sodba I U 820/2009
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-04-19

LOKALNA SAMOUPRAVA - ŠOLSTVO - UPRAVNI SPOR

vrtec - plačilo staršev za program vrtca - upravni spor - exceptio illegalis - vezanost na pravno mnenje sodišča

Sodišče je o utemeljenosti tožbe odločilo brez upoštevanja z zakonom neskladnih določb Pravilnika in toženi stranki naložilo, da v ponovnem postopku o uvrstitvi tožnika v plačilni razred ravna enako in odloči brez upoštevanja spornih določb Pravilnika. Takšna sodna odločba je pravna podlaga za to, da upravni organ v ponovljenem postopku, kljub siceršnji vezanosti na podzakonske akte, odloči na način, ki ga je določilo sodišče.

Tožbi se ugodi. Odločba Oddelka za družbene dejavnosti Občine Brežice št. 602-635/2005 z dne 3. 4. 2008 in odločba Župana Občine Brežice št. 602-635/2005 z dne 14. 4. 2009 se odpravita in zadeva vrne prvostopnemu organu v ponovni postopek.

Tožena stranka je dolžna tožeči stranki v 15 dneh povrniti stroške postopka znesku  350 EUR, povečanem za 20% DDV.

Prvostopni organ je tožnika z odločbo št. 602-635/2005 z dne 3. 4. 2008 na podlagi Pravilnika o plačilih staršev za programe vrtca (Uradni list RS, št. 44/96 do 110/05 - v nadaljevanju: Pravilnik) ter zapisnika Komisije za ugotavljanje drugih dejstev in okoliščin, ki odražajo dejanski socialni položaj družine, ki uveljavlja znižano plačilo za programe v vrtcih, št. 602-635/05 z dne 21. 3. 2006, uvrstil po lestvici v 7. plačilni razred (1. točka izreka). Znižano plačilo vrtca za otroka A.A. za obdobje od 1. 1. 2006 do 31. 12. 2006 znaša 70% cene programa v Vrtcu pri OŠ ... (2. točka izreka).

Iz obrazložitve  sledi, da se o tožnikovi vlogi za znižanje plačila vrtca odloča v ponovnem postopku po sodbi Upravnega sodišča opr. št. 1115/2006-10. S pravnim stališčem, ki ga je v navedeni sodbi zavzelo sodišče, se tožena stranka ne strinja in mu zato pri odločitvi v ponovnem postopku ne sledi. Opozarja na drugačno stališče, ki ga je isto sodišče zavzelo v sodbi opr. št. U 783/2006-11. Z njo je, ob enakem pravnem in dejanskem stanju, kot skladno z zakonom potrdilo povišanje plačilnega razreda na podlagi ugotovljenega prihodka iz dejavnosti na podlagi 4. a člena Pravilnika. Vztrajanje pri odločitvi dodatno utemelji še s Pojasnili k izvajanju novele pravilnika o plačilih staršev za programe v vrtcih, št. 603-65/2005, ki jih je izdalo Ministrstvo za šolstvo in šport, Direktorat za vrtce in osnovno šolo, dne 28. 11. 2005. Na tej podlagi tudi v ponovnem postopku ugotovi, da se tožnika, na podlagi povprečnega dohodka na družinskega člana v koledarskem letu 2004, razporedi v 5. plačilni razred in da se navedeni plačilni razred skladno s 4. a členom Pravilnika na podlagi izkazanega prihodka iz dejavnosti, poveča za 3 plačilne razrede, kar tožnika uvrsti v 8. plačilni razred. Tako ugotovljeni plačilni razred se po odločitvi Komisije za ugotavljanje drugih dejstev in okoliščin, ki odražajo dejanski socialni položaj družine, zniža, tako da se, ob upoštevanju vseh pravno relevantnih okoliščin, tožnik uvrsti v 7. plačilni razred.

Župan kot pritožbeni organ je z odločbo št. 602-635/2005 z dne 14. 4. 2009 tožnikovo pritožbo zavrnil, izpodbijano odločbo  pa (deloma) spremenil tako, da znižano plačilo velja do 30. 9. 2006. Odločitev, da se ugotovljeni plačilni razred poveča na podlagi (za obravnavano obdobje veljavnega) 4.a člena Pravilnika, presodi kot pravilno in skladno z načelom zakonitosti. Upravni organ je pri svojem odločanju vezan na veljavne podzakonske akte. Ti morajo biti skladno s 153. členom Ustave skladni z zakonom, da bi bil Pravilnik v postopku pred Ustavnim sodiščem spoznan za nezakonit ali protiustaven, pa tudi ne ugotavlja.

Tožnik se z odločbo ne strinja. V zadevi je že enkrat odločalo Upravno sodišče, ki je prvotno izdano odločbo odpravilo in zadevo vrnilo toženi stranki v ponovni postopek. Tudi v ponovljenem postopku tožena stranka vztraja, da se tožniku ugotovljeni 5. plačilni razred poveča za 3 oziroma po odločitvi Komisije za 2 plačilna razreda in s tem ne sledi zavezujočim napotkom Upravnega sodišča, na katerega je po določbi 4. odstavka 64. člena ZUS-1 vezana. Ker je tožena stranka z izpodbijano odločbo odločila v nasprotju s pravnim mnenjem sodišča, tožnik predlaga, da sodišče po izvedbi predlaganih dokazov tožbi ugodi, izpodbijani odločbi odpravi in samo odloči o stvari ob upoštevanju 65. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/05 - v nadaljevanju ZUS-1), tožeči stranki pa prizna in odmeri stroške postopka in jih naloži v plačilo toženi stranki.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločitvi. Pojasni, da je sprememba veljavnosti odločbe, kot je določena (spremenjena) z odločbo o pritožbi, posledica izpisa in ponovnega vpisa otroka v vrtec. Iz obrazložitve odločbe sledi, da je uvrstitev tožnika v 8. plačilni razred posledica določbe 4. a člena Pravilnika, po kateri se plačilo poveča za tri plačilne razrede, če izkazani prihodek podjetnika presega 60 MIO SIT. Tožena stranka je na določbe Pravilnika vezana, postopka pred Ustavnim sodiščem pa ni legitimirana sprožiti. Očitek, da tožena stranka pri odločitvi ni sledila stališču Upravnega sodišča, pa ni utemeljen, ker je Upravno sodišče o istem pravnem vprašanju zavzelo nasprotujoča si pravna stališča (sodbi z opr. št. U 1115/2006-10 in U 335/2007-6) in je zato tožena stranka postopala skladno z veljavno zakonodajo.

Stališče tožene stranke o njeni vezanosti na zakon in podzakonske akte je pravilno. Drugače kot upravni organi pa je sodišče pri odločanju vezano na zakon, na podzakonski akt pa le, kolikor je ta, po presoji sodišča skladen z zakonom. Če sodišče ugotovi, da gre za podzakonski akt, ki je z določbami zakona neskladen, svojo odločitev opre na določbe zakona, podzakonskega akta pa kot pravne podlage za odločitev v konkretni upravni zadevi ne uporabi (t. i. exceptio illegalis). V sodbi z opr. št. U 1115/2006-10 navedeni institut sicer ni izrecno naveden, vendar pa po presoji sodišča razlogov sodbe, ob v tem delu jasnih določbah Pravilnika, drugače ni mogoče razumeti. Da je v zadevi, kot je obravnavana, sodišče sporni del določbe 4.a člena Pravilnika iz uporabe izločilo, pa izhaja iz sodbe opr. št. U 335/2007-6 z dne 13. 1. 2009, po kateri za odločitev, kot je ta v obravnavanem primeru, ni podlage v določbah Zakona o vrtcih - (Uradni list RS, št.12/96 - v nadaljevanju: ZVrt), ki opredeljuje vsebino akta, katerega je pristojen izdati resorni minister, ki pa ne daje podlage za določitev morebitnih dodatnih okoliščin pri ugotavljanju dohodkov oziroma premoženja družinskih članov, ki se upošteva pri določitvi plačil staršev, kar pa dodatno upoštevanje prihodkov iz naslova opravljanja dejavnosti (ob hkratnem upoštevanju vseh ugotovljenih prejemkov družinskih članov in premoženja družine) nedvomno je. Ker morajo posamični akti in dejanja državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil temeljiti na zakonu ali na zakonitem predpisu (določba 4. odstavka 153. člena Ustave RS - usklajenost pravnih aktov), določba 4. a člena Pravilnika pa glede na navedeno presega vsebino in posledično tudi namen določbe 33. člena ZVrt, je sodišče o utemeljenosti tožbe odločilo brez upoštevanja z zakonom neskladnih določb Pravilnika in toženi stranki naložilo, da v ponovnem postopku o uvrstitvi tožnika v plačilni razred ravna enako in odloči brez upoštevanja spornih določb Pravilnika. Takšna sodna odločba pa je pravna podlaga za to, da upravni organ v ponovljenem postopku, kljub siceršnji vezanosti na podzakonske akte, odloči na način, ki ga je določilo sodišče. Določba 4. odstavka 64. člena ZUS-1, po kateri je upravni organ vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava, je torej pravna podlaga za to, da upravni organ pri svoji odločitvi v ponovljenem upravnem postopku podzakonskega akta, ki je po mnenju sodišča z zakonom neskladen, ne uporabi.

Stališči, ki ju je v navedenih sodbah zavzelo sodišče, se po navedenem v bistvenem ne razlikujeta. Enaki pa so tudi napotki toženi stranki glede uporabe materialnega prava v ponovnem postopku. Da tožena stranka z izpodbijano odločbo napotkom sodbe opr. št. U 1115/2006 ne sledi, ni sporno. Razlogi, s katerimi svoje postopanje utemeljuje, pa iz zgoraj navedenih razlogov niso utemeljeni. Iz odločbe tudi ne izhajajo razlogi, ki bi narekovali spremembo stališča, ki ga je v navedeni sodbi zavzelo sodišče. Dejstvo, da sodišče v zadevi z opr. št. U 783/2006-11, na katero se sklicuje tožena stranka, spornega dela določbe 4.a člena Pravilnika iz uporabe pri odločanju ni izključilo, pa tožene stranke tudi ne odvezuje  dolžnosti, da ob izdaji odločbe v ponovnem postopku ravna skladno z napotki sodišča v konkretni zadevi.

Iz navedenih razlogov je sodišče tožbi ugodilo, izpodbijani odločbi odpravilo na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 in zadevo vrnilo prvostopnemu organu v ponovni postopek, da o uvrstitvi tožnika v plačilni razred in višini znižanega plačila odloči brez upoštevanja prihodkov podjetnika po določbah 4.a člena Pravilnika. Predlogu tožeče stranke, naj odloči v sporu polne jurisdikcije, sodišče ni moglo slediti. Tožbeni zahtevek na katerega je pri odločanju po določbah 65. člena ZUS-1 sodišče vezano, namreč tudi po njegovi dopolnitvi ne daje podlage za odločitev v zadevi, katere predmet je poleg uvrstitev tožnika v plačilni razred tudi višina znižanega plačila in obdobje veljavnosti odločitve.

Odločitev o stroških temelji na 3. odstavku 25. člena ZUS-1 in in 2. odstavku 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/2007), po katerih se tožniku, ki v sporu uspe, če je bila zadeva rešena na seji in je tožnika v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, priznajo stroški v višini 350 EUR.

Sodišče je odločilo brez glavne obravnave na podlagi 1. alinee 2. odstavka 59. člena ZUS-1.

Pravilnik o plačilih staršev za programe vrtca člen 4a.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.