sodba I U 1109/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2011-06-10

javni razpis - sofinanciranje iz javnih sredstev - sofinanciranje periodičnih publikacij - pogoji za dodelitev sredstev - pravni status izdajatelja publikacije - predmet razpisa - načelo enakosti pred zakonom

Sam javni razpis ni posamičen akt, ki bi ga bilo mogoče izpodbijati skladno s 1. odstavkom 4. člena ZUS-1. Sodišče je zato presojalo zakonitost posameznih določb javnega razpisa posredno, ob presoji zakonitosti izpodbijane odločitve toženke.

Toženka za različno obravnavanje izdajateljev revij glede na njihov pravni status ni imela razumnega, tj. iz narave stvari izhajajočega razloga. S tem je določbe ZOFVI napačno uporabila. V ponovnem postopku bo morala oceniti tožničino vlogo, pri tem pa ne bo smela upoštevati pogoja, za katerega je sodišče ugotovilo, da ni v skladu z ZOFVI.

Tožbi se ugodi, sklepa Ministrstva za šolstvo in šport št. 6131-2/2010/6-45 z dne 28. 6. 2010 in št. 6131-2/2010/8-45 z dne 19. 7. 2010 se odpravita ter se zadeva vrne Ministrstvu za šolstvo in šport v ponoven postopek.

Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške upravnega spora v višini 3,00 EUR v roku 15 dni z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne po poteku izpolnitvenega roka do plačila.

S sklepom št. 6131-2/2010/6-45 z dne 28. 6. 2010 je tožena stranka zavrnila vlogo tožeče stranke za sofinaciranje publikacije A. v okviru otroške, mladinske in strokovne periodike. Iz obrazložitve je razvidno, da je strokovna komisija za ocenjevanje vlog ugotovila, da tožnica ne izpolnjuje pogoja javnega razpisa, po katerem se lahko na javni razpis prijavijo izdajatelji periodičnih publikacij, ki imajo status društva ali javnega zavoda na področju vzgoje in izobraževanja. S sklepom št. 6131-2/2010/8-45 z dne 19. 7. 2010 je bila pritožba tožnice zavrnjena. V obrazložitvi toženka očitek o nedopustnem neenakopravnem obravnavanju zavrne kot neutemeljen. Ministrstvo za šolstvo in šport kot neposredni uporabnik proračunskih sredstev določi razpoložljivo višino sredstev za sofinanciranje otroške, mladinske in strokovne periodike. Sklicuje se na 81. člen Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (Uradni list RS, št. 16/07 – uradno prečiščeno besedilo in nadaljnji – v nadaljevanju ZOFVI), ki med drugim določa, da se iz državnega proračuna zagotovijo sredstva za dejavnosti in naloge, ki so potrebne za opravljanje dejavnosti vzgoje in izobraževanja, za mladinsko in za strokovno periodiko ter za subvencioniranje cene strokovne literature. Ker je ta določba splošna in ne določa, katere subjekte je treba k razpisu povabiti, toženka meni, da lahko razpisovalec sam določi, komu so sredstva namenjena.

Tožnica se z navedeno odločitvijo ne strinja in zoper njo vlaga tožbo zaradi nepravilne uporabe materialnega prava in bistvene kršitve določb postopka. Zatrjuje tudi kršitev človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Sodišču predlaga, naj tožbi ugodi in ugotovi nezakonitost Javnega razpisa za sofinanciranje otroške, mladinske in strokovne periodike v Republiki Sloveniji v letu 2010 št. 6131-2/2010, objavljenega v Uradnem listu RS, št. 38/2010, odpravi izpodbijani sklep in zadevo vrne toženki v ponoven postopek, podrejeno pa, naj ugotovi nezakonitost navedenega javnega razpisa, toženi stranki pa naloži povrnitev škode tožnici v višini 1.280,39 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi od 20. 8. 2010 dalje. Uveljavlja tudi zahtevek za povrnitev stroškov postopka v priglašeni višini, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

V tožbi navaja, da toženka podoben razpis objavlja že vrsto let in da je tokrat prvič javni razpis omejila zgolj na tiste izdajatelje periodičnih publikacij, ki imajo status društva ali javnega zavoda na področju vzgoje in izobraževanja. Založniško dejavnost opravljajo predvsem gospodarske družbe, dejavnosti vzgoje in izobraževanja pa naj ne bi bilo mogoče opravljati brez uporabe učbenikov, delovnih zvezkov, učnih pripomočkov, gradiv in periodičnih publikacij, ki se uporabljajo v vrtcih, pri ali ob pouku. Zato naj bi založniška dejavnost v tem okviru pomenila dejavnost oziroma nalogo, ki je potrebna za zagotavljanje vzgoje in izobraževanja in ki se financira na podlagi 81. člena ZOFVI. Meni, da izpodbijana odločitev krši načelo zakonitosti iz 6. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), in navaja, da toženka v obravnavanem primeru ni imela podlage za vnaprejšnje omejevanje prijaviteljev in v zvezi s tem meni, da mora organ v upravnem postopku tudi po prostem preudarku odločati v mejah pooblastila in v skladu z namenom, zaradi katerega mu je pooblastilo dano. Omejevanje možnosti prijave na razpis naj bi bilo zato arbitrarno, odločba pa naj ne bi bila ustrezno obrazložena. Poleg kršitve načela zakonitosti tožnica uveljavlja tudi kršitev človekovih pravic in temeljnih svoboščin po prvem odstavku 4. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06 in 62/10 – v nadaljevanju ZUS-1), ker je toženka brez ustrezne pravne podlage arbitrarno omejila krog subjektov, ki so lahko prejemniki proračunskih sredstev v okviru javnega razpisa za sofinanciranje otroške, mladinske in strokovne periodike v letu 2010. S tem naj bi toženka izdajatelje zaradi njihovega statusa postavila v neenak položaj in kršila načelo enake obravnave in načelo enakosti pred zakonom iz 14. člena Ustave. Kršitev pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave pa tožnica vidi v različni uporabi 81. člena ZOFVI.

Toženka v odgovoru na tožbo navaja, da je v javnem razpisu za leto 2010 res odločila, da se lahko na razpis prijavijo le neprofitne organizacije, ki nimajo sredstev oziroma sklada, namenjenega oglaševanju oziroma trženju. Meni, da taka omejitev ne pomeni diskriminacije oziroma neenakega obravnavanja in posega v upravičena pričakovanja relevantnih subjektov. Sklicuje se na splošno znano dejstvo, da je slovensko gospodarstvo v recesiji in da so zato tudi prihodki proračuna manjši. Tako naj bi imela na razpolago bistveno manjši obseg sredstev, kot jih je imela v preteklih letih. Meni, da je določbo 81. člena ZOFVI treba razlagati v povezavi z 2. členom ZOFVI in navaja, da je dolžna skrbeti za kakovosten razvoj tovrstne publicistike, s čimer naj bi pripomogla, da učitelji, vzgojitelji in učenci dobijo dovolj kakovostna gradiva za šolsko in obšolsko delo. Pomembna naj bi bila tudi pluralizacija tovrstnih publikacij. V letu 2009 naj bi bilo izmed 21 izbranih publikacij sofinanciranje odobreno le 4 publikacijam, ki jih izdajajo nepridobitne organizacije, tožnica pa naj bi prejela sofinanciranje za 7 publikacij v višini celotnega zneska, ki je na razpolago v letu 2010. Gospodarske družbe naj bi imele sredstva za oglaševanje in promoviranje svojih izdelkov,  javni zavodi in društva pa takih sredstev nimajo, to pa naj ne bi pomenilo, da ne izdajajo kvalitetnih publikacij. Razlogi, ki že na podlagi različnih zakonskih določb opredeljujejo različen položaj navedenih subjektov na trgu, naj bi tudi pomenili utemeljeno razlikovanje med njimi. Zaradi zmanjšanja povpraševanja na trgu naj bi publikacije, ki jih izdajajo nepridobitne organizacije, ugasnile, kar po mnenju toženke lahko privede do monopolnega položaja gospodarskih družb. Navaja podatke o poslovanju tožnice, ki naj bi utemeljevali, da tožnica sredstev, ki so namenjena negospodarskim organizacijam, ne potrebuje. Meni tudi, da je tožničin odškodninski zahtevek nesklepčen in da tožnica ni izkazala elementov odškodninske odgovornosti.

Tožnica v pripravljalnih vlogah meni, da toženka na očitke o kršitvi 6. člena ZUP in 14. ter 22. člena Ustave ni ustrezno odgovorila, saj naj ne bi pojasnila podlage za diskrecijsko odločanje o omejitvi kroga možnih prejemnikov proračunskih sredstev. Iz odgovora toženke naj bi bilo razvidno, da se je že vnaprej odločila, koga ne želi videti kot prejemnika proračunskih sredstev in da je zato priredila razpisne pogoje, ne da bi za to imela pravno podlago. Meni, da toženka na ta način ne skrbi za „kakovosten razvoj publicistike“ v smislu 2. člena ZOFVI. Sklicevanje na tožničino poslovanje pa naj bi bilo nerelevantno, saj kršitev zakona ali Ustave ne more biti manjša, če je storjena proti osebi, ki na trgu ustvarja dobiček. Odgovor toženke, da ni vnaprej odločila, katerim subjektom želi pomagati z državno pomočjo, naj bi bil v nasprotju z razlogi za izključitev gospodarskih družb iz kroga udeležencev javnega razpisa. Vztraja, da gre v obravnavani zadevi za očitane kršitve in zavrača domneve toženke, da želi tožnica s trga izpodriniti ostale izdajatelje periodičnega tiska.

Toženka v odgovorih na pripravljalne vloge nasprotuje očitku, da je želela očitani rezultat javnega razpisa, in pojasnjuje, da je bil njen namen, da kljub gospodarski krizi na trgu obstane čim večje število periodičnih publikacij, ki so namenjene otrokom in mladini. Tožnici očita, da želi vse ostale izdajatelje, ki so malonakladni in s tem dražji, izriniti s trga in ponavlja, da želi zagotoviti le pluralizem publikacij, s čimer naj bi se krepila raznolikost in raznovrstnost, hkrati pa tudi kvaliteta otroških in mladinskih periodičnih publikacij. Glede moči na trgu opozarja na brezplačni seminar, ki ga je tožnica organizirala za učitelje oziroma profesorje slovenščine, česar si negospodarski subjekti ne morejo privoščiti.

Pri presoji zakonitosti izpodbijane odločitve sodišče uvodoma ugotavlja, da je tako na prvi kot na drugi stopnji odločal isti organ oziroma ista oseba. Minister je sprejel prvo in tudi drugo odločitev, s katero je preverjal utemeljenost prve. Pravilnik o postopkih za izvrševanje proračuna Republike Slovenije v 231. členu omogoča pritožbo na ministrstvo, če je na prvi stopnji odločal organ v sestavi ministrstva. Če je odločalo na prvi stopnji ministrstvo, je pritožba po 2. točki prvega odstavka 231. člena tega pravilnika dovoljena, razen če gre za odločanje po ZUP. Po drugem odstavku 230. člena ZUP, ki se v obravnavani zadevi uporablja, ker gre za javnopravno stvar, je zoper odločbo, ki jo izda na prvi stopnji ministrstvo, pritožba dovoljena samo takrat, kadar je to z zakonom določeno. Z ZOFVI ni določeno, da je v zadevah sofinanciranja dovoljena pritožba in zato enako velja tudi za odločanje o sofinanciranju v obravnavani zadevi. Po drugi strani pa načelo zaslišanja stranke iz 9. člena ZUP zahteva, da je treba pred izdajo odločbe stranki dati možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo. Po tretjem odstavku 9. člena ZUP namreč organ svoje odločbe ne sme opreti na dejstva, glede katerih strankam ni bila dana možnost, da se izjavijo. Izpodbijana odločitev je torej s tega vidika zakonita, ker je bila tožnici z vročitvijo prvega sklepa dana možnost, da se v postopku izjavi o odločilnih dejstvih in okoliščinah, zato je treba v obravnavani zadevi kot izpodbijani akt upoštevati oba sklepa.

Glede na tožbene navedbe, s katerimi tožeča stranka uveljavlja kršitev človekovih pravic in temeljnih svoboščin, sodišče pojasnjuje, da o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, odloča v upravnem sporu samo v primeru, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Drugo sodno varstvo je bilo tožeči stranki zagotovljeno in ga je tudi izkoristila, saj je sprožila upravni spor zoper posamični upravni akt na podlagi 2. člena ZUS-1. Sam javni razpis, za katerega tožnica predlaga sodišču, naj ugotovi njegovo nezakonitost, pa ni posamičen akt, ki bi ga bilo mogoče izpodbijati skladno s prvim odstavkom 4. člena ZUS-1. Sodišče je zato presojalo zakonitost posameznih določb javnega razpisa posredno, ob presoji zakonitosti izpodbijane odločitve toženke.

Sodišče je tožničine argumente o kršitvah 14. člena in 22. člena Ustave obravnavalo v okviru presoje pravilne uporabe materialnega prava v postopku presoje zakonitosti izpodbijanih sklepov.

V obravnavani zadevi je sporna zakonitost odločitve, da se tožničina vloga za sofinanciranje revije  A. zavrne kot neskladna z razpisnim pogojem iz 3.1. točke navedenega javnega razpisa, po katerem lahko na tem javnem razpisu sodelujejo le izdajatelji periodičnih publikacij, ki imajo status društva ali javnega zavoda na področju vzgoje in izobraževanja.

Minister za šolstvo in šport je na podlagi 81. člena ZOFVI, Proračuna Republike Slovenije za leto 2010 (Uradni list RS, št. 99/09), Zakona o izvrševanju proračuna RS za leto 2010 in 2011 (Uradni list RS, št. 99/09) in Pravilnika o postopkih za izvrševanje proračuna Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 50/07) objavil javni razpis za sofinanciranje otroške, mladinske in strokovne periodike v Republiki Sloveniji v letu 2010. Predmet razpisa je sofinanciranje: A. strokovnih periodičnih publikacij, ki so pomembne za razvoj vzgoje in izobraževanja in B. otroških in mladinskih periodičnih publikacij, ki so pomembne za razvoj vzgoje in izobraževanja. Med pogoji, ki jih morajo izpolnjevati, je v točki 3.1. naveden pogoj, da se na javni razpis lahko prijavijo izdajatelji periodičnih publikacij, ki imajo status društva ali javnega zavoda na področju vzgoje in izobraževanja in izpolnjujejo pogoje, navedene v nadaljevanju te točke.

Tožbeni očitek kršitve pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave je neutemeljen. Navedena določba zagotavlja enako obravnavanje strank, kršitve tega ustavnoprocesnega jamstva pa ni mogoče utemeljevati z različno uporabo 81. člena ZOFVI pri različnih javnih razpisih. Prav tako je neutemeljen očitek o kršitvi prvega odstavka 14. člena Ustave, ki zagotavlja enake človekove pravice in temeljne svoboščine, ne glede na osebne okoliščine. Pravica udeležiti se javnega razpisa ni človekova pravica. Z vidika enakosti pred zakonom pa je po presoji sodišča  utemeljen očitek o kršitvi pravice iz drugega odstavka 14. člena Ustave.

V obravnavani zadevi gre za sofinanciranje iz sredstev proračuna. Sredstva proračuna se lahko, na podlagi 7. člena Zakona o javnih financah (Uradni list RS, št. 79/99 in spremembe – ZJF), uporabljajo za namene, ki so določeni z zakoni oziroma občinskimi odloki ter drugimi predpisi. Zato je tudi v postopku dodeljevanja sredstev proračuna treba upoštevati načelo enakosti pred zakonom. Načela enakosti pred zakonom sicer ni mogoče pojmovati kot splošne enakosti vseh, saj to načelo tudi po ustaljeni ustavnosodni praksi ne pomeni, da predpis ne bi smel različno urejati enakih pravnih položajev subjektov, pač pa da tega ne sme početi samovoljno, brez razumnega in stvarnega razloga. Za razlikovanje mora obstajati razumen, iz narave stvari izhajajoč razlog. Načelo enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave pa pomeni nearbitrarno uporabo prava v razmerju do pravnih subjektov tudi s strani upravne oblasti (glej npr. odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-101/95 z dne 8. 1. 1998, št. U-I-137/03 z dne 26. 5. 2005 in št. U-I-15/04 z dne 27. 1. 2005).

Toženka se sicer sklicuje na različnost položajev, ki izhaja iz zakonske ureditve gospodarskih družb in nepridobitnih organizacij, vendar ta različnost položajev v obravnavanem primeru ni odločilna. ZOFVI, ki je bil v obravnavanem primeru podlaga za objavo javnega razpisa, namreč ne določa, da se iz proračuna sofinancirajo le otroške in mladinske publikacije, ki jih izdajajo društva ali javni zavodi. Zato je za presojo zakonitosti zavrnitve tožničine vloge za sofinanciranje publikacije A., ker je tožnica gospodarska družba, odločilno, ali je imela toženka za tak pogoj  razumen razlog. Predmet javnega razpisa namreč je (kot je bilo že prej navedeno) sofinanciranje periodičnih publikacij, ki so pomembne za razvoj vzgoje in izobraževanja. Predmet javnega razpisa izhaja iz sedmega odstavka 81. člena ZOFVI, ki določa, da se iz državnega proračuna zagotavljajo sredstva za dejavnosti in naloge, ki so potrebne za opravljanje dejavnosti vzgoje in izobraževanja, med katerimi v šestnajsti alineji navaja sredstva za mladinsko in strokovno periodiko. Glede na predmet javnega razpisa se tudi merila za izbor nanašajo na uporabnost revije v vzgojno izobraževalni praksi, vsebinsko pestrost in ustreznost revije glede na razvojno stopnjo otrok, vsebinsko in estetsko kakovost, razširjenost revije ter odmevnost projektov revije.

Pravna podlaga obravnavanega javnega razpisa torej ni namenjena sofinanciranju delovanja društev in javnih zavodov na področju vzgoje in izobraževanja. To pomeni, da tudi predmet obravnavanega javnega razpisa ni financiranje, ohranjanje ali spodbujanje delovanja društev in javnih zavodov, temveč subvencioniranje mladinske in strokovne periodike, katera revija bo deležna subvencioniranja, pa je odvisno od izpolnjevanja vsebinskih kriterijev.

Toženka se sklicuje še na 2. člen ZOFVI, po katerem naj bi bila dolžna skrbeti za kakovosten razvoj tovrstne publicistike, vendar iz skrbi za kakovostna gradiva za šolsko in obšolsko delo, ki naj bi izhajalo iz ciljev vzgoje in izobraževanja, kot jih opredeljuje 2. člen ZOFVI, ne izhaja pooblastilo za omejevanje kroga izdajateljev revij, ki jih toženka lahko sofinancira iz sredstev državnega proračuna. Navedene določbe ZOFVI očitno niso podlaga niti za zagotavljanje pluralizacije tovrstnih publikacij, še manj za zagotavljanje pluralizacije publikacij ne glede na kvaliteto. Nenazadnje po presoji sodišča med merili za izbor prejemnikov sofinanciranja niti ni merila, ki bi bilo namenjeno pluralizaciji tovrstnih publikacij.

Po drugi strani sodišče ne vidi razloga, da kvalitetne publikacije, ki jih izdajajo nepridobitni izdajatelji, ne bi bile sofinancirane, kljub udeležbi gospodarskih družb na javnem razpisu. Merila za oceno kvalitete publikacij namreč niso odvisna od okoliščin, na katere se toženka sklicuje. Tako na izbor za sofinanciranje po merilih, določenih z javnim razpisom, ne morejo vplivati možnosti oglaševanja. Dejstvo, da je sredstev za sofinanciranje manj, samo po sebi tudi ni razlog za izključitev nekaterih izdajateljev publikacij iz kroga možnih udeležencev. Okoliščine gospodarske krize, ki naj bi slabile delovanje nepridobitnih organizacij, pa tudi ne utemeljujejo izključitve gospodarskih družb iz kroga udeležencev tega javnega razpisa. Morebitna legitimnost namena in ciljev, ki jih toženka zasleduje, namreč sama po sebi ne zadošča za zakonitost izključitve gospodarskih družb, in s tem tožnice, iz kroga udeležencev javnega razpisa, ki ga je toženka razpisala za sofinanciranje publikacij. To pa ne pomeni, da toženka, če ima za to pravno podlago, ne bi mogla izvesti drugega postopka za sofinanciranje delovanja društev in javnih zavodov na področju vzgoje in izobraževanja.

Po navedenem toženka za različno obravnavanje izdajateljev revij glede na njihov pravni status ni imela razumnega, tj. iz narave stvari izhajajočega razloga. Po presoji sodišča je torej toženka določbe ZOFVI napačno uporabila. Zato je bilo treba izpodbijana sklepa odpraviti na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06 in 62/10 – v nadaljevanju ZUS-1) in zadevo vrniti toženi stranki v ponoven postopek. V ponovnem postopku bo morala toženka tožničino vlogo oceniti, pri tem pa ne bo smela upoštevati pogoja, za katerega je sodišče ugotovilo, da ni v skladu z ZOFVI.

Ker je sodišče ugodilo primarnemu tožbenemu predlogu, ni presojalo zahtevka, ki ga tožnica uveljavlja podrejeno.

Sodišče je odločilo brez glavne obravnave na podlagi prve alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1, ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijane odločbe in upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi.

Sodišče je tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo, zato je tožnica na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 upravičena do povračila stroškov postopka. Ker je poleg sodne takse priglasila stroške v višini 3,00 EUR, ji je sodišče odmerilo stroške postopka v tem znesku. Že plačana taksa za postopek bo tožnici vrnjena po uradni dolžnosti.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.