sodba I U 1352/2009
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-04-22

gradbeno dovoljenje - nezahteven objekt - kmečka lopa - varovano območje - kulturna dediščina - soglasje - kulturnovarstveno soglasje - zakonska domneva

Ena izmed pravnih posledic 5. odstavka 50.a člena ZGO-1 je, da negativna odločitev pristojnega organa o soglasju, izdana po prekoračitvi zakonskega roka, izpodbije zakonsko domnevo, da je bilo soglasje dano zaradi molka organa.

Z izpodbijano odločbo je prvostopenjski organ zavrnil tožnikovo zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo nezahtevnega objekta – kmečke lope, tlorisnih dimenzij 7,5 m x 4 m na parc. št. ... k.o. Portorož. Iz obrazložitve je razvidno, da se obravnavano zemljišče nahaja znotraj varovanega območja kulturne dediščine – Kulturna krajina oznaka K.K 1.7.9 - Piranski polotok, zato je bil tožnik pozvan k predložitvi soglasja Zavoda za varstvo kulturne dediščine Slovenije. V skladu s 74.c členu Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 102/04 – uradno prečiščeno besedilo in 126/07, v nadaljevanju: ZGO-1) pristojni upravni organ za gradbene zadeve izda gradbeno dovoljenje, če ugotovi, da je nameravana gradnja skladna s prostorskim aktom in da so pridobljena vsa predpisana soglasja. Prvostopenjski organ ugotavlja, da tožnik kljub ustreznemu pozivu k dopolnitvi vloge za predvideni poseg ni pridobil kulturnovarstvenega soglasja, ki je predpisano za to območje, zato niso izpolnjeni pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja za nezahteven objekt, ki so določeni v 74.c členu ZGO-1.

Drugostopni organ v svoji zavrnilni odločbi ugotavlja, da se zemljišče gradnje, ki se ureja z Odlokom o prostorskih ureditvenih pogojih za območja planskih celot 1, 8, 9, 11 in 13 v Občini Piran (Uradne objave, št. 34/90 in 45/02, v nadaljevanju: Odlok o PUP), nahaja v območju najboljših kmetijskih zemljišč in v območju znotraj varovanega območja kulturne dediščine – kulturna krajina št. K.K. 1.7.9. - Piranski polotok. V zvezi z ugovorom glede nepristojnosti za izdajo soglasja Zavoda za varstvo kulturne dediščine Slovenije se sklicuje na odločbo Ministrstva za kulturo št. 3510-3/2009/4 z dne 5. 6. 2009, iz katere izhaja, da Zakon o varstvu naravne in kulturne dediščine (Uradni list RS, št. 16/08, v nadaljevanju: ZVKD-1) v 28. členu določa, da je kulturno varstveno soglasje potrebno pridobiti za posege v varstveno območje dediščine v skladu z aktom o določitvi varstvenega območja, v 40. točki 3. člena ZVKD-1 pa je določeno, kaj je varstveno območje dediščine. Območje Strunjana, kjer leži predmetna parcela, je bilo v času vložitve vloge varovano kot kulturna krajina Piranski polotok, in sicer že od sprejetja sprememb in dopolnitev prostorskih sestavin dolgoročnega in srednjeročnega plana Občine Piran (Uradne objave, št. 26/98 s spremembami, v nadaljevanju: Družbeni plan). Priloga Družbenega plana je tudi kartografski del, iz katerega izhaja, da se parcela gradnje nahaja na območju kulturne krajine Piranski polotok. Dne 23. 2. 2009 je bilo to območje tudi vpisano v register nepremične kulture dediščine z imenom Strunjan – kulturna krajina Strunjanska dolina (pod  EŠD 28262). Ta enota je bila sicer res vpisana kasneje, kar pa ni bistveno, saj se z vpisom v register nič ne spremeni. Bistveno za zavrnitev gradbenega dovoljenja je, da je območje, kjer leži sporna parcela, varovano kot kulturna krajina že v Družbenem planu in kasneje v Odloku o PUP.

Tožnik v tožbi navaja, da se že v pritožbi ni strinjal s tem, da naj bi bilo za izdajo gradbenega dovoljenja za nezahtevni objekt – kmečko lopo potrebno pridobiti soglasje Zavoda za varstvo kulturne dediščine Slovenije. V 49.b členu ZGO-1 je določeno, da za enostavne in nezahtevne objekte ni treba pridobiti projektnih pogojev, pri čemer 2. odstavek določa, kdaj se šteje, da so projektni pogoji soglasodajalcev podani. Tožnik je želel pridobiti gradbeno dovoljenje za izgradnjo nezahtevnega objekta, za kar po 1. odstavku 49. člena ZGO-1 ni potrebno pridobiti projektnih pogojev. V nadaljevanju se sklicuje na 30. člen ZVKD-1, v katerem je določeno, da se kulturnovarstveno soglasje lahko zavrne samo v primeru, če je poseg v neskladju s kulturnovarstvenimi pogoji, določenimi na podlagi 4. odstavka 29. člena ZVKD-1, ki določa, da se kulturnovarstveni pogoji določijo za poseg v registrirano nepremično dediščino. Tožnik meni, da je zahtevo za pridobitev gradbenega dovoljenja vložil z vsemi potrebnimi prilogami v skladu z Uredbo, kjer je kmečka lopa predvidena kot nezahtevni objekt. Čeprav meni, da upravni organ brez zakonske podlage zahteva kulturnovarstveno soglasje, je dne 17. 11. 2008 podal vlogo za izdajo soglasja na Zavod za varstvo kulturne dediščine. V skladu z določili 50. člena ZGO-1 se šteje, da mora pristojni soglasodajalec določiti projektne pogoje najpozneje v 15 dneh po prejemu poziva. Če v tem roku ne določi projektnih pogojev, se šteje, da pogojev za nameravano gradnjo nima in da je s tem dano njegovo soglasje. Če soglasodajalec, ki je določil projektne pogoje, v predpisanem roku,  ne izda ali ne odreče soglasja, se šteje, da je njegovo soglasje dano. Zavod za varstvo kulturne dediščine je zavrnilno odločbo izdal šele 12. 12. 2008, kar je po preteku roka 15 dni od vložitve vloge. Glede na to, da pristojni organ v roku ni odločil, niti ni izdal odločbe o soglasju, je po zakonu nastala domneva, da je organ soglasje podal. Meni, da je naknadno izdana izpodbijana odločba nezakonita, saj o tem ne vsebuje nobenih razlogov, zato je prišlo do kršitve pravil postopka, zmotne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja ter napačne uporabe določb materialnega prava. Tožnik je na vse navedeno z dopisom z dne 5. 12. 2008 upravni organ tudi opozoril, vendar v izpodbijani odločbi o tem ni razlogov. Meni, da bi moral prvostopenjski organ ob pravilni uporabi določb ZGO-1 ugotoviti, da je zaradi molka organa v primeru izdaje soglasja nastala domneva, da je pristojni organ podal svojo pozitivno soglasje h gradnji kmečke lope. Sklepno tožnik predlaga, da sodišče po opravljeni glavni obravnavi odpravi izpodbijano odločbo ter jo spremeni tako, da se v celoti ugodi tožnikovem zahtevku za izdajo gradbenega dovoljenja oziroma podrejeno, da izpodbijano odločbo odpravi ter zadevo vrne v ponoven postopek ter toženi stranki naloži plačilo stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri razlogih izpodbijane odločbe ter predlaga, da sodišče tožbo zavrne kot neutemeljeno, dodatnih razlogov pa ne navaja.

Po določbah 1. odstavka 74.c člena ZGO-1 je mogoče izdati gradbeno dovoljenje za gradnjo nezahtevnega objekta, če je (med drugim) predvidena gradnja skladna s prostorskim aktom in so pridobljena vsa predpisana soglasja. V 2. odstavku 49.c člena ZGO-1 je določeno, da so varovana območja, v katerih je treba pridobiti posebno soglasje zaradi varstvenega režima, ki velja na teh območjih, določena s posebnimi predpisi. Območje predvidne gradnje ureja Odlok o PUP, ki v poglavju „VIII. Merila in pogoji za varovanje  naravne in kulturne  dediščine in drugih dobrin splošnega pomena“ v 31. členu določa, da je za vse posege v prostor, v skladu z določili dolgoročnega plana in srednjeročnega družbenega plana in Odloka o razlastitvi kulturnih spomenikov v Občini Piran, potrebno pridobiti soglasje pristojne službe – Zavoda za varstvo kulturne dediščine Slovenije, Območne enote Piran. To pa pomeni, da je že v Odloku o PUP izrecno določeno, da je za posege v kulturno dediščino potrebno pridobiti soglasje pristojnega organa ob upoštevanju določil dolgoročnega in srednjeročnega Družbenega plana.

V obravnavani zadevi se zemljišče gradnje nesporno nahaja v območju znotraj varovanega območja kulturne dediščine – kulturna krajina št. K.K 1.7.9 – Piranski polotok, za katero po določbah Družbenega plana velja poseben režim, zato mora tožnik glede na določila 31. člena Odloka o PUP za gradnjo kmečke lope kot nezahtevnega objekta pridobiti soglasje Zavoda za varstvo kulturne dediščine. Ker tožnik takšnega soglasja do izdaje izpodbijane odločbe ni pridobil, ni bil izpolnjen eden izmed pogojev iz 74.c člena ZGO-1 in je bil pravilno zavrnjen  njegov zahtevek za izdajo gradbenega dovoljenja za nezahteven objekt. Pri tem sodišče glede na tožbene ugovore dodaja, da je po določbi 3. alinee 1. odstavka 28. člena ZVKD-1 treba kulturnovarstveno soglasje pridobiti za posege v varstveno območje (kulturne) dediščine, ki je definirano kot območje z enotnimi značilnostmi nepremične dediščine, ki je zaradi svojih vrednot in razvojnih potencialov pomemben del prostorskih ureditev (40. točka 3. člena ZVKD-1). Kulturno krajino pa ZVKD-1 v 15. točki 3. člena obravnava kot del kulturne dediščine (gre za nepremično dediščino, ki je odprta v prostor z naravnimi in ustvarjenimi sestavinami...). Te določbe kažejo, da gre za pri kulturni krajini Piranski polotok, ki po PUP in Družbenem planu spada pod kulturno dediščino, za tako imenovano varstveno območje dediščine, za posege vanjo pa je treba pridobiti kulturnovastveno soglasje v skladu z določbo  3. alinee 1. odstavka 28. člena ZVKD-1. Če je bilo območje, kjer leži zemljišče gradnje, po izdaji izpodbijane odločbe vpisano v register nepremične kulturne dediščine (z imenom Strunjan  - Kulturna Krajina Strunjanska dolina), to kasneje nastalo dejstvo na drugačno odločitev ne more vplivati, saj se presoja pravno in dejansko stanje ob izdaji izpodbijane odločbe. Sicer pa se tudi za posege v registrirano območje zahteva kulturnovarstveno soglasje (4. alinea 1. odstavka 28. člena ZVKD-1).

Iz tožbe ni jasno razvidno, kaj želi tožnik doseči s sklicevanjem na določbe 1. odstavka 49.b člena ZGO-1, saj tudi sam ugotavlja, da za nezahtevne objekte, med katere nedvomno spada kmečka lopa, ni treba pridobiti projektnih pogojev. Upravni organ v postopku izdaje gradbenega dovoljenja od tožnika ni zahteval predložitve projektnih pogojev, temveč je zahteval predložitev ustreznega kulturnovarstvenega soglasja, ki se, kot je že zgoraj obrazloženo, zahteva glede na relevantne določbe Odloka o PUP, Družbenega plana in ZVKD-1.

V skladu s 1. alineo 4. odstavka 74.a člena ZGO-1 se pri nezahtevnih objektih glede pridobivanja soglasij smiselno uporabljajo določbe tega zakona, ki se nanašajo na izdajanje soglasij, s tem da je rok za izdajo soglasij 15 dni. V 2. odstavku 50.a člena ZGO-1, ki se smiselno uporablja za obravnavani primer, je določena zakonska domneva, ki jo kot tožbeni razlog uveljavlja tožeča stranka, po kateri se šteje, da je soglasje podano, če pristojni soglasodajalec v 15-dnevnem roku od prejema popolne vloge ne pošlje soglasja.

Za obravnavni primer je relevantno določilo 5. odstavka  50.a člena ZGO-1, ki ima sicer več pravnih posledic, sodišče pa se v okviru tožbenih ugovorov omejuje le na eno izmed njih in se do ostalih ne opredeljuje. Po presoji sodišča iz tega določila nedvomno izhaja, da zakonska domneva, na katero se sklicuje tožnik, ne velja v primeru, če pristojni soglasodajalec po poteku tega roka izda odločbo o zavrnitvi soglasja, vendar pa jo izda pred odločitvijo upravnega organa o gradbenem dovoljenju. V tej zadevi je pristojni soglasodajalec sicer prekoračil rok za odločitev o soglasju, vendar je pred izdajo izpodbijane odločbe izdal odločbo o zavrnitvi soglasja, ki jo mora upravni organ upoštevati v postopku izdaje gradbenega dovoljenja. Povedano drugače: ena izmed pravnih posledic 5. odstavka 50.a člena ZGO-1 je, da negativna odločitev pristojnega organa o soglasju, izdana po prekoračitvi zakonskega roka, izpodbije zakonsko domnevo, da je bilo soglasje dano zaradi molka organa. Tožnik se tako ne more sklicevati na zakonsko domnevo, da je pristojni organ zaradi svojega molka podal kulturnovarstveno soglasje, saj je pristojni soglasodajalec o tem izdal negativno odločbo.

V tožbi se tožnik sedaj prvič sklicuje na dopis z dne 5. 12. 2008, v katerem naj bi pred izdajo izpodbijane odločbe opozoril na potek roka in nastanek zakonske domneve, vendar se ta dopis v upravnih spisih ne nahaja. Zato se o tem oba upravna organa nista mogla izreči in v posledici ni prišlo do zatrjevanih bistvenih kršitev pravil postopka. Kot je tožniku pojasnil že drugostopenjski organ, bo lahko v primeru, če bo pridobil ustrezno kulturnovarstveno soglasje, ponovno vložil zahtevek za izdajo gradbenega dovoljenja.

Glede na vse navedeno sodišče ugotavlja, da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita, zato je tožbo na podlagi 1. odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, 119/08 in 107/09 – odločbi Ustavnega sodišča, v nadaljevanju: ZUS-1) zavrnilo kot neutemeljeno. Ker gre v obravnavani zadevi za rešitev pravnega vprašanja, dejansko stanje pa ni sporno, je sodišče v skladu z določbo 1. odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave na nejavni seji. Izrek o zavrnitvi tožbe vsebuje tudi zavrnitev tožnikovega zahtevka za povrnitev stroškov postopka.

ZGO-1 člen 49b, 49b/1, 49c, 49c/2, 50a, 50a/2, 50a/5, 74a,

ZVKD-1 člen 3, 3-15, 3-40, 28, 28/1, 28/1-3, 28/1-4.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.