sodba I U 1257/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2012-01-19

gradbeno dovoljenje - pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja - skladnost projekta s prostorskim aktom - obvezna razlaga PUP - exceptio illegalis - načelo zakonitosti - vezanost upravnih organov na podzakonske akte

Upravni organ je v obravnavanem postopku upošteval stališče sodišča glede uporabe materialnega prava, ko je odločal v zadevi z identičnim dejanskim in pravnim stanjem. Zato ne gre za položaj, ko bi uporabo podzakonskega akta (obvezne razlage) odklonil po lastni presoji.

Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo zavrnil tožnikovo zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja za rekonstrukcijo objekta ..., ki stoji na zemljišču s parc. št. ... k.o. ... V obrazložitvi med drugim navaja, da se obravnavani objekt nahaja v območju urejanja CO1/1 – Trg Ajdovščina, funkcionalna enota C – novogradnja med Nazorjevo in Trgom Ajdovščina, ki se ureja na podlagi Odloka o prostorskih ureditvenih pogojih za območje urejanja CO1/1 Trg Ajdovščina (Uradni list RS, št. 60/93, v nadaljevanju PUP). PUP v 8. členu za območje C-novogradnja določa, naj se vsi objekti, razen stavbe ..., ki stoji na zemljišču s parc. št. … k.o. ..., porušijo, na njihovem mestu pa zgradi nova reprezentativna poslovna objekta. Izvedbeni prostorski akt torej ne dopušča ne rekonstrukcij in ne nadomestnih gradenj, temveč le odstranitve objektov, zato predlagana rekonstrukcija obravnavanega objekta ni v skladu s tem aktom.

V Uradnem listu RS, št. 95/07 je bila sicer objavljena obvezna razlaga PUP, po kateri je treba njegov 8. člen razlagati tako, da je do realizacije predvidene ureditve dopustno objekt ... nadomestiti z novim objektom v skladu s smernicami organa, pristojnega za varstvo kulturne dediščine ter v gabaritih obstoječega objekta z določenimi tolerancami, vendar pa je Upravno sodišče RS v sodbi U 674/2007 z dne 17. 4. 2008 ugotovilo, da ta akt dejansko ni obvezna razlaga, temveč sprememba oziroma dopolnitev predpisa. Ta dopolnitev ni bila sprejeta v skladu z zakonom, zato prvostopenjski organ meni, da je ni treba uporabiti. Po njegovem mnenju se sodišče v obrazložitvi navedene sodbe ni opredelilo le do obvezne razlage, temveč tudi do pomena in vsebine PUP, glede katere je izrecno navedlo, da so v obravnavanem območju na njegovi podlagi dopustne le odstranitve objektov. Prvostopenjski organ meni, da je na podlagi določb Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) na takšno mnenje Upravnega sodišča glede uporabe materialnega prava vezan.

Drugostopenjski organ je zavrnil tožnikovo pritožbo zoper izpodbijano odločbo. V obrazložitvi med drugim navaja, da sicer ne drži stališče prvostopenjskega upravnega organa, da je vezan na mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava, saj to velja le v konkretnem postopku, vendar pa v drugih postopkih izdane sodbe pomenijo pravni vir in pomoč pri odločanju in pravni argumentaciji, tako pa je prvostopenjski organ ravnal tudi v obravnavanem primeru. Njegovo sklicevanje na sodbo Upravnega sodišča je utemeljeno, saj gre pravzaprav za enako dejansko in pravno stanje, tako da bi drugačno ravnanje pri odločanju pomenilo kršitev ustavnega načela enakosti pred zakonom. Ob tem tudi drugostopenjski upravni organ ugotavlja, da prej navedena obvezna razlaga dejansko pomeni spremembo predpisa, saj mu daje vsebino, ki je ob sprejetju ni imel. V konkretnem primeru bi upoštevanje te razlage pomenilo tudi nezmožnost kasnejšega izvajanja PUP.

Po mnenju drugostopenjskega organa so neutemeljene tudi tožnikove navedbe, ki se nanašajo na situacijo, ko pride do naravnih nesreč in porušitve objekta v smislu izvajanja del na podlagi 3. odstavka 1. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1). Ta člen se namreč nanaša samo na dogodke, ki človeku uidejo iz nadzora oziroma so rezultat naravnih sil ali vojne. Prav tako je neutemeljen ugovor, da bi bilo v postopku treba razpisati ustno obravnavo, saj je imel tožnik možnost izjaviti se o dejstvih in okoliščinah, ki so vplivale na izdajo odločbe, kar je z vlogo z dne 8. 4. 2010 tudi storil.

Tožnik se s tako odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo, v kateri navaja, da so sodbe Upravnega sodišča zavezujoče zgolj med strankami postopka in samo za konkretni primer. Kot zavezujočo pravno razlago je mogoče šteti le odločbe Ustavnega sodišča, in še te le v postopkih, ki v času, ko je bilo stališče sprejeto, še niso bili pravnomočno končani. Upravni organ se zato ne more brez pravne argumentacije in opredelitev do pomena norm materialnega prava neposredno sklicevati na odločitev Upravnega sodišča v drugem upravnem postopku, poleg tega pa učinkov pravnomočnosti ni mogoče razširjati z izreka sodbe tudi na njeno obrazložitev, ki ni zavezujoča. Načelo zakonitosti v vsakem sodnem sporu zavezuje sodišče in v vsakem upravnem postopku upravni organ, sodna praksa pa ni zavezujoč pravni vir in lahko upravnemu organu služi zgolj pri vsebinski argumentaciji.

Upravni organ je v skladu z načelom zakonitosti dolžan odločati na podlagi predpisov samoupravnih lokalnih skupnosti, kar obvezna razlaga mestnega sveta Mestne občine Ljubljana z dne 1. 10. 2007 nedvomno je. O njeni ustavnosti in zakonitosti Ustavno sodišče RS še ni presojalo, kar pomeni, da je zakonita in zavezujoča za vse državne organe. V zadevi, v kateri je bilo sprejeto navedeno stališče Upravnega sodišča, ni šlo ne za iste stranke postopka, ne za identično vlogo za izdajo gradbenega dovoljenja po isti projektni dokumentaciji.

Glede upoštevanja sodbe Upravnega sodišča je sama s sabo v nasprotju tudi obrazložitev drugostopenjske upravne odločbe, ki najprej pritrjuje tožniku, da je sklicevanje na sodbo nepravilno in nezakonito, nato pa pravi, da je treba sodbo vseeno upoštevati. Prav tako tožnik nasprotuje stališču drugostopenjskega organa, da bi izdaja gradbenega dovoljenja pomenila nezmožnost kasnejšega izvajanja PUP, saj meni, da posega v njeno lastninsko pravico. Tudi v primeru izdaje gradbenega dovoljenja bo izvedba PUP mogoča, le prodajna cena za obravnavani objekt bo tržna, ne pa umetno znižana z odločitvijo upravnega organa.

Do zrušenja nosilnih zidov v pritličju obravnavanega objekta je prišlo nenamerno, v okviru gradnje po veljavnem gradbenem dovoljenju za adaptacijo. Tožnik zato meni, da je jasno, da v obravnavani zadevi ne gre za novogradnjo, temveč zgolj za rekonstrukcijo objekta v obstoječih gabaritih in v skladu z mnenjem Zavoda za varstvo kulturne dediščine, s katero bo v prvotno stanje povrnjen objekt, katerega porušitev je bil izreden in nepredviden dogodek. Položaj tožnika je nemogoč in nestvaren. Celotna … ulica lahko obstaja v svojem prvotnem stanju, saj drugi lastniki objektov svoje objekte lahko vzdržujejo in prenavljajo, le tožnik tega ne sme, čeprav mu vzpostavitev prvotnega stanja nalaga tudi inšpekcijska odločba. Razlaga PUP, da je objekt možno le rušiti, ne pa obnavljati in vzdrževati, je skregana s stvarnostjo in močno posega v tožnikova pravna upravičenja glede razpolaganja z njegovo lastnino, ki je ustavno varovana. Poleg tega takšna razlaga PUP tožnika postavlja v bistveno neenak položaj proti drugim lastnikom objektov na tem območju. Da obvezna razlaga ne predstavlja spremembe prostorskega akta, temveč njegovo natančnejše pojasnilo, kaže tudi predlog OPPN 108 Kompas.

Tožnik uveljavlja tudi kršitev postopka, ker upravni organ kljub njegovi zahtevi pred izdajo izpodbijane odločbe ni razpisal ustne obravnave, na kateri bi se lahko izvedli dokazi zaradi razrešitve spornih vprašanj. Iz vseh navedenih razlogov sodišču predlaga, naj tožbi ugodi in izpodbijani upravni akt odpravi.

Toženka na tožbo po vsebini ni odgovorila.

V zadevi je v prvi vrsti sporno, ali je toženka ravnala pravilno in zakonito, ko je svojo odločitev oprla na pravno stališče Upravnega sodišča o veljavnosti obvezne razlage PUP, ki izvira iz upravnega spora, ki se ne nanaša na obravnavano zadevo.

Po 1. odstavku 6. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) organ odloča v upravni zadevi po zakonu, podzakonskih predpisih, predpisih samoupravnih lokalnih skupnosti in splošnih aktih, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil. Ta zakonska določba predpisuje vezanost upravnih organov pri odločanju ne le na zakon, temveč tudi na podzakonske predpise in predpise samoupravnih lokalnih skupnosti. Vendar pa zakonsko besedilo samo po sebi ne daje odgovora na vprašanje, ali je ta vezanost absolutna, torej ali je upravni organ vezan na podzakonski akt tudi v primeru, če ta ni v skladu z Ustavo ali zakonom.

Na to vprašanje ne daje odgovora niti pravna teorija. Po delu te teorije je vezanost absolutna in upravni organ ne more odkloniti uporabe podzakonskega predpisa, predpisa lokalne skupnosti ali splošnega akta za izvrševanje javnih pooblastil, tudi če meni, da so v nasprotju z Ustavo ali zakonom (prim. npr. Vilko Androjna, Erik Kerševan: Upravno procesno pravo, GV Založba, Ljubljana 2006, stran 78). Po tem stališču je pravna presoja medsebojne skladnosti pravnih pravil, ki jih je treba uporabiti pri odločanju v upravnem postopku, pridržana sodni veji oblasti, tako da je treba šteti, da so vsi pravni akti medsebojno skladni vse dotlej, dokler sodna veja oblasti ne odloči drugače (in predpis razveljavi, odpravi, odkloni njegovo uporabo itd.).

Po drugi strani se del teorije sklicuje na 3. in 4. odstavek 153. člena Ustave in meni, da vezanost upravnih organov na podzakonske akte sicer ni absolutna, vendar upravni organ pri razlagi oziroma uporabi domnevno neskladnega akta ne more uporabiti inštituta exceptio illegalis, kar pomeni, da lahko domnevno neskladni predpis le razlaga glede na vsebino relevantnih zakonskih norm (prim. Breznik v Breznik, Štucin, Marflak: Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2006, stran 63). Tudi del teorije, ki sicer zastopa stališče, da vezanost upravnih organov na podzakonske akte ni absolutna, torej upravnim organom ne priznava možnosti uporabe instituta exceptio illegalis, odklonitve uporabe podzakonskega akta, ki ni v skladu z zakonom. Enako je tudi prevladujoče stališče upravne prakse.

Po drugi strani so sodniki oziroma sodišča na podlagi 125. člena Ustave brez dvoma pristojni za razlago prava, vključno z uporabo instituta exceptio illegalis. Vendar pa je ta razlaga v upravnem sporu na podlagi 4. odstavka 64. člena ZUS-1 zavezujoča le v postopku, na katerega se nanaša upravni spor, v katerem je bila sprejeta. V nobenem primeru pa glede na povedano ni razloga, da se upravni organi pri odločanju ne bi oprli na argumentacijo pravnih stališč Upravnega sodišča, ki izvira iz obrazložitev njegovih odločb, ne glede na to, v katerem upravnem sporu so bila ta pravna stališča sprejeta. K temu je treba dodati še, da razlaga aktov po svoji naravi izhaja iz obrazložitev odločb in ne iz njihovih izrekov, kot to zmotno meni tožnica.

V sodbi U 674/2007 z dne 17. 4. 2008 je tukajšnje sodišče zavzelo stališče, da obvezna razlaga Mestnega sveta MOL z dne 1. 10. 2007 spreminja vsebino 8. člena PUP, česar pa ni mogoče storiti z obvezno razlago, temveč je za to treba izvesti spremembo prostorskega akta v skladu z določbami Zakona o prostorskem načrtovanju. Sodišče je zato uporabo obvezne razlage odklonilo. Takšno stališče je v skladu z ustaljeno ustavnosodno prakso Ustavnega sodišča RS (drugostopenjski upravni organ v zvezi s tem kot primer pravilno navaja odločbo št. U-I-188/03 z dne 3. 3. 2005), prav tako pa tudi z ustaljeno upravnosodno prakso tukajšnjega in Vrhovnega sodišča RS.

Drugostopenjski upravni organ se v obrazložitvi svoje odločbe na navedeno sodbo tega sodišča ne sklicuje zgolj pavšalno, temveč povzema vse bistvene razloge, ki jih je za to svoje stališče navedlo tukajšnje sodišče. V nasprotju s tožbenimi navedbami se torej ni oprl zgolj na odločitev sodišča v drugi zadevi, temveč na razloge, ki jih je sodišče za to odločitev navedlo.

Navedeno stališče tukajšnjega sodišča se je nanašalo na vprašanje, ali je mogoče 8. člen PUP na podlagi obvezne razlage razlagati tako, da za objekt na naslovu ..., torej za konkretno določen objekt, dovoljuje rekonstrukcijo oziroma nadomestno gradnjo, in to v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja. Ne glede na morebitno različnost strank in projekta, na podlagi katerega je bila v takratnem postopku zahtevana izdaja gradbenega dovoljenja, je torej sodišče odločalo o identičnem pravnem vprašanju (dovoljenosti rekonstrukcije oziroma nadomestne gradnje), na podlagi identičnega dejanskega stanja (rekonstrukcija oziroma nadomestna gradnja objekta na naslovu ...).

Upravni organ je torej v obravnavanem postopku upošteval stališče sodišča glede uporabe materialnega prava, ko je odločal v zadevi z identičnim dejanskim in pravnim stanjem. Zato ne gre za položaj, ko bi uporabo podzakonskega akta (obvezne razlage) odklonil po lastni presoji. To pa po mnenju sodišča pomeni, da ni ravnal v nasprotju s prej navedenimi stališči teorije in upravne prakse o tem, kakšen je doseg določb 6. člena ZUP glede vezanosti upravnih organov na podzakonske akte, temveč je bilo njegovo ravnanje pravilno in zakonito.

Sodišče dodaja še, da tudi v primeru, če bi se glede tega tožbenega razloga strinjalo s tožnico, tožbi ne bi moglo ugoditi, saj bi s tem odpravilo odločitev, ki je glede na prej navedene razloge materialnopravno pravilna in ustrezno obrazložena.

Odločitev toženke se nanaša na izdajo gradbenega dovoljenja za rekonstrukcijo obravnavanega objekta. Predmet odločanja v obravnavani zadevi je z vsebino zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja opredelil tožnik. Ob tem ne trdi, da je toženka odločila mimo te zahteve, zato ne more uspeti s tožbenimi navedbami, da gre v resnici za dela, ki so po vsebini drugačna, kot to izhaja iz zahteve in izpodbijanega upravnega akta, povsem brezpredmetne pa so tudi navedbe, da ne gre za novogradnjo, saj to sploh ni bil predmet odločanja. Iz istega razloga so brezpredmetne tudi navedbe o neenakosti z lastniki drugih objektov ob ... ulici, saj jih tožnik opira izključno na dovoljenost vzdrževanja in obnove teh objektov. Tudi takšna dela namreč niso bila predmet odločanja v obravnavani zadevi.

Po tretjem odstavku 1. člena ZGO-1, na katerega se sklicuje tožnik, določbe tega zakona v določenih okoliščinah (npr. zaradi gradnje objektov, potrebnih zaradi neposredno grozečih nesreč) ne veljajo. Vendar pa je tožnik s svojo zahtevo zahteval izdajo gradbenega dovoljenja, torej prav odločanje po določbah ZGO-1, saj na drugačen način gradbenega dovoljenja ni mogoče izdati. Zato po mnenju sodišča, ne glede na morebitno utemeljenost razlogov, ne more hkrati uspešno uveljavljati izključitve določb tega zakona, saj je to v nasprotju z zahtevkom, ki ga je podal v obravnavanem upravnem postopku.

Tožnik ima prav, da ga določbe PUP omejujejo v izvrševanju njegove lastninske pravice, vendar ne navaja nobenih razlogov, iz katerih naj bi bile te omejitve protiustavne oziroma nezakonite. Sodišče se zato do teh njegovih navedb ni moglo opredeliti. Prav tako se ni moglo opredeliti do njegovih navedb o tem, da naj bi na razlago PUP vplival predlog novega OPPN, saj tudi v tem pogledu razen tega, da naj bi bila nova ureditev drugačna, ni podal nobene konkretne navedbe.

Glede zatrjevane kršitve upravnega postopka se sodišče v celoti strinja z razlogi, ki jih je v obrazložitvi svoje odločbe navedel drugostopenjski upravni organ, zato jih na tem mestu ne ponavlja (drugi odstavek 71. člena ZUS-1).

Iz navedenih razlogov sodišče ugotavlja, da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita, zato je tožbo na podlagi 1. odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo. Ker v tožbi niso bila navedena nobena nova dejstva ali dokazi, ki bi utegnili biti pomembni za odločitev, je sodišče o zadevi na podlagi 2. alinee 2. odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.