sodba II U 382/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2011-05-11

razlastitev - nadzor državne meje - graditev objektov na mejnih prehodih - javni interes za razlastitev

Upravni organ je v postopku ustrezno presodil sorazmernost med javno koristjo in posegom v zasebno lastnino glede na pomen nalog, ki jih pooblaščeni organi izvajajo na meddržavnem mejnem prehodu po določbah ZNDM-2 ter ZDVGMOP, ki kot ukrep za zagotovitev javnega interesa v primeru neuspešnega postopka sporazumevanja predvideva razlastitev. Zato so ugovori tožnika, da bi bilo mogoče javni interes doseči z ustanovitvijo stavbne pravice, neutemeljeni.

2. Zahtevek tožnika za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

Z izpodbijano odločbo je Upravna enota Koper ugotovila, da je javna korist za izgradnjo mednarodnega mejnega prehoda Sočerga izkazana z Uredbo o državnem lokacijskem načrtu za mednarodni mejni prehod Sočerga (1. točka izreka); da se v korist Republike Slovenije razlastita parc. št. 1395 v izmeri 15 m2 in parc. št. 1396 v izmeri 1483 m2, obe k.o. ... ter last razlastitvenega zavezanca A. d.o.o. (2. točka izreka);  da je razlastitvena upravičenka dolžna v dveh letih od pravnomočnosti odločbe pričeti s sanacijo plazu z izgradnjo pilotne stene na južnem delu mednarodnega mejnega prehoda, kjer ležita tudi parceli št. 1395 in 1396 k.o. ..., z izgradnjo državne ceste znotraj tega mejnega prehoda in ostalih del na mejnem prehodu, ki bodo zagotavljala izpolnjevanje Schengenskih standardov kot izhaja iz sklepov Vlade RS z dne 26. 4. 2007 in 19. 4. 2007 (3. točka izreka). V obrazložitvi odločbe prvostopni organ navaja, da je Republika Slovenija, ki jo zastopa Državno pravobranilstvo RS, dne 12. 6. 2007 vložila zahtevo za razlastitev parcel št. 1395 in 1396 k.o. ... v skladu z določili Zakona o graditvi objektov na mejnih prehodih (Ur. list RS, št. 44/2007-UPB1, ZDVGOMP) in Zakona o urejanju prostora (Ur. list RS, št. 110/02, s spremembami, ZUreP-1). Javno korist za razlastitev obravnavanih nepremičnin je izkazala z Uredbo o državnem lokacijskem načrtu za mednarodni mejni prehod Sočerga (Ur. list RS, št. 41/2007, v nadaljevanju: Uredba). Sporni nepremičnini sta navedeni v 3. členu navedene Uredbe. Ker do sklenitve pogodbe med razlastitveno upravičenko in razlastitvenim zavezancem ni prišlo, so izpolnjeni pogoji za uvedbo postopka razlastitve. Prvostopni upravni organ je dne 29. 10. 2007 že izdal odločbo o razlastitvi, vendar je ministrstvo odločbo odpravilo in zadevo vrnilo v ponoven postopek z napotilom, da razjasni okoliščine, da je razlastitev za dosego javne koristi nujno potrebna in da je javna korist razlastitvenega namena v sorazmerju s posegom v zasebno lastnino. V ponovnem postopku je zato prvostopni organ pozval razlastitveno upravičenko, da dodatno utemelji ureditveno situacijo območja mejnega prehoda. Vlogo je posredoval tudi razlastitvenemu zavezancu, ki pa se do nje ni opredelil. Tako je dne 24. 3. 2010 organ razlastitvenega zavezanca seznanil z ugotovljenimi dejstvi in stranki dal možnost, da se o tem izjavi. V odgovoru se razlastitveni zavezanec do ugotovitev organa ni opredelil, zahteval je le, da se opravi ustna obravnava, na kateri se bo do razlastitve podrobneje opredelil. V postopku je organ ustno obravnavo pred tem že opravil, vendar se je zavezanec kljub vabilu ni udeležil. Zaradi navedenega upravni organ ni ponovno opravil ustne obravnave, saj le-ta glede na ugotovljeno dejansko stanje ni bila potrebna, razlastitvenemu zavezancu pa je bila dana možnost, da se do ugotovitev organa tekom postopka opredeli. Prav tako je zavezanec v postopku navajal le, da je poseg v lastninsko pravico nesorazmeren in ni nujno potreben, saj bi bilo možno javno korist doseči s stavbno pravico. Glede na določbe zakona iz zaveze RS za vzpostavitev Schengenske meje ter s tem povezane ustrezne infrastrukture razlastitvenega namena ni mogoče doseči z ustanovitvijo stavbne pravice, ki je časovno omejena ter ne zagotavlja dosego namena. V obravnavanem primeru razlastitvena upravičenka potrebuje nepremičnine za gradnjo gospodarske javne infrastrukture in sicer za grajeno javno dobro državnega pomena. Na predmetnih nepremičninah je načrtovano, da se obstoječa regionalna cesta na območju mejnega prehoda razširiti na širino 35 m. Cesta predstavlja javno dobro in je izven pravnega prometa. Sama narava ceste kot objekta je taka, da ne more biti njeno obratovanje časovno omejeno ali podvrženo možnosti neutemeljene omejitve rabe, ki bi izviralo iz lastninskih upravičenj posameznika kot lastnika nepremičnine. Možnost, da gospodarska javna infrastruktura v prihodnosti ne bo več služila svojemu namenu (mejnemu nadzoru) je bodoče negotovo dejstvo, ki ne more imeti vpliva na odločitev za uporabo milejšega ukrepa. Prvostopni organ je tako zaključil, da je javna korist v sorazmerju s posegom v zasebno lastnino. V postopku pa je bilo tudi upoštevano načelo zaslišanja stranke, saj je bila pred izdajo odločbe strankam dana možnost, da se izjavita o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo.

Navedeno odločbo je potrdila tudi tožena stranka z odločbo št. 35020-42/2008 z dne 18. 8. 2010. Tudi po njenem mnenju je javna korist za predlagano razlastitev izkazana, v dopolnjenem ugotovitvenem postopku pa je bila izkazana nujnost razlastitve in pogoj sorazmernosti razlastitvenega namena s posegom v zasebno lastnino. V skladu z določbo 69. člena Ustave RS se lahko lastninska pravica na nepremičnini v javno korist odvzame ali omeji proti nadomestilu v naravi ali proti odškodnini pod pogoji, ki jih določa zakon. Zakon, ki generalno ureja pogoje razlastitve je ZUreP-1, ZDVGOMP pa ureja določena vprašanja in pogoje razlastitve v primerih, ki so povezani s pridobivanjem nepremičnin za gradnjo objektov na območju mejnih prehodov. Zaradi navedenih predpisov je tožena stranka zavrnila tožnikove pritožbene ugovore o neustavnosti razlastitve. V obravnavanem primeru obstoj javne koristi izhaja že iz same Uredbe, prvostopni upravni organ pa je v svoji odločbi v zadostni meri pojasnil izpolnjevanje navedenega pogoja, kakor tudi nujnost in sorazmernost razlastitve. Z vrednostno presojo prvostopnega organa glede izpolnjevanja razlastitvenih pogojev se zato strinja tudi pritožbeni organ, ki ob tem tudi ugotavlja, da se tožnik v postopku do navedb razlastitvene upravičenke sploh ni opredelil, niti ni odreagiral. Tudi v pritožbi z nobenim konkretnim argumentom ne izpodbija dejstva izpolnjevanja pogojev dopustnosti razlastitve. Tožena stranka je tudi zavrnila pritožbene ugovore o kršitvi pravil postopka. Iz predloženih upravnih spisov je razvidno, da je tožnik imel v postopku razlastitve možnost sodelovati na ustni obravnavi, prav tako je bil seznanjen z okoliščinami, pomembnimi za odločitev. Tožnik se je v postopku izmikal vročanju dokumentov ter ugovarjal le načinu vročanja, ne pa tudi glede vsebine predmeta zadeve. Za bistveno kršitev postopka gre, če stranki ni bila dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe, vendar v zadevi ne gre za navedeno kršitev, saj je imel tožnik možnost pred izdajo odločbe izjaviti se o vseh dejstvih in okoliščinah. S tem, ko ustna obravnava, ki jo je tožnik zahteva, ni bila opravljena, glede na določbe ZUP ni bila podana absolutna in bistvena kršitev pravil postopka.

Tožnik v tožbi navaja, da se primarno sklicuje na kršitev ustavnih pravic, prav tako pa tudi na zmotno uporabo materialnega prava, bistveno kršitev določb postopka ter zmotno oziroma nepopolno ugotovitev dejanskega stanja. Meni, da je razlastitev v obravnavanem primeru ustavno nedopustna, saj je razlastitvenemu upravičencu ponujal ustanovitev stavbne pravice. V postopku je bilo kršeno načelo zaslišanja strank. Uradna oseba, ki vodi postopek, mora pred izdajo odločbe strankam dati možnost, da uveljavijo in zavarujejo svoje pravice. V smislu varovanja svojih pravic imajo stranke pravico udeleževati se ugotovitvenega postopka, kjer lahko navajajo svoja dejstva ter se izjavijo o nasprotnih predlogih in dokazih. Organ ne more izdati odločbe preden ne da stranki možnosti, da se izjasni o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za izdajo odločbe. V postopku je bilo kršeno tudi načelo ustnosti in pisnosti, kar predstavlja absolutno kršitev upravnega postopka. V obravnavanem primeru za dosego javne koristi razlastitev ni nujno potrebna, saj je ustanovitev stavbne pravice povsem zadostna. Gre namreč za omejeno časovno obdobje, v primeru ustanovitve stavbne pravice pa tudi ne bi bilo v ničemer ovirano nemoteno delovanje mejnega prehoda. Razlastitveni upravičenec pa ni pokazal nobenega interesa za sklenitev stavbne pravice, saj ni predložil nobene cenitve v zvezi z odškodnino za ustanovitev stavbne pravice. Kršitev ustavnih pravic pa tožnik vidi v neustavnosti  ZDVGOMP in sicer določb 4., 10., 12., 16., 21. in 27. člena, ki bi naj bili v nasprotju z določbami 2., 14., 22., 23., 25., 67. in 69. člena Ustave RS. Po njegovem mnenju je navedeni zakon v neskladju z Ustavo RS, ker je razlastitev kot zakonska določitev prekomeren ukrep. Pri tem ne prereka obstoja javne koristi kot razloga, ki legitimira poseg države v njegovo lastninsko pravico na nepremičnini, vendar pri tem ni izpolnjen ustavnopravni kriterij, da razlastitev v obravnavanem primeru ni nujna za uresničitev cilja države. Meni, da bi bila v spornem primeru primernejša uporaba instituta stavbne pravice, katere pa obravnavani zakon ne predvideva. Takšna zakonska ureditev je v nasprotju z 69. členom Ustave RS, ker je odmik od načela sorazmernosti ter 14. členom Ustave RS, ker je v neenakopravnem položaju z lastniki katerekoli druge nepremičnine, na kateri se lahko ustanovi stavbna pravica namesto razlastitve. Ustavno sporen pa je tudi način sporazumevanja med razlastitvenim upravičencem in razlastitvenim zavezancem, saj zakon zasleduje samo izpolnitev formalne predpostavke vročitve dveh ponudb. Postopek sporazumevanja in uvedba postopka razlastitve je v nasprotju s 23. in 25. členom Ustave RS, saj ne omogoča, da bi se investitor pristno posvetoval in si prizadeval odkupiti zemljišče po tržni ceni. Gre za neprimerljiv položaj obeh strank, kar pa je v nasprotju z 22. členom Ustave RS. Protiustavnost zakona je podana tudi, ker omogoča poseg v lastninsko pravico zaradi doseganja gospodarskih koristi in ne zgolj javne koristi. Zakon namreč daje podlago tudi za razlaščanje zemljišč, kjer ne gre le za obstoj javne koristi, ampak tudi ali predvsem za gospodarsko korist. Takšna razlastitev pa je ustavno nedopustna iz vidika 69. člena Ustave RS, 67. člena, ki varuje način uživanja lastnine ter 71. člena, ki zagotavlja varstvo zemljišč za njihovo smotrno izkoriščanje. Obstoj javne koristi za razlastitev zemljišč, ki naj bi bila namenjena dodatni infrastrukturi, se sam po sebi avtomatično ne sme predpostavljati. Obravnavani zakon pa omogoča prav to. Sporna pa je tudi določba 18. člena zakona, ki določa, da postopka sporazumevanja ni treba izvesti, če je bil z lastnikom že sklenjen sporazum za plačilo odškodnine. To pomeni, da dopušča uvedbo razlastitvenega postopka brez vsakršnega predhodnega sporazumevanja, kar pa je v očitnem nasprotju z 69. členom Ustave RS. Tožnik predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi te toženi stranki naloži povrnitev stroškov postopka.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri razlogih izpodbijane odločbe in predlaga, da sodišče tožbo zavrne.

Tudi po presoji sodišča je izpodbijana odločba zakonita in pravilna. Sodišče se tudi strinja z razlogi, ki sta jih v obrazložitvi odločb navedla prvostopni in drugostopni organ, ter se nanje v izogib ponavljanju sklicuje v tej sodbi (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, Ur. list RS, št. 105/2006, ZUS-1). Tožnik v tožbi le ponavlja ugovore, ki jih je navedel v pritožbi, ter jih je že pravilno presodila tožena stranka, zato s tožbo v tem upravnem sporu ne more uspeti.

Iz podatkov spisa je razvidno, da je bil tožnik seznanjen z vlogami in listinam, ki jih je v postopku predložila razlastitvena upravičenka, prav tako je bila v obravnavanem primeru zagotovljena kontradiktornost postopka. Tožnik je torej imel možnost, da se izjasni o vseh dejstvih (pisno in ustno), ki so bila pravno relevantna za odločitev o stvari. Dokazna ocena vseh izvedenih dokazov v postopku pa je stvar organa, ki odloča o zadevi in jo tudi utemelji v svoji odločbi, zoper katero pa je stranki zagotovljeno pravno sredstvo. Prav tako je v pristojnosti organa odločitev, katere predlagane dokaze bo izvedel. Sodišče zato zavrača tožbeni ugovor glede bistvenih kršitev določb postopka. Posledično je tudi neutemeljen ugovor o nepravilno in nepopolno ugotovljenem dejanskem stanju, saj se tožnik do navedb razlastitvene upravičenke ni opredelil v postavljenem roku niti do izdaje prvostopne odločbe. V zvezi z očitki o kršitvi materialnega prava pa sodišče ugotavlja, da je upravni organ v postopku tudi ustrezno presodil sorazmernost med javno koristjo in posegom v zasebno lastnino glede na pomen nalog, ki jih pooblaščeni organi izvajajo na obravnavanem meddržavnem mejnem prehodu po določbah Zakona o nadzoru državne meje (ZNDM-2), kakor tudi glede na določbe  ZDVGMOP, ki kot ukrep za zagotovitev javnega interesa v primeru neuspešnega postopka sporazumevanja predvideva razlastitev, zato so brezpredmetni ugovori tožnika, da bi bilo mogoče javni interes doseči z ustanovitvijo stavbne pravice.  Glede na obsežno sklicevanje tožnika na kršitev ustavnih in procesnih pravic ter glede na podatke upravnega spisa sodišče na koncu še dodaja, da stranke, čeprav so v sporih njihovi interesi nasprotujoči in usmerjeni k različnim ciljem, zavezuje temeljno načelo, da morajo pošteno uporabljati pravice, ki jih imajo po zakonu (člen 9 Zakona o pravdnem postopku). Prav tako Zakon o splošnem upravnem postopku določa, da morajo stranke pošteno uporabljati pravice, ki so jim priznane s tem zakonom (člen 11).

Sodišče tudi kot neutemeljene zavrača tožbene ugovore glede kršitev ustavnih pravic, ki bi naj bile posledica neustavnosti ZDVGOMP. Navedeni zakon ureja določena vprašanja povezana s pridobivanjem nepremičnin za gradnjo objektov na območju mejnih prehodov, potrebnih zaradi vključevanja Republike Slovenije v Evropsko unijo. V zvezi s tem določa, da je mejni prehod infrastrukturni objekt državnega pomena ter da je gradnja mejnega prehoda v javnem interesu in v javno korist. Kolikor v predvidenem postopku sporazumevanja ne pride do odkupa ali nadomestitve nepremičnine, pooblaščeni investitor predlaga uvedbo postopka razlastitve. Tožnik se sklicuje na protiustavnost določb 4., 10., 12., 16., 21. in 27. člena ZDVGMOP, ker navedeni zakon predvideva le možnost razlastitve, ne pa tudi ustanovitve stavbne pravice, zaradi neenakega položaja razlastitvenega upravičenca in razlastitvenega zavezanca v postopku sporazumevanja ter zaradi možnosti razlastitve iz gospodarskih interesov.

V skladu z določbo 69. člena Ustave RS se lahko lastninska pravica na nepremičnini v javno korist odvzame ali omeji proti nadomestilu v naravi ali proti odškodnini pod pogoji, ki jih določa zakon. Ustavni pojem razlastitve tako zajema odvzem ali omejitev lastninske pravice na nepremičnini. ZDVGMOP ureja razlastitev nepremičnin zaradi gradnje mejnih prehodov. Republika Slovenija je dolžna preko pristojnih organov zagotavljati nadzor državne meje in sicer v skladu z določbami ZNDM-2. Pri tem je dolžna upoštevati tudi ustrezne predpise Evropske skupnosti. V skladu z ZNDM-2 morajo biti mejni prehodi urejeni tako, da omogočajo smotrno, učinkovito in ekonomično delovanje služb na mejnem prehodu. Vsakemu mejnemu prehodu pripada območje, ki zajema neposredno okolico z objekti, ki so potrebni za smotrno in varno odvijanje prometa. Glede na pomen nalog pristojnih organov, ki jih ti imajo po določbah ZNDM-2 in ustreznih predpisov Evropske skupnosti, sodišče ne deli mnenja tožnika o neustavnosti določb ZDVGMOP, ki kot sorazmeren ukrep za zagotavljanje javnega interesa določa razlastitev, ne pa tudi drugih oblik omejitve lastninske pravice. Prav tako sodišče ne ocenjuje postopka sporazumevanja, kot ga ureja ZDVGMOP, za protiustavnega, saj se višina odškodnine ugotavlja s sodnim cenilcem. Zakon pa razlastitvenemu zavezancu daje možnost vložitve pripomb na cenitev, katere je nato dolžan razlastitveni upravičenec preveriti z drugim sodnim cenilcem. Lastnik ima torej možnost sodelovanja v postopku, višino odškodnine pa ugotavlja izvedenec, torej oseba, ki ima za to strokovno znanje in je hkrati tudi sodno zaprisežen. S tem pa je zakon po presoji sodišča zadostil zahtevi po enakem obravnavanju strank v postopku sporazumevanja. Sodišče tudi ne vidi protiustavnosti glede razlage javne koristi v zvezi z namenom razlastitve, saj ZNDM-2 določa, da morajo biti mejni prehodi urejeni tako, da omogočajo smotrno, učinkovito in ekonomično delovanje služb na mejnem prehodu. Enake zaveze izhajajo tudi iz predpisov Evropske skupnosti. To pomeni, da je treba zagotoviti tudi vse potrebne infrastrukturne objekte za nemoteno opravljanje vseh dejavnosti na mejnih prehodih vezanih z nadzorom državne meje.

Po vsem navedenem je sodišče presodilo, da tožba ni neutemeljena, zato jo je zavrnilo na podlagi 1. odstavka 63. člena ZUS-1.

Ker je sodišče tožbo zavrnilo, je zavrnilo tudi zahtevek tožnika za povrnitev stroškov postopka. Navedena odločitev temelji na določbi 4. odstavka 25. člena ZUS-1, ki določa, da če sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.