sklep I U 1072/2009
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2011-01-31

upravni spor - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - stranka v upravnem sporu - spor med dvema ministrstvoma - aktivna legitimacija - zavrženje tožbe

V obravnavani zadevi nastali položaj, ko se tožeča stranka ne strinja s postopkom izvedbe celovite presoje vplivov, ne more biti predmet upravnega spora, saj sporna vprašanja dveh ministrstev praviloma rešuje vlada, ki v primeru neuspešne intervencije med njima v končni fazi ne sprejme programa upravljanja rib.

Z izpodbijano odločbo je Ministrstvo za okolje in prostor v skrajšanem postopku v skladu z določbami 144. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 in 126/07, v nadaljevanju ZUP) odločilo, da je treba v postopku priprave in sprejemanja plana – Programa upravljanja z ribolovnimi viri v celinskih vodah Slovenije za obdobje 2010-2021 –, izvesti celovito presojo vplivov na okolje. Sestavni del postopka je izvedba presoje sprejemljivosti vplivov izvedbe planov in posegov v naravo na varovanih območjih. V obrazložitvi se tožena stranka sklicuje na 40. člen Zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 39/06 – uradno prečiščeno besedilo, 49/06, 66/06 – odločba US, 33/07 in 70/08, v nadaljevanju ZVO-1), ki v 2. odstavku določa, da se za plan izvede celovita presoja vplivov na okolje, če se s planom določa ali načrtuje poseg v okolje, za katerega je treba izvesti presojo vplivov na okolje skladno z določbami 51. člena ZVO-1 ali če je zanj zahtevana presoja sprejemljivosti po predpisih o ohranjanju narave. Iz osnutka programa je razvidno, da ta predstavlja osnovo za pripravo podrobnejših načrtov ribiškega upravljanja, za kar po določilih Uredbe o vrstah posegov v okolje, za katere je treba izvesti presojo vplivov na okolje (Uradni list RS, št. 78/06 in 72/07, v nadaljevanju Uredba) ni treba izvesti presoje vplivov na okolje v skladu z določbami 51. člena ZVO-1. Na podlagi 101. člena Zakona o ohranjanju narave (Uradni list, št. 96/04 – uradno prečiščeno besedilo, 61/06 in 32/08 – odločba US, v nadaljevanju ZON) se celovita presoja vplivov na okolje izvede za plane, ki bi lahko pomembno vplivali na zavarovano območje, posebno varstveno območje ali potencialno posebno ohranitveno območje sami po sebi ali v povezavi z drugimi plani. Iz mnenja Zavoda Republike Slovenije za varstvo narave z dne 24. 4. 2009 je razvidno, da bo predmetni plan lahko pomembno vplival na varovana območja, na primer na ribolovne vrste rib, ki so uvrščene na prilogo II Direktive o habitatih in na nekatere druge rastlinske in živalske vrste, kot je obrazloženo v mnenju. Zaradi navedenega je za predmetni plan treba izvesti presojo sprejemljivosti vplivov izvedbe planov in posegov na varovana območja skladno z določbami 101. člena ZON. Predmetni plan zajema tudi upravljanje z ribolovnimi viri v komercialnih ribnikih in ribogojnicah, zato bi lahko imel pomemben vpliv na vode. Za predmetni plan je treba izvesti celovito presojo vplivov na okolje tudi v skladu s 3. odstavkom 40. člena ZVO.

Tožeča stranka vlaga tožbo zaradi ničnosti izpodbijane odločb iz razloga po 1. točki 1. odstavka 279. člena ZUP, podrejeno pa tudi zaradi njene odprave. V tožbi navaja, da iz 1. in 2. člena ZUP izhaja, da so upravni organi dolžni uvesti in voditi upravni postopek le tedaj, kadar gre za upravno stvar oziroma tedaj, kadar zakon določa, da so pristojni odločiti o kakšni pravici ali pravni koristi posameznika ali pravne osebe. Po njenem prepričanju predmetna zadeva, v kateri je tožena stranka uvedla upravni postopek in izdala odločbo, ne spada v upravno pristojnost, zato o njej ni mogoče odločati v upravnem postopku. V določilih ZVO-1 in ZON tožena stranka ni imela pooblastila, ki bi ji omogočalo upravno odločanje (da je za Program upravljanja z ribolovnimi viri v celinskih voda treba izvesti celovito presojo vplivov na okolje). Tako ZVO-1 in ZON določata postopek, s katerimi se sprejemajo splošni akti zakonodajne in izvršilne veje oblasti. Sporni program je po vsebini splošni akt, ki ga po medresorskem usklajevanju, v katerega sta vključeni tako tožeča kot tožena stranka, na podlagi 10. člena Zakona o sladkovodnem ribištvu (Uradni list RS, št. 61/06, v nadaljevanju ZSRib) sprejeme vlada, sprejeti program pa je podlaga za izdelavo ostalih načrtov in planov, predpisanih z ZSRib. Tožena stranka je v podzakonskih aktih določila postopke, za katere v citiranih zakonih nima pooblastila. Iz 120. in 153. člena Ustave RS izhaja procesno jamstvo, da morajo posamični akti in dejanja izvršilne veje oblasti temeljiti na zakonu. To pomeni, da mora tako postopek odločanja o pravici oziroma obveznosti stranke kot tudi odločitev o pravici oziroma obveznosti stranke temeljiti na z zakonom predpisanem postopku in z zakonom določeni materialni pravici ali obveznosti. V konkretni zadevi ne gre za odločanje v upravni stvari, temveč za ugotovitev dejstev organov državne uprave v postopku medresorskega usklajevanja sprejemanja splošnega akta poslovanja. Tožeča stranka je kot organ državne uprave obvestila toženo stranko o nameri priprave programa, na katerega naj bi tožena stranka dala svoje predloge. Tako ZVO-1 kot ZON, kakor tudi na njuni podlagi sprejeti predpisi, ne predvidevajo uporabe ZUP, niti ne urejata posebnega postopka, na podlagi katerega bi lahko odločila v upravni zadevi, zato je izpodbijana odločba nična. Tožeča stranka v tožbi podrejeno uveljavlja še zmotno ugotovitev dejanskega stanja, nepravilno uporabo materialnega prava ter bistveno kršitev določb postopka. Navaja, da je zahteva po izdelavi celovite presoje vplivov na okolje nepotrebna, saj povzroči finančne, časovne in strokovno politične posledice pri sprejemanju planov. S programom tožeča stranka ne uvaja novih vrst posegov in ukrepov, ki bi poslabšali stanje zavarovanih območij, pogosto so prav ribiški ukrepi vključeni v naravovarstvene programa za varovana področja. Program je bil na nacionalni ravni že potrjen v okviru nacionalnega strateškega načrta za razvoj ribištva 2007 do 2013  ter operativnega programa razvoja ribištva za obdobje 2007 – 2013.  Tožena stranka je nepravilno uporabila 3. odstavek 40. člena ZVO-1 in bistveno kršila določbe postopka, saj odločbe ni mogoče preizkusiti. Tožeča stranka sklepno predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo izreče za nično oziroma podrejeno, da izpodbijano odločbo odpravi.

V odgovoru na tožbo tožena stranka navaja, da je tožeča stranka sama podala obvestilo o nameri priprave spornega programa v skladu z določilom 40. člena ZVO-1 in se je od začetka zavedala, da gre za upravno zadevo. V tem primeru gre za upravno zadevo, ki je urejena v 40. členu ZVO-1 in se vodi v skladu z določbami ZUP, v kolikor ZVO-1 postopka ne ureja drugače. V postopku celovite presoje vplivov na okolje se odloča o obveznosti fizične ali pravne osebe glede potrebnosti izvedbe celovite presoje vplivov na okolje. V tem primeru gre za program, za katerega 40. člen ZVO-1 ravno tako predpisuje celovito presojo vplivov na okolje. Ne glede na dejstvo, da gre za akt, ki ga sprejme vlada in je zanj predvideno medresorsko usklajevanje, pa je treba predhodno izpeljati tudi postopek po 40. členu ZVO-1, kjer je treba ugotoviti, ali je za ta program potrebno izvesti celovito presojo vplivov na okolje, in jo v primeru potrebnosti tudi izvesti, preden akt sprejme vlada. V postopku je bilo pridobljeno strokovno mnenje Zavoda Republike Slovenije za varstvo narave z dne 24. 4. 2009, v katerem za utemeljitev potrebnosti izvedbe celovite presoje vplivov na okolje posebej izpostavljajo vrste rib, uvrščene na prilogo 2 Direktive o habitatih in so hkrati ribolovne vrste. Nanje ima lahko ribiško upravljanje bistven vpliv. Poleg tega program obravnava tudi usmeritve za gojitev rib. Obe navedeni vsebini lahko pomembno vplivata na avtohtone populacije rib in ostalih kvalifikacijskih in zavarovanih živalskih ter rastlinskih vrst. Tožena stranka je ocenila, da ima lahko predmetni program bistven vpliv na kvalifikacijske in zavarovane vrste in habitatne tipe ter da brez njegove presoje država ne bo sposobna zagotavljati ugodnega stanja ohranjenosti kvalifikacijskih in zavarovanih vrst ter habitatnih tipov, kar je njena obveza, izhajajoča iz Direktive o habitatih (Direktiva Sveta 92/43/EGS z dne 21. 5. 1992 o ohranjanju naravnih habitatov ter prostoživečih živalskih in rastlinskih vrst – EGT L 206, 22. 7. 1992). Sklepno tožena stranka predlaga, da sodišče tožbo zavrne kot neutemeljeno.

V pripravljalni vlogi z dne 7. 9. 2009 tožeča stranka prereka vse navedbe iz odgovora na tožbo ter dodatno utemelji svojo tožbo s sklicevanjem na Direktivo 2001/42/ESS Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. 6. 2001 o presoji vplivov nekaterih načrtov in programov na okolje.

Sodišče je tožbo zavrglo iz naslednjih razlogov:

V skladu s 1. členom Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, 119/08 in 107/09 – odločbi US in 62/10, v nadaljevanju ZUS-1) sodišče v upravnem sporu zagotavlja sodno varstvo pravic in pravnih koristi posameznikov in organizacij proti odločitvam in dejanjem državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil na način in po postopku, ki ga določa ta zakon, če za določeno zadevo ni z zakonom zagotovljeno drugo sodno varstvo. V upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti dokončnih pravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika. O zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon. Upravni akt po tem zakonu pa je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni, posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim organ odloči o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta.

V obravnavani zadevi je z izpodbijano odločbo Ministrstvo za okolje in prostor na podlagi 40. člena ZVO-1 in 101. člena ZON po skrajšanem postopku iz 144. člena ZUP odločilo, da je treba v postopku priprave in sprejemanja plana – Programa upravljanja z ribolovnimi viri v celinskih vodah Slovenije za obdobje 2010-2021 (v nadaljevanju plan) – izvesti celovito presojo vplivov na okolje. Tožeča stranka, ki je tudi ministrstvo (in sicer Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano) tožbo vlaga zaradi ničnosti izpodbijane odločbe iz razlogov po 1. točki 1. odstavka 279. člena ZUP, po kateri se za nično izreče določba, ki je bila izdana v upravnem postopku o stvari, v kateri sploh ni mogoče odločati v upravnem postopku, oziroma podrejeno vlaga izpodbojno tožbo.

Iz podatkov upravnih spisov izhaja, da je tožeča stranka kot pripravljavec plana v skladu z določilom 5. odstavka 40. člena ZVO-1 Ministrstvu za okolje in prostor poslala obvestilo (ki mora vsebovati podatke o vrsti, vsebini in ravni natančnosti s katerim bo plan izdelan) o nameri priprave spornega plana. Dolžnost pristojnega ministrstva pa je, da v 30 dneh po prejemu takšnega sporočila pisno sporoči pripravljavcu plana, ali je treba za plan izvesti celovito presojo vplivov na okolje, pri čemer mora o tem obvestiti tudi javnost z javnim naznanilom na spletu in v enem od dnevnih časopisov, ki pokrivajo območje cele države (5. in 6. odstavek 40. člena ZVO-1). Ministrstvo za okolje in prostor je izpodbijani akt izdalo na podlagi ocene, da bo plan lahko pomembno vplival na varovana območja (posamezne ribolovne vrste rib in na nekatere druge rastlinske in živalske vrste), pri čemer je kot pravno podlago navedlo 1., 2. in 3. odstavek 40. člena ZVO-1 in 101. člena ZON, po katerem se celovita presoja vplivov na okolje izvede za plane, ki bi lahko pomembno vplivali na zavarovano območje. V skladu z 10. členom ZSRib program upravljanja rib, s katerim se določajo dolgoročne usmeritve upravljanja rib na državni ravni za obdobje 12 let, na predlog ministra (za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano) sprejme vlada.

Zakon o državni upravi (Uradni list RS, št. 52/02 in nadaljnji, v nadaljevanju ZDU-1) določa, da morajo ministrstva pri pripravi predpisov in drugih aktov medsebojno sodelovati, če se pri delu ministrstev pojavijo sporna vprašanja, odloči o tem sporu vlada, ki da usmeritve za njihovo rešitev (1. odstavek 60. člena in 2. odstavek 61. člena ZDU-1). V obravnavani zadevi nastali položaj, ko se tožeča stranka ne strinja s postopkom izvedbe celovite presoje vplivov, po presoji sodišča ne more biti predmet upravnega spora, saj sporna vprašanja dveh ministrstev praviloma rešuje vlada, ki v primeru neuspešne intervencije med njima v končni fazi ne sprejme programa upravljanja rib. Državna uprava (preko ministrstev, organov v njihovi sestavi in upravnih enot) kot del izvršilne oblasti izvršuje številne upravne naloge (pripravlja predloge zakonov, podzakonskih predpisov in drugih aktov, izdaja predpise in posamične akte, opravlja inšpekcijski nadzor, spremlja stanje družbe in skrbi za njen razvoj, zagotavlja javne službe itd.), mnoge med njimi pa zaradi njihove narave niso podvržene sodnemu nadzoru.

Glede na navedeno ima tožeča stranka prav, ko v tožbi zatrjuje, da gre pri sprejemanju plana za medresorsko usklajevanje med pristojnimi resornimi ministrstvi v postopku sprejemanja splošnega akta. Tako je bila tožeča stranka dolžna toženo stranko obvestiti o nameri priprave plana, tožena stranka pa ji je bila dolžna le pisno sporočiti, ali je treba za plan izvesti celovito presojo vplivov na okolje. Vendar pa zakonska zahteva, da mora tožena stranka „pisno sporočiti“ svojo odločitev, v smislu določil ZUP nikakor ne pomeni njene obveznosti, da mora pripravljavcu plana izdati upravno odločbo, zoper katero bi bilo dovoljeno sprožiti upravni spor. Tudi če je v tej zadevi tožena stranka svoje „pisno obvestilo“ tožeči stranki posredovala v obliki „upravne odločbe“ po izvedenem upravnem postopku, to ne pomeni, da gre za upravni akt, ki bi bil podvržen sodnemu preizkusu v upravnem sporu, niti to ne pomeni, da je takšna odločitev nična. Da je lahko določen akt izrečen za ničen, mora najprej izpolnjevati kriterije za upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, kar pa v obravnavani zadevi ni podano, zato tožeča stranka ni aktivno legitimirana za vložitev tožbe zaradi ugotovitve ničnosti izpodbijane odločbe oziroma za vložitev izpodbojne tožbe.

Po presoji sodišča ne glede na to, da ima izpodbijana odločba zunanjo obliko upravne odločbe, ne izpolnjuje kriterijev za upravni akt, niti za drug drug javnopravni, enostranski, oblastveni, posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim organ odloči o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. Tako kot je upravno-sodna praksa že večkrat potrdila, je lahko predmet sodne presoje posamični akt, ki po zunanjih elementih ne ustreza upravnemu ali drugemu javnopravnemu oblastvenemu aktu, pa vsebuje odločitev o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe (na primer obvestilo), to velja tudi za obratno situacijo; ne more biti predmet presoje v upravnem sporu akt, ki je po svojih zunanjih značilnostih in izvedenem postopku sicer videti kot upravni akt, vendar pa po svoji vsebini ne predstavlja upravnega akta - tako kot je to primer v obravnavani zadevi, ko zakon določa, da je treba pripravljavca plana o izvedbi presoje vplivov na okolje le „pisno obvestiti“.

Po 23. členu Ustave RS ima vsakdo pravico, da o njegovih pravicah in dolžnostih ter obtožbah proti njemu brez nepotrebnega odlašanja odloča neodvisno, nepristransko in z zakonom ustanovljeno sodišče. Po 3. odstavku 120. člena URS je proti odločitvam in dejanjem upravnih organov in nosilcev javnih pooblastil zagotovljeno sodno varstvo pravic in zakonitih interesov državljanov in organizacij. Ta določba po sistemu generalne klavzule določa vseobsežnost sodnega varstva nad izvrševanjem upravne funkcije ter poudarja varstvo pravnega položaja posameznika oziroma organizacije. Vendar je treba tudi v takem sistemu opredeliti predmet in obseg presoje v upravnem sporu in ga tako ločiti od drugih postopkov, ki so navedenim subjektom na voljo za varstvo njihovih pravic, ki so lahko prizadete z oblastvenim delovanjem organov, ki izvršujejo upravno funkcijo.

Zakonodajalec je v ZUS-1 postavil subjektivno koncepcijo upravnega spora, kar pomeni, da morajo tožeče stranke, kadar gre za zasebno-pravne subjekte, vedno izkazati, da je izpodbijani akt v okviru izvrševanja upravne funkcije posegel v njihov pravni položaj, pravico ali pravni interes. Zakonodajalec to načelno pravilo do dostopa do sodnega varstva zasebnih subjektov zaostruje s tem, ko pravico do sprožitve upravnega spora omejuje s pravno opredelitvijo aktov, ki jih stranka sploh lahko izpodbija v upravnem sporu (2. in 3. odstavek 2. člena, 3. člen, 5. člen ZUS-1). Če se je zakonodajalec odločil za tako natančno zamejen okvir sodnega varstva pravic in pravnih koristi zasebnih subjektov, potem ni mogoče šteti, da je imel namen široke uporabe določb ZUS-1, ko gre za spore med subjekti javnega prava (t.i. medinstitucionalni spori).

V predmetni zadevi gre za spor med Ministrstvom za okolje in prostor in Ministrstvom za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano. Upravni spor prvenstveno ni namenjen reševanju sporov med državnimi organi oziroma posameznimi ministrstvi, zlasti pa ne v primerih, ko zakon izrecno določa, da o „končni usodi“ določenega splošnega akta na predlog pristojnega ministra odloči vlada, tako kot je to predvideno pri sprejemu programa upravljanja rib (4. odstavek 10. člena ZSRib). Po presoji sodišča tudi ni jasno, na kakšen način in v katere pravice tožeče stranke kot državnega organa naj bi predmetna odločitev sploh posegla. Možnost, da državni organ uveljavlja sodno varstvo zaradi akta, ki ga je izdal drug državni organ, je urejena v 3. odstavku 7. člena ZUS-1, ki določa, da v upravnem sporu sodišče odloča o javnopravnih sporih med državo in lokalnimi skupnostmi, med lokalnimi skupnostmi ter o sporih med njimi in nosilci javnih pooblastil, če tako določa zakon ali če ni z ustavo ali z zakonom zagotovljeno drugo sodno varstvo. Ker zakonodajalec v tem določilu kot tudi v določilu 1. člena in 2. odstavka 2. člena ZUS-1 ter 157. členu Ustave RS uporablja pojem državni organi in nosilci javnih pooblastil ločeno, v kontekstu 3. odstavka 7. člena ZUS-1 ni mogoče šteti, da sta v obravnavani zadevi Ministrstvo za okolje in prostor in Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano nosilca javnih pooblastil, temveč sta državna organa. Nosilci javnih pooblastil v smislu 3. odstavka 7. člena ZUS-1 pa so vsi tisti subjekti, ki niso državni organi ali organi lokalnih skupnosti, ki izvajajo javna pooblastila, bodisi originalno na podlagi zakona bodisi tako, da je javno pooblastilo na njih preneseno z zakonom (prim. s 15. členom ZDU-1). Ker gre torej za spor med dvema ministrstvoma, ki sta državna organa, in torej „ država toži državo“ tudi iz tega razloga tožeča stranka ne more doseči vsebinske obravnave tožbe.

Sodišče je ugotovilo, da izpodbijani akt ni akt, ki se lahko izpodbija s tožbo, tožeča stranka pa v svoji tožbi kot državni organ ne uveljavlja kakšne svoje pravice ali pravne koristi, zato je tožbo zavrglo kot nedovoljeno na podlagi nedovoljeno na podlagi 3. in 4. točke 1. odstavka 36. člena ZUS-1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.