sodba I U 1583/2011
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2012-09-18

Petra Hočevar (preds.), mag. Mira Dobravec Jalen (poroč.), 		   Jonika Marflak Trontelj

razlastitev - uvedba razlastitvenega postopka - javna cesta - javna korist

Zaključek o tem, da je razlastitev dela parcele 432/40 za dosego javne koristi nujno potrebna, je prvostopenjski organ oprl na ugotovitev o tem, da tožnik ni sprejel nobenega predloga, ki mu ga je v izogib razlastitvi ponudila razlastitvena upravičenka. Sodišče sodi, da je bilo v postopku zakonski zahtevi po ugotovitvi, da je razlastitev nujno potrebna, zadoščeno.

Prvostopenjski organ je pravilno zaključil, da je javna korist razlastitvenega namena v sorazmerju s posegom v zasebno lastnino, ob tem, ko je ugotovil, da je zemljišče, na katero se nanaša z izpodbijano odločbo uvedeni razlastitveni postopek, predvideno za ureditev kategorizirane občinske ceste, ki je potrebna zaradi izboljšanja obstoječega neustreznega cestnega omrežja v tem delu in zaradi načrtovanih območij stanovanjske pozidave. Koristi, ki bodo nastale, tako presegajo težo posledic posega v tožnikovo lastninsko pravico.

Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Upravna enota Radovljica (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo dovolila, da se začne razlastitveni postopek za del parcele št. 432/40 k.o. ... v izmeri 94 m2 (od celotne površine parcele 653 m2), in sicer za solastniški delež tožnika, ki znaša do 1/4, in dovolila parcelacijo zemljišča parcelna št. 432/40 v obsegu, dovoljenem z lokacijskim načrtom, sprejetim z Odlokom o lokacijskem načrtu za rekonstrukcijo ceste "Za Verigo" v ... in podaljšek do križišča z regionalno cesto proti Kropi (v nadaljevanju Odlok o LN), ter uporabo navedenega zemljišča za izvajanje ostalih geodetskih meritev, ki so namenjene investiciji, ter druga tam navedena dela. Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je občina Radovljica 30. 6. 2009 vložila zahtevo za razlastitev dela parcele št. 432/40 k.o. ... v solasti tožnika do 1/4. Organ ugotavlja, da je bila zahteva za razlastitev po dopolnitvi z dne 23. 7. 2009 popolna ter je vsebovala vse sestavine, ki jih določa 98. člen Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-1). Iz podatkov zahteve, predložene dokumentacije in po vpogledu v zemljiški kataster ter zemljiško knjigo je organ ugotovil, da je tožnik razlastitveni zavezanec za del nepremičnine parcela 432/40 v deležu do 1/4, da je javna korist za razlastitev v smislu 93. člena ZUreP-1 izkazana z Odlokom o LN in da je pred vložitvijo zahteve, kot to določa 97. člen ZUreP-1, razlastitvena upravičenka tožniku podala ponudbo za odkup parcele, vendar je ta ni sprejel. Upravni organ je v postopku opravil ustno obravnavo v dneh 2. 10. 2009 in 16. 2. 2011. Tožnik je v postopku zatrjeval, da Odlok o LN v delu, ki se nanaša na predmetno parcelo 432/40, ne more biti podlaga za razlastitev, saj je po dokumentaciji to prvovrstno kmetijsko zemljišče, Odlok o LN pa določa, da na trasi predvidene ceste ni prvovrstnih kmetijskih zemljišč, ni pa se tudi strinjal, da bi razlastitvena upravičenka pravilno izkazala zakonske pogoje, da je za dosego ugotovljene javne koristi razlastitev nujno potrebna, da je ugotovljena javna korist v sorazmerju s posegom v zasebno lastnino in da nima na razpolago druge ustrezne nepremičnine. Vse tožnikove ugovore organ v obrazložitvi odločbe zavrne. Za Odlok o LN navaja, da je veljaven prostorski akt, s kakršnim se javno korist po zakonu lahko izkazuje. Nujnost razlastitve je po mnenju organa izkazana, ker tožnik ni soglašal z nobenim izmed predlogov, ki mu jih je v izogib razlastitve ponudila razlastitvena upravičenka. Sorazmernost med javno koristjo in posegom v zasebno lastnino pa je presoji organa izkazana, saj se razlastitev opravlja zaradi načrtovanih območij stanovanjske pozidave in izboljšanja obstoječega cestnega omrežja v predmetnem delu .... Občina pa tudi nima druge ustrezne nepremičnine. O dovolitvi pripravljalnih del je upravni organ odločil na podlagi 101. člena ZureP-1.

Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju drugostopenjski organ) pa je z odločbo z dne 18. 7. 2011 zavrnilo tožnikovo pritožbo zoper izpodbijano odločbo prvostopenjskega organa.

Tožnik v tožbi navaja, da za razlastitev, o uvedbi katere je bilo odločeno z izpodbijano odločbo, ni izpolnjen nobeden izmed zakonskih pogojev iz 92. člena ZUreP-1. Po njegovem mnenju že ni izpolnjen pogoj javne koristi za razlastitev, za katero je prvostopenjski organ štel, da je izkazana z Odlokom o LN. V 15. členu navedenega odloka je namreč eksplicitno navedeno, da najboljših kmetijskih površin na območju predvidene ceste ni, vendar pa ima prav zemljišče, ki je predmet razlastitvenega postopka, kakovost najboljšega kmetijskega zemljišča. Tako zemljišče torej ne more biti vključeno v traso gradnje ceste in posledično tudi ne more biti predmet razlastitve, saj to izključuje že sam Odlok o LN. Prvostopenjski organ zmotno meni, da preverba ustavnosti izvedbenega akta ni predmet upravnega postopka; Ustava RS namreč v drugem odstavku 120. člena določa, da upravni organi opravljajo svoje delo na podlagi Ustave in zakonov. Nikakor pa to ne velja, da bi bilo vezano na sprejete podzakonske akte, za sodišče; sodišča so namreč glede na 156. člen Ustave pri svojem odločanju vezana le na Ustavo in zakon. Če sodnik meni, da podzakonski predpis, ki bi ga moral uporabiti pri svojem odločanju, ni v skladu z Ustavo ali zakonom, takega predpisa ne sme uporabiti. Gre za tako imenovani exceptio illegalis. Tožnik se v nadaljevanju sklicuje na 2. člen Ustave in v tem  uveljavljeno načelo pravne države ter nato na odločbe Ustavnega sodišča U-I-303/08, U-I-64/97, U-I-111/97 in U-I-152/03. Pri tem tožnik še dodaja, da dejstvo, da ima zemljišče, ki je predmet razlastitvenega postopka, kakovost najboljših kmetijskih zemljišč, izhaja iz potrdila o namenski rabi zemljišč, v postopku pa tudi ni bilo sporno. V zvezi z izkazovanjem zakonskega pogoja nujne potrebnosti razlastitve za dosego javne koristi tožnik navaja, da bi razlastitvena upravičenka morala pred uvedbo postopka preveriti, ali ima za dosego cilja na razpolago način, ki manj posega v človekove pravice zavezanca. Navaja, da že sam ZUreP-1 v 92. členu navaja milejša sredstva, kot na primer obremenitev z začasno ali trajno služnostjo. Upravičenka bi tako sredstvo lahko uporabila, vendar tega ni niti poskušala. Nadalje bi bilo milejše sredstvo nadomestilo v naravi. Glede tega upravičenka zatrjuje, da nadomestilo ni mogoče, saj naj s takim zemljiščem ne bi razpolagala. Vendar za to ni ponudila nikakršnega dokaza, organ pa je njenim navedbam kljub vsemu sledil, čeprav niso bile izkazane. Zaradi tega se odločbe ne da preizkusiti, kar predstavlja absolutno bistveno kršitev pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku in hkrati zmotno ali nepopolno ugotovljeno dejansko stanje po 2. točki prvega odstavka tega člena. Organ je zmotno presodil, da je upravičenka nujno potrebnost razlastitve izkazala. Pri tem se sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča U-I-18/02 in U-I-224/00. Ob tem pa se problem ustavnosti in zakonitosti izpodbijane odločbe še stopnjuje, ker gre za kmetijska zemljišča, ki so ustavno varovana kategorija po 71. členu Ustave. Poleg tega pa za poseg v prostor, ki je vzrok za predmetni razlastitveni postopek, ni bil izdelan elaborat posegov na najboljša kmetijska zemljišča, ki ga v zvezi s temi zemljišči kot nujni predpogoj v 4. členu določa Pravilnik o kriterijih za načrtovanje prostorskih ureditev in posegov v prostor na najboljših kmetijskih zemljiščih zunaj naselij (v nadaljevanju Pravilnik), s čimer je kršeno materialno pravo. Tožnik dalje navaja, da izkazanosti zakonskega pogoja sorazmernosti med javno koristjo in posegom v zasebno lastnino organ ni vsebinsko pravilno ugotavljal, saj je že sam institut sorazmernosti razlagal napačno. Ugotovitev, da je pogoj sorazmernosti izkazan, bi pomenila, da je gradnja ceste in posledično razlastitev pomembnejša od same lastninske pravice. Ker je gradnja ceste predvidena kot infrastruktura za naselje, ki bi ga zaradi dobička na trgu, torej denarja želel zgraditi zasebni investitor, je mogoče sklepati, da se prvostopenjskemu organu zdi dobiček pravne osebe zasebnega prava ustavnopravno pomembnejši od lastninske pravice zavezanca oziroma povedano drugače, denar je postavljen nad temeljno človekovo pravico. V zvezi z navedenim tožnik organu očita, da je kršil materialno pravo, zmotno ugotovil dejansko stanje ter zagrešil absolutne bistvene kršitve pravil postopka, ker se odločbe ne da preizkusiti. Tožnik v nadaljevanju še posebej izpostavlja kršitev načela sorazmernosti kot dela načela pravne države iz 2. člena Ustave. Navaja, da vsak poseg, ki se tiče posameznikove človekove pravice, s strani kateregakoli oblastnega organa, mora izpolnjevati pogoj sorazmernosti. Glede posegov v lastninsko pravico je Ustavno sodišče razvilo tako imenovani strogi test sorazmernosti, po katerem morajo biti kumulativno izpolnjeni pogoji primernosti, nujnosti in sorazmernosti v ožjem smislu. Tožnik zaključno navaja, da bi razlastitev morala biti zadnji izhod, ko so temeljito preverjene in izključene vse druge možnosti. V predmetnem primeru je bil pristop diametralno nasproten: že v letu 2002 je bil izdelan projekt, potem pa so se temu cilju podredila sredstva. Razlastitvena upravičenka in organ nista nikoli preverjala zakonskih pogojev nujne potrebnosti in sorazmernosti, saj jih razumeta v nasprotju z veljavno zakonodajo, judikaturo in pravno stroko. Tožnik sodišču predlaga, naj tožbi ugodi, prvostopenjsko odločbo pa odpravi oziroma podrejeno razveljavi ter zadevo vrne upravnemu organu v ponovno odločanje, zahteva pa tudi povrnitev stroškov postopka.

Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi in razlogih zanjo ter sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Sodišče je tožbo kot prizadeti stranki poslalo v odgovor tudi razlastitveni upravičenki Občini Radovljica, ki pa odgovora ni podala.

Sodišče se s tožnikom ne strinja, da za razlastitev, o uvedbi katere je bilo odločeno z izpodbijano odločbo, niso izpolnjeni v 92. členu ZUreP-1 določeni pogoji. Po določbi prvega odstavka navedenega člena se lastninska pravica na nepremičnini lahko odvzame proti odškodnini ali nadomestilu v naravi (razlastitev) ali omeji s pravico uporabe za določen čas, kakor tudi obremeni z začasno ali trajno služnostjo. Po določbi drugega odstavka je razlastitev ter omejitev ali obremenitev lastninske pravice dopustna le v javno korist in pod pogojem, da je za dosego javne koristi nujno potrebna in da je javna korist razlastitvenega namena v sorazmerju s posegom v zasebno lastnino. Po tretjem odstavku navedenega člena razlastitev ter omejitev ali obremenitev lastninske pravice ni dopustna, če država oziroma občina razpolaga z drugo ustrezno nepremičnino za dosego istega namena.

Iz izpodbijane odločbe izhaja, da je prvostopenjski organ zaključek o tem, da je javna korist za razlastitev dela parcele št. 432/40 k.o. ... v izmeri 94 m2 (v idealnem deležu do 1/4) izkazana, oprl na ugotovitev, da je navedena nepremičnina v Odloku o LN predvidena za gradnjo ceste. Po tretjem odstavku 93. člena ZUreP-1 pa se, kadar je razlastitveni namen gradnja gospodarske javne infrastrukture, šteje, da je javna korist izkazana, če so nepremičnine za tak namen predvidene v državnem oziroma občinskem lokacijskem načrtu. Tožnik sicer ne zatrjuje, da bi predmetna parcela št. 432/40 k.o. ... v Odloku o LN ne bila predvidena za gradnjo ceste. Kljub temu pa meni, da zakonski pogoj javne koristi za razlastitev ni izkazan, in sicer zato, ker Odlok o LN v 15. členu navaja, da na območju predvidene trase ceste ni najboljših kmetijskih površin, medtem ko ima po podatkih potrdila o namenski rabi zemljišč parcela 432/40 k.o. ... prav kakovost najboljših kmetijskih zemljišč, zaradi česar takega predpisa glede na 2. člen Ustave RS po njegovem mnenju ni mogoče uporabiti. Vendar po presoji sodišča njegove navedbe niso utemeljene. V smislu tretjega odstavka 93. člena ZUreP-1 je javna korist za razlastitev nepremičnine izkazana, če je nepremičnina za gradnjo ceste predvidena v (med drugim) občinskem lokacijskem načrtu. To pa pomeni, da je za odločitev v zadevi relevantna tista določba Odloka o LN (za rekonstrukcijo ceste "Za Verigo" v ... in podaljšek do križišča z regionalno cesto proti Kropi), ki za predmetno parcelo 432/40 določa, da se nahaja v ureditvenem območju LN, to pa je 3. člen. Po presoji sodišča pa med navedeno določbo in določbo 15. člena Odloka o LN tudi ni inkompatibilnosti, saj za tako ugotovitev ob primerjavi besedil določb ni podlage. Da naj bi si določbi po svoji vsebini nasprotovali, tožnik namreč zatrjuje šele ob tem ko (in glede na to, kako) razlaga določbo 15. člena Odloka o LN, po kateri najboljših kmetijskih površin na območju predvidene trase ceste ni, da se nanaša na 1. območje kmetijskih zemljišč, ter se sklicuje ob tem na dejstvo, da (tudi) predmetna parcela 432/40 spada po namenski rabi v 1. območje kmetijskih zemljišč. Vendar pa pomena določbe 15. člena, ki govori o najboljših kmetijskih površinah, ni nujno razlagati zgolj v pomenu določb Zakona o kmetijskih zemljiščih, ko ta govori o najboljših kmetijskih zemljiščih, kot meni tožnik. Določba ima lahko drugačen pomen; lahko se nanaša (le) na kmetijska zemljišča (1. območja), ki so najboljša z vidika svoje proizvodne sposobnosti (kmetijska zemljišča, uvrščena v višje katastrske razrede, z višjo boniteto) ali na kmetijska zemljišča, namenjena gojenju poljščin, vrtnin ipd., torej na njive, vrtove (ne pa tudi na kmetijska zemljišča z drugimi katastrskimi kulturami, kot so travniki, pašniki itd.). Tožnik pa tudi ne navede nobenega argumenta za to, da prav njegova razlaga ustreza pravemu pomenu določbe. Po mnenju sodišča zato taka pravna ureditev 3. in 15. člena Odloka o LN ne predstavlja antimonije pravnih pravil, saj take vsebine določbi nimata. Po mnenju sodišča je določba 3. člena Odloka o LN, ki z navedbo zemljiških parcel z njihovimi parcelnimi številkami določa obseg ureditvenega območja lokacijskega načrta, v celoti jasna, razumljiva in nedvoumna ter ne povzroča pravne negotovosti. Zato sodišče zavrača tožbeni očitek o kršitvi 2. člena Ustave kot neutemeljen, in tudi nima pomislekov glede pravilnosti zaključka prvostopenjskega organa, da je javna korist za razlastitev dela parcele 432/40 izkazana.

Zaključek o tem, da je razlastitev dela parcele 432/40 za dosego javne koristi nujno potrebna, je organ oprl na ugotovitev o tem, da tožnik ni sprejel nobenega predloga, ki mu ga je v izogib razlastitvi ponudila razlastitvena upravičenka. Tudi po presoji sodišča pa tožnik v tožbi ne podaja navedb, glede na katere bi sodišče ne moglo potrditi kot pravilnega zaključka, da je za realizacijo gradnje ceste v skladu z lokacijskim načrtom, sprejetim z Odlokom o LN, razlastitev dela predmetne parcele (glede tožnikovega idealnega deleža) nujna. Ob tem ko tožnik v tožbi navaja, da se v postopku ni ugotavljalo, ali bi bilo mogoče cilj – realizacijo LN – doseči z milejšimi sredstvi kot je razlastitev ter ki jih predvideva že sam ZUreP-1, tj. z začasno oziroma trajno služnostjo ali nadomestitvijo v naravi, namreč iz spisne dokumentacije izhaja (zapisnik ustne obravnave 16. 2. 2011), da je bila  tožniku v postopku predlagana (glede na to, da je razlastitvena upravičenka v teku predmetnega razlastitvenega postopka postala solastnica predmetne parcele 432/40 v idealnem deležu do ¾) razdružitev parcele v solasti (po predhodni parcelaciji) tako, da bi razlastitveni upravičenki pripadlo zemljišče na delu, kjer poteka trasa ceste, tožniku pa izven trase ceste, tako da bi mu ostala površina zemljišča, ki mu kot solastniku parcele do ¼ pripada (159 m2), vendar je tako rešitev izrecno odklonil. Takšna rešitev pa je, objektivno, za razlastitvenega zavezanca najugodnejša, saj razlastitev ni več potrebna. Če tožnik kot razlastitveni zavezanec že te rešitve ni sprejel (ne da bi za to navedel utemeljene razloge), taka ugotovitev implicira ugotovitev, da se tudi ne strinja z manj ugodnimi rešitvami, zato po presoji sodišča ni logično in ni podlage za to, da bi organ moral preizkušati še, ali bi bilo mogoče razlastitveni namen doseči z omejitvijo ali obremenitvijo lastninske pravice. Nadomestilo v naravi pa je oblika odmene za razlastitev, enako kot odškodnina. O tem vprašanju se tako v postopku za izdajo odločbe o uvedbi razlastitvenega postopka ne odloča (100. člen ZUreP-1), niti v postopku za izdajo odločbe o razlastitvi (102. člen ZUreP-1), razen če gre za nujni postopek ter je o tem dosežen sporazum (drugi odstavek 104. člena ZUreP-1); zato so tudi tožbene navedbe o nepravilno vodenem postopku v zvezi s tem vprašanjem  neutemeljene. Glede na povedano sodišče sodi, da je bilo v postopku zakonski zahtevi po ugotovitvi, da je razlastitev nujno potrebna, zadoščeno. Po presoji sodišča pa je neutemeljen tudi tožbeni ugovor, da izpodbijane odločbe v delu, v katerem poda in obrazloži zaključek o tem, da je razlastitev nujno potrebna, ni mogoče preizkusiti. Glede na to, da spisna dokumentacija izkazuje, da je imel tožnik možnost sprejeti rešitev, ki bi zanj ne predstavljala odvzema zemljišča, pa tega ni storil (tako izhaja tudi iz izpodbijane odločbe), se po presoji sodišča ta tudi ne more z uspehom sklicevati na potrebo po varovanju kmetijskih zemljišč kot ustavne kategorije zemljišč (po drugem odstavku 71. člena Ustave posebno varstvo kmetijskih zemljišč določa zakon) v zvezi s predmetnim posegom v prostor (po Odloku o LN), in tudi ne more z uspehom zatrjevati, da za ta poseg v prostor ni bil izdelan predpisani elaborat posegov na najboljša kmetijska zemljišča (upravni spor po ZUS-1 ni namenjen varovanju objektivne zakonitosti).

Po presoji sodišča pa je organ tudi pravilno zaključil, da je javna korist razlastitvenega namena v sorazmerju s posegom v zasebno lastnino, ob tem ko je (iz zahteve za razlastitev ter tej priloženih dokumentov) ugotovil, da je zemljišče, na katero se nanaša z izpodbijano odločbo uvedeni razlastitveni postopek, predvideno za ureditev kategorizirane občinske ceste, ki je potrebna zaradi izboljšanja obstoječega neustreznega cestnega omrežja v tem delu ... in zaradi načrtovanih območij stanovanjske pozidave. Tudi po presoji sodišča koristi, ki bodo nastale, presegajo težo posledic posega v tožnikovo lastninsko pravico. Tožnik sicer v tožbi zaključku oporeka. Vendar tudi če bi držalo, kot navaja, da je gradnja ceste predvidena kot infrastruktura za naselje, ki bi ga želel zgraditi zasebni investitor zaradi dobička na trgu – za kar pa sicer ne poda nobenega argumenta, pač pa v dokaz predlaga le svoje zaslišanje – je navedba pravno nepomembna, saj spada gradnja, vzdrževanje in urejanje občinskih cest med naloge občine (po 21. členu Zakona o lokalni samoupravi), in je ta za to odgovorna, v obravnavani zadevi pa je ta v svojstvu razlastitvene upravičenke (kajti po predpisih, ki urejajo javne ceste, so občinske javne ceste v lasti občine) navajala, da je namen gradnje izboljšanje obstoječega cestnega omrežja zaradi neustreznosti in načrtovanih območij stanovanjske pozidave (OLN Dolina v ...). Tožnik sicer še navaja, da ima njihova družina predmetno nepremičnino v lasti že več kot stoletje. Vendar (tudi) ta okoliščina po presoji sodišča ni taka, ki bi kazala na posebno težo posega v tožnikovo lastninsko pravico, drugih relevantnih okoliščin pa tožnik ne navaja. Ob upoštevanju koristi, ki bo nastala z načrtovano gradnjo, in kot jo je ugotovil organ (ter te ugotovitve tožnik argumentirano ne izpodbije), ter okoliščin, da je predmet razlastitve tožnikov idealni delež do ¼ dela parcele 432/40 v izmeri 94 m2, torej površina zgolj 23,5 m2, da tožnik posebno težkih posledic razlastitve konkretizirano ni uveljavljal ter da bi bila razlastitev nepotrebna, če bi tožnik pristal na razdružitev parcele, kot je bil v postopku podan predlog (s čemer tožnik tudi sam ni dal prednosti oziroma večje teže ohranitvi svoje lastninske pravice na delu predmetne nepremičnine), sodišče ni imelo pomislekov, da bi ne pritrdilo zaključku organa, da je zakonskemu pogoju sorazmernosti za dopustnost razlastitve zadoščeno. Pri tem sodišče tudi ne pritrjuje tožbeni navedbi, da se odločbe v tem delu ne da preizkusiti, kajti po presoji sodišča je odločba obrazložena tako, da zadosti določbam 214. člena ZUP in da je tudi mogoč preizkus njene materialne zakonitosti.

Ker je sodišče ugotovilo, da je bil postopek za izdajo izpodbijane odločbe pravilen ter da je odločba pravilna in na zakonu utemeljena, je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo.

O stroških postopka pa je sodišče odločilo na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, kadar sodišče (med drugim) tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

ZUreP-1 člen 92, 92/1, 92/2, 92/3, 93, 93/3, 97.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.