sodba I U 397/2011
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2012-02-28

javni razpis - socialna vključenost na trg dela - izpolnjevanje razpisnih pogojev - opredelitev projekta

Izbrana ciljna skupina projekta glede na cilje projekta je bila preširoko opredeljena ter preslabo utemeljena. Iz vloge ni razvidna analiza, na podlagi katere bi se dalo aplicirati že preizkušene prakse preteklega projekta na ranljivi ciljni skupini oseb s težavami v duševnem zdravju na nove, razširjene ciljne skupine ter vloga posameznih ciljnih skupin glede na načrtovane aktivnosti projekta.

Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve je s sklepom z dne 3. 12. 2010 zavrnilo vlogo tožnika na Javni razpis za spodbujanje enakih možnosti in socialne vključenosti na trgu dela v okviru 4. razvojne prioritete „enakost možnosti in spodbujanja socialne vključenosti“ in prednostne usmeritve 4.1. „Enake možnosti na trgu dela in krepitev socialne vključenosti“ Operativnega programa razvoja človeških virov za obdobje 2007 do 2013 (Uradni list RS, št. 59/2010), v nadaljevanju Javni razpis (točka 1 izreka), s tem da pritožba ne zadrži podpisa pogodb z izbranimi vlagatelji in da v postopku stroški niso nastali (točki 2 in 3 izreka). Iz obrazložitve je razvidno, da je strokovna komisija predlagala zavrnitev vloge tožnika, ki je dosegel 86,5 točk, ker je najnižje ocenjena vloga, ki se je še uvrstila v izbor za sofinanciranje, dosegla 87 točk.

2. Isti organ je tudi zavrnil pritožbo tožnika. V sklepu z dne 20. 1. 2011 tožena stranka pojasni, da je komisija po 225. členu Pravilnika o izvrševanju proračuna (v nadaljevanju Pravilnik) opravila strokovni pregled vloge in pri podeljevanju točk v okviru ocenjevanja posebnih meril za izbor projektov za sklop A upoštevala ocenjevalno lestvico. Na podlagi povprečja ocen, ki jih je komisija dodelila vlogi, so bile pri merilu 3.“Ustreznost ciljne skupine“, pod točko 3.1. dosežene - 2,5 točke, pod točko 3.2. - 3 točke in točko 3. 3. - 5 točk. Skupaj je tožnik dosegel 10,5 točk. Komisija je bila mnenja, da je izbrana ciljna skupina projekta glede na cilje projekta, ki razširja oz. nadgrajuje že razvito in preizkušeno prakso, preširoko opredeljena ter da je razširitev preizkušene prakse na ciljne skupine preslabo utemeljena. V vlogi 2.1.2. „ciljne skupine in njihove potrebe“ kot ranljive skupine v projektu tožnik navaja osebe s težavami v duševnem razvoju (status invalida ali pa brez statusa), ženske, osebe starejše od 50 let ter mlade, ni pa razvidna analiza oz. utemeljitev, na podlagi katere bi se dalo aplicirati že preizkušene prakse preteklega projekta na ranljivi ciljni skupini oseb s težavami v duševnem zdravju na nove, razširjene ciljne skupine ter vloga posameznih ciljnih skupin glede na načrtovane aktivnosti projekta.

3. Tožnik v tožbi navaja, da je izpodbijani sklep v nasprotju z  Javnim razpisom. Posledica je neustrezna ocena strokovne komisije v delu, ki se nanaša na oceno merila „Ustrezne ciljne skupine“, obrazložitev je v nasprotju s prvim odstavkom 226. člena Pravilnika in 228. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), očita kršitev 225. Pravilnika. Posebna merila so podrobneje opredeljena v razpisni dokumentaciji. Navedeno je da bodo ocenjevalci pri podeljevanju točk upoštevali ocenjevalno lestvico, posebno merilo 3. „Ustreznost ciljne skupine“ vsebuje tri možne ocene, 3, 5 in 0. Tožnik je prejel 2,5 točke namesto 3 točk, kar je v nasprotju z možnostmi ocen, ki jih ponuja ocenjevalna lestvica. Zaradi nepodeljenih 0,5 točk je izpadel iz izbora za sofinanciranje projektov ter je posledično neenakopravno obravnavan v primeru z drugimi kandidati, ter gre tudi za kršitev 14. člena Ustave RS. Obrazložitev ne vsebuje jasnih vsebinskih in procesnih razlogov zakaj je prejel 2,5 točke. Sodišču predlaga, da odpravi oba sklepa in zadevo vrne v ponovno odločanje ter toženi stranki  naloži stroške postopka.

4. Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja cilje Javnega razpisa. Gre za zagotavljanje ustvarjanja novih delovnih mest za osebe iz ciljne skupine in razširitev obstoječe ali uvajanja nove metode dela z namenom zagotavljanja večje zaposljivosti in socialne vključenosti teh oseb, razširjanje obstoječe ali uvajanja nove prakse za usklajevanje poklicnega, družinskega in zasebnega življenja ter nove pristope z namenom zagotavljanja enakosti spolov in zmanjševanja spolnih stereotipov. Na podlagi določb Pravilnika in Uredbe o izvajanju postopkov pri porabi sredstev evropske kohezijske politike v RS v programskem obdobju 2007 do 2013 je bil sofinanciran iz Evropskega socialnega sklada. Prispelo je 72 vlog, ki so jih ocenjevale predsednica ter članice strokovne komisije, imenovane s sklepom ministra. Razlogi ocene merila 3 “Ustreznost ciljne skupine“ so jasni. Sklicevanje tožeče stranke na bogate izkušnje s ciljno skupino ne daje dodatnih točk. Strokovna komisija je presojala ustreznost ciljne skupine glede na cilje projekta, povečanje število oseb iz ranljive ciljne skupine glede na število vključenih oseb ranljive ciljne skupine v preteklem projektu ter koliko prakse, uporabljene v projektu, izboljšuje položaj oseb iz ciljne skupine na trgu dela. Vsaka vloga je bila individualno ocenjena s strani dveh članic strokovne komisije, ki so pri svojem delu upoštevale ocenjevalno lestvico, končna ocena pa je oblikovana na podlagi povprečja. Ocena 10,5 točk predstavlja povprečje prejetih ocen s strani dveh članic strokovne komisije. Iz projekta, ki je prijavljen v sklopu A in je namenjen nadaljevanju uspešno razvitih praks, ni razvidna vloga posameznih ciljnih skupin glede na načrtovanje aktivnosti projekta oz. sodelovanje posameznih ciljnih skupin pri dejavnostih, ki naj bi se razvile v okviru projekta.

5. V pripravljalnih vlogah tožeča stranka prereka navedbe tožene stranke. Dejstvo, da je tožena stranka ocenila merilo 3.1. v vrednosti 2,5 točke je neskladno z v Javnem razpisu objavljeno ocenjevalno lestvico in posledično 225. členom Pravilnika. Ocena 2,5 po ocenjevalni lestvici ni predvidena, ni je mogoče preizkusiti. Vsaka vloga je bila individualno ocenjena s strani dveh članic strokovne komisije, ki jo je sestavljalo 6 članic, kar ne zagotavlja enakopravne obravnave vseh vlog oz. vlagateljev. Gre za kršitev načela enakopravnosti, gre za subjektivni vidik ocenjevanja ob odsotnosti delovanja komisije kot celote. Sodišču podrejeno predlaga, da ugotovi, da je v okviru navedenega merila 3.1 dosegel 3 točke ter da je bil izbran na Javnem razpisu ter toženi stranki naloži podpis pogodbe.

6. Tožena stranka v odgovoru na drugopisa pripravljalne vloge navaja, da je bila vloga tožnika ocenjena na podlagi pogojev in meril, navedenih v Javnem razpisu, tožnik je bil z merili in ocenjevalno lestvico seznanjen pred prijavo na Javni razpis. Celoten postopek je bil izveden v skladu z zahtevami Pravilnika, katerega določbe navaja in jih citira. Ne glede na to, da je rezultat ocenjevanja predstavljal matematični izračun povprečja ocen, je strokovna komisija delovala kot celota, kar je razvidno iz predloga prejemnikov sredstev, katerega so podpisale vse članice strokovne komisije.

7. V pripravljalni vlogi tožnik navaja, da iz dokumentacije o ocenjevanju, izhaja, da vloga s strani komisije kot celote ni bila ocenjena po 225. členu Pravilnika. Tudi iz odgovorov in navedb tožene stranke izhaja, da je bila vsaka vloga individualno ocenjena s strani dveh članic strokovne komisije, iz ocenjevalnih listov pa izhaja, da je bilo to opravljeno v roku 3 dni. Ni mogoče tega označiti kot skupnega delovanja komisije, ki je povzela posamezne rezultate ocenjevanja dveh, izjemoma treh članic, ter na tej podlagi oblikovala predlog prejemnika sredstev. Pri tem tudi ni jasna razdelitev vlog po članicah. Poudarja tudi neusklajenost ocen ocenjevalk. Najbolj odstopa razkorak ocen v okviru merila 3.1, enako pa velja tudi za končne ocene in tudi drugih posebnih meril, ki jih navaja, kjer sta članici komisiji delovali vsaka zase in neusklajeno.

9. V obravnavani zadevi je sporna zavrnitev vloge tožnika za soofinanciranje iz javnih sredstev po Javni razpisu za vzpodbujanje enakih možnosti in socialne vključitve na trgu dela v okviru četrte razvojne prioritete „Enakost možnosti in vzpodbujanje socialne vključenosti“ in prednostne usmeritve 4.1. “Enake možnosti na trgu dela in krepitev socialne vključenosti“ Operativnega programa razvoja človeških virov za obdobje 2007 do 2013. Po 227. členu Pravilnika neposredni uporabnik obvesti vse vlagatelje vlog, ki niso bili izbrani, o odločitvi glede dodelitve sredstev. V obrazložitvi mora navesti razloge za svojo odločitev.

10. Sodišče ugotavlja, da je bil obravnavani Javni razpis objavljen med drugim na podlagi Zakona o socialni varnosti (v nadaljevanju ZSV) ter Uredbe Sveta ES št. 1083/2006 o splošnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu in kohezijskem skladu. V objavi se tožena stranka med drugim sklicuje na Pravilnik in Uredbo o izvajanju postopkov pri porabi sredstev evropske kohezijske politike v RS v programskem obdobju 2007 do 2013. Tudi slednja ima določbo glede obvestila vseh vlagateljev vlog o odločitvi glede dodelitve sredstev z obrazložitvijo razlogov za odločitev (8. točka 14. člena), kar je skladno z določbo 227. člena Pravilnika, ki se nanj tožena stranka sklicuje. Pritožbeni postopek je po 231. členu Pravilnika dopusten, če je odločal na prvi stopnji organ v sestavi ministrstva ali ministrstvo. Po 230. členu ZUP je zoper odločbo, ki jo izda na prvi stopnji ministrstvo, dovoljena pritožba samo takrat, kadar je to z zakonom določeno. Takšen zakon mora določiti tudi, kateri organ je pristojen za odločanje o pritožbi, sicer o pritožbi odloča Vlada. Z ZSV ni določeno, da bi v zadevah sofinanciranja bila možna pritožba, zato po mnenju sodišča enako velja za odločanje o sofinanciranju v obravnavani zadevi, ker je pritožba mogoča le, če to določa zakon. Določitev pravnega sredstva zoper odločitev ministrstva s podzakonskim predpisom ni mogoča, saj morajo biti podzakonski predpisi v skladu z zakonom (tretji odstavek 153. člena Ustave RS). Po drugi strani pa načelo zaslišanja stranke iz 9. člena ZUP zahteva, da je treba pred izdajo odločbe stranki dati možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo. Po tretjem odstavku 9. člena ZUP organ svoje odločbe ne more opreti na dejstva, glede katerih strankam ni bila dana možnost, da se izjavijo. Izpodbijana odločitev bi bila lahko z vidika načela zaslišanja stranke zakonita le, če bi bila tožeči stranki že s prvim sklepom bila dana možnost v smislu zagotavljanja pravice stranke, da se izjavi o odločilnih dejstvih in okoliščinah. V situaciji, kot je obravnavana, ko je v obeh zadevah odločil predstojnik oz. Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve po mnenju sodišča pomenita oba sklepa odločitev, ki je sprejeta v enostopenjskem postopku. Sodišče zato navedeni odločbi razume kot odločbi, izdani v smislu enovitega postopka, zato v tem primeru ne gre za kršitev iz četrtega odstavka 35. člena ZUP niti za kršitev 6. točke drugega odstavka 237. člena ZUP.

11. Sodišče ugotavlja, da s sklepom z dne 3. 12. 2010 tožena stranka ni tožnika seznanila z dejstvi in okoliščinami, na podlagi katerih je odločila o sofinanciranju, je pa tožena stranka v obrazložitvi sklepa z dne 20. 1. 2011 obrazložila in navedla dejstva, dokaze in razloge, ki so bili podlaga za takšno odločitev (214. člen ZUP). Tožena stranka je v odločbi z dne 20. 1. 2011 izhajala iz meril, ki so bila pri ugotavljanju upravičenosti do sofinanciranja upoštevana in je obrazložila, katera dejstva so bila pri tem odločilna in kako so vplivala na odločitev o upravičenosti do sofinanciranja. Tožena stranka je pojasnila, kateri so bili razlogi, zaradi katerih je tožnik prejel pod merilom 3 „Ustreznost ciljne skupine“ skupaj le 10,5 točk in ne 15 točk. Iz vloge tožnika namreč ni razvidna vloga posameznih ciljnih skupin glede na načrtovane aktivnosti projekta oz. sodelovanje posameznih ciljnih skupin pri dejavnostih, ki naj bi se razvile v okviru prijavljenega projekta, ki je namenjen nadaljevanju uspešno razvitih praks.

12. Število prejetih točk je tožena stranka obrazložila na podlagi ocenjevalnih listov, ki sta jih ocenili dve članici komisije kot ocenjevalki. Takšen način dela strokovne komisije izhaja tudi iz zapisnika strokovne komisije o administrativnem in kakovostnem ocenjevanju vlog (11. 10. 2010), kjer glede dela strokovne komisije izhaja dogovor, da vsako vlogo kakovostno ocenita individualno dve članici strokovne komisije in pri tem izpolnita ocenjevalni list - sklop A oz. ocenjevalni list – sklop B. Kolikor se bo ocena dveh članic razlikovala za več kot 10 točk, bo vloga ocenjena še s strani dodatne, tretje ocenjevalke. Pri razvrstitvi vlog se bo upoštevala povprečna ocena dveh oz. treh dodeljenih točk. Na podlagi povprečja dveh oziroma treh ocen je bila narejena prednostna lestvica obravnavanih vlog v vrstnem redu od najboljše do najslabše ocenjenega predloga projekta s seznamom vlog, z dodeljenimi povprečnimi ocenami in obrazložitvami ocen. Način dela, kot izhaja iz dogovora strokovne komisije, po mnenju sodišča ne pomeni neobjektivnega dela strokovne komisije, zato sodišče tožnikove očitke v to smer zavrača, kakor tudi očitke, da komisija ni delala v skladu z 225. členom Pravilnika, ker naj bi po mnenju tožnika ne delala kot enotna komisija. Po mnenju sodišča gre za objektivno oceno in metodo dela, ki je bila pri vseh prijaviteljih, ki so bili ocenjevani, enako uporabljena, saj je bila metoda dela komisije za vse vloge enaka in je tudi takšen način dela strokovne komisije določen in razviden vnaprej, zapisnik pa so podpisale vse članice komisije. Sodišče zato dvome v nepristranskost in neobjektivnost ocene strokovne komisije zavrača, povprečne ocene iz ocenjevalnih listov pa sodišče razume kot enotno stališče in skupno oceno celotne strokovne komisije in ne zgolj kot individualne ocene oceno posameznih ocenjevalk, kot skuša prikazati tožnik. Način, da se posamezne vloge oceni s strani več ocenjevalcev in da se pri končni oceni upošteva povprečje ocenjevalnih listov, pa v postopkih javnih razpisov ni neobičajen način dela, in se ga komisije običajno tudi poslužujejo. Po mnenju sodišča v obravnavanem primeru zato ne gre za nezakonito ravnanje strokovne komisije in postopke, ki bi bili v nasprotju z določbami Pravilnika, kot zmotno meni tožnik. Sodišče zato v obravnavanem primeru ne dvomi v delo komisije oz. meni, da je komisija kot celota opravila poverjeno nalogo z zahtevano skrbnostjo in ne dvomi, da gre za objektivno oceno in ne subjektivno oceno dveh ocenjevalk, kot želi prikazati tožnik.

Pri ocenjevanju so bila upoštevana merila Javnega razpisa v razponih, kot so tam navedeni, konkretna ocena pa je posledica povprečja ocen po ocenjevalnih listih. Zato tudi ni utemeljen očitek tožnika, da bi iz naslova “Ustreznost ciljne skupine“, kot posebnega merila iz točke 3.1. Javnega razpisa v svojem sklopu moralo biti  tožniku dodeljeno vsaj 3 točke (ciljna skupina projekta je ustrezno določena glede na cilje projekta) in ne 2,5 točk. Zato po povedanem ni utemeljen tožnikov očitek, da niso upoštevana v Javnem razpisu predvidena merila. Res so predvidene pod to  točko meril ocene 5, 3 ali 0 in je tožnik iz tega naslova prejel 2,5 točke, ki pa je povprečje ocen iz dveh ocenjevalnih listov, kar pa ne pomeni napačne uporabe meril, kot zatrjuje tožnik, ampak je posledica povprečne ocene, ki izhaja iz ocenjevalnih listov. Zato nima prav tožnik, ko iz tega naslova vztraja na napaki in očitku nepravilne uporabe predpisanih meril.

Glede same vsebine pa tožnik tudi v tožbi ničesar novega ne pojasni niti ne zatrjuje. Tožena stranka je obrazložila razloge za oceno, da je izbrana ciljna skupina projekta preširoko opredeljena in da je razširitev preizkušene prakse na druge ciljne skupine preslabo utemeljena. Tožnik navaja v vlogi osebe s težavami v duševnem zdravju (status invalida ali brez statusa), ženske, osebe starejše od 50 let ter mlade. Tožnik ne v pritožbi niti v tožbi ničesar ne pove glede očitka, da ni možno aplicirati že preizkušene prakse preteklega projekta na ranljivi ciljni skupini oseb s težavami v duševnem zdravju na nove razširjene ciljne skupine oz. da ni razvidna analiza oz. utemeljitev na strani tožnika. Po mnenju sodišča je očitek utemeljen. Tožnik tudi v tožbi ne pojasni v čem so očitki tožene stranke nepravilni, zato sodišče njegove razloge kot pavšalne zavrača.

Izpodbijana odločitev o neizbiri tožnika v prijavljeni projekt ima tudi vse sestavine po ZUP (214. člen). Kot rečeno, sodišče ne sledi razlogom tožnika, da gre za kršitev 225. člena Pravilnika. Strokovna komisija je po mnenju sodišča delovala skladno z navedeno določbo, kar je tudi razvidno iz zapisnikov, ki so jih podpisale vse članice in predloga za sprejem vlog v sofinanciranje ter ne gre za subjektivne ocene posameznih članic komisije, kot želi prikazati tožnik. V izpodbijani odločbi so pojasnjene relevantne okoliščin, ki so vplivale na doseženo število točk, kar pomeni, da so odločilna dejstva, ki so upravni organ vodila pri odločanju, navedena, ter da je odločitev mogoče preizkusiti. Po povedanem tudi ne gre za neenakopravno obravnavanje tožnika v primerjavi z drugimi kandidati. Iz sofinanciranja tožnik ni odpadel zaradi nepravilnega dela strokovne komisije, temveč zaradi neizpolnjevanje enega izmed predpisanih meril za izbor, kar mu je pojasnjeno tudi v obrazložitvi izpodbijane odločitve, s katero se strinja tudi sodišče.

Ker je po povedanem izpodbijana odločba pravilna in zakonita, tožba pa neutemeljena, je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo. Sodišče pri odločanju ni našlo kršitev Ustave RS, niti kršitev, na kateri je dolžno sodišče paziti po uradni dolžnosti. Po povedanem tudi ni podlage v ZUS-1 za odločanje v sporu polne jurisdikcije (65. člen ZUS-1).

Sodišče je odločalo na nejavni seji na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUS-1, saj relevantne okoliščine v obravnavani zadevi niso sporne.

Izrek o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1.

Pravilnik o izvrševanju proračuna Republike Slovenije člen 225.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.