sodba III U 11/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2011-02-15

neposredna plačila v kmetijstvu - pogoji za odobritev plačil - dejanska raba - trajni travnik

Pravilnik/06, ki je bil veljaven v času, ko je tožnica oddala vlogo za plačila za ukrep izravnalnega plačila za območja z omejenimi možnostmi za kmetijstvo za leto 2008, to je dne 15. 5. 2008, se glede opisa šifre 1300 - „trajni travnik“, glede za to zadevo relevantne ureditve, ni razlikoval od ureditve v Pravilniku/08. Oba Pravilnika določata, da pod šifro 1300 - „trajni travnik“ spadajo površine kmetijskih zemljišč porasle s travo, deteljami in drugimi zelmi, ki se jih redno kosi oz. pase in da te površine niso v kolobarju ter se ne orjejo. Sem sodijo tudi površine, porasle s posameznimi gozdnimi drevesi, kjer število dreves ne presega 50 dreves/ha.

Zahtevek tožnice za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

Prvostopni organ je na podlagi 18. člena Zakona o kmetijstvu (Uradni list RS, št. 45/08, v nadaljevanju ZKme-1) in 3. člena Uredbe o izvedbi ukrepov kmetijske politike za leto 2008 (Uradni list RS, št. 31/08, v nadaljevanju Uredba), skladno z Uredbo o plačilih za ukrepe osi 2 iz Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2007-2013 v letih 2007-2013 (Uradni list RS, št. 19/07, 124/07 in 21/08, v nadaljevanju Uredba KOP) z izpodbijano odločbo zavrnil v celoti zahtevo tožnice vložene dne 15. 5. 2008 za plačilo za ukrep izravnalnih plačil za območje z omejenimi možnostmi za kmetijsko dejavnost (v nadaljevanju OMD) za grafične enote rabe zemljišč kmetijskega gospodarstva (v nadaljevanju GERK) št. 4154914, 4278512, 4154924, 4154916, 4278494, 4278544, 4278528 za 80,72 ha. Gre za kraški svet. Pri pregledu izmer in dejanske rabe citiranih GERK-ov na kraju samem je bilo ugotovljeno, da je prijavljena površina na zbirnem obrazcu „D“ za citirane GERK-e za posamezen GERK in za posamezno kmetijsko rastlino večja od ugotovljene. Tožnica je na zbirnem obrazcu „D“ prijavila površino 80,72 ha, kar je bilo za 17,42 ha več od dejansko ugotovljene površine na kraju samem. Nepravilnosti v zvezi z zahtevki za plačila za ukrep izravnalnih plačil za OMD, ki se sankcionirajo znašajo več kot 20 % ugotovljenih površin, zato je prvostopni organ zahtevo tožnice za leto 2008 v skladu s 23. členom Uredbe KOP v celoti zavrnil.

Drugostopni organ je z odločbo št. 33101-868/2009/6 z dne 24. 11. 2009 pritožbo zavrnil. Iz obrazložitve med drugim izhaja, da sta bila pri tožnici opravljeni dve kontroli površin na kraju samem: 24. 9. 2008 in 22. 11. 2008, o čemer sta bila sestavljena zapisnika. Na podlagi kontrole z dne 22. 11. 2008 znaša preveč prijavljena površina pri predhodno navedenih GERK-ih 17,42 ha. Tožnica oziroma njen pooblaščenec zapisnikov nista podpisala. Ker je uradna oseba ocenila, da je za ocenitev in presojo dejstev, ki so pomembna za rešitev pritožbe, potrebno strokovno znanje, s katerim uradna oseba ne razpolaga, je drugostopni organ določil izvedence, da pregledajo citirane GERK-e. Izvedenci so izvedli kontrolo prijavljenih površin dne 17. 8. 2009. Sestavljen je bil tudi zapisnik na kraju samem št. 100325559/POV/4/1, kasneje pa še zapisnik 100325559/POV/4/2. V zapisniku, ki je bil sestavljen dne 17. 8. 2009, so izvedenci podali strokovno mnenje glede dejanske rabe omenjenih GERK-ov v letu 2008. Zapisnik so podpisali vsi trije izvedenci. Pooblaščenec tožnice zapisnika ni podpisal, navedel pa je, da so vse prijavljene površine na navedenih GERK-ih obdelane in vsaj enkrat letno popasene. Iz zapisnika, ki je bil sestavljen naknadno, zaradi dela v pisarni, je razvidno, da na podlagi ugotovitev kontrolorja vse prijavljene površine ne izpolnjujejo pogoja upravičene površine, saj nimajo ustrezne dejanske rabe za izplačilo izravnalnih plačil za OMD (1410 – kmetijsko zemljišče v zaraščanju, 1500 – drevesa in grmičevje, 1600 – neobdelano kmetijsko zemljišče). Tožnica je zbirno vlogo podpisala in podala izjavo, da je seznanjena z vsemi pogoji za uveljavljanje zahtevkov v letu 2008, med katerimi so tudi pogoji za upravičene površine, ki jih morajo prijavljene površine izpolnjevati. Površine, ki jih je tožnica prijavila v zbirni vlogi z določeno vrsto rabe, morajo že ob vložitvi zbirne vloge izpolnjevati s predpisi določene pogoje za posamezno vrsto rabe. Navedbe tožnice, da je prvostopni organ uporabil interna navodila pri kontroli, ki jih tožnica ni poznala, so neutemeljene, saj že iz zapisnikov o kontrolah površin izhaja, da je bila kontrola opravljena na podlagi Uredbe in da se bodo ugotovitve kontrole upoštevale pri obravnavi zbirne vloge za leto 2008, ter, da je lahko v primeru hujših nepravilnosti posledica znižanje višine dodeljenih neposrednih plačil. Drugostopni organ, glede na opravljeno kontrolo dne 17. 8. 2009 z izvedenci, ob upoštevanju, da je ta opravljena z namenom razjasnitve dejanskega stanja glede dejanske rabe predmetnih GERK-ov v letu 2008, in da niso bile podane takšne pripombe, ki bi vplivale na pravilnost zapisnika in ugotovitev površin, ugotavlja, da znaša v danem primeru preveč prijavljena površina 35,72 ha. Tožnica je na obrazcu „D“ prijavila površino 80,72 ha, torej znaša ugotovljena površina 45 ha. V skladu z določbami o znižanjih znaša razlika 79 %. Zahtevek tožnice bi se moral zavrniti v celoti, določene pa bi morale biti tudi triletne sankcije zaradi preveč prijavljene površine. Z izpodbijano odločbo je bilo zaradi napačno ugotovljenega manjšega obsega neupravičene površine ugotovljeno znižanje le v višini 20 % in se je zahtevek v celoti zavrnil, ni pa bilo določeno tudi znižanje plačil v naslednjih treh letih v višini razlike med prijavljeno površino in ugotovljeno površino v skladu s členom 50 (3 – 5) Uredbe 796/2004/ES). Ker izpodbijane odločbe ni mogoče spremeniti v škodo tožnice in ne gre za primer iz 2. odstavka 253. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06, 126/07 in 65/08, v nadaljevanju ZUP), drugostopni organ ugotavlja, da je pritožba neutemeljena.

Tožnica v tožbi navaja, da so bili v postopku predpisi, na katere se v izpodbijani odločbi sklicuje tožena stranka, napačno uporabljeni. Tožnica je zahtevek vložila z vlogo z dne 15. 5. 2008 po takrat znanih pogojih. Kontrole na kraju samem, izvedene 24. 9. 2008 in 22. 11. 2008 ter kontrola z izvedenci z dne 17. 9. 2009, so pri ugotavljanju dejanskega stanja glede ustreznosti površin upoštevale določbe, ki v času vložitve zahtevka tožnice niso bile niti znane, niti veljavne. V celotnem letu 2008 je glede evidence rabe kmetijskih zemljišč veljal Pravilnik o evidenci dejanske rabe kmetijskih in gozdnih zemljišč iz leta 2006 (Uradni list RS, št. 90/06 in 9/08, v nadaljevanju Pravilnik/06). Uporaba Pravilnika o evidenci dejanske rabe kmetijskih in gozdnih zemljišč, ki je pričel veljati 1. 1. 2009 (Uradni list RS, št. 122/08, v nadaljevanju Pravilnik/08), je nepravilna. Na dejstvo, da so opisi dejanske rabe, kot jih določata oba Pravilnika neustrezni za dejanske razmere na Krasu, je v zapisniku z dne 17. 8. 2009 opozoril tudi izvedenec. Tako tožena stranka za nazaj spreminja pogoje za odobritev plačil kot ukrepov pomoči kmetijske politike, kar se za kraška območja pojavlja vse od leta 2003. V skupinah dejanske rabe je bila raba pašnik in travnik v letu 2003 združena z rabo „trajno travinje“. S Pravilnikom o katastru dejanske rabe kmetijskih zemljišč (Uradni list RS, št. 6/05) je bila s šifro 1300 določena opredelitev „trajni travniki in pašniki“, ki je bila v Pravilniku/06 spremenjena v „trajni travnik“, brez navedbe „pašnika“. Površina, ki je predmet sprememb in posledično tudi arbitrarnega odločanja tožene stranke o dejanski vrsti rabe, je dejansko „pašnik“. Tega kot vrste rabe Pravilnik/06 ne določa, določal pa ga je Pravilnik o katastru dejanske rabe kmetijskih zemljišč iz leta 2005. Pravilnik/06, veljaven v letu 2008, pa je vključeval „pašnik“ kot „trajni travnik“ v visokogorju. Pravilnik/08 tega „pašnika“ več ne vključuje. Nedvomno je tudi kraško območje, ki se uporablja za pašo, glede elementov šifre 1300, vključno s poraščenostjo z drevjem, povsem primerljivo z visokogorskimi pašniki, kot jih sicer opredeljuje šifra 1300 Pravilnika/06. V skladu z navedenim je izključitev 35,72 ha površin napačna. Tožnik sodišču predlaga, da zasliši tožnico in izvedenca, ter postavi izvedenca kmetijske stroke, izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne v ponovni postopek, toženi stranki pa naloži, da je dolžna tožnici povrniti priglašene stroške postopka z zakonitimi zamudnimi obrestmi od poteka paricijskega roka dalje do plačila, pod izvršbo.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo med drugim navaja, da se pogoji glede šifer dejanske rabe zemljišč, ki so upravičene do izplačila in tistih, ki niso upravičene, niso spreminjali. Šifre, ki so bile v letu 2008 in že pred tem opredeljene kot neupravičene (npr. šifre 1500 – drevesa in grmičevja, 1600 – neobdelano kmetijsko zemljišče), so bile neupravičene tudi ob času izdaje prvostopne odločbe, kot so neupravičene tudi še naprej. Vlagatelji zahtev za plačilo ukrepov OMD pa morajo skladno s predpisi izpolnjevati pogoje do izdaje odločbe, torej tudi pogoje glede obdelanosti zemljišč. Pogoji glede rabe 1300 – „trajni travnik“ so bili znani že v času vložitve vloge. Navedbe tožeče stranke glede pripomb izvedenca na zapisniku o tem, da so opisi dejanske rabe, kot jih določa Pravilnik, neustrezni za dejanske razmere, so neutemeljene. Tožena stranka je namreč že v obrazložitvi drugostopne odločbe navedla, da je izvedenec zapisnik o kontroli in ugotovitvi glede šifre dejanske rabe podpisal in se tako strinjal z njegovo vsebino. Sama paša pa zato da se neko zemljišče šteje za obdelano ni dovolj, ampak mora poleg tega izpolnjevati še pogoj glede zaraščenosti zemljišča. S kontrolo površin z izvedenci, ki so bili postavljeni v pritožbenem postopku dne 17. 8. 2009, pa je bilo ugotovljeno, da vse prijavljene površine niso bile obdelane. Tožena stranka sodišču predlaga, da tožbo zavrne.

Po pregledu izpodbijane odločbe in upravnih spisov je sodišče ugotovilo, da je izpodbijana odločba zakonita. Prvostopni in drugostopni organ sta za svojo odločitev navedla tudi pravilne in utemeljene razloge. Zato se sodišče glede tožbenih ugovorov, ki so enaki pritožbenim, sklicuje nanje in jih v sodbi ne ponavlja, v skladu z določbo 2. odstavka 71. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06 in 62/10, v nadaljevanju ZUS-1).

V obravnavanem primeru je sporno, ali sta upravna organa ravnala pravilno, ko tožničinih kraških območij, navedenih na obrazcu „D“ in sicer GERK-ih št. 4154914, 4278512, 4154924, 4154916, 4278494, 4278544, 4278528, ki se po navedbah tožnice uporabljajo za pašo, nista po dejanski rabi opredelila kot „trajni travnik“ s šifro 1300. Po presoji sodišča sta upravna organa ravnala pravilno. Tudi kolikor je bil pri odločanju o spornem vprašanju med drugim uporabljen Pravilnik/08, ki je začel veljati dne 1. 1. 2009 (in je veljal v času izdaje izpodbijane odločbe, ki je bila izdana dne 23. 3. 2009). Kot pravilno navaja organ druge stopnje se Pravilnik/06, ki je bil veljaven v času, ko je tožnica oddala vlogo za plačila za ukrep izravnalnega plačila za območja z omejenimi možnostmi za kmetijstvo za leto 2008, to je dne 15. 5. 2008, glede opisa šifre 1300 - „trajni travnik“, glede za to zadevo relevantne ureditve, ni razlikoval od ureditve v Pravilniku/08. Oba Pravilnika določata, da pod šifro 1300 - „trajni travnik“ spadajo površine kmetijskih zemljišč porasle s travo, deteljami in drugimi zelmi, ki se jih redno kosi oz. pase in da te površine niso v kolobarju ter se ne orjejo. Sem sodijo tudi površine, porasle s posameznimi gozdnimi drevesi, kjer število dreves ne presega 50 dreves/ha. Res je sicer, da je Pravilnik/06 določal, da pod šifro 1300 - „trajni travnik“ sodijo tudi pašniki v visokogorju, kar pa na obravnavano zadevo ne vpliva, saj premet obravnave niso bili pašniki v visokogorju, pač pa kraška območja. Kot je pravilno pojasnil že upravi organ, pa za opredelitev zemljišča kot „trajni travnik“ ne zadostuje, da gre za zemljišče, ki se ga pase, temveč je določen še dodaten pogoj, in sicer, da gostota dreves ne presega 50 dreves na hektar. Glede na navedeno je tako neutemeljen tožbeni ugovor, da so bile upoštevane določbe, ki v času vložitve vloge tožnice (dne 15. 5. 2008) niso bile znane in veljavne, ter, da je bil Pravilnik/08 uporabljen retroaktivno, kar naj bi vplivalo na zakonitost izpodbijane odločbe. Opisi dejanske rabe zemljišč po šifrah, ki je bila ugotovljena na terenu, in sicer: 1800 - kmetijsko zemljišče, poraslo z gozdnim drevjem, 1500 - drevesa in grmičevje, 1600 - kmetijsko zemljišče, poraslo z gozdnim drevjem in 1410 - kmetijsko zemljišče v zaraščanju se s Pravilnikom/08 niso spremenili, da bi spremembe lahko vplivale na ugotovljeno vrsto dejanske rabe spornih GERK-ov. Kot sta tožnici pravilno pojasnila že oba organa je pri opredelitvi rabe 1300 – „trajni travnik“ poleg tega, da se ta površina kosi oziroma pase, pomemben tudi pogoj glede števila dreves oziroma poraščenosti na tej površini. Če neka površina pogoja glede poraščenosti – zaraščenosti ne izpolnjuje, se ne more šteti za upravičeno površino, tudi če se tam pase živina.

Glede na zgoraj navedeno ugovor tožnice, da je bila s Pravilnikom o katastru dejanske rabe kmetijskih zemljišč (Uradni list RS, št. 6/05) s šifro 1300 določena opredelitev „trajni travniki in pašniki“, ki je bila v Pravilniku/06 spremenjena, na obravnavano zadevo ne vpliva.

Iz ugotovitve izvedencev navedenih v zapisniku št. 100325559/POV/4/1 in 100325559/POV/4/2 o kontroli, izvedeni v pritožbenem postopku dne 17. 8. 2009, izhaja, da znaša preveč prijavljena površina tožnice 35,72 ha in ne 17,42 ha, kot je ugotovil prvostopni organ. S podpisom navedenega zapisnika o kontrolnem pregledu na kraju samem glede površine in dejanske rabe navedenih GERK-ov v letu 2008 je njegovo vsebino potrdil tudi izvedenec in se s tem tako strinjal z ugotovitvami, navedenimi v citiranem zapisniku glede dejanske rabe GERK-ov, kar je tožnici pravilno pojasnil že drugostopni organ.

Ker je izpodbijana odločba po presoji sodišča pravilna in zakonita, sodišče pa v postopku pred njeno izdajo tudi ni našlo nepravilnosti, na katere je dolžno paziti po uradni dolžnosti, je na podlagi 1. odstavka 63. člena ZUS-1, tožbo kot neutemeljeno zavrnilo.

Tožnica je v tožbi predlagala, naj sodišče izvede glavno obravnavo in zaslišanje tožnice, priče ter postavitev izvedenca kmetijske stroke, vendar po presoji sodišča ni navedla nobene okoliščine ali trditve, na podlagi katere bi bilo mogoče sklepati, da bo na ta način mogoče dejansko stanje dopolniti z ugotovitvami, ki bi utegnile biti pomembne za odločitev. Sodišče je na podlagi 1. odstavka 59. člena ZUS-1 v zadevi odločalo brez glavne obravnave, ker relevantne okoliščine med strankama niso sporne.

Izrek o stroških upravnega spora temelji na določbi 4. odstavka 25. člena ZUS-1. Če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Pravni pouk temelji na določbi 73. člena ZUS-1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.