UPRS sodba I U 592/2012
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2012-11-30

dovoljenje za začasno prebivanje - podaljšanje dovoljenja zaradi zaposlitve ali dela - poziv k dopolnitvi vloge - domneva umika zahteve - osebna vročitev poziva - obveznosti tujca v postopku

Določbo 2. odstavka 67. člena ZTuj-1 ni mogoče razlagati in uporabiti v smislu alternativnosti, ampak je treba prvi pogoj, če stranka ne opravi nobenega dejanja razlagati in uporabiti ob uporabi drugega dopolnilnega pogoja, to je, da se da iz opustitve dejanj sklepati, da stranka ni več zainteresirana za nadaljevanje postopka. Tožnik je v pritožbi navedel razlog, zakaj še vedno ne more predložiti zahtevanega dovoljenja za delo in je dovolj smiselno prosil za možnost kasneje dopolniti vlogo, da bi pritožbeni organ okoliščino s težavami operacijskega sistema na DURS upošteval.

Tožbi se ugodi in se izpodbijani akt Upravne enote Ljubljana 214-7532/2011-5 (1312005) z dne 8. 11. 2011 odpravi in se zadeva vrne prvostopenjskemu organu v ponoven postopek.

Z izpodbijanim aktom je Upravna enota Ljubljana na podlagi 42. člena Zakona o tujcih (Uradni list RS, št. 64/09 – uradno prečiščeno besedilo; v nadaljevanju ZTuj-1) v povezavi s tretjim odstavkom 148. člena Zakona o tujcih (Uradni list RS, št. 50/11 – uradno prečiščeno besedilo, 57/11; v nadaljevan ZTuj-2) odločila, da se postopek podaljšanja dovoljenja za začasno prebivanje v Republiki Sloveniji A.A., roj ... 1983, državljanu Makedonije, ustavi in da je A.A. dolžan zapustiti Republiko Slovenijo v roku 30 dni od dokončnosti tega sklepa. Dne 29. 6. 2011 je A.A. podal prošnjo za podaljšanje dovoljenja za začasno prebivanje iz razloga zaposlitve ali dela, skladno z določbo 32. člena ZTuj-1. Glede na to, da vlogi prosilec ni priložil vseh dokazil, ki jih je na podlagi 32. člena ZTuj-1 dolžan priložiti, ga je tukajšnji upravni organ 5. 7. 2011 pisno pozval, da vlogo dopolni in sicer z overjeno fotokopijo veljavnega potnega lista, veljavnim delovnim dovoljenjem ter ustreznim zdravstvenim zavarovanjem in mu skladno z določbo 99. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZPP) postavil 30 dnevni rok za predložitev manjkajočih dokazil. Poziv mu je bil vročen 23. 7. 2011. Prosilec v postavljenem roku vloge ni dopolnil, prav tako je ni dopolnil do izdaje sklepa o ustavitvi. Organ se nato sklicuje na 1. in 2. odstavek 67. člena ZPP. Pravi, da prosilec od podaje vloge dalje ni pokazal interesa za nadaljevanje postopka, zato je tukajšnji upravni organ njegov molk štel za umik zahteve in odločil, skladno z drugim odstavkom 67. člena ZTuj-1, v povezavi s prvim odstavkom 135. člena ZUP, ki določa, da izda organ sklep, da se postopek ustavi, če je bil postopek začet na zahtevo stranke, pa stranka umakne svojo zahtevo. Zato je bilo potrebno odločiti kot izhaja iz izreka tega sklepa. Upravni organ je v skladu s tretjim odstavkom 148. člena ZTuj-2, ki določa, da se postopki, ki so se začeli pred uveljavitvijo ZTuj-2 in o katerih pred začetkom uporabe tega zakona ni odločeno, čeprav je zakonski rok za odločitev potekel, nadaljujejo in zaključijo po določbah ZTuj-1, razen če je ZTuj-2 za stranko ugodnejši, odločil na podlagi ZTuj-1. Na podlagi 47. člena ZTuj-1, mora A.A. zapustiti Republiko Slovenijo v roku 30 dni od dokončnosti tega sklepa.

V pritožbi zoper prvostopenjski akt je tožnik navedel, da je zaposlen v podjetju B. d.o.o., kjer opravlja funkcijo direktorja podjetja. Je tudi edini lastnik podjetja. Podjetje je zaprosilo za izdajo delovnega dovoljenja, vendar postopek pridobivanja še ni končan, saj se je izdaja potrdila o plačanih davkih in prispevkih vlekla zaradi težav z operacijskim sistemom na DURS. Trenutno še vedno čakajo na potrdilo o plačanih davkih, ki ga bodo prejeli po izvršeni kompenzaciji med preplačili na kontu DDV in manj plačanimi prispevki. Ker je poslovanje podjetja brez direktorja skoraj nemogoče, je prosil, da organ upošteva ugovor in mu omogoči, da po izdaji delovnega dovoljenja dopolni vlogo za podaljšanje dovoljenja za prebivanje.

Z drugostopenjsko odločbo je ministrstvo pritožbo tožnika zavrnilo. Organ se sklicuje na 1. in 2. odstavek 90. člena ZTuj-1, 3. odstavek 99. člena ZUP, 1. , 3. in 4. alinejo 1. odstavka 55. člena ZTuj-1. Na podlagi vpogleda v spisno dokumentacijo ministrstvo ugotavlja, da je pritožnik dne 29. 6. 2011 na Upravni enoti Ljubljana, še pred iztekom veljavnosti dovoljenja za prebivanje vložil prošnjo za podaljšanje dovoljenja za začasno prebivanje iz razloga zaposlitve ali dela na podlagi 37. člena ZTuj-I. Prvostopenjski organ je ugotovil, da prošnja pritožnika ni popolna, zato ga je z dopisom dne 5. 7. 2011 pozval, da v roku 30 dni od prejema dopisa priloži manjkajoče listine in sicer veljavno delovno dovoljenje ter ustrezno zdravstveno zavarovanje. V dopisu je bil pritožnik opozorjena na pravne posledice v primeru, če v postavljenem roku ne bo predložil nobenega dokazila ter o možnosti, da še pred iztekom roka zaprosi za podaljšanje roka za predložitev manjkajoče listine. Dopis je bil pritožniku vročen dne 23. 7. 2011. Ministrstvo ugotavlja, da pritožnik kljub pozivu prvostopenjskega organa ter možnosti, da zaprosi za podaljšanje roka manjkajočih listin v tridesetdnevnem roku ni predložil in tudi ne vse do izdaje izpodbijanega sklepa o ustavitvi postopka, zato prvostopenjski organ ni mogel nadaljevati ugotovitvenega postopka. Prav tako, kot je bilo navedeno zgoraj, brez sodelovanja pritožnika prvostopenjski organ ni mogel ugotoviti ali A.A. izpolnjuje pogoje za podaljšanje dovoljenja za začasno prebivanje iz razloga zaposlitve ali dela. Glede za nesodelovanje pritožnika v postopku je prvostopenjski organ pritožnikov molk v skladu z 3. odstavkom 90. člena ZTuj-1 utemeljeno štel za umik prošnje za podaljšanje dovoljenja za začasno prebivanje tujca v Republiki Sloveniji iz razloga zaposlitve ali dela ter postopek v skladu s 135. členom ZUP s sklepom Upravne enote Ljubljana z dne 8. 11. 2011 ustavil. Naknadno je tožnik dne 23. 12. 2011 priložil dovoljenje za delo in sicer z veljavnostjo od 22. 8. 2011 do 21. 8. 2013 izdano dne 23. 12. 2011. V kolikor pritožnik nova dokazila predloži med samim pritožbenim postopkom gre v tem primeru za navajanje novih dejstev in okoliščin, ki so po 3. odstavku 238. člena ZUP sicer dopustna, vendar pa mora pritožnik obrazložiti, zakaj jih ni navedel že v postopku na prvi stopnji. Nova dejstva in dokazi se lahko upoštevajo kot pritožbeni razlogi le, če so obstajali v času odločanja na prvi stopnji in če jih stranka upravičeno ni mogla predložiti oziroma navesti na obravnavi. Po mnenju Ministrstva za notranje zadeve je bil pritožnik s strani prvostopenjskega organa pravilno z dopisom dne 5. 7. 2011 seznanjen o neizpolnjevanju pogojev ter katera dokazila mora priložiti vendar v določenem roku tega ni storil niti zaprosil za podaljšanje roka za predložitev manjkajočih dokumentov čeprav je imel to možnost. Dejstvo, da je pritožnik dne 23. 12. 2011 priložil manjkajoči dokument in sicer delovno dovoljenje z veljavnostjo od 22. 8. 2011 do 21. 8. 2013, s pripisom, da je bila prošnja za izdajo novega delovnega dovoljenja dokončno dopolnjena dne 22. 12. 2011, ne spremeni ugotovljenega dejstva prvostopenjskega organa, da pritožnik v ugotovitvenem postopku ni sodeloval z prvostopenjskim organom kljub dejstvu, da je bil predhodno opozorjen na pravne posledice nesodelovanja in na možnost, da pred iztekom tridesetdnevnega roka za predložitev dokazila zaprosi za podaljšanje roka pa tega ni izkoristil. Pritožnik v pritožbi ni priložil nobenih dodatnih dokumentov, na podlagi katerih bi bilo razvidno, da obstaja upravičeni razlog, zaradi katerega pritožnik ni mogel priložiti manjkajočega dokumenta pred izdajo sklepa Upravne enote Ljubljana številka 214-7532/2011-5 z dne 8. 11. 2011, kot na primer potrdilo davčnega Urada o problemih z informacijskim sistemom v obdobju pred izdajo delovnega dovoljenja z dne 22. 12. 2011. Organ pojasnjuje, da bo lahko vsa dokazila, ki jih je pritožnik priložil v pritožbenem postopku, uporabil v morebitnem novem postopku izdaje dovoljenja za prvo prebivanje tujca v Republiki Sloveniji iz razloga zaposlitve ali dela.

V tožbi tožnik pravi, da naj sodišče tožbenemu zahtevku tožeče stranke ugodi in odločbo opr. št. 214-7532/2011-5 z dne 8. 11. 2011 odpravi in tožniku podaljša delovno dovoljenje za začasno prebivanje tujca v Republiki Sloveniji iz razloga zaposlitve ali dela. Dejstvo je, da je upravni organ vročal poziv za dopolnitev vloge z manjkajočimi dokumenti tožniku dne 7. 7. 2011 na način, da mu je bilo v hišnem predalčniku puščeno obvestilo o dvigu pisanja v roku 15 dni ter je po preteku roka za vročitev upravni organ štel, da je bil izpodbijani sklep tožniku vročen dne 23. 7. 2011. Ker v roku 30 dni ni dopolnil vloge, je upravni organ ocenil molk tožnika kot njegovo nesodelovanje in nezainteresiranost, na temelju takšne napačne ocene pa je Upravna enota izdala sklep o ustavitvi postopka za podaljšanje delovnega dovoljenja in izgon tujca iz države. Zoper sklep se je tožnik pravočasno pritožil in zaprosil za podaljšanje roka za predložitev manjkajočih dokumentov in navajal, da je pravočasno zaprosil za podaljšanje roka za predložitev manjkajočih dokumentov, saj je njegov delodajalec, podjetje B. d.o.o., pravočasno vložil vlogo za podaljšanje delovnega dovoljenja na DURS, zaradi sesutja operacijskega sistema DURS, k pritožbi na II. stopenjski organ, pa je tožnik priložil tudi dovoljenje za delo, z veljavnostjo do 21. 8. 2013 in potrdilo o vloženi prošnji za podaljšanje dovoljenja za začasno prebivanje z dne 28. 6. 2011. Dejstvo je, da tožnik ni imel popolnoma nobenega vpliva na podaljšanje delovnega dovoljenja, s težavami v zvezi z njegovo izdajo zaradi sesutja informacijskega sistema DURS pa je seznanil tudi uradnico na sedežu Upravne enote Ljubljana. Žal si tožnik njenega imena ni zapomnil, saj niti v sanjah ni predvideval takšnih težav in neutemeljenih zaključkov Upravne enote, ki je ustavila postopek za podaljšanje dovoljenja za bivanje zato, ker tožnik zaradi sesutja informacijskega sistema DURS ni mogel predložiti podaljšanega delovnega dovoljenja, ker ga še ni prejel. Prejel pa ga je kasneje, in sicer z veljavnostjo od 22. 8. 2011 do 21. 8. 2011. Torej, gre za manj kot 3 tedne od trenutka poteka roka za vložitev prošnje za podaljšanje roka do pridobitve veljavnega delovnega dovoljenja, ki ga tožnik ni mogel pridobiti iz razlogov na strani državnega organa in ne zaradi lastne nezainteresiranosti, kot zmotno ugotavlja Upravna enota Ljubljana v izpodbijanem sklepu, in še to v času letnega dopusta tožnika. Tožnik namreč ni kršil nobenega navodila upravnega organa, z ničemer ni preprečeval pristojnemu organu dostopa do razpoložljivih dokazov ter je predložil vse listine in potrdila, ki jih je imel in ki so pomembna za postopek. Predlaga, da sodišče ugodi tožbenemu zahtevku, da odločbo Upravne enote Ljubljana odpravi in jo nadomesti z novo odločbo tako, da se tožniku podaljša dovoljenje za začasno prebivanje v Republiki Sloveniji.

V odgovoru na tožbo tožena stranka ponavlja argumente iz drugostopenjske odločbe in se sklicuje na določbo 3. odstavka 99. člena ZUP o možnosti podaljšanja roka, ki je tožnik ni izkoristil.

Določilo splošnega predpisa za upravne postopke določa, da če stranka pomanjkljivosti v vlogi, ki jo je stranka podala na upravni organ, v roku, ki ji ga je določil organ, ne odpravi, organ s sklepom zavrže vlogo; vendar pa to določilo tudi pravi, da ima stranka zoper tak sklep pravico do pritožbe (2. odstavek 67. člena Zakona o splošnem upravnem postopku, v nadaljevanju: ZUP). To pa posledično pomeni, da mora organ druge stopnje v postopku pritožbe upoštevati pritožbene ugovore. Kajti določilo 2. odstavka 254. člena ZUP določa, da se morajo v obrazložitvi odločbe druge stopnje presoditi vse pritožbene navedbe.

Iz specialnejših določb o izdaji podaljšanja dovoljenja za začasno bivanje iz ZTuj-1, ki nima strožjih procesnih določb kot ZTuj-2, pa izhaja, da se molk stranke po prejetem pozivu na dopolnitev vloge, šteje za umik zahteve, če se molk odraža v tem, da stranka „ne opravi nobenega dejanja za nadaljevanje ali dokončanje postopka oziroma, če se iz opustitve teh dejanj da sklepati, da ni več zainteresirana za nadaljevanje postopka“ (2. odstavek 67. člena ZTuj-1). Zadnjega dela te določbe ni mogoče razlagati v razmerju alternativnosti, še posebej ne, kadar organ hkrati z ustavitvijo postopka odloči tudi, da mora oseba zapustiti Slovenijo v roku 30 dni, pri čemer je tožnik v konkretnem primeru organu predhodno posredoval informacijo, da je direktor in lastnik podjetja v Sloveniji, ki brez njegove prisotnosti ne more poslovati. Določbe 2. odstavka 67. člena ZTuj-1 ni mogoče razlagati in uporabiti v smislu alternativnosti, da gre za umik, če stranka ne opravi nobenega dejanja, ali pa gre za umik vloge, če se da iz opustitve dejanj sklepati, da ni več zainteresirana za nadaljevanje postopka, ampak je treba prvi pogoj, če stranka ne opravi nobenega dejanja razlagati in uporabiti ob uporabi drugega dopolnilnega pogoja, to je, da se da iz opustitve dejanj sklepati, da stranka ni več zainteresirana za nadaljevanje postopka. Predmetni poziv na dopolnitev vloge s postavljenim rokom in posledico zapustiti Slovenijo, če stranka ne reagira pravočasno, je namreč treba obravnavati kot dokument iz 1. odstavka 87. člena ZUP, ki ga je treba vročati osebno. V konkretnem primeru pa osebna vročitev po 1. odstavku 87. člena ZUP ni bila opravljena, ampak se je štela kot, da je bila opravljena osebna vročitev s tem, da je bilo obvestilo vrženo v nabiralnik, brez da bi bilo iz podatkov v spisu razvidno, iz katerih razlogov ni bilo mogoče opraviti osebne vročitve; le-ta je namreč potekala v mesecu juliju, ko je bil tožnik na dopustu in se je vročitev štela za opravljeno s potekom 15 dnevnega roka iz 4. odstavka 87. člena ZUP. V takih okoliščinah upravni organ ni imel dovolj zanesljive podlage za sklepanje, da stranka nima več interesa za nadaljevanje postopka glede na to, da je šlo za prošnjo za podaljšanje dovoljenja za začasno prebivanje, vezano na obveznost zapustiti Slovenijo. V navedenem smislu je v konkretnih okoliščinah primera prvostopenjski organ napačno uporabil določbo 2. odstavka 67. člena ZTuj-1.

Tožnik je v pritožbi navedel razlog, zakaj še vedno ne more predložiti zahtevanega dovoljenja za delo in je dovolj smiselno prosil za možnost kasneje dopolniti vlogo in da bi pritožbeni organ opisano okoliščino s težavami operacijskega sistema na DURS upošteval. Drugostopenjski organ pa tega pritožbenega ugovora ni upošteval po vsebini, ampak je nekritično potrdil razlago 2. odstavka 67. člena ZTuj-1 s strani prvostopenjskega organa. S tem je drugostopenjski organ kršil procesno določbo 2. odstavka 254. člena ZUP. Tožnik bi sicer lahko že pred vložitvijo pritožbe, takoj ko je izvedel za tehnične težave na DURS, ki onemogočajo pridobitev zahtevanega dovoljenja, organ obvestil o razlogu za nezmožnost dopolniti vlogo, vendar pa to ne pomeni, da drugostopenjskemu organu, ko je z vsebino pritožbe postalo povsem jasno, da stranka nikakor ni izgubila interesa za nadaljevanje postopka v smislu 2. odstavka 67. člena ZTuj-1, pritožbenega ugovora ni bilo treba obravnavati po vsebini; prav tako pa drugostopenjski organ ni imel zakonske podlage, da je tožniku naložil dokazno breme, da izkaže, da je res prišlo do tehničnih težav informacijskega sistema na DURSU, saj bi to informacijo s pomočjo ustreznega uradnega zaznamka bistveno lažje dobil upravni organ, kot pa stranka, ki naj bi bo mnenju tožene stranke morala predložiti potrdilo o sesutju informacijskega sistema na DURS. To pomeni, da je drugostopenjski organ preveč togo, restriktivno in zato napačno uporabil 3. odstavek 238. člena ZUP.

Na tej podlagi je sodišče tožbi ugodilo, izpodbijani akt prvostopenjskega organa  odpravilo glede na to, da je drugostopenjski organ odločil samo o zavrnitvi pritožbe zoper sklep prvostopenjskega organa  (3. točka 1. odstavka 64. člena ZUS-1). Tožena stranka mora izdati nov upravni akt v 30 dneh od prejema sodbe, pri tem pa je vezana na stališča sodišča glede vodenja postopka (4. odstavek 64. člena ZUS-1).

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.