sodba I U 403/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-11-18

lokacijsko dovoljenje - lokacijska dokumentacija - gradbeno dovoljenje - sprememba parcele

Zaradi sprememb parcele, na kateri je predvidena obravnavana gradnja, projekt za to gradnjo ni več skladen z izdanim lokacijskim dovoljenjem. V obravnavani zadevi je bil namreč izveden t.i. dvostopenjski postopek, v katerem je bilo najprej na podlagi določb ZUN izdano lokacijsko dovoljenje, nato pa na podlagi določb ZGO in ob upoštevanju pogojev iz lokacijskega dovoljenja še gradbeno dovoljenje. V tem postopku so bila vsa vprašanja lokacije objekta, vključno z upoštevanjem prostorskih aktov, obravnavana izključno v postopku za izdajo lokacijskega dovoljenja. Če je pri kateremkoli od pogojev, navedenem v lokacijskem dovoljenju, prišlo do kakršnekoli spremembe, te ni bilo mogoče vsebinsko obravnavati v okviru postopka za izdajo gradbenega dovoljenja, temveč je morala stranka na podlagi določb 65. člena ZUN najprej zahtevati spremembo lokacijskega dovoljenja.

Ministrstvo za okolje in prostor je z izpodbijano odločbo kot drugostopenjski upravni organ odpravilo gradbeno dovoljenje Upravne enote Ljubljana, izpostave Vič-Rudnik, št. 351-236/2008-54 z dne 9. 12. 2009, ki je bilo izdano tožeči stranki za gradnjo prizidka k stanovanjski hiši na zemljišču parc. št. 324/4 k.o. ..., in zavrnila zahtevo tožeče stranke za izdajo tega gradbenega dovoljenja. V obrazložitvi med drugim navaja, da je bilo odpravljeno gradbeno dovoljenje izdano v ponovljenem postopku, v njem pa so bile na podlagi 191. člena zdaj veljavnega Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 102/04 – uradno prečiščeno besedilo in nadaljnji, ZGO-1) uporabljene določbe prej veljavnega Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 34/84 in 29/86 ter Uradni list RS, št. 40/94, 69/94, 59/96, 54/99, 42/00 in 52/00, ZGO). V obravnavni zadevi je bilo pred odpravljenim gradbenim dovoljenjem na podlagi Zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (Uradni list SRS, št. 18/84, 37/85, 29/86 in 43/89 ter Uradni list RS, št. 26/90, 18/93, 47/93, 71/93 in 44/97, ZUN) izdano lokacijsko dovoljenje za gradnjo prizidka na parc. št. 324/4 k.o. ..., ki je postalo pravnomočno.

Po mnenju drugostopenjskega upravnega organa tožeča stranka tudi v ponovljenem postopku ni predložila dokaza, da ima na predmetnem zemljišču pravico graditi, kakor določa 36. člen ZGO. To izhaja iz podatkov zemljiške knjige, ki na dan izdaje izpodbijanega gradbenega dovoljenja pri vseh treh parcelah, ki so po navedbah tožeče stranke nastale s parcelacijo parcele št. 324/4 k.o. ..., še vedno izkazujejo lastništvo prejšnjih lastnikov, tožeča stranka pa po podatkih zemljiškoknjižnega izpiska ni vpisana niti kot vlagateljica predloga za vpis lastninske pravice. To pomeni, da tožeča stranka ni izkazala lastninske pravice na zemljišču, na katerem je bila z odpravljenim gradbenim dovoljenjem dovoljena gradnja, zaradi česar je bilo to gradbeno dovoljenje nezakonito.

Poleg tega tožena stranka navaja še, da je treba v gradbenem postopku, ki se vodi po določbah ZGO in je uveden po pravnomočno končanem lokacijskem postopku, izdati gradbeno dovoljenje v skladu z zahtevami 41. člena ZGO, ki predpisuje, da pristojni organ, preden izda gradbeno dovoljenje, med drugim preveri tudi, ali je projekt izdelan v skladu s pogoji lokacijskega dovoljenja. Eden od pogojev lokacijskega dovoljenja je tudi parcelna številka zemljišča, na katerem se dovoljuje gradnja prizidka, in sicer parc št. 324/4 k.o. ... Odpravljeno gradbeno dovoljenje je v nasprotju s tem  dovoljevalo gradnjo prizidka na parc. št. 324/6 in 324/8 k.o. ..., ki pa predstavljata le del prvotne parcele 324/4 k.o. ..., na katero se glasita lokacijsko dovoljenje in predloženi projekt. Prvotna parcela je bila namreč razdeljena na tri nove parcele, ena od njih pa je bila iz odločanja o izdaji gradbenega dovoljenja izločena, kar ni v skladu z 41. členom ZGO.

Tožeča stranka se s tako odločitvijo strinja in vlaga tožbo, v kateri med drugim navaja, da je pravico graditi izkazovala s pogodbo v obliki notarskega zapisa o delitvi solastne nepremičnine in ustanovitvi služnosti z dne 14. 10. 2009. S to pogodbo je bila opravljena parcelacija parc. št. 324/4, iz nje pa so nastale parc. št. 324/5, 324/6, 324/7 in 324/8 k.o. ... Na podlagi te in še nadaljnje prodajne pogodbe, ki je bila ravno tako sklenjena v obliki notarskega zapisa, je tožeča stranka predlagala (in naknadno tudi dosegla) vpis lastninske pravice na parcelah št. 324/6, 324/7 in 324/8. Pravico graditi je tožeča stranka izkazala s predložitvijo navedenih notarskih zapisov in zemljiškoknjižnih predlogov, kar izhaja tudi iz obrazložitve odpravljenega gradbenega dovoljenja.

Tožeča stranka dalje navaja določbe Zakona o zemljiški knjigi, po katerih učinkuje vpis pravic oziroma pravnih dejstev v zemljiški knjigi od trenutka, ko je zemljiškoknjižno sodišče prejelo predlog za vpis, to sodišče pa mora najkasneje do začetka uradnih ur naslednjega delovnega dne po dnevu začetka zemljiškoknjižnega postopka vpisati plombo, s katero se objavi, da je bil zemljiškoknjižni postopek začet. Tožeča stranka meni, da je svoje obveznosti izpolnila skrbno in pravočasno, dokaze o tem pa je predložila v postopku pred prvostopenjskim upravnim organom. Poleg tega je zemljiškoknjižno sodišče sklepe o vknjižbi lastninske pravice na ime tožeče stranke izdalo dne 22. 1. 2010, torej pred izdajo izpodbijane upravne odločbe. Če je drugostopenjski upravni organ dvomil v lastninsko pravico tožeče stranke, bi se torej v času izdaje izpodbijane odločbe o obstoju te pravice že lahko prepričal z vpogledom v zemljiško knjigo. Ugotovitev tožene stranke, da tožeča stranka ni predložila dokaza o pravici graditi, je zato po mnenju tožeče stranke napačna.

Tožeča stranka k temu dodaja še, da ZGO v 1. alinei 36. člena določa le, da mora investitor izkazati pravico graditi, pri tem pa ne določa načina, na katerega se ta pravica izkazuje. Smiselno enaka je bila določba 53. člena ZUN, glede katere je Vrhovno sodišče v svoji sodbi opr. št. I Up 655/2005 zavzelo stališče, da investitor pravico graditi izkaže s pogodbo, ki je overjena, čeprav ni izkazana v zemljiški knjigi. Pravica graditi se torej lahko izkazuje ne le z vpisom v zemljiško knjigo, temveč tudi na druge načine, med drugim tudi s pogodbo ali drugo listino, ki je sposobna za vpis v zemljiško knjigo. Tožeča stranka je v obravnavani zadevi storila celo korak več in predložila tudi zemljiškoknjižne predloge.

Po mnenju tožeče stranke je nerazumljiva, nelogična in neobrazložena tudi ugotovitev tožene stranke, da je prvostopenjski organ pri izdaji gradbenega dovoljenja ravnal v nasprotju z 41. členom ZGO, ker se lokacijsko dovoljenje nanaša na parcelo št. 324/4, v izreku odpravljenega gradbenega dovoljenja pa je bila gradnja prizidka dovoljena na parcelah 324/6 in 324/8. S tem v zvezi tožeča stranka ponovno navaja, da je bila parcela št. 324/4 k.o. ... s parcelacijo odpravljena. Iz pravnomočnega lokacijskega dovoljenja izhaja, da sta njegova sestavna dela tudi lokacijski dokumentaciji, iz katerih izhaja, da je lega objekta prikazana na geodetskem načrtu. Kljub parcelaciji je torej prizidek, na katerega se nanašata lokacijsko in gradbeno dovoljenje, zgrajen na istem mestu oziroma na isti lokaciji, le parcelna številka je zaradi ureditve medsebojnih razmerij med solastniki drugačna. Ta parcelna številka je nastala z delitvijo prejšnje parcele, zato gre za isto in ne za drugo nepremičnino, kot to zmotno meni drugostopenjski upravni organ. Tožena stranka pri tem ne pojasnjuje, v čem naj projekt ne bi bil izdelan v skladu s pogoji iz lokacijskega dovoljenja in v čem naj ne bi bilo ujemanja v parcelnih številkah. Razlogovanje drugostopenjskega upravnega organa, da po izdaji lokacijskega dovoljenja ni več mogoča parcelacija, bi pomenilo tudi, da so kakršnekoli pravne spremembe na nepremičnini v nasprotju s pogoji iz lokacijskega dovoljenja. Tudi sprememba lastništva bi na ta način ne bila v skladu z določbo 41. člena ZGO, česar pa zakon ne določa, zato je drugostopenjski organ nepravilno uporabil materialno pravo. Ker je odločba v tem delu nejasna in nerazumljiva, so podane tudi bistvene kršitve pravil postopka iz 7. točke 2. odstavka 237. člena ZUP.

Tožeča stranka iz vseh navedenih razlogov sodišču predlaga, naj tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi ter zadevo vrne toženi stranki v ponovno odločanje, poleg tega pa naj toženi stranki naloži, da je tožeči stranki dolžna plačati stroške postopka.

Sodišče je tožbo vročilo toženi stranki, ki je sodišču dostavila upravne spise, ki se nanašajo na obravnavano zadevo, na tožbo pa vsebinsko ni odgovorila.

Tožeča stranka ima prav, ko navaja, da v 36. členu ZGO ni bilo predpisano, kakšen dokaz o pravici graditi mora investitor priložiti zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja. Ne upravna, ne upravnosodna praksa, ki sta nastali na podlagi te zakonske določbe, dokaza o pravici graditi nista omejevali na vpis te pravice v zemljiško knjigo, temveč sta zavzeli stališče, da je treba izkazanost pravice graditi presojati glede na okoliščine konkretne zadeve (prim. npr. sodbo Vrhovnega sodišča RS, opr. št. I Up 1604/2005 z dne 3. 9. 2008). Tožeča stranka prav tako pravilno opozarja, da je za ustrezen dokaz pravice graditi v gradbenih zadevah štela tudi pogodba ali druga listina, sposobna za vpis v zemljiško knjigo (prim. npr. sodbo Vrhovnega sodišča RS, opr. št. I Up 655/2005 z dne 15. 5. 2008). Zato načeloma ni razloga, da tožeča stranka pravice graditi ne bi mogla dokazati tudi na podlagi pogodb, sklenjenih v obliki notarskega zapisa in predlogov za vpis teh pogodb v zemljiško knjigo (kar je sicer tudi standard, ki ga predpisuje zdaj veljavni ZGO-1). Tožena stranka je torej v tem pogledu napačno uporabila določbo 36. člena ZGO.

Vendar pa se sodišče v celoti strinja z drugim razlogom, ki ga v obrazložitvi izpodbijane odločbe navaja drugostopenjski upravni organ, da namreč zaradi sprememb parcele, na kateri je predvidena obravnavana gradnja, projekt za to gradnjo ni več skladen z izdanim lokacijskim dovoljenjem. V obravnavani zadevi je bil namreč izveden t.i. dvostopenjski postopek, v katerem je bilo najprej na podlagi določb ZUN izdano lokacijsko dovoljenje, nato pa na podlagi določb ZGO in ob upoštevanju pogojev iz lokacijskega dovoljenja še gradbeno dovoljenje. V tem postopku so bila vsa vprašanja lokacije objekta, vključno z upoštevanjem prostorskih aktov, obravnavana izključno v postopku za izdajo lokacijskega dovoljenja (2. odstavek 54. člena in 1. odstavek 55. člena ZUN). V postopku za izdajo gradbenega dovoljenja zato pristojni organ teh vprašanj ni več obravnaval vsebinsko, temveč je na podlagi določbe 41. člena ZGO zgolj preveril, ali je projekt izdelan v skladu s pogoji lokacijskega dovoljenja. Če je pri kateremkoli od pogojev, navedenem v lokacijskem dovoljenju, prišlo do kakršnekoli spremembe, te torej ni bilo mogoče vsebinsko obravnavati v okviru postopka za izdajo gradbenega dovoljenja, temveč je morala stranka na podlagi določb  65. člena ZUN najprej zahtevati spremembo lokacijskega dovoljenja.

Po 2. odstavku 54. člena ZUN se je lokacijsko dovoljenje za objekte na območjih, ki se urejajo s prostorskimi ureditvenimi pogoji, izdalo v skladu s pogoji, ki jih je določala lokacijska dokumentacija, ta dokumentacija pa je bila po določbi 1. odstavka 55. člena ZUN pripravljena na podlagi določb o prostorskih ureditvenih pogojih in podatkov o (med drugim) obstoječem stanju zemljišča in objektov. Pogoji v lokacijskem dovoljenju se torej ne nanašajo le na lego objekta v geografskem oz. geodetskem smislu, temveč se z njimi zagotavlja tudi skladnost gradnje s prostorskim aktom. V obravnavani zadevi je prišlo do parcelacije prvotne parcele, na kateri stoji obravnavana gradnja, lastništvo nastalih parcel pa tudi po navedbah tožeče stranke ni enotno. Zato ni mogoče izključiti možnosti, da obravnavana gradnja ne izpolnjuje več morebitnih pogojev za umestitev v prostor, predpisanih v prostorskem aktu, kot so npr. odmik od parcelne meje ali odstotek pozidanosti zemljišča. Kot je bilo obrazloženo zgoraj, ZGO ne predvideva obravnave teh vprašanj v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja, ki je del dvostopenjskega postopka. Zato je stališče drugostopenjskega organa, ki je za izdajo gradbenega dovoljenja zahteval popolno – tudi formalno – identičnost med pogoji lokacijskega dovoljenja in podatki, navedenimi v projektu za pridobitev gradbenega dovoljenja, pravilno. Te navedbe drugostopenjskega organa so tudi dovolj jasne in konkretne, da sodišče ne more slediti tožbenim navedbam, da naj bi bila izpodbijana odločba v tem delu nejasna oziroma neobrazložena. Glede na izrecno tožbeno navedbo sodišče dodaja še, da zelo podobno ureditev pozna tudi zdaj veljavni ZGO-1, ki v 73. členu ureja spremembo gradbenega dovoljenja tudi iz razlogov, ki na samo gradnjo v ničemer ne vplivajo, npr. zaradi spremembe investitorja (4. odstavek 73. člena ZGO-1).

Iz navedenih razlogov sodišče ugotavlja, da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita, v postopku pred njeno izdajo pa ni prišlo do bistvenih kršitev upravnega postopka, zato je tožbo na podlagi 1. odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo. Ker v tožbi niso bila navedena nobena nova dejstva in dokazi, ki bi utegnili biti pomembni za odločitev, je sodišče o zadevi na podlagi 2. alinee 2. odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, na nejavni seji.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.