sodba III U 112/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2011-02-03

gradbeno dovoljenje - pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja - komunalni prispevek - pravica graditi - objekt gospodarske javne infrastrukture - soglasje upravljalca javne ceste

V 9. odstavku 79. člena ZPNačrt je določeno, da če o odmeri komunalnega prispevka ni odločeno v roku petnajst dni, plačilo komunalnega prispevka ni pogoj za izdajo gradbenega dovoljenja. Ker plačilo komunalnega prispevka, ki je bil odmerjen po poteku tega roka, v postopku izdaje gradbenega dovoljenja ni več pravno relevantno, je na podlagi določbe 9. odstavka 79. člena ZPNačrt v postopku izdaje gradbenega dovoljenja pravno nepomembna tudi zavrnitev odmere komunalnega prispevka.

Pri nameravani gradnji objektov gospodarske javne infrastrukture, ki se bo izvajala v cestnem telesu občinske javne ceste, se za dokazilo o pravici graditi šteje soglasje upravljalca javne ceste za izvedbo takšne gradnje znotraj cestnega telesa. Določba 4. odstavka 40. člena Odloka, po kateri se takšno soglasje šteje kot dokazilo o pravici graditi le, če je tako izrecno navedeno, nedopustno spreminja vsebino določbe 3. odstavka 56. člena ZGO-1.

2. Zahtevek prizadete stranke za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

Upravna enota Koper je z odločbo št. 351-266/2008-18 z dne 26. 8. 2009 (v nadaljevanju gradbeno dovoljenje), investitorki A. d. o. o. iz Kopra dovolila gradnjo stanovanjskega objekta – dvojčka na zemljiščih parc. št. 483/4 in 483/5, obe k.o. ..., pod tam navedenimi pogoji. V obrazložitvi gradbenega dovoljenja med drugim navaja, da je tožeča stranka z odločbo št. 427-159/2008 z dne 12. 6. 2008 zavrnila zahtevek investitorke za izdajo odločbe o odmeri komunalnega prispevka iz razloga, ker namerava investitorka graditi na komunalno neopremljenem zemljišču. V zvezi s tem prvostopni organ ugotavlja, da take možnosti ne pozna niti Zakon o prostorskem načrtovanju (Uradni list RS, št. 33/07 s spremembo, v nadaljevanju ZPNačrt) niti Zakon o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 110/02 s spremembami, ZUreP-1), ki je pravna podlaga občinskim odlokom za odmero komunalnega prispevka v prehodnem obdobju do sprejema programa opremljanja. Občina v prehodnem obdobju, ko še ne razpolaga s prostorskimi akti na podlagi novega zakona, kot pravno podlago za odmero komunalnega prispevka uporabi občinski odlok ali pa Pravilnik, ki ga določi minister, pristojen za prostor. Ker je eden od pogojev za izdajo gradbenega dovoljenja tudi plačilo komunalnega prispevka oziroma dokazilo, da je na drug zakonit način izpolnjena obveznost (5. točka 1. odstavka 66. člena Zakona o graditvi objektov – Uradni list RS, št. 102/04-UPB1 s spremembami, v nadaljevanju ZGO-1), to v primeru, ko stranki komunalni prispevek kljub njeni zahtevi ni odmerjen, po mnenju upravnega organa pomeni, da je stranka na drug zakonit način izpolnila svojo obveznost. To izhaja tudi iz pojasnila Sektorja za upravno inšpekcijo pri Ministrstvu za javno upravo z dne 13. 11. 2007. Nadalje je upravni organ ugotovil tudi, da je investitorka izkazala pravico graditi (6. točka 1. odstavka 66. člena ZGO-1) na zemljiščih parc. št. 1881 in 477/2, obe k.o. ..., na katerih je predvidena dovozna cesta do objekta, katerega gradnja se dovoljuje z gradbenim dovoljenjem, oziroma gradnja komunalnih priključkov za ta objekt. Po navedenih zemljiščih poteka javna pot, tožeča stranka pa je izdala soglasje št. 351-203/2008 z dne 16. 4. 2008, za prekop in položitev komunalnih vodov v navedeni zemljišči, ki se na podlagi določbe 4. odstavka 40. člena Odloka o občinskih javnih cestah in drugih javnih površinah (Uradne objave št. 20/99 in Uradni list RS št. 23/07, v nadaljevanju Odlok) šteje kot dokazilo o pravici graditi za izgradnjo komunalnih priključkov na javno infrastrukturo na zemljiščih, ki so javno dobro oziroma občinska cesta v upravljanju tožeče stranke.

Zoper gradbeno dovoljenje se je pritožila tožeča stranka, Ministrstvo za okolje in prostor pa je z odločbo št. 35108-336/2008/NiK-12 z dne 25. 2. 2010 njeno pritožbo zavrnilo. V obrazložitvi odločbe navaja, da je bilo izpodbijano gradbeno dovoljenje izdano v ponovljenem postopku, v katerem je moral prvostopni organ ugotoviti, ali investitorka izpolnjuje pogoj imetništva pravice  graditi in sicer za izgradnjo vodovodnega priključka ter priključka na elektroenergetsko omrežje, za kar je predvidena uporaba zemljišč parc. št. 1881 in 477/2, obe k.o. ..., po katerih je predviden tudi dovoz do objekta, ki je predmet gradbenega dovoljenja. Prvostopni organ je ugotovil, da je na zemljišču parc. št. 1881 kategorizirana lokalna cesta št. 177010, zemljišče parc. št. 477/2 pa v naravi predstavlja dostopno pot do obstoječih stanovanjskih objektov v naselju ... in se navezuje na lokalno cesto, na podlagi podatkov zemljiške knjige pa nadalje izhaja, da je bila pri slednjem zemljišču opravljena zaznamba javnega dobra na podlagi pravnomočne odločbe tožeče stranke št. 478-774/2008 z dne 27. 7. 2009. Na tej podlagi je prvostopni organ zaključil, da soglasje tožeče stranke z dne 16. 4. 2008 skladno z določbami Odloka velja kot dokazilo o pravici graditi za izgradnjo komunalnih vodov in izvedbe cestnega priključka. Po določbi 1. odstavka 40. člena Odloka se namreč smejo telefonski, telegrafski in drugi kabelski vodi, nizkonapetostni električni oziroma napajalni vodi, kanalizacija, vodovodi, toplovodi ter druge podobne naprave, napeljevati oziroma postavljati v območju občinske ceste in njenega varovalnega pasu le pod pogoji in na način, določenim s soglasjem pristojnega organa, vendar pa drugostopni organ poudarja, da 4. odstavek 40. člena Odloka, smiselno enako kot 3. odstavek 56. člena ZGO-1, določa, da lahko v soglasju iz 1. odstavka pristojni organ določi, da se izdano soglasje šteje kot dokazilo o pravici gradnje po ZGO-1. Glede na to, da iz soglasja tožeče stranke z dne 16. 4. 2008 izrecno ne izhaja, da se to šteje tudi kot dokazilo o pravici graditi, kot to zahteva 4. odstavek 40. člena Odloka, je drugostopni organ v pritožbenem postopku investitorko pozval, da vlogo dopolni z ustreznim dokazilom o pravici graditi na navedenih zemljiščih. Investitorka je vlogo ustrezno dopolnila s soglasjem tožeče stranke št. 351-203/2008 z dne 16. 2. 2010, iz katerega nedvoumno izhaja, da soglaša z gradnjo stanovanjskega dvojčka na zemljišču parc. št. 483/5 k.o. ..., ki bo delno v varovalnem pasu kategorizirane lokalne ceste LC 177010, ki poteka po zemljišču parc. št. 1881 k.o. ..., in izven varovalnega pasu nekategorizirane javne poti, ki poteka po zemljišču parc. št. 477/2 k.o. ..., za prekop in položitev komunalnih vodov (vodovod in elektrika) v cestno telo navedene kategorizirane lokalne ceste ter za ureditev cestnega priključka z gradbene parcele na navedeno nekategorizirano javno pot, ki poteka po zemljišču parc. št. 477/2 k.o. ..., preko zemljišča parc. št. 483/5 k.o. ... V soglasju je tudi izrecno navedeno, da velja kot dokazilo o pravici gradnje, skladno s 4. odstavkom 40. člena Odloka, zato je pritožbena navedba tožeče stranke, da investitorka na teh zemljiščih ni izkazala pravice graditi, neutemeljena.

Tožeča stranka se s takšno odločitvijo ne strinja, zato vlaga tožbo iz razlogov napačne uporabe materialnega prava, bistvenih kršitev določb postopka in nepravilno oziroma nepolno ugotovljenega dejanskega stanja. V njej navaja, da je prvostopni organ napačno ocenil vsebino njenega soglasja z dne 16. 4. 2008 in zaključil, da se to šteje kot dokazilo o pravici graditi v smislu 4. odstavka 40. člena Odloka. Iz citirane določbe namreč izhaja zgolj možnost, da v soglasju iz 1. odstavka istega člena izrecno navede, da se soglasje obenem šteje tudi kot dokazilo o pravici graditi po ZGO-1, vendar iz soglasja z dne 16. 4. 2008 takšna izrecna navedba ne izhaja. Poleg tega pa je bilo navedeno soglasje izdano več kot eno leto pred tem, ko je bil z odločbo tožeče stranke z dne 27. 7. 2009 ugotovljen status javnega dobra lokalnega pomena za zemljišče parc. št. 477/2 k.o. ... Prvostopni organ je soglasje z dne 16. 4. 2008 tudi neutemeljeno štel kot izjavo tožeče stranke, da se strinja z nameravano gradnjo (3. odstavek 65. člena ZGO-1), v posledici česar ni opravil ustne obravnave, čeprav Urad za gospodarske javne službe tožeče stranke, ki je izdal soglasje, nima pristojnosti podajanja izjav na podlagi 3. odstavka 65. člena ZGO-1, saj tovrstne izjave lahko poda le župan oziroma od njega pooblaščena oseba. Nadalje tožeča stranka navaja, da tožena stranka pri odločanju ni upoštevala, da zemljišči, na katerih investitorka namerava graditi, nista komunalno opremljeni (72. člen ZPNačrt), pojem komunalne opremljenosti pa prvostopni organ razlaga na podlagi 218b. člena ZGO-1, ki se nanaša na postopke odmere nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča. Investitorka komunalnega prispevka ni plačala, zato ni izpolnjen eden izmed pogojev za izdajo gradbenega dovoljenja (5. točka 1. odstavka 66. člena ZGO-1), pa tudi sicer projektna dokumentacija ni skladna s Pravilnikom o projektni in tehnični dokumentaciji. Tožeča stranka še navaja, da pojasnilo Sektorja za upravno inšpekcijo pri Ministrstvu za javno upravo z dne 13. 11. 2007, na katerega se v gradbenem dovoljenju sklicuje prvostopni organ, ni pravni vir, ki predstavlja pravno podlago za izdajo upravne odločbe. Na podlagi vsega navedenega sodišču predlaga, da izpodbijano gradbeno dovoljenje odpravi in zadevo vrne toženi stranki v ponoven postopek.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijanem gradbenem dovoljenju iz razlogov, ki so razvidni iz njegove obrazložitve, in sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Sodišče je tožbo vročilo tudi investitorki A. d. o. o., ki bi ji bila odprava oziroma sprememba izpodbijanega gradbenega dovoljenja v neposredno škodo (1. odstavek 19. člena Zakona o upravnem sporu – Uradni list RS, št. 105/06 in 62/10, v nadaljevanju ZUS-1). Prizadeta stranka je na tožbo odgovorila in v odgovoru povzela postopek odločanja v tej zadevi. Smiselno se sklicuje na razloge, ki sta jih v obrazložitvi odločb navedla upravna organa. Poudarja, da je brezpredmetno sklicevanje tožeče stranke na soglasje z dne 16. 4. 2008, saj je tožeča stranka dne 16. 2. 2010 izdala novo soglasje, s katerim je razveljavila prejšnje. Tekom upravnega postopka je predložila vso potrebno dokumentacijo, ki izkazuje, da so v tem primeru izpolnjeni vsi pogoji po 1. odstavku 66. člena ZGO-1, zato sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Sodišče uvodoma navaja, da se mu v tej zadevi ni bilo treba opredeliti do tožbenih navedb, s katerimi tožeča stranka utemeljuje izdajo zavrnilne odločbe za odmero komunalnega prispevka, saj je predmet preizkusa v tem upravnem sporu zakonitost izpodbijanega gradbenega dovoljenja, in sicer v obsegu, v katerem je upravni organ ugotovil, da je za izdajo gradbenega dovoljenja izpolnjen pogoj iz 5. točke 1. odstavka 66. člena ZGO-1, to je, da je investitorka izpolnila obveznost iz naslova plačila komunalnega prispevka, ter v obsegu, v katerem je bilo ugotovljeno, da je investitorka izkazala pravico graditi (6. točka 1. odstavka 66. člena ZGO-1) na zemljiščih parc. št. 1881 in 477/2, obe k.o. ..., na katerih je kategorizirana javna cesta oziroma slednje predstavlja grajeno javno dobro lokalnega pomena, na katerih je predvidena izgradnja komunalnih vodov in izvedbe cestnega priključka za objekt, ki je predmet izpodbijanega gradbenega dovoljenja. Dejstvo, da je investitorka izkazala pravico graditi na zemljiščih parc. št. 483/4 in 483/5, obe k.o. ..., na katerih je predvidena gradnja stanovanjskega dvojčka, za tožečo stranko ni sporno. Sodišče se nadalje tudi ni bilo dolžno opredeliti do tožbenih ugovorov, da je tožena stranka pri izdaji gradbenega dovoljenja uporabila napačen predpis oziroma ni ugotovila, da zemljišči, na katerih investitorka namerava graditi, nista komunalno opremljeni, projektna dokumentacija pa da ni v skladu s predpisi, saj tožeča stranka s tem ne varuje svojih pravic ali pravnih koristi, ki ji gredo kot upravičenki za odmero komunalnega prispevka oziroma kot upraviteljici javne ceste, ki poteka po  zemljiščih parc. št. 1881 in 477/2. V tožbi pa tudi ne navaja razlogov, ki bi omogočali sklep, da s temi ugovori varuje druge svoje pravice in pravne koristi (primerjaj npr. sodbo Upravnega sodišča RS, opr. št. U 715/2008 z dne 17. 12. 2009).

Ker je upravni organ druge stopnje v zvezi s sporno izkazanostjo pravice graditi dopolnil upravni postopek in stališče prvostopenjskega organa potrdil delno z drugačnimi razlogi, je sodišče izpodbijano gradbeno dovoljenje presojalo tudi v okviru razlogov drugostopenjske odločbe. Pritožbeni organ ima za tako svoje ravnanje pooblastilo v 1. odstavku 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06-UPB2 s spremembami, v nadaljevanju ZUP), po katerem lahko, v tam določenih primerih, sam dopolni postopek.

Po določbi 5. točke 1. odstavka 66. člena ZGO-1 mora investitor pred izdajo gradbenega dovoljenja predložiti dokazilo, da so dajatve in prispevki, določeni z zakonom, plačani oziroma da so na drug zakonit način izpolnjene takšne njegove obveznosti. Gre za dajatve in prispevke, ki so povezani z nameravano gradnjo. Eden od teh je komunalni prispevek, kadar se odmerja za potrebe gradnje (6. odstavek 79. člena ZPNačrt). ZPNačrt je torej predpis, ki določa obveznost plačila komunalnega prispevka zaradi gradnje in ureja primere, ko njegovo plačilo ni pogoj za izdajo gradbenega dovoljenja (9. odstavek 79. člena ZPNačrt). V obravnavanem primeru ni sporno, da je investitorka pri tožeči stranki dne 3. 6. 2008 vložila zahtevo za odmero komunalnega prispevka v zvezi s predmetno gradnjo, ki jo je tožeča stranka z odločbo, št. 427-160/2008 z dne 12. 6. 2008, zavrnila. V 9. odstavku 79. člena ZPNačrt je določeno, da če o odmeri komunalnega prispevka ni odločeno v roku petnajst dni (6. odstavek 79. člena ZPNačrt), plačilo komunalnega prispevka ni pogoj za izdajo gradbenega dovoljenja. Po presoji sodišča sta upravna organa v tem primeru pravilno uporabila citirano določbo ZPNačrt z utemeljitvijo, da je zakonodajalec tako v določbi 6. kot tudi v določbi 9. odstavka 79. člena ZPNačrt uporabil pojem odmere komunalnega prispevka, kar pomeni določitev konkretnega zneska za plačilo. Ker je v tovrstnih primerih postopek odmere komunalnega prispevka sprožen zaradi postopka za izdajo gradbenega dovoljenja in mora biti odločitev zato hitra, je zakonodajalec predvidel varovalko, da ima potek roka za odmero komunalnega prispevka za posledico, da njegovo plačilo ni več pogoj za izdajo gradbenega dovoljenja. Ker plačilo komunalnega prispevka, ki je bil odmerjen po poteku roka iz 6. odstavka 79. člena ZPNačrt, v postopku izdaje gradbenega dovoljenja ni več pravno relevantno, je po presoji sodišča na podlagi določbe 9. odstavka 79. člena ZPNačrt v postopku izdaje gradbenega dovoljenja pravno nepomembna tudi zavrnitev odmere komunalnega prispevka. V tej zadevi zato (neodmerjen) komunalni prispevek ni prispevek, ki bi ga ZPNačrt določal kot obveznost, ki jo mora investitor izpolniti v zvezi z nameravano gradnjo in zato ne gre za obveznost iz 5. točke 1. odstavka 66. člena ZGO-1 (to je obveznost, ki bi jo določal zakon). V zvezi s tožbenim ugovorom, da pojasnilo Sektorja za upravno inšpekcijo pri Ministrstvu za javno upravo z dne 13. 11. 2007, na katerega se v gradbenem dovoljenju sklicuje prvostopni organ, ni pravni vir, ki predstavlja pravno podlago za izdajo upravne odločbe, sodišče ugotavlja, da je prvostopni organ odločitev v zvezi s komunalnim prispevkom utemeljil z zgoraj navedenima določbama ZPNačrt, citirano pojasnilo pa je navedel le kot dodaten argument za odločitev.

Po presoji sodišča je neutemeljen tudi tožbeni ugovor, da investitorka ni izkazala pravice graditi na zemljiščih parc. št. 1881 in 477/2, obe k.o. ..., na katerih je predvidena izgradnja komunalnih vodov in izvedba cestnega priključka za objekt, ki je predmet izpodbijanega gradbenega dovoljenja. Med strankami ni sporno, da je na prvonavedenem zemljišču kategorizirana lokalna cesta, na drugem pa nekategorizirana javna pot, ki predstavlja grajeno javno dobro lokalnega pomena. Med strankami tudi ni sporno, da obe javni cesti upravlja tožeča stranka. Po določbi 3. odstavka 56. člena ZGO-1 se pri nameravani gradnji objektov gospodarske javne infrastrukture, ki se bo izvajala v cestnem telesu občinske javne ceste, za dokazilo o pravici graditi šteje soglasje upravljalca javne ceste za izvedbo takšne gradnje znotraj cestnega telesa. Glede na citirano določbo je po presoji sodišča pravico graditi na spornih parcelah investitorka izkazala že s soglasjem za prekop in položitev komunalnih vodov ter za ureditev cestnega priključka, ki ji ga je tožeča stranka izdala dne 16. 4. 2008. Določba 4. odstavka 40. člena Odloka, po kateri se takšno soglasje šteje kot dokazilo o pravici graditi le, če je tako izrecno navedeno, namreč nedopustno spreminja vsebino določbe 3. odstavka 56. člena ZGO-1, po kateri se soglasje za izvedbo gradnje avtomatično šteje za dokazilo o pravici graditi. Ne glede na navedeno pa sodišče poudarja, da je prav tožeča stranka dne 16. 2. 2010, tekom pritožbenega postopka, investitorki izdala soglasje za izvedbo nameravane gradnje na navedenih zemljiščih, v katerem je izrecno navedla, da velja kot dokazilo o pravici graditi po 56. členu ZGO-1. Ker v tožbi ne izpodbija obstoja ali vsebine soglasij, ki sta v upravnih spisih, se sodišče strinja z dokazno presojo tožene stranke, da je investitorka izkazala pravico graditi, skladno z določbami ZGO-1, zato so tožbene navedbe v tem delu brez pravne in dejanske podlage. Brez pravne podlage pa je tudi tožbeni ugovor, da je tožena stranka soglasje tožeče stranke neutemeljeno štela kot strinjanje z nameravano gradnjo v smislu določb 65. člena ZGO-1, saj se te ne nanašajo na pravni položaj soglasodajalca, ki ga ima tožeča stranka v tej zadevi.

Glede na vse navedeno je sodišče tožbo zavrnilo na podlagi 1. odstavka 63. člena ZUS-1 po tem ko je ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo upravnih aktov obeh stopenj pravilen, da je izpodbijano gradbeno dovoljenje pravilno in na zakonu utemeljeno, tožbeni ugovori pa neutemeljeni.

Ker je dejansko stanje, ki sta ga upravna organa pravilno in popolno ugotovila v upravnem postopku, razvidno iz upravnih spisov in je v konkretnem primeru sodišče presojalo pravilno uporabo materialnega prava, je odločitev na podlagi 2. alineje 2. odstavka 59. člena ZUS-1 sprejelo na seji.

Prizadeta stranka je v odgovoru na tožbo predlagala, da sodišče tožeči stranki naloži v plačilo njene stroške postopka. Sodišče njenemu predlogu ni ugodilo na podlagi določbe 4. odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri v primeru, ko sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka nosi svoje stroške postopka.

ZGO-1 člen 56, 56/3, 66, 66/1, 66/1-5, 66/1-6.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

sodba III U 113/2010, enako tudi III U 114/2010,