sklep I U 513/2011
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2011-05-12

upravni spor - dopustnost upravnega spora - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - v obliki predpisa izdan akt - urejanje prostora

Uredba ne učinkuje neposredno in zato neposredno ne ureja posamičnih razmerij, saj je le podlaga za izdajo gradbenega dovoljenja za načrtovano navezovalno cesto.

Posamičnih razmerij ne urejata niti 17. in 18. člen Uredbe, saj bo v pravice tožnikov lahko poseženo šele, če jima bo zavrnjena zahteva za gradbeno dovoljenje iz razloga, ker da načrtovana gradnja ni v skladu z navedenimi določbami, ali pa v primeru morebitnega inšpekcijskega postopka zaradi izvedenega nedovoljenega posega.

Tožnika s tožbo v  tem upravnem sporu izpodbijata Uredbo o državnem prostorskem načrtu za navezovalno cesto Jeprca – Stanežiče – Brod (Uradni list RS, št. 10/11; v nadaljevanju Uredba). Kot je razvidno iz tožbe, jo vlagata na podlagi določbe 4. odstavka 5. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06 in naslednji; v nadaljevanju ZUS-1), saj menita, da gre za predpis, ki ureja posamična razmerja. Prvi tožnik A.A. namreč v denacionalizaciji zahteva v naravi vrnitev nepremičnin, ki jih našteva s parcelnimi številkami in ki ležijo v k.o. ..., drugi tožnik  B.B. pa je lastnik in najemnik nepremičnin v k.o. ..., ki jih prav tako našteva s parcelnimi številkami.  Vsa ta zemljišča  so navedena v Uredbi.

Menita, da ima Uredba razlastitveni učinek oz. povzroča „nenehno trepetanje“, kdaj se bodo zemljišča razlastila. To pa je mogoče le proti nadomestilu v naravi ali odškodnini, saj trepetanje pred razlastitvijo povzroča nesorazmerno škodo lastnikom nepremičnin. Pojasnjujeta, da je državni izvedbeni načrt povezan s prenehanjem lastninske pravice (odvzemom ali omejitvijo oz. obremenitvijo – razlastitev) oz. pomeni pridržanje (rezervacijo) za razlastitev in se sklicujeta na 17. in 18. člen Uredbe. Nadalje razlagata, zakaj je Uredba v neskladju s Pravilnikom o vsebini, obliki in načinu priprave državnega prostorskega načrta ter o načinu priprave variantnih rešitev prostorskih ureditev, njihovega vrednotenja in primerjave, Uredba pa bi morala imeti tudi vse obvezne dele po ZUP. Drugi tožnik navaja svoje pripombe iz postopka sprejemanja omenjene Uredbe. Nastaja jima škoda, zaradi česar primarno predlagata, naj sodišče izpodbijano Uredbo odpravi in odloči, naj se prvemu tožniku povrne škoda v višini 200.000 EUR, drugemu tožniku pa v višini 22.000 EUR letno. Predlagata tudi, da sodišče začne postopek pred Ustavnim sodiščem za presojo 52. člena ZUPUDPP, 92. in 93. člena ZUreP-1 ter 17., 18., 31. in 41. člena Uredbe.

Po 4. odstavku 5. člena ZUS-1 sodišče odloča v upravnem sporu tudi o zakonitosti aktov organov, izdanih v obliki predpisa, kolikor urejajo posamična razmerja. V 2. odstavku 4. člena Uredbe so našteta zemljišča s parcelnimi številkami, ki ležijo na območju državnega prostorskega načrta, razen parc. št. 1083 k.o. ...

Podlaga za sprejem izpodbijane Uredbe je bil Zakon o umeščanju prostorskih ureditev državnega pomena v prostor (Uradni list RS, št. 80/10; v nadaljevanju ZUPUDPP), ki v 1. odstavku 3. člena določa, da je državni prostorski načrt prostorski akt. Po 2. odstavku istega člena je načrt podlaga za izdajo dovoljenja za umestitev v prostor iz 46. člena tega zakona.

Iz navedenega izhaja, da gradnja neposredno na podlagi Uredbe ni možna. To pomeni, da Uredba ne učinkuje neposredno in zato neposredno ne ureja posamičnih razmerij, saj je le podlaga za izdajo gradbenega dovoljenja za načrtovano navezovalno cesto. Gradbeno dovoljenje bo izdano v postopku, v katerem bo moral pristojni upravni organ za gradbene zadeve preveriti, ali je predlagana gradnja v skladu z Uredbo, tožnika pa bosta v njem, če bosta izkazala svoj pravni interes, lahko sodelovala kot stranska udeleženca. Ustavno sodišče je namreč z odločbo št. U-I-165/09 z dne 3. 3. 2011 razveljavilo 1. odstavek 62. člena ZGO-1, po katerem je bil stranka v postopku izdaje gradbenega dovoljenja za objekt na območju, ki se ureja z državnim prostorskim načrtom, le investitor. Šele z gradbenim dovoljenjem bodo določeni konkretni pogoji, ki jih bo moral investitor upoštevati pri gradnji.

Posamičnih razmerij ne urejata niti 17. in 18. člen Uredbe (pri tem se sodišče niti ne spušča v vprašanje obstoja pravnega interesa tožnika A.A. kot denacionalizacijskega upravičenca oz. B.B. kot najemnika nepremičnin). Določbe 17. člena urejajo gradnjo enostavnih in nezahtevnih objektov ter vzdrževalna in investicijska vzdrževalna dela na območju državnega prostorskega načrta. V 18. členu pa so predpisani dopustni posegi v že obstoječe objekte na tem območju in uporaba zemljišč do izvedbe prostorske ureditve. Z vidika teh dveh določb bo v pravice tožnikov lahko poseženo šele, če jima bo zavrnjena zahteva za gradbeno dovoljenje iz razloga, ker da načrtovana gradnja ni v skladu z navedenimi določbami, ali pa v primeru morebitnega inšpekcijskega postopka zaradi izvedenega nedovoljenega posega. V teh postopkih se bosta lahko sklicevala tudi na nezakonitost oz. neustavnost Uredbe.

Glede na navedeno je v obravnavanem primeru položaj torej drugačen kot v primeru odlokov oz. uredb o začasnih ukrepih za zavarovanje urejanja prostora, izdanih na podlagi 81. člena ZUreP-1. Pri slednjih namreč vlada oz. občina v skladu s 3. odstavkom 82. člena ZUreP-1 na podlagi izdanega akta neposredno predlaga zaznambo začasnih ukrepov v zemljiški knjigi, torej v breme lastnikov zemljišč, na katera se nanašajo začasni ukrepi, zaradi česar akt o začasnih ukrepih v tem delu ureja posamična razmerja, saj učinkuje neposredno.

Poleg tega ne iz 1. odstavka 2. člena Uredbe, ki našteva, kaj je vsebina Uredbe, niti iz nadaljnjih členov ni razvidno, da bi ta predpis kogarkoli razlaščal. Zato tudi na tej podlagi ni mogoča trditev, da gre za predpis, ki v lastninskem pogledu ureja posamična razmerja. Nenazadnje tudi tožnika govorita le o pričakovani razlastitvi – če bo in ko bo do tega prišlo, bo za to treba voditi poseben postopek razlastitve iz 47. člena ZUPUDPP. V takem postopku pa bosta tožnika kot morebitna razlastitvena zavezanca lahko varovala svoje pravice oz. pravne koristi.

Povedano pomeni, da bo Uredba podlaga za vodenje omenjenih upravnih postopkov, v katerih bodo izdane upravne odločbe. Šele z njimi bodo urejena posamična razmerja in na ta način morebiti poseženo v pravni položaj tožnikov, ki bosta v teh primerih imela zagotovljeno pravno varstvo v upravnem postopku in nato v upravnem sporu. Sodišče zato na podlagi razlogov, navedenih v tožbi, meni, da Uredba ni predpis, ki bi urejal posamična razmerja do tožnikov, ampak abstraktni splošni pravni akt, ki z navajanjem parcelnih številk zemljišč zgolj opredeljuje območje svoje veljavnosti, na katerem spreminja oz. dopolnjuje obstoječe prostorske akte (48. člen Uredbe).

Ker ne gre za akt, ki ga je mogoče izpodbijati v upravnem sporu, je sodišče tožbo zavrglo (4. točka 1. odstavka 36. člena ZUS-1).

Uredba o državnem prostorskem načrtu za navezovalno cesto 	  	  Jeprca – Stanežiče – Brod člen 2, 2/1, 17, 18.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.