sodba III U 375/2009
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2011-01-25

nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča - objekt gospodarske javne infrastrukture - bencinski servis - exceptio illegalis

Prodaja naftnih derivatov v primerjavi z drugimi trgovinami pomeni drugačno, višjo stopnje obremenitve, zato višja stopnja nadomestila na zemljiščih, kjer se izvajajo take dejavnosti, ni diskriminatorna.

Površine, na katerih se nahaja bencinski servis, se štejejo za površine za spremljajoče dejavnosti na avtocesti (da gre za tovrstne površine, pa med strankama tudi ni sporno), s tem v zvezi pa se štejejo za objekte gospodarske javne infrastrukture, za katere pa se v skladu z 218. členom ZGO-1 NUSZ ne odmerja.

Tožbi se delno ugodi, izpodbijana odločba se v delu, ki se nanaša na bencinski servis, odpravi in se v tem obsegu vrne prvostopnemu organu v ponovni postopek. V ostalem se tožba zavrne.

Toženka mora tožniku povrniti stroške postopka v višini 350 EUR v 15-ih dneh od dneva vročitve te sodbe, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Prvostopni organ je z izpodbijano odločbo tožniku kot zavezancu na podlagi Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnih zemljišč Mestne občine Celje (v nadaljevanju: Odlok) odmeril nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča za leto 2007 za bencinski servis A. v višini 18.615,92 EUR, za bencinski servis B. v višini 12.744,31 EUR in za bencinski servis C. v višini 20.877,05 EUR. Višino nadomestila je prvostopni organ določil v skladu s prvim odstavkom 14. člena Odloka glede na vrsto dejavnosti zavezanca, površino zemljišča zavezanca in vrednost točke za izračun nadomestila, kar tudi podrobneje obrazloži v odločbi. Drugostopni organ je z odločbo, št. DT-499-13-130/2008-2 z dne 6. 8. 2009, zavrnil pritožbo tožnika. V zvezi s pritožbenimi navedbami je še dodal, da je prvostopni organ pravilno uporabil spremenjeni Odlok, glede na uveljavitev njegove spremembe z dne 1. 1. 2007 ter izdajo prvostopne odločbe. (Pri)tožniku je še pojasnil, da če meni, da je Odlok v nasprotju z ustavo in zakoni, ga lahko izpodbija v postopku pred Ustavnim sodiščem RS, za kar upravna organa nista pristojna, drugostopni organ pa na voljo tudi nima pooblastila za odklonitev uporabe občinskega odloka (exceptio illegalis), saj ta institut lahko uporabi le sodišče, ne pa tudi upravni organ. Pritožbeni ugovor glede neobstoječe pravne podlage za odmero nadomestila od bencinskega servisa C. pa je nepopoln in nejasen, zaradi česar ga ni mogel presoditi.

Zoper izpodbijano odločbo je tožnik vložil tožbo zaradi nepravilne uporabe materialnega prava in nepravilne ugotovitve dejanskega stanja. Navaja, da nadomestilo, ki izhaja iz izpodbijane odločbe, predstavlja za 67% večjo obremenitev kot v predhodnem letu, ter da je tožnik kot nosilec dejavnosti bencinskega servisa obravnavan diskriminatorno in je v neenakopravnem položaju glede na druge zavezance iz primerljive dejavnosti, tj. trgovinske. Različne obremenitve za različne zavezance so tudi po stališčih Ustavnega sodišča sicer dopustne, vendar morajo biti utemeljene na konkretnih podatkih in ustreznih ocenah izjemnih ugodnosti pri pridobivanju dohodka, tako da lahko prestanejo preizkus razumnosti. Meni, da je tako razlikovanje opravljeno pavšalno in brez ustrezne ocene izjemnih ugodnosti lokacije pri pridobivanju dohodka, oziroma je ta element v primeru tožnika precenjen, kar je privedlo do večkratnih razlik v obremenitvi. Faktor povečevanja razlik je novost glede na dosedanjo ureditev v Odloku in za zavezanca predstavlja prikrito diskriminacijo, določen je bil pavšalno, očitno z namenom dodatnih finančnih prilivov za upravičenca. Tožnik meni, da skoraj štirikratno preseganje povprečja obremenitve ostalih trgovinskih dejavnosti predstavlja takšno očitno neskladnost, ki bi jo moral prvostopni organ upoštevati in to tako, da bi uporabil Odlok v skladu z zakoni in ustavo tako, da bi tožnika obremenil z odmero nadomestila, ki velja za ostale trgovinske dejavnosti. V zvezi z bencinskim servisom C., ki se nahaja na avtocesti, se tožnik v celoti sklicuje na odločbo Upravnega sodišča, opr. št. U 527/2006-6 z dne 11. 4. 2008, izdano v primerljivi zadevi, saj se za objekte, ki so del avtocestnega omrežja, nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča ne more odmerjati. Glede na navedeno je tožnik predlagal, da sodišče tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne prvostopnemu organu v ponovni postopek, zahteval pa je tudi povrnitev stroškov postopka.

V odgovoru na tožbo je tožena stranka predlagala, da sodišče tožbo zavrne kot neutemeljeno.

V predmetni zadevi je sporno, ali je veljavni Odlok o nadomestilu za uporabo stavbnih zemljišč Mestne občine Celje, na podlagi katerega je bila izdana izpodbijana odločba, neustaven oziroma nezakonit, in bi ga zato prvostopni organ pri odločanju v predmetni zadevi moral razlagati in uporabiti glede na vsebino relevantnih zakonskih določb, sporno pa je tudi, ali se za bencinski servis C., ki se nahaja na avtocesti, sploh lahko odmeri nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča (v nadaljevanju: NUSZ).

Obveznost plačila NUSZ je določena v Zakonu o stavbnih zemljiščih (ZSZ; Uradni list SRS, št. 18/84, 32/85, 33/89 in Uradni list RS, št. 24/92 in 29/95), ki se v tem delu uporablja v skladu s 5. točko prvega odstavka 179. člena  Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 110/02 in 8/03) in 1. alinejo prvega odstavka 56. člena Zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list RS, št. 44/97). Določba 1. alinee 1. odstavka 56. člena Zakona o stavbnih zemljiščih pa se uporablja samo za stavbna zemljišča, ki jih določa 218. člen ZGO-1.

V 62. členu ZSZ je določeno, da mora NUSZ plačati neposredni uporabnik zemljišča oziroma stavbe ali dela stavbe (imetnik pravice razpolaganja oziroma lastnik, najemnik stanovanja oziroma poslovnega prostora, imetnik stanovanjske pravice). V 58. členu ZSZ je med drugim določeno, da se za uporabo stavbnega zemljišča plačuje nadomestilo. Pojma nezazidano in zazidano stavbno zemljišče, od katerih se na teh območjih plačuje nadomestilo, opredeljuje 60. člen ZSZ, ki pri tem dopušča, da so takšne površine tudi poslovne površine zemljišč, ki so namenjene poslovni dejavnosti. Območje, na katerem se plačuje nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča, določi občina z odlokom. Mestna občina Celje je na podlagi tega zakonskega pooblastila sprejela Odlok o nadomestilu za uporabo stavbnih zemljišč Mestne občine Celje (Uradni list RS, št. 61/06, 138/06; v nadaljevanju: Odlok).

Prvostopni organ je tožniku kot zavezancu odmeril NUSZ za bencinski servis A., za bencinski servis B. in za bencinski servis C..

Tožbeni ugovor neustavnosti oziroma nezakonitosti določb Odloka, na podlagi katerih je dejavnost prodaje naftnih derivatov bistveno bolj obremenjena s plačilom NUSZ kot ostale trgovinske dejavnosti, po presoji sodišča ni utemeljen, saj v Odloku oziroma v določbi 11. člena Odloka, ki predpisuje vrednotenje nadomestila glede na namembnost in lego ter opremljenost stavbnega zemljišča s splošno komunalno rabo, sodišče ne vidi diskriminatornega razlikovanja pri določitvi kriterijev za odmero NUSZ glede na dejavnosti posameznih zavezancev. Po stališčih Ustavnega sodišča RS, sprejetih po oceni odlokov, s katerimi lokalne skupnosti predpisujejo NUSZ, različna dejanska stanja dopuščajo različno urejanje pravnih položajev, ne da bi to pomenilo kršitev načela enakosti. Po mnenju sodišča gre v obravnavanem primeru pri tej določbi za različne oblike sicer istovrstne dejavnosti, prodaja naftnih derivatov pa v primerjavi z drugimi trgovinami pomeni drugačno, višjo stopnjo obremenitve, ki zahteva drugačno ureditev. Posplošena trditev tožnika, da gre za arbitrarno ureditev zaradi večjih finančnih prilivov upravičenca, tako za sprejetje sklepa o neutemeljenem razlikovanju zavezancev za plačilo NUSZ ne zadošča.

Sodišče tako ugotavlja, da je bila za odmero NUSZ za bencinski servis A. in bencinski servis B., uporabljena pravilna pravna podlaga in je posledično izpodbijana odločba v tem delu pravilna in zakonita, zaradi česar je tožbo tožnika v tem delu kot neutemeljeno zavrnilo v skladu s prvim odstavkom 63. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1; Uradni list RS, št. 105/06, 107/08 – odl. US, 119/08 – odl. US, 62/10).

Glede odmere NUSZ za bencinski servis C. pa sodišče ugotavlja, da je Ustavno sodišče v odločbi, št. U-I-347/02 z dne 11. 3. 2004 (v kateri je sicer presojalo ustavnost Odlokov o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v Občini Pesnica, Občini Dol pri Ljubljani, Občini Krško, Občini Starše, Občini Rače – Fram ter ostale; enaka stališča pa je zavzelo tudi v drugih odločbah, npr. odločba, št. U-I-361/02 z dne 1. 4. 2004) že odločilo, da se po 218. členu Zakona o graditvi objektov (ZGO-1; Uradni list RS, št. 110/02, 97/03) NUSZ od 1. 7. 2003 dalje ne sme odmerjati od zemljišč, na katerih so objekti gospodarske javne infrastrukture. Status avtocest kot javnih cest izhaja iz 2. člena Zakona o javnih cestah (ZJC; Uradni list RS, št. 33/06 UPB-1), ki določa da so javne ceste prometne površine splošnega pomena za cestni promet, ki jih lahko vsak prosto uporablja na način in pod pogoji, določenimi s predpisi, ki urejajo javne ceste in varnost prometa na njih, v povezavi s 3. členom Uredbe o merilih za kategorizacijo javnih cest (Uradni list RS, št. 49/97). V drugem odstavku 13. člena ZJC je določeno, da se za sestavne dele javne ceste štejejo tudi zemljišča, objekti in naprave, ki jih je investitor v javno cesto pridobil ali zgradil za opravljanje rednega vzdrževanja ceste ali za opravljanje spremljajočih dejavnosti ob cesti. Uredba o določitvi najmanjše višine povračil in drugih pogojev za oddajo površin za izgradnjo objektov za opravljanje spremljajočih dejavnosti na in ob avtocestah ter hitrih cestah v upravljanju Družbe za avtoceste Republike Slovenije d.d. (Uradni list RS, št. 68/02), izdana na podlagi prvega in drugega odstavka 11. člena ter 53. člena ZJC, ki določa način oddaje površin za opravljanje spremljajočih dejavnosti, v členu 2/b tako med drugim določa, da površine za spremljajoče dejavnosti na avtocestah obsegajo bencinski servis, ki lahko obsega bencinski servis s trgovinsko in gostinsko dejavnostjo. Sodišče zato zaključuje, da se površine, na katerih se nahaja bencinski servis C., štejejo za površine za spremljajoče dejavnosti na avtocesti (da gre za tovrstne površine, pa med strankama tudi ni sporno), s tem v zvezi pa se štejejo za objekte gospodarske javne infrastrukture, za katere pa se v skladu z 218. členom ZGO-1 in zgoraj citiranim stališčem Ustavnega sodišča iz odločbe, U-I-347/02 z dne 11. 3. 2004 (kateremu sodišče sledi, saj gre v obravnavanem primeru za podobno oziroma istovrstno dejansko in materialno stanje zadeve) NUSZ ne odmerja.

Ker morajo posamični akti in dejanja državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil temeljiti na zakonu ali na zakonitem predpisu (4. odstavek 153. člena Ustave RS – usklajenost pravnih aktov), določb Odloka, na podlagi katerih je bil odmerjen NUSZ za bencinski servis C., ki so v nasprotju z določbami 218. člena ZGO-1, prvostopni organ ne bi smel uporabiti, kot se glasijo, pač pa bi jih moral razlagati skladno s citirano veljavno zakonsko ureditvijo. Glede na navedeno prvostopni organ ni imel pravne podlage za odmero NUSZ za bencinski servis C. in je izpodbijana odločba v zvezi s tem nezakonita, zato je bilo treba tožbi delno ugoditi, izpodbijano odločbo v tem delu odpraviti v skladu s 4. točko 1. odstavka 64. člena ZUS-1 in jo v tem obsegu po 3. odstavku in 4. odstavku istega člena vrniti prvostopnemu organu v ponovni postopek, ki bo moral izdati ustrezni upravni akt (ob upoštevanju, da je postopek odmere NUSZ, postopek uveden po uradni dolžnosti), sledeč pravnemu mnenju sodišča v tej sodbi, izraženem v tej sodbi.

O stroškovnem zahtevku tožnika je sodišče odločilo na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 ter na podlagi drugega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/07), ki določa, da če je bila zadeva rešena na seji in je tožnika v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, se mu priznajo stroški v višini 350 EUR.

Odlok o nadomestilu za uporabo stavbnih zemljišč Mestne občine

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.