sodba I U 305/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-11-04

gradbeno dovoljenje - gradnja baznih postaj mobilne telefonije - emisije - strokovna ocena - uporaba prehodnih določb - razlaga podzakonskega predpisa - skladnost s pogoji PUP - soglasje

ZVO-1 je v 3. odstavku 193. člena sicer izrecno podaljšal veljavnost predpisov, izdanih na podlagi ZVO, do izdaje novih, vendar je v 4. odstavku istega člena izrecno določil, da v predpisih, izdanih na podlagi 27. člena ZVO, prenehajo veljati določbe, ki se nanašajo na obveznost investitorja, da v zahtevi za dovoljenje za gradnjo po predpisih o graditvi objektov pri napravah in objektih, za katere ni treba izvesti presoje vplivov na okolje po določbah ZVO, posreduje strokovno oceno o izpolnjevanju pogojev glede emisij.

Dikcija 8. odstavka 15. člena PUP omogoča le sklepanje, da je normodajalec za postavitev baznih postaj mobilne telefonije predpisal dodaten pogoj, namreč pridobitev soglasja Urada za okolje in prostor Mestne občine Velenje tudi tam, kjer je postavitev baznih postaj mobilne telefonije sicer dovoljena.

Ministrstvo za okolje in prostor RS je z izpodbijano odločbo zavrnilo zahtevek tožeče stranke za izdajo gradbenega dovoljenja za postavitev bazne postaje ... V obrazložitvi navaja, da je bila obravnavana zadeva že predmet presoje Upravnega sodišča RS in Vrhovnega sodišča RS. Po stališčih teh sodišč je bilo gradbeno dovoljenje, ki je bilo v tej zadevi najprej izdano tožeči stranki, nezakonito, ker je bila gradnja predvidena na kmetijskem območju, na katerem je prostorski akt le izjemoma dovoljeval gradnjo pomožnih objektov za potrebe kmetovanja in ob določenih pogojih tudi gradnjo stanovanjskih objektov, ne pa objekta, kot je predmet obravnavanega postopka. Poleg tega v strokovnem mnenju, ki ga je tožeča stranka predložila v postopku, niso bili presojeni izračuni sevalnih obremenitev za dve sprejemno oddajni anteni za sistem DCS in eno MW, ki so bile navedene v izreku gradbenega dovoljenja, temveč samo za antene GSM 900. Tožena stranka ugotavlja, da se je v času do ponovnega odločanja prostorski akt spremenil tako, da zdaj dovoljuje gradnjo baznih postaj mobilne telefonije na celotnem območju urejanja, vendar le ob predhodno pridobljenem soglasju Urada za okolje in prostor Mestne občine Velenje. Tožena stranka je tožeči stranki postavila rok, v katerem mora predložiti tako soglasje, česar pa tožeča stranka ni storila, temveč je le navedla, da je za izdajo soglasja zaprosila dne 12. 5. 2009, vendar ga ni prejela do 15. 9. 2009, zaradi česar toženi stranki predlaga, naj šteje, da je soglasje pridobljeno. Poleg tega je toženi stranki dostavila tudi poročilo o meritvah z dne 3. 7. 2009.

Tožena stranka meni, da ni mogoče šteti, da je soglasje občine izdano, saj za kaj takega ni podlage v zakonu. Občina namreč v konkretnem postopku ni pristojni soglasodajalec, za katerega bi veljale določbe Zakona o graditvi objektov, ki določajo, pod kakšnimi pogoji se šteje, da je soglasje izdano, če soglasodajalec tega ne stori v določenem roku. Poleg tega tudi ni mogoče slediti predlogu tožeče stranke, naj se relevantna določba prostorskega akta šteje za nezakonito. Prostorski akt je kot odlok občine podzakonski predpis, ki je bil v času odločanja o zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja v veljavi, njegovo zakonitost pa lahko presoja le Ustavno sodišče v posebej predpisanem postopku. Ker torej tožeča stranka ni predložila soglasja Mestne občine Velenje, ki ga zahteva prostorski akt, ni mogoče šteti, da bi bil projekt, ki ga je predložila tožeča stranka, izdelan v skladu s tem aktom, tako da niso izpolnjeni vsi pogoji, ki jih za izdajo gradbenega dovoljenja določa 66. člen Zakona o graditvi objektov. Poleg tega tožena stranka ugotavlja še, da tožeča stranka ni predložila zahtevanega strokovnega mnenja o sevalnih vplivih na okolje za dve sprejemno oddajni anteni za sistem DCS in eno MW, ki so tudi predmet zahtevka. Predloženo poročilo o meritvah namreč teh anten ne obravnava.

Tožeča stranka se s tako odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo, v kateri navaja, da je izpodbijana odločba glede stališča, da ni mogoče šteti, da je tožeča stranka predložila ustrezno soglasje Mestne občine Velenje, neobrazložena oziroma sama s seboj v nasprotju. Tožena stranka namreč hkrati navaja, da je prostorski akt predpis, ki je v času odločanja v veljavi in ga je upravni organ dolžan upoštevati, kar pomeni, da je Mestna občina Velenje pristojni soglasodajalec, po drugi strani pa ni navedla nobenega razloga, zakaj ni upoštevala člena 50.a Zakona o graditvi objektov. Pristojni soglasodajalec mora izdati soglasje v 30 dneh od prejema popolne vloge, razen če poseben zakon ne določa drugače, sicer se šteje, da je soglasje dano. Tožeča stranka je predložila dokaze, da so ti pogoji izpolnjeni, tožena stranka pa je vlogo za izdajo gradbenega dovoljenja kljub temu zavrnila.

Poleg tega po mnenju tožeče stranke ni utemeljena ugotovitev tožene stranke, da ni bilo predloženo zahtevano strokovno mnenje o sevalnih vplivih na okolje, ker poročilo z dne 3. 7. 2009 ne obravnava sprejemno oddajnih anten, ki so predmet zahtevka. Poročilo obravnava dve anteni GSM 900, ki sta nameščeni na antenskem drogu, antena MW pa ni nameščena in ne more biti predmet meritev. Tožena stranka bi zato v okviru zahtevka za izdajo gradbenega dovoljenja lahko odločila o antenah, ki so predmet meritev in zahtevka za gradbeno dovoljenje, torej o antenah sistema GSM 900, za katere je prejela meritve. Tožena stranka po prejemu poročila o meritvah tožeče stranke ni pozvala k pojasnilu ali dopolnitvi vloge. Tožeča stranka meni, da so bile predložene meritve za antene, ki so na objektu dejansko nameščene, in da je „s predložitvijo teh meritev dopolnila vlogo za izdajo gradbenega dovoljenja tako, da je pričakovala izdajo gradbenega dovoljenja v okviru spremenjene dokumentacije za antene, ki so dejansko nameščene“. Tožena stranka bi zato v primeru kakršnega koli dvoma morala tožečo stranko pozvati k dopolnitvi vloge ali uskladitvi s predloženo dokumentacijo. Sistem DCS dejansko ni drugačen od sistema GSM in predstavlja širši pojem od sistema GSM, zato bi v vsakem primeru bilo mogoče izdati gradbeno dovoljenje za BTS z dvema antenama sistema GSM 900.

Tožeča stranka iz vseh navedenih razlogov sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne toženi stranki v ponoven postopek, poleg tega pa še, naj toženi stranki naloži povračilo stroškov postopka.

Sodišče je tožbo vročilo toženi stranki, ki je sodišču dostavila upravne spise, ki se nanašajo na obravnavano zadevo, na tožbo pa vsebinsko ni odgovorila.

Pravna podlaga za zahtevo tožene stranke, da mora tožeča stranka v postopku predložiti strokovno oceno obremenitve okolja zaradi sevanja vseh anten, ki so predmet obravnavanega gradbenega dovoljenja, je bila določba 4. odstavka 16. člena Uredbe o elektromagnetnem sevanju v naravnem in življenjskem okolju (Uradni list RS, št. 70/96, dalje Uredba), ki je bila izdana na podlagi 27. člena Zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 32/93 in nadaljnji, dalje ZVO). Ta zakon je prenehal veljati v uveljavitvijo novega Zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 41/04 in nadaljnji, dalje ZVO-1), dne 7. 5. 2004. ZVO-1 je v 3. odstavku 193. člena sicer izrecno podaljšal veljavnost predpisov, izdanih na podlagi ZVO, do izdaje novih, vendar je v 4. odstavku istega člena izrecno določil, da v predpisih, izdanih na podlagi 27. člena ZVO, prenehajo veljati določbe, ki se nanašajo na obveznost investitorja, da v zahtevi za dovoljenje za gradnjo po predpisih o graditvi objektov pri napravah in objektih, za katere ni treba izvesti presoje vplivov na okolje po določbah ZVO, posreduje strokovno oceno o izpolnjevanju pogojev glede emisij.

ZVO-1 nima nobenih drugih prehodnih določb o nadaljnji uporabi Uredbe ali splošnih določb o dokončanju prej začetih postopkov po določbah ZVO. Tudi sicer na podlagi ZVO oziroma Uredbe ni potekal noben postopek, na katerega bi se lahko nanašale take določbe. Z Uredbo je bila zgolj določena obveznost predložitve dokumentacije, ki jo je moral investitor izpolniti v postopku, ki je potekal na podlagi Zakona o graditvi objektov (Ur. list RS, št. 102/04 in nadaljnji, dalje ZGO-1), ki pa predpisuje le to, da mora projekt imeti vse predpisane sestavine (4. točka 1. odstavka 66. člena). To pomeni, da je zahteva po oceni obremenitve okolja zaradi sevanja v času prvega odločanja o zahtevku tožeče stranke, ki je bilo končano z izdajo gradbenega dovoljenja z dne 16. 4. 2003 (torej v času veljavnosti ZVO), imela podlago v veljavnem podzakonskem aktu. Na pravilnost izpolnitve te obveznosti oziroma uporabe tega podzakonskega akta se je deloma nanašala tudi prva sodba Upravnega sodišča v tej zadevi. Kot pa je obrazloženo zgoraj, v času drugega odločanja, dne 2. 2. 2010, taka zahteva ni več imela veljavne pravne podlage, zato zavrnilna odločba ne more temeljiti na tem, da ni bila izpolnjena.

Vendar pa morajo biti za izdajo gradbenega dovoljenja izpolnjeni vsi predpisani pogoji, zato za izdajo zavrnilne odločbe lahko zadostuje tudi drugi razlog, ki ga v obrazložitvi navaja tožena stranka. Po njenih navedbah tožeča stranka projektu za pridobitev gradbenega dovoljenja ni priložila soglasja Mestne občine Velenje, ki ga predpisuje relevantni prostorski akt, zaradi česar ni izpolnjen pogoj, predpisan v 1. točki 1. odstavka 66. člena Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 102/04 in nadaljnji, dalje ZGO-1), da mora biti projekt izdelan v skladu s prostorskim aktom.

Tožena stranka se pri tem sklicuje na besedilo 8. odstavka 15. člena Odloka o prostorskih ureditvenih pogojih za Gorico v Velenju (Uradni vestnik Mestne občine Velenje, št. 4/99, 1/02, 20/05 in 26/06, dalje PUP), ki je bil besedilu PUP dodan z novelo, objavljeno v Uradnem vestniku Mestne občine Velenje št. 20/2005 z dne 21. novembra 2005, in ga kasnejše novele PUP niso v ničemer spreminjale. Besedilo tega odstavka se glasi: „Gradnja oziroma postavitev baznih postaj mobilne telefonije (...) na celotnem obravnavanem območju PUP Gorica je dopustna le ob predhodno pridobljenem soglasju Urada za okolje in prostor Mestne občine Velenje“.

Po razlagi tožene stranke naj bi bila na podlagi te določbe dovoljena gradnja baznih postaj mobilne telefonije na celotnem območju PUP Gorica, in to zgolj pod pogojem, da investitor pridobi soglasje Urada za okolje in prostor Mestne občine Velenje. Vendar pa je taka razlaga po presoji sodišča napačna. Iz navedenega besedila namreč v ničemer ne izhaja, da bi normodajalec nameraval širiti možnosti za postavitev baznih postaj mobilne telefonije, oziroma dopustiti njihovo postavitev tam, kjer prej ni bila dovoljena. Nasprotno – dikcija obravnavane določbe PUP omogoča le sklepanje, da je normodajalec z njo za postavitev takih objektov predpisal dodaten pogoj, namreč pridobitev soglasja Urada za okolje in prostor Mestne občine Velenje tudi tam, kjer je postavitev baznih postaj mobilne telefonije sicer dovoljena. Povedano drugače: navedena novela v ničemer ne vpliva na dovoljenost postavitve bazne postaje mobilne telefonije na obravnavani lokaciji. Zato ostajajo v celoti veljavne ugotovitve iz sodbe Vrhovnega sodišča RS opr. št. I Up 1536/2006 z dne 12. 3. 2009:

„... tožena stranka je izdajo gradbenega dovoljenja oprla na 26. člen Odloka o PUP, ki določa, da je dovoljena gradnja in rekonstrukcija objektov, pomembnih za naselje, kot so cestno omrežje in naprave, omrežje PTT in RTV zvez, komunalnega omrežja in naprav, ob upoštevanju predvidenih in možnih ureditev, na osnovi meril in pogojev, predpisanih za lokacijsko dokumentacijo in kolikor s tem Odlokom ni določeno drugače.

Citirani člen je umeščen v IV. poglavje Odloka o PUP, ki določa merila in pogoje glede vrste posegov v prostor za območje, ki se ureja s tem Odlokom. Poleg gradnje in rekonstrukcije infrastrukturnih objektov in naprav dovoljuje tudi posege v prostor kot so: dopolnilna gradnja stanovanjskih hiš in drugih objektov, prizidave, nadzidave, nadomestna gradnja, gradnja pomožnih objektov, spremembe namembnosti in podobno. V svojem V. poglavju pa Odlok o PUP določa merila in pogoje za gradbene posege v posameznih območjih urejanja in posameznih morfoloških enotah, ki sestavljajo posamezna območja urejanja. Za območje urejanje S 4/21, za morfološko enoto 13/2, kjer se nahaja predmetni poseg v prostor, pa objekta, za katerega je bilo izdano sporno gradbeno dovoljenje, ni dovoljeno graditi. Odlok o PUP namreč v 33. členu za navedeno območje urejanja in za navedeno morfološko enoto določa: „da je morfološka enota 13/2 kmetijsko območje. Dovoljena je gradnja pomožnih objektov za potrebe kmetovanja. Izjemoma je možna tudi gradnja stanovanjskih objektov ob zagotovitvi ustreznih dovozov in ob predhodni izdelavi lokacijskega preizkusa ali posebnih strokovnih podlag, ki morajo upoštevati tudi geološke razmere na obravnavanem območju“. V obravnavanem primeru, kot je to pravilno ugotovilo že prvostopenjsko sodišče, pa ne gre za tako gradnjo. Ker v morfološki enoti 13/2 objekta, kot je obravnavani, po določbah Odloka o PUP ni dopustno graditi, je bila odločitev prvostopenjskega sodišča o odpravi predmetnega gradbenega dovoljenja pravilna in zakonita.“

Iz tega razloga je bila pravilna in v skladu z veljavnimi predpisi tudi ugotovitev tožene stranke, da predloženi projekt ni v skladu s prostorskim aktom, čeprav iz razlogov, ki so drugačni od tistih, ki jih je tožena stranka navedla v obrazložitvi izpodbijane odločbe. Sodišče je zato v skladu z določbo 3. alinee 2. odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06 in nadaljnji, dalje ZUS-1) tožbo kot neutemeljeno zavrnilo. Za odločitev v zadevi so bila bistvena vprašanja uporabe materialnega prava, dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo izpodbijanega akta, pa ni bilo sporno, zato je sodišče v skladu z določbo 1. odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, na nejavni seji.

Odlok o prostorsko ureditvenih pogojih za Gorico v Velenju člen

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.