sodba U 680/2008
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-09-08

komunalni prispevek - odmera komunalnega prispevka - pravna podlaga za odmero komunalnega prispevka - za odločanje relevantni predpis

Tožba je utemeljena, ker je občinski organ tožniku komunalni prispevek odmeril na podlagi podzakonskega predpisa, ki se v času odločanja po veljavni zakonodaji ni več uporabljal.

Tožbi se ugodi in se odločba Občinske uprave Občine Piran št. 429-61/2008-1 z dne 30. 6. 2008 odpravi ter se zadeva vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek.

Tožena stranka je dolžna povrniti tožniku stroške tega postopka v višini 350 EUR, povečane za 20% DDV, v roku 15 dni, po poteku paricijskega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Z izpodbijano odločbo je prvostopenjski organ odmeril tožniku sorazmerni del stroškov za obstoječo komunalno opremljenost zemljišča v zvezi z gradnjo stanovanjskega objekta na parceli št. 1071 k.o. A. v znesku 17.558,89 EUR. Odredil je, da je dolžan tožnik plačati ta znesek pred izdajo gradbenega dovoljenja, in sicer v petnajstih dneh po pravnomočnosti odločbe. V obrazložitvi izpodbijane odločbe navaja, da je tožnik dne 11. 6. 2008 zaprosil za izračun komunalnega prispevka za gradnjo stanovanjskega objekta na parc. št. 1071 k.o. A. Iz priložene dokumentacije izhaja, da znaša predvidena bruto površina objekta 175,48 m2. Skladno z 80. členom Zakona o prostorskem načrtovanju (Uradni list RS št. 33/07 in nadaljnji, v nadaljevanju ZPNačrt) je zavezanec za plačilo komunalnega prispevka investitor oziroma lastnik objekta, ki se na novo priključuje na komunalno opremo ali ki povečuje neto tlorisno površino objekta ali spreminja njegovo namembnost. Nadalje se prvostopenjski organ sklicuje na 2. odstavek 108. člena ZPNačrt, ki določa, da se do poteka šestih mesecev po uveljavitvi občinskega prostorskega načrta komunalni prispevek odmerja po tedaj veljavnih predpisih. Nadalje prvostopenjski organ med drugim tudi navaja, da je bila vrednost obstoječe komunalne opremljenosti zemljišča določena na podlagi Odloka o komunalnem prispevku (Uradne objave št. 46/2000), Sklepa o povprečni gradbeni ceni in povprečnih stroških komunalnega urejanja (Uradne objave št. 47/2000), indeksa za izračun razlike v ceni gradbenih storitev Gospodarske zbornice Slovenije, Sekcije za gradbeništvo in IGM, lokacijske informacije št. 3501-357/2007 z dne 26. 6. 2007 Občine Piran in PGD projekta št. 636/07. Nadalje še navaja, da je sestavni del te odločbe tudi izračun komunalnega prispevka.

Tožnik se je zoper prvostopenjsko odločbo pritožil, drugostopenjski organ pa je pritožbo zavrnil.

Tožnik v tožbi in pripravljalni vlogi navaja, da je za izračun komunalnega prispevka upoštevano tudi električno in telefonsko omrežje, kar pa ne bi smelo biti, saj za to po Zakonu o telekomunikacijah (Uradni list RS št. 30/01) ter po Energetskem zakonu (Uradni list RS št. 27/07 – uradno prečiščeno besedilo) ni več podlage. Nadalje navaja, da se v drugostopenjski odločbi organ ni opredelil glede navedb tožeče stranke, ki se nanašajo na električno in telefonsko omrežje, kot tudi ne glede veljavnosti podzakonskih aktov. Izpodbijana odločba je izdana v nasprotju z ZPNačrt, kot tudi v nasprotju z Zakonom o telekomunikacijah in v nasprotju z Energetskim zakonom. Za odmero dela stroškov za obstoječo komunalno opremljenost prvostopenjski organ ni imel podlage v 3. odstavku 108. člena ZPNačrt, ampak bi bilo potrebno upoštevati sedaj sprejete podzakonske akte, in sicer Pravilnik o podlagah za odmero komunalnega prispevka na osnovi povprečnih stroškov opremljanja stavbnih zemljišč s posameznimi vrstami komunalne opreme (Uradni list RS št. 95/07) ter Uredbo o vsebini programa opremljanja stavbnih zemljišč (Uradni list RS št. 80/2007). Odlok, ki je bil uporabljen pri odmeri komunalnega prispevka, je bil sprejet dne 16. 11. 2000. Sprejet je bil na podlagi tedaj še veljavnega Zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list RS št. 44/97, ZSZ) ter na podlagi Navodil o vsebini programov opremljanja stavbnih zemljišč (Uradni list RS št. 4/99). V letu 2002 je bil sprejet Zakon o urejanju prostora (Uradni list RS št. 110/02, ZUreP-1), ki je pričel veljati 1. 1. 2003. Skladno z 2. odstavkom 179. člena ZUreP-1 se je komunalni prispevek odmerjal po do tedaj veljavnih predpisih do uveljavitve predpisa, ki bo določil nov način izračuna komunalnega prispevka. Navedena določba se je sklicevala na uveljavitev predpisa iz 2. odstavka 146. člena ZUreP-1 ter je bila vezana na sprejetje predpisa iz 3. odstavka 140. člena navedena zakona. Oba podzakonska akta sta bila sprejeta, in sicer je bila to Uredba o vsebini programa opremljanja za gradnjo ter Pravilnik o merilih za odmero komunalnega prispevka (oboje Uradni list RS št. 117/04). Navedena Uredba je v 23. členu, Pravilnik pa v 14. členu, navajala, da se komunalni prispevek, kjer ni programov opremljanja oziroma še niso usklajeni z Uredbo, odmerja po do tedaj veljavnih predpisih, vendar najdlje do 20. 7. 2007. Pravilnik je v 15. členu tudi določal, da mora občina razveljaviti oziroma uskladiti vse pravilnike in splošne akte z Uredbo in Pravilnikom, najkasneje do 20. 7. 2007. Občina je bila torej dolžna, da najkasneje v roku treh let od uveljavitve ZUreP-1 pripravi prostorske akte in s tem tudi program opremljanja ter nadomestilo oziroma sorazmerni del odmere komunalnega prispevka. Torej je Odlok v neskladju z ZUreP-1 ter tudi s podzakonskimi akti, ki so bili sprejeti na njegovi osnovi, vendar vse to še pred ZPNačrt ter na njegovi podlagi izdanimi podzakonskimi akti. Predpisov, ki niso v skladu z obstoječo zakonodajo, ne more tožena stranka uporabiti v škodo posamezne stranke. Sklicevanje na 2. odstavek 108. člena ZPNačrt pri odmeri sorazmernega dela stroškov za obstoječo komunalno opremljenost zemljišča ne more biti pravna podlaga pri konkretni odločitvi glede komunalnega prispevka, saj se navedeno določilo ne nanaša na Odlok o komunalnem prispevku Občine Piran. Tožnik se sklicuje tudi na odločitev ustavnega sodišča št. U-I-215/01 z dne 18. 9. 2003, ki je ugotovilo, da določbe Navodila o izračunu komunalnega prispevka (Uradni list RS št. 4/99) prehodno veljajo do uveljavitve predpisa, ki bo določil nov način izračuna komunalnega prispevka. To pomeni, da je bil nov način izračuna komunalnega prispevka dejansko sprejet z zgoraj navedenim pravilnikom ter uredbo. Tožena stranka je bila dolžna že v skladu z ZUreP-1 najkasneje v roku treh let od uveljavitve zakona sprejeti ustrezne prostorske akte, med drugim tudi program opremljanja, ki bo določal podlago za izračun komunalnega prispevka. Navedenega pa tožena stranka do vložitve tožbe ni naredila. Nima niti občinskega prostorskega načrta, niti programa opremljanja v skladu z ZPNačrt. Do 20. 7. 2007 ni uskladila svojih pravilnikov po določbi zgoraj navedene uredbe in pravilnika. Tožena stranka bi kvečjemu lahko obračunala komunalni prispevek po Pravilniku o merilih za odmero komunalnega prispevka (Uradni list RS št. 117/04, 75/05) oziroma kasneje po Pravilniku o podlagah za odmero komunalnega prispevka na osnovi povprečnih stroškov opremljanja stavbnih zemljišč s posebnimi vrstami komunalne opreme (Uradni list RS št. 95/07). Določilo 2. odstavka 108. člena ZPNačrt se nanaša izključno samo na predpise, ki so jih občine že uskladile po prej veljavnem ZUreP-1, ne pa na predpis, na katerega se sklicuje tožena stranka in niso bili usklajeni niti po prej veljavnih določbah ZUreP-1 ter njihovih podzakonskih aktih. Ne držijo navedbe drugostopenjskega organa, da mora tožena stranka ne glede na to, da je odlok v nasprotju z zakonom, ta odlok upoštevati. Izpodbijana odločba, ki je bila izdana na podlagi nezakonitega odloka, predstavlja kršitev 153. člena Ustave. Odlok ni v skladu z ZPNačrt. Tožnik predlaga, da v kolikor sodišče meni, da je to potrebno, ima možnost, da prekine postopek in sproži postopek za oceno ustavnosti pred ustavnim sodiščem. Sicer pa ima sodišče na podlagi 125. člena ustave pooblastilo, da samo izloči neustavne podzakonske predpise. Električno in telefonsko omrežje se ne more upoštevati pri obračunu komunalnega prispevka tudi če je to določeno v Odloku o komunalnem prispevku iz leta 2000. Upoštevanje tega pomeni, da je tožena stranka investitorja dvakrat obremenila. Do navedene problematike se je velikokrat opredelilo tudi Računsko sodišče RS. Tožnik predlaga, naj sodišče izpodbijano odločbo odpravi in vrne zadevo v ponovno odločanje toženi stranki, hkrati pa tudi predlaga, naj sodišče naloži toženi stranki povrnitev stroškov postopka v roku 15 dni z zakonskimi zamudnimi obrestmi. Tožnik je predlagal tudi, naj sodišče izda začasno odredbo, s katero bi odložilo izvršitev izpodbijane odločbe do izdaje pravnomočne odločbe upravnega sodišča, vendar je sodišče zahtevo za izdajo začasne odredbe s sklepom opr. št. U 680/2008-5 z dne 9. 12. 2008 zavrnilo.

Tožena stranka je poslala upravne spise, na tožbo pa ni odgovorila.

Sodišče ugotavlja, da je že ZUreP-1 v prehodni določbi 2. odstavka 179. člena določal, da se ne glede na določbo 5. točke prejšnjega odstavka, v kateri je bilo določeno prenehanje veljavnosti ZSZ, do uveljavitve predpisa iz 2. odstavka 146. člena tega zakona (predpisa o določitvi meril za odmero komunalnega prispevka), ta odmerja po do tedaj veljavnih predpisih. To pomeni, da je ZUreP-1 v prehodnem obdobju dopustil uporabo do tedaj veljavnih predpisov, sprejetih na podlagi ZSZ, vendar le do sprejema predpisa iz 2. odstavka 146. člena. Na podlagi tega predpisa je bil sprejet Pravilnik za odmero komunalnega prispevka (Uradni list RS št. 117/04), ki je v 14. členu podaljšal uporabo do tedaj veljavnih predpisov na območjih, kjer programi opremljanja niso usklajeni z Uredbo, ki določa vsebino programov opremljanja zemljišč z gradnjo, vendar najdlje do 20. 7. 2007. To pa pomeni, da je s tem dnem odpadla pravna podlaga za odmero komunalnega prispevka po prejšnjih predpisih, torej tudi občinskega odloka, na podlagi katerega je prvostopenjski organ odmeril komunalni prispevek. Vsaka nadaljnja uporaba tega Odloka je zato v nasprotju z izrecno zakonsko določbo. Tožnik je zahtevo za odmero komunalnega prispevka vložil že v času veljavnosti ZPNačrt. Ta kot pogoj za odmero komunalnega prispevka določa sprejem občinskega prostorskega načrta in na njegovi podlagi pripravljenega programa opremljanja. Iz zgoraj navedenih razlogov tudi po mnenju sodišča 2. odstavka 108. člena ZPNačrt ni mogoče razlagati tako, da bi se lahko komunalni prispevek odmerjal po predpisih, ki so nehali veljati že na podlagi ZUreP-1, pač pa je potrebno to določilo razlagati tako, da se do poteka šestih mesecev po uveljavitvi občinskega prostorskega načrta komunalni prispevek odmerja po predpisih, sprejetih na podlagi ZUreP-1. Podobno stališče je upravno sodišče že zavzelo (npr. sodba opr. št. U 503/2008-9 z dne 19. 11. 2009). Sodišče tudi ugotavlja, da 103. člen ZPNačrt določa, da se z dnem uveljavitve tega zakona prenehajo uporabljati določbe od 167. do 180. člena ZUreP-1 v delu, ki se nanaša na prostorsko načrtovanje ter na komunalni prispevek, vendar pa to ne pomeni, da bi lahko predpis (v konkretnem primeru občinski odlok iz leta 2000), ki je enkrat že prenehal veljati, ponovno stopil v veljavo. Glede na vse navedeno sodišče ugotavlja, da je prvostopenjski organ pri odmeri komunalnega prispevka uporabil predpis, ki v času odločanja na prvi stopnji ni več veljal. Sodišče še ugotavlja, da je Občina Piran v času po vložitvi predmetne tožbe dne 15. 9. 2009 sprejela Odlok o programu opremljanja in merilih za odmero komunalnega prispevka za Občino Piran (Uradne objave Primorske novice št. 23/2009), ki ga bo morala upoštevati v ponovnem postopku.

Tožnik ima tudi prav, ko zatrjuje, da se pri odmeri komunalnega prispevka ne bi smelo upoštevati električnega in telekomunikacijska omrežja. Pri odmeri komunalnega prispevka je treba upoštevati, da ta predstavlja plačilo dela stroškov gradnje komunalne opreme, ki ga zavezanec plača občini (1. odstavek 79. člena ZPNačrt). Komunalna oprema, za katero sme občina zaračunati komunalni prispevek, je določena v 1. odstavku 71. člena ZPNačrt. Gre za objekte in omrežja infrastrukture za izvajanje obveznih lokalnih gospodarskih javnih služb, za objekte in omrežja infrastrukture za izvajanje izbirnih lokalnih javnih služb po predpisih, ki urejajo energetiko na območjih, kjer je priključitev obvezna, in za objekte grajenega javnega dobra. Za odmero komunalnega prispevka iz naslova izgradnje elektroenergetskega omrežja ni odločilno dejstvo, ali je občina sama gradila to omrežje, ampak to, ali ga je mogoče uvrstiti med enega od objektov, ki so v upravljanju izvajalcev lokalnih gospodarskih javnih služb. Enako stališče je upravno sodišče zavzelo tudi v zadevi opr. št. I U 1315/2009. Tako stališče izhaja tudi iz odločbe ustavnega sodišča št. U-I-98/09-17 z dne 5. 11. 2009 (Uradni list RS št. 94/09). Če gre za omrežje infrastrukture, ki ni komunalna oprema, lahko občina po določbi 5. odstavka 73. člena ZPNačrt na lastne stroške zgradi to omrežje, ki je potrebno za opremljanje stavnih zemljišč, ima pa pravico zaračunati stroške opremljanja stavbnih zemljišč s to infrastrukturo izvajalcu javne službe iz 6. odstavka istega člena (7. odstavek 73. člena ZPNačrt). Kot izhaja iz zgoraj citirane odločbe ustavnega sodišča, velja enako tudi za telekomunikacijsko infrastrukturo.

Sodišče je torej sledilo tožbenim navedbam in je zaradi nepravilne uporabe materialnega prava izpodbijano odločbo odpravilo na podlagi 4. točke 1. odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS št. 105/06 in nadaljnji, ZUS-1) in zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje.

Sodišče je tožeči stranki priznalo stroške na podlagi 3. odstavka 25. člena ZUS-1 in na podlagi Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni list RS št. 24/07). Ker je tožnika zastopala odvetnica, sodišče pa je v zadevi odločilo brez obravnave, se tožeči stranki priznajo stroški v višini 350 EUR, povečani za 20% DDV.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.