sodba in sklep I U 1518/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2011-04-07

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - GRADBENIŠTVO - UPRAVNI SPOR

inšpekcijski postopek - ukrep gradbenega inšpektorja - inšpekcijski zavezanec - pravno nasledstvo - upravna izvršba - ustavitev izvršbe - odlog izvršbe - upravni spor - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu

V inšpekcijskem postopku sta sodelovala prvi tožnik kot lastnik in drugi tožnik kot investitor. Tretja tožnica ne trdi in tudi v upravnem postopku ni trdila, da je vstopila bodisi v pravni položaj lastnika, bodisi v pravni položaj investitorja. To, da je tretja tožnica vpisana na naslovu poslovnih prostorov, ki so predmet inšpekcijskega postopka, samo po sebi ne kaže na pravno nasledstvo oziroma na okoliščine iz drugega odstavka 50. člena ZUP. Poleg tega iz tožbenih navedb izhaja, da gre za najemno razmerje. Če upravna izvršba posega v pravice tretje tožnice, ki jih ima na podlagi najemne pogodbe, pa lahko na njeni podlagi to uveljavlja zgolj v razmerju do druge pogodbene stranke.

Tožba družbe C. d. o. o., zoper 3. točko izpodbijanega sklepa se zavrne v delu, ki   se nanaša na zavrženje predloga za ustavitev izvršbe.

Toženka je s 1. točko izpodbijanega sklepa zavrnila vlogi A.A. (prvega tožnika) in B.B. (drugega tožnika) za odlog s sklepom z dne 26. 6. 2008 dovoljene upravne izvršbe odločbe istega upravnega organa št. 06122-2669/2006 z dne 21. 1. 2008, s katero je bilo odločeno, da mora drugi tožnik kot investitor do 29. 2. 2008 odstraniti cev za odzračevanje iz lokala v skupni zračnik in vzpostaviti prejšnje stanje, to je v trgovino v pritličju stanovanjsko poslovnega objekta na zemljišču s parc. št. 931/4 k. o. ... Z 2. točko izreka je zavrnila vlogi prvega in drugega tožnika za ustavitev navedene izvršbe, s 3. točko izreka pa je zavrgla vlogo družbe C. d. o. o., (tretje tožnice) za odlog in za ustavitev iste izvršbe.

Upravni organ ugotavlja, da sta pravnomočna tako izvršilni naslov kot sklep o dovolitvi izvršbe. Pojasnjuje, da pri odločanju o predlogu prvega in drugega tožnika za ustavitev postopka upravne izvršbe ne more upoštevati dejstva, da je sedaj lastnica družbe, ki opravlja dejavnost, tretja tožnica, ker je bila že z odločbo prepovedana uporaba objekta za opravljanje dejavnosti v njem, kakor tudi sklepanje pravnih poslov v zvezi z delom objekta, ki je predmet inšpekcijskega postopka. Predloga prvega in drugega tožnika za odlog izvršbe pa je upravni organ zavrnil, ker je ugotovil, da za odlog izvršbe nista izpolnjena oba, sicer kumulativno določena pogoja iz tretjega dostavka 293. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP). Tako upravni organ navaja, da pravno sredstvo zoper odločbo oziroma zoper sklep o dovolitvi izvršbe ni bilo vloženo. Neizkazan naj bi bil tudi nastanek nepopravljive škode. Predlog za odlog izvršbe oziroma za njeno ustavitev tretje tožnice je upravni organ zavrgel, ker ta v inšpekcijskem postopku ni imela položaja inšpekcijske zavezanke.

Upravni organ druge stopnje je pritožbo tožnikov zavrnil.

Tožniki se s tako odločitvijo ne strinjajo in v tožbi navajajo, da je nezakonita in da posega v njihova pravna upravičenja. Sklicujejo se na prvi odstavek 8. člena ZUP in trdijo, da je dosedanji upravni postopek očitno pomanjkljiv ter v nasprotju z materialnim in s procesnim pravom. Upravnemu organu očitajo, da se ni opredelil glede vprašanja pravnega nasledstva in navaja, da družba D. d. o. o. ne obstaja več in da inšpekcijski zavezanec B.B. ne obstaja, kar naj bi ugotovil tudi upravni organ. Sedaj naj bi v obravnavanih prostorih dejavnost opravljala gospodarska družba C. d. o. o. ter E. s. p. Upravni organ naj bi prezrl drugi odstavek 50. člena ZUP in dejanskega uporabnika prostorov, saj družbe C. d. o. o. predhodno ni opozoril, da lahko prevzame položaj stranke ali stranskega udeleženca v postopku, čeprav je v obrazložitvi izpodbijanega sklepa navedel, da je „na tem naslovu vpisan nov subjekt C. d. o. o.“. Če družba C. d. o. o. ni inšpekcijski zavezanec, potem naj bi bila utemeljena trditev tožnikov, da je bila upravna izvršba opravljena proti osebi, ki ni inšpekcijski zavezanec.

Nejasna naj bi bila ugotovitev upravnega organa, da upravni organ ne more upoštevati dejstva, da je lastnik družbe, ki opravlja dejavnost, drug subjekt, ker se organ sklicuje na odločbo, na podlagi katere naj bi bila prepovedana uporaba objekta in opravljanje dejavnosti v njem, ne navede pa za katero odločbo naj bi šlo. Zato menijo, da za odločitev manjkajo odločilni razlogi, zaradi česar naj bi bila tožnikom kršena pravica do pritožbe iz 25. člena Ustave. Tretji tožnici naj nikoli ne bi bilo prepovedano opravljati gospodarske dejavnosti v obravnavanih prostorih. Tudi sicer naj upravni organi tretji tožnici ne bi vročali upravnih odločb, kar naj bi bil razlog za ustavitev izvršbe po prvem odstavku 293. člena ZUP. Stališče upravnega organa, da po končanem postopku nove stranke ne morejo več vstopati vanj, naj bi bilo pomanjkljivo, saj naj upravni organ zanj ne bi navedel odločilnih razlogov glede na okoliščine primera. Upravni organ naj bi napačno razlagal tudi 129. člen ZUP. Tožniki menijo, da bi moral upravni organ tretji tožnici omogočiti vsaj položaj stranskega udeleženca v smislu ugotavljanja pravnega nasledstva, saj naj bi bilo očitno, da ima tretja tožnica pravni interes za varovanje svojih pravic ali pravnih koristi. Zavrženje njene vloge naj bi bilo torej v nasprotju s procesnimi pravili.

V tožbi navajajo še, da prvemu tožniku kot lastniku nikoli ni bilo prepovedano oddajati poslovnih prostorov, upravni organ naj bi s svojo odločitvijo o odvzemu električne energije v njegovih nepremičninah posegel v ustavno varstvo lastninske pravice. Odločilno naj bi bilo tudi dejstvo, da predmeti in stvari, ki se nahajajo v obravnavanih prostorih, niso last drugega tožnika. Izrečeni ukrep naj bi bil nesorazmeren, saj naj bi bilo iz spisa razvidno, da se je obveznost iz odločbe z dne 21. 1. 2008 izpolnila, inšpektorica pa naj tega ne bi ugotavljala. Tudi o tem naj izpodbijana odločitev ne bi imela razlogov. S tem, ko se je inšpektorica v sklepu o dovolitvi izvršbe z dne 26. 6. 2008 opredelila do spremembe namembnosti objekta, naj bi spregledala določbe ZGO-1. Zaradi očitanih pomanjkljivosti v obrazložitvi naj bi bili tožnikom kršeni pravici iz 22. in 25. člena Ustave. Sodišču predlagajo, naj izpodbijani sklep odpravi ter zadevo vrne prvostopenjskemu upravnemu organu v ponoven postopek, ali pa naj samo odloči o stvari in ustavi inšpekcijski postopek ali ga odloži vsaj za šest mesecev, toženki pa naloži plačilo stroškov tega postopka.

Tožba zoper 1. in 2. točko izreka izpodbijanega sklepa ter zoper 3. točko izreka izpodbijanega sklepa v delu, ki se nanaša na zavrženje predloga za odlog izvršbe, ni dovoljena iz naslednjih razlogov:

V skladu prvim odstavkom 2. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06 in 62/10 –  v nadaljevanju ZUS-1) sodišče v upravnem sporu odloča le o zakonitosti tistih dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v tožnikov pravni položaj, o zakonitosti drugih aktov pa le, če tako določa zakon. Upravni akt v smislu ZUS-1 je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek 2. člena ZUS-1).

Navedeno pomeni, da v upravnem sporu ni mogoče izpodbijati vsakega upravnega akta, ampak le tistega, ki vsebuje vsebinsko odločitev o tožnikovi materialnopravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi, če pa gre za akte, ki pomenijo zgolj procesno odločitev, so ti predmet presoje v upravnem sporu samo, če tako določa zakon.

Sodišče ugotavlja, da je v tem upravnem sporu izpodbijani sklep o zavrnitvi predloga za odložitev izvršbe (1. točka izreka izpodbijanega sklepa) upravni akt procesne narave. S predlogom za odložitev izvršbe, ki je bila dovoljena s sklepom z dne 26. 6. 2008, sta tožnika želela doseči njeno začasno zadržanje oz. začasno prekinitev že začetega izvršilnega postopka iz razlogov po tretjem odstavku 293. člena ZUP (Uradni list RS, št. 80/99 in naslednji). Gre za institut, o katerem se odloča s sklepom - glede na prvi in drugi odstavek 226. člena ZUP se namreč s sklepom odloča o vprašanjih, ki se tičejo postopka oz. se kot postranska vprašanja pojavijo v zvezi z njegovo izvedbo ter se o njih ne odloča z odločbo.

Izpodbijana 1. točka sklepa se tako nanaša na tek izvršilnega postopka po izdaji sklepa o dovolitvi izvršbe in ne vsebuje odločitve o tožnikovi pravici, obveznosti ali pravni koristi. To je vseboval že izvršilni naslov - inšpekcijska odločba z dne 21. 1. 2008, v kateri je bilo drugemu tožniku kot inšpekcijskemu zavezancu naloženo, da mora v roku 3 mesecev po vročitvi odločbe odstraniti nelegalno zgrajeni objekt in vzpostaviti prejšnje stanje. Iz tožbenih navedb tudi ni razvidno, da bi izpodbijani sklep kakorkoli spreminjal njegovo obveznost in s tem posegal vanjo. Nenazadnje pa niti iz omenjene določbe tretjega odstavka 293. člena ZUP ne izhaja, da bi bila odložitev izvršbe pravica zavezanca - ta se namreč odloži le izjemoma, če so za to izpolnjeni zahtevani pogoji (tako Vrhovno sodišče RS v sklepu št. I Up 253/2009 z dne 9. 7. 2009).

Glede na navedeno v obravnavanem primeru glede 1. točke izreka izpodbijanega sklepa ne gre za upravni akt, s katerim bi se posegalo v pravni položaj tožnikov, niti za sklep iz drugega odstavka 5. člena ZUS-1, ki določa, da se v upravnem sporu lahko izpodbijajo tisti sklepi, s katerimi je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan. Ker je tožba v tem delu vložena zoper upravni akt, ki ga v upravnem sporu ni mogoče izpodbijati, je sodišče v skladu s 4. točko prvega odstavka 36. člena ZUS-1 tožbo v tem delu zavrglo. Tako odločitev je v podobnem primeru potrdilo tudi Vrhovno sodišče RS s sklepom I Up 447/2008 z dne 22. 10. 2009.

Glede na navedeno tudi 2. točka sklepa o zavrnitvi predloga prvega in drugega tožnika za ustavitev postopka ni upravni akt, s katerim bi se posegalo pravni položaj tožnikov, niti ne gre za sklep iz drugega odstavka 5. člena ZUS-1, saj z zavrnitvijo predloga za ustavitev izvršilnega postopka ta ni bil ustavljen. S tožbenimi ugovori, ki se nanašajo na zatrjevanje posega v pravice tretje tožnice, prvi in drugi tožnik ne uveljavljata kakšne svoje pravice ali pravne koristi, zato je sodišče njuno tožbo v delu, ki se nanaša na 2. točko izreka izpodbijanega sklepa zavrglo tako iz razloga po 4. točki kot tudi po 3. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1. Na drugačno odločitev ne morejo vplivati niti tožbene navedbe o nesorazmernosti inšpekcijskega ukrepa in o posegih v lastninsko pravico prvega tožnika. Inšpekcijski ukrep in posebne prepovedi, ki so bile z njim izrečene, namreč niso predmet izpodbijane odločitve, vložitev predloga za ustavitev postopka pa ni še ena priložnost za izpodbijanje odločbe o tem inšpekcijskem ukrepu. Tožba tretje tožnice zoper 2. točko izpodbijanega sklepa ni dovoljena, ker se izpodbijana odločitev v tem delu ne nanaša na njeno vlogo, temveč na vlogo prvih dveh tožnikov (6. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1).

Tožba prvega in drugega tožnika zoper 3. točko izreka izpodbijanega sklepa ni dovoljena, ker se izpodbijana odločitev v tem delu ne nanaša na njuno vlogo, temveč na vlogo tretje tožnice. Zato je sodišče tožbo prvega in drugega tožnika v tem delu zavrglo na podlagi 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1.

Tožba tretje tožnice zoper 3. točko izreka izpodbijanega sklepa v delu, ki se nanaša na zavrženje predloga za odlog izvršbe, ni dovoljena iz enakega razloga, kot ni dovoljena zoper odločitev o zavrnitvi takega predloga iz 1. točke izreka izpodbijanega sklepa.

Tožba tretje tožnice zoper 3. točko izreka izpodbijanega sklepa v delu, ki se nanaša na zavrženje predloga za ustavitev postopka, pa je neutemeljena.

V skladu s prvim odstavkom 293. člena ZUP se upravna izvršba ustavi in opravljena dejanja odpravijo, le če se ugotovi, da je obveznost izpolnjena, da izvršba sploh ni bila dovoljena ali da je bila opravljena proti komu, ki ni zavezanec, ali če upravičenec zahtevo umakne oziroma če je izvršilni naslov odpravljen ali razveljavljen.

Glede na tožbene navedbe je za presojo zakonitosti odločitve o zavrženju predloga tretje tožnice za ustavitev postopka bistveno, ali gre za opravljanje izvršbe proti tretji tožnici, ki ni zavezanka. Tožnica namreč trdi, da je v tak pravni položaj vstopila s pravnim nasledstvom, ki ga upravni organ neupravičeno ni upošteval. Po presoji sodišča pa tožnica pravnega položaja iz navedene določbe ZUP ni izkazala.

V inšpekcijskem postopku sta sodelovala prvi tožnik kot lastnik in drugi tožnik kot investitor. Tretja tožnica ne trdi in tudi v upravnem postopku ni trdila, da je vstopila bodisi v pravni položaj lastnika, bodisi v pravni položaj investitorja. Zato je neutemeljen očitek o nepopolno ugotovljenem dejanskem stanju glede pravnega nasledstva. Tožnica se sicer sklicuje na drugi odstavek 50. člena ZUP, vendar tudi v tožbi ne trdi, da bi prišlo do prenosa lastninske pravice ali investitorstva. To, da je tretja tožnica vpisana na naslovu poslovnih prostorov, ki so predmet inšpekcijskega postopka, samo po sebi ne kaže na pravno nasledstvo oziroma na okoliščine iz drugega odstavka 50. člena ZUP. Poleg tega iz tožbenih navedb izhaja, da gre za najemno razmerje. Če upravna izvršba posega v pravice tretje tožnice, ki jih ima na podlagi najemne pogodbe, pa lahko na njeni podlagi to uveljavlja zgolj v razmerju do druge pogodbene stranke.

Po navedenem tretja tožnica ni izkazala, da bi nanjo kot na pravno naslednico prvega ali drugega tožnika prešle pravice in obveznosti iz pravnega položaja lastnika in investitorja, kar ji je pojasnil tudi upravni organ druge stopnje. Glede na tožbene očitke o pomanjkljivosti obrazložitve izpodbijanega akta organa prve stopnje sodišče pojasnjuje, da pri preizkusu zakonitosti same odločitve ni vezano zgolj na razloge izpodbijanega prvostopenjskega akta, ampak lahko upošteva tudi razloge pritožbenega upravnega organa, s katerimi ta v okviru svojih pooblastil v skladu z ZUP te dopolni ali celo navede drugačne razloge (tretji odstavek 248. člena ZUP). Zato tudi tožbeni očitki o pomanjkljivi obrazložitvi neupoštevanja zatrjevanega položaja pravnega nasledstva niso utemeljeni.

Poleg tega je že upravni organ prve stopnje pojasnil, da je bila uporaba in sklepanje pravnih poslov v zvezi z delom objekta, ki je predmet inšpekcijskega postopka, prepovedana z odločbo. Tožnica sicer trdi, da iz obrazložitve sklepa ni jasno, katera odločba naj bi to bila, vendar je očitek o pomanjkljivosti obrazložitve s tem v zvezi očitno neutemeljen. Zato je neutemeljen tudi očitek o kršitvi pravice do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave s tem v zvezi. Tožnica je namreč predlagala ustavitev postopka izvršbe inšpekcijskega ukrepa, o katerem je bilo odločeno z odločbo, ki je izvršilni naslov za obravnavano upravno izvršbo. Zato je očitno, da gre za odločbo z dne 21. 1. 2008, s katero je tožnica seznanjena, saj jo v tožbi tudi sama navaja.

Ker je 3. točka izpodbijanega sklepa v delu, ki se nanaša na zavrženje predloga tretje tožnice za ustavitev izvršbe pravilna in zakonita, je sodišče tožbo v tem delu zavrnilo kot neutemeljeno na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1. Sodišče je o zadevi odločilo brez glavne obravnave, ker dejstva, ki jih tožeča stranka navaja v tožbi, niso pomembni za odločitev (druga alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

Zavrnitev in zavrženje tožbe vsebujeta tudi odločitev o stroških, ki jih tožniki uveljavljajo (četrti odstavek 25. člena ZUS-1).

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.