sodba II U 65/2009
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2011-06-08

informacije javnega značaja - zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja - oseba javnega prava - kriteriji za opredelitev osebe javnega prava

Ker ZDIJZ ne določa kriterijev za opredelitev pojma osebe javnega prava, se štejejo za organe iz 1. člena ZDIJZ vse tiste osebe javnega prava, ki imajo ta status po splošnih pravilih upravnega prava.

Da se ugotovi, ali je nek subjekt oseba javnega prava, je treba uporabiti pravno teorijo, po stališču katere je treba pri presoji upoštevati način ustanovitve, namen delovanja ter način financiranja osebe ter izvrševanje javnih pooblastil in način pridobitve statusa člana pravne osebe.

2. Zahteva tožeče stranke za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

Z izpodbijano odločbo je Informacijska pooblaščenka odločila, da se pritožbi  A.A. zaradi molka in njegovi zahtevi za dostop do informacij javnega značaja ugodi, tožeči stranki pa naloži, da prosilcu v roku petnajst dni po prejemu te odločbe posreduje fotokopije naslednjih dokumentov:

vseh 30 negativnih odgovorov na prošnjo za sofinanciranje projektov v letu 2007;

seznam 30 zavrnjenih vlog v letu 2007, ki vsebuje podatke o vlagateljih ter naslove projektov;

seznam odobrenih vlog v letu 2007, ki vsebuje podatke o nazivu pravne osebe, nazivu projekta, odobrena sredstva in vsoto odobrenih sredstev po pravni osebi;

seznam 12 odobrenih prijav, projekti neizvedeni, odpoved sredstev v letu 2007, ki vsebuje podatke o vlagateljih, naziv projekta in znesek odobrenih sredstev, ki so bila odpovedana.

Iz obrazložitve izhaja, da je tožeča stranka zavezanec po Zakonu o dostopu do informacij javnega značaja (v nadaljevanju ZDIJZ, Uradni list RS, št. 24/2003 s spremembami), ker je pravna oseba javnega prava, saj je podanih več elementov, ki tožečo stranko opredeljujejo kot tako, to je, da ni organizirana v nobeni od statusnopravnih oblik, v katerih lahko obstajajo osebe zasebnega prava, članstvo pri tožeči stranki je za študente Univerze v Mariboru obvezno oziroma neodvisno od njihove volje, tožeča stranka je nosilec javnega pooblastila, njeni cilji in dejavnosti so izrazito javnopravne narave, razen tega pa tudi sredstva za svoje delovanje posredno pridobiva iz državnega proračuna in proračunov lokalnih skupnosti. Vsi navedeni elementi kot celota opredeljujejo tožečo stranko kor pravno osebo javnega prava.

Informacijski pooblaščenec je glede vprašanja, ali so zahtevane informacije informacije javnega značaja glede na določila ZDIJZ presojala kriterije po prvem odstavku 4. člena ZDIJZ ter ali je podana kakšna izjema po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ. Pooblaščenec je ugotovil, da organ z informacijami, ki so predmet zahteve prosilca, razpolaga v materializirani obliki. Zahtevane informacije sodijo v delovno področje organa, saj organ zagotavlja interesne dejavnosti študentov z izvajanjem lastne dejavnosti in s sofinanciranjem programov društev, zvez društev, zavodov, samoupravnih interesnih skupnosti študentov, samoupravnih lokalnih skupnosti in ustanov, ki izpolnjujejo pogoje Študentskega odloka o interesnih dejavnostih študentov v Mariboru. Predmet zahteve za dostop do informacije javnega značaja torej izpolnjuje vse kriterije za informacijo javnega značaja v skladu s prvim odstavkom 4. člena ZDIJZ.

Glede udeležbe stranskih udeležencev v postopku pooblaščenec za dostop do informacij javnega značaja ugotavlja, da razlogi na podlagi katerih bi moral v postopek pozvati prijavitelje sprejetih projektov, ki so od organa prejeli določena sredstva, niso podani. V postopek se namreč pritegne tisti subjekt, kateremu je treba dati možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembna za odločbo. Stranski udeleženec je namreč tisti, ki varuje kakšno svojo pravico ali pravni interes v upravni zadevi. Obstajati mora določeno razmerje stranskega udeleženca do upravne zadeve, to razmerje pa ureja materialni predpis, pri prijaviteljih, ki so prejeli določena sredstva pa takšnega predpisa, ki bi nakazoval razmerje do upravne zadeve dostopa do informacij javnega značaja, ni. Glede podatka, kdo so bili prijavitelji zavrnjenih projektov, pa pooblaščenec pojasnjuje, da se jih je od 36 pozvanih prijaviteljev odzvalo 6, od katerih pa nihče ni izjavil, da vstopa v postopek kot stranski intervenient.

Pooblaščenec za dostop do informacij javnega značaja je v izpodbijani odločbi ugotovil tudi, da informacije, ki jih prosilec zahteva, ne predstavljajo nobene od izjem iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, pri tem pa se je posebej opredelil glede pravice do varovanja osebnih podatkov in poslovne tajnosti. Ugotovil je, da so prijavitelji zgolj pravne osebe, na katere se varovanje osebnih podatkov po Zakonu o varstvu osebnih podatkov (v nadaljevanju ZVOP-1, Uradni list RS, št. 86/2004 s spremembami) ne nanaša. Glede negativnega odgovora na prošnjo za sofinanciranje projektov z dne 14.8.2008, ki ga je podpisala predsednica Komisije za interesne dejavnosti študentov, pa pooblaščenec ugotavlja, da tudi to ni varovan osebni podatek, saj predsednica predstavlja navedeno komisijo in je na takšnem dokumentu navedena v okviru svoje funkcije. Podatek o imenu in priimku predsednice te komisije pa je tudi javno dostopen podatek na spletni strani tožeče stranke.

Glede na splošno zatrjevanje tožeče stranke do pravice varovanja poslovne skrivnosti, pa pooblaščenec za dostop do informacij javnega značaja ugotavlja, da tudi ta izjema iz 2. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ni podana, saj nobeden od zahtevanih dokumentov ne izpolnjuje kriterijev poslovne skrivnosti iz 39. člena ZGD. Nobena od izjem iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ torej po zaključku pooblaščenca ni podana, kljub temu pa pooblaščenec opozarja tudi na določilo tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki med drugim določa, da se dostop do zahtevane informacije vselej dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev.

Tožeča stranka se z izpodbijano odločbo ne strinja, zato vlaga tožbo v upravnem sporu. Po njenem mnenju okoliščina, da tožeča stranka ni ustanovljena v nobeni od statusnih oblik pravnih oseb zasebnega prava, nikakor ne pomeni, da je tožeča stranka pravna oseba javnega prava. Tožeča stranka v nobenem predpisu ni opredeljena kot pravna oseba javnega prava. Za osebe javnega prava je značilno, da so ustanovljene z oblastnim aktom (zakonom, odlokom, uredbo), tožeča stranka pa ni bila ustanovljena na ta način. Glede kriterija obveznosti članstva tožeča stranka poudarja, da ni mogoče govoriti o obveznem članstvu ampak o avtomatičnem članstvu. Celotna študentska organizacijska struktura ni nastala na podlagi oblastvenega akta, ampak na podlagi postopka samoorganiziranja študentov, kateremu je dal zakon samo normativni okvir, sicer pa je postopek identičen ustanavljanju društev. Razen tega tožeča stranka ni bila ustanovljena v javnem interesu ampak z namenom varovanja in uveljavljanja skupinskih interesov študentov. Tudi način financiranja študentskih organizacij, ki se financirajo iz državnega in občinskih proračunov, dohodkov iz lastne dejavnosti in premoženja, prispevkov študentov, dotacij, donacij in daril ter koncesijskih dajatev izplačanih za občasna in začasna dela študentov, po mnenju tožeče stranke kaže na to, da gre za zasebno pravno naravo tožeče stranke. To potrjuje tudi to, da ravnanje s sredstvi študentskih organizacij nadzira računsko sodišče.

Glede izvrševanja javnega pooblastila pa tožeča stranka navaja, da se javno pooblastilo lahko podeli samo za izvajanje upravnih nalog, torej tistih, kjer uprava nastopa kot oblast. Vsi akti in dejanja, ki pomenijo izvajanje javnega pooblastila, morajo biti določeni v zakonu. Subvencioniranje študentske prehrane torej ni javno pooblastilo, tožeča stranka pa v nobenem primeru ne more biti nosilka tega javnega pooblastila, saj je samo dejanski izvajalec aktivnosti, katere je ministrstvo v okviru prenosa strokovno organizacijskih nalog preneslo na tožečo stranko. Tožeča stranka se v tožbi strinja s tem, da bi zahtevani podatki lahko predstavljali informacijo javnega značaja, če bi tožeča stranka bila zavezanec po ZDIJZ, ker pa to ni, tudi zahtevani podatki niso informacija javnega značaja, ker niso nastali v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog.

Razen tega tožeča stranka še navaja, da ni razloga, da je tožeča stranka o postopku obvestila samo prijavitelje, katerih projekti niso bili izbrani, tistih, ki so bili, pa ne. S takšnim ravnanjem je zagrešila bistveno kršitev določb postopka iz 2. točke drugega odstavka 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP, Uradni list RS, št. 80/1999 s spremembami). Glede izjem po 6. členu ZDIJZ pa tožeča stranka navaja, da se posredno res financira iz proračuna, vendar pa pridobiva prihodke tudi iz lastnega premoženja, z opravljanjem svoje dejavnosti in izvajanjem storitev ter z darili in dotacijami. Z opustitvijo obveščanja o postopku prijaviteljev, katerih projekti so bili izbrani, pa je tem onemogočila, da podajo svoje stališče glede varovanja poslovne skrivnosti. Tudi s tem je tožena stranka storila bistveno kršitev pravil upravnega postopka iz 2. točke drugega odstavka 237. člena ZUP, posledično pa je napačno uporabljeno tudi materialno pravo. Tožeča stranka predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi, priglaša pa tudi stroške tega upravnega spora.

Tožena stranka se v odgovoru na tožbo zavzema za zavrnitev tožbe. Vztraja pri stališčih, ki jih je zavzela že v izpodbijani odločbi. Navaja, da definicije pravne osebe javnega prava v zakonodaji ni, zato je te kriterije razvila pravna teorija. Vztraja pri svojem stališču glede načela numerus clausus, ki velja za pravne osebe zasebnega prava. Tožeča stranka ni organizirana v nobeni od oblik, v katerih lahko obstajajo osebe zasebnega prava, članstvo je za študente Univerze v Mariboru obvezno oziroma neodvisno od njihove volje, tožeča stranka je nosilec javnega pooblastila, cilji in dejavnosti tožeče stranke so izrazito javnopravne narave, tožeča stranka pridobiva sredstva tudi iz republiškega proračuna in proračunov lokalnih skupnosti, vsi navedeni kriteriji kot celota pa opredeljujejo tožečo stranko kot pravno osebo javnega prava. Tožena stranka vztraja pri svojih stališčih tudi glede udeležbe prijaviteljev v postopku in glede uporabe tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, pri katerem je izrecno poudarjena njegova nadzorna funkcija.

Tožeča stranka je dne 10.6.2009 vložila pripravljalno vlogo, v kateri vztraja pri svojih stališčih iz tožbe, v vlogi z dne 13.12010 pa se sklicuje na odločbo št. 430-53/2009 z dne 11.12.2009, ki jo je izdalo Ministrstvo za finance, iz katere izhaja, da Študentska organizacija Slovenije ni naročnik po določbah Zakona o javnem naročanju (ZJN-2, Uradni list RS, št. 128/2006 s spremembami) niti po določbah Zakona o javnem naročanju na vodnem, energetskem, transportnem področju in področju poštnih storitev (v nadaljevanju ZJNVETPS, Uradni list RS, št. 128/2006 s spremembami).

Tožba je bila vročena tudi A.A., ki nastopa v tem upravnem sporu kot prizadeta stranka v smislu tretje alinee 16. člena v zvezi s prvim odstavkom 19. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1, Uradni list RS, št. 105/2006 s spremembami), le-ta pa odgovora na tožbo ni vložil.

Po prvem odstavku 1. člena ZDIJZ je vsakomur omogočen dostop in ponovna uporaba informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. To določilo torej določa subjekte, ki so na zahtevo prosilca dolžni posredovati informacije javnega značaja. Kaj je informacija javnega značaja, določa 4. člen tega zakona. To je informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja pa določa 6. člen ZDIJZ.

V predmetni zadevi je sporno, ali je tožeča stranka zavezanka oziroma organ, kot pravi zakon, ki je dolžan posredovati informacije javnega značaja upoštevajoč kriterije iz 1. člena, torej ali je tožeča stranka oseba javnega prava. Tožeča stranka je vključena v Študentsko organizacijo Slovenije, ki je urejena z Zakonom o skupnosti študentov (v nadaljevanju ZSkuS, Uradni list RS, št. 38/1994). Ta v šestem odstavku 3. člena določa, da je Študentska organizacija univerze pravna oseba. Pooblastila in dejavnosti Študentske organizacije Slovenije in njenih organizacijskih enot so določena v 5. členu tega zakona. To pa so: sprejemanje, organiziranje in izvajanje programov interesnih dejavnosti študentov na področju kulture, izobraževanja, športa, tehnične kulture in drugih področij interesnega delovanja študentov, določenih z nacionalnim programom visokega šolstva in drugimi nacionalnimi programi, ki se financirajo iz državnega proračuna ter drugih virov; sprejemanje, organiziranje in izvajanje programov, ki vplivajo na socialno-ekonomski položaj študentov; zagotavlja pogoje za delovanje in razvoj interesnih oblik združevanja študentov; zagotavlja sodelovanje študentov pri upravljanju lokalnih zadev, ki jih občina, mestna občina ali širša samoupravna lokalna skupnost ureja samostojno na področjih, ki vplivajo na življenje in delo študentov; zagotavlja vpliv študentov pri upravljanju javnih zadev in pri delu državnih organov; imenuje predstavnike študentov v organe in delovna telesa mednarodnih organizacij in skupnosti, katerih članica je Republika Slovenija, v katerih sodelujejo predstavniki študentov ter opravlja z zakonom ali temeljnim aktom določene naloge in dejavnosti. Tudi občine in druge samoupravne lokalne skupnosti s svojimi akti zagotovijo sodelovanje predstavnikov Študentske organizacije Slovenije oziroma njenih organizacijskih oblik pri obravnavi vseh zadev, ki se nanašajo na interese študentov v lokalni skupnosti (6. člen ZSkuS), enako pa velja tudi za državne organe (7. člen ZSkuS).

Študentska organizacija univerze pridobiva sredstva za delovanje iz virov navedenih v prvem odstavku 9. člena ZSkuS (republiškega proračuna in proračunov lokalnih samoupravnih skupnosti, proračunov organizacijskih oblik Študentske organizacije Slovenije, prispevkov študentov, prispevkov od dejavnosti, ki jih opravlja za uresničevanje nalog in ciljev, prihodkov od lastnega premoženja, dotacij, daril in drugih virov) in iz koncesijskih dajatev v višini 10 % prejemkov, izplačanih za občasna in stalna dela študentov, ki jih zaračunavajo organizacije za posredovanje takšnih del (drugi odstavek 9. člena ZSkuS).

Še podrobneje položaj, delovanje in organiziranost Študentske organizacije Slovenije in tožeče stranke kot njene organizacijske oblike ureja Študentska ustava (Uradni list RS, št. 105/2002). Ta v 65. členu določa, da je delovanje organizacijskih oblik Študentske organizacije Slovenije javno, delujejo pa v interesu razvoja in napredka univerz, lokalnih skupnosti, širše regije in RS, predvsem pa v korist študentov oziroma mlade populacije (67. člen Študentske ustave). V študentsko organizacijo univerze se združujejo vsi študenti posamezne univerze, študentje posamezne univerze pa se lahko združujejo samo v eno študentsko organizacijo univerze (70. člen Študentske ustave). Študentska organizacija univerze je ustanovljena, ko se na pisno pobudo najmanj 30 % študentov te univerze izvedejo volitve v najvišje predstavniško telo teh študentov in ko to telo sprejme najvišji akt študentske organizacije univerze z dvotretjinsko večino (71. člen Študentske ustave).

ZDIJZ ne določa kriterijev za opredelitev pojma osebe javnega prava, zato se štejejo za organe iz 1. člena ZDIJZ vse tiste osebe javnega prava, ki imajo ta status po splošnih pravilih upravnega prava. Sodišče se strinja s stališčem iz izpodbijane odločbe, da je potrebno za ugotovitev, ali je tožeča stranka pravna oseba javnega prava, uporabiti pravno teorijo. Odločujoči kriteriji po stališču pravne teorije pa so način ustanovitve, namen delovanja, način financiranja, izvrševanje javnih pooblastil in način pridobitve statusa člana. Sodišče se strinja tudi s stališčem, da je treba vse kriterije obravnavati kot celoto in po presoji vseh navedenih kriterijev sledi zaključku iz izpodbijane odločbe, da je tožeča stranka oseba javnega prava. Delovanje tožeče stranke je v javnem interesu. Primarno tožeča stranka sicer res uveljavlja in skrbi za interese študentov, vendar pa je tudi v interesu javnosti nasploh, da je za uveljavljanje interesov študentov ustrezno poskrbljeno. Študentska organizacija Slovenije in njene organizacijske oblike, med katere sodi tudi tožeča stranka, sprejema, organizira in izvaja programe, ki se nanašajo na različna področja interesnih oziroma obštudijskih dejavnosti, nadalje takšne, ki vplivajo na socialno-ekonomski položaj študentov, se zavzemajo za kakovostno in javno dostopno visoko šolstvo ... Ker je izvajanje teh dejavnosti z namenom kvalitetnega študija, obštudijskih dejavnosti in socialno-ekonomskega položaja študentov nasploh v javnem interesu, so pogoji za takšno delovanje postavljeni z ZSkuS, da gre za javni interes pa izhaja tudi iz določil Študentske ustave, po katerih je delovanje tako Študentske organizacije (12. člen Študentske ustave) kot njenih organizacijskih oblik (65. člen Študentske ustave) - torej tudi tožeče stranke - javno. Organizacijske oblike Študentske organizacije Slovenije, torej tudi tožeča stranka, ne delujejo namreč samo v korist študentov oziroma mlade populacije, ampak tudi v interesu razvoja in napredka univerz, lokalnih skupnosti, širše regije in Republike Slovenije.

Vse navedeno po presoji sodišča vsekakor kaže na to, da je tožeča stranka pravna oseba javnega prava, v prid temu pa govorijo tudi ostali zgoraj navedeni kriteriji, ki jih je treba uporabiti pri opredelitvi pravne osebe kot osebe javnega prava. Študentska organizacija se sicer ustanovi po postopku opredeljenem v 71. členu Študentske ustave, vendar pa so vanjo vključeni vsi študenti posamezne univerze, študenti pa se lahko združujejo samo v eno študentsko organizacijo univerze (70. člen Študentske ustave). Glede na to, da torej študenti nimajo možnosti izbire glede tega, v katero študentsko organizacijo univerze bodo vključeni (ne glede na to, da to članstvo ne prinaša nobenih obveznosti ampak samo ugodnosti), je to še dodaten kriterij, ki govori v prid temu, da gre za osebo javnega prava. Takšen zaključek pa potrjuje tudi način financiranja, saj se tožeča stranka v skladu z določili ZSkuS financira predvsem iz proračunov in od koncesijskih dajatev. Končno pa se sodišče strinja tudi s stališčem, da je tožeča stranka nosilka javnih pooblastil in sicer na podlagi določil ZSkuS. Takšno sodišče je zavzelo tudi Vrhovno sodišče RS v sicer vsebinsko drugačni zadevi št. I Up 71/2006, vendar pa je v njej glede vprašanja ali je študentska organizacija univerze nosilka javnih pooblastil zavzelo takšno stališče.

Glede na to, da je torej tožeča stranka pravna oseba javnega prava in torej organ v smislu 1. člena ZDIJZ, je dolžna prosilcu omogočiti dostop do informacij javnega značaja na način in v obsegu, v katerem je o tem odločeno z izpodbijano odločbo.

Tožeča stranka tudi s tožbenimi navedbami ne more izpodbiti takšne odločitve. Sodišče je že zgoraj pojasnilo, da je treba vse naštete kriterije pri odločitvi o tem ali je tožeča stranka pravna oseba javnega prava upoštevati kot celoto, in iz zgoraj navedenih razlogov napravilo zaključek, da je tožeča stranka pravna oseba javnega prava. Glede odločbe Ministrstva za finance, na katero se sklicuje tožeča stranka v pripravljalni vlogi, pa sodišče dodaja, da tožeča stranka te odločbe vlogi ni priložila, kot izhaja iz navedb tožeče stranke pa ta odločba temelji na določilih ZJN-2 in ZJNVETPS, ki pa ne predstavljata materialnopravne podlage v obravnavanem upravnem sporu.

Glede tožbenega ugovora, da bi morali biti v postopek pritegnjeni tudi prijavitelji, katerih projekti so bili izbrani, pa se tudi sodišče strinja s stališčem iz izpodbijane odločbe, da v obravnavanem primeru to ni bilo potrebno. Predmet obravnavane zahteve za dostop do informacij javnega značaja glede odobrenih prijav se nanaša na seznam odobrenih vlog v letu 2007 s podatki o nazivu pravne osebe, nazivu projekta, odobrenih sredstvih in vsoto odobrenih sredstev po pravni osebi, ter seznam 12 odobrenih prijav, kjer pa projekti niso bili izvedeni, ki vsebuje podatke o vlagateljih, nazivu projekta in znesku odobrenih sredstev, ki so bila odpovedana. V zvezi z odobrenimi projekti se torej zahteva nanaša le na sezname teh vlog, s podatki o nazivu projekta, pravne osebe in odobrenih sredstvih oziroma sredstvih, ki so bila odobrena in nato odpovedana, ne pa na te vloge oziroma projekte same. Pravico udeleževati se postopka ima oseba, ki izkaže pravni interes, to pa lahko stori oseba, ki zatrjuje, da vstopa v postopek zaradi varstva svojih pravni koristi. Pravna korist je neposredna na zakon ali drug predpis oprta osebna korist (prvi in drugi odstavek 43. člena ZUP). Zahteva po dostopu do informacij javnega značaja, ki se nanaša na zgoraj navedene sezname, ne posega neposredno na zakon ali drug predpis oprto osebno korist subjektov, ki so na teh seznamih navedeni kot prejemniki javnih sredstev.

Izpodbijani upravni akt je torej tudi po presoji sodišča pravilen in na zakonu utemeljen, zato je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1.

Tožeča stranka je zahtevala tudi povrnitev stroškov postopka. Če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1). Ker je sodišče tožbo zavrnilo, mora torej tožeča stranka sama nositi svoje stroške, zato je sodišče njen zahtevek za povrnitev stroškov zavrnilo.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.