sodba I U 279/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-10-14

gradbeno dovoljenje - obnova upravnega postopka - obnovitveni razlog - nova dejstva in novi dokazi - predhodno vprašanje - predhodno soglasje - komunalni prispevek

Obnova postopka je izredno pravno sredstvo, kar pomeni, da posega v dokončno ali pravnomočno upravno odločbo, zato je zakonske določbe, na podlagi katerih je obnovo mogoče dovoliti, treba razlagati ozko oziroma restriktivno in ne široko. Dejstvo, ki je nastalo po končanem upravnem postopku, pa vpliva na strankino pravico ali obveznost, je lahko razlog za začetek novega postopka, ki mu je podlaga na novo nastalo in spremenjeno dejansko stanje, ne pa razlog za obnovo končanega upravnega postopka, ki predpostavlja staro in že poprej obstoječe dejansko stanje.

Glede na določbo 1. odstavka 66. člena ZGO-1 ne izdaja soglasij, ne odmera komunalnega prispevka, ki je podlaga za poravnavo zakonsko določenih dajatev, ne predstavljata odločanja o prehodnem vprašanju v smislu 1. odstavka 147. člena ZUP.

Upravna enota Ljubljana, Izpostava Šiška, je z izpodbijano odločbo kot prvostopenjski upravni organ zavrgla zahtevo tožeče stranke za obnovo postopka za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo dveh dvostanovanjskih hiš na zemljišču parc. št. 18/6, 22/12, 22/11 in 22/18 k.o. ..., ki je bil končan s pravnomočno zavrnilo odločbo št. 351-511/2006-61105 z dne 10. 5. 2007. V obrazložitvi navaja, da je tožeča stranka vložila predlog za obnovo postopka na podlagi 1. in 4. točke 260. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, dalje ZUP), zaradi novih dokazov oziroma drugačne rešitve predhodnega vprašanja, na katerega se je opirala odločba v prejšnjem postopku. Prvostopenjski organ meni, da zatrjevani razlogi za obnovo postopka niso podani in navaja, da je bila zahteva tožeče stranke za izdajo gradbenega dovoljenja zavrnjena zato, ker k predloženemu projektu ni bilo pridobljeno soglasje Občine ... za priključitev predvidenih objektov na javno komunalno omrežje in ker ni bilo predloženo dokazilo o plačilu komunalnega prispevka, oboje pa je po določbah 66. člena Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 102/04 in nadaljnji, dalje ZGO-1) pogoj za izdajo gradbenega dovoljenja. V času izdaje zavrnilne odločbe, to je 10. 5. 2007, ni obstajalo ne soglasje Občine ..., ne odločba Občine ... o odmeri komunalnega prispevka, tako da komunalni prispevek v času zavrnilne odločbe tudi ni bil plačan. Zato ni mogoče šteti, da je tožeča stranka naknadno izvedela za nova dejstva ali dokaze, ki bi lahko pripeljali do drugačne odločitve, če bi bila navedena ali uporabljena že v prejšnjem postopku, saj v prejšnjem postopku ta dejstva in ti dokazi niso obstajali. Gre za nova dejstva in dokaze, zato nanje ni mogoče opreti obnove postopka. Izdaje soglasja k projektu in izdaje odločbe o odmeri komunalnega prispevka tudi ni mogoče šteti za predhodno vprašanje, temveč gre za kasnejšo spremembo dejanskega stanja, kar ni razlog za obnovo postopka, temveč le podlaga za morebiten nov upravni postopek. Zato je prvostopenjski upravni organ predlog tožeče stranke za obnovo postopka zavrgel v okviru predhodnega preizkusa po določbi 267. člena ZUP.

Ministrstvo za okolje in prostor je kot drugostopenjski upravni organ z uvodoma navedeno odločbo zavrnilo pritožbo tožeče stranke zoper izpodbijano odločbo. V obrazložitvi navaja, da se v celoti strinja z razlogi, ki jih je v izpodbijanem sklepu navedel prvostopenjski upravni organ, jih smiselno ponavlja in dodaja, da tudi, če bi bilo prvostopenjskemu organu ob odločanju o izdaji gradbenega dovoljenja znano, da gre za nezakonitost pristojnih organov v zvezi z neizdajo soglasja oziroma odločbe, glede na 66. člen ZGO-1 ne bi imel zakonite podlage za izdajo pozitivne odločbe oziroma gradbenega dovoljenja.

Tožeča stranka se s tako odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo, v kateri navaja, da ugotovitve in razlogi tožene stranke niso skladni z vsebino in tudi ne z namenom določbe 1. točke 260. člena ZUP. Besedilo te določbe namreč govori o možnosti, uporabiti nova dejstva in nove dokaze, brez pogoja, da bi ta dejstva ali dokazi morali obstajati v času prvega postopka. Zakon v zvezi z novimi dejstvi in dokazi določa dva pogoja, in sicer, da morajo biti taki, da bi lahko pripeljali do drugačne odločitve, če bi bili navedeni ali uporabljeni v prejšnjem postopku in da stranka teh dejstev v prejšnjem postopku brez svoje krivde ni mogla navesti. Zato so po mnenju tožeče stranke v obravnavani zadevi podani vsi pogoji za obnovo postopka po 1. točki 260. člena, saj je po izdaji zavrnilne določbe pridobila možnost uporabiti nova dejstva oziroma dokaze, to je listini, ki sta pogoj za izdajo gradbenega dovoljenja. Ti listini, če bi bili tedaj že izdani, bi v času odločanja v prvotnem postopku pripeljali do drugačne odločitve, tožeča stranka pa ju v prvotnem postopku ni mogla predložiti brez svoje krivde, o čemer je v času prejšnjega postopka tudi obvestila toženo stranko.

Zakon nikjer ne zahteva, da bi moral dokaz v fizični obliki obstajati že v času prejšnjega postopka, oziroma da je obnova dopustna samo v primeru, če stranka naknadno najde nek dokaz, ki je tedaj že obstajal. Nasprotno, zakonsko besedilo se nanaša na pridobitev možnosti, uporabiti nove dokaze. Poleg tega je bil v času prejšnjega postopka že v teku postopek za pridobitev navedenih listin in so bili tudi že izpolnjeni vsi pogoji za njuno izdajo, torej so obstajala dejstva, ki so narekovala izdajo pozitivnih odločb. Da tožeča stranka teh listin ni pridobila in jih ni mogla predložiti v prejšnjem postopku, je izključna posledica nezakonitega ravnanja občinskih organov oziroma celo zlorabe njihovega položaja. Poleg tega je tožena stranka prekršila temeljni načeli upravnega postopka, namreč načelo zakonitosti in načelo varstva pravic strank, ko ni ugodila vlogi tožeče stranke za podaljšanje roka za predložitev omenjenih odločb, ki so bile v pridobivanju, oziroma za prekinitev postopka, temveč je namesto tega pohitela z izdajo zavrnilne odločbe.

Tožeča stranka meni, da je zaradi opisanih nezakonitosti ali zlorab organov z javnimi pooblastili treba pogoje za obnovo postopka obravnavati tako, kot so zapisani v zakonu in skladno z njihovim zakonskim namenom, ne pa jih razlagati formalistično, restriktivno in celo izven zakonskega besedila. Institut obnove postopka mora biti obravnavan tudi širše, kot eno izmed sredstev za zagotavljanje enakega varstva pravic (22. člen Ustave RS). Občinska uprava je v istovrstnih primerih v istih časovnih okoliščinah tekoče izdajala soglasja in odločbe investitorjem o odmeri komunalnega prispevka, investitorji pa so na tej podlagi pridobili odločbe o gradbenem dovoljenju. Tožeča stranka se je zaradi subjektivnih elementov iz sfere župana Občine ... znašala v očitno neenakopravnem položaju, ki ga je Občina ... morala sanirati, vendar je to storila šele, ko je bila v to prisiljena s sodbo Upravnega sodišča RS, leto in pol po zaključku prejšnjega postopka. Namen obnove postopka mora zato biti tudi v odpravi učinkov nezakonitosti, ki stranki onemogočajo uveljavitev sicer zakonsko utemeljenih pravic in pravnih interesov v prejšnjih postopkih, kar se izkaže kasneje, po njihovem zaključku.

Glede na navedeno tožeča stranka sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne prvostopenjskemu upravnemu organu v ponoven postopek, poleg tega pa naj odloči, da je tožena stranka dolžna tožeči povrniti stroške postopka v roku 15 dni, po preteku tega roka z zakonskimi zamudnimi obrestmi do plačila.

Sodišče je tožbo vročilo toženi stranki, ki je sodišču dostavila upravne spise, ki se nanašajo na obravnavano zadevo, na tožbo pa vsebinsko ni odgovorila.

Predmet tega upravnega spora je vprašanje, ali je treba določbe 1. in 4. točke 260. člena ZUP razlagati tako, da predstavlja razlog za obnovo postopka tudi naknadna izdaja upravne odločbe, ki je bila v prejšnjem postopku pogoj za izdajo gradbenega dovoljenja, pa v času v tega postopka še ni bila izdana in je bil zato zahtevek tožeče stranke za izdajo gradbenega dovoljenja zavrnjen. Tožeča stranka meni, da je bistvenega pomena za to razlago tudi, da do izdaje odločb, ki so bile pogoj za izdajo gradbenega dovoljenja, ni prišlo zaradi nezakonitega ravnanja oblastvenih organov.

Po določbah 260. člena ZUP se postopek, ki je končan z odločbo, zoper katero v upravnem postopku ni rednega pravnega sredstva (odločba, dokončna v upravnem postopku) obnovi, če se izve za nova dejstva ali se najde ali pridobi možnosti uporabiti nove dokaze, ki bi bili mogli sami zase ali v zvezi z že izvedenimi in uporabljenimi dokazi pripeljati do drugačne odločbe, če bi bila ta dejstva oziroma dokazi navedeni ali uporabljeni v prejšnjem postopku (1. točka) ali če se odločba organa, ki je vodil postopek, opira na kakšno predhodno vprašanje, pa je pristojni organ pozneje to vprašanje v bistvenih točkah drugače rešil (4. točka).

Zakon o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 110/02 in nadaljnji, dalje ZGO-1) je v besedilu, veljavnem v času prejšnjega postopka, določal, da mora pristojni upravni organ za gradbene zadeve, preden izda gradbeno dovoljenje, med drugim preveriti tudi, ali so k predvideni gradnji pridobljena vsa predpisana soglasja (3. točka 1. odstavka 66. člena) in ali je investitor predložil dokazilo, da so dajatve in prispevki, določeni z zakonom, plačani oziroma da so na drug način izpolnjene takšne njegove obveznosti (5. točka 1. odstavka 66. člena).

Sodišče uvodoma opozarja, da je obnova postopka izredno pravno sredstvo, kar pomeni, da posega v dokončno ali pravnomočno upravo odločbo. Zato je zakonske določbe, na podlagi katerih je obnovo mogoče dovoliti, treba razlagati ozko oziroma restriktivno in ne široko.

Sodišče se glede razlage določb 260. člena ZUP v celoti strinja z razlogi tožene stranke, glede na izrecne tožbene navedbe pa dodaja še:

Drži sicer trditev tožeče stranke, da zakonsko besedilo govori o novih dejstvih oziroma novih dokazih in pri tem ne postavlja pogoja, da bi ta dejstva ali dokazi morali obstajati že v času prejšnjega postopka, vendar tako logična razlaga te določbe, kot tudi njen smisel izključujeta uporabo dejstev in dokazov, ki v času prejšnjega postopka še niso obstajali. Izhodišče za odločanje o obnovi postopka je namreč dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo odločbe v prejšnjem postopku, na ugotovitev tega dejanskega stanja pa seveda ne bi mogla vplivati dejstva in okoliščine, ki tedaj še niso obstajale. Razlog za obnovo postopka je zato lahko le prej (v času prejšnjega postopka) obstoječa, vendar neznana okoliščina, ki predstavlja obnovitveni razlog, pa se je zanjo izvedelo šele po končanem upravnem postopku in se zaradi tega za ugotovitev materialne resnice ni mogla uporabiti v prejšnjem postopku (prim. tudi Androjna – Kerševan, Upravno procesno pravo, GV Založba, Ljubljana 2006, stan 545). Dejstvo, ki je nastalo po končanem upravnem postopku, pa vpliva na strankino pravico ali obveznost, je lahko le razlog za začetek novega postopka, ki mu je podlaga na novo nastalo in spremenjeno dejansko stanje, ne pa razlog za obnovo končanega upravnega postopka, ki predpostavlja staro in že poprej obstoječe dejansko stanje (Androjna – Kerševan, stran 548). Tako je povsem enotno stališče pravne teorije (prim. tudi Breznik, Štucin, Marflak: Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2004, stran 786) in tudi sodne prakse (prim. npr. sodbo VS RS, št. U 851/92 z dne 2. 12. 1993, med novejšimi npr. sodba opr. št. X Ips 1360/2005 z dne 19. 6. 2008). Sodišče dodaja še, da nezakonitost ravnanja oblastvenih organov, na katero se sklicuje tožeča stranka, sama po sebi ne more vplivati na presojo, ali so podani zatrjevani pogoji za obnovo postopka, razen kolikor utegne ta nezakonitost oziroma zloraba predstavljati samostojen obnovitveni razlog (npr. po 2., 6., 7. ali 8. točki 260. člena ZUP).

Glede na zgoraj povzeto besedilo 1. odstavka 66. člena ZGO-1 ne izdaja soglasij, ne odmera komunalnega prispevka, ki je podlaga za poravnavo zakonsko določenih dajatev, ne predstavljata odločanja o predhodnem vprašanju v smislu 1. odstavka 147. člena ZUP. Po navedeni določbi ZGO-1 mora namreč stranka v postopku za pridobitev gradbenega dovoljenja predložiti soglasje, torej odločbo, ki jo je izdal za to pristojen organ, tudi plačilo komunalnega prispevka pa je mogoče opraviti zgolj na podlagi odmerne odločbe. Gre torej za vprašanje, ali je bila izdana odločba, ne pa, ali so bili morda izpolnjeni pogoji za njeno izdajo. Tudi uporaba določbe 4. točke 260. člena ZUP v zvezi z naknadno izdanimi odločbami zato po presoji sodišča ne prihaja v poštev.

Sodišče je iz navedenih razlogov ugotovilo, da je izpodbijana odločba pravilna in utemeljena na zakonu, zato je v skladu s 1. odstavkom 63. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06 in nadaljnji, dalje ZUS-1) tožbo zavrnilo. Ker tako iz predloženih upravnih spisov, kot tudi iz tožbe izhaja, da med tožečo in toženo stranko ni bilo sporno dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo upravnega akta, temveč le pravno vprašanje interpretacije določb 260. člena ZUP, je sodišče na podlagi 1. odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, na seji.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.