sodba II U 140/2011
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2011-06-15

izobraževalni programi - usmeritev otroka v prilagojen izobraževalni program - pogoji za usmeritev

Ker je šolski program, v katerega je bila deklica do sedaj vključena, zanjo prezahteven in mu ne zmore slediti ter bi vztrajanje pri njem dolgoročno na njeno osebnost in psihofizično počutje nestimulativno in škodno delovalo, je pravilna izpodbijana odločitev, da se otroka usmeri v prilagojen izobraževalni program z nižjim izobrazbenim standardom.

2. Zahteva tožeče stranke za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

Z zgoraj navedeno odločbo je Zavod RS za šolstvo, OE Murska Sobota odločil, da se A.A., roj. ... usmeri v prilagojen izobraževalni program z nižjim izobrazbenim standardom. Iz obrazložitve izhaja, da je komisija za usmerjanje otrok s posebnimi potrebami pri Zavodu RS za šolstvo Murska Sobota dne 10.10.2008 izdelala strokovno mnenje, iz katerega izhaja, da je mladoletna A.A. glede na vrsto, stopnjo primanjkljaja, ovire oziroma motnje po Pravilniku o organizaciji in načinu dela komisij za usmerjanje otrok s posebnimi potrebami ter o kriterijih za opredelitev vrste in stopnje primanjkljajev, ovir oziroma motenj otrok s posebnimi potrebami (v nadaljevanju Pravilnik, Uradni list RS, št. 54/2003 s spremembami), opredeljena kot otrok z lažjo motnjo v duševnem razvoju. Na podlagi te ugotovitve je komisija v skladu s 13. členom Pravilnika predlagala, da se A.A. usmeri v prilagojen izobraževalni program z nižjim izobrazbenim standardom. To strokovno mnenje je bilo vročeno tožnikoma, ki nanj nista odgovorila, prvostopni organ pa je z odločbo z dne 13.11.2008 odločil, da se mladoletna A.A. usmeri v prilagojen program z nižjim izobrazbenim standardom. Ta odločba je bila z odločbo Ministrstva za šolstvo in šport z dne 15.6.2009 odpravljena in zadeva vrnjena v ponovno odločanje, ker je treba za natančno ugotovitev otrokovega primanjkljaja opraviti ponovni pregled pri specialnem pedagogu – defektologu. Komisija za usmerjanje otrok s posebnimi potrebami je dne 15.10.2009 ponovno izdelala strokovno mnenje, katerega je dne 11.2.2010 še dopolnila. Na podlagi mnenja komisije in poročila šole, iz katerega izhaja, da ima otrok težave na učnem, vedenjskem, motivacijskem, socialnem in čustvenem področju ter da ne dosega minimalnih standardov znanja, je prvostopni organ zaključil, da je usmeritev otroka v prilagojen izobraževalni program z nižjim izobrazbenim standardom v otrokovo korist. Po predlogu komisije se bo A.A. vključila v Osnovno šolo B., Podružnično šolo C., ki izpolnjuje pogoje za vzgojo in izobraževanje otroka z ugotovljenimi posebnimi potrebami. Organizacija, vsebina in potek posebnega programa se podrobneje opredeli v individualiziranem programu.

Tožnika sta se zoper takšno odločitev pritožila, Ministrstvo za šolstvo in šport pa je z odločbo št. 60340-26/2010/8 (02408) z dne 21.2.2011 njuno pritožbo zavrnilo. Iz obrazložitve izhaja, da iz v ponovljenem postopku pridobljenega mnenja komisije za usmerjanje otrok s posebnimi potrebami I. stopnje izhaja, da je A.A. otrok z lažjo motnjo v duševnem razvoju, da se srečuje z velikimi težavami pri osvajanju veščin branja, pisanja in računanja ter s težavami na področju pozornosti in koncentracije (s povečanim nemirom). Pri deklici so ugotovljene tudi težave na področju grafomotorike ter časovne in prostorske orientacije. Številne učne težave so po mnenju komisije I. stopnje tako izrazite, da jo močno ovirajo pri osvajanju ciljev tretjega razreda. Ministrstvo je v pritožbenem postopku v skladu s 25. členom Zakona o usmerjanju otrok s posebnimi potrebami (v nadaljevanju ZUOPP, Uradni list RS, št. 54/2000 s spremembami) pridobilo mnenje komisije za usmerjanje otrok s posebnimi potrebami II. stopnje. Ta je pridobila poročilo OŠ D., ki jo obiskuje A.A., z dne 25.5.2010, iz katerega izhaja, da je bila A.A. deležna obravnave s strani mobilne specialne pedagoginje in šolske svetovalne delavke, vključena je bila k dopolnilnemu pouku. V začetku 1. razreda v šolo ni prihajala, nato jo je po opozorilu šolskih delavcev v šolo spremljala mati. V 2. in 3. razredu jo je v šolo spremljala babica. Starša sta bila zadovoljna že s tem, da hodi v šolo, kljub prizadevanjem šolskih delavcev pa ju ni zanimalo, da ne dosega minimalnih standardov znanj. A.A. je 1. razred ponavljala. Na šoli ugotavljajo, da ima deklica težave na vseh področjih, pri delu je počasna, hitro se naveliča in utrudi. Na vprašanja odgovarja z ugibanjem, besedni zaklad je skromen. Govor je hiter, nerazločen, nenaraven, uporablja narečje. Šolsko snov osvaja bistveno počasneje od sošolcev. Opazna je obremenjenost s šolskim delom, tempom in snovjo. Vedenjske in čustvene težave jo ovirajo pri delu, ko odtava v svoj svet in takrat ne zaznava okolice. S sošolci večinoma ne vzpostavi kontakta, razen s sestrično. Stikov tudi z zaposlenimi na šoli ne vzpostavlja. V razred se vključuje tudi delavka preko javnih del, ki ji pomaga pri usmerjanju pozornosti na delo, pri organizaciji potrebščin in dela pri pouku. Delo pri pouku je otroku prilagojeno. Dnevne zadeve mladoletne A.A. ureja predvsem babica. V obravnavo družine se je vključil tudi center za socialno delo zaradi neurejenih družinskih razmer in slabe finančne situacije. Tudi iz mnenja komisije za usmerjanje otrok s posebnimi potrebami II. stopnje z dne 20.10.2010 izhaja, da gre pri A.A. za lažjo motnjo v duševnem razvoju, zato predlagajo usmeritev deklice v prilagojen program z nižjim izobrazbenim standardom pri OŠ B., Podružnično šolo C.

Ministrstvo ugotavlja, da je A.A. otrok z lažjo motnjo v duševnem razvoju, zato gre po ZUOPP za otroka s posebnimi potrebami, za katerega je treba urediti usmerjanje v primeren izobraževalni program. Kriteriji za opredelitev vrste in stopnje primanjkljajev, ovir oziroma motenj otrok s posebnimi potrebami, ki jih Pravilnik opredeljuje od I. do IX. točke, v svoji I. točki opredeljujejo otroke z motnjami v duševnem razvoju kot otroke, ki imajo znižano splošno ali specifično raven inteligentnosti, nižje sposobnosti na kognitivnem, govornem, motoričnem in socialnem področju ter pomanjkanje veščin, kar se vse odraža v neskladju med njihovo mentalno in kronološko starostjo. Otrok z lažjo motnjo v duševnem razvoju ima znižane sposobnosti za učenje, v prilagojenih pogojih učenja pa lahko takšen otrok doseže temeljna šolska znanja, ki pa ne zagotavljajo pridobitve minimalnih standardov znanja, določenih z izobraževalnimi programi. Ob ustreznem šolanju se takšni otroci praviloma usposobijo za manj zahtevno poklicno delo in samostojno socialno življenje. V skladu s strokovnim mnenjem komisije za usmerjanje otrok s posebnimi potrebami I. in II. stopnje se naj A.A. usmeri v prilagojen izobraževalni program z nižjim izobrazbenim standardom, ki pa ga ni mogoče izvajati v dosedanjem šolskem okolju, zato se usmeri v bližnjo specializirano šolo, kjer se bo lažje soočila z možnostjo samostojnega funkcioniranja in s tem pridobila veščine, imela možnost izoblikovati boljšo samopodobo ter imela dnevno podporo specializiranih šolskih strokovnih delavcev. Drugostopni organ se je seznanil s tem, da je socialna vključenost deklice možna tudi v novem okolju, kjer bo po mnenju strokovnjakov deklica imela realno priložnost doseči nivo znanja in usposobljenosti ekvivalentno njenim sposobnostim. Po ugotovitvah komisije II. stopnje je šolski program, v katerega je bila A.A. do sedaj vključena, zanjo prezahteven in mu ne more slediti ter bi vztrajanje pri njem dolgoročno na deklico in njeno osebnost ter psihofizično počutje nestimulativno in škodno deloval. Najvišja korist otroka bi bila dosežena s prešolanjem v najprimernejši program izobraževanja, kjer bo lažje in bolje funkcionirala. Otroku je zaradi varstva njegovih koristi treba omogočiti pogoje v izobraževalnem procesu, ki bodo ekvivalentni njegovim sposobnostim.

Tožnika se s tem, da se mladoletno A.A. vključi v prilagojen izobraževalni program z nižjim izobrazbenim standardom na OŠ B. ne strinjata, zato vlagata tožbo v tem upravnem sporu. Navajata, da je A.A. kot majhen otrok veliko bolehala, zdravstvene težave pa je imela tudi ob vključitvi v šolski sistem, kar je bilo povezano z izostanki od pouka, vse to pa je vplivalo na to, da je v začetku osnovnošolskega izobraževanja težje dojemala učno snov in je bila potrebna dodatne pomoči. Tožnika zatrjujeta, da A.A. hodi v šolo z veseljem in nima večjih učnih težav ter je brez težav napredovala v četrti razred osnovne šole. Pri učenju ji veliko pomagata starejši sestri. Na vseh učnih področjih je dosegla pozitivne rezultate, zato ni nobene potrebe, da se jo vključi v šolo z nižjim izobrazbenim standardom. Zmore opraviti vse šolske obveznosti in je aktivno vključena v šolsko okolje. Tekoče bere, pri učenju je mirna in skoncentrirana na snov. Starša zatrjujeta, da A.A. presega minimalne standarde in pri samem učnem procesu ne zaostaja za ostalimi učenci v razredu. Drži sicer, da je počasnejša, vendar pa to ni ovira, da ne bi mogla ostati vključena v OŠ D. Tudi pri športnih aktivnostih je že precej napredovala. Osnovna šola mora v svoje delovno okolje integrirati prav vse otroke ne glede na socialni status staršev. Razmere, v katerih deklica živi, so urejene, le dohodek družine je skromen, kljub temu pa so deklici zagotovljene osnovne življenjske potrebščine in primerna vzgoja. Za A.A. bi šolanje na drugi šoli pomenilo hud stres, saj bi zamenjala domače okolje in sošolce, na katere je sedaj navezana, prav tako učitelje. Prešolanje bi A.A. povzročilo negativno samopodobo, saj bi se zaradi tega čutila manj vredno, zapostavljeno in ponižano. Tožnika predlagata, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi, priglašata pa tudi stroške tega upravnega spora.

Tožena stranka predlaga, da sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne iz v izpodbijani odločbi navedenih razlogov. Navaja, da je A.A. v šolskem letu 2007/2008 ponavljala prvi razred, starša pa sta pred zaključkom šolskega leta v maju 2008 vložila zahtevo za začetek postopka usmerjanja A.A. Iz strokovnih mnenj komisij za usmerjanje otrok s posebnimi potrebami izhaja popolno nasprotje v tožbi predstavljenih sposobnosti otroka. Iz teh namreč izhaja, da se A.A. srečuje z velikimi težavami pri osvajanju veščin branja, pisanja in računanja ter s težavami na področju pozornosti in koncentracije. Ugotovljene so tudi težave na področju grafomotorike ter časovne in prostorske orientacije, velike težave na področju slušnega zaznavanja, razločevanja, razčlenjevanja, zaznavanja zaporedij ter pri spajanju glasov v besede, kar jo močno ovira pri razvoju veščin branja in pisanja. Tožena stranka se tako ne strinja s tožbenimi trditvami, da A.A. tekoče bere, da nima nobenih večjih učnih težav, da je pri učenju mirna in skoncentrirana, da ne zaostaja za drugimi učenci ter da zmore obremenitve programa. Te bodo s prehajanjem v višje razrede samo še narasle. Pri tem tožena stranka zanika, da je na odločitev v predmetni zadevi kakorkoli vplival socialni status družine oziroma njene premoženjske razmere. Razen tega tožena stranka še navaja, da sta zahtevo za uvedbo postopka vložila starša, ki sta bila torej z sposobnostmi A.A. seznanjena. Tožena stranka še poudarja, da odločitev o usmeritvi A.A. v prilagojen program z nižjim izobrazbenim standardom ne pomeni, da A.A. ni učljiva, ampak, da ima posebne potrebe, ki ji v redni šoli onemogočajo, da bi svoje dane sposobnosti razvila čim bolje. V prilagojenem programu z nižjim izobrazbenim standardom je manj otrok kot v rednih oddelkih osnovne šole, program je manj zahteven, hkrati pa ima tudi nekatere dodatne vsebine. Vsak učenec, ki je vključen v ta program, ima tudi svoj individualiziran program, v katerem lahko sodelujejo tudi starši. A.A. bo z usmeritvijo v ta program dana možnost, da razvije svoje sposobnosti in doseže znanja, ki jih v redni šoli zaradi prezahtevnega in preobsežnega programa ne bi zmogla.

Po presoji sodišča je izpodbijani upravni akt pravilen in na zakonu utemeljen iz razlogov, ki so navedeni v prvostopni in drugostopni odločbi in se sodišče nanje v tej sodbi sklicuje (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu - v nadaljevanju ZUS-1, Uradni list RS, št. 105/2006 s spremembami). Zato je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo (prvi odstavek 63. člena ZUS-1), k tožbenim navedbam pa še dodaja:

Usmerjanje otrok ureja ZUOPP. Otroci s posebnimi potrebami po tem zakonu so med ostalim tudi otroci z motnjami v duševnem razvoju (1. in 2. člen ZUOPP). Vrste programov, po katerih poteka vzgoja in izobraževanje otrok s posebnimi potrebami, določa 5. člen ZUOPP. Otroci s posebnimi potrebami se usmerjajo v programe, določene v prvem odstavku 5. člena ZUOPP glede na vrsto in stopnjo primanjkljajev, ovir in motenj (drugi odstavek 5. člena ZUOPP). Izobraževalni programi s prilagojenim izvajanjem in dodatno strokovno pomočjo in prilagojeni izobraževalni programi morajo zagotavljati otrokom s posebnimi potrebami možnost, da si pridobijo enakovreden izobrazbeni standard, kot ga zagotavljajo izobraževalni programi osnovnošolskega, poklicnega in strokovnega izobraževanja ter splošnega srednjega izobraževanja. Za otroke s posebnimi potrebami, ki glede na vrsto in stopnjo primanjkljaja, ovire oziroma motnje ne morejo doseči izobrazbenega standarda po izobraževalnem programu osnovnošolskega izobraževanja, se sprejme prilagojen izobraževalni program z nižjim izobrazbenim standardom (6. člen ZUOPP).

Komisije za usmerjanje usmerjajo otroke s posebnimi potrebami v programe vzgoje in izobraževanja upoštevajoč otrokovo doseženo raven razvoja, zmožnost za učenje in doseganje standardov znanja, etiologijo in progonozo glede na otrokove primanjkljaje, ovire oziroma motnje in pri tem upoštevajo kriterije za opredelitev vrste in stopnje primanjkljajev, ovir oziroma motenj otrok s posebnimi potrebami (5. člen Pravilnika o organizaciji in načinu dela komisij za usmerjanje otrok s posebnimi potrebami ter o kriterijih za opredelitev vrste in stopnje primanjkljajev, ovir oziroma motenj otrok s posebnimi potrebami - Pravilnik, Uradni list RS, št. 54/2003 s spremembami). Programe, v katere se usmerja otroke s posebnimi potrebami, določa 6. člen Pravilnika, med njimi pa je tudi prilagojen izobraževalni program z nižjim izobrazbenim standardom, v katerega s lahko usmerijo otroci z lažjimi motnjami v duševnem razvoju (13. člen Pravilnika).

Za obravnavo in usmerjanje otrok s posebnimi potrebami so ustanovljene komisije prve in druge stopnje. Komisije prve stopnje so ustanovljene pri Zavodu in imajo sedeže pri območnih enotah Zavoda (16. člen Pravilnika), komisija druge stopnje pa deluje pri ministrstvu, pristojnem za šolstvo (17. člen Pravilnika).

Komisija prve stopnje pripravi strokovno mnenje na podlagi strokovne dokumentacije, poročila šole, ki jo otrok obiskuje, mnenja šole, v katerega bi naj bil otrok vključen, razgovora z vlagateljem oziroma otrokom in pregleda otroka, če je za to potreba. Komisija druge stopnje izdela strokovno mnenje na podlagi dokumentacije komisije prve stopnje, dodatne dokumentacije vzgojno-izobraževalnih, socialnih, zdravstvenih in drugih inštitucij v skladu z zakonodajo, ki ureja varstvo osebnih podatkov, če je to treba, ter razgovora z vlagateljem, strokovnimi delavci vzgojno-izobraževalnih in drugih inštitucij, otrokom ter pregleda otroka, če je za to potreba (29. člen Pravilnika).

Pisno zahtevo za uvedbo postopka usmerjanja pri Zavodu RS za šolstvo, vložijo starši, predlog pa lahko vložijo, če starši ne vložijo zahteve, vrtec, šola, zdravstveni, socialni ali drug zavod (21. in 22. člen ZUOPP). Zavod RS za šolstvo izda odločbo o usmeritvi v program vzgoje in izobraževanja na podlagi strokovnega mnenja, ki ga pripravi komisija za usmerjanje prve stopnje na podlagi pridobljene dokumentacije. Zavod RS za šolstvo pošlje to strokovno mnenje vlagatelju. Zoper odločbo Zavoda RS za šolstvo je mogoče vložiti pritožbo, o kateri odloča minister, pristojen za šolstvo na podlagi strokovnega mnenja komisije za usmerjanje druge stopnje (25. člen ZUOPP). Za odločanje v postopkih usmerjanja v programe vzgoje in izobraževanja se uporabljajo določbe zakona, ki ureja splošni upravni postopek, če s tem zakonom ni drugače določeno (20. člen ZUOPP).

Sodišče ocenjuje, da so bila v obravnavani zadevi zgoraj navedena določila pravilno uporabljena, v postopku izdana odločba pa je pravilna in zakonita. Zahtevo za začetek postopka usmerjanja je dne 7.5.2008 vložila mati mladoletne A.A. V postopku je bilo pridobljeno strokovno mnenje komisije prve stopnje z dne 20.10.2008, na osnovi katerega je prvostopni organ v zadevi prvič odločil z odločbo z dne 13.11.2008, ki pa je bila z drugostopno odločbo odpravljena. V ponovljenem postopku je bilo strokovno mnenje komisije prve stopnje še dopolnjeno dne 18.11.2009 in 11.2.2010, nakar je bila dne 29.3.2010 izdana izpodbijana odločba. V pritožbenem postopku je še komisija za usmerjanje otrok druge stopnje dne 20.10.2010 izdelala strokovno mnenje. Na osnovi pridobljene dokumentacije tako prvostopni kot drugostopni organ zaključujeta, da je A.A. otrok z lažjo motnjo v duševnem razvoju in je torej otrok s posebnimi potrebami, za katerega je treba urediti usmerjanje v primeren izobraževalni program. V skladu s kriteriji za opredelitev vrste in stopnje primanjkljajev, ovir oziroma motenj otrok s posebnimi potrebami Pravilnika so otroci z motnjami v duševnem razvoju otroci, ki imajo znižano splošno ali specifično raven inteligentnosti, nižje sposobnosti na kognitivnem, govornem, motoričnem in socialnem področju ter pomanjkanje veščin, kar se odraža v neskladju med njihovo mentalno in kronološko starostjo. Otrok z lažjo motnjo v duševnem razvoju ima tudi znižane sposobnosti za učenje, lahko pa v prilagojenih pogojih učenja doseže temeljna šolska znanja, ki pa ne zagotavljajo pridobitve minimalnih standardov, določenih z izobraževalnimi programi.

Tudi po presoji sodišča je zaključek prvo in drugostopnega organa, ki je sledil strokovnima mnenjema komisij za usmerjanje otrok s posebnimi potrebami prve in druge stopnje, da se A.A. zaradi ugotovljene lažje motnje v duševnem razvoju usmeri v prilagojen program z nižjim izobrazbenim standardom, pravilen. Ker tega programa ni mogoče izvajati v dosedanjem šolskem okolju, se otrok usmeri v bližnjo specializirano šolo. Pravilen je zaključek drugostopnega organa, da je šolski program, v katerega je bila A.A. do sedaj vključena, zanjo prezahteven in mu ne zmore slediti ter bi vztrajanje pri njem dolgoročno na njeno osebnost in psihofizično počutje nestimulativno in škodno delovalo. V največjo korist otroka je usmeritev v program, ki je skladen njenim sposobnostim, A.A. pa bo lahko ob pomoči in podpori lažje in bolje funkcionirala ob preprostih opravilih, zadolžitvah in nalogah. Primanjkljaji pri deklici izvirajo iz njene znižane sposobnosti pogojene z lažjo motnjo v duševnem razvoju, kar ji onemogoča razvijanje potencialov v prezahtevnem izobraževalnem programu, vztrajanje pri takšnem programu pa ne omogoča pridobivanja samostojnosti in samozavesti, kar je predpogoj za uspešno delo ne le na šolskem področju.

Tožeča stranka s tožbenimi navedbami takšnega zaključka ne more omajati. V tožbi navaja, da deklica pri izvajanju šolskih obveznosti nima praktično nobenih težav, razen da je nekoliko počasnejša, kar pa je v nasprotju tako z ugotovitvami komisij za usmerjanje otrok s posebnimi potrebami prve in druge stopnje, ki so razvidne iz v spisu nahajajočih se strokovnih mnenj, kot tudi s poročilom OŠ D., ki jo A.A. sedaj obiskuje. Glede navedbe, da starša za takšno premestitev nista dala soglasja, pa sodišče pojasnjuje, da takšno soglasje tudi ni potrebno. V obravnavanem primeru je sicer zahtevo za uvedbo postopka usmerjanja v skladu z 21. členom ZUOPP vložila mati, vendar pa lahko takšen postopek steče tudi na predlog subjektov navedenih v 22. členu ZUOPP, postopek pa se lahko uvede, tudi če starši, ki morajo biti sicer o postopku obveščeni, v njem ne sodelujejo ali mu celo nasprotujejo.

Izpodbijani upravni akt je torej tudi po presoji sodišča pravilen in na zakonu utemeljen, zato je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo (prvi odstavek 63. člena ZUS-1).

Tožeča stranka je zahtevala tudi povrnitev stroškov postopka. Če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1). Ker je sodišče tožbo zavrnilo, mora torej tožeča stranka sama nositi svoje stroške, zato je sodišče njen zahtevek za povrnitev stroškov zavrnilo.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.