sklep I U 2023/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2011-07-27

upravni spor - dopustnost upravnega spora - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - splošen predpis - zavrženje tožbe

V upravnem sporu odloča sodišče tudi o zakonitosti aktov organov, izdanih v obliki predpisa, kolikor urejajo posamična razmerja. V konkretnem primeru pa Uredba o koncesiji za izkoriščanje gozdov v lasti RS ni predpis, ki bi urejal posamična razmerja, ampak gre za predpis, ki na splošno določa pogoje za podeljevanje koncesije za izkoriščanje gozdov, ki so v lasti Republike Slovenije in s katerimi gospodari Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije. Ta predpis po svoji vsebini ni posamični akt, s katerim bi se urejala konkretna razmerja, saj se ne nanaša na konkretne subjekte, ki bi bili poimensko določeni, ampak na nedoločen krog subjektov.

Tožena stranka je dne 2. 12. 2010 izdala v uvodu tega sklepa navedeno Uredbo, ki je bila objavljena v Uradnem listu RS št. 98/2010 z dne 3. 12. 2010. S to uredbo se med drugim določa pogoje za dodeljevanje koncesije za izkoriščanje gozdov, ki so v lasti Republike Slovenije in s katerimi gospodari Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije. Uredba med drugim določa, kakšen mora biti javni razpis za izbiro koncesionarja, kakšne pogoje mora izpolnjevati koncesionar, kaj mora vsebovati koncesijska pogodba, pod katerimi pogoji se koncesija odvzame, kako se določa koncesijska dajatev, kaj obsega nadzor nad izvajanjem koncesije in druge določbe.

Tožniki v tožbi navajajo, da so na podlagi Zakona o Skladu kmetijskih zemljišč in gozdov (Uradni list RS št. 19/2010 - UPB) pridobili koncesijo za izkoriščanje gozdov za obdobje dvajsetih let. S toženo stranko imajo sklenjene koncesijske pogodbe, ki veljajo še danes. Nadalje navajajo, kaj je na novo uredila izpodbijana Uredba. Sporno se jim zdi to, da čeprav iz prehodnih določb izpodbijane Uredbe ne izhaja neposredno, da bi se Uredba uporabljala tudi že za obstoječa koncesijska razmerja, pa je mogoče na podlagi gramatikalne razlage posameznih določb Uredbe razbrati, da je bil namen organa, ki je Uredbo sprejel, da se učinkovanje uredbe razširi tudi na že obstoječa koncesijska razmerja. Tožeča stranka meni, da izpodbijana uredba ni splošen in abstrakten pravni akt oziroma predpis, temveč je konkretna in individualna določba, ki ureja posamična razmerja in je zato po svoji vsebini upravni akt v smislu določb Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS št. 105/06 in nadaljnji, dalje ZUS-1) in ne predpis. Upravno sodišče je zato o skladnosti te določbe z ustavo in zakoni pristojno odločati na podlagi 4. odstavka 5. člena ZUS-1. Abstraktnost v konkretnem primeru ni podana, saj tožena stranka z oblikovanjem 10. alineje 1. odstavka 9. člena Uredbe priznava, da se omenjena določba nanaša ravno na že sklenjena pogodbena razmerja oziroma z vidika vsake tožeče stranke zase na konkretno koncesijsko razmerje. To določilo določa, da koncedent lahko odvzame koncesijo koncesionarju, če koncesionar zavrne podpis sprememb in dopolnitev koncesijske pogodbe zaradi uskladitve s to uredbo v predpisanem roku v skladu z 21. členom te Uredbe. To določilo pa je sporno tudi z vidika prepovedi retroaktivnosti. Čeprav v prehodnih in končnih določbah ni določeno, da bi veljala in se uporabljala Uredba tudi že za obstoječa koncesijska razmerja, pa iz določila 10. alineje 1. odstavka 9. člena izhaja drugače. Nadalje tožeča stranka opozarja tudi na nekatera druga določila Uredbe, ki se njej zdijo sporna. Še zlasti se ji zdijo sporne nekatere omejitve, ki jih prejšnja uredba ni poznala. Nova Uredba tudi na novo omejuje samostojnost koncesionarja pri izbiri podizvajalcev, najem podizvajalcev se pogojuje s soglasjem koncedenta, kar prej veljavna uredba ni predvidela. Nova Uredba po mnenju tožeče stranke posega v koncesijsko razmerje vsakega posameznega tožnika posebej, s tem pa v posamična razmerja. Tudi ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-53/10-4 z dne 15. 4. 2010 v primerljivem pravnem in dejanskem primeru odločilo, da odlok predstavlja posamični akt. Zapisalo je, da se „izpodbijana določba nanaša na določeno pravno osebo, to je na pobudnico in da ureja posamično razmerje med občino in pobudnico“. Nadalje tožeča stranka podrobneje pojasnjuje, da izpodbijana Uredba posega v pričakovane pravice vsakega posameznega tožnika, ki je na podlagi samega zakona pridobil koncesijo za izkoriščanje gozdov. Opozarja, da gre za t. i. nepravo retroaktivnost, ki ni v neposrednem nasprotju s 155. členom ustave, vendar pa načelo pravne države zahteva, da je pravo predvidljivo in da lahko ljudje ter drugi pravni subjekti vanj zaupajo. Med drugim tožeča stranka še ugotavlja, da tožena stranka ni imela zakonske podlage za povišanje koncesijske dajatve. Po mnenju tožeče stranke je tožena stranka enostransko spremenila koncesijski akt, ki ureja podelitev koncesije za izkoriščanje gozdov, s katerim je občutno poslabšala pogoje za izvajanje omenjene koncesije, obenem pa posegla tudi v pričakovane pravice koncesionarjev, ki imajo že sklenjene koncesijske pogodbe, brez ustrezne zakonske podlage. Tožeča stranka poudarja tudi to, da brez izrecnega zakonskega posega ni dopustno spreminjati dolžine roka koncesije. Tožeča stranka predlaga, naj sodišče izpodbijano Uredbo odpravi, podrejeno pa, naj odpravi oziroma razveljavi 1. odstavek 9. člena, drugi stavek 3. odstavka 12. člena, 3. in 4. odstavek 17. člena in prvi stavek 2. odstavka 18. člena v povezavi z 10. alinejo 1. odstavka 9. člena Uredbe. V obeh primerih predlaga tudi povrnitev stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Tožena stranka prereka navedbe tožeče stranke, da je za presojo Uredbe pristojno Upravno sodišče Republike Slovenije na podlagi 4. odstavka 5. člena ZUS-1. Predmetna uredba namreč ni akt, ki ureja konkretna in posamična razmerja. To je predpis, ki se nanaša na ustanovitev koncesije in določitev pogojev za njeno izvajanje. Je enostranski akt države, izrazito oblastne in javnopravne narave, medtem ko koncesijska pogodba ureja konkretna razmerja med koncedentom in koncesionarjem. Ker se z izpodbijano uredbo na splošno ureja način podeljevanja in izvajanja koncesije, tak predpis po svoji vsebini ni posamični akt, s katerim bi se urejala konkretna medsebojna razmerja. Pri tem se tožena stranka sklicuje na sodbo Vrhovnega sodišča I Up 319/99 z dne 19. 6. 2002. Res so bile nekdanjim gozdnogospodarskim podjetjem podeljene koncesije za opravljanje z gozdovi na podlagi samega zakona in so ti koncesionarji znani, nikakor pa se predmetna Uredba ne nanaša zgolj in samo na te koncesionarje. Uredba ureja razmerja in določa pogoje za razmerja, ki bodo šele nastala in se nanaša na nedoločeno število subjektov, tako pravnih kot fizičnih oseb, ki bodo izpolnjevali določene pogoje in se bodo javili na javni razpis. Sicer pa Uredba ne posega v pogodbena razmerja s koncesionarji, ki so bila sklenjena že prej na podlagi Zakona o skladu kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije. Nadalje tožena stranka podrobneje pojasnjuje, zakaj je bilo potrebno izdati uredbo in v čem je razlika med to uredbo in prejšnjo iz leta 1996. Navaja, da tožniki v ničemer niso utemeljili zatrjevanega objektivnega poslabšanja svojega položaja. Tožena stranka poudarja, da lahko koncedent koncesijski akt enostransko spreminja, ker ni le stranka pogodbe, ampak predvsem oblastni organ. Uredba ni poslabšala pogojev izvajanja koncesije za izkoriščanje gozdov v lasti Republike Slovenije. Bodoča razmerja ureja drugače, bolj pregledno, tudi v skladu z razvojem na področju gospodarstva in cilji Vlade Republike Slovenije, da se s premoženjem države ravna gospodarno. Javni interes je jasno izražen. V nadaljevanju navedeno tožena stranka tudi podrobneje pojasnjuje. Tožena stranka predlaga, naj sodišče tožbo zavrže, prav tako tudi zahtevo za povrnitev stroškov postopka, podrejeno pa, naj jo zavrne, skupaj z zahtevo za povrnitev stroškov postopka.

Tekom postopka sta bili s strani tožečih strank poslani dve dopolnitvi tožbe, v katerih je navedeno, da je bil s strani Sklada kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije posredovan dopis Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano, ki se nanaša na razlago posameznih členov Uredbe. Iz dopisa ministrstva, ki vsebuje odgovore na vprašanja sklada v zvezi z razumevanjem in implementacijo posameznih določil uredbe, izhaja, da si instituciji določila izpodbijane Uredbe razlagata različno.

Sodišče je tožbo zavrglo iz naslednjih razlogov:

Četrti odstavek 5. člena ZUS-1 določa, da v upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti aktov organov, izdanih v obliki predpisa, kolikor urejajo posamična razmerja. V konkretnem primeru pa ne gre za predpis, ki bi urejal posamična razmerja, ampak gre za predpis, ki na splošno določa pogoje za podeljevanje koncesije za izkoriščanje gozdov, ki so v lasti Republike Slovenije in s katerimi gospodari Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije. Ta predpis po svoji vsebini ni posamični akt, s katerim bi se urejala konkretna razmerja, saj se ne nanaša na konkretne subjekte, ki bi bili poimensko določeni, ampak na nedoločen krog subjektov. Torej se z izpodbijano uredbo na splošno ureja način podeljevanja in izvajanja koncesije, tak predpis pa torej ne ureja posamična razmerja. Sodišče se ne strinja s tožbeno navedbo, da se ta predpis nanaša na posamična razmerja zaradi določila 10. alineje 1. odstavka 9. člena Uredbe. To določilo določa, da koncedent lahko odvzame koncesijo koncesionarju, če koncesionar zavrne podpis sprememb in dopolnitev koncesijske pogodbe zaradi uskladitve s to uredbo v predpisanem roku v skladu z 21. členom te uredbe. Vendar pa pri tej določbi ni govora o konkretnih, poimensko določenih koncesionarjih, ampak so le-ti navedeni na splošno. Uredba se skratka nanaša na poimensko nedoločene subjekte. Tožeča stranka se sklicuje tudi na sklep ustavnega sodišča št. U-I-53/10-4 z dne 15. 4. 2010, kjer je sodišče med drugim zapisalo, da se izpodbijana določba nanaša na določeno pravno osebo, to je na pobudnico, in da ureja posamično razmerje med občino in pobudnico. Ta sklep je tožeča stranka tudi priložila k tožbi. Vendar pa ta sklep ni primerljiv z obravnavano zadevo. Pri tej ustavno-sodni presoji je sodišče presojalo Odlok o načinu izvajanja javne službe oskrbe z energetskimi plini v Mestni občini Maribor, torej je šlo za predpis, ki se nanaša na poimensko določene subjekte. Glede na vse navedeno torej Uredba po določilu 4. odstavka 5. člena ZUS-1 ne more biti akt, ki bi se lahko izpodbijal v upravnem sporu. Zaradi tega je sodišče tožbo iz razloga po 4. točki 1. odstavka 36. člena ZUS-1 zavrglo, ker akt, ki se izpodbija s tožbo, ni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, saj glede na prej navedeno ne ustreza definiciji akta iz 4. odstavka 5. člena ZUS-1, ker izpodbijani akt v obliki predpisa ne ureja posamična razmerja.

Glede na to, da je bila tožba zavržena iz procesnih razlogov, se sodišče do ostalih vsebin navedb strank v postopku ni opredeljevalo.

Ker je sodišče tožbo zavrglo, trpi skladno s 4. odstavkom 25. člena ZUS-1 vsaka stranka svoje stroške postopka, zato sodišče ni ugodilo zahtevi za povrnitev stroškov postopka.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.