sodba IV U 54/2011
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2012-09-04

ukrep tržnega inšpektorja - ukrep kontrole cen - prevzem azbestnocementnih gradbenih odpadkov - cena za prevzem odpadkov

Uredba o prevzemanju odpadnih azbestnocementnih gradbenih izdelkov na odlagališčih komunalnih odpadkov in določitvi najvišje cene njihovega odlaganja v 3. členu določa, da je najvišja cena, ki jo za storitev odlaganja odpadnih azbestcementnih gradbenih izdelkov določi upravljalec odlagališča komunalnih odpadkov, 67 EUR na tono prevzetih odpadnih gradbenih izdelkov, pri čemer je davek na dodano vrednost vključen v to ceno. Ne glede na to, da je bila Uredba o okoljskih dajatvah sprejeta leta 2010, to je po sprejetju zgoraj navedene Uredbe iz leta 2006 in da v 3. členu Uredbe cena storitve vsebuje samo vključitev DDV, ne pa tudi okoljske dajatve, ni mogoče določene najvišje cene storitev 67 EUR razlagati tako, da jo je mogoče zviševati glede na kasneje sprejete predpise.

Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Prvostopni upravni organ je z izpodbijano odločbo št. 0610-7843/2010-4-22013 z dne 19. 11. 2010 pod točko 1 izreka odločil, da mora gospodarska družba A. d.o.o., … (tožeča stranka v tem sporu) naslednji dan po prejemu te odločbe na odlagališču B. za prevzem tone azbestnocementnih gradbenih odpadkov upoštevati ukrep kontrole cen in koristnikom odlagališča za storitev obračunati do 67 EUR. Pod točko 2 izreka je odločeno, da je dolžna vrniti v roku 15 dni po pravnomočnosti odločbe v nadaljevanju naštetim uporabnikom storitev deponiranja odpadnih azbestno-cementnih gradbenih izdelkov razliko v ceni v skupni višini 112.777,56 EUR in sicer po računih v zneskih, ki jih v nadaljevanju izreka našteva in jih sodišče v sodbo ne povzema.

V obrazložitvi organ prve stopnje navaja, da je bilo ob pregledu računov izdanih po uveljavitvi Uredbe o prevzemanju odpadnih azbestnocementnih gradbenih izdelkov na odlagališčih komunalnih odpadkov in določitvi najvišje cene njihovega odlaganja (v nadaljevanju Uredba), ki v 3. členu določa kot najvišjo ceno 67 EUR na tono prevzetih azbestcementnih gradbenih izdelkov, pri čemer je davek na dodano vrednost vključen v to ceno, ugotovljeno, da je podjetje v tem obdobju na deponijo sprejelo 6.307,47 ton takih odpadkov. Na tak način je podjetje koristnikom teh storitev neupravičeno zaračunalo znesek 112.777,56 EUR. Določba 9. člena Uredbe podjetja zavezuje, da teh storitev potrošnikom ne smejo zaračunavati nad to ceno, lahko pa pod njo. Ob kalkulaciji bi podjetje moralo upoštevati takšen način oblikovanja in uporabe cen ter omenjeno takso šteti v ceno tako, da ne bi presegala z Uredbo najvišje določene ravni. Upravljalcem odlagališč s tem ni dopuščena možnost, da za izvajanje storitev odlaganja azbestnocementnih gradbenih izdelkov določijo ceno, ki je višja od 67 EUR. S tem je bila kršena 1. točka prvega odstavka 9. člena Zakona o kontroli cen (v nadaljevanju ZKC), ker se je koristnikom storitev zaračunavala višja cena kot 67 EUR na tono. Inšpekcijski ukrep temelji na tretjem odstavku 17. člena ZKC, podjetju pa je naloženo povračilo razlik v ceni, s pripadajočimi obrestmi.

S pritožbeno odločbo je organ druge stopnje potrdil odločitev prvostopnega upravnega organa in se ponovno skliceval na ZKC ter Uredbo in še dodaja, da glede na dejstvo, da je tožnica okoljsko dajatev v znesku 18,11 EUR obračunavala ločeno na način, da jo je dodala znesku, ki ga je uporabnikom zaračunavala za storitev prevzema ene tone odpadnih azbestnocementnih gradbenih izdelkov, je uporabnikom odlagališča dejansko za storitev, ki jim jo je nudila, zaračunavala višjo ceno od tiste, ki jo je kot najvišjo z Uredbo določila Vlada RS. Dejstvo, da niti ZKC niti Uredba ne opredeljujeta razmerja med najvišjo ceno storitve odlaganja in okoljsko dajatvijo, ne vpliva na ceno, ki je kot najvišja določena za storitev odlaganja odpadnih azbestcementnih gradbenih izdelkov. Navaja še določbo 80. člena ZUP, ki se nanaša na zapisnik, ki je sestavljen v skladu z določbami tega zakona in je javna listina. Zapisnika z dne 27. 8. in 29. 10. 2010 sta podpisana in na njuno vsebino ni bilo pripomb, zato navedb, da ni bilo dejansko stanje pravilno ugotovljeno, ni mogoče upoštevati.

Tožeča stranka v tožbi uveljavlja tožbene razloge nepravilne ugotovitve dejanskega stanja, bistveno kršitev določb postopka in nepravilno uporabo materialnega prava. Navaja, da je bila Uredba sprejeta in uveljavljena v letu 2006, v letu 2010, pa je bila sprejeta in uveljavljena Uredba o okoljski dajatvi za onesnaževanje okolja zaradi odlaganja odpadkov na odlagališčih (dalje Uredba o okoljski dajatvi). Določba v 112. členu Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1) določa, da je povzročitelj onesnaževanja dolžan plačati okoljske dajatve, s katerimi se obdavčuje onesnaževanje okolja. Določba sledi eni od temeljnih načel varstva okolja, ki je vsebovana v 10. členu ZVO-1, to je načelu, da povzročitelj plača dajatev oziroma gre za načelo plačila za obremenjevanje. ZVO-1 torej kot plačnika okoljskih dajatev določa povzročitelja. Okoljska dajatev je prihodek proračuna države ali občine v skladu z zakonom. Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o financiranju občin (v nadaljevanju ZFO-1) pa je v tretjem odstavku 7. člena določil, da so okoljske dajatve, ki so na podlagi zakona, ki ureja varstvo okolja predpisane zaradi obremenjevanja okolja z odpadnimi vodami in zaradi odlaganja odpadkov na odlagališčih, ki so infrastruktura, namenjene izvajanju obvezne občinske gospodarske službe varstva okolja, prihodek proračuna občine, kjer je nastala obremenitev okolja. Napačno je stališče, da na ceno ne vpliva Uredba o okoljski dajatvi. Jasnost in določnost predpisov je eno od načel pravne države in 2. člen Ustave zahteva, da se pravna razmerja med državo in pravnimi subjekti urejajo s splošnimi pravnimi normami tako, da je delovanje države oziroma njenih organov vnaprej znano, pregledno in predvidljivo. To velja tudi za primere, ko različni predpisi urejajo isto materijo. Uredba o okoljski dajatvi je kasnejša, kar pomeni, da 3. člen Uredbe ni mogoče razlagati tako, da so v najvišji ceni storitev upoštevane že vse kasnejše dajatve. Nepravilno je razlogovanje tožene stranke zapisnika, da gre za javno listino, glede na dejstvo, da sta zapisnika o inšpekcijskih pregledih opravljenih 27. 8. in 29. 10. 2010 podpisana in na njuno vsebino ni bilo danih pripomb. Če bi normodajalec želel, da se 3. člen Uredbe razlaga in uporablja na način, na katerega je uporabljen v izpodbijani prvostopenjski odločbi, bi moral vanjo izrecno zapisati, da najvišja cena storitve obsega tudi druge (okoljske) dajatve. To pomeni, da najvišja cena storitve skupaj z DDV ni več 67 EUR, temveč je nižja za okoljsko dajatev, saj je to prihodek občinskega proračuna in ne prihodek izvajalca storitve oziroma upravljalca odlagališča. Na ta način sta oba upravna organa v odločbah najvišjo ceno storitve odlaganja azbestcementnih odpadkov znižala za znesek predpisane okoljske dajatve. To bi lahko, glede na drugi odstavek 120. člena Ustave v povezavi s četrtim odstavkom 153. člena Ustave, storila samo Vlada z uredbo, izdano v skladu z ZKC.

Določba 112. člena ZVO-1 izrecno določa, da okoljsko dajatev plača povzročitelj onesnaževanja. V tem primeru je povzročitelj odpadkov tisti, ki oddaja azbestcementne odpadke. Uredba o okoljski dajatvi v 7. členu sicer določa, da je zavezanec za plačilo dajatve, upravljalec odlagališča, ki je v skladu s predpisom, ki ureja izvajanje obvezne gospodarske javne službe, določen za izvajanje te službe. Ta določba Uredbe o okoljski dajatvi je v neskladju s 112. členom ZVO-1 in posledično z drugim odstavkom 120. členom Ustave. Uredba na ta način posega v materijo, ki jo po 87. členu pridržana zakonodajalcu. Na ta način na orginaren način določa zavezanca. Po ustaljeni praksi ustavnega sodišča takšno urejanje v izvršilnem predpisu posega v legalitetno načelo, vsebovano v drugem odstavku 120. člena Ustave, ter krši načelo delitve oblasti iz drugega odstavka 3. člena Ustave. V nadaljevanju se tožeča stranka sklicuje na načelo delitve oblasti (drugi odstavek 3. člena Ustave), zato podzakonski akti ne smejo vsebovati samostojnih določb o pravicah in obveznostih posameznikov in pravnih oseb. Navaja razmerje med zakonodajno in izvršilno oblastjo. Za odstop od zahtev po drugem odstavku 3. člena in drugem odstavku 120. člena Ustave, gre pri prvem odstavku 7. člena Uredbe o okoljski dajatvi. S tem ko v nasprotju s prvim odstavkom 112. člena ZVO-1 določa kot zavezanca za plačilo okoljske dajatve upravljalca odlagališča, vsebuje samostojno določbo o pravicah in obveznostih pravnih oseb, s tem pa posega v ustavno opredeljeno razmerje med zakonodajno in izvršilno oblastjo.

Dejstvo je, da je okoljska dajatev, ki jo je Vlada predpisala z Uredbo o okoljski dajatvi prihodek občine. To določa sama Uredba in predvsem ZFO-1. Tako razlaga v obeh upravnih odločbah, po katerih naj bi bila okoljska dajatev predpisana za odlaganje odpadkov, sestavni del najvišje cene, določene s 3. členom Uredbe, ni v skladu s 142. členom Ustave, posledično pa tudi ne s 146. in 147. členom Ustave. V nadaljevanju navaja ustavno odločbo U-I-24/07 z dne 4. 10. 2007, ki se nanaša na lokalno samoupravno. Sklicuje se še na prvi odstavek 142. člena Ustave in Evropsko listino o lokalni samoupravi in v 9. členu naštetih osem načel, ki jih morajo spoštovati države pogodbenice. Tudi 7. člen ZFO-1 v prvem odstavku določa, da plačila za storitve lokalnih javnih služb sodijo med druge lastne vire financiranja občine, ki zagotavljajo tudi druge gradnje namenjene izvajanju občinskih obveznih javnih služb z zagotavljanjem vzdrževalnih, organizacijskih in podobnih drugih ukrepov.

Tožeča stranka prereka tudi razlago pritožbene odločbe, ki se nanaša na zapisnik v inšpekcijskem postopku kot javne listine in na nepravilno razlago prvega odstavka 80. člena ZUP, ki določa, da je zapisnik, ki je sestavljen v skladu z določbami tega zakona, javna listina. Takšen zapisnik kot je v obravnavanem primeru, ni upravna listina v klasičnem smislu, temveč gre za listino, ki ima dokazno moč javne listine, ki pa ima dokazno moč samo o poteku in vsebini procesnega dejanja. Glede te odločitve pa mora uradna oseba narediti sklep o dejanskem stanju in na, v tem sklepu ugotovljeno dejansko stanje uporabiti materialni predpis ter izdati odločbo. Nepravilno in nepopolno ugotovljeno dejansko stanje je pritožbeni razlog, ki ga ZUP ne veže na predhodni ugovor na zapisnik. Takšno razlogovanje pritožbenega organa, že samo po sebi pomeni poseg v 22. člen Ustave in tudi pravico do pritožbe oziroma drugega pravnega sredstva iz 25. člena Ustave. Pritožbeni organ ne bi smel zavrniti preizkusa navedbe o nepravilnem in nepopolno ugotovljenem dejanskem stanju. Zaradi napačne razlage ni bilo odgovorjeno na navedbe, da dejansko stanje v postopku na prvi stopnji ni bilo ugotovljeno pravilno in popolno. Predlaga, da se odločba upravnega organa prve stopnje odpravi ter da sodišče odloči, da je tožena stranka dolžna tožeči stranki povrniti odmerjene stroške z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

V dopolnitvi tožbe tožeča stranka posreduje še sodbo Upravnega sodišča RS v Ljubljani, št. I U 1230/2011-11, kjer je tekel upravni spor med C. d.o.o. in Republiko Slovenijo v zvezi z odločbo tožene stranke, ki je bistveno enaka, v tem sporu izpodbijani odločbi.

Po presoji sodišča sta oba upravna organa na podlagi pravilno ugotovljenega dejanskega stanja uporabila pravilne materialne predpise, zato sodišče v izogib ponavljanju dejanskih in pravnih razlogov ponovno ne navaja, ker jim v celoti sledi (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1), v zvezi s tožbenimi ugovori pa še dodaja;

Neutemeljeni so tožbeni ugovori, ki se nanašajo na nepravilno in nepopolno ugotovljeno dejansko stanje, glede na to, da dejansko stanje med strankami postopka, kot je razvidno iz listin upravnega spisa, niti ni sporno. Tako niso sporne ugotovitve glede ugotovljenih količin odlaganj azbestnocementnih odpadkov posameznikov, kot koristnikov storitev pri tožeči stranki, kot tudi ne zaračunani zneski in postavke teh zneskov. Sporna ni niti uporaba določb ZKC, po katerih je inšpekcijski organ opravil nadzor, temveč je sporno, na podlagi katerih zakonskih in uredbenih določb je bila cena storitve zaračunana oziroma sporno je dejstvo, da je bila v končno ceno vračunana tudi cena okoljske dajatve, ki je bila na podlagi Uredbe o okoljskih dajatvah uvedena naknadno, že po v uvodu navedeni sprejeti Uredbi. Uredba o okoljski dajatvi določa v drugem odstavku 1. člena, da gre za okoljsko dajatev zaradi odlaganja odpadkov na odlagališču, ki je infrastruktura namenjena izvajanju obvezne občinske gospodarske javne službe varstva okolja, ki je v obravnavanem primeru nesporno tožeča stranka. V uvodu navedena Uredba pa določa v 3. členu, da je najvišja cena, ki jo za storitev odlaganja odpadnih azbestcementnih gradbenih izdelkov določi upravljalec odlagališča komunalnih odpadkov, 67 EUR na tono prevzetih odpadnih azbestcementnih gradbenih izdelkov, pri čemer je davek na dodano vrednost vključen v to ceno. Ne glede na to, da je bila Uredba o okoljskih dajatvah sprejeta leta 2010, to je po navedeni Uredbi iz leta 2006 in da v 3. členu Uredbe cena storitve vsebuje samo vključitev DDV, ne pa tudi okoljske dajatve, ni mogoče v 3. členu Uredbe določene najvišje cene storitev 67 EUR razlagati tako, da jo je mogoče zviševati glede na kasneje sprejete predpise. Takšna razlaga je tudi v skladu z 7. členom Uredbe o okoljski dajatvi, ki v prvem odstavku določa, da je zavezanec za plačilo okoljske dajatve za onesnaževanje okolja zaradi odlaganja odpadkov na odlagališču, ki je infrastruktura namenjena izvajanju obvezne občinske gospodarske javne službe varstva okolja, upravljalec odlagališča (torej ne uporabnik storitve), ki je v skladu s predpisom, ki urejajo izvajanje obvezne gospodarske javne službe, določen za izvajanje obvezne gospodarske javne službe. Tako je neutemeljeno sklicevanje tožeče stranke na to, da drugi odstavek 7. člena te Uredbe o okoljski dajatvi določa, da je okoljska dajatev prihodek proračuna občine, kjer povzročitelji odpadkov prepuščajo ali oddajajo odpadke izvajalcu obvezne občinske gospodarske službe zbiranja in prevoza komunalnih odpadkov, ker te trditve tožeče stranke ne vplivajo na drugačno razlago 3. člena Uredbe, ki določa kot najvišjo ceno 67 €. Neutemeljeni so tožbeni ugovori, ki se nanašajo na nepravilno razlago tožene stranke v zvezi z zapisniki o inšpekcijskem pregledu in njihovi dokazni vrednosti, ker ne gre zgolj za procesni postopek, kot to trdi tožeča stranka, temveč se z zapisnikom tudi ugotavlja dejansko stanje, glede katerega pa tožeča stranka ni dala nobenih pripomb.

Neutemeljeno je tudi sklicevanje tožeče stranke na sodbo Upravnega sodišča I U 1230/11-11, ker je sodišče v navedeni sodbi odpravilo izpodbijano odločbo zaradi njene neobrazložitve, za kar pa ne gre v spornem primeru.

Sodišče poudarja, da gre za ukrep tržnega inšpektorja, ki je v skladu z drugim odstavkom 4. člena Uredbe (podlaga za sprejem Uredbe je v 2. točki prvega odstavka 8. člena ZKC) pristojen za opravljanje nadzora nad izvajanjem 3. člena iste Uredbe, ki določa kot najvišjo ceno 67 € na tono teh odpadkov (DDV vključen), ki pa je po presoji sodišča zakonsko utemeljen.

Sodišče je tožbo zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1, ker je ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe pravilen in je izpodbijani upravni akt na zakonu utemeljen.

Sodišče je zavrnilo zahtevo tožene stranke za povrnitev stroškov postopka po določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, ki določa, če sodišče tožbo zavrne ali zavrže, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Zakon o kontroli cen (1999) - ZKC  - člen 9, 9/1

Uredba o prevzemanju odpadnih azbestcementnih gradbenih izdelkov na odlagališčih komunalnih odpadkov in o določitvi najvišje cene njihovega odlaganja (2006) - člen 3, 4, 4/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.