sklep I U 1423/2011
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2011-08-17

UPRAVNI SPOR - RAZREŠITVE IN IMENOVANJA - LOKALNA SAMOUPRAVA

nadzorni odbor občine - sklep o imenovanju članov odbora - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - zavrženje tožbe

Sklep o imenovanju nadzornega odbora ne po vsebini in ne po obliki ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu. ZLS (in tudi ne kakšen drug zakon) namreč ne določa, da bi bilo imenovanje oziroma razrešitev članov nadzornega odbora upravna stvar glede na drugi odstavek 2. člena ZUP. Članstvo v nadzornem odboru namreč ne pomeni uresničevanje pravice posameznika oziroma posameznikov, temveč uresničevanje zakonsko določene pravice organa - v obravnavanem primeru občinskega sveta -, ki imenuje člane nadzornega odbora. Pri tem tudi ni pomembno, da so tožniki že bili imenovani za člane nadzornega odbora, saj jim je mandat prenehal ex lege s prvo sejo novo izvoljenega sveta glede na prvi oziroma drugi odstavek 41. člena ZLS. Članstvo v nadzornem odboru torej ni pravica ali neposredna pravna korist tožnikov, kar pa posledično pomeni, da  izpodbijani sklep ni posegel v pravno varovan položaj tožnikov.

2. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže.

Tožniki so vložili tožbo zoper sklep Občinskega sveta Občine Moravče, št. 013-0013/2011-7 z dne 27. 7. 2011, s katerim je bilo ugotovljeno, da nadzorni odbor Občine Moravče šteje pet članov (1. točka izreka), da se v nadzorni odbor Občine Moravče imenujejo: A.A., B.B., C.C., D.D. ter E.E. (2. točka izreka), ter odločeno, da se ta sklep objavi v Uradnem vestniku Občine Moravče in začne veljati takoj (3. točka izreka).

V tožbi so tožniki navedli, da so člani nadzornega odbora Občine Moravče, ki so bili imenovani s sklepom Občinskega sveta, objavljenim v UL OM št. 15/2010 z dne 16. 12. 2010. Mandat nadzornemu odboru občine, katerega člani so tudi tožniki, z razpustitvijo občinskega sveta ni prenehal, saj mandat nadzornemu odboru občine v takih primerih ne preneha. Nadzorni odbor je namreč imenovan za 4 leta, njegove sestave pa med mandatnim obdobjem ni mogoče spreminjati. Mandat nadzornega odbora je vezan na mandat občinskega sveta le v primeru, ko gre za iztek rednega štiriletnega mandata in prenehanje mandata vsem organom občine. V primeru razpustitve občinskega sveta in razpisa ter izvedbe predčasnih volitev pa nadzorni odbor nadaljuje s svojim delom do izteka mandata. Za razrešitev člana nadzornega odbora se glede na peti odstavek 32.a člena Zakona o lokalni samoupravi (v nadaljnjem besedilu ZLS) primerno uporabljajo razlogi za prenehanje mandata članu občinskega sveta, županu in podžupanu (kar določa prvi odstavek 37.a člena ZLS), članstvo v nadzornem odboru pa preneha tudi z dnem poteka mandatne dobe članov sveta. V tem primeru občinski svet ni razreševal tožnikov v smislu zgoraj navedenih razlogov iz prvega odstavka 37.a člena ZLS, mandatna doba pa občinskemu svetu tudi ni prenehala ter ni podan položaj, ko bi zaradi tega avtomatsko prenehalo tudi članstvo tožnikov v nadzornem odboru. Glede na ureditev poteka mandatne dobe članov občinskega sveta (41. člen ZLS) je jasno, da slovenska zakonodaja vzpostavlja načelo splošnih volitev in s tem povezane enotne in glede zaključka enovite mandatne dobe, torej mandata, ki pokriva štiriletno obdobje med enimi in drugimi rednimi volitvami, vse do konstituiranja občinskega sveta na rednih volitvah. Glede na ureditev lokalnih volitev (24., 25. in 26. člen Zakona o lokalnih volitvah – v nadaljnjem besedilu ZLV) tako ne more izhajati drug zaključek, kot da članom nadzornega odbora s predčasnimi volitvami v Občini Moravče mandat ni prenehal. Svoje mnenje o tem je že podala tudi Služba Vlade RS za lokalno samoupravo in regionalno politiko, Urad za lokalno samoupravo in regionalni razvoj z dne 27. 1. 2011 ter 24. 5. 2011. Pisna mnenja v celoti potrjujejo stališča tožnikov. Navedli pa so tudi, da je sestava občinskega sveta povsem neustrezna glede na Statut Občine Moravče. Ob povedanem je tako jasno, da mandat članov nadzornega odbora ni prenehal in traja vse do konca leta 2014, zato je imenovanje novih članov nadzornega odbora nedopustno in posega v pravni položaj tožnikov ter vnaša pravni nered v delovanje občine. Tožniki so zato zaradi napačne uporabe materialnega prava predlagali, da sodišče tožbi ugodi, odpravi izpodbijani sklep in naloži toženki povrnitev njihovih stroškov postopka. Tožniki so hkrati s tožbo vložili tudi predlog za zadržanje izvršitve upravnega akta po določbi drugega odstavka 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljnjem besedilu ZUS-1). Navedli so, da sodno varstvo po tej tožbi v nasprotnem primeru sploh ne bi doseglo svojega namena, če bi se sklep med postopkom izvrševal. Poleg tega bo najverjetneje predlagatelj z izvrševanjem sklepa popolnoma onemogočil delo tožnikom kot članom nadzornega odbora, to ravnanje pa bi tako tudi popolnoma izničilo morebitni poznejši uspeh v postopku. Le z izdajo začasne odredbe bo tako omogočeno učinkovito in smiselno sodno varstvo. Tožniki bi z izvrševanjem izpodbijanega sklepa utrpeli veliko osebno in moralno ter strokovno škodo, ko kljub nedvomnemu obstoju njihovega mandata ne bodo mogli izvrševati svoje funkcije, ki jim nenazadnje nalaga tudi odgovornost za preverjanje zakonitosti delovanja občine. Situacija pa lahko povzroči tudi, da bo v prihodnosti kdo pozival tožnike kot odgovorne za opravljanje svoje funkcije za dejanja, ki se bodo pripetila v vmesnem času do rešitve predmetnega zahtevka. Z izvrševanjem sklepa lahko nastane težko popravljiva škoda tožnikom, pomeni pa tudi poseg v prizadetost javne koristi in korist nasprotne stranke. V primeru, da se z začasno odredbo ne uredi položaj nadzornega odbora Občine Moravče, bo vse do pravnomočne rešitve zadeve trpelo delovanje Občine Moravče, vse na škodo občanov v lokalni skupnosti, ki so že tako zaradi zapletov, ki so privedli do predčasnih volitev, izgubili največ. Predlagali so, da sodišče izvrševanje izpodbijanega sklepa v celoti odloži do izdaje pravnomočne odločbe v tem postopku in naloži toženki povrnitev stroškov tega postopka.

Toženka je v odgovoru na predlog za izdajo začasne odredbe uvodoma navedla, da meni, da v zadevi ni podana pasivna legitimacija toženke, ker izpodbijanega sklepa ni izdal župan, temveč občinski svet, ki v tožbi ni opredeljen kot organ, ki zastopa občino. Nadalje toženka zatrjuje, da sklep, ki se izpodbija s tožbo, ni sklep, ki se lahko izpodbija s tožbo v upravnem sporu. Z izpodbijanim sklepom se tudi ne posega v pravni položaj tožnikov, saj se z morebitno odpravo sklepa njihov položaj ne more izboljšati oziroma spremeniti. Sklep organa občine, ki je v okviru svojih političnih pristojnosti in na podlagi politične diskrecije imenoval predlagane člane nadzornega odbora, ne predstavlja oblastvenega akta, izdanega v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika in kot tak ne more biti predmet izpodbijanja v upravnem sporu. Tudi Vrhovno sodišče RS je že v primerljivi zadevi zavzelo stališče, da sklepi občinskega sveta o imenovanju ali o razrešitvi delovnih teles občinskega sveta niso upravni akti, ker ne vsebujejo odločitve o pravici, obveznosti ali koristi (sklepa Vrhovnega sodišča RS, opr. št. I Up 492/2002 z dne 19. 9. 2002, I Up 499/2007 z dne 19. 7. 2007).  Sklicevanje tožnikov na 37.a člen ZLS pa je tudi neprimerno, saj je bila ta določba z novelo zakona vnesena v obravnavani predpis z namenom ureditve razmerij med županom in občinskim svetom in kot take v ničemer ne gre niti smiselno uporabiti za primer tovrstnega sklepa. Poleg tega pa noben zakon ne določa, da je navedeni sklep dopustno izpodbijati v upravnem sporu. Z izpodbijanim sklepom pa tudi ni bilo poseženo v pravni položaj tožnikov. Toženka namreč zatrjuje, da je mandat tožnikom, ki so bili imenovani s strani občinskega sveta, katerega članom je potekel mandat s konstituiranjem novega občinskega sveta, izvoljenega na podlagi predčasnih volitev, ni prenehal z izdajo izpodbijanega sklepa, ampak že s prvo konstitutivno sejo novega občinskega sveta, torej 20. 4. 2011. ZLS izrecno ne določa mandatne dobe članov nadzornega odbora, določa pa, da članstvo v nadzornem odboru preneha z dnem razrešitve oziroma z dnem poteka mandatne dobe članov sveta. Glede na to je mogoče sklepati, da je mandatna doba nadzornega odbora neposredno vezana na mandat članov občinskega sveta in je zato tudi mogoče zaključiti, da je izključna pristojnost občinskega sveta, da imenuje člane nadzornega odbora ter da mora to storiti v 45 dneh po svoji prvi seji. ZLS nikjer ne določa, da občinski svet, izvoljen na podlagi predčasnih volitev, te pristojnosti nima. Ravno tako ZLS nikjer ne določa, da traja mandatna doba članov nadzornega odbora štiri leta in da ne more pred potekom tega obdobja prenehati. Drugačna razlaga bi pomenila kršenje zakonsko določenih pristojnosti občinskega sveta, hkrati pa bi tudi pomenila poseg v načelo hkratnosti nastanka in poteka mandata občinskega sveta in nadzornega odbora. Tudi s strani tožnikov predložena mnenja ne morejo nadomestiti nedoločenih zakonskih določb o trajanju mandata članov nadzornega odbora. Pri tem toženka še opozarja, da so mnenja nejasna in si tudi nasprotujejo, saj se namreč deloma opredeljujejo do primera, ko se sestava občinskega sveta spremeni zaradi izvedenih nadomestnih volitev. V tem primeru ne more biti dvoma o tem, da se je na podlagi predčasnih volitev izvolil celotni nov občinski svet občine. S tem je 20. 4. 2011 potekel mandat vsem dotedanjim članom občinskega sveta, saj se mandatna doba članov občinskega sveta začne s potekom mandatne dobe prejšnjih članov sveta, traja pa do prve seje novo izvoljenega sveta. Z dnem konstitutivne seje občinskega sveta je torej prenehala mandatna doba članom občinskega sveta (41. člen ZLS), s potekom mandatne dobe članov sveta pa je prenehalo tudi članstvo nadzornemu odboru (peti odstavek 32. a člena ZLS). V zvezi s samim predlogom za izdajo začasne odredbe pa je toženka še navedla, da tožniki niso izkazali grozeče nepopravljive škode, ki bi jim utegnila nastati z izvršitvijo izpodbijanega sklepa. Tožniki v potrditev sicer povsem pavšalnih navedb o nastanku nepopravljive škode niso predložili nobenih dokazov, kar bi morali (sklep Vrhovnega sodišča RS, opr. št. I Up 348/2011 z dne 20. 7. 2011). Ne glede na to pa tudi sicer iz trditvene podlage nastanek težko popravljive škode sploh ne izhaja. Ker – kot že navedeno – izpodbijani sklep v ničemer ne posega v mandat tožnikov (saj jim je prenehal), jim izvršitev sklepa (ki je bil že izvršen, saj je pričel veljati 27. 7. 2011) ne more škodovati, kar pomeni, da tožniki ne bi imeli nobene pravne koristi od odložitve izvršitve. Ni pa tudi jasno, v čem naj bi bila osebna, moralna in strokovna škoda. S sprejetjem izpodbijanega sklepa pa se je ponovno imenovalo člane nadzornega odbora, ki je edini pristojen za izvrševanje svojih pristojnosti. Z odložitvijo izpodbijanega sklepa pa bi se ponovno vzpostavilo stanje, ko je tožnikom že potekel mandat, novoimenovani člani nadzornega odbora pa ne bi mogli izvrševati svojih pristojnosti. To pa zagotovo predstavlja poseg v javno korist. Predlagala je zavrnitev predloga. V dopolnitvi odgovora je še dodala, da se v zvezi s svojimi trditvami sklicuje na izpodbijani sklep, že navedene sklepe Vrhovnega sodišča RS, razpis predčasnih volitev članov Občinskega sveta Občine Moravče, izpis iz objave na spletni strani glede dneva izvedbe konstitutivne seje občinskega sveta z dne 20. 4. 2011, glede zatrjevane neutemeljenosti predloga za izdajo začasne odredbe pa na vse predhodno predlagane in predložene dokaze ter sklep Vrhovnega sodišča RS, opr. št. I Up 348/2011 z dne 20. 7. 2011.

Sodišče je tožbo zavrglo iz naslednjih razlogov:

Iz 2. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljnjem besedilu: ZUS-1, Uradni list RS, št. 105/06 do 62/10) izhaja, da sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnice oziroma tožnika, o zakonitosti drugih aktov pa samo, če tako določa zakon. Upravni akti so opredeljeni v drugem odstavku 2. člena ZUS-1. V skladu s to določbo je upravni akt upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. Značilnost upravnih aktov je torej, da so izdani v okviru izvrševanja upravne funkcije in da vsebujejo odločitev o materialnopravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje takega akta. Iz stališča Ustavnega sodišča, izraženega v odločbi, opr. št. Up-1850/08 pa izhaja, da ''upravni spor o zakonitosti dokončnih posamičnih aktov ni dopusten v zadevah, ko predpisi tožniku lastnih pravic ali pravnih interesov sploh ne podeljujejo'' (8. točka obrazložitve te odločbe).

ZLS (Uradni list RS, št. 72/93- 51/10)  kot organe občine določa občinski svet, župana in nadzorni odbor (28. člen). V 29. členu ZLS so opredeljene pristojnosti občinskega sveta kot najvišjega organa odločanja o vseh zadevah v okviru pravic in dolžnosti občine in med drugim je tudi določeno, da občinski svet imenuje in razrešuje člane nadzornega odbora ter člane komisij in odborov občinskega sveta. Nadzorni odbor občine je najvišji organ nadzora javne porabe v občini (32. člen ZLS). Člane nadzornega odbora imenuje občinski svet in sicer najkasneje v 45 dneh po svoji prvi seji (prvi odstavek 32.a člena ZLS). Glede razrešitve člana nadzornega odbora se primerno uporabljajo razlogi z prvega odstavka 37.a člena ZLS. Razrešitev opravi občinski svet na predlog nadzornega odbora. Članstvo v nadzornem odboru preneha z dnem razrešitve oziroma z dnem poteka mandatne dobe članov sveta (peti odstavek 32.a člena ZLS).

Z izpodbijanim sklepom št. 216, imenovanim Sklep o imenovanju Nadzornega odbora, št. 013-0013/2011-7 z dne 27. 7. 2011, je občinski svet Občine Moravče odločil v 1. točki, da nadzorni odbor Občine Moravče šteje pet članov, v 2. točki, da se v nadzorni odbor Občine Moravče imenujejo: A.A., B.B., C.C., D.D. in E.E. ter v 3. točki, da se ta sklep objavi v Uradnem vestniku Občine Moravče in začne veljati takoj. V uvodu je še navedeno, da je občinski svet na podlagi ZLS in Statuta Občine Moravče na 3. redni seji dne 27. 7. 2011 sprejel povzeti sklep.

Po presoji sodišča izpodbijani sklep ne po vsebini in ne po obliki ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu. ZLS (in tudi ne kakšen drug zakon) namreč ne določa, da bi bilo imenovanje oziroma razrešitev članov nadzornega odbora upravna stvar glede na drugi odstavek 2. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99 s spremembami in dopolnitvami, v nadaljnjem besedilu ZUP), po katerem se šteje, da gre za upravno zadevo, če je s predpisom določeno, da organ v neki stvari vodi upravni postopek, odloča v upravnem postopku ali izda upravno odločbo oziroma, če to zaradi varstva javnega interesa izhaja iz narave stvari.

Iz citiranih določb ZLS po presoji sodišča tudi ne izhaja, da je bilo z izpodbijanim sklepom poseženo v pravico, obveznost oziroma pravno korist tožnikov. To, da je nekdo član nadzornega odbora občine, po mnenju sodišča namreč ni pravica ali neposredna, na zakon oprta pravna korist. Člani nadzornega odbora namreč ne zastopajo svojih osebnih interesov, ampak interese občine oziroma njenih občanov, ko opravljajo nadzor nad razpolaganjem s premoženjem občine, nadzorujejo namenskost in smotrnost porabe proračunskih sredstev ter nadzorujejo finančno poslovanje uporabnikov proračunskih sredstev (glej 32. člen ZLS). Članstvo v nadzornem odboru torej ne pomeni uresničevanje pravice posameznika oziroma posameznikov, temveč uresničevanje zakonsko določene pravice organa - v obravnavanem primeru občinskega sveta -, ki imenuje člane nadzornega odbora. Pri tem tudi ni pomembno, da so tožniki že bili imenovani za člane nadzornega odbora, saj jim je mandat glede na zgoraj citirane določbe ZLS prenehal ex lege s prvo sejo novo izvoljenega sveta glede na prvi oziroma drugi odstavek 41. člena ZLS. Članstvo v nadzornem odboru torej ni pravica ali neposredna pravna korist tožnikov, kar pa posledično pomeni, da  izpodbijani sklep ni posegel v pravno varovan položaj tožnikov.

Ker glede na vse povedano ne gre za upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, je sodišče tožbo po 4. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavrglo. Ob takšnem načinu odločitve pa zato glede na četrti odstavek 25. člena ZUS-1 trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Ker je sodišče odločilo, da upravni spor ni dopusten, tudi ni podlage za izdajo začasne odredbe iz 32. člena ZUS-1. Vsebinsko odločanje o takšni zahtevi je namreč mogoče le ob dopustnosti upravnega spora. Ker pa upravni spor ni dopusten, je sodišče zahtevo za izdajo začasne odredbe smiselno 32. členu ZUS-1 zavrglo.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.