sodba I U 167/2009
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-10-14

gradbeno dovoljenje - obnova postopka - obnova postopka za izdajo gradbenega dovoljenja - vplivno območje - vplivno območje objekta - prikaz vplivnega območja objekta - dolžnost predložitve ekspertnega mnenja - stroški postopka v upravnem sporu

Investitorji so vlogo za izdajo gradbenega dovoljenja vložili v času, ko so se še uporabljale določbe, veljavne pred novelo ZGO-1B, za vplivno območje ni mogoče uporabiti določb 49.a člena novele ZGO-1. Ministrstvo bi moralo tožničin predlog za obnovo postopka obravnavati na podlagi 3.odstavka 70. člena ZGO-1 in tožnici dati možnost dokazati, da je vplivno območje objekta v projektu za pridobitev gradbenega dovoljenja prikazano napačno.

Po ustaljeni upravno sodni praksi in tudi pravni teoriji se določilo 3. odstavka 70. člena ZGO-1 z namenom zavarovanja pravic in sodelovanja strank v postopku lahko razlaga le tako, da pristojni organ predloga za obnovo postopka, ki mu ni predloženo ekspertno mnenje, po preteku roka 15-dnevnega roka ne sme zavreči, temveč mora stranko v skladu z določili 67. člena ZUP, ki velja za nepopolne vloge, pozvati, da predloži ustrezno ekspertno mnenje.

Pravilnik o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu je bil izdan na podlagi pooblastila iz 3. odstavka 25. člena ZUS-1. Pri vprašanju, ali je določen podzakonski akt nezakonit, gre za presojo, ali je bil izdan v skladu z zakonskim pooblastilom, na podlagi katerega je izdan, zato nezakonitosti Pravilnika ni mogoče presojati na podlagi ZOdvT oziroma ZOdv.

Tožbi se ugodi in se sklep Ministrstva za okolje in prostor št. 35105-15/2008 VML/TŠ z dne 5. 1. 2009 odpravi ter zadeva vrne Ministrstvu za okolje in prostor v ponoven postopek.

Toženka je dolžna tožnici povrniti stroške postopka v višini 350,00 EUR, povečane za 20 % DDV, v roku 15 dni z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne po preteku parcijskega roka dalje do plačila.

Z izpodbijanim sklepom je Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju ministrstvo) zavrglo predlog za obnovo postopka, končanega s pravnomočnim delnim gradbenim dovoljenjem št. 35105-15/2008, ki je bilo izdano investitorjem A. d.o.o., B. d.o.o. in C. d.d. (ki so v tem upravnem sporu prizadete stranke) za rekonstrukcijo daljnovoda 110 kV in 20 k V stikališč z razpletom daljnovodov v Termoelektrarni ... Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa je razvidno, da tožnica v predlogu za obnovo postopka navaja, da bi morala sodelovati v postopku izdaje gradbenega dovoljenja kot lastnica zemljišča parc. št. 345/5 k.o. ... in glede na določbe 49. a člena Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 106/04 – uradno prečiščeno besedilo in 126/07, v nadaljevanju ZGO-1) in določbe Uredbe o območju za določitev strank v postopku izdaje gradbenega dovoljenja (Uradni list RS, št. 37/08, v nadaljevanju Uredba o območju za določitev strank). V skladu s 1. odstavkom 267. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, v nadaljevanju ZUP) mora upravni organ med drugim preveriti tudi, ali je predlog za obnovo postopka podala upravičena oseba. Glede na 114. člen Zakona o spremembah in dopolnitvah ZGO-1 (Uradni list RS, št. 127/06 – v nadaljevanju novela ZGO-1B) se postopki, ki so se pričeli pred dnem začetka uporabe novele ZGO-1B, (to je dne 15. 4. 2008), končajo po določbah ZGO-1. Predmetni postopek se je začel z vlogo investitorjev dne 5. 2. 2008, kar pomeni, da se je končal po določbah ZGO-1. Zato je sklicevanje tožnice na 49.a člen ZGO-1, ki je bil uveljavljen z novelo ZGO-1B in na tej podlagi izdano Uredbo o območju za določitev strank za predmetni postopek nepomembno. Upravni organ je stranske udeležence v postopku določil na podlagi vplivnega območja iz 62. člena ZGO-1, ki je na predpisan način določeno v projektu za pridobitev gradbenega dovoljenja. Iz predložene dokumentacije izhaja, da na tožničinem zemljišču parc. št. 345/5 k.o. ... niso predvideni nobeni gradbeni posegi, to zemljišče pa se tudi ne nahaja v vplivnem območju gradnje. Ministrstvo je ugotovilo, da tožnica predloga za obnovo postopka ni podala kot upravičena oseba, zato ga je zavrglo kot nedovoljenega.

Tožnica se z odločitvijo ministrstva ne strinja in v tožbi navaja, da je napačna ugotovitev, da je za obravnavni primer Uredba o območju za določitev strank nepomembna. Delno gradbeno dovoljenje je bilo izdano dne 21. 4. 2008, novela ZGO-1 B se je začela uporabljati dne 15. 4. 2008, Uredba o območju za določitev strank pa je začela veljati dne 16. 4. 2008. Določilo 114. člena novele ZGO-1B se po mnenju tožeče stranke nanaša le na zakon, in ne na Uredbo o območju za določitev strank, ki po njenem mnenju predstavlja postopkovni predpis. V zvezi s posegom gradbenega dovoljenja v njene pravice zatrjuje, da končni steber daljnovoda stoji 6 m od meje njenega zemljišča parc. št. 345/5 k.o. ... V skladu s 17. členom Pravilnika o vrstah zahtevnih, manj zahtevnih in enostavnih objektov, o pogojih za gradnjo enostavnih objektov brez gradbenega dovoljenja in o vrsti del, ki so v zvezi z objekti in pripadajočimi zemljišči (v nadaljevanju Pravilnik o vrstah objektov) je širina elektromagnetskega koridorja daljnovoda za napetostni nivo 110 kV 30 m (15 m levo in 15 m od osi daljnovoda). Ministrstvo bi moralo na podlagi predpisov, ki določajo koridor daljnovodov in dejstva, da je daljnovod oddaljen le 6 m od tožničinega zemljišča, ugotoviti, da se z gradbenim dovoljenjem posega v tožničine pravice. V danem primeru je vplivno območje objekta vsaj 15 m na vsako stran. Že samo ob dejstvu nameravane lokacije daljnovoda in ob upoštevanju pravil o graditvi daljnovodov je očitno, da tožničino zemljišče leži v vplivnem območju objekta. V primeru, če ministrstvo ni ugotovilo, da vplivno območje določajo že ustrezni predpisi, pa bi moralo njen predlog za obnovo postopka obravnavati po 3. odstavku 70. člena ZGO-1, ki določa, da je predlogu za obnovo postopka najpozneje v 15 dneh po vloženi vlogi potrebno predložiti ekspertno mnenje, iz katerega izhaja, da je vplivno območje objekta v projektu za pridobitev gradbenega dovoljenja prikazano napačno. Upravno sodišče je že v sodbi U 2060/2004 z dne 27. 1. 2005 zavzelo stališče, da lahko rok 15 dni učinkuje le od takrat, ko je bila stranka, ki izvedeniškega mnenja ni predložila k vlogi, na to pomanjkljivost posebej opozorjena v skladu z določbami 67. člena ZUP. V danem primeru pa ministrstvo tožnice nikoli ni pozvalo k predložitvi ekspertnega mnenja. Če bi upravni organ ravnal v skladu z določbo 3. odstavka 70. člena ZGO-1, bi tožeča stranka predložila ekspertno mnenje, ki bi prav gotovo prikazovalo, da vplivno območje sega tudi na tožničino zemljišče. Sicer pa tožnica meni, da v danem primeru to niti ni bilo potrebno, saj so že predpisi pred uveljavitvijo Uredbe o območju za določitev strank določali varovalni pas posameznih objektov javne infrastrukture. Tožnica sklepno predlaga, da sodišče tožbi ugodi in izpodbijani sklep odpravi ter toženki naloži plačilo stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka v odgovoru na tožbo navaja, da so napačne trditve tožnice glede časovne veljavnosti Uredbe o območju za določitev strank. Pred novelo ZGO-1 je bilo določeno, da upravni organ določi stranke v postopku na podlagi vplivnega območja objekta, prikazanega v projektu za pridobitev gradbenega dovoljenja. Na podlagi 114. člena ZGO-1B so se postopki, ki so se začeli pred dnem začetka uporabe tega zakona, končali po določbah ZGO-1. Predmetni postopek za izdajo gradbenega dovoljenja je bil začet dne 5. 2. 2008, Uredba o območju za določitev strank pa se uporablja za postopke, ki so bili začeti po 15. 4. 2009. Napačne so tudi trditve, da se tožničino zemljišče na vplivnem območju daljnovoda. Pravilnik o vrstah objektov je kot varovalni pas prenosnega daljnovoda nazivne napetosti 110 kV določal pas 15 m levo in desno od osi daljnovoda. Varovalni pas pa ne pomeni tudi vplivnega območja daljnovoda, ki ga določi projektant o projektu za izdajo gradbenega dovoljenja. Za podzemni daljnovod je širina varovalnega koridorja 6 m, 3 m na vsako stran od osi energetskega voda. Takšen koridor je določen tudi v 17. členu Zakona o spremembah in dopolnitvah Energetskega zakona (Uradni list RS, št. 70/08, v nadaljevanju EZ-C), in  v Uredbi o območju za določitev strank. V konkretnem primeru pa se zemljišče tožnice ne nahaja v pasu širine 3 m od osi podzemnega daljnovoda. Sklepno toženka predlaga, da sodišče tožbo zavrne kot neutemeljeno.

Prizadete stranke A. d.o.o., B. d.o.o. in C. d.d., v odgovoru na tožbo navajajo, da se na podlagi rekonstrukcije daljnovoda obremenitev tožničinega zemljišča celo znatno zmanjša in v zvezi s tem prilagajo strokovno utemeljitev projektanta z dne 21. 5. 2009.  Strinjajo se z razlogi izpodbijanega sklepa glede veljavnosti novele ZGO-1B. V pripravljalni vlogi z dne 10. 5. 2010 so prizadete stranke predložile še grafični prikaz vplivnega območja spornega daljnovoda v času pred in po gradnji, iz katerega naj bi bilo razvidno, da se je vplivno območje na tožničino zemljišče občutno zmanjšalo. Sklepno prizadete stranke predlagajo, da sodišče tožbo zavrne kot neutemeljeno.

Tožnica je sodišču predložila še pripravljalni vlogi z dne 13. 7. 2009 in z dne 22. 6. 2010, v katerih navaja, da iz grafičnega prikaza vplivnega območja izhaja, da vplivno območje novozgrajenega daljnovoda sega tudi na tožničino zemljišče. V zvezi s priglašenimi stroški upravnega spora pa navaja, da je v tožbi priglasila stroške v skladu z Zakonom o odvetniški tarifi (ZOdvT), ki se po njenem mnenju uporablja za ta postopek. Tretji odstavek 25. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) določa, da sodišče prisodi tožniku, ki s tožbo uspe, znesek povračila stroškov glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja skladno s pravilnikom, ki ga določi minister. Minister je določil ta znesek s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Pravilnik) in glede na stanje zadeve bi povračilo stroškov znašalo 385,00 EUR. Torej bi bilo tožnici povrnjeno le nekaj manj kot 1/3 z zakonom določenih stroškov. Tak predpis pa ni skladen z 20. členom Zakona o odvetništvu (ZOdv), po katerem sodišča o povračilu odvetniških stroškov odločajo na podlagi odvetniške tarife. Meni, da mora  sodišče pri uporabi Pravilnika uporabiti „exceptio illegalis“, saj ta ni v skladu z ZOdvT in ZOdv. Minister ni imel zakonskega pooblastila, da o povračilu odvetniških stroškov s Pravilnikom odloča mimo odvetniške tarife, še zlasti ko je ta določena z zakonom, sodniki pa so pri odločanju vezani na ustavo in zakon (125. člen Ustave).

V obravnavani zadevi je sporno, ali je tožnica upravičena oseba za vložitev predloga za obnovo postopka, ki je bil končan z delnim pravnomočnim delnim gradbenim dovoljenjem št. 35105-15/2008 z dne 21. 4. 2008, ki so ga prizadete stranke kot investitorji pridobile za rekonstrukcijo daljnovoda v Termoelektrarni ...

Iz podatkov upravnih spisov je razvidno, da se je postopek za izdajo gradbenega dovoljenja začel z vlogo investitorjev dne 5. 2. 2008, pravnomočno gradbeno dovoljenje pa je bilo izdano dne 21. 4. 2008. V vmesnem obdobju, od začetku postopka do izdaje gradbenega dovoljenja, se je dne 15. 4. 2008 začela uporabljati novela ZGO-1B, ki je v 114. členu določala, da se postopki, ki so se pričeli pred dnem začetka uporabe novele ZGO-1B, to je pred 15. 4. 2008, končajo po določbah ZGO-1, torej se končajo po določbah, ki so veljale do uveljavitve novele ZGO-1B. To pa pomeni, da je ministrstvo krog strank oziroma stranskih udeležencev določilo na podlagi 62. člena ZGO-1, po katerem so stranski udeleženci v postopku izdaje gradbenega dovoljenja med drugim tudi lastniki nepremičnin, ki jih na podlagi vplivnega območja objekta, prikazanega z mejo v projektu za pridobitev gradbenega dovoljenja, določi pristojni upravni organ za gradbene zadeve. Ministrstvo je torej na navedeni zakonski podlagi v postopku izdaje gradbenega dovoljenja stranske udeležence določilo na podlagi vplivnega območja, ki so ga investitorji prikazali v projektu za pridobitev gradbenega dovoljenja, v katerem pa tožničino zemljišče s parc. št. 345/5 k.o. ... nesporno ni bilo zajeto. Predlog za obnovo postopka, ki ga je tožnica vložila na podlagi 9. točke 260. člena ZUP, se presoja glede na pravno in dejansko stanje, ki je veljalo v času izdaje odločbe, ki je predmet obnove postopka. Glede na to, da so investitorji vlogo za izdajo gradbenega dovoljenja vložili v času, ko so se še uporabljale določbe, veljavne pred novelo ZGO-1B, ne more biti dvoma, da za vplivno območje ni mogoče uporabiti določb 49.a člena novele ZGO-1 in na tej podlagi izdane Uredbe za določitev območja strank, zato so tožničini ugovori zmotne uporabe materialnega prava tem delu v celoti neutemeljeni.

Po presoji sodišča pa bi moralo ministrstvo tožničin predlog za obnovo postopka obravnavati na podlagi 3. odstavka 70. člena ZGO-1, ki določa, da mora oseba, ki predlaga obnovo postopka iz razloga, ker ji ni bila dana možnost udeležbe v postopku kot stranskemu udeležencu, ker meni, da je vplivno območje objekta prikazano napačno, predlogu za obnovo postopka najpozneje v 15 dneh po vloženi vlogi pristojnemu organu predložiti ekspertno mnenje, iz katerega izhaja, da je vplivno območje objekta v projektu za pridobitev gradbenega dovoljenja prikazano napačno. ZGO-1 je torej  za stranske udeležence, ki so zatrjevali, da bi morali sodelovati v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, s predpisovanjem posebne vrste dokaznega sredstva izrecno določil, na kakšen kakšen način je mogoče izpodbijati pravilnost vplivnega območja, določenega v projektu za pridobitev gradbenega dovoljenja.

Po ustaljeni upravno sodni praksi (na primer sodbi Upravnega sodišča opr. št. U 2060/2004 z dne 27. 1. 2005, II U 204/2009 z dne 77. 2010, sodba Vrhovnega sodišča RS opr, št. X Ips 498/2005 z dne 25. 9. 2008) in tudi pravni teoriji (Janez Breznik s soavtorji „Zakon o graditvi objektov s komentarjem,, založba GV 2005, stran 167 in 168) se določilo 3. odstavka 70. člena ZGO-1 z namenom zavarovanja pravic in sodelovanja strank v postopku lahko razlaga le tako, da pristojni organ predloga za obnovo postopka, ki mu ni predloženo ekspertno mnenje, po preteku roka 15-dnevnega roka ne sme zavreči, temveč mora stranko v skladu z določili 67. člena ZUP, ki velja za nepopolne vloge, pozvati, da predloži ustrezno ekspertno mnenje. Ker ministrstvo tožnice k predložitvi ustreznega ekspertnega mnenja, v katerem bi tožnica edino lahko dokazovala, da je vplivno območje v projektu prikazano napačno, ni pozvala, je s tem bistveno kršilo določbe upravnega postopka iz 3. točke 2. odstavka 237. člena ZUP in je treba izpodbijani sklep odpraviti že na tej podlagi. Pri tem sodišče glede na stališče tožnice, da po njenem mnenju niti ni zavezana predložiti ekspertnega mnenja, ker naj bi bilo vplivno območje določeno že z varovalnim pasom v predpisih, ki se nanašajo na daljnovode, dodaja, da je moral investitor v projektu za pridobitev gradbenega dovoljenja vplivno območje določili z upoštevanjem definicije vplivnega območja iz 5.7. točke 1. odstavka 2. člena ZGO-1. Ta je določala, da je vplivno območje objekta tridemenzionalni prostor ob, nad in pod načrtovanim objektom, v katerem je ob upoštevanju gradbenih predpisov in pogojev za gradnjo predvidena dopustna emisija snovi ali energije iz objekta v okolje in drugi vplivi objekta na okolico. Glede navedeno definicijo vplivnega območja varovalni pas koridorja daljnovoda ni nujno enak vplivnemu območju objekta iz 5.7. točke 1. odstavka 2. člena ZGO-1, saj mora investitor upoštevati še številne druge vplive objekta na okolje, ki jih opredeljujejo ustrezni predpisi (na primer Energetski zakon, Zakon o varstvu okolja, Zakon o vodah itd). Tožnica tako lahko dokazuje, da je upravičena oseba za vložitev predloga za obnovo postopka izdaje predmetnega gradbenega dovoljenja le, če dokaže, da je bilo vplivno območje prikazano napačno. To pa glede na jasno določilo 3. odstavka 70. člena ZGO-1 stori le na način, da predloži svoje ekspertno mnenje, v katerem mora obrazložiti vse pravne in dejanske argumente, zaradi katerih meni, da je bilo vplivno območje glede njene nepremičnine prikazano napačno, takšne možnosti pa tožnica v upravnem postopku ni imela.

Sodišče je zaradi ugotovljenih bistvenih kršitev postopka na podlagi 3. točke 1. odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, 119/08 in 107/09 – odločbi US in 62/10) tožbi ugodilo in izpodbijani sklep odpravilo ter zadevo vrnilo ministrstvu v ponovni postopek,  v katerem bo moralo upoštevati sodišča, ki se tičejo postopka. Sodišče je odločilo brez glavne obravnave na podlagi 1. alinee 2. odstavka 59. člena ZUS-1, ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega sklepa in upravnih spisov očitno, da je potrebno tožbi ugoditi.

Sodišče se ne strinja z ugovorom tožnice, da je Pravilnik o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/07, v nadaljevanju Pravilnik) nezakonit in da bi sodišče moralo zanj uporabiti „exceptio illegalis“. Pravilnik je bil izdan na podlagi pooblastila iz 3. odstavka 25. člena ZUS-1, ki določa podlago za izdajo podzakonskega akta. Tako sodišče v primeru, če tožbi ugodi in v upravnem sporu izpodbijani akt odpravi, tožniku glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavane zadeve prisodi pavšalni znesek povračila stroškov skladno s pravilnikom, ki ga izda minister, pristojen za pravosodje, pri čemer prisojeni znesek plača toženec. V skladu z navedenim zakonskim pooblastilom je minister izdal Pravilnik, v katerem je določeno, da za primere, ko je tožnik uspel z izpodbojno tožbo in ima odvetnika, tožniku pripada znesek v pavšalnem znesku 350,00 EUR, če je bila zadeva rešena na seji (2. odstavek 3. člena Pravilnika). Glede na opisano ureditev gre pri določitvi povrnitve stroškov v obravnavanem upravnem sporu za specifično ureditev, po kateri je tožnik upravičen do povrnitve stroškov v pavšalnem znesku. Zgolj dejstvo, da naj bi bil ta znesek v primerjavi z višino upravičenih stroškov po Zakonu o odvetniški tarifi (Uradni list RS, št. 67/08 in 35/09, v nadaljevanju ZOdvT) prenizek, pa samo po sebi še ne pomeni, da je Pravilnik zaradi tega nezakonit. Pri vprašanju, ali je določen podzakonski akt nezakonit, gre za presojo, ali je bil izdan v skladu z zakonskim pooblastilom, na podlagi katerega je izdan, zato nezakonitosti Pravilnika ni mogoče presojati na podlagi ZOdvT oziroma Zakona o odvetništvu (Uradni list RS, št. 18/93 do 35/09). ZUS-1 je z možnostjo povrnitve stroškov v pavšalnem znesku za primere, kot je obravnavani, drugače uredil povrnitev stroškov in s tem podlago, da za povrnitev stroškov v upravnem sporu veljajo posebna pravila.

Ker je sodišče tožbi ugodilo in odpravilo izpodbijani upravni akt, je tožnica v skladu z določbo 3. odstavka 25. člena ZUS-1 upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s  Pravilnikom. Zadeva je bila rešena na seji, tožnico pa je v postopku zastopal odvetnik, zato se ji priznajo stroški v višini 350,00 EUR z zahtevanimi zakonskimi zamudnimi obrestmi in pripadajočim DDV (1. odstavek 3. člena Pravilnika).

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.