sodba IV U 102/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2011-01-11

ukrep gradbenega inšpektorja - nelegalna gradnja - odstranitev objekta - enostavni objekt - inšpekcijski zavezanec

Za gradnjo objektov je bila tudi pred uveljavitvijo ZGO-1 zahtevana pridobitev upravnega dovoljenja in to tudi za objekte, za katere ni bilo zahtevano lokacijsko dovoljenje, med drugim tudi za objekte, ki jih je bilo mogoče uvrstiti med pomožne.

Dejstvo, da tožnik ni lastnik zemljišča, na katerem stoji objekt, ne more vplivati na njegov status inšpekcijskega zavezanca.

2. Zahteva tožeče stranke za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

Ministrstvo za okolje in prostor, Inšpektorat Republike Slovenije za okolje in prostor, Območna enota Celje, kot prvostopni upravni organ, je z odločbo številka 06122-1413/2009-1217 z dne 5. 11. 2009, v 1. točki izreka odločil, da je inšpekcijski zavezanec po prejemu te odločbe dolžan ustaviti gradnjo lesenega objekta na zemljišču s parc. št. 1201/5 k.o. ..., v 2. točki izreka, da mora inšpekcijski zavezanec v roku 6 mesecev po prejemu odločbe odstraniti leseni objekt tlorisnih dimenzij 5,80 m x 5,20  m + 2,10 m x 2,35 m, višine 3,60 m ter vzpostaviti zemljišče v prejšnje stanje na svoje stroške, sicer bo opravljena izvršba po drugi osebi in v 3. točki izreka določil prepovedi iz 158. člena Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 102/2004 – ZGO-1 UBP1, 14/2005, 111/2005 odl. US, 120/2006 odl. US in 126/07, v nadaljevanju ZGO-1). V 4. točki izreka je odločil, da pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršbe in v 5. točki, da stroškov postopka ni. Odločitev je prvostopni upravni organ utemeljil z ugotovitvijo, da je inšpektor 18. 6. 2009 opravil inšpekcijski pregled in ugotovil, da je na sredini zemljišča s parcelno številko 1201/5 k.o. ..., zgrajen lesen objekt velikosti 5,80 m x 5,20 m + 2,10m  x 2,35 m, višine 3,60 m, da stoji na betonskih točkovnih temeljih in je zgrajen iz lesa ter je pokrit z opečnimi strešniki. Večji del je v uporabi kot nadstrešek za avtomobile, delno zaprt s strani. Južni del v velikosti 2,10 m x 2,35m je zaprt. V zemljiški knjigi je zemljišče opredeljeno kot družbena lastnina, kjer je imetnik pravice uporabe Občina A. V nadaljevanju inšpekcijskega postopka je 2. 9. 2009 inšpektor opravil zaslišanje B.B., ki je izjavil, da je investitor gradnje nadstreška za avto in lope za orodje, in povedal, da so objekt zgradili pred 20 leti na lokaciji starih objektov ter da za gradnjo niso pridobili gradbenega dovoljenja. Nadalje se je prvostopni upravni organ skliceval na določbo 7. točke 2. člena ZGO-1, ki določa pomen izraza gradnja in določbo 7.1. točke, ki določa, da je gradnja novega objekta izvedba del, s katerimi se zgradi nov objekt, oziroma se objekt dozida ali nadzida in zaradi katerih se bistveno spremeni njegov zunanji ogled. Prav tako se je skliceval na določbo 12.1. točke prvega odstavka 2. člena ZGO-1, ki pojasnjuje izraz nelegalna gradnja in določbo prvega odstavka 3. člena istega zakona, ki določa, da se gradnja novega objekta, rekonstrukcija objekta in odstranitev objekta lahko začne na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja. Skliceval se je na Uredbo o vrstah objektov glede na zahtevnost, po kateri je lopa uvrščena med nezahtevne objekte, za katere je potrebno pridobiti gradbeno dovoljenje. Nadstrešek je uvrščen med enostavne objekte, za katere ni potrebno pridobiti gradbenega dovoljenja, pod pogojem, da ima investitor na zemljišču pravico graditi. Te pravice investitor nima. V času gradnje bi bilo za obravnavani objekt treba pridobiti odločbo o dovolitvi priglašenih del, na podlagi Zakona o urejanju naselij. Glede velikosti objekt (nadstrešek in lopa) sicer izpolnjuje pogoje Pravilnika o vrstah zahtevnih, manj zahtevnih in enostavnih objektov, o pogojih za gradnjo enostavnih objektov brez gradbenega dovoljenja in o vrstah del, ki so v zvezi z objekti in pripadajočimi zemljišči, ki je bil v veljavi med leti 2003 in 2008, ne izpolnjuje pa pogoja, da mora imeti investitor za zemljišču, na katerem naj bi se takšen objekt gradil, lastninsko ali kakšno drugo stvarno oziroma obligacijsko pravico, ki mu omogoča gradnjo na takem zemljišču. Pogoj za gradnjo obravnavanega objekta je pridobitev gradbenega dovoljenja, tako po sedaj veljavni zakonodaji, kot zakonodaji, ki je veljala v času gradnje. V konkretnem primeru je bil objekt zgrajen brez gradbenega dovoljena, kar je investitor izjavil na zaslišanju 2. 9. 2009. Ker investitor za gradnjo ni pridobil dovoljenja, je objekt nelegalna gradnja. S takšno gradnjo je bila kršena določba prvega odstavka 3. člena ZGO-1, zato so bili podani pogoji za izrek inšpekcijskega ukrepa po 152. členu ZGO-1, izrečeno opozorilo glede izvršbe inšpekcijskega ukrepa odstranitve objekta po drugi osebi, pa je utemeljeno z določbo tretjega odstavka 148. člena ZGO-1. Izrečene prepovedi iz 3. točke te odločbe so utemeljene z 158. členom ZGO-1.

Drugostopni upravni organ je z odločbo, številka 0612-436/2009-2 z dne 11. 3. 2010, odločil, da se 3. točka izreka odločbe gradbenega inšpektorja z dne 15. 11. 2009 odpravi in nadomesti z novo 3. točko z določenimi prepovedmi iz 158. člena ZGO-1, v ostalem pa se pritožba zavrne.

Tožnik v vloženi tožbi odločitvi obeh upravnih organov oporeka in meni, da sta odločbi nezakoniti. Navaja, da je podana bistvena kršitev določb Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99, 70/00, 52/2002, 73/04, 119/05, 105/2006, 126/2007, 65/2008 in 8/2010 - v nadaljevanju ZUP), saj odločba iz 5. 11. 2009 nima razlogov o odločilnih dejstvih in v njej niso navedeni razlogi za ustavitev gradnje. Na zaslišanju je namreč povedal, da je s popravilom že pred letom 1965 zgrajenih objektov, prenehal pred 20. leti. Odločba o tem ne vsebuje nobene obrazložitve, ampak samo prepisuje določbe materialnih predpisov, ki za postopek niso relevantne. Objekt je zgradila C. na zemljišču, ki je družbena lastnina in tako niso relevantni zaključki, da je bil objekt zgrajen na tujem zemljišču.

Za objekte zgrajene pred letom 1965 ni bilo potrebno nikakršno gradbeno dovoljenje, prav tako ga ni bilo treba pridobiti za obnovitev objekta, ki je bil zaradi  starosti dotrajan. Neobrazložena je tudi odločitev iz 2. točke izreka, saj ni obrazloženo, zakaj bi bilo treba objekt odstraniti, saj ga ni sam postavil, ampak ga je postavilo podjetje C. že pred letom 1965. Objekt lahko odstrani le tisti, ki ga je zgradil. Inšpektor bi lahko odredil le vzpostavitev objekta v tisto stanje, kot je bilo ob njegovi izgradnji. Zlasti pa je sama s sabo v nasprotju odločitev o odstranitev objekta, za katerega je inšpektor sam ugotovil, da ne potrebuje gradbenega dovoljenja, odstraniti pa ga je treba, ker je zgrajen na tujem zemljišču. Inšpekcija ni pristojna za ugotavljanje, da nek objekt za gradnjo potrebuje lastninsko pravico. Ta je ob sami gradnji obstajala, inšpektor pa bi moral ugotoviti, ali morda ne obstaja kakšna druga stvarna ali obligacijska pravica, ki bi dovoljevala gradnjo na tujem svetu. Objekt ni nelegalna gradnja, ker je med leti 2003 in 2008 izpolnjeval pogoj za enostavni objekt in se v času veljavnosti ZGO-1 na objektu niso opravljala nobena dela. Ni bila kršena določba prvega odstavka 3. člena ZGO-1, saj v času popravila in zlasti ne v času gradnje ta zakon ni veljal. Investitor o popravilu objekta ni pridobil odločbe o dovolitvi priglašenih del, saj je zgrajeni objekt samo popravil in za popravilo ni bila potrebna nobena odločba, niti gradbeno dovoljenje.

Tako je izpodbijana odločba v celoti nezakonita, saj objekt v ugotovljenih gabaritih ne potrebuje gradbenega dovoljenja in zato tudi ne dovoljenja za popravilo. Objekt je še vedno v lasti Občine A., ki je pravni naslednik družbene lastnine po C. in zato zavezanec iz odločbe ni pasivno legitimiran za uvedbo in vodenje postopka zoper njega. V tem delu je dejansko stanje neugotovljeno in je odločitev zmotna. Nanj namreč nikoli ni prešla lastninska pravica na objektu, ker ga ni zgradil, zgrajen je bil kot pomožni objekt za stanovanje, na katerem so njegovi starši pridobili stanovanjsko pravico. Tega objekta po Stanovanjskem zakonu ni odkupil, ni njegova last in ga zato tudi ne more odstraniti. Tudi po načelu superficies solo cedit, so lastniki zemljišča tudi lastniki zgradbe na zemljišču. Ker torej ni lastnik, ni investitor, ampak je lastnik Občina A., in ker gre za objekt, ki za gradnjo ne potrebuje gradbenega dovoljenja, je odločba nezakonita. Inšpektor bi si moral pridobiti izjavo Občine A., da bi pravilno ugotovil dejansko stanje inšpekcijskega postopka, česar ni storil.

Nezakonita je tudi odločitev v 3. točki izreka, saj ni lastnik objekta, ga nikoli ni zgradil in se s tem ukrepom posega v pravice oseb, ki niso imele možnosti sodelovati v konkretnem inšpekcijskem postopku. Predlaga, da se iz navedenih razlogov izpodbijana odločba odpravi. Predlaga da se tožbi ugodi in odločbi odpravita. Predlaga tudi povrnitev stroškov postopka. Podredno predlaga, da se razveljavi in odpravi izpodbijana odločba v 1. in 2. točki izreka.

Tožena stranka je sodišču poslala upravne spise in odgovor na tožbo, v katerem navaja, da vztraja pri napadeni odločbi iz razlogov razvidnih iz njene obrazložitve in predlaga, da se tožba zavrne kot neutemeljena.

V obravnavani zadevi sodišče ugotavlja, da med strankama upravnega spora ni sporno, da je  na zemljišču s parc. št. 1201/5  k.o. ... postavljen lesen objekt tlorisnih dimenzij 5,80 m x 5,20 m + 2,10 m x 2,35 m, višine 3,60 m. Prav tako med strankama ni sporno, da je zemljišče parc. št. 1201/5 v zemljiški knjigi opredeljeno kot družbena lastnina, s pravico uporabe Občine A. Med strankama upravnega spora je prvenstveno sporno, ali je tožnik inšpekcijski zavezanec in ali je  prej navedeni objekt pravilno šteti kot nelegalno gradnjo v smislu določb ZGO-1.

Izpodbijana odločba je izdana na podlagi določbe 152. členu ZGO-1, ki določa, da gradbeni inšpektor v primeru nelegalne gradnje med drugim odredi, da se gradnja takoj ustavi. Sodišče ugotavlja, da je izrek izpodbijane inšpekcijske odločbe v tem delu skladen z navedeno določbo ZGO-1, saj odrejena ustavitev gradnje ne pomeni le ustavitve nedokončane gradnje, ampak tudi prepoved morebitnega nadaljevanja, torej se izrečeni ukrep pravilno nanaša tudi na primere kot je sporni, kjer  investitor zatrjuje,  da je gradnja  že končana. Inšpekcijski ukrepi po 152. členu ZGO-1 torej niso različni glede na to ali se nelegalna gradnja še izvaja ali pa je objekt že v celoti zgrajen.

Sodišče po vpogledu v priložene listine upravnega spisa ugotavlja, da je bil dne 18. 6. 2009 opravljen inšpekcijski pregled, o katerem je bil  napisan zapisnik, številka 06122-1413/2009-1217. Iz  ugotovitev  inšpekcijskega zapisnika izhajajo izmere (nesporne) lesenega objekta ter ugotovitev, da je vidno, da objekt pripada stanovanjski hiši na naslovu ... Istega dne je bil sestavljen tudi uradni zaznamek, katerega sestavni del je skica objekta v tlorisu in prerezu. Iz te skice izhaja, da gre za enoten objekt, ki stoji na točkovnih temeljih, je lesene konstrukcije in ima enotno streho, v podaljšku katere je zgrajen še objekt tlorisnih dimenzij 2,10 m x 2,35 m. To ugotovitev potrjujejo tudi upravnemu spisu priložene fotografije  spornega objekta. Dne 2. 9. 2009 je bil sestavljen zapisnik o zaslišanju stranke, številka 06122-1413/2009-1217, iz katerega izhaja, da je tožnik priložil fotografije starega, obstoječega stanja, ter njegova izjava, da se objekt uporablja kot nadstrešek za avtomobile in kot lopa za orodje. Prav tako iz tega zapisnika izhaja, da je investitor objekta B.B. in da so objekt zgradili pred 20 leti na lokaciji starih objektov, za  gradnjo pa ni bila pridobljeno nobeno dovoljenje. Zapisnika tožnik ni želel podpisati, ker je istega dne predložil (podpisano izjavo) izjavo stranke v postopku. Iz te izjave izhaja, da je leseni objekt v prvotni obliki zgradila C. leta 1954, za gospodarske potrebe stanovanj. Sedanji lastnik dveh stanovanj je od leta 1992 tudi tožnik, ki je nadaljeval z obnavljanjem in vzdrževanjem lesenega objekta. Izjavil je, da gre za leseni objekt, ki je bil zgrajen pred letom 1965, da nima nobene gradbene dokumentacije saj mu ob nakupu ni bila predana.

Upoštevaje navedene podatke, sodišče ugotavlja, da samo dejstvo, da je bil objekt postavljen že leta 1954, oziroma po tožnikovi tožbeni navedbi obnovljen pred 20 leti, na zakonitost izpodbijane odločbe, oziroma ugotovitev, da gre za nelegalno gradnjo, ne vpliva. Iz tožnikove izjave dane na prej citirani zapisnik namreč izhaja, da je bil sporni objekt postavljen pred 20 leti, na mestu starih objektov in da je investitor objekt po letu 1992 obnavljal in vzdrževal sam. Prej navedene listine (tudi fotografije starega objekta in sedaj spornega objekta) po presoji sodišča  dokazujejo, da gre za novi objekt, torej objekt, za katerega bi bilo treba pridobiti dovoljenje za gradnjo. To je bilo (kot  je to pravilno ugotovil drugostopni upravni organ v odločbi številka 0612-436/2009-2 dne 11. 3. 2010) zahtevano tudi po predpisih veljavnih pred uveljavitvijo ZGO-1. Tako so že določbe Zakona o urbanističnem planiranju (Uradni list SRS 16/1967, 27/1972 in 8/1978) zahtevale, da mora investitor pred gradnjo objekta pridobiti lokacijsko dovoljenje (17. člen). Ta zakon je v določbi 19. člena določil, da pridobitev lokacijskega dovoljenja ni potrebna  med drugim za graditev pomožnih objektov, ki jih je v 5. alinei tudi primeroma naštel, v drugem odstavku pa določil, da  občinska skupščina predpiše, kateri objekti se  štejejo za  pomožne objekte. V določbi 32. člena je za primere gradnje za katero se ne zahteva pridobitev lokacijskega dovoljenja, predpisal pridobitev potrdila o priglasitvi nameravane gradnje. Obveznost pridobitve gradbenega dovoljenja je predpisoval tudi Zakon o graditvi objektov (Uradni list SRS, št. 42/1973), ki je v določbi 22. člena izjemoma določil, da za objekte za katere ni predpisano lokacijsko dovoljenje, pridobitev gradbenega dovoljenja ni potrebna, temveč zadošča priglasitev organu, ki je pristojen za izdajo gradbenega dovoljenja. Obveznost pridobitev gradbenega dovoljenja je veljala tudi na podlagi določbe 33. členu Zakona o graditvi objektov (ZGO, Uradni list SRS, št. 34/84, 29/86, Uradni list RS, št. 71/93 – ZUN, 40/94 – odločba US, 69/94 – odločba US, 59/96, 45/99, 42/00 – odločba US, 52/00 – ZGPro in 52/00). Zakon o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (ZUN, Uradni list SRS, št. 18/84, 37/85, 29/86 in Uradni list RS, št. 26/90, 18/93, 47/93, 71/93, 44/97) in na njegovi podlagi sprejeto Navodilo o merilih za to, kaj se lahko šteje za objekte oziroma posege v prostor, za katere po zakonu ni potrebno lokacijsko dovoljenje (in posledično gradbeno dovoljenje) in kaj se lahko šteje za pomožne objekte (Uradni list SRS, št. 27/1985) je določal (51. člen ), da lokacijsko dovoljenje ni potrebno za graditev pomožnih objektov, če to predpiše občinska skupščina, ki s predpisom določi vrsto, namen, največjo velikost in način gradnje teh objektov, nadalje pa je ta ista določba v četrtem odstavku predpisala obveznost investitorja, da pred pričetkom del priglasi dela pristojnemu občinskemu upravnemu organu, ki izda odločbo o dovolitvi priglašenih del (62. člen ). Iz citiranih predpisov izhaja, da je bila za gradnjo objektov tudi pred uveljavitvijo ZGO-1 zahtevana pridobitev upravnega dovoljenja, tudi za objekte, za katere ni bilo zahtevano lokacijsko dovoljenje, torej med drugim tudi za objekte, ki jih je bilo mogoče uvrstiti med pomožne. Iz navedenega razloga ter na podlagi ugotovitve, da listine upravnega spisa  izkazujejo, da  v  primeru sporne gradnje ni mogoče govoriti zgolj o obnovi starega, leta 1954 zgrajenega objekta, sodišče zavrača tožbeni ugovor, da je  bila določba 152. člena ZGO-1 uporabljena nepravilno.

Sodišče v nadaljevanju opozarja tudi na nesporen podatek v obravnavani zadevi, da je lastnik zemljišča parc. št. 1201/5 k.o. ... Občina A. in da tožnik na tem zemljišču ni izkazal pravice graditi. Že prej navedeni predpisi so zahtevali, da mora investitor pred  gradnjo objekta (tudi pomožnega) izkazati pravico do posega na zemljišču. Da je gradnja na tujem zemljišču ovira za to, da bi se morebitni pomožni objekt štel za enostavni objekt tudi po določbah Pravilnika (Uradni list RS, št. 114/03 in naslednji), izhaja iz prehodne določbe četrtega odstavka 33. člena, po kateri se šteje, da pomožni objekt, ki je bil zgrajen pred 1. 1. 2003, brez odločbe o dovolitvi priglašenih del, oziroma je bil zgrajen pred 14. 7. 1990 in začetek njegove gradnje ni bil priglašen, izpolnjuje pogoje glede največje velikosti, načina gradnje in rabe ter pogoje glede odmika od sosednjih zemljišč po določbah tega pravilnika, če stoji znotraj gradbene parcele, ki pripada objektu, zgrajenem na podlagi gradbenega dovoljenja ali na javni površini, če ima enake ali manjše dimenzije, kot jih določa ta pravilnik in če ima njegov lastnik na zemljišču na katerem stoji takšen objekt, lastninsko ali kakšno drugo stvarno oziroma obligacijsko pravico, ki mu omogoča gradnjo na takšnem zemljišču. Ob upoštevanju povedanega, torej neizkazana pravica graditi predstavlja oviro za sklep, da gre za objekt, za katerega gradbeno dovoljenje ni potrebno.

Sodišče zavrača tudi tožbeni ugovor, da tožnik ni inšpekcijski zavezanec, ker ni lastnik zemljišča, na katerem stoji sporni objekt, niti ni investitor gradnje. Sodišče je že pojasnilo, zakaj sta upravna organa tožnika pravilno obravnavala kot investitorja gradnje. Po določbi 4.1. točke prvega odstavka 2. člena ZGO-1 je namreč investitor oseba, ki naroči graditev objekta ali ki jo sam izvaja. Glede na to, da je tožnik v postopku na prvi stopnji izjavil, da je investitor sam in tudi, da je po odkupu stanovanja objekt obnavljal sam, ga je upravni organ utemeljeno štel za investitorja in s tem za inšpekcijskega zavezanca v primeru nelegalne gradnje. Iz navedenega razloga dejstvo, da ni lastnik zemljišča na katerem stoji objekt, ne more vplivati na njegov status inšpekcijskega zavezanca.

Ker je sodišče presodilo, da je  bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe pravilen, da je odločba pravilna in na zakonu utemeljena, je tožbo kot neutemeljeno, na podlagi določbe prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št.105/2006 in 62/2010, v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo.

Tožnik je ob vložitvi tožbe predlagal tudi povrnitev stroškov postopka. Skladno z določbo četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, trpi v primeru če sodišče tožbo zavrne ali zavrže ali se postopek ustavi, vsaka stranka svoje stroške postopka. Ker je v obravnavani zadevi sodišče tožbo tožnika zavrnilo, je skladno s prej citirano določbo moralo zavrniti tudi njegovo zahtevo za povrnitev stroškov postopka.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.