sodba I U 1644/2009
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-10-21

gradbeno dovoljenje - projektni pogoji - soglasje k projektnim rešitvam - razlaga podzakonskega predpisa - uporaba javne ceste

Odlok o občinskih cestah glede na določilo 12. člena občini omogoča le, da od investitorja zahteva, da bodoči objekt  priključi na obstoječo cestno povezavo na mestu in na način, ki obstoječi promet najmanj obremenjuje, ne more pa na tej pravni podlagi od investitorja zahtevati gradnje novih cest v takšnem obsegu, kot ga je določila v projektnih pogojih.

Javne ceste so lahko namenjene uporabi vsem ali samo določenim vrstam prometa, v nobenem primeru pa glede na režim splošne rabe javnih cest določila 12. člena odloka ni mogoče razlagati tako, da bi ta prestavljal zakonito podlago za prepoved prometa na javnih občinskih cestah oziroma poteh posamezni fizični ali pravni osebi.

Tožbi se ugodi, izpodbijana odločba Oddelka za komunalne zadeve Občine Domžale, št. 3510-125/08 z dne 12. 3. 2009 se odpravi ter se zadeva vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek.

Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti 350,00 EUR stroškov tega postopka v roku 15 dni od prejema sodbe z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne po preteku paricijskega roka dalje do plačila.

Prvostopenjski občinski upravni organ je z izpodbijano odločbo zavrnil zahtevo tožeče stranke za izdajo soglasja k projektnim rešitvam za nameravano gradnjo večstanovanjskega naselja ... v Domžalah na območju J4 „Jarše center“ na parc. št. ... in ... k.o. Domžale. Iz obrazložitve je razvidno, da je dne 21. 12. 2008 izdal projektne pogoje za navedeno nameravano gradnjo. V postopku izdaje soglasja k projektnim rešitvam je ugotovil, da niso izpolnjeni pogoji iz 4. in 5. točke projektnih pogojev. Pogoj iz 4. točke ni bil upoštevan v delu, ki določa, da je pri gradnji stanovanjske soseske potrebno upoštevati vpliv dodanega prometa na obstoječi promet ter dejstvo, da razbremenilna cesta A. – B. še ni zgrajena, zato je potrebno zagotoviti naslednje povezave: - zagotoviti dostop iz stanovanjske soseske do C. ceste preko D. ulice z voziščem širine 5 m z dvema voznima pasovoma, - ali zagotoviti gradnjo nove povezovalne ceste med D. ulico in C. cesto z voziščem širine 5 m z dvema voznima pasovoma - ali na drug način zagotoviti povezavo dodanega prometa na C. cesto. Ugotavlja, da  ni izpolnjena tudi 5. točka projektnih pogojev, ki določa, da se gradbiščni promet zaradi prometne obremenitve ne sme opravljati po D. ulici na odseku od križišča z G. ulico do križišča z F. ulico, Q. cesti, H. ulici in F. ulici. Kot pravno podlago za zavrnitev soglasja citira 12. člen Odloka o občinskih cestah (Uradni vestnik Občine Domžale, št. 12/05, v nadaljevanju Odlok) in 3. odstavek 50.a člena Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 102/04 – uradno prečiščeno besedilo in 126/07, v nadaljevanju ZGO-1).

Drugostopenjski organ v svoji zavrnilni odločbi navaja, da je smisel določbe 4. odstavka 12. člena Odloka v tem, da občinski organ določi, kako in kje se bo novogradnja priključevala na javno cestno omrežje, pri čemer upošteva sedanje razmere in pričakovani vpliv dodanega prometa na obstoječ promet. Navaja, da je tožeča stranka pridobila študijo „Prometna preveritev navezave večstanovanjskega naselja ... v Domžalah v času gradnje in po zgraditvi ZN ...“, ki upravnemu organu predstavlja podlago za določitev ustreznih ukrepov zaradi vpliva dodanega prometa na obstoječ promet. Prvostopenjski organ je na podlagi študije ugotovil, da bo nameravana novogradnja povzročila povečanje prometa na širšem območju gradnje. Obstoječe cestno omrežje na tem območju je že sedaj zelo obremenjeno s prometom, zlasti v jutranjih in popoldanskih konicah. V nadaljevanju obrazložitve drugostopenjski organ na podlagi študije  ugotavlja, s kolikšnim številom vozil na dan so obremenjene E. ulica, D. ulica, H. ulica in C. ulica. Prvostopenjski organ je v 4. točki projektnih pogojev le nakazal na možne rešitve prometne navezave novogradnje na obstoječe cestno omrežje. Ta projektni pogoj ne pomeni, da mora investitor sam zagotoviti prometno povezavo, saj je občina za ureditev prometne povezave med D. ulico in C. cesto namenila tudi sredstva iz proračuna za leti 2008 in 2009, s prometno povezavo med območjem novogradnje in C. cesto pa bi se prometna obremenjenost bistveno zmanjšala. V zvezi s projektni pogoji iz 5. točke navaja, da je cestno omrežje na območju predvidene gradnje preobremenjeno, zato je bilo v projektnih pogojih v skladu z rezultati študije pravilno določeno, da se gradbiščni promet ne sme opravljati po prometno najbolj obremenjenih cestah.

Tožeča stranka se z odločitvijo upravnega organa ne strinja in v tožbi nasprotuje le projektnim pogojem iz 4. in 5. točke, saj po njenem mnenju ti pogoji nimajo tehnično – izvedbene narave, ki bi se nanašala na priključek na javno cesto, temveč določajo obveznost, da tožeča stranka z izgradnjo nove cestne povezave zagotovi razbremenitev cestnega omrežja na področju ... Po njenem mnenju je tožena stranka z določitvijo spornih projektnih pogojev kršila 12. člena Odloka, ki določa le, da je potrebno opredeliti vpliv priključka ali dostopne ceste na obstoječi promet in upoštevati vpliv pri projektiranju tega priključka. Torej bi bilo treba priključek projektirati tako, da bi se zagotovila največja prepustnost ceste, na katero se priključuje (npr. s postavitvijo semaforiziranega priključka ali pasu za vključevanje v eno smer). Tožena stranka pa je s projektnimi pogoji tožeči stranki naložila, da sama zagotovi rešitev prometne infrastrukture oziroma vzpostavi nove prometne povezave na tem območju, saj je zahtevala zgraditev nove povezovalne ceste med dvema že obstoječima ulica in s tem presegla bistvo projektiranja priključka oziroma dostopne ceste. Ne strinja se tudi s 5. točko projektnih pogojev, kjer je določena prepoved prometa po določenih ulicah. Določba 12. člena Odloka se nanaša zgolj na projektiranje priključka dostopne ceste in njegov vpliv na obstoječo cesto, ne pa na obremenjenost cest, ki s priključkom nimajo nobene direktne povezave. S prepovedjo prometa na določenih ulicah je popolnoma onemogočen gradbiščni promet in s tem dostop do gradnje večstanovanjskega naselja. V resnici se s tem pogojem onemogoča dostop do gradnje iz katerekoli smeri. Tožena stranka je materialno pravo razlagala napačno in izven jezikovne razlage, zato je tudi ta projektni pogoj nezakonit. V nadaljevanju tožeča stranka pojasnjuje dejansko stanje v zvezi s prepustnostjo prometa, ki izhaja iz študije, pri čemer opozarja, da se po končani gradnji obstoječi promet ne bo bistveno spremenil. Sklepno tožeča stranka predlaga, da sodišče tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi ter zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek ter toženi stranki naloži povrnitev stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Tožena stranka v obširnem odgovoru na tožbo odgovarja na posamezne tožbene ugovore, za katere meni, da so v celoti neutemeljeni. Bistvenega pomena je po njenem mnenju ugotovitev, da večstanovanjski kompleks povzroča dodatne obremenitve obstoječega prometa. Glede na objektivno povečanje obremenitve že tako preobremenjenih okoliških cest, je upravičeno postavila sporne projektne pogoje, s katerimi je zmanjšala oziroma izničila posledice povečanega prometa zaradi gradnje. Ne strinja se s stališčem tožeče stranke, da 12. člen Odloka ureja zgolj pravico občine, da tehnično določi pogoje priključka. Namen določbe 12. člena Odloka je zmanjšati negativne prometne vplive na obstoječo prometno omrežje. Tožena stranka ne zahteva izgradnje občinske ceste, ampak zahteva izgradnjo cestnih priključkov na večstanovanjski kompleks, ki bodo omogočila vzdržnost in razumno obremenjenost obstoječega prometa po okoliških cestah. V zvezi z vplivom gradbiščnega prometa meni, da bi morala tožeča stranka priključke predvideti tako, da bi bil vpliv gradbiščnega prometa na obstoječe prometno omrežje minimalen. Če bo tožeča stranka ravnala skladno s ponujenimi možnostmi ureditve dostopov do kompleksa z izvedbo povezave z C. cesto, bo lahko opravljala tovorni promet, potreben za izgradnjo kompleksa. Glede na vse navedeno tožena stranka sodišču predlaga, da tožbo zavrne in tožeči stranki naloži plačilo stroškov postopka.

V skladu z določili 3. odstavka 50. člena ZGO-1 mora pristojni soglasodajalec v projektnih pogojih navesti določbe zakona, ki so podlaga za določitev projektnih pogojev in dajanje soglasij in za vsak pogoj navesti podlago iz posebnega predpisa. Projektni pogoji niso upravni akt in zoper njih ni mogoča pritožba, lahko pa se izpodbijajo v pritožbi zoper odločbo o zavrnitvi izdaje soglasja (7. odstavek 50. člena ZGO-1).

V obravnavani zadevi je občinski upravni organ kot pristojni soglasodajalec zavrnil zahtevo tožeče stranke za izdajo soglasja k projektnim rešitvam za nameravano gradnjo večstanovanjskega naselja ... na podlagi predhodne ugotovitve, da tožeča stranka ne izpolnjuje pogojev iz 4. in 5. točke projektnih pogojev z dne 21. 12. 2008. Kot pravno podlago za zavrnitev navedenega soglasja je navedel 12. člen Odloka, ki določa, da je v primeru kompleksne gradnje večstanovanjskih enot pri projektiranju priključka ali dostopne ceste, ki prometno povezuje gradnjo z obstoječim cestnim omrežjem, potrebno upoštevati in opredeliti vpliv dodanega prometa na obstoječ promet. Sodišče se strinja z ugovorom tožeče stranke, da sporni projektni pogoji nimajo podlage v navedenem določilu Odloka.

V zadevi ne more biti sporno, kar potrjujejo tudi podatki iz prometne študije, ki jo je v postopku predložila tožeča stranka, da se bo zaradi zgraditve večstanovanjskega naselja v določeni meri povečal tako obstoječi promet po končani gradnji kot tudi gradbiščni promet med samo gradnjo. Prvostopenjski organ organ je v 4. točki projektnih pogojih vpliv dodanega prometa na obstoječi promet (ob dejstvu, da  „razbremenilna“ cesta A. – B. še ni zgrajena) upošteval tako, da je z alternativno določenimi možnostmi vzpostavitve nove prometne povezave med predvidenim stanovanjskim naseljem in C. cesto tožeči stranki na tem delu dejansko naložil zgraditev nove cestne povezave. Tudi sodišče meni, da za takšno določitev obveznosti, ki jo občina tožeči stranki nalaga preko projektnih pogojev, v 12. členu Odloka ni nobene podlage. Odlok, ki v tem delu govori o projektiranju občinskih cest, namreč določa le, da je treba pri projektiranju priključka novogradnje na obstoječo cestno omrežje upoštevati, kako bo ta priključek (oziroma dostopna cesta) vplival na obstoječ promet. Drugostopenjski organ sicer pravilno ugotavlja, da je treba povečanje prometa upoštevati pri projektiranju samega priključka na obstoječo cesto, kar pomeni, da občina določi, kje se bo novogradnja priključevala na cestno omrežje, pri čemer upošteva sedanje razmere in pričakovani vpliv dodanega prometa na obstoječ promet. Nikakor pa to ne pomeni, da lahko na investitorja prevali breme gradnje novih cestnih povezav in na tak način določi projektne pogoje. Odlok v omenjenem določilu občini omogoča le, da od investitorja zahteva, da bodoči objekt  priključi na obstoječo cestno povezavo na mestu in na način, ki obstoječi promet najmanj obremenjuje, ne more pa na tej pravni podlagi od investitorja zahtevati gradnje novih cest v takšnem obsegu, kot ga je določila v projektnih pogojih. Tudi po presoji sodišča navedenega določila Odloka ni mogoče razlagati tako, kot ga razlaga občinski upravni organ, ki v 4. točki projektnih pogojev od tožeče stranke nezakonito zahteva gradnjo nove prometne povezave.

Sodišče ugotavlja, da je nezakonita tudi 5. točka projektnih pogojev, s katerim občinski upravni organ tožeči stranki prepoveduje promet na določnih javnih občinskih cestah (na D. ulici na odseku od križišča z E. ulico do križišča z F. ulico, G. cesti, H. ulici in F. ulici). Pravni status javne občinske ceste in pogoji njene uporabe so urejeni v Zakonu o javnih cestah (Uradni list RS, št. (Uradni list RS, št. 33/06 – uradno prečiščeno besedilo in 45/08, v nadaljevanju ZJC). Ta v 1. odstavku 2. člena določa, da lahko vsak prosto uporablja javne ceste na način in pod pogoji, ki urejajo javne ceste in varnost prometa na njih. Tožeča stranka ima torej pravico do splošne rabe občinske ceste že na podlagi citirane določbe 1. odstavka 2. člena ZJC, promet na javnih cestah pa je lahko omejen oziroma prepovedan le pod pogoji, določeni s posebnimi predpisi (na primer z dovoljenjem za izredne prevoze iz 51. člena ZJC, ko vozila presegajo predpisi dovoljene osne obremenitve, skupno maso, širino, dolžino in višino). Javne ceste so lahko namenjene uporabi vsem ali samo določenim vrstam prometa (7. odstavek 3. člena ZJC), v nobenem primeru pa glede na zgoraj opisani režim splošne rabe javnih cest določila 12. člena Odloka ni mogoče razlagati tako, da bi ta prestavljal zakonito podlago za prepoved prometa na javnih občinskih cestah oziroma poteh posamezni fizični ali pravni osebi. Zato je po presoji sodišča tudi projektni pogoj iz 5. točke nezakonito določen.

Sodišče je tožbi ugodilo zaradi nepravilne uporabe materialnega prava na podlagi 4. točke 1. odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, 119/08 in 107/09 – odločbi US in 62/2010), odpravilo izpodbijano odločbo in zadevo vrnilo prvostopenjskemu občinskemu upravnemu organu v ponoven postopek, v katerem mora upoštevati stališča sodišča iz te sodbe in o zahtevku tožeče stranke odločiti v 30 dneh od prejema sodbe (4. odstavek 64. člena ZUS-1).

Ker je sodišče ugodilo tožbi in odpravilo izpodbijani upravni akt, je tožeča stranka v skladu z določbo 3. odstavka 25. člena ZUS-1 upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/07, v nadaljevanju Pravilnik). Zadeva je bila rešena na seji, tožečo stranko pa je v postopku zastopala odvetnica, zato se ji priznajo stroški v višini 350 EUR z zahtevanimi zakonskimi zamudnimi obrestmi (1. odstavek 3. člena Pravilnika) in ne v zahtevani višini po Zakonu o odvetniški tarifi. V skladu s 5. členom Pravilnika se namreč pri določitvi stroškov po tem pravilniku ne uporabljajo določbe drugih predpisov (razen v primeru, če v postopku nastanejo tudi stroški prič, izvedencev in tolmačev, ki se ti stroški povrnejo na podlagi zakona, ki ureja pravdni postopek, za kar pa v tem primeru ne gre), zato je sodišče v toženi stranki v plačilo naložilo pavšalni znesek v zgoraj navedeni višini.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.