sklep I U 607/2011, enako tudi I U 606/2011
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2011-06-14

upravna izvršba - sklep o dovolitvi izvršbe - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu

Sklep o dovolitvi izvršbe ni upravni akt, ki bi se lahko izpodbijal v upravnem sporu.

Inšpektorat RS za okolje in prostor, Območna enota Ljubljana (v nadaljevanju upravni organ) je z izpodbijanim sklepom o dovolitvi izvršbe ugotovil, da je odločba št. 06113-1006/2001 z dne 24. 6. 2010, s katero je bilo zavezancu A., naloženo, da mora na odlagališču za nenevarne odpadke najkasneje do 30. 9. 2010 zagotoviti odlaganje samo tistih komunalnih odpadkov, ki bodo predhodno obdelani po postopkih iz referenčne sheme obdelave komunalnih odpadkov iz priloge 1 Uredbe o odlaganju odpadkov na odlagališčih, ali po postopkih, ki so glede zmanjšanja vsebnosti biološko razgradljivih sestavin odpadkov enakovredni postopkom iz te sheme, dne 1. 10. 2010 postala izvršljiva ter odredil, da se bo, če zavezanec v roku 60 dni od prejema tega sklepa ne bo v celoti izpolnil obveznosti na podlagi izvršljive odločbe, opravila izvršba s prisilitvijo, z uporabo denarne kazni v višini 10.000 evrov (1. točka izreka), ter odločil, da pritožba zoper sklep ne zadrži izvršitve (2. točka izreka). V obrazložitvi ugotavlja, da je bila odločba št. 06113-1006/2001 z dne 24. 6. 2010 zavezancu vročena 12. 7. 2010 ter je postala izvršljiva dne 1. 10. 2010, ko je potekel rok za izpolnitev obveznosti. Na inšpekcijskem pregledu dne 12. 10. 2010 je inšpektorica ugotovila, da zavezanec ni izpolnil, kar mu je bilo naloženo. V času inšpekcijskega pregleda je na odlagališče pripeljalo tovorno motorno vozilo B. in mešane komunalne odpadke neposredno iztreslo v telo odlagališča. Zavezanec je sicer za namen sortiranja oziroma izločitve večjih kosov kartona, plastike in kovin zaposlil dva dodatna delavca, ki pa ne moreta uspešno ročno sortirati 60 ton odpadkov dnevno, ki jih prejmejo na odlagališču. Inšpektorica je tudi ugotovila, da zavezanec ne odvaža oziroma zagotavlja obdelave mešanih komunalnih odpadkov na drugi lokaciji in da sam še ne razpolaga z infrastrukturnimi objekti, s katerimi bi lahko izvajal obdelavo. Odločitev je organ utemeljil na 298. členu ZUP in 157 b. členu Zakona o varstvu okolja.

Drugostopenjski organ je zavrnil pritožbo zoper prvostopenjski sklep in zavezancu odgovoril, da gradbeno-finančni dokumenti o bodoči izgradnji Regijskega centra v inšpekcijskem postopku niso pravno relevantno dejstvo, ker je obdelavo odpadkov možno zagotoviti na različne načine in ne le v regijskih centrih. Zgolj sortiranje in ločevanje odpadkov pa še ne šteje za obdelavo odpadkov. Zavezanec mora zagotoviti izpolnitev izvršljive odločbe in le to je v izvršilnem postopku  odločilno. Način izpolnitve je v dispoziciji pritožnika, ki je dolžan paziti le, da ravna v okviru dovoljenega in zapovedanega ravnanja pri obdelavi odpadkov pred njihovim odlaganjem. Pritožnik predpisane obdelave odpadkov ni izkazal. Tudi sam delno priznava takšno dejansko stanje z navedbami, da „se ne odlagajo vsi odpadki na deponiji“. To pa predstavlja neizvršitev odločbe. Kolikor bo odpadke na podlagi različnih pogodb predal drugim pooblaščenim osebam in jih torej ne bo odlagal, se bo tako ravnanje, v obsegu dovoljenega, štelo za izpolnitev odrejene obveznosti. Sedaj pa tako stanje, glede na zapisnik z dne 12. 10. 2010, ne sledi.

Tožeča stranka vlaga tožbo zaradi napačno ugotovljenega dejanskega stanja in kršitev pravil postopka. Navaja, da je po prejemu odločbe na delih sortiranja zaposlila najprej dva delavca, nato pa še tri delavce, ki prebirajo komunalne odpadke in jih sortirajo, nato pa odpeljejo v druge firme in se ne odlagajo vsi na deponiji. Sortiranje se izvaja po frakcijah papir, plastika in kovine. Navaja družbe, ki jim oddaja odpadke in ki izvajajo nadaljnjo predelavo. Poudarja, da je v občinah Litija, Zagorje ob Savi, Trbovlje, Hrastnik in Radeče vzpostavljen sistem ločevanja odpadkov na izvoru ekološki otoki, kar bi se moralo šteti kot obdelava odpadkov. Navaja, da že pred realizacijo projekta, ki predstavlja celovito tehnično rešitev, izvaja druge aktivnosti za zagotovitev odlaganja obdelanih odpadkov. Pred odlaganjem odpadkov na odlagališče se izvaja enostavno ročno odbiranje določenih vrst odpadkov, kar je razvidno iz sortirnih analiz odloženih odpadkov. Preverja tudi rešitve za začasno vzpostavitev obdelave odpadkov pred odlaganjem do izgradnje Centra za A. Trenutno potekajo intenzivni razgovori s potencialnimi ponudniki opreme in tehnologije za začasno obdelavo odpadkov, vendar naj bi bilo rešitve do 30. 9. 2010 oziroma v dodatnih dveh mesecih nemogoče realizirati. Ko se bo v prvi polovici 2012 pričelo s poskusnim obratovanjem novih naprav, bodo zahteve inšpektorja izpolnjene. Sedaj obveznost izpolnjuje po svojih najboljših možnostih. Meni, da je rok za izpolnitev obveznosti prekratek, da bi lahko v celotnem obsegu izpolnila zahteve iz inšpekcijske odločbe z dne 24. 6. 2010. Postavljeni rok je v nasprotju oziroma spreminja rok po odločbi službe Vlade RS za lokalno politiko in samoupravo št. ... o dodelitvi sredstev za projekt ..., št. 303-23/2009/68 z dne 15. 5. 2009 in Prilogi I k odločbi, kjer je določen rok za izvedbo II. faze izgradnje, ki zajema izgradnjo sortirnice in kompostarne, širitev odlagalnega prostora, izgradnjo centra za predelavo inertnih gradbenih odpadkov, izgradnjo dovozne ceste do regijskega centra, april 2012. Navedeni projekt ji omogoča, da bo uredila sortiranje odpadkov ter zagotovila, da se bodo na odlagališču odlagali samo tisti komunalni odpadki, ki bodo predhodno obdelani, kar je zahteva inšpekcijskega organa. V sedaj danem roku je to tudi stroškovno nemogoče, sicer pa je dejansko s strani Vlade RS določen rok april 2012. Zato je ravnanje inšpektorice v nasprotju z njej nadrejenim organom. Če sklep ostane v veljavi, bo morala takoj veliko investirati v naprave, ki ne bodo kompatibilne s celotnim postrojenjem, planiranim v projektu III. odlagalnega polja odlagališča. Tolikšnih sredstev ne bo mogla pridobiti. Nastala ji bo velika premoženjska škoda, saj bo morala deponijo zapreti, ker denarnih kazni ne bo mogla plačevati. Deponije za takšne komunalne odpadke lahko zaprejo praktično vsa odlagališča v Sloveniji. Ker so ji za projekt II. faze Regijskega centra za odpadke je odobrena sredstva kohezijskega sklada, mora strogo upoštevati zakonodajo in izvesti postopke javnih naročil, kar zahteva določen čas. Meni, da upravni organ pri določitvi roka ni upošteval vseh okoliščin primera, predvsem pa ni upoštevala roka april 2012, ki ga je postavila Služba Vlade RS. Kršil pa je tudi 290. člen ZUP-a, saj bi moral sklep izdati v roku 30 dni po tem, ko je postala odločba izvršljiva, v tem primeru šteto od 1. 10. 2010. Ker tega ni storil in je rok za izdajo sklepa zamudil, je prekludiran. Tožeča stranka predlaga, da sodišče odpravi sklep o dovolitvi izvršbe št. 06113-1006/2007/28 z dne 23. 11. 2010 in drugostopenjsko odločbo št. 0613-32/2010-15 z dne 20. 1. 2011 in toženi stranki naloži povrnitev stroškov postopka,  podrejeno pa, da po odpravi obeh aktov zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje.

Tožena stranka je v odgovoru na tožbo vztrajala pri izpodbijanem aktu in predlagala zavrnitev tožbe.

Sodišče je tožbo zavrglo iz naslednjih razlogov:

V upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika, o zakonitosti drugih aktov pa samo, če tako določa zakon (prvi odstavek 2. člena Zakona o upravnem sporu, Uradni list RS, št. 105/06 in 62/10, v nadaljevanju ZUS-1). Upravni akt zoper katerega se zagotavlja sodno varstvo v upravnem sporu, je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim organ odloči o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek 2. člena ZUS-1). Sklepi, tj. akti, ki ne ustrezajo definiciji upravnega akta (ne vsebujejo vsebinske odločitve o materialnopravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi), se lahko izpodbijajo samo, če je bil z njimi postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan.

Sklep o dovolitvi izvršbe z dne 23. 11. 2010, izdan v upravnem izvršilnem postopku, ni upravni akt v smislu prej povedanega. Ni sklep iz drugega odstavka 5. člena ZUS-1, ki se nanaša, kot izhaja iz gramatikalne razlage te določbe, na sklepe, izdane v postopku odločanja o izdaji upravnega akta. Z njim se tudi ne odloča o pravici, obveznosti ali pravni koristi v smislu 2. člena ZUS-1.

Izpodbijani sklep je izdan na podlagi 290. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 -UPB, št. 126/07, št. 65/08 in št. 8/10, v nadaljevanju ZUP). S sklepom je ugotovljeno, da je inšpekcijska odločba št. 06113-1006/2007 z dne 24. 6. 2010, s katero je bilo tožeči stranki naloženo, da mora najkasneje do 30. 9. 2010 zagotoviti, da se bodo na odlagališču odlagali samo na predpisan način predhodno obdelani komunalni odpadki, postala izvršljiva in ugotovljen datum izvršljivosti, določen nov rok (60 dni od prejema sklepa) za izpolnitev obveznosti, ki so bile naložene z inšpekcijsko odločbo in določen način izvršbe – v tem primeru s prisilitvijo, z naložitvijo denarne kazni (298. člen ZUP), če tudi v novem roku tožeča stranka ne bi upoštevala inšpekcijske odločbe. S sklepom ni bilo poseženo v pravico, obveznost ali pravno korist tožeče stranke. Vsebinsko odločitev o njeni obveznosti vsebuje izvršilni naslov – inšpekcijska odločba z dne 24. 6. 2010, s sklepom pa se ta obveznost le prisilno izvršuje, ker je tožeča stranka ni sama izvršila.

Ugotovitve o izvršljivosti inšpekcijske odločbe z dne 24. 6. 2010 tožeča stranka ne izpodbija, niti ne ugovarja določitvi načina izvršbe. Nesporno je torej, da se inšpekcijska odločba lahko začne izvrševati, da se izvršuje tista obveznost, ki je bila z njo naložena in da se izvršuje na zakonsko predpisan način – s prisilno izvršitvijo. Tožeči stranki je bila zagrožena najnižja možna denarna kazen, ki jo določa 157b. člen Zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 39/06-UPB in nadaljnj.) za primere, ko inšpektor določi način izvršbe inšpekcijskega ukrepa s prisilitvijo.

Na tožbene navedbe, ki merijo na to, da naj bi tožeča stranka (delno) že zagotavljala, da se na odlagališču odpadki odlagajo tako, kot je naloženo z inšpekcijsko odločbo oziroma da bo obveznost iz te odločbe lahko v celotnem obsegu izpolnila v roku (april 2012), ki je bil določen ob dodelitvi sredstev kohezijskega sklada za projekt Regijski center za ravnanje z odpadki in jo veže ta rok - z identičnimi ugovori je tožeča stranka izpodbijala inšpekcijsko odločbo, ki je v tej zadevi izvršilni naslov – je sodišče odgovorilo v sodbi opr. št. I U 1905/2010-16 z dne 9. 6. 2011, s katero je njeno tožbo zavrnilo. Sodišče je v tej sodbi  pojasnilo, kaj se šteje za obdelavo odpadkov po Uredbi o odlaganju odpadkov na odlagališčih in da to ni odlaganje ločenih frakcij komunalnih odpadkov. Kot nerelevantno za odločanje v inšpekcijskem postopku je ocenilo tudi tožničino sklicevanje na dokumente, ki se nanašajo na izgradnjo bodočega centra za ravnanje z odpadki. V obravnavani zadevi pa sodišče z vidika akta, izdanega v izvršilnem postopku, ugotavlja, da tožeča stranka naložene obveznosti ni izpolnila, da bi jo izpolnila v celoti, niti sama ne trdi (po inšpekcijski odločbi mora o odpravljenih nepravilnostih obvestiti inšpektorja), torej je imel upravni organ glede na neizpolnjeno, z inšpekcijsko odločbo naloženo obveznost dolžnost izdati sklep o dovolitvi izvršbe. Sklep o dovolitvi izvršbe ni posegel v pravni položaj tožeče stranke, vzpostavljen že z inšpekcijsko odločbo.

Drugi odstavek 290. člena ZUP nalaga pristojnemu organu, da v primeru, če je bila odločba, ki se izvršuje, izdana po uradni dolžnosti, izda sklep o dovolitvi izvršbe najpozneje v 30 dneh, če s posebnimi predpisi ni določeno drugače. Že zakon pa določa, da neizdaja sklepa v tem roku ne izključuje njegove izdaje. Zato je tožbeni ugovor, da upravni organ zaradi poteka roka sklepa o dovolitvi izvršbe ne bi mogel več izdati, pravno zmoten.

Sodišče je tožbo zavrglo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1, ker izpodbijani sklep ni upravni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu.

Odločitev o zavrženju tožbe vključuje tudi odločitev o stroškovnem zahtevku.

Opr. št: I U 606/2011, ECLI:SI:UPRS:2011:I.U.606.2011

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.