sklep I U 209/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2011-04-05

javni razpis - sofinanciranje iz javnih sredstev - preuranjena tožba - zavrženje tožbe

Ker v konkretni zadevi tožniku ni bila dana možnost, da bi o njegovi pritožbi odločal drugostopenjski organ, do katere ima pravico, sodišče meni, da tožba zoper odločitev Agencije ni mogoča (je preuranjena), ker mora o zadevi najprej odločati drugostopenjski organ (pristojno ministrstvo). Procesna predpostavka za upravni spor pa je, da je upravni akt dokončen, kar pomeni, da zoper ta akt ni mogoče vložiti rednih pravnih sredstev – pritožbe v upravnem postopku. Šele ko so izčrpana pravna sredstva po ZUP lahko stranka uveljavlja sodno varstvo svojih pravic v upravnem sporu po pravilih ZUS-1.

Tožnik je v skladu z Javnim razpisom za (so)financiranje raziskovalnih projektov za leto 2010 – razpis v letu 2009 (Uradni list RS, št. 63/09, v nadaljevanju javni razpis) podal prijavo za sofinanciranje projekta z naslovom „Varstvo manjšin in opredelitev pojma narodna manjšina v pravnih dokumentih in sodnih praksi v Sloveniji in v sosednjih državah“. Javna agencija za raziskovalno dejavnost Republike Slovenije (v nadaljevanju Agencija) je na podlagi 24. člena Pravilnika o postopku (so)financiranja in spremljanju izvajanja raziskovalne dejavnosti (Uradni list RS, št. 23/09, v nadaljevanju Pravilnik) ter sklepa Upravnega odbora z dne 19. 12. 2009 izdala obvestilo, da se njegov predlog projekta zavrne, saj se zaradi prenizke ocene ni uvrstil med raziskovalne projekte, ki so uvrstijo v drugo fazo ocenjevanja. Agencija je vse raziskovalne organizacije, ki so se prijavile na javni razpis, pisno obvestila o sprejemu sklepa o prvi fazi izbora prijav predlogov raziskovalnih projektov.

A. kot nosilka projekta, ki je bil zavrnjen, je vložila pisno in pravočasno pritožbo, ki je bila zavržena, ker naj je ne bi vložila oseba, ki je lahko prijavitelj v postopku razpisa, kot to določa Pravilnik o sofinanciranju temeljnih, aplikativnih in podoktorskih raziskovalnih projektov (Uradni list RS, št. 73/06 - 41/09) in javni razpis. Iz prijavne vloge je namreč razvidno, da je prijavitelj predmetnega projekt Inštitut za narodnostna vprašanja oz. tožeča stranka, ki tudi izpolnjuje pogoje iz javnega razpisa, medtem ko A., ki je sicer vključena v izvajanje projekta, ni prijaviteljica projekta in posledično ni upravičena za vložitev pritožbe, zato je upravni odbor Agencije omenjeno pritožbo zavrgel.

Tožnik vlaga tožbo, ker je Upravni odbor Agencije zavrgel pritožbo A. zoper obvestilo o neizbiri na javnem razpisu za sofinanciranje tematsko usmerjenih in splošnih temeljnih in aplikacijski raziskovalnih projektov v letu 2009. V tožbi ugotavlja, da je tožena stranka ravnala napačno, zlasti pa v nasprotju z Zakonom o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 94/06 – 8/010), ki v 66. členu in 67. členu določa, kako je potrebno ravnati z nepopolno vlogo oz. z vlogo, ki ni podpisana. Tožena stranka bi morala tožečo stranko pozvati k podpisu pritožbe, posledično ji je kršila oz. omejevala ustavno pravico do pritožbe. Prav tako je tožena stranka napačno sklepala, da pritožbo vlaga vodja prijavljenega projekta: zaradi nesporazumov med zaposlenimi je bila žal po pomoti odposlana takšna pritožba, ki ni vsebovala podpisa zakonitega zastopnika tožeče stranke. Tudi iz vsebine pritožbe izhaja, da pritožbo vlaga tožeča stranka. Sodišču tožeča stranka predlaga, naj sklep Agencije v zvezi z obvestilom Agencije odpravi in tožeči stranki povrne stroške postopka.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri izdanih aktih in sodišču predlaga, da tožbo zavrne. Navaja, da pritožba ni bila ne podpisana ne izdana na logotipu tožeče stranke.

Predmetno tožbo je bilo potrebno zavreči iz naslednjih razlogov:

V konkretni zadevi je Agencija tožniku izdala obvestilo o zavrnitvi njegovega projekta (obvestilo z dne 14. 1. 2009) in nato sklep o zavrženju pritožbe (sklep z dne 16. 1. 2010). Navedena akta je Agencija izdala ob upoštevanju določb Pravilnika iz leta 2009, ki se nanaša na evalvacijski postopek. Iz 24. člena Pravilnika nadalje izhaja, da Agencija izda na podlagi sklepov Upravnega odbora prijaviteljem individualno obvestilo o rezultatih izbora prijav. V 27. členu Pravilnika je predpisano postopanje o pritožbi, o kateri odloča Upravni odbor Agencije. Oba akta torej izda Agencija, se pravi isti organ.

Ob takih postopanjih Agencije, ki je v skladu s podzakonskim predpisom – konkretno Pravilnikom, tožniku najprej izdala obvestilo, nato pa zavrnila njegovo pritožbo zoper obvestilo (oba akta je izdal isti organ), sodišče meni, da pomenita oba akta odločitev, sprejeto v enostopenjskem postopku in da dva akta skupaj pomenita eno prvostopenjsko odločitev. Poleg tega je treba upoštevati zakonsko ureditev, ki ureja pravna sredstva v postopkih pred državnimi organi in organizacijami z javnimi pooblastili. Po 1. odstavku 229. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 - UPB2 in spremembe, v nadaljevanju ZUP), ki so v obravnavani zadevi uporablja, ker gre za javnopravno stvar, ima zoper odločbo, izdano na prvi stopnji, stranka pravico pritožbe. Iz 232. člena ZUP izhaja, da o pritožbi zoper odločbo, ki jo je na prvi stopnji izdal nosilec javnega pooblastila, odloča organ, določen z zakonom. Če zakon ne določa, kateri organ je pristojen za odločanje o pritožbi, odloča o njej stvarno pristojno ministrstvo.

Zakon o raziskovanju in razvojni dejavnosti (Uradni list RS, št. 22/06 ZRRD-UPB1, v nadaljevanju ZRRD) v 43. členu določa, da podrobnejšo organizacijo upravljanja z javnimi sredstvi za raziskovalno in razvojno dejavnost ter postopke izbora določa Agencija s podzakonskimi predpisi in drugimi splošnimi akti. Tak podzakonski akt je Pravilnik, ki glede omenjenega postopka določa pristojnost Agencije, da prijavitelju izda obvestilo in nato sklep. ZRRD nima izrecne določbe, da pritožba v konkretnem postopku ni dovoljena, zaradi česar navedena pravica stranki ne more biti odvzeta s podzakonskim predpisom (v konkretnem primeru pravilnikom), saj mora biti podzakonski predpis v skladu z zakonom. Iz ZRRD izhaja, da se glede vprašanj, ki s tem zakonom niso urejena, uporablja Zakon o javnih agencijah (Uradni list RS, št. 52/2002, v nadaljevanju ZJA 4. odstavek 15. člena), iz slednjega pa izhaja, da je v javno pravnih stvareh kot pritožbeni organ določeno pristojno ministrstvo (2. odstavek 28. člena ZJA).

Po navedenim je torej tako po določbah ZUP kot po določbah ZRRD kot pritožbeni organ določeno ministrstvo. Zoper odločitev v predmetni zadevi pa tožnik ni imel možnosti pritožbe (kot devolutivnega pravnega sredstva) na drugostopenjski organ. Tožnik bi zato zoper odločitev Agencije, kot prvostopenjskega organa, moral imeti pravico do pritožbe na drugostopenjski organ, to je pristojno ministrstvo, ki tudi sicer izvaja nadzor nad delom in poslovanjem Agencije in nadzor nad pravnimi akti nosilcev javnega pooblastila (44. člen in 45. člena ZRRD in 48. člen ZJA). Iz sklepa o ustanovitvi Agencije (Uradni list RS, št. 123/2003) izhaja, da nadzor nad zakonitostjo, učinkovitostjo in uspešnostjo dela Agencije opravlja ministrstvo, pristojno za znanost (1. odstavek 37. člena navedenega sklepa).

Ker v konkretni zadevi tožniku ni bila dana možnost, da bi o njegovi pritožbi odločal drugostopenjski organ, do katere ima pravico (po ZRRD in po 13. členu ZUP), sodišče meni, da tožba zoper odločitev Agencije ni mogoča (je preuranjena), ker mora o zadevi najprej odločati drugostopenjski organ (pristojno ministrstvo). Procesna predpostavka za upravni spor pa je, da je upravni akt dokončen, kar pomeni, da zoper ta akt ni mogoče vložiti rednih pravnih sredstev – pritožbe v upravnem postopku (3. odstavek 2. člena ZUS-1). Šele ko so izčrpana pravna sredstva po ZUP lahko stranka uveljavlja sodno varstvo svojih pravic v upravnem sporu po pravilih ZUS-1.

Zato je sodišče tožbo zavrglo na podlagi 2. točke 1. odstavka 36. člena ZUS-1 (tako tudi odločba naslovnega sodišča opr. št. I U 583/2010 z dne 15. 2. 2011).

Sodišče je pri svojem odločanju na podlagi 125. člena Ustave RS in 3. člena Zakona o sodiščih (Uradni list RS, št. 94/07 in spremembe) vezano na ustavo in zakon, zato ni dolžno uporabiti podzakonskega akta oz. njenega dela, če ugotovi, da le-ta ni v skladu z ustavo ali zakonom (t.i. exceptio illegalis). Ob upoštevanju slednjega je treba tožnikovo tožbo šteti kot pravočasno pritožbo, ki jo bo tožnik vložil na Ministrstvo za visoko šolstvo, znanost in tehnologijo kot pristojno ministrstvo.

Glede na dejstvo, da je sodišče tožbo zavrglo, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka (4. odstavek 25. člena ZUS-1).

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

UPRS sklep I U 1520/2013, enako tudi I U 1522/2013