sklep I U 716/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2011-01-20

upravni spor - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - izbira izvajalca - oblastveni posamični akt - upravna zadeva

Iz določb Pravilnika izhaja, da je toženka v obravnavanem postopku dala javno povabilo k oddaji ponudbe in neposredno povabilo tožnici v funkciji zagotavljanja pogojev za delo komisije, torej kot subjekt, ki je dolžan poskrbeti tudi za materialni okvir njenega delovanja (financiranje, prostori, administrativna pomoč). Zaradi tega je v postopku nastopala z namenom, da z izvajalcem sklene pogodbo o opravljanju storitev oz. nalog za komisijo, ki bodo plačana iz sredstev kandidatov za preizkus znanja. Nastopala je torej kot subjekt obligacijskopravnega razmerja in ne v izvrševanju oblastne funkcije oz. v izvrševanju javnega pooblastila, zaradi česar tožničina pravica, da je izbrana kot izvajalka storitev, ni pravica s področja upravnega prava. Poleg tega ne iz EZ ne iz Pravilnika ne izhaja, da se postopek izbire izvajalca izvede po pravilih upravnega postopka oz. da se izda upravna odločba. Ker se v upravnem postopku odloča o javnopravnem razmerju med posameznikom in državo oz. drugim nosilcem oblasti, lahko v tem postopku pride do odločanja o pravicah z drugih pravnih področij le takrat, če tako določa predpis.

Tožnica je v prvi točki izreka izpodbijane odločbe odločila, da tožnice ne izbere za izvajalko  administrativnih, organizacijskih in drugih pomožnih nalog za komisijo za preizkus znanja za upravljanje energetskih naprav (v nadaljevanju komisija). V drugi točki izreka je enako odločitev sprejelo za B.

Iz obrazložitve odločbe je razvidno, da postopek izbire izvajalca, ki bo za komisijo opravljal omenjene naloge, ureja 41. člen Pravilnika o strokovnem usposabljanju in preizkusu znanja za upravljanje energetskih naprav (v nadaljevanju Pravilnik), po katerem izvajalca izbere minister v skladu z določbami tega Pravilnika med najmanj tremi izvajalci, ki jih minister povabi k oddaji ponudbe. Kandidat za izvajalca mora izpolnjevati pogoje iz 42. člena Pravilnika. Toženka v nadaljevanju navaja, da je na svoji spletni strani objavila javno povabilo k oddaji ponudbe za opravljanje navedenih nalog, z neposrednim povabilom k oddaji ponudbe pa je povabila tri pravne osebe, med drugim tudi tožnico, ki pa ne izpolnjuje zahtevanih pogojev iz točke 7.2 (4.) (b) (i)  razpisne dokumentacije, saj k prijavi ni priložila vseh zahtevanih 78 obrazcev testa za občasni preizkus. Na podlagi navedenega je toženka štela, da tožnica ne izpolnjuje pogoja o ustreznem številu usposobljenih ljudi za zagotavljanje zahtevanih nalog. Pojasnjuje še, da je bil namen zahteve za predložitev zahtevanega števila obrazcev (za vsakega od 26 nazivov iz Pravilnika v treh - A, B in C - izvodih) ugotoviti administrativno sposobnost kadra pri ponudniku za generiranje potrebnih obrazcev, ne pa njegove strokovnosti v smislu postavljanja pravih vprašanj. Kandidat, ki tega pogoja ni izpolnil, je bil v skladu z 2. odstavkom 7.2 točke razpisa izločen iz nadaljnjega vrednotenja in ni mogel biti izbran za izvajanje del.

Tožnica se s tako odločitvijo ne strinja in s tožbo predlaga, da sodišče odpravi prvo točko izreka izpodbijane odločbe in odloči, da se tožnico izbere za izvajalko administrativnih, organizacijskih in drugih pomožnih nalog za komisijo, podrejeno, da odpravi prvo točko izreka izpodbijane odločbe in prvostopenjskemu organu naloži, da v roku 30 dni skladno z navodili sodišča izda nov upravni akt. Zahteva tudi povračilo stroškov tega postopka. V obrazložitvi  tožbe med drugim navaja, da izpodbijana odločba temelji na razpisni dokumentaciji, ki ni v skladu s Pravilnikom. Meni, da razpisna dokumentacija v točki 7.2 (4.) (b) (i) in (ii) zajema delo, ki je naloga komisije, ne pa izvajalca razpisanih nalog, zaradi česar je v nasprotju s 3. odstavkom 51. člena Pravilnika. Izdelava testov je namreč naloga komisije in ne izbranega ponudnika, zato ta pogoj ne more biti podlaga za ugotavljanje ustreznega števila usposobljenih ljudi za zagotavljanje zahtevnih nalog. Poudarja, da že 26 let opravlja delo za komisijo, da je vse do uveljavitve Pravilnika skrbela tudi za vsebinsko plat testov in je ta dela uspešno opravljala, zato bi toženka lahko neposredno ugotovila, da tožnica izpolnjuje pogoj iz 2. alineje 1. odstavka 42. člena Pravilnika. Ker je menila, da priprava testov ni njena obveznost, ponudbi ni priložila vseh zahtevanih 78 obrazcev. Če pa je toženka menila, da njena vloga ni popolna, bi jo morala pozvati k dopolnitvi.

V skladu z določbo 1. odstavka 2. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06 in naslednji; v nadaljevanju ZUS-1) sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v tožnikov pravni položaj, o zakonitosti drugih aktov pa le, če tako določa zakon. Po določbi 2. odstavka istega člena je upravni akt po tem zakonu upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi osebe.

Kdaj gre za upravno zadevo, je določeno v 2. členu Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99 in naslednji; v nadaljevanju ZUP). To je takrat, kadar organ odloča o pravici, obveznosti ali pravni koristi stranke na področju upravnega prava (1. odstavek), pri čemer pa se šteje, da gre za upravno zadevo, če je s predpisom določeno, da organ v neki stvari vodi upravni postopek, odloča v upravnem postopku ali izda upravno odločbo oz. če to zaradi varstva javnega interesa izhaja iz narave stvari (2. odstavek istega člena).

V obravnavani zadevi tožnica izpodbija odločbo, s katero je bilo odločeno, da se ne izbere za izvajalko pomožnih nalog za komisijo, ki bo v skladu z določbami 35. člena Pravilnika (Uradni list RS, št. 41/09 in naslednji) izvajala preizkuse znanja za preverjanje strokovne usposobljenosti delavcev, ki opravljajo dela in naloge upravljanja energetskih naprav. Po mnenju sodišča v tem primeru ne gre za odločitev s področja upravnega prava.

Pravilnik je bil sprejet na podlagi 2. odstavka 7.b člena Energetskega zakona (Uradni list RS, št. 79/99 in naslednji; v nadaljevanju EZ), ki je določil, da minister, pristojen za energijo, v soglasju z ministrom za delo predpiše program strokovnega usposabljanja in preizkusa znanj za delavce, ki opravljajo dela in naloge upravljanja energetskih naprav, ki morajo imeti veljavno nacionalno poklicno kvalifikacijo in biti strokovno usposobljeni. Poleg navedenega obsega, ki izhaja iz zakona, pa Pravilnik ureja tudi pogoje za delovanje komisije, in sicer določa, da administrativne, organizacijske in druge pomožne naloge za komisijo opravlja pravna ali fizična oseba, ki jo izbere minister v skladu z določbami Pravilnika med najmanj tremi izvajalci, ki jih minister povabi k oddaji ponudbe (1. odstavek 41. člena). Razmerja med ministrstvom in izbranim izvajalcem se uredijo v pogodbi (2. odstavek istega člena), naloge, ki jih opravlja izvajalec, pa se financirajo iz plačil za preizkus znanja, ki jih za posamezen preizkus znanja plača delodajalec delavca oz. kandidat sam (6. odstavek istega člena Pravilnika). Iz določbe 3. odstavka istega člena je še razvidno, da izvajalčeve naloge, ki jih bo ta opravljal za komisijo, med drugim obsegajo zagotavljanje prostorov in potrebne opreme za delo komisije, zagotavljanje finančnih sredstev za njeno delo, administrativne in organizacijske naloge v zvezi s pripravo preizkusov znanja in njihovo izvedbo, naloge v zvezi z ugovori na oceno in ponovno oceno preizkusa znanja, potrebne pomožne naloge v zvezi z varovanjem, vzdrževanjem in čiščenjem prostorov, z vodenjem računovodstva v zvezi s plačili preizkusov znanja ipd.

Iz navedenih določb Pravilnika izhaja, da je toženka v obravnavanem postopku dala javno povabilo k oddaji ponudbe in neposredno povabilo tožnici v funkciji zagotavljanja pogojev za delo komisije, torej kot subjekt, ki je dolžan poskrbeti tudi za materialni okvir njenega delovanja (financiranje, prostori, administrativna pomoč). Zaradi tega je v postopku nastopala z namenom, da z izvajalcem sklene pogodbo o opravljanju storitev oz. nalog za komisijo, ki bodo plačana iz sredstev kandidatov za preizkus znanja. Nastopala je torej kot subjekt obligacijskopravnega razmerja in ne v izvrševanju oblastne funkcije oz. v izvrševanju javnega pooblastila, zaradi česar tožničina pravica, da je izbrana kot izvajalka storitev, ni pravica s področja upravnega prava.

Poleg tega ne iz EZ ne iz Pravilnika ne izhaja, da se postopek izbire izvajalca izvede po pravilih upravnega postopka oz. da se izda upravna odločba. Ker se v upravnem postopku odloča o javnopravnem razmerju med posameznikom in državo oz. drugim nosilcem oblasti, lahko v tem postopku pride do odločanja o pravicah z drugih pravnih področij le takrat, če tako določa predpis. V obravnavanem primeru zato niso izpolnjeni niti pogoji iz določbe 2. odstavka 2. člena ZUP o tem, kdaj se šteje, da gre za upravno zadevo.

Glede na navedeno sodišče izpodbijane odločbe ne šteje za odločbo, izdano v upravni zadevi, ampak le kot obliko seznanitve tožnice z razlogi, zakaj je toženka ni izbrala za izvajalko administrativnih, organizacijskih in drugih pomožnih nalog in zato z njo ne bo sklenila pogodbe.

Ker izpodbijana odločba v prvi točki izreka ni upravni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, je sodišče tožbo v skladu z določbo 4. točke 1. odstavka 36. člena ZUS-1 zavrglo.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.