sodba I U 1047/2009
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-09-23

kulturni spomenik lokalnega pomena - akt, ki ureja posamična razmerja - poseg v lastninska upravičenja - omejitev lastninske pravice

Tožnica se utemeljeno sklicuje na 133. člen ZVKD-1, ki določa, da akti o razglasitvi kulturnih spomenikov na podlagi prej veljavnih zakonov (med drugim ZVKD) ostanejo v veljavi in se po potrebi uskladijo z določbami tega zakona. Na tej podlagi je tožnica vložila pobudo za uskladitev predmetnega sklepa z določbami ZVKD-1, pri čemer se je upravičeno sklicevala, da vplivno območje ni zadosti določeno. Iz 4. alineje 2. odstavka 13. člena sedaj veljavnega ZVKD-1 izhaja, da akt o razglasitvi obsega med drugim vplivno območje, kadar je to zaradi zagotavljanja prostorske celovitosti spomenika potrebno, vključno z določitvijo meje vplivnega območja tako natančno, da so meje določljive v naravi in zemljiškem katastru. Meje vplivnega območja v konkretnem primeru niso dovolj natančno določene in niso določene na predpisan način.

1.Tožbi se ugodi in se Sklep o razglasitvi cerkve sv. Pavla v Šentpavlu pri Lipoglavu za kulturni spomenik lokalnega pomena (Uradni list RS št. 64/05) odpravi v delu, ki se nanaša na drugi odstavek 3. člena, v katerem določa vplivno območje spomenika “okrog 100 m na vzhodni strani,“ in v tem delu vrne toženi stranki v ponoven postopek.

2.Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške upravnega spora v višini 350 EUR, povečane za 20 % DDV, v roku 15 dni, z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od dneva poteka paricijskega roka do plačila.

Mestni svet Mestne občine Ljubljana je na seji dne 20. 6. 2005 sprejel Sklep o razglasitvi cerkve sv. Pavla v Šentpavlu pri Lipoglavu za kulturni spomenik lokalnega pomena. Tožnica je zoper drugi odstavek 3. člena in drugi odstavek 4. člena navedenega sklepa vložila pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti na Ustavno sodišče RS, ker naj bi navedeni sklep v izpodbijanem delu posegal v njeno lastninsko pravico in ker postopek sprejema navedenega sklepa ni bil izveden v skladu z zakonom. Ustavno sodišče RS je s sklepom št. U-I-272/08-4 z dne 12. 5. 2009, tožničino pobudo zavrglo. Ustavno sodišče RS v obrazložitvi citiranega sklepa navaja, da je navedeni sklep po svoji naravi posamičen akt, s katerim se na ugotovljeno dejansko stanje uporabi splošna norma. Tožnica lahko sklep izpodbija s tožbo pri Upravnem sodišču v roku trideset dni od vročitve navedenega sklepa. Tožnica je nato v tem roku zoper sklep tožene stranke z dne 20. 6. 2005 vložila tožbo na Upravno sodišče RS.

Tožnica v tožbi navaja, da je zemljiškoknjižna lastnica parc. št. 146 (pravilno parc. št. 416)  k.o. A. Z izpodbijanim sklepom o razglasitvi cerkve Sv. Pavla v Šentpavlu pri Lipoglavu za kulturni spomenik lokalnega pomena je Mestni svet Mestne občine Ljubljana (v nadaljevanju MOL) v 3. členu določil, da spomenik obsega parc. št. 51 k.o. A., vplivno območje pa obsega območje hriba pod cerkvijo do ceste in območje okrog cerkve v oddaljenosti okrog 30 m na severni strani in okrog 100 m na vzhodni strani. V 2. odstavku 4. člena navedenega sklepa je določeno, da v vplivnem območju spomenika ni dopustna gradnja objektov. Navedeno vplivno območje obsega tudi zahodni del parc. št. 416 k.o. A., ki je po namembnosti zazidljivo stavbno zemljišče. Do sprejema izpodbijanega sklepa je bila na zahodnem delu parc. št. 416 k.o. A. dopustna gradnja, s sprejemom izpodbijanega sklepa pa je kakršnakoli gradnja na tem delu nepremičnine postala nedopustna. Navedeno izhaja tudi iz lokacijske informacije, ki jo je pridobila tožnica in iz dopisa Zavoda za varstvo kulturne dediščine (v nadaljevanju Zavod) z dne 26. 5. 2008.

V skladu z določilom 1. odstavka 133. člena Zakona o varstvu kulturne dediščine (Uradni list RS, št. 16/08, v nadaljevanju ZVKD-1) se akti o razglasitvi kulturnih spomenikov, ki so bili izdani na pravni podlagi, ki je veljala pred uveljavitvijo ZVKD-1, uskladijo z določbami ZVKD-1. Na podlagi navedenega je tožnica po začetku veljavnosti ZVKD-1 in upoštevaje določen 6 mesečni rok za uskladitev varovanega območja oziroma aktov, ki le-tega določajo, z ZVKD-1 (3. odstavek 133. člena ZVKD-1), na Zavod dne 15. 7. 2008 vložila pobudo za spremembo oziroma uskladitev navedenega sklepa z določbami ZVKD-1. Zavod je v odgovoru z dne 11. 8. 2008 pobudnico obvestil, da gradnja znotraj vplivnega območja ni dovoljena in ne bo dovoljena tudi pri bodoči uskladitvi navedenega sklepa z ZVKD-1.

S citiranim sklepom je grobo in prekomerno poseženo v lastninsko pravico tožnice, saj je vrednost njenega zemljišča zaradi sprejetja izpodbijanega sklepa znatno zmanjšana. Do sprejema navedenega sklepa je bila namreč na parc. št. 416 k.o. A. dopuščena gradnja, s sprejemom citiranega sklepa pa je kakršnakoli gradnja postala nedopustna.

Izpodbijani sklep je sprejet v nasprotju z določili Ustave RS ter določili ZVKD ter v zakonsko določenem roku ni bil usklajen z določili ZVKD-1, zaradi česar je nezakonit. Določilo 2. odstavka 3. člena izpodbijanega sklepa je v neskladju z določbo 4. alinee 2. odstavka 13. člena ZVKD-1,  ki zahteva, da se vplivno območje določi tako natančno, da so meje določljive v naravi in v zemljiškem katastru. Vplivno območje je v izpodbijanem sklepu opisano nenatančno in iz njega se ne da razbrati natančnega obsega vplivnega območja. Določilo zadnjega odstavka 13. člena ZVKD je določalo, da lahko varstveni režim omejuje lastninsko pravico le v obsegu, ki je nujen za izvajanje varstva. Smiselno enako določa sedaj veljavni 5. člen ZVKD-1, da se lastninska pravica in druge stvarne pravice na dediščini omejijo le v najmanjšem možnem obsegu, ki je potreben za uresničevanje varstva. Kot smiselno izhaja iz 2. odstavka 13. člena ZVKD-1 se vplivno območje določi, kadar je to potrebno zaradi zagotavljanja prostorske celovitosti spomenika. Tožnica se  sklicuje na mnenje Ministrstva za kulturo z dne 5. 3. 2008, iz katerega izhaja, da glede na namen, ki ga akt skuša doseči, obstoječ režim ni nujno potreben in pregrobo posega v lastninska upravičenja  lastnikov zemljišč v vplivnem območju.

Iz 2. točke izpodbijanega sklepa, v katerem so opredeljene lastnosti, ki utemeljujejo razglasitev za spomenik, namreč ni razvidno, da bi imela cerkev značaj neke prostorske dominante zaradi svoje lokacije, morebitne umaknjenosti na rob naselja ali v popolnoma nepozidan prostor zunaj vasi, zato se tudi s tega vidika kaže ureditev v vplivnem območju kot pretirana in neutemeljena. V skladu z določilom 1. odstavka 13. člena ZVKD je bila tožena stranka dolžna tožnici na podlagi akta o razglasitvi spomenika izdati odločbo o pravicah in omejitvah lastninske pravice tožnice. Smiselno enako določa sedaj veljavno določilo 5. člena ZVKD-1. Tožnica o sprejetju izpodbijanega sklepa ni bila nikoli obveščena. Tudi sicer javnosti ni bila dana možnost, da se izjasni o predlogu, kot to sedaj izrecno predvideva 12. člen ZVKD-1.

Izpodbijani sklep je v nasprotju z 52. členom in 54. členom ZVKD, z 39. členom in 63. členom ZVKD-1 in z ustavno zagotovljenimi pravicami tožnice. Ustava RS v 69. členu in 63. člen ZVKD-1 (prej 54. člen ZVKD) določata pogoje, pod katerimi je mogoča razlastitev. Določilo 39. člena ZVKD-1 (prej 52. člen ZVKD) predvideva pravico do nadomestila, če se lastniku spomenika zaradi varstvenega režima poslabšajo pogoji za gospodarsko izkoriščanje nepremičnine zaradi uvedenega varstvenega režima. Citirane določbe je treba smiselno enako razlagati za lastnike nepremičnin v varovanem območju. Izpodbijani sklep je v neskladju z Ustavo RS in ZVKD-1 ter je bil sprejet v nasprotju z določili tedaj veljavnega ZVKD, saj je bil sprejet avtoritativno, brez možnosti sodelovanja zainteresiranega subjekta, kateremu se nalaga določene omejitve in grobo, prekomerno, preveč ohlapno, nedoločeno in arbitrarno posega v pravice tožnice.

Tožnica predlaga, da sodišče odloči, da sta 2. odstavek 3. člena in 2. odstavek 4. člena izpodbijanega sklepa nezakonita ter da se izpodbijani sklep v navedenem delu odpravi. Hkrati predlaga, da sodišče odloči, da je tožena stranka dolžna tožnici povrniti stroške tega postopka.

MOL v odgovoru na tožbo navaja, da je Mestni svet MOL sprejel Sklep o začasni razglasitvi cerkve sv. Pavla v Šentpavlu pri Lipoglavu za kulturni spomenik lokalnega pomena. Akt je bil v veljavi od 3. 4. 2004 do 3. 4. 2005. Po prenehanju veljavnosti tega akta je Mestni svet MOL na osnovi strokovnih podlag pristojnega zavoda sprejel izpodbijani sklep. V obeh primerih je vsebina aktov v celoti povzeta iz strokovnih podlag pristojnega zavoda, med drugim tudi obseg in režim vplivnega območja. Ker ZVKD-1 v 133. členu in 134. členu omogoča uskladitev predhodno sprejetih aktov z novim zakonom, je tožena stranka tožnici oz. njenim pooblaščencem predlagala, da pristojnemu zavodu predlaga spremembo akta v delu, ki določa vplivno območje spomenika oz. spremembo vzhodne meje vplivnega območja. Dne 10. 7. 2009 je tožena stranka skupaj s konservatorko pristojnega zavoda in hčerko tožnice ter njenim možem opravila ogled stanja na terenu. Mnenje konservatorke pristojnega zavoda je bilo, da je zaradi konfiguracije terena možno vzhodno mejo vplivnega območja spomenika na parc. št. 416 k.o. A. zmanjšati na cca 34 m oddaljenosti od pokopališkega zidu. Takšen predlog spremembe vplivnega območja bo pristojni zavod posredoval Mestni upravi MOL.

Sodišče je po uradni dolžnosti ugotovilo, da se na vzhodni strani predmetni cerkvi določenega vplivnega območja nahajata tudi parc. št. 417/3 in parc. št. 417/1 k.o. A. Ugotovilo je (elektronska zemljiška knjiga), da sta lastnika parc. št. 417/3 k. o. A., B.B. in C.B. ter da je lastnik parc. št. 417/1 k.o. A., D.D.. Zato je omenjene, v skladu z 2. odstavkom 19. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06 in spremembe, v nadaljevanju ZUS-1) obvestilo o navedenem postopku in jih pozvalo, če želijo sodelovati v tem postopku, da to sporočijo sodišču tako, da v odmerjenem roku sodišču pošljejo izjavo, da vstopajo v navedeni postopek, v nasprotnem primeru pa bo sodišče štelo, da v navedeni postopek ne vstopajo.

B.B. in C.B. sta sodišče obvestila, da vstopata v navedeni postopek, zato ju je sodišče štelo za stranska udeleženca v navedenem postopku. Omenjena menita, da je sklep, ki se izpodbija v navedenem postopku, nezakonit. Vplivno območje ni jasno opredeljeno, moralo bi bili vrisano v grafični del prilog. Za parc. št. 417/3 k.o. A., ki je komunalno opremljena, sta pridobila gradbeni projekt (PGD) in vsa ustrezna soglasja, razen soglasja Zavoda.

Predmet izpodbijanja v obravnavani zadevi je Sklep o razglasitvi cerkve sv. Pavla v Šentpavlu pri Lipoglavu za kulturni spomenik lokalnega pomena z dne 20. 6. 2005 in sicer v delu, v katerem določa vplivno območje (2. odstavek 3. člena) in v delu, v katerem določa omejitve v vplivnem območju (2. odstavek 4. člena). Tožnica je lastnica nepremičnine parc. št. 416 k.o. A., ki se nahaja vzhodno od predmetne cerkve, in ki delno sodi v tako določeno vplivno območje, za katero veljajo omejitve v tem območju (prepoved gradnje). Navedeni sklep je akt organa lokalne skupnosti, ki ureja posamična razmerja. Zakonitost takega sklepa se presoja v upravnem sporu (4. odstavek 5. člena ZUS-1). Tožnica zakonitost navedenega sklepa izpodbija iz razloga, ker meni, da predstavlja nedovoljen poseg v njeno lastninsko pravico in ker meni, da ni bil sprejet na način in v  vsebini, kot je predpisana z zakonom (ZVKD-1).

Sklep, s katerim je bila razglašena cerkev sv. Pavla v Šentpavlu pri Lipoglavu za kulturni spomenik lokalnega pomena, je bil izdan na podlagi določb takrat veljavnega ZVKD. Le-ta v 5. členu določa opredelitev in vrste spomenikov, v 6. členu opredeljuje varstvene skupine spomenikov in v 12. členu postopek razglasitve spomenika. V konkretnem primeru je sporno vplivno območje za predmetni kulturni spomenik, ki je določeno z navedenim sklepom, ter varstveni režim, ki ga določa navedeni sklep, kot tudi postopek sprejema izpodbijanega sklepa.

Po presoji sodišča so utemeljeni tožbeni ugovori tožnice, da izpodbijani sklep ni bil sprejet na predpisan način, saj tožnica ni bila obveščena o sprejetju navedenega sklepa. Kot lastnica zemljišča, ki po izpodbijanem sklepu sodi v vplivno območje predmetnega spomenika, bi morala biti obveščena o predmetnem postopku ter bi v skladu s 1. odstavkom 13. člena ZVKD morala dobiti odločbo o varstvu za spomenik in o varstvenem režimu, ki omejuje njeno lastninsko pravico. Da bi tožena stranka tako postopala iz upravnih spisov ni razvidno.

Tožnica se utemeljeno sklicuje na 133. člen ZVKD-1, ki določa, da akti o razglasitvi kulturnih spomenikov na podlagi prej veljavnih zakonov (med drugim ZVKD) ostanejo v veljavi in se po potrebi uskladijo z določbami tega zakona. Na tej podlagi je tožnica vložila pobudo za uskladitev predmetnega sklepa z določbami ZVKD-1, pri čemer se je upravičeno sklicevala, da vplivno območje ni zadosti določeno. Iz 4. alineje 2. odstavka 13. člena sedaj veljavnega ZVKD-1 izhaja, da akt o razglasitvi obsega med drugim vplivno območje, kadar je to zaradi zagotavljanja prostorske celovitosti spomenika potrebno, vključno z določitvijo meje vplivnega območja tako natančno, da so meje določljive v naravi in zemljiškem katastru. Meje vplivnega območja v konkretnem primeru po mnenju sodišča niso dovolj natančno določene in niso določene na predpisan način.

Utemeljeno se tožnica sklicuje, da pomeni izpodbijani sklep prevelik poseg v njena lastninska upravičenja. Iz določb prej veljavnega ZVKD izhaja, da lahko varstveni režim omejuje lastninsko pravico na spomeniku le v obsegu, ki je nujen za izvajanje varstva (zadnji odstavek 13. člena ZVKD). Smiselno enako določbo vsebuje 5. člen sedaj veljavnega ZVKD-1, ki določa, da se lastninska pravica in druge stvarne pravice na dediščini omejijo le v najmanjšem možnem obsegu, ki je potreben za uresničevanja varstva. Iz upravnih spisov ni razvidno, da bi bilo pri sprejetju izpodbijanega sklepa spoštovano omenjeno določilo in da bi se presojala teža navedenih omejitev v lastninska upravičenja. Iz odgovora tožene stranke pa celo izhaja, da je mnenje predstavnice pristojnega zavoda, da je možno vplivno območje predmetnega spomenika  na vzhodnem delu zmanjšati.

Iz navedenih razlogov je bilo potrebno tožbi ugoditi in predmetni sklep v delu, v katerem določa na vzhodni strani predmetnega spomenika vplivno območje, odpraviti in v tem delu vrniti toženi stranki v ponovni postopek. S tem pa za navedeno območje prenehajo veljati omejitve (prepoved gradnje objektov), kar je določeno v 2. odstavku 4. člena predmetnega sklepa. V ponovnem postopku bo tožena stranka morala spoštovati določbe sedaj veljavnega ZVKD-1, tako glede postopka sprejema (12. člen), določitve vplivnega območja s predpisano natančnostjo (2. odstavek 13. člena) in vsebine omejitev (1. odstavek 5. člena).

Sodišče je v zadevi odločilo na podlagi 3. in 4. točke 1. odstavka 64. člena ZUS-1.

Izrek o stroških temelji na 25. členu ZUS-1. Ker je sodišče tožbi ugodilo, je tožeča stranka v skladu z določbo 3. odstavka 25. člena ZUS-1 upravičena do povračila stroškov postopka v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/07; dalje Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožečo stranko pa je v postopku zastopal odvetnik, se ji priznajo stroški v višini 350,00 EUR (2. odstavek 3. člena Pravilnika).

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.