sodba I U 151/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-09-07

turistična taksa - pavšalna turistična taksa - turistično območje - merila za določitev višine turistične takse - izvirna pristojnost - stvarna pristojnost za odločanje o pritožbi

Iz določb ZSRT, po katerih je turistična taksa namenjena za izvajanje dejavnosti in storitev v javnem interesu, opredeljenih v 21. členu tega zakona izhaja, da gre za izvirno pristojnost lokalne skupnosti na tem področju. Gre za občinsko dajatev, ki jo v skladu s 147. členom Ustave RS občina uvede ob pogojih, ki jih določa ZSRT. Ob upoštevanju navedenega je v obravnavani zadevi odločanje o pritožbi na podlagi 67. člena ZLS v pristojnosti župana.

Neutemeljen je tožbeni ugovor glede vodenja postopka in odločanja oseb na prvi in na drugi stopnji. V obravnavanem primeru je imela višja svetovalka za družbene dejavnosti in gospodarstvo veljavno pooblastilo, ki ga je na podlagi 2. odstavka 28. člena ZUP izdal župan.

Z izpodbijano določbo je Občinska uprava Občine Bohinj tožnici odmerila in naložila v plačilo pavšalno turistično takso za leto 2007 v znesku 73,44 EUR. Iz obrazložitve je razvidno, da je bila tožnici taksa odmerjena na podlagi 4. člena Odloka o turistični taksi Občine Bohinj (Uradni vestnik Občine Bohinj, št. 9/04 in 3/06 – v nadaljevanju OTTOB), po katerem so zavezanci za plačilo turistične takse tudi lastniki počitniških hiš ali počitniških stanovanj. Izpodbijana odločitev je oprta na ugotovitev, da je tožnica, ki ima stalno prebivališče v A., solastnica 50 % nepremičnine v B. Pri določitvi pavšalne turistične takse je prvostopni organ upošteval stanovanjsko površino in ugotovil, da objekt, katerega solastnica je tožnica, sodi v kategorijo od 30 m2 do 60 m2 in zato zanj določil 1600 točk. Pri izračunu višine turistične takse je upošteval vrednost točke, ki je določena v 26. členu Zakona o spodbujanju razvoja turizma (Uradni list RS, št. 2/04 – v nadaljevanju ZSRT), in znaša 0,0918 EUR. Vrednost točke je pomnožil s številom točk, višino tožničine obveznosti pa je določil z upoštevanjem njenega solastniškega deleža.

Drugostopni organ je tožničino pritožbo zoper navedeno odločitev zavrnil kot neutemeljeno. Pojasnjuje, da ima oseba, ki je izdala prvostopno odločbo, pooblastilo župana, da odloča o zadevah na prvi stopnji in da izpolnjuje vse z zakonom predpisane pogoje za pooblaščeno uradno osebo. V zvezi z očitkom, da je izpodbijana odločba nezakonita, ker naj bi bila odmerjena „za nazaj“, pritožbeni organ navaja, da je bila izdana več kot tri leta po uveljavitvi OTTOB, skladno s petim odstavkom 24. člena ZSRT pa se turistična taksa plača do 31. marca za preteklo leto. Glede na to, da prej veljavni Odlok o turistični taksi v občini Bohinj (Uradni vestnik občine Bohinj, št. 4/98) ni bil v nasprotju z ZSRT, občina ni bila zavezana usklajevati določbe tedaj veljavnega odloka z ZSRT. Očitke o neizpolnjevanju pogojev, ki jih določa drugi odstavek 24. člena ZSRT, zavrača z navajanjem podatkov o številu nočitev in številu ležišč. V zvezi s tem navaja tudi pravno podlago za vodenje teh podatkov in pojasnjuje, da podatke o številu nočitev vodi na podlagi poročil o plačani turistični taksi, ki so jih bili sobodajalci dolžni posredovati pristojnemu davčnemu organu in občinski upravi. Podatek o številu ležišč naj bi bil povzet iz podatka lokalne turistične organizacije, podatek o številu počitniških hiš oziroma počitniških stanovanj pa je posredovala Davčna uprava Republike Slovenije, Izpostava Radovljica. Pritožbeni organ navaja tudi podatke Statističnega urada Republike Slovenije, iz katerih je prav tako razvidno, da je Občinski svet pri sprejemanju OTTOB upošteval določbo 24. člena ZSRT.

Kot neutemeljen je pritožbeni organ zavrnil tudi očitek o kršitvi načela enakosti pred zakonom iz 14. člena Ustave RS, ker je ZSRT določil, da lahko občina sama glede na potrebe določi, da turistično takso plačujejo tudi lastniki počitniških hiš in stanovanj zase in za vse druge osebe. Število točk, ki jih določa tretji odstavek 6. člena OTTOB naj bi bil skladno s 24. členom in 26. členom ZSRT. To utemeljuje z značilnostmi turističnega območja Bohinja, ki naj bi bilo eno izmed najbolj razvitih turističnih območij v Republiki Sloveniji. Kot neutemeljen je zavrnil tudi očitek o neenakem položaju v primerjavi s pravicami turistov in poudaril, da lastniki počitniških hiš in počitniških stanovanj plačujejo pavšalno turistično takso, ki se ne plačuje s storitvijo prenočevanja, in upošteva zakonsko domnevo o številu ležišč glede na površino objekta.

Pritožbeni organ je zavrnil tudi pomisleke tožnice glede pristojnosti župana za odločanje na drugi stopnji in njen predlog za posredovanje pritožbe Ministrstvu za gospodarstvo.

Tožnica v tožbi očita bistveno kršitev določb postopka, ker je odločbo Občinske uprave podpisala višja svetovalka za družbene dejavnosti in gospodarstvo s pooblastilom župana. Odločba naj ne bi bila podpisana v skladu z drugim odstavkom 28. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo in naslednji – v nadaljevanju ZUP), ker na izpodbijani odločbi ni navedeno pooblastilo, ki ga v obrazložitvi navaja pritožbeni organ. Poleg tega naj bi odločanje po tem pooblastilu pomenilo, da je tudi odločbo na prvi stopnji izdal župan in ne predstojnik Občinske uprave. Zato naj bi bilo tako postopanje v neskladju z 2. členom, s 23. členom in s 25. členom Ustave. Sklicuje se na izločitveni razlog po 4. točki 35. člena ZUP. Kršitev prvega dostavka 216. člena ZUP pa vidi v tem, da ni bila imenovana uradna oseba, ki bi vodila postopek. Tudi sicer naj bi odločbo druge stopnje izdal stvarno nepristojen organ – župan Občine Bohinj. Tožnica namreč meni, da gre v obravnavanem primeru za preneseno pristojnost, zaradi česar bi moralo o njeni pritožbi odločati stvarno pristojno ministrstvo. V zvezi s tem se sklicuje na 140. člen Ustave in na dejstvo, da so bile lokalne skupnosti pozvane, naj predložijo svoje mnenje k predlogu ZSRT.

Toženi stranki očita, da ni odgovorila na tožničine ugovore o retroaktivnem učinku OTTOB, poleg tega se ne strinja s trditvijo župana, da prej veljavni odlok ni bil v neskladju z ZSRT, saj je Občina Bohinj sprejela nov odlok in ne le sprememb in dopolnitev prejšnjega odloka. OTTOB naj bi bil torej sprejet v nasprotju z drugim odstavkom 50. člena ZSRT, zato meni, da bi ga bilo treba v povezavi s 120. členom in 125. členom Ustave odpraviti, občina pa se nanj ne bi smela sklicevati.

Tožnica meni, da so neverodostojni in nestrokovno zbrani podatki, ki jih tožena stranka navaja v zvezi z utemeljevanjem izpolnjevanja pogojev iz drugega odstavka 24. člena ZSRT. Določba 24. člena ZSRT naj bi bila v neskladju s 25. členom Ustave, ker ne navaja, katera neodvisna, strokovna organizacija zbira in javno objavlja podatke, potrebne za ugotovitev izpolnjevanja pogojev iz drugega odstavka 24. člena istega zakona. Meni namreč, da ji je s tem onemogočeno preverjanje upravičenosti sprejetja Odloka o turistični taksi in s tem ustavna pravica do pritožbe proti odločbam lokalnih oblasti. V zvezi s tem zatrjuje še kršitev 14. člena in 23. člena Ustave ter 6. člena, 13. člena in 14. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP). Izpodbijana odločba naj bi temeljila na OTTOB, ki je bil po mnenju tožnice, sprejet v nasprotju z določbami Ustave.

Tudi prvi odstavek 24. člena ZSRT naj bi bil v neskladju z Ustavo RS (14. člen, 32. člen in 147. člen Ustave), ker naj bi občinam arbitrarno prepustil, da lahko določajo pavšalno turistično takso. Meni, da gre za diskriminacijo glede na lokacijo lastnine in za kršitev pravice do svobode gibanja. Lastniki počitniških hiš po mnenju tožnice niso turisti, kot to določa 23. člena ZSRT. Z vidika 1. člena Protokola 12, 2. člena Protokola 4 k EKČP ter 6. člen, 13. člen in 14. člena EKČP naj bi bilo vprašljivo tudi to, da mora lastnica počitniške hiše plačevati pavšalno turistično takso za pet ležišč, čeprav v hiši biva sama z možem in prostih ležišč ne oddaja turistom, domačin, prav tako lastnik hiše, pa ne plača turistične takse, če pri njem dopustujejo znanci. Enako mnenje naj bi imela tudi Vlada Republike Slovenije, ki naj bi ga navedla v dopisu št. 05001-13/2007-6 z dne 15. 3. 2007. V neskladju z Ustavo naj bi bil tudi tretji odstavek 6. člena OTTOB, ker merila, na podlagi katerih je Občina Bohinj določila število točk, niso objavljena. Ne strinja se, da je „kartica gost Bohinja“ ugodnost, saj jo morajo lastniki počitniških hiš plačati. Predlaga naj sodišče odpravi izpodbijano odločbo.

Tožnica trdi, da drugostopni organ ni dal pravno utemeljenega odgovora na njene pritožbene navedbe, da zato odločbe ni mogoče preizkusiti in da ni odločal v roku iz 256. člena ZUP. V dopolnitvi tožbe navaja še, da bi moralo sodišče razveljaviti izpodbijano odločbo Občine Bohinj, tudi če je pobiranje turistične takse izvirna pristojnost občine, saj med izvirne pristojnosti občine sodijo zadeve, ki jih občina ureja samostojno in ki zadevajo samo prebivalce občine, tožnica pa ni občanka Občine Bohinj. Sodišču predlaga, naj v skladu s 156. členom Ustave RS začne postopek pred Ustavnim sodiščem.

Sodišče je na podlagi prvega odstavka 42. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06 in 62/10 – v nadaljevanju ZUS-1) s sklepom št. I U 1276/2009-9 z dne 12. 2. 2008 odločilo, da tožbo, ki jo je tožnica vložila skupaj z C.C., obravnava in o njej odloči v ločenem postopku. Tožba tožnice je namreč uperjena zoper drug upravni akt kot tožba C.C.

Tožena stranka je poslala upravne spise, na tožbo pa ni odgovorila.

Izpodbijana odločba je pravilna in skladna z določbami ZSRT in OTTOB.

Tožbeni ugovor stvarne nepristojnosti župana kot pritožbenega organa je po presoji sodišča neutemeljen. Ni namreč mogoče slediti stališču tožnice, da gre v obravnavanem primeru za odločanje o zadevi iz prenesene državne pristojnosti, in s tem za pristojnost odločanja ministrstva (16. člen ZUP). Po prvem odstavku 140. člena Ustave RS spadajo v pristojnost občine lokalne zadeve, ki jih občina ureja samostojno in ki zadevajo samo prebivalce občine. Funkcija občine je zadovoljevanje javnih potreb na ravni lokalne skupnosti, v okviru urejanja lokalnih javnih zadev pa ima občina pravico izdajati predpise, s katerimi normativno ureja pravna razmerja. Po 21. členu Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93 in nasl. - v nadaljevanju ZLS) občina samostojno opravlja lokalne zadeve javnega pomena (izvirne naloge), ki jih določi s splošnim aktom občine ali so določene z zakonom. Po tej določbi ZLS občina v okviru svoje izvirne pristojnosti med drugim omogoča pogoje za gospodarski razvoj občine in v skladu z zakonom opravlja naloge na področju gostinstva, turizma in kmetijstva. Načrtovanje, organiziranje in izvajanje politike spodbujanja razvoja turizma na ravni turističnega območja je v pristojnosti občin tudi po 19. členu ZSRT. Tožnica pa zmotno meni, da predpisi neke lokalne skupnosti ne morejo vplivati na njene pravice in obveznosti samo zato, ker ni občanka te lokalne skupnosti.

Tudi to, da je bil v v zakonodajnem postopku predlog ZSRT poslan lokalnim skupnostim v mnenje, ne dokazuje, da pomenijo določbe, ki se nanašajo na turistično takso, prenos izvrševanja nalog iz državne pristojnosti na lokalne skupnosti. Na podlagi 145. člena Poslovnika Državnega zbora (Uradni list RS, št. 35/02 in nasl.) predsednik državnega zbora pristojnih organov lokalnih skupnosti ne pozove naj dajo mnenja le o določbah predloga zakona, s katerim se prenaša izvrševanje nalog iz državne pristojnosti na lokalne skupnosti, temveč tudi, če predlog zakona vsebuje določbe, ki neposredno posegajo v položaj lokalnih skupnosti.

Sodišče zavrača tudi tožničine ugovore glede vodenja postopka in odločanja oseb na prvi in drugi stopnji. V prvem odstavku 28. člena ZUP je določeno, da v upravni stvari, za katero je pristojen monokratičen (individualno voden) organ, izda odločbo v upravnem postopku njegov predstojnik, če ni s predpisi organizacije tega organa ali z drugimi predpisi določeno drugače. V skladu z drugim odstavkom istega člena predstojnik lahko pooblasti drugo osebo, zaposleno pri istem organu za odločanje v upravnih stvareh iz določene vrste zadev. V obravnavanem primeru je imela višja svetovalka za družbene dejavnosti in gospodarstvo veljavno pooblastilo, ki ga je na podlagi drugega odstavka 28. člena ZUP dne 20. 11. 2006 izdal župan. Z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 126/07 – v nadaljevanju ZUP-E) se je drugi odstavek 30. člena, ki določa pooblastila župana, spremenil tako, da lahko župan zaposlenega v upravi lokalne samoupravne skupnosti pooblasti za vodenje posameznih dejanj v postopku na drugi stopnji, vendar je bila ta sprememba uveljavljena po tem, ko je bilo v obravnavanem primeru pooblastilo že dano. ZUP-E pa ni določil, da pooblastila, ki so bila že dana, prenehajo. Neutemeljeni so tudi očitki o kršitvi 23. člena in 25. člena Ustave, saj ne gre za osebno pooblastilo (pooblastilo za zastopanje), ampak za pooblastilo za odločanje. Takšno pooblastilo preneha z odvzemom ali s preklicem.  Da odločanje uradne osebe po takem pooblastilu župana ni isto, kot če bi odločal župan, izhaja že iz tega, da župan ne more voditi postopka, če ne izpolnjuje pogoja zahtevane izobrazbe (četrti odstavek 30. člena ZUP), hkrati pa pooblastilo za odločanje vsebuje tudi pooblastilo za vodenje postopka (tretji odstavek 28. člena ZUP). Sklepanje, da bi postopek pred izdajo odločbe na prvi in drugi stopnji lahko vodila ista oseba, pa po presoji sodišča ni utemeljeno. Iz odločbe, izdane v pritožbenem postopku je razvidno, da je o pritožbi odločal župan, in da postopka na drugi stopnji ni vodila oseba, ki je odločala na prvi stopnji. Dejstvo, da je v izpodbijani prvostopni odločbi navedena le oseba, ki je odločbo izdala, pa navedenega dvoma tudi ne opravičuje, saj, kot je bilo že zgoraj navedeno, pooblastilo za odločanje obsega tudi pooblastilo za vodenje postopka pred odločitvijo. V tej zvezi sodišče dodaja še, da kršitev pravil o izpolnjevanju pogojev za vodenje upravnega postopka po stališču sodne prakse (npr. sodba Upravnega sodišča št. U 1526/2008 z dne 16. 6. 2008) in pravne teorije(1) sama po sebi še ne pomeni bistvene kršitve pravil postopka.

Po presoji sodišča je pritožbeni organ odgovoril tudi  na pritožbene ugovore ter navedel določbe predpisov, na katere se odločba opira. Prekoračitev roka za odločanje o pritožbi pa ne narekuje odprave izpodbijane odločbe.

Tudi tožbeni ugovori o  retroaktivnem učinku OTTOB so neutemeljeni. Kot je pojasnil že pritožbeni organ, je bila z z izpodbijano odločbo določena obveznost plačila turistične takse za leto 2007. Ta obveznost je bila določena na podlagi Odloka, ki je bil uveljavljen 15. 1. 2005. Tožnica tudi zmotno meni, da je OTTOB v neskladju z ZSRT, ker je bil sprejet po poteku roka iz 50. člena tega zakona. Po drugem odstavku 50. člena ZSRT so občine morale v roku šest mesecev od uveljavitve tega zakona uskladiti splošne akte, s katerimi urejajo turistično takso, če so bili ti v nasprotju s tem zakonom. Te določbe pa ni mogoče razlagati tako, kot jo razlaga tožnica. Stališče, za katerega se zavzema bi namreč pomenilo, da občine, ki tega niso storile, svojih aktov po navedenem roku sploh ne bi mogle uskladiti, čeprav ZSRT izrecno določa obveznost plačevanja turistične takse. Poleg tega lokalne skupnosti svoje predpise lahko spreminjalo, tudi če to ni nujno zaradi uskladitve z zakonsko ureditvijo. Ali to storijo s spremembami in dopolnitvami obstoječega predpisa ali z uveljavitvijo novega, pa je vprašanje nomotehnike in nima vsebinskega pomena, ki mu ga tožnica pripisuje.

Tudi sicer se vsebina tožbenih navedb nanaša na izpodbijanje veljavnosti pravne podlage za odločanje o obveznosti plačila turistične takse. Vendar so ti tožbeni ugovori neutemeljeni. Tožnica očita kršitev 23. člena in 25. člena Ustave in kršitev določb EKČP, ker ZSRT ne določa zbiranja uradnih podatkov, ki so podlaga za ugotavljanje izpolnjevanja pogojev iz drugega odstavka 24. člena ZSRT. ZSRT tega res ne določa, vendar to samo po sebi ne pomeni kršitev človekovih pravic. Ustavnoprocesna jamstva, ki jih zagotavljata 23. člen in 25. člen Ustave in določbe EKČP, na katere se tožnica sklicuje, se namreč nanašajo na odločitve državnih organov in lokalnih skupnosti v konkretnih postopkih odločanja o pravicah in obveznostih. Določbe OTTOB so z določbami ZSRT skladne, sodišče pa ne dvomi v resničnost navedb, s katerimi tožena stranka utemeljuje izpolnitev pogojev za uvedbo pavšalne turistične takse iz drugega odstavka 24. člena ZSRT. Drugostopni upravni organ je namreč v svoji odločbi podrobno razložil izpolnjevanje pogojev iz drugega odstavka 24. člena navedenega zakona, na podlagi katerih ima občina pooblastilo, da lahko določi obveznost plačila turistične takse tudi lastnikom počitniških hiš ali počitniških stanovanj v turističnem območju za prenočevanje zase in za vse druge osebe iz prvega odstavka istega člena. Navedel je tudi vire teh podatkov (stran 3 in 4 drugostopne odločbe). Tožnica pa konkretnih ugovorov, zakaj dvomi v te podatke, ne navaja. Drugostopni organ je navedel tudi okoliščine, ki utemeljujejo določitev maksimalnega števila točk. Določbe OTTOB pa so skladne tudi z določbami ZSRT, ki opredeljujejo merila in okvire za določanje višine turistične takse. Zato tudi ni utemeljen očitek tožnice, da se drugostopni organ ni opredelil do pritožbenih ugovorov glede višine turistične takse in s tem v zvezi do vprašanja sorazmernosti te višine z obsegom ugodnosti in storitev, ki so na voljo turistom in lastnikom počitniških hiš in počitniških stanovanj.

V obravnavani zadevi ni sporno, da je tožnica do ene polovice solastnica nepremičnine, ki po površini sodi v kategorijo od 30 m2 do 60 m2. Trditev tožnice, da se tožena stranka ni opredelila do njenih ugovorov o nedopustni delitvi objekta, je protispisna. Že iz obrazložitve prvostopnega organa je razvidno, da je turistična taksa določena na objekt kot celoto, višina obveznosti, ki je naložena tožnici, pa upošteva njen solastniški delež. Podroben opis načina odmere turistične takse je navedel tudi drugostopni organ na 5. strani svoje odločbe.

Neutemeljen je tudi očitek o kršitvah 14. člena, 32. člena in 147. člena Ustave RS in določb EKČP. Zgolj to, da se lahko občine same odločijo za določitev turistične takse za lastnike počitniških hiš oziroma počitniških stanovanj, po mnenju sodišča ne pomenijo kršitev Ustave in EKČP, kot jih zatrjuje tožnica. Plačevanje turistične takse, kot tudi merila za določitev njene višine, je določil ZSRT. Za kršitev načela enakosti gre, kadar so osebe, ki so v enakem položaju, različno obravnavane. Lastniki počitniških hiš oziroma počitniških stanovanj niso v enakem položaju kot občani, niti niso v enakem položaju kot turisti. Tožnica sicer določitvi pavšalne turistične takse očita, da vsebuje plačilo za več ležišč, čeprav objekt uporabljata le tožnica in njen mož, vendar ne navaja, da bi bil zanjo način plačila turistične takse ob upoštevanju dejanskega števila nočitev ugodnejši od pavšalnega. Iz navedenih razlogov sodišče tudi ni sledilo predlogu tožnice za vložitev zahteve za oceno ustavnosti ZSRT.

Ker so po navedenem tožbeni ugovori neutemeljeni, sodišče pa nepravilnosti, na katere pazi uradoma, tudi ni našlo, je tožbo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1.

Sodišče je odločalo na nejavni seji, ker med strankama ni spora o dejstvih, ki so za odločitev relevantna (prvi odstavek 59. člena ZUS-1), sporno je pravno vprašanje.

Op. št. (1)	: Jerovšek/Trpin et al., Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, Inštitut za javno upravo, 2004, str.156

ZSRT člen 4, 4/1, 24, 24/1, 24/2, 24/3, 26, 26/4, 27, 27/2.

Odlok o turistični taksi člen 3, 6, 6/3, 6/3-2, 7, 7/2.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.