sodba I U 2054/2009
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-10-12

določitev operaterja s pomembno tržno močjo - položaj stranskega udeleženca

Toženka je zahtevo tožnika zavrnila, ker tožnik svojega pravnega interesa za vstop v postopek ni obrazložil.

S sklepom, št. 38294-9/2009-8 z dne 27. 10. 2009, je toženka zavrnila zahtevo tožnika za priznanje položaja stranskega udeleženca v postopku določitve družbe A. d.d. za operaterja s pomembno tržno močjo na upoštevnem trgu ''Zaključevanje govornih klicev v posamičnih javnih mobilnih telefonskih omrežjih (medoperaterski trg)'' in ugotovila, da v tem postopku stroški niso nastali. V obrazložitvi je navedla, da je 14. 10. 2009 prejela vlogo tožnika, v kateri je ta navedel, da odločba, št. 38294-9/2009-3, izdana družbi A. d.d., pomembno vpliva na njegove pravice in položaj, ter, da bi mu moral biti zato priznan status stranke ali vsaj stranskega udeleženca v postopku, ki se je končal z izdajo te odločbe. Toženka je navedla, da upravni postopek določitve operaterja s pomembno tržno močjo uvede po uradni dolžnosti, če po predhodnih analizah upoštevnih trgov ugotovi, da trg ni dovolj konkurenčen (določba 1. odstavka 22. člena Zakona o elektronskih komunikacijah – v nadaljnjem besedilu ZEKom). Postopek se uvede zoper operaterja, za katerega ekonomski izsledki analize pokažejo, da ima položaj, enakovreden prevladujočemu položaju, torej ekonomski vpliv, ki mu omogoča znatno mero samostojnosti nasproti konkurentom, uporabnikom in potrošnikom (določba 1. odstavka 19. člena ZEKom). Temu operaterju se z odločbo naložijo regulatorne obveznosti iz določb 23. do 30. člena ZEKom, ki usmerjajo njegovo poslovanje na relevantnem trgu tako, da se bo na njem razvijala učinkovita konkurenca. Zato obveznosti niso naložene nasproti konkretno določenim subjektom in tudi ukrepi, s katerimi se obveznosti izpolnjujejo, niso podrobno definirani. Posledično ostali operaterji, ki na trgu nastopajo, niso avtomatično pritegnjeni v postopek, saj regulatorne obveznosti slednjega na njihovo pravno korist (ki je po zakonu neposredna oprta osebna korist) načeloma ne vplivajo. Kljub temu Zakon o splošnem upravnem postopku (v nadaljnjem besedilu ZUP) dopušča, da oseba, ki meni, da določen postopek vpliva na njene pravice ali pravne koristi, zahteva udeležbo v postopku, pri čemer pa je dolžna svoj pravni interes obrazložiti glede na določbe 142. in 43. člena ZUP. Tožnik v tej zadevi kot vlagatelj zahteve v ničemer ni izkazal, da so v postopku določitve družbe A. za operaterja s pomembno tržno močjo na upoštevnem trgu 7 prizadete njegove pravice oziroma pravne koristi, za zavarovanje katerih bi mu bilo potrebno priznati lastnost stranskega udeleženca v postopku. Zgolj pavšalna navedba o pomembnem vplivu na njegove pravice in pravni položaj namreč ne zadosti zakonski zahtevi iz določb 43. in 142. člena ZUP po določnem navajanju pravnega interesa in njegovemu dokazovanju. Glede na navedeno je toženka odločila, kot izhaja iz izreka tega sklepa.

Tožnik je tožbo vložil iz tožbenih razlogov po 1., 2. in 3. točki 1. odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljnjem besedilu ZUS-1). V tožbi je navedel, da toženka s tovrstno odločbo ne določi zgolj cene, ki jo lahko operater zaračunava drugim operaterjem za klice, ki izvirajo iz  drugih omrežij, temveč določi tudi ceno, ki jo bodo operaterju, kateremu se regulira cena, plačevali  drugi operaterji. Tako je povsem jasno, da taka odločba bistveno vpliva na pravni položaj in pravice  tožnika, zato bi v postopku regulacije operater moral imeti možnost vplivati (tudi) na cene, ki se  določajo drugim operaterjem. Če z upravno odločbo nekomu določiš ceno, ki naj bi jo za neko dobrino plačeval, s tem pač nedvomno posegaš v njegove pravice, pravni položaj in pravne koristi. Toženka bi tako morala ravnati v skladu z določbo 44. člena ZUP. Dolžnost vključitve drugih operaterjev v tovrstnem postopku toženki izrecno nalaga že tudi sam zakon, saj določba 1. odstavka 22. člena ZEKom o odločbi v ednini tudi za primer, ko gre za operaterje v množini. Le ena odločba za vse operaterje pa tudi pomeni en upravni postopek, v katerem imajo vsi ti operaterji status strank. Namen tega pravila je nedvomno v tem, da se vsem relevantnim operaterjem omogoči sodelovanje v takem upravnem postopku, saj bodo regulatorni ukrepi, ki bodo naloženi enemu izmed njih, brez dvoma neposredno vplivali tudi na pravni položaj ostalih operaterjev. Takšen način odločanja izhaja tudi iz npr.: sodbe Sodišča prve stopnje EU, št. C-426/05. Če je že v osnovi nezakonito odločanje o ukrepih, je še toliko bolj nezakonito odrekanje pravice do udeležbe operaterja v postopku v primeru, da ta operater to pravico zahteva med postopkom ali po njegovem zaključku. Glede na to, da je bilo v obravnavanem upravnem postopku odločeno tudi o dolžnostih tožnika, je več kot očitno, da ima tožnik pravni interes, da sodeluje v tem postopku (določbe 42., 43. in 44. člen ZUP). Tožnik je prepričan, da ga v dani situaciji ni vezala nikakršna dolžnost svoj pravni interes obrazložiti, zato to ne more biti podlaga za izdajo izpodbijanega sklepa. Pravnega interesa mu namreč ni treba razlagati že glede na določbo 1. odstavka 22. člena ZEkom. Vse okoliščine so bile toženki tudi v popolnosti znane in bi jih bila toženka dolžna upoštevati po uradni dolžnosti (določba 44. člena ZUP). Tožnik je namreč svoj pravni interes večkrat konkretiziral in dokazal v postopku analize upoštevnega trga 7, ki je bila podlaga za izdajo odločb o določitvi operaterjev. Tožnik je v pripombah in predlogih na analizo z dne 18. 5. 2009 podrobno razložil, kako cenovna regulacija neposredno vpliva na njegov pravni položaj, kar je utemeljeval tudi v svojih dopisih z dne 14. 9. 2009 in 23. 9. 2009. Toženka torej meni, da so vsi ti dopisi v tem postopku pravno neučinkoviti. In če je temu tako, potem bi morala pojasniti, kako drugače pa bi tožnik v upravnem postopku zoper družbo A. svoj pravni interes lahko uveljavljal in obrazlagal. Za ta postopek tožnik namreč sploh ni vedel. Ni mu bila kakorkoli predočena številka upravne zadeve in dokler ni bila izdana odločba, tožnik zanj ni vedel. Tožnik je sicer vedel, da postopek bo glede na izvedeno analizo in izdano začasno odločbo z dne 16. 4. 2009. Še zlasti pa ni mogel vedeti, da bo toženka izdala za vsakega operaterja ločeno odločbo. Z zavrnitvijo zahteve je toženka tožniku popolnoma onemogočila ugovarjati postavljeni ceni, hkrati pa se toženki tudi ni treba opredeliti do ugovorov operaterjev, kar pomeni, da lahko toženka povsem arbitrarno določa cene. Že v osnovi tožnik tako ni mogel ugovarjati, da odrejena regulacija omogoča A., da še naprej ohranja monopolni položaj oziroma ga še dodatno krepi. Preostali operaterji tako niso mogli dokazati, da je cena postavljena bistveno previsoko, kar bo posledično finančno izčrpalo preostale operaterje. Tožniku je bila torej odvzeta temeljna pravica vsakega postopka, tj. pravica do izjave o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembni za izdajo odločbe, ki vpliva na njegove pravice ali pravne koristi. Toženka je kršila tudi določbo 7. člena ZUP, to pa pomeni tudi nedopusten poseg v ustavno pravico do sodnega varstva pravic iz določbe 23. člena Ustave. Tožnik ima možnost uveljavljati svoje pravice v sodnih postopkih po dveh poteh. Prva je s tožbo v upravnem sporu, ki se vodi pod opr. št. I U 1856/2009, kjer pa je toženka že uveljavljala, da naj tožnik za tožbo sploh ne bi bil legitimiran. Druga od gornjih poti sodnega varstva pa je predmetna tožba in bo toženka spet trdila, da tožnik svoji pravic in pravnih koristi procesno ni upravičen sploh učinkovito uveljavljati. Toženka tožniku že v osnovi zanika pravico do sodnega varstva iz določbe 23. člena Ustave. Če struktura upravnega odločanja nekaj takšnega omogoča, je nekaj zelo narobe z upravnim odločanjem. Predlagal je tudi skupno obravnavanje z zadevo pod opr. št. I U 1856/2009. Predlagal je, da sodišče tožbi ugodi in sklep odpravi, priglasil pa je tudi stroške postopka.

Toženka je v odgovoru na tožbo navedla, da bi moral tožnik pravni interes izkazati glede na določbo 43. člena ZUP, tožnik pa je v vlogi zgolj pavšalno navedel, da odločba posega v njegov položaj. Tožnikova argumentacija pravnega interesa je z vidika rešitve tega spora nerelevantna in prepozna, saj lahko tožnik po določbi 52. člena ZUS-1 v tožbi navaja nova dejstva in nove dokaze, vendar mora obrazložiti, zakaj jih ni navedel že v postopku izdaje akta. Toženka ne oporeka pravici tožnika po izkazovanju njegovega pravnega interesa, vendar pa tega tožnik ni izkazal med postopkom po določbah ZUP. Zgolj podredno pa je še navedla, da pa lahko določitev maksimalne višine cene zaključevanja klicev, ki jo družba A. še lahko zaračuna drugemu operaterju za storitev zaključitve klica, ki izvira iz omrežja tega operaterja in se zaključi v njenem, lahko predstavlja za tožnika zgolj dejanski, ekonomski interes. Ceno bi moral plačevati tožnik tudi takrat, če cena A. ne bi bila regulirana, pri čemer bi bila ta cena odvisna od pogajanj. Ker pa tožnik tega pravnega interesa ni izkazal, je lahko toženka odločila le tako, kot je, vsakršno drugačno ravnanje pa bi pomenilo nadomeščanje volje in izjav tožnika z voljo in izjavami toženke. Navedbe tožnika v zvezi z očitano kršitvijo določbe 1. odstavka 22. člena ZEKom so za vprašanje zakonitosti izpodbijanega sklepa povsem nerelevantne, vendar pa je še dodala, da ne gre govoriti o enotnem trgu zaključevanja klicev, temveč o toliko trgih, koliko je operaterjev. Nerelevantno pa je tudi sklicevanje tožnika na sodbo št. C-426/05. Tožnikove navedbe, da je svoj pravni interes že izkazal v postopku analize upoštevnega trga 7, ne držijo, saj se tožnik sklicuje na analizo, ki jo je toženka izvedla za potrebe izdaje začasnega ukrepa, ki s sklepom nima nobene zveze, julija 2009 pa je izvedla analizo upoštevnega trga, ki pa je bila podlaga za konkretni upravni postopek določitve družbe A. za OPTM. Tožnik ni nikjer izrecno zatrjeval, da uveljavlja in dokazuje svoj pravni interes za vstop v ta postopek. Pravni interes za vstop v določen, že uveden postopek je treba izkazati z vlogo, ta vloga pa je bila v konkretnem primeru podana prepozno, saj jo je toženka prejela šele po zaključku postopka. Tako stališče izhaja tudi iz sodbe in sklepa naslovnega sodišča, opr. št. U 2404/2008 z dne 12. 1. 2010. Vstopi se lahko v postopek, ki je začet, ne pa v še ne uveden postopek ali že končan postopek. Toženka navedb tožnika v drugem dokumentu ali postopku zato ne more upoštevati kot zahteve za vstop v konkreten postopek. Če bi tožnik menil, da je bila zahteva za priznanje lastnosti stranke ali položaja stranskega udeleženca podana že v pripombah na katerokoli izmed Analiz, ne bi vložil ''ponovne'' zahteve z dne 14. 10. 2009, ampak bi ravnal v skladu z določbami v primeru molka organa. Tudi ne more držati, da tožnik ni vedel za postopek zoper družbo A. d.d., saj mu je bil vročen poziv na izjasnitev v njegovem lastnem upravnem postopku, v katerem mu je bilo pojasnjeno, da se je začel ugotovitveni postopek za določitev tožnika za OPTM na upoštevnem trgu 7. Ker so zaključki analize iz julija 2009 vsebovali ugotovitve glede tožnika in tudi glede (med drugim) družbe A. in ker je toženka že v preteklosti regulirala predmetni upoštevni trg tako, da je po opravljeni analizi začela upravne postopke istočasno in istočasno izdala odločbe, toženka meni, da tožnik ni mogel sklepati, da postopek zoper druge operaterje ni bil uveden. Zainteresirana javnost pa je imela možnost podati pripombe na analizo ter dokazovati, zakaj naj bi bila postavljena cena previsoka. Pravico do sodnega varstva pa tožnik izvršuje s predmetno tožbo. Predlagala je zavrnitev tožbe in stroškovnega zahtevka.

V naknadni pripravljalni vlogi je tožnik še navedel, da se toženka ni opredelila do argumentacije tožnika v zvezi z določbo 22. člena ZEKom in se je sklicevala le na dikcijo dokumentov EK. Po mnenju tožnika je lahko trg le celoten trg zaključevanja govornih klicev v posamičnih javnih mobilnih omrežjih (medoperaterski trg), saj Splošni akt določa trge in eden izmed njih je trg 7, za katerega se izdela ena analiza, zato bi posledično moral biti en upravni postopek zoper vse relevantne operaterje z eno skupno odločbo. Toženka tudi zanika tožniku pravni interes v postopku določanja cen. Nedvomno ne gre le za dejanski, ekonomski interes tožnika. Tožnik je ponovno opozoril na določbo 44. člena ZUP, pri čemer pa je bil toženki vpliv regulacije cen drugih operaterjev na pravni položaj tožnika ves čas kristalno jasen. Toženkino postopanje pa je bilo napačno, četudi bi bila tožnikova udeležba pogojena z njegovo izrecno zahtevo v postopek, saj bi morala tožnika skladno z določbo 44. in 143. člena ZUP izrecno obvestiti o tem, da postopki zoper ostale operaterje tečejo in mu omogočiti, da svojo udeležbo v njih priglasi. Tega pa ni storila. Tožnik je predlagal hitro odločanje v zadevi.

Toženka je v odgovoru vztrajala pri že podanih navedbah, podredno je še pripomnila, da se upoštevni trg definira na podlagi dveh kriterijev: zamenljivosti povpraševanja in zamenljivosti ponudbe, pri čemer pa iz analize iz julija 2009 izhaja, da o substituciji na upoštevnem trgu 7 ni mogoče govoriti.

Tožnik je z vlogo z dne 28. 6. in 28. 9. 2010 podal predlog, da sodišče odloči o zadevi.

V obravnavanem primeru je sporna odločitev toženke o zavrnitvi zahteve tožnika za priznanje položaja stranskega udeleženca v postopku določitve družbe A. d.d. za operaterja s pomembno tržno močjo na upoštevnem trgu ''Zaključevanje govornih klicev v posamičnih javnih mobilnih telefonskih omrežjih (medoperaterski trg)''.

Kot je razvidno iz podatkov spisa, je toženka izdajo izpodbijanega sklepa oprla na določbo 142. člena ZUP (Uradni list RS, št. 80/99 s spremembami in dopolnitvami), po kateri lahko oseba, ki meni, da je stranka, oziroma ki meni, da ima pravico udeleževati se postopka zaradi zatrjevanega pravnega interesa (stranski udeleženec), zahteva vstop v postopek. Toženka je zahtevo tožnika zavrnila, ker tožnik svojega pravnega interesa za vstop v postopek ni obrazložil. S takim zaključkom toženke se strinja tudi sodišče, saj zgolj navedba, da izdana odločba, št. 38294-9/2009-3 z dne 24. 9. 2009, pomembno vpliva na pravice in pravni položaj tožnika, tudi po presoji sodišča ne zadostuje za izkaz pravnega interesa, zaradi katerega bi tožnik mogel biti pripuščen v postopek, saj mora oseba, ki zahteva udeležbo v postopku, v svoji vlogi določno navesti, v čem je njen pravni interes in, če je mogoče, predložiti tudi dokaze glede na določbo 2. odstavka 142. člena ZUP, tožnik pa se tudi ne more z uspehom sklicevati, da je svoj pravni interes že obrazložil že v pripombah na Analizo upoštevnega trga 7 z dne 18. 5. 2009, kot tudi v dopisih z dne 14. 9. 2009 in 23. 9. 2009, ker gre za pripombe oziroma vloge tožnika, ki niso bile podane za ta namen, tj. namen izkaza pravnega interesa v obravnavanem upravnem postopku. V določbi 44. člena ZUP je sicer res izrecno določena obveznost upravnega organa, da po uradni dolžnosti skrbi za to, da se postopka udeležujejo vsi, na katerih pravice ali pravne koristi bi odločba lahko vplivala, vendar pa je presoja o udeležbi oseb, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločba, v domeni upravnega organa, ki mora pri tem upoštevati materialnopravne predpise, ki veljajo za konkretni postopek. V obravnavanem primeru je toženka tako, upoštevajoč določbe ZEKom oziroma natančneje določbo 22. člena ZEKom, presodila, da je stranka v obravnavanem postopku le družba A. d.d., saj tožnik – kot že povedano – svoje pravice do priznanja položaja stranskega udeleženca v tem postopku ni izkazal, kot bi jo moral.

Sodišče pa še dodaja, da pa iz zgoraj citirane določbe 142. člena ZUP izhaja, da je možno zahtevo za vstop v postopek vložiti le do konca tega postopka oziroma do izdaje odločbe o glavni stvari, v obravnavanem primeru torej do izdaje odločbe o določitvi družbe A. d.d. za operaterja s pomembno tržno močjo na upoštevnem trgu ''Zaključevanje govornih klicev v posamičnih javnih mobilnih telefonskih omrežjih (medoperaterski trg)'', ki je bila izdana že 24. 9. 2009, torej pred vložitvijo zahteve tožnika, saj jo je slednji podal (šele) z vlogo z dne 14. 10. 2009. To pa – ob upoštevanju, da toženka zahteve tožnika ni obravnavala kot predloga za obnovo postopka po 9. točki 260. člena ZUP, kateri je kot slednjega tudi ni podal – pomeni, da je tožnik svojo zahtevo za priznanje položaja stranskega udeleženca v postopku določitve družbe A. d.d. za operaterja s pomembno tržno močjo na zgoraj navedenem upoštevnem trgu tudi vložil prepozno in bi morala toženka njegovo zahtevo zavreči. Ker pa je bila odločitev toženke negativna, taka pa bi morala biti tudi po presoji sodišča, le da bi morala biti zahteva zavržena in ne zavrnjena, sodišče zato v tem ni našlo razloga, da bi poseglo v izpodbijani sklep.

Sodišče je zato moralo tožbo na podlagi 1. odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljnjem besedilu: ZUS-1, Uradni list RS, št. 105/06, 119/08 – odl. US, 107/09 – odl. US in 62/10) kot neutemeljeno zavrniti.

Odločitev o stroškovnem zahtevku tožnika temelji na določbi 4. odstavka 25. člena ZUS-1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.