sodba I U 192/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-10-28

uporabno dovoljenje - ugotavljanje dejanskega stanja - pred 31. 12. 1967 zgrajena stavba - naknadni gradbeni poseg - presoja dokazov

Upravni organ pri presoji dokazov ni vezan na nobena formalna dokazna pravila, ki bi določala, kakšno dokazno moč ima posamezno dokazilo. Delna izjema velja za javne listine, ki dokazujejo tisto, kar se v njih potrjuje ali določa, pri čemer je to domnevo mogoče izpodbijati.

Zaradi zahteve, navedene v določbi 1. točke 1. odstavka 197. člena ZGO-1, in sicer da so bili stavba in poslovni prostori v njej zgrajeni do 31. 12. 1967, te določbe ni mogoče uporabiti v primerih, ko so bili ti prostori po tem datumu predmet nadaljnjih gradbenih posegov, za katera je investitor moral pridobiti ustrezno upravno dovoljenje (lokacijsko, gradbeno).

Tožbi se ugodi, odločba Upravne enote Ljubljana, Izpostave Center, št. 351-1580/2009-14 z dne 18. 9. 2009 se odpravi in se zadeva vrne upravnemu organu prve stopnje v ponovni postopek.

Toženka je tožnici dolžna povrniti 350 EUR stroškov tega postopka v 15 dneh, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka je z izpodbijano odločbo zavrnila tožničino zahtevo za izdajo potrdila, da ima lokal M. v objektu A. (zemljišče parc. št. 3286 in 3289 k.o. ...) uporabno dovoljenje po samem zakonu. Iz obrazložitve je razvidno, da je upravni organ na podlagi arhivske dokumentacije (lokacijskega dovoljenja z dne 13. 5. 1970, v zvezi z njim izdelanega tehničnega poročila iz maja 1970, zahteve A.A. z dne 27. 9. 1979 za izdajo dovoljenja za ureditev prostorov v objektu A. Pod ... stopniščem v gostinske prostore in v zvezi s tem opravljenim ogledom 18. 10. 1979, nadalje vloge B.B. in C.B. z dne 10. 12. 1979 za izdajo dovoljenja za ureditev gostinskih prostorov v objektu A., potrdila Oddelka za gradbene in komunalne zadeve skupščine Občine Ljubljana Center z dne 13. 5. 1980, izdanega v zvezi s preureditvijo do sedaj neizkoriščenih prostorov Plečnikovega pristanišča v gostinske prostore, in odločbe Komiteja za urejanje prostora Občine Ljubljana Center z dne 5. 7. 1989) ugotovil, da se na dan 31. 12. 1967 v prostorih pod ... stopniščem v objektu A. ni izvajala gostinska dejavnost. To namembnost je imel prostor šele po letu 1981, ko je Komite za družbeno planiranje in gospodarstvo Občine Ljubljana Center z odločbo z dne 14. 7. 1981 C.B. dovolil ustanovitev obratovalnice samostojne gostinske dejavnosti oz. okrepčevalnice v objektu A. V postopku so bile predložene tudi notarsko overjene izjave D.D., E.E. in F.F. o tem, da je na tem mestu že pred letom 1967 deloval gostinski lokal. Kljub temu je upravni organ ocenil, da imajo dokumenti iz arhiva Upravne enote Ljubljana, Izpostave Center, večjo dokazno moč, saj jih je treba v skladu s 1. odstavkom 169. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) šteti za javne listine. Zato je ocenil, da ni mogoče izdati potrdila, da ima lokal M.(na ogledu je bilo ugotovljeno, da se tožničina zahteva nanaša na prostore v skupni izmeri 121,60 m2), uporabno dovoljenje po samem zakonu, saj niso izpolnjeni pogoji iz 1. točke 1. odstavka 197. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1).

Upravni organ druge stopnje je tožničino pritožbo zavrnil. Na podlagi predloženih listin tudi sam ugotavlja, da obravnavani prostor pred 31. 12. 1967 ni bil gostinski lokal. Splošno znano je sicer, da je bil ta del objekta zgrajen pred letom 1967, vendar v obravnavanem primeru ne gre za izdajo uporabnega dovoljenja za objekt ampak za poslovni prostor v njem. Tako je iz potrdila Oddelka za gradbene in komunalne zadeve skupščine Občine Ljubljana Center z dne 13. 5. 1980 razvidno, da je bilo izdano za preureditev do sedaj neizkoriščenih prostorov v objektu A. v gostinske prostore. Navedba v uvodu tega potrdila, da gre za preureditev poslovnih prostorov v gostinske, dokazuje prav to, da v njih do izdaje potrdila ni bilo gostinske dejavnosti. Po takrat veljavnem Zakonu o urbanističnem planiranju pa je bilo za tako spremembo namembnosti potrebno lokacijsko dovoljenje. Tudi iz najemne pogodbe z dne 24. 4. 1980 izhaja, da je šlo za poslovni prostor a ne za gostinski lokal, saj v II. točki te pogodbe piše, da bo najemnik poslovne prostore uporabljal za opravljanje gostinske dejavnosti. Poleg tega tudi dopis skupščine Občine Ljubljana Center z dne 12. 12. 1979 potrjuje, da naj bi se obstoječi prostori objekta A. šele preuredili v gostinske prostore. Navedeni dopis je bil odgovor na vlogo B.B. in C.B. z dne 10. 12. 1979, na katero se sklicuje tudi tožnica. Pri tem pritožbeni organ poudarja, da se v nasprotnem primeru zastavlja vprašanje, zakaj bi navedena investitorja zaprosila za preureditev objekta A. v lokal, če bi ta tam že bil. Tudi iz zapisnika z ogleda z dne 18. 10. 1979 izhaja, da želi potencialni investitor preureditev in spremembo namembnosti prostora pod ... stopniščem v gostinske prostore. To preureditev obravnava idejni projekt izdelovalca G.G., iz katerega je razvidno, da je obstoječi objekt podcestna galerija, ki je sedaj neurejeno stranišče in sestajališče narkomanov in kvartopircev. Nenazadnje tudi iz lokacijskega dovoljenja z dne 13. 5. 1970 izhaja, da je bilo izdano za graditev prostorov za disko klub pod ... stopniščem, iz tehničnega poročila (maj 1970) pa, da so obstoječi prostori zaradi neizpeljane prvotne zamisli (... pristan) neizkoriščeni, zanemarjeni in neurejeni. Tako ni mogoče trditi, da je bil tu pred letom 1967 gostinski lokal in da je ostala takšna njegova namembnost vse do 1. 1. 2003, saj se je znotraj tega obdobja šele pridobivala dokumentacija za preureditev prostorov v gostinski lokal. V zaključku uradna oseba, ki je vodila pritožbeni postopek in odločila v zadevi, še poudarja, da so ji poznane okoliščine o obratovanju lokala M., saj je od leta 1957 do leta 1976 živela v neposredni bližini ... in da zanesljivo tu pred letom 1967 ni bilo lokala ampak šele konec 70. oz. v začetku 80. let.

Tožnica se s tako odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da je toženka napačno presodila dokaze, nekaterih (izjav prič) pa sploh ne, zaradi česar je napačno ugotovila dejansko stanje. Poudarja, da bi toženka morala ugotoviti, kdaj je bila zgrajena stavba, v kateri se nahaja obravnavani prostor in kakšna je bila njegova namembnost na dan 31. 12. 1967. Prav tako bi morala ugotoviti, v kakšen namen je bil prostor zgrajen in kakšen namen je ta prostor imel po prostorskih aktih občine v takratnem času. Ker tega ni ugotavljala, a bi to morala storiti po uradni dolžnosti, je dejansko stanje nepopolno ugotovljeno. Nadalje meni, da v zadevi uporabljene listine izhajajo iz obdobja po 31. 12. 1967, zato ne morejo biti dokaz o preteklih dejstvih. Iz njihove vsebine tudi ni mogoče zaključiti, da prostor ni obratoval kot gostinski lokal, saj nasprotno izhaja iz pisma B.B. in C.B. z dne 10. 12. 1979. Iz vseh ostalih listin, ki so bile podlaga odločitvi, pa je mogoče razbrati le, da se v prostoru od izgradnje dalje ni kontinuirano izvajala gostinska dejavnost, ne pa tega, da se ta ni izvajala na dan 31. 12. 1967. Meni, da bi se toženka morala izjasniti glede dejstva, da je v preambuli potrdila z dne 13. 5. 1980 navedeno, da gre za preureditev tedanjih poslovnih prostorov v gostinske prostore, saj gre za okoliščino, ki je bistvenega pomena za odločitev. Nadalje je ugotovitev, da se je v prostorih izvajala gostinska dejavnost šele po letu 1981, v nasprotju z lokacijskim dovoljenjem z dne 13. 5. 1970 o dovoljeni preureditvi v disko klub. Toženka se tudi ni opredelila glede najemne pogodbe iz leta 1980, iz katere je razvidno, da se poslovni prostori oddajajo za opravljanje gostinske dejavnosti. Prav tako ni presodila izjav uglednih meščanov, ki pričajo o obstoju lokala pred 31. 12. 1967 in ni navedla, zakaj jim ne verjame. Po njenem mnenju je povsem absurden dokaz odločba Komiteja za urejanje prostora Občine Ljubljana Center z dne 5. 7. 1989, saj ne more predstavljati dokaza o dejanski rabi prostora. Ker so bili prostori leta 1980 oddani v najem kot poslovni prostori, za katere je bilo pridobljeno tudi dovoljenje o posegu v prostor (to izhaja iz potrdila z dne 13. 5. 1980 in iz pisma Oddelka za gradbene in komunalne zadeve z dne 12. 12. 1979), je napačna ugotovitev komiteja, da prostori niso poslovni prostori, ampak predstavljajo objekt kolektivne komunalne rabe. Tožnica predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo razveljavi (pravilno: odpravi) in zadevo vrne v novo odločanje prvostopenjskemu organu, toženki pa naloži plačilo stroškov tega postopka s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi, dodatnih razlogov pa ne navaja.

Po določbi 1. točke 1. odstavka 197. člena ZGO-1 (Uradni list RS, št. 110/02 in naslednji) se šteje, da imajo uporabno dovoljenje po tem zakonu vse stavbe, ki so bile zgrajene pred 31. 12. 1967 in poslovni prostori v njih, ki so z dnem uveljavitve tega zakona v uporabi, če se jim namembnost po navedenem datumu ni bistveno spremenila in so zemljišča, na katerih so zgrajene, z dnem uveljavitve tega zakona na predpisan način evidentirana v zemljiškem katastru. Po 4. odstavku istega člena ZGO-1 upravni organ na zahtevo lastnika objekta oz. poslovnega prostora lahko izda potrdilo, da ima takšen objekt uporabno dovoljenje po samem zakonu pod v tem odstavku navedenimi pogoji.

V zadevi je sporno, ali so se prostori v izmeri 121,60 m2, za katera tožnica zahteva izdajo navedenega potrdila, na dan 31. 12. 1967 uporabljali za gostinsko dejavnost. Tožnica je v ta namen v postopku kot dokaz predložila izjave E.E., D.D. in F.F. Zanje je prvostopenjski upravni organ ocenil, da jih je mogoče šteti kot dokazila, iz katerih izhaja, da se je gostinska dejavnost v konkretnem lokalu opravljala že pred letom 1967, da pa imajo dokumenti iz arhiva Upravne enote Ljubljana, Izpostave Center, večjo dokazno moč, saj se skladno s 1. odstavkom 169. člena ZUP (Uradni list RS, št. 80/99 in naslednji) štejejo za javne listine.

V skladu z določbo 2. odstavka 164. člena ZUP se kot dokaz uporabi vse, kar je primerno za ugotavljanje stanja stvari in kar ustreza posameznemu primeru, zlasti pa listine, priče, izjave strank, izvedence in oglede. O tem, katera dejstva je šteti za dokazana, presodi uradna oseba na podlagi presoje vsakega dokaza posebej in vseh dokazov skupaj ter na podlagi uspeha celotnega postopka (10. člen ZUP). Upravni organ torej pri presoji dokazov ni vezan na nobena formalna dokazna pravila, ki bi določala, kakšno dokazno moč ima posamezno dokazilo. Delna izjema velja za javne listine, ki dokazujejo tisto, kar se v njih potrjuje ali določa (1. odstavek 169. člena ZUP), pri čemer je to domnevo mogoče izpodbijati (1. odstavek 171. člena ZUP). Po isti določbi 169. člena ZUP pa mora listina, če naj se šteje kot javna listina, izpolnjevati naslednje pogoje: 1. da jo je izdal za to pristojni organ (državni organ, organ samoupravne lokalne skupnosti ali nosilec javnih pooblastil), 2. da jo je navedeni subjekt izdal v mejah svoje pristojnosti, 3. da je izdana v predpisani obliki in 4. da se v njej neko dejstvo potrjuje ali določa. Javne listine so tako zlasti odločbe (sodne, upravne) in izpiski iz javnih knjig.

Na podlagi katerih okoliščin je toženka ocenila, da imajo vse uporabljene listine, na katere je oprla odločitev, značaj javne listine, v razlogih ni navedeno. Sodišče zato le dodaja, da v obravnavanem primeru nekatere od listin, na katere je organ oprl odločitev, že na prvi pogled ne morejo imeti značaja javne listine v smislu navedene določbe ZUP, kar povsem očitno velja za zahteve strank v postopkih (A.A., B.B. in C.B.). Tudi sicer iz razlogov obeh upravnih aktov ni mogoče razbrati, da bi iz katere od uporabljenih listin izhajalo, da se v spornih prostorih pred 31. 12. 1967 ni izvajala gostinska dejavnost oz. da se prostori v tem času niso že uporabljali v ta namen, zato preizkus tožbene trditve, da nobena od uporabljenih odločb ne potrjuje oz. obravnava stanja na dan 31. 12. 1967, niti ni mogoč. Ker pomanjkljivi razlogi ne dajejo podlage za preizkus odločilnega stališča (da gre za javne listine, ki imajo večjo dokazno moč kot ostali dokazi) – odločilnega zato, ker je imelo za posledico, da je toženka opustila dolžno logično presojo predloženih izjav meščanov in njihovega učinka v razmerju do ostalih izvedenih dokazov (kar kot kršitev navaja tožnica) –, je podana bistvena kršitev pravil upravnega postopka iz 7. točke 2. odstavka 237. člena ZUP.

Že iz navedenih razlogov je bilo treba tožbi ugoditi, zato je sodišče izpodbijano odločbo odpravilo (3. točka 1. odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu, Uradni list RS, št. 105/06 in naslednji; v nadaljevanju ZUS-1) in zadevo vrnilo upravnemu organu prve stopnje v ponovni postopek (3. odstavek 64. člena ZUS-1). V njem bo moral odpraviti ugotovljeno nezakonitost, pri tem pa sodišče zaradi nadaljnjega učinkovitega vodenja postopka še opozarja, da zaradi zahteve, navedene v določbi 1. točke 1. odstavka 197. člena ZGO-1, in sicer da so bili stavba in poslovni prostori v njej zgrajeni do 31. 12. 1967, te določbe ni mogoče uporabiti v primerih, ko so bili ti prostori po tem datumu predmet nadaljnjih gradbenih posegov, za katera je investitor moral pridobiti ustrezno upravno dovoljenje (lokacijsko, gradbeno). Ker navedena določba predstavlja izjemo od obveznosti, da mora investitor pred začetkom uporabe objekta pridobiti uporabno dovoljenje (1. odstavek 5. člena ZGO-1), in omogoča lastnikom starejših stavb in poslovnih prostorov v njih pridobitev uporabnega dovoljenja že na podlagi samega zakona, jo je treba razlagati restriktivno, zato je za zadevo pomembna okoliščina, ali so bila po 31. 12. 1967 v spornih prostorih realizirana dela, za katera je bilo izdano lokacijsko dovoljenje z dne 13. 5. 1970. V tem primeru namreč ne bi šlo več za prostore, zgrajene pred 31. 12. 1967. Poleg tega je pomembno tudi, da morebitna ugotovitev v postopku, da se je v teh prostorih pred letom 1968 odvijala gostinska dejavnost, še ne pomeni oz. dokazuje tovrstne namembnosti za celoten obseg prostorov, v zvezi s katerimi je v tem postopku zahtevana izdaja potrdila. Ni namreč mogoče izključiti, da se je (če sploh) ta dejavnost opravljala na manjši površini oz. v manjšem številu prostorov, kot jih zajema tožničina zahteva. V ta namen bo moral upravni organ po potrebi zaslišati D.D., E.E. in F.F. kot priče in podrobneje razjasniti navedeno okoliščino.

Ker je sodišče ugodilo tožbi in odpravilo izpodbijani upravni akt, je tožnica v skladu z določbo 3. odstavka 25. člena ZUS-1 upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/07; v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnico pa je v postopku zastopala odvetnica, se ji priznajo stroški v višini 350 EUR (2. odstavek 3. člena Pravilnika). V skladu z določbo 5. člena Pravilnika se pri določitvi in povrnitvi stroškov tožnikom ne uporabljajo določbe drugih predpisov, razen v primeru, če bi v postopku nastali tudi stroški prič, izvedencev in tolmačev, ko se ti povrnejo v skladu z Zakonom o pravdnem postopku in na njegovi podlagi izdanih podzakonskih predpisov.

Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (1. odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika; tako tudi načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča RS z dne 13. 12. 2006) in ne od dneva odločitve o stroških dalje, kot je to zahtevala tožnica.

ZUP člen 10, 164, 164/2, 169, 169/1, 171, 171/1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.