sodba I U 1064/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2011-03-15

parcelacija - obseg parcelacije - neizvršljivost parcelacije - status javne poti - ugotovitev neustavnosti občinskega odloka

Ob določitvi  meja nove parcele, ki naj bi potekale po zunanjem robu cestnega sveta, ter ob trditvi tožeče stranke, da celotna pot ni širša od dveh metrov (da je pot širša, ne izhaja tudi iz drugih podatkov v upravnem spisu), je utemeljen ugovor, da je parcelacija kot je določena, v izreku drugostopnega organa, neizvršljiva.

Ustavna odločba, na katero se sklicuje tožeča stranka, je bila po svoji pravni naravi ugotovitvena in ne razveljavitvena. Na podlagi ugotovitvene ustavne odločbe sporni Odlok o kategorizaciji občinskih cest ni prenehal veljati tudi po poteku šestmesečnega roka, v katerem je Ustavno sodišče napotilo Občino Ormož, da mora ugotovljeno neskladje odpraviti. Ob obstoju Odloka, ki je sporno pot kategoriziral kot „javno pot“, pa je pravilna podlaga za razlastitev ZJC.

Tožbi se ugodi, odločba  Ministrstva za okolje in prostor št. 35020-14/2010-2 z dne 23. 6. 2010 se v 2. točki 1. odstavka izreka odpravi in zadeva vrne drugostopnemu organu v nov postopek.

Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške postopka v odmerjeni višini 350,00 EUR, v 15 dneh od prejema sodbe, v primeru zamude z zakonitimi zamudnimi obrestmi.

Drugostopni organ je na pritožbo tožeče stranke prvi odstavek izreka odločbe Upravne enote Ormož odpravil ter: v točki 1, v delu, ki se nanaša na dovolitev „drugih v zvezi s tem povezanih pripravljalnih del“ zadevo vrnil prvostopnemu organu v ponovni postopek in odločanje; s točko 2 pa v preostalem delu nadomestil z izrekom: „Občini Ormož se za potrebe razlastitvenega postopka dovoli parcelacija parcele št. 87/3 k.o. ..., ki je v lasti A.A. in B.B., in sicer tako, da bo na podlagi parcelacije nastala nova parcela, katere meje potekajo po zunanjem robu cestnega sveta javne poti – ceste, ki poteka po tej parceli“.

Prvostopni organ je z odločbo na predlog razlastitvene upravičenke Občine Ormož dovolil izvedbo postopka parcelacije in drugih v zvezi s tem povezanih pripravljalnih del, glede odmere že obstoječe javne poti – ceste, ki naj se parcelira in odmeri po stanju, kot je v naravi in poteka po delu parc. št. 87/3 (kateri je predviden za razlastitev), pripisane k vlož. št. ... k.o. ..., katere solastnici sta A.A. in B.B.

V obrazložitvi drugostopni organ navaja, da je prvostopni organ v postopku razlastitve dovolil pripravljalna dela, predvsem parcelacijo. Glede na ugovor, da bi morala biti pred tem izdana odločba o začetku postopka razlastitve glede na 100. člen Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-1) meni, da gre za poseben postopek razlastitve po 19. členu ZJC-B (5. odstavek 19. člena ZJC-B). Namen  zakona je, da se presoja, ki je sicer potrebna pred odločbo o uvedbi postopka razlastitve (prva faza), opravi hkrati s presojo, ki je potrebna pred odločbo o razlastitvi (druga faza). Kot neutemeljen zavrača očitek, da zahteva Občine Ormož ni imela vseh sestavin, ki so predpisane z 98. členom ZUreP-a (4. odstavek 19. člena ZJC-B). Vlagatelj je navedel, da zahteva razlastitev dela parcele 87/3, po katerem poteka javna pot ter priložil dokazila o postopku ponudbe. Podatke zemljiškega katastra in zemljiške knjige je upravni organ pridobil sam, kar se skladno s 3. odstavkom 66. člena ZUP ne more šteti za nezakonito postopanje. Ne glede na vprašanja, ali je bil predlog Občine Ormož za dovolitev parcelacije glede na 15.a člen Zakona o javnih cestah (v nadaljevanju ZJC) potreben, pa je dejstvo, da je občina predlog za parcelacijo podala po vložitvi zahteve za razlastitev. Postavljeni zahtevi sledi izrek prvostopne odločbe. Glede na ugovor nedoločnosti je drugostopni organ odpravil odločitev prvostopnega v delu, ki dovoljuje „druga s tem povezana pripravljalna dela“. V tem delu je zadevo vrnil organu v nov postopek, da skladno s 67. členom ZUP z vlagateljem razčisti, za katera pripravljalna dela zahteva, da se dovolijo. Glede ugovora o nedoločni opredelitvi parcelacije pa meni, da ne gre za nedoločen izrek, saj je potek ceste po stanju kot je v naravi, določljiv. Namen parcelacije za potrebe razlastitve dela parcele, po kateri poteka javna cesta, je ravno v tem, da se v naravi določi tisti del parcele, po katerem poteka ta cesta. Je pa taka določitev v nasprotju z materialnim pravom, glede na 15.a člen ZJC. Edino pravilen in možen način določitve meje obstoječe javne ceste je določitev po zunanjem robu cestnega sveta, ki je skladno s 26. točko 1. odstavka 14. člena ZJC, popolnoma jasno definiran pojem. Prvostopni organ bi moral dovoliti zgolj parcelacijo po zunanji meji cestnega sveta te ceste. Iz navedenega razloga je drugostopni organ odločitev odpravil ter jo ob pravilni uporabi materialnega prava nadomestil z novim izrekom. Zavrača tudi ugovore glede odločitve o stroških.

Tožeča stranka v tožbi navaja, da je bila z vodenjem postopka razlastitve seznanjena šele s prejemom prvostopne odločbe. Upravni organ ji ni predočil zahteve predlagateljice Občine Ormož, niti ji ni omogočil, da se o tej zahtevi razjasni.  Postopal je v nasprotju z določbo 3. odstavka 146. člena ZUP in kršil načelo zaslišanja strank. Predlagateljica je že predhodno brez vednosti tožnice in preostale solastnice z Odlokom o kategorizaciji občinskih cest na območju Občine Ormož kategorizirala kot javno pot s številko 804935 tudi kolovozno pot, ki poteka po njej solastnem zemljišču. Zoper takšno ravnanje je vložila zahtevo za oceno ustavnosti pri Ustavnem sodišču, ki je z odločbo opr. št. U-I-281/08 z dne 16. 4. 2008 odločilo, da je napadeni Odlok v delu, ki se nanaša na sporno pot, v nasprotju z Ustavo. Občini je naložilo, da to neskladje odpravi v šestih mesecih po objavi odločbe. Občina Ormož je odločbo prejela 29. 4. 2009, v Uradnem listu pa je bila objavljena 4. 5. 2009. Upoštevajoč navedeno je predlagateljica zamudila rok za uvedbo postopka razlastitve. Z zamudo roka je sporna pot, ki jo je predlagateljica opredelila v Odloku s št. 804935, zgubila status javne poti. Posledično bi morala predlagateljica voditi postopek razlastitve v skladu z določbami ZUreP-1. Sklicevanje na kategorizacijo je neupoštevno. Prvostopni organ bi zato predlagateljico moral pozvati k dopolnitvi vloge v smislu določbe 67. člena ZUP, česar pa ni storil. Prvostopni upravni organ je dopustil predlagani poseg na podlagi določb ZUreP-1. Po pritožbi pa je drugostopni organ spremenil pravno podlago in jo utemeljil na določbi 19. člena ZJC-B. Ta določba se nanaša na razlastitev zemljišč, po katerih poteka obstoječa javna cesta. Kaj je javna cesta, določa 2. člen ZJC. V konkretnem primeru ni mogoče govoriti o cesti, še manj pa o javni cesti, saj je bila že z Odlokom ta potna povezava opredeljena kot „javna pot“ in ne kot „javna cesta“. Je le kolovozna pot, ki po zasebnem zemljišču povezuje z lokalno cesto štiri stanovanjske hiše, od katerih sta dve stalno naseljeni, preostali pa predstavljata počitniška objekta, pri čemer se ta potna povezava konča pri zadnji stanovanjski hiši. Potna povezava ni namenjena splošni oziroma javni uporabi, ampak zgolj uporabi stanovalcev navedenih štirih stanovanjskih hiš ter lastnikom kmetijskih zemljišč, ki ob tej potni povezavi ležijo. V skladu z določbo 1. točke 1. odstavka 14. člena ZJC je kot cesta opredeljena zgolj takšna potna povezava, ki je za te potrebe zgrajena in ima utrjeno površino. Ta pot nikoli ni bila grajena, niti ni bila gradbeno utrjevana. Drugostopni organ je napačno uporabil materialno pravo, ko je zakonitost prvostopne odločbe presojal na podlagi določb ZJC-B. Glede spremembe prvostopne odločbe, odmere po zunanjem robu cestnega sveta javne poti – ceste, v skladu z določbo 26. točke 1. odstavka 14. člena ZJC-B, predstavlja „cestni svet“ največ 2 m širok zemljiški pas od končne točke prečnega profila cestnega telesa z napravami za odvodnjavanje. Takšna odločitev je posledica nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja v postopku, ko prvostopni organ tožeči stranki ni dal možnosti pojasnil. Sporna pot namreč poteka tik ob stanovanjski hiši, kar je razvidno iz fotografije. Zaradi takšnega poteka poti je prihajalo tudi do sporov med tožnico in uporabniki te poti, ko je bila stanovanjska hiša, katere kap dobesedno sega v območje vozišča, po strehi poškodovana zaradi prevoza previsokih vozil. V konkretnem primeru ni mogoče opraviti odmere cestnega sveta, kot to določa drugostopna odločba, saj tega cestnega sveta ni. Obstaja zgolj kolovozna pot širine dveh metrov. Z odmero cestnega sveta bi se poseglo v gradbeni objekt tožeče stranke. Odločitev drugostopnega organa, ki določa okvire parcelacije, je neizvršljiva, temelji pa na nepopolno ugotovljenem dejanskem stanju. Opozarja, da ima ena od hiš urejeno služnostno pot na podlagi pravnomočne sodbe. Navedbe, ki so po njeni oceni relevantne za odločitev, je podala v sodnem postopku zato, ker ji doslej, razen v pritožbenem postopku ni bila omogočena udeležba v postopku, v katerem bi lahko utemeljevala ter dokazovala zgrešenost predmetnega razlastitvenega postopka. V pritožbenem postopku pa novih navedb ni podala, ker je prvostopna odločba temeljila na drugačni pravni podlagi (ZUreP-1), kot pa odločitev pritožbenega organa (ZJC-B). Predlaga odpravo obeh odločb in zahteva povrnitev stroškov postopka.

Stranka z interesom v tem postopku Občina Ormož v odgovoru na tožbo navaja, da je poskušala s solastnicama skleniti pravni posel, katerega pa sta zavrnili. Sklican je bil tudi sestanek dne 16. 7. 2009. Upravna enota pa je dne 11. 2. 2010 opravila ustno obravnavo. Meni, da je edina pot za izvršitev odločbe ustavnega sodišča izvedba parcelacije in razlastitev dela zemljišča, po katerem poteka javna pot. Ukinitev javne poti pa ni možna, saj so bili ob kategorizaciji izpolnjeni pogoji za kategorizacijo javne poti.

Stranka z interesom v tem postopku A.A. na tožbo ni odgovorila.

Tožena stranka na tožbo ni odgovorila, poslala pa je upravne spise.

Drugostopni organ je opredelil obseg parcelacije tožničine parcele z navedbo, da meje nove parcele obsegajo zunanji rob cestnega sveta javne poti – ceste, ki poteka po tej parceli. Tožeča stranka tako opredeljeni parcelaciji ugovarja in meni, da je tako določen okvir parcelacije neizvršljiv.

Pri postavitvi ugovora tožeča stranka opisuje stanje poti, njeno širino (2 m), gradnjo (neutrjeno zemljišče), lego (kritična zaradi poteka ob stanovanjski hiši, ki pot zamejuje) in namen (namenjena za dostop le nekaj objektom in kmetijskim površinam). Meni, da je odločitev drugostopnega organa, pri opredelitvi nove parcele, ki naj bi predstavljala javno pot, posledica nepopolne ugotovitve dejanskega stanja. Drugostopni organ je pri določitvi obsega parcelacije izhajal iz 15a. člena ZJC oziroma 26. točke 1. odstavka 14. člena ZJC, ki določa obseg cestnega sveta. Ob taki določitvi  meja nove parcele, ki naj bi potekale po zunanjem robu cestnega sveta, ter ob trditvi tožeče stranke, da celotna pot ni širša od dveh metrov (da je pot širša, ne izhaja tudi iz drugih podatkov v upravnem spisu), je utemeljen ugovor, da je parcelacija kot je določena, v izreku drugostopnega organa, neizvršljiva. Pot poteka namreč ob stanovanjski hiši tožeče stranke, je širine 2m, zato posledično ni mogoče opraviti odmere cestnega sveta. V ponovnem postopku reševanja zadeve naj drugostopni organ z določitvijo parcelacije sledi obsegu poti, kot v naravi obstaja. Kolikor namreč pot ustreza kriterijem, da se jo kategorizira kot javno pot (točka 14, člen 14 ZJC; Uredba o merilih za kategorizacijo javnih cest – Uradni list RS, št. 49/97), potem tudi njena parcelacija v obsegu kot pot v naravi obstaja, ne more biti v nasprotju z materialnim pravom.

Neutemeljen pa je ugovor o kršitvah določb postopka. Iz upravnega spisa izhaja, iz vabila na narok z dne 25. 1. 2010, da je tožeča stranka z vabilom dobila tudi vlogo za razlastitev, torej je bila s postopkom razlastitve seznanjena. Nadalje je iz upravnega spisa razvidno, da se je tožeča stranka tudi udeležila naroka 11. 2. 2010, torej ji je bilo omogočeno, da se o predlagani razlastitvi izjasni.

Tožeča stranka postavlja tudi ugovor pravilne uporabe materialnega prava, uporabe določb ZJC v postopku razlastitve njene parcele, katere del je obravnavana parcelacija. V odločbi Ustavnega sodišča U-I-281/2008 z dne 16. 4. 2008 je bil določen 6 mesečni rok, v katerem mora Občina Ormož ugotovljeno neskladje z Ustavo odpraviti. Občina Ormož je prejela odločbo 29. 4. 2009, objavljena v Uradnem listu pa je bila 4. 5. 2009. Zahteva za razlastitev je bila vložena 10. 11. 2009. Iz navedenih dejstev tožeča stranka izpeljuje, da je predlagateljica zamudila rok za uvedbo postopka razlastitve po ZJC ter je sporna pot s št. 804935 (številka, ki jo ima pot na podlagi Odloka o kategorizaciji občinskih cest na območju Občine Ormož, Uradni vestni Občine Ormož, št. 5/08), izgubila status javne poti. Po mnenju tožeče stranke bi se zato postopek v obravnavani zadevi lahko vodil le na podlagi določb ZUreP-1. Sodišče ugovoru ne more slediti. Meni, da sta tako prvostopni organ, v nadaljevanju pa drugostopni, pravilno vodila postopek razlastitve po določbah ZJC. Namreč ustavna odločba, na katero se sklicuje tožeča stranka, je bila po svoji pravni naravi ugotovitvena in ne razveljavitvena. Na podlagi ugotovitvene ustavne odločbe sporni Odlok Občine Ormož o kategorizaciji občinskih cest ni prenehal veljati tudi po poteku šestmesečnega roka, v katerem je Ustavno sodišče napotilo Občino Ormož, da mora ugotovljeno neskladje odpraviti (glej novejšo prakso Ustavnega sodišča, ki v primerljivih primerih izdaja razveljavitvene odločbe s postavitvijo odložnega roka). Ob obstoju Odloka, ki je sporno pot kategoriziral kot „javno pot“, pa je pravilna podlaga za razlastitev ZJC.

Nadalje je za tožečo stranko sporna uporaba določbe 19. člena ZJC-B, ker 19. člen govori o javni cesti, v njenem primeru pa ne gre za „cesto“, kot izhaja iz spornega Odloka o kategorizaciji občinskih cest, ki je sporno potno povezavo opredelil kot „javno pot“. Pri svojem razlogovanju se  opira na določitev „ceste“, kot je opredeljena v 1. točki 1 14. člena ZJC in meni, da pot na njeni parceli ne ustreza lastnostim iz določbe. Sodišče razlogom tožeče stranke ne more slediti. V primeru javne ceste iz 19. člena ZJC-B, gre namreč tako za ceste kot za poti, ki so bile kategorizirane kot javne, z nadaljnjo skupno lastnostjo, da potekata obe po nepremičninah, ki so v lasti drugih oseb, kot to določa 1. odstavek 3.  člena ZJC (občina oziroma država). Enako uporablja določbo 19.  člena ZJC-B tudi Ustavno sodišče (glej odločbo U-I-281/2008).

Tožeča stranka je predlagala, da sodišče odpravi tudi prvostopno odločbo. Sodišče predlogu ni sledilo. V obravnavanem postopku je drugostopni organ v 2. točki odločil o obveznosti tožeče stranke oziroma o zahtevku predlagajoče stranke Občine Ormož. Sodišče zato glede na določbo 2. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06 in naslednji; v nadaljevanju ZUS-1) šteje, da je izpodbijana odločba, kot predmet upravnega spora, le drugostopna. Predmet obravnavanja v upravnem sporu tudi ne more biti odločitev v 1. točki 1. odstavka izreka, ker v tem delu organ druge stopnje vrača zadevo v postopek prvostopnemu (2. člen ZUS-1).

Ker je bilo v obravnavani zadevi nepravilno uporabljeno materialno pravo, je odločba drugostopnega organa v 2. točki 1. odstavka izreka nezakonita. Sodišče jo je na podlagi 4. točke 1. odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo ter zadevo v smislu 3. odstavka istega člena vrnilo toženi stranki v ponoven postopek.

Ker je tožeča stranka v tem upravnem sporu v pretežni meri uspela, ji je sodišče odmerilo stroške postopka v višini 350,00 EUR (25. člen ZUS-1 v zvezi s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, Uradni list RS, št. 24/07).

Pravni pouk temelji na določbi prvega odstavka 73. člena ZUS-1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.