sodba I U 338/2010, enako tudi I U 397/2010, I U 306/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2011-08-25

vračilo nepremičnin v naravi - ovire za vračilo v naravi - narodni park - izvzetje iz pravnega prometa

Razglasitev območja za narodni park in s tem za naravno znamenitost še ne pomeni, da so zemljišča s tega območja, ki so bila v družbeni lastnini in so danes v državni lasti (v upravljanju Sklada kmetijskih zemljišč in gozdov RS), izvzeta iz pravnega prometa in je zato podana ovira za njihovo vračanje v naravi v postopku denacionalizacije, po 3. točki prvega odstavka 19. člena Zden. Taka omejitev ob uveljavitvi ZDen za zemljišča v TNP ni veljala. Takrat je veljal 51. člen ZNKD, ki je določal, da spomenika ali znamenitosti v družbeni lastnini ni mogoče odtujiti iz družbene lastnine. Zato se naravne znamenitosti v denacionalizacijskem postopku načeloma vračajo.

Prvostopni organ je z delno odločbo, št. D-321-43/93-196 z dne 4. 1. 2010 odločil: da so navedeni upravičenci – nekdanji člani Agrarne skupnosti A., B., C., D. z dnem pravnomočnosti te odločbe upravičeni do vrnitve pripadajočih deležev pri skupni lastnini na zemljiščih, katerih parcelne in vložne številke so navedene pod točkami a, b, c, č, d, e, f, g, h in i (1. točka izreka); da je zavezanec za vrnitev nepremičnin, navedenih v točkah 1 a do i izreka, Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov RS, razen dela parc. št. 1332/8, k.o. ..., kjer je parcela opredeljena kot stavbno zemljišče, zavezanec za vrnitev katere je v tem delu Občina Bohinj (2. točka izreka); da je z dnem 1. 7. 2001 postal pripadajoči delež pri skupni lastnini Agrarne skupnosti A., B., C., D. (v nadaljevanju: agrarna skupnost), za katerega prejšnja člana E.E. in F.F. oziroma njuni pravni nasledniki niso pristopili k ponovno vzpostavljeni agrarni skupnosti in niso zahtevali vrnitve lastninske pravice na nepremičninah, navedenih v tej odločbi, last Občine Bohinj (3. točka izreka); da je predmetna delna odločba podlaga za izvedbo zemljiškoknjižnega vpisa; (4. točka izreka); da vrednost nepremičnin, ki so predmet vračila v naravi, znaša 116.638,84 DEM, njihova vrednost v času podržavljenja pa je bila 117.632,65 DEM (5. točka izreka); da se zahtevek za vrnitev v naravi parc. št. 1332/8 (v deležu 125/295), 1360/11 (v deležu 50/7420), 560/52 (v deležu) 30/550), 1332/7 (v deležu 800/11017), 560/15 (v deležu 580/6463) in 1332/69, vse k.o. ..., zavrne (6. točka izreka); da vsaka stranka postopka nosi svoje stroške sama (7. točka izreka); da bo o preostalem delu zahteve za vrnitev premoženja agrarne skupnosti odločeno v nadaljevanju postopka (8. točka izreka). V obrazložitvi izpodbijane delne odločbe prvostopni organ navaja, da so člani agrarne skupnosti 12. 2. 1996 na podlagi 9. člena ZPVAS vložili zahtevo za vrnitev premoženja, podržavljenega na podlagi Zakona o agrarnih skupnostih. Predmet prvostopne delne odločbe je podržavljeno premoženje nekdanjih članov iz vasi A., ki je bilo v času podržavljenja vpisano pri vl. št. 299, 362 in 764 k.o. ... in vl. št. ... k.o. ... in predstavlja del podržavljenega premoženja upravičencev iz A. V zvezi z nepremičninami v delu, ki ga tožeča stranka izpodbija s predmetno tožbo, to je v točkah 1g, 1h in 1i izreka delne odločbe, je bilo v postopku na prvi stopnji ugotovljeno, da sporne parcele št. 1957/81, 1957/82, 1957/134, 1957/192, vse k.o. ... in parc. št. 1003/45, 1003/57, 1003/71, 1003/104 in 1003/72, vse k.o. ... ležijo na območju Triglavskega narodnega parka (v nadaljevanju: TNP), zavarovanega z Zakonom o TNP (v nadaljevanju: ZTNP) in s posebnim aktom niso zavarovane kot naravni spomenik oziroma naravni rezervat, kar je razvidno iz dopisov Agencije RS za okolje z dne 20. 10. 2009 in 10. 11. 2009. Tako prvostopni organ zaključuje, da pri ugotavljanju pravnega in dejanskega stanja zadeve ter obsega in možnosti vrnitve podržavljenega premoženja niso bile ugotovljene ovire za vrnitev spornih nepremičnin v naravi. V zvezi s pripombami tožeče stranke na poročilo o pravnem in dejanskem stanju zadeve z dne 13. 11. 2009, s katerim so bile seznanjene stranke v postopku, prvostopni organ citira določbe 1., 2. in 6. člena ZTNP ter poudarja, da se za opredelitev neke nepremičnine na območju TNP kot naravne znamenitosti, in s tem ovire za vrnitev v naravi, zahteva še izdaja posamičnega akta, s katerim bi bila določena nepremičnina razglašena kot naravna znamenitost. Takšno stališče je v zvezi z vračanjem nepremičnin, kjer je šlo za odločanje na isti pravni in podobni dejanski podlagi, zavzelo tudi Upravno sodišče RS v sodbi opr. št. U 729/2008 z dne 23. 6. 2008. Kot že pojasnjeno, pa je bilo v postopku ugotovljeno, da za nepremičnine, navedene v točkah 1e do 1i izreka izpodbijane delne odločbe, ki ležijo v Triglavskem narodnem parku, ni bil izdan posamičen akt po določbah 6. člena ZTNP, s katerim bi bile te nepremičnine razglašene kot naravna znamenitost oziroma kulturni ali zgodovinski spomenik. Tako prvostopni upravni organ glede na določbo 6. člena ZTNP, ugotovitve v postopku in navedeno sodbo Upravnega sodišča RS meni, da sporne nepremičnine niso naravna znamenitost in za njihovo vrnitev v naravi ne obstajajo ovire po določbi 3. točke prvega odstavka 19. člena Zakona o denacionalizaciji (v nadaljevanju: ZDen), v zvezi s prvim odstavkom 85. člena Zakona o ohranjanju narave (v nadaljevanju: ZON) in v povezavi s prvim odstavkom 171. člena ZON. Prvostopni upravni organ še poudarja, da se za stvarne in pravne ovire za vračanje premoženja po določbi 8. člena ZPVAS smiselno uporabljajo določbe od 16. do 33. člena ZDen, vendar pa za vrnitev v naravi nepremičnin, navedenih v točkah 1e do 1i izreka predmetne delne odločbe, ovire po določbah teh členov niso bile ugotovljene.

Drugostopni organ je z odločbo, št. 490-20/2010/2 z dne 10. 2. 2010 pritožbo tožeče stranke zavrnil (1. točka izreka) in odločil, da vsaka stranka nosi svoje stroške postopka (2. točka izreka). V zvezi s pritožbenimi navedbami pojasnjuje, da ob uveljavitvi ZDen nepremičnin, zavarovanih kot kulturni spomenik ali naravna znamenitosti, ni bilo mogoče vrniti v naravi, vračanje je bilo dejansko omogočeno šele po tem, ko je bil sprejet ZON-UPB2, ki med drugim ureja sistem varovanja naravnih vrednot in katerega priloga je Seznam naravnih znamenitosti, redkosti oziroma prirodnih znamenitosti, ki so v celoti, ali katerih deli so v družbeni lastnini v sredstvih podjetij ali drugih pravnih oseb in preidejo v last države. V točki 1 tega seznama je naveden TNP – ZTNP, vendar je v 6. členu ZTNP določeno, da se na območju narodnega parka s posebnim aktom zavarujejo deli nepremične naravne in kulturne dediščine, ki imajo posebno naravno, kulturno in zgodovinsko ali estetsko vrednost, kot naravno znamenitost kot naravna znamenitost oziroma kulturni ali zgodovinski spomenik. Šele tak akt bi pomenil, da so obravnavana zemljišča po določbi 64. člena v zvezi z določbo 4. člena ZON-UPB2 naravni spomenik oziroma naravna znamenitost, ki je v lasti države in da glede na določbo prvega odstavka 85. člena ZON-UPB2 niso v pravnem prometu, razen v primerih, določenih s tem zakonom. V dokumentih obravnavane zadeve se nahaja dopis Ministrstva za okolje in prostor, Agencije RS za okolje z dne 20. 10. 2009, iz katerega izhaja, da se nepremične, ki so predmet denacionalizacije v izpodbijanem delu odločbe, nahajajo na območju TNP, zavarovanega z ZTNP in da nobena med navedenimi parcelami ni zavarovana s posebnim aktom kot naravni spomenik oziroma naravni rezervat. Da bi bile sporne nepremične zavarovane s posebnim aktom kot naravni spomenik ali naravni rezervat, ne zatrjuje niti tožeča stranka, temveč se sklicuje le na ZTNP. Tako  pritožbeni organ zaključuje, da je odločitev prvostopnega organa pravilna in zakonita.

Tožeča stranka vlaga tožbo zaradi nepravilne uporabe materialnega prava. V tožbi navaja, da je vračilu nepremičnin, navedenih v 1. točki izreka izpodbijane delne odločbe pod g, h in i, v naravi izrecno nasprotovala. Prvostopni organ pa je v izpodbijani delni odločbi zelo splošno in praktično neobrazloženo navedel, da se za opredelitev neke nepremičnine na območju TNP kot naravne znamenitosti in s tem ovire za vrnitev v naravi, zahteva še izdaja posamičnega akta, s katerim bi bila določena nepremičnina razglašena kot taka, torej kot naravna znamenitost. Poudarja, da je bil v času uveljavitve ZTNP splošni predpis, ki je urejal naravno in kulturno dediščino, Zakon o naravni in kulturni dediščini (v nadaljevanju: ZNKD) ter citira prvi odstavek 17. člena, 18. in 21. člen tega zakona, pri čemer navaja, da ZNKD v 21. členu ne določa, s katero vrsto aktov, za katere je pristojna Skupščina SRS, sprejme akt o razglasitvi določenega nepremičnega dela naravne dediščine za naravno znamenitost. ZNKD v 21. členu ne določa izrecno, s katero vrsto akta Skupščina SRS razglasi določen del naravne nepremične dediščine za naravno znamenitost, zato je po prepričanju tožeče stranke treba šteti, da je ZTNP po svoji pravni naravi akt o razglasitvi naravne znamenitosti (takšno je tudi stališče Vlade RS v oceni stanja in razlogih za sprejem ZTNP). Če je bil torej TNP z ZTNP razglašen za narodni park, po prvem odstavku 17. člena ZNKD predstavlja naravno znamenitost, za katero veljajo vse značilnosti, pravice in obveznosti, med drugim tudi omejitve po 51. členu, ki jih za naravno znamenitost določa ZNKD. Za vse nepremičnine v družbeni lastnini, ki predstavljajo naravno znamenitost v TNP, je bila izvenprometnost določena z 51. členom ZNKD. Tak zaključek podpira prehodna določba 162. člena ZON. Tako se je po mnenju tožeče stranke izvenprometnost iz 51. člen ZNKD nanašala na vse nepremičnine v TNP v družbeni lastnini. Po izrecni določbi drugega odstavka 1. člena ZTNP se namreč cilji iz prvega odstavka tega člena uresničujejo z razvijanjem gospodarskih in družbenih dejavnosti v skladu s sprejetimi planskimi akti in z varstvenimi ukrepi, določenimi s prepovedmi in omejitvami v tem zakonu ter z drugimi predpisi – med te po prepričanju tožeče stranke gotovo sodi ZNKD. V nadaljevanju tožbe izpostavlja, da je v tej zvezi treba upoštevati še odločitev Ustavnega sodišča RS, št. Up-395/06 in U-I-64/07, iz katerih med drugim izhaja, da določbi prvega odstavka 85. člena in prvega odstavka 171. člena ZON nista v neskladju z Ustavo RS. Ob upoštevanju, da se je 51. člen ZNKD nanašal na vse nepremičnine, ki so bile zavarovane po tem zakonu, ob uveljavitvi ZDen nobene nepremičnine, zavarovane kot kulturni spomenik ali naravna znamenitost, ni bilo mogoče vrniti v naravi. Zato kasneje uveljavljeni ZON ni mogel poslabšati položaja denacionalizacijskih upravičencev, saj je z določitvijo prepovedi odtujitve nepremičnine na zavarovanih območjih in naravne vrednote, ki so v lasti države, omogočil vračanje v naravi vseh drugih naravnih vrednot, razen tistih, za katere obstajajo ovire po drugih določbah ZDen. Sklicuje se tudi na splošne določbe Ustave RS, v katerih so navedene nekatere pozitivne obveznosti države, med katere sodi tudi skrb za ohranjanje naravnega bogastva. V že citiranih odločbah je Ustavno sodišče RS pritrdilo stališču Vrhovnega sodišča RS, da je na podlagi tretjega odstavka 6. člena Zden treba vprašanje obstoja ovir iz 3. točke 19. člena ZDen presojati glede na pravno ureditev, veljavno ob odločanju o denacionalizaciji in na podlagi stališča, da gre za nepremičnine, ki so v lasti države in so po pravni ureditvi ZON obdržale pravni režim naravne vrednote in so izvzete iz pravnega prometa. Po povedanem tožeča stranka sodišču predlaga, da tožbi ugodi in izpodbijano delno odločbo v delu, ki se nanaša na nepremičnine parc. št. 1957/81, 1957/82, 1957/134 in 1957/192, vse k.o. ... ter parc. št. 1003/45, 1003/57, 1003/71, 1003/104 in 1003/72, vse k.o. ..., v zvezi z odločbo druge stopnje odpravi in zahtevo za denacionalizacijo zavrne.

Tožena stranka se v odgovoru na tožbo sklicuje na razloge izpodbijane delne odločbe in sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Stranka z interesom Občina Bohinj v odgovoru na tožbo navaja, da za sporne parcele ne obstajajo ovire za vračilo v naravi, saj le-te v naravi predstavljajo poti do gozdov v lasti članov agrarne skupnosti ter poti in planinske pašnike, ki pripadajo „živim“ planinam, kjer člani agrarne skupnosti gospodarijo, pasejo živino in tako ohranjajo stavbno in kulturno dediščino. Zato sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Stranke z interesom G.G., H.H., E.E. in I.I. kot zastopniki članov agrarne skupnosti v odgovoru na tožbo navajajo, da sporne nepremičnine ne predstavljajo ne spomenika, ne znamenitosti velikega ali izjemnega pomena za Republiko Slovenijo, pač pa so bistvene za nadaljnji razvoj planšarstva in kmetijstva v Bohinju, kot ga izvajajo člani agrarne skupnosti. V dosedanjih postopkih se je izkazalo kot nesporno razumevanje določb ZDen v zvezi z vračanjem, ki je odkazoval na ZON-UPB2, s katerim so bile jasno podane možnosti vračanja nepremičnin, zavarovanih kot kulturni spomenik ali naravna znamenitost, skupaj z vzpostavljenim sistemom varovanja naravnih vrednot in Seznamom naravnih znamenitosti, redkosti oziroma prirodnih znamenitosti, ki preidejo v last države. Točka 1 Priloge, ki tvori seznam naravnih znamenitosti, dejansko navaja tudi TNP, vendar ob citiranju Uradnega lista predmetnega zakona. Tudi vse ostale znamenitosti so povzete skupaj z zakonskimi podlagami, ki le-te urejajo. V večini primerov (dejansko pri 114 navedenih, izvzemši zaporedne številke 1 do 4, pri katerih gre za zakone, ki urejajo različne krajinske parke) gre za sprejete odloke kot posamične pravne akte. Tako menijo, da je tožeča stranka širila svoje polje razumevanja na področje, ki ga zakon ni predvidel, niti zakonodajalec želel. Dalje navajajo, da je zato, ker ob uveljavitvi ZDen zaradi ZNKD sploh ni bilo mogoče vračati tovrstnih nepremičnin v naravi, logično, da je kasnejši ZON-UPB2 odkazoval na ureditev po specialnih predpisih, kar v konkretnem primeru predstavlja 6. člen ZTNP. V nasprotnem primeru namreč priloga sploh ne bi citirala vseh predpisov, na podlagi katerih se ocenjuje posamičen kulturni spomenik ali naravna znamenitost, pač pa bi bilo navedeno na primer le TNP ali pa bi se sklicevala na ZNKD. Takšna pravna rešitev je tudi odraz hierarhije aktov, kjer specialni predpisi nudijo podlago za sprejem posamičnega predpisa (posamični akt lahko temelji le na ZTNP in ne na širšem predpisu kot je ZON-UPB2). Ker tak posamičen akt, ki bi onemogočal vračilo spornih nepremičnin, ni bil nikoli sprejet, tudi ni mogoče slediti tožbeni argumentaciji. Po povedanem sodišču predlagajo, da tožbo zavrne in v celoti potrdi izpodbijano delno odločbo, ob plačilu stroškov postopka, kot bodo priglašeni naknadno.

V obravnavani zadevi je sporno, ali obstajajo ovire za vrnitev podržavljenih nepremičnin, navedenih v točkah 1 g, 1 h in 1 i izreka izpodbijane delne odločbe v naravi po določbi 3. točke prvega odstavka 19. člena ZDen, ki določa, da nepremičnine ni mogoče vrniti, če je izvzeta iz pravnega prometa oziroma na njej ni mogoče pridobiti lastninske pravice.

Tudi po mnenju sodišča razglasitev območja za narodni park in s tem za naravno znamenitost še ne pomeni, da so zemljišča s tega območja, ki so bila v družbeni lastnini in so danes v državni lasti (v upravljanju Sklada kmetijskih zemljišč in gozdov RS), izvzeta iz pravnega prometa in je zato podana ovira za njihovo vračanje v naravi v postopku denacionalizacije, po 3. točki prvega odstavka 19. člena ZDen. Iz ZTNP (prej veljavnega in zdaj veljavnega) je razvidno, da je TNP zavarovano območje in naravna znamenitost kot narodni park, ki ga sestavljajo zemljišča, ki so bila v družbeni in so sedaj v občinski oziroma državni lasti in zemljišča v zasebni lasti. Promet zemljišč iz zasebne lastnine na teh območjih je vezan le na predkupno pravico v smeri državne lastnine, ni pa izključen promet iz zasebne v zasebno lastnino. Z Ustavo RS iz leta 1991 je bila odpravljena družbena lastnina, sprejet je bil ZLSZDL (Uradni list RS, št. 16/96) in na njegovi podlagi Vladni sklep o kulturnih spomenikih in naravnih znamenitostih, ki so postali last Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 46/96). Naravna znamenitost TNP v tem Vladnem sklepu ni bila zajeta. ZLSZDL je nehal veljati z uveljavitvijo ZON (Uradni list RS, št. 56/99 in 41/04), ki ureja varstvo naravne dediščine oziroma naravnih vrednot. Člen 171 ZON določa, da deli naravnih znamenitosti, ki so navedene v prilogi zakona, preidejo v last države, druge znamenitosti pa v last občin. Vendar so kmetijska zemljišča z območja TNP prešla v državno last že po predhodno sprejetih zakonih. Ne glede na določbe 85. člena ZON, ki je sicer novejši zakon, pa je ZDen poseben zakon za vračanje podržavljenega premoženja, ki jamči kot osnovno obliko vračanja podržavljenega premoženja vračanje v naravi. Za odločitev so torej bistvene določbe ZDen. Pravno odločilna je določba tretjega odstavka 18. člena ZDen, ki določa, da se nepremičnine, ki so po predpisih o varstvu naravne in kulturne dediščine razglašene za kulturne spomenike ali naravne znamenitosti, vračajo pod pogoji iz ZDen. Ne glede na izključitve in omejitve glede možnosti pridobivanja lastninske pravice v drugih zakonih, specialna določba tretjega odstavka 18. člena ZDen določa, da se naravne znamenitosti načeloma vračajo pod pogoji ZDen. Izjemoma se ne vračajo nepremične, glede katerih obstajajo ovire iz 19. člena ZDen. V obravnavanem primeru je za presojo pravilnosti pomembna določba 3. točke prvega odstavka 19. člena ZDen, če so nepremičnine izvzete iz pravnega prometa oziroma na njih ni mogoče pridobiti lastninske pravice. Taka omejitev ob uveljavitvi ZDen za zemljišča v TNP ni veljala. Takrat je veljal 51. člen ZNKD, ki je določal, da spomenika ali znamenitosti v družbeni lastnini ni mogoče odtujiti iz družbene lastnine. Zato se naravne znamenitosti v denacionalizacijskem postopku načeloma vračajo. Ustavno sodišče RS je v odločbi U-I-320/94 razlagalo 51. člen ZNKD tako, da nov ustavni sistem družbene lastnine ne pozna več, pri spremembi družbene lastnine v lastnino z znanimi lastniki pa tudi smiselno ne gre za odtujevanje sredstev v družbeni lastnini. Lastninjenje že samo po sebi pomeni odpravo omejitev, ki so bile uvedene samo zaradi družbeno lastninskega pravnega položaja. Sodišče sprejema razlago Ustavnega sodišča RS ter ob upoštevanju tretjega odstavka 18. člena ZDen zaključuje, da je sklicevanje na omejitev iz 3. točke prvega odstavka 19. člena ZDen in ostale zakone, ki naj bi ovirali vračanje zemljišč, na katerih ni posebej zavarovane znamenitosti, z območja TNP prejšnjim lastnikom v naravi, brez pravne podlage. Sporne nepremičnine spadajo med zemljišča, ki so bila predmet bogate in natančne normativne dejavnosti, vendar noben zakon ni izrecno določil, da ta zemljišča že zaradi tega, ker so na območju TNP, ne morejo biti predmet vračanja po ZDen oziroma drugih zakonih. Takšna določba bi tudi posegla v pričakovane pravice upravičencev do denacionalizacije, kar bi bilo lahko ustavno sporno. Sporne nepremične torej z razglasitvijo za del TNP niso bile izvzete iz pravnega prometa in kasneje posledično iz denacionalizacije. To niso bile ob uveljavitvi ZDen, niti niso postale kasneje na podlagi katerega od kasnejših zakonov. Nasprotno je v 20. členu Zakona o Skladu kmetijskih zemljišč izrecno določeno, da so zemljišča v državni lasti, s katerimi gospodari Sklad, predmet vračanja po ZDen.

Pravilen je torej materialnopravni zaključek upravnih organov obeh stopenj, da v tem primeru ni podana ovira za vračanje v naravi iz 3. točke prvega odstavka 19. člena ZDen, tako da so sporne nepremičnine pravilno in zakonito v naravi vrnjene prejšnjemu lastniku (enako sodba Vrhovnega sodišča RS opr. št. X Ips 338/2010 z dne 25. 5. 2011).

V zvezi s tožbenim ugovorom pa sodišče še dodaja, da ne drži trditev tožeče stranke, da prvostopni organ ni obrazložil, zakaj zaključuje, da se za opredelitev neke nepremičnine na območju TNP kot naravne znamenitosti in s tem ovire za vrnitev v naravi, zahteva še izdaja posamičnega akta, s katerim bi bila določena nepremičnina razglašena kot taka. V obrazložitvi izpodbijane delne odločbe je namreč navedena pravna podlaga za takšen zaključek upravnega organa ter dopisa  Agencije RS za okolje z dne 20. 10. 2009 in 10. 11. 2009, da sporne nepremičnine s posebnim aktom niso zavarovane kot naravni spomenik oziroma naravni rezervat.

Glede na navedeno je sodišče tožbo zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1, Uradni list RS, št. 105/06, 107/09 – odločba US, 62/10), ker je ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane delne odločbe pravilen ter je odločba pravilna in na zakonu utemeljena.

Pravni pouk temelji na določbi prvega odstavka 73. člena ZUS-1.

Opr. št: I U 397/2010, ECLI:SI:UPRS:2010:I.U.397.2010

Opr. št: I U 306/2010, ECLI:SI:UPRS:2010:I.U.306.2010

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.