sodba I U 164/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2011-02-17

uporabno dovoljenje - stavba, zgrajena pred 31. 12. 1967 - sprememba namembnosti

V obravnavani zadevi gre za spremembo namembnosti v delu poslovnega prostora, za katero je, glede na določbe 4. člena ZGO-1, potrebno gradbeno dovoljenje. Če je za spremembo namembnosti potrebno gradbeno dovoljenje, pa po naravi stvari ne more pomeniti, da sprememba namembnosti ni bistvena. To pomeni, da se opredelitev pojma bistvena sprememba namembnosti iz 197. člena ZGO-1 ne nanaša na delež površine poslovnega prostora, v katerem gre za spremembo namembnosti, temveč na spremembo namembnosti glede na njeno vsebino.

Z izpodbijano odločbo je Upravna enota Kranj zavrnila izdajo potrdila po določbi 197. člena Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 102/04 – UPB in 126/07 – v nadaljevanju ZGO-1), da ima poslovni prostor v delu pritlične etaže poslovno-večstanovanjske stavbe „nebotičnik“, na zemljišču parc. št. 931/4 k. o. ..., tlorisne površine 115 m2, v katerem se izvaja tudi gostinska dejavnost, uporabno dovoljenje. V obrazložitvi navedene odločitve upravni organ navaja, da je bila v delu pritličja navedene stavbe bistveno spremenjena namembnost po 31. 12. 1967 iz trgovske v gostinsko stavbo, izvedla se je tudi rekonstrukcija tega dela stavbe, za kar je bilo treba pridobiti gradbeno dovoljenje. Tožeča stranka naj bi gradbeno dovoljenje skušala pridobiti, vendar je upravni organ prvo zahtevo zavrnil zaradi neskladnosti projekta z določbami ZGO-1, drugo pa zavrgel, ker se je opirala na enako dejansko stanje oziroma, ker stranka ni predložila podpisov vseh lastnikov stanovanj v stavbi. Upravni organ je opravil terenski ogled, s katerim je ugotovil, da se v obravnavanem delu pritličja obstoječe poslovno-večstanovanjske stavbe izvaja priprava in prodaja pripravljene hrane in pijače. Na podlagi tako ugotovljenega dejanskega stanja je upravni organ prve stopnje izdajo potrdila zavrnil za cel poslovni prostor, čeprav je ugotovil, da je bistvena sprememba namembnosti nastala le na delu prostora v površini 35 m2. Tožeča stranka je namreč izrecno zahtevala izdajo navedenega potrdila za celotno tlorisno površino. Izpodbijana odločba je bila izdana v ponovljenem postopku potem, ko je pritožbeni organ glede na pritožbo tožeče stranke odpravil potrdilo upravnega organa prve stopnje, da ima uporabno dovoljenje po zakonu del poslovnega prostora v izmeri 80 m2.

Pritožbeni organ je pritožbo zavrnil kot neutemeljeno in pritrdil odločitvi upravnega organa prve stopnje, da pogoji po določbah 197. člena ZGO-1 niso izpolnjeni. Pojasnil je, iz katerih listin v spisu izhaja ugotovitev, da gre za spremembo namembnosti, ki služi za opravljanje gostinske dejavnosti in da se gostinska dejavnost dejansko tudi izvaja. Pojasnil je tudi, da če prostorski akt dovoljuje neko dejavnost na določeni lokaciji, je to, če gre za spremembo namembnosti objekta, mogoče izvajati šele po pridobitvi gradbenega dovoljenja.

Tožeča stranka se z navedeno odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo, v kateri zatrjuje, da je bil upravni postopek glede na 8. in 9. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – UPB in nadaljnji – v nadaljevanju ZUP) pomanjkljiv in da naj bi oba upravna organa spregledala gramatikalno razlago 197. člena ZGO-1 z upoštevanjem 4. člena ZGO-1. Navedena določba ZGO-1 naj bi jasno določala, da mora upravni organ pri odločanju upoštevati celovitost posamezne stavbe oziroma poslovnega prostora kot celote. Meni, da je upravni organ samovoljno ločil konkretno stavbo oziroma poslovni prostor na dve ali celo več fizičnih enot, čeprav naj podatki v spisu tega ne bi nakazovali. Prav tako naj bi se navedena določba nanašala na bistveno spremembo namembnosti, kar pa se po trditvah tožeče stranke v obravnavanem primeru ni zgodilo. Po mnenju tožeče stranke bi upravni organ, če je dvomil v navedeno oceno tožeče stranke, moral v skladu z načelom materialne resnice v postopek povabiti še izvedenca gradbene ali ekonomske stroke in zaslišati priče. Meni, da ni logično, da se uporabnega dovoljenja ne bi izdalo delu zaokroženega poslovnega prostora in izraža pomisleke o potrebni prekinitvi postopka do pravnomočne odločitve v drugem upravnem postopku, na katerega se tožena stranka sklicuje.

Izpodbijani odločitvi očita tudi kršitev pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave in pravico do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave, ker naj bi manjkali razlogi glede odločilnih dejstev. Tako naj izpodbijana odločitev ne bi vsebovala razlogov, na podlagi katerih je upravni organ ugotovil, da je šlo za bistveno spremembo namembnosti obravnavanega poslovnega prostora kot celote. Enak očitek velja tudi delu obrazložitve, v katerem se upravni organ sklicuje na rekonstrukcijo objekta. Sporni del poslovnega prostora naj bi bil zanemarljivo majhen, zato to po mnenju tožeče stranke ne more pomeniti, da je zaradi tega bistveno spremenjen celoten prostor. Pripravljanje hitre hrane pa naj ne bi sodilo v področje iz pristojnosti organa, ki odloča o zahtevi na podlagi 197. člena ZGO-1. Tožeči stranki naj ne bi bili pojasnjeni razlogi oziroma pravna določba, na podlagi katere je upravni organ ocenil, da je nujna pridobitev gradbenega dovoljenja, če prostorski akt dovoljuje določeno dejavnost. Zato naj bi bila tožeči stranki kršena pravica do pritožbe. Upravni organ pa naj bi zmotno ocenil tudi 4. člen ZGO-1, saj je tožeča stranka pridobila lokacijsko informacijo, iz katere naj bi izhajalo, da je morebitna spremenjena raba skladna s prostorskim aktom. Če je upravni organ dvomil v to, bi po mnenju tožeče stranke moral tudi v zvezi s tem dopolniti dokazni postopek z vpogledom v „občinski prostorski red“. Ker tega ni storil, naj bi napačno ugotovil dejstva in posledično napačno uporabil materialno pravo. Tožeča stranka kot dokaz predlaga zaslišanje tožnika, postavitev izvedenca ustrezne stroke, predlaga uradne poizvedbe na pristojni geodetski upravi in predlaga zaslišanje prič, katerih imena bo sporočila naknadno.

Zaradi bistvenih kršitev določb postopka naj tožeči stranki ne bi bila dana možnost, da se v okviru postopka na ustni obravnavi izjavi o vseh pomembnih dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo. Pri tem v opombi navaja, da naj bi šlo za vprašanje, ali resnično celoten poslovni prostor nima več enake namembnosti kot doslej, oziroma ali se je njegova namembnost bistveno spremenila v smislu 197. člena ZGO-1. Tožeča stranka sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne upravnemu organu prve stopnje v ponoven postopek, ali pa naj sodišče samo odloči o stvari in za obravnavani poslovni prostor na podlagi 197. člena ZGO-1 izda potrdilo o uporabnem dovoljenju. Tožeča stranka uveljavlja tudi povračilo stroškov postopka.

Sodišče je tožbo vročilo toženi stranki, ki je sodišču dostavila upravne spise, ki se nanašajo na obravnavano zadevo, na tožbo pa vsebinsko ni odgovorila.

Po presoji sodišča je odločitev organa prve stopnje, potrjena z odločitvijo organa druge stopnje, pravilna in zakonita, zato se sodišče sklicuje na razloge odločbe organa prve stopnje, dopolnjene z razlogi organa druge stopnje (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, Uradni list RS, št. 105/06 in 62/10 – v nadaljevanju ZUS-1). V zvezi s tožbenimi ugovori pa dodaja:

Na podlagi 1. točke prvega odstavka 197. člena ZGO-1 se šteje, da imajo uporabno dovoljenje po tem zakonu vse stavbe, ki so bile zgrajene pred 31. 12. 1967 in poslovni prostori v njih, ki so z dnem uveljavitve tega zakona v uporabi, če se jim namembnost po navedenem datumu ni bistveno spremenila in so zemljišča, na katerih so zgrajene, z dnem uveljavitve tega zakona na predpisan način evidentirana v zemljiškem katastru. Četrti odstavek 197. člena ZGO-1 pa določa, da se potrdilo, da ima takšen objekt uporabno dovoljenje, izda na zahtevo lastnika objekta oziroma etažnega lastnika stanovanja oziroma poslovnega prostora iz prvega odstavka tega člena, če so takšni zahtevi priložena dokazila, iz katerih izhaja, da so izpolnjeni pogoji iz prvega oziroma drugega odstavka tega člena.

V obravnavani zadevi ni sporno, da se v manjšem delu obravnavanega 115 m2 velikega poslovnega prostora nahaja prostor za hitro pripravo hrane. Tožeča stranka tudi ne trdi, da v tem manjšem delu ne bi šlo za opravljanje gostinske dejavnosti. Iz dopolnitve vloge stranke z dne 26. 11. 2008, ki se nahaja v upravnem spisu, pa je razvidno, da je že stranka sama kot namensko rabo prostora, za katerega je zaprosila za izdajo potrdila o uporabnem dovoljenju na podlagi 197. člena ZGO-1, navedla: opravljanje trgovske, gostinske in storitvene dejavnosti. Sporno pa je, ali lahko izvajanje gostinske dejavnosti v manjšem delu poslovnega prostora pomeni bistveno spremembo namembnosti, zaradi katere celoten poslovni prostor nima uporabnega dovoljenja po navedeni določbi ZGO-1.

Po 9. točki prvega odstavka 2. člena ZGO-1 je sprememba namembnosti izvedba del, ki niso gradnja in zaradi katerih tudi ni potrebna rekonstrukcija, predstavljajo pa takšno spremembo namena objekta njegovega dela, da se povečajo vplivi objekta na okolico. Prvi odstavek 4. člena ZGO-1 tako določa, da se z deli, ki so v zvezi s spremembo namembnosti, lahko začne na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja. V skladu z drugo alinejo tretjega odstavka 4. člena ZGO-1 pa gradbeno dovoljenje ni potrebno za spremembo namembnosti, če se del objekta glede na svoj namen, kot ga določa predpis o uvedbi in uporabi enotne klasifikacije vrst objektov, spremeni znotraj razreda trgovske in druge stavbe za storitvene dejavnosti. Po Uredbi o uvedbi in uporabi enotne klasifikacije vrst objektov in o določitvi objektov državnega pomena (Uradni list RS, št. 33/03) se znotraj trgovskih in drugih stavb za storitvene dejavnosti ne nahajajo gostinski objekti. Po četrti alineji tretjega odstavka 4. člena gradbeno dovoljenje tudi ni potrebno, če se del objekta spremeni iz gostinske stavbe v trgovsko stavbo ali drugo stavbo za storitvene dejavnosti. Četrti odstavek istega člena pa določa, da je gradbeno dovoljenje vedno treba pridobiti za spremembo namembnosti, če se objekt ali del objekta glede na svoj namen spremeni v gostinsko stavbo.

Le za spremembo rabe (ki je ZGO-1 ne ureja več) je tretji odstavka 4. člena ZGO-1 do uveljavitve ZGO-1B dovoljeval začetek del brez gradbenega dovoljenja, če je investitor pred začetkom pridobil lokacijsko informacijo, iz katere je izhajalo, da je takšna spremenjena raba skladna z izvedbenim prostorskim aktom. Ker pa je tožeča stranka zahtevala izdajo potrdila 19. 11. 2008, ko navedena določba tretjega dostavka 4. člena, ki se je nanašala na spremembo rabe, ni več veljala, to v obravnavanem primeru na odločitev ne vpliva. Sodišče namreč soglaša z oceno upravnega organa prve stopnje, da je sprememba namembnosti iz trgovske v gostinsko glede na enotno klasifikacijo vrst objektov takšna, da je treba pridobiti gradbeno dovoljenje. To pomeni, da v obravnavanem primeru tudi pred uveljavitvijo Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 127/07 – v nadaljevanju ZGO-1B), v primerih kot je obravnavani, ni šlo zgolj za spremembo rabe, temveč za spremembo namembnosti.  Ker po navedenem v obravnavani zadevi podlaga za odločanje ni tretji odstavek prej veljavnega tretjega odstavka 4. člena ZGO-1, tudi sklicevanje tožeče stranke na lokacijsko informacijo, ki naj bi jo pridobila, in na prostorski akt, ki naj bi tako dejavnost dopuščal, ni odločilno. Zato so neutemeljeni tudi očitki tožeče stranke o pomanjkljivosti obrazložitve in s tem o bistvenih kršitvah določb postopka in ustavnoprocesnih jamstvih s tem v zvezi.

V obravnavani zadevi gre torej za spremembo namembnosti v delu poslovnega prostora, za katero je, glede na navedene določbe 4. člena ZGO-1, potrebno gradbeno dovoljenje. Če je za spremembo namembnosti potrebno gradbeno dovoljenje, pa po naravi stvari ne more pomeniti, da sprememba namembnosti ni bistvena. To pomeni, da se opredelitev pojma bistvena sprememba namembnosti iz 197. člena ZGO-1 ne nanaša na delež površine poslovnega prostora, v katerem gre za spremembo namembnosti, kot to zmotno meni tožeča stranka, temveč na spremembo namembnosti glede na njeno vsebino. Stališče, po katerem bi bila za izdajo potrdila o uporabnem dovoljenju za celotno površino poslovnega prostora odločilna le namembnost pretežnega dela površine tega poslovnega prostora, bi celo izničilo zahtevo po pridobitvi gradbenega dovoljenja, ki je določena s 4. členom ZGO-1. To pa bi bilo seveda v nasprotju z navedenimi določbami 4. člena ZGO-1. Po navedenem na drugačno odločitev ne more vplivati niti sklicevanje tožeče stranke na registracijo dejavnosti tožeče stranke. Zato je tudi očitek o neupoštevanju dokaznega predloga glede vpogleda v registracijo dejavnosti neutemeljen.

Izpodbijana odločitev torej temelji na pravilni uporabi materialnega prava. To hkrati pomeni, da so neutemeljeni tudi vsi očitki tožeče stranke o kršitvah načel upravnega postopka in procesnih jamstev, ki jih zagotavljata Ustava in ZUP, saj tožeča stranka te očitke gradi na zmotnem stališču o pomenu dejstev in okoliščin, ki naj bi bile v obravnavani zadevi odločilne. Prav tako je neutemeljen zgolj pavšalni pomislek tožeče stranke o potrebni prekinitvi upravnega postopka do pravnomočne rešitve predhodnega vprašanja. Tožeča stranka tega pomisleka ne konkretizira. Navaja sicer, da upravni organ sam ugotavlja, da je glede spornega dela poslovnega prostora v teku še drug ustrezen upravni postopek, vendar to iz izpodbijane določbe ne izhaja, tožeča stranka pa ne pojasni niti, kateri naj bi bil ta drug ustrezen upravni postopek.

Glede na stališče, na katerem temelji izpodbijana določitev, je upravni organ po presoji sodišča ugotovil dejstva, ki so odločilna v obravnavani zadevi. Iz obrazložitve izpodbijane odločitve in iz listin v upravnem spisu je razvidno, da se je tožeča stranka o teh dejstvih tudi izjavila. Zato je neutemeljen tudi tožbeni očitek, da se o odločilnih dejstvih ni mogla izjaviti. Po presoji sodišča je upravni organ svojo odločitev tudi obrazložil v taki meri, da jo je mogoče preizkusiti. Zato niso bila kršena niti ustavnoprocesna jamstva, kot to trdi tožeča stranka. Iz pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave namreč ne izhaja, da bi se bilo treba v postopku opredeliti do tistih navedb, ki za odločitev o zadevi niso bistvene in da bi bilo treba v postopku izvesti vse dokaze, ki jih stranka predlaga, temveč le tiste, ki so pomembni za odločitev. Tudi sodišče ni dolžno slediti dokaznim predlogom strank, če razumno oceni, da nekatera dejstva, ki naj se s predlaganimi dokazi ugotovijo, za odločitev v sporu niso odločilna (npr. odločba Ustavnega sodišča št. Up-77/01 z dne 4. 3. 2004, Uradni list RS, št. 33/04).

Izpodbijana odločitev tudi ne temelji na ugotovitvi, da nepremičnina ni pravilno evidentirana v zemljiškem katastru, zato so neupoštevni tožbeni ugovori o nepopolno ugotovljenem dejanskem stanju in dokazni predlogi s tem v zvezi.

Glede na navedeno je sodišče presodilo, da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita, tožba pa neutemeljena, zato jo je zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1. Sodišče je o zadevi odločilo brez glavne obravnave v skladu z drugo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1, ker je iz prej navedenega razvidno, da v tožbi niso bila navedena nobena nova dejstva ali dokazi, ki bi lahko vplivali na odločitev v zadevi.

ZGO-1 člen 2, 2/1, 2/1-9, 4, 4/1, 4/3, 4/3-2, 197.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.