sodba I U 1564/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2011-03-03

gradbeno dovoljenje - predmet gradnje - faznost gradnje - stranski udeleženec - objekt gospodarske javne infrastrukture

Iz izreka izpodbijane odločbe, kot tudi njene obrazložitve, nesporno izhaja, da se izdaja za izgradnjo javne prometne in komunalne infrastrukture in sicer prvo fazo na določno navedenih parcelah, med katerimi ni parcel, ki sta v solasti tožnice. Te ugotovitve ne spremeni izrek izpodbijane odločbe v delu, v katerem je navedeno, da je sestavni del dovoljenja celoten projekt, saj je iz projekta jasno razvidno, kaj je predmet prve faze gradnje, za katero je predmetno gradbeno dovoljenje izdano.

Za gradnjo objektov gospodarske javne infrastrukture je dopustno izdati gradbeno dovoljenje tudi za njegov del, in sicer ne glede na to, ali ta pomeni tehnično, tehnološko ali funkcionalno celoto in ali se da samostojno uporabljati, kar je sicer zahteva za vse druge objekte po 1. odstavku 67. člena ZGO-1.

Toženka je z izpodbijanim gradbenim dovoljenjem investitorju A. (v tem upravnem sporu prizadeti stranki) dovolila gradnjo prve faze javne prometne in komunalne infrastrukture v območju urejanja VS3/5, VP3/2, VS3/3 in VT3/1, na parcelah št. 1407, 1288/8, 1316/12, 1332/2, 1335/5, 1335/9, 1335/10, 1335/11, 1336/14, 1341/7, 1342/13, 1341/14, 1342/22, 1343/14, 1343/16, 1344/1, 1345/3, 1345/10, 1345/12, 1346/2, 1347/3, 1347/4, 1350/1, 1394/10, 1394/13, 1395/14, 1396/5, 1397/24, 1397/27, 1397/28, 2019/9, 2021/2, 2021/4 in 2021/5, vse k.o. ... in po projektu za pridobitev gradbenega dovoljenja PGD, pod tam navedenimi pogoji.

Iz obrazložitve izpodbijane odločbe je razvidno, da je prizadeta stranka z vlogo z dne 23. 12. 2009 zaprosila za izdajo gradbenega dovoljenja za izgradnjo prve faze javne prometne in komunalne infrastrukture. Glede na določeno območje strank v upravnem postopku izdaje gradbenega dovoljenja je toženka razpisala ustno obravnavo, na katero je bila vabljena tudi tožnica. Na obravnavi je povedala, da naj bi predvidena izgradnja potekala po zemljiščih parc. št. 1414/27 in 1414/28, obe k.o. ..., ki sta v njeni solasti. Navedla je še, da pogajanja s prizadeto stranko za odkup navedenih zemljišč doslej niso bila uspešna, zato nasprotuje izdaji predmetnega gradbenega dovoljena. Prizadeta stranka je na to odgovorila, da navedeni zemljišči nista predmet predmetnega gradbenega dovoljenja. Navedeno je ugotovila tudi tožena stranka. Ker so izpolnjeni vsi pogoji iz 66. člena ZGO-1, je tožena stranka izdala predmetno gradbeno dovoljenje. Da je projekt za pridobitev gradbenega dovoljenja sestavni del tega, pa izhaja iz 2. odstavka 68. člena ZGO-1.

Upravni organ druge stopnje je tožničino pritožbo zavrnil. V zvezi z ugovorom, da naj bi bilo izdano dovoljenje nezakonito, ker gre dejansko za delno dovoljenje, drugostopni organ odgovarja, da gre v obravnavanem primeru za gradnjo objektov gospodarske javne infrastrukture, kar pomeni, da je mogoče izdati gradbeno dovoljenje le za del objekta oziroma za gradnjo po fazah. Drugostopenjski organ še ugotavlja, da so z izdajo gradbenega predmetnega gradbenega dovoljenja izpolnjeni vsi predpisani zakonski pogoji, ki so določeni v 66. členu ZGO-1. Ugotavlja, da je gradnja javne prometne in komunalne infrastrukture skladna s prostorskimi akti, ki urejajo območja urejanja VP3/2 Brdo do Vrhovci, VT3 Povezovalna cesta Tržaška, VP3/2, VS3/5 Brdo, VS3/3 Brdo do Vrhovci in sicer Odlokom o prostorskih ureditvenih pogojih za plansko celoto V3 ... (Uradni list SRS, št. 6/88 in naslednji, v nadaljevanju PUP), Odlokom o lokacijskem načrtu za območje urejanja VT3/1 (povezovalna cesta med Tržaško in območjem urejanja VP3/2) (Uradni list RS, št. 36/00) in Odlokom o zazidalnem načrtu za območje urejanja VS3/5 Brdo, del območja urejanja VP3/2 Brda in del območja urejanja VS3/3 Brdo - Vrhovci (Uradni list RS, št. 70/05). Priložen je tudi ustrezen projekt s predpisanimi sestavnimi deli, dana pa so bila tudi posamezna zahtevana soglasja. Prvostopenjski organ je torej izdal zakonito odločbo, po pravilno izvedenem postopku, v katerem je dal vsem prizadetim strankam možnost, da v njem zavarujejo svoje pravice in pravne koristi. V tem postopku je sodelovala tudi tožnica, ki je imela v postopku status stranske udeleženke na podlagi 1. točke 2. odstavka 62. člena ZGO-1, ker je solastnica zemljišč, na katera sega območje za določitev strank v skladu z Uredbo o območju za določitev strank v postopku izdaje gradbenega dovoljenja (Uradni list RS, št. 37/08). Tožnica v postopku ni sodelovala zato, ker naj bi se na njenih zemljiščih gradilo, kot zmotno meni sama. Ni dvoma, da izpodbijano gradbeno dovoljenje gradnje na zemljiščih parc. št. 1414/27 in 1414/28 k.o. ..., ki sta v solasti tožnice, ne dovoljuje. Tudi izrek odločbe v delu, kjer je navedeno, da je sestavni del dovoljenja celoten projekt, te ugotovitve ne omaje, saj je iz projekta samega jasno razvidno, kaj je predmet obravnave. Tako tudi iz samega projekta izhaja, da navedeni zemljišči nista vključeni v gradnjo. Neupoštevan pa je tudi ugovor, da naj bi šlo za škodljivo, nerazumno, neracionalno in neekonomično gradnjo, saj upravni organ teh okoliščin ni dolžan preverjati, ker gre za tveganje investitorja. Če ima gradnja podlago v prostorskih aktih, jo je upravni organ dolžan upoštevati, ob pogojih iz 66. člena ZGO-1.

Tožnica se s tako odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da je izdaja izpodbijanega gradbenega dovoljenja vsaj preuranjena, saj prizadeta stranka še ni uspela pridobiti zemljišč št. 1414/27 in 1414/28, obe k.o. ..., ki sta v njeni solasti. Z izdajo gradbenega dovoljenja le za prvo fazo predvidene gradnje se poskuša obiti zakon. S tem se že naprej posega tudi v obe navedeni zemljišči. Izpodbijano gradbeno dovoljenje v bistvu predstavlja le nekakšno navidezno, delno gradbeno dovoljenje, ki ga veljavna zakonodaja ne dovoljuje. Območje urejanja VS3/5, VP/2, VS/3 in VT3/1 brez dvoma zajema in posega tudi v navedeni nepremičnini. Če izpodbijano gradbeno dovoljenje na navedeni nepremičnini ne vpliva, je ne bi bilo treba vabiti na obravnavo in tudi ne zahtevati od nje, da se izjavlja o predvideni gradnji. Nepotrebna je bila tudi vročitev izpodbijanega gradbenega dovoljenja tožnici in pravni pouk v njem. Drugostopenjski organ bi moral njeno pritožbo zavreči. Izpodbijano gradbeno dovoljenje dejansko pomeni razlastitev delov nepremičnin, ki so v njeni solasti na način, ki ni dopusten. Ko bo izdano gradbeno dovoljenje za drugo fazo izgradnje, tožnica ne bo imela na razpolago prav nobenih učinkovitih pravnih sredstev, saj bo del zemljišča, ki je  v njeni solasti, dejansko že razlaščen oziroma nacionaliziran. Taka "razlastitev“ pa ni zakonita, kar izhaja tudi iz številnih odločb ustavnega sodišča RS, ki jih navede. Da se izpodbijano gradbeno dovoljenje nanaša tudi na predmetni zemljišči, izhaja iz njegove 2. in 3. točke, ki določa, da je sestavni del gradbenega dovoljenja celoten PGD. Ta pa se nanaša tudi na predmetni zemljišči. Dejstvo je, da je prišlo do spremembe prvotnega načrta izgradnje, ta sprememba pa ni le na škodo tožnice, ampak je, ob upoštevanju narave in kvalitete nepremičnin, po katerih je bila prvotno predvidena gradnja, tudi nerazumna, neracionalna in neekonomična in z vidika varstva in ohranjanja okolja škodljiva. Predlaga, naj sodišče izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne toženi stranki v nov postopek, hkrati pa ji naloži plačilo stroškov tega postopka s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi, dodatnih razlogov za to pa ne navaja.

Prizadeta stranka v odgovoru na tožbo navaja, da zemljišči parc. št. 1414/27 in 1414/28, obe k.o. ..., nista predmet izdanega gradbenega dovoljenja.

Po določbi 5. odstavka 17. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06 in naslednji; v nadaljevanju ZUS-1) je toženka pravna oseba, ki je izdala upravni akt, s katerim je bil postopek odločanja končan, zastopa pa jo organ, ki je ta upravni akt izdal. V konkretnem primeru je bil postopek odločanja končan z odločbo drugostopenjskega upravnega organa (Ministrstva za okolje in prostor), ki je organ Republike Slovenije. Toženka je torej država.

Čeprav je tožnica kot toženko navedla Republiko Slovenijo, Upravno enoto Ljubljana, Izpostavo Vič Rudnik, je sodišče štelo, da je bilo z navedbo Republike Slovenije zadoščeno zahtevi iz omenjene določbe ZUS-1 ne glede na to, da je navajanje upravne enote z vidika te določbe odveč oz. nepotrebno. Tako stališče je v primerjavi s pravdnim postopkom manj restriktivno. Temelji na naravi upravnega spora, v katerem sodišče odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, pri katerih je že po zakonski določbi toženka država, ko gre za upravne akte, ki so jih izdali njeni organi. Položaj je torej drugačen kot v pravdnem postopku, ko je natančna opredelitev subjekta bistvenega pomena za ugotovitev, ali je ta pasivno legitimiran za izpolnitev zahtevka tožeče stranke.

V vsebinskem pogledu se je sodišče najprej ukvarjalo z vprašanjem, ali se predmetno gradbeno dovoljenje naša tudi na parceli št. 1414/27 in 1414/28, obe k.o. ..., ki sta v solasti tožnice in posledično, ali je investitorica A., v tem postopku stranka z interesom, izkazala pravico graditi. Tožnica namreč v tožbi navaja, da je tako razvidno iz izreka izpodbijanega gradbenega dovoljenja in njegove obrazložitve. Sodišče pritrjuje ugotovitvi upravnih organov, da tako iz izreka izpodbijane odločbe, kot tudi njene obrazložitve, nesporno izhaja, da se izdaja za izgradnjo javne prometne in komunalne infrastrukture na območju urejanja VS3/5, VP3/2, VS3/3 in VT3/1 in sicer prvo fazo na določno navedenih parcelah, med katerimi ni parcel št. 1414/27 in 1414/28, obe k.o. ..., ki sta v solasti tožnice. Kot je pravilno pojasnil drugostopenjski upravni organ v obrazložitvi svoje odločbe, te ugotovitve ne spremeni izrek izpodbijane odločbe v delu, v katerem je navedeno, da je sestavni del dovoljenja celoten projekt, saj je iz projekta jasno razvidno, kaj je predmet prve faze gradnje, za katero je predmetno gradbeno dovoljenje izdano, česar tožnica v tožbi izrecno ne prereka. Zaradi istih razlogov tožnica ne more uspeti s tožbenimi ugovori, da se poseg nanaša na ista območje urejanja, kamor spadata tudi navedeni parceli, ki sta v njeni solasti.

V nadaljevanju se je sodišče ukvarjalo z vprašanjem, s katerimi ugovori lahko tožnica uspešno varuje svoje pravne interese, zaradi zagotavljanja katerih je kot stranska udeleženka sodelovala v postopku izdaje izpodbijanega gradbenega dovoljenja.

Kot izhaja iz obrazložitve izpodbijane odločbe, se je tožnica postopka udeleževala kot solastnica zemljišč parc. št. 1414/27 in 1414/28, obe k.o. ..., ležečih v območju za določitev strank in ne kot solastnica zemljišč, na katerih bo potekala gradnja, kot zmotno meni sama.  Kot takšna ima v skladu z določbo 1. točke 2. odstavka 62. člena ZGO-1 pravico udeleževati se postopka izdaje gradbenega dovoljenja. V obravnavanem postopku zato lahko varuje svoje pravne koristi, ki so vezane na njeno nepremičnino, zaradi katere je dosegla položaj stranske udeleženke. Navedeno izhaja iz določb 1. in 2. odstavka 43. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99 in naslednji, v nadaljevanju ZUP), po katerih oseba vstopi v postopek kot stranska udeleženka zaradi varstva svojih pravnih koristi, te pa so neposredne, na zakon ali drug predpis oprte osebne koristi (torej ne javne ali koristi tretjih oseb). Te določbe torej postavljajo okvir njenih upravičenj oz. možnosti, da v postopku postavlja zahteve, s katerimi naj se ohrani njen pravno varovani položaj. Sodišče ob tem še dodaja, da stranskemu udeležencu sicer ni mogoče preprečiti, da ne bi v postopku opozarjal tudi na druge morebitne nepravilnosti in s tem vsaj posredno silil organ, ki je v upravnem postopku dolžan ugotoviti resnično dejansko stanje (načelo materialne resnice - 8. člen ZUP) in v zadevi odločiti po zakonu, podzakonskih predpisih in drugih splošnih aktih (načelo zakonitosti - 6. člen ZUP), da teh opozoril ne spregleda. Vendar pa je v okviru navedene zakonske ureditve položaja stranskega udeleženca organ dolžan izrecno preizkusiti le tiste njegove ugovore, ki so relevantni z vidika varovanja konkretnih pravnih interesov.

Upoštevajoč navedena izhodišča lahko tožnica v konkretnem primeru torej uspe le z ugovori, s katerimi ščiti svojo nepremičnino oz. lastninsko ter druge pravice, ki jih tožnici kot lastnici nepremičnine priznavajo predpisi. Ali drugače: tožnica lahko prepreči izdajo gradbenega dovoljenja le, če bi gradnja objekta posegla v njene pravno priznane interese. Ker torej v postopku lahko varuje le svoje pravne interese, to hkrati pomeni, da v postopku ne more varovati svojih dejanskih interesov, to je tistih, ki niso tudi pravno priznani. To tudi pomeni, da stranski udeleženec ne more varovati javne koristi, če s konkretnim ugovorom obenem ne ščiti tudi svojih na predpis oprtih koristi. Če ne gre za tak primer, pa sodišče ne vidi razloga, da udeleženec v postopku, ki meni, da je prišlo do nepravilnosti, ne bi dal pobude državnemu pravobranilcu, da kot zastopnik javnega interesa (1. odstavek 45. člena ZUP) preveri in odloči, ali obstaja potreba po njegovi aktivni udeležbi v upravnem postopku oz. v postopku z rednimi in izrednimi pravnimi sredstvi po ZUP. Enako velja tudi za primere vložitve tožbe v upravnem sporu (3. odstavek 17. člena ZUS-1).

V smislu navedenega je neutemeljeno tožničino pavšalno zatrjevanje o nerazumni, neracionalni, neekonomični in z vidika varstva in ohranjanja okolja škodljivi gradnji.

S pavšalnimi in neobrazloženimi navedbami o posegu v njeni nepremičnini in navedbami o „dejanski razlastitvi“ le teh, posega v svoje konkretno pravno varovane interese, ki izhajajo iz njene pravice udeleževati se postopka, tudi ni izkazala.

Sodišče nadalje ugotavlja, da so v celoti neutemeljene tudi trditve o nedopustni izdaji izpodbijanega gradbenega dovoljenja zgolj za prvo fazo gradnje, saj je upravni organ ugotovil, da gre v obravnavanem primeru za gradnjo objektov gospodarske javne infrastrukture. Teh ugotovitev tožnica v tožbi ne izpodbija. V primeru takega objekta pa je, po 2. odstavku 67. člena ZGO-1, dopustno izdati gradbeno dovoljenje tudi za njegov del, in sicer ne glede na to, ali ta pomeni tehnično, tehnološko ali funkcionalno celoto in ali se da samostojno uporabljati, kar je sicer zahteva za vse druge objekte po 1. odstavku istega člena. Pravno nepomembne so zato navedbe, da pomeni izpodbijano gradbeno dovoljenje le obid zakona in da pomeni dejansko „razlastitev“ njej solastnih parcel. Tudi sicer njene trditve o obidu zakona temeljijo na bodočih negotovih dejstvih - da v II. fazi postopka ne bo imela na razpolago prav nobenih učinkovitih pravnih sredstev.

Glede na navedeno je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo (1. odstavek 63. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06 in naslednji, v nadaljevanju ZUS-1). Zavrnitev tožbe zajema tudi stroškovni zahtevek (4. odstavek 25. člena ZUS-1). Ker v tožbi niso bila navedena nobena dejstva ali dokazi, ki bi lahko vplivali na odločitev v zadevi, ja sodišča v skladu z določbo 2. alinee 2. odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, na seji.

ZGO-1 člen 62, 62/2, 62/2-1, 66, 67, 67/2.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.