sodba II U 142/2009
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-11-17

gradbeno dovoljenje - izdaja gradbenega dovoljenja - izvedba gradnje pred izdajo gradbenega dovoljenja - legalizacija objekta - sodelovanje občine v postopku izdaje gradbenega dovoljenja

Že tožena stranka navede, da je v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, če je gradnja izvedena že pred izdajo le-tega, treba presoditi, ali je bila gradnja izvedena v skladu s pogoji in merili, ki jih določa prostorski akt, in je mogoče dovoljenje izdati le ob skladnosti dejanskega stanja z zahtevami relevantnega prostorskega akta. Tudi po mnenju sodišča gradbenega dovoljenja ni mogoče izdati le ob delni uporabi ureditvenega načrta, pač pa je to mogoče storiti le, če je investitor zadostil vsem relevantnim zahtevam konkretnega prostorskega akta in torej ne le tistim iz člena ureditvenega načrta, ki govori o urbanističnih posegih na že obstoječih objektih.

V postopku izdaje gradbenega dovoljenja je stranka tudi občina, na območju katere leži nameravana gradnja, če najpozneje v 8 dneh po prejemu obvestila o vložitvi zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja priglasi svojo udeležbo pristojnemu organu za gradbene zadeve. Če udeležbe ne priglasi v predpisanem roku, se šteje, da se je odpovedala pravici sodelovati kot stranka v postopku.

Vsaka stranka nosi svoje stroške upravnega spora.

Z izpodbijano odločbo je Upravna enota Maribor zahtevek družbe A. d.o.o. za izdajo gradbenega dovoljenja za spremembo namembnosti kleti, za rekonstrukcijo pritličja in stopnišča ter za ureditev mansarde objekta na zemljišču s parc. št. ... k.o. ..., zavrnila. V obrazložitvi pojasnjuje, da je pravna podlaga za odločanje 54. člen Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 110/92 in naslednji, v nadaljevanju ZGO-1), po kateri mora investitor zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja predložiti najmanj dva izvoda projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja, druge listine, če tako določa zakon, ter dokazilo o pravici graditi, če ta pravica še ni vpisana v zemljiško knjigo. Upravni odbor je pri pregledu vloge ugotovil pomanjkljivosti, ki se nanašajo tudi na skladnost predvidenega projekta z zahtevami veljavnega prostorskega akta, to je Odloka o ureditvenem načrtu za del območja Krčevina (PPE Rt 15-Z) (MUV, št. 04/06, v nadaljevanju UN). Zato je bilo družbi poslano vabilo s pozivom na dopolnitev vloge. Dne 13. 10. 2008 je pooblaščenka investitorke upravnemu organu vrnila dopolnjena projekta, ki pa sta še vedno neskladna z UN. Pri tem se upravni organ sklicuje na 3. odstavek 4. člena UN. Mestna občina Maribor je bila v skladu z določili ZGO-1 vabljena, da v 8 dneh prijavi udeležbo v postopku ter poda svoje pripombe, kar je tudi storila. Izjavila je, da omenjena gradnja ni v skladu z 10. členom UN. Upravni organ je zato investitorko ponovno pozval, naj svojo vlogo dopolni, saj bo v nasprotnem primeru zahtevek za izdajo gradbenega dovoljenja zavrnil. Dopis stranki je bil osebno vročen 28. 10. 2008, vendar nanj vse do izdaje izpodbijane odločbe ni odgovorila.

Ministrstvo za okolje in prostor kot drugostopni upravni organ, je s svojo odločbo, št. 35108-407/2008-6-BM z dne 16. 3. 2009 pritožbo tožeče stranke zoper izpodbijano odločbo kot neutemeljeno zavrnilo. V obrazložitvi se sklicuje na 54. člen ZGO-1 ter pri tem ugotavlja, da je v obravnavanem primeru pritožnica podala vlogo za izdajo gradbenega dovoljenja za legalizacijo že izvedene gradnje. Današnje stanje objekta je zelo drugačno od stanja, kakršno bi sicer moralo biti, glede na vsebino do sedaj izdanih upravnih dovoljenj za gradnjo na omenjenem objektu. To pa pomeni, da je investitorica pred izdajo zahtevanega gradbenega dovoljenja že izvedla gradbena dela brez ustreznih upravnih dovoljenj, ter je torej izvajala nezakonito gradnjo. Pritožničino stališče, da gre za poseg na obstoječem objektu, ki je bil urejen pred uveljavitvijo sedaj veljavnega UN, navedenih ugotovitev upravnega organa ne zanika, ampak jih kvečjemu potrjuje. Ne gre za obstoječi objekt v obliki in dimenzijah, kot je bil dovoljenj z izdanim upravnim dovoljenjem. Legalna gradnja, je torej bila vse do danes spremenjena z izvedbo gradbenih del, za katera ni pomemben čas njihovega nastanka, pač pa, skladno z procesnim načelom zakonitosti iz 6. člena ZUP, čas, ko se z odločbo upravnega organa legalizirajo.  UN jasno zapoveduje, da je na obravnavani lokaciji možno zgraditi dvostanovanjski objekt ali dvojček (10. člen UN). Današnji objekt pa predstavlja večstanovanjsko stavbo s sedmimi stanovanjskimi enotami, ki so tudi že evidentirane v zemljiški knjigi, kar je moč preveriti v podatkih elektronske zemljiške knjige. Tovrstne gradnje na obravnavani lokaciji niso dovoljene.

Tudi stališče upravnosodne prakse je takšno, da je v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, če je gradnja izvedena že pred izdajo le-tega, potrebno presoditi, ali je bila gradnja izvedena v skladu s pogoji in merili, ki jih določa prostorski akt, in je mogoče dovoljenje izdati le ob skladnosti dejanskega stanja z zahtevami relevantnega prostorskega akta. Res je, kar trdi pritožnica, da je treba obravnavati gradbena dela na obstoječem objektu, pri čemer je za obstoječi objekt potrebno upoštevati dimenzije in gabaritno velikost zakonito zgrajenega objekta. Naknadno izvedena dela pa je bilo treba vštevati v že obstoječi objekt, kar pomeni, da je bilo treba gledati rezultat nezakonite gradnje, ki pa je tak, da predstavlja današnji objekt večstanovanjsko stavbo, ki pa po UN ni dovoljena. Legalizacija nezakonitih gradbenih del bi torej bila mogoča le, če bi obravnavani objekt v današnji obliki in dimenzijah predstavljal gradnjo, ki jo UN dopušča. V danem primeru gre za neskladnost gradnje z določili materialnega predpisa in ne za nepopolno vlogo.

Tožeča stranka v tožbi navaja, da upravna organa v postopku izdaje upravnega akta nista pravilno uporabila spornega Odloka. Prav tako se upravni organ ni ravnal po pravilih postopka, kar je vplivalo na pravilnost in zakonitost odločitve. S tem pa je bila storjena tudi bistvena kršitev določb postopka iz razloga, ker tožeči stranki ni bila dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo. Tudi dejansko stanje ni bilo pravilno in popolno ugotovljeno. Iz ugotovljenih dejstev pa je bil napravljen tudi napačen sklep o dejanskem stanju. Prvostopni organ ni določno navedel, na podlagi katere določbe UN je izdal zavrnilo odločbo. Tožeča stranka zgolj pavšalno sklepa, da se je organ pri odločitvi oprl na 10. člen UN, kar pa pomeni, da ta ni bil pravilno uporabljen. Omenjeni člen se namreč nanaša le na novogradnje, medtem ko UN v 7. členu govori o urbanističnih pogojih za posege na obstoječih objektih. Tožeča stranka je izvedla zgolj obnovo obstoječega objekta, za katero je bilo že pred uveljavitvijo UN izdano pravnomočno gradbeno in uporabno dovoljenje. To pa pomeni, da bi prvostopni organ moral uporabiti določbo 7. člena UN, kar pa ni storil. Prvostopni organ pri izdaji odločbe tožeči stranki ni dal možnosti, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo. Tožeči stranki ni bila dana možnost, da se izjavi o pripombi predstavnice Mestne občine Maribor. Dejstvo, da je prvostopni organ podal obvestilo o gradnji in jo povabil, da prijavi svojo udeležbo v postopku ter poda pripombe, tožeči stranki vse do izdaje odločbe ni bilo znano. Tožeča stranka je z vlogo želela zgolj spremeniti namembnost objekta v kletnih in mansardnih prostorih ter v pritličju. S tem, ko je prvostopni organ v celoti izdal zavrnilo odločbo, je kršil določila ZUP. Tudi kolikor bi svojo odločitev utemeljeno oprl na določbo 10. člena UN, bi moral vlogi tožeče stranke delno ugoditi, glede dovoljenja za spremembo namembnosti kleti ter za rekonstrukcijo stopnišča, saj ta v ničemer ne nasprotuje določbam UN. Glede legalizacije stopnišča pa bi se bilo slednje potrebno upoštevati zgolj kot rekonstrukcijo, ki je po 3. alinei 7. člena UN izrecno dovoljena. Kolikor bi sporne določbe upoštevali na način, kot je slednje storil prvostopni organ, rekonstrukcija obstoječih objektov, ki so bili zgrajen in za katere je bilo pridobljeno gradbeno dovoljenje pred uveljavitvijo UN, ne bi bila nikoli mogoča. V takih primerih namreč pride določba 7. člena in 2. odstavka 10. člena UN v kolizijo.

Glede na navedeno tožeča stranka sodišču predlaga, naj v postopku angažira izvedenca s področja urbanizma, nato pa izpodbijano odločbo odpravi ter zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja ugodi, oziroma podrejeno, da izpodbijano prvostopno odločbo odpravi in zadevo vrne istemu organu v ponovni postopek. V vsakem primeru pa je dolžna povrniti tožeči stranki nastale stroške upravnega spora, skupaj s pripadki vred.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da vztraja pri odločbi in razlogih, ki so razvidni iz njene obrazložitve ter predlaga, da sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Sodišče je o zadevi odločilo izven glavne obravnave, skladno z določbo 59. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, v nadaljevanju ZUS-1). Za odločitev pravno relevantna dejstva, na katerih temelji izpodbijana odločba, namreč med strankama niso sporna.

V zadevi je sporno, katera določila Odloka so relevantna za presojo tega upravnega spora. Konkretno slednje pomeni, ali je odločitev potrebno opreti na 7. člen UN, kot to predlaga tožnik, ali pa tudi na 10. člen UN, kot je to storil upravni organ. Od rešitve slednjega je namreč odvisen odgovor na vprašanje, ali je sporen objekt skladen z UN in torej dovoljen ali ne.

Tudi po mnenju sodišča gradbenega dovoljenja ni mogoče izdati le ob delni uporabi UN, pač pa je slednje mogoče storiti le, če je investitor zadostil vsem relevantnim zahtevam konkretnega prostorskega akta in torej ne le tistim iz 7. člena UN, ki govori o urbanističnih posegih na že obstoječih objektih. V zvezi s slednjim tožena stranka pravilno opozarja na 2. odstavek 10. člena UN, ki med posebnimi pogoji v 4. alinei določa, da, ne glede na vrsto prenove, veljajo za vse oblike posegov enaki pogoji, kot za oblikovanje predvidenih stanovanjskih objektov in upoštevanje pogojev pristojnih služb ter vrsto prenove. Ob upoštevanju navedenega zatrjevane kolizije med 7. členom in 2. odstavkom 10. člena UN po mnenju sodišča ne more biti. Ni pa sporno, da pogoja iz omenjenega 2. odstavka 10. člena UN tožeča stranka ne izpolnjuje.

Tudi ne drži njena trditev, da ji je bilo onemogočeno sodelovanje v postopku. Kot izhaja iz podatkov v spisu, je bila tožnica z dopisom z dne 13. 8. 2008 pozvana na dopolnitev vloge, poslano pa ji je bilo tudi vabilo na razgovor. Pooblaščenka investitorke B.B. je bila z zapisnikom št. 351-829/2008-7 seznanjena z vsemi pomanjkljivosti projekta. Na prošnjo investitorke se je stranki rok za dopolnitev zahtevka podaljšal do vključno 20. 10. 2008. Ker dopolnjen projekt, ki ga je investitorka poslala 13. 10. 2008, še vedno ni zadostil pogojem UN, je bilo tožeči stranki dne 27. 10. 2008 ponovno poslano vabilo na dopolnitev vloge z opozorilom na morebitne pravne posledice. Na slednje pa ni reagirala. Ob takem dejanskem in pravnem stanju se tožnica ne more uspešno sklicevati na zatrjevano dejstvo, da v postopku ni mogla sodelovati in se seznaniti z uspehom dokazovanja.

Kar se tiče sodelovanja Mestne občine Maribor v upravnem postopku, pa sodišče pripominja naslednje. V 4. odstavku 62. člena ZGO-1 je določeno, da je v postopku izdaje gradbenega dovoljenja stranka tudi občina, na območju katere leži nameravana gradnja, če najpozneje v 8 dneh po prejemu obvestila o vložitvi zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja priglasi svojo udeležbo pristojnemu organu za gradbene zadeve. V primeru, da slednjega ne priglasi v predpisanem roku, pa se šteje, da se je odpovedala pravici sodelovati kot stranka v postopku. Pomemben je še 5. odstavek 54. člena ZGO-1, ki pravi, da po prejemu vloge za izdajo gradbenega dovoljenja pristojni upravni organ za gradbene zadeve o tem nemudoma obvesti občino, na območju katere je nameravana gradnja in jo pozove, da v 8 dneh prijavi svojo udeležbo v postopku. Upravni organ je v danem primeru ravnal v skladu z zakonom, kar posledično pomeni, da njegovo ravnanje za tožečo stranko ne more pomeniti presenečenja. Kot izhaja iz podatkov v spisu, pa je bila tožeča stranka tudi zaradi nasprotovanja Mestne občine Maribor dne 27. 10. 2008 ponovno pozvana na dopolnitev svoje vloge. Kot stranka v postopku pa je imela ves čas tudi možnost vpogleda v spis, ki se je vodil na njeno zahtevo. V čem naj bi izvedenec s področja urbanizma pripomogel k ugodni rešitvi za tožečo stranko, pa v tožbi niti ni pojasnjeno.

V ostalem se sodišče strinja za razlogi, ki jih za svojo odločitev navajata tako prvo kot drugostopni upravni organ. Če so ugovori, ki jih tožeča stranka uveljavlja v tožbi enaki pritožbenim, pa jih iz istega razloga, da ne bi prišlo do ponavljanja, zavrača tudi sodišče v smislu 2. odstavka 71. člena ZUS-1. Glede na navedeno je po presoji sodišča izpodbijana odločba pravilna in skladna z določbami zakona, na katere se upravni organ v njej sklicuje. Sodišče tudi ni našlo nepravilnosti, na katere je dolžno paziti po uradni dolžnosti. Zato je tožbo na podlagi 1. odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

Izrek o stroških upravnega spora temelji na določbi 4. odstavka 25. člena ZUS-1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.