sodba I U 1164/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2011-04-21

gradbeno dovoljenje - ničnost gradbenega dovoljenja - neizvršljivost odločbe - kaznivo dejanje stranke - odločba izdana kot posledica nedovoljenega dejanja - nepopolno in nepravilno ugotovljeno dejansko stanje

V 279. členu ZUP so natančno določene nepravilnosti, zaradi katerih se upravna odločba izreče za nično. Teh pogojev ni možno razširjeno uporabljati oziroma zaradi zatrjevanega nepopolno in nepravilno ugotovljenega dejanskega stanja izreči upravno odločbo za nično. Tožbeni ugovori tožnikov so namreč taki, da bi jih bilo mogoče uveljavljati v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, niso pa to razlogi, zaradi katerih bi bila izdana odločba nična.

Toženka je z izpodbijano odločbo (ki je bila s sklepom o popravi pomote z dne 21. 7. 2010 popravljena glede pravilne navedbe letnice gradbenega dovoljenja) zavrnila predlog tožnikov, da se izreče izrek odločbe Upravne enote Grosuplje št. 351-235/2009 (pravilno 2003) z dne 15. 9. 2003 za nično (1. točka izreka) in zavrnila zahtevo tožnikov za povrnitev stroškov postopka (2. točka izreka). V obrazložitvi organ prve stopnje navaja, da sta tožnika predlagala, naj se gradbeno dovoljenje, ki je izdano investitorju A. d. d. (prizadeti stranki v tem upravnem sporu) izreče za nično, ker ga ni mogoče izvršiti, ne da bi se dela izvajala tudi s parcele v njuni lasti, ker je objekt od nje odmaknjen le cca. 28 cm, iz opisanih ravnanj v času gradnje, naj bi izhajali znaki kaznivega dejanja „samovoljnosti“ iz 313. člena Kazenskega zakonika, gradbeno dovoljenje pa naj bi bilo izdano kot posledica nedovoljenega dejanja investitorja, ker je napačno prikazal vplivno območje objekta. Upravni organ je njune razloge, s katerimi sta utemeljevala ničnostne razloge po 2., 3. in 5. točki prvega odstavka 279. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06-UPB2 in spremembe – v nadaljevanju ZUP) zavrnil kot neutemeljene. Pojasnil je, da premajhen odmik od parcelne meje ni razlog za ničnost, ampak razlog, ki ga lahko uveljavljata v obnovi postopka, ki teče pri organu prve stopnje in da bi tožnika lahko vložila tožbo zaradi motenja posesti in za povračilo škode. Ničnostni razlog iz 2. točke prvega odstavka 279. člena ZUP po mnenju prvostopenjskega upravnega organa ni podan, ker predlagatelja nista predložila pravnomočne sodbe o obstoju kaznivega dejanja investitorja. Upravni organ meni, da tudi navedbe, da je investitor vlogi priložil projekt z napačno prikazanim vplivnim območjem gradnje za objekt K2-2 in s tem zavajal upravni organ, ne izkazujejo ničnostnega razloga iz 5. točke prvega odstavka 279. člena ZUP, ampak obnovitvenega.

Ministrstvo za okolje in prostor je njuno pritožbo zavrnilo. Pojasnjuje, da tudi če bi se nekatera dela res izvrševala na zemljišču tožnikov, to še ne bi pomenilo ničnostnega razloga iz 3. točke prvega odstavka 279. člena ZUP, saj je po tej določbi za nično mogoče izreči le odločbo, ki še ni bila izvršena. V obravnavanem primeru pa je bil objekt zgrajen že leta 2005, uporabno dovoljenje pridobljeno februarja istega leta, tožnika pa sta predlog za izrek ničnosti podala konec leta 2009.  Ničnostni razlog iz 2. točke prvega odstavka 279. člena ZUP mora tudi po mnenju drugostopenjskega organa temeljiti na pravnomočni sodbi o obstoju kaznivega dejanja investitorja, česar pa tožnika nista izkazala. Enako kot prvostopenjski upravni organ tudi pritožbeni meni, da prikaz domnevno napačnega vplivnega območja ni mogoče razumeti kot ničnostni razlog iz 5. točke prvega odstavka 279. člena ZUP.

Tožnika se z izpodbijano odločitvijo ne strinjata in ji očitata neobrazloženost in s tem kršitev po 7. točki drugega dostavka 237. člena ZUP. Upravni organ naj bi svojo odločitev utemeljil zgolj s sklicevanjem na zakonske določbe, ne da bi pojasnil, v kakšni zvezi naj bi bile z ugotovljenim dejanskim stanjem. Obrazložitev naj bi temeljila le na pravilnosti gradbenega dovoljenja, kar naj bi bil pravno in logično neutemeljen tavtološki argument. Toženka naj bi napačno ugotovila, da je objekt, na gradnjo katerega se gradbeno dovoljenje nanaša, od parcele tožnikov oddaljen 3,09 m in da zato ni podan ničnostni razlog iz 3. točke prvega odstavka 279. člena ZUP. Dejansko naj bi bil objekt oddaljen le cca 28 cm, tako da gradbenih del ni mogoče izvršiti, ne da bi se gradbena ter druga dela izvajala na oziroma s parcele v lasti tožnikov. Zato sta tožnika predlagala postavitev izvedenca in vrsto drugih listinskih dokazov, upravni organ pa jih ni izvedel, niti se do njih ni opredelil. S tem naj bi bistveno kršil pravila upravnega postopka, poleg tega pa naj bi napačno ugotovil dejansko stanje. Ne strinja se s stališčem, po katerem bi morala zoper investitorja sprožiti druge postopke, saj se v postopku za izrek ničnosti presoja javnopravno razmerje med investitorjem in javno oblastjo, s tožbo zaradi motenja posesti in povračila škode pa zasebnopravni interes. Pojasnjujeta, da sta o investitorjevem ravnanju obvestila policijo, Okrožno državno tožilstvo v Ljubljani, Ministrstvo za okolje in prostor ter družbo Elektro ..., d. d., ter predlagala številne dokaze, do katerih se upravni organ ni opredelil.

Ne strinjata se s stališčem upravnega organa, da je premajhen odmik obnovitveni razlog, saj je bil postopek obnovljen, ker bi morala biti tožnika v postopku izdaje gradbenega dovoljenja udeležena kot stranki, poleg tega je ničnostni razlog neizvršljivost in ne premajhen odmik od tožnikove parcele. Nepravilno naj bi bilo tudi toženkino stališče glede ničnostnega razloga iz 2. točke prvega odstavka 279. člena ZUP, saj sta v predlogu obširno pojasnila, s čim in kako je bilo z izvršitvijo gradbenega dovoljenja storjeno kaznivo dejanje „samovoljnosti“ iz 313. člena Kazenskega zakonika, prav tako naj bi bilo že ob izdaji gradbenega dovoljenja očitno, da ga ne bo mogoče izvršiti, ne da bi se določena gradbena ter druga dela, potrebna za dokončanje objekta, izvajala na oziroma s parcele tožnikov, ki pa za to nista dala soglasja. Menita, da je upravni organ na sodbo kazenskega sodišča vezan, če taka sodba obstaja, če pa ne obstaja, kot je v obravnavanem primeru, pa je organ dolžan sam presojati, ali bi bilo z izvršitvijo gradbenega dovoljenja storjeno kaznivo dejanje. Upravni organ naj se ne bi opredelil tudi do navedb tožnikov, da je gradbeno dovoljenje nično, ker je bilo izdano kot posledica nedovoljenega dejanja investitorja. Dejstvo naj bi bilo, da je investitor predložil neresnične podatke, ki so vplivali na določitev vplivnega območja, zaradi česar je bil postopek tudi obnovljen. Če investitor ne bi zavajal organa, ta ne bi izdal gradbenega dovoljenja s takšno vsebino. Zato tožnika poudarjata, da je posredovanje neresničnih in zavajajočih podatkov „drugo nedovoljeno ravnanje“ iz 5. točke prvega odstavka 279. člena ZUP, in se pri tem sklicujeta na 11. člen ZUP. Tožnika kot dokaz navajata obe upravni odločbi in vpogled v upravni spis zadeve, v kateri sta bili izdani. Sodišču predlagata, naj izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne v ponovno odločanje, toženi stranki pa naloži plačilo stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Tožena stranka je sodišču dostavila upravne spise, ki se nanašajo na obravnavano zadevo, sodišču predlaga, naj tožbo zavrne, novih razlogov pa ne navaja.

Prizadeta stranka na tožbo ni odgovorila.

Tožnika hkrati uveljavljata, da gradbeno dovoljenje ni izvršljivo (3. točka prvega odstavka 279. člena ZUP) in da je z njegovo izvršitvijo storjeno kaznivo dejanje (2. točka prvega odstavka 279. člena ZUP). Tožnika oba ničnostna razloga utemeljujeta s tem, da je objekt, ki je predmet gradbenega dovoljenja, od njune parcele oddaljen toliko, da njegova gradnja ni mogoča, ne da bi se izvajala z zemljišča tožnikov. Po 3. točki prvega odstavka 279. člena ZUP je odločba nična, kadar gre za objektivno (ne subjektivno) neizvršljivost odločbe, ki pa je lahko pravna ali dejanska. Na tej podlagi se lahko za nično izreče le taka odločba, katere izrek izrecno nasprotuje pravnemu redu in te nepravilnosti naknadno ni mogoče odpraviti v upravnem ali sodnem postopku, ali ki je dejansko ni mogoče izvršiti. Ta ničnostni razlog predpostavlja, da odločba še ni bila izvršena.

Iz obrazložitev odločb prvostopenjskega in drugostopenjskega upravnega organa izhaja, da se na podlagi gradbenega dovoljenja že gradi, oziroma da so dela že končana. Poleg tega gradbeno dovoljenje le učinkuje, in sicer tako, da investitor pridobi pravico graditi oziroma drugače posegati v prostor, torej se dejansko izvršuje le gradnja. Po mnenju sodišča bi se za nično v tem primeru lahko izreklo le gradbeno dovoljenje, po katerem gradnje sploh ne bi bilo mogoče (v fizičnem smislu, npr. zaradi tehničnih pogojev) izvršiti. Odločbe, ki je dejansko že izvršena, pa po mnenju sodišča ni mogoče izreči za nično iz razloga po 3. točki 279. člena ZUP. Tako stališče je sprejelo tudi Vrhovno sodišče v sodbi št. I Up 782/2003 z dne 9. 11. 2006.

V zvezi s tem ničnostnim razlogom prvostopenjski upravni organ brez potrebe navaja ugotovitve o odmikih od parcelnih mej iz gradbenega dovoljenja, nenazadnje sam navaja, da je v teku obnova postopka, v katerem bosta tožnika lahko uveljavljala drugačno dejansko stanje od tistega, ki je bilo ugotovljeno v postopku pred izdajo gradbenega dovoljenja. Prav tako na pravilnost odločitve, da uveljavljani ničnostni razlog iz 3. točke ni izkazan, ne vpliva mnenje upravnega organa, da do posegov na zemljišče tožnikov ni prišlo. Sodišče ugotavlja, da je obrazložitev odločitve pravilno dopolnil drugostopenjski upravni organ (za kar ima pooblastilo v 248. členu ZUP) s pojasnilom, da je navedeni ničnostni razlog mogoče uveljavljati le če odločba ni izvršena, v obravnavanem primeru pa je bil objekt zgrajen že leta 2005, kar med strankama ni sporno.

Pri vprašanju, ali bi izvršitev odločbe lahko povzročila kaznivo dejanje (ničnosti razlog iz 2. točke prvega odstavka 279. člena ZUP), pa gre za presojo ali bi z izvršitvijo dispozitiva odločbe, če bi do izvršitve prišlo, lahko nastala takšna situacija, ki bi pomenila povzročitev kaznivega dejanja. Vprašanje, ali bi izvršitev odločbe lahko povzročila kaznivo dejanje, presodi organ v upravnem postopku, saj organ o tem vprašanju praviloma odloča pred izvršitvijo odločbe. Ker sta se tožnika pri utemeljevanju tega ničnostnega razloga sklicevala na dejanje, ki je že bilo storjeno, tudi stališče upravnega organa, da ničnostni razlog ni izkazan, ker nista predložila pravnomočne sodbe o obstoju kaznivega dejanja investitorja, ni napačno, je pa pomanjkljivo.

Sodišče ugotavlja, da gradbeno dovoljenje, katerega ničnost tožnika uveljavljata, ne dovoljuje izvajanja del na zemljišču tožnikov, ne glede na to, da je objekt, ki je predmet gradbenega dovoljenja, po navedbah tožnikov oddaljen od njunega zemljišča le 28 cm in ne 3,09m, kot je navedeno v gradbenem dovoljenju. Kaj se je dejansko dogajalo na zemljišču tožnikov pa ni predmet te upravne odločbe in zato tudi ne more izkazovati ničnostnega razloga iz 2. točke prvega odstavka 279. člena ZUP. Zato tudi sodišče nima podlage za sklep, da bo z dovoljeno gradnjo objekta K-2-2 storjeno kaznivo dejanje samovoljnosti, ki ga po 313. členu KZ (oziroma po 310. členu sedaj veljavnega Kazenskega zakonika – KZ-1) stori, kdor si samovoljno vzame pravico, ali pravico, za katero misli da mu gre.

V primeru zlorabe pravic z namernim zavajanjem uradne osebe gre lahko za nedovoljeno dejanje, ki je razlog za ničnost odločbe po 5. točki prvega odstavka 279. člena ZUP. Vendar po presoji sodišča v obravnavani zadevi tudi ta ničnostni razlog ni izkazan. Tožnika sta s predložitvijo ekspertnega mnenja izkazala, da bi morala biti stranki v postopku izdaje gradbenega dovoljenja. Zato je tudi po njunih navedbah obnova postopka že dovoljena. Po mnenju sodišča se torej upravnemu organu niti ne bi bilo treba spuščati v vprašanje, ali je s tem že ugotovljeno tudi, da je bilo vplivno območje napačno prikazano. Tudi če je investitor namerno zavedel upravni organ o obsegu vplivnega območja, to samo po sebi še ne pomeni, kot to zmotno meni tožnik, da je bilo gradbeno dovoljenje izdano kot posledica tega nedovoljenega dejanja, temveč, da tožnika nista mogla sodelovati v postopku njegove izdaje. Pravno sredstvo za odpravo te nezakonitosti je obnova postopka, to pravno sredstvo pa sta tožnika tudi uporabila. Povedano z drugimi besedami: če bi bilo vplivno območje izkazano tako, da bi bila tožnika udeležena že v postopku pred izdajo gradbenega dovoljenja, to samo po sebi še ne bi pomenilo, da gradbeno dovoljenje ne bi bilo izdano.

V 279. členu ZUP so natančno določene nepravilnosti, zaradi katerih se upravna odločba izreče za nično. Teh pogojev pa po mnenju sodišča ni možno razširjeno uporabljati oziroma zaradi zatrjevanega nepopolno in nepravilno ugotovljenega dejanskega stanja izreči upravno odločbo za nično. Tožbeni ugovori tožnikov so namreč taki, da bi jih bilo mogoče uveljavljati v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, niso pa to razlogi, zaradi katerih bi bila izdana odločba nična.

Iz razlogov, ki jih je navedlo, je sodišče presodilo, da je izpodbijani akt po zakonu utemeljen, vendar delno iz drugih razlogov, kot so navedeni v njem, zato je tožbo zavrnilo kot neutemeljeno na podlagi tretje alineje drugega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06 in 62/10 – v nadaljevanju ZUS-1). Ker je v obravnavani zadevi odločilno  pravno vprašanje in ne dejansko stanje, v tožbi pa tudi niso bila navedena nobena nova dejstva ali dokazi, ki bi lahko vplivali na odločitev v zadevi, je sodišče v skladu z drugo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, na seji. Zavrnitev tožbe vsebuje tudi odločitev o stroških, ki jih tožnik uveljavlja (četrti odstavek 25. člena ZUS-1).

ZUP člen 279, 279/1, 279/1-2, 279/1-3, 279/1-5.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.