sodba I U 71/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-11-17

napredovanje v naziv knjižničar - bistvena kršitev določb postopka - obrazložitev odločbe - seznanitev z dejstvi in okoliščinami

Tožnica tekom upravnega postopka nikoli ni bila seznanjena z razlogi, zaradi katerih po mnenju tožene stranke ne izpolnjuje pogojev za napredovanje (vedno je bilo navedeno le to, da nima pogoja ustrezne izobrazbe). Šele v upravnem sporu se je lahko seznanila s konkretnimi dejstvi in okoliščinami, zaradi katerih je bil predlog za njeno napredovanje zavrnjen, s čimer bi morala biti seznanjena že v upravnem postopku.

1. Tožbi se ugodi in se izpodbijana odločba Ministrstva za šolstvo in šport št. 10051-1245/2009/11 (1115) z dne 7. 12. 2009 odpravi ter se zadeva vrne toženi stranki v ponovni postopek.

2. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 350,00 EUR, povečane za 20% DDV, v roku 15 dni.

Tožena stranka je z izpodbijano odločbo zavrnila predlog za napredovanje tožnice v naziv svetovalke. V obrazložitvi odločbe navaja, da je ravnateljica šole pri toženi stranki vložila predlog za napredovanje tožnice v naziv svetovalke. Predlogu je bila priložena ocena delovne uspešnosti, fotokopije dokazil o opravljenem strokovnem izpopolnjevanju in fotokopije dokazil o opravljenem dodatnem strokovnem delu. Pri pregledu dokumentacije je bilo ugotovljeno, da je tožnica zaposlena na delovnem mestu knjižničarke. Dne 23. 12. 1983 si je pridobila strokovni naziv univerzitetna diplomirana inženirka živilske tehnologije in dne 30. 5. 1995 opravila strokovni izpit za bibliotekarja pri Narodni in univerzitetni knjižnici v Ljubljani. Nadalje tožena stranka citira 96. člen Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (Uradni list RS št. 16/07 – UPB in nadaljnji, v nadaljevanju ZOFVI), ki med drugim določa, da so strokovni delavci v javni poklicni oziroma strokovni šoli tudi knjižničarji. Svetovalni delavec in knjižničar morata imeti izobrazbo ustrezne smeri, pridobljeno po študijskih programih za pridobitev izobrazbe druge stopnje oziroma raven izobrazbe, pridobljene po študijskih programih, ki v skladu z zakonom ustreza izobrazbi druge stopnje, in pedagoško andragoško izobrazbo. Nadalje tožena stranka citira Pravilnik o izobrazbi učiteljev in drugih strokovnih delavcev v izobraževalnih programih gimnazije (Uradni list RS št. 47/02 in nadaljnji), ki v 90. točki 4. člena določa, da je knjižničar lahko, kdor je končal univerzitetni študijski program iz bibliotekarstva. Knjižničar je lahko tudi, kdor izpolnjuje pogoje za učitelja splošno izobraževalnih ali strokovno teoretičnih predmetov ali svetovalnega delavca in je opravil študijski program za izpopolnjevanje iz bibliotekarstva. Nadalje tožena stranka citira besedilo 148. člena ZOFVI, po katerem so lahko knjižničarji tudi tisti, ki so si pridobili višjo strokovno izobrazbo v svoji stroki pred uveljavitvijo tega zakona, citira tudi Zakon o usmerjenem izobraževanju, ki v 2. alineji 176. člena določa, da je knjižničar v srednji šoli lahko, kdor ima ustrezno strokovno izobrazbo, in sicer najmanj višjo izobrazbo v svoji stroki, torej v knjižničarski stroki. Nadalje tožena stranka zatrjuje, da tožnica ne izpolnjuje pogojev ustrezne izobrazbe  iz 96. in 148. člena ZOFVI. Navaja, da je bila tožnica o tem obveščena z vlogo z dne 23. 9. 2009, svoj predlog je dopolnila in v dopisu navedla, da se ne strinja z obvestilom tožene stranke. Po mnenju tožene stranke nobeno od odposlanih dokazil ne izkazuje tožničine ustreznosti za opravljanje dela na delovnem mestu knjižničarke. Tožnica je diplomirala na Univerzi Edvarda Kardelja v Ljubljani, s čimer si je pridobila strokovni naslov univerzitetna diplomirana inženirka živilske tehnologije. Opravila je strokovni izpit iz bibliotekarstva v Narodni in univerzitetni knjižnici. O navedenem je bila obveščena z zaprosilom z dne 8. 10. 2009 in je nanj odgovorila z dopisom, v katerem izraža nestrinjanje z obvestilom tožene stranke. Tožena stranka ji je z dopisom z dne 22. 10. 2009 odgovorila, da nobeno od poslanih dokazil ne izkazuje ustreznosti za opravljanje dela na delovnem mestu knjižničarke. Tožnica je odgovor tožene stranke prejela dne 26. 10. 2009, dne 6. 11. 2009 pa je predlog ponovno dopolnila z dopisom, v katerem izraža nestrinjanje z obvestili tožene stranke. Priložila je dopis ravnateljice in fotokopije dokazil o strokovnem izpopolnjevanju. Po mnenju tožene stranke tožnica s pridobljeno izobrazbo univerzitetna diplomirana inženirka živilske tehnologije ni izpolnila pogoja ustrezne izobrazbe.

Tožnica v tožbi najprej opozarja, da je leta 1998 brez težav napredovala v naziv mentorica, pri čemer se od leta 1998 določbe ZOFVI, ki urejajo napredovanje zaposlenih v naziv, niso bistveno spremenile. Razen tega tožena stranka napačno navaja 96. člen ZOFVI, ki ureja napredovanje zaposlenih v poklicnih šolah, namesto 97. člen, ki ureja napredovanje zaposlenih v gimnazijah. Pravilnik o napredovanju zaposlenih v vzgoji in izobraževanju (Uradni list RS št. 54/02 in nadaljnji) ne ureja področja ustrezne strokovne izobrazbe, poleg tega pa tožena stranka tožnici ne očita, da ne bi izpolnjevala pogojev za napredovanje po tem pravilniku. Tožena stranka je zahtevek zavrnila na podlagi Pravilnika o izobrazbi učiteljev in drugih strokovnih delavcev v izobraževalnih programih gimnazije, vse to v povezavi s 97. členom ZOFVI, pri čemer si določbo 97. člena tega zakona napačno razlaga. Iz 97. člena  ZOFVI izhaja, da mora imeti knjižničar izobrazbo ustrezne smeri, pridobljeno po študijskih programih za pridobitev izobrazbe druge stopnje oziroma raven izobrazbe, pridobljene po študijskih programih, ki v skladu z zakonom ustreza izobrazbi druge stopnje. Imeti mora tudi pedagoško andragoško izobrazbo. Pogoje po citiranem zakonu tožnica izpolnjuje, saj ima ustrezen naziv univerzitetna diplomirana inženirka živilske tehnologije, ima pa tudi potrdilo o pridobljeni pedagoško andragoški izobrazbi. Bolj natančno pa izobrazbene pogoje določa Pravilnik o izobrazbi učiteljev in drugih strokovnih delavcev v izobraževalnih programih gimnazije. Ta določa, da je knjižničar lahko, kdor je končal univerzitetni študijski program iz bibliotekarstva (tega pogoja tožnica ne izpolnjuje) ali pa izpolnjuje pogoje za učitelja splošno izobraževalnih ali strokovno teoretičnih predmetov ali svetovalnega delavca in je opravil študijski program za izpopolnjevanje iz bibliotekarska (ta pogoj tožnica izpolnjuje). Tožnica izpolnjuje pogoje za učitelja splošno izobraževalnih ali strokovno teoretičnih predmetov, in sicer za učitelja biotehnologije in za učitelja mikrobiologije. Opravljen pa ima tudi program izpopolnjevanja iz bibilotekarstva. Glede na to, da izpolnjuje pogoje za učiteljico biotehnologije in mikrobiologije, ima pridobljeno pedagoško andragoško izobrazbo ter opravljen strokovni izpit iz bibliotekarstva, izpolnjuje izobrazbene pogoje za delovno mesto knjižničar v skladu s 1. odstavkom 2. člena Pravilnika o izobrazbi učiteljev in drugih strokovnih sodelavcev v izobraževalnih programih gimnazije. Zaradi tega je bil predlog za njeno napredovanje neutemeljeno zavrnjen. Tožnica predlaga, naj sodišče izpodbijano odločbo odpravi in predlogu za napredovanje ugodi. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo citira določila različnih predpisov, ki so povezana z napredovanjem zaposlenih v vzgoji in izobraževanju. Navaja, da iz 2. člena Pravilnika o napredovanju zaposlenih v vzgoji in izobraževanju v nazive izhaja tudi to, da mora imeti tisti, ki želi napredovati, ustrezno izobrazbo za delo, ki ga opravlja. Ponovno poudarja, da tožnica ne izpolnjuje izobrazbenih pogojev iz 90. točke 4. člena Pravilnika o izobrazbi učiteljev in drugih strokovnih delavcev v izobraževalnih programih gimnazije. Tožnica je zaposlena na gimnaziji, kjer se izvaja izobraževalni program splošne gimnazije. Po Pravilniku o izobrazbi učiteljev in drugih strokovnih delavcev v izobraževalnih programih gimnazije so pogoji za učitelje razdeljeni po sklopih, in sicer za splošno izobraževalne predmete, za strokovno teoretične predmete ekonomske gimnazije, za strokovno teoretične predmete tehniške gimnazije in za strokovno teoretične predmete umetniške gimnazije. To pomeni, da je knjižničar v programu splošne gimnazije lahko tudi, kdor izpolnjuje pogoje za učitelja v programu splošne gimnazije. Namen ministrstva, ki je v pravilnik umestilo to določbo je v tem, da je knjižničar lahko tudi, kdor izpolnjuje pogoje za učitelja splošno-izobraževalnih ali strokovno-teoretičnih predmetov ali svetovalnega delavca in je opravil študijski program za izpopolnjevanje iz bibliotekarstva, pri čemer je bilo mišljeno, da se lahko znotraj istega izobraževalnega programa prerazporedi učitelja z zmanjšano učno obveznostjo na delovno mesto knjižničarja. Smisel te določbe je tudi v tem, da kdor je zaposlen na delovnem mestu knjižničarja, pozna tudi stroko izobraževalnega programa, v katerem je zaposlen. Tožnica res izpolnjuje pogoje za učitelja za predmet biotehnologija in mikrobiologija, vendar teh dveh predmetov ni v izobraževalnem programu splošne gimnazije. To pomeni, da tožnica v izobraževalnem programu splošne gimnazije ne izpolnjuje pogojev za učitelja in zato ob ostalih pogojih tudi ne za knjižničarja. Za knjižničarja bi izpolnjevala pogoje v tehnični gimnaziji, vendar le, če bi imela opravljen še študijski program za izpopolnjevanje iz bibliotekarstva, ki pa ga nima. Strokovnega izpita za bibliotekarja ni mogoče enačiti s študijskim programom za izpopolnjevanje iz bibliotekarstva, ki ponavadi traja eno študijsko leto in je akreditiran pri Svetu RS za visoko šolstvo. Tožena stranka predlaga, naj sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Tožnica v pripravljalni vlogi navaja, da iz Pravilnika o izobrazbi učiteljev in drugih strokovnih delavcev v izobraževalnih programih gimnazije ne izhaja, da je lahko knjižničar v programu splošne gimnazije le, kdor izpolnjuje pogoje za učitelja v programu splošne gimnazije. Držijo navedbe, da je pravilnik razdeljen na sklope, vendar pa tožnica meni, da se sklopi med seboj dopolnjujejo, saj na ekonomski, tehniški ali umetniški gimnaziji učijo tudi učitelji splošno izobraževalnih programov. Iz točke 90-knjižničar ne izhaja ločitev na knjižničarja v izobraževalnih programih splošne gimnazije in knjižničarja v izobraževalnih programih strokovne gimnazije. Za tako tolmačenje ni pravne podlage v tem pravilniku. Nobenega razloga ni, da bi se pogoji za delovno mesto knjižničarja v izobraževalnih programih splošne gimnazije presojali strožje kot v programih strokovne gimnazije. Tožena stranka tožnici očita tudi to, da strokovni izpit iz bibliotekarstva ni ustrezna izobrazba za delovno mesto knjižničarja. V letu 1995, ko je tožeča stranka opravila strokovni izpit iz bibliotekarstva, študijske smeri bibliotekarstva sploh ni bilo in je bila edina možnost v zvezi z izobraževanjem za delo knjižničarja, opravljen strokovni izpit iz bibliotekarstva. Na tej podlagi je tudi napredovala v naziv mentorica.

V obravnavanem upravnem sporu je sporno, ali tožnica izpolnjuje pogoje za napredovanje v naziv svetovalka, in sicer ali ima ustrezno izobrazbo za delo, ki ga opravlja. V obrazložitvi izpodbijane odločbe so naštete določbe različnih predpisov, ki urejajo napredovanje. Za obravnavano zadevo je predvsem relevantno določilo 90. točke 4. člena Pravilnika o izobrazbi učiteljev in drugih strokovnih delavcev v izobraževalnih programih gimnazije, saj to določilo določa, da je knjižničar lahko, kdor je končal univerzitetni študijski program iz bibliotekarstva. Nadalje to določilo določa, da je knjižničar lahko tudi, kdor izpolnjuje pogoje za učitelja splošno izobraževalnih ali strokovno teoretičnih predmetov ali svetovalnega delavca in je opravil študijski program za izpopolnjevanje iz bibliotekarstva. V izpodbijani odločbi je navedeno, da je tožnica diplomirala na Univerzi Edvarda Kardelja v Ljubljani in si pridobila naslov univerzitetna diplomirana inženirka živilske tehnologije ter da ima opravljen strokovni izpit iz bibliotekarstva v Narodni in univerzitetni knjižnici. Navedeno je tudi, da ne izpolnjuje pogoja ustrezne izobrazbe, ni pa v izpodbijani odločbi pojasnjeno, zakaj univerzitetna izobrazba živilske tehnologije ni ustrezna, kot tudi ni v odločbi pojasnjeno, zakaj strokovni izpit iz bibliotekarstva v Narodni in univerzitetni knjižnici ni ustrezen. Iz navedenega razloga je odločba nepopolno obrazložena in se je ne da preizkusiti ter je s tem podana bistvena kršitev pravil upravnega postopka iz 7. točke 2. odstavka 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo in nadaljnji, ZUP). Šele v odgovoru na tožbo je tožena stranka pojasnila, zakaj po njenem mnenju izobrazba tožnice ni ustrezna, ker tožena stranka meni, da je ovira to, da se na gimnaziji ne poučuje tak predmet, za katerega je tožnica usposobljena. Prav tako je tožena stranka šele v odgovoru na tožbo pojasnila, da po njenem mnenju ne zadostuje strokovni izpit iz bibliotekarstva, opravljen v Narodni in univerzitetni knjižnici. V sami izpodbijani odločbi pa to ni pojasnjeno, prav tako pa to ni bilo pojasnjeno tožnici v upravnem postopku in ni imela priložnosti, da se do teh tolmačenj tožene stranke opredeli z morebitnimi drugačnimi stališči. Iz upravnega spisa je namreč razvidno, da je tožena stranka tožnico najprej z dopisom z dne 10. 9. 2009 pozvala, naj vlogo dopolni s fotokopijo dokazila o opravljenem izpopolnjevanju iz računalništva. Za tem jo je ponovno pozvala s pozivom za dopolnitev vloge z dne 23. 9. 2009, kjer navaja, da ni izpolnila z zakonom in drugimi predpisi določenega pogoja. V tem dopisu tožena stranka citira vsa določila predpisov, ki določajo pogoje za knjižničarja in zatrjuje, da s pridobljenim strokovnim naslovom univerzitetna diplomirana inženirka živilske tehnologije ne izpolnjuje pogoja ustrezne izobrazbe, ne pojasni pa tožnici, zakaj s tem naslovom ne izpolnjuje pogoja ustrezne izobrazbe. To svoje stališče je tožena stranka pojasnila šele v odgovoru na tožbo, tako da se tožnica v upravnem postopku ni mogla izjasniti do razlage tožene stranke, zakaj njena izobrazba ni ustrezna in se do tega ni mogla opredeliti. Nadalje je v upravnem postopku tožena stranka tožnici poslala naslednjo prošnjo za dopolnitev vloge dne 8. 10. 2009, kjer ji pojasnjuje, da nobeno od poslanih dokazil ne izkazuje njene ustreznosti za opravljanje dela na delovnem mestu knjižničarke. Pojasnjuje ji, da je univerzitetna diplomirana inženirka živilske tehnologije in da je opravila strokovni izpit iz bibliotekarstva v Narodni in univerzitetni knjižnici in ponovno ji ne pojasni, zakaj po mnenju tožene stranke to dvoje ne ustreza pogoju ustrezne izobrazbe. Dne 22. 10. 2009 je tožena stranka ponovno pozvala tožnico, naj vlogo dopolni ter ji ponovno pojasnjuje, da ne izkazuje ustreznosti za opravljanje dela na delovnem mestu knjižničarke in že zopet ji ne pojasni, zakaj naslov univerzitetna diplomirana inženirka živilske tehnologije in strokovni izpit iz bibliotekarstva v Narodni in univerzitetni knjižnici nista ustrezna. Za tem je sledila izpodbijana odločba, kjer pa, kot je bilo navedeno zgoraj, že zoper ni pojasnjeno, zakaj ne bi bil naziv univerzitetne diplomirane inženirke živilske tehnologije ustrezen in zakaj strokovni izpit iz bibliotekarstva v Narodni in univerzitetni knjižnici ni ustrezen. Ker torej tožnica tekom upravnega postopka nikoli ni bila seznanjena z razlogi, zaradi katerih tožena stranka meni, da tožnica ne izpolnjuje pogojev za napredovanje (vedno je bilo navedeno le to, da nima pogoja ustrezne izobrazbe) tožnica na ta način ni bila seznanjena z dejstvi in okoliščinami, na katere je tožena stranka oprla svojo odločitev. Tožena stranka bi morala tožnico že pred izdajo prvostopenjskega akta seznaniti s tem, da mora po njenem mnenju v izobraževalnem programu splošne gimnazije knjižničar biti učitelj splošno izobraževalnih predmetov in da je pri tožnici zadržek v tem, da je učiteljica strokovno teoretičnih predmetov. Prav tako bi jo morala že v upravnem postopku seznaniti s tem, da po njenem mnenju izpit za bibliotekarja, opravljen pri Narodni in univerzitetni knjižnici ni ustrezen. Skladno s 1. odstavkom 9. člena ZUP je namreč treba stranki dati možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo, preden se izda odločba. Tretji odstavek 9. člena ZUP določa, da organ svoje odločbe ne sme opreti na dejstva, glede katerih vsem strankam ni bila dana možnost, da se o njih izjavijo, razen v primerih, določenih z zakonom. Tretja točka 2. odstavka 237. člena ZUP določa, da se šteje za bistveno kršitev pravil upravnega postopka, če stranki ali stranskemu udeležencu ni bila dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe. Tožnica pa se je lahko šele v upravnem sporu seznanila s konkretnimi dejstvi in okoliščinami, zaradi katerih je bil predlog za njeno napredovanje zavrnjen, s tem pa bi morala biti seznanjena že v upravnem postopku.

V ponovljenem postopku bo potrebno tožnici omogočiti, da se seznani z vsemi dejstvi in okoliščinami in ji dati možnost, da se o njih izjasni, nakar bo morala tožena stranka pri ponovnem odločanju pojasniti konkretne razloge za svojo odločitev.

Sodišče je odločilo na podlagi 3. točke 1. odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS št. 105/06 in nadaljnji, ZUS-1) ker v postopku za izdajo upravnega akta niso bila pravilno uporabljena pravila postopka. Ker je sodišče odločbo odpravilo zaradi bistvene kršitve določb postopka, se do ostalih tožbenih navedb ni opredeljevalo.

Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo, pripada tožnici skladno s 3. odstavkom 25. člena ZUS-1 pavšalni znesek povračila stroškov upravnega spora v skladu z 2. odstavkom 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni list RS št. 24/07), ki določa, da če je bila zadeva rešena na seji in je tožnik v postopku imel pooblaščenca, ki je odvetnik, se mu priznajo stroški v višini 350,00 EUR.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.