sodba I U 970/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-08-30

referendum - razpis referenduma - neskladnost pobude za vložitev zahteve za razpis referenduma

Zgolj zato, ker je v postavljenem referendumskem vprašanju vsebovana beseda „predlog“ (ki je sicer res odveč), ne gre za nejasnost postavljenega vprašanja.

Tožbi se ugodi in se obvestilo župana Mestne občine Ljubljana št. 042-1/2010-14 z dne 12. 7. 2010 razveljavi.

Z izpodbijanim aktom je tožena stranka (v ponovljenem postopku) ugotovila, da neskladnost pobude volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma (v nadaljevanju : pobuda) o obvezni razlagi pobudnika A.A. z dne 26. 4. 2010 ni odpravljena in da se skladno s 4. odstavkom 71. člena Statuta Mestne občine Ljubljana (v nadaljevanju Statut MOL) šteje, da pobuda ni bila vložena. V obrazložitvi izpodbijanega obvestila navaja, da je pobudnik A.A.  vložil pobudo o predlogu obvezne razlage. Župan je z obvestilom pobudniku z dne 3. 5. 2010 imenovanega pobudnika obvestil, da pobuda ni oblikovana v skladu s 1. odstavkom 71. člena Statuta MOL in je v nasprotju z 68. členom Statuta, 46. členom Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 94/07-uradno prečiščeno besedilo in nadaljnji, v nadaljevanju ZLS) in 16. c členom Zakona o referendumu o ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 26/07 - uradno prečiščeno besedilo, v nadaljevanju ZRLI). Na tožbo pobudnika je Upravno sodišče RS s sodbo opr. št. I U 634/2010 obvestilo župana MOL št. 042-1/2010-5 z dne 3. 5. 2010 razveljavilo in zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek. V skladu s sodbo Upravnega sodišča je bil pobudnik v roku 8 dni od prejema sodbe obveščen, da njegova pobuda o predlogu obvezne razlage ni oblikovana skladno s 1. odstavkom 71. člena Statuta in je v nasprotju s 16. c členom ZRLI. Prvi odstavek 71. člena Statuta določa, da mora pobuda volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma v splošnem aktu MOL ali njegovih posameznih določbah vsebovati že oblikovano zahtevo za razpis referenduma, zahteva pa mora vsebovati jasno izraženo vprašanje, ki naj bo predmet referenduma in obrazložitev. Tožena stranka ugotavlja, da je pobudnik delno odpravil neskladnosti, tako da je, skladno z določilom 16. c člena ZRLI, ki se smiselno uporablja tudi za referendume v občinah in določa, kako naj se glasi referendumsko vprašanje, vprašanje postavil v trdilno obliko in tudi uskladil obrazložitev referenduma tako, da se obrazložitev nanaša na predmet referendumskega odločanja. Pobudnik pa kljub jasnemu navodilu o postavljanju referendumskih vprašanj, določenem v 16. c členu ZLRI in navodilu Upravnega sodišča v omenjeni sodbi, ki omenjeno določilo povzema, ni pravilno postavil referendumskega vprašanja. Vprašanje je namreč postavil tako, da se glasi : “Ali ste za to, da se uveljavi predlog obvezne razlage Odloka o prostorskih ureditvenih pogojih za območja urejanja v mestnem središču (Uradni list SRS, št. 13/88 in Uradni list RS, št. 21/90 in nadaljnji, v nadaljevanju : Odlok), sprejet na 38. seji Mestnega sveta MOL dne 19. 4. 2010“, s čemer ni zadostil formalnim pogojem postavitve vprašanja, kot ga določa 16. c člen ZRLI. Tožena stranka navaja, da smiselna uporaba 9. člena ZRLI pove, da na zakonodajnem referendumu (referendumu o splošnem aktu) volivci odločajo o potrditvi zakona (splošnega akta), ki ga je sprejel državni zbor (Mestni svet MOL) pred njegovo razglasitvijo. Ker popravljena pobuda z dne 5. 7. 2010 vprašanje veže na uveljavitev „predloga“ obvezne razlage in ne na uveljavitev obvezne razlage, ugotovljene nepravilnosti v zvezi s pravilno postavitvijo referendumskega vprašanja niso odpravljene. Poleg tega tožena stranka meni, da iz vprašanja še vedno ni razvidna vsebina akta oziroma vsebina, o kateri naj bi se odločalo, saj bi se moralo vprašanje nanašati na obvezno razlago 1. alinee 33. člena v zvezi s 40. členom Odloka ter grafično prilogo Odloka „Podrobnejši oblikovno tehnični elementi“ in ne na obvezno razlago Odloka v celoti, kot to izhaja iz pobudnikovega vprašanja. Sprejeta obvezna razlaga se namreč nanaša le na to, da je za potrebe varovanja naravne in kulturne dediščine dovoljen umik prizidave ... v notranjost območja, omejenega s črto, označeno kot „gradbene linije in odmiki“. Na to neskladnost pa je bil pobudnik v obvestilu izrecno opozorjen. Nato se tožena stranka opira še na 4. odstavek 71. člena Statuta, ki določa, da če župan meni, da pobuda z zahtevo ni oblikovana v skladu s 1. odstavkom 71. člena Statuta ali je v nasprotju z zakonom in Statutom, o tem v 8-ih dneh po prejemu pobude obvesti pobudnika in ga pozove, da ugotovljeno neskladnost odpravi v 8-ih dneh. Če pobudnik tega ne stori, se šteje, da pobuda ni vložena in o tem župan nemudoma obvesti pobudnika in mestni svet.

Tožnik v tožbi navaja, da je kot prvopodpisani (in skupina volivcev) pri toženi stranki dne 25. 4. 2010 vložil zahtevo za razpis referenduma o Predlogu Obvezne razlage Odloka o prostorskih ureditvenih pogojev za območje urejanja v mestnem središču. Predmetna zahteva je vsebovala tudi konkretno referendumsko vprašanje. Z obvestilom pobudniku z dne 3. 5. 2010 je župan MOL ugotovil, da pobuda za razpis referenduma ni oblikovana v skladu s 1. odstavkom 71. člena Statuta MOL in je v nasprotju z 68. členom statuta, 46. členom ZLS in 16. c členom ZRLI. Po tožbi pobudnika, je Upravno sodišče RS s svojo sodbo opr. št. I U 634/2010 z dne 11. 6. 2010, obvestilo župana MOL z dne 3. 5. 2010 razveljavilo in zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek. Dne 21. 6. 2010 je župan MOL v ponovljenem postopku pozval pobudnika na odpravo neskladnosti, ker zahteva naj ne bi ne vsebovala jasno izražanega vprašanja v trdilni obliki in ker obrazložitev pobude naj ne bi bila v skladu s predlaganim referendumskim vprašanjem. Tožnik je dne 5. 7. 2010 odgovoril na poziv ter odpravil neskladnosti in postavil referendumsko vprašanje v trdilni obliki s spremenjeno obrazložitvijo. Kljub temu je z izpodbijanim obvestilom z dne 12. 7. 2010 župan ugotovil, da njegova neskladnost pobude volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma o obvezni razlagi pobudnika ni bila odpravljena in je zato štel, da, skladno s 4. odstavkom 71. člena Statuta, pobuda ni bila vložena. Tožnik trdi, da je izpodbijana odločitev tožene stranke nepravilna in nezakonita. Po mnenju tožene stranke je tožnik kot pobudnik sicer delno odpravil neskladnosti in je postavil referendumsko vprašanje v trdilni obliki ter uskladil obrazložitev referenduma tako, da se ta nanaša na predlog referendumskega odločanja. V konkretnem primeru je tako mogoče ugotoviti, da je tožnik kot pobudnik referenduma dne 5. 7. 2010 odpravil očitane neskladnosti, saj celo tožena stranka sama ugotavlja, da je vprašanje postavil v zahtevani trditveni obliki in da je pravilno prilagodil obrazložitev referendumskemu vprašanju. Vprašanje je postavljeno popolnoma jasno, ne glede na to, da vsebuje besedo „predlog“. Ne glede na to, da je navedena beseda morda odveč, pa seveda ni mogoče šteti, da je vprašanje kakorkoli nejasno. Volivce se torej sprašuje povsem jasno glede uveljavitve obvezne razlage odloka, sprejete na 38. seji Mestnega sveta MOL dne 19. 4. 2010. Predlog obvezne razlage seveda ni splošni akt obveznega značaja, takšen akt pa je sama obvezna razlaga odloka. Opozarja tudi, da Upravno sodišče RS v svoji zgoraj navedeni sodbi ni izrazilo nobenih pomislekov v zvezi s tem, da je bila že v prvotno postavljenem vprašanju navedena beseda predlog. Popolnoma jasno je torej, na kaj se nanaša vprašanje. Nanaša se na uveljavitev obvezne razlage odloka in nihče, ki postavljeno vprašanje prebere, ne more misliti, da gre za uveljavitev česa drugega. Na samem referendumu pa bo beseda „predlog“ seveda izpuščena. Opozarja tudi, da je bila obvezna razlaga sicer sprejeta na 38. seji Mestnega sveta MOL dne 19. 4. 2010, da pa do objave v Uradnem listu RS doslej še ni prišlo in da bi bilo glede na navedeno mogoče šteti, da je dejansko še vedno v fazi predloga. Vprašanje torej natančno vsebuje navedbo seje Mestnega sveta MOL, na kateri je bila obvezna razlaga sprejeta. To pomeni, da vprašanje v ničemer ni dvoumno ali zavajajoče, saj volivce sprašuje o uveljavitvi obvezne razlage Odloka o prostorskih ureditvenih pogojih za področje urejanja v mestnem središču. Tožnik glede na navedeno predlaga, da sodišče tožbi ugodi in samo ugotovi, da je referendumsko vprašanje postavljeno v skladu s 1. odstavkom 71. člena statuta MOL ter 16. c členom ZRLI; podrejeno pa, da tožbi ugodi ter skladno z določbo 3. odstavka 47. člena ZLS izpodbijani akt razveljavi.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka vse tožbene navedbe, kolikor jih izrecno ne priznava in vztraja pri navedbah, ki jih je podala v obvestilu z dne 12. 7. 2010. Navaja, da so trditve tožeče stranke napačne. Sklicuje se na 16. c člen ZLRI, ki jasno in nedvoumno postavlja pravilo, kako naj se glasi referendumsko vprašanje in ga specificira tako, da referendumski pobudnik nima nobene možnosti izbirati poljubne oblike referendumskega vprašanja, saj mora v že navedeno vprašanje, ki se glasi: „Ali ste za to, da se uveljavi zakon... (navesti naslov zakona), ki ga je sprejel Državni zbor na seji...? le vstaviti zahtevane podatke glede naslova akta in datuma seje. Ob upoštevanju 3. člena ZLRI glede smiselne uporabe ZLRI za lokalne skupnosti tožena stranka meni, da ni dvoma, da bi moral referendumski pobudnik postaviti vprašanje v smislu : „ Ali ste za to, da se uveljavi splošni akt...(navesti splošni akt), ki ga je sprejel mestni svet na seji dne...?“ Kakršnokoli drugačno tolmačenje kako postaviti referendumsko vprašanje oziroma mnenje, da lahko vprašanje vsebuje tudi besedo „predlog“, je po mnenju tožene stranke napačno. Navedena določba je jasna in eksplicitno določa način postavitve referendumskega vprašanja in pobudniku ne dopušča svobode pri oblikovanju, predvsem zaradi osnovnega namena, da mora biti vprašanje jasno in da ne sme biti za volivce zavajajoče. Jasno je tudi, da se mora referendumsko vprašanje glasiti tako, kot se bo glasilo v fazi odločanja, to je na referendumu. ZLRI namreč nikjer ne predvideva možnosti poljubnega oblikovanja referendumskega vprašanja oziroma izpuščanja besed. Še več, celoten postopek oblikovanja referendumskega vprašanja je zasnovan tako, da ima pobudnik možnost popraviti pomanjkljivosti vprašanja, na kar je bil posebej opozorjen z obvestilom župana. Prav tako pa ZLRI natančno določa način oblikovanja vprašanja in sicer celo tako natančno, da ga primeroma zapiše in s tem odstrani kakršenkoli dvom oziroma interpretacijo o tem, kako bi se lahko glasilo referendumsko vprašanje. Tožena stranka zato meni, da bi v primeru samovoljne odstranitve besede „predlog“ prišlo do spreminjanja referendumskega vprašanja in bi se s tem poseglo v ustavno varovano pravico do svobodnega postavljanja referendumskega vprašanja, katere uresničevanje natančno določa ZLRI. Tožnik je bil na omenjeno pomanjkljivost izrecno opozorjen z navedbo in citiranjem člena, ki določa, kako mora postaviti vprašanje in bi bilo še nadalje specificiranje kako naj postavi vprašanje in katere besede naj iz njega izloči, po mnenju tožene stranke prevelik poseg v svobodo postavljanja referendumskega vprašanja ob jasnih zakonskih določilih. Pobudnik ima namreč svobodno voljo, da postavi vprašanje kot sam misli, pri čemer mu je vodilo zakonska določba 16. c člena ZLRI, ki je javno dostopna vsakemu državljanu in na katero je bil pobudnik v pozivu pobudniku za odpravo neskladja jasno opozorjen. Tožena stranka tudi meni, da je stališče tožnika, da je obvezna razlaga dejansko v fazi predloga, ker še ni bila objavljena v Uradnem listu RS, napačna. Splošni akt je skladno z določili statuta predlog le do faze odločanja, ki se skladno s 69. členom Poslovnika Mestnega sveta MOL opravi z glasovanjem svetnic in svetnikov. Od trenutka, ko je akt sprejet, pa ne gre več za „Predlog“, kot zmotno meni tožnik, ampak za sprejeti akt, katerega objavo je potrebno zadržati, v kolikor je vložena pobuda volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma. Glede na navedeno ni moč pritrditi tožniku, da je beseda predlog povsem nepomembna, saj jasno in nedvoumno označuje fazo postopka, v kateri se nahaja splošni akt in sicer označuje akt, ki še ni bil sprejet s glasovanjem svetnikov in svetnic. Prav zato je beseda za volivce zavajajoča, ker lahko ustvarja videz, da se bo na podlagi glasovanja na referendumu potrdil oziroma nepotrdil predlog obvezne razlage, ki bi eventuelno lahko bil predmet odločanja, glede na določila Zakona o lokalni samoupravi in Statuta, ki urejajo obravnavanje predloga akta. Tožena stranka zato sodišču predlaga, da tožbo zavrne in obvestilo župana MOL z dne 12. 7. 2010 potrdi.

Sodišče ugotavlja, da je bila tožba vložena dne 19. 7. 2010, sodna taksa za tožbo plačana dne 18. 8. 2010, zato so bile s tem dnem izpolnjene procesne predpostavke za odločanje o tožbi po 105.a členu Zakona o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 36/04 in nadaljnji, v nadaljevanju : ZPP) v zvezi  s 1. odstavkom 22. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS,št. 105/06, v nadaljevanju ZUS-1). Sodišče zato šteje, da je z 18. 8. 2010 začel teči rok iz 3. odstavka 47. člena ZLS.

V obravnavani zadevi je predmet presoje obvestilo tožene stranke, s katerim je le-ta ugotovila, da (predhodno) ugotovljena neskladnost pobude za vložitev zahteve za razpis referenduma o predlogu obvezne razlage Odloka o prostorskih ureditvenih pogojev za območje urejanja v mestnem središču ni bila odpravljena in se zato šteje, da pobuda ni bila vložena.

Med strankama je sporno, ali je referendumsko vprašanje postavljeno pravilno, ali ne.

Po določilu 16. c člena ZLRI se referendumsko vprašanje postavi tako, da se glasi: „Ali ste za to, da se uveljavi zakon (splošni akt)....(navesti naslov zakona oziroma splošnega akta), ki ga je sprejel Državni zbor (mestni svet) na seji dne …?“.

Po proučitvi zadeve sodišče ugotavlja, da odločitev tožene stranke ni pravilna. Glede na zgoraj navedeno vsebino določila 16. c člena ZRLI o tem, kako se mora glasiti referendumsko vprašanje, je po mnenju sodišča referendumsko vprašanje postavljeno pravilno. Sodišče pritrjuje stališču tožeče stranke, da zgolj zato, ker je v postavljenem referendumskem vprašanju vsebovana beseda „predlog“ (ki je sicer res odveč), ne gre za nejasnost postavljenega vprašanja. Iz postavljenega vprašanja se tudi po mnenju sodišča razume, da se vprašanje nanaša na obvezno razlago Odloka. Sodišče s tem v zvezi opozarja na določilo 1. odstavka 47. a člena ZRLI, po katerem vsebino vprašanja, o katerem se bo odločalo na referendumu, določi občinski svet. Sodišče zato vse navedbe tožene stranke v zvezi s „predlogom“ zavrača kot neutemeljene.

Po mnenju sodišča tudi ne morejo biti upoštevne navedbe tožene stranke, da referendumsko vprašanje ni pravilno postavljeno zato, ker se nanaša na obvezno razlago Odloka o prostorskih ureditvenih pogojev za območje urejanja v mestnem središču v celoti in ne samo na njegovo konkretno določilo, to je določilo 1. alinee 33. člena v zvezi s 40. členom tega Odloka in njegovo grafično prilogo. Iz postavljenega vprašanja je jasno razvidno, da se nanaša na obvezno razlago Odloka, sprejeto na 38. seji mestnega sveta MOL dne 19. 4. 2010, iz zapisnika te seje pa izhaja, da se je na tej seji obravnavala samo vsebina 1. alinee 33. člena v zvezi s 40. členom Odloka z grafičnim delom Odloka „Podrobnejši oblikovno tehnični elementi“. Po navedenem sodišče zato zavrača tudi vse navedbe tožene stranke, da se referendumsko vprašanje ne nanaša na konkretno določilo obvezne razlage Odloka.

Ker odločitev tožene stranke po mnenju sodišča ni pravilna, je sodišče izpodbijani akt na podlagi 3. odstavka 47. člena ZRLI razveljavilo. S to sodbo je torej postopek v tej zadevi (preizkus pobude) končan in tako ni več zadeve, ki bi se vračala v ponovno odločanje toženi stranki.

Odlok o prostorskih ureditvenih pogojih za območja urejanja v

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.