sodba III U 260/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2011-04-08

gradbeno dovoljenje - pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja - skladnost s prostorskim aktom - vkopana podzemna garaža - pomožni objekt

Tožnik ne more svoje zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja opredeliti kot zahtevo za postavitev pomožnega objekta, ki bi bila po PUP dopustna na tem območju. Na območju, na katerem niso – razen tekočih vzdrževalnih del in rekonstrukcij obstoječega – dopustni drugi posegi, kot postavitev pomožnega objekta dopustna le postavitev objekta, ki je konstrukcijsko manj zahteven oziroma nezahteven, kar pa podzemna, v hrib vkopana garaža velikosti 272,50 m2 ni, takšna novogradnja prizidka pa po PUP ni dovoljena.

Vsaka stranka nosi svoje stroške postopka.

Upravna enota Ljubljana, Izpostava Center je z odločbo navedeno v uvodu sodbe zavrnila zahtevo tožnika za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo novega objekta, in sicer vkopane garaže na zemljišču parc. št. 118/158 k.o. ... V obrazložitvi se sklicuje na določbe 66. člena Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 102/04, 92/05, 93/05, 126/07 – ZGO-1), ki določa, da je potrebno preveriti skladnost projekta s prostorskim aktom. Ob dejstvu, da namerava investitor (tožnik) zgraditi vkopano garažo na zemljišču parc. št. 118/158 k.o. ..., ki se nahaja v območju urejanja CR 8/3 – Pot na Golovec v funkcionalni enoti 2, ki se ureja na podlagi Odloka o prostorskih ureditvenih pogojih za območja urejanja v mestnem središču (Uradni list SRS 13/88, Uradni list RS, št. 21/90, 35/92, 15/93, 34/96, 22/98, 68/99, 77/02, 69/03, 19/07; v nadaljevanju: Odlok), ugotavlja, da projekt ni skladen z navedenim prostorskim aktom. Povzema pripombe tožnika z dne 16.11.2009, vendar v nadaljevanju vztraja pri svojih ugotovitvah in navaja razloge za odločitev. Pri tem citira določbe Odloka, ki v 11. členu opredeljuje vrste dopustnih posegov, in v točki 1.1. (J) predpisuje merila, v 13. členu pa po merilu 1.2. (M) dopušča postavitev pomožnih objektov. Nadalje se sklicuje na 8. člen Odloka, ki napotuje na obrazložitev Odloka, kjer so opisana in utemeljena merila in pogoji iz poglavij 1- 8 Odloka, pojem pomožni objekt pa opredeljuje tudi z navajanjem Zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (Uradni list SRS, št. 18/84, 43/89, Uradni list RS, št. 26/90, 18/93, 47/93, 71/93, 44/97 - ZUNDPP). Po določbi 51. člena ZUNDPP je namreč, merila za to, kaj se šteje za pomožni objekt predpisal pristojni republiški organ, na podlagi navedenega pa je bilo izdano Navodilo o merilih za to, kaj se lahko šteje za objekte oziroma posege v prostor, za katere po zakonu ni potrebno lokacijsko dovoljenje in kaj se lahko šteje za pomožne objekte (Uradni list SRS, št. 27/85; v nadaljevanju: Navodilo). V 1. alinei 1. odstavka 6. člena je Navodilo določalo, da se za pomožne objekte za potrebe občanov in njihovih družin štejejo drvarnice, shrambe, lahke montažne garaže za en osebni avto, vrtne ute, vrtne in dvorišče ograje in podobno. Na podlagi vsega navedenega tako upravni organ ugotavlja, da predvidena gradnja vkopane podzemne garaže neto etažne površine 272,50 m2 po projektu št. ... ni v skladu z veljavnim prostorskim aktom.

Ministrstvo za okolje in prostor RS je z odločbo št. 35108-552/2009-2 z dne 22.4.2010 zavrnilo pritožbo tožnika zoper izpodbijano odločbo. V obrazložitvi drugostopni organ navaja, da je odločitev izpodbijane odločbe pravilna, a iz drugih razlogov. V zadevi je namreč bistveno, da Odlok oziroma PUP v danem območju ne predvideva gradnje vkopanih oziroma podzemnih garaž ob stanovanjskih objektih, zato takšna gradnja ni skladna z določbami PUP in je potrebno zahtevek tožnika že iz tega razloga zavrniti. Ugotovitev, da je na tem območju dovoljena gradnja pomožnih objektov, kar je sicer nesporno, pa na samo odločitev v tej zadevi sploh nima vpliva, zato tovrstni ugovori ne vplivajo na odločitev o stvari sami.

Tožnik vlaga tožbo zaradi bistvenih kršitev določb postopka, nepopolne in zmotne ugotovitve dejanskega stanja in zaradi nepravilne uporabe materialnega prava ter sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo odpravi in vrne zadevo v ponoven postopek, toženi stranki pa naloži povrnitev njegovih stroškov postopka. Meni, da mu ni bila dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe, čeprav mu je upravni organ še pred izdajo odločbe poslal dopis o seznanitvi z dejstvi. Vztraja, da upravni organ ni podal argumentiranega odgovora na njegove pripombe, predvsem pa ni razpisal obravnave, s čimer je bilo kršeno načelo zaslišanja stranke. Kršitev pravil postopka je podana tudi zato, ker je izpodbijana odločba v bistvenem neobrazložena, in sicer glede vsebine pojma „pomožni objekt“ ter v navedbi veljavnih materialnih prepisov, ki opredeljujejo pogoje za pomožne objekte oziroma v tem, da ne utemeljuje zakaj naj ne bi nameravani objekt izpolnjeval pogojev, ki jih določa prostorski akt – to je da je dopustno postaviti pomožne objekte. Tako upravni organ s sklicevanjem na 8. člen Odloka, ki v bistvu ne določa kaj je to pomožni objekt, sploh ne podaja ustrezne pravne podlage za svojo odločitev. V izpodbijani odločbi tako ni naveden noben veljaven predpis, ki bi določal, kaj so pomožni objekti niti kaj so spremljajoči objekti. Šele z navedbo le-tega pa bi upravni organ lahko pravilno presojal ali nameravana garaža ustreza pomožnemu objektu po namenu, načinu gradnje, po velikosti. Če takšnega predpisa ni, pa bi vsebino tega pojma moral upravni organ presoditi sam. Izpodbijana odločba se tudi ne opredeljuje do pripomb tožnika, in ga v postopku sploh ne obravnava kot aktivno stranko postopka. Upravnemu organu tako očita, da ni obrazložil zakaj niso bile upoštevane navedbe, predlogi in dokazi oziroma zahtevki, ki jih je ponudil tekom postopka. Nadalje očita nepravilno uporabo materialnih predpisov, saj se izpodbijana odločba sklicuje na predpisa (Zakon o urejanju naselij in drugih posegov v prostor, Navodilo), ki nista več v veljavi. Ker torej pojem pomožni objekt, ki ga uporablja Odlok, ni nikjer določen, ga mora upravni organ tolmačiti skladno z zakonom in mu najti primerno vsebino. Zato meni, da njegova zahteva za izdajo gradbenega dovoljenja za pomožni objekt ustreza veljavnemu prostorskemu aktu. Še posebej, če bi upravni organ upošteval, da bi po določilih prostorskega akta na tem mestu lahko zgradil tudi večnadstropno podzemno in nadzemno javno garažo. Tožnik še navaja, da bi se v okviru sklicevanja na neveljavne predpise lahko upravni organ skliceval tudi na Odlok o pomožnih objektih (Uradni list RS, št. 62/00), ki je že prenehal veljati in je dopuščal postavitev pomožnih objektov bistveno večjih dimenzij in v večjem številu, saj je bil namreč mlajši in za stranko ugodnejši. Prav tako je napačno sklicevanje na 51. člen Zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor, saj ta niti ni določal, kateri so pomožni objekti, ampak le za katere pomožne objekte ni potrebno lokacijsko dovoljenje. Iz tega sledi, da je pomožne objekte, ki ne ustrezajo tam navedenim merilom, dovoljeno postavljati le z lokacijskim dovoljenjem. Odlok pa ne določa, da je na predmetnem zemljišču dopustno postavljati samo pomožne objekte brez lokacijskega dovoljenja. Zato ni podlage, da upravni organ presoja dopustnost postavitve pomožnega objekta po kriteriju ali bi bilo zanj potrebno lokacijsko dovoljenje ali ne. Opraviti bi moral presojo ali gre za pomožni objekt ali za samostojen objekt, te presoje pa ni izvedel in bi zato moral v tem delu postopek dopolniti, saj bi šele na tej podlagi lahko ugotovil ali projekt ustreza prostorskemu aktu.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločitvi in sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

V obravnavani zadevi je tožnik dne 14.9.2009 vložil zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja, in sicer za gradnjo novega objekta – prizidavo na zemljišču s parc. št. 118/158 k.o. ... Iz projektne dokumentacije, ki se nahaja v upravnih spisih izhaja, da gre za podzemno, v celoti vkopano, garažo s pomožnimi prostori etažne površine 272,50 m2.

Med strankama ni sporno, da je v času odločanja upravnega organa to območje urejal Odlok o  prostorskih ureditvenih pogojih za območje urejanja v mestnem središču (Odlok), po katerem je obravnavano zemljišče ležalo v območju urejanja CR 8/3 – Pot na Golovec, v funkcionalni enoti 2. Nesporno je tudi, da so po določbi 11. člena Odloka (1.1. Vrste dopustnih posegov v osnovni stavbni fond in ureditve) na javni in primarni rabi namenjenih površinah dovoljene rekonstrukcije obstoječih nadzemnih in podzemnih objektov, naprav in opreme, vegetacijskega sestoja in ureditev reliefa, s katerimi se spreminjajo njihovi konstruktivni elementi ali ustroj, brez večjih kapacitativnih, gabaritnih, oblikovnih in namenskih sprememb naravnih in ustvarjenih prvin, vključno z rekonstrukcijo s ciljem prezentacije naravne in kulturne dediščine, ter tekoča vzdrževalna dela na obstoječih objektih, napravah, opremi in ureditvah, funkcionalne adaptacije ter neobhodni komunalni posegi. Po določbi 13. člena Odloka (1.2. Vrste ostalih trajnih dopustnih posegov na gradbenih parcelah oziroma na javni ali primarni rabi namenjenih površinah) pa so možne postavitve pomožnih objektov.

Sporno je vprašanje, ali je obravnavana gradnja dopustna oziroma skladna z navedenimi določbami PUP.

Kot je utemeljila že tožena stranka v svoji drugostopni odločbi, je bistveno, da v obravnavani funkcionalni enoti 2 planske prostorske enote CR 8/3 razen tekočih vzdrževalnih del in rekonstrukcije obstoječih objektov, naprav in opreme vegetacijskega sestoja in ureditev reliefa, s katerimi se  spreminjajo njihovi konstruktivni elementi ali ustroj, brez večjih kapacitativnih, gabaritnih, oblikovnih in namenskih sprememb naravnih in ustvarjenih prvin, vključno z rekonstrukcijo s ciljem prezentacije naravne in kulturne dediščine, drugi posegi niso dopustni. Po oceni sodišča je zato pravilno stališče tožene stranke, da novogradnja prizidka oziroma v hrib vkopane podzemne garaže velikosti 272,50 m2 po določbah PUP ni dovoljena.

Tudi po presoji sodišča pa tožnik ne more svoje zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja za obravnavano gradnjo opredeliti kot zahteve za postavitev pomožnega objekta, ki bi bila po PUP dopustna na tem območju. Zato so tudi brezpredmetni očitki, da se upravni organ do tega vprašanja ni opredelil oziroma da je obrazložitev izpodbijane odločbe v bistvenem pomanjkljiva.

Prvostopni organ je v obrazložitvi izpodbijane odločbe, s sicer nerodnim sklicevanjem na neveljavne predpise, hotel opredeliti pojem pomožnega objekta, kot je ta obstajal v času sprejemanja Odloka, in na ta način pojasniti pojem, katerega definicija v danes veljavni zakonodaji s področja graditve objektov, ne obstaja več (ker so prenehali veljati vsi predpisi, veljavni v času sprejemanja Odloka, ta izraz pa je bil s spremembo ZGO-1 (ZGO-1B, Uradni list RS, št. 126/07) črtan tudi iz 2. člena ZGO-1), in zato tudi ne more postreči s konkretnim določilom, ki bi to opredeljeval.

Veljavni ZGO-1 v 2. členu določa pomen izrazov, in sicer je pod točko 1.9. prvega odstavka 2. člena nezahtevni objekt opisan kot konstrukcijsko manj zahteven objekt, pod točko 1.10. pa je enostaven objekt opredeljen kot konstrukcijsko nezahteven objekt, ki ne potrebuje posebnega statičnega in gradbeno tehničnega preverjanja, ki ni namenjen prebivanju in ni objekt z vplivi na okolje. Sedaj veljavna Uredba o vrstah objektov glede na zahtevnost (Uradni list Rs, št. 37/08, 99/08), uvršča garažo med nezahtevne objekte - objekte za lastne potrebe, in sicer je po točki 1.b. prvega odstavka 11. člena garaža enoetažen, pritličen objekt, namenjen shranjevanju osebnih motornih vozil, z bruto površino največ 30 m2 in višino najvišje točke največ 3,5 m, merjeno od najnižje točke objekta, katerega streha je hkrati strop nad prostorom. Upoštevajoč takšno opredelitev garaž kot objektov za lastne potrebe, pa v obravnavanem primeru gradnje vkopane podzemne garaže ne moremo govoriti o nezahtevnem objektu. Po presoji sodišča je na območju, na katerem niso - razen tekočih vzdrževalnih del in rekonstrukcij obstoječega - dopustni drugi posegi, kot postavitev pomožnega objekta dopustna le postavitev objekta, ki je konstrukcijsko manj zahteven oziroma nezahteven. Glede na navedeno tožnik s tožbenimi navedbami, ki se nanašajo na pomožni objekt ne more uspeti. Tožnik pa tudi nima prav, ko zatrjuje, da bi lahko na tem mestu postavil večnadstropno nadzemno in podzemno javno garažo, saj je v tej funkcionalni enoti po PUP kot dopustna namembnost površine navedena: vrtovi – sadovnjaki (21. člen PUP, Merilo 2.1.).

Čeprav sta v izpodbijani odločbi prve stopnje navedena pravna predpisa, ki ne veljata več, odločitev ne temelji na njunih določbah. Pravna podlaga za odločitev je ZGO-1, ki določa pogoje za izdajo gradbenega dovoljenja in prostorski akt -  Odlok o PUP. Prav neskladnost s pogoji iz PUP je razlog za zavrnitev zahteve tožnika, po presoji sodišča pa je, kot navedeno, takšna uporaba Odloka pravilna. Zato sodišče očitke o nepravilni uporabi materialnega prava zavrača kot neutemeljene.

Prav tako nimajo podlage trditve tožnika, da mu ni bila dana možnost sodelovanja v postopku ter da so bila bistveno kršena pravila postopka. Tožnik sam navaja, da je imel možnost podati pripombe, tudi iz upravnih spisov je razvidno, da je upravni organ tožnika z dopisom št. 351-1905/2009-4 z dne 12.10.2009 obširno seznanil s svojimi stališči, ter tožniku oziroma njegovemu pooblaščenemu projektantu dal možnost podajanja pripomb. Samo zaslišanje pa tudi po presoji sodišča v obravnavanem primeru ne bi moglo vplivati na drugačno odločitev upravnega organa, tožnik pa niti ni navedel, kako bi z zaslišanjem lahko odločilno vplival na drugačno razlago pravnih predpisov, oziroma bi navedel kar že ni utemeljil v podanih pripombah. Tako prvostopni kot pritožbeni organ pa sta na bistvene pripombe in ugovore tožnika odgovorila in svojo odločitev utemeljila v dovoljšnji meri, tako da je omogočena presoja odločitve.

Po presoji sodišča je izpodbijana odločba pravilna in zakonita, ima oporo v citiranih materialnih predpisih ter izhaja iz podatkov v upravnih spisih, zato je tožbo kot neutemeljeno zavrnilo po 1. odstavku 63. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06 in 62/10 – ZUS-1).

Izrek o stroških temelji na določbi 4. odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.