sodba I U 108/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-11-04

komunalni prispevek - odmera komunalnega prispevka - pravna podlaga za odmero komunalnega prispevka - vezanost upravnega organa na napotke sodišča - vezanost na pravno mnenje sodišča

Ker Uredba o vsebini programa opremljanja zemljišč za gradnjo določa vsebino in obliko programa opremljanja zemljišč za gradnjo ter ureja druga vprašanja, povezana s pripravo in sprejemanjem programa opremljanja (1. odstavek 1. člena), ne more biti neposredna podlaga za odmero komunalnega prispevka. ZPNačrt za že začete postopke pred svojo uveljavitvijo ni predvidel in uredil položaja, ko občine na podlagi prej veljavnega ZUreP-1 niso sprejele programov opremljanja, kar pomeni, da postopkov ni mogoče končati v skladu s 1. odstavkom 108. člena ZPNačrt. Zato je ob upoštevanju načela zakonitosti iz 6. člena ZUP tudi v teh postopkih mogoča edino rešitev, da občina po sprejemu občinskega prostorskega načrta odmeri komunalni prispevek po določbah ZPNačrt.

Dolžnost upravnega organa, da v skladu s 4. odstavkom 64. člena ZUS-1 upošteva stališča, izražena v sodbi, ne more biti absolutna, saj lahko upravni organ v ponovljenem postopku ugotovi in navede razloge, zakaj ni ravnal v skladu z mnenjem sodišča.

Tožbi se ugodi, odločba Občine Litja št. 353-38/2005 z dne 4. 11. 2009 se odpravi in se zadeva vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek.

Toženka je tožniku dolžna povrniti 350 EUR stroškov tega postopka v 15 dneh, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka je z izpodbijano odločbo tožniku odmerila komunalni prispevek v višini 69.527,05 EUR zaradi gradnje skladiščnega objekta na zemljiščih v k.o. ... Iz obrazložitve je razvidno, da je tožnik 19. 4. 2005 vložil zahtevo za odmero komunalnega prispevka, o kateri je bilo do sedaj večkrat odločeno meritorno, in sicer s prvostopenjskima odločbama z dne 6. 6. 2005 in 18. 5. 2007, v postopku reševanja pritožbe zoper slednjo pa z drugostopenjsko odločbo z dne 18. 6. 2007. V nadaljevanju obrazložitve toženka pojasnjuje pravno podlago za odmero komunalnega prispevka, ki jo je treba upoštevati na dan ponovnega odločanja v tej zadevi. Glede na določbo 108. člena Zakona o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju ZPNačrt) je treba komunalni prispevek odmeriti na podlagi določb Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-1) in na njegovi podlagi sprejetega Pravilnika o merilih za odmero komunalnega prispevka (v nadaljevanju Pravilnik/04) in Uredbe o vsebini programa opremljanja zemljišč za gradnjo (v nadaljevanju Uredba/04). Navedena uredba med drugim določa, da se ne glede na njene določbe na območjih obstoječe komunalne infrastrukture, za katero je bil sprejet program opremljanja v skladu z Navodilom o vsebini programa opremljanja stavbnih zemljišč, višina skupnih stroškov opremljanja določi na podlagi podatkov iz tako sprejetega programa opremljanja. V skladu s tem navodilom je bil usklajen Odlok o povprečni gradbeni ceni stanovanj, povprečnih stroških komunalnega urejanja stavbnih zemljišč, vrednosti stavbnega zemljišča in plačilu sorazmernega dela stroškov za pripravo in opremljanje stavbnega zemljišča v Občini Litija (v nadaljevanju Odlok o povprečnih stroških komunalnega urejanja stavbnih zemljišč), na podlagi katerega se določi višina skupnih stroškov opremljanja. Iz tega odloka je razvidno, da povprečni stroški za kolektivno komunalno rabo znašajo 19,81 EUR/m2, za individualno komunalno rabo pa 21,97 EUR/m2. Upravni organ še pojasnjuje način izračuna povprečnih stroškov kolektivne in individualne komunalne rabe, pri čemer je za konkretni primer upoštevana lokacija objekta v prvem območju (faktor 1,00), poslovna namembnost objekta (faktor 0,40) in njegova koristna površina v izmeri 9.696,70 m2. Višina izračunanega komunalnega prispevka je prikazana v tabeli, ki je priloga odločbi, in predstavlja seštevek povprečnih stroškov individualne in kolektivne komunalne rabe.

Upravni organ druge stopnje je tožnikovo pritožbo zavrnil in potrdil razloge izpodbijane odločbe. Pri tem pojasnjuje, da komunalnega prispevka ni mogoče odmeriti le na podlagi ZUreP-1, saj ta ne vsebuje meril za izračun komunalnega prispevka. Ta so bila določena v Pravilniku/04 in Uredbi/04. Po slednji se je višina stroškov opremljanja lahko določila na podlagi podatkov iz programa opremljanja, sprejetega v skladu z Navodilom o vsebini programa opremljanja stavbnih zemljišč. V skladu s tem navodilom se je uskladil Odlok o povprečnih stroških komunalnega urejanja stavbnih zemljišč, zato se je lahko komunalni prispevek odmeril na njegovi podlagi. Zaradi tega je neutemeljena tožnikova navedba, da v zadevi odloka ni mogoče uporabiti in da je ta v nasprotju z zakonom in podzakonskimi predpisi.

Tožnik se s tako odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da upravni organ v ponovljenem postopku ni upošteval navodila Upravnega sodišča iz sodbe opr. št. U 1414/2007 z dne 5. 6. 2009, da je treba o odmeri komunalnega prispevka odločiti neposredno na podlagi zakona. S tem je kršil določbe 4. in 5. odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Organ namreč sam priznava, da komunalnega prispevka ni mogoče odmeriti na podlagi zakona, kar po tožnikovem mnenju pomeni, da nima nikakršne podlage za odmero, zaradi česar bi moral izdati odločbo z ugotovitvijo, da se komunalni prispevek ne odmeri. Tako pa toženka vse od leta 2005 zadržuje tožnikova sredstva, ki jih je plačal na podlagi njenih povsem očitno nezakonitih odločb. Tožnik nadalje poudarja, da toženka v zadevi ne bi smela uporabiti Odloka o povprečnih stroških komunalnega urejanja stavbnih zemljišč. Ta je namreč prenehal veljati 25. 1. 1999 na podlagi določbe 1. odstavka 57. člena Zakona o stavbnih zemljiščih (v nadaljevanju ZSZ/97) z uveljavitvijo Navodila o vsebini programa opremljanja stavbnih zemljišč in Navodila za izračun komunalnega prispevka. Od tega datuma dalje se je komunalni prispevek odmerjal po predpisih iz 3. in 4. odstavka 42. člena ZSZ/97. Ker toženka ni izpolnila svoje obveznosti iz 4. odstavka 42. člena ZSZ/97, saj ni sprejela predpisa, s katerim bi podrobneje določila merila za odmero komunalnega prispevka, ni bilo podlage za odmero, na kar določbe ZUreP-1 in ZPNačrt nimajo nikakršnega vpliva. V nadaljevanju tožnik še pojasnjuje, da tudi v primeru, če Odlok o povprečnih stroških komunalnega urejanja stavbnih zemljišč ne bi nehal veljati, ga ne bi bilo mogoče uporabiti, saj je v nasprotju z zakonom in podzakonskimi predpisi. Predlaga, da sodišče po opravljeni glavni obravnavi izpodbijano odločbo odpravi in odloči, da tožnik v obravnavanem primeru ni dolžan plačati komunalnega prispevka, podrejeno, da izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne toženki v ponovni postopek. Zahteva tudi povračilo stroškov tega postopka s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka v odgovoru na tožbo še enkrat pojasnjuje, zakaj je kot podlago za izdajo izpodbijane odločbe uporabila ZUreP-1 in na njegovi podlagi sprejeta Pravilnik/04 in Uredbo/04 ter Odlok o povprečnih stroških komunalnega urejanja stavbnih zemljišč. Slednjega je namreč uskladila tako z ZSZ/97 kot tudi z Navodilom o vsebini programa opremljanja stavbnih zemljišč. Nadalje meni, da bo sodišče v primeru, če ne bo zavrglo tožbenega zahtevka ali bi mu celo ugodilo, dovolilo razpolaganje z zahtevkom, ki je v nasprotju s prisilnimi predpisi in moralnimi pravili. Po njenem mnenju je tožnik priznal komunalni prispevek in se strinjal z njegovo odmero s tem, ko ga je plačal. Ker si ni pridržal pravice do vračila, pa je izgubil pravni interes za kakršnokoli pravno sredstvo, tako tudi za vodenje predmetnega upravnega spora. Poudarja, da je tožnik na podlagi plačanega komunalnega prispevka pridobil gradbeno dovoljenje, sedaj pa želi doseči vračilo plačanega, pri čemer bi mu gradbeno dovoljenje obveljalo. To pa po njenem mnenju kaže, da tožnik želi izigrati zakon. Predlaga, da sodišče zaradi pomanjkanja pravnega interesa zavrže tožbo, podrejeno, da jo zavrne. Zahteva povračilo stroškov tega postopka.

V zadevi ni sporno, da se je obravnavani postopek odmere komunalnega prispevka začel z vlogo z dne 19. 4. 2005, torej pred sprejemom ZPNačrt (Uradni list RS, št. 33/07 in naslednji), ki je v skladu z določbo 113. člena začel veljati 28. 4. 2007. Položaj pred uveljavitvijo ZPNačrt začetih upravnih postopkov za odmero komunalnega prispevka je navedeni zakon uredil v 1. odstavku 108. člena in zanje določil, da se končajo po doslej veljavnih predpisih. Do uveljavitve ZPNačrt je področje komunalnega prispevka urejal ZUreP-1 (Uradni list RS, št. 110/02 in naslednji), ki je v 2. odstavku 143. člena predpisal, da se komunalni prispevek določi na podlagi programa opremljanja in da minister za prostor določi merila za oblikovanje cene komunalno opremljenega zemljišča ter za odmero komunalnega prispevka (2. odstavek 146. člena ZUreP-1). Nato je vlada na podlagi pooblastila iz 3. odstavka 140. člena ZUreP-1 z Uredbo/04 (Uradni list RS, št. 117/04 z dne 29. 10. 2004) določila, kakšna mora biti vsebina in oblika programa opremljanja, minister za okolje pa je sprejel Pravilnik/04 (Uradni list RS, št. 117/04) kot predpis iz 2. odstavka 146. člena ZUreP-1. Tako uredba kot pravilnik sta začela veljati 20. 7. 2005 (17. člen Pravilnika/04 in 25. člen Uredbe/04).

Poleg navedenega je ZUreP-1 v 2. odstavku 179. člena določil prehodno obdobje, v katerem je bilo mogoče komunalni prispevek odmerjati po dotlej veljavnih predpisih in na podlagi starih programov opremljanja – torej tistih, sprejetih na podlagi ZSZ/97 (Uradni list RS, št. 44/97 in naslednji). V skladu z navedeno določbo se je komunalni prispevek odmerjal po dotlej veljavnih predpisih vse do uveljavitve predpisa iz 2. odstavka 146. člena ZUreP-1 (Pravilnika/04), torej do 20. 7. 2005. Poleg tega je po preteku dveh let od sprejema predpisa iz 3. odstavka 140. člena  ZUreP-1 (torej Uredbe/04) predstavljal dopustno podlago za odmero le program opremljanja, pripravljen v skladu z Uredbo/04.

Glede na navedeno sodišče ugotavlja, da je pravilno toženkino stališče, da je podlaga za izdajo izpodbijane odločbe ZUreP-1 in Pravilnik/04, nepravilno pa je njeno sklicevanje na Uredbo/04, saj bi na njeni podlagi v dveh letih po njenem sprejemu morala sprejeti program opremljanja, pripravljen v skladu s to uredbo. Ker Uredba/04 določa vsebino in obliko programa opremljanja zemljišč za gradnjo ter ureja druga vprašanja, povezana s pripravo in sprejemanjem programa opremljanja (1. odstavek 1. člena), ne more biti neposredna podlaga za odmero komunalnega prispevka. Zato tudi ni mogoče neposredno uporabiti njenega 21. člena, na vsebino katerega se sklicuje toženka, in ki določa, da se lahko na območjih obstoječe komunalne infrastrukture, za katere je bil sprejet program opremljanja v skladu z Navodilom o vsebini programa opremljanja stavbnih zemljišč (Uradni list RS, št. 4/99), višina skupnih stroškov opremljanja določi na podlagi podatkov iz tako sprejetega programa opremljanja. Prikaz višine skupnih stroškov je namreč sestavni del prikaza investicij v gradnjo komunalne infrastrukture (10. člen Uredbe/04), s tem pa tudi sestavni del samega programa opremljanja (1. odstavek 5. člena). Določba 21. člena je tako omogočala, da se je v novem programu opremljanja, sprejetem na podlagi ZUreP-1 oz. Uredbe/04, višina skupnih stroškov opremljanja določila na podlagi podatkov iz starega programa opremljanja (sprejetega na podlagi ZSZ/97 oz. Navodila o vsebini programa opremljanja stavbnih zemljišč). Niso pa bili skupni stroški opremljanja tisti, ki jih je občina smela“preliti“ v komunalni prispevek:  za njegovo odmero so bili namreč relevantni t.i. obračunski stroški, katerih višina se je izračunala tako, da so se od skupnih stroškov investicije odštela sredstva, ki jih je občina za njeno izvedbo pridobila iz drugih virov (2. odstavek 11. člena). Izračunane obračunske stroške je bilo nato treba za potrebe odmere komunalnega prispevka preračunati na enoto mere, ki se je uporabljala pri odmeri komunalnega prispevka (1. odstavek 12. člena Uredbe/04). Tudi s tega vidika je odločba, ki se sklicuje na višino skupnih stroškov opremljanja in v zvezi s tem uporabljenega Odloka o o povprečnih stroških komunalnega urejanja stavbnih zemljišč (Uradni list RS, št. 2/96 in naslednji), nepravilna.

Neutemeljeno je tožbeno stališče in s tem v zvezi povezana zahteva, naj sodišče ugotovi, da tožnik ni dolžan plačati komunalnega prispevka. Gre namreč za investitorjevo obveznost (da plača) na eni in za pravico občine (da odmeri in prejme plačilo) na drugi strani, ki jo določa zakon (1. odstavek 143. člena ZUreP-1, sedaj 1. odstavek 79. člena ZPNačrt). Toženka je torej upravičena zaračunati komunalni prispevek zavezancu za njegovo plačilo, to je vsakokratnemu investitorju objekta (144. člen ZUreP-1, 80. člen ZPNačrt). Če te svoje pravice ne more udejaniti zaradi razlogov, ki so na njeni strani (npr. zaradi nesprejetega programa opremljanja po določbah ZUreP-1), je podana dejanska ovira za odmero, ne mora pa ta okoliščina imeti za posledico ugotovitve, da ne obstoji dolžnost plačila, saj bi bilo to v nasprotju z zakonom.

Sodišče ob tem dodaja, da navedeni tožbeni ugovor opozarja na problematiko, ko občine kljub preteklim zakonskim zahtevam niso sprejele predpisov, potrebnih za odmero komunalnega prispevka, česar pa ZPNačrt ne ureja v celoti. Konkretno, ZPNačrt za že začete postopke pred svojo uveljavitvijo ni predvidel in uredil položaja, ko občine na podlagi prej veljavnega ZUreP-1 niso sprejele programov opremljanja, kar, kot rečeno, pomeni, da postopkov ni mogoče končati v skladu s 1. odstavkom 108. člena ZPNačrt. Zato je ob upoštevanju načela zakonitosti iz 6. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99 in naslednji; v nadaljevanju ZUP) po mnenju sodišča tudi v teh postopkih mogoča edino rešitev, da občina po sprejemu občinskega prostorskega načrta (OPN) odmeri komunalni prispevek po določbah ZPNačrt. Občina je tako dolžna v 6 mesecih po uveljavitvi OPN sprejeti program opremljanja, vključno s podlagami za odmero komunalnega prispevka za vso obstoječo komunalno opremo na območju celotne občine, v nasprotnem primeru pa bo komunalni prispevek odmerjala na podlagah, ki jih s pravilnikom določi minister, pristojen za prostor (11. odstavek 79. člena ZPNačrt).

Neutemeljeno je tudi tožbeno stališče, da je izpodbijana odločba nezakonita, ker upravni organ v ponovljenem postopku ni upošteval navodila sodišča in s tem kršil določbo 4. odstavka 64. člena ZUS-1 (Uradni list RS, št. 105/06 in naslenji), ki določa, da je organ v ponovnem postopku vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava.

Po mnenju sodišča dolžnost upravnega organa, da upošteva stališča, izražena v sodbi, ne more biti absolutna, saj lahko upravni organ v ponovljenem postopku ugotovi in navede razloge, zakaj ni ravnal v skladu z mnenjem sodišča. Če sodišče v ponovnem upravnem sporu presodi, da so bili ti razlogi utemeljeni, ne gre za kršitev omenjene določbe ZUS-1, ki bi vplivala na zakonitost odločitve.

Sodišče v zvezi s tem ugotavlja, da je bila izpodbijana odločba izdana v ponovljenem postopku, potem ko je to sodišče s sodbo opr. št. U 1414/2007-8 z dne 5. 6. 2009 odpravilo drugostopenjsko odločbo z dne 18. 6. 2007 in zadevo vrnilo v ponovni postopek. V sodbi je zavzelo stališče, da je upravni organ komunalni prispevek odmeril na podlagi predpisov, ki ob odločanju (18. 6. 2007) nista več veljala. Pri tem se je sklicevalo na določbo 2. odstavka 179. člena ZUreP-1, ki je odmero po dotlej veljavnih predpisih izrecno omejila na čas do uveljavitve predpisa iz 2. odstavka 146. člena ZUreP-1, to je Pravilnika/04. Ta je sicer v 2. odstavku 14. člena določil, da se vsi postopki odmere, ki so bili začeti pred uveljavitvijo tega pravilnika, končajo po do tedaj veljavnih predpisih, vendar je taka določba po stališču v sodbi v neskladju z določbo 2. odstavka 179. člena ZUreP-1. Zato je sodišče naložilo, da toženka v ponovljenem postopku odloči oz. odmeri komunalni prispevek neposredno na podlagi zakona.

Kot je razvidno iz razlogov izpodbijane odločbe, toženka pojasnjuje, zakaj ni mogla ravnati v skladu z navedeno zahtevo. Sodišče se z njenim stališčem, da neposredna odmera ni mogoča, ker zakon ne določa podrobnejših meril za odmero, v celoti strinja. Prav iz tega razloga je v 2. odstavku 146. člena ZUreP-1 napotil na sprejem ustreznega podzakonskega predpisa, občinam pa naložil sprejem programov opremljanja.

Nepravilno pa je tudi stališče toženke, da tožnik zaradi plačila komunalnega prispevka po prvi odločbi o odmeri komunalnega prispevka z dne 6. 6. 2005, ki je bila kasneje odpravljena, nima pravnega interesa za vodenje tega upravnega spora, ker da si ob samem plačilu ni pridržal pravice do vračila. Nobena zakonska določba ne opredeljuje plačila komunalnega prispevka kot oviro za vložitev pritožbe zoper odmerno odločbo, v primeru neugodno končanega upravnega postopka pa tudi za vložitev tožbe v upravnem sporu. Po določbi 1. odstavka 190. člena Obligacijskega zakonika (v nadaljevanju OZ) je namreč tisti, kdor je bil brez pravnega temelja obogaten na škodo drugega, dolžan vrniti prejeto. Zato je interes tistega, ki je plačal komunalni prispevek, a vseeno vložil tudi pravno sredstvo, v tem, da dokaže, da je občina neupravičeno (brez pravnega temelja) prejela denarna sredstva, in nato v civilnem sodnem postopku zahteva vračilo. Šele v tem postopku pa se ugotavlja, ali niso morebiti podane okoliščine, zaradi katerih tožnik ne more zahtevati vrnitve, in so določene v 191. členu OZ, med drugim, če nekdo kaj plača, čeprav ve, da ni dolžan, razen če si je pridržal pravico zahtevati nazaj, ali če je plačal, da bi se izognil sili. Okoliščina, ki jo zatrjuje toženka, in sicer da si tožnik ni pridržal pravice zahtevati nazaj, bo zato predmet preizkusa v morebitnem pravdnem postopku, prav tako kakor tudi to, ali ni tožnik morda plačal, da bi se izognil sili, glede na to, da je bil to pogoj za izdajo gradbenega dovoljenja. Navedene okoliščine zato ne morejo biti podlaga za zatrjevanje pomanjkanja tožnikovega pravnega interesa za vložitev tožbe in posledično za njeno zavrženje.

Ker je sodišče ugotovilo, da je bilo v zadevi nepravilno uporabljeno materialno pravo (1. odstavek 108. člena ZPNačrt v zvezi z 2. odstavkom 179. člena ZUreP-1), je tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo (4. točka 1. odstavka 64. člena ZUS-1) in zadevo vrnilo upravnemu organu prve stopnje v ponovno odločanje (4. odstavek istega člena ZUS-1). Pri tem opozarja, da po določbi 35. člena ZUP v postopku ne sme odločati ali opravljati posameznih dejanj pooblaščena uradna oseba, če je bila udeležena v postopku na prvi stopnji. Iz upravnih aktov obeh stopenj je razvidno, da je odločbo na prvi stopnji pripravil A.A., ki je vodil tudi pritožbeni postopek. Ker v obravnavanem primeru morebitna ugotovitev, da je šlo za bistveno kršitev pravil upravnega postopka iz 6. točke 2. odstavka 237. člena ZUP, ne vpliva na odločitev v sami zadevi, tožnik pa se na to kršitev v tožbi ni skliceval in tožba v zvezi s tem nima dejanskih navedb, sodišče le opozarja na to okoliščino v izogib morebitni kršitvi v ponovljenem postopku.

Ker med strankama ni bilo sporno dejansko stanje ampak uporaba prava, je sodišče odločitev sprejelo na seji (1. odstavek 59. člena ZUS-1).

Ker je sodišče ugodilo tožbi in odpravilo izpodbijani upravni akt, je tožnik v skladu z določbo 3. odstavka 25. člena ZUS-1 upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/07; v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnico pa je v postopku zastopala odvetniška družba, se mu priznajo stroški v višini 350 EUR (2. odstavek 3. člena pravilnika). V skladu z določbo 5. člena Pravilnika se pri določitvi in povrnitvi stroškov tožnikom ne uporabljajo določbe drugih predpisov, razen v primeru, če bi v postopku nastali tudi stroški prič, izvedencev in tolmačev, ko se ti povrnejo v skladu z Zakonom o pravdnem postopku (ZPP) in na njegovi podlagi izdanih podzakonskih predpisov.

Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (1. odstavek 299. člena OZ; tako tudi načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča RS z dne 13. 12. 2006) in ne od izdaje te sodbe dalje, kot je to zahteval tožnik.

Uredba o vsebini programa opremljanja zemljišč za gradnjo člen 		  1, 1/1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.