sodba I U 532/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2011-05-12

gradbeno dovoljenje - skladnost projekta s prostorskim aktom - stranski udeleženec - pravni interes

Tožeče stranke v upravnem sporu sicer načeloma lahko uveljavljajo vprašanja v zvezi s tem, kateri prostorski akt je treba uporabiti pri presoji obravnavane gradnje, vendar le če in kolikor je od uporabe predmetnega prostorskega akta odvisen obseg njihovih individualnih pravic v zvezi z nameravano gradnjo oziroma njihov pravni interes.

Upravna enota Grosuplje je kot prvostopenjski upravni organ z izpodbijano odločbo v obnovljenem postopku pustila v veljavi gradbeno dovoljenje št. 351-306/2006-3 (302) z dne 23. 8. 2006, s katerim je bila investitorju A.A. (v tem upravnem sporu prizadeti stranki) dovoljena prizidava in rekonstrukcija poslovnega objekta s spremembo namembnosti v avtomehanično delavnico z avtosalonom, vulkanizerstvom in avtopralnico s pomožnimi prostori, dovoljena rekonstrukcija obstoječega dovoza in izgradnja novega priključka na regionalno cesto na zemljišču parc. št. 462/7 k.o. ..., pod tam določenimi pogoji. S tem gradbenim dovoljenjem je bila dovoljena tudi ureditev sedmih parkirnih mest za tovorna vozila in desetih parkirnih mest za osebna vozila.

V obrazložitvi prvostopenjski upravni organ med drugim navaja, da je bilo treba v postopku v skladu s sodbo tukajšnjega sodišča opr. št. U 1518/2008 z dne 8. 10. 2009 predvsem ugotoviti, ali leži parcela nameravane gradnje na območju, namenjenem poselitvi, ali na območju razpršene gradnje, od česar je odvisen odgovor, kaj je na tej parceli sploh dovoljeno graditi. Glede tega vprašanja sta si veljavni izvedbeni prostorski akt (Prostorski ureditveni pogoji, v nadaljevanju PUP) in strateški prostorski akt (dolgoročni in srednjeročni plan Občine Dobrepolje, v nadaljevanju Plan) med seboj v nasprotju. Pri tem je Plan pravno nadrejeni akt, ki opredeljuje namensko rabo prostora, PUP pa je njegov izvedbeni akt, s katerim se opredeli konkretne pogoje gradnje. Po določbah Zakona o urejanju prostora (ZUreP-1), ki ga je treba uporabiti v tej zadevi, prostorski akti med seboj ne smejo biti v nasprotju, izvedbeni prostorski akti pa ne smejo spreminjati odločitev strateških prostorskih aktov. Neskladja med temi akti na območju Občine Videm-Dobrepolje urejajo določbe Odloka o usklajenosti prostorskih izvedbenih načrtov in drugih prostorskih aktov s spremembami in dopolnitvami prostorskih sestavin dolgoročnega in srednjeročnega plana Občine Dobrepolje za obdobje od leta 1986 do 2000, dopolnjenega v letu 2001 (v nadaljevanju Odlok o usklajenosti), po katerih se v primeru neskladja med Planom in PUP upošteva opredelitev namenske rabe, kot je določena s Planom, glede izvedbe gradnje pa določbe PUP. Plan kot nadrejeni akt je za obravnavo parcelo določil namembnost stanovanjske, oskrbne in storitvene dejavnosti, kar v povezavi z ustreznimi določbami PUP pomeni, da je nameravana gradnja na njej dovoljena. Za to gradnjo tudi ne velja omejitev površine na 500 m2, saj je namenjena storitveni dejavnosti, omejitev pa se nanaša na obrtno dejavnost. Poleg tega tožeče stranke v postopku ne morejo braniti javnega interesa glede varovalnih pasov in kolesarske poti. Na podlagi predloženega ekspertnega mnenja prvostopenjski organ ugotavlja tudi, da obravnavana gradnja ne bo povzročala prekomernih motenj v okolju. Po tem mnenju je s predvideno protihrupno ograjo v zadostni meri zaščiteno tudi stanovanjsko območje.

Ministrstvo za okolje in prostor je kot drugostopenjski upravni organ z uvodoma navedeno odločbo z dne 18. 3. 2010 zavrnilo pritožbo tožečih strank zoper izpodbijano odločbo. V obrazložitvi se strinja z razlogi prvostopenjske upravne odločbe in jih vsebinsko povzema ter med drugim dodaja, da v situaciji, kot je obravnavana, Odlok o usklajenosti predpisuje uporabo določil PUP za območje z enako namensko rabo, na katerega zemljišča s spremenjeno namensko rabo (torej tudi obravnavano zemljišče, op. sodišča) neposredno mejijo, kar je prvostopenjski organ tudi upošteval.

Tožeče stranke se s tako odločitvijo ne strinjajo in vlagajo tožbo, v kateri med drugim navajajo, da tožena stranka ni pravilno upoštevala Odloka o usklajenosti, saj bi morala ugotavljati, kakšna je namenska raba zemljišč, na katera meji obravnavana parcela. Za obravnavano območje je bil namreč sprejet zazidalni načrt, ki je poleg večje stanovanjske soseske predvidel tudi krajinsko ureditev s peš in kolesarsko povezavo. Tožena stranka bi morala upoštevati tudi ta zazidalni načrt, umestitev obravnavane parcele na območje, namenjeno poselitvi, pa je „vendarle v nasprotju z ostalimi akti in preveč poenostavljeno“. Poleg tega prostorski plan govori o obravnavani lokaciji med proizvodnimi dejavnostmi, kar je pomembno, ker je po mnenju tožečih strank obravnavano gradnjo treba uvrstiti med objekte za drobno gospodarstvo, ki ne smejo presegati bruto površine 500 m2. Obravnavani objekt to površino presega, pri tem pa ne gre za „tiho storitveno dejavnost“, zato je v tem delu izpodbijana odločba nezakonita. Tožeče stranke vztrajajo tudi pri svojih navedbah, o katerih je sicer tukajšnje sodišče že odločalo. Predvsem gre za to, da obravnavana parcela leži na poplavnem območju, tako da je možno onesnaženje z olji, bencini, nafto in drugimi derivati, pri izdaji izpodbijanega dovoljenja pa tudi ni bil upoštevan plan prometne in komunalne dejavnosti, ki predvideva kolesarsko povezavo. Tožeče stranke „menijo, da so tudi same upravičene, da zagovarjajo javni interes in vztrajajo pri doslednem spoštovanju predpisov, kamor brez dvoma sodi tudi prostorski plan“. Iz navedenih razlogov sodišču predlagajo, naj izpodbijano odločbo razveljavi ter gradbeno dovoljenje z dne 23. 8. 2006 odpravi oziroma podredno razveljavi in spremeni tako, da se izda gradbeno dovoljenje za spremembo namembnosti v avtomehanično delavnico za osebna vozila. Poleg tega naj sodišče toženi stranki naloži povračilo stroškov postopka.

Tožena stranka je sodišču dostavila upravne spise, na tožbo pa vsebinsko ni odgovorila.

Investitor nameravane gradnje, v tem upravnem sporu prizadeta stranka, se v odgovoru na tožbo vsebinsko strinja z razlogi, ki jih je za svojo odločitev navedla tožena stranka, novih dejstev in okoliščin pa ne navaja.

Tožeče stranke so se udeleževale obnovljenega postopka za izdajo gradbenega dovoljenja kot stranski udeleženci. Njihov pravni položaj zato opredeljuje določba 1. odstavka 43. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 126/07, 65/08 in 8/10, ZUP), po kateri se ima pravico udeleževati upravnega postopka tudi oseba, ki izkaže pravni interes, torej oseba, ki zatrjuje, da vstopa v postopek zaradi varstva svojih pravnih koristi. Po 2. odstavku istega člena je pravna korist neposredna, na zakon ali drug predpis oprta osebna korist.

Oseba, ki ni stranka, se torej lahko udeležuje postopka le zaradi varstva svoje osebne koristi, ki temelji na zakonu ali podzakonskem aktu, ne pa zaradi varstva svoje dejanske, tuje ali javne koristi. Povedano drugače: tožeče stranke, ki so imele v obravnavanem postopku status stranskih udeležencev, izkazujejo pravni interes le toliko, kolikor gre za zaščito njihovih neposrednih, individualnih interesov, ki jih imajo kot lastniki nepremičnin na vplivnem območju nameravane gradnje ter temeljijo na določbah Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 102/04 in nadaljnji, v nadaljevanju ZGO-1), prostorskega akta in drugih predpisov, ki urejajo izdajo gradbenega dovoljenja.

Tožeče stranke zato v upravnem postopku, pa tudi v upravnem sporu, ne morejo uspešno uveljavljati javne koristi, čeprav menijo, da pristojni organ te koristi ni ustrezno zaščitil. Prav tako tožeče stranke ne morejo uveljavljati zgolj svojih dejanskih koristi, ki nimajo opore v zakonih in podzakonskih aktih, ki urejajo izdajo izpodbijane upravne odločbe. Opisana razlaga določb 43. člena ZUP temelji tudi na ustaljeni sodni praksi Upravnega sodišča RS (prim. npr. sodbo opr. št. U 2250/2008 z dne 18. 12. 2008) in Vrhovnega sodišča RS (prim. npr. sodbo opr. št. IV Ips 489/2005 z dne 12. 3. 2005).

V obravnavani zadevi to pomeni, da tožeče stranke ne morejo uspešno uveljavljati tožbenih ugovorov, ki se nanašajo na pogoje za gradnjo, katerih izpolnjevanje se ugotavlja v okviru zaščite javne koristi. Med te pogoje brez dvoma spada tudi umestitev gradnje v prostor ter skladnost projekta s pogoji prostorskega akta, razen kolikor ti pogoji hkrati pomenijo individualne pravice tožečih strank. Prav tako sodi v varstvo javnega interesa morebitno poseganje v prometni režim in zaščita vodovarstvenih območij. Ureditev teh vprašanj namreč ni v ničemer posebej vezana na lastništvo nepremičnin v vplivnem območju nameravane gradnje, temveč na interes širše javnosti.

Glede na povedano tožeče stranke v upravnem sporu sicer načeloma lahko uveljavljajo vprašanja v zvezi s tem, kateri prostorski akt je treba uporabiti pri presoji obravnavane gradnje, vendar le če in kolikor je od uporabe predmetnega prostorskega akta odvisen obseg njihovih individualnih pravic v zvezi z nameravano gradnjo oziroma njihov pravni interes. Česa takega pa tožeče stranke ne izkazujejo, saj ne navajajo nobenih okoliščin, ki bi kazale na obstoj njihovega pravnega interesa, temveč nasprotujejo uporabi prostorskega akta zgolj na načelni ravni, glede ustreznosti umestitve obravnavane gradnje v prostor. To pa, kot že povedano, spada v področje javnega interesa.

Po drugi strani je tožena stranka v celoti upoštevala stališče tega sodišča iz sodbe opr. št. U 1518/2008 z dne 8. 10. 2009 ter nedvoumno ugotovila, kateri prostorski akt velja za obravnavano zemljišče, svoje ugotovitve pa je tudi ustrezno obrazložila. S tem je tožečim strankam omogočila, da bi v obnovljenem postopku uveljavljale pravni interes, ki ga opirajo na ta akt, česar pa, kot že povedano, niso storile.

Iz vseh navedenih razlogov sodišče ugotavlja, da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita, zato je tožbo na podlagi 1. odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06 in nadaljnji, v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo kot neutemeljeno. Ker v tožbi niso bila navedena nobena nova dejstva ali dokazi, ki bi utegnili biti pomembni za odločitev, je sodišče o zadevi na podlagi 2. alinee 2. odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.