sodba I U 791/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2011-04-21

okoljevarstveno dovoljenje - nepopolna vloga - ponovno odločanje - za odločanje relevantni predpis - načelo zakonitosti

Po ustaljeni upravnosodni praksi organ odloča o upravni stvari po predpisih, ki so veljavni v času odločanja na prvi stopnji. To pravilo je treba uporabiti tudi v konkretnem primeru v tem smislu, da mora upravni organ upoštevati predpis, ki velja oziroma se uporablja v času ponovnega odločanja na prvi stopnji.

Toženka je z izpodbijanim sklepom v skladu z 2. odstavkom 67. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99 in naslednji, v nadaljevanju ZUP) zavrgla tožnikovo vlogo za pridobitev okoljevarstvenega dovoljenja za obratovanje odlagališča nenevarnih odpadkov, ker je kljub pozivu in opozorilu na posledice v odrejenem roku ni dopolnil.

Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da gre za ponovno odločanje o stvari, in sicer po sodbi Upravnega sodišča Republike Slovenije, ki je odločbo toženke z dne 18. 4. 2007 odpravilo in zadevo vrnilo v ponoven postopek. Ker gre v predmetnem zahtevku za napravo, ki lahko povzroča onesnaževanje večjega  obsega, je toženka v ponovnem postopku izdaje okoljevarstvenega dovoljenja odločala na podlagi Zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 39/06-ZVO-1-UPB, 49/06-ZMetD, 66/06-Odl.US, 33/07-ZPNačrt, 57/08-ZFO-1A, 70/08 in 108/09, v nadaljevanju ZVO-1), Uredbe o vrsti dejavnosti in naprav, ki lahko povzročajo onesnaževanje okolja večjega obsega (Uradni list RS, št. 97/04, 71/07 in 122/07), Uredbe o odlaganju odpadkov na odlagališčih (Uradni list RS, št. 32/06, 98/07, 62/08 in 53/09) in Uredbe o ravnanju z odpadki (Uradni list RS, št. 34/08). V času prvega odločanja naslovnega organa je veljal Pravilnik o ravnanju z odpadki (Uradni list RS, št. 84/98 in naslednji), katerega veljavnost je prenehala s sprejemom Uredbe o ravnanju z odpadki. Podrobnejšo vsebino vloge za pridobitev okoljevarstvenega dovoljenja po 68. členu ZVO-1 določata Uredba o vrsti dejavnosti in naprav, ki lahko povzroča onesnaževanje okolja večjega obsega ter Uredba o odlaganju odpadkov na odlagališčih. Z dopisom z dne 28. 9. 2009 je bil tožnik pozvan, da vlogo dopolni z določenimi dokumenti, ki jih predpisujejo 1. in 2. odstavek 7. člena Uredbe o vrsti dejavnosti in naprav, ki lahko povzroča onesnaževanje okolja večjega obsega ter 2. in 3. odstavek 44. člena Uredbe o odlaganju odpadkov na odlagališčih. Ker tožnik vloge v  postavljenem roku ni dopolnil, jo je toženka zavrgla v skladu z 2. odstavkom 67. člena ZUP.

Drugostopni organ je tožnikovo pritožbo kot neutemeljeno zavrnil. V obrazložitvi odločbe se je skliceval na določbo 4. odstavka 34. člena Uredbe o ravnanju z odpadki, v kateri je določeno, da se postopki za pridobitev potrdil in okoljevarstvenih dovoljenj, začeti pred uveljavitvijo uredbe, zaključijo v skladu z uredbo. Tožena stranka je na podlagi določil navedene uredbe pravilno ugotovila, da vloga tožnika, ki jo je vložil v času prej veljavnega Pravilnika o ravnanju z odpadki, v času ponovnega odločanja ni popolna in pozval tožnika na dopolnitev vloge. Ker tožnik pomanjkljivosti vloge v postavljenem roku ni odpravil, je toženka pravilno izdala izpodbijani sklep. Pripominja še, da so se z navedeno Uredbo spremenili le pogoji, ki morajo biti izpolnjeni za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja in ni poseženo v njegovo pravico do pridobitve predmetnega dovoljenja, zato ni mogoče pritrditi mnenju tožnika, da gre za retroaktivno veljavnost predpisa.

Tožnik se s takšno odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da je toženka zmotno presodila, da je njegova vloga, ki jo je naslovni organ prejel 28. 1. 2005, nepopolna. S pozivom, na katerega se sklicuje toženka v izpodbijanem sklepu, je bil tožnik pozvan, da vlogo dopolni v skladu s sedaj veljavnimi predpisi. Predmetni poziv zato predstavlja zato kršitev procesnih določil ZUP. Res je, da je po ustaljeni upravnosodni praksi potrebno v skladu z načelom zakonitosti uporabljati predpis, ki velja v času odločanja organa prve stopnje. Navedeno pa ne velja v primeru, ko prvostopenjski organ ponovno odloča o zadevi, kot v obravnavanem primeru. V tem primeru mora prvostopenjski organ odločati po predpisih, ki so veljali v času, ko je prvič odločal v tem postopku. V konkretnem primeru to pomeni, da bi morala toženka vsebino tožnikove vloge presojati ob upoštevanju predpisov, ki so veljali dne 22. 1. 2007, ko je bilo prvič odločeno o zadevi. Razlog za odločanje po predpisu, veljavnem v času prvega odločanja, je varstvo pravic in pravnih koristi stranke. Stranka ne sme zgubiti pravice zato, ker je prvostopni organ zahtevek oziroma vlogo nezakonito zavrnil, v času ponovnega odločanja pa predpis ne velja več, je spremenjen ali je sprejet nek nov predpis. Ustavno načelo o pravni državi, iz katerega izvira tudi načelo zaupanja v pravo, terja, da se pravni položaj stranke ne bo poslabšal zato, ker državni organ v času odločanja ni odločal zakonito oziroma pravočasno. Tudi dr. Polona Kovač in Matjaž Remic, kot avtorja članka Spoštovanje materialne zakonitosti v upravnem pravu ugotavljata, da naj se praviloma postopa po predpisu, ki velja v času odločanja na prvi stopnji. Takšno splošno pravilo zagovarjajo upravni procesualisti, kot tudi Ustavno sodišče RS v zadevi Up-113/97. Pri tem je osnovno vodilo spoštovanje načela enakosti in varstva pravic strank, kar pomeni, da v primeru, če je za stranko ugodnejši predpis, ki je veljal v času izdaje prvotne (odpravljene) odločbe, se uporabi ta predpis, sicer so kršena načela Ustave RS (2. člen, 14. člen in 22. člen). Upoštevajoč načelo materialne zakonitosti pride v primeru sprememb materialnih predpisov med postopkom odločanja v poštev odločanje po predpisih, ki so veljali v času prvotnega odločanja prvostopnega organa. Tožnik opozarja tudi na to, da mora upravni organ odločati v predpisanem roku. V kolikor je trajanje postopka nerazumno dolgo, pa je Ustavno sodišče RS v več primerih presodilo, da se v takem položaju uporabi materialno pravo, ki je veljalo v času izteka predpisanega inštrukcijskega roka za odločitev, čeprav v času dejanskega odločanja ne velja več (odločba Up-304/01 z dne 20. 5. 2004). Kot je ugotovilo Upravno sodišče RS, je toženka pri zavrnitvi izdaje okoljevarstvenega dovoljenja ravnala nezakonito s tem, ko je vlogo zavrnila iz razlogov nespoštovanja pogojev, ki so bili določeni v Operativnem programu. Glede na trajanje postopka in glede na nezakonito odločitev toženke je v času od odločanja na prvi stopnji dne 22. 1. 2007 prišlo do spremembe predpisov, ki z izdajo dovoljenja zahtevajo še nekatere dodatne pogoje. Vendar pa takšna sprememba predpisov ne more iti v škodo stranke, ki je v času, ko je organ prve stopnje odločal o vlogi, izpolnjevala pogoje za izdajo dovoljenja in bi moral organ prve stopnje, če bi ravnal zakonito, zahtevku ugoditi in izdati dovoljenje. Takšno stališče izhaja tudi iz sodbe Vrhovnega sodišča RS št. I Up 502/2000. V 4. odstavku 34. člena Uredbe o ravnanju z odpadki je sicer določeno, da se postopki za pridobitev potrdil in okoljevarstvenih dovoljenj, začeti pred uveljavitvijo te Uredbe, zaključijo v skladu s to uredbo. Po mnenju tožnika gre za retroaktivnost, določeno s podzakonskim aktom. Ne glede na navedeno pa se tudi ta določba lahko nanaša le na postopke, ki še niso bili zaključeni na prvi stopnji, ne pa na postopke, kot je obravnavani. Predlaga, da naslovno sodišče izpodbijani sklep odpravi, toženki pa naloži, da je dolžna tožniku plačati stroške postopka, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi, dodatnih razlogov za to pa ne navaja.

V obravnavanem primeru ni sporno, da gre v predmetnem zahtevku za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja za napravo, ki lahko povzroča onesnaževanje večjega obsega, saj tožnik tega ne prereka.

Prav tako ni sporno, da je toženka z dopisom z dne 28.9.2009 pozvala tožnika, da naj vlogo v odrejenem roku dopolni z točno navedenimi dokumenti, ki jih predpisujejo 1. in 2. odstavek 7. člena Uredbe o vrsti dejavnosti in naprav, ki lahko povzročajo onesnaževanje okolja večjega obsega ter 2. in 3. odstavek 44. člena Uredbe o odlaganju odpadkov na odlagališčih in ga opozorila na posledice, ki bodo sledile, če vloge ne bo dopolnil.

Sporno tudi ni, da tožnik vloge v določenem roku ni dopolnil, čeprav mu je toženka prvotno določen rok za dopolnitev vloge podaljšala za tri mesece, zato je bila njegova vloga, glede na tedaj veljavne predpise, nepopolna.

Sporno pa je, ali je toženka ravnala zakonito, ko je pri ponovnem odločanju o tožnikovi vlogi uporabila predpise, ki so bili veljavni v času ponovnega odločanja in ne predpisov, ki so bili veljavni v času vložitve vloge in prvega odločanja.

Res je, da bi zaradi odpravljene odločitve upravnega organa lahko prišlo do poslabšanja pravnega položaj tožnika zaradi veljavnosti novih predpisov, saj iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da so se spremenili nekateri pogoji za izdajo predmetnega dovoljenja.

Ne glede na navedeno pa morebitno poslabšanje pravnega položaja tožnika zaradi veljavnosti novih predpisov ne more biti razlog, da bi morala toženka v ponovnem postopku odločati na podlagi predpisov, ki niso več v veljavi in s tem poseči v načelo zakonitosti (6. člen ZUP), ki določa, da upravni organ odloča v upravni zadevi po zakonu, podzakonskih predpisih, predpisih samuopravne lokalne skupnosti in splošnih aktih za izvrševanje javnih pooblastil.

Po ustaljeni upravnosodni praksi (sodba Vrhovnega sodišče RS, št. I Up 707/2004, sodba Vrhovnega sodišča RS, št. I Up 1469/2006) organ odloča o upravni stvari po predpisih, ki so veljavni v času odločanja na prvi stopnji, kar izhaja nenazadnje tudi iz sodbe Vrhovnega sodišča RS opr. št. I Up 502/2000, na katero se sklicuje tožnik. To pravilo je treba uporabiti tudi v konkretnem primeru v tem smislu, da mora upravni organ upoštevati predpis, ki velja oziroma se uporablja v času ponovnega odločanja na prvi stopnji. Ker je toženka izdala izpodbijani sklep na podlagi v času odločanja veljavnih predpisov, kar ni sporno, ni utemeljen tožbeni ugovor, da je uporabila napačne predpise.

Res je, da ustavno načelo o pravni državi, iz katerega izvira tudi načelo zaupanja v pravo, terja, da se pravni položaj stranke ne bo poslabšal zato, ker državni organ ni odločal zakonito. Vendar pa po presoji sodišča navedeno načelo ne daje podlage, da bi lahko upravni organi v primerih ponovnega odločanja o stvari zaradi odprave odločbe praviloma odločali na podlagi neveljavnih predpisov. V takšnem primeru lahko stranka od države zahteva odškodnino zaradi nezakonitega postopanja državnega organa, v kolikor izkaže vse potrebne zakonske pogoje.

Odločbi Ustavnega sodišča RS, na kateri se sklicuje tožnik, se ne nanašata na primer, kot je obravnavani. Odločba Up 113/97 se nanaša na vprašanje uporabe materialnega prava, ki ga uporablja drugostopenjski organ pri presojanju zakonitosti in pravilnosti odločbe prvostopenjskega organa. Kot izhaja iz obrazložitve odločbe opr. št. Up 304/01, pa gre v tem primeru za specifične okoliščine primera, ko je Ustavno sodišče RS ugotovilo, da zakonodajalec za takojšnjo poostritev pogojev za sprejem v državljanstvo ni imel razlogov, ki bi jo v javnem interesu upravičevali, zato je upravnemu organu naložil, da v ponovnem postopku uporabi predpis, ki je veljal v času vložitve vloge.

Glede na navedeno je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo (1. odstavek 63. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06 in naslednji, v nadaljevanju ZUS-1). Zavrnitev tožbe zajema tudi stroškovni zahtevek (4. odstavek 25. člena ZUS-1). Ker v tožbi niso bila navedena nobena dejstva ali dokazi, ki bi lahko vplivali na odločitev v zadevi, je sodišča v skladu z določbo 2. alinee 2. odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, na seji.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.