sodba I U 140/2009
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-03-02

razlastitev - rok za pričetek gradnje - pravica do vrnitve razlaščene nepremičnine

Rok, vezan na neko bodoče in negotovo dejstvo, pomeni nezmožnost uresničitve pravice do vrnitve nepremičnine. S tako določenim rokom ni opredeljena situacija, ko do uresničitve razlastitvenega namena sploh ne pride oz. ne pride v določenem obdobju.

Tožbi se ugodi, dopolnilna odločba Upravne enote Grosuplje, št. 465-27/2004-39 (30) z dne 26. 9. 2008 se odpravi ter zadeva vrne prvostopnemu organu v ponoven postopek.

Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške postopka v višini 350,00 EUR v 15 dneh od vročitve sodbe toženi stranki, v primeru zamude z zakonitimi zamudnimi obrestmi.

Prvostopni organ je z izpodbijano dopolnilno odločbo v 1. točki izreka odločil, da se odločba Upravne enote Grosuplje o razlastitvi, št. 465-27/2004-24 (30) z dne 5. 10. 2005 dopolni tako, da se v izreku te odločbe za 5. točko doda 6. točka, ki se glasi: Razlastitvena upravičenka Republika Slovenija je dolžna zagotoviti pričetek gradnje enostranskega spremljajočega objekta tipa 2 na AC odseku ..., ko postane gradbeno dovoljenje za gradnjo tega objekta dokončno; v 2. točki izreka pa, da bo o stroških postopka izdan poseben sklep. V obrazložitvi je navedel, da sta razlastitvena zavezanca A.A. in B.B. podala predlog za izdajo dopolnilne odločbe. Predlog sta utemeljila na podlagi 220. člena ZUP-a in 102. člena Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju: ZUreP-1), ker upravni organ ni odločil o roku, v katerem mora razlastitvena upravičenka začeti z gradnjo objekta, v skladu s 1. odstavkom 102. člena ZUreP-1. Razlastitvena zavezanka je v postopku predložila terminski plan izvajanja del za BS ... ter letni plan razvoja in obnavljanja avtocest za leto 2008, ki pa še ni bil objavljen. Upravni organ je sledil predlogu, ker 1. odstavek 102. člena ZUreP-1 določa, da morajo biti z odločbo določeni tudi roki, v katerih je dolžan razlastitveni upravičenec začeti z gradnjo objekta ali objektov, zaradi katerih je bila razlastitev predlagana. Prekoračitev roka ima za posledico pravico do vrnitve razlaščene nepremičnine, ki jo razlaščenec, v skladu z določbo 1. odstavka 111. člena ZUreP-1 lahko uveljavlja pred organom, ki je izdal odločbo o razlastitvi. Rok pričetka gradnje, v katerem je razlastitvena upravičenka dolžna pričeti z gradnjo enostranskega spremljajočega objekta tipa 2 na AC odseku ... je, ko postane gradbeno dovoljenje za gradnjo tega objekta dokončno. Ker razlastitvena upravičenka na podlagi Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju: ZGO) ne more začeti z gradnjo preden ne pridobi gradbeno dovoljenje, je navedeni rok pričetka del utemeljen. Gradbenega dovoljenja pa ne more pridobiti, dokler ne izkaže pravice graditi na vseh zemljiščih (v konkretnem primeru jih je zelo veliko), ki mora biti izkazana ob vlogi za izdajo gradbenega dovoljenja.

Drugostopni organ je pritožbo tožeče stranke zavrnil. Na ugovor, da je izrek nejasen in preveč splošen, da bi razlaščencema dal možnost uveljavljati pravico, ki jima jo zagotavlja 111. člen ZUreP-1, pa meni, da je potrebno v razlastitvenih zadevah gledati ne samo s procesnega vidika ampak tudi z vidika ZGO-1, saj je namen razlastitve ravno gradnja nekega objekta. Določba 1. odstavka 3. člena ZGO-1 določa, da se lahko gradnja začne na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja. Drugi odstavek pa opredeljuje, da lahko investitor začne z gradnjo tudi po dokončnosti gradbenega dovoljenja, vendar na lastno odgovornost. Kot dokazilo o pravici graditi zakon določa dokazilo o lastninski ali drugi stvarni pravici, na podlagi katere lahko investitor na določenem zemljišču oziroma objektu izvaja gradnjo. V postopku razlastitve je torej vezana določitev roka za pričetek gradnje objekta oziroma objektov na okoliščino veljavnosti gradbenega dovoljenja, kar je  specifičnost situacije v teh upravnih zadevah. Opredelitev roka kot časovno določeno obdobje (npr. rok treh let) ali kot določeno časovno točko (npr. do 31. decembra 2009), bi namreč v primeru, da bi bilo gradbeno dovoljenje ravno po izteku tega roka v presoji pri pristojnih organih nadzora, privedlo do situacij, da kljub dolžnosti in namenu razlastitvenega upravičenca začeti graditi, roka, ki je bil določen za začetek gradnje, ne bi bilo mogoče podaljšati, saj zakon tega ne predvideva in bi bil s tem prikrajšan v svoji pravici začeti graditi.

Tožeča stranka v tožbi navaja, da je pravni naslednik po B.B. in A.A. – razlastitvenima zavezancema. Meni, da je upravni organ predlogu razlastitvenih zavezancev zgolj navidezno ugodil. Odločba temelji na zmotno uporabljenem procesnem predpisu, krši materialna pravila ter se opira na zmotno oziroma nepopolno ugotovljeno dejansko stanje. Določitev roka v odločbi o razlastitvi je obvezna sestavina odločbe o razlastitvi in je predvidena predvsem v interesu razlastitvenega zavezanca. Rok za začetek gradnje namreč upravičenca zavezuje, da v primeru razlastitve nepremičnine z namenom gradnje določenega objekta, z gradnjo takšnega objekta tudi v resnici začne v določenem roku. S tem, ko se od upravičenca zahteva določena aktivnost z vidika začetka gradnje objekta, ni varovan le splošni javni interes, ampak se s tem tudi onemogoča upravičencem, da bi zahtevali razlastitev v primerih, ko do gradnje samega objekta (zaradi katerega je bila nepremičnina sicer razlaščena), iz takšnega ali drugačnega razloga ne pride oziroma do gradnje ne pride v določenem roku. Da v praksi ne bi prihajalo do izigravanja predpisa, ki omogoča razlastitev nepremičnine pod določenimi pogoji in izključno v javnem interesu, je ZUreP-1 v 1. odstavku 111. člena ZUreP-1 določil, da ima razlastitveni upravičenec pravico zahtevati vrnitev nepremičnine v primeru, ko se upravičenec ne drži določenih rokov. Omenjena zakonska možnost razlastitvenega zavezanca dejansko varuje njegovo ustavno zagotovljeno pravico do zasebne lastnine (33. člen Ustave RS). V konkretnem primeru je upravni organ zgolj navidezno zadostil zakonski zahtevi za določitev roka za začetek gradnje objekta. Rok za začetek gradnje objekta bi moral biti opredeljen določno ali vsaj določljivo, saj se v nasprotnem primeru nanj ni mogoče uspešno opreti in ga uveljavljati. Upravni organ je s tem, ko je določil, da je upravičenec dolžan zagotoviti pričetek gradnje, ko postane gradbeno dovoljenje za gradnjo tega objekta dokončno, dejansko obšel oziroma je izigral smisel zakonske ureditve (102. člen in 111. člen ZUreP-1). Takšna določitev roka namreč razlastitvenemu zavezancu praktično preprečuje, da bi lahko uspešno uveljavljal vrnitev razlaščenih nepremičnin na temelju 111/1. člena ZUreP-1, glede na to, da je tako določen rok vezan na neko bodoče in negotovo dejstvo (nihče namreč ne more vedeti ali bo gradbeno dovoljenje sploh kdaj izdano oziroma ali bo le-to sploh kdaj postalo dokončno), hkrati pa upravičenec niti potem, ko bo (če bo) takšno dovoljenje postalo dokončno, ni dolžan začeti z gradnjo v nekem določenem terminu, kar pomeni, da ima v zvezi z začetkom gradnje proste roke. Izpodbijana odločitev dejansko pomeni, da je začetek gradnje odložen v neskončnost ter je v celoti v domeni razlastitvenega upravičenca. Zakonsko predvidena možnost razlastitvenega zavezanca, da v primeru poteka roka zahteva vrnitev nepremičnine (v primeru, da se z gradnjo ne bo začelo), je s tem dejansko negirana. Izpodbijana odločba je tako obremenjena s kršitvijo materialnega predpisa. Obremenjena pa je tudi s procesnimi kršitvami, saj ne pojasni vsebinskih razlogov za samo odločitev oziroma niti ne vsebuje odločilnih okoliščin. Utemeljitev upravnega organa, da naj bi bila konkretna situacija specifična in da naj bi bila zato utemeljena določitev roka na tako ohlapen način kot je storil prvostopni organ, je nezadostna. Namreč jasno ni, v čem naj bi bila konkretna situacija tako specifična. Ob povedanem je treba navesti, da predpise po katerem potekajo razlastitveni postopki in postopki izdaje gradbenih dovoljenj, sprejema država sama, prav tako postopke izdaje gradbenih dovoljenj vodi država preko pristojnih upravnih organov. Zato je argument, da bi bil upravičenec lahko prikrajšan v svoji pravici do gradnje zato, ker bi bilo gradbeno dovoljenje ravno po poteku časovno opredeljenega roka v presoji pri pristojnih organih nadzora, naravnost neverjeten. Država sama regulira tako postopke izdajanja gradbenih dovoljenj, te pa tudi sama vodi preko svojih izpostav in v kolikor država meni, da takšna ureditev ni ustrezna, ima v rokah vse instrumente, da jo ustrezno korigira. Predlaga odpravo izpodbijane odločbe in povrnitev stroškov postopka z zakonitimi zamudnimi obrestmi.

Stranka z interesom v tem postopku DPRS na tožbo ni odgovorila.

Tožena stranka vztraja pri napadeni odločbi iz razlogov, ki so razvidni iz njene obrazložitve in predlaga, da se tožba zavrne kot neutemeljena.

V zadevi je sporen rok, ki ga določa 102. člen ZUreP-1, v katerem je dolžan razlastitveni upravičenec pričeti z gradnjo objekta oziroma objektov, zaradi katerih je bila razlastitev predlagana. Razlastitev je po 69. členu Ustave možna le v javno korist. Iz ustavnega pojma javne koristi izhaja načelo sorazmernosti, to je tehtanje javne koristi in posega v lastninsko pravico v konkretnem primeru. Z načelom sorazmernosti (zapovedjo tehtanja) je povezano vprašanje vrnitve omejene oziroma odvzete pravice. Če se izkaže, da je razlastitveni namen odpadel, da se mu je razlastitveni upravičenec odpovedal ali da iz njegovega ravnanja izhaja, da ga ne namerava uresničiti, razlastitev postane nepotrebna, s tem pa tudi nedopusten poseg v lastnino. Enako velja tudi v primeru, ko se naknadno spremenijo okoliščine tako, da stvar, ki je bila lastniku odvzeta (ali omejena), ni več nujno potrebna za uresničitev namena, ki je bil podlaga za razlastitev. Odpad razlastitvenega namena pomeni, da je odpadla javna korist kot predpostavka dopustnosti razlastitve in nastopi pravica razlaščenega, da zahteva vrnitev. Gre za pravico, ki kot razlastitev izhaja iz 69. člena Ustave.

Po določbi 1. odstavka 102. člena ZUreP-1 se z odločbo o razlastitvi določijo tudi roki, v katerih je dolžan razlastitveni upravičenec pričeti z gradnjo objekta oziroma objektov, zaradi katerih je bila razlastitev predlagana. Pravilno je zato organ, ker z odločbo o razlastitvi tega roka ni določil, odločil o njem z dopolnilno odločbo. Določba 1. odstavka 102. člena pa je splošna, v pristojnosti upravnega organa je, da določi rok, ki bo omogočil uresničitev razlastitvenega namena v določenem roku, na drugi strani pa razlastitvenemu zavezancu, da ob odpadu razlastitvenega namena in odpadu nujnosti (element, ki je inkorporiran v institut razlastitve) dobi nepremičnino vrnjeno, kot omogoča 1. odstavek 111. člena ZUreP-1. V obravnavanem primeru ima tožeča stranka prav, da je rok, ki je bil določen, preveč splošen in praktično preprečuje razlastitvenemu zavezancu, da bi lahko uspešno uveljavljal zahtevek za vrnitev razlaščene nepremičnine na temelju 1. odstavka 111. člena ZUreP-1. Rok, vezan na neko bodoče in negotovo dejstvo (tako je tudi po mnenju sodišča v obravnavani zadevi določen rok), pomeni nemožnost uresničitve pravice do vrnitve. S tako določenim rokom ni opredeljena situacija, ko do uresničitve razlastitvenega namena sploh ne pride (oz. ne pride v določenem obdobju). V ponovnem postopku reševanja zadeve bo potrebno oblikovati rok z vsebino, kot je navedlo sodišče v sodbi. Rok mora biti določen, kot je postavljen sedaj, ko uresničitev razlastitvenega namena veže na dokončno gradbeno dovoljenje, kar je bodoče negotovo dejstvo, negira element nujnosti razlastitve (posebno v obravnavanem primeru, ko je postopek tekel po 104. členu ZUreP-1). Določba 1. odstavka 102. člena ZUreP-1 obvezuje organ, da določi materialni rok. Materialni rok pa je tisti, ki velja za uveljavitev določenih materialnih pravic (111. člen ZUreP-1 določa, da če razlastitveni upravičenec v roku iz 1. odstavka 102. člena tega zakona ne zagotovi začetka gradnje objekta ali objektov, zaradi katerih je bila razlastitev predlagana, lahko razlaščenec zahteva vrnitev nepremičnine). V obravnavanem primeru, ko gre za gradnjo avtoceste, bi bilo primerno pri določitvi roka uporabiti določbo 31. člena Zakona o javnih cestah (v nadaljevanju: ZJC) kot specialnega predpisa, ki v 2. odstavku 25. člena ZJC napotuje na uporabo ZUreP-1.

Posledično glede na navedeno obrazložitev se sodišče ne more strinjati z razlogi obeh organov, s katerimi utemeljujeta pravilnost odločitve. Tudi ni jasno, v čem naj bi bila specifičnost konkretne gradnje, saj se v primerih razlastitvenih namenov uresničujejo ravno gradbeni nameni.

Ker je bilo v obravnavanem postopku napačno uporabljeno materialno in procesno pravo, je odločba nezakonita. Sodišče jo je na podlagi 3. in 4. točke 1. odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, v nadaljevanju: ZUS-1) odpravilo ter zadevo v smislu 3. odstavka istega člena vrnilo toženi stranki v ponovni postopek.

Ker je tožeča stranka v tem upravnem sporu uspela, ji je sodišče odmerilo stroške postopka v višini 350,00 EUR (25. člen ZUS-1 v zvezi s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, Uradni list RS, št. 24/07).

Pravni pouk temelji na določbi 1. odstavka 73. člena ZUS-1.

ZUreP-1 člen 102, 102/1, 104, 111, 111/1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.