sodba I U 974/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2011-06-15

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - ZDRAVSTVENA DEJAVNOST

ukrep tržnega inšpektorja - pogoji za opravljanje zdravstvene dejavnosti - dovoljenje ministrstva - prepoved opravljanja določenih zdravstvenih dejavnosti

Tožeča stranka bi morala za tiste dejavnosti, ki so navedene v izreku izpodbijane odločbe, pridobiti dovoljenja Ministrstva za zdravje, saj v okviru petih dovoljenj, ki jih ima, dejavnosti, ki so naštete v izreku izpodbijane odločbe, niso navedene. Spornih dejavnosti namreč ni mogoče šteti k dejavnostim, za katere je že izdano dovoljenje.

Tržni inšpektorat Republike Slovenije je kot prvostopenjski organ tožeči stranki prepovedal opravljanje različnih zdravstvenih dejavnosti brez dovoljenja Ministrstva za zdravje, ki jih je v izreku odločbe izrecno opredelil, in navedel, da gre za delo na črno. V obrazložitvi odločbe navaja, da je bil pri tožeči stranki opravljen inšpekcijski pregled opravljanja zdravstvenih dejavnosti v skladu z določili Zakona o preprečevanju dela in zaposlovanja na črno (Uradni list RS št. 12/07 – UPB) in Zakona o varstvu potrošnikov (Uradni list RS št. 98/04 -UPB in nadaljnji). Prvostopenjski organ ugotavlja, da za opravljanje zdravstvenih dejavnosti ne zadostuje le vpis teh dejavnosti v temeljni akt, pač pa si morajo v skladu z 3. členom Zakona o zdravstveni dejavnosti (Uradni list RS št. 23/05 - UPB in nadaljnji, dalje ZZDej) domače in tuje pravne in fizične osebe, ki izpolnjujejo s tem zakonom predpisane pogoje, pridobiti tudi dovoljenje ministrstva, pristojnega za zdravje. Brez take listine je opravljanje dejavnosti prepovedano in predstavlja delo na črno. Pri pregledu je bil prisoten direktor tožeče stranke, ki je na zapisnik podal izjavo, katere zdravstvene dejavnosti opravlja tožeča stranka, te dejavnosti pa izhajajo tudi iz brošure podjetja A., ki je bila predložena tekom inšpekcijskega pregleda. Od Ministrstva za zdravje si je tožeča stranka pridobila dovoljenja za opravljanje dejavnosti medicine dela, prometa in športa, za opravljanje zdravstvene dejavnosti na področju ultrazvočne diagnostike, za opravljanje osnovne zdravstvene dejavnosti – patronažni obisk in zdravstvena nega bolnikov na domu, za opravljanje zdravstvene dejavnosti na področju splošne medicine ter gastroenterologije – ultrazvočne diagnostike in za opravljanje nenujnih reševalnih prevozov. Vendar pa iz ugotovitev inšpekcijskega pregleda izhaja, da tožeča stranka poleg teh dejavnosti, za katere ima dovoljenja, opravlja še druge zdravstvene dejavnosti, za katere pa dovoljenja Ministrstva za zdravje nima. Za te dejavnosti je sicer vložila vlogo oziroma poslala dopis na Ministrstvo za zdravje v začetku leta 2009, vendar pa dovoljenje do sedaj še ni bilo izdano in posledično temu tožeča stranka te dejavnosti opravlja brez predpisanega dovoljenja. Glede na to, da tožeča stranka za določene dejavnosti ni pridobila dovoljenja Ministrstva za zdravje, je prvostopenjski organ tožeči stranki prepovedal opravljanje teh dejavnosti, saj gre za delo na črno.

Tožeča stranka se je zoper prvostopenjsko odločbo pritožila, drugostopenjski organ pa je pritožbi delno ugodil in odpravil tisti del odločbe, v katerem so naštete dejavnosti, ki so bile tožeči stranki prepovedane ter hkrati s svojo odločbo tožeči stranki prepovedal opravljanje naslednjih dejavnosti brez dovoljenja Ministrstva za zdravje: dermatologija, endokrinologija, ginekologija, kardiologija, nevrologija, onkologija, ortopedija, otorinolaringologija, psihiatrija in urologija. Drugostopenjski organ ugotavlja, da je prvostopenjski organ pravilno uporabil materialni predpis, vendar je napačno sklepal, da so vse dejavnosti, katerih opravljanje je prepovedal, zdravstvene dejavnosti. V primerih audiometrije, ambulantnega zdravljenja bolezni dojk in endoskopije gre namreč le za storitve v okviru posameznih zdravstvenih dejavnosti in ne za samostojne zdravstvene dejavnosti, za katere bi bilo potrebno pridobiti dovoljenje Ministrstva za zdravje. Iz tega razloga je drugostopenjski organ del prvostopenjske odločbe odpravil in o zadevi sam odločil. Drugostopenjski organ ugotavlja, da tožeča stranka ni pridobila dovoljenja za opravljanje zdravstvenih dejavnosti od Ministrstva za zdravje za tiste dejavnosti, ki jih je v izreku odločbe sam prepovedal. Drugostopenjski organ je tudi izrazil stališče, da ne more slediti navedbam tožeče stranke v pritožbi, s katerimi želi ta prikazati, da navedene zdravstvene dejavnosti spadajo k ultrazvočni diagnostiki, splošni zdravstveni dejavnosti, gastroenterologiji ter medicini dela, prometa in športa. Področja teh zdravstvenih dejavnosti si tožeča stranka razlaga preširoko.

Tožeča stranka v tožbi navaja, da se tožena stranka sklicuje na dopis Ministrstva za zdravje z dne 24. 2. 2009, s katerim ministrstvo poziva tožečo stranko, da vloži vlogo za izdajo dovoljenj, ki jih tožeča stranka še nima. Vendar je v konkretnem primeru šlo za splošen poziv Ministrstva za zdravje vsem izvajalcem zunajbolnišničnih zdravstvenih dejavnosti, pri čemer je bil namen in cilj ministrstva, da ugotovi, ali zdravniki brez dovoljenj matičnih ustanov opravljajo konkurenčno dejavnost. Na poziv ministrstva je tožeča stranka obširno odgovorila in navedla vse podatke, vključno z obrazložitvijo, da meni, da ima za opravljanje dejavnosti vsa potrebna dovoljenja. Ministrstvo za zdravje je odgovor tožeče stranke prejelo. Če bi ministrstvo menilo, da tožeča stranka za opravljanje dejavnosti in storitev, ki jih je obširno navedla v svojem odgovoru, nima kateregakoli potrebnega dovoljenja, bi smelo in moralo odrediti nadzor in pregled zdravstvene inšpekcije. Vendar pa Ministrstvo za zdravje na odgovor tožeče stranke ni odgovorilo. Tožeča stranka je prepričana, da bi Ministrstvo za zdravje na podlagi posredovanega odgovora tožeče stranke, v kolikor ne bi sledilo njeni obrazložitvi, le to pozvalo, naj vloži vlogo za izdajo dovoljenja in pri tem navedlo področja zdravstvene dejavnosti, za katera bi štelo, da dovoljenje tožeči stranki še ni izdalo. Ministrstvo pa na odgovor tožeče stranke ni odgovorilo, zaradi česar je tožeča stranka prepričana, da ministrstvo meni, da ima tožeča stranka za opravljanje dejavnosti že izdana dovoljenja, kot jih zahteva ZZDej. Tožeča stranka je z izdajo izpodbijane odločbe prizadeta v svojih pravicah in pravnih koristi zaradi morebitne opustitve dolžnega ravnanja Ministrstva za zdravje. Tožeča stranka sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi in vrne zadevo toženi stranki v ponovno odločanje.

Tožena stranka je poslala upravne spise, na tožbo pa ni odgovorila.

ZZDej v 3. členu določa, da lahko zdravstveno dejavnost opravljajo na podlagi dovoljenja ministrstva, pristojnega za zdravje, domače in tuje pravne in fizične osebe, če izpolnjujejo s tem zakonom določene pogoje. Iz upravnega spisa je razvidno, da ima tožeča stranka pet dovoljenj Ministrstva za zdravje za opravljanje različnih dejavnosti in sicer dovoljenje za opravljanje dejavnosti medicine dela, prometa in športa, za opravljanje dejavnosti na področju ultrazvočne diagnostike, za opravljanje osnovne zdravstvene dejavnosti – patronažnih obiskov in zdravstvene nege bolnikov na domu, za opravljanje zdravstvene dejavnosti na področju splošne medicine ter gastroenterologije – ultrazvočne diagnostike ter za opravljanje zdravstvene dejavnosti – nenujni prevozi bolnikov z reševalnimi vozili. Iz pregleda teh dovoljenj je torej razvidno, da tu niso zajete tiste dejavnosti, katerih opravljanje je tožena stranka z izpodbijano odločbo prepovedala brez dovoljenja Ministrstva za zdravje. Torej so v konkretnem primeru nastopile vse pravno relevantne okoliščine, na podlagi katerih je tožena stranka izdala izpodbijano odločbo.

Tožeča stranka v tožbi navaja, da je na poziv Ministrstva za zdravje obširno odgovorila in navedla vse podatke, vključno z obrazložitvijo, da meni, da ima za opravljanje dejavnosti vsa potrebna dovoljenja in da če bi ministrstvo menilo, da tožeča stranka za opravljanje dejavnosti in storitev, ki jih je obširno navedla v svojem odgovoru, nima kateregakoli potrebnega dovoljenja, bi smelo in moralo odrediti nadzor in pregled zdravstvene inšpekcije. Nadalje navaja, da ji ministrstvo ni odgovorilo. S tem v zvezi sodišče meni, da če je tožeča stranka na poziv Ministrstva za zdravje  odgovorila in če na ta odgovor ni prejela odgovora, da to še ne pomeni, da ne potrebuje potrebnih dovoljenj, kot jih zahteva 3. člen ZZDej. Tudi če ni bil odrejen nadzor zdravstvene inšpekcije, to še ne pomeni, da dovoljenj ne potrebuje. Po mnenju sodišča bi morala tožeča stranka tudi za tiste dejavnosti, ki so navedene v izreku izpodbijane odločbe, pridobiti dovoljenja Ministrstva za zdravje. V okviru petih dovoljenj, ki jih ima, namreč dejavnosti, ki so naštete v izreku izpodbijane odločbe, niso navedene. Tudi če Ministrstvo za zdravje na odgovor tožeče stranke ni odgovorilo, po mnenju sodišča to ni razlog, da tožeča stranka ne bi bila dolžna pridobiti ustreznih dovoljenj. Sodišče se namreč strinja s stališčem tožene stranke, da spornih dejavnosti ni mogoče šteti k dejavnostim, za katere je že izdano dovoljenje. Tudi sodišče meni, da si področja teh zdravstvenih dejavnosti ni mogoče razlagati tako široko, ampak bi morala biti vsaka dejavnost izrecno navedena v izdanem dovoljenju. Iz navedenega razloga je odločitev tožene stranke pravilna, tožba pa neutemeljena,  zato jo je sodišče na podlagi 1. odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS št. 105/06 in nadaljnji, dalje ZUS-1) zavrnilo.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.