sodba I U 1623/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2011-05-12

gradbeno dovoljenje - pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja - pravica graditi - pritožbena novota

V obravnavanem primeru pravica graditi za nekatere od nepremičnin ni izkazana, saj je kot lastnica v zemljiški knjigi vpisana Republika Slovenija. Zato je upravni organ ravnal pravilno, ko je tožnico v nadaljevanju pozval, naj za te nepremičnine predloži dokazilo o pravici graditi.

Tožnica se je šele v pritožbi sklicevala na sklep Vlade RS, da se jo imenuje za upravljavko nepremičnine v lasti države, in potrdilo Geodetske uprave RS o vpisu upravljavca, za kateri pa pritožbeni organ ugotavlja, da v postopku nista bili  predloženi. Vsega tega tožnica v tožbi ne izpodbija, zato je pravilen zaključek drugostopenjskega organa, da gre za nedovoljeno pritožbeno novoto.

Toženka je z izpodbijano odločbo zavrnila tožničin zahtevek za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo nadomestnega objekta A. z garažno hišo, stoječega na tam naštetih zemljiščih v k.o. ... Iz obrazložitve je razvidno, da je upravni organ tožnico pozval, da v postavljenem roku predloži dokazilo o pravici graditi. Rok za predložitev dokazov je bil 30. 6. 2010 podaljšan še za 15 dni. Ker tožnica oz. njen pooblaščenec do 20. 7. 2010 ni predložila zahtevane listine, je upravni organ v skladu s 140. členom Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) s postopkom nadaljeval in zavrnil izdajo gradbenega dovoljenja.

Upravni organ druge stopnje je tožničino pritožbo zavrnil. Glede sklepa Vlade RS št. 47803-43/2009/3 z dne 21. 4. 2009 in potrdila Geodetske upravne RS o vpisu upravljavca z dne 31. 8. 2009, iz katerih naj bi izhajalo, da je tožnica upravljavec predmetnih nepremičnin, poudarja, da navedeni listini v postopku nista bili predloženi, zato gre za pritožbeno novoto. Ker tožnica v pritožbi ne zatrjuje, da teh dokazil upravičeno ni mogla predložiti že v postopku pred organom prve stopnje, jih pritožbeni organ ne more upoštevati. Ne glede na navedeno drugostopenjski organ v nadaljevanju še pojasnjuje, da omenjeni dokazili tudi sicer ne izkazujeta pravice graditi in se pri tem sklicuje na določbe Zakona o stvarnem premoženju države, pokrajin in občin (v nadaljevanju ZSPDPO) in Uredbe o stvarnem premoženju države, pokrajin in občin (v nadaljevanju Uredba).

Tožnica se s tako odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da je med strankama nesporno, da je na zemljiščih posega kot lastnica vpisana Republika Slovenija in da je bila tožnica z omenjenim sklepom vlade na podlagi 1. odstavka 3. člena Uredbe določena za upravljavca poslovne stavbe na naslovu A., ki stoji na navedenih zemljiščih, kar je razvidno iz zemljiškega katastra. Ker gre za podatke uradnih evidenc, bi jih moral upravni organ pridobiti po uradni dolžnosti. V nadaljevanju navaja razloge, s katerimi utemeljuje svoje stališče, da je tožnica, katere ustanoviteljica je Republika Slovenija, pooblaščeni upravljavec stvarnega premoženja države in je kot taka upravičena vložiti vlogo za izdajo gradbenega dovoljenja. Pri tem se sklicuje na mnenje Ministrstva za javno upravo z dne 5. 10. 2010. Poudarja, da lahko vlogo za gradbeno dovoljenje za nepremičnine, ki so v upravljanju kateregakoli ministrstva, vloži ministrstvo samo in da lahko tako vlogo za nepremičnine, ki so v upravljanju DARS, vloži DARS sam. Zato je razlikovanje, do katerega je prišlo pri izdaji obravnavanega gradbenega dovoljenja, v nasprotju z načelom pravne države in enakega varstva pravic iz Ustave RS. Predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne v nov postopek, toženki pa naloži plačilo pravdnih stroškov (pravilno: stroškov upravnega spora) s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi, dodatnih razlogov pa ne navaja.

V skladu z določbo 4. odstavka 54. člena Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 110/02 in naslednji; v nadaljevanju ZGO-1) mora investitor zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja priložiti tudi dokazilo o pravici graditi, če ta pravica še ni vpisana v zemljiško knjigo. Kot je razvidno iz predloženih upravnih spisov oz. njene vloge za izdajo gradbenega dovoljenja, je tožnica kot tak dokaz priložila dopisa Ministrstva za javno upravo z dne 5. 10. 2009 in Direktorata za investicije in nepremičnine istega ministrstva z dne 6. 5. 2010 z navedbo, da obravnavata status pravice graditi. Nadalje je iz zemljiškoknjižnih izpiskov za nepremičnine, na katerih naj bi se izvajala načrtovana gradnja, in ki se nahajajo v upravnih spisih, razvidno, da je upravni organ v zemljiški knjigi preveril pravno stanje na zemljiščih posega in tožnico nato z dopisom z dne 10. 6. 2010 pozval, da predloži dokazilo o pravici graditi na zemljiščih parc. št. 2460, 2459, 2434, 2435, 2438, 2439, 2440 in 2441 k.o. ...

Iz omenjene določbe 4. odstavka 54. člena ZGO-1 izhaja jasna zahteva, da je organ pravico graditi, ki je lastninska ali kakšna druga stvarna oz. obligacijska pravica, ki investitorju omogoča gradnjo oz. izvajanje del na nepremičnini (1. odstavek 56. člena ZGO-1), dolžan preveriti sam v zemljiški knjigi. S tem ZGO-1 določa enako kot 3. odstavek 66. člena ZUP, po katerem vlogi ni treba prilagati potrdil o dejstvih iz uradnih evidenc. Navedena zahteva ZGO-1 je razumljiva glede na to, da je zemljiška knjiga izvorna evidenca glede pravnih razmerij na nepremičnini (1. odstavek 1. člena ZZK-1), torej tudi pravice graditi, medtem ko je kataster izvorna evidenca v zvezi z dejanskimi razmerji na nepremičnini. Kot je poudaril tudi pritožbeni organ, pa v obravnavanem primeru pravica graditi za nekatere od nepremičnin ni izkazana, saj je kot lastnica vpisana Republika Slovenija, kar kot nesporno dejstvo izhaja tudi iz tožbe. Zato je upravni organ ravnal pravilno, ko je tožnico v nadaljevanju pozval, naj za te nepremičnine predloži dokazilo o pravici graditi, iz česar je po mnenju sodišča razvidno tudi njegovo stališče, da vlogi priložena dopisa Ministrstva za javno upravo nista zadostna oz. primerna dokaza za obstoj te pravice. S tem pozivom je upravni organ ravnal v skladu z določbo 2. odstavka 140. člena ZUP, po katerem mora stranka za svoje navedbe predlagati dokaze in jih, če je mogoče, predložiti. Če stranka sama tega ne stori, zahteva to od nje uradna oseba. Navedeno pomeni, da stranka sama nosi odgovornost za uspeh dokazovanja pravno relevantnih dejstev, v obravnavanem postopku torej tudi pravice graditi, ki je glede na določbo 6. točke 1. odstavka 66. člena ZGO-1 eden od pogojev za izdajo gradbenega dovoljenja.

Ker tožnica kljub pozivu ni predložila nobenih listin, s katerimi bi dokazovala, da ima na nepremičninah, ki so sicer v lasti Republike Slovenije, pravico izvajati gradnjo, niti ni dala nobenih pojasnil v tej smeri, je upravni organ pravilno štel, da te pravice ni izkazala in je zavrnil njeno zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja.

V zadevi tudi ni sporno, da se je tožnica šele v pritožbi sklicevala na sklep Vlade RS z dne 21. 4. 2009, da se jo imenuje za upravljavko nepremičnine v lasti države, in potrdilo Geodetske uprave RS o vpisu upravljavca z dne 31. 8. 2009, za kateri pa pritožbeni organ ugotavlja, da v postopku nista bili predloženi in da jih je tožnica očitno predložila kot dopolnitev v nekem drugem postopku. Vsega tega tožnica v tožbi ne izpodbija, zato je pravilen zaključek drugostopenjskega organa, da gre za nedovoljeno pritožbeno novoto. S tega vidika je šele tožbi priloženi sklep Vlade z dne 21. 4. 2009 nedovoljen nov dokaz v smislu 3. odstavka 20. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06 in naslednji; v nadaljevanju ZUS-1), po katerem stranke ne smejo navajati dejstev in predlagati dokazov, če so to možnost imele v postopku pred izdajo akta. Sodišče pri tem dodaja, da bi se morala tožnica najmanj v odgovoru na poziv za predložitev dokazil na prvi stopnji sklicevati na omenjene listine, navesti, v katerem postopku so bile predložene, in predlagati, naj jih upravni organ pridobi ter upošteva tudi v obravnavani zadevi.

Ker je bila v skladu s pravilom o dokaznem bremenu zaradi nepredloženih dokazil o pravici graditi (sklepa Vlade RS) tožničina zahteva utemeljeno zavrnjena, se prvostopenjski organ v izpodbijani odločbi ni bil dolžan oz. se niti ni mogel opredeliti do razmerja med upravičenji, ki jih imajo upravljavci stvarnega premoženja države po določbah v času odločanja na prvi stopnji veljavnega ZSPDPO (Uradni list RS, št. 14/07 in naslednji) in pravico graditi. Stališče pritožbenega organa o tem vprašanju je zato zgolj pojasnjevalne narave in ne vpliva na odločitev glede na to, da se je strinjal s prvostopenjskimi razlogi za zavrnitev zahteve in da je sklicevanje na omenjeni sklep vlade ter potrdilo Geodetske uprave z dne 31. 8. 2009 o vpisu tožnice kot upravljavca obravnavanih nepremičnin zavrnil kot pritožbeno novoto, ki je ni mogoče upoštevati – tega pa, kot rečeno, tožnica v tožbi niti ne izpodbija. Zato se v tem upravnem sporu niti sodišče ni dolžno opredeliti o pravici graditi tožnice kot upravljavke nepremičnin v lasti države, čeprav se pretežni del tožbe ukvarja prav s tem vprašanjem.

Ker je sodišče ugotovilo, da tožba ni utemeljena, jo je v skladu z določbo 1. odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo. Sodišče je odločilo na seji, saj dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo upravnega akta (da je v zemljiški knjigi kot lastnica nepremičnin vpisana Republika Slovenija in da tožnica dodatnih dokazil o pravici graditi ni predložila), med strankama ni sporno.

ZGO-1 člen 54, 54/4, 56, 56/1, 66, 66/1, 66/1-6.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.