sodba I U 1431/2009
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-04-15

gradbeno dovoljenje - daljnovod - rekonstrukcija - novogradnja - odstranitev objekta

V določenih primerih je sicer težko določiti mejo med rekonstrukcijo in novogradnjo. Če pa se objekt v celoti odstrani oziroma se odstrani v bistvenih elementih, brez katerih ne more funkcionirati, nikakor ni mogoče govoriti o njegovi rekonstrukciji. S tem, ko je na mestu starega predvidena gradnja novega daljnovoda, tudi ne gre za odstranitev objekta, kot je opredeljena v 7.4. točki 1. odstavka 2. člena ZGO-1.

Z izpodbijano odločbo je tožena stranka zavrnila zahtevek tožeče stranke za izdajo gradbenega dovoljenja za rekonstrukcijo daljnovoda DV 220 kV Šoštanj – Podlog v daljnovod DV 2 x 400 kV Šoštanj – Podlog. V obrazložitvi se tožena stranka sklicuje na 66. člen Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 102/04 – uradno prečiščeno besedilo in 126/07, v nadaljevanju ZGO-1), ki določa pogoje, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni za izdajo gradbenega dovoljenja. Pristojni organ mora med drugim preveriti tudi, ali je projekt izdelan v skladu s prostorskim aktom. Tožena stranka ugotavlja, da večji del trase obravnavanega daljnovoda (od km 3+512 do km 12+564) poteka preko območja, ki je urejeno z Odlokom o prostorskih ureditvenih pogojih za del območja Občine Polzela z oznako PUP1 (Uradni list RS, št. 99/99, v nadaljevanju Odlok o PUP1) ter z Odlokom o prostorskih ureditvenih pogojih za del območja Občine Žalec z oznako PUP2 (Uradni list RS, št. 35/96, v nadaljevanju Odlok o PUP2). Iz določil 10. člena Odloka o PUP1 in Odloka o PUP2 je razvidno, da so na celotnem območju urejanja dovoljeni posegi kot so: redno vzdrževanje obstoječih objektov in naprav, adaptacije in rekonstrukcije, za energetsko omrežje pa so dopustna vzdrževalna dela, obnovitvena dela in razširitve (dograditve, rekonstrukcije in odstranitve). Gradnja novih objektov ni dovoljena. Tožena stranka ugotavlja, da projekt, priložen zahtevi za izdajo gradbenega dovoljena v delu, ki se nanaša na gradnjo daljnovoda v Občinah Polzela in Žalec, ni izdelan v skladu z Odlokom o PUP1 in Odlokom o PUP2. V vlogi je navedeno, da se zahteva za izdajo gradbenega dovoljenja nanaša na rekonstrukcijo daljnovoda, vendar iz projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja izhaja, da zahtevek predstavlja odstranitev obstoječega 220 kV daljnovoda in gradnjo novega 2 x 400 kV daljnovoda po isti trasi. Obravnavanega posega ni mogoče šteti za rekonstrukcijo v smislu določb ZGO-1, temveč gre za odstranitev objekta (predvidena je porušitev obstoječega daljnovoda v celoti) in gradnjo novega objekta. Nov daljnovod bo bistveno večje zmogljivosti, saj je namesto 220 kV predvidena napetost 2 x 400 kV, zaradi novih, višjih in večjih stebrov pa bo tudi bistveno spremenjen zunanji izgled novega daljnovoda. Odloka dovoljujeta novogradnje za sekundarno energetsko omrežje, vendar daljnovodov in drugih kablovodov nad 110 kV napetosti, razdelilnih transformatorskih postaj, razdelilnih postaj oziroma elementov, ki so neposredno povezani s prenosnim omrežjem, skladno z določbami Uredbe o energetski infrastrukturi (Uradni list RS, št. 62/03 in 88/03, v nadaljevanju Uredba o energetski infrastrukturi) ni mogoče šteti za sekundarno opremo oziroma omrežje. Predmetna odloka za energetsko omrežje in naprave dopuščata rekonstrukcijo, projekt za pridobitev gradbenega dovoljenja pa obravnava odstranitev in novogradnjo daljnovoda, iz česar izhaja, da projekt v delu od km 3 + 512 do km 12 + 564 ni v skladu s prostorskimi akti.

Tožeča stranka v tožbi navaja, da je izpodbijana odločba v nasprotju z ZGO-1 in Uredbo o energetski infrastrukturi. Tožena stranka ni navedla nobenega dejstva, ki bi dokazovalo, da gre za odstranitev objekta po ZGO-1. Bistven element odstranitve objekta je namreč vzpostavitev v prejšnje stanje, v tej zadevi pa projekt ne predvideva vzpostavitve v prejšnje stanje, temveč predvideva uporabo določenih konstrukcijskih elementov obstoječega daljnovoda (na skoraj vseh stojnih mestih temeljnih stebrov se bodo uporabili obstoječi temelji stojnih mest). Tehnično je nemogoče postaviti nov steber na temeljih starega, če prej ne podreš starega stebra. Glede navedb, da gre za gradnjo novega objekta zaradi „bistveno večje zmogljivosti novega daljnovoda, zaradi novih, višjih in večjih stebrov pa bo tudi bistveno spremenjen zunanji izgled novega daljnovoda“, tožeča stranka ugotavlja, da gre za pavšalne navedbe, ki ne omogočajo preizkusa izpodbijane odločbe, saj v ničemer ne pojasnijo, kakšna bi bila dopustna razlika v velikosti stebrov. Ni predpisa, ki bi določal, kakšna razlika v velikosti stebrov še dopušča tolmačenje, da gre za rekonstrukcijo, od katere meje naprej pa se šteje, da gre za novogradnjo. Tožeča stranka meni, da projekt izpolnjuje vse elemente rekonstrukcije po 7.2. točki 2. člena ZGO-1. Projekt namreč predvideva povečanje zmogljivosti daljnovoda iz 220 kV na 2 x 400 kV, to pa ne pomeni 800 kV ampak le to, da gre za dvosistemski daljnovod. Takšno povečanje zmogljivosti sicer lahko pomeni bistveno povečanje zmogljivosti, vendar ZGO-1 v definiciji rekonstrukcije dovoljuje povečanje zmogljivosti in ne prepoveduje bistvenega povečanja zmogljivosti. Tako je jasno, da je tožena stranka napačno razlagala določila ZGO-1 v zvezi z rekonstrukcijo. Povečanje velikosti stebrov v povprečju za 5 m v višino po mnenju tožeče stranke ne predstavlja bistvene spremembe v velikosti objekta, jasno pa je, da bodo zaradi spremenjene tehnologije izdelave konstrukcijskih elementov spremenjene tehnične značilnosti obstoječega objekta, spremenjeni bodo konstrukcijski elementi in bo objekt izboljšan. Da gre za rekonstrukcijo, priča tudi dosedanja praksa istega upravnega organa, ki je izdal gradbeno dovoljenje za rekonstrukcijo daljnovoda 110 kV Gorica – Divača v daljnovod 2 x 110 kV Gorica – Divača, kjer je bilo prav tako v projektu predvidena rušitev starega daljnovoda in postavitev novega (delno gradbeno dovoljenje št. 351-09-15/2004-BB/VML z dne 29. 5. 2005). Glede navedb, da rekonstruiranega daljnovoda ni mogoče šteti za sekundarno opremo oziroma omrežje, da ni jasno, na kakšen način je tožena stranka prišla do takšne ugotovitve. Tožeča stranka sklepno predlaga, da sodišče tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi ter zadevo vrne toženi stranki v ponovno odločanje.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da iz projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja  izhaja, da je potrebno odstraniti obstoječi vod in na njegovem mestu zgraditi novega. V Vodilni mapi je v poglavju 0.8 LOKACIJSKI PODATKI v točki 1.1. OPIS OBJEKTA (stran 3/17) navedeno, da je „gledano s strani umestitve v prostor predvideno, da se po trasi obstoječega 200 kV daljnovoda zgradi nov dvosistemski vod 2 x 400 kV“. Prav tako je v tehničnem poročilu „3“ načrta gradbenih konstrukcij v poglavju 1. SPLOŠNO (stran 5/75) izrecno navedeno, „da zaradi različnih tehničnih zahtev za daljnovode napetostnih nivojev 220 kV oziroma 400 kV (varnostne višine, različno število vodnikov, izolacijski nivo, število sistemov...) obstoječih konstrukcij stebrov 220 kV daljnovoda ni mogoče uporabiti za prehod na obratovanje voda pod napetostjo 400 kV in je zato potrebno celotni obstoječi daljnovod temeljito rekonstruirati, kar pomeni, s tehničnega zornega kota v bistvu odstraniti obstoječi vod in na njegovem mestu zgraditi novega“. Tožeča stranka v tožbi sama navaja, da se bo obstoječi daljnovod porušil in na njegovem mestu postavil nov daljnovod, katerega stebri bodo v povprečju 5 m višji od obstoječih. Po svoje razlaga pojem rekonstrukcija, pri čemer poskuša v ta pojem umestiti tudi povečanje velikosti in zmogljivosti obstoječega daljnovoda.  Da je tožena stranka že v primeru daljnovoda Gorica – Divača pravilno ugotovila, da gre za odstranitev starega in gradnjo novega daljnovoda, izhaja iz sodb Upravnega sodišča Republike Slovenije, Oddelka v Novi Gorici, ki so bile izdane v tej zadevi (sodbi opr. št.  U 304/2007-14 z dne 10. 10. 2008 in U 511/2007-16 z dne 10. 10. 2008). Sklepno tožena stranka predlaga, da sodišče tožbo zavrne kot neutemeljeno.

Tožeča stranka v pripravljalni vlogi z dne 26. 11. 2009 dodatno navaja, da tožena stranka napačno razlaga omejitve, ki jih postavlja ZGO-1 za rekonstrukcijo, saj med razloge uvršča tudi bistveno povečanje zmogljivosti objekta in bistveno spremenjen zunanji izgled objekta. ZGO-1 namreč ne omejuje rekonstrukcije z bistveno spremembo zmogljivosti, pač pa le dopušča spremembo zmogljivosti objekta. Prav tako pri rekonstrukciji ni mogoče zaslediti omejitve zaradi bistvene spremembe zunanjega izgleda objekta, daljnovod pa bo tudi po rekonstrukciji po zunanjem izgledu ostal običajen daljnovod. Tožeča stranka vztraja, da so s predvidenimi deli izpolnjeni vsi pogoji, ki jih ZGO-1 zahteva za dopustnost rekonstrukcije. Navedbe v odgovoru na tožbo, da iz projekta izhaja, da je potrebno obstoječi daljnovod odstraniti in na njegovem mestu zgraditi novega, niso bile zajete v obrazložitvi izpodbijane odločbe. Drži, da je tekst, ki ga navaja tožena stranka v odgovoru na tožbo, sestavni del projekta, vendar si ga tožena stranka napačno razlaga. Res je tehnično gledano najprej potrebno odstraniti stare konstrukcije elemente (stebre in žice) in šele potem postaviti nove konstrukcijske elemente. V tehničnem jeziku odstranitev stebra pomeni le fizično odstranitev železne konstrukcije in žic, ne gre pa enačiti tehničnega pojma odstranitve s pravnim pomenom pojma odstranitve, kakor ga pozna ZGO-1. Odstranitev objekta je izvedba del, s katerimi se objekt odstrani, poruši ali razgradi in vzpostavi prejšnje stanje. V konkretni zadevi pa projekt ne predvideva vzpostavitve v prejšnje stanje, temveč predvideva uporabo določenih že obstoječih konstrukcijskih elementov obstoječega daljnovoda (na skoraj vseh stojnih mestih se bodo uporabili obstoječi temelji sedanjih stojnih mest). Objekt ne bo v celoti odstranjen, saj bodo ostali temelji, ki so sestavni del obstoječega objekta ter se uporabili pri postavitvi novih stebrov.

V obravnavani zadevi je predmet presoje, ali je tožena stranka pravilno zavrnila zahtevek tožeče stranke za izdajo gradbenega dovoljenja za „rekonstrukcijo“ daljnovoda DV 220 kV Šoštanj – Podlog v daljnovod DV 2 x 400 kV Šoštanj – Podlog.

Odlok o PUP1 in Odlok o PUP2, ki urejata večji del trase obravnavanega daljnovoda (od km 3 + 512 do km 12 + 564 v občini Polzela in Žalec), ne dovoljujeta gradnje novega objekta, dovoljujeta pa rekonstrukcijo objekta. Gradnja novega objekta je na območju predvidenega posega po PUP1 (10. člen) dovoljena le za sekundarno energetsko omrežje, v katerega pa daljnovoda tudi po presoji sodišča ni mogoče šteti. To je razvidno iz Priloge 1 – Seznam objektov, omrežij in naprav, ki so infrastruktura, ki je del Uredbe o energetski infrastrukturi, na katero se pravilno sklicuje že tožena stranka. V tej prilogi sta opredeljena tako daljnovod kot tudi sekundarna oprema, iz teh opredelitev pa je jasno razvidno, da daljnovod ne spada med sekundarno opremo, ki obsega le določene elemente (kot so energetski kabli, kabelske povezave, sekundarne opreme, naprave zaščite, vodenja in meritve, zaščitni releji, komandna plošča, diesel agregati, razvod in omare lastne rabe....), ki niso neposredno povezani s prenosnim omrežjem, vendar so bistven element pri zanesljivosti prenosnega sistema.

Glede na to, da po prostorskih aktih ni dovoljena gradnja novega objekta, je v zadevi sporno, ali obravnavani poseg v prostor, kot je opredeljen v predloženi projektni dokumentaciji, predstavlja rekonstrukcijo objekta v smislu 7.2. točke 1. odstavka 2. člena ZGO-1, kot to zatrjuje tožeča stranka, ali pa predstavlja gradnjo novega objekta v smislu 7.1. točke 1. odstavka 2. člena ZGO-1, kot to ugotavlja tožena stranka.

Po določbi 7.2. točke 1. odstavka 2. člena ZGO-1 rekonstrukcija objekta med drugim pomeni spreminjanje tehničnih značilnosti obstoječega objekta in prilagajanje objekta spremenjeni namembnosti ali spremenjenim potrebam oziroma pomeni izvedbo del, s katerimi se bistveno ne spremeni velikost obstoječega objekta, spreminjajo pa se njegovi konstrukcijski elementi, zmogljivost in izvedejo druge izboljšave. Pri rekonstrukciji je po presoji sodišča temelji pogoj, da gre za določene  posege v obstoječi objekt, pri čemer ti posegi (in izboljšave) ne smejo biti takšni, da bi bistveno spremenili velikost, konstrukcijske elemente in zmogljivost obstoječega objekta. Povedano drugače: pri rekonstrukciji lahko investitor posega le v obstoječi objekt, ki pa se zaradi posegov in izboljšav ne sme bistveno spremeniti in mora torej ohraniti svoje bistvene elemente. V določenih primerih je sicer težko določiti mejo med rekonstrukcijo in novogradnjo; če pa se objekt v celoti odstrani oziroma se odstrani v bistvenih elementih, brez katerih ne more funkcionirati, potem po presoji sodišča nikakor ni mogoče govoriti o njegovi rekonstrukciji, saj neobstoječega objekta ni mogoče rekonstruirati.

Sodišče ugotavlja, da je tožena stranka v izpodbijani odločbi na podlagi predložene projektne dokumentacije -  torej na podlagi dokumentacije, ki jo je predložila tožeča stranka - ugotovila, da je v obravnavani zadevi predvidena rušitev obstoječega daljnovoda in gradnja novega daljnovoda. Svojo ugotovitev je v odgovoru na tožbo še natančneje opredelila z navajanjem, iz katerega dela projektne dokumentacij izhaja ta njena ugotovitev (iz Vodilne mape v poglavju 0.8 LOKACIJSKI PODATKI  v točki 1.1. OPIS OBJEKTA, stran 3/17 in iz Tehničnega poročila „3“ načrta gradbenih konstrukcij v poglavju 1. SPLOŠNO, stran 5/75). Projektna dokumentacija je obvezen del vloge za izdajo gradbenega dovoljenja (1. točka 2. odstavka 54. člena ZG-1) in predstavlja del dejanske oziroma trditvene podlage, na katero stranka opira svoj zahtevek. Zato s tem, ko se je tožena stranka v odgovoru na tožbo oprla na podatke iz projektne dokumentacije, ne gre za nedopustno razširjanje razlogov izpodbijane odločbe. Tako tudi po presoji sodišča iz projekta izhaja, da je potrebno obstoječi daljnovod odstraniti in na njegovem mestu zgraditi novega. Čim pa se obstoječi objekt v celoti odstrani, pa ni več mogoče govoriti o rekonstrukciji objekta.

Tožeča stranka v tožbi ne pojasni, iz katerega dela projektne dokumentacije izhajajo njene pavšalne trditve, da se bodo na skoraj vseh stojnih mestih ohranili obstoječi temelji sedanjih stojnih mest. Iz predložene dokumentacije je namreč razvidno ravno nasprotno; da gradnja v prvi fazi predstavlja tudi gradnjo novih temeljev (poglavje 6.1.1. „Faznost izgradnje daljnovoda“, stran 63/75 ter poglavje 7 „Temelji“, kjer je izrecno navedeno, da se bo v gradbeno jamo postavil nov nožni del za nov KV steber ter zabetoniral nov temelj, stran 65/75), pri čemer pa se bodo ohranile vse lokacije stojnih mest (točka a) poglavja „Splošno“, stran 61/75). Vendar tudi v primeru, če bi se obstoječi temelji lahko ohranili - česar sicer tožeča stranka ni izkazala, že s tem, ko je predvidena odstranitev  stebrov in napetostnih vodov, ni več mogoče govoriti o obstoječem daljnovodu, saj gre za odstranitev njegovih bistvenih elementov. Ker gre torej za gradnjo novega objekta v smislu 7. 1. točke 1. odstavka ZGO-1, za odločitev v zadevi niso bistvene povečane dimenzije in večja kapaciteta novega daljnovoda.

S tem, ko je na mestu starega predvidena gradnja novega daljnovoda, ne gre za odstranitev objekta, kot je opredeljena v 7.4. točki 1. odstavka 2. člena ZGO-1 (gre za izvedbo del, s katerimi se objekt odstrani, poruši ali razgradi in vzpostavi prejšnje stanje). Če investitor na mestu porušenega objekta postavi nov objekt, že po sami naravi stvari ni mogoče govoriti o vzpostavitvi prejšnjega stanja, zato so nerelevantna tožbena izvajanja o tem, da je podana razlika med odstranitvijo objekta v tehničnem in pravnem smislu in da tožena stranka ni navedla dejstev, ki bi v zvezi z vzpostavitvijo v prejšnje stanje dokazovali pogoje za odstranitev objekta.

Sodišče je po ugotovitvi, da je izpodbijana odločba pravilna in na zakonu utemeljena, tožbo zavrnilo na podlagi 1. odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06 in 119/08 – odločba US, v nadaljevanju ZUS-1). Sodišče glavne obravnave ni opravilo na podlagi 1. odstavka 59. člena ZUS-1, saj gre v obravnavani zadevi za rešitev pravnega vprašanja, relevantno dejansko stanje pa ni sporno. Izrek o zavrnitvi tožbe vsebuje tudi zavrnitev zahtevka za povrnitev stroškov postopka.

ZGO-1 člen 2, 2/1, 2/1-7.1, 2/1-7.2, 2/1-7.4, 54, 54/2.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.