sodba I U 233/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-10-07

gradbeno dovoljenje - izkazana pravica graditi - pravica graditi na zemljišču - obremenitev lastninske pravice s služnostjo - vsebina služnostne pravice - obvezna razlaga predpisa

Posega v služnostno pravico torej ne pomeni vsaka gradnja na predmetnem zemljišču, temveč le taka, ki dejansko ovira ali preprečuje, da bi se služnost nemoteno izvrševala v okviru, ki ga predpisuje 219. člen SPZ, torej na najmanj obremenjujoč način.

Po ustaljeni ustavnosodni presoji Ustavnega sodišča RS je obvezna razlaga predpisa sestavni del predpisa in ugotavlja pravi pomen določbe, na katero se nanaša. Tožena stranka je zato na to razlago vezana enako kot na podzakonski akt, ki je predmet te razlage.

1.Odločba Ministrstva za okolje in prostor št. 35108-445/2009-3-BM z dne 20. 1. 2010 se odpravi in se zadeva vrne Ministrstvu za okolje in prostor v ponoven postopek.

2.Tožena stranka je dolžna tožečima strankama povrniti stroške upravnega spora v znesku 350,00 EUR v roku 15 dni od prejema te sodbe, v primeru zamude skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Ministrstvo za okolje in prostor je kot drugostopenjski upravni organ z izpodbijano odločbo odpravilo gradbeno dovoljenje št. 351-183/2009-24 dne 21. 9. 2009, ki ga je Upravna enota Radovljica izdala tožečima strankama za gradnjo stanovanjske hiše na zemljišču s parc. št. A. k.o. Bohinjska Bistrica, in zavrnilo zahtevek tožečih strank za izdajo tega gradbenega dovoljenja. V obrazložitvi navaja, da naj bi priključki obravnavanega objekta potekali med drugim tudi prek dostopne poti na zemljišču parc. št. B., kar pomeni, da bo v času gradnje teh priključkov dostop in dovoz po tej poti začasno oviran. Na tej poti ima pritožnik A.A. služnostno pravico hoje in vožnje, kar izhaja iz sodne poravnave, sklenjene pred Okrajnim sodiščem v Radovljici dne 13. 7. 2006. To dejstvo med strankami postopka tudi ni sporno. Drugostopenjski upravni organ zato meni, da bi morala investitorja pridobiti soglasje pritožnika. Služnost je namreč stvarna pravica na tuji stvari, ki učinkuje zoper vsakogar in se mora zato vsakdo vzdržati vsakršnih posegov vanjo. Gradnja oziroma posegi na parc. št. B. k.o. Bohinjska Bistrica bi pomenili motenje izvrševanja služnostne pravice pritožnika, kar pomeni, da bi se moral pritožnik z nameravano gradnjo izrecno strinjati, sicer investitorja ne moreta pridobiti gradbenega dovoljenja. Upravni organ brez strinjanja pritožnika ne more dovoliti posega v njegovo pravico, saj bi s tem kršil nedotakljivost stvarne služnosti, pritožnik pa bi bil upravičen sprožiti motenjsko pravdo.

Tožena stranka navaja še, da 26. člen Odloka o prostorskih ureditvenih pogojih za Bohinjsko Bistrico (Uradni Vestnik Občine Bohinj, št. 7/01, 6/05, 3/06 in 3/08, dalje PUP), ki ureja območje nameravana gradnje, za oblikovanje stanovanjskih objektov v ureditveni enoti vas (V) določa (med drugim) višino P+1+M, kolenčni zid pa je lahko visok največ 40 cm. Iz načrta nameravane gradnje izhaja, da je kolenčni zid, predviden v delu podstrešja oziroma mansarde, visok približno 1,7 m in s tem višji od dovoljenega. Drugostopenjski organ ne sprejema razlage izdelovalca projektne dokumentacije o tem, kaj bi bilo treba šteti za kolenčni zid in meni, da je treba višino kolenčnega zidu meriti znotraj mansardnega prostora. Predložena projektna dokumentacija zato ni skladna z določbami PUP, tako da je bilo treba zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja glede na določbe 66. člena Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 102/04 – uradno prečiščeno besedilo in nadaljnji, dalje ZGO-1) zavrniti.

Tožeči stranki se s tako odločitvijo ne strinjata in vlagata tožbo, v kateri med drugim navajata, da z nameravano gradnjo hoja in vožnja po parc. št. B. k.o. Bohinjska Bistrica ne bi bili ovirani oziroma bi bili ovirani le deloma in začasno, v času gradnje. A.A. služnostne poti ne uporablja, saj ima dostop na svoje zemljišče urejen drugje. Izvedbo komunalnih priključkov so dovolili vsi solastniki parc. št. B., tako da je pravica graditi te priključke nesporna. Predmetna stvarna služnost ni vpisana v zemljiško knjigo, tako da glede na določbo 1. odstavka 215. člena Stvarnopravnega zakonika sploh ni nastala. Tožeči stranki navajata še, da je A.A. še kot lastnik parc. št. B. dovolil hojo in vožnjo po tej parceli v korist vsakokratnega lastnika parc. št. A., ki je danes v lasti tožečih strank.

Glede skladnosti predložene projektne dokumentacije s PUP se tožeči stranki sklicujeta na obvezno razlago 2. in 3. točke 26. člena PUP (Uradni Vestnik Občine Bohinj, št. 3/2008), ki se nanaša prav na razlago pogojev glede višine kolenčnega zidu v ureditveni enoti vas (V). Po tej razlagi je lahko višina kolenčnega zidu pri etažnosti, ki je nižja od dovoljene, tudi višja od 40 cm. Pri tožečih strankah gre za objekt, ki ima le pritličje in podstrešje (P+M), kar izhaja iz projektne dokumentacije. V tem smislu je Občina Bohinj tožečima strankama izdala tudi strokovno pojasnilo k PUP. Glede na vse navedeno tožeči stranki sodišču predlagata, naj izpodbijano odločbo spremeni tako, da se potrdi odpravljeno gradbeno dovoljenje, oziroma podredno, da se izpodbijana odločba odpravi in (smiselno) se zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek, v vsakem primeru pa še, naj toženi stranki naloži povračilo sodnih stroškov tožeče stranke v roku 15 dni po izdaji sodbe, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Sodišče je tožbo vročilo toženi stranki in A.A., ki bi mu kot imetniku služnostne pravice na zemljišču, na katerem je predvidena napeljava komunalnih priključkov za nameravano gradnjo, utegnila biti odprava izpodbijane odločbe v neposredno škodo in ima zato po določbi 1. odstavka 19. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06 in nadaljnji, dalje ZUS-1) položaj prizadete stranke. Tožena stranka je sodišču posredovala upravne spise, ki se nanašajo na obravnavano zadevo, na tožbo pa vsebinsko ni odgovorila. Prizadeta stranka na tožbo ni odgovorila.

Po določbi 6. točke 1. odstavka 66. člena Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 102/04 – uradno prečiščeno besedilo in nadaljnji, dalje ZGO-1) mora pristojni upravni organ, preden izda gradbeno dovoljenje, med drugim preveriti tudi, ali ima investitor pravico graditi. Pravica graditi je lastninska ali kakšna druga stvarna oziroma obligacijska pravica, ki investitorju omogoča gradnjo oziroma izvajanje del na nepremičnini (1. odstavek 56. člena ZGO-1). Tožena stranka je zato ravnala pravilno, ko je preverila, ali imata tožeči stranki pravico graditi tudi na zemljišču, po katerem je predvidena napeljava komunalnih priključkov za predvideno gradnjo. Prav tako je tožena stranka pravilno ugotovila, da je po določbi 2. člena Stvarnopravnega zakonika (Uradni list RS, št. 87/02, dalje SPZ) stvarna pravica in da jo kot tako imetnik lahko uveljavlja proti vsakomur (5. člen SPZ).

Vendar pa je po presoji sodišča napačno stališče tožene stranke, da obstoj služnostne pravice hoje in vožnje na predmetnem zemljišču že sam po sebi preprečuje izdajo gradbenega dovoljenja, ki se nanaša na gradnjo na tem zemljišču, brez soglasja imetnika služnostne pravice. Izvrševanje služnosti namreč ne pomeni tudi posesti stvari, to pa pomeni, da imetnik služnostne pravice nad nepremičnino nima dejanske oblasti, temveč jo le sme uporabljati v obsegu izvrševanja stvarne služnosti (prim. npr. stališče Vrhovnega sodišča RS v sklepu opr. št. I Cp 86/2007 z dne 22. 5. 2007). Povedano drugače: izvrševanje lastninskih upravičenj služnostnega zavezanca je omejeno izključno z načinom in obsegom izvrševanja služnosti (prim. npr. stališče Vrhovnega sodišča RS v sklepu opr. št. II Ips 749/2005 z dne 22. 2. 2007). Poleg tega se mora služnost po določbi 219. člena SPZ izvrševati na najmanj obremenjujoč način. Posega v služnostno pravico torej ne pomeni vsaka gradnja na predmetnem zemljišču, temveč le taka, ki dejansko ovira ali preprečuje, da bi se služnost nemoteno izvrševala v okviru, ki ga predpisuje 219. člen SPZ, torej na najmanj obremenjujoč način.

Vprašanje, ali gradnja na služečem zemljišču pomeni poseg v služnostno pravico na tem zemljišču, torej ni pravno, temveč dejansko vprašanje. Da bi nanj lahko ustrezno odgovorila, bi morala tožeča stranka ugotoviti in tudi ustrezno obrazložiti, ali in v čem nameravana gradnja dejansko preprečuje izvrševanje služnosti oziroma to izvrševanje ovira v meri ali na način, ki presega prej navedeni standard iz 219. člena SPZ. Tega tožena stranka ni storila, zato njenega stališča, na katerem (med drugim) temelji njena odločitev, da nameravana gradnja predstavlja poseg v služnostno pravico prizadete stranke, ni mogoče preizkusiti, kar po 7. točki 2. odstavka 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo in nadaljnji, dalje ZUP) v vsakem primeru predstavlja bistveno kršitev upravnega postopka.

Tožena stranka je poleg zgoraj navedenega razloga svojo odločitev oprla tudi na ugotovitev, da predloženi projekt ni izdelan v skladu s prostorskim aktom (1. točka 1. odstavka 66. člena ZGO-1). Ker morajo biti za izdajo gradbenega dovoljenja kumulativno, torej brez izjeme, izpolnjeni vsi pogoji iz 1. odstavka 66. člena ZGO-1, bi že zgolj ta ugotovitev, če bi bila utemeljena, zadoščala za pravilnost in zakonitost izpodbijane odločbe.

Tudi glede tega razloga se sodišče sicer načeloma strinja s toženo stranko, da projekt, po katerem je kolenčni zid predvidnega objekta višji od 40 cm, ni v skladu z določbami PUP. Vendar pa tožeči stranki v zvezi s tem upravičeno opozarjata na obvezno razlago 2. točke 26. člena PUP, objavljeno v Uradnem Vestniku Občine Bohinj št. 3/08, po kateri je v primeru, če je etažnost objekta manjša od največje dovoljenje, torej P+1+M, lahko višina kolenčnega zidu tudi višja od 40 cm, s čimer se zagotavlja tradicionalni višinski gabarit tovrstnih objektov. Tožena stranka te obvezne razlage pri odločanju ni upoštevala, niti ni navedla razlogov za to.

Po ustaljeni ustavnosodni presoji Ustavnega sodišča RS je obvezna razlaga predpisa sestavni del predpisa in ugotavlja pravi pomen določbe, na katero se nanaša (sklep Ustavnega sodišča RS, opr. št. U-I-361/96 z dne 21. 10. 1999). Tožena stranka je zato na to razlago vezana enako kot na podzakonski akt, ki je predmet te razlage. Po prav tako ustaljeni ustavnosodni presoji je sicer taka obvezna razlaga zakonita le, če ostaja v okviru prepisa, ki ga pojasnjuje, in ne pomeni njegove spremembe. Vendar pa bi tožena stranka, če je ocenila, da obvezne razlage zaradi njene morebitne nezakonitosti ne more uporabiti (exceptio illegalis), to morala navesti in svoje stališče ustrezno obrazložiti. S tem, ko navedene obvezne razlage ni upoštevala, niti ni navedla razlogov za to, tožena stranka torej v postopku za izdajo upravnega akta ni uporabila veljavnega podzakonskega akta.

Iz navedenih razlogov je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani upravi akt odpravilo v skladu z določbami 2. in 3. točke 1. odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06 in nadaljnji, dalje ZUS-1). V skladu z določbo 3. odstavka istega člena je sodišče vrnilo zadevo organu, ki je upravni akt izdal, v ponoven postopek.

Ker je sodišče tožbi ugodilo, je tožeča stranka po določbi 3. odstavka 25. člena ZUS-1 upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/07, dalje Pravilnik). Zadeva je bila rešena na seji, tožeči stranki pa je v postopku zastopal odvetnik, zato se jima priznajo stroški v višini 350,00 EUR (2. odstavek 3. člena Pravilnika), glede zahtevanih zakonskih zamudnih obresti pa je sodišče odločilo, da začnejo teči v primeru zamude, po izteku roka za prostovoljno izpolnitev obveznosti.

ZGO-1 člen 54, 54/4, 56, 56/1, 66, 66/1, 66/1-6.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.