sodba III U 147/2011
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2011-10-13

izvajanje zdravstvene dejavnosti - upravni nadzor nad zakonitostjo dela - odprava nepravilnosti

Po določbah ZZDej opravlja zdravstveno dejavnost kot javno službo koncesionar, ki izpolnjuje pogoje, določene s tem zakonom, v dodeljenem obsegu in v skladu s pogoji, ki so določeni v koncesijski pogodbi. V tem okviru mora biti opravljen tudi upravni nadzor nad zakonitostjo dela koncesionarja. V upravnem nadzoru po 80. členu ZZDej se tako lahko ugotavlja le zakonitost opravljanja zdravstvene dejavnosti kot javne službe. Spreminjanje aktov, ki so podlaga za to, da koncesionar lahko opravlja zdravstveno dejavnost kot javno službo, pa je urejeno z drugimi določbami ZZDej. Zato tudi ničnostni razlog, ki ga uveljavlja tožnica, v obravnavani zadevi ne more biti podan.

Vsaka stranka krije svoje stroške postopka.

Z odločbo navedeno v uvodu sodbe je Ministrstvo za zdravje na podlagi 2. odstavka 80. člena Zakona o zdravstveni dejavnosti, in 12. člena Pravilnika o upravnem nadzoru v zdravstvu odredilo, direktorju tožeče stranke, da v roku 30 dni od prejema odločbe, nepravilnosti ugotovljene v Poročilu o upravnem nadzoru v Zdravstvenem zavodu B. z dne 18.5.2010, odpravi tako da Ministrstvu za zdravje predloži:

1.1. najemno pogodbo oziroma pogodbo o uporabi prostorov in opreme za opravljanje kirurške kardiovaskularne dejavnosti (vključno z ambulantnimi pregledi) v Splošni bolnišnici A. ter pogodbo s Splošno bolnišnico A. o medsebojnih pravicah in obveznostih pri opravljanju akutne bolnišnične obravnave s konkretno opredelitvijo celostne obravnave pacientov, sklenjeni med Zdravstvenim zavodom B. in Splošno bolnišnico A., skladno z dovoljenjem za opravljanje zdravstvene dejavnosti, št. 0142-380/2008/5, ki ga je Ministrstvo za zdravje izdalo dne 2.4.2010;

1.2. dokazila o zaposlitvi oziroma zagotovitvi ustreznega tima za izvajanje programa iz pogodbe sklenjene med Zdravstvenim zavodom za B. in Zavodom za zdravstveno zavarovanje Slovenije o izvajanju programa zdravstvenih storitev za obdobje 2011 do 2015 in v skladu s prvo in tretjo alinejo 6. člena pogodbe o koncesiji, št. 399/2006 sklenjene med Zdravstvenim zavodom B. in Ministrstvom za zdravje, dne 20.1.2006;

1.3. podatke o posameznih zdravnikih, ki v Zdravstvenem zavodu B. v letu 2011 opravljajo zdravstveno dejavnost na področju kirurške kardiovaskularne dejavnosti v skladu z 2. točko izreka dovoljenja za opravljanje zdravstvene dejavnosti, št. 0142-380/2008/5, ki ga je Ministrstvo za zdravje izdalo dne 2.4.2010;

1.4. dokazilo o določitvi odgovorne osebe za vodenje čakalnih seznamov ter dokazilo o vodenju čakalnih seznamov v Zdravstvenem zavodu B. za leto 2011, v skladu z določili Pravilnika o čakalnih dobah (Uradni list RS, št. 63/10) in Zakonom o pacientovih pravicah (Uradni list RS, št. 15/08);

1.5. poročilo Zdravstvenega zavoda B. o izvajanju koncesije za leto 2010 v skladu s 7. členom dodatka h koncesijski pogodbi, sklenjeni z Ministrstvom za zdravje dne 6.4.2010 in pri tem izpostaviti zlasti izvajanje programa z Zavodom za zdravstveno zavarovanje Slovenije in čakalne dobe po posameznih zdravstvenih storitvah.

Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je na podlagi sklepa o začetku upravnega nadzora z dne 21.2.2011, pri tožeči stranki opravila upravni nadzor komisija, ki je dne 18.5.2011 sestavila poročilo o opravljenem upravnem nadzoru. Na podlagi ugotovitev v navedenem poročilu je tožena stranka določila rok 30 dni, v katerem mora tožeča stranka predložiti dokazila in dokumente navedene v izreku odločbe.

Tožeča stranka s tožbo izpodbija navedeno odločbo Ministrstva za zdravje iz vseh razlogov določenih v 27. členu Zakona o upravnem sporu (ZUS-1). Navaja, da je čeprav je z izpodbijano odločbo naložena obveznost direktorju Zdravstvenega zavoda B. in ne zavodu, tožeča stranka aktivno legitimirana za predmetni spor. Zatrjuje, da je izpodbijana odločba nična, ker je ni mogoče izvršiti (4. točka prvega odstavka 27. člena ZUS-1 in 3. točka prvega odstavka 279. člena ZUP). V zvezi s tem navaja okoliščine, s katerimi izkazuje, da pogodba navedena pod točko 1.1. izreka izpodbijane odločbe ne obstoji in okoliščine, zaradi katerih tožeča stranka nima moči, da bi z lastno voljo lahko dosegla sklenitev zahtevane pogodbe. Tožeča stranka meni, da obveznosti, ki ji je naložena v navedeni točki izreka, z njene strani ni mogoče izvršiti. Zatrjuje tudi, da je tak izrek v nasprotju z moralo in splošnimi načeli, saj se od nje kot nemočne stranke zahteva izpolnitev nečesa, kar je nemogoče doseči prav zaradi samovolje in nediscipline Splošne bolnišnice A., ki je pod regulatorno in nadzorno oblastjo tožene stranke same. V nadaljevanju navaja, da so iz istega razloga nične tudi preostale točke izreka izpodbijane odločbe. Tožeča stranka iz že navedenih razlogov ne more predložiti niti dokazil o zagotovitvi ustreznega tima (točka 1.2. izreka odločbe). Ker ne more vplivati na ureditev razmerij s Splošno bolnico A. tudi ne more predložiti dokazil o tem, da je tim zagotovljen in podatkov o zdravnikih (zahteva iz točke 1.3. izreka odločbe). Ker za opravljanje koncesijske dejavnosti prostor ni zagotovljen in se dejavnost ne opravlja, ni mogla in tudi ni bila dolžna zagotoviti odgovorne osebe za vodenje čakalnih seznamov. V nadaljevanju toženi stranki očita, da je s tem, ko je izpodbijana odločitev utemeljena na koncesijski pogodbi oz. drugih aktih poslovanja, ki nimajo narave predpisa, zmotno uporabila materialno pravo in s tem kršila načelo zakonitosti iz 6. člena ZUP. Zato meni, da je izpodbijana odločba nezakonita in neutemeljena. Glede na navedeno sodišču predlaga, da po izvedbi potrebnih dokazov in na podlagi ugotovljenega dejanskega stanja tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi in toženi stranki naloži povračilo stroškov postopka. V postavljenem podrejenem zahtevku pa sodišču predlaga, da tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne v ponovno obravnavo pristojnemu ministrstvu tožene stranke ter toženi stranki naloži, da tožeči stranki povrne stroške postopka.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe in zatrjuje, da je tožeča stranka vložila tožbo prepozno. V nadaljevanju dodatno utemeljuje pravilnost in izvršljivost izpodbijane odločitve z navajanjem dejstev in okoliščin v zvezi z izvršljivostjo odločbe in s citiranjem posameznih predpisov. Na podlagi vsega navedenega tožena stranka sodišču predlaga, da zahtevku tožeče stranke ne ugodi in potrdi izpodbijano odločbo.

Tožeča stranka v pripravljalni vlogi toženi stranki pojasnjuje, da je bila tožba vložena pravočasno s priporočeno pošiljko oddano na pošto dne 22.6.2011. Navaja, da oseba, ki je podpisala odgovor na tožbo ni ministrica organa, ki je izdal izpodbijano odločbo. Zato meni, da če odgovoru ni bilo priloženo pooblastilo ministrstva, odgovor na tožbo ne more biti upoštevan in ga je potrebno zavreči. V nadaljevanju ponavlja in dodatno pojasnjuje tožbene navedbe, s katerimi utemeljuje uveljavljani ničnostni razlog. Tožeča stranka vztraja pri svojih navedbi in zahtevku.

Sodišče uvodoma ugotavlja, da je tožeča stranka s priporočeno pošiljko oddano na pošto dne 22.6.2011 pravočasno vložila tožbo. Iz predloženih upravnih spisov pa izhaja, da je minister za zdravje, s pooblastilom navedenim v odgovoru na tožbo, pooblastil osebo, ki je odgovor podpisala, za opravo tega dejanja. Zato so podane procesne predpostavke za obravnavanje tožbe in upoštevanje odgovora na tožbo.

Upravni nadzor nad zakonitostjo dela zdravstvenih zavodov in zasebnih zdravstvenih delavcev je urejen v 80. členu Zakona o zdravstveni dejavnosti (Uradni list RS, št. 23/03 – ur. preč. bes. z nadaljnjimi spremembami, v nadaljevanju ZZDej) in s Pravilnikom o upravnem nadzoru v zdravstvu (Uradni list RS, št. 14/95. 72/98 in 43/11, v nadaljevanju Pravilnik).

Po določbah ZZDej (3., 26., 35., 41., 42. in 43. člen) opravlja zdravstveno dejavnost kot javno službo koncesionar, ki izpolnjuje pogoje določene s tem zakonom, v dodeljenem obsegu in v skladu s pogoji, ki so določeni v koncesijski pogodbi. To pa pomeni, da mora biti v tem okviru opravljen tudi upravni nadzor nad zakonitostjo dela koncesionarja.

V zadevi niso sporni podatki, ki izhajajo iz dovoljenja za opravljanje kardiovaskularne dejavnosti z dne 2.4.2011, odločbe o koncesiji in koncesijske pogodbe z dodatkom k tej pogodbi. Za tožečo stranko so sporni le ukrepi, ki so z izpodbijano odločbo določeni za odpravo nepravilnosti ugotovljenih v Poročilu o upravnem nadzoru z dne 15.5.2010, ki ugotavlja, da tožeča stranka ni sklenila pogodbe oziroma ne razpolaga s prostori, opremo in kadri, potrebnimi za izvajanje programa akutne bolnišnične obravnave v SB A., skladno z dovoljenjem izdanim za opravljanje kardiovaskularne dejavnosti, da zdravstvene dejavnosti ni opravljala v skladu s kadrovskimi normativi in v številu, ki ga priznava Zavod za zdravstveno zavarovanje kot to določa koncesijska pogodba, da ministrstva ni obveščala o drugih zdravnikih, ki zanjo opravljajo dejavnost, ter da ne vodi čakalnih seznamov v skladu z Zakonom o pacientovih pravicah in s Pravilnikom o čakalnih dobah in da ministrstvu ni poročala o izvajanju koncesije za leto 2010. Ob upoštevanju navedenega je tožena stranka v upravnem nadzoru v skladu z zakonom in podzakonskimi akti, v konkretni zadevi pri ugotavljanju zakonitosti izvajanja zdravstvene dejavnosti kot javne zdravstvene službe morala upoštevati tudi dovoljenje in koncesijsko pogodbo. Zato je tožbeni očitek, da tožena stranka ni presojala zakonitosti izvajanja zdravstvene dejavnosti, ki jo opravlja tožeča stranka kot javno službo, neutemeljen.

Po oceni sodišča je zato zmotno tudi stališče tožeče stranke, ki meni, da so z okoliščinami, na katere se sklicuje v tožbi in pripravljalni vlogi, podani tožbeni razlogi. Iz njenih navedb namreč ne izhaja, da je zdravstveno dejavnost kot javno službo opravljala v skladu s predpisanimi pogoji. Zakonito izvajanje zdravstvene dejavnosti, ki jo opravlja tožeča stranka kot javno službo na podlagi dovoljenja in sklenjene koncesijske pogodbe z dodatkom k njej, pa je možno le z odpravo nepravilnosti, ki so določene v izpodbijani odločbi.

Dejstva in okoliščine zaradi katerih tožeča stranka trdi, da izpodbijana odločba ni izvršljiva, pa po presoji sodišča, na v upravnem nadzoru ugotovljene nepravilnosti, ne morejo vplivati. V upravnem nadzoru opravljenem po 80. členu ZZDej se ugotavlja lahko le zakonitost opravljanja zdravstvene dejavnosti kot javne službe. Spreminjanje aktov, ki so podlaga za to, da koncesionar lahko opravlja zdravstveno dejavnost kot javno službo, pa je urejeno z drugimi določbami ZZDej. Zato tudi ničnostni razlog, ki ga uveljavlja tožeča stranka v obravnavani zadevi ne more biti podan.

Na zakonitost odločbe pa ne more vplivati niti zapis imena in priimka direktorja tožeče stranke, ki mu je v izreku izpodbijane odločbe naložena odprava nepravilnosti. Z izpodbijano odločbo je odprava nepravilnosti namreč naložena pravni osebi, pri kateri je bil upravni nadzor opravljen in zato navedba njenega direktorja poleg navedbe imena pravne osebe niti ni potrebna.

Ob upoštevanju vsega navedenega sodišče zaključuje, da tožbeni razlogi, s katerimi tožeča stranka izpodbija obravnavano odločbo niso utemeljeni. Ker tožeča stranka z navedbami in dokaznimi predlogi v tožbi ne izpodbija nepravilnosti (ugotovljenih v poročilu izdelanem v postopku upravnega nadzora), ki so podlaga za določitev ukrepov, potrebnih za njihovo odpravo, tudi sodišče ni imelo podlage za izvajanje dokazov v zvezi z dejstvi, ki na odločitev ne morejo vplivati.

Sodišče je po vsem navedenem na podlagi nespornega dejanskega stanja ugotovljenega v postopku izdaje izpodbijane odločbe, lahko ugotovilo, da je izpodbijana odločba pravilna in na zakonu utemeljena. Tožbo je zato kot neutemeljeno zavrnilo po 1. odstavku 63. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06 in 62/10 – ZUS-1).

Izrek o stroških temelji na določbi 4. odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri trpi vsaka stranka svoje stroške, če sodišče tožbo zavrne.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.