sodba I U 856/2010, enako tudi I U 857/2010, I U 849/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2011-04-14

vodno povračilo - odmera vodnega povračila - merila za določitev višine vodnega povračila - zakonitost Uredbe o vodnih povračilih

Po 1. odstavku 5. člena ZV-1 je osnovno merilo za določanje višine vodnega povračila letni obseg rabe vode, naplavin in vodnih zemljišč, ki jo določa vodna pravica. V naslednjih dveh odstavkih pa je to osnovno merilo dopolnjeno z meriloma, ki naj zagotovita, da bodo v višini vodnega povračila upoštevane geografske, socialne in gospodarske značilnosti območja.

Toženka je z izpodbijano odločbo tožnici za leto 2007 odmerila vodno povračilo za HE ... v višini 88.242,66 EUR in odločila, da se ji vrne še neizplačana razlika od zaračunanih in že plačanih akontacij, zahtevek za vračilo plačanih akontacij pa je zavrnila. Iz upravnega spisa je razvidno, da je bilo vodno povračilo odmerjeno v ponovnem postopku, potem ko je Upravno sodišče RS v Ljubljani s sodbo opr. št. U 2249/2008-5 z dne 21. 5. 2009 ugodilo tožničini tožbi ter prvotno odločbo odpravilo, ker iz te ni bilo razvidno, kako in v kakšnem razmerju so bile v obravnavanem primeru upoštevane značilnosti območja, na katerem se izvaja vodna pravica glede na obseg vodne pravice. V ponovnem postopku je toženka preverila povprečno letno vodnatost za vodomerno postajo ... (faktor 85%) ter v skladu z določbami 5., 6. in 9. člena Uredbe o vodnih povračilih (Uradni list RS, št. 103/02 in 122/07; v nadaljevanju Uredba) in ob upoštevanju Sklepa o določitvi cene za osnove vodnih povračil za rabo vode, naplavin in vodnih zemljišč za leto 2007 (Uradni list RS, št. 138/06) višino odmerjenega vodnega povračila zmanjšala za 15 %.

Drugostopenjski organ je zavrnil tožničino pritožbo zoper izpodbijano odločbo. V obrazložitvi odločbe se sklicuje na 1. in 5. odstavek 124. člena Zakona o vodah (Uradni list RS, št. 67/02 in 57/08; v nadaljevanju ZV-1) ter navaja, da je vlada z Uredbo določila način določanja višine vodnega povračila, način obračunavanja, odmere in plačevanje vodnega povračila. Na podlagi 8. člena Uredbe je s sklepom določila še ceno za osnovo vodnega povračila. Na podlagi v napovedi navedene količine vode, rabljene za proizvodnjo električne energije, in količine proizvedene električne energije, kar predstavlja dejansko stanje za izračun vodnega povračila, je prvostopenjski  organ, upoštevaje tudi faktor podpovprečne vodnatosti ... na mestu odjema vode, izdal pravilno odločbo. Pritožbene navedbe o retroaktivni uporabi določb ZV-1 je drugostopenjski organ zavrnil z utemeljitvijo, da z uveljavitvijo ZV-1A (Uradni list RS, št. 57/08) ni bilo poseženo v tožničino obveznost plačila vodnega povračila.

Tožnica se s tako odločitvijo ne strinja, zato vlaga tožbo, v kateri navaja, da Uredba (v zvezi s Sklepom o določitvi cene za osnove vodnih povračil za leto 2007) glede razčlenitve kriterijev in ugotavljanja višine vodnega povračila kot tudi glede upoštevanja načela povrnitve stroškov ter določitve načina upoštevanja kriterijev socialne, gospodarske in geografske narave območja, na katerem se izvaja vodna pravica, nima podlage v ZV-1 oz. v njegovem 124. členu. Poudarja, da je obveznost za plačilo vodnega povračila mogoče določiti le z zakonom. V nadaljevanju navaja, da iz Uredbe ne izhaja, ali in v kolikšni meri so bila pri določitvi višine vodnega povračila upoštevana izhodišča iz 2. odstavka v povezavi s 1. in 5. odstavkom 124. člena in 1.7. točke 2. odstavka 55. člena ZV-1. Ker kot podlago za določitev višine upošteva le kriterij potencialne energije vode, ki je razpoložljiva za proizvodnjo elektrike v skladu s pridobljeno vodno pravico, nedopustno vsebinsko spreminja zakonsko ureditev, s čimer obide temeljne cilje obveznosti plačila vodnega povračila, to je povrnitve stroškov, povezanih z obremenjevanjem voda, ob upoštevanju vseh relevantnih izhodišč, in sicer okoljskih stroškov, stroškov virov ob upoštevanju ekonomske analize, načela „plača povzročitelj obremenitve“, poleg tega pa še družbenih, okoljskih, gospodarskih in podnebnih razmer posameznega območja (tako ZV-1 in Okvirna direktiva o vodah). Prav tako je s sklepom Vlade RS kot splošnim aktom višino vodnega povračila mogoče določiti le pod pogojem, da so kriteriji predpisani z višjim aktom, v konkretnem primeru z Uredbo. Iz izpodbijane odločbe tudi ni razvidno, kako je upravni organ stroške obremenjevanja voda lahko izračunal, saj načrti upravljanja voda, katerih vsebina je med drugim ekonomsko vrednotenje varstva ter urejanja voda (po 1.7. točki 2. odstavka 55. člena ZV-1), v letu 2007 še niso bili izdelani. Glede na navedeno bi moral upravni organ v obravnavani zadevi ugotoviti, da Uredba v zvezi s Sklepom o določitvi cene za osnove vodnih povračil za leto 2007 ni skladna z določbami 124. člena ZV-1 in v skladu z načelom zakonitosti odločiti neposredno na podlagi zakona. Ker pa 124. člen ZV-1 ne vsebuje popolne opredelitve sestavin za opredelitev višine obveznosti plačila vodnega povračila, bi v nadaljevanju moral ugotoviti, da za določitev višine te dajatve ni materialno pravne osnove, ter odločiti, da se tožnici vrnejo vplačila akontacij vodnega povračila. Iz izpodbijane odločbe tako ni razvidno, kako je pri plačilu vodnega povračila upoštevano načelo povrnitve stroškov - zlasti stroškov izvajanja javnih služb po ZV-1, stroškov investicij in vzdrževanja vodne infrastrukture ter stroškov odškodnin -, kateri parametri odražajo ekonomsko vrednotenje varstva in urejanja voda in katere konkretne okoliščine socialne, gospodarske in geografske narave je organ uporabil za izračun plačila vodnega povračila, zato izpodbijana odločba ne vsebuje razlogov, na podlagi katerih bi bilo mogoče preizkusiti njeno pravilnost. Z določitvijo obveznosti plačila vodnega povračila na podlagi Uredbe in Sklepa o določitvi cene za osnove vodnih povračil za leto 2007 je bilo nedopustno poseženo v 2., 3., 14., 22., 25., 67., 74., 87., 120., 147. in 153. člen Ustave RS (v nadaljevanju URS). Poleg tega upravni organ ni upošteval podatkov o dejanskem letnem obsegu rabe vode oz. proizvedeni električni energiji v HE ..., ker jih tožnica ni predložila do 31. 1. 2008. To pa je v nasprotju z načelom materialne resnice in pravili upravnega postopka, po katerem je upravni organ dolžan ugotoviti vsa pravno relevantna dejstva, na katera se je tožnica sklicevala pred zaključkom postopka, zato je bilo dejansko stanje nepopolno oz. napačno ugotovljeno. Sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo odpravi, toženki pa naloži povrnitev stroškov tega postopka s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi, dodatnih razlogov pa ne navaja.

Po presoji sodišča je izpodbijana odločba pravilna in zakonita. Toženka je v obrazložitvi izpodbijane odločbe podala pravilne razloge za svojo odločitev, zato se sodišče z njimi strinja in jih ponovno ne navaja (2. odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, Uradni list RS, št. 105/06 in 62/10; v nadaljevanju ZUS-1). V zvezi z obširnimi tožbenimi navedbami o nezakonitosti uporabljenih določb Uredbe v zvezi s Sklepom o določitvi cene za osnove vodnih povračil za leto 2007 pa pripominja, da je sodišče v sodbi opr. št. U 2249/2008-5 z dne 21. 5. 2009 že presodilo, da uporabljene določbe Uredbe ne uvajajo nekih novih ali drugačnih kriterijev za izračun vodnega povračila, ki ne bi imeli podlage v 1. in 5. odstavku 124. člena ZV-1. Ker pa je to vprašanje v obravnavani zadevi še vedno sporno, v nadaljevanju ponovno podaja svojo oceno, iz katere izhaja, da Uredba in Sklep o določitvi cene za osnove vodnih povračil za rabo vode, naplavin in vodnih zemljišč za leto 2007 nista nezakonita, zaradi česar so neutemeljene tudi trditve o kršitvah v tožbi naštetih določb URS.

Obveznost plačila vodnega povračila je zakonsko predpisana obveznost in ni določena šele v Uredbi. Po 1. odstavku 124. člena ZV-1 je imetnik vodne pravice za rabo vode, naplavin ali vodnih zemljišč v lasti države dolžan plačevati vodno povračilo, sorazmerno obsegu vodne pravice. V 5. odstavku istega člena zakon pooblašča vlado, da predpiše način določanja višine vodnega povračila, način njegovega obračunavanja, odmere ter plačevanja in merila za njegovo znižanje ter oprostitev, pri čemer upošteva ekonomsko vrednotenje iz 1.7. točke 2. odstavka 55. člena tega zakona, poleg tega pa tudi socialne, gospodarske in geografske značilnosti območja, na katerem se izvaja vodna pravica.

Način določanja višine vodnega povračila ureja Uredba v 5. členu tako, da določa merila za določitev višine vodnega povračila. Po 1. odstavku 5. člena je osnovno merilo letni obseg rabe vode, naplavin in vodnih zemljišč, ki jo določa vodna pravica. V naslednjih dveh odstavkih je to osnovno merilo dopolnjeno z meriloma, ki naj zagotovita, da bodo v višini vodnega povračila upoštevane geografske, socialne in gospodarske značilnosti območja, torej dejavnikov, ki so izven sfere imetnika vodne pravice. Tako je po 2. odstavku 5. člena Uredbe v primerih, če je obseg rabe vode odvisen od letne razpoložljivosti vodnega ali morskega dobra, višino vodnega povračila iz 1. odstavka treba zmanjšati sorazmerno razmerju med letnim obsegom, ki je razpoložljiv za rabo vode, in letnim obsegom, ki ga določa vodna pravica. Po 3. odstavku istega člena pa se višina vodnega povračila iz 1. odstavka v primeru, če je obseg rabe vode odvisen od načina rabe končnega uporabnika, ki ne omogoča polnega izkoriščanja vodne pravice, zmanjša sorazmerno razmerju med dejanskim letnim obsegom rabe in letnim obsegom, ki ga določa vodna pravica. Geografske značilnosti območja se tako odražajo v stanju letne razpoložljivosti vodnega ali morskega dobra; socialne in gospodarske značilnosti območja pa so upoštevane v 3. odstavku, ki višino vodnega povračila določa v odvisnosti od načina rabe končnega uporabnika, torej glede na potrebe prebivalstva in gospodarstva po električni energiji na tem območju. Na podlagi navedenega ni utemeljena tožničina trditev, da Uredba plačilo vodnega povračila v tem delu ureja mimo zakona.

Sodišče opozarja, da Uredba predvideva zmanjšanje višine vodnega povračila, če je to utemeljeno na zgoraj navedenih objektivnih, od imetnika vodne pravice neodvisnih okoliščinah izkoriščanja vodne pravice. Navedeno je razumljivo, saj je v 1. odstavku 124. člena ZV-1 izrecno predvideno, da imetnik vodne pravice plača vodno povračilo, ki je sorazmerno obsegu vodne pravice. Zato imetnikove tehnične zmožnosti, ki jih ima na voljo za izkoriščanje potencialne vodne energije, na višino vodnega povračila ne morejo vplivati, saj za kaj takega v zakonu ni podlage. Pričakovanje imetnika vodne pravice, da si bo s pridobljeno vodno pravico zavaroval pravico do izkoriščanja določenega obsega rabe vode, plačeval pa jo bo glede na lastne zmožnosti te rabe, je tudi v nasprotju z namenom vodne pravice. Na takšen način bi namreč imetnik vodne pravice omejil možnost pridobitve vodne pravice drugim interesentom, ki bi glede na lastne zmožnosti lahko izkoriščali njen večji potencial, s tem pa bi bilo omejeno tudi izkoriščanje polnega potenciala posebne rabe vode. Navedene okoliščine na strani imetnika vodne pravice so zato lahko zgolj predmet postopka pridobitve vodne pravice, za odločitev v obravnavani zadevi pa niso relevantne, zato se sodišče tudi ni spuščalo v presojo pravočasnosti njihovega navajanja.

V zvezi s tožbenimi navedbami, da iz Uredbe ni razvidno, kako je pri določanju višine vodnega povračila upoštevano načelo povrnitve stroškov in ekonomsko vrednotenje varstva in urejanja voda, sodišče pojasnjuje, da so to elementi, ki se morajo odraziti v ceni za osnovo vodnega povračila. Iz 8. člena Uredbe je razvidno, da je določitev cene za osnovo vodnega povračila iz 6. člena Uredbe prepuščena ureditvi v splošnem aktu Vlade RS, zaradi česar je pomembno, da vlada takšen akt veljavno sprejme in uveljavi. Sklep o določitvi cene za osnove vodnih povračil za rabo vode, naplavin in vodnih zemljišč za leto 2007 je vlada sprejela v roku iz 8. člena Uredbe ter ga tudi objavila v Uradnem listu RS, tožnica pa v tožbi ne zatrjuje, da s tem sklepom določena cena ne odraža zgoraj navedenih elementov, zato sodišče v njegovo zakonitost ne dvomi. Na navedeno odločitev ne vpliva trditev, da načrti upravljanja voda, katerih vsebina je med drugim ekonomsko vrednotenje varstva ter urejanja voda (po 1.7. točki 2. odstavka 55. člena ZV-1), v letu 2007 še niso bili izdelani. Ekonomsko vrednotenje namreč zajema stroške dejavnosti, povezanih z varstvom in urejanjem voda, sodišče pa ne vidi razlogov, da ti v času izdaje sklepa ne bi bili bodisi znani bodisi predvidljivi.

Po presoji sodišča je zaradi tega izpodbijana odločitev o višini vodnega povračila, ki temelji na uporabljenih merilih Uredbe (v zvezi s Sklepom o določitvi cene za osnove vodnih povračil za rabo vode, naplavin in vodnih zemljišč za leto 2007), ostala znotraj kriterijev, ki jih je postavil ZV-1.

Sodišče tudi ni imelo podlage za ugoditev tožbi v zvezi z ugovorom, da je izpodbijana odločba nezakonita, ker ni obrazložena. Toženka je namreč podrobno pojasnila, zakaj meni, da Uredba ni nezakonita, s čimer je odgovorila na tožničine ugovore v zvezi z njeno razlago, iz vsebine obrazložitve izpodbijane odločbe pa tudi jasno izhaja, kako in na kakšen način je določila višino vodnega povračila. Pri tem sodišče dodaja, da tožnica ugotovitvi o ugotovljeni vodnatosti ... v upravnem postopku niti v tožbi ni ugovarjala, drugih relevantnih okoliščin za določitev višine vodnega povračila pa ni zatrjevala.

Ker je sodišče ugotovilo, da tožba ni utemeljena, jo je v skladu z določbo 1. odstavka 63. člena  ZUS-1 zavrnilo. Stroškovni del zahtevka je sodišče zavrnilo na podlagi 4. odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, nosi vsaka stranka svoje stroške postopka.

ZV-1 člen 55, 55/2, 55/2-1, 124, 124/1, 124/2, 124/5.

Uredba o vodnih povračilih člen 5, 5/1, 5/2, 5/3, 6, 8, 9.

Opr. št: I U 857/2010, ECLI:SI:UPRS:2010:I.U.857.2010

Opr. št: I U 849/2010, ECLI:SI:UPRS:2010:I.U.849.2010

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.