sodba III U 402/2011
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2012-06-14

šolstvo - učitelj - napredovanje v naziv - pogoji za napredovanje - zahtevana izobrazba - razlaga prehodne določbe 146. člena ZOFVI

Za tožnico, ki ob uveljavitvi ZOFVI ni bila v delovnem razmerju v izobraževalni dejavnosti, čeprav je tedaj kot brezposelna oseba opravljala dela na tem področju in se je kasneje kot učiteljica zaposlila na drugi osnovni šoli za opravljanje drugega dela, zaščita po 146. členu ZOFVI  ne velja.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Tožena stranka je z izpodbijano odločbo zavrnila predlog za napredovanje tožnice v naziv svetovalka iz razloga, ker z višješolsko izobrazbo ne izpolnjuje pogoja ustrezne izobrazbe. Po prvem odstavku 2. člena Pravilnika o napredovanju zaposlenih v vzgoji in izobraževanju v nazive (v nadaljevanju: Pravilnik) namreč lahko v posamezni naziv napredujejo strokovni delavci, ki izpolnjujejo z zakonom in drugimi predpisi določene pogoje za strokovne delavce. Izobrazbeni pogoji za strokovne delavce v osnovnih šolah so določeni v tretjem odstavku 92. člena Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (v nadaljevanju: ZOFVI), po katerem morajo (med drugim) imeti tudi ustrezno izobrazbo, določeno z ZOFVI in drugimi predpisi. Ustrezna izobrazba za učitelje v osnovnih šolah je v skladu z drugim odstavkom 94. člena ZOFVI izobrazba ustrezne smeri, pridobljena po študijskih programih za pridobitev izobrazbe druge stopnje oziroma raven izobrazbe, pridobljene po študijskih programih, ki v skladu z zakonom ustreza izobrazbi druge stopnje, in pedagoško izobrazbo. Tožnica tako s pridobljeno višješolsko izobrazbo, po veljavni zakonodaji, ne izpolnjuje pogoja ustrezne stopnje izobrazbe za poučevanje v osnovni šoli po citiranih določbah ZOFVI in določbi prvega odstavka 2. člena Pravilnika, zato je predlog za njeno napredovanje v naziv svetovalka, tožena stranka zavrnila. V obrazložitvi odločbe še navaja, da opravljanje vzgojno-izobraževalnega dela tožnici ne omogoča niti prehodna določba 146. člena ZOFVI, po kateri lahko opravljajo učitelji, knjižničarji in svetovalni delavci, ki so ob uveljavitvi zakona izpolnjevali vse pogoje za strokovne delavce, vzgojno-izobraževalno delo tudi po uveljavitvi ZOFVI. Ob uveljavitvi ZOFVI, to je dne 15. 3. 1996, tožnica namreč ni bila v delovnem razmerju na področju vzgoje in izobraževanja, namen prehodne določbe pa je bil zaščititi tiste, ki so ob uveljavitvi zakona imeli sklenjeno delovno razmerje za našteta delovna mesta, torej tiste, ki so bili v sistemu vzgoje in izobraževanja zaposleni ter so opravljali vzgojno-izobraževalno in drugo strokovno delo ter so izpolnjevali vse predpisane pogoje, dokler ZOFVI teh pogojev ni spremenil. Tožnica je bila z navedenim seznanjena, v odgovoru pa je navedla, da je ob uveljavitvi ZOFVI (v šolskem letu 1995/1996), na podlagi pogodbe o delu z dne 29. 9. 1995, poučevala na Osnovni šoli A., kjer je preko javnih del 6 ur na teden nudila pomoč učencem z učnimi težavami. Opravljala je naloge vzgojno-izobraževalnega dela učitelja, šola ji je za opravljeno delo mesečno plačevala, za opravljanje dela pa je po dotedanjih predpisih tudi izpolnjevala vse pogoje. Na njene navedbe tožena stranka v izpodbijani odločbi odgovarja, da pogodba o delu ne izkazuje, da je bila tožnica v delovnem razmerju na navedeni šoli, pač pa je izvajala javna dela s statusom brezposelne osebe. Določba 146. člena ZOFVI daje zaposlenim pravico kontinuitete delovnega razmerja, naštetih skupin strokovnih delavcev pa ne izenačuje s tistimi, ki izpolnjujejo z ZOFVI in drugimi predpisi določene pogoje za opravljanje vzgojno-izobraževalnega dela. Navedena določba tudi ne daje pravice do sklenitve delovnega razmerja za tiste, ki so iz sistema izstopili, zato morajo ti ob morebitni vrnitvi v sistem šolstva izpolnjevati pogoje po 92. in 94. členu ZOFVI.

Tožnica se z izpodbijano odločbo ne strinja, zato vlaga tožbo v upravnem sporu. V njej citira določbo 146. člena ZOFVI in utemeljuje, da na njeni podlagi izpolnjuje izobrazbeni pogoj za poučevanje v osnovni šoli. Ob uveljavitvi ZOFVI je namreč na podlagi pogodbe o delu poučevala v Osnovni šoli A. in bila tako vključena v sistem vzgoje in izobraževanja. Neutemeljena je razlaga tožene stranke, da je moral biti učitelj ob uveljavitvi zakona v delovnem razmerju, saj iz besedila določbe 146. člena ZOFVI navedena zahteva ne izhaja, pač pa je v določbi uporabljena besedna zveza „opravljati delo“. Delo pa je mogoče opravljati tudi na drugih podlagah, ne samo na podlagi pogodbe o zaposlitvi. Pri tem poudarja, da je bila pogodba o delu, v relevantnem času, v Zakonu o delovnih razmerjih urejena kot eden izmed načinov opravljanja dela. Nadalje navaja, da iz besedila prehodne določbe izhaja, da je zakon izenačil osebe, ki so izpolnjevale pogoje za opravljanje dela po prejšnjih predpisih in so v času uveljavitve ZOFVI tudi opravljale delo v vzgoji in izobraževanju, z osebami, ki imajo zahtevano visoko izobrazbo po ZOFVI. Ker je delo v vzgoji in izobraževanju opravljala v času uveljavitve ZOFVI in ker z opravljanjem dela v vzgoji in izobraževanju od tedaj dalje ni prenehala, bi morala tožena stranka določbo 146. člena ZOFVI uporabiti tudi v njenem primeru. Zakonodajalec pa bi moral, v kolikor bi želel zagotoviti kontinuiteto opravljanja dela le osebam, ki so bile v času uveljavitve spremenjene zakonodaje v delovnem razmerju in ne tudi osebam, ki so v tem sistemu opravljale delo na drugih podlagah, to v zakonskem določilu izrecno opredeliti. Ker tega ni storil, določbe ni dopustno razlagati na način kot jo razlaga tožena stranka, saj se s tem nedopustno posega v njene že pridobljene pravice. Na podlagi vsega navedenega sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne toženi stranki v ponovno odločanje.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi iz razlogov, ki so razvidni iz njene obrazložitve, in sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne. Dodaja pa še, da je tožnica v času uveljavitve ZOFVI, ko je delo v osnovni šoli opravljala na podlagi pogodbe o delu, imela status brezposelne osebe in zato določenih pravic iz delovnega razmerja ni mogla uveljavljati, med drugim je tudi napredovanje v naziv pravica iz delovnega razmerja, ki se lahko uveljavlja le na podlagi pogodbe o zaposlitvi.

V obravnavanem upravnem sporu je sporno vprašanje, ali lahko tožnica napreduje v naziv svetovalka po določbah ZOFVI in Pravilnika. Z uveljavitvijo ZOFVI so se med drugim spremenili tudi pogoji, ki jih morajo izpolnjevati učitelji za zaposlitev v osnovnih šolah in posledično tudi za napredovanje v nazive. V prehodnih določbah je zato ZOFVI v 146. členu opredelil, da učitelji v osnovnih in drugih tam navedenih šolah lahko opravljajo vzgojno-izobraževalno delo tudi po uveljavitvi ZOFVI in s tem uredil obstoječe stanje tako, da je kljub pogojem o zahtevani strokovni izobrazbi iz 92. in 94. člena (strokovni delavci v osnovni šoli morajo sedaj imeti visokošolsko izobrazbo ustrezne smeri in pedagoško izobrazbo, obvladati morajo slovenski jezik, opravljen pa morajo imeti tudi strokovni izpit) dejansko omogočil nadaljnje delo na istem delovnem mestu učiteljem in drugim strokovnim delavcem, ki so ob uveljavitvi tega zakona opravljali vzgojno-izobraževalno delo, vendar niso izpolnjevali pogojev po novo sprejetem ZOFVI, pod pogojem, da so izpolnjevali pogoje po predpisih, ki so veljavi pred uveljavitvijo novega ZOFVI. Učitelji in drugi strokovni delavci, po določbah drugega odstavka 105. člena ZOFVI in prvega odstavka 2. člena Pravilnika, lahko napredujejo v naziv mentor, svetovalec in svetnik, če izpolnjujejo z zakonom in drugimi predpisi določene pogoje za strokovne delavce, napredujejo pa tudi tisti, ki nimajo ustrezne izobrazbe, pa jim zakon dovoljuje še nadalje opravljati vzgojno-izobraževalno delo v šoli in, če izpolnjujejo posebne pogoje, določene s Pravilnikom.

V obravnavanem primeru ni sporno, da ima tožnica višješolsko izobrazbo knjižničarke in predmetne učiteljice slovenskega jezika s književnostjo, kot tudi ni sporno, da je ob uveljavitvi ZOFVI (v šolskem letu 1995/1996, to je od dne 29. 9. 1995 do dne 30. 6. 1996) kot brezposelna oseba, na podlagi javnih del, na podlagi pogodbe o delu, poučevala v Osnovni šoli A. Nadalje tudi ni sporno, da je bila od dne 1. 9. 1996 do dne 31. 8. 2000 kot učiteljica v delovnem razmerju v Osnovni šoli B., od dne 1. 9. 2000 do dne 31. 8. 2003 v delovnem razmerju v Osnovni šoli C. in od dne 1. 9. 2003 dalje v Osnovni šoli B., kar vse izhaja iz podatkov upravnega spisa. Sporno pa je, ali je tožnica v skladu z določbo 146. člena ZOFVI upravičena do napredovanja v naziv svetovalka.

Po izoblikovani sodni praksi (primerjaj npr. sodbo Upravnega sodišča RS, opr. št. U 915/2005 z dne 22. 8. 2007, in sodbo Vrhovnega sodišča RS, opr. št. X Ips 110/2004 z dne 9. 9. 2009) boniteta 146. člena ZOFVI velja le za tiste delavce, ki so ob uveljavitvi ZOFVI opravljali delo na delovnem mestu, za katero po ZOFVI niso več izpolnjevali predpisanih pogojev in so po uveljaviti tega zakona opravljali ta dela neprekinjeno. ZOFVI učiteljem in drugim strokovnim delavcem ni priznal višje izobrazbe od dejansko pridobljene, kot to zatrjuje tožnica v tožbi, temveč jim je le ohranjal obstoječa delovna razmerja v vzgoji in izobraževanju. Tudi Ustavno sodišče RS je v sklepu, št. U-I-128/01 z dne 17. 4. 2003, navedlo, da je namen določb 146. člena ZOFVI, ki so umeščene v prehodni režim ZOFVI, v tem, da lahko učitelji, ki so ob uveljavitvi ZOFVI opravljali vzgojno izobraževalno delo v osnovni šoli in so za to delo izpolnjevali pogoje (čeprav ne izpolnjujejo pogojev, določenih z ZOFVI), to delo opravljajo tudi po uveljavitvi ZOFVI. Ustavno sodišče je izrecno navedlo, da je bila navedenim učiteljem na ta način zagotovljena kontinuiteta delovnega razmerja v šoli. Za tožnico, ki ob uveljavitvi ZOFVI nesporno ni bila v delovnem razmerju v izobraževalni dejavnosti, čeprav je tedaj kot brezposelna oseba opravljala dela na tem področju in se je kasneje (dne 1. 9. 1996, z dvomesečno prekinitvijo, ko del ni opravljala), kot učiteljica zaposlila na drugi osnovni šoli (Osnovni šoli B.), za opravljanje drugega dela, zaščita po 146. členu ZOFVI po presoji sodišča ne velja. Pravica do nadaljnjega opravljanja dela namreč ni pridobljena za vedno in za vse primere, temveč le za tiste delavce, ki so ob uveljavitvi ZOFVI in ves čas neprekinjeno na takem delovnem mestu (primerjaj sklep Vrhovnega sodišča RS, opr. št. I Up 322/2005 z dne 13. 4. 2005). Tožnica zato ne izpolnjuje izobrazbenega pogoja iz drugega odstavka 94. člena ZOFVI ter posledično ne izpolnjuje pogoja za napredovanje v naziv iz 2. člena Pravilnika. Ob ponovni zaposlitvi v vzgoji in izobraževanju so zanjo namreč veljali izobrazbeni pogoji po določbah ZOFVI.

Glede na vse navedeno je sodišče tožbo zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 po tem, ko je ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe pravilen, da je ta pravilna in na zakonu utemeljena ter da so tožbeni ugovori neutemeljeni.

Ker dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo izpodbijane odločbe, med strankama ni sporno in je v konkretnem primeru sodišče presojalo pravilno uporabo materialnega prava, je odločitev na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUS-1 sprejelo na seji.

Tožnica je v tožbi predlagala, da sodišče toženi stranki naloži v plačilo njene stroške postopka. Njenemu predlogu ni bilo ugodeno na podlagi določbe četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri v primeru, ko sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Pravilnik o napredovanju zaposlenih v vzgoji in

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.