sodba I U 827/2009
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-09-28

dovoljenje za izvajanje del - sanacija kamnoloma - izkoriščanje mineralnih surovin - rudarska pravica - obrtno dovoljenje - statusno preoblikovanje podjetnika - obrazložitev odločbe - ponovno odločanje o isti stvari

Dovoljenje za izvajanje del po 1. odstavku 50. člena ZRud omogoča izvajalcu, da izvaja rudarska dela v okviru rudarskega projekta, ne da bi za to moral pridobiti rudarsko pravico po 13. členu ZRud, vendar pod pogojem, da ta dela ne pomenijo neposrednega izkoriščanja mineralnih surovin v smislu 9. točke 2. člena ZRud.

Pravilna in zakonita obrazložitev je obvezna sestavina odločbe in kot taka predmet preizkusa pravilnosti in zakonitosti upravne odločbe.

Zavrnitev pritožbe pomeni, da je odločitev prvostopenjskega organa o pravici, obveznosti ali pravni koristi stranke postala dokončna, posledično pa tudi, da drugostopenjski organ o istem zahtevku ne more več odločati, saj je o njem že bilo odločeno.

Zaradi stroge osebne narave obrti, ki je vezana na nosilca obrtne dejavnosti, se obrtno dovoljenje ne more prenesti na drugo fizično ali pravno osebo.

Tožbi se ugodi, odločba Ministrstva za gospodarstvo RS št. 361-94/2005-24 z dne 14. 5. 2009 se odpravi in se vrne drugostopenjskemu organu v ponoven postopek.

Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 80,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe.

Prvostopenjski organ je v ponovljenem postopku z odločbo št. 351-213/2005-25234 z dne 20. 4. 2006 zavrnil zahtevek samostojnega podjetnika A.A. in B.A. (kot solastnice zemljišča) za izdajo dovoljenja za izvajanje del sanacije kamnoloma ... na zemljišču parc. št. 432 in parc. št. 433, obe k.o. ... V obrazložitvi navaja, da se objekt, kjer bi se naj izvajala dela, nahaja v območju nadzemnega pridobivalnega prostora z oznako R – rudarstvo. Odlok o prostorsko ureditvenih pogojih za območje občine Lukovica (Uradni vestnik občine Lukovica, št. 9/2004; v nadaljevanju Odlok o PUP) v 4. odstavku 4. člena določa, da se s PUP-om ne urejajo območja, za katera je plansko predvidena izdelava lokacijskih načrtov, in sicer tudi lokacijski načrt za sanacijo kamnoloma ... Ker se zemljišči parc. št. 432 in 433, obe k.o. ..., nahajata na območju sanacije, za katero lokacijski načrt ... še ni sprejet, zaradi česar tudi ni posebej preučeval predloženega rudarskega projekta, je zahtevo za izdajo dovoljenja za izvajanje rudarskih del zavrnil.

Drugostopenjski organ je po sprožitvi upravnega spora zaradi molka organa dne 14. 5. 2009 izdal izpodbijano odločbo št. 361-94/2005-24, s katero je pritožbo tožeče stranke zavrnil na podlagi 3. odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), ter zavrnil zahtevek tožeče stranke za izdajo dovoljenja za izvajanje del. Odločbo je na podlagi preoblikovanja samostojnega podjetnika izdal njegovemu pravnemu nasledniku A. d.o.o. V obrazložitvi navaja, da prvostopenjski organ ni presojal pogojev za izdajo dovoljenja v skladu z Zakonom o rudarstvu (v nadaljevanju ZRud), ki v 2. odstavku 50. člena določa, da mora vložnik k vlogi za izdajo dovoljenja predložiti revidiran rudarski projekt, dovoljenje za poseg v prostor, če se dela ne nanašajo neposredno na raziskovanje in izkoriščanje, ter dokazilo o izpolnjevanju pogojev za izvajanje del. Iz revidiranega rudarskega projekta, ki je bil predložen k vlogi, izhaja, da je za ureditev stabilnosti brežin potrebno izkopati večjo količino mineralne surovine, ki pa v celoti ne bo porabljena v zvezi s sanacijo kamnoloma, kar ima po mnenju drugostopenjskega organa značaj izkoriščanja mineralne surovine. Količino sanacijskega materiala in vrednost izkopane mineralne surovine je drugostopenjski organ ugotovil v odločbi št. 361-94/2005-3 z dne 23. 1. 2006. V nadaljevanju navaja, da je treba za dela, ki niso povezana z raziskovanjem in izkoriščanjem mineralne surovine, v postopku izdaje dovoljenja za izvajanje del predložiti dovoljenje za poseg v prostor. V skladu s 3. odstavkom 10. člena ZRud je prostorski izvedbeni načrt podlaga za izdajo dovoljenja za poseg v prostor z namenom raziskovanja in izkoriščanja mineralnih surovin. Za posege, kot izhajajo iz rudarskega projekta, prostorski izvedbeni akt ni sprejet. Glede dokazila o izpolnjevanju pogojev za izvajanje rudarskih del drugostopenjski organ navaja, da obrtno dovoljenje št. 051716/4010/03-16/2004 z dne 11. 2. 2004, ki ga je predložila tožeča stranka, ni dokazilo o izpolnjevanju pogojev iz 39. člena ZRud, ki določa, da lahko rudarska dela izvaja pravna ali fizična oseba, če je znotraj EU registrirana za ustrezno dejavnost, in da v primeru, kadar nosilec rudarske pravice ne izvaja rudarskih del, mora skleniti pogodbo z izvajalcem, ki izpolnjuje pogoje (2. odstavek 39. člena ZRud). Izpolnjevanje pogojev  ugotavlja rudarska inšpekcija. Ker obrtnega dovoljenja ni izdala rudarska inšpekcija, tožeča stranka ne izpolnjuje pogojev za pridobitev dovoljenja za izvajanje rudarskih del, zaradi česar je drugostopenjski organ pritožbo zavrnil.

Tožeča stranka je dne 20. 5. 2009 vložila tožbo zaradi molka organa na podlagi 2. odstavka 28. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), ki jo je po izdaji drugostopenjske odločbe v skladu z 2. odstavkom 39. člena ZUS-1 razširila tudi na drugostopenjsko odločbo. V razširjeni tožbi z dne 8. 6. 2009 se ne strinja z razlogi izpodbijane odločbe v delu, ki se nanaša na ugotovitev, da je v obravnavanem primeru šlo za izkoriščanje mineralne surovine, za kar bi moral biti sprejet prostorski izvedbeni akt. Navaja, da je po ZRud potrebna posebna pravica do rabe mineralnih surovin samo v primerih, ko gre za gospodarsko izkoriščanje določene količine zalog mineralne surovine. Zaloge mineralne surovine pa so tiste zaloge, ki jih je moč ekonomsko izkoristiti (26. točka 2. člena ZRud). Navaja, da je bil v projektu izdelan izračun zalog, postopek izračuna pa določa ZRud in podzakonski predpis. Drugostopenjski organ je le z bežnim vpogledom v projektno dokumentacijo ugotovil, da gre v konkretnem primeru za izkop večje količine mineralne surovine, ki ne bo v celoti porabljena v zvezi s sanacijo kamnoloma. S tem je drugostopenjski organ presegel svoja pooblastila ter zato kršil pravila postopka, saj lahko bilančnost zalog izračuna le projektant ob upoštevanju kriterijev predpisa in stroke. Ker ne gre za gospodarsko izkoriščanje oziroma ker tega drugostopenjski organ ni ugotovil pravilno in zakonito, tožeča stranka navaja, da v konkretnem primeru za takšen poseg prostorski akt ni potreben. Meni, da že obstaja  prostorski izvedbeni akt, to je Odlok o PUP, ki vsebuje splošne prostorske pogoje in v katerem je za območje kamnoloma (parceli št. 432 in 433 k.o. ...) določena namenska raba kot območje nadzemnega pridobivalnega prostora. Ker na tem območju ni pogojev za gospodarsko izkoriščanje mineralnih surovin, se je tožeča stranka odločila, da si pridobi pravico do izvedbe sanacije v predlaganem obsegu. Prav tako niso potrebna podrobna prostorska merila, saj gre za enostaven poseg v prostor, pri katerem se ne gradi, namenska raba se s sanacijo ne spreminja, predvidena pa ni niti presoja vplivov na okolje. Zato je tožeča stranka prepričana, da je tožena stranka napačno uporabila materialne predpise, ki se nanašajo na prostorski izvedbeni akt. Glede zavrnitve pritožbe zaradi neizpolnjevanja predpisanih pogojev za izvajanje rudarskih del navaja, da je organ nepopolno ugotovil dejansko stanje ter napačno uporabil materialne določbe ZRud. V upravnem postopku je v zvezi z izpolnjevanjem pogojev navedel, da je registriran za dejavnost, znotraj katere se lahko izvajajo tudi rudarska dela, ki so predmet rudarskega projekta. Drugih dokazil v smislu zakonske določbe ZRud ne predvideva. ZRud v 3. odstavku 39. člena sicer določa, da rudarska inšpekcija preverja izpolnjevanje pogojev za opravljanje dejavnosti, vendar se takšno preverjanje izvede šele, ko nekdo pridobi status izvajalca rudarskih del. Tak status pa lahko pridobi šele z dovoljenjem za izvajanje del. Prav tako ZRud ne določa posebnih tehničnih in kadrovskih pogojev, ki bi jih moral izvajalec izpolnjevati pred pričetkom izvajanja konkretnih rudarskih del, razen da mora zagotoviti tehnično vodenje po projektni dokumentaciji. Če bi upravni organ želel od njega dokazilo o zagotovljenem tehničnem vodenju, bi moral ravnati tako, kot določa zakon za nepopolne vloge in od tožeče stranke zahtevati dopolnitev vloge. Zaradi vsega navedenega je tožena stranka neupravičeno in nezakonito zavrnila vlogo tožeče stranke, tako da je izpodbijana odločba nezakonita. Sklepno predlaga, da sodišče tožbi ugodi in odločbo pritožbenega organa odpravi ter zadevo vrne pritožbenemu organu v ponovno odločanje ter da mu tožena stranka povrne stroške tega postopka.

V obravnavanem primeru je sporno, ali predvidena dela pri sanaciji kamnoloma ... glede na revidiran rudarski projekt pomenijo izkoriščanje mineralnih surovin, zaradi česar ni mogoče izdati dovoljenja za izvajanje rudarskih del iz 1. odstavka 50. člena ZRud (Uradni list RS, št. 56/99, 46/04, 68/08).

ZRud v 3. odstavku 1. člena razlikuje med izvajanjem rudarskih del, ki se nanašajo na raziskovanje in izkoriščanje mineralnih surovin, in rudarskimi deli, ki niso v zvezi z raziskovanjem in izkoriščanjem mineralnih surovin. Tako se za izvajanje rudarskih del, ki se ne nanašajo neposredno na izkoriščanje in raziskovanje mineralnih surovin, izda dovoljenje za izvajanje del (3. odstavek 48. člena ZRud). Dovoljenje za izvajanje del se po rudarskem projektu odobri med drugim tudi za izvajanje vseh rudarskih del, opredeljenih v 4. členu ZRud (11. točka 1. odstavka 50. člena ZRud), ki niso v povezavi z raziskovanjem in izkoriščanjem mineralnih surovin, med ta rudarska dela pa spada tudi sanacija površinskih kopov z rudarskimi metodami dela (14. točka 4. člena ZRud). K vlogi za izdajo dovoljenja za izvajanje del je treba v skladu z 2. odstavkom 50. člena ZRud poleg revidiranega rudarskega projekta in dokazila o izpolnjevanju pogojev za izvajanje del, priložiti tudi dovoljenje za poseg v prostor, če se dela ne nanašajo neposredno na raziskovanje in izkoriščanje mineralnih surovin. V nasprotnem primeru mora namreč v skladu s 13. členom ZRud izvajalec rudarskih del oziroma tisti, ki želi izkoriščati mineralno surovino, predhodno pridobiti rudarsko pravico ter na podlagi 2. odstavka 49. člena ZRud v postopku izdaje dovoljenja za izkoriščanje mineralne surovine predložiti dovoljenje za poseg v prostor (4. alineja), ki je v skladu s 3. odstavkom 10. člena ZRud izdan na podlagi prostorskega izvedbenega načrta. Povedano drugače: dovoljenje za izvajanje del omogoča izvajalcu, da izvaja rudarska dela v okviru rudarskega projekta (1. odstavek 50. člena ZRud), ne da bi za to moral pridobiti rudarsko pravico po 13. členu ZRud, vendar pod pogojem, da ta dela ne pomenijo neposrednega izkoriščanja mineralnih surovin v smislu 9. točke 2. člena ZRud. Zato je pravno relevantna okoliščina, ki jo mora upravni organ v postopku izdaje dovoljenja za izvajanje del ugotoviti in ustrezno obrazložiti, ali predvidena dela po rudarskem projektu pomenijo izkoriščanje mineralne surovine.

V obravnavanem primeru je tožeča stranka zaprosila za izdajo dovoljenja za izvajanje del na podlagi 50. člena ZRud ter vlogi priložila revidiran rudarski projekt in lokacijsko informacijo kot dovoljenje za poseg v prostor. Glede na zgoraj navedeno je drugostopenjski organ ravnal pravilno, ko je najprej ugotavljal, ali sanacija kamnoloma ..., kot je predvidena v rudarskem projektu, pomeni izvedbo takšnih del, ki pomenijo izkoriščanje mineralne surovine. Tako je ugotovil, da iz rudarskega projekta izhaja, da „je za ureditev stabilnosti brežin potrebno izkopati večjo količino mineralne surovine, ki pa v celoti ne bo porabljena za sanacijo kamnoloma“ (str. 3 drugostopenjske odločbe), zato gre po njegovem mnenju za izkoriščanje mineralne surovine. Takšni ugotovitvi pa ugovarja tožeča stranka in v tožbi navaja, da je drugostopenjski organ s tem presegel svoja pooblastila, saj je brez ustrezne strokovne in pravne podlage odločil, da gre za izkoriščanje, in da bi moral v primeru, da je podvomil v ustreznost izračuna glede tega zahtevati ustrezna pojasnila od projektanta.

Na podlagi 4. odstavka 146. člena ZUP (Uradni list RS, št. 24/06-UPB2, 126/07, 65/08 in 8/10) organ ne sme izdati odločbe, preden ne da stranki možnosti, da se izreče o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za izdajo odločbe. Okoliščine, ali predvidena sanacija kamnoloma ... pomeni izvedbo takšnih del, ki so izkoriščanje mineralnih surovin, prvostopenjski organ ni ugotavljal, zato tudi ni izvajal dokaznega postopka v tej smeri. To okoliščino je v pritožbenem postopku ugotavljal šele drugostopenjski organ in glede na podatke revidiranega rudarskega projekta, točneje glede na graf izračuna stabilnosti brežin na 55 strani rudarskega projekta, ugotovil, da gre pri sanaciji kamnoloma ... za izkoriščanje mineralne surovine. Glede količine izkopanega materiala in vrednosti mineralne surovine se je drugostopenjski organ po presoji sodišča nezakonito skliceval na obrazložitev iz prejšnje odločbe. Četudi gre za isto dejansko in pravno stanje, se upravni organ ne more pavšalno sklicevati na obrazložitev iz prejšnje odločbe, saj je pravilna in zakonita obrazložitev obvezna sestavina odločbe in kot taka predmet preizkusa pravilnosti in zakonitosti upravne odločbe. Ker drugostopenjski organ tožeči stranki ni dal možnosti, da se izjasni o okoliščini, pomembni za odločitev v skladu s 4. odstavkom 146. člena ZUP, oziroma, ker organ pravno relevantnega dejstva ni ugotavljal v ugotovitvenem postopku, v katerem bi tožeča stranka imela možnost sodelovanja, gre za absolutno bistveno kršitev določb upravnega postopka (3. točka 2. odstavka 239. člena ZUP) in je sodišče odločbo odpravilo ter vrnilo zadevo drugostopenjskemu organu v ponoven postopek.

V obravnavanem primeru se je podjetje A.A. s.p., o zahtevku katerega je odločil prvostopenjski organ, tekom pritožbenega postopka preoblikovalo v A. d.o.o., zato je drugostopenjski organ tožečo stranko štel kot univerzalnega pravnega naslednika, ki je vstopil v predmetni pritožbeni postopek. Drugostopenjski organ je pritožbo tožeče stranke zavrnil, hkrati pa meritorno odločil o zahtevku tožeče stranke za izdajo dovoljenja za izvajanje del. Zavrnitev pritožbe pomeni, da je odločitev prvostopenjskega organa o pravici, obveznosti ali pravni koristi stranke postala dokončna, posledično pa tudi, da drugostopenjski organ o istem zahtevku ne more več odločati, saj je o njem že bilo odločeno. S tem, ko je drugostopenjski organ ponovno odločil o zahtevku tožeče stranke je kršil določbe upravnega postopka o prepovedi ponovnega odločanja o isti stvari in o odločanju organa druge stopnje o pritožbi, zaradi česar je sodišče vrnilo zadevo v ponoven postopek drugostopenjskemu organu.

Tožeča stranka je kot dokazilo o izpolnjevanju pogojev za izvajanje rudarskih del predložila obrtno dovoljenje, ki je bilo izdano njenemu pravnemu predniku, to je samostojnemu podjetniku. Po mnenju sodišča se obrtno dovoljenje s preoblikovanjem podjetnika v d.o.o. ne prenaša skupaj s podjetjem, saj je obrtno dovoljenje vezano na obrt, za opravljanje katere mora oseba, ne podjetje, izpolnjevati določene pogoje po Obrtnem zakonu (Uradni list RS, št. 40/04 - UPB1 in 102/07; v nadaljevanju ObrZ). Zaradi te stroge osebne narave obrti, ki je vezana na nosilca obrtne dejavnosti, se obrtno dovoljenje ne more prenesti na drugo fizično ali pravno osebo (2. odstavek 7. člena Obrtnega zakona). ZRud v 39. člen določa, da lahko rudarska dela izvaja pravna ali fizična oseba, če je znotraj EU registrirana za ustrezno dejavnost in izpolnjuje predpisane pogoje za opravljanje dejavnosti. V nadaljevanju 3. odstavek istega člena določa, da izpolnjevanje predpisanih pogojev za opravljanje dejavnosti ugotavlja rudarska inšpekcija. V povezavi s 1. odstavkom 86. člena ZRud pa to ne pomeni, da rudarska inšpekcija ugotavlja izpolnjevanje formalnih pogojev, kar dokazilo o izpolnjevanju pogojev iz 3. točke 2. odstavka 50. člena ZRud tudi je. Zato mora drugostopenjski organ v ponovnem postopku ugotoviti, ali je tožeča stranka registrirana za ustrezno dejavnost bodisi na podlagi ObrZ (kadar gre za obrtno dejavnost) bodisi na podlagi Zakona o gospodarskih družbah (kadar gre za gospodarsko dejavnost) ter ali glede na določbe ZRud izpolnjuje pogoje za opravljanje dejavnosti izvajanja rudarskih del ter jo na predložitev teh dokazil po določbi 67. člena ZUP tudi ustrezno pozvati.

Sodišče je tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo na podlagi 3. točke 1. odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06 in 26/07; v nadaljevanju ZUS-1) ter zadevo na podlagi 3. odstavka 64. člena ZUS-1 vrnilo toženki v ponoven postopek. V tem postopku bo moral drugostopenjski organ ob upoštevanju stališč, ki jih je sodišče pojasnilo v obrazložitvi te sodbe,  ugotoviti in tudi ustrezno obrazložiti, ali dela v okviru sanacije kamnoloma ... pomenijo izkoriščanje mineralnih surovini. Prav tako bo moral drugostopenjski organ v ponovnem postopku tožečo stranko pozvati k predložitvi ustreznih dokazil, iz katerih bo izhajalo, da je registrirana za opravljanje določene dejavnosti in da izpolnjuje pogoje po določbah ZRud.

Ker je sodišče tožbi ugodilo in odpravilo izpodbijani upravni akt, je tožeča stranka v skladu z določbo 3. odstavka 25. člena ZUS-1 upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožeča stranka v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/07, v nadaljevanju: Pravilnik). Zadeva je bila rešena na seji, tožeče stranke pa v postopku ni zastopal odvetnik, zato se ji priznajo stroški v višini 80,00 EUR (1. odstavek 3. člena Pravilnika), in ne v zahtevani višini 350,00 EUR, pri čemer zakonskih zamudnih obresti tožeča stranka ni zahtevala.

ZUP člen 129, 129/1, 129/1-4, 214, 214/1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.