sodba II U 79/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2011-06-15

komasacija - odločba o komasaciji - sprememba komasacijskega območja - odločba o izločitvi zemljišč iz komasacijskega območja - vročitev odločbe

Ker je pogoj za uvedbo postopka komasacije soglasje lastnikov več kot 80 % zemljišč na predvidenem komasacijskem območju, ki mora biti podrobno opredeljeno v predlogu za uvedbo postopka, imajo pravni interes, da se seznanijo z naknadno spremembo komasacijskega območja na podlagi določbe tretjega odstavka 57. člena ZKZ vsi komasacijski udeleženci, saj je od njihove volje odvisna ne le uvedba pač pa tudi nadaljnji tek komasacijskega postopka.

Tožbi se ugodi. Sklep Upravne enote Slovenska Bistrica št. 4/24-021-179/2009 z dne 21. 4. 2009 in odločba Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano Republike Slovenije št. 3313-22/2009-6 z dne 29. 12. 2009 se odpravita in se zadeva vrne Upravni enoti Slovenska Bistrica v ponovno odločanje.

Z izpodbijanim sklepom sta bili zahtevi tožnika za vročitev delne odločbe Upravne enote Slovenska Bistrica o uvedbi komasacijskega postopka št. 4/24-331-21/2007-SDN z dne 13. 2. 2008 ter  dopolnilne odločbe Upravne enote Slovenska Bistrica o zmanjšanju komasacijskega območja št. 4/24-331-21/2007-SDN z dne 13. 2. 2008 zavrženi. Iz obrazložitve sklepa izhaja, da je tožnik v zahtevi za vročitev odločb navedel, da mu kot stranki v komasacijskem postopku odločbi nista bili vročeni, čeprav posegata v njegove pravice in v razmerja v pravnomočno uvedenem komasacijskem postopku. Kot navaja upravni organ, se po 6. členu Pravilnika o izvajanju komasacij kmetijskih zemljišč (Ur. l. RS, št. 95/2004; v nadaljevanju: Pravilnik), lahko v primeru, ko je komasacijskih udeležencev veliko, posameznemu komasacijskemu udeležencu vroči le tisti del odločbe, ki se nanaša nanj. Upravni organ je tako zaradi velikega števila udeležencev izdal več delnih odločb in jih vročil udeležencem, in sicer vsakemu zgolj tisto, ki se nanaša na zemljišča v njegovi lasti. Na podlagi pobude A.A. (stranke v komasacijskem postopku) in Občine Slovenska Bistrica (investitorja), da se iz komasacijskega območja izvzameta zemljišči s parcelnima številkama 425 in 426/1, obe k.o. ..., pa je upravni organ izdal dopolnilno odločbo z dne 13. 2. 2008, s katero je odločil, da se komasacijsko območje zmanjša za 3,0447 ha oziroma za 5,8 %. Dopolnilna odločba je bila izdana v skladu s 57. členom Zakona o kmetijskih zemljiščih (Ur. l. RS, št. 55/2003: v nadaljevanju: ZKZ), ki določa, da lahko upravna enota s spremembo ali dopolnitvijo pravnomočne odločbe o uvedbi komasacije naknadno spremeni meje komasacijskega območja, če gre za povečanje oziroma za zmanjšanje do 10% površine komasacijskega območja, če je to treba zaradi racionalnejše izvedbe komasacije. Odločba o spremembi oziroma dopolnitvi pravnomočne odločbe o uvedbi komasacijskega postopka, ki je izdana na podlagi 57. člena ZKZ, se ne vroča vsakemu komasacijskemu udeležencu, ampak samo tistemu, ki je lastnik zemljišč, ki se vključijo oziroma se izključijo iz komasacijskega območja. Zaradi spremembe opisa meja komasacijskega območja zaradi izvzema dveh zemljišč, je upravni organ izdal delno odločbo z dne 13. 2. 2008 in jo vročil investitorju komasacije Občini Slovenska Bistrica. Kot pojasnjuje upravni organ, ima tožnik status stranke v komasacijskem postopku in bo lahko v postopku komasacije uveljavljal svoje pravice in koristi. Ker je tožnik z vročitvami delnih odločb, ki se nanašajo nanj, že pridobil možnost uveljavitve svojih pravic in pravnih koristi v postopku komasacije, je upravni organ zahtevek tožnika za vročitev odločb z dne 13. 2. 2008 zavrgel.

Tožnik je zoper izpodbijani sklep vložil pritožbo, ki pa je bila z odločbo Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano Republike Slovenije št. 3313-22/2009-6 z dne 29. 12. 2009 kot neutemeljena zavrnjena. Po mnenju ministrstva je izpodbijana odločitev pravilna. Tako ZKZ (prvi odstavek 77. člena) kot tudi Pravilnik (drugi odstavek 6. člena) namreč določata, da se v primeru večjega števila komasacijskih udeležencev posameznemu komasacijskemu udeležencu vroči le tisti del odločbe o uvedbi komasacije, ki se nanaša nanj. Tako odločba o uvedbi komasacijskega postopka kot tudi odločba o novi razdelitvi zemljišč neposredno vplivata na pravice in pravne koristi komasacijskih udeležencev zgolj v delu, ki se nanaša na posameznega izmed udeležencev. Z odločbo o spremembi oziroma dopolnitvi pravnomočne odločbe o uvedbi komasacijskega postopka se odloča o isti materiji kot z odločbo o uvedbo komasacijskega postopka. Zato se določila o načinu vročanja odločbe o uvedbi komasacijskega postopka po mnenju pritožbenega organa analogno uporabljajo tudi pri vročanju odločbe o spremembi oziroma dopolnitvi odločbe o uvedbi komasacijskega postopka. Če namreč ni treba, da bi se posameznemu komasacijskemu udeležencu pri vložitvi njegovih zemljišč v komasacijski sklad vročalo tisti del odločbe, ki se ne nanaša nanj oziroma na vložena zemljišča v njegovi lasti, je toliko manj potrebno, da bi se tistemu, čigar zemljišča se izločajo iz komasacijskega območja, ta del odločbe vročalo tistim, ki teh zemljišč ne izločajo. Po mnenju ministrstva je neutemeljen tudi očitek tožnika v pritožbi o kršitvi načela zaslišanje stranke in načela enakega varstva pravic. Izločitev v komasacijski sklad vloženih zemljišč in sprememba meja komasacijskega območja v fazi uvedbe postopka, to je pred razgrnitvijo elaboratov in pred izdajo odločbe o novi razdelitvi zemljišč, po mnenju ministrstva nima vpliva na pravice in pravne koristi posameznega komasacijskega udeleženca, ki ga ta sprememba ne zadeva neposredno. Neutemeljen je po presoji upravnega organa očitek tožnika, da po izločitvi določenih zemljišč iz komasacijskega sklada ni mogoče z gotovostjo predvideti, katera zemljišča bo posamezni komasacijski udeleženec dobil. Z nevročitvijo navedenih odločb pa tudi niso bile kršene procesne pravice tožnika. Procesne in materialne pravice lahko namreč stranka uveljavlja v postopkih razgrnitve elaboratov in v pritožbi zoper odločbo o novi razdelitvi zemljišč.

V tožbi tožnik izpodbijani odločitvi nasprotuje in navaja, da je upravni organ z odločitvijo o zmanjšanju komasacijskega območja posegel v pravice in pravne koristi vseh udeležencev komasacijskega postopka – tudi v pravice in pravne koristi tožnika, ki je lastnik dobrih 41 % zemljišč, vloženih v komasacijski sklad. Odločitev o zmanjšanju komasacijskega območja po pravnomočni uvedbi komasacijskega postopka, po mnenju tožnika posega v njegove pravno zavarovane koristi, saj zmanjšuje zemljiški fond komasacije in delno spreminja lokacijo komasacijskega območja. Navedeno zmanjšuje možnosti tožnika, da pridobi nova kmetijska zemljišča, ki bi ustrezala razlogom, zaradi katerih se je tožnik z uvedbo komasacije strinjal. Kot navaja, se je z uvedbo komasacijskega postopka strinjal, saj je računal na racionalizacijo kmetijske proizvodnje, s katero se ukvarja. Zato bi kot stranka v komasacijskem postopkom moral biti obveščen o vsaki spremembi komasacijskega območja po pravnomočno uvedeni komasaciji. Dana pa bi mu morala biti tudi možnost, da se o predlagani spremembi v skladu z načelom zaslišanja stranke iz 9. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 80/1999 s spremembami; v nadaljevanju: ZUP) pred izdajo odločbe izjavi. Pravno podlago za odločitev o izločitvi zemljišč iz komasacijskega sklada predstavlja tretji odstavek 57. člena ZKZ, v skladu s katerim mora upravni organ pred izdajo odločbe izvesti ugotovitveni postopek, v katerem se presoja, ali bo zaradi zmanjšanja komasacijskega območja izvedba komasacije racionalnejša. Niti ZKZ niti kateri drug veljavni predpis organu ne daje pooblastila, da načelo zaslišanja stranke ignorira. Določba Pravilnika, na katero se sklicuje organ, pa po mnenju tožnika tudi ne more vplivati na realizacijo načela zaslišanja stranke, ki je temeljno jamstvo zakonitosti odločanja upravnih organov, saj ščiti stranko pred samovoljo in arbitrarnostjo državnih organov.  Upravni organ se zato po mnenju tožnika neutemeljeno sklicuje na prvi odstavek 71. člena ZKZ, ki dovoljuje, da lahko v primeru velikega števila strank upravni organ posameznemu komasacijskemu udeležencu vroči le tisti del odločbe, ki se nanaša nanj. Obe določbi zakona in Pravilnika namreč pomenita zgolj realizacijo načela ekonomičnosti postopka (14. člen ZUP) in ne moreta vplivati na realizacijo načela zaslišanja stranke. Pri odločanju o stvareh v tekočem postopku pravnomočne uvedene komasacije se tudi ne moreta uporabljati analogno. Suspenz načela zaslišanja stranke je po mnenju tožnika možen le na podlagi izrecne določbe zakona. Ker upravni organ tožniku ni omogočil sodelovanja v postopku in ga ni seznanil z odločitvijo, je bilo v postopku kršeno temeljno načelo zaslišanja stranke v upravnem postopku, kar predstavlja bistveno kršitev pravil postopka po 3. točki drugega odstavka 237. člena ZUP. Z izpodbijano odločitvijo pa je upravni organ kršil tudi pravico do enakega varstva pravic tožnika iz 22. člena Ustave Republike Slovenije. Kot namreč izhaja iz komentarja ZUP (Janez Breznik, GV založba, leto 2008, stran 88), organ v primeru, če stranki ni bila dana možnost udeležbe v postopku, krši načelo zaslišanja stranke, kar predstavlja tudi kršitev pravice do enakega varstva pravic. Glede na navedeno tožnik sodišču predlaga, da njegovi tožbi ugodi in odpravi izpodbijani sklep ter vrne zadevo upravnemu organu v ponovno odločanje.

V odgovoru na tožbo se toženka sklicuje na razloge za odločitev, navedene v obrazložitvi izpodbijanega sklepa ter sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Za odločitev v obravnavani zadevi je pomembno vprašanje, ali tožnik - komasacijski udeleženec - izkazuje pravni interes za vročitev odločb, izdanih v komasacijskem postopku dne 13. 2. 2008. Odločbi, katerih vročitev zahteva tožnik, sta bili na podlagi določbe 71. člena ZKZ izdani in vročeni drugemu komasacijskemu udeležencu – A.A., ki je lastnik več zemljišč, v zvezi s katerimi je bil z odločbo uveden postopek komasacije ter zemljišč s parc. št. 425 in 426/1, obe k.o. ..., ki sta bili v postopku komasacije z odločbo na podlagi določila tretjega odstavka 57. člena ZKZ na pobudo lastnika iz komasacijskega sklada kasneje izločeni.

Kot izhaja iz obrazložitve izpodbijane odločbe ter odločbe, izdane v pritožbenem postopku, je upravni organ zahtevo tožnika za vročitev omenjenih odločb zavrgel, ker je štel, da odločbi ne posegata v pravice oz. pravne koristi tožnika, saj se nanašata na zemljišča, ki ju je v komasacijski sklad vložil drug komasacijski udeleženec.

Takšno stališče upravnega organa po presoji sodišča ni v skladu z zakonom.

Po določbi četrtega odstavka 235. člena ZUP lahko oseba, ki ji odločba ni bila vročena, čeprav posega v njene pravice oziroma pravne koristi, pod pogoji iz 229. člena ZUP zahteva vročitev odločbe. Pravni interes za sodelovanje v postopku komasacije in za vročitev odločb, izdanih v komasacijskem postopku, opredeljuje ZKZ, ki določa pogoje za uvedbo komasacijskega postopka in druga pravila za njegovo vodenje. V prvem odstavku 56. člena ZKZ so tako opredeljeni subjekti, ki so upravičeni predlagati uvedbo komasacijskega postopka (lastniki zemljišč, v njihovem imenu pa tudi komasacijski odbor, skupnost lastnikov ali pravna oseba). Predlog za uvedbo komasacijskega postopka se lahko vloži le, če se s predlagano komasacijo strinjajo lastniki kmetijskih zemljišč, ki imajo v lasti več kot 80 % površin zemljišč na predvidenem komasacijskem območju (tretji odstavek 56. člena ZKZ). Predlogu za uvedbo komasacije je treba med drugim priložiti tudi prikaz predvidenih mej komasacijskega območja (1. alineja četrtega odstavka 56. člena ZKZ), ki se lahko po izdaji pravnomočne odločbe o uvedbi komasacijskega postopka spremenijo le pod pogojem, da povečanje ali zmanjšanje ne presega 10 % površine komasacijskega območja in pod dodatnim pogojem, da je to potrebno zaradi racionalnejše izvedbe komasacije (tretji odstavek 57. člena ZKZ).

Ker je pogoj za uvedbo postopka komasacije soglasje lastnikov več kot 80 % zemljišč na predvidenem komasacijskem območju, ki mora biti podrobno opredeljeno v predlogu za uvedbo postopka, imajo pravni interes, da se seznanijo z naknadno spremembo komasacijskega območja na podlagi določbe tretjega odstavka 57. člena ZKZ vsi komasacijski udeleženci, saj je od njihove volje odvisna ne le uvedba pač pa tudi nadaljnji tek komasacijskega postopka. Lastnikom zemljišč na komasacijskem območju zakon tudi izrecno priznava status strank v postopku (tretji odstavek 58. člena ZKZ), kar pomeni, da je treba tem osebam v postopku priznati pravico, da se seznanijo z vsebino odločbe, ki spreminja meje pred tem že pravnomočno določenega komasacijskega območja. Navedeno velja ne glede na to, da se z odločbo, izdano na podlagi tretjega odstavka 57. člena ZKZ, spreminja (ali dopolnjuje) delna odločba o uvedbi postopka komasacije, izdana drugemu komasacijskemu udeležencu za zemljišča, ki jih je ta vložil v komasacijski sklad. Lastnik, ki daje soglasje, ki je pogoj za uvedbo in vodenje komasacijskega postopka, ima namreč kot komasacijski udeleženec interes, da je seznanjen s komasacijskim območjem ter s tem z zemljišči, ki so na voljo za novo delitev. Od tega zavisi tudi njegovo soglasje k uvedenemu postopku komasacije. Namen določb 71. člena ZKZ in drugega odstavka 6. člena Pravilnika, ki upravnemu organu dovoljujeta, da v primeru večjega števila udeležencev posameznemu komasacijskemu udeležencu vroči zgolj tisti del odločbe, ki se nanaša na zemljišča, ki jih je vložil v komasacijski sklad, pa je zgolj v hitrejši (racionalnejši) izvedbi postopka. Ti določbi zato upravnemu organu ne dajeta pravne podlage za to, da bi drugim komasacijskim udeležencem, ki izkazujejo interes za vročitev odločbe o naknadni spremembi komasacijskega območja, te odločbe na njihovo zahtevo ne vročil.

Tožnik, ki je eden od komasacijskih udeležencev in ki zatrjuje, da je lastnik približno 41 % zemljišč, vloženih v komasacijski sklad (tej trditvi toženka na oporeka), zato izkazuje pravni interes, da se seznani z vsebino odločbe, ki spreminja komasacijsko območje. Izkazuje pa tudi pravni interes, da se seznani z odločbo o uvedbi postopka komasacije, ki jo ta odločba spreminja.

Zaradi kršitve pravil postopka je sodišče izpodbijani sklep ter odločbo, izdano v pritožbenem postopku, odpravilo ter vrnilo zadevo upravnemu organu na prvi stopnji v ponovno odločanje (3. točka prvega odstavka v zvezi s tretjim odstavkom 64. člena Zakona o upravnem sporu, Ur. l. RS, št. 105/2006 in 62/2010; v nadaljevanju: ZUS-1).

V ponovnem postopku bo prvostopni upravni organ moral presoditi, ali so podani tudi ostali pogoji, ki jih določa zakon, da se zahtevani odločbi tožniku vročita (četrti odstavek 235. člena v zvezi z drugim odstavkom 229. člena ZUP). Pri odločanju v ponovnem postopku je organ vezan na stališče upravnega sodišča, ki se tiče postopka, nov upravni akt pa je dolžan izdati v tridesetih dneh od dneva prejema te sodbe (četrti odstavek 64. člena ZUS-1).

Pravilnik o izvajanju komasacij kmetijskih zemljišč člen 6.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.