sodba U 524/2008
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-10-26

Ker je bilo v postopku ugotovljeno, da tožnica za objekt nima gradbenega dovoljenja, čeprav bi ga po določbah ZGO-1 morala imeti, ji je upravni organ utemeljeno izrekel inšpekcijski ukrep po 152. členu ZGO-1 s prepovedmi po prvem odstavku 158. člena ZGO-1.

Z izpodbijano odločbo je inšpekcijski organ prve stopnje v izreku izpodbijane odločbe pod točko 1 odločil, da mora investitorka, sedaj tožnica, takoj po prejemu le-te ustaviti gradnjo nadstreška nad gostinskim vrtom tlorisnih izmer 12 m x 4,75 m na zemljišču s parc. št. 340, 344/1 in 910, vse k.o. ...; pod točko 2 je odločil, da mora investitorka v roku enega meseca po prejemu izpodbijane odločbe objekt iz 1. točke izreka odstraniti in vzpostaviti zemljišče v prejšnje stanje na svoje stroške; pod točko 3 pa je izrekel prepovedi iz 158. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1); pod točko 4 izreka je investitorko opozoril, da se bo v primeru neizpolnitve odrejene obveznosti iz 2. točke izreka začel postopek izvršbe nedenarne obveznosti, ki bo opravljen po drugih osebah; v točki 5. izreka pa je še odločil, da bo o stroških postopka izdan poseben sklep ter v 6. točki, da pritožba zoper izpodbijano odločbo ne zadrži njene izvršitve. Odločitev utemeljuje na določilu 152. člena ZGO-1. Ta določa, da v primeru nelegalne gradnje, ki po 12.1. točki 1. odstavka 2. člena ZGO-1 pomeni, da se gradnja oziroma dela, za katera je predpisano gradbeno dovoljenje, izvajajo oziroma so izvedena brez veljavnega gradbenega dovoljenja, kakor tudi, da se objekt, za katerega je bila z gradbenim dovoljenjem dovoljena nadomestna gradnja, v predpisanem roku ni odstranil, gradbeni inšpektor odredi, da se gradnjo takoj ustavi ter da se že zgrajeni objekt ali del objekta v določenem roku na stroške inšpekcijskega zavezanca odstrani, vzpostavi prejšnje stanje ali drugače sanira objekt, del objektov oziroma zemljišče, če vzpostavitev v prejšnje stanje ni možna. V nadaljevanju organ prve stopnje podrobneje utemeljuje svojo odločitev, sprejeto po opravljenih inšpekcijskih pregledih dne 14. 9. 2007, 14. 2. 2008 in 9. 4. 2008 ter na podlagi pisnih izjav pooblaščenca investitorke z dne 1. in 11. 4. 2008 in geodetskega načrta z dne 28. 4. 2008, na podlagi česar ugotavlja, da gre za objekt, zgrajen brez gradbenega dovoljenja v letu 2007, in sicer nadstrešek tlorisnih izmer 12,00 m x 4,75 m, izveden iz montažne kovinske konstrukcije s tremi polji po 4,00 m dolžine, ki jo sestavlja 6 stebernih elementov, oprtih in pritrjenih v tla, štirih strešnih kovinskih elementov, pritrjenih na južno pročelje poslovne stavbe na naslovu ..., in naslonjenih na stebre ter petih povezovalnih kovinskih elementov med stebri nadstreška, ki je pokrit in s treh strani zaprt s plastificirano raztegljivo tkanino, stranice pa imajo vgrajene prozorne PVC okenske površine in so zložljive v rolo za vsako polje posebej. Vse do leta 2007 je investitorka na podlagi odločbe o dovolitvi izvedbe priglašenih del št. 351-06-31/99-302 z dne 29. 4. 1999 uporabljala raztegljivo tendo z rolojem, pritrjeno na pročelje stavbe, ki jo je zaradi dotrajanosti leta 2007 odstranila. Zaradi prilagoditve novi kadilski zakonodaji je leta 2007 izvedla stabilnejšo in funkcionalnejšo izvedbo pokritja gostinske terase, ki omogoča zapiranje terase glede na vremenske pogoje in s tem njeno uporabo celo leto. Ker predmetni nadstrešek nad gostinsko teraso meri 57 m2, s tem presega pogoje za opredelitev objekta kot enostavnega objekta v smislu 2. odstavka 3. člena Zakona o graditvi objektov (ZGO-1), za katerega ni pred začetkom gradnje potrebno pridobiti gradbenega dovoljenja v skladu s 1. odstavkom 3. člena ZGO-1, oziroma ne gre za enostavni oziroma pomožni objekt v smislu 5. člena Pravilnika o zahtevnih, manj zahtevnih in enostavnih objektih brez gradbenega dovoljenja in o vrstah del, ki so v zvezi z objekti in pripadajočimi zemljišči (Uradni list RS, št. 114/03 in 130/04), ki je veljal v času gradnje predmetnega nadstreška. Glede zahtev za gradnjo nadstreškov pa se pogoji niso omilili niti z uveljavitvijo Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 126/07, v nadaljevanju: ZGO-1B) niti z Uredbo o vrstah objektov glede na zahtevnost (Uradni list RS, št. 37/08, v nadaljevanju: Uredba).

Po pritožbi tožnice zoper navedeno prvostopno inšpekcijsko odločbo je upravni organ druge stopnje odločil tako, da je 3. točko izreka prvostopne odločbe nadomestil z novo 2. alineo 3. točke, ki se glasi: „promet z njim“, v preostalem pa je odločitev prvostopnega organa potrdil, na podlagi ugotovitve, da je tožnica v letu 2007 postavila nadstrešek tlorisnih izmer, kot izhajajo iz prvostopne odločbe, za katerega bi si morala pridobiti gradbeno dovoljenje ob upoštevanju določb ZGO-1 in na njegovi podlagi izdanega Pravilnika o vrstah zahtevnih, manj zahtevnih in enostavnih objektov, o pogojih za gradnjo enostavnih objektov brez gradbenega dovoljenja in o vrstah del, ki so v zvezi z objekti in pripadajočimi zemljišči (Pravilnik, Uradni list RS, št. 114/03 in 130/04). Po presoji drugostopnega upravnega organa predmetni nadstrešek ne izpolnjuje pogojev za uvrstitev med vrste enostavnih objektov po Pravilniku glede na ugotovitve inšpekcijskega organa, ki jih v nadaljevanju podrobneje obrazlaga in zaključuje, da bi tudi v primeru, če bi sporni nadstrešek izpolnjeval pogoje za enostavni objekt, bilo treba zanj pridobiti gradbeno dovoljenje, ker je nedvomno namenjen opravljanju gostinske dejavnosti, v konkretnem primeru pa tudi ne gre za začasen objekt, namenjen turistični ponudbi – za sezonski oziroma gostinski vrt, saj je za takšen objekt bistveno, da je postavljen zgolj za čas turistične sezone in se ga po preteku sezone odstrani, medtem ko sporni objekt temu namenu ne služi, česar (pri)tožnica tudi ne trdi. Po ugotovitvi, da v predmetni zadevi ne gre za primer iz 4. točke 1. odstavka 129. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP, Uradni list RS, št. 80/99 in nadaljnji) ter da iz podatkov v listinah upravnega spisa izhaja, da je gradbeni inšpektor s sklepom št. 06122-3245/2007-5209 z dne 1. 10. 2007 ustavil inšpekcijski postopek zoper (pri)tožnico v zvezi s postavitvijo nadstreška h gostinskemu lokalu na podlagi ugotovitve, da je bila za postavitev raztegljive tende tožnici izdana odločba o priglasitvi del št. 351-03-041/98-5/5 za letni vrt, tako da se ustavitev inšpekcijskega postopka nanaša na (raztegljivo) tendo, ki jo je (pri)tožnica že odstranila, medtem ko se sporna prvostopna odločba nanaša na nadstrešek nad gostinskim vrtom, ki je bil postavljen po tem, ko je tožnica raztegljivo tendo sama odstranila in jo nadomestila s sedaj obravnavanim nadstreškom.

Tožeča stranka se ne strinja z odločitvijo in v tožbi uveljavlja tožbene ugovore iz 1. do 3. točke 1. odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1, Uradni list RS, št. 105/06 in nadaljnji). Meni, da gre v predmetni zadevi za že pravnomočno odločeno zadevo, v kateri je bil predhodno postopek že ustavljen, nato pa na osnovi istega inšpekcijskega pregleda z dne 14. 9. 2007 izdana sedaj izpodbijana odločba. Tožnica kot zmotne označuje ugotovitve in obrazložitev drugostopenjske odločbe, da se je postopek, ki je bil ustavljen, nanašal na drugo senčilo nad gostinskim vrtom, to je senčilo iz leta 1999, saj gre po mnenju tožnice obakrat za presojo identičnega gostinskega vrta z identičnim senčilom ter da se v času od 14. 9. 2007 oziroma 1. 10. 2007, ko je bil izdan sklep o ustavitvi postopka, do 20. 5. 2008, ko je bila izdana izpodbijana odločba, senčilo ni v ničemer spreminjalo. Iz sklepa o ustavitvi postopka je razvidno, v kakšnem obsegu je inšpektor opravljal nadzor, kot tudi razlogi za ustavitev postopka, tako da obstajata dva diametralno nasprotna upravna akta, od katerih je eden pravnomočen, drugi pa dokončen, ki temeljita na identičnem dejanskem stanju, ugotovljenem z zapisnikom o inšpekcijskem pregledu z dne 14. 9. 2007, kar je v nasprotju z načelom pravne varnosti in pravne države, saj se v pravnomočno urejena razmerja lahko posega samo z izrednimi pravnimi sredstvi. Ko je bilo s strani inšpektorja že pravnomočno ugotovljeno, da je tožnica za postavitev gostinskega vrta in senčila pridobila potrebna upravna dovoljenja in da s postavitvijo ni kršila zakona, ni več mogoče ponovno ugotavljati, ali si je pridobila potrebna dovoljenja in se jih držala, oziroma, ali je kršila zakon. Kot napačno tožnica označuje stališče drugostopnega organa v zvezi z razlago 4. točke 1. odstavka 129. člena ZUP, saj meni, da sklep o ustavitvi postopka v danem primeru konkretno in neposredno vpliva na pravice stranke v postopku. Nasprotuje tudi stališču pritožbenega organa, da sklep o ustavitvi postopka ni odločba, s katero bi stranka pridobila kakšno pravico, pač pa je to upravni akt procesnega vodenja postopka, saj sklep vpliva na njene pravice, ker je predmet postopka neposredna ugotovitev, ali gre za nelegalno postavljen objekt upoštevaje 28. člen Zakona o inšpekcijskem nadzoru (ZIN), ki je v razmerju do ZUP specialni predpis. Tožnica izpostavlja, da si je za postavitev senčila nad gostinskim vrtom pridobila odločbo o dovolitvi priglašenih del št. 351-06-31/99-302 z dne 29. 4. 1999, s katero je bila tožnici dovoljena pritrditev raztegljive tende na nadstrešek poslovnega lokala nad letnim vrtom velikosti 12,0 m x 5,0 m ter predhodno odločbo o dovolitvi priglašenih del št. 351-03-041/98-4/5 z dne 12. 5. 1998, ki ju je obe izdala Upravna enota Radlje ob Dravi. V tožbi še navaja, da je leta 2007 v mesecu juniju in juliju zgolj nadomestila senčilo iz leta 1999 z drugim in poškodovane elemente nadomestila z novimi v isti velikosti 12,0 m x 5,0 m ter še vedno raztegljivo in pritrjeno na nadstrešek iste poslovne stavbe in se še vedno nahaja nad gostinskim vrtom. Po mnenju tožnice predmetno senčilo tudi po navedeni sanaciji ustreza odločbi o dovolitvi priglašenih del. Tožnica je z izdajo navedene odločbe o dovolitvi priglašenih del pridobila tudi pravico vzdrževati in po potrebi nadomeščati poškodovane elemente, za kar upoštevajoč določila 6. člena ZGO-1 ne potrebuje gradbenega dovoljenja. Upravni organi ji to pravico jemljejo, kar izhaja iz obrazložitve drugostopenjske odločbe. Nadalje meni, da izpodbijane odločbe ni mogoče izvršiti, zlasti ne „z vzpostavitvijo zemljišča v prvotno stanje“, saj je senčilo iz leta 1999 poškodovano in ga tehnično ni mogoče ponovno namestiti, saj so vodila, na katera je bilo pritrjeno platno, nezanesljiva, platno pa je puščalo na več mestih, tako da se lahko prvotno stanje vzpostavi samo z namestitvijo novega senčila, kar pa je dejansko tudi storila tako, da je sporno senčilo sestavljeno iz štirih kovinskih vodil, ki so na eni strani pritrjena na poslovno stavbo (nad lokalom), na drugi strani pa na tla; na vodila je pritrjeno platno, ki se ga po potrebi zloži v smeri, kjer je pritrjeno na stavbo, enako kot od postavitve leta 1999. Ugotovitve tožene stranke glede žlebov kot povezovalnih elementov, torej v funkciji nosilne konstrukcije, tožnica označuje kot nepravilne in poudarja, da služijo izključno kontroliranemu odvajanju meteorne vode in nimajo funkcije statičnega povezovanja konstrukcije, kar bi inšpektor lahko sam ugotovil na podlagi tehnične dokumentacije, vendar je ni pregledal, pač pa se je oprl le na svoj vizualni ogled. Tožnica predlaga postavitev izvedenca gradbene stroke za ugotovitev tehnične narave obravnavane konstrukcije v zvezi z njenimi konstrukcijskimi elementi. Kot nepravilne označuje tudi ugotovitve, da je nadstrešek zaprt s treh strani, ker da  ni zaprt, ampak je na obeh straneh stransko senčilo, ki se lahko razpre tako, da je nadstrešek v celoti odprt z vseh strani. Tožnica je med postopkom pridobila mnenje sodnega izvedenca gradbene stroke glede vprašanja, ali bi za postavitev obravnavanega senčila potrebovala gradbeno dovoljenje, kar je izvedenec zanikal. Tožnica nasprotuje tudi zaključku inšpektorja, da je gostinski vrt velik 57 m2, ker po mnenju tožnice meri zgolj 45 m2 ob upoštevanju okoliščine, da je gostinska terasa za 2 m odmaknjena od objekta oziroma da se za potrebe gostinskega vrta ne uporablja dvometrski pas, ki je namenjen javnemu prehodu pešcev, kot je razvidno iz geodetskega načrta, ki ga je izdelala gospodarska družba A. d.o.o. Nepravilna uporaba materialnega prava se odraža tudi v ugotovitvi, da bi si za sporni nadstrešek, ker presega 30 m2, morala tožnica pridobiti gradbeno dovoljenje, pri tem pa je inšpekcijski organ prezrl, da je pridobila tožnica upravno odločbo za postavitev 60 m2 velikega nadstreška brez gradbenega dovoljenja. Sklicujoč se na določbo 5. člena Pravilnika je inšpekcijski organ spregledal novelo Pravilnika (objavljeno v Uradnem listu RS, št. 130/04), ki določa, da se 5. člen ne uporablja za objekte, kjer se izvaja poslovna dejavnost. Gostinski vrt je tudi tak objekt, kjer se opravlja poslovna dejavnost, zato zanj velja izjema, saj gre v obravnavanem primeru za sezonski gostinski vrt, za katerega se mora uporabiti določila 9. člena Pravilnika in ne 5. člen. Dodatno še navaja, da je Občina Radlje za sezonske gostinske vrtove z nadstrešnicami izdajala lokacijske informacije, na primer dne 28. 2. 2007 in 7. 6. 2006, iz katerih izhaja ustaljena praksa presojanja tovrstnih objektov s strani upravnih organov. Njen gostinski vrt z nadstreškom izpolnjuje vse kriterije iz 9. člena Pravilnika, kot so površina do 50 m2, višina do 3 m, nosilni stebri pa so sestavljeni iz montažnih elementov, zato tožnica meni, da ob pravilni uporabi materialnega prava ne bi moglo priti do izpodbijane odločbe. Istovrstna senčila se množično postavljajo po Sloveniji brez gradbenih dovoljenj in se uvrščajo pod 9. člen Pravilnika. Tožnica v tožbi predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi iz razlogov, ki so razvidni iz njene obrazložitve in predlaga, da sodišče tožbo zavrne kot neutemeljeno.

Tožnica je hkrati s tožbo vložila tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe, o kateri je sodišče odločalo posebej, in sicer je s sklepom opr. št. U 524/2008-7 z dne 25. 11. 2008 ugodilo zahtevi za izdajo začasne odredbe in začasno, do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu, zadržalo izvršitev izpodbijane prvostopne odločbe, zaradi zagotovitve učinkovitega sodnega varstva, ob dejstvu, da je inšpekcijski nadzor namenjen odpravljanju nepravilnosti in pomanjkljivosti, ugotovljenih s kršitvijo predpisov, v obravnavanem primeru pa je sporno ravno to, ali je tožnica s postavitvijo spornega nadstreška kršila predpise ali ne, pri čemer je sodišče izrecno navedlo, da se ni opredeljevalo do utemeljenosti tožbenih navedb in ugovorov.

Predmet presoje sodišča v obravnavanem primeru je odločitev prvostopnega inšpekcijskega organa, s katero je bila tožnici odrejena ustavitev gradnje nadstreška nad gostinskim vrtom tlorisnih izmer 12,00 m x 4,75 m (izveden iz montažne kovinske konstrukcije s tremi polji po 4,00 m dolžine, ki jo sestavlja 6 stebernih elementov, oprtih in pritrjenih v tla, štirih strešnih kovinskih elementov, pritrjenih na južno pročelje poslovne stavbe na naslovu ..., in naslonjenih na stebre ter petih povezovalnih kovinskih elementov med stebri nadstreška, ki je pokrit in s treh strani zaprt s plastificirano raztegljivo tkanino, stranice pa imajo vgrajene prozorne PVC okenske površine in so zložljive v rolo za vsako polje posebej) in odstranitev navedenega objekta z vzpostavitvijo prejšnjega stanja na zemljišču parc. št. 340, 344/1 in 910 k.o. ... s hkrati izrečenimi prepovedmi iz 1. odstavka 158. člena ZGO.

Pogoj za graditev vseh objektov, določanje bistvenih zahtev in njihovo izpolnjevanje glede lastnosti objektov, predpisovanje načina in pogojev za opravljanje dejavnosti, ki so v zvezi z graditvijo objektov in vsa druga vprašanja, povezana z graditvijo objektov, določa ZGO-1. Po določbi 4.1 točke 1. odstavka 2. člena ZGO-1 je investitor pravna ali fizična oseba, ki naroči graditev objekta ali ki jo sam izvaja. Po 1. odstavku 3. člena ZGO-1 se gradnja novega objekta, rekonstrukcija objekta in odstranitev objekta lahko začne le na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja. Po točki 12.1 prvega odstavka 2. člena ZGO-1 nelegalna gradnja pomeni, da se gradnja oziroma dela, za katera je predpisano gradbeno dovoljenje, izvajajo oziroma so izvedena brez veljavnega gradbenega dovoljenja. Po določbi 152. člena ZGO-1 v primeru nelegalne gradnje pristojni gradbeni inšpektor odredi, da se gradnja takoj ustavi ter da se že zgrajeni objekt ali del objekta v določenem roku na stroške inšpekcijskega zavezanca odstrani, vzpostavi prejšnje stanje ali drugače sanira objekt, del objekta oziroma zemljišče, če vzpostavitev v prejšnje stanje ni možna. Po 1. in 2. odstavku 158. člena ZGO-1 inšpektor odredi obvezne posebne prepovedi po tem zakonu, ki so obvezna sestavina odločbe, s katero se uvede inšpekcijski ukrep po določilih členov 152. do vključno 155. ZGO-1.

Na podlagi citiranih zakonskih določb je po presoji sodišča odločitev tožene stranke, kakor tudi prvostopenjskega organa pred njo, pravilna. Inšpekcijski organ prve stopnje je, kot izhaja iz podatkov v listinah predloženega upravnega spisa, pravilno in skladno s podatki v listinah predloženega upravnega spisa ugotovil, da tožnica za obravnavano gradnjo nima pravnomočnega gradbenega dovoljenja in to dejstvo med strankama ni sporno. Dejansko stanje je bilo v upravnem postopku v zadostni meri in v tem pogledu pravilno ugotovljeno. Na pravilno ugotovljeno dejansko stanje pa je prvostopenjski inšpekcijski organ tudi pravilno uporabil materialno pravo. Po presoji sodišča so bili tožnici na podlagi določil 152. do vključno 155. člena ZGO-1 tudi pravilno in zakonito izrečeni ukrepi, kot izhajajo iz izrekov odločb upravnih organov prve in druge stopnje.

Sodišče zato kot neutemeljene zavrača vse tožbene ugovore, ki so po vsebini ponovljeni pritožbeni ugovori, saj je že tožena stranka nanje izčrpno in pravilno odgovorila z razlogi, s katerimi se sodišče v celoti strinja, zato jih na podlagi 2. odstavka 71. člena ZUS-1 ne ponavlja. Tožena stranka je pravilno presodila tudi, da v obravnavanem primeru ne gre za bistveno kršitev pravil postopka, ker je prvostopni inšpekcijski organ v predmetni zadevi odločil po tem, ko je bil predhodno dne 1. 10. 2007 izdan sklep št. 06122-3245/2007-5209 o ustavitvi postopka, saj ne gre za res iudicata. Pri odločitvah v zvezi s procesnimi vprašanji, kot je med drugim sklep o ustavitvi postopka, ne gre za odločanje o pravicah oziroma pravnih koristih ali obveznostih strank na podlagi materialnih predpisov v smislu 1. odstavka 2. člena ZUP, o čemer izda upravni organ, ki je pristojen za odločanje, upravno odločbo v skladu z določili 207. do vključno 225. člena ZUP, medtem ko se s sklepom odloča o vprašanjih, ki se tičejo postopka (1. odstavek 226. člena ZUP).

Ker je odločitev tožene stranke po presoji sodišča pravilna in zakonita, je sodišče tožbo na podlagi 1. odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo kot neutemeljeno. Odločitev o tožbi zajema tudi stroškovni zahtevek tožeče stranke (4. odstavek 25. člena ZUS-1). Ker je tožnica v tožbi uveljavljala tudi, da se opravi glavna obravnava, sodišče pojasnjuje, da je na podlagi 2. alinee 2. odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, na nejavni seji, ker v postopku niso bila predlagana nova dejstva in dokazi, ki bi lahko vplivali na drugačno odločitev.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.