sodba I U 1294/2009
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-08-31

razlastitev - javni interes - ugotovitev javnega interesa - ustanovitev služnosti v javno korist

Kot pogoj za ustanovitev služnosti mora upravni organ ugotavljati obstoj javne koristi, le-to pa mora ugotavljati na podlagi prostorskih aktov, določenih v 109. členu ZPNačrt. Odlok Občine Renče-Vogrsko pa ni občinski prostorski načrt po 95. členu ZPNačrt, čeprav se na to določbo v preambuli sklicuje.

Tožbi se ugodi, odločba Upravne enote Nova Gorica, št. 352-7/2009-8 z dne 28. 4. 2009 se odpravi in zadeva vrne Upravni enoti Nova Gorica v ponovni postopek.

Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške tega postopka v znesku 80,00 EUR v 15-ih dneh od vročitve sodbe, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Upravna enota Nova Gorica (upravni organ) je z izpodbijano odločbo zavrnila zahtevo tožeče stranke za omejitev lastninske pravice s služnostjo v javno korist na nepremičnini parc. št. 588/32, katere solastnik do 1/6 je A.A. V obrazložitvi navaja, da je družba B. d.o.o. dne 29. 1. 2009 vložila predlog za trajno omejitev lastninske pravice s služnostjo v javno korist na podlagi 59. člena Energetskega zakona (Uradni list RS, št. 27/07 – UPB in 70/08, v nadaljevanju EZ) v zvezi z drugim odstavkom 110. člena Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 110/02, v nadaljevanju ZUreP-1), pri zemljišču parc. št. 588/32. V predlogu je navedla, da je kot sistemski operater prenosnega omrežja odgovorna tudi za vzdrževanje in razvoj tega omrežja. Začela je projekt rekonstrukcije daljnovoda DV 2x100 kV Gorica – Divača, ki je predvidena v dolgoročnem in srednjeročnem družbenem planu občin Ajdovščina, Mestna občina Nova Gorica in Tolmin za obdobje 1986 do 1990 in v Odloku o splošnih prostorskih ureditvenih pogojih za posege v prostor v Občini Nova Gorica. S solastnikom nepremičnine A.A. ni uspela skleniti služnostne pogodbe. Predlagana služnost naj bi obsegala postavitev, rekonstrukcijo, nadzor, obratovanje in vzdrževanje električnega daljnovoda DV 2x110 kV Gorica – Divača ter v zvezi s tem hojo in vožnjo z vsemi vozili preko parc. št. 588/32. Širina daljnovodnega koridorja znaša 15 m levo in 15 m desno, merjeno od osi daljnovoda, vse v korist vsakokratnega lastnika zemljišča parc št. 376/1. Vlagateljica je predlagala vodenje postopka po 104. členu ZUreP-1, ker gre za objekt gospodarske javne infrastrukture in bi morala biti njegova rekonstrukcija v pretežnem delu že končana, če naj bi jo zaključili v skladu z Načrtom razvoja prenosnega omrežja v Republiki Sloveniji od 2005 do 2014 (v nadaljevanju Načrt). Zahtevi je priložila dopis št. 5543/531/SŠ z dne 9. 5. 2008, pogodbo št. 1076/2002, sporazum o sklenitvi poravnave št. 1076/2002, povratnico, cenitveno poročilo z dne 11. 9. 2008, lokacijsko informacijo z dne 24. 10. 2005, delno gradbeno dovoljenje z dne 21. 9. 2004, Načrt in soglasje Ministrstva za gospodarstvo z dne 14. 4. 2005 ter pooblastilo za zastopanje. Upravni organ je dne 17. 3. 2009 opravil obravnavo, na kateri je A.A. podal izjavo, da nasprotuje vodenju postopka kot nujnega, ugovarja, da ne gre za rekonstrukcijo daljnovoda, ki ni vpisan v prostorskih aktih lokalne skupnosti ter opozoril na Odlok o omejitvah izgradnje in rekonstrukcije objektov, namenjenih prenosu in distribuciji električne energije (v nadaljevanju Odlok) s strani Občine Renče – Vogrsko, ki prepoveduje gradnjo daljnovodov na območju občine. Upravni organ ugotavlja, da Odlok določa, da se za vse investitorje določajo omejitve gradnje visokonapetostnih električnih omrežij za celotno območje občine, ter da se prepoveduje gradnja in rekonstrukcija visokonapetostnih električnih in distribucijskih omrežij, v kolikor tehnična rešitev načina gradnje, nadgradnje ali rekonstrukcije predvideva postavitev stebrov in napeljavo električnih vodnikov in ostale opreme med stebri. Pojasnjuje, da je pri svoji odločitvi upošteval namen, zaradi katerega vlagateljica zahteva ustanovitev služnosti, in sicer „postavitev, rekonstrukcijo, nadzor, obratovanje in vzdrževanje  električnega daljnovoda DV 2x110 kV Gorica - Divača“. Za te posege bo investitor moral razpolagati z gradbenim dovoljenjem. Zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja je treba priložiti dokazilo o pravici gradnje, zaradi česar je vlagateljica na predvideni trasi daljnovoda začela sklepati služnostne pogodbe, ki pa jo s solastnikom zemljišča ni uspela podpisati. Vlagateljica je glede Odloka menila, da je le-ta ničen in brez pravnih učinkov ter predstavlja poskus Občine Renče - Vogrsko spremeniti veljaven Odlok o splošnih prostorskih ureditvenih pogojih za posege v prostor v Občini Nova Gorica, ki še vedno velja tudi za območje Renče – Vogrsko. Odlok, sprejet decembra 2008, ni sprejet po 12. členu Zakona o prostorskem načrtovanju. Izvedbeni akti pa ne morejo spreminjati odločitev strateških prostorskih aktov. Upravni organ meni, da je vezan na določila Odloka, dokler pristojni organ ne odloči o njegovi morebitni neveljavnosti, sam pa ne more sprožiti postopka za ugotavljanje njegove protiustavnosti in nezakonitosti pred Ustavnim sodiščem RS. Upoštevajoč Odlok je organ zahtevo za ustanovitev služnosti zavrnil.

Drugostopni organ je zavrnil pritožbo tožeče stranke zoper navedeno odločbo in pritrdil stališču prvostopnega organa, da je treba upoštevati Odlok.

Tožeča stranka vlaga tožbo zaradi napačne uporabe materialnega prava in bistvenih kršitev pravil postopka. Glede kršitve materialnega prava meni, da bi upravni organ moral upoštevati, da pogoje za omejitev lastninske pravice določa 110. člen ZUreP-1 in presojati skladnost predloga za omejitev lastninske pravice izključno z akti in prilogami oziroma zahtevami, ki so navedene v tem določilu. Med temi zahtevami pa ni predvidena presoja skladnosti predloga s kakršnimkoli odlokom oziroma drugim prostorskim aktom. Zato upravni organ predloga ni mogel zavrniti zato, ker Odlok prepoveduje nadzemno izvedbo daljnovoda. Nezakonito je organ presojal vlogo z namenom, zaradi katerega je zahtevala omejitev lastninske pravice. Sklicevanje na gradbeno dovoljenje ne more biti relevantno. Gre za dva različna postopka, ki potekata pred različnima upravnima organoma. Navaja, da je eden od pogojev za omejitev lastninske pravice obrazložitev javne koristi. Slednje ni potrebno obrazlagati, če je nepremičnina predvidena v državnem oziroma občinskem lokacijskem načrtu. Tožeča stranka se sklicuje na svojo pritožbo, v kateri je navedla, da gre zgolj za vprašanje načina izkazovanja javne koristi in tudi, da upravni organ nima pravne podlage, da pogojuje izdajo odločbe o ustanovitvi služnosti v javno korist. Na te ugovore pritožbeni organ ni odgovoril, kar je bistvena kršitev določb postopka. Tožeča stranka meni, da ji ni treba Odloka izpodbijati pred Ustavnim sodiščem zato, ker upravni organ nima podlage za presojo vloge z Odlokom in zato, ker javno korist utemeljuje na določbi 1. odstavka 59. člena Energetskega zakona v povezavi z Dolgoročnim planom Mestne občine Nova Gorica za obdobje 1986-2000, Srednjeročnim družbenim planom Mestne občine Nova Gorica za obdobje 1986-1990 in Odlokom o splošnih prostorskih ureditvenih pogojih za posege v prostor v Občini Nova Gorica. ZPNačrt je v členih 95 in 96 tem aktom podaljšal veljavnost. V Dolgoročnem planu Mestne občine Nova Gorica za obdobje 1986-2000 je v poglavju pod točko 2 „Zasnove gospodarske infrastrukture“, razdelek 2.2.3.1. Elektroenergetsko omrežje, jasno navedeno, da je predvidena rekonstrukcija daljnovoda DV 110 kV Doblar–Gorica–Vrtojba–Divača zaradi prehoda na dvosistemski daljnovod. Meni, da je na tej podlagi javno korist izkazala. V zvezi z Odlokom, ne glede na to, da za odločitev v tem postopku ni pomemben, pa navaja, da je bil sprejet na podlagi ZPNačrt, torej bi moral biti sprejet po postopku, ki ga predpisuje člen 46 in nadaljnji tega zakona, kar pa ni bil. Tožeča stranka uveljavlja tudi kršitev pravil postopka, ker je pritožbeni organ solastniku vročil njeno pritožbo, njej pa ni vročil njegovega odgovora in ji ni bila dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za izdajo odločbe, ni mogla varovati javne koristi in lastnih pravic in koristi. Navaja še, da je z vlogo z dne 19. 3. 2009 pozvala upravni organ, da v postopek povabi SENG kot stranskega udeleženca, ker je rekonstrukcija predvsem v njihovem interesu. Na to bi moral upravni organ paziti po uradni dolžnosti oziroma pritožbeni organ preizkusiti, ali ni prišlo do bistvenih kršitev pravil upravnega postopka. Tožeča stranka predlaga, da se izpodbijana odločba odpravi in zadeva vrne prvostopnemu organu v ponovni postopek, zahteva pa tudi povrnitev stroškov postopka.

Tožena stranka je v odgovoru na tožbo vztrajala pri izpodbijani odločbi iz razlogov, ki so razvidni iz obrazložitve in predlagala zavrnitev tožbe.

Stranka z interesom A.A. v odgovoru na tožbo predlaga zavrnitev tožbe. Za gradnjo daljnovoda ne obstaja državni lokacijski načrt, takšna gradnja pa tudi ni določena v prostorskih aktih lokalne skupnosti. Ti akti gradnjo celo prepovedujejo. Prostorski akti, na katere se sklicuje tožeča stranka, ne planirajo nikakršne gradnje oziroma rekonstrukcije 2 x 110 kV daljnovoda. V teh aktih, v katerih so taksativno našteti vsi obstoječi visokonapetostni daljnovodi na območju lokalne skupnosti in taksativno naštete rezervacije tras za takšne bodoče daljnovode, ni nikjer omenjena trasa v k.o. .... Bivši, že odstranjeni daljnovod, ki ne deluje že vsaj štiri leta, pa je bil v teh aktih označen kot 20 kV daljnovod. Tudi zanj ni bila izkazana nikakršna omejitev lastninske pravice na zemljiščih, po katerih je potekal.

Tožeča stranka je kot izvajalec obvezne gospodarske javne službe sistemskega operaterja prenosnega omrežja predlagala obremenitev lastninske pravice na parc. št. 588/32 s služnostjo v javno korist, v korist vsakokratnega lastnika zemljišča parc. št. 376/1. V zvezi s samo obliko predlagane služnosti (služnost v korist gospodujočega zemljišča – parc. št. 376/1, na kateri je razdelilna transformatorska postaja) sodišče meni, da je lahko predlagala le ustanovitev služnosti po 59. členu EZ v zvezi s 110. členom ZUreP-1, to je služnost v javno korist. Le-ta se od prave stvarne služnosti razlikuje po tem, da se ne ustanovi v korist vsakokratnega lastnika neke druge (gospodujoče) nepremičnine, temveč v korist poimensko določenega subjekta, praviloma nosilca določene infrastrukturne dejavnosti.

Pogoj za ustanovitev predmetne služnosti je javni interes, ki upravičuje tovrstno omejitev lastninske pravice na nepremičnini. Po določbi drugega odstavka 92. člena ZUreP-1 je obremenitev lastninske pravice dopustna le v javno korist in pod pogojem, da je za dosego javne koristi nujno potrebna in da je javna korist razlastitvenega namena v sorazmerju z zasebno lastnino. ZUreP-1 je vzpostavil domnevo za obstoj javne koristi v 93. členu, ki ga modificira 109. člen ZPNačrt (Uradni list RS, št.  33/07, 70/08-ZVO, 108/09). Po tej določbi se šteje, da je javna korist iz tretjega odstavka 93. člena ZUreP-1 izkazana, če so v grafičnem delu državnega prostorskega načrta, občinskega prostorskega načrta ali občinskega podrobnega prostorskega načrta nepremičnine določene tako, da jih je mogoče identificirati v zemljiškem katastru.

Iz izpodbijane odločbe ne izhaja, da bi upravni organ javno korist za ustavitev predlagane služnosti ugotavljal v smislu navedene določbe. Zahtevo tožeče stranke je zavrnil, ker je izhajal iz namena predlagane služnosti. Ker Odlok o omejitvah izgradnje in rekonstrukcije objektov, namenjenih prenosu in distribuciji električne energije (Uradno glasilo Občine Renče-Vogrsko, št. 17/08) prepoveduje gradnje, nadgradnje in rekonstrukcije visokonapetostnih električnih prenosnih in distribucijskih omrežij v tehnični izvedbi postavitve stebrov, je menil, da služnosti, ki bi se realizirala (tudi) s postavitvijo električnega daljnovoda, ni mogoče ustanoviti. To stališče pa je glede na prej navedene določbe po mnenju sodišča nepravilno, in ga tožeča stranka upravičeno graja. Kot pogoj za ustanovitev služnosti mora upravni organ ugotavljati obstoj javne koristi, le-to pa mora ugotavljati na podlagi prostorskih aktov, določenih v 109. členu ZPNačrt. Odlok Občine Renče-Vogrsko pa ni občinski prostorski načrt po 95. členu ZPNačrt, čeprav se na to določbo v preambuli sklicuje. S tem odlokom je občina začasno prepovedala izvajanje določenih gradenj kot ukrep, s katerim bi zavarovala izvedbo pripravljajoče prostorske ureditve; glede zemljišč na območju Občine Renče-Vogrsko je določila konkretne prepovedi (gradnje, nadgradnje in rekonstrukcije določenih objektov v določeni tehnični izvedbi), ki se nanašajo na naslovnike tega akta (investitorje, ki sicer niso imensko navedeni, so pa opredeljeni v povezavi z objekti). Po vsebini (le-ta je pomembna za opredelitev akta) to ni občinski prostorski načrt, temveč začasni ukrep iz 83. člena ZUreP-1. Ta akt pa po že povedanem ni akt, na podlagi katerega bi se ugotavljala javna korist kot pogoj za ustanovitev služnosti (ob tem sodišče dodaja, da se do veljavnosti Odloka ne opredeljuje, ker to za ta upravni spor ni potrebno). Ker upravni organ obstoja javne koristi ni ugotavljal tako, kot določa zakon, tožeča stranka utemeljeno ugovarja nepravilno uporabo materialnega zakona. To je narekovalo odpravo izpodbijane odločbe in vrnitev zadeve prvostopnemu organu v ponovni postopek, v katerem mora pogoje za ustanovitev služnosti presojati v skladu z določbami ZUreP-1 oziroma ZPNačrt.

Sodišče je tožbi ugodilo na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, v nadaljevanju ZUS-1), ker je ugotovilo, da je upravni organ nepravilno uporabil materialno pravo. Prvostopno odločbo je odpravilo ter po tretjem in v smislu četrtega odstavka tega člena zadevo vrnilo prvostopnemu organu v ponoven postopek.

Odločitev o stroškovnem zahtevku temelji na določbi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1. Na tej podlagi je sodišče po prvem odstavku 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/07) tožeči stranki priznalo stroške v višini 80 EUR z zahtevanimi zakonskimi zamudnimi obrestmi v primeru zamude. Stroške je v določenem roku dolžna plačati tožena stranka.

Pravni pouk temelji na določbi prvega odstavka 73. člena ZUS-1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.