UPRS sodba I U 63/2012
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2012-12-05

mag. Darinka Dekleva Marguč (preds.), dr. Boštjan Zalar (poroč.), Agata Zavašnik

subvencioniranje bivanja študentov - sprejem v študentski dom - podaljšanje bivanja v študentskem domu - javni razpis - rok za oddajo prošnje - predlog za vrnitev v prejšnje stanje - materialni rok

Učinkov zamude materialnega roka ni mogoče odpraviti s predlogom za vrnitev v prejšnje stanje. Med materialne roke pa sodna praksa Vrhovnega sodišča šteje roke, ki so določeni z zakonom za vložitev zahteve zaradi priznanja določene pravice. Sodišče ni sprejelo stališča, da v predmetni zadevi ne gre za „materialni rok“, ker javni razpis ni predpis. Subvencioniranje bivanja študentov je zakonska pravica, ki jo lahko uresničujejo v okviru omejitev in kriterijev, ki so postavljeni v drugem odstavku 73.b. člena Zvis.

II. Vsaka stranka nosi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijanim  prvostopenjskim aktom so Študentski domovi v Ljubljani, Pisarna za študentske domove,  na podlagi 73.b člena Zakona o visokem šolstvu (Uradni list RS, št. 119/2006 – uradno prečiščeno besedilo, 59/08 – ZŠtip, 15/08 – odl. US, 64/08 in 62/10), 11. in 26. člena Pravilnika o subvencioniranju bivanja študentov (Uradni list RS, št. 22/2001, 35/06, 75/08 in 97/10, v nadaljevanju: Pravilnik), 105. in 106. členom Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), v zvezi z Razpisom za sprejem in podaljšanje bivanja študentov visokošolskega študija v študentskih domovih in pri zasebnikih za študijsko leto 2011/2012 in z vlogo, ki jo je vložil/la študentka A.A., v zadevi subvencioniranja bivanja študentov za študijsko leto 2011/2012 in predlogom za vrnitev v prejšnje stanje, odločili, da se prošnja tožnice za vrnitev v prejšnje stanje zavrže. V obrazložitvi izpodbijanega akta je navedeno, da je tožnica vložila pri Pisarni za študentske domove (v nadaljevanju: Organ) predlog za vrnitev v prejšnje stanje, oddano priporočeno po pošti dne 9. 9. 2011. Študentka navaja, da je prošnjo za podaljšanje bivanja pri zasebniku s subvencijo za študijsko leto 2011/2012 vložila priporočeno po pošti dne 20. 8. 2011 in jo je Organ prekvalificiral v prošnjo za sprejem in ugotovil, da je le-ta bila vložena z zamudo. Do zamude je po mnenju študentke prišlo iz opravičljivih razlogov. V času, ko je bilo potrebno oddati prijavo na razpis za 2011/2012 je v avgustu zbolela (hudi glavoboli in migrena) in ni bila zmožna za kakršnekoli aktivnosti. V dokaz prilaga zdravniško potrdilo zdravnika specialista, ZD Sevnica, z dne 9. 9. 2011. Zdravstvene težave se ji pogosto pojavljajo od nesreče na smučišču, ki se ji je zgodila v letu 2009, zaradi česar je bila tudi hospitalizirana. Ker je bila njena vloga za podaljšanje bivanja prekvalificirana v prošnjo za sprejem, je študentka zaprosila, da Organ navedeno vlogo ponovno obravnava in upošteva njene zdravstvene razloge, ki jih navaja v vlogi za vrnitev v prejšnje stanje. K vlogi za vrnitev v prejšnje stanje ne prilaga nove prošnje za sprejem, ker je bila prejšnja popolna. Organ se nato sklicuje na prvi odstavek 103. člena, 1. odstavek 105. člena ZUP, drugi odstavek 106. člena ZUP ter ugotavlja, da je predlog za vrnitev v prejšnje stanje nedovoljen, saj je študentka predlagala povrnitev materialnega roka. Ugotavlja še, da je študentka zamudila materialni rok, torej rok za uveljavljanje določene pravice na podlagi Razpisa za sprejem in podaljšanje bivanja študentov visokošolskega študija v študentskih domovih in pri zasebnikih za študijsko leto 2011/2012. V navedenem razpisu je namreč določeno, da študenti priporočeno pošljejo ali osebno oddajo prošnjo za sprejem (obrazec št. 1, DZS 1,70) pristojni pisarni za študentske domove v posameznem visokošolskem središču najkasneje do 10. avgusta 2011. Zamude v konkretnem primeru ni mogoče popraviti z institutom vrnitve v prejšnje stanje na podlagi določb 103. do 108. člena ZUP, saj je vrnitev v prejšnje stanje procesna pravica, katere predpostavke so zamuda roka, naroka ali drugega dejanja postopka, posledica česar mora biti izguba pravice opraviti zamujeno procesno dejanje ter da je do zamude prišlo iz opravičenih razlogov. Pri zamudi razpisnega roka pa ne gre za zamudo procesnega dejanja, saj se z vložitvijo prošnje upravni postopek na zahtevo stranke šele uvede. O prošnji za sprejem študentov in študentk za študijsko leto 2011/2012, ki jo je vložila študentka, je bilo že odločeno s sklepom pisarne številka: 6001-5276/2011/N z dne 30. 8. 2011.

2. V pritožbi pritožnica poudarja, da rok, ki je določen z Razpisom, ki po svoji naravi ni predpis, ni materialni rok. Materialni roki, ki določajo, kdaj oziroma do kdaj je mogoče uveljaviti kakšno pravico, so določeni v materialnem predpisu, na katerem temelji zahtevek. V konkretnem primeru sta materialna predpisa Zakon o visokem šolstvu in Pravilnik o subvencioniranju bivanja študentov, ki pa roka za vložitev prošnje za podaljšanje bivanja v študentskem domu oziroma pri zasebnikih, ne določata. Ker Zakon o visokem šolstvu postopka odločanja o subvencioniranem bivanju študentov posebej ne ureja, je potrebno v tej zvezi postopati po določbah ZUP. Posamezna vprašanja postopka se namreč lahko za določeno upravno področje drugače uredijo le z zakonom, zato se naslovni organ neutemeljeno sklicuje na določbe Razpisa v zvezi s postopkovnimi določili pri obravnavanju pritožničinega predloga za vrnitev v prejšnje stanje (sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije z dne 23. 10. 2009, opr. št. U 699/2008).

3. Z drugostopenjskim aktom je ministrstvo pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in je potrdilo prvostopenjski sklep. Iz dokumentacije v spisu in iz pritožničine pritožbe izhaja, da pritožnica v letu 2010/2011 ni bivala v javnem ali zasebnem študentskem domu ali pri zasebniku s subvencijo, zato ni bila upravičena vložiti prošnje za podaljšanje bivanja in je organ ravnal pravilno, ko je njeno prošnjo za podaljšanje bivanja prekvalificiral v prošnjo za sprejem. Prošnjo bi torej pritožnica morala vložiti do 10. 8. 2011 in ne do 22. 8. 2011. Pritožbeni organ poudarja, da je navedeni rok prekluzivne oziroma zamudne narave, kar pomeni, da je za prijavitelja pomembno spoštovanje le-tega, pravočasna prijava pa pomeni, da mora prijavitelj vlogo predložiti do roka in na način, ki je določen v razpisu. Zamuda tega roka pomeni, da se prijaviteljeva vloga v skladu z besedilom razpisa ne more obravnavati, saj roki v tovrstnih javnih razpisih niso podaljšljivi. Iz dokumentacije v spisu izhaja, da je bila njena prošnja vložena priporočeno po pošti dne 20. 8. 2011, rok pa se je v konkretnem primeru zanjo iztekel 10. 8. 2011, zato je organ njeno prošnjo na podlagi 3. točke prvega odstavka 129. člena ZUP zavrgel s sklepom št. 6001-5276/2011/N z dne 30. 8. 2011. Poudarja, da se institut vrnitve v prejšnje stanje nanaša le na procesne roke, torej na zamudo kakšnih procesnih dejanj stranke, ki so časovno omejeni z nepodaljšljivimi roki (npr. vlaganje rednih in izrednih pravnih sredstev zoper upravne akte). Za opredelitev, ali je rok materialni ali procesni, je odločilna narava roka, to je, kakšna pravica se daje z določenim rokom ter kakšne so posledice zamude roka. Rok za vložitev vloge, ki je določen v razpisu, je materialni rok, to je namreč rok, v katerem lahko študent uveljavlja pravico do subvencioniranega bivanja, ki jo daje materialni predpis, in sicer 73.b člen Zakona o visokem šolstvu. Škodljive posledice zamude tega materialnega roka, ki velja torej za uveljavitev (vložitev zahteve) materialne pravice, se ne dajo popraviti niti z vrnitvijo v prejšnje stanje. Pritožnica se v pritožbi sklicuje na sodbo Upravnega sodišča Republike Slovenije z dne 23. 10. 2009, opr. št. U 699/2008. Pritožbeni organ poudarja, da dejansko stanje v navedeni zadevi ni enako dejanskemu stanju v konkretnem primeru. V navedeni zadevi je šlo za procesne napake pisarne, ki sploh ni odločala o vrnitvi v prejšnje stanje in tako sploh ni izdala sklepa skladno s 106. členom ZUP. Pritožbeni organ nadalje pojasnjuje, da je sodišče v navedeni odločbi sprejelo stališče, da so materialni roki, ki določajo kdaj oziroma do kdaj je mogoče uveljaviti kakšno pravico, določeni v materialnem predpisu ter da sta v konkretnem primeru materialna predpisa Zakon o visokem šolstvu in Pravilnik o subvencioniranju bivanja študentov, ki pa roka za vložitev prošnje ne določata. Na podlagi tega je sodišče zaključilo, da rok, ki je določen z razpisom, ni materialni rok, ker razpis po svoji naravi ni predpis. Pritožbeni organ na podlagi navedenega sklepa, da se je Upravno sodišče postavilo na stališče, da gre torej za materialni rok zgolj v primeru, ko je tak rok določen v materialnem predpisu. Pritožbeni organ zavzema drugačno stališče in se pri tem sklicuje na sodbo Upravnega sodišča Republike Slovenije, Oddelka v Mariboru, opr. št. U 28/2005-7 z dne 7. 9. 2006, ki pravi, da je rok za vložitev prošnje za podaljšanje bivanja v študentskem domu, določen z razpisom, po svoji naravi materialni rok. Pritožbeni organ meni, da je za opredelitev, ali je rok materialni ali procesni, odločilna narava roka, to je, kakšna pravica se daje z določenim rokom ter kakšne so posledice zamude roka. Rok za vložitev vloge, ki je določen v razpisu je materialni rok, to je namreč rok, v katerem lahko študent uveljavlja pravico do subvencioniranega bivanja, ki jo daje materialni predpis, in sicer 73.b člen ZVis. Ob tem pritožbeni organ dodaja, da razpis temelji na materialnem predpisu, in sicer ZVis ter Pravilniku. Ne glede na to, da je rok določen z razpisom, ga je treba šteti kot del materialnega prava (splošni akt za izvršitev materialnega predpisa) in s tem procesno predpostavko, ki mora biti izpolnjena, da se postopek lahko uvede. Kasnejša zahteva se v skladu s 3. točko prvega odstavka 129. člena ZUP s sklepom zavrže. Hkrati pritožbeni organ pojasnjuje, da se lahko pritožnica odloči za nesubvencionirano bivanje v dijaških domovih, v katerih ostanejo nezasedene bivalne zmogljivosti po zasedbi postelj s strani dijakov in študentov, ki tam bivajo subvencionirano, ali pa za nesubvencionirano bivanje v zasebnih študentskih domovih (vsi javni in zasebni študentski domovi ter dijaški domovi so razvidni iz razpisa na spletni strani). Pritožbeni organ dodaja, da so Študentski domovi v Ljubljani dne 1. 12. 2011 objavili dodaten razpis za sprejem študentov visokošolskega študija v Študentske domove v Ljubljani za študijsko leto 2011/2012, ki je dostopen na spletni strani in ki bi prišel v poštev za pritožnico. Odločitev pisarne je zatorej po mnenju pritožbenega organa pravilna, pritožba pa neutemeljena, zato jo je pritožbeni organ zavrnil na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP, kot to izhaja iz izreka te odločbe.

4. V tožbi tožnica pravi, da je prošnjo vložila po izteku roka, določenega v Razpisu, ker je v mesecu avgustu 2011 hudo zbolela, in sicer je imela zelo visoko vročino, glavobole ter migrene in je tudi bruhala. Priložila je tudi zdravniško potrdilo z dne 9. 9. 2011, številka 44/2011. Tožeča stranka meni, da bi tožena stranka morala ugoditi predlogu za dovolitev vrnitve v prejšnje stanje in njeni prošnji za sprejem študentov in študentk za študijsko leto 2011/2012 ugoditi. Tožeča stranka poudarja, da je glede rokov določenih v razpisih sodna praksa (sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije z dne 23. 10. 2009, opr. št. U 699/2008) zavzela stališče, da takšni roki, v primeru, da so določeni z razpisi, ki po svoji naravi niso predpisi, ne štejejo za materialne roke. Materialni roki, ki določajo kdaj oziroma do kdaj je mogoče uveljaviti kakšno pravico, so namreč določeni v materialnem predpisu, na katerem temelji uveljavljani zahtevek. V konkretnem primeru sta materialna predpisa Zakon o visokem šolstvu in Pravilnik o subvencioniranju bivanja študentov, ki pa roka za vložitev prošnje za podaljšanje bivanja v študentskem domu oziroma pri zasebnikih, ne določata. Poleg tega pa tožeča stranka poudarja še, da je tožena stranka v postopku kršila načelo zaslišanja stranke po 9. členu ZUP-a, ker tožeče stranke pred izdajo sklepa ni zaslišala. Dati bi ji morala namreč možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo, česar pa ji tožena stranka ni zagotovila. Predlaga, da sodišče odloči po glavni obravnavi in da izpodbijani akt odpravi. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

5. V odgovoru na tožbo tožena stranka pravi, da pri zamudi materialnih rokov, ki veljajo za uveljavitev določene materialne pravice, o kateri organ odloča v upravnem postopku na podlagi vložene zahteve, po pravni teoriji in upravnosodni praksi institut vrnitve v prejšnje stanje ni dopusten. Rok za vložitev vloge, ki je določen v razpisu, je materialni rok, to je namreč rok, v katerem lahko študent uveljavlja pravico do subvencioniranega bivanja, ki jo daje materialni predpis, in sicer 73.b člen Zakona o visokem šolstvu. Ne glede na to, da je rok določen z razpisom, ga je treba šteti kot del materialnega prava (splošni akt za izvršitev materialnega predpisa) in zahtevo vloženo v tem (predpisanem) roku je treba šteti kot procesno predpostavko, ki mora biti izpolnjena, da se postopek lahko uvede. Postavlja se vprašanje, v katero prejšnje stanje v postopku bi se lahko tožnica sploh vrnila, saj pred vložitvijo prepozne prošnje še ni bila stranka v postopku in se postopek sploh še ni začel. Načelo zaslišanja stranke je vezano na vsebinsko odločanje organa o zahtevku, v konkretnem primeru pa do ugotavljanja o upravičenosti razlogov za vrnitev v prejšnje stanje sploh ni prišlo, saj za to niso bile izpolnjene procesne predpostavke. Ministrstvo pojasnjuje, da je bil tožničin predlog za vrnitev v prejšnje stanje nedovoljen, saj je predlagala povrnitev materialnega roka in ga je zato organ skladno s tretjim odstavkom 106. člena ZUP s sklepom zavrgel.

6. Sklep o zavrženju prošnje za vrnitev v prejšnje stanje, v povezavi z drugostopenjsko odločbo pristojnega ministrstva, s katero je bila zavrnjena pritožba zoper sklep o zavrženju prošnje za vrnitev v prejšnje stanje, je po mnenju sodišča sklep, s katerim je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta končan (2. odstavek 5. člena Zakona o upravnem sporu, ZUS-1, Uradni list RS, št. 105/2006 z nadaljnjimi spremembami in dopolnitvami). Zveza s sklepom z dne 30. 8. 2011 o zavrženju prošnje za sprejem tožnice v zadevi izpolnjevanja pogojev in meril za subvencioniranje bivanja študentke in izpodbijanim sklepom sicer obstaja; vendar je bil postopek odločanja o prošnji za vrnitev v prejšnje stanje z drugostopenjsko odločbo v tej zadevi končan in edino v tem postopku bi tožena stranka lahko obravnavala razloge za zamudo tožnice. Zato je v povezavi z določbo 23. člena Ustave sodišče upoštevalo, da tožnica ima dostop do sodnega varstva v tej zadevi.

7. Subvencioniranje bivanja študentov je zakonska pravica študentov (prvi odstavek 73. b člena ZVis), ki jo upravičenci lahko uresničujejo v okviru omejitev in kriterijev, ki so postavljeni v drugem odstavku 73.b. člena ZVis, pri čemer je v 3. odstavku 73.b. člena ZVis zakonodajalec dal zakonsko pooblastilo ministru, da podrobneje predpiše določbe o subvencioniranju. Tako kot ZVis tudi Pravilnik nima posebnih določb glede zamude roka za oddajo vloge za subvencioniranje bivanja študentov. Zato je treba glede zahtevka za vrnitev v prejšnje stanje, ki je sporna okoliščina v tem upravnem sporu upoštevati določila ZUP (VIII. poglavje). Zakonodajalec v 103. členu ZUP govori o »vlogi« in sicer določa, da stranki, ki je iz opravičenih vzrokov zamudila rok ali narok ali kakšno drugo dejanje postopka in ga zaradi tega ne more več opraviti, se na njen predlog dovoli vrnitev v prejšnje stanje (prvi odstavek 103. člena ZUP). Izrecno je zakonodajalec izključil možnost vrnitve v prejšnje stanje samo v primeru, če se zamudi rok za predlog za vrnitev v prejšnje stanje (3. odstavek 105. člena ZUP).

8. Vendar pa iz sistematične razlage z ZUP izhaja, da ZUP ureja samo procesne roke, ne pa tudi materialnih rokov razen izjemoma z določbo 3. točke 1. odstavka 129. člena ZUP. Tudi po ustaljeni sodni praksi Vrhovnega sodišča pa učinkov zamude materialnega roka ni mogoče odpraviti s predlogom za vrnitev v prejšnje stanje (sodbe Vrhovnega sodišča v zadevah: U 493/95-4 z dne 12. 9. 1996, U 1467/94-6 z dne 18. 7. 1997, U 1810/96 z dne 24. 2. 1999, I Up 338/99-2 z dne 25. 11. 1999, U 846/2001 z dne 16. 4. 2003, U 589/2001 z dne 27. 2. 2003). Med materialne roke pa sodna praksa Vrhovnega sodišča šteje roke, ki so določeni z zakonom za vložitev zahteve zaradi priznanja določene pravice (U 1752/95 z dne 19. 11. 1997, U 1810/96 z dne 24. 2. 1999,  U 1467/94-6 z dne 18. 7. 1997, U 1503/03-8 z dne 21. 9. 1995, I up 556/2000 z dne 22. 3. 2001, U 589/2001 z dne 27. 2. 2003), ko sta na primer upravičenji do denacionalizacije ali uveljavljanja državljanstva pod posebnimi pogoji. Predmetni rok sicer ni bil določen z ZVis niti s Pravilnikom in med strankama tudi ni sporno, da je bil skrajni rok za oddajo prošenj 10. avgusta 2011, tožnica pa je prošnjo oddala 20. 8. 2011, rok za oddajo prošnje za podaljšanje bivanja pa je bil 22. avgust 2011; vendar med strankama ni sporno oziroma tožnica ne nasprotuje, da je organ tožničino vlogo štel kot prošnjo za sprejem, ne pa za podaljšanje bivanja in ker je zakonodajalec v 3. odstavku 73.b. člena ZVis pooblastil ministra, da podrobneje predpiše določbe o subvencioniranju, iz narave javno-pravne stvari v tovrstnih zadevah oziroma iz upravičenja stranke, ki je vezano na študijska obdobja, pa izhaja, da minister običajno ne določa konkretnega roka za oddajo prošenj, ampak kvečjemu določa okvirne roke, ko je najpozneje treba objaviti javni razpis v uradnem listu, ali pa določa, v katerem obdobju študija se dodeljuje subvencija, bi tožeča stranka glede na sistematično razlago ZUP in uveljavljeno upravno-sodno prakso Vrhovnega sodišča morala vedeti, da je rok za oddajo prošenj za subvencioniranje bivanja študentov treba šteti za rok, na katerega se določbe IX. poglavja ZUP ne morejo nanašati. V zgoraj navedenem smislu je sodišče odločilo enako kot v upravnem sporu U 28/2005-7 z dne 7. 9. 2006, četudi z nekoliko drugačno interpretacijo in utemeljitvijo. Zaradi navedenega zakonskega pooblastila v 3. odstavku 73.b člena ZVis in narave javno-pravne stvari oziroma strankinega upravičenja v konkretnem primeru, sodišče tudi ni sprejelo stališča, da v predmetni zadevi ne gre za „materialni rok“, ker javni razpis ni predpis, kot je razsodilo Upravno sodišče v upravnem sporu U 699/2008-8 z dne 23. 10. 2009.

Tožnica je sicer zahtevala razpis in izvedbo glavne obravnave, vendar pa ni utemeljila, kako bi lahko kateri koli konkreten dokaz pomembno vplival na odločitev, zato je sodišče o zadevi odločilo na seji senata in je tožničine navedbe upoštevalo izražene v pisni obliki (2. alineja 2. odstavka 59. člena ZUS-1). Tudi po praksi Ustavnega sodišča mora Upravno sodišče izvesti glavno obravnavo, „kadar jo stranka izrecno zahteva, saj gre v nasprotnem primeru za kršitev 22. člena Ustave (odločba št. Up-197/02 z dne 3. 4. 2003). Vendar zgolj gola zahteva stranke za izvedbo glavne obravnave za obveznost izvedbe glavne obravnave še ne zadostuje (odločba št. Up-778/04z dne 16. 12. 2004). Iz 22. člena ustave namreč ne izhaja absolutna pravica stranke do izvedbe glavne obravnave. Glavna obravnava je zgolj sredstvo za izvajanje dokazov. Strankin predlog za razpis glavne obravnave mora biti zato obrazložen, stranka pa mora v njem utemeljiti obstoj in pravno relevantnost predlaganih dokazov s stopnjo verjetnosti, ki je več kot samo golo zatrjevanje. V takem primeru je sodišče prve stopnje glavno obravnavo dolžno izvesti in ne samo že vnaprej zavrniti dokaznih predlogov. Iz pravice do kontradiktornega postopka izhaja, da lahko sodišče zavrne izvedbo dokaza le, če so za to podani ustavno sprejemljivi razlogi“ (odločba Ustavnega sodišča v zadevi Up-1055/05 z dne 19. 1. 2006, odst. 10). Tudi iz sodne prakse Vrhovnega sodišča izhaja, da mora tožnik izkazati, da bi izvedba predlaganih dokazov vplivala na drugačno ugotovitev dejanskega stanja in posledično na drugačno odločitev (sodba Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 240/2012 z dne 17. 5. 2012). Tožnica s svojimi navedbami tega ni izkazala, zato je sodišče odločilo na seji.

9. Na tej podlagi je sodišče tožbo zavrnilo kot neutemeljeno (1. odstavek 63. člena ZUS-1).

10. Ker je sodišče tožbo zavrnilo, po določbi 4. odstavka 25. člena ZUS-1 v takem primeru vsaka stranka nosi svoje stroške postopka. Na tem temelji druga točka izreka sodbe.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.