sodba I U 1266/2011
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2012-07-11

Petra Hočevar (preds.), mag. Mira Dobravec Jalen (poroč.), 		   mag. Mirim Temlin Krivic

javni razpis - sofinanciranje iz javnih sredstev - razpisna merila - sestava komisije za pritožbe

Delovanje osebe, ki opravlja funkcijo poslovodnega organa toženke, predstavlja njeno sodelovanje pri odločanju na prvi stopnji ali njeno udeležbo v postopku na prvi stopnji. Le tedaj, če bi urada oseba komisije za pritožbe sodelovala pri odločanju na prvi stopnji na način, da bi soodločala, dala formalno soglasje, odobritev, potrditev, mnenje, ali če bi v postopku na prvi stopnji opravila kakšno dejanje postopka, bi bila kršena pravila postopka na drugi upravni stopnji.

Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Svet Fundacije za šport (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo odločil, da se v letu 2011 tožnici za prijavljeni program "Za zdravo zabavo - Informiranje javnosti o projektih Za zdravo zabavo" na podpodročju drugih programov (D4) ne dodeli sredstev. V obrazložitvi navaja, da je bil v Uradnem listu RS, št. 88/2010 objavljen Javni razpis Fundacije za šport za sofinanciranje športnih dejavnosti, raziskovanja in razvoja športa ter založništva v športu v letu 2011. Na podpodročju drugih programov (v nadaljevanju podpodročje D4) je pristojna strokovna komisija obravnavala 112 pravilnih in popolnih vlog, ki so prispele na javni razpis. Za to podpodročje so razpisana sredstva v višini 240.000,00 EUR, skupna višina zaprošenih sredstev pa znaša 1.985.503,00 EUR. Skladno s 35. členom Pravilnika o pogojih, merilih in postopku za razporeditev sredstev Fundacije za financiranje športnih organizacij v Republiki Sloveniji (v nadaljevanju Pravilnik) programe s podpodročja D4 vrednoti Komisija za interesno športno vzgojo otrok in mladine, športne dejavnosti študentov in športne rekreacije (v nadaljevanju strokovna komisija), na podlagi meril, določenih v 25. členu Pravilnika. V skladu s 36. členom Pravilnika je strokovna komisija pripravila predlog razdelitve sredstev na podpodročju D4, potem ko je programe prosilcev ovrednotila na podlagi meril, določenih v 25. členu Pravilnika, in ki so: - status kandidata in - možnost uresničevanja javnega interesa na področju športa s programom. Predmetnemu programu so bile dodeljene naslednje točke: - status kandidata 10 točk, - možnost uresničevanja javnega interesa na področju športa s programom 3 točke, - skupaj 13 točk. Ker iz vloge izhaja, da se izvaja predmetni program nepridobitno, na nacionalni ali regionalni ravni, je bilo programu pri merilu status kandidata dodeljeno 10 točk. Iz vloge je tudi razvidno, da tožnica projektov predmetnega programa ne izvaja sama, ampak jih dejansko izvajajo druge specializirane (športne) organizacije, ki same skrbijo za promocijo svojih lastnih aktivnosti. Glede na navedeno so bile  dodeljene programu pri merilu možnost uresničevanja javnega interesa na področju športa s programom 3 točke. V 25. členu Pravilnika je določeno, da se uvrstijo v izbor programov, ki jih sofinancira fundacija, programi, ki zberejo najmanj 14 do 20 točk. Glede na to, da je predmetni program zbral skupaj 13 točk, skladno z določbo drugega odstavka 25. člena Pravilnika ni uvrščen v izbor programov, ki jih sofinancira fundacija.

Komisija za pritožbe (v nadaljevanju drugostopenjski organ) pa je z odločbo z dne 12. 5. 2011 zavrnila pritožbo tožnice zoper izpodbijano odločbo prvostopenjskega organa. Drugostopenjski organ je pritožbene navedbe tožnice presodil kot neutemeljene. Na podlagi ponovne proučitve spisne dokumentacije je ugotovil, da program tožnice ne obsega elementov vsebine, ki bi narekovali drugačno vrednotenje vloge. Organ meni, da ni mogoče slediti navedbi tožnice, da je pri merilu možnost uresničevanja javnega interesa na področju športa s programom predmetni program upravičen do 10 točk. Pravilna je bila ocena prvostopenjskega organa, da program v manjši meri uresničuje javni interes na področju športa ter je bilo zato temu programu po navedenem merilu ustrezno dodeljeno 3 točke, saj iz vloge izhaja, da se program vsebinsko nanaša na informiranje javnosti o projektih za Zdravo zabavo, katerih prvenstveni namen je oživiti še nezasedene telovadnice in športne objekte po pouku, ob koncu tedna ter med letnimi in poletnimi počitnicami.

Tožnica v tožbi uveljavlja absolutno bistveno kršitev pravil postopka, ker je postopek na drugi stopnji vodil mag. A.A., ki je direktor toženke. Na prvi stopnji pa je upravni postopek vodila svetovalka direktorja toženke. Po mnenju tožnice zato postopka ni mogoče razumeti kot dvostopenjskega upravnega postopka. Tožnica navedbe o kršitvi pravil postopka opira na določbe 21. člena odloka o ustanovitvi toženke (po katerih direktor predstavlja in zastopa fundacijo in je odgovoren za zakonitost njenega dela), 4. člena Pravil toženke (po katerih so organi fundacije: svet fundacije, direktor, strokovna komisija in komisija za pritožbe), 21. člena Pravil toženke (po katerih sodelujejo z direktorjem strokovne komisije), 10. člena Poslovnika toženke (po kateri se mora direktor udeleževati sej sveta), 4. točke 35. člena Zakona o splošnem upravnem postopku, v nadaljevanju ZUP (po kateri predstojnik organa ne sme opravljati posameznih dejanj v tem postopku, če je bil udeležen v postopku na prvi stopnji), drugega odstavka 32. člena ZUP (po katerih se za predstojnika šteje poslovodni organ) in 14. člena Pravil toženke (po katerih je poslovodni organ direktor). Tožnica meni, da je iz navedenih določb razvidno, da je direktor toženke najprej moral sodelovati na seji prvostopenjskega organa, na kateri je bila izdana izpodbijana prvostopenjska odločba, po pritožbi tožnice pa je on vodil postopek na drugi stopnji. Ni mogoče pričakovati, da bo direktor toženke, ki je odgovoren za zakonitost dela fundacije, na pritožbeni stopnji ugotavljal morebitne nezakonitosti ter drugostopenjskemu organu predlagal odpravo teh nepravilnosti. Po določbi 4. člena Pravil toženke sta direktor in drugostopenjski organ dva samostojna in neodvisna organa fundacije, ki med seboj ne smeta sodelovati na način, kot je razviden iz odločbe druge stopnje. Iz navedenih določb je tudi razvidno, da je direktor toženke predstojnik organa, ki je kršil določbo 4. točke 35. člena ZUP, saj je vodil postopek na drugi stopnji, čeprav je bil prej udeležen v postopku na prvi stopnji; zato gre za absolutno bistveno kršitev pravil postopka. Tožnica pa izpodbija upravna akta obeh stopenj tudi iz vsebinskih razlogov, in sicer iz razlogov po 1. in 3. točki prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), ker v postopku za izdajo upravnega akta ni bil pravilno uporabljen Pravilnik ter dejansko stanje ni bilo pravilno in popolno ugotovljeno. Tožnica se v izogib ponavljanju v celoti sklicuje na svoje navedbe in dokaze v pritožbi zoper prvostopenjsko odločbo. V zvezi z razlogovanjem drugostopenjskega organa pa še navaja, da tožnica kot krovna športna organizacija nesporno izvaja predmetni program skupaj s svojimi 130 članicami ter ni pravilna presoja tega organa, da naj bi iz vloge izhajalo, da se program vsebinsko nanaša na informiranje javnosti. Tožnica sodišču predlaga, naj tožbi ugodi, odpravi odločbi organov obeh stopenj ter zadevo vrne organu prve stopnje v ponovni postopek oziroma podrejeno, naj odpravi odločbo druge stopnje ter zadevo vrne organu druge stopnje v ponovni postopek, ali pa s sodbo samo odloči o stvari. Tožnica zahteva tudi povrnitev stroškov postopka in plačane sodne takse.

V zvezi z očitano kršitvijo pravil postopka, ker je postopek na drugi stopnji vodil direktor toženke, toženka odgovarja, da direktor toženke na noben način ni bil udeležen v postopku na prvi stopnji oziroma ni sodeloval pri odločanju na prvi stopnji, zaradi česar se v postopku na drugi stopnji ni bil dolžan izločiti iz postopka (35. člen ZUP). Sicer pa že sama tožnica navaja, da je na prvi stopnji postopek vodila svetovalka direktorja, na drugi stopnji pa direktor toženke. Toženka še pojasnjuje, da sta tako svetovalka direktorja na prvi stopnji kot direktor toženke na drugi stopnji v postopku opravljala zgolj naloge tehnične podpore za sprejemanje odločitve organa prve oziroma druge stopnje, kar izhaja tudi iz kataloga delovnih mest pri toženki, nista pa v postopku odločala. V zvezi s sklicevanjem tožnice na določbe Poslovnika toženke, po katerih se mora direktor udeleževati sej sveta, toženka pojasnjuje, da direktor na seji sveta, ki je odločala o vlogi tožnice, ni bil udeležen. Toženka dalje navaja, da tudi ne drži navedba, da direktor toženke ne bi smel sodelovati z drugostopenjskim organom na način, kot je razviden iz odločbe tega organa. Pravila toženke v 21. členu določajo, da strokovne komisije toženke pri pripravi predlogov gradiv za seje sodelujejo z direktorjem; to pa pomeni, da iz teh določb ne izhaja, da direktor toženke ne bi smel sodelovati z drugostopenjskim organom. Nasprotno, iz kataloga delovnih mest toženke izhaja, da je direktor dolžan pripravljati tudi gradivo za komisije, torej tudi za drugostopenjski organ. Toženka sodišču predlaga, naj v dokazne namene vpogleda v katalog delovnih mest ter zasliši direktorja toženke in člane drugostopenjskega organa. Dalje pojasnjuje, da je pristojnost sveta toženke, da odloča o vlogah za razporeditev sredstev, določena v Zakonu o lastninskem preoblikovanju Loterije Slovenije (v nadaljevanju ZLPLS), pristojnost komisije za pritožbe kot drugostopenjskega organa pa je določena v Pravilih fundacije za financiranje športnih organizacij v Republiki Sloveniji (v nadaljevanju Pravila), ki so bila izdana v skladu z 11. členom ZLPLS. Toženka v nadaljevanju navaja, da iz trditvene podlage tožbe ni razvidno, v čem naj bi bilo dejansko stanje napačno ugotovljeno ter materialno pravo napačno uporabljeno ter da je zato tožba v tem delu nesklepčna. Toženka se v nadaljevanju sklicuje na 25. člen Pravilnika, v katerem so določena merila za vrednotenje programov. Navaja, da se merilo možnosti uresničevanja javnega interesa na področju športa s programom lahko vrednoti z 10 točkami, kadar program zelo dobro uresničuje javni interes na področju športa, s 6 točkami, kadar program dobro uresničuje javni interes na področju športa, 3 točkami, kadar v manjši meri uresničuje javni interes na področju športa in z 0 točkami v primeru, če program slabo uresničuje javni interes na področju športa. Toženka meni, da je strokovna komisija v skladu s 35. členom Pravilnika in ob upoštevanju metodologije, določene s pravilnikom, pravilno ugotovila, da tožnici pripada iz naslova statusa kandidata 10 točk in iz naslova možnosti uresničevanja javnega interesa na področju športa s programom 3 točke.  Komisija je pri tem upoštevala merila ter usmeritve, določene v 25. členu Pravilnika, o tem, kako se ovrednoti posamezna merila. Navedeno ovrednotenje je v odločbah organov obeh stopenj ustrezno obrazloženo. Toženka sodišču predlaga, naj tožbo zavrne kot neutemeljeno, zahteva pa tudi povrnitev stroškov postopka.

Tožnica izpodbija odločbo, s katero je bilo odločeno, da se ji v letu 2011 za prijavljeni program "Za zdravo zabavo - Informiranje javnosti o projektih Za zdravo zabavo" na podpodročju drugih programov (D4) ne dodeli sredstev, ker meni, da odločitev temelji na nepopolno oziroma nepravilno ugotovljenem stanju ter nepravilni uporabi materialnega predpisa. Hkrati uveljavlja tudi absolutno bistveno kršitev pravil v postopku na drugi stopnji ter zatrjuje, da zaradi te kršitve  postopka ni mogoče razumeti kot dvostopenjskega upravnega postopka.

Po presoji sodišča je tožbena navedba o absolutni bistveni kršitvi pravil v postopku na drugi stopnji neutemeljena. Tožnica meni, da bi oseba, ki opravlja funkcijo poslovodnega organa – direktorja toženke, ki med drugim odgovarja za zakonitost dela toženke, po določbah Pravil toženke sodeluje s strokovnimi komisijami pri pripravi predlogov gradiv za seje in se po določbah Poslovnika toženke udeležuje sej sveta toženke, ne mogla kot uradna oseba voditi pritožbenega postopka, v katerem komisija za pritožbe odloča o pritožbah zoper odločbe o razporeditvi sredstev na javnem razpisu, ki jih kot prvostopenjski organ izdaja svet toženke. Ker je ta oseba kot uradna oseba vodila pritožbeni postopek, tožnica meni, da je bila storjena absolutna bistvena kršitev pravil postopka v smislu 6. točke drugega odstavka 237. člena ZUP (ta kršitev je podana, če je pri vodenju postopka sodelovala oseba, ki bi morala biti izločena), ker je obstajal razlog za izločitev po določbi 4. točke 35. člena ZUP, po kateri pooblaščena uradna oseba organa ne sme opravljati dejanj v postopku, če je bila udeležena na prvi stopnji ali je sodelovala pri odločanju. Sodišče se s tožnico ne strinja, da delovanje osebe, ki opravlja funkcijo poslovodnega organa toženke, kot je urejeno v navedenih pravnih aktih, predstavlja njeno sodelovanje pri odločanju na prvi stopnji (po določbah 11. člena ZLPLS, 20. člena Odloka o ustanovitvi fundacije za financiranje športnih organizacij v Republiki Sloveniji in 36. člena Pravilnika  o razporeditvi sredstev izvajalcem odloča samostojno svet toženke) ali njeno udeležbo v postopku na prvi stopnji (torej da bi opravila kakšno dejanje v postopku na prvi stopnji). Le tedaj, če bi uradna oseba komisije za pritožbe (ta komisija je po 22.c členu Pravil pristojna za reševanje pritožb zoper odločbe o razporeditvi sredstev izvajalcem) sodelovala pri odločanju na prvi stopnji na način, da bi soodločala, dala formalno soglasje, odobritev, potrditev, mnenje ipd., česar pa tožnica niti ne zatrjuje, niti tak način odločanja po že navedenem ni predpisan, ali če bi v postopku na prvi stopnji opravila kakšno dejanje postopka (kakršna opravljajo uradne osebe v postopku), nobenega takega dejanja pa po presoji sodišča tožnica v tožbi ne navaja, bi bila kršena pravila postopka na drugi upravni stopnji. Za primer, ko je za odločanje v zadevi pristojen kolegijski organ (torej to velja tudi za komisijo za pritožbe), je v drugem odstavku 29. člena ZUP določeno, da postopek do izdaje odločbe vodi njegov član, ki ga ta sam določi, in ki izpolnjuje pogoje za vodenje postopka iz 31. člena tega zakona, če pa take osebe v kolegijskem organu ni, pa da vodi postopek do izdaje odločbe druga uradna oseba (ki izpolnjuje pogoje iz 31. člena ZUP), ki jo kolegijski organ za to pooblasti. Glede na vse navedeno po presoji sodišča v postopku na drugi stopnji zatrjevana kršitev pravil postopka ni bila storjena.

Tožnica ugovarja tudi, da je bilo v postopku, v katerem je bila izdana izpodbijana odločba, nepopolno oziroma nepravilno ugotovljeno dejansko stanje ter nepravilno uporabljen Pravilnik. Po njenem mnenju je tudi organ druge stopnje nepravilno ocenil, da iz njene vloge izhaja, da se program vsebinsko nanaša na informiranje javnosti. Iz izpodbijane odločbe izhaja, da je organ prve stopnje svojo odločitev o nedodelitvi sredstev tožnici oprl na ugotovitev, da je bil prijavljeni program tožnice ovrednoten po merilih iz 25. člena Pravilnika, ki sta: - status kandidata in - možnost uresničevanja javnega interesa na področju športa s programom, ter je bilo pri prvem navedenem merilu programu tožnice dodeljenih 10 točk, pri drugem navedenem merilu pa 3 točke, ker je iz vloge tožnice bilo razvidno, da projektov, na katere se nanaša program, ne izvaja sama, pač pa druge specializirane (športne) organizacije, ki same skrbijo za promocijo svojih lastnih aktivnosti, tako pa prijavljeni program tožnice ni dosegel števila najmanj 14 točk, da bi se v skladu s 25. členom Pravilnika uvrstil v izbor programov, ki jih sofinancira toženka. Iz drugostopenjske odločbe pa izhaja, da je pritožbeno navedbo tožnice, da je nepravilna ugotovitev prvostopenjskega organa, da programa ne izvaja sama, kar da izhaja tudi iz njene vloge, zaradi česar je po njenem mnenju po merilu možnost uresničevanja javnega interesa na področju športa s programom upravičena do 10 točk, drugostopenjski organ presodil kot neutemeljeno ob razlogovanju, da program v manjši meri uresničuje javni interes na področju športa, ker iz vloge tožnice izhaja, da se program vsebinsko nanaša na informiranje javnosti o projektih Za zdravo zabavo, katerih namen je oživiti še nezasedene telovadnice in športne objekte po pouku, ob koncu tedna ter med letnimi in poletnimi počitnicami.

Postopek odločanja o vlogah za razporeditev sredstev fundacije je v skladu z določbo prvega odstavka 14.a člena ZLPLS urejen v Pravilniku, in sicer njegovem  5. poglavju, v členih 33 do 37 (objava javnega razpisa; odpiranje prispelih vlog s strani razpisne komisije; ugotavljanje izpolnjevanja razpisnih pogojev; postopanje z nepravočasnimi, nepopolnimi in nerazumljivimi vlogami; vrednotenje popolnih vlog po metodologijah, ki izhajajo iz meril tega pravilnika in priprava predlogov razdelitve sredstev s strani stalnih strokovnih komisij toženke; sprejemanje odločitve o razporeditvi sredstev in izdaja sklepov o razporeditvi sredstev s strani sveta toženke; pritožbeni postopek; sklepanje pogodb toženke z izvajalci; nadzor nad namensko porabo sredstev). Da bi postopek ne tekel v skladu z navedenimi določbami Pravilnika, ali določbami 14.a člena ZLPLS, kolikor jih ta vsebuje, sodišče ni ugotovilo, niti tožnica kršitev ne zatrjuje.

Merila za dodelitev sredstev so urejena v 4. poglavju Pravilnika (členi 18 do 32). V 19. členu je določeno, da se vrednotenje programov opravi na podlagi metodologij za posamezna področja, ki točkovno opredeljujejo posamezna merila.  Za obravnavano zadevo sta relevantna člena 25 in 26, ki se nanašata na športne dejavnosti, drugi programi. V 25. členu je opredeljeno, kateri programi imajo pri izboru prednost, določeni sta merili: - status kandidata in - možnost uresničevanja javnega interesa na področju športa s programom, skupaj z metodologijo za vrednotenje (številom točk in opisnikom), in določeno, da se uvrstijo v izbor za sofinanciranje programi, ki zberejo najmanj 14 do 20 točk; v 26. členu je urejena razdelitev sredstev. Tožnica ne navaja, da bi navedene določbe v postopku za izdajo izpodbijane odločbe ne bile pravilno uporabljene, razen kolikor meni, da je bil njen program po merilu možnosti uresničevanja javnega interesa na področju športa s programom nepravilno ovrednoten s 3 namesto z 10 točkami, in sicer ker organ ni pravilno in popolno ugotovil dejanskega stanja, ki bi bilo podlaga za vrednotenje po metodologiji iz 25. člena Pravilnika, saj se ne strinja z ugotovitvijo organov, da se njen program vsebinsko nanaša na informiranje javnosti. Sodišče navedbi tožnice o nepravilno ugotovljenem dejanskem stanju ne pritrjuje, kajti že iz naziva programa v njeni vlogi na predmetni javni razpis, ki je v spisni dokumentaciji, izhaja, da se nanaša na informiranje javnosti o projektih Za zdravo zabavo, enako iz vsebine programa, da s projektom „Informiranje javnosti o projektih Za zdravo zabavo“ želi promovirati programe „Hura, prosti čas med vikendi“, „ Hura, prosti čas med in po pouku“, „Dobimo se pod koši“ itd., iz navedenih operativnih ciljev projekta pa tudi, da gre za različne oblike promocije... Ob tem je tako logična utemeljitev ovrednotenja programa tožnice po merilu možnosti uresničevanja javnega interesa na področju športa s programom, ki pri tem ni dosegel vsega možnega števila točk, s strani prvostopenjskega organa, da je razlog za tako ovrednotenje v tem, ker  druge specializirane (športne) organizacije, ki projekte izvajajo, tudi same skrbijo za promocijo svojih lastnih aktivnosti. Ker je tožnica v pritožbi zgolj nekonkretizirano in neizkazano zatrjevala drugače, sodišče tudi ob tem nima podlage za drugačno presojo.

Iz povedanega izhaja, da po presoji sodišča v postopku za izdajo izpodbijane odločbe niso bila kršena pravila postopka ter ni bil kršen materialni predpis. Pri presoji dejanskih vprašanj, kot je v obravnavani zadevi vprašanje, ali program tožnice zelo dobro, dobro, v manjši meri ali slabo uresničuje javni interes na področju športa, pa v postopkih razdeljevanja sredstev na javnih razpisih sodišče po ustaljeni upravnosodni praksi pušča organu določeno polje proste presoje ter je v tem pogledu njegova presoja zadržana. Sodno presojo takih vprašanj sodišče opravi zgolj preko presoje spoštovanja ZUP o celovitosti, zadostni natančnosti in logičnosti utemeljitve ključnih dejanskih razlogov ter v odločitev organa poseže, če je dejanska argumentacija očitno nerazumna. Taka pa po presoji sodišča v obravnavanem primeru ni bila, saj je sodišče že navedlo, da je organ prve stopnje logično in razumno utemeljil ovrednotenje programa tožnice po merilu možnosti uresničevanja javnega interesa na področju športa s programom (enako sodišče sodi glede razlogovanja drugostopenjskega organa o tem vprašanju), kar je ključni dejanski razlog za odločitev o nedodelitvi sredstev tožnici.

Ker je bil po presoji sodišča postopek za izdajo izpodbijane odločbe pravilen, odločba pa je pravilna in na zakonu utemeljena, je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

O stroških postopka pa je sodišče odločilo na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, kadar sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka. Po določbi prvega odstavka 37. člena Zakona o sodnih taksah se plačana sodna taksa vrne po uradni dolžnosti, če za to obstaja razlog; v obravnavani zadevi takega razloga ni (po op. 6.1.c) Taksne tarife se sodna taksa vrne le, če je bila v upravnem sporu izpodbijana odločba odpravljena/razveljavljena ali spremenjena).

Pravilnik o pogojih merilih in postopku za razporeditev

sredstev Fundacije za financiranje športnih organizacij v    Republiki Sloveniji člen 19,2 5, 26, 35, 36.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.