sodba I U 1102/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2011-06-28

javni razpis - sofinaciranje iz javnih sredstev - izpolnjevanje pogojev - načelo enakosti pred zakonom

Sredstva proračuna se lahko na podlagi 7. člena Zakona o javnih financah uporabljajo za namene, ki so določeni z zakoni oziroma občinskimi odloki ter drugimi predpisi. Zato je tudi v postopku dodeljevanja sredstev proračuna treba upoštevati načelo enakosti pred zakonom. Načela enakosti pred zakonom sicer ni mogoče pojmovati kot splošne enakosti vseh, saj to načelo tudi po ustaljeni ustavnosodni praksi ne pomeni, da predpis ne bi smel različno urejati enakih pravnih položajev subjektov, pač pa da tega ne sme početi samovoljno, brez razumnega in stvarnega razloga. Za razlikovanje mora obstajati razumen, iz narave stvari izhajajoč razlog. Načelo enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave RS pa pomeni nearbitrarno uporabo prava v razmerju do pravnih subjektov tudi s strani upravne oblasti.

Tožbi se ugodi, sklepa Ministrstva za šolstvo in šport št. 6131-2/2010/6-48 z dne 28. 6. 2010 in št. 6131-2/2010/8-48 z dne 19. 7. 2010 se odpravita ter se zadeva vrne Ministrstvu za šolstvo in šport v ponoven postopek.

Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške upravnega spora v višini 350,00 EUR, povečane za 20 % DDV, v roku 15 dni z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne po poteku izpolnitvenega roka do plačila.

S sklepom št. 6131-2/2010/6-48 z dne 28. 6. 2010 je toženka zavrnila vlogo tožeče stranke za sofinanciranje publikacije ... v okviru otroške, mladinske in strokovne periodike. Iz obrazložitve izhaja, da je strokovna komisija za ocenjevanje vlog ugotovila, da tožeča stranka ne izpolnjuje pogoja javnega razpisa, po katerem se lahko na javni razpis prijavijo izdajatelji periodičnih publikacij, ki imajo status društva ali javnega zavoda na področju vzgoje in izobraževanja. S sklepom št. 6131-2/2010/8-48 z dne 19. 7. 2010 ni bilo ugodeno pritožbi tožeče stranke. V obrazložitvi toženka zavrača očitek o diskriminatornem obravnavanju. Meni, da Ministrstvo za šolstvo in šport kot neposredni uporabnik proračunskih sredstev določi razpoložljivo višino sredstev, ki so na razpolago za sofinanciranje otroške, mladinske in strokovne periodike. Sklicuje se na 81. člen Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (Uradni list RS, št. 16/07 – uradno prečiščeno besedilo in nadaljnji - v nadaljevanju ZOFVI), ki med drugim določa, da se iz državnega proračuna zagotovijo sredstva za dejavnosti in naloge, ki so potrebne za opravljanje dejavnosti vzgoje in izobraževanja za mladinsko in za strokovno periodiko ter za subvencioniranje cene strokovne literature. Ker je ta določba splošna in ne določa, katere subjekte je treba k razpisu povabiti, toženka meni, da lahko razpisovalec sam določi, komu so sredstva namenjena.

Tožnik se z navedeno odločitvijo ne strinja in zoper njo vlaga tožbo iz vseh tožbenih razlogov, še posebej zaradi nepravilne uporabe materialnega prava. Njegova vloga je bila zavrnjena, ker je bilo v  razpisu tožene stranke določeno, da se lahko prijavijo zgolj izdajatelji periodičnih publikacij, ki imajo status društva ali javnega zavoda na področju vzgoje in izobraževanja. Tožnik meni, da je takšno razlikovanje v popolnem neskladju z načelom enakosti iz 14. člena Ustave RS in je kot tako nedopustno. Meni, da bi takšno razlikovanje med subjekti lahko bilo dopustno le v primeru, če bi zanj obstojal razumen, iz narave stvari izhajajoč razlog (tako tudi odločba US RS št. U-I-284/06-26 z dne 1. 10. 2009 ter odločba US RS št. U-I-92/94 z dne 7. 12. 1995). Nedopustnost takšnega razlikovanja še toliko bolj izhaja iz dejstva, da je bil tožnik tudi v preteklosti organiziran kot gospodarska družba in se je na enakem razpisu potegoval za pridobitev sredstev, ta pa so mu bila tudi dodeljena. Predmetni javni razpis je bil objavljen na podlagi določil 81. člena ZOFVI, ki v ničemer ne določa, kateri so tisti subjekti, ki jih je potrebno k javnemu razpisu povabiti in komu bodo sredstva financiranja namenjena. Prav tako pa tovrstno omejevanje ne more biti v diskreciji upravnega organa, ki razpis pripravlja. Razumnega razloga tožena stranka v konkretnem primeru ni podala. Tožnik mora imeti pravico kandidirati na javnem razpisu pod enakimi pogoji in se potegovati za dodelitev sredstev za sofinanciranje svojih publikacij enakopravno z ostalimi prijavitelji. Ker je sodišče vezano samo na Ustavo in zakon, razpis, ki je v nasprotju z Ustavo in zakonom, ne more biti pravna podlaga pri odločanju o tožnikovi pravici do enakovrednega obravnavanja pri razpisu. Zato naj sodišče pri svojem odločanju v navedeni zadevi upošteva zgolj Ustavo in zakon. Pri tem naj upošteva, da Ustava in zakon gospodarskim družbam v ničemer ne omejujeta dostopa do sredstev sofinanciranja preko konkretnega razpisa. Ker sta izpodbijana sklepa v neskladju z Ustavo in z zakonom, tožnik predlaga, da sodišče njegovi tožbi ugodi in izpodbijana sklepa odpravi ter zadevo vrne toženi stranki v nov postopek. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

Toženka v odgovoru na tožbo navaja, da je v javnem razpisu za leto 2010 res odločila, da se lahko na razpis prijavijo le neprofitne organizacije, ki nimajo sredstev oziroma sklada, namenjenega oglaševanju oziroma trženju. Meni, da taka omejitev ne pomeni diskriminacije oziroma neenakega obravnavanja in posega v upravičena pričakovanja relevantnih subjektov. Sklicuje se na splošno znano dejstvo, da je slovensko gospodarstvo v recesiji in da so zato tudi prihodki proračuna manjši. Tako naj bi imela na razpolago bistveno manjši obseg sredstev kot jih je imela v preteklih letih. Meni, da je določbo 81. člena ZOFVI treba razlagati v povezavi z 2. členom ZOFVI in navaja, da je dolžna skrbeti za kakovosten razvoj tovrstne publikacije, s čimer naj bi pripomogla, da učitelji, vzgojitelji in učenci dobijo dovolj kakovostna gradiva za šolsko in obšolsko delo. Pomembna naj bi bila tudi pluralizacija tovrstne publikacije. V letu 2009 naj bi bilo izmed 21 izbranih publikacij sofinanciranje odobreno le 4 publikacijam, ki jih izdajajo nepridobitne organizacije. Ob vsem navedenem se je toženka odločila, da bo v razpisu za leto 2010 izvzela gospodarske družbe, katerim prvenstveno poslanstvo je pridobivanje dobička na trgu. Javni zavodi in društva so nepridobitne organizacije, katerih prvenstveni namen ni pridobivanje dobička, temveč je njegov prvenstveni namen družbena koristnost. Gospodarske družbe naj bi imele sredstva za oglaševanje in promoviranje svojih izdelkov, javni zavodi in društva pa takih sredstev nimajo, to pa naj ne bi pomenilo, da ne izdajajo kvalitetnih publikacij. Zaradi manjše možnosti reklamiranja in manjših sredstev, ki jih imajo neprofitne organizacije na razpolago, so tovrstne publikacije, ki jih izdajajo neprofitne organizacije, vezane na manjšo naklado, kar pomeni večje stroške in s tem povezano večjo ceno posameznega izvoda publikacije. Vsi ti razlogi pomenijo utemeljeno razlikovanje med posameznimi subjekti, saj so ti subjekti že zaradi različnih zakonskih določb, ki urejajo njihov pravni status in položaj na trgu v bistveno različnih položajih. Dejstvo je, da v kriznih časih gospodarske družbe bistveno lažje nadaljujejo z izdajanjem otroške in mladinske periodike brez pomoči države, medtem ko društva in druge nepridobitne organizacije, ki nimajo akumulacije kapitala, nimajo možnosti reklamiranja in imajo zaradi majhnih naklad visoke stroške izdajanja. Dolgoročno to pomeni, da bi publikacije, ki jih izdajajo nepridobitne organizacije izginile iz trga, kar lahko privede do monopolnega položaja gospodarskih družb. Tožeča stranka je v letu 2009 ustvarila 565.567 EUR dobička iz poslovanja oziroma 376.209 EUR čistega dobička. Tožeča stranka na trgu otroških in mladinskih publikacij zavzema pomemben tržni delež in je kot velika gospodarska družba v primerjavi z negospodarskimi organizacijami, katerim je bi razpis namenjen, v bistveno močnejšem položaju. Tožena stranka zato predlaga, da sodišče tožbo zavrne.

Pri presoji zakonitosti izpodbijane odločitve sodišče uvodoma ugotavlja, da je tako na prvi kot na drugi stopnji odločal isti organ oziroma ista oseba. Minister je sprejel prvo in tudi drugo odločitev, s katero je preverjal utemeljenost prve. Pravilnik o postopkih za izvrševanje proračuna Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 50/07, v nadaljevanju Pravilnik) v 231. členu omogoča pritožbo na ministrstvo, če je na prvi stopnji odločal organ v sestavi ministrstva. Če je odločalo na prvi stopnji ministrstvo, je pritožba po 2. točki prvega odstavka 231. člena Pravilnika dovoljena, razen če gre za odločanje po Zakonu o splošnem upravnem postopku. Po drugem odstavku 230. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99 in spremembe, v nadaljevanju ZUP), ki se v obravnavani zadevi uporablja, ker gre za javnopravno stvar, je zoper odločbo, ki jo izda na prvi stopnji ministrstvo, pritožba dovoljena samo takrat, kadar je to z zakonom določeno. Z ZOFVI ni določeno, da je v zadevah sofinanciranja dovoljena pritožba in zato enako velja tudi za odločanje o sofinanciranju v obravnavani zadevi. Po drugi strani pa načelo zaslišanja stranke iz 9. člena ZUP zahteva, da je treba pred izdajo odločbe stranki dati možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo. Po tretjem odstavku 9. člena ZUP namreč organ svoje odločbe ne sme opreti na dejstva, glede katerih strankam ni bila dana možnost, da se izjavijo. Izpodbijana odločitev je torej s tega vidika zakonita, ker je bila tožeči stranki z vročitvijo prvega sklepa dana možnost, da se v postopku izjavi o odločilnih dejstvih in okoliščinah, zato je treba v obravnavani zadevi kot izpodbijani akt upoštevati oba sklepa.

V obravnavani zadevi je sporna zakonitost odločitve, da se vloga tožeče stranke za sofinanciranje publikacije ... zavrne, ker tožeča stranka ne izpolnjuje razpisnega pogoja iz 3.1. točke navedenega javnega razpisa, po katerem lahko na tem javnem razpisu sodelujejo le izdajatelji periodičnih publikacij, ki imajo status društva ali javnega zavoda na področju vzgoje in izobraževanja.

Minister za šolstvo in šport je na podlagi 81. člena ZOFVI, Proračuna Republike Slovenije za leto 2010 (Uradni list RS, št. 99/09), Zakona o izvrševanju proračuna RS za leto 2010 in 2011 (Uradni list RS, št. 99/09) in Pravilnika, objavil Javni razpis za sofinanciranje otroške, mladinske in strokovne periodike v Republiki Sloveniji v letu 2010. Predmet razpisa je sofinanciranje: A. strokovnih periodičnih publikacij, ki so pomembne za razvoj vzgoje in izobraževanja in B. otroških in mladinskih periodičnih publikacij, ki so pomembne za razvoj vzgoje in izobraževanja. Med pogoji, ki jih morajo izpolnjevati, je v točki 3.1. naveden pogoj, da se na javni razpis lahko prijavijo izdajatelji periodičnih publikacij, ki imajo status društva ali javnega zavoda na področju vzgoje in izobraževanja in izpolnjujejo pogoje, navedene v nadaljevanju te točke. V točki 3.2. je določen dodaten pogoj, in sicer, da v posamezni številki revije oglasni prostor ne sme presegati 10 odstotkov celotnega obsega številke. V 4. točki razpisa določa merila in postopek za izbor prejemnikov sofinanciranja, v 5. točki pa okvirno višino sredstev za sofinanciranje po tem javnem razpisu. V nadaljnjih točkah so navedeni še preostali pogoji in postopek za pridobitev sredstev.

Po presoji sodišča je utemeljen tožbeni ugovor tožeče stranke, ki se nanaša na kršitev načela enakosti iz 14. člena Ustave. V obravnavani zadevi gre za sofinanciranje iz sredstev proračuna. Sredstva proračuna, se lahko na podlagi 7. člena Zakona o javnih financah (Uradni list RS, št. 79/99 in spremembe – ZJF) uporabljajo za namene, ki so določeni z zakoni oziroma občinskimi odloki ter drugimi predpisi. Zato je tudi v postopku dodeljevanja sredstev proračuna treba upoštevati načelo enakosti pred zakonom. Načela enakosti pred zakonom sicer ni mogoče pojmovati kot splošne enakosti vseh, saj to načelo tudi po ustaljeni ustavnosodni praksi ne pomeni, da predpis ne bi smel različno urejati enakih pravnih položajev subjektov, pač pa da tega ne sme početi samovoljno, brez razumnega in stvarnega razloga. Za razlikovanje mora obstajati razumen, iz narave stvari izhajajoč razlog. Načelo enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave RS pa pomeni nearbitrarno uporabo prava v razmerju do pravnih subjektov tudi s strani upravne oblasti (glej npr. odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-101/95 z dne 8. 1. 1998, št. U-I-137/03 z dne 26. 5. 2005 in št. U-I-15/04 z dne 27. 1. 2005).

Toženka se sicer sklicuje na različnost položajev, ki izhaja iz zakonske ureditve gospodarskih družb in nepridobitnih organizacij, vendar ta različnost položajev v obravnavanem primeru ni odločilna. ZOFVI, ki je bil v obravnavanem primeru podlaga za objavo javnega razpisa, namreč ne določa, da se iz proračuna sofinancirajo le otroške in mladinske publikacije, ki jih izdajajo društva ali javni zavodi. Zato je za presojo zakonitosti zavrnitve vloge tožeče stranke za sofinanciranje publikacije ..., ker je tožeča stranka gospodarska družba, odločilno, ali je za tak pogoj imela razumen razlog. Predmet javnega razpisa namreč je (kot je bilo že prej navedeno) sofinanciranje periodičnih publikacij, ki so pomembne za razvoj vzgoje in izobraževanja. Predmet javnega razpisa izhaja iz sedmega odstavka 81. člena ZOFVI, ki določa, da se iz državnega proračuna zagotavljajo sredstva za dejavnosti in naloge, ki so potrebne za opravljanje dejavnosti vzgoje in izobraževanja, med katerimi v šestnajsti alineji navaja sredstva za mladinsko in strokovno periodiko. Glede na predmet javnega razpisa se tudi merila za izbor nanašajo na uporabnost revije v vzgojno izobraževalni praksi, vsebinsko pestrost in ustreznost revije glede na razvojno stopnjo otrok, vsebinsko in estetsko kakovost, razširjenost revije ter odmevnost projektov revije. Pravna podlaga obravnavanega javnega razpisa torej ni namenjena sofinanciranju delovanja društev in javnih zavodov na področju vzgoje in izobraževanja. To pomeni, da tudi predmet obravnavanega javnega razpisa ni financiranje, ohranjanje ali spodbujanje delovanja društev in javnih zavodov, temveč subvencioniranje mladinske in strokovne periodike, katera revija bo deležna subvencioniranja, pa je odvisno od izpolnjevanja vsebinskih kriterijev.

Toženka se sklicuje še na 2. člen ZOFVI, po katerem naj bi bila dolžna skrbeti za kakovosten razvoj tovrstne publicistike, vendar iz skrbi za kakovostna gradiva za šolsko in obšolsko delo, ki naj bi izhajalo iz ciljev vzgoje in izobraževanja, kot jih opredeljuje 2. člen ZOFVI, ne izhaja pooblastilo za omejevanje kroga izdajateljev revij, ki jih toženka lahko sofinancira iz sredstev državnega proračuna. Navedene določbe ZOFVI očitno niso podlaga niti za zagotavljanje pluralizacije tovrstnih publikacij, še manj za zagotavljanje pluralizacije publikacij ne glede na kvaliteto. Nenazadnje po presoji sodišča med merili za izbor prejemnikov sofinanciranja niti ni merila, ki bi bilo namenjeno pluralizaciji tovrstnih publikacij.

Po drugi strani sodišče ne vidi razloga, da kvalitetne publikacije, ki jih izdajajo nepridobitni izdajatelji, ne bi bile sofinancirane, kljub udeležbi gospodarskih družb na javnem razpisu. Merila za oceno kvalitete publikacij namreč niso odvisna od okoliščin, na katere se toženka sklicuje. Tako na izbor za sofinanciranje po merilih, določenih z javnim razpisom, ne morejo vplivati možnosti oglaševanja. Dejstvo, da je sredstev za sofinanciranje manj, samo po sebi tudi ni razlog za izključitev nekaterih izdajateljev publikacij iz kroga možnih udeležencev. Okoliščine gospodarske krize, ki naj bi slabile delovanje nepridobitnih organizacij, pa tudi ne utemeljujejo izključitve gospodarskih družb iz kroga udeležencev tega javnega razpisa. Morebitna legitimnost namena in ciljev, ki jih toženka zasleduje, namreč sama po sebi ne zadošča za zakonitost izključitve gospodarskih družb, in s tem tožeče stranke, iz kroga udeležencev javnega razpisa, ki ga je toženka razpisala za sofinanciranje publikacij. To pa ne pomeni, da toženka, če ima za to pravno podlago, ne bi mogla izvesti drugega postopka za sofinanciranje delovanja društev in javnih zavodov na področju vzgoje in izobraževanja.

Po navedenem toženka za različno obravnavanje izdajateljev revij glede na njihov pravni status ni imela razumnega, tj. iz narave stvari izhajajočega razloga. Po presoji sodišča je torej toženka določbe ZOFVI napačno uporabila. Zato je bilo treba izpodbijana sklepa odpraviti na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06 in 62/10 – v nadaljevanju ZUS-1) in zadevo vrniti prvostopenjskemu upravnemu organu v ponoven postopek. V ponovnem postopku bo morala toženka vlogo tožeče stranke oceniti, pri tem pa ne bo smela upoštevati pogoja, za katerega je sodišče ugotovilo, da ni v skladu z ZOFVI.

Izrek o stroških postopka temelji na določbi 3. odstavka 25. člena ZUS-1 in na njegovi podlagi sprejetem Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/07, v nadaljevanju Pravilnik). Po določbi 2. odstavka 3. člena Pravilnika se tožniku priznajo stroški v višini 350 EUR, če je bila zadeva rešena na seji, tožnika pa je v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.