sodba I U 44/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-10-07

inšpekcijski postopek - inšpekcijski ukrep - uporabno dovoljenje - načelo zaslišanja stranke - skrajšani ugotovitveni postopek

Niti ZGO-1 niti ZUP ne predvidevata avtomatičnega izvajanja skrajšanega ugotovitvenega postopka v primeru inšpekcijskih postopkov, ampak je odločitev o tem prepuščena upravnemu organu na podlagi predhodne ugotovitve, da to terjajo okoliščine primera.

Ukrep prepovedi uporabe objekta po 1. alinei 3. točke 150. člena ZGO-1 izreče tudi v primeru, kadar je za objekt uporabno dovoljenje sicer izdano, vendar pa se ta objekt uporablja za drugačen namen, kot ga dovoljuje izdano uporabno dovoljenje.

1.Tožbi se ugodi, izpodbijana odločba Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območna enota Ljubljana, inšpekcijska pisarna Domžale št. 06122-203/2009/12-4207 z dne 26. 8. 2009 se odpravi in se zadeva vrne upravnemu organu prve stopnje v ponovni postopek.

2.Toženka je dolžna tožniku povrniti 80 EUR stroškov tega postopka v roku 15 dni, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Inšpektorat RS za okolje in prostor, območna enota Ljubljana, inšpekcijska pisarna Domžale, je tožniku z odločbo št. 06122-203/2009/12-4207 prepovedal uporabo objekta na naslovu A., v tlorisni dimenziji 12,2 m x 10 m z vhodnim stopniščnim izzidkom v tlorisni izmeri 8 m x 1,7 m na severni in kletnima prizidkoma na zahodni in vzhodni strani v tlorisni izmeri 4 m x 7 m + 2,3 m – 3,8 m x 10 m na zemljišču s parc. št. 1244/26 k.o. ..., za kratkotrajno bivanje. Izpodbijano odločbo je upravni organ izdal na podlagi 3. točke 1. odstavka 150. člena ZGO-1, ki določa, da pristojni gradbeni inšpektor prepove uporabo objekta, ki se uporablja brez gradbenega dovoljenja.

V obrazložitvi navaja, da je po uradni dolžnosti opravil inšpekcijski ogled poslovnega objekta in ugotovil, da je objekt zgrajen, opremljen in se uporablja za kratkotrajno bivanje, saj v njem stanujejo tuji gradbeni delavci. Tožnika je dne 3. 2. 2009 in 24. 4. 2009 vabil na zaslišanje, vendar se tožnik ni odzval. Iz dopisa Upravne enote Domžale z dne 23. 3. 2009 izhaja, da je na naslovu A. prijavljenih 87 tujcev z izdanim dovoljenjem za začasno prebivanje tujca v Republiki Sloveniji in da je tožnik dne 12. 11. 2008 podal pisno izjavo, v kateri navaja, da v obravnavanem objektu lahko stanujejo osebe v neomejenem številu, za njih pa odgovarja podjetje B. d.o.o. Na podlagi uradnih evidenc prvostopenjski organ ugotavlja, da je bilo tožniku dne 27. 3. 1996 izdano lokacijsko dovoljenje št. 35102-49/96-230842 za spremembo namembnosti stanovanjske hiše z mizarsko delavnico v poslovni objekt (tiskarna), dne 30. 9. 1996 mu je bilo izdano gradbeno dovoljenje št. 35102-431/96-230840 za spremembo namembnosti stanovanjske hiše v poslovne prostore (pisarne), dne 30. 4. 1997 pa še uporabno dovoljenje št. 35102-830/96-230843  za uporabo tega objekta. Objekt je po katastrskih podatkih opredeljen kot stanovanjska stavba, vendar pa gre glede na gradbeno in uporabno dovoljenje za poslovni objekt in ne objekt za stanovanjske namene oziroma za kratkotrajno nastanitev. Tako je objekt po Uredbi o uvedbi in uporabi enotne klasifikacije vrst objektov in o določitvi objektov državnega pomena (v nadaljevanju Uredba) po uporabnem dovoljenju uvrščen v skupino poslovnih stavb (identifikacijska št. 1220), dejansko pa se objekt uporablja kot nastanitvena stavba za kratkotrajno bivanje (identifikacijska št. 1212). Ker gre za drugačno uporabo objekta, kakor je dovoljena z veljavnim uporabnim dovoljenjem, bi moral tožnik predhodno pridobiti novo uporabno dovoljenje. Po 1. odstavku 5. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) je pogoj za začetek uporabe objekta, zgrajenega ali rekonstruiranega na podlagi gradbenega dovoljenja, ali ki se mu je z gradbenim dovoljenjem spremenila namembnost, uporabno dovoljenje.

Ministrstvo za okolje in prostor je z odločbo št. 0612-345/2009 z dne 28. 10. 2009 zavrnilo tožnikovo pritožbo zoper prvostopenjsko odločbo. V obrazložitvi povzema ugotovitve prvostopenjskega organa in ugotavlja, da je prvostopenjski organ odločil pravilno in zakonito, ko je z izpodbijano odločbo tožniku izrekel inšpekcijski ukrep po določbah 150. člena ZGO-1. V nadaljevanju ugovor tožnika, da v postopku ni inšpekcijski zavezanec, zavrne kot neutemeljen, saj so vsi tujci, ki so prijavljeni na naslovu spornega objekta, prijavljeni na podlagi pisne izjave tožnika z dne 12. 11. 2008, medtem ko je gradbeni inšpektor ob ogledu ugotovil, da se na tem naslovu ne opravlja poslovna dejavnost. Iz podatkov spisa izhaja, da je prvostopenjski organ pritožniku poslal vabilo dne 3. 2. 2009 in 6. 4. 2009, vendar se ta vabilu ni odzval, zato je neutemeljena  njegova navedba, da vabila ni nikoli dobil. Sicer pa se, kot ugotavlja drugostopenjski organ, po določbah 146. člena ZGO-1 vodenje inšpekcijskega postopka, izrekanje ukrepov in vročanje inšpekcijskih odločb šteje za nujne ukrepe v javnem interesu v smislu ZUP, zato se odločba lahko izda v skrajšanem postopku, brez zaslišanja strank. Neutemeljene so pritožbene navedbe tožnika, ki se nanašajo na uporabno in gradbeno dovoljenja za sporni objekt, saj iz spisa nesporno izhaja, da sta obe dovoljenji izdani na podlagi zahtevka tožnika in da sta obe pravnomočni. Drugostopenjski organ zaključuje, da je prvostopenjski organ pravilno uporabil določbe 150. člena ZUP, saj ni mogoče šteti, da ima obravnavani objekt uporabno dovoljenje za namembnost, za katero se dejansko uporablja.

Tožnik se z odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo zaradi zmotne ugotovitve dejanskega stanja in kršitev postopka. Navaja, da v inšpekcijskem postopku ni aktivno (pravilno: pasivno – op. sodišča) legitimiran, saj ni oddal dela objekta na naslovu A. nobenemu sezonskemu delavcu, ampak podjetju. Prav tako ni nikoli dobil uradnega vabila od gradbenega inšpektorja, zato tudi nikoli ni bil zaslišan, niti ni mogel dati pripomb na zapisnik inšpekcijskega pregleda. Navaja, da je objekt oddal v najem podjetju C. d.o.o., ki ima za stanovanjski del objekta sklenjeno najemno pogodbo s podjetjem B. d.o.o., ki objekt uporablja za dolgotrajno nastanitev določenega števila oseb, del objekta pa imata v najemu podjetji D. d.o.o. in E. d.o.o. za skladiščenje izdelkov. Navaja, da je objekt po gradbenem dovoljenju stanovanjski objekt z delavnico in po izdaji uporabnega dovoljenja niso bile opravljene nikakršne predelave. Uporabno in gradbeno dovoljenje izkazujeta, da je sporni objekt poslovni objekt, primeren tako za stanovanjsko kot tudi poslovno namembnost. Z ugotovitvijo, da gre samo za poslovni objekt, se ne strinja, saj se bivalni del lahko uporablja tudi za pisarniško dejavnost, del, ki predstavlja delavnico, pa je namenjen večinoma skladiščenju. Tožnik predlaga, da se izpodbijana odločba razveljavi oziroma zavrže (pravilno odpravi – op. sodišča), toženki pa naloži plačilo stroškov postopka z zamudnimi obrestmi.

Na podlagi 4. odstavka 146. člena ZUP (Uradni list RS, št. 24/06-UPB2, 126/07, 65/08 in 8/10) organ ne sme izdati odločbe, preden ne da stranki možnosti, da se izreče o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za izdajo odločbe. Načelo zaslišanja stranke daje stranki tri temeljne pravice: pravico udeleževati se ugotovitvenega postopka, pravico izjaviti se o vseh dejstvih in okoliščinah, pomembnih za odločitev, ter pravico izpodbijati ugotovitve in navedbe organa in nasprotnih strank ter drugih udeležencev postopka. Bistvo tega načela ni v navzočnosti stranke na ustni obravnavi, temveč predvsem v možnosti, da uveljavi navedene pravice oziroma brani svoje koristi ter da se seznani s celotnim potekom in rezultatom ugotovitvenega postopka.

Iz upravnega spisa izhaja, da je prvostopenjski organ dne 3. 2. 2009 in dne 24. 4. 2009 vabil tožnika zaradi spremembe namembnosti poslovnega objekta v stanovanjsko hišo, vendar v upravnih spisih ni izkazana vročitev vabila tožniku ne z vročilnico, ne s povratnico, niti kako drugače. Po določbi 3. odstavka 85. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, dalje ZUP) uradna oseba, kadar ne gre za obvezno osebno vročitev, določi način vročitve, vendar pa mora v vsakem primeru, če se sklicuje na nastale posledice (da se tožnik ni odzval na vabilo), izkazati, da je bila stranka o tem obveščena. Tega pa prvostopenjski organ ne izkazuje. Prav tako iz upravnega spisa ne izhaja, da bi upravni organ kakorkoli drugače obvestil tožnika o ugotovitvah inšpekcijskega postopka in mu s tem dal možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah ter pravico, da izpodbija ugotovitve in navedbe organa.

Te nepravilnosti ni mogoče sanirati niti z določbo 146. člena ZGO-1 (Uradni list RS, št. 102/04 – UPB1, 126/07 in 108/09) po kateri se sicer vodenje inšpekcijskega postopka, izrekanje ukrepov in vročanje inšpekcijskih odločb šteje za nujne ukrepe v javnem interesu v smislu ZUP. To namreč pomeni, da se odločba lahko (kar predstavlja možnost, ne pa obveznosti) izda v skrajšanem ugotovitvenem postopku brez zaslišanja strank. Vodenje skrajšanega ugotovitvenega postopka je tudi v 1. odstavku 144. člena ZUP opredeljena zgolj kot možnost v tam naštetih primerih (točke 1 do 4). Niti ZGO-1 niti ZUP torej ne predvidevata avtomatičnega izvajanja skrajšanega ugotovitvenega postopka v primeru inšpekcijskih postopkov, ampak je odločitev o tem prepuščena upravnemu organu na podlagi predhodne ugotovitve, da to terjajo okoliščine primera. Ali drugače: v inšpekcijskem postopku bo odločitev o vrsti postopka odvisna zlasti od konkretne nujnosti inšpekcijskega ukrepanja, torej od odgovora na vprašanje, ali gre za ravnanja, ki jih ni mogoče odlagati (seveda ob nadaljnjem pogoju iz 4. točke 1. odstavka 144. člena, da so dejstva, na katera se mora opirati odločba, ugotovljena ali vsaj verjetno izkazana, za kar je pritožbeni organ ocenil, da je izpolnjeno). Ne izpodbijana ne pritožbena odločba pa ne navaja okoliščin, na podlagi katerih bi bil mogoč sklep, da je šlo za neodložljivo ukrepanje.

Ker se tožnik sploh ni imel možnosti izjaviti o relevantnih dejstvih in okoliščinah (3. točka 2. odstavka 239. člena ZUP), gre za absolutno bistveno kršitev upravnega postopka, zato je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo na podlagi 3. točke 1. odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06 in 26/07; v nadaljevanju ZUS-1) ter zadevo na podlagi 3. odstavka 64. člena ZUS-1 vrnilo toženki v ponoven postopek. V tem postopku bo moral prvostopenjski organ pravilno vabiti tožnika oziroma mu na drug način dati možnost, da se izjasni o ugotovitvah inšpekcijskega organa glede namena, za katerega se uporablja objekt, kakor tudi glede inšpekcijskega zavezanca.

Zaradi učinkovitejšega vodenja ponovljenega postopka sodišče dodaja še, da se ukrep prepovedi uporabe objekta po 1. alinei 3. točke 150. člena ZGO-1 izreče tudi v primeru, kadar je za objekt uporabno dovoljenje sicer izdano, vendar pa se ta objekt uporablja za drugačen namen, kot ga dovoljuje izdano uporabno dovoljenje. Inšpektor v tem primeru prepove uporabo objekta za tisti namen, ki je v nasprotju z izdanim uporabnim dovoljenjem oziroma za katerega zavezanec ni pridobil uporabnega dovoljenja.

Ker je sodišče tožbi ugodilo in odpravilo izpodbijani upravni akt, je tožeča stranka v skladu z določbo 3. odstavka 25. člena ZUS-1 upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožeča stranka v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/07, v nadaljevanju: Pravilnik). Zadeva je bila rešena na seji, tožeče stranke pa v postopku ni zastopal odvetnik, zato se ji priznajo stroški v višini 80,00 EUR (1. odstavek 3. člena Pravilnika).

ZGO-1 člen 146, 146/1, 150, 150/1, 150/1-3.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.