sodba I U 2007/2009
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-04-22

ukrep gradbenega inšpektorja - zaznamba prepovedi iz inšpekcijske odločbe v zemljiški knjigi - izbris zaznambe - odločanje po prostem preudarku - obseg sodnega preizkusa

Do vpisa zaznambe prepovedi, izrečene po 1. odstavku 158. člena ZGO-1 pride po uradni dolžnosti, in sicer na podlagi odločbe, s katero je bil izrečen inšpekcijski ukrep. Ta vpis predstavlja zgolj pravno posledico inšpekcijske odločbe. Vse ugovore v zvezi z zakonitostjo in pravilnostjo izrečenih prepovedi mora zato inšpekcijski zavezanec uveljavljati v morebitni pritožbi in upravnem sporu zoper odločbo, s katero so bile te prepovedi izrečene, torej zoper odločbo, s katero je bil izrečen inšpekcijski ukrep.

Gradbena inšpektorica Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območne enote Kranj, je kot prvostopenjski upravni organ z izpodbijanim sklepom zavrnila predlog tožeče stranke kot inšpekcijskega zavezanca za izbris zaznambe, vpisane na zemljišču s parc. št. 80/3 k.o. ..., na podlagi inšpekcijske odločbe št. 356R-2/1994-06/8P z dne 20. 1. 1994. V obrazložitvi tega sklepa je prvostopenjski upravni organ med drugim navedel, da se po določbi 2. odstavka 159. člena Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 102/04 in 126/07, dalje ZGO-1) zaznamba odredb in prepovedi iz inšpekcijske odločbe izbriše iz zemljiške knjige na predlog gradbenega inšpektorja, lahko pa tudi na predlog inšpekcijskega zavezanca, če predlogu priloži potrdilo pristojnega gradbenega inšpektorja o izvršeni odločbi ali pravnomočno gradbeno dovoljenje. Tožeča stranka inšpekcijske odločbe, na podlagi katere je bila v zemljiško knjigo vpisana zaznamba, ni izvršila, prav tako pa za posege, ki so bili predmet inšpekcijske odločbe, ni pridobila pravnomočnega gradbenega dovoljenja. Zgolj namera tožeče stranke za legalizacijo enega od spornih objektov po mnenju prvostopenjskega upravnega organa ne zadostuje za umik zaznambe.

Ministrstvo za okolje in prostor je kot drugostopenjski upravni organ z odločbo št. 0612-256/2009-9 z dne 5. 10. 2009 zavrnilo pritožbo tožeče stranke zoper izpodbijani sklep. V obrazložitvi svoje odločbe je drugostopenjski upravni organ med drugim navedel, da je iz podatkov v upravnih spisih mogoče ugotoviti, da je bila zaznamba odredb in prepovedi v zemljiško knjigo vpisana na podlagi inšpekcijske odločbe, s katero je bilo tožeči stranki naloženo, da mora z zemljišča parc. št. 80/3, 80/7 in 80/16, k.o. ..., odstraniti več objektov ter vzpostaviti zemljišče v prejšnje stanje. Ker inšpekcijski zavezanec, oziroma v tem postopku tožeča stranka, obveznosti ni izpolnil, je bil izdan sklep o dovolitvi izvršbe, s katerim je bila dovoljenja izvršba odrejene obveznosti, tožeči stranki pa je bil postavljen dodaten rok za prostovoljno izvršitev te obveznosti. Tožeča stranka je nato vložila predlog za „začasen umik zaznambe v zemljiški knjigi“, ker bo lahko samo v primeru, če bo začasno umaknjena zaznamba prepovedi v zemljiški knjigi, uspešno zaključila postopek izravnave meje. Tudi drugostopenjski upravni organ se sklicuje na zgoraj povzeto določbo 2. odstavka 159. člena ZGO-1 in ugotavlja, da je tožeča stranka svoj predlog za izbris prepovedi (pravilno: zaznambe) utemeljila zgolj s tem, da je to pogoj za izvedbo postopka izravnave meje, ni pa  predložila ne potrdila pristojnega gradbenega inšpektorja o izvršeni odločbi, ne pravnomočnega gradbenega dovoljenja, kar pomeni, da ni izpolnila pogojev, ki jih za izbris prepovedi predpisuje 159. člen ZGO-1. Zato so njene navedbe o tem, na kateri del zemljišča bi se prepovedi morale nanašati, brezpredmetne za ta postopek. Prepovedi so bile namreč izrečene z inšpekcijsko odločbo, tako da bi tožeča stranka morala njihovo morebitno nepravilnost uveljavljati s pritožbo zoper to odločbo. Namera tožeče stranke, da pridobi gradbeno dovoljenje za objekt, ki je predmet inšpekcijske odločbe, ne vpliva na odločitev v zadevi, saj bi bilo mogoče upoštevati le pravnomočno gradbeno dovoljenje.

Tožeča stranka se s tako odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo, v kateri med drugim navaja, da izpodbijani sklep nedopustno omejuje njeno „lastninsko svobodo“ na delu zemljišča s parc. št. 80/3, kjer se nedovoljeni objekt sploh ne nahaja in zato pomeni kršitev načela sorazmernosti. Meni, da se lahko zaznamba odredb in prepovedi v zemljiški knjigi nanaša izključno na tisti del zemljišča, kjer stoji nedovoljena gradnja, ne pa na celotno nepremičnino. Sicer se strinja z interpretacijo tožene stranke, da je izbris zaznambe iz zemljiške knjige dopusten le na predlog pristojnega gradbenega inšpektorja, oziroma na predlog inšpekcijskega zavezanca, če predlogu predloži potrdilo pristojnega gradbenega inšpektorja o izvršeni odločbi ali pravnomočno gradbeno dovoljenje, vendar pa meni, da se odredbe in prepovedi lahko nanašajo izključno na tisto zemljišče oziroma njegov del, na katerem stoji nedovoljeni objekt, ne smejo pa posegati na preostalo zemljišče, kar izhaja iz vsebinske analize določb 158. člena ZGO-1. Posebej navaja, da je toženo stranko zaprosila za izbris zaznambe le v tolikšnem obsegu, ki bi omogočil izvedbo postopka izravnave meje po 60. in 61. členu Zakona o evidentiranju nepremičnin. V tem postopku se meje parcele sicer lahko spremenijo, vendar to še ne pomeni posega na zemljišče, na katerem stoji nelegalno zgrajen objekt.

Ker je gradbena parcela po določbah ZGO-1 zemljišče, sestavljeno iz ene ali več zemljiških parcel ali njihovih delov, na katerem stoji oziroma je predviden objekt in na katerem so urejene površine, ki služijo takem objektu, je po mnenju tožeče stranke dopustno razširjati prepovedi le na to zemljišče in ne avtomatično na celotno parcelo. V obravnavanem primeru je objekt zgrajen le na delu parcele, zato je mogoče prepovedi iz 158. člena ZGO-1 uporabiti le za ta del zemljišča (fundus), oziroma pogojno še na zemljišče, na katerem se je izvajala predmetna gradnja oziroma na zemljišče ob objektu, ki je potrebno za njegovo odstranitev. Pri tem je mogoče kot izhodišče uporabiti opredelitev pojma „gradbišče“, ki je po določbi 8. točke 2. člena ZGO-1 zemljišče ali objekt, na katerem se izvaja gradnja, in zemljišče ob tem zemljišču oziroma objektu, ki je potrebno za opravljanje del, ki so v zvezi z gradnjo. Po načelu sorazmernosti je potrebno izvajati ukrepe in posegati v lastninsko pravico zavezanca le toliko, da se doseže namen izvršbe, v konkretnem primeru prisilne izpolnitve nedenarne obveznosti. Za določitev obsega zemljišča bi bilo smiselno uporabiti tudi formulo, predpisano v 3. odstavku 127. člena ZGO-1, ki se uporablja za namen odmere nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča in po kateri se za zazidano stavbno zemljišče šteje le tisti del površine zemljiške parcele, na kateri stoji stavba (fundus), pomnožen s faktorjem 1,5, preostali del površine take zemljiške parcele pa se šteje za nezazidano stavbno zemljišče. ZGO-1 nikjer ne definira, kaj predstavlja pojem „zemljišča“, temveč ta pojem na več mestih definira le posredno. Zato se postavlja vprašanje, ali se pojem parcele dejansko pokriva s pojmom zemljišča. Po mnenju tožeče stranke zakonodaja, ki ureja to področje, ne daje pravne podlage, ki bi omogočala enostavno izrekanje prepovedi iz 158. člena ZGO-1 na celotni parceli. Takšno izrekanje ni skladno z načelom smotrnosti izvršilnih sredstev (285. člen Zakona o splošnem upravnem postopku, ZUP). V konkretnem primeru je upravni organ zaradi odstranitve nelegalno zgrajenih objektov skupne tlorisne velikosti 550 m2 izrekel prepoved na treh celotnih parcelah v skupni izmeri 3.868,00 m2.

Nadaljnji argument za to, da se lahko obseg prepovedi, izrečenih na podlagi 158. člena ZGO-1, razteza izključno na zemljišče, na katerem objekt dejansko stoji (fundus) je v upoštevanju stvarno pravnega načela „superficies solo cedit“, ki ga določa 8. člen Stvarnopravnega zakonika. Po tem načelu so del nepremičnine tudi vse sestavine, ki so trajno spojene z zemljiščem in same ne morejo biti samostojen predmet stvarnih pravic, dokler se od glavne stvari ne ločijo. To pomeni, da je vse, kar je zgrajeno na, nad ali pod zemljiščem, sestavina zemljišča. To zemljišče predstavlja del zemljišča (stavbišče) na katerem je zgrajena stavba in se ne prekriva avtomatično s pojmom parcele. Izvršilni naslov se  v obravnavani zadevi nanaša le na odstranitev objektov, ki so zgrajeni na posameznih delih parcel. S tem v zvezi je treba upoštevati tudi določbo 3. odstavka 7. člena ZUP, ki določa, da se pri odločanju o pravicah in obveznostih strank proti njim uporabijo tisti s predpisi določeni ukrepi, ki so zanje ugodnejši, če se z njimi doseže namen predpisa.

Prepovedi, ki se nanašajo na dele zemljišč, na katerih ne stojijo nelegalno zgrajeni objekti, so brez podlage v predpisih in bi jih moral upravni organ po uradni dolžnosti izreči za nične ter jih v ustreznem obsegu odpraviti. Takšna interpretacija je skladna tudi z ustavnim načelom omejevanja pravic (15. člen v zvezi s 33. členom Ustave RS). Po tem načelu so človekove pravice, med katerimi je tudi lastninska, lahko v primeru, če za omejitev ni izrecne ustavne podlage, omejene le s pravicami drugih. Zato je potrebno z uporabo stroge ustavno sodne presoje preizkusiti, ali je poseg v ustavno pravico iz 33. člena Ustave v skladu z načelom sorazmernosti. Dopustno omejevanje lastninske svobode mora biti v konkretnem primeru takšno, da se v minimalnem obsegu, skladno z načelom sorazmernosti, poseže izključno na tisti del zemljišča, na katerem se nahaja nelegalno zgrajen objekt, ne pa da se nedopustno širi na celotno parcelo oziroma v konkretnem primeru na povsem drugo zemljišče, ki ni v nikakršni povezavi z nelegalno gradnjo.

Postopek izravnave meje, ki ga želi izvesti tožeča stranka, ni poseg v zemljišče, na katerem se nahajajo nelegalno zgrajeni objekti (fundus), temveč se nanaša na preostali del nepremičnine, ki predstavlja nezazidano stavbno zemljišče, na katerem PUP dovoljuje prostorske posege tožeče stranke. Tožeča stranka meni, da bi v obravnavani zadevi lahko tožena stranka obravnavala njen predlog kot pobudo in v primeru njene utemeljenosti predlagala izbris, vendar le v tolikšnem obsegu, da bi omogočal izvedbo predmetnega postopka za izravnavo meje. Vsega navedenega tožena stranka ni upoštevala, zato je njena odločba nezakonita. Tožeča stranka sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo (pravilno: sklep) odpravi in zadevo vrne prvostopenjskemu upravnemu organu v ponoven postopek, poleg tega pa naj toženi stranki naloži povračilo stroškov upravnega spora.

Sodišče je tožbo vročilo toženi stranki, ki je sodišču dostavila upravne spise, ki se nanašajo na izpodbijano zadevo, na tožbo pa vsebinsko ni odgovorila.

Po določbi 2. točke 1. odstavka 158. člena ZGO-1 so v zvezi z gradnjo, objektom ali delom objekta, glede katerih je po določbah ZGO-1 izrečen inšpekcijski ukrep zaradi nedovoljene gradnje, prepovedana vsa za legalne gradnje, legalne objekte in legalne kope sicer dovoljena ali predpisana dejanja, zlasti pa (med drugim) vpisi in spremembe vpisov v zemljiški knjigi. Po 2. odstavku istega člena so te prepovedi obvezna sestavina odločbe, s katero se izreče inšpekcijski ukrep po določbah od 152. do vključno 155. člena ZGO-1, po določbi 1. odstavka 159. člena ZGO-1 pa pristojni gradbeni inšpektor odločbo, s katero se izreče inšpekcijski ukrep po določbah od 152. do vključno 155. člena ZGO-1 nemudoma pošlje pristojnemu sodišču, to pa po uradni dolžnosti vpiše v zemljiško knjigo zaznambo v njej vsebovanih odredb in prepovedi ter ugotovljenih bremen po določbah tega zakona. Po določbi 2. odstavka istega člena, na katero se sklicujeta tudi obe stranki v tem upravnem sporu, se zaznamba iz prejšnjega odstavka izbriše iz zemljiške knjige na predlog pristojnega gradbenega inšpektorja, lahko pa tudi na predlog inšpekcijskega zavezanca, če predlogu priloži potrdilo pristojnega gradbenega inšpektorja o izvršeni odločbi ali pravnomočno gradbeno dovoljenje.

Po opisani pravni ureditvi pride do vpisa zaznambe prepovedi, izrečene po 1. odstavku 158. člena ZGO-1 po uradni dolžnosti, in sicer na podlagi odločbe, s katero je bil izrečen inšpekcijski ukrep. Vsebina prepovedi in njihov obseg sta torej določena izključno s to odločbo, ne pa šele z vpisom zaznambe prepovedi, določenih s to odločbo v zemljiško knjigo. Ta vpis predstavlja zgolj pravno posledico inšpekcijske odločbe. Vse ugovore v zvezi z zakonitostjo in pravilnostjo izrečenih prepovedi mora zato inšpekcijski zavezanec uveljavljati v morebitni pritožbi in upravnem sporu zoper odločbo, s katero so bile te prepovedi izrečene, torej zoper odločbo, s katero je bil izrečen inšpekcijski ukrep.

V obravnavani zadevi tožeča stranka ne izpodbija odločbe, s katero je bil izrečen inšpekcijski ukrep (in ki je že zdavnaj postala pravnomočna), temveč izrecno in izključno sklep, s katerim je gradbena inšpektorica zavrnila njen predlog, naj predlaga izbris zaznamka iz zemljiške knjige. Ob tem se vse tožene navedbe nanašajo na obseg in zakonitost z inšpekcijsko odločbo izrečene prepovedi vpisov in sprememb vpisov v zemljiški knjigi, torej na zakonitost odločbe, ki je tožeča stranka sploh ne izpodbija, morebitne neskladnosti izpodbijanega sklepa z določbo 2. odstavka 159. člena ZGO-1, ki je pravna podlaga za njegovo izdajo, pa tožeča stranka sploh ne zatrjuje, niti ne navaja nobenih argumentov v tej smeri.

S tem v zvezi sodišče dodaja še, da navedena zakonska določba ureja dve različni situaciji, in sicer izbris zaznambe na predlog pristojnega gradbenega inšpektorja in izbris zaznambe na predlog inšpekcijskega zavezanca. Obravnavana zadeva se nanaša izključno na izbris zaznambe na predlog pristojnega gradbenega inšpektorja, zato tožena stranka v obrazložitvah odločb obeh stopenj po nepotrebnem navaja tudi pogoje za izbris zaznambe na predlog inšpekcijskega zavezanca.

Za predlog pristojnega gradbenega inšpektorja za izbris zaznambe iz zemljiške knjige niso v 2. odstavku 159. člena ZGO-1 predpisani nobeni materialni pogoji. Gre torej za odločanje po prostem preudarku, v takem primeru pa je po določbi 2. odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, dalje ZUS-1) sodni preizkus omejen na vprašanje, ali je pristojni organ odločil po prostem preudarku v meji danega pooblastila in v skladu z namenom, zaradi katerega mu je bilo pooblastilo dano. Ne na podlagi tožbenih navedb (ki se, kot je bilo navedeno že prej, sploh ne nanašajo na izpodbijani sklep), ne na podlagi listin v upravnem spisu sodišče nima nobene podlage za sklepanje, da bi upravni organ v obravnavani zadevi ne odločil v okviru in v skladu z namenom 2. odstavka 159. člena ZGO-1, te zakonske določbe pa tudi po presoji sodišča nikakor ni mogoče uporabiti za sanacijo morebitnih nepravilnosti oziroma nezakonitosti prepovedi, izrečenih na podlagi 1. odstavka 158. člena ZGO-1.

Sodišče je iz vseh navedenih razlogov ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe pravilen, da je odločba pravilna in utemeljena na zakonu, tožba pa neutemeljena, zato jo je na podlagi 1. odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo. Ker v tožbi niso bila navedena nobena nova dejstva ali dokazi, ki bi lahko vplivali na odločitev v zadevi, je sodišče v skladu z določbo 2. alinee 2. odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, na seji.

ZGO-1 člen 158, 158/1, 158/1-2, 158/2, 159/1, 159/2.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.