sodba IV U 219/2009
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-10-05

ukrep gradbenega inšpektorja - gradbeno dovoljenje - sprememba namembnosti objekta - uporabno dovoljenje - pridobitev gradbenega dovoljenja

O dolžnosti pridobitve uporabnega dovoljenja je mogoče govoriti samo v primeru, ko gre za posege, za katere je bilo pred tem izdano gradbeno dovoljenje. Če to ni bilo izdano, pa bi moralo biti, bi bilo v postopku inšpiciranja treba uporabiti enega izmed ukrepov predpisanih za nedovoljeno gradnjo.

Tožbi se ugodi. Odločba Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območna enota Celje, številka 06122-1493/2008 z dne 27. 1. 2009 se odpravi in se zadeva vrne prvostopnemu upravnemu organu v ponoven postopek.

Tožena stranka je dolžna povrniti  tožeči stranki stroške upravnega spora v višini 350 EUR, povečane za 20% DDV, v roku 15 dni, do tedaj brez obresti, po poteku tega roka pa z  zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Ministrstvo za okolje in prostor, Inšpektorat Republike Slovenije za okolje in prostor, Območna enota Celje, je z odločbo, številka 06122-1493/2008 z dne 27. 1. 2009 odločila, da mora inšpekcijski zavezanec A. s.p. v roku dveh mesecev po prejemu te odločbe odpraviti ugotovljene nepravilnosti in gradbeni inšpektorici predložiti uporabno dovoljenje za objekt – delavnico za izdelovanje drobnih kovinskih predmetov – obnova hidravličnih cilindrov, na zemljišču s parc. št. 69/1.S, 337/2, 337/1 vse k.o. ..., sicer bo prepovedana uporaba navedenega objekta (1. točke izreka) in v 2. točki izreka, da stroškov postopka ni. Odločitev je prvostopni upravni organ utemeljil z ugotovitvijo, da je bilo na kraju samem 26. 6. 2008 in po zaslišanju inšpekcijskega zavezanca B.B. 16. 7. 2008 ugotovljeno, da je na zemljišču s prej navedenimi parcelnimi številkami zgrajena kovinarska delavnica (na južni strani obstoječe stanovanjske hiše) in da objekt ni vrisan niti v zemljiškem katastru, prav tako pa je bilo ugotovljeno, da se kovinarska delavnica uporablja in da so v njej zaposleni delavci, ki opravljajo svoje delo. Na zapisnik je B.B. izjavil, da je investitor obravnavane kovinarske delavnice, da objekt uporablja od leta 1993 in predložil odločbo Občine Žalec, št. 351-091/93-04/MD z dne 2. 6. 1993 za namensko spremembo dela gospodarskega poslopja v obrtno delavnico za popravilo hidravličnih cilindrov in izvedbo adaptacijskih del na podlagi idejnega projekta, ki je sestavni del te odločbe. Ob priliki zaslišanja je investitor 16. 7. 2008 predložil še odločbo Občine Žalec, Sekretariata za družbenoekonomski razvoj in finance, št. 313-342/94-3/17-MM z dne 14. 4. 1994, za opravljanje samostojne dejavnosti. Gradbena inšpektorica je ugotovila, da do dne izdaje odločbe investitor ni predložil nobenega dodatnega dokumenta v zvezi z obravnavanim objektom. Pojasnila je, da je po 5. členu Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, številka 102/04 - ZGO-1-UPB1, 14/05-pop, 92/05-ZJC-B, 111/05-odl. US, 93/95-ZVMS, 120/06-odl. US in 126/07 v nadaljevanju ZGO-1) pogoj za začetek uporabe objekta, ki je bil zgrajen ali rekonstruiran na podlagi gradbenega dovoljenja, ali se mu je na podlagi gradbenega dovoljenja spremenila namembnost, uporabno dovoljenje. Sklicevala se je na določbo 1. točke 150. člena ZGO-1, ki določa, da gradbeni inšpektor z odločbo odredi, da se nepravilnosti, ki jih ugotovi v zvezi z objektom ali gradnjo in vzdrževanjem, odpravi v roku, ki ga določi.

Drugostopni upravni organ, Ministrstvo za okolje in prostor, je z odločbo, številka 0612-58/2009-3-KB z dne 12. 6. 2009 odločil, da se pritožba zavrne (1. točke izreka) in da se zahteva pritožnika za povrnitev stroškov pravnega zastopanja zavrne. Odločitev o zavrnitvi pritožbe je utemeljil z ugotovitvijo, da inšpekcijski zavezanec ni izkazal, da kovinarsko delavnico, ki jo je sicer uporabljal od leta 1993 sme uporabljati, zato je uporaba določbe 1. točke prvega odstavka 150. člena ZGO-1 in izrek inšpekcijskega ukrepa za predložitev uporabnega dovoljenja za kovinarsko delavnico, v roku kot izhaja iz 1. točke izpodbijane odločbe, primeren.

Tožnik v tožbi navaja, da je odločitev tožene stranke pravno zmotna in nezakonita, in da je zaradi zmotno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja prišlo do kršitev materialnega prava ter kršitev postopkovnih pravil. Zoper odločbo gradbene inšpektorice je tožnik podal obširno pritožbo, vendar se tožena stranka ni opredelila do pritožbenih navedb, kar pomeni kršitev določbe drugega odstavka 254. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99, 70/00, 52/2002, 73/04,  119/05 in 105/2006 - v nadaljevanju: ZUP). Prav tako tožena stranka ni zavzela stališča glede ugovorov v zvezi z uporabo določb ZGO-1. Določba 5. člena ZGO-1 namreč določa, da je pogoj za začetek uporabe objekta, ki je bil zgrajen ali rekonstruiran na podlagi gradbenega dovoljenja, ali se mu je na podlagi gradbenega dovoljenja spremenila namembnost, uporabno dovoljenje. Ta določba se uporablja za vse objekte, ki so bili zgrajeni po uveljavitvi ZGO-1, torej po 1. 1. 2003. Ustava namreč prepoveduje retroaktivno uporabo zakona, to se pravi, da zakon, ki je začel veljati 1. 1. 2003 ne more poseči na stanje pred njegovo uveljavitvijo. Določba 5. člena ZGO-1 tožeče stranke ne more zavezovati, če objekt uporablja od 1993. leta dalje in če je zgrajen na podlagi prej veljavnih predpisov.

Pojasnjuje, da je bila tožeči stranki z odločbo Občine Žalec, št. 351-91/93-04/MD z dne 2. 6. 1993, ki je temeljila na tedaj veljavnem Zakonu o urejanju naselij in drugih posegov v prostor, dovoljena namenska sprememba dela gospodarskega poslopja v obrtno delavnico za popravilo hidravličnih cilindrov in izvedba adaptacijskih del na podlagi idejnega projekta izdelanega 1993. Iz obrazložitve te odločbe izhaja, da upoštevaje Zakon o urejanju naselij in drugih posegov v prostor ter Odloka SO Žalec o določitvi pomožnih objektov in drugih objektov, naprav in del za katere ni potrebno lokacijsko dovoljenje, zadostuje priglasitev. Inšpekcijski zavezanec torej za uporabo objekta stoječega na parc. št. 69/1.S, 337/2, 337/1 vse k.o. ... uporabnega dovoljenja ne potrebuje. Prav tako uporabnega dovoljenja po tedaj veljavnih predpisih ni bilo treba pridobiti za  spremembo namenske rabe prostora. Tako je v konkretnem primer šlo za poseg v prostor, za katerega zakonsko ni bila zahtevana izdaja naprej lokacijskega in pozneje gradbenega dovoljenja, ampak je zadoščala le priglasitev del, ki ni terjala pridobitve uporabnega dovoljenja. Dikcija določbe 5. člena ZGO-1, na katero se sklicuje gradbena inšpektorica in kar nezakonito potrjuje tožena stranka, velja za vse objekte zgrajene po 1. 1. 2003, torej od uveljavitve tega zakona naprej. Za prej zgrajene objekte veljajo prehodne in končne določbe 197. člena Zakona o graditvi objektov, ki v 197. členu ex lege podeljujejo uporabno dovoljenje za vse objekte zgrajene pred letom 1967. V konkretnem primeru, ne glede na dejstvo, da ima inšpekcijski zavezanec za uporabo obrtne delavnice prav vsa potrebna dovoljenja, to pomeni, da ima stavba, v kateri se nahaja obrtna dejavnost in ki je bila zgrajena okrog leta 1915, uporabno dovoljenje ex lege. Zato na tem mestu tožnik nasprotuje stališču tožene stranke, da zaradi tega, ker ni predložil idejnega projekta, ni izkazal da delavnico sme uporabljati. Takšno stališče je tudi v popolnem nasprotju z veljavnimi predpisi. Tožena stranka nezakonito ni presojala samo dovoljenja, pač pa je nezakonito štela tudi, da tega ni, ker tožnik ni predložil idejnega projekta. Gre za arbitrarno in samovoljno stališče, ki pomeni poseg z Ustavo zagotovljene pravice do enakosti pred zakonom iz 22. člena. Tožnik je v objektu, ki stoji že od leta 1915, izvedel namenske spremembe dela gospodarskega poslopja v obrtno delavnico z dovoljeno dejavnosti in izvedel adaptacijska dela na podlagi idejnega projekta. Na podlagi ugotovitve, da objekt v katerem tožnik namerava izvajati gospodarsko dejavnost izpolnjuje vse pogoje, je bila tožniku izdana odločba Občine Žalec, opr. št. 313-342/94-3/17-MM z dne 14. 4. 1994, s katero je bilo ugotovljeno, da izpolnjuje pogoje za opravljanje gospodarske dejavnosti kot podjetnik posameznik. Od tedaj naprej tožnik v objektu ni ničesar spreminjal, preuredil ali kako drugače predrugačil, da bi takšen poseg morebiti terjal predhodno pridobitev dovoljenja. Odločitev tožene stranke je nezakonita tudi v delu, v katerem nezakonito razlaga določbo 197. člena ZGO-1.  Zakona ex lege podeljuje uporabno dovoljenje. Stranka ni dolžna zahtevati izdajo potrdila, saj sta tako inšpektor, kot tožena stranka, dolžna sama presojati ali objekt izpolnjuje pogoje po 197. členu ZGO-1.

Zaradi vsega navedenega tožnik izpolnjuje vse v zakonu navedene pogoj za uporabo objekta. Ne gre spregledati tudi dejstva, da je z izrečenim ukrepom poseženo tudi v tožnikovo, leta 1994 pridobljeno pravico do opravljanja dejavnosti, saj bi bil v primeru prepovedi uporabe objekta primoran opustiti opravljanja dejavnosti, s čimer bi bila ogrožena njegova socialna eksistenca, eksistenca njegove družine, njegovih delavcev in tako dalje. Iz navedenega razloga vztraja, da na temelju določb veljavnega ZGO-1, ni mogoče posplošeno ugotoviti, da se objekt uporablja brez uporabnega dovoljenja. Gre za retroaktivno uporabo zakona, zato tožnik sodišču predlaga, odpravo izpodbijane odločbe in odločbe prvostopnega upravnega organa ter ustavitev inšpekcijskega postopka, oziroma odpravo izpodbijane odločbe ter vrnitev zadeve gradbeni inšpektorici v dopolnitev postopka in v novo odločanje. Predlaga tudi povrnitev stroškov postopka.

Tožena stranka je sodišču poslala upravne spise in odgovor na tožbo, v katerem sodišču predlaga zavrnitev tožbe kot neutemeljene.

V obravnavani zadevi je sporna odločitev prvostopnega upravnega organa, ki je z izpodbijano odločbo, št. 06122-1493/2008 z dne 27. 1. 2009, odločil, da je tožnik, kot inšpekcijski zavezanec, v roku  2 mesecev po prejemu odločbe dolžan organu predložiti uporabno dovoljenje za delavnico za izdelovanje drobnih kovinskih predmetov-obnova hidravličnih cilindrov.

Sodišče uvodoma ugotavlja, da sporna odločitev temelji na ugotovitvi, da tožnik ob priliki inšpekcijskega pregleda ni predložil uporabnega dovoljenja za prej navedeni objekt, kot ga zahteva določba 5. člena ZGO-1. Drugostopni upravni organ je obrazložitev izpodbijane odločbe dodatno utemeljil s podatkom, da inšpekcijski zavezanec v postopku do izdaje odločbe ni predložil idejnega projekta, kot sestavnega dela odločbe Občine Žalec, številka 351-091/93-04/MD z  dne 2. 6. 1993, za spremembo namembnosti dela  gospodarskega poslopja v obrtno delavnico, kar pomeni, da ni izkazal, da delavnico sme uporabljati.

Sodišče kot ključno vprašanje v obravnavani zadevi izpostavlja vprašanje, ali je izrek inšpekcijskega ukrepa, to je predložitev uporabnega dovoljenja utemeljen, torej izpostavlja vprašanje, ali je bil inšpekcijski zavezanec v obravnavanem primeru dolžan predložiti uporabno dovoljenje. Upoštevaje določbo prvega odstavka 4. člena ZGO-1 sodišče ugotavlja, da določba prvega odstavka 4. člena ZGO-1 določa, da se z deli, ki so povezana s spremembo namembnosti, lahko začne na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja oziroma gradbeno dovoljenje ni potrebno, če se objekt ali del objekta glede na svoj namen, kot ga določa  predpis o uvedbi in uporabi enotne klasifikacije vrst objektov (CC-SI), spremeni na način določen v tej določbi ( tretji odstavek 4. člena ZGO-1). V povezavi z navedeno določbo je treba upoštevati določbo 5. člena ZGO-1, na katero se je skliceval prvostopni upravni organ v izpodbijani odločbi. Slednja določba v prvem odstavku določa, da je uporabno dovoljenje pogoj za začetek uporabe objekta v primeru, ko je bil objekt zgrajen ali rekonstruiran na podlagi gradbenega dovoljenja, ali pa se mu je na podlagi gradbenega dovoljenja spremenila namembnost. Sodišče pojasnjuje tudi, da je po 9. točki prvega odstavka 2. člena ZGO-1 sprememba namembnosti izvedba del, ki ne predstavljajo gradnje in s katerimi se ne spreminja zunanjega videza objekta, predstavljajo pa takšno spremembo rabe objekta oziroma njegovega dela, da se z njo posledično poveča vpliv objekta na okolico. Relevantni so torej povečani vplivi objekta, do katerih pride zaradi spremenjene rabe (dela) objekta.

Upoštevaje navedene določbe sodišče ugotavlja, da bo v obravnavani zadevi inšpekcijsko ukrepanje odvisno od ugotovitve, ali je bil tožnik dolžan spremembo namembnosti izvesti na podlagi gradbenega dovoljenja. O dolžnosti pridobitve uporabnega dovoljenja je namreč mogoče govoriti samo v primeru, ko gre za posege, za katere je bilo pred tem izdano gradbeno dovoljenje. Če to ni bilo izdano, pa bi moralo biti, bi bilo v postopku inšpiciranja treba uporabiti enega izmed ukrepov predpisanih za nedovoljeno gradnjo.

Zgoraj navedeno stališče, ki se nanaša na vsebino izreka inšpekcijskega ukrepa, je treba upoštevati tudi v primeru, ko naj bi do spremembe rabe prišlo že  v letu 1993, kar naj bi dokazovala odločba Občine Žalec, št. 351—091/93-04/MD z dne 2. 6. 1993, za namensko spremembo dela gospodarskega poslopja v obrtno delavnico. Ker navedena odločba ni priložena upravnemu spisu, med strankama pa njen obstoj, niti minimalna vsebina nista sporni, sodišče ugotavlja, da je bila navedena odločba izdana v času veljavnosti Zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (Uradni list SRS, št. 18/84, 37/85, 29/86, 43/89 in Uradni list RS, št.26/90, 48/90, 18/93, 47/93 in 44/97-v nadaljevanju ZUN), ki je v določbi 51. člena izrecno predvidel, kdaj izdaja lokacijskega dovoljenja ni bila potrebna, med drugim tudi za adaptacije, s katerimi se bistveno ne spreminja zunanjost, zmogljivost, velikost ali namen obstoječih objektov. Nadalje sodišče opozarja na določbo drugega odstavka 74. člena Zakona o graditvi objektov (Uradni list SRS, št. 34/84, 29/86 in nadaljnji -v nadaljevanju ZGO), ki določa, da se uporabno dovoljenje ne izda v primeru, ko po določbah tega zakona ni potrebno gradbeno dovoljenje.

Upoštevaje obrazložitev drugostopnega upravnega organa v odločbi št. 0612-58/2009-3, pa sodišče ugotavlja, da je v zadevi treba razjasniti tudi, kateri deli gospodarskega objekta naj bi v letu 1993 pridobili dovoljenje za spremembo namembnosti dela gospodarskega poslopja v delavnico. Tako drugostopni upravni organ v obrazložitvi izpodbijane odločbe navaja, da se odločba Občine Žalec z dne  2. 6. 1993 nanaša le na del objekta na zemljišču parc. št. 69/2 k.o. ... (sedaj parc. št. 337/2), kovinarska delavnica, ki je predmet inšpekcijskega nadzora, pa se nahaja tudi na parc. št. 337/1 in 69/1.S, vse k.o. ..., torej na parcelah, za kateri upravno dovoljenje ni bilo izdano. Sodišče navedenega podatka zaradi tega, ker navedena odločba upravnemu spisu ni priložena ni moglo preveriti. Po presoji sodišča bo tudi od te ugotovitve, iz enakih razlogov, kot je to že bilo pojasnjeno, odvisno tudi pravilno in zakonito ukrepanje inšpekcijskega organa.

Glede na navedeno je bila po presoji sodišča izpodbijana odločitev preuranjena, saj odločitev ne temelji na pravilni presoji določb ZGO-1 in ZGO, ki se nanašajo na gradnjo brez gradbenega dovoljenja in posledično pridobitev uporabnega dovoljenja, zato je sodišče na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št.105/2006 in 62/2010-v nadaljevanju ZUS-1) tožbi ugodilo in izpodbijani akt odpravilo. V ponovljenem postopku bo morala tožena stranka o zadevi ponovno odločati in izdati nov upravni akt v roku določenem v četrtem odstavku 64. člena ZUS-1.

Tožnik je ob vložitvi tožbe zahteval tudi povrnitev stroškov postopka. Sodišče je o tožnikovi zahtevi odločalo na podlagi določbe tretjega odstavka 25. člena ZUS-1, ki določa, da če sodišče tožbi ugodi in v upravnem sporu izpodbijani upravni akt odpravi ali ugotovi nezakonitost izpodbijanega akta, se tožniku glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov skladno s pravilnikom, ki ga izda  ministrica oziroma minister, pristojen za pravosodje. Prisojeni znesek plača toženec.

Upoštevaje določbo 2. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/72007-Pravilnik) sodišče ugotavlja, da je tožnika v upravnem sporu zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, zadeva pa je bila rešena na seji, zato je skladno z določbo drugega odstavka 3. člena Pravilnika tožniku priznalo stroške v višini 350 €, ki jim je prištelo znesek 70 €, kot znesek 20% davka na dodano vrednost.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.