sklep I U 257/2011
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2011-03-24

upravni spor - dopustnost upravnega spora - sklep o dovolitvi izvršbe - zavrženje tožbe - začasna odredba - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu

Z izpodbijanim sklepom o dovolitvi izvršbe, ki ga je inšpekcijski organ izdal po uradni dolžnosti in v okviru pooblastil iz 290. člena v zvezi z 297. členom ZUP, ni bilo odločeno o nobeni pravici oziroma pravni koristi tožeče stranke. O tem je bilo namreč odločeno že z inšpekcijskima odločbama, na podlagi katerih je bil izdan izpodbijani sklep o dovolitvi izvršbe. V upravnem sporu pa se po določbi 2. odstavka 5. člena ZUS-1 lahko procesne odločitve oziroma sklepi, ki vsebujejo tako odločitev, izpodbijajo le, če je postopek o odločanju o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan. Med te sklepe sklep o dovolitvi izvršbe ne sodi.

Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže.

Prvostopenjski upravni organ je z izpodbijanim sklepom v prvi točki ugotovil, da je druga točka izreka njegove odločbe št. 356-02-1519/2004/7-4207 z dne 7. 3. 2005, s katero je bilo tožnici naloženo, da mora v roku enega meseca po prejemu te odločbe odstraniti zidani objekt, ki je v gradnji, ki je v izvedbi podkletenega objekta tlorisnih dimenzij 6 m x 5 m, v odmiku 11,5 m vzhodno od obstoječe občinske makadamske ceste in 50 m južno od stanovanjske hiše ..., na zemljišču s parc. št. 1309/10 k.o. ..., postala dne 11. 4. 2005 izvršljiva ter se dovoljuje njena izvršba. Z drugo točko izpodbijanega sklepa je ugotovil, da je 2. točka izreka njegove odločbe št. 356-02-1519/2004/12-4207 z dne 12. 3. 2008, s katero je bilo tožnici naloženo, da mora v roku enega meseca po prejemu te odločbe odstraniti leseni objekt - leseno vrtno lopo v tlorisni izmeri 6 m x 5 m, v odmiku 11,5 m vzhodno od obstoječe občinske makadamske ceste in 50 m južno od stanovanjske hiše ..., na zemljišču s parc. št. 1309/10 k.o. ..., postala dne 14. 4. 2008 izvršljiva ter se dovoljuje njena izvršba. Pod tretjo točko izreka izpodbijanega sklepa je prvostopenjski upravni organ odločil, da je inšpekcijska zavezanka dolžna odstraniti zidani objekt, podkleten objekt tlorisnih dimenzij 6 m x 5 m in leseni objekt - lesno vrtno lopo z nadzidanim podkletenim objektom v tlorisni izmeri 6 m x 5 m, v odmiku 11,5 m vzhodno od obstoječe občinske makadamske ceste in 50 m južno od stanovanjske hiše ..., na zemljišču s parc. št. 1309/10 k.o. ... ter vzpostaviti prejšnje stanje do dne 15. 5. 2010. Po preteku tega roka bo opravil izvršbo pooblaščeni izvajalec. Pod četrto točko izreka izpodbijanega sklepa je prvostopenjski upravni organ odločil, da bo inšpekcijska zavezanca o datumu izvršbe obveščena naknadno, pod peto točko izreka izpodbijanega sklepa, da bo o stroških izvršbe izdan posebni sklep, pod šesto točko pa, da pritožba zoper izpodbijani sklep ne zadrži izvršbe odrejenega ukrepa.

Iz obrazložitve odločbe prvostopenjskega organa izhaja, da je le-ta dne 7.5.2005 in dne 12.3.2008 izdal odločbi, s katerima je bilo tožnici naloženo, da mora v roku enega meseca odstraniti nelegalno zgrajena objekta, in sicer zidani podkleteni objekt v tlorisni izmeri 6m x 5m in leseno vrtno lopo nad njim. Obe odločbi je tožnica prejela, ne v odmerjenem roku in ne kasneje pa ni izpolnila obveznosti, ki ji nalagata, kar je bilo ugotovljeno pri kontrolnem inšpekcijskem ogledu dne 13.3.2008 in 12.4.2010.

Ministrstvo za okolje in prostor je kot drugostopenjski upravni organ izpodbijano odločbo z uvodoma navedeno odločbo odpravilo v delu prve točke izreka, ki se nanaša na datum izvršljivosti odločbe prvostopnega upravnega z dne 7. 3. 2005 in v tem delu točko nadomestilo z novim datumom izvršljivosti, ki se glasi na 12. 4. 2005, prav tako pa jo je odpravilo v delu 2. točke izreka, ki se nanaša na datum izvršljivosti odločbe prvostopnega organa z dne 12. 3. 2008 in sicer jo je v tem delu nadomestilo z novim datumom izvršljivosti, ki se glasi 15. 4. 2008. V ostalem je pritožbo zavrnilo. Pritožbene navedbe, ki se nanašajo na obljubo Občine A., da bodo ustvarjeni pogoji, ki bodo omogočali legalizacijo objektov, navedbe v zvezi s stroški in delom tožnice na objektu ter njeno skrbjo za urejenost zemljišča v okolici objekta je zavrnilo iz razloga, ker je gradnja objekta dovoljena le na podlagi predhodno pridobljenega gradbenega dovoljenja. Le tega pa tožnica še ni pridobila, zato gre za nelegalno gradnjo in je objekt v postopku upravne izvršbe.

Tožnica je zoper sklep prvostopnega upravnega organa v zvezi z odločbo drugostopnega upravnega organa vložila tožbo, v kateri med drugim navaja, da je prvostopni organ napačno uporabil materialno pravo, ko je v svoji odločbi z dne 12. 3. 2008 v obrazložitvi zapisal, da velikost objekta presega v Pravilniku o vrstah zahtevnih, manj zahtevnih in enostavnih objektov, o pogojih za gradnjo enostavnih objektov brez gradbenega dovoljenja in o vrstah del, ki so v zvezi z objekti in pripadajočimi zemljišči (Uradni list RS, št. 114/03 in naslednji, v nadaljevanju Pravilnik) določeno površino za leseno lopo, saj je tlorisna površina za lopo kot enostavni objekt do 15 m2, dejansko pa objekt meri 30 m2. Objekt je namreč kmečka lopa, ki skladno z določbo 1. točke 4. člena v zvezi z 10. točko 1. odstavka 8. člena Pravilnika kot pomožni kmetijsko gozdarski objekt predstavlja enostavni objekt, za katerega ni potrebno pridobiti gradbenega dovoljenja. Glede izpolnitve lokacijskih pogojev tožnica posebej izpostavlja, da je v teku sprejem novega občinskega prostorskega načrta, sama pa je tudi že vložila pobudo za spremembo namenske rabe prostora ter že plačuje nadomestilo za rabo stavbnega zemljišča. Glede na navedeno je očitno, da bi bila z rušitvijo objekta, ki je namenjen shranjevanju pridelkov ter kmetijske mehanizacije, tožnici prizadejana neprimerno večja škoda, kot bi bila korist, ki jo izpodbijanim sklepom ter odločbami zasleduje tožena stranka, kar je v nasprotju z načelom sorazmernosti in temeljnim načelom upravnih postopkov, kot ga opredeljuje 3. odstavek 7. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99 in naslednji), ki določa, da se pri odločanju o pravicah, obveznostih in pravnih koristih strank nasproti njim uporabljajo tisti s predpisi določeni ukrepi, ki so zanje ugodnejši, če se z njimi doseže namen predpisa. Sodišču zato predlaga, da odloži izvršitev izpodbijanega sklepa do izdaje pravnomočne odločbe.

Po 1. odstavku 36. člena ZUS-1 je sodišče dolžno opraviti predhodni preizkus tožbe in ugotoviti, ali so izpolnjene procesne predpostavke za njeno vsebinsko obravnavanje, med drugim tudi, ali je akt, ki se izpodbija v upravnem sporu, lahko predmet upravnega spora. Po določbi 1. odstavka 2. člena ZUS-1 je sodno varstvo v upravnem sporu strankam zagotovljeno le zoper tiste dokončne upravne akte, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika. O zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon. Navedeno pomeni, da v upravnem sporu ni mogoče izpodbijati vsakega upravnega akta, ampak le tistega, ki tudi po materialnem kriteriju vsebuje vsebinsko - meritorno odločitev o materialno pravni določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnika.

Po presoji sodišča z izpodbijanim sklepom o dovolitvi izvršbe, ki ga je inšpekcijski organ izdal po uradni dolžnosti in v okviru pooblastil iz 290. člena v zvezi z 297. členom Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99 in naslednji, v nadaljevanju ZUP), ni bilo odločeno o nobeni pravici oziroma pravni koristi tožeče stranke. Odločba, s katero je inšpekcijski organ ugotovil izvršljivost prvostopnih odločb št. 356-02-1519/2004/7-4207 z dne 7.3.2005 in št. 356-02-1519/2004/12-4207 z dne 12.3.2008 (ki predstavljata izvršilni naslov), dovolil njuno izvršbo ter potrdil način izvršbe v primeru, če tožeča stranka v naknadnem roku izpodbijanega sklepa ne bo izvršila obveznosti, naložene v inšpekcijski odločbi, zato ne vsebuje vsebinske odločitve o materialni pravici, obveznosti ali pravni koristi tožeče stranke. O tem je bilo namreč odločeno že z inšpekcijskima odločbama, na podlagi katerih je bil izdan izpodbijani sklep o dovolitvi izvršbe. V upravnem sporu pa se po določbi 2. odstavka 5. člena ZUS-1 lahko procesne odločitve oziroma sklepi, ki vsebujejo tako odločitev, izpodbijajo le, če je postopek o odločanju o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan. Med te sklepe sklep o dovolitvi izvršbe ne sodi.

Odločitev, da zoper sklep o dovolitvi izvršbe ni dovoljen upravni spor, je v podobnih zadevah večkrat potrdilo tudi Vrhovno sodišče Republike Slovenije, na primer v sklepih opr. št. I Up 253/2009 z dne 9. 7. 2009, I Up 163/2009 z dne 1. 10. 2009 in I Up 213/2009 z dne 1. 10. 2009, pri čemer je poudarilo, da tožnik v pritožbi ne zatrjuje, da bi sporni objekt prenehal uporabljati, niti ne zatrjuje nobenega drugega posega v svoje pravice, obveznosti in pravne koristi. Iz navedenega stališča, ki ga Vrhovno sodišče RS nakazuje v obrazložitvi, bi bilo mogoče sklepati, da je treba tudi v primeru izdaje sklepa o dovolitvi izvršbe (ki sicer ne more biti predmet upravnega spora) tehtati, ali je morda z njim poseženo v tožnikove pravice, obveznosti ali pravne koristi. Zato je sodišče za predmetni sklep opravilo to presojo in ugotovilo, da tožeča stranka z ugovori, ki jih navaja v tožbi in ki se nanašajo zgolj na odločbi, ki v predmetnem postopku pomenita izvršilni naslov, ne brani svojega pravnega interesa in z njimi ne izkazuje posega v svoj pravni položaj.

Ker tožeča stranka s tožbo uveljavlja zgolj ugovore, ki se nanašajo na izvršilni naslov in ki na tek izvršilnega postopka ne morejo vplivati, ne izkazuje, da bi bilo s sklepom o dovolitvi izvršbe kakorkoli poseženo v njene pravice, obveznosti ali pravne koristi.

Sodišče je tako v predhodnem preizkusu tožbe ugotovilo, da akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, zato je tožbo zavrglo v skladu z določbo 4. točke 1. odstavka 36. člena ZUS-1.

V skladu z določbo 2. odstavka 32. člena ZUS-1 sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z njegovo izvršitvijo tožniku prizadela težko popravljiva škoda. Procesna predpostavka za odločanje o začasni odredbi je torej obstoj tožbe v upravnem sporu. Ker je bilo ugotovljeno, da ta v obravnavanem primeru ni dovoljena, je sodišče zavrglo tudi predlog za izdajo začasne odredbe.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 2/1, 2/2, 5, 5/2, 32, 32/2, 36, 36/1, 36/1-4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.