sodba I U 1930/2009
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2011-01-27

nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča - odmera nadomestila - zavezanec za plačilo nadomestila - dejavnost zavezanca

Naloge, kot so oblikovanje in uresničevaje denarne politike in denarnega nadzora, zagotavljanje splošne likvidnosti bančnega sistema, urejanje plačilnih sistemov in podobno, spadajo v okvir dejavnosti posebnega družbenega pomena in ne predstavljajo profitabilnih dejavnosti, ki jih izvajajo subjekti na trgu, med katere spada tudi finančno posredništvo. Zato ni pravilna razvrstitev stavbnih zemljišč tožeče stranke med poslovne namene, v skupino finančno posredništvo, razen zavarovalništva in pokojninskih skladov, za katere se predvidevajo ugodnejši ali celo izjemno ugodni pogoji gospodarjenja.

Tožbi se ugodi, odločba Davčnega urada Ljubljana, Izpostava Center, št. DT-4224-00124/08-CP z dne 26. 6. 2008 se odpravi in se zadeva vrne temu organu v ponoven postopek.

Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške upravnega spora v višini 80,00 EUR v roku 15 dni, od poteku tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Z izpodbijano odločbo je prvostopni organ tožeči stranki odmeril nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča za leto 2008, in sicer za zazidano stavbno zemljišče na naslovu ... v višini 74.629,21 EUR, za zazidano stavbno zemljišče na naslovu ... v višini 4.282,23 EUR, za zazidano stavbno zemljišče na naslovu ... v višini 37,98 EUR in za zazidano stavbno zemljišče na naslovu ... v višini 2.561,94 EUR, torej v skupni višini 81.511,36 EUR. Pri tem se je skliceval na Zakon o stavbnih zemljiščih (Uradni list SRS, št. 18/84 in naslednji, v nadaljevanju ZSZ/84) in Odlok o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča (Uradni list RS, št. 130/03 in naslednji, v nadaljevanju Odlok). Pri določitvi višine nadomestila je upošteval tudi merila, opredeljena v 7. členu Odloka, in sicer namembnost stavbnega zemljišča, lega – območje, v katerem se nahaja stavbno zemljišč in opremljenost stavbnega zemljišča s komunalno infrastrukturo in dejanske možnosti priključitve na komunalno infrastrukturo. Zazidano stavbno zemljišče na naslovih ... je opredelil kot stavbe s poslovnim namenom.

Drugostopni organ je zavrnil pritožbo tožeče stranke kot neutemeljeno. Glede ugovora tožeče stranke, da dejavnosti Banke Slovenije ni mogoče šteti med kategorijo poslovni nameni, je drugostopni organ odgovoril, da je Vlada Republike Slovenije dne 27. 12. 2001 sprejela Uredbo o uvedbi in uporabi Standardne klasifikacije dejavnosti, ki je bila objavljena v Uradnem listu RS, št. 2/2002 in je začela veljati dne 26. 1. 2002. Ta v 1. in 2. členu določa, da je Standardna klasifikacija dejavnosti (v nadaljevanju SKD) obvezen nacionalni standard za evidentiranje, zbiranje, obdelovanje, analiziranje, posredovanje, izkazovanje podatkov, pomembnih za spremljanje stanj, gibanje na ekonomskem in socialnem področju ter na področju okolja in naravnih virov. SKD se uporablja za določanje dejavnosti in za razvrščanje poslovnih subjektov in njihovih delov za potrebe različnih uradnih in drugih administrativnih podatkovnih zbirk ter za potrebe statistike in analitike v državi in mednarodno. Osnovni kriterij za razvrstitev je dejavnost, ki jo poslovni subjekt pretežno opravlja, ne pa njegov status, organizacijska oblika, lastništvo ali način proizvodnje. Iz citirane Uredbe oziroma SKD je razvidno, da je dejavnost centralne banke razvrščena v skupino Finančno posredništvo, področje skupina J/65.110, ki pa jo je veljavni Občinski Odlok uvrstil v skupino C – poslovni nameni. Po mnenju drugostopnega organa gre za predpis oziroma klasifikacijo dejavnosti, ki ne nasprotuje ZSZ/84. Enota klasifikacija dejavnosti pa je v skladu z določili 1. odstavka 12. člena Odloka, ki navaja, da je Mestna občina A. lastnik in skrbnik podatkovne zbirke, ki je osnova za odmero nadomestila. Odlok sicer v skupini C 6. člena ne določa, da se dejavnost Banke Slovenije razvrsti med poslovne namene, vendar pa je to opredelil v prilogi 2 Občinskega Odloka, po kateri je finančno posredništvo, razen zavarovalništva in dejavnosti pokojninskih skladov, uvrstil med poslovne namene (C/65). V zvezi s pritožbeno navedbo, da tožeča stranka opravlja posebno dejavnost za celotno družbeno skupnost, ki po njenem mnenju spada v skupino javnih služb in storitev, drugostopni organ tožeči stranki pojasnjuje, da SKD med posebno dejavnost za celotno družbeno skupnost uvršča dejavnost zunanjih zadev, obrambe, pravosodja, javne varnosti in zakonitosti, reda, zaščite in reševanja pri požarih in nesrečah in obvezno zavarovanje (skupina – področja L/75.2), ne pa tudi dejavnosti centralnih bank. Razvrstitev poslovnih subjektov po dejavnostih pa je stvar posebnega postopka, predvidenega v Zakonu o poslovnem registru, ki v 14. členu določa, da zoper razvrstitev poslovnih subjektov po Standardni klasifikaciji dejavnosti pritožba ni dovoljena, mogoč pa je upravni spor.

Tožeča stranka izpodbija prvostopenjsko odločbo iz razlogov po 1., 2. in 3. točki 1. odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06 in naslednji, v nadaljevanju ZUS-1). Med drugim meni, da je prvostopni organ s tem, ko je v izreku odločbe zazidana stavbna zemljišča po dejavnosti štel za zemljišča za poslovni namen, poleg nepopolne ugotovitve dejanskega stanja napačno uporabil Odlok in ZSZ/84. Ne glede na uvrstitev tožeče stranke v področje finančne in zavarovalniške dejavnosti (skupina denarnega posredništva) v SKD, je uvrstitev predmetnega zemljišča tožeče stranke za namen določitve namembnosti stavbnega zemljišča v dejavnost finančnih storitev (poslovni nameni) nezakonita, Odlok pa neustaven. Tožeča stranka je zakonsko definirana kot pravna oseba javnega prava in je uvrstitev v skupino finančnih storitev že iz tega razloga nepravilna. Kot centralna banka Republike Slovenije izvaja zakonsko določene naloge in funkcije. Temeljni cilj tožeče stranke, ki je v skladu z Zakonom o Banki Slovenije pravna oseba javnega prava, je namreč stabilnost cen. V okviru slednjega je tožeča stranka pristojna za podpiranje splošne ekonomske politike v skladu s cilji, določenimi v Pogodbi o ustanovitvi Evropske skupnosti, poleg tega pa si v skladu z zakonom prizadeva tudi za finančno stabilnost, upoštevajoč načeli odprtega tržnega gospodarstva in proste konkurence. Nedvomno spadajo naloge, kot so oblikovanje in uresničevanje denarne politike ter denarnega nadzora, zagotavljanje splošne likvidnosti bančnega sistema, urejanje plačilnih sistemov in podobno, v okvir dejavnosti posebnega družbenega pomena. Sklicuje se še na prakso Upravnega in Ustavnega sodišča, iz katere izhaja, da načelo enakosti pred zakonom terja upoštevanje sorazmerja med ugodnostjo ter s tem zvezanimi bremeni. Ustavnopravno nevzdržno pa je tudi med seboj razlikovati ali drugače obravnavati pravne osebe javnega prava oziroma državne organe, posledično pa tudi zemljišča, na katerih te dejavnosti opravljajo. Na primer Agencija za trg vrednostih papirjev kot tudi Agencija za zavarovanje in nadzor sta po Poslovnem registru Slovenije, ki navedbo glavne dejavnosti črpa iz Standardne klasifikacije dejavnosti, uvrščene med dejavnosti javne uprave oziroma spremljajoče dejavnosti, skratka v kategorijo neprofitabilnih institucij, ne pa morebiti med zavarovalnice oziroma borzno posredniške družbe, ki jih nadzirata. Neenako vrednotenje stavbnih zemljišč, na katerih tožeča stranka izvaja svojo dejavnost, v primerjavi s stavbnimi zemljišči, na katerih so objekti, ki jih uporabljajo sorodne, nadzorne institucije, predstavlja kršitev Ustave. Predlaga odpravo izpodbijane odločbe.

V obravnavanem primeru je sporno, ali je prvostopni organ pri odmeri nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča pravilno uvrstil stavbna zemljišča tožeče stranke glede na namembnost v skupino C- poslovni namen v skupino finančno posredništvo, razen zavarovalništva in pokojninskih skladov. Upravna organa sta se pri tej razvrstitvi sklicevala izključno na SKD, ki dejavnost centralnega bančništva uvršča v skupino Finančno posredništvo, področje- skupina J/65.110, ki pa jo je občinski odlok uvrstil v skupino C- poslovni nameni.

Zavezanec za plačilo nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča je v obravnavanem primeru centralna banka Republike Slovenije, Banka Slovenije, ki je glede na določbo 2. odstavka 1. člena Zakona o banki Slovenije (ZBS-1) oseba javnega prava, ki samostojno razpolaga z lastnim premoženjem in ki je po določbi 3. odstavka istega člena v izključni državni lasti s finančno in upravljalsko avtonomijo. Temeljni cilj Banke Slovenije je stabilnost cen (1. odstavek 4. člena ZBS-1). Če ni v nasprotju z zagotavljanjem cilja stabilnosti cen, Banka Slovenije podpira splošno ekonomsko politiko v skladu s cilji, določenimi v Pogodbi o ustanovitvi Evropske skupnosti (Uradni list RS - Mednarodne pogodbe, št. 7/04) (2. odstavek tega člena). Pri zagotavljanju temeljnega cilja iz prvega odstavka tega člena in cilja iz drugega odstavka tega člena si Banka Slovenije prizadeva za finančno stabilnost, upoštevajoč načeli odprtega tržnega gospodarstva in proste konkurence (3. odstavek tega člena). Poleg navedenih ima Banka Slovenije tudi druge naloge, ki podrobno izhajajo iz ZBS-1.

Tudi po presoji sodišča spadajo naloge, kot so oblikovanje in uresničevaje denarne politike in denarnega nadzora, zagotavljanje splošne likvidnosti bančnega sistema, urejanje plačilnih sistemov in podobno, v okvir dejavnosti posebnega družbenega pomena in ne predstavljajo profitabilnih dejavnosti, ki jih izvajajo subjekti na trgu, med katere spada tudi finančno posredništvo.

Že zaradi takšne narave dejavnosti, ki jo opravlja tožeča stranka, po presoji sodišča ni pravilna razvrstitev stavbnih zemljišč tožeče stranke med poslovne namene, v skupino finančno posredništvo, razen zavarovalništva in pokojninskih skladov,  za katere se predvidevajo ugodnejši ali celo izjemno ugodni pogoji gospodarjenja in je za njih v skladu z določbami Odloka mogoče predpisati najvišje nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča, zgolj na podlagi razvrstitve dejavnosti tožeče stranke v SKD. Noben zakon namreč SKD ne uvršča med obvezne predpise za potrebe izvajanja občinskih odlokov, v Odloku pa tudi ni konkretno navedeno, da je treba stavbna zemljišča glede na namembnost razvrstiti skladno s SKD. SKD je namreč obvezen nacionalni standard zgolj za evidentiranje, zbiranje, obdelovanje, analiziranje, posredovanje in izkazovanje podatkov, pomembnih za spremljanje stanj in gibanj na ekonomskem in socialnem področju ter na področju okolja in naravnih virov (2. člen Uredbe o standardni klasifikaciji dejavnosti, Uradni list RS št. 69/07 in naslednji), ki se uporablja za določanje dejavnosti in za razvrščanje poslovnih subjektov in njihovih delov za potrebe različnih uradnih in drugih administrativnih podatkovnih zbirk ter za potrebe statistike in analitike v državi in na mednarodni ravni (3. člen). Kot pravilno navaja tožeča stranka, bi bila v obravnavanem primeru primernejša razvrstitev stavbnih zemljišč med javne službe in storitve.

V ponovnem postopku bo moral prvostopni organ navedene pomanjkljivosti odpraviti ter predmetna stavbna zemljišča pravilno razvrstiti med javne službe in storitve ter glede na takšno razvrstitev ponovno odmeriti nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča.

Glede na navedeno je naslovno sodišče v skladu z določbo 2. točke 1. odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS št. 105/06 in naslednji, v nadaljevanju ZUS-1) odločilo, kot izhaja iz izreka te sodbe.

Stroškovnemu zahtevku tožeče stranke je sodišče ugodilo na podlagi 3. odstavka 25. člena ZUS-1 ter ji stroške priznalo na podlagi 1. odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni list RS št. 24/07).

Uredba o standardni kvalifikaciji dejavnosti člen 2, 3.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.