sodba II U 12/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2011-06-22

javni razpis - dvig konkurenčnosti turističnega gospodarstva - nepopolna vloga - rok za dopolnitev nepopolne vloge

Do sredstev na javnem razpisu so bili upravičeni le tisti prijavitelji, ki so pogoje za kandidiranje na javnem razpisu izpolnjevali že ob vložitvi vloge oz. najkasneje do poteka zadnjega dne roka, ki je bil predpisan za oddajo vlog. Izpolnjevanje pogojev pa so morali izkazati z listinami, ki so jih upravnemu organu predložili do roka za oddajo vloge, najkasneje pa ob dopolnitvi vloge, ki je bila mogoča le do poteka osemdnevnega roka.

2. Zahteva tožnika za povračilo stroškov postopka se zavrne.

Z izpodbijanim sklepom je bila zavržena vloga, s katero je tožnik kandidiral na Javnem razpisu za pridobitev sredstev Evropskega sklada za regionalni razvoj – ESSR, dvig konkurenčnosti turističnega gospodarstva – turistična infrastruktura 2009 (Ur. l. RS, št. 53/2009, 98/2009; v nadaljevanju: javni razpis) za sofinanciranje operacije z nazivom Prenova in dograditev hotela Piramida. V obrazložitvi sklepa Ministrstvo za gospodarstvo Republike Slovenije pojasnjuje, da je strokovna komisija pri odpiranju vlog dne 2. 9. 2009 ugotovila, da je tožnikova vloga nepopolna, zaradi česar je tožnika pozvala k njeni dopolnitvi. Po pregledu prispele dopolnitve je strokovna komisija ugotovila, da tožnik vlogi ni priložil pravnomočnega gradbenega dovoljenja za investicijo, zaradi česar je bil tožnik pozvan, da vlogo v roku osmih dni dopolni. Poziv je tožnik prejel dne 11. 9. 2009, dne 18. 9. 2009 pa je posredoval prošnjo za podaljšanje roka za dopolnitev, v kateri je navedel, da za podaljšanje roka prosi, ker ena izmed strank v postopku ne želi umakniti pritožbe, ki jo je vložila zoper izdano gradbeno dovoljenje. Dne 29. 9. 2009 je tožnik po elektronski pošti ministrstvu posredoval gradbeno dovoljenje, iz katerega izhaja, da je dovoljenje postalo pravnomočno dne 25. 9. 2009. Dne 30. 9. 2009 je strokovna komisija na seji sprejela odločitev o zavrnitvi tožnikove prošnje za podaljšanje roka za dopolnitev. Kot pojasnjuje ministrstvo, je pravnomočno gradbeno dovoljenje eden izmed osnovnih pogojev javnega razpisa. V primeru, da bi organ podaljšal rok za dopolnitev vloge, pa bi bila kršena določba javnega razpisa, ki določa rok za dopolnitev nepopolne vloge. Rok, ki ga določi uradna oseba ter rok, ki je določen s predpisom in ga je mogoče podaljšati, se lahko podaljša na prošnjo prizadete osebe pred iztekom roka, če so za to podani utemeljeni razlogi. Osemdnevni rok za dopolnitev nepopolnih vlog, določen v točki 4.7. javnega razpisa, pa ni eden izmed rokov, ki bi ga bilo mogoče podaljšati. Pritožba stranke v postopku izdaje gradbenega dovoljenja pa po mnenju ministrstva tudi ni opravičljiv razlog za podaljšanje roka. Kot še dodaja pritožbeni organ, pa bi morebitno podaljšanje roka pomenilo tudi neenakopravno obravnavo ostalih prijaviteljev, katerih vloge so bile zaradi neizpolnjevanja razpisnih pogojev zavrnjene oziroma zavržene, ker ob izteku roka za dopolnitev niso bile predložene vse zahtevane priloge.

V tožbi tožnik izpodbijani odločitvi nasprotuje in navaja, da upravni organ vloge ne bi smel zavreči, ampak bi bil dolžan podaljšati rok za dopolnitev nepopolne vloge. Ne glede na določilo javnega razpisa namreč prvi odstavek 224. člena Pravilnika o postopkih za izvrševanje proračuna Republike Slovenije (Ur. l. RS, št. 50/2007 s spremembami; v nadaljevanju: Pravilnik) daje upravnem organu pooblastilo, da vlagatelje vlog, katerih vloge niso popolne, v roku osmih dni od odpiranja vlog pisno pozove, da vloge dopolnijo, pri čemer rok za dopolnitev ne sme biti daljši od petnajstih dni. Ker javni razpis ni določal, da se rok za dopolnitev vloge ne sme podaljšati, bi ga upravni organ lahko podaljšal in tožniku določil primeren rok za dopolnitev vloge. V roku petnajstih dni bi tožnik lahko predložil manjkajoče pravnomočno gradbeno dovoljenje in tako dopolnil nepopolno vlogo. Javni razpis namreč ni eden izmed predpisov, ki jih taksativno našteva drugi odstavek 99. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 80/1999 s spremembami; v nadaljevanju: ZUP). Tožnik, ki je v prošnji za podaljšanje roka navedel opravičljiv razlog za podaljšanje roka, je zato upravičeno pričakoval, da njegova vloga zaradi formalne pomanjkljivosti ne bo zavržena. Upravni organ pri odločanju ni upošteval načela varstva pravic stranke iz prvega odstavka 7. člena ZUP, ki določa, da morajo organi omogočiti strankam, da čim lažje zavarujejo in uveljavijo svoje pravice. Po mnenju tožnika upravni organ po poteku roka za prijavo javnega razpisa tudi ne bi smel dopolnjevati oz. spreminjati. S spremembo razpisnih pogojev, ki velja za nazaj, je namreč upravni organ kršil temeljno ustavno načelo prepovedi retroaktivne veljavnosti pravnih aktov iz 155. člena Ustave Republike Slovenije, kršil pa je tudi določbe Zakona o izvrševanju proračuna Republike Slovenije, Zakona o javnih financah ter drugih pravnih aktov, ki so navedeni v uvodu javnega razpisa. Zaradi kršitve pridobljenih pravic bi bilo treba zato javni razpis razveljaviti in postopek izbire ponoviti. S povečanjem sredstev v višini 5.400.000,00 EUR zaradi dopolnitve javnega razpisa je bil namreč tožnik, katerega vloga je bila zavržena, za sredstva javnega razpisa prikrajšan, saj je izgubil možnost kandidirati za navedena dodatna sredstva na novem javnem razpisu, ki bi moral biti objavljen namesto nezakonite dopolnitve javnega razpisa. Glede na navedeno tožnik sodišču predlaga, da njegovi tožbi ugodi in razveljavi javni razpis ter njegovo dopolnitev, podrejeno pa sodišču predlaga, da tožbi ugodi ter izpodbijani sklep odpravi. Zahteva pa tudi povračilo stroškov postopka s pripadajočimi zakonskim zamudnimi obrestmi.

V odgovoru na tožbo upravni organ nasprotuje stališču tožnika, da je imel pooblastilo za podaljšanje roka za dopolnitev nepopolne vloge v 224. členu Pravilnika. Kot navaja, Pravilnik res določa, da je najdaljši možni rok za dopolnitev nepopolne vloge petnajst dni, vendar bi komisija rok za dopolnitev vloge lahko podaljšala le v primeru, če osemdnevni rok za dopolnitev vloge ne bi bil določen v javnem razpisu ter v razpisni dokumentaciji, ampak šele v pozivu za dopolnitev. Ker pa je komisija v skladu s pristojnostmi, ki jih ima na podlagi 218. člena Pravilnika, upoštevaje tudi naravo možnih dopolnitev, v javnem razpisu določila osemdnevni rok za dopolnitev nepopolne vloge, je ta rok postal maksimalni rok za dopolnitev, ki ga ni mogoče podaljšati. S tem rokom je bil tožnik predhodno tudi seznanjen. Prav tako je bil seznanjen s posledicami nepravočasne dopolnitve vloge. Pritožba ene izmed strank v postopku izdaje gradbenega dovoljenja pa po mnenju upravnega organa tudi ne more biti opravičljiv in utemeljen razlog za podaljšanje roka, saj bi moralo biti gradbeno dovoljenje pravnomočno že ob izteku roka za oddajo vlog oziroma najkasneje do izteka osemdnevnega roka za dopolnitev nepopolne vloge. Gradbeno dovoljenje je postalo pravnomočno dne 25. 9. 2009, tožnik pa je gradbeno dovoljenje s potrdilom o pravnomočnosti upravnemu organu posredoval po elektronski pošti šele dne 29. 9. 2009, to je štiri dni po njegovi pravnomočnosti in osemnajst dni po prejemu poziva za dopolnitev. Glede tožbenega očitka o nezakonitosti dopolnjevanju javnega razpisa, pa pritožbeni organ navaja, da z dopolnitvijo niso bili spremenjeni pogoji javnega razpisa, kot  to napačno navaja tožnik, pač pa je bila zgolj povečana višina razpisanih sredstev, s čimer se je omogočila podpora širšemu krogu pozitivno ocenjenih vlog. S tem tudi niso bile kršene pravice strank v postopku, še posebej ne pravice tožnika, katerega vloga je bila zaradi formalnih pomanjkljivosti zavržena. Da je bil postopek dopolnitve zakonit, pa dokazuje tudi sklep o potrditvi spremembe razpisa št. OP RR/3/1/006-1-MG Službe Vlade Republike Slovenije za lokalno samoupravo in regionalno politiko, ki je zadolžena za potrjevanje in spremljanje instrumentov, v okviru katerih se dodeljujejo sredstva iz evropskih skladov. Glede na navedeno toženka sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

V vlogi, vloženi dne 6. 4. 2010, tožnik citira tretji odstavek 220. člena Pravilnika, ki med drugim določa, da je obvezni sestavni del razpisne dokumentacije tudi okvirna višina sredstev, ki so na razpolago za razdelitev na javnem razpisu. Pravilnik po mnenju tožnika ne dopušča možnosti, da bi se že objavljen javni razpis spreminjal. V primeru dodatne višine sredstev bi moral upravni organ objaviti nov javni razpis in tako tožniku ter ostalim prijaviteljem, katerih vloge so bile iz takšnih ali drugačnih razlogov kot nepopolne zavržene, omogočiti, da si ponovno konkurirajo in se prijavijo na razpis. S povečanjem sredstev je upravni organ favoriziral tiste prijavitelje, ki so izpolnjevali pogoje za dodelitev sredstev, tožniku, ki na razpis ni bil izbran, pa je upravni organ onemogočil prijavo na novi razpis. Upravni organ je po mnenju tožnika ravnal nezakonito, ko je za nazaj spremenil obvezne sestavne dele razpisne dokumentacije, kar je v nasprotju z določbo 8. točke javnega razpisa, ki določa, da se višina razpisanih sredstev lahko poveča le za nerazporejena sredstva v okviru iste proračunske postavke in to samo v primeru pozitivno rešenih upravnih sporov in ne z zagotovitvijo dodatnih sredstev, kot je to storil upravni organ. Iz tega razloga je bila vloga tožnika obravnavana neenakopravno v primerjavi z vlogami ostalih prijaviteljev, ki so na razpisu uspeli.

V vlogi, vloženi dne 29. 4. 2010, toženka poudarja, da iz dikcije 220. člena Pravilnika, ki omenja okvirno višino sredstev, izhaja, da sredstva, ki so namenjena za razdelitev, ne predstavljajo fiksnega zneska, ampak da je mogoče ta znesek ob izpeljavi ustreznih postopkov v določeni meri korigirati glede na možnosti in potrebe. Kot še dodaja, za višino dodatnih sredstev v obravnavani zadevi ni bilo smotrno izvesti novega javnega razpisa, saj bi višina razpoložljivih sredstev dopuščala sofinanciranje zelo majhnega števila projektov. Ker je bil navedeni razpis še odprt, se je upravni organ odločil povečati okvirno višino razpisanih sredstev ter s tem omogočiti podporo širšemu krogu pozitivno ocenjenih vlog. Po mnenju upravnega organa je zahteva za razveljavitev javnega razpisa v nasprotju z določili zakona, ki ureja upravni spor, v skladu s katerimi sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, kar pa javni razpis ni, saj se z njim neposredno ne odloča o pravici, obveznosti ali pravni koristi stranke v postopku. Javni razpis tudi ni posamični akt, saj ne ureja pravnih razmerij z določeno osebo in se ne nanaša na konkreten primer, ampak določa pogoje za kandidiranje in sofinanciranje operacij nedoločenemu številu prijaviteljev. Z javnim razpisom se zato po mnenju toženke v pravni položaj tožnika ni posegalo.

V vlogi, vloženi dne 21. 5. 2010, tožnik navaja, da znesek 5.400.000,00 EUR ni majhen in da zato ne drži trditev toženke, da bi bilo nesmotrno objaviti nov javni razpis. Naknadna dopolnitev javnega razpisa po njegovem mnenju predstavlja neenako obravnavno prijaviteljev (izbranih in neizbranih). Kot še dodaja, pa upravni organ tudi ni pojasnil izvora sredstev, za katera je bil povečan znesek, ki je bil na javnem razpisu na voljo za razdelitev.

Med strankama je spor o tem, ali je ministrstvo utemeljeno zavrnilo prošnjo tožnika za podaljšanje osemdnevnega roka, ki ga za dopolnitev nepopolne vloge določa javni razpis.

Javni razpis strokovni komisiji nalaga dolžnost, da v primeru, ko je vloga formalno nepopolna, prijavitelju pošlje poziv, naj vlogo v roku osmih delovnih dni od dneva prejema poziva dopolni (točka 6.2.3. javnega razpisa).

Iz podatkov upravnega spisa izhaja, da tožnik vlogi za sofinanciranje projekta prenove in dograditve hotela Piramida ni priložil pravnomočnega gradbenega dovoljenja za začetek izvajanja del, za katera je tožnik na javnem razpisu želel pridobiti sredstva. Predložitev pravnomočnega gradbenega dovoljenja pa je predstavljala pogoj za pridobitev sredstev na javnem razpisu (točka 6.1.2. javnega razpisa). Ker tožnik gradbenega dovoljenja s klavzulo pravnomočnosti ministrstvu ni predložil ob oddaji vloge oz. v roku, ki je bil predpisan za oddajo vloge, je strokovna komisija tožnika v skladu z določbo točke 6.2.3. javnega razpisa pozvala k dopolnitvi nepopolne vloge. Med strankama ni spora o tem, da tožnik vloge v osemdnevnem roku, ki je potekel dne 21. 9. 2009, ni dopolnil, saj je gradbeno dovoljenje pravnomočno postalo šele dne 25. 9. 2009.

Kot izhaja iz določb javnega razpisa, je morala biti vloga formalno popolna in s tem primerna za vsebinsko obravnavo že ob njeni vložitvi. Navedeno pomeni, da so morali prijavitelji vlogi priložiti vsa zahtevana dokazila in da so bili do sredstev na javnem razpisu lahko upravičeni le tisti prijavitelji, ki so pogoje za kandidiranje na javnem razpisu izpolnjevali že ob vložitvi vloge oz. najkasneje do poteka zadnjega dne roka, ki je bil predpisan za oddajo vlog. Izpolnjevanje pogojev pa so morali izkazati z listinami, ki so jih upravnemu organu predložili do roka za oddajo vloge, najkasneje pa ob dopolnitvi vloge, ki je bila mogoča le do poteka osemdnevnega roka.

Tožnik bi bil tako do sredstev na javnem razpisu upravičen le, če bi dovoljenje za izvedbo gradbenih del postalo pravnomočno do poteka roka za prijavo na javni razpis, to je do 12. ure dne 31. 8. 2009. Dokazilo o tem, pa bi lahko predložil do poteka osemdnevnega roka za dopolnitev nepopolne vloge, kot to določa točka 6.2.3. javnega razpisa.

Iz obrazloženega izhaja, da tožnikove vloge, ki ji ni bilo priloženo gradbeno dovoljenje, ki bi postalo pravnomočno do dne 31. 8. 2009, niti ni bilo treba dopolnjevati, saj ugotovljene  pomanjkljivosti  (nepravnomočnosti gradbenega dovoljenja) kljub dopolnjevanju ne bi bilo mogoče odpraviti.

Glede ugovorov tožnika, ki se nanašajo na nezakonitost naknadne dopolnitve javnega razpisa, pa sodišče pojasnjuje, da javni razpis niti njegova dopolnitev ne predstavljata aktov v smislu 2. člena oz. četrtega odstavka 5. člena Zakona o upravnem sporu (Ur. l. RS, št. 105/2006 in 62/2010; v nadaljevanju: ZUS-1), s katerima bi bilo poseženo v pravice oz. pravne koristi tožnika in ki bi ju bilo mogoče izpodbijati v upravnem sporu. Z javnim razpisom oz. z njegovo dopolnitvijo, ki spreminja zgolj višino sredstev, ki so bila na voljo za razdelitev in ne spreminja tudi pogojev javnega razpisa, pa po presoji sodišča ni bilo poseženo v katero od (pridobljenih) pravic oz. temeljnih svoboščin tožnika (4. člen ZUS-1).

Ker je bil postopek pred izdajo izpodbijanega upravnega akta pravilen, izpodbijani sklep pa je po presoji sodišča tudi pravilen in na zakonu utemeljen, je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena  ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

Zahtevek tožnika za povračilo stroškov postopka je sodišče zavrnilo na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, ki določa, da v primeru, ko sodišče tožbo zavrže, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Javni razpis za pridobitev sredstev Evropskega sklada za

regionalni razvoj – ESSR, dvig konkurenčnosti turističnega

gospodarstva – turistična infrastruktura 2009 točka 6.2.3.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.