sodba I U 118/2009
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-03-02

razlastitev - služnost - načelo sorazmernosti

Zakonska abstraktna opredelitev javne koristi se presoja v vsakem primeru posebej, pri čemer je treba upoštevati načelo sorazmernosti.

Tožbi se ugodi, odločba Upravne enote Ljubljana, Izpostava Bežigrad, št. 352-9/2005-31100-42 z dne 30. 11. 2007 se odpravi ter se zadeva vrne prvostopnemu organu v ponovni postopek.

Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 80,00 EUR v 15 dneh od vročitve sodbe.

Zahteva stranke z interesom za povrnitev stroškov se zavrne.

Prvostopni organ je z izpodbijano odločbo v 1. točki izreka ugotovil, da je izkazana javna korist za obremenitev lastninske pravice s služnostjo na parc. št. 33/8 – stanovanjska stavba v izmeri 593 m2 k.o. ... v lasti etažnih lastnikov stanovanjskega objekta na naslovu ... v korist služnostnega upravičenca družbe A. oziroma njegovega pravnega naslednika zaradi zagotovitve nemotenega delovanja obvezne republiške gospodarske javne službe upravljanja in distribucije električne energije; v 2. točki izreka na služečem zemljišču parc. št. 33/8, vpisanem v vl. št. 2884 k.o. ..., v skupnem prostoru, lociranem pod glavnim vhodnim stopniščem v izmeri 32 m2, v katerem je nameščena transformatorska postaja št. 0781, ustanovil v korist služnostnega upravičenca družbe A. oziroma njegovega pravnega naslednika trajno služnost dostopa (vključno z ustreznimi dovozi in dohodi) do omenjenega skupnega prostora z namenom neovirane uporabe, vzdrževanja, nadzora, popravil in rekonstrukcije TP, locirane v predmetni nepremičnini (javna služba); v 3. točki izreka, da bo Okrajno sodišče izvedlo spremembo zemljiškoknjižnega stanja po 2. točki izreka te odločbe po uradni dolžnosti; v 4. točki izreka, da stroški postopka za izdajo te odločbe niso bili zaznamovani. V obrazložitvi je navedel, da je v zadevi razpisal ustno obravnavo 28. 9. 2007, na katero so bili povabljeni etažni lastniki in predlagateljica. Na obravnavi so etažni lastniki navajali, da ne gre za ustanovitev služnosti, pač pa za podržavljenje, ker kot lastniki nimajo pravice vstopa v prostor. Stanovalci so kot lastniki dolžni plačevati tekoče investicijsko vzdrževanje tudi za ta prostor, razen tega so plačali stroške izgradnje. Ponujana odškodnina 2 milijona tolarjev ne zadošča za polovico stroškov, ki jih bodo imeli pri sanaciji glavnega vhodnega stopnišča. Sklicujejo se na 3. odstavek 92. člena in 93. člen Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju: ZUreP-1), da razlastitev ni dopustna, če ima država ali občina na razpolago drugo nepremičnino za dosego istega namena. Petindvajset metrov levo od stolpnice in 50 m desno sta dve trafo postaji v lasti A., na katere lahko ta prenese aparature tako, da ne bi bil nihče prizadet. Sklicujejo se tudi na sevanje. A. pa je na obravnavi vztrajala pri zahtevi, ker gre v primeru distribucije za obvezno gospodarsko javno službo in je s tem izkazana javna korist. Nadalje, da je v predmetni zadevi edino možna in smotrna sklenitev služnostne pogodbe, kot jo je že predlagala. V tem primeru ne bi šlo za podržavljenje, temveč le za omejitev pravice in ureditev stanja, ki je takšno že od vsega začetka na terenu. Druga lokacija tehnično ni možna. Pri svoji odločitvi se organ sklicuje na določbo 1. odstavka 110. člena ZUreP-1, 2. odstavka 110. člena ZUreP-1 ter 2. odstavek 92. člena ZUreP-1. Navaja, da se po določbi 1. odstavka 93. člena ZUreP-1, ob pogojih iz 92. člena, nepremičnina lahko razlasti za gradnjo ali prevzem objektov oziroma zemljišč gospodarske javne infrastrukture. Določbe ZUreP-1 kot splošnega zakona se uporabljajo za vse oblike ustanovitve služnosti v upravnem postopku, vendar če poseben specialni zakon kakšno zadevo ureja drugače, se uporabljajo določbe specialnega. Področje energetike ureja energetski zakon (v nadaljevanju: EZ). Ta pa v 1. odstavku 59. člena določa, da je gradnja in prevzem objektov in zemljišč, ki so potrebni za prenos in distribucijo električne energije v javno korist in se zanjo uporabljajo določbe 1. odstavka 93. člena ZUreP-1. Javna korist za gradnjo in prevzem teh objektov je izkazana na podlagi samega zakona, če gre za navedene objekte. Poleg tega ima EZ še nekatere specialne določbe glede postopka, ki se bistveno razlikujejo od ureditve po ZUreP-1. Energetski zakon v 3. odstavku 59. člena določa, da če investitor v 30 dneh po vročitvi ponudbe za sklenitev pogodbe o pridobitvi služnosti v javno korist na nepremičninah iz tega  člena ne uspe skleniti pogodbe, lahko nemudoma vloži predlog za omejitev lastninske pravice. Družba A. je torej upravičena za vložitev predloga za omejitev lastninske pravice. Upravni organ je ugotovil, da je bilo investitorju B. izdano gradbeno dovoljenje št. 351-602/93-5/2 z dne 4. 3. 1977, za gradnjo nove soseske ... ob ... . Novo sosesko ... sestavljajo tri stolpnice na naslovih ... . Za priključitev teh objektov na distribucijsko omrežje je bila predvidena gradnja nove transformatorske postaje TP ... v bloku I oziroma objektu na naslovu ...  . Torej je transformatorska postaja, ki se nahaja v objektu I na naslovu ..., skupni objekt, preko katerega se z električno energijo oskrbujejo odjemalci električne energije na naslovih ... in ne le etažni lastniki na naslovu ... . Pod tem pogojem je bilo tudi izdano elektro energetsko soglasje št. 327/76/THN.POK/RP k gradbenemu dovoljenju, ki ga je izdala A.

Drugostopni organ je pritožbo tožeče stranke zavrnil. V obrazložitvi ocenjuje odločitev upravnega organa kot pravilno in zakonito. Kot pravilno ocenjuje tudi, da je bil pravilno speljan predhodni postopek, v skladu s 3. odstavkom 59. člena EZ. Glede na navedbe, da so bile služnostnemu upravičencu ponujene tri možnosti, ki bi lahko izključile omejitev lastninske pravice s služnostjo v javno korist in sicer najemna pogodba, ponudba za odkup in ponudba za preselitev, odgovarja da gre v teh primerih za dvostransko pogodbeno razmerje, kjer je sklenitev pogodbe odvisna od doseženega soglasja volj obeh pogodbenih strank in če soglasja volj ni, pogodba ni sklenjena in je zato bil potreben obravnavan postopek. Služnost je dopustna le v javno korist in pod pogojem, da je nujno potrebna in sorazmerna s posegom v zasebno lastnino ter pod nadaljnjim pogojem, da služnostni upravičenec ne razpolaga z drugo ustrezno nepremičnino za dosego istega namena (2. in 3. odstavek 92. člena ZUreP-1). Ob teh pogojih tudi 59. člen EZ, ki je glede na naravo in namen služnosti specialni predpis, enako določa. Glede na te določbe ne more biti sporno, da je izkazana javna korist za ustanovitev služnosti na predmetni nepremičnini, če je sicer izkazano, da je služnost potrebna za nemoteno delovanje obvezne republiške gospodarske javne službe in distribucijo električne energije, neovirane uporabe, vzdrževanja, nadzora, popravil in rekonstrukcije TP, ki je gospodarska javna infrastruktura v smislu 59. člena EZ in 1. odstavka 93. člena ZUreP-1. Iz vseh navedenih zakonskih določb jasno izhaja, da je javna korist za omejitev lastninske pravice s služnostjo v javno korist izkazana že na podlagi EZ. Peti odstavek 110. člena ZUreP-1 v katerem so določene obvezne sestavine zahteve za obremenitev nepremičnine s služnostjo, v 3. točki določa, da se izvleček iz lokacijskega načrta oziroma prostorskega reda priloži samo v primeru, če se služnost ustanavlja na njegovi podlagi, kar po nasprotnem pomeni, da je možna tudi obremenitev nepremičnine s služnostjo na podlagi kakšnega drugega veljavnega prostorskega akta in da takšnega prostorskega drugega akta ni potrebno predložiti z zahtevo za ustanovitev služnosti. Nasprotno razlogovanje navedenega člena nam tudi pokaže, da je možna ustanovitev služnosti v javno korist tudi na podlagi samega zakona in da zato ni potrebno k zahtevi predložiti prostorskih aktov iz 3. točke 5. odstavka 110. člena ZUreP-1. Iz dokumentacije jasno izhaja, da služnostni upravičenec ne razpolaga z drugo nepremičnino, s katero bi se lahko dosegel isti namen. Nato še pojasnjuje, da se določba 1. odstavka 93. člena ZUreP-1, na katerega napotuje EZ, uporablja za primere iz 2. in 3. odstavka 110. člena ZUreP-1. Tretji odstavek 110. člena ZUreP-1 določa, da če tako določa poseben zakon, se lahko služnost ustanovi tudi za postavitev in nemoteno delovanje omrežij in objektov druge javne infrastrukture in da je v tem primeru upravičenec investitor javne infrastrukture. Iz tega izhaja, da se lahko služnost ustanovi tudi za nemoteno delovanje omrežij in objektov, kar pomeni, da že postavljen daljnovod ne onemogoči omejitve lastninske pravice z ustanovitvijo služnosti v javno korist. V predmetni zadevi je bila služnost v javno korist ustanovljena za nemoteno delovanje že zgrajenega daljnovoda. Glede navedbe, da je pogodba o ustanovitvi služnosti nična, pojasnjuje, da pogodba sploh ni bila sklenjena, ker ni prišlo do sporazuma. Zato je bil tudi vložen predlog za omejitev lastninske pravice. V primeru posegov v zasebno lastnino je potrebno izbrati ukrep, ki čimmanj posega v zasebno lastnino. Ker v predmetni zadevi zadošča že omejitev lastninske pravice s služnostjo v javno korist, bi bila nesmiselna uporaba inštituta razlastitve. Glede odškodnine pa pojasnjuje, da v primeru ustanovitve služnosti lastniku pripada odškodnina, ki obsega zmanjšano vrednost nepremičnine ali dejansko škodo in izgubljeni dobiček in da o tem odloča sodišče na predlog prizadetega lastnika – 8. odstavek 110. člena ZUreP-1.

Tožnica v tožbi navaja, da ima stolpnica na naslovu ... 101 stanovanje, v enem od skupnih prostorov pa se nahaja TP, katero ima v celoti v posesti in v uporabi A. To ni prostor, ki bi bil ločen od stolpnice, pač pa je del stolpnice, saj se TP nahaja pod glavnim vhodnim stopniščem. Tam se nahaja že od same izgradnje stolpnice. Prvotno je bila to družbena lastnina, z osamosvojitvijo RS pa je ta prostor postal solastnina vseh lastnikov stanovanj. Leta 2004 so se obrnili na A. v želji, da bi uredili lastniška ali najemna razmerja in jim ponudili, da odkupijo prostor po tržni ceni oziroma sklenejo najemno pogodbo za nedoločen čas, z vpisom v služnostne pravice dostopa ali pa da zapustijo prostor. Izpraznjen prostor bi namensko uporabili za kolesarnico, katere po osnovnem projektu stolpnica nima. Kljub večim sestankom se je A. odločil za uveljavljanje služnostne pravice s pomočjo upravne enote, saj se je s takim načinom želel izogniti plačilu stroškov uporabe, kakor tudi stroškov za tekoče in investicijsko vzdrževanja prostora, z namenom nadaljnjega brezplačnega uporabljanja. Če se bo izpodbijana odločba realizirala, bo prišlo do velikega materialnega oškodovanja vseh lastnikov. V konkretnem primeru ne gre za služnost, kot jo opredeljuje Stvarnopravni zakonik (v nadaljevanju: SPZ), saj prostora ne morejo uporabljati z A., ker ta prostor v celoti poseduje in uporablja. Lastniki nimajo niti možnosti vstopa v prostor, kar je evidenten dokaz, da ne gre za stvarno služnost v javno korist, kot to ugotavlja UE. V primeru realizacije bi bil izvršen grob poseg v lastninsko pravico. Pomemben je tudi podatek, da je prostor, v katerem je TP, vhodno stopnišče, ki skupaj s TP tvori neko zaključeno celoto in je trenutno v katastrofalnem stanju. Stolpnico imajo zelo urejeno, zato želijo urediti tudi vhodno stopnišče skupaj s TP, za kar bi potrebovali 20.000 - 25.000 EUR. A. bi se v primeru realizacije odločbe v celoti izognil plačilu sorazmernega dela stroškov. A. do danes za 30 letno uporabo ni plačal niti centa, čeprav mu ta prostor služi za izvajanje njegove pridobitne dejavnosti. V RS ni zakona, kateri bi nalagal lastnikom plačilo vseh stroškov za prostor, ki ga nimajo v posesti, niti ga ne morejo uporabljati, saj nimajo vstopa v ta prostor, A. pa služi kot del energetske infrastrukture. Če bi izpodbijana odločba obveljala, ne bi šlo za stvarno služnost, pač pa za prikrito podržavljenje, glede na to, da nimajo možnost niti vstopiti v prostor TP. Devetinpetdeseti člen EZ je delno protiustaven, ker ne izhaja iz dejstva, da je del A. omrežja v privatni lasti, tako kot je to v obravnavanem primeru. A. je lastnik velikega števila TP na področju mesta Ljubljane ter za vse te TP bi moral kupiti zemljišče, na katerem so TP zgrajene, pridobiti gradbene načrte in vsa potrebna soglasja in dovoljenja, financirati izgradnjo teh objektov in nositi vse stroške tekočega investicijskega vzdrževanja. V obravnavanem primeru pa so bili lastniki stanovanj investitorji celotnega prostora, kjer je TP A. že 30 let brezplačni uporabnik. Ob vsem tem pa je treba omejiti tudi sevanja, ki se v in ob TP pojavljajo, kar vpliva na zdravstveno stanje lastnikov in drugih stanovalcev v stolpnici. Predlaga odpravo odločbe in da se spozna za nično ter zahteva povrnitev stroškov postopka.

Stranka z interesom v tem postopku A. v odgovoru na tožbo navaja, da je predlagal sklenitev služnostne pogodbe, pri čemer bi seveda etažnim lastnikom izplačal znesek – odmeno za služnost v skladu s cenilnim elaboratom, ki ga je izdelal sodni cenilec. Etažni lastniki pa se s tovrstno ureditvijo razmerja niso strinjali, saj so pričakovali, da bodo na podlagi tega, da je v stolpnici locirana TP, znatno zaslužili. Preveril je možnosti, ki so jih predlagali etažni lastniki, vendar je ugotovil, da predlagane rešitve niso možne oziroma izvedljive. Transformatorska postaja je bila projektirana, zgrajena in se ves čas uporablja zgolj za namen zagotavljanja gospodarske javne službe, dobave električne energije od leta 1976. V izpodbijani odločbi je pravilno ugotovljeno, da v predmetni zadevi zadošča že omejitev lastninske pravice s služnostjo v javno korist. Predlaga zavrnitev tožbe in povrnitev stroškov postopka.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri napadeni odločbi iz razlogov, ki so razvidni iz njene obrazložitve in predlaga, da se tožba zavrne kot neutemeljena.

V zadevi je sporna ustanovljena služnost, glede na ugovore, ki jih je enake po vsebini tožeča stranka uveljavljala že tekom upravnega postopka. Sporno je, ali je ustanovljena služnost dopustna glede na javno korist.

Inštitut razlastitve (in omejitve lastninske pravice) izhaja iz 69. člena Ustave. Iz navedene določbe izhaja, da je razlastitev (odvzem ali omejitev lastninske pravice) dopustna le zaradi javne koristi in proti nadomestilu ali odškodnini, ter da pogoje razlastitve določa zakon. Ker gre pri razlastitvi za posege v lastninsko pravico, je treba upoštevati načelo sorazmernosti. Javna korist oziroma sorazmernost mora biti podana v abstraktnem in konkretnem pogledu. To pomeni, da mora abstraktni razlastitveni namen, določen z zakonom, ustrezati ustavnemu pojmu javne koristi in da mora sorazmernost med posegom in ciljem, ki ga ta poseg zasleduje, obstajati tudi v vsakem konkretnem primeru posebej. V obravnavanem primeru sta organa izhajala iz napačnega izhodišča, napačne razlage materialnih predpisov, določb ZUreP-1 in EZ, in enačila abstrakten razlastitveni namen, določen v 59. členu EZ, s konkretnim. Upravni organ se sklicuje na 5. odstavek 110. člena ZUreP-1, v katerem so določene obvezne sestavine zahteve za obremenitev nepremičnine s služnostjo, ki v 3. točki določa, da se izvleček iz lokacijskega načrta oziroma prostorskega reda priloži samo v primeru, če se služnost ustanavlja na njegovi podlagi. Zaključuje, da to po nasprotnem pomeni, da je možna tudi obremenitev nepremičnine s služnostjo na podlagi kakšnega drugega veljavnega prostorskega akta, oziroma da takšnega prostorskega akta ni potrebno priložiti zahtevi za ustanovitev služnosti. Meni torej, da razlogovanje člena kaže, da je možna ustanovitev služnosti v javno korist tudi na podlagi samega zakona, in da zato ni potrebno k zahtevi predložiti prostorskih aktov iz 3. točke 5. odstavka 110. člena ZUreP-1. Navedena določba 5. odstavka 110. člena ZUreP-1 pa ne omogoča zaključka, da je možna ustanovitev služnostne pravice že na podlagi zakona, saj že iz 4. točke 5. odstavka 110. člena ZUreP-1 izhaja, da organ opravi tehtanje javne koristi, ki jo je predlagatelj omejitve lastninske pravice dolžan v predlogu obrazložiti. Dolžan je torej opraviti tehtanje konkretne javne koristi. Sodišče torej ne more slediti obrazložitvi in razlogom, da je javna korist izkazana že na podlagi zakona. Z določitvijo namena odvzema ali omejitve lastninske pravice v zakonu, po 59. členu EZ, to je gradnja in prevzem objektov in zemljišč, ki so potrebni za prenos in distribucijo električne energije, je tehtanje javnega interesa nasproti zasebnemu interesu varovanja lastnine opravil šele zakonodajalec na abstraktni ravni. Za konkreten primer pa je treba prav za ta primer v postopku, ki se o njem vodi, ugotoviti, ali so izpolnjeni z zakonom določeni pogoji za odvzem ali omejitev lastninske pravice v javno korist. ZUreP-1 v 2. odstavku 92. člena določa, da je razlastitev ter omejitev ali obremenitev lastninske pravice dopustna le v javno korist in pod pogojem, da je za dosego javne koristi nujno potrebna in da je javna korist razlastitvenega namena v sorazmerju s posegom v zasebno lastnino. Po 2. odstavku 110. člena ZUreP-1 pa se lastninska pravica na nepremičnini s služnostjo lahko omeji, če je to nujno potrebno za postavitev omrežij in objektov gospodarske javne infrastrukture ter za njihovo nemoteno delovanje. Upravni organ mora torej za konkreten primer ugotoviti, ali so izpolnjeni ti pogoji.

S pojmom javne koristi je povezano načelo sorazmernosti. Ne glede na to, da zakonodajalec našteva namene, za katere je razlastitev dopustna, je potrebno v vsakem primeru posebej presoditi, ali je poseg utemeljen z javno koristjo. Upravni organ mora torej presoditi ne samo, ali je podano dejansko stanje, ki se ujema z zakonsko določenim razlastitvenim namenom, temveč mora ugotoviti tudi, ali je poseg za dosego tega namena primeren, ali ni mogoče doseči namena z drugim, blažjim sredstvom in ali je poseg sorazmeren s koristjo, ki jo prinese. V kolikor pa bi upravni organ v obravnavanem primeru opravil tehtanje javne koristi in upošteval načelo sorazmernosti, bi moral odgovoriti na vprašanja, ki v upravnem sporu ostajajo sporna. Ali je omejitev lastninske pravice v konkretnem primeru primeren ukrep? Tožeča stranka navaja, da služnostna upravičenka zaradi TP uzurpira prostor z 32 m2 v celoti. Ne gre torej za skupno uporabo prostora in tudi ne zgolj za dostop do TP z namenom neovirane uporabe, vzdrževanja, nadzora, popravil in rekonstrukcije TP, kot je opisano v 2. točki izreka. Gre torej tako za vprašanje pravilne opredelitve vsebine služnostne pravice, kot tudi ali je omejitev lastninske pravice v primeru, ko se odvzame del nepremičnine oziroma upravičenja, ki izhajajo iz lastninske pravice v celoti, na določenem delu nepremičnine (v zadevi ni razčiščeno, ali je taka izločitev sploh mogoča glede na to, da gre za skupni prostor – gre za vprašanje etažne lastnine) upravičen in sorazmeren ukrep.

Nadalje tožeča stranka ugovarja, da locirana TP ni potrebna. Izpostavlja se vprašanje nujnosti prisilnega ukrepa. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe razlogi, da bi se lahko funkcija TP v bloku tožeče stranke nadomestila z zunanjimi TP (oz. bi bilo to nemogoče) ne izhajajo. Upravni organ je torej opustil obrazložitev temeljne predpostavke dopustnosti razlastitve (oz. omejitve lastninske pravice) obrazložitev javne koristi, kar bo potrebno v ponovnem postopku storiti, s tem bo odgovorjeno tudi na vsebinske ugovore tožeče stranke.

Tožeča stranka ugovarja brezplačni uporabi prostora s strani A. V primeru, da bo služnost ustanovljena, pripada lastniku odškodnina v skladu z 8. odstavkom 110. člena ZUreP-1. Z ustanovitvijo služnosti pa nastopi med služnostnim upravičencem in zavezancem civilno-pravno razmerje. Eventualno nastale stroške pri izvrševanju je zato treba obravnavati v skladu z 219. členom Stvarnopravnega zakonika. V skladu s to določbo bodo stanovalci s služnostim upravičencem, ki ga je šteti za lastnika gospodujoče stvari (TP), lahko urejali vprašanje stroškov vzdrževanja.

Sodišče je v obravnavani zadevi izpodbijano odločbo odpravilo, ni pa sledilo predlogu tožeče stranke, da bi razglasilo odločbo za nično, ker za to ni našlo razlogov, tožeča stranka pa jih tudi ni navedla. Ker je dejansko stanje v obravnavani zadevi ostalo nepopolno ugotovljeno ter je bilo napačno uporabljeno materialno in procesno pravo, je odločba prvostopnega organa nezakonita. Sodišče jo je na podlagi 2., 3. in 4. točke 1. odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, v nadaljevanju: ZUS-1) odpravilo in zadevo v smislu 3. odstavka istega člena vrnilo toženi stranki v ponovni postopek.

Ker je tožeča stranka v tem upravnem sporu uspela, ji je sodišče odmerilo stroške postopka v višini 80,00 EUR (25. člen ZUS-1 v zvezi s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, Uradni list RS, št. 245/07).

Zahtevo stranke z interesom v tem postopku za povrnitev stroškov postopka je sodišče zavrnilo v skladu s 25. členom ZUS-1, po katerem sodišče odmeri stroške le tožeči stranki.

Pravni pouk temelji na določbi 1. odstavka 73. člena ZUS-1.

ZUreP-1 člen 92, 92/9, 110, 110/2, 110/5, 110/5-3, 110/5-4,

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.