sodba I U 367/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-10-21

gradbeno dovoljenje - pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja - zemljišča - opremljenost območja z vodovodnim omrežjem - komunalni prispevek

Eden od pogojev za izdajo gradbenega dovoljenja je zagotovljena minimalna oskrba objekta, ki med drugim vključuje tudi oskrbo s pitno vodo.

Plačani komunalni prispevek pomeni plačilo stroškov priključevanja objekta na tisto komunalno opremo za katero je bil komunalni prispevek obračunan.

Toženka je z izpodbijano odločbo odpravila odločbo Upravne enote Škofja Loka št. 351-258/2009-P2 z dne 12. 10. 2009 in zavrnila zahtevek tožnikov za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo dveh stanovanjskih hiš (objekta A in B). Iz obrazložitve je razvidno, da območje posega ureja Odlok o zazidalnem načrtu za ureditveno območje SO Hrastnica (v nadaljevanju ZN) in da lokacija leži v prostorski enoti SVB-SK1. Po 8. členu ZN je treba za zagotovitev oskrbe z vodo izvesti celotno omrežje do območja, kar je predmet posebnega projekta. V 12. členu ZN je določena etapnost izvedbe ZN, pri čemer v prvo etapo sodi tudi izgradnja vodovodnega omrežja, črpališča in vodohrama ter infrastrukturna ureditev območja. Po mnenju drugostopenjskega organa se 8. člen ZN nanaša na izgradnjo javnega vodovodnega omrežja, ki ga je treba zgraditi v skladu s posebnim projektom in zanj pridobiti gradbeno dovoljenje in ki predstavlja prvi del etape izvedbe ZN. Pritožbeni organ ugotavlja, da tako vodovodno omrežje v konkretnem primeru še ni zgrajeno, zaradi česar ... komunala d.d. ni dala soglasja za zagotovitev oskrbe s pitno vodo oz. nanj sploh ni bila pozvana. Nadalje ugotavlja, da je območje gradnje sicer pokrito z vodovodnim omrežjem, ki pa se napaja iz zasebnega vodovoda. Vendar pa v obravnavanem primeru za oskrbo iz tega vodovoda niso izpolnjeni pogoji iz 2. odstavka 3. člena Pravilnika o oskrbi s pitno vodo, saj se ta lahko izvaja le na območju poselitve z manj kot 50 prebivalci s stalnim prebivališčem in z letno povprečno zmogljivostjo oskrbe s pitno vodo, ki je manjša od 10 m3 pitne vode na dan. V konkretnem primeru, ko ZN dovoljuje izgradnjo 23 stanovanjskih objektov s povprečno tlorisno površino vsaj 150 m2 in vertikalnega gabarita K+P+M, kar ob povprečnem številu stanovalcev na stanovanjski objekt pomeni več kot 50 stanovalcev s stalnim prebivališčem in ker ima obstoječi zasebni vodovod (vodohram ...) povprečno letno zmogljivost oskrbe s pitno vodo 45,79 m3 na dan, niso izpolnjeni pogoji za oskrbo s pitno vodo iz zasebnega vodovoda. Ker tudi javno vodovodno omrežje ni zgrajeno, ni zagotovljena minimalna komunalna oskrba načrtovanih stanovanjskih objektov, s tem pa ne pogoj za izdajo gradbenega dovoljenja iz 7. točke 66. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1).

Tožniki se s tako odločitvijo ne strinjajo in v tožbi uvodoma opozarjajo na napačen pravni pouk drugostopenjske odločbe, v katerem je navedeno, da je upravni spor mogoče sprožiti tudi zoper prvostopenjsko odločbo. Menijo namreč, da izpodbijana odločba drugostopenjskega upravnega organa izpolnjuje kriterije za izpodbijanje v upravnem sporu, saj je bilo z njo meritorno odločeno o zahtevi tožnikov za izdajo gradbenega dovoljenja. Vendar iz previdnosti izpodbijajo tudi prvostopenjski akt, to je gradbeno dovoljenje z dne 12. 10. 2009, oba upravna akta pa izrecno le v delu, ki se nanaša na stanovanjsko hišo – objekt B na zadevnem zemljišču. V nadaljevanju navajajo, da je zaključek drugostopenjskega upravnega organa, da omrežje pitne vode, na katero naj bi se priključil objekt B, ni javno omrežje, napačen. Ob tem najprej poudarjajo, da je bil ZN sprejet v letu 2001, Pravilnik o oskrbi s pitno vodo pa v letu 2006, zato z njim ni mogoče tolmačiti prej sprejetega občinskega odloka niti ga razveljaviti. Poleg tega noben od zakonov, na podlagi katerih je bil sprejet pravilnik, ne daje podlage za to, da se lastna oskrba prebivalcev s pitno vodo uredi na način, kot je to storil pravilnik v 2. odstavku 3. člena. Pri tem se tožniki sklicujejo na določbe 3. odstavka 149. člena Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1), 2. odstavka 126. člena Zakona o vodah (v nadaljevanju ZV-1) in 8. odstavek 152. člena Zakona o urejanju prostora (ZUreP-1). Nobena od določb ministru ne daje pooblastila, da določi, kaj se lahko šteje za javno in kaj za zasebno vodovodno omrežje, še manj pa lahko občini predpiše, kdaj mora imeti javno vodovodno omrežje. Tudi v nasprotnem primeru takega pooblastila ne bi mogel retroaktivno uveljavljati na način, da bi skozi lastni pravilnik za nazaj spreminjal vsebino in pogoje občinskih odlokov. Tako ravnanje je tudi diskriminatorno, saj so vsi ostali vlagatelji dobili gradbeno dovoljenje, več kot 10 hiš na tem območju, ki se oskrbujejo iz istega vodohrama, pa je že celo vseljenih. Nadalje tožniki menijo, da v ZN ni podlage za stališče, da je njegov 8. člen treba razumeti v smislu izgradnje javnega vodovodnega omrežja. Poleg tega je v zadevi napačno ugotovljeno dejansko stanje, saj je obstoječe vodovodno omrežje zgrajeno na podlagi gradbenega dovoljenja Upravne enote Škofja Loka št. 351-01/03 z dne 3. 2. 2004, ki je bilo izdano na podlagi ZN. V tem gradbenem dovoljenju je tudi predvideno, da se izvede razvod vodovodnega omrežja po naselju za vse hišne številke na tem območju. Po mnenju tožnikov je izpodbijana odločba tudi sama s seboj v nasprotju, saj iz nje jasno izhaja, da ima objekt B zanesljivo oskrbo s pitno vodo, saj je v odločbi navedeno, kakšno kapaciteto ima obstoječi vodovod. Obravnavani vodovod ne more biti zasebni vodovod tudi iz razloga, ker bi ta po določbah omenjenega pravilnika moral biti javni. To vodovodno omrežje pa je javno tudi iz razloga, ker je skrb za njegovo izgradnjo prevzela Občina Škofja Loka, ki je 12. 1. 2004 z lastniki zemljišč na območju SO Hrastnica sklenila pogodbo o izgradnji komunalne infrastrukture, ki predvideva tudi izgradnjo vodovodnega omrežja s hidrantno mrežo. Po 8. členu te pogodbe se komunalna infrastruktura po izgradnji neodplačno prenese na Občino Škofja Loka, ki tudi zagotovi njeno obratovanje. Gradnja je torej potekala v neki obliki javno zasebnega partnerstva in je bila predvidena le v javnem interesu z namenom uresničitve ZN. Tožniki pa so plačali tudi komunalni prispevek, kar pomeni, da so s tem poravnali vse stroške priključka objekta na komunalno opremo, torej tudi na vodovodno omrežje. Predlagajo, da sodišče izpodbijano drugostopenjsko odločbo odpravi v delu, ki se nanaša na objekt b in na stroške postopka, da spremeni  gradbeno dovoljenje tako, da se nanaša le na navedeni objekt, toženki pa naloži povračilo stroškov pritožbenega postopka in tega upravnega spora.

Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi, dodatnih razlogov pa ne navaja.

Sodišče uvodoma pojasnjuje, da tožniki pravilno izpodbijajo odločbo upravnega organa druge stopnje in predlagajo njeno odpravo v delu, v katerem je bil zavrnjen njihov zahtevek za izdajo gradbenega dovoljenja za objekt B. Na ta način je namreč organ odločil o pravici tožnikov do gradnje na zadevnem zemljišču ..., kar je po določbi 2. odstavka 2. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06 in naslednji; v nadaljevanju ZUS-1) lastnost upravnega akta v smislu ZUS-1. Ker je bilo s tako odločitvijo poseženo v njihov pravni položaj, je preizkus njene zakonitosti predmet obravnave v tem upravnem sporu (1. odstavek 2. člena ZUS-1).

Eden od pogojev za izdajo gradbenega dovoljenja je zagotovljena minimalna komunalna oskrba objekta (7. točka 1. odstavka 66. člena ZGO-1, Uradni list RS, št. 110/02 in naslednji), ki pri stanovanjski stavbi, kot je obravnavana, med drugim vključuje tudi oskrbo s pitno vodo (2. odstavek istega člena ZGO-1). Zahteva po zagotovljeni komunalni oskrbi načrtovanega objekta  izhaja tudi iz 2. odstavka 72. člena Zakona o prostorskem načrtovanju (Uradni list RS, št. 33/07 in naslednji; v nadaljevanju ZPNačrt), po katerem je gradnja objektov dovoljena le na opremljenih stavbnih zemljiščih. Po 1. točki 1. odstavka istega člena ZPNačrt se stavbno zemljišče šteje za opremljeno, če je v tej enoti urejanja zgrajena in predana v upravljanje komunalna oprema ter objekti in omrežja druge gospodarske javne infrastrukture, ki so določeni v prostorskem aktu občine. Kot taka komunalna oprema se glede na 1. odstavek 71. člena ZPNačrt štejejo objekti in omrežja infrastrukture za izvajanje obveznih lokalnih gospodarskih javnih služb, objekti in omrežja infrastrukture za izvajanje izbirnih lokalnih gospodarskih služb in objekti grajenega javnega dobra.

Glede na navedene določbe ZPNačrt je treba stališče upravnega organa druge stopnje, da na območju gradnje ni zgrajeno javno vodovodno omrežje, razumeti, kot da na tem območju ni vodovodnega omrežja, ki bi bilo predano v upravljanje izvajalcu gospodarske javne službe in s tem namenjeno izvajanju tovrstne dejavnosti, ko to zahteva 1. točka 1. odstavka 72. člena člena ZPNačrt. Zaradi tega je logična tudi njegova nadaljnja ugotovitev, da ... komunala d.d. ni dala soglasja za zagotovitev oskrbe s pitno vodo oz. nanj sploh ni bila pozvana. „Javnosti vodovoda“ zato ni mogoče utemeljevati z dejstvom, da je Občina Škofja Loka prevzela skrb za njegovo izgradnjo, s tem ko je z lastniki zemljišč na območju SO Hrastnica sklenila pogodbo o izgradnji komunalne infrastrukture, in z 8. členom pogodbe, ki predvideva, da se komunalna infrastruktura po izgradnji prenese na Občino Škofja Loka. Tožniki namreč ne trdijo, da je bilo obstoječe vodovodno omrežje na območju SO Hrastnica, v katerem želijo zgraditi stanovanjski objekt B, preneseno na občino in posledično v upravljanje izvajalcu gospodarske javne službe oskrbe s pitno vodo. Zato ni utemeljeno tožbeno stališče o nepravilno ugotovljenem dejanskem stanju v zvezi s statusom vodovodnega omrežja (javno ali zasebno), saj izhaja iz napačne razlage predhodno navedenih materialnih določb.

Ker je po določbi 3. odstavka 72. člena ZPNačrt gradnja objektov dovoljena tudi na neopremljenih stavbnih zemljiščih, če se sočasno z gradnjo objektov zagotavlja tudi opremljanje stavbnih zemljišč po pogodbi, se investitor sicer lahko sklicuje na pogodbo o opremljanju stavbnih zemljišč, ki jo je sklenil z občino (78. člen ZPNačrt). Tako tudi določba 2. točke 3. odstavka 66. člena ZGO-1 kot investitorjevo dokazilo o zagotovljeni minimalni komunalni oskrbi objekta šteje pogodbo o opremljanju, če se v skladu z njo sočasno z gradnjo zagotavlja opremljanje zemljišča z v njej navedeno komunalno infrastrukturo in iz katere izhaja tudi način, kako mora investitor izvesti priključek na to infrastrukturo. Tožniki se na tak položaj glede objekta B v tožbi ne sklicujejo, nasprotno, v razlogih, s katerimi pojasnjujejo, zakaj izpodbijajo odločbo le v tem delu, navajajo, da imata oba objekta (poleg obravnavanega še objekt A) z vidika vodooskrbe različen pravni položaj. Sodišče v zvezi s tem zato le dodaja, da tako njihovo trditev potrjuje z izpodbijano odločbo odpravljeno gradbeno dovoljenje z dne 12. 10. 2009. Iz njegove obrazložitve namreč izhaja, da je v pogodbi o izgradnji komunalne infrastrukture z dne 12. 1. 2001 (pravilno: 2004) določeno, da je posamezen objekt možno priključiti na komunalno infrastrukturo po pridobitvi potrdila gradbenega odbora o plačilu stroškov izgradnje komunalne infrastrukture, da je prejšnji lastnik zadevnega zemljišča menil, da za drugi objekt ne bo potreboval vodovodnega priključka, da sorazmernega deleža za drugi objekt ni plačal in da gradbeni odbor stanovanjsko obrtne cone Hrastnica tožnikom zato ni izdal soglasja za priključitev objekta B na vodovod. Ker je plačilo pogoj za priključitev na vodovodno omrežje, brez tega priključek objekta B nanj ni mogoč.

Prav tako ne drži, da so tožniki s plačilom komunalnega prispevka poravnali vse stroške priključitve objekta na komunalno opremo, torej tudi na vodovodno omrežje. V skladu s 3. odstavkom 79. člena ZPNačrt se komunalni prispevek odmeri za posamezno vrsto komunalne opreme pod pogojem, če se stavbno zemljišče nahaja v obračunskem območju te vrste komunalne opreme. Plačani komunalni prispevek zato pomeni le plačilo stroškov priključevanja objekta na tisto komunalno opremo, za katero je bil komunalni prispevek obračunan. Tožniki ne zatrjujejo, da bi jim občina zaračunala komunalni prispevek za vodovodno omrežje (glede na predhodno navedene razloge tega niti ni mogla), zato sodišče po vpogledu v upravne spise le dodaja, da je iz odločbo o odmeri komunalnega prispevka z dne 8. 7. 2009 v višini 8429,17 EUR razvidno, da je bil ta odmerjen za ceste, ravnanje s komunalnimi odpadki in javno razsvetljavo.

V skladu z navedenim – čeprav deloma z drugimi razlogi – sodišče ugotavlja, da v zadevi ni izpolnjen pogoj za izdajo gradbenega dovoljenja, ki je v zagotovljeni oskrbi stanovanjskega objekta s pitno vodo. Ker v zadevi ni bilo treba uporabiti določb Pravilnika o oskrbi s pitno vodo (Uradni list RS, št. 35/06), na odločitev ne morejo vplivati tožbena stališča v zvezi z njegovo razlago in neskladnostjo z zakonom, zato se sodišče do njih ni bilo dolžno opredeliti.

Ker je sodišče ugotovilo, da tožba ni utemeljena, posledično pa je neutemeljena tudi glede stroškov pritožbenega postopka, jo je v skladu z določbo 3. alineje 2. odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo.

ZPNačrt člen 72, 72/2, 72/1, 72/1-1, 72/3, 79, 79/3.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.