sodba III U 179/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2011-05-23

ukrep gradbenega inšpektorja - nelegalna gradnja na tujem zemljišču - inšpekcijski zavezanec - investitor gradnje - pravni naslednik investitorja - lastnik zemljišča - zakupnik zemljišča

Inšpekcijski ukrepi se lahko prenesejo na investitorjeve pravne naslednike, to je tiste osebe, ki pridobijo nelegalno zgrajeni objekt, saj je ukrep v javnem interesu vezan na bistveno lastnost objekta–njegovo nelegalnost.

Da bi v tak pravni položaj lahko vstopil novi zakupnik, izhaja iz podatkov v upravnih spisih, saj je prevzel nepremičnino od prejšnjega zakupnika-investitorja in tudi povrnil vlaganja vanjo.

Tožbi se ugodi, odločba Ministrstva za okolje in prostor RS, št. 0612-210/2007/26 z dne 16.4.2010 se odpravi in zadeva vrne istemu organu v ponoven postopek.

Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 350,00 EUR v roku 15 dni od vročitve sodbe, z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od poteka paricijskega roka do plačila.

Z izpodbijano odločbo je Ministrstvo za okolje in prostor RS ob odločanju o pritožbi A.A.(prizadeta stranka) odločilo, da se odločba gradbenega inšpektorja Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območna enota Koper št. 06122-424/2007-40-PG (pravilno: 06122-423/2007-40-PG) z dne 12.10.2009 odpravi in nadomesti z naslednjo odločbo, s katero je kot inšpekcijski zavezanki B.B. naložilo ustavitev gradnje pritličnega zidanega objekta tlorisne velikosti približno 8,8m x 4,80m, zgrajenega na SV vogalu zemljišča parc. št. 1488 k.o. ... (1. točka izreka), njegovo odstranitev v 30 dneh po prejemu odločbe in vzpostavitev prejšnjega stanja (2. točka izreka), opozorilo na posledice v primeru neizpolnitve (3. točka izreka), ter za objekt iz 1. točke izreklo prepovedi (4. točka izreka). Iz obrazložitve izhaja, da je bil inšpekcijski ukrep ustavitve gradnje in odstranitve objekta z odločbo gradbenega inšpektorja št. 06122-423/2007-40-PG z dne 12.10.2009 izrečen zavezancu A.A. V nadaljevanju pa povzema potek dosedanjega postopka, v katerem je bilo ugotovljeno, da je na SV vogalu parc. št. 1488 k.o. ... zgrajen objekt tlorisne velikosti približno 8,80 m x 4,80 m, lastnik zemljišča na katerem objekt stoji je Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov RS (v nadaljevanju: sklad), ki pa je zemljišče z zakupno pogodbo oddal v najem A.A. (prizadeti stranki). Iz ugotovitev izhaja tudi, da je investitor spornega objekta prejšnji zakupnik, že pokojni C.C., kateremu pa je še pred njegovo smrtjo sedanji zakupnik A.A. povrnil vlaganja v objekt. Prejšnji zakupnik pok. C.C. je objekt zgradil na podlagi potrdila št. 351-344/87 z dne 4.12.1987, ki pa je bilo izdano za gradnjo vinske kleti na parc. št. 1489 k.o. ... velikosti 6,60 m x 4,10 m, kar tudi sicer predmetni objekt presega, gradbeno dovoljenje za poseg pa ni bilo nikoli pridobljeno. Že dne 19.4.2007 je bila prizadeti stranki izdana odločba gradbenega inšpektorja zaradi odstranitve predmetnega objekta in vzpostavitve prejšnjega stanja, vendar je bila odločba v pritožbenem postopku odpravljena, v ponovnem postopku pa je inšpektor z odločbo z dne 26.9.2007 to obveznost naložil zavezancu Skladu kmetijskih zemljišč in gozdov RS, kot zemljiškoknjižnemu lastniku zemljišča. V upravnem sporu je Upravno sodišče RS s sodbo opr. št. U 38/2008-15 z dne 2.4.2009 tožbi zavezanca ugodilo, odpravilo prvostopno določbo in vrnilo zadevo v ponoven postopek, saj je bilo dejansko stanje pomanjkljivo ugotovljeno, poudarilo pa je, da iz ustaljene sodne prakse izhaja, da v primeru prodaje oziroma dedovanja nelegalno zgrajenega objekta, obveznosti preidejo na pravne naslednike. Upravni organ prve stopnje je ponovno odločil z odločbo z dne 18.6.2009 in kot zavezanca ponovno določil prizadeto stranko, po vnovični odpravi odločbe s strani pritožbenega organa pa enako, z odločbo z dne 12.10.2009. Glede na vse navedeno je zato pritožbeni organ sam odločil o stvari. Svojo odločitev sedaj utemeljuje s sklicevanjem na sklep o dedovanju po pokojnem  C.C. opr. št. D 259/2006 z dne 29.11.2006, iz katerega izhaja, da je edina dedinja vdova B.B. (tožnica), s katero je tudi prvostopni organ že opravil zaslišanje dne 24.3.2010. Sklicujoč se na določbe 3. člena Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 102/04-UPB1, 126/07, 108/09 - ZGO-1) ugotavlja, da gre za nelegalno gradnjo. Zaradi dejstva, da je investitor pokojni, je bilo inšpekcijski ukrep po 152. členu ZGO-1 zato treba izreči njegovi univerzalni pravni naslednici - dedinji B.B., saj v primeru dedovanja nelegalno zgrajenega objekta, obveznosti preidejo na pravne naslednike, dedinja pa je stopila v pravni položaj zapustnika.

Tožnica vlaga tožbo zoper izpodbijano določbo iz vseh tožbenih razlogov po 1. odstavku 27. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, 62/10 – ZUS-1). Svoje tožbene ugovore utemeljuje na stališču, da je v konkretnem primeru napačno tolmačena ustaljena sodna praksa glede pravnega nasledstva. Sama ni podedovala ne zemljišča, na katerem objekt stoji, niti nelegalno zgrajenega objekta, saj nista nikoli niti bila last njenega pokojnega moža. Obligacijske pravice, ki jih je v zvezi z objektom imel pokojni mož, pa so prenehale v letu 2004 s prenehanjem zakupne pogodbe in ko je zemljišče prevzel nov zakupnik A.A. Sama tako ne razpolaga z nobenim pravnim naslovom, na podlagi katerega bi mogla ali smela vstopiti na nepremičnino parc. št. 1488 k.o. ..., še manj pa tam izvajati rušilna dela, saj bi šlo za civilno pravna motenja posesti in celo kazenskopravno poškodovanje tuje stvari, saj je obravnavani objekt last drugega. Pri odločanju o tem, kdo je univerzalni pravni naslednik, pa je upravni organ odločal o vprašanju, ki ni upravna stvar. Nadalje se sklicuje na določbe Stvarnopravnega zakonika glede povezanosti zemljišča in njegovih sestavin, pri čemer tudi ugotavlja, da v konkretnem primeru ne gre za stavbno pravico niti ni vzpostavljen sistem etažne lastnine, zato je lastnik zemljišča tudi lastnik objekta, ki je z zemljiščem trajno spojen. Sklad je bil z gradnjo seznanjen, ob prenehanju zakupne pogodbe je objekt od C.C. prevzel, in ga nato tudi oddal  v nov zakup. Glede na vse navedeno zaključuje, da objekta nedvomno ni podedovala, odgovornosti zanj tudi ni mogla podedovati, zato je rušitev objekta mogoče naložiti zgolj zemljiškoknjižnemu lastniku zemljišča, na katerem objekt stoji. Sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo odpravi in vrne zadevo toženi stranki v ponovno odločanje ter naloži povrnitev njenih stroškov tega postopka.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločitvi in pri razlogih zanjo. Sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Prizadeta stranka A.A. v svoji vlogi z dne 16.6.2010 soglaša s pritegnitvijo v ta postopek, izrecnih navedb pa ne podaja, sklicuje se na že vsa v dosedanjem postopku podana stališča. Dodaja, da se strinja s tožbeno navedbo, da je edini zavezanec v konkretnem primeru lahko le zemljiškoknjižni lastnik zemljišča.

V obravnavani zadevi je med strankami nesporno, da je pritličen zidan objekt tlorisne velikosti približno 8,80 m x 4,80 m na SV vogalu zemljišča parc. št. 1488 k.o. ... nelegalna gradnja, zaradi česar se zanj odreja inšpekcijski ukrep po 152. členu ZGO-1. Prav tako so nesporna dejstva, da je obravnavani objekt zgradil pokojni C.C. v času, ko je bil zakupnik zemljišča, ter da je še pred smrtjo v letu 2004 zakupna pogodba prenehala, v novo zakupno razmerje za zemljišče parc. št. 1488 pa je tedaj vstopil A.A.

Sporno ostaja vprašanje, kdo je inšpekcijski zavezanec v konkretnem primeru.

Zavezanec za ukrep po 152. členu ZGO-1 ni izrecno določen, zato je treba pri tem smiselno uporabiti določbo 1. odstavka 157. člena ZGO-1, ki določa, da je investitor oziroma lastnik nedovoljene gradnje, če tega ni mogoče ugotoviti, pa lastnik zemljišča, na katerem je takšna gradnja oziroma objekt, dolžan plačati nadomestilo za degradacijo in uzurpacijo.

Inšpekcijski ukrepi zaradi nedovoljenih posegov so tako v prvi vrsti uperjeni zoper investitorje, ki gradijo brez ustreznih dovoljenj. Ker pa je namen inšpekcijskih ukrepov vzpostavitev stanja, kakršno je bilo pred nedovoljeno gradnjo, sprememba lastništva oziroma sprememba nosilca obveznosti ne more biti ovira za odpravo nezakonitega položaja. Pri tem pa ni potrebno, da bi pravni nasledniki morali sami nadaljevati z nedovoljeno gradnjo ali prispevati k njej. Tako se inšpekcijski ukrepi lahko prenesejo na zavezančeve pravne naslednike, to je tiste osebe, ki pridobijo nelegalno zgrajeni objekt, saj je ukrep v javnem interesu vezan na bistveno lastnost objekta – njegovo nelegalnost. S prenosom pravic pa ta pomanjkljivost ne preneha.

Vendar se v obravnavnem primeru dedinja po pokojnem investitorju po presoji sodišča ne more šteti za njegovo pravno naslednico, saj je nesporno, da ni podedovala ne nepremičnine niti vstopila v zakupno razmerje (da bi torej prevzela možnost razpolaganja z objektom), prav tako pa ni bilo o  inšpekcijskem ukrepu odločeno še za časa življenja prednika oziroma mu ni bila naložena nobena upravna obveznost, katere izvršitev bi se lahko naložilo njegovim dedičem. Po presoji sodišča je zato v zadevi bistveno, in kar je med strankami nesporno, da je zakupno razmerje med investitorjem C.C. in skladom kot lastnikom zemljišča prenehalo še za časa življenja investitorja. V njegov pravni položaj glede obveznosti in pravic v zvezi s spornim objektom tako ni vstopila dedinja. Da bi v tak položaj lahko vstopil nov zakupnik, pa izhaja iz podatkov, ki se nahajajo v upravnih spisih, in na katere je opozorilo tudi že sodišče v navedeni sodbi U 38/2008 z dne 2.4.2009, in ki nakazujejo na to, da je novi zakupnik A.A. prevzel nepremičnino od prejšnjega zakupnika ter investitorju tudi povrnil vlaganja vanjo (za kar je bila opravljena tudi cenitev objekta), se pravi, da je on prevzel vse pravice in obveznosti v zvezi s spornim objektom. Sodišče se sicer strinja, da (v primeru, da se investitorja ne bi dalo ugotoviti) je Sklad  zemljiškoknjižni lastnik tako zemljišča kot na njem stoječega objekta, in s tem lahko tudi zavezanec. Vendar bi glede na ureditev dolgotrajnejših zakupnih razmerjih, kot izhaja iz zakupne pogodbe med Skladom kot zakupodajalcem in A.A. kot zakupojemalcem, bilo treba prej ugotoviti, ali ni s sklenitvijo zakupnega razmerja zakupojemalec prevzel tudi trajne nasade, objekte in naprave, ki stojijo na zemljišču. Do teh ključnih okoliščin, od katerih je odvisna odločitev ali je novi zakupnik vstopil v položaj prednika pa se drugostopenjski organ ni opredelil, zato bo moral to storiti ob vnovični obravnavi  pritožbe prizadete stranke v ponovnem postopku, in sicer ob upoštevanju stališča iz te sodbe (in tudi iz sodbe opr. št. U 38/2008 z dne 2.4.2009).

Glede na vse navedeno je sodišče na podlagi 2. točke 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo ter zadevo vrnilo Ministrstvu za okolje in prostor RS v ponovni postopek. Pristojni organ mora izdati nov upravni akt v 30 dneh od dneva, ko je dobil sodbo.

O stroških postopka je sodišče odločilo na podlagi 3. odstavka 25. člena ZUS-1 ter tožnici, skladno z 2. odstavkom 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/07), prisodilo ustrezen pavšalni znesek povračila, in sicer 350 EUR, ker je tožnico zastopal odvetnik. Po določbi 5. člena Pravilnika pa se pri določitvi in povrnitvi stroškov postopka ne uporabljajo določbe drugih predpisov razen v primeru, če bi v postopku nastali tudi stroški prič, izvedencev in tolmačev, ko se ti povrnejo v skladu z določbami Zakona o pravdnem postopku in na njegovi podlagi izdanih podzakonskih predpisov.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.