sodba I U 1241/2011
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2012-02-14

napredovanje v naziv - napredovanje zaposlenih v vzgoji in izobraževanju v naziv svetnik - zavrženje predloga za napredovanje

Pravica do napredovanja v naziv je specifična pravica, ki izhaja iz delovnega razmerja v vzgojno-izobraževalnem zavodu in pravica, ki jo lahko uveljavljajo samo strokovni delavci našteti v 1. členu Pravilnika o napredovanju zaposlenih v vzgoji in izobraževanju v nazive. Upoštevaje dejstvo, da v času, ko je ministrstvo prejelo strankin predlog za napredovanje v naziv, le-ta ni bila več v delovnem razmerju na področju vzgoje in izobraževanja, je organ prve stopnje predlog za napredovanje v naziv svetnik pravilno zavrgel.

Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijanim sklepom je minister za šolstvo in šport (minister) zavrgel predlog direktorja Centra za dopisno izobraževanje Univerzum za napredovanje tožnika v naziv svetnik. Iz obrazložitve izhaja, da je postopek ugotavljanja pogojev za pridobitev in podelitev naziva upravni postopek, ki se vodi po določbah Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) in Pravilnika o napredovanju zaposlenih v vzgoji in izobraževanju v nazive (Pravilnik). Pravilnik v tretjem odstavku 1. člena določa, da lahko v posamezni naziv napredujejo strokovni delavci, ki so zaposleni v javnih zavodih iz 28. člena Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (ZOFVI), in sicer na Zavodu Republike Slovenije za šolstvo, v Državnem izpitnem centru, Centru Republike Slovenije za poklicno izobraževanje, v Andragoškem centru Republike Slovenije, v Centru šolskih in obšolskih dejavnosti ter v Šoli za ravnatelje, ter pomočniki direktorjev (v nadaljevanju strokovni delavci) in direktorji. Ministrstvo je ob pregledu posredovane dokumentacije oziroma ocene delovne uspešnosti in podjemnih pogodb ugotovilo, da tožnik v Centru za dopisno izobraževanje Univerzum v času vložitve predloga ni bil v rednem delovnem razmerju, pač pa je z njimi sodeloval kot zunanji sodelavec. Omenjena inštitucija tako ne nastopa kot upravičeni predlagatelj strankinega napredovanja v naziv. O tem dejstvu je bil tožnik obveščen z dopisom ministrstva z dne 17. 2. 2011. Dne 10. 3. 2011 je ministrstvo prejelo tožnikovo dopolnitev predloga za napredovanje v naziv, iz katere med drugim izhaja, da ni v delovnem razmerju, pred tem pa je bil zaposlen v Izobraževalnem centru elektrogospodarstva Slovenije. Pojasnilo direktorice Izobraževalnega centra elektrogospodarstva Slovenije z dne 19. 7. 2010 je pokazalo, da na dan, ko je ministrstvo prejelo predlog za tožnikovo napredovanje v naziv, le-ta ni bil več v delovnem razmerju v njihovem centru. Tožnik je bil v navedeni ustanovi v delovnem razmerju do vključno 18. 7. 2010. Ker je pravica do napredovanja v naziv specifična pravica, ki izhaja iz delovnega razmerja v vzgojno-izobraževalnem zavodu in pravica, ki jo lahko uveljavljajo samo strokovni delavci našteti v 1. členu Pravilnika in upoštevaje dejstvo, da v času, ko je ministrstvo prejelo strankin predlog za napredovanje v naziv, le-ta ni bil več v delovnem razmerju na področju vzgoje in izobraževanja, je bilo potrebno predlog za tožnikovo napredovanje v naziv svetnik na podlagi 129. člena ZUP zavreči.

2. Tožnik je vložil tožbo zaradi bistvene kršitve določb upravnega postopka, nepravilno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja ter napačne uporabe materialnega prava. Tožeča stranka, ki je dne 10. 3. 2011 vložila dopolnitev predloga za napredovanje v naziv, je pojasnila, da je bila do dne 18. 7. 2010 v delovnem razmerju pri Izobraževalnem centru elektrogospodarstvo Slovenije (ICES), zaradi česar je tožeča stranka tudi navedla, da ne more pridobiti ocene delovne uspešnosti od delodajalca, temveč v skladu s 7. členom Pravilnika prilaga samo ocenitev delovne uspešnosti. Tožeča stranka je ob tem tudi navedla razloge za prenehanje delovnega razmerja (poslovni razlogi), kot prava nevešča stranka pa se ni zavedala signafikantnosti navedbe, da pred Delovnim in socialnim sodiščem v Ljubljani teče delovno-pravni spor zaradi ugotovitve nezakonite odpovedi pogodbe o zaposlitvi iz poslovnih razlogov opr. št. I Pd 764/2010. Tožeča stranka navaja, da je tožena stranka zagrešila bistveno kršitev postopka s tem, ko postopka ni prekinila zaradi rešitve predhodnega vprašanja glede pravnega dejstva ali je tožeča stranka v delovnem razmerju ali ne. V času odločanja o priznanju pravice tožeči stranki je pred pristojnim sodiščem že tekel delovno-pravni postopek za ugotovitev nezakonitosti odpovedi pogodbe o zaposlitvi iz poslovnih razlogov, ki jo je ICES odpovedala tožeči stranki. Rešitev predhodnega vprašanja je izjemnega pomena za odločitev o predlogu tožeče stranke v tem upravnem postopku. Z izpolnjevanjem kriterija zaposlenosti pridobi tožeča stranka tudi položaj strokovnega delavca v smislu 1. člena Pravilnika, pri čemer pa tožeča stranka opozarja na diskriminatorno in nepravično urejenost Pravilnika, s čimer naj bi se strinjalo tudi več strokovnjakov in članov odborov za urejanje področja vzgoje in izobraževanja pri toženi stranki. Pravilnik namreč izvzema velik del strokovnih delavcev, ki prav tako znatno prispevajo k napredku v vzgoji in izobraževanju, čeprav opravljajo svoje delo preko avtorskih in podjemnih pogodb itd.. Sporno je izjemno ozko pravno naziranje tožene stranke, da beseda zaposleni v smisli 1. člen Pravilnika, nujno pomeni zgolj zaposleni na podlagi pogodbe o zaposlitvi, saj je zaposlitev v širšem pomenu možna tudi na podlagi podjemne pogodbe in drugih vrst sporazumov med strankama, na primer pogodbe o opravljanju pripravništva. Tožena stranka je tako z ozkim tolmačenjem Pravilnika le-tega napačno uporabila, morala bi upoštevati tretji in četrti odstavek 153. člena Ustave Republike Slovenije. Dejstvo, da je v spornem času pred delovno-pravnim sodiščem tekel spor o odpovedi delovnega razmerja, ne predstavlja po mnenju tožeče stranke noviteto, saj je že prej zatrjevala, da je bila iz delovnega mesta nezakonito odpuščena iz poslovnih razlogov. Tožeča stranka kot prava nevešča oseba ni izrecno predlagala ugotovitve predhodnega vprašanja v upravnem postopku, vendar je upravni organ v upravnem postopku vezan z načelom materialne resnice in ni vezan na procesne predloge strank v postopku, temveč velja načelo procesne avtonomije. Tožeča stranka sicer razume, da je bila tožena stranka z odgovorom na poizvedbo pri direktorici ICES zavedena, kajti najverjetneje je slednja navedla zgolj, da je delovno razmerje tožeči stranki pri ICES prenehalo, zaradi osebnostnih razmer direktorice ICES do tožeče stranke pa je gotovo zamolčala preostala dejstva, ki so nenazadnje nesporna. Tudi sicer tožeča stranka z odgovorom ICES ni bila seznanjena, saj tožena stranka pred odločitvijo toženi stranki ni dala možnosti, da se izjasni o vseh ugotovljenih dejstvih (kršeno načelo zaslišanja stranke). Tožena stranka bi morala postopati po posebnem ugotovitvenem postopku. Stranka bi morala biti zaslišana in bi ji morala biti dana možnost izjave, saj lahko organ pri pridobivanju podatkov od drugih oseb oziroma iz drugih virov nepopolno ugotovi dejansko stanje ali je celo zaveden k napačnemu mišljenju. Tožena stranka je zavrgla predlog tožeče stranke na podlagi 129. člena ZUP, pri čemer tožena stranka ne obrazloži, kateri od štirih bistvenih razlogov po prvem odstavku 129. člena ZUP je sploh podan, zato tega sklepa ni mogoče v celoti preizkusiti. Na podlagi vsega navedenega tožeča stranka sodišču predlaga, da izpodbijani sklep odpravi, ter da se tožeči stranki prizna izredno napredovanje v naziv svetnik oziroma se zadeva podrejeno vrne toženi stranki v ponovno reševanje, prav tako pa se toženi stranki naloži plačilo stroškov postopka.

3. Tožena stranka je na tožbo odgovorila. Ministrstvo pojasnjuje, da o tem, da pred Delovnim sodiščem teče postopek za ugotovitev nezakonitosti odpovedi pogodbe o zaposlitvi iz poslovnih razlogov, ki jo je ICES odpovedala tožeči stranki, v času postopka ni bila seznanjena. O tem dejstvu tožeča stranka nikoli ni podala nikakršnih informacij, zato to ne more biti razlog za bistveno kršitev postopka. Tožeča stranka je o dejstvu postopka pred Delovnim sodiščem vedela že pred samo odločitvijo tožene stranke in kljub temu, da je imela možnost, da s tem seznani toženo stranko, na primer v dopisu z dne 10. 3. 2011, kjer je pisala, da je trenutno nezaposlena, tega ni storila. Tožeča stranka se ni odzvala niti na dopis tožene stranke z dne 30. 3. 2011, ko je bila seznanjena s tem, da je ministrstvo prejelo izjavo direktorice ICES, iz katere izhaja, da je bila tožeča stranka pri njih zaposlena do vključno 18. 7. 2010. Tožeča stranka je sicer res prava neuka stranka in ne ve za možnost obravnavanja predhodnega vprašanja v upravnem postopku, ni pa toženi stranki razumljivo, da dejstvo, da pred Delovnim sodiščem teče postopek za ugotovitev nezakonitosti odpovedi pogodbe o zaposlitvi iz poslovnih razlogov, ki jo je ICES odpovedala tožeči stranki, le-ta ni navedla v nobenem od svojih dopisov, kljub temu, da jo je tožena stranka večkrat seznanila s tem, da je zaposlitev v vzgoji in izobraževanju nujni pogoj za napredovanje v naziv. Glede očitka o diskriminatornosti Pravilnika tožena stranka odgovarja, da je pri svoji odločitvi uporabila veljavno materialno pravo. Pravica do napredovanja v naziv je pravica iz delovnega razmerja, in sicer v vzgojno-izobraževalnem zavodu (katere opredeljuje ZOFVI), in jo lahko uveljavljajo samo strokovni delavci iz 1. člena Pravilnika. Ker trenutno zakonodaja drugačno ureditve nima oziroma je ne dopušča, se lahko pravica do napredovanja v naziv uveljavlja le, če gre za zaposlitev v vzgoji in izobraževanju. Zaposlitev pomeni, da je med strankama sklenjeno delovno razmerje. Pogodba o delu oziroma podjemna pogodba ali avtorska pogodba pa niso podlaga za delovno razmerje, ampak se medsebojne pravice in obveznosti strank določijo v skladu s civilno-pravno zakonodajo in ne delovno-pravno. Tožena stranka nadalje pojasni, da so očitki, da tožeča stranka ni bila seznanjena z odgovorom ICES in da ji tožena stranka ni dala možnosti, da se o tem izjasni, neutemeljeni. Tožena stranka je namreč z dopisom z dne 30. 3. 2011 tožečo stranko seznanila, da je ministrstvo prejelo izjavo direktorice ICES-a, iz katere izhaja, da je bila tožeča stranka pri njih zaposlena do vključno 18. 7. 2010. Tožeča stranka je dopis tožene stranke prejela dne 11. 4. 2011, kar izhaja iz podpisane povratnice, in se nanj do izdaje odločbe ni odzvala. Navedba tožeče stranke, da je tožena stranka s tem kršila načelo zaslišanja stranke, je s tem izkazana za neutemeljeno. Prav tako tožena stranka poudarja, da iz same dokumentacije izhaja, da je komunikacija med tožečo in toženo stranko tekom upravnega postopka potekala korektno in da je tožena stranka o vsem seznanjala tožečo stranko. Sodišču predlaga, da tožbo zavrne.

5. V obravnavani zadevi je med strankama nesporno, da dne 19. 7. 2010, ko je tožena stranka prejela predlog za napredovanje tožnika v naziv svetnik, tožeča stranka ni bila v delovnem razmerju. Med strankama pa je sporno, ali bi morala tožeča stranka o dejstvu, da teče pred Delovnim in socialnim sodiščem spor o nezakonitosti odpovedi pogodbe o zaposlitvi s strani ICES, obvestiti toženo stranko ter ali je mogoče Pravilnik v delu, kjer so opredeljeni strokovni sodelavci, tolmačiti na način, da bi tudi nekdo, ki deluje kot zunanji sodelavec, ki je zaposlen npr. na podlagi avtorske pogodbe, bil upravičen do pravice do napredovanja. 105. člen ZOFVI določa, da lahko napredujejo tisti strokovni sodelavci, ki so našteti v 1. členu Pravilnika, ki so zaposleni v javnih vzgojnih izobraževalnih zavodih, ki se kot taki obravnavajo po določbah ZOFVI, ne glede na to ali jih je ustanovila država ali lokalna skupnost. Definicijo delovnega razmerja podaja Zakon o delovnih razmerjih (ZDR), ki določa, da se delovno razmerje ustanovi s pogodbo o zaposlitvi. Tožnik dne 19. 7. 2010,  kot že rečeno, ni bil v delovnem razmerju v enem izmed takšnih zavodov, zato mu pravica do napredovanju v naziv svetnik, ki je specifična pravica iz vzgojno-izobraževalnega programa, ne gre. Minister je tudi po presoji sodišča tožnikovo zahtevo za odločanje o napredovanju upravičeno zavrgel, ker minister odloča le o napredovanju strokovnih delavcev v javno-vzgojno-izobraževalnih zavodih, torej o tistih, ki so v delovnem razmerju pri teh zavodih oziroma, ki delajo na podlagi pogodbe o zaposlitvi, ki je delovnopravna pogodba in ne na podlagi obligacijskopravnih pogodb kot npr. avtorske, podjemne ... Tožnik v delovnem razmerju v spornem času ni bil. Prav tako toženi stranki ni sporočil, da je v delovnopravnem sporu z ICES zaradi (ne)zakonite odpovedi delovnega razmerja, čeprav je bil seznanjen z dejstvom, da je zaposlitev v vzgoji in izobraževanju nujni pogoj za napredovanje v naziv.  Glede na veljavno zakonodajo, torej tudi glede na veljavni Pravilnik, tožniku napredovanje tudi po presoji sodišča ne gre. Tožena stranka je v postopku ravnala pravilno, saj je upoštevala veljavno zakonodajo in tudi s tožnikom ves čas komunicirala in ga obveščala o posameznih ugotovitvah v zvezi z njim. Zato sodišče tožnikove ugovore v smeri kršitve pravic do izjave in obveščenosti ter kršitev Ustave RS zavrača.

6. Glede na vse navedeno je sodišče ugotovilo, da je bila odločitev upravnega organa zakonita, zato je tožbo zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06 s spremembami, v nadaljevanju ZUS-1).

7. Odločitev o stroških postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.