sodba II U 46/2012
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2012-08-22

doktor dentalne medicine - priznanje poklicne kvalifikacije - sklep o določitvi dopolnilnih pogojev - obrazložitev odločitve

Upravni organ je svojo odločitev nepravilno oprl zgolj na eno samo merilo (predmetnik študija po urah), ne da bi smiselno upošteval še druga merila oziroma kriterije za priznavanje študijskih programov (npr. sistem študija, trajanje študija, vsebina predmetov), ob upoštevanju katerih bi bilo mogoče ugotoviti, zakaj tožnica po vsebini ne izpolnjuje študijskega programa v Republiki Sloveniji.

Tožbi se ugodi, izpodbijani sklep Ministrstva za zdravje št. 601-238/2011/10 z dne 9. 12. 2011 se odpravi in se zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v znesku 420 EUR, v roku 15 dni, do tedaj brez obresti, po poteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Z izpodbijanim sklepom je tožena stranka pod 1. točko izreka odločila, da mora A.A. - sedaj tožnica, roj. … v Ukrajini, stanujoča v Mariboru, za priznanje poklicne kvalifikacije dr. dentalne medicine opraviti zaključni izpit, 3-mesečno pripravništvo in strokovni izpit; pod 2. točko izreka je odločila, da mora tožnica zaključni izpit opraviti iz štirih strokovnih predmetov, ki jih tudi navaja; pod 3. točko izreka je odločila, da mora tožnica zaključni izpit opravljati na Medicinski fakulteti v Ljubljani; pod 4. točko izreka je odločila, da mora tožnica zaključni izpit opraviti v roku 10. mesecev od vročitve tega sklepa; pod 5. točko izreka je odločila, da lahko tožnica pristopi k opravljanju pripravništva po uspešno opravljenih izpitih iz 2. točke izreka tega sklepa; pod 6. točko izreka je odločila, da mora tožnica opraviti 3-mesečno pripravništvo iz petih področij, ki jih tudi navaja; pod 7. točko izreka je odločila, da bo tožnica opravljala pripravništvo pri izvajalcu zdravstvene dejavnosti, ki ga bo s posebnim sklepom na predlog Zdravniške zbornice Slovenije določil minister; pod 8. točko izreka je odločila, da je rok za opravo pripravništva tožnice 12 mesecev od uspešno opravljenega zaključnega izpita; pod 9. točko izreka je odločila, da tožnica lahko pristopi k strokovnemu izpitu po opravljenem pripravništvu in ga mora opraviti v 6-mesecih od predložitve dokazil Ministrstvu za zdravje o opravljenem pripravništvu in da mora v 14-dneh po opravljenem pripravništvu o tem predložiti dokazilo in pod 10. točko izreka je odločila, da tožnica strokovni izpit opravlja iz poklicnega področja prva pomoč, socialna medicina in osnove pravne ureditve s področja zdravstvenega varstva, zdravstvene dejavnosti in zdravstvenega zavarovanja.

V svoji obrazložitvi navaja, da je tožnica vložila zahtevo za priznanje poklicne kvalifikacije dr. dentalne medicine po Zakonu o priznavanju poklicnih kvalifikacij zdravnik, zdravnik specialist, dr. dentalne medicine in dr. dentalne medicine specialist (ZPPKZ). Nato navaja vloge, ki jih je tožnica svoji zahtevi priložila. Tožničina vloga je bila, glede na določbo 8. člena ZPPKZ, posredovana v mnenje strokovno-posvetovalni komisiji. Iz tega mnenja izhaja, da študij, ki ga je opravila tožnica, ne izpolnjuje študijskega programa v Republiki Sloveniji in ne zagotavlja strokovnega nivoja znanja, zaradi česar je komisija predlagala opravo zaključnega izpita iz štirih strokovnih predmetov. Pri določitvi pripravništva je komisija upoštevala, da je tožnica v Belorusiji opravila 12-mesečno pripravništvo, vendar po mnenju komisije vsebina programov tega pripravništva ni skladna s pripravništvom, ki se zahteva v Republiki Sloveniji. Zato je komisija predlagala, da tožnica opravi še 3-mesečno pripravništvo v Republiki Sloveniji iz določenih strokovnih področij. Pri izdelavi mnenja je komisija upoštevala tudi morebitne delovne izkušnje in dodatna znanja tožnice. Mnenje komisije je bilo tožnici vročeno in je v zvezi z njim posredovala svoje pripombe, ki so bile posredovane komisiji. Vendar pa komisija svojega mnenja na podlagi tožničinih pripomb, ni spremenila. Tožena stranka je glede na tožničine pripombe proučila oba študijska programa, in sicer študijski program dentalne medicine na Medicinski fakulteti v Ljubljani in študijski program dentalne medicine na Minski državni medicinski fakulteti v Belorusiji in na podlagi primerjave študija in mnenja komisije ugotovila, da razlika med predmetnikoma študija na Minski državni medicinski fakulteti in študijem na Medicinski fakulteti v Ljubljani pri strokovnih predmetih znaša 678 ur. Ugotovila je, da predmet stomatološka protetika z gnatologijo v Republiki Sloveniji obsega 430 ur, v Belorusiji 448 ur, vendar ni izobraževanja iz predmeta gnatologija, ter da predmet oralna in maksilofacialna kirurgija v Republiki Sloveniji obsega 300 ur, v Belorusiji pa 438 ur, ter da je primanjkljaj ur tudi pri predmetih zobne bolezni, ustne bolezni in parotodontologije, ter zobne in čeljustne ortopedije. Tožnica je k svoji vlogi priložila tudi mnenje Medicinske fakultete v Ljubljani, iz katerega izhaja, da mora tožnica za enakopravnost strokovnega naziva dr. dentalne medicine opraviti preizkus znanja z določenimi dopolnilnimi izpiti, ki jih tudi navaja. Tožena stranka se v nadaljevanju sklicuje na določbe 15. in 14. člena ZPPKZ ter na Pravilnik o pripravništvu in strokovnih izpitih zdravstvenih delavcev in zdravstvenih sodelavcev na področju zdravstvene dejavnosti, ter zaključuje, da je bilo glede na navedeno odločiti kot izhaja iz izreka tega sklepa.

Tožnica vlaga tožbo, v kateri navaja, da je izpodbijani sklep nezakonit. Izpodbijani sklep v večjem delu ni obrazložen, saj iz njegove obrazložitve ni mogoče ugotoviti, na podlagi katerih dejstev in argumentov je tožena stranka sprejela svoje odločitve, kar posledično tožnici onemogoča preizkus sklepa. Tožena stranka je v obrazložitvi izpodbijanega sklepa zgolj predstavila časovnico posameznih opravljenih dejanj ter povzela zakonske določbe in ugotovitve iz mnenja komisije. Iz obrazložitve pa je razvidno, da ni pretehtala bistvenih dejstev, na podlagi katerih izhaja dejansko stanje v zadevi, saj ne navaja lastnih vsebinskih argumentov oziroma sklepanj, iz katerih bi bilo mogoče presoditi, zakaj se je odločila, da je podano mnenje komisije ustrezno in da je na podlagi navedene vsebine sprejeta odločitev pravilna. Celotna obrazložitev odločitve tožene stranke je vsebovana v enem stavku, v katerem navaja, da je proučila oba študijska programa in ugotovila razliko ur pri posameznih strokovnih predmetih, pri tem pa se do vsebine in drugih kazalcev, ki kažejo na kvaliteto študija in na znanje tožnice, ni opredelila. Zgolj primerjava študijskih programov, na podlagi časovnega merila v obliki računanja ur izvedenih predavanj, brez kvalitete študijskega programa, ne more biti odločilni dejavnik. Tožena stranka pa nikjer ne primerja same vsebine predmetov, zahtevanih znanj študentov za pristop k izpitom in podobnih kazalcev. Razen tega drugi odstavek 11. člena ZPPKZ zahteva, da mora komisija za postopek priznavanja poklicnih kvalifikacij pri izdelavi mnenja upoštevati tudi morebitne delovne izkušnje in dodatna znanja kandidatke, komisija pa se v svojem mnenju do zatrjevanih dodatnih znanj in pridobljenih delovnih izkušenj ni opredelila, saj je navedla le, da je upoštevala enoletno pripravništvo tožnice v Belorusiji, do njenih ostalih delovnih izkušenj pa se ni opredelila. Iz obrazložitve pa bi morali jasno izhajati razlogi, zakaj študij vsebinsko in ne le po urnih postavkah ne izpolnjuje študijskega programa v Republiki Sloveniji, upoštevane pa bi morale biti tudi tožničine delovne izkušnje in dodatna znanja. Poleg tega je v celoti neobrazložena in kontradiktorna z navedbami v obrazložitvi 4. točka izreka, v kateri tožena stranka tožeči stranki nalaga, da mora zaključni izpit opraviti v roku 10-mesecev od vročitve tega sklepa, v obrazložitvi pa navaja 6-mesečni rok. Hkrati je obrazložitev pomanjkljiva, ker tožena stranka ne obrazloži, na podlagi katerih dejstev je določila rok, v katerem mora tožnica opraviti zaključni izpit. Rok, v katerem se stranki naloži izpolnitev obveznosti, ki je pogoj za pridobitev določene pravice, mora biti primeren. V kolikor je rok neustrezen, ga ni mogoče izpolniti. Prav tako v obrazložitvi ne obrazloži ostalih postavljenih rokov iz izreka. Izpodbijani akt nima obrazložitve v skladu z 214. členom ZUP, saj iz povedanega izhaja, da je izpodbijana odločba arbitrarna in je ni mogoče preizkusiti, zato so bile tožnici kršene tudi ustavne pravice iz 22. in 25. člena Ustave RS. Glede na navedeno tožeča stranka sodišču predlaga, da  izpodbijani sklep spremeni tako, da se njeni prošnji za priznanje poklicne kvalifikacije dr. dentalne medicine po Zakonu o priznavanju poklicnih kvalifikacij zdravnik, zdravnik specialist, dr. dentalne medicine in dr. dentalne medicine specialist ugodi, oziroma podrejeno, da se izpodbijani sklep odpravi. Hkrati zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da je upravni postopek v konkretnem primeru začela na zahtevo tožnice. Zahteva tožnice je bila poslana v obravnavo komisiji za postopek priznavanja poklicnih kvalifikacij dr. dentalne medicine, ki je se je v svojem mnenju opredelila, da mora tožnica opraviti še zaključni izpit iz štirih strokovnih predmetov, 3-mesečno pripravništvo iz petih strokovnih področij in strokovni izpit v celoti. Komisija je v mnenju navedla, da se je za opravo naštetih zaključnih izpitov odločila zato, ker je presodila, da študij, ki ga je tožnica zaključila, ne izpolnjuje pogojev študijskega programa v Republiki Sloveniji in ne zagotavlja strokovnega nivoja znanja. V zvezi z določitvijo pripravništva pa je komisija upoštevala, da je kandidatka opravila 1-letno pripravništvo v Belorusiji in v zvezi s tem je komisija pregledala načrt in opravljen program pripravništva in ugotovila, da vsebina programov ni skladna s pripravništvom, kot se zahteva v Republiki Sloveniji ter zato predlagala še 3-mesečno pripravništvo.  V skladu z ZPPKZ pa mora vsak kandidat, ki želi priznanje poklicne kvalifikacije dr. dentalne medicine, v Republiki Sloveniji opraviti še strokovni izpit. Tožnica je na mnenje komisije vložila pripombe, ki so bile poslane v ponovno presojo komisiji, ki pa vloge tožnice ni želela ponovno presoditi, zaradi česar je tožena stranka pripombe tožnice sama vzela v presojo in na podlagi proučitve obeh študijskih programov presodila, da mora tožnica za priznanje poklicne kvalifikacije dr. dentalne medicine opraviti zaključni izpit iz določenih strokovnih predmetov, 3-mesečno pripravništvo iz določenih področij in strokovni izpit v celoti. Svojo odločitev je sprejela tako, da je proučila oba študijska programa in primerjala časovne razlike tistih predmetov, ki jih je tožnici naložila komisija. V obrazložitvi glede roka, v katerem mora tožnica opraviti zaključni izpit, je očitno prišlo do napake, upošteva pa se rok, ki je določen v 4. točki sklepa o dopolnilnih pogojih. Tožena stranka je rok za opravo zaključnega izpita in vse ostale roke določila na podlagi upoštevanja vseh ostalih dejavnikov (priprava na izpit, ureditev delovnega dovoljenja, ureditev dovoljenja za bivanje). Glede na navedeno tožena stranka sodišču predlaga, da tožbo zavrne kot neutemeljeno.

Po pregledu obravnavane zadeve sodišče ugotavlja, da odločitev tožene stranke ni pravilna. Obrazložitev izpodbijanega sklepa (ki je po svoji vsebini odločba) je namreč tako pomanjkljiva, da je ni mogoče preizkusiti. Izpodbijani sklep nima vseh obveznih sestavin odločbe iz 2., 3., in 5. točke 214. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), ki se smiselno uporablja tudi v postopkih priznavanja poklicnih kvalifikacij in ki v izpodbijanem sklepu tudi ni nikjer naveden.

Vsebinska obrazložitev izpodbijane odločbe, ki se nanaša na odločanje o enakovrednosti strokovnega naziva, pridobljenega v tujini, zajema samo en odstavek, v katerem tožena stranka navaja, da je proučila študijski program dentalne medicine na fakultetah v Ljubljani in v Minsku in tako ugotovila, da je razlika med predmetnikoma študija pri strokovnih predmetih 678 ur. Svojo odločitev je tožena stranka torej oprla na eno samo merilo (predmetnik študija po urah), ne da bi smiselno upoštevala še kakšna druga merila oziroma kriterije za priznavanje (npr. sistem študija, trajanje študija, vsebina predmetov, ipd), iz katerih bi bilo razvidno, zakaj tožnica po vsebini ne izpolnjuje študijskega programa v Republiki Sloveniji, na kar za to tožnica v tožbi utemeljeno opozarja. Poleg tega je tožena stranka svojo odločitev oprla tudi na pomanjkljivo mnenje strokovne komisije, iz katerega izhaja le, da tožnica ne izpolnjuje študijskega programa v Republiki Sloveniji in ne zagotavlja strokovnega nivoja znanja, ne da bi bili za to navedeni kakršnikoli razlogi. V zvezi z mnenjem komisije iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da komisija po pripombah tožnice svojega mnenja ni spremenila, kar pa iz podatkov v spisu ni razvidno. Glede merila delovnih izkušenj in dodatnih znanj je v izpodbijanem aktu samo en stavek, da je komisija pri izdelavi mnenja upoštevala tudi morebitne delovne izkušnje in dodatna znanja tožnice, čeprav iz mnenja komisije ne izhaja, da bi se le-ta do tožničinih delovnih izkušenj in dodatnih znanj kakorkoli opredelila. V izpodbijanem sklepu tudi niso obrazloženi posamezni roki iz izreka. Tožena stranka v odgovoru na tožbo sicer dodatno pojasnjuje svojo odločitev, vendar pa odgovor na tožbo ni sestavni del izpodbijanega akta, zato to naknadno pojasnjevanje ne odpravlja pomanjkljivosti obrazložitve.

Ker obrazložitev izpodbijanega sklepa torej nima vseh sestavin po določbi 214. člena ZUP, pravilnosti sklepa ni mogoče preizkusiti. Pomanjkljiva obrazložitev upravnega akta pa onemogoča učinkovito sodno varstvo. Sodišče je zato tožbi ugodilo in izpodbijani akt odpravilo na podlagi 3. točke prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1), ker so bila kršena pravila postopka. Ker je tožnica v tožbi zatrjevala tudi kršitev temeljnih človekovih pravic, sodišče pojasnjuje, da je ta kršitev, z odpravo izpodbijanega sklepa, sanirana.

Ker je tožeča stranka zahtevala tudi povrnitev stroškov postopka in je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani akt odpravilo, je presodilo tudi, da ji mora tožena stranka, v skladu z določbo tretjega odstavka 25. člena ZUS-1, povrniti stroške postopka. V skladu z navedenim določilom se tožniku v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov skladno s Pravilnikom o povrnitvi stroškov postopka tožnika v upravnem sporu (Pravilnik). Na podlagi drugega odstavka 3. člena Pravilnika je sodišče tožeči stranki prisodilo ustrezen pavšalni znesek. Zadeva je bila rešena na seji senata in je tožeča stranka v postopku imela pooblaščenca, ki je zavezanec za DDV.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.