sodba I U 637/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-09-01

INFORMACIJE JAVNEGA ZNAČAJA - UPRAVNI POSTOPEK - UPRAVNI SPOR

dostop do informacij javnega značaja - potni nalog o službenem potovanju - udeležba prizadetih strank - kršitev pravil postopka - možnost sodelovanja stranke v postopku

Informacija, ki jo prosilka zahteva, so podatki s potnega naloga o službenem potovanju v tujino, ki se nanašajo na varnostnika kot javnega uslužbenca, zadolženega za osebno varovanje ministrice. Pri vprašanju, ali naj se potni nalog pokaže prosilki, so zato prizadeti tudi interesi ministrice, saj se zahtevani podatki (ne)posredno nanašajo tudi nanjo. Odločba tožene stranke torej vpliva tudi na pravice in pravne koristi ministrice.

Tožbi se ugodi, odločba Informacijskega pooblaščenca št. 090-71/2010/9 z dne 7. 5. 2010 se odpravi in se zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek.

Z izpodbijano odločbo je tožena stranka ugodila pritožbi novinarke tednika ... A.A. zoper zavrnilni odgovor tožeče stranke in tožeči stranki naložila, da mora prosilki v roku 5-ih delovnih dni od vročitve te odločbe v obliki fotokopije posredovati podatke iz potnega naloga za službeno potovanje v tujino št. PN 171451-10-00644 in sicer iz rubrike „odpotuje dne“ - datum odhoda, iz rubrike „država, kraj“ - državo, datum in kraj izdaje potnega naloga, iz rubrike „podatki o potovanju“ - začetek in konec ter kraj potovanja in iz rubrike „Obračun stroškov za službeno potovanje v tujino po uvodoma navedenem potnem nalogu, iz rubrike „skupaj stroški“ - podatek o skupnih stroških. V obrazložitvi svoje odločbe navaja, da je prosilka zahtevala informacije od organa kot medij, zato se tožena stranka najprej sklicuje na določbe Zakona o medijih (Uradni list RS, št. 60/06, v nadaljevanju ZMed). Ugotavlja, da je organ zavezanec za posredovanje informacij za medije po 2. odstavku 45. člena ZMed. Ustanovljen je kot organ v sestavi Ministrstva za notranje zadeve in spada med upravne organe, kot upravni organ pa tudi med državne organe; le-ti pa so zavezanci za posredovanje informacij medijem po 1. členu Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 in nadaljnji, v nadaljevanju ZDIJZ). Za konkretni primer tožena stranka izpostavlja 9. odstavek 45. člena Zmed. Nadalje ugotavlja, da zahtevane informacije izhajajo iz dokumenta, ki že obstaja in s katerim organ razpolaga ter tudi iz delovnega področja organa, kar je bilo ugotovljeno z ogledom in camera. Z istim ogledom je bilo ugotovljeno tudi, da gre za dokument, izdan na podlagi Pravil o varovanju določenih oseb, objektov in okolišev objektov, v katerih so sedeži državnih organov (1800-1-SZ-115/0-01, v nadaljevanju Pravila), ki so označena s stopnjo tajnosti zaupno, medtem ko zahtevani dokument – predmetni potni nalog - ni označen kot tajen podatek po Zakonu o tajnih podatkih (Uradni list RS, št. 50/06, v nadaljevanju ZTP). Ker ni tako označen, ne gre za izjemo od prosto dostopnih informacij po 1. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. Tožena stranka je ugotavljala tudi ali zahtevani podatki izhajajo iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in ali bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju organa oziroma dejavnosti organa - specifični test škode. Ugotavlja, da je zahtevani dokument namenjen internemu poslovanju organa, tako da je za obstoj izjeme po 11. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ prvi pogoj izpolnjen. Vendar pa v nadaljevanju ugotavlja, da ni izpolnjen drugi pogoj za obstoj citirane izjeme, saj v konkretnem primeru ni izkazana škoda, ki bi z razkritjem dokumenta nastala pri delovanju organa. Zahtevani podatki so namreč del potnega naloga za službeno potovanje v tujino, ki je že zaključeno. Na podlagi ene službene poti v tujino pa ni mogoče sklepati na sistem ukrepov in oblike varovanja. Nadalje je tožena stranka ugotavljala tudi, ali gre v danem primeru za obstoj izjeme po 3. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, to je ali gre za osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z Zakonom o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 94/07, v nadaljevanju ZVOP-1). Navaja, da nimajo vsi osebni podatki status varovanih podatkov. Tako se, ne glede na izjeme iz 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, dostop do zahtevane informacije dovoli, če gre za podatke, povezane s porabo javnih sredstev ali z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, razen v primerih iz 1. in 5. do 8. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. Ocenjuje, da v konkretnem primeru podatek o tem, v katero državo je ministrica zasebno potovala, ne predstavlja podatka v zvezi z opravljanjem javne funkcije, ga je pa treba razkriti, ker gre za podatek, ki je povezan s porabo javnih sredstev; nad porabo javnih sredstev pa je javnosti treba omogočiti nadzor.

Tožeča stranka v tožbi navaja, da ji je tožena stranka z izpodbijano odločbo kot organu v sestavi Ministrstva za notranje zadeve naložila razkritje določenih podatkov o delovanju organa. Gre za podatke iz delovnega naloga za službeno potovanje v tujino, ki se nanašajo na javnega uslužbenca, zadolženega za osebno varovanje ministrice za notranje zadeve, slednja pa je v skladu z določbo 6. člena Uredbe o varovanju določenih oseb, objektov in okolišev objektov, v katerih so sedeži državnih organov (Uradni list RS, št. 103/2000, v nadaljevanju Uredba) varovana oseba. Način varovanja je podrobneje opredeljen v Pravilih. Varovanje je zagotovljeno tudi v prostem času, kar posledično pomeni, da z varovanjem povezani stroški obsegajo tudi tiste stroške, ki so nastali zaradi varovanja varovane osebe v njenem prostem času. Tožeča stranka zato meni, da bi morala tožena stranka zavrniti dostop do izdanega potnega naloga na podlagi določbe 1. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, saj so podatki, katerih razkritje se zahteva, tajni podatki. Tožena stranka je nepravilno uporabila materialno pravo, ko je odločila, da v zvezi s potnim nalogom ni mogoče šteti, da gre za nalog, ki vsebuje tajne podatke, saj je definicijo tajnega podatka iz 2. člena v povezavi s 17. členom ZTP uporabila povsem formalistično in pri tem prezrla njen namen. Delo organa je izključno zagotavljanje varnosti za delovanje države pomembnih objektov in oseb, med katere spada tudi minister za notranje zadeve in torej opravlja naloge javne varnosti in obrambno varnostno funkcijo v smislu definicije tajnega podatka iz 1. točke 2. člena ZTP. Očitno je torej, da so vsi podatki, iz katerih bi bila razvidna taktika in metodika varovanja varovanih oseb, tajni, četudi kot taki niso označeni, in se jih zato nikoli ne razkriva javnosti, kot je določeno tudi v Pravilih. Poleg tega bi morala tožena stranka zavrniti dostop do izdanega potnega naloga tudi na podlagi določbe 11. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, ker se podatki nanašajo na notranje delovanje organa. Gre za podatke, ki so sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem organa oziroma dejavnostjo organov in bi njihovo razkritje povzročilo motnjo pri delovanju oziroma dejavnosti organa, saj bi poleg tega, da bi se razkrila taktika in metodika delovanja tega organa, ki bi jo bilo potrebno posledično v celoti spremeniti, nastala tudi nepopravljiva škoda v zaupnem razmerju med določeno varovano osebo in osebo, ki izvaja naloge varovanja. Informacije v zvezi s prostim časom posameznika niso informacije za medije, ne glede na funkcijo, ki jo posameznik opravlja. Izhajajo namreč iz osebne sfere posameznika in so tako ločene od njegove funkcije, kot od delovnega področja organa, ki ga vodi, zato jih organ ni dolžan posredovati medijem (45. člen Zmed). Podatek v zvezi s prostim časom funkcionarja je torej podatek iz njegove osebne sfere, je torej osebni podatek, varovan po ZVOP-1. V konkretnem primeru se torej zahteva po razkritju določenih informacij o delovanju državnega organa, nanaša tudi na podatke iz osebnega življenja ministrice, sporno pa je, ali pravica ministrice do zasebnosti res ne prevlada nad interesom javnosti do informacij javnega značaja. Zaključek tožene stranke, da je zahtevani podatek potrebno razkriti, ker gre za podatek, povezan s porabo javnih sredstev, je napačen. Določbo 1. alinee 3. odstavka 6. člena ZDIJZ, ki je izjema od taksativno določenih izjem od javno dostopnih informacij, je namreč potrebno razlagati restriktivno, predvsem v delu, ki se tiče tolmačenja dikcije „če gre za podatke o porabi javnih sredstev“. Restriktivna razlaga pa ne pomeni, da bi bila javnost v konkretnem primeru upravičena do podatkov o času, kraju in zaključku potovanja ministrice, temveč zgolj do podatkov o višini sredstev, porabljenih za ta namen. Namen takšne določbe tudi ni v tem, da se javnosti omogoči presojanje gospodarnosti in smotrnosti porabe javnih sredstev. Za takšno presojo je namreč zadolženo Računsko sodišče RS. Poleg tega je za presojo o tem, ali so bila sredstva porabljena pravilno, potrebno konkretne podatke o porabi primerjati z normativnimi izhodišči, ki določajo način varovanja v posameznih državah in posledično tudi višino sredstev, potrebnih za varovanje v posamezni državi, v katero se napoti varovana oseba. Ta normativna izhodišča pa v konkretnem primeru predstavljajo Pravila, le-ta pa so označena z oznako tajnosti zaupno. To pa pomeni, da presoja smotrnosti ni mogoča. Izpodbijana odločba torej ne dosega svojega namena in je kot takšna neutemeljena, posebej še ob dejstvu, da je z izpodbijano odločbo obenem naloženo razkritje osebnih podatkov ministrice. Tožena stranka je storila tudi bistveno kršitev pravil upravnega postopka, ker ministrice ni pritegnila v postopek po uradni dolžnosti, saj bi morala biti udeležena v postopku kot stranski udeleženec, saj se z izpodbijano odločbo vpliva na njeno pravico do varstva osebnih podatkov in iz tega izvirajoče pravne koristi. Poleg tega je tožena stranka kršila tudi določbe postopka v zvezi s aktivno legitimacijo pritožnice, saj je obravnavala pritožbo novinarke medija, ki v Republiki Sloveniji ne obstaja, saj medij z nazivom tednik ... v Razvidu medijev, v katerem so navedeni vsi mediji, ki delujejo v Republiki Sloveniji, ni vpisan. Glede na navedeno tožeča stranka sodišču predlaga, da odločbo Informacijskega pooblaščenca št. 090-71/2010/9 z dne 7. 5. 2010 odpravi in postopek dostopa do informacije za medije ustavi oziroma podrejeno, da odločbo Informacijskega pooblaščenca odpravi in zadevo vrne toženi stranki v ponovno odločanje.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da je v zvezi z izdajo izpodbijane odločbe s strani predlagateljice - ministrice - prejela predlog za obnovo postopka, ki mu je tudi ugodila. Zato sodišču predlaga, da na podlagi 47. in 3. odstavka 48. člena ZUS-1 postopek v navedeni zadevi prekine do odločitve tožene stranke v obnovljenem postopku; podredno pa v celoti vztraja pri navedbah iz izpodbijane odločbe ter prereka vse navedbe tožeče stranke kolikor se z njimi izrecno ne strinja. Navaja, da osebe, varovane po Uredbi, niso varovane kot posamezniki, ampak iz naslova opravljanja javne funkcije in z vidika pomena, ki ga ima ta funkcija za Republiko Slovenijo. Povedano drugače, Uredba ne zagotavlja varstva posameznikom kot takim, ampak varuje osebe po stopnjah varovanja, ki jih določata pomembnost funkcije, ki jo opravlja varovana oseba in njena stopnja ogroženosti. Iz 2. odstavka 6. člena Uredbe izhaja tudi, da se minister za notranje zadeve neposrednemu fizičnemu varovanju lahko pisno odpove, o čemer seznani Vlado, ki o tem odloči s sklepom. To pa pomeni, da je posameznik, ki se pravici do varovanja v prostem času ne odpove, tudi v času, ko neposredno ne opravlja javnopravnih nalog, varovan kot oseba, ki opravlja javno funkcijo in so stroški v zvezi s tem stroški izvajanja javne funkcije. Tako je bila ministrica tudi v času, ko ni neposredno opravljala nalog, ki izvirajo iz javne funkcije, varovana v svojstvu javne funkcije in ne kot posameznica v zasebnopravnem smislu. Ne držijo navedbe tožeče stranke, da bi tožena stranka potni nalog za varnostnika morala obravnavati kot tajen podatek, saj ne gre za podatek, ki bi bil tajen po Zakonu o tajnih podatkih, ker za to niso izpolnjeni zakonski pogoji, kar je obširno pojasnjeno že v izpodbijani odločbi. Prav tako pri predmetnem potnem nalogu ne gre za izjemo iz 11. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, kar je tudi že bilo pojasnjeno v obrazložitvi izpodbijane odločbe. V obravnavanem primeru je tožena stranka tožeči stranki tudi naložila razkritje podatkov, ki so sicer res osebni podatki, vendar pa niso varovani osebni podatki, ker njihovo razkritje nalaga 1. alinea 3. odstavka 6. člena ZDIJZ, ker gre za podatke o porabi javnih sredstev v zvezi z opravljanjem javne funkcije. Zahtevani podatki so nastali v zvezi s službenim potovanjem varnostnika kot javnega uslužbenca v tujino in se tako nanašajo na porabo javnih sredstev, posredno pa so tudi v zvezi z opravljanjem javne funkcije ministrice, čeprav so nastali, ko ministrica ni neposredno opravljala nalog iz njene javne funkcije. Javnosti mora biti dana možnost, da preveri koliko sredstev je organ porabil za opravljanje določenih javnopravnih nalog. Glede na navedeno tožena stranka sodišču predlaga, da tožbo v celoti zavrne.

Stranka z interesom, novinarka A.A., odgovora na tožbo ni podala.

Tožeča stranka je hkrati s tožbo vložila tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe. O zahtevi tožeče stranke za izdajo začasne odredbe je sodišče odločalo posebej in sicer je s sklepom opr. št. I U 637/2010 z dne 21. 5. 2010 odločilo, da se zahteva za izdajo začasne odredbe zavrne, ker je tožeča stranka zoper odločbo tožene stranke sprožila upravni spor (kar ob upoštevanju 3. odstavka 10. člena zakona o informacijskem pooblaščencu zadrži izvršitev izpodbijane odločbe). Zoper ta sklep ni bila vložena pritožba.

Informacija, ki jo prosilka zahteva, so podatki s potnega naloga o službenem potovanju v tujino, ki se nanašajo na varnostnika kot javnega uslužbenca, zadolženega za osebno varovanje ministrice za notranje zadeve. Pri vprašanju, ali naj se potni nalog pokaže prosilki, so zato prizadeti tudi interesi ministrice, saj se zahtevani podatki (ne)posredno nanašajo tudi nanjo. Odločba tožene stranke torej vpliva tudi na pravice in pravne koristi ministrice. Skladno s 44. členom Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 26/06 – uradno prečiščeno besedilo, v nadaljevanju ZUP) mora organ ves čas med postopkom po uradni dolžnosti skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi bi odločba lahko vplivala. Te osebe je upravni organ dolžan obvestiti o postopku in njihovi pravici, da se ga udeležujejo. Tožena stranka bi zato morala poskrbeti za to, da bi bila v postopku udeležena tudi ministrica, vendar ji tožena stranka ni dala statusa stranke v postopku. Skladno z 9. členom ZUP je treba dati stranki možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo, preden se le-ta izda. Če so v postopku udeležene stranke z nasprotujočimi interesi, mora imeti vsaka stranka možnost, da se izjavi o zahtevkih in navedbah stranke z nasprotnim interesom. Iz navedenega razloga bi bilo potrebno dati možnost, da se pred izdajo odločbe izjasni o tem, ali naj se zahtevani podatki pokažejo prosilki ali ne, tudi ministrici. Tožena stranka bo zato morala v ponovljenem postopku k postopku pritegniti tudi ministrico za notranje zadeve.

Po navedenem sodišče ugotavlja, da gre za bistveno kršitev določb postopka iz 3. odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, v nadaljevanju ZUS-1) v zvezi z 2. in 3. točko 2. odstavka 237. člena ZUP.

Sodišče je iz navedenih razlogov odločilo na podlagi 3. točke 1. odstavka 64. člena ZUS-1. Glede na to, da je bil razlog za ugoditev tožbi in odpravo odločbe kršitev pravil postopka, se sodišče do ostalih tožbenih navedb ni opredeljevalo.

Sodišče še dodaja, da odločitev sodišča v tem upravnem sporu, v katerem je predmet presoje odločba tožene stranke št. 090-71/2010/9 z dne 7. 5. 2010, ni odvisna od odločitve tožene stranke v obnovljenem postopku, zaradi česar prekinitev postopka do odločitve v obnovljenem postopku po mnenju sodišča ni potrebna.

ZUP člen 9, 44, 237, 237/2, 237/2-2, 237/2-3.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.