sodba II U 411/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2011-08-17

koncesija - podelitev koncesije - izbira koncesionarja - tožba v upravnem sporu - pravni interes

Ker je v konkretnem primeru tožnik za isto območje, na katerem je bil drugi prijavitelj zavrnjen, koncesijo pridobil, si po mnenju sodišča ne more izboljšati svojega pravnega položaja s tem, da bi sodišče odpravilo izpodbijani del odločbe, s katerim je bila na tem območju prošnja drugega prijavitelja zavrnjena. Četudi bi bilo o zavrnitvi drugega prijavitelja odločeno s posebno odločbo, to še vedno ne bi spremenilo dejstva, da je za isto območje tožnik pridobil koncesijo.

Tožba se zavrže v delu, ki se nanaša  na 1. točko izreka odločbe Veterinarske uprave RS, št. 014-20/2010/135 z dne 24. 9. 2010, kjer je določeno: „vloga veterinarske organizacije Veterinarska postaja A. d.o.o., pa se v delu, ki se nanaša na občine Črenšovci, Kobilje, Odranci, Turnišče in Dobrovnik, zavrne“.

Zahtevek tožnika za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

Z izpodbijano odločbo je Veterinarska uprava RS (v nadaljevanju VURS) med drugim odločila, da se za območje občin Črenšovci, Kobilje, Odranci, Turnišče in Dobrovnik tožniku podeli koncesija za izvajanje dejavnosti javne veterinarske službe, zato se zahtevek Veterinarske postaje A. za območje navedenih občin zavrne (1. točka izreka). Prav tako je odločila, da se koncesijska pogodba z izbranim koncesionarjem sklene po pravnomočnosti odločbe, vendar ne pred  1. 1. 2011 in se sklepa za obdobje do 30. 9. 2020 (4. točka izreka).

V obrazložitvi odločbe je navedeno, da je VURS na podlagi Uredbe o mreži javne veterinarske službe in izvajalcev nalog odobrenih veterinarjev (Ur. list RS, št. 54/08, v nadaljevanju: Uredba) objavil javni razpis za dodelitev koncesije glede zagotavljanja najmanjšega obsega zdravstvenega varstva živali na območju Republike Slovenije. V javnem razpisu so bili opredeljeni kriteriji za izbiro koncesionarjev. Za posamezno območje občine se je izbrala tista veterinarska organizacija, ki je izpolnjevala vse pogoje in je zbrala največje število točk po vrednostnih merilih javnega razpisa. Za območje občin Črenšovci, Kobilje, Odranci, Turnišče in Dobrovnik sta kandidirali dve veterinarski organizaciji in sicer tožnik ter Veterinarska postaja A. Obe veterinarski organizaciji sta izpolnjevali predpisane pogoje, vendar je tožnik po prednostnih merilih dosegel več točk, zato mu je bila podeljena koncesija. Podrobnejša medsebojna razmerja med VURS in izbranim koncesionarjem se bodo uredila s koncesijsko pogodbo, ki se bo v skladu z določbo 8. člena Uredbe in III. točko javnega razpisa sklenila po pravnomočnosti odločbe o izbiri koncesionarja.

Tožnik s tožbo izpodbija odločbo le v 1. točki izreka v delu, s katerim je bila zavrnjena vloga Veterinarske postaje A. ter 4. točko izreka, ker meni, da gre za nezakonito odločitev, ki nima podlage v materialnih predpisih ter posega v njegove pravice in pravni interes. V zvezi s 1. točko se sklicuje na Zakon o veterinarstvu (Uradni list RS, št. 33/01 in spremembe, Zvet-1), ki ne vsebuje pojma neizbrani kandidat in tudi ne določa, da bi morala tožena stranka o vlogi neizbranega kandidata odločiti s posebno odločbo oz. z odločbo, s katero odloči o izbiri koncesionarja. Stranka, ki izkaže pravni interes, pa lahko vloži tožbo v upravnem sporu zoper odločbo o izbiri. Odločba se torej lahko izpodbija le z vidika zakonitosti izbire, ne pa tudi glede zakonitosti neizbire kandidata. Tožena stranka je oprla hkratno odločanje o izbiri kandidata in o zavrnitvi vloge neizbranega kandidata na določbo 217. člena ZUP, ki pa takšne situacije ne ureja. V konkretnem primeru se skladno z ZVet-1 odloča o izbiri le ene določene osebe, ker se odloča o podelitvi koncesije za določeno območje, zato je odločitev v delno izpodbijani 1. točki izreka o zavrnitvi vloge neizbranega kandidata nezakonita. Odločitev v 4. točki izreka, da se koncesijska pogodba sklene po pravnomočnosti odločbe o izbiri, pa je nična in nezakonita. Nična je iz razloga, ker določitev roka za sklenitev koncesijske pogodbe ni predmet odločanja z odločbo v upravnem postopku. Tožena stranka je tako odločala o stvari, o kateri po zakonu ni mogoče odločati v upravnem postopku, zato je odločba nična na podlagi 1. točke prvega odstavka 279. člena ZUP. Prav tako trajanje koncesije ni obvezna sestavina odločbe o izbiri, zaradi česar je tudi določba 8. člena Uredbe nezakonita, saj kot podzakonski akt ureja to vprašanje posebej in drugače, kot je to zakonsko urejeno. Glede roka je treba uporabiti določbe ZUP o dokončnosti in izvršljivosti odločb izdanih v upravnem postopku ter določbe Obligacijskega zakonika (OZ), eventuelno pa tudi določbe Zakona o javno zasebnem partnerstvu (ZJZP). Nesporno je, da je odločba o izbiri postala dokončna 1. 10. 2010, ko je bila vročena izbranemu koncesionarju. Z dokončnostjo pa lahko stranka prične izvajati pravico, če zakon ne določa drugače. ZVet-1 nima specialnih določb, ki bi določale drugače in odstopale od splošnih pravil ZUP in ZUS-1. Tožnik je tako z dokončnostjo pridobil pravico, da VURS z njim sklene koncesijsko pogodbo in s tem pravico do opravljanja koncesijske dejavnosti od 1. 1. 2011 dalje. Odločitev, da bo koncesijska pogodba sklenjena šele po pravnomočnosti odločbe o izbiri, je zato materialno pravno napačna, saj navedeno ni predmet odločanja v upravnem postopku, ker gre za  zakonsko obveznost. OZ pa izrecno določa, da če je sklenitev pogodbe zakonska obveznost, mora biti taka pogodba sklenjena nemudoma. Uredba kot podzakonski predpis za drugačno določitev sklenitve koncesijske pogodbe tako nima podlage v nobenem zakonu, zato je ni mogoče uporabiti. Iz enakih razlogov je nezakonit tudi javni razpis, ki tudi določa, da se koncesijska pogodba sklene po pravnomočnosti odločbe o izbiri koncesionarja. Kolikor pa sodišče ne bi sledilo navedenemu ugovoru, tožnik še navaja, da je rok za izpolnitev obveznosti vedno materialni rok in ne procesni rok. Ker ZVet-1 ne določa roka za izpolnitev obveznosti, pride v poštev lahko le določitev roka po četrtem odstavku 224. člena ZUP, to je najkasneje 15 dni po nastopu dokončnosti odločbe ali pa materialni rok po določbah OZ, to je nemudoma. Izpodbijana 4. točka izreka odločbe pa je nezakonita tudi iz razloga, ker ne ureja položaja, ki v posledici sporne odločitve lahko nastane. V primeru, da odločba o izbiri ne postane pravnomočna do 1. 1. 2011, ne bo opravljal koncesijske dejavnosti izbrani koncesionar, temveč subjekt, ki ne izpolnjuje pogojev, kar pa je v nasprotju z javno koristjo. Tožnik predlaga, da sodišče odpravi 1. točko izreka v delu, kjer je določeno, da se vloga Veterinarske postaje A. zavrne ter spremeni 4. točko izreka tako, da se koncesijska pogodba sklene z dokončnostjo odločbe in veljavnostjo od 1. 1. 2011 za obdobje do 30. 9. 2010 (pravilno 2020). Prav tako predlaga, da se razveljavi III. točka javnega razpisa v delu, v katerem je določeno, da se koncesijska pogodba sklene po pravnomočnosti odločbe o izbiri koncesionarja. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da mora izrek odločbe v skladu z določbo 213. člena ZUP vsebovati odločitev o predmetu postopka in o vseh zahtevkih strank. Ker sta tožnik in Veterinarska postaja A. na javnem razpisu kandidirala za isto območje, je tožena stranka o zahtevkih strank odločila z eno odločbo, saj mora biti v takšnem primeru odločeno in v obrazložitvi pojasnjeno, zakaj je bila ena veterinarska organizacija izbrana, druga pa ne. Zoper zavrnilni del odločbe pa ima lahko pravni interes za vložitev tožbe le veterinarska organizacija, katere vloga je bila zavrnjena, ne pa tudi tožnik, saj je bilo njegovemu zahtevku v celoti ugodeno. Neutemeljene so tudi tožbene navedbe v zvezi s 4. točko izreka odločbe, ker je bil tožnik ob prijavi na javni razpis seznanjen s pogoji javnega razpisa in je vedel, pod kakšnimi pogoji se prijavlja. Pogoji so bili jasno določeni tako v Uredbi, kakor tudi v javnem razpisu. Uredba je koncesijski akt izdan na podlagi 75. člena ZVet-1. Koncesijski akt pa po določbah Zakona o gospodarskih javnih službah (ZGJS) mora določati tudi čas in trajanje koncesije. Tudi ZVet-1 v 66. členu določa, da mora javni razpis med drugim vsebovati navedbo o začetku in trajanju koncesije. Ker sklepanje koncesijskih pogodb urejata ZVet-1 in ZGJS, ne pride v poštev uporaba določb OZ, saj se ta ne uporablja, če so razmerja urejena z drugim zakonom, prav tako lahko stranke pravna razmerja uredijo drugače, kot je določeno v OZ. Vprašanje opravljanja koncesijske dejavnosti do pravnomočnosti odločbe je urejeno v 13. členu Uredbe, zato je tudi zagotovljeno učinkovito in nemoteno izvajanje veterinarske službe na območju RS do sklenitve koncesijskih pogodb. Tožena stranka predlaga, da sodišče tožbo zavrne.

Sodišče je tožbo v delu, ki se nanaša na tožbeni zahtevek glede 1. točke izreka izpodbijane odločbe zavrglo iz naslednjih razlogov:

V okviru odločitve pod 1. točko izreka izpodbijane odločbe je tožena stranka zavrnila vlogo Veterinarske postaje A. v delu, ki se je nanašala na občine Črenšovci, Kobilje, Odranci, Turnišče in Dobrovnik, torej za območje občin, za katere je bila podeljena koncesija tožniku. Za izpodbijane navedene odločitve v upravnem sporu pa tožnik ne izkazuje pravnega interesa za tožbo, saj je hkrati z odločitvijo, da se zavrne vloga Veterinarske postaje A., za isto območje sam pridobil koncesijo. Vsakdo pa, ki v upravnem sporu zahteva sodno varstvo svojih pravic oz. pravnih koristi, mora ves čas izkazovati pravni interes oz. pravovarstveno potrebo. To pomeni, da mora stranka v upravnem sporu ves čas postopka izkazovati, da bi ugoditev njeni zahtevi pomenila zanjo določeno pravno korist, ki je brez tega ne bi mogla doseči. Pravovarstveni interes pomeni možnost, da si stranka s tožbo v upravnem sporu izboljša svoj pravni položaj. Ker je v konkretnem primeru tožnik za isto območje, na katerem je bil drugi prijavitelj zavrnjen, koncesijo pridobil, si po mnenju sodišča ne more izboljšati svojega pravnega položaja s tem, da bi sodišče odpravilo izpodbijani del odločbe, s katerim je bila na tem območju prošnja drugega prijavitelja zavrnjena. Četudi bi bilo o zavrnitvi drugega prijavitelja odločeno s posebno odločbo, to še vedno ne bi spremenilo dejstva, da je za isto območje tožnik pridobil koncesijo. Sicer pa ima neizbrani kandidat v vsakem primeru pravico v upravnem sporu izpodbijati tisti del odločbe, s katerim je bila koncesija podeljena drugemu prijavitelju in to ne glede na to, ali je bilo o obeh zahtevkih odločeno z isto odločbo ali pa je neizbrani kandidat prejel posebno odločbo, ali če neizbranemu kandidatu odločba sploh ne bi bila izdana. Neizbrani kandidat ima že iz razloga, ker je bil stranka v istem postopku, v vsakem primeru možnost izpodbijati odločitev, s katero je bil izbran drug kandidat. Sodišče je zato tožnikovo tožbo v navedenem delu zavrglo na podlagi 6. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (Ur. list RS, št. 105/2006, 62/2010, ZUS-1), saj upravni akt v izpodbijanem delu 1. točke izreka odločbe očitno ne posega v tožnikovo pravico ali njegovo neposredno na zakon oprto osebno korist.

Tožnik v tožbi izpodbija tudi 4. točko izreka uvodoma navedene odločbe, v kateri je določeno, da se koncesijska pogodba z izbranim koncesionarjem sklene po pravnomočnosti te odločbe, vendar ne pred 1. 1. 2011, in se sklepa za obdobje do 30. 9. 2020. Po njegovem mnenju je odložitev sklenitve koncesijske pogodbe do pravnomočnosti odločbe o izbiri nezakonita, ker je pravilna pravna podlaga za sklenitev pogodbe z izbranim koncesionarjem dokončnost odločbe o izbiri koncesionarja.  V zvezi z navedenim pravnim vprašanjem je to sodišče že zavzelo stališče, napr. v zadevi I U 1534/2010. Pri tem je ugotovilo, da je izrek, kot je naveden v 4. točki izpodbijane odločbe, v skladu z Uredbo, ki v prvem odstavku 8. člena določa, da koncesijsko razmerje nastane z dnem, določenim s koncesijsko pogodbo, ki se sklene na podlagi pravnomočne odločbe o izbiri koncesionarja. Citirana določba Uredbe pa po presoji sodišča ni v nasprotju z ZVet-1. Navedeni zakon v 2. alinei drugega odstavka 66. člena določa, da se v javnem razpisu med drugim določi tudi začetek in trajanje koncesije. Torej je že v samem ZVet-1 določeno, da javni razpis vsebuje tudi določbo, kdaj se začne in koliko časa traja koncesija. Ker pa Uredba določa vsebino javnega razpisa, obstaja tako tudi zakonska podlaga o tem, da sme Uredba določati, kdaj se sklene koncesijska pogodba in koliko časa lahko traja. Torej je tudi 8. člen Uredbe v skladu z ZVet-1.

Sodišče tudi meni, da je začetek in trajanje koncesijske pogodbe lahko sestavni del izreka odločbe o podelitvi koncesije, saj gre pri tem le za povzetek predpisa, konkretno 8. člena Uredbe. Kot pravilno navaja tožena stranka, pa je zakonska osnova za to, da sme Uredba določiti začetek trajanja koncesijske pogodbe, tudi 33. člen ZGJS, ki v 7. alinei določa, da koncesijski akt vsebuje tudi začetek in čas trajanja koncesije. Opredelitev pojma koncesijskega akta pa je določena v 32. členu ZGJS, ki v drugem odstavku določa, da je koncesijski akt predpis vlade ali odlok lokalne skupnosti, zato sporna Uredba predstavlja koncesijski akt.

V zvezi z rokom za sklenitev koncesijske pogodbe pa se tožnik tudi neutemeljeno sklicuje na določbe 224. člena ZUP, ki med drugim določa, da lahko z dokončnostjo odločbe stranka prične izvajati pravico, če zakon ne določa drugače. V tem primeru pa ZVet-1 določa drugače, in sicer v 66. členu, da se začetek in trajanje koncesije določi v javnem razpisu. Prav tako ZGJS v 33. členu določa, da koncesijski akt vsebuje tudi začetek in čas trajanja koncesije. Četrti odstavek 224. člena ZUP določa, da če je v odločbi določeno, da se dejanje, ki je predmet izvršbe, mora opraviti v določenem roku, postane odločba izvršljiva s pretekom tega roka. V konkretnem primeru je v 4. točki izreka izpodbijane odločbe navedeno prav to, da bo koncesijska pogodba sklenjena šele v določenem roku, torej bo ta odločba v tem delu postala izvršljiva s pretekom tega roka. Rok v tem primeru pa je čas po pravnomočnosti odločbe o podelitvi koncesije in dejanje, ki se bo takrat izvršilo, je sklenitev koncesijske pogodbe. Glede na navedeno je torej izrek odločbe v skladu z 224. členom ZUP.

Ker je v obravnavanem primeru vprašanje sklenitve koncesijske pogodbe urejeno s specialnimi predpisi, ki urejajo področje koncesij, to je ZVet-1 in ZGJS, zato po presoji sodišča ne pride v poštev uporaba določb OZ, na kar se sklicuje tožnik v tožbi. Glede tožbenih navedb, da bo do pravnomočnosti odločbe opravljal koncesijsko dejavnost subjekt, ki ni bil izbran na javnem razpisu, pa sodišče meni, da to vprašanje ne more biti predmet tega upravnega spora, v katerem ima tožnik pravni interes zgolj v zvezi s tem, kdaj bo lahko sklenil koncesijsko pogodbo, ne pa kdo bo opravljal dejavnost pred njeno sklenitvijo. Sicer pa četrti odstavek 8. člena Uredbe ureja tudi situacijo, ko koncesijske pogodbe še ni mogoče skleniti, ker odločba o izbiri koncesionarja še ni pravnomočna.

Po presoji sodišča je glede na navedene razloge odločba tožene stranke v izpodbijanem delu pravilna in zakonita, zato je tožbo tožnika na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo.

Tožnik je v tožbi zahteval tudi povrnitev stroškov sodnega postopka. Ker je sodišče tožbo zavrnilo, je zavrnilo tudi njegov zahtevek za povrnitev stroškov postopka. Navedena odločitev temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, ki določa, da če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka sama stroške postopka.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.