sodba III U 58/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-11-18

zavrnitev opravljanja študijskih obveznosti - avtonomija državne univerze - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - smiselna uporaba določb ZUP - obrazložitev odločbe - neobrazložena odločba - bistvena kršitev določb postopka

Iz izpodbijanega sklepa, s katerim je bila zavrnjena tožnikova prošnja za opravljanje obveznosti za prvi letnik, izhaja, da tožena stranka za svojo odločitev ni navedla in niti uporabila nobene pravne podlage. Posledično tudi ni navedla pravnorelevantnega dejanskega stanja zadeve in razlogov, ki so takšno odločitev narekovali, navedenih pomanjkljivosti pa ni odpravil niti drugostopni organ v pritožbenem postopku.

Tožbi se ugodi, sklep Komisije za študijske zadeve Zdravstvene fakultete Univerze v Ljubljani, št. 54/2009-1-KŠZ z dne 26. 10. 2009, se odpravi in se zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek.

Tožena stranka je dolžna tožniku povrniti stroške tega upravnega spora, odmerjene na 350,00 EUR, v 15 dneh od vročitve sodbe brez obresti, po izteku roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi za čas zamude.

Komisija za študijske zadeve Zdravstvene fakultete Univerze v Ljubljani s sklepom, št. 54/2009-1-KŠZ z dne 26. 10. 2009, v študijskem letu 2009/2010 tožniku ni odobrila opravljanja obveznosti za prvi letnik na visokošolskem strokovnem študijskem programu prve stopnje Radiološka tehnologija. V obrazložitvi sklepa je navedla, da je tožnik zaprosil za opravljanje obveznosti za prvi letnik, pri čemer v študijskem letu 2009/2010 ni imel statusa študenta. V prvi letnik se je vpisal v študijskem letu 2006/2007, v katerega se je ponovno vpisal v študijskem letu 2006/2007 (pravilno 2007/2008). V študijskem letu 2008/2009 mu je bilo odobreno opravljanje obveznosti po visokošolskem strokovnem študijskem programu prve stopnje Radiološka tehnologija. Ker pa v tem študijskem letu razpisanih manjkajočih obveznosti po študijskem programu ni izpolnil, je Komisija za študijske zadeve tožene stranke odločila kot izhaja iz izreka izpodbijane odločitve.

Zoper odločitev Komisije za študijske zadeve se je tožnik pritožil, Senat Zdravstvene fakultete Univerze v Ljubljani pa je z odločbo z dne 17. 1. 2010 njegovo pritožbo zavrnil. V obrazložitvi odločbe drugostopni organ ponavlja dejstva, ki jih je v izpodbijani odločitvi navedel že prvostopni organ in zaključuje, da je njegova odločitev pravilna, tudi glede na to, da tožnik v pritožbi ni navedel nobenih novih dejstev.

Tožnik vlaga tožbo iz razlogov napačne uporabe materialnega prava, bistvenih kršitev določb postopka in nepravilne oziroma nepopolne ugotovitve dejanskega stanja. V njej navaja, da niti prvostopnega sklepa niti odločbe drugostopnega organa ni mogoče preizkusiti, saj nista obrazložena. Ne vsebujeta namreč pravne podlage in navedbe dejstev, ki utemeljujejo odločitev, zaradi česar je tožena stranka bistveno kršila določbe upravnega postopka. S tem sta bili tožniku kršeni ustavni pravici do enakega varstva pravic in do učinkovitega pravnega sredstva. V nadaljevanju tožbe še navaja, da tako Statut Univerze v Ljubljani v 1. odstavku 147. člena kot tudi Pravilnik o preverjanju znanja Zdravstvene fakultete Univerze v Ljubljani v 1. odstavku 34. člena določata, da lahko študent, v primeru neuspešnega prvega opravljanja izpita, tega ponavlja štirikrat, kar pomeni, da mora vsak študent imeti vsaj petkrat možnost pristopiti na posamezen izpit, tožnik pa nobene obveznosti ni opravljal več kot trikrat. Poleg navedenega pa je v 156. členu Statuta Univerze v Ljubljani določeno, da lahko študent, ki prekine študij za manj kot dve leti, tega nadaljuje in dokonča po istem študijskem programu, ki je veljal ob vpisu, iz prvostopnega sklepa pa je razvidno, da študija ni prekinil za več kot dve leti. Z izpodbijano odločitvijo mu je bila kršena tudi ustavno zagotovljena pravica do izobrazbe, saj mu je bilo z njo nezakonito onemogočeno nadaljevanje študija. Glede na navedeno sodišču predlaga, da tožbi ugodi, prvostopni sklep odpravi in zadevo vrne toženi stranki v ponoven postopek.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da je v študijskem letu 2008/2009 pričela izvajati visokošolski strokovni program prve stopnje Radiološka tehnologija v skladu z Bolonjsko deklaracijo, zato je bilo na Katedri za radiološko tehnologijo dogovorjeno, da lahko študentje, ki nimajo pravice do prehoda na nov študijski program, v skladu z 48. členom Zakona o visokem šolstvu, v študijskem letu 2008/2009 opravljajo obveznosti po novem visokošolskem strokovnem študijskem programu prve stopnje Radiološka tehnologija kot osebe brez statusa študenta, pri čemer so bili izrecno opozorjeni, kot je bil tudi tožnik, da imajo to možnost samo v študijskem letu 2008/2009.

Bistveno vprašanje za razrešitev tega spora je, ali je izpodbijana odločitev dovolj obrazložena z vidika standardov presoje zakonitosti izpodbijanega akta, ki veljajo v tovrstnih upravnih sporih. Pri tem je moralo sodišče najprej ugotoviti, ali mora tožena stranka v tovrstnih postopkih ravnati (tudi) po postopkovnih določilih Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06-UPB2 s spremembami, v nadaljevanju ZUP), in če, v kolikšni meri oziroma kako je treba smiselno uporabiti določbe ZUP v konkretnem primeru. Pravna zahtevnost vprašanja (ne)uporabe oziroma smiselne uporabe določil ZUP v tovrstnih postopkih je posledica dejstva, da je po določbi 1. odstavka 58. člena Ustave RS (Uradni list RS, št. 33/91-I s spremembami) državna univerza avtonomna. Določilo 2. odstavka 58. člena Ustave RS pravi, da način financiranja državne univerze ureja zakon. Iz jezikovne, logične in sistematične razlage tega ustavnega določila, in upoštevajoč tudi dosedanjo sodno prakso Upravnega sodišča RS (primerjaj npr. sodbo opr. št. U 1231/2004 z dne 4. 6. 2003 ter sodbo in sklep opr. št. I U 94/2009 z dne 23. 1. 2009), izhaja splošna pravna interpretacija, po kateri je državna univerza avtonomna institucija na vseh področjih, razen na dveh. Državna univerza ni avtonomna v ravnanjih na tistem področju oziroma v tistih primerih, ko ravnanje državne univerze pomeni kolizijo s katero drugo ustavno določbo na isti ravni ustavnopravnega varstva, kajti ravnanje državne univerze ne more biti neodvisno od ustavnih določb. In drugič, državna univerza ni avtonomna glede financiranja, ker naj bi po določilu 2. odstavka 58. člena Ustave RS to področje urejal zakon. Vendar pa kljub citirani ustavni določbi, iz Zakona o visokem šolstvu (Uradni list RS, št. 119/06-UPB3 s spremembami, v nadaljevanju ZVis) izhaja, da zakonodajalec v zakonu ni uredil samo načina financiranja visokošolske dejavnosti, ampak je uredil tudi statusna vprašanja visokošolskih zavodov, pogoje za opravljanje visokošolske dejavnosti in je opredelil tudi javno službo v visokem šolstvu (1. člen ZVis). Za konkreten primer je pomembno, da je ZVis uredil tudi pravice in dolžnosti študentov (66. člen) in prenehanje ter podaljšanje statusa študenta (70. člen), glede pravnega varstva pa ZVis po eni strani določa, da se s Statutom določi postopek za uveljavljanje varstva pravic študentov (66. člen ZVis), kar kaže na to, da je zakonodajalec to področje hotel prepustiti avtonomiji univerze, a je po drugi strani v 71. členu ZVis zakonodajalec določil, da je zoper dokončno odločitev pristojnega organa visokošolskega zavoda o pridobitvi oziroma izgubi statusa študenta in o drugih zadevah v zvezi s študijem možno sprožiti upravni spor. V tej zadevi je tako bistveno vprašanje, ali izpodbijana odločitev pomeni odločitev o drugi zadevi v zvezi s študijem, kajti zoper takšne odločitve je možno po 71. členu ZVis sprožiti upravni spor. Gre za upravni spor, ki je urejen v določilu drugega stavka 1. odstavka 2. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06 in 62/10, v nadaljevanju ZUS-1). Na podlagi citirane določbe je namreč možno sprožiti upravni spor tudi zoper akt, ki sicer ni upravni akt v smislu 2. odstavka 2. člena ZUS-1, če tako določa poseben zakon.

Pri odločitvi o (ne)dovolitvi opravljanja obveznosti za prvi letnik gre brez dvoma za odločitev o zadevi v zvezi s študijem. Zoper takšno odločitev ima zato tožnik sodno varstvo v upravnem sporu (71. člen ZVis). Iz dejstva, da ima stranka možnost sprožiti upravni spor, po nadaljnji presoji sodišča izhaja, da mora pristojni organ v zadevi izdati odločbo (in ne sklep, kot je to storil prvostopni organ v tej zadevi) ob smiselni uporabi določb ZUP, ki se nanašajo na obrazložitev upravnih odločb (214. člen ZUP), kajti brez tega nadzor nad zakonitostjo takega akta ni mogoč (primerjaj npr. sodbe Upravnega sodišča RS, opr. št. U 610/2001 z dne 28. 5. 2003, opr. št. U 1231/2001 z dne 4. 6. 2003 in opr. št. U 295/2000 z dne 10. 12. 2003 ter sodbo in sklep, opr. št. I U 94/2009 z dne 23. 1. 2009).

Iz sklepa z dne 26. 10. 2009, s katerim je bila zavrnjena tožnikova prošnja za opravljanje obveznosti za prvi letnik, izhaja, da tožena stranka za svojo odločitev ni navedla in niti uporabila nobene pravne podlage (4. točka 1. odstavka 214. člena ZUP). Posledično tudi ni navedla pravnorelevantnega dejanskega stanja zadeve in razlogov, ki so takšno odločitev narekovali (2., 5. in 6. točka 1. odstavka 214. člena ZUP). Navedenih pomanjkljivosti pa ni odpravil niti drugostopni organ v pritožbenem postopku (251. člen ZUP). Ker je po presoji sodišča pomanjkljivo obrazložena odločitev vplivala na njeno zakonitost (bistvene kršitve določb upravnega postopka), je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani sklep odpravilo na podlagi določbe 3. točke 1. odstavka 64. člena ZUS-1. Le ustrezno obrazložena odločba namreč zadosti tožnikovi ustavni pravici iz 22. člena Ustave RS, ki zagotavlja nepristranski in pošten postopek ter njegovi ustavni pravici do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave RS. Pravica do pravnega sredstva tožnika je namreč lahko učinkovita le, če tožena stranka svojo obrazložitev poda tako kot zahteva 214. člen ZUP. Ker tožena stranka zgoraj navedenemu z izpodbijanim sklepom ni zadostila, je tudi sodišču onemogočila kontrolo pravilnosti ugotovljenega dejanskega stanja in kontrolo pravilnosti uporabe materialnega oziroma procesnega predpisa na ugotovljeno dejansko stanje. Tožena stranka bo tako morala ponovno odločiti (4. odstavek 64. člena ZUS-1) o tožnikovo prošnji za opravljanje obveznosti za prvi letnik tako, da bo pri odločanju upoštevala zgoraj navedeno.

Ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in izpodbijani sklep odpraviti, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom, je sodišče na podlagi določbe 1. alineje 2. odstavka 59. člena ZUS-1 odločitev sprejelo na nejavni seji.

Tožnik je v tožbi predlagal tudi, da sodišče toženi stranki naloži plačilo njegovih stroškov upravnega spora. Sodišče je na podlagi 3. odstavka 25. člena ZUS-1 njegovemu predlogu ugodilo in višino stroškov odmerilo v skladu z 2. odstavkom 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/07) tako, da je tožniku, ki ga zastopa odvetnik, v tej zadevi, ki je bila rešena na seji, priznalo 350,00 EUR. Toženi stranki je določilo 15 dnevni rok izpolnitve obveznosti na podlagi 2. odstavka 313. člena Zakona o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 73/07-UPB3 s spremembami, ZPP) v zvezi s 1. odstavkom 22. člena ZUS-1, prvi dan po preteku tega roka pa začnejo teči tudi zakonske zamudne obresti. Sodna taksa, ki jo je tožnik plačal za postopek pred sodiščem prve stopnje (Tar. št. 6111 – 148,00 EUR), pa mu bo na podlagi določb 2. odstavka 36. člena in 1. odstavka 37. člena Zakona o sodnih taksah (Uradni list RS, št. 37/08, ZST-1), vrnjena po uradni dolžnosti.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.