sodba II U 258/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-12-22

javni razpis - kriteriji za dodelitev sredstev - ovrednotenje projekta - obrazložitev odločitve

Upravni organ bi moral v obrazložitvi izpodbijanega sklepa v skladu z izrecno zahtevo 226. člena Pravilnika o postopkih za izvrševanje proračuna Republike Slovenije natančno pojasniti točkovanje tožnikovega projekta, da bi izpodbijano odločitev v tem delu bilo mogoče preizkusiti.

Tožbi se ugodi. Sklep Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve Republike Slovenije št. 4102-2/2010/6 z dne 17. 5. 2010 in sklep Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve Republike Slovenije št. 41021-20/2010/5 z dne 23. 6. 2010 se odpravita in se zadeva vrne  Ministrstvu za delo, družino in socialne zadeve Republike Slovenije v ponovno odločanje.

Z izpodbijanim sklepom je Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve Republike Slovenije odločilo, da v letu 2010 in 2011 ne bo sofinanciralo programa tožnika, s katerim je ta kandidiral na javnem razpisu za sofinanciranje programov v podporo družini v letu 2010-2011 (Ur. l. RS, št. 19/2010). V obrazložitvi sklepa upravni organ pojasnjuje, da je postopek javnega razpisa vodila komisija, ki je bila imenovana z odločbo v skladu z določili Pravilnika o postopkih za izvrševanje proračuna Republike Slovenije (Ur. l. RS, št. 50/2007, 61/2008, 99/2009). Komisija je pravočasno prispele vloge z dopolnitvami ocenila na podlagi pogojev in meril, ki so bili navedeni v javnem razpisu oz. v razpisni dokumentaciji. Na podlagi meril za izbor in razdelitev sredstev je komisija predlagala sofinanciranje 44 programov (31 programov družinskih centrov v letu 2010-2011 ter 13 programov družinske mediacije v letu 2010). Odločeno je bilo, da se program tožnika ne sofinancira, ker le-ta ni dosegel zadostnega števila točk.

Zoper izpodbijani sklep je tožnik vložil pritožbo, ki pa je bila s sklepom Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve Republike Slovenije št. 41021-20/2010/5 z dne 23. 6. 2010 zavrnjena. V pritožbi ministrstvo pojasnjuje, da je javni razpis v poglavju 7 določal merila za izbor programov družinskih centrov. Med drugim je določal, da bodo programi ocenjeni skladno z navedenimi merili v primerjavi z istovrstnimi programi in ob upoštevanju specifičnosti posameznih programov.  Določeno je bilo, da bodo programi pri posameznem merilu dosegli od nič do največ osem točk in da bodo zavrnjeni programi, ki od možnih enainšestdesetih točk ne bodo zbrali vsaj sedemintrideset točk. Tožnik je po tako določenih kriterijih zbral šestintrideset točk, za sofinanciranje programa pa bi moral zbrati sedemintrideset točk. V okviru prvih štirih kriterijev je program tožnika prejel vse možne točke (šest točk). Pri kriteriju številka 5 (program ima pregledno, uravnoteženo in jasno konstrukcijo prihodkov in odhodkov – v finančno konstrukcijo so vključeni samo stroški prijavljenega programa, razviden je namen odhodkov, ki so skladni z načrtovanimi dejavnostmi programa, višina zaprošenih sredstev za sofinanciranje s strani ministrstva je jasno opredeljena) je tožnikov projekt prejel dve točki. Komisija je namreč ocenila, da ima program le v manjši meri uravnoteženo in jasno konstrukcijo prihodkov in odhodkov, saj odstopa pri zneskih predvidenih prihodkov. V okviru kriterija številka 6 (program izkazuje že zagotovljeno sofinanciranje s strani drugih sofinancerjev oz. zagotovljena lastna sredstva) je tožnikov program prejel štiri točke. Po 7. kriteriju (kadrovska struktura programa) je tožnikov projekt prejel 2 točki, saj je komisija ugotovila, da ima vodja programa najmanj višješolsko izobrazbo in izkušnje predvsem pri programih reševanja sporov med zakoncema. V okviru 8. kriterija (višina urnih postavk, prijavljenih v razpisu, se giblje v okviru urnih postavk v skladu z merili v razpisu na področju socialnega varstva) je bil projekt tožnika ocenjen s tremi točkami. Pri kriteriju številka 9 (pri izvedbi programov sodeluje najmanj 20 % prostovoljcev, ki ne prejemajo plačilo, višje od 1,6 EUR na uro za opravljeno delo) je tožnikov projekt prejel tri točke. Komisija je namreč ugotovila, da so v program vključeni prostovoljci, vendar v nadaljevanju niso navedeni. Projekt tožnika ob upoštevanju kriterija številka 10 (stroški programa na enega udeleženca ne odstopajo navzgor več kot 20 % od stroškov v istovrstnih programih, prijavljenih na ta razpis) ni prejel točk, saj je komisija ugotovila, da stroški programa na uporabnika bistveno odstopajo od stroškov v istovrstnih programih – 20 % odstopanje znese 7,35 EUR na uporabnika, med tem kot tožnik navaja 18,10 EUR na uporabnika. Pri kriteriju številka 11 (program ima opredeljen ustrezen način revalvacije za doseganje ciljev in rezultatov) je tožnikov projekt prejel dve točki, pri kriteriju številka 12 (prijavitelj programa ima status društva v javnem interesu na področju izvajanja družinske politike) pa tožnikov projekt ni prejel nobene točke, saj je bilo ugotovljeno, da tožnik nima statusa društva v javnem interesu. Ker je bilo ugotovljeno, da prijavljeni program tožnika ni dosegel zadostnega števila točk, je upravni organ pritožbo kot neutemeljeno zavrnil.

V tožbi tožnik nasprotuje sklepu z dne 23. 6. 2010 in navaja, da bi moral biti program v okviru kriterija številka 7 ocenjen s štirimi točkami, saj ima vodja programa visokošolsko izobrazbo in ne višješolsko izobrazbo, kot navaja to v sklepu pritožbeni organ. Nasprotuje tudi številu dodeljenih točk ob uporabi kriterija številka 9. Kot navaja, so prostovoljci, ki sodelujejo v programu, navedeni pod zaporednima številkama 10 in 11 točke 6 razpisne dokumentacije, v okviru katere je navedena kadrovska struktura programa. Ti poimensko navedeni prostovoljci, ki so v program vključeni kontinuirano, predstavljajo več kot 20 % od skupaj 13 prijavljenih v programu. V tem delu bi zato moral biti program ocenjen s petimi točkami. Po mnenju tožnika je bil program nepravilno ocenjen tudi v okviru kriterija številka 5. Ne drži namreč ugotovitev upravnega organa, da ima program zgolj v manjši meri uravnoteženo in jasno konstrukcijo prihodkov in odhodkov in da odstopa pri zneskih predvidenih prihodkov. Ministrstvo bi naj program sofinanciralo zgolj v višini 25 % vrednosti programa, med tem ko bo ostale prihodke v višini 75 % zagotovil tožnik sam (lastni prispevek), program pa bo financiran tudi preko javnih del, s sredstvi Mestne občine Murska Sobota ter s prispevki uporabnikov. Tožnik namreč že 5 let izvaja poletne tabore, v katere je bilo doslej vključenih več kot 900 otrok. K programu je bil priložen tudi letak za izvedbo poletnih taborov, iz katerega je razvidno, da bodo program uporabniki sofinancirali v predvideni višini 8.600,00 EUR, tožnik pa ima sklenjeno tudi pogodbo za izvedbo javnih del v skupni višini 11.100,00 EUR, priložena pa je tudi izjava o uporabi lastnih sredstev v skupni višini 4.997,00 EUR, kar skupaj predstavlja 63 % vseh prihodkov programa. Tožbi je priložen tudi sklep Mestne občine Murska Sobota, iz katerega izhaja, da bo mestna občina za omenjeni program in različne poletne tabore odobrila finančna sredstva v višini 4.400,00 EUR. Priloženi pa so tudi seznami prijavljenih tabornikov, iz katerih je razvidno, da se je doslej na poletne šole prijavilo 108 otrok, dnevno pa se prijavljajo tudi novi kandidati. Ker so bila razpisni dokumentaciji priložena vsa zahtevana dokazila o sofinanciranju iz drugih virov oz. o zagotovitvi lastnih virov v višini najmanj 50 % programa, bi po mnenju tožnika program v okviru tega kriterija moral biti ocenjen z osmimi točkami. Nepravilno pa je bil po prepričanju tožnika program točkovan tudi v okviru kriterija številka 10. Vrednost celotnega programa na uporabnika namreč znese 18,10 EUR, kar je v strukturi odhodkov tudi ustrezno obrazloženo. Tožnik zato predlaga vnovično oceno programa v tem delu, želi pa tudi obrazložitev, ki bi bila razumljiva in logična. Glede na dodeljeno število točk bi morala biti vloga tožnika ovrednotena z štiridesetimi in ne zgolj s šestintridesetimi točkami. V sklepu pa tudi ni navedena oseba, ki je vodila postopek. Glede na obrazloženo tožnik sodišču predlaga, da tožbi ugodi in spremeni izpodbijani sklep z dne 23. 6. 2010 tako, da tožniku za sofinanciranje programa prizna 9.900,00 EUR.

V odgovoru na tožbo toženka vztraja pri izpodbijani odločitvi in sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

V upravnem sporu je po zakonu mogoče izpodbijati zgolj tiste akte, s katerimi je bilo poseženo v tožnikov pravni položaj - torej akte, s katerimi je bilo po vsebini dokončno odločeno o tožnikovi pravici, obveznosti ali pravi koristi (drugi odstavek 2. člena Zakona o upravnem sporu, Ur. l. RS, št. 105/2006; v nadaljevanju: ZUS-1). V obravnavani zadevi zato ni mogoče izpodbijati sklepa, izdanega v pritožbenem postopku, s katerim je bila tožnikova pritožba kot neutemeljena zavrnjena, pač pa je mogoče izpodbijati le prvostopni sklep, s katerim je upravni organ po vsebini odločil o tožnikovi vlogi. Ta sklep je zato sodišče štelo za izpodbijani akt. Ker pa ta ni obrazložen v skladu z določili Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 80/1999 s spremembami; v nadaljevanju: ZUP), ki se smiselno uporabljajo tudi v postopkih odločanja o dodelitvi sredstev na podlagi javnih razpisov (4. člen ZUP), je sodišče pravilnost prvostopne odločitve presojalo na podlagi obrazložitve drugostopnega sklepa, ki pojasnjuje razloge za zavrnitev tožnikove vloge.

Za tožnika je sporna pravilnost točkovanja programa družinskega centra, s katerim je kandidiral na javnem razpisu za sofinanciranje programov v podporo družini v letu 2010-2011.

Glede tožbenega očitka o napačnem skupnem seštevku točk sodišče na podlagi podatkov upravnega spisa ugotavlja, da je pri navedbi števila točk v obrazložitvi drugostopnega sklepa prišlo do očitne pisne pomote, ki pa jo je upravni organ s sklepom št. 41021-20/2010/7 z dne 6. 7. 2010 medtem že popravil. Kot je razvidno iz omenjenega sklepa (pa tudi iz ocenjevalnega lista), je tožnikov projekt pri kriteriju številka 4 prejel le dve točki (in ne šest točk, kot je to zapisano v obrazložitvi drugostopnega sklepa), kar predstavlja tudi najvišje možno število točk, ki jih je posamezen program v okviru tega kriterija po določbah javnega razpisa lahko prejel. Tožnikov projekt je bil tako točkovan s šestintridesetimi točkami.

Ob uporabi kriterija številka 5 je bila tožnikova vloga po presoji sodišča pravilno ovrednotena z dvema točkama, saj predvidena finančna konstrukcija  prihodkov in odhodkov (njena preglednost, uravnoteženost in jasnost) predpisane zahteve izpolnjuje zgolj v manjši meri. V finančno konstrukcijo so morali biti v skladu z razpisnimi pogoji vključeni samo stroški prijavljenega programa, razviden je moral biti namen odhodkov, ki so skladni z načrtovanimi dejavnostmi programa, višina zaprošenih sredstev za sofinanciranje s strani ministrstva pa je morala biti jasno opredeljena. V kolikor je finančna konstrukcija te zahteve izpolnjevala v celoti, je program prejel osem točk, kolikor so bile te zahteve izpolnjene  v večji meri, je bilo treba programu dodeliti pet točk, v kolikor pa so te zahteve bile izpolnjene zgolj v manjši meri, je bil program ocenjen zgolj z dvema točkama. Prijavi na javni razpis so v skladu z zahtevami razpisne dokumentacije morala biti priložena dokazila o sofinanciranju s strani drugih sofinancerjev (stran 14 prijave), ki pa jih tožnik prijavi ni priložil v celoti, v obrazcu prijave (točka 5 na strani 14 prijave -“Program izkazuje že zagotovljeno sofinanciranje s strani drugih sofinancerjev oziroma ima zagotovljena lastna sredstva“) pa tožnik tudi ni navedel vseh predvidenih sofinancerjev. Zato po presoji sodišča iz prijave na javni razpis predvideni prihodki tožnika ne izhajajo zadosti jasno oz. niso izkazani z zadostno stopnjo verjetnosti. Dokazil, ki jih tožnik prilaga šele v tožbi, pa po določbi tretjega odstavka 20. člena ZUS-1 sodišče pri odločanju ni moglo upoštevati, saj gre za prepovedane tožbene novote.

Prav tako neutemeljen je tožbeni ugovor, da bi tožnikov program ob uporabi kriterija številka 9 moral namesto priznanih treh prejeti pet točk. Točke so po tem kriteriju lahko prejeli le tisti programi, za katere je bilo ugotovljeno, da pri njihovi izvedbi sodeluje najmanj 20 % prostovoljcev, ki za opravljeno delo ne prejmejo plačilo višje od 1,60 EUR na uro. Pri pregledu tožnikove prijave na javni razpis sodišče ugotavlja, da so v program tožnika vključeni trije v vlogi poimensko navedeni prostovoljci, katerih plačilo ne presega v razpisu določenega plačila. Ker pa omenjeni prostovoljci v program niso vključeni kontinuirano skozi celotno leto, v katerem se izvaja program,  (na leto bi naj opravili 40 ur na teden in 150 oz. 200 ur na leto, njihova pomoč v programu pa naj bi po navedbi tožnika zajemala predvsem pomoč pri izvedbi poletnih taborov), projektu po ugotovitvi sodišča ob uporabi tega kriterija ni bilo mogoče dodeliti petih točk.

Do nepravilnosti pri točkovanju vloge pa je po ugotovitvi sodišča prišlo ob upoštevanju kriterija številka 7 javnega razpisa. Pri tem kriteriju je upravni organ v nasprotju s podatki v razpisni dokumentaciji štel, da ima vodja tožnikovega projekta najmanj višješolsko izobrazbo, čeprav  je  v prijavi na javni razpis navedeno, da je A.A. kot vodja programa po izobrazbi diplomirani ekonomist z doseženo VII. stopnjo izobrazbe (stran 4 in 14 prijave). Po prvi alineji 4. člena Zakona o strokovnih in znanstvenih naslovih (Ur. l. RS, št. 47/1998 s spremembami; v nadaljevanju: ZSZN) v zvezi s 23. členom sedaj veljavnega Zakona o strokovnih in znanstvenih naslovih (Ur. l. RS, št. 61/2006 s spremembami; ZSZN-1) sme namreč strokovni naslov diplomirani ekonomist uporabljati oseba s končano visoko strokovno izobrazbo ekonomske smeri. Upravni organ bi moral zato pri točkovanju upoštevati, da ima vodja tožnikovega programa visokošolsko izobrazbo, zaradi česar bi tožnikovemu projektu pri obravnavanem kriteriju bilo treba dodeliti štiri točke.

Utemeljen je tudi ugovor tožnika o nejasnosti obrazložitve v delu, ki se nanaša na točkovanje projekta ob uporabi kriterija številka 10. Po navedenem kriteriju je bilo treba vlogo točkovati s štirimi točkami, če je bilo ugotovljeno, da stroški programa na enega udeleženca ne odstopajo navzgor več kot 20 % od stroškov v istovrstnih programih, prijavljenih na javni razpis. V primeru, ko ta pogoj ni bil izpolnjen, vlogi ob uporabi tega kriterija ni bilo mogoče dodeliti nobene točke. V postopku je bilo zato treba ugotoviti, koliko so znašali povprečni stroški na uporabnika istovrstnih programov drugih prijaviteljev na javnem razpisu in nato preveriti, ali predvideni stroški tožnika od tega zneska odstopajo za več kot 20 %. Upravni organ bi moral v obrazložitvi izpodbijanega sklepa v skladu z izrecno zahtevo 226. člena Pravilnika o postopkih za izvrševanje proračuna Republike Slovenije (Ur. l. RS, št. 50/2007 s spremembami; v nadaljevanju: pravilnik) natančno navesti povprečen znesek stroškov na uporabnika istovrstnih programov drugih prijaviteljev (iz predloženih upravnih spisov tega podatka ni mogoče ugotoviti), da bi izpodbijano odločitev v tem delu bilo mogoče preizkusiti.

Glede tožbenega ugovora, da v sklepu ministrstvo ni navedlo osebe, ki je vodila postopek, pa sodišče pojasnjuje, da po pravilniku postopek javnega razpisa za dodelitev sredstev vodi ter prispele vloge tudi ocenjuje posebna komisija, ki jo s pisno odločbo imenuje minister za delo, družino in socialne zadeve kot predstojnik proračunskega uporabnika, ki izvaja postopek, ali od njega pooblaščena oseba (prvi odstavek 218. člena v zvezi s 225. členom pravilnika). Ta komisija je v obrazložitvi izpodbijanega prvostopnega sklepa tudi izrecno navedena kot organ, ki je vodil postopek.

Zaradi nepravilno ugotovljenega dejanskega stanja (nepravilno vrednotenje izobrazbe vodje projekta - kriterij 7) in bistvene kršitve pravil postopka (nejasna obrazložitev točkovanja ob uporabi kriterija številka 10) je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani sklep ter sklep, izdan v pritožbenem postopku na podlagi 3. in 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo. Ob pravilni uporabi kriterija številka 7 javnega razpisa bi namreč tožnikova vloga morala biti ovrednotena z vsaj osemintridesetimi točkami, kar pomeni, da tožnikov projekt dosega predpisan prag za sofinanciranje projekta.

Nov upravni akt je ministrstvo dolžno izdati v 30 dneh od dneva prejema te sodbe. V ponovnem postopku bo moralo pravilno presoditi dejstva iz razpisne dokumentacije glede izobrazbe vodje projekta, jasno in razumljivo pa bo moralo tudi obrazložiti, zakaj meni, da stroški tožnikovega projekta na udeleženca po kriteriju številka 10 javnega razpisa v primerjavi s stroški drugih istovrstnih programov, ki so bili prijavljeni na razpis, odstopajo navzgor za več kot 20 %.

Pravilnik o postopkih za izvrševanje proračuna Republike

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.