sodba in sklep I U 525/2009
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2011-03-31

inšpekcijski postopek - ukrep gradbenega inšpektorja - nelegalna gradnja - rekonstrukcija objekta - inšpekcijski zavezanec - sprememba lastništva objekta

Pri kvalifikaciji izvedenih del je treba upoštevati vsa dela kot celoto ne pa le posameznih, kot je npr. izgradnja predelnih sten ali napeljava zvoncev. Tudi če so vsaka od teh del sama zase legalna tudi brez gradbenega dovoljenja in ne spreminjajo tehničnih lastnosti objekta, pa vsa skupaj pomenijo, da so bili z njimi posamezni prostori enostanovanjske hiše usposobljeni za rabo kot samostojna stanovanja.

Odločitev o legalnosti gradnje v inšpekcijski odločbi se nanaša na objekt in ne na ravnanje investitorja. Krivda inšpekcijskega zavezanca kot njegov subjektiven odnos do legalnosti gradnje je zato lahko pomembna v morebitnem postopku zaradi prekrška, v inšpekcijskem postopku pa je povsem brezpredmetna.

Če je lastništvo objekta po izdaji odločbe prešlo na drugo osebo, so na to osebo prešle tudi obveznosti, ki izhajajo iz te odločbe in so vezane na lastništvo objekta. Vendar pa to ni stvar tega postopka in v ničemer ne vpliva na zakonitost obravnavanih odločb, temveč bo treba o teh vprašanjih odločati v okviru morebitne upravne izvršbe.

Zadevi, ki se vodita pod opr. št. I U 525/2009 in pod opr. št. III U 105/2009, se združita v skupno obravnavo in odločanje ter se vodita pod opr. št. I U 525/2009.

Tožba glede tožeče stranke A.A. se zavrže.

Po določbi 1. odstavka 42. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06 in nadaljnji, dalje ZUS-1) lahko sodišče s sklepom združi v skupno obravnavo in odločanje več postopkov o istem predmetu. Tožba tožeče stranke B. d.o.o. se nanaša na odločbe, izdane v inšpekcijskem postopku, v katerem je bila izdana tudi odločba, ki jo s tožbo izpodbijajo ostale tožeče stranke. V veliki meri se prekrivajo tudi dejanska in pravna vprašanja, ki jih uveljavljajo tožeče stranke, zato je sodišče oba postopka na podlagi navedene zakonske določbe združilo.

Odvetnica ... je v tožbi, vloženi v tej zadevi, med ostalimi tožečimi strankami navedla tudi A.A., vendar zanj ni predložila pooblastila za zastopanje. Sodišče jo je zato v skladu z določbo 1. odstavka 31. člena ZUS-1 pozvalo, naj tožbo v roku 8 dni dopolni s tem pooblastilom ter jo opozorilo, da bo v nasprotnem primeru tožbo zavrglo. Ta poziv je bil odvetnici vročen dne 7. 10. 2010, sodišče pa ne v postavljenem roku, ne kasneje ni prejelo pooblastila. Tožba je bila glede te stranke torej vložena brez pooblastila, kar pomeni tako pomanjkljivost, da je sodišče ni moglo obravnavati (1. in 4. odstavek 98. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s 1. odstavkom 22. člena ZUS-1), zato jo je na podlagi določbe 2. odstavka 31. člena ZUS-1 zavrglo.

Inšpektorica Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območne enote Ljubljana, je v obravnavani zadevi najprej izdala odločbo št. 06122-535/2008/40-4230 (povezava 06122-3887/2006) z dne 21. 10. 2008. S to odločbo je kot prvostopenjski organ tam navedenim inšpekcijskim zavezancem naložila, da morajo takoj po vročitvi ustaviti nelegalno gradnjo v objektu na naslovu ..., na zemljišču s parc. št. 760/1 k.o. ..., „v zadevi spremembe namembnosti stanovanjske hiše (enostanovanjske stavbe) v večstanovanjski objekt (23 stanovanjski)“, in sicer dodatno zgrajene dele objekte, ki presegajo z gradbenim dovoljenjem z dne 7. 3. 2006 dovoljeno gradnjo, ki jih v izreku tudi podrobno našteva. Poleg tega morajo zavezanci v roku 60 dni po vročitvi odločbe to nelegalno gradnjo odstraniti in vzpostaviti objekt v prejšnje stanje, ki bo v skladu z gradbenim dovoljenjem, v primeru neizpolnitve naložene obveznosti pa se bo začel postopek izvršbe po drugih osebah na stroške zavezancev. Izrečene so bile tudi prepovedi iz 158. člena Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 102/04 – uradno prečiščeno besedilo in nadaljnji, dalje ZGO-1). Prvostopenjski organ v obrazložitvi te odločbe navaja, da je bilo gradbeno dovoljenje za obravnavani objekt izdano za enostanovanjsko stavbo. Objekt se nahaja v območju, ki je s prostorskim aktom predvideno za enodružinsko stanovanjsko gradnjo, po gradbenem dovoljenju pa so predvidena le tri parkirna mesta. Na ogledih dne 3. 4. 2008 in dne 15. 5. 2008 je bilo ugotovljeno, da je bila enostanovanjskemu objektu z gradbenimi posegi namembnost spremenjena v večstanovanjski objekt, ki ima 23 stanovanj. Vsaka soba v enostanovanjskem objektu je bila namreč spremenjena v samostojno stanovanjsko enoto kot funkcionalno ločeno celoto. Dodatno so bile zgrajene stene z dodatnimi odprtinami, ki v naravi predstavljajo sanitarne prostore z vodovodnimi, kanalizacijskimi in elektro priključki, dodatno pa so bile zgrajene tudi kuhinjske inštalacije. Ker so bili ti gradbeni posegi izvedeni v nasprotju s projektno dokumentacijo, ki je sestavni del gradbenega dovoljenja z dne 7. 3. 2006 ter po pridobitvi uporabnega dovoljenja za enostanovanjsko stavbo, gre za nelegalno gradnjo. Prvostopenjski organ nato podrobno opisuje izvedena dela ter navaja, da so bila tudi vrisana v tlorisnih načrtih projektne dokumentacije za pridobitev gradbenega dovoljenja, ti tlorisi pa so sestavni del zapisnikov o inšpekcijskih ogledih. Da je bila objektu spremenjena namembnost, izhaja tudi iz pogodb, sklenjenih med B. d.o.o. in C.C. ter nato s kupci posameznih stanovanj. Inšpekcijske zavezance je prvostopenjski organ ugotovil na podlagi zemljiškoknjižnega izpiska z dne 7. 4. 2008 in predloženih kupoprodajnih pogodb.

Dne 18. 11. 2008 je prvostopenjski organ po pritožbi tožečih strank izdal novo odločbo št. 06122-535/2008/59-4230 (povezava 06122-3887/2006), s katero je nadomestil zgoraj povzeto odločbo. Nova odločba se od nadomeščene razlikuje po nekaterih inšpekcijskih zavezancih, saj se je prvostopenjski organ glede vprašanja, kdo so inšpekcijski zavezanci, oprl na stanje v zemljiški knjigi na dan 11. 11. 2009 in na predložene kupoprodajne pogodbe.

Ministrstvo za okolje in prostor je kot drugostopenjski upravni organ z odločbo 0612-521/2006-11 z dne 13. 2. 2009 odpravilo odločbo št. 06122-535/2008/59-4230 (povezava 06122-3887/2006) z dne 18. 11. 2008, 1. točko izreka odločbe št. 06122-535/2008/40-4230 (povezava 06122-3887/2006) pa je spremenilo tako, da je tam naštetim inšpekcijskim zavezancem naložilo, da morajo takoj po vročitvi ustaviti nelegalno rekonstrukcijo objekta na naslovu ..., na zemljišču s parc. št. 760/1 k.o. ..., ki je bil iz enostanovanjske hiše spremenjen v večstanovanjski objekt (23 stanovanjski), v okviru katere so bili dodatno zgrajeni deli objekta, ki presegajo z gradbenim dovoljenjem z dne 7. 3. 2006 dovoljeno gradnjo. V obrazložitvi med drugim navaja, da je bilo v obravnavani zadevi „nesporno“ ugotovljeno, da je bil investitor obravnavane spremembe namembnosti enostanovanjske stavbe v večstanovanjsko stavbo s 23 stanovanji C.C., ki pa je po spremembi namembnosti posamezne stanovanjske enote prodal. V času izdaje odločbe z dne 21. 10. 2008 vsi kupci še niso bili vpisani v list B zemljiške knjige kot lastniki. Upravni organ mora ob ugotavljanju, kdo je pravni naslednik investitorja in s tem inšpekcijski zavezanec, upoštevati, kdo je kot novi lastnik objekta vpisan v zemljiško knjigo. Kupci namreč postanejo pravni nasledniki investitorja in s tem inšpekcijski zavezanci z vpisom lastništva. Drugostopenjski organ se sklicuje na Stvarnopravni zakonik (Uradni list RS, št. 87/2002, dalje SPZ), ki v 101. členu določa, da lastninska pravica, ki jo ima nekdo na stvari, preneha, če na njej pridobi lastninsko pravico kdo drug. Po 49. členu SPZ velja za pridobitev lastninske pravice na nepremičninah pravilo vpisa v javno knjigo, torej v zemljiško knjigo. Po 7. členu Zakona o zemljiški knjigi (Uradni list RS, št. 58/2003, dalje ZZK-1) se pravice, ki se vpisujejo v zemljiško knjigo, na nepremičninah pridobijo oziroma prenehajo s trenutkom začetka učinkovanja vpisa v zemljiško knjigo, če zakon ne določa drugače. Tudi upravni organ je torej vezan na podatke zemljiške knjige, na podlagi katerih je bila izdana odločba z dne 21. 10. 2008. Z odločbo z dne 18. 11. 2008 je prvostopenjski organ torej neutemeljeno spreminjal inšpekcijske zavezance, saj je upošteval kupce, ki še niso bili kot lastniki vpisani v zemljiško knjigo.

Glede B. d.o.o. drugostopenjski organ še posebej navaja, da je C.C. s plačilom celotnega zneska, ki ga je dolgoval tožeči stranki, sicer res odkupil predmetno nepremičnino, vendar pa je s tem pridobil le upravičenje, da se lastnina nanj prenese tudi zemljiškoknjižno. Oseba, ki je kupila nepremičnino, pa ne postane lastnik te nepremičnine do vpisa v zemljiško knjigo. V obravnavani zadevi zemljiškoknjižni prenos ni bil izvršen, tako da mora drugostopenjski organ B. d.o.o. še vedno šteti za inšpekcijsko zavezanko. Pri tem ni pomembno, iz kakšnega vzroka je ta tožeča stranka postala solastnica objekta, niti to, da ni nikoli dajala soglasja ali naročala gradnje. Plomba C.C. od z dne. 7. 2008, ki se nanaša na prenos preostalega dela njegove obveznosti do tožeče stranke, ne pomeni izgube lastninske pravice tožeče stranke, temveč je le opozorilo za druge osebe, da bodo v primeru uspešno zaključenega zemljiškoknjižnega postopka pravne posledice učinkovale tudi zoper njih. Ali bo C.C. tudi dejansko vknjižen, je negotovo bodoče dejstvo, ki ga upravni organ ne more upoštevati. Iz tega razloga tudi ni mogoče šteti, da je odločitev zemljiškoknjižnega sodišča predhodno vprašanje.

Drugostopenjski organ je zato štel za inšpekcijske zavezance tiste osebe, ki so vpisane v zemljiško knjigo in zato odločbo prvostopenjskega organa odpravil in nadomestil s svojo odločbo. Hkrati je ugotovil tudi, da izvedena dela ne predstavljajo le spremembe namembnosti, temveč gre za rekonstrukcijo. Pri tem se sklicuje na opredelitev iz 7.2. točke 1. odstavka 2. člena ZGO-1, po kateri je rekonstrukcija (med drugim) spreminjanje tehničnih značilnosti obstoječega objekta in prilagajanje objekta spremenjeni namembnosti ali spremenjenim potrebam ali izvedba del, s katerimi se bistveno ne spremeni velikost, spreminjajo pa se njegovi konstrukcijski elementi oziroma zmogljivost. V obravnavani zadevi se je namreč povečal vpliv obravnavanega objekta na okolje, kar je ugotovil prvostopenjski organ, poleg tega pa so se z izvedbo 23. stanovanj v sicer izvorno enostanovanjski stavbi, spremenile tehnične značilnosti obstoječega objekta, objekt pa se je prilagodil spremenjeni namembnosti oziroma spremenjenim potrebam. Da gre za spremembo tehničnih značilnosti objekta, izhaja iz tega, da so se prostori v enostanovanjskem objektu, ki so prej imeli različne namembnosti (npr. kuhinja, kolesarnica, jedilnica in podobno) spremenili v samostojne stanovanjske enote, ki imajo dodatno zgrajene predelne stene, sanitarne prostore z vodovodnimi, kanalizacijskimi in elektro priključki ter drugo dodatno zgrajeno inštalacijo. Ker je drugostopenjski organ ugotovil, da ne gre za spremembo namembnosti temveč za rekonstrukcijo, je 1. točko izreka spremenil tudi v tem delu.

Investitor za izvedeno rekonstrukcijo ni pridobil gradbenega dovoljenja, zato gre za nelegalno gradnjo, za katero je bil pravnim naslednikom investitorja izrečen inšpekcijski ukrep po 152. členu ZGO-1. V primeru teh inšpekcijskih ukrepov je zavezanec prvenstveno investitor, če pa investitor objekt odsvoji, kot inšpekcijski zavezanci nastopajo novi lastniki objekta. Poleg tega ta inšpekcijski ukrep ne predvideva, da bi se zavezancem nalagala pridobitev gradbenega dovoljenja, temveč odloča ustavitev nelegalne gradnje in vzpostavitev prejšnjega stanja, oziroma če ta ni mogoča, drugačno sanacijo. Iz izpodbijane odločbe izhaja, da nelegalna gradnja ne predstavlja celotnega objekta, temveč v njen okvir spadajo le izrecno navedena dela iz 1. točke izreka, ki so navedena jasno in nedvoumno. Odklop komunalne oskrbe predstavlja obvezno sestavino odločbe, izdane na podlagi 152. člena ZGO-1. Z odstranitvijo nelegalne gradnje bo vzpostavljeno zakonito stanje, morebitne težave, ki izvirajo iz lastninskih razmerij in uporabnosti prostorov, pa niso predmet inšpekcijskega postopka. Drugostopenjski organ še dodaja, da so v obravnavani zadevi inšpekcijski zavezanci solastniki obravnavanega objekta, ki za svoje obveznosti na nepremičnini solidarno odgovarjajo in so zato tudi vsi inšpekcijski zavezanci.

Tožeče stranke v svoji tožbi med drugim navajajo, da iz izpodbijane odločbe ni razvidno, da bi šlo za spremembo namembnosti, ker ni izkazano, v čem je povečan vpliv objekta na okolico. Tožena stranka bi morala ugotoviti vse elemente, ki jih ZGO-1 določa pri opredelitvi pojma „sprememba namembnosti“ v 9. točki 1. odstavka 2. člena ZGO-1 in pri tem ustrezno obrazložiti, da je prišlo do povečanih vplivov na okolico. Če spremembe namena objekta ali njegovega dela niso takšne, da bi povzročile povečan vpliv na okolico, namreč po tej določbi ZGO-1 ne gre za spremembo namembnosti. Ker tožena stranka tega ni storila, ni mogoče presoditi, ali so se vplivi na okolico res povečali oziroma ali res gre za spremembo namembnosti, kar pomeni, da ne prvostopenjska, ne drugostopenjska odločba ne vsebujeta razlogov in ju zato ni mogoče preizkusiti, kar predstavlja bistveno kršitev upravnega postopka. V zvezi z ugotovitvijo, da gre za rekonstrukcijo objekta, bi morala tožena stranka izkazati, da je prišlo do spreminjanja tehničnih značilnosti obstoječega objekta in prilagajanje spremenjeni namembnosti ali spremenjenim potrebam oziroma da so bila izvedena dela, s katerimi se bistveno ne spremeni velikost objekta, spreminjajo pa se njegovi konstrukcijski elementi, zmogljivost ter izvedejo druge njegove izboljšave. Tožena stranka bi zato morala navesti, katere tehnične značilnosti obstoječega objekta so se spremenile ali prilagodile oziroma katere izvedbe del spreminjajo konstrukcijske elemente, zmogljivost ali druge izboljšave. Tožena stranka tega v svoji odločbi ni navedla, niti obrazložila, zato je tudi v tem pogledu odločba neobrazložena oziroma se je ne da preizkusiti.

Ker je vsa dela v zvezi s spremembo namembnosti izvedel C.C., bi morala tožena stranka kot inšpekcijskega zavezanca določiti njega in ne solastnike obravnavanega objekta. Investitor stranke je namreč tisti, ki je izvajal dela in je bil dolžan za morebitna dela, povezana s spremembo namembnosti, zaprositi za izdajo gradbenega dovoljenja. Dejstvo, da je investitor kasneje posamezne dele nepremičnine prodal, ne izključuje njegove odgovornosti za navedeno ravnanje. Tožeče stranke niso storile ničesar v nasprotju z veljavno zakonodajo in izdanimi upravnimi odločbami, temveč so le kupile stanovanja, misleč da je z njimi vse v redu. Tako stališče je zavzela tudi že sodna praksa, npr. v sodbi Vrhovnega sodišča RS opr. št. I Up 475/2004.

Tožeče stranke menijo še, da bi morale izpodbijane odločbe v skladu s 152. členom ZGO-1 vsebovati tudi drug ukrep, kot je v njih naveden. Tožena stranka bi namreč morala upoštevati dejstvo, da je C.C. tožeče stranka ogoljufal, ko jim je prodajal stanovanja v večstanovanjski hiši, kljub temu da je vedel, da bi lahko zgradil le enostanovanjsko hišo. Zaradi odločitve, da je treba nelegalno gradnjo odstraniti, so tožeče stranke ponovno na slabšem, saj bodo morale poleg tega, da so plačale za stanovanja, ki so bila nelegalno zgrajena, nositi še stroške, s katerimi bodo ta stanovanja spremenjena tako, da ne bodo več omogočala bivanja. 152. člen ZGO-1 omogoča tudi „drugačno sanacijo“ objekta, zato bi moral inšpekcijski organ odločiti, da se v določenem času izvede legalizacija. Pri določitvi tega časa bi moral inšpekcijski organ upoštevati dejstvo, da so v pripravi novi prostorski akti, zaradi česar bo legalizacija trajala določen čas. Le če legalizacija ne bi bila mogoča, bi bilo utemeljeno zahtevati odstranitev nelegalno postavljenih delov objekta. Glede na navedene razloge tožeče stranke sodišču predlagajo, naj obe navedeni prvostopenjski in drugostopenjsko odločbo odpravi ter zadevo vrne toženi stranki v ponoven postopek, poleg tega pa naj ji naloži plačilo stroškov postopka skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Tožeča stranka B. d.o.o., v svoji tožbi med drugim navaja, da se zoper odločbo z dne 18. 11. 2008 ni pritoževala, saj ji je bila v prid in v njej ni bila navedena kot stranka. Postopkovno gledano ni jasno, na kaj se nanaša odločitev drugostopenjskega organa, da je pritožba utemeljena. Drugostopenjski organ namreč ni ustregel pritožnikom, v obrazložitvi pa ni nikjer navedeno, da bi se pritožniki pritožili tudi zoper to, da je odločba z dne 18. 11. 2008 izpustila B. d.o.o. kot inšpekcijskega zavezanca. Ni jasno, od kje drugostopenjski organ črpa pravico, da se s pritožniki „strinja“, nazadnje pa odloči nekaj povsem drugega. Odločitev pa je v tej točki sporna tudi s stališča materialnega prava, saj je drugostopenjski organ prezrl navedbe tožeče stranke, da je postala solastnik obravnavanega objekta tako, da je od C.C., ki je bil investitor tega objekta, objekt kupila zato, da si je investitor zagotovil potrebna finančna sredstva za poplačilo kupcev po razveljavljenih pogodbah, s čimer je izvršil inšpekcijsko odločbo. Iz inšpekcijskih pregledov izhaja, da je do sprememb prišlo po datumu, ko je nepremičnine na podlagi sklenjene leasing pogodbe uporabljal C.C., ki dejansko posesti nad nepremičnino ni izgubil niti za trenutek. Že iz določb ZGO-1, kdo je investitor, izhaja, da to ni ne B. d.o.o., ne kdo od ostalih inšpekcijskih zavezancev, saj je dela naročal in tudi izvajal C.C. Nikjer v ZGO-1 ni rečeno nič o tem, da se inšpekcijski ukrep izreče naslednikom investitorja, tako da gre pri tem za povsem nedopustno sklepanje brez zakonske podlage. Možna pa je nasprotna analogija, saj je v 157. členu ZGO-1 izrecno določeno, da je dolžan plačati nadomestilo investitor oziroma lastnik nedovoljene gradnje, če tega ni mogoče ugotoviti pa lastnik zemljišča, na katerem je takšna gradnja oziroma objekt. Možno je torej sklepanje, da če bi zakonodajalec želel tak učinek, kot ga izpeljuje drugostopenjski organ, bi to izrecno povedal.

Dalje tožeča stranka opozarja na določbo 5. člena ZZK-1, po katerem pravice v zemljiški knjigi učinkujejo od trenutka, ko je sodišče prejelo predlog za vpis, torej od vpisa plombe in ne šele od vpisa. Tožnik zato meni, da bi morala tožena stranka z odločitvijo počakati do odločitve zemljiškoknjižnega sodišča. To odločitev bi bilo po mnenju tožeče stranke treba obravnavati kot predhodno vprašanje, saj brez njegove rešitve zadeve ni mogoče rešiti. Tudi SPZ v 10. členu postavlja zgolj domnevo, da je lastnik nepremičnine tisti, ki je vpisan v zemljiško knjigo, ta domneva pa je ovrgljiva. Pri določanju inšpekcijskih zavezancev je poleg tega odločilno tudi dejstvo, kdo ima dejansko pravico razpolaganja, torej kdo sploh more in sme izvršiti inšpekcijsko odločbo. B. nima nobenega upravičenja nad predmetom leasinga, zato odločbe ne more izvršiti. Iz enakega razloga je odločba neizvršljiva tudi za ostale stranke, saj posamezni zavezanec ne more posegati v nekaj, kar pripada drugemu. Inšpekcijski organ bi moral natančno določiti posameznega zavezanca glede na njegovo stopnjo odgovornosti, saj je inšpektorat na tem, da ve, kaj pripada komu, utemeljil celoten postopek. Opozoriti je treba tudi na hipotetično situacijo, ki pa v Sloveniji ni redka, da bi predmetne nepremičnine sploh ne bile vpisane v zemljiško knjigo. V takem primeru bi se moral inšpekcijski organ opreti na posestno stanje ali pa na verige pogodb. Tožeča stranka je v postopku podrobno opisala pravni promet in predložila v spise vse sklenjene pogodbe.

Pri izpodbijani odločitvi gre že za tretjo različno pravno opredelitev, za kakšno dejanje je sploh šlo. Zvonec pred vrati vsake sobe ne dokazuje ničesar, še zlasti ne povečanega vpliva na okolico. Gre lahko le za kaprico lastnika enostanovanjske stavbe, v zvezi s katero se tožeča stranka sprašuje, ali bi brez domnevnih nelegalnih gradenj pomenila povečan vpliv in s tem spremenjeno namembnost. Sicer je povečanje vpliva na okolico abstrakten pojem, ki ga je treba konkretno napolniti z vsebino in dokazati. Pregradne stene same po sebi ne povzročajo povečanega vpliva na okolico, saj bi bilo lahko namesto njih tudi karkoli drugega, pa to ne bi v ničemer vplivalo na vpliv objekta na okolico. Enostanovanjska hiša je pojem, ki zajema zunanji videz zgradbe, ničesar pa ne pove o njenem vplivu na okolico. Dela sama po sebi sploh niso nelegalna, kolikor dokazano ne pomenijo tudi spremenjene namembnosti, torej tudi dokazano povečanega vpliva na okolico. Če ni tako, je vprašanje, kaj pomeni povečan vpliv, prepuščeno volji inšpektorice, kar ni zakonito. Če ni z gotovostjo izkazano, da povečan vpliv na okolico obstaja in kolikšen je, kako se odraža in da je posledica izvedenih del, ta dela sploh niso nelegalna. Umestno se je vprašati, kje je meja, ko taka dela ne pomenijo povečanega vpliva, „saj bo odgovor, da take meje ni, ker je more biti“. Odločba je „neskladna“ tudi v tem, kaj naj bi sploh predstavljala nelegalna gradnja, saj to že po ugotovitvah same odločbe ni celotna zgradba, temveč le posamezna dela, izvedena znotraj posameznih prostorov. Tožeča stranka meni tudi, da je drugostopenjski organ kršil določbo člena 252 ZUP, saj je odločbo prve stopnje v točki II. le spremenil, moral pa bi jo odpraviti. Iz vseh navedenih razlogov sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo razveljavi (pravilno: odpravi – op. sodišča) in zadevo vrne upravnemu organu, ki je odločbo izdal, v ponovno odločanje, „oziroma da jo sodišče ustrezno spremeni tako, da se upošteva pritožbene navedbe in argumente tožnika“.

Sodišče je tožbi vročilo toženi stranki, ki je sodišču dostavila upravne spise, ki se nanašajo na zadevo, na tožbi pa vsebinsko ni odgovorila.

Po presoji sodišča je odločitev prvostopenjskega organa, kot je bila deloma spremenjena z odločbo drugostopenjskega organa, pravilna in zakonita ter ustrezno obrazložena tako v dejanskem kot v pravnem pogledu. Sodišče zato razlogom v utemeljitvah teh upravnih aktov v celoti sledi in jih v obrazložitvi sodbe ponovno ne navaja (2. odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, Uradni list RS, št. 105/06 in nadaljnji, dalje ZUS-1). Glede tožbenih navedb pa še dodaja:

V zvezi z navedbami tožeče stranke B. d.o.o. o tem, da drugostopenjski upravni organ ni imel podlage za svojo odločitev, ki vsebinsko ne pomeni ugoditve pritožbi, sodišče uvodoma navaja, da lahko drugostopenjski organ ob reševanju zadeve med drugim tudi v celoti ali deloma odpravi odločbo prve stopnje in s svojo odločbo sam reši zadevo, pod določenimi pogoji celo v škodo pritožnikov (1. odstavek 252. člena Zakona o upravnem postopku, Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 126/07 in 65/08, dalje ZUP, primerjaj tudi Andojna, Kerševan (2006) Upravno procesno pravo, GV Založba, Ljubljana, str. 517). Pri tem opravi tako preizkus materialnega prava, kot tudi morebiten obstoj bistvenih kršitev postopka po uradni dolžnosti (2. odstavek 247. člena ZUP). Drugostopenjski organ je torej s tem, ko je na podlagi dokazov, izvedenih v prvostopenjskem postopku in tam ugotovljenih dejstev izpodbijano odločbo deloma odpravil in jo deloma nadomestil s svojo odločbo, ravnal povsem v okviru zakonskih pooblastil. Na zakonitost njegovega ravnanja v ničemer ne vpliva pravilnost njegove navedbe, da je to ravnanje pomenilo ugoditev pritožbi.

Prav tako uvodoma sodišče ugotavlja, da med strankami ni sporno, katera dela so predmet inšpekcijskega postopka; tožeče stranke namreč natančno dokumentiranih ugotovitev prvostopenjskega organa v tem pogledu niso v ničemer izpodbijale. Prav tako ni sporno, da za ta dela ni bilo izdano gradbeno dovoljenje in da jih je kot investitor izvedel C.C., od kogar so tožeče stranke kupile dele oziroma solastninske deleže predmetnega objekta. Sporna je pravna kvalifikacija izvedenih del oziroma ustreznost obrazložitve te kvalifikacije, vprašanje, ali so tožeče stranke kot pravni nasledniki investitorja sploh lahko inšpekcijski zavezanci in ustreznost izrečenega inšpekcijskega ukrepa.

Izpodbijana odločba po delni spremembi z drugostopenjsko določbo ne temelji več na pravni kvalifikaciji izvedenih del kot spremembe namembnosti, temveč kot rekonstrukcije (spremenjena 1. točka izpodbijane odločbe in 3. odstavek na 10. strani drugostopenjske odločbe). Vse tožbene navedbe, ki se nanašajo na nepravilnost pravne kvalifikacije spremembe namembnosti oz. nepopolnost njene obrazložitve,  so torej povsem brezpredmetne in sodišče na njih ne odgovarja.

Tako prvostopenjski kot tudi drugostopenjski organ v svojih odločbah natančno povzemata opravljena gradbena in inštalacijska dela, drugostopenjski organ pa na podlagi teh del ugotavlja, da so bile z njimi spremenjene tehnične značilnosti objekta, saj so se prostori, ki so prej imeli različne namembnosti, spremenili v samostojne stanovanjske enote, ki imajo dodatno zgrajene predelne stene, sanitarne prostore z vodovodnimi, kanalizacijskimi in elektro priključki ter drugo dodatno zgrajeno inštalacijo. Sodišče se v celoti strinja s takimi ugotovitvami drugostopenjskega upravnega organa in dodaja, da je pri kvalifikaciji izvedenih del treba upoštevati vsa dela kot celoto ne pa le posameznih, kot je npr. izgradnja predelnih sten ali napeljava zvoncev, na katere se sklicujejo tožeče stranke. Tudi če so vsaka od teh del sama zase legalna tudi brez gradbenega dovoljenja in ne spreminjajo tehničnih lastnosti objekta, pa sodišče glede na njihov opis in obrazložitev tožene stranke ne dvomi, da vsa skupaj pomenijo prav to, kar je ugotovila tožena stranka, namreč, da so bili z njimi posamezni prostori enostanovanjske hiše usposobljeni za rabo kot samostojna stanovanja. Koliko prostorov v objektu je mogoče glede na njihovo konfiguracijo in opremljenost z inštalacijami uporabljati kot samostojno stanovanje, je tudi po presoji sodišča ena od tehničnih značilnosti objekta, ki je bila v tem primeru spremenjena.

Na opisane ugotovitve o naravi izvedenih del, s katerimi je bilo v enostanovanjski hiši vzpostavljeno večje število samostojnih stanovanj, tožena stranka opira tudi nadaljnjo ugotovitev, da je bil namen objekta spremenjen iz enostanovanjske v večstanovanjsko rabo. Spremembe tehničnih značilnosti so torej pomenile prilagoditev objekta prav tej spremembi namembnosti. Sodišče k temu dodaja še, da se je glede na število novo vzpostavljenih samostojnih stanovanj očitno povečala tudi zmogljivost obravnavanega objekta, oziroma je bil objekt prilagojen novim potrebam.

Ker po določbi 7. 2. točke 1. odstavka 2. člena ZGO-1 rekonstrukcija objekta med drugim pomeni spreminjanje tehničnih značilnosti obstoječega objekta in prilagajanje objekta spremenjeni namembnosti ali spremenjenim potrebam, oziroma dela, s katerimi se bistveno ne spremeni velikost objekta, spreminja pa se njegova zmogljivost ter izvedejo druge njegove izboljšave, se sodišče na podlagi gornje presoje povsem strinja z ugotovitvijo tožene stranke, da obravnavana dela pomenijo rekonstrukcijo objekta. Kot prav tako izhaja iz gornje obrazložitve, je tožena stranka ugotovila vsa dejstva in okoliščine, pomembne za tako kvalifikacijo, in jih ustrezno obrazložila. Kot je bilo že navedeno, med strankami tudi ni sporno, da tožeče stranke oziroma njihov pravni prednik za to rekonstrukcijo niso pridobile gradbenega dovoljenja. Ugotovitev tožene stranke, da obravnavana dela pomenijo nelegalno gradnjo, je torej pravilna in zakonita.

Tudi v zvezi z določitvijo strank se sodišče v celoti strinja s podrobno obrazloženimi stališči drugostopenjskega upravnega organa o pomenu zemljiškoknjižnega vpisa za prenos lastninske pravice na nepremičnini, dosegu zemljiškoknjižne plombe in pravnem statusu tožečih stranko kot investitorjevih pravnih naslednic. Glede na tožbene navedbe dodaja, da se v gradbeno-inšpekcijskem postopku ugotavlja le, kakšna dela so bila izvedena, ali so ta dela legalna in kdo je inšpekcijski zavezanec (prim. 145. in 152. člen ZGO-1). Tudi odločitev o legalnosti gradnje v inšpekcijski odločbi se nanaša na objekt in ne na ravnanje investitorja. Krivda inšpekcijskega zavezanca kot njegov subjektiven odnos do legalnosti gradnje je zato lahko pomembna v morebitnem postopku zaradi prekrška, v inšpekcijskem postopku pa je povsem brezpredmetna, zato se sodišče ne opredeljuje do tožbenih navedb v tej smeri.

Gradbeno dovoljenje je izdano za gradnjo objekta oziroma za izvedbo del na tem objektu, prenos lastništva objekta, zgrajenega na njegovi podlagi, pa na njegovo veljavnost nima nobenega vpliva. Objekt torej zgolj s prenosom lastništva ne izgubi legalnosti, prav tako pa je ne more pridobiti. Kupec nelegalne gradnje zato ne more pridobiti drugega kot nelegalno gradnjo, glede katere ZGO-1 predpisuje inšpekcijske ukrepe, izrečene v obravnavanem postopku. Komu so ti ukrepi izrečeni pa, kot je bilo že rečeno, ni vprašanje subjektivnega odnosa določene osebe do gradnje, temveč izključno tega, na koga so bile v času izrekanja ukrepa prenesene investitorjeve pravice in dolžnosti, torej med drugim tudi pravice, ki izvirajo ali bi morale izvirati iz gradbenega dovoljenja.

Kot je bilo že navedeno, med strankami ni sporno, da je bil investitor tako celotnega objekta (zgrajenega na podlagi gradbenega dovoljenja) kot tudi obravnavanih del C.C., tožeče stranke pa so od njega kupile solastniške deleže na objektu. Kot bi v primeru legalne gradnje s tem na tožeče stranke prešle pravice investitorja, o katerih je odločeno o gradbenem dovoljenju, so iz navedenih razlogov v obravnavanem primeru na njih prešle obveznosti, ker to gradbeno dovoljenje ni bilo izdano. Da investitorjeve obveznosti v inšpekcijskem postopku preidejo na njegovega pravnega naslednika, je tudi povsem enotno stališče sodne prakse tako tukajšnjega sodišča, kot tudi Vrhovnega sodišča RS. Tako zakonska ureditev kot tudi sodna praksa, na katero se sklicujejo tožeče stranke, se nanaša na povsem drugačno dejansko in pravno situacijo, ko ne investitor, ne njegovi pravni nasledniki niso znani, znan pa je lastnik zemljišča, na katerem je bil izveden nelegalni poseg.

Povedano velja tudi za ugovore tožečih strank, da jim njihova trenutna upravičenja na objektu ne omogočajo izvršitve obravnavane odločbe. Če je lastništvo objekta po izdaji odločbe prešlo na drugo osebo, so na to osebo prešle tudi obveznosti, ki izhajajo iz te odločbe in so vezane na lastništvo objekta. Vendar pa to ni stvar tega postopka in v ničemer ne vpliva na zakonitost obravnavanih odločb, temveč bo treba o teh vprašanjih odločati v okviru morebitne upravne izvršbe. Sodišče tako ugotavlja, da je bila odločitev tožene stranke, da so inšpekcijski zavezanci tisti solastniki objekta, ki so bili v času izdaje odločbe vpisani v zemljiško knjigo, in to ne glede na plombe in pogodbe o nadaljnjih prenosih lastninske pravice, pravilna in zakonita.

Kot je prav tako pravilno navedla že tožena stranka, je izrečeni inšpekcijski ukrep predpisan v 152. členu ZGO-1, in to kot primarni ukrep, ki ga je treba izreči, razen če objektivne okoliščine to onemogočajo. Izrek drugačnega ukrepa zakon dovoljuje le v primeru, če odstranitev nelegalne gradnje ni mogoče. Tožena stranka v izreku natančno opisuje obseg nelegalne gradnje, iz tega opisa pa v ničemer ne izhaja, da njena odstranitev ne bi bila mogoča. Takega razloga v tožbah ne navajajo niti tožeče stranke, zato sodišče ugotavlja, da je tožena stranka tudi v tem pogledu ravnala v skladu z zakonom, oziroma bi bilo vsakršno drugačno ravnanje nezakonito.

Iz navedenih razlogov sodišče ugotavlja, da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita, v postopku pred njeno izdajo pa ni prišlo do bistvenih kršitev upravnega postopka, zato je tožbo na podlagi 1. odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo kot neutemeljeno. Ker v tožbi niso bila navedena nobena nova dejstva ali dokazi, ki bi utegnili biti pomembni za odločitev, je sodišče o zadevi na podlagi 2. alinee 2. odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, na nejavni seji.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.