sodba I U 814/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2011-01-13

gradbeno dovoljenje - pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja - stranka v postopku - stranski udeleženec - pravni interes

Tožnica je v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja sodelovala kot lastnica nepremičnine v območju za določitev strank, torej kot stranska udeleženka. Ta položaj ji omogoča sodelovanje v postopku z namenom varstva njenih pravic in pravnih koristi, ki so vezane na njeno nepremičnino in morebitnih vplivov načrtovane spremembe namembnosti nanjo. Zato tožnica v upravnem sporu ne more uspeti z ugovori, s katerimi varuje pravice tretjih oseb, javni interes ali le svoj dejanski interes.

Toženka je z izpodbijano odločbo dovolila investitorju A. d.o.o. (v tem upravnem sporu prizadeti stranki) spremembo namembnosti poslovnega prostora v pritličju objekta na naslovu..., ki stoji na zemljiščih parc. št. 38/1 in 38/2 k.o. ..., v trgovino s pekarno pod pogoji, navedenimi v izreku gradbenega dovoljenja. Iz obrazložitve odločbe je razvidno, da se objekt, na katerega se nanaša obravnavani poseg, nahaja v območju urejanja CS7/7 – Nove Poljane, v funkcionalni enoti 3, ki ga ureja Odlok o prostorskih ureditvenih pogojih za območje urejanja v mestnem središču (v nadaljevanju PUP). Za obravnavano območje je glede namembnosti objektov in površin (merilo 2.1.) določen programski tip F, ki po 20. členu PUP predstavlja program stranskih ulic. Za navedeno funkcionalno enoto je nadalje po merilu 2.2. (24. člen PUP), ki predstavlja merila in pogoje za podrobnejšo razporeditev dejavnosti in namenov po etažah osnovnega stavbnega fonda, predpisan tip E, ki pomeni, da gre za stavbo s pretežno poslovno funkcijo z dopustnim hišniškim stanovanjem in manjšimi prostori za javne funkcije, kadar karakter stavbe to dopušča. Upravni organ v nadaljevanju ugotavlja, da je sprememba namembnosti poslovnega prostora v pritličju objekta v trgovino s pekarno v skladu z določbami PUP, ki v predmetnem območju urejanja kot glavno dejavnost v pritličju dopušča trgovine na drobno razen blagovnic. Kot dopolnilne dejavnosti javnega značaja pa so dopustni tudi gostinski lokali, bančne, loterijske in turistične poslovalnice, prodajalne in sprejemnice obrtnih obratovalnic, frizerski in fotografski lokali. Dopustne dejavnosti so tudi trgovska zastopstva, obrtne storitvene obratovalnice v zaledju stavb oz. v nadstropjih, kadar značaj dejavnosti to dopušča. Iz obrazložitve je nadalje razvidno, da so v postopku na podlagi prikaza območja za določitev strank sodelovali tudi ostali lastniki in imetniki služnostnih oz. stavbnih pravic na naštetih zemljiščih v k.o. ... in da je tožnica nasprotovala načrtovani spremembi namembnosti. V zvezi s pripombami stranskih udeležencev upravni organ med drugim pojasnjuje, da Pravilnik o upravljanju večstanovanjskih stavb v 14. členu zahteva soglasje lastnikov, ko gre za odločanje o spremembi namembnosti posameznega stanovanja, medtem ko gre v obravnavanem primeru za določitev namembnosti poslovnega prostora, ki je bil kot tak določen že v gradbenem dovoljenju za  objekt št. 3515-66/2003-14/440-BN z dne 27. 10. 2003. Ob tem poudarja, da pri odločanju ni vezan na civilnopravna razmerja med investitorjem objekta in kupci stanovanj v tem objektu, ki izhajajo iz prodajnih pogodb za stanovanja in v katerih je navedeno, da se bo v poslovnem delu opravljala mirna dejavnost.

Upravni organ je tožničino pritožbo zavrnil in odločil, da je z ostalimi pritožniki investitorju dolžna nerazdelno povrniti 555 EUR stroškov pritožbenega postopka. V obrazložitvi odločbe na podlagi vsebine predloženega projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja (PGD), ki jo podrobneje navaja, tudi sam ugotavlja, da je predvidena namembnost trgovine (ta zajema tudi ponudbo kebaba, lepinj, hot doga, sendvičev in pijače v embalaži) in pekarne (s proizvodnjo kruha, pekovskega peciva in keksov ter dodatno proizvodnjo pizz) v skladu z določbami PUP, med drugim z njegovim 20. členom. Ne strinja se s stališčem, da bi moral investitor pridobiti 100 % soglasje vseh etažnih lastnikov poslovno-stanovanjskega kompleksa na naslovu ..., saj v obravnavanem primeru ne gre za spremembo v smislu spremembe namembnosti stanovanjske enote v poslovno. Temu delu je bila že s prvotnim gradbenim dovoljenjem določena poslovna namembnost. Katere dejavnosti so na obravnavanem območju dopustne, pa določa prostorski akt. V obravnavani zadevi tudi ne gre za primer, za katerega bi veljala določba 67. člena Stvarnopravnega zakonika (v nadaljevanju SPZ) niti določba 29. člena Stanovanjskega zakona (v nadaljevanju SZ-1). Določbe slednjega o tem, v katerih primerih je potrebno soglasje vseh etažnih lastnikov, so podrobneje opredeljene v Pravilniku za upravljanje večstanovanjskih stavb, pri čemer obravnavani primer ni naštet v 14. členu med posli, ki zahtevajo soglasno odločanje. Pritožbeni organ poudarja, da je iz PGD (načrta arhitekture in tehničnega poročila) razvidno, da bodo vsi posegi opravljeni znotraj lokala in da ne predstavljajo konstrukcijskih sprememb, ne spreminjajo zunanjega videza in ne posegajo v skupno lastnino, skupne prostore in naprave. Prvotno predviden poseg v fasado z zamenjavo okna z vrati je bil s spremembo PGD v oktobru 2009 spremenjen in izrecno navedeno, da bo vhodna fasada ostala nespremenjena.

Tožnica se s tako odločitvijo ne strinja in v tožbi med drugim navaja, da bi se moral upravni organ pred izdajo gradbenega dovoljenja seznaniti z opisom poslovno-stanovanjskega objekta „B.“, ki so ga lastniki prejeli ob sklenitvi kupoprodajne pogodbe in notarskega zapisa z dne 3. 9. 2004. Iz njega je razvidno, da je v pritličju stolpiča A1 lokal javnega značaja, kar pa peka in prodaja kruha, pizz ipd. ni. Organ je bil o zahtevani spremembi namembnosti dolžan razpisati ustno obravnavo, jo javno naznaniti in strankam poslati osebna vabila. Kljub temu 99 strankam vročitev vabila ni bila osebno opravljena. Tožnica nadalje prosi, naj se sodišče seznani z navedbami v njeni pritožbi in v nadaljevanju še poudarja, da pekarstvo, slaščičarstvo in podobne dejavnosti, ki spuščajo v okolje dim, smrad, hrup in drugo, ne smejo biti locirana v urejeno gosto naseljena stanovanjska naselja. Opozarja, da je Inštitut C. ugotovil, da je moka vir številnih alergij. Tudi zaradi tega ne more soglašati s spremembo namembnosti lokala in poudarja, da bi veliki problemi nastajali pri dobavi in odvozu, saj lokal nima parkirne površine niti svojega parkirnega prostora, razen enega v kleti. Ker je temelj sosedskega prava prepoved medsebojnega vznemirjanja, je prav, da sodišče s svojo sodbo že vnaprej prepreči kršenje 75. in 99. člena SPZ. Predlaga, da sodišče odpravi izpodbijano gradbeno dovoljenje.

Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi, dodatnih razlogov pa ne navaja.

A. d.o.o. kot prizadeta stranka na tožbo ni odgovoril.

Sodišče uvodoma poudarja, da se tožnica v tožbi ne more uspešno sklicevati na navedbe iz svoje pritožbe, vložene v upravnem postopku, ki da naj jih sodišče upošteva v zadevi. Pravočasno vložena tožba v upravnem sporu je samostojno pravno sredstvo in je v skladu z določbo 1. odstavka 2. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06; v nadaljevanju ZUS-1) namenjena le preizkusu zakonitosti posamičnega dokončnega upravnega akta. Pri preizkusu te zakonitosti pa je sodišče v skladu z določbo 1. odstavka 20. člena ZUS-1 glede dejanskega stanja vezano na tožbene navedbe, torej na trditveno podlago v tožbi, ne pa na dejstva, ki jih je stranka navajala v vlogah v upravnem postopku. Tožnik mora zato v vsakokratni tožbi konkretizirati razloge in le ti so predmet preizkusa v upravnem sporu. Ker torej vsebina tožbe postavlja okvir preizkusa zakonitosti, ni naloga sodišča, da se seznanja z vsemi dosedanjimi strankinimi navedbami in da opravlja splošno revizijo upravnega odločanja.

V zadevi ni sporno, da je tožnica v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja sodelovala kot lastnica nepremičnine v območju za določitev strank, torej kot stranska udeleženka iz 1. točke 2. odstavka 62. člena Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 110/02 in naslednji; ZGO-1). Ta položaj ji omogoča sodelovanje v postopku z namenom varstva njenih pravic in pravnih koristi, ki so vezane na njeno nepremičnino in morebitnih vplivov načrtovane spremembe namembnosti nanjo. Tak (omejen) obseg njenih upravičenj v obravnavanem postopku izhaja iz določbe 1. in 2. odstavka 43. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99 in naslednji; v nadaljevanju ZUP), po kateri oseba vstopi v postopek kot stranski udeleženec zaradi varstva svojih pravnih koristi, ki so neposredne, na zakon ali drug predpis oprte osebne koristi. Navedeno pomeni, da lahko tožnica uspešno uveljavlja le ugovore in z njimi prepreči izdajo gradbenega dovoljenja, če z njimi zatrjuje in izkaže, da načrtovana sprememba posega v njene z zakonom ali drugim predpisom določene pravice ali njene pravne koristi. Zato tožnica v upravnem sporu, v katerem se po določbi že omenjenega 1. odstavka 2. člena ZUS-1 odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerim se posega v tožnikov pravni položaj (v obravnavanem primeru o zakonitosti izdanega gradbenega dovoljenja), na odločitev ne more vplivati z ugovori, s katerimi varuje pravice tretjih oseb, javni interes (npr. da niso izpolnjeni nekateri pogoji za gradnjo, katerih izpolnjevanje se ugotavlja v okviru zaščite javne koristi, kot je število potrebnih parkirnih mest) ali le svoj dejanski interes (taka je npr. zahteva, da se v okolju ohrani obstoječe stanje ne glede na predpise, ki dopuščajo načrtovano namembnost, ali pa da se ne povečata hrup in smrad, čeprav ostajata v mejah dovoljenega, saj tožnica nasprotnega ne zatrjuje).

Sodišče v navedenem obsegu, torej z vidika varstva tožničinih pravic in pravnih interesov, nima  nikakršnih pomislekov v zakonitost in pravilnost izpodbijanega gradbenega dovoljenja in se sklicuje na razloge obeh upravnih aktov (2. odstavek 71. člena ZUS-1). Tožnica namreč v tožbi ne zatrjuje in izkazuje okoliščin, ki se nanašajo na izpolnjevanje pogojev za izdajo gradbenega dovoljenja in s katerimi bi bilo poseženo v njene osebne, na predpis oprte koristi. Glede na navedeno se sodišče zato v nadaljevanju dodatno opredeljuje le do nekaterih tožbenih navedb.

Iz podpisane vročilnice, ki se nahaja v upravnih spisih, je razvidno, da je tožnica 14. 9. 2009 prejela vabilo za ustno obravnavo, razpisano za 8. 10. 2009, ki se je ni udeležila, je pa 7. 10. 2009 ustno na zapisnik izrazila nasprotovanje spremembi namembnosti. Tožnica se zato neutemeljeno sklicuje na nepravilnosti pri vabljenju na ustno obravnavo, saj v tem postopku ne more uspešno braniti pravic tretjih oseb oz. se sklicevati na njihovo kršitev.

Sodišče nadalje ugotavlja, da sta oba upravna organa v svojih odločbah podrobno obrazložila skladnost projekta z določbami PUP (Uradni list SRS, št. 13/88 in naslednji) glede dopustnih namembnosti v funkcionalni enoti 3 v območju urejanja CS7/7 – Nove Poljane. Teh ugotovitev tožnica z vidika določb PUP v tožbi ne izpodbija, ampak pojasnjuje stališče, zakaj po njenem dejavnosti, ki naj bi se v spornem lokalu opravljale po spremembi namembnosti, ne sodijo v gosto naseljena stanovanjska naselja. Po mnenju sodišča na ta način izraža nestrinjanje s prostorskim aktom in s tem uveljavlja svoj dejanski interes, da kljub predpisu, ki dopušča sporno namembnost, v njenem okolju ne pride do sprememb. S tem ugovorom na odločitev v zadevi ne more vplivati, kar velja tudi za predlog, naj investitor opravlja načrtovano dejavnost na drugi svoji lokaciji.

V primeru dopustne namembnosti posebno soglasje stanovalcev oz. ostalih etažnih latnikov poslovno-stanovanjskega objekta ni potrebno. PUP ga ne zahteva, pa tudi oba upravna organa sta ugotovila, da obravnavana sprememba namembnosti ni poseg iz 14. člena Pravilnika o upravljanju večstanovanjskih stavb (Uradni list RS, št. 60/09), niti iz 5. odstavka 67. člena SPZ ali 2. odstavka 29. člena SZ-1 (Uradni list RS, št. 69/03 in naslednji). Te ugotovitve tožnica ne izpodbija, zato je sodišče nanjo vezano (1. odstavek 20. člena ZUS-1), kar pomeni, da je pravilno tudi nadaljnje stališče organov, da v tem primeru ni potrebno soglasje vseh solastnikov oz. etažnih lastnikov.

Prvostopenjski organ je ugotovil, da je bilo potrebno število parkirnih mest glede na število stanovanj in površino lokalov zagotovljeno že v gradbenem dovoljenju za celoten objekt na naslovu ..., drugostopenjski organ pa, da so ob dostopu tri parkirna mesta za obiskovalce lokala. Na čem temelji tožničina nasprotna trditev, da investitor ne razpolaga s parkirno površino, ki bi jo lahko uporabljal pri dobavi in odvozu materiala ter izdelkov, ni obrazloženo, prav tako pa tudi ne, kateri svoj konkretni interes oz. pravico, ki jo varuje kateri od predpisov, uveljavlja s tem ugovorom. Zato je tudi ta tožbeni očitek neutemeljen.

Pritrditi pa je treba tožnici, da je temelj sosedskega prava prepoved medsebojnega vznemirjanja. V skladu z določbo 1. odstavka 73. člena SPZ Uradni list RS, št. 87/02) morajo lastniki nepremičnin zaradi sosedstva ali medsebojne povezanosti nepremičnin svojo lastninsko pravico izvrševati tako, da se medsebojno ne vznemirjajo in da si ne povzročajo škode. V nasprotnem primeru lahko zahtevajo sodno varstvo po predpisih s področja civilnega prava (prim. 99. člen SPZ), zato možnost nastanka medsosedskega vznemirjanja zaradi opravljanja načrtovane dejavnosti ni korist, na katero bi se tožnica lahko sklicevala v upravnem postopku in jo varovala v upravnem sporu.

Neutemeljene so tudi tožbene navedbe glede stroškov pritožbenega postopka. Ker tožnica s svojo pritožbo ni uspela, je v skladu z načelom uspeha v postopku dolžna investitorju nerazdelno z ostalimi neuspešnimi pritožniki povrniti stroške pritožbenega postopka. V skladu z določbo 1. odstavka 114. člena ZUP, na katerega se sklicuje tudi drugostopenjski organ, v postopku, v katerem je udeleženih dvoje ali več strank z nasprotujočimi si interesi, krije stroške stranka, ki je povzročila postopek (v tem primeru pritožbeni postopek), pa se je ta končal v njeno škodo.

Ker je sodišče ugotovilo, da tožba ni utemeljena, jo je v skladu z določbo 1. odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo. V zadevi je odločilo na seji, saj v tožbi niso bila navedena nobena dejstva in dokazi, ki bi bili pravno pomembni za odločitev v zadevi.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.