sodba I U 909/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2011-04-07

kulturnovarstveno soglasje - kulturnovarstveni pogoji - kulturna krajina - gradnja kozolca

Projektna rešitev mora biti v skladu z vsemi kulturnovarstvenimi pogoji, kar pomeni, da če ni v skladu z enim izmed pravilno in zakonito določenim pogojem, kulturnovarstvenega soglasja ni mogoče izdati.

Drugi odstavek 90. člena PUP TNP se nanaša na posamezne vrste pomožnih objektov za kmetijstvo. Tako v prvi alineji določa, da je kozolec pomožni objekt za kmetijstvo in se uporablja za spravilo sena in drugih kmetijskih pridelkov. Pri obnovi in nadomestitvi je treba uporabljati les, dopustni so betonski temelji in betonski stebri. Glede oblikovanja je treba upoštevati tradicionalne oblike in razmerja. Z betonskimi temelji, ki jih dovoljuje tudi pri obnovi in nadomestitvi kozolca, so seveda mišljeni le točkovni temelji, kot je to določeno že s prvim odstavkom, ki se nanaša na vse pomožne objekte. Če bi normodajalec želel za kozolce predpisati drugače, bi to moral storiti izrecno.

Toženka je z izpodbijano odločbo zavrnila tožnikov zahtevek za izdajo kulturnovarstvenega soglasja k projektnim rešitvam za popravilo kozolca na parc. št. 1155 k. o. ... V obrazložitvi navaja, da se zemljišče nahaja v območju evidentiranih enot nepremične kulturne dediščine, vpisanih v Register nepremične kulturne dediščine pod št. EŠD ... in EŠD ... ter v Območju kompleksnega varstva kulturne dediščine Bohinj (OdPSDP, Uradni list RS, št. 11/99) preimenovanega v Območje nacionalne prepoznavnosti Bohinj (OdSPRS, Uradni list RS, št. 76/04). Varstveni režimi za posamezne enote nepremične kulturne dediščine so opredeljeni v Strokovnih zasnovah za varstvo kulturne dediščine za Občino Bohinj iz leta 2002.

Tožnik je kot investitor predhodno pridobil kulturnovarstvene pogoje (četrti odstavek 29. člena Zakona o varstvu kulturne dediščine, Uradni list RS, št. 16/08 in 123/08 – v nadaljevanju ZVKD-1), Zavod pa ugotavlja, da načrtovani posegi tem pogojem ne ustrezajo v 3., 4. in 6. točki pogojev in zato izdajo soglasja zavrnil na podlagi 30. člena ZVKD-1.

Točka št. 3 navedenih pogojev določa, da mora biti gradbeni material, iz katerega bo zgrajen kozolec, razen točkovnih temeljev, les; pogoj št. 4 določa, naj bo streha dvokapnica brez čopov; pogoj št. 6 pa določa, da infrastrukturni priključki na objektu niso dopustni. Zavod je namreč ugotovil, da predvideni kozolec ni v celoti grajen iz lesa, saj je spodnji pas zgrajen iz betona, da je streha izvedena s čopi in da je izveden električni priključek.

Ministrstvo za kulturo je kot drugostopenjski organ tožnikovo pritožbo zavrnilo. V obrazložitvi svoje odločitve navaja podatke iz registra kulturne dediščine in da je enota dediščine EŠD ... narodni park obravnavana kot kulturna krajina, za katero velja varstveni režim, po katerem se varujejo krajinska zgradba, ekološki procesi sonaravnega gospodarjenja, tipologija krajinskih prvin in način povezave s stavbno dediščino, leta 1926 ustanovljena z namenom, da se ohranijo izjemne naravne in kulturne vrednote, ohrani in razvija kulturna krajina v osrednjem delu Julijskih Alp. Sklicuje se na 7. člen Odloka o prostorsko ureditvenih pogojih za Triglavski narodni park (Uradni vestnik Občine Bohinj št. 3/06-UPB1, 3/08 in 2/09-UPB2, v nadaljevanju PUP TNP), s katerim so prepovedani posegi, ki bi razvrednotili, poškodovali ali uničili naravno ali kulturno dediščino, in na 118. člen PUP TNP, ki opredeljuje merila in pogoje za varstvo kulturne dediščine. Pritožbene trditve o neizvedljivosti točkovnih temeljev in potrebnosti pasovnega temelja je zavrnil na podlagi drugega odstavka 90. člena in tretjega odstavka 27. člena PUP TNP in pojasnil, da vprašanje, ali je možno zgraditi kozolec, ki bi bil v celoti lesen ali ne, ni argument.

Drugostopenjski organ je pritrdil tožniku glede pogoja št. 4, glede na to, da je težko reči, da je le kozolec brez čopov pravilen in v skladu z okolico. Na podlagi zadnjega odstavka 48. člena PUP TNP je zavrnil pritožbene ugovore v zvezi s potrebnim električnim priključkom. Organ druge stopnje ugotavlja, da bi kozolec z betonskimi deli in elektriko kršil določbe varstvenega režima in se pri tem sklicuje na 1. točko 118. člena PUP TNP. Zaradi elektrike naj bi šlo za drugačno rabo, s postavljanjem objektov, ki ne upoštevajo lokalne tipologije, na območju, kjer so tradicionalno leseni kozolci, pa se krni prepoznavna prostorska podoba (naravne in kulturne prvine).

Tožnik se s tako odločitvijo ne strinja in v tožbi poudarja, da v obravnavanem primeru ni šlo za gradnjo objekta, temveč za restavracijo kozolca, ki je že zdrsnil s točkastih temeljev. Navaja, da je bil zdrs posledica nestabilne podlage, zaradi česar je bilo treba temelje utrditi, točkasti temelji pa po njegovem mnenju v takem terenu ne bi zdržali in bi ponovno prišlo do zdrsa in škode. Tudi iz obrazložitve drugostopenjske odločbe naj bi izhajala možnost, da so narejeni betonski temelji in betonski stebri in da je to v skladu z drugim odstavkom 90. člena PUP TNP. Čopi na strehi kozolca naj bi bili nameščeni enako kot na prejšnji hiši bivšega lastnika, imela naj bi jih tudi streha bližnjega kozolca. Električni priključek naj bi imel že prejšnji lastnik, električna omarica pa naj bi bila tam nameščena zgolj začasno, ker sta na posestvu še na pol podrta hiša in hlev. Ne strinja se s stališčem, da je odločitev Zavoda v skladu z 48. členom PUP TNP. Meni, da nameravana rekonstrukcija ni v neskladju s 101., 105. členom in 105. a členom Zakona o ohranjanju narave (ZON-1).

Izpodbijani odločitvi očita, da je pavšalna, da navaja le predpise, ki naj bi se upoštevali, ne pa konkretnih obrazložitev posameznih kršitev. S tem v zvezi zatrjuje tudi kršitev pravic iz 14. in 22. člena Ustave. Trdi, da dejansko stanje ni pravilno ugotovljeno, saj naj ga nihče ne bi ugotavljal. Tožnikove pritožbene navedbe naj ne bi bile upoštevane, kljub temu, da je obširno pojasnil razloge za obnovo kozolca. Meni, da bi moral pristojni organ v skladu z 8. in s 67. členom ZUP zahtevati dopolnitev vloge za izdajo soglasja, saj naj bi se poziv na dopolnitev z dne 22. 1. 2010 nanašal le na predložitev idejne zasnove objekta. Navaja, da je prejel naravovarstveno soglasje, v katerem je mnenje, da je poseg koristen za okolje objekta in da ni škodljivih vplivov na okolje. Soglasje naj bi dal celo TNP, ki ni zahteval odstranitve betonskega zidu, čeprav je omenil, da ni tipičen.

Tožnik sodišču predlaga, naj tožbi ugodi in razveljavi drugostopenjsko upravno odločbo ter ugotovi, da je tožnik upravičen do kulturnovarstvenega soglasja in da je bila obnova objekta narejena na zakonit način. Podrejeno predlaga, naj sodišče izpodbijano odločbo razveljavi in zadevo vrne toženi stranki v ponovni postopek, toženi stranki pa naloži plačilo stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi. V dopolnitvi tožbe kot dokaz prilaga tudi kopijo izpiska iz javnega vpogleda v podatke o nepremičninah za stavbo na parceli št.1155 k. o. ..., iz katerega naj bi bilo razvidno, da je za kozolec pod št. 319 dovoljen način temeljenja tako s točkovnimi kot tudi s pasovnimi temelji. Zato meni, da ni zakonske podlage za zavrnitev kulturnovarstvenega soglasja za popravilo kozolca.

Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi, dodatnih razlogov pa ne navaja.

Glede na tožbene navedbe sodišče uvodoma poudarja, da v skladu s prvim odstavkom 2. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06 in 62/10 – v nadaljevanju ZUS-1) v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnikov. Kot upravni akt po ZUS-1 se šteje upravna odločba in drug tam našteti oblastveni posamični akt, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika (drugi odstavek 2. člena ZUS-1). To pomeni, da je v tem upravnem sporu predmet preizkusa zakonitost odločbe upravnega organa prve stopnje, s katerim je ta odločil o zavrnitvi izdaje kulturnovarstvenega soglasja. Predmet preizkusa zakonitosti v upravnem sporu torej ni odločba pritožbenega organa, s katero zavrne pritožbo zoper prvostopenjski akt, s katerim je bilo odločeno o pravici, obveznosti ali pravni koristi stranke. Pri preizkusu zakonitosti same odločitve pa sodišče ni vezano zgolj na razloge izpodbijanega prvostopenjskega akta, ampak lahko upošteva tudi razloge pritožbenega upravnega organa, s katerimi ta v okviru svojih pooblastil v skladu z ZUP te dopolni ali celo navede drugačne razloge (tretji odstavek 248. člena ZUP).

Izpodbijana odločba je bila izdana na podlagi tožnikove vloge za izdajo kulturnovarstvenega soglasja k projektnim rešitvam za popravilo kozolca v območju evidentiranih enot registrirane kulturne dediščine in v območju PUP TNP. Vrste posegov, za katere je treba pridobiti kulturnovarstveno soglasje, določa prvi odstavek 28. člena. Pred izdajo kulturnovarstvenega soglasja je treba pridobiti kulturnovarstvene pogoje (prvi odstavek 29. člena ZVKD-1), ki se na podlagi prve alineje četrtega odstavka določijo v skladu z določbami prostorskega akta ali akta o določitvi varstvenih območij dediščine. Zavod je te pogoje določil s posebnim aktom z dne 4. 2. 2010, izdajo soglasja pa zavrnil na podlagi drugega odstavka 30. člena ZVKD-1, ker je ugotovil, da projektne rešitve ne ustrezajo trem izmed teh pogojev. V obravnavani zadevi gre torej za kulturnovarstvene pogoje in ne za naravovarstvene, zato so podlaga za odločanje določbe ZVKD-1 in ne določbe Zakona o ohranjanju narave, na katere se tožnik sklicuje. Zato tudi tožbeno sklicevanje na naravovarstveno soglasje ne more vplivati na presojo pravilnosti in zakonitosti izpodbijane odločitve.

Že drugostopenjski organ je dal prav tožniku glede pogoja št. 4, saj je ugotovil, da je v območju ... mnogo kozolcev in hiš s čopi, zato je težko reči, da je bil prvoten videz kozolca brez čopov in da je le tak pravilen in skladen z okolico. Ker je tožnik glede tega pogoja uspel že v pritožbenem postopku, nima pravnega interesa za izpodbijanje navedenega pogoja še v sodnem postopku. Zato sodišču tožbenih navedb, ki se nanašajo na zavrnitev soglasja po tem pogoju, ni bilo treba ponovno presojati.

Upravni organ druge stopnje pa je izpodbijani odločitvi pritrdil, ker po njegovem mnenju pogoja iz 3. in 6. točke temeljita na določbah PUP TNP. Prvostopenjski organ v obrazložitvi izpodbijane odločbe navaja, da se zemljišče, ki je predmet posega, nahaja v območju evidentiranih enot nepremične kulturne dediščine, vpisanih v register nepremične kulturne dediščine in da so varstveni režimi za posamezne enote nepremične kulturne dediščine opredeljeni v Strokovnih zasnovah za varstvo kulturne dediščine za občino Bohinj iz leta 2002. Drugostopenjski upravni organ dopolnjuje to obrazložitev in navaja, da sta enoti dediščine obravnavani kot naselbinska dediščina in kot kulturna krajina. Pojasnjuje namen ustanovitve TNP ter vsebino in pomen varstvenega režima kulturne krajine. Kot podlago za ugotovitev neustreznosti pasovnega betonskega temeljenja kozolca navaja tretji odstavek 27. člena in drugi odstavek 90. člena PUP TNP, prepoved električnega priključka pa vidi v določbah zadnjega odstavka 48. člena in 1. točke 118. člena PUP TNP. Po presoji sodišča so neutemeljeni tožbeni očitki, da je obrazložitev posameznega neskladja s kulturnovarstvenimi pogoji pavšalna. Iz obrazložitve drugostopenjske odločbe je namreč razvidno, v čem toženka vidi neskladje projektnih rešitev s kulturnovarstvenimi pogoji št. 3. in 6. in zakaj pritrjuje tožniku glede izpolnjevanja pogoja št. 4. Zato so neutemeljeni očitki o neobrazloženosti in s tem o kršitvah ustavnoprocesnih jamstev, ki jih zagotavljata 14. in 22. člen Ustave.

V zvezi s pogojem št. 6, po katerem niso dopustni infrastrukturni priključki, se izpodbijana odločitev sklicuje na zadnji odstavek 48. člena PUP TNP, ki določa, da v območjih naravne in kulturne dediščine niso dovoljene postavitve objektov za komunalno in energetsko opremljanje. Vprašanje, ali nek objekt sme imeti infrastrukturni priključek ali ne, je odvisno od njegove zahtevnosti po Uredbi o vrstah objektov glede na zahtevnost (Uradni list št. 37/08 in 99/08 – v nadaljevanju Uredba), odločanje o tem vprašanju pa ni v pristojnosti organa, ki odloča o kulturnovarstvenem soglasju. Kulturnovarstveni pogoj, da objekt ne sme imeti električnega priključka, bi moral temeljiti na kulturnovarstvenem režimu in biti kot tak določen v prostorskem aktu ali v aktu o določitvi varstvenih pogojev, kar pa iz obrazložitve izpodbijane odločitve ne izhaja. V zvezi s tem sodišče pripominja le, da bi razlaga toženke, da peti (zadnji) odstavek 48. člena PUP TNP prepoveduje električne priključke, pomenila, da tudi noben drug objekt (ne le kozolec) v navedenih območjih ne bi smel imeti električnega priključka.

Kljub temu to na pravilnost in zakonitost izpodbijane odločitve ne more vplivati. Projektna rešitev mora biti namreč v skladu z vsemi kulturnovarstvenimi pogoji, kar pomeni, da če ni v skladu z enim izmed pravilno in zakonito določenim pogojem, kulturnovarstvenega soglasja ni mogoče izdati. Po presoji sodišča pa je pravilna ocena toženke, da projektna rešitev ni v skladu s kulturnovarstvenim pogojem št. 3, po katerem mora biti gradbeni material, razen točkovnih temeljev, les.

Toženka tudi ta pogoj utemeljuje z določbami, ki se nanašajo na varstvo kulturne dediščine in ki prepovedujejo posege, ki bi razvrednotili, poškodovali ali uničili kulturno dediščino. Tako se sklicuje na opredelitev kulturne krajine po ZVKD-1 ter na 7. in 118. člen PUP TNP. Konkretno pa ta pogoj utemeljuje s sklicevanjem na tretji odstavek 27. člena in na drugi odstavek 90. člena PUP TNP. Tretji odstavek 27. člena PUP TNP določa, da morajo biti kozolci v osrednjem območju TNP leseni, člen 90 PUP TNP pa se nanaša na pomožne objekte izven ureditvenih območij. Tako že v prvem odstavku za vse pomožne objekte določa, da morajo biti pretežno izvedeni v lesu, da so dopustni le točkovni temelji in montažni betonski stebri, ter da je treba pri oblikovanju upoštevati razmerja in oblikovanje tradicionalnih pomožnih objektov.

Kljub temu, da ne prvostopenjski ne drugostopenjski organ ne navajata, v katerem območju, ki ga ureja PUP TNP, obravnavana nepremičnina leži, sodišče šteje, da je toženka z uporabo 90. člena PUP TNP izhajala iz ugotovitve/implicita ugotovila, da nepremičnina leži na območju, na katerega se ta člena nanaša. Ker se tožbeni ugovori ne nanašajo na območje, na katerem nepremičnina leži, sodišče ugotavlja, da v tem delu dejansko stanje med strankama ni sporno. To pomeni, da gre v obravnavanem primeru za pomožni objekt, za katerega je oblikovanje predpisano s prvim odstavkom in s prvo alinejo drugega odstavka 90. člena PUP TNP.

Kot je bilo že povedano, prvi odstavek 90. člena določa, da morajo biti pomožni objekti pretežno izvedeni v lesu, da so dopustni le točkovni temelji in montažni betonski stebri. Drugi odstavek 90. člena PUP TNP pa se nanaša na posamezne vrste pomožnih objektov za kmetijstvo. Tako v prvi alineji določa, da je kozolec pomožni objekt za kmetijstvo in se uporablja za spravilo sena in drugih kmetijskih pridelkov. Pri obnovi in nadomestitvi je treba uporabljati les, dopustni so betonski temelji in betonski stebri. Glede oblikovanja je treba upoštevati tradicionalne oblike in razmerja. Z betonskimi temelji, ki jih dovoljuje tudi pri obnovi in nadomestitvi kozolca, so seveda mišljeni le točkovni temelji, kot je to določeno že s prvim odstavkom, ki se nanaša na vse pomožne objekte. Če bi normodajalec želel za kozolce predpisati drugače, bi to moral storiti izrecno.

Po presoji sodišča je torej pogoj, da morajo biti temelji kozolca točkovni, v skladu s kulturnovarstvenimi določbami prostorskega akta (prva alineja četrtega odstavka 29. člena ZVKD-1), kar pomeni, da je poseg v neskladju s kulturnovarstvenimi pogoji, če se projektne rešitve nanašajo na pasovne betonske temelje. Že ugotovitev, da poseg ni v skladu z enim izmed pogojev, zadošča za zavrnitev izdaje kulturnovarstvenega soglasja po drugem odstavku 30. člena ZVKD-1. Tožnik sicer meni, da bi ga moral upravni organ pozvati k dopolnitvi vloge, saj naj bi se poziv z dne 22. 1. 2010 nanašal le na idejne zasnove objekta. Česa ni mogel predložiti v upravnem postopku, pa tožnik ne pojasni. Drugi odstavek 29. člena ZVKD-1 določa, da je treba vlogi za izdajo kulturnovarstvenih pogojev priložiti projektno dokumentacijo, ki jo za pridobitev projektnih pogojev predpisujejo predpisi, ki urejajo graditev, kadar pa gradbeno dovoljenje za poseg ni potrebno, je treba predložiti ustrezno skico ali opis posega; prvi odstavek 30. člena pa določa, da je treba vlogi za izdajo kulturnovarstvenega soglasja predložiti projektno dokumentacijo, ki jo za pridobitev soglasja predpisujejo predpisi, ki urejajo graditev, za poseg, za katerega ni potrebno gradbeno dovoljenje, pa je treba predložiti idejno zasnovo. Iz listin v upravnem spisu je razvidno, da je tožnik predložil fotografijo že izvedenega posega, ki jo je organ očitno štel kot ustrezno prilogo po drugem odstavku 29. člena in po prvem odstavku 30. člena ZVKD-1. Da iz dokumentacije, ki jo je sam predložil upravnemu organu, ne bi izhajalo, da so pasovni betonski temelji projektna rešitev, tožnik v tožbi ne navaja.

Nasprotno pojasnjuje, zakaj so pasovni betonski temelji potrebni. Večja ali manjša primernost pasovnega temeljenja pa glede na navedene pogoje oblikovanja z vidika kulturnovarstvenega režima, ne more biti odločilna. Možnosti temeljenja pod nivojem tal, ki jo tožnik navaja v tožbi,  toženka v postopku izdaje izpodbijanega akta ni mogla upoštevati, ker te možnosti tožnik ni predlagal v idejni zasnovi za pridobitev kulturnovarstvenega soglasja in torej ni bila predmet presoje pri izdaji izpodbijane odločbe. Zato tožnik tudi s sklicevanjem na možnosti drugačne izvedbe, ki jo sicer omenja tudi drugostopenjski organ, ne more utemeljiti očitkov o nepravilnosti in nezakonitosti izpodbijane odločitve.

Ker je izpodbijana odločba pravilna in zakonita, je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06 in 62/10 – v nadaljevanju ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo. Sodišče je o zadevi odločilo brez glavne obravnave, ker dejstva, ki jih tožnik navaja v tožbi, niso pomembna za odločitev (druga alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1). Zavrnitev tožbe vsebuje tudi odločitev o stroških, ki jih tožnik uveljavlja (četrti odstavek 25. člena ZUS-1).

Odlok o prostorsko ureditvenih pogojih za Triglavski narodni

park člen 7, 27, 27/3, 28, 28/1, 29, 29/1, 48, 90, 90/1,

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.