sodba I U 1314/2009
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-10-14

gradbeno dovoljenje - stranski udeleženec - stranski udeleženec v postopku izdaje gradbenega dovoljenje - javna korist - pravni interes - dejanski interes

Po določbah 1. odstavka 1. člena, 1. in 2. odstavka 2. člena ter 1. odstavka 3. člena ZJC nihče nima in tudi ne more pridobiti pravice do uporabe javne ceste pod pogoji, ki bi bili različni od tistih, ki veljajo za kogar koli drugega. Odločanje o režimu uporabe javne ceste zato predstavlja izključno varstvo javne koristi.

Upravna enota Radovljica je kot prvostopenjski upravni organ z izpodbijano odločbo izdala A.A. (v tem postopku prizadeti stranki) gradbeno dovoljenje za dozidavo in rekonstrukcijo obstoječega objekta in za novo ureditev infrastrukture – izvedbo cestnega priključka in ureditev dveh parkirnih mest na zemljišču s parc. št. 509/16, 506/17, 509/18 in 509/19, vse k.o. ..., pod tam navedenimi pogoji. V obrazložitvi med drugim (sodišče namreč na tem mestu povzema le navedbe, pomembne za odločitev v tej zadevi) navaja, da je investitor izkazal pravico graditi na predmetnih zemljiščih ter da projektna dokumentacija obsega vsa soglasja potrebnih soglasodajalcev, saj je bila naknadno dopolnjena tudi s soglasjem Občine Radovljica za novo izvedeni cestni priključek na nekategorizirano občinsko cesto na parc. št. 509/13 k.o. ... (A. ulica). Projekt za pridobitev gradbenega dovoljenja je izdelan v skladu z izvedbenim prostorskim aktom, kar velja tudi za novozgrajeni cestni priključek, ob izvedbi katerega je upoštevana tako širina priključka kot priključni radiji na občinsko cesto, glede na to, da je obravnavani objekt klasificiran kot dvostanovanjska stavba, pa sta na novo zagotovljena tudi dva parkirna prostora, ki sta po določbi 20. člena PUP potrebna za tako stavbo. Glede ugovorov tožeče stranke zoper izdelavo cestnega priključka obravnavanega objekta na A. ulico prvostopenjski organ navaja, da bo imel obravnavani objekt zadostno število parkirnih prostorov, da je z določbami prostorskega akta na vseh zemljiščih dovoljena ureditev infrastrukture – prometnega omrežja, da so upoštevati vsi odmiki pri gradnji, da je Občina Lesce kot stranka v postopku podala soglasje k izvedbi novega cestnega priključka ter da je tudi iz mnenja krajevne skupnosti razvidno, da se strinja z ureditvijo novega izvoza na A. ulico. Prvostopenjski organ zato meni, da ni nobenih zakonskih zadržkov za izdajo gradbenega dovoljenja za izvedbo novega cestnega priključka na A. ulico.

Ministrstvo za okolje in prostor je kot drugostopenjski upravni organ z odločbo št. 35108-87/2009-2-MP z dne 22 6. 2009 zavrnilo pritožbo tožeče stranke zoper izpodbijano odločbo. V obrazložitvi med drugim navaja, da se strinja z ugotovitvami prvostopenjskega upravnega organa, da so za predvideno gradnjo izpolnjeni vsi pogoji iz prostorskega akta ter da so bila k projektnim rešitvam pridobljena tudi soglasja pristojnih soglasodajalcev. Glede pritožbenih navedb tožeče stranke pojasnjuje, da lahko lastniki sosednjih nepremičnin varujejo svoje pravice in pravne koristi v okviru pogojev, ki jih določa prostorski izvedbeni akt, oziroma v okviru izpolnjevanja javno pravnih pogojev, ki se nanašajo na neposredno kršitev njihovih pravic. To pomeni, da lahko tožeča stranka v postopku izdaje gradbenega dovoljenja varuje le tiste svoje pravice, ki izvirajo iz njene lastninske pravice na zemljišču parc. št. 509/11 k.o. ..., odločitev o izpolnjevanju pogojev glede priključka na nekategorizirano javno pot pa je v pristojnosti Občine Radovljica kot lastnika in upravljalca te poti ter s tem tudi soglasodajalca v obravnavanem postopku. Pravice in pravne koristi tretjih oseb se varujejo z določitvijo pogojev v gradbenem dovoljenju, v primeru neizpolnjevanja teh pogojev pa je lahko gradnja predmet inšpekcijskega postopka. Tudi za morebitno škodo na tujem zemljišču, ki bi jo povzročila graditev obravnavanega objekta, so udeleženci pri tej graditvi odškodninsko odgovorni. Sicer drugostopenjski organ ocenjuje pritožbene navedbe kot pavšalne, saj ugotavlja, da se obstoječa nekatogorizirana pot celo povečuje na račun zemljišča investitorja, projektne rešitve pa ne predvidevajo ne spremenjenega režima vožnje, ne pluženja.

Tožeča stranka se s tako odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo, v kateri navaja, da soglasje Občine Radovljica za izvedbo priključka na javno cesto ni bilo podano na pravilen in zakonit način. Iz mnenja KS Lesce (ki hkrati predstavlja tudi voljo občine) namreč izhaja, da je primerno, da ostane priključek investitorjevega objekta nespremenjen, torej v okviru dosedanjega izvoza na B. cesto. Šele pod pogojem, da to ni možno in če je to v skladu z urbanističnimi predpisi, izvoz na A. ulico ni nesprejemljiv. Kljub temu iz obrazložitve prvostopenjskega organa ne izhaja, da bi ta organ sploh ugotavljal kakršnekoli okoliščine, v čem dosedanji izvoz na B. cesto ne bi bil primeren, oziroma se do tega vprašanja sploh ni opredelil. Do tega vprašanja se kljub izrecnim pritožbenim navedbam tožeče stranke ni opredelil niti drugostopenjski upravni organ. Tožeča stranka meni, da zoper izdano soglasje Občine Radovljica nima drugega pravnega varstva kot pritožbo v upravnem postopku in upravni spor. V nasprotju z načeli pravne varnosti in pravne predvidljivosti bi bilo, če bi tožeča stranka ne imela pravnega varstva zoper izdana soglasja soglasodajalcev, saj bi to pomenilo, da so ta soglasja a priori pravilna, kar je nevzdržno. Ker se tožena stranka do pritožbenih navedb v tej smeri ni jasno in konkretno opredelila, njene odločbe ni mogoče preizkusiti, zato je po mnenju tožeče stranke prišlo do bistvenih kršitev določb postopka.

Tožeča stranka se sklicuje tudi na 20. člen Prostorskih ureditvenih pogojev za Radovljico, iz katerega izhaja, da morajo biti priključki in dovozi na cestno omrežje urejeni tako, da se z njimi ne ovira ali ne ogroža prometa in da se cesta in cestni objekti ne poškodujejo. Obravnavana cesta je široka približno 3 m, na njej pa srečevanje dveh avtomobilov ni možno, ne da bi se eden izmed njiju umaknil na zasebno dvorišče ali na obcestni del, na katerem je prvostopenjski organ dovolil izvedbo cestnega priključka. Ta organ je v izpodbijani odločbi zgolj pavšalno navedel, da naj bi bili pričakovani vplivi na sosednje nepremičnine ter na zdravje ljudi v mejah dopustnega, drugostopenjski organ pa se do navedb tožeče stranke o teh vplivih sploh ni opredelil. Prav tako prvostopenjski organ ni navedel, kako naj investitor izvede gradbena dela in kje naj ima dostop težka gradbena mehanizacija, saj A. ulica ni primerna za dostop take mehanizacije. Dostop te mehanizacije ne bo mogoč brez poškodb na zasebni lastnini stanovalcev ob A. ulici, kot so dvorišča, ograje, žive meje, drevesa in žlebovi. S tem bo lastnikom nepremičnin, zgrajenih ob A. ulici, nedvomno povzročena škoda, kar pomeni, da je dejansko stanje v tem pogledu že na prvi stopnji ostalo nepopolno ugotovljeno, drugostopenjski upravni organ pa se do teh navedb tožeče stranke sploh ni opredelil. PUP Radovljica v 20. členu jasno določa, kako morajo biti urejeni cestni priključki, po mnenju tožeče stranke pa gre za prisilni predpis, ki ga ni mogoče razlagati tako kot navaja tožena stranka, namreč, da je za varovanje javnega interesa pristojna le občina Radovljica.

Kot je tožeča stranka navedla že v pritožbi, je bila predmetna nekategorizirana javna cesta asfaltirana s samoprispevki lastnikov nepremičnin ob A. ulici, tožeča stranka pa ima tudi na tej podlagi pravni interes za „zaščito določbe 20. člena PUP Radovljica“. Tudi sicer tožeča stranka ocenjuje, da je pravna razlaga tožene stranke, da iz 20. člena PUP Radovljica izhaja, da naj bi šlo zgolj za varovanje javnega interesa, napačno. Navedeni člen PUP namreč določa pogoje za gradnjo, konkretno pogoje za priključke in dovoze na cestno omrežje. Tožeča stranka opozarja še na dopis Občine Radovljica za dne 15. 4. 2008, v katerem je občina napisala, da je obcestni del v zimskem času nujno potreben za deponijo snega ter da zaradi zelo ozke ceste služi kot obračališče za komunalna in druga vozila. Po izpodbijani odločbi bo na tem delu izveden dovoz na A. ulico, ob tem pa tožena stranka ne pojasnjuje, kam se bo na tem delu odlagal sneg. Zato je po mnenju tožeče stranke jasno, da priključek ne bo urejen v skladu z 20. členom PUP Radovljica, saj se bo med gradnjo cesta poškodovala s težko mehanizacijo, še posebej pa bo ogrožen promet pozimi, saj ne bo nikjer mogoče odlagati odvečnega snega. Tožeča stranka iz vseh navedenih razlogov sodišču predlaga, naj tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi ter zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponoven postopek, poleg tega pa še, naj odloči, da je tožena stranka dolžna tožeči povrniti stroške upravnega spora.

Sodišče je tožbo vročilo toženi stranki in investitorju nameravane gradnje kot prizadeti stranki. Tožena stranka je sodišču posredovala upravne spise, ki se nanašajo na obravnavano zadevo, na tožbo pa vsebinsko ni odgovorila.

Prizadeta stranka v svojem odgovoru na tožbo med drugim navaja, da se bodo z nameravano gradnjo bivalni pogoji izboljšali, saj je predvidena širitev ceste na račun njene parcele za 5 m2, tako da ostanejo površine, namenjene za deponijo snega, nespremenjene. Poleg tega navaja okoliščine v zvezi z namero tožeče stranke, da bi odkupila del obcestnega zemljišča.

Tožeča stranka je nato vložila še pripravljalno vlogo, v kateri prav tako pojasnjuje okoliščine v zvezi z željenim odkupom obcestnega zemljišča ter druge dejanske okoliščine v zvezi z njenim dostopom do A. ulice, poleg tega pa navaja še, da prizadeta stranka z ničemer ne izkazuje, kako se s predvidenim posegom izboljšujejo bivalni pogoji. Meni tudi, da morebitna širitev ceste na račun parcele prizadete stranke nikakor ne more biti predmet ugotavljanja v tem postopku, saj je to stvar občine in ne tožeče stranke.

Po določbi 1. odstavka 43. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 126/07 in 65/08, dalje ZUP) ima pravico udeleževati se upravnega postopka tudi oseba, ki izkaže pravni interes, torej oseba, ki zatrjuje, da vstopa v postopek zaradi varstva svojih pravnih koristi. Po 2. odstavku istega člena je pravna korist neposredna, na zakon ali drug predpis oprta osebna korist. Oseba, ki ni stranka, se torej lahko udeležuje postopka le zaradi varstva svoje osebne koristi, ki temelji na zakonu ali podzakonskem aktu, ne pa zaradi varstva tuje ali javne koristi. Povedano drugače: tožeča stranka pravni interes izkazuje le toliko, kolikor gre zaščitno njenih neposrednih interesov, ki jih ima kot lastnica nepremičnin na relevantnem območju ter temeljijo na določbah ZGO-1, prostorskega akta in drugih predpisov, ki urejajo izdajo gradbenega dovoljenja.

Tožeča stranka zato v upravnem postopku, pa tudi v upravnem sporu, ne more uspešno uveljavljati javne koristi, čeprav meni, da pristojni organ te koristi ni ustrezno zaščitil, in čeprav meni, da je tudi sama del zainteresirane javnosti, da torej posledice izpodbijane upravne odločbe zadevajo tudi njo, saj ne gre za njeno osebno in neposredno korist. Prav tako tožeča stranka ne more uveljavljati zgolj svoje dejanske koristi, ki nima opore v zakonih in podzakonskih aktih, ki urejajo izdajo izpodbijane upravne odločbe. Opisana razlaga določb 43. člena ZUP temelji tudi na ustaljeni sodni praksi Upravnega sodišča RS (prim. npr. sodba opr. št. U 2250/2008 z dne 18. 12. 2008) in Vrhovnega sodišča RS (prim. npr. sodbo X Ips 489/2005 z dne 12. 3. 2005).

Tožbene navedbe v obravnavani zadevi se nanašajo izključno na izdelavo novega priključka na A. ulico. V zvezi s tem sodišče najprej ugotavlja, da tožena stranka v izpodbijani odločbi navaja, da se z obravnavanim priključkom objektu prizadete stranke zagotavlja dostop na „nekategorizirano občinsko cesto“, tožeča stranka pa tej navedbi oziroma ugotovitvi v ničemer ne ugovarja, zato sodišče šteje, da je to dejstvo med strankama nesporno. Gre torej za občinsko cesto, ki po določbi 1. odstavka 1. člena Zakona o javnih cestah (Uradni list RS, št. 33/06 – uradno prečiščeno besedilo in nadaljnji, dalje ZJC) spada med javne ceste. Po določbi 1. odstavka 2. člena istega zakona so javne ceste prometne površine splošnega pomena za cestni promet, ki jih lahko vsak prosto uporablja na način in pod pogoji, določenimi s predpisi, ki urejajo javne ceste in varnost prometa na njih. Po določbi 2. odstavka istega člena so javne ceste javno dobro in so izven pravnega prometa, po določbi 1. odstavka 3. člena ZJC pa so občinske ceste v lasti občin.

Po opisani pravni ureditvi nihče nima in tudi ne more pridobiti pravice do uporabe javne ceste pod pogoji, ki bi bili različni od tistih, ki veljajo za kogar koli drugega. Odločanje o režimu uporabe javne ceste zato predstavlja izključno varstvo javne koristi. Kot je bilo že navedeno, pa tožeča stranka ne v upravnem postopku, ne v upravnem sporu ne more uspešno uveljavljati javne koristi, čeprav jo posledice izpodbijane upravne odločbe zadevajo bolj kot preostalo javnost. Tega ne morejo spremeniti niti njene navedbe o preteklih vlaganjih v javno cesto, saj je ta cesta po prej navedenih, izrecnih in nedvoumnih, zakonskih določbah izključno v lasti občine, tožeča stranka pa na njej ne more pridobiti nobene stvarno pravne pravice. Navedeno velja tako za izdajo soglasja za priključitev na javno cesto, kot tudi za določitev prometnega režima na tej cesti in njeno vzdrževanje (vključno s pluženjem snega), zato tožeča stranka ne more uspeti z nobenim od tožbenih ugovorov v zvezi s temi okoliščinami. Prav tako – da namreč tožeča stranka nima pravnega interesa za uveljavljanje teh ugovorov – je bilo tudi stališče drugostopenjskega upravnega organa. To stališče je drugostopenjski organ ustrezno obrazložil in ker po njem tožeča stranka prej navedenih ugovorov ni mogla uspešno uveljaviti, je bilo pravilno tudi njegovo ravnanje, ko se do teh ugovorov ni vsebinsko opredelil. Po presoji sodišča je zato neutemeljena tudi trditev tožeče stranke, da je zato prišlo do bistvenih kršitev upravnega postopka.

Sodišče v celoti sprejema tudi obrazložitev tožene stranke, da so pravne koristi uporabnikov javne ceste zavarovane s splošnimi predpisi in na njihovi podlagi izdano izpodbijano odločbo, če pa bo pri gradnji na podlagi te odločbe prišlo do kršitev njenih pogojev ali povzročitve škode, je to stvar posebnih inšpekcijskih ali odškodninskih postopkov. Glede na izrecne tožbene navedbe sodišče dodaja še, da po določbi 50.a člena Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 102/04 in nadaljnji, dalje ZGO-1) postopek za izdajo soglasja predstavlja poseben upravni postopek, v katerem bi lahko tožeča stranka sodelovala pod pogojem iz 4. odstavka tega člena. Njeno stališče, da lahko uveljavlja nepravilnosti oziroma nezakonitosti pri izdaji tega soglasja v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja, torej nima podlage v zakonu.

Sodišče iz vseh navedenih razlogov ugotavlja, da so tožbene navedbe neutemeljene, oziroma da je izpodbijana odločba pravilna in utemeljena na zakonu, v postopku pred njeno izdajo pa ni prišlo do bistvenih kršitev upravnega postopka, zato je tožbo na podlagi 1. odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06 in nadaljnji, dalje ZUS-1) zavrnilo kot neutemeljeno. Ker v tožbi niso bila navedena nobena nova dejstva ali dokazi, ki bi utegnili biti pomembni za odločitev, je sodišče o zadevi na podlagi 2. alinee 2. odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, na nejavni seji.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.