sodba II U 424/2009
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-12-08

vodno povračilo - zakonitost podzakonskega predpisa - kriteriji za določitev vodnega povračila

Določbe Uredbe o vodnih povračilih ne uvajajo novih ali drugačnih kriterijev za izračun vodnega povračila, ki ne bi imeli podlage v 1. in 5. odstavku 124. člena ZV-1.

1. Tožbi se ugodi, odločba Agencije RS za okolje št. 42601-0075/2008 z dne 13.  5. 2008 se odpravi v 1., 2., 3. in 5. točki izreka in se zadeva v tem obsegu vrne upravnemu organu prve stopnje v ponovni postopek.

2. Toženka je tožnici dolžna povrniti 350 EUR stroškov tega postopka povečane za 20% DDV v 15 dneh, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi, pod izvršbo.

Toženka je z izpodbijano odločbo tožnici za leto 2007 odmerila vodno povračilo za hidroelektrarno ... (HE A.A.) v višini 1.050.868,65 EUR in ugotovila, da je tožnica navedeni znesek poravnala z vplačanimi akontacijami. Toženka v obrazložitvi kot temelj za izdajo odločbe navaja 12. člen Uredbe o vodnih povračilih (v nadaljevanju Uredba). Vodno povračilo se odmeri na podlagi napovedi, ki jo mora zavezanec vložiti do konca januarja tekočega leta za preteklo leto (10. člen Uredbe). Na podlagi podatkov iz napovedi za plačilo vodnega povračila, je bilo to tožnici odmerjeno v skladu z določili 5., 6. in 9. člena Uredbe in ob upoštevanju Sklepa o določitvi cene za osnove vodnih povračil za rabo vode, naplavin in vodnih zemljišč za leto 2007 (Uradni list RS, št. 138/06). Glede načina odmere oz. izračuna se obrazložitev sklicuje na prilogo te odločbe.

Tožnica je zoper navedeno odločbo vložila pritožbo, na podlagi katere je upravni organ druge stopnje odpravil 4. točko izreka izpodbijane odločbe, v kateri je bilo odločeno, da mora zavezanec za nepravočasno plačano vodno povračilo plačati zakonite zamudne obresti, v preostalem delu pa je pritožbo zavrnil. V razlogih med drugim navaja, da je vlada na podlagi pooblastila iz 5. odstavka 124. člena Zakona o vodah (v nadaljevanju ZV-1) z Uredbo določila način določanja višine vodnega povračila, način obračunavanja in plačevanje vodnega povračila. Na podlagi 8. člena Uredbe pa je s sklepom določila še ceno za osnovo vodnega povračila. Na podlagi v napovedi navedene količine vode, rabljene za proizvodnjo električne energije in količine proizvedene električne energije, kar predstavlja dejansko stanje za izračun vodnega povračila, je upravni organ prve stopnje izdal odločbo. V zvezi z zatrjevanimi nepravilnostmi Uredbe je pritožbeni organ poudaril, da je Uredba veljavna in jo je upravni organ dolžan upoštevati pri svojem odločanju.

Tožnica se s tako odločitvijo ne strinja in s tožbo izpodbija 1., 2., 3. in 5. točko izreka prvostopenjske odločbe. Meni, da Uredba glede razčlenitve kriterijev in ugotavljanja višine vodnega povračila kot tudi glede upoštevanja načela povrnitve stroškov ter določitve načina upoštevanja kriterijev socialne, gospodarske in geografske narave območja, na katerem se izvaja vodna pravica, nima podlage v ZV-1 oz. v njegovem 124. členu. Zato ureja obveznost za plačilo vodnega povračila glede bistvenih sestavin mimo zakona (originarno), čeprav gre za dajatev, ko je materijo mogoče urejati le z zakonom (87. in 147. člen Ustave RS; v nadaljevanju URS). Poudarja, da sme upravni organ zaradi dolžnosti spoštovanja načela zakonitosti pri odločanju v upravni stvari uporabiti pravne norme nižje veljave le, če so te skladne z zakonom, saj ima po določbah 3. in 4. odstavka 153. člena URS z uporabo metod interpretacije pravico do razlage neskladnega predpisa glede na vsebino relevantnih zakonskih norm. Glede na navedeno bi moral upravni organ v obravnavani zadevi ugotoviti, da Uredba (v zvezi s Sklepom  o določitvi cene za osnove vodnih povračil za leto 2007) ni skladna z določbami 124. člena ZV-1 in v skladu z načelom zakonitosti odločiti neposredno na podlagi zakona. Ker pa 124. člen ZV-1 ne vsebuje popolne opredelitve sestavin za opredelitev višine obveznosti plačila vodnega povračila, bi v nadaljevanju moral ugotoviti, da za določitev višine te dajatve ni materialnopravne osnove ter odločiti, da se tožnici vrnejo vplačila akontacij vodnega povračila. Glede na navedeno izpodbijana odločba ne vsebuje razlogov, na podlagi katerih bi bilo mogoče preizkusiti njeno pravilnost. Tako ni razvidno, za rabo katere vode v lasti države je tožnica dolžna plačati vodno povračilo, kako je bilo pri tem upoštevano načelo povrnitve stroškov iz 2. odstavka 124. člena ZV-1, nadalje se izpodbijana odločba ne sklicuje na upoštevanje kriterija ekonomskega vrednotenja varstva ter urejanja voda kot sestavnega dela načrta upravljanja voda na zadevnem vodnem območju, kar pa pomeni, da izpodbijane odločbe ni mogoče preizkusiti, ali in na kakšen način je bila pri določitvi obveznosti upoštevana socialna, gospodarska in geografska značilnost območja, na katerem tožnica izvaja vodno pravico, pa tudi ne, v kakšnem razmerju so te glede na obseg njene vodne pravice (5. odstavek v zvezi s 1. odstavkom 124. člena ZV-1). Poleg tega 124. člen v zvezi s 55. členom ZV-1 po njenem mnenju tudi ne daje podlage za ugotovitev pravno relevantnih dejstev, zato upravni organ teh ni mogel pravilno in popolno ugotoviti ne glede na to, da je tožnica vložila napoved za plačilo vodnega povračila, ki bi sicer utegnil biti le eden od elementov za izračun višine obveznosti. Tožnica v tožbi opozarja tudi na stališča o vprašljivi potrebnosti dvojnega plačevanja - za samo vodno pravico in še povračila za rabo vode -, ki se sklicujejo tudi na revizijsko poročilo Računskega sodišča RS glede izvajanja ZV-1. Tožnica predlaga, da sodišče v izpodbijanem delu odpravi odločbo, toženki pa naloži povrnitev stroškov tega postopka s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi, dodatnih razlogov pa ne navaja.

Sporno v tej zadevi je, ali je Uredba (Uradni list RS, št. 103/02 in 122/07), ki jo je vlada sprejela na podlagi pooblastila iz 5. odstavka 124. člena ZV-1 (Uradni list RS, št. 67/02 in naslednji), uredila plačevanje vodnega povračila drugače, kot to določa 124. člen ZV-1, s čimer je originarno določila obveznost zavezancev za plačilo navedene dajatve.

Podlago za plačilo vodnega povračila predstavlja določba 1. odstavka 124. člena ZV-1, ki določa, da je imetnik vodne pravice za rabo vode, naplavin ali vodnih zemljišč v lasti države dolžan plačevati vodno povračilo, sorazmerno obsegu vodne pravice. V skladu s 5. odstavkom istega člena vlada predpiše način določanja višine vodnega povračila, način njegovega obračunavanja, odmere ter plačevanja in merila za njegovo znižanje ter oprostitev, pri čemer upošteva ekonomsko vrednotenje iz 1.7. točke 2. odstavka 55. člena tega zakona, poleg tega pa tudi socialne, gospodarske in geografske značilnosti območja, na katerem se izvaja vodna pravica.

Vodno povračilo je torej odmena za uporabo vode glede na obseg, ki ga določa vodna pravica, pri čemer na višino povračila vplivajo tudi kriteriji iz 5. odstavka 124. člena ZV-1. Ker se izpodbijana odločba pri odmeri povračila sklicuje na uporabo 5., 6. in 9. člena Uredbe, sodišče poudarja, da se v tej zadevi ne spušča v presojo ostalih določb Uredbe (npr. v zvezi z znižanjem in oprostitvijo plačevanja vodnega prispevka), v katerih prihaja v poštev uporaba kriterijev iz 5. odstavka 124. člena ZV-1.

Po mnenju sodišča so navedene zakonske podlage iz 1. in 5. odstavka 124. člena ZV-1 upoštevane v 5. členu Uredbe, ki določa merila za določitev višine vodnega povračila. Tako se po 1. odstavku višina vodnega povračila določi na podlagi letnega obsega rabe vode, naplavin in vodnih zemljišč, ki jo določa vodna pravica. V naslednjih dveh odstavkih je to osnovno merilo dopolnjeno z meriloma, ki naj zagotovita, da bo vodno povračilo odraz dejanske rabe vode. Tako je po 2. odstavku 5. člena Uredbe v primerih, če je obseg rabe vode odvisen od letne razpoložljivosti vodnega ali morskega dobra, višino vodnega povračila iz 1. odstavka istega člena treba zmanjšati sorazmerno razmerju med letnim obsegom, ki je razpoložljiv za rabo vode, in letnim obsegom, ki ga določa vodna pravica. Po 3. odstavku istega člena se višina vodnega povračila iz 1. odstavka tega člena v primeru, če je obseg rabe vode odvisen od načina rabe končnega uporabnika, ki ne omogoča polnega izkoriščanja vodne pravice, zmanjša sorazmerno razmerju med dejanskim letnim obsegom rabe in letnim obsegom, ki ga določa vodna pravica. Že iz teh določb je razvidno, da so v njih upoštevane konkretne okoliščine na strani končnega uporabnika in značilnosti območja, na katerem se izvaja vodna pravica, ki vplivajo na višino vodnega povračila in jih je je treba ugotoviti v postopku odmere.

V 6. členu Uredbe nato osnovo za obračunavanje vodnega povračila pri proizvodnji elektrike v hidroelektrarni (to proizvodnjo navaja drugostopenjski organ, pa tudi iz izpodbijane odločbe je razvidno, da se odmera nanaša na HE B.B.) predstavlja potencialna energija vode, ki je razpoložljiva za proizvodnjo elektrike v skladu s pridobljeno vodno pravico, izraženo v MWh. Osnova za obračunavanje vodnega povračila je torej tudi v tem primeru vezana na obseg pridobljene vodne pravice.

V 9. členu Uredbe, ki govori o načinu obračunavanja vodnega povračila, pa je v 1. odstavku določeno, da se na podlagi meril za določitev višine vodnega povračila iz 5. člena Uredbe zavezancu obračuna vodno povračilo za proizvodnjo elektrike v hidroelektrarni v višini zneska za letno količino energije razpoložljivega gravitacijskega potenciala vode v skladu s pridobljeno vodno pravico. Ta določba v povezavi s predhodnim 8. členom, po katerem ceno za osnovo vodnega povračila iz 6. člena Uredbe določi vlada RS, pomeni, da je znesek vodnega povračila v obravnavanem primeru enak zmnožku letnega obsega rabe vode, ugotovljenega na podlagi enega od meril iz 5. člena Uredbe in izraženem kot osnova v MWh in cene za osnovo.

V skladu z navedenim sodišče zato ocenjuje, da določbe 5., 6. in 9. člena Uredbe ne uvajajo nekih novih ali drugačnih kriterijev za izračun vodnega povračila, ki ne bi imeli podlage v 1. in 5. odstavku 124. člena ZV-1.

Po določbi 2. odstavka 124. člena ZV-1 se vodno povračilo plača ob upoštevanju načela povrnitve stroškov, ki vključuje: stroške izvajanja javnih služb po tem zakonu, stroške investicij in vzdrževanja vodne infrastrukture ter stroške odškodnin po tem zakonu. Vodno povračilo po tej določbi torej predstavlja dajatev, s katero zavezanci povrnejo stroške, nastale v zvezi z izvajanjem naštetih aktivnosti. Spremembe ZV-1 (Uradni list RS, št. 57/08; ZV-1A) v 50. členu med temi stroški še dodatno (primeroma in ne več taksativno) navaja stroške države iz 4. odstavka 24. člena ZV-1, stroške države za odkupe zemljišč v tam navedenih primerih in nakupe vodnih ter priobalnih zemljišč ter sofinanciranje nakupa priobalnih zemljišč s strani lokalnih skupnosti iz 16. člena ZV-1 in stroške države zaradi zagotavljanja dobrega stanja voda. Vse to kaže, da gre za načelo, ki naj zagotovi povrnitev stroškov, zaradi česar mora biti upoštevano pri določanju cene za osnovo vodnih povračil, ki pa jo po določbi 8. člena Uredbe določi vlada do 31. decembra tekočega leta za naslednje leto. To načelo oz. kriterij torej po svoji naravi ni tak, da bi se nanašal na uporabljeni 5., 6. in 9. člen Uredbe.

V skladu z določbo 5. odstavka 124. člena ZV-1 je morala vlada v Uredbi upoštevati tudi ekonomsko vrednotenje iz 1.7. točke 2. odstavka 55. člena ZV-1. Gre za ekonomsko vrednotenje varstva ter urejanja voda kot sestavnem delu načrta upravljanja voda (2. odstavek 55. člena ZV-1). Ker se to vrednotenje nanaša na varstvo in urejanje voda, je po mnenju sodišča tudi v tem primeru mišljeno stroškovno ovrednotenje dejavnosti, povezanih z varstvom in urejanjem voda. Zato gre za element, ki se mora odraziti v ceni za osnovo vodnega povračila, tako da tudi v tem delu ni mogoče pritrditi tožnici, da Uredba v uporabljenih določbah ureja način plačevanja vodnih povračil mimo zakona.

Glede na navedeno sodišče v obravnavani zadevi ne vidi razloga za neuporabo določb Uredbe. Meni pa, da tožba upravičeno opozarja, da iz izpodbijane odločbe ni razvidno oz. je ni mogoče preizkusiti glede tega, kako so bile v obravnavanem primeru upoštevane značilnosti območja, na katerem se izvaja njena vodna pravica in v kakšnem razmerju glede na obseg njene vodne pravice. Iz priloge (izračuna), na katero se v obrazložitvi sklicuje odločba in jo zato sodišče šteje za njen sestavni del, je namreč razvidno, da se odmera nanaša na rabo vode v povodju Drave in da je bil pri izračunu upoštevan faktor 100%. Kaj naj bi ta faktor predstavljal oz. na kateri dejavnik se nanaša in na podlagi česa je bila ugotovljena njegova višina, pa ni razvidno niti iz prvostopenjske niti iz pritožbene odločbe. Slednja v zvezi z ugotovljenim dejanskim stanjem izrecno govori le o količini vode, rabljeni za proizvodnjo električne energije in količini proizvedene električne energije. Zaradi navedenega sodišče ne more preizkusiti, katero od meril iz 5. člena Uredbe je bilo uporabljeno v obravnavani zadevi in s tem v zvezi upoštevane značilnosti območja izvajanja vodne pravice. To pa predstavlja bistveno kršitev pravil upravnega postopka iz 7. točke 2. odstavka 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99 in naslednji; ZUP). Ker je sodišče ugotovilo, da je tožba iz navedenega razloga utemeljena, je v izpodbijanem delu odpravilo prvostopenjsko odločbo (3. točka 1. odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu, Uradni list RS, št. 105/06 in 62/2010; v nadaljevanju ZUS-1) in jo v tem obsegu vrnilo v ponovni postopek (3. odstavek 64. člena ZUS-1). V odločbi bo moral upravni organ natančno razložiti elemente izračuna in dejanske ugotovitve, ki se nanašajo nanje.

Ker je sodišče ugodilo tožbi in odpravilo izpodbijani upravni akt, je tožnica v skladu z določbo 3. odstavka 25. člena ZUS-1 upravičena do povračilo stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/07; v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnico pa je v postopku zastopala odvetnica, se ji priznajo stroški v višini 350 EUR (2. odstavek 3. člena Pravilnika). Pri tem določba 5. člena Pravilnika izrecno določa, da se pri določitvi in povrnitvi stroškov tožnikom ne uporabljajo določbe drugih predpisov, razen v primeru, če bi v postopku nastali tudi stroški prič, izvedencev in tolmačev, ko se ti povrnejo na podlagi zakona, ki ureja pravdni postopek in podzakonskih predpisov, izdanih na njegovi podlagi. Ker ZUS-1 priznava le povračilo pavšalnega zneska v skladu s Pravilnikom, to pomeni, da so v znesku zajeti tako stroški sodnih taks in materialni stroški, kot tudi stroški za zastopanje.

Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (1. odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika; tako tudi načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča RS z dne 13. 12. 2006) in ne od izdaje te sodbe dalje, kot je to zahtevala tožnica.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.