sodba IV U 261/2009
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-11-09

ničnost upravne odločbe - izvršljivost odločbe - nezmožnost izvršitve - uporabno dovoljenje

Uporabno dovoljenje je po svoji naravi ugotovitvena odločba, ki se ne izvršuje. Gre  za akt, katerega izdaja je vezana na uporabo objektov zgrajenih z gradbenim dovoljenjem, ter akt s katerim se potrdi skladnost gradnje tako z gradbenemu dovoljenju priloženimi projekti, kot tudi skladnost gradnje s prostorskimi akti, ki si navedeni v gradbenem dovoljenju.

Tožbi se ugodi. Odločba RS Ministrstva za okolje in prostor, številka 35110-9/2007-53 RS z dne 6. 8. 2009, se odpravi in se zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek.

Tožena stranka je dolžna povrniti  tožeči stranki stroške upravnega spora v višini 350 EUR, povečane za 20% DDV, v roku 15 dni, do tedaj brez obresti, po poteku tega roka pa z  zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Tožena stranka je z izpodbijano odločbo za nično izrekla odločbo Upravne enote Šentjur pri Celju, št. 351-78/2006 z dne 12. 7. 2006 in ugotovila, da stroški postopka niso nastali. Odločitev je pojasnila z ugotovitvijo, da je Upravna enota Šentjur pri Celju investitorju A.A. izdala uporabno dovoljenje za asfaltno bazo, št. 351-78/2006 z dne 12. 7. 2006, ki jo sestavljajo asfaltni mešalec, skladišče bitumenskih rezervoarjev, skladišče agregatov, rezervoar kurilnega olja, pralna ploščad, manipulativne površine s parkirišči, garderobe, pretakalna ploščad, oporni in protihrupni zidovi ter žična ograja, vse na zemljišču parc. št. ... k.o. ... To uporabno dovoljenje je bilo izdano na podlagi gradbenega dovoljenja, številka 351-3172004-221 z dne 14. 9. 2004, za legalizacijo asfaltne baze. Gradbeno dovoljenje za legalizacijo asfaltne baze je bilo z odločbo Ministrstva za okolje, prostor in energijo, št. 351-02-250/2004-KB2 z dne 30. 11. 2006, v pritožbenem postopku odpravljeno in hkrati zavrnjen zahtevek investitorja A.A. za izdajo gradbenega dovoljenja za legalizacijo asfaltne baze. Odločba ministrstva je pravnomočna, saj je bila v upravnem sporu tožba investitorja zoper navedeno odločbo zavrnjena s sodbo U 5/2007-16 z dne 16. 12. 2007. Sporno uporabno dovoljenje torej temelji na pravnomočno odpravljenem gradbenem dovoljenju. Odprava pomeni odpravo posledic tudi za nazaj (281. člen Zakona o splošnem upravnem postopku, Uradni list RS, št. 80/99, 70/00, 52/2002, 73/04,  119/05 in 105/2006 - v nadaljevanju: ZUP), torej asfaltna baza deluje v objektu, ki nima gradbenega dovoljenja. Gre za izvrševanje pravice iz naslova sicer veljavnega uporabnega dovoljenja, ki pa temelji na neveljavnem gradbenem dovoljenju, kar pomeni, da se uporablja objekt, ki pravno ne obstaja. To nasprotuje veljavnemu pravnemu redu RS, kar pomeni, da gre za pravno nezmožnost izvršitve take odločbe (sodba Vrhovnega sodišča RS U 1141/94). To predstavlja ničnostni razlog po 3. točki prvega odstavka 279. člena ZUP, zato je bilo potrebno uporabno dovoljenje, ki temelji na odpravljenem gradbenem dovoljenju, izreči za nično.

Tožnik v vloženi tožbi odločitvi oporeka in meni, da je odločitev nezakonita. Pojasnjuje, da je bilo 12. 7. 2006 pridobljeno uporabno dovoljenje za asfaltno bazo, po treh letih zakonitega in dovoljenega obratovanja asfaltne baze pa je tožena stranka kar naenkrat ugotovila, da je dovoljenje nično, ker naj bi se uporabljal objekt, ki pravno ne obstaja, kar naj bi nasprotovalo veljavnemu pravnemu redu RS. Tožena stranka se sklicuje na sodbo Vrhovnega sodišča RS, opr. št. U 1141/94. Navedena sodba eksplicitno določa, da se lahko odločba izreče za nično samo v primeru, da izrek izrecno nasprotuje pravnemu redu in te nepravilnosti ni mogoče odpraviti v pravnem ali sodnem postopku, kar pa v konkretnem postopku ne pride v poštev.

Pojasnjuje pogoje za uporabo izrednega pravnega sredstva ničnosti, ki se lahko uporabi samo, če so podani razlogi iz 279. člena ZUP. Po določbi 3. točke 279. člena ZUP se za nično lahko izreče odločba, ki je sploh ni mogoče izvršiti, bodisi pravno, bodisi dejansko. V konkretnem primeru spornega izrednega pravnega sredstva ni mogoče uporabiti, saj je odločba Upravne enote Šentjur pri Celju, opr. št. 351-78/2006 z dne 12. 7. 2006,  že izvršena, tako dejansko kot tudi pravno in sicer z dnem pravnomočnosti, dejansko pa tudi z začetkom poskusnega obratovanja, kot je bilo naloženo z dovoljenjem za poskusno obratovanje z dne 28. 7. 2005. Objekt danes obratuje, za kar izpolnjuje vse pogoje s stališča okoljske zakonodaje in dovoljenosti za obratovanja s stališča gospodarske zakonodaje, kar pomeni, da je odločba dejansko izvršena. Izvršena je tudi pravno, saj je lastništvo asfaltne baze vpisano v zemljiško knjigo, objekti pa so vrisani v geodetski kataster. Iz tega razloga ne more vzdržati pravne presoje obrazložitev izpodbijane odločbe, da se uporabljajo objekti, ki pravno ne obstajajo.

Pravnomočnost sanira vse pravne in dejanske napake, kar pomeni, da nudi pravno varnost. To določa Ustava RS v določbi 158. člena, ki določa, da pravnih razmerij urejenih s pravnomočno odločbo državnega organa ni mogoče odpraviti, razveljaviti ali spremeniti, in da so izjeme dopustne le v primerih in postopku določeno z zakon. ZUP sicer dopušča poseg v pravnomočno odločbo, vendar iz omejenih, taksativno naštetih razlogov, ki so navedeni v posameznem izrednem sredstvu. Takšno stališče je zavzela že sodna praksa. Pravne varnosti prav gotovo ni mogoče zagotoviti z odločitvijo kot je izpodbijana, še posebej ne ob dejstvu, da je pretekel 3 letni rok od pravnomočnosti pravnega akta in po tem, ko je bilo uporabno dovoljenje po njegovi pravnomočnosti pri toženi stranki že večkrat v pravni presoji. Očitek toženi stranki gre torej tudi iz razloga, da bi morala varovati pridobljene pravice, kot ji to nalaga Ustava RS. Tožnik se sklicuje na večkrat zavzeto stališče VS RS, ki je izpostavilo dejstvo, da je odločbo iz razloga 3. točke 279. člena ZUP mogoče izreči za nično samo v primeru pravne oziroma dejanske nezmožnosti izvršitve, te pogoje pa je treba presojati restriktivno, saj gre za poseg v pridobljene pravice stranke. Da se danes uporablja objekt, ki pravno ne obstoji, ni razlog pravne nezmožnosti izvršitve izreka odločba UE Šentjur pri Celju, opr. št. 351-78/2006 z dne 12. 7. 2006. Objekt se dejansko uporablja in pravno tudi obstoji v katastru, ki je javna evidenca nepremičnin v RS. Objekt obstoji pravno in dejansko.

V nadaljevanju tožbe je tožnik sodišču utemeljeval predlog za izdajo začasne odredbe, o katerem je sodišče že odločalo. Predlagal je tudi, da sodišče odpravi izpodbijano odločbo in postopek ustavi in mu prizna stroške tega postopka po priloženem stroškovniku.

Tožena stranka je sodišču poslala upravne spise in odgovor na tožbo, v katerem je navedla, da vztraja pri napadani odločbi iz razlogov razvidnih iz njene obrazložitve in predlaga, da se tožba kot neutemeljena zavrne.

Ničnost je izredno pravno sredstvo, ki jo mora vselej upoštevati organ po uradni dolžnosti, zaradi nepravilnosti, ki so naštete v zakonu taksativno, kot absolutni ničnostni razlogi. Uveljavljanje ničnostnih razlogov je časovno neomejeno, zato je mogoče odločbo v kateri je takšna nepravilnost, vsak čas izreči za nično, ob uporabi postopkovnih pravil in razlogov, ki so ob odločanju v postopkovnem predpisu določeni.

Sodišče ugotavlja, da odločitev tožene stranke temelji na določbi 3. točke prvega odstavka 279. člena ZUP,  ki določa, da se za nično izreče odločba, ki je sploh ni mogoče izvršiti. Ob navedeni pravni podlagi odločitev tožene stranke nadalje temelji na ugotovitvi, da iz razlogov navedenih v izpodbijani odločbi, obstoji pravna nezmožnost izvršitve uporabnega dovoljenja Upravne enote Šentjur pri Celju, številka 351-78/2006 z dne 12. 7. 2006. Sporno v obravnavani zadevi je predvsem, ali je navedeni ničnostni razlog podan.

Po mnenju sodišča tožeča stranka utemeljeno ugovarja, da navajani razlog v obravnavani zadevi ni podan. Obstoj navedenega ničnostnega razloga, po presoji sodišča namreč predpostavlja, da je odločbo sploh mogoče izvršiti. Tako se v obravnavnem primeru postavi vprašanje, ali je uporabno dovoljenje tisti upravni akt oziroma odločba, ki se izvršuje (v smislu ZUP), oziroma se postavi vprašanje pravne narave uporabnega dovoljenja.

O tem vprašanju, torej pravni naravi uporabnega dovoljenja, se je naslovno sodišče že izreklo v sodbi U  230/2007 z dne 20. 11. 2007 in navedlo: „Kot neutemeljenega pa sodišče zavrača tudi tožbeni ugovor, da sporni ukrep ne bi smel biti izrečen, ker stranka razpolaga z dokončnim oziroma pravnomočnim uporabnim dovoljenjem, ki ga je pod številko 351-78/2006, dne 12. 7. 2006 izdala  Upravna enota Šentjur pri Celju. Uporabno dovoljenje je odločba, s katero skladno z določbo 11. točke prvega odstavka 2. člena ZGO-1 tisti upravni organ, ki je izdal gradbeno dovoljenje, na podlagi prej opravljenega tehničnega pregleda dovoli začetek uporabe objekta. Namen izdaje uporabnega dovoljenja je torej ugotovitev, ali je gradnja skladna s projektom. Izdano uporabno dovoljenje je tudi pogoj za začetek uporabe objekta (5. člen ZGO-1), ki je bil zgrajen ali rekonstruiran na podlagi gradbenega dovoljenja ali se mu je na podlagi  gradbenega dovoljenja spremenila namembnost. Gre torej za akt, katerega izdaja je vezana na uporabo objektov zgrajenih z gradbenim dovoljenjem, ter akt s katerim se potrdi skladnost gradnje tako z gradbenemu dovoljenju priloženimi projekti, kot tudi skladnost gradnje s prostorskimi akti, ki si navedeni v gradbenem dovoljenju. Postopek pridobitve uporabnega dovoljenja ureja ZGO-1 v četrtem, torej v samostojnem razdelku z naslovom „Pridobitev uporabnega dovoljenja“, vendar je ta razdelek tako kot drugi („Pridobitev gradbenega dovoljenja“) in tretji razdelek („Gradnja“) umeščen v enotni tretji del ZGO-1 z naslovom „Graditev objekta“. Navedena sistematika ZGO-1 po mnenju sodišča kaže na enotnost in usklajenost celotnega postopka gradnje, ki se začne s projektiranjem in konča s pridobitvijo uporabnega dovoljenja. Tako uporabno dovoljenje, ki po svoji naravi sicer predstavlja samostojno (upravno) odločbo, izdano v posebnem postopku, ne more glede dovoljenosti oziroma legalnosti gradnje nadomestiti gradbenega dovoljenja in te ugotovitve sodišča ne more spremeniti niti dejstvo, da zahtevi za izdajo uporabnega dovoljenja (89. člen ZGO-1) ni potrebno priložiti gradbenega dovoljenja (s tem mora po mnenju sodišča, glede na to, da izdaja uporabno dovoljenje isti organ, le-ta razpolagati sam).

Ker uporabno dovoljenje ureja vprašanje dovoljenosti uporabljanja objekta, gradbeno dovoljenje pa vprašanje dovoljenosti graditve objekta oziroma, glede na določbe 150. do 154. člena ZGO-1, tudi vprašanje dovoljenosti nadaljnjega obstoja že zgrajenega objekta, je za odločanje sodišča o zakonitosti spornega inšpekcijskega ukrepa pravno irelevantno dejstvo, da investitor, kot zatrjuje v tožbi, razpolaga s pravnomočnim dovoljenjem za uporabo spornih objektov. Dovoljenost uporabe objektov, ki temelji na določbah prvega, drugega in tretjega dela ZGO-1, po mnenju sodišča ne izključuje dopustnosti izrekanja inšpekcijskih ukrepov iz petega dela tega zakona. Kolikor ZGO-1 vprašanje (učinkov) dovoljenosti uporabe nekaterih vrst objektov v prehodnih določbah (197. do 199. člen) ureja drugače, to na odločitev v sporni zadevi ne more vplivati, saj niti po podatkih spisov niti po tožbenih navedbah sporni objekti ne sodijo v kategorijo objektov, ki jih obravnavajo te prehodne določbe. Tožba zato v tem pogledu, torej v pogledu pravnomočnega obstoja uporabnega dovoljenja, ne more biti uspešna niti s sklicevanjem na določbo 158. člena Ustave RS.“

Iz zgoraj navedenega stališča sodišča, izraženega v sodbi U 230/2007 z dne 20. 11. 2007, o pravni naravi uporabnega dovoljenja izhaja, da je uporabno dovoljenje po svoji naravi ugotovitvena odločba, ki se ne izvršuje. Navedeno pomeni, da tožena stranka iz razloga po 3. točki prvega odstavka 279. člena ZUP, uporabnega dovoljenja, ki ga je izdala Upravna enota Šentjur pri Celju, številka 351-78/2006 z dne 12. 7. 2006, ni mogla izreči za ničnega.

Glede na navedeno, je bila po presoji sodišča izpodbijana odločitev preuranjena, saj odločitev ne temelji na pravilni presoji določbe 3 točke prvega odstavka 279. člena ZUP, zato je sodišče na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, številka 105/2006 in 62/2010 – v nadaljevanju ZUS-1) tožbi ugodilo in izpodbijani akt odpravilo in zadevo vrnilo toženi stranki v ponovno odločanje.

Tožnik je ob vložitvi tožbe zahteval tudi povrnitev stroškov postopka. Sodišče je o njegovi zahtevi odločalo na podlagi določbe tretjega odstavka 25. člena ZUS-1, ki določa, da če sodišče tožbi ugodi in v upravnem sporu izpodbijani upravni akt odpravi ali ugotovi nezakonitost izpodbijanega akta, se tožniku glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov skladno s pravilnikom, ki ga izda ministrica oziroma minister, pristojen za pravosodje. Prisojeni znesek plača toženec.

Upoštevaje določbo 2. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni list RS, številka 24/2007- Pravilnik) sodišče ugotavlja, da je tožnika v upravnem sporu zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, zadeva pa je bila rešena na seji, zato je skladno z določbo drugega odstavka 3. člena Pravilnika tožniku priznalo stroške v višini 350 €, ki jim je prištelo znesek 70 €, kot znesek 20% davka na dodano vrednost.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.