sodba I U 33/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2011-03-10

CESTE IN CESTNI PROMET - INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO

inšpekcijski postopek - ukrep občinskega inšpektorja - vzdrževanje občinskih cest - pristojnosti občinskega inšpektorja za ceste - priključek na kategorizirano občinsko cesto

Pristojnosti občinskega inšpektorja za ceste so določene v 57. členu Odloka. Po navedeni določbi, ki je skladna z določbo 71. odstavka 4. člena ZJC, ima le-ta samo pristojnost nadzorovati navedena dela in ukrepe oz. ustaviti dela na cesti, ki se opravljajo brez izdanega dovoljenja ali soglasja ali v nasprotju z njim, pristojnost odrejanja začasnih ukrepov pa ima samo v nujnih primerih, ko bi bila ogrožena varnost prometa na cesti ali bi lahko nastala škoda na njej ali ko bi bili ukrepi potrebni za zagotovitev polja preglednosti oz. če bi šlo za novo cesto, ki še ni tehnično pregledana ali izročena v promet.

Določba 1. odstavka 40. člena Odloka se ne nanaša na primere, kot je obravnavani, ko iz obrazložitve odločb in tožbenih navedb izhaja, da je bil priključek na cesto predmet izdanega gradbenega dovoljenja. V kolikor je le ta zgrajen v nasprotju z njim, gre za neskladno gradnjo in je za ukrepanje pristojen gradbeni inšpektor, občina pa je svoje interese lahko zavarovala v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja.

Tožbi se ugodi in se izpodbijane 1., 2., 3., 4., 5., 6., 8. in 9. točka odločbe inšpektorja Medobčinskega inšpektorata in redarstva, Cankarjev trg 4, Vrhnika št. 061-161/2009-9 z dne 21. 9. 2009 odpravi ter se zadeva vrne temu organu v ponoven postopek.

Tožena stranka je dolžna tožniku povrniti 350 EUR stroškov tega postopka v 15-ih dneh, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Inšpektor Medobčinskega inšpektorata in redarstva, Cankarjev trg 4, Vrhnika (prvostopenjski organ) je z izpodbijano 1. točko odločbe št. 061-161/2009-9 z dne 21. 9. 2009 odločil, da mora tožnik odstraniti oporni zid s kategorizirane občinske ceste A., parc. št. 2862/5 k.o. ..., ki je postavljen v nasprotju z izdanim soglasjem Občine Vrhnika št. 351-92/2009 z dne 31. 7. 2009, ki določa odmik najmanj tri metre od roba te kategorizirane občinske ceste. Z izpodbijano 2. točko izreka navedene odločbe je določen rok za ureditev stanja iz 1. točke izreka te odločbe in sicer 15 dni po prejemu te odločbe. V izpodbijani 3. točki izreka navedene odločbe je odločeno, da bo po preteku roka, navedenega v 2. točki izreka te odločbe, na podlagi sklepa o dovolitvi izvršbe izvedena izvršba z denarno prisilitvijo. S 4. točko izreka izpodbijane odločbe je odločeno, da se ukine priključek na kategorizirano občinsko cesto A., parc. št. 2862/5 k.o. ..., ki je izveden iz prizidka stanovanjske hiše ... V izpodbijani 5. točki izreka navedene odločbe je določeno, da upravljavec občinskih cest B. d.o.o., ... izvede ukinitev priključka v roku 15 dni od prejema te odločbe, na način, da v celotnem delu izvedbe priključka s platoja prizidka postavi zaporo, ki jo pritrdi v tla. V izpodbijani 6. točki izreka izpodbijane odločbe je ugotovljeno, da tožnik s postavitvijo prizidka delno na zemljišču iz 1. točke izreka te odločbe onemogoča promet po tej kategorizirani občinski cesti A., zato Občina Vrhnika oziroma upravljalec cest B. d.o.o., ... iz naslova neuporabnosti predmetne ceste za čas le te zavezancu naloži plačilo tega stroška oziroma posledic tega posega. V izpodbijani 8. točki izreka izpodbijane odločbe izreka navedene odločbe je določeno, da pritožba zoper navedeno odločbo ne zadrži njene izvršitve, v izpodbijani 9. točki izreka izpodbijane odločbe pa, da ni stroškov postopka.

Iz obrazložitve izpodbijane odločbe prvostopenjskega organa izhaja, da je bil dne 30. 6. 2009 opravljen inšpekcijski ogled in izdan inšpekcijski zapisnik št. 061-161/2009-3, iz katerega izhajajo ugotovitve, da je predmetna kategorizirana občinska cesta, ki poteka mimo prizidka tožnika, zaradi opornega zidu, ki je postavljen v celotni dolžini mejnega zemljišča parc. št. 2140/2 k.o. ..., na kateri je tožnik zgradil stanovanjski objekt, široka samo 1,2 do 1,5 m, merjena od mejnega kamnitega opornega zidu ob zemljišču parc. št. 2342/2 k.o. ... Zaradi gradnje na cestni parceli, brez pravice graditi ter brez potrebnih soglasij upravnih organov, je bila zadeva odstopljena v reševanje pristojni inšpekciji za okolje in prostor. Tožnik je prvostopenjskemu organu predložil gradbeno dovoljenje št. 307-351/101/2004 z dne 13. 9. 2004. Prvostopenjski organ je v zapisniku št. 061-161/2009-3 tožniku izrekel ukrep, da do pridobitve soglasja Občine Vrhnika ne sme nadaljevati gradnjo opornega zidu. Tožnik je to soglasje pridobil, vendar je gradnjo opornega zidu izvajal v nasprotju s predmetnim soglasjem. Prvostopenjski organ je po uradni dolžnosti pridobil zapisnik mejne obravnave in parcelacije št. 155-2002 V z dne 17. 12. 2002, iz katerega izhaja, da je bila tega dne urejena meja med zemljiščema parc. št. 2140/2 in 2862/5, obe k.o. ..., s katero so se zemljiškoknjižni lastniki strinjali in na katero ni bilo pripomb. Občina Vrhnika je prvostopenjski organ dne 17. 8. 2009 obvestila, da je bila opravljena ponovna meritev in priložila skico, iz katere je razviden poseg prizidka in opornega zidu v območje predmetne občinske ceste. Ob prizidku je  tožnik zgradil stopnice, ki so postavljene do konca prizidka in segajo vsaj en meter v notranjost predmetne občinske ceste. Prvostopenjski organ navaja, da je tožnik, brez soglasja pristojnih organov, prestavil drog telefonske napeljave. Prvostopenjski organ nadalje v obrazložitvi navaja, da je zavezanec s posegi oziroma opustitvami dolžnega ravnanja zasedel del občinske ceste, zavedajoč se, da posega na zemljišče, kjer nima stvarne pravice, saj je bila meja v tem delu urejena z mejniki, kar je v nasprotju s 45. členom Odloka o občinskih cestah Občine Vrhnika (Uradni list RS, št. 8/99 s spremembami, v nadaljevanju Odlok). Občina Vrhnika oziroma upravljavec občinskih cest na podlagi 1. odstavka 45. člena Odloka iz naslova neuporabnosti predmetne ceste zavezancu naloži plačilo tega stroška oziroma posledic tega posega. Predmetni poseg je spremenil prvotno uporabnost cest, ki je sedaj mogoča le za osebna vozila in je bil izveden po pridobitvi gradbenega dovoljenja za stanovanjsko hišo, ki je postala pravnomočna dne 29. 9. 2004 in po izgradnji spornega prizidka. Priključek iz zemljišča parc. št. 2140/2 k.o. ... na občinsko cesto A. je izveden neposredno preko trase prizidka, za kar zavezanec nima soglasja, zato se na podlagi 40. člena Odloka priključek ukine, ker ne izpolnjuje pogojev iz 38. člena Odloka.

Pritožbeni organ je zavrnil pritožbo tožnika zoper izpodbijano odločbo. V zvezi z ugovorom, da je pristojnost za vodenje in odločanje o geodetskih postopkih pridržana zgolj pristojni Območni geodetski upravi GURS, pritožbeni organ ugotavlja, da inšpekcijski organ v okviru postopka ni presojal pravilnosti meje, ampak je v okviru inšpekcijskega nadzora ugotavljal zgolj dejansko stanje - potek urejene meje, kot ga izkazuje mejno znamenje z namenom ugotavljanja posega na občinsko cesto, s čimer v ničemer ni prekoračil svojih pristojnosti. Pravilno je uporabil tudi materialni predpis, ki med drugim ureja varstvo občinskih cest in prometa na njih ter inšpekcijsko nadzorstvo nad občinskimi cestami ter sankcioniranje kršitev tega Odloka. V uvodu odločbe je navedel ustrezno pravno podlago, ki mu daje pristojnosti za odločanje v inšpekcijskem postopku oziroma izvajanju inšpekcijskega nadzorstva, med drugim tudi 57. člena Odloka, zato ni utemeljen pritožbeni ugovor, da odredbe v 1. točki izreka izpodbijane odločbe, ki tožniku nalaga odstranitev ograje, ni utemeljil s konkretno določbo, ki mu za ta ukrep daje pravno podlago. V obrazložitvi odločbe pa je prvostopenjski upravni organ navedel tudi več določil Odloka, ki jih je tožnik kršil in na podlagi katerih je z odločbo naložil odstranitev opornega zidu. Tako je navedel kršitve 31. člena Odloka, ki določa omejitve pri poseganju v varovalni pas občinske ceste, 33. člen Odloka, ki določa pogoje za dela na občinski cesti ter 1. odstavka 45. člena Odloka, ki prepoveduje zasedbo občinske ceste ter dela, ki bi utegnila poškodovati cesto in ovirati ali ogrožati promet na njej. Glede na to, da je tožnik kljub pridobitvi soglasja, s katerim je Občina Vrhnika soglašala s postavitvijo opornega zidu najmanj tri metra od roba predmetne občinske ceste, nadaljeval z deli v nasprotju z izdanim soglasjem, je imel prvostopenjski organ pristojnost za odreditev ukrepa odstranitve opornega zidu. Kot neutemeljeno je zavrnil trditev tožnika, da pot ne izpolnjuje pogoja za kategorizirano cesto skladno z Zakonom o javnih cestah (Uradni list RS, št. 29/97 in naslednji, v nadaljevanju ZJC). Predmetna cesta je skladno z Odlokom o kategorizaciji kategorizirana kot krajevna cesta A. Na podlagi ugotovitev na ogledu na kraju samem in posnetka stanja ter skice zadnje meritve je razvidno, da je tožnik izvedel priključek na občinsko cesto neposredno preko trase prizidka, za kar ni pridobil ustreznega soglasja v skladu z 38. členom Odloka. Glede na takšno ugotovitev je imel inšpektor v skladu s 40. členom Odloka podlago za odreditev ukrepa - ukinitev priključka na kategorizirano občinsko cesto, na stroške tožnika. Z vzpostavitvijo prizdika delno na kategorizirani občinski cesti je postalo onemogočeno odvijanje prometa in normalna uporabnost te ceste, kar je v nasprotju s 45. členom Odloka, po katerem je prepovedano trajno ali začasno zasesti občinsko cesto ali njen del, izvajati ali opustiti kakršnakoli dela na cesti ali na zemljišču ali objektih ob cesti, ki bi utegnila poškodovati cesto ali objekte na njej ter ovirati ali ogrožati promet na cesti. Po navedeni določbi vse stroške zavarovanja in odstranitve ovire na cesti in drugih posledic prepovedanih dejanj nosi tisti, ki jih je povzročil. Da pritožba zoper inšpekcijsko odločbo ne zadrži njene izvršitve, pa izhaja iz 30. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru (Uradni list RS, št. 56/02 in naslednji, v nadaljevanju ZIN). Odločitev o stroških temelji na 113. členu Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99 in naslednji, v nadaljevanju ZUP).

Tožnik se ne strinja z izpodbijano odločbo prvostopenjskega organa. V tožbi med drugim navaja, da prvostopenjski organ odredbe iz 1. točke izreka ni utemeljil s konkretno določbo, ki bi inšpekcijskem organu dala pravno podlago za odreditev odstranitve zidu, ki ga je zgradil tožnik. Ugotovitev prvostopenjskega upravnega organa, da je zgradil oporni zid na kategorizirani cesti parc. št. 2862/5 k.o. ... v celotni dolžini mejnega zemljišča parc. št. 2140/2 iste k.o., ne odgovarja resničnemu stanju na terenu. Sicer pa prvostopenjski organ ni ugotavljal dejanskega stanja na terenu ob prisotnosti tožnika. Tožnik s ponovnimi meritvami in izdelano skico izmere, ki izkazuje njegov poseg v občinsko cesto, nikoli ni bil seznanjen. Dokazi, na katere se opira drugostopenjski organ, mu niso bili predloženi, zato se do njih ni mogel opredeliti. S tem je prvostopenjski organ zagrešil bistveno kršitev določb postopka iz 3. točke 2. odstavka 237. člena ZUP. Tudi posnetek stanja, iz katerega naj bi izhajalo, da je cesta bistveno zožena in ne omogoča normalne uporabe, ni bil predložen tožniku, zato mu ni jasno, na kateri del zidu se nanaša. Poleg tega peš pot širine 1,2 do 1,5 m ne more biti kategorizirana občinska cesta, saj ni v skladu z normativi za ceste, ki jih določa ZJC. Le del navedenega zidu sega tudi na parcelo št. 2862/5 k.o. ..., vendar le v delu tik pred uvozom z javne poti na parcelo tožnika. Ta del je v fazi odstranitve, čeprav tudi za odreditev ukrepa odstranitve zidu na cesti nima pristojnosti organ, ki je izpodbijano odločbo izdal. Pristojnosti inšpektorja so določene v 57. členu Odloka, vendar v navedeni določbi ni opredeljena pristojnost inšpektorja odrediti odstranitev gradnje na občinski cesti, prav gotovo pa ne na parceli, na kateri ima investitor pravico graditi. Inšpektor, ki ima pristojnost po 57. členu Odloka, lahko samo nadzoruje izvajanje predpisanih pogojev pri posegih v varovalnem pasu ceste oziroma odredi ukrepe v zvezi s poljem preglednosti. Niti iz obrazložitve prvostopenjske odločbe, niti iz obrazložitve drugostopenjske odločbe pa ne izhaja, da bi inšpektor izrekel ukrepe v zvezi s poljem preglednosti. V kolikor je prvostopenjski organ izrekel ukrep izključno zaradi posega v cestno telo, mu takšnih pristojnosti Odlok ne daje. Poleg tega gre za območje, za katero ne veljajo določila 31. člena Odloka glede soglasja občine. Tudi za ukrep inšpekcijskega organa, ki izhaja iz 4. in 5. točke izreka izpodbijane odločbe, da se ukine priključek na kategorizirano občinsko cesto, ki je izveden iz prizidka stanovanjske hiše, ki jo bo izvedel upravljavec občinskih cest tako, da bo na celotnem delu izvedbe priključka postavil zapornico, inšpektor nima pristojnosti. Priključek je izvedel tožnik kot investitor v skladu z izdanim gradbenim dovoljenjem z dne 13. 9. 2004, ki ga je izdala Upravna enota Vrhnika na podlagi projekta za izdajo gradbenega dovoljenja, ki v grafični prilogi določa tudi priključitev na javno pot na podlagi soglasja Oddelka za okolje in prostor in komunalo Občinske uprave Občine Vrhnika z dne 8. 9. 2004. Drugostopenjski organ je pristojnost za navedeni ukrep utemeljil s 40. členom Odloka ter ugotovitvijo, da priključek ni zgrajen v skladu z izdanim gradbenim dovoljenjem, saj je zgrajen neposredno s tožnikove terase na občinsko cesto. Vse to naj bi ugotovil inšpekcijski organ z ogledom na kraju samem in izhaja iz posnetka stanja in skice zadnje meritve. Kaj izkazujeta skica zadnje meritve in posnetek stanja, ki se nahajata v spisu, pa tožniku ni jasno, ker ga upravni organ z navedenimi dokazi ni seznanil, zato gre za bistveno kršitev pravil postopka. Glede 6. točke izreka izpodbijane odločbe pa tožnik navaja, da ne iz 45. ne iz 57. člena Odloka ne izhaja nobena pristojnost inšpektorja izrekati te ukrepe, temveč le civilna obveznost tistega, ki je posegel v javno cesto. Sicer pa iz navedene točke ne izhaja natančna opredelitev obveznosti niti po temelju, niti po višini. Navedeni izrek je tako nedoločljiv in v posledici tudi neizvršljiv, kar je zopet bistvena kršitev določb postopka. Nezakonit pa je tudi izrek izpodbijane odločbe v 8. točki, saj pritožba zoper inšpekcijsko odločbo ne zadrži izvršitve le v primeru, da materialni ali procesni predpis za posamezno področje tako določata. V 57. členu Odloka je določeno, da samo pritožba proti ukrepu, odrejenem na podlagi 3., 5. in 8. točke 1. odstavka tega člena ne zadrži izvršitve te odločbe. V konkretnem primeru, ko inšpekcijski organ ni izrekel nobenega ukrepa na podlagi navedenih točk Odloka, ni pravne podlage za izrek, da pritožba zoper to odločbo ne zadrži izvršitve. Predlaga odpravo izpodbijane odločbe ter vrnitev zadeve prvostopnemu organu v ponovno obravnavo ter povrnitev stroškov postopka.

Tožena stranka je v odgovoru na tožbo prerekala vse tožbene navedbe.

Sodišče uvodoma navaja, da tožnik s tožbo sicer predlaga odpravo izpodbijane odločbe v celoti. Ker pa iz vsebine tožbe izhaja, da tožnik razlogov za izpodbijanje 7. točke izreka izpodbijane odločbe ni navedel, je sodišče štelo, da odločbe v tem delu ne izpodbija. Tudi sicer pa je iz tožnikove pritožbe v upravnem postopku razvidno, da je bila izpodbijana odločba v tem delu že izvršena.

Sodišče pritrjuje tožniku, da za izrek ukrepa iz 1. točke izpodbijane odločbe (odstranitev opornega zidu) občinski inšpektor za ceste ni imel zakonske podlage, ne glede na to, ali je zgrajen na občinski cesti, ali ne, kar je v obravnavanem primeru tudi sporno.

Prvostopenjski organ je kot materialnopravno podlago za izrek predmetnega ukrepa navedel 57. člen Odloka. Navedeni odlok med drugim določa način vzdrževanja občinskih cest in v določilih 55., 56 in 57. člena ureja inšpekcijsko nadzorstvo občinskih cest. Pristojnosti občinskega inšpektorja za ceste so določene v 57. členu Odloka. Po navedeni določbi, ki je skladna z določbo 71. odstavka 4. člena ZJC, ima le-ta samo pristojnost nadzorovati navedena dela in ukrepe oz. ustaviti dela na cesti, ki se opravljajo brez izdanega dovoljenja ali soglasja ali v nasprotju z njim, pristojnost odrejanja začasnih ukrepov pa ima samo v nujnih primerih, ko bi bila ogrožena varnost prometa na cesti ali bi lahko nastala škoda na njej ali ko bi bili ukrepi potrebni za zagotovitev polja preglednosti oz. če bi šlo za novo cesto, ki še ni tehnično pregledana ali izročena v promet. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe prvostopenjskega organa, kot tudi obrazložitve odločbe drugostopenjskega organa, navedene okoliščine ne izhajajo, pač pa je bil kot razlog iz izrek navedenega ukrepa navedeno onemogočanje prometa po občinski cesti. Zaradi navedenega razloga pa niti po Odloku, niti po ZJC inšpektor nima pristojnosti izrekati takšnega ukrepa, kot je obravnavan.

Ker v izpodbijani odločbi prvostopenjskega organa, kot tudi drugostopenjskega organa, zakonska podlaga za izpodbijani ukrep ni izkazana, je odločba tožene stranke v 1. točki izreka nezakonita, posledično pa tudi v 2. in 3. točki izreka, saj se navedeni točki nanašata na 1. točko izreka.

Namen vročitve inšpekcijskega zapisnika o ogledu zavezancu je v skladu z določbo 29. člena ZIN v tem, da se mu omogoči izpodbijanje trditev, ki so v zapisniku navedene. Pri tem ima takšno izpodbijanje smisel samo takrat, če so v zapisniku navedene trditve, ki odločilno vplivajo na izrek inšpekcijskega ukrepa in na katerih ukrep temelji.

Ker iz obrazložitve odločbe prvostopenjskega in drugostopenjskega organa ne izhaja, da bi tožnik pred izdajo izpodbijane odločbe imel možnost izpodbijati trditev, na kateri temelji 4. in 5. točka izreka izpodbijane odločbe, in sicer, da za priključek na občinsko cesto nima ustreznega soglasja, prav to pa tožnik s tožbo tudi uveljavlja, ko navaja, da se ni imel možnosti opredeliti do bistvenih ugotovitev in dokazov, na katerih izpodbijana odločba temelji, je v tem delu podana bistvena kršitev določb postopka, ki bi lahko vplivala na odločitev.

Glede na navedeno je izpodbijana odločba nezakonita v 4. točki izreka, s katero je odločeno, da se ukine priključek na kategorizirano občinsko cesto A., parc. št. 2862/5 k.o. ..., ki je izveden iz prizidka stanovanjske hiše Na klancu št. 28, Vrhnika in posledično v izpodbijani 5. točki izreka navedene odločbe, s katero je določeno, da upravljavec občinskih cest B. d.o.o., ... izvede ukinitev priključka v roku 15 dni od prejema te odločbe, na način, da v celotnem delu izvedbe priključka iz platoja prizidka postavi zaporo, ki jo pritrdi v tla.

Ne glede na navedeno sodišče dodaja, da se določba 1. odstavka 40. člena Odloka, na katero se tožena stranka sklicuje pri izreku navedenega ukrepa, ki določa, da lahko občinski inšpektor za ceste odredi ukinitev priključka tudi, če je zgrajen brez soglasja, ki je identična z določbo 1. odstavka 56. člena ZJC, ne nanaša na primere, kot je obravnavani, ko iz obrazložitve odločb in tožbenih navedb izhaja, da je bil priključek na cesto predmet izdanega gradbenega dovoljenja. V kolikor je le ta zgrajen v nasprotju z njim, gre za neskladno gradnjo in je za ukrepanje pristojen gradbeni inšpektor, občina pa je svoje interese lahko zavarovala v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja.

Nezakonita je tudi 6. točka izreka izpodbijane odločbe, v kateri prvostopenjski organ ugotavlja, da tožnik s postavitvijo spornega prizidka onemogoča promet po predmetni kategorizirani občinski cesti, zaradi česar se mu naloži plačilo stroškov iz naslova neuporabnosti le-te oziroma posledic teh posegov. Ne samo, da se navedene točke zaradi nedoločljivosti in posledično neizvršljivosti, ne da izvršiti, na kar pravilno opozarja tožnik, tudi sicer ne iz zakona, ne iz Odloka ne izhaja pristojnost inšpektorja izrekati tovrstne ukrepe. Podlaga za izrek navedenega ukrepa tudi ne izhaja ne iz obrazložitve odločbe prvostopenjskega organa, ne iz obrazložitve odločbe drugostopenjskega organa, zaradi česar se je ne da preizkusiti, kar je prav tako kršitev določb postopka.

Sodišče je zato na podlagi 3. in 4. točke 1. odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06 in naslednji, v nadaljevanju ZUS-1) upravni akt v izpodbijanem delu odpravilo ter po določbi 3. odstavka istega člena vrnilo zadevo organu, ki je upravni akt izdal, v ponoven postopek.

Ker je sodišče tožbi ugodilo in upravni akt v izpodbijanem delu odpravilo, je tožnik v skladu z določbo 3. odstavka 25. člena ZUS-1 upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku, v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/07).

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.