UPRS sodba I U 389/2011
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2012-01-18

mag. Damjan Gantar (preds.), Liljana Polanec (poroč.), dr. Boštjan Zalar

priznanje znanj in spretnosti - postopek priznanja znanj in spretnosti - enako varstvo pravic - učinkovito uveljavljanje pravic

Postopek ugotavljanja preverjanja in priznavanja znanj in spretnosti se začne na osnovi vloge kandidata, ki mora biti podana na obrazcu z določenimi obveznimi sestavine vloge. Celoten postopek priznavanja znanja in spretnosti mora biti v skladu z določili ZUP. Iz spisovnih podatkov  izhaja, da tožnica svoje vloge za priznavanje ni vložila na obrazcu in k svoji vlogi tudi ni predložila vseh zahtevanih listin za priznavanje. Ni pa iz podatkov spisa razvidno, da bi bila tožnica pozvana na odpravo pomanjkljivosti. V izpodbijanem aktu niti v uvodu, niti v obrazložitvi ni navedeno, da bi bil pri izdaji tega akta uporabljen ZUP, čeprav bi moral biti.

I. Tožbi se ugodi, izpodbijani sklep št.  MT2/2010 z dne 8. 11. 2010 se odpravi in se zadeva vrne prvostopenjskemu organu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 80,00 EUR, v roku 15 dni; do tedaj brez obresti, po poteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Z izpodbijanim sklepom je dekan A. fakultete (v ponovljenem postopku) na podlagi Pravilnika o priznavanju znanj in spretnosti, pridobljenih pred vpisom v študijski program (Pravilnik) in na podlagi univerzitetnega študijskega programa prve stopnje Pravo pod 1. točko izreka odločil, da se tožnici priznajo že opravljene študijske obveznosti, opravljene na drugi stopnji na C. fakulteti v D. in E. in sicer 7 izpitov, ki jih tudi navaja in pod 2. točko izreka odločil, da se tožnici določijo pogoji za nadaljevanje študija po Merilih za prehode s končanim visokošolskim študijem na Fakulteti za E. V obrazložitvi navaja, da je bilo tožnici na podlagi dodatno vročenih učnih načrtov in potrdil o opravljenih izpitih, priznati izpite, ki so navedeni v izreku tega sklepa in da je bilo, v skladu z univerzitetnim študijskim programom prve stopnje Pravo, odločiti tako, da se tožnica lahko vpiše v 3. letnik univerzitetnega študijskega programa prve stopnje Pravo, tako da mora do zaključka študija poleg izpitov 3. letnika, opraviti še izpite iz predmetov drugih letnikov, ki jih tudi navaja.

2. Zoper odločitev dekana A. fakultete se je tožnica pritožila. Komisija za pritožbe študentov je s svojo odločbo z dne 20. 12. 2010 njeno pritožbo zavrnila kot neutemeljeno in potrdila sklep A. fakultete z dne 8. 11. 2010. V svoji obrazložitvi ponavlja dejstva, ki jih je v izpodbijani odločitvi navedel že prvostopenjski organ in zaključuje, da je njegova odločitev pravilna in na predpisih utemeljena. Meni, da določbe 15. člena Zakona o visokem šolstvu (ZViS-E) ne pomenijo izenačitve ali celo enakosti dosedanjih in novih študijskih programov, ampak naj bi pomenile le, da raven izobrazbe, ki si jo je bilo mogoče pridobiti doslej, ustreza ravni v novem visokošolskem sistemu. Pomembna pa naj bi bila zato, da bi se za sedanje diplomante ohranile pridobljene pravice tako pri nadaljevanju izobraževanja, kot pri zaposlovanju. Obstoječa merila za prehode med študijskimi programi ne omogočajo prehoda iz druge bolonjske stopnje na univerzitetni študij.

3. Tožnica vlaga tožbo zaradi kršitve določb materialnega prava, zaradi napačne uporabe (napačne razlage) materialnega prava. Navaja, da je dne 6. 5. 2010 na A. fakulteto v vložila prošnjo za priznanje že opravljenih študijskih obveznosti in določitev manjkajočih obveznosti za namen nadaljnjega izobraževanja (smer Pravo I. stopnja). Z izpodbijanim sklepom je bilo med drugim odločeno, da se ji pogoji za nadaljevanje študija določijo po Merilih za prehode s končanim visokošolskim študijem. Že v pritožbi je opozorila na to, da druga bolonjska stopnja ustreza ravni izobrazbe, pridobljene po prejšnjih študijskih programih za pridobitev univerzitetne izobrazbe in da bi morala fakulteta uporabiti merila za prehode iz univerzitetnega programa na univerzitetni in ne merila za prehode iz visokošolskega programa na univerzitetni program. Bistvo spora oziroma celotne zadeve namreč niso izpiti, ki bi jih tožnica morala opraviti in ki jih je med tem že opravila na drugi fakulteti, temveč je bistvo spora prehod iz priznane VII. stopnje na VII. stopnjo ali iz VI. stopnje na VII. stopnjo. Visokošolska izobrazba se uvršča v VI. stopnjo izobrazbe, stari univerzitetni programi in novi bolonjski magistrski programi druge stopnje pa v VII. stopnjo izobrazbe, torej v navedenem primeru ne gre za prehod iz visokošolskega programa na univerzitetni. Glede na to, da je končala bolonjski študijski program druge stopnje-magistrski program, njena raven izobrazbe prav gotovo ne ustreza visokošolski, to je VI. stopnji, temveč gre za prehod iz VII. stopnje na sorodno VII. stopnjo, torej za prehod iz univerzitetnega na univerzitetni program. Tudi v doktorski študij se je vpisala po končanem drugostopenjskem magistrskem programu pod enakimi pogoji kot študentje, ki so imeli zaključen stari univerzitetni program; torej so bili za vpis na doktorski študij tako študentje, ki imajo končano staro univerzitetno izobrazbo, kot tisti, ki so si pridobili bolonjsko drugo stopnjo, izenačeni in so vsi uvrščeni v VII. stopnjo izobrazbe ter so se vpisali na VIII. stopnjo-doktorski študij. Sodišču predlaga, da njeni tožbi ugodi in odpravi izpodbijani sklep oziroma podrejeno, da samo odloči o zadevi. Hkrati zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

4. Tožena stranka v odgovoru na tožbo meni, da je odločila v okviru tožničinega zahtevka, ki je bil priznanje že opravljenih izpitov in določitev manjkajočih obveznosti (temeljnih pravnih predmetov, ki tvorijo jedro pravniškega državnega izpita) za pridobitev dodiplomske pravne izobrazbe. Sklicuje se na 66. člen Zakona o visokem šolstvu in na tej podlagi sprejeta Merila za prehode med študijskimi programi. Le-ti pa so mogoči samo, če gre za enak študijski program (118. člen Statuta Univerze) ali za sorodne študijske programe prve stopnje; niso pa možni prehodi iz druge stopnje študijskih programov na univerzitetni študijski program prve stopnje, pa čeprav gre za isto stopnjo izobrazbe, kot jo pridobijo diplomanti univerzitetnih študijskih programov, sprejetih pred 11. 6. 2004, torej VII. stopnjo. Diplomanti univerzitetnih študijskih programov, sprejetih pred 11. 6. 2004, imajo opravljenih 240 ECTS, strokovni magistri pa 300 ECTS. Nato razčlenjuje pogoje za prehode med programi, ki dopuščajo prehod med študijskimi programi prava in sorodnimi programi, ne pa tudi iz drugih študijskih programov ter ugotavlja, da ne drži, da bi morala fakulteta uporabiti merila za prehode iz univerzitetnega programa (pred sprejetjem ZVIS leta 2004) na univerzitetni in ne merila za prehode iz visokošolskega programa na univerzitetni program, saj tožnica ni zaključila univerzitetnega študijskega programa pred sprejetjem ZVIS leta 2004. Strinja se sicer z navedbo tožnice, da se visokošolska izobrazba uvršča v VI. stopnjo izobrazbe, stari univerzitetni programi in novi bolonjski magistrski programi druge stopnje pa v VII. stopnjo izobrazbe, vendar v konkretnem primeru, upoštevajoč merila za prehode, ki so veljala v času obravnave tožničine prošnje, ne more iti avtomatično za prehod iz univerzitetnega programa (pred sprejetjem ZVIS v letu 2004), na univerzitetni študijski program prve stopnje, ampak je potrebno upoštevati, da so prehodi možni med študijskimi programi, ki ob zaključku študija zagotavljajo pridobitev primerljivih kompetenc in med katerimi se lahko po kriterijih za priznavanje prizna vsaj polovica obveznosti po evropskem prenosnem kreditnem sistemu (ECTS) iz prvega študijskega programa, ki se nanašajo na obvezne predmete drugega študijskega programa. Tožnica je diplomirala na visokošolskem programu na Fakulteti za E., kar se uvršča med sorodne študijske programe in si tako pridobila 180 ECTS in ne 240 ECTS, kot jih vsebujejo univerzitetni študijski programi, sprejeti pred 11. 6. 2004; torej se je s 60 ECTS izobrazbe manj vpisala na magistrski študij druge stopnje prava na C. fakulteto in na tej podlagi pridobila VII. stopnjo izobrazbe. Zakon o pravniškem državnem izpitu kot pogoj za opravljanje le-tega določa zaključeno prvo in drugo stopnjo študija prava. Kolikor bi tožena stranka vpisala tožnico na podlagi zaključene druge stopnje študija prava, bi prišlo do situacije, da bi imeli diplomanti visokošolskih programov sorodnih študijskih področij, ki bi najprej zaključili drugo stopnjo študija prava in še naknadno prvo stopnjo študija prava, opravljenih manj ECTS, kot se zahteva za pridobitev strokovnega naziva magister prava. Omogočanje le-tega bi tako lahko bilo tudi zlorabljeno. To pa pomeni, da bi v primeru ugoditve tožbenemu zahtevku tožnica izpolnila pogoj za opravljanje pravniškega državnega izpita - PDI (prva in druga bolonjska stopnja) s 36 ECTS obveznosti manj kot če bi prvo bolonjsko stopnjo opravljala pred drugo bolonjsko stopnjo (to je več kot ena semestrska študijska obveznost). Študij prava je specifičen študij in se večina kandidatov, ki se odloči za ta študij, odloči tudi za opravljanje PDI. Pri tem mora tožena stranka po uradni dolžnosti paziti, da pri tem ne bi prihajalo do anomalij, ki bi se kazale v tem, da bi diplomant, ki je najprej zaključil visokošolski študij iz sorodnih študijskih področij in se najprej vpisal na drugo stopnjo študija prava in nato na univerzitetni študijski program prve stopnje, po zahtevku kot ga je predlagala tožnica, opravil 36 ECTS manj za izpolnitev pogojev za pristop na PDI (po zakonu prva in druga bolonjska stopnja skupaj). V nadaljevanju podaja tudi primerjavo ECTS na študiju prava pri prehodih med študijskimi programi na prvo stopnjo. Toženi stranki ni v interesu, da bi v konkretnem primeru tožnici onemogočala ali ovirala dostop do študija na prvi bolonjski stopnji, vendar pa meni, da bi se v primeru novih tovrstnih primerov lahko izoblikovala praksa, kjer bi fakulteta s priznavanjem, kot ga želi tožnica, spodbujala izogibanje študija prava na prvi stopnji s študijem na sorodnih področjih, nato prehod na drugo bolonjsko stopnjo prava in nato kot zadnji v vrsti študijev, olajšano opravljanje študija na prvi bolonjski stopnji prava. Posledica tega pa bi bila, da v takšnih primerih kandidati ne bi dosegali 300 ECTS študijskih obveznosti, kot to zahteva Zakon o pravniškem državnem izpitu in posledično Pravilnik o zahtevanih temeljnih pravnih znanjih magistrov prava za sprejem v sodniško pripravništvo. Nadalje ugotavlja, da je A. fakulteta v postopku pred izdajo izpodbijanega sklepa ravnala po pravilih postopka, da je sklep oprt na pravilno uporabljene pravne akte in da ni podan razlog za izpodbijanje odločbe zaradi bistvene kršitve določb postopka. Dejansko stanje je bilo v ponovljenem postopku pravilno in popolno ugotovljeno in ne gre za nepravilno uporabo predpisa, če je pristojni organ odločil po prostem preudarku na podlagi pooblastila, ki ga je imel po za to določenih predpisih. Glede na navedeno tožena stranka sodišču predlaga, da tožbo zavrne kot neutemeljeno. Hkrati zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

5. Tožnica v pripravljalni vlogi vztraja pri argumentih iz tožbe in sodišču predlaga, da tožbi ugodi.

7. Predmet presoje v obravnavani zadevi je uvodoma navedeni izpodbijani sklep, s katerim je prvostopenjski organ tožnici priznal že opravljene študijske obveznosti in ji hkrati določil pogoje za nadaljevanje študija po Merilih za prehode s končanim visokošolskim študijem na Fakulteti za E. Zoper ta dokončni upravni akt tožnica s predmetno tožbo zahteva sodno varstvo v upravnem sporu.

8. Po določbi 71. člena Zakona o visokem šolstvu (ZviS) je možno sprožiti upravni spor zoper dokončno odločitev pristojnega organa visokošolskega zavoda o pridobitvi oziroma izgubi statusa študenta in o drugih zadevah v zvezi s študijem. Zato je v tej zadevi bistveno vprašanje ali izpodbijana odločitev pomeni odločitev o drugi zadevi v zvezi s študijem, kajti le zoper takšne odločitve je po 71. členu ZViS možno sprožiti upravni spor, kot je urejen v določbi drugega stavka 2. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1). Na podlagi citirane zakonske določbe je namreč možno sprožiti upravni spor tudi zoper akt, ki sicer ni upravni akt v smislu drugega odstavka 2. člena ZUS-1, če tako določa poseben zakon.

9. Pri odločitvi o priznanih izpitih in o pogojih za nadaljevanje študija po mnenju sodišča gre za odločitev o zadevi v zvezi s študijem in zato ima tožnica zoper takšno odločitev sodno varstvo v upravnem sporu. Glede na to, da tožnica ima  možnost sprožiti upravni spor, bi, po nadaljnji presoji sodišča, pristojni organ v zadevi moral izdati odločbo (in ne sklep), ob smiselni uporabi določb Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), ki se nanašajo na obrazložitev upravnih odločb.

10. V izpodbijanem sklepu se prvostopenjski organ sklicuje na Pravilnik o priznavanju znanj in spretnosti, pridobljenih pred vpisom v študijski program (Pravilnik). Le-ta v 4. poglavju, v členih od 12 do 17 člena, ureja postopek za priznavanje znanj in spretnosti. V prvem odstavku 12. člena Pravilnika je določeno, da se postopek ugotavljanja preverjanja in priznavanja znanj in spretnosti začne na osnovi vloge kandidata, ki mora biti podana na obrazcu, ki je sestavni del tega Pravilnika. V drugem odstavku 13. člena Pravilnika so določene obvezne sestavine vloge za priznavanje. V 14. členu Pravilnika je urejen postopek priznavanja. Izdajo odločbe ureja 16. člen Pravilnika, ki v tretjem odstavku določa, da mora biti celoten postopek priznavanja znanja in spretnosti v skladu z določili ZUP, v četrtem odstavku pa, da odločbo na predlog dekana podpiše rektor. 17. člen Pravilnika pa ureja pritožbe kandidatov. Iz spisovnih podatkov  izhaja, da tožnica svoje vloge za priznavanje ni vložila na obrazcu in k svoji vlogi tudi ni predložila vseh zahtevanih listin za priznavanje, kot to določa Pravilnik. Ni pa iz podatkov spisa razvidno, da bi bila tožnica pozvana na odpravo pomanjkljivosti kot to določa 67. člen ZUP. V izpodbijanem aktu niti v uvodu, niti v obrazložitvi ni navedeno, da bi bil pri izdaji tega akta uporabljen ZUP, čeprav bi moral biti.

11. Nadalje sodišče v zadevi ugotavlja, da je prvostopenjski organ kot pravno podlago za svojo odločitev navedel Pravilnik, ne da bi pri tem navedel tudi njegove konkretne člene. Ker konkretni členi Pravilnika, ki naj bi bili podlaga za odločitev, niso navedeni, sodišče ne more preizkusiti ali je izpodbijani akt izdal za to pristojni organ ali ne. Izpodbijani akt tudi ni podpisal rektor (četrti odstavek 16. člena Pravilnika).

12. Ker prvostopenjski organ za svojo odločitev ni navedel konkretne pravne podlage (4. točka prvega odstavka 214. člena ZUP), posledično tudi ni navedel pravnorelevantnega dejanskega stanja zadeve in razlogov, ki so takšno odločitev narekovali (2., 5. in 6. točka prvega odstavka 214. člena ZUP). Obrazložitev izpodbijanega akta torej nima vseh obveznih sestavin, ki so predpisane v 214. členu ZUP. Tožena stranka v odgovoru na tožbo sicer pojasnjuje svojo odločitev, vendar pa odgovor na tožbo ni sestavni del izpodbijanega akta, zato to naknadno pojasnjevanje ne odpravlja pomanjkljivosti obrazložitve. Ugotovljeno dejansko stanje in razlogi, ki so bili odločilni za zavrnitev vloge, morajo biti navedeni v odločbi. Poleg tega sodišče v zvezi z 2. točko izreka izpodbijanega akta ugotavlja, da le-ta ni dovolj konkretiziran, saj iz izreka ni razvidno, katere manjkajoče obveznosti so bile tožnici naložene. Zato je bil kršen drugi odstavek 213. člena ZUP, po katerem mora biti izrek določen. Vsebina tožnici naloženih obveznosti bi torej morala biti razvidna iz izreka in ne iz obrazložitve akta, ker je izrek tisti, ki postane izvršljiv, ne pa tudi njegova obrazložitev. Navedenih pomanjkljivosti pa ni odpravil niti drugostopenjski organ v pritožbenem postopku (251. člen ZUP).

13. Ker je torej po presoji sodišča izpodbijana odločitev zelo pomanjkljivo obrazložena in je ta pomanjkljivo obrazložena odločitev vplivala na njeno zakonitost (bistvene kršitve določb upravnega postopka), je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani sklep odpravilo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1. Izpodbijani prvostopenjski akt namreč s svojo obrazložitvijo tožnici ne omogoča enakega varstva pravic v smislu 22. člena Ustave RS in tudi ne učinkovitega uveljavljanja pravice do pravnega sredstva po 25. členu Ustave RS. V ponovljenem postopku o tožničini prošnji bo moral prvostopenjski organ upoštevati vse navedeno.

14. Ker je tožnica zahtevala tudi povrnitev stroškov postopka in je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani akt odpravilo, je presodilo tudi, da ji mora tožena stranka, v skladu z določbo tretjega odstavka 25. člena ZUS-1, povrniti stroške postopka. V skladu z navedeno določbo se tožniku v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov, skladno s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožnika v upravnem sporu (Pravilnik). Na podlagi prvega odstavka 3. člena Pravilnika je sodišče tožnici prisodilo ustrezen pavšalen znesek. Zadeva je bila rešena na seji in tožnica v postopku ni imela pooblaščenca.

ZVis člen 71. URS člen 22, 25. Pravilnik o priznanju znanj in spretnosti, pridobljenih pred vpisom v študijski program člen 1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.