sodba I U 1854/2010, enako tudi I U 1853/2010, I U 1851/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2011-05-18

upravni akt - obvestilo o vpisu objektov v zbirni kataster gospodarske javne infrastrukture - pravica do pritožbe

Obvestilo o vpisu objektov v zbirni kataster gospodarske javne infrastrukture ni upravni akt, ki se lahko izpodbija s pravnim sredstvom.

Z izpodbijanim sklepom je Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju: ministrstvo) zavrglo pritožbo tožnika zoper obvestilo o vpisu objektov v zbirni kataster gospodarske javne infrastrukture, ki ga je Geodetska uprava Republike Slovenije (v nadaljevanju: geodetski organ) izdala na podlagi 89. člena Zakona o prostorskem načrtovanju (ZPNačrt) in 13. člena Pravilnika o vsebini in načinu vodenja zbirke podatkov o dejanski rabi prostora (v nadaljevanju: Pravilnik) in iz katerega izhaja, da je A. d.o.o. dne 18. 9. 2009 vložila zahtevek (št. dokumenta: 02 – ...) in elaborat sprememb podatkov, na podlagi katerih je pri podatkih o objektih elektronskih komunikacij v tam navedeni osnovni datoteki vpisala spremembo lastništva in kot lastnika A. d.o.o. Ob sklicevanju na drugi odstavek 2. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) ministrstvo ugotavlja, da izpodbijano obvestilo ni upravni akt, s katerim bi se odločalo o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih strank na področju upravnega prava, saj nima značaja upravne odločbe, niti ni bilo izdano v upravnem postopku, zaradi česar ne gre za upravno zadevo. Iz predpisov, na podlagi katerih je geodetski organ izdal izpodbijano obvestilo, ne izhaja, da se pri vpisu sprememb o vpisu objektov v zbirni kataster gospodarske javne infrastrukture vodi upravni postopek in izda upravna odločba. Ker v predmetnem primeru ni šlo za odločanje o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih strank na področju upravnega prava in tako izpodbijano obvestilo o evidentiranju sprememb v zemljiškem katastru ni upravni akt, ki bi se lahko izpodbijal s pravnim sredstvom, je ministrstvo pritožbo tožnika v skladu s prvim odstavkom 129. člena ZUP v povezavi s prvim odstavkom 246. člena tega zakona zavrglo. Tožniku pa je še pojasnilo, da če meni, da so podatki v katastru gospodarske javne infrastrukture napačni, lahko v skladu z določbami 89. člena ZPNačrt in Pravilnika zahteva spremembo teh podatkov.

Tožnik, ki je tožbo vložil zaradi molka organa, ker ministrstvo ni odločilo v zakonskem roku in tudi po njegovi zahtevi za odločitev v nadaljnjih sedmih dneh o njegovi pritožbi zoper navedeno obvestilo geodetskega organa, v tožbi navaja, da je obvestilo nezakonito. Ne Zakon o geodetski dejavnosti (sklicuje se na 2. in 20. člen, 6. alinejo) in ne ZPNačrt (v členih 85 do 90) ne dajeta pravne podlage za evidentiranje geodetskemu organu lastništva omrežij in objektov gospodarske javne infrastrukture. Tudi glede na prvi odstavek 10. člena Pravilnika, ki določa, kateri podatki se vodijo v zbirnem katastru za omrežja in objekte gospodarske javne infrastrukture, ni nikakršne pravne osnove za evidentiranje lastništva omrežja. Pravne podlage za tako evidentiranje ne predstavljajo niti 11., 12. in 13. člen Pravilnika. Pravilnik govori zgolj o upravljavcih gospodarske infrastrukture in ne o lastnikih, kajti za zbirni kataster gospodarske javne infrastrukture niso pomembna pravna razmerja v zvezi z gospodarsko javno infrastrukturo. Osnovni namen vzpostavitve zbirnega katastra je prikaz zasedenosti prostora z objekti gospodarske javne infrastrukture zaradi smotrnega planiranja in urejanja prostora ter varnega izvajanja posegov v prostoru, ne pa vpis in javna objava podatkov o pravicah in pravnih dejstvih v zvezi z gospodarsko javno infrastrukturo. Zbirni kataster namreč ni javni register za evidentiranje lastništva gospodarske javne infrastrukture in drugih stvarnih ali drugih pravic na gospodarski javni infrastrukturi. Zbirni kataster ni evidenca o pravnih razmerjih, kot je tudi zemljiški kataster izvorna evidenca le o dejanskem stanju nepremičnine ali premičnine, ne pa glede pravnih razmerij na nepremičnini ali pa premičnini. Da bi zbirni kataster zadostil materialnemu publicitetnemu načelu, bi se morale upoštevati določbe Stvarnopravnega zakonika (SPZ) o pridobitvi, prenosu, varstvu in prenehanju stvarnih pravic; navedeno pa niti z ZPNačrt niti s Pravilnikom ni določeno, zato zbirni kataster ne more biti evidenca o lastništvu gospodarske javne infrastrukture. Glede na to geodetski organ ne bi smel dovoliti vpisa sprememb o lastništvu objektov v zbirni kataster in tako ne izdati izpodbijanega obvestila. Tožnik sodišču predlaga, da tožbi ugodi in v zadevi samo odloči tako, da odpravi izpodbijano obvestilo, geodetskemu organu pa naloži, da v zbirnem katastru gospodarske infrastrukture odpravi vpis sprememb lastništva optičnega omrežja na družbo A. d.o.o. in vzpostavi stanje pred vpisom te spremembe. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka z zakonitimi zamudnimi obrestmi.

Po izdaji sklepa ministrstva z dne 11. 1. 2011 je na poziv sodišča tožnik sporočil, da pri vloženi tožbi vztraja ter jo razširja na ta akt, saj je mnenje tega organa, da navedeno obvestilo ni upravni akt, s katerim bi se odločalo o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih strank na področju upravnega prava, pravno zmotno. Z obvestilom je namreč geodetski organ z vpisom spremembe lastništva elektronskih komunikacij posegel v njegov pravni položaj. Zbirni kataster gospodarske javne infrastrukture je javna evidenca s področja javne infrastrukture ter se uporabniki zanesejo na vpisane podatke in jim zaupajo, v obravnavanem primeru pa je podatek o lastništvu neresničen. S tem ko je geodetski organ vpisal v zbirni kataster spremembo lastništva elektronskih komunikacij in izdal o tem obvestilo, je dejansko (de facto) odločil o civilni pravici in s tem o pravnem položaju tožnika. S tem je posegel na civilnopravno področje, ki ni v njegovi pristojnosti, zato je potrebno navedeno nezakonito stanje odpraviti. Navedeni vpis v zbirni kataster in izpodbijano obvestilo le navidezno nimata značaja upravne odločbe, saj geodetski organ le formalno ni vodil upravnega postopka in izdal upravne odločbe z vsemi obveznimi sestavinami, vendar pa je dejansko šlo za upravno odločanje, ker je organ odločil enostransko in oblastno, njegova odločitev pa je s svojim učinkovanjem spremenila pravni položaj tožnika.

Toženka v odgovoru na tožbo navaja, da je tožba zaradi molka organa preuranjena, saj od prejema pritožbe s strani ministrstva do vložitve tožbe še ni potekel dvomesečni rok za izdajo odločbe. Če pa sodišče iz tega razloga tožbe ne bo zavrglo, mu toženka predlaga, naj postopek ustavi, če tožnik pri tožbi ne bo vztrajal, kajti ministrstvo je po vložitvi tožbe odločilo o njegovi pritožbi s sklepom z dne 11. 1. 2011.

Po izdaji upravnega akta, zaradi neizdaje katerega je bila tožba vložena, ko sodišče ni imelo več podlage za reševanje tožbe zaradi molka organa, in po izjavi tožnika, da tožbo razširja na ta akt, je sodišče reševalo tožbo (kot izpodbojno) zoper izpodbijani sklep ministrstva.

Odločitev ministrstva o zavrženju pritožbe zoper obvestilo o vpisu objektov v zbirni kataster gospodarske javne infrastrukture je po presoji sodišča pravilna in utemeljena s pravilnim razlogom, da obvestilo ni upravni akt, ki bi se lahko izpodbijal s pravnim sredstvom.

Iz 9. člena Pravilnika (Uradni list RS, št. 9/04, 33/07 - ZPNačrt) izhaja, da je zbirni kataster gospodarske javne infrastrukture tovrstni kataster na nivoju države, ki ga vodi Geodetska uprava. Polni se s prevzemanjem podatkov iz katastrov gospodarske javne infrastrukture, ki jih vodijo občine in ministrstva, v katerih delovno področje sodijo posamezna omrežja in objekti gospodarske javne infrastrukture (drugi odstavek 9. člena). ZPNačrt (Uradni list RS, št. 33/07) kot materialnopravna podlaga za vzpostavitev tega katastra nima določb o postopku, po katerem geodetska uprava prevzame podatke o omrežjih in objektih gospodarske javne infrastrukture. Pravilnik glede vzpostavitve in vzdrževanja tega katastra opredeljuje podatke, ki se v njem vodijo (10. člen), določa, da je za spremembo vpisanih podatkov potreben elaborat in predpisuje njegove sestavine (11. člen), določa način vpisa spremenjenih podatkov (13. člen) ter pogoje, ki jih morajo izpolnjevati podatki, da se prevzamejo v zbirni kataster (14. člen). Navedene pravne podlage torej ne predvidevajo, da bi se prevzem podatkov vršil po upravnem postopku in da bi se o tem izdala upravna odločba. Da bi bilo o tem treba voditi upravni postopek, pa po mnenju sodišča tudi ne narekuje javni interes glede na naravo stvari, saj ne gre za odločanje, temveč zgolj za prevzem podatkov.

Iz opredelitve podatkov, ki predstavljajo vsebino zbirnega katastra gospodarske javne infrastrukture (10. člen Pravilnika) izhaja, da se v tem  katastru evidentirajo podatki o legi in fizičnih lastnostih omrežja ali objekta gospodarske javne infrastrukture, torej gre za evidenco dejanskih podatkov. V 6. alineji 10. člena Pravilnika je določeno, da se zbirni kataster povezuje s katastrom gospodarske javne infrastrukture. Način povezovanja je določen v sedmem odstavku tega člena, po katerem se v zbirnem katastru evidentira tudi upravljavec gospodarske javne infrastrukture.

Vodenje in vsebino katastra javnega komunikacijskega omrežja in pripadajoče infrastrukture kot specialen predpis ureja Pravilnik o katastru javnega komunikacijskega omrežja in pripadajoče infrastrukture (Uradni list RS, št. 56/05 in nadaljnji, v nadaljevanju: Pravilnik II). Glede na 3. člen tega pravilnika se kataster javnega komunikacijskega omrežja in pripadajoče infrastrukture kot nižji nivo katastra gospodarske javne infrastrukture vodi neposredno v sklopu zbirnega katastra. Dolžnost sporočanja podatkov o napravah in objektih javnega komunikacijskega omrežja in pripadajoče infrastrukture, ki se v katastru evidentira, je po 5. členu Pravilnika II (skladno s četrtim odstavkom 83. člena Zakona o elektronskih komunikacijah, ZEKom) naložena lastniku javnega komunikacijskega omrežja. Zato je glede javnega komunikacijskega omrežja in pripadajoče infrastrukture lastnik tisti subjekt, ki se evidentira v zbirnem katastru in je v tem pogledu neutemeljen tožbeni ugovor, da ni podlage za evidentiranje lastnika. V obravnavani zadevi je, kot je razvidno iz predloženega spisa, A. d.o.o. za spremembo evidentiranja lastništva v zbirnem katastru tudi pridobil pisno dovoljenje tožnika za tako spremembo.

Nobena zakonska določba, ne ZPNačrt-a, ne ZEKom-a in ne SPZ-ja, pa evidentiranju lastnika v zbirnem katastru gospodarske javne infrastrukture ne daje konstitutivnega pomena. Brez določitve takega pravnega učinka se lastninska pravica na omrežjih in objektih gospodarske infrastrukture z evidentiranjem v tem katastru ne pridobi, temveč so za njen nastanek potrebne druge materialnopravne podlage. Evidentiranje lastništva omrežja v zbirnem katastru kot dejanski evidenci, ki ne ureja pravnih razmerij glede omrežij, ne ustvarja stvarnopravnih učinkov lastninske pravice, kot mu jih hoče pripisati tožnik. Zato so tožbena razlogovanja, da je bilo z vpisom spremembe lastništva elektronskih komunikacij, o čemer je bilo izdano sporno obvestilo, dejansko odločeno o civilni pravici, pravno zmotna. Z obvestilom geodetskega organa tudi po presoji sodišča ni bilo odločeno o nobeni pravici tožnika, niti s področja upravnega niti s področja civilnega prava.

Ker je izpodbijani sklep po presoji sodišča zakonit, tožbene navedbe pa neutemeljene, je sodišče  na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, 119/08 – odl. US, 107/09 – odl. US, 62/10, ZUS-1) tožbo kot neutemeljeno zavrnilo.

Stroškovni zahtevek tožnika je sodišče zavrnilo na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, kadar sodišče tožbo zavrne, nosi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Opr. št: I U 1853/2010, ECLI:SI:UPRS:2010:I.U.1853.2010

Opr. št: I U 1851/2010, ECLI:SI:UPRS:2010:I.U.1851.2010

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.