sklep I U 1534/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-11-17

koncesija - podelitev koncesije - upravni spor - začasna odredba - ureditvena začasna odredba - težko popravljiva škoda

Verjetnost nastanka težko popravljive škode mora biti sedanja, dejanska in predvidljiva. Tega ni mogoče v zadostni meri izkazati zgolj s pričakovanjem, da bi tožnica začela ustvarjati dohodek z dnem, ko naj bi bila sklenjena koncesijska pogodba. Iz sodne prakse Vrhovnega sodišča izhaja, da je pridobitev koncesije negotovo dejstvo, odvisno od izpolnjevanja predpisanih pogojev in kot taka pričakovana pravica. Z nepridobitvijo take pravice pa ni mogoče izkazati zelo hudih posledic za prijavitelja. Zato je Vrhovno sodišče zatrjevano finančno izgubo - morebitno odpuščanje delavcev umestilo v kontekst tveganja poslovne odločitve. Enak princip obravnave začasne odredbe velja tudi v konkretnem primeru, še toliko bolj, ker je tožnica v tem primeru pridobila koncesijo.

1. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrne.

2. Odločitev o stroških postopka si sodišče pridrži za končno odločbo.

Tožeča stranka je vložila tožbo, s katero izpodbija odločbo tožene stranke o podelitvi koncesije v okviru mreže javne veterinarske službe za zagotavljanje najmanjšega obsega zdravstvenega varstva živali na območju Republike Slovenije, s katero je med drugim odločila, da se za območje občin ... vlogi ugodi in koncesija dodeli tožnici (1. točka); vloga, ki jo je vložila A. d.o.o., se zavrne (2. točka); koncesijska pogodba z izbranim koncesionarjem se sklene po pravnomočnosti te odločbe, vendar ne pred 1. 1. 2011 in se sklepa za obdobje do 30. 9. 2010 (3. točka).

V tožbi navaja dejanske in pravne razloge, zaradi katerih tožeča stranka meni, da je odločba nezakonita. Primarno predlaga, naj sodišče odloči:

2.2. točka izreka izpodbijane odločbe se odpravi.

3.3. točka izreka se spremeni tako, da se glasi: „Koncesijska pogodba z izbranim koncesionarjem se sklene po dokončnosti te odločbe, z veljavnostjo od 1. 1. 2011 za obdobje do 30. 9. 2010“.

4.III. točka Javnega razpisa za dodelitev koncesije v okviru mreže javne veterinarske službe za zagotavljanje najmanjšega obsega zdravstvenega varstva živali na območju Republike Slovenije, ki se financira iz proračunskih sredstev (Uradni list RS, št. 27/2010, v nadaljevanju javni razpis), se v delu, v katerem določa, da se koncesijska pogodba s posamezno veterinarsko organizacijo sklene po pravnomočnosti odločbe o izbiri koncesionarja za posamično občino, vendar ne pred 1. 1. 2011, kot nezakonita razveljavi.

2.  2. točka izreka izpodbijane odločbe se odpravi.

3.  3. točka izreka izpodbijane odločbe se odpravi.

4. III. točka javnega razpisa se v delu, v katerem določa, da se koncesijska pogodba s posamezno veterinarsko organizacijo sklene po pravnomočnosti odločbe o izbiri koncesionarja za posamezno občino, vendar ne pred 1. 1. 2011, kot nezakonita razveljavi.

Zahteva tudi povrnitev stroškov z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Hkrati s tožbo je tožeča stranka sodišču predlagala, naj izda naslednjo začasno odredbo:

Tožena stranka je dolžna za začasno opravljanje koncesijske dejavnosti iz javnega razpisa z dne 2. 4. 2010 za dodelitev koncesije v okviru mreže javne veterinarske službe za zagotavljanje najmanjšega obsega zdravstvenega varstva živali na območju Republike Slovenije, ki se financira iz proračunskih sredstev za območje občin ...,  za čas do pravnomočnosti odločbe tožene stranke št. 014-20/2010/140 z dne 24. 9. 2010, v 15 dneh od izdaje te začasne odredbe določiti tožečo stranko in z njo v istem roku skleniti koncesijsko pogodbo za opravljanje koncesijske dejavnosti za čas do pravnomočnosti odločbe tožene stranke z dne 24. 9. 2010. Ta začasna odredba velja za čas do pravnomočnosti odločbe tožene stranke z dne 24. 9. 2010.

Podrejeno je sodišču predlagala, naj izda naslednjo začasno odredbo:

Za začasno opravljanje dejavnosti koncesijske dejavnosti iz javnega razpisa z dne 2. 4. 2010 za dodelitev koncesije v okviru mreže javne veterinarske službe za zagotavljanje najmanjšega obsega zdravstvenega varstva živali na območju Republike Slovenije, ki se financira iz proračunskih sredstev, se za območje občin ... za čas do pravnomočnosti odločbe tožene stranke z dne 24. 9. 2010 določi tožeča stranka in je z njo tožena stranka dolžna v roku 15 dni od izdaje začasne odredbe skleniti koncesijsko pogodbo za začasno odpravljanje koncesijske dejavnosti, in sicer za čas do pravnomočnosti odločbe tožene stranke z dne 24. 9. 2010. Ta začasna odredba velja za čas do pravnomočnosti odločbe tožene stranke z dne 24. 9. 2010. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

Predlog utemeljuje s tem, da je 3. točka izreka izpodbijane odločbe nezakonita in nična in pomeni kršitev pravil iz 1. odstavka 32. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1; Uradni list RS, št. 105/06). Z izpodbijano 3. točko je tožena stranka vzpostavila oziroma ustvarila med toženo stranko kot koncendentom in tožečo stranko kot nosilcem koncesije pravno razmerje, ki je v tem, da če   odločba tožene stranke ne bo pravnomočna v zvezi z upravnim sporom do 1. 1. 2011, tožeča stranka s toženo stranko ne bo sklenila koncesijske pogodbe in na ta dan ne bo mogla začeti opravljati koncesijske dejavnosti na podlagi dokončne odločbe tožene stranke. Zatrjuje, da je z odločbo tožene stranke, ki je postala dokončna v upravnem postopku, bila izbrana za koncesionarja, s tem pa je postala nosilec koncesije in je pridobila pravico, da začne opravljati koncesijsko dejavnost z dnem, ki je določen v javnem razpisu, to je z dnem 1. 1. 2011. Poleg tega sklenitev koncesijske pogodbe ni predmet odločanja v upravnem postopku oziroma z upravno odločbo in mora biti koncesijska pogodba skladno z določbami Obligacijskega zakonika (OZ), katere dolžnost sklenitve določa Zakon o veterinarstvu (Zvet-1), sklenjena nemudoma oziroma v konkretnem primeru vsaj tako in takrat, da bo tožeči stranki zagotovljena pravica začeti opravljati koncesijsko dejavnost dne 1. 1. 2011. Zatrjuje, da je 4. odstavek 8. člena in nasploh cel 8. člen Uredbe o mreži javne veterinarske službe in izvajalcev nalog odobrenih veterinarjev (Uredba, Uradni list RS, št. 54/08) nezakonit in brez podlage za urejanje situacije začasnega opravljanja dejavnosti. Tako je tožena stranka s 3. točko posegla v vse, na zakon oprte pravice tožeče stranke in tudi v vsa ostala zakonska pravila. Na podlagi 8. člena Uredbe bo na nezakoniti podlagi in na nezakonit način imenovala za začasno opravljanje koncesijske dejavnosti drugo veterinarsko organizacijo. Obstoji tudi velika verjetnost, da odločba ne bo pravnomočna do 1. 1. 2011 že zaradi te tožbe in zaradi velike verjetnosti, da je ali bo tožbo vložila tudi stranka, katere vloga je bila zavrnjena v 2. točki izreka odločbe. Nadaljnja posledica je, da bo v takem primeru tožena stranka na podlagi 4. odstavka 8. člena Uredbe za začasno opravljanje koncesijske dejavnosti določila drugo veterinarsko organizacijo, ki ni nosilec koncesije. Odlog nastopa opravljanja koncesijske dejavnosti bo povzročil tožeči stranki težko popravljivo škodo, na začetek opravljanja dejavnosti je računala z dnem 1. 1. 2011 in s tem tudi na največji izkoristek zagotovljenih kapacitet in na ustvarjanje in ustvaritev dohodka iz te dejavnosti, ki bo zagotavljal ohranjanje materialnih pogojev za opravljanje dejavnosti. Izpad dohodka in neopravljanje dejavnosti bo tožeči stranki že po logiki in naravi stvari povzročil nepopravljivo škodo zaradi neizkoriščenosti materialnih in kadrovskih kapacitet in izpada planiranega dohodka iz načrtovanega projekta. Poleg tega pa koristi nasprotne stranke v konkretnem primeru niso prizadete, saj nasprotne stranke, torej osebe, ki bi v času, za katerega tožeča stranka predlaga izdajo začasne odredbe, in ki bi, če ne bi bilo začasne odredbe, začasno opravljala koncesijsko dejavnost, tožena stranka ni določila oziroma ta ni znana. Zato interesi prizadetosti in koristi nasprotne stranke niso in ne morejo biti upoštevane okoliščine pri odločanju o predlogu za izdajo začasne odredbe.

Tožena stranka v (skupnem) odgovoru na tožbo in zahtevo za izdajo začasne odredbe sodišču predlaga, da tožbo in predlog zavrne. Meni, da predlog za izdajo začasne odredbe ni utemeljen, ker se predlog in tožba v tem delu po vsebini ne nanašata na isto zadevo. Poleg tega tožeča stranka tovrstne koncesije doslej ni imela, zato ni z izpodbijano odločbo ničesar, kar je doslej imela, izgubila. Navedbe, da bo zaradi tega ogroženo nadaljnje poslovanje in da obstoji nevarnost, da bo s poslovanjem morala prenehati, ni skladno z dejstvom, da je tožeča stranka brez te koncesije uspela v točkovanju preseči veterinarsko organizacijo, ki je doslej to koncesijo imela. Z vidika tožeče stranke gre za podelitev še dodatnih del, zato so navedbe, da bo prišlo do prenehanja poslovanja, zavajajoče. Tožeči stranki ne bo nastala nepopravljiva škoda, saj je bila odločitev sprejeta na podlagi javnega razpisa, kjer je bilo določeno, da bo do sklenitve pogodbe prišlo po pravnomočnosti odločbe o podelitvi koncesije.

Sodišče odgovora na tožbo, zaradi kratko določenih rokov za odločitev o zahtevi (7 dni), doslej še ni vročalo v odgovor tožeči stranki.

Sodišče je zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrnilo iz naslednjih razlogov:

Sodišče je presojalo, ali je tožeča stranka izkazala pogoje za izdajo začasne odredbe po 3. odstavku 32. člena ZUS-1 kot ureditveno začasno odredbo.

Po 2. odstavku 32. člena ZUS-1 lahko sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se izvršitvi akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda. Pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank. Po določbi 3. odstavka navedenega člena ZUS-1 lahko tožnik iz razlogov iz prejšnjega odstavka zahteva tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerij, kot verjetno izkaže za potrebno.

Sodišče je zato presojalo, ali je tožeča stranka izkazala izpolnjevanje pogojev za izdajo začasne odredbe, in sicer ali je izkazala nastanek težko popravljive škode. Za takšno škodo je mogoče šteti le tisto škodo, katere nastanek je verjetno izkazan in bi jo bilo mogoče težko odpraviti. Verjetnost nastanka težko popravljive škode mora biti sedanja, dejanska in predvidljiva. Tožeča stranka je kot težko popravljivo škodo navedla, da obstaja velika verjetnost, da odločba ne bo postala pravnomočna do 1. 1. 2011, zaradi česar s tem dnem ne bo mogla začeti opravljati dejavnosti, na kar je sicer računala, s tem pa bo izostal največji izkoristek zagotovljenih kapacitet in ustvarjanje in ustvaritev dohodka iz dejavnosti, ki ji bo zagotavljal ohranjanje materialnih pogojev za opravljanje dejavnosti. Meni tudi, da obstaja verjetnost, da bo začasno opravljanje koncesijske dejavnosti podeljeno drugemu koncesionarju. Po presoji sodišča so razlogi, na podlagi katerih tožeča stranka utemeljuje nastanek nepopravljive škode, prihodnja negotova dejstva, s katerimi tožeča stranka zasleduje oziroma želi varovati svojo prihodnjo korist, vendar pa bi morala bolj konkretno izkazati in utemeljiti s stopnjo verjetnosti morebitni nastanek nepopravljive škode, ki bi posegla v njen trenutni pravni položaj. Verjeten nastanek sedanje težko nadomestljive škode namreč ni mogoče v zadostni meri izkazati zgolj s pričakovanjem, da bi začela ustvarjati dohodek z dnem 1. 1. 2011, ko naj bi bila po njenem pričakovanju sklenjena koncesijska pogodba. Iz sodne prakse Vrhovnega sodišča (X Ips 726/2008 z dne 2. 9. 2010) izhaja, da je pridobitev koncesije „negotovo dejstvo, odvisno od izpolnjevanja predpisanih pogojev in kot taka pričakovana pravica. Z nepridobitvijo take pravice pa ni mogoče izkazati zelo hudih posledic za prijavitelja“ /.../. Zato je Vrhovno sodišče v navedenem primeru zatrjevano finančno izgubo, morebitno odpuščanje delavcev umestilo v kontekst tveganja poslovne odločitve. Zato enak princip obravnave začasne odredbe velja tudi v konkretnem primeru še toliko bolj, ker je tožeča stranka v konkretnem primeru pridobila koncesijo. Sodišče tako ugotavlja, da zatrjevana škoda temelji na prihodnjih negotovih dejstvih, zato iz teh razlogov ni izkazana verjetnost nastanka težko popravljive škode. Pri tem sodišče še pripominja, da po ustaljeni sodni praksi materialna škoda sama po sebi še ne pomeni težko popravljive škode, temveč se kot taka predvsem upošteva škoda, ki je tudi v primeru uspeha v tožbi kasneje ne bi bilo mogoče, ali pa zelo težko, odpraviti. Tega pa tožeča stranka po presoji sodišča ni izkazala.

Ker tožeča stranka, na strani katere je dokazno breme za dokazovanje pogojev za izdajo začasne odredbe, niti verjetno ni izkazala, da bi ji bila z neugoditvijo njeni zahtevi za izdajo začasne odredbe prizadeta škoda, ki bi bila za njo težko popravljiva, je sodišče zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrnilo kot neutemeljeno (2. in 3. odstavek 32. člena ZUS-1).

Sodišče je odločilo, da bo o vseh stroških postopka odločalo ob izdaji končne odločbe.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.