sodba II U 199/2009
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-11-10

koncesija - prva koncesija za trajnostno gospodarjenje z divjadjo - prednostni vrstni red upravičencev - strokovnost upravljanja z loviščem

Ob ugotovitvi, da lovska inšpekcija zoper dosedanjega upravljavca lovišča ni  sprožila inšpekcijskega postopka zaradi kršitve nalog upravljavca, iz splošnih očitkov tožnice o manjšem odstrelu jelenjadi ter velikem številu prijavljenih škod, ni mogoče sklepati, da navedena lovska družina ni strokovno upravljala z loviščem. Za ugotavljanje strokovnosti upravljanja z loviščem je namreč pristojna prav lovska inšpekcija.

2. Zahtevek tožnika za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

Z izpodbijano odločbo je tožena stranka zavrnila vlogo tožnika za dodelitev koncesije za trajnostno gospodarjenje z divjadjo v lovišču A. V obrazložitvi odločbe navaja, da se v skladu z določbo 24. člena Zakona o divjadi in lovstvu (Ur. list RS, št. 16/2004 in spremembe, ZDLov-1) dodeli koncesija za trajnostno gospodarjenje z divjadjo na podlagi javnega razpisa. Po določbi 22. člena ZDLov-1A (Uradni list RS, št. 17/2008) se pri prvi podelitvi koncesije upošteva prednostni vrstni red, po katerem ima prednost lovska organizacija, ki je do javnega razpisa v skladu s predpisi in načrti strokovno ustrezno upravljala z loviščem. V odprtem roku sta vlogo za podelitev koncesije za lovišče A. vložili Lovsko društvo B. in Lovska družina C. Tožeča stranka je na podlagi 1. točke 22. člena ZDLov-1A uveljavljala prednostni vrstni red kot lovska organizacija, ki je do javnega razpisa upravljala z loviščem C. Prav tako je na podlagi navedene določbe uveljavljala prednostni vrstni red Lovska družina C. Po opravljenih poizvedbah pa je bilo ugotovljeno, da je do javnega razpisa upravljala z loviščem A. Lovska družina C., zato ima navedena lovska  organizacija prednost pred tožečo stranko.

Tožnica v tožbi navaja, da je bilo v zadevi nepopolno ugotovljeno dejansko stanje, prav tako so bila kršena pravila postopka ter nepravilno uporabljen materialni predpis. Ker tožena stranka tožničine vloge ni zavrgla, pomeni, da ji je priznala status lovske organizacije po ZDLov-1. S tem torej izpolnjuje pogoje za sodelovanje na javnem razpisu za podelitev koncesije. Vendar pa tožnica v postopku ni imela možnosti, da bi se lahko izrekla o ugotovitvah upravnega organa oz. o navedbah stranke z nasprotnim interesom. S tem pa je podana bistvena kršitev določb Zakona o splošnem upravnem postopku, predvsem načela zaslišanje stranke. Upravni organ tako ne bi smel opreti odločbe na dejstva, glede katerih vsem strankam ni bila dana možnost, da se o njih izjavijo. Zaradi navedenega tožnica ni imela možnosti, da bi predložila dokaze, da Lovska družina C. ni upravljala z loviščem strokovno in v skladu s predpisi. Tako ni izvajala planov odstrela jelenjadi v letu 2007 in 2008, kar je razvidno iz vpogleda na spletni strani lovske zveze. Iz zapisnika upravnega odbora Lovske družine C. z dne 1. 12. 2008 je tudi razvidno, da je gospodar lovske družine opozoril člane na zelo slabo realizacijo odstrela jelenjadi, saj je bil plan dosežen samo 33 %. V letu 2006 so bile lovski družini prijavljene škode, ki jih je povzročila jelenjad, v višini 16 mio SIT. Iz zapisnika nadzornega odbora Lovske družine C. v letu 2008 je tudi razvidno, da finančno poslovanje navedene lovske družine ni v skladu z zakonodajo. Tožena stranka pa je v svoji odločbi navedla le, da je  Lovska družina C. v skladu s predpisi upravljala lovišče, pri tem pa ni navedla, na katerih dejstvih in dokazih je sprejela to odločitev. Odločba je tako izdana na podlagi pristranskih in nepopolnih dokazil. V zadevi pa je tudi po stališču tožeče stranke kršena temeljna ustavna kategorija, to je lastninska pravica, ker 22. člen ZDLov-1A pri prvi podelitvi koncesije daje prednost lovski organizaciji, ki je do prvega javnega razpisa že upravljala z loviščem. To pa so obstoječe lovske družine. Ker se koncesija podeljuje za obdobje 20 let, pomeni, da bodo šele po tem obdobju imele prednost lovske organizacije, ki imajo večje število članov, ki so lastniki  zemljišč na območju lovišča. Tako bo tožeča stranka imela prednost šele čez 20 let, saj so njeni člani večinski lastniki zemljišč v lovišču A. Tožnica predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi ter jo nadomesti z novo odločbo, s katero podeli koncesijo v lovišču A. tožnici. Prav tako zahteva povrnitev stroškov postopka.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da ima po določbi 22. člena ZDLov-1A pri prvi podelitvi koncesije prednost lovska organizacija, ki je do javnega razpisa v skladu s predpisi in načrti strokovno ustrezno upravljala z loviščem. Po podatkih Zavoda za gozdove Slovenije je do javnega razpisa upravljala z loviščem A. Lovska družina C. Da je navedena lovska družina strokovno upravljala z loviščem, je sklepati iz dejstva, da tožena stranka s strani lovske inšpekcije ni prejela poročila o nestrokovnosti upravljanja. Tožeča stranka do javnega razpisa ni nikoli upravljala z loviščem A., zato tudi ni mogla uveljavljati prvega prednostnega reda. S tem pa je Lovska družina C. imela prednost pred tožnico. Čeprav se je tožnica zavedala, da ne more uveljavljati prednostnega reda kot dosedanji upravljavec, svoji vlogi ni predložila nobenega dokaza, da bi lahko dvomili o ustreznem upravljanju Lovske družine C. s spornim loviščem. Je pa tožena stranka po uradni dolžnosti in v skladu z javnim razpisom preverila ali je Lovska družina C. registrirana kot lovska družina, ali ni v postopku prisilne poravnave, stečaju ali likvidaciji ter ali ima poravnane davke, prispevke in druge obvezne dajatve državi. Po ugotovitvah tožene je izpolnjevala vse tri pogoje. Ugovor tožnice glede kršitve ustavne kategorije lastninske pravice pa je v tem postopku brezpredmeten, saj upravno sodišče ne presoja ustavnosti določb ZDLov-1A. Lovska pravica je tudi po odločbi Ustavnega sodišča RS samostojna pravica, ki ni vezana na lastninsko pravico na zemljišču. Izvirno pripada državi, ki jo lahko pod pogoji, določenimi v zakonu, prenese na zasebne subjekte. Tožena stranka predlaga, da sodišče tožbo zavrne.

Lovska družina C., ki ima v tem postopku položaj prizadete stranke, odgovora na tožbo ni podala.

Obravnavani spor se nanaša na podelitev prve koncesije za trajnostno gospodarjenje z divjadjo v lovišču A. Pravno podlago za podelitev prve koncesije predstavlja določba 22. člena ZDLov-1A ter določbe ZDLov-1.

Člen 22 ZDLov-1A določa, da se pri prvi podelitvi koncesije iz drugega odstavka 24. člena ZDLov-1 upošteva naslednji prednostni vrstni red:

lovska organizacija, ki je do javnega razpisa iz drugega odstavka 24. člena zakona v skladu s predpisi in načrti strokovno ustrezno opravljala z loviščem;

lovska organizacija, katere večji del članov so lastniki zemljišč in gozdov na območju lovišča oz. katere večji del članov ima stalno prebivališče na območju lovišča;lovska organizacija, ki meji na lovišče sedanjega upravljavca.

ZDLov-1A je bil sprejet v zvezi z odločbo Ustavnega sodišča RS, št. U-I-98/04 z dne 9. 11. 2006 (Ur. list RS, št. 120/2006), ki je odločilo, da je člen 26 ZDLov-1 v neskladju z ustavo, ker ne omejuje trajanja prednostne pravice dosedanjih upravljavcev lovišč pri podelitvi koncesije za trajnostno gospodarjenje z divjadjo na postopek prve podelitve koncesije po uveljavitvi zakona. Pri tem je zakonodajalcu naložilo, da mora ugotovljeno neustavnost odpraviti v roku enega leta od dneva objave odločbe. Z navedeno novelo, ki je samostojno uredila prvo podelitev koncesije (člen 22), je bil na novo urejen tudi prednostni vrstni red pri izbiri koncesionarja na podlagi 26. člena zakona.

Iz podatkov spisa je razvidno, da je tožnica dala vlogo za podelitev prve koncesije za lovišče A. V vlogi in sicer v obrazcu vrstni red uveljavljanja prednostne pravice je navedla, da uveljavlja prednostni vrstni red po 1. in 2. točki. To pomeni, da je uveljavljala prednostni vrstni red kot lovska organizacija, ki je do javnega razpisa v skladu s predpisi in načrti strokovno ustrezno upravljala z loviščem ter kot lovska organizacija, katere večji del članov so lastniki zemljišč in gozdov na območju lovišča oz. katere večji del članov ima stalno bivališče na območju lovišča. Glede na namen prednostnega reda, da se upošteva zaporedje, kot ga določa predpis, je po presoji sodišča tožena stranka utemeljeno štela, da tožnica pred vsem uveljavlja prednost kot lovska organizacija, ki je do javnega razpisa upravljala z loviščem A. V zadevi pa ni sporno, da tožnica z navedenim loviščem ni upravljala. Ker je vlogo za podelitev prve koncesije za isto lovišče vložila tudi Lovska družina C, ki pa je do javnega razpisa upravljala z navedenim loviščem, je tudi po presoji sodišča tožena stranka glede na zakonsko določen prednostni vrstni red utemeljeno dala prednost Lovski družini C. ter zavrnila vlogo tožnice. Ugotovitvi tožene stranke, kdo je upravljal z obravnavanim loviščem, tožnica v tožbi ne ugovarja, ugovarja pa strokovnosti dosedanjega upravljavca. V zvezi s tem v tožbi zatrjuje, da Lovska družina C. ni izvajala plana odstrela jelenjadi, da je bilo prijavljenih veliko škod zaradi jelenjadi ter da finančno poslovanje lovske družine ni bilo v skladu z zakonodajo. V dokaz svojih trditev se je tožeča stranka sklicevala na podatke dostopne na spletni strani lovske zveze ter zapisnike Lovske družine C.

Pogoje in postopek za podelitev prvih koncesij lovskim družinam za trajnostno gospodarjenje z divjadjo določa Uredba o podelitvi koncesije za trajnostno gospodarjenje z divjadjo (Ur. list RS, št. 100/2008, Uredba), ki je hkrati koncesijski akt. Pogoji, ki jih mora izpolnjevati koncesionar, so določeni v 6. členu Uredbe. V skladu z navedeno določbo mora koncesionar poleg pogojev, ki so določeni v zakonu, ki ureja divjad in lovstvo, izpolnjevati še naslednje pogoje: da je  registriran kot lovska družina v RS; da ni v postopku prisilne poravnave, stečaju ali likvidacije; da ima poravnave davke, prispevke in druge obvezne dajatve državi; da ima organizirano lovsko čuvajsko službo v skladu s predpisi, ki urejajo divjad in lovstvo; da zagotavlja prostor za opravljanje administrativnih zadev; da zagotavlja ustrezen prostor za pregled uplenjene divjadi v skladu s predpisi s področja veterine; da zagotavlja usposobljeno osebo za pregled trupov divjadi; da zagotavlja računalniško opremo in organiziranost, ki omogoča dostop do baze lovskih podatkov. Glede postopka podelitve koncesije pa Uredba določa, da se ta natančneje opredeli z javnim razpisom. V obravnavanem primeru gre za Javni razpis za prvo podelitev koncesij za trajnostno gospodarjenje z divjadjo (Ur. list RS, št. 117/2008, v nadaljevanju Javni razpis). Ta predvideva, da postopek vodi komisija za ocenitev vlog, ki jo s sklepom imenuje minister. Komisija ima pristojnost preverjanja vlog glede popolnosti in predlaganja koncesionarja za posamezno lovišče. Kolikor komisija ugotovi, da vloga ni popolna, pozove vlagatelja na dopolnitev vloge. V zvezi s popolnimi vlogami pa komisija na osnovi izpolnjevanja pogojev ministru predlaga koncesionarja za posamezno lovišče. V zvezi s preverjanjem izpolnjevanja pogojev je komisija tudi pooblaščena, da v skladu s predpisi, ki urejajo pridobivanje in posredovanje podatkov med organi javne uprave, pridobi podatke, da je lovska družina registrirana v RS, da ni v postopku prisilne poravnave, stečaju ali likvidaciji ter da ima poravnane dajatve v državi.

Glede na pogoje, ki jih mora izpolnjevati koncesionar ter postopek, kot ga določata Uredba in Javni razpis, po presoji sodišča ugovori tožeče stranke niso utemeljeni. Tožnica namreč ne zatrjuje, da izbrani koncesionar ne bi izpolnjeval pogojev, ki so določeni z Uredbo in ki jih je bila dolžna tožena stranka upoštevati pri svoji odločitvi. Izpolnjevanje navedenih pogojev pa je tožena stranka, kot to navaja v odgovoru na tožbo, tudi preverila na podlagi uradnih evidenc. S tem je po mnenju sodišča zadovoljila zahtevam določenim v Uredbi in Javnem razpisu. Ob navedeni ugotovitvi tako tožnica s posplošenim sklicevanjem na nestrokovno upravljanje z loviščem izbranega koncesionarja ni uspela dokazati, da ta ne izpolnjuje pogojev. Naloge upravljavcev lovišč tudi določa 21. člen ZDLov-1. Med drugim mora upravljavec po navedeni določbi izvajati načrtovani odvzem divjadi v skladu z načrti upravljanja z divjadjo ter izvajati ukrepe za preprečevanje škode zaradi divjadi. Nadzor nad izvajanjem navedenih nalog opravlja lovska inšpekcija, ki ima v primeru ugotovitve kršitev pravico predlagati odvzem koncesije, odrediti ukrepe za preprečitev škode od divjadi ter obveščati druge pristojne organe o opaženih nepravilnostih. Tožena stranka je v odgovoru na tožbo pojasnila, da zoper Lovsko družino C. ni bil uveden inšpekcijski postopek, tožeča stranka pa v tožbi tudi ne zatrjuje nasprotno. Zgolj s splošnim sklicevanjem na manjši odstrel jelenjadi ter veliko število prijavljenih škod, sodišče meni, da še ni mogoče sklepati, da navedena lovska družina ni  strokovno upravljala z loviščem, saj je za ugotavljanje strokovnosti upravljanja z loviščem pristojna lovska inšpekcija. Kolikor pa izbrani koncesionar v okviru javne službe ne bo opravljal nalog s področja gospodarjenja z divjadjo v skladu s predpisi in letnimi načrti lovišča, pa je to razlog za odvzem koncesije.

Sodišče tudi kot neutemeljen zavrača tožbeni ugovor o kršitvi pravil postopka po določbah Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. list RS, št. 80/99 in spremembe, ZUP). Podeljevanje koncesij je javnopravna stvar. Po določbi 4. člena ZUP se upravni postopek smiselno uporablja v drugih javnopravnih stvareh, ki nimajo značaja upravne zadeve po 2. členu tega zakona, kolikor ta področja niso urejena s posebnim postopkom. V teh primerih se torej pravila splošnega upravnega postopka uporabljajo subsidiarno in smiselno. Navedeno predpostavlja, da je uporaba posameznih določb oziroma procesnih institutov v konkretni javnopravni stvari sploh mogoča in smotrna. Pravni temelj za podelitev koncesije v tej zadevi predstavlja ZDLov-1, ki določa, da podlago za podelitev koncesije predstavljata koncesijski akt, ki ga izda Vlada, in javni razpis. V obravnavanem primeru so tako pogoji za podelitev koncesije (razen v ZDLov-1) in postopek določeni v Uredbi in Javnem razpisu. Veljavnost in popolnost vloge se torej v materialnopravnem in postopkovnem vidiku presoja na podlagi Uredbe in Javnega razpisa, zato glede postopka ne pride v poštev smiselna uporaba določb ZUP. Navedena akta pa urejata postopek z nepopolno vlogo (v takšnem primeru se vlagatelj pozove na dopolnitev), medtem ko se izpolnjevanje materialnih pogojev preverja le v smislu skladnosti vloge z zahtevami javnega razpisa. Navedeno pa se ugotavlja na podlagi vloge, zahtevane dokumentacije in uradnih evidenc, ne pa z zaslišanjem stranke, saj to že po naravi stvari v postopkih podeljevanja koncesije ni mogoče. Za presojo v tem postopku pa je tudi brezpredmeten tožbeni ugovor glede kršitve lastninske pravice kot ustavne kategorije, saj  vprašanje skladnosti določb ZDLov-1 z ustavo sodi v pristojnost Ustavnega sodišča, ki pa neskladnosti v zvezi z ureditvijo, po kateri imajo prednost dosedanji upravljavci lovišč, ni ugotovilo.

Glede na navedeno je sodišče presodilo, da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita, tožba pa neutemeljena, zato jo je zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (Ur. list RS, št. 105/2006, 62/2010, ZUS-1.)

Sodišče je tudi zavrnilo zahtevek tožeče stranke za povrnitev stroškov postopka. Navedena odločitev temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, ki določa, da če sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka sama trpi stroške postopka.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.