UPRS sodba I U 155/2012
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2012-12-18

mag. Mira Dobravec Jalen (preds.), Jonika Marflak Trontelj

zagotavljanje delavcev drugemu delodajalcu - vpis v register domačih pravnih in finančnih oseb za opravljanje dejavnosti zagotavljanja delavcev drugemu delodajalcu - kršitev delovnopravne zakonodaje - relevantno časovno obdobje

Tožnica je kršila delovnopravno zakonodajo v smislu 1. alineje prvega odstavka 164. člena ZUTD, saj iz priložene pravnomočne odločbe izhaja, da je bila  pravnomočno spoznana za odgovorno za kršitev na področju delovnega prava.

Z izpodbijano odločbo je Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve odločilo, da se tožnica ne vpiše v register domačih pravnih in fizičnih oseb za opravljanje dejavnosti zagotavljanja delavcev drugemu delodajalcu. V obrazložitvi pojasnjuje, da je tožnico v skladu z Zakonom o zaposlovanju in zavarovanju za primer brezposelnosti (v nadaljevanju ZZZPB) in Pravilnikom o pogojih za opravljanje dejavnosti agencij za zaposlovanje (Uradni list RS, št. 139/06, v nadaljevanju Pravilnik) vpisalo v register agencij za zagotavljanje dela z odločbo št. 11002-15/2009/8. Z dnem 1. 1. 2011 pa je stopil v veljavo Zakon o urejanju trga dela (v nadaljevanju ZUTD), ki v drugem odstavku 185. člena določa, da morajo delodajalci, ki so na dan začetka uporabe novega zakona vpisani v register agencij za zagotavljanje dela ali v posebno evidenco v skladu s Pravilnikom, v roku 3 mesecev od začetka uporabe zakona predložiti ministrstvu ustrezna dokazila o izpolnjevanju pogojev iz 164. člena ZUTD. Sklicuje se tudi na Pravilnik o pogojih za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev drugemu uporabniku in načinu sodelovanja delodajalca z Zavodom RS za zaposlovanje (Uradni list RS, št. 106/10, v nadaljevanju Pravilnik o pogojih). Na podlagi poročila Inšpektorata RS za delo (v nadaljevanju IRSD) št. 06125-32/2011 in pravnomočne odločbe št. 710-38/2011 z dne 10. 2. 2011 je ministrstvo ugotovilo, da je tožnica kršila delovnopravno zakonodajo iz 1. alineje prvega odstavka 164. člena ZUTD. Izpolnjuje pa pogoje po 2. in 3. alineji prvega odstavka 164. člena ZUTD, ki govorita o delodajalčevem izpolnjevanju finančnih obveznosti s področja davkov in prispevkov ter o izpolnjevanju kadrovskih in prostorskih pogojev. Glede na vsebino pravnih predpisov in predloženih dokazov ministrstvo zaključuje, da tožnica kot delodajalka ne izpolnjuje zakonsko predpisanih pogojev za vpis v register domačih pravnih in fizičnih oseb za opravljanje dejavnosti zagotavljanja delavcev drugemu delodajalcu, zato je odločilo, kot izhaja iz izreka odločbe.

Tožnica v tožbi navaja, da je izpodbijana odločba v celoti nezakonita in nepravilna. Poudarja, da tudi ministrstvo v izpodbijani odločbi ugotavlja, da tožnica v celoti izpolnjuje pogoje iz 2. in 3. alineje 164. člena ZUTD ter izpostavlja, da ima tudi na dan vložitve tožbe poravnane vse davčne obveznosti do države. Prav tako izpolnjuje vse kadrovske in prostorske pogoje, kar izhaja tudi iz poročila IRSD. Da je tožnica kršila delovnopravno zakonodajo, pa izhaja samo iz ene pravnomočne odločbe o prekršku št. 710-3872011 z dne 10. 2. 2011 in ne iz več odločb, kot to nepravilno navaja ministrstvo v izpodbijani odločbi. Iz navedene prekrškovne odločbe izhaja, da je bila tožnici izrečena najmilejša možna kazen, ki jo določa zakon, to je opomin (tako pravni osebi, kot odgovorni osebi te pravne osebe). Sodišče je namreč ugotovilo, da je bil prekršek storjen v takih olajševalnih okoliščinah, ki ga delajo posebno lahkega, saj je bilo v postopku ugotovljeno, da delavec svoje odsotnosti z dela delodajalcu ni pravočasno sporočil in bi bila odpoved po oceni prekrškovnega organa dana tudi v primeru, če bi bil zagovor v skladu z zakonom izveden ter bi bile posledice za delavce enake (to je prenehanje pogodbe). Delavčevo strinjanje s prenehanjem pa potrjuje tudi dejstvo, da je na IRSD 25. 1. 2011, torej ko je odpoved že prejel, podal vlogo, da svojo prvotno prijavo umika. Glede na dejstvo, da je bila v odločbi o prekršku določena najmilejša možna kazen, torej opomin in da je prekrškovni organ v obrazložitvi odločbe ugotovil sokrivdo delavca, je odločitev ministrstva v izpodbijani odločbi za tožnico prestroga in meni, da je ministrstvo napačno uporabilo oziroma interpretiralo materialno določbo ZUTD, ki je nikakor ni mogoče razlagati na tako restriktiven način. Določbo 1. alineje prvega odstavka 164. člena ZUTD je mogoče interpretirati tako, da bi moral delodajalec v roku dveh let večkrat kršiti delovnopravno zakonodajo in bi mu moral prekrškovni organ izreči strožjo kazen, kot zgolj sodni opomin. V konkretnem primeru pa gre za enkratno kaznovanje delodajalca zgolj s sodnim opominom. Izrek izpodbijane odločbe je tako v celoti v nesorazmerju z enkratnim kaznovanjem delodajalca oziroma s kaznijo sodnega opomina. Izpostavlja pa tudi, da gre za podjetje, ki deluje že od leta 2007 in ima sklenjeno pogodbo z invalidskim podjetjem A. d.o.o., s katerim ima pokrito potrebno nadomestno kvoto invalidov. Po mnenju tožnice je ministrstvo odločalo zgolj po prostem preudarku, izpodbijana odločba pa je nezakonita, saj so bile meje prostega preudarka močno prekoračene in tudi prosti preudarek uporabljen na način, ki ne ustreza namenu, za katerega je določen (tretji odstavek 40. člena Zakona o upravnem sporu). Po povedanem sodišču predlaga, da tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi oziroma podrejeno spremeni oziroma zadevo vrne istemu organu v novo odločanje.

Toženka v odgovoru na tožbo prereka navedbe tožnice. Meni, da je ravnala tako, kot ji nalaga ZUTD. Po uradni dolžnosti je pridobila poročilo IRSD št. 06125-32/2011, iz katerega je razvidno, da je tožnica kršila delovnopravno zakonodajo. Glede na to, da tožnica ni izpolnjevala predpisanih pogojev za vpis v register, ji je bila izdana izpodbijana odločba o ne vpisu v register. Pojasnjuje pa tudi, da ZUTD sankcionira kršitve delovnopravne zakonodaje z ne vpisom v register, s čimer se zavaruje interes javnosti in interes toženke, saj delodajalci, vpisani v register, ne smejo kršiti delovnopravne zakonodaje. Gre namreč za zelo občutljivo dejavnost, pri opravljanju katere prihaja do zelo veliko kršitev pravic delavcev, kar terja takojšnje ukrepanje ob vsaki kršitvi. Zato je v interesu toženke, da vpisani delodajalci, pri katerih IRSD s pravnomočno odločbo ugotovi kršitve delovnopravne zakonodaje, navedene dejavnosti ne opravljajo več.

Toženka v pripravljalni vlogi z dne 29. 2. 2012 še navaja, da posledica ne vpisa v register ni avtomatična prekinitev pogodb o zaposlitvi. Tožnica ima namreč delavce lahko še vedno zaposlene, samo posredovati jih ne sme drugemu delodajalcu. Lahko pa jim zagotovi delo v okviru drugih dejavnosti. Sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Tožnica v pripravljalni vlogi z dne 10. 2. 2012 izpostavlja, da ima zaposlenih 147 delavcev, v bodoče pa načrtovanih še 40 novih zaposlitev, sodeluje pa z  osmimi naročniki, navedenimi v izjavi direktorja tožnice.

V pripravljalni vlogi z dne 27. 3. 2012 tožnica še izpostavlja, da mora sodišče v konkretnem primeru upoštevati načelo pravičnosti in načelo sorazmernosti. Meni namreč, da ni nikakršne sorazmernosti med odločbo prekrškovnega organa, ki ji je bila izdana ter sankcijo ministrstva, ki je bila izrečena tožnici v izpodbijani odločbi. Navaja, da že vrsto let posluje s stalnimi naročniki, zlasti s podjetji B. d.d., C. d.o.o. ter D. d.o.o.. Glavni in največji dolgoletni naročnik tožnice je podjetje B. d.d., ki je konkretno in neposredno vezano na tožnico, saj skupno vlagajo v izobraževanje in usposabljanje delavcev. B. d.d. je tudi podjetje, ki ima v Evropi edinstven projekt, imenovan E. Gre za predelavo ekoloških odpadkov, imisij, ribiških mrež ipd. Gre torej za specifično dejavnost, družbeno koristno, ne samo v naši državi, ampak celotni Evropi. V ta namen potrebujejo zanesljivega partnerja, ki mu dolgoročno zaupajo in s katerim dolgoročno poslujejo. Tožnica je tista, ki za B. d.d. predstavlja takšnega poslovnega partnerja. Kolikor z njim zaradi sankcije ministrstva ne bo mogla več sodelovati, to pomeni neposredno škodo zanjo pa tudi za njene naročnike in delavce, pa tudi neposredno škodo za samo državo oziroma javno korist. Zato je po njenem prepričanju potrebno upoštevati načelo sorazmernosti. O teh dejstvih bi lahko veliko povedali naročniki tožnice, zlasti B. d.d. kot glavni naročnik, zato predlaga zaslišanje priče A.A. iz navedene družbe.

V obravnavani zadevi je med strankama sporno, ali je pravilna odločitev ministrstva o ne vpisu tožnice v register domačih pravnih in fizičnih oseb za opravljanje dejavnosti zagotavljanja delavcev drugemu delodajalcu ali ne. Tožnica je namreč prepričana, da izpolnjuje pogoje za vpis v register iz 164. člena ZUTD. Ni pa med strankama spora o tem, da tožnica izpolnjuje davčni in prostorsko-kadrovski kriterij iz 2. in 3. alineje prvega odstavka 164. člena ZUTD. Sporno je tako le njeno izpolnjevanje kriterija po 1. alineji prvega odstavka 164. člena ZUTD, to je kriterija o kršitvi oziroma ne kršitvi delovnopravne zakonodaje v relevantnem obdobju zadnjih dveh let. Pri čemer pa ni spora o obstoju poročila IRSD 06125-32/2011 in pravnomočne odločbe št. 710-38/2011 z dne 10. 2. 2011. Različno pa je med strankama pravno naziranje, kaj se šteje za kršitev delovnopravne zakonodaje iz 1. alineje prvega odstavka 164. člena ZUTD.

Po določbi prvega odstavka 164. člena ZUTD lahko delodajalec opravlja dejavnost zagotavljanja dela delavcev drugemu uporabniku, če pred oddajo vloge za opravljanje te dejavnosti: - v obdobju zadnji dveh let ni kršil delovnopravne zakonodaje; - v obdobju zadnjih dveh let nima neporavnanih obveznosti s področja davkov in prispevkov; - izpolnjuje kadrovske, organizacijske, prostorske in druge pogoje, ki jih podrobneje predpiše minister, pristojen za delo. Po drugem odstavku te določbe ZUTD mora delodajalec pogoje iz prejšnjega odstavka izpolnjevati ves čas opravljanja dejavnosti zagotavljanja dela delavcev drugemu uporabniku. Tudi po presoji sodišča je tožnica kršila delovnopravno zakonodajo v smislu 1. alineje prvega odstavka 164. člena ZUTD, saj iz priložene pravnomočne odločbe izhaja, da je bila tožnica pravnomočno spoznana za odgovorno za kršitev na področju delovnega prava. Citirana določba 1. alineje prvega odstavka 164. člena ZUTD namreč ne daje podlage za stališče tožnice, po katerem bi se kot (upoštevna) kršitev delovnopravne zakonodaje lahko obravnavali zgolj hujši prekrški oziroma bi moral prekrškovni organ izreči strožjo kazen, kot zgolj opomin. Kaj takega po mnenju sodišča iz omenjenega zakona ne izhaja, saj ta ne določa niti teže kršitve, niti nujnosti njenega sankcionaranja. Kako in na kakšen način se kršitelja delovnopravne zakonodaje kaznuje, za potrebe tega postopka ni odločilno.

Sodišče dalje ugotavlja, da je ministrstvo v izpodbijani odločbi (glej: zadnji odstavek na prvi strani) sicer res napačno navedlo, da naj bi bilo več pravnomočnih odločb, izrečenih tožnici, na kar opozarja tožnica v tožbi, vendar pa gre očitno le za pisno pomoto, saj poleg takšne (napačne) navedbe navaja pravilno le eno številko pravnomočne odločbe, in sicer 710-38/2011 z dne 10. 2. 2011, za katero pa niti ni sporno, da je bila tožnici izdana. Zato je sodišče ta tožbeni ugovor zavrnilo. Kot že povedano, med strankama tudi ni sporno, da tožnica izpolnjuje kriterija po 2. in 3. alineji prvega odstavka 164. člena ZUTD, vendar pa je za vpis v register domačih pravnih in fizičnih oseb za opravljanje dejavnosti zagotavljanja delavcev drugemu delodajalcu po citirani določbi prvega odstavka 164. člena ZUTD potrebno izpolnjevati vse kriterije kumulativno – torej tudi sporni kriterij po 1. alineji prvega odstavka tega člena ZUTD, ki pa ga tožnica, kot že navedeno, tudi po presoji sodišča ne izpolnjuje. Glede tožbenega ugovora, da je ministrstvo odločalo zgolj po prostem preudarku, meje katerega so bile močno prekoračene, pa je pojasniti, da po določbi 164. člena ZUTD ne gre za odločanje po prostem preudarku, temveč za pravno vezano odločitev, in sicer ali so izpolnjeni pogoji, ki jih za vpis v register predpisuje 164. člen ZUTD, kar pa je ministrstvo v izpodbijani odločbi presodilo in tudi navedlo vse relevantne razloge, ki so narekovali sprejeto odločitev. Sodišče se z dejanskimi in pravnimi ugotovitvami ministrstva v izpodbijani odločbi strinja in jih na tem mestu, v izogib ponavljanju, ne navaja (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu – v nadaljevanju ZUS-1).

Samo število delavcev, ki so zaposleni pri tožnici ter število naročnikov, s katerimi sodeluje, na kar se sklicuje tožnica, pa na odločitev tudi ne more vplivati. Prav tako (sicer pavšalno zatrjevane) škode, ki bi zaradi ne vpisa v register nastala tožnici, njenim naročnikom in delavcem, pri odločitvi, glede na relevantno določbo 164. člena ZUTD, ni mogoče upoštevati. Zato sodišče ni sledilo predlogu tožnice, da zasliši pričo A.A., zaposleno pri njenem glavnem naročniku B. d.d. Je pa na tem mestu treba dodati, da kolikor tožnica v nadaljnjem obdobju dveh let ne bo kršila delovnopravne zakonodaje in bo izpolnjevala tudi ostale pogoje iz 164. člena ZUTD, bo lahko ponovno zaprosila za vpis v register. Pri tem sodišče poudarja tudi, da gre za zelo občutljivo dejavnost, pri uporabljanju katere lahko prihaja do zelo velikih kršitev pravic delavcev, kar terja takojšnje ukrepanje ob vsaki kršitvi. V obravnavanem primeru torej ne gre zgolj za varovanje pravic tožnice, pač pa na drugi strani tudi za zagotavljanje pravne države in javnega interesa kot takega, ki je v tem, da naj se delovnopravna zakonodaja ne krši (tako tudi Upravno sodišče RS v sodbah I U 1701/2011 z dne 17. 4. 2012, I U 188/2012 z dne 13. 3. 2012, I U 231/2012 z dne 27. 3. 2012). Po vsem povedanem po presoji sodišča ni utemeljen niti ugovor tožnice, da ni nikakršne sorazmernosti med odločbo prekrškovnega organa ter sankcijo ministrstva v izpodbijani odločbi.

Ker so tožbeni ugovori po navedenem neutemeljeni, sodišče pa nepravilnosti, na katere pazi po uradni dolžnosti, ni našlo, je tožbo zavrnilo na podlagi določbe prvega odstavka 63. člena ZUS-1. V zadevi je odločilo na nejavni seji, ker dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo izpodbijane odločbe, med strankama ni sporno (prvi odstavek 59. člena ZUS-1).

ZUTD člen 164, 164/1, 164/1-1, 185, 185/2.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.