sodba I U 1187/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2011-03-24

inšpekcijski postopek - ukrep gradbenega inšpektorja - nelegalna gradnja - enostavni objekt - skrajšani ugotovitveni postopek

V obravnavani zadevi gre za inšpekcijski postopek zaradi nelegalne gradnje, za katerega je v 1. odstavku 146. člena ZGO-1 določeno, da se njegovo vodenje, izrekanje ukrepov in vročanje inšpekcijskih odločb šteje za nujne ukrepe v javnem interesu v smislu ZUP in da se zato odločba lahko izda v skrajšanem postopku brez zaslišanja strank, to pomeni, da zaslišanje stranke v takem primeru ni obligatorno in njegova opustitev sama po sebi ne pomeni absolutne bistvene kršitve pravil upravnega postopka.

Ker je iz obrazložitve izpodbijane odločbe razvidno, in tega tožnica ne izpodbija, da je kozolec v obravnavanem primeru na južni strani visok 6,3 m, merjeno od nivoja raščenega terena do kapi, je to v nasprotju z 9. točko 1. odstavka 8. člena Pravilnika, po kateri dovoljena višina kozolca do 4 m, merjeno od terena do kapi. Ista določba Pravilnika tudi ne predvideva, da bi kozolec stal na armiranobetonski plošči, ki ima obenem funkcijo skeletnega nadstreška pod kozolcem stoječega objekta, kot je to v obravnavanem primeru. Če značilnosti zemljišča ne omogočajo drugačne postavitve kozolca, kot je to storila tožnica, to ne more biti razlog, da bi zanjo lahko veljala ugodnost, ki jo za enostavne objekte, ki so v času izgradnje izpolnjevali vse pogoje iz Pravilnika, predvidela določba 3. odstavka 3. člena ZGO-1, to je gradnja brez gradbenega dovoljenja.

Toženka je z izpodbijano odločbo na podlagi 152. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) tožnici izrekla inšpekcijski ukrep zaradi nelegalne gradnje in ji odredila, da po vročitvi te odločbe na zemljišču parc. št. 336/1 k.o. ... ustavi gradnjo objektov, in sicer objekta, vpetega v raščen teren, ki je na severnem delu zidan, v južnem delu pa v obliki armiranobetonskega skeletnega nadstreška, podprtega z armiranobetonskimi stebri in horizontalno povezanega z armiranobetonsko ploščo, ter lesenega dvojnega kozolca, stoječega na šestih lesenih stebrih višine 7,5 m do vrha slemena, merjeno od nivoja armiranobetonske plošče. Poleg tega ji je naložila, da v roku enega meseca od prejema te odločbe odstrani nelegalno gradnjo, za katero je izrekla tudi prepovedi iz 158. člena ZGO-1.

Iz obrazložitve odločbe je razvidno, da je gradbeni inšpektor pred izdajo odločbe zaslišal A.A., ki je med drugim povedala, da je investitorka njena hčerka B.B., da se je objekt gradil v letih 2005 in 2006 in da je bila v zvezi z gradnjo pridobljena lokacijska informacija Občine Kamnik. Na njeni podlagi gradbeni inšpektor v nadaljevanju ugotavlja, da je zemljišče parc. št. 336/1 k.o. ... kmetijsko zemljišče, da gradnja objektov na kmetijskih zemljiščih ni dopustna razen določenih pomožnih kmetijsko-gozdarskih objektov, ki jih določa Pravilnik o vrstah zahtevnih, manj zahtevnih in enostavnih objektov, o pogojih za gradnjo enostavnih objektov brez gradbenega dovoljenja in o vrstah del, ki so v zvezi z objekti in pripadajočimi zemljišči (v nadaljevanju Pravilnik). Ker na zemljišču posega ni nobene grajene kmetije in ne pogojno zazidljivega območja kmetije, sporni objekt pa je od najbližjega stanovanjskega objekta oddaljen 30 m, v zadevi ni izpolnjen pogoj iz 18. člena Pravilnika, ki poleg tega v 2. točki 1. odstavka celo določa, da so kmetijska zemljišča v varovanem območju po predpisih, ki urejajo kmetijstvo, in da na njih gradnja objekta brez gradbenega dovoljenja ni mogoča. Tudi sam kozolec ne izpolnjuje pogoja za gradnjo brez gradbenega dovoljenja, saj ni postavljen na tleh raščenega terena ampak na armiranobetonski plošči spodnjega objekta. Glede na navedeno zgrajeni objekt ne izpolnjuje dveh pogojev iz 19. člena Pravilnika, to je predpisanih dimenzij in načina gradnje objekta ter lokacijskih pogojev, ki jih glede oblikovanja in postavitve objektov določa občinski izvedbeni prostorski akt, to so Prostorski ureditveni pogoji za območje Občine Kamnik. Ker bi si tožnica za gradnjo morala pridobiti gradbeno dovoljenje, ki ga nima, je izpolnjen pogoj za izrek inšpekcijskega ukrepa zaradi nelegalne gradnje.

Upravni organ druge stopnje je v postopku odločanja o tožničini pritožbi odpravil 5. točko izreka prvostopenjske odločbe (da bo o stroških postopka v zvezi z izvršbo odločbe izdan posebni sklep) in jo nadomestil z novo 5. točko, in sicer, da bo o stroških postopka izdan poseben sklep. V preostalem delu je njeno pritožbo zavrnil. V celoti se strinja z razlogi prvostopenjskega organa in poudarja, da bi bilo v času izvajanja posega gradnjo mogoče izvesti brez gradbenega dovoljenja, če bi bila ta v skladu s predpisom iz 2. odstavka 8. člena ZGO-1, to je Pravilnikom. Tudi po zdaj veljavni Uredbi o vrstah objektov glede na zahtevnost ne gre za enostavni objekt, le takega pa je v skladu s sedaj veljavno določbo 3.a člena ZGO-1 mogoče zgraditi brez gradbenega dovoljenja. Na to nimajo vpliva vzroki za gradnjo predmetnega objekta, niti pridobljena lokacijska informacija ter namen njegove rabe.

Tožnica se s tako odločitvijo ne strinja. Navaja, da se je inšpekcijski postopek začel z ogledom 10. 11. 2009, odločba pa nato ni bila izdana v dvomesečnem roku iz 1. odstavka 222. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Prav tako je bil kršen dvomesečni rok za izdajo pritožbene odločbe iz 1. odstavka 256. člena ZUP, saj je bila pritožba vložena 27. 1. 2010, drugostopenjska odločba pa izdana šele 5. 7. 2010. Nadalje tožnica v postopku pred izdajo izpodbijane odločbe ni imela statusa stranke v postopku, saj je iz zapisnika o zaslišanju z dne 26. 11. 2009 razvidno, da sta imela tak status A.A. in C.C. kot solastnika zemljišča parc. št. 336/1 k.o. ... Ker je bila nato odločba izdana na njeno ime, iz dokumentacije, s katero razpolaga tožnica, pa ni razvidno, da ima ona status stranke v postopku, je bila s tem zagrešena bistvena kršitev pravil postopka iz 2. odstavka 237. člena ZUP. V nadaljevanju tožnica pojasnjuje razloge za gradnjo in zakaj kozolca ni mogla postaviti na mestu prej stoječega kozolca. Gradnje se je lotila v dobri veri, da gre za enostavni objekt. Meni, da je ta v skladu s Pravilnikom, saj predstavlja pomožni kmetijsko-gozdarski objekt. Zaradi geografskih značilnosti zemljišča (raščen teren, erozijsko ogroženo zemljišče) kozolca ni bilo mogoče postaviti drugače kot na armiranobetonsko ploščo, podprto s stebri, saj bi se v nasprotnem primeru kozolec takoj posedel. Poudarja, da ga bo skupaj z objektom pod njim uporabljala izključno v kmetijske namene. Pri izbiri ukrepa ni bilo upoštevano načelo sorazmernosti, kar je v nasprotju z 2. odstavku 7. člena Zakona o inšpekcijskem postopku (v nadaljevanju ZIN). Pri tem se sklicuje na 151. člen ZGO-1 in meni, da bi jo toženka morala napotiti na pridobitev gradbenega dovoljenja, saj je bila gradnja začeta kot gradnja enostavnega objekta, kasneje pa se je izkazalo, da ne izpolnjuje pogojev iz Pravilnika. Poudarja, da gre v tem primeru za mnenje komentatorjev ZGO-1. Predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi, toženki pa naloži povračilo stroškov tega postopka s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi, dodatnih razlogov pa ne navaja.

Roki za izdajo odločbe na prvi stopnji, določeni v 1. odstavku 222. člena ZUP (Uradni list RS, št. 80/99 in naslednji), po izrecni navedbi v tej določbi veljajo v primerih, kadar se začne postopek na zahtevo stranke oz. po uradni dolžnosti, če je to v interesu stranke. V obravnavanem primeru, ko gre za inšpekcijski postopek zaradi nelegalne gradnje, ki se začne po uradni dolžnosti, bi se tožnica na prekoračitev rokov za izdajo odločbe lahko sklicevala le v primeru, če bi bilo v njenem interesu, da se odločba izda najkasneje v predpisanem roku. Tega interesa tožnica v tožbi ne zatrjuje, nasprotno, v njej izraža stališče, da bi bilo treba inšpekcijski ukrep začasno odložiti ob upoštevanju načela sorazmernosti. Poleg tega pa tudi v primeru, da bi bila v zadevi podana zatrjevana kršitev pri izdaji prvostopenjske odločbe, ta ni absolutne narave (prim. 2. odstavek 237. člena ZUP), zato bi jo bilo mogoče upoštevati le v primeru, če je oz. bi lahko vplivala na odločitev. Iz tožbenih navedb kaj takega ni razvidno, kar velja tudi za zatrjevano prekoračitev roka pri izdaji pritožbene odločbe. Zato dejstvo, kar ugotavlja tudi sodišče po vpogledu v upravne spise, da je bila tožničina pritožba vložena 28. 1. 2010, o njej pa odločeno o poteku dvomesečnega roka iz 1. odstavka 256. člena ZUP, na odločitev v zadevi ne more vplivati.

Naslednji tožbeni očitek je, da tožnica v postopku pred izdajo izpodbijane odločbe ni imela statusa stranke v postopku, pri čemer ne navaja, katere njene pravice so bile s tem kršene, ampak se le posplošeno sklicuje na 2. odstavek 237. člena ZUP. Sodišče zato meni, da je treba tak primer obravnavati z vidika pravice stranke, da se pred izdajo odločbe izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za njeno izdajo, saj gre v nasprotnem za bistveno kršitev pravil postopka (3. točka 2. odstavka 237. člena ZUP). Ker pa gre v obravnavani zadevi za inšpekcijski postopek zaradi nelegalne gradnje, za katerega je v 1. odstavku 146. člena ZGO-1 (Uradni list RS, št. 110/02 in naslednji) določeno, da se njegovo vodenje, izrekanje ukrepov in vročanje inšpekcijskih odločb šteje za nujne ukrepe v javnem interesu v smislu ZUP in da se zato odločba lahko izda v skrajšanem postopku brez zaslišanja strank, to pomeni, da zaslišanje stranke v takem primeru ni obligatorno in njegova opustitev sama po sebi ne pomeni absolutne bistvene kršitve pravil upravnega postopka.

Tožnica zgolj z navedbo, da je zgradila enostavni pomožni kmetijsko-gozdarski objekt, katerega izvedba je v skladu „s klasifikacijo Pravilnika“, ne more izpodbiti obrazložene ugotovitve upravnega organa, da glede na njegove dejanske značilnosti ne gre za enostavni objekt, ki bi izpolnjeval vse pogoje iz Pravilnika (Uradni list RS, št. 114/03 in naslednji). Ker je iz obrazložitve izpodbijane odločbe razvidno, in tega tožnica ne izpodbija, da je kozolec v obravnavanem primeru na južni strani visok 6,3 m, merjeno od nivoja raščenega terena do kapi, je to v nasprotju z 9. točko 1. odstavka 8. člena Pravilnika, po kateri dovoljena višina kozolca do 4 m, merjeno od terena do kapi. Ista določba Pravilnika tudi ne predvideva, da bi kozolec stal na armiranobetonski plošči, ki ima obenem funkcijo skeletnega nadstreška pod kozolcem stoječega objekta, kot je to v obravnavanem primeru. Če značilnosti zemljišča ne omogočajo drugačne postavitve kozolca, kot je to storila tožnica, to ne more biti razlog, da bi zanjo lahko veljala ugodnost, ki jo za enostavne objekte, ki so v času izgradnje izpolnjevali vse pogoje iz Pravilnika, predvidela določba 3. odstavka 3. člena ZGO-1, to je gradnja brez gradbenega dovoljenja.

Kadar gradbeni inšpektor ugotovi obstoj katere od oblik nedovoljene gradnje, je dolžan izreči inšpekcijske ukrepe, predvidene v členih 150. in naslednjih ZGO-1. Kadar oseba gradi brez gradbenega dovoljenja, čeprav bi ga morala pridobiti, gre za nelegalno gradnjo (12.1. točka 1. odstavka 2. člena ZGO-1). V takem primeru inšpektor odredi, da se gradnja takoj ustavi ter da se že zgrajeni objekt ali del objekta v določenem roku na stroške inšpekcijskega zavezanca odstrani, vzpostavi prejšnje stanje ali drugače sanira objekt, del objekta oz. zemljišče, če vzpostavitev v prejšnje stanje ni možna (152. člen ZGO-1). Glede na navedeno je inšpekcijski ukrep, kot je bil izrečen tožnici, obvezen, saj razen ustavitve gradnje, odstranitve nelegalno zgrajenih objektov in vzpostavitve zemljišča v prejšnje stanje oz. drugačne sanacije stanja ni predvidenih drugih ravnanj. Zakonska določba gradbenemu inšpektorju ne daje pooblastila, da na podlagi konkretno ugotovljenih okoliščin, ki kažejo na nelegalno zgrajen objekt, tehta, ali izreči ukrep oz. ali namesto predpisanega izreči drugega – npr. napotiti zavezanca, da pridobi gradbeno dovoljenje. Ker gre za specialno določbo v razmerju do določb ZIN (Uradni list RS, št. 56/02 in naslednji), je neutemeljeno sklicevanje na 2. odstavek 7. člena ZIN, po katerem inšpektor pri izbiri ukrepov ob upoštevanju teže kršitve izreče ukrep, ki je za zavezanca ugodnejši, če je s tem dosežen namen predpisa. ZGO-1 predvideva napotitev zavezanca na pridobitev odločbe (spremenjenega gradbenega dovoljenja) le v primeru neskladne gradnje (153. člen ZGO-1), torej takrat, ko je investitor sicer pridobil gradbeno dovoljenje, gradnjo pa izvaja v neskladju z njim. Tožnica se neutemeljeno sklicuje na 151. člen ZGO-1, ki določa posebne pogoje za začasno odložitev inšpekcijskega ukrepa v primerih, ko je investitor pridobil gradbeno dovoljenje, začel z gradnjo po njegovi dokončnosti, gradbeno dovoljenje pa je bilo nato odpravljeno. Prav tako tožnica povsem neobrazloženo zatrjuje, da se je gradnja njenega objekta začela kot gradnja enostavnega objekta in da se je šele kasneje izkazalo, da ne izpolnjuje v Pravilniku določenih pogojev, zaradi česar se ne more sklicevati na vsebino komentarja Zakona o graditvi objektov (avtorjev J. Breznik, J. Duhovnik in A. Kmecl, GV Založba, Ljubljana 2010, str. 292) k 152. členu ZGO-1.

Ker je sodišče ugotovilo, da tožba ni utemeljena, jo je v skladu z določbo 1. odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06 in naslednji; v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.