sodba II U 426/2009
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2011-07-06

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - VARSTVO POTROŠNIKOV - UPRAVNI POSTOPEK - ENERGETIKA

inšpekcijski ukrep - ukrep tržnega inšpektorja - splošni pogodbeni pogoji - nepošteni pogodbeni pogoji - prepoved prodaje blaga - akt za izvrševanje javnih pooblastil - načelo zakonitosti

Ker so Splošni pogodbeni pogoji dobave in nakupa zemeljskega plina iz omrežja sprejeti na osnovi direktnega pooblastila iz petega odstavka 70. člena EZ in ker so soglasodajalci tako Javna agencija RS za energijo kot zainteresirane občine,  predstavljajo splošni pogoji splošni akt, ki je bil izdan za izvrševanje javnih pooblastil po določbah 6. člena ZUP (načelo zakonitosti), katerega morajo pri svojem delu  v upravnih postopkih upoštevati tudi inšpekcijski upravni organi.

Tožbi se ugodi. Odločbi Tržnega inšpektorata RS, Območne enote Maribor, št. 0610-607/2009-7-31002 z dne 11. 5. 2009 in RS, Ministrstva za gospodarstvo št. 0211-61/2009-4-PB z dne 16. 10. 2009 se odpravita in se zadeva vrne Tržnemu inšpektoratu RS, Območni enoti Maribor v ponoven postopek.

Toženka je dolžna tožniku povrniti stroške tega postopka v znesku 350,00 EUR, povečane za 20 % DDV,  v roku 15 dni od prejema te sodbe, pod izvršbo.

Z izpodbijano odločbo je prvostopni organ odločil, da se tožnici, do odprave pomanjkljivosti, prepove prodaja zemeljskega plina zaradi uporabe nepoštenega pogodbenega pogoja v Splošnih pogodbenih pogojih dobave in nakupa zemeljskega plina iz omrežja z dne 16. 5. 2008 (v nadaljevanju: "Splošni pogodbeni pogoji" in sicer v delu , ki se glasi: „po poteku obračunskega obdobja dobavitelj opravi poračun dobavljenih in v vmesnem obdobju obračunanih količin  zemeljskega plina in izstavi račun z upoštevanjem cen, veljavnih na dan odčitka merilne naprave ( tretji odstavek 18. člena Splošnih pogodbenih pogojev)“, ker naveden pogodbeni pogoj povzroča, da je izpolnitev pogodbe neutemeljeno v škodo potrošnika. Rok za izvršitev 1. točke izreka je 3 dni po pravnomočnosti odločbe.

Drugostopni organ v svoji odločbi, s katero je tožničino pritožbo zavrnil kot neutemeljeno, navaja, da je pritožnica, poleg Splošnih pogojev za dobavo in odjem zemeljskega plina iz distribucijskega omrežja za geografsko območje Občine Hoče-Slivnica, Mestne občine Maribor, Občine Miklavž na Dravskem polju, Občine Rače-Fram, Občine Ruše, Občine Selnica ob Dravi, Občine Starše in Občine Šentilj, ki so bili sprejeti v soglasju s pristojnimi organi lokalnih skupnosti in Javne agencije RS za energijo št. 25.11/2008-3/ZP-33 z dne 23. 9. 2008 (v nadaljevanju: "Splošni pogoji za dobavo in odjem" in "Agencija"), sprejela še Splošne pogodbene pogoje, ki so sestavni del vsake posamezne pogodbe, katere predmet je dobava in nakup zemeljskega plina pri pritožnici. V njih je pritožnica v tretjem odstavku 18. člena določila, da opravi dobavitelj poračun dobavljenih in v vmesnem obdobju obračunanih količin zemeljskega plina po poteku obračunskega obdobja in izstavi račun z upoštevanjem cen, veljavnih na dan odčitka merilne narave. Dne 3. 4. 2009 je pritožnica prvostopnemu organu posredovala pojasnilo o opravljenih očitkih in poračunih v gospodinjstvih za leto 2008 in sicer, da je v letu 2008 za gospodinjske odjemalce opravila 19378 odčitkov od maja do decembra. V tem obdobju so bili opravljeni tudi letni obračuni (poračuni). Pri poračunu pritožnica upošteva ceno, ki velja na dan popisa merilne narave. Kot je pritožnica navedla v pojasnilih, se je cena zemeljskega plina v letu 2008 spremenila 11 krat. Na podlagi tako ugotovljenih dejstev je prvostopni organ izdal izpodbijano odločbo, s katero je pritožnici prepovedal prodajo zemeljskega plina zaradi uporabe nepoštenega pogodbenega pogoja, ki povzroča, da je izpolnitev pogodbe neutemeljeno v škodo potrošnika. Svojo odločitev je oprl na 72. člen Zakona o varstvu potrošnikov (ZVPot, Ur. list RS, št. 89/04 – UPB2). Ta določa, da tržni inšpektorat RS izda odločbo, s katero prepove prodajo blaga oz. storitev do odprave pomanjkljivosti, če ugotovi, da podjetje pri sklepanju pogodb s potrošniki uporablja nepoštene pogodbene pogoje. V 23. členu ZVPot pa je določeno, da podjetje ne sme postavljati pogodbenih pogojev, ki so nepošteni do potrošnika. Pritožbeni organ ocenjuje, da je prvostopni organ pritožnici pravilno odredil ukrep prepovedi prodaje zemeljskega plina do odprave pomanjkljivosti. Pritožbeni ugovor, da prvostopni organ ne sme posegati v Splošne pogoje za dobavo in odjem je neutemeljen, saj z izpodbijano odločbo v naveden akt ni bilo poseženo, ampak je bila pritožnici prepovedana uporaba nepoštenega pogodbenega pogoja v tretjem odstavku 18. člena Splošnih pogodbenih pogojev. Neutemeljen je pritožbeni ugovor, da je prvostopni organ postopek uvedel na prijavo neimenovanega potrošnika in njegovega pavšalnega očitka, saj gre v obravnavanem primeru za inšpekcijski postopek, uveden po uradni dolžnosti zaradi javne koristi. Potrošnik kot vlagatelj prijave v skladu s tretjim odstavkom 24. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru (ZIN, Ur. list RS, št. 43/07) nima položaja stranke. Neutemeljen je pritožbeni ugovor, da je med dobaviteljem zemeljskega plina in odjemalcem vzpostavljen pogodbeni odnos, pri čemer se odjemalci prosto odločajo med nakupom plina iz omrežja in utekočinjenim plinom v posebnih posodah. Med nakupom zemeljskega plina preko omrežja in utekočinjenega plina v posebnih posodah namreč obstajajo bistvene razlike, ki vplivajo na odločitev odjemalcev za eno od teh možnosti. Cena je pri dobavi v navedenih primerih različna, v primeru odločitve za utekočinjen plin v posebnih posodah je potrebno imeti na voljo ustrezen prostor. Odjemalci največkrat oz. pogosto niti nimajo možnosti izbire med naštetima vrstama dobave plina, zato je ta ugovor neutemeljen. Pritožbenega ugovora, da pritožnica odjemalcem omogoča tako imenovani WEB odčitke ali pa lahko odjemalci sporočijo svojo mesečno porabo z izpolnitvijo pisnega obrazca pritožbeni organ ni mogel upoštevati, saj gre za novo dejstvo, ki ga pritožnica v postopku na prvi stopnji ni navedla, v pritožbi pa ni obrazložila, zakaj tega ni storila že v postopku na prvi stopnji (238. člen ZUP). Ne glede na navedeno pa dejstvo, da imajo odjemalci možnost izogniti se poračunu na naveden način (da pritožnici sporočijo vsak mesec dejansko porabo zemeljskega plina) na odločitev ne more vplivati, saj mora odjemalec, če želi sproti sporočiti dejansko porabo, opraviti odčitek v točno določenem (zelo kratkem) obdobju v mesecu. To pomeni, da mora odjemalec redno spremljati porabo in jo sproti sporočati pritožnici, kar zahteva od njega veliko discipline. Zato je potrošnikov, ki bi to delali, po mnenju pritožbenega organa, zelo malo, poleg tega imajo tisti, ki porabo sporočajo pisno preko pošte, s tem še dodatne stroške. V zvezi s pritožbenim ugovorom, da je bila cena v decembru, gledano od leta 2002 dalje, najvišja zgolj v 3 letih, za odločitev ni relevanten. Ob upoštevanju dejstva, da je pri gospodinjskih odjemalcih odčitek merilne naprave opravljen 1 x letno, je prvostopni organ upravičeno ugotovil, da odjemalec plača poračun zemeljskega plina na dan, ko je cena zanj najvišja v posameznem obračunskem obdobju. Prvostopni organ ne navaja, da je odjemalec dolžan plačati poračun po ceni v mesecu decembru, kakor napačno zatrjuje pritožnica. Če bi pritožnica, pri oblikovanju cen za izdelavo poračuna upoštevala povprečje cen v posameznih obdobjih, ko je bil zemeljski plin dejansko porabljen in tako obračunala cene na način, ki je za odjemalce pošten, jim s tem ne bi povzročala škode. Glede pritožbenega ugovora, da gre pri obračunu zemeljskega plina s poračunom za celoletno kreditiranje odjemalcev, pa pritožbeni organ pripominja, da s takim zatrjevanjem tožnica prihaja sama s sabo v nasprotje, saj po drugi strani zatrjuje, da gre pri gospodinjskih odjemalcih za „dokaj uravnoteženo povprečno enako porabo na osnovi večletnih primerjav in napovedi odjemalcev, le v manjšem obsegu pa tudi za manjšo ali večjo porabo posameznika“. Neutemeljen je pritožbeni ugovor, da je pritožnica odjemalce pred sprejemom Splošnih pogodbenih pogojev obveščala in jim poslala njihovo celotno besedilo, saj je potrošnik šibkejša stranka v tem pogodbenem razmerju. Odjemalec ponudniku plina zaupa in verjame, da so njegovi pogodbeni pogoji pošteni. Pogosto so zapisani zapleteno, tako da jih povprečen potrošnik težko razume, kljub temu pa utemeljeno pričakuje, da niso napisani v njegovo škodo. Tudi če se z njimi ne strinja pa se za zamenjavo ponudnika težko odloči, saj je možnost izbire mala. Zato je tudi neutemeljen pritožbeni ugovor, da se lahko potrošnik, ki se z navedenimi pogoji ne strinja, odloči za prekinitev pogodbenega razmerja, saj ima pritožnica v odnosu do odjemalcev močnejši položaj. Upoštevaje vse navedeno, je odločitev prvostopnega organa pravilna.

Tožnica v tožbi navaja, da je izpodbijana upravna odločba nezakonita, ker ne upošteva določb Splošnih pogojev za dobavo in odjem kot prepisa, izdanega na podlagi javnega pooblastila iz Energetskega zakona (70. in 93. člen EZ, 6. člen ZUP), ob soglasju občinskih svetov vseh osmih občin in Javne agencije za energijo. Ta predpis so pri svojem delu dolžni spoštovati tudi inšpekcijski upravni organi, kar pa se v obravnavanem primeru ni zgodilo, saj prvostopni organ tega predpisa ni upošteval. Sporna določba Splošnih pogodbenih pogojev namreč temelji in je skladna z določbami 3. odstavka 34. člena Splošnih pogojev za dobavo in odjem, kjer je med drugim določeno, da po poteku obračunskega leta sistemski operater opravi poračun dobavljenih in obračunanih količin zemeljskega plina in izstavi račun z upoštevanjem cen, veljavnih na dan izdaje računa. Sporna dikcija iz Splošnih pogodbenih pogojev je vsebinsko enaka navedeni dikciji iz 34. člena Splošnih pogojev za dobavo in odjem, zato je presoja o nepoštenosti pogodbenega pogoja iz 18. člena Splošnih pogodbenih pogojev v direktnem nasprotju z vsebino 34. člena Splošnih pogojev za dobavo in odjem. Tožnica uporabnikom na enostaven način omogoča sporočanje sprotnih odčitkov števcev preko interneta ali s klasičnim sporočanjem, odjemalec pa se tudi se prosto odloča med nakupom plina iz omrežja in utekočinjenim plinom v posebnih posodah. V kolikor bi bil uveden sistem obračunavanja dobavljenega zemeljskega plina po ceni, ki je veljavna na dan izstavitve računa nezakonit, bi ga blokirala že Agencija kot nadzorni organ, pa tudi občinski sveti, ki so dali soglasje. Ne gre spregledati, da tožnica na enak način in pod istimi pogoji posluje že desetletja. Tako na primer je tudi v 5. členu splošnih pogojev iz leta 1997 določen enak način poračuna akontacij po zadnji veljavni ceni obračuna. Sporen sistem obračuna porabljenega plina je tudi že ves čas enak sistemom vseh drugih 15. distributerjev v Sloveniji in tudi v Evropi. Mesečnega odčitavanja števcev na določen dan pa tožnica za preko 23000 odjemalcev tehnično ne more izvesti, zato se odčitavanje izvaja enkrat letno v obdobju od maja do decembra. Pri tem se na podlagi ocenjenega večletnega odjema vsakega odjemalca izračuna povprečna mesečna poraba, ki jo odjemalec v povprečnem  znesku plačuje mesečno. Če je ta poraba višja ali nižja, se ta ob koncu leta poračuna po zadnji vrednosti ob poračunu. V večini primerov gre torej za dokaj uravnoteženo, povprečno enako porabo, na osnovi več letnih primerjav in napovedi odjemalcev, v manjšem obsegu pa tudi manjšo ali večjo porabo posameznika.

Aktualna cena v letu 2009, kot tudi v pretežnem daljšem obdobju (od 2002 do danes) po poračunu na dan odčitka je tudi nižja od povprečne cene predhodnega daljšega obdobja. Kot je razvidno iz tabele – primerjave cen za Maribor (za skoraj 8 let) je bila cena v decembru najvišja zgolj v 3 letnih obdobjih, v 4 pa nižja. Iz predloženega pregleda – gibanje maloprodajnih cen v obdobju januar 2008- november 2009 je razvidno, da je cena plina v novembru 2009 bistveno nižja od cene plina v vseh predhodnih mesecih leta 2009. To pomeni, da bi bila tudi s strani inšpekcijskega organa zahtevana povprečna cena v letu 2009 bistveno višja, kot je cena v novembru 2009. Sicer pa pritožnica na ceno plina nima vpliva, tudi zanjo se cena neprestano spreminja navzgor ali navzdol.

Povprečna cena, kot jo predlaga oz. zahteva inšpekcijski organ, nima nobene zakonske in dejanske podlage in jo je prav tako možno izpodbijati, sploh pa je ni mogoče uporabiti, če se potrošniku izda mesečni obračun. Tudi določbe 93. člena EZ v celoti utemeljujejo smiselnost poračuna porabe po ceni na dan odčitka. Obveznost tožnika za mesečno odčitavanje porabe je predpisana za večje uporabnike, ki pa morajo v ta namen zagotoviti (plačati) napravo za daljinsko odčitavanje, za manjše uporabnike pa bi bila cena takšnega odčitavanja, glede na relativno malo porabo, previsoka in nesmiselna. V primeru, če bi želeli uveljaviti izpodbijano odločbo, bi bilo treba najprej spremeniti Splošne pogoje za dobavo in odjem. Zato bi bilo treba najprej pridobiti nova soglasja vseh občin in Javne agencije za energijo, potem pa Splošne pogoje za dobavo in odjem objaviti v Uradnem listu, kar bi časovno trajalo najmanj 6 mesecev. Šele na tej podlagi bi lahko spremenili Splošne pogodbene pogoje. Ker tožnica tega v roku iz izpodbijane odločbe ne more narediti, bi morala ustaviti svoje poslovanje ter prenehati dobavljati plin 23000 odjemalcem, na Zavod za zaposlovanje pa bi odšla večina od okoli 100 zaposlenih delavcev. Mesečni izpad dohodka se v takšnem primeru ocenjuje na okoli 1 mio EUR. Z realizacijo izpodbijane odločbe bi tako nastlala škoda, ki jo tožnica ocenjuje na vsaj 10 mio EUR. Če PA bi tožnica lahko takoj spremenila svoje nepoštene pogoje, bi morala izvesti  koncem leta za nazaj poračun, ki bi bil za potrošnike v začetku leta 2009 za 57 % višji, s povprečno ceno pa še vedno 8,5 % višnji, kot ga izračuna in s poračunom uveljavlja tožnica po sedaj veljavnih pogojih. Navedeno dokazuje, da potrošniki v letu 2009 zaradi tožničinega ravnanja ne bodo v ničemer prikrajšani, ampak obratno. Izpodbijana odločba je zato nezakonita, pritožnica v ničemer ne krši Zakona o varstvu potrošnikov. Predlaga, da sodišče odpravi izpodbijano odločbo, s predložitvijo stroškovnika pa smiselno predlaga tudi, da se toženi stranki naloži povrnitev stroškov postopka.

Tožena stranka je sodišču poslala upravne spise zadeve, na tožbo samo pa ni posebej odgovorila.

V obravnavani zadevi je po presoji sodišča utemeljen tožbeni ugovor, da izpodbijana odločba neutemeljeno ne upošteva določb Splošnih pogojev za dobavo in odjem kot splošnega akta, izdanega za izvrševanje javnih pooblastil, v smislu določb 1. odstavka 6. člena ZUP.

V  zvezi z obravnavano problematiko je v petem odstavku 70. člena EZ med drugim določeno, da Splošne pogoje za dobavo in odjem zemeljskega plina iz distribucijskega omrežja sprejme po javnem pooblastilu sistemski operater s soglasjem samoupravne lokalne skupnosti. K Splošnim pogojem za dobavo in odjem mora sistemski operater pred njihovo izdajo pridobiti soglasje Agencije za energijo. V Splošnih pogojih za dobavo in odjem morajo biti določeni ukrepi varstva potrošnikov, ki se nanašajo na vsebino pogodbe med dobaviteljem in odjemalcem, zagotavljanje ustreznega vnaprejšnjega opozorila o spremembi pogodbe in podatkov o tarifi in cenah, pravica odjemalca do zamenjave dobavitelja brez plačila stroškov, različne možnosti plačila energije, postopki odločanje o njihovih pritožbah. V 93. členu EZ pa je določeno, da mora dobavitelj energije iz omrežja le-to meriti vsakemu odjemalcu, tarifni sistem pa lahko določa, da se dobavljeno energijo obračunava enkrat letno ali v krajšem časovnem obdobju, v vmesnem obdobju pa odjemalec plačuje akontacije. Na zahtevo odjemalca mora dobavitelj v vsakem trenutku obračunati dobavljeno energijo.

Na podlagi citiranih zakonskih predpisov iz EZ je tožnica sprejela Splošne pogoje za dobavo in odjem, h katerim ji je dala soglasje Agencija ter vse občine, na katere se sistem dobave plina nanaša. Glede na to, da so navedeni Splošni pogoji za dobavo in odjem sprejeti na osnovi direktnega pooblastila iz petega odstavka 70. člena EZ in da so soglasodajalci tako Agencija kot zainteresirane občine, se sodišče strinja s tožbenim stališčem, da gre za splošni akt, ki je bil izdan za izvrševanje javnih pooblastil po določbah 6. člena ZUP (načelo zakonitosti), katerega morajo pri svojem delu v upravnih postopkih upoštevati tudi inšpekcijski upravni organi.

V 34. členu navedenih Splošnih pogojev za dobavo in odjem je med drugim določeno, da sistemski operater izstavi račun za vsako obračunsko obdobje na podlagi podatkov o distribuirani količini zemeljskega plina (prvi odstavek). V drugem odstavku istega člena so določena obračunska obdobja za posamezne skupine odjemalcev, v tretjem odstavku pa je (med drugim) določeno, da sistemski operater končnemu odjemalcu, pri katerem znaša obračunsko obdobje v skladu s prejšnjim odstavkom 1 leto, izstavlja zaporedne mesečne račune (akontacije) na podlagi 1/12 predvidene letne porabe. Po poteku obračunskega leta sistemski operater opravi poračun dobavljenih in obračunanih količin zemeljskega plina in izstavi račun, z upoštevanjem cen, veljavnih na dan izdaje računa. V tretjem odstavku 18. člena Splošnih pogodbenih pogojev pa je določeno, da po poteku obračunskega obdobja dobavitelj opravi poračun dobavljenih in v vmesnem obdobju obračunanih količin zemeljskega plina in izstavi račun, z upoštevanjem cen, veljavnih na dan odčitka merilne naprave.

Iz citiranih določb 3. odstavka 34. člena Splošnih pogojev za dobavo in odjem in 3. odstavka 18. člena Splošnih pogodbenih pogojev (ki so sestavni del vsake pogodbe) tudi po presoji sodišča izhaja, da so glede spornega vprašanja (da se plin poračuna po zadnji ceni) medsebojno skladne oz. se nebistveno razlikujejo. V citiranih določbah tretjega odstavka 34. člena Splošnih pogojev za dobavo in odjem (katere mora upoštevati tudi inšpekcijski organ) je konkretno določeno, da sistemski operater opravi poračun dobavljenih in obračunanih količin  zemeljskega plina in izstavi račun z upoštevanem cen, veljavnih na dan izdaje računa.

Upoštevaje navedeno, je torej odločitev v izpodbijani odločbi, da se tožnici do odprave pomanjkljivosti prepove prodaja zemeljskega plina (zaradi uporabe obravnavanega nepoštenega pogodbenega pogoja), v neskladju z določbami 34. člena Splošnih pogojev za dobavo in odjem, katere pa je inšpekcijski upravni organ pri svojih odločitvah iz že navedenih razlogov dolžan upoštevati. Drugostopni organ je tozadevni pritožbeni ugovor zavrnil s pavšalno utemeljitvijo, da prvostopni organ z izpodbijano odločbo v Splošne pogoje za dobavo in odjem ni posegel. Ta presoja je ob povedanem neutemeljena oz. je tako splošna (pavšalna), da je niti ni mogoče preizkusiti.

Ker je sodišče ugotovilo, da je tožba utemeljena že iz navedenega razloga, se v ostale tožbene ugovore (da izpodbijane odločbe v odrejenem času sploh ni mogoče realizirati, da bi zagrožena zaustavitev prodaje plina oz. poslovanja imela katastrofalne posledice na odjemalce, tožničine delavce in njeno poslovanje) ni posebej spuščalo, ampak je tožbi ugodilo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1, ker v postopku za izdajo upravnega akta niso bila upoštevana pravila postopka (ZUP, načelo zakonitosti). V ponovnem postopku bo moral prvostopni inšpekcijski organ ponovno odločiti o zadevi, upoštevajoč pri tem postopkovna stališča sodišča iz te sodbe. Svojo odločitev bo moral ustrezno utemeljiti tako, da jo bo mogoče preizkusiti tako v dejanskem kot tudi pravnem smislu, pri tem pa bo treba vsebinsko korektno odgovoriti tudi na ostale relevantne (pri)tožbene ugovore, predvsem na ugovor o (ne)izvršljivosti odločbe.

Odločitev o stroških postopka postopka temelji na določbi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 v povezavi z določbo drugega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Ur. list RS, št. 24/07). Ker je tožnico, ki je v tem upravnem sporu uspela, zastopal odvetnik, ji v skladu z navedenimi predpisi pripada povrnitev stroškov v pavšalnem  znesku 350,00 EUR, povečanem za 20 %  DDV.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.