sodba I U 1369/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2011-05-26

obveznost dajanja biogoriv na trg - pravna podlaga - predpisane obveznosti - legalitetno načelo - exceptio illegalis

Formalna zakonska podlaga za sprejem Uredbe je 2. odstavek 19. člena ZVO-1. Po njem vlada določi (med drugim) omejitve in druga pravila ravnanja pri opravljanju dejavnosti, ki se nanašajo (med drugim) na dajanje storitev ali izdelkov na trg, nadomeščanje snovi in energentov z okolju primernejšimi in druga ravnanja, potrebna za preprečevanje in zmanjševanje obremenjevanja okolja. Ta zakonska določba že na prvi pogled izrecno ne določa nobene dolžnosti tožeče stranke, po presoji sodišča pa taka dolžnost na podlagi tega besedila tudi ni določljiva. Morebitni zavezanec namreč iz zakonskega besedila ne more sklepati, da utegnejo biti na podlagi tega besedila zanj ali za njegovo dejavnost predpisane obveznosti oz. kakšna utegne biti vsebina ali vsaj narava predpisane obveznosti, ne tega, s kakšnimi omejitvami in pogoji mora računati pri svojem poslovanju.

Tožbi se ugodi, odločba Agencije RS za okolje št. 35427-30/2010-2 z dne 27. 5. 2010 in odločba Ministrstva za okolje in prostor št. 35402-8/2010-2 z dne 26. 8. 2010 se odpravita ter se zadeva vrne upravnemu organu prve stopnje v ponovni postopek.

Toženka je tožniku dolžna povrniti 272,04 EUR stroškov tega postopka v 15 dneh, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka je v prvostopenjski izpodbijani odločbi ugotovila, da tožnik ni izpolnil obveznosti dajanja biogoriv na trg za leto 2009 (1. točka izreka); mu naložila, da mora v letu 2011 dati na trg dodatno količino goriv, ki ustreza energijski vrednosti 1.396.935.124 MJ (2. točka izreka); določila, kakšno količino goriv mora dati na trg do konca leta 2010 in v prvih šestih mesecih leta 2011 (3. točka izreka); določila obveznost pošiljanja trimesečnih poročil o izpolnjevanju obveznosti dajanja biogoriv na trg iz 3. točke izreka (4. točka izreka) in ugotovila, da v tem postopku stroški niso nastali (5. točka izreka). Iz obrazložitve odločbe je razvidno, da odločitev temelji na določbah Uredbe o pospeševanju uporabe biogoriv in drugih obnovljivih goriv za pogon motornih vozil (Uradni list RS, št. 103/07; v nadaljevanju Uredba).

Upravni organ druge stopnje je ob obravnavanju tožnikove pritožbe odpravil 3. in 4. točko izreka prvostopenjske odločbe in jo v tem delu nadomestil z izrekom, v katerem je tožniku poleg splošne obveznosti dajanja biogoriv na trg določil količine biogoriv, ki jih je dolžan dati na trg v obdobjih do 31. 12. 2010, od 1. 1. do 31. 3. 2011 in od 1. 4. do 30. 5. 2011, o čemer je dolžan poročati v 60 dneh po zaključku posameznega obdobja. V preostalem delu je tožnikovo pritožbo zavrnil. V obrazložitvi uvodoma pojasnjuje, da morajo upravni organi uporabljati podzakonske akte ne glede na dejstvo, da so morebiti v nasprotju z zakonom ali ustavo. Čeprav organ podvomi v zakonitost podzakonskega akta, nima pristojnosti za ukrepanje. Tega ne more storiti niti vlada za predpis, ki ga je izdala sama, kar je logično. Glede na navedeno pritožbeni organ v nadaljevanju obrazložitve podrobno pojasnjuje vsebino in uporabo posameznih določb Uredbe.

Tožnik se s tako odločitvijo ne strinja. Uredbi očita neskladnost z ustavo in zakonom, saj v členih 5. do 9., 13. in 15. vsebuje obveznosti distributerjev, za katere po njegovem mnenju ni zakonske podlage oz. zakonskega okvirja za podrobnejšo določitev obveznosti v podzakonskem predpisu. Uredba je bila izdana na podlagi 2. odstavka 19. člena Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1), ki pa nikakor ne pooblašča vlade, da distributerjem goriv določa minimalne vrednosti količine biogoriv, katerih uporabo so dolžni zagotoviti na trgu, in sankcije za nedoseganje teh minimalnih obveznosti z zagroženimi prekrški ter s prenašanjem izpada količin v naslednja leta. S tem ko določitev obveznosti nima podlage v zakonu, je kršeno legalitetno načelo iz 2. odstavka 120. člena Ustave RS (v nadaljevanju URS). Poleg tega so obveznosti nesorazmerne in neizvršljive, saj je iz same definicije pojma „dajanje na trg“ v Uredbi razvidno, da gre za obveznost, ki je tožnik sam nikakor ne more izpolniti – doseže lahko le to, da ponudi trgu zadostno količino biogoriv, ne more pa vplivati na ravnanje končnih potrošnikov, ki se za nakup goriva odločajo prostovoljno. Z Uredbo se od distributerjev ne zahteva le, da zagotovijo zadostno minimalno količino biogoriv, temveč tudi, da zagotovijo, da bodo potrošniki namesto mineralnih uporabljali biogoriva. Za kaj takega pa bi morala država zagotoviti vzvode, ki bi urejali uporabo tovrstnih goriv tudi na potrošniški strani. Tožnik tudi pojasnjuje, da večjih količin biogoriva ni mogel dati na trg iz razlogov, ki jih podrobneje razlaga, in sicer z vidika cenovnih postavk, interesa kupcev, zagotavljanja kakovosti goriv in tehničnih možnosti. Gre za okoliščine, ki niso v njegovi sferi in kažejo na obstoj višje sile.

Poleg navedenega tožnik meni, da je Uredba nerazumljiva in s tem krši načela pravne države iz 2. člena URS, saj na njeni podlagi ni mogoče nedvoumno ugotoviti distributerjeve obveznosti dajanja biogoriv na trg v posameznem letu, v nasprotju pa je tudi z načeli svobodne gospodarske pobude iz 74. člena URS, uresničevanja in omejevanja pravic iz 15. člena URS ter enakosti iz 2. odstavka 14. člena URS. Odločba je nepravilna tudi v spremenjenem delu, saj je bila pri določanju obdobja, v katerem mora tožnik zagotoviti izpolnitev neizpolnjene obveznosti iz leta 2009, nepravilno uporabljena določba 11. člena Uredbe. Po tej določbi ima tožnik pravico, da manjkajoče količine iz leta 2009 izpolni v celotnem letu 2011, ne pa le v obdobju do 30. 5. 2011 in delno celo v letu 2010. Predlaga, da sodišče prvostopenjsko odločbo v zvezi s pritožbeno odločbo odpravi in zadevo vrne v ponovno odločanje, toženki pa naloži povračilo stroškov tega postopka, ki jih specificirano priglaša, s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka v odgovoru vztraja pri izpodbijani odločbi, dodatnih razlogov pa ne navaja.

Po 1. členu Uredba v skladu z Direktivo Evropskega parlamenta in Sveta 2003/30/ES z dne 8. maja 2003 o pospeševanju rabe biogoriv in drugih obnovljivih goriv v sektorju prevoza (UL L št. 123 z dne 17. 5. 2003, str. 42), zadnjič spremenjeno z Direktivo 2009/28/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. aprila 2009 o spodbujanju uporabe energije iz obnovljivih virov, spremembi in poznejši razveljavitvi direktiv 2001/77/ES in 2003/30/ES (UL L št. 140 z dne 5. 6. 2009, str. 16) in za izvajanje Uredbe (ES) št. 443/2009 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. aprila 2009 o določitvi standardov emisijskih vrednosti za nove osebne avtomobile kot del celostnega pristopa Skupnosti za zmanjšanje emisij CO2 iz lahkih tovornih vozil (UL L št. 140 z dne 5. 6. 2009, str. 1) določa vrste biogoriv, za katere se uporablja ta uredba, deleže letnih količin biogoriv, ki so dana na trg v Republiki Sloveniji za pogon motornih vozil, obveznosti distributerjev goriva za pogon motornih vozil v zvezi z dajanjem biogoriv na trg, prijavo dajanja biogoriv na trg in ugotavljanje količine biogoriv za pogon motornih vozil. V okviru tega nalaga pristojnemu organu izdajo odločbe, s katero ugotovi izpolnjevanje obveznosti dajanja biogoriv na trg za preteklo leto, pri čemer določi tudi letno količino biogoriv, ki jo kot neizpolnjeno obveznost prenaša iz preteklega v prihodnje leto (10. in 11. člen Uredbe).

Iz obrazložitve izpodbijane odločbe je med drugim razvidno, da je upravni organ na podlagi gibanja najvišjih dnevnih borznih cen tekočih goriv za pogon motornih vozil po viru Platt's European Marketscan ugotovil, da v letu 2009 niso bili izpolnjeni pogoji iz 3. odstavka 5. člena Uredbe, na podlagi katerih bi se distributerju za leto 2009 zmanjšala letna količina iz 1. odstavka istega člena. V 1. odstavku 5. člena Uredbe je namreč določena količina biogoriv, ki mora biti dana na trg v posameznem letu na celotnem teritoriju Republike Slovenije. Upravni organ je nadalje ugotovil, kolikšno količino biogoriv je dal tožnik na trg v letu 2009, na tej podlagi pa, da tožnik ni izpolnil pogojev iz 2. alineje 3. odstavka 10. člena Uredbe, saj na trg ni dal zadostne količine biogoriv. Ker je tožnik v letu 2009 dal na trg biogoriva v količini 277.472.850 MJ, dolžan pa bi bil 1.674.407.973 MJ, se njegova obveznost v letu 2010 poveča za navedeno razliko in se neizpolnjena obveznost naloži v izpolnitev v letu, ki nastopi po letu, ko je bila izdana odločba, pri čemer mora distributer upoštevati določbo 11. člena Uredbe. Tako mora v letu 2011 dati na trg dodatno količino biogoriv, ki ustreza energijski vrednosti 1.396.935.124 MJ.

Iz navedene vsebine izpodbijane odločbe izhaja, da ugotovljena neizpolnjena obveznost za leto 2009 iz 2. točke izreka med drugim temelji na izračunih, opravljenih po določbah 5. člena Uredbe, ta neizpolnjena obveznost pa se prenese v naslednja leta. Sodišče se je zato v tem upravnem sporu najprej ukvarjalo z vprašanjem, ali ima Uredba oz. v zadevi uporabljene določbe, ki distributerjem nalagajo določene obveznosti in v primeru njihovega neizpolnjevanja glede dajanja določenih količin biogoriv na trg prenos obveznosti v naslednje leto, za to podlago v zakonu in ustavi, kar je tudi osrednji tožbeni ugovor.

To sodišče se je z navedenim ukvarjalo že v sodbi opr. št. U 1928/2008-9 z dne 7. 4. 2011, izdani v istovrstni zadevi med istima strankama upravnega spora in zavzelo stališče, da ureditev v Uredbi nima podlage v zakonu. Pri tem je zaradi vsebine 1. člena Uredbe, ki se sklicuje na naštete predpise EU, poudarilo, da je po določbi 288. člena Pogodbe o delovanju Evropske Unije (UL C 83 z dne 30. 3. 2010, str. 47 – prečiščena različica) direktiva za vsako članico, na katero je naslovljena, zavezujoča glede cilja, ki ga je treba doseči, vendar prepušča nacionalnim organom izbiro oblike in metod. Direktiva zato že po svoji pravni naravi ne more nadomestiti zakonske podlage za izdajo podzakonskih predpisov, saj so pravni instrumenti za njen prenos v nacionalni pravni sistem del tega sistema in morajo biti skladni s tem sistemom in njegovimi pravili. V (sicer neposredno zavezujoči) Uredbi (ES) št. 443/2009 z dne 23. aprila 2009 ni nobene določbe, iz katere bi bilo mogoče kakor koli izpeljati pooblastilo za določitev obveznosti, na podlagi kakršne je bila izdana izpodbijana odločba. Navedena pravna akta EU zato v ničemer ne vplivata na ugotovitve o nezakonitosti Uredbe, ki temeljijo na naslednjem:

Kot je Ustavno sodišče RS zapisalo v številnih odločbah (prim. npr. sklep Ustavnega sodišča  št. U-I-113/04 z dne 7. 2. 2007 in odločba Ustavnega sodišča št. U-I-229/03 z dne 9. 2. 2006) legalitetno načelo, določeno v 2. odstavku 120. člena URS, med drugim pomeni, da so upravni organi pri svojem delu, torej tudi pri izdajanju predpisov (podzakonskih aktov), vezani na okvir, ki ga določata URS in zakon, in niso pristojni izdajati takih aktov brez vsebinske podlage v zakonu. Izrecno zakonsko pooblastilo za izdajo predpisa sicer ni potrebno, vendar pa mora zakon za predpis dajati vsebinsko podlago. To pomeni, da podzakonski akti v vsebinskem smislu ne smejo določati ničesar brez zakonske podlage in zunaj vsebinskih okvirov, ki morajo biti v zakonu izrecno določeni ali vsaj z razlago določljivi. Poleg tega tudi 3. odstavek 153. člena URS določa, da morajo biti podzakonski predpisi v skladu z ustavo in zakoni (o vplivu te določbe na doseg podzakonskih aktov prim. npr. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-58/98 z dne 14. 1. 1999). Uredba, ki je podzakonski akt, torej ne sme na novo določati pravic in obveznosti.

Formalna zakonska podlaga za sprejem Uredbe je 2. odstavek 19. člena ZVO-1 (Uradni list RS, št. 41/04 in naslednji). Po njem vlada določi (med drugim) omejitve in druga pravila ravnanja pri opravljanju dejavnosti, ki se nanašajo (med drugim) na dajanje storitev ali izdelkov na trg, nadomeščanje snovi in energentov z okolju primernejšimi in druga ravnanja, potrebna za preprečevanje in zmanjševanje obremenjevanja okolja. Ta zakonska določba že na prvi pogled izrecno ne določa nobene dolžnosti tožeče stranke, po presoji sodišča pa taka dolžnost na podlagi tega besedila tudi ni določljiva. Morebitni zavezanec namreč iz zakonskega besedila ne more sklepati, da utegnejo biti na podlagi tega besedila zanj ali za njegovo dejavnost predpisane obveznosti oz. kakšna utegne biti vsebina ali vsaj narava predpisane obveznosti, ne tega, s kakšnimi omejitvami in pogoji mora računati pri svojem poslovanju (prim. tudi odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-16/98 z dne 2. 4. 1998). Te ugotovitve v ničemer ne spreminja niti 1. odstavek 19. člena, ki na povsem splošni ravni zavezuje „povzročitelja obremenitve“, da „mora pri svojem ravnanju upoštevati vsa pravila, ki so potrebna za preprečevanje in zmanjševanje obremenjevanja okolja“.

Ker iz navedenega izhaja, da je Uredba v delu, ki distributerjem nalaga letno obveznost zagotavljanja dajanja na trg določenih količin biogoriv, nezakonita, zaradi česar je nezakonita tudi v delu, v katerem v primeru neizpolnjevanja obveznosti nalaga prenos neizpolnjene obveznosti iz preteklega v prihodnje leto, je sodišče po določbi 125. člena URS pri odločanju ne sme uporabiti.  To pa pomeni, da zakon v postopku izdaje izpodbijane odločbe ni bil pravilno uporabljen, zaradi česar je sodišče tožbi ugodilo (4. točka 1. odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu, Uradni list RS, št. 105/06 in naslednji; v nadaljevanju ZUS-1), izpodbijani odločbi odpravilo in zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek (3. odstavek istega člena). Glede na navedeno se ni bilo dolžno opredeliti do ostalih tožbenih ugovorov.

Sodišče je v zadevi odločilo na seji, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti, v zadevi pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (1. alineja 2. odstavka 59. člena ZUS-1).

Če sodišče tožbi ugodi in odpravi izpodbijani upravni akt, je tožnik v skladu z določbo 3. odstavka 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičen do povračila stroškov upravnega spora v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/07).

Po določbi 2. odstavka 3. člena omenjenega pravilnika, ki ureja višino povračila stroškov postopka v primeru, kadar je zadeva rešena na seji in stranko v postopku zastopa odvetnik, bi bil tožnik v obravnavanem primeru upravičen do povračila 350 EUR. Ker pa je v tožbi priglasil nagrado za postopek, materialne stroške in DDV v skupni višini 272,04 EUR, mu je sodišče priznalo stroške v navedeni višini, saj bi v nasprotnem primeru odločilo preko zahtevka. Pri tem še dodaja, da mu bo sodna taksa za postopek v upravnem sporu vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c taksne tarife ZST-1).

Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (1. odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika; OZ).

Uredba o pospeševanju uporabe biogoriv in drugih 	   	   	  obnovljivih goriv za pogon motornih vozil člen 5, 10, 11.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.