sodba in sklep I U 484/2011
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2011-04-14

inšpekcijski postopek - ukrep gradbenega inšpektorja - neskladna gradnja - odstranitev objekta - nelegalna gradnja

Inšpektor je ugotovil, da izvedena dela ne predstavljajo del, ki jih dovoljuje gradbeno dovoljenje, pač pa je obravnavana gradnja zaradi popolne odstranitve obstoječega objekta novogradnja. Glede na navedene ugotovitve gradbenega inšpektorja se postavlja vprašanje, ali je šlo res samo za prekoračitev pogojev iz upravnih dovoljenj, ali pa morda za gradnjo povsem samostojnega objekta, na katerega se izdano dovoljenje sploh ne nanaša. V takem primeru in ob predhodni ugotovitvi vseh relevantnih okoliščin pa bi se moral voditi inšpekcijski postopek zaradi nelegalne gradnje po 152. členu ZGO-1 in ne postopek zaradi neskladne gradnje po 153. členu ZGO-1, kot se je vodil v obravnavanem primeru.

Tožbi se ugodi, odločba Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območne enote Koper, št. 06122-61/2009/34 z dne 1. 7. 2010 se odpravi in se zadeva vrne upravnemu organu prve stopnje v ponovni postopek.

Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže.

Toženka je dolžna tožnici povrniti 350 EUR stroškov tega postopka v 15 dneh, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka je izpodbijano odločbo izdala na podlagi 2. odstavka 153. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) in tožnici naložila, da mora v 60. dneh po vročitvi te odločbe odstraniti stanovanjski objekt na parcelah št. 2293 in 2294, obe k.o. ..., ki ga izvaja v nasprotju z gradbenim dovoljenjem št. 351-57/2008/G-08/51 z dne 28. 10. 2008, ki ga je izdala Upravna enota Izola. V obrazložitvi odločbe navaja, da je Upravna enota Izola dne 21.10.2008 tožnici izdala gradbeno dovoljenje za rekonstrukcijo, dozidavo in nadzidavo stanovanjskega objekta A. na parcelah št. 2293 in 2294, obe k.o. ..., in v njem ureditev treh stanovanj. S tem gradbenim dovoljenjem je bila dovoljena odstranitev dela objekta, rekonstrukcija ohranjenega dela kletne etaže in dozidava le-te, nadzidava rekonstruirane in dozidane kletne etaže za pritličje in dve nadstropji ter ureditev stanovanjskih enot v pritličju in nadstropjih. Gradbeni inšpektor je ugotovil, da izvedena dela ne predstavljajo del, ki jih dovoljuje gradbeno dovoljenje z dne 28. 10. 2008, temveč je obravnavana gradnja predvsem zaradi popolne odstranitve obstoječega objekta novogradnja in je s tem objekt v celoti neskladen z določili citiranega gradbenega dovoljenja, kakor tudi veljavnega planskega akta. V skladu z določili 153. člena ZGO-1 je bila tožnici dne 9. 2. 2009 izdana odločba, s katero je bilo odločeno, da mora pri Upravni enoti Koper zaprositi za spremembo gradbenega dovoljenja v roku enega meseca po vročitvi odločbe. Tožnica je dne 23. 3. 2009 sicer podala vlogo za izdajo spremenjenega gradbenega dovoljenja, vendar jo je dne 13. 5. 2009 umaknila, zato je bil postopek izdaje spremenjenega gradbenega dovoljenja pravnomočno ustavljen. Tožnica je sicer še trikrat podala vlogo za pridobitev spremenjenega gradbenega dovoljenja, vendar vse po roku iz inšpekcijske odločbe. Tudi te vloge je umaknila in je posledično upravna enota tudi te postopke ustavila. Glede na tako ugotovljeno dejansko stanje je gradbeni inšpektor ugotovil, da so podani pogoji za izrek inšpekcijskega ukrepa po 2. odstavku 153. člena ZGO-1.

Upravni organ druge stopnje je pritožbo tožnice zavrnil in v razlogih med drugim navedel, da se zoper odločbo z dne 9. 2. 2009, s katero je gradbeni inšpektor odredil ukrepe v zvezi z ugotovljeno neskladno gradnjo, tožnica ni pritožila, tako da je navedena odločba postala pravnomočna. Pritožbene navedbe o nezakonitem ukrepanju gradbenega inšpektorja, ki je z izpodbijano odločbo odredil odstranitev celotnega objekta, ne pa le dela, za katerega je ugotovljeno neskladje z gradbenim dovoljenjem, je zavrnil, ker se skladnost gradnje v gradbenem dovoljenju v predmetni zadevi lahko vzpostavi samo na način, da se odstrani celoten objekt.

Tožnica se s tako odločitvijo ne strinja in v tožbi med drugim navaja, da je bilo dejansko stanje v odločbi z dne 9. 2. 2009 nepravilno ugotovljeno, tožnica pa ni imela možnosti vložitve pritožbe zoper navedeno odločbo, kar tudi podrobneje pojasni. Razlog za napačno ugotovljeno dejansko stanje so tudi napačni PZI projekti, ki jih je tožnica kot laična stranka inšpektorju izročila. Zatrjuje, da so bila vsa dela na objektu v celoti izvedena skladno s PGD dokumentacijo in s prostorskimi akti. Ker je bil organ seznanjen z namenom nadomestitve že vložene zahteve za spremembo gradbenega dovoljenja in je ni opozoril, da bo njeno postopanje štel kot umik že vložene zahteve, je kršil določbe Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99 in naslednji; ZUP), ki jasno določa, da kadar uradna oseba glede na podano dejansko stanje izve ali sodi, da ima stranka v postopku podlago za uveljavitev kakšne pravice, jo mora na to opozoriti. Zato ne vzdržijo navedbe inšpektorja, da tožeča stranka vloge za pridobitev spremembe gradbenega dovoljenja ni vložila oziroma da je vložene po 29. 3. 2009 tudi umaknila. Zahteva za odstranitev navedenega objekta je nezakonita, saj zakon jasno določa, da je pri izreku ukrepa po 153. členu ZGO-1 odstranitev objekta pristojni gradbeni inšpektor dolžan odrediti, da se odstrani tisti del objekta, ki je bil zgrajen v nasprotju z gradbenim dovoljenjem in vzpostavi prejšnje stanje, določeno v gradbenem dovoljenju. V konkretnem primeru je inšpektor izrekel ukrep, s katerim je določil odstranitev celotnega objekta. Prvostopenjska odločba pa tudi nima razlogov odločilnih dejstvih. S tem je bila storjena absolutno bistvena kršitev pravil upravnega postopka ter kršena pravica iz 22. člena Ustave RS in tudi 25. člena Ustave RS. Organ je odločil samovoljno in povsem arbitrarno in brez pravne podlage. Tožeča stranka zato predlaga, naj naslovno sodišče odpravi izpodbijano odločbo, toženi stranki pa naloži, da je dolžna tožeči stranki povrniti stroške predmetnega postopka.

Tožeča stranka je hkrati predlagala, da se izvršitev izpodbijanega akta odloži do izdaje pravnomočne odločbe.

Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi, dodatnih razlogov pa ne navaja.

Sodišče uvodoma ugotavlja, da se večina tožbenih ugovorov nanaša na odločbo št. 06122-61/2009/5 z dne 9.2.2009, ki je postala dokončna in pravnomočna, saj se tožnica zoper njo ni pritožila ter na postopek pred izdajo te odločbe. Ta postopek ni predmet tega upravnega spora, zato se sodišče do teh tožbenih ugovorov ni opredeljevalo.

Iz obrazložitve odločb prvostopenjskega in drugostopenjskega organa izhaja, da tožnica v roku, ki ji je bil določen z inšpekcijsko odločbo št. 06122-61/2009/5, izdano zaradi neskladne gradnje, ni ravnala v skladu z naloženim in ni zaprosila za spremembo gradbenega dovoljenja z dne 28.10.2008. Tožnica je do izteka navedenega roka sicer podala vlogo za izdajo spremenjenega gradbenega dovoljenja, vendar jo to vlogo dne 13.5.2009 umaknila, zato je bil postopek izdaje spremenjenega gradbenega dovoljenja ustavljen. Ostale vloge je dala po poteku roku in tudi te umaknila. Tožnica zgolj z zanikanjem teh ugotovitev, brez predložitve kakršnihkoli dokazov, ki bi dokazovali nasprotno, sodišča ni prepričala v nasprotno.

Sporno pa je, ali ji je smel upravni organ v tem primeru na podlagi določbe 2. odstavka 153. člena ZGO-1 odrediti uskladitev objekta s pogoji gradbenega dovoljenja tako, da ji je naložil odstranitev celotnega objekta.

Predmet preizkusa zakonitosti v tem upravnem sporu je odločba, izdana na podlagi 2. odstavka 153. člena ZGO-1, po katerem gradbeni inšpektor v primeru neskladne gradnje, v zvezi s katero investitor ni zaprosil za spremembo gradbenega dovoljenja v enem mesecu po izrečenem ukrepu, odredi, da se tisti del objekta, ki je bil zgrajen v nasprotju z gradbenim dovoljenjem, na investitorjeve stroške  odstrani in vzpostavi stanje, določeno v gradbenem dovoljenju.

Po mnenju sodišča v tej zadevi izrečeni ukrep presega pooblastilo, po katerem sme gradbeni inšpektor odrediti odstranitev le tistega dela objekta, ki je zgrajen v nasprotju z upravnim dovoljenjem in vzpostavitev stanja iz tega dovoljenja. Odstranitev neskladno zgrajenih delov objekta po določbi 2. odstavka 153. člena ZGO-1 je namreč v funkciji vzpostavitve stanja, določenega v gradbenem dovoljenju. Če se odstrani celoten objekt, s tem to stanje ne bo vzpostavljeno, ampak bo nastal položaj, kot če bi šlo za nelegalno gradnjo po 152. členu ZGO-1, torej takrat, ko se gradnja oziroma dela, za katera je predpisano gradbeno dovoljenje, izvajajo oziroma so izvedena brez veljavnega gradbenega dovoljenja (12.1.točka 1. odstavka 2. člena ZGO-1).

Kot je razvidno iz obrazložitve izpodbijane odločbe in tega tožnica ne izpodbija, je bilo v obravnavanem primeru gradbeno dovoljenje izdano za rekonstrukcijo, dozidavo in nadzidavo stanovanjskega objekta in v njem ureditev treh stanovanj, in sicer z odstranitvijo dela objekta, rekonstrukcijo ohranjenega dela kletne etaže in dozidavo le te, nadzidavo rekonstruirane in dozidane kletne etaže za pritličje in dve nadstropji ter ureditev stanovanjskih enot v pritličju nadstropjih. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe pa izhaja, da je inšpektor ugotovil, da izvedena dela ne predstavljajo del, ki jih dovoljuje gradbeno dovoljenje, pač pa je obravnavana gradnja zaradi popolne odstranitve obstoječega objekta novogradnja. Glede na navedene ugotovitve gradbenega inšpektorja pa se postavlja vprašanje, ali je šlo res samo za prekoračitev pogojev iz upravnih dovoljenj, ali pa morda za gradnjo povsem samostojnega objekta, na katerega se izdano dovoljenje sploh ne nanaša. V takem primeru in ob predhodni ugotovitvi vseh relevantnih okoliščin pa bi se moral voditi inšpekcijski postopek zaradi nelegalne gradnje po 152. členu ZGO-1 in ne postopek zaradi neskladne gradnje po 153. členu ZGO-1, kot se je vodil v obravnavanem primeru. V ponovnem postopku bo zato potrebno najprej razčistiti to vprašanje.

Ker je sodišče ugotovilo, da je tožba utemeljena, je izpodbijano odločbo odpravilo (3. in 4. točka 1. odstavka 64. člena ZUS-1) in zadevo vrnilo upravnemu organu v ponovni postopek.

Ker je bilo že na podlagi tožbe in izpodbijanega akta očitno, da je potrebno tožbi ugoditi in izpodbijani akt odpraviti, je sodišče odločalo brez glavne obravnave (1. alinea 2. odstavka 59. člena ZUS-1).

V skladu z določbo 2. odstavka 32. člena ZUS-1 sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z njegovo izvršitvijo tožniku prizadela težko popravljiva škoda. Ker je bil v obravnavanem primeru s sodbo izpodbijani akt odpravljen, tožnica nima več pravnega interesa za odložitev izvršitve le-tega.

Glede na navedeno je sodišče v skladu z določbo 3. točke 1. odstavka 36. člena ZUS-1 zavrglo tožničin predlog za izdajo začasne odredbe.

Če sodišče tožbi ugodi in odpravi izpodbijani upravni akt, je tožnik v skladu z določbo 3. odstavka 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičen do pavšalnega zneska povračila stroškov v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/07). Ker je v obravnavanem primeru tožnica s tožbo uspela, je upravičena do povračila stroškov v pavšalnem znesku, kot jih priznava omenjena določba ZUS-1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.