sodba I U 452/2009
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-02-02

mediji - izvajanje programskih zahtev - strokovno nadzorstvo

Metodologija bi bila nezakonita, če bi preko zakonskega okvira samostojno urejala razmerja med toženo stranko in izdajatelji tako, da bi uvajala povsem nove obveznosti.

Oddaje določene programske vsebine ni mogoče deliti na več različnih programskih vsebin.

Zahtevek za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

Tožena stranka je z izpodbijano odločbo, izdano v okviru strokovnega nadzorstva nad izvajanjem programskih zahtev iz dovoljenja za izvajanje radijske dejavnosti št. 38162-111/2007/5 z dne 30. 1. 2008, ki jih mora izdajatelj družba A. d.o.o., upoštevati pri razširjanju svojega programa ..., ugotovila, da niso bile izpolnjene programske zahteve: 12,6 % minimalni tedenski povprečni delež informativnih programskih vsebin v dnevnem oddajnem času, 0,8 % minimalni tedenski povprečni delež kulturno-umetniških programskih vsebin v dnevnem oddajnem času, 2,3 % minimalni tedenski povprečni delež izobraževalnih programskih vsebin v dnevnem oddajnem času, 3,4 % minimalni tedenski povprečni delež kulturno-zabavnih programskih vsebin v dnevnem oddajnem času, 0,1 % minimalni tedenski povprečni delež verskih programskih vsebin v dnevnem oddajnem času, 12,3 % minimalni tedenski povprečni delež informativnih programskih vsebin lastne produkcije v dnevnem oddajnem času, 0,8 % minimalni tedenski povprečni delež kulturno-umetniških programskih vsebin lastne produkcije v dnevnem oddajnem času, 2,2 % minimalni tedenski povprečni delež izobraževalnih programskih vsebin lastne produkcije v dnevnem oddajnem času, 3,3 % minimalni tedenski povprečni delež kulturno-zabavnih programskih vsebin lastne produkcije v dnevnem oddajnem času, 0,1 % minimalni tedenski povprečni delež verskih programskih vsebin lastne produkcije v dnevnem oddajnem času (1. točka izreka) in izdajatelju družbi A. d.o.o., naložila, da v roku dveh mesecev v radijskem programu ... zagotovi izvajanje programskih zahtev iz 1. točke izreka te odločbe (2. točka izreka). V obrazložitvi navaja, da v okviru strokovnega nadzorstva iz 3. alinee drugega odstavka 109. člena Zakona o medijih (Uradni list RS, št. 110/06-UPB1, 69/06-ZOIPub in 36/08-ZPOmK-1, v nadaljevanju: ZMed) nadzira izvajanje programskih zahtev, ki jih mora izdajatelj upoštevati pri razširjanju svojega programa. Zahteve so opredeljene v 3. in 4. alinei prvega odstavka 106. člena ZMed in določene v izdajateljevi odločbi o dovoljenju za izvajanje radijske dejavnosti. Izdajatelj A. d.o.o. mora pri razširjanju svojega programa ... upoštevati zahteve, določene v odločbi št. 38162-111/2007/5 z dne 30. 1. 2008 (v nadaljevanju Dovoljenje). Od izdajatelja je pridobila posnetek radijskega programa ..., predvajanega 9. 6. 2008 do 15. 6. 2008, ter podatke o objavljenih programskih vsebinah (začetek, trajanje, vrsta vsebine in podobno) v tem časovnem intervalu in izvedla primerjalno analizo posredovanih podatkov izdajatelja o objavljenih programskih vsebinah za vsak dan v tednu predvajanega programa s podatki, ki izhajajo iz dovoljenja. Ugotovila je: da je tedenski povprečni delež informativnih programskih vsebin v dnevnem oddajnem času znašal zgolj 11,02, torej 1,58 % premalo; tedenski povprečni delež kulturno-umetniških programskih vsebin v dnevnem oddajnem času 0,52 %, kar je 0,28 % premalo, da izdajatelj ni dosegel 2,3 % minimalnega tedenskega povprečnega deleža izobraževalnih programskih vsebin v dnevnem oddajnem času, 3,4 % minimalnega tedenskega povprečnega deleža kulturno-zabavnih programskih vsebin v dnevnem oddajnem času in 0,1 % minimalnega tedenskega povprečnega deleža verskih programskih vsebin v dnevnem oddajnem času. Prav tako je ugotovila: da je tedenski povprečni delež informativnih programskih vsebin lastne produkcije v dnevnem oddajnem času znašal zgolj 11,02 %, torej 1,28 % premalo; minimalni tedenski povprečni delež kulturno-umetniških programskih vsebin lastne produkcije v dnevnem oddajnem času 0,52 %, kar je 0,28 % premalo in da izdajatelj ni dosegel zahtevanega 2,2 % minimalnega tedenskega povprečnega deleža izobraževalnih programskih vsebin lastne produkcije v dnevnem oddajnem času, 3,3 % minimalnega tedenskega povprečnega deleža kulturno-zabavnih programskih vsebin lastne produkcije v dnevnem oddajnem času in 0,1 % minimalnega tedenskega povprečnega deleža verskih programskih vsebin lastne produkcije v dnevnem oddajnem času. S pozivom o izjasnitvi z dne 14. 8. 2008 je izdajatelja pozvala, da da pisne pripombe k njenem ugotovitvam. Po proučitvi pripomb, prejetih dne 18. 9. 2008, je ugotovila, da izdajatelj ni oporekal njenim konkretnim ugotovitvam, ne glede opredelitve posameznih programskih vsebin, niti glede ugotovljenega deleža posameznih zvrsti programskih vsebin. Osredotočil se je na splošno razpravo o domnevno sporni klasifikaciji programskih vsebin. Po mnenju tožene stranke sklicevanje na „dinamičnost progama“ in „različno dojemanje radijskega programa“, zaradi česar naj bi prišlo do odstopanja pri posameznih deležih programskih vsebin, izdajatelja ne odvezuje opredeljevanja programskih vsebin skladno z veljavno medijsko zakonodajo. Zato svojih, prej navedenih ugotovitev o nedoseganju deležev programskih vsebin ni spreminjala. Izdajatelju je za odpravo ugotovljenih nepravilnosti določila rok dveh mesecev, ki je po njeni oceni zaradi manjših odstopanj ugotovljenih deležev posameznih programskih vsebin od deležev, zapisanih v dovoljenju, ustrezen.

Tožeča stranka izpodbija navedeno odločbo zaradi nepravilne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja, nepravilne uporabe materialnega prava ter neupoštevanja pravil postopka. Navaja, da je bila pozvana, da dostavi posnetke programa ... in priloge: javno objavljen spored ..., seznam predvajane slovenske glasbe v elektronski obliki s posebej zahtevanimi podatki ter navedbo dnevnega oddajnega časa in opredelitev predvajanih programskih vsebin. Vse navedeno je toženi stranki poslala. Meni pa, da so bile vse priloge in podatki, ki jih je tožena stranka zahtevala poleg programa, pridobljene nezakonito in jih zato tožena stranka pri izdaji izpodbijane odločbe sploh ne bi smela uporabiti. Glede na deveti odstavek 109. člena ZMed mora izdajatelj medija za potrebe strokovnega nadzorstva toženi stranki izročiti kopije posnetkov. Zakon predpisuje samo obveznost, da hrani posnetke programa in da takšen posnetek izroči toženi stranki na njen poziv, ne nalaga pa ji, da bi morala dostavljati če cel kup drugih podatkov. Metodologija strokovnega nadzorstva radijskih in televizijskih programov (Uradni list RS, št. 59/08, v nadaljevanju Metodologija) je glede na določbo sedmega in desetega odstavka 109. člena ZMed lahko uredila samo podrobnejšo določitev načina ugotavljanja izpolnjevanja programskih zahtev in omejitev ter tehnične značilnosti in opremo posnetkov. Njena določila o klasifikaciji programskih vsebin ter o podatkih o radijskih in televizijskih programih nimajo zakonskega pooblastila in so ti podatki za potrebe izpodbijane odločbe, in za presojo v tem upravnem sporu, neupoštevni. Tožeča stranka predlaga, da sodišče postopek prekine ter pred Ustavnim sodiščem Republike Slovenije vloži zahtevo za postopek ocene ustavnosti in zakonitosti Metodologije v II. in III. poglavju. Podrejeno pa navaja, da je v celoti spoštovala zahteve iz dovoljenja glede programskih vsebin. Tožena stranka je povsem samovoljno in brez kakršnekoli zakonite podlage spremenila vrsto programskih vsebin v skladu z lastnimi mnenji in tako prišla do povsem drugačnih deležev. Njenega odgovora ni  upoštevala. Tožeča stranka navaja, da je oddajo „...“ opredelila glede na programske vsebine, ki so prevladovale, in sicer kot zabavno, izobraževalno in informativno vsebino. Oddajo “...“ je opredelila kot versko, informativno, zabavno, kulturno zabavno in kulturno umetniško programsko vsebino. Enake kriterije je uporabila tudi pri oddajah „...“, „...“ in pri vseh drugih oddajah. Tožena stranka je brez posebne obrazložitve in utemeljitve spremenila podatke o zvrsteh programskih vsebin in posledično prišla do drugačnih deležev glede posameznih programskih vsebin, kar je napačno. Tožeča stranka predlaga odpravo izpodbijane odločbe in vrnitev zadeve v ponovni postopek ter zahteva povrnitev stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi od dneva izdaje odločbe o njihovi odmeri do dneva plačila.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da je v sedmem odstavku 109. člena ZMed imela podlago, da je v 38. členu Metodologije določila, da so izdajatelji programov poleg posnetkov dolžni posredovati tudi podatke o predvajanem programu izdajatelja, klasifikacijo vseh programskih vsebin za zahtevan časovni interval že predvajanega programa v elektronski in pisni obliki ter tudi kratek opis vsake programske vsebine. Gre za podatke, ki so v neposredni povezavi s posnetki programa in se nanj neposredno nanašajo. To so podatki, ki neposredno iz posnetkov izhajajo, in ki jih tožnik že tako in tako ima. Takšne podatke potrebuje za strokovno nadzorstvo. Metodologija zgolj razčlenjuje posamezne določbe zakona. Na osnutek Metodologije tožeča stranka ni imela pripomb. Kolikor ji tožeča stranka očita „nezakonitost“ načina pridobitve dokazov, meni, da ZUP ne razlikuje med dokazi, ki so bili pridobljeni pravilno ter dokazi, ki jih je organ od stranke pridobil, pa čeprav morda za njihovo posredovanje pravna podlaga ni obstajala. Institut ekskluzije dokazov pozna kazensko procesno pravo, upravno procesno pravo pa ne. V zvezi s tožbenim ugovorom, da je samovoljno in brez zakonite podlage spreminjala vrsto programskih vsebin, odgovarja, da v okviru nadzorstva ugotavlja tudi pravilno opredelitev vsebin. V obravnavanem primeru je posredovane vsebine pregledala in neprimerno opredeljene popravila v skladu z Metodologijo in Pravilnikom o merilih za opredelitev vsebin lastne produkcije (Uradni list RS, št. 77/02, v nadaljevanju Pravilnik). Popravke je posredovala tožeči stranki v pozivu za izjasnitev, vendar ta v odgovoru ni oporekala konkretnim ugotovitvam. Glede opredelitve se tožena stranka sklicuje na 4. člen Metodologije in 2. člen Pravilnika. Po navedenih aktih oddaje določene programske vsebine ni mogoče deliti naprej, kot je storila tožeča stranka in tako dosegla večjo raznovrstnost predvajanih programskih vsebin. Omenjanje konkretnih oddaj v tožbi pa so nedopustne tožbene novote. Predlaga zavrnitev tožbe.

Tožeča stranka v pripravljalni vlogi z dne 30. 10. 2009 vztraja pri tožbenih ugovorih. Pravice in obveznosti subjektov se lahko v skladu z določbami Ustave RS predpišejo samo z zakonom ali višjim pravnim aktom. Nasprotuje stališču tožene stranke, da instituta ekskluzije nezakonito pridobljenih dokazov ni v upravnem postopku in postopku upravnega spora. Navaja, da je sama pregledala posnetke svojega programa in ugotovila, da je s predvajanim programom spoštovala vse določbe iz dovoljenja. Tožena stranka ni pojasnila, kako je prišla do ugotovitev iz izpodbijane odločbe, kakšne računske operacije je v zvezi s tem izvedla, kakšni so rezultati teh operacij, katere oddaje je upoštevala ali ni upoštevala v skladu z oznakami tožeče stranke itd., kot tudi ne zakaj je določenim oddajam spremenila programsko vsebino v prav določeno in ne drugo programsko vsebino.

V odgovoru na pripravljalno vlogo je tožena stranka vztrajala pri pravilnosti in zakonitosti izpodbijane odločbe in svojih odgovorih. Glede ekskluzije dokazov se je sklicevala na mnenje B.B. Poudarila je, da Metodologija velja in je veljala v času konkretnega upravnega spora in so posledično pridobljeni dokazi pridobljeni povsem zakonito.

Tožeča stranka zakonitost odločbe tožene stranke najprej izpodbija z zatrjevano neskladnostjo Metodologije z ZMed. Tudi s trditvami o nezakonito pridobljenih dokazih smiselno uveljavlja to neskladje, ki pa po presoji sodišča ni podano.

Sedmi odstavek 109. člena ZMed določa, da tožena stranka s splošnim aktom določi metodologijo strokovnega nadzorstva, s katero podrobneje določi način ugotavljanja izpolnjevanja programskih zahtev in omejitev iz 5. in 3. oddelka  drugega poglavja (tudi programske deleže in oglaševanje) ter tretje in četrte alinee prvega odstavka 106. člena (ime programa in programske zahteve, ki jih mora izdajatelj upoštevati pri razširjanju programa) tega zakona. Navedena določba je okvir, v katerem lahko Metodologija kot podzakonski izvedbeni predpis dopolnjuje zakonsko normo. Metodologija bi bila nezakonita, če bi preko tega okvira samostojno urejala razmerja med toženo stranko in izdajatelji tako, da bi uvajala povsem nove obveznosti. Kaj je tožena stranka lahko določila v navedenem zakonskem okviru, je odvisno od narave razmerij, ki so predmet urejanja. Zakonsko pooblastilo, ki ji je bilo dano, se je nanašalo na določitev načina ugotavljanja izpolnjevanja programskih zahtev in omejitev, ki so predpisane v ZMed in določene v Dovoljenju. Ali izdajatelj upošteva te programske zahteve in omejitve, lahko tožena stranka preveri na podlagi določenih podatkov o programu. Taki podatki so tudi klasifikacija vseh programskih vsebin in opis vsake programske vsebine. Zato po presoji sodišča tožena stranka s tem, ko je v tretjem in četrtem odstavku 38. člena Metodologije predpisala, da lahko od izdajatelja zahteva tudi te podatke, ni presegla njej dopustnega obsega urejanja. To so podatki o programu, katerega posnetek je izdajatelj že na podlagi določbe devetega odstavka 109. člena ZMed dolžan izročiti toženi stranki, ko ta izvaja strokovno nadzorstvo. Zato ne gre za nove obveznosti izdajatelja, ki naj bi bile, kot meni tožeča stranka, dopustne samo na podlagi zakonske regulative. Kolikor tožena stranka s tem ugovarja neskladje z določbo 87. člena Ustave Republike Slovenije, ki določa, da pravice in obveznosti državljanov ter drugih oseb lahko državni zbor določa samo z zakonom, je njeno mnenju glede na ustavnopravno teorijo napačno (Ustavno sodstvo, str. 64, Cankarjeva založba, 2000). Ker po povedanem določba 38. člena Metodologije predstavlja le način razčlenjevanja določbe sedmega odstavka 109. člena ZMed, neskladja med ZMed in Metodologijo ni, sodišče ni sprejelo predloga tožeče stranke, da sproži postopek pred ustavnim sodišče. Da bi tožena stranka tožečo stranko pozvala k predložiti podatkov preko določb Metodologije, pa tožeča stranka ne trdi. Sodišče tako zaključuje, da je tožena stranka strokovni nadzor opravila na podlagi zakonito pridobljenih podatkov.

Neutemeljeno tožeča stranka ugovarja tudi, da je tožena stranka neupravičeno popravila opredelitve posameznih programskih vsebin. Pooblastilo za popravo je imela v sami pristojnosti za opravo strokovnega nadzorstva (109. člen ZMed). V materialnopravnem pogledu pa je bila pri tem vezana na določbe Metodologije in Pravilnika, ki programsko vsebino opredeljujeta kot uredniško izoblikovano zaključeno programsko enoto, prepoznavno kot izdelek določenega radijskega ali televizijskega žanra (4. člen Metodologije, 2. člen Pravilnika). Žanr programske vsebine je splošno prepoznaven radijski format, ki določa način posredovanja vsebine radijske oddaje. Oddaja je informativna, kulturno-umetniška, izobraževalna, otroška ali mladinska, verska,  športna, kulturno-zabavna ali zabavna programska vsebina določenega radijskega oziroma televizijskega žanra. Oddaja se lahko opredeli le enotno, kot celota, kot ena vrsta programske vsebine, enega žanra (drugi odstavek 4. člena Metodologije). Metodologija in Pravilnik podrobneje opisujeta posamezne programske vsebine.

Iz navedenih določb izhaja, da oddaje določene programske vsebine ni mogoče deliti na več različnih programskih vsebin, kot to želi tožeča stranka. Kako je opredelitve posameznih programskih vsebin tožena stranka popravila, je razvidno iz njenega Poziva k izjasnitvi glede strokovnega nadzorstva dovoljenja za izvajanje dejavnosti z dne 13. 8. 2008, ki ga je tožeča stranka prejela dne 27. 8. 2008. Iz tega akta tudi izhaja, zakaj in kako je spremenila opredelitev posamezne programske vsebine. Zato tožbeni ugovor tožeče stranke, da o tem ni bila seznanjena, ne drži. Spremenjenim opredelitvam programskih vsebin tožeča stranka v odgovoru z dne 17. 8. 2009 (pravilno 2008) ni ugovarjala z nobenimi konkretnimi navedbami, ampak je na splošno podajala svoje videnje o programskih vsebinah. Če se tožeča stranka ne strinja z vsebino predpisa (glede opredelitve programskih vsebin), pa to še ne pomeni, da je odločitev, pri kateri je bil tak predpis uporabljen, nezakonita. Tožbeni ugovori o opredelitvi oddaj „...“, „...“, „...“, „...“ z več programskimi vsebinam so torej zmotni, ob tem da glede na tretji odstavek 20. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, v nadaljevanju ZUS-1) predstavljajo tudi tožbeno novoto (tožeča stranka bi jih lahko navedla že v upravnem postopku), in v upravnem sporu niti ne morejo več pomeniti odločilnega dejstva. Tožeča stranka v upravnem postopku tudi ni izpodbijala programskih deležev, kakršne je tožena stranka glede njenega radijskega programa ... prav tako ugotovila in opisala v že navedenem pozivu. Zato s posplošenimi tožbenimi ugovori, da tožena stranka ni pojasnila, kako je prišla do ugotovitev iz izpodbijane odločbe, kakšne računske operacije je v zvezi s tem izvedla, kakšni so bili rezultati teh operacij, tudi v upravnem sporu ne more biti uspešna.

Sodišče je na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 tožbo kot neutemeljeno zavrnilo, ker je ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe pravilen in da je odločba pravilna in na zakonu utemeljena.

Stroškovni zahtevek tožeče stranke je zavrnilo na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem, če tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Pravni pouk temelji na prvem odstavku 73. člena ZUS-1.

Metodologija strokovnega nadzorstva radijskih in televizijskih

Pravilnik o merilih za opredelitev vsebin lastne produkcije

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.