sodba I U 682/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2011-05-05

javni razpis - sofinanciranje iz javnih sredstev - ocena strokovne komisije - obrazložitev odločbe - pristojnost za odločanje o pritožbi

Sama navedba točkovanja ni zadostna obrazložitev, ampak mora biti iz obrazložitve v zadostni meri razvidno, zakaj je stranka dobila določeno število točk po posameznih merilih oziroma kriterijih iz podzakonskega predpisa.

Tožbi se ugodi. Sklep o razporeditvi sredstev Sveta Fundacije za šport, št. D3-10-144 z dne 4. 2. 2010 se odpravi in zadeva vrne prvostopnemu organu v ponovni postopek.

Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške postopka v znesku 350,00 EUR v 15 dneh, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi, od poteka paricijskega roka, do plačila.

Z izpodbijanim sklepom je prvostopenjski organ odločil, da se tožeči stranki ne dodelijo sredstva iz Javnega razpisa Fundacije za šport (v nadaljevanju Fundacija) za sofinanciranje športnih dejavnosti, raziskovanja in razvoja športa ter založništva v športu v letu 2010 (Uradni list RS, št. 81/09, v nadaljevanju Javni razpis). Tožeča stranka se je prijavila na Javni razpis za program: „A.“ na področju dejavnosti interesne športne vzgoje otrok in mladine, športne dejavnosti študentov in športne rekreacije (D3).

Prvostopenjski organ je objavil navedeni Javni razpis na podlagi določb Pravilnika o pogojih, merilih in postopku za razporeditev sredstev Fundacije za financiranje športnih organizacij v RS (Uradni list RS, št. 92/07, v nadaljevanju Pravilnik). Za navedeno področje so bila razpisana sredstva v višini 800.000,00 EUR, skupna višina zaprošenih sredstev za to področje pa je znašala 6.452.118,00 EUR. Pristojna strokovna komisija Fundacije je predlog delitve sredstev na spornem področju pripravila na podlagi določil Pravilnika. Programe prosilcev je ovrednotila na podlagi meril, določenih v 23. členu Pravilnika: status kandidata, možnost uresničevanja javnega interesa na področju športa s programom in prostorska razpršenost programov. Skladno z navedenimi merili so bile tožeči stranki pri vrednotenju programa „A.“ dodeljene točke in sicer: za status kandidata 10 točk, za možnost uresničevanja javnega interesa na področju športa s programom 3 točke, za prostorsko razpršenost projektov 3 točke,  skupaj 16 točk. Na podlagi 23. člena Pravilnika  se uvrstijo v izbor programov, ki jih sofinancira prvostopenjski organ, programi, ki zberejo najmanj 21 od 29 točk. Ker je program „A.“  zbral  samo 16 točk, ga strokovna komisija ni uvrstila v nadaljnjo obravnavo, s katero se opredeli višina dodeljenih sredstev.

Komisija za pritožbe je, kot drugostopenjski organ, s sklepom št. D3-10-142 z dne 21. 4. 2010 odločila, da je na podlagi ponovno izvedenega točkovanja program „A.“ na področju dejavnosti interesne športne vzgoje otrok in mladine, športne dejavnosti študentov in športne rekreacije, skladno z merili iz Pravilnika zbral skupaj 19 točk, zato se v letu 2010 tožeči stranki ne dodelijo sredstva za prijavljen program na navedeni Javni razpis. Na podlagi ponovne proučitve spisne dokumentacije in pritožbe je ugotovila, da program tožeče stranke ne obsega elementov vsebine, ki bi opredeljevali drugačno vrednotenje vloge, prispele na Javni razpis, kot izhaja iz izpodbijanega sklepa, razen pri merilu možnosti uresničevanja javnega interesa na področju športa s programom, kjer se namesto 3 točk tožeči stranki dodeli 6 točk, tako, da je obravnavani program tožeče stranke zbral skupaj 19 točk. Ker se na podlagi 23. člena Pravilnika  uvrstijo v izbor programov, ki jih sofinancira prvostopni organ programi, ki zberejo najmanj 21 od 29 točk, je drugostopni organ potrdil odločitev prvostopenjskega organa.

Tožeča stranka s tožbo izpodbija sklepa organa prve in druge stopnje in meni, da je podana absolutna bistvena kršitev pravil postopka na podlagi 6. točke 2. odstavka 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06,  126/07 in 65/08, v nadaljevanju ZUP), saj je pri vodenju postopka na drugi stopnji sodelovala oseba, ki bi po zakonu morala biti izločena. Po 4. točki 35. člena ZUP pooblaščena uradna oseba ne sme opravljati posameznih dejanj v postopku, če je bila udeležena v postopku na prvi stopnji. Iz obeh izpodbijanih sklepov je nedvomno razvidno, da je postopka na obeh stopnjah vodila ista pooblaščena uradna oseba, in sicer B.B. Zato je potrebno izpodbijani sklep Komisije za pritožbe že iz tega razloga odpraviti na podlagi 2. točke 1. odstavka in 3. odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06 in 62/10, v nadaljevanju ZUS-1). Po 3. odstavku 27. člena ZUS-1 je bistvena kršitev določb postopka vselej podana v primeru, ko gre za absolutno bistveno kršitev pravil postopka, ki jo določa ZUP. O pritožbi na drugi stopnji je v danem primeru odločala Komisija za pritožbe, ki je v Pravilih Fundacije za šport opredeljena kot organ Fundacije, pristojen za odločanje o pritožbah, tako o pritožbi ni odločal pristojni organ. Po 232. členu ZUP o pritožbi zoper odločbo, ki jo je na prvi stopnji izdal nosilec javnega pooblastila, odloča organ, ki je določen z zakonom. Noben zakon pa ne določa Komisije za pritožbe kot pristojnega organa za odločanje o pritožbah na drugi stopnji. V upravnem postopku tožeča stranka navaja  kršitve 1. odstavka 210. člena, 3. odstavka 210. člena, 2. odstavka 251. člena in 36. člena ZUP. Obrazložitvi izpodbijanih sklepov sta tako pomanjkljivi, da ju ni mogoče preizkusiti. Komisija za pritožbe ni presodila pritožbenih navedb, temveč je le ugotovila, da program tožeče stranke ne izpolnjuje elementov vsebine, ki bi opredeljevali drugačno vrednotenje vlog, prispelih na Javni razpis, kot izhaja iz izpodbijanega sklepa. Tožeča stranka izpodbija upravni akt prve in druge stopnje tudi iz vsebinskih razlogov na podlagi 1. in 3. točke 1. odstavka 27. člena ZUS-1, ker v postopku za izdajo upravnega akta ni bil pravilno uporabljen Pravilnik in ker dejansko stanje ni bilo pravilno in popolno ugotovljeno. Predlaga, naj sodišče tožbi ugodi, odpravi upravna akta prve in druge stopnje, ter zadevo vrne organu prve stopnje v ponovni postopek oz. odpravi akt druge stopnje in zadevo vrne organu druge stopnje v ponoven postopek, ali pa s sodbo samo odloči o stvari ter tožencu naloži povračilo vseh stroškov upravnega spora.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da v danem primeru ne gre za absolutno bistveno kršitev pravil upravnega postopka po 6. točki 2. odstavka 237. člena ZUP. Po njenem mnenju B.B. opravlja zgolj naloge tehnične podpore za sprejemanje odločitev tako za organ prve, kot druge stopnje. Tožena stranka ima namreč zaposleni le dve osebi, direktorja ter svetovalko direktorja B.B. V postopku B.B. ni odločala, prav tako ni opravljala nobenih dejanj. Pritožbo tožeče stranke zoper odločitev prve stopnje je obravnavala komisija za pritožbe. To je pristojni organ v skladu s Pravili Fundacije. Komisija za pritožbe pa potrebuje ustrezno tehnično podporo za svoje delo, ki jo v skladu z organizacijo tožene stranke po katalogu del opravlja B.B. v okviru svojih delovnih zadolžitev. Postopek odločanja o vlogah za razporeditev sredstev fundacij je urejen z 11. členom Zakona o lastninskem preoblikovanju Loterije Slovenije (Uradni list RS, št. 44/96, v nadaljevanju ZLPLS). Zoper odločitev Sveta Fundacije, s katero je odločeno o vlogi na Javni razpis za razdelitev sredstev je dopustno vložiti pritožbo v roku 15 dni. Organ, pristojen za odločanje o pritožbi, pa je določen s Pravili Fundacije. Njegova odločitev je dokončna. V skladu z 11. členom ZLPLS je Fundacija sprejela Pravila Fundacije, ki so kot organ, v skladu s 14.a členom ZLPLS določila Komisijo za pritožbe, ki je sestavljena iz treh članov. Odločba druge stopnje je tudi oblikovana v skladu z 210. členom ZUP, saj obsega naziv, uvod, izrek in obrazložitev. Dejansko res ne vsebuje pravnega pouka o pravnem sredstvu, vendar ta pomanjkljivost ne more biti razlog za nezakonitost odločbe. Odločitev organa druge stopnje o pritožbi, kljub temu, da je poimenovana kot sklep, predstavlja jasen izraz volje. Strokovna komisija Fundacije je v skladu s 35. členom Pravilnika ovrednotila vlogo tožeče stranke. Ob upoštevanju metodologije, določene s Pravilnikom, je ugotovila, da tožeči stranki pripada iz naslova statusa kandidata 10 točk, iz naslova možnosti uresničevanja javnega interesa na področju športa s programom 3 točke in iz naslova prostorske razpršenosti programov 3 točke. Strokovna komisija je pri tem odločala v skladu z merili in usmeritvami, določenimi v 23. členu Pravilnika. Ob reševanju pritožbe je Komisija za pritožbe spremenila odločitev organa prve stopnje pri merilu možnosti uresničevanja javnega interesa na področju športa s programom ter iz tega naslova vlogo tožeče stranke ovrednotila s 6 točkami. Tudi v tem primeru je organ druge stopnje primerno pojasnil razloge za svojo odločitev. Po presoji tožene stranke izpodbijani drugostopni upravni akt izpolnjuje vse pogoje iz 214. člena ZUP.

V pripravljalni vlogi pa tožeča stranka glede na navedbe iz odgovora na tožbo dodatno še navaja, da je B.B. postopek vodila, zato ni jasno, kaj tožena stranka razume pod nalogami tehnične podpore. Tožena stranka ne pojasni, zakaj naj bi se oseba, ki le tehnično podpira organ prve in druge stopnje sploh podpisala na oba izpodbijana upravna akta in pri tem izrecno navedla, da je postopek vodila. Ni verjetno, da svetovalka direktorja tožene stranke, ki ima med zahtevanimi pogoji po predloženem katalogu delovnih mest opravljen tudi strokovni izpit iz upravnega postopka, ne bi ločila med tehnično podporo in vodenjem postopka. Tožeča stranka meni, da je podana absolutna bistvena kršitev pravil upravnega postopka, ker je ista oseba vodila postopek tako na prvi, kot na drugi stopnji. Predlaga, da sodišče pozove toženo stranko, da predloži zapisnik organa prve in druge stopnje, s katerim je kolegijski organ določil uradno osebo za vodenje postopka do izdaje odločbe (2. odstavek 29. člena ZUP) ter pisno poročilo in predlog upravnega akta.

Sodišče je o zadevi odločalo brez glavne obravnave na podlagi 59. člena ZUS-1. Za odločitev pravno relevantna dejstva med strankama namreč niso sporna.

Po določilu 1. odstavka 14.a člena ZLPLS se postopek odločanja o vlogah za razporeditev sredstev fundacij, med katere po 8. členu ZLPLS spada tudi tožena stranka, ureja z ZLPLS in s Pravilnikom (2. odstavek 11. člena ZLPLS). Če ZLPLS in Pravilnik posameznega vprašanja postopka ne urejata, se smiselno uporabljajo določbe zakona, ki ureja splošni upravni postopek.

Sodišče uvodoma poudarja, da je kljub temu, da je tožeča stranka s tožbo predlagala odpravo tako prvostopenjskega, kot tudi drugostopenjskega akta, presojalo zgolj zakonitost prvostopenjskega akta, saj je le ta s tem, ko je drugostopenjski organ smiselno zavrnil pritožbo tožeče stranke zoper odločitev prvostopenjskega organa (s tem, ko je pritožbi tožeče stranke delno ugodil, hkrati pa ponovno odločil enako, kot prvostopenjski organ), postal dokončen. Z njim pa je bilo odločeno o pravici, obveznosti ali pravni koristi tožeče stranke.

Sodišče mora ugoditi tožbi v delu, ki se nanaša na izpodbijanje prvostopenjskega akta, in sicer zaradi tega, ker prvostopenjski akt nima zadostne obrazložitve. Po 4. odstavku 14.a. člena ZLPLS mora odločitev o vlogi za razporeditev sredstev fundacije vsebovati obrazložitev. Prvostopenjski akt nima zadosti ugotovljenega dejanskega stanja (2. točka 214. člena ZUP) niti razlogov (bistvenih elementov) za presojo dokazov (3. točka 214. člena ZUP) ter za odločitev v zadevi (5. točka 214. člena ZUP), pri čemer bi morala biti ob uporabi vsakega merila oziroma kriterija za oceno vloge navedena tudi konkretna pravna podlaga v podzakonskem predpisu, da bi jo sodišče v postopku presoje zakonitosti lahko presodilo z uporabo t. i. zadržanega testa presoje. Sama navedba točkovanja ni zadostna obrazložitev, ampak mora biti iz obrazložitve v zadostni meri razvidno, zakaj je stranka dobila določeno število točk po posameznih merilih oziroma kriterijih iz podzakonskega predpisa. S tega vidika sodišče zakonitosti prvostopenjskega akta sploh ne more preizkusiti, kar je absolutno bistvena kršitev določb postopka po 7. točki 2. odstavka 237. člena ZUP v zvezi z določbo 3. odstavka 27. člena ZUS-1. Zaradi tega je sodišče tožbi ugodilo (3. točka 1. odstavka 64. člena ZUS-1).

Kot rečeno, sodišče ni odločalo o zakonitosti drugostopenjskega akta. Ne glede na navedeno pa sodišče, glede na obširne tožbene ugovore, ki se nanašajo na izpodbijanje drugostopenjskega akta, navaja, da je Upravno sodišče stališče o tem, da je podana absolutna bistvena kršitev pravil postopka na podlagi 6. točke 2. odstavka 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06,  126/07 in 65/08, v nadaljevanju ZUP), če je pri vodenju postopka na drugi stopnji sodelovala oseba, ki bi po zakonu morala biti izločena, že sprejelo v upravnem sporu opr. št. I U 686/2010-12 v sodbi z dne 15. 12. 2010 in je zato tožena stranka z njim seznanjena.

Poleg tega mora drugostopenjski organ upoštevati določbo 2. odstavka 254. člena ZUP, po katerem mora organ druge stopnje v obrazložitvi odločbe presoditi vse pritožbene navedbe.

Ostali tožbeni ugovori pa so neutemeljeni, kajti dejstvo, da sta izpodbijana akta poimenovana kot sklepa in ne kot odločbi, ni kršitev, ki bi lahko imela vpliv na zakonitost in pravilnost odločitve; tudi dejstvo, da drugostopenjski akt nima pravnega pouka, čeprav ga 4. odstavek 14.a člena ZLPLS izrecno predvideva, v konkretnem primeru ni vplivalo na zakonitost odločitve, kajti tožeča stranka je pravilno izkoristila možnost sodnega varstva v upravnem sporu. Tožeča stranka tudi nima prav, ko uveljavlja, da je na drugi stopnji odločal nepristojen organ. Drugi odstavek 14.a člena ZLPLS predvideva pravno sredstvo (pritožbo) zoper odločitev Sveta Fundacije o financiranju. Zakonodajalec je dal tudi zakonsko pooblastilo, da se o organu fundacije, pristojnem za odločanje o pritožbi, odloči s pravili fundacije. Pomembno je, da po 2. odstavka 11. člena ZLPLS k pravilom fundacije daje soglasje Državni zbor RS. Določba 14. člena ZLPLS daje tudi zakonsko pooblastilo za sprejem pravilnika o merilih in pogojih za uporabo sredstev financiranja, in soglasje k temu pravilniku daje Državni zbor RS. Pravilnik v 2. odstavku 36. člena omenja komisijo za pritožbe, ki pa je natančneje opredeljena v Spremembah in dopolnitvah pravil fundacije za financiranje športnih organizacij v RS (Uradni list RS, št. 92/2007, 22.a, 22.b, 22.c člen). V skladu s 1. odstavkom 14.a člena ZLPLS (ter 1. odstavka 3. člena ZUP) so to specialne določbe, ki imajo zakonsko podlago, in jih je treba uporabiti ne glede na ureditev inštančnega odločanja po ZUP.

Na tej podlagi je sodišče tožbi ugodilo in prvostopenjski akt odpravilo ter vrnilo zadevo prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje (3. točka 1. odstavka in 3. odstavek 64. člena ZUS-1). Tožena stranka mora izdati nov upravni akt v 30 dneh od prejema sodbe, pri tem pa je vezana na pravna mnenja sodišča (4. odstavek 64. člena ZUS-1).

V skladu s 3. odstavkom 25. člena ZUS-1, ki določa, da sodišče, kadar ugodi tožbi in upravni akt odpravi, tožniku glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov skladno s pravilnikom, ki ga izda minister za pravosodje, prisojeni znesek pa plača toženec. Po določilu 2. odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Pravilnik, Ur. l. RS št. 24/2007), se tožniku, če je bila zadeva rešena na seji in je tožnik v postopku imel pooblaščenca, ki je odvetnik, se mu priznajo stroški v višini 350 EUR. Tožeča stranka je v upravnem sporu imela pooblaščenca, ki je odvetnik.

ato je sodišče v drugi točki izreka s sklepom odločilo, da je tožena stranka dolžna plačati navedeni znesek tožeči stranki. Ta znesek mora tožena stranka plačati tožeči stranki v 15 dneh od prejema sodbe, v primeru zamude pa skupaj z zakonitimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne po preteku 15 dni po prejemu sodbe do plačila.

ZUP člen 214, 214/2, 214/3, 214/5, 237, 237/2, 237/2-7.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.