sodba I U 1112/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2011-04-19

uvedba razlastitvenega postopka - javna korist - nujna potrebnost razlastitve - sorazmernost

Upravni organ mora presoditi ne samo, ali je podano dejansko stanje, ki se ujema z zakonsko določenim razlastitvenim namenom, temveč mora ugotoviti tudi, ali je poseg za dosego tega namena primeren, ali ni mogoče doseči namena z drugim, blažjim sredstvom in ali je poseg sorazmeren s koristjo, ki jo prinese.

Zahteva tožnika za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

Prvostopni organ je z odločbo in sklepom, št. 351-87/2009-25zdne 16. 3. 2010, v skladu z ugotovitvijo o izkazani javni koristi v 1. točki izreka začel razlastitveni postopek za del nepremičnine s parc. št. 432/38, k.o. ..., v izmeri 182,00 m2, ki predstavlja travnik v izmeri 3322,00 m2, vpisano pri vl. št. ..., k.o. ..., kjer je vknjižena lastninska pravica na ime A.A., v deležu 1/1; v 2. točki izreka odločil, da se začetek razlastitvenega postopka za zgoraj navedeno nepremičnino po pravnomočnosti te odločbe zaznamuje v zemljiški knjigi pri Okrajnem sodišču v Radovljici; v 3. točki izreka odločil, da dokler razlastitveni postopek ni pravnomočno končan, ni dopusten promet z nepremičnino ali njeno bistveno spreminjanje, razen prodaje razlastitvenemu upravičencu oziroma tretji osebi, če se razlastitveni upravičenec s tem strinja, pravni posel, sklenjen v nasprotju s to določbo, pa je ničen; v 4. točki, da se dovoli parcelacija navedene nepremičnine in sicer v obsegu, dovoljenim z lokacijskim načrtom – Odlok o lokacijskem načrtu za rekonstrukcijo ceste “Za Verigo“ v Lescah in podaljšek do križišča z regionalno cesto proti Kropi, obenem se dovoli zakoličba, neoviran peš dostop na parcelo, košnja trave, neovirane geodetske in geološke meritve; v 5. točki izreka, da bo o razlastitvi nepremičnine oz. odvzemu lastninske pravice na nepremičnini in pridobitvi posesti v korist Občine Radovljica ter izbrisu zaznambe postopka razlastitve in vknjižbi lastninske pravice na nepremičnini pri pristojnem zemljiškoknjižnem sodišču ter o višini odškodnine oz. nadomestilu upravni organ odločil v nadaljevanju postopka, ko bo parcelacija zemljišča s parc. št. 432/38, k.o. ..., izvedena in vpisana v zemljiško knjigo ter v 6. točki, da posebnih stroškov v postopku izdaje gradbenega dovoljenja ni bilo. V 1. točki izreka sklepa je upravni organ zavrnil tožnikova predloga, naj povezavo med lastniki zemljišč novega stanovanjskega naselja in občinskimi svetniki oziroma njihovimi družinskimi člani razišče Komisija za preprečevanje korupcije ter naj se v postopek vključi javno pravobranilstvo; v 2. točki je zavrnil predlog, da upravni organ preveri in ukrepa, ali gre za kaznivo dejanje zatrjevanja neresničnega dejstva v postopku glede izjave razlastitvene upravičenke, da gradbene pogodbe ne more skleniti pred pridobitvijo gradbenega dovoljenja in v 3. točki izreka, da v postopku izdaje sklepa stroški niso nastali. V obrazložitvi navaja, da je predlagateljica Občina Radovljica dne 25. 3. 2009 vložila zahtevo za razlastitev dela nepremičnine v izmeri 128,00 m2 na parc. št. 432/38, k.o. ..., zoper razlastitvenega zavezanca. Ugotovil je, da je javna korist izkazana, saj je predmetno zemljišče navedeno v 3. členu lokacijskega načrta, ki določa obseg ureditvenega območja, predviden poseg na delu tega zemljišča pa je razviden tudi iz grafičnega dela lokacijskega načrta. Upravni organ je ugotovil, da je nujnost začetka razlastitvenega postopka obrazložena v razlastitvenem elaboratu s tem, da je po terminskem planu gradnje potrebno nemudoma pridobiti zemljišča. Enako izhaja tudi iz izvlečka načrta razvojnega programa Občine Radovljica 2007-2013 ter izvlečka posebnega dela proračuna za leti 2009 in 2010. Iz razlastitvenega elaborata tudi izhaja, da Občina B. ne razpolaga z drugo ustrezno nepremičnino za dosego istega namena, ker ceste ne more zgraditi drugje, kot to določa veljavni lokacijski načrt.

Drugostopni organ je pritožbo in stroškovni zahtevek tožnika zavrnil. V nadaljevanju je soglašal z ugotovitvami prvostopnega organa, da je javna korist izkazana, prav tako sta izpolnjena tudi pogoja nujnosti in sorazmernosti, kot izhajata iz 2. odstavka 92. člena Zakona o urejanju prostora (ZUreP-1, Uradni list RS, št. 110/02 s spremembami). Razlastitev se namreč zahteva za gradnjo oziroma rekonstrukcijo javne ceste, ki je objekt gospodarske javne infrastrukture, gre torej za primer razlastitve iz 1. odstavka 93. člena ZUreP-1. Z lokacijskim načrtom, ki je bil sprejet z Odlokom o lokacijskem načrtu za rekonstrukcijo ceste „Za Verigo“ v Lescah in podaljšek do križišča z regionalno cesto proti Kropi, je predvidena gradnja oziroma rekonstrukcija ceste „Za Verigo“, zato je prvostopni organ pravilno ugotovil, da je javni interes izkazan. V zvezi s pogojem nujnosti drugostopni organ sicer navaja, da je razumevanje navedenega pogoja s strani prvostopnega organa napačno, vendar kljub temu ugotavlja, da je nujnost podana. Občinske javne ceste namreč ni mogoče zgraditi in kot take kategorizirati, če zemljišče, na katerem je zgrajena, ni v lasti občine. Javna korist je torej dosegljiva le s pridobitvijo lastninske pravice na zemljišču in je torej razlastitev, ker ni prišlo do sporazumnega prenosa lastninske pravice, nujno potrebna. Prav tako po presoji pritožbenega organa javna korist razlastitvenega namena, kot je obrazložena zgoraj, pretehta v razmerju do posega v lastninsko pravico tožnika.

Tožnik izpodbija odločitev zaradi nepopolne in nepravilne ugotovitve dejanskega stanja, napačne uporabe materialnega prava ter bistvenih kršitev pravil postopka, meni tudi, da je bilo z odločbo nezakonito poseženo v njegove človekove pravice. Ob tem navaja, da razlastitvena upravičenka ne izpolnjuje niti enega od zakonsko določenih pogojev za razlastitev iz 92. člena ZUreP-1. V 15. členu Odloka je eksplicitno navedeno, da najboljših kmetijskih površin na območju predvidene ceste ni. Zemljišče, ki je predmet razlastitvenega postopka, pa ima po podatkih GURS kakovost najboljšega kmetijskega zemljišča. Tako zemljišče torej ne more biti vključeno v traso ceste in posledično tudi ne more biti predmet razlastitve, saj to izključuje že sam odlok. Ker je sodišče pri svojem odločanju vezano le na ustavo in zakon, sodnik, če meni, da podzakonski predpis, ki bi ga moral uporabiti pri svojem odločanju, ni v skladu z ustavo ali zakonom, takšnega predpisa ne sme uporabiti. Ker je Odlok nezakonit, posledično ni izkazana javna korist, potrebna za razlastitev.

V zvezi s pogojem nujnosti tožnik navaja, da prvenstveno že sam ZUreP-1 navaja milejša sredstva, ki bi jih razlastitveni upravičenec lahko uporabil, na primer obremenitev z začasno ali trajno služnostjo, a tega ni niti poizkušal. Razlastitveni upravičenec namreč zatrjuje, da nadomestilo ni mogoče, saj naj s takšnim zemljiščem ne bi razpolagal. Za takšno trditev pa v skladu s pravilom o povezanosti trditvenega in dokaznega bremena iz 165. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP, Uradni list RS, št. 24/06 – UPB s spremembami) ne predlaga nikakršnega dokaza, toženka pa trditvi slepo verjame, zaradi česar se odločbe ne da preizkusiti, kar predstavlja absolutno bistveno kršitev postopka po 7. točki 2. odstavka 237. člena ZUP in hkrati zmotno in nepopolno ugotovljeno dejansko stanje po 2. točki 1. odstavka istega člena. Prav tako je bilo dogovorjeno, da bo občina začela s postopkom spremembe namembnosti zemljišča, katerega del je predmet razlastitve, vendar tega ni storila. Glede na to, da je del parcele že opredelila kot stavbno zemljišče, glede celotne parcele pa zahtevo zavrnila, je delovala arbitrarno in posledično kršila ustavno načelo enakosti. Tožnik je tudi predlagal dokaz z zaslišanjem župana in prič, prvostopni organ pa teh dokazov ni izvedel, niti se ni do njih opredelil, kar predstavlja kršitev pravice možnosti stranke, da se izjavi o vseh dejstvih in dokazih  (9. člen ZUP v zvezi s 3. točko 2. odstavka 237. člena ZUP).

Glede tretjega pogoja, to je pogoja sorazmernosti, tožnik navaja, da nerazpolaganje z drugo ustrezno nepremičnino ni zadosten argument za vsebinsko izpolnitev pogoja sorazmernosti. Sicer prvostopni organ utemeljuje sorazmernost s tem, da naj bi bil upravičenec pripravljen zavezancu plačati odškodnino, kar je v nasprotju s sodno prakso in ZUreP-1, ki sorazmernosti in odškodnine ne enači, ampak je odškodnina dodaten pogoj. Poseg v temeljne človekove pravice je možen le ob izpolnjeni sorazmernosti. Glede tega se je v ustavno sodni praksi uveljavil t.i. strogi test sorazmernosti. Tožnik nadalje navaja, da je moral pred črtanjem 2. odstavka 95. člena ZUreP-1 razlastitveni upravičenec zahtevo za razlastitev vložiti najkasneje v štirih letih po uveljavitvi prostorskega akta, ki je podlaga za razlastitev. S črtanjem navedenega pravila je kršeno načelo pravne varnosti iz 2. člena Ustave RS, saj neomejenost časovne diskrecije razlastitvenega upravičenca razlastitvenega zavezanca postavlja v časovno negotov položaj. Predlaga odpravo prvostopenjske odločbe oziroma podrejeno razveljavitev odločbe in povrnitev stroškov postopka.

Stranka z interesom Občina B. v odgovoru na tožbo vztraja, da so bili za začetek postopka razlastitve izpolnjeni vsi zakonski pogoji in predlaga zavrženje tožbe oziroma podredno njeno zavrnitev.

V obravnavani zadevi je sporno, ali so podani vsi zakonski pogoji za uvedbo razlastitvenega postopka za del nepremičnine parc. št. 432/38, k.o. ..., v izmeri 128,00 m2. Upravna organa sta soglasna, da izgradnja javne infrastrukture, ki je kot razlastitveni namen določena v 1. odstavku 93. člena ZUreP-1, opravičuje predlagano razlastitev, prav tako da so izpolnjeni nadaljnji pogoji iz 2. odstavka 92. člena ZUreP-1, čemur pa tožnik nasprotuje.

Po 100. členu ZUreP-1 lahko razlastitveni upravičenec od pristojnega organa zahteva izdajo odločbe, v kateri ta ugotovi, da je javna korist za razlastitev potrebnih zemljišč izkazana in odloči, da se postopek razlastitve začne, da se uvedba razlastitvenega postopka zaznamuje v zemljiški knjigi ter, da se razlastitvenemu zavezancu prepove promet z nepremičninami, ki so predmet razlastitve. Nadalje 2. odstavek 92. člena ZUreP-1 določa, da je razlastitev ter omejitev ali obremenitev lastninske pravice dopustna le v javno korist in pod pogojem, da je za dosego javne koristi nujno potrebna in da je javna korist razlastitvenega namena v sorazmerju s posegom v lastninsko pravico. Nepremičnina se med drugim lahko razlasti za namen gradnje in prevzema objektov oziroma zemljišča gospodarske javne infrastrukture (1. točka 1. odstavka 93. člena ZUreP-1), pri čemer se skladno s 3. odstavkom istega člena šteje, da je javna korist za navedene nepremičnine izkazana, če so predvidene v državnem oziroma občinskem lokacijskem načrtu. Upravni organ mora torej glede na navedeno presoditi ne samo, ali je podano dejansko stanje, ki se ujema z zakonsko določenim razlastitvenim namenom, temveč mora ugotoviti tudi, ali je poseg za dosego tega namena primeren, ali ni mogoče doseči namena z drugim, blažjim sredstvom in ali je poseg sorazmeren s koristjo, ki jo prinese.

Po presoji sodišča je upravni organ pravilno presodil, da so izpolnjeni vsi zakonski pogoji za uvedbo razlastitvenega postopka glede na 92. člen ZUreP-1. Sodišče v celoti zavrača tožbeni ugovor, da je Odlok o lokacijskem načrtu za rekonstrukcijo ceste „Za Verigo“ v Lescah in podaljšek do križišča z regionalno cesto proti Kropi (Deželne novice, Uradne objave občine Radovljica, št. 66/2006 - prečiščeno besedilo, v nadaljevanju Odlok) nezakonit. 15. člen Odloka, za katerega tožnik navaja, da je nezakonit, le ugotavlja dejansko stanje, da na območju predvidene trase ceste ni najboljših kmetijskih površin, nikakor pa ne določa, kot si to razlaga tožnik, da na območju predvidene trase ceste ne sme biti najboljših kmetijskih zemljišč. Navedeno torej ne more biti razlog za nezakonitost občinskega odloka. Predmetni Odlok pa je bil sprejet s strani Občinskega sveta stranke z interesom Občine B. in prečiščeno besedilo objavljeno v uradnem glasilu Občine Radovljica, št. 66/2006, kar tudi pomeni, da je bil tudi sprejet in objavljen na predpisan način.

V zvezi s tožbenim ugovorom o nezakonitosti Odloka zaradi neizkazane javne koristi se sodišče v celoti sklicuje na obrazložitev odločb upravnih organov, kjer je tožnik izražal enak ugovor že v prvostopnem postopku ter kot pritožbeni ugovor. Razlastitev se zahteva za zgraditev oziroma rekonstrukcijo javne ceste, ki je objekt gospodarske javne infrastrukture po 1. odstavku 93. člena ZUreP-1. Iz povzetka dejanskega stanja upravnih spisov izhaja, da je tožnik lastnik parcele št. 432/38, k.o. ..., do celote. Obseg ureditvenega območja je razviden iz 3. člena Odloka o lokacijskem načrtu za rekonstrukcijo ceste “Za Verigo“ v Lescah in podaljšek do križišča z regionalno cesto proti Kropi, ki našteva vse parcelne številke nepremičnin, ki so zajete v ureditvenem območju, znotraj katerega se deloma nahaja tudi tožnikova nepremičnina, upoštevaje pri tem potrebno parcelacijo. Predmetna nepremičnina, ki je predmet razlastitvenega postopka, se nahaja v neposredni bližini že obstoječe javne ceste LZ-349070, ki jo stranka z interesom zaradi načrtovane stanovanjske pozidave na predmetnem območju in posledično spremenjenih prometnih tokov želi ustrezno urediti. Potek in obseg trase ceste sta v celoti razvidna iz že citiranega lokacijskega načrta in razlastitvenega elaborata, ki ga je stranka z interesom skladno z 98. členom ZUreP-1 predložila prvostopnemu organu hkrati z zahtevo za razlastitev. Glede na navedeno in upoštevaje 1. odstavek 92. člena ZUreP-1 tudi sodišče meni, da je javna korist za razlastitev nepremičnine parc. št. 432/38, k.o. ..., v delu, kot izhaja iz razlastitvenega elaborata, izkazana.

Neutemeljen je tudi ugovor, da upravni organ ni presojal pogoja nujnosti razlastitve. Upravni organ mora po 2. odstavku 92. člena ZUreP-1 v postopku razlastitve preveriti, ali je razlastitev za dosego javne koristi nujno potrebna, kar pomeni, da je potrebno presoditi, ali za dosego cilja obstaja način, ki manj posega v pravice razlastitvenega upravičenca. Ker je razlastitev potrebna za izgradnjo ceste „Za Verigo“, pri čemer lokacijski načrt določa traso nove ceste, sodišče ugotavlja, da je razlastitev dela tožnikove nepremičnine nedvomno nujna za dosego javne koristi, to je izgradnjo nove ceste. Ob tem sodišče še dodaja, da je predmet odločanja o uvedbi postopka razlastitve odločanje o dopustnosti predlagane razlastitve. Navedeno pomeni, da upravni organ v tej fazi postopka odloča o obstoju javne koristi in ostalih pogojih, ki jih določa ZUreP-1, ni pa predmet odločanja odškodnina oziroma njena višina oziroma zagotovitev ustrezne nadomestne nepremičnine. Kot sicer pravilno opozarja tožnik, ZUreP-1 v 1. odstavku 92. člena določa dva načina odškodovanja razlastitvenega zavezanca, in sicer plačilo ustrezne odškodnine oziroma zagotovitev nadomestila v naravi. Vendar vprašanje odškodnine oziroma drugega načina plačila ni predmet odločanja v tej fazi postopka, ko upravni organ odloča o uvedbi postopka razlastitve, zato se sodišče do tožbenih navedb, ki se tičejo odškodnine, nadomestnega zemljišča oziroma odškodovanja na način spremembe namembnosti preostalega dela zemljišča, ki ni predmet razlastitve, kot to predlaga tožnik, ni opredelilo, saj se ne tičejo predmeta tega postopka.

Sodišče se tudi ne strinja s tožnikom o nepreveritvi pogoja sorazmernosti. V konkretnem primeru se razlastitveni namen kaže v ureditvi ceste, ki je potrebna zaradi spremenjenih prometnih tokov na tem območju. V 3. členu odloka je določeno ureditveno območje lokacijskega načrta, s čimer je določen tudi potek ceste. S tem je cesta natančno umeščena v prostor, kar pomeni, da javne koristi, ki jo izgradnja navedene ceste zasleduje, ni mogoče doseči na drugačen način. Pri tehtanju med posegom v zasebno lastnino tožnika in dosegom javne koristi je organ upošteval tudi dejstvo, da se razlašča le del tožnikove nepremičnine v izmeri 182 m2 (od skupno 3322 m2), ki se sedaj nahaja neposredno ob že obstoječi  javni cesti. Javna korist, dosežena z ureditvijo že obstoječe ceste, bo tako vsekakor večja od pomena (teže) razlastitve, s katero bo poseženo v tožnikovo lastninsko pravico. Zato tudi po oceni sodišča razlastitev dela tožnikove nepremičnine, ki že sedaj meji na javno cesto, ne pomeni prekomernega posega v njegovo lastninsko pravico. Občina kot razlastitvena upravičenka javne ceste namreč ne more zgraditi na tujem zemljišču. Tožnik ob tem opozarja na t.i. tristopenjski test sorazmernosti, ki ga npr. uporablja Ustavno sodišče za presojo ustavne sprejemljivosti posegov v ustavne pravice posameznika. Gre za preizkus nujnosti in primernosti ukrepa za dosego cilja ter sorazmernosti v ožjem smislu. Tožnik v zvezi z navedenim testom zatrjuje, da bi ga upravni organ moral uporabiti pri odločanju o uvedbi postopka razlastitve, saj gre za poseg v lastninsko pravico tožnika. Sodišče v zvezi z navedeno tožbeno navedbo pojasnjuje, da ZUreP-1 na podlagi pooblastila iz 69. člena Ustave RS dodatno določa pogoje za razlastitev, in sicer je razlastitev ter omejitev ali obremenitev lastninske pravice dopustna le v javno korist in pod pogojem, da je za dosego javne koristi nujno potrebna in da je javna korist razlastitvenega namena v sorazmerju s posegom v lastninsko pravico. Do navedenega zaključka pa sta prišla tudi upravna organa. Poleg tega si tožnik na eni strani prizadeva, da bi se nepremičnini v delu, ki ni predmet razlastitve, spremenila namembnost iz kmetijskega v stavbno zemljišče, na drugi strani pa nasprotuje razlastitvi ravno iz razloga, ker gre za kmetijsko zemljišče, zaradi česar so si tožbene navedbe med seboj v nasprotju in je posledično sodišče še toliko bolj prepričano, da razlastitev za tožnika nima takšnega pomena, da bi pretehtala nad koristjo, ki jo bo prinesla ureditev prometnih povezav za območje Občine B..

Tožnik še navaja, da je Zakon o prostorskem načrtovanju (ZPNačrt, Uradni list RS, št. 33/07, 70/08, 108/09 in 80/10) v delu, v katerem je črtal 2. odstavek 95. člena ZUreP-1, neustaven. Po 2. odstavku 95. člena ZUreP-1, ki se na podlagi 1. odstavka 103. člena ZPNačrt ne uporablja več, je moral razlastitveni upravičenec zahtevo za razlastitev vložiti najkasneje v roku štirih letih po uveljavitvi prostorskega akta, ki je podlaga za razlastitev. Po mnenju tožnika se s črtanjem navedenega roka razlastitvenega zavezanca postavlja v časovno negotov položaj. Navedena razlaga tožnika je napačna. S prenehanjem veljavnosti 2. odstavka 95. člena ZUreP-1 so veljavni prostorski akti, ker je odpadla omejitev, vezana na rok, podlaga za uresničitev gradbenih namenov, za katere je potrebna razlastitev, kar posledično pomeni, da je imela razlastitvena upravičenka pravno podlago za vložitev pravočasne zahteve za uvedbo razlastitve. Glede negotovosti razlastitvenega zavezanca zaradi črtanja roka sodišče pritrjuje tožniku, da se je njegov položaj ob tem spremenil, saj lahko razlastitveni upravičenec na podlagi veljavnega lokacijskega načrta brez časovne omejitve predlaga začetek razlastitvenega postopka, vendar je potrebno pri tem upoštevati, da gre v primeru razlastitve za ukrep, ki sledi v primeru, če med razlastitvenim zavezancem in razlastitvenim upravičencem ni sklenjen dogovor o prodaji spornih nepremičnin, poleg tega pa je prostorski akt, na katerem temelji vsaka predlagana razlastitev, javno objavljen, kar posledično pomeni, da je razlastitveni zavezanec seznanjen z načrtovanimi posegi v prostor.

V zvezi z zatrjevanimi kršitvami postopka se sodišče v celoti sklicuje na obrazložitev pritožbenega organa glede zavrnitve dokaznih predlogov tožnika in dodaja, da v postopku ni bil kršen 9. člen ZUP. Tožniku je bilo tekom postopka večkrat omogočeno, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo, kar je tožnik tudi storil v svojih vlogah z dne 16. 6. 2009, 17. 7. 2009, 10. 8. 2009, 3. 10. 2009 ter ob zaslišanju dne 10. 6. 2009.

Sodišče tožniku v zvezi s kazensko ovadbo, ki jo je podal skupaj s tožbo, dodatno pojasnjuje, da se skladno s 1. odstavkom 147. člena Zakona o kazenskem postopku (ZKP, Uradni list RS, št. 32/07-UPB4 s spremembami) ovadba poda pristojnemu državnemu tožilcu pisno ali ustno. Če želi tožnik torej naznaniti kaznivo dejanje, lahko to skladno z zgoraj citirano določbo ZKP tudi stori pri pristojnem državnem tožilcu.

Glede na vse navedeno sodišče ugotavlja, da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita, zato je na podlagi 1. odstavka 63. člena ZUS-1 tožbo zavrnilo.

Tožnik je ob vložitvi tožbe predlagal tudi povrnitev stroškov postopka. Skladno s 4. odstavkom 25. člena ZUS-1 trpi v primeru, če sodišče tožbo zavrne ali zavrže ali se postopek ustavi, vsaka stranka svoje stroške postopka. Ker je v obravnavani zadevi sodišče tožbo tožnika zavrnilo, je skladno s prej citirano določbo moralo zavrniti tudi njegovo zahtevo za povrnitev stroškov postopka.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.