sodba I U 1748/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2011-02-03

okoljevarstveno soglasje - pogoji za izdajo okoljevarstvenega soglasja - prostorsko načrtovanje - odlagališče odpadkov - obrazložitev odločbe

Zahteva iz 2. odstavka 31. člena Uredbe se nanaša tudi na stavbe, v katerih se ljudje pogosto ali daljši čas zadržujejo zaradi dela, to je poslovne stavbe, namenjene opravljanju dejavnosti, ki ne pomenijo bivanja v smislu stanovanja oz. uporabe z namenom počitka (vikendi). Določba pri tem ne dela razlike med  poslovno stavbo upravljavca odlagališča in katerokoli drugo poslovno stavbo, zato je treba šteti, da  pogoj velja tudi za tožnikovo upravno zgradbo. Iz naslova člena izhaja namen določbe, ki je  varovanje zdravja ljudi, to pa pomeni tudi zdravja zaposlenih pri tožniku in ni nikakršne podlage, da bi zanje veljali nižji standardi.

Toženka je z izpodbijano odločbo zavrnila tožnikov zahtevek za izdajo okoljevarstvenega soglasja za poseg „izgradnja 3. odlagalnega polja odlagališča v A., vključno z iztresališčem 3. odlagalnega polja“ na tam naštetih zemljiščih v k.o. ...

Iz obrazložitve je razvidno, da je upravni organ nameravani poseg med drugim preveril tudi z vidika skladnosti z določbami 31. člena Uredbe o odlaganju odpadkov na odlagališčih (v nadaljevanju Uredba). Ugotavlja, da je na 61. strani poročila o vplivih na okolje, ki je bilo izdelano marca 2009 (str. 61), naveden podatek, da se v razdalji manj kot 300 m od severnega dela odlagališča nahajata dva stanovanjska objekta (vikenda). Tudi tožnikova upravna stavba in ostala zidana infrastruktura, ki jo delavci uporabljajo za svoje redno delo, je oddaljena manj kot 300 m, kar je razvidno iz Priloge 16 (merilo 1:500) – tloris ureditve dna 3. odlagalnega polja in razdelitve na etape. Iz nje namreč izhaja, da je odmik od 20 do 30 m od zunanjega roba odlagališča. Navedeno pomeni, da v zadevi ni izpolnjen pogoj iz 2. odstavka 31. člena Uredbe. V nadaljevanju navaja tudi razloge, zaradi katerih meni, da nameravani poseg ni v skladu s prostorskim aktom, to je z Ureditvenim načrtom za odlagališče komunalnih in industrijskih odpadkov A. (v nadaljevanju UN). Glede na UN je odlaganje komunalnih odpadkov predvideno na vzhodnem delu lokacije odlagališča, zahodni del pa je namenjen odlaganju sadre. Prostorski akt predvideva odlaganje obojega ločeno in po fazah, vendar se sadra že od leta 1994 ni odlagala v skladu z UN. Po projektu Smelt št. 2386 iz marca 1989, ki je sestavni del UN, je predvideno, da bo med območjem deponije komunalnih odpadkov in naseljem A. ležala kot zaporna cona deponija sadre, kar pa ni izvedeno v obsegu, predvidenem v UN. Upravni organ na podlagi poročila o vplivih na okolje (str. 23) ugotavlja še, da je površinski vodotok B. speljan iz izvira pod 1. in 2. odlagalnim poljem, ki se deloma nahajata na istih zemljiščih kot načrtovani poseg. Po njegovi izgradnji bi bil omenjeni potok globoko znotraj 300-metrskega pasu odlagališča, kar je v nasprotju s 1. odstavkom 31. člena Uredbe. Pojasnjuje, da je umeščanju odlagališča v prostor namenjen 30. člen Uredbe, medtem ko 31. člen govori o načrtovanju odlagališča in projektiranju, njegov 3. odstavek pa določa posebnost oz. izjemo pri prostorskem načrtovanju, kar pomeni, da se ta uporablja pri prostorskem načrtovanju, 1. in 2. odstavek pa sta namenjena varovanju zdravja ljudi. Ker je nameravani poseg v nasprotju s predpisi, pogoji za izdajo soglasja niso izpolnjeni.

Upravni organ druge stopnje je tožnikovo pritožbo zavrnil. Poudarja, da načrtovanje gradnje pomeni realizacijo v planskem aktu opredeljene rabe prostora, zato ni utemeljeno tožnikovo mnenje, da velja 31. člen Uredbe le za prostorsko načrtovanje oz. umeščanje odlagališča v prostor, ne pa za gradnjo prostorsko že planiranega odlagališča. Glede vodotoka B. se sklicuje na določbo 2. odstavka 10. člena Zakona o vodah (v nadaljevanju ZV-1), po katerem ni bistveno, ali imajo vodotoki stalen ali občasen pretok. Ker se B. nahaja znotraj 300-metrskega pasu od telesa odlagališča, kar ni v skladu s 1. odstavkom 31. člena Uredbe, tožnikove navedbe o zacevitvi tega vodotoka pri izgradnji prvega in drugega odlagalnega polja odlagališča in izvedenih ukrepih za zavarovanje vode v vodotoku, ne utemeljujejo vložene pritožbe. Ker tožnik ne zanika stavb in vodotoka v 300-metrskem pasu od telesa odlagališča, je izdaja zavrnilne odločbe pravilna ne glede na ugotovitve prvostopenjskega organa o neskladnosti načrtovanega odlagališča s planskim aktom.

Tožnik se s tako odločitvijo ne strinja. Navaja, da upravni organ v tem postopku nima pristojnosti presoje skladnosti posega s prostorskimi akti, saj je to predmet ugotavljanja v postopku izdaje gradbenega dovoljenja. Stanovanjska objekta, ki sta v lasti C. in D. d.o.o., sta zapuščena in gre dejansko za lopi, ki bosta odstranjeni. Do teh trditev se nobeden od obeh organov ni opredelil. Prav tako meni, da za upravno stavbo v tem primeru ni treba upoštevati 31. člena Uredbe. Gre namreč za objekt, ki je potreben za normalno obratovanje odlagališča (nujno potrebni prostori za zaposlene, priročni laboratorij za kontrolo odpadkov, izcednih voda, skladišče rezervnih delov za stroje in čistilno napravo, arhiv ipd.). Brez objekta odlagališče ne more niti obratovati. Če bi bil lociran izven 300-metrskega pasu od odlagališča, ne bi mogel zagotavljati potrebne infrastrukture za njegovo obratovanje in zato ne bi več opravljal svoje osnovne funkcije. Poudarja, da je objekt zgrajen v skladu s predpisi. Če bi se tudi za upravne stavbe podjetij, ki se ukvarjajo z obravnavano dejavnostjo, morale upoštevati določbe 31. člena Uredbe, potem zanjo tožnik ne bi pridobil niti gradbenega, kaj šele uporabnega dovoljenja. Razlog za zavrnitev zahtevanega soglasja ne morejo biti niti ugotovitve, ki se nanašajo na potok B. O njem je upravni organ enkrat že odločil, ko je 18. 9. 2003 izdal okoljevarstveno soglasje za II. fazo izgradnje odlagališča odpadkov na isti lokaciji. Ob tej priliki je bil potok B. kaptiran in speljan skupaj z drugimi zajetimi vodami. Sedaj isti upravni organ v povsem enaki zadevi – obravnavani postopek je le izgradnja tretjega odlagalnega polja odlagališča v A. in se nahaja na istih parcelah kot II. Faza  –, ponovno odloča o pravnomočno odločeni stvari. Upravni organ ima tudi neenotno prakso, saj je bilo odlagališču E. izdano okoljevarstveno soglasje kljub temu, da odlagališče ni oddaljeno 300 m od vodotoka, kar naj sodišče preveri. Poleg tega v javnih evidencah sploh ni preveril, kaj je B. Ta v njih ni opredeljena kot javno dobro, ni katastrsko opredeljena, še manj pa vpisana v zemljiško knjigo kot vodotok, kar bi po 15. členu ZV-1 morala biti, da bi bila javno dobro in s tem zaščitena. Tako ni opredeljena niti v prilogi 1 k ZV-1. B. je bila občasno voda oz. „vodka“, ne pa vodotok. Čudi ga, da je bilo okoljevarstveno soglasje v letu 2003 izdano za 2. odlagalno polje, ki je dejansko locirano na potoku B., sedaj pa je voda, ki ne obstoji več, razlog za zavrnitev okoljevarstvenega dovoljenja (pravilno: soglasja – opomba sodišča). Poudarja, da je gradnja 3. odlagalnega polja logično nadaljevanje 2. odlagalnega polja in končne ureditve odlagališča, kot je bilo predvideno z UN. Če 3. odlagalno polje ne bo izvedeno, bo treba v vsakem primeru postaviti ustrezno dimenzioniran nosilni nasip (nov), saj bo le na ta način zagotovljena trajna stabilnost celotnega odlagališča po zaprtju. Tudi v tem primeru bi bilo treba B. kaptirati, kar je legalna in strokovno tehnična rešitev, zato tožniku ni jasno, v čem bi lahko bila B. problematična. Opozarja na velike dodatne investicijske stroške, navaja, da so bila za ureditev II. faze Regijskega centra za odpadke F. odobrena sredstva kohezijskega sklada v višini 6.790.692 EUR in bo v primeru, če soglasje ne bo izdano, nastala ogromna gospodarska škoda, zato naj ima sodišče pri presoji v vidu tudi ta aspekt. Predlaga, da sodišče odpravi upravna akta obeh stopenj in tožniku izda zahtevano okoljevarstveno soglasje, podrejeno, da odpravi upravna akta in zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje. Zahteva povrnitev stroškov tega postopka s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi, dodatnih razlogov pa ne navaja.

V zadevi je sporna razlaga besedne zveze „načrtovanje odlagališča“ iz 1. odstavka 31. člena Uredbe (Uradni list RS, št. 32/06 in naslednji), ki določa, da je treba pri načrtovanju odlagališča zagotoviti, da je to najmanj 300 m oddaljeno od v tej določbi naštetih območij ter vodotokov in drugih vodnih teles. Sodišče se ne strinja z razlago upravnih organov, da se določba ne nanaša na prostorsko načrtovanje.

Navedeni člen sodi v poglavje „III. Prostorsko načrtovanje, projektiranje in gradnja odlagališča“. V tem poglavju so v 30. členu določena območja, na katera s prostorskim načrtovanjem (sploh) ni dopustno umestiti odlagališč, kar pa samo po sebi ne pomeni nujno, da je to edini člen, ki predpisuje pogoje za prostorsko načrtovanje – tudi za sicer dopustne umestitve v prostor je namreč mogoče določiti omejitve oz. pogoje, ki jih mora upoštevati prostorski načrtovalec. Da je tak pogoj določen tudi v 1. odstavku 31. člena Uredbe, po mnenju sodišča izhaja iz določbe 3. odstavka istega člena, ki pravi, da je lahko pri prostorskem načrtovanju odlagališča na ali ob obstoječi lokaciji odlagališča ne glede na določbe 1. odstavka tega člena zunanji rob telesa odlagališča oddaljen od roba kmetijskih površin, namenjenih poljedelstvu, manj kot 300 m, vendar ne manj kot 50 m. Kot je ugotovil že prvostopenjski organ, ta določba pomeni izjemo pri prostorskem načrtovanju, zato ni mogoč drugačen sklep, kot da se tudi osnovna določba (1. odstavek) nanaša na prostorsko načrtovanje, zaradi česar „načrtovanje odlagališča“ pomeni njegovo prostorsko načrtovanje. Na navedeno kaže tudi sama vsebina 1. odstavka, po katerem je treba pri načrtovanju odlagališča zagotoviti, da je odlagališče najmanj 300 m oddaljeno od območij, namenjenih poselitvi in rekreaciji, javnih parkov, zdravilišč in okrevališč, kmetijskih površin, namenjenih poljedelstvu, ter vodotokov in drugih vodnih teles. „Območja, namenjena ...“ so območja posamezne namenske rabe, ki jo določa prostorski akt (9. točka 2. člena Zakona o prostorskem načrtovanju, Uradni list RS, št. 33/07 in naslednji; ZPNačrt, enako določba 4. točke 2. člena prej veljavnega ZUreP-1), zato je le v okviru njegove priprave mogoče zagotoviti, da bo ta pogoj izpolnjen. Nenazadnje pa je v 2. odstavku istega člena uporabljen tudi pojem projektiranja odlagališča (pri projektiranju odlagališča je treba /.../), ki  dejansko pomeni konkretizacijo načrtovanega odlagališča pod pogoji, navedenimi v nadaljevanju določbe. Ker projektiranje pomeni izdelovanje projektne dokumentacije (5. točka   1. odstavka 2. člena ZGO-1), v kateri se določijo ne le funkcionalne, oblikovne in tehnične značilnosti nameravane gradnje ampak tudi njene lokacijske značilnosti (5.2. točka istega člena), ni najti razumne razlage, zakaj bi normodajalec za isto dejavnost enkrat uporabil pojem „načrtovanje odlagališča“ drugič pa „projektiranje“, kar je v bistvu stališče upravnih organov. Po mnenju sodišča je zato upravni organ nepravilno uporabil materialno pravo, ko je v okviru 1. odstavka 31. člena Uredbe presojal izpolnjevanje pogojev za nameravani posegi v zvezi z vodotokom B., kar pa na odločitev v zadevi iz razlogov v nadaljevanju ne more vplivati.

Upravni organ prve stopnje je v obrazložitvi svoje odločbe ugotovil, da nameravani poseg ni obstoječe odlagališče, ki bi izpolnjevalo pogoje iz 67. in 70. člena Uredbe. Tožnik v tožbi temu ne oporeka oz. v tožbi ne zatrjuje, da gre za odlagališče, ki izpolnjuje pogoje iz navedenih členov Uredbe, zato je sodišče na to ugotovitev vezano (1. odstavek 20. člena Zakona o upravnem sporu, Uradni list RS, št. 105/06 in naslednji; v nadaljevanju ZUS-1). Upravni organ prve stopnje je zato ravnal pravilno, ko je pri odločanju za izdajo okoljevarstvenega soglasja upošteval tudi pogoje iz 2. odstavka 31. člena Uredbe, saj je le za obstoječa odlagališča iz 1. odstavka 70. člena v zvezi z 2. odstavkom 67. člena Uredbe določeno, da njihova prilagoditev zahtevam te Uredbe ne zajema zahtev iz 30. in 31. člena. V skladu s 5. odstavkom 44. člena Uredbe se za odlagališča, za katera je treba skladno s predpisom, ki ureja varstvo okolja, pridobiti okoljevarstveno soglasje, izpolnjevanje pogojev iz Uredbe preverja v postopku za izdajo tega soglasja.

Po določbi 2. odstavka 31. člena Uredbe je treba pri projektiranju odlagališča zagotoviti, da najmanjša razdalja v vodoravni smeri med zunanjim robom telesa odlagališč in stanovanjskimi stavbami, stavbami, v katerih se opravljajo izobraževalne, vzgojno varstvene, zdravstvene in podobne dejavnosti, in drugih stavb, v katerih se ljudje zaradi dela ali počitka zadržujejo pogosto ali daljši čas, ni krajša od 300 m.

Navedena zahteva se torej nanaša tudi na stavbe, v katerih se ljudje pogosto ali daljši čas zadržujejo zaradi dela, to je poslovne stavbe, namenjene opravljanju dejavnosti, ki ne pomenijo bivanja v smislu stanovanja oz. uporabe z namenom počitka (vikendi). Določba pri tem ne dela razlike med  poslovno stavbo upravljavca odlagališča in katerokoli drugo poslovno stavbo, zato je treba šteti, da  pogoj velja tudi za tožnikovo upravno zgradbo. Iz naslova člena izhaja namen določbe, ki je  varovanje zdravja ljudi, to pa pomeni tudi zdravja zaposlenih pri tožniku in ni nikakršne podlage, da bi zanje veljali nižji standardi. Ker tožnik to določbo razlaga z vidika funkcije objekta in ne njenega namena, tožbene trditve, da njegova upravna stavba ob večji oddaljenosti ne bi več opravljala svoje osnovne funkcije, ne morejo vplivati na drugačno razlago. Poleg tega tožnik ne navaja drugih razlogov za stališče, da se Uredba na takšen objekt  ne nanaša, zato nadaljnji preizkus v tej smeri ni mogoč.

Ker v zadevi ni sporno, da se ljudje v tožnikovi upravni zgradbi zaradi dela zadržujejo pogosto oz. daljši čas in da ta leži znotraj 300-metrske oddaljenosti od zunanjega roba odlagališča, ni izpolnjen pogoj po navedeni določbi Uredbe, kar je zadosten razlog za izdajo zavrnilne odločbe. Pri tem je napačno tožnikovo stališče, da ob upoštevanju te določbe za upravno stavbo ne bi pridobil gradbenega, kaj šele uporabnega dovoljenja. Uredba namreč ureja obvezna ravnanja in pogoje za odlaganje ter pogoje in ukrepe v zvezi z načrtovanjem, gradnjo, obratovanjem in zapiranjem odlagališč (1. odstavek 1. člena) in ne drugih objektov, ter je te pogoje treba preveriti v postopku izdaje okoljevarstvenega dovoljenja ali soglasja, ne pa gradbenega dovoljenja.

Ker je sodišče že na podlagi navedenega ugotovilo, da tožba ni utemeljena, jo je v skladu z določbo 1. odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo, zaradi česar se ni bilo dolžno opredeliti do ostalih tožbenih ugovorov.

Uredba o odlaganju odpadkov na odlagališčih člen 30, 31, 31/1, 	  31/2, 31/3, 67, 70, 70/1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.