sklep I U 583/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2011-02-15

javni razpis - raziskovalna dejavnost - uporaba materialnega prava - preuranjena tožba - procesna predpostavka - zavrženje tožbe

V konkretni zadevi tožniku ni bila dana možnost, da bi o njegovi pritožbi odločal drugostopenjski organ, do katere ima pravico (po ZRRD in po 13. členu ZUP). Tožba zoper odločitev Agencije ni mogoča (je preuranjena), ker mora o zadevi najprej odločati drugostopenjski organ (pristojno ministrstvo). Procesna predpostavka za upravni spor je, da je upravni akt dokončen, kar pomeni, da zoper ta akt ni mogoče vložiti rednih pravnih sredstev – pritožbe v upravnem postopku. Šele ko so izčrpana pravna sredstva po ZUP lahko stranka uveljavlja sodno varstvo svojih pravic v upravnem sporu po pravilih ZUS-1.

Zadeva se po pravnomočnosti tega sklepa odstopi v reševanje Ministrstvu za visoko šolstvo, znanost in tehnologijo.

Tožnik je v skladu z Javnim razpisom za (so)financiranje tematsko usmerjenih in splošnih temeljnih in aplikativnih raziskovalnih projektov, aplikativnih in podoktorskih (temeljnih in aplikativnih) raziskovalnih projektov v letu 2006 (Uradni list RS, št. 73-74/06) podal prijavo za (so)financiranje projekta z naslovom .... Javna Agencija za raziskovalno dejavnost Republike Slovenije (v nadaljevanju Agencija) je na podlagi 24. člena Pravilnika o postopku (so)financiranja in spremljanju izvajanja raziskovalne dejavnosti (Uradni list RS, št. 23/09, v nadaljevanju Pravilnik) ter sklepa upravnega odbora z dne 11. 9. 2009 tožniku 28. 9. 2009 izdala obvestilo, da se njegov predlog projekta zavrne, saj se je uvrstil v skupino 20 % projektov, ki so bili ocenjeni najnižje, in s tem izločen skladno z Metodologijo ocenjevanja prijav na Javni razpis za (so)financiranje tematsko usmerjenih in splošnih temeljnih in aplikativnih raziskovalnih projektov, aplikativnih in podoktorskih (temeljnih in aplikativnih) raziskovalnih projektov v letu 2006 (v nadaljevanju Metodologija ocenjevanja prijav). Iz obrazložitve navedenega obvestila nadalje izhaja, da je bilo navedeno obvestilo Agencije izdano tožniku v ponovljenem postopku, potem ko je Upravno sodišče Republike Slovenije ugodilo tožbi tožnika in v upravnem sporu s sodbo U 623/2007-21 z dne 2. 12. 2008 odpravilo akt Agencije št. 430-13/2006-1368 z dne 4. 1. 2007 in zadevo vrnilo Agenciji v ponoven postopek. Sodišče je namreč ugotovilo, da neobrazloženega akta ne more preizkusiti, kar predstavlja absolutno bistveno kršitev pravil upravnega postopka. Opozorilo je tudi, da ima tožnik na podlagi 11. člena Ustave RS pravico, da je s pisno oceno seznanjen v slovenskem jeziku in opozorilo, da določbe Pravilnika, ki omejujejo pritožbene razloge,  niso v skladu s pravico iz 25. člena Ustave RS. Agencija je v obvestilu, ki je bilo izdano v ponovljenem postopku, navedla in obrazložila razloge, zaradi katerih je bil predlog tožnikovega projekta zavrnjen.

Tožnik je zoper navedeno obvestilo Agencije vložil pritožbo, ki jo je Agencija s sklepom, št. 430-13/2006-1614 z dne 7. 4. 2010 zavrnila. Iz obrazložitve izhaja ugotovitev Agencije, da je odločitev Agencije pravilna, tožnikova pritožba pa neutemeljena.

Tožnik vlaga tožbo, ker je Agencija zavrnila predlog njegovega projekta na Javnem razpisu za (so)financiranje tematsko usmerjenih in splošnih temeljnih in aplikacijskih raziskovalnih projektov v letu 2006. V tožbi uveljavlja, da dejansko stanje v zadevi ni bilo pravilno ugotovljeno ter da mu tožena stranka ni omogočila, da bi ji predložil v ponovno ocenjevanje popravljeni predlog raziskovalnega projekta. Postopek ocenjevanja naj bi pomenil kršitev Ustave RS, saj razpolaga le z eno oceno predloga svojega raziskovalnega projekta, ki jo je prispeval hrvaški ocenjevalec, torej tujec. Obvestilo Agencije je tožnik prejel 10 mesecev po sodbi Upravnega sodišča Republike Slovenije, ki je razveljavilo (pravilno odpravilo) prvotno izdani akt Agencije in sicer šele na podlagi zahteve pri drugostopenjskem organu. Tožnik navaja, da ne držijo navedbe v obrazložitvi sklepa Agencije (ki je njegovo pritožbo zavrnila), da so predlog tožnikovega projekta ocenjevali trije recenzenti, od katerih sta dva tuja in en domači. Ocenjevanje njegovega projekta se je zaustavilo že pri oceni B1, ki jo je dal tuj recenzent in se je zaradi navedene ocene izločilo iz nadaljnjega postopka ocenjevanja. Odločitev Agencije, da ocenjujejo predloge slovenskih raziskovalcev tujci, je temeljila na 32. členu Pravilnika o (so)financiranju temeljnih, aplikativnih in podoktorskih raziskovalnih projektov (Uradni list RS, št. 73/06, v nadaljevanju Pravilnik), ki pa ne velja več. V novem Pravilniku (Uradni list RS, št. 23/09) iz 22. člena med drugim izhaja, da vsebino in relevantnost predlogov raziskovalne dejavnosti oziroma ocenjevanje kandidatov, ki se jim dodeljujejo sredstva, ocenjujejo domači ali domači in tuji recenzenti. V vsakem primeru so na prvem mestu domači in ne tuji recenzenti. Praksa, da je Agencija postopek ocenjevanja zaključila le na podlagi ocene B1, ki jo je prispeval tujec, je nevzdržna in pomeni kršitev Ustave Republike Slovenije. Tožnik opisuje  posledice, ki so mu nastale zaradi navedene odločitve. Že od leta 2004 ni vključen v nobeno sofinanciranje raziskovalnega dela in je kljub uspešno opravljanju svojega dela pahnjen na rob revščine. Zaradi navedenega obvestila mu ni bilo omogočeno, da na Agencijo vloži popravljen in dopolnjen predlog raziskovalnega projekta v novo ocenjevanje. Tožnik smiselno predlaga odpravo izpodbijane odločitve.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri izdanih aktih in sodišču predlaga, da tožbo zavrže oziroma zavrne. Navaja, da je pravilna le tožnikova ugotovitev o napačni navedbi v obrazložitvi sklepa Agencije, s katerim je bila tožnikova pritožba zavrnjena. Pomotoma namreč ni bil naveden pravilen zaključek, da tožnikov projekt v skladu z metodologijo na podlagi ocene B1 zaradi nizko ocenjene kakovosti projekta ni bil uvrščen v nadaljnje ocenjevanje.

Tožnik v odgovoru predlaga, naj sodišče predmetno tožbo obravnava kot tožbo zoper upravni akt, ki je lahko predmet upravnega spora, to je sklep z dne 7. 4. 2010. Sicer pa vztraja pri svojih tožbenih navedbah.

Predmetno tožbo je bilo potrebno zavreči iz naslednjih razlogov:

Sodišče ugotavlja, da je izpodbijano odločitev izdala Agencija v ponovljenem postopku, potem ko je bila dolžna upoštevati napotke iz sodbe Upravnega sodišča RS opr. št. U 623/2007 z dne 2. 12. 2008. Iz slednje izhaja, da je sodišče ob takratnem obravnavanju navedene zadeve ugotovilo vrsto kršitev, ki jih je opredelilo kot bistvene kršitve pravil upravnega postopka, zaradi katerih je zadevo vrnilo Agenciji v ponoven postopek. V ponovnem postopku je Agencija v skladu z danimi napotili navedla razloge za svojo odločitev, še vedno pa se sklicuje na določbe pravilnika (sedaj 1. odstavek 26. člena Pravilnika iz leta 2009), ki omejuje pritožbene razloge na takšen način, da stranki praktično onemogoča učinkovito varstvo svojih pravic. Prav tako je sodišče, ki je dolžno po uradni dolžnosti paziti na pravilno uporabo materialnega zakona (20. člen Zakona o upravnem sporu, Uradni list RS, št. 105/06 in spremembe, v nadaljevanju ZUS-1), ugotovilo, da tožniku v navedenem postopku ni bila dana možnost do pritožbe (kot devolutivnega pravnega sredstva) na drugostopenjski organ.

V konkretni zadevi je Agencija tožniku izdala obvestilo o zavrnitvi njegovega projekta (obvestilo z dne 28. 9. 2009) in nato sklep o zavrnitvi tožnikove pritožbe (sklep z dne 7. 4. 2010). Navedena akta je Agencija izdala ob upoštevanju določb Pravilnika iz leta 2009, ki se nanašajo na evalvacijski postopek. Iz 24. člena tega Pravilnika izhaja, da Agencija izda na podlagi sklepa Upravnega odbora prijaviteljem individualno obvestilo o rezultatih izbora prijav. V 27. členu tega Pravilnika je opisano postopanje o pritožbi, o kateri odloči Upravni odbor. Oba akta torej izda Agencija, se pravi isti organ.

Ob takem postopanju Agencije, ki je v skladu s podzakonskim predpisom – konkretno Pravilnikom, tožniku najprej izdala obvestilo, nato pa zavrnila njegovo pritožbo zoper obvestilo (oba akta je izdal isti organ), sodišče meni, da pomenita oba akta odločitev, sprejeto v enostopenjskem postopku in da dva akta skupaj pomenita eno prvostopenjsko odločitev. Poleg tega je treba upoštevati tudi zakonsko ureditev, ki ureja pravna sredstva v postopkih pred državnimi organi in organizacijami z javnimi pooblastili. Po 1. odstavku 229. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99 in spremembe, v nadaljevanju ZUP), ki se v obravnavani zadevi uporablja, ker gre za javnopravno stvar, ima zoper odločbo, izdano na prvi stopnji, stranka pravico pritožbe. Iz 232. člena ZUP izhaja, da o pritožbi zoper odločbo, ki jo je na prvi stopnji izdal nosilec javnega pooblastila, odloča organ, določen z zakonom. Če zakon ne določa, kateri organ je pristojen za odločanje o pritožbi, odloča o njej stvarno pristojno ministrstvo.

Zakon o raziskovalni in razvojni dejavnosti (Uradni list RS, št. 22/06, ZRRD-UPB1, v nadaljevanju ZRRD) v 43. členu določa, da podrobnejšo organizacijo upravljanja z javnimi sredstvi za raziskovalno in razvojno dejavnost ter postopke izbora določa Agencija s podzakonskimi predpisi in drugimi splošnimi akti. Tak podzakonski akt je Pravilnik, ki glede omenjenega postopka določa pristojnost Agencije, da prijavitelju izda obvestilo in nato sklep. ZRRD nima izrecne določbe, da pritožba v konkretnem postopku ni dovoljena, zaradi česar navedena pravica stranki ne more biti odvzeta s podzakonskim predpisom (v konkretnem primeru Pravilnikom), saj mora biti podzakonski predpis v skladu z zakonom. Iz ZRRD izhaja, da se glede vprašanj, ki s tem zakonom niso urejena, uporablja Zakon o javnih agencijah (Uradni list RS, št. 52/2002, v nadaljevanju ZJA, 4. odstavek 15. člena), iz slednjega pa izhaja, da je v javnopravnih stvareh kot pritožbeni organ določeno pristojno ministrstvo (2. odstavek 28. člena ZJA).

Po navedenem je torej tako po določbah ZUP, kot po določbah ZRRD kot pritožbeni organ določeno ministrstvo. Zoper odločitev v predmetni zadevi pa tožnik ni imel možnosti pritožbe (kot devolutivnega pravnega sredstva) na drugostopenjski organ. Tožnik bi zato zoper odločitev Agencije kot prvostopenjskega organa moral imeti pravico do pritožbe na drugostopenjski organ, to je pristojno ministrstvo, ki tudi sicer izvaja nadzor nad delom in poslovanjem Agencije in nadzor nad pravnimi akti nosilca javnega pooblastila (44. člen in 45.  ZRRD in 1. odstavek 48. člena ZJA). Iz sklepa o ustanovitvi Agencije (Uradni list RS št. 123/2003) izhaja, da nadzor nad zakonitostjo, učinkovitostjo in uspešnostjo dela Agencije opravlja ministrstvo, pristojno za znanost (1. odstavek 37. člena navedenega sklepa).

Ker v konkretni zadevi tožniku ni bila dana možnost, da bi o njegovi pritožbi odločal drugostopenjski organ, do katere ima pravico (po ZRRD in po 13. členu ZUP), sodišče meni, da tožba zoper odločitev Agencije ni mogoča (je preuranjena), ker mora o zadevi najprej odločati drugostopenjski organ (pristojno ministrstvo). Procesna predpostavka za upravni spor je, da je upravni akt dokončen, kar pomeni, da zoper ta akt ni mogoče vložiti rednih pravnih sredstev – pritožbe v upravnem postopku (3. odstavek 2. člena ZUS-1). Šele ko so izčrpana pravna sredstva po ZUP lahko stranka uveljavlja sodno varstvo svojih pravic v upravnem sporu po pravilih ZUS-1.

Zato je sodišče tožbo zavrglo na podlagi 2. točke 1. odstavka 36. člena ZUS-1.

Sodišče je pri svojem odločanju na podlagi 125. člena Ustave RS in 3. člena Zakona o sodiščih (Uradni list RS, št. 94/07 in spremembe) vezano na ustavo in zakon, zato ni dolžno uporabiti podzakonskega akta oziroma njenega dela, če ugotovi, da le-ta ni v skladu z ustavo ali z zakonom (tako imenovana exceptio illegalis). Ob upoštevanju slednjega je treba tožnikovo tožbo šteti kot pravočasno pritožbo. Zato je sodišče hkrati odločilo, da se zadeva po pravnomočnosti sklepa odstopi v reševanje pristojnemu ministrstvu, to je Ministrstvu za visoko šolstvo, znanost in tehnologijo, ki mora tožnikovo tožbo obravnavati kot pravočasno pritožbo, in o njej odločiti.

Pravilnik o postopku (so)financiranja in spremljanju izvajanja 	  raziskovalne dejavnosti člen 24.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.