sodba in sklep I U 1622/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2011-01-06

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - IZVRŠILNO PRAVO - UPRAVNI SPOR

ukrep gradbenega inšpektorja - sklep o dovolitvi izvršbe - upravni spor - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu

Sklep, ki ga na podlagi 290. člena ZUP izda organ, pristojen za upravno izvršbo, praviloma ne predstavlja upravnega akta v smislu določbe 2. člena ZUS-1, saj s takim sklepom ni odločeno o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika. Vendar pa iz stališča Vrhovnega sodišča RS izhaja, da to ne velja, če tožeča stranka zatrjuje, da je obveznost, naložena z izvršilnim naslovom, že izvršila, ali pa da je z izpodbijanim sklepom prišlo do kakšnega drugega posega v njene pravice.

Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže.

Gradbeni inšpektor Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območne enote Koper, je kot prvostopenjski organ z izpodbijanim sklepom ugotovil, da je 2. točka izreka odločbe št. 06122-4886/2006-24 z dne 21. 5. 2007, s katero je bilo tožečima strankama naloženo, da morata v 60 dneh po prejemu inšpekcijske odločbe odstraniti objekt, to je nadstrešek tlorisnega gabarita 5,00 x 3,80 m na parc. št. 1039/35 k.o. ..., in sicer leseno konstrukcijo in strešno kritino ter vzpostaviti prejšnje stanje, postala dne 22. 7. 2007 izvršljiva ter se dovoljuje njena izvršba, poleg tega pa je tožečima strankama postavil dodatni rok za izvršitev opisane obveznosti in odločil, da bo po preteku tega roka opravil izvršbo pooblaščeni izvajalec. V obrazložitvi sklepa med drugim navaja, da je dne 25. 8. 2010 po uradni dolžnosti opravil kontrolni pregled opisanega objekta, ob čemer je ugotovil, da tožeči stranki nista izvršili prej opisane obveznosti. Zato je v skladu z določbami 1. in 2. odstavka 290. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 126/07, 65/08 in 8/10, dalje ZUP) izdal izpodbijani sklep.

Ministrstvo za okolje in prostor je kot drugostopenjski upravni organ zavrnilo pritožbo tožečih strank zoper izpodbijani sklep. V obrazložitvi med drugim navaja, da dejstvo, da ta sklep ni bil izdan v 30-dnevnem roku, določenem v 2. odstavku 290. člena ZUP, ne preprečuje njegove izdaje, saj gre za instrukcijski rok. Kljub prekoračitvi tega roka je izvršba dopustna, saj je prvostopenjski organ dejansko stanje, na katerem temelji izpodbijani sklep, ugotovil na inšpekcijskem ogledu dne 25. 8. 2010, torej tik pred izdajo sklepa. Po tedanjih ugotovitvah tožeči stranki še nista izpolnili naložene obveznosti, saj nista izkazali, da bi sami odstranili obravnavani objekt in ga potem ponovno postavili. Poleg tega je Upravna enota Koper izdala odločbo o odmeri nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora z dne 10. 2. 2009, ki se nanaša na objekt, za katerega je bila izdana inšpekcijska odločba z dne 21. 5. 2007, tožeči stranki pa tudi nista nikoli obvestili prvostopenjskega organa o morebitni izvršitvi odločbe. Kot neutemeljeno drugostopenjski organ zavrača tudi pritožbeno navedbo o tem, da je po začetku veljavnosti Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 126/07, dalje ZGO-1B) in Uredbe o vrstah objektov glede na zahtevnost (Uradni list RS, št. 37/08 in 99/08, dalje Uredba) obravnavani objekt legalen. Tudi po teh predpisih namreč enostavni objekti ne smejo biti v nasprotju s prostorskim aktom, v obravnavanem primeru pa prostorski akt predpisuje minimalen odmik od parcelne meje 4 m oziroma soglasje lastnika ali lastnikov sosednjih zemljišč. V obravnavanem primeru gre za manjši odmik, tožeči stranki pa nista predložili soglasij, zato pogoji za gradnjo brez gradbenega dovoljenja niso izpolnjeni niti po sedanjih predpisih. Plačilo nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora nima vpliva na odločitev v zadevi, saj gre za ločen postopek. Tožeči stranki tudi sicer nista izkazali, zakaj naj bi bila odločba, na podlagi katere se dovoljuje izvršba, nična, v pritožbi zoper sklep o dovolitvi izvršbe pa ni mogoče uveljavljati nepravilnosti izvršilnega naslova.

Tožeči stranki se s tako odločitvijo ne strinjata in vlagata tožbo, v kateri navajata, da je treba v primeru prekoračenega instrukcijskega roka za izdajo sklepa o dovolitvi izvršbe, še zlasti če je ta prekoračen za dve leti, upoštevati, da se je med tem lahko spremenilo pravno in dejansko stanje. To izhaja tudi in odločbe Ustavnega sodišča opr. št. Up 304/01. Odločanje v instrukcijskih rokih, določenih z zakonom, ne pomeni le zakonitega dela upravnega organa, temveč tudi spoštovanje pravice do enakega varstva pravic (22. člen Ustave), ki je, ko gre za postopke, v katerih se odloča o pravicah ali obveznostih, poseben izraz pravice do enakosti pred zakonom (2. odstavek 14. člena Ustave). Zahteva po enakopravni obravnavi zagotavlja tudi, da se o istovrstnih vlogah, ki jih ob istem času vlagajo različni posamezniki, odloči v enakem času in praviloma ob uporabi istih materialih predpisov. To je pomembno tudi zato, ker upravni organi praviloma odločajo po stanju in na podlagi predpisov, ki veljajo v času izdaje odločbe. Relativno kratek instrukcijski rok za izdajo sklepa o dovolitvi izvršbe zagotavlja visoko stopnjo verjetnosti, da se v tem času dejansko stanje in materialni predpis ne spremenita. Če pa do spremembe pride, mora upravni organ to upoštevati, in to ne le pri izdaji odločbe, temveč tudi pri izdaji sklepa o dovolitvi izvršbe.

Nezakonito ravnanje upravnega organa, torej tudi zamuda instrukcijskega roka, ne more iti v škodo stranke oziroma izvršilnega zavezanca. Drugostopenjski organ na takšne pritožbene navedbe sploh ni odgovoril, čeprav so relevantne za odločitev o utemeljenosti pritožbe in s tem za odločitev o zakonitosti sklepa o dovolitvi izvršbe. Tožeči stranki menita, da je zato pritožbeni organ posegel v njuno pravico do enakega varstva pravic. Drugostopenjski organ se v obrazložitvi svoje odločbe sklicuje na Uredbo in prostorski akt, pri tem pa niti ne navede, za katerih prostorski akt gre, ne njegove konkretne določbe. Šele s tem bi odgovoril na pritožbeno navedbo, da ta akt tega pogoja ne zahteva več. To pomeni, da je drugostopenjski organ odločil na podlagi stanja, kakršno je bilo ob izdaji izvršilnega naslova, ni pa upošteval, da sta od dneva, ko bi moral biti izdan izpodbijani sklep, potekli že dve leti. Če se je v tem času spremenilo dejansko in pravno stanje, tega ni mogoče zanemariti. Če bi se izkazalo, da za odstranitev nadstreška ni več materialno pravne podlage, bi izvršitev odločbe, ki v nasprotju z materialnimi predpisi nalaga njegovo odstranitev, pomenila protipraven poseg v lastnino tožečih strank, kar bi lahko bilo kaznivo dejanje, izvršilni naslov pa bi bil zaradi tega ničen. Tožeči stranki menita, da je drugostopenjski organ na to pritožbeno navedbo odgovoril pavšalno.

Dalje tožeči stranki opozarjata na 1. odstavek 280. člena ZUP, po katerem se lahko vsaka odločba, torej tudi izvršilni naslov v obravnavani zadevi, izreče za nično kadarkoli, torej tudi če bi bila že izvršena. Tožeča stranka je sicer izrek ničnosti res predlagala v okviru pritožbe, vendar to še ne pomeni, da je tak predlog nedovoljen. Razlaga pritožbenega organa, da v okviru pritožbe zoper sklep o dovolitvi izvršbe ni mogoče predlagati ničnosti odločbe, ki je izvršilni naslov, je povsem arbitrarna in v neskladju z 22. členom Ustave, poleg tega pa posega tudi v pravico do učinkovitega pravnega varstva iz 25. člena Ustave. Drugostopenjski organ se do tega predloga tožečih strank ni opredelil, prav tako se ni opredelil do razloga za ničnost, ki sta ga tožeči stranki navedli v pritožbi. Vprašanje ničnosti izvršilnega naslova je v obravnavani zadevi bistvenega pomena, saj bi izrek ničnosti izvršilnega naslova pomenil, da bi bilo treba izvršbo po uradni dolžnosti ustaviti. Glede na to, da sta od izvršljivosti izvršilnega naslova do izdaje sklepa o dovolitvi izvršbe pretekli dve leti, bi moral prvostopenjski organ dati tožečima strankama možnost, da se izjavita o dejstvih, ki se nanašajo na izvršitev naložene obveznosti. Če je to dejstvo ugotavljal tudi tako, da je ob inšpekcijskem ogledu opravljal meritve, na kar kaže navedba mer nadstreška, bi moral dati tožečima strankama možnost, da bi bili pri tem procesnem dejanju navzoči. Oboje zahteva eno od temeljnih načel upravnega postopka, to je načelo zaslišanja, iz katerega med drugim izhaja, da organ ne sme opreti svoje odločitve na dejstvo, glede katerega stranki ni dal možnosti, da se o njem izjavi. Temu se sicer lahko izogne, če se drži kratkih inštrukcijskih rokov, inšpekcijski ogled po dveh letih od dneva izvršljivosti in v okviru tega ogleda opravljena procesna dejanja pa zahtevajo spoštovanje zaslišanja stranke. Nespoštovanje tega načela ni le absolutna bistvena kršitev postopka, temveč tudi kršitev pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave. Iz navedenih razlogov tožeči stranki sodišču predlagata, naj izpodbijano odločbo odpravi in samo odloči o predlogu za izrek ničnosti sklepa o dovolitvi izvršbe oziroma o pritožbi zoper ta sklep, podrejeno pa, naj izpodbijani sklep odpravi in zadevo vrne drugostopenjskemu organu v nov postopek, poleg tega pa naj toženi stranki naloži povračilo stroškov postopka.

Poleg tega tožeči stranki navajata še, da jima bodo z izvršitvijo izpodbijanega sklepa nastale posledice, ki jih ne bo mogoče odpraviti drugače kot s ponovno postavitvijo nadstreška. Škode, ki bi nastala z odstranitvijo nadstreška, tako ni mogoče popraviti, ob tem pa ne nastaja škoda nobenemu sosedu, niti ni prizadeta javna korist. Tožeči stranki zato sodišču predlagata, da izvršitev izpodbijanega sklepa odloži do izdaje pravnomočne sodne odločbe.

Sodišče je tožbo vročilo toženi stranki, ki je sodišču posredovala upravne spise, ki se nanašajo na zadevo, na tožbo pa vsebinsko ni odgovorila.

Po ustaljeni sodni praksi Vrhovnega sodišča RS (od novejših odločb prim. opr. št. I Up 100/2009 z dne 21. 10. 2009, I Up 289/2008 z dne 18. 11. 2009, I Up 440/2008 z dne 9,. 10. 2008, I Up 329/2009 z dne 1. 4. 2010 in I Up 268/2009 z dne 12. 12. 2009) sklep, ki ga na podlagi 290. člena ZUP izda organ, pristojen za upravno izvršbo, praviloma ne predstavlja upravnega akta v smislu določbe 2. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06 in nadaljnji, dalje ZUS-1), saj s takim sklepom ni odločeno o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. Vsebinsko odločitev o obveznosti stranke namreč vsebuje izvršilni naslov, torej v obravnavani zadevi inšpekcijska odločba, s katero je bila tožečima strankama naložena obveznost odstranitve obravnavanega objekta. S sklepom o dovolitvi izvršbe se ta obveznost le prisilno izvršuje, se pa vanjo v ničemer ne posega oziroma se je ne spreminja. Vendar pa iz izrecne formulacije navedenega stališča Vrhovnega sodišča RS (tudi v prej navedenih odločbah) izhaja, da to ne velja, če tožeča stranka zatrjuje, da je obveznost, naloženo z izvršilnim naslovom, že izvršila, ali pa da je z izpodbijanim sklepom prišlo do kakšnega drugega posega v njene pravice.

Prav to, da je z izpodbijanim sklepom prišlo do posega v njene pravice, v obravnavani zadevi zatrjujeta tožeči stranki. Po tožbenih navedbah naj bi se namreč v dveh letih od preteka instrukcijskega roka za izdajo izpodbijanega sklepa „spremenilo pravno in dejansko stanje“, in sicer tako, da obravnavani objekt ne predstavlja več nelegalne gradnje. Sodišče je zato izpodbijani sklep obravnavalo kot upravni akt v smislu 2. odstavka ZUS-1, torej kot akt, ki ga je mogoče izpodbijati v upravnem sporu.

Navedbe o spremenjenih dejanskih okoliščinah tožeči stranki v tožbi z ničemer ne obrazlagata, sodišče pa po pregledu upravnega spisa ugotavlja, da se ta navedba očitno nanaša na njuno pritožbeno navedbo v upravnem postopku, da sta obravnavani nadstrešek pred izdajo izpodbijanega sklepa odstranila, nato pa ponovno zgradila. Vendar pa je sodišče po določbi 1. odstavka 20. člena ZUS-1 glede dejanskega stanja vezano na tožbene navedbe, torej na trditveno podlago v tožbi, ne pa na dejstva, ki so jih stranke navajale v vlogah v upravnem postopku. Povsem pavšalno, v tožbi z ničemer podprto ali obrazloženo navedbo o spremenjenih dejanskih okoliščinah, je zato sodišče štelo za neutemeljeno.

Drugostopenjski organ se je do opisane pritožbene navedbe tudi povsem jasno in določno opredelil z navedbami v obrazložitvi svoje odločbe, da je bilo na ogledu ugotovljeno, da objekt še stoji, da je bila v vmesnem času za objekt, ki je predmet izpodbijanega sklepa, izdana odločba o odmeri nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora ter da tožeči stranki upravnega organa nista nikoli obvestili o morebitni izvršitvi odločbe. Tožbene navedbe, da drugostopenjski upravni organ ni odgovoril na pritožbene navedbe, torej v tem delu niso utemeljene, za vsebinsko presojo ustreznosti tega dela obrazložitve drugostopenjske odločbe pa sodišče, kot že rečeno, zaradi popolne odsotnosti konkretnih tožbenih navedb o dejanskem stanju nima pravne podlage.

Svoje stališče o tem, da obravnavani nadstrešek zaradi spremembe materialnega prava ne predstavlja več črne gradnje, tožeča stranka smiselno opira na uveljavitev ZGO-1B in na podlagi tega zakona sprejete Uredbe ter na spremembe prostorskih aktov, ki urejajo območje obravnavane gradnje. Vendar pa sodišče ugotavlja, da legalnosti obravnavane gradnje v nobenem primeru ni mogoče obravnavati po določbah ZGO-1, ki so bile spremenjene z ZGO-1B. Zato ni podlage ne v prehodni določbi 114. člena ZGO-1B, po kateri se postopki, ki so se začeli pred dnem začetka uporabe tega zakona, končajo po določbah zakona, kot so veljale pred novelo, pa tudi ne v določbi 1. odstavka 120. člena ZGO-1B, ki za kaj takega postavlja pogoj, da objekt izpolnjuje po dotedanjih predpisih določene pogoje za gradnjo enostavnega objekta brez pridobitve gradbenega dovoljenja. Da obravnavani nadstrešek teh pogojev ni izpolnjeval, je pravnomočno ugotovljeno z inšpekcijsko odločbo, ki v obravnavani zadevi predstavlja izvršilni naslov. Zakaj tega nadstreška na podlagi trditev tožečih strank o njegovi odstranitvi in ponovni izgradnji ni mogoče šteti za nov objekt, zgrajen po uveljavitvi ZGO-1B, pa je obrazloženo zgoraj.

Tožena stranka se v obrazložitvi drugostopenjske odločbe sklicuje na 12. člen Uredbe, za katerega ugotavlja, da enako kot prejšnja ureditev za gradnjo enostavnega objekta predpisuje, da gradnja ne sme biti v nasprotju s prostorskim aktom. Taka navedba je sicer glede na gornjo obrazložitev brezpredmetna, vendar pa je ugotovitev tožene stranke, da s spremembo zakonodaje obravnavani objekt ni pridobil legalnosti, iz prej navedenih razlogov kljub temu pravilna. Prav tako brez potrebe se tožena stranka sklicuje na določbo prostorskega akta, ki velja na predmetnem območju, saj ta akt ni predstavljal pravne podlage za ugotovitev o nelegalnosti gradnje ne v inšpekcijski odločbi (izvršilnem naslovu), ne v sodbi tukajšnjega sodišča opr. št. U 1354/2007 z dne 17. 4. 2008, s katero je ta inšpekcijska odločba postala pravnomočna.

Da bi odstranilo vse morebitne dvome tožečih strank sodišče vendarle dodaja še, da je v času izdaje izvršilnega naslova predmetno območje urejal Odlok o spremembah in dopolnitvah prostorskih ureditvenih pogojev v Mestni občini Koper (Uradni list RS, št. 95/06), ki je v 3. odstavku 15. člena minimalni odmik od parcelnih mej določal na način, kot ga navaja tožena stranka. Ta določba je bila res spremenjena z Odlokom o spremembah in dopolnitvah odloka o prostorskih ureditvenih pogojih v Mestni občini Koper (Uradni list RS, št. 22/09), vendar izključno v tem, da se vsebinsko enake določbe o odmiku zdaj nanašajo zgolj na odmik od meje parcele, namenjene gradnji. Da gre v obravnavani zadevi prav za tako parcelo nedvoumno izhaja iz obrazložitve inšpekcijske odločbe (izvršilnega naslova), česa drugega pa tožeči stranki tudi ne zatrjujeta. Sodišče zato ugotavlja, da tudi sprememba prostorskega akta ni mogla povzročiti legalnosti obravnavane gradnje, tako da je tudi s te plati ugotovitev tožene stranke pravilna.

Tožbene navedbe o ničnosti izvršilnega naslova in kršitvah ustavnih pravic temeljijo izključno na stališču tožečih strank, da je obravnavani objekt zaradi dejanskih in pravnih sprememb mogoče šteti za legalno gradnjo, zaradi česar bi njegova odstranitev pomenila tudi kaznivo dejanje. Kot je bilo obrazloženo, se je tožena stranka jasno in določno, po presoji sodišča pa tudi pravilno opredelila do pritožbenih navedb v tej smeri in na tej podlagi ugotovila tudi, da obravnavanega nadstreška ni mogoče šteti za legalno gradnjo. S tem se je po presoji sodišča ustrezno vsebinsko opredelila tudi do zatrjevanja tožečih strank o ničnosti izvršilnega naslova, tako da tožbena navedba, da njena ugotovitev, da tožeči stranki te ničnosti nista izkazali, nikakor ni neutemeljena.

Tožeči stranki imata prav, ko navajata, da izpodbijani sklep temelji na dejanski ugotovitvi, da obravnavani nadstrešek še ni bil odstranjen, do te ugotovitve pa je tožena stranka prišla na podlagi ogleda, na katerem tožečima strankama ni bila omogočena udeležba, niti nista imeli možnosti, da se izjavita o dejstvih, ugotovljenih na tem ogledu. Vendar pa je bil ta ogled opravljen v okviru vodenja inšpekcijskega postopka, kar v skladu z določbo 1. odstavka 146. člena ZGO-1 pomeni, da je šlo za nujne ukrepe v javnem interesu v smislu ZUP, zato se odločba lahko izda v skrajšanem postopku brez zaslišanja strank. Ta zakonska določba daje podlago za odstop od procesnih jamstev, ki jih sicer zagotavlja ZUP, med drugim v 1. odstavku 9. člena, ki določa, da je treba pred izdajo odločbe dati stranki možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo (zaslišanje stranke). Zato dejstvo, da tožeči stranki pred izdajo izpodbijanega sklepa nista imeli možnosti, da se v zadevi izjavita, samo po sebi ne predstavlja absolutne bistvene kršitve pravil upravnega postopka iz 3. točke 2. odstavka 237. člena  ZUP. Ob tem sodišče ponovno opozarja, da tožeči stranki v tožbi nista navedli nobenih dejstev ali dokazov, ki bi jih navedli v primeru zaslišanja in bi lahko pripeljali do drugačne odločitve.

Iz navedenih razlogov je sodišče tožbo zavrnilo kot neutemeljeno na podlagi 1. odstavka 63. člena ZUS-1. Ker v tožbi niso bila navedena nobena nova dejstva ali dokazi, ki bi utegnili biti pomembni za odločitev, je sodišče o zadevi na podlagi 2. alinee 2. odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, na nejavni seji.

Po določbi 1. odstavka 32. člena ZUS-1 tožba ne ovira izvršitve upravnega akta, zoper katerega je vložena, kolikor zakon ne določa drugače, po 2. odstavku istega člena pa sodišče na tožnikovo zahtevo lahko odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe. Po teh določbah je torej tožba v upravnem sporu, o kateri še ni bilo pravnomočno odločeno, ena od procesnih predpostavk za vložitev zahteve za izdajo začasne odredbe. Povedano drugače: odločanje o začasni odredbi je možno le, če o tožbi, v zvezi s katero se zahteva izdaja začasne odredbe, še ni bilo pravnomočno odločeno. V obravnavani zadevi je sodišče sprejelo odločitev o tožbi, ta odločitev pa je v skladu z določbo 1. odstavka 73. člena ZUS-1 pravnomočna z dnem odločanja. Z dnem odločitve o tožbi zato niso bile več izpolnjene procesne predpostavke za odločanje o zahtevi za izdajo začasne odredbe, zato je sodišče zahtevo zavrglo.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

Sklep I Up 74/2011, enako tudi I Up 151/2011, I Up 195/2011,  I Up 748/2011,  I Up 497/2012,  I Up 81/2013