sodba U 1928/2008
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2011-04-07

varstvo okolja - obveznost dajanja biogoriv na trg - pravna podlaga - exceptio illegalis

Formalna zakonska podlaga za sprejem Uredbe je 2. odstavek 19. člena ZVO-1. Po njem vlada določi (med drugim) omejitve in druga pravila ravnanja pri opravljanju dejavnosti, ki se nanašajo (med drugim) na dajanje storitev ali izdelkov na trg, nadomeščanje snovi in energentov z okolju primernejšimi in druga ravnanja, potrebna za preprečevanje in zmanjševanje obremenjevanja okolja. Ta zakonska določba že na prvi pogled izrecno ne določa nobene dolžnosti tožeče stranke, po presoji sodišča pa taka dolžnost na podlagi tega besedila tudi ni določljiva.

Tožbi se ugodi, odločba Agencije RS za okolje št. 35427-18/2008-3 z dne 22. 4. 2008 se odpravi in se zadeva vrne prvostopenjskemu organu v ponoven postopek.

Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 350,00 EUR v roku 15 dni po prejemu te sodbe, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Agencija RS za okolje in prostor je kot prvostopenjski upravni organ z izpodbijano odločbo ugotovila, da tožeča stranka ni izpolnila obveznosti dajanja biogoriv na trg za leto 2007 (I. točka izreka), ji naložila, da mora pri načrtovanju dajanja biogoriv na trg za leto 2009 upoštevati neizpolnjeno obveznost iz leta 2007, ki znaša količino biogoriv, ki ustreza energijski vrednosti najmanj 685.872.539 MJ (2. točka izreka), da mora v letu 2008 dati na trg biogoriva z najmanj 1,00 % energijske vrednosti skupne količine goriv, danih na trg v posameznem trimesečju, v prvi polovici leta 2009 pa najmanj 1,33 % energijske vrednosti skupne količine goriv, danih na trg v posameznem trimesečju (3. točka izreka), ter da mora poslati Agenciji RS za okolje trimesečno poročilo o izpolnjevanju obveznosti dajanja biogoriv na trg v skladu s 3. točko izreka odločbe najpozneje 60 dni po koncu posameznega trimesečnega obdobja (4. točka izreka).

V obrazložitvi te odločbe prvostopenjski organ med drugim navaja, da je tožeča stranka dne 1. 4. 2008 vložila poročilo o dajanju biogoriv na trg za leto 2007 in povzema nekatere določbe Uredbe o pospeševanju porabe biogoriv in drugih obnovljivih goriv za pogon motornih vozil (Uradni list RS, št. 103/07, dalje Uredba) ter podatke iz poročila tožeče stranke o količini goriv, ki jih je dala na trg v letu 2007. Na podlagi teh podatkov ugotavlja, da je tožeča stranka v letu 2007 dala na trg le 0,45 % biogoriva, po Uredbi pa bi ga morala 0,60 %. V zvezi z navedbami tožeče stranke o težavah pri dajanju biogoriv na trg navaja še, da po načelu enakosti pred zakonom za vse zavezance veljajo enake zahteve, ki izhajajo iz Uredbe. Na določbah Uredbe temelji tudi obveznost, ki je bila tožeči stranki naložena za leti 2008 in 2009 ter obveznost trimesečnega poročanja.

Ministrstvo za okolje in prostor je kot drugostopenjski upravni organ z uvodoma navedeno odločbo z dne 30. 7. 2008 zavrnilo pritožbo tožeče stranke zoper izpodbijano odločbo. V obrazložitvi med drugim navaja, da je izpodbijana odločba pravilna glede na ugotovitev prvostopenjskega organa, da tožeča stranka ni izpolnila svoje obveznosti glede dajanja biogoriv na trg v letu 2007, česar niti ne zanika. Uredba, na kateri temelji izpodbijana odločba, je veljavna ne glede na mnenje tožeče stranke o njeni skladnosti z Ustavo RS in o prekoračitvi vladinega pooblastila. Upravni organi so Uredbo zato dolžni upoštevati. Ugotovitev dejanskega stanja v tej zadevi pomeni zgolj ugotovitev količine biogoriv, danih na trg, razlogi za neizpolnitev obveznosti po Uredbi pa niso relevantni. Tožeča stranka zato po mnenju drugostopenjskega organa s svojimi pritožbenimi navedbami ni mogla uspeti.

Tožeča stranka se s tako odločitvijo ne strinja in vlaga obsežno tožbo, v kateri med drugim navaja, da po Ustavi RS upravni organi opravljajo svoje delo samostojno, v okviru in na podlagi Ustave in zakonov, kar pomeni, da niso dolžni upoštevati podzakonskih aktov, ki so z Ustavo in zakoni v nasprotju. Gre za tako imenovano pravilo exceptio illegalis, ki ga je v svojih odločbah večkrat obrazložilo Ustavno sodišče. Zato bi se tožena stranka morala opredeliti tudi do pritožbenih ugovorov tožeče stranke glede protiustavnosti Uredbe, ki je bila podlaga za izdajo izpodbijane odločbe. Ker tega ni storila, je zagrešila absolutno bistveno kršitev postopka, pa tudi kršitev temeljnih ustavnih pravic tožeče stranke.

Uredba je po svoji naravi podzakonski pravni akt, s katerim se podrobneje ureja in razčlenjuje v zakonu ali v drugem aktu državnega zbora določena razmerja, v skladu z namenom in s kriteriji zakona oziroma drugega predpisa. Po 3. odstavku 153. člena Ustave morajo biti podzakonski akti v skladu z Ustavo in zakoni. Gre za tako imenovano legalitetno načelo, ki ga je večkrat interpretiralo tudi Ustavno sodišče. Po njem je delovanje izvršilne veje oblasti vsebinsko vezano na zakon, ki mora biti podlaga za izdajanje podzakonskih aktov. Kadar zakon pooblašča vlado ali druge upravne organe za izdajo podzakonskih aktov, mora to pooblastilo vsebovati bistvene kriterije in merila, na podlagi katerih naj bi se s podzakonskim aktom natančno uredilo posamezno razmerje. Poleg tega zakonska norma ne sme vsebovati pooblastil, na podlagi katerih bi izvršilni predpisi urejali vsebino, za katero ni podlage že v zakonu, predvsem pa ne sme prepustiti upravnim organom samostojnega odrejanja pravic in dolžnosti. Ob izdaji Uredbe, na kateri temelji izpodbijana odločba, legalitetno načelo ni bilo upoštevano, saj so v njej določene različne obveznosti distributerjev, za katere ni vsebinske podlage v zakonu, poleg tega pa je z njo dano tudi pooblastilo ministrstvu, da sprejme posamične odločbe o obveznostih distributerjev v zvezi s pospeševanjem uporabe biogoriv. Določba 2. odstavka 19. člena Zakona o varstvu okolja (ZVO-1) sicer pooblašča vlado, da določa prepovedi, omejitve in druga pravila ravnanja ter priporočila pri opravljanju dejavnosti ali v potrošnji, ki se nanašajo tudi na dajanje storitev ali izdelkov na trg, na zmanjševanje porabe energije, na zmanjševanje nevarnih in škodljivih snovi v surovinah, na nadomeščanje energentov z okolju primernejšimi ter na druga ravnanja, potrebna za zmanjševanje obremenjevanja okolja, vendar brez bistvenih vsebinskih kriterijev in meril za izdajo podzakonskih aktov. S to določbo je bilo vladi torej dano tako imenovano „golo“ oziroma „bianco“ pooblastilo za izdajo podzakonskih aktov, to pa pomeni, da je zakonodajalec opustil obvezno pravno urejanje, kar ni v skladu z ustavnim redom. Ker torej Uredba brez zakonske podlage ureja obveznosti distributerjev in daje ministrstvu podlago, da o tem izdaja odločbe, je protiustavna, tako da je tožena stranka ne bi smela upoštevati.

Poleg tega pooblastilo iz 2. odstavka 19. člena ZVO-1 ne pomeni pooblastila za določanje obveznosti subjektov pri opravljanju dejavnosti. O teh obveznostih lahko praviloma odloča samo zakonodajalec, zato je treba vsakršna pooblastila, ki so v tem pogledu dana vladi in upravnim organom, obravnavati ozko. Pooblastilo za določanje pravil ravnanja ne zadošča za urejanje obveznosti oseb, saj se pod tem lahko razume največ možnost urejanja načina, ne pa vsebinskih elementov opravljanja dejavnosti.

Uredba je tudi v nasprotju z načelom pravne varnosti, saj tožeča stranka na njeni podlagi ne more ugotoviti, kolikšna je njena obveznost dajanja biogoriv na trg v posameznem letu. Iz določb 7. v zvezi s 5. členom Uredbe se namreč ne vidi, ali mora vsak distributer zagotoviti 70 oziroma 80 % vsote letnih količin biogoriv, kot jih določa 5. člen Uredbe, ali pa so to dolžni storiti vsi distributerji skupaj. Prav tako ni jasno, kakšna naj bi sploh bila vsota letnih količin biogoriv, izračunana na podlagi 5. člena Uredbe. Določba tega člena govori o fiksnem odstotku in ne predvideva nobenega seštevanja, razen v izjemnih primerih. Iz vsebine 7. člena Uredbe bi lahko izhajalo tudi, da se določba o 70 % oziroma 80 % nanaša na vsoto vseh letnih količin v obdobju od 2008 do 2012 oziroma od 2011 do 2015, kar bi bistveno preseglo količino, določeno v 5. členu Uredbe. Nenazadnje se iz določbe 7. člena Uredbe ne da ugotoviti, kakšni naj bi bili obveznosti distributerjev v letih 2011 in 2012, ki sta zajeti tako v določbi o 70 % kot v določbi o 80 %. Poleg tega je razumljivost navedenih določb Uredbe zaplete še 3. odstavek 10. člena o izdaji odločbe o ugotovitvi izpolnjevanja obveznosti dajanja biogoriv na trg. Ta določba namreč v nasprotju s 7. členom govori o najmanj 30 % letne količine biogoriv, leti 2011 in 2012 pa se ponovno prekrivata. To pomeni, da sta arbitrarna tako Uredba kot tudi odločba, izdana na njeni podlagi.

Predpisovanje obveznosti z Uredbo je poleg tega v nasprotju z načelom svobodne gospodarske pobude iz 74. člena Ustave ter z načelom uresničevanja in omejevanja pravic iz 15. člena Ustave. Svobodna gospodarska pobuda je temeljna ustavna svoboščina, ki se uresničuje neposredno na podlagi Ustave, v izjemnih primerih pa je način njenega uresničevanja možno predpisati z zakonom. Določanje obveznosti distributerjev pri dajanju goriv v promet in druge obveznosti, določene z Uredbo, predstavljajo omejevanje pri opravljanju gospodarske dejavnosti, česar ni mogoče storiti s podzakonskim aktom. To potrjuje tudi stališče Ustavnega sodišča, po katerem morajo biti posebni pogoji za opravljanje gospodarske dejavnosti, namenjeni varovanju pomembnih splošnih dobrin in pravic drugih, določeni z zakonom. Podobno določata tudi zakona o gospodarskih družbah in o trgovini. Razen tega je Uredba tudi v nasprotju z načelom enakosti iz 2. odstavka 14. člena Ustave, saj ne velja za gorivo iz državnih rezerv Republike Slovenije.

Kot okvir vladnega urejanja ne more veljati niti Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2003/30/ES z dne 8. maja 2003 o pospeševanju rabe biogoriv in drugih obnovljivih goriv v sektorju prevoza (dalje Direktiva), ki jo Uredba navaja kot implementiran akt evropskih skupnosti. Direktiva je namreč po svoji pravni naravi akt harmonizacije, ki zavezuje glede določenega cilja in ne unifikacije prava. Države same izbirajo način implementacije direktiv, ki mora biti skladen z njenim ustavnim redom. Navedena Direktiva tudi ne nalaga državam članicam, da predpišejo obveznosti distributerjem, ki dajejo goriva na trg, temveč je določena le njihova obveznost, sprejeti ukrepe, s katerimi bodo zagotovili pogoje za promet biogoriv. Izpodbijana odločba je torej izdana neposredno na podlagi določb Uredbe, ki nimajo ustavne ali zakonske podlage, zato jo je treba odpraviti.

Tožeča stranka navaja še, da je v pritožbi navedla vrsto objektivnih razlogov, zaradi katerih ni mogla izpolniti svoje obveznosti iz Uredbe. Tožena stranka se do teh navedb ni opredelila, temveč jih je zavrnila s pavšalno ugotovitvijo, da razlogi za neizpolnitev obveznosti niso relevantni, ne da bi se do njih vsebinsko opredelila, kar pomeni kršitev upravnega postopka. Tožeča stranka zaradi prej obrazložene nerazumljivosti Uredbe ni mogla ugotoviti obsega svoje obveznosti, tožena stranka pa ni natančno obrazložila, kako je prišla do letnih količin biogoriv, ki bi jih morala po njenem mnenju na trg dati tožeča stranka. Neobrazložen je tako delež biogoriva, ki ga je tožeča stranka dala na trg, kot tudi izračun energijske vrednosti goriva, ki ga ni dala. Poleg tega je na količino goriva, ki ga je tožeča stranka uspela dati na trg, odločilno vplivalo tudi več drugih faktorjev, na katere tožeča stranka nima nobenega vpliva, kot je nekonkurenčna cena biogoriva, interes kupcev, dosedanje slabe izkušnje oziroma nezaupanje do goriva in omejene tehnične možnosti za prodajo.

Tožeča stranka iz vseh navedenih razlogov sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi in postopek ustavi, oziroma podrejeno, naj zadevo vrne upravnemu organu prve stopnje v novo odločanje, v vsakem primeru pa, naj tožeči stranki prizna stroške postopka in jih naloži v plačilo toženi stranki, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi od njihove odmere dalje, v 15 dneh, pod izvršbo.

Sodišče je tožbo vročilo toženi stranki, ki je sodišču dostavila upravne spise, ki se nanašajo na obravnavano zadevo, na tožbo pa vsebinsko ni odgovorila.

Obveznost tožeče stranke, o kateri je odločeno z izpodbijano odločbo, temelji v prvi vrsti na določbah 1. odstavka 7. člena Uredbe. Po teh določbah mora distributer (pravna ali fizična oseba, ki daje gorivo na trg – 7. točka 2. člena Uredbe) zagotoviti, da je vsota vseh letnih količin biogoriv, ki jih daje na trg na območju Republike Slovenije, najmanj enaka določenemu odstotku vsote letnih količin biogoriv, ki je izračunana na podlagi deležev iz 5. člena Uredbe.

Cena biogoriv ni nujno enaka ceni mineralnih goriv, njihova distribucija je brez dvoma povezana z dodatnimi stroški, kot opozarja tožeča stranka pa je dajanje biogoriv na trg lahko ovirano tudi s tehničnimi težavami in majhnim povpraševanjem. Obveznost iz 1. odstavka 5. člena Uredbe je torej konkretna obveznost, ki nedvomno vpliva na poslovanje tožeče stranke in ima zanjo lahko tudi finančne posledice. To izhaja tudi iz Uredbe, ki v 3. odstavku 5. člena v neugodnih tržnih razmerah predvideva zmanjšanje obveznosti, ki se izračuna za vsakega distributerja posebej. Zmanjšanje obveznosti pa že samo po sebi pomeni, da se je distributer v določeni meri dožan izpostaviti neugodnim razmeram na trgu biogoriv in posledično nositi tudi finančno breme. Morebitno nespoštovanje te obveznosti je v 18. členu Uredbe sankcionirano kot prekršek.

Kot je Ustavno sodišče RS zapisalo v številnih odločbah (prim. npr. sklep Ustavnega sodišča  št. U-I-113/04 z dne 7. 2. 2007 in odločba Ustavnega sodišča št. U-I-229/03 z dne 9. 2. 2006) legalitetno načelo, določeno v 2. odstavku 120. člena Ustave RS, med drugim pomeni, da so upravni organi pri svojem delu, torej tudi pri izdajanju predpisov (podzakonskih aktov), vezani na okvir, ki ga določata Ustava in zakon, in niso pristojni izdajati takih aktov brez vsebinske podlage v zakonu. Izrecno zakonsko pooblastilo za izdajo predpisa sicer ni potrebno, vendar pa mora zakon za predpis dajati vsebinsko podlago. To pomeni, da podzakonski akti v vsebinskem smislu ne smejo določati ničesar brez zakonske podlage in zunaj vsebinskih okvirov, ki morajo biti v zakonu izrecno določeni ali vsaj z razlago določljivi. Poleg tega tudi 3. odstavek 153. člena Ustave določa, da morajo biti podzakonski predpisi v skladu z Ustavo in zakoni (o vplivu te določbe na doseg podzakonskih aktov prim. npr. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-58/98 z dne 14. 1. 1999). Uredba, ki je podzakonski akt, torej ne sme na novo določati pravic in obveznosti.

Formalna zakonska podlaga za sprejem Uredbe je 2. odstavek 19. člena Zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 41/04 in naslednji, dalje ZVO-1). Po njem vlada določi (med drugim) omejitve in druga pravila ravnanja pri opravljanju dejavnosti, ki se nanašajo (med drugim) na dajanje storitev ali izdelkov na trg, nadomeščanje snovi in energentov z okolju primernejšimi in druga ravnanja, potrebna za preprečevanje in zmanjševanje obremenjevanja okolja. Ta zakonska določba že na prvi pogled izrecno ne določa nobene dolžnosti tožeče stranke, po presoji sodišča pa taka dolžnost na podlagi tega besedila tudi ni določljiva. Morebitni zavezanec namreč iz zakonskega besedila ne more sklepati ne tega, da utegnejo biti na podlagi tega besedila predpisane obveznosti zanj ali za njegovo dejavnost, ne kakšna utegne biti vsebina ali vsaj narava predpisane obveznosti, ne tega, s kakšnimi omejitvami in pogoji mora računati pri svojem poslovanju (prim. tudi odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-16/98 z dne 2. 4. 1998). Te ugotovitve v ničemer ne spreminja niti 1. odstavek 19. člena, ki na povsem splošni ravni zavezuje „povzročitelja obremenitve“, da „mora pri svojem ravnanju upoštevati vsa pravila, ki so potrebna za preprečevanje in zmanjševanje obremenjevanja okolja“.

Določbe 7. člena Uredbe torej določajo konkretno, materialno obveznost tožeče stranke brez izrecno določene ali vsaj določljive podlage v zakonu in so zato glede na zgoraj povzeto, povsem ustaljeno ustavnosodno prakso Ustavnega sodišča RS, očitno nezakonite. Ker je sodišče po določbi 125. člena Ustave RS pri sojenju vezano zgolj na Ustavo in zakon, mora uporabo takih določb podzakonskega akta odkloniti (tkim. exceptio illegalis).

Tako Uredba v svoji preambuli, kot tožena stranka v obrazložitvi drugostopenjske odločbe, se sklicujeta tudi na Direktivo Evropskega parlamenta in Sveta 2003/30/ES z dne 8. maja 2003, nazadnje spremenjeno z Direktivo Evropskega Parlamenta in Sveta 2009/28/ES z dne 23. aprila 2009, Uredba pa še na Uredbo (ES) št. 443/2009 z dne 23. aprila 2009. Zato sodišče dodaja, da je po določbi 288. člena Pogodbe o delovanju Evropske Unije (UL C 83 z dne 30. 3. 2010, str. 47 – prečiščena različica, dalje Pogodba) direktiva za vsako članico, na katero je naslovljena, zavezujoča glede cilja, ki ga je treba doseči, vendar prepušča nacionalnim organom izbiro oblike in metod. Direktiva zato že po svoji pravni naravi ne more nadomestiti zakonske podlage za izdajo podzakonskih predpisov, saj so pravni instrumenti za njen prenos v nacionalni pravni sistem del tega sistema in morajo biti skladni s tem sistemom in njegovimi pravili. V (sicer neposredno zavezujoči) Uredbi (ES) št. 443/2009 z dne 23. aprila 2009 ni nobene določbe, iz katere bi bilo mogoče kakor koli izpeljati pooblastilo za določitev obveznosti, na podlagi kakršne je bila izdana izpodbijana odločba. Navedena pravna akta EU zato v ničemer ne vplivata na ugotovitve o nezakonitosti Uredbe.

Iz navedenih ugotovitev izhaja, da v postopku za izdajo izpodbijane odločbe zakon ni bil pravilno uporabljen. Zato je sodišče po 4. točki 1. odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06 in nadaljnji, dalje ZUS-1) v zvezi s 1. točko 1. odstavka 27. člena ZUS-1 tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo ter po 3. odstavku 64. člena ZUS-1 zadevo vrnilo organu, ki je to odločbo izdal, v ponoven postopek.

V skladu z gornjo obrazložitvijo je bila za odločitev v zadevi pomembna izključno rešitev pravnega vprašanja zakonitosti uporabljenega podzakonskega predpisa. Glede na ugotovitev, da je ta predpis nezakonit, je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti, v zadevi pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom. Sodišče je zato v skladu s 1. alineo 2. odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, na nejavni seji.

Ker je sodišče tožbi ugodilo, je tožeča stranka po določbi 3. odstavka 25. člena ZUS-1 upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/07, dalje Pravilnik). Zadeva je bila rešena na seji, tožečo stranko pa je v postopku zastopal odvetnik, zato se ji priznajo stroški v višini 350,00 EUR (2. odstavek 3. člena Pravilnika), glede zahtevanih zakonskih zamudnih obresti pa je sodišče odločilo, da začnejo teči v primeru zamude, po izteku roka za prostovoljno izpolnitev obveznosti.

Uredba o pospeševanju porabe biogoriv in drugih obnovljivih

goriv za pogon motornih vozil člen 2, 2/7, 5, 5/1, 5/3, 7.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.