sodba II U 142/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2011-05-18

javni razpis - sofinanciranje operacij javne kulturne infrastrukture - razpisna merila - nepopolna obrazložitev odločbe

Ker upravni organ dejstev, ki izhajajo iz vloge in prijavne dokumentacije tožeče stranke, ni ugotavljal in presojal ter tudi ni pojasnil, zakaj te okoliščine ne pomenijo, da gre za projekt, ki uvaja nove trende v kulturni ustvarjalnosti oziroma ne sledi svetovnim trendom, so bila za odločitev bistvena dejstva nepopolno ugotovljena.

Tožbi se ugodi. Sklepa Ministrstva za kulturo, šifra 61001-5/2009/265 z dne 4.12.2009 in št. 61001-5/2009-370 z dne 26.2.2010 se odpravita in se zadeva vrne Ministrstvu za kulturo v ponoven postopek.

Z zgoraj navedenim prvostopnim sklepom je Ministrstvo za kulturo zavrnilo vlogo tožeče stranke za sofinanciranje operacij javne kulturne infrastrukture, v okviru Evropskega sklada za regionalni razvoj v okviru Operativnega programa krepitve regionalnih razvojnih potencialov za obdobje 2007 – 2013, v okviru razvojne prioritete 3. „Povezovanje naravnih in kulturnih potencialov“ in prednostne usmeritve 3.2. „Mreženje kulturnih potencialov“ (Javni razpis za razvojne investicije v javno kulturno infrastrukturo, oznaka JR-ESRR-2009, Uradni list RS, št. 66/2009 z dne 21.8.2009), za projekt obnova muzeja stara elektrarna. Iz obrazložitve izhaja, da je na drugi javni razpis za razvojne investicije v javno kulturno infrastrukturo prispelo 67 vlog, strokovna komisija pa je ugotovila, da jih je bilo 63 v roku dostavljenih in pravilno opremljenih. Štiri vloge niso bile dopolnjene v predpisanem roku, zato so bile zavržene. V postopku ocenjevanja je komisija ugotovila, da 6 vlog nima pravilno izdelane CBA analize, pri enem vlagatelju pa se je investicija začela pred oddajo vloge. Strokovna komisija je 52 vlog ocenila v skladu z merili, objavljenimi v razpisu in razpisni dokumentaciji. Na osnovi kvalitete posameznih vlog in razpoložljivih sredstev bo ministrstvo v skladu z razpisnimi pogoji sofinanciralo 6 projektov z najvišjo stopnjo sofinanciranja 100 % upravičenih stroškov do porabe sredstev. S tem so sredstva v celoti razporejena. Vloga tožeče stranke je bila vložena pravočasno in izpolnjuje vse pogoje razpisa. Po merilu „vpliv projekta na razvoj kulture kot razvojnega dejavnika občine/regije“ je bila vloga tožeče stranke ocenjena s 5 točkami, po merilu „vpliv projekta na gospodarsko rast, posebej na razvoj turizma in turizmu komplementarnih dejavnosti“ z 20 točkami, po merilu „vpliv projekta na zaposlovanje, ustvarjanje bruto delovnih mest“ s 15 točkami, po merilu „pripravljenost projekta na takojšnji začetek izvedbe“ s 30 točkami, po merilu „prispevek projekta/investicije k ciljem resolucije o nacionalnem programu za kulturo 2008-2011“ pa ni dobila nobene točke. Skupaj je bila torej vloga tožeče stranke ocenjena s 70 točkami, razpoložljiva sredstva pa so bila porabljena za projekte, ki so dosegli višje število možnih točk, zato je bila vloga tožeče stranke zavrnjena.

Tožeča stranka se je zoper ta sklep pritožila, Ministrstvo za kulturo pa je s sklepom št. 61001-5/2009-370 z dne 26.2.2010 njeno pritožbo zavrnilo. Obrazložilo je, da iz korektno pripravljene vloge izhaja, da je muzej Stara elektrarna že vključen v mednarodne stanovske povezave in da bo s projektom zgolj izboljšal pogoje muzejske dejavnosti. Iz analize učinkov kulturnih dogodkov in projekcije obiskanosti je razvidno, da bo prispevek k dvigu kakovosti obstoječih gospodarskih aktivnosti na območju s poudarkom na turizmu zgolj 5 %. To dejstvo pa ne zadosti kriteriju bistvenega prispevka k gospodarski aktivnosti s poudarkom na turizmu v smislu povečanja obiska območja na večji in daljši izkoristek turističnih kapacitet v okolici. Pri obstoječem projektu je že zagotovljeno povezovanje muzejske dejavnosti, ne bo pa projekt doprinesel novih vsebin oziroma povezovanja različnih kulturnih dejavnosti v več občinah in širšem geografskem območju na dolgi rok. Na osnovi tega ministrstvo ugotavlja, da projekt ne dosega ciljev po tem merilu za 25 točk, zato je bil ocenjen s petimi točkami. Glede merila „prispevek projekta/investicije k ciljem resolucije o nacionalnem programu za kulturo 2008-2011“ pa je ministrstvo za ugotavljanje dejstva ali je investicija vključena v projekt evropske prestolnice kulture uporabilo „seznam investicij Maribora in partnerskih mest“ in ugotovilo, da med njimi ni projekta Obnova muzeja stara elektrarna, zato po tem merilu projekt tožeče stranke ni prejel nobene točke.

Tožeča stranka s tožbo izpodbija tisti del izpodbijanega sklepa, ki se nanaša na oceno projekta tožeče stranke po merilih „vpliv projekta na razvoj kulture kot razvojnega dejavnika občine/regije“ in „prispevek projekta/investicije k ciljem resolucije o nacionalnem programu za kulturo 2008-2011“. Tožeča stranka navaja, da je pri vpogledu v prijavno dokumentacijo ugotovila dejstva, ki kažejo na večje nepravilnosti pri izvedbi javnega razpisa, katerih posledica so bile izločitve vlog nekaterih občin in neupravičene dodelitve sredstev drugim občinam, katerih prijavna dokumentacija ni vsebovala vseh zahtevanih dokumentov iz javnega razpisa. Tako vlogi Mestne občine Novo mesto in Mestne občine Slovenj Gradec nista vsebovali investicijskega programa, vloga Občine Brežice ne vsebuje dokazila o potrditvi investicijskega programa s strani pristojnega organa (sklepa občinskega sveta), vloga Mestne občine Kranj pa ne vsebuje dokumenta identifikacije investicijskega projekta, kar je v nasprotju z razpisnimi pogoji. Razen tega je tožeča stranka ugotovila, da je tožena stranka Občino Straža pozvala k dopolnitvi prijavne dokumentacije z investicijskim programom za prijavljeni projekt. Ministrstvo je torej nekatere občine pozivalo k odpravi nepravilnosti in njihove vloge zavrglo, če niso bile dopolnjene, drugim občinam pa je sredstva odobrilo, čeprav vloge niso bile popolne. Tožeča stranka predlaga, da sodišče zgoraj navedeni odločbi odpravi in zadevo vrne v nov postopek.

Tožeča stranka v odgovoru na tožbo navaja, da tožeča stranka v tožbi ni navedla razlogov, zaradi katerih izpodbija sklep tožene stranke oziroma ne navaja, zakaj meni, da je vloga tožeče stranke ocenjena s prenizkim številom točk. Tožena stranka se v nadaljevanju sklicuje na razloge, ki jih navaja tudi v obrazložitvi drugostopne odločbe, in predlaga, da sodišče tožbo zavrne.

Na odgovor na tožbo tožene stranke je tožeča stranka odgovorila s pripravljalno vlogo, v kateri navaja, da je tožena stranka v celoti spregledala dokazna gradiva v prijavi, ki dokazujejo, da je projekt zasnovan tako, da se bo izvajala dejavnost, ki bo uvajala nove trende v kulturni ustvarjalnosti, ki bo sledila svetovnim trendom muzejskih predstavitev in ki bo predstavljala novost v slovenskem prostoru. Kvalitativno in kvantitativno bo prispevala k večji prepoznavnosti kulturne dejavnosti v občini in regiji, k dvigu kakovosti obstoječih gospodarskih aktivnosti s poudarkom na turizmu, kar bo vplivalo na povečanje obiska območja ter na večji in daljši izkoristek turističnih kapacitet v okolici. Tudi v prijavni dokumentaciji na razpis je bilo jasno predstavljeno, da bo z izvedbo prijavljenega projekta vzpostavljen osrednji železarski muzej v Sloveniji (nov muzej z osrednjim slovenskim centrom industrijske zgodovine in delavske kulture), postavljena celovita muzejska predstavitev industrijske zgodovine in delavske kulture na Slovenskem, omogočena povezanost slovenskih tehniških muzejev v Slovensko pot kulture železa in v Evropsko pot kulture železa ter omogočen inovativen, za slovenske razmere unikaten pristop k muzejskim predstavitvam. Iz prijave in projektne dokumentacije je bilo torej jasno razvidno, da gre za vzpostavitev novega muzeja državnega formata in ne le za izboljšanje delovnih in prostorskih pogojev za že obstoječo muzejsko dejavnost, kot trdi tožena stranka. Tožeča stranka še navaja, da bi tožena stranka, če bi skrbno proučila vlogo in prijavo tožeče stranke, vedela, da gre za obnovo objektov območja Stare železarne na Ravnah in ne za obnovo muzeja Stare elektrarne, kot tožena stranka vztrajno navaja v vseh dokumentih, ki jih je izdala v zvezi z izvedbo javnega razpisa ter v odgovoru na tožbo. Pri vpogledu v dokumentacijo pa je tožeča stranka ugotovila tudi nepravilnosti v postopku javnega razpisa, ki jih navaja že v tožbi.

Tožeča stranka je vložila vlogo na javni razpis, ki je bil objavljen v Uradnem listu RS, št. 66/2009 z dne 21.8.2009 za sofinanciranje operacij javne kulturne infrastrukture, v okviru Evropskega sklada za regionalni razvoj, v okviru Operativnega programa krepitve regionalnih razvojnih potencialov za obdobje 2007-2013 v okviru razvojne prioritete 3. „Povezovanje naravnih in kulturnih potencialov“ in prednostne usmeritve 3.2 „Mreženje kulturnih potencialov“. Predmet tega javnega razpisa je sofinanciranje investicij v izgradnjo, prenovo, rekonstrukcijo, celostno revitalizacijo in modernizacijo javne kulturne infrastrukture v lasti občin.

Za investicijske operacije mora biti izdelana in s strani pristojnega organa upravičenca potrjena investicijska dokumentacija. Ta mora biti izdelana v skladu z določili Uredbe o enotni metodologiji za pripravo in obravnavo investicijske dokumentacije na področju javnih financ oziroma področnimi metodologijami in sicer najmanj dokument identifikacije investicijskega projekta (Uradni list RS, št. 60/06) in Pravilnika o projektni dokumentaciji (Uradni list RS, št. 55/2008).

Z javnim razpisom so bila določena tudi merila za izbor projektov upravičencev, ki izpolnjujejo pogoje. Največje možno število doseženih točk je 100. V predlog za sofinanciranje bodo uvrščeni pozitivno ocenjeni projekti, ki bodo na podlagi ocenjevanja v skupnem seštevku dosegli najmanj 50 točk in bodo relativno najbolje ocenjeni, do porabe sredstev.

Vloga tožeče stranke je bila ocenjena z maksimalnim možnim številom točk po merilu pod tč. I. „vpliv projekta na gospodarsko rast, posebej na razvoj turizma in turizmu komplementarnih dejavnosti“, po katerem je bila ocenjena z 20 točkami, in „vpliv projekta na zaposlovanje, ustvarjanje bruto delovnih mest“, po katerem je bila ocenjena s 15 točkami in po merilu pod tč. II. „pripravljenost projekta za takojšnji začetek izvedbe“, po katerem je prejela 30 točk. Tožeča stranka pa s tožbo izpodbija predvsem oceno po merilu pod tč. I. „vpliv projekta na razvoj kulture kot razvojnega dejavnika občine/regije“, po katerem je od maksimalno možnih 25 točk prejela 5 točk.

Z javnim razpisom so merila razdeljena v tri sklope. V sklopu I. „Multiplikacijski učinek projekta na razvoj širšega okolja“ je prvo merilo „vpliv projekta na razvoj kulture kot razvojnega dejavnika občine/regije“. Vloga je po tem segmentu lahko ocenjena z največ 25 točkami, če je projekt zasnovan tako, da se bo izvajala dejavnost, ki bo uvajala nove trende v kulturni ustvarjalnosti ali pa bo sledila svetovnim trendom, s 15 točkami, če je projekt zasnovan tako, da bo prispeval k povezovanju različnih kulturnih dejavnosti in 5 točkami, če je projekt zasnovan tako, da bo omogočil boljše delovne pogoje obstoječim kulturnim dejavnostim. Tožena stranka je ocenila, da je projekt zasnovan tako, da bo omogočil boljše delovne pogoje obstoječim kulturnim dejavnostim, in zato tožeči stranki po tem kriteriju dodelila 5 točk.

Tožeča stranka se s tem ne strinja in navaja, da iz predložene dokumentacije izhaja, da je projekt zasnovan tako, da se bo izvajala dejavnost, ki bo uvajala nove trende v kulturni ustvarjalnosti, da bo sledila svetovnim trendom muzejskih predstavitev in bo predstavljala novost v slovenskem prostoru. Bistveno bo prispevala k večji prepoznavnosti kulturne ustvarjalnosti v občini in regiji in h kakovosti obstoječih gospodarskih aktivnosti s poudarkom na turizmu. Z izvedbo prijavljenega projekta bo vzpostavljen osrednji železarski muzej v Sloveniji (nov muzej z osrednjim slovenskim centrom industrijske zgodovine in delavske kulture), postavljena celovita muzejska predstavitev industrijske zgodovine in delavske kulture na Slovenskem, omogočena povezanost slovenskih tehniških muzejev v Slovensko pot kulture železa in v Evropsko pot kulture železa ter omogočen inovativen, za slovenske razmere unikaten pristop k muzejskim predstavitvam.

Tožena stranka svojo odločitev v drugostopni odločbi in odgovoru na tožbo utemeljuje s tem, da bo prispevek k dvigu kakovosti obstoječih gospodarskih aktivnosti na območju s poudarkom na turizmu zgolj 5 %, to pa da ne zadosti kriteriju t.i. bistvenega prispevka h gospodarski aktivnosti s poudarkom na turizmu v smislu povečanja obiska območja na večji in daljši izkoristek.

Takšna obrazložitev pa po presoji sodišča ni v skladu z javnim razpisom določenimi kriteriji. Vpliv projekta na gospodarsko rast, posebej na razvoj turizma in turizmu komplementarnih dejavnosti je drugo od meril iz sklopa I. „Multiplikacijski učinek projekta na razvoj širšega okolja“, po tem merilu pa je bila vloga tožeče stranke ocenjena z maksimalnim številom, to je 20, točk. V prvostopnem sklepu je torej tožena stranka ocenila, da je po tem kriteriju tožeča stranka upravičena do maksimalnega števila točk, zato so navajanja tožene stranke v drugostopni odločbi in odgovoru na tožbo v zvezi s tem brezpredmetna.

Po presoji sodišča pa je tožena stranka neustrezno obrazložila, da je po merilu iz sklopa I. „vpliv projekta na razvoj kulture kot razvojnega dejavnika občine/regije“ vlogo tožeče stranke ocenila s 5 točkami, ker da je projekt zasnovan tako, da bo le omogočil boljše delovne pogoje obstoječim kulturnim dejavnostim, pri tem pa ni obrazložila, zakaj ne sledi trditvi tožeče stranke, da je projekt zasnovan tako, da se bo izvajala dejavnost, ki bo uvajala nove trende v kulturni dejavnosti oziroma bo sledila svetovnim trendom. Vpliv projekta na gospodarsko rast, posebej na razvoj turizma in turizmu komplementarnih dejavnosti je drugo merilo iz sklopa I. „Multiplikacijski učinek projekta na razvoj širšega okolja“, po katerem je bila vloga tožeče stranke ocenjena z maksimalnim številom točk in torej ta okoliščina med strankami ni sporna. Ta okoliščina pa v skladu z razpisnimi pogoji ni podlaga za oceno po prvem merilu iz tega sklopa, to je „vpliv projekta na razvoj kulture kot razvojnega dejavnika občine/regije“.

Pri tem se res zastavlja vprašanje, kako skrbno je bila pri odločitvi pregledana vloga tožeče stranke. Projekt se nanaša na obnovo Stare železarne na Ravnah na Koroškem za potrebe ureditve muzeja – centra industrijske zgodovine in delavske kulture z osrednjim železarskim muzejem. Kot izhaja iz projekta, so se z opustitvijo intenzivne proizvodnje v objektu sprostile površine oziroma objekti, ki predstavljajo pomemben del stavbne in tehniške dediščine železarske tradicije in so neločljivo povezani z razvojem železarstva in jeklarstva na Koroškem in v Sloveniji. Sestavljajo ga območje krčilne kovačnice – štauharije, stanovanjski objekt – personal in star laboratorij. Je eden redkih avtentično ohranjenih industrijskih kompleksov s konca 19. in začetka 20. stoletja v Sloveniji.

Ohranjena je značilna arhitektura, delovna orodja in naprave. Lega tega najstarejšega dela ravenske železarne je tik ob starem mestnem jedru, kar daje možnost širše turistične ponudbe kraja. Muzejski kompleks daje priložnost celostne predstavitve industrijske dediščine v opuščenem proizvodnem obratu in ohranjeni večstanovanjski stavbi.

Iz vloge tožeče stranke izhaja, da je bil na Ravnah na Koroškem leta 2003 ustanovljen odbor za Slovensko pot kulture železa, ki je povezal slovenske muzeje z železarsko dediščino, vzpostavil pa je tudi sodelovanje s sosednjimi državami, Avstrijo in Madžarsko. Prizadevanja za vzpostavitev Centra industrijske zgodovine in delavske kulture z osrednjim železarskim muzejem Slovenije tako sledijo novim in svetovnim trendom. Tožeča stranka v projektu navaja, da v svetu in Evropi že delujejo muzeji industrijske in tehniške dediščine, splošni trend pa je, da je muzejska predstavitev v historičnih industrijskih objektih oziroma v stavbah opuščene industrije. Varovanje in prezentiranje avtentičnih industrijskih obratov in objektov kot živih muzejev, „working museum“ ter možna preureditev v kulturne centre in prireditvene prostore odpira cel niz možnosti moderne revalorizacije ter uporabo kulturnih objektov industrijskega značaja tudi v druge namene, s čimer pa ne zgubijo identitete nekoč industrijskih objektov. V svetu in Evropi že delujejo številni muzeji industrijske in tehniške dediščine. Nadalje iz projekta izhaja, da je zasnovan tako, da bo dejavnost, ki se bo odvijala v sklopu infrastrukture po končani investiciji uvajala nove trende v kulturni ustvarjalnosti in bo sledila novim trendom.

Vse navedeno pa tudi po presoji sodišča kaže na to, da gre pri obravnavanem projektu za več kot le omogočanje boljših delovnih in prostorskih pogojev že obstoječim kulturnim dejavnostim. Zakaj vse navedeno ne ustreza trditvi tožeče stranke, da je projekt zasnovan tako, da se bo izvajala dejavnost, ki bo uvajala nove trende v kulturni ustvarjalnosti oziroma bo sledila svetovnim trendom, tožena stranka ni obrazložila. Pri tem se zastavlja tudi vprašanje ali je tožena stranka pri odločitvi upoštevala, da gre pri tem projektu za preureditev nekoč industrijskega objekta v muzejske prostore, in zgoraj opisane razsežnosti tega projekta, še posebej, ker tožena stranka v vseh dokumentih ter tudi izrekih obeh odločb govori o stari elektrarni namesto o stari železarni.

Ker tožena stranka zgoraj navedenih dejstev, ki izhajajo iz vloge in prijavne dokumentacije tožeče stranke, ni ugotavljala in presojala ter tudi ni pojasnila, zakaj te okoliščine ne pomenijo, da gre za projekt, ki uvaja nove trende v kulturni ustvarjalnosti oziroma ne sledi svetovnim trendom, in so bila torej za odločitev bistvena dejstva nepopolno ugotovljena, pravo dejansko stanje pa je treba ugotoviti v upravnem postopku, je moralo sodišče na podlagi 2. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1, Uradni list RS, št. 105/2006 s spremembami) izpodbijani akt odpraviti in v skladu s tretjim odstavkom citiranega člena zadevo vrniti organu, ki je izpodbijani upravni akt izdal, v ponoven postopek. V ponovnem postopku bo potrebno ob upoštevanju pravnega mnenja sodišča (četrti odstavek 64. člena ZUS-1) razjasniti dejansko stanje v zgoraj nakazani smeri in nato ponovno odločiti o zadevi. Pri tem pa bo treba odgovoriti tudi na tožbene navedbe glede nepravilnosti v postopku, ki se nanašajo na druge prijavitelje, saj je od tega odvisna tudi uspešnost tožeče stranke na predmetnem javnem razpisu.

Javni razpis za razvojne investicije v javno kulturno

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.