sodba II U 330/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2011-11-08

gradbeno dovoljenje - obnova postopka - razpolaganje z zahtevkom - umik predloga za obnovo postopka

Iz 270. člena ZUP izhaja, da lahko v že dokončno obnovljenem postopku s svojim zahtevkom razpolaga le tista stranka, ki ji je bila izdana odločba, v zvezi s katero se sedaj izvaja obnovljen postopek, medtem ko torej (po logični interpretaciji) predlagateljica obnove postopka po dokončnosti oz. pravnomočnosti sklepa o obnovi ne more več razpolagati s svojim zahtevkom glede same obnove (ne more ga več umakniti).

2. Tožnikova zahteva za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

Z izpodbijanim aktom je prvostopni organ najprej s sklepom odločil, da se ne ugodi tožnikovi prošnji za podaljšanje roka iz zapisnika z dne 10. 2. 2010, vloženi dne 18. 2. 2010, potem pa je z odločbo odločil: da se razveljavi odločba (gradbeno dovoljenje) Upravne enote Maribor, št. 351-1448/2007-19 (7114) z dne 14. 7. 2008 (1. točka izreka odločbe); da se zahtevek tožnika kot investitorja za izdajo gradbenega dovoljenja za legalizacijo enostanovanjske hiše (K + P + M) na zemljišču parc. št. 359, 361/3 in 361/2 k.o. ... zavrne (2. točka izreka); da posebni stroški v tem postopku niso nastali (3. točka izreka).

V obrazložitvi svoje odločbe prvostopni organ navaja, da je bilo tožniku z navedeno odločbo Upravne enote Maribor z dne 14. 7. 2008 izdano gradbeno dovoljenje za legalizacijo navedene enostanovanjske hiše. S pravnomočnim sklepom z dne 21. 9. 2009 pa je bilo (na predlog A.A. z dne 3. 9. 2009) odločeno, da se postopek izdaje spornega gradbenega dovoljenja obnovi v obsegu, da se vanj kot stranka pritegne A.A. kot lastnica sosednjega zemljišča parc. št. 361/4 k.o. ... Iz dokumentacije v zadevi je razvidno, da je investitor tekom postopka izdaje spornega gradbenega dovoljenja predložil soglasje družbe B. d.o.o. z dne 30. 5. 2008, ne pa tudi soglasja predlagateljice obnove kot lastnice sosednjega zemljišča parc. št. 361/4 in 360 k.o. ... V že obnovljenem postopku je predlagateljica (na ustni obravnavi z dne 10. 2. 2010) izjavila, da se ne strinja s projektom, ker je lociran na sami parcelni meji z (njenim) zemljiščem parc. št. 361/4 k.o. ..., k projektu ni podala nobenega soglasja, za gradbeno dovoljenje pa je izvedela šele dne 31. 8. 2009 na inšpekcijski službi. Glede na potek ustne obravnave (kjer je A.A. po podatkih zapisnika izjavila, da vidi možno rešitev zapleta v tem, da investitor od nje kupi parcelo št. 361/4 k.o. ...) je upravni organ določil rok 8 dni zaradi morebitne sklenitve dogovora med predlagateljico obnove in investitorjem, o čemer bo investitor (v tem roku) obvestil upravno enoto. Dne 18. 2. 2010 je pooblaščenec investitorja predlagal podaljšanje roka, kateremu pa, glede na  določbo tretjega odstavka 99. člena ZUP, ni bilo mogoče ugoditi, ker se izvensodni dogovor med strankama ne more upoštevati kot upravičen razlog za podaljšanje roka in ker soglasje predlagateljice po določbah v času izdaje odločbe veljavnega Odloka o prostorsko ureditvenih pogojih za območje urbanistične zasnove Maribora (Odlok o PUP, MUV, št. 19/2006, 1/07, 5/07) niti ni potrebno. V Odloku o PUP se namreč obravnavana parcela nahaja na območju površin za stanovanja – območje enostanovanjskih in dvostanovanjskih hiš. Za to območje je predvidena izdelava občinskega lokacijskega načrta, kjer veljajo posebna merila na podlagi 11. člena Odloka o PUP, po katerem so na tem območju možni naslednji posegi: rekonstrukcije, nadzidave, dozidave; odstranitev objektov in druga dela v zvezi s pripravo stavbnega zemljišča; vzdrževanje objektov; gradnja pomožnih objektov za lastne potrebe, ograj in pomožnih infrastrukturnih objektov, gradnja začasnih objektov, ki ne zahtevajo novih komunalnih in drugih priključkov ali bistvenega povečanja zmogljivosti teh priključkov; postavitev vadbenih objektov, spominskih obeležij in urbane opreme. Po Odloku o PUP torej na območju spornega posega ni možna gradnja novih objektov, kar pomeni, da tudi legalizacija novozgrajenega objekta ni možna. V gradbenem dovoljenju, ki je predmet obnove, je torej upravni organ v prejšnjem postopku napačno uporabil materialni predpis s tem, ko se ni spuščal v merila in pogoje glede vrste dopustnih gradenj na območju sporne legalizacije. Glede na navedeno je bila izpodbijana odločba izdana na podlagi prvega odstavka 270. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP, Uradni list RS, št. 24/06- UPB2 s spremembami).

Drugostopni organ v svoji določbi, s katero je tožnikovo pritožbo zavrnil kot neutemeljeno, navaja, da je obnova postopka način ponovne presoje pravilnosti in zakonitosti predhodno izdanega (dokončnega oz. pravnomočnega) gradbenega dovoljenja. To od upravnega organa terja, da mora potem, ko je upravni postopek že obnovljen, ne glede na obnovitveni razlog ponovno presoditi, ali so bili za izdajo gradbenega dovoljenja izpolnjeni vsi predpisani pogoji. V obravnavanem primeru je sklep o dovolitvi obnove postopka z dne 21. 9. 2009 postal dokončen in pravnomočen, saj zoper njega ni bila vložena nobena pritožba. V zvezi z izpodbijanim sklepom (po katerem se ne ugodi tožnikovi prošnji za podaljšanje roka za predložitev morebitnega dogovora med predlagateljico obnove in investitorjem) se pritožbeni organ s prvostopnim strinja v presoji, da upravičeni razlogi za podaljšanje roka po 99. členu ZUP niso bili podani, ker umik predloga za obnovo  po pravnomočnosti sklepa o dovolitvi obnove postopka ni več mogoč (prvi odstavek 134. člena  ZUP) in ker morebiten dogovor pritožnika s predlagateljico obnove ni razlog za  podaljšanje roka po 3. odstavku 99. člena ZUP, saj sklenitev zasebnopravnega posla med predlagateljico obnove in pritožnikom ne more vplivati na obveznost upravnega organa, da v obnovljenem postopku ponovno celovito presodi pravilnost in zakonitost izdanega gradbenega dovoljenja. V že obnovljenem postopku je torej upravni organ dolžan ponovno presoditi, ali so bili za  izdajo  gradbenega dovoljenja izpolnjeni vsi zakonski pogoji iz 66. člena tedaj veljavnega Zakona o graditvi objektov (ZGO-1, Ur. list RS, št. 110/02, 27/03 – odl. US, 47/04, 62/04 – odl. US). Obravnavana lokacija se ureja z določili Odloka o PUP, ki pritožnikova zemljišča umešča v območje začasnega urejanja s prostorskimi ureditvenimi pogoji, dokler ne bo izdelan občinski podroben prostorski načrt. Ker je prvostopni organ pravilno ugotovil, da novogradnja oz. legalizacija že izvedene gradnje na predmetni lokaciji ni dopustna iz razlogov, ki  jih je navedel, je bilo potrebo obravnavano gradbeno dovoljenje razveljaviti, saj je bilo v prvotnem postopku napačno uporabljeno materialno pravo. Določba 270. člena ZUP narekuje vrste možnih odločitev upravnega organa v obnovljenem postopku. Ker je bila v konkretnem primeru gradnja po gradbenem dovoljenju z dne 14. 7. 2008 že izvedena (saj gre za legalizacijo že izvedene gradnje) to pomeni, da je bilo gradbeno dovoljenje po naravi stvari že izvršeno. V takem primeru pa upravni organ gradbenega dovoljenja ne odpravi, ampak razveljavi (tako Upravno sodišče RS v odločbi opr. št. U 87/2004-10 z dne 24. 9. 2004). Zaradi navedenih razlogov je bilo potrebno izpodbijano odločbo potrditi kot pravilno in zakonito, pritožbo pa zavrniti kot neutemeljeno (248. člen ZUP).

Tožnik v tožbi navaja, da je bila predmetna obnova postopka uvedena na predlog A.A. iz razloga po 9. točki prvega odstavka 260. člena ZUP zaradi njene neudeležbe v postopku izdaje gradbenega dovoljenja. V skladu z načelom legalitete je zato upravni organ vezan na obnovitveni razlog, ki je bil obravnavan v tem postopku in se nanaša na status udeleženca v postopku.

Iz izpodbijane odločbe je razvidno, da je bila odločba o izdanem gradbenem dovoljenju z dne 14. 7. 2008 razveljavljena in zahtevek za legalizacijo zavrnjen, ker se v postopku izdaje gradbenega dovoljenja niso upoštevala merila in pogoji glede vrste dopustnih gradenj po določbi 11. člena Odloka o PUP. S tem je upravni organ odločal mimo razlogov za obnovo postopka iz 1. do 10. točke prvega odstavka 260. člena ZUP. Organ  je z izpodbijano odločbo sam razveljavil lastno odločbo zaradi bistvene kršitve materialnega predpisa, za kar pa so po ZUP predvidena druga izredna pravna sredstva, npr. odprava in razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici na podlagi drugega odstavka 274. člena v zvezi z 273. členom ZUP. Tako je bilo torej nezakonito odločeno izven obnovitvenega razloga. Posledično je bil napačno zavrnjen predlog za podaljšanje s strani upravnega organa postavljenega roka za dogovor strank, ki sta medtem dosegli sporazum o odkupu spornega dela zemljišča in na ta način odpravili nesporazum glede odmika objekta od parcelne meje. Zato tožnik predlaga, da sodišče spremeni izpodbijani sklep in odločbo tako, da se ugodi tožnikovi prošnji za podaljšanje roka z dne 18. 2. 2010, da gradbeno dovoljenje z dne 14. 7. 2008 ostane v veljavi, 2. točka izreka izpodbijane odločbe se odpravi (da se tožnikova zahteva za izdajo gradbenega dovoljenja zavrne), tožniku pa se povrnejo stroški upravnega postopka. Podredno predlaga, da se izpodbijani sklep in odločba v celoti razveljavita in vrneta v ponovno odločanje upravnemu organu prve stopnje. Tožena stranka pa je tožniku dolžna povrniti njegove pravdne stroške z zakonitimi zamudnimi obrestmi.

A.A., ki ima v tem postopku položaj stranke z interesom (oz. prizadete stranke) v smislu določb 1. odstavka 19. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1, Ur. list RS št. 105/06, 62/010) se v odgovoru na tožbo strinja z odločitvijo upravnega organa in z razlogi zanjo. Predlaga, da sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne, tožniku pa naloži plačilo njenih pravdnih stroškov z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

V odgovoru na tožbo tožena stranka vztraja pri napadeni odloči iz razlogov, ki so razvidni iz njene obrazložitve in predlaga, da se tožba kot neutemeljena zavrne.

V obravnavani zadevi je upravni organ odločal v že pravnomočno obnovljenem postopku o zakonitosti že izdanega gradbenega dovoljenja z dne 14. 7. 2008, s katerim je bila tožniku legaliziran že prej nelegalno postavljen stanovanjski objekt (enostanovanjska hiša). Postopek je bil obnovljen na zahtevo lastnice sosednjega zemljišča.

V zvezi z obravnavano problematiko (obnove postopka) je glede postopanja potem, ko je upravni postopek že pravnomočno obnovljen (kot v obravnavanem primeru) v ZUP med drugim določeno, da izda pristojni organ odločbo o  zadevi, ki je bila predmet postopka na podlagi podatkov, ki so bili zbrani v prejšnjem postopku in tistih, ki so bili zbrani v obnovljenem postopku; z njo lahko pusti prejšnjo odločbo (ki je bila predmet obnove) v veljavi, ali pa jo odpravi ali razveljavi in nadomesti z novo. Stranka, kateri je bila izdana odločba (ki je predmet obnove, torej v obravnavanem primeru tožnik) lahko v obnovljenem postopku umakne svoj zahtevek do izdaje odločbe. V soglasju s stranko z nasprotnim interesom (torej s tisto, ki je predlagala obnovo) pa ga lahko tudi spremeni (270. člen  ZUP).

Iz citiranih določb 270. člena ZUP torej izhaja, da lahko v že dokončno obnovljenem postopku s svojim zahtevkom razpolaga le tista stranka, ki ji je bila izdana odločba v zvezi s katero se sedaj izvaja obnovljen postopek, medtem ko torej (po logični interpretaciji) predlagateljica obnove postopka po dokončnosti oz. pravnomočnosti sklepa o obnovi ne more več razpolagati s svojim zahtevkom glede same obnove (ne more ga več umakniti).

Sporen postopek izdaje gradbenega dovoljenja je bil torej že pravnomočno obnovljen, stranka z interesom (ki je obnovo predlagala) svojega predloga za obnovo postopka zato ni mogla več umakniti, iz dokumentov tudi ne izhaja noben dokaz o tem, da bi se stranka z interesom dejansko kaj dogovorila s tožnikom, upravni organ je v že obnovljenem postopku moral presoditi zakonitost spornega gradbenega dovoljenja, s katerim je bil legaliziran že prej zgrajen objekt, izgradnji katerega je stranka z interesom nasprotovala, ker je zgrajen preblizu njene parcelne meje (oz. kot je navedeno, na meji), tudi v odgovoru na tožbo stranka z interesom še vedno vztraja pri svoji zahtevi, da se sporno gradbeno dovoljenje razveljavi.

Glede na take konkretne okoliščine zadeve je treba pritrditi presoji upravnih organov (prvostopnega in drugostopnega), da za podaljšanje roka iz sklepa z dne 10. 2. 2010 (da se stranki dogovorita za odkup zemljišča parc. št. 361/4) niso obstajali dejanski in pravni razlogi, saj stranka z interesom s svojim zahtevkom za obnovo postopka ni mogla več razpolagati in je bilo treba že obnovljeni postopek izpeljati do konca, tožnik pa vse do danes ni predložil kakega dokaza o tem, da bi stranka z interesom sploh želela umakniti svojo zahtevo.

Iz tega razloga je odločitev upravnega organa v zvezi z izpodbijanim sklepom po presoji sodišča zakonita, medtem ko sama obrazložitev v delu, kjer govori o tem, da morebitna sklenitev  zasebno pravnega posla oz. dogovora v nobenem primeru ne more biti razlog za podaljšanje kakršnega koli upravnega roka, po presoji sodišča ni povsem utemeljena. V kolikor bi namreč lahko stranka z interesom še razpolagala s svojim zahtevkom za obnovo postopka in bi izjavila, da ga bo umaknila, če se sklene pravni posel, potem bi možnost za sklenitev takega pravnega posla lahko bila zakonit razlog za podaljšanje upravnega roka iz tretjega odstavka 99 člena ZUP.

V že obnovljenem postopku je torej moral upravni organ presoditi, ali sloni tožničino nasprotovanje legalizaciji spornega stanovanjskega objekta na zakonitih razlogih oz. ali za takšno nasprotovanje obstaja dejanska in pravna podlaga, ki bi utemeljevala tožničin zahtevek, da se sporno gradbeno dovoljenje razveljavi oz. odpravi.

Razlog za odpravo spornega gradbenega dovoljenja (ugotovitev upravnega organa, da je bilo sporno gradbeno dovoljenje izdano v nasprotju s takrat veljavnim Odlokom o PUP, ki na območju posega takrat sploh ni dovoljeval novogradenj stanovanjskih hiš) je zato v tem kontekstu oz. v tem konkretnem primeru po presoji sodišča mogoče uvrstiti v okvir obnovitvenega razloga iz 9. točke prvega odstavka 260. člena ZUP. Če bi namreč bila stranki z interesom dana možnost udeležbe v postopku izdaje spornega gradbenega dovoljenja, bi lahko že tam uspešno uveljavljala ta isti ugovor in zato sporno gradbeno dovoljenje že takrat ne bi bilo izdano oz. bi ga lahko izpodbijala z rednimi pravnimi sredstvi.

Pa tudi sicer tožnik svojih navedb, da se je s prizadeto stranko dogovoril o odkupu sosednjega zemljišča, ni z ničemer dokazal, niti v upravnem postopku, niti sedaj v upravnem sporu. Gre zgolj za njegove navedbe,  iz podatkov sodnega spisa pa izhaja prej nasprotno, saj stranka z interesom tožbi nasprotuje in se v celoti strinja z odločitvijo upravnega organa ter razlogi zanjo, s tem pa posredno tudi zanika dogovor s tožnikom.

V ostalem se sodišče sklicuje na razloge obeh upravnih organov v skladu z drugim odstavkom 71. člena ZUS-1.

Glede na vse navedeno je sodišče ugotovilo, da je bila odločitev upravnega organa zakonita, zato  je tožbo zavrnilo  na  podlagi  prvega odstavka 63. člena ZUS-1

Odločitev o stroških postopka (da vsaka stranka nosi svoje stroške postopka) temelji na določbah četrtega odstavka 25. člena  ZUS-1, kjer je določeno, da v primeru  zavrnitve tožbe vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.