sodba I U 731/2012
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2012-11-08

davčna izvršba - zadržanje davčne izvršbe - odločanje po uradni dolžnosti - odločanje po prostem preudarku - zavrženje zahteve stranke

Davčni organ lahko davčno izvršbo po uradni dolžnosti zadrži do odločitve o pritožbi, če oceni, da bi bilo pritožbi mogoče ugoditi. Iz določbe četrtega odstavka 157. člena ZDavP-2 izhaja, da gre pri tem za diskrecijsko odločanje davčnega organa in za odločanje po uradni dolžnosti. Odlog sicer lahko predlaga tudi stranka, vendar organ ni vezan na predlog, ampak ima ta le naravo pobude.

Vsaka stranka nosi svoje stroške upravnega spora.

Z izpodbijanim sklepom je Davčni urad Ljubljana predlog davčnega zavezanca za zadržanje davčne izvršbe po sklepu Davčnega urada Ljubljana o davčni izvršbi na premičnine, št. DT 42916-1080/2010-4-0802-08 z dne 8. 11. 2011, zavrgel. V obrazložitvi pojasnjuje, da Zakon o davčnem postopku (v nadaljevanju ZDavP-2) zadržanje začete davčne izvršbe ureja v tretjem in četrtem odstavku 157. člena zakona. Odločba o zadržanju davčne izvršbe se lahko izda le po uradni dolžnosti, če prvostopni organ presodi, da ima zavezanec v pritožbenem postopku možnosti, da bo s pritožbo zoper odločbo oziroma sklep o davčni izvršbi uspel. Glede na to davčni zavezanec ne more biti stranka v postopku, s tem pa tudi ne uveljavljati kakšne svoje pravice ali pravne koristi. Zato je njegovo vlogo v skladu z 2. točko prvega odstavka 129. člena ZUP davčni organ zavrgel.

Ministrstvo za finance je s svojo odločbo št. DT 499-31-30/2012-3 z dne 3. 4. 2012 pritožbo tožnika kot neutemeljeno zavrnilo. V obrazložitvi pojasnjuje, da je tožnik skupaj z ugovorom zoper sklep o izvršbi vložil tudi vlogo za zadržanje izvršbe. Prvostopni organ jo je utemeljeno zavrgel z upoštevanjem 157. člena ZDavP-2. Odločitev na zahtevo stranke za odlog oziroma zadržanje izvršbe do rešitve pritožbe zoper sklep o izvršbi na zahtevo stranke, v zakonu ni predvidena. Davčni organ sam odloži oziroma zadrži začeto izvršbo v vseh tistih primerih, za katere oceni, da ima zavezanec v pritožbenem postopku možnost, da bo s pravnim sredstvom uspel. V takšnih primerih tudi izda ustrezni pravni akt. Vlaganje predlogov za odlog ali zadržanje izvršbe s strani stranke bi tako pomenilo podvajanje postopanja, saj mora davčni organ v vseh primerih ugotoviti, ali ni podana morebitna utemeljenost za odlog oziroma zadržanje izvršbe. Odločbo o odlogu izvršbe izda le v primerih, ko odloči, da so izpolnjeni pogoji za odlog izvršbe. Ker gre za postopek ocene uspeha, ki bi ga davčni zavezanec lahko dosegel v pritožbenem postopku, ni potrebna izvedba posebnega ugotovitvenega postopka. Davčni organ oceni zadevo na podlagi obstoječega spisovnega gradiva, ki vsebuje vse podatke za odločitev o morebitnem zadržanju izvršbe. Sklep o izvršbi, katerega zadržanje je predlagal pritožnik, je izdal Davčni urad Ljubljana. V skladu z določbo prvega odstavka 150. člena ZDavP-2 pa je za izdajo sklepa o izvršbi pristojen davčni organ, ki je na prvi stopnji izdal odločbo o odmeri davka ali sklep, s katerim se nalaga plačilo denarnih obveznosti. Odmerno odločbo je po podatkih v spisu izdal Davčni urad Ljubljana, kar pomeni, da je pritožbena navedba pritožnika neutemeljena. Utemeljenost postopka izvršbe je predmet pritožbenega postopka zoper sklep o izvršbi. Zato se drugostopni organ do teh navedb v pritožbenem postopku ne opredeljuje.

Tožeča stranka v tožbi navaja, da določba četrtega odstavka 157. člena ZDavP-2 ne pomeni, da predloga oziroma pobude za uvedbo postopka po uradni dolžnosti davčnemu organu ne bi mogel podati davčni zavezanec oziroma dolžnik, ki je stranka davčnega postopka. Prvostopni davčni organ je predlog tožeče stranke naj postopa po četrtem odstavku 157. člena ZDavP-2 obravnaval kot samostojno zahtevo oziroma vlogo davčnega zavezanca. Že samo dejstvo, da je davčni zavezanec podal pobudo davčnemu organu kaže na to, da je bil seznanjen s pravnim okvirom za odločanje o zadržanju davčne izvršbe po uradni dolžnosti in ne na predlog stranke. Zato tovrstnega predloga tožeče stranke ni mogoče enačiti z zahtevo iz 125. člena ZUP, saj njena pobuda predstavlja le pobudo za uvedbo postopka po uradni dolžnosti. V praksi davčni organ zelo redko postopa v skladu s četrtim odstavkom 157. člena ZDavP-2, saj glede na svoj položaj v sistemu oblasti v postopku ščiti javni fiskalni interes. Davčnemu organu mora biti zato v davčnem postopku omogočeno najmanj to, da s svojim aktivnim ravnanjem spodbudi davčni organ, da postopka v okviru zakonskih pooblastil. V nadaljevanju pojasnjuje, iz česa je sestavljen konkretni davčni dolg. Trdi, da je z omenjenim predlogom želela davčni organ le opozoriti na to, da v skladu z načelom varstva pravic stranke iz 7. člena ZUP pri odločanju o njenih pravicah, obveznostih in pravnih koristih, uporabi le tiste ukrepe in predpise, ki so za stranko ugodnejši. Zakon davčnemu organu omogoča povsem diskrecijsko, če ne že samovoljno presojo pogojev za zadržanje davčne izvršbe. Ureditev uvedbe postopka odločanja o pogojih za zadržanje davčne izvršbe, ki davčnim zavezancem kot strankam v davčnem postopku ne omogoča podati vloge za zadržanje davčne izvršbe, po mnenju tožeče stranke ne zasleduje razumnega cilja upravičenega v prevladujočem javnem interesu. Na to kaže tudi dejstvo, da ZUS-1 v drugem odstavku 32. člena daje davčnemu zavezancu pravico, da ob vložitvi upravnega spora poda zahtevo za odlog izvršitve izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe. Za razliko od ZUS-1 pa ZDavP-2 ne zasleduje ustavno varovanih temeljnih načel, predvsem načela sorazmernosti iz 2. člena Ustave in načela enakega varstva pravic. Glede na navedeno tožeča stranka meni, da ZDavP-2 v nakazanem smislu predstavlja neustavno pravno praznino, ki je kot takšna v neskladju z 2. členom Ustave. Prepustitev ocene izpolnjevanja pogojev za zadržanje davčne izvršbe davčnemu organu, na katero davčni zavezanec ne more vplivati niti je spodbuditi, pa nesorazmerno posega tudi v pravico davčnega zavezanca do učinkovitega pravnega sredstva iz 25. člena Ustave oziroma v pravico do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave.

Glede na navedeno tožeča stranka sodišču predlaga, naj izpodbijani sklep kot nezakonit odpravi in ga vrne prvostopnemu organu v ponovni postopek. Pri tem je tožena stranka dolžna slediti predlogu tožeče stranke in po uradni dolžnosti presoditi, ali so v konkretnem primeru izpolnjeni pogoji za zadržanje davčne izvršbe. Tožena stranka naj tožeči tudi povrne nastale stroške upravnega spora, skupaj s pripadki vred. Podrejeno tožeča stranka sodišču predlaga, naj na podlagi 23. člena Zakona o Ustavnem sodišču prekine postopek in z zahtevo začne postopek za oceno ustavnosti 157. člena ZDavP-2.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Sodišče je o zadevi odločilo po sodnici posameznici, saj zadeva izpolnjuje pogoje iz druge alinee drugega odstavka 13. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). V zadevi je odločilo brez glavne obravnave, v smislu prvega odstavka 59. člena ZUS-1.

S četrtim odstavkom 157. člena ZDavP-2 se ureja tako imenovani suspenzivni učinek pritožb v davčnem postopku, saj lahko davčni organ po uradni dolžnosti, do odločitve o pritožbi, zadrži začeto davčno izvršbo, če oceni, da bi bilo pritožbi mogoče ugoditi. Torej določi suspenzivni učinek pritožbe do odločitve drugostopnega davčnega organa. Odlog sicer lahko predlaga tudi stranka, vendar organ na predlog ni vezan, pač pa ima naravo pobude. Če bi kadarkoli v postopku do odločitve drugostopnega organa prvostopni davčni organ presodil, da obstoja možnost ugoditve pritožbe, bo iz razlogov pravne varnosti in racionalnosti tako na strani zavezanca kot na njegovi strani, določil suspenzivni učinek pritožbe. Po presoji sodišča iz določbe četrtega odstavka 157. člena ZDavP-2 izhaja, da gre za diskrecijsko odločanje davčnega organa in za odločanje po uradni dolžnosti. Odločitev prvostopnega organa ne pomeni, da mora davčni organ prve stopnje postopati kot drugostopni organ, ko odloča o pritožbi, ampak za potrebe postopka, v katerem se odloča o tem, ali so podani pogoji za zadržanje začete davčne izvršbe zadošča, da pritožnikove možnosti za uspeh oceni. To pa dejansko pomeni odločanje po prostem preudarku. V takšnem primeru pa je bistveno, da je odločba izdana v mejah pooblastila in v skladu z namenom, za katerega je pooblastilo dano. Namen in obseg pooblastila določa zakon, ki vsebuje pooblastilo za odločanje po prostem preudarku po drugem odstavku 6. člena Zakona o upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). V primeru, ko je upravni organ pooblaščen, da odloča po prostem preudarku, je sodišče po določbi tretjega odstavka 40. člena ZUS-1, dolžno preveriti, ali je upravni akt nezakonit, ker so bile prekoračene meje prostega preudarka, ali ker je bil prost preudarek uporabljen na način, ki ne ustrezna namenu, za katerega je bil določen. Četrti odstavek 157. člena ZDavP-2 davčnemu organu prve stopnje omogoča, kadar sam oceni, da bi bilo mogoče pritožbi ugoditi, da začeto davčno izvršbo zadrži. S tem so torej določene tudi meje pooblastila, ki je dano prvostopnemu organu, da o zadržanju začete davčne izvršbe odloči po prostem preudarku. Vsekakor pa prvostopni organ ne more zanesljivo vedeti, kakšna bo odločitev drugostopnega organa, zato je odločitev o zadržanju izvršbe prepuščena njegovi oceni. Namen takšnega določila je, da se zadržijo tisti izvršilni postopki, za katere je davčni organ ocenil, da je to smotrno, če ima pritožnik, realne možnosti za uspeh s pritožbo. V tem smislu je treba razumeti tudi odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-297/95 z dne 28. 10. 1998. Tudi v njej Ustavno sodišče pojasnjuje, da v primeru odločanja po prostem preudarku, davčni organ na podlagi dejanskega stanja izmed pravno možnih odločitev izbere tisto, za katero glede na okoliščine konkretnega primera in ocenjene možnosti ugoditvi pritožbi, s svojega stališča oceni, da je najsmotrnejša in najprimernejša. Tožeča stranka glede na povedano zadržanja začete davčne izvršbe na podlagi četrtega odstavka 157. člena ZDavP-2 ne more zahtevati, saj na razloge za zadržanje davčne izvršbe pazi davčni organ po uradni dolžnosti. Tožnik je svojo vlogo v davčnem postopku naslovil kot zahtevo. Tudi če bi bilo njegovo vlogo potrebno obravnavati kot pobudo za postopanje po četrtem odstavku 157. člena ZDavP-2, (kar trdi v tožbi), pa to še ne pomeni, da tožeča stranka s svojo pobudo lahko tudi uspe. Iz podatkov v spisu izhaja, da se davčni organ prve stopnje ni odločil za nesuspenzivni učinek pritožbe, saj glede slednjega v spisu ni podatkov. Očitno torej je, da tožnikova vloga za davčni organ prve stopnje ni predstavljala niti najsmotrnejše niti najprimernejše možnosti. Tožeča stranka pa niti ne trdi, da bi bile v konkretnem primeru prekoračene meje prostega preudarka, ali da bi bil ta uporabljen na način, ki ne ustreza namenu, za katerega je bil določen, niti kaj takega iz podatkov v spisu ne izhaja. Zato je tožnikovo sklicevanje na 2., 25. in 22. člen Ustave neutemeljeno. Posledično tudi ni utemeljen predlog tožeče stranke, da bi sodišče prekinilo postopek in z zahtevo začelo postopek za oceno ustavnosti celotnega 157. člena ZDavP-2.

Glede na povedano sodišče ugotavlja, da je bil postopek pred izdajo izpodbijanega upravnega akta pravilen, da je odločba pravilna in na zakonu utemeljena. Sodišče tudi ni našlo nepravilnosti, na katere je dolžno paziti po uradni dolžnosti. Zato je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

Izrek o stroški postopka temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.