sodba I U 949/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2011-01-20

gradbeno dovoljenje - pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja - skladnost gradnje s PUP - namenska raba zemljišča - sprememba namenske rabe zemljišča

Predpisi in s tem namenska raba zemljišč se lahko spremenijo le v za to predpisanem postopku. Od upravnega organa, pristojnega za izdajo gradbenega dovoljenja, ni mogoče zahtevati odprave zatrjevane napake na način, da spregleda v prostorskem aktu določeno namensko rabo območja in izda gradbeno dovoljenje pod pogoji, ki veljajo za območje razpršene gradnje, ne pa pod pogoji, določenimi v PUP za območje kmetijskih zemljišč.

Toženka je z izpodbijano odločbo, izdano v ponovljenem postopku, zavrnila tožnikovo zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo nezahtevnega objekta – ograje na zemljišču parc. št. 1603/10 k.o. ...

Iz obrazložitve odločbe je razvidno, da je upravni organ dopustnost gradnje presojal na podlagi Dolgoročnega plana občin in mesta Ljubljane za obdobje 1986 - 2000 za območje Mestne občine Ljubljana (v nadaljevanju Dolgoročni plan) in na podlagi Odloka o prostorskih ureditvenih pogojih za plansko celoto M9 ... (v nadaljevanju PUP). Upravni organ navaja, da je zaradi dveh različnih lokacijskih informacij za promet z nepremičninami z dne 19.1 2005 in 10. 2. 2005 - ena uvršča zemljišče parc. št. 1603/10 v območje razpršene gradnje, druga pa v območje pretežno kmetijskih površin - za pojasnilo zaprosila Mestno občino Ljubljana (MOL). Iz njenega odgovora z dne 18. 1. 2010 je razvidno, da zemlijšče posega po veljavnem planskem dokumentu ni uvrščeno v območje razpršenih gradenj, ampak v območje MK 9/2 (pretežno kmetijske površine), zaradi česar za posege na parceli ne veljajo določbe za območja evidentirane razpršene gradnje. Pri tem MOL še pojasnjuje, da gre za napako v planskem dokumentu, saj pravilen status pracele ni bil evidentiran ne v prostorskih sestavinah planskih aktov občine ob sprejetju Dolgoročnega plana niti ob kasnejših spremembah in dopolnitvah tega dokumenta do leta 2003. Ta napaka bo odpravljena s sprejemom novih prostorskih aktov, tako da bo namenska raba prostora tudi formalno ustrezala stvarnim razmeram in izvedenim upravnim dejanjem. Ker je eden izmed zahtevanih pogojev za izdajo gradbenega dovoljenja po 74.c členu Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1), da je nameravana gradnja skladna z veljavnim prostorskim aktom, investitorjevo zemljišče pa se po še veljavnih prostorskih aktih nahaja v območju MK 9/2 in ne med zazidljivimi površinami, je to razlog za izdajo zavrnilne odločbe.

Upravni organ druge stopnje je tožnikovo pritožbo zavrnil in kljub drugačnim napotilom iz svoje predhodne odločbe potrdil pravilnost in zakonitost ravnanja prvostopenjskega organa v ponovljenem postopku, ki je glede na različne informacije ugotavljal namembnost zemljišča. Nesporno je bilo ugotovljeno, da predmetna parcela sodi v območje kmetijskih površin, kjer v skladu z 11. členom PUP gradnja ograj ni dopustna. Poudarja, da se v spisu res nahaja tudi gradbeno dovoljenje za gradnjo stanovanjske hiše na istem zemljišču, ki je bilo izdano na podlagi lokacijskega dovoljenja z dne 15. 6. 1981, in da je v njegovi III. točki izreka navedeno tudi, da je odškodnina za spremembo namembnosti kmetijskega zemljišča odmerjena s posebno odločbo. Iz odločbe z dne 14. 5. 1981 o plačilu odškodnine za spremembo namembnosti parc. št. 1603/10 k.o. ... iz kmetijskega zemlijšča v stavbno, je res razvidno, da je bila ta odškodnina plačana za 650 m2, medtem ko celotna parcela meri 1024 m2. Odškodnina za spremembo namembnosti je bila predvidena po takrat veljavnih določbah Zakona o kmetijskih zemljiščih (Uradni list SRS, št. 1/79 in naslednji), česar pa ni mogoče enačiti s spremembo namenske rabe zemljišč, kot jo določajo prostorski akti in ki je do sprejema novih še vedno opredeljena v prostorskih sestavinah dolgoročnega in srednjeročnega prostorskega planskega akta občine. Ker se namenska raba zemljišč, kot jo določajo prostorski planski akti občin, lahko spremeni le v za to predpisanem postopku, na to ne more vplivati dejstvo, da je bila v zadevi izdana odločba o plačilu odškodnine za spremembo namembnosti kmetijskega zemljišča in da je to po podatkih območne geodetske uprave opredeljeno kot pozidano zemljišče.

Tožnik se s tako odločitvijo ne strinja in v tožbi uvodoma povzema celoten potek upravnega postopka. Po njegovem mnenju bi moral upravni organ prve stopnje v skladu z določbo 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) upoštevati navodilo pritožbenega organa, da parc. št. 1603/10 k.o. ... spada v območje razpršene gradnje, saj je bilo za zemljišče, kjer stoji stanovanjska stavba, izdano gradbeno dovoljenje in plačana odškodnina za spremembo namembnosti, zaradi česar je to postalo stavbišče. Da gre za napako v planskih dokumentih, v katerih ni bil evidentiran pravilen status parcele, je razvidno tudi iz vloge MOL z dne 18. 1. 2010. Kljub navedenemu je upravni organ še enkrat zavrnil zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja, pri čemer ni upošteval niti, da iz lokacijske informacije z dne 10. 2. 2005 izhaja, da v območje evidentirane razpršene gradnje sodi cela parcela 1603/10 k.o. ... Nadalje meni, da izpodbijane odločbe ni mogoče preizkusiti, ker toženka ni obrazložila pomena razlike v lokacijskih informacijah z dne 10. 2. in 19. 1. 2005. Nadalje meni, da bi moral upravni organ pri presoji namembnosti upoštevati Zakon o kmetijskih zemljiščih iz leta 1979, na podlagi katerega je prišlo do spremembe namembnosti zemljišča, lokacijsko informacijo z dne 10. 2. 2005 in dejstvo, da zemljišče leži v nizu parcel, na katerih stojijo stanovanjske hiše in je investitorjeva parcela znotraj niza pozidanih površin. Zaradi kršitve določbe 22. člena Ustave RS namerava vložiti tudi ustavno pritožbo, če bo to potrebno. Predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi, toženki pa naloži plačilo stroškov tega postopka s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi, dodatnih razlogov pa ne navaja.

Sodišče se v celoti strinja z razlogi obeh upravnih aktov, ki jih navajata za odločitev (2. odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, Uradni list RS, št. 105/06 in naslednji; v nadaljevanju ZUS-1), in se sklicuje nanje, pri čemer glede na tožbene navedbe še dodatno pojasnjuje:

V zadevi ni sporno, da je tožnik vložil vlogo za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo ograje kot nezahtevnega objekta, zato je treba v postopku uporabiti določbe 74.a člena in naslednjih ZGO-1 (Uradni list RS, št. 110/02 in naslednji). V skladu z 2. alinejo 1. odstavka 74.c člena ZGO-1 je pogoj za izdajo gradbenega dovoljenja za nezahtevni objekt tudi skladnost nameravane gradnje s prostorskim aktom. Navedeno pomeni, da je upravni organ v postopku izdaje gradbenega dovoljenja pri presoji dopustnosti gradnje vezan na določbe prostorskih aktov, ki urejajo območje posega.

Dolgoročni plan (Uradni list SRS, št. 11/86 in naslednji) je bil sprejet v času veljavnosti Zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (Uradni list SRS, št. 18/84 in naslednji; v nadaljevanju ZUN), ki je v 1. odstavku 5. člena določil, da se graditev naselij načrtuje na stavbnih zemljiščih, ta pa se določijo s srednjeročnim družbenim planom občine na območjih, ki jih za te namene opredeljuje dolgoročni občinski plan. Graditi je torej mogoče le na območjih, ki so v ta namen predvidena že v dolgoročnem planu, to pa morajo upoštevati tudi prostorski izvedbeni akti in PUP kot eden od teh (21. člen ZUN). Po določbi 22. člena ZUN se namreč s prostorskimi izvedbenimi akti ob upoštevanju usmeritev dolgoročnega plana podrobneje obdelajo v srednjeročnem družbenem planu družbenopolitične skupnosti sprejete odločitve o graditvi, širitvi in prenovi naselij ter drugih posegih v prostor.

Navedeno pomeni, da mora upravni organ, ki je po že navedeni določbi 74.c člena ZGO-1 dolžan preveriti skladnost gradnje s prostorskimi predpisi, pri odločanju upoštevati namembnost območja, kot je opredeljena s PUP in dolgoročnim planom.

Tožnik ne izpodbija ugotovitve upravnega organa, da zemljišče parc. št. 1603/10 k.o. ... leži v območju urejanja MK 9/2 in da v njem glede na 11. člen PUP (Uradni list SRS, št. 3/88 in naslednji) postavitev ograj ni dopustna. Sodišče ugotavlja, da navedeni člen v območjih urejanja z oznako MK in MG, namenjenih kmetijski proizvodnji in gozdovom, taksativno našteva dovoljene posege, med katerimi ni postavitve ograj. S tem ko tožnik navaja (med drugim se sklicuje na vsebino lokacijske informacije z dne 10. 2. 2005, gradbeno dovoljenje iz leta 1981, plačano odškodnino zaradi spremembe namembnosti kmetijskega zemljišča), da bi morala biti namembnost območja zaradi aktov upravnih organov v preteklosti  drugače opredeljena, v tem delu dejansko izraža nestrinjanje z Dolgoročnim planom in PUP. Kot je to poudaril že pritožbeni organ, pa se predpisi in s tem namenska raba zemlijšč lahko spremenijo le v za to predpisanem postopku, zato navedeno ne more biti podlaga za izdajo pozitivne odločbe. Povedano drugače: od upravnega organa, pristojnega za izdajo gradbenega dovoljenja, ni mogoče zahtevati odprave zatrjevane napake na način, da spregleda v prostorskem aktu določeno namensko rabo območja in izda gradbeno dovoljenje pod pogoji, ki veljajo za območje razpršene gradnje, ne pa pod pogoji, določenimi v PUP za območje kmetijskih zemljišč. Sodišče zato ob tem le dodaja, da je neglede na navedeno upravni organ ugotovil tudi, da želi investitor postaviti ograjo okoli celotne parcele, ki meri 1024 m2, medtem ko je bila odškodnina za spremembo njene namembnosti plačana le za površino 650 m2. Tega tožnik ne izpodbija, kar pomeni, da se vsaj za del svojega zemljišča ne more sklicevati niti na spremembo namembnosti na podlagi plačane odškodnine.

Pri tem sodišče dodaja, da lokacijska informacija v skladu s 3. odstavkom 80. člena Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 110/02 in naslednji; ZUreP-1) vsebuje podatke o namenski rabi prostora, lokacijske in druge pogoje, kot jih določajo občinski izvedbeni prostorski akti. To pomeni, da je pravilna lokacijska informacija le tista, ki v zvezi s konkretnim zemljiščem vsebuje podatek o namenski rabi prostora, ki ga za konkretno območje določa predpis. Zato je upravni organ ravnal prav, ko je zaradi nasprotujočih lokacijskih informacij ugotavljal njuno pravilno vsebino in je na podlagi odgovora MOL ugotovil, da po Dolgoročnem planu in PUP zemljišče posega ni uvrščeno med zazidljive površine oz. da po veljavnem planskem dokumentu investitorjevo zemljišče ni uvrščeno v območje razpršene gradnje, zato ta podatek v lokacijski informaciji z dne 10. 2. 2005 ni pravilen.

Na podlagi navedenega in ker ostale tožbene navedbe za odločitev niso pomembne, je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo (1. odstavek 63. člena ZUS-1). Ker je bilo v zadevi sporno vprašanje, ali sme upravni organ pri izdaji gradbenega dovoljenja upoštevati drugačno namensko rabo območja, v katerem leži zemljišče načrtovanega posega, ki ni določena v prostorskem aktu, ni pa bilo sporno dejansko stanje, na katerem temelji izpodbijana odločba (da investitorjevo zemljišče leži v območju urejanja MK 9/2 – kmetijske površine), je sodišče o zadevi odločilo na seji (1. odstavek 59. člena ZUS-1).

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.