sodba I U 182/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2011-02-03

inšpekcijski postopek - ukrep gradbenega inšpektorja - nelegalna gradnja - enostavni objekt

Enostavni objekti so objekti, ki jih Uredba v členih od 13 do 20 določa kot enostavne. Med njimi ni objektov, kakršne navaja izpodbijana odločba v 1. točki izreka. Tožeča stranka niti ne zatrjuje, da gre za enega izmed objektov, opredeljenih v navedenih določbah Uredbe, temveč, da gre za pomožno-kmetijski objekt iz 5.e točke 11. člena Uredbe. Tudi če bi dejansko šlo za senik, kot ga opredeljuje navedena točka 11. člena Uredbe, bi bilo treba za tak objekt prav tako pridobiti gradbeno dovoljenje.

Z izpodbijano odločbo je inšpekcijski organ prve stopnje odločil, da mora tožeča stranka kot investitor nelegalne gradnje takoj po vročitvi izpodbijane odločbe ustaviti gradnjo objektov, ki se nahajajo na parc. št. 535 k. o. ...: lesen hlev za konje v izmeri 10,2 m x 6,9 m, leseno shrambo v tlorisni izmeri 5,1 m x 2,5 m, armirano-betonsko talno ploščo v tlorisni izmeri 10,2 m x 6,9 m in dovozno cesto, dolžine 40 m, širine 5 m, v nanosu, debelem do 0,5 m (1. točka izreka), in da mora navedeno nelegalno gradnjo odstraniti v enem mesecu ter vzpostaviti prejšnje stanje (2. točka izreka). S 3. točko izreka je odredil prepovedi iz 158. člena Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 102/04 - uradno prečiščeno besedilo, 14/05 – popr., in 126/07 – v nadaljevanju ZGO-1). Če investitor v navedenem roku ne bo opravil naloženega dejanja, bo opravljena prisilna izvršba po drugi osebi, o stroških postopka izvršbe bo izdan poseben sklep, pritožba pa ne zadrži izvršitve (4., 5. in 6. točka izreka).

Iz obrazložitve je razvidno, da je gradbeni inšpektor po ogledu ugotovil, da so zgrajeni zgoraj navedeni objekti. Navaja, da je tožeča stranka na zaslišanju izjavila, da je investitorka in lastnica zemljišč, med katerimi je tudi zemljišče s parc. št. 535 k. o. ..., na katerem je „izvedena“ dovozna pot in januarja 2009 postavljen lesen pritlični pomožni kmetijsko-gozdarski objekt – skedenj, v katerem so trenutno vgrajeni leseni boksi za konje. Ugotavlja, da iz potrdila o namenski rabi zemljišča z dne 11. 7. 2008, ki ga je predložila tožeča stranka, izhaja, da sta zemljišči parc. št. 535 in 536 k. o. ... izven poselitvenega območja in sta opredeljeni kot kmetijski zemljišči, ter da se nahajata na območju najboljših kmetijskih zemljišč. Ugotovil je tudi, da je tožeča stranka podala vlogo na Občino Kamnik za spremembo namembnosti k občinskemu prostorskemu planu za postavitev skednja za pet konjev in ogrado za konje.

Po ugotovitvah inšpekcijskega organa hlev za konje  ni uvrščen med enostavne ali med nezahtevne objekte po Uredbi o vrstah objektov glede na zahtevnost (Uradni list RS, št. 37/08 – v nadaljevanju Uredba), temveč med manj zahtevne objekte, za gradnjo katerih je treba pridobiti gradbeno dovoljenje. Tudi manjši leseni pomožni objekt ob hlevu za konje ne izpolnjuje vseh pogojev enostavnega objekta, ker se nahaja v območju najboljših kmetijskih zemljišč, kjer gradnja tovrstnega objekta brez gradbenega dovoljenja ni mogoča. Dovozne poti pa po mnenju prvostopenjskega organa ni mogoče šteti med enostavne objekte.  Inšpekcijski organ tako ugotavlja, da tožeča stranka izvaja nelegalno gradnjo, ker so navedeni objekti zgrajeni brez gradbenega dovoljenja. Odločitev o ustavitvi gradnje in o odstranitvi nelegalne gradnje prvostopenjski organ utemeljuje s sklicevanjem na 152. člen ZGO-1.

Pritožbeni organ je pritožbo tožeče stranke zavrnil. Pojasnil je, da se glede na Zakon o kmetijskih zemljiščih (Uradni list RS, št. 59/96 in naslednji – ZKZ) kmetijsko zemljišče lahko določi za stavbno ali za drug namen le v planskih aktih, in da se po 3.a členu ZGO-1 brez gradbenega dovoljenja lahko gradijo le enostavni objekti, toda ne v nasprotju s prostorskim aktom. Glede na opredelitev skednja v 5.e točki 11. člena Uredbe je zavrnil pritožbene trditve, da gre v obravnavanem primeru za skedenj, in pojasnil, da bi bilo tudi za skedenj kot nezahtevni objekt gradbeno dovoljenje potrebno. Pritrdil je ugotovitvi prvostopenjskega organa, da dovozne poti ni mogoče šteti za enostavni objekt.  Zavrnil je pritožbeni ugovor o razpršenosti gradnje, ker je v spisu izkazano, da se obravnavana parcela nahaja izven poselitvenega območja oziroma v območju najboljših kmetijskih zemljišč. Zavrnil je tudi očitek o nerazumljivosti in nedoločnosti izreka prvostopenjske odločbe. Pritožbene navedbe v zvezi z drugimi okoliščinami je pritožbeni organ zavrnil kot neupoštevne v inšpekcijskem postopku in zavrnil očitek o prekomernosti ukrepa gradbenega inšpektorja.

Tožeča stranka vlaga tožbo zoper odločitev inšpekcijskega organa in sodišču predlaga, naj jo odpravi, podrejeno pa, naj jo sodišče nadomesti s svojo odločitvijo. Uvodoma navaja, da je lastnica manjših objektov za lastne namene na zemljišču, ki je na njeno pobudo v postopku spremembe namembnosti (iz kmetijske v kmetijsko-gospodarsko). Sklicuje se na potrdilo o namenski rabi z dne 11. 7. 2008, v katerem je navedeno, da se pripravlja sprememba in dopolnitev PUP Občine Kamnik, zaradi česar naj bi tožeča stranka domnevala, da se bo namembnost zemljišča spremenila v razumnem roku. Izdajo ustreznih prostorskih aktov naj bi upravičeno pričakovala tudi na podlagi Zakona o prostorskem načrtovanju (Uradni list RS, št. 33/07 in naslednji – v nadaljevanju ZPNačrt). Zato tožeča stranka sodišču tudi predlaga, naj vloži zahtevo za presojo ustavnosti določb ZPNačrt v povezavi z ZGO-1 v zvezi z rušitvijo objektov, ki stojijo na zemljiščih na območjih, za katera teče postopek sprejemanja prostorskih aktov, oziroma po poteku roka za njihov sprejem. Šlo naj bi za nezakonita stanja, ki posegajo v načelo sorazmernosti, enakosti pred zakonom in načelo pravne države. V tožbi tožeča stranka trdi, da v ugotovitvenem postopku ni imela možnosti dokazovati, da gre za zemljišče na območju razpršene gradnje, oziroma, da je bil na tem zemljišču pred več kot 50 leti že obstoječ objekt, ki v veljavnih prostorskih aktih ni zabeležen. Meni, da bi moral inšpektorat o tem poizvedeti  po javnih in starih evidencah. Toženi stranki očita, da ni opravila poizvedb o novi namenski rabi zemljišča, temveč je uporabila staro potrdilo. Tožeča stranka naj ne bi bila pravilno zaslišana, izpodbijana odločba pa naj ne bi bila dovolj obrazložena. Izrek naj bi bil nerazumljiv, saj zahteva od investitorja, da „ustavi object“, in ne opredeli, kje poteka dovozna pot. Poleg tega meni, da bi moralo biti navedeno, „kaj je bilo prejšnje stanje vseh omenjenih posegov“. Izpodbijani odločitvi očita, da ne upošteva odločb Ustavnega sodišča o ohranjanju in varovanju kmetijskih gospodarstev. Predlaga zaslišanje oseb, zaposlenih pri organih, ki sta izdala prvostopenjsko in drugostopenjsko odločbo ter izvedenca urbanistične stroke.

Odločitev o odstranitvi objekta naj ne bi bila v skladu z načelom sorazmernosti iz 7. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru (Uradni list RS, št. 43/07 – v nadaljevanju ZIN). Pri določitvi roka pa naj ne bi bi bil upoštevan tretji odstavek navedenega člena ZIN, ker bi v obravnavanem primeru tožeča stranka lahko v enem letu in pol uspela odpraviti nepravilnosti. Državi in lokalnim skupnostim očita nestrokovno delo in zamudo pri sprejemanju podzakonskih in prostorskih aktov.

Tožeča stranka inšpekcijskemu organu očita tudi, da ni ugotavljal dejstva, ali je bila armirano betonska talna plošča postavljena že pred letom 1976 ali ne. Zato meni, da je bila izpodbijana odločba izdana zelo hitro, ne da bi javni interes to nalagal. Poleg tega naj iz obrazložitve ne bi izhajalo, zakaj objekti ne sodijo med objekte po 11. členu Uredbe, tožeča stranka sama pa meni, da njen objekt sodi med objekte, kot jih opredeljuje 5.e točka 11. člena Uredbe.

Sodišče je tožbo vročilo tudi toženi stranki, ki je sodišču dostavila upravne spise, ki se nanašajo na obravnavano zadevo, na tožbo pa ni odgovorila.

Po presoji sodišča je odločitev organa prve stopnje, potrjena z odločitvijo organa druge stopnje, pravilna in zakonita, zato se sodišče sklicuje na razloge odločbe organa prve stopnje, dopolnjene z razlogi organa druge stopnje (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, Uradni list RS, št. 105/06 in 62/10 – v nadaljevanju ZUS-1). V zvezi s tožbenimi ugovori pa dodaja:

Izpodbijani ukrep gradbenega inšpektorja, ki ga je z zavrnitvijo pritožbe tožeče stranke potrdil tudi drugostopenjski organ, temelji na določbah ZGO-1. Po 3. členu ZGO-1 se lahko gradnja ali rekonstrukcija objekta začne na podlagi gradbenega dovoljenja, razen če gre za enostavni objekt iz 3.a člena ZGO-1. Po 152. členu ZGO-1 (inšpekcijski ukrepi pri nelegalni gradnji) v primeru nelegalne gradnje pristojni gradbeni inšpektor odredi, da se gradnja takoj ustavi ter da se že zgrajeni objekt ali del objekta v določenem roku na stroške inšpekcijskega zavezanca odstrani, vzpostavi v prejšnje stanje ali drugače sanira objekt, del objekta oz. zemljišče, če vzpostavitev v prejšnje stanje ni možna. Uporaba določb ZIN, na katere se tožeča stranka sklicuje, v obravnavani zadevi ne pride v poštev, saj se ta zakon za inšpekcije, ki jih urejajo posebni zakoni, uporablja le glede tistih vprašanj, ki s posebnimi zakoni niso urejena (prvi odstavek 3. člena ZIN). Ukrep inšpekcijskega organa pa je določen že z ZGO-1, zato so tudi očitki o prekomernosti ukrepa neutemeljeni.

V obravnavanem primeru ni sporno, da je tožeča stranka objekte, navedene v 1. točki izreka izpodbijane odločbe, gradila brez gradbenega dovoljenja, sporno je, ali bi ga za zgrajene objekte potrebovala. Presoja tega vprašanja je odvisna od ugotovitve, ali gre v obravnavanem primeru za enostavni objekt ali ne. Enostavni objekti so objekti, ki jih Uredba v členih od 13 do 20 določa kot enostavne. Med njimi ni objektov, kakršne navaja izpodbijana odločba v 1. točki izreka. Tožeča stranka niti ne zatrjuje, da gre za enega izmed objektov, opredeljenih v navedenih določbah Uredbe, temveč, da gre za pomožno-kmetijski objekt iz 5.e točke 11. člena Uredbe. Tudi če bi dejansko šlo za senik, kot ga opredeljuje navedena točka 11. člena Uredbe, bi bilo treba za tak objekt prav tako pridobiti gradbeno dovoljenje. V 11. členu so namreč opredeljeni nezahtevni objekti in ne enostavni objekti, za katere gradbeno dovoljenje ni potrebno. To je pojasnil že prvostopenjski organ, ki je v izpodbijani odločbi pojasnil tudi, zakaj obravnavani objekti niso enostavne gradnje. Zato je neutemeljen tožbeni očitek, da bi upravni organ moral utemeljevati, zakaj obravnavani objekti niso nezahtevne gradnje in da bi moral opraviti poizvedbe o novi namenski rabi zemljišča.

Tožeča stranka torej očitno zmotno meni, da za nezahtevne objekte, navedene v 11. členu Uredbe, gradbeno dovoljenje ni potrebno. Senik kot enostavni objekt sicer opredeljuje tudi o. točka 16. člena Uredbe, ki se nanaša na enostavne pomožno-kmetijske objekte, vendar bi ta lahko obsegal površino največ 30 m2 in bil namenjen za shranjevanje sena. Po nespornih ugotovitvah upravnega postopka pa nobeden izmed obravnavanih objektov ni tak. Po navedenem torej glede na vrsto in dimenzije objekta ni dvoma, da je gradbeno dovoljenje zanj potrebno in da gre zato za nedovoljeno gradnjo.

To pomeni, da bi tožeča stranka za gradnjo navedenih objektov potrebovala gradbeno dovoljenje, tudi če bi bili sprejeti novi prostorski akti. Pogoji za sprejem prostorskega akta z vsebino, ki bi tožeči stranki dovoljevala gradnjo objektov, ni predmet inšpekcijskega postopka, zato s sklicevanjem na domnevno nestrokovno in nezakonito ravnanje državnih in občinskih organov ni mogoče utemeljiti nepravilnosti in nezakonitosti izpodbijane odločbe. Zato tudi zaslišanje izvedenca, ki ga predlaga tožeča stranka, za odločitev ni pomembno. Poleg tega pa dejstvo, da zakonodaja izjemoma dopušča gradnjo tudi na kmetijskih zemljiščih, samo po sebi še ne pomeni, da je ukrep odstranitve nelegalno zgrajenih objektov na kmetijskih zemljiščih nezakonit, oziroma da sta ZPNačrt in ZGO-1 v neskladju z Ustavo. Morebitno nestrokovno ali nezakonito ravnanje v konkretnih postopkih sprejemanja predpisov tudi sicer ni razlog, s katerim bi bilo mogoče utemeljevati neskladnost zakonskih določb z Ustavo. Zato sodišče ni sledilo tožbenemu predlogu za vložitev zahteve za oceno ustavnosti navedenih zakonov.

Neutemeljen je tudi tožbeni očitek o pomanjkljivosti obrazložitve izpodbijane odločbe, saj iz navedenega izhaja, da je že prvostopenjski upravni organ za svojo odločitev navedel vse potrebne razloge, poleg tega je pritožbeni organ nepravilnost, tudi če je ta bila, odpravil s pojasnili in odgovori na pritožbene razloge. Pritožbeni organ namreč sme v svoji odločbi navesti pravilne razloge, kljub temu da ti niso enaki razlogom prvostopenjskega organa (tretji odstavek 248. člena ZUP). Kot je pojasnil že pritožbeni organ, zgolj slovnična napaka v izreku na pravilnost in zakonitost izpodbijane odločitve ne more vplivati, lega dovozne ceste pa je v izreku tudi opredeljena.

Pavšalne in zato neutemeljene so tudi tožbene trditve, da tožeča stranka ni bila pravilno zaslišana. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe je razvidno, da je bilo zaslišanje opravljeno, tožeča stranka pa v tožbi ne pojasni, na kaj naj bi se nanašala zatrjevana nepravilnost.

Glede na navedeno je sodišče presodilo, da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita, tožba pa neutemeljena, zato jo je zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1. Sodišče je o zadevi odločilo brez glavne obravnave, ker dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo upravnega akta, med tožečo stranko in toženo stranko ni sporno.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

sodba I U 632/2013, enako tudi I U 670/2013