sodba II U 304/2011
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2012-09-05

gradbeno dovoljenje - pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja - materialnopravna podlaga za odločitev - veljaven prostorski akt - prostorski ureditveni pogoji - podrobni prostorski načrt

Posegi v prostor so na obravnavanih parcelah možni le pod pogoji, ki jih določa občinski podrobni prostorski načrt. Oba prostorska akta, - odlok o prostorsko ureditvenih pogojih in odlok o podrobnem prostorskem načrtu - se namreč medsebojno povezujeta oziroma sta v odvisnosti, saj prvi odlok napotuje na uporabo drugega.

Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Z izpodbijano odločbo je Upravna enota Slovenska Bistrica zavrnila zahtevo tožnice za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo komunalne infrastrukture v stanovanjski zazidavi v Zgornji Polskavi, Območje Čretnik, na zemljišču s parc. št. 264, 262/9 in 262/3, k. o. .... Navedeno odločbo je prvostopni organ izdal v ponovljenem postopku v zvezi z odločbo tožene stranke z dne 31. 1. 2011, s katero je ta naložila prvostopnemu organu, da bo moral v ponovnem postopku ugotoviti, kateri predpis velja na obravnavanem območju. V ponovljenem postopku je upravni organ opravil poizvedbe pri Občini Slovenska Bistrica o tem, kateri prostorski predpis se uporablja do sklenitve pogodbe iz četrtega odstavka 36. člena Odloka o občinskem podrobnem prostorskem načrtu stanovanjske zazidave Čretnik v Zgornji Polskavi (Uradni list RS, št. 79/2009, v nadaljevanju OPPN Čretnik). Iz odgovora občine je bilo razvidno, da do sklenitve pogodbe o opremljanju s komunalno infrastrukturo velja Odlok o začasnih prostorskih ureditvenih pogojih za centralna naselja v Občini Slovenska Bistrica in mestu Slovenska Bistrica (Uradni list RS, št. 16/93, 79/01, 35/02, 108/08, 26/10, v nadaljevanju Odlok). Tudi prvostopni organ je sprejel stališče, da na območju predvidene gradnje prostorske pogoje za posege v prostor določa navedeni odlok. Vendar Odlok v 39. členu določa, da je sestavni del Odloka grafična priloga – namenska raba – popravek februar 2010. V tej grafični prilogi  so zemljišča s parc. št. 264, 262/3 in 262/9 k.o. ... opredeljena kot zemljišča, ki se urejajo z drugimi prostorskimi akti (OPPN, ZL, ZN) in sicer z OPPN Čretnik. Navedeni predpis je bil sprejet in objavljen v Uradnem listu ter je stopil v veljavo dan po objavi, to je z dnem 10. 10. 2009. Vendar pa se OPPN Čretnik glede na določbo 36. člena začne uporabljati, ko občina in investitor skleneta pogodbo o opremljanju zemljišč. Sklenitev pogodbe o opremljanju je tako pogoj za začetek uporabe prostorskega akta in je hkrati tudi obveza investitorja. Ker pa tožnica z Občino Slovenska Bistrica na podlagi 39. člena OPPN Čretnik ni sklenila pogodbe o opremljanju, izdaja gradbenega dovoljenja za ureditev komunalne infrastrukture zaradi odloženega začetka uporabe OPPN Čretnik ni možna.

Navedeno odločitev je potrdila tudi tožena stranka z odločbo št. 35108-409/2010-4-KB z dne 22. 6. 2011. V obrazložitvi odločbe navaja, da je za obravnavano območje v veljavi OPPN Čretnik, ki je bil narejen izključno za ureditev parcel št. 264, 262/9 in 262/3 k. o. ..., ter določa, da občina in investitor na podlagi 78. člena Zakona o prostorskem načrtovanju (ZPNačrt) skleneta pogodbo o opremljanju. Po navedenem prostorskem aktu je investitor dolžan sam zgraditi celotno komunalno opremo za zemljišča, na katerih namerava graditi. Po določbi 39. člena OPPN Čretnik začne ta akt veljati dan po objavi v Uradnem listu, uporabljati pa se začne, ko občina in investitor skleneta navedeno pogodbo. Ker Odlok izrecno določa, da se sporna zemljišča urejajo z občinskim podrobnim prostorskim načrtom, ki pa se zaradi ne sklenitve pogodbe še ne uporablja, s tem izdaja gradbenega dovoljenja ni možna.

Tožnica v tožbi navaja, da je upravni organ napačno uporabil materialno pravo, saj je v celoti prezrl obvestilo Občine Slovenska Bistrica, ki je pojasnila, da je podlaga za izdajo zaprošenega gradbenega dovoljenja Odlok. Tudi po mnenju tožnice navedeni Odlok predstavlja pravno podlago za izdajo zahtevanega gradbenega dovoljenja. Edina upoštevna predpisa, ki bi ju moral upravni organ uporabiti, sta tako Zakon o graditvi objektov (ZGO-1) in Odlok. Šele ob vlogi za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo stanovanjskih objektov bo pogoj za izdajo gradbenega dovoljenja izgrajena komunalna infrastruktura in s tem veljavnost OPPN Čretnik. Tedaj bo šele aktualno vprašanje o tem, ali je komunalna infrastruktura zgrajena in urejeni odnosi z Občino Slovenska Bistrica. V tej fazi postopka pa je treba uporabljati le določila tistih predpisov, ki veljajo in se uporabljajo, kar pa OPPN Čretnik zagotovo ni, zato je kakršnokoli sklicevanje nanj nesprejemljivo. Upravni organ je tudi bistveno kršil pravila postopka, saj je obrazložitev izpodbijane odločbe tako skopa, da je ni mogoče preizkusiti. Iz odločbe namreč ne izhaja, na kateri pravni podlagi upravni organ od investitorke sploh terja predložitev pogodbe o opremljanju po 78. členu ZPNačrt oziroma obrazložitve, zakaj naj bi se uporabljal akt, ki sam določa, da se še ne uporablja do sklenitve pogodbe o opremljanju. V tej fazi gradnje pa tudi ni pomembno, ali se OPPN Čretnik že uporablja ali ne. Takšne pogodbe, ki jo določa OPPN Čretnik, ZPNačrt ne določa, saj se občina in investitor v skladu z določbo 78. člena lahko dogovorita, da bo investitor sam zgradil komunalno opremo za zemljišča, na katerih namerava graditi. Akt, ki takšno pogodbo predvideva, pa se do sklenitve pogodbe ne uporablja, temveč bo to vprašanje relevantno šele, ko bo investitor prosil za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo posameznih stanovanjskih objektov. Sicer pa je tudi občina v svojem pojasnilu navedla, da za izgradnjo prve in druge faze velja Odlok, ta pa izdajo gradbenega dovoljenja brez dvoma omogoča, saj je dokumentacija v skladu z določili navedenega prostorskega akta. Tožnica predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo spremeni tako, da se zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo komunalne infrastrukture ugodi, podredno pa da se odločba odpravi in zadeva vrne organu prve stopnje v ponovni postopek. Prav tako tožnica zahteva povrnitev stroškov postopka.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri razlogih, navedenih v obrazložitvi odločbe in predlaga, da sodišče tožbo zavrne.

V obravnavnem primeru je sporno, kateri prostorski akt velja na predvidenem območju posega, kjer se v tej fazi postopka predvideva izgradnja komunalne infrastrukture. V zadevi je nesporno, da parcele št. 264, 262/3 in 262/9 k. o. ... ležijo na območju stanovanjske zazidave Čretnik, za katero je bil sprejet občinski podrobni prostorski načrt (OPPN Čretnik). Občinski podrobni prostorski načrt je prostorski akt, s katerim se podrobneje načrtuje prostorske ureditve ter predstavlja podlago za pripravo projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja. OPPN Čretnik med drugim določa, da je investitor dolžan na lastne stroške zgraditi vso infrastrukturo, zanjo pridobiti vsa upravna dovoljenja ter jo prenesti v upravljanje izvajalcem javnih gospodarskih služb. Za opremljanje kompleksa s predvideno infrastrukturo je investitor dolžan z občino skleniti pogodbo o opremljanju na podlagi 78. člena ZPNačrt. OPPN Čretnik je bil objavljen v Uradnem listu RS dne 9. 10. 2009 ter je začel veljati naslednji dan po objavi, to je dne 10. 10. 2009. Po določbi 39. člena pa se navedeni prostorski akt prične uporabljati, ko občina in investitor skleneta pogodbo o opremljanju v skladu z 78. členom ZPNačrt. V obravnavanem primeru ni sporno, da takšne pogodbe investitor (tožnica) in občina nista sklenila.

Za območje naselja Zgornja Polskava, kjer ležijo obravnavane parcele, se uporablja tudi Odlok o začasnih prostorskih ureditvenih pogojih za centralna naselja v Občini Slovenska Bistrica in mestu Slovenska Bistrica, ki je bil sprejet na podlagi določb prej veljavnega Zakona o urejanju naselij in drugih posegih v prostor ter velja na podlagi 96. člena ZPNačrt do uveljavitve občinskega prostorskega načrta. Sestavni del navedenega Odloka je grafična priloga, ki je bila nazadnje spremenjena z dopolnitvijo Odloka v letu 2010. Navedena dopolnitev za parcele št. 264, 262/3 in 262/9 k. o. ... določa, da se posegi urejajo z OPPN Čretnik. To pomeni, da so posegi v prostor na navedenih parcelah možni le pod pogoji, ki jih določa navedeni občinski podrobni prostorski načrt. Oba prostorska akta, to je prostorsko ureditveni pogoji (Odlok) in podrobni prostorski načrt (OPPN Čretnik) se torej medsebojno povezujeta oziroma sta v odvisnosti, saj Odlok napotuje na uporabo OPPN Čretnik. Navedeni prostorski načrt pa ne velja samo za predvideno stanovanjsko zazidavo, kot to zatrjuje tožnica, temveč tudi za ostale posege, ki so predvideni na tem območju, torej tudi za prvo fazo gradnje, ki se nanaša na rekonstrukcijo javne poti, kakor tudi na drugo fazo, ki obsega izgradnjo komunalne in energetske infrastrukture.

Pravno podlago za za izdajo spornega gradbenega dovoljenja tako predstavlja Odlok, kar je pravilno ugotovil tudi upravni organ, zato sodišče zavrača tožničin ugovor, da izpodbijana odločba temelji na neveljavnem predpisu. V skladu z določbo 66. člena ZGO-1 mora biti projekt za pridobitev gradbenega dovoljenja izdelan v skladu z veljavnimi prostorskimi akti. V obravnavanem primeru je to Odlok, s čimer se strinja tudi tožnica. Ker pa Odlok v zvezi s stanovanjsko zazidavo Čretnik izrecno napotuje na OPPN Čretnik, gradbenega dovoljenja ni mogoče izdati, dokler ne bodo izpolnjeni pogoji, ki jih določa navedeni prostorski načrt. OPPN Čretnik je namreč veljaven predpis, katerega uporaba je sicer odložena do sklenitve pogodbe med občino in tožnico, vendar Odlok drugih določb, ki bi se nanašale na obravnavano območje in bi jih bilo mogoče uporabiti v prehodnem obdobju do pričetka uporabe OPPN Čretnik, nima. Pri tem pa po mnenju sodišča tudi ne gre za pogoj, na katerega tožnica ne bi imela vpliva. Obravnavani podrobni prostorski načrt je bil sprejet izključno za ureditev parcel, ki so v lasti tožnice ter je tudi pričetek njegove uporabe odvisen od tožnice kot investitorke komunalne opreme na območju zazidave.

Neutemeljeni so tudi ostali tožbeni ugovori glede kršitev pravil postopka. Odločba organa prve stopnje je ustrezno obrazložena in ima vse sestavine v skladu z določbami Zakona o splošnem upravnem postopku ter jo je mogoče preizkusiti. V tem postopku so tudi nerelevantni tožbeni ugovor v zvezi z razlago obveznosti sklenitve pogodbe iz 36. člena OPPN Čretnik, saj tožnica ne zatrjuje, da je navedeni akt izpodbijala z ustreznimi pravnimi sredstvi.

Po vsem navedenem je sodišče presodilo, da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita, zato je tožbo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1). Prav tako je zavrnilo tožničin zahtevek za povrnitev stroškov postopka, saj v skladu z določbo četrtega odstavka 25. člena ZUS-1 v primeru, ko sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.