sodba I U 1285/2009
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-05-19

šolstvo - program vrtca - plačilo programa vrtca - izvrševanje sodbe - institut exceptio illegalis

Z uporabo instituta exceptio illegalis lahko sodnik, ki je pri odločanju vezan le na ustavo in zakon (125. člen Ustave RS), z učinkom za konkreten primer sam ugotovi nezakonitost podzakonskega predpisa, ga kot pravne podlage za odločitev ne uporabi in odločitev opre na zakon. Ta pravna presoja medsebojne skladnosti pravnih pravil, ki jih je treba uporabiti pri odločanju v upravnem postopku, je pridržana sodišču in je na podlagi ustave in zakona upravni organ nima. V konkretnem primeru, ko je upravni organ odločal po sodbi, ki mu je nalagala, da ne uporabi določbe 4.a člena Pravilnika, pa je bila za upravni organ v smislu četrtega odstavka 64. člena ZUS-1 pravna podlaga za tako postopanje sodba.

Tožbi se ugodi. Odločba Oddelka za družbene dejavnosti Občine Brežice, št. 602-182/2006 z dne 15. 4. 2009 in odločba Župana Občine Brežice št. 602-635/2005 z dne 29. 6. 2009 se odpravita in zadeva vrne prvostopnemu organu v ponovni postopek.

Toženka je dolžna tožniku v 15 dneh povrniti stroške postopka znesku 350 EUR, povečanem za 20% DDV, z zakonitimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne po poteku paricijskega roka dalje do plačila.

Z izpodbijano odločbo št. 601-182/2006 z dne 15. 4. 2009 je Oddelek za družbene dejavnosti Občinske uprave občine Brežice tožnika v skladu z določili Pravilnika o plačilih staršev za programe vrtca (Uradni list RS, št. Uradni list RS, št. 44/96, 37/97 – odl. US, 1/98, 84/98, 44/00 – odl. US, 102/00, 92/02, 120/03 110/05 in 45/06, v nadaljevanju Pravilnik) ter Zapisnikom Komisije za ugotavljanje drugih dejstev in okoliščin, ki odražajo dejanski socialni položaj družine, ki uveljavlja znižano plačilo za programe v vrtcih, št. 602-635/05 z dne 21. 3. 2006, uvrstil po lestvici v 7. plačilni razred (1. točka izreka). Znižano plačilo vrtca za otroka A.A. znaša 70 % cene programa v vrtcu ... Znižano plačilo se uveljavi z dnem 1. 1. 2006 in velja do dne 31. 12. 2006 (2. točka izreka). Iz obrazložitve sledi, da se o tožnikovi vlogi odloča v ponovnem postopku po sodbi Upravnega sodišča opr. št. U 335/2007-6. V izvedenem postopku je organ prve stopnje ugotovil, da je tožnik oddal vlogo za znižanje plačila vrtca. Iz podatkov, navedenih v vlogi in prilogah izhaja, da je znašal povprečni mesečni dohodek na družinskega člana v koledarskem letu 2004 158.560,32 SIT, kar predstavlja 59,26 % povprečne plače na zaposleno osebo v RS v tem letu. Upravni organ je odločil v skladu s 5. točko četrtega odstavka 3. člena Pravilnika. Povprečna plača na zaposlenega v RS je za leto 2004 znašala 267.571,00 SIT. Organ nadalje ugotavlja, da tožnik v svoji vlogi za znižano plačilo programa v vrtcu navaja, da družinski člani razpolagajo še s premoženjem v višini 9.500.000,00 SIT, vendar navedena vrednost ne predstavlja vrednosti, ki bi v skladu z določilom šestega odstavka 3. člena Pravilnika vplivala na drugačen razpored vlagatelja za plačilo vrtca. Ugotavlja še, da družina tožnika ni razpolagala s premoženjem, ki bi v skladu s 6.a členom Pravilnika vplivalo na spremembo uvrstitve vlagatelja v ustrezen plačilni razred. Iz Odločbe o odmeri davka od dohodkov, doseženih z opravljanjem dejavnosti za leto 2004 št. 42404-0341/2005-3-41/ET DURS, Davčnega urada Brežice, znaša letni prihodek 62.285.948,00 SIT, zaradi česar se skladno s 7. alinejo prvega odstavka 4.a člena Pravilnika razporeditev vlagatelja poveča za 3 plačilne razrede in ga skupno postavlja v 8. plačilni razred. Prvostopni organ navaja, da skladno s 6. členom Zakona o splošnem upravnem postopku glede na časovni vidik veljavnosti predpisov, ki jih mora organ uporabiti pri odločanju, velja, da je to zakon ali predpis, ki velja v času odločanja na prvi stopnji. Upravni organ je pri odločanju vezan na zakon in podzakonske akte in za razliko od sodišča nima pooblastila za začetek postopka pred Ustavnim sodiščem po 156. členom Ustave RS. Komisija za ugotavljanje drugih dejstev in okoliščin, ki odražajo dejanski socialni položaj družine, ki uveljavlja znižano plačilo za programe v vrtcih, je na svoji seji dne 22. 12. 2006 tožniku na podlagi šestega odstavka 3. člena Pravilnika in v skladu s Sklepom o cenah storitev za programe v vrtcih Občine Brežice (Uradni list RS, št. 4/06) znižala plačilo vrtca za en plačilni razred, kar ga uvršča v skupno 7. plačilni razred.

Drugostopenjski organ je dne 29. 6. 2009 izdal odločbo št. 602-635/2005, s katero je zavrnil pritožbo tožnika in potrdil odločbo prvostopenjskega organa. Pri svoji odločitvi se je oprl na določbe 32. in 32.a člena Zakona o vrtcih ter 3. in 4 a. člen Pravilnika. Ugotavlja, da je organ prve stopnje pri izdaji odločbe dne 15. 4. 2009 pravilno ugotovil dejstva, na podlagi katerih je vlagatelja v skladu z zakonodajo, veljavno v času podaje vloge za znižano plačilo vrtca dne 28. 9. 2006, uvrstil v 7. plačilni razred. Strinja se z navedbami organa prve stopnje glede veljavne zakonodaje in hierarhije predpisov ter uporabe veljavne zakonodaje. Glede neupoštevanja stališč Upravnega sodišča pa dodaja, da le-teh ni mogoče upoštevati, saj tudi samo sodišče pri svojih odločitvah ni enotno. Organ je sledil ugotovitvam Upravnega sodišča iz sodbe opr. št. U 1115/2006-10, določilom materialnih predpisov, ki določajo uvrstitev staršev v plačilne razrede za plačilo vrtcev, stališčem komisije, navodilom Ministrstva za šolstvo in šport ter na podlagi tega odločil, da se vlagatelja uvrsti v 7. plačilni razred, pri čemer znaša znižano plačilo vrtca za otroka A.A. 70 % cene programa v vrtcu ...

Tožnik vlaga tožbo in predlaga, da se prvostopenjska odločba odpravi ter da sodišče samo odloči o zadevi. Meni, da je izpodbijana odločba nepravilna in nezakonita, kajti iz ocene povprečnega mesečnega dohodka na družinskega člana povsem jasno izhaja, da povprečni mesečni dohodek na družinskega člana znaša v obravnavanem primeru 158.587,36 SIT, iz česar jasno izhaja, da bi se moral razvrstiti v 5. plačilni razred in nikakor ne v 8. oz. 7. razred. Prepričan je, da je vsakršno višanje za 3 oz. 2 plačilna razreda popolnoma neutemeljeno in nikakor ni v skladu z veljavnim pravnim redom, saj za kaj takega ne obstaja nikakršna pomembna pravna osnova. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je pri odločanju o razvrstitvi družine v plačilni razred upoštevan tudi dohodek iz dejavnosti njegove žene B.B., pri čemer pa se je upošteval le prihodek podjetnika in ne dejansko ugotovljeni dobiček, ki je po njegovem mnenju edini resnični in pravilni pokazatelj dohodka. Meni, da Pravilnik ni in ne more biti merilo oz. podlaga za odločanje o njegovih pravicah. Tudi organ ne bi smel odločati na podlagi protizakonitih protiustavnih predpisov, ampak pred pristojnimi institucijami sprožiti ustrezne postopke. Organ ni upošteval napotkov Upravnega sodišča v sodbi opr. št. U 335/2007-6.

Toženka v odgovoru na tožbo prereka navedbe tožnika in ugotavlja, da je v določenih svojih navedbah in izjavah pretiraval in neupravičeno izpostavljal ignoranco in samovoljo organov, ki sta odločala v zadevi. Že Ustava vsebuje več določb, ki postavljajo načelo o vezanosti uprave na zakon (3. odstavek 153. člena). Skladno s 156. členom Ustave je upravni organ pri odločanju vezan na zakon in podzakonske akte in nima pooblastila za začetek postopka pred Ustavnim sodiščem.

Izpodbijano odločbo je upravni organ izdal v izvrševanju sodbe tega sodišča opr. št. U 335/2007-6 z dne 13. 1. 2009, s katero je sodišče odpravilo prvostopno odločbo z dne 8. 11. 2006 in drugostopno odločbo z dne 8. 11. 2006 z dne 29. 6. 2009 ter zadevo vrnilo prvostopnemu organu v ponovni postopek. Če sodišče izpodbijani upravni akt odpravi, je upravni organ pri ponovnem odločanju vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka (četrti odstavek 65. člena Zakona o upravnem sporu, Uradni list RS, št. 105/06, 119/08 – odl. US in 107/09 – odl. US – v nadaljevanju ZUS-1). Od teh stališč lahko odstopi le v primeru drugače ugotovljenega dejanskega stanja, ali če ima za to utemeljene razloge, k čemur ga zavezuje načelo zakonitosti. V upravnem sporu zoper upravni akt, izdan v ponovnem postopku, sodišče preizkusi, kako je upravni organ upošteval sodbena stališča.

V sodbi opr. št. U 335/2007-6, s katero je sodišče že odločalo o tej zadevi, se je opredelilo o uporabi 4.a člena Pravilnika. Da je treba uporabiti ta Pravilnik, čeprav je z uveljavitvijo Pravilnika o plačilih staršev za programe v vrtcih (Uradni list RS, št. 129/06, 79/08, 119/08 in 102/09) prenehal veljati, se sodišče strinja. Razlog za uporabo prejšnjega pravilnika ob odločanju že neveljavnega, kar je izjema od splošnega pravila iz prvega odstavka 6. člena ZUP, pa je po mnenju sodišča v tem, da gre za uveljavljanje pravic oziroma naložitev obveznosti, na katere se nanašajo merila iz Pravilnika, nastalih v času njegove veljavnosti.

V sodbi opr. št. U 335/2007-6 je sodišče obrazložilo, zakaj je odklonilo uporabo določbe 4.a člena Pravilnika. Z uporabo instituta exceptio illegalis lahko sodnik, ki je pri odločanju vezan le na ustavo in zakon (125. člena Ustave RS), z učinkom za konkreten primer sam ugotovi nezakonitost podzakonskega predpisa, ga kot pravne podlage za odločitev ne uporabi in odločitev opre na zakon. Ta pravna presoja medsebojne skladnosti pravnih pravil, ki jih je treba uporabiti pri odločanju v upravnem postopku, je pridržana sodišču in je na podlagi ustave in zakona upravni organ nima. V konkretnem primeru, ko je upravni organ odločal po sodbi, ki mu je nalagala, da ne uporabi določbe 4.a člena Pravilnika, pa je bila za upravni organ v smislu četrtega odstavka 64. člena ZUS-1 pravna podlaga za tako postopanje sodba. Sodišče še pripominja, da tudi v tem upravnem sporu ni našlo nobenih razlogov za spremembo svojega stališča, podanega v prejšnji sodbi.

Po presoji sodišča torej upravni organ pri izdaji izpodbijane odločbe ni upošteval napotil sodišča v prejšnji sodbi in je nepravilno uporabil materialno pravo. Z navedenima kršitvama obremenjeno odločbo je zato sodišče odpravilo. Sodišče je tožbi ugodilo, izpodbijani odločbi odpravilo na podlagi 3. in 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 in zadevo vrnilo prvostopnemu organu v ponovni postopek, v skladu s četrtim odstavkom 64. člena ZUS-1. Predlogu tožnika, da o zadevi samo odloča, ni sledilo, ker je ocenilo, da niso podani pogoji iz 65. člena ZUS-1.

Odločitev o stroških temelji na tretjem. odstavku 25. člena ZUS-1 in drugem odstavku 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/2007), po katerih se tožniku, ki v sporu uspe, če je bila zadeva rešena na seji in je tožnika v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, priznajo stroški v višini 350 EUR.

Pravilnik o plačilih staršev za programe vrtca člen 4.a.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.