z namenom, za katerega je pooblastilo dano. Pooblastilo za odločanje po prostem preudarku za dodelitev koncesije za prirejanje iger na srečo je določeno v 3. členu ZIS, ki določa tudi obseg in namen pooblastila. Upravni akt izdan po prostem preudarku tako mora v obrazložitvi zajemati vse tiste dejanske in pravne okoliščine o načinu in mejah uporabe prostega preudarka, ki omogočajo preizkus upravnega akta. Zato mora biti iz obrazložitve razvidno, da organ pri odločanju po prostem preudarku ni ravnal samovoljno, ampak v mejah danega pooblastila.

Sodišče ugotavlja, da tožena stranka ni prekoračila meje prostega preudarka, ko se je odločila, da tožniku zavrne zahtevek za dodelitve koncesije za prirejanje posebnih iger na srečo v igralnem salonu. Prav tako po mnenju sodišča prostega preudarka ni uporabila na način, ki ne bi ustrezal namenu, za katerega je določen. V izpodbijani odločbi je namreč obrazložila vse relevantne dejanske in pravne okoliščine odločilne za dodelitev koncesije določene v 3. členu ZIS. Na podlagi navedene obrazložitve je tako mogoče v smislu tretjega odstavka 40. člena ZUS-1 oceniti, da je bil prosti preudarek v obravnavanem primeru uporabljen na način, ki ustreza namenu, za katerega je določen. Tožena stranka je namreč na podlagi ugotovljenih dejanskih okoliščin pojasnila, zakaj meni, da gre za zasičenost ponudbe iger na srečo v mariborski regiji ter da bi morebitno dodatno obremenjevanje družbenega okolja s prirejanjem posebnih iger na srečo v tej regiji še poslabšalo socialno stanje prebivalstva, kakor tudi, da morebitna koncesija ne bi v pričakovani meri pozitivno prispevala k dopolnitvi turistične ponudbe v kraju in širši regiji. Svoje zaključke je tožena stranka oprla na konkretne podatke o bruto prihodkih od iger na srečo ter o številu obiskovalcev igralnic in igralnih salonov v regiji ter jih primerjala s podatki za igralnice in igralne salone na nivoju države oz. v drugih regijah v Sloveniji. Navedeno pa zadostuje za zaključek, da pri odločanju o tožničini vlogi za podelitev koncesije tožena stranka ni ravnala samovoljno.

Ker gre v konkretnem primeru za odločanje po prostem preudarku, je obseg sodne kontrole omejen v tem smislu, da sodišče ne more presojati primernosti uporabe prostega preudarka. Zaradi navedenega sodišče kot nerelevanten zavrača tožbeni ugovor, da gre v obravnavanem primeru le za nadomestitev prireditelja iger na srečo, nad katerim je bil uveden stečajni postopek. Sicer pa navedena okoliščina niti ni točna, saj je nekdanji Casino X. imel koncesijo za prirejanje posebnih iger na srečo v igralnicah, med tem ko je tožnik zaprosil za koncesijo za igralni salon, torej ne gre za istovrstno ponudbo. V zvezi z ugovori, ki jih tožnik navaja v pripravljalnih vlogah, pa sodišče pojasnjuje, da širjenje tožbenih razlogov z dopolnitvami tožbe po preteku roka za vložitev tožbe v upravnem sporu ni dopustno.

Po vsem navedenem je sodišče tožbo tožnika na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo kot neutemeljeno.

Sodišče je tudi zavrnilo tožnikov zahtevek za povrnitev stroškov postopka, saj v skladu s četrtim odstavkom 25. člena ZUS-1 v primeru, ko sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.