sodba in sklep I U 1340/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2011-04-14

inšpekcijski postopek - ukrep gradbenega inšpektorja - zadržanje izvršbe - odlog izvršbe - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - obnova inšpekcijskega postopka - nova dejstva in dokazi - izvedensko mnenje - pristojnost gradbenega inšpektorja

O novem dokazu je mogoče govoriti tedaj, ko se nanaša na dejstvo, ki ga je stranka zatrjevala v prejšnjem postopku, pa ji tega dejstva, ker za dokaz ni vedela ali ga ni imela možnost uporabiti, ni uspelo dokazati. To pomeni, da se pojem „novega dokaza“ ne razteza na primere, kakršen je obravnavani, ko je tožnik po lastnih navedbah v inšpekcijskem postopku predlagal postavitev izvedenca gradbene stroke, takemu njegovemu dokaznemu predlogu pa ni bilo ugodeno.

V skladu s 145. členom ZGO-1 gradbeni inšpektor v okviru inšpekcijskega nadzorstva med drugim nadzoruje tudi, ali so izpolnjeni pogoji za začetek gradnje oz. drugih del po tem zakonu. Ker se po 3. členu ZGO-1 gradnja novega objekta lahko začne le na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja razen v primeru, ko gre za enostavne objekte, ki izpolnjujejo pogoje iz podzakonskega predpisa, je jasno, da je za odločanje o teh vprašanjih pristojen gradbeni inšpektor, njegova odločitev pa je predmet preizkusa na podlagi morebitno vloženih pravnih sredstev.

Tožba se v delu, ki se nanaša na 2. in 3. točko izreka sklepa Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območne enote Novo mesto, št. 06122-1015/2008-35 (8001) z dne 30. 6. 2010, zavrže.

Toženka je z izpodbijanim sklepom v 1. točki izreka zavrgla tožnikov predlog za obnovo postopka, končanega z inšpekcijsko odločbo št. 06122-1015/2008-7-8001 z dne 20. 5. 2008. V 2. točki je zavrnila njegov predlog za zadržanje izvršbe, dovoljene s sklepom o dovolitvi izvršbe št. 06122-1015/2008-33 z dne 16. 6. 2010, v 3. točki izreka pa zavrnila tudi njegov predlog za odlog izvršbe, dovoljene z istim sklepom o dovolitvi izvršbe. V 4. točki izreka je odločila, da posebni stroški v postopku niso nastali.

Iz obrazložitve sklepa je razvidno, da je tožnik kot inšpekcijski zavezanec predlagal obnovo inšpekcijskega postopka, ki je tekel zaradi nelegalne gradnje po 152. členu Zakona o graditvi objektov (ZGO-1), iz razloga po  1. točki 260. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Kot nov dokaz je predložil mnenje izvedenca gradbene stroke z dne 8. 5. 2010, iz katerega je razvidno, da za sporna objekta gradbeno dovoljenje ni potrebno, zaradi česar ne gre za nelegalno gradnjo. Upravni organ v zvezi z navedenim mnenjem navaja, da je bilo to izdelano po izdaji inšpekcijske odločbe, zato ga ni mogoče upoštevati kot novega dokaza v smislu navedene določbe ZUP, zato zatrjevani obnovitveni razlog ni izkazan.

Upravni organ druge stopnje je tožnikovo pritožbo zavrnil. Glede izvedenskega mnenja je navedel, da tožnik skuša z njim dokazati nepravilno ugotovljeno dejansko stanje, posledično pa tudi napačno uporabo materialnega predpisa, kar ni obnovitveni razlog. Poudarja, da je pravilnost in zakonitost inšpekcijske odločbe z dne 20. 5. 2008 presojal tako drugostopenjski upravni organ kot sodišče v upravnem sporu, v katerem je bila tožnikova tožba zavrnjena. V pristojnosti gradbenega inšpektorja je presoja, ali gre v posamičnem primeru za enostavni objekt, ki ga je mogoče zgraditi brez gradbenega dovoljenja, kar je sodišče povedalo tudi v svoji sodbi opr. št. U 2336/2008-8 z dne 5. 6. 2009. Poleg tega inšpekcijski upravni organ ni vezan na odločitev prekrškovnega sodišča, saj v inšpekcijskem upravnem postopku obstoj kaznivega dejanja in odgovornost zanj nista del dejanskega stanja.

Tožnik v tožbi navaja, da je inšpektor v postopku na podlagi ugotovljenega dejanskega stanja napravil napačen sklep, to je, da sporna gradbena objekta nista šotora, in da bi tožnik zanju moral imeti gradbeno dovoljenje. Sam je ves čas inšpekcijskega postopka zatrjeval nasprotno, in v zvezi s tem tudi predlagal postavitev izvedenca gradbene stroke. Prav na to pa se nanaša tudi predloženo izvedensko mnenje kot nov dokaz. Pridobitev mnenja neodvisnega strokovnjaka, ki ga je postavilo sodišče, po tožnikovem mnenju sproža najmanj dvom v pravilnost presoje inšpektorja pri ugotavljanju dejanskega stanja in posledično pri uporabi materialnega prava. Po njegovem mnenju je absurdna tudi trditev, da je presoja, ali gre za enostavno gradnjo, ki ne potrebuje gradbenega dovoljenja, le v presoji gradbenega inšpektorja. Sprašuje se, čemu sicer je sploh namenjen institut pritožbe. V zaključku poudarja, da je izvedensko mnenje res nastalo po končanem upravnem postopku, vendar pa je bilo dejstvo zatrjevano in je obstajalo že med njim. Zaradi potrjevanja inšpektorjeve odločitve tako na drugi stopnji kot v upravnem sporu tožnik tega dokaza ni mogel pridobiti in ga predložiti pred končanjem postopka. Predlaga, da sodišče izpodbijani sklep odpravi in ugodi tožnikovemu predlogu za obnovo postopka in predlogu za zadržanje in odlog izvršbe. Zahteva tudi povračilo stroškov postopka.

Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi, dodatnih razlogov pa ne navaja.

Upravni organ je v 2. točki izreka izpodbijanega sklepa odločil o tožnikovem predlogu za zadržanje izvedbe izvršbe, ki ga ureja določba 2. odstavka 292. člena ZUP (Uradni list RS, št. 801/99 in naslednji), po katerem lahko organ, ki je pristojen za izvršbo, zadrži njeno izvedbo, če obstajajo razlogi, ki kažejo na to, da bo pritožbi zoper sklep o dovolitvi izvršbe lahko ugodeno. V 3. točki izpodbijanega sklepa pa je bil zavrnjen tožnikov predlog za odlog izvršbe po določbi 3. odstavka 293. člena ZUP.

Izpodbijani sklep v tem delu ni upravni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu.

V skladu z določbo 1. odstavka 2. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06; v nadaljevanju ZUS-1) sodišče v upravnem sporu odloča le o zakonitosti tistih dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v tožnikov pravni položaj, o zakonitosti drugih aktov pa le, če tako določa zakon. Upravni akt v smislu ZUS-1 je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (2. odstavek 2. člena ZUS-1).

Navedeno pomeni, da v upravnem sporu ni mogoče izpodbijati vsakega upravnega akta, ampak le tistega, ki vsebuje vsebinsko odločitev o tožnikovi materialnopravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi, če pa gre za akte, ki pomenijo procesno odločitev, so ti predmet presoje v upravnem sporu samo, če tako določa zakon.

Sodišče ugotavlja, da izpodbijani sklep v 2. in 3. točki izreka predstavlja upravni akt procesne narave. S predlogom za zadržanje izvedbe izvršbe po 292. členu ZUP in s predlogom za odlog izvršbe po 293. členu ZUP, dovoljene s sklepom o dovolitvi izvršbe z dne 16. 6. 2010, je tožnik želel doseči začasno zadržanje oz. začasno prekinitev že začetega izvršilnega postopka. V obeh primerih gre za institut, o katerem se odloča s sklepom. Po določbi 1. in 2. odstavka 226. člena ZUP pa se s sklepom odloča o vprašanjih, ki se tičejo postopka oz. se kot postranska vprašanja pojavijo v zvezi z njegovo izvedbo ter se o njih ne odloča z odločbo.

Izpodbijani sklep se v tem delu torej nanaša na tek izvršilnega postopka po izdaji sklepa o dovolitvi izvršbe z dne 16. 6. 2010 in ne vsebuje odločitve o tožnikovi pravici, obveznosti ali pravni koristi. To je vseboval že izvršilni naslov – inšpekcijska odločba z dne 20. 5. 2008, v kateri je bilo tožniku med drugim naloženo, da v postavljenem roku odstrani sporna objekta (1. točka izreka), po prejemu inšpekcijske odločbe pa se mu prepoveduje tudi njuna uporaba ali opravljanje dejavnosti v njem (3. alineja 3. točke izreka), na kar – kot ugotavlja sodišče po vpogledu v upravne spise - se nanaša prav omenjeni sklep o dovolitvi izvršbe z dne 16. 6. 2010. Iz izpodbijanega sklepa tudi ni razvidno, da bi v tem delu kakorkoli spreminjal tožnikovo obveznost in na ta način posegal vanjo. Glede na navedeno ne gre za odločitvi, s katerima bi se posegalo v tožnikov pravni položaj.

Poleg tega v obravnavanem primeru ne gre niti za sklep iz 2. odstavka 5. člena ZUS-1, ki določa, da se v upravnem sporu lahko izpodbijajo tisti sklepi, s katerimi je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan.

Ker je tožba v tem delu vložena zoper upravni akt, ki ne more biti predmet preizkusa zakonitosti v upravnem sporu, jo je sodišče v skladu z določbo 4. točke 1. odstavka 36. člena ZUS-1 zavrglo. Ta odločitev je tudi v skladu z ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča RS (npr. zadeve I Up 447/2008, I Up 263/2010).

V zadevi ni sporno, da je tožnik iz razloga po 1. točki 260. člena ZUP predlagal obnovo postopka, ki je bil končan z inšpekcijsko odločbo z dne 20. 5. 2008, s katero mu je bila zaradi nelegalne gradnje med drugim naložena odstranitev dveh montažnih objektov, prepoved nadaljevanja gradnje in prepoved njune uporabe. Iz predloga za obnovo postopka, ki se nahaja v upravnih spisih, je razvidno, da je tožnik z izvedenskim mnenjem z dne 8. 5. 2010, ki ga je za potrebe postopka pred Okrajnim sodiščem v Novem mestu izdelal izvedenec gradbene stroke mag. A.A., želel dokazati, da za postavitev spornih objektov gradbeno dovoljenje ni bilo potrebno. Prav to je namreč ugotovitev omenjenega izvedenca gradbene stroke. Tožnik tudi v tožbi navaja, da želi s predloženimi izvedenskim mnenjem dokazati, da za postavitev spornih objektov v času gradnje ni bilo treba pridobiti gradbenega dovoljenja, poleg tega pa še, da je bil njegov dokazni predlog za postavitev izvedenca v prvem postopku zavrnjen.

Po 1. točki 260. člena ZUP se postopek, končan z dokončno odločbo, na predlog stranke obnovi, če se izve za nova dejstva ali se najde ali pridobi možnost uporabiti nove dokaze, ki bi mogli sami zase ali v zvezi z že izvedenimi in uporabljenimi dokazi pripeljati do drugačne odločbe, če bi bila ta dejstva oziroma dokazi navedeni ali uporabljeni v prejšnjem postopku. Iz tega razloga sme stranka predlagati obnovo postopka le, če v končanem prejšnjem postopku brez svoje krivde ni mogla navesti okoliščin, zaradi katerih predlaga obnovo (2. odstavek 261. člena ZUP).

O novem dokazu v smislu navedene določbe je mogoče govoriti tedaj, ko se nanaša na dejstvo, ki ga je stranka zatrjevala v prejšnjem postopku, pa ji tega dejstva, ker za dokaz ni vedela ali ga ni imela možnost uporabiti, ni uspelo dokazati. To pomeni, da se pojem „novega dokaza“ ne razteza na primere, kakršen je obravnavani, ko je tožnik po lastnih navedbah v inšpekcijskem postopku predlagal postavitev izvedenca gradbene stroke, takemu njegovemu dokaznemu predlogu pa ni bilo ugodeno. Tožnik zato s predloženim izvedenskim mnenjem, ki je bilo izdelano za potrebe drugega (v tem primeru sodnega) postopka, izpodbija ugotovljeno dejansko stanje, ki je bilo ugotovljeno v prejšnjem postopku, kar pa ni obnovitveni ampak pritožbeni razlog (2. točka 1. odstavka 237. člena ZUP). Z obnovo postopka kot izrednim pravnim sredstvom torej v ugotovljeno dejansko stanje ni mogoče posegati na način, da bi se stranka lahko sklicevala na pridobljeno izvedensko mnenje, čeprav je bila izvedba dokaza z izvedencem v pravnomočno končanem inšpekcijskem postopku zavrnjena. Sodišče namreč na podlagi vpisnika U zadev ugotavlja, da je tožnik zoper inšpekcijsko odločbo št. 06122-1015/2008-7-8001 z dne 20. 5. 2008 pred tem sodiščem vložil tožbo v upravnem sporu opr. št. U 2336/2008, ki je bila s sodbo z dne 5. 6. 2009 (nanjo se sklicuje tudi pritožbeni organ), zavrnjena.

V skladu s 145. členom ZGO-1 (Uradni list RS, št. 110/02 in naslednji) gradbeni inšpektor v okviru inšpekcijskega nadzorstva med drugim nadzoruje tudi, ali so izpolnjeni pogoji za začetek gradnje oz. drugih del po tem zakonu. Ker se po 3. členu ZGO-1 gradnja novega objekta lahko začne le na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja razen v primeru, ko gre za enostavne objekte, ki izpolnjujejo pogoje iz podzakonskega predpisa, je jasno, da je za odločanje o teh vprašanjih pristojen gradbeni inšpektor, njegova odločitev pa je predmet preizkusa na podlagi morebitno vloženih pravnih sredstev. V njegovi pristojnosti je torej, da na podlagi izvedenega dokaznega postopka ugotovi dejstva, ki so pomembna za uporabo pravnega pravila (npr. ugotavlja značilnosti objektov – dimenzije, način gradnje, lokacijo ipd.), nato pa mora ugotoviti, ali ta dejstva odgovarjajo dejanskemu stanu pravne norme, kar predstavlja uporabo prava. V obravnavanem primeru je torej gradbeni inšpektor v inšpekcijskem postopku na podlagi ugotovljenih dejstev napravil sklep, da tožnikova objekta ne izpolnjujeta pogojev za gradnjo brez gradbenega dovoljenja. Ker se v skladu s 1. odstavkom 189. člena ZUP dokaz z izvedenci opravi le v primeru, če je za ugotovitev ali presojo kakšnega dejstva, ki je pomembno za rešitev zadeve, potrebno strokovno znanje, s katerim uradna oseba ne razpolaga, pomeni, da je izvedensko mnenje kot dokaz namenjeno ugotavljanju dejstev in ne njihovi pravni presoji. Izvedenec gradbene stroke po omenjeni določbi ZUP torej ni tisti, ki bi bil pristojen za odgovor na vprašanje, ali je v zadevi potrebno gradbeno dovoljenje ali ne.

Na podlagi navedenega sodišče ugotavlja, da izvedensko mnenje z dne 8. 5. 2010 ni nov dokaz, zaradi katerega je mogoče predlagati obnovo postopka, zato je upravni organ ravnal prav, ko je v skladu z 267. členom ZUP predlog zavrgel. Ker tožba v tem delu ni utemeljena – očitno brez podlage so tudi očitki o kršitvi pravice do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave RS –, jo je sodišče zavrnilo (1. odstavek 63. člena ZUS-1). Sodišče je v zadevi odločilo na seji, saj je odločalo le o pravnih vprašanjih in ne o spornem dejanskem stanju (1. odstavek 59. člena ZUS-1).

V skladu z določbo 4. odstavka 25. člena ZUS-1 v primeru, če sodišče tožbo zavrne ali zavrže, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

ZUP člen 189, 189/1, 237, 237/1, 237/1-2, 260, 260/1, 261,

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.