sodba III U 343/2009
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2011-02-03

ukrep gradbenega inšpektorja - nelegalna gradnja - novogradnja - vpis v kataster stavb

Tožnica ni izkazala, da pri predmetni gradnji ne gre za novogradnjo, pač pa le za dovoljena investicijsko združevalna dela na obstoječi večstanovanjski stavbi.

V zemljiškem katastru se zgolj evidentirajo podatki o zemljiščih, zato vpisi v navedeni javni knjigi ne vplivajo na samo legalnost zgrajenega objekta.

Prvostopni organ je na podlagi 26., 1. in 3. odstavka 146., 148., 152. in 158. člena Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 102/04 – UPB1, 14/05-pop., 92/05 ZJC-B, 93/05-ZVMS, 11/05-odl.US, 120/06-odl.US, v nadaljevanju ZGO-1) 3. odstavka 29. člena in ostalih določil Zakona o inšpekcijskem nadzoru (Uradni list RS, št. 56/02, v nadaljevanju ZIN) in 3. člena 1. odstavka 207. in 298. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99, 70/00, 52/02, 73/04, 119/05, 105/06-ZUS-1, 126/07, 65/08, v nadaljevanju ZUP) tožnici izrekel inšpekcijski ukrep zaradi nelegalne gradnje. Odredil je takojšnjo ustavitev gradnje stanovanjskega objekta in podpornega zidu na parc. št. 3390 k.o. ... (1. točka izreka izpodbijane odločbe). Nadalje ji je naložil, da mora v 30-ih dneh po prejemu te odločbe odstraniti novozgrajeni pritlični stanovanjski objekt z dvokapno streho, krito s korci, dimenzij 7,50 x 5,50, z nadstreškom na zahodni strani, dimenzij 4,70 x 2,70 m, vključno s temelji in armirano betonski podporni zid vključno s temelji, zgrajen na delu severne parcelne meje v dolžini 5,50 in višini 2 m, celotni zahodni meji parcele v dolžini 21,20 m in višini 2 m ter pretežnem delu južne parcelne meje v dolžini 22,90 m in višini od 2,30 do 1,20 m, vse na parceli št. 3390 k.o. ... ter na zemljišču vzpostaviti prejšnje stanje (2. točka izreka izpodbijane odločbe). Pod 3. točko izreka izpodbijane odločbe je tožnico opozoril, da se bo v primeru neizpolnitve odrejenih obveznosti iz 2. točke izreka izpodbijane odločbe začel postopek izvršbe nedenarne obveznosti, ki se bo opravil po drugih osebah. S 4. točko izreka izpodbijane odločbe pa je prvostopni organ za objekt iz 1. točke izreka izpodbijane odločbe izrekel prepovedi iz 158. člena ZGO-1. S 5. točko izreka izpodbijane odločbe je prvostopni organ odločil, da bo o stroških postopka izdan poseben sklep, s 6. pa še, da pritožba zoper izpodbijano odločbo ne zadrži njene izvršitve. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je gradbeni inšpektor dne 24. 1. 2008 opravil ogled gradbišča na parc. št. 3390 k.o. ... Na mestu je ugotovil, da je bil zgrajen pritlični kamnit objekt z dvokapno streho, krito s korci dimenzij 7,50 x 5,50 m in z nadstreškom na zahodni strani dimenzij 4,70 x 2,70 m. Iz razporeditve prostorov in izvedenih instalacij je ugotovil, da je objekt zasnovan in zgrajen kot manjši stanovanjski objekt. Na ponovnem ogledu dne 26. 2. 2009 je inšpektor ugotovil, da se gradnja objekta v času od prejšnjega ogleda ni nadaljevala, opravil pa je še meritve armirano betonskega podpornega zidu, zgrajenega na delu severne parcelne meje, celotni zahodni meji ter pretežnem delu južne meje. Ugotovil je, da je armirano betonski podporni zid zgrajen na delu severne parcelne meje v dolžini 5,50 m in višini 2 m, na celotni zahodni meji parcele v dolžini 21,20 m in višini 2 m ter pretežnem delu južne parcelne meje v dolžini 22,90 m in višini 2,30 do 1,20 m. Iz dopisa Zavoda A., Območna enota B. z dne 28. 4. 2008 izhaja, da je na parceli št. 3390 k.o.... zgrajena stavba, za katero investitor ni pridobil ustreznih dovoljenj, niti kulturno varstvenih pogojev in kulturno varstvenega soglasja, saj se parcela nahaja v zavarovanem območju ... in da navedena parcela v prostorskem delu planov Občine ... ni predvidena za pozidavo in je znotraj območja kmetijskih zemljišč. Gradbeni inšpektor je nato opravil še poizvedbo o obstoju morebitnega gradbenega dovoljenja za obravnavani objekt ter ugotovil, da za obravnavani objekt ni bilo izdano nobeno gradbeno dovoljenje, upravna enota pa tudi ne vodi nobenega postopka za izdajo le tega. Ker bi morala tožnica za gradnjo navedenega stanovanjskega objekta in podpornega zidu v skladu z določili 1. odstavka 3. člena ZGO-1 pridobiti gradbeno dovoljenje, ki pa ga ni pridobila, je z izvedbo gradbenih del izvedla nelegalno gradnjo na podlagi 12.1. odstavka 2. člena ZGO-1. Glede na navedeno so podani pogoji za izrek inšpekcijskega ukrepa po 152. členu ZGO-1.

Drugostopni organ je zavrnil pritožbo tožnice kot neutemeljeno. Neutemeljene so tožničine navedbe, da ne gre za novo gradnjo, pač pa za investicijsko vzdrževalna dela. Iz spisov dokumentacije je namreč jasno razvidno, da gre v predmetni zadevi za novo gradnjo, to dejstvo nedvomno izhaja iz samega zapisnika prvostopnega upravnega organa o opravljenem inšpekcijskem ogledu z dne 24. 1. 2008 in temu zapisniku priloženih fotografij, kot tudi iz dopisa Zavoda A., Območne enote B. z dne 28. 4. 2008. Tudi po ugotovitvah drugostopnega organa gre v predmetni zadevi nedvomno za gradnjo manjše pritlične enostanovanjske hiše tlorisnih dimenzij 7,50 m x 5,50 m. Objekt v takšnih gabaritih prav gotovo ne more predstavljati večstanovanjske stavbe, zato so neutemeljene pritožbene navedbe, da gre le za investicijsko vzdrževalna dela na večstanovanjski stavbi na naslovu ..., ki je že stala na navedeni parceli. Lokacijska informacija, na katero se tožnica sklicuje, se nanaša na zemljišča s parc. št. 3390, 3680, 3681 in 3683 k.o. ... Ne glede na navedeno pa lokacijska informacija ni odločba, s katero bi bila predlagana gradnja že dovoljena, pač pa morajo investitorji pred začetkom gradenj ugotoviti, če nameravani objekti izpolnjujejo pogoje za gradnjo brez gradbenega dovoljenja. Iz dokumentacije je torej jasno razvidno, da gre v predmetni zadevi za gradnjo enostanovanjske pritlične hiše in ne za vzdrževalna dela na večstanovanjskem objektu. Nesporno pa je, da tožnica za takšno gradnjo gradbenega dovoljenja nima, kar tudi sama priznava, ko zatrjuje, da ga ne potrebuje. Glede navedb tožnice, da je Geodetska uprava izdala sklep, s katerim je predmetno stavbo vpisala v kataster stavb, drugostopni organ pojasnjuje, da se v postopku vpisa stavb v kataster ne presoja zakonitosti gradnje objektov. Nadzor nad tem, ali so izpolnjeni pogoji za začetek gradnje, je po določbah 145. člena ZGO-1 v pristojnosti gradbenega inšpektorja. Neutemeljene so tudi navedbe tožnice, da je prvostopni organ izrekel inšpekcijski ukrep brez pravne podlage in na podlagi nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja, ker naj bi bil na severnem delu parcelne meje kamnit zid visok le 1,2 m, na celotni zahodni meji pa zidu ni. Iz podatkov zadeve izhaja, da je inšpektor opravil več pregledov, slednjega 26. 2. 2009. Med drugim je ugotovil, da je na severnem delu parcelne meje zgrajen armirano betonski podporni zid dolžine 5,50 m in višine 2 m, na celotni zahodni meji parcele pa v dolžini 21 m in višini 2 m, izdelal skice objekta z legami in izmerami, sporni objekt pa tudi fotografiral in fotografije priložil zapisniku. Drugostopni organ nima razloga, da bi dvomil v ugotovitve gradbenega inšpektorja, ki ima ustrezno strokovno izobrazbo in pristojnosti, da sam rešuje vprašanja, povezana z dejanskim stanjem. Vodenje inšpekcijskega postopka in izrek inšpekcijskega ukrepa nista vezana na rok. Prvostopni organ je v predmetni zadevi nedvomno izvedel dokazni postopek in tako ugotovil vsa dejstva, odločilna za izdajo izpodbijane odločbe. Obrazložitev izpodbijane odločbe je sestavljena v skladu z 214. členom ZUP, saj vsebuje tako dejansko stanje s presojo dokazov kot pravne predpise in razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo odločbo. Prvostopni organ v obrazložitvi glede podpornega zidu sicer napačno navaja Uredbo o vrstah objektov glede na zahtevnost (Uradni list RS, št. 37/08), saj je v času gradnje bil v veljavi še Pravilnik o vrstah zahtevnih, manj zahtevnih in enostavnih objektov, o pogojih za gradnjo enostavnih objektov brez gradbenega dovoljenja in o vrstah del, ki so v zvezi z objekti in pripadajočimi zemljišči (Uradni list RS; št. 114/03 in 130/04, v nadaljevanju Pravilnik), vendar to dejstvo ne vpliva na pravilnost in zakonitost izpodbijane odločbe. Obravnavnega podpornega zidu namreč tudi po Pravilniku  ni mogoče uvrstiti med vrste enostavnih objektov, za katere gradbeno dovoljenje ne bi bilo potrebno, ker že po velikosti presega pogoje, določene v Pravilniku. Po Pravilniku se v skladu s 4. točko 1. odstavka 6. člena za oporni zid oziroma škarpo zahteva, da je najvišja točka konstrukcije med spodnjim in zgornjim zemljiščem naravnega terena do 1,2 m. Iz spisu priloženih zapisnikov prvostopenjskega upravnega organa v inšpekcijskih ogledih pa jasno izhaja, da je podporni zid zgrajen v višini največ 2,30 m. Za sporni podporni zid mora torej tožnica imeti gradbeno dovoljenje, saj pogojem za gradnjo brez gradbenega dovoljenja ni zadoščeno. Prvostopni organ je torej pravilno ugotovil dejansko stanje in na takšni podlagi tožnici tudi upravičeno izrekel inšpekcijski ukrep v skladu z že navedenim 152. členom ZGO-1.

Tožnica v tožbi navaja, da se ne strinja z navedbo inšpekcijskega organa, da bi morala pred pričetkom gradnje pridobiti gradbeno dovoljenje, saj slednje ni potrebno pri izvedbi vzdrževalnih del. Kot izhaja iz lokacijske informacije in skice iz spletnega portala

je na parceli že stala stanovanjska stavba na naslovu ... V 6.2. točki lokacijske informacije je jasno navedeno, da so v skladu s Pravilnikom na območju stavbnega zemljišča dovoljena vzdrževalna dela. Tožnica izrecno poudarja, da obravnavana stavba ni novogradnja. Na parceli št. 3390 k.o. ... je že stala večstanovanjska stavba na naslovu ..., ki je bila s posegi, ki so predmet inšpekcijskega postopka, le delno obnovljena. Navedeno jasno izhaja iz izjav sosedov mejašev C.C., D.D. ter potrdila Krajevne skupnosti E. Iz izpovedbe C.C. – predstavnika Krajevne skupnosti E., F.F. in D.D., domačinov, ki živijo v okolici navedenega območja od nekdaj, celo izhaja, da je bila večstanovanjska stavba zgrajena pred  letom 1967 in da gre v spornem primeru le za rekonstrukcijo tega objekta. Zaradi navedenega se v skladu s 1. točko 1. odstavka 197. člena ZGO-1 celo šteje, da ima stavba uporabno dovoljenje, zaradi česar tudi ni potrebno predložiti gradbenega dovoljenja, po katerem je bil objekt v osnovi zgrajen. Aero foto posnetek iz leta 1985 jasno prikazuje lego večstanovanjske stavbe s pergolo, preraslo s trto. Lego stavbo prikazuje tudi skica prikaz parcele št. 0211-190/2009 z dne 15. 4. 2009. Tožnica je ravnala v skladu z lokacijsko informacijo št. 3501-1001/2007 z dne 11. 12. 2007 in je na večstanovanjski stavbi opravila le investicijsko vzdrževalna dela v okviru obstoječih gabaritov, drugih del pa ne. Zato inšpektor ni imel materialne podlage za ugotovitev, da je investicijsko vzdrževalna dela na objektu potrebno pridobiti gradbeno dovoljenje. Geodetska uprava je na zahtevo tožnice dne 5. 1. 2009 izdala sklep, s katerim je odločila, da se stavba, ki ji je bila določena št. z naslovom ..., ki je povezana s parcelo 2628-3390 k.o. ..., vpiše v kataster stavb in o spremembi podatkov obvestila sodišče, ki je vodilo pristojno zemljiško knjigo. Tožnici je nerazumljivo, zakaj je inšpekcijski organ, v kolikor gre za odločanje po postopku, določenem za nujne ukrepe v javnem interesu, prvi ogled opravil 24. 1. 2008, odločbo pa izdal šele 18. 3. 2009. Tožnica še navaja, da ni nikjer zaznala, da bi inšpekcijski organ pri svojem ogledu sestavil zapisnik v skladu z določbo 1. odstavka 74. člena ZUP, ki določa, da se v vseh pomembnejših dejanjih v postopku sestavi zapisnik. Inšpekcijski organ se s problemom skladnosti investicijsko vzdrževalnih del z lokacijsko informacijo ter z dejstvom, da za zgradbe, zgrajene pred letom 1967 ni potrebno pridobiti gradbenega dovoljenja, v svoji odločbi sploh ne ukvarja. Napačna in nepopolna je tudi ugotovitev dejanskega stanja. V izpodbijani odločbi je inšpekcijski organ navedel, da je armirano betonski podporni zid, vključno s temelji, zgrajen na delu severne parcelne meje v dolžini 5,50 in v višini 2 m, na celotni zahodni meji parcele v dolžini 21,20 m in višini 2 m, na pretežnem delu južne parcelne meje v dolžini 22,90 m in v višini 2,30 do 1,20 m. Takšnim ugotovitvam tožnica izrecno nasprotuje, saj je na severnem delu parcelne meje kamnit zid v višini 1,2 m, na celotni zahodni meji pa zidu ni. V predmetnem postopku bi bil bistvenega pomena za pravilno ugotovitev dejanskega stanja tudi pregled vsebine plombe, št. 657/2009, ki je jasno razvidna na zemljiškoknjižnem izpisku. Inšpekcijski organ je kot prevladujoče razloge za odločbe vzel in ocenil napačno ugotovljena dejstva, ki ne izhajajo niti iz uradnih evidenc, niti iz neposrednega zaznavanja in meritev prostora, ter na podlagi njih zaključil, da je v inšpekcijskem postopku tožnica ravnala nezakonito ter da predstavlja objekt nelegalno gradnjo. To je v nasprotju z načelom materialne resnice. Četudi zaslišanje stranke v skrajšanem ugotovitvenem postopku ni obvezno procesno dejanje, bi bilo to koristno zaradi razjasnitve dejanskega stanja, zagotovo pa ne sme biti opustitev izvedbe dokaza v škodo ugotavljanja materialne resnice. Predlaga, da sodišče tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi in s sodbo samo odloči o stvari ter odloži izvršitev navedene odločbe do njene dokončnosti in odloči, da se tožnici povrnejo stroški tega postopka oziroma podrejeno, da sodišče tožbi ugodi tako, da izpodbijano odločbo odpravi in vrne zadevo organu v ponovno odločanje ter odloči, da se tožnici povrne stroške tega postopka v roku 8 dni od odprave odločbe.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri napadeni odločbi iz razlogov, ki so razvidni iz njene obrazložitve in predlaga, da se tožba zavrne kot neutemeljena.

V obravnavanem primeru ni sporno, da tožnica gradbenega dovoljenja za sporne posege ni imela, sporno pa je, ali je tožnica za sporne posege potrebovala gradbeno dovoljenje.

Sodišče se strinja z zaključkom upravnih organov, da tožnica ni izkazala, da pri predmetni gradnji ne gre za novogradnjo, pač pa le za dovoljena investicijsko vzdrževalna dela na obstoječi večstanovanjski stavbi. Navedeni zaključek temelji na ugotovitvi upravnih organov, da je iz spisovne dokumentacije (zapisnika prvostopnega organa o opravljenem inšpekcijskem pregledu z dne 24. 1. 2008 in temu zapisniku priloženih fotografij kot tudi iz dopisa Zavoda A., Območne enote B. z dne 28.4.2008) jasno razvidno, da gre v predmetni zadevi za novogradnjo manjše enostanovanjske hiše, tlorisnih dimenzij 7,50 m x 5,50 m, ki že na prvi pogled ne more predstavljati večstanovanjske stavbe, katere obstoj naj bi dokazovali lokacijska informacija z dne 11. 12. 2007, grafični prikaz parcele št. 3390 k.o. ... z vrisano stavbo in skica spletnega portala, s katero se sodišče strinja. Upravna organa sta pravilno ugotovila, da je grafični prikaz parcele je nastal v letu 2009, ko ni sporno, da je sporni objekt že stal, iz skice spletnega portala pa tudi ne izhaja, da bi na mestu spornega objekta stala večstanovanjska stavba, kot skuša prikazati tožnica. Sodišče še pripominja, da je pravilna ugotovitev drugostopnega upravnega organa, da se navedena lokacijska informacije ne nanaša le na sporno parcelo št. 3390 k.o. ..., pač pa tudi na parcele št. 3680, 3681 in 3683, vse k.o. ...

Po določbi 3. odstavka 20 člena Zakona o upravnem sporu (Ur.l.RS št. 105/06, 119/08-odl.US, 107/09-odl.US in 62/10, v nadaljevanju ZUS-1) stranke v upravnem sporu  ne smejo navajati dejstev in predlagati dokazov, če so imele možnost navajati ta dejstva in predlagati te dokaze v postopku pred izdajo akta. Ker tožnica šele v tožbi navaja, da predmetni objekt izpolnjuje pogoj iz 1. točke 1. odstavka 197. člena ZGO-1 ter v zvezi s tem predlaga izvedbo dokazov, pri tem pa ne navede, da ni imela možnosti navajati to dejstvo in predlagati te dokaze v upravnem postopku (na primer v pritožbi zoper izpodbijano odločbo), gre za nedopustno tožbeno novoto, zato sodišče teh tožbenih navedb ni presojalo. Poleg tega je iz upravnega spisa razvidno, da je bilo odločanje o tem, ali predmetni objekt izpolnjuje pogoj iz 1. točke 1. odstavka 197. člena ZGO-1 predmet posebnega postopka o zahtevi tožnice za izdajo potrdila, da ima predmetni objekt uporabno dovoljenje po zakonu, ki ga je vodila Upravna enota Izola pod opr. št. 351-77/2009 z dne 17. 6. 2009. Le ta je bila pravnomočno zavrnjena.

Ker je zemljiška knjiga javna knjiga, namenjena vpisu in javni objavi podatkov o pravicah na nepremičninah in pravnih dejstvih v zvezi z nepremičninami (1. odstavek 1. člena Zakona o zemljiški knjigi, Uradni list RS št. 58/03, 37/08-ZST-1, 45/08-ZZK-1A, 28/09-ZZK-1B), v zemljiškem katastru pa se zgolj evidentirajo podatki o zemljiščih, in sicer o nosilcih stvarno-pravnih pravic na zemljiščih; o legi, obliki, površini, vrsti rabe, katastrskem razredu, katastrskem dohodku, rodovitnosti in proizvodni sposobnosti zemljišča; o posebnih režimih uporabe in razpolaganja z zemljišči, ki so določeni s predpisi družbenopolitičnih skupnosti; o pripadnosti zemljišča statističnim okolišem; drugi podatki o zemljiščih, če je tako določeno z zakonom, predpisom izdanim na podlagi zakona ali z odlokom občinske skupščine (1. člena Zakona o zemljiškem katastru, Uradni list SRS št. 16/74 do Uradni list RS št. 47/06-ZEN), vpisi v navedeni javni knjigi ne vplivajo na samo legalnost zgrajenega objekta. Zato sklepa geodetske uprave Republike Slovenije z dne 5. 1. 2009 in 13. 1. 2009, s katerima je bilo odločeno, da se sporna stavba z naslovom na naslovu ... vpiše v kataster stavb ter predlog Geodetske uprave Republike Slovenije za spremembo podatkov sodišču, ki je pristojno za vodenje zemljiške knjige, na drugačno odločitev v tej zadevi ne moreta vplivati.

Kot je pravilno navedel drugostopni upravni organ, vodenje inšpekcijskega postopka in izrek inšpekcijskega ukrepa nista vezana na rok, o vsakem inšpekcijskem ogledu pa je bil sestavljen zapisnik, kar izhaja iz upravnega spisa, upravna organa pa se na ugotovitve inšpektorja, ki izhajajo iz zapisnikov in le-tem priloženih fotografij v svojih odločbah tudi sklicujeta.

Neutemeljeni pa so tudi pavšalni tožbeni ugovori o nepravilno ugotovljenem dejanskem stanju. Upravna organa sta namreč ugotovitve o poteku in izmerah spornega zidu ugotovila iz zapisnika o inšpekcijskem ogledu inšpektorja z dne 26.2.2009, kateremu so priloženi tudi skica podpornega zidu na kopiji katastrskega načrta parcele in fotografije. Svojih navedb, da naj bi bil na severnem delu parcelne meje kamnit zid le v višini 1,2 m, na celotni zahodni meji pa zidu naj ne bi bilo, tožeča stranka v upravnem postopku ni z ničemer utemeljila. Ker je bilo, tudi po presoji sodišča, dejansko stanje, ki je bistveno za odločitev v tej zadevi popolno ugotovljeno, zaslišanje strank ni bilo potrebno.

Ker je bil, glede na navedeno, postopek pred izdajo izpodbijanega upravnega akta pravilen, pravilna in na zakonu utemeljena pa je tudi izpodbijana odločba, je sodišče tožbo zavrnilo kot neutemeljeno na podlagi 1. odstavka 63. člena ZUS-1. Glede na takšno odločitev pa je zavrnilo tudi zahtevo tožnice za povrnitev stroškov postopka (4. odstavek 25. člena ZUS-1).

ZGO-1 člen 3, 3/1, 158, 177, 197, 197/1, 197/1-1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.