sodba in sklep I U 1402/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2011-01-13

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI POSTOPEK - UPRAVNI SPOR

upravni spor - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - ukrep gradbenega inšpektorja - upravna izvršba - sklep o dovolitvi izvršbe

Organ je v 2. točki izreka izpodbijane odločbe ugotovil obstoj okoliščin, potrebnih za začetek postopka izvršbe inšpekcijske odločbe z dne 15. 4. 2009, v kateri je bila tožniku naložena obveznost, ki je ni izpolnil, datum nastopa izvršljivosti in dovolil njeno izvršbo. S to odločitvijo torej ni bilo vsebinsko odločeno o tožnikovi pravici, obveznosti ali pravni koristi, zato ne gre za upravni akt, kot ga za vodenje upravnega spora zahteva omenjena določba ZUS-1. O njegovi obveznosti, ki temelji na materialnem predpisu, je bilo namreč odločeno že z izvršilnim naslovom, to je z inšpekcijsko odločbo z dne 15. 4. 2009.

Tožba se zavrže v delu, ki se nanaša na I., II. in III. točko izreka odločbe Ministrstva za okolje in prostor št. 0612-86/2005-14 z dne 23. 8. 2010.

Z izpodbijano odločbo je upravni organ druge stopnje kot pritožbeni organ v I. točki izreka odpravil sklep gradbene inšpektorice z dne 29. 6. 2010. V II. točki izreka je delno odpravil njen sklep z dne 5. 5. 2010, in sicer v njegovi 1. točki izreka in jo nadomestil z novo 1. točko, v kateri je ugotovil, da je 1. 1. 2010 postala izvršljiva 2. točka izreka inšpekcijske odločbe št. 06122-98/2005 z dne 15. 4. 2009, s katero je bilo tožniku naloženo, da v določenem roku odstrani objekte iz 1. točke izreka, to je prizidek s streho enokapnico, nadstrešek s streho simetrično dvokapnico in oporni zid v tam navedenih dimenzijah in stoječih na zemljišču parc. št. 1140/78 k.o. ..., ter da se dovoljuje njena izvršba. V III. točki izreka izpodbijane odločbe je tožnikovo pritožbo v preostalem delu zavrnil, v IV. točki pa odločil, da stroškov pritožbenega postopka ni bilo.

Iz obrazložitve odločbe je razvidno, da je prvostopenjski organ s sklepom z dne 29. 6. 2010 kot prepozno zavrgel tožnikovo pritožbo zoper sklep o dovolitvi izvršbe z dne 5. 5. 2010. Drugostopenjski organ ugotavlja, da je tožnik pošiljko s sklepom prevzel 19. 5. 2010, tako da se je 15-dnevni rok za pritožbo zoper sklep o dovolitvi izvršbe iztekel 3. 6. 2010, Ker je tožnik tega dne vložil pritožbo priporočeno po pošti, je ta pravočasna, zato je treba sklep o zavrženju pritožbe odpraviti.

V zvezi s spremembo 1. točke izreka prvostopenjskega sklepa z dne 5. 5. 2010 pa pritožbeni organ pojasnjuje, da je upravni organ prve stopnje z njim dovolil izvršbo inšpekcijske odločbe z dne 15. 4. 2009. Ker s sklepom o dovolitvi izvršbe glede na določbe 290. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) ni mogoče določiti drugačnih obveznosti, kot so določene v odločbi, ki se izvršuje, prav to pa je storil prvostopenjski upravni organ, ki je tožniku naložil drugačne obveznosti, je pritožbeni organ izpodbijani sklep v tem delu dopolnil in odločil, kot izhaja iz 2. točke izreka njegove odločbe. V preostalem delu je pritožbo zoper sklep o dovolitvi izvršbe zavrnil, saj tožnik ni izpolnil naložene obveznosti iz inšpekcijske odločbe z dne 15. 4. 2009. Pri tem za odločitev ni pomembno, kako je prvostopenjski upravni organ v sklepu o dovolitvi izvršbe opredelil predmetne objekte (kot enostavne objekte – opomba sodišča).

Tožnik se s tako odločitvijo ne strinja in v tožbi uvodoma navaja razloge, zaradi katerih meni, da je bila inšpekcijska odločba z dne 15. 4. 2006, v katerem mu je bilo naloženo, da odstrani sporne objekte, nezakonita v delu obrazložitve, ki se nanaša na status objektov, saj je upravni organ v obrazložitvi navajal tako Pravilnik o vrstah zahtevnih, manj zahtevnih in enostavnih objektov, /.../ kot tudi Uredbo o vrstah objektov glede na zahtevnost. Tožnik se strinja, da te nezakonitosti v pritožbi zoper sklep o dovolitvi izvršbe ne more izpodbijati, meni pa, da bi morala toženka iz razloga, ker so bili objekti šele v sklepu o dovolitvi izvršbe prekvalificirani v enostavne objekte, to okoliščino preizkusiti, saj se nanaša na samo izvršbo oz. vprašanje njene dovoljenosti. Če bi šlo res za enostavne objekte, kot je to navedeno v sklepu o dovolitvi izvršbe z dne 5. 5. 2010, inšpekcijski ukrep ne bi bil dovoljen. Tako je sporno, ali lahko s pritožbo izpodbija drugače ugotovljeno dejansko stanje oz. ali gre v tem primeru za pritožbene navedbe, ki se nanašajo na samo inšpekcijsko odločbo ali pa gre za pritožbene navedbe, ki se nanašajo na sklep o dovolitvi izvršbe, zoper katerega je pritožba edino pravno sredstvo. Navaja še, da prostorski akti, ki veljajo za območje, na katerem se nahajajo objekti, izrecno dopuščajo gradnjo enostavnih objektov, pri čemer je tožnik že v letu 2008 in 2009 pridobil naravovarstveno soglasje in pozitivno mnenje Zavoda za varstvo kulturne dediščine Slovenije. Predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo razveljavi (pravilno: odpravi) in zadevo vrne toženki v ponovni postopek. Zahteva tudi plačilo stroškov postopka.

S I. točko izreka izpodbijane odločbe je drugostopenjski organ odpravil sklep o zavrženju tožnikove pritožbe zoper sklep o dovolitvi izvršbe z dne 5. 5. 2010 kot prepozne in v nadaljevanju (v II. in III. točki izreka) o njej odločil po vsebini. Navedeno pomeni, da je bila z odpravo sklepa o zavrženju zadeva glede vložene pritožbe vrnjena v stanje pred tem, zaradi česar s tako odločitvijo ni bilo poseženo v tožnikovo pravico do pritožbe. Izpodbijana odločba v tem delu zato nima pravne narave dokončnega upravnega akta iz 1. odstavka 2. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06 in naslednji; v nadaljevanju ZUS-1), s katerim je bilo poseženo v tožnikov pravni položaj. Le tak upravni akt je po isti določbi predmet preizkusa zakonitosti v upravnem sporu.

Glede na navedeno in ker se tožbeni predlog nanaša na odpravo izpodbijane odločbe v celoti, torej tudi na njeno 1. točko izreka (čeprav razlogi za to v tožbi posebej niso navedeni), je sodišče tožbo v tem delu zavrglo iz razloga po 4. točki 1. odstavka 36. člena ZUS-1), saj ne gre za akt, ki ga je mogoče izpodbijati v upravnem sporu.

Sodišče glede izpodbijane odločbe nadalje ugotavlja, da je drugostopenjski upravni organ v II. točki izreka, s tem ko je delno odpravil prvostopenjski sklep o dovolitvi izvršbe z dne 5. 5. 2010 in ga nadomestil z novo točko izreka, dejansko odločil o dovolitvi izvršbe inšpekcijske odločbe z dne 15. 4. 2009, zaradi česar ima izpodbijana drugostopenjska odločba v tem delu pravno naravo sklepa o dovolitvi izvršbe.

V skladu z določbo 1. odstavka 2. člena ZUS-1 sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v tožnikov pravni položaj, o zakonitosti drugih aktov pa le, če tako določa zakon. Upravni akt v smislu določb ZUS-1 je tisti akt, s katerim organ odloči o tožnikovi pravici, obveznosti ali pravni koristi (2. odstavek 2. člena ZUS-1).

Sodišče ugotavlja, da je drugostopenjski organ v 2. točki izreka izpodbijane odločbe ugotovil obstoj okoliščin, potrebnih za začetek postopka izvršbe inšpekcijske odločbe z dne 15. 4. 2009, to je izvršljivost njene 1. točke izreka, v kateri je bila tožniku naložena obveznost, ki je ni izpolnil, datum nastopa izvršljivosti in dovolil njeno izvršbo.

S to odločitvijo torej ni bilo vsebinsko odločeno o tožnikovi pravici, obveznosti ali pravni koristi, zato ne gre za upravni akt, kot ga za vodenje upravnega spora zahteva omenjena določba ZUS-1. O njegovi obveznosti, ki temelji na materialnem predpisu, je bilo namreč odločeno že z izvršilnim naslovom, to je z inšpekcijsko odločbo z dne 15. 4. 2009, ki je bila, kot je razvidno iz upravnih spisov, izdana na podlagi 152. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) zaradi nelegalne gradnje. Z dovoljeno izvršbo je bila dana podlaga za prisilno izvršitev tožniku naložene obveznosti glede odstranitve spornih objektov in vzpostavitve prejšnjega stanja, ker tega ni sam izvršil, medtem ko o sami obveznosti ni bilo ponovno odločeno, obveznost ni bila spreminjena niti ni bilo na drug način poseženo v njegove pravice ali pravne koristi. Kaj takega ne izhaja niti iz tožbenih navedb, saj tožnik ne zatrjuje, da je izpolnil naloženo obveznost.

Posega v svoje pravice ne zatrjuje niti z navedbami, da naj bi prvostopenjski organ v sklepu o dovolitvi izvršbe z dne 5. 5. 2010 sporne objekte označil kot enostavne objekte, zaradi česar ni mogoče govoriti o nedovoljeni gradnji. Ta sklep s tožbo ni izpodbijan, saj ni predlagana njegova odprava, zato preizkus njegove zakonitosti ni predmet tega upravnega spora. Sodišče namreč v skladu s 1. odstavkom 40. člena ZUS-1 presoja upravni akt le v mejah tožbenega predloga, zato je treba razloge izpodbijane pritožbene odločbe, ki se nanašjo na status objektov, obravnavati v povezavi z odločitvijo, da se tožnikova pritožba v preostalem delu zavrne. To je drugostopenjski organ tudi storil, medtem ko sam v okviru spremembe prvostopenjskega sklepa o dovolitvi izvršbe (II. točka izreka) in razlogih zanjo ne pravi, da gre za enostavne objekte. Kot bo razvidno iz nadaljevanja, pa po določbah ZUS-1 zavrnilna pritožbena odločba ne more biti podvržena preizkusu zakonitosti v upravnem sporu.

Poleg navedenega je ugotavljanje statusa objektov element dejanskega stanja, pomembnega za izdajo inšpekcijske odločbe zaradi nelegalne gradnje (ali gre za objekt, za katerega gradbeno dovoljenje ni potrebno – prim. določbo 12.1. točke 1. odstavka 2. člena ZGO-1), ne pa del dejanskega stanja, na katerem temelji sklep o dovolitvi izvršbe. Po 1. odstavku 290. člena ZUP se namreč s tem sklepom ugotovi le izvršljivost odločbe in datum njenega nastanka ter določi način izvršbe, opravi pa se zoper tistega, ki je dolžan izpolniti obveznost (1. odstavek 286. člena ZUP).

V obravnavanem primeru izpodbijana odločitev tudi nima značaja sklepa iz 2. odstavka 5. člena ZUS-1, po katerem se v upravnem sporu lahko izpodbijajo tisti sklepi, s katerimi je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan. Mednje sklep o dovolitvi izvršbe ne sodi.

Ker je tožba v tem delu vložena zoper upravni akt, ki ga v upravnem sporu ni mogoče izpodbijati, jo je sodišče tudi v tem delu zavrglo na podlagi 4. točke 1. odstavka 36. člena ZUS-1. Tako stališče je Vrhovno sodišče doslej potrdilo že v več svojih sklepih, med drugim opr. št. I Up 465/2008 z dne 2. 10. 2008, I Up 253/2009 z dne 9. 7. 2009 in I Up 100/2009 z dne 21. 10. 2009.

Iz istega razloga pa je nedovoljena tožba tudi glede III. točke izreka, s katero je organ v preostalem delu zavrnil tožnikovo pritožbo. Gre namreč za procesno odločitev, s katero je pritožbeni organ delno potrdil pravilnost sklepa o dovolitvi izvršbe z dne 5. 5. 2010. Ker se v skladu s 1. odstavkom 2. člena ZUS-1 v upravnem sporu lahko izpodbijajo le dokončni upravni akti, s katerimi je poseženo v pravni položaj stranke, to pa je praviloma prvostopenjski upravni akt, s katerim je bilo odločeno o strankini pravici, obveznosti ali pravni koristi, drugi akti pa le, če tako določa zakon, kar v obravnavanem primeru ni izpolnjeno, tožba zoper pritožbeno zavrnilno odločbo ni dopustna.

Tožnik v tožbi ne izpodbija ugotovitve, da ni priglasil stroškov pritožbenega postopka. Zato je pravilna ugotovitev v IV. točki izreka izpodbijane odločbe, da stroškov pritožbenega postopka ni bilo.

Glede na navedeno je sodišče tožbo v tem delu zavrnilo (1. odstavek 63. člena ZUS-1).

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.