sodba I U 1633/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2011-05-19

gradbeno dovoljenje - pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja - skladnost projekta s prostorskim aktom - exceptio illegalis

Zazidalni načrt in s tem tudi njegov grafični del je mogoče spreminjati le po postopku, ki ga za spremembo prostorskega predpisa predvideva zakon, ne pa z investitorjevimi urbanističnimi rešitvami, izdelanimi za potrebe konkretne gradnje, s katerimi soglaša občinski organ.

Toženka je z izpodbijano odločbo zavrnila tožnikovo vlogo za izdajo gradbenega dovoljenja za odstranitev obstoječih objektov in gradnje poslovno-stanovanjskega objekta na zemljišču parc. št. 1828/3 k.o. ... Iz obrazložitve je razvidno, da se zemljišče načrtovanega posega nahaja na območju, ki se ureja z Odlokom o zazidalnem načrtu za območje VS 4/4 Lavrica (v nadaljevanju ZN), in sicer vzdolž ... ceste, kjer ZN predvideva dopolnilno prosto stoječo poslovno-stanovanjsko gradnjo z vertikalnim gabaritom od P+1 do P+2+M. Etažnost načrtovanega objekta je K+P+2+M, vendar je služba za urbanizem Občine ... na podlagi 2. člena ZN izdala mnenje k predvideni urbanistični rešitvi, iz katerega izhaja, da se občina strinja s kletno etažo med drugim pod pogojem, da mejaši pisno soglašajo k nameravani gradnji. Organ ugotavlja, da tožnik ni pridobil soglasij vseh mejašev, zato predlagana urbanistična rešitev, ki predvideva gradnjo kletne etaže, ni bila potrjena. Zaradi navedenega investitor glede etažnosti ni zadostil pogojem iz prostorskega akta.

Upravni organ druge stopnje je tožnikovo pritožbo zavrnil. Ugotavlja, da določba 2. člena ZN za obravnavani primer ne velja, saj območje gradnje v prostorskem aktu grafično ni obdelano, ampak ga ureja le tekstualni del ZN. Zato je sklicevanje prvostopenjskega organa na to, da pogoj o pridobitvi soglasja mejašev ni izpolnjen, nepravilno. Ker ni dvoma, da ZN na obravnavanem območju dopušča le objekte višine P+2+M, torej brez kleti, predlagana gradnja ni v skladu z ZN. Ne glede na navedeno drugostopenjski organ še ugotavlja, da je določba 2. člena ZN sporna, in se pri tem sklicuje na odločitev Ustavnega sodišča v zadevi U-I-262/01. V njej je Ustavno sodišče obravnavalo primer, ko je bila v prostorskem aktu dopuščena možnost, da se ob soglasju pristojne občinske službe spremenijo pogoji iz prostorskega akta. V določbah Zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (ZUN) pa za kaj takega ni podlage, zato mora občinska strokovna služba morebitne posebne zahteve ali pogoje uveljaviti pred začetkom priprave prostorskega akta. Podobno izhaja tudi iz sodbe Upravnega sodišča RS II U 294/2009 z dne 19. 5. 2010.

Tožnik se s tako odločitvijo ne strinja. Uvodoma opozarja, da je v obrazložitvi drugostopenjske odločbe zapisano, da je pritožba utemeljena, čeprav kaj takega iz izreka in razlogov ne izhaja. Ker mora biti obrazložitev jasna in brez nasprotij, meni, da odločba iz strogo formalnih procesnih razlogov ne more vzdržati. Odločitve organa druge stopnje namreč ni mogoče preveriti. Nadalje poudarja, da so tako upravni organi kot sodišče pri svojem delu dolžni uporabljati predpise vse dotlej, dokler ti na predpisan način niso odpravljeni, razveljavljeni ali spremenjeni, kar pa za ZN ni mogoče trditi. Pripravljavec ZN je zaradi rahljanja vezi prostorskih aktov predvidel način reševanja vprašanj v procesih poseganja v prostor, ki jih prostorski akt ne more predvideti, zato je omogočil, da pristojna služba potrdi urbanistično zasnovo. Odlok lahko uredi posamezno vprašanje v lastni pristojnosti pod pogojem, da niso v nasprotju z zakonom. V tem primeru po tožnikovem mnenju ne gre za spremembo akta. Navaja še, da je v konkretni zadevi v kletni etaži predviden mirujoči promet, kar je v skladu z vsemi modernimi standardi in predpisi. Omenjena sodba Ustavnega sodišča se nanaša na določbe drugega odloka, ki je bil povezan z zadevo gradnje stanovanjskega naselja ne pa z gradnjo poslovno-stanovanjske stavbe, kot je to v obravnavanem primeru. Predlaga odpravo upravnih aktov obeh stopenj.

Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi, dodatnih razlogov pa ne navaja.

Drži, da je v obrazložitvi drugostopenjske odločbe navedeno „pritožba je utemeljena iz naslednjih razlogov“. Ker pa je tako iz njenega izreka (pritožba ni utemeljena) kot tudi iz obrazložitve jasno razvidno, da v zadevi ni izpolnjen pogoj za izdajo gradbenega dovoljenja, sodišče šteje, da gre pri zapisu „pritožba je“ za očitno pisno napako, in bi se stavek moral začeti s „pritožba ni“. Navedeno zato ne more biti podlaga za ugotovitev, da je izpodbijana odločitev, da se zavrne tožnikova zahteva za izdajo gradbenega dovoljenja in posledično njegova pritožba zoper to odločitev, nezakonita.

Kar pa zadeva razloge, s katerimi je upravni organ druge stopnje utemeljil pravilnost odločitve prvostopenjskega organa, se sodišče z njimi v celoti strinja in sklicuje nanje (2. odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, Uradni list RS, št. 105/06 in naslednji; v nadaljevanju ZUS-1). Organ druge stopnje je za zavrnitev zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja navedel drugačne razloge kot prvostopenjski organ, za kar ima pooblastilo v 3. odstavku 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99 in naslednji; ZUP). Po tej določbi organ druge stopnje v primeru, ko je izrek v odločbi prve stopnje zakonit, vendar obrazložen z napačnimi razlogi, navede v svoji odločbi pravilne razloge, pritožbo pa zavrne.

V zadevi ni sporno, da območje posega leži v območju vzdolž ... ceste in da načrtovani objekt pomeni dopolnilno prosto stoječo poslovno-stanovanjsko gradnjo. Zanjo je v 5. členu ZN (Uradni list SRS, št. 18/84 in naslednji ter Uradni list RS, št. 26/90 in naslednji) določen vertikalni gabarit v razponu od P+1 do P+2+M. Tožnik ne izpodbija ugotovitve, da je načrtovana gradnja, ki predvideva tudi K (klet), v nasprotju s to določbo. Prav tako ni sporno, da je tožnik zato želel pridobiti gradbeno dovoljenje na podlagi možnosti, ki jo investitorjem daje 2. člen ZN, po katerem je grafični del zazidalnega načrta, vključno z idejnimi zasnovami objektov, dopustno spremeniti skladno z določili tega odloka na podlagi urbanistične rešitve, ki jo predloži predlagatelj spremembe in je ta urbanistična rešitev podlaga za izdelavo strokovnega gradiva za pridobitev upravnih dovoljenj za poseg v prostor, potrdi pa jo občinska služba za urbanizem. Drugostopenjski upravni organ je ugotovil, da območje posega v ZN grafično ni obdelano in da ga ureja le tekstualni del ZN. Iz tega jasno izhaja, da ta ugotovitev temelji na delu zazidalnega načrta, ki grafično obdeluje območja iz ZN vključno z idejnimi zasnovami objektov, zato je tožnikovo stališče, da iz obrazložitve ni razvidno, na osnovi česa je organ preveril, da za predmetno območje ni grafičnega plana, očitno neutemeljeno.

Ker zaradi navedenega v zadevi ne pride v poštev uporaba 2. člena, je pravilna ugotovitev pritožbenega organa, da je predlagana gradnja v nasprotju z določbo 5. člena ZN. Tudi v nasprotnem primeru, ko bi se torej tožnik lahko utemeljeno skliceval, da lahko v zadevi predlaga drugačno gradnjo, ker mu to omogoča 2. člen ZN na podlagi urbanistične rešitve, ki jo je sam predlagal, pa v zadevi take določbe občinskega prostorskega akta ne bi bilo dopustno uporabiti. Kot izhaja že iz razlogov drugostopenjske odločbe, zazidalnega načrta in s tem tudi njegovega grafičnega dela ni mogoče spreminjati drugače kot po postopku, ki ga za spremembo prostorskega predpisa predvideva zakon, ne pa z investitorjevimi urbanističnimi rešitvami, izdelanimi za potrebe konkretne gradnje, s katerimi soglaša občinski organ. Sodišče se zato v tem delu strinja z razlogi drugostopenjske odločbe. Ker so sodniki pri opravljanju svoje funkcije vezani na ustavo in zakon (125. člen Ustave RS), pa je nepravilno tudi tožbeno stališče, da je sodišče dolžno uporabiti podzakonske predpise vse dotlej, dokler ti na predpisani način niso odpravljeni. Sodišče je namreč na podlagi omenjene ustavne določbe dolžno odkloniti uporabo nezakonitega predpisa (t. i. exceptio illegalis).

Ker je sodišče ugotovilo, da tožba ni utemeljena, jo je v skladu z določbo 1. odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.