sodba I U 1774/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2011-05-04

INFORMACIJE JAVNEGA ZNAČAJA - UPRAVNI POSTOPEK

dostop do informacij javnega značaja - magnetogram seje Vlade - nepravilno ugotovljeno dejansko stanje - obrazložitev drugostopne odločbe

Na podlagi določila 1. odstavka 254. člena ZUP v povezavi z 2. odstavkom 15. člena ZDIJZ se določbe ZUP, ki se nanašajo na odločbo, smiselno uporabljajo tudi za odločbo o pritožbi. Navedeno pomeni, da mora tudi odločitev drugostopnega organa, v konkretnem primeru tožene stranke, o pritožbi, zadostiti standardom, ki so se v zvezi z obrazložitvijo upravnega akta izoblikovali v upravno sodni praksi na podlagi določil 1. odstavka 214. člena ZUP.

Tožbi se ugodi in se odločba Informacijskega pooblaščenca št.  090-178/2010/6 z dne 22. 11. 2010 odpravi in zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek.

Z izpodbijano odločbo je tožena stranka ugodila pritožbi novinarja A. d.o.o., B.B. zoper odločbo Vlade RS (v nadaljevanju: organ oziroma zavezanec) št. 09001-20/2010/6 z dne 23. 9. 2010 in navedeno odločbo odpravila ter organu naložila, da prosilcu posreduje fotokopijo točke 5A dobesednega zapisa 77. redne seje organa z dne 8. 6. 2006, ob sklicevanju na 1. odstavek 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP, Uradni list RS, št. 80/99 in nadaljnji) in 2. člen Zakona o informacijskem pooblaščencu (ZInfP, Uradni list RS, št. 113/05 in nadaljnji) v povezavi s 3. in 4. odstavkom 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (ZDIJZ, Uradni list RS, št. 24/03 in nadaljnji). V obrazložitvi povzema vsebino zahteve prosilca z dne 31. 8. 2010 za dostop do magnetograma oziroma transkripta magnetograma navedene seje, na kateri je organ sprejel sklep o neodplačnem prenosu deleža v C. d.o.o. na D. d.d. (v nadaljevanju D.). V nadaljevanju obrazložitve tožena stranka povzema sporno prvostopno odločbo z dne 23. 9. 2010, v kateri med drugim organa navaja, da je magnetogram seje akt beleženja notranjega delovanja oziroma procesa oblikovanja odločitev organa, ki so zapisane v zapisnikih in sklepih organa, ki zapisov v magnetogramih tudi ne potrjuje in ne preverja korektnosti zapisa, pač pa potrjuje le vsebino zapisnikov sej organa. Po potrditvi zapisnika organa je pravno relevantna le vsebina potrjenega zapisnika, ne glede na vsebino magnetograma. Na vsaki seji organ obravnava tudi občutljiva notranja in mednarodna vprašanja, ključna za varnost in interese Republike Slovenije. Razkrivanje dobesednih zapiskov razprav na seji organa bi povzročilo izredno težke motnje v delovanju in povsem spremenilo način dela organa, hkrati pa bistveno spremenilo tudi vsebino in vlogo organa kot vrha izvršilne veje oblasti in ga po svojem funkcioniranju približalo delu Državnega zbora, za katerega pa je nasprotno nujno, da kot zakonodajni organ sprejema predpise po javnem postopku. Posledično bi razkritje zapisnikov sej organa pripeljalo do tega, da bi se odločitve organa sprejemale drugje, daleč od oči javnosti, na sejah pa bi se odločitve zgolj formalno potrjevale. Kabinetno sprejemanje odločitev bi povzročilo izredno težke motnje v delovanju in dejavnosti organa, saj ne bi bila več zagotovljena njegova ustavna vloga v demokratičnem in parlamentarnem političnem sistemu. Razkritje vsebine magnetograma seje organa bi lahko pripeljalo do situacije, ko bi udeleženci sej omejevali svoj tok misli, se vzdržali kritičnih izjav (tako pozitivnih kot negativnih) oziroma bi pripeljalo do tega, da bi se odločitve sprejemale predhodno izven razprave na seji organa ter bi na sejah zgolj potrjevali kabinetno usklajene odločitve, s čimer bi razprave in sprejemanje odločitev na sejah organa povsem izgubile svoj pomen. Pri odločitvi se je organ skliceval na odločbo Informacijskega pooblaščenca št. 090-87/2010/14 z dne 11. 8. 2010 in navedel, da je zavrnitev dostopa do zahtevanega dokumenta utemeljena na podlagi izjeme iz 11. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. Pri tem je navedel, da zavrnitev dostopa do magnetograma ne pomeni skrivanja dokumentov oziroma domnevne „kriminalnosti delovanja najvišjega izvršnega organa v državi“, temveč zavarovanje relativno normalnega notranjega delovanja organa, čemur dejansko služi navedena izjema. V svoji obrazložitvi je organ izvedel test interesa javnosti, pri čemer je interes notranjega delovanja organa utemeljil s potrebo, da se mu omogoči odkrito in odprto razpravljanje, kar bi bilo nedvomno onemogočeno, če bi bilo povsem odprto za javnost. Iz enakega razloga so seje organa zaprte za javnost. Če bi javnosti omogočili dostop do magnetogramov seje organov, bi to posledično pomenilo, da se seje organa odpirajo javnosti. Pri magnetogramu gre za izrazit akt beleženja notranjega delovanja organa, katerega razkritje bi povzročilo izredno težke motnje v njegovem delu ter povsem spremenilo vsebino in vlogo organa kot izvršilne veje oblasti. Razkritje magnetogramov bi pripeljalo do tega, da bi se odločitve organa sprejemale drugje, na sejah pa bi se zgolj formalno potrjevale. Za nemoteno delovanje organa je zato potrebno zagotoviti, da lahko člani organa in drugi sodelujoči kontruktivno in nemoteno razpravljajo na sejah organa, ki so tudi iz tega razloga zaprte za javnost upoštevaje 21. člen Poslovnika Vlade RS. Novinarji in predstavniki javnosti tako na sejah niso prisotni. Ministri, ki so odgovorni za odločitve in stališča organa ter za njihovo izvajanje, imajo pri razpravljanju na sejah organov utemeljeno pričakovanje pravice prostega in do določene meje tudi zaupnega izražanja mnenj in stališč, vse v okviru razprav na sejah organa in v okviru kroga sodelujočih na sejah organa. S kabinetnim odločanjem organa, do katerega bi prišlo ob grožnji, da ima javnost dostop tudi do magnetogramov, pa njegova ustavna vloga v demokratičnem parlamentarnem političnem sistemu ne bi bila več zagotovljena. To bi bilo nedvomno v škodo interesu javnosti. Javnost dela organa je v zadostni meri zagotovljena že z novinarskimi konferencami, internetnimi predstavitvami, drugimi sporočili ter z objavami vladnih gradiv in sklepov na spletnih straneh organa. Javnost je tako o delu organa in sprejetih odločitvah organa redno seznanjena. Zato samo razkritje magnetogramov niti ne bi bistveno prispevalo k seznanitvi javnosti, bi pa nasprotno bistveno vplivalo na samo delovanje organa. Interes javnosti se med drugim kaže tudi v odprti razpravi o pomembnih družbenih temah, vendar pa ima po oceni organa javnost na razpolago dovolj podatkov za ustvarjanje slike o zadevni temi, kot je na primer gradivo organa, sklepi organa, poročilo Računskega sodišča RS, mnenje Komisije za preprečevanje korupcije itd. V konkretnem primeru bi razkritje magnetograma pomenilo zgolj možnost novinarjev, da pripravijo medijsko odmevno novico, vendar je test javnosti namenjen temu, da se razkrije nekaj, kar je v interesu javnosti in je ob koliziji dveh interesov treba dati prednost zaščiti notranjega delovanja organa in učinkovitemu delovanju izvršilne veje oblasti. Odločitev organa v primeru prenosa deleža C. d.o.o. je razvidna iz sprejetih sklepov št. 47607-13/2006/2 z dne 8. 6. 2006 in iz vladnega gradiva, indici glede nepravilnosti v delovanju organa pa so predmet presoje pristojnih organov, ki so po končanih postopkih edini pristojni sprejeti odločitve v skladu z veljavno zakonodajo in izreči ukrepe za morebitno ugotovljene kršitve. V predmetni zadevi po presoji organa interes javnosti do razkritja magnetograma ni podan v tolikšni meri, da bi prevladal nad interesom, da se magnetogrami zavarujejo zaradi varovanja notranjega delovanja organa in učinkovitega delovanja izvršilne veje oblasti, pri čemer se organ v zvezi s prevladujočim javnim interesom dodatno sklicuje tudi na stališče Informacijskega pooblaščenca v odločbi št. 090-87/2010 z dne 11. 8. 2010. V nadaljevanju svoje obrazložitve tožena stranka povzema pritožbene navedbe prosilca, ki se ne strinja z obrazložitvijo organa in meni, da interes javnosti za dostop do informacij, ki bi lahko dokazovale „kriminalnost v delovanju najvišjega izvršilnega organa v državi“ prevlada nad nevarnostjo, ki bi jo razkritje dela magnetograma ene seje organa imelo za njegovo notranje delovanje, saj če je notranje delovanje organa kriminalno, kakor potrjujeta Komisija za preprečevanje korupcije in Računsko sodišče RS, potem prikrivanje kriminalnosti ne more biti v interesu javnosti, zato ni razlogov za nadaljnje prikrivanje magnetograma, s katerega je nenazadnje organ umaknil oznako tajnosti. Po presoji tožene stranke je pritožba utemeljena iz razlogov, ki jih navaja v nadaljevanju svoje obrazložitve, v kateri uvodoma opredeljuje pojem informacije javnega značaja, sklicujoč se na določila 39. člena Ustave ter 1., 2., 4. in 5. člen ZDIJZ. Ta uzakonja načelo prostega dostopa do informacij javnega značaja, organ pa nosi dokazno breme za dokazovanje, da so določene informacije izvzete iz prostega dostopa bodisi zato, ker ne gre za informacijo javnega značaja ali pa zato, ker gre za eno izmed zakonsko opredeljenih izjem po 1. odstavku  6. člena ZDIJZ. Ker se je organ v zvezi s predmetno zahtevo prosilca skliceval na izjemo iz 11. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ tožena stranka izpostavlja, da morata biti za obstoj navedene izjeme kumulativno izpolnjena dva pogoja, in sicer da mora podatek izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in da bi razkritje takšnega podatka povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa, kar označuje kot specifični škodni test. Pojasnjuje, da je namen te izjeme preprečiti škodo, ki bi nastala pri kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa „notranjega razmišljanja organa“ ni nujno v neskladju z načelom odprtosti delovanja uprave. Če bi namreč vsi tovrstni dokumenti postali javni, bi to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo javnega sektorja. V zvezi s prvim izmed navedenih dveh pogojev tožena stranka ocenjuje, da je v konkretnem primeru izpolnjen ter v celoti pritrjuje navedbam organa, da je magnetogram seje organa izraziti akt beleženja notranjega delovanja oziroma procesa oblikovanja odločitev organa, ki so zapisane v zapisnikih in sklepih organa. Po ugotovitvi tožene stranke obravnavani dokument vsebuje informacije, ki nedvomno kažejo na notranje delovanje organa, saj je iz njega razvidno, kako organ oblikuje svojo politiko oziroma je iz dobesednega zapisa seje organa razvidno notranje razmišljanje organa. Del izvajanja nalog, navedenih v 2. členu Zakona o Vladi Republike Slovenije (ZVRS, Uradni list RS, št. 4/93 in nadaljnji), je po mnenju tožene stranke tudi zahtevani dokument, saj je v njem podrobno zabeleženo notranje razmišljanje organa, ki se je razvilo ob izvrševanju ene izmed nalog organa, ki po naravi

sodi v sfero notranjega delovanja organa. Tudi po vsebinski plati je v obravnavani zadevi zahtevani dokument enak istovrstnim primerom, ki se v teoriji navajajo kot podatki, sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem. Vendar pa ugotovljeno dejstvo, da gre za dokument, sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem organa, po oceni tožene stranke ne zadostuje za uporabo izjeme iz 11. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, ker gre za izjemo, pri kateri morajo dokumenti oziroma podatki prestati še tako imenovani škodni test, s katerim se oceni, ali bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa, saj je dostop do informacije mogoče zavrniti le v primeru, če se pri tehtanju med škodo oziroma motnjami pri delovanju in dejavnosti organa ter razkritjem informacije tehtnica nagne na stran škode, kar pomeni, da se dostop do informacije zavrne le v primeru, če bi bila škoda, ki bi zaradi motenj pri delovanju nastala organu, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo. Navedeno pomeni, da mora razkritje dokumenta ne le ogroziti varovano pravno dobrino, temveč resno ogroziti proces odločanja organa, da se lahko zavrne dostop do dokumentov. Pri tem je treba besedo motnja tolmačiti v smislu, da bi razkritje podatka oziroma dokumenta pomenilo ne le neprijetnost, pač pa resno oviro za nadaljnje delo organa, oziroma bi bilo to delo bistveno drugačno, po kvaliteti slabše, kot je bilo pred razkritjem, oziroma kakršno bi bilo, če do razkritja dokumenta ne bi prišlo. Delo organa na 77. seji dne 8. 6. 2006 je potekalo v zaupnem duhu oziroma celo v duhu tajnosti podatkov, zato so udeleženci upravičeno pričakovali, da so njihova svobodna in odkrito izražena stališča namenjena le rabi znotraj organa. Namen, ki ga zasledujejo takšne seje organa je, da se zagotovi odprto in odkrito razpravo ter izražanje mnenj udeležencev, ki so manj okrnjena in prilagojena splošni javnosti, kot bi bila v primeru širše javne razprave - v tem delu tožena stranka pritrjuje trditvam organa v prvostopni odločbi, da bi razkrivanje dobesednih zapisov razprav na seji organa povzročilo izredno težke motnje v njegovem delu, ker bi povsem spremenilo način dela organa ter hkrati bistveno spremenilo tudi vsebino in vlogo organa kot vrha izvršilne veje oblasti in ga po svojem funkcioniranju približalo delu Državnega zbora kot zakonodajnega organa, ki sprejema predpise po javnem postopku, posledično pa bi razkritje dobesednih zapisov sej organa pripeljalo do tega, da bi se odločitve organa sprejemale drugje, na sejah pa bi se odločitve zgolj formalno potrjevale. Kabinetno sprejemanje odločitev bi na ta način povzročilo izredno težke motnje v delovanju in dejavnosti organa – Vlade RS, saj ne bi bila več zagotovljena njena ustavna vloga v demokratičnem parlamentarnem političnem sistemu. Iz vsega navedenega po oceni tožene stranke brez dvoma izhaja, da bi „bile motnje pri delovanju organa, ki bi nastale z razkritjem dobesednega zapisa seje organa, večje od pravice javnosti, da se seznani z informacijami, zapisanimi v tem dobesednem zapisu.“ Po presoji vseh okoliščin tožena stranka navaja, da je prišla do ugotovitve, da bi razkritje v konkretnem primeru zahtevanega dobesednega zapisa seje organa povzročilo motnje pri delovanju organa. To stališče po mnenju tožene stranke utemeljuje predvsem splošna zasnova in namen postopkov vodenja sej organa. Tožena stranka je presodila, da bi za organ nastala nepopravljiva škoda, če bi bila vsebina obravnavanega dokumenta razkrita javnosti, saj bi se v prihodnjih tovrstnih sejah lahko zgodilo, da bi udeleženci omejevali svoj tok misli, se vzdržali kritičnih (pozitivnih in negativnih) izjav, saj bi mislili na posledice razkritja izven okvira prisotnih na konkretni seji. Po drugi strani pa bi bilo možno, da bi se zaradi predhodnega kabinetnega sprejemanja odločitev razprava na sejah organa navidezno odvijala nemoteno, dejansko pa bi odsevala le uradna „izpiljena“ stališča udeležencev seje, kar bi pomenilo izgubljeno vrednost dobesednih zapisov sej kot dokumentov, ki naj bi, kolikor se da, objektivno odražali potek sprejemanja odločitev. Ti dve nevarnosti – omejevanje lastnih izjav ali le navidezno razpravljanje, po mnenju tožene stranke nista zgolj abstraktni, temveč predvidljivi posledici morebitnega razkritja obravnavanega dokumenta. Če bi udeleženci vedeli, da bodo tovrstni zapisi sej organa razkriti javnosti, bi v prihodnje pazili, kaj bodo izrekli, kar bi delovalo v nasprotju z bistvenim namenom njihove razprave, ki je podajanje strokovnih, kritičnih in tudi odkritih mnenj, s čimer bi bil ogrožen proces odločanja organa. Namen zavrnitve dostopa do dokumenta iz razloga po 11. točki 1. odstavka 6. člena ni skriti dokument, da bi se organ zavaroval pred kritičnostjo javnosti, temveč pomeni zavarovanje relativno normalnega notranjega delovanja organa. Razkritje obravnavanega dokumenta bi po presoji tožene stranke, kot izhaja iz njene obrazložitve organu povzročilo konkretne prihodnje težave v delovanju. To pa ne pomeni, da je v vsakem primeru možno avtomatično zavrniti dostop do kakršnegakoli dobesednega zapisa seje organa. Upoštevaje navedeno je tožena stranka zaključila, da sta v obravnavanem primeru kumulativno izpolnjena oba pogoja, ki ju za obstoj izjeme po 11. točki 1. odstavka 6. člena določa ZDIJZ, saj bi javnost zahtevanega dokumenta v tolikšni meri ogrozila kritično in učinkovito delo organa, da obstaja resna in konkretna nevarnost motnje v delovanju organa. Glede na pritožbene navedbe prosilca, ki nasprotuje zavrnilnim razlogom organa v zvezi s prevladujočim javnim interesom za razkritje zahtevanega dokumenta, tožena stranka v nadaljevanju obrazložitve navaja, da je v pritožbenem postopku presojala, ali je javni interes glede razkritja zahtevanega dokumenta močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevanega dokumenta, upoštevaje določila 1. do 5. alinee 2. odstavka 6. člena ZDIJZ glede na interes varovanja notranjega delovanja organa, ki se kaže v potrebi omogočanja odkritega in odprtega razmišljanja oziroma razpravljanja organa, ki bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Test interesa javnosti zato pomeni izjemo od izjem, ki se uporablja premišljeno in zgolj tedaj, ko bi se s pomočjo tega testa odkrilo nekaj, kar bi pripomoglo k širši razpravi in razumevanju nečesa pomembnega za širšo javnost, ne zgolj interesom ozke skupine ljudi, pač pa v korist javnega vedenja in s tem omogočanja nadzora in sodelovanja javnosti pri oblikovanju tistih tematik, nad katerimi bi morala bdeti z vso skrbnostjo, kot je na primer pridobivanje in poraba javnih sredstev, javna varnost, javno zdravje, odgovornost in transparentnost odločanja in podobno, pri čemer sam pojem interesa javnosti ni enak v vsaki zadevi in vnaprej definiran, pač pa se lahko kaže v različnih pojavnih oblikah ter se s časom spreminja ter tako omogoča presojo od primera do primera, upoštevajoč različne in spremenljive dejavnike, ki tvorijo interes javnosti. Kaže se predvsem kot zahteva po preglednosti, odprtosti delovanja in zavezi organov javnega sektorja za odgovorno in skrbno odločanje o pomembnih javnih zadevah ter pri porabi javnih sredstev, s čimer prispeva k bolj premišljenim odločitvam in dvigu kakovosti dela z zagotavljanjem preglednosti dela in odgovornosti ter zmanjšanju možnosti neodgovornega sprejemanja političnih in strokovnih odločitev, državljani pa le na ta način lahko razumejo posledice odločitev javnih organov in izrazijo pomisleke glede takih odločitev. Interes javnosti pa se kaže tudi v odprti razpravi o pomembnih družbenih temah. Čeprav je tožena stranka že odločila o zahtevi za dostop do točke 5A dobesednega zapisa 77. redne seje organa z dne 8. 6. 2006 z odločbo št. 090-87/2010/14 z dne 11. 8. 2010, za kar gre tudi v obravnavani zadevi, na kar opozarja tudi organ v svoji odločbi, pa je tožena stranka po ponovni preučitvi zadeve ugotovila, da so po izdaji navedene odločbe nastopile okoliščine v prid razkritja zahtevanega dokumenta. Pri tem kot bistveno za to ugotovitev izpostavlja dejstvo, da je zahtevani dokument povezan z medijsko v zadnjem času odmevnimi temami in je posledično postal predmet javne razprave, ki se navezuje na razpolaganje z državnimi kapitalskimi naložbami ter v tej zvezi zatrjevanimi določenimi nepravilnostmi, čeprav so se prvi prispevki na to temo v medijih pojavljali že prej. Vendar je njihova gostota narastla po objavi revizijskega poročila Računskega sodišča RS z dne 30. 8. 2010, ki vsebuje med drugim ugotovitve, da organ pri neodplačnem prenosu navedene kapitalske naložbe ni ravnal učinkovito. Poleg tega pa je Računsko sodišče RS navedeno poročilo posredovalo tudi Vrhovnemu državnemu tožilstvu. Javni interes se zato po mnenju tožene stranke kaže v širši razpravi o tem, ali so bila ravnanja organa v zvezi z neodplačnim prenosom kapitalske naložbe smotrna in zakonita. V tej zvezi pa še navaja, da ne more spregledati, da mediji o tem ne prinašajo enotnih sporočil, pri čemer navaja članke v časopisih ... z dne 1. 9. 2010 ter ... z dne 1. in 2. 9. 2010 in članek v časopisu ... z dne 2. 11. 2010 ter ... z dne 4. 11. 2010. Nadalje navaja, da se je širša javna razprava na temo prodaje poslovnega deleža v C. d.o.o. razvila tudi po javni objavi delov besedila zahtevanega dokumenta v nekaterih medijih, pri čemer tožena stranka pri pregledu teh prispevkov, ki jih podrobneje našteva, zaznava tudi očitno rast števila komentarjev pod prispevki, ki so skupaj z drugimi dokumenti na to temo dostopni na spletnih straneh, ki jih v nadaljevanju našteva, v zadnjih dveh mesecih in pol v primerjavi s podobnimi prispevki starejšega datuma, kar kaže na povečano sodelovanje splošne javnosti pri razpravi o tej temi, čeprav dejansko ni šlo za vsesplošno in široko zasnovano javno polemiko. Kljub temu tožena stranka tovrstne dogodke obravnava kot podporo svoji oceni, da javni interes prevlada nad interesom nemotenega notranjega delovanja organa, ker so vprašanja prodaje kapitala oseb javnega prava in umika države iz gospodarstva kot tudi zagotavljanja sredstev za izvrševanje zakonskih obveznosti splošna družbena vprašanja, ki zadevajo širok krog javnosti, ki se ne dotika le posameznega prosilca, pač pa vseh pravnih in fizičnih oseb, ki so z obravnavano problematiko povezane interesno, poklicno, poslovno ali kakorkoli drugače. Zato tožena stranka ugotavlja, da je brez dvoma v interesu javnosti, da se ugotovi, kako država razpolaga s svojimi deleži v gospodarskih družbah in da se ukrene vse potrebno, da se prepreči nezakonito razpolaganje. Kot po izdaji revizijskega poročila Računskega sodišča in po javni objavi določenih delov vsebine zahtevanega dokumenta kažejo spremenjene okoliščine za dosego seznanjenosti javnosti ne zadošča, da se javnost seznani le z gradivom za 77. redno sejo organa in na tej seji sprejet sklep št. 47607-13/200/2, pač pa s celotno vsebino zahtevanega dokumenta, ki razkriva potek razprave na navedeni seji, ki je predmet prispevkov v medijih in ki bi omogočila javnosti izvedbo celovite kontrole nad načinom razpolaganja organa s 43,20 % deležem C. d.o.o. S tem, da se javnosti onemogoči seznanitev z zahtevanim dokumentom, se ji onemogoči celovita javna razprava o smotrnosti in zakonitosti konkretnega razpolaganja z državnim premoženjem, saj le ob seznanitvi s celotno vsebino zahtevanega dokumenta lahko javnost presoja dejstva o tem, kateri so bili resnični razlogi za neodplačen prenos dela državnega premoženja na D. in kdo jih je navajal, kar zahtevani dokument v določeni meri razkriva. Po presoji tožene stranke so v tem primeru izrazito močno izražene okoliščine, ki so v prid interesu javnosti, tehtanje vseh okoliščin, v danem primeru pa privede do zaključka, da je interes javnosti za razkritje zahtevanih informacij močnejši od interesa, da se ti podatki zavarujejo zaradi varovanja interesa notranjega delovanja organa, takšen rezultat pa je vezan na časovno točko. Glede svoje odločbe št. 090-87/2010/14 z dne 11. 8. 2010 navaja, da je po takratni oceni tožena stranka omogočila dostop javnosti do zahtevanega dokumenta le v obsegu, ki ga dopušča interes varovanja neoviranega notranjega dela organa, zaradi česar je bilo treba zahtevani dokument takrat izvzeti iz prostega dostopa, saj bi njegovo razkritje povzročilo takšno škodo notranjemu delovanju organa, da je interes javnosti za razkritje ni odtehtal. Kasneje pa se je tehtnica nagnila v prid razkritja zahtevanega dokumenta, ki je v konkretnem primeru podan v tolikšni meri, da prevlada nad interesi, ki terjajo omejitev dostopa do zahtevanega dokumenta iz razlogov po 11. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. Navedeno ne pomeni, da je v vsakem primeru, ki bi se v bodoče lahko pojavil, treba omogočiti dostop do kakršnegakoli dobesednega zapisa seje organa. Zato je odveč njegov strah, da bi razkritje dokumenta v konkretnem primeru dolgoročno vplivalo na način notranjega delovanja organa, saj dobesedni zapisi sej organa kljub odločitvi tožene stranke v obravnavani zadevi praviloma ohranjajo naravo podatkov, ki so izjema od prostega dostopa po 11. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. Dodatno pojasnjuje, da tožena stranka v pritožbenem postopku nima pristojnosti, da bi se spuščala v presojo zakonitosti in smotrnosti ravnanja organa in v vprašanje, zakaj organ ni razpolagal s konkretnim poslovnim deležem na drugačen način, pač pa je v skladu z načelom zakonitosti ob upoštevanju 1. odstavka 2. člena ZInfP odločila o pritožbi zoper odločbo, s katero je bila v okviru odločanja na prvi stopnji zavržena ali zavrnjena zahteva ali kako drugače kršena pravica do dostopa ali ponovne uporabe informacije javnega značaja. Zato zavrača pritožbene navedbe glede zatrjevanega kriminalnega delovanja organov oziroma javnih funkcionarjev kot pravno nerelevantne, saj so za presojo zatrjevanih nepravilnosti pristojni drugi državni organi, kot je na primer Računsko sodišče RS in Komisija za preprečevanje korupcije in drugi. Sporno prvostopno odločbo je tožena stranka, ki je pritožbi prosilca ugodila na podlagi 1. odstavka 252. člena ZUP, odpravila in sama rešila zadevo, ker je presodila, da je organ (sedaj tožeča stranka) na prvi stopnji odločanja napravil napačen sklep glede dejanskega stanja in posledično napačno uporabil materialno pravo.

V tožbi tožeča stranka ob sklicevanju na določila 10. člena ZInfP v povezavi z 7. členom Zakona o državnem pravobranilstvu (ZDPra, Uradni list RS, št. 74/07 – uradno prečiščeno besedilo) izpodbija uvodoma navedeno odločbo tožene stranke, ker meni, da ni bil pravilno uporabljen zakon in se ni ravnalo po pravilih postopka, ter da dejansko stanje ni bilo pravilno in popolno uporabljeno. Med strankama ni sporno, da gre pri dobesednem prepisu seje Vlade za dokument, ki je sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem organa in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju Vlade, tožena stranka pa v izpodbijani odločbi pritrjuje vsem argumentom tožeče stranke, ki kažejo na obstoj izjeme iz 11. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ oziroma argumentom, da gre pri dobesednem zapisu seje Vlade za dokument, ki je sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem organa in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju Vlade. Tožeča stranka se ne strinja z argumenti tožene stranke, da zaradi spremenjenih okoliščin interes javnosti prevlada nad interesom zaščite notranjega delovanja Vlade, pri čemer se tožena stranka opira na objavljene članke in na domnevno povečano število komentarjev pod članki s strani uporabnikov spletnih strani. Samo dejstvo, da se je domnevno povečalo število člankov na temo prodaje poslovnega deleža C. d.o.o. in število komentarjev na spletnih straneh pod zadevnimi članki na to temo po oceni tožeče stranke ne vpliva v tolikšni meri, kot prikazuje tožena stranka, saj pri pregledu objavljenih člankov na naštetih spletnih straneh ni zaslediti povečanega obsega komentarjev, pač pa prav nasprotno, pri določenih člankih sploh ni nobenega komentarja uporabnikov spletnih strani. Navedeno dokazuje vpogled v dejansko število objavljenih komentarjev, ki jih našteva v nadaljevanju ter izpostavlja, da ima spletna stran www.... ogromno število uporabnikov, pri čemer ne gre zanemariti, da število komentarjev določenih člankov na navedeni spletni strani doseže tudi več sto komentarjev, medtem ko je na primer pri članku z naslovom „Magnetogram seje razkriva resnico“ beleženih 162 komentarjev, pri članku z naslovom „Sporna prodaja C.“ pa samo 14 komentarjev. Tožeča stranka zato meni, da niso podane spremenjene okoliščine, ki bi narekovale drugačno odločitev, kot v odločbi tožene stranke št. 090-87/2010/14 z dne 11. 8. 2010. Obrazložitev povečanega interesa javnosti na podlagi domnevno povečanega števila člankov na temo C. oziroma na domnevno povečanega števila komentarjev po mnenju tožene stranke ne vzdrži strogega testa interesa javnosti. Presoja povečanega obsega komentarjev na podlagi predhodno predstavljenih dejstev pušča odprto vprašanje, katero število člankov in posledično komentarjev se res lahko šteje za povečan obseg interesa javnosti. Nenazadnje tudi v primeru, če je interes javnosti s časom dejansko narasel, pa zagotovo ni narasel do te meje, da bi prenesel test po 2. odstavku 6. člena ZDIJZ. Tudi sama tožena stranka poudarja, da je potrebno test interesa javnosti uporabljati z veliko mero previdnosti, saj pomeni izjemo od izjem in zato ne gre popustiti zgolj pod domnevnim pritiskom novinarjev ter razkriti dokument, ki bi bil morda zanimiv za javnost, ne bi pa razkritje bilo v interesu javnosti. Novinarji so že objavili dele navedenega dobesednega prepisa seje Vlade in s tem poskrbeli za odmevno novico, pri čemer je širši javnosti zadeva postala nezanimiva v nekaj dneh. Odločitev Vlade glede prenosa deleža C. d.o.o. je razvidna iz sprejetih sklepov št. 47607-13/2006/2 z dne 8. 6. 2006 in iz vladnega gradiva. Vse indice, ki naj bi kazali na nepravilnosti v delovanju Vlade pa so presojali oziroma jih še presojajo pristojni organi, ki bodo po končanih postopkih sprejeli odločitve v svoji pristojnosti v skladu z veljavno zakonodajo in glede na morebitne ugotovljene kršitve izrekli ukrepe. Javnost je seznanjena tudi z odločitvami pristojnih organov, zlasti Računskega sodišča in Komisije za preprečevanje korupcije ter Okrožnega sodišča v Ljubljani, kar izhaja iz medijskih prispevkov, ki so obravnavali tematiko prenosa lastniškega deleža C. d.o.o. na D. Nadalje tožeča stranka ugovarja, da je tožena stranka napačno ugotovila dejansko stanje v delu, ko gre za ugotovitve o spremenjenih okoliščinah, ki naj bi narekovale drugačno odločitev kot v njeni odločbi št. 090-87/2010/14 z dne 11. 8. 2010 in posledično napačno uporabila materialno pravo s tem, ko je odločila, da javni interes prevlada nad interesi zaščite notranjega delovanja Vlade kot izvršilne veje oblasti, zato razkritje 5A točke dobesednega zapisa 77. redne seje Vlade z dne 8. 6. 2006 v ničemer ne bo prispevalo k seznanitvi javnosti, bi pa lahko bistveno poseglo v učinkovito delovanje izvršilne veje oblasti. Ob koliziji navedenih dveh interesov pa je po mnenju tožeče stranke treba dati prednost zaščiti notranjega delovanja organa in učinkovitemu delovanju izvršilne veje oblasti, kar je ustavna kategorija. Meni, da bi razkritje spodkopalo zakoniti interes države, da zavaruje tiste podatke, ki so pomembni za uspešno delovanje vsakokratne vlade in posledično za zagotavljanje učinkovitega delovanja oblasti. Ob upoštevanju dejstva, da bi zaradi razkritja navedenih podatkov lahko nastala nepopravljiva škoda vsakokratni vladi, saj bi povsem spremenila način dela vlade, ki poslej na svojih sejah ne bi mogla več odkrito in odprto razmišljati, kar pa je nujen pogoj za njeno uspešno delovanje. Interes zaščite notranjega delovanja Vlade je utemeljen s potrebo, da se Vladi omogoči odkrito in odprto razpravljanje, ki pa bi bilo brez dvoma onemogočeno, če bi bilo povsem odprto za javnost. Iz enakega razloga so seje Vlade za javnost zaprte in bi, v kolikor bi omogočili javnosti dostop do dobesednih zapisov seje Vlade, to posledično pomenilo, da se seje Vlade odpirajo javnosti. Pri dobesednem zapisu seje Vlade gre za akt beleženja notranjega delovanja Vlade, katerega razkritje bi povzročilo izredno težke motnje v njenem delu in povsem spremenilo način tega dela, hkrati pa bistveno spremenilo vsebino in vlogo Vlade kot izvršilne veje oblasti, saj bi razkritje privedlo do tega, da bi se odločitve Vlade sprejemale drugje, na sejah pa bi se odločitve zgolj formalno potrjevale. S kabinetnim odločanjem Vlade, do katerega bi prišlo ob grožnji, da ima javnost dostop tudi do dobesednih zapisov sej Vlade, pa njena ustavna vloga v demokratičnem parlamentarnem političnem sistemu ne bi bila več zagotovljena, kar bi bilo nedvomno v škodo interesu javnosti. Za nemoteno delovanje Vlade je potrebno zagotoviti članom vlade in drugim sodelujočim, da v skladu z 21. členom Poslovnika Vlade nemoteno razpravljajo na sejah Vlade, ki so tudi iz tega razloga zaprte za javnost. Le-ta je v skladu s 17. členom Zakona o Vladi Republike Slovenije o delu Vlade obveščena s strani ministrov, ki so odgovorni za odločitve in stališča Vlade ter za njihovo izvajanje. Glede na navedeno tožeča stranka meni, da bi bilo potrebno pred morebitnim razkritjem zadevnega dobesednega zapisa 5A točke 77. redne seje Vlade z dne 8. 6. 2006 v postopek odločanja o zahtevi prosilca vključiti tudi osebe, ki so na tej seji sodelovale in so utemeljeno pričakovale, da so njihove izjave zaupne narave, saj gre za osebe, katerim bi lahko bila odprava prvostopne odločbe v neposredno škodo. Tožeča stranka sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne toženi stranki v ponoven postopek ter odloči o stroških v skladu z zakonom. Hkrati je v tožbi predlagala izdajo začasne odredbe na podlagi 2. odstavka 32. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1, Uradni list RS, št. 105/06 in 62/2010).

Tožena stranka v odgovoru na tožbo v celoti vztraja pri navedbah v izpodbijani odločbi. Dodatno v zvezi z navedbami glede spremenjenih okoliščin v zvezi z interesom javnosti za razkritje 5A točke magnetograma 77. redne seje Vlade z dne 8. 6. 2006 izpostavlja, da je med bistvenimi okoliščinami tožena stranka v izpodbijani odločbi navedla revizijsko poročilo Računskega sodišča RS z dne 30. 8. 2010, zato je tožena stranka svojo odločitev argumentirala tudi z dejstvom, da je zahtevani dokument postal povezan z v zadnjem času medijsko zelo odmevnimi temami in posledično tudi predmet javne razprave, ki se navezuje na razpolaganje z državnimi kapitalskimi naložbami, glede katerih se zatrjuje določene nepravilnosti. Zato je tožena stranka pri svoji odločitvi upoštevala dejstvo, da se je v medijih po objavi navedenega poročila Računskega sodišča pojavilo več prispevkov na to temo, naraslo pa je tudi število komentarjev pod prispevki na to temo v primerjavi s podobnimi prispevki starejšega datuma. Pri tem tožena stranka meni, da ni pomembno točno število komentarjev pod posameznimi prispevki, kot navaja tožba, temveč dejstvo, da se je njihovo število v povprečju dvignilo nad število komentarjev pod prispevki s podobno vsebino pred izdajo omenjenega poročila Računskega sodišča, kar kaže, da se je interes javnosti okrepil, to pa jo je skupaj z drugimi okoliščinami, opisanimi v izpodbijani odločbi privedlo do zaključka, da je interes javnosti v danem primeru za razkritje zahtevanih informacij močnejši od interesa, da se ti podatki zavarujejo zaradi varovanja interesa notranjega delovanja organa. Nadalje v zvezi z interesom tožeče stranke za preprečitev dostopa javnosti do zahtevanega dokumenta meni, da ta ni tako velik, kot zatrjuje v tožbi, na kar po mnenju tožene stranke kaže dejstvo, da tožeča stranka ni ukrepala, ko so dele besedila zahtevanega dokumenta objavili nekateri mediji, saj se ti prispevki še vedno vse do vložitve predmetnega odgovora na tožbo nahajajo na spletnih straneh, ki jih našteva v nadaljevanju. V zvezi z indici o nepravilnostih v delovanju Vlade v zvezi z obravnavanim prenosom kapitalskega deleža tožeča stranka zatrjuje v tožbi, da je javnost z odločitvami pristojnih organov seznanjena, vendar je po mnenju tožene stranke relevantno, da se v medijih pojavljajo različna stališča in mnenja v zvezi s tem. Zato tožena stranka meni, da interes javnosti terja, da je postopek razpolaganja z državnim premoženjem v obravnavanem primeru transparenten v vseh fazah, kar terja razkritje vsebine v obravnavanem primeru zahtevanega dokumenta, saj bo le s tem javnosti omogočena celovita javna razprava o smotrnosti in zakonitosti konkretnega razpolaganja z državnim premoženjem. Ob koliziji dveh interesov je po mnenju tožene stranke treba dati prednost v konkretnem primeru interesu javnosti za razkritje zahtevanega dokumenta, ki je močnejši od interesa tožeče stranke za zavrnitev dostopa ob sklicevanju na izjemo po 11. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. Glede predloga tožeče stranke za vključitev oseb, ki so sodelovale na navedeni seji Vlade 8. 6. 2006 in so utemeljeno pričakovale, da so njihove izjave zaupne narave, kar smiselno pomeni zatrjevanje izjeme iz 3. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, tožena stranka poudarja, da se tožeča stranka pri izdaji prvostopne odločbe na navedeno izjemo ni oprla, zato njeno sklicevanje na izjemo iz 3. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ v tožbi predstavlja nov razlog za uveljavitev izjeme in nedopustno tožbeno novoto v smislu 20. člena ZUS-1. Takšno stališče glede navajanja novih razlogov za uveljavitev izjeme pa je zavzelo tudi že Upravno sodišče RS v sodbi št. U 2111/2008-13 z dne 2. 6. 2010. Ker gre v konkretnem primeru za tedanjega predsednika vlade in ministre, ki so javni funkcionarji, pride v poštev določba 1. alinee 3. odstavka 6. člena ZDIJZ, ki predstavlja izjemo od izjem, določenih v 1. odstavku 6. člena ZDIJZ, vključno z izjemo iz 3. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, kar pomeni, da gre za podatke, ki so povezani z opravljanjem javne funkcije, zato ni dopustno zavrniti dostopa s sklicevanjem na izjemo iz 3. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ oziroma na varstvo osebnih podatkov. Takšno stališče izhaja med drugim tudi iz sodbe Upravnega sodišča RS št. U 83/2008-11 z dne 24. 9. 2009, in sicer, da konkretni javni funkcionar oziroma javni uslužbenec ni upravičen pričakovati zasebnosti glede svojega imena, naziva, položaja, plače, službenega naslova in vseh ostalih podatkov, ki so povezani z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca. Ker gre v temelju za pravno, ne pa dejansko vprašanje, na samo odločitev v obravnavani zadevi tedanji predsednik vlade in ministra, kljub dejstvu, da se v zadevnem dokumentu nahajajo njihovi osebni podatki, ne bi mogli vplivati. Hkrati tožena stranka ocenjuje, da tožeča stranka z navajanjem novih izjem postopek le po nepotrebnem zavlačuje, saj bi navedene osebe sicer že v času svojega odločanja na prvi stopnji pritegnila v postopek, vendar tega ni storila. Prav tako pa tega ni storila v postopku pred izdajo odločbe tožene stranke št. 090-87/2010/14 z dne 11. 8. 2010, ki se nanaša na dostop do istega dokumenta, kot v tem upravnem sporu izpodbijana odločba.

Prosilec za dostop do zadevne informacije javnega značaja, novinar B.B., je po pozivu sodišča na podlagi določil 19. člena ZUS-1 dne 22. 12. 2010 podal odgovor na tožbo, ki ga je poimenoval pričevanje stranke v postopku, v katerem izpostavlja ugotovitve Računskega sodišča in Komisije za preprečevanje korupcije glede sklepa tožeče stranke o neodplačnem prenosu deleža v C. na D., kar je po mnenju prosilca tehten razlog za razkritje zadevnega magnetograma seje Vlade, ker dokazuje, da so vsi ministri, torej celotna Vlada, dejansko vedeli, da prenos C. na D. ni opravljen z namenom, ki je bil nato javno objavljen, medtem ko naj bi tedanji finančni minister vnaprej pripravljal kasnejšo prodajo C. točno določenemu naprej znanemu kupcu, za kar naj bi prejel podkupnino. Že iz tega razloga meni, da je predmetna zahteva utemeljena s prevladujočim interesom javnosti za razkritje dotičnega magnetograma ter razkritje notranjega delovanja organa, ki naj bi dokazovalo zlorabo položaja s strani enega od vladnih ministrov, za kar naj bi celo prejel podkupnino. V nasprotnem primeru bi razkritje magnetograma ovrglo takšne sume in utrdilo zaupanje javnosti v Vlado in državne institucije, ki ga sicer trenutno primanjkuje. V zvezi z argumentacijo tožeče stranke, da bi v primeru razkritja notranjega delovanja organa bilo ovirano njegovo nadaljnje delo, prosilec v nasprotju s tožečo stranko meni, da je to celo v javnem interesu, kolikor gre za oviranje notranjega delovanja organa, če je to kriminalno. Edini argument za nerazkritje dotičnega magnetograma je tožena stranka sama izpodbila s tem, ko je z vladno uredbo v celoti preprečila snemanje sej Vlade, tako da sedaj o njenih sejah obstajajo le še formalni, urejeni (edited) zapisniki, ne pa več natančni posnetki zgovorjenega. S tem je odpravljena možnost, da bi izrečeno na sejah Vlade kdaj postalo javno, razkritje enega magnetograma iz preteklosti pa pri ministrih ne more povzročiti strahu, ker se seje Vlade ne snemajo več. Zato nikogar ne more biti strah, da bo izgovorjeno razkrito javnosti, niti precedens iz preteklosti. Prosilec meni, da je Vlada s tem sama zavrnila svoj edini argument za nasprotovanje njegovi zahtevi. Smiselno predlaga, da sodišče tožbo zavrne.

Tožeča stranka v pripravljalni vlogi z dne 19. 1. 2011 vztraja pri tožbenih navedbah in izdani prvostopni odločbi. V zvezi z navedbami prosilca, novinarja B.B., dodatno še navaja, da ne drži njegova trditev, da je odpravljena vsaka možnost, da bi izrečeno na sejah Vlade lahko postalo kdaj javno, saj se seje Vlade v skladu s 40.a členom Poslovnika Vlade snemajo, magnetogrami sej Vlade pa obstajajo, torej še vedno obstaja utemeljeno pričakovanje prisotnih, da dobesedni zapisi niso dostopni javnosti. Kot je poudarjeno že v tožbi so namenjeni izključno notranjemu delovanju organa. Namen zavračanja dostopa do dobesednega zapisa nikakor ni prikrivanje kriminalnosti, pač pa zavarovanje legitimnega načina dela najvišjega organa izvršilne veje oblasti. Morebitno kriminalnost delovanja članov Vlade odkrivajo, presojajo in po potrebi sankcionirajo pristojni organi pregona, javnost pa se ima možnost o vsebini odločitev seznaniti na drug način, ki ne onemogoča normalnega dela organa, kot je z objavljenimi sklepi Vlade, z dostopom do vladnih gradiv itd. Tožeča stranka izpostavlja, da Poslovnik Vlade v 2. odstavku 40.a člena izrecno določa, da dobesedni zapisi sej Vlade niso dostopni javnosti, tudi primerjalno pravno gledano pa seje Vlade oziroma dobesedni zapisi sej vlad drugih držav niso dostopni javnosti. Tožeča stranka vztraja, da ne vzdržijo navedbe tožene stranke, ki se nanašajo na število komentarjev kot argumentov za spremembo stališča o prevladujočem javnem interesu, saj število komentarjev v absolutnem ali relativnem številu ne prikazuje močnejšega interesa javnosti po razkritju. Navedbe o številu komentarjev, ki da se je v povprečju dvignilo nad število komentarjev pri prispevkih s podobno vsebino pred izdajo poročila Računskega sodišča so po mnenju tožeče stranke pavšalne, argumenti tožeče stranke v tej zvezi pa so obširneje pojasnjeni že v tožbi. Navedbe, da interes Vlade po preprečitvi dostopa javnosti do zaprošenega dokumenta ni tako velik, kot zatrjuje, ker Vlada ni ukrepala, ko so dele besedila zahtevanega dokumenta objavili nekateri mediji, tožeča stranka označuje za zavajajoče ob dejstvu, da ji je z izpodbijano odločbo tožena stranka naložila, da s predmetnega magnetograma umakne stopnjo tajnosti, zato tožeča stranka ni imela pravne podlage niti možnosti za ukrepanje po izdaji izpodbijane odločbe. Nadalje poudarja, da s predlogom glede vključitve oseb, ki so sodelovale na seji Vlade dne 8. 6. 2006, ne uveljavlja nove izjeme iz 3. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, temveč meni, da bi morale biti navedene osebe v skladu s 44. členom ZUP vključene v postopek kot stranke. Pri tem niti ne gre za izjemo glede varovanja osebnih podatkov, temveč le za to, da se osebam s pravnim interesom dopusti možnost, da se konkreten postopek zaključi z zavrnitvijo dostopa javnosti do vsebine dobesednega zapisa navedene seje Vlade šele na podlagi dokazne ocene njihovih izjav, šele potem pa lahko organ presodi, ali lahko njihova izjava vpliva na odločitev organa oziroma izid konkretnega postopka. Na navedene okoliščine glede (ne)udeležbe strank z interesom tožeča stranka opozarja izrecno zato, ker je tožena stranka  v enaki zadevi odločila drugače, kot v obravnavanem primeru, in sicer na vlogo prosilca E. d.d., ko je z odločbo št. 090-87/2010/14 z dne 11. 8. 2010 zavrnila pritožbo prosilca za dostop do istega magnetograma seje Vlade z utemeljitvijo, da ne obstaja prevladujoči javni interes, zato ni bilo potrebe po vključevanju oseb z interesom, saj je bil njihov pravni interes ustrezno zavarovan. Prav to dejstvo, da je tožena stranka spremenila svoje stališče pa je predmet konkretnega postopka in stvar pravne presoje sodišča, da odloči, če resnično obstajajo argumenti, ki narekujejo drugačno odločitev ob identičnem dejanskem stanu.

Predmet spora v obravnavanem primeru je uvodoma navedena odločba tožene stranke, ki je na pritožbo prosilca, ob sklicevanju na 1. odstavek 252. člena ZUP odpravila zavrnilo odločbo Vlade RS z dne 23. 9. 2010 in ji kot zavezancu za dostop do informacij javnega značaja oziroma organu v smislu 1. odstavka 1. člena ZDIJZ naložila, da prosilcu v odrejenem roku posreduje zahtevani magnetogram točke 5. a dobesednega zapisa 77. seje Vlade RS z dne 8. 6. 2006, v obliki fotokopije.

Svojo odločitev tožena stranka utemeljuje z navedbo, da je organ na prvi stopnji odločanja napravil napačen sklep glede dejanskega stanja in posledično napačno uporabil materialno pravo (11. točko 1. odstavka 6. člena ZDIJZ). Vendar pa tožena stranka za takšen zaključek v obrazložitvi izpodbijane odločbe ne navede nikakršnih razlogov niti svojih preudarkov, ki bi vodili k takšni ugotovitvi oziroma bi jo konsistentno, prepričljivo in logično utemeljevali, oziroma, ki bi šele omogočali tudi njen preizkus v pogledu pravilnosti in zakonitosti njene odločitve, tako s strani sodišča, kot tudi strank v postopku.

Na podlagi določila 1. odstavka 254. člena ZUP v povezavi z 2. odstavkom 15. člena ZDIJZ pa se določbe ZUP, ki se nanašajo na odločbo, smiselno uporabljajo tudi za odločbo o pritožbi. Navedeno pomeni, da mora tudi odločitev drugostopnega organa, v konkretnem primeru tožene stranke, o pritožbi, zadostiti standardom, ki so se v zvezi z obrazložitvijo upravnega akta izoblikovali v upravno sodni praksi na podlagi določil 1. odstavka 214. člena ZUP. Po tej določbi obrazložitev, med drugim obsega ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto (2. točka 1. odstavka 214. člena ZUP), kot tudi razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov (3. točka) in razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo (5. točka). Vendar pa v izpodbijani odločbi takšne vsebine obrazložitev tožene stranke ne vsebuje, kar predstavlja bistveno kršitev pravil upravnega postopka iz 7. točke 2. odstavka 237. člena ZUP, ker se iz teh razlogov odločbe ne da preizkusiti. Ob navedenem pa njeni razlogi, ki so sicer vsebovani v obrazložitvi izpodbijane odločbe izreku le-te (deloma) celo nasprotujejo (kar prav tako predstavlja kršitev pravil postopka v smislu 7. točke 2. odstavka 237. člena ZUP, ki zahteva, da mora biti tudi sama odločba brezhibna). Zlasti to velja v delu obrazložitve tožene stranke, vsebovanem v 6. odstavku obrazložitve na strani 4 in v 1., 4. in 5. odstavku besedila obrazložitve izpodbijane odločbe na strani 5, ki se glasijo v citatu: „Prvi pogoj je v konkretnem primeru izpolnjen. Pooblaščenec v celoti pritrjuje navedbam organa v izpodbijani odločbi, s katerimi organ zatrjuje, da je magnetogram seje organa izraziti akt beleženja notranjega delovanja oziroma procesa oblikovanja odločitev organa, ki so zapisane v zapisnikih in sklepih organa. Pooblaščenec je ugotovil, da obravnavani dokument vsebuje informacije, ki nedvomno kažejo na notranje delovanje organa, saj je iz njega razvidno, kako organ oblikuje svojo politiko oziroma je iz dobesednega zapisa seje organa razvidno notranje razmišljanje organa. Prvi odstavek 2. člena Zakona o Vladi Republike Slovenije določa, da Vlada v skladu z Ustavo, z zakoni in z drugimi splošnimi akti državnega zbora določa, usmerja in usklajuje izvajanje politike države. V ta namen izda predpise in sprejema druge pravne, politične, ekonomske, finančne, organizacijske in druge ukrepe, ki so potrebni za zagotovitev razvoja države in za urejenost razmer na vseh področjih iz pristojnosti države. 16. člen ZVRS določa, da Vlada dela in odloča na sejah. Del izvajanja navedenih nalog organa, katerega del je tudi zahtevani dokument (saj je v njem podrobno zabeleženo notranje razmišljanje organa, ki se je razvilo ob izvrševanju ene izmed nalog organa), po naravi sodi v sfero notranjega delovanja organa.

Tudi po vsebinski plati je v obravnavani zadevi zahtevani dokument istovrstnim primerom, ki se v teoriji navajajo kot podatki, sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem (to so npr. notranja korespondenca med funkcionarji in uradniki Vlade (uprave), ki je namenjena pripravi odločitev Vlade (uprave) oziroma drugih zavezancev, interna komunikacija organa, zlasti dopisi, mnenja, poročila, navodila, smernice, občutljiva notranja navodila in načrti, ki določajo način zbiranja in izvajanja raznih vrst nadzora in podobni interni dokumenti – več o tem glej komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja s pravom EU in primerjalno pravno prakso, inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, Ljubljana 2005, str. 139).

Sedeminsedemdeseta redna seja organa je dne 8. 6. 2006 potekala v zaupnem duhu oziroma celo v duhu tajnosti podatkov, zato so udeleženci upravičeno pričakovali, da so njihova svobodna in odkrito izražena stališča namenjena le rabi znotraj organa. Namen, ki ga zasledujejo takšne seje organa, je običajno v tem, da se zagotovi odprta platforma, v kateri lahko udeleženci odkrito razpravljajo in izražajo svoja mnenja, ki so zagotovo manj okrnjena in prilagojena splošni javnosti, kot bi bila v primeru širše javne razprave. Pooblaščenec tudi v tem delu pritrjuje trditvam organa v izpodbijani odločbi, da bi razkrivanje dobesednih zapisov razprav na seji organa povzročilo izredno težke motnje v njegovem delu, ker bi povsem spremenilo način dela organa ter hkrati bistveno spremenilo tudi vsebino in vlogo organa kot vrha izvršilne veje oblasti in ga po svojem funkcioniranju približalo delu državnega zbora, za katerega pa je nasprotno nujno, da kot zakonodajni organ sprejema predpise po javnem postopku. Posledično bi razkritje dobesednih zapisov sej organa pripeljalo do tega, da bi se odločitve organa sprejemale drugje, daleč od oči javnosti, na sejah pa bi se odločitve zgolj formalno potrjevale. Kabinetno sprejemanje odločitev bi na ta način povzročilo izredno težke motnje v delovanju in dejavnosti organa, saj ne bi bila več zagotovljena njena ustavna vloga v demokratičnem parlamentarnem političnem sistemu. Iz vsega navedenega brez dvoma izhaja, da bi bile motnje pri delovanju organa, ki bi nastale z razkritjem dobesednega zapisa seje organa, večje od pravice javnosti, da se seznani z informacijami, zapisanimi v tem dobesednem zapisu.

Pooblaščenec je po presoji vseh okoliščin prišel do ugotovitve, da bi razkritje v konkretnem primeru zahtevanega dobesednega zapisa seje organa povzročilo motnje pri delovanju organa. To stališče pooblaščenca utemeljuje predvsem splošna zasnova in namen postopkov vodenja sej organa. Pooblaščenec je presodil, da bi za organ nastala nepopravljiva škoda, če bi bila vsebina obravnavanega dokumenta razkrita javnosti, saj bi se v prihodnjih tovrstnih sejah lahko zgodilo, da bi udeleženci omejevali svoj tok misli, se vzdržali kritičnih (pozitivnih in negativnih) izjav, saj bi mislili na posledice razkritja izven okvira prisotnih na konkretni seji. Po drugi strani pa bi bilo možno, da bi se zaradi predhodnega kabinetnega sprejemanja odločitev razprava na sejah organa navidezno odvijala nemoteno, dejansko pa bi odsevala le uradna „izpiljena“ stališča udeležencev seje, kar bi pomenilo izgubljeno vrednost dobesednih zapisov sej kot dokumentov, ki naj bi, kolikor se da, objektivno odražali potek sprejemanja odločitev. Ti dve nevarnosti (omejevanje lastnih izjav ali le navidezno razpravljanje) pa po mnenju pooblaščenca nista zgolj abstraktni in ne oprijemljivi, temveč povsem predvidljivi posledici morebitnega razkritja obravnavanega dokumenta. Če bi udeleženci seje organa vedeli, da bodo tovrstni dobesedni zapisi sej organa razkriti javnosti, je povsem jasno, da bi v prihodnje „pazili“, kaj bodo izrekli, kar bi delovalo v nasprotju z bistvenim namenom njihove razprave na sejah – to je podajanje strokovnih, kritičnih in seveda tudi odkritih mnenj „s čimer bi bil ogrožen proces ogrožanja organa“.

Takšna obrazložitev izpodbijane odločbe namreč nasprotuje njenemu izreku oziroma odločitvi tožene stranke, da pritožbi ugodi in odpravi odločbo organa na prvi stopnji, obrazloženo z razlogi, s katerimi se torej tožena stranka, kot izhaja iz citata njene obrazložitve, izrecno strinja. Prvostopni organ pa se je v svoji obrazložitvi skliceval tudi na zavrnilno odločbo tožene stranke št. 090-87/2010/14 z dne 11. 8. 2010, izdano o identičnem zahtevku (drugega prosilca) kot v obravnavani sporni zadevi. V slednji pa je tožena stranka odločila prav nasprotno, kot v svoji predhodni odločbi (izdani 11. 8. 2010 v zvezi z identičnim zahtevkom), brez da bi svojo diametralno nasprotno stališče v izpodbijani odločbi kakorkoli argumentirano obrazložila upoštevaje ustavno načelo enakega varstva pravic v smislu 14. in 22. člena Ustave in zakonitosti delovanja uprave v smislu določil 120. in 4. odstavka 153. člena Ustave, ob dejstvu, da se ni spremenilo relevantno dejansko stanje, niti materialni predpis v (kratkem) časovnem obdobju, med izdajo obeh navedenih odločb tožene stranke, in sicer prvotne z dne 11. 8. 2010 in sedaj sporne odločbe z dne 22. 11. 2010.

Ker je sodišče ugotovilo, da v postopku za izdajo izpodbijane odločbe tožene stranke niso bila upoštevana pravila postopka in posledično tudi materialno pravo (11. točka 1. odstavka 6. člena ZDIJZ) ni bilo pravilno uporabljeno, je tožbi ugodilo na podlagi 3. in 4. točke 1. odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1, Uradni list RS, št. 105/06 in 62/2010) in se zaradi tega do ostalih tožbenih navedb ni posebej opredeljevalo. Upoštevati pa jih bo morala tožena stranka, ko bo odločala v ponovljenem postopku, v katerem bo morala nakazane pomanjkljivosti ustrezno odpraviti in bo morala v primeru, če bo ugotovitveni postopek dopolnjevala pred sprejemom svoje odločitve v ponovljenem postopku dati strankama tudi možnost, da zavarujeta svoje pravice in pravne koristi, oziroma da se o njenih ugotovitvah tudi izrečeta ter te navedbe v svoji obrazložitvi tudi upoštevati oziroma se do njih opredeliti.

Izrek o stroških v smislu 3. odstavka 25. člena ZUS-1 je v konkretnem primeru odpadel, ker stranke tovrstnih določnih in konkretiziranih zahtevkov niti niso uveljavljale.

ZUP člen 214, 214/1, 237, 237/2, 237/2-7, 254, 254/1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.