sodba I U 1724/2009
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2011-04-14

KULTURA - JAVNI RAZPISI - UPRAVNI POSTOPEK

obrazložitev odločbe - javni razpis - sofinanciranje iz javnih sredstev - sofinanciranje programskih vsebin medijev - obrazložitev ocene strokovne komisije

V zadevah javnih razpisov s področja kulture sodišče presoja izpolnjevanje razpisnih kriterijev zadržano, kar pomeni, da pristojnemu organu pušča določeno polje proste presoje, saj se ne sme spuščati v primernost strokovne presoje kriterijev, ki po naravi stvari ne omogočajo izključno objektivnega vrednotenja. Vendar pa to ne pomeni, da lahko odločba ostane neobrazložena, ob čemer 3. odstavek 119. člena ZUJIK in 12. člen Pravilnika dajeta jasne napotke o obsegu in vsebini te obrazložitve, ki so prilagojeni posebnostim javnih razpisov s področja kulture.

Odločba Ministrstva za kulturo št. 6150-2/2009/36 z dne 4. 9. 2009 se v delu, ki se nanaša na A. d.o.o., odpravi in se zadeva v tem obsegu vrne Ministrstvu za kulturo v ponovni postopek.

Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške upravnega spora v znesku 350,00 EUR, v roku 15 dni.

Ministrstvo za kulturo je z izpodbijano odločbo med drugim odločilo, da se na podlagi rednega letnega javnega projektnega razpisa za sofinanciranje programskih vsebin medijev v letu 2009 z oznako JPR 16-MV-2009 (Uradni list RS, št. 28/09 in 30/09) ne financirata projekta tožeče stranke „H.“ (točka 120 izreka) in „H.“ (točka 121 izreka). V obrazložitvi povzema pogoje javnega razpisa in navaja kriterije ocenjevanja. Vsak prijavljeni projekt je bil točkovan po osmih posamičnih merilih, skupaj pa je lahko dosegel 80 točk. Pri izboru sofinanciranja je strokovna komisija upoštevala pomembnost projektov za uresničevanje javnega interesa na področju medijev v skladu s 4. členom Zakona o medijih, za sofinanciranje pa so bili izbrani tisti projekti, ki so bili v postopku izbire najvišje ocenjeni ter na podlagi splošnih in prednostnih razpisnih meril ocenjeni kot kvalitetni ali vrhunski. Predlagatelji projektov so bili seznanjeni s predlogi strokovne komisije in strokovne službe Ministrstva za kulturo, dana pa jim je bila tudi možnost, da se v tridnevnem roku o teh predlogih pisno izjavijo. Vsak od projektov tožeče stranke je bil ocenjen s skupno 25 točkami, opisna obrazložitev pa je bila za oba projekta enaka, in sicer, da „projekt do določene mere sicer izkazuje pomen za uresničevanje pravice do javnega obveščanja in obveščenosti javnosti na vseslovenskem področju o zanjo predvidenih relevantnih temah, vendar ne izkazuje presežne tematske izvirnosti znotraj prijavljenega projekta. Iz prijavljenega projekta je prav tako razvidno, da gre za del že obstoječega časopisa A., kar je pozitivno, pri čemer pa ni razbrati presežnih, že obstoječih, splošno informativnih in izobraževalnih vsebin, ki naj bi skupnost še dodatno informirale in izobraževale“.

Tožeča stranka se s tako odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo, v kateri med drugim navaja, da je iz obrazložitve izpodbijane odločbe mogoče povzeti, da je strokovna komisija skladnost prijavljenih projektov s 4. členom Zakona o medijih upoštevala kot merilo za ocenjevanje vlog in ne kot vstopni pogoj, kot bi to morala storiti. Za tako ravnanje ni bilo podlage v javnem razpisu, nikjer pa tudi ni določeno, na kakšen način bi lahko strokovna komisija uporabila ta kriterij, kar vsebinsko pomeni diskrecijsko odločanje. Da se tožena stranka ni držala kriterijev iz razpisa, izhaja tudi iz ustnih pojasnil, ki jih je tožeča stranka dobila na Ministrstvu za kulturo, da se je namreč strokovna komisija pri ocenjevanju vlog oprla tudi na redno letno raziskavo stanja medijskega pluralizma v Republiki Sloveniji v letu 2008 na področju slovenskih tiskanih, radijskih in televizijskih medijev ter elektronskih publikacij, na redni letni javni projektni razpis za sofinanciranje programskih vsebin medijev v letu 2008 ter na dokument Media Developement Indicators: A Framework for Assessing Media Developement. Tudi za uporabo teh dokumentov ni bilo nobene podlage v javnem razpisu, na podlagi vsebine navedenih dokumentov pa tožeča stranka sklepa tudi, da tožena stranka sploh ne ve, kakšno je stanje medijskega pluralizma v RS in na podlagi katerih kriterijev bi lahko to stanje sploh ocenjevala. Ne glede na to tožeča stranka meni tudi, da v celoti izpolnjuje vse dodatne kriterije iz 4. člena Zakona o medijih, pri čemer se prav tako sklicuje na prva dva od naštetih dokumentov. Meni, da je tudi sicer interpretacija razpisnih kriterijev nezakonita, pri čemer se sklicuje na mnenja članov strokovne komisije, ki je ocenjevala vloge na podlagi praktično identičnega javnega razpisa v letu 2008. Ta mnenja so v bistvenem delu povzeta v evalvaciji tega razpisa. Strokovna komisija bi morala pred ocenjevanem vlog natančno pojasniti, kako se bo posamezno merilo razlagalo in točkovalo, česar ni storila. Tožeča stranka se je zato pri sestavi vloge lahko oprla izključno na odločbo tožene stranke, izdane na podlagi praktično identičnega razpisa za leto 2008, s katero je bilo tožeči stranki odobreno sofinanciranje istega projekta, ki je bil prijavljen tudi na razpis v letu 2009. Ker so bile vloge tožeče stranke celo bolj dodelane, vsebina razpisa in merila za ocenjevanje pa identična, je po mnenju tožeče stranke edina razlaga za bistveno različen izid drugačna razlaga meril, ki pa ni nikjer obrazložena. Tožeča stranka nato pojasnjuje razloge, iz katerih meni, da bi morala pri posameznih kriterijih dobiti višje število točk.

Po mnenju tožeče stranke obrazložitev izpodbijane odločbe ne vsebuje nobenih razlogov za nizko točkovanje njene vloge, oziroma ti razlogi niso konkretni. Obrazložitev le pavšalno povzema nekatere določbe razpisa, ne pojasni pa nobene ocene, ki je bila po posameznih merilih dodeljena projektom tožeče stranke. To je še toliko bolj pomembno, ker gre le za enostopenjski upravni postopek, ki ima lahko zelo velike posledice za nadaljnje delovanje in obstoj prijaviteljev.

Tožeča stranka iz navedenih razlogov sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo v delu, ki se nanaša nanjo, odpravi in vrne toženi stranki v ponoven postopek, v katerem naj tožeči stranki odobri sredstva v zaprošeni višini, podredno pa, naj odločbo v celoti odpravi in toženi stranki naloži ponovno izvedbo celotnega javnega razpisa, in v vsakem primeru, naj toženi stranki naloži plačilo vseh stroškov postopka.

Sodišče je tožbo vročilo toženi stranki, ki je nanjo odgovorila. V odgovoru povzema pravne podlage za razpis in potek postopka, posebej pa poudarja, da mora po 8. odstavku 4.a člena Zakona o medijih strokovna komisija pri obravnavanju projektov sofinanciranja programskih vsebin upoštevati pomen projekta za uresničevanje javnega interesa. Pri tem izhaja iz izsledkov rednih letnih raziskav stanja medijskega pluralizma, komisija pa je sestavljena iz uglednih strokovnjakov s posameznih področij. Tožeča stranka se glede na lastno izjavo v postopku ni prijavila z istim projektom kot leta 2008, zato tudi ne more imeti enakih pričakovanj. Poleg tega se tožeča stranka ni opredelila do predloga strokovne komisije, ki ji je bil poslan pred odločitvijo, niti ni zahtevala obrazložitve ocene. Tožena stranka sodišču predlaga, naj tožbo zavrne kot neutemeljeno.

Tožeča stranka v nadaljnji pripravljalni vlogi med drugim navaja še, da njena opredelitev do predloga strokovne komisije ne more imeti nikakršnega vpliva na postopek upravnega spora, saj noben predpis ne določa, da bi bila ta opredelitev procesna predpostavka za uveljavljanje nezakonitosti upravne odločbe. Razlog za takšno njeno ravnanje je bil sicer izredno kratek rok v času poletnih počitnic, ko so bile vse pristojne osebe na letnem dopustu.

Podlaga za izvedbo rednega letnega javnega projektnega razpisa za sofinanciranje programskih vsebin medijev v letu 2009, v okviru katerega je bila izdana izpodbijana odločba, sta 4. in 4.a člen Zakona o medijih (Uradni list RS, št. 110/06 – uradno prečiščeno besedilo, v nadaljevanju ZMed). Po določbi 5. odstavka 4.a člena ZMed Vlada RS z uredbo podrobneje določi način, postopek, pogoje in merila za izvedbo rednih javnih razpisov za sofinanciranje projektov iz proračunskih sredstev za medije v skladu z ZMed in Zakonom o uresničevanju javnega interesa za kulturo (Uradni list RS, št. 77/07 – uradno prečiščeno besedilo in 56/08, v nadaljevanju ZUJIK). Ta uredba je Uredba o izvedbi rednega letnega javnega razpisa o sofinanciranju ustvarjanja programskih vsebin medijev (Uradni list RS, št. 78/06, v nadaljevanju Uredba), ki v 1. odstavku 2. člena določa, da postopek javnega razpisa izvede ministrstvo, pristojno za kulturo, na podlagi Uredbe in v skladu z določbami ZUJIK, ki urejajo javni razpis, pri čemer se v postopku javnega razpisa smiselno uporablja tudi predpis, ki je izdan na podlagi 106. člena ZUJIK, razen če Uredba ne določa drugače (2. odstavek 2. člena Uredbe). Predpis iz 106. člena ZUJIK je Pravilnik o izvedbi javnega poziva in javnega razpisa (Uradni list RS, št. 93/05, v nadaljevanju Pravilnik). Podlaga za odločanje v tej zadevi so torej določbe ZUJIK in ureditev po Pravilniku, razen kolikor ta ureditev ni izrecno izključena z Uredbo.

Po 2. odstavku 119. člena ZUJIK strokovna komisija razvrsti kulturne programe oziroma projekte, ki so vsebovani v ustreznih vlogah, glede na kriterije za ocenjevanje in vrednotenje, kot so bili določeni v objavi razpisa. Po 3. odstavku istega člena pripravi strokovna komisija poročilo, v katerem morajo biti natančno navedeni razlogi za razvrstitev kulturnih programov oziroma kulturnih projektov, in predlog, kateri kulturni programi oziroma projekti se financirajo v določenem obsegu, kateri pa se glede na višino sredstev in razvrstitev ne financirajo. Na podlagi predloga strokovne komisije minister izda odločbo, s katero odloči, katere kulturne programe oziroma projekte se sprejme v financiranje ter v kakšnem deležu in katerih ne (1. odstavek 120. člena ZUJIK).

Tudi 10. člen Pravilnika določa, da presojo in ocenjevanje vlog izvede strokovna komisija, ki programe ali projekte ovrednoti glede na v razpisu objavljene kriterije ter pripravi poročilo. To poročilo mora vsebovati tudi obrazložitev vsebinskih razlogov za predlagano odobritev ali zavrnitev posameznega programa ali projekta, iz obrazložitve pa mora biti razvidna povezava med kriteriji poziva ali razpisa in razlogi za predlagano odobritev ali zavrnitev (12. člen Pravilnika).

ZUJIK v 1. odstavku 100. člena določa, da se za vprašanja postopkov javnega razpisa in javnega poziva smiselno uporabljajo določbe zakona, ki ureja splošni upravni postopek, kolikor niso vprašanja zanju v tem zakonu urejena drugače. Po 3. odstavku 210. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 126/07 in 65/08, v nadaljevanju ZUP) pisna upravna odločba med drugim obsega tudi obrazložitev. Tega vprašanja ZUJIK ne ureja drugače, zaradi specifičnega načina odločanja, predpisanega z zgoraj povzetimi določbami ZUJIK in Pravilnika, pa je obrazložitev odločbe, izdane v takem postopku, smiselno oz. vsebinsko vezana na obrazložitev poročila, kot je predpisana z 12. členom Pravilnika. Sodišče s tem v zvezi pripominja še, da se stranka v postopku s tem, ko se ne izjavi o predlogu strokovne komisije (13. člen Pravilnika), ne odpove obrazloženi odločbi, temveč zgolj aktivnemu sodelovanju v postopku.

V zadevah javnih razpisov s področja kulture sodišče sicer presoja izpolnjevanje razpisnih kriterijev zadržano, kar pomeni, da pristojnemu organu pušča določeno polje proste presoje, saj se ne sme spuščati v primernost strokovne presoje kriterijev, ki po naravi stvari ne omogočajo izključno objektivnega vrednotenja. To pomeni, da sodišče, če ni napak pri uporabi materialnega ali procesnega prava, odločitev tožene stranke odpravi le v primeru, če je njena argumentacija očitno nerazumna (prim. npr. sodba Upravnega sodišča RS opr. št. U 1104/2003 z dne 14. 12. 2005). Vendar pa to ne pomeni, da lahko odločba ostane neobrazložena, ob čemer prej povzeta 3. odstavek 119. člena ZUJIK in 12. člen Pravilnika po mnenju sodišča dajeta jasne napotke o obsegu in vsebini te obrazložitve, ki so prilagojeni posebnostim javnih razpisov s področja kulture.

Obrazložitev izpodbijane odločbe ne ustreza tem napotkom in predvsem ne omogoča preizkusa, ali in kako so bili pri ocenjevanju vlog tožeče stranke upoštevani kriteriji iz razpisa. Zelo kratko in splošno besedilo obrazložitve se ne nanaša na nobenega izmed razpisnih kriterijev posebej, tako da tudi v povezavi s številčnimi ocenami izpolnjevanja posameznih kriterijev iz njega ni mogoče razbrati nobenega konkretnega razloga ali okoliščine, na podlagi katerih je tožena stranka ocenila, da vlogi tožeče stranke nekatere razpisne kriterije izpolnjujeta le v manjši meri, nekaterih pa celo sploh ne. Posledično iz obrazložitve tudi ni mogoče razbrati povezave med kriteriji razpisa in razlogi za zavrnitev, kar tožeča stranka med drugim tudi uveljavlja v tožbi. Takega pomanjkanja razlogov ni mogoče enačiti z omejenim poljem proste presoje, ki ga sodišče v takih zadevah iz prej navedenih razlogov pušča toženi stranki, poleg tega pa je v očitnem nasprotju s 3. odstavkom 119. člena ZUJIK in 12. členom Pravilnika.

Iz navedenih razlogov sodišče ugotavlja, da je izpodbijana odločba v bistvenih elementih ostala neobrazložena, kar pomeni, da se je ne da preizkusiti. Po 7. točki 2. odstavka 237. člena ZUP se to v vsakem primeru šteje za bistveno kršitev pravil upravnega postopka. Sodišče je zato tožbi ugodilo in v skladu z določbo 3. točke 1. odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06 in nadaljnji, v nadaljevanju ZUS-1) izpodbijano odločbo odpravilo ter zadevo v skladu z 3. odstavkom istega člena vrnilo organu, ki je to odločbo izdal, v ponoven postopek. Ta organ bo moral v ponovnem postopku svojo odločitev ustrezno obrazložiti, kar po 12. členu Pravilnika pomeni, da bo morala obrazložitev vsebovati jasno povezavo med kriteriji razpisa in razlogi za odobritev ali zavrnitev. Ker se v obravnavani zadevi izpolnjevanje vsakega kriterija posebej ocenjuje s številčno oceno, bodo morali iz obrazložitve izhajati vsaj temeljni razlogi za višino teh ocen.

V obravnavani zadevi je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom, zato je sodišče v skladu z določbo 1. aline 2. odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo na nejavni seji, brez glavne obravnave.

Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo, je tožeča stranka po določbi 3. odstavka 25. člena ZUS-1 upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku, ki je predpisan v Pravilniku o povrnitvi stroškov postopka v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/07). Zadeva je bila rešena na seji, tožečo stranko pa je v postopku zastopal odvetnik, zato se ji priznajo stroški v višini 350,00 EUR (2. odstavek 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov postopka v upravnem sporu).

ZUJIK člen 119, 119/2, 119/3, 120, 120/1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.