sodba I U 500/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2011-02-09

neposredna plačila v kmetijstvu - plačilo za ukrep OMD - neskladnost dejanske rabe - čezmerna prijava površin - namerna kršitev - tožbena novota

Ugotovljena razlika med prijavljeno in ugotovljeno površino pri kontroli ali superkontroli na kraju samem šteje kot namerna nepravilnost, za katero se pri izračunu pomoči uporabijo znižanja in izključitve plačil skladno s 53. členom Uredbe 796/2004/ES.

Agencija za kmetijske trge in razvoj podeželja (prvostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo zavrnila zahtevek tožnika za podporo OMD – gorsko-višinsko za 19,03 ha. V obrazložitvi prvostopenjski organ navaja, da je tožnik 22. 4. 2009 vložil zbirno vlogo za leto 2009, v kateri je uveljavljal zahtevek OMD. Pri pregledu na kraju samem je bilo ugotovljeno, da je prijavljena površina na obrazcu D večja od ugotovljene, ker so bile prijavljene tudi nekmetijske površine, zato se zahtevek OMD, ki presega ugotovljeno površino, v skladu s 24. členom Uredbe o plačilih za ukrepe osi 2 iz Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2007 – 2013 v letih 2009 do 2013 (Uredba osi 2) zavrne kot neutemeljen. Nepravilnost se nanaša na GERK-e 4058769, 3648412, 294492, 294492, 294497, 294845. Površina, ki se za zahtevek OMD zavrne, znaša 2,24 ha. Nepravilnosti, ki se v zvezi z zahtevkom OMD sankcionirajo, se v skladu s 7. odstavkom 33. člena Uredbe o izvedbi ukrepov kmetijske politike za leto 2009 (Uredba) štejejo kot namerna nepravilnost in znašajo OMD 2,24 ha, kar predstavlja več kot 0,5 % oziroma več kot 1 ha ugotovljenih površin, zato se zahtevek OMD v skladu s 24. členom Uredbe osi 2 v celoti zavrne.

Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano (drugostopenjski organ) je z odločbo z dne 5. 3. 2010 zavrnilo pritožbo tožnika zoper izpodbijano odločbo prvostopenjskega organa. Organ v obrazložitvi navaja, da so pogoji za pridobitev izravnalnega plačila določeni v 9. členu Uredbe osi 2, in sicer upravičenci lahko pridobijo plačilo za ukrep OMD za kmetijska zemljišča v uporabi, za katera vlagajo zahtevek pod predpisanimi pogoji. V nadaljevanju se sklicuje na 24. člen Uredbe osi 2 ter 21., 23., 2. in 3. odstavek 24. člena in 25. člen Uredbe. Dalje povzema ugotovitve zapisnika o kontrolnem pregledu na kraju samem 31. 7. 2009 in sicer za vsak GERK prijavljeno površino in dele GERK-a, ki jih je kontrolor izločil. Navaja, da je tožnik zapisnik podpisal in nanj ni podal nobenih pripomb ter se je z ugotovljenim in zapisanim dejanskim stanjem strinjal. V nadaljevanju se sklicuje na 1. odstavek 80. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP). Povzema pritožbene navedbe ter navaja, da tožnik šele v pritožbi zanika svoje strinjanje z ugotovitvami kontrole in navaja nova dejstva ter predlaga nove dokaze. Ugotavlja, da je prvostopenjski organ odločal v skrajšanem ugotovitvenem postopku v skladu s 144. členom ZUP, saj se je dejansko stanje dalo v celoti ugotoviti na podlagi dejstev in dokazov, ki jih je navedla oziroma predložila stranka v svoji zahtevi, na podlagi dejstev, ki so organu znana in na podlagi uradnih podatkov, ki jih organ ima, in samo zato ni bilo potrebno posebej zaslišati tožeče stranke za zavarovanje njenih pravic oziroma pravnih koristi. Ob sklicevanju na 3. odstavek 238. člena ZUP zavrača tožnikove navedbe novih dejstev in novih dokazov kot pritožbene novote, ki jih ne more upoštevati. Dalje navaja, da po pregledu in seštevku neupravičenih površin GERK-ov ugotavlja, da je vsota teh 2,09 ha in ne 2,24 ha, kot je v obrazložitvi izpodbijane odločbe navedel prvostopenjski organ; ne glede na navedeno pa to na končno odločitev ni imelo vpliva. Dalje navaja, da tožnik v pritožbi ugovarja tudi ugotovitvi, da gre v navedenem primeru za namerno kršitev. Uredba v 33. členu v 7. odstavku določa, da če je nosilec kmetijskega gospodarstva na predtisku obveščen o neskladnosti dejanske rabe GERK-a glede na evidenco dejanske rabe kmetijskih in gozdnih zemljišč, in podatkov ni uredil ali jih ni ustrezno uredil, se ugotovljena razlika med prijavljeno in ugotovljeno površino pri kontroli ali superkontroli na kraju samem šteje kot namerna kršitev, za katero se pri izračunu pomoči uporabi znižanja in izključitve plačil skladno s 53. členom Uredbe 796/2004/ES. Drugostopenjski organ ugotavlja, da je bil tožnik na predtisku za leto 2009 opozorjen, da so pri primerjavi prijavljene rabe GERK-ov s podatki iz evidence dejanske rabe kmetijskih in gozdnih zemljišč bila ugotovljena precejšnja odstopanja, zato naj uskladi vpis GERK-ov v skladu s predpisi na upravni enoti, saj če bodo neskladja ugotovljena tudi pri kontroli na terenu, se bo to obravnavalo kot namerna nepravilnost, za katero so določene strožje kazni, kar tožnik tudi izrecno priznava. Drugostopenjski organ ugotavlja, da je bilo opozorilo na predtisku zbirne vloge jasno. Pritožnik se na opozorilo v predtisku ni odzval in na upravni enoti ni uskladil vpisa GERK-ov v skladu s predpisi. Tožnik je bil jasno opozorjen na neskladnosti in na sankcijo, ki bo sledila, če te neskladnosti ne bo odpravil. Kljub navedenemu ni uskladil svojih GERK-ov s predpisi, zaradi česar je prvostopenjski organ pravilno ugotovil, da gre za namerno kršitev, in vlogo tožnika obravnaval v skladu z določili 7. odstavka 33. člena Uredbe in 53. člena Uredbe 796/2004/ES. Uredba 796/2004/ES v 53. členu določa, da kadar je razlika med prijavljeno površino in ugotovljeno površino v skladu s členom 50 (3) in (5) posledica namernih nepravilnosti, se pomoč, do katere bi bil kmet upravičen na podlagi člena 50 (3) in (5), ne dodeli za zadevno koledarsko leto v okviru zadevne sheme pomoči, če je ta razlika več kot 0,5 % ugotovljene površine ali več kot en hektar. Kadar pa je razlika več kakor 20 % ugotovljene površine, je kmet ponovno izključen iz prejemanja pomoči do višine zneska, ki ustreza razliki med prijavljeno površino in ugotovljeno površino v skladu s členom 50 (3) in (5). Iz dokumentov konkretne zadeve je razvidno, da je zahtevek za OMD prijavljen na skupni površini 19,03 ha, nekmetijska površina pa je bila ugotovljena na 2,09 ha, kar predstavlja 12,33 % ugotovljene površine (površina, ki izpolnjuje vse predpisane pogoje za izplačilo, znaša 16,94 ha). Odločitev prvostopenjskega organa je tako pravilna in zakonita, pritožbene navedbe pa neutemeljene. Drugostopenjski organ zavrača kot neutemeljene tudi ostale pritožbene navedbe tožnika.

Tožnik vlaga tožbo zaradi kršitve pravil postopka, nepravilne ugotovitve dejanskega stanja ter napačne uporabe materialnega prava. Navaja, da je že v pritožbi navedel, da se ne strinja z očitki o čezmerni prijavi površin. Površine na kmetijskem gospodarstvu nespremenjeno obdeluje že več let, kar je razvidno tudi iz zbirnih vlog za pretekla leta. Poleg tega odločitev prvostopenjskega organa tudi ne bi mogla biti oprta na določbo 53. člena Uredbe 796/2004/ES, ki sankcionira namerne čezmerne prijave. Tožnik navaja, da kmetijskih površin ni namerno prijavljal z napačnimi podatki. Prvostopenjski organ je na napačno prijavo sklepal iz razloga, ker je vsem nosilcem kmetijskih gospodarstev, ki so v letu 2009 oddali zbirno vlogo, poslal predtisk zbirne vloge. V nadaljevanju citira 12. člen Uredbe, ki določa vsebino predtiska, in 7. odstavka 33. člena Uredbe, po kateri se obravnava kot namerna kršitev, če je nosilec kmetijskega gospodarstva na predtisku obveščen o neskladnosti dejanske rabe GERK-ov glede na evidenco dejanske rabe kmetijskih in gozdnih zemljišč, pa podatkov ni uredil ali jih ni ustrezno uredil; ugotovljena razlika med prijavljeno in ugotovljeno površino pri kontroli ali superkontroli na kraju samem šteje kot namerna nepravilnost, za katero se pri izračunu pomoči uporabijo znižanja in izključitve plačil skladno s 53. členom Uredbe 796/2004/ES. Prvostopenjski organ je navedeno določbo uporabil nepravilno. Namerno nepravilnost lahko upravni organ kmetu očita zgolj in samo v primeru, če je nosilec kmetijskega gospodarstva s predtiskom obveščen o neskladnosti v evidenci GERK-ov. Tožnik navaja, da je ob oddajanju zbirne vloge za leto 2009 imel v predlogu zbirne vloge, ki jo je v računalniški obliki pregledoval pri kmetijskem svetovalcu, označeno WARN; navedeno opozorilo pomeni, da mora biti vlagatelj zbirne vloge pozoren pri oddaji zahtevka; kljub temu ga je lahko brez težave oddal. Oddaja zbirne vloge mu je bila omogočena, saj na nobenem GERK-u ni bilo opozorila ERROR. Glede na navedeno je tudi v letu 2009 ob oddaji zbirne vloge navedel enake površine kot vsa leta in zbirno vlogo vnesel v sistem. Samega predtiska v fizični obliki pa v februarju oziroma v začetku  marca 2009 ni prejel. Agencija je nosilce kmetijskih gospodarstev o stanju v evidenci GERK-ov obveščala s predtiskom konec februarja oziroma v začetku marca 2009, in sicer so predtisk prejeli vsi nosilci kmetijskih gospodarstev, ki so v letu 2008 oddali zbirno vlogo. Predtiski so bili s strani Agencije posredovani s tako imenovano navadno pošto. Prvostopenjski organ zato ne more ugotavljati, da je bil tožnik s predtiskom za leto 2009 izrecno opozorjen na odstopanja pri velikosti GERK-ov, saj na njegovem kmetijskem gospodarstvu predtiska niso prejeli. Navadna poštna pošiljka se je nekje na poti izgubila. Če bi bila poštna pošiljka poslana priporočeno s povratnico, bi ji upravni organ lahko sledil ter tako ugotovil, ali je bil tožniku predtisk vročen ali ne. Ker pa je bil predtisk poslan kot navadna poštna pošiljka, se je očitno izgubil in ni prišel do naslovnika. Zato je brezpredmetna ugotovitev upravnega organa, da se tožnik na opozorilo ni odzval in na upravni enoti uredil GERK-ov v skladu s predpisi. Z informacijo o neusklajenosti dejanske rabe GERK-ov in površino GERK-ov v naravi ter neusklajenostjo s podatki, ki so na voljo v registru kmetijskih gospodarstev, se tožnik tako nikoli ni seznanil. Ravno seznanitev oziroma obvestilo o neskladnosti podatkov pa je ključnega pomena za uporabo sankcije za namerno kršitev pri prijavi GERK-ov. Glede na to meni, da bi moral prvostopenjski organ, če je že prišlo do razlike med prijavljeno in ugotovljeno površino pri kontroli na kraju samem, to napako upoštevati kot običajno kršitev pri prijavi zahtevkov, ne more in ne sme pa ugotovljene razlike šteti kot namerne nepravilnosti, kot to določa 7. odstavek 33. člena Uredbe. Tožnik glede na to sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi ter njegovemu zahtevku za ukrep izravnalna plačila za OMD za leto 2009 v celoti ugodi. V dokazne namene se sklicuje na dokumentacijo upravnega spisa v zadevi ter predlaga svoje zaslišanje.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe kot neutemeljene iz razlogov, ki izhajajo iz odločb upravnih organov obeh stopenj ter sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne. Navaja še, da tožeča stranka šele v tožbi pojasnjuje, da je bilo dejansko stanje nepravilno ugotovljeno in da so bili kršeni tako materialni kot procesni predpisi, saj je sankcija vezana na opozorilo, ki ga je tožnik prejel na predtisku za leto 2009. V tožbi se tožeča stranka sklicuje tudi na to, da se je navedeni predtisk, ki je bil s strani prvostopenjskega organa poslan z navadno pošiljko, izgubil, ter da tožeča stranka tega predtiska z opozorilom o neskladnostih ni prejela. Tožena stranka navaja, da je tožeča stranka v pritožbi sama navedla, da je bilo na predtisku za leto 2009 za zbirno vlogo za leto 2009 označeno WARN, kar naj bi po njenem mnenju pomenilo, da morajo biti vlagatelji pozorni pri oddaji zahtevka. S to pritožbeno navedbo je tožeča stranka priznala, da je predtisk za leto 2009 prejela, kar pomeni, da je priznala, da je bila z vsebino predtiska za leto 2009 seznanjena ter tako opozorjena na neskladnosti pri primerjavi prijavljene rabe GERK-ov s podatki iz evidence dejanske rabe kmetijskih in gozdnih zemljišč ter da so bila ugotovljena odstopanja, zaradi česar naj bi uskladila vpis GERK-ov v skladu s predpisi na upravni enoti, ter opozorjena, da če bodo neskladja ugotovljena tudi pri kontroli na terenu, da se bo to obravnavalo kot namerna nepravilnost, za katero so določene strožje kazni. Navedenega tožbenega ugovora tako tožeča stranka v pritožbi ni navedla, čeprav bi ga lahko, zato gre za tožbeno novoto. Tožeča stranka bi navedeno dejstvo, če bi bilo resnično, lahko navajala že v pritožbi. Tožeča stranka je bila namreč seznanjena z razlogom zavrnitve svojih zahtevkov, kar je razvidno tudi iz pritožbenih ugovorov, kjer je tožeča stranka navajala pravno podlago.

Na poziv sodišča za dopolnitev upravnih spisov je tožena stranka poslala izpis predtiska za leto 2009 za tožnika. Pojasnila je, da je predtisk za leto 2009 od približno 60.000 vlagateljev zbirnih vlog v letu 2009 prejelo 270 kmetijskih gospodarstev, med njimi tudi tožnikovo kmetijsko gospodarstvo.

Tožnik na navedbe tožene stranke v odgovoru na tožbo ni odgovoril.

Neutemeljena je po presoji sodišča tožbena navedba, da je ugotovitev prvostopenjskega organa o čezmerni prijavi površin nepravilna. Na identičen pritožbeni ugovor je tožniku pravilno odgovoril že drugostopenjski organ. Iz zapisnika o kontrolnem pregledu na kraju samem za površine, z dne 31. 7. 2009, ki je v spisni dokumentaciji (kot zapisnika o kontroli iz 24. člena Uredbe), izhaja, da je na tožnikovem kmetijskem gospodarstvu pri GERK-ih z identifikacijskimi oznakami 294492, 294845, 294497 in 4058769 ugotovljena površina (to je površina po izvedeni kontroli na kraju samem – 2. člen Uredbe) manjša od s strani tožnika prijavljene površine (z navedbo razlogov za izločitev neupravičenih površin pri posameznem GERK-u ter grafičnimi podatki o posameznem GERK-u) ter da je tožnik, ki je bil pri kontrolnem pregledu prisoten, zapisnik podpisal brez pripomb. Glede na to, da tožnik ni podal nobenih pripomb k zapisniku, je celoten zapisnik kot javna listina dokaz o poteku in vsebini dejanj postopka in danih izjav ter zanj velja zakonska domneva, da so v njem navedena dejstva resnična (1. odstavek 80. člena ZUP, Uradni list RS, št. 80/99 do 65/08). Te domneve pa tožnik tudi ni uspel izpodbiti, saj  za to ni podal nobenih dokazov; v pritožbi je namreč zgolj neizkazano zatrjeval, da GERK-i v naravi popolnoma ustrezajo definiciji posameznih vrst dejanske rabe zemljišč, ki jih je prijavil tako, kot so določene v Pravilniku o evidenci dejanske rabe kmetijskih in gozdnih zemljišč ter v Šifrantu in opisu vrst dejanske rabe kmetijskih in gozdnih zemljišč, ter da bi tako stanje kontrolor ob natančnem pregledu površin tudi moral ugotoviti (1. odstavek 171. člena ZUP). Ob tem ko tožnik v pritožbi ni navajal dejstev, ki bi jih ne mogel navajati že v pripombah na zapisnik, pa je drugostopenjski organ tudi po presoji sodišča tožnikov predlog v pritožbi, naj se opravi ponoven ogled na kraju samem, mogel zavrniti kot pritožbeno novoto. Glede na povedano se sodišče z drugostopenjskim organom strinja, da je na podlagi ugotovitev citiranega zapisnika dejansko stanje glede razlik med prijavljenimi (na obrazcu D - Prijava površin kmetijskih rastlin ter zahtevkov na površino, ki ga je tožnik oddal kot sestavni del zbirne vloge) in ugotovljenimi (upravičenimi) površinami ugotovljeno pravilno in popolno. Na v zapisniku navedenih ugotovljenih dejstvih (ki jih je prvostopenjski organ sicer nebistveno nepravilno povzel, saj razlika med ugotovljenimi in prijavljenimi površinami kmetijskih zemljišč ne znaša 2,24 ha, kot ta navaja, pač pa 2,09 ha, kot je pravilno navedel drugostopenjski organ, kar pa ne vpliva na odločitev, saj neupravičene površine ob pravilnem upoštevanju podatkov zapisnika znašajo skupaj 12,33 % upravičenih površin, medtem ko za uporabljeno sankcijo zadostuje že preseganje 0,5 % oziroma 1 ha) tako tudi po presoji sodišča odločitev prvostopenjskega organa more temeljiti. Na drugačno presojo sodišča pa ob povedanem tudi ne more vplivati tožbena navedba, da tožnik površine na kmetijskem gospodarstvo nespremenjeno obdeluje že več let, kar naj bi izhajalo tudi iz njegovih zbirnih vlog za pretekla leta.

Tožbena navedba o tem, da naj bi tožnik s predtiskom ne bil obveščen o neskladnosti dejanske rabe GERK-ov glede na evidenco dejanske rabe kmetijskih in gozdnih zemljišč, ker naj bi predtiska, ob tem ko je bil poslan z navadno poštno pošiljko ter se je na poti do naslovnika očitno izgubil, ne prejel (zaradi česar naj bi ugotovljena razlika med prijavljenimi in ugotovljenimi površinami pri kontroli na kraju samem ne mogla šteti kot namerna nepravilnost ter naj bi bila tako uporaba sankcije za namerno čezmerno prijavo površin po določbi 1. odstavka 53. člena Uredbe 796/2004/ES neutemeljena), pa je nedopustna tožbena novota. Izpodbijana odločba prvostopenjskega organa se pri utemeljevanju sankcije po citirani določbi 1. odstavka 53. člena Uredbe 796/2004/ES izrecno sklicuje na določbo 7. odstavka 33. člena Uredbe (Uradni list RS, št. 5/2009), po kateri se v primeru, če je nosilec kmetijskega gospodarstva na predtisku obveščen o neskladnosti dejanske rabe GERK-ov glede na evidenco dejanske rabe kmetijskih in gozdnih zemljišč in podatkov ni uredil ali jih ni ustrezno uredil, ugotovljena razlika med prijavljeno in ugotovljeno površino pri kontroli ali superkontroli na kraju samem šteje kot namerna nepravilnost, za katero se pri izračunu pomoči uporabijo znižanja in izključitve plačil skladno s 53. členom Uredbe 796/2004/ES. To pa pomeni, da je glede na to tožniku moglo biti znano, da je razlog za uporabo sankcije po 1. odstavku 53. člena Uredbe 796/2004/ES okoliščina, da je bil s predtiskom obveščen o neskladnosti dejanske rabe GERK-ov glede na evidenco dejanske rabe, pa podatkov ni uredil, in da zato razlika med prijavljeno in ugotovljeno površino pri kontroli na kraju samem šteje za namerno nepravilnost. Zato bi navedbe, ki jih podaja v tožbi, da predtiska iz 12. člena Uredbe (z obvestilom o neskladnosti dejanske rabe GERK-ov glede na evidenco) ni prejel, ter da bi upravni organ mogel graditi na ugotovitvi, da je bil tožnik s predtiskom obveščen o neskladnosti dejanske rabe GERK-ov glede na evidenco, pa podatkov ni uredil, le, če bi bil predtisk poslan priporočeno s povratnico, tako pa je bil poslan z navadno poštno pošiljko ter se je očitno na poti do naslovnika izgubil (predtisk se sicer nahaja v dokumentaciji upravnih spisov, z opozorilom o neusklajeni rabi GERK-ov in pozivom na uskladitev vpisov GERK v skladu s predpisi na upravni enoti, ker se bo sicer ugotovljeno neskladje pri kontroli na terenu obravnavalo kot namerna nepravilnost, za katero so določene strožje sankcije - z zaznambo, da je bil tožniku poslan), mogel uveljavljati že s pritožbo, česar pa ni storil. Po 3. odstavku 20. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, 119/08 odl. US, 107/09 odl. US, 62/2010, ZUS-1) pa v upravnem sporu stranke ne smejo navajati dejstev in predlagati dokazov, če so imele možnost navajati ta dejstva in predlagati te dokaze v postopku pred izdajo akta. Tožnik pa se je – nasprotno – v pritožbenih navedbah celo skliceval na predtisk za zbirno vlogo za leto 2009 (ter navajal, da je ne glede na opozorilo na predtisku zbirno vlogo mogel oddati, ne da bi bila pri posameznem GERK-u javljena napaka, zaradi česar naj bi na napake na GERK-ih ne bil natančno opozorjen ter je, ker vsa leta obdeluje iste površine, prijavil površine, kot v preteklih letih) in pritožbenemu organu predlagal, naj ugotovi, da ne gre za namerno nepravilnost, ki se sankcionira po določbi 7. odstavka 33. člena Uredbe. Glede na to tudi tožena stranka v odgovoru na tožbo utemeljeno ugovarja, da tožnik navaja nova dejstva, ki jih pred tem ni navajal že v pritožbi, čeprav bi jih mogel, in utemeljeno opozarja, da se sporne tožbene navedbe po vsebini celo izključujejo s pritožbenimi navedbami tožnika (teh navedb tožene stranke tožnik, čeprav mu je bil odgovor na tožbo tožene stranke poslan v vednost, tudi ni prerekal).

Glede na to je po presoji sodišča bilo v postopku za izdajo izpodbijane odločbe dejansko stanje pravilno ugotovljeno ter materialno pravo pravilno uporabljeno. Ker je izpodbijana odločba tako pravilna in na zakonu utemeljena, je sodišče tožbo na podlagi 1. odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo. Sodišče je o tožbi moglo odločiti na podlagi preizkusa v upravnem postopku izvedenih dokazov ter zato ni sledilo tožnikovemu predlogu za dopolnitev dokazov z njegovim zaslišanjem.

Uredba o izvedbi ukrepov kmetijske politike za leto 2009 člen

Uredba 796/2004/ES Uredba Komisije (ES) št. 796/2004 z dne 21. 	  aprila 2004 o podrobnih pravilih za izvajanje navzkrižne 	  	  skladnosti, modulacije in integriranega administrativnega in 	  kontrolnega sistema, predvidenih z Uredbo Sveta (ES) št. 	  	  1782/2003 o skupnih pravilih za sheme neposrednih podpor v 	 	  okviru skupne kmetijske politike ter o uvedbi nekaterih shem 	  podpor za kmete člen 53, 53/1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.