sodba I U 838/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2011-03-31

kulturnovarstveno soglasje - območje kulturne krajine - dopustnost gradnje - obseg presoje soglasodajalca - varstveni režimi - obrazložitev odločbe

Po prvi alineji 26. točke 3. člena ZVKD-1 so „poseg v dediščino“ vse spremembe dediščine, ki se štejejo za gradnjo v skladu s predpisi o graditvi objektov. Za gradnjo pa se ne šteje le gradnja, za katero je treba pridobiti gradbeno dovoljenje, temveč tudi gradnja, za katero takega dovoljenja ni treba pridobiti.

Odločanje Zavoda je že ob upoštevanju splošnih določb 1. in 8. člena ZVKD-1 omejeno na vprašanja varstva kulturne dediščine oziroma odločanje na podlagi predpisov ali njihovih posameznih določb, ki določajo ukrepe tega varstva, kar velja tudi v primeru, ko je pravna podlaga za odločanje prostorski akt. Zato je tudi presoja (ne)možnosti oziroma (ne)dopustnosti gradnje iz petega odstavka 50. člena ZGO-1 omejena na varstvo nepremične dediščine, to varstvo pa izvaja v skladu z ZVKD-1 in prostorskimi akti.

Tožbi se ugodi, odločba  Zavoda za varstvo kulturne dediščine Slovenije, Območne enote Piran, št. P/V-114/2-10 z dne 5. 2. 2010 se odpravi in se zadeva vrne prvostopenjskemu upravnemu organu v ponoven postopek.

Toženka je dolžna povrniti tožnici stroške upravnega spora v višini 350,00 EUR v roku 15 dni od prejema sodbe, z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne po poteku izpolnitvenega roka do plačila.

Toženka je z izpodbijano odločbo zavrnila zahtevek tožnice za izdajo kulturnovarstvenega soglasja za gradnjo kmečke lope na parc. št. 260 k. o. ... V obrazložitvi navaja, da se zemljišče nahaja v območju, ki se ureja z Odlokom o prostorskih ureditvenih pogojih v občini Koper (Ur. obj. PN, št. 19/88, 7/01 in 24/01 ter Uradni list RS, št. 49/05, 95/06 in 124/08 – v nadaljevanju PUP) in da leži v drugem območju kmetijskih zemljišč. Sklicuje se na 26. člen navedenega PUP, po katerem gradnja na najboljših kmetijskih zemljiščih ni dovoljena, in našteva gradnje, ki so izjemoma možne na drugem območju kmetijskih zemljišč. Navaja tudi, kakšen je varstveni režim v zavarovanem območju kulturne krajine Notranja Istra (EŠD št. ...), v katerem se parcela nahaja.

Ministrstvo za kulturo je kot drugostopenjski organ tožničino pritožbo zavrnilo. Navaja, da je treba pri odločanju o izdaji kulturnovarstvenega soglasja upoštevati 132. člen Zakona o varstvu kulturne dediščine (Uradni list RS, št. 16/08 in 123/08 – v nadaljevanju ZVKD-1) in omejitve posegov v prostor, ki so določene s tem zakonom ali s prostorskim aktom. V zvezi s tem se sklicuje tudi na tretjo alinejo četrtega odstavka 28. člena in na prvo alinejo četrtega odstavka 29. člena ZVKD-1. Zavrača pritožbeni ugovor glede upoštevanja Odloka o razglasitvi, saj v obravnavanem primeru ne gre za kulturni spomenik, in pojasnjuje, da so pri registrirani dediščini pomembne strokovne podlage, ki so del prostorskega akta. Navaja, da je iz registra nepremične kulturne dediščine razvidno, da leži parc. št. 260 k. o. ... v zavarovanem območju in da je enota varovana v prostorskih aktih. Ker tožnica ni oporekala ugotovitvi, da gre v obravnavanem primeru za območje 2. kmetijskih zemljišč, tudi pritožbeni organ meni, da gradnja kmečke lope na navedeni parceli, glede na drugi odstavek 26. člena PUP, ni mogoča.

Drugostopenjski organ zavrača tudi pritožbene očitke o kršitvi načela zakonitosti in 210. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06-UPB2 in spremembe – v nadaljevanju ZUP). Glede na pritožbene navedbe pojasnjuje, da se kulturnovarstveno soglasje za posege, za katere je predpisano gradbeno dovoljenje, izda kot projektno soglasje v skladu s predpisi, ki urejajo graditev, in da se po petem odstavku 50. člena Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 102/04-UPB1 in spremembe – v nadaljevanju ZGO-1) izda odločba o zavrnitvi izdaje soglasja, kadar gradnja ni možna. Ne strinja se s pritožbenim stališčem, da je ZVKD-1 specialnejši zakon in s stališčem, da je prostorski akt pravna podlaga le za organ, ki izdaja gradbena dovoljenja. Izdaja kultunovarstvenega soglasja je bila zato po mnenju organa druge stopnje pravilno zavrnjena.

Tožnica se s tako odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da je vložila prošnjo za izdajo kulturnovarstvenih pogojev in da je to vlogo vložila, čeprav sama ni bila prepričana, da bi bilo treba kulturnovarstveno soglasje sploh treba pridobiti glede na to, da po njenem mnenju zakonodaja takega soglasja za gradnjo kmečke lope na parc. št. 260 k. o. ... ne predvideva. Meni tudi, da se določbe 132. člena ZVKD-1 ne uporabljajo za tiste posege, za katere ni treba pridobiti gradbenega dovoljenja. Tretjega odstavka 28. člena ZVKD-1 pa naj ne bi bilo mogoče uporabiti, ker se ta določba nanaša na izdajo „projektnega soglasja“, ki ga ne pozna noben predpis, ki ureja graditev objektov. Kulturnovarstvenega soglasja naj ne bi bilo mogoče izdati niti na podlagi petega odstavka 50. člena ZGO-1. Šlo naj bi za kolizijo dveh predpisov, ZGO-1 in ZVKD-1; ker naj bi bil ZVKD-1 specialnejši od ZGO-1 in poznejši od njega, tožnica meni, da se ZGO-1 ne more uporabiti. Po njenem mnenju se kulturnovarstveno soglasje lahko zavrne le na podlagi drugega odstavka 30. člena ZVKD-1, če poseg ni v skladu s kulturnovarstvenimi pogoji.

Izpodbijani odločbi očita kršitev 214. člena ZUP in pomanjkljivosti obrazložitve, zaradi katerih naj odločbe ne bi bilo mogoče preizkusiti. Trdi, da obrazložitev ne vsebuje pravne podlage oziroma predpisa, ki njeno parcelo uvršča v „kulturno krajino“ in številke uradnega glasila objave Družbenega plana Mestne občine Koper, na katero se prvostopenjski organ sklicuje. Meni, da je kršeno načelo zakonitosti, ker se odločitev sklicuje na Strokovne podlage za varstvo kulturne dediščine, ki naj bi jih izdal Medobčinski zavod za varstvo naravne in kulturne dediščine Piran leta 2001, poleg tega pa ni navedeno, kje so te Strokovne podlage objavljene. Upravnemu organu očita, da ni navedel, zakaj je izdal odločbo o zavrnitvi izdaje kulturnovarstvenega soglasja, čeprav je tožnica vložila vlogo za izdajo kulturnovarstvenih pogojev. Iz obrazložitve naj ne bi bilo razvidno, da je upravni organ odločal tako kot to določa peti odstavek 50. člena ZGO-1 in kot je to navedel v uvodu izpodbijane odločbe. V izpodbijani odločbi naj tudi ne bi bilo navedeno, v čem PUP vpliva na samo odločitev in na podlagi katere določbe naj bi bil poseg glede na navedbe iz varstvenega režima (če je bil ta pravilno povzet) nesprejemljiv in v nasprotju z načeli varstva kulturne dediščine oziroma z ZVKD-1.

Tožnica organu druge stopnje očita kršitev 247. člena ZUP, ker naj se do navedenih kršitev ZUP ne bi opredelil. Poleg tega naj bi svojo odločitev oprl na drugačen pravni status kulturne dediščine, pri tem pa naj bi nepravilno uporabil materialni predpis, kršil pravila postopka in nepravilno ugotovil dejansko stanje. Trdi, da kulturnovarstvenega soglasja po četrti alineji prvega odstavka 28. člena ZVKD-1 ni treba pridobiti, ker noben prostorski akt, ki obravnava območje predvidenega posega, ne določa obveznosti pridobitve kulturnovarstvenega soglasja. Meni, da bi bilo tako soglasje, če bi tako določal prostorski akt, treba pridobiti le, če bi šlo za posege, za katere se izdaja gradbeno dovoljenje in ne za gradnjo kmečke lope, ki je enostaven objekt iz 2. točke četrtega odstavka 18. člena Pravilnika o vrstah zahtevnih, manj zahtevnih in enostavnih objektov, o pogojih za gradnjo enostavnih objektov brez gradbenega dovoljenja in o vrstah del, ki so v zvezi z objekti in pripadajočimi zemljišči (Uradni list RS, št. 114/03 in spremembe – v nadaljevanju Pravilnik), za katerega izdaja gradbenega dovoljenja ni potrebna. Drugostopenjski organ naj bi kršil tudi drugi odstavek 30. člena ZVKD-1, po katerem se izdaja navedenega soglasja zavrne le, če je poseg v neskladju s kulturnovarstvenimi pogoji.

Tožnica sodišču predlaga, naj tožbi ugodi in odpravi obe upravni odločbi in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovni postopek, toženi stranki pa naloži plačilo stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi, dodatnih razlogov pa ne navaja.

Izpodbijana odločba je bila izdana na podlagi tožničine vloge za izdajo kulturnovarstvenih pogojev za gradnjo kmečke lope. Kmečko lopo je Pravilnik, na katerega se tožnica sklicuje, res uvrščal med enostavne objekte, za katere ni treba pridobiti gradbenega dovoljenja, vendar ta predpis januarja 2010, tj. v času, ko je tožnica zaprosila za izdajo kulturnovarstvenih pogojev, ni več veljal, saj je že od maja 2008 v veljavi Uredba o vrstah objektov glede na zahtevnost (Uradni list št. 37/08 in 99/08 – v nadaljevanju Uredba). Uredba kmečke lope ne našteva med enostavnimi objekti, vendar vprašanje, ali gre za enostavni objekt ali ne, v obravnavani zadevi ni odločilno, saj so po prvi alineji 26. točke 3. člena ZVKD-1 „poseg v dediščino“ vse spremembe dediščine, ki se štejejo za gradnjo v skladu s predpisi o graditvi objektov. Za gradnjo pa se ne šteje le gradnja, za katero je treba pridobiti gradbeno dovoljenje, temveč tudi gradnja, za katero takega dovoljenja ni treba pridobiti.

Vrste posegov, za katere je treba pridobiti kulturnovarstveno soglasje, določa prvi odstavek 28. člena. Ta člen v drugem odstavku sicer določa, v katerih primerih navedeno soglasje ni potrebno (za vzdrževalna dela, nujne posege na spomeniku, izvedbo raziskav in kadar je za poseg predvidena izdaja okoljevarstvenega soglasja). Presoja, ali gre za enega izmed primerov iz drugega odstavka 28. člena ZVKD-1, pa ni odvisna od tega, ali je za poseg potrebno gradbeno dovoljenje ali ne. Prehodna določba 132. člena ZVKD-1 na drugačno razlago navedenih določb ne more vplivati, poleg tega v obravnavanem primeru ta določba tudi ni pravna podlaga, na katero bi pritožbeni organ oprl svojo odločitev, kot to zmotno meni tožnica. Organ druge stopnje to določbo res navaja v obrazložitvi svoje odločitve, vendar hkrati navaja tudi tretjo alinejo četrtega odstavka 28. člena in prvo alinejo četrtega odstavka 29. člena ZVKD-1, ki prav tako kot 132. člen določata upoštevanje prostorskega akta pri izdaji kulturnovarstvenega soglasja oziroma kulturnovarstvenih pogojev. Da izdaja kulturnovarstvenega soglasja ni pogojena z izdajo gradbenega dovoljenja je nenazadnje razvidno tudi iz določb, ki se nanašajo na način izdaje soglasja, saj ZVKD-1 v prvem odstavku 30. člena izrecno določa, kaj je treba priložiti vlogi za izdajo soglasja za poseg, za katerega je gradbeno dovoljenje potrebno (tj. projektno dokumentacijo), in kaj je treba priložiti tej vlogi, če gradbeno dovoljenje ni potrebno (tj. idejno zasnovo).

Če je za katerikoli poseg gradbeno dovoljenje predpisano, se kuturnovarstveno soglasje izda kot „projektno soglasje“ v skladu s predpisi, ki urejajo graditev (tretji odstavek 28. člena ZVKD-1). Zgolj to, da predpisi, ki urejajo graditev objektov, ne vsebujejo besedne zveze „projektno soglasje“, pa ne more pomeniti, da tretjega odstavka 28. člena, ki vsebuje to besedno zvezo, ni mogoče uporabljati, kot to trdi tožnica. To pomeni, da taka besedna zveza ne izključuje uporabe določb ZGO-1, ki se nanašajo na projektne pogoje in soglasja. Po navedenem je torej stališče tožnice, po katerem kulturnovarstvenega soglasja ni mogoče zavrniti na podlagi petega odstavka 50. člena ZGO-1, napačno. Res je, da drugi odstavek 30. člena ZVKD-1 določa, da se kulturnovarstveno soglasje lahko zavrne samo v primeru, da je poseg v neskladju s kulturnovarstvenimi pogoji, določenimi na podlagi četrtega odstavka 29. člena istega zakona, vendar se ta določba nanaša na primere, ko so bili pridobljeni kulturnovarstveni pogoji. Če teh ni mogoče določiti, ker poseg v skladu z določbami prostorskega akta ali akta o določitvi varstvenih območij dediščine ni dopusten ali mogoč, ni razloga, da organ ne bi mogel v skladu s petim odstavkom 50. člena ZGO-1 vloge za izdajo kulturnovarstvenih pogojev (kot projektnih pogojev) šteti kot vloge za izdajo soglasja in jo kot tako zavrniti.

Nobena od navedenih določb ZVKD-1 pa Zavodu za varstvo kulturne dediščine ne daje pooblastila za odločanje o nameravani gradnji s stališča celovite skladnosti te gradnje s prostorskim aktom, za kar so pristojni organi iz 24. do 26. člena ZGO-1. Odločanje Zavoda je že ob upoštevanju splošnih določb 1. in 8. člena ZVKD-1 omejeno na vprašanja varstva kulturne dediščine oziroma odločanje na podlagi predpisov ali njihovih posameznih določb, ki določajo ukrepe tega varstva, kar velja tudi v primeru, ko je pravna podlaga za odločanje prostorski akt (tretja alineja četrtega odstavka 28. člena ZVKD-1). Tudi 83. in 84. člen ZVKD-1, ki določata organizacijo in naloge Zavoda, temu ne dajeta pristojnosti za odločanje o skladnosti nameravane gradnje izven obsega, ki zagotavlja varstvo nepremične dediščine. Zato je tudi presoja (ne)možnosti oziroma (ne)dopustnosti gradnje iz petega odstavka 50. člena ZGO-1 omejena na varstvo nepremične dediščine, to varstvo pa izvaja v skladu z ZVKD-1 in prostorskimi akti.

Navedeno pomeni, da odločitev o zavrnitvi zahteve za izdajo kulturnovarstvenega soglasja ne more temeljiti na razlogih, ki niso del kulturnovarstvenega režima, in da je v obravnavanem primeru zavrnitev izdaje soglasja na podlagi 26. člena PUP nezakonita.

V nadaljevanju je moralo sodišče presoditi še, ali je odločitev organa o zavrnitvi tožničine vloge na podlagi petega odstavka 50. člena ZGO-1 pravilna in zakonita z vidika varstva kulturne dediščine.

Za območje, v katerem leži tožničina parcela, velja PUP, ki v tretjem odstavku 8. člena določa, da na območjih varovanja kulturne dediščine, ki so opredeljena kot nezazidljiva, oziroma kot območja ohranjanja obstoječega stanja, gradnja objektov ni možna. Varovanje kulturne dediščine PUP ureja v 24. členu. Prvi odstavek 24. člena PUP določa, da so območja varovanja kulturne dediščine prikazana v družbenem planu občine Koper, drugi odstavek tega člena pa med kulturno dediščino navaja tudi kulturno krajino.

Vendar v obravnavanem primeru ne iz obrazložitve organa prve stopnje ne iz obrazložitve organa druge stopnje ni razvidno, da kulturnovarstvenih pogojev za poseg v registrirano dediščino ni bilo mogoče izdati v skladu z določbami prostorskega akta o varstvu kulturne dediščine ali akta o določitvi varstvenih območij dediščine (prva alineja četrtega odstavka 29. člena ZVKD-1). Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja le, da se obravnavana parcela nahaja v zavarovanem območju kulturne krajine, drugostopenjski organ pa to obrazložitev dopolnjuje z navedbo, da je to razvidno iz registra nepremične kulturne dediščine. Iz obrazložitev obeh organov ni razvidno, ali gre za varstvo obstoječe registrirane dediščine iz 130. člena ZVKD-1 in ali je varstveni režim, ki ga organ navaja v izpodbijani odločbi, varstveni režim iz prvega odstavka 131. člena ZVKD-1. Utemeljen je tudi tožbeni očitek, da obrazložitev ne vsebuje podatka, kje je varstveni režim, na katerega se upravni organ sklicuje, objavljen. Poleg tega organ niti ni poskušal obrazložiti, v čem se ta varstveni režim nanaša na tožničino parcelo in na predviden poseg vanjo, varstveni režim sam po sebi pa ni konkretiziran v tem smislu, da bi bilo že iz njegove vsebine mogoče ugotoviti, da gradnja ni dopustna oziroma mogoča. Zgolj na podlagi navedb o varstvenem režimu tudi ni mogoče sklepati, da gre v skladu z 8. členom PUP za območje varovanja kulturne dediščine, ki so opredeljena kot nezazidljiva, oziroma kot območja ohranjanja obstoječega stanja.

Po navedenem izpodbijana odločba nima razlogov, ki bi omogočali sklep o neskladnosti posega z varstvenim režimom, ki velja za to območje. To pomeni, da so utemeljeni tožbeni očitki o kršitvah 214. člena ZUP. Ker neobrazloženost odločitve pomeni tudi, da je ni mogoče preizkusiti, je po presoji sodišča utemeljen tudi tožbeni očitek o bistveni kršitvi pravil upravnega postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP.

Ker je sodišče presodilo, da je tožba utemeljena, je izpodbijano odločbo v skladu s 3. točko prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06in 62/10 – v nadaljevanju ZUS-1) odpravilo in zadevo vrnilo upravnemu organu prve stopnje v ponovni postopek. V njem bo moral upravni organ prve stopnje preveriti in dodatno pojasniti, iz česa izhaja, da leži tožničina parcela v območju kulturne krajine Notranja Istra EŠD št. ..., ter po ugotovitvi vrste posega iz prvega odstavka 28. člena ZVKD-1 ponovno odločiti o izdaji kulturnovarstvenih pogojev iz prvega odstavka 29. člena ZVKD-1. V novi odločbi bo moral določno navesti varstveni režim, v katerem aktu je določen in ga konkretizirati z vsebino kulturnovarstvenih pogojev, ki morajo biti upoštevani pri nameravanem posegu. Sodišče je odločilo brez glavne obravnave na podlagi prve alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1, ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijane odločbe in upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi.

Ker je sodišče tožbi ugodilo in odpravilo izpodbijani upravni akt, je tožnica v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/07, v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožečo stranko pa je v postopku zastopal odvetnik, se ji priznajo stroški v višini 350,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika). Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika).

ZVKD-1 člen 1, 3, 3/26, 3/26-1, 8, 28, 28/4, 28/4-3, 30, 30/1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.