sodba I U 872/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2011-01-27

Inženirska zbornica Slovenije - vpis v imenik pooblaščenih inženirjev - pogoji za vpis v imenik - tuje državljanstvo - skrajšani ugotovitveni postopek

V skladu s 1. odstavkom 34.e člena ZGO-1 lahko državljani tretjih držav opravljajo regulirani poklic po tem zakonu pod pogojem materialne vzajemnosti, če so njihove pridobljene kvalifikacije enakovredne tistim, ki se zahtevajo za državljane Republike Slovenije. To pomeni, da mora organ najprej ugotoviti enakovrednost pridobljenih kvalifikacij tujega državljana s tistimi, ki jih zakon zahteva za državljane Slovenije, nato pa še materialno vzajemnost. Če organ ugotovi, da strankine pridobljene kvalifikacije ne ustrezajo, mu izpolnjevanja pogoja materialne vzajemnosti ni treba ugotavljati, saj morata biti za pozitivno odločitev izpolnjena oba pogoja.

Toženka (Inženirska zbornica Slovenije, v nadaljevanju IZS) je z izpodbijano odločbo zavrnila tožnikovo zahtevo za vpis v imenik pooblaščenih inženirjev. V obrazložitvi navaja, da tožnik za vpis in za pridobitev pooblastil za odgovorno projektiranje zahtevnih, manj zahtevnih in enostavnih objektov ter za odgovorno vodenje del zahtevnih objektov ne izpolnjuje pogojev iz 34.e člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1), saj njegove pridobljene poklicne kvalifikacije niso enakovredne tistim, ki se zahtevajo za državljane Republike Slovenije. Kot izhaja iz odločbe Ministrstva za visoko šolstvo, znanost in tehnologijo z dne 10. 11. 2006, ima tožnik pridobljeno višjo strokovno izobrazbo, medtem ko je po  45. členu ZGO-1 odgovorni projektant lahko samo oseba s pridobljeno univerzitetno ali visoko strokovno izobrazbo in ustreznimi delovnimi izkušnjami. Prav tako ne izpolnjuje pogoja za odgovornega vodjo del za zahtevne objekte iz 77. člena ZGO-1, saj nima 10 let delovnih izkušenj pri gradnjah, ker podatki iz predloženih fotokopij delovnih knjižic izkazujejo tožnikovo zaposlitev od 15. 4. 2003 dalje pri različnih delodajalcih. Ker je iz delovnih knjižic razviden samo čas delovnih izkušenj, ne pa področje, na katerem so bile te dobljene, iz predložene dokumentacije izhaja, da tožnik nima zahtevanih 10 let delovnih izkušenj pri gradnjah. Zaradi navedenega toženka ni preverjala materialne vzajemnosti iz 34.e člena ZGO-1, ki je pogoj za opravljanje reguliranega poklica. Odločba je bila izdana v skrajšanem ugotovitvenem postopku na podlagi 1. in 2. alineje 1. odstavka 144. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), torej brez zaslišanja stranke, ker je toženka lahko dejansko stanje ugotovila na podlagi dejstev in dokazov, ki jih je navedel oz. predložil tožnik v svoji vlogi, na podlagi splošno znanih dejstev in na podlagi uradnih podatkov, ki jih ima organ.

Upravni organ druge stopnje je tožnikovo pritožbo zavrgel na podlagi 5. odstavka 34.e člena ZGO-1, po katerem zoper odločbo o vpisu v ustrezni imenik državljana tretje države, ki jo v skladu s tem členom izda ZAPS ali IZS, ni pritožbe, možen pa je upravni spor. V skladu z določbo 7. odstavka 215. člena ZUP je zato tožnika napotil, da v roku 30 dni od prejema sklepa vloži tožbo v upravnem sporu.

Tožnik se z zavrnitvijo vpisa v imenik pooblaščenih inženirjev ne strinja in v tožbi uvodoma navaja odločbe, na podlagi katerih je v Republiki A. pridobil enaka pooblastila, kot jih je zahteval in bi jih pridobil z vpisom v IZS. S svojo zahtevo je dejansko uveljavljal potrditev že pridobljenih pooblastil. Tudi vprašanje strokovne izobrazbe bi lahko bilo sporno le, če bi ta v tuji državi za pridobitev pooblastil bistveno odstopala od izobrazbe, ki se zahteva v Sloveniji, kjer je v imenik vpisanih tudi veliko število tehnikov. Toženka bi morala glede izpolnjevanja pogojev upoštevati predpis iz leta 2005, ko je tožnik v drugi državi pridobil pooblastila, katerih potrditev zahteva v Sloveniji. Poleg tega je zahteval vpis v imenik že v letu 2007, zato v nobenem primeru ne bi smel biti uporabljen ZGO-1C. Pojasnjuje, da mu je toženka v letu 2007 potrdila, da izpolnjuje vse predpisane pogoje za vpis, manjka mu le dodatni izpit s področja slovenske zakonodaje. Vlogo za dopolnilni izpit je vložil, vendar mu toženka ni omogočila opravljanja izpita. Ker ima višjo izobrazbo, ni mogoče trditi, da ta ni ustrezna, če toženka obenem dovoljuje vpis v imenik tudi osebam s srednjo strokovno izobrazbo. Nadalje trdi, da toženka sploh ni preverjala tožnikove strokovne izobrazbe in vsebine opravljenega izobraževalnega programa. Nepravilno  je uporabila tudi 34.e člen ZGO-1, saj bi morala glede na predhodne tožbene navedbe preizkusiti le, ali je podana vzajemnost. Ker je pooblastilo v drugi državi pridobil, ob podani vzajemnosti, ki je toženka sploh ni ugotavljala, ni ovir za vpis v imenik. Poudarja, da navedeni člen ZGO-1 ne zahteva enake, ampak podobno strokovno izobrazbo. Zatrjuje tudi bistvene kršitve pravil postopka, saj toženka odločitve ni sprejela na seji pristojne komisije, ker da je odločbo pripravila referentka B.B., ki je članom le povedala, kakšna mora biti odločitev, zapisnik pa je bil prirejen. Tožniku tudi ni bilo omogočeno sodelovanje v postopku, komisija pa ni upoštevala dokaznih listin, ki jih je predložil. Predlaga, da sodišče odpravi izpodbijano odločbo, toženki pa naloži plačilo stroškov tega postopka.

Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi, dodatnih razlogov pa ne navaja.

Sodišče se v celoti strinja z razlogi izpodbijane odločbe, s katerimi je toženka utemeljila svojo odločitev (2. odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, Uradni list RS, št. 105/06 in naslednji; v nadaljevanju ZUS-1).

Sodišče najprej ugotavlja, da je iz obrazložitve izpodbijane odločbe razvidno, da je bila odločitev sprejeta v zvezi s tožnikovo vlogo za vpis v imenik pooblaščenih inženirjev, vloženo 14. 4. 2010, ki se nahaja tudi v upravnih spisih. Do te ugotovitve o datumu vložitve zahtevka se tožnik v tožbi ne opredeljuje, zato je očitno neutemeljena njegova trditev, da v zadevi ne bi smele biti uporabljene določbe 34.e člena, ki jih je predpisal šele ZGO-1C (Uradni list RS, št. 108/09), ki je začel veljati  12. 1. 2010 (25. člen ZGO-1C). Če je tožnik dejansko v letu 2007 vložil zahtevo za vpis v imenik, kar iz predloženih upravnih spisov sicer ni razvidno, bi moral organ sicer o njej odločiti, ni pa to okoliščina, na podlagi katere bi zahteval pri odločanju o vlogi z dne 14. 4. 2010 uporabo pred tem veljavnih predpisov.

Neutemeljena je tudi njegova zahteva, da bi morali biti pri odločanju upoštevani predpisi iz leta 2005, ko je v Republiki A. pridobil pooblastila. V skladu z načelom zakonitosti iz 6. člena ZUP (Uradni list RS, št. 80/99 in naslednji) organ odloča na podlagi predpisov, veljavnih v času odločanja na prvi stopnji, razen če je v njih določeno drugače.

V zadevi ni sporno, da je tožnik, ki je predlagal vpis v imenik pooblaščenih inženirjev pri IZS, državljan C. Iz njegove vloge je še razvidno, da je z vpisom želel pridobiti pooblastilo za nastopanje kot odgovorni projektant zahtevnih, manj zahtevnih in enostavnih objektov ter pooblastilo za odgovornega vodjo del zahtevnih objektov.

Pogoje, pod katerimi lahko tuji državljani opravljajo določene poklice na področju graditve objektov, ureja ZGO-1 (Uradni list RS, št. 110/02 in naslednji) v členih 34.č do 34.e. Slednji ureja pogoje za opravljanje reguliranih poklicev za državljane tretjih držav (ne držav iz območja EU), zato je organ svojo odločitev pravilno oprl tudi na določbe navedenega člena.

V skladu s 1. odstavkom 34.e člena ZGO-1 lahko državljani tretjih držav opravljajo regulirani poklic po tem zakonu pod pogojem materialne vzajemnosti, če so njihove pridobljene kvalifikacije enakovredne tistim, ki se zahtevajo za državljane Republike Slovenije. To pomeni, da mora organ najprej ugotoviti enakovrednost pridobljenih kvalifikacij tujega državljana s tistimi, ki jih zakon zahteva za državljane Slovenije, nato pa še materialno vzajemnost. Če organ ugotovi, da strankine pridobljene kvalifikacije ne ustrezajo, mu izpolnjevanja pogoja materialne vzajemnosti ni treba ugotavljati, saj morata biti za pozitivno odločitev izpolnjena oba pogoja. V skladu z določbo 2. odstavka istega člena se vzajemnost in enakovrednost kvalifikacij za regulirane poklice, za opravljanje katerih je pogoj vpis v ustrezni imenik, ugotavlja v postopku ugotavljanja izpolnjevanja pogojev za vpis.

V skladu z navedenim je organ ravnal prav, ko je v zvezi z izpolnjevanjem pogoja enakovrednosti kvalifikacij primerjal tožnikove kvalifikacije s tistimi, ki jih ZGO-1 zahteva v 2. odstavku 45. člena za odgovornega projektanta zahtevnih, manj zahtevnih in enostavnih objektov. Med drugim mora imeti najmanj visoko strokovno izobrazbo in izpolnjevati še nadaljnje pogoje glede delovnih izkušenj. V zadevi ni sporno, da tožnik tega pogoja ne izpolnjuje, saj sam navaja, da ima višjo strokovno izobrazbo. Glede na to je protislovna tožbena trditev, da toženka sploh ni preverjala tožnikove strokovne izobrazbe, ki tudi v celoti spregleda, da je to storila na podlagi odločbe Ministrstva za visoko šolstvo, znanost in tehnologijo z dne 10. 11. 2006.

Prav tako tožnik ne izpolnjuje pogojev iz 2. odstavka 77. člena ZGO-1 za odgovorno vodenje del pri gradnji zahtevnih objektov, ki se glede na določbe tega člena tudi edini vpisuje v imenik. Po navedeni določbi lahko posameznik nastopa kot odgovorni vodja del zahtevnih objektov, če ima višjo strokovno izobrazbo (kar tožnik ima) in pod nadaljnjim pogojem, da ima najmanj 10 let delovnih izkušenj pri gradnjah. Organ je na podlagi predloženih delovnih knjižic ugotovil, da tožnik nima 10 let delovnih izkušenj pri gradnjah, česar tožnik v tožbi ne izpodbija. Pri tem sodišče na podlagi datumov tožnikovih zaposlitev, ki so navedeni v obrazložitvi odločbe, dodaja, da tožnik tega pogoja tožnik ni mogel izpolniti že iz razloga, ker je prva zaposlitev vpisana z dnem 15. 4. 2003, kar pomeni, da je do odločanja v zadevi imel skupno 7 let vseh delovnih izkušenj (ne le pri gradnjah).

Neutemeljeno je tudi sklicevanje na tehnike, vpisane v imenik. Gre za tehnike s srednješolsko izobrazbo, ki so po uveljavitvi ZGO-1 izpolnjevali pogoje iz 6. odstavka 228. člena ZGO-1, med drugim so morali imeti opravljen strokovni izpit po prejšnjih predpisih, vpisani so morali biti v posebni imenik odgovornih projektantov iz 3. odstavka 100.e člena ZGO in v petih letih po tem vpisu opraviti dopolnilni strokovni izpit za projektanta.

Iz obrazložitve izpodbijane odločbe je razvidno, da je bila izdana v skrajšanem ugotovitvenem postopku, saj je organ ugotovil, da so za to izpolnjeni pogoji iz 1. in 2. alineje 1. odstavka 144. člena ZUP. Tožnik v tožbi teh ugotovitev ne izpodbija, zato je sodišče nanje vezano (1. odstavek 20. člena ZUS-1). Ker v skladu s 3. odstavkom 144. člena ZUP v primeru odločanja v skrajšanem ugotovitvenem postopku stranke ni potrebno zaslišati, ne gre za bistveno kršitev pravil upravnega postopka. Prav tako je neutemeljena trditev, da komisija v postopku ni upoštevala s strani tožnika predloženih listin, saj iz obrazložitve izhaja ravno nasprotno. Odločilni ugotovitvi o neustrezni poklicni kvalifikaciji za opravljanje del odgovornega projektanta in o premajhnem številu let delovnih izkušenj pri gradnjah za odgovornega vodjo del za zahtevne objekte temeljita prav na odločbi Ministrstva za visoko šolstvo z dne 10. 11. 2006 in na predloženih delovnih knjižicah, ki jih je tožnik vložil v obravnavanem postopku.

Iz izpodbijane odločbe, ki se nahaja v upravnih spisih, je razvidno, da jo je podpisal predsednik komisije za vpis v imenik D.D. in da je postopek do izdaje odločbe vodila B.B.

V skladu s 4. odstavkom 99. člena Statuta inženirske zbornice Slovenije (Uradni list RS, št. 78/04) komisija za vpis v imenik sprejema odločitve z navadno večino glasov vseh članov komisije. Po 5. odstavku istega člena predsednik skupaj s pooblaščeno osebo zbornice podpisuje odločbe in druge akte, izdane v upravnem postopku. Navedene določbe torej ne predpisujejo, kako pristojna komisija sprejema svoje odločitve (na seji, korespondenčno ipd.). Ob tem tožnik svojo trditev, da odločitev ni bila sprejeta na seji, utemeljuje s tem, da je odločbo pripravila referentka pri IZS, kar pa samo po sebi ne pomeni, da ne gre za odločitev komisije. V skladu z določbo 2. odstavka 29. člena ZUP namreč vodi postopek do izdaje odločbe kolegijskega organa član tega organa, če izpolnjuje pogoje za vodenje postopka iz 31. člena ZUP, če pa take osebe ni, vodi postopek do izdaje odločbe uradna oseba, ki izpolnjuje te pogoje in jo kolegijski organ za to pooblasti. V tem primeru v skladu s 3. odstavkom istega člena ZUP oseba, ki je vodila postopek, predloži kolegijskemu organu (v obravnavanem primeru torej komisiji), pisno poročilo in predlog odločbe. Tožnik v tožbi ne zatrjuje, da B.B. ne izpolnjuje zahtevanih pogojev za vodenje postopka do izdaje odločbe, kar pomeni, da je bila pristojna tudi za pisno poročilo v zadevi in za sestavo predloga odločbe. Ali izpodbijana odločba pomeni sprejem njenega predloga, ali so to člani komisije storili po razpravi ali brez nje ipd., pa je v sferi odločanja vsakega od članov, ki je sodeloval pri odločitvi. V tem okviru zato tožniku ni mogoče pritrditi, da je prišlo v postopku do bistvenih kršitev, še zlasti ne, ker ne zatrjuje in ne izkazuje, da je to vplivalo na zakonitost oz. pravilnost odločbe.

Ker je sodišče ugotovilo, da tožba ni utemeljena, jo je v skladu z določbo 1. odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo. V zadevi je odločilo na seji, saj dejansko stanje, na katerem temelji izpodbijana odločba (nezadostna izobrazba za odgovornega projektanta in časovno nezadostne delovne izkušanje pri gradnji za odgovornega vodjo del zahtevnih objektov), v zadevi ni bilo sporno (1. odstavek 59. člena ZUS-1).

ZGO-1 člen 34č, 34d, 34e, 45, 45/2, 77, 77/2.

Statut Inženirske zbornice Slovenije člen 99, 99/4.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.