sodba I U 724/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2011-02-17

gradbeno dovoljenje - stranski udeleženec - javna korist

Tožnik bi v tem upravnem sporu uspel in dosegel odpravo izpodbijanega gradbenega dovoljenja, v ponovnem postopku pa zavrnitev zahteve za njegovo izdajo le, če bi gradnja objekta posegla v njegove pravno priznane pravice in interese, v konkretnem primeru torej z vidika varstva pred nedovoljenimi vplivi načrtovanih objektov nanj oz. na njegovo nepremičnino (npr. s prekomernim – nedopustnim – osenčenjem).

2. Zahteva prizadete stranke A. za povrnitev stroškov tega postopka se zavrne.

Toženka je z izpodbijanim gradbenim dovoljenjem investitorju A. iz ... (v tem upravnem sporu prizadeti stranki) dovolila gradnjo treh enostanovanjskih dvojčkov na B. cesti v ... na naštetih zemljiščih v k.o. ... in pod pogoji, navedenimi v izreku gradbenega dovoljenja, med drugim z etažnostjo K+P+M in z dvokapnimi strehami naklona 4° in 9°.

Iz obrazložitve izpodbijane odločbe je razvidno, da je bila ta izdana v ponovljenem postopku, potem ko je bila investitorjeva zahteva v prvem postopku zavrnjena in je v zvezi s tem to sodišče odločalo v upravnem sporu pod opr. št. U 2405/2009 (pravilno: U 2405/2008) ter v izdani sodbi zavzelo stališče, da je dopustno graditi kletno etažo. Grafični del Odloka o zazidalnem načrtu za območje urejanja VS 3/5 Brdo, del območja urejanja VP 3/2 Brdo in del območja urejanja VS 3/3 Brdo – Vrhovci (v nadaljevanju ZN) je namreč njegov sestavni del in kot tak na ravni posameznih objektov celo izrecno predvideva gradnjo kleti, čeprav to v tekstualnem delu ni izrecno navedeno. Upravni organ v nadaljevanju pojasnjuje, da imajo zemljišča gradnje specifično konfiguracijo terena, ki je v naravi za okoli 3 m dvignjena nad dovozno B. ulico. ZN v svojih grafičnih prilogah določa po dve absolutni koti urejenega terena za vsako enoto od treh objektov, to je koto vrha grebena oz. pritličja in koto na uvoz na parcelo z B. ulice oz. koto kleti. Razlika med obema kotama je 2,8 m. Obe koti določata nivo terena, kar je upoštevano tudi v projektni dokumentaciji (PGD). Grafični del ZN v zazidalni situaciji – nivoju terena, prikazani na geodetskem in katastrskem načrtu, določa etažnost K+P+M, pri čemer je iz situacije prerezov (risba št. 9) razvidno, da dovozna pot poteka z B. ulice na zahodu, tako da se po cesti pripelje na prvi nivo terena, ki ga v konkretnem primeru predstavlja klet, ki jo predvideva ZN  glede na umetni greben, ki je v grafiki upoštevan. Gledano z vzhodne strani dostop ni predviden, upoštevan pa je obstoječi greben oz. nasip in s tem predvidena etažnost objektov, to je klet, pritličje in mansarda, kar obravnavani objekti tudi upoštevajo. Pojasnjuje še, da sta po dve absolutni koti urejenega terena za vsako enoto od dvojčkov razvidni tudi iz grafičnega prikaza v „prometno tehnični situaciji in višinski regulaciji“ (risba št. 10), in sicer gre za koto terena v nivoju pritličja in koto terena v nivoju dovoza z B. ulice. Nivo terena je tako jasno razviden iz dopolnitve vloge – grafične priloge lokacijskih podatkov (list 0.9.1.). Opredeljujeta ga koti, in sicer ena na vrhu grebena, druga, to je v delu, kjer so načrtovana parkirna mesta, pa je na višini B. ulice. Prvostopenjski organ še poudarja, da je iz grafične priloge lokacijskih podatkov v vodilni mapi 0.9.1., katere podloga je karta iz zazidalnega načrta, jasno videti 12 višinskih kot, ki skupaj določajo konfiguracijo terena. Ta ni horizontalna ravnina in je višja na delu, kjer je postavljen objekt, na delu, kjer se objekt konča in do B. ceste pa velja nižja kota, kar je jasno videti na prerezu D grafičnega dela zazidalnega načrta. V grafiki je celo vrisano, da je teren do objekta odkopan, kar kaže na to, da je tu predvideno parkiranje.  Upoštevan je 11. člen ZN, ki predvideva etažnost nad terenom P+M, pod njim pa je kletna etaža, kar je v skladu z ZN oz. z naštetimi sestavinami grafičnega dela ZN. Ker je upravni organ po presoji tudi ostalih pogojev iz ZN presodil, da so v obravnavni zadevi izpolnjeni, je izdal zahtevano gradbeno dovoljenje.

Upravni organ druge stopnje je tožnikovo pritožbo zavrnil. V zvezi s prometno ureditvijo navaja, da je izpolnjena zahteva iz 17. člena ZN, po kateri je treba urediti parkirišče na nivoju terena. Na podlagi vpogleda v grafični del ZN, zazidalno situacijo – nivo terena na geodetskem in katastrskem načrtu, ugotavlja, da je določena etažnost K+P+M. Iz risbe št. 9 – situacija prerez D-D pa je razvidno, da je dovozna pot predvidena iz B. ulice in da se po cesti pripelje na prvi nivo terena, ki ga v konkretnem primeru predstavlja klet, kot jo predvideva zazidalni načrt glede na umetni greben, ki je v grafiki tudi upoštevan. Drugi nivo terena je na vzhodu, to je nivo pritličja. Še enkrat pojasnjuje tudi absolutni koti urejenega terena, to je koto terena v nivoju pritličja in koto terena v nivoju kleti – dovozu z B. ulice. Ker navedena nivoja terena (nivo oz. kota kleti in kota pritličja za vsakega od treh predvidenih objektov) izhajata iz grafičnega dela ZN (risba 9), so neutemeljene pritožbene navedbe, da dvojnost nivojev ni v skladu z ZN.

Tožnik se s tako odločitvijo ne strinja. V tožbi navaja, da tožena stranka prihaja sama s seboj v nasprotje, ko klet za potrebe umestitve parkirišč šteje za nivo terena, za potrebe izračuna BEP in dovoljenih nadstropij pa se ista klet šteje kot „klet“ in posledično ne všteva v BEP. Povedano drugače, gledano z nivoja terena B. ulice (oz. nivoja kleti, kakor to pojmuje tožena stranka) bodo imeli objekti, katerih gradnja je bila z gradbenim dovoljenjem dovoljena, tri etaže in sicer pritličje, prvo nadstropje in mansardo to je P+2 in ne K+P+M. V primerjavi z objektom tožnika, katerega klet je v celoti vkopana, bodo bodoči objekti za celo nadstropje višji. Trditev tožene stranke, da je etažnost objektov K+P+M drži le, kolikor se na objekte gleda iz „hrbte strani“. Ker tožena stranka kleti ni vštela v BEP, je nepopolno ugotovila dejansko stanje. Ker projekt za izdajo gradbenega dovoljenja ne vsebuje načrta krajinske arhitekture, niso izpolnjeni pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja po 66. členu ZGO-1. Predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne toženi stranki v ponoven postopek, toženi stranki pa naloži plačilo stroškov tega postopka s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi, dodatnih razlogov za to pa ne navaja.

V odgovoru na tožbo prizadeta stranka A. d.o.o. navaja, da je nivo terena tridimenzionalna površina, kar jasno ponazarjajo višinske kote terena v grafičnem delu zazidalnega načrta. Od tod tudi termin drugi nivo, ki je bil uveden zaradi razumevanja. V konkretnem primeru je torej nivo terena tridimenzionalna površina, ki v neki liniji spremeni svojo absolutno višino, tako da je ob cestnem pasu (uvoz in parkiranje) višina približno enaka višini ceste, na delu, kjer stojijo objekti (glavni vhod v objekt in pritlična etaža), pa je ta kota okoli 3 m višja. Ker cesta ob projektiranih objektih pada, je logično, da tudi nivo terena pada in je zato v grafičnem delu ZN skupaj 12 višinskih točk, ki skupaj tvorijo nivo terena. Opozarja na prerez D-D, ki jasno kaže, da je dostop na parcelo z B. ulice odkopan do objektov, kar pomeni, da je pripravljavec ZN predvidel dostop in parkiranje v nivoju B. ulice in hkrati delno vkopane kleti objektov. Predvideni novi objekti sledijo konfiguraciji terena, tako kot tudi obstoječi objekti na drugi strani ulice. Gledano vzdolž B. ulice je vsak naslednji objekt v odnosu na prejšnjega za približno  1m nižji, torej je prvi objekt v odnosu do četrtega že za celo etažo višji. Kljub temu pa so vsi objekti na istem nivoju terena, saj je nivo terena trodimenzionalna površina. Predlaga zavrnitev tožbe in zahteva plačilo stroškov tega postopka.

Sodišče uvodoma navaja, da se v celoti strinja s pravnimi in dejanskimi razlogi za odločitev, ki sta jih v obrazložitvi svojih odločb navedla upravna organa obeh stopenj in iz katerih med drugim izhaja, da je za izdajo gradbenega dovoljenja v zadevi izpolnjen tudi pogoj iz 1. točke 1. odstavka 66. člena Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 110/02 in naslednji; ZGO-1), torej da je projekt izdelan v skladu s prostorskim aktom, to je ZN (Uradni list RS, št. 70/05 in naslednji). Obrazložitev izpodbijane odločbe je popolna in jasna, zato sodišče nima nikakršnih pomislekov glede zakonitosti izdanega gradbenega dovoljenja ne glede dopustnosti gradnje kleti v obravnavanem primeru, ne glede etažnosti, upoštevajoč pri tem značilnosti nivoja terena, ne glede izračuna faktorja izrabe in ne glede popolnosti dokumentacije glede zunanje ureditve. Še zlasti pa teh pomislekov nima z vidika varstva tožnikovih pravic in pravnih interesov, ki jih je ta v skladu z določbo 43. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99 in naslednji; v nadaljevanju ZUP) varoval v postopku kot stranski udeleženec in ki mu je bil navedeni procesni položaj priznan kot lastniku zemljišča v vplivnem območju gradnje. Kot je razvidno iz obrazložitve izpodbijane odločbe, je bila njegova nepremičnina parc. št. 1350/11 k.o. ... prikazana v projektni dokumentaciji kot del vplivnega območja, in sicer zaradi predvidenega vpliva načrtovanih objektov na osenčenje njegovega zemljišča.

Navedeno pomeni, da lahko tožnik varuje le svoje pravice in pravne koristi, ki so vezane na njegovo nepremičnino, zaradi katere je dosegel položaj stranskega udeleženca, in vplivov nanjo. To izhaja iz določbe 1. in 2. odstavka 43. člena ZUP, po katerih oseba vstopi v postopek kot stranski udeleženec zaradi varstva svojih pravnih koristi, te pa so neposredne, na zakon ali drug predpis oprte osebne koristi - torej ne javne ali koristi tretjih oseb. Enako velja tudi za tožbene ugovore, ki jih lahko stranski udeleženec kot tožnik učinkovito uveljavlja v upravnem sporu, v katerem se po določbi 1. odstavka 2. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06 in naslednji; v nadaljevanju ZUS-1) odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v tožnikov pravni položaj. Taka razlaga določb 43. člena ZUP temelji tudi na ustaljeni upravno sodni praksi  Upravnega sodišča RS (sodba opr. št. U 2250/2008 z dne 18. 12. 2008, opr. št. I U 2171/2009 z dne 6. 5. 2010, sodba opr. št. I U 726/2010 z dne 23.12.2010).

Tožnik bi torej v tem upravnem sporu uspel in dosegel odpravo izpodbijanega gradbenega dovoljenja, v ponovnem postopku pa zavrnitev zahteve za njegovo izdajo le, če bi gradnja objekta posegla v njegove  pravno priznane pravice in interese, v konkretnem primeru torej z vidika varstva pred nedovoljenimi vplivi načrtovanih objektov nanj oz. na njegovo nepremičnino (npr. s prekomernim – nedopustnim – osenčenjem).

V obravnavanem primeru iz tožbenih ugovorov, ki se nanašajo na vprašanja izpolnjevanja pogojev za gradnjo glede nivoja terena, etažnosti objektov, pravilnosti izračuna faktorja izrabe ter popolnosti dokumentacije glede zunanje ureditve, ni razvidno, da so usmerjeni v  vzpostavitev oz. ohranitev tožnikovega pravno varovanega položaja kot lastnika nepremičnine v vplivnem območju gradnje. Zato z navedenimi ugovori, s katerimi izpodbija ugotovitev, da so v zadevi za gradnjo izpolnjeni pogoji iz ZN, varuje le javni interes. Ko gre za zaščito javnega interesa, pa tako ZUP kot ZUS-1 dajeta pooblastilo le državnemu pravobranilcu, da se aktivno udeleži upravnega postopka oz. uporabi redna in izredna pravna sredstva po ZUP (1. odstavek 45. člena v zvezi z 229., 261., 275. in 280. členom ZUP) ali vloži tožbo v upravnem sporu (3. odstavek 17. člena ZUS-1).

Ker tožnik z navedbami ne varuje svojega pravnega položaja, se sodišče tudi ni dolžno vsebinsko podrobneje opredeliti do njih, pri čemer pa, kot rečeno, je na tovrstne pomisleke podrobneje odgovoril že prvostopenjski organ, še enkrat pa jih je preizkusil tudi pritožbeni organ v svoji odločbi. Glede na navedeno sodišče v zvezi s tožbenimi navedbami le še poudarja, da je v isti zadevi (sodba opr. št. U 2405/2008 z dne 21. 5. 2009) opravilo presojo glede dopustnosti gradnje kleti v funkcionalni enoti F9 in na podlagi grafičnega dela ZN kot njegovega sestavnega dela sprejelo stališče, da je gradnja kleti dopustna. Po določbi 2. člena ZN so v njej našteti grafični načrti namreč sestavni del tega predpisa. V skladu z določbo 4. odstavka 64. člena ZUS-1 pa je upravni organ v ponovljenem postopku vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava, konkretno ZN z vsemi njegovimi sestavnimi deli. V skladu s tem stališčem sodišča je upravni organ v ponovljenem postopku presojal skladnost načrtovane gradnje s pogoji iz ZN, torej tudi s pogoji, predstavljenimi v njegovem grafičnem, netekstualnem delu in pravilno ugotovil, da je predložena projektna dokumentacija v skladu s prostorskim aktom.

Po mnenju sodišča iz obrazložitve gradbenega dovoljenja tudi povsem jasno izhaja, da je po ZN gradnja spornih objektov predvidena na zemljiščih z neenotnim nivojem terena oz. površine zemljišča. Nivo površine pa je po SSKJ le drug izraz za njeno višino. Zato je treba pojem nivo terena, ki se uporablja v tekstualnem delu odloka (npr. v 11. členu glede števila nadstropij nad nivojem terena in v 17. členu o ureditvi parkirišč na nivoju terena) razlagati v povezavi s prikazom v grafičnem delu odloka, saj bi natančnejše opisovanje po nepotrebnem obremenjevalo tekstualni del glede na to, da je za prikaz razgibanosti terena mnogo učinkovitejše sredstvo slikovni prikaz z navedbo kot.

Ker je sodišče ugotovilo, da iz tožbe ne izhaja, da izdano gradbeno dovoljenje posega v tožnikove pravice in pravne koristi, jo je kot neutemeljeno zavrnilo (1. odstavek 63. člena ZUS-1).

Po določbi 4. odstavka 25. člena ZUS-1 v primeru, ko sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka. Sodišče zato ni ugodilo zahtevku prizadete stranke za povrnitev stroškov.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.