sodba U 446/2007
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-03-30

energetika - energetski spori - posredovanje merilnih podatkov - upravna zadeva - za odločanje relevantni predpis - načelo zakonitosti

Glede zakonitosti odločanja upravnih organov v posameznih upravnih zadevah (6. člen ZUP) velja splošno pravilo, da se ob odločanju na prvi stopnji uporabljajo zakoni, predpisi oziroma splošni akti, ki veljajo na dan izdaje odločbe, kolikor posamezni zakoni ne določajo drugače (primerjaj 155. člen URS). To velja tudi za obravnavano upravno zadevo, ki po vsebini predstavlja upravno reševanje spora med tožnico in SODO na podlagi 88. člena EZ.

2. Tožničin zahtevek za povrnitev stroškov sodnega postopka se zavrne.

Iz upravnih spisov in izpodbijane odločbe Agencije RS za energijo (dalje: Agencija) z dne 27. 3. 2006 je razvidno, da je tožnica dne 27. 4. 2005 predlagala Agenciji, naj odloči o sporu med tožnico in Elektro Ž. kot sistemskim operaterjem distribucijskega omrežja (dalje: SODO) tako, da se SODO naloži posredovanje 15-minutnih odbirkov telemetričnih meritev in preostalega diagrama za predhodni dan oziroma predhodne dni brez dodatnega plačila. Agencija je po izvedenem upravnem postopku, v katerem je SODO uveljavljal, da zahtevanih podatkov ni dolžan posredovati brezplačno, ker ne gre za obveznost v okviru opravljanja gospodarske javne službe sistemskega operaterja distribucijskega omrežja, ki se plačuje iz omrežnine, temveč za posebne storitve, ki se plačujejo po ceniku, z odločbo z dne 29. 8. 2005 zahtevo za odločanje o sporu zavrnila. Ministrstvo za gospodarstvo je na pritožbo tožnice navedeno odločbo odpravilo z odločbo z dne 23. 12. 2005 in zadevo vrnilo Agenciji v ponovni postopek. Ministrstvo je presodilo, da je bilo materialno pravo v odločbi Agencije nepravilno uporabljeno, ter da iz 7. alineje 23.a člena Energetskega zakona izhaja, da mora SODO zagotavljati brezplačno tiste merilne podatke, ki jih tožnica potrebuje za uspešno trgovanje. Vprašanje, kateri so ti podatki, je po mnenju ministrstva treba reševati glede na določbe pogodb, ki jih ima tožnica sklenjene z odjemalci in pogodb, ki jih ima sklenjene s svojimi dobavitelji. Agencija je dne 27. 3. 2006 izdala novo odločbo, ki je glede na določbe 2. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1, Uradni list RS, št. 105/06), dopusten predmet tega upravnega spora. Z njo je tožničino zahtevo za odločanje glede posredovanja 15-minutnih odbirkov telemetričnih merilnih naprav in preostalega diagrama z dne 22. 4. 2005 (pravilno 27. 4.) ponovno zavrnila. V obrazložitvi odločbe ugotavlja, da tožnica zahteva od SODO posredovanje merilnih podatkov za pretekli dan in ostale dneve, če so podatki dopolnjeni, kar pa po presoji Agencije predstavlja več, kot je SODO dolžan tožnici sporočati v okviru opravljanja javne gospodarske službe dejavnosti sistemskega operaterja, ki se po 40. členu Uredbe o načinu izvajanja gospodarske javne službe dejavnost sistemskega operaterja distribucijskega omrežja električne energije in gospodarske javne službe dobava električne energije tarifnim odjemalcem (Uradni list RS, št. 11/04; dalje Uredba GJS) financira iz omrežnine. Višino omrežnine in način njenega obračunavanja ter plačevanja določa Agencija na podlagi 87. člena Energetskega zakona (Uradni list RS, št. 79/99 do 51/04; dalje EZ). Navedeno področje ureja Akt o določitvi metodologije za obračunavanje omrežnine in metodologije za določitev omrežnine za elektroenergetska omrežja (Uradni list RS, št. 84/04; dalje Akt I), ki je veljal do 31. 12. 2005, za leto 2006 pa Akt o določitvi metodologije za obračunavanje omrežnine in metodologije za določitev omrežnine in kriteriji za ugotavljanje upravičenih stroškov za elektroenergetska omrežja (Uradni list RS, št. 121/05; dalje Akt II). Akt II v 2. odstavku 68. člena določa, da so storitve, ki jih SODO krije iz omrežnine, tako imenovane standardne storitve in so objavljene na spletni strani Agencije. Med naloge, ki spadajo v sklop javne službe dejavnosti SODO, po objavljeni opredelitvi standardnih storitev spada tudi zagotavljanje in posredovanje podatkov za potrebe obračuna električne energije. Te podatke mora SODO dobavitelju zagotoviti za preteklo obračunsko obdobje, in sicer najkasneje v petih delovnih dneh po zaključenem obračunskem obdobju. Agencija meni, da med te podatke ne spadajo dnevni podatki 15-minutnih odbirkov telemetričnih merilnih naprav in preostalega diagrama, temveč da gre pri posredovanju teh podatkov za nadstandardne storitve, ki jih SODO glede na določbe 68. člena Akta II lahko posebej zaračunava. Na podlagi pogodb, sklenjenih med tožnico kot prodajalcem in A. kot kupcem z dne 21. 1. 2002 in 26. 11. 2004 ter pogodbe med tožnico kot kupcem in družbo B. d.o.o. kot prodajalcem električne energije z dne 2. 12. 2004 in pogodbe o dostopu do distribucijskega omrežja z dne 26. 11. 2004, sklenjeno med SODO in A. kot uporabnikom, Agencija ugotavlja, da dnevni podatki, ki jih je tožnica zahtevala od SODO, tožnici kot dobavitelju niso potrebni za obračun električne energije. Dnevni podatki za obračun odstopanj med napovedano količino urne porabe ter dejansko količino urne porabe, o katerih govori pogodba med tožnico in B. d.o.o., tožnici tudi niso potrebni za obračun odstopanj od najavljenega voznega reda, saj obračun odstopanj izvaja Borzen skladno z določbami Pravil za delovanje trga (Uradni list RS, št. 30/2001 in 118/2003; dalje Pravila). Agencija zato zaključuje, da tožničina zahteva za brezplačno posredovanje dnevnih podatkov ni utemeljena v predpisih, izdanih na podlagi EZ, zato je zahtevo zavrnila.

Ministrstvo za gospodarstvo je z odločbo z dne 25. 1. 2007 tožničino pritožbo zoper navedeno odločbo Agencije zavrnilo.

Tožnica s tožbo izpodbija odločbo Agencije in odločbo ministrstva. Odločbi Agencije očita nepravilno ugotovitev dejanskega stanja in napačno uporabo materialnega prava, odločbi ministrstva pa poleg slednjega tudi kršitev pravil postopka. Tožbenih navedb in ugovorov, ki se nanašajo na odločbo ministrstva, sodišče ne presoja, kajti odločba ministrstva ne more biti predmet upravnega spora, saj je bilo z njo odločeno le o pritožbi, ne pa o pravici oziroma pravni koristi tožnice (2. člen ZUS-1).

Odločbi Agencije tožba očita, da v njej ni pravilno definirano relevantno dejansko stanje. Zahteva za ureditev spora, ki jo je tožnica vložila aprila 2005, se nanaša na brezplačno posredovanje podatkov za leto 2005, ki jih Elektro Ž., prizadeta stranka v tem upravnem sporu, tožnici ni posredovala niti dnevno niti mesečno. Agencija je tožničino zahtevo za posredovanje podatkov obravnavala, kot da se nanaša tudi na leto 2006. Tako je svojo odločitev oprla na določbe Akta II, s čemer je po mnenju tožnice materialno pravo napačno uporabila. Za tožničino zahtevo so namreč relevantne določbe Akta I, ki je veljal v letu 2005. Materialno pravo pa je Agencija uporabila, po mnenju tožnice, napačno tudi v drugih pogledih, saj ni upoštevala določb Direktive 2003/54/ES o skupnih pravilih za notranji trg z električno energijo in sicer člena 20 točke 1, člena 15 točke 1 v zvezi s členom 30 točka 2, ter člena 14 točka 2 in 3, ki določajo pravila dostopa tretjih strani do omrežij, in med drugim nalagajo upravljavcem distribucijskega omrežja obveznost, da v nobenem primeru ne smejo delati razlik med posameznimi uporabniki omrežja ali vrstami uporabnikov, zlasti pa ne v korist svojih povezanih podjetij, in da posredujejo uporabnikom omrežja podatke, ki jih ti potrebujejo za učinkovit dostop do omrežja. Navedene določbe Direktive so implementirane v EZ (1. odstavek 27. člena ter 6. in 7. alineja 1. odstavka 23.a člena EZ), ki SODO nalagajo nediskriminatorno obravnavanje uporabnikov omrežja - upravičenih odjemalcev, ter njihovo oskrbovanje s podatki, ki jih potrebujejo za trgovanje z električno energijo, med katere po mnenju tožnice nesporno sodijo tudi 15-minutni odbirki telemetričnih naprav. Ker SODO poleg dejavnosti opravljanja distribucijskega omrežja še vedno opravlja dejavnost trgovanja z električno energijo in pri slednji konkurira s tožnico, mora tožnica razpolagati s kakršnimikoli podatki pod enakimi pogoji kot SODO. SODO z odbirki s telemetričnih naprav za svoje odjemalce razpolaga brezplačno, zato bi moral podatke za tožničine odjemalce sporočati tožnici prav tako brezplačno, saj mu 6. alineja 1. odstavka 23.a člena EZ nalaga nediskriminatorno obravnavanje uporabnikov omrežja. Na to je distributerje električne energije opozoril tudi Urad za varstvo konkurence z dokumentom z dne 3. 10. 2006, ki ga tožnica prilaga tožbi. Ker se Agencija v odločbi sklicuje predvsem na hierarhično nižje pravne akte (Akt II) namesto na višje (EZ, Uredba GJS), ravna v nasprotju z določbo 153. člena URS, ki ureja usklajenost notranjih pravnih aktov. V zvezi z uporabo Akta II in definicijo standardnih storitev tožnica tudi meni, da Agencija za izdajo Akta II ni imela podlage niti v EZ niti v 2. odstavku 120. člena URS, zato predlaga, naj ga sodišče pri svojem odločanju ne upošteva (125. člen URS). Tožba dalje pojasnjuje, da je tožnica brez dvoma upravičena do brezplačnega posredovanja 15-minutnih odbirkov telemetričnih meritev tudi za predhoden dan oziroma predhodne dni, in to ne zgolj zaradi potrebe obračunavanja porabljene električne energije, temveč tudi za potrebe napovedovanja porabljene električne energije, k čemur je zavezana kot licencirani prodajalec električne energije po določbah Pravilnika, in to za vsakega posameznega upravičenega odjemalca, s katerim je imela sklenjeno pogodbo o prodaji električne energije. Poleg obračuna odstopanj, ki ga na nivoju bilančne skupine opravlja Borzen, so tožnici navedeni podatki potrebni za to, da opravi obračun odstopanja od voznega reda tudi na nivoju posameznega odjemalca električne energije, kar je dolžna opravljati na podlagi pogodbe, sklenjene z odjemalcem. Pojem učinkovitega dostopanja do omrežja iz 7. alineje 1. odstavka 23.a člena EZ je treba povezati tudi z vprašanjem potrebnih podatkov, ki morajo biti za upravičenega odjemalca brezplačni, in določbe 83., 90. ter 91. člena Uredbe o splošnih pogojih za dobavo in odjem električne energije (Uradni list RS, št. 117/02, dalje: Uredba SP) ter 32. oziroma 40. člena Uredbe GJS bi morala Agencija razlagati v tej luči. Tudi 3. alineja 1. odstavka 12. člena Akta II, na katerega se sklicuje Agencija, določa, da omrežnina med drugim pokriva tudi posredovanje merilnih podatkov, po mnenju tožbe pa med merilne podatke sodi zgolj posredovanje 15-minutnih odbirkov telemetričnih meritev za predhodni dan oziroma predhodne dni, saj drugega posredovanja merilnih podatkov pod ta pojem vsebinsko ni mogoče vključiti. Tožnica na podlagi navedenega predlaga, naj sodišče odločbo Agencije odpravi in ji zadevo vrne v ponovno odločanje, toženi stranki pa naloži povrnitev stroškov sodnega postopka.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri razlogih izpodbijane odločbe in predlaga zavrnitev tožbe, prav tako pa zavrnitev tožbe predlaga tudi prizadeta stranka v tem upravnem sporu, Elektro Ž., ki v odgovoru na tožbo poudarja, da tožnica ne nastopa v zadevi kot uporabnik omrežja – upravičeni odjemalec, temveč kot dobavitelj električne energije.

Glede zakonitosti odločanja upravnih organov v posameznih upravnih zadevah (6. člen Zakona o splošnem upravnem postopku – ZUP, Uradni list RS, št. 80/99 do 26/07) velja splošno pravilo, da se ob odločanju na prvi stopnji uporabljajo zakoni, predpisi oziroma splošni akti, ki veljajo na dan izdaje odločbe, kolikor posamezni zakoni ne določajo drugače (primerjaj 155. člen URS). To velja tudi za obravnavano upravno zadevo, ki po vsebini predstavlja upravno reševanje spora med tožnico in SODO na podlagi 88. člena EZ. Relevantne zakonske določbe, ki jih je treba pri presoji zakonitosti izpodbijane odločbe Agencije upoštevati v tem sporu, so bile v EZ vnešene z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Energetskega zakona (EZ-A), ki je bil objavljen v Uradnem listu RS, št. 51/2004. Gre namreč za določbi 6. in 7. alineje 23.a člena, s katerima je bil v slovenski pravni red vnešen del Direktive 2003/54/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2003 o skupnih pravilih za notranji trg z električno energijo in o razveljavitvi Direktive 96/92/ES (v nadaljevanju Direktiva) in sicer 2. ter 3. odstavka 14. člena, ki upravljalcem distribucijskega omrežja nalagata nediskiminatorno ravnanje (2. odstavek) oziroma dolžnost posredovanja uporabnikom omrežja podatke, ki jih potrebujejo za učinkovit dostop do omrežja (3. odstavek 14. člena Direktive). Šesta alineja 23.a člena EZ določa, da je sistemski operater distribucijskega omrežja odgovoren za nediskiminatorno obravnavanje uporabnikov omrežja, 7. alineja pa, da je odgovoren za zagotavljanje potrebnih podatkov upravičenim odjemalcem, da lahko učinkovito uveljavljajo dostop do omrežja. Dostop do omrežja je po 10. alineji 4. člena istega zakona definiran kot uporaba energetskega omrežja za odjem ali oddajo dogovorjene količine električne energije ob dogovorjenem času.

Tožnica uveljavlja, da bi morala tožena stranka pri presoji utemeljenosti njene zahteve za brezplačno posredovanje določenih merilnih podatkov upoštevati predpise, ki so veljali v času vložitve zahteve oziroma za relevantno leto, to je 2005 (konkretno se to nanaša na uporabo Akta I). Sodišče meni, da ta tožbeni ugovor ni utemeljen. Iz zahteve za rešitev spora namreč izhaja, da je tožnica zahtevala, naj Agencija prizadeti stranki (Elektro Ž.) naloži, „da takoj začne posredovati podatke brezplačno...“ kar, kot tudi sicer izhaja iz upravnih spisov, pomeni, da je zahtevala posredovanje podatkov ne samo za nazaj, to je za obdobje leta 2005 pred vložitvijo zahteve, ampak tudi za naprej. Zato je bilo po presoji sodišča pravilno ravnanje Agencije, ko je glede na okoliščine primera (prva njena odločitev je bila predmet pritožbene preizkušnje na Ministrstvu za gospodarstvo, ki je zadevo vrnilo v ponovni postopek) v letu 2006 pri odločanju o zahtevi za rešitev spora uporabila tudi splošni akt, ki je bil uveljavljen za leto 2006, to je Akt II. V zvezi z uporabo določb Akta II oziroma tega akta sploh sodišče tudi meni, da so neutemeljeni tožbeni ugovori, ki se nanašajo na zakonsko podlago za izdajo Akta. Po točki a) 87. člena EZ je namreč Agencija izrecno pooblaščena za izdajo splošnih aktov za izvrševanje javnih pooblastil o metodologiji za obračunavanje omrežnine (1. alineja) ter o metodologiji za določitev omrežnine in kriterijih za ugotavljanje upravičenih stroškov in sistema obračunavanja teh cen (2. alineja). Po mnenju sodišča ni v neskladju s pooblastilom iz 2. alineje, če je Agencija v 68. členu Akta II določila, da se tako imenovane standardne storitve krijejo iz omrežnine, nadstandardne storitve pa lahko sistemski operater zaračuna posebej. Takšna ureditev je med drugim utemeljena na določbah Uredbe GJS in sicer 2. odstavku 32. člena, ki pravi, da je SODO dolžan vsakemu uporabniku in dobavitelju električne energije sporočiti merilne podatke, ki jih le-ta potrebuje za obračun dobavljene električne energije ter v 4. odstavku istega člena, ki pravi, da je podrobneje način merjenja odčitavanja števcev določen v splošnih pogojih tako, da zbrani podatki omogočajo obračun dobavljene energije in cene za uporabo omrežja. Po določbah Uredbe GJS SODO torej ni dolžan posredovati 15-minutnih odčitkov telemetričnih merilnih naprav in preostalega diagrama. Takšne podatke bi morda bil dolžan posredovati na podlagi Uredbe o spremembah in dopolnitvah Uredbe GJS (Uradni list RS, št. 23/07), ki pa je začela veljati šele od 1. 4. 2007, torej po koncu upravnega postopka (33.a člen te Uredbe določa, da mora SODO vsakemu dobavitelju električne energije poslati merilne podatke, ki jih potrebuje med drugim za napoved diagrama odjema odjemalcev, ki jih oskrbuje, za obračun dobavljene električne energije in za kontrolo bilančnega obračuna, ki ga izvaja organizator trga – 2. do 4. alineja 1. odstavka 33.a člena). Ker določil navedene novele Uredbe GJS ni mogoče uporabiti retroaktivno, je po presoji sodišča izpodbijana odločba pravilna, tožbeni ugovori pa neutemeljeni oziroma takšni, da ne morejo vplivati na odločitev sodišča. Slednje velja tudi za ugovor neenakega obravnavanja, saj tako iz 1. odstavka 20. člena Direktive 2003/54/ES kot iz določbe a) točke 87. člena EZ, ki je veljal v času odločanja tožene stranke, izhaja, da je mogoče o spornih vprašanjih v zvezi s posredovanjem podatkov in kritjem stroškov posredovanja odločati le na podlagi konkretnih določb takrat veljavnih predpisov, ne pa na podlagi splošnih usmeritev Direktive oziroma EZ.

Ker je odločba pravilna in na zakonu utemeljena, je sodišče tožbo zavrnilo na podlagi 1. odstavka 63. člena ZUS-1. Glede na to, da je bila tožba zavrnjena, je skladno z določbo 4. odstavka 25. člena ZUS-1 bilo treba zavrniti tudi tožničin stroškovni zahtevek.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.