sodba I U 1544/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2011-05-19

inšpekcijski postopek - ukrep gradbenega inšpektorja - neskladna gradnja - odstranitev objekta - dokazni postopek

Gradbeni inšpektor mora v skladu s 144. členom ZGO-1 med drugim izpolnjevati še pogoja, da ima univerzitetno ali visoko strokovno izobrazbo s področja gradbeništva ali arhitekture in da ima poleg univerzitetne izobrazbe še najmanj 3 leta delovnih izkušenj s področja graditve objektov oz. poleg visoke strokovne izobrazbe še najmanj 5 let takšnih delovnih izkušenj, kar pomeni, da gre za osebo, ki ima znanja tudi s področja gradbeništva oz. arhitekture. Zaradi tega gradbeni inšpektor lahko sam ugotavlja relevantna dejstva s tega področja.

V skladu s 4. odstavkom 75. člena ZUN mora gradbeni inšpektor ugotoviti, ali je odstranitev zgolj kleti pod osnovnim objektom glede na statično varnost in stabilnost preostalega objekta sploh mogoča oz. ali je v nasprotnem primeru treba odstraniti celoten objekt in vzpostaviti zakonito stanje.

Tožbi se ugodi tako, da se odločba Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območne enote Ljubljana, št. 356-02-107/2003-MK z dne 23. 6. 2010 odpravi in se zadeva vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek.

Toženka je tožnikoma dolžna povrniti 350 EUR stroškov tega postopka v 15 dneh, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka je z izpodbijano odločbo, ki ima osem točk izreka, tožnikoma kot investitorjema neskladne gradnje enostanovanjskega objekta na zemljišču parc. št. 925/3 k.o. ... v 1. točki naložila, da „morata nelegalno zgrajene dele objekta, in sicer“ (ti deli so v nadaljevanju našteti, med drugim celotna kletna etaža pod osnovnim objektom). V 2. točki je določila, da morata nelegalno zgrajene dele iz 1. točke te odločbe odstraniti do postavljenega roka in vzpostaviti stanje, določeno v gradbenem dovoljenju na lastne stroške, v 3. točki izreka pa je za dele objekta iz 1. točke odredila prepovedi. Iz obrazložitve odločbe je razvidno, da je bila tožnikoma 20. 10. 2004 izdana inšpekcijska odločba, s katero jima je bila izrečena ustavitev neskladne gradnje in naloženo, da v roku enega meseca zaprosita za spremembo lokacijskega dovoljenja. Tožnika sta to poskušala, zadeva pa se je zaključila s sodbo tega sodišča opr. št. U 1084/2007 z dne 13. 11. 2008. Iz sodbe je razvidno, da nista uspela pridobiti spremenjenega lokacijskega dovoljenja in posledično gradbenega dovoljenja. Gradbeni inšpektor je zato v skladu s 4. odstavkom 75. člena Zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (v nadaljevanju ZUN) v zvezi s prehodno določbo 1. odstavka 200. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) nadaljeval postopek in izrekel nadaljnje inšpekcijske ukrepe, pri čemer prepovedi v zvezi z deli objekta temeljijo na 76.c členu ZUN.

Upravni organ druge stopnje je pritožbo tožnikov zavrnil. Strinja se, da je izrek izpodbijane odločbe pod 1. točko pomanjkljiv, saj upravni organ ni zaključil stavka. Ker pa je njuna obveznost jasno razvidna iz 2. točke izreka, ni dvoma, kaj se zavezancema nalaga. Za odločitev je pravno nepomembna tudi navedba, da bo šele po končanju nepravdnega postopka v zvezi z ureditvijo meje jasno, na katerem zemljišču leži sporni objekt. Da ta leži na zemljišču parc. št. 923/5 k.o. ... izhaja iz dokumentacije zadeve, odločbe Ministrstva za okolje in prostor št. 35108-389/2006-4-BM z dne 10. 5. 2007 in že omenjene sodbe U 1084/2007, iz katere v zvezi z zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja za sporni objekt izhaja, da sta tožnika sama navajala to parcelno številko kot številko parcele, na kateri stoji objekt. Glede odstranitve kleti pod osnovnim objektom pritožbeni organ meni, da so način izvršitve in metode odstranitve delov objekta stvar zavezancev. Na kakšen način bosta tožnika izpolnila naloženo obveznost in vzpostavila stanje iz lokacijskega dovoljenja, ni predmet izpodbijane odločbe. Gradbeni inšpektor jima namreč ni dolžan predpisovati načina konkretne izvedbe naloženih del. Ker ima gradbeni inšpektor že po samem zakonu ustrezna strokovna znanja, tudi ni razloga za postavitev izvedenca gradbene stroke.

Tožnika se s tako odločitvijo ne strinjata. Menita, da izpodbijane odločbe ni mogoče izvršiti, saj v 1. točki izreka ni navedena storitev, ki se jima nalaga, zato je odločba nična iz razloga po 3. točki 279. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Zmotno je tudi stališče, da postavitev izvedenca gradbene stroke ni potrebna, ker ima gradbeni inšpektor strokovna znanja. Dokazi v postopku se namreč izvajajo z drugimi osebami, organ prve stopnje pa ne more biti hkrati oseba, ki vodi postopek, in oseba, ki sodeluje v dokaznem postopku kot izvedenec. Tožnika prilagata izvedensko mnenje z dne 23. 10. 2010, iz katerega izhaja, da do sedaj še ni bil ugotovljen način rušenja kletne etaže z legalno zgrajeno P+M etažo. Tožnika na podlagi tega menita, da odločbe tudi iz tega razloga ni mogoče izvršiti in je zato nična. Nadalje je ni mogoče izvršiti zato, ker ni jasno, na kateri parceli se kaj nahaja, saj je pred Okrajnim sodiščem v Ljubljani v teku nepravdni postopek za ureditev meje opr. št. N 214/2003 v zadevi predlagatelja A.A. zoper tožnika kot nasprotna udeleženca. Predmet tega postopka je ureditev meje med zemljišči parc. št. 225/1 ter 2999/2 k.o. ... na eni strani  in parc. št. 925/3 k.o. ..., ki je v lasti tožnikov. Pri tem se tožnika sklicujeta na odločbo istega ministrstva št. 0612-455/2006-2 z dne 24. 1. 2007. V zaključku še menita, da se postopek ne bi smel voditi po določbah ZUN, saj je bil 1. odstavek 200. člena ZGO-1 razveljavljen z odločbo Ustavnega sodišča RS opr. št. U-I-150/04 z dne 1. 12. 2005. Predlagata, da sodišče izpodbijano odločbo izreče za nično, podrejeno, da jo odpravi. Zahteva povračilo stroškov tega postopka s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi, dodatnih razlogov pa ne navaja.

Čeprav je bila izpodbijana odločba izdana v letu 2010, torej v času veljavnosti ZGO-1 (Uradni list RS, št. 110/02 in naslednji), je upravni organ ravnal pravilno, ko jo je izdal na podlagi določb ZUN. Prehodna določba 1. odstavka 200. člena ZGO-1 je namreč določila, da se inšpekcijski postopki, ki so se začeli pred uveljavitvijo tega zakona, končajo po predpisih, ki so veljali pred njegovo uveljavitvijo, to pa je v obravnavanem primeru ZUN.

Ustavno sodišče (US) je v svoji odločbi št. U-I-227/00 z dne 14. 2. 2002 (Uradni list RS, št. 23/02) sicer odločilo, da se ZUN razveljavi z odložnim rokom enega leta, vendar pa je v kasnejši odločbi št. U-I-150/04 z dne 1. 12. 2005 (Uradni list RS, št. 111/05) presodilo, da odločitev o razveljavitvi ZUN ni začela učinkovati, saj je zakonodajalec pred potekom odložnega roka sprejel novo zakonsko ureditev. Navedeno pomeni, da se je zakonodajalec lahko v ZGO-1 skliceval na uporabo določb ZUN vendar z omejitvijo, da je pri tem upošteval ugotovljeno neustavnost njegovih določb. Ali kot je US navedlo v obrazložitvi odločbe št. U-I-150/04, zakonodajalcu zato ni bila prepuščena možnost, da v prehodnem obdobju predvidi, da se vsi inšpekcijski postopki nadaljujejo in končajo po določbah ZUN. V skladu s tem stališčem je Ustavno sodišče razveljavilo določbo 1. odstavka 200. člena ZGO-1 le, kolikor se nanaša na gradnje iz 3. odstavka 3. člena ZGO-1 (gradnje enostavnih objektov) in ne v celoti, kot navaja tožba. Ker tožnika v tožbi ne zatrjujeta, da se obravnavani inšpekcijski postopek vodi zaradi gradnje enostavnega objekta, kaj takega pa ni razvidno niti iz podatkov zadeve, je stališče, da v zadevi ne bi smel biti uporabljen ZUN, nepravilno.

Sodišče se tudi strinja s pritožbenim organom, da ni dvoma, kaj se tožnikoma nalaga, zato odločba ni nična iz razloga po 3. točki 1. odstavka 279. člena ZUP, ki kot ničnostni razlog določa, da odločbe sploh ni mogoče izvršiti.

Iz obrazložitve izpodbijane odločbe je namreč razvidno, da so bili inšpekcijski ukrepi v njej izrečeni na podlagi 4. odstavka 75. člena in 76.c člena ZUN. Ker se določbe slednjega nanašajo na prepovedi dejanj v zvezi z neskladno zgrajenimi deli objekta, kar je vsebina 3. točke izreka, je treba 1. in 2. točko izreka presojati z vidika 4. odstavka 75. člena ZUN. Res je v 1. točki izreka navedeno, da tožnika „morata“, ne da bi bilo v nadaljevanju povedano kaj, kar pa dejansko lahko pomeni samo to, da jima odločba v 1. točki izreka ne nalaga ničesar. Glede na to je treba 1. točko obravnavati v povezavi z 2. točko izreka in obrazložitvijo odločbe, iz katere je razvidno, da so bili inšpekcijski ukrepi izrečeni na podlagi 4. odstavka 75. člena ZUN, po katerem inšpekcijski organ v naštetih primerih (med drugim, če upravni organ zavrne spremembo lokacijskega dovoljenja) odredi, da se objekt ali del objekta na investitorjeve stroške odstrani ter vzpostavi stanje, določeno v lokacijskem dovoljenju. Prav to pa je vsebina 2. točke izreka, ki nalaga odstranitev delov objekta, ki so sicer našteti v 1. točki izreka. Na podlagi navedenega je zato obveznost tožnikov le ena – odstranitev spornih delov objekta ter vzpostavitev stanja iz gradbenega dovoljenja.

Neutemeljeni so tudi razlogi, s katerimi tožnika utemeljujeta svoje stališče, da bi moral biti v zadevi postavljen izvedenec gradbene stroke. Po določbi 1. odstavka 189. člena ZUP se dokaz z izvedenci opravi, če je za ugotovitev kakšnega dejstva, ki je pomembno za rešitev zadeve, potrebno strokovno znanje, s katerim uradna oseba, ki vodi postopek, ne razpolaga. Ker mora gradbeni inšpektor v skladu s 144. členom ZGO-1 med drugim izpolnjevati še pogoja, da ima univerzitetno ali visoko strokovno izobrazbo s področja gradbeništva ali arhitekture in da ima poleg univerzitetne izobrazbe še najmanj 3 leta delovnih izkušenj s področja graditve objektov oz. poleg visoke strokovne izobrazbe še najmanj 5 let takšnih delovnih izkušenj, to pomeni, da gre za osebo, ki ima znanja tudi s področja gradbeništva oz. arhitekture. Zaradi tega gradbeni inšpektor lahko sam ugotavlja relevantna dejstva s tega področja.

Glede pomena nepravdnega postopka za odločitev v zadevi se sodišče v celoti strinja z razlogi drugostopenjske odločbe in se sklicuje nanjo. Parcelna številka zemljišča, na katerem stoji sporni objekt, je bistvena zaradi identifikacije objekta, v zvezi s katerim je bila investitorju naložena obveznost, poleg tega pa je bila parcelna številka 925/3 k. o. ... navedena že v izreku prve pravnomočne inšpekcijske odločbe z dne 20. 10. 2004.

Osrednji tožbeni ugovor se nanaša na neizvršljivost odločbe zaradi tehničnih ovir – ker v gradbeni teoriji in praksi ni načina za rušenje kletne etaže, nad katero je sicer legalno zgrajen objekt. Po mnenju sodišča tako stališče temelji na predpostavki, da bo pri odstranjevanju nezakonito zgrajenih delov objekta  poseženo v preostale dele, ki naj bi bili zgrajeni v skladu z upravnim dovoljenjem.

Sodišče v zvezi z navedenim tožbenim očitkom najprej ugotavlja, da iz odločbe ni razvidno, ali bi pri odstranjevanju kletne etaže do takega položaja lahko prišlo ali ne, zaradi česar je preuranjena tudi trditev in odločanje o tem, ali je v odločbi naložena obveznost v dejanskem pogledu neizvršljiva. Inšpekcijski organ namreč, kljub temu da mu daje 4. odstavek 75. člena ZUN pooblastilo, da odredi odstranitev celotnega objekta in ne le njegovega dela, ni ugotavljal okoliščin, na katere bi oprl izbiro med obema ukrepoma. Zaradi zmotne uporabe navedene določbe ZUN je bilo dejansko stanje v zadevi zato nepopolno ugotovljeno, saj gradbeni inšpektor ni ugotavljal, ali je odstranitev zgolj kleti pod osnovnim objektom glede na statično varnost in stabilnost preostalega objekta sploh mogoča oz. ali je v nasprotnem primeru treba odstraniti celoten objekt in vzpostaviti zakonito stanje  (prim. sodbo Vrhovnega sodišča RS opr. št. X Ips 1764/2006 z dne 9. 9. 2009). Obseg odstranitve mora biti v tem primeru zaradi nadaljnjega izvrševanja odločbe (tudi v postopku izvršbe po tretji osebi) jasno konkretiziran v izreku odločbe.

Poleg tega sodišče še ugotavlja, da izrek v delu, ki nalaga vzpostavitev stanja, določenega v gradbenem dovoljenju, ni določen, kar je v nasprotju z določbo 6. odstavka 213. člena ZUP in je to vplivalo na zakonitost izpodbijane odločbe. Iz takega izreka namreč ni mogoče razbrati, za katero gradbeno dovoljenje gre. Še zlasti ne, ker niti v obrazložitvi izpodbijane odločbe to ni konkretizirano, poleg tega pa se je postopek vodil zaradi neskladne gradnje z lokacijskim dovoljenjem, v zvezi s katerim je v obrazložitvi navedeno, da tožnika nista uspela pridobiti spremenjenega lokacijskega dovoljenja. V tem smislu je izrek celo v nasprotju z razlogi odločbe, kar pomeni bistveno kršitev pravil postopka iz 7. točke 2. odstavka 237. člena ZUP.

Ker je sodišče ugotovilo, da je tožba utemeljena, ji je ugodilo tako, da je izpodbijano odločbo odpravilo (3. in 4. točka 1. odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu, Uradni list RS, št. 105/06 in naslednji; v nadaljevanju ZUS-1) in zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek (3. odstavek istega člena).

Ker je sodišče ugodilo tožbi in odpravilo izpodbijani upravni akt, sta tožnika v skladu z določbo 3. odstavka 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve  upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/07; v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnika pa je v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, se jima priznajo stroški v višini 350 EUR (2. odstavek 3. člena Pravilnika). V skladu s 5. členom Pravilnika se pri določitvi in povrnitvi stroškov tožnikom ne uporabljajo določbe drugih predpisov, razen v primeru, če bi v postopku nastali tudi stroški prič, izvedencev in tolmačev, ko se ti stroški povrnejo na podlagi zakona, ki ureja pravdni postopek in podzakonskih predpisov, izdanih na njegovi podlagi.

Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (1. odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika; OZ).

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.