sodba I U 1494/2009
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2011-01-27

Inženirska zbornica Slovenije - disciplinski ukrep - članarina - neplačevanje članarine - javna dajatev

Napačno je stališče tožnice, da je članarina zgolj predmet obligacijskih terjatev. Obveznost plačevanja članarine izhaja iz določbe 2. odstavka 125. člena ZGO-1. Da je neplačevanje oziroma neredno plačevanje članarine ali drugih prispevkov zbornici težja disciplinska kršitev, izhaja iz 24. točke 13. člena Disciplinskega pravilnika, da pa je mogoče za to kršitev izreči sankcijo začasnega izbrisa iz imenika IZS, pa izhaja iz 3. alinee 1. odstavka 21. člena in 1. odstavka 22. člena Disciplinskega pravilnika.

Disciplinski senat Disciplinske komisije Inženirske zbornice Slovenije (prvostopni organ) je z izpodbijanim sklepom med drugim odločil, da je tožnica, ki je pooblaščena inženirka, na podlagi zahteve za uvedbo disciplinskega postopka kriva, da je kot pooblaščena inženirka in članica Inženirske zbornice Slovenije (v nadaljevanju IZS), kljub dvakratnemu letnemu pisnemu opominu, opustila plačevanje članarine in prispevka za vodenje imenika Inženirske zbornice Slovenije v letih 2006 in 2008, ki so zapadla v plačilo 27. 5. 2006 in 6. 6. 2008, kar je v nasprotju z določili 13.,  14. in 15. člena Statuta IZS, da taka namerna opustitev plačila obveznosti do IZS predstavlja hujšo disciplinsko kršitev po 24. točki 13. člena Disciplinskega pravilnika IZS, zato se kršiteljici izreče disciplinski ukrep – začasni izbris iz imenika IZS za čas šest mesecev. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da je disciplinski tožilec zoper tožnico vložil zahtevo za uvedbo disciplinskega postopka zaradi neplačevanja članarine in prispevka za vodenje imenika IZS v letih 2006 in 2008, ki sta zapadli v plačili 27. 5. 2006 in 6. 6. 2008 in predlagal, da se ji izreče disciplinski ukrep za hujšo disciplinsko kršitev. Neplačevanje ali neredno plačevanje članarine in prispevkov za vodenje imenika po določbi 12. in 13. člena Disciplinskega pravilnika (sprejetega na seji skupščine IZS dne 15.4.2005 in seji skupščine IZS dne 18. 3. 2008 - spremembe in dopolnitve disciplinskega pravilnika, v nadaljnjem besedilu Disciplinski pravilnik) spada med hujše kršitve pooblaščenih inženirjev. Ravnanje tožnice je krivdno ravnanje, storjeno namenoma, ker je kršiteljica z opustitvijo plačila kršila določilo 24. točke 13. člena Disciplinskega pravilnika. Glede na ugotovljeno disciplinsko odgovornost in krivdno naklepno ravnanje tožnice je disciplinski senat izrekel disciplinski ukrep, ki je razviden iz izreka tega sklepa.

Disciplinski senat Disciplinskega sodišča IZS (drugostopni organ) je zavrnil pritožbo tožnice zoper izpodbijani sklep. Iz obrazložitve sklepa izhaja, da ni obravnaval tistega dela navedb tožnice, kjer navaja protiustavnost in protizakonitost Zakona o graditvi objektov, Statuta IZS in drugih splošnih aktov IZS, ker je to presojanje predmet drugih postopkov. Senat tudi meni, da so vrednostne sodbe o položaju in pooblastilu drugih pooblaščenih inženirjev, ki sodelujejo v disciplinskem postopku, neprimerne. Zakon o graditvi objektov (Uradni list RS št. 110/02 in naslednji, v nadaljevanju ZGO-1) v zvezi s statusom disciplinskih organov in vodenjem disciplinskega postopka ter izrekanjem disciplinskega ukrepa napotuje na Statut IZS (sprejet na skupščini IZS dne 16. 3. 2004, v nadaljevanju Statut) in Disciplinski pravilnik. Statut v členih 44 do 50 določa sestavo disciplinskih organov in volitve njihovih članov. Sestava disciplinskih organov torej temelji na ZGO-1 in na Statutu, ki je temeljni akt poklicne zbornice in je bil sprejet skladno z določili ZGO-1, pred objavo pa ga je potrdila Vlada Republike Slovenije s sklepom št. 029-00/2004-1 z dne 1. 7. 2004 (Uradni list RS, št. 78/2004). Disciplinski postopek je določen v Disciplinskem pravilniku, saj je tako določeno s 137. členom ZGO-1. Disciplinski pravilnik torej temelji na zakonski podlagi. V 13. členu Disciplinskega pravilnika je neplačevanje oziroma neredeno plačevanje članarine ali drugih prispevkov opredeljeno kot težja disciplinska kršitev. Disciplinske sankcije pa so določene v 21. in 23. členu Disciplinskega pravilnika. Četrti odstavek 23. člena določa, da se začasen izbris iz imenika IZS lahko izreče za najmanj šest mesecev in največ pet let. Tožnica v pritožbi ne zanika neplačevanja članarine in prispevka za vodenje v imenika v zahtevi za uvedbo disciplinskega postopka. Glede na navedeno je prvostopni organ pravilno ugotovil dejansko stanje, kršitve in stopnjo krivdnega ravnanja kršiteljice.

Tožnica v tožbi med drugim navaja, da je prvostopni organ zmotno in nepopolno ugotovil dejansko stanje, zmotno uporabil materialne predpise ter zagrešil bistvene kršitve določb upravnega postopka. Izrek izpodbijanega sklepa je povsem nepravilen in nezakonit iz razloga, ker je članarina predmet obligacijskih terjatev, katerih izpolnitev lahko tožena stranka zahteva po sodni poti, zaradi česar je upravna odločba disciplinskega organa, izdana iz naslova neplačila članarine, nična. Člani  IZS so dolžni IZS plačevati članarino za opravljanje nalog, ki so v javnem interesu in v sorazmerju s tistim obsegom dejavnosti zbornice, zaradi katerega je članstvo obvezno. Ker gre za javno dajatev, bi moralo biti v zakonu določeno, katere dejavnosti zbornice in v kakšnem obsegu se financirajo s članarino. To je potrebno tudi zato, ker iz zakona izhaja, da zbornica določena opravila, ki jih opravlja kot javna pooblastila ter nekatere druge dejavnosti, zaračunava posebej. Zakon bi moral določati nadzor države nad določanjem članarine in opredeliti tudi merila za določanje višine članarine, ne pa, da to prepušča zbornici (odločba Ustavnega sodišča, št. U-I-152/00 z dne 25. 9. 2003). Ker IZS iz naslova članarine v korist tožnice ne opravlja nobene javne dejavnosti, članarina IZS nima značaja javne dajatve, ki se lahko določa samo z zakonom. Vodenje disciplinskega postopka je ena od drugih dejavnosti, ki jo zbornica zaračunava posebej in ni predmet javnega pooblastila. Izpodbijani sklep je nepravilen in nezakonit tudi zato, ker ZGO-1 v 132. členu med drugim določa, da o izbrisu odloča pristojni organ ZAPS oziroma IZS z odločbo, izdano v upravnem postopku, zoper odločbo pa je dovoljena pritožba, o kateri odloča ministrstvo, pristojno za prostorske in gradbene zadeve. Glede na zgoraj navedeno ni jasno, kateri organ je pristojen za odločanje o izbrisu, o katerem odloča pristojni organ z upravno odločbo in zaradi česar je izpodbijan sklep, s katerim je prvostopni organ odločil o izbrisu iz imenika IZS na podlagi pravnomočnega sklepa disciplinskega organa v disciplinskem postopku zaradi neplačila članarine, ki ni disciplinski ukrep na podlagi zakona, v celoti nepravilen in nezakonit. Prav tako je nepravilen in nezakonit sklep drugostopnega organa, ki ni pritožbeni organ v zadevah izbrisa iz imenika IZS na podlagi zakona. Iz določb 121. in 122. člena ZGO-1 je jasno razvidno, kaj določa Statut. Med določbami o vsebini Statuta zagotovo ni disciplinskih kršitev, ki so lahko le predmet zakona. Izpodbijani sklep, ki temelji na določbah Statuta, ki jih je domnevno kršila tožnica s tem, ko je namerno opustila plačilo obveznosti do IZS, kar predstavlja hujšo disciplinsko kršitev določb Disciplinskega Pravilnika, je zato v celoti nepravilen in nezakonit. ZGO-1 v določbah 137. do 139. člena določa, da se disciplinske kršitve članov poklicne zbornice, delovanje disciplinskih organov zbornice, disciplinski postopek in kazni za disciplinske prekrške določijo z disciplinskim pravilnikom, ki ga sprejme skupščina zbornice z večino glasov vseh članov in se objavi v Uradnem glasilu ZAPS oziroma IZS. Določba 138. člena ZGO-1 se od načela zakonitosti, določene v 28. členu Ustave RS razlikuje samo v besedi zakon, ki pa je bistvena, saj določa, da mora biti dejanje, ki je kaznivo, določeno z zakonom prej, preden je bilo le to storjeno. Izpodbijani sklep je v celoti nezakonit iz razloga, ker disciplinska kršitev ni določena z zakonom niti ni določena kazen zanjo. Prav tako je nepravilen in nezakonit iz razloga, ker ni jasno, na katere disciplinske kršitve se nanašajo disciplinske sankcije, določene z zakonom. Določba 139. člena ZGO-1 ne ureja disciplinskega postopka niti ne določa organov, ki so odločali v izpodbijanem postopku. Prav tako pritožbeni postopek sploh ni določen, organi odločanja IZS pa ne izpolnjujejo pogojev za odločanje po določbah upravnega postopka, še manj pa po določbah sodnega postopka. Iz 2. odstavka 23. člena Ustave RS je jasno, da lahko sodi samo sodnik, ki je izbran po pravilih, vnaprej določenih z zakonom, v nobenem primeru pa to ne more biti inž. strojništva. Prvostopni in drugostopni organ nista organa, določena z zakonom, zaradi česar so izpodbijane odločbe nične. Neplačilo članarine po ZGO-1 ni disciplinski prekršek, ukrep začasnega izbrisa pa ne more biti disciplinska sankcija, določena z zakonom, ker ne določa trajanje začasnega izbrisa. Zakon pa tudi ni določil roka zastaranja za uvedbo in vodenje disciplinskega postopka. Izpodbijani sklep je tudi zaradi tega nepravilen in nezakonit. Predlaga, da sodišče tožbi ugodi, izpodbijani sklep odpravi in razveljavi, prav tako tudi sklep drugostopnega organa, tožena stranka pa mora po prejemu odločbe vpisati tožnico v imenik IZS po uradni dolžnosti. Tožena stranka mora tožeči stranki plačati odškodnino za nezmožnost opravljanja del iz naslova odgovornega vodje del v višini 1.000,00 EUR na mesec in iz naslova odgovornega nadzornika v višini 1.000,00 EUR na mesec za čas od izbrisa iz imenika IZS do ponovnega vpisa v imenik IZS. Prav tako mora tožena stranka tožeči povrniti stroške postopka v znesku 600,00 EUR.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da tožnica v tožbi ne navaja, da je plačala članarino in prispevek za vodenje imenika. Tožeča stranka torej ne zanika očitane kršitve. Tožničino pravno razlogovanje, da je članarina zgolj predmet obligacijskih terjatev in ne more biti predmet disciplinske odgovornosti, je povsem napačno. Plačevanje članarine je obvezno za vse člane, pooblaščene inženirje. Kršitev neplačevanja članarine daje toženi stranki ne samo obligacijsko terjatev zoper člana, ampak predstavlja tudi hujšo disciplinsko kršitev po 24. točki 13. člena Disciplinskega pravilnika. Določba 125. člena ZGO-1 je pravna podlaga, ki govori o obveznosti plačevanja članarine. S sprejemom ZGO-1 A, ki je bil objavljenem v Uradnem listu RS, št. 47/04, je zakonodajalec zapolnil pravno praznino, ki jo je v citirani ustavni odločbi ugotovilo Ustavno sodišče RS. Deveti odstavek 132. člena ZGO-1 v razmerju do 3. odstavka 132. člena ZGO-1 predstavlja lex specialis. V konkretnem primeru gre za disciplinski in ne upravni postopek. Delovanje IZS in njenih disciplinskih organov je urejeno v ZGO-1, in sicer v 115., 119., 137., 138. in 139. členu. Zastaranje za uvedbo in vodenje disciplinskega postopka pa je urejeno v Disciplinskem pravilniku. Določba 69. člen Disciplinskega pravilnika določa, da uvedba disciplinskega postopka za  hujše kršitve ni več dovoljena, če je od storjene disciplinske kršitve preteklo več kot tri leta ali več kot šest mesecev od takrat, ko je disciplinski tožilec prejel prijavo oziroma sam zaznal disciplinsko kršitev. Predmetni disciplinski postopek je bil uveden znotraj triletnega in šestmesečnega roka. Valutacija prvega plačila članarine je bila 11. 4. 2006, terjava disciplinskemu tožilcu pa je bila podana 11. 2. 2009. Postopek je bil uveden 18. 3. 2009, torej znotraj triletnega in šestmesečnega roka. Glede 2. točke tožbenega zahtevka pa toženi stranki ni jasno, na kakšni pravni podlagi tožeča stranka lahko od Upravnega sodišča zahteva plačilo nekih zneskov, za katere sploh ni jasno, kaj predstavljajo. Ni jasno tudi, kako lahko zahteva povračilo stroškov, saj je tožbo vlagala sama in ji ti stroški sploh niso nastali. Glede na navedeno predlaga, da naslovno sodišče tožbo zavrne kot neutemeljeno, tožeči stranki pa naloži plačilo stroškov postopka skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi od naslednjega dne po poteku paricijskega roka dalje do plačila.

V zadevi ni sporno, da tožnica, kljub dvakratnemu letnemu pismenemu opominu, ni plačala članarine in prispevka za vodenje imenika IZS v letih 2006 in 2008 in da sta navedeni terjatvi zapadli v plačilo 27.5.2006 in 6.6. 2008, saj tega tožnica ne zanika.

Glede na tako ugotovljeno dejansko stanje je odločitev tožene stranke pravilna in zakonita.

Napačno je stališče tožnice, da je članarina zgolj predmet obligacijskih terjatev. Obveznost plačevanja članarine izhaja iz določbe 2. odstavka 125. člena ZGO-1. Da je neplačevanje oziroma neredno plačevanje članarine ali drugih prispevkov zbornici težja disciplinska kršitev, izhaja iz 24. točke 13. člena Disciplinskega pravilnika, da pa je mogoče za to kršitev izreči sankcijo začasnega izbrisa iz imenika IZS, pa izhaja iz 3. alinee 1. odstavka 21. člena in 1. odstavka 22. člena Disciplinskega pravilnika. Iz 1. in 2. odstavka 137. člena ZGO-1 izhaja, da se med drugim disciplinske kršitve članov poklicne zbornice in kazni zanje določijo z disciplinskim pravilnikom, ki ga sprejme skupščina zbornice z večino glasov vseh članov skupščine, zato niso utemeljeni tožbeni ugovori, da bi le-te lahko bile določene samo v zakonu.

Neustavno stanje, ki ga je ugotovilo Ustavno sodišče RS v odločbi U-I-152/00 z dne 25.9.2003 in na katerega se sklicuje tožnica, je odpravil zakonodajalec s sprejemom Zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o graditvi objektov (ZGO-1A), ki je bil objavljen v Uradnem listu RS št. 47/04 dne 30.4.2004. Iz citirane odločbe Ustavnega sodišča RS jasno izhaja, da ima članarina značaj javne dajatve, zato niso utemeljene tožbene navedbe, da temu ni tako. Kot je pravilno pojasnil že drugostopni organ, ima delovanje IZS in posebej njenih disciplinskih organov podlago v ZGO-1. Iz 1. odstavka 109. člena ZGO-1 je razvidno, da je IZS pravna oseba javnega prava. Iz 1. odstavka 115. člena ZGO-1 izhaja, da je skupščina zbornice najvišji organ odločanja, in kot taka med drugim sprejme statut (1. točka), disciplinski pravilnik (4. točka) ter voli in razrešuje disciplinskega tožilca in člane disciplinskih organov (9. točka).  Določba 119. člena ZGO-1 pa določa, da v disciplinskih zadevah zoper člane poklicne zbornice na prvi stopnji odloča disciplinska komisija, na drugi stopnji pa disciplinsko sodišče zbornice (1. odstavek ) ter da delovanje disciplinskih organov natančneje uredi disciplinski pravilnik (3. odstavek). Določba 1. odstavka 137. člena ZGO-1 določa, da se disciplinske kršitve članov poklicne zbornice, delovanje disciplinskih organov zbornice, disciplinski postopek in kazni za disciplinske prekrške določijo z disciplinskim pravilnikom, določba 2. odstavka 138. člena ZGO-1 določa disciplinske sankcije, določba 139. člena ZGO-1 pa  disciplinski postopek in  pravno podlago za delovanje disciplinskih organov in natančnejšo ureditev postopka, ki je disciplinski pravilnik. Tožbene navedbe, da tožena stranka nima javnega pooblastila za vodenje  disciplinskega postopka so zato neutemeljene, ne glede na to, da ga zaračunava posebej, prav tako pa tudi navedbe, da zakon ne ureja disciplinskega postopka, organov, ki so odločali v predmetni zadevi ter pritožbenega postopka.

Ker tožnica z izpodbijanim sklepom še ni bila izbrisana iz imenika, pač pa je bil z njim na podlagi navedenih določb s strani pristojnega organa zgolj izrečen disciplinski ukrep o izbrisu, ki bo po pravnomočnosti sklepa podlaga za izbris v skladu z določbo 9. odstavka v zvezi s 3. odstavkom 132. člena ZGO-1, niso utemeljeni tožbeni ugovori, da na podlagi določbe 132. člena ZGO-1 ni jasno, kateri organ je pristojen za odločanje o izbrisu, zaradi česar naj bi bil izpodbijani sklep nezakonit.

Ker tudi določitev zastaralnega roka po vsebini spada v disciplinski postopek, glede na citirano določbo 1. odstavka 137. člena ZGO-1 ni utemeljen tožbeni ugovor, da zastaralni roki za disciplinske kršitve niso zakonito določeni. Da bi bili zastaralni roki, določeni v 69. členu Disciplinskega pravilnika, pretečeni, pa tožeča stranka ne navaja, niti to ne izhaja iz spisa.

Ker o predmetnem sporu odloča Upravno sodišče RS, in sicer v senatu treh sodnikov, ni utemeljen tožbeni ugovor, da tožnici ni omogočena pravica do sodnega varstva iz 23. člena Ustave RS.

Glede na navedeno je sodišče tožbo zavrnilo kot neutemeljeno na podlagi 1. odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS št. 105/06 in naslednji, v nadaljevanju ZUS-1). Zavrnitev tožbe zajema tudi stroškovni zahtevek (4. odstavek 25. člena ZUS-1).

ZGO-1 člen 109, 109/1, 115, 115/1, 119, 119/1, 119/3, 125, 	 	  125/2, 132, 132/3, 132/9, 137, 137/1, 138, 138/2, 139.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.