sodba in sklep II U 240/2009
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-11-10

inšpekcijski postopek - ukrep gradbenega inšpektorja - nelegalna gradnja - inšpekcijski zavezanec

Zavezanec za izvršitev inšpekcijskih ukrepov po 152. členu ZGO-1 in naslovnik posebnih prepovedi po 158. členu ZGO-1 je lastnik zemljišča, na katerem je bila postavljena nelegalna gradnja.

2. Zahtevek A.A. za priznanje statusa stranke v tem upravnem sporu se zavrže.

3. Tožničina zahteva za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

Z izpodbijano odločbo je prvostopni organ odločil, da mora tožnica kot inšpekcijska zavezanka takoj po prejemu izpodbijane odločbe ustaviti rekonstrukcijo in nadzidavo gospodarskega objekta na zemljišču s parc. št. 542/9 k.o. ..., tlorisne velikosti 9,70 m x 4,30 m (1. točka izreka). Inšpekcijska zavezanka (tožnica) mora v roku treh mesecev po prejemu izpodbijane odločbe na svoje stroške odstraniti armirano betonsko ploščo, opečne čelne in obodne zidove zgrajene med pritličjem objekta ter leseno dvokapno strešno konstrukcijo gospodarskega objekta na zemljišču posega in vzpostaviti prejšnje stanje z izvedbo enokapne strešne konstrukcije nad obstoječim pritličjem (2. točka izreka). V primeru neizpolnitve odrejene obveznosti se bo začel postopek izvršbe nedenarne obveznosti, ki bo opravljen po drugih osebah, za objekt se odrejajo prepovedi iz 158. člena Zakona o graditvi objektov (ZGO-1- Ur. list RS, št. 102/04-UPB1, s spremembami), stroške postopka nastale z izvršbo bo plačala zavezanka na podlagi posebnega sklepa, pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve (3. do 6. točka izreka). Iz obrazložitve izhaja, da je tožnica kot inšpekcijska zavezanka izvedla rekonstrukcijo in nadzidavo obstoječega gospodarskega objekta na navedenem zemljišču brez ustreznega gradbenega dovoljenja, ki bi ga v skladu s 1. točko 3. člena ZGO-1 morala imeti, saj je prišlo do spremembe konstrukcijskih elementov obstoječega objekta z izvedbo armirane betonske konstrukcije, nadzidavo in novo dvokapno strešno konstrukcijo. Tlorisna velikost objekta se ni spremenila, spremenila pa se je njegova etažnost iz pritličnega z ravno streho v P+M z dvokapno strešno konstrukcijo. Gre torej za rekonstrukcijo obstoječega objekta, za kar zavezanec potrebuje ustrezno gradbeno dovoljenje. Ker v postopku ni bilo zanesljivo ugotovljeno, ali je investitor obravnavane rekonstrukcije tožnica ali njen oče (v svojih izjavah namreč investitorstvo prelagata drug na drugega) je odločba izdana tožnici kot lastnici objekta in s tem inšpekcijski zavezanki.

Drugostopni organ je s svojo odločbo, izdano na tožničino pritožbo, odpravil 5. točko izreka izpodbijane odločbe, ki se nadomesti z novim besedilom (da bo o stroških postopka izdan poseben sklep), v ostalem pa je pritožbo zavrnil. V obrazložitvi navaja, da je prvostopni organ v 5. točki izreka izpodbijane odločbe napačno odločil, da bo o stroških postopka izvršbe izdan poseben sklep, čeprav se postopek izvršbe še ni začel in zato tudi o stroških v tej fazi ni mogoče odločati. Je pa treba po določbah petega odstavka 213. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP, Uradni list RS, št. 24/06- UPB2) v izreku odločbe odločiti tudi o stroških izvedenega upravnega postopka ali pa navesti, da bo o stroških postopka izdan poseben sklep. V ostalem delu pa pritožba ni utemeljena, saj je gradbeni inšpektor nedvomno ugotovil, da pritožnica za obravnavano rekonstrukcijo in nadzidavo nima gradbenega dovoljenja, čemur ne oporeka. Prvostopni organ je zato pravilno uporabil določbe 152. člena ZGO-1 in izrekel inšpekcijski zavezanki ustrezen inšpekcijski ukrep. Pritožbena navedba, da ni pravne podlage za izrek inšpekcijskega ukrepa je neutemeljena. Iz podatkov zadeve izhaja, da je v zapisniku z dne 19. 5. 2008 kot investitor po takratnih ugotovitvah naveden tožničin oče B.B., kot je to navajala tudi tožnica še na zaslišanju dne 14. 1. 2009. Vendar pa je B.B., ki je bil zaslišan dne 2. 2. 2009, to tožničino navedbo zanikal in na izrecno vprašanje gradbenega inšpektorja izjavil, da je investitorka tožnica, sam pa da je le pomagal pri izvedbi del. Tožnica je  kot investitorka pravilno navedena v zapisniku z dne 26. 5. 2008, na katerega ni imela nikakršnih pripomb. Glede na to, da je tožnica lastnica zemljišča, je takšna ugotovitev upravnega organa pravilna. Gradbeni inšpektor je inšpekcijski ukrep odredil pritožnici kot lastnici zemljišča na podlagi 152. člena ZGO-1, kjer je določeno, da se inšpekcijski ukrep pri nelegalni gradnji odredi inšpekcijskemu zavezancu. Kdo je inšpekcijski zavezanec pa izhaja iz določb 157. člena ZGO-1. Neutemeljena je pritožbena navedba, da je izrek izpodbijane odločbe nejasen in neizvršljiv, saj v zadevi ni dvoma, na kateri objekt se ustavitev gradnje nanaša, pravilno je odrejena ustavitev rekonstrukcijskih in gradbenih del na objektu (1. točka izreka), določna in izvršljiva pa je tudi 2. točka izreka, saj je jasno navedeno, katero gradnjo mora pritožnica odstraniti, obe navedeni točki izreka pa se jasno nanašata na isti gospodarski objekt, stoječ na zemljišču s parc. št. 542/9 k.o. ..., tlorisne velikosti 9,70 m x 4,30 m.

Tožnica v tožbi navaja, da sama rekonstrukcije ni izvedla, ampak je to storil njen oče B.B., čeprav ta to zanika. Zaključek upravnega organa, da je tožnica inšpekcijska zavezanka je brez pravne podlage, saj ZGO-1 ne določa, kdo je inšpekcijski zavezanec oz. investitor. Določba 157. člena ZGO-1 ne določa inšpekcijskega zavezanca, saj se nanaša le na nadomestilo za degradacijo in uzurpacijo prostora, ki z nelegalno gradnjo nima zveze in se tudi nahaja v drugem poglavju zakona. Ker je inšpekcijski zavezanec v skladu z obstoječo zakonodajo neugotovljiv oziroma nedoločljiv, je izpodbijano odločbo treba odpraviti in inšpekcijski postopek ustaviti. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe tudi ni mogoče razbrati, zakaj bi naj obravnavan objekt sploh predstavljal nelegalno gradnjo, kar onemogoča preizkus pravilnosti in zakonitosti odločbe. Absolutno bistveno kršitev postopka predstavlja tudi nejasen in nedoločen izrek izpodbijane odločbe v 2. točki izreka, saj ni jasno, kaj mora tožnica odstraniti. Ni jasno, zakaj mora odstraniti tudi zidove, ki ne predstavljajo nelegalne gradnje, saj je bila predmet inšpekcijskega nadzora le rekonstrukcija in nadzidava že prej obstoječega pritličnega objekta, katerega legalnost ni bila sporna. Predlaga, da sodišče odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne v ponoven postopek, tožena stranka pa ji je dolžna plačati stroške tega upravnega spora v roku 15 dni pod izvršbo.

V odgovoru na tožbo tožena stranka vztraja pri napadeni odločbi iz razlogov, ki so razvidni iz njene obrazložitve in predlaga, da se tožba kot neutemeljena zavrne.

Dne 25. 10. 2010 pa je sodišče prejelo še vlogo A.A., ki želi, da ji sodišče prizna status stranke v tem upravnem sporu. navaja, da je v zadevi  neposredno prizadeta, saj so brez njenega dovoljenja do njene meje zazidali sporen gospodarski objekt in nadstrešnico, bila pa je tudi stranka v inšpekcijskem postopku.

V obravnavani zadevi tožnica ne prereka dejstva, da je gospodarski objekt, ki je predmet inšpekcijskega ukrepa, zgrajen nelegalno, brez potrebnega gradbenega dovoljenja, ampak ugovarja, da sama ni investitorka in da je izrečeni ukrep tako nedoločen, da ga ni mogoče izvršiti.

V zvezi z ukrepanjem pristojnih organov v primeru obravnave nelegalne gradnje je v 5. poglavju  ZGO-1 z naslovom "Inšpekcijsko nadzorstvo" v 152. členu (inšpekcijski ukrepi pri nelegalni gradnji) določeno, da v primeru nelegalne gradnje pristojni gradbeni inšpektor odredi, da se gradnja takoj ustavi, da se že zgrajeni objekt ali del objekta v določenem roku na stroške inšpekcijskega zavezanca odstrani, ter vzpostavi prejšnje stanje ali drugače sanira objekt, del objekta oziroma zemljišče, če vzpostavitev v prejšnje stanje ni možna. V 157. členu istega poglavja (druge sankcije – nadomestilo za degradacijo in uzurpacijo prostora) pa je določeno, da je nadomestilo za degradacijo in uzurpacijo prostora dolžan plačati investitor oziroma lastnik nedovoljene gradnje, če tega ni mogoče ugotoviti pa lastnik zemljišča.

V obravnavani zadevi ni sporno, da je tožnica lastnica  zemljišča nedovoljenega gradbenega posega, ki je predmet inšpekcijskega ukrepa. Nedovoljena gradnja se na lastnikovem zemljišču seveda ne more izvajati brez njegove privolitve, saj bi bilo s tako gradnjo poseženo v njegovo lastninsko pravico. Pravica do razpolaganja z nepremičnino (oziroma vsako stvarjo, ki je predmet lastninske pravice) ter iz te pravice izhajajoče posestno varstvo lastnika sta temeljna atributa lastninske pravice. Brez lastnikove privolitve nihče nima pravice  posegati v njegovo nepremičnino, še posebej ne na njej graditi. To seveda pomeni, da lahko tudi gradbene posege na nepremičnini opravlja edino lastnik ali od njega pooblaščena oseba. Ob tem, da torej v obravnavani zadevi  ni izkazano, da bi bil investitor tožničin oče, je navedeni tožbeni ugovor že iz tega razloga neutemeljen.

Poleg tega se upravni organ glede navedenega vprašanja upravičeno sklicuje na smiselno uporabo določbe 157. člena ZGO-1, po kateri je zavezanec za plačilo nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora v primeru, ko ni mogoče ugotoviti investitorja oziroma lastnika nedovoljene gradnje, lastnik zemljišča, na katerem je takšna gradnja oziroma objekt. Tako kot je v navedenem primeru lastnik zemljišča zavezanec za  plačilo nadomestila, je, upoštevaje vse doslej navedeno, tudi inšpekcijski zavezanec glede ukrepov, ki jih izreče inšpektor. Tožnica ne trdi, da bi se predmetna nelegalna gradnja izvajala proti njeni volji oz. še manj, da je zaradi tega pred pristojnimi organi vložila pravna sredstva za zaščito svoje lastninske pravice. Neutemeljen je tudi ugovor, da določb 152. in 157. člen ZGO-1 ni mogoče vsebinsko povezovati (smiselna uporaba, ker se  ne nahajata v istem poglavju zakona, saj se oba nahajata v istem 5. poglavju ZGO-1 z naslovom  "Inšpekcijsko nadzorstvo").

Nenazadnje pa je iz dokumentacije v upravnih spisih zadeve razvidno, da je tožnica brez pripomb in kot inšpekcijska zavezanka podpisala zapisnik gradbenega inšpektorja z dne 26. 5. 2008, kjer je navedena kot investitorka sporne gradnje.

Upoštevaje vse navedeno, je torej tožbeni ugovor, da tožnica ni investitorica sporne gradnje in zato tudi ne inšpekcijska zavezanka, neutemeljen.

Neutemeljen je tožbeni ugovor, da iz izpodbijane odločbe tudi ni mogoče razbrati, zakaj bi naj obravnavan objekt sploh predstavljal nelegalno gradnjo, saj je iz obrazložitev obeh upravnih odločb (izpodbijani in drugostopni) jasno razvidno, da je tožnica sporno gradnjo izvajala brez potrebnega gradbenega dovoljenja, kakor tudi, zakaj ni pogojev za gradnjo brez gradbenega dovoljenja.

Prav tako je neutemeljen tudi tožbeni ugovor, da je izrek izpodbijane odločbe v 2. točki nedoločen in ga zato ni mogoče izvršiti. Iz njega dovolj jasno izhaja, da mora tožnica kot inšpekcijska zavezanka ustaviti rekonstrukcijo in vzpostaviti stanje, kakršno je bilo pred posegom. Če tožnica sama ne ve, kaj in kako mora storiti, si bo morala za vzpostavitev prejšnjega stanja pridobiti ustrezno strokovno pomoč, po potrebi pa v ta namen tudi naročiti izdelavo projektne dokumentacije in, če to zahtevajo predpisi, pridobiti dovoljenje za tovrsten  poseg v prostor. Vse to pa seveda ne pomeni, da bi bil nejasen ali neizvršljiv inšpekcijski ukrep, ampak pomeni samo potrebne korake za realizacijo ukrepa, da se z legalnimi posegi vzpostavi v prejšnje stanje.

Glede na navedeno je sodišče ugotovilo, da je bila odločitev upravnega organa zakonita, zato je tožbo zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1, Ur. list RS št. 105/06, s spremembami).

Kot je razvidno iz upravnih spisov zadeve, A.A., ki je po lastnih navedbah lastnica sosednjega zemljišča nedovoljene gradnje (sporna nedovoljena gradnja bi naj bila postavljena tik na njeno parcelno mejo) ni imela položaja stranke v upravnem inšpekcijskem postopku, ki se je, tako kot praviloma vsi inšpekcijski postopki, vodil v javnem interesu. Zato ji, kot izhaja iz vročilnic v upravnem spisu zadeve, tudi izpodbijana odločba uradno ni bila vročena. Ker iz teh razlogov niso izpolnjeni pogoji, da bi se ji priznalo položaj stranke v postopku po 19. členu ZUS-1, je sodišče njeno zahtevo zavrglo ob smiselni uporabi določbe 3. točke 1. odstavka 36. člena ZUS-1.

Odločitev o zavrnitvi tožničine zahteve za povrnitev stroškov postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, saj tožnica v obravnavanem primeru v sporu ni uspela, zato je dolžna sama nositi svoje stroške postopka.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.