sodba I U 797/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2011-03-03

gradbeno dovoljenje - obnova postopka - rok za obnovo postopka - pravočasnost predloga - subjektivni rok

Glede na upravno pravno prakso prične teči enomesečni rok za vložitev predloga za obnovo postopka od trenutka, ko je stranka izvedela za izdajo akta, tudi če ni bila seznanjena z njegovo vsebino.

Vsebinska presoja obstoja obnovitvenega razloga po 9. točki 260. člena ZUP, tj. ali bi tožnica morala biti udeležena v postopku kot stranka ali stranski udeleženec, bi bila mogoča le, če bi bili predlogi dopustni.

Z izpodbijanimi sklepi je upravni organ prve stopnje kot prepozne zavrgel predloge tožnice za obnovo postopka in za vključitev v postopke, v katerih so bila izdana gradbena dovoljenja za gradnje novih stanovanjskih stavb št. 351-307/2007-8 z dne 4. 12. 2007, št. 351-305/2008-13 z dne 19. 9. 2008 in št. 351-114/2007-7 z dne 18. 6. 2007, ter za vročitev teh gradbenih dovoljenj. Zavrgel je tudi predloge tožnice za izrek ničnosti navedenih gradbenih dovoljenj.

Vsi trije sklepi imajo vsebinsko enako obrazložitev, v kateri upravni organ navaja, da je tožnica z vlogami, ki jih je upravni organ prejel 12. 11. 2009, predlagala obnovo navedenih postopkov na podlagi 9. točke 260. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 uradno prečiščeno besedilo in naslednji – v nadaljevanju ZUP). Po ugotovitvah upravnega organa je tožnica kopijo navedenih gradbenih dovoljenj že pridobila na podlagi zahteve za informacijo javnega značaja z dne 2. 10. 2009 in 12. 10. 2009. Pri preizkusu pravočasnosti predlogov pa je ugotovil, je tožnica za izdana gradbena dovoljenja izvedela okoli 13. 8. 2009, ker to izhaja iz dopisa Ministrstva za okolje in prostor, Inšpektorata RS za okolje in prostor. V zvezi s tem se sklicuje tudi na navedbe v vlogi, ki jo je tožnica vložila po pooblaščencu. Zato upravni organ meni, da bi tožnica predlog za obnovo postopka morala vložiti v enem mescu od takrat, ko je za izdajo gradbenih dovoljenj izvedela na podlagi omenjenega dopisa. Obstajala naj bi velika verjetnost, da je za izdana gradbena dovoljenja izvedela že v času, ko se je z gradnjami začelo, saj podatke o izdanem gradbenem dovoljenju vsebujejo že gradbiščne table. Glede na to je upravni organ ugotovil, da predlogi za obnovo niso vloženi v predpisanem roku (263. člen ZUP), in da tožnici kot osebi, ki ni bila stranka v postopkih izdaje gradbenih dovoljenj, teh tudi ni mogoče vročiti.

Ker tožnica ni bila stranka v postopkih izdaje gradbenih dovoljenj, so po odločitvi upravnega organa tudi njeni predlogi za izrek ničnosti teh gradbenih dovoljenj nedovoljeni. Ker je predloge za izrek ničnosti zavrgel iz tega razloga, upravni organ ni vsebinsko odgovarjal na tožničine navedbe o obstoju razlogov za ničnost teh dovoljenj po 2., 3. in 6. točki 279. člena ZUP.

Drugostopenjski upravni organ je pritožbe zoper navedene sklepe zavrnil. Pridružuje se ugotovitvi upravnega organa prve stopnje, da so bili predlogi za obnovo postopkov v obravnavanih primerih vloženi po preteku roka iz 5. točke prvega odstavka 263. člena ZUP. Pritožbene ugovore je zavrnil s pojasnilom, da za ugotovitev okoliščin pravočasnosti predloga za obnovo postopka ni odločilna seznanitev s celotno vsebino gradbenega dovoljenja, pač pa zadošča vedenje, da je bil upravni akt izdan. Da je tožnica dobila dopis Ministrstva za okolje in prostor, Inšpektorata RS za okolje in prostor z dne 13. 8. 2009, ne glede na to, da je bil naslovljen na A.A., pa je sama navedla v predlogih za obnovo postopka. Po ugotovitvah pritožbenega organa tožnica v predlogih za obnovo postopka ne navaja, da je bila s tem dopisom seznanjena kasneje oziroma mnogo kasneje kot takrat, ko je bil dopis sestavljen. Poleg tega naj bi bil pomemben tudi podatek, da je 2. 10. 2009 v vlogi na zapisnik prosila za kopije gradbenih dovoljenj. Po mnenju pritožbenega organa to pomeni, da je za obstoj gradbenih dovoljenj vedela najkasneje 2. 10. 2009, kar pomeni, da so predlogi za obnovo postopkov prepozni, tudi če bi se ta datum štel kot odločilen za ugotavljanje pravočasnosti predlogov. Pritrjuje tudi odločitvi o zavrženju zahtev za vročitev gradbenih dovoljenj. V zvezi s presojo po uradni dolžnosti, ali obstaja kateri izmed ničnostnih razlogov, pa drugostopenjski organ dopolnjuje obrazložitve prvostopenjskega organa s pojasnilom, da upravni organ ni dolžan navajati razlogov, zakaj ni ukrepal po uradni dolžnosti, če vlogo zavrže iz procesnih razlogov. Po oceni pritožbenega organa tožničini očitki zatrjevanih ničnostnih razlogov ne utemeljujejo, saj se po vsebini nanašajo na izvajanje gradnje.

Tožnica se z navedenimi odločitvami ne strinja. V tožbi opisuje kronologijo dogajanja. Med drugim navaja, da je dobila dopis Ministrstva za okolje in prostor, Inšpektorata RS za okolje z dne 13. 8. 2009, iz katerega izhaja, da so bila za stanovanjske objekte, zgrajene preko občinske ceste, izdana gradbena dovoljenja, ki so pravnomočna in da je z vlogama na zapisnik 2. 10. 2009 in 12. 10. 2009 prosila za kopijo gradbenih dovoljenj. Tožnica je prejela odgovor Upravne enote Trebnje dne 16. 10. 2009, dve gradbeni dovoljenji pa 12. 10. 2009. Navaja, da je zahtevo za vključitev v postopek, zahtevo za vročitev gradbenih dovoljenj, predlog za obnovo postopka in predlog za izrek ničnosti gradbenih dovoljenj vložila v roku po ZUP, dne 11. 11. 2009. Tožnica vlaga eno tožbo zoper vse tri odločbe upravnega organa, ker gre v vseh treh zadevah za identično pravno in dejansko stanje.

Zatrjuje bistveno kršitev pravil postopka pri izdaji gradbenega dovoljenja in se sklicuje na 7. člen ZUP. Opozarja na nerešen problem odvodnjavanja in v zvezi s tem na določbe Zakona o javnih cestah. Ključno naj bi bilo vprašanje varovalnega pasu regionalne ceste parc. št. 1259/15 k. o. ... in lokalne ceste parc. št. 1262 k. o. ... V obravnavanih zadevah naj investitorji ne bi pridobili predpisanih soglasij, kar dokazuje z listinami, na katere se sklicuje v tožbi in v vlogi z dne 1. 9. 2010. Meni, da vplivno območje za določitev strank sega tudi v tožničino območje, saj so se zaradi spremembe konfiguracije obstoječega terena na področju novogradenj in njegovega nadvišanja na predpisane kote, spremenili hidrološki pogoji na ožji in širši lokaciji. Posebno neskladje naj bi pomenilo zasutje obstoječega odprtega kanala, ki je odvajal padavinske vode. Tožnica navaja, da pravni interes izkazuje z neposredno in posredno škodo na njenih nepremičninah.

Glede pravočasnosti predloga za obnovo postopka nasprotuje sklicevanju upravnega organa na gradbiščne table, saj za te ugotovitve v spisu ni dokazil, sama pa trdi, da takšne table ni videla. V zvezi s tem navaja stališče sodbe Vrhovnega sodišča št. X Ips 316/2006, po katerem ima vročitev odločbe predlagatelju obnove za posledico začetek teka subjektivnega roka, ne pa tudi objektivnega, saj naj bi v nasprotnem primeru določba 5. točke prvega dostavka 263. člena ZUP niti ne bi bila smiselna oziroma ne bi bila potrebna. Zato tožnica meni, da je sklepanje upravnega organa, da je stranka za izdane odločbe izvedela 13. 8. 2009, napačno. Opozarja, da je Inšpektorat RS za okolje in prostor ta dopis naslovil na A.A. in ne na tožnico. Trdi, da s tem dopisom ni bila seznanjena, da so bile odločbe izdane, saj v njem ni navedeno, komu so bila gradbena dovoljenja izdana, za katere objekte, na katerih parcelah, oziroma katerim investitorjem so bila gradbena dovoljenja izdana, niso navedene opravilne številke zadev, ne kdaj in kdo jih je izdal. Meni, da stranka lahko izve, da je bila odločba izdana, če se seznani z njeno vsebino, to je, kdo jo je izdal, kateri stranki je bila izdana, kaj je predmet odločbe. Glede na stališče Vrhovnega sodišča se ji za začetek teka subjektivnega roka zdi bistveno, da je odločba vročena. Zato naj bi 11. 11. 2009 zahtevala najprej vročitev gradbenih dovoljenj. Šele ko bi se z njimi seznanila, bi po njenem mnenju začel teči subjektivni rok za vložitev predloga za obnovo postopka. Podrejeno meni, da bi ta rok lahko začel teči od 12. 10. 2009 (oziroma 13. 10. 2009). Meni, da sta tako upravni organ prve kot druge stopnje zmotno uporabila materialno pravo in zmotno ugotovila dejansko stanje. Sklicuje se še na stališče iz odločbe št. I U 819/2009 in zatrjuje, da upravni organ dejstva, kdaj je začel teči subjektivni rok, ni ugotavljal, saj ni izvajal dokazov.

Upravni organ naj bi materialno pravo zmotno uporabil tudi glede odločitve o njenem predlogu za izrek ničnosti odločb. Rok za izrek ničnosti ni določen, ali je ta predlog vložila upravičena stranka ali ne, pa naj bi bilo predhodno vprašanje, o katerem upravni organ po tožničinem mnenju ni odločil pravilno. Tožnica vztraja, da bi morala biti stranka v postopku, upravnemu organu pa očita absolutno bistveno kršitev postopka, ker o tem, zakaj ne more biti stranka v postopku, ne navaja razlogov glede odločilnih dejstev.

Zato tožnica sodišču predlaga, naj izpodbijane sklepe odpravi in ugodi predlogu za obnovo postopka, toženi stranki pa naloži plačilo stroškov postopka.

Tožena stranka je sodišču dostavila upravne spise, ki se nanašajo na obravnavano zadevo, sodišču predlaga, naj tožbo zavrne, novih razlogov pa ne navaja.

Po presoji sodišča je odločitev organa prve stopnje, potrjena z odločitvijo organa druge stopnje, pravilna in zakonita, zato se sodišče sklicuje na razloge odločbe organa prve stopnje, dopolnjene z razlogi organa druge stopnje (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, Uradni list RS, št. 105/06 in 62/10 – v nadaljevanju ZUS-1). V zvezi s tožbenimi ugovori pa dodaja:

Predmet presoje v tem upravnem sporu so odločitve o zavrženju predlogov za obnovo postopkov in zahtev za izrek ničnosti gradbenih dovoljenj, ki so bila izdana v postopkih, na katere se predlogi za obnovo nanašajo. Tožbe zoper te procesne odločitve pa ni mogoče utemeljevati z očitki, ki se nanašajo na gradbena dovoljenja in na postopek njihove izdaje. Zato sodišče navedb, s katerimi tožnica utemeljuje očitke zoper gradbena dovoljenja, ne more obravnavati in se o njih opredeljevati.  Prav tako tožbe zoper izpodbijane sklepe ni mogoče utemeljevati z razlogi, ki se nanašajo na ravnanja Občine Trebnje in investitorjev.

Sporno vprašanje v tem upravnem sporu je predvsem pravočasnost vloženega predloga za obnovo postopka izdaje gradbenih dovoljenj po 9. točki 260. člena ZUP. V skladu s 5. točko prvega odstavka 263. člena ZUP se lahko obnova postopka dovoli v roku enega meseca od dneva, ko je stranka izvedela, da je bila odločba izdana. Rok torej ne začne teči od vročitve odločbe, glede katere se predlaga obnova postopka, kot to zmotno meni tožnica. Poleg tega je sodna praksa tudi po prej veljavni 5. točki 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku iz leta 1986 (ki je določala vročitev kot pogoj za začetek teka roka) dovoljevala obnovo postopka le v enomesečnem roku od tedaj, ko je stranka izvedela ali ko bi lahko izvedela za vsebino odločbe. Vrhovno sodišče je v več svojih odločitvah pojasnilo, da se z vročitvijo odločbe stranki omogoči seznanitev z vsebino odločbe upravnega organa, da pa je podoben učinek dosežen tudi v primeru, kadar je stranka na kakšen drug način zvedela za izdajo odločbe in bi se lahko seznanila z njeno vsebino (npr. sklep Vrhovnega sodišča št. X Ips 490/2007 z dne 14. 7. 2010 in sodbi Vrhovnega sodišča št. X Ips 892/2004 z dne 13. 2. 2008 in št. X Ips 1548/2006 z dne 31. 3. 2010). Navedeno pomeni, da je neutemeljeno tudi tožbeno razlogovanje, da začne teči obravnavani subjektivni rok šele, ko se stranka seznani s predpisanimi sestavinami odločbe oziroma z vsebino odločbe. Sklicevanje tožnice na stališče iz sodbe Vrhovnega sodišča št. X Ips 316/2006 z dne 29. 1. 2009 pa je neupoštevno, saj se nanaša na vprašanje začetka teka petletnega objektivnega roka in ne subjektivnega. Obrazložitvi tega stališča pa ni mogoče pripisati pomena, kot mu ga pripisuje tožnica. Očitki o napačni uporabi materialnega prava so po navedenem neutemeljeni.

Neutemeljeni so tudi tožbeni očitki, da upravni organ ni ugotavljal, kdaj je začel teči subjektivni rok, saj da v zvezi s tem ni izvajal dokazov, in da začetka teka tega roka ni argumentirano utemeljil. Tožnica namreč tudi v tožbi sama navaja, da je dobila dopis Ministrstva za okolje in prostor, Inšpektorata RS za okolje in prostor, z dne 13. 8. 2009. Zato tožbeni ugovor, da je bil naslovljen na A.A., v obravnavanem primeru ne more biti odločilen. V zadevi pa je ključno vprašanje, ali se je tožnica na podlagi tega dopisa seznanila, da so bile izdane odločbe, glede katerih predlaga obnove postopkov. Po presoji sodišča je ugotovitev upravnega organa, da je tožnica za izdana gradbena dovoljenja izvedela prav na podlagi navedenega dopisa, pravilna, saj je upravni organ to ugotovitev oprl na tožničine navedbe v vlogah, s katerimi je predlagala obnove postopkov. Navajala je namreč, da iz dopisa, ki ga je dobila, izhaja, „da je bil v zvezi z inšpekcijsko prijavo opravljen inšpekcijski pregled in je bilo ugotovljeno, da so bila za stanovanjske objekte, zgrajene preko občinske ceste, izdana gradbena dovoljenja, ki so pravnomočna.“ Tožnica je torej vedela, na katere gradnje se gradbena dovoljenja, ki jih navaja dopis z dne 13. 8. 2009, nanaša. Glede na dosedanjo upravno pravno prakso pa prične teči obravnavani enomesečni rok od trenutka, ko je stranka izvedela za izdajo akta, tudi če ni bila seznanjena z njegovo vsebino. V obravnavani zadevi torej ne gre za to, da bi upravni organ presojo pravočasnosti širil na čas obstoja dejstev, na podlagi katerih bi tožnica lahko sklepala na izdana gradbena dovoljenja, kot je to bilo v zadevi št. I U 819/2009, saj je upravni organ ugotovil, da je tožnica za izdajo gradbenih dovoljenj izvedela na podlagi navedenega dopisa.

Ker tožnica niti v tožbi ne trdi, da bi navedeni dopis z dne 13. 8. 2009 dobila šele v času enega meseca pred vložitvijo teh predlogov, in ker je že 2. 10. 2009 zahtevala gradbena dovoljenja na podlagi Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, tudi sodišče nima pomislekov v pravilnost ugotovitve upravnega organa, da je bila z izdajo gradbenih dovoljenj seznanjena več kot en mesec pred vložitvijo predlogov za obnovo postopkov, tj. več kot en mesec pred 11. 11. 2009. Zato so predlogi, vloženi 11. 11. 2009, tudi po presoji sodišča prepozni.

Po navedenem v obravnavani zadevi ni bilo odločilno mnenje prvostopenjskega upravnega organa o verjetnosti, da je tožnica zaradi podatkov, ki jih vsebujejo gradbiščne table, za gradbena dovoljenja izvedela že prej, v času, ko se je z gradnjami objektov začelo. To pomeni, da tožbeni očitki, ki se nanašajo na to okoliščino, ne glede na njihovo morebitno utemeljenost, ne morejo vplivati na drugačno odločitev.

Tožbeni ugovor o absolutni bistveni kršitvi določb postopka, ker izpodbijane odločbe nimajo razlogov o tem, zakaj tožnica ne more biti stranka, je neutemeljen. Vsebinska presoja obstoja obnovitvenega razloga po 9. točki 260. člena ZUP, tj. ali bi tožnica morala biti udeležena v postopku kot stranka ali stranski udeleženec, bi bila mogoča le, če bi bili predlogi dopustni. Z izpodbijanimi sklepi pa so bili tožničini predlogi za obnove postopkov zavrženi, ker so bili vloženi prepozno. To pomeni, da upravni organ o priznanju položaja stranke ni odločal. Hkrati pa to pomeni, da tožnica položaja stranke v teh postopkih ne more več uveljavljati. Če stranka v enomesečnem roku ne predlaga obnove postopka iz razloga po 9. točki 260.člena ZUP, postane nastalo pravno stanje nespremenljivo. To zagotavlja pravno varnost, ki ima velik pomen za uresničevanje pravne države (enako Vrhovno sodišče v sodbi X Ips 1548/2006 z dne 31. 3. 2010). Zato prvega odstavka 280. člena ZUP, ki med drugim določa, da se odločba lahko izreče za nično tudi na predlog stranke, ni mogoče razlagati tako, da bi bilo mogoče položaj stranke uveljavljati neodvisno od postopkov, ki so predvideni za ugotavljanje tega položaja in ne glede na pogoje in roke, v katerih je to mogoče. Po navedenem so neutemeljeni tudi tožbeni ugovori o napačni uporabi materialnega prava glede odločitve o zavrženju tožničinih zahtev, da se odločbe o izdaji gradbenih dovoljenj izrečejo za nične.

Glede na navedeno je sodišče presodilo, da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita, tožbeni ugovori pa neutemeljeni, zato je sodišče tožbo zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1. Zavrnitev tožbe zajema tudi stroškovni zahtevek (četrti odstavek 25. člena ZUS-1). Sodišče je o zadevi odločilo brez glavne obravnave v skladu z drugo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1, ker je iz prej navedenega razvidno, da v tožbi niso bila navedena nobena nova dejstva ali dokazi, ki bi lahko vplivali na odločitev v zadevi.

ZUP člen 260, 260/9, 263, 263/1, 263/1-5.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.