sodba I U 1354/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2011-05-24

javni razpis - sofinanciranje iz javnih sredstev - pritožba - pravica do izjave - enostopenjski postopek - dvostopenjski postopek

Določbo 231. člena Pravilnika o postopkih za izvrševanje proračuna Republike Slovenije, po kateri lahko vlagatelj vloži na ministrstvo pritožbo v roku 8 dni, je treba razlagati v smislu, da zagotavlja stranki možnost, da se izjavi o odločilnih dejstvih in okoliščinah, ki ji z oziroma pred izdajo izpodbijanega sklepa ni bila dana. Če torej pomenita oba sklepa odločitev, sprejeto v enostopenjskem postopku, določba 2. člena 230. člena ZUP ni bila kršena, iz istega razloga pa tudi ne gre za primer iz 4. točke 53. člena ZUP.

Vsaka stranka nosi svoje stroške upravnega spora.

Z izpodbijanim sklepom o izboru je Ministrica za kulturo ponovila postopek javnega razpisa za izbor projektov, ki so namenjeni krepitvi, usposobljenosti, zaposlovanju in dvigu zaposljivosti ranljivih skupin (pripadniki italijanske in madžarske narodne skupnosti, romske skupnosti, različnih manjšinskih etničnih skupin in priseljencev ter invalidi) za leti 2008 in 2009. Pri tem je v točki II/15, zaradi nedoseganja pogoja 50 točk, zavrnila vlogo tožeče stranke. Navedla je, da krovni projekt ni zadostno in jasno predstavljen. Pri tem se navedene redne dejavnosti prijavitelja in tako imenovani krovni projekti ter predlagani projekt zaposlovanja, usposabljanja, prepletajo brez ločnic, pri čemer je predlagani projekt razumljen kot del redne dejavnosti. Cilji krovnega in podpornega projekta se prekrivajo, poleg tega iz vloge ni razvidno, da bi projekt imel opredeljene cilje in konkretne aktivnosti, ki bi vodile k doseganju zastavljenih rezultatov. Zato predlagani projekt ni v skladu s točko VI.1 razpisne dokumentacije, ki določa, da mora prijavljen projekt predstavljati podporo tako imenovanemu krovnemu projektu in ne sme spadati v redno dejavnost prijavitelja. V obrazložitvi še pojasnjuje, da je glede na sodbo Upravnega sodišča U 2225/2008-14 z dne 26. 1. 2010, strokovna komisija vlogo tožeče stranke ponovno zelo skrbno obravnavala na izredni seji strokovne komisije dne 1. 7. 2010. Pri ponovni presoji je bilo ugotovljeno, da vloga ne izpolnjuje splošnih meril, zato se, v skladu s točko 8.1 razpisne dokumentacije, izloči iz nadaljnjega ocenjevanja. Posebej je izpostavila, da od štirih splošnih meril tožeča stranka ne izpolnjuje dveh, in sicer prispevka k povečanju zaposljivosti in (ali) zaposljivosti predstavnikov ranljivih skupin na področju kulture ter prispevka k trajnosti projekta.

Ministrstvo za kulturo je s svojo odločbo, št. 61001-50/2010/3 z dne 25. 8. 2010 pritožbo tožeče stranke zoper izpodbijani sklep zavrnilo. V obrazložitvi pojasnjuje, da se v danem primeru na podlagi 1. odstavka 11. člena Uredbe o izvajanju postopkov pri porabi sredstev evropske kohezijske politike v Republiki Sloveniji v programskem obdobju 2007-2013 (Uradni list RS, št. 17/2009) uporablja Pravilnik o postopkih za izvrševanje proračuna Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 50/2007 in naslednji, v nadaljevanju Pravilnik). Pravilnik v 1. odstavku 231. člena določa, da vlagatelj lahko vloži na ministrstvo pritožbo v roku 8 dni od prejema sklepa oziroma obvestila. Glede na to, da Pravilnik ni bil izpodbijan kot nezakonit, so pritožbene navedbe, da podzakonski akt ni usklajen z zakonom, neutemeljene. V nadaljevanju obširno obrazlaga razloge, zaradi katerih je bil tožnikov projekt na podlagi točke 8.1 izločen iz nadaljnjega ocenjevanja. Glede navedb, ki se nanašajo na samo komisijo, se sklicuje na 218. člen Pravilnika, ki določa, da komisijo sestavljajo predsednik in najmanj dva člana komisije. Iz zapisnika izredne seje komisije izhaja, da je bila na seji prisotna predsednica in dva, od sicer skupno štirih članov komisije. Iz zapisnika pa nikakor ne izhaja, da komisija ne bi bila sklepčna. Komisija je postopala po določbah 222. do 225. člena Pravilnika. O opravljanju strokovnega pregleda popolnih vlog in njihovem ocenjevanju je vodila zapisnik, na podlagi ocene vlog pa pripravila predlog prejemnikov sredstev. V Pravilniku ni določil, da bi morala komisija svoj zapisnik poslati predlagatelju. Sicer pa bi prijavitelj v postopku lahko zahteval vpogled v zapisnik seje komisije in z zahtevo tudi uspel. Iz podatkov spisa pa ni razvidno, da bi komisija oziroma upravni organ prijavitelju odklonila vpogled v zapisnik.

Tožnik v tožbi najprej povzema dosedanji potek postopka in graja odločitev ministrstva, ki se nanaša nanj. Kot prvo izpostavlja, da tožena stranka v obrazložitvi izpodbijanega sklepa ni navedla zakonske podlage, ki dopušča, da odloča v pritožbenem postopku. Sklep je izdala ministrica in kot tak predstavlja dokončen upravni akt. Zoper njega pa je v skladu z določbo 2. odstavka 230. člena ZUP dopustna le tožba. Res je, da 231. člen Pravilnika določa, da o pritožbi zoper odločitve ministra na prvi stopnji odloča ministrstvo, vendar se s Pravilnikom, ki je podzakonski akt, ne morejo urejati tista vprašanja, ki so prepuščena zakonodajalcu. Zato bi se v tej zadevi po mnenju tožeče stranke morale uporabiti določbe ZUP, ne zgolj na splošno, temveč tudi v njegovem izvedbenem delu. Po mnenju tožnika bi bilo potrebno v danem primeru uporabiti institut exceptio illegalis na podlagi 125. člena Ustave RS.

Tožeča stranka pa se ne strinja z odločitvijo tožene stranke tudi glede njene vsebine. Meni, da v danem primeru ni šlo za ugotavljanje resničnega dejanskega stanja stvari, niti za uresničevanje namena dviga zaposljivosti ranljivih družbenih skupin na področju kulture. Strokovna komisija je povsem napačno uporabila merila iz javnega razpisa, saj je ocenjevala posamezne projekte z ocenami od 1 do 5, čeprav je v javnem razpisu povsem jasno določeno, da se projekti ocenjujejo le z oceno 1, 3 in 5. Iz prijave projekta tožeče stranke nedvomno izhaja, da se ne bo odvijal v okviru dosedanje redne dejavnosti prijavitelja, temveč gre za povsem nove vsebine, z izvedbo katerih bi se povečala zaposljivost pripadnikov etničnih skupnosti. S projektom tožeče stranke A.A.A. bodo možne nove zaposlitve in se bo povečala zaposljivost pripadnikov etničnih skupnosti. So tudi količinsko in vrednostno opredeljene, vendar jih strokovna komisija ne želi videti. Dejavnosti centra A.A.A. v društvu ni bilo, zaradi česar je popolnoma zmotna ugotovitev strokovne komisije, da gre za financiranje redne dejavnosti. Tožeča stranka želi s projektom vzpostaviti novo in trdno osnovno delovanje v korist manjšinskih etničnih skupnosti na profesionalnih temeljih, ker prostovoljna dejavnost posameznikov ne zadošča. Krovni projekt je v zadostni meri pojasnjen in predstavljen, kar je ugotovila tudi tožena stranka. Zapisnik nujne izredne seje strokovne komisije je tožeča stranka prejela konec avgusta, šele po nekajkratnih urgencah. S prijavljenim projektom, ki bi moral dobiti najvišje možne ocene, če bi se ga obravnavalo enakopravno z drugimi prijavljenimi projekti, ki so bili uspešni, bi se dosegli cilji, ki jih opredeljuje javni razpis. Člani strokovne komisije, ki so sodelovali na nujni seji, nimajo nikakršnega dokazila, da imajo strokovno usposobljenost za opravljanje tako zahtevnih nalog, kot je ocenjevanje projektov in objavljenega javnega razpisa. Strokovnost se namreč izkazuje z ustreznim potrdilom, certifikatom ali kakšno drugo javno listino. Na seji komisije so sodelovali zgolj trije člani. Sklep, s katerim bi bilo dne 6. 12. 2007 določeno, da ima komisija šest članov, ni bil nikoli spremenjen in je veljaven še danes. B.B. ne bi smela sodelovati v strokovni komisiji, saj zanjo obstoja konflikt interesov. Na nesklepčni seji strokovne komisije so bila zmotno uporabljena merila iz javnega razpisa, zaradi česar je odločitev strokovne komisije in tožene stranke v celoti nezakonita. Glede na navedeno sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne toženi stranki v ponoven postopek in odločanje z napotkom, da mora projekt ocenjevati druga nevtralna strokovna komisija v skladu z merili iz javnega razpisa. Povrne naj ji tudi stroške upravnega spora.

Tožena stranka v obširnem odgovoru na tožbo najprej obrazlaga potek dosedanjega postopka. Glede tožbenih ugovorov pa navaja naslednje. Strokovna komisija tožene stranke je vlogo tožeče stranke označila kot formalno popolno ter jo uvrstila v nadaljnje ocenjevanje, v skladu z 8. točko besedila javnega razpisa. Najprej jo je ocenila s splošnimi merili za izbor. Pri tem je ugotovila, da projekt z naslovom A.A.A. ne izpolnjuje prvega in četrtega splošnega merila za izbor, ker iz vloge nista razvidna ne prispevek k povečanju zaposlenost ali (in) zaposljivosti predstavnikov ranljivih skupin na področju kulture, ne prispevek k trajnosti projekta. V zvezi z očitki glede dvostopnega odločanja pa pojasnjuje, da se postopek ni vodil na podlagi ZUP, pač pa na podlagi Zakona o javnih financah (Uradni list RS, št. 79/99 in naslednji), Zakona o izvrševanju proračuna Republike Slovenije za leti 2008 in 2009 (Uradni list RS, št. 114/07) in Uredbe o izvajanju postopkov pri porabi sredstev strukturne politike v Republiki Sloveniji v programskem obdobju 2007-2013 (Uradni list RS, št. 17/09 in naslednji, v nadaljevanju Uredba). 11. člen Uredbe napotuje na uporabo določil Pravilnika. Poleg navedenih predpisov je pri odločitvi tožena stranka spoštovala tudi evropsko zakonodajo s področja dodeljevanja sredstev evropskega socialnega sklada. Pri tem izpostavlja Uredbo Sveta št. 1083/2006, Uredbo komisije št. 1828/2006, Uredbo št. 1080/2006 Evropskega parlamenta in Sveta in Uredbo 1081/2006 Evropskega parlamenta in Sveta. 4. člen ZUP res določa, da se upravni postopek smiselno uporablja tudi v drugih javnopravnih zadevah, ki nimajo značaja upravne zadeve po 2. členu ZUP, kolikor ta področja niso urejena s posebnim postopkom. Za dodeljevanje sredstev pa je poseben postopek urejen v Pravilniku v členih 217 do 231. Tožeča stranka navaja splošne obtožbe glede nepravilnosti postopka, zato tožena stranka na njih ne more argumentirano odgovarjati. Tudi iz ustaljene sodne prakse Upravnega sodišča je razvidno, da je v pristojnosti strokovnih komisij, da ocenijo in ovrednotijo posamezne projekte v skladu z vnaprej predpisanimi kriteriji v besedilu javnega razpisa. V vlogi prijavljene dejavnosti niso upravičene do sofinanciranja, ker ne gre za aktivnosti usposabljanja in zaposlovanja, ki so opredeljene v besedilu javnega razpisa, temveč za pripravo svečane akademije ob 150 letnici rojstva Pupina, preselitev in postavitev novega knjižničarskega fonda, postavitev računalniškega sistema v funkciji informacijskega središča, preureditev prostorov in vzhodnega ambienta, ureditev knjižnice, vzpostavitev sodelovanja med krajani C. in Č. ter ponovno postavitev spominskega obeležja in podobno. Gre torej za delovanje prijavitelja in ne za projekt, ki naj bi pripomogel k dvigu zaposljivosti ranljivih skupin v skladu z določili javnega razpisa.

Neutemeljen je tudi očitek, da je strokovna komisija ravnala nestrokovno. 3. odstavek 218. člena Pravilnika kot edina pogoja določa, da morajo imeti predsednik in člani komisije ustrezno strokovno izobrazbo in izkušnje s področja, za katerega so dodeljena sredstva. Formalna potrdila oziroma certifikati niso potrebni. Res je tudi, da je bila strokovna komisija prvotno sestavljena iz šestih članov, vendar je bila 23. 6. 2009 s sklepom ministrice št. 544-3/2009 sestava spremenjena na pet članov, tako da jo je v fazi ocenjevanja vloge tožeče stranke sestavljalo le pet članov, kar je še vedno v skladu z določili Pravilnika. Na seji so sodelovali trije člani strokovne komisije, B.B. je prvenstveno odstopila kot predsednica strokovne komisije 9. 5. 2008, da bi popolnoma izključila možnost kolizije interesov zaradi funkcije predsednice strokovne komisije za PU Kultura v podporo socialni vključenosti ob hkratnem imenovanju v Nadzorni odbor za izvajanje operativnega programa za človeške vire. Kasneje se je izkazalo, da članstvo v omenjenih nadzornih odborih ne pomeni konflikta interesov. Neutemeljen je tudi očitek tožeče stranke, da bi morala strokovna komisija na sejah pisati zapisnik v skladu z določili ZUP. Po mnenju tožene stranke se ZUP uporablja v postopkih, ki tečejo po Pravilniku, samo subsidiarno oziroma izjemoma, saj je iz določila 74. člena ZUP jasno razvidno, da je namenjen predvsem ustni obravnavi, ustnim izjavam strank ter drugim pomembnim dejstvom v postopku. Seja strokovne komisije ni takšna, ampak je veliko bližje uradnim opažanjem oziroma okoliščinam, ki se tičejo samo notranjega dela organa, kakor je to navedeno v 2. odstavku 74. člena ZUP. Na ta način so bili zapisniki strokovne komisije tudi pripravljeni in so ga overili vsi prisotni člani strokovne komisije.

Glede na navedeno tožena stranka sodišču predlaga, da tožnikovo tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Sodišče je o zadevi odločilo izven glavne obravnave, v skladu z določbo 59. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06 in 62/10, v nadaljevanju ZUS-1).

Za razpisni postopek, kot je obravnavani, je po mnenju sodišča potrebno upoštevati, da gre za javnopravno stvar, ne pa za odločanje o pravici tožeče stranke, kar je sicer značilnost upravne zadeve. Tožena stranka je v postopku namreč ocenjevala popolnost vlog prijaviteljev na razpis, pri čemer je odločala enostransko oziroma v skladu s pogoji razpisa, ki jih je sama pripravila. To pa še ne pomeni, da bo na razpisu vsak od prijavljenih s svojim projektom tudi uspel, saj ne gre za pravico, ki bi  bila prijavitelju v naprej zagotovljena. Zakon o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99 in naslednji, v nadaljevanju ZUP) v 4. členu določa, da se o takih stvareh upravni postopek smiselno uporablja, kolikor ta področja niso urejena s posebnim postopkom. V danem primeru je postopek za dodelitev sredstev urejen s Pravilnikom v členih 217 do 231. Kar se tiče ugovora tožeče stranke, da je bil opravljen dvostopenjski upravni postopek v danem primeru nezakonit, sodišče pripominja naslednje. Po 2. odstavku 230. člena ZUP, ki se v obravnavani zadevi uporablja, ker gre za javnopravno stvar, je zoper odločbo, ki jo izda na prvi stopnji ministrstvo, pritožba dovoljena samo takrat, kadar je to z zakonom določeno. Ker je pritožba mogoča le, če jo določa zakon, določitev pravnega sredstva zoper odločitev ministrstva oziroma ministrice s podzakonskim predpisom ni mogoča, saj morajo biti podzakonski predpisi v skladu z zakonom, kot to zahteva 3. odstavek 153. člena Ustave. Pravilnik v 231. členu res določa, da lahko vlagatelj vloži na ministrstvo pritožbo v roku 8 dni. To določbo pa je mogoče uporabljati le v tem smislu, da zagotavlja stranki možnost, da se izjavi o odločilnih dejstvih in okoliščinah, saj ji z izdajo izpodbijanega sklepa ta možnost ni bila dana. Če pa pomenita oba sklepa odločitev, sprejeto v enostopenjskem postopku, določilo 2. člena 230. člena ZUP ni bilo kršeno. Iz istega razloga tudi ne gre za primer iz 4. točke 53. člena ZUP.

Po vsebini je med strankama sporno, ali vloga tožnika s priloženo dokumentacijo izpolnjuje splošne kriterije, navedene v javnem razpisu oziroma ali je bila tožeča stranka v postopku enakopravno obravnavana. Iz točke 8 spornega javnega razpisa izhajajo splošna merila za izbor projektov, ki so objektivno navedena v javnem razpisu in enako veljajo za vse kandidate, ki so se prijavili na navedeni javni razpis. V točki 8.1 so tudi navedena splošna merila in s tem tudi predpisana vsebina ocenjevanih listov strokovne komisije, ki ocenjuje vloge, prispele na javni razpis. Iz splošnih meril javnega razpisa tudi nesporno izhaja, da morajo vsi projekti izpolnjevati tudi štiri splošna merila. Po presoji sodišča je strokovna komisija pravilno ocenila, da projekt tožnika ne izkazuje izpolnjevanja 1. in 4. merila, ki jih je strokovna komisija navedla, tožena stranka pa povzela v svoji odločbi. Glede na posebnost postopka javnega razpisa je po presoji sodišča v pristojnosti strokovnih komisij, da ocenijo in ovrednotijo posamezne projekte. Pri postopku javnega razpisa gre namreč za poseben postopek, kjer je ključnega pomena, da so vsi, ki so se na razpis prijavili, enako obravnavani. Vsem prijavljenim na razpis je namreč zagotovljena pravica, da pod enakimi pogoji sodelujejo v postopku javnega razpisa in se potegujejo za dodelitev razpoložljivih sredstev, skladno s pogoji razpisa. Uspeh na razpisu je od vsakega prijavitelja odvisen zlasti od tega, kako je posamezni projekt vrednoten glede na v razpisu vnaprej določene kriterije. Po navedenem se lahko enako obravnavanje vseh prijavljenih na razpisu doseže zgolj tako, da se vsem prijavljenim kot izhodišče za oceno zagotovi enakovredno obravnavanje ob prijavi. To pa nikakor še ne pomeni, da bo na razpisu vsak od prijavljenih s svojo vlogo oziroma projektom tudi uspel oziroma pridobil sredstva v zaprošeni višini. Glede na posebnost postopka javnega razpisa je tudi v pristojnosti strokovne komisije, da po vnaprej predpisanih kriterijih ovrednoti projekte vseh prijavljenih na javni razpis, kar je bilo v obravnavanem primeru tudi storjeno. Prvostopni upravni organ je zato po presoji sodišča dejansko stanje popolno in pravilno ugotovil in ga tudi argumentirano obrazložil. Iz obrazložitve jasno izhaja, katera merila so bila pri ugotavljanju upravičenosti do financiranja upoštevana in katera dejstva so bila pri tem odločilna. Upravni organ pa je z izpodbijanim sklepom  tožnika tudi seznanil z dejstvi in okoliščinami, na podlagi katerih je odločil o financiranju. Glede ugovora tožnika, da mu niso bile dane enake možnosti, sodišče pripominja, da so ugovori povsem splošne in pavšalne narave, zato jih sodišče tudi ni moglo konkretno presojati. Po presoji sodišča pa je bila strokovna komisija, ki je ocenjevala projekt tožnika sestavljena in je delovala v skladu z določi 218. do 225. člena Pravilnika. Pri ocenjevanju je tudi pravilno upoštevala kriterije in merila, navedena v spornem javnem razpisu.

V ostalem se sodišče strinja z razlogi, ki jih za svojo odločitev navaja tožena stranka. Sodišče se zato, da ne bi prišlo do ponavljanja nanje sklicuje, v smislu 2. odstavka 71. člena ZUS-1.

Ker je izpodbijani sklep pravilen in zakonit, sodišče pa v postopku pred njegovo izdajo tudi ni našlo nepravilnosti, na katere je dolžno paziti po uradni dolžnosti, je na podlagi 1. odstavka 63. člena ZUS-1 tožbo kot neutemeljeno zavrnila.

Izrek o stroških upravnega spora temelji na določbi 1. in 4. odstavka 25. člena ZUS-1, če sodišče tožbo zavrne nosi vsaka stranka svoje stroške upravnega spora.

Pravilnik o postopkih za izvrševanje proračuna Republike

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.