sodba I U 1646/2009
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-03-25

gradbeno dovoljenje - soglasje k projektnim rešitvam - skladnost gradnje s prostorskim aktom - upravni postopek - preizkus odločbe po uradni dolžnosti - pooblastila drugostopenjskega organa v zvezi s pritožbo

Določbe 50.a člena ZGO-1, ki urejajo izdajo soglasij v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja, ne dajejo podlage za stališče, da je s soglasjem, ki ga na podlagi projektnih pogojev izda pristojni soglasodajalec, na kakršen koli način odločeno o skladnosti nameravane gradnje s prostorskim aktom ali da so s takim soglasjem celo interpretirane določbe takega akta. Drugostopenjski upravni organ ima zato, da v upravnem postopku ne bi bila izdana nezakonita odločba, tako v postopku odločanja o pritožbi, kot celo po njem, zelo široka pooblastila, saj lahko pod določenimi pogoji reši zadevo tudi v obsegu, ki presega meje preizkusa iz 247. člena ZUP oziroma spremeni odločbo v škodo pritožnika (253. člen ZUP).

Ministrstvo za okolje in prostor je z izpodbijano odločbo kot drugostopenjski upravni organ odpravilo gradbeno dovoljenje Upravne enote Ljubljana, Izpostave Bežigrad, št. 351-1040/2007-3100-47 z dne 30. 4. 2009 v delu, s katerim je bila dovoljena gradnja objektov ... in ... s pripadajočo zunanjo, prometno in komunalno ureditvijo na delu zemljišč parc. št. ... in parc. št. ..., obe k.o. Stožice, in v tem obsegu zavrnilo zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja, v ostalem delu pa je zavrnilo pritožbo zoper navedeno gradbeno dovoljenje. Ker se tožba nanaša izključno na del izpodbijane odločbe, s katerim je bilo navedeno gradbeno dovoljenje deloma odpravljeno in zahteva za njegovo izdajo zavrnjena, sodišče v nadaljevanju povzema obrazložitev izpodbijane določbe zgolj v tem obsegu.

V tem delu obrazložitve drugostopenjski upravni organ med drugim navaja, da se obravnavana gradnja nahaja v morfološki enoti 2D/2 območja urejanja BS 4/2 Stožice, za katero velja Odlok o prostorskih ureditvenih pogojih za območji urejanja BS 4/2 Stožice in BK 4/2 kmetijske površine (Uradni list RS, št. 5/94, 11/94 in 34/96, dalje PUP). Kasnejši Odlok o prostorsko ureditvenih pogojih za območje obrobja Dunajske ceste od Bežigrajskega dvora do Ruskega carja (Uradni list RS, št. 45/2000) je sicer razveljavil nekatere določbe PUP, vendar se razveljavljene določbe ne nanašajo na morfološko enoto 2D/2, temveč na druge morfološke enote, zato je treba skladnost obravnavane gradnje s prostorskim ureditvenim aktom presojati izključno na podlagi PUP. Po določbi 5. člena PUP morajo vsi posegi v prostor upoštevati regulacijske elemente, prikazane na regulacijski karti, če pa ti elementi ne omejujejo posega v prostor, je treba upoštevati vsaj 5 m odmika od zunanjega roba hodnika za pešce ali vsaj 7 m odmika od roba cestišča. Drugostopenjski upravni organ ugotavlja, da iz projekta, priloženega zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja izhaja, da je gradnja objekta ... predvidena v oddaljenosti 3,6 m, gradnja objekta ... pa v oddaljenosti 4,8 m od parc. št. ... k.o. Stožice, po kateri poteka javna pot ..., ki je predvidena za razširitev. PUP na obravnavanem območju ob poti ... ne določa gradbene linije ne gradbene meje, zato bi morala biti objekta po prej navedeni določbi PUP odmaknjena vsaj 7 m od roba cestišča oziroma 5 m od predvidnega hodnika za pešce. Stališče prvostopenjskega upravnega organa, da je manjši odmik dovoljen zaradi pridobljenega soglasja MOL, Oddelka za gospodarske javne službe in promet, je napačno, saj PUP ne daje MOL pristojnosti, da bi v postopku izdaje gradbenega dovoljenja dovolila manjše odmike od javnih poti in cest, kot jih določa PUP. V tem delu je zato po stališču drugostopenjskega upravnega organa prvostopenjski organ zmotno ugotovil dejansko stanje in napačno uporabil materialni predpis, zato je gradbeno dovoljenje nezakonito v delu, s katerim je bila v neskladju s določbo 5. člena PUP dovoljena gradnja objektov ... in ... v oddaljenosti 3,6 m oziroma 4,8 m od parc. št. ... k.o. Stožice, ki je javna pot. Drugostopenjski organ je zato gradbeno dovoljenje v delu, ki se nanaša na gradnjo navedenih dveh objektov, odpravil in iz istih razlogov zavrnil zahtevo za njegovo izdajo.

Tožeča stranka se s to odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo, v kateri med drugim navaja, da je bilo v 12. členu prej veljavnega Zakona o urejanju prostora določeno, da je za predpisovanje podrobnejših meril in pogojev za urejanje prostora na območju občine pristojna občina in ne država, zato je tudi interpretacija pravnih aktov občine z obvezujočo razlago v domeni občine in ne države. Tudi Zakon o urejanju naselij in drugih posegov v prostor ter Zakon o urejanju prostora dajeta pristojnost določanja prostorskih pogojev pri umeščanju objektov v prostor občinam, ki to materijo urejajo s prostorskimi ureditvenimi pogoji, izdajanjem soglasij in vodenjem prostorske politike. Razmejevanje cestnega sveta oziroma površin v javni rabi od ostalih območij oziroma površin v zasebni ravni je v obravnavanem primeru urejeno v 5. členu PUP, ki pa se ni nikoli izvajal na podlagi jezikovne razlage, ki jo uporablja tožena stranka, saj je bil pogoj skrajno nevzdržen in se je „skozi prakso in čez čas de facto spremenil“. To dokazuje tudi praksa občin pri določanju izjem od pravila v 5. členu z dajanjem soglasij, kakršno je bilo izdano tudi v obravnavanem primeru. Mestna občina Ljubljana, Oddelek za gospodarske javne službe, je s soglasjem glede manjšega odmika od javne ceste pravno pravilno naredila izjemo od pravila 5. člena PUP, saj je določanje teh pogojev v njeni pristojnosti. PUP kljub nevzdržnemu pravilu ni bil spremenjen, saj je postopek spreminjanja prostorskih ureditvenih pogojev dolgotrajen, zato se je razvila upravna praksa z dajanjem soglasij. V pripravi je občinski podrobni prostorski načrt, katerega grafično prilogo tožeča stranka prilaga k tožbi, iz nje pa izhaja, da označuje regulacijska črta le tisti del parc. št. ... k.o. Stožice, ki meji na parc. št. ... k.o. Stožice, v nadaljevanju pa cesta ... ni več opredeljena kot javna pot, ki je varovana z regulacijo in predstavlja del zazidljivega območja. Tožeča stranka poudarja, da je opisana upravna praksa določanja prostorskih pogojev uveljavljena, zato se je nanjo zanesla in je protiustavno in nezakonito, „da se tožeči stranki ne omogoči enako obravnavanje pred državnimi organi, saj sta načeli pravne države in enakosti pred zakonom ustavno pravni načeli, ki jih mora naslovno sodišče obvarovati“.

Poleg tega je po mnenju tožeče stranke drugostopenjski organ prekoračil svoja pooblastila, ko je odločal po uradni dolžnosti. Pritožbo sta namreč vložila stranska udeleženca, ki sta lastnika zemljišč severno od parc. št. ... k.o. Stožice, parc. št. ... k.o. Stožice, ki je javna pot ..., pa ne spada v vplivno območje, v katerem lahko pritožnika varujeta svoje pravice in pravne koristi. Tožeča stranka sodišču zato predlaga, naj tožbi ugodi, izpodbijano odločbo v izpodbijanem obsegu odpravi ter v tem delu vrne organu druge stopnje v ponoven postopek, poleg tega pa naj tožeči stranki prizna povrnitev stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Sodišče je tožbo vročilo toženi stranki in prizadeti stranki A.A. Tožena stranka je sodišču dostavila upravne spise, ki se nanašajo na obravnavano zadevo, na tožbo pa vsebinsko ni odgovorila.

Prizadeta stranka A.A. je v svojem odgovoru na tožbo ponovila del razlogov iz obrazložitve izpodbijane odločbe, poleg tega pa je navedla še, da se tožeča stranka napačno sklicuje na soglasje MOL, Oddelka za gospodarske javne službe in promet. Dolžnost soglasodajalca je le da preveri, ali so projektne rešitve skladne z veljavnimi prostorsko ureditvenimi pogoji, ki predpisujejo odmike tudi iz drugih urbanističnih razlogov, ne le prometnih. Dikcija veljavnega PUP glede odmikov je jasna, tako da ni potrebna ne možna nikakršna drugačna razlaga. Soglasodajalec ni pooblaščen za spreminjanje veljavnih prostorsko ureditvenih pogojev, ki jih je mogoče spremeniti le po predpisanem postopku. Prizadeti stranki ni znano, da bi obstajala praksa spreminjanja določb prostorskih aktov z upravnimi soglasji, tožeča stranka pa tega ni z ničemer dokazala. Tudi navedbe tožeče stranke v zvezi s predlogi nove prostorske ureditve za obravnavano območje so za ta postopek brezpredmetne, saj se o pridobitvi in veljavnosti gradbenega dovoljenja odloča na podlagi veljavnih prostorskih aktov. Prizadeta stranka v nadaljevanju odgovora na tožbo obsežno in podrobno povzema svoje navedbe iz pritožbe zoper deloma odpravljeno gradbeno dovoljenje, ki pa se v ničemer ne nanašajo na tožbene navedbe, zato jih sodišče ne povzema.

Po določbi 1. točke 1. odstavka 66. člena ZGO-1 mora pristojni upravni organ za gradbene zadeve, preden izda gradbeno dovoljenje (med drugim) preveriti tudi, ali je projekt izdelan v skladu s prostorskim aktom. Prostorski akt v tej zadevi je PUP, ki v 8. odstavku 5. člena določa, da mora biti novograjeni objekt  v primeru, če regulacijski elementi ne omejujejo posega v prostor, oddaljen vsaj 5 m od zunanjega roba hodnika za pešce ali vsaj 7 m od roba cestišča.

Med strankami ni sporno, da odmik obravnavanih objektov od javne ceste ni v skladu z navedeno določbo PUP. Ob tem sodišče že uvodoma ugotavlja, da je določba PUP, na katero je drugostopenjski upravni organ oprl svojo odločitev povsem jasna in nedvoumna, tako da ne pušča prostora za kakršno koli razlago.

Tudi če je razlaga predpisa, ki je podlaga za odločanje, potrebna, pa je to v konkretnih upravnih postopkih del odločanja v postopku, tako da to razlago lahko opravi le organ, pristojen za  odločanje. V gradbenih zadevah, kot je obravnavana, je to na prvi stopnji upravna enota, na katere območju leži nepremičnina, ki je predmet izdaje gradbenega dovoljenja, na drugi stopnji pa pristojno ministrstvo (24. člen ZGO-1). „Razlaga“ oziroma „upravna praksa“, na kakršno se sklicuje tožeča stranka, po svoji vsebini pomeni spremembo PUP, torej materialnega predpisa, to pa lahko veljavno opravi le pristojen normodajni organ v predpisanem postopku, kot pravilno opozarja tudi prizadeta stranka.

Sodišče dodaja še, da določbe 50.a člena ZGO-1, ki urejajo izdajo soglasij v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja, ne dajejo nikakršne podlage za stališče, da je s soglasjem, ki ga na podlagi projektnih pogojev izda pristojni soglasodajalec, na kakršen koli način odločeno o skladnosti nameravane gradnje s prostorskim aktom ali da so s takim soglasjem celo interpretirane določbe takega akta. Za odločanje o tem vprašanju je namreč na podlagi prej navedenega 1. odstavka 66. člena ZGO-1 pristojen izključno organ, pristojen za gradbene zadeve. Soglasje Mestne uprave MOL, na katerega se sklicuje tožeča stranka (šifra 351-396/06-2-TP z dne 12. 4. 2006), pa predstavlja prav takšno soglasje, namreč soglasje po 50.a členu ZGO-1, saj se v zvezi s projektnimi pogoji (šifra 351-1220/05-2 TP z dne 14. 9. 2005) nanaša zgolj na prometno in deloma komunalno ureditev v zvezi z obravnavanim objektom. Sodišče zato ugotavlja, da je drugostopenjski upravni organ ravnal pravilno in zakonito, ko je določbe PUP ne glede na navedeno soglasje upošteval tako kot so zapisane in na njihovi podlagi ugotovil, da predloženi projekt za nameravano gradnjo ni izdelan v skladu s prostorskim aktom, da torej niso izpolnjeni vsi pogoji, ki jih 1. odstavek 66. člena ZGO-1 predpisuje za izdajo gradbenega dovoljenja.

V zvezi z drugo tožbeno navedbo, da je upravni organ z odločanjem o skladnosti projekta s PUP, kar presega pravni interes pritožnika, presegel svoje pristojnosti v pritožbenem postopku, sodišče opozarja na določbo 2. odstavka 247. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 126/07 in 65/08, dalje ZUP), po kateri organ druge stopnje preizkusi odločbo v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa, ali (poleg ostalega) ni bil prekršen materialni zakon.

V obravnavani zadevi je drugostopenjski upravni organ deloma odpravil izpodbijano gradbeno dovoljenje prav zato, ker je ugotovil, da niso bili izpolnjeni vsi pogoji za njegovo izdajo, torej zaradi kršitve materialnega zakona. Navedena določba ZUP drugostopenjski upravni organ na tem področju izrecno pooblašča za preizkus izpodbijane odločbe po uradni dolžnosti, torej tudi onkraj meja pritožbenih navedb. Kolikor pa tožeča stranka s svojimi tožbenimi navedbami uveljavlja stališče, da je tudi obseg preizkusa po uradni dolžnosti omejen s pravnimi interesom pritožnika, torej na razloge, ki jih pritožnik lahko uveljavlja v pritožbi, sodišče meni, da takšno stališče nima opore v določbah ZUP.

Poleg tega, da je to stališče v očitnem nasprotju s smislom preizkusa odločbe po uradni dolžnosti, je odločanje o pritožbi del upravnega postopka, v tem postopku pa morajo organi skrbeti ne le za uveljavitev pravic strank, temveč tudi, da stranke svojih pravic ne uveljavljajo v nasprotju z javno koristjo, določeno z zakonom ali drugim predpisom (načelo varstva javnih koristi, 7. člen ZUP). Drugostopenjski upravni organ ima zato, da v upravnem postopku ne bi bila izdana nezakonita odločba, tako v postopku odločanja o pritožbi, kot celo po njem, zelo široka pooblastila, saj lahko pod določenimi pogoji reši zadevo tudi v obsegu, ki presega meje preizkusa iz 247. člena ZUP oziroma spremeni odločbo v škodo pritožnika (253. člen ZUP). Razlaga, da je preizkus kršitev materialnega zakona v pritožbenem postopku omejen z pritožbenimi razlogi, ki so na voljo pritožniku, bi bila zato v nasprotju s temeljnimi načeli ZUP in v neskladju s siceršnjim obsegom pooblastil, ki jih ZUP podeljuje drugostopenjskim upravnim organom. Sodišče dodaja še, da lahko po določbi 1. odstavka 252. člena ZUP organ druge stopnje v primeru, če je bil v odločbi prve stopnje (med drugim) napačno uporabljen pravni predpis, na podlagi katerega je bilo odločeno o zadevi, odpraviti odločbo prve stopnje in sam rešiti zadevo. Drugostopenjski organ je imel torej tako za obseg svojega odločanja kot tudi za vsebino odločitve ustrezno pravno podlago v določbah ZUP.

Sodišče je iz vseh navedenih razlogov ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe pravilen, da je odločba pravilna in utemeljena na zakonu, tožba pa neutemeljena, zato jo je na podlagi 1. odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, dalje ZUS-1) zavrnilo. Ker v tožbi niso bila navedena nobena nova dejstva ali dokazi, ki bi lahko vplivali na odločitev v zadevi, je sodišče v skladu z določbo 2. alinee 2. odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, na seji.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

sklep I U 299/2011, enako tudi I U 200/2011.