sodba I U 2031/2009
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-03-09

razlastitev - javna korist - načelo sorazmernosti

Zakonska abstraktna opredelitev javne koristi ne sme biti bianco pooblastilo, temveč je treba obstoj javne koristi presojati v vsakem primeru posebej, pri čemer je treba upoštevati načelo sorazmernosti.

Tožbi se ugodi, odločba Upravne enote Ljubljana, Izpostava Bežigrad, št. 352-9/2009-15 z dne 30. 7. 2009 in odločba Ministrstva za okolje in prostor, št. 35020-22/2009-4 z dne 12. 10. 2009 se odpravita ter se zadeva vrne prvostopnemu organu v ponovni postopek.

Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 350,00 EUR v 15 dneh od vročitve sodbe toženi stranki, v primeru zamude z zakonitimi zamudnimi obrestmi.

Zahteva za povrnitev stroškov postopka stranke z interesom C. se zavrne.

Prvostopni organ je z izpodbijano odločbo v 1. točki izreka na podlagi ugotovljene javne koristi uvedel razlastitveni postopek za razlastitev 133/1000 solastniškega deleža nepremičnine parc. št. 326 k.o. ..., v korist razlastitvenega upravičenca Mestne občine Ljubljana in v breme razlastitvene zavezanke (lastnice predmetne nepremičnine v deležu 133/1000) A.A., naslov ...; v 2. točki izreka odločil, da je dokončnost te odločbe podlaga za zaznambo uvedbe začetka razlastitvenega postopka na deležu nepremičnine, ki je predmet te odločbe v zemljiški knjigi. Vknjižbo v zemljiško knjigo bo izvedlo Okrajno sodišče v Ljubljani po uradni dolžnosti; v 3. točki izreka odločil, da dokler razlastitveni postopek ni pravnomočno končan, ni dopusten promet z nepremičnino ali njeno bistveno spreminjanje, razen prodaje razlastitvenemu upravičencu oziroma prodaje tretji osebi, če se razlastitveni upravičenec s tem strinja, pravni posel, sklenjen v nasprotju s to določbo, je ničen; v 4. točki, da bo o stroških postopka upravni organ odločil s posebnim sklepom po dokončnosti te odločbe. V obrazložitvi navaja, da je predlagateljica Mestna občina Ljubljana vložila 27. 3. 2009 zahtevo za razlastitev, ker z razlastitveno zavezanko ni uspela dogovoriti prodaje njenega solastniškega deleža. V zadevi je bila razpisana ustna obravnava, na kateri je razlastitvena zavezanka ugovarjala, da razlastitveni interes ni podan za razlastitev celotne nepremičnine, saj iz elaborata izhaja, da je le del parcele 326 potreben za rekonstrukcijo in širitev ceste oziroma za komunalno in energetsko infrastrukturo, preostali del pa za potrebe gradnje zasebnega poslovno-stanovanjskega objekta. Razlastitvena upravičenka je temu ugovarjala in razlastitveni elaborat utemeljila na podlagi 7. člena Odloka o občinskem podrobnem prostorskem načrtu za del območja urejanja BS 2/5 Nove Stožice (OPPN, Uradni list RS, št. 110/2008) in pripadajočih grafičnih prilogah, v katerem se v obravnavanem območju urejanja BS 2/5 predvideva rekonstrukcijo s širitvijo ... in gradnjo novega stanovanjsko poslovnega objekta. Zasnova novega poslovno stanovanjskega objekta upošteva predvideno linijo obulične zazidave s parterjem objekta ob ..., pred katerim je predviden arkadni hodnik, ki bo vzpostavil nov javni prostor. Za ta poseg je v zasnovi predvidena regulacija – širitev ... s širino cestišča 24 m, kolesarskima stezama 2 x 15 m in pločnika z drevoredom 2 x 5 m ter tlakovanimi površinami pod arkadami. Skladno s 23. členom OPPN-ja je potrebno sočasno z gradnjo objektov zagotavljati izvajanje komunalnih vodov in naprav. Zakon o urejanju prostora (v nadaljevanju: ZUreP-1) v 1. odstavku 100. člena določa, da upravni organ izda odločbo, v kateri ugotovi ali je javna korist izkazana in odloči o uvedbi postopka razlastitve. Skladno z določilom 3. odstavka 93. člena ZUreP-1 je javna korist za gradnjo objektov gospodarske javne infrastrukture izkazana, če je ta predvidena v državnem oziroma občinskem lokacijskem načrtu. Nepremičnina parc. št. 326 k.o. ... se v celoti nahaja v delu območja urejanja BS 2/5 Nove Stožice. Ob ... se vzpostavlja kontinuirana pozidava visokih, večinoma reprezentančnih objektov. Nova ureditev območja OPPN sledi začrtanemu oblikovanju obrobja ... V 8. členu OPPN za del območja urejanja BS 2/5 Nove Stožice so predvideni dopustni posegi, med drugim so: priprava stavbnega zemljišča, odstranitev obstoječih objektov in naprav, gradnja novega objekta, postavitev enostavnih objektov, urejanje utrjenih zunanjih zemljišč, gradnja komunalne, prometne, energetske in druge gospodarske infrastrukture. Organ ugotavlja, da je javna korist v predmetni zadevi izkazana z Odlokom o občinskem podrobnem prostorskem načrtu za del območja urejanja BS 2/5 Nove Stožice ter da je nepremičnina v celoti navedena v 6. členu OPPN za del območja urejanja BS 2/5 Nove Stožice, v katerem je pod točko I določen obseg OPPN. OPPN za del območja urejanja BS 2/5 Nove Stožice v 15. členu predvideva odstranitev večstanovanjskega objekta na zemljišču parc. št. 326. Iz 16. in 17. člena OPPN izhaja, da na zemljišču parc. št. 326 ni potrebno izvesti parcelacije, kar izhaja tudi iz grafičnega načrta št. 3.3, saj je izkazana javna korist za razlastitev deleža na celotni nepremičnini in sicer: P1 je opredeljena kot parcela, namenjena gradnji predvidenega objekta in javni rabi ter obsega manjši del zemljišča parc. št. 326 ter P2, ki je opredeljena kot parcela, namenjena gradnji javnega dobra in obsega večji del zemljišča parc. št. 326. Upravni organ torej ugotavlja, da je javna korist za predmetno nepremičnino, upoštevaje 3.  odstavek 93. člena ZUreP-1 izkazana v tekstualnem in grafičnem delu OPPN ter je glede na 1. odstavek 93. člena ZUreP-1 predvidena za gradnjo in prevzem objektov oziroma zemljišč gospodarske infrastrukture. V nadaljevanju postopka pa bo upravni organ poleg abstraktne javne koristi presodil tudi, ali obstaja tudi konkretna javna korist. Poleg tega bo v nadaljevanju odločil tudi o predlogu razlastitvenega upravičenca za odločanje po 104. členu ZUreP-1.

Drugostopni organ je pritožbo tožeče stranke zavrnil ter odločil, da je dolžna povrniti stroške odgovora na pritožbo MOL v višini 420,00 EUR, povečano za 20 % DDV. V nadaljevanju je soglašal z ugotovitvami prvostopnega organa, da je javna korist izkazana. Za presojo ali je javna korist izkazana, je pomembno dejstvo, da gre za objekt, ki je naveden v 93. členu ZUreP-1 ter da je objekt predviden v državnem oziroma občinskem lokacijskem načrtu. Domneve, da gre v zadevi za omogočanje zasebno pravni osebi gradnjo drugih objektov za trg, ni mogoče dokazati, niti ugotavljati, ker iz celotne spisne dokumentacije izhaja nasprotno. Če pa bi se izkazala domneva za resnično, pa bi razlastitvena zavezanka lahko zahtevala vrnitev razlaščenega deleža na nepremičnini, v skladu s 111. členom ZUreP-1.

Tožeča stranka v tožbi navaja, da v zadevi javna korist ni izkazana oziroma, da gre za zlorabo inštituta javne koristi, kot ga določa ZUreP-1. Z vpogledom v listine, ki so bile osnova za izdajo odločbe, je moč ugotoviti, da naj bi bila javna korist izkazana s tem, ko naj bi razlastitveni upravičenec potreboval nepremičnino, katere solastnik je tožeča stranka, za razširitev javne ceste in izgradnjo komunalnih vodov ter da naj bi bila taka rekonstrukcija predvidena le na večjem delu zemljišča, katere solastnik je tožeča stranka. Navedena dejstva navaja razlastitveni upravičenec in jih potrjuje tako UE Ljubljana kot tožena stranka, hkrati pa to pomeni po mnenju tožeče stranke, da za rekonstrukcijo cestišča in izgradnjo komunalnih vodov razlastitveni upravičenec ne potrebuje celotnega zemljišča, temveč le njegov del, kot to predvideva razlastitveni elaborat. Z vpogledom v načrt parcelacije, ki ga je pripravila družba B., izhaja, da naj bi bilo za izvedbo širitve cestišča in izgradnjo komunalnih vodov potrebnih le približno 2/3 nepremičnine, preostala 1/3 pa je predvidena za izgradnjo stavbe v zasebni lasti, ki bo s približno 6 m segala na nepremičnino, katere solastnik je tožeča stranka. Omenjena zgradba bo zgrajena na spornem zemljišču in sicer tako s pokritim hodnikom, kot tudi z delom stavbe, kot je to razvidno iz načrta parcelacije. Gradnja stavbe zasebnega investitorja ni javna korist in tako razlastitev celotne nepremičnine pomeni zlorabo inštituta javne koristi, ki jo je potrebno v tem postopku presojati ne le formalno, temveč tudi in predvsem po vsebinski plati. Poleg tega razlastitveni elaborat navaja, da naj bi bilo za rekonstrukcijo oziroma širitev cestišča potrebnih 216 m2 omenjenega zemljišča, kar prav tako pomeni, da je javna korist izkazana izključno za tak del zemljišča in ne za njegovo celoto. Tožeča stranka meni, da bi moral prvostopni organ javno korist natančno opredeliti, torej določiti kaj v konkretnem primeru pomeni javna korist, to je, da le-ta pomeni izključno širitev cestišča in izgradnjo komunalnih vodov ter v kateri širini oziroma kakšnem obsegu ter tako onemogočiti zlorabo inštituta razlastitve. Tožeča stranka je prav tako mnenja, da javno korist, ki naj bi predstavljala razširitev ... od križišča z ... do ... oziroma ..., ne more biti ugotovljena le za njeno parcelo, ki se ne nahaja ne na začetku ali koncu ..., temveč nekje v sredini, pri čemer dela za razširitev oziroma rekonstrukcijo sploh še niso začeta oziroma razlastitveni upravičenec sploh še ni pričel s postopki za pridobitev nepremičnin, ki potekajo ob tej celotni trasi. Razširitev cestišča in izgradnja komunalnih vodov kot javne koristi bo možna le takrat, ko bo razlastitveni upravičenec že pričel z deli na začetku ali na koncu ... in ne le z deli na sredini te ceste oziroma izključno na zemljišču, ki je v lasti tožeče stranke. V konkretnem primeru ne gre za ugotovljeno javno korist, temveč za favoriziranje enega od solastnikov nepremičnine, družbe B., ter za pridobitev sporne nepremičnine za namen gradnje za trg, kot to izhaja tudi iz načrtov, ki jih je pripravila ta družba. Predlaga odpravo obeh odločb upravnih organov ter povrnitev stroškov postopka.

Stranka z interesom v tem postopku C. je na tožbo odgovorila ter soglaša z ugotovitvami upravne enote, da obstoji javna korist. Meni, da so neutemeljeni ugovori tožeče stranke, da bi bilo komunalne vode mogoče napeljati z delno razlastitvijo parcele 326. Meni, da za sam postopek razlastitve ni bistveno vprašanje, kdo je investitor in ali je investitor lastnik razlaščene nepremičnine. Ni res, da se je postopek razlastitve začel zaradi interesov solastnika B. in da ta želi pridobiti nepremičnino po prenizki ceni. C. in družba B. sta sklenili pogodbo o opremljanju, v kateri sta določili obveznost investitorja pri izvedbi objektov, ki so v javno korist. Ena od obveznosti po tem OPPN je tudi ureditev vseh javnih površin na območju OPPN, oprema zemljišča s komunalno in energetsko infrastrukturo ter brezplačna predaja teh zemljišč v upravljanje razlastitveni upravičenki. Predlaga povrnitev stroškov postopka. V predlogu za pospešeno obravnavanje meni, da tožeča stranka zlorablja pravna sredstva.

Stranka z interesom v tem postopku družba B. na tožbo ni odgovorila, v predlogu za prednostno obravnavo tožbe pa je navedla, da si prizadeva odkupiti nepremičnino v lasti razlaščenke, vendar so ponudbe razlaščenke skrajno nerazumne.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri napadeni odločbi iz razlogov, ki so razvidni iz njene obrazložitve in predlaga, da se tožba zavrne kot neutemeljena.

V obravnavani zadevi je sporno ali je podana javna korist za razlastitev parcele 326 k.o. ... Upravna organa sta soglasna, da izgradnja gospodarske javne infrastrukture, ki je kot razlastitveni namen določena v 1. odstavku 93. člena ZUreP-1, opravičuje predlagano razlastitev. Vendar zakonska abstraktna opredelitev javne koristi ne sme biti bianco pooblastilo, temveč je treba obstoj javne koristi presojati v vsakem primeru posebej. V obravnavani zadevi je sporna v dveh smereh. Kot prvo ali je sploh podana javna korist za uresničitev razlastitvenega namena na celi parceli, kot se predlaga v razlastitev. Kot drugo pa ali je podana javna korist za izgradnjo razlastitvenega namena, v kolikor se gradi gospodarska javna infrastruktura le v obsegu parcele tožeče stranke. Na obe vprašanji upravna organa nista pravilno oziroma sta nepopolno odgovorila, zato je njuna odločitev nepravilna in nezakonita.

Ustavno dopusten je samo takšen razlastitveni namen, ki pojmu javne koristi ustreza v abstraktnem in konkretnem pomenu. Že ob uvedbi razlastitvenega postopka je organ dolžan opraviti tehtanje v obeh pogledih in zgolj pozitivna ugotovitev javne koristi v abstraktnem in konkretnem primeru pomeni, da je razlastitev v javno korist dopustna (69. člen Ustave, 2. odstavek 92. člena ZUreP-1 in 3. odstavek 93. člena ZUreP-1). V obravnavanem primeru sta upravna organa zgolj primerjala predvideno gradnjo s katalogom razlastitvenih namenov v 93. členu ZUreP-1 in ugotovila javno korist, ker gre za gradnjo gospodarske javne infrastrukture.

Tožeča stranka utemeljeno ugovarja že navedeni ugotovitvi z razlogom, da javna korist ni izkazana za celotno parcelo, ker rekonstrukcija ... in izgradnja komunalnih vodov ni predvidena na celi parceli, temveč le na delu, navedeno pa izhaja tako iz razlastitvenega elaborata, kot načrta parcelacije. Sodišče naveden ugovor ocenjuje kot utemeljen, glede na naveden razlastitven elaborat in načrt parcelacije, na katera se sklicuje tožeča stranka, saj enako izhaja tudi iz pisnega dela, iz 16. in 17. člena Odloka o občinskem podrobnem prostorskem načrtu za del območja urejanja BS 2/5 Nove Stožice (v nadaljevanju: Odlok). V določbi 16. člena Odloka je navedeno, da je v grafičnem delu označeno s P2 območje namenjeno gradnji javnega dobra Dunajske ceste in s P1 območje namenjeno gradnji predvidenega poslovno stanovanjskega objekta. Nadalje je v istem členu navedeno, da P1 obsega zemljišče parcele, med drugim tudi parcelo, ki se obravnava 326 del. V 17. členu Odloka so navedene parcele pod P2, kjer je med drugimi zemljišči navedena tudi parcela 326 del. Glede na taksativno naštete razlastitvene namene ima tožeča stranka prav, da razlastitvenemu namenu, glede na dejstva, ki izhajajo iz navedenih listin, celotna nepremičnina ni namenjena. Oba upravna organa sta torej napačno ugotovila obseg razlastitvenega namena. Javne koristi razlastitvena upravičenka torej ni izkazala za celotno nepremičnino, upravni organ pa je zato napačno presodil vloženo zahtevo za razlastitev v smeri dopustnosti razlastitve v predlaganem obsegu. Iz 2. odstavka 98. člena ZUreP-1, ki določa sestavine zahteve za razlastitev izhaja, da je potrebno v razlastitvenem elaboratu, ki je sestavina zahteve, natančno določiti obseg nepremičnin, glede katerih je predlagana razlastitev, pri čemer območje predlagane razlastitve ne sme presegati meje, določene z lokacijskim načrtom. Iz navedene določbe izhaja, da lahko razlastitveni upravičenec zahteva v razlastitev le tisti del nepremičnine, ki pomeni uresničitev razlastitvenega namena iz 93. člena ZUreP-1 in ki ga določa lokacijski načrt. Gradnja objekta, označena kot P1, ki obsega le del parcele 326 (glej 16. in 17. člen Odloka in grafične priloge) pa to ni. V obravnavanem primeru torej že Odlok ne predvideva izgradnje gospodarske javne infrastrukture na celi parceli, kot je bilo z zahtevo predlagano. V ponovnem postopku reševanja zadeve bo zato potrebno pretehtati ali je res podan že abstraktni razlastitveni namen na celotni parceli 326, kot je bilo predlagano in odločeno. V tem okviru sta organa napačno ugotovila dejansko stanje in napačno uporabila materialno pravo.

V zadevi pa je sporna tudi podanost konkretnega razlastitvenega namena. Ker gre pri razlastitvi za poseg v lastninsko pravico, ki je ena od človekovih pravic, je treba upoštevati načelo sorazmernosti. Elementi tega načela so vgrajeni v 2. in 3. odstavek 92. člena ZUreP-1. V 2. odstavku je vsebovan pogoj, ki ga vsebuje že Ustava, da je razlastitev dopustna le zaradi javne koristi. Obstoj javne koristi je torej tisto, kar daje razlastitvi legitimnost. Vendar njen obstoj sam po sebi še ne zadostuje za ustavno dopustnost razlastitve. Zato iz 2. odstavka 92. člena ZUreP-1 izhajata še dva elementa načela sorazmernosti in sicer nujnost razlastitve za dosego javne koristi ter sorazmernost med pomenom (težo) razlastitvenega namena (javne koristi) in težo razlastitve kot posega v lastninsko pravico. Postavlja se vprašanje ali je javna korist lahko ugotovljena, če gre za uresničitev gradbenega namena – izgradnjo gospodarske javne infrastrukture – širitev ... le v obsegu parcel 326 del, 328/4 del in 336/1 del, vse k.o. ..., kot izhaja iz Odloka. V primeru, da so prostorski akti, ki so podlaga za uresničitev gradbenih posegov, sprejeti že na podlagi ZNačrt, ta v 109. členu določa, da se šteje, da je javna korist iz 3. odstavka 93. člena ZUreP-1 izkazana, če so v grafičnem delu državnega prostorskega načrta, občinskega prostorskega načrta ali občinskega podrobnega prostorskega načrta nepremičnine določene tako, da jih je mogoče identificirati v zemljiškem katastru. Za obravnavani primer to pomeni, da je potrebno razumeti „občinski lokacijski načrt“ iz 3. odstavka 93. člena ZUreP-1 za „občinski prostorski načrt in občinski podrobni prostorski načrt“, vsaj v primeru kot obravnavan, ko gre za gradnjo gospodarske javne infrastrukture le na ozko določenem odseku Dunajske ceste. Namreč v skladu z vsebino javne koristi, ki izhaja iz 69. člena Ustave, in je podrobno določena v 92. členu ZUreP-1, je razlastitev dopustna kot nujen in potreben ukrep za dosego javne koristi zaradi uresničitve razlastitvenega namena. Da pa so uresničeni postulati o nujnosti in potrebnosti uresničitve razlastitvenega namena, ki je v izgradnji določenega gradbenega namena, pa je potrebno v konkretnem primeru presoditi ali je predviden gradbeni namen res nujno potreben. Postavi se vprašanje ali je uresničitev gradnje konkretne gospodarske javne infrastrukture nujno potrebna, če se bo uresničila le v obsegu, kot je predvideno z Odlokom. Po mnenju sodišča zato v primerih, ko bi se gradnja razlastitvenega namena lahko izvajala postopno (etapno), na podlagi več OPPN, ki vsak zase ne predvideva celovite izgradnje gospodarske javne infrastrukture na določenem območju, ki bi le v celoti skupaj zgrajena pomenila javno korist, treba za ugotovitev konkretne javne koristi, izhajati tudi iz OPPN oziroma drugih prostorskih aktov, ki izgradnjo konkretne gospodarske infrastrukture predvidevajo (2. odstavek 42. člena ZPNačrt), za presojo nujnosti in potrebnosti razlastitve. Povedano tudi drugače, faznost izgradnje po mnenju sodišča ne pomeni, da javna korist ni izkazana, meni pa, da iz vsebine javne koristi za uresničitev gradbenega namena izhaja, da mora biti ta predvidena v obsegu, ki resnično pomeni uresničitev javnega interesa napram zasebnemu, ki je z razlastitvijo prizadet. Javni interes pa bo uresničen lahko le z izgradnjo v obsegu, ki prinaša dejansko korist, kar pa, kot predvideva obravnavan OPPN, ne more biti primer, saj se predvideva širitev ... s spremljajočimi priključki le v zelo omejenem obsegu. Vprašanje pri taki izgradnji pa je, ali predvidena gradnja – torej ali javna korist presega težo razlastitve kot posega v lastninsko pravico (načelo sorazmernosti). Navedeno bo moral upravni organ v postopku, v kolikor bo razlastitveni upravičenec kot izhaja zgoraj v zahtevi za razlastitev zatrjeval (glej sestavine zahteve), obrazložiti.

Ker je bilo v zadevi nepopolno ugotovljeno dejansko stanje ter zato posledično napačno uporabljeno materialno pravo, je odločba tožene stranke nezakonita. Sodišče jo je na podlagi 2. in 4. točke 1. odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, v nadaljevanju: ZUS-1) odpravilo ter zadevo v smislu 3. odstavka istega člena vrnilo toženi stranki v nov postopek.

Ker je tožeča stranka v tem upravnem sporu uspela, ji je sodišče odmerilo stroške postopka v višini 350,00 EUR (25. člen ZUS-1) v zvezi s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, Uradni list RS, št. 24/07).

Zahtevo za povrnitev stroškov stranke z interesom je sodišče zavrnilo na podlagi 4. odstavka 25. člena ZUS-1.

Pravni pouk temelji na določbi 1. odstavka 73. člena ZUS-1.

ZUreP-1 člen 92, 92/2, 92/3, 93, 93/1, 93/3, 98, 98/2.

Odlok o občinskem podrobnem prostorskem načrtu za del območja

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.