sodba in sklep I U 1071/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2011-05-12

obveznost dajanja biogoriv na trg - pravna podlaga - predpisane obveznosti - legalitetno načelo - exceptio illegalis

Formalna zakonska podlaga za sprejem Uredbe je 2. odstavek 19. člena ZVO-1. Po njem vlada določi (med drugim) omejitve in druga pravila ravnanja pri opravljanju dejavnosti, ki se nanašajo (med drugim) na dajanje storitev ali izdelkov na trg, nadomeščanje snovi in energentov z okolju primernejšimi in druga ravnanja, potrebna za preprečevanje in zmanjševanje obremenjevanja okolja. Ta zakonska določba že na prvi pogled izrecno ne določa nobene dolžnosti tožeče stranke, po presoji sodišča pa taka dolžnost na podlagi tega besedila tudi ni določljiva. Morebitni zavezanec namreč iz zakonskega besedila ne more sklepati, da utegnejo biti na podlagi tega besedila zanj ali za njegovo dejavnost predpisane obveznosti oz. kakšna utegne biti vsebina ali vsaj narava predpisane obveznosti, ne tega, s kakšnimi omejitvami in pogoji mora računati pri svojem poslovanju.

Tožba se v delu, ki se nanaša na 2. in 3. točko izreka odločbe Agencije RS za okolje št. 35427-21/2009-23 z dne 18. 1. 2010, zavrže.

V preostalem delu se tožbi ugodi in se navedena odločba Agencije RS za okolje in prostor v 1. in 4. točki izreka odpravi ter zadeva v tem obsegu vrne upravnemu organu prve stopnje v ponovni postopek.

Toženka je tožniku dolžna povrniti 272,04 EUR stroškov tega postopka v 15 dneh, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka je z izpodbijano odločbo ugotovila, da tožnikova neizpolnjena obveznost iz leta 2008, ki jo kot distributer biogoriv prenaša v leto 2010, znaša energijsko vrednost 755.871.542 MJ biogoriv (1. točka izreka) ter mu naložila, naj da do 31. 3. 2010 na trg najmanj takšno količino biogoriv, ki ustreza energijski vrednosti 376.155.523 MJ, količino v najmanj enaki vrednosti pa tudi v obdobju od 1. 4. do 30. 6. 2010 (2. točka izreka). V 3. točki izreka je določila tožnikovo obveznost pošiljanja trimesečnih poročil o izpolnjevanju obveznosti dajanja biogoriv na trg, v 4. točki pa ugotovila, da v tem postopku stroški niso nastali. Iz obrazložitve odločbe je razvidno, da odločitev temelji na določbah Uredbe o pospeševanju uporabe biogoriv in drugih obnovljivih goriv za pogon motornih vozil (Uradni list RS, št. 103/07; v nadaljevanju Uredba).

Upravni organ druge stopnje je ob obravnavanju tožnikove pritožbe odpravil 2. in 3. točko izreka prvostopenjske odločbe, v preostalem delu pa je njegovo pritožbo zavrnil. Med drugim pojasnjuje, da so upravni organi dolžni uporabljati podzakonske akte ne glede na dejstvo, ali so morebiti v nasprotju z zakonom ali ustavo. Čeprav organ podvomi v zakonitost takega akta, nima pristojnosti za ukrepanje – vlada za predpis, ki ga je izdala sama, ne more vložiti zahteve za oceno ustavnosti ali zakonitosti, toliko manj pa to velja za upravna organa obeh stopenj, ki sta Vladi RS hierarhično podrejena. Glede na navedeno pritožbeni organ v nadaljevanju obrazložitve podrobneje pojasnjuje izračun tožnikove obveznosti ob uporabi posameznih določb Uredbe.

Tožnik se s tako odločitvijo ne strinja v prvi vrsti iz razloga, ker je Uredba v neskladju z ustavo in zakonom, saj v členih 5. do 9., 13. in 15. vsebuje obveznosti distributerjev, za katere po njegovem mnenju ni zakonske podlage oz. zakonskega okvirja za podrobnejšo določitev obveznosti v podzakonskem predpisu. Uredba je bila izdana na podlagi 2. odstavka 19. člena Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1), ki nikakor ne pooblašča vlade, da distributerjem goriv določa minimalne vrednosti količine biogoriv, katerih uporabo so dolžni zagotoviti na trgu, in sankcije za nedoseganje teh minimalnih obveznosti z zagroženimi prekrški ter s prenašanjem izpada količin v naslednja leta. S tem ko določitev obveznosti nima podlage v zakonu, je kršeno legalitetno načelo iz 2. odstavka 120. člena Ustave RS (v nadaljevanju URS). Poleg tega so obveznosti nesorazmerne in neizvršljive, saj je iz same definicije pojma „dajanje na trg“ v Uredbi razvidno, da gre za obveznost, ki je tožnik sam nikakor ne more izpolniti – doseže lahko le to, da ponudi trgu zadostno količino biogoriv, ne more pa vplivati na ravnanje končnih potrošnikov, ki se za nakup goriva odločajo prostovoljno. Z Uredbo se od distributerjev ne zahteva le, da zagotovijo zadostno minimalno količino biogoriv, temveč tudi, da zagotovijo, da bodo potrošniki namesto mineralnih uporabljali biogoriva. Za kaj takega pa bi morala država zagotoviti vzvode, ki bi urejali uporabo tovrstnih goriv tudi na potrošniški strani. Tožnik tudi pojasnjuje, da večjih količin biogoriva ni mogel dati na trg iz razlogov, ki jih podrobneje razlaga z vidika cenovnih postavk, interesa kupcev, zagotavljanja kakovosti goriv in tehničnih možnosti. Gre za okoliščine, ki niso v njegovi sferi in kažejo na obstoj višje sile.

Poleg navedenega tožnik Uredbi očita nerazumljivost in s tem kršitev načela pravne države iz 2. člena URS, saj na njeni podlagi ni mogoče nedvoumno ugotoviti distributerjeve obveznosti dajanja biogoriv na trg v posameznem letu, nadalje nasprotja z načeli svobodne gospodarske pobude iz 74. člena URS, uresničevanja in omejevanja pravic iz 15. člena URS ter enakosti iz 2. odstavka 14. člena URS. Nenazadnje je izpodbijana odločba tudi neobrazložena, kar je v skladu s 1. odstavkom 251. člena ZUP skušal odpraviti pritožbeni organ, pri čemer pa po tožnikovem mnenju ni upošteval pravila iz 3. odstavka istega člena, s čimer ga je prikrajšal za pravno sredstvo. S tem ko je bila pritožbena odločitev sprejeta šele več kot 5 mesecev po vloženi pritožbi, namreč ni bilo spoštovano načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP. Tudi sicer drugostopenjska odločba po njegovem mnenju ni ustrezno obrazložena. Predlaga, da sodišče upravna akta obeh stopenj odpravi in zadevo vrne v ponovno odločanje, toženki pa naloži povračilo stroškov tega postopka s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki jih tudi specificirano priglaša.

Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločitvi, dodatnih razlogov pa ne navaja.

V skladu z določbo 1. odstavka 2. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06 in naslednji; v nadaljevanju ZUS-1) sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v tožnikov pravni položaj, o zakonitosti drugih aktov pa le, če tako določa zakon.

S tem ko je drugostopenjski upravni organ na podlagi tožnikove pritožbe odpravil 2. in 3. točko izreka izpodbijane prvostopenjske odločbe, je nastopilo stanje, kot da odločba v tem delu ni bila izdana. V tem obsegu zato ne posega v tožnikov pravni položaj.

Čeprav tožnik v razlogih tožbe sam ugotavlja, da je izpodbijana odločba ostala v veljavi le v 1. in 4. točki izreka, predlaga njeno odpravo v celoti. Ker si s tožbo zoper odpravljeni del izpodbijane odločbe ne more izboljšati pravnega položaja, v tem delu nima pravnega interesa za vodenje upravnega spora. Sodišče je zato tožbo v navedenem obsegu zavrglo iz razloga po 6. točki 1. odstavka 36. člena ZUS-1.

Po 1. členu Uredba v skladu z Direktivo Evropskega parlamenta in Sveta 2003/30/ES z dne 8. maja 2003 o pospeševanju rabe biogoriv in drugih obnovljivih goriv v sektorju prevoza (UL L št. 123 z dne 17. 5. 2003, str. 42), zadnjič spremenjeno z Direktivo 2009/28/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. aprila 2009 o spodbujanju uporabe energije iz obnovljivih virov, spremembi in poznejši razveljavitvi direktiv 2001/77/ES in 2003/30/ES (UL L št. 140 z dne 5. 6. 2009, str. 16) in za izvajanje Uredbe (ES) št. 443/2009 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. aprila 2009 o določitvi standardov emisijskih vrednosti za nove osebne avtomobile kot del celostnega pristopa Skupnosti za zmanjšanje emisij CO2 iz lahkih tovornih vozil (UL L št. 140 z dne 5. 6. 2009, str. 1) določa vrste biogoriv, za katere se uporablja ta uredba, deleže letnih količin biogoriv, ki so dana na trg v Republiki Sloveniji za pogon motornih vozil, obveznosti distributerjev goriva za pogon motornih vozil v zvezi z dajanjem biogoriv na trg, prijavo dajanja biogoriv na trg in ugotavljanje količine biogoriv za pogon motornih vozil. V okviru tega nalaga pristojnemu organu izdajo odločbe, s katero ugotovi izpolnjevanje obveznosti dajanja biogoriv na trg za preteklo leto, pri čemer določi tudi letno količino biogoriv, ki jo kot neizpolnjeno obveznost prenaša iz preteklega v prihodnje leto (10. in 11. člen Uredbe).

Iz obrazložitve izpodbijane odločbe je med drugim razvidno, da je upravni organ na podlagi metode iz 3. odstavka 5. člena Uredbe najprej sam izračunal, kolikšen zmanjšani delež letne količine biogoriv je bil distributer dolžan dati na trg v letu 2008 (984.904.335 MJ), pri čemer ni upošteval količin, ki so se kot neizpolnjene obveznosti dajanja biogoriv na trg prenašale iz preteklih let. Nadalje je ugotovil, kolikšno količino goriva je tožnik dejansko dal na trg v letu 2008, na  podlagi odločbe istega organa z dne 22. 4. 2008 pa, da znaša neizpolnjena obveznost dajanja biogoriv na trg iz leta 2007, ki se  prenaša v leto 2008, 685.872.539 MJ. Ker je distributer dal na trg v letu 2008 biogoriva v energijski vrednosti 229.032.793 MJ, je to manj, kot znaša pogoj iz 2. alineje 3. odstavka 10. člena Uredbe, ki je 30% letne količine biogoriv, to je 30% od 984.904.335 MJ. Razlika v višini 755.871.542 MJ zato predstavlja neizpolnjeno obveznost dajanja biogoriv na trg za leto 2008, ki jo distributer prenaša iz leta 2008 v leto 2010.

Iz navedenega izhaja, da ugotovljena neizpolnjena obveznost iz 1. točke izreka izpodbijane odločbe med drugim temelji na tožnikovi obveznosti glede količine biogoriv, ki bi jo moral dati na trg v letu 2008, in je izračunana na podlagi 5. člena Uredbe, ta obveznost pa se prenese v leto 2010. Sodišče se je zato v tem upravnem sporu najprej ukvarjalo z vprašanjem, ali ima Uredba oz. v zadevi uporabljene določbe, ki distributerjem nalagajo določene obveznosti in v primeru njihovega neizpolnjevanja glede dajanja določenih količin biogoriv na trg prenos obveznosti v naslednje leto, za to podlago v zakonu in ustavi, kar je tudi osrednji tožbeni očitek.

To sodišče se je s tem vprašanjem ukvarjalo že v sodbi opr. št. U 1928/2008-9 z dne 7. 4. 2011, izdani v istovrstni zadevi med istima strankama upravnega spora (v zvezi z zakonitostjo odločbe št. 35427-18/2008-3 z dne 22. 4. 2008, na katero se organ sklicuje v obrazložitvi izpodbijane odločbe glede obveznosti za leto 2007) in zavzelo stališče, da ureditev v Uredbi nima podlage v zakonu. Pri tem je zaradi vsebine 1. člena Uredbe, ki se sklicuje na naštete predpise EU, poudarilo, da je po določbi 288. člena Pogodbe o delovanju Evropske Unije (UL C 83 z dne 30. 3. 2010, str. 47 – prečiščena različica) direktiva za vsako članico, na katero je naslovljena, zavezujoča glede cilja, ki ga je treba doseči, vendar prepušča nacionalnim organom izbiro oblike in metod. Direktiva zato že po svoji pravni naravi ne more nadomestiti zakonske podlage za izdajo podzakonskih predpisov, saj so pravni instrumenti za njen prenos v nacionalni pravni sistem del tega sistema in morajo biti skladni s tem sistemom in njegovimi pravili. V (sicer neposredno zavezujoči) Uredbi (ES) št. 443/2009 z dne 23. aprila 2009 ni nobene določbe, iz katere bi bilo mogoče kakor koli izpeljati pooblastilo za določitev obveznosti, na podlagi kakršne je bila izdana izpodbijana odločba. Navedena pravna akta EU zato v ničemer ne vplivata na ugotovitve o nezakonitosti Uredbe, ki temeljijo na naslednjem:

Kot je Ustavno sodišče RS zapisalo v številnih odločbah (prim. npr. sklep Ustavnega sodišča  št. U-I-113/04 z dne 7. 2. 2007 in odločba Ustavnega sodišča št. U-I-229/03 z dne 9. 2. 2006) legalitetno načelo, določeno v 2. odstavku 120. člena URS, med drugim pomeni, da so upravni organi pri svojem delu, torej tudi pri izdajanju predpisov (podzakonskih aktov), vezani na okvir, ki ga določata URS in zakon, in niso pristojni izdajati takih aktov brez vsebinske podlage v zakonu. Izrecno zakonsko pooblastilo za izdajo predpisa sicer ni potrebno, vendar pa mora zakon za predpis dajati vsebinsko podlago. To pomeni, da podzakonski akti v vsebinskem smislu ne smejo določati ničesar brez zakonske podlage in zunaj vsebinskih okvirov, ki morajo biti v zakonu izrecno določeni ali vsaj z razlago določljivi. Poleg tega tudi 3. odstavek 153. člena URS določa, da morajo biti podzakonski predpisi v skladu z ustavo in zakoni (o vplivu te določbe na doseg podzakonskih aktov prim. npr. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-58/98 z dne 14. 1. 1999). Uredba, ki je podzakonski akt, torej ne sme na novo določati pravic in obveznosti.

Formalna zakonska podlaga za sprejem Uredbe je 2. odstavek 19. člena ZVO-1 (Uradni list RS, št. 41/04 in naslednji). Po njem vlada določi (med drugim) omejitve in druga pravila ravnanja pri opravljanju dejavnosti, ki se nanašajo (med drugim) na dajanje storitev ali izdelkov na trg, nadomeščanje snovi in energentov z okolju primernejšimi in druga ravnanja, potrebna za preprečevanje in zmanjševanje obremenjevanja okolja. Ta zakonska določba že na prvi pogled izrecno ne določa nobene dolžnosti tožeče stranke, po presoji sodišča pa taka dolžnost na podlagi tega besedila tudi ni določljiva. Morebitni zavezanec namreč iz zakonskega besedila ne more sklepati, da utegnejo biti na podlagi tega besedila zanj ali za njegovo dejavnost predpisane obveznosti oz. kakšna utegne biti vsebina ali vsaj narava predpisane obveznosti, ne tega, s kakšnimi omejitvami in pogoji mora računati pri svojem poslovanju (prim. tudi odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-16/98 z dne 2. 4. 1998). Te ugotovitve v ničemer ne spreminja niti 1. odstavek 19. člena, ki na povsem splošni ravni zavezuje „povzročitelja obremenitve“, da „mora pri svojem ravnanju upoštevati vsa pravila, ki so potrebna za preprečevanje in zmanjševanje obremenjevanja okolja“.

Ker iz navedenega izhaja, da je Uredba v delu, ki distributerjem nalaga letno obveznost zagotavljanja dajanja na trg določenih količin biogoriv, nezakonita, zaradi česar je nezakonita tudi v delu, v katerem v primeru neizpolnjevanja obveznosti nalaga prenos neizpolnjene obveznosti iz preteklega v prihodnje leto, je sodišče po določbi 125. člena URS pri odločanju ne sme uporabiti. To pa pomeni, da zakon v postopku izdaje izpodbijane odločbe ni bil pravilno uporabljen, zaradi česar je sodišče tožbi ugodilo glede 1. in 4. točke izreka izpodbijane odločbe (4. točka 1. odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu, Uradni list RS, št. 105/06 in naslednji; v nadaljevanju ZUS-1), izpodbijano odločbo v tem delu odpravilo in zadevo vrnilo organu v ponovni postopek (3. odstavek istega člena). Glede na navedeno se ni bilo dolžno opredeliti do ostalih tožbenih ugovorov.

Sodišče je v zadevi odločilo na seji, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti, v zadevi pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (1. alineja 2. odstavka 59. člena ZUS-1).

Če sodišče tožbi ugodi in odpravi izpodbijani upravni akt, je tožnik v skladu z določbo 3. odstavka 25. člena ZUS-1 upravičen do povračila stroškov upravnega spora v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/07). V obravnavanem primeru je bila tožba sicer deloma zavržena, vendar pa so stroški zanjo enaki, kot če bi ji bilo ugodeno v celoti. Sodišče je zato tožniku priznalo vse priglašene stroške.

Po določbi 2. odstavka 3. člena omenjenega pravilnika, ki ureja višino povračila stroškov postopka v primeru, kadar je zadeva rešena na seji in stranko v postopku zastopa odvetnik, bi bil tožnik v obravnavanem primeru upravičen do povračila 350 EUR. Ker pa je v tožbi priglasil nagrado za postopek, materialne stroške in DDV v skupni višini 272,04 EUR, mu je sodišče priznalo stroške v navedeni višini, saj bi v nasprotnem primeru odločilo preko zahtevka. Pri tem še dodaja, da mu bo sodna taksa za postopek v upravnem sporu vrnjena po uradni dolžnosti (6.1/c točka taksne tarife).

Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (1. odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika; OZ).

Uredba o pospeševanju uporabe biogoriv in drugih 	   	   	  obnovljivih goriv za pogon motornih vozil člen 5, 10,11.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.