sodba III U 103/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2011-03-31

gradbeno dovoljenje - sprememba namembnosti - skladnost projekta s prostorskim aktom

Sprememba namembnosti je izvedba del, ki niso gradnja in zaradi katerih tudi ni potrebna rekonstrukcija, predstavlja pa takšno spremembo namena objekta ali njegovega dela, da se povečajo vplivi objekta na okolico. Čeprav PUP med dovoljenimi posegi spremembe namembnosti posebej ne navaja, je le-ta v obravnavanem primeru, ko je izrecno dopustna celo novogradnja, vsekakor dopustna, saj glede na navedeno določbo ZGO-1 predstavlja manjši poseg od tistih, ki so na podlagi PUP izrecno dovoljeni.

Tožena stranka je z izpodbijanim gradbenim dovoljenjem investitorju A. d.o.o. iz ... (v tem upravnem sporu prizadeti stranki) dovolila spremembo namembnosti poslovnega prostora št. 6 v delu pritlične etaže poslovno trgovskega objekta na parc. št. 1570/93 k.o. ... iz storitvene dejavnosti v gostinsko.

Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je investitorjeva pravica graditi izkazana z vpisom etažne lastnine v zemljiški knjigi. Iz prilog, ki so sestavni del projektne dokumentacije, je tožena stranka ugotovila, da se po prostorskih sestavinah planskih aktov Dolgoročnega plana občine Koper (Uradne objave, št. 25/86, 10/88, 9/92, 4/93, 7/94, 25/94, 14/95 in 11/98), Družbenega plana Občine Koper (Uradne objave, št. 36/86, 11/92, 4/93, 7/94, 25/94, 14/95 in 11/98), Odloka o spremembah in dopolnitvah prostorskih sestavin dolgoročnega in srednjeročnega plana Mestne občine Koper (Uradne objave, št. 16/99 in 33/01) in Odloka o spremembah in dopolnitvah prostorskih sestavin dolgoročnega in srednjeročnega plana Mestne občine Koper (Uradni list RS, št. 96/04 in 97/04) parcela št. 1570/93 k.o. ... nahaja v prostorski enoti KC-49, znotraj ureditvenega območja za poselitev, na območju centralne dejavnosti. Območja za centralne dejavnosti so prednostno namenjena razvoju oskrbnih in storitvenih dejavnosti, med katere spada tudi gostinska dejavnost. Navedeno območje ureja Odlok o prostorskih ureditvenih pogojih za posege v prostor na območju mestnega jedra Mesta Koper z vplivnim območjem (Uradne objave, št. 29/91 in Uradni list RS, št. 16/07 in 39/07, v nadaljevanju PUP). Nameravana sprememba namembnosti, ki po vsebini predstavlja spremembo namena dela objekta, za katerega je bilo že izdano gradbeno dovoljenje, je skladna s 6. členom PUP, ki določa, da so v območju strnjene mestne pozidave možni vsi prenovitveni posegi, ki so v skladu z varstvenim režimom, ki velja za historično mestno jedro z vplivnim območjem in sicer so možne adaptacije, rekonstrukcije in novogradnje pod pogojem, da se vklapljajo v značilno členjeno strukturo, da ohranjajo značilno silhueto mestnega jedra ter da upoštevajo zasnovo posameznih zaokroženih ambientov in značilnosti mestnega arhitekturnega oblikovanja. Ker območje, kjer se nahaja navedena gradnja, ni v historičnem jedru mesta Koper, ki je razglašeno za kulturni spomenik, soglasje Medobčinskega Zavoda za varstvo naravne in kulturne dediščine ni potrebno. Ker so bili ostali lokacijski pogoji določeni z gradbenim dovoljenjem upravne enote Koper št. 351-90/2005 z dne 14. 9. 2005 in št. 351-175/2006-6 z dne 15. 6. 2006 ter se ne spreminjajo, je nameravana sprememba namembnosti skladna z izvedbenim prostorskim aktom. PUP ne določa, da je v primeru spremembe namembnosti potrebno, skladno z dejavnostjo, predvideti dodatna parkirna mesta v sklopu parcele, namenjene gradnji, oziroma na njej zagotoviti ustrezno število parkirišč. Minimalne tehnične pogoje, ki se nanašajo na poslovne prostore in pogoje glede zunanjih površin gostinskih obratov določa Pravilnik o minimalnih tehničnih pogojih in o minimalnem obsegu storitev za opravljanje gostinske dejavnosti (Uradni list RS, št. 88/2000, 114/04 in 52/08, v nadaljevanju Pravilnik). Drugi odstavek 8. člena Pravilnika določa, da mora gostinski obrat, ki je dosegljiv z motornimi vozili, zagotoviti gostom parkiranje osebnih vozil, z izjemo gostinskega obrata v naselju, kjer so parkirni prostori urejeni v okviru javnih parkirnih površin (obvezno pri novogradnjah in rekonstrukcijah). Ker v obravnavani zadevi ne gre za novogradnjo ali rekonstrukcijo objekta in se nameravana sprememba namembnosti nanaša le na del objekta, ki se nahaja v naselju Koper, izpolnjuje pogoje za opravljanje gostinske dejavnosti tudi po navedenem Pravilniku.

Drugostopenjski upravni organ je pritožbo tožeče stranke zavrnil in se pri tem v celoti skliceval na razloge, ki izhajajo iz izpodbijane odločbe tožene stranke.

Tožeča stranka se s tako odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da projekt ni izdelan v skladu s prostorskim aktom. Veljavni PUP posega spremembe namembnosti ne predvideva, zato ta ni dopustna brez istočasne izvedbe rekonstrukcije. Nadalje navaja, da tožena stranka pri izdaji gradbenega dovoljenja ni obravnavala skladnosti lokacijskih pogojev z veljavno prostorsko zakonodajo. Osnovno gradbeno dovoljenje št. 351-90/2005 z dne 14. 9. 2005 in št. 351-175/2006-6 z dne 15. 6. 2006 je bilo namreč pridobljeno na osnovi drugega prostorskega akta, in sicer Odloka o zazidalnem načrtu območja „Kare ob vzhodni vpadnici“ (Uradne objave, št. 8/90, 28/00 in Uradni list RS, št. 10/05 in 84/06), katerega je občinski svet Mestne občine Koper z Odlokom o prenehanju uporabe posameznih prostorskih aktov (Uradni list RS, št. 58/07) razveljavil in določil na tem območju uporabo obravnavanega PUP. Osnovni pogoji gradnje, lokacijski pogoji in vsi ostali pogoji so v predhodnem in veljavnem aktu različni. Določba 66. člena Zakona o graditvi objektov (Ur.l.RS, št. 110/02 in naslednji, v nadaljevanju ZGO-1) jasno določa, da mora upravni organ, preden izda gradbeno dovoljenje, preveriti, ali je projekt izdelan v skladu s prostorskim aktom, vendar tega ni storil oziroma je uporabil napačno pravno podlago. Tožena stranka pri izdaji gradbenega dovoljenja tudi ni obravnavala skladnosti posega z veljavno gradbeno zakonodajo in sicer Pravilnikom, ki v 8. členu določa, da mora gostinski obrat, ki je dosegljiv z motornimi vozili,  zagotoviti prostor za parkiranje osebnih vozil. Predlaga odpravo odločbe.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi, dodatnih razlogov za to pa ne navaja.

Prizadeta stranka A. d.o.o. v odgovoru na tožbo navaja, da ni logično sklepanje tožeče stranke, po kateri naj bi bila sprememba namembnosti možna le ob istočasni izvedbi rekonstrukcije. Nedvomno je, da v kolikor je s predpisi dovoljen večji poseg, je s tem seveda dovoljen tudi manjši, zaradi česar je sklepanje tožeče stranke v tem delu napačno. Del stavbe, glede katere je predvidena sprememba namembnosti, se nahaja v poslovno trgovskem objektu, ki je povezan z objektom „...“. V njun sklop spada vrsta gostinskih in poslovnih lokalov in poslovnih prostorov, iz česar sledi, da predvideni poseg ne predstavlja odstopanja od zasnove zaokroženega ambienta in značilnosti mestnega arhitekturnega oblikovanja, v katerem se nahaja predmetna nepremičnina. Pri sklicevanju na Pravilnik je tožeča stranka prezrla, da je le ta relevanten kot podlaga za obratovanje gostinskih objektov, ne pa v postopku izdaje gradbenih dovoljenj. Glede zagotavljanja parkirnih mest prizadeta stranka opozarja, da so v neposredni bližini objekta velike površine, namenjene parkiranju vozil, zaradi česar je treba šteti navedbo tožeče stranke, da je potrebno zagotoviti ustrezno število parkirnih mest, kot neutemeljene. V predmetni zadevi tudi ni jasno, katere svoje pravice oziroma pravne koristi tožeča stranka varuje, saj se z izdajo upravne odločbe ne posega v njen pravni položaj. Z izpodbijanim upravnim aktom se namreč odloča o pravicah prizadete stranke, ne pa o pravicah ali obveznosti tožeče stranke. Ni jasno, v čem bi se spremenil pravni položaj tožeče stranke, v kolikor bi se tožbenemu zahtevku ugodilo,  zaradi česar se šteje, da tožeča stranka s tožbo ne varuje svojih pravic ali pravnih koristi. Morebitni ekonomski interesi tožeče stranke ne zadostujejo.

Sodišče uvodoma navaja, da se strinja s pravnimi in dejanskimi razlogi za ugotovitev, ki sta jo v obrazložitvi svojih odločb navedla upravna organa obeh stopenj, da je za izdajo gradbenega dovoljenja v zadevi izpolnjen tudi pogoj iz 1. točke 1. odstavka 66. člena ZGO-1, torej da je projekt izdelan v skladu s prostorskim aktom. Obrazložitev izpodbijane odločbe je v tem delu popolna in jasna, zato sodišče nima nikakršnih pomislekov ne glede skladnosti nameravanega posega (spremembe namembnosti) z določbami PUP, ne glede uporabe pravilne podlage pri odločanju (PUP).

Sodišče se strinja z ugotovitvijo upravnih organov, ki izhaja iz obrazložitve odločb, da je predlagana sprememba namembnosti poslovnega prostora iz storitvene v gostinsko dejavnost skladna s 6. členom PUP, ki določa, da so v območju strnjene mestne pozidave (da spada predmetna nepremičnina v navedeno območje, ni sporno) možni vsi prenovitveni posegi, ki so v skladu z varstvenim režimom, ki velja za historično mestno jedro z vplivnim območjem. Po določbi 9. točke 1. odstavka ZGO-1 je sprememba namembnosti izvedba del, ki niso gradnja in zaradi katerih tudi ni potrebna rekonstrukcija, predstavlja pa takšno spremembo namena objekta ali njegovega dela, da se povečajo vplivi objekta na okolico. Čeprav PUP med dovoljenimi posegi spremembe namembnosti posebej ne navaja, je le-ta v obravnavanem primeru, ko je izrecno dopustna celo novogradnja, vsekakor dopustna, saj glede na citirano določbo ZGO-1 predstavlja manjši poseg od tistih, ki so na podlagi PUP izrecno dovoljeni. Tožbeni ugovor, da tožena stranka ni upoštevala določbe 1. točke 1. odstavka 66. člena ZGO-1 je zato neutemeljen.

Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je tožena stranka presojala skladnost projekta z določbami veljavnega PUP. Ker je ugotovljeno, da z izpodbijanim gradbenim dovoljenjem lokacijskih pogojev, ki so bili določeni v gradbenih dovoljenjih z dne 14.9.2005 in 15.6.2006, nameravana sprememba namembnosti ne spreminja, čemur tožeča stranka ne ugovarja, ni utemeljen tožbeni ugovor, da bi bilo potrebno ponovno presoditi skladnost le-teh tudi z določbami veljavnega PUP-a. Le ta se je presojala v postopku izdaje gradbenih dovoljenj, ki niso predmet tega postopka.

Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da se je tožeča stranka predmetnega postopka udeleževala kot stranska udeleženka. Kot taka varuje svoje pravice in pravne koristi v skladu z določbo 1. odstavka 43. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur.l.RS, št. 80/99 in naslednji, v nadaljevanju ZUP) le zaradi varstva svojih pravnih koristi, te pa so v skladu z določbo 2. odstavka tega člena le neposredne, na zakon ali drug predpis oprte osebne koristi- torej ne javne ali koristi tretjih oseb. Zato s pavšalnim tožbenim ugovorom, da bi tožena stranka pri odločanju morala presoditi tudi izpolnjevanje pogojev po Pravilniku, če pri tem niti ne navede, še manj pa izkaže, katero svojo neposredno, na zakon ali drug predpis oprto osebno korist varuje, ne more uspeti. Z navedenimi ugovori tožeča stranka varuje javni interes, ko gre za zaščito javnega interesa, pa tako ZUP kot Zakon o upravnem sporu (Ur.l.RS, št. 105/06 in naslednji, v nadaljevanju ZUS-1) dajeta pooblastilo državnem pravobranilcu, da se aktivno udeleži upravnega postopka oz. uporabi redna in izredna sredstva po ZUP (1. odstavek 45. člena v zvezi z 229, 261., 275. in 280. členom ZUP) ali vloži tožbo v upravnem sporu (3. odstavek 17. člena ZUS-1). Taka razlaga določbe 43. člena ZUP temelji na ustaljeni upravno sodni praksi Upravnega sodišča RS (sodba U 2250/2008 z dne 18.12.2008, sodba I U 2171/2009 z dne 6.5.2010).

Navedeno pomeni, da bi tožeča stranka v tem upravnem sporu uspela in dosegla odpravo izpodbijanega gradbenega dovoljenja, v ponovnem postopku pa zavrnitev zahteve za njegovo izdajo le, če bi izkazala, da nameravani poseg posega v njene pravno priznane pravice in interese, v konkretnem primeru z vidika nedovoljenega poseganja v parkirne prostore, do katerih ima pravno priznane pravice. Tega pa tožeča stranka ni izkazala.

Ker tožeča stranka z navedenimi ugovori ni izkazala, da varuje svoj pravni položaj, se sodišče do njih ni vsebinsko podrobneje opredelilo.

Ker je sodišče ugotovilo, da iz tožbe ne izhaja, da izdano gradbeno dovoljenje posega v tožnikove pravice in pravne koristi, jo je kot neutemeljeno zavrnilo (1. odstavek 63. člena ZUS-1).

Po določbi 4. odstavka 25. člena ZUS-1 v primeru, ko sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka. Sodišče zato ni ugodilo zahtevku prizadete stranke za povrnitev stroškov.

ZGO-1 člen 2, 2/1, 2/1-9, 66, 66/1, 66/1-1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.