sodba I U 1250/2009
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-02-23

razlastitev - omejitev lastninske pravice - služnost v javno korist - časovna omejitev služnosti

Služnost v javno korist po EZ ni omejena z rokom trajanja 30 let.

Zahtevek za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

Upravna enota (v nadaljevanju: upravni organ) je z odločbo z dne 13. 5. 2009 v izpodbijani 1. točki izreka odločila, da se v korist družbe A. d.o.o., dovoli vpis omejitve lastninske pravice s trajno služnostjo v javno korist na nepremični parc. št. 4384 gozd v izmeri 2426 m2, vl. št. 2262 k.o. ..., kjer je vpisana lastninska pravica na B.B., ki zajema postavitev, obratovanje, nadzor, vzdrževanje in rekonstrukcijo daljnovoda 2 x 400 kV ... ter dostop do služečih zemljišč v kateremkoli času ter na delu dostopne poti v širini 4 m opustitev pogozdovanja in sajenja ostalega drevja. V obrazložitvi upravni organ navaja, da je družba A. d.o.o., dne 3. 3. 2009 vložila predlog za omejitev lastninske pravice s služnostjo v korist gospodujočega zemljišča s parc. št. 569/1 vl. št. 435 k.o. ..., ki je v lasti A., za potrebe gradnje daljnovoda 2 x 400 kV ... in 2 x 110 kV ..., na zemljišču parc. št. 4384, vl. št. 2262 k.o. ... Predlogu je predložila dokazila, ki jih predpisuje 110. člen Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju: ZUreP-1). Iz predložene dokumentacije je razvidno, da je zemljišče, na katerega se zahteva za obremenitev nanaša, namenjeno javni rabi. Daljnovod, kateremu izgradnji je služnost namenjena, je objekt gospodarske javne infrastrukture, ki bo bistveno izboljšal preskrbljenost uporabnikov z električno energijo in hkrati povečal varnost in zanesljivost delovanja prenosnega omrežja v primerih povišanih pretokov električne energije. V teku je postopek izdaje gradbenega dovoljenja za daljnovod, v katerem mora družba A. predložiti dokazilo o pravici gradnje na nepremičnini, ki je v lasti služnostne zavezanke. Na obravnavi dne 8. 4. 2009 je pooblaščenka družbe A. pojasnila, da na zemljišču služnostne zavezanke poteka pot, ki jo je potrebno na nekaterih delih razširiti, da se omogoči dostop do daljnovoda. Pripombe služnostne zavezanke v zvezi s potjo je upravni organ opredelil kot pripombe o višini odškodnine, o čemer bo odločalo sodišče. Glede izkazanosti javne koristi se sklicuje na 59. člen Energetskega zakona (v nadaljevanju EZ) in 109. člen ZUreP-1. Ugotavlja, da je predlagateljica poizkusila pridobiti nepremičnino sporazumno, vendar pri tem ni bila uspešna. Predlagateljica je zadostno obrazložila za potrebno, da se izvede nujni postopek, saj je objekt vključen v Načrt razvoja prenosnega omrežja v Republiki Sloveniji od 2007-2016 (v nadaljevanju: Načrt), katerega izvajanje je obvezujoče. Zaključek gradnje je predviden v letu 2009. Pomen objekta je razviden iz Resolucije o nacionalnem energetskem programu. Gradnja daljnovoda je urejena z Uredbo Vlade o državnem lokacijskem načrtu (Uradni list RS, št. 5/06). Upravni organ ugotavlja, da je predmet omejitve zagotovitev dostopne poti do trase daljnovoda. Državni lokacijski načrt predvideva poti širine 8m, v konkretnem primeru gre za ožjo pot širine 4m. Ker ob zemljišču, ki je last služnostne upravičenke, že obstoji pot s parc. št. 4373 k.o. ..., bo obremenitev v njeno parcelo le do 1 m ob trasi javne poti. Ker so izpolnjeni zakonski pogoji, je upravni organ služnost ustanovil.

Drugostopni organ v obrazložitvi odločbe, s katero je zavrnil pritožbi B.B. in A., na ugovore slednjega, da bi upravni organ moral ustanoviti služnost v korist gospodujočega zemljišča, odgovarja, da se v obravnavanem primeru služnost ustanavlja zaradi postavitve objekta za opravljanje njegove dejavnosti. Gre za nepravo stvarno služnost, ki se glede na 19. člen zakona o spremembah in dopolnitvah EZ ustanavlja za čas obratovanja infrastrukture in v korist vsakokratnega izvajalca dejavnosti sistemskega operaterja posamezne infrastrukture. Prvostopni organ je služnost ustanovil v skladu z zakonom. Po mnenju drugostopnega organa pa je napačno navedel, da pritožba ne zadrži vpisa v zemljiško knjigo in določil rok za izgradnjo daljnovoda.

Tožeča stranka vlaga tožbo zoper 1. točko izreka prvostopne odločbe zaradi bistvenih kršitev pravil postopka in zaradi napačne uporabe materialnega predpisa. Navaja, da je predlagala ustanovitev trajne služnostne pravice, ki obsega „postavitev, obratovanje, nadzor, vzdrževanje in rekonstrukcijo daljnovoda ter se v zvezi s tem  zavezuje služnostnemu upravičencu in njegovim izvajalcem dopustiti neoviran dostop do služečih zemljišč in daljnovodnih stebrov ob kateremkoli času“, vse v korist vsakokratnega lastnika zemljišča parc. št. 569/1 vl. št. 435 k.o. ... Upravni organ je v vsem ugodil njeni vlogi, le služnost je ustanovil na njeno ime in ne v korist njenega gospodujočega zemljišča, ne da bi to obrazložil. S tem je kršil drugi odstavek 207. člena, prvi odstavek 213. člena in 214. člen ZUP, kar pa je drugostopni organ pri svojem odločanju prezrl. Po mnenju tožeče stranke je upravni organ kršil določbe SPZ, ZUreP-1 in EZ. Tožeča stranka se sklicuje na tretji odstavek 59. člena EZ in meni, da ta določba zahteva, da se služnost sklene za čas obratovanja infrastrukture in v korist vsakokratnega njenega operaterja. Ker je življenjska doba daljnovodov več kot 50 let, poleg tega se koridorji, po katerih so daljnovodi umeščeni v prostor, uporabijo tudi za rekonstrukcije obstoječih daljnovodov, morebiti tudi za gradnjo novih, je predlagala ustanovitev služnosti v korist gospodujočega zemljišča, kakršna ji kot izvajalcu gospodarske javne službe omogoča, da zgradi, vzdržuje, rekonstruira in nadzira ter vodi obratovanje daljnovoda ves čas, dokler določen daljnovod obratuje in je vključen v elektroenergetski sistem Republike Slovenije. Meni, da je njen predlog v skladu z veljavno zakonodajo in zasleduje namen EZ, da se uredijo pravice na zemljiščih pod daljnovodom tako, da bodo na voljo tudi morebitnim bodočim sistemskim operaterjem prenosnega omrežja električne energije. Meni, da je razlika med njenim predlogom in sprejeto odločitvijo bistvena. Z odločbo ustavljena služnost v korist A. d.o.o. je neprava stvarna služnost po 226. členu SPZ, ki določa, da se glede nastanka in prenehanja takih služnosti uporabljajo pravila o osebnih služnostih, po določbi 227. člena SPZ pa takšna služnost, ustanovljena v korist pravne osebe, ne sme biti daljša od 30 let. Glede na življenjsko dobo daljnovoda bi moral sistemski operater čez 30 let služnost ponovno pridobivati, kar pa  ni smiselno, saj narava stvari zahteva trajnejšo ureditev. Po določbi 229. člena SPZ osebne služnosti imetnik ne more prenesti, torej je ne bi mogel prenesti na morebitnega bodočega sistemskega operaterja (sedaj je za upravljalca določena za dobo 15 let). Ta bi tako ostal brez vseh stvarnih pravic pod daljnovodom in bi lastniki lahko zahtevali odstranitev le tega. Glede na dejstvo, da se je v zadnjih 60 letih zamenjalo več sistemskih operaterjev prenosnega omrežja, obstaja nevarnost, da bodo v primeru določitve drugega sistemskega operaterja vse tako ustanovljene služnosti prenehale, saj jih ni mogoče prenesti na drugega operaterja. S tem ko je organ ustanovil služnost v korist tožeče stranke ne pa v korist vsakokratnega operaterja, je zgrešil namen 110. člena ZUreP-1 in 59. člena EZ, da je služnost trajna (torej za nedoločen čas) in v korist vsakokratnega operaterja. Ker se glede nastanka in prenehanja neprave stvarne služnosti uporabljajo pravila o osebnih služnostih, nastanek osebne služnosti pa na podlagi odločbe upravnega organa sploh ni možen, je ta odločba tudi v nasprotju s SPZ in zato nična. Prava stvarna služnost v korist določenega zemljišča se lahko ustanovi tudi na podlagi odločbe upravnega organa, je prenosljiva in traja dokler je potrebna. Zato je edini smiseln, konsistenten in skladen z zakonodajo zaključek, da se ustanovi trajna služnost v korist gospodujočega zemljišča. V konkretnem primeru je to zemljišče, na katerem stoji razdelilna transformatorska postaja oziroma stičišče daljnovoda, iz katerega izhaja daljnovod 2 x 400 kV ... Iz RTP gre električni tok do posameznih distributerjev in naprej do končnih uporabnikov. Brez RTP je električni tok na prenosnih daljnovodih za končne uporabnike povsem neuporaben. RTP, ki je v lasti služnostnega upravičenca, torej dosega javno korist, služnosti na trasi daljnovoda pa so v korist RTP, ki preko daljnovoda pridobi električni tok, ga transformira in posreduje naprej končnim uporabnikom. Torej ravno koriščenje gospodujočega zemljišča terja ustanovitev služnosti na služeči nepremičnini. Namen in smisel ustanovitve služnosti ni v omejevanju lastninske pravice na služeči nepremičnini, pač pa v koristi, ki omogoča lažje izvrševanje lastninske oblasti na gospodujoči nepremičnini. Treba bi bilo ustanoviti služnost v korist gospodujočega zemljišča. Napačno je uporabljen SPZ in ZUreP-1. Tožeča stranka predlaga, da sodišče 1. točko izreka izpodbijane odločbe spremeni tako, da se ta točka glasi: „V korist vsakokratnega lastnika gospodujočega zemljišča parc. št. 569/1 vl. št. 435 k.o. ... (služnostni upravičenec) se dovoli obremenitev lastninske pravice na nepremičnini s trajno služnostjo v javno korist pri zemljiščih parc. št. 4384 vl. št. 2262 k.o. ..., v deležu do 1/1-ne, katere lastnica je B.B., s stalnim prebivališčem na naslovu ... (služnostni zavezanec)“, podrejeno pa, da se 1. točka izreka prvostopne odločbe odpravi in zadeva vrne organu v ponovno odločanje. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka v upravnem sporu.

Tožena stranka je v odgovoru na tožbo vztrajala pri izpodbijani odločbi iz razlogov, navedenih v njeni obrazložitvi in predlagala zavrnitev tožbe.

Stranka z interesom, B.B., na tožbo ni odgovorila.

Po presoji sodišča tožeča stranka zmotno meni, da je upravni organ s svojo odločitvijo, da se služnost ustanovi v korist družbe A. d.o.o., odločil mimo njenega zahtevka (ustanovitev služnosti v korist lastnika gospodujočega zemljišča) in da je s tako odločitvijo nepravilno uporabil materialnopravne določbe o služnostni pravici (določbe SPZ).

Ob nespornem dejstvu, da je tožeča stranka upravljalec omrežja električne energije, in kot taka izvajalec gospodarske javne službe, je legitimirana predlagati ustanovitev služnosti, katere namen je doseganje javne koristi. Zato je lahko predlagala le ustanovitev služnosti, ki bo zadostila temu namenu, to pa je služnost v javno korist po ZUreP-1 (Uradni list RS, št. 110/02) oziroma po EZ (Uradni list RS, št. 27/02-UPB in 70/08), ki sta v razmerju do SPZ (Uradni list RS, št. 87/02) specialna predpisa. Po razlagalnih pravilih sistematične razlage prava imajo specialne določbe prednost pred splošnimi, v primeru njunega nasprotja pa je treba upoštevati namen predpisa oziroma uporabiti teleološko razlago. Po 19. členu Zakona o spremembah in dopolnitvah  energetskega zakona (Uradni list RS, št. 70/08, ki je začel veljati 12. 7. 2008) se pogodbe o pridobitvi služnosti v javno korist sklepajo za čas obratovanja infrastrukture in v korist vsakokratnega izvajalca dejavnosti sistemskega operaterja posamezne infrastrukture. Ta materialna določba velja tudi za ustanovitev služnosti z odločbo državnega organa. Specialna področna zakonodaja torej ne omogoča ustanovitev služnosti v  korist določene nepremičnine.

Po pravni teoriji (Juhart in drugi, komentar Stvarnopravnega zakona, GV 2004) se  služnost po ZUreP-1 najbolj približuje nepravi stvarni služnosti iz 226. člena SPZ, po katerem se lahko služnost, ki je po svoji vsebini stvarna služnost, ustanovi tudi v korist določene osebe in se v tem primerih glede nastanka in prenehanja uporabljajo določbe SPZ, ki urejajo osebne služnosti. Pri skopi zakonski ureditvi služnosti v javno korist, ki združuje elemente stvarne in osebne služnosti, je zato treba smiselno uporabljati določbe glede teh služnosti. Služnost v javno korist se personificira v osebi, ki opravlja dejavnost, katere sestavni del je javna korist. Zato se ustanovi v korist nosilca infrastrukturne dejavnosti, in to kot subjekta z določeno lastnostjo (upravljalca infrastrukture) in ne kot določene osebe. Ker se po drugem odstavku 14. člena ZZK pri vpisu pridobitve pravice navede imetnik te pravice, če zakon ne določa drugače, takšne drugačne določbe pa ZUreP-1 niti EZ nimata, se služnost glasi na točno določeno osebo. Zato sodišče ne more sprejeti tožbenih ugovorov, da je upravni organ ravnal napačno zato, ker je služnost ustanovil v korist tožeče stranke.

V teoriji je prav tako obdelano vprašanje prenosljivosti služnosti v javno korist, kar je po mnenju tožeče stranke zaradi možne spremembe upravljalca omrežja javne infrastrukture tudi eden od razlogov, da predlagane služnosti ni mogoče ustanoviti v korist določene osebe. Zmotno se glede tega vprašanja tožeča stranka sklicuje na 229. člena SPZ, ki neprenosljivost predpisuje za osebne služnosti. Na to določbo namreč 226. člen SPZ ne napotuje, saj pri prenosu ne gre za prenehanje služnosti pri prenosniku in  nastanek služnosti pri prevzemniku, temveč novi služnostni upravičenec služnost izvršuje v enakem obsegu, ne spremeni se niti čas, za katerega je bila služnost ustanovljena. Argument za prenosljivost služnosti v javno korist pa je primerljivost s stavbno pravico, kateri je po vsebini in pravni naravi služnost v javno korist podobna. Tudi stavbna pravica je samostojna pravica na tuji stvari, ki pa je po izrecni zakonski določbi (256. člen SPZ) prenosljiva.

Pravne presoje ne vzdrži niti ugovor, da je izpodbijana odločba kot nasprotna določbam SPZ nična, ker se po 226. členu glede nastanka neprave stvarne služnosti uporabljajo določbe o osebnih služnostih, teh pa na podlagi odločbe državnega organa ni mogoče ustanoviti. Če ne pride do ustanovitve služnosti  v javno korist na pravnoposlovni podlagi, njeno ustanovitev z odločbo uzakonjata kot specialna predpisa ZUreP-1 (šesti odstavek 110. člena) oziroma smiselno 59. člen EZ.

Primarna uporaba specialnega predpisa (ZUreP-1 in EZ) po mnenju sodišča omogoča tudi razlago, da služnost v javno korist po EZ ni omejena z rokom trajanja 30 let iz drugega odstavka 227. člena SPZ. Prvi odstavek 110. člena ZUreP-1 namreč določa, da se lastninska pravica na nepremičnini lahko začasno ali trajno obremeni s služnostjo v javno korist, po 19. členu novele EZ pa se služnost ustanavlja za čas obratovanja infrastrukture, ki pa je po pojasnilu tožeče stranke daljši od 30 let. Tako po mnenju sodišča upravni organ pri ustanavljanju služnosti ni bil vezan na rok 30 let iz SPZ. Glede na to, da čas trajanja infrastrukture, kot je po EZ časovno zamejena služnost v javno korist, ni mogoče točno določiti, je lahko ustanovil služnost kot trajno. Ko oziroma če se bo izkazalo, da služnost ni več nujno potrebna za izvedbo namena zaradi katerega je bila ustanovljena, upravni organ na predlog lastnika oziroma upravičenca to pravico z odločbo ukine (113. člen ZureP-1).

Sodišče tožeči stranki ne more pritrditi niti glede očitane neobrazloženosti prvostopne odločbe. Drugostopni organ lahko dopolnjuje obrazložitev sicer pravilnega izreka prvostopne odločbe (arg. tretji odstavek 248. člena ZUP), kar je v obravnavanem primeru tudi storil. Izrek akta – ta je tudi v upravnem sporu predmet izpodbijanja, je tako v obravnavanem primeru obrazložen z razlogi, podani v prvostopni odločbi in dopolnjeni z razlogi, vsebovani v obrazložitvi drugostopne odločbe, celotna obrazložitev pa je po presoji sodišča popolna.

Sodišče je tožbo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, v nadaljevanju: ZUS), ker je presodilo, da je izpodbijana 1. točka izreka  odločbe Upravne enote Nova Gorica št. 351-461/2008-6-9 z dne 29. 5. 2005 pravilna in na zakonu utemeljena in da upravni organ v postopku pred  izdajo odločbe ni bistveno kršil pravila postopka..

Zahtevek za povrnitev stroškov postopka je sodišče zavrnilo na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, ki določa, da trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

Pravni pouk temelji na določbi prvega odstavka 73. člena ZUS-1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.