sodba I U 794/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-10-21

gradbeno dovoljenje - uporabno dovoljenje - spremembe, ki so nastale med gradnjo - komisija za tehnični pregled

V zadevi ni sporno, da izvedena gradnja ni v skladu z izdanim gradbenim dovoljenjem, za odločitev v postopku izdaje uporabnega dovoljenja pa je bistveno, ali so te spremembe take, da pomenijo spremembo pogojev oz. elementov, ki bi lahko vplivali na predpisane bistvene zahteve, to je zahteve, ki jih mora izpolnjevati objekt. V postopku izdaje uporabnega dovoljenja se torej ne presoja, ali pri gradnji nastala sprememba vpliva na stabilnost in mehansko odpornost objekta kot ene od bistvenih zahtev, ampak ali gre za spremembo posebej kvalificiranega pogoja oz. elementa – tistega, ki bi lahko vplival na izpolnjevanje bistvenih zahtev za objekt.

Komisija za tehnični pregled v postopku opravlja strokovne naloge in s tem upravnemu organu, pristojnemu za vodenje postopka, predstavlja strokovnega pomočnika. Na podlagi dejstev, ki jih ugotovi komisija, nato organ sprejme odločitev, kar pomeni, da mora v primeru, ko komisija ugotovi neskladnosti oz. spremembe pri gradnji glede na izdano gradbeno dovoljenje, zavzeti stališče, ali gre za take spremembe, ki zahtevajo spremembo gradbenega dovoljenja in s tem onemogočajo izdajo uporabnega dovoljenja.

Toženka je z izpodbijano odločbo zavrnila tožničino zahtevo za izdajo uporabnega dovoljenja za večstanovanjski objekt A. Iz obrazložitve je razvidno, da je bila odločba izdana v ponovljenem postopku, v katerem je upravni organ v skladu z napotili pritožbenega organa imenoval komisijo za tehnični pregled in v njo imenoval tudi strokovnjaka gradbene stroke. Ta je na podlagi opravljenega tehničnega pregleda in popravljenega projekta izvedenih del (v nadaljevanju PID) izdelal poročilo, v katerem med drugim ugotavlja, da je v dostopni etaži objekta (na podlagi spremenjenih geomehanskih pogojev na terenu in po določitvi statika in geomehanika) prišlo do sprememb zasnove temeljev, zidov in nosilcev. Na podlagi izvedenega tehničnega pregleda, ugotovitev strokovnjaka gradbene stroke in pregleda predloženih načrtov ter dopolnitev upravni organ v nadaljevanju obrazložitve ugotavlja, da je izvedena gradnja neskladna glede na izdano pravnomočno gradbeno dovoljenje z dne 28. 9. 2007. Določene spremembe, do katerih je prišlo med gradnjo, namreč vplivajo na lokacijske pogoje, določene v gradbenem dovoljenju. Pojasnjuje, da se je zaradi parcelacije zemljišč in na novo evidentiranih mej zmanjšala gradbena parcela, zmanjšal se je vzhodni odmik objekta od parcelne meje, zaradi česar je ta zgrajen na meji z zemljiščem parc. št. 811/4 k.o. ... Ugotavlja, da se je skupna površina vseh etaž v stanovanjski hiši (bruto tlorisna površina objekta) povečala za 55,78 m2, upoštevaje 7 m2 na račun prostora v tlorisu prve bivalne etaže pa za 62,78 m2, kar skupaj znaša okoli 16 % in ne 4 %, kot to iz tehničnega poročila povzema gradbeni izvedenec. S tem je presežena z gradbenim dovoljenjem dovoljena površina vseh etaž v izmeri 398 m2 in tudi s PUP  (prostorski ureditveni pogoji za območje planskih celot: Strunjan (1), Fiesa – Pacug (2), Piran (3), Razgled – Moštra – Piranska vrata (4), Portorož (5), Lucija (7), Seča (8), Sečoveljske soline (10), Dragonja (12) in M SE/2 v Občini Piran) dovoljena skupna površina vseh etaž (400 m2). Posledično je večja tudi pozidana površina, ki presega z gradbenim dovoljenjem dopuščeno pozidano površino v izmeri 183 m2 (sedaj znaša 212,07 m2) in s prostorskim aktom dovoljeno pozidanost, ki ne sme presegati ene tretjine velikosti funkcionalnega zemljišča. V zaključku še ugotavlja, da se je spremenila konstrukcija objekta, in sicer temelji, ki so vsi izvedeni na istih višinskih kotah, nadalje streha, višji je vertikalni gabarit objekta, zmanjšani so balkoni, spremenjena je zunanja ureditev ipd. Na podlagi navedenega je podan razlog iz 3. točke 2. alineje 1. odstavka 96. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) za zavrnitev zahteve za izdajo uporabnega dovoljenja.

Upravni organ druge stopnje je tožničino pritožbo zavrnil in kot bistveni razlog za to navedel, da je iz PID razvidno, da je med gradnjo prišlo do sprememb pri temeljenju, saj so namesto v PGD prikazanih kaskadnih temeljev v različnih nivojih izvedeni vsi v istem nivoju. Poleg tega je bistveno spremenjena tudi njihova lega, prav tako pa tudi nosilnih zidov v dostopni etaži, kar je v svojem poročilu navedel tudi član komisije za tehnični pregled (strokovnjak za gradbene zadeve A.A.). Da gre za bistvene spremembe temeljenja in nosilnih sten, je razvidno tudi iz PID – načrta arhitekture oz. njegovih listov, ki jih pritožbeni organ podrobno navaja. Ker bi takšna sprememba temeljev in nosilnih zidov lahko vplivala na varnost objekta in stabilnost, ki je predpisana bistvena zahteva iz 9. člena ZGO-1, bi si moral investitor v skladu s 73. členom ZGO-1 pridobiti spremenjeno gradbeno dovoljenje. Ker v konkretnem primeru izvedene spremembe med gradnjo pomenijo spremembo konstrukcijskih elementov objekta, kar lahko vpliva na varnost in stabilnost, to pa je razlog za izdajo zavrnilne odločbe na podlagi 2. alineje 3. točke 1. odstavka 96. člena ZGO-1, je prvostopenjska odločba zakonita. Glede ostalih ugotovitev prvostopenjskega organa o spremembah, ki vplivajo na lokacijske pogoje, določene v gradbenem dovoljenju (zmanjšane gradbene parcele, povečanje bruto etažnih površin objekta), je ocenil, da v tem delu odločbe ni mogoče preizkusiti, nepopolno pa je ugotovljeno tudi dejansko stanje, ker prvostopenjski organ ni preveril, ali je objekt zakoličen skladno z lokacijskimi podatki vodilne mape PGD.

Tožnica se s tako odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da je bilo v obravnavanem primeru na podlagi mnenja člana komisija za tehnični pregled – izvedenca gradbene stroke A.A. ugotovljeno, da zaradi sprememb pri temeljenju ni ogrožena stabilnost objekta, zaradi česar ni podlage za izdajo zavrnilne odločbe. V zvezi s tem poudarja, da je navedeni izvedenec podal dokument z naslovom „ugotovitve v skladu z ZGO – 95. člen za objekt A.“, ki dejansko predstavljajo ugotovitev pristojnega člana komisije, da so v zadevi izpolnjeni vsi pogoji iz 95. člena ZGO-1. Taka ugotovitev je tudi glede na 90. člen ZGO-1 v izključni pristojnosti komisije za tehnični pregled, zato upravni organ, ki ne razpolaga z ustreznim strokovnim znanjem, ne bi smel sprejeti odločitve, ki je v njenem izrecnem nasprotju. To pomeni, da organ (predvsem ob upoštevanju 2. odstavka 90. člena ZGO-1, ki ureja razmerje med njim in komisijo) ne more zavrniti izdaje uporabnega dovoljenja iz razloga, ki ga predhodno ni ugotovila že komisija ob tehničnem pregledu. Pri tem tožnica poudarja, da ni bilo pogojev za zavrnitev zahteve glede na jasne ugotovitve člana komisije A.A., da je iz predloženega dokazila o zanesljivosti objekta št. 01/2009 razvidno, da je objekt gradbeno izveden v skladu z vsemi predpisi za tovrstne objekte in so vsi materiali s potrebnimi certifikati, da so vsa dela izvedena po ZGO-1 in predpisih za tovrstna dela, da so predloženi vsi certifikati in dokazila o vgrajenih materialih in da ni zadržka za izdajo uporabnega dovoljenja. Tožnica še meni, da so bile v zadevi zmotno uporabljene določbe ZGO-1. Iz določbe 2. alineje 3. točke 1. odstavka 96. člena ZGO-1 izhaja, da za zavrnitev izdaje uporabnega dovoljenja zadošča zgolj potencialna možnost, da določena sprememba vpliva na varnost objekta in upravnemu organu ni treba ugotavljati, ali taka sprememba tudi dejansko vpliva na njegovo varnost. Tožnica se v zvezi z neobstojem te potencialne možnosti sklicuje na ugotovitve A.A., da v konkretni zadevi ugotovljene spremembe pri izvedbi temeljenja, zidov in nosilcev v dostopni etaži v ničemer ne vplivajo oz. zmanjšujejo varnosti objekta. Če strokovnjak ugotovi, da take nevarnosti ni, potem ni mogoče zavrniti izdaje uporabnega dovoljenja. Predlaga, da sodišče odpravi izpodbijano odločbo in ugodi njeni zahtevi oz. da zadevo vrne upravnemu organu prve stopnje v ponovno odločanje. Zahteva tudi stroške tega postopka s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi, dodatnih razlogov pa ne navaja.

Po določbi 2. alineje 3. točke 1. odstavka 96. člena ZGO-1 (Uradni list RS, št. 110/02 in naslednji) pristojni upravni organ v postopku izdaje uporabnega dovoljenja zavrne njegovo izdajo, če ugotovi, da gre za neskladno gradnjo in so spremembe, ki so nastale med njo, vplivale na spremembo z gradbenim dovoljenjem določenih lokacijskih in drugih pogojev ter elementov, ki bi lahko vplivali na predpisane bistvene zahteve.

V zadevi ni sporno, da izvedena gradnja ni v skladu z izdanim gradbenim dovoljenjem glede izvedbe temeljev, ki so, kot je to ugotovil drugostopenjski upravni organ, namesto v PGD projektiranih kaskadnih temeljev v različnih nivojih izvedeni v istem nivoju, bistveno je spremenjena njihova lega, prav tako pa tudi lega nosilnih zidov v dostopni etaži. Glede na navedeno določbo ZGO-1, ki je bila uporabljena kot podlaga za zavrnitev tožničine zahteve, pa je za odločitev bistveno, ali so te spremembe take, da pomenijo spremembo pogojev oz. elementov, ki bi lahko vplivali na predpisane bistvene zahteve, to je zahteve, ki jih mora izpolnjevati objekt. Po 9. členu ZGO-1 je ena od njih zahteva po mehanski odpornosti in stabilnosti objekta, ki v skladu s 1. alinejo 1. odstavka 4. člena Pravilnika o mehanski odpornosti in stabilnosti objektov (Uradni list RS, št. 111/05) med drugim pomeni zahtevo, da so objekti projektirani, grajeni in vzdrževani tako, da vplivi, ki jim bodo verjetno izpostavljeni med gradnjo in uporabo, ne bodo povzročili porušitve celotnega ali dela objekta. Iz razlogov drugostopenjske odločbe je razvidno, da so temelji in nosilni zidovi elementi, ki vplivajo na varnost in stabilnost objekta. To v zadevi ni sporno, saj tožnica v tožbi tega stališča ne izpodbija.

Ali je objekt izveden v skladu z gradbenim dovoljenjem, se ugotovi s tehničnim pregledom (1. točka 1. odstavka 95. člena ZGO-1), pri čemer se šteje, da je skladnost podana, če je mogoče na podlagi PID ugotoviti, da spremembe, ki so nastale med gradnjo, ne vplivajo na spremembo z gradbenim dovoljenjem določenih lokacijskih in drugih pogojev ter elementov, ki bi lahko vplivali na (med drugim) predpisane bistvene zahteve (2. odstavek istega člena). Kot izhaja iz določbe  2. odstavku 73. člena ZGO-1, je investitor v nasprotnem primeru dolžan vložiti zahtevo za spremembo gradbenega dovoljenja. Navedena določba namreč predpisuje investitorjevo dolžnost, da pridobi spremenjeno gradbeno dovoljenje v primeru, če se po izdaji pravnomočnega gradbenega dovoljenja projekt za izvedbo tako spremeni, da pomeni to za objekt, ki se gradi, spremembo v gradbenem dovoljenju določenih pogojev in elementov, ki lahko vplivajo na spremembo predpisanih bistvenih zahtev. Če gre za manjše neskladnosti z izdanim gradbenim dovoljenjem, ki ne zahtevajo njegove spremembe, se te odpravijo tako, da upravni organ odredi odpravo pomanjkljivosti (97. člen ZGO-1).

Iz navedenih določb ZGO-1 je razvidno, da zahteva „ki bi lahko vplival“ predstavlja zahtevo po lastnosti elementa – da gre za spremembo elementa, ki ima to lastnost, da zaradi svoje narave oz. funkcije (kot npr. temelji, nosilni zidovi) lahko vpliva na izpolnjevanje bistvenih zahtev za objekt. Če gre za spremembo teh elementov, pogoji za domnevo iz 2. odstavka 95. člena ZGO-1 niso izpolnjeni. Ali drugače: pri zavrnitvi izdaje uporabnega dovoljenja se ne presoja, ali pri gradnji nastala sprememba vpliva na stabilnost in mehansko odpornost objekta kot ene od bistvenih zahtev, kar je tožbeno stališče, ampak ali gre za spremembo posebej kvalificiranega pogoja oz. elementa – tistega, ki bi lahko vplival na izpolnjevanje bistvenih zahtev za objekt.

Glede na navedeno upravnemu organu v postopku za izdajo uporabnega dovoljenja ni treba ugotavljati, ali sprememba temeljev in nosilnih zidov vpliva ali bi lahko vplivala na stabilnost objekta, zato morebitna taka ugotovitev na samo odločitev o uporabnem dovoljenju ne vpliva. S tem vprašanjem se mora namreč ukvarjati organ, pristojen za gradbene zadeve, ki mora pred izdajo gradbenega dovoljenja preveriti, ali ima projekt predpisane sestavine (4. točka 1. odstavka 66. člena ZGO-1). Po 1. odstavku 48. člena ZGO-1 mora biti med drugim s PGD dokazano, da bo objekt kot celota izpolnjeval predpisane bistvene zahteve. Tudi tožnica v V. točki tožbe navaja, da upravnemu organu glede na vsebino 2. alineje 3. točke 1. odstavka 96. člena ZGO-1 ni treba ugotavljati, ali taka sprememba tudi dejansko vpliva na varnost objekta. Zato ugotovitev člana komisije za tehnični pregled A.A., na katerega se sklicuje, in sicer da v konkretni zadevi ugotovljene spremembe pri izvedbi temeljenja, zidov in nosilcev v dostopni etaži ne vplivajo – zmanjšujejo varnosti objekta, na odločitev v zadevi ne more vplivati.

O tem, ali so izpolnjeni pogoji za izdajo uporabnega dovoljenja, odloči upravni organ z eno od odločb, naštetih v 1. odstavku 96. člena ZGO-1. Pred tem pa mora zaradi ugotovitve okoliščin, ki vplivajo na odločitev, imenovati komisijo za tehnični pregled (1. odstavek 90. člena ZGO-1), ki mora, kot že rečeno, med drugim ugotoviti, ali je objekt izveden v skladu z gradbenim dovoljenjem (1. točka 1. odstavka 95. člena ZGO-1). To sodišče je že v sklepu opr. št. I U 1950/2009 z dne 14. 1. 2010 zavzelo stališče, da komisija v postopku opravlja strokovne naloge in s tem upravnemu organu, pristojnemu za vodenje postopka, predstavlja strokovnega pomočnika. Upravni organ je namreč tisti, ki imenuje člane komisije, jo vodi in usmerja njeno delo (1. in 2. odstavek 90. člena ZGO-1). Na podlagi dejstev, ki jih ugotovi komisija, nato organ sprejme odločitev, kar pomeni, da mora v primeru, ko komisija ugotovi neskladnosti oz. spremembe pri gradnji glede na izdano gradbeno dovoljenje, zavzeti stališče, ali gre za take spremembe, ki zahtevajo spremembo gradbenega dovoljenja in s tem onemogočajo izdajo uporabnega dovoljenja.

Tudi izvedenec, s katerim tožnica primerja položaj člana komisije (gradbenega strokovnjaka A.A.), je v skladu s 1. odstavkom 189. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99 in naslednji; ZUP) pooblaščen le za ugotavljanje ali presojo dejstva, pomembnega za rešitev zadeve, v primerih, ko je zanj potrebno strokovno znanje, s katerim uradna oseba ne razpolaga. Komisija za tehnični pregled torej ugotavlja za odločitev pomembna dejstva, na katera  upravni organ opre svojo odločitev. S tehničnim pregledom je bilo v zadevi ugotovljeno, da je pri gradnji prišlo do naštetih sprememb, zaradi katerih objekt  ni izveden v skladu z gradbenim dovoljenjem (1. točka 1. odstavka 95. člena ZGO-1), na njihovi podlagi pa je pritožbeni organ sprejel stališče, da gre za spremembo konstrukcijskih elementov objekta, kar lahko vpliva na varnost in stabilnost objekta.

Glede na navedeno je nepravilno tožbeno stališče, da bi moral upravni organ izdati uporabno dovoljenje, ker je član komisije za tehnični pregled A.A. ugotovil, da iz predloženega dokazila o zanesljivosti objekta izhaja, da je objekt gradbeno izveden v skladu s predpisi za tovrstne objekte, da so vsi materialni s potrebnimi certifikati, da so vsa dela izvedena po ZGO in predpisih za tovrstna dela in da so predloženi vsi certifikati in dokazila o vgrajenih materialnih.

Ker je sodišče ugotovilo, da tožba ni utemeljena, jo je v skladu z določbo 1. odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06 in naslednji; v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo.

ZGO-1 člen 90, 95, 95/2, 96, 96/1, 96/1-3.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.