sodba I U 1651/2009, enako tudi I U 1682/2009, I U 1683/2009, I  U 1652/2009, I U 1664/2009, I U 1658/2009, I U 1697/2009, I U 1665/2009, I U 1696/2009, I U 1661/2009, I U 1667/2009, I U 1690/2009, I U 1649/2009, I U 1655/2009, I U 1653/2009, I U 1657/2009, I U 437/2010, I U 1663/2009, I U 1578/2009, I U 1666/2009, I U 1654/2009, I U 1687/2009, I U 1650/2009, I U 1662/2009, I U 1659/2009, I U 1656/2009
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2011-01-05

PRAVO EVROPSKE UNIJE - MEDNARODNO JAVNO PRAVO - ŠOLSTVO - PRAVO SVETA EVROPE

priznanje izobraževanja za namen zaposlovanja - priznavanje visokošolskih kvalifikacij - deljena pristojnost eu in dč - transnacionalno izobraževanje - prosto gibanje delavcev - svoboda opravljanja storitev - pravica do ustanavljanja - predlog za predhodno odločanje

V primerih transnacionalnega izobraževanja, kjer tuji visokošolski izobraževalni program v celoti izvaja izobraževalna ustanova na ozemlju Republike Slovenije, se priznavanje izobraževanja za namen zaposlitve tako presoja po določbah predpisov države, ki je listino izdala, poleg tega pa še po določbah, ki urejajo javnoveljavnost visokošolskega zavoda izvajalca izobraževanja in izobraževalnega programa v slovenski zakonodaji. Zahteve po akreditaciji visokošolskega zavoda in izobraževalnega programa lahko tožena stranka opravičuje z zagotavljanjem kakovosti javnoveljavnega visokošolskega sistema, kar je kot upravičen razlag sprejelo tudi SEU v zadevi Neri.

Ker je v predmetni zadevi tožnica pridobila določeno izobrazbo, ki ji je priznana v ZK, se lahko sklicuje na svoboščine iz 45. in 49. člen PDEU, čeprav zoper državo, katere državljanka je. Določili o prostem gibanju delavcev in pravici ustanavljanja pa ne onemogočata državi članici, da zahteva (upravno) dovoljenje za uporabo tujega znanstvenega naslova na njenem ozemlju. Upravni postopek je lahko namenjen le preverjanju, če je bil znanstveni naslov pravilno pridobljen, postopek mora biti lahko dostopen in brez visokih stroškov. Odločitev mora biti obrazložena, zoper zavrnilno odločitev mora biti predvideno sodno varstvo, sankcije za nespoštovanje postopka priznavanja pa ne sme biti nesorazmerna resnosti prekrška.

2. Vsaka stranka nosi svoje stroške postopka.

Z izpodbijano odločbo je tožena stranka na podlagi 11. člena Zakona o priznavanju in vrednotenju izobraževanja (ZPVI, Ur. l. RS, št. 73/08) zavrnila zahtevo tožeče stranke za priznavanje izobraževanja za namen zaposlovanja, ki se izkazuje z listino za pridobitev Bachelor of Arts (Hons), ki jo je na ime A.A. oktobra 2007 podelila izobraževalna institucija B., Združeno kraljestvo Velike Britanije in Severne Irske, na podlagi izvedenega izobraževalnega programa v sodelovanju z zasebnim zavodom Zavod B. v Ljubljani; poleg tega je odločila, da v postopku niso nastali stroški.

V obrazložitvi odločbe tožena stranka navaja, da je tožnica dne 16. 4. 2008 v vlogi za priznavanje izobraževanja za namen zaposlovanja zahtevala, da se v postopku ugotovi stopnja, v katero se tuje izobraževanje uvršča v slovenski sistem izobraževanja, smer oz. področje glede na zaključen tuj izobraževalni program, če je navedeno na listini o izobraževanju, in v tujini pridobljen strokovni oz. znanstveni naslov. Na osnovi predložene dokumentacije je bilo razvidno, da je stranka na slovenskem zasebnem zavodu Zavod C. (v nadaljevanju: Zavod c.) v Ljubljani, ki je registriran pri Ministrstvu za šolstvo in šport za izvajanje verificiranih višješolskih programov v Republiki Sloveniji, v sodelovanju s tujo visokošolsko institucijo B., Združeno kraljestvo Velike Britanije in Severne Irske (v nadaljevanju: ZK), oktobra 2007 uspešno zaključila študijski program International Business Administration – top up degree za pridobitev Bachelor of Arts (Hons). Šlo je za franšizno izvajanje celotnega programa na podlagi gospodarske pogodbe. Izobraževanje, kjer se tuji izobraževalni program izvaja izven države izvora izobraževanja, je v skladu s strokovno terminologijo poznano kot transnacionalno izobraževanje (v nadaljevanju: TNI). Iz obrazložitve izpodbijane odločbe nadalje izhaja, da je v skladu z 11. členom ZPVI predmet priznavanja tuja listina o v celoti opravljenem izobraževalnem programu, ki je glede na 2. člen ZPVI spričevalo, diploma ali druga listina o opravljenem izobraževalnem programu in pridobljeni stopnji izobrazbe na izobraževalni instituciji v skladu s predpisi države, ki je listino izdala. Pri ugotavljanju, ali gre za spričevalo, diplomo ali drugo listino o opravljenem izobraževalnem programu in pridobljeni stopnji izobrazbe na izobraževalni instituciji v skladu z visokošolskimi predpisi države, ki je listino izdala, gre za ugotavljanje, ali je izobraževalni program v neki državi del javnoveljavnega formalnega izobraževalnega sistema in ali izobraževanje dokazuje formalno akademsko uradno stopnjo izobraževanja v skladu z visokošolskimi predpisi države izdajateljice listine. Navedeno je, da priznavanje visokošolskih kvalifikacij ureja Konvencija o priznavanju visokošolskih kvalifikacij v Evropski regiji (v nadaljevanju: Lizbonska konvencija), ki je bila v slovenski pravni red implementirana z ZPVI. V I.1. členu opredeljuje pojme: visokošolska kvalifikacija je vsaka diploma ali spričevalo, ki ga izda pristojni organ in potrjuje uspešno končan študijski program, pri čemer se kot študijski program v visokem šolstvu opredeljuje vse vrste postsekundarnih študijskih programov ali njihovih skupin, za katere pristojni organi pogodbenic priznavajo, da spadajo v njihove visokošolske sisteme. Visokošolski zavod je zavod, na katerem je omogočeno visokošolsko izobraževanje in ga pristojni organi pogodbenice priznavajo kot zavod, ki spada v njihov visokošolski sistem. V predmetni zadevi je bilo na podlagi Osnovne pogodbe o sodelovanju med institucijama B. in Zavod C. (Institutional Agreement for collaborative programme with Zavod C. in Slovenia; v nadaljevanju: osnovna pogodba) izvajanje izobraževanja omogočeno na Zavodu C. Za izvajanje visokošolske dejavnosti v Sloveniji v skladu z Zakonom o visokem šolstvu (v nadaljevanju: ZViS) je za pridobitev javnoveljavnosti visokošolskih študijskih programov potrebna akreditacija programa (32. člen ZViS – soglasje Sveta RS za visoko šolstvo) ter za zakonito delovanje visokošolskega zavoda akreditacija institucije (16. člen ZViS – vpis v razvid visokošolskih zavodov). Zavod B. z navedeno nacionalno visokošolsko zakonodajo ni usklajen, zato ne more zakonito izvajati javnoveljavnih visokošolskih programov skladno z ZViS, temveč lahko na visokošolskem nivoju zakonito izvaja zgolj izobraževanje v okviru lastne storitvene dejavnosti, ki ne daje javnoveljavne listine o izobraževanju, ne javnoveljavne izobrazbe, niti ne formalne stopnje javnoveljavne izobrazbe. Izobraževanje, pridobljeno na tovrstni način, lahko stranka v Sloveniji koristi za namen nadaljevanja izobraževanja preko vštevanja predhodno pridobljenih znanj in spretnosti. Cenjeno je tudi na trgu dela. V primeru TNI določena tuja institucija tuj izobraževalni program izvaja izven lastnega nacionalnega ozemlja na tujem nacionalnem ozemlju, kjer ima posamezna država diskrecijo nad (svojim) notranjim formalnim javnoveljavnim visokošolskim prostorom ter nad programi, ki se na njenem ozemlju izvajajo. Lizbonska konvencija se nanaša na visokošolske kvalifikacije, ki jih študentje pridobijo v drugi državi in se neposredno ne uporablja za kvalifikacije TNI. Pridobitev izobrazbe na ozemlju države izvora izobraževanja (element ekstrateritorialnosti) je torej predpogoj za priznavanje izobraževanja v skladu z Lizbonsko konvencijo in TNI v osnovi ni predmet priznavanja izobraževanja skladno s to mednarodno pogodbo. TNI se namreč izvaja na temelju gospodarske pogodbe in velja za storitveno dejavnost. Kljub temu Lizbonska konvencija predvideva poseben sistem, ki pod določeni pogoji omogoča priznavanje TNI, in sicer prek Code of Good Practice in the Provision of Transnational Education (EC/UNESCO)), Riga, 6. junij 2001, in Revised version, 2007, (v nadaljevanju: Kodeks). V primeru TNI je zato potrebno upoštevati tudi Kodeks. Podpisnice Lizbonske konvencije se z uvedbo Kodeksa strinjajo, da lahko TNI postane predmet Lizbonske konvencije (ter posledično ZPVI na slovenskih tleh) zgolj v primeru, ko dosega skladnost s pogoji Kodeksa in posledično z določili nacionalne visokošolske zakonodaje (Section II, Principles: 1. točka). Kot podpisnica Lizbonske konvencije je tudi Republika Slovenija prevzela obvezo po upoštevanju določil Kodeksa, kar potrjuje tudi Inštitut za upravno pravo v Ljubljani v svojem pravnem mnenju z dne 4.11.2008, ki ga je ministrstvo prejelo od stranke v odgovoru na podano možnost izjasnitve pred izdajo odločbe. Kodeks v svojem drugem delu Section II: Principles izrecno določa, da morajo biti pogodbe o izvajanju TNI skladne z nacionalno zakonodajo na področju visokega šolstva, in sicer v obeh državah, tako v državi izvora, kot tudi državi gostiteljici TNI. Sporazumi o sodelovanju/ izvajanju izobraževanja so pisni in pravno zavezujoči ter določajo pravice in obveznosti vseh partnerjev. V istem delu Kodeks določa, da morajo biti akademski in kvalitativni standardi transnacionalnih programov vsaj primerljivi tistim v izvorni instituciji kot tudi visokošolskim standardom v državi gostiteljici. Izvorna institucija in institucija v državi gostiteljici sta zadolženi in polno odgovorni za zagotavljanje kakovosti ter nadzor nad kakovostjo (kar je v slovenskem prostoru skladno s slovensko zakonodajo postopek akreditacije). V predmetni zadevi je ugotovljeno, da se v postopek priznavanja vloženo tuje izobraževanje na slovenskih tleh izvaja na temelju osnovne pogodbe. Ugotovitev značilnosti programa in statusa institucije ter opredelitev načina izvajanja sta nujni za popolno in pravilno ugotovitev dejanskega stanja v skladu z zakonskimi zahtevami ugotovitvenega in dokaznega upravnega postopka. Osnovna pogodba določa značilnosti izobraževalnega programa ter način sodelovanja, ki se v ugotovitvenem postopku priznavanja izobraževanja presojajo ravno na podlagi njenih določil. Po neuspešnih pozivih po predložitvi osnovne pogodbe pri Zavodu B. in A. je ministrstvo prejelo pisni izvod osnovne pogodbe s strani Delovnega in socialnega sodišča v Ljubljani. Iz osnovne pogodbe izhaja, da je izvajanje tujega izobraževanja v primeru programa International Business Administration – top up degree, ki daje akademski naslov BA Honours Degree in International Business Administration (Conversion Course) v ZK, na Zavodu B. osnovano na temelju franšizne pogodbe (»The Centre wishes certain programmes to be franchised [»a franchise«] to it by the University). Program se izvaja v obliki part-time programa, eno leto, po uspešno zaključenem programu pa študent pridobi naslov »Top-up degree BAIB, part-time«. Zavod C. sprejema obveznost, da bo zagotovil zakonito izvajanje tujega visokošolskega programa ter si pridobil vsa potrebna dovoljenja s strani pristojnih organov (točka 22.7 v zvezi s 1. točko osnovne pogodbe). Iz Potrdila o opravljenih obveznostih Notification of Results nasprotno kot v osnovni pogodbi izhaja, da je stranka opravila full-time program v slovenskem jeziku, k čemer ministrstvo pripominja, da se neposredno na tuji visokošolski instituciji B. program izvaja v obliki enoletnega full-time programa v angleščini. Iz dokumentacije, ki jo je stranka vložila v postopek priznavanja ter informacij o programu, posredovanih s strani Zavoda C. izhaja, da je stranka navedeni program opravljala eno leto kot izredna študentka, torej na osnovi part-time programa. Stranka je bila v program za pridobitev »Top-up BAIB degree, part-time« vključena na osnovi predhodno zaključene višješolske izobrazbe po programu Komercialist na šoli Ž., v RS. Ti dve leti sta bili stranki s strani institucije B. »validirani«, všteti v tuj visokošolski program za pridobitev Bachelor with Honours (v trajanju treh od štirih let) prve bolonjske stopnje iz ZK. Zavod C. po pozivih, naj predloži dokazila o izpolnjevanju pogojev za izvajanje visokošolske dejavnosti in o izpolnjevanju pogojev v skladu s 14. členom ZViS, o pravnem razmerju med Zavodom C. in B. ter naj navede zakonsko podlago, na osnovi katere izvaja visokošolsko dejavnost, ni predložil niti enega od dokazil. Ministrstvo ugotavlja tudi, da visokošolska zakonodaja ZK predvideva, da mora biti institucija, ki ima moč izdajati javnoveljavne listine o izobraževanju (Recognised Degrees), navedena na posebnem seznamu Recognised Bodies. V kolikor določena institucija, ki ni Recognised Body, izvaja izobraževalni program v celoti (full provision) in si študent po uspešnem zaključku študijskega programa pridobi končno listino o izobraževanju, izdano s strani Recognised Body, mora biti tudi institucija izvajanja navedena na posebnem seznamu izvajalcev Listed Bodies. Če je institucija izvajanja locirana zunaj nacionalnega ozemlja ZK in ta ne priznava, da institucija izvajanja sodi v njen nacionalni visokošolski prostor, je tak izvajalec s sedežem zunaj ZK podvržen mehanizmom zagotavljanja nadzora kvalitete v svoji lastni državi. Zavoda C. ni na seznamu izvajalcev javnoveljavnih visokošolskih programov v skladu z visokošolsko zakonodajo ZK (Listed Bodies) in niti na seznamu akreditiranih visokošolskih zavodov v skladu z visokošolsko zakonodajo RS. Izobraževanja, ki ga je stranka zaključila na osnovi tujega visokošolskega programa International Business Administration – top up degree, ki se v sodelovanju s tujo institucijo B. v celoti izvaja na slovenski instituciji Zavod C. v Ljubljani, ni mogoče priznati v skladu z ZPVI. Listina, s katero stranka izkazuje uspešno zaključen program za pridobitev Bachelor of Arts tuje institucije B., ki ga v RS izvaja Zavod C., ni predmet postopka priznavanja izobraževanja v skladu z ZPVI. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhajajo tudi odgovori na izjave stranke v teku ugotovitvenega postopka. Strankine navedbe, da zgolj sama oblika osnovne pogodbe kaže na to, da je program izvajal Zavod C., so zavrnjene. Da Zavod C. in B. sodelujeta na osnovi franšizne pogodbe, je ministrstvo neposredno preverilo pri instituciji B., enako izhaja tudi z uradne spletne strani A., kjer je sodelovanje z Zavodom C. jasno umeščeno med franšizne oblike sodelovanja. Na strankine navedbe, da je C. institucija, ki izda diplomo, B. pa je Recognised Body v ZK in ima pravico izvajati degrees, ministrstvo odgovarja, da se strinja, da je tujo listino o izobraževanju izdala B. Ker pa gre v predmetni zadevi za obliko TNI, je predmet Lizbonske konvencije ter predmet postopka priznavanja v skladu z ZPVI pod pogoji skladnosti s Kodeksom, ne glede na izdajatelja listine. V predmetni zadevi je pomembno tudi, da v kolikor izobraževanje za določeno visokošolsko institucijo ZK, ki ima moč podeljevanja javnoveljavnih visokošolskih listin, v celoti izvaja nek drug izvajalec, mora biti tudi slednji na določenem uradnem seznamu (Listed Body). Če je izvajalec visokošolskega programa neke visokošolske institucije zunaj ZK, za status akreditiranosti takega telesa pristojni organi ZK ne jamčijo. Glede strankinih trditev, da ministrstvo krši tudi določila 43. člena PES, kot izhaja iz odločitve Sodišča Evropskih skupnosti v zadevi Valentina Neri v. European School of Economics, ministrstvo navaja, da gre za drugačen primer. V slednji zadevi je šlo namreč za institucijo s sedežem v ZK, ki je bila popolnoma usklajena z visokošolsko zakonodajo ZK in bila na seznamu Listed Bodies. Poleg tega je bilo v primeru izpostavljeno prav dejstvo, da se mora institucija, ki izvaja visokošolsko dejavnost zunaj teritorija in pristojnosti lastne države, uskladiti z nacionalno visokošolsko zakonodajo države gostiteljice, v kolikor naj bi izobraževanje dosegalo status javnoveljavnosti v državi gostiteljici. Stranka je nadalje med ugotovitvenim postopkom navedla, da gre v primeru strankinega izobraževanja zgolj za sodelovanje pri organizaciji izobraževanja in je osnovna pogodba le po svojem naslovu franšizna, ni pa takšna tudi po vsebini, kar je potrdil v svojem pravnem mnenju tudi Inštitut za upravno pravo. Ministrstvo na to navaja, da je terminologija v mednarodnem prostoru glede dejstva, kaj franšizno izvajanje TNI pomeni, usklajena. Sodelovanja z Zavodom B. ni mogoče šteti v drugo vrsto TNI sporazumov, non-collaborative agreements, saj Zavod B. institucionalno ne sodi pod okrilje matične institucije A. v smislu podružnice oz. zunanjega sedeža, kar je potrdila tudi sama A.. Praviloma sam izvirnik tuje legalizirane javne listine skupaj s sodnim prevodom listine nudi dovolj informacij o doseženi stopnji na področju izobraževanja v državi izvora listine. Delodajalec lahko na podlagi predloženih listin o izobraževanju sam presodi o ustreznosti izobrazbe in strokovnih kompetencah osebe, ki jo želi zaposliti. Dejstvo, da je izobraževanje pridobljeno v tujini, ne sme biti ovira pri zaposlovanju. Postopka priznavanja po ZPVI se ni treba poslužiti vsem imetnikom tujih listin. Kdaj se zahteva uradno priznanje tujega izobraževanja, je odvisno od regulacije določenega poklica oz. poklicne dejavnosti, v vseh ostalih primerih pa velja, da zadošča izvirnik tuje legalizirane listine. Izobraževanje za pridobitev Bachelor of Arts (Hons) iz ZK je po pridobljenih informacijah v državi izvora uvrščeno v prvo stopnjo visokošolskega izobraževanja za pridobitev formalne stopnje izobrazbe (degree) glede na tristopenjsko »bolonjsko« strukturo visokošolskega izobraževanja v EHEA, skupnem evropskem visokošolskem prostoru. Posledično je tovrstno izobraževanje primerljivo s prvo stopnjo visokošolskega izobraževanja (po univerzitetnih študijskih programih) v RS v skladu s 33. členom ZViS. Ker pa listina, ki jo je stranka vložila v postopek priznavanja, ni listina o v celoti opravljenem izobraževalnem programu, kot to določa 2. člen ZPVI, in torej ni predmet postopka priznavanja, ministrstvo ni ugotavljalo stopnje, v katero se tuje izobraževanje uvršča v slovenski sistem izobraževanja, ne smeri oz. področja glede na zaključen tuj izobraževalni program ter ne v tujini pridobljenega strokovnega oz. znanstvenega naslova. V skladu s 207. členom ZUP v zvezi z 11. členom ZPVI je zahtevo za priznavanje izobraževanja za namen zaposlovanja zavrnilo.

Tožnica in stranka z interesom Zavod B. v tožbi uveljavljata vse tožbene razloge po ZUS-1. Tožena stranka je absolutno bistveno kršila pravila postopka pri sprejemanju izpodbijane odločbe, ni uporabila Direktive 2005/36/ES o priznavanju poklicnih kvalifikacij in je odločala v neposrednem nasprotju s sodno prakso Sodišča Evropskih skupnosti (v nadaljevanju: SES) (sodbe v zadevah Beutenmüller, C-102/02; Collegio, C-330/03; Komisija proti Grčiji, C-274/05; Komisija proti Španiji, C-286/06; Neri, C-153/02). S tem je spregledala načelo primarnosti tega prava, odločila v nasprotju s cilji ratificiranega mednarodnega dvostranskega Sporazuma med Vlado RS in Vlado ZK o sodelovanju v izobraževanju, kulturi in znanosti, kolikor se slednji še uporablja po vstopu Slovenije v EU, zmotno uporabila določila Lizbonske konvencije in razlagala Kodeks, ki je v mednarodnem pravu soft law, čeprav Lizbonska konvencija jasno zahteva, da se vsebina Kodeksa prenese v nacionalno pravo. Najprej navaja dejansko stanje predmetne zadeve. Zavod B. je na podlagi franšizne pogodbe (Osnovne pogodbe o sodelovanju pri izvajanju tujega visokošolskega programa International Business Administration – top up degree) organizator izvajanja čezmejnega izobraževanja v Sloveniji, ki ga po uradnem angleškem programu izvaja angleška univerza B. kot univerza oz. njena članica šola C. kot fakulteta. Ta visokošolska institucija ima v ZK akreditiran študijski program International Business Administration, ki se konča z diplomo BA (Bachelor of Arts) – se pravi triletno diplomo. Nesporno je, da je ta univerza po angleškem pravu pooblaščena izdajati diplome, temu je sledilo tudi SES v zadevi Neri, C-153/02. Diploma institucije B. je javna listina, ki jo v skladu z angleškimi oz. britanskimi prisilnimi predpisi izda akreditirana visokošolska institucija v ZK. Študent krajevno študira pri Zavodu C. po programu angleške univerze, pridobi pa angleško diplomo po angleških predpisih. Izobraževalna institucija B. nima akreditacije v Sloveniji, prav tako Zavod C. ni akreditirana visokošolska institucija v Sloveniji, je pa druga ustanova, ki zagotavlja enako raven usposabljanja v smislu člena 11(d) Direktive 2005/36/ES. Zavod C. ima pravni interes za stransko intervencijo na strani tožeče stranke, ker bo odločba odpravila nejasnosti, kako je pravno dopustno, da se izvaja izobraževanje tujih univerz v Sloveniji. Lizbonska konvencija, ratificirana v Republiki Sloveniji in z začetkom veljavnosti od dne 1.2.1999, je že s stališča čistega mednarodnega prava v razmerju do Pogodbe o Evropski skupnosti (v nadaljevanju: PES) in aktov sekundarnega prava lex prior in lex generalis, veljata pa načeli lex posterior derogat legi priori in lex specialis derogat legi generali. Tožena stranka je tudi napačno določila pravno vsebino Kodeksa in zato kršila tudi Lizbonsko konvencijo. Kodeks predstavlja soft law in zato ne more ustvarjati pravic in obveznosti za posameznike, ker gre za akte, ki nimajo pravnih posledic. Njegova kršitev nima sankcije. Uporaba tega Kodeksa dobre prakse niti ni v skladu s 5. odstavkom člena X.2 Lizbonske konvencije, ki jasno pove, da »ta besedila za pogodbenice niso zavezujoča«. Navedba tožene stranke, da je v Sloveniji treba upoštevati tudi ta Kodeks, je zato nerazumljiva. Na podlagi 5. odstavka člena X.2 Lizbonske konvencije bi moral biti Kodeks »predložen pristojnim organom«, kar pomeni, da bi moral biti sprejet kot predpis, kar pa se ni zgodilo. Kodeks ni bil ratificiran v Sloveniji in objavljen v slovenskem jeziku, kot zahtevata 8. in 154. člen Ustave. Neobjavljen podzakonski predpis ne more začeti veljati in se ne sme uporabljati (kršitev načela lex non obligat nisi promulgata). Kodeks ne more ustanavljati pravic in obveznosti za stranke v upravnem postopku in se upravni organ nanj ne more sklicevati, saj stranka zaradi ustavnopravnih načel zaupanja v pravo, načela zakonitosti dela uprave in splošno tudi načela pravne države iz Ustave lahko upravičeno pričakuje, da bo uprava uporabila predpise, ki so bili v Sloveniji pravilno objavljeni. Če je ta Kodeks sploh del slovenskega prava, pa se nikakor ne sme uporabljati v neskladju s primarnim in sekundarnim pravom Evropske skupnosti, kar je storila tožena stranka. Tožba nadalje uveljavlja kršitve 3.a člena Ustave RS, členov 39., 43. in 49. PES in Direktive 2005/36/ES. Zaradi načela primarnosti prava ES tudi v razmerju do mednarodnih pogodb, ki so ratificirane in prenesene v nacionalno pravo, se določbe Lizbonske konvencije ne morejo uporabljati v razmerju med državami članicami EU. Tudi ZPVI je tožena stranka uporabila v nasprotju z določbami primarnega prava ES – 39., 43. in 49. člena PES – in v nasprotju z Direktivo 2005/36/ES. Če sodišče ne bi sledilo argumentu primarnosti prava ES, pa je Lizbonska konvencija v razmerju do PES in aktov sekundarnega prava lex generali in lex prior. Če se je Slovenija z vstopom v EU zavezala izpolnjevati nove obveznosti, ki so v nasprotju s pravicami iz starejšega sporazuma – npr. Lizbonske konvencije, mora opustiti izvrševanje pravic iz starejšega sporazuma do tiste mere, ki je nujna za izpolnitev njenih novih obveznosti. Tudi upravna praksa države članice EU mora biti v skladu s pravom Skupnosti (sodbe SES v zadevi Komisija proti Italiji, C-278/03, tč. 13; Komisija proti Italiji, C-135/05, tč. 21; Komisija proti Nemčiji, C-387/99, tč. 42; Komisija proti Nemčiji, C-441/02, tč. 47). Tožena stranka sploh ni uporabila Direktive 2005/36/ES. Ta na podlagi 14. uvodne izjave pojasnjuje, da mehanizem priznavanja Direktive 89/48/EGS ostaja nespremenjen. Posledično imajo imetniki diplom, ki dokazujejo uspešno dokončanje usposabljanja na stopnji, ki presega srednjo stopnjo in traja vsaj eno leto, pravico dostopa do reguliranih poklicev v državi članici, v kateri je tak dostop omogočen na podlagi diplome, ki dokazuje uspešno dokončanje štiriletnega visokošolskega ali univerzitetnega študija, ne glede na to, v katero stopnjo ta diploma spada v državi članici gostiteljici. Diploma v smislu te direktive je diploma, ki potrjuje uspešno dokončano usposabljanje na posrednješolski ravni, ki traja vsaj tri leta ali največ štiri leta ali enakovredno obdobje s krajšim delovnim časom, na univerzi ali visokošolskem zavodu ali drugi ustanovi, ki zagotavlja enako raven usposabljanja, in tudi poklicno usposabljanje, ki se lahko zahteva poleg posrednješolskega programa. V pravu ES je jasno določeno, da je državi članici ES prepovedano (sodba SES Komisija proti Helenski republiki, C-274/05), da 1) ne priznava diplom, ki so jih izdali pristojni organi druge države članice po izobraževanju in usposabljanju v okviru sporazuma, na podlagi katerega je izobraževanje in usposabljanje, ki ga izvaja zasebna ustanova v Sloveniji, potrjeno s strani navedenih organov; 2) s predpisi določiti ali pa izvajati takšno upravno prakso, da mora pristojni organ preveriti, ali izobraževalna ustanova, v kateri je kandidat končal svoje izobraževanje, spada pod visokošolski študij. Tožeča stranka graja tri nosilne razloge obrazložitve:

1) zahteva po visokošolski akreditaciji intervenienta Zavoda B. in tudi študijskega programa, ki ga izvaja ta zavod, je očitno nesorazmerna in nezakonita, kar izhaja iz točk 46 do 58 sodbe SES v zadevi Komisija proti Grčiji, C-274/05:

2) zahteva po primerljivosti akademskih in kvalitativnih standardih se obravnava kot da mora tuj ponudnik storitev izobraževanja izpolnjevati pogoje, kot jih mora izpolnjevati slovenski visokošolski zavod;

3) teritorialno načelo, ki je v primeru javnoveljavne izobrazbe, pridobljene na slovenskem ozemlju, takšno, da le slovenska zakonodaja lahko določi takšno izobrazbo.

Organiziranje visokošolskega izobraževanja proti plačilu je gospodarska dejavnost. V tem okviru je priznavanje diplom, ki jih izda univerza ene države članice po izobraževanju, ki poteka na ozemlju druge države članice, bistvenega pomena (SES v Neri, C-153/02, tč. 42). Očitno je, da upravna praksa, na podlagi katere se nekaterih diplom, ki so bile podeljene po univerzitetnem izobraževanju, ki ga je izvajal institucija B., ne prizna, takšna, da prepriča študente, da ne sledijo temu izobraževanju in tako težko ovira gospodarsko dejavnost institucije B., kar pomeni, da gre za nesorazmerno oviro prostemu pretoku storitev (SES v Neri, C-153/02, tč. 43, 44, 46 in 47). Pri presoji sorazmernosti zavrnitve priznanja je zlasti treba upoštevati, da tožena stranka sama priznava, da je v Sloveniji franšizno izobraževanje dopustno. Zaradi tega zavrnitev priznanja le zaradi tega, ker naj ne bi obstajali akreditacija programa in zavoda v Sloveniji, ni primerno sredstvo za dosego kakršnega koli cilja glede visokega šolstva. Upravna praksa, se pravi upravni akt, s katerim se univerzitetna diploma, ki jo izda univerza ene države članice, ne more priznati v drugi državi članici, če je izobraževanje za to diplomo potekalo v drugi državi članici v izobraževalnem zavodu v skladu s sporazumom, ki sta ga sklenila ta dva zavoda, krši 43. člen PES, ki je neposredno uporaben in ima neposredni učinek. Sklicevanje tožene stranke, da zadeva Neri ni primerljiva s predmetno, ker je šlo v prvi zadevi za institucijo na seznamu Listed Bodies, je brezpredmetna. Nepriznavanje diplome, ker je bila ta izdana po končanem izobraževanju in usposabljanju v okviru franšiznega sporazuma, pomeni tudi oviranje prostega gibanja delavcev s takšnimi diplomami, kar bi bilo v nasprotju s ciljem Direktive 2005/36/ES. Franšizni sporazumi omogočajo mobilnost in se popolnoma skladajo z duhom programa Skupnosti za izmenjavo Erasmus, ki spodbuja sodelovanje med visokošolskimi ustanovami držav članic, zato izpodbijana odločba krši člen 39 PES (sklepni predlog generalnega pravobranilca Bota v zadevi C-274/05, tč. 40 – 42). Ta člen je neposredno uporaben in se stranka lahko sklicuje nanj v postopku zoper državo. Zahteva po akreditaciji tujega angleškega študijskega programa v Sloveniji krši jasno in nepogojno besedilo Direktive 2005/36/ES. Člen 3(1)(c) te Direktive opredeli »dokazila o formalnih kvalifikacijah« kot diplome, spričevala in druga dokazila o uspešno dokončanem poklicnem usposabljanju, pridobljenem predvsem v Skupnosti, ki jih izda organ v državi članici, imenovan v skladu z zakoni ali drugimi predpisi te države članice. Direktiva ne omenja veljavne franšizne pogodbe oz. da bi se moralo visokošolsko izobraževanje, ki poteka na ozemlju Slovenije, izvajati v skladu s slovenskimi predpisi. Stalna sodna praksa SES (Komisija proti Grčiji, C-274/05, tč. 28) je, da zadošča, da je bilo izobraževanje pridobljeno predvsem v Skupnosti. Razsojeno je že bilo, da ta izraz zajema tako izobrazbo in usposobljenost, ki sta bili v celoti pridobljeni v državi članici, ki je izdala dokazilo o formalnih kvalifikacijah, kakor izobrazbo in usposobljenost, ki sta bili deloma ali v celoti pridobljeni v drugi državi članici (Beutenmüller, C-102/02, tč. 41). Člen 12 Direktive 2005/36/ES jasno določa, da se kakršna koli dokazila o formalnih kvalifikacijah ali sklop dokazil o formalnih kvalifikacijah, ki jih izda pristojni organ v državi članici, ki potrjujejo uspešno opravljeno usposabljanje v Skupnosti in jih ta država članica prizna kot enakovredna in ki imetniku podeljujejo enake pravice dostopa ali opravljanja poklica ali ki pomenijo pripravo za opravljanje poklica, obravnavajo kot dokazila o poklicnih kvalifikacijah, zajetih v členu 11. Pomemben je 2. odstavek 12. člena, ki določa, da kakršna koli poklicna kvalifikacija, ki imetniku podeljuje pravice na podlagi zakonov in predpisov, čeprav ne izpolnjujejo zahtev, določenih z zakoni in drugimi predpisi, ki veljajo v državi članici izvora za dostop do poklica in njihovega opravljanja, se prav tako obravnava kot takšen dokaz o formalnih kvalifikacijah pod enakimi pogoji, kot so določeni v 1. odstavku 12. člena. V skladu z jasnim in nepogojnim besedilom Direktive ima torej tožeča stranka pravico, da doseže priznavanje izobraževanja za namen zaposlovanja. Splošni sistem priznavanja visokošolskih diplom, določen sedaj z Direktivo 2005/36/ES, temelji namreč na vzajemnem zaupanju, ki ga imajo države članice v poklicne kvalifikacije, ki jih podeljujejo. Ta ureditev v bistvu postavlja domnevo, da kvalifikacije kandidata, ki sme opravljati reguliran poklic v državi članici, zadoščajo za opravljanje tega poklica v drugih državah članicah (Komisija proti Grčiji, C-274/05, tč. 30). Glede na besedilo Direktive 2005/36/ES tudi ni nujno opraviti izobraževanja in usposabljanja na univerzi ali visokošolski ustanovi. V skladu s členom 11(d) je namreč dovolj, da gre za »ustanovo, ki zagotavlja enako raven usposabljanja«. Namen pogoja iz te določbe ni zagotavljati, da izobraževalna ustanova izpolnjuje formalne pogoje glede svojega statusa, ampak se nanaša zlasti na stopnjo izobrazbe in usposobljenosti. Britanske diplome se ne da presojati v skladu s slovenskim pravom, ampak v skladu z zakonodajo države članice, ki je diplomo izdala. Pravo ES ne uvaja merila teritorialnosti glede kraja izobraževanja in usposabljanja. Tožena stranka je v izpodbijani odločbi razlagala franšizno pogodbo, ki je sporazum zasebnega prava. Razlaga pogodbe je možna v pravdnem postopku, podana je kršitev 2. člena ZUP. Določbe franšizne pogodbe ustvarjajo obveznosti le med strankama pogodbe in ne za tretje. Zato tudi ni stvar javnega interesa. Z zavrnitvijo zahteve za zaslišanje prič, predstavnikov institucije B., je bilo dejansko stanje nepopolno ugotovljeno, saj bi bilo lahko na ta način pojasnjeno sodelovanje med Zavodom C. in institucijo B. ter pravna narava diplome tožeče stranke. Tožena stranka ni upoštevala namena in cilja ratificiranega Sporazuma med Vlado RS in Vlado ZK o sodelovanju v izobraževanju, kulturi in znanosti, če se še uporablja po pristopu Slovenije k EU, čeprav je po ratifikacijskem zakonu prav ona pristojni organ za njegovo izvajanje. Tožnica navaja kršitve 5., 6. in 17. člena Sporazuma. Zavrnitev priznavanja je v nasprotju s cilji bilateralnega sporazuma, saj ne prispeva k povišanju izmenjave učiteljev in študentov, pač pa prispeva k zatiranju pretoka izobrazbe v vsebinskem, kadrovskem in institucionalnem smislu. Z zavrnitvijo zahteve za zaslišanje prič, predstavnikov institucije B., je tožena stranka ravnala v nasprotju z bona fide izvrševanjem mednarodnih pogodb, sprožiti bi morala vsaj postopek posvetovanja po 17. členu Sporazuma. Predmetna zadeva poleg tega zadeva razlago prava EU in večje število študentov zasebnega zavoda, zaradi tega je po mnenju tožeče stranke potrebna glavna obravnava. Če sodišče meni, da razlaga prava EU, zlasti 39., 43. in 49. člena PES in Direktiva 2005/36/ES, ki je podana v sodbah SES v zadevah Beutenmüller, Collegio, Komisija proti Grčiji, Komisija proti Italiji in Neri, ni dovolj jasna, tožeča stranka predlaga, da sodišče predloži SES vprašanje o razlagi prava ES v predhodno odločanje. SES je v sistemu slovenskega ustavnega prava naravni in zakoniti sodnik za razlago prava ES in bi opustitev postavitve vprašanja za predhodno odločanje z naslova 234. člena PES pomenila kršitev pravice do naravnega in zakonitega sodnika iz 23. člena Ustave ter 22. člena Ustave. V predmetni zadevi revizija ni dopustna, saj vrednost spora ne dosega 20.000,00 EUR, zato je Upravno sodišče RS v tej zadevi nacionalno sodišče zadnje stopnje in mora odločati o pravu ES. Tožeča stranka predlaga predložitev vprašanja: »Ali sta nacionalna ureditev in upravna praksa, na podlagi katerih se v Sloveniji zavrne priznanje diplom in kvalifikacij, ki jih podeli tuja – konkretno angleška univerza B. – na podlagi izobraževanja, ki poteka na zasebnem izobraževalnem zavodu v Sloveniji na podlagi franšizne pogodbe po programu te angleške univerze, ki so ga v ZK odobrili pristojni organi, zavrnitev pa se obrazloži s tem, da študijski program tuje univerze in zavod, ki v imenu in za račun angleške univerze krajevno izvaja ta program, nista akreditirana pred pristojnimi organi RS, v skladu s členi 39, 43 in 49 PES in Direktivo 2005/36/ES?« Ob podobnem dejanskem in enakem pravnem stanju je tožena stranka 22 študentom izobraževalne institucije B. izdala zavrnilne odločbe. Pravice in obveznosti se vse opirajo na podobno dejansko in isto pravno podlago, zaradi česar tožeča stranka tudi predlaga izvedbo vzorčnega postopka. Sodišču predlaga, da razsodi: 1) da izvede vzorčni postopek, 2) na podlagi 113.a člena Zakona o sodiščih in 234. člena PES se Sodišču ES predloži v predhodno odločanje zgoraj navedeno vprašanje, 3) postopek se prekine do izdaje predhodne odločbe Sodišča ES, 4) odločba tožene stranke se odpravi in se zadeva vrne toženi stranki v ponovno odločanje, 5) tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške upravnega spora pod izvršbo v 15 dneh od izdaje sodbe sodišča prve stopnje vse do plačila. Podredno predlaga, da se izpodbijana odločba odpravi in zadeva vrne toženi stranki v ponovno odločanje, tožena stranka pa je dolžna tožeči stranki povrniti stroške upravnega spora pod izvršbo v 15 dneh od izdaje sodbe sodišča prve stopnje do plačila.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo najprej poziva sodišče, naj upošteva razlikovanje med priznavanjem izobraževanja za namen zaposlovanja, določenega v ZPVI, in priznavanjem poklicnih kvalifikacij, na katero se sklicuje tožnica in ki je skladno z Direktivo 2005/36/ES implementirano z Zakonom o postopku priznavanja poklicnih kvalifikacij državljanom držav članic Evropske unije, Evropskega gospodarskega prostora in Švicarske konfederacije za opravljanje reguliranih poklicev oz. dejavnosti v Republiki Sloveniji. Slednje sodi v delovno področje Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve, postopke priznavanja poklicnih kvalifikacij za posamezne regulirane poklice oz. dejavnosti v RS pa vodijo pristojna ministrstva. Tožnica je s samo vložitvijo vloge jasno nakazala, da želi priznavanje pridobljene diplome skladno z ZPVI in ne priznavanja poklicnih kvalifikacij za opravljanje reguliranega poklica. Navaja, da Zavod C. izvaja visokošolski program International Business Administration – top up degree izven zakonskega okvira visokošolske dejavnosti v Republiki Sloveniji, saj je za pridobitev statusa javnoveljavnih visokošolskih študijskih programov potrebna akreditacija programa (32. člen ZViS) in akreditacija institucije (16. člen ZViS). Poleg tega ni niti uvrščen na seznam Listed Bodies pri ministrstvu, pristojnem za visoko šolstvo v ZK, kar bi potrjevalo, da je priznan s strani javne oblasti v ZK. Ministrstvo, pristojno za visoko šolstvo v ZK (Department for Business, Innovation and Skills) na uradnih spletnih straneh zahteva, da so tuje institucije, ki program izvajajo, podvržene mehanizmom zagotavljanja kvalitete s strani lastne nacionalne zakonodaje. Glede zadeve Neri tožena stranka navaja, da niti v predmetni zadevi ne oporeka navedbam tožnice, da je institucija B. pooblaščena izdajati diplome po angleškem pravu. Upravna praksa, glede katere je podan odgovor SES na predhodno vprašanje, ni enaka. V primeru Neri je bila oporekana upravna praksa države članice, ki diskriminira glede na nacionalnost pri izvajanju iste aktivnosti in omejuje tujo (angleško) institucijo ESB, ki je popolnoma skladna s pravom druge države članice, pri svobodnem ustanavljanju v Italiji (ESB je bila akreditirana v ZK oz. na seznamu Listed Bodies). V predmetni zadevi pa je diplomo institucije A. pridobila slovenska študentka, ki je študirala na slovenski instituciji, ki ne sodi v visokošolski sistem ne v Sloveniji in ne v ZK. Šlo je za izobraževanje, izvajano na temelju pogodbe zasebnega gospodarskega prava med določeno univerzo in zasebno ustanovo iz druge države članice. Šlo je za storitveno dejavnost, javnoveljavni visokošolski prostor pa je na lastnem teritoriju pristojna urejati le država z nacionalno zakonodajo. Predmet Direktive 2005/36/ES se nanaša na sistem priznavanja poklicnih kvalifikacij za opravljanje reguliranih poklicev v državah članicah EU, v primerih, ko si posameznik pridobi pravico do opravljanja reguliranega poklica ali dejavnosti v določeni državi članici ter bi to isto že pridobljeno pravico želel koristiti tudi v drugi državi članici EU. V področje uporabe Direktive 2005/36/ES sodi v skladu z njenim 1(a) členom poklicna kvalifikacija, ki ni listina o izobraževanju, kot jo določa ZPVI, temveč »kvalifikacije, ki se izkazujejo z dokazili o formalnih kvalifikacijah, potrdilom o kompetencah, navedenimi v členu 11(a)(i) in/ ali poklicnimi izkušnjami. Dokazila o poklicnih kvalifikacijah so diplome, spričevala in druga dokazila o uspešno dokončanem poklicnem usposabljanju.« Izpostavljena je torej usposobljenost za opravljanje reguliranega poklica ali poklicne dejavnosti in ne listina o v celoti opravljenem izobraževanju. Gre za popolnoma ločena postopka. Imetniku pridobljene poklicne kvalifikacije v določeni državi članici EU naj bi se v skladu z Direktivo 2005/36/ES pravica do dostopa in opravljanja reguliranega poklica priznala v vsaki državi članici EU. Iz 10. člena Direktive 2005/36/ES izhaja, da se uporablja za naslednje poklice: zdravnike z osnovno usposobljenostjo, zdravnike specialiste, medicinske sestre za splošno zdravstveno nego, zobozdravnike, zobozdravnike specialiste, veterinarje, babice, farmacevte in arhitekte. Med naštetimi ni poklica, za katerega je tožnica obiskovala izobraževalni program International Business Administration (Conversion Course). Tudi iz Evidence reguliranih poklicev oz. dejavnosti v Sloveniji, za katero je pristojno Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve, je razvidno, da izobraževanje, ki ga je tožnica zaključila, ne vodi do reguliranega poklica v Sloveniji. Navedena direktiva zato ni pravna podlaga za odločanje v tej zadevi. Navedba tožeče stranke, da je Zavod C. skladno s členom 11(d) »druga ustanova, ki zagotavlja enako raven kot usposabljanje«, je iz tega razloga nerelevantna. Neutemeljeno je tudi tožničino sklicevanje na sklepni predlog generalnega pravobranilca Bota z dne 19.4.2007 v zadevi Komisija proti Helenski republiki, C-274/05. SES v 37. točki sodbe samo poudarja, da se Direktiva 98/48/ES ne nanaša priznavanje univerzitetne izobrazbe, ampak zajema zgolj samo poklicne kvalifikacije, s katerimi se dostopa do reguliranih poklicev. Tožena stranka prereka tožbene navedbe, da je zmotno uporabila določila Lizbonske konvencije. Gre za akt mednarodnega prava in je osnova za priznavanje izobraževanja v 49 državah pogodbenicah, tako v državah članicah EU kot tudi drugod. Je najmodernejši instrument na področju priznavanja izobraževanja, ki omogoča priznavanje v skladu z novimi razvojnimi trendi in politikami v izobraževanju. Uporaba Lizbonske konvencije ni v nasprotju ne s primarno ne s sekundarno zakonodajo EU. Diploma, pridobljena z obliko TNI, je pogojno lahko predmet urejanja Lizbonske konvencije, in sicer s komplementarnim Kodeksom. Ni bistveno, da 5. odstavek člena X.2 Lizbonske konvencije res pove, da »ta besedila za pogodbenice niso zavezujoča«, saj navedeni člen tudi določa, da se morajo pogodbenice kar najbolje potruditi, da jih predložijo pristojnim organom in spodbujajo njihovo uporabo. Ker obstoječa slovenska nacionalna zakonodaja ne ureja TNI, navedeni evropski sekundarni akti pa niso relevantni za predmetno zadevo, je ob upoštevanju ustavnega načela pravne države bila edina možnost, na podlagi katere bi bilo pridobljeno izobraževanje lahko predmet priznavanja, prav uporaba Kodeksa kot pomožnega pravnega vira. Tožena stranka ponovno poudarja, da ni odločala na podlagi Kodeksa, kar je razvidno tudi iz uvoda izpodbijane odločbe, kjer je naveden zgolj ZPVI, ampak ga je upoštevala kot pomožni pravni vir. Poleg tega 3. člen ZPVI določa, da se glede na namen priznavanja in vrednotenja izobraževanja v skladu z zakonom uporabljajo mednarodna načela. V skladu s tem je tožena stranka upoštevala mednarodna načela, določena v Kodeksu. Tožena stranka navaja, da se praksa SES, ki jo je navedla tožnica, v celoti nanaša na poklicne kvalifikacije in s tem področjem povezanimi direktivami, zato je za predmetno zadevo nerelevantna. Tudi sicer sodbo v zadevi Komisija proti Helenski republiki, C-274/05, tožnica navaja zgolj delno in pomanjkljivo. Dejansko stanje se v bistvenih elementih razlikuje od dejanskega stanja v predmetni zadevi. Jedro spora je bilo v tem, da je Helenska republika kršila Direktivo 89/48/ES, ker v skladu z nacionalno zakonodajo ni priznavala poklicnih kvalifikacij in pravice do opravljanja določenega poklica v državi ter ker kot država gostiteljica ni priznavala diplom, ki jih je izdal pristojni organ v drugi državi članici, če je bila diploma pridobljena z izobraževanjem in usposabljanjem, ki je v celoti ali deloma potekalo v državi članici gostiteljici in ga je izvajala zasebna ustanova, saj naj bi skladno z grško ustavo visokošolsko in univerzitetno izobraževanje zagotavljale edino in izključno javne ustanove. Helenska republika je kršila Direktivo 89/48/ES s tem, ko ni priznala navedenih poklicnih kvalifikacij in posledično kandidatu zavrnila oz. onemogočila opravljati svoj poklic v svoji državi. V 22. točki iste sodbe je še navedeno, da sta v skladu s členoma 149 PES in 150 PES vsebina in organizacija izobraževalnega sistema v pristojnosti držav članic. Zato naj bi izobraževanje in usposabljanje, ki se izvaja na ozemlju države članice, urejalo notranje pravo te države, ki naj bi bila svobodna zlasti pri določanju pravne ureditve visokošolskih izobraževalnih ustanov ter vsebine in stopnje univerzitetnega ali visokošolskega izobraževanja. Slovenska visokošolska zakonodaja predvideva in dopušča ustanavljanje javnih in zasebnih institucij, izvajanje izobraževanja ter priznavanje diplom obeh vrst institucij. Vendar pa je za pridobitev javnoveljavnosti visokošolskih študijskih programov potrebna akreditacija programa ter za javnoveljavnost visokošolskega zavoda akreditacija institucije. Poleg tega ZViS v 9. členu določa, da lahko visokošolski zavod ustanovijo domače in tuje fizične in pravne osebe, kar onemogoča diskriminacijo različnih ustanoviteljev zavodov. Glede zatrjevane kršitve 43. člena PES tožena stranka navaja, da gre v predmetni zadevi za slovensko institucijo, ki v sodelovanju s tujo visokošolsko institucijo izvaja storitev na slovenskih tleh. Zavod B., kot že večkrat izpostavljeno, ni usklajen z visokošolsko zakonodajo ZK za izvajanje javnoveljavne izobrazbe, kot to velja za ESB v zadevi predhodnega vprašanja Neri. Izpodbijana odločba ne ovira prostega gibanja delavcev niti mobilnosti študentov, saj so v obravnavanem primeru udeleženi slovenski študentje, ki na domačih tleh obiskujejo domač višješolski zavod, ki sicer izvaja tuj študijski program, katerega izvedbo pa izvršujejo slovenski pedagoški delavci. Tožena stranka navaja, da je brezpredmetno postavljati predhodno vprašanje v obliki, kot ga je predlagala tožeča stranka. Ponovno razlaga razliko med poklicnimi kvalifikacijami in tovrstno pravno podlago ter postopkom priznavanja izobraževanja ter pravno podlago slednjega. Predlaga, da sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne in potrdi izpodbijano odločbo.

Tožeča stranka v pripravljalni vlogi prereka navedbe tožene stranke iz odgovora na tožbo. Sklicuje se na sodbo SES v zadevi Chatzithanasis, C-151/07, iz izreka katere izhaja, da je treba člene 1(a), 3 in 4 Direktive 92/51/EGS, ki dopolnjuje Direktivo 89/48/EGS, kot je bila spremenjena z Direktivo 2001/19/ES, razlagati tako, da morajo pristojni organi države članice gostiteljice na podlagi 3. člena te Direktive in brez poseganja v uporabo 4. člena te Direktive, priznati diplomo, ki jo je izdal pristojni organ v drugi državi članici, čeprav ta diploma potrjuje izobrazbo in usposobljenost, ki je bila v celoti ali deloma pridobljena na ustanovi, ki ima sedež v državi članici gostiteljici, v skladu z zakonodajo te države pa ni priznana kot izobraževalna ustanova. Takšno mnenje je potrdila tudi pravna teorija. Država članica ne more zavrniti priznanja kakršne koli diplome, če jo je v skladu s predpisi države izvora izdala institucija v državi izvora (Stéphane Rodrigues: Chronique de jurisprudence communautaire: marché intérieur – Marchandises, Services et Capitaux (2007-2008), Cahiers de droit européen 1/2009, str. 267). Navaja tudi primer Komisija proti Grčiji, C-84/07, kjer je Komisija tožila Grčijo zaradi nepriznavanja diplom na podlagi franšiznega izobraževanja. Opozarja, da 12. člen Direktive 2005/36/ES določa enako obravnavanje kvalifikacij. Direktiva franšizne pogodbe in njene akreditacije ne omenja, kar pomeni, da je slovenski organ ta nov pogoj oblikoval brez pooblastila in s tem kršil navedeno direktivo. V predmetni zadevi je za vprašanje priznanja tuje diplome brezpredmetno, ali je Zavod C. akreditirana institucija, ali ima akreditiran program v RS in ali je umeščen na seznam t. i. Listed Bodies. Zavod C. ne izvaja svojega študijskega programa, študentje ne opravljajo izpitov Zavoda C., prav tako Zavod C. ne izdaja diplom. Študentje opravljajo program angleške univerze B., prav tako izpite B. ter pridobijo diplomo institucije B. Angleška univerza C. pa ima ustrezne akreditacije v matični državi in lahko izdaja javnoveljavne listine o pridobljeni izobrazbi. Listina, katere priznanje zahteva tožnica, je bila izdana s strani institucije B. v matični Veliki Britaniji, Zavod C. je bil zgolj organizator izobraževanja v smislu tehničnega in administrativnega poslovanja, ta okoliščina pa na kakovost in poreklo izobrazbe ter njene diplome kakor tudi na njeno veljavnost ne more imeti vpliva. Neumestna je navedba tožene stranke, da Ministrstvo za visoko šolstvo v ZK na uradnih spletnih straneh zahteva, da so tuje institucije, ki izvajajo program, podvržene mehanizmom zagotavljanja kvalitete s strani lastne nacionalne zakonodaje, saj Zavod C. izvaja program po programu, navodilih in nadzoru institucije B. in nima tako nobene veze s slovensko nacionalno zakonodajo. Tožena stranka je spregledala, da se poleg Direktive 92/51/EGS uporablja v tej zadevi tudi Direktiva 89/48/ES. Iz 22. točke sodbe SES v zadevi C-151/07 izhaja, da kar velja za Direktivo 92/51/EGS, velja za Direktivo 89/48/ES, katere sistem se še vedno uporablja pod Direktivo 2005/36/ES. Razlaga tožene stranke, da slednja direktiva velja le za priznavanje poklicnih kvalifikacij, ne pa za priznavanje izobraževanja za namen zaposlovanja, ne vzdrži, saj je bistven sam sistem priznavanja. Podobno govori zadeva Morgenbesser, C-313/01, v kateri je SES odločilo, da gre za kršitev temeljne svoboščine ustanavljanja in prostega pretoka delovne sile, če država članica ne prizna diplome (tudi akademskih stopenj izobrazbe), pridobljene v drugi državi članici, v kateri je ta diploma priznana, kot enakovredne diplomi, pridobljeni na univerzi prve države članice. Če obstajajo pomisleki za priznanje tuje diplome, so lahko ti izraženi zgolj v obsegu vsebine in kvalitete pridobljene izobrazbe. Če slednja ni enakovredna izobrazbi, ki se jo prizna z diplomo domače univerze, mora država članica zagotavljati t. i. izravnavo tuje izobrazbe v njenih pomanjkljivih delih s ciljem, da bo v tujini pridobljena izobrazba z izravnavo enakovredna domači izobrazbi. Tožeča stranka je pridobila izobrazbo, priznano z diplomo institucije B., z namenom pridobitve določenega poklica, saj je prav to namen izobraževanja. Tožnica navaja, da je katera koli diploma namenjena prav pridobitvi poklica, ki ustreza tej diplomi. Poleg nepravilnega tolmačenja glede uporabe Direktive 2005/36/ES tožena stranka tudi nepravilno navaja seznam reguliranih poklicev. Skladno z v postopku citirano sodno prakso področje uporabe Direktive 2005/36/ES ne zajema zgolj poklicev, navedenih v 10. členu te direktive, ampak je seznam reguliranih poklicev odvisen od nacionalne ureditve. Če se v konkretnem primeru ne uporablja Direktiva 2005/36/ES, se uporablja primarno pravo ES – členi 39, 43 in 49 PES.

Tožena stranka na pripravljalno vlogo tožeče stranke odgovarja, da gre tudi v zadevi Chatzithanasis za primer priznavanja poklicnih kvalifikacij v dveh državah članicah EU za poklic optika. Navaja zadevo Gräbner, C-294/00, v kateri je SES ugotovilo, da skladno z avstrijsko zakonodajo zdravilstvo ne velja za reguliran poklic, zaradi česar Direktiva 92/52 ni bila uporabljena. Tako mnenje potrjuje tudi sodba SES v zadevi Georgios Aranitis, C-164/94, ki je odločilo, da se Direktiva 89/48/ES ne uporablja, ko predmetnega poklica ni mogoče opredeliti kot reguliran poklic, torej ga ne urejajo pravila države članice, v kateri bi posameznik želel delati. O tem je pojasnjeno tudi v pravni literaturi: Knez, Rajko et al.: Odločitve Sodišča Evropskih skupnosti in Sodišča prve stopnje s pojasnili, Ljubljana, Nebra, 2004, str 616. Izobraževanje v predmetni zadevi ne vodi do nobenega izmed obstoječih reguliranih poklicev oz. dejavnosti v Sloveniji. Če poklic v državi, v kateri bi kandidat želel delati, ni reguliran poklic, priznavanje poklicnih kvalifikacij v uradnem postopku sploh ni možno, kandidat pa se lahko zaposli in opravlja delo neposredno na podlagi pridobljenih znanj, izkušenj, usposobljenosti, pridobljenih v sklopu svojega izobraževanja. Tožena stranka navaja, da iz osnovne pogodbe izhaja, da je izvajanje tujega izobraževanja v primeru programa International Business Administration – top up degree osnovano na temelju franšizne pogodbe, torej na slovenski višješolski instituciji. Na podlagi Osnovne pogodbe izhaja tudi, da je imel Zavod B. obveznost, da bo zagotovil zakonito izvajanje tujega visokošolskega programa ter si pridobil vsa potrebna dovoljenja pristojnih organov za izvajanje programa na ozemlju Slovenije na zakonit način. Te pogodbe tožena stranka ni razlagala, ampak je zgolj pridobila informacije o poteku in načinu izobraževanja tujega programa institucije B., ki ga je izvajal Zavod C. v Sloveniji.

Med strankama niso sporna naslednja pravno relevantna dejstva: da je tožnica je dne 16. 4. 2008 pri toženi stranki vložila zahtevo za priznavanje izobraževanja za namen zaposlovanja na podlagi tuje listine, ki jo je izdala visokošolska institucija B. o uspešnem zaključku študijskega programa International Business Administration – top up degree z diplomo Bachelor of Arts with First Class Honours in International Business Administration in da je zahtevala, da se v postopku ugotovi stopnja, v katero se tuje izobraževanje uvršča v slovenski sistem izobraževanja, smer oziroma področje in v tujini pridobljen strokovni oziroma znanstveni naslov; da se je zadevni izobraževalni program izvajal na podlagi Osnovne pogodbe o sodelovanju med institucijama B. in Zavodom C.; da se je tožnica vključila neposredno v zadnji letnik zadevnega izobraževalnega programa na osnovi zaključenega dvoletnega višješolskega programa komercialist na šoli Ž. v Ljubljani; da se je zadevni izobraževalni program v celoti izvajal v Republiki Sloveniji, v slovenskem jeziku, s strani Zavoda B., v obliki izrednega študija (part-time); da je institucija B. v ZK upravičena javnoveljavno izvajati program International Business Administration, ki se konča z javnoveljavno diplomo Bachelor of Arts, ne pa tudi v Sloveniji; da Zavod C. v RS ne izpolnjuje pogojev za izvajanje visokošolske dejavnosti na podlagi 16. in 32. člena ZviS.

Bistvo spora med strankama zadeva materialnopravno podlago za priznavanje zadevne listine za namen zaposlovanja.

Priznavanje izobraževanja za namen zaposlovanja ureja III. poglavje Zakona o priznavanju in vrednotenju izobraževanja (Ur. l. RS, št. 73/2004; v nadaljevanju: ZPVI). Določilo 10. člena ZPVI tako določa, da je priznavanje za namen zaposlovanja postopek, v katerem se imetniku tuje listine z odločbo ugotovi stopnja, v katero se tuje izobraževanje uvršča v slovenski sistem izobraževanja, smer oziroma področje glede na zaključen tuj izobraževalni program, v tujini pridobljen naziv poklicne oziroma strokovne izobrazbe, strokovni oziroma znanstveni naslov oziroma enakovrednost v tujini pridobljenega naziva poklicne oziroma strokovne izobrazbe in strokovnega oziroma znanstvenega naslova slovenskemu nazivu poklicne oziroma strokovne izobrazbe in strokovnemu oziroma znanstvenemu naslovu. Prvi odstavek 11. člena ZPVI določa, da se postopek za priznavanje za namen zaposlovanja začne na zahtevo imetnika tuje listine o v celoti opravljenem izobraževalnem programu, ki jo vloži na predpisanem obrazcu pri ministrstvu; ministrstvo pa izda odločbo (drugi odstavek 11. člena ZPVI). Skladno z drugo alineo 2. člena ZPVI je listina o v celoti opravljenem izobraževalnem programu spričevalo, diploma ali druga listina o opravljenem izobraževalnem programu in pridobljeni stopnji izobrazbe na izobraževalni ustanovi v skladu s predpisi države, ki je listino izdala. V postopku priznavanja takšne listine se torej presoja njena javna veljavnost v državi izobraževalne ustanove, izdajateljice listine. Glede na to, da je tožnica na podlagi zadevne listine za namen zaposlovanja zahtevala ugotovitev stopnje, v katero se njen izobraževalni program, katerega zaključek dokazuje z zadevno listino, uvršča v slovenski sistem izobraževanja, ugotovitev smeri oziroma področja glede na zaključen izobraževalni program in pridobljenega strokovnega oziroma znanstvenega naslova, kar izrecno ureja ZPVI v III. poglavju, je materialnopravno treba uporabiti določbe ZPVI. Ob tem je zakonodajalec še določil, da se glede na namen priznavanja izobraževanja v skladu s tem zakonom uporabljajo tudi mednarodna načela (prvi odstavek 3. člena ZPVI). Zaradi tega in še posebej zaradi določbe 8. člena Ustave, po kateri se ratificirane in objavljene mednarodne pogodbe uporabljajo neposredno, mora sodišče v tem upravnem sporu upoštevati tudi vsebino Lizbonske konvencije. Lizbonska konvencija je bila v Republiki Sloveniji ratificirana z Zakonom o ratifikaciji Konvencije o priznavanju visokošolskih kvalifikacij v evropski regiji (MKPVKE, Ur. l. RS, št. 45/99 – MP, Ur. l. RS, št. 14/99). Država pogodbenica Lizbonske konvencije je tudi ZK, ki je navedeno mednarodno pogodbo ratificirala leta 2003. Iz nesporno ugotovljenega dejanskega stanja izhaja, da sta pri predmetnem izobraževalnem programu sodelovali dve izobraževalni ustanovi: tuja institucija iz ZK (institucija A.), ki je zadevno listino izdala, in Zavod B., ki je na podlagi osnovne pogodbe program v celoti izvajal v Sloveniji. V predmetni zadevi torej ne gre za (običajno) situacijo, v kateri ista izobraževalna ustanova izvaja izobraževalni program in izda listino o opravljenem izobraževalnem programu, temveč sta vključeni dve instituciji v dveh različnih državah in posledično pripadajoči dvema nacionalnima pravnima redoma. Primerov t.i. transnacionalnega izobraževanja slovenski predpisi v času izdaje izpodbijane odločbe niso izrecno urejali. Visokošolsko transnacionalno izobraževanje je postalo predmet normativnega urejanja šele z novelo ZVis-G (Ur. l. RS, št. 86/2009), ki se uporablja od dne 1. 5. 2010 in v 33.c členu za visokošolsko transnacionalno izobraževanje opredeljuje vse oblike in načine visokošolskega izobraževanja, pri katerem se javno veljavni študijski program v celoti ali njegovi posamezni deli izvajajo v drugi državi, kot je sedež nosilca visokošolskega študijskega programa. Sodišče ugotavlja, da tudi Lizbonska konvencija transnacionalnega izobraževanja izrecno ne ureja. Vendar pa Lizbonska konvencija državam pogodbenicam omogoča, da lahko določijo, da se priznavanje visokošolskih kvalifikacij, ki jih na njenem ozemlju podeljujejo tuji izobraževalni zavodi, ureja po določbah notranje zakonodaje ali posebnih sporazumov, sklenjenih z matično državo teh zavodov (člen VI. 5 Lizbonske konvencije). Ker Sporazum med Vlado Republike Slovenije in Vlado Združenega kraljestva Velike Britanije in Irske o sodelovanju v izobraževanju, kulturi in znanosti z dne 22. 4. 1993, ki je bil ratificiran z Zakonom o ratifikaciji Sporazuma med Vlado Republike Slovenije in Vlado združenega kraljestva Velike Britanije in Irske o sodelovanju v izobraževanju, kulturi in znanosti (Ur. l. RS, št. 33/94) z vidika obravnavanega spora vsebuje za ta spor relevantno samo določbo, po kateri bosta podpisnici proučili možnosti za medsebojno priznavanje spričeval, stopnje izobrazbe, visokošolskih diplom in nazivov (6. člen), je za obravnavani upravni spor relevanten samo ZPVI ter (na podlagi prvega odstavka 3. člena ZPVI) mednarodna načela, kolikor le-ta izhajajo iz Kodeksa dobre prakse v izvajanju transnacionalnega izobraževanja (Code of Good Practice in the Provision of Transnational Education; v nadaljevanju: Kodeks). Eden od ciljev Kodeksa je ravno olajševanje priznavanja transnacionalnega izobraževanja (osmi odstavek preambule Kodeksa). Kodeks torej ni predpis, za katerega bi veljalo določilo 154. člena Ustave, ampak gre za mednarodna načela dobre prakse, ki ga je sprejel Odbor Lizbonske konvencije leta 2001 in revidirano različico leta 2007. Odbor Lizbonske konvencije je organ, ki je ustanovljen na podlagi določila člena X.1 Lizbonske konvencije z namenom nadzora, spodbujanja in olajševanja izvajanja Lizbonske konvencije. Na podlagi določila pete točke člena X.2 Lizbonske konvencije ima Odbor izrecno pristojnost sprejemanja priporočil, deklaracij, protokolov in kodeksov dobre prakse z večino glasov vseh pogodbenic zato, da bi pristojne organe pogodbenic vodili pri izvajanju konvencije in pri obravnavanju vlog za priznanje visokošolskih kvalifikacij. Kodeks je bil torej sprejet z namenom spodbujanja uporabe Lizbonske konvencije tudi na podlagi dobrih praks, k dobronamernemu izpolnjevanju obveznosti iz mednarodnih pogodb (pacta sunt servanda) pa je Republika Slovenija kot država pogodbenica zavezana skladno s 26. členom, 1. točko 31. člena in točko 3.b. 31. člena Dunajske konvencije o pogodbenem pravu (Uredba o ratifikaciji Dunajske konvencije o pogodbenem pravu, Ur. l. SFRJ, št. 30/72 – MP, Akt o notifikaciji nasledstva konvencij OZN … Ur. l. RS - MP, št. 9/92, Ur. l. RS, št. 35/92). Tudi iz same dikcije pete točke člena X.2 Lizbonske konvencije izhaja, da kodeks dobre prakse ni obvezujoč za pogodbenico, vendar pa se morajo pogodbenice kar najbolj potruditi, da jih predložijo pristojnim organom in spodbujati njihovo uporabo. Predložitve pristojnim organom ni mogoče razlagati kot dolžnosti, da se vsebina Kodeksa prenese v nacionalno pravo kot podzakonski predpis kot navaja tožeča stranka. Pojem »pristojni organ« v besedilu Lizbonske konvencije pomeni organ, pristojen za sprejemanje obvezujočih odločitev o priznavanju tujih kvalifikacij, ki nima nujno tudi splošne normodajne pristojnosti. Navedene vrste dokumentov, med katere spada tudi Kodeks, ki jih lahko sprejema Odbor, so sprejete z večino glasov vseh pogodbenic in odražajo uveljavljena mednarodna načela na področju priznavanja visokošolskih kvalifikacij. Kodeks kodificira mednarodna načela na področju priznavanja transnacionalnega izobraževanja (11. in 16. odstavek preambule revidirane različice Kodeksa) in ažurira izvajanje Lizbonske konvencije z novim razvojem v visokošolskem sodelovanju (17. odstavek preambule revidirane različice Kodeksa). Dolžnost uporabe mednarodnih načel pri priznavanju izobraževanja pa izrecno predvideva tudi določilo prvega odstavka 3. člena ZPVI. Zaradi tega je tožena stranka imela vso potrebno pravno podlago, da je zahtevek tožeče stranke presojala po določilu prvega odstavka 3. člena ZPVI v povezavi s Kodeksom in načelom skladnosti izobraževalnih ustanov, vključenih v transnacionalno izobraževanje, z nacionalnimi predpisi obeh zadevnih držav (Section II. Principles, točka 1). To pomeni, da je pravilna razlaga določila prvega odstavka 3. člena ZPVI, ki napotuje na uporabo domačih predpisov in mednarodnih načel ta, da se v primerih transnacionalnega izobraževanja, kjer tuji visokošolski izobraževalni program v celoti izvaja izobraževalna ustanova na ozemlju Republike Slovenije, priznavanje izobraževanja za namen zaposlitve presoja po določbah predpisov države, ki je listino izdala, poleg tega pa še po določbah, ki urejajo javnoveljavnost visokošolskega zavoda izvajalca izobraževanja in izobraževalnega programa v slovenski zakonodaji; s tega vidika je torej bistveno določilo prvega odstavka 3. člena ZPVI (v povezavi s 1. členom ZPVI) in ne določilo 2. alinee drugega odstavka 2. člena ZPVI, na katero se tožena stranka tudi sklicuje v obrazložitvi, saj je slednje določilo zgolj pojasnjevalne narave in ne določa, da je treba zahtevke za priznavanje izobraževanja presojati po predpisih države, ki je listino izdala, ampak je namen te določbe zgolj pojasniti, da so predmet priznavanja po tem zakonu tudi listine, ki so izdane po predpisih države, ki je listino izdala. Da gre v konkretnem primeru za takšno listino, ki je izdana po predpisih države, ki je listino izdala, med strankama ni sporno. V postopku odločanja o zahtevku za priznanje izobraževanja pa je treba ZPVI uporabiti tudi v povezavi z Zakonom o visokem šolstvu (Ur. l. RS, št. 67/1993 z nadaljnjimi spremembami in dopolnitvami, vključno z ZViS-F, Ur. l. RS, št. 64/2008, kot je veljal v času izdaje izpodbijane odločbe; v nadaljevanju: ZViS). Statusna vprašanja visokošolskih zavodov in pogoje za opravljanje visokošolske dejavnosti v RS namreč določa ZViS. V prvem odstavku 9. člena ZViS določa, da visokošolski zavod lahko ustanovijo domače in tuje fizične in pravne osebe. Določilo 14. člena ZViS ureja pogoje za ustanovitev, med katerimi so: opredeljena študijska področja, za katere se visokošolski zavod ustanavlja; zagotovljeni ustrezni prostori in oprema za izvedbo programa; zagotovljeni visokošolski učitelji, znanstveni delavci in visokošolski sodelavci, potrebni za izvedbo programa. Pomembno je določilo tretjega odstavka, ki določa, da si mora ustanovitelj pri Svetu RS za visoko šolstvo pred sprejemom akta o ustanovitvi pridobiti strokovno mnenje o izpolnjevanju pogojev za ustanovitev visokošolskega zavoda (akreditacija visokošolskega zavoda). V prvem odstavku 16. člena ZViS je določeno, da visokošolski zavod lahko začne opravljati dejavnost, ko se vpiše v razvid visokošolskih zavodov, ki ga skladno z drugim odstavkom 16. člena ZViS vodi ministrstvo, pristojno za visoko šolstvo. Pred vpisom v razvid morajo biti izpolnjeni pogoji iz tretjega odstavka 16. člena (zakonita ustanovitev zavoda in vpis v sodni register, akreditiran študijski program, izpolnjeni kadrovsko-tehnični pogoji). Določilo 32. člena ZViS ureja akreditacijo študijskih programov oz. njihovo javnoveljavnost. Poleg sprejetja študijskega programa s strani senata univerze oziroma samostojnega visokošolskega zavoda je potrebna tudi pridobitev soglasja Sveta RS za visoko šolstvo, s katerim študijski programi postanejo javnoveljavni.Da Zavod B. pogojev iz 14. člena v zvezi s 16. členom ZViS in 32. člena ZViS ne izpolnjuje, med strankama ni sporno.Navedena določila ZViS so kogentne narave in se jim na ozemlju RS ni mogoče izogniti z zasebnopravnim sporazumom. Sodišče pripominja, da je osnovna pogodba določala, da mora Zavod B. pridobiti vsa potrebna dovoljenja za zakonito izvajanje dejavnosti v RS, a tega ni izpolnil, kar pa je predmet civilnopravnega razmerja med pogodbenima strankama. Zahtevi po akreditaciji Zavoda B. kot visokošolskega zavoda in akreditaciji zadevnega študijskega programa sta določeni v ZViS, torej na ravni zakona, v posledici česar v izpodbijani odločbi ni bilo kršeno načelo zakonitosti iz četrtega odstavka 153. člena Ustave RS (Ur. l. RS, št. 33/1991 z nadaljnjimi spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju Ustava).

Skladno z 216. členom Education Reform Act in seznamom ministrstva, pristojnega za visoko šolstvo v ZK, Listed Bodies, Zavod C. niti v ZK ni javnoveljavno priznan kot visokošolska ustanova, ki bi lahko sama izdajala javnoveljavne listine, kar bi bilo mogoče upoštevati kot druge okoliščine, pomembne za priznavanje izobraževanja, na podlagi drugega odstavka 3. člena ZPVI. Navedeno a fortiori potrjuje pravilnost in zakonitost izpodbijane odločbe, saj je v predmetni zadevi izobraževalni program, po uspešnem zaključku katerega je bila izdana zadevna listina, izvajala ustanova, ki ni javnoveljavno priznana ne v RS ne v ZK.

Tožena stranka je v skladu z načelom materialne resnice (8. člen Zakona o splošnem upravnem postopku), kot tudi s prvim načelom Kodeksa, pravilno ravnala s tem, da je preučila osnovno pogodbo med institucijo B. in Zavodom C. zaradi pridobitve informacij o izvajanju izobraževalnega programa. Pravno odločujoče dejstvo je namreč, da je šlo za franšizno pogodbo, na podlagi katere se je izobraževalni program institucije B. v celoti izvajal s strani Zavoda C.. Z ugotovitvijo tega dejstva in njegovo uporabo v upravnem postopku tožnice tožena stranka ni z ničemer posegla v zasebnopravno pogodbeno razmerje med institucijo B. in Zavodom C., kot neutemeljeno navaja tožnica.

Prav tako iz pavšalnih navedb, da zavrnitev zahteve za zaslišanje pristojnih oseb z institucije B. krši bona fide izpolnjevanje mednarodnih obveznosti po Sporazumu, ni mogoče presoditi za utemeljene. Za pravilno razlago Sporazuma je potrebno upoštevati, da je v 15. členu Sporazuma določeno, da se bodo vse dejavnosti, ki jih zajema sporazum, torej tudi medsebojno priznavanje stopenj izobrazbe, visokošolskih diplom in nazivov, izvajale v skladu z veljavnimi predpisi države, v kateri potekajo. Razen tega pa sta ZK in RS pogodbenici časovno kasnejše Lizbonske konvencije, ki glede priznavanja izobraževanja v razmerju med Republiko Slovenijo in ZK predstavljata tako lex posterior, kot tudi lex specialis glede na Sporazum. V predmetni zadevi Sporazum torej ne predstavlja materialnopravne podlage za presojo tožbenega zahtevka in so vsi tožbeni očitki v zvezi z njim neutemeljeni.

Kar pa zadeva tožbene ugovore glede uporabe prava EU, pa sodišče ugotavlja naslednje:

Pravni akti Evropske unije v predmetni zadevi ne predstavljajo kasnejših in specialnejših predpisov, na podlagi katerih zgoraj ZPVI in Lizbonska konvencija ne bi bila več veljavna, kot navaja tožnica. Tretji odstavek 3.a člena Ustave določa, da se pravni akti in odločitve, sprejeti v okviru mednarodnih organizacij, na katere Slovenija prenese izvrševanje dela suverenih pravic, v Sloveniji uporabljajo v skladu s pravno ureditvijo teh organizacij. Upoštevaje Pogodbo o pristopu k Evropski uniji s sklepno listino, ratificirano dne 28.1.2004 (Ur. l. RS, št. 12/2004), in tretji odstavek 3.a člena Ustave tako RS obvezuje tudi pravni red Evropske unije (v nadaljevanju: EU), urejen na t.i. primarni ravni s Pogodbo o Evropski uniji (Prečiščena različica Pogodbe o evropski uniji, PES, Uradni list Evropske unije C 83, 30. 3. 2010) in s Pogodbo o delovanju Evropske unije (Prečiščena različica Pogodbe o delovanju Evropske unije, PDEU, Uradni list Evropske unije C 83, 30. 3. 2010) ter t.i. sekundarno zakonodajo, ker izpodbijana odločba ureja položaj za naprej in ne za nazaj (sodba Sodišča Evropske unije v zadevi C-64/06 z dne 14. 6. 2007, odst. 21).

Za presojo relevantnosti pravnega reda EU je potrebno upoštevati, da ima skladno s 165. in 166. členom PDEU (izobraževanje, poklicno usposabljanje, mladina in šport) v zvezi s 6. členom PDEU (glede vrst in področja pristojnosti Unije) Unija pristojnost (le) izvajati ukrepe za podporo, uskladitev ali dopolnitev ukrepov držav članic. Kot prispevek k uresničevanju ciljev iz navedenih členov PDEU sta Evropski parlament in Svet pristojna sprejeti spodbujevalne ukrepe, pri čemer je izrecno izključeno kakršno koli usklajevanje zakonov in predpisov držav članic, Svet pa na predlog Komisije lahko sprejema priporočila (četrta odstavka 165. in 166. člena PDEU). Za izvajanje pristojnosti Unije veljata načeli subsidiarnosti in sorazmernosti (5. člen PEU). Na podlagi navedenih členov (tedaj še 149. in 150. člena PES) je bilo izdano Priporočilo Evropskega parlamenta in Sveta o uvedbi evropskega ogrodja kvalifikacija za vseživljenjsko učenje (Priporočilo, UL C 111/1 z dne 6. 5. 2008), kjer je v 11. odstavku preambule navedeno, da priporočilo ne posega v Direktivo 2005/36/ES in da sklicevanje na ravni evropskega ogrodja kvalifikacij ne bi smelo vplivati na dostop do trga dela, za katerega so poklicne kvalifikacije priznane v skladu z Direktivo 2005/36/ES. V predlogu Priporočila (COM(2006) 479 z dne 5. 9. 2006 z oznako konč.) je v drugem odstavku na peti strani navedeno, da se področji uporabe Direktive 2005/36/ES in evropsko ogrodje kvalifikacij (EQF) razlikujeta v tem, da EQF ni orodje, ki migrantom dodeljuje pravice do priznavanja kvalifikacij, ki so jih pridobili v eni državi članici z namenom, da bi opravljali reguliran poklic v drugi državi članici. V tem primeru samo Direktiva 2005/36/ES organom držav članic nalaga pravno zavezujoče obveznosti. Na podlagi navedenih določb pogodbe je bilo sprejeto tudi Priporočilo Evropskega parlamenta in Sveta z dne 18. junija 2009 o vzpostavitvi Evropskega sistema prenašanja kreditnih točk v poklicnem izobraževanju in usposabljanju (ECVET) (UL C155/11 z dne 8. 7. 2009), ki vsebuje v 13. odstavku preambule vsebinsko identično določbo o razmerju do Direktive 2005/36/ES, ter več drugih priporočil. Glede na umestitev in vsebino določb PES in PDEU, za izvajanje katerih je bila sprejeta Direktiva 2005/36/ES, ki se nanašaj notranji trg in na določitev namena v prvem členu Direktive, sodišče – kot sledi iz nadaljevanja obrazložitve sodbe - ugotavlja, da se Direktiva 2005/36/ES nanaša zgolj na priznavanje poklicnih kvalifikacij v postopku dostopa do opravljanja reguliranega poklica in je torej izdana v funkciji ekonomske integracije držav članic EU. V skladu s 1. odstavkom 165. člena PDEU (pred tem 1. odstavkom 149. člena PES) so namreč države članice same odgovorne ter posledično tudi pristojne za vsebino poučevanja in organizacijo izobraževalnih sistemov in s tem tudi javno veljavno priznavanje diplom, kot članice EU pa morajo v funkciji delovanja notranjega trga zagotoviti državljanom drugih držav članic zagotoviti priznanje poklicnih kvalifikacij v okviru dostopa do reguliranih poklicev. Izobraževanje in poklicno usposabljanje sta povezana z zaposlitvijo, samozaposlitvijo in tudi opravljanjem storitev izobraževanja, zaradi česar je potrebno upoštevati pravni red EU glede notranjega trga. Glede notranjega trga ima Unija deljeno pristojnost z državami članicami (prvi odstavek 4. člena PDEU v zvezi z drugim odstavkom (a) 4. člena PDEU). Na notranjem trgu je skladno z drugim odstavkom 26. člena PDEU in 45. členom PDEU (prejšnji 39. člen PES) zagotovljeno prosto gibanje delavcev, ki vključuje odpravo vsakršne diskriminacije na podlagi državljanstva delavcev držav članic v zvezi z zaposlitvijo in drugimi zaposlitvenimi pogoji. Na podlagi drugega odstavka 26. člena PDEU v zvezi z 49. členom PDEU (prejšnji člen 43 PES) so prepovedane omejitve glede pravice do ustanavljanja za državljane države ene članice na ozemlju druge države članice oziroma omejitve glede pravice začeti in opravljati dejavnost kot samozaposlena oseba ter pravice do ustanovitve in vodenja podjetij. Prav tako so prepovedane omejitve svobode opravljanja storitev v Uniji za državljane držav članic, ki imajo sedež v eni od držav članic, vendar ne v državi osebe, ki so ji storitve namenjene (56. člen PDEU, prejšnji člen 49 PES).

Presoja navedene primarne zakonodaje EU v povezavi z omenjenimi priporočili je pomembna zaradi pravilne razlage direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2005/36/ES z dne 7.9.2005 o priznavanju poklicnih kvalifikacij (Ur. l. EU, L 255/22; v nadaljevanju: Direktiva 2005/36/ES). Direktiva kot ena izmed pravnih aktov Unije je v skladu s tretjim odstavkom 288. člena PDEU za vsako državo članico, na katero je naslovljena, zavezujoča glede cilja, ki ga je treba doseči, vendar prepušča nacionalnim organom izbiro oblike in metod. Direktiva 2005/36/ES, na katero se sklicuje tožeča stranka, je bila v slovenski pravni red implementirana s spremembami in dopolnitvami Zakona o postopku priznavanja poklicnih kvalifikacij državljanom držav članic Evropske unije, Evropskega gospodarskega prostora in Švicarske konfederacije za opravljanje reguliranih poklicev oziroma dejavnosti v Republiki Sloveniji (Ur. l. RS, št. 21/2002 z nadaljnjimi spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju: ZPKEU), na njegovi podlagi pa je sprejet tudi Pravilnik o postopku priznavanja poklicnih kvalifikacij državljanom držav članic Evropske unije, Evropskega gospodarskega prostora in Švicarske konfederacije za opravljanje reguliranih poklicev oz. dejavnosti v Republiki Sloveniji (Ur. l. RS, št. 23/2008). V skladu z načelom neposrednega učinka, ustaljenega v praksi Sodišča Evropske unije (v nadaljevanju: SEU), je dopustno, da se posamezniki pred nacionalnimi sodišči zoper državne organe neposredno sklicujejo tudi na posamezne določbe direktive, če so te jasne, natančne in brezpogojne (Van Duyn, C-41/74 z dne 4.12.1979, tč. 12). To velja tudi v vseh primerih, ko njihova popolna uporaba v državi članici ni učinkovito zagotovljena (Marks & Spencer, C-62/00 z dne 11. 7. 2002, tč. 25). Države članice so prav tako zavezane k t.i. lojalni razlagi nacionalnega prava oziroma njegove razlage v luči pomena in namena prava EU in s tem zagotovitvi pravu EU njegovo učinkovito uporabo (Von Colsen, C-14/83 z dne 10. 4. 1984, tč. 26).

Iz 1. člena Direktive 2005/36/ES izhaja, da ta določa pravila, v skladu s katerimi država članica, ki pogojuje dostop do reguliranih poklicev ali njihovo opravljanje s posebnimi poklicnimi kvalifikacijami (država članica gostiteljica), priznava poklicne kvalifikacije, pridobljene v eni ali več državah članicah (država članica izvora), ki omogočajo imetniku navedenih kvalifikacij, da tam opravlja isti poklic, kot zadosten pogoj za dostop in opravljanje tega poklica. Za predmetno zadevo sta ključna pojma, ki določata materialnopravni obseg uporabe Direktive 2005/36/ES, »poklicne kvalifikacije« in »dostop do reguliranih poklicev ali njihovo opravljanje«. Pojem poklicnih kvalifikacij je določen v prvem odstavku 3. člena (a) kot tiste kvalifikacije, ki se izkazujejo z dokazili o formalnih kvalifikacijah, potrdilom o kompetenci in/ ali poklicnimi izkušnjami. Dokazila o formalnih kvalifikacijah so diplome, spričevala in druga dokazila o uspešno dokončanem poklicnem usposabljanju, pridobljenem predvsem v Skupnosti, ki jih izda organ v državi članici, imenovan v skladu z zakoni ali drugimi predpisi te države članice (prvi odstavek 3. člena (c) Direktive 2005/36/ES).

Čeprav se pojem »poklicne kvalifikacije« že jezikovno razlikuje od »listine o v celoti opravljenem izobraževalnem programu« iz 2. člena ZPVI, gre tudi po vsebini za drug pravni pojem. Osrednjega pomena pri poklicnih kvalifikacijah je usposobljenost za poklic, ki se lahko pridobi v različnih programih poklicnega usposabljanja in/ ali s poklicnimi izkušnjami. Poleg tega se Direktiva 2005/36/ES ne uporablja za priznavanje katerih koli poklicnih kvalifikacij, temveč le tistih, ki omogočajo dostop do in opravljanje reguliranega poklica oziroma dejavnosti v državi članici gostiteljici. Reguliran poklic je opredeljen kot poklicna dejavnost ali skupina poklicnih dejavnosti, katerih dostop do, opravljanje ali enega od načinov opravljanja, neposredno ali posredno določajo zakoni ali drugi predpisi glede posebnih poklicnih kvalifikacij; način opravljanja dejavnosti zajema zlasti uporabo poklicnega naziva, ki je z zakoni ali drugimi predpisi omejen na imetnike določene poklicne kvalifikacije (prvi odstavek 3. člena (a) Direktive 2005/36/ES). Če ne gre za reguliran poklic v smislu navedene opredelitve, se v skladu z argumentom a contrario Direktiva 2005/36/ES ne uporablja.

Pravilnost takšne razlage potrjuje tudi teleološka metoda razlage, ki je skladno s klavzulo lojalnosti iz 4. člena PEU in ustaljeno prakso SEU najbolj pomembna (C-8/55 z dne 29. 11. 1956; Reyners, C-2/74; Continental Can, C-6/72; CILFIT, C-283/81 z dne 6. 10. 1982; Chernobyl, C-70/88, Coote, C-185/97 z dne 22. 9. 1998). Kot pravna podlaga za sprejem Direktive 2005/36/ES so navedena določila PES glede prostega pretoka oseb, storitev in kapitala (člen 40, člen 47(1), prvi in tretji stavek člena 47(2) ter člen 55 PES). Prav tako je iz prve uvodne izjave preambule razviden zasledovani cilj – odprava ovir za prost pretok oseb in storitev med državami članicami, kar za državljane držav članic vključuje zlasti pravico, da opravljajo poklic v državi članici, ki ni država, v kateri so pridobili svoje kvalifikacije. Ko država članica za dostop do nekaterih poklicev in njihovo opravljanje neposredno ali posredno določi pogoje, s tem nedvomno omeji krog kandidatov, ki zadevne poklice lahko opravljajo. Takšna državna regulacija pa ima posledice za uresničevanje pravice državljanov EU do prostega gibanja znotraj EU zaradi dela, tako zaposlitve kot samozaposlitve, ter za načelo svobode opravljanja storitev. Če je dostop prost (nereguliran s strani države), je vrednost poklicnih kvalifikacij odvisna (zgolj) od položaja in gibanj na trgu dela in lahko za zaposlitev, samozaposlitev ali opravljanje storitev kandidira vsak državljan EU pod enakimi pogoji kot državljani v državi članici gostiteljici. V takšni situaciji torej ni omejitev temeljnih svoboščin s strani države članice, ki bi jih Unija hotela odpraviti. Odsotnost državne regulacije poklica že smiselno izključuje potrebe priznavanja poklicnih kvalifikacij v luči Direktive 2005/36/ES, kot tudi v luči Direktiv Sveta 89/48/EGS in 92/51/EGS, katerih mehanizem priznavanja ostaja nespremenjen tudi po nastopu veljavnosti Direktive 2005/36/ES (62. člen Direktive 2005/36/ES v zvezi s 14. uvodno izjavo preambule).

Da je Direktiva 2005/36/ES namenjena priznavanju poklicnih kvalifikacij le za regulirane poklice, izhaja tudi iz informativnih Navodil za uporabnike Direktive 2005/36/ES, 66 vprašanj, 66 odgovorov, s strani Komisije (tč. 10) in Sporočila Komisije Svetu, Evropskemu parlamentu, Evropskemu Ekonomsko-socialnem odboru in Odboru regij: Ponovna potrditev prostega gibanja delavcev z dne 13. 7. 2010 (str. 6). Do enakega sklepa vodi analiza sodne prakse SEU, ki v vseh primerih zadeva priznavanje kvalifikacij za opravljanje reguliranih poklicev in ne tudi širše priznavanja katerih koli izobraževalnih kvalifikacij. Iz posameznih sodb SEU celo izrecno izhaja, da se direktive za priznavanje poklicnih kvalifikacij ne uporabljajo, kadar ne gre za reguliran poklic. V primeru Georgios Aranitis, C-164/94 z dne 1.2.1996, je tako SEU izrecno ugotovilo, da ni pravnih pravil, s katerimi bi država članica gostiteljica neposredno ali posredno regulirala opravljanje poklica geologa, zato se Direktiva 89/48/EGS ne uporablja (tč. 29 sodbe). V primeru Gräbner, C-294/00 z dne 11. 7. 2002, je SEU podobno ugotovilo, da se poklic zdravilca v Avstriji ne more obravnavati kot reguliran, v posledici česar se Direktiva 92/51/EGS ne uporablja (tč. 36 sodbe). V primerih Morgenbesser, C-313/01 z dne 13. 11. 2003, in Peśla, C-345/08 z dne 10. 12. 2009, je sodišče obravnavalo priznavanje poklicnih kvalifikacij za dostop do pravosodnega pripravništva, ki je bilo pogoj za dostop do pravniških poklicev. Ker tovrstnega pripravništva ni štelo za reguliran poklic, tudi ni uporabilo Direktive 89/48/EGS (sodba SEU v Morgenbesser, tč. 46 – 55; sodba SEU v Peśla, tč. 22 – 24).

Tožeča stranka sicer na strani 4 pripravljalne vloge z dne 12. 11. 2009 navaja, da je „pridobila izobrazbo, priznano z diplomo institucije A. z namenom pridobitve določenega poklica, saj je le to njen namen. Le čemu je torej namenjena katerakoli diploma kot pa pridobitvi določenega poklica, ki ustreza tej diplomi“ /.../; zahtevo za priznanje izobraževanja za namen zaposlovanja pa je vložila na podlagi 11. člena ZPVI, pri čemer iz njenih vlog ne izhaja, da želi opravljati katerega izmed v Republiki Sloveniji reguliranih poklicev; v tožbi tudi ni zatrjevala, da v Republiki Sloveniji obstaja poklic, za opravljanje katerega bi bila potreben poklicni naziv ali strokovni oziroma znanstveni naslov s področja mednarodne poslovne administracije (4. člen ZKPEU v zvezi z Evidenco reguliranih poklicev oziroma dejavnosti (Ur. l. RS, št. 50/2006) niti odločitev, da se njena vloga zavrne, ne pomeni, da ji je odvzeta možnosti opravljanja reguliranega poklica, če se je zanj izobrazila. Na podlagi razloženega je tako pravilen sklep, da v predmetni zadevi Direktiva 2005/36/ES ni pravno relevantna.

To pomeni, da tudi ni relevantna sodna praksa, na katero se sklicuje tožeča stranka, saj v vseh primerih zadeva priznavanje poklicnih kvalifikacij za opravljanje reguliranega poklica. Odločitve SEU v zadevah, na katere se sklicuje tožeča stranka, se poleg Direktive 2005/36/ES namreč nanašajo tudi na Direktivo 89/48/EGS oziroma Direktivo 92/51/EGS, ki sta bili dve izmed 15 direktiv, ki jih je konsolidirala, posodobila in poenostavila Direktiva 2005/36/ES (62. člen Direktive 2005/36/ES). Tudi primeri, ki zadevajo priznavanje poklicnih kvalifikacij, pridobljenih prek transnacionalnega izobraževalnega programa oziroma na podlagi franšiznih pogodb o izvajanju izobraževanja (Komisija proti Grčiji, C-274/05 z dne 23.10.2008, Komisija proti Španiji, C-286/06 z dne 23.10.2008, Theologos-Grigorios Chatzithanasis, C-151/07 z dne 4.12.2008, Komisija proti Grčiji, C-84/07 z dne 4.12.2008), zadevajo poklicne kvalifikacije za opravljanje reguliranega poklica.

Neutemeljene so tožbene navedbe, da je bistven sistem priznavanja poklicnih kvalifikacij, ki temelji na medsebojnem zaupanju med državami članicami EU, ne pa, ali poklicne kvalifikacije vodijo do usposobljenosti za opravljanje reguliranega poklica. Čeprav bo v postopku priznavanja poklicnih kvalifikacij na podlagi Direktive 2005/36/ES lahko relevantna uporaba poklicnega naziva (kot je razvidno iz definicije reguliranega poklica v prvem odstavku 3. člena (a) Direktive 2005/36/ES), ni mogoče na podlagi ureditve tega področja sklepati na področje priznavanja izobraževanja za namen zaposlovanja, kjer se ugotavlja javnoveljavnost izdane listine o v celoti opravljenem izobraževalnem programu. Učinek priznavanja poklicnih kvalifikacij se razteza na omogočitev dostopa do reguliranega poklica oziroma njegovega opravljanja, za katerega je prosilec usposobljen v državi članici izvora, v državi članici gostiteljici (4. člen Direktive 2005/36/ES). Šele v posledici priznanja poklicnih kvalifikacij mora država članica gostiteljica zagotoviti, da se zadevnim osebam podeli pravica do uporabe strokovnih in znanstvenih naslovov, podeljenih v državi članici izvora (54. člen Direktive 2005/36/ES). To niti ne velja za vse primere, saj mora državljan druge države članice, ki mu je bilo dovoljeno opravljati reguliran poklic na podlagi naslova II, v primeru, da je v državi članici gostiteljici uporaba poklicnega naziva regulirana, uporabljati poklicni naziv države članice gostiteljice (52. člen Direktive 2005/36/ES). Da mehanizem priznavanja po splošnem sistemu Direktive 2005/36/ES in stopnje, v katere so zbrane različne nacionalne sheme izobraževanja in usposabljanja za namen delovanja splošnega sistema, nimajo nobenega vpliva na nacionalne strukture izobraževanja in usposabljanja niti na pristojnosti držav članic na tem področju, izhaja tudi iz 13. uvodne izjave Direktive 2005/36/ES. Iz navedenega sledi, da gre pri področju priznavanja poklicnih kvalifikacij in priznavanju izobraževanja za namen zaposlovanja za dve vsebinsko in procesno ločeni področji, ki nista v razmerju splošnosti oz. specialnosti. Z izpodbijano odločbo tožnica tako ni v ničemer prikrajšana glede priznanja svojih poklicnih kvalifikacij, če jih je pridobila. Glede na razloženo kasnejša Direktiva 2005/36/ES ne vpliva na veljavnost sistema priznavanja izobraževanja za namen zaposlovanja po ZPVI (in Lizbonski konvenciji), na katerem temelji izpodbijana odločba. Vse tožbene navedbe, temelječe na Direktivi 2005/36/ES in predhodnih direktivah glede priznavanja poklicnih kvalifikacij, so v posledici neutemeljene in se sodišču do njih ni potrebno natančneje opredeljevati.

V nadaljevanju sodišče presoja skladnost izpodbijane odločbe še z vidika kršitev zatrjevanih svoboščin prostega gibanja delavcev, pravice ustanavljanja in svobode opravljanja storitev.

SEU je za določila 45. člena PDEU o prostem gibanju delavcev presodilo, da so neposredno uporabna in neposredno učinkovita (Reyners, C-2/74, tč. 26; Vlassopoulou, C-340/89, tč. 13; Bosman, C-415/93). V praksi SEU so opredeljena kot temeljna pravila EU, zaradi česar se morajo široko razlagati, njihova razlaga mora zajemati tudi posredno povezana vprašanja (Levin, C-53/81). Prav tako so neposredno uporabna in neposredno učinkovita določila o pravici do ustanavljanja iz 49. člena PDEU (Reyners, C-2/74, Gebhard, C-55/94). Že pred harmonizacijo priznavanja poklicnih kvalifikacij za dostop do reguliranih poklicev je SEU poudarjalo, da ima država članica dolžnost na podlagi 45. in 49. člena PDEU, da upošteva in primerja poklicne kvalifikacije, ki jih je oseba pridobila v drugi državi članici, s poklicnimi kvalifikacijami, predpisanimi v državi članici gostiteljici (Collegio, C-104/91, tč. 11: Gebhard, C-55/94, tč. 38; Fernández de Bobadilla, C-234/97, tč. 31 – 35; Hocsman, C-238/98, tč. 40). Iz sodne prakse SEU izhaja možnost, da se na svoboščini sklicuje državljan EU proti državi, katere državljan je. Iz sodbe SEU v zadevi Kraus (C-19/92 z dne 31. 3. 1993) izhaja, da zadevni temeljni svoboščini ne bi mogli biti učinkovito uresničeni, če bi države članice lahko zavrnile priznanje ugodnosti prava EU tistim državljanom, ki so izkoristili možnosti izobraževanja v drugi državi članici (tč. 14 – 16 sodbe). Glede na to, da je v predmetni zadevi tožnica pridobila določeno izobrazbo, ki ji je priznana v ZK, se v skladu z navedenim stališčem lahko sklicuje na svoboščine iz 45. in 49. člen PDEU, čeprav zoper državo, katere državljanka je. Situacija se torej kljub odsotnosti fizičnega gibanja v drugo državo članico ne šteje za t.i. notranjo, ko se pravo EU ne uporablja, kot zatrjuje tožena stranka. Iz zadeve Kraus nadalje izhaja, da tudi če diploma o izobraževanju in usposabljanju, ki jo je oseba pridobila v državi članici EU, ne dokazuje usposabljanja za reguliran poklic, ta olajšuje dostop do poklica ali vsaj opravljanje gospodarske dejavnosti, kar pa je predmet prava EU, četudi zadeva odnos med državljanom in državo članico, katere državljan je (tč. 18 – 23 sodbe). Določili o prostem gibanju delavcev in pravici ustanavljanja pa ne onemogočata državi članici, da zahteva (upravno) dovoljenje za uporabo tujega znanstvenega naslova na njenem ozemlju (tč. 42 sodbe). Upravni postopek je lahko namenjen le preverjanju, če je bil znanstveni naslov pravilno pridobljen, postopek mora biti lahko dostopen in brez visokih stroškov. Odločitev mora biti obrazložena, zoper zavrnilno odločitev mora biti predvideno sodno varstvo, sankcije za nespoštovanje postopka priznavanja pa ne sme biti nesorazmerna resnosti prekrška (tč. 36 – 42 sodbe). Tudi iz sodb SEU v zadevah Vlassopoulou (C-340/89, tč. 22 sodbe) in Heylens (C-222/86, tč. 14 – 17 sodbe) je razvidno, da določilo 49. člena PDEU postavlja omejitve državam članicam s tem, da jim nalaga obveznost presojanja že pridobljenega znanja in kvalifikacij v drugi državi članici, obveznost ustrezne obrazložitve v primeru zavrnitve priznanja in omogočitve dostopa do sodnega varstva. V predmetni zadevi tožnica niti ni bila zavezana zahtevati priznanja izobraževanja za namen zaposlovanja (kot je bilo dejansko stanje v primeru Kraus), ampak lahko na trgu dela dokazuje svojo usposobljenost s tujo legalizirano listino. Tožena stranka je njeno zahtevo presojala in ji izdala obrazloženo odločbo, zoper katero je tožnici omogočeno sodno varstvo. Na podlagi navedenega je torej mogoče ugotoviti, da je izpodbijana odločba tudi skladna s 45. in 49. členom PDEU.

Sodišče je presojalo še tožbene navedbe, da je izpodbijana odločba neskladna s prostim pretokom storitev in svobodo ustanavljanja sedeža, saj nepriznavanje diplome institucije B. lahko ovira gospodarsko dejavnost opravljanja visokošolskega izobraževanja institucije B.. Iz 57. člena PDEU in sodne prakse SEU izhaja širok koncept storitev, in sicer kot dejavnosti, za katere je predvideno plačilo in se ne presojajo po ostalih svoboščinah – prostem pretoku oseb, blaga in kapitala. Izvajanje izobraževalne dejavnosti tako sodi v pojem storitev, katerih opravljanje je de facto res omejeno, če država ne priznava diplom (SEU v primeru Neri, C-153/02, tč. 41 – 44 sodbe). Tožeča stranka se v svojih vlogah med drugim sklicuje tudi na odločitev SEU v zadevi C-153/02 (Neri). V navedeni zadevi je institucija Nottingham Trent University iz Velike Britanije opravljala dejavnost izobraževanja v sodelovanju z institucijo European School of Economics (ESE), prav tako iz Velike Britanije, ki je imela številne podružnice (secundary establishment) po drugih državah članicah, med drugim tudi v Italiji, kjer je bila registrirana pri rimski podjetniški zbornici. SEU je v tem primeru odločilo, da je organizacija za plačilo univerzitetnih programov (organisation for remuneration of university courses) ekonomska aktivnost, ki spada v poglavje PES, ki ureja svobodo ustanavljanja sedeža, kadar se ta aktivnost izvaja s strani osebe ene države članice v drugi državi članici na stalni in kontinuirani osnovi kot je princip podružnice (secundary establishment) v drugi državi članici (39. odstavek) in je ugotovilo, da je potrebno zadevo preučiti z vidika pravice do ustanavljanja sedeža (40. odstavek). Za odločitev v predmetno zadevo je pomembno, da je SES ugotovilo, da gre pri izvajanju izobraževalnih programov proti plačilu za ekonomsko dejavnost, ki spada pod določila PES, ki se nanašajo na notranji trg. Vendar pa v predmetnem upravnem sporu ne gre za ustanovitev podružnice pravne osebe, ki izvaja program, temveč za pogodbeno sodelovanje med institucijo B. in Zavodom C., ki je slovenska pravna oseba zasebnega prava. Slovenska pravna oseba izvaja program institucije B. na podlagi franšizne pogodbe, na podlagi katere je po navedbah tožeče stranke organizator izvajanja čezmejnega izobraževanja v Sloveniji, ki ga po uradnem angleškem programu izvaja angleška institucija B. kot univerza oziroma šola D. kot fakulteta. Gre za kontinuirano in dalj časa trajajoče izvajanje storitev osebe ene države članice v drugi državi članici prek pravne osebe te druge države članice, kar pomeni, da je potrebno navedeno določitev presoditi v okviru 43. člena PES (sedaj 49. člena PDEU), ki ureja svobodo ustanavljanja sedeža. V skladu s sodno prakso SEU je namreč ločnica med opravljanjem storitev in ustanovitvijo sedeža trajnost opravljanja storitev (odločitev SES v zadevi C-55/94 Gebhard, 25. in 26. odstavek, ter odločitev v zadevi C-439/99 (Komisija proti Italiji) z dne 15. 1. 2002, na katero se sklicuje tožena stranka). SEU v zadevi C-153/02 (Neri) nato navede še, da lahko praksa nepriznavanja diplom s strani države članice odvrne študente od udeležbe in zato lahko pomeni omejitev pravice do ustanavljanja sedeža (41.– 44. odstavek), da se namen zagotovitve visokih standardov univerzitetnega izobraževanja zdi legitimen za upravičenje omejitve temeljne svoboščine (fundamental freedoms), mora pa biti omejitev primerna za uresničitev cilja in ne sme zahtevati več, kot je nujno za njegovo dosego (46. odstavek), ter ugotovi, da ni nujno potreben ukrep države članice, ki izključuje kakršno koli preverjanje s strani nacionalnih oblasti in posredno kakršnokoli možnost priznanja diplome v obravnavanih okoliščinah (49. odstavek), pri čemer sta bili obe instituciji, ki sta bili udeleženi v organizaciji in izvajanju izobraževanja na posebnih seznamih, NTU na seznamu instituciji (bodies), ki lahko podeljujejo diplome (BA honour degrees), ESE pa na seznamu institucij, ki lahko zagotovijo izobraževanje, ki je priprava za diplomo, ki jo podeli t. i. recognised body (15. in 18. odstavek). SEU je v navedeni zadevi odločilo, da v nepriznavanje diplom s strani države članice lahko pomeni omejitev temeljne svoboščine.

Navedeno tako pomeni, da je potrebno pri odločanju o predmetni zadevi uporabiti razlago prava s strani SEU, da je namen zagotovitve visokih standardov univerzitetnega izobraževanja, kar v svojih vlogah smiselno navaja tudi tožena stranka, lahko legitimen cilj za upravičenje omejitve temeljne svoboščine, in sicer kadar je omejitev primerna za uresničitev cilja in ne zahtevata več, kot je nujno za njegovo dosego; pri čemer priznavanje tovrstnega izobraževanja ne sme biti popolnoma onemogočeno. PDEU namreč v 51. in 52. členu v zvezi z 62. členom PDEU določa, da so omejitve države članice iz razlogov javne oblasti, javnega reda, javne varnosti ali javnega zdravja dopustne. Po sodni praksi SEU je potrebno možne omejitve razlagati restriktivno. Dopustne so, če so sprejete zaradi prevladujočega javnega interesa, če se uporabljajo nediskriminatorno, če so primerne za dosego zasledovanega cilja in sorazmerne v ožjem smislu (Gebhard, C-55/94, Heim, C-424/97; Komisija proti Italiji, C-439/99, tč. 23 sodbe; Neri, C-153/02, tč. 46 sodbe; Ramrath, C-106/91, tč. 29 in 30 sodbe). Sodišče na tej podlagi zato ugotavlja, da tožena stranka zahteve po akreditaciji visokošolskega zavoda in izobraževalnega programa lahko opravičuje z zagotavljanjem kakovosti javnoveljavnega visokošolskega sistema. Tovrstni razlog je kot upravičen sprejelo tudi SEU v zadevi Neri (tč. 46 sodbe). Glede na to, da se pogoji iz 16. in 32. člena ZViS v zvezi z 9. členom ZViS enako nanašajo tako na domače in tuje fizične in pravne osebe, omejitev ni diskriminatorna. Ker so navedene zahteve ZViS res vsebinsko povezane z zagotavljanjem kakovosti (akreditacija Sveta RS za visoko šolstvo, prostorski, kadrovski in tehnični standardi), je omejitev tudi primerna. Ob zgolj pavšalnih navedbah, da je zahteva po akreditaciji očitno nesorazmerna, pa sodišče nima razlogov za dvom, da takšna ureditev tudi ne omejuje več, kot je potrebno za zagotovitev javnega interesa. Glede na razloženo je ureditev v ZViS, za katero tožnica navaja, da nedopustno omejuje svobodo opravljanja storitev institucije A., skladna tudi s svobodo opravljanja storitev iz 56. člena PDEU. Sodišče zaključuje, da je izpodbijana odločba skladna tudi z določili 45., 49. in 56. člena PDEU.

Glede predloga za predložitev vprašanja za predhodno odločanje sodišče ugotavlja, da iz 267. člena PDEU izhaja, da je SEU pristojno za predhodno odločanje o vprašanjih glede (a) razlage Pogodb in (b) veljavnosti in razlage aktov institucij, organov, uradov ali agencij Unije. Kadar se takšno vprašanje postavi kateremu koli sodišču države članice in če to sodišče meni, da je treba glede vprašanja sprejeti odločitev, ki mu bo omogočila izreči sodbo, lahko to vprašanje predloži v odločanje Sodišču (drugi odstavek 267. člena PDEU). Če je takšno postavljeno v postopku pred sodiščem države članice, zoper odločitev katerega po nacionalnem pravu ni pravnega sredstva, je to sodišče dolžno predložiti zadevo Sodišču (tretji odstavek 267. člena PDEU). Upravno sodišče ima torej diskrecijo, ali sproži postopek po 267. členu PDEU ali ne in v konkretnem primeru glede na podano obrazložitev sodbe potrebe za sprožitev tega postopka ni. Vprašanje o skladnosti nacionalne ureditve in upravne prakse s pravom EU, kot ga je predlagala tožeča stranka, niti ne more biti predlog predhodnega odločanja glede na prvi odstavek 267. člena PDEU. Tudi iz sodne prakse SEU izhaja, da SEU v okviru postopka po 267. člen PDEU nima pristojnosti soditi o skladnosti nacionalnih predpisov s pravom Skupnosti (Grau Gomis, C-167/94, tč. 4 sodbe), v konkretni zadevi pa tudi ni potrebno, da bi SEU prek postopka preliminarnega vprašanja nacionalnemu sodišču posredovalo smernice, kako je treba interpretirati pravo EU, da bi lahko nacionalno sodišče razsodilo o skladnosti nacionalne pravne norme z določbami EU (Lamaire, C-130/93, odst. 10; Graham J. Wilson, C-506/04, odst. 35). Sodišče je tisto, ki določi predmet vprašanj, ki jih namerava postaviti (Brünsteiner in Hilgert, C-154/05, tč. 26 – 28 sodbe). Postopek po 267. členu PDEU ni strankino pravno sredstvo, stranka lahko sodišču tak postopek predlaga in mu predloži ustrezne prepričevalne argumente, toda sodišče ji ni zavezano slediti (Cartesio, C-210/06). Po presoji sodišča v predmetni zadevi je vprašanje razlage določil 45., 49. in 56. člena PDEU ter Direktive 2005/36/ES razvidno iz ustaljene sodne prakse SEU, kar je že obširno razložilo. Sodišče prav tako ne krši predložitvene dolžnosti iz tretjega odstavka 267. člena PDEU in drugega odstavka 113.a člena ZS. Skladno s 83. členom ZUS-1 je zoper sodbo tega sodišča dovoljena revizija. Četudi tožeča stranka navaja, da ji je onemogočena revizija na podlagi 1. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1, je revizija dovoljena tudi na podlagi 2. ali 3. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1, kar pomeni, da ima Upravno sodišče diskrecijo o tem, ali sprožiti postopek ali ne (Cartesio, C-210/06; Lyckeskog, C-99/00). Navedbe o kršitvi ustavnih pravic iz 22. in 23. člena Ustave, če sodišče ne bi sprožilo postopka po 267. členu PDEU, so glede na navedeno neutemeljene.

Ker dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo izpodbijanega upravnega akta, odločbe tožene stranke št. 60121-911/2008 z dne 20.8.2009, torej med tožnikom in tožencem ni sporno, je sodišče na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUS-1 odločalo na seji, čeprav je tožeča stranka v tožbi navedla, da je potrebna izvedba glavne obravnave, vendar ni z ničemer utemeljila, zakaj oziroma kako bi lahko bila izvedba kakšnega dokaza na glavni obravnavi pomembna za odločitev (2. alinea drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

Glede predlaganega vzorčnega postopka na podlagi 43. člena ZUS-1 s strani tožnice sodišče ugotavlja, da je izvedba vzorčnega postopka smiselna predvsem, ko se odloča na glavni obravnavi, saj je namen vzorčnega postopka v ekonomičnosti in pospešitvi odločanja v upravnem sporu, ki je dosežen, če sodišče izvede relevantne dokaze le na eni glavni obravnavi namesto na glavnih obravnavah v več kot 20 upravnih sporih. Ker sodišče v predmetni zadevi ni odločalo na glavni obravnavi, na podlagi tožbe v predmetni zadevi tudi ni izvedlo vzorčnega postopka. Takšna odločitev je v skladu s prvim odstavkom 43. člena ZUS-1, ki predvideva fakultativno in ne obvezno izvedbo vzorčnega postopka, kadar so pri sodišču vložene tožbe zoper več kot 20 upravnih aktov, pri katerih se pravice ali obveznosti opirajo na enako ali podobno dejansko in isto pravno podlago.

Ker je izpodbijana odločba materialnopravno pravilna, postopek pred izdajo izpodbijanega upravnega akta pa pravilen, je sodišče s sodbo tožbo kot neutemeljeno zavrnilo (prvi odstavek 63. člena ZUS-1).

Odločitev o stroških v drugi točki izreka temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1.

ZPVI člen 2, 3, 10, 11. ZViS člen 14, 16, 32. Konvencija o priznavanju visokošolskih kvalifikacij v evropski regiji (Lizbonska konvencija) člen I 1, VI 5, VI 5, X 2. Direktiva 2005/36/ES člen 1, 3, 3/1, 3/1-a, 3/1-c, 10, 12. URS člen 3a, 3a/3, 8, 22, 153. ZS člen 113a. Pogodba o delovanju Evropske unije (PDEU) člen 6, 45, 49, 56, 165, 166, 267.

Opr. št: I U 1682/2009, ECLI:SI:UPRS:2009:I.U.1682.2009

Opr. št: I U 1683/2009, ECLI:SI:UPRS:2009:I.U.1683.2009

Opr. št: I U 1652/2009, ECLI:SI:UPRS:2009:I.U.1652.2009

Opr. št: I U 1664/2009, ECLI:SI:UPRS:2009:I.U.1664.2009

Opr. št: I U 1658/2009, ECLI:SI:UPRS:2009:I.U.1658.2009

Opr. št: I U 1697/2009, ECLI:SI:UPRS:2009:I.U.1697.2009

Opr. št: I U 1665/2009, ECLI:SI:UPRS:2009:I.U.1665.2009

Opr. št: I U 1696/2009, ECLI:SI:UPRS:2009:I.U.1696.2009

Opr. št: I U 1661/2009, ECLI:SI:UPRS:2009:I.U.1661.2009

Opr. št: I U 1667/2009, ECLI:SI:UPRS:2009:I.U.1667.2009

Opr. št: I U 1690/2009, ECLI:SI:UPRS:2009:I.U.1690.2009

Opr. št: I U 1649/2009, ECLI:SI:UPRS:2009:I.U.1649.2009

Opr. št: I U 1655/2009, ECLI:SI:UPRS:2009:I.U.1655.2009

Opr. št: I U 1653/2009, ECLI:SI:UPRS:2009:I.U.1653.2009

Opr. št: I U 1657/2009, ECLI:SI:UPRS:2009:I.U.1657.2009

Opr. št: I U 437/2010, ECLI:SI:UPRS:2010:I.U.437.2010

Opr. št: I U 1663/2009, ECLI:SI:UPRS:2009:I.U.1663.2009

Opr. št: I U 1578/2009, ECLI:SI:UPRS:2009:I.U.1578.2009

Opr. št: I U 1666/2009, ECLI:SI:UPRS:2009:I.U.1666.2009

Opr. št: I U 1654/2009, ECLI:SI:UPRS:2009:I.U.1654.2009

Opr. št: I U 1687/2009, ECLI:SI:UPRS:2009:I.U.1687.2009

Opr. št: I U 1650/2009, ECLI:SI:UPRS:2009:I.U.1650.2009

Opr. št: I U 1662/2009, ECLI:SI:UPRS:2009:I.U.1662.2009

Opr. št: I U 1659/2009, ECLI:SI:UPRS:2009:I.U.1659.2009

Opr. št: I U 1656/2009, ECLI:SI:UPRS:2009:I.U.1656.2009

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.