sodba II U 63/2011
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2012-02-15

podpora za pridobivanje električne energije iz obnovljenih virov energije - sončna energija - referenčni stroški - znižanje nespremenljivega dela referenčnih stroškov

Tretji odstavek 64.n člena EZ-C pravi, da podpora ne sme omogočati prejemniku, da so prihodki v zvezi z obratovanjem naprave za proizvodnjo električne energije, za katero prejema podporo, večji od stroškov iz prvega odstavka tega člena. Če prejemnik podpore prejme tudi drugo državno pomoč, se podpora električni energiji iz te naprave, v odvisnosti od zneska prejete pomoči, zmanjša.

Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Na zahtevo tožeče stranke za dodelitev podpore je Javna agencija Republike Slovenije za energijo (v nadaljevanju Agencija) izdala izpodbijano odločbo, s katero je odločila, da se za električno energijo, proizvedeno v proizvodni napravi A., dodeli podpora kot zagotovljen odkup proizvedene električne energije, dobavljene v javno omrežje električne energije, iz 1. alineje četrtega odstavka 64.n člena Energetskega zakona (v nadaljevanju EZ-C) - točka 1 izreka; da se proizvodna naprava iz 1. točke izreka uvršča med sončne elektrarne, ki kot energent uporabljajo sončno energijo, nazivna električna moč proizvodne naprave je 23,53 kW. Številka prevzemno prodajnega mesta je 04-000249767. Merilno mesto na proizvodni napravi je prevzemno predajno mesto. Proizvodna naprava se uvršča v razred referenčnih stroškov 3.1 Referenčni stroški proizvodnih naprav obnovljivih virov energije (v nadaljevanju OVE) na sončno energijo, ki so postavljene na stavbah ali gradbenih konstrukcijah in velikostni razred Mikro v skladu s prilogo I. Uredbe o podporah električni energiji, proizvedeni iz obnovljenih virov energije (v nadaljevanju Uredba o podporah). Zaradi prejemanja subvencije diverzifikacije v nekmetijske dejavnosti (ukrep 311), se nesprejemljivi del referenčnih stroškov zniža za 194,94 EUR - točka 2 izreka izpodbijane odločbe; podpora se dodeli za obdobje 180 mesecev, zmanjšanim za obdobje prejemanja podpore na podlagi začasne odločbe. Obdobje začne teči z dnem začetka zagotavljanja podpore, določeni v pogodbi o zagotavljanju podpore - točka 3 izreka; s to odločbo se razveljavlja začasna odločba št. 135-05-0134/0597/51/2009 z dne 10. 9. 2009 - točka 4 izreka; sprememba načina zagotavljanja podpore se lahko zahteva najprej po dveh letih, nadaljnje spremembe pa vsake tri leta prejemanja podpore - točka 5 izreka; ta odločba preneha veljati, če proizvodni napravi preneha veljati deklaracija za proizvodno napravo - točka 6 izreka; pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve - točka 7 izreka; in v postopku izdaje te odločbe niso nastali stroški - točka 8 izreka odločbe.

2. Tožnica je vložila pritožbo zoper izpodbijano odločbo v delu, ki se nanaša na nespremenljivi del referenčnih stroškov, zato, ker se le-ti, kot upravičenki do prejemanja subvencij, znižajo za 194,94 EUR od predvidenih 415,46 EUR. Ministrstvo za gospodarstvo kot pritožbeni organ je pritožbo tožnice zavrnil kot neutemeljeno. Zavrnil je ugovor retroaktivne uporabe materialnega predpisa kot neutemeljen. Dejstvo, da je v času, ko je tožnica pripravljala investicijo in se prijavljala na javni razpis Agencije RS za kmetijske trge in razvoj podeželja, veljal drug predpis kot takrat, ko ji je bila podeljena podpora s strani prvostopenjskega organa, ne pomeni retroaktivnosti. Ne drži, da ob sklenitvi pogodbe ni veljal sedaj veljavni zakon, saj je Zakon o spremembah in dopolnitvah energetskega zakona (Uradni list RS, št. 70/08, v nadaljevanju EZ-C), ki je uvedel novo podporno shemo, začel veljati že 12. 7. 2008. Določbe novega poglavja z naslovom Električna energija iz obnovljenih virov energije in soproizvodnje toplote in električne energije z visokim izkoristkom, ki vključuje tudi 64.n člen, ki je podlaga za izdajo Uredbe o podporah (Uradni list RS, št. 37/09 do 94/10), pa so se začele uporabljati šest mesecev po uveljavitvi EZ-C. Uredba o podporah, ki je bila prvič objavljena v Uradnem listu RS, št. 37/09 dne 18. 5. 2009, kasneje pa večkrat spremenjena, ne posega v že pridobljene pravice in niti ne predpisuje obveznosti za nazaj. Zgolj dejstvo, da je dodeljevanje podpor v času sklenitve pogodbe med pritožnico in Agencijo RS za kmetijske trge in razvoj podeželja, urejal drug predpis, ne pomeni retroaktivne uporabe Uredbe o podporah. S spremembo predpisa ni bilo poseženo v pravno utemeljeno pričakovanje tožeče stranke, saj le-tega sploh ni imela. Upravni organ je pri odločanju dolžan upoštevati predpis, ki velja v času odločanja, kar je prvostopenjski organ tudi storil. Pritožbeni organ še dodaja, da je v času med izdajo odločbe v prvem postopku in izdaje odločbe v ponovljenem postopku stopila v veljavo Uredba o spremembah in dopolnitvah Uredbe o podporah (Uradni list RS, št. 17/10), ki na tožničin pravni položaj ne vpliva. Dodaja še, da je bil princip upoštevanja dodeljenih nepovratnih sredstev uveljavljen že v stari podporni shemi, natančneje v 14. členu Uredbe o pravilih za določitev cen in za odkup električne energije od kvalificiranih proizvajalcev električne energije (Uradni list RS, št. 25/02 in 37/09), ki je bila razveljavljena z Uredbo o podporah. Pritožbeni organ je v obrazložitvi drugostopenjske odločbe na podlagi podatkov, ki izhajajo iz izpodbijane odločbe, ponovno preračunal znesek znižanja nespremenljivega dela referenčnih stroškov na podlagi formule, ki je določena v tretjem odstavku 15. člena Uredbe o podporah in ugotovil, da je znesek, ki izhaja iz izpodbijane odločbe (194,94 EUR/MWh), pravilen.

3. Ni utemeljena pritožbena navedba, da bo ob predpostavki, da bo znižanje referenčnih stroškov ostalo tako, kot ga je določil prvostopenjski organ, v 15-letih tožnica dejansko vrnila več sredstev, kakor jih je iz subvencije prejela ( ob tem še ugotavlja, da je izračun, ki je ponujen v pritožbi napačen, saj upošteva znižanje referenčnih stroškov v višini 1949,94 EUR/MWh in ne 194,94 EUR MWh, kot je pravilno). Drugostopenjski organ poudarja, da je v času priprave tožničine investicije in prijave na javni razpis za dodelitev nepovratnih sredstev po ukrepu 311, veljala stara podporna shema, po kateri so bili do podpor upravičeni t.i. kvalificirani proizvajalci. Predpisa, ki sta natančneje urejala staro podporno shemo, sta bila Uredba o pogojih za pridobitev statusa kvalificiranega proizvajalca električne energije (Uradni list RS, št. 29/01 do 71/07) in Uredba o pravilih za določitev cen in odkup električne energije od kvalificiranih proizvajalcev električne energije (Uradni list RS, št. 25/02 in 37/09). S sprejemom EZ-C pa je bil ukinjen tako termin, kot tudi celoten sistem kvalificiranih proizvajalcev in predpisan nov sistem pridobivanja podpor. Ob prehodu stare na novo shemo sta bili sprejeti Uredba o izdaji deklaracij za proizvodne naprave in potrdil o izvoru električne energije (Uradni list RS, št. 8/09) in Uredba o podporah, ki razveljavljata uredbi po stari shemi. Nova podporna shema zasleduje sicer iste cilje kot stara, to je dajati podporo investitorjem, ki proizvajajo električno energijo iz OVE, s tem, da jim pomaga pri pokrivanju stroškov, ki nastajajo z investicijo v proizvodno napravo, vendar vzpostavljata celoten sistem na novo. Pri tem se podrobno ureja pravni položaj subjektov, ki so že pridobili pravice po stari shemi, kar pa tožeča stranka ni. Tožnica torej do izdaje izpodbijane odločbe ni pridobila nikakršnih pravic, v katere bi bilo poseženo, niti ni imela pravno utemeljenih pričakovanj. Dejstvo, da se je pravna ureditev v času od načrtovanja investicije do izdaje odločbe o dodelitvi pravice do podpore spremenila, ne pomeni, da je bilo poseženo v njen pravni položaj. Vprašanje ekonomske koristi, ki bi jo tožeča stranka imela po stari in po novi shemi, ne vliva na zakonitost izpodbijane odločbe.

4. Tožnica vlaga tožbo v upravnem sporu iz vseh tožbenih razlogov. Kot ključno vprašanje v tožbi izpostavlja vprašanje ustavnosti in zakonitosti podzakonske ureditve zniževanja nespremenljivega dela referenčnih stroškov (po sporni spremembi Uredbe o podporah). Meni, da sta določbi 6. in 15. člena Uredbe v kombinaciji s prilogo I (brez možnosti upoštevanja omejitvenih ukrepov konkretnega primera), v nasprotju z osnovnim načelom sorazmernosti. Po mnenju tožeče stranke, pravilo kumulacije v Smernicah za državno pomoč za varstvo okolja, ne dopušča obratovalne podpore za tisti del OVE proizvodnje, ki je bila zgrajena iz sredstev investicijske podpore, pač pa le za tisti del, ki je zgrajen z lastnimi sredstvi in je v nasprotju s formulo, saj se na podlagi Uredbe znižuje nesprejemljivi del referenčnih stroškov glede na celotno investicijo (in ne le na del, za katerega je tožeča stranka pridobila nepovratna sredstva). Zaradi tega in dejstva, da se pri izračunu upošteva vrednost investicije glede na današnjo tržno vrednost, na podlagi Uredbe o podporah prihaja do negativnega finančnega toka investicije, ki pa v skladu z razpisnimi pogoji ni bil dopusten, oz. tožnica ob sedanji ureditvi sploh ne izpolnjuje več razpisnih pogojev. Bistveni problem je pravna podlaga za izpodbijano odločitev drugostopenjskega organa, ki v času razpisa za nepovratna sredstva po ukrepu 311, času dodelitve sredstev po omenjenem ukrepu in času podelitve podpore po začasni odločbi, ni veljala oz. še sploh ni obstajala. To pomeni, da tožeča stranka v času kandidiranja za nepovratna sredstva ob pripravi razpisne dokumentacije (poslovnega načrta, izračunov o upravičenosti, smiselnosti in rentabilnosti investicije) ni mogla upoštevati kasneje sprejetih in sedaj veljavnih pravnih predpisov, ki določajo, da se zaradi prejemanja subvencije (tožeča stranka je sicer prejela nepovratna sredstva in ne subvencije), nespremenljivi del referenčnih stroškov zniža. Situacija je še bolj absurdna, kajti če bi sporna določba uredbe veljala v času, ko se je tožeča stranka prijavila na razpis za nepovratna sredstva za omenjeno investicijo, do nje sploh ne bi bila upravičena, ker bi investicija izkazovala negativni finančni tok. Posledično bi morala biti njena prijava zavrnjena, saj dodelitev nepovratnih sredstev ne bi bila možna ob ekonomski nerentabilnosti investicije. Na ta način pa izpodbijana odločba ne znižuje le podpore za čas od uveljavitve spremembe Uredbe o podporah dalje, temveč posega v že pridobljene pravice za nazaj. Gre za kršenje 155. člena Ustave RS. Tožeča stranka meni, da je izpodbijana odločba nezakonita, saj gre za zavajanje tožeče stranke (in tudi javnosti) glede pravice dodeljevanja nepovratnih sredstev in finančnih podpor za obnovljive vire energije. Sklepno sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne v ponovno odločanje, ter toženi stranki naloži plačilo stroškov postopka.

5. Tožena stranka je sodišču poslala upravne spise, na tožbo pa ni odgovorila.

7. V obravnavanem upravnem sporu se tožeča stranka ne strinja z znižanjem nespremenljivega dela referenčnih stroškov za 194,94 EUR. Višina referenčnih stroškov je bila izračunana na podlagi 15. člena Uredbe o podporah, ki določa usklajevanje podpor z drugimi vrstami pomoči proizvodnim napravam OVE. Po prvem odstavku tega člena mora prosilec v vlogi za pridobitev odločbe o dovolitvi podpore navesti, če je proizvodna naprava OVE prejela ali bo prejela kakršnokoli pomoč, ki se lahko šteje za subvencijo. V obravnavani zadevi ni sporno, da je tožnica prejela po odločbi št. 33150-125/2007 z dne 29. 8. 2008, ki jo je izdala Agencija RS za kmetijske trge in razvoj podeželja, nepovratna sredstva iz politike razvoja podeželja sofinancirane iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja, ukrep diverzifikacija v nekmetijske dejavnosti, izgradnja sončne fotovoltaične elektrarne B., v višini 61.881,00 EUR. Ta sredstva so bila pri izračunu višine referenčnih stroškov upoštevana. Zato tožnica nima prav, ko v tožbi navaja, da se na podlagi na podlagi Uredbe znižuje nesprejemljivi del referenčnih stroškov glede na celotno investicijo in ne le na del, za katerega je tožeča stranka pridobila nepovratna sredstva. Referenčni stroški so se znižali le ob upoštevanju prejetih nepovratnih sredstev in ne glede na celotno investicijo. Podlaga za to je tretji odstavek 64.n člena EZ-C, ki pravi, da podpora ne sme omogočati prejemniku, da so prihodki v zvezi z obratovanjem naprave za proizvodnjo električne energije, za katero prejema podporo, večji od stroškov iz prvega odstavka tega člena. Če prejemnik podpore prejme tudi drugo državno pomoč, se podpora električni energiji iz te naprave, v odvisnosti od zneska prejete pomoči, zmanjša. Sodišče tudi ne dvomi, da je dejansko šlo za državno pomoč, kot je definirana v drugem členu Uredbe o podporah, ki pravi, da so subvencije po tej Uredbi prejete državne pomoči, kot so opredeljene v 2. členu Zakona o spremljanju državnih pomoči (v nadaljevanju ZSDrP). Višina znižanja referenčnih stroškov je bila izračunana pravilno in v skladu z navedenimi predpisi, tožnici pa je bil izračun tudi primerno obrazložen tako v prvostopenjski kot v drugostopenjski odločbi.

8. Glede ugovora t.i. retroaktivne uporabe predpisov oziroma zavajanja tožeče stranke, pa se sodišče v celoti sklicuje na razloge prvostopenjske in drugostopenjske odločbe in jih ne ponavlja (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1). Tožnica je nesporno pred uveljavitvijo določb EZ-C že kandidirala za nepovratna sredstva iz naslova politike razvoja podeželja, ki so ji bila tudi odobrena. Res je, da so bila ta sredstva namenjena izgradnji sončne fotovoltaične elektrarne, v zvezi s katero je kasneje po določbi 64.n člena EZ-C uveljavljala še podporo proizvodni električni energiji iz OVE in v soproizvodnji z visokim izkoristkom. Nerelevanten je tožbeni ugovor kršitve načela retroaktivnosti predpisov, saj v obravnavani zadevi sploh ne gre za to. Kot je bilo tožnici že pojasnjeno, se v obravnavanem primeru, z izpodbijano odločbo ne posega v njene pridobljene pravice. Tožnica je uveljavljala (državno) podporo najprej za izgradnjo sončne elektrarne in kasneje za delovanje sončne elektrarne, torej na dveh različnih pravnih podlagah. Že v drugostopenjski odločbi ji je bilo pojasnjeno, da načelo kumulacije iz smernic skupnosti o državni pomoči za varstvo okolja (v nadaljevanju 2008/C 82/01) z dne 1. 4. 2008 načeloma prepoveduje kumuliranje pomoči. V primeru izdatkov, ki so upravičeni do pomoči za varstvo okolja, pa so ti upravičeni tudi do pomoči za druge namene, se za skupni del uporablja najugodnejši prag pomoči v skladu z veljavnimi pravili (190 točka Smernic). Upoštevajoč navedeno pa je v 15. členu Uredbe o podporah določen izračun tudi v tem upravnem sporu spornih referenčnih stroškov. Tožnica se tako ne more utemeljeno sklicevati na to, da je izračun znižanja referenčnih stroškov nezakonit zato, ker so bila pri izračunu le-teh upoštevana tudi že pridobljena nepovratna sredstva, iz naslova politike razvoja podeželja. Tudi se ne more utemeljeno sklicevati na to, da je kakorkoli prikrajšana zaradi znižanja referenčnih stroškov, ki jih še ni niti dobila, ampak jih bo dobivala v prihodnosti. Poudariti pa je tudi, da gre za posebne ugodnosti oziroma pravice prejemnika podpore, ki pa podporo lahko prejme le v primeru izpolnjevanja vseh pogojev.

9. Sodišče je po povedanem tožbene ugovore zavrnilo kot neutemeljene in tožbo zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno.

10. Odločitev o stroških temelji na 25. členu ZUS-1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

UPRS sodba I U 309/2014, enako tudi I U 255/2014, IV U 163/2013