sodba I U 1184/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2011-01-12

VARSTVO OSEBNIH PODATKOV - INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI POSTOPEK

varstvo osebnih podatkov v zasebnem sektorju - inšpekcijski postopek - inšpekcijski ukrep - obdelava osebnih podatkov v zvezi z delovnimi razmerji - delo dijakov, študentov in iskalcev zaposlitve - načelo zaslišanja stranke - načelo sorazmernosti - obrazložitev odločbe - bistvena kršitev pravil postopka

Nadzornik, ki pri opravljanju inšpekcijskega nadzora ugotovi kršitev zakona,  ima „pravico takoj“ odrediti odpravo nepravilnosti, glede na okoliščine konkretnega primera. Pravica odločiti takoj pa ne pomeni, da lahko organ kadar koli ne glede na konkretne okoliščine primera in ne glede na to, katero je ključno sporno vprašanje, odloči takoj brez zaslišanja stranke oziroma brez možnosti, da se stranka pred izdajo odločbe izreče o ključnih dejstvih. V konkretni zadevi tožena stranka, ni odločila takoj v smislu 1. odstavka 54. člena ZVOP-1, čeprav se na to določilo v odločbi sklicuje, niti ni navedla nobenega razloga, da gre za nujen in neodložljiv ukrep. Če ne gre za nujne in neodložljive ukrepe, inšpektor pred izdajo odločbe vroči zavezancu zapisnik in ga pozove, da se v določenem roku pisno ali ustno izjavi o „ugotovljenih dejstvih in okoliščinah“.

V konkretni zadevi je eno od bistvenih vprašanj, ki je ostalo med strankama nerazčiščeno, zakaj naj bi bila obdelava predmetnih podatkov (ne)ustrezna oziroma (ne)potrebna in po obsegu (ne)primerna glede na namen, za katerega se zbirajo in obdelujejo. Tožnik je sicer formalno imel možnost, da poda pripombe na zapisnik in je to možnost tudi izkoristil, vendar pa je bila zaradi odsotnosti navedbe ključnih ugotovitev in podlage za predvideni ukrep v zapisniku ta procesna možnost tožeče stranke zgolj navidezna.

Tožbi se ugodi in se izpodbijana odločba tožene stranke št. 6013-115/2010/3 z dne 4.8.2010 odpravi in se zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek.

Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 420 EUR v 15 dneh od prejema sodbe z zakonitimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne po poteku 15 dni po prejemu sodbe do plačila.

Z izpodbijano odločbo je tožena stranka odločila, da mora zavezanec podjetje A., d.o.o., zaradi ugotovljenih nepravilnosti v zvezi z izvajanjem določb ZVOP-1 na obrazcih Vpisni list uničiti zbrane podatke o kandidatih, in sicer: številko osebnega dokumenta, izdajatelja osebnega dokumenta, davčno številko, EMŠO, vpisno številko (številko indeksa), številko transakcijskega računa (TRR), podatek o nazivu banke, vpisno številko (številko indeksa) (točka I./1. izreka); na obrazcih Ocena kandidata pa uničiti fotokopije osebnih dokumentov: osebnih izkaznic, potnih listov in vozniških dovoljenj posameznikov, ki so oziroma za katere je zavezanec izpolnil navedeni obrazec (točka I./2. izreka). Tožena stranka je odločila, da mora tožeča stranka ukrepa iz I./1. in I./2. točke izreka izvršiti v roku 10 dni od prejema odločbe ter o odpravi ugotovljenih nepravilnosti takoj pisno obvestiti državno nadzornico in predložiti dokaze o odpravi nepravilnosti. V obrazložitvi izpodbijanega akta je navedeno, da je tožena stranka pri zavezancu po uradni dolžnosti začela postopek inšpekcijskega nadzora nad izvajanjem določb ZVOP-1 in dne 19. 4. 2010 v prostorih zavezanca opravila inšpekcijski ogled, v okviru katerega je državna nadzornica preverjala med drugim tudi vrste podatkov, ki jih zavezanec vodi v svojih zbirkah osebnih podatkov. Ugotovljeno je bilo, da zavezanec preko obrazca Vpisni list vodi naslednje vrste osebnih podatkov o dijakih in študentih, ki preko agencije opravljajo začasna ali občasna dela: ime, priimek, datum in kraj rojstva, ulica in hišna številka stalnega prebivališča, občina, telefon, GSM, elektronski naslov, osebna izkaznica, potni list, vozniško dovoljenje, številka osebnega dokumenta, izdajatelj osebnega dokumenta, davčna številka, EMŠO, podatki o fakulteti/ šoli, smer, letnik, vpisna številka (številka indeksa), številka transakcijskega računa (TRR), naziv banke. Po navedbah zavezanca je pravna podlaga za vodenje navedenih vrst osebnih podatkov Zakon o zaposlovanju in zavarovanju za primer brezposelnosti oziroma Pravilnik o pogojih za opravljanje dejavnosti agencij za zaposlovanje (v nadaljevanju: Pravilnik). Ugotovljeno je bilo tudi, da zavezanec zbira fotokopije osebnih dokumentov, in sicer: fotokopijo osebne izkaznice, potnega lista ali vozniškega dovoljenja za posameznega iskalca zaposlitve posebej. Po pojasnilih zavezanca so zadevne fotokopije del obrazca Ocena kandidata, dokument s fotografijo pa potrebujejo za lažje identificiranje posameznika, oziroma, da ga v nadaljnjih postopkih lažje prepoznajo. Pridobljeni podatki na tem obrazcu se pridobivajo na podlagi osebne privolitve posameznika.

V obrazložitvi ukrepa iz točke I.1 izreka se tožena stranka sklicuje na določili 8. in 10. člena ZVOP-1. Pravna podlaga za obdelavo osebnih podatkov v zasebnem sektorju pa je lahko tudi osebna privolitev posameznika. Praviloma torej zadošča, da je posameznik, na katerega se osebni podatki nanašajo, za obdelavo konkretnih lastnih osebnih podatkov in za določen namen podal osebno privolitev. Vendar pa se področje obdelave osebnih podatkov v zvezi z delovnimi razmerji, kamor lahko uvrstimo dejavnost zavezanca v delu, ki se nanaša na vodenje zbirk osebnih podatkov, ki izhajajo iz prej navedenih vsebin obrazcev (iskanje zaposlitev za dijake, študente, iskalce zaposlitve), zaradi občutljivosti področja zakonodajalec uredil strožje s področnimi zakoni predvsem z Zakonom o delovnih razmerjih (ZDR, Uradni list RS, št. 42/2002, 103/2007 in 83/2009: ZDR). Tako je v javnem kot tudi zasebnem sektorju v zvezi z delovnimi razmerji dovoljeno le obdelovanje tistih osebnih podatkov, ki so potrebni in primerni za uresničevanje pravic in obveznosti iz delovnega razmerja ali v zvezi z delovnim razmerjem oziroma, za katero obstaja izrecna druga zakonska podlaga. Kandidat mora v skladu s 27. členom ZDR pri sklepanju pogodbe o zaposlitvi predložiti delodajalcu le dokazila o izpolnjevanju pogojev za opravljanje dela in ga obvestiti o vseh njemu znanih dejstvih, pomembnih za delovno razmerje, kot tudi o njemu znanih drugih okoliščinah, ki ga kakorkoli onemogočajo ali bistveno omejujejo pri izvrševanju obveznosti iz pogodbe ali ki lahko ogrožajo življenje ali zdravje oseb, s katerimi pri izvrševanju svojih obveznosti prihaja v stik. V zvezi s pravno podlago, ki jo je za obdelavo osebnih podatkov navedel zavezanec, tožena stranka pravi, da 19. člen Pravilnika v zvezi s 6. členom Zakona o zavarovanju za primer brezposelnosti (ZZZPB) opredeljuje obvezne podatke na izdani napotnici. Ti so sestavni del izdane napotnice, zato jih sme zavezanec zbirati in pridobivati od posameznika šele neposredno pred izdajo napotnice in ne ob samem vpisu posameznega dijaka, študenta oziroma iskalca zaposlitve v agencijo za posredovanje dela. Zavezanec v zgoraj navedenih določbah ZDR in določbah Pravilnika nima podlage za obdelavo vrste osebnih podatkov o številki osebnega dokumenta, izdajatelju osebnega dokumenta, davčni številki, EMŠO, vpisni številki (številki indeksa), številki transakcijskega računa (TRR) ter podatkov o nazivu banke. Določilo 16. člena ZVOP-1 določa, da se osebni podatki lahko zbirajo le za določene in zakonite namene ter se ne smejo obdelovati tako, da bi bila njihova obdelava v neskladju s temi nameni, če zakon ne določa drugače. Določilo 3. člena ZVOP-1 pa določa, da morajo biti osebni podatki, ki se obdelujejo, ustrezni in po obsegu primerni glede na namene, za katere se zbirajo in obdelujejo. Zavezanec je državni nadzornici pojasnil, da se navedeni osebni podatki dijakov, študentov oz. iskalcev zaposlitve zbirajo z namenom vpisa posameznika v agencijo, ko le-ta že potrebuje oz. dvigne napotnico. Državna nadzornica na podlagi odgovorov zavezanca ter na podlagi vsebine Vpisnega lista zaključuje, da so podatki o številki osebnega dokumenta, izdajatelju osebnega dokumenta, davčni številki, EMŠO, vpisni številki (številki indeksa), številki transakcijskega računa (TRR) ter podatkov o nazivu banke, nepotrebni in po obsegu neprimerni, glede na namene, zaradi katerih se zbirajo in obdelujejo.

Glede ukrepa iz točke I.2 izreka izpodbijane odločbe izhaja, da je pravna podlaga za kopiranje osebnih izkaznic določena v 3.a členu Zakona o osebni izkaznici (ZOIzk), ki določa, da smejo upravljavci osebnih podatkov osebne izkaznice kopirati samo v primerih, ki jih določa zakon. Poleg njenega lastnika lahko osebno izkaznico kopirajo notarji in finančne družbe, ki opravljajo finančne storitve, če jo potrebujejo za dokazovanje identitete državljana v konkretnem postopku. Kopiranje osebne izkaznice je dovoljeno tudi na podlagi pisne privolitve imetnika osebne izkaznice. Določilo 4. odstavka 3.a člena ZOIzk določa še, da je treba ob kopiranju z ustrezno oznako na kopiji zagotoviti, da se kopija osebne izkaznice ne bo uporabljala za druge namene. Prepovedano je nadaljnje kopiranje kopije. Enako velja tudi za kopiranje potnih listin (4.a člen Zakona o potnih listinah). Pisno privolitev posameznika opredeljuje 15. točka 6. člena ZVOP-1. Pojasnilo zavezanca, da zbira fotokopije osebne izkaznice ali fotografije posameznika z namenom lažje identifikacije posameznika, ne ustreza določbam ZVOP-1 o zakonitem namenu obdelave osebnih podatkov. Fotokopiranje osebnih dokumentov namreč ne more biti povezano z lažjo identifikacijo posameznika, ki se odloči poiskati delo s pomočjo agencije. Poleg tega fotokopiranje osebnih dokumentov pomeni preobsežno in prekomerno obdelovanje osebnih podatkov glede na namen, ki ga je pojasnil zavezanec. Na podlagi prvega odstavka 54. člena ZVOP-1 (ter 32. člena ZIN) je bilo potrebno zavezancu odrediti popravo ugotovljenih nepravilnosti in pomanjkljivosti, na način, določen v I.1 in I.2 točki izreka izpodbijane odločbe. Na podlagi petega odstavka 29. člena ZIN mora zavezanec o odpravljenih nepravilnosti takoj obvestiti državno nadzornico za varstvo osebnih podatkov.

Tožeča stranka vlaga tožbo na odpravo izpodbijane odločbe. V tožbi navaja, da je gospodarska družba, ki na trgu opravlja pridobitno dejavnost in v smislu določbe 23. točke 6. člena ZVOP-1 sodi v zasebni sektor. Na podlagi koncesijske pogodbe št. 45301-21/2007 z Ministrstvom RS za delo, družino in socialne zadeve pa opravlja dejavnost agencije za izvajanje dejavnosti posredovanja dela, ki vključuje tudi začasna in občasna dela dijakov in študentov, torej gospodarsko javno službo. Slednjo dejavnost ureja Pravilnik o pogojih za opravljanje dejavnosti agencij za zaposlovanje.

Tožeča stranka navaja, da osebnih podatkov na obrazcih Vpisni list ni zbirala in obdelovala po nepotrebnem niti prekomerno glede na namen, zaradi katerih se podatki zbirajo in obdelujejo. Iskalec zaposlitve je s podpisom obrazca Vpisni list tožeči stranki naročil ter dovolil, da zanj išče delo oziroma zaposlitev, posreduje med njim in delodajalci, ga obvešča o prostih delovnih mestih, delodajalcem posreduje njegov profil, ga napoti na delo oziroma zaposlitev ter posreduje oziroma realizira plačilo za delo. S podpisom obrazca je tudi naročil, da zbira in obdeluje vse podatke, ki jih je iskalec zaposlitve sam prostovoljno vpisal na obrazec. Podpis iskalca zaposlitve na obrazcu z vsebovano izjavo, da iskalec zaposlitve dovoljuje uporabo podatkov pri posredovanju del, izpolnjuje pogoje po ZVOP-1 za zbiranje in obdelavo osebnih podatkov v skladu z določbo 14. točke 6. člena in 10. člena ZVOP-1. Takšno izjavo volje je potrebno šteti kot dogovor oziroma pogodbo med iskalcem zaposlitve in tožečo stranko, saj je obdelava osebnih podatkov potrebna in primerna za izpolnjevanje pogodbe oziroma realizacijo vseh obveznosti, ki se jih je tožeča stranka zavezala opraviti za iskalca zaposlitve.

Poleg tega pa ima tožeča stranka podlago za zbiranje podatkov o: imenu, priimku, rojstnem datumu, številki osebnega dokumenta, davčni številki dijaka, študenta oziroma iskalca zaposlitve ter nazivu izobraževalne organizacije, ki jo ta obiskuje, v določbi 19. člena Pravilnika o pogojih za opravljanje dejavnosti agencij za zaposlovanje. Niti Pravilnik niti ZVOP-1 ne določata, da lahko tožeča stranka navedene podatke zbere šele tik pred izdajo napotnice. Tožeča stranka namreč aktivnosti za izpolnjevanje obveznosti po koncesijski pogodbi in naročila dijaka, študenta oziroma iskalca zaposlitve prične takoj po vpisu iskalca v agencijo, pri čemer vse zadevne osebne podatke nujno potrebuje. Kasnejše zbiranje podatkov bi namreč predstavljalo oviro pri izpolnjevanju navedenih aktivnosti in bi po nepotrebnem zavleklo in otežilo postopek v zvezi z napotitvijo iskalca na delo, kar ni v interesu ne iskalca zaposlitve ne delodajalca. Iz previdnosti tožeča stranka pojasnjuje, da zadevne osebne podatke članov potrebuje za izvedbo vseh naročenih opravil oz. opravil iz koncesijske dejavnosti. EMŠO potrebuje za plačilo zavarovanja ZPIZ, davčno številko za plačilo akontacije dohodnine, podatek o TRR za nakazilo plačila za delo, podatek o številki osebnega dokumenta za izdajo napotnice za delo, o izdajatelju osebnega dokumenta pa, da se ugotovi, kateremu osebnemu dokumentu številka pripada. Tožena stranka ni obrazložila, zakaj naj bi bili zadevni podatki nepotrebni ter kakšen obseg zbiranja podatkov naj bi bil po ZVOP-1 v obravnavanem primeru primeren. Pavšalna obrazložitev je v nasprotju z načeli splošnega upravnega postopka. Glede druge točke izreka izpodbijane odločbe pravi, da tožeča stranka na obrazcih „Ocena kandidata“ ni prekomerno zbirala fotokopij osebnih izkaznic iskalcev zaposlitve. Tožeča stranka je osebne dokumente fotokopirala z namenom pridobitve fotografije iskalca zaposlitve in osebnih podatkov na dokumentu, kar vse ji je imetnik dokumenta naročil in dovolil za namen posredovanja pri iskanju zaposlitve in izvajanje članskih promocijskih aktivnosti. Očitek tožene stranke v izpodbijani odločbi, da je tožeča stranka fotokopije osebnih dokumentov zbirala prekomerno, ni utemeljen, saj je tožeča stranka fotokopirala le osebne dokumente tistih članov, ki so ji za to dali pisno privolitev in v obsegu, v katerem so ji to imetniki osebnih dokumentov naročili in dovolili. V izpodbijani odločbi tožena stranka termina „prekomerno“ ni definirala, tega termina pa ne definira niti zakon. Glede na navedeno izpodbijane odločbe ni možno niti preizkusiti in je že zgolj iz tega razloga nezakonita. Glede na navedeno je tožeča stranka pri opravljanju svoje dejavnosti izpolnjevala načelo sorazmernosti, kot je to določeno s 3. členom ZVOP-1, in ji zato ni možno očitati nepravilnosti pri zbiranju in obdelovanju podatkov. Sodišču predlaga, da tožbi v celoti ugodi ter izpodbijano odločbo odpravi in toženi stranki naloži obveznost povračila stroškov postopka tožeči stranki.

V odgovoru na tožbo tožena stranka ponavlja vsebino izpodbijane odločbe in pravi, da bi v fazi vpisa v evidenco iskalcev dela na obrazcih za študente in dijake tožeča stranka z namenom morebitnega obveščanja o primernem delu za posameznika, na podlagi osebne privolitve lahko zbirala naslednje podatke: priimek, ime, leto rojstva, kraj rojstva, spol, naslov stalnega ali začasnega prebivališča, pošto, kraj, občino, gsm ali telefon, e-naslov, fakulteto/šolo, smer izobraževanja. V fazi posredovanja dela, ko pride do kontakta s posameznikom o tem, da ima tožeča stranka povpraševanje po delavcih, ki ustrezajo usposobljenosti posameznika pa tožeča stranka lahko, če posameznik privoli v to, da posreduje njegove podatke potencialnemu delodajalcu, pridobi še osebne podatke, ki jih potrebujejo za napotitev študenta oziroma dijaka na delo, torej še preostale osebne podatke, ki izhajajo iz 19. člena Pravilnika.

V predmetni zadevi gre za spor zaradi varstva osebnih podatkov med organom inšpekcijskega nadzora nad izvajanjem zakona in drugih predpisov, ki urejajo varstvo ali obdelavo osebnih podatkov (2. alinea 1. odstavka 2. člena Zakona o informacijskem pooblaščencu, ZInfP, Uradni list RS, št. 113/2005 z nadaljnjimi spremembami in dopolnitvami) ter zasebno gospodarsko družbo. Po določilu 2. odstavka 2. člena ZInfP informacijski pooblaščenec v tovrstnih postopkih opravlja inšpekcijski nadzor po Zakonu o varstvu osebnih podatkov (ZVOP-1) in ne po določbah ZInfP, kajti procesne določbe 10., 11. in 12. člena ZInfP ne veljajo za zadeve varstva osebnih podatkov, ampak zgolj za zadeve dostopa do informacije javnega značaja. Po določilu 50. člena ZVOP-1 (Uradni list RS, št. 86/2004 z nadaljnjimi spremembami in dopolnitvami) se za opravljanje inšpekcijskega nadzora po tem zakonu uporabljajo določbe zakona, ki ureja inšpekcijski nadzor, „kolikor ta zakon ne določa drugače“. ZVOP-1 pa z določbo, po kateri ima nadzornik, ki pri opravljanju inšpekcijskega nadzora ugotovi kršitev zakona, „pravico takoj“ odrediti odpravo nepravilnosti (1. alinea 1. odstavka 54. člena ZVOP-1), glede na okoliščine konkretnega primera, ne določa drugače kot ZIN. Pravica odločiti takoj iz določila 1. odstavka 54. člena ZVOP-1 namreč ne pomeni, da lahko organ kadar koli ne glede na konkretne okoliščine primera in ne glede na to, katero je ključno sporno vprašanje, odloči takoj brez zaslišanja stranke oziroma brez možnosti, da se stranka pred izdajo odločbe izreče o ključnih dejstvih. V konkretni zadevi tožena stranka, kot je razvidno iz nadaljevanja sodbe, v procesnem smislu tudi ni odločila takoj v smislu 1. odstavka 54. člena ZVOP-1, čeprav se tožena stranka na to določilo v odločbi sklicuje. Ker tožena stranka v konkretni zadevi ni odločila takoj in tudi ni navedla nobenega razloga, da gre za nujen in neodložljiv ukrep, so relevantne določbe ZIN.

Iz Zakona o inšpekcijskem nadzoru (ZIN, Uradni list RS, št. 56/2002 z nadaljnjimi spremembami in dopolnitvami, 2. odstavek 3. člena) izhaja, da se glede postopkovnih vprašanj, ki niso urejena s tem zakonom ali s posebnim zakonom, uporablja zakon, ki ureja splošni upravni postopek, torej ZUP (Uradni list RS, št. 80/99). Za razrešitev obravnavanega upravnega spora so relevantna zlasti določila 1. in 3. odstavka 9. člena in 1. odstavka 138. člena, po katerih mora pristojni organ dati stranki možnost, da se le-ta pred izdajo odločbe izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo, in da pristojni organ pred izdajo odločbe ugotovi vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo (1. odstavek 8. člena ZUP). Tudi po ZIN namreč velja, da ima organ pri opravljanju inšpekcijskega nadzora pri pravni osebi, pri kateri opravlja nadzor, pravico, da zasliši stranke (in priče) v upravnem postopku (4. alinea 1. odstavka 19. člena ZIN), osebe, zoper katere se vodi postopek, pa morajo na zahtevo inšpektorja posredovati relevantne dokaze in podatke, če z njimi razpolagajo (2. odstavek 19. člena ZIN). Inšpektor ima tudi možnost, da pozove odgovorno osebo, da poda izjavo ali pisno pojasnilo v zvezi s predmetom spora (2. odstavek 29. člena ZIN). Določbe 3. odstavka 29. člena ZIN, po kateri lahko inšpektor v določenih primerih izvede vse dokaze in opravi dejanja v postopku brez navzočnosti zavezanca v konkretni zadevi ne pomeni, da toženi stranki temeljnega načela zaslišanja stranke po ZUP v smislu zgoraj navedenih določil ZUP ni bilo potrebno uresničiti. Kajti, če ne gre za nujne in neodložljive ukrepe, in v konkretnem primeru iz izpodbijane odločbe izhaja, da ni šlo za tak ukrep, inšpektor v primeru iz 3. odstavka 29. člena ZIN pred izdajo odločbe vroči zavezancu zapisnik in ga pozove, da se v določenem roku pisno ali ustno izjavi o „ugotovljenih dejstvih in okoliščinah“. Po preteku tega roka inšpektor izda odločbo, ne da bi bilo potrebno dodatno zaslišanje stranke (4. odstavek 29. člena ZIN). Pojmovno zvezo „o ugotovljenih dejstvih in okoliščinah“ je treba v konkretnem primeru, ko po podatkih v spisu ni šlo za nujen in neodložljiv ukrep, razlagati v smislu 1. in 3. odstavka 9. člena ZUP ter 1. odstavka 138. člena ZUP, torej kot dejstva in okoliščine, ki so „pomembna“ za izdajo odločbe. Tožena stranka je sicer dne 19. 4. 2010 izdala zapisnik o inšpekcijskem pregledu po določbah ZIN in je zavezanca pozvala, da lahko poda pripombe na zapisnik v roku 8 dni, izpodbijano odločbo pa je izdala skoraj 4 mesece kasneje, kot je opravila inšpekcijski pregled. Vendar pa iz zapisnika ni razvidno, katere so bistvene ugotovitve dejstev in okoliščin po mnenju inšpektorja, tako da bi se zavezanec lahko do njih opredelil pred izdajo odločbe. V konkretni zadevi je eno od bistvenih vprašanj, ki je ostalo med strankama nerazčiščeno, oziroma glede česar tožena stranka ni dala tožeči stranki možnosti, da se o ključnih dejstvih izjavi pred izdajo določbe, zakaj naj bi bila obdelava predmetnih podatkov (ne)ustrezna oziroma (ne)potrebna in po obsegu (ne)primerna glede na namen, za katerega se zbirajo in obdelujejo (3. član ZVOP-1 – načelo sorazmernosti). Tožnik je sicer formalno imel možnost, da poda pripombe na zapisnik in je to možnost tudi izkoristil z vlogo z dne 28. 4. 2010. Vendar pa je bila zaradi odsotnosti navedbe ključnih ugotovitev in podlage za predvideni ukrep v zapisniku z dne 19. 4. 2010, ki mora v primeru odprtih vprašanj o spoštovanju načela sorazmernosti iz 3. člena ZVOP-1 o (ne)ustreznosti, (ne)potrebnosti in (ne)primernosti nujno upoštevati tudi argumente zavezanca pred izdajo upravne odločbe, ta procesna možnost tožeče stranke zgolj navidezna. Zavezanec je tako v pripombah na zapisnik podal argumente, ki se ne nanašajo na načelo sorazmernosti, na katero je tožena stranka med drugim oprla izpodbijano odločbo, in je zato šele v fazi upravnega spora prišlo do soočenja dejanskih argumentov tožeče stranke in tožene stranke glede načela sorazmernosti, čeprav je primarno upravni spor namenjen (zgolj) presoji zakonitosti izpodbijanega akta (2. člen Zakona o upravnem sporu, ZUS-1, Uradni list RS, št. 105/2006 in 62/2010). Ta napaka tožene stranke je lahko vplivala na pravilnost in zakonitost odločbe (2. odstavek 27. člena ZUS-1, kar sodišče utemeljuje v nadaljevanju te sodbe.

Med strankama ni sporno, da gre v predmetni zadevi za varstvo osebnih podatkov v zasebnem sektorju v smislu 10. člena ZVOP-1. Tožeča stranka je namreč pravna oseba zasebnega prava po Zakonu o gospodarskih družbah in dejstvo, da se izpodbijana odločba nanaša na oziroma (morebiti med drugim) tudi na izvajanje koncesijske pogodbe med tožečo stranko in pristojnim ministrstvom na področju posredovanja začasnih in občasnih del za dijake in študente, ne pomeni, da je v predmetni zadevi relevantna pravna podlaga, ki velja za javni sektor. To izhaja iz opredelitve pojmov javni in zasebni sektor iz 22. in 23. točke 6. člena ZVOP-1. Iz določil 1. odstavka 8. člena, 2. odstavka 8. člena in 1. odstavka 10. člena ZVOP-1 izhaja da sta v zasebnem sektorju možni dve alternativni pravni podlagi za obdelavo osebnih podatkov: zakon ali pa osebna privolitev posameznika.

Tožena stranka je v izpodbijanem aktu implicitno (v 4. odstavku na str. 2 odločbe), v zapisniku z dne 19. 4. 2010 pa izrecno, upoštevala, da „zavezanec na obeh navedenih obrazcih (P3, P4) pridobi posebno privolitev posameznika, s katero mu ta dovoli posredovanje osebnih podatkov naročnikom, ki iščejo delavce s podobnimi karakteristikami, kot so njegove“ (4. odstavek na str. 2 zapisnika). Ker je tožena stranka to upoštevala in ker so navedene rubrike v obrazcih res podane na dovolj razločen način, kar med strankama niti ni sporno, je določenost obdelave podatkov v zakonu, ki je druga alternativna pravna podlaga, relevantna samo še v smislu ugotavljanja (ne)ustreznosti oziroma (ne)potrebnosti ter (ne)primernosti podatkov, za katere posameznik poda osebno privolitev. Načelo sorazmernosti iz 3. člena ZVOP-1 je namreč treba upoštevati tudi ob uporabi pravne podlage privolitve posameznika, kajti privolitev posameznika v skladu z načelom svobodne izbire zlasti pri zaposlovanju oziroma iskanju dela in zaslužka ni takšna izbira, da bi jo lahko zaradi socialnih ali ekonomskih okoliščin ali celo kakšnih drugih osebnih okoliščin, v kateri se znajde posameznik, ki da osebno privolitev, lahko upoštevali kot dovolj svobodno. Tožena stranka ima sicer prav, ko je ureditev obdelave osebnih podatkov po 46. členu in 1. odstavku 26. člena in 1. odstavku 27. člena ZDR analogno uporabila tudi za obdelavo osebnih podatkov v zvezi z posredovanjem začasnega in občasnega dela za dijake in študente po ZZZPB (Uradni list RS, št. 5/1991 z nadaljnjimi spremembami in dopolnitvami, 2. odstavek 1. člena, 2. odstavek 5. člena). V obeh primerih gre namreč za varstvo zasebnosti (35. člen Ustave) v povezavi z delom oziroma zaposlitvijo in gre zato za bistveno enaki dejanski situaciji. Vendar pa analogna uporaba določil 46. člena in 1. odstavka 26. člena in 1. odstavka 27. člena ZDR ne jemljejo pravne veljave določilom ZVOP-1 o osebni privolitvi posameznika kot alternativni pravni podlagi za obdelavo podatkov v razmerju do zakonske podlage. Iz izpodbijane odločbe, ki je sicer pomanjkljivo obrazložena, pa izhaja ravno to, da osebna privolitev nima nobene teže. Takšna razlaga in uporaba ZVOP-1 je napačna. Zakonski dejanski stan „če je to potrebno zaradi uresničevanja pravic in obveznosti iz delovnega razmerja, ali v zvezi z delovnim razmerjem“ (iz 1. odstavka 46. člena ZDR) ter zakonski dejanski stan, po katerem je „kandidat pri sklepanju pogodbe o zaposlitvi dolžan predložiti delodajalcu dokazila o izpolnjevanju pogojev za opravljanje dela in ga obvestiti o vseh njemu znanih dejstvih, pomembnih za delovno razmerje, kot tudi o njemu znanih drugih okoliščinah, ki ga kakor koli onemogočajo ali bistveno omejujejo pri izvrševanju obveznosti iz pogodbe“ /.../ (1. odstavek 27. člena in 1. odstavek 26. člena ZDR) sta zato mutatis mutandis pravno relevantna z vidika presoje, ali so predmetni podatki v povezavi s posredovanjem za občasno in začasno delo dijakov in študentov (ne)ustrezni, (ne)potrebni in (ne)primerni v smislu načela sorazmernosti. Ta dva zakonska dejanska stana (1. odstavek 46. in 1. odstavek 27. ter prvi odstavek 26. člena ZDR) torej vsebinsko zamejujeta dopusten okvir uporabe kriterijev iz 3. člena ZVOP-1. Glede tega pa ima tožeča stranka prav, da izpodbijana odločba nima potrebne obrazložitve: nima namreč ugotovljenega dejanskega stanja in nima na to vezanih nobenih dokazov (2. točka 214. člena ZUP) in posledično tudi nima razlogov, odločilnih za presojo dokazov (3. točka 214. člena ZUP), in sicer o tem, zakaj konkretni podatki, ki jih je obdelovala tožeča stranka, niso ustrezni, potrebni in primerni za namen, za katerega se zbirajo. Zgolj sklicevanje na 26., 27. in 46. člen ZDR ter 19. člen Pravilnika je torej premalo. Pri  tem določila 19. člena Pravilnika ni mogoče razlagati tako, kot ga je tožena stranka, in sicer, ker to določilo opredeljuje obvezne podatke na izdani napotnici, to pomeni, da pred izdajo napotnice predmetnih podatkov ni dovoljeno zbirati in obdelovati. Določilo 19. člena Pravilnika, ki je bil izdan na podlagi določil 6. in 6.b člena ZZZPB, ki urejata dejavnost posredovanja začasnega in občasnega dela za študente in dijake, namreč določa, kateri so »obvezni podatki na izdani napotnici«. To pa ne pomeni, da bi lahko ta podzakonski predpis določil meje o tem, katere podatke je dopustno zbrati s strani posredovalca zaradi uresničevanja pravic in obveznosti v zvezi z delom (analogna uporaba 1. odstavka 46. člena ZDR) in kaj natančno je kandidat dolžan predložiti posredovalcu, katera dokazila o izpolnjevanju pogojev za opravljanje dela in ga obvestiti o vseh njemu znanih dejstvih, pomembnih za opravljanje dela, kot tudi o njemu znanih drugih okoliščinah, ki ga kakor koli onemogočajo ali bistveno omejujejo pri izvrševanju obveznosti iz delovne pogodbe (analogna uporaba 1. odstavka 27. in 1. odstavka 26. člena ZDR). Podzakonski predpis ne more določati meje zakonskemu dejanskemu stanu, če za to ni ustreznega pooblastila v zakonu v skladu z načelom legalitete (vezanosti uprave na zakon). Tega zakonskega pooblastila pa v obravnavanem primeru ni. Poleg tega pa ima izpodbijana odločba  v delu, ki se nanaša na 1. točko in tudi na 2. točko izreka, še dve pomanjkljivosti. Prva je ta, da je tožena stranka v odločbo povzela navedbe tožnika, da se osebni podatki dijakov, študentov oziroma iskalcev zaposlitve zbirajo z namenom vpisa posameznikov v agencijo, ko le-ta že potrebuje oziroma dvigne napotnico. Če bi bilo to res, kar tožena stranka sicer ni razčistila, potem z vidika obrazložitve izpodbijane odločbe, kot jo je podala tožena stranka (četudi je ta obrazložitev materialno-pravno nepravilna), obdelava predmetnih podatkov ni sporna. Vendar bo v ponovnem postopku to navedbo tožeče stranke tožena stranka morala razčistiti, saj je tožeča stranka v pripombah na zapisnik navedla, da ima vpisanih 50.000 članov od katerih jih manj kot 1000 išče delo, kar bi lahko kazalo na to, da tožeča stranka podatkov vendarle ne zbira šele ob izdaji napotnice. Naslednja napaka v izpodbijani odločbi pa se nanaša na skladnost izreka in obrazložitve. Že iz zapisnika o inšpekcijskem pregledu z dne 19. 4. 2010 je razvidno, da so bili predmet pregleda obrazci P1, P2, P3, P4 in P5 in da je tožeča stranka v pripombah na zapisnik navedla in opozorila, da tožeča stranka posreduje občasno in začasno delo za študente in dijake in da posreduje tudi delo oziroma zaposlitve za druge. Tudi v obrazložitvi izpodbijane odločbe je navedeno, da je tožena stranka obravnavala varstvo osebnih podatkov za dijake, študente  ter druge iskalce zaposlitve (2. odstavek na str. 1. obrazložitve, 2. odstavek na str. 3 obrazložitve odločbe, 5. odstavek na str. 3 obrazložitve), medtem ko iz izreka izpodbijane odločbe ni jasno razvidno, ali se oba ukrepa nanašata izključno na obrazce v zvezi z posredovanjem začasnega in občasnega dela za dijake in študente, ali se ukrepa nanašata tudi na posredovanje dela in zaposlitev za druge osebe. Iz izreka namreč izhaja slednje, vendar pa iz obrazložitve odločbe, kjer je tožena stranka zgolj analogno uporabila določila ZDR za posredovanje dela študentom in dijakom, izhaja, da tožena stranka ni odločala tudi o obdelavi podatkov za osebe, ki niso študentje in dijaki, in iščejo zaposlitev. Tudi iz samega obrazca po 1. točki izreka, ki se nahaja v spisu, izhaja, da se nanaša samo na študente, medtem ko ta omejitev ni razvidna iz obrazca iz druge točke izreka, ki se tudi nahaja v spisu. V tem smislu gre tudi za nasprotje med obrazložitvijo in izrekom. S tega vidika se odločbe niti ne da preizkusiti (7. točka 2. odstavka 237. člena ZUP), kar pomeni da gre za bistveno kršitev določb postopka (3. odstavek 27. člena ZUS-1).

Na tej podlagi sodišče ugotavlja, da je tožba v delu, ki se nanaša na 1. točko izreka izpodbijane odločbe, utemeljena na podlagi 2., 3. in 4. točke 1. odstavka 64. člena ZUS-1.

Kar pa zadeva tožbo v delu, ki se nanaša na drugo točko izreka izpodbijane odločbe, pa sodišče ugotavlja naslednje:

Tožena stranka je v zadostni meri utemeljila, da v konkretnem primeru ni izpolnjena zakonska podlaga iz 3. odstavka 4a. člena ZPLD-1 v zvezi z kopiranjem potnega lista, niti zakonska podlaga iz določila 2. odstavka 3.a. člena ZOIzk v zvezi z kopiranjem potnega lista. Vendar pa je izpodbijani ukrep izdala iz razloga, ker zbiranje in obdelava podatkov ni povezana z lažjo identifikacijo, da gre za preobsežno in prekomerno obdelovanje osebnih podatkov, kar pomeni, da je upoštevala pisno privolitev kot pravno podlago za obdelavo podatkov (3. odstavek 3a. člena ZOIzk, 3. odstavek 4. člena ZPLD-1). Vendar pa iz obrazložitve izpodbijane odločbe ni razvidno, na kakšni dejanski podlagi je tožena stranka upoštevala, da je bilo dano osebno privoljenje, upoštevajoč pri tem, da obe zakonski določbi zahtevata izrecno privolitev za kopiranje navedenih dveh listin. S tega vidika tožena stranka torej ni ugotovila celovitega dejanskega stanja, da bi sodišče lahko v tem delu odločbo preizkusilo; poleg tega iz odločbe ni razvidno, na kateri pravni podlagi je tožena stranka odločila o ukrepu, ki se nanaša na uničenje kopij vozniških dovoljenj glede na to, da ZOIzk in ZPLD-1 ne zadevata pravil kopiranja vozniškega dovoljenja. Za drugo točko izreka velja tudi vse, kar je sodišče navedlo v povezavi z 1. točko izreka izpodbijane odločbe o bistveni kršitvi določb postopka zaradi nejasnosti med izrekom in obrazložitvijo o tem, na katere podatke se nanaša odločba – ali samo na podatke v zvezi z občasnim in začasnim delom študentov in dijakov, ali tudi drugih oseb.

To pomeni, da je tožba utemeljena tudi  v delu, ki se nanaša na drugo točko izreka izpodbijane odločbe (2. točka 1. odstavka 64. člena ZUS-1) in je zato sodišče izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek. Tožena stranka mora izdati nov upravni akt v 30 dneh od prejema sodbe. Pri tem je vezana na pravno mnenje sodišča, ki zadeva vodenje postopka in materialno pravo (4. odstavek 64. člena ZUS-1).

Na podlagi 3. odstavka 25. člena ZUS-1 sodišče, kadar ugodi tožbi in upravni akt odpravi, tožniku glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve v upravnem sporu prisodi   pavšalni znesek povračila stroškov skladno s pravilnikom, ki ga izda minister za pravosodje, prisojeni znesek pa plača toženec. Po določilu 2. odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Pravilnik, Ur. l. RS št. 24/2007) se tožniku, če je bila zadeva rešena na seji in je tožnika v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, priznajo stroški v višini 350 EUR.  Tožnik je v upravnem sporu imel pooblaščeno odvetniško družbo, zato je sodišče v drugi točki izreka odločilo, da je Republika Slovenija dolžna plačati navedeni znesek tožeči stranki. Po določilu zadnjega stavka določila 3. odstavka 25. člena ZUS-1 namreč prisojeni znesek plača toženec. Po določilu prvega odstavka 17. člena ZUS-1 je toženec v upravnem sporu država, lokalna skupnost oziroma druga pravna oseba, ki je izdala akt, s katerim je bil postopek odločanja končan. V konkretnem primeru je toženec Informacijski pooblaščenec kot neodvisen organ (5. odstavek 17. člena ZUS-1). Zato je sodišče v drugi točki izreka odločilo, da je tožena stranka dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 350 EUR, kar skupaj z 20% DDV znese 420 EUR. Ta znesek mora tožena stranka plačati tožniku v 15 dneh od prejema sodbe z zakonitimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne po preteku 15 dni po prejemu sodbe do plačila.

ZUP člen 8, 9, 9/1, 9/3, 138, 138/1, 214, 237.

Pravilnik o pogojih za opravljanje dejavnosti agencije za 	 	  	  zaposlovanje člen 19.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.