sodba I 1066/2011
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2012-07-07

Darja Trček Janež (preds.), mag. Miriam Temlin Krivic 			  (poroč.), mag. Mira Dobravec Jalen

sofinanciranje iz javnih sredstev - javni razpis - obnova postopka

Obnova postopka je mogoča glede postopka v določeni upravni zadevi, ki se je končal z dokončno odločbo, zato bi organ moral v izreku jasno določiti, zoper katero odločbo se postopek obnovi.

Zakonski pogoj za obnovo postopka je tudi pravočasnost obnove. Za preizkus pravočasnosti navedba „ob zaključevanju projekta“ ne zadošča.

V sklepu o uvedbi bi organ moral kot verjetno izkazati navedbo, ki jo je stranka navajala v postopku do izdaje sklepa o odobritvi sredstev, njeno neresničnost (dejstva, ki neresničnost navedbe utemeljujejo) in vpliv le-te na izdajo za stranko ugodne odločbe. Ker izpodbijani sklep ne vsebuje obrazložitve zakonskih pogojev za obnovo postopka, je v smislu popolnosti obrazložitve nezakonit.

Tožbi se ugodi, sklep Ministrstva za šolstvo in šport, št. 54451-5/2010/15 z dne 5. 5. 2011 se odpravi in vrne Ministrstvu za izobraževanje, znanost, kulturo in šport v ponoven postopek.

Tožena stranka je z izpodbijanim sklepom v 1. točki izreka po uradni dolžnosti uvedla obnovo postopka glede prijave št. 54451-4/2010-18 z dne 22. 7. 2010 za sofinanciranje operacije „Večnamenski nogometni stadion Stožice“, prijavitelja Mestne občine Ljubljana v zvezi z javnim razpisom za izbor operacij za sofinanciranje v športno – turistično infrastrukturo III; ter v 2. točki odločila, da se postopek obnovi v delu, ki se nanaša na presojo obrazca „9.b Analiza stroškov in koristi“ ter presojo upravičenosti sofinanciranja zemeljskih del (odstranitev sekundarnih nasipov in zamenjava). V obrazložitvi je navedla, da je izdala sklepa, s katerima je prijavitelju na podlagi javnega razpisa odobrila sredstva v višini 9.386,149,00 EUR. Ob ponovnih preverjanjih izračunov upravičenih stroškov ob zaključevanju projekta pa je ugotovila, da je na prijavljenem obrazcu prijavitelja „9.b Analiza stroškov in koristi“ napaka v vnosu zaporedne številke za leto 2020 in sicer bi moralo biti namesto števila 19 pravilno navedeno število 10, ki je kot del razpisnega obrazca predhodno že bilo vpisano na razpisnem obrazcu 9.b. Posledično se spremenijo diskontirane vrednosti za leto 2020 za operativne stroške, prihodke in neto denarni tok, kar posledično spremeni končni izračun pripadajočega zneska. Nadalje je ugotovila, da je prijavitelj zemeljska dela (odstranitev sekundarnih nasipov in zamenjava) uveljavljal kot upravičen strošek po pogodbi o sofinanciranju operacije št. 3311-10-069001 z dne 11. 8. 2010, prav tako pa je taista dela kot terjatev prijavil v insolvenčnem postopku podjetja A. d.d. Ugotavlja, da lahko pride do dvojnega sofinanciranja v okviru teh zemeljskih del, ki so navedena v 3.4. točki 3. člena pogodbe z dne 30. 9. 2010, sklenjene med prijaviteljem in podjetjem B. d.o.o. V obeh primerih gre za neresnične navedbe prijavitelja, na podlagi katerih je bila zanj izdana ugodna odločba, zato skladno s 5. točko prvega odstavka 260. člena ter prvega odstavka 261. člena ZUP, po uradni dolžnosti uvede obnovitev postopka, ker je zaradi neresničnih navedb prijavitelja prišlo do ugodnejše odločbe za prijavitelja, saj se je organ pri izdaji odločbe neposredno oprl na neresnične navedbe stranke. Postopek obnavlja v delu, ki se nanaša na presojo spornega obrazca in glede izplačila stroškov glede posameznih zemeljskih del. Za neresnične navedbe prijavitelja gre, ker je prijavitelj z izjavo na razpisnem obrazcu potrdil, da so vse navedbe v vlogi resnične in ustrezajo dejanskemu stanju.

Tožnica izpodbija sklep in meni, da je v nasprotju z namenom izrednih pravnih sredstev po ZUP, ki se smiselno uporablja v postopkih, kot je obravnavani. Postopek ureja Pravilnik o postopkih za izvrševanje proračuna Republike Slovenije in je sprejet na podlagi Zakona o javnih financah. ZUP je v postopkih javnega razpisa dopustno uporabiti le v obsegu in na način, ki je združljiv z naravo pravnega razmerja. V nadaljevanju uveljavlja kršitev pravil postopka v zvezi z nedoločnostjo uvoda, izreka, obrazložitve in navedbe osebe, ki je vodila postopek. Obrazložitvijo nima bistvenih delov. Tožena stranka bi morala navesti konkretne okoliščine, podatke in dejstva, ki naj bi jih tožnica neresnično navedla. Nadalje iz obrazložitve ni razvidno, ali je obnova pravočasna. Napačno je ugotovljeno dejansko stanje in nepravilno uporabljeno materialno pravo. Vztraja, da so vse navedbe in podatki iz prijave resnični in pravilni in ustrezajo dejanskemu stanju. Glede očitka „morebitnega dvojnega financiranja“ navaja, da je res 22. 2. 2011, po zaključku postopka in sklenitvi pogodbe, prijavila terjatev v insolventnem postopku A.. Vendar je prisilna upraviteljica prerekala terjatev po temelju in po višini. Da bi bil ta obnovitveni razlog podan, bi moral obstajati že v prejšnjem postopku, kasneje nastal ne more biti obnovitveni razlog. Po 5. točki 260. člena ZUP morajo biti podane objektivne okoliščine – za stranko mora biti izdana ugodna odločba in subjektivne, da je stranka vedela, da navedbe, ki jih daje, niso resnične, ji pa prinašajo korist v obliki zanjo ugodnejše odločbe. V konkretni zadevi pa ni mogoče ugotoviti iz obrazložitve, kateri so tisti podatki, ki naj bi jih neresnično navajala v prijavi. Absurdna je tudi navedba, da je uveljavljala zemeljska dela kot upravičen strošek po pogodbi o sofinanciranju in ta ista dela prijavila kot terjatev v stečajnem postopku. Obnovitveni razlog se mora nanašati na isto dejansko stanje, na katerem temelji izpodbijana odločba. Dejstva, ki bi lahko nastala v prihodnosti, ne morejo biti dejstva v smislu obnovitvenega razloga. Razen tega točka 21 razpisa terminološko navaja „če prejme“ je posledica odstop od pogodbe. Zgolj predvidevanje, da lahko pride do dvojnega financiranja, zato ne more biti podlaga za obnovo in ne odstop od pogodbe. Glede napačne navedbe podatkov na obrazcu (9b. Analiza stroškov in koristi) pa navaja, da je na podlagi investicijskega programa in vloge mogoče trditi, da so vse vrednosti v obrazcu pravilne. Tabela 9b. je bila neustrezna in delno naknadno popravljena. Tožnica navaja, da je nastala napaka „v vnosu zaporedne številke za leto 2020 in sicer bi morala biti namesto številke 19 biti vpisana 10, ki je kot del obrazca predhodno že bila vpisana na obrazcu 9b.“. Ta trditev pa je napačna, saj prvi stolpec v tabeli ni zaporedna številka za leta, temveč je to številka diskontnega eksponenta, s katerim se diskontirajo zneski prihodkov in operativnih stroškov tega obrazca. Tabelo so izpolnili z zneski investicijskih stroškov, prihodkov in operativnih stroškov, v skladu z napovedmi v vlogi iz poglavja A.4. Finančna in ekonomska analiza – tabeli A.4.1.1.5. in A.4.1.2.1, ter upoštevali tudi ostanek vrednosti. Ker prvi stolpec (vneseni diskontni eksponenti) v tabeli obrazca 9b. ni ustrezal pogojem razpisa za leto 2010, ga je morala, da je zagotovila pravilnost izračunov v obrazcu, prilagoditi pogojem razpisa in projekta. Uporaba nespremenjene tabele bi povzročila napačne oziroma neutemeljene vrednosti v celotni tabeli. Ker tabela nima predvidenih pojasnil prijavitelja glede sprememb njene uporabe, posebej ni navajala, zakaj je diskontne eksponente uporabila, kot so navedeni v tabeli. Iz istega razloga tudi ni pojasnjevala, zakaj je tabelo spremenila tudi v delu, kjer je za leto 2020 uporabila diskontni eksponent 19 ob diskontni osnovi 7 %. V projektu so v celoti in pravilno upoštevana tako metodološka navodila delovnega dokumenta 4 – smernice glede metodologije za izvedbo analize stroškov in koristi ter priročnika za izdelavo analize stroškov in koristi investicijskih projektov, prav tako tudi določila razpisne dokumentacije ter pravila stroke. Predlaga odpravo izpodbijanega sklepa.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo predlaga zavrnitev tožbe ter odgovarja na nekatere ugovore iz tožbe.

V postopku upravnega spora tožnica izpodbija sklep o uvedbi obnove, ki ga je tožena stranka izdala po uradni dolžnosti. Ni sporno med strankama, da se v postopkih javnih razpisov, kot je obravnavan, za vprašanja postopka uporablja ZUP v obsegu in po vsebini, kot to določa 4. člen, torej, da se upravni postopek uporablja smiselno, kolikor področje ni urejeno s posebnim postopkom. Sporna je uporaba inštituta obnove kot izrednega pravnega sredstva. Postopek dodelitve sredstev za sofinanciranje ureja Pravilnik, ki je bil sprejet na podlagi Zakona o javnih financah. Posebnega postopka za uporabo izrednih pravnih sredstev ta predpisa ne vsebujeta, kar pomeni, da se pravila splošnega upravnega postopka uporabljajo, če je uporaba posameznega procesnega inštituta za postopke javnega razpisa mogoča oziroma ustreza naravi pravnega razmerja. Obravnavan postopek javnega razpisa je možno razdeliti na dve fazi: na postopek izbire oziroma odobritve sredstev, ki se zaključi s sklepom in na postopek pogodbe. Obe fazi postopka sicer predstavljata celoto, vendar pravna sredstva za odpravo nezakonitosti iz pogodbe urejajo obligacijska pravila, ki jih v prvi fazi postopka ni mogoče uporabiti, je pa obstoj prve faze, ki je zaključena s sklepom o odobritvi sredstev podlaga (v smislu obligacijskega prava) za veljavnost oziroma obstoj pogodbe. Zato sodišče v tej fazi postopka meni, da je obnovo postopka, kot inštitut po ZUP, smiselno uporabiti (z upoštevanjem vseh procesnih pravil) kot pravno sredstvo zoper nezakonitosti v fazi odobritve sredstev.

Sodišče je tožbi ugodilo zaradi bistvenih kršitev določb postopka, ki so vplivale ali mogle vplivati na zakonitost oziroma pravilnost odločitve (2. točka prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu – ZUS-1). Po določbi prvega odstavka 260. člena ZUP se postopek, ki je končan z odločbo, zoper katero v upravnem postopku ni rednega pravnega sredstva, obnovi, glede na v tem odstavku naštete razloge (1 – 10). Glede na citirano dikcijo ima tožnica prav, da je izrek izpodbijanega sklepa, ki v 1. točki določa, da se „uvede obnova postopka glede prijave št. 54451-4/2010-18 z dne 27. 7. 2010“, nejasen. Obnova postopka je namreč mogoča glede postopka v določeni upravni zadevi, ki se je končal z dokončno odločbo, zato bi organ moral v izreku jasno določiti, zoper katero odločbo se postopek obnovi.

Bistveno kršitev določb postopka je tožena stranka storila tudi, ker ni upoštevala drugega odstavka 268. člena ZUP, ki določa, da pri obnovi postopka po uradni dolžnosti izda pristojni organ sklep, s katerim odloči, da bo postopek obnovljen, če poprej ugotovi, da so izpolnjeni zakonski pogoji za obnovo postopka. Gre za vprašanje podanosti formalnih procesnih predpostavk, ki morajo biti podane, preden se organ spusti v vsebinsko presojo razlogov za obnovo. Zakonski pogoj za obnovo postopka je tudi pravočasnost. Po določbi 263. člena ZUP tudi organ veže subjektivni rok enega meseca, ki v primeru 5. točke 260. člena ZUP teče od dneva, ko je organ izvedel za obnovitveni razlog. Za preizkus pravočasnosti navedba „ob zaključevanju projekta“ ne zadošča.

Zakonski pogoj za uvedbo postopka je tudi utemeljitev, ali so okoliščine verjetno izkazane. Kot izhaja iz sklepa o uvedbi organ meni, da sta podana obnovitvena razloga utemeljena na 5. točki 260. člena ZUP. Po tej določbi se postopek obnovi, če je bila izdana za stranko ugodna odločba na podlagi njenih neresničnih navedb. V sklepu o uvedbi bi zato organ moral kot verjetno izkazati navedbo, ki jo je stranka navajala v postopku do izdaje sklepa o odobritvi sredstev, njeno neresničnost (dejstva, ki neresničnost navedbe utemeljujejo) in vpliv le-te na izdajo za stranko ugodne odločbe. Ker izpodbijani sklep ne vsebuje obrazložitve zakonskih pogojev za obnovo postopka, je v smislu popolnosti obrazložitve nezakonit. Iz navedenega razloga ni mogoče preizkusiti tudi izkazanosti obnovitvenih razlogov.

Pomanjkljivosti v obrazložitvi pomenijo posledično tudi napačno in nepopolno ugotovljeno dejansko stanje. Ker je tožena stranka bistveno kršila pravila postopka že v fazi presoje zakonskih pogojev za uvedbo postopka obnove, sodišče ne odgovarja na ugovore glede dejanskega stanja in nepravilne uporabe materialnega prava.

Ker je tožena stranka glede na navedeno kršila pravila postopka, ta kršitev pa je vplivala na odločitev v zadevi, je sodišče izpodbijani sklep odpravilo in zadevo vrnilo v ponoven postopek na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1.

Pravni pouk temelji na določbi prvega odstavka 73. člena ZUS-1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.