sodba I U 54/2012
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2012-08-28

mag. Miriam Temlin Krivic (preds.), Darja Trček Janež 			  (poroč.), mag. Mira Dobravec Jalen

razlastitev - odločba o razlastitvi - javna cesta - javna korist - potek cestnega prometa

Postopek razlastitve po 19. členu ZJC-B se v tem delu ugotavljanja javne koristi od splošnega razlastitvenega postopka razlikuje le v tem, da se obstoj javne koristi ne predpostavlja na podlagi obstoja ustreznega prostorskega akta, temveč glede na to, če ob vložitvi zahteve za razlastitev po obstoječi cesti poteka cestni promet v skladu s prvim odstavkom 2. člena ZJC.

Javni interes za razlastitev tožničinih nepremičnin je izkazan, če je na njih mogoča lokalna cesta, to je cesta, ki jo je po merilih mogoče kategorizirati kot lokalno cesto. V konkretnem postopku razlastitve bi bil v smislu prvega odstavka 2. člena ZJC oziroma drugega odstavka 3. člena ZCes-1 to legitimen interes za razlastitev.

Tožbi se ugodi in se odločba Upravne enote Kamnik št. 352-35/2008/34 z dne 10. 10. 2011 odpravi ter zadeva vrne temu organu v ponovni postopek.

Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 420 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Upravna enota Kamnik (v nadaljevanju upravni organ) je z izpodbijano odločbo odločila, da se v korist razlastitvene upravičenke Občine Kamnik razlastita parc. št. 596/2, cesta v izmeri 123 m2 in parc. št. 597/4, cesta v izmeri 48 m2, obe k.o. …, pri katerih je vknjižena lastninska pravica za A.A.(1. točka izreka); da razlastitvena upravičenka Občina Kamnik pridobi lastninsko pravico na nepremičninah iz 1. točke izreka z dokončnostjo odločbe in lahko z dokončnostjo odločbe tudi prevzame nepremičnine v posest, če jih še nima v posesti (2. točka izreka); da se po dokončnosti odločbe pri nepremičninah iz 1. točke izreka po uradni dolžnosti vknjiži lastninska pravica v korist Občine Kamnik (3. točka izreka); da določitev odškodnine ali nadomestne nepremičnine za razlaščene nepremičnine ni predmet te odločbe in lahko razlastitvena zavezanka zahteva plačilo odškodnine ali nadomestno nepremičnino šele po pravnomočnosti odločbe o razlastitvi (4. točka izreka) in zavrnila zahtevo razlastitvene zavezanke, da se v postopku razlastitve v last razlastitvene upravičenke prevzamejo tudi parc. št. 596/1, parc. št. 596/3, parc. št. 597/3 in parc. št. 597/5 (5. točka izreka) ter ugotovila, da stroški postopka niso bili zaznamovani (6. točka izreka). V obrazložitvi navaja, da je upravičenka 28. 10. 2008 vložila predlog za razlastitev dela parc. št. 596 in dela parc. št. 597/1, v katerem je navedla, da je javna cesta, ki poteka skozi naselje …, kot javna pot oziroma cesta opredeljena v veljavnih aktih Občine Kamnik vsaj od leta 1972 in je danes z Odlokom o kategorizaciji občinskih javnih cest v Občini Kamnik (v nadaljevanju Odlok) razglašena za kategorizirano občinsko cesto LC 160070. Predlagala je razlastitev na podlagi določb Zakona o javnih cestah, tako da bi se razlastili parceli v delu, kjer poteka cesta, to je širine najmanj 3,5 m po celotni dolžini ceste. Predlogu je priložila listine, ki jih določa 19. člen ZJC-B. Predlog za razlastitev je vložila po tem, ko razlastitvena zavezanka ni sprejela ponujenega plačila v višini 34.500 EUR  za odkup zemljišča in odškodnino za manjvrednost objektov. V teku postopka je upravni organ izdal odločbo o dovolitvi pripravljalnih del, s katero je dovolil parcelacijo obeh parcel in to v širini obstoječe javne ceste v naravi, kar je pomenilo, da v celotni dolžni cesta ni odmerjena v širini najmanj 3,5 m, ampak je v določenih predelih ožja. Predlog razlastitve je razlastitvena upravičenka prilagodila novim parcelam.

Po izvedenem dokaznem postopku je upravni organ ocenil, da so izpolnjeni pogoji za razlastitev po 19. členu ZJC-B. Del parc. št. 596 in 597/1 je bil dejansko že uporabljen za javno cesto, po kateri že leta poteka cestni promet, kar pomeni, da je javna korist za razlastitev izkazana. Občina Kamnik z lastnico zemljišč ni dosegla soglasja za sklenitev pogodbe za odkup zemljišč. Upravni organ je sprejel razloge  Občine Kamnik, zakaj trase ceste ne more prestaviti (ker je teren parc. št. 599 plazovit, strm in neprimeren za gradnjo oziroma bi bila gradnja na tej parceli za občino nesorazmeren strošek; ker lastnik parc. št. 599 absolutno ni pripravljen odstopiti zemljišča za gradnjo ceste; ker občina za gradnjo ceste po parc. št. 599 nima pravne podlage). Razlastitvena upravičenka tudi ne razpolaga z drugo primerno nepremičnino na predmetnem območju. Upravni organ navaja, da sprejema navedbe zavezanke, da je promet, ki se odvija po cesti med objekti, ki so v njeni lasti, za bivanje lahko zelo moteč. S tem se delno strinja tudi zavezanka in dopušča možnost, da se zaradi prometa na objektih povzroča škoda, vendar je prepričana, da bi se negativni vplivi bistveno zmanjšali, če bi občina na tem odseku cesto ustrezno uredila. Upravni organ navaja, da to ni predmet tega postopka in lahko zavezanka odškodnino zahteva v civilnem postopku. Na drugačno odločitev tudi ne more vplivati sklicevanje zavezanke na manjvrednost nepremičnin. Zavezankini ugovori, da se skica terenske meritve ne ujema z grafičnim prikazom, ki je priloga odločbe Geodetske uprave št. 02112-13272010-3, so bili po stališču upravnega organa lahko relevantni le v postopku parcelacije, v njem izdana odločba pa je pravnomočna. Iz nje izhaja, da je meja določena v skladu z definicijo ceste, ter skladna z zahtevo za parcelacijo in elaboratom parcelacije. Upravni organ tudi ugotavlja, da je predmetna razlastitev za dosego javne koristi nujno potrebna in da je javna korist razlastitvenega namena v sorazmerju s posegom v zasebno lastnino. V postopku je bila ugotovljena javna korist, prav tako pa tudi nujnost omejitve zavezankine lastninske pravice in zavezankini ugovori, da teh pogojev za razlastitev ni, ne morejo biti upoštevani, ugovori glede cenitve oziroma odškodnine pa niso predmet tega postopka. Zahtevo za prevzem preostalih nepremičnin je upravni organ zavrnil, ker je ocenil, da za to niso izpolnjeni zakonski pogoji, saj zavezanka izgube gospodarskega pomena preostalih nepremičnin ni izkazala. Po zakonski določbi mora biti ta izguba v vzročni zvezi z razlastitvijo dela nepremičnin. V obravnavani zadevi pa ne gre za takšno situacijo. Parceli, ki se razlaščata, zavezanka že pred razlastitvijo ni mogla uporabljati za svoje lastne (gospodarske) namene. Po parcelaciji nastale parcele, ki predstavljajo stanovanjski in gospodarski objekt, s pripadajočim zemljiščem, bo zavezanka lahko uporabljala še naprej, enako kot neposredno pred razlastitvijo. Tudi pri tem gre bolj za vprašanje obsega in posledično višine odškodnine, ne pa za izgubo gospodarskega pomena.

Drugostopenjski organ je zavrnil pritožbo tožnice zoper prvostopenjsko odločbo. Strinjal se je, da sta za razlastitev izpolnjena pogoja, da je razlastitev za dosego javne koristi nujno potrebna in da občina ne razpolaga z drugo ustrezno nepremičnino za dosego istega namena. Pritožničine razloge, da ni izpolnjen pogoj sorazmernosti med javno koristjo in posegom v zasebno lastnino je po njegovi oceni pravilno zavrnil že prvostopenjski organ, pri čemer še meni, da je upravni organ vezan na veljavni pravni red, konkretno na Odlok. Ugotavlja, da sta predmet razlastitve parc. št. 596/2 in 597/4, ki v naravi predstavljata obstoječo cesto in se presoja pogojev za razlastitev omeji le na ti dve parceli ter se ne obravnava vpliva razlastitve tudi na nepremičnine, ki zavezanki ostanejo v lasti. To je predmet zahtevka po prevzemu ostalih nepremičnin, postopka določanja odškodnine in drugih civilnopravnih zahtevkov. Pritožnica lahko navedbe o delitvi bivanjske celote, bližini vhoda v hišo in vrednosti ostalih nepremični uveljavlja v postopku določanja odškodnine. V tehtanje sorazmernosti tudi ne sodi nevarnost za pritožničino zdravje in življenje zaradi (povečanega) cestnega prometa. Prav tako poškodbe na preostalih nepremičninah niso neposredno povezane z razlastitvijo. Elementa tehtanja sorazmernosti ne morejo predstavljati pritožbene trditve, da je mogoče cesto urediti na sosednjem zemljišču. Gre za samostojno presojo občine, ki se je odločila, da bo namesto izgradnje nove ceste kategorizirala obstoječo. Ali je ta presoja zakonita, skladna s tehničnimi predpisi in specifikacijami za javne ceste in ali je razumna, ne more biti predmet odločanja o razlastitvi. Pri tehtanju sorazmernosti je treba upoštevati dejstvo, da cesta vodi po zemljišču, ki so ga prebivalci stanovanjske hiše v izhodišču uporabljali kot dvorišče. Na drugi strani je javna korist razlastitvenega namena, da se razglašena javna cesta vknjiži kot javno dobro v lasti občine, s čemer naj se omogoči neovirano izvajanje gospodarske javne službe rednega vzdrževanja javnih cest, predvsem pa naselje … z javno cestno povezavo poveže z ostalim svetom. Pritožbeni organ pri tem tehtanju daje prednost javni koristi, ker gre za edino cestno povezavo naselja … z mestom Kamnik in ker je ob dolžni skrbnosti in pazljivosti cesto mogoče prehajati brez večje nevarnosti za pešce. Da iz stanovanjske hiše pritožnica stopa neposredno na cesto, ni popolnoma res. Glede ugovora, da napušč gospodarskega poslopja sega v zračni prostor nad parcelo, ki predstavlja cesto, pritožbeni organ meni, da bo zavezanka imela možnost to urediti po stvarnopravnih pravilih. Gre pa zgolj za del napušča, ki za zgradbo ni bistvenega pomena.

Tožnica izpodbija odločbo prvostopenjskega organa zaradi zmotne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja, bistvenih kršitev pravil postopka ter kršitev materialnega prava.  Meni, da gre za arbitrarno in nezakonito odločitev, s katero je poseženo v njene ustavne pravice iz 14., 22., 33. in 34. člena Ustave RS. Sprejeta odločitev ima zanjo zelo hude posledice.  Sklicuje se na 69. člen Ustave RS in 92. člen ZUreP-1, ki določa pogoje za razlastitev. Tožnica meni, da niti prvostopenjski in niti drugostopenjski organ nista pravilno ugotovila sorazmerja med javno koristjo razlastitvenega namena in posegom v zasebno lastnino oziroma zakonske abstraktne opredelitve nista pravilno in popolno vezala na konkretni dejanski stan. Zakonska abstraktna opredelitev javne koristi ne sme biti bianco pooblastilo, temveč je treba obstoj javne koristi presojati v vsakem primeru posebej. Tožnica meni, da iz zahteve za uvedbo postopka razlastitve in iz izpodbijane odločbe ni razvidno, ali je pridobitev predmetnih nepremičnin dejansko nujna za dosego razlastitvenega namena ter je sorazmeren ukrep. Pojasnjuje, da se razlašča zemljišče, ki pomeni njeno dvorišče. Po njem res poteka cesta. Vendar je treba upoštevati, da ta cesta v preteklosti ni bila obremenjena na način, da bi lahko ogrozila življenje in zdravje ljudi. Danes pa je obremenjena s težkimi tovornimi vozili v tolikšni meri, da je glede na dnevni promet bivanje v tem delu praktično nemogoče. Zaradi poti nastaja visoka materialna škoda, kar je tudi eno od dejstev, ki razjasnjuje stanje zadeve. Tožnica ima vhod v stanovanjsko stavbo neposredno s te javne ceste. To pomeni, da ji bo onemogočen vhod v stanovanjsko stavbo, saj je po geodetskih podatkih pot zarisana tik ob hiši in vhodu vanjo. Upravni organ sicer navaja, da je cesto mogoče ob dolžni skrbnosti in pazljivosti prehajati brez večjih nevarnosti za pešce, ob tem pa je spregledal ali zavestno zanemaril dejstvo, da ne gre samo za vprašanje skrbnosti pešca in skrbnosti prehajanja poti, pač pa za vprašanje prometa, ki iz dneva v dan ni redkejši, pač pa pogost in obremenjen s težko mehanizacijo. Upravni organ je javni interes postavil nad varovanjem življenja in zdravja ljudi. Ni tehtal življenjske situacije. Tožnica zaradi posega v njeno lastnino in zaradi neprimernega odnosa upravnega organa trpi hude zdravstvene težave. Navedbo upravnega organa, da ne drži njena trditev, da izstopa iz svoje hiše neposredno na cesto, tožnica prereka kot protispisno. Iz skice terenske meritve izhaja, da se predvidena cesta na JZ delu parc. št. 596/1 neposredno dotika   betonskega praga, v skrajnem severnem delu pa je odmaknjena 1,36 m. Na drugi strani ceste je gospodarsko poslopje, katerega ostrešje sega neposredno v zračni prostor ceste in tudi to je za upravni organ zanemarljivo. Tožnica stoji na stališču, da je cesto mogoče urediti na drugem zemljišču. Predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne v ponovno odločanje ter toženki naloži plačilo njenih stroškov postopka, povečanih za DDV, vse v 15 dneh, pod izvršbo.

Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi.

Stranka z interesom, Občina Kamnik, na tožbo ni odgovorila.

Izpodbijana odločitev o razlastitvi temelji na 19. členu Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o javnih cestah (Uradni list RS, št. 92/05, v nadaljevanju ZJC-B), ki na podlagi drugega odstavka 123. člena Zakona o cestah (Uradni list RS, št. 109/2010, v nadaljevanju ZCes-1) še velja. Določba 19. člena ZJC-B ureja poseben postopek razlastitve v primerih, ko je ob uveljavitvi tega zakona obstoječa javna cesta potekala po nepremičninah, ki so v lasti drugih oseb, torej ne Republike Slovenije ali občine, ki so sicer lahko lastnice državne oziroma občinske ceste (3. člen ZJC oziroma 39. člen ZCes-1). V tem postopku se določbe 92. do 114. člen Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-1) uporabljajo, če z 19. členom ZJC-B posamezna vprašanja razlastitve niso urejena drugače. Po določbi 19. člena ZJC-B se ne glede na določbo 93. člena ZUreP-1 šteje, da je javna korist za razlastitev nepremičnin, po katerih poteka obstoječa javna cesta, ugotovljena, če ob vložitvi zahteve za razlastitev po njej poteka cestni promet v skladu s prvim odstavkom 2. člena ZJC. S tem postopkom razlastitve je zakonodajalec uresničil odločbo Ustavnega sodišča RS št. U-I-224/00 z dne 9. 10. 2000, s katero je bila med drugim razveljavljena določba 85. člena ZJC. Ustavno sodišče je v tej odločbi sprejelo stališče, da zakon ne more imeti neposrednih razlastitvenih učinkov, materialnopravna razmerja glede zemljišč, ki so bila že uporabljena za gradnjo ali rekonstrukcijo cest, pa lahko uredi, upoštevajoč navedeno okoliščino in če zadosti ustavnopravnemu varstvu lastninske pravice.

V številnih odločbah, s katerimi je presojalo skladnost občinskih odlokov, s katerimi so občine kategorizirale občinske ceste, ki so potekale tudi po zemljiščih, ki so v zasebni lasti, je Ustavno sodišče RS ugotovilo, da so odloki v tem delu neskladni z Ustavo RS, v poznejši praksi je take odloke razveljavilo, najprej tako, da je učinek razveljavitve odložilo, ter nato (leta 2011) razveljavilo brez odložnega roka. Ustavno sodišče je v svojih odločbah pojasnilo, da je občina, če cesta izpolnjuje merila za kategorizacijo, dolžna cesto kategorizirati in s pravnim poslom ali po zakonito izvedenem razlastitvenem postopku pridobiti zemljišče, na katerem je cesta zgrajena. V primeru, da cesta ne izpolnjuje pogojev za kategorizacijo, naj skladno z zakonom izpelje postopek za njeno ukinitev (npr. odločbe U-I-387/02 z dne 20. 5. 2004, U-I-18/06 z dne 20. 3. 2008, U-I-72/10 z dne 6. 7. 2011).

V obravnavani zadevi je upravni organ ugotovil, da je bila občinska cesta, ki poteka tudi po tožničinih parcelah, v času vložitve predloga za razlastitev (28. 10. 2008) kategorizirana z Odlokom o  kategorizaciji občinskih javnih cest v Občini Kamnik (Uradni list RS, št. 78/03), v katerem je bila opredeljena kot lokalna cesta (LC) s št. 160070. V letu 2009 je Občina Kamnik sprejela nov Odlok o  kategorizaciji občinskih javnih cest na območju Občine Kamnik (Uradni list RS, št. 9/09) in to cesto kategorizirala pod oznako lokalna cesta (LC)  s št. 160071.

Tožnica ugovarja, da pogoji za razlastitev v obravnavanem primeru niso izpolnjeni. Sodišče se z njo strinja, da je obstoj javne koristi - kar je tisti temeljni pogoj, ki daje razlastitvi legitimnost - treba presojati glede na konkreten primer. V obravnavanem primeru je namen razlastitve, da občina pridobi tožničine nepremičnine, ki jih je nezakonito vključila v javno cesto. Na abstraktnem nivoju je s tem javna korist izkazana, saj je po 1. točki prvega odstavka 93. člena ZUreP-1gradnja ali prevzem zemljišč gospodarske javne infrastrukture (torej tudi cestne infrastrukture) zakonsko dopusten namen razlastitve. Postopek razlastitve po 19. členu ZJC-B se v tem delu ugotavljanja javne koristi od splošnega razlastitvenega postopka razlikuje le v tem, da se obstoj javne koristi ne predpostavlja na podlagi obstoja ustreznega prostorskega akta (sicer tretji odstavek 93. člena ZUreP-1), temveč glede na to, če ob vložitvi zahteve za razlastitev po obstoječi cesti poteka cestni promet v skladu s prvim odstavkom 2. člena ZJC. Prvi odstavek 2. člena ZJC je določal, da so javne ceste prometne površine splošnega pomena za cestni promet, ki jih lahko vsak prosto uporablja na način in pod pogoji, določenimi s predpisi, ki urejajo javne ceste in varnost prometa na njih. Vsebinsko enaka je v času odločanja upravnega organa veljavna določba prvega odstavka 3. člena ZCes-1). Javna cesta je po 24. točki 2. člena ZCes-1) tista cesta, ki jo država ali občina, v skladu z merili za kategorizacijo javnih cest, razglasi za javno cesto določene kategorije. Iz določbe 3. člena ZJC izhaja, da je bil tudi po ZJC akt o kategorizaciji (za kategorizacijo je merila določila vlada) za status javne ceste konstitutivnega značaja.

Zgoraj navedeno je po mnenju sodišča treba upoštevati pri ugotavljanju javne koristi na konkretnem nivoju. Kot je sodišče že navedlo, je v obravnavanem primeru razlastitev tožničinih nepremičnin namenjena pridobitvi lastninske pravice razlastitvene upravičenke, ki je nepremičnine nezakonito vključila v javno cesto. Z odlokom o kategorizaciji je Občina Kamnik cesto Spodnje Stranje – Stolnik - Lanišče kategorizirala kot lokalno cesto, kar je ena od kategorij občinskih cest (občinske ceste se kategorizirajo na lokalne ceste, javne poti ter na občinske kolesarske poti, 39. člen ZCes-1, prej 3. člen ZJC). Glede na navedeno bi bil po mnenju sodišča javni interes za razlastitev tožničinih nepremičnin izkazan, če je na njih mogoča lokalna cesta, to je cesta, ki jo je po merilih (glede na 125. člen ZCes-1 je še v veljavi Uredba o merilih za kategorizacijo javnih cest, Uradni list RS, št. 49/97 in 113/09) mogoče kategorizirati kot lokalno cesto. V konkretnem postopku razlastitve bi bil v smislu prvega odstavka 2. člena ZJC oziroma drugega odstavka 3. člena ZCes-1 to legitimen interes za razlastitev.

Gornje stališče ne pomeni, da je sodišče odlok o kategorizaciji obšlo. Le ta v praksi učinkuje. Četudi posega v tožničino lastninsko pravico, po drugi strani deluje erga omnes tako, da njene nepremičnine lahko vsak uporablja na način in pod predpisanimi pogoji. Stališče se nanaša na opredelitev javne koristi v postopku razlastitve, ki je po napotilih Ustavnega sodišča RS ena od možnosti, da občine odpravijo protiustaven položaj, povzročen s kategorizacijo javnih cest na zasebnih zemljiščih. Tudi ustavno sodišče pa je opozorilo, da občine ceste kategorizirajo, če te ustrezajo merilom za kategorizacijo javnih cest (v točki 9. obrazložitve navedene odločbe).

Iz izpodbijane odločbe ne izhaja, da bi upravni organ pri ugotavljanju javne koristi na konkretni ravni upošteval vsa relevantna dejstva, na katera je opozorilo sodišče v tej sodbi. Zato tožnica utemeljeno ugovarja, da dejansko stanje ni bilo popolno ugotovljeno in je v posledici nepravilno uporabljeno materialno pravo. V ponovnem postopku, v katerega po odpravi odločbe sodišče zadevo vrača, se bo upravni organ moral ponovno opredeliti do obstoja javne koristi kot pogoja za razlastitev in oceniti sorazmernost med pomenom razlastitvenega namena oziroma težo javne koristi in težo razlastitve kot posega v lastninsko pravico tožnice.

Sodišče je tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo na podlagi 2. in 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), ker je ugotovilo, da na podlagi dejanskega stanja, ki je bilo ugotovljeno v upravnem postopku, ne more rešiti spora, ker so dejstva v bistvenih točkah nepopolno ugotovljena in je posledično napačno uporabljeno materialno pravo. Zadevo je na podlagi tretjega odstavka tega člena in v smislu njegovega četrtega odstavka vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek.

Na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 in drugega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu je sodišče tožnici prisodilo 420 EUR. Ta znesek mora plačati toženka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.