sodba I U 843/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2011-05-12

gradbeno dovoljenje - sprememba namembnosti - soglasje etažnih lastnikov - nedopustne emisije

Soglasje vseh etažnih lastnikov iz 2. odstavka 29. člena SZ-1 se nanaša le na gradbena dela, torej tista, katerih izvedba pomeni gradnjo objekta, za katerega je treba pridobiti gradbeno dovoljenje, ne pa na izvedbo del, ki niso gradnja, pa čeprav je tudi za tako spremembo treba pridobiti gradbeno dovoljenje, kot je to določeno v primeru spremembe namembnosti.

Po določbi 9. točke 1. odstavka 2. člena ZGO-1 je bistveni element, ki ga zakonodajalec povezuje s spremenjeno namembnostjo objekta ali njegovega dela, prav povečanje vplivov objekta na okolico. To povečanje zato samo po sebi ne more biti razlog za zavrnitev zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja. Do tega bi prišlo le v primeru, če bi spremenjena namembnost povzročila vplive nad dopustno dovoljeno ravnijo, ki jo za posamezne imisije in za določeno okolje določajo predpisi.

Toženka je z izpodbijano odločbo  dovolila investitorju A. d.o.o. (v tem upravnem sporu prizadeti stranki) spremembo namembnosti poslovnega prostora v pritličju objekta na ..., ki stoji na zemljiščih parc. št. 38/1 in 38/2 k.o. ..., v trgovino s pekarno pod pogoji, navedenimi v izreku gradbenega dovoljenja. Iz obrazložitve odločbe je razvidno, da se objekt, na katerega se nanaša obravnavani poseg, nahaja v območju urejanja CS7/7 – Nove Poljane, v funkcionalni enoti 3, ki ga ureja Odlok o prostorskih ureditvenih pogojih za območje urejanja v mestnem središču (v nadaljevanju PUP). Za obravnavano območje je glede namembnosti objektov in površin (merilo 2.1.) določen programski tip F, ki po 20. členu PUP predstavlja program stranskih ulic. Za navedeno funkcionalno enoto je nadalje po merilu 2.2. (24. člen PUP), ki predstavlja merila in pogoje za podrobnejšo razporeditev dejavnosti in namenov po etažah osnovnega stavbnega fonda, predpisan tip E, ki pomeni, da gre za stavbo s pretežno poslovno funkcijo z dopustnim hišniškim stanovanjem in manjšimi prostori za javne funkcije, kadar karakter stavbe to dopušča. Upravni organ v nadaljevanju ugotavlja, da je sprememba namembnosti poslovnega prostora v pritličju objekta v trgovino s pekarno v skladu z določbami PUP, ki v predmetnem območju urejanja kot glavno dejavnost v pritličju dopušča trgovine na drobno razen blagovnic. Kot dopolnilne dejavnosti javnega značaja so dopustni tudi gostinski lokali, bančne, loterijske in turistične poslovalnice, prodajalne in sprejemnice obrtnih obratovalnic, frizerski in fotografski lokali. Dopustne dejavnosti so še trgovska zastopstva, obrtne storitvene obratovalnice v zaledju stavb oz. v nadstropjih, kadar značaj dejavnosti to dopušča. Navaja, da je bilo k predvideni gradnji pridobljeno soglasje k projektnim rešitvam JP vodovod kanalizacija z dne 8. 6. 2009 in soglasja za priključitev, ki so jih dali JP vodovod kanalizacija 6. 7. 2009, Elektro Ljubljana 18. 6. 2009 in Energetika Ljubljana 16. 6. 2009. Iz obrazložitve je nadalje razvidno, da so v postopku na podlagi prikaza območja za določitev strank sodelovali tudi ostali lastniki in imetniki služnostnih oz. stavbnih pravic na naštetih zemljiščih v k.o. ... V zvezi s pripombami stranskih udeležencev upravni organ med drugim pojasnjuje, da Pravilnik o upravljanju večstanovanjskih stavb (v nadaljevanju Pravilnik) v 14. členu zahteva soglasje lastnikov, ko gre za odločanje o spremembi namembnosti posameznega stanovanja, medtem ko gre v obravnavanem primeru za določitev namembnosti poslovnega prostora, ki je bil kot tak določen že v gradbenem dovoljenju za  objekt št. 3515-66/2003-14/440-BN z dne 27. 10. 2003. Ob tem poudarja, da pri odločanju ni vezan na civilnopravna razmerja med investitorjem objekta in kupci stanovanj v tem objektu, ki izhajajo iz prodajnih pogodb za stanovanja in v katerih je navedeno, da se bo v poslovnem delu opravljala mirna dejavnost.

Upravni organ druge stopnje je pritožbe tožnikov zavrnil in odločil, da sta z ostalimi pritožniki investitorju dolžna nerazdelno povrniti 555 EUR stroškov pritožbenega postopka. V razlogih poudarja, da v obravnavanem primeru ne gre za izboljšave ali gradbena dela, za katera bi bilo potrebno gradbeno dovoljenje, ampak se poslovnemu prostoru določa namembnost, ki glede na 9. točko 1. odstavka 2. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) pomeni izvedbo del, ki niso gradnja in zaradi katerih tudi ni potrebna rekonstrukcija. Zato v obravnavani zadevi ne gre za primer, za katerega bi veljala določba 67. člena Stvarnopravnega zakonika (v nadaljevanju SPZ) niti določba 29. člena Stanovanjskega zakona (v nadaljevanju SZ-1). Določbe slednjega o tem, v katerih primerih je potrebno soglasje vseh etažnih lastnikov, so podrobneje opredeljene v Pravilniku, pri čemer obravnavani primer ni naštet v njegovem 14. členu med posli, ki zahtevajo soglasno odločanje. Pritožbeni organ poudarja, da je iz PGD (načrta arhitekture in tehničnega poročila) razvidno, da bodo vsi posegi opravljeni znotraj lokala in da ne predstavljajo konstrukcijskih sprememb, ne spreminjajo zunanjega videza in ne posegajo v skupno lastnino, skupne prostore in naprave.

Glede vplivov na okolje opozarja na dejstvo, da je bilo že s prvotnim gradbenim dovoljenjem za objekt, izdanim 27. 10. 2003, določeno, da gre za poslovni prostor – lokal za javne potrebe, zaradi česar so določeni vplivi pričakovani in dopustni. Iz opisa pričakovanih vplivov objekta na okolico v vodilni mapi v tem postopku predloženega PGD izhaja, da nameravana gradnja nima vplivov glede varstva pred požarom, z vidika higienske in zdravstvene zaščite ter varnosti pri uporabi. Glede hrupa je v PGD navedeno, da bo ta zmanjšan na raven, ki ne bo ogrožala zdravja ljudi v objektih ali okolici, natančno pa je navedeno tudi, kakšni vplivi so predvideni in kaj je storjeno za njihovo zmanjšanje (ustrezna izoliranost objekta, za dodatno dušenje zvoka so predvidene defon plošče na stropu). Pritožbeni organ nadalje ugotavlja, da je v zvezi s prezračevanjem v PGD navedeno, da se odvod pare iz proizvodnih naprav in prostora vodi na streho in nima nedovoljenega vpliva na okolico. Pritožbeni organ zato vse navedbe pritožnikov glede povečanih vplivov ocenjuje zgolj kot pavšalne, pri čemer še navaja, da ne morejo uspeti s pritožbenimi ugovori, ki kažejo, da se ne strinjajo s pogoji gradnje, ki je dovoljena na podlagi PUP in utemeljena s strokovnimi rešitvami ter izdanimi soglasji. Prav tako ne morejo uspeti s pavšalnimi navedbami o poslabšanju bivalnih pogojev, saj to kaže na njihov interes, da se okolje ne bi spremenilo, kar pa je že dejanski interes, ki ga v upravnem postopku ne morejo varovati. V zaključku še ugotavlja, da potrebnih soglasij v PGD dokumentaciji ni bilo, kar je nepravilno in je očitno pri tem prišlo do napake, zaradi česar je pritožbeni organ z dopisom z dne 14. 5. 2010 pooblaščenko investitorjev pozval na njihovo predložitev. Kljub temu ugotavlja, da navedena napaka ni takšna, da bi lahko vplivala na zakonitost in pravilnost odločitve, saj so bila soglasja pridobljena in se je prvostopenjski organ nanje tudi pravilno skliceval.

Tožnika se s tako odločitvijo ne strinjajo in v tožbi navajata, da je z izpodbijanimi upravnimi akti spremenjena namembnost prostora, spreminja se torej način rabe oz. uporabe, zato je glede na določbo 5. odstavka 67. člena SPZ potrebno soglasje vseh solastnikov oz. etažnih lastnikov. Tudi po 2. odstavku 29. člena SZ-1 je soglasje vseh etažnih lastnikov potrebno za vsa gradbena dela in izboljšave, za katere je treba pridobiti gradbeno dovoljenje. Enako določa tudi Pravilnik. Ker je bilo v zadevi izdano gradbeno dovoljenje, je očitno, da se bodo izvajala takšna gradbena dela in izboljšave, za katere je tako dovoljenje treba izdati. Pri tem po mnenju tožnikov ne gre spregledati 13. člena Pravilnika, ki za vse izboljšave, za katere gradbeno dovoljenje ni potrebno, zahteva soglasje treh četrtin solastniških deležev. Glede na navedeno je nepravilna utemeljitev upravnega organa, da je bila osnovna namembnost določena že s prvotnim gradbenim dovoljenjem in da ne gre za spremembo stanovanja v poslovni prostor in ne za izboljšanje ali gradbena dela, za katera bi bilo potrebno gradbeno dovoljenje. Dejstvo je, da je več etažnih lastnikov na ustnih glavnih obravnavah nasprotovalo spremembi namembnosti, prav tako tudi upravnik B. d.o.o. Tožniki še poudarjajo, da 29. člen SZ-1 in 14. člen Pravilnika nimata omejitve, da pri izdaji gradbenega dovoljenja za posamezni del soglasja vseh solastnikov ni potrebno. Po njihovem mnenju se soglasje zahteva za vsa gradbena dovoljenja, ki se nanašajo na skupne oziroma na posamezne dele stavbe. Nadalje opozarjajo, da so bila soglasja verjetno pridobljena kasneje in da je bila izjava odgovornega vodje projekta, da so kopije soglasij sestavni del PGD, dana šele 14. 5. 2010, medtem ko je bilo izpodbijano gradbeno dovoljenje izdano 30. 12. 2009. Dopolnjevanje upravnega postopka na takšen način ni dovoljeno. S spremembo namembnosti se bo povečal tudi vpliv na okolico v prometnem in v varnostnem smislu, saj bodo stranke zahajale v trgovino, prihajale z avtomobili, predvidena pa so le tri parkirna mesta in so ves čas zasedena. Ogrožena bo prometna varnost, saj bodo stranke puščale vozila na pločniku. Spremembe bodo nastale tudi glede hrupa in smradu, saj je splošno znano, da peka kruha in kebaba povzroča smrad oz. vonj in gre za emisijo, ki presega sprejemljivo stopnjo spremembe vonja. Ne drži pa niti trditev, da bodo zaposleni lahko parkirali v garaži, saj je navedenemu poslovnemu prostoru namenjen le en garažni boks. Prav tako ni jasno, kako se bo izvajala dostava blaga za peko in za prodajo v trgovini. Predlagata, da sodišče odpravi upravna akta obeh stopenj, podrejeno, da upravna akta odpravi in zadevo vrne v ponovno odločanje. Zahtevata tudi povračilo stroškov tega postopka s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Sodišče se v celoti strinja z razlogi obeh upravnih aktov in se sklicuje nanje (2. odstavek 71. člena ZUS-1). Glede na tožbene navedbe pa še dodatno pojasnjuje:

V zadevi ni sporno, da se izdano gradbeno dovoljenje nanaša na spremembo namembnosti obstoječega poslovnega prostora v poslovno-stanovanjskem  objektu na ... in da ima na tem prostoru investitor vknjiženo lastninsko pravico, torej pravico na posameznem delu stavbe.

Nepravilno je tožbeno stališče, da sprememba namembnosti v obravnavanem primeru predstavlja gradbena dela in izboljšave, za katera je treba pridobiti gradbeno dovoljenje, zaradi česar je v skladu z 2. odstavkom 29. člena SZ-1 (Uradni list RS, št. 69/03 in naslednji) potrebno soglasje vseh etažnih lastnikov.

Po 9. točki 1. odstavka 2. člena ZGO-1 (Uradni list RS, št. 110/02 in naslednji), na katero se pravilno sklicuje tudi pritožbeni organ, je sprememba namembnosti izvedba del, ki niso gradnja in zaradi katerih tudi ni potrebna rekonstrukcija, predstavljajo pa takšno spremembo namena objekta ali njegovega dela, da se povečajo vplivi objekta na okolico. V smislu 7. točke iste določbe ZGO-1 je o gradnji mogoče govoriti le v primeru izvedbe gradbenih in drugih del, ki obsegajo gradnjo novega objekta, rekonstrukcijo objekta in odstranitev objekta. Sprememba namembnosti torej vključuje le izvedbo del, ki v smislu določb ZGO-1 niso gradnja. Kdaj je za dela, ki so v zvezi s spremembo namembnosti, potrebno gradbeno dovoljenje, pa določa 4. člen ZGO-1.

Gradbenega dovoljenja po ZGO-1 torej ni treba pridobiti le v primerih izvajanja gradbenih del, ki pomenijo gradnjo, ampak tudi v primeru izvedbe drugih del, ki po določbah tega zakona niso gradnja, predstavljajo pa spremembo namena objekta ali njegovega dela, s katerimi se povečajo vplivi objekta na okolico. Poenostavljeno povedano: soglasje vseh etažnih lastnikov iz 2. odstavka 29. člena SZ-1 se nanaša le na gradbena dela, torej tista, katerih izvedba pomeni gradnjo objekta, za katerega je treba pridobiti gradbeno dovoljenje, ne pa na izvedbo del, ki niso gradnja, pa čeprav je tudi za tako spremembo treba pridobiti gradbeno dovoljenje, kot je to določeno v primeru spremembe namembnosti.

Navedeno stališče, da gradbena dela in izboljšave, za katere je treba pridobiti gradbeno dovoljenje, ne zajemajo del, ki so v zvezi s spreminjanjem namembnosti, potrjuje nadaljnji del iste določbe 29. člena SZ-1, in sicer da se soglasje vseh etažnih lastnikov zahteva v primeru uporabe stanovanja v druge namene. Le za tak primer spremenjene namembnosti je izrecno zahtevano soglasje vseh etažnih lastnikov. V obravnavani zadevi pa ni sporno, da je bil investitorjev prostor že v osnovnem gradbenem dovoljenju za celoten objekt na ... z dne 27. 10. 2003 opredeljen kot poslovni prostor in ne stanovanje. Vse navedeno velja tudi za določbo 7. alineje 14. člena Pravilnika (Uradni list RS, št. 60/09), po kateri se lastniki soglasno odločajo o vseh izboljšavah in gradbenih delih, za katera je potrebno pridobiti gradbeno dovoljenje.

Prav tako je neutemeljeno sklicevanje na določbo 5. odstavka 67. člena SPZ (Uradni list RS, št. 87/02), ki za posle, ki presegajo okvire rednega upravljanja, med katere sodi tudi določitev načina rabe stvari, zahteva soglasje vseh solastnikov. Navedeni člen ureja pravico solastnikov, da skupno upravljajo stvar v solastnini (1. odstavek istega člena), pri čemer je o solastnikih mogoče govoriti takrat, ko ima več oseb solastninsko pravico na nerazdeljeni stvari, če je delež vsakega izmed njih določen v sorazmerju s celoto (65. člen SPZ). Uporaba določbe 5. odstavka 67. člena SPZ zato prihaja v poštev le pri upravljanju solastnih (nerazdeljenih) stvari, kar pa investitorjev poslovni prostor ni. Tožniki namreč ne izpodbijajo ugotovitve, da je investitor njegov (izključni) lastnik. V tem primeru je treba upoštevati določbe SPZ, ki se nanašajo na etažno lastnino, ki je po 1. odstavku 105. člena SPZ lastnina posameznega dela zgradbe in solastnina skupnih delov. Za upravljanje slednjih, razen če pogodba o medsebojnih razmerjih določa drugače, pa se v skladu z določbo 1. odstavka 117. člena SPZ smiselno uporabljajo določbe tega zakona, ki urejajo solastnino. Tudi 18. člen SZ-1 določa, da so v solastnini etažnih lastnikov le skupni deli večstanovanjske stavbe. Ker tožniki ne zatrjujejo, da bo z deli poseženo v skupne dele objekta, je pravilno stališče obeh organov, da soglasje za spremembo namembnosti v posameznem delu stavbe ni potrebno.

Glede ostalih tožbenih ugovorov sodišče uvodoma ugotavlja, da sta tožnika v upravnem postopku sodelovala kot stranska udeleženca na podlagi solastništva nepremičnin oz. imetnika služnostnih ter stavbnih pravic na zemljiščih v območju za določitev strank (6. stran obrazložitve izpodbijanega gradbenega dovoljenja), torej kot stranska udeleženca iz 1. točke 2. odstavka 62. člena ZGO-1. Ta položaj jima omogoča sodelovanje v postopku z namenom varstva njunih pravic in pravnih koristi, ki so vezane na njune nepremičnine in morebitnih vplivov načrtovane spremembe namembnosti nanje. Tak (omejen) obseg njunih upravičenj v obravnavanem postopku izhaja iz določbe 1. in 2. odstavka 43. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99 in naslednji; v nadaljevanju ZUP), po kateri oseba vstopi v postopek kot stranski udeleženec zaradi varstva svojih pravnih koristi, ki so neposredne, na zakon ali drug predpis oprte osebne koristi. Navedeno pomeni, da lahko tožnika uspešno uveljavljata le ugovore, s katerimi zatrjujeta in izkažeta, da načrtovana sprememba posega v njune z zakonom ali drugim predpisom določene pravice ali pravne koristi. Zato tožnika v upravnem sporu, v katerem se po določbi že omenjenega 1. odstavka 2. člena ZUS-1 odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerim se posega v tožnikov pravni položaj (v obravnavanem primeru o zakonitosti izdanega gradbenega dovoljenja), na odločitev ne moreta vplivati z ugovori, s katerimi varujeta pravice tretjih oseb, javni interes (npr. da niso izpolnjeni nekateri pogoji za gradnjo, katerih izpolnjevanje se ugotavlja v okviru zaščite javne koristi, kot je število potrebnih parkirnih mest) ali le svoj dejanski interes (taka je npr. zahteva, da se v okolju ne povečata hrup in smrad, čeprav ostajata v mejah dovoljenega).

Iz tožbe tako ni razvidno, kako naj bi nepravilnost, da v predloženem PGD niso bila vpeta soglasja pristojnih soglasodajalcev, vplivala na njun pravni položaj imetnikov pravic iz območja za določitev strank. Navedenega ugovora zato v tem upravnem sporu ni mogoče upoštevati, pri čemer pa sodišče poudarja, da lahko organ druge stopnje, kadar ugotovi, da so bila v postopku na prvi stopnji nepopolno ali zmotno ugotovljena dejstva ali da je v postopku prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka, dopolni postopek in odpravi omenjene pomanjkljivosti (1. odstavek 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku, Uradni list RS, št. 80/99 in naslednji; ZUP).

Prav tako na odločitev v zadevi ne morejo vplivati tožbeni ugovori o povečanih vplivih na okolico. Kot rečeno, je po določbi 9. točke 1. odstavka 2. člena ZGO-1 bistveni element, ki ga zakonodajalec povezuje s spremenjeno namembnostjo objekta ali njegovega dela, prav povečanje vplivov objekta na okolico. To povečanje zato samo po sebi ne more biti razlog za zavrnitev zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja. Do tega bi prišlo le v primeru, če bi spremenjena namembnost povzročila vplive nad dopustno dovoljeno ravnijo, ki jo za posamezne imisije in za določeno okolje določajo predpisi (npr. po določbah Uredbe o mejnih vrednostih kazalcev hrupa v okolju). Tudi sicer mora stranka, ki nasprotuje nameravani gradnji, v skladu z določbo 1. odstavka 65. člena ZGO-1 že v upravnem postopku za svoje trditve predložiti tudi dokaze - po navedbah drugostopenjskega organa je namreč v PGD (vodilni mapi, pod točko 0.8. Lokacijski podatki) tudi opis pričakovanih vplivov, navedeni so ukrepi za zmanjšanje hrupa in tudi rešitve glede prezračevanja. Tožnika ne zatrjujeta prekoračitev mejnih vrednosti, zato s posplošenim zatrjevanjem povečanih vplivov na okolico, na odločitev v zadevi ne moreta vplivati.  Pri tem sodišče še dodaja, da so lastniki nepremičnin svojo lastninsko pravico dolžni izvrševati tako, da se medsebojno ne vznemirjajo in da si ne povzročajo škode (1. odstavek 73. člena SPZ), zaradi česar so prepovedane tudi imisije, ki nastajajo pri uporabi nepremičnine in otežujejo uporabo drugih nepremičnin čez mero, ki je glede na naravo in namen nepremičnine ter glede na krajevne razmere običajna ali ki povzroča znatnejšo škodo (1. odstavek 75. člena SPZ). V tem primeru pa je tožnikoma zagotovljeno varstvo v civilnem sodnem postopku in ne v upravnem sporu.

Svojih pravic tožnika ne varujeta niti z ugovori, ki se nanašajo na možnost parkiranja zaposlenih v garaži in glede dostave, saj z njimi prav tako ne uveljavljata varstva svojih pravic kot imetnikov lastninske oz. druge stvarne pravice na nepremičnini v območju za določitev strank, saj z njimi trdita, da niso izpolnjeni javnopravni pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja, ki se nanašajo na prometno ureditev in zagotavljanje parkirnih mest.

Ker je sodišče ugotovilo, da tožba ni utemeljena, jo je v skladu z določbo 1. odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo. V zadevi je bila sporna uporaba določb SZ-1, SPZ in Pravilnika glede potrebnega soglasja ostalih etažnih lastnikov oz. solastnikov stavbe, ne pa tudi dejansko stanje, na katerem temelji odločitev (da gre za spremembo namembnosti v delu stavbe v investitorjevi lasti, da je bil ta že pred spremembo namembnosti določen kot poslovni prostor, da z deli ne bo poseženo v skupne dele in prostore, saj so vsi posegi znotraj lokala). Ker so tudi ostale dejanske tožbene navedbe o vplivih na okolje glede na predhodno navedene razloge pravno nerelevantne za odločitev, je sodišče odločilo na seji (1. odstavek 59. člena ZUS-1).

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.