sodba III U 29/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2011-06-17

nadomestilo za degradacijo in uzurpacijo prostora - neskladna gradnja - nedovoljena gradnja

V obravnavanem primeru je bila z inšpekcijsko odločbo ugotovljena neskladna gradnja, ki pa po določbi 12. točke 2. člena ZGO-1 predstavlja nedovoljeno gradnjo.

Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Z izpodbijano odločbo je bilo tožeči stranki kot investitorju odmerjeno nadomestilo za degradacijo in uzurpacijo prostora zaradi nedovoljene gradnje gostinskega lokala pod hotelskim kompleksom Belvedere, na parc. št. 393, 394/1, 394/2, 395, 396/1 in 402, vse k.o. A. v višini 13.053,24 EUR (točka 1 izreka), nadomestilo pa mora zavezanec poravnati v 15 dneh (točka 2 izreka odločbe). Izpodbijana odločba je bila izdana v ponovljenem postopku, potem ko je bil dne 20. 12. 2007 izrečen inšpekcijski ukrep. Dne 27. 2. 2008 je bilo z odločbo prvič odmerjeno nadomestilo za degradacijo in uzurpacijo prostora. Odločba je bila po vloženi pritožbi odpravljena in vrnjena v ponovni postopek. Dne 30. 10. 2008 je bila izdana ponovna odločba na prvi stopnji, ki je bila odpravljena z odločbo drugostopenjskega organa dne 24. 4. 2009. Organ druge stopnje je ugotavljal, da dejansko stanje glede okoliščin, pomembnih za odločitev v zadevi ostaja nepopolno ugotovljeno in da je nepravilno uporabljen predpis. Prvostopenjskemu organu je bilo naloženo, da ugotovi vse značilnosti območja, na katerem se nahaja nedovoljena gradnja in jih upošteva pri odmeri nadomestila. Ministrstvo je še dodalo, da bo treba pri odmeri nadomestila upoštevati gradbeno dovoljenje z dne 5. 11. 1992 in sicer tako, da bo treba od celotne bruto etažne površine zadevnega objekta odšteti bruto etažno površino objektov, katerih gradnja je bila dovoljena z navedenim gradbenim dovoljenjem. Tako je bila izpodbijana odločba izdana ponovno dne 3. 6. 2009. Obravnavani postopek odmere nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora je bil uveden po uradni dolžnosti po odločbi Inšpektorja RS za okolje in prostor, na podlagi 1. odstavka 157. člena Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 102/04, v nadaljevanju ZGO-1). Za gradnjo gostinskega objekta na obravnavani lokaciji je bilo izdano gradbeno dovoljenje dne 5. 11. 1992 in sicer tedanjima najemnikoma zemljišča in investitorjema B. in C. d.o.o. Kasneje je kot stranka nastopala le družba C. d.o.o., ki je objekt gradila, zastopal pa jo je direktor D.D. Po prenehanju obstoja te družbe, je kot stranka v postopku nastopal tožnik, kot pravni naslednik te družbe. Iz navedenega izhaja, da je tožnik investitor obravnavane gradnje, s tem pa tudi zavezanec za plačilo nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora zaradi nedovoljene gradnje. Tožnik je dne 7. 2. 2008 kot investitor vložil tudi zahtevo za spremembo gradbenega dovoljenja za poslovno gostinski začasni objekt na obravnavanih parcelah. Ker investitor zahtevi ni priložil nobene od listin, ki bi po ZGO-1 dokazovala, da ima pravico graditi na navedenih nepremičninah, je bila zahteva zavrnjena z odločbo z dne 14. 8. 2008, ki jo je potrdilo Ministrstvo za okolje in prostor z odločbo z dne 20. 10. 2008.

Glede odmere nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora je bila na sporni lokaciji dne 31. 1. 2008 opravljena obravnava z ogledom na terenu. Tožnik se vabilu ni odzval, na obravnavi je bil prisoten predstavnik Občine Izola, ki je bila na obravnavo vabljena kot lastnica zemljišč, na katerih se izvaja neskladna gradnja. S primerjavo podatkov iz odločbe gradbene inšpekcije od zgrajenosti kompleksa in dimenzijah, situacije na geodetskem načrtu iz julija 2002 (ki je sestavni del projekta izvedenih del, dostavljenega ob tehničnega pregleda v postopku pridobivanja uporabnega dovoljenja za obravnavani objekt) ter izvedenega stanja na terenu, je bilo na obravnavi ugotovljeno, da so v inšpekcijski odločbi navedene dimenzije celotnega objekta pravilne. V nadaljevanju obrazložitve izpodbijane odločbe prvostopenjski organ navaja, da so kriteriji za izračunavanje višine nadomestila in način njegovega plačila določeni z Uredbo o kriterijih za izračunavanje višine nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora in o načinu njegovega plačila (Uradni list RS, št. 33/03, v nadaljevanju Uredba), čemur sledi natančen izračun nadomestila. Prvostopenjski organ dodaja, da je pri ovrednotenju lokacije kot izhodišče upošteval celoto zaradi pomembnosti varovanih območij, kjer veljajo strožji pogoji za samo lokacijo kot tudi za kontaktna območja. Ne glede na to ali je samo del zemljišča v varovanem območju ali pa celota, takšen poseg kot celota vpliva na degradacijo in uzurpacijo varovanega območja. Poudarja, da Uredba ne predvideva načina drugačnega vrednotenja v primeru, da se na isti lokaciji prekrivajo različni kriteriji. Nadalje prvostopenjski organ meni, da je objekt v celoti neskladen. Namesto prvotno predvidenih začasnih treh ločenih objektov, je investitor zgradil povezan sklop objektov, ki predstavlja konstrukcijo in funkcionalno enovit objekt večjih dimenzij od skupnih predvidenih. Ker se gradi v nasprotju z gradbenim dovoljenjem, gre za neskladno gradnjo kot tudi izhaja iz odločbe gradbenega inšpektorja. Dejansko je objekt v celoti neskladen, saj deli objekta, za katere je bilo izdano gradbeno dovoljenje niso zgrajeni skladno z njim in projektom za pridobitev gradbenega dovoljenja. V tem primeru ne gre za običajne dograditve k nekemu legalno zgrajenemu obstoječemu objektu, ampak za gradnjo popolnoma spremenjenega in povečanega prvotno zasnovanega sklopa objektov. Meni tudi, da ugotovitev ministrstva glede potrebnosti odštevanja površin dovoljenih z gradbenim dovoljenjem ni pravilna. Iz Uredbe namreč ne izhaja, da bi se v primeru neskladne gradnje, dovoljene površine iz gradbenega dovoljenja odštevale od dejansko izvedenih površin. Zato je prvostopenjski organ pri odmeri upošteval celotno novozgrajeno površino sklopa, zmanjšano za površino objekta "A", ki je bil edini dejansko obstoječ legalen objekt zgrajen pred letom 1967. Upoštevano je bilo izdano gradbeno dovoljenje in sicer pri opredelitvi vrste nedovoljene gradnje, ki je v obravnavanem primeru neskladna gradnja, ne pa nelegalna, kar bi bila, če bi se gradilo brez gradbenega dovoljenja. Iz primerjave po Uredbi ovrednotenja nelegalne gradnje z neskladno gradnjo izhaja, da so pri prvi vrsti nedovoljene gradnje faktorji bistveno višji. Prvostopenjski organ je uporabil pravilni faktor za to vrsto gradnje, kot je določen v 18. členu Uredbe.

Ministrstvo za okolje in prostor je pritožbo tožnika zavrnilo kot neutemeljeno. Ugotovilo je sicer nekatere nepravilnosti glede ovrednotenja zadevne gradnje glede na skladnost nedovoljene gradnje z oblikovalskimi pogoji, kar pa pomeni, da bi ob pravilni uporabi bila odmera nadomestila višja, s čimer pa bi se tožnika spravilo v slabši položaj, kot bi bil, če se ne bi pritožil. Drugostopenjski organ še dodaja v zvezi s pritožbenimi navedbami, da je odločba inšpekcijskega organa z dne 20. 12. 2007 pravnomočna, iz katere izhaja, da je tožnik investitor nedovoljene gradnje. Tožnik je bil tudi pravilno povabljen na ustno obravnavo, ki pa se je ni udeležil, niti opravičil svojega izostanka.

Tožeča stranka vlaga tožbo iz vseh tožbenih razlogov. Navaja, da v izpodbijani odločbi ni nobenega pojasnila glede navedb tožnika, ki se nanašajo na gradbeno dovoljenje z dne 5. 11. 1992 in je nadomestilo odmerjeno kot da gradbenega dovoljenja ne bi bilo. Ker gradbeno dovoljenje ni bilo upoštevano, je posledično napačno izračunana višina prispevka. Višina je sporna, ker se upošteva cela gradnja namesto, da bi se površina objekta, ki je bila zgrajena na podlagi omenjenega gradbenega dovoljenja ustrezno odštela. Nesprejemljiva je obrazložitev, da je skoraj nemogoče ugotoviti kolikšen delež se nahaja ne območju enega PUP in kolikšen na območju drugega PUP. Podana je kršitev postopka, ker se stanje investitorja nedovoljene gradnje ni ugotovilo na nesporen način preko izpiska iz sodnega registra, predvsem pa z zaslišanjem tožnika. Ponavlja pritožbeno navedbo glede nepravilnega vabljenja na ustno obravnavo in kršenja načela zaslišanja stranke. Ugotovitev organa, da jugozahodni del posega na nezazidljivo zemljišče ni podprto z grafično prilogo relevantnega prostorskega akta, ampak gre za pavšalno oceno organa. Enako velja za ugotovitev, da se lokacija nahaja manj kot 25 metrov od morja. Iz odločbe št. 351-12/84 z dne 27. 3. 2000, ki jo je izdala upravna enota je razvidno, da je bilo ugotovljeno, da je preko dovoljenih dimenzij investitor zgradil prizidek na južni strani med kuhinjo in obstoječim pomožnim objektom, ta objekt ni sestavni del gostinskega lokala in ni neločljivo povezan z ostalim delom, prostor ima samostojen ločen zunanji vhod in ga je mogoče voditi ločeno. Postopke je mogoče voditi ločeno. Zaključek organa, da gre za neskladnost v vseh delih in da je to treba šteti kot novogradnjo je protispisen in v nasprotju z že vodenimi postopki in izdanimi dovoljenji. Sklepno sodišču predlaga, da tožbi ugodi in izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek, toženi stranki pa naloži stroške postopka.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri razlogih iz izpodbijane odločbe in sodišču predlaga, da tožbo zavrne kot neutemeljeno.

Stranka z interesom, E., v odgovoru na tožbo, sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Sankcija za nedovoljeno gradnjo, je med drugim tudi odmera nadomestila za degradacijo in uzurpacijo, ki ima podlago v 157. členu ZGO-1. V obravnavanem primeru je bila z inšpekcijsko odločbo ugotovljena neskladna gradnja, ki pa po določbi 12. točke 2. člena ZGO-1 predstavlja nedovoljeno gradnjo. Da neskladna gradnja pomeni vrsto nedovoljene gradnje je določeno tudi v 3. točki 3. člena Uredbe. V obrazložitvi izpodbijane odločbe je natančno pojasnjeno kako je bilo nadomestilo izračunano in kateri kriteriji po Uredbi so bili upoštevani.

Po presoji sodišča je izpodbijana odmera nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora pravilna in na zakonu utemeljena, zato se sodišče v izogib ponavljanju sklicuje na razloge izpodbijane odločbe (2. odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu – Uradni list RS, št. 105/06 in 62/10, v nadaljevanju ZUS-1) v zvezi s tožbenimi ugovori pa še dodaja:

Ugovor, da prvostopenjski organ pri odmeri nadomestila ni upošteval gradbenega dovoljenja, izdanega dne 5. 11. 1992, ni utemeljen. Iz izpodbijane odločbe je razvidno, da je bilo pri odmeri nadomestila upoštevana bruto etažna površina 284,25m2. Ta je bila izračunana po tem, ko je bilo ugotovljeno, da je bilo z gradbenim dovoljenjem iz leta 1992 dovoljena gradnja treh sklopov objektov (A, B, C), v skupni izmeri 143,22 m2. Namesto dovoljenih objektov, pa je investitor v neskladju z gradbenim dovoljenjem, zgradil konstrukcijsko in funkcionalno enovit členjen sklop, s spremenjenim značajem. Členjen tloris je v maksimalnih dimenzijah cca 23,0x19,4 m, kar znaša 446,2 m2. Od tega je bilo odšteto 143,22 m2 dovoljenje površine, in razlika znaša 302,98 m2. Od te površine pa je bil odštet še tloris objekta A, ki je bil zgrajen pred letom 1967, v izmeri 18,30 m2, in tako izračun pokaže 284,68 m2, prvostopenjski organ pa je določil 284,25 m2, torej še nekaj manj. Prvostopenjski organ pojasni tudi, kar je ugotovil že inšpektor v odločbi št. 06122-4121/2007/5 z dne 20. 12. 2007, da gre za neskladnost v vseh delih kompleksa in je s tem treba šteti, da gre dejansko za neskladno novogradnjo v celoti. Vprašanje, kdo je zavezanec za plačilo nadomestila zaradi nedovoljene gradnje je odvisno od odgovora na vprašanje kdo je investitor nedovoljene gradnje, kar predstavlja predhodno vprašanje v postopku za odmero nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora (npr. sodba opr. št. I U 1826/2009). V našem primeru, je to nesporno tožeča stranka, saj je kot investitor navedena v pravnomočni inšpekcijski odločbi št. 06122-4121/2007/5 z dne 20. 12. 2007. Vprašanje kolikšen delež nelegalne gradnje se nahaja na območju enega PUP-a oziroma na območju drugega PUP-a, je bilo podrobno obravnavano v predhodnih upravnih postopkih. Območje lokacije urejata dva prostorska izvedbena akta: Prostorski ureditveni pogoji Belvedere v Izoli in Prostorski ureditveni pogoji za podeželje občine Izola, pri čemer planska celota 7 sodi v notranje ureditveno območje Belvedere klif (naravni rezervat in krajinski park). Po nobenem od navedenih PUP-ov, gradnja, kot jo je gradil tožnik, ni dovoljena, kar je vse podrobno pojasnjeno v obrazložitvi izpodbijane odločbe. Po povedanem tožbeni ugovor, da ni jasno katero območje se nahaja v sklopu enega oziroma drugega PUP-a, na odločitev v tem upravnem sporu ne vpliva. V postopku ni bilo kršeno načelo zaslišanja stranke, saj je tožnik podal tudi pripombe na zapisnik, pa tudi sicer je sodeloval v postopku. Iz grafičnih podatkov, ki se nahajajo v upravnih spisih (popisni list nedovoljenih posegov v prostor z grafičnimi prilogami), je razvidno, da se lokacija nahaja manj kot 25 m od morja, zato je neutemeljen ugovor tožeče stranke, da ta ugotovitev ni podprta z grafično prilogo.

Na podlagi navedenega je sodišče ugotovilo, da je izpodbijana odločba, v celoti in popolnoma obrazložena. Pojasnjeni so vsi izračuni in uporaba kriterijev po Uredbi. Zato je izpodbijana odločitev pravilna in na zakonu utemeljena, tožbeni ugovori pa neutemeljeni. Sodišče je tožbo zavrnilo na podlagi 1. odstavka 63. člena ZUS-1.

Odločitev o stroških temelji na določbi 4. odstavka 25. člena ZUS-1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.