sodba II U 486/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2011-06-08

gradbeno dovoljenje - status stranskega udeleženca v postopku - poseg v pravno zavarovane koristi - dokazno breme

Ker tožnica v postopku ni izkazala posega v svoje pravno zavarovane koristi, saj je le na splošno zatrjevala, da bo imel nameravani objekt negativni vpliv na njeno nepremičnino, je pravilna odločitev, da se njena zahteva za priznanje statusa stranke zavrne.

Z izpodbijanim sklepom je prvostopni organ odločil, da se tožnici ne prizna lastnost stranke in s tem pravica do sodelovanja kot stranke v postopku izdaje gradbenega dovoljenja za novogradnjo objekta „Sistem za zajem emisij Draženci“, na zemljiščih s parc. št. 704/38 in 704/43, obe k.o. ... Iz obrazložite izhaja, da je tožnica, v imenu podpisanih prizadetih občanov Mestne občine Ptuj, z vlogo zahtevala, da se pripusti kot stranka v postopku, ker so občani prizadeti zaradi vplivov  gradnje in kasnejšega obratovanja v bližini načrtovane bioplinarne. Na zahtevo upravnega organa, da naj predloži ustrezno dokazilo o tem, da je v predmetni zahtevi pooblaščenka oseb s podpisanega seznama, je tožnica odgovorila, da so bili dne 6. 8. 2010 namesto zahtevanih pooblastil vloženi individualni zahtevki podpisnikov. Tako je upravni organ v nadaljevanju obravnaval predmetno vlogo le kot vlogo A.A. (tožnice). Njen zahtevek pa je bilo treba zavrniti. Območje predmetne gradnje se ureja z Odlokom o prostorskih ureditvenih pogojih za območje Občine Videm (Odlok o PUP, Uradni vestnik Občin Ormož in Ptuj št. 20/92, 22/92-popravek, 27/93, 26/94, Ur. list RS, št. 58/98, Uradno glasilo slovenskih občin št. 35/07). Na podlagi drugega odstavka 62. člena Zakona o graditvi objektov (ZGO-1, Ur. list RS, št.102/04 – UPB-1, s spremembami do vključno 108/09) so stranke v postopku izdaje gradbenega dovoljenja za gradnjo na območju, ki se ne ureja z državnim prostorskim načrtom ali z občinskim podrobnim prostorskim načrtom, poleg investitorja še lastniki nepremičnin in imetniki služnostne oz. stavbne pravice na takšnih nepremičninah, na katerih bo potekala gradnja in na katere sega območje za določitev strank, lastniki zemljišč, na katerih je predvidena dovozna cesta in na katerih so predvideni komunalni priključki, prikazani v projektu za pridobitev gradbenega dovoljenja ter imetniki služnostne oz. stavbne pravice na takšnih nepremičninah, ter drugi subjekti, če tako določa zakon. V postopku izdaje gradbenega dovoljenja je na takšnem območju stranka tudi občina, na območju katere leži nameravana gradnja, če najpozneje v osmih dneh po prejemu obvestila o vložitvi zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja priglasi svojo udeležbo pristojnemu upravnemu organu za gradbene zadeve. Če občina svoje udeležbe ne priglasi v predpisanem roku, se šteje, da se je odpovedala pravici sodelovati kot stranka v postopku. Iz vodilne mape projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja št. 166-91-59-09, z datumom april 2010 in dopolnitev z datumom julij 2010, ki jo je izdelal projektant projekta B.B. d.o.o. je razvidno, da se bo obravnavana gradnja in priključki objekta na javno komunalno infrastrukturo izvajala na zemljiščih s parc. št. 704/38 in 704/43, obe k.o. ..., da se po zemljiščih s parc. št. 373/110 in 373/63 obe k.o. ... izvedeta toplovod in parovod, da je dovoz do javne ceste obstoječ od zemljišča s parc. št. 765 k.o. ..., preko zemljišča s parc. št. 373/103 in 373/60 obe k.o. ... in 709 k.o. ... ter da območje za določitev strank zajema zemljišča s parc. št. 154.S, 704/43, 704/25, 704/27, 704/28, 704/31, 704/37, 704/9, 709, 155. S, 156.S, 164.S, 165.S, 166.S in 167.S, vse k.o. ... Na podlagi podatkov zemljiške knjige oz. z.k. izpiskov za vložke št. 735, 619, 652, 735, 620 in 618, vse k.o. ... ter 305, 258, 168 in 42, vse k.o. ..., upravni organ ugotavlja, da tožnica ni lastnica nepremičnin ali imetnica služnostne oz. stavbne pravice na nepremičninah, na katerih bo potekala gradnja, niti ni lastnica zemljišča, na katerega sega območje za določitev strank v postopku ter da tudi ni lastnica zemljišč, na katerih je predvidena dovozna cesta ali komunalni priključki, prav tako ni imetnica služnostne oz. stavbne pravice na takšnih nepremičninah. Določil, na podlagi katerih bi imela tožnica pravico kot stranka do udeležbe v predmetnem upravnem postopku, ne vsebuje noben predpis. Ker iz predloženih dokumentov ne izhaja, da bi bilo tožnici z gradnjo predmetnega objekta kakorkoli poseženo v njene pravice ali pravne koristi, za tožničino udeležbo v predmetnem upravnem postopku ni zakonske podlage. Sicer pa so tožničini ugovori, v smislu katerih se ji bo zaradi škodljivih emisij močno poslabšal življenjski prostor, neutemeljeni, saj gre pri spornem objektu za novo generacijo bioplinskih sistemov z najmodernejšo tehnologijo, mejne vrednosti emisij, vključno s formadehidom, bodo  pod zakonsko dopustno mejo, v postopku sodeluje (zastopa javni interes) tudi Občina Videm. Tudi v času obratovanja (po končani izgradnji) bo moral objekt izpolnjevati vse veljavne predpise. Neutemeljeni so ugovori glede dostopa objekta do javne ceste, objekt pa se tudi ne uvršča med tiste, za katere je obvezna presoja vplivov na okolje. Morebitno odškodnino zaradi zmanjšane vrednosti nepremičnin pa je potrebno uveljavljati v postopku pred pristojnim sodiščem.

Drugostopni organ je potem, ko je s sklepom združil vse (tam navedene) pritožbene postopke, z odločbo odločil, da se pritožbe (tudi tožničina) kot neutemeljene zavrnejo. V obrazložitvi navaja, da materialni predpisi določajo, kdo je lahko stranka v postopku. V obravnavanem primeru (ko gre za postopek izdaje gradbenega dovoljenja), se status stranke oz. stranskega udeleženca določa na podlagi drugega odstavka 62. člena Zakona o graditvi objektov (ZGO-1, Ur. list RS, št. 110/02, 47/04 in 125/07). Druge osebe (ki niso investitorji) v postopku izdaje gradbenega dovoljenja nastopajo kot stranski udeleženci, če izkažejo svoj pravni interes v smislu drugega odstavka 62. člena ZGO-1 oz. če imajo pravico, da se udeležujejo postopka zaradi varstva svojih pravic in pravnih koristi na podlagi 43. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP, Uradni list RS, št. 24/06- UPB2 s spremembami). Po tretjem odstavku 43. člena ZUP imajo stranski udeleženci v postopku enake pravice in dolžnosti kot stranka, kadar zakon ne določa drugače. Ker ZGO-1 tudi za stranske udeležence uporablja izraz stranka, je neutemeljen pritožbeni ugovor, da naj upravni organ tožnici (in ostalim pritožnikom), če jim že ni priznal statusa stranke, prizna vsaj status stranskega udeleženca (saj se je dejansko odločalo o statusu stranskega udeleženca). Območje za določitev strank je prikazano v vodilni mapi projekta 166-91-59-09, april 2010 in julij 2010 in je izračunano v skladu z  tretjim členom Uredbe o območju za določitev strank v postopku izdaje gradbenega dovoljenja (Ur. list RS, št. 37/08). Kot je to utemeljeno ugotovil že prvostopni organ, tožnica in ostali pritožniki na zemljiščih posega in zemljiščih območja za določitev strank niso lastniki zemljišč, imetniki stavbne ali služnostne pravice, niti  lastniki zemljišč, na katerih je predvidena dovozna cesta ali komunalni priključki. Pravni interes lahko po 43. členu ZUP izkaže le oseba, ki zatrjuje, da vstopa v postopek zaradi varstva svojih pravnih koristi, pri čemer je pravna korist neposredna, na zakon ali drug predpis oprta oseba korist. Takšnega pravnega interesa pritožniki v postopku, upoštevaje navedeno, niso izkazali. Tudi sklicevanje na ustavni pravici do zdravega življenjskega okolja in do enakega varstva pravic je, glede na navedeno, pavšalno in neutemeljeno.

V postopku za izdajo gradbenega dovoljenja se status stranskega udeleženca, po spremembi ZGO-1 (Ur. list RS, št. 126/07) ne presoja več na podlagi določenega vplivnega območja, zato so ugovori v zvezi s tem neutemeljeni. To območje je (še vedno) lahko pomembno pri presoji statusa stranke v postopku izdaje okoljevarstvenega dovoljenja na podlagi določb Zakona o varstvu okolja. Pritožbeni ugovori se nanašajo na pričakovane emisije v okolje, kar pa je stvar presoje v postopku za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja kot pogoja za izdajo gradbenega dovoljenja. Upoštevaje navedeno, je odločitev prvostopnega organa pravilna in zakonita, zato je bilo potrebno pritožbo zavrniti (248. člen ZUP).

Tožnica v tožbi navaja, da je izpodbijani sklep nezakonit, ker je bil materialni predpis nepravilno uporabljen in ker dejansko stanje ni bilo pravilno in popolno ugotovljeno. Upravni organ se je v izpodbijanem sklepu opredelil samo do statusa stranke v postopku izdaje gradbenega dovoljenje v smislu drugega odstavka 42. člena ZUP, ni pa se izrekel o (ne)priznanju statusa stranskega udeleženca po 43. členu ZUP. Njena hiša, ki stoji na parc. št. 3877/2 k.o. ..., je od predmetnega objekta oddaljena le 700 m (razvidno iz mapne kopije – A5 priloga sodnega spisa). Zaradi posrednih in neposrednih vplivov predmetnega objekta na njeno neposredno življenjsko okolje (hrup, posledice možne eksplozije, povečani izpušni plini zaradi transporta surovin, izpusti CO, dušikovih oksidov in formaldehida) je ogroženo njeno zdravje (72. člen Ustave RS) in premoženje.

Predmetni objekt je klasična bio-plinarna, ki bo v času delovanja v ozračje  izpuščala škodljive emisije. Čeprav je Poročilo o presoji vplivov na okolje (ki ga je izdelala družba C. d.o.o.) pomanjkljivo, saj ne omenja izpustov formaldehida, pa je iz njega razvidno, da so za okolje najbolj nevarni CO, ogljikovodiki in dušikovi oksidi. Načrtovana tehnologija ne zagotavlja za človeka še sprejemljive emisije rakotvornih in mutagenih snovi, kar je v nasprotju z Direktivo 67/548/EGS in mednarodnimi standardi VHO IARC (Mednarodna agencija za raziskavo raka), direktivami 84/360/EEC, 2006/11/EC in Aneksi III in IV IPPC Direktive 2008/1/EC4. Škodljiv vpliv formaldehida na okoliška območja je razviden tudi iz poročila o vplivih na okolje za družbo D. Da je tudi njeno bivališče v vplivnem območju objekta, ji dokazujejo dosedanje izkušnje s smradom iz okoliških farm. Na podlagi te izkušnje meni, da bo veter tudi do njene hiše prinesel vse negativne emisije iz objekta. Poleg tega bo sporen objekt močneje obremenil bivalno okolje tudi zato, ker je lociran poleg že delujoče piščančje farme. Izgradnja planiranega objekta jo postavlja v neenakopraven položaj (14. člen Ustave RS), ker bo morala vdihavati bolj škodljiv zrak kot ostali prebivalci. Tudi transport surovin za predmetni objekt bo do izgradnje avtoceste potekal mimo njenega bivališča. Zaradi pričakovanih škodljivih vplivov na okolje se je v postopek vključila tudi okoljevarstvena nevladna organizacija Č. Predlaga, da sodišče tožbi ugodi in odloči, da se ji prizna pravica do sodelovanja v postopku.

V odgovoru na tožbo tožena stranka vztraja pri napadeni odloči iz razlogov, ki so razvidni iz njene obrazložitve in predlaga, da se tožba kot neutemeljena zavrne.

V obravnavani zadevi je sporna tožničina zahteva za priznanje statusa stranskega udeleženca v predmetnem upravnem postopku izdaje gradbenega dovoljenja po določbah 43. člena ZUP, upoštevaje pri tem odločbo Ustavnega sodišča RS, št. U-I-165/09-34 z dne 3. 3. 2011 o razveljavitvi prvega in drugega odstavka 62. člena ter 74.b člena ZGO-1, ki velja od 19. 3. 2011 (Ur. list RS, št. 20/2011).

V zvezi s stranko upravnega postopka je v 42. členu ZUP glede fizičnih oseb (med drugim) določeno, da je to lahko vsaka fizična oseba, na katere zahtevo se je začel ali zoper njo teče postopek. V 43. členu ZUP (ki govori o stranskih udeležencih v upravnem postopku) pa je določeno, da se ima pravico postopka udeleževati tudi oseba, ki izkaže pravni interes. Pravni interes izkaže oseba, ki zatrjuje, da vstopa v postopek zaradi varstva svojih pravnih koristi (stranski udeleženec). Pravna korist je neposredna, na zakon ali drug predpis oprta osebna korist. Stranski udeleženec ima v postopku enake pravice in dolžnosti kot stranka, če zakon ne določa drugače. Oseba, ki zahteva udeležbo v postopku, mora v svoji vlogi navesti, v čem je njen pravni interes.

Iz citiranih določb ZUP torej izhaja, da je oseba, ki vstopa v postopek zaradi varstva svojih pravnih koristi stranski udeleženec (43. člen), ki ima v upravnem postopku načeloma enake pravice in dolžnosti kot stranka. Zato je neutemeljen tožbeni ugovor, v smislu katerega bi moral upravni organ sporno tožničino vlogo obravnavati kot zahtevo za priznanje statusa stranskega udeleženca, ne pa kot zahtevo za priznanje statusa stranke po 42. členu ZUP, saj se je predmetna vloga obravnavala kot vloga za vstop v postopek zaradi varstva tožničinih pravic in pravnih koristi, torej vsebinsko po 43. členu ZUP.

Nadalje iz citiranih določb 43. člena ZUP izhaja, da je pravna korist tista neposredna osebna korist, ki je kot taka neposredno izkazana (v dejanskem smislu), poleg tega pa je izrecno oprta na zakon ali drug predpis. To pomeni, da mora oseba, ki zatrjuje, da vstopa v postopek zaradi varstva svojih pravnih koristi, izkazati, da nedvomno gre za poseg v njene dejanske interese, ki so (poleg tega) izrecno zavarovani z zakonom oz. drugim relevantnim predpisom. V kolikor se namreč izkaže le poseg v dejanske  interese posamezne osebe, ki pa pravno niso zavarovani s predpisi, potem ni mogoče govoriti o izkazanem posegu v pravne koristi osebe.

Poleg navedenega je treba pri pravni presoji tožbenih razlogov oz. ugovorov upoštevati tudi subjektivno naravo upravnega spora (v upravnem sporu se zagotavlja sodno varstvo pravic in pravnih koristi posameznikov proti odločitvam in dejanjem državnih in drugih organov; v upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika - 1. in 2. člen ZUS-1). Zato so že iz tega razloga neutemeljeni vsi tisti tožbeni ugovori, ki se sklicujejo na objektivno nezakonitost izpodbijanega sklepa (da bo objekt v času obratovanja izpuščal škodljive emisije, da je predvidena tehnologija neustrezna, da niso upoštevani vplivi že delujoče farme, ipd.), saj se z njimi ne zatrjujejo ali izkazujejo konkretni vplivi na tožničine  pravno konkretno zavarovane koristi.  Ugovori objektivne narave se nanašajo na splošno varovanje javnega interesa, za kar pa so v upravnih in sodnih postopkih pristojni drugi organi oz. inštitucije (npr. občina, ki ima po izrecni določbi 62.člena ZGO-1 pravico do sodelovanja v postopku, sami upravni organi, ki vodijo postopek in drugi organi v skladu s predpisi). V tem upravnem sporu gre torej izključno le za presojo zakonitosti odločitve upravnega organa, da se tožnici ne dovoli udeležba v postopku, ker ni izkazala pravnega interesa.

Glede na iz spisov zadeve izhajajoče dejansko in pravno stanje zadeve je presoja obeh upravnih organov, da tožnica v postopku ni izkazala posega v svoje pravno zavarovane koristi, tudi po presoji sodišča zakonita. Ob tem, da je njena hiša po njeni lastni navedbi od spornega objekta oddaljena 700 m (kar ni malo), se sodišče strinja s presojo obeh upravnih organov, da so njene navedbe oz. ugovori, po katerih bodo škodljivi vplivi in emisije prekomerno (v neskladju s predpisi) segali tudi do njene hiše, neutemeljeni oz. niso izkazani (dokazani).

Ugovor, da bo morala tožnica vdihavati bolj škodljiv zrak, kot ostali prebivalci, je pavšalen in neutemeljen, saj (upoštevaje navedeno) ni z ničemer dokazan. Prav tako je pavšalno in neutemeljeno sklicevanje na emisije družbe D. , saj gre za drugo družbo oz. objekt na povsem drugi lokaciji, ni izkazana nobena relevantna povezava s situacijo v obravnavanem primeru.

Neutemeljeno je tudi tožbeno sklicevanje na Poročilo o presoji vplivov na okolje, saj to poročilo kot celota ne pritrjuje tožbenim ugovorom glede vplivov objekta na tožničino nepremičnino.

V ostalem se sodišče, da ne bi prišlo do ponavljanja, sklicuje na razloge obeh upravnih organov v skladu z drugim odstavkom 71. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1, Ur. list RS št 105/06, 62/010).

Glede na vse navedeno je sodišče ugotovilo, da je bila odločitev upravnega organa zakonita, zato je tožbo zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.