sodba I U 1330/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2011-03-17

UPRAVNI POSTOPEK - INFORMACIJE JAVNEGA ZNAČAJA

izrek odločbe drugostopnega organa - odprava prvostopnega upravnega akta - bistvena kršitev pravil postopka - dostop do informacij javnega značaja

V izreku se odloči o predmetu postopka in o vseh zahtevkih strank. V konkretnem primeru  se je tožena stranka pri odločitvi oprla na 25. člen ZUP, pri tem pa je v izreku izpodbijane odločbe izostala navedba glede obligatorne odločitve o odpravi prvostopnega upravnega akta. V tolikšni meri pomanjkljivo oblikovan izrek onemogoča preizkus izpodbijane odločbe.

Tožbi se ugodi tako, da se odločba Informacijskega pooblaščenca št. 090-60/2010/13 z dne 13. 8. 2010 odpravi in zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek.

Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 80,00 EUR v roku 15 dni.

Z izpodbijano odločbo je tožena stranka delno ugodila pritožbi tožnika zoper odločbo Upravne enote Ljubljana, Izpostava Šiška, št. 020-695/2008 z dne 15. 1. 2010 (v nadaljevanju: organ) ter organu naložila, da pritožniku kot prosilcu v danem roku posreduje fotokopije štirih dokumentov, ki jih v nadaljevanju podrobno opredeljuje, v preostalem pa je pritožbo zavrnila kot neutemeljeno. V obrazložitvi pojasnjuje, da v konkretnem primeru lahko presoja pritožbene navedbe le v delu, v katerem se nanašajo na izpodbijano odločbo organa prve stopnje, sedaj zavezanca, ne more pa se opredeljevati do pritožbenih navedb, ki se nanašajo na odločbi tožene stranke z dne 26. 1. 2009 in 1. 6. 2009, v katerih je tožnik dobil jasen pravni pouk, da lahko v primeru nestrinjanja s posamezno odločbo sproži upravni spor v roku 30 dni od vročitve odločbe in ker v zakonsko določenem roku zoper nobeno izmed navedenih odločb tožbe ni vložil, je s tem izgubil možnost izpodbijanja teh odločb, zato so njegova navajanja v tej zvezi v pritožbi zoper navedeno prvostopno odločbo sedaj pravno brezpredmetna. Nadalje navaja, da je zaradi razjasnitve dejanskega stanja dne 12. 8. 2010 na podlagi 11. člena Zakona o informacijskem pooblaščencu (ZInfP) tožena stranka izvedla ogled in camera brez prisotnosti strank ter pri tem v dveh spisih organa prve stopnje ugotovila, da obstajajo naslednji dokumenti, ki so predmet zahteve prosilca, in sicer pogodba o oddaji stavbnega zemljišča v uporabo št. 3-2655/79-PJ z dne 22. 6. 1979, sklep Skupščine Krajevne skupnosti Šmartno-Tacen o delnih odmikih zazidljivosti po GUP-u z dne 7. 5. 1979, soglasje Kmetijsko-zemljiške skupnosti Ljubljana – Šiška št. 3/17-320-125/79 z dne 4. 6. 1979 in Zapisnik o ustni obravnavi št. 4/4-351-474/79 z dne 11. 7. 1979, ki so zajeti v zahtevi prosilca in predstavljajo informacije javnega značaja, saj so izpolnjeni vsi trije kriteriji po določilu 1. odstavka 4. člena ZDIJZ, saj dokumenti sodijo v delovno področje organa, obstajajo v materializirani obliki in organ z njimi razpolaga. Glede na navedeno je organ fotokopije teh dokumentov dolžan posredovati prosilcu na način, določen v izreku, in sicer v fotokopiji. Nadalje v obrazložitvi tožena stranka v 2. točki izreka odločbe pojasnjuje, da je ob ogledu in camera ugotovila, da v spisih, ki se nahajajo pri organu in se nanašajo na gradnjo osmih stanovanjskih hiš investitorja A. ni dokumentov, ki jih je zahteval prosilec, ki jih našteva v nadaljevanju. Na ogledu in camera je toženi stranki predstavnica organa v zvezi z manjkajočimi dokumenti pojasnila, da uporabnega dovoljenja za ulico B. ni, ker ni bilo izdano, ostali dokumenti pa so očitno izgubljeni, o čemer je organ poročal tudi Sektorju za upravno inšpekcijo pri Ministrstvu za javno upravo in v tem poročilu pojasnil, da vloge prosilca glede manjkajočih listin in projekta ni nikomur odstopil, ker za hranjenje teh dokumentov ni pristojen noben drug organ. Gradivo, ki je predmet zahteve prosilca se je nahajalo v arhivu bivše Občine C., organ pa ga je prevzel leta 1995 ob ukinitvi občin. Gradivo je staro približno 30 let in očitno ni ohranjeno v celoti oziroma se je delno izgubilo. Ob upoštevanju vseh okoliščin primera tožena stranka ugotavlja, da ni zaznala suma morebitnega skrivanja ali uničenja gradiva na strani organa, ob upoštevanju, da gre za arhivsko gradivo, ki ni nastajalo pod okriljem organa, pač pa ga je ta prevzel od bivše občine C. Ob upoštevanju dejstva, da so potekli roki za kakršnokoli pravno ukrepanje zoper domnevno sporno gradnjo hiš, saj je glavnina teh postopkov v zvezi s tem bila izvedena v letu 1979, zato po oceni tožene stranke organ prve stopnje nima razlogov, da bi dokumentacijo uničil ali prikrival. Ker tožena stranka pri izvajanju svojih zakonskih pooblastil ni našla dokazov za nezakonito ravnanje organa z dokumentacijo v zvezi s tem ne more izvajati nadaljnjih ukrepov. Glede na navedene ugotovitve je pritožbo prosilca v tem delu tožena stranka zavrnila kot neutemeljeno. V zvezi s stroški, ki jih je prosilec v pritožbi priglasil, skupaj 528,03 EUR, je tožena stranka njegovo zahtevo zavrnila na podlagi 1. odstavka 113. člena ZUP, po katerem breme stroškov v upravnem postopku nosi tisti, na zahtevo katerega se je postopek začel. Tožena stranka je pritožbeni postopek v obravnavani zadevi uvedla na podlagi pritožbe prosilca, zato skladno z navedeno zakonsko določbo svoje stroške s pritožbo nosi prosilec sam, drugi stroški v pritožbenem postopku pa niso nastali.

Tožnik vlaga tožbo zoper izpodbijano odločbo v njenem zavrnilnem delu. Hkrati s tožbo vlaga predlog za združitev predmetnega postopka s postopkom za ugotovitev ničnosti sklepa Območne geodetske uprave Ljubljana št. 02113-110/2009-6 z dne 4. 4. 2010 in ugotovitev ničnosti odločbe št. 3/693-81-1 na podlagi odločbe Ministrstva za okolje in prostor št. 3532-67/2010/8 z dne 15. 9. 2010, v zvezi s številnimi, po mnenju tožnika, nezakonitimi odločitvami v različnih upravnih postopkih različnih upravnih organov, ki jih našteva v nadaljevanju. Nadalje tožnik zahteva ugotovitev ničnosti listin, navedenih v nadaljevanju tožbe pod točkami a do d, in sicer vloge Izvršnemu svetu SOB Ljubljana-Šiška in sklepa Skupščine KS Šmartno-Tacen z dne 7. 5. 1979 (a), zapisnika o ustni obravnavi št. 4/4-351-474/79 z dne 11. 7. 1979 (b), soglasja Kmetijsko-zemljiške skupnosti z dne 4. 6. 1979 (c), pogodbe št. 3-2655/79-PJ z dne 22. 6. 1979 (d); hkrati sodišču predlaga naložitev ukrepov, navedenih pod točkami A, B, C, D, zaradi ponarejenih, zamenjanih, protipravnih in nezakonitih soglasij in zapisnika, sklenjenih pogodb o oddaji kmetijskega zemljišča, dokumentov, specificiranih pod točko 1 izpodbijane odločbe, ki so obvezni sestavni del v nadaljevanju navedenih lokacijskih in gradbenih odločb, izdanih v nasprotju s predpisi. Ker tega ni storila tožena stranka, prav tako kot tudi ne prvostopni organ, sodišču tožnik predlaga, da Mestni občini D. naloži odpravo nezakonitosti in uvedbo upravnega postopka ter vseh nadaljnjih postopkov v zadevah pogodb z „fiktivno B.“ (točka A); hkrati tožnik predlaga, da sodišče Občini C., Oddelku za okolje in prostor naloži odpravo nezakonitosti in uvedbo upravnih postopkov za odpravo in izredno razveljavitev izvršljivih lokacijskih odločb, ki jih našteva v nadaljevanju; nadalje sodišču predlaga, da toženi stranki naloži odpravo nezakonitosti in uvedbo upravnega postopka ter vseh nadaljnjih postopkov v zvezi z nepopolnimi ugotovitvami tožene stranke v zvezi z odločbo MOL št. 090-10/2005 z dne 5. 11. 2007 (točka C). Hkrati z zahtevkom pod točko D zahteva povrnitev stroškov v znesku 528,03 EUR, skupaj z zamudnimi obrestmi, in vseh nadaljnjih stroškov.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo v celoti vztraja pri navedbah v izpodbijani odločbi ter prereka navedbe tožeče stranke v tožbi. Uvodoma pojasnjuje, da se v svojem odgovoru na tožbo opredeljuje le do navedb tožnika, ki se nanašajo na izpodbijano odločbo, medtem ko se glede njegovih navedb o nepravilnostih v postopku pred različnimi drugimi državnimi organi, tožena stranka ne more opredeljevati. Glede predhodnih odločitev in sklepov tožene stranke, izdanih v zadevah, ki jih je kot prosilec sprožil tožnik pa navaja, da je bila vsaka odločba in sklep opremljena s pravnim poukom. Tožena stranka zavrača očitke tožnika o povezavi s prvostopenjskim organom in navaja, da kot pritožbeni organ komunicira s prvostopenjskimi organi le v obsegu, ki je potreben zaradi zakonite izvedbe pritožbenega postopka. Prav tako tožena stranka zavrača tudi očitek, da ne deluje v skladu s cilji in nameni Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (ZDIJZ), kar je sodišču dobro znano. Tako pa je bilo tudi v vseh pritožbenih postopkih, ki jih je tožena stranka vodila po pritožbah tožnika kot prosilca, vendar ZDIJZ ni vsemogočen zakon, ki predvsem ne omogoča ustvarjanja dokumentov, ki jih ni, ker so uničeni, izginuli ali izgubljeni in organ z njimi ne razpolaga. Pristojnosti tožene stranke so omejene na presojo, ali je posamezen obstoječi dokument informacija javnega značaja. Če pa tožena stranka pri izvajanju pritožbenega postopka zazna nepravilno ali nezakonito ravnanje z dokumentacijo, mora kot državni organ o tem obvestiti pristojne organe, vendar v obravnavanem primeru takšnega suma tožena stranka ni zaznala, kar je v izpodbijani odločbi tudi obrazložila. Tožena stranka ocenjuje, da je tožba neutemeljena in sodišču predlaga, da jo v celoti zavrne.

Tožba je utemeljena iz drugih razlogov, kot jih v tožbi uveljavlja tožnik:

Predmet spora v obravnavanem primeru je uvodoma navedena odločba tožene stranke v delu, ki se nanaša na zavrnitev tožnikove zahteve za dostop do informacij javnega značaja in zavrnitve stroškov v zvezi z zavrnilno odločbo, ki jo je na prvi stopnji odločanja izdala Upravna enota Ljubljana, Izpostava Šiška, z dne 15. 1. 2010 o zahtevi tožnika z dne 9. 6. 2008 z dopolnitvami z dne 12. 8. 2008, 14. 7. 2009 in 21. 10. 2009. Pri svoji odločitvi se je tožena stranka oprla na določila 1. odstavka 251. člena in 1. odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) v povezavi s 3. in 4. odstavkom 27. člena ZDIJZ in 2. členom ZInfP.

Na podlagi 1. odstavka 251. člena ZUP v primeru, kadar organ druge stopnje ugotovi, da so bila v postopku na prvi stopnji nepopolno ali zmotno ugotovljena dejstva, da je v postopku prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka oziroma da je izrek izpodbijane (prvostopne) odločbe nejasen ali pa v nasprotju z obrazložitvijo, dopolni postopek in odpravi omenjene pomanjkljivosti bodisi sam bodisi po organu prve stopnje ali po zaprošenemu organu. Če organ druge stopnje spozna, da je treba na podlagi dejstev ugotovljenih v dopolnilnem postopku, zadevo rešiti drugače, kot je bila rešena z odločbo prve stopnje, odpravi odločbo prve stopnje in s svojo odločbo sam reši zadevo (2. odstavek 251. člena ZUP). Po določbi 1. odstavka 248. člena ZUP organ druge stopnje zavrne pritožbo, če ugotovi, da je bil postopek pred izdajo odločbe pravilen in da je odločba pravilna in na zakonu utemeljena, pritožba pa neutemeljena.

Po presoji sodišča pa tožena stranka z izrekom, kot ga je oblikovala v izpodbijani odločbi pod točko 1, citiranim določilom 1. in 2. odstavka 251. člena in 1. odstavka 248. člena ZUP ni v celoti zadostila, saj namreč z izrekom, kot ga je oblikovala tožena stranka v izpodbijani odločbi (pod točko 1 in 2) sploh ni odpravila navedene odločbe prve stopnje s svojo odločbo, temveč je z izrekom (pod točko 1) odločila zgolj to, da se pritožbi prosilca delno ugodi tako, da je organ v danem roku od vročitve te odločbe prosilcu dolžan posredovati fotokopije v nadaljevanju navedenih dokumentov, v preostalem pa je pritožbo zavrnila kot neutemeljeno, medtem ko izrek izpodbijane odločbe ne vsebuje odločitve, da se odpravi odločba prve stopnje. To pa je v nasprotju z določilom 2. odstavka 251. člena ZUP, pa tudi v nasprotju z določilom 213. člena ZUP. Ta opredeljuje zahteve zakonodajalca glede oblikovanja izreka posamičnega konkretnega upravnega akta tako, da se v izreku odloči o predmetu postopka in  o vseh zahtevkih strank (1. odstavek), izrek mora biti kratek in določen; če je potrebno, se lahko razdeli tudi na več točk (6. odstavek), v njem se lahko v skladu z zakonom določijo tudi pogoji ali nalogi, povezani z odločitvijo organa o predmetu postopka (2. odstavek), če se z odločbo naloži kakšno dejanje, se določi v izreku tudi, v katerem roku ga je potrebno opraviti (3. odstavek); kadar je predpisano, da pritožba ne zadrži izvršitve odločbe, mora biti to navedeno v izreku (4. odstavek). Navedenim zahtevam zakonodajalca glede oblikovanja izreka upravnega akta pa izrek izpodbijane odločbe tožene stranke v konkretnem primeru ne zadosti, saj se je tožena stranka pri odločitvi oprla na 251. člen ZUP, pri tem pa je v izreku izpodbijane odločbe izostala navedba glede obligatorne odločitve o odpravi prvostopnega upravnega akta v skladu z 2. odstavkom 251. člena ZUP. To pomanjkljivost izreka izpodbijane odločbe je po presoji sodišča treba šteti za bistveno kršitev pravil upravnega postopka v smislu 7. točke 2. odstavka 237. člena ZUP, saj v tolikšni meri pomanjkljivo oblikovan izrek izpodbijane odločbe, kot je predhodno povzet, onemogoča njen preizkus. Po presoji sodišča je namreč v konkretnem primeru s tem, da je v izreku izpodbijane odločbe, ki jo je tožena stranka oprla na 251. člen ZUP, izostala odločitev tožene stranke glede odprave prvostopne zavrnilne odločbe Upravne enote Ljubljana, Izpostava Šiška, št. 020-695/2008 z dne 15. 5. 2010, tožena stranka ni ravnala v skladu z  2. odstavkom 251. člena ZUP v zvezi s 1. odstavkom 213. člena ZUP, pri čemer ugotovljena pomanjkljivost izreka izpodbijane odločbe onemogoča njen preizkus (7. točka 2. odstavka 237. člena ZUP).

Ker je sodišče moralo tožbi že zaradi tega razloga na podlagi 3. točke 1. odstavka 64. člena ZUS-1 ugoditi ter uvodoma navedeno odločbo tožene stranke odpraviti, se zato niti ni spuščalo v podrobnejšo presojo tožbenih ugovorov in se glede na to, da je bil razlog za ugoditev tožbi zgolj kršitev pravil postopka do vseh navedb tožeče stranke ni posebej opredeljevalo.

Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo, četudi iz drugih razlogov, kot jih je v tožbi uveljavljal tožnik, pripada tožeči stranki skladno s 3. odstavkom 25. člena ZUS-1 pavšalni znesek povračila stroškov upravnega spora v skladu s 1. odstavkom 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/07, v nadaljevanju Pravilnik), ki določa, da če je bila zadeva rešena na seji in tožnik v postopku ni imel pooblaščenca, ki je odvetnik, se mu priznajo stroški v višini 80,00 EUR.

ZUP člen 213, 213/1, 213/6, 237, 237/2, 237/2-7, 248, 248/1,

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.