sodba in sklep II U 280/2009
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-11-17

IZVRŠILNO PRAVO - UPRAVNI SPOR - UPRAVNI POSTOPEK

izvršba - upravna izvršba - sklep o dovolitvi izvršbe - izvršba s prisilitvijo - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu

Sklep o dovolitvi izvršbe, s katerim je bila tožniku naložena denarna kazen, v kolikor v določenem roku ne bo izvršil naložene obveznosti, ki se prisilno izvršuje, kljub svoji procesni naravi posega v tožnikov pravni položaj. Zato je lahko ta sklep v upravnem sporu predmet izpodbijanja.

1. Tožba zoper sklep o dovolitvi izvršbe Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območne enote Maribor, št. 06122-474/2009-5204-7 z dne 15. 4. 2009 se zavrže.

2. Tožba zoper sklep o izvršbi za izterjavo denarne kazni v upravnem postopku Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območne enote Maribor, št. 06122-474/2009-5204 z dne 7. 5. 2009 se zavrne.

3. Tožnikova zahteva za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

S prvonavedenim izpodbijanim sklepom o dovolitvi izvršbe je prvostopni organ ugotovil, da je odločba gradbenega inšpektorja Inšpektorata RS za okolje in prostor št. 06122-474/2009-5304 z dne 11. 3. 2009, izdana zavezancu A.A. s.p., v zadevi nedovoljene uporabe skladiščno proizvodnega objekta, zgrajenega na zemljišču s parc. št. 364/5 k.o. ..., postala v 4. točki izreka izvršljiva dne 23. 3. 2009 in se dovoljuje njena izvršba (v 4. točki izreka so bile določene prepovedi uporabe objekta in druge prepovedi po 158.č členu ZGO-1). V kolikor bo zavezanec po vročitvi sklepa še naprej ravnal v nasprotju z izrekom 4. točke navedene odločbe (ki se izvršuje) tako, da bo nadaljeval z uporabo skladiščno proizvodnega objekta, bo zoper njega uporabljena denarna kazen v višini 125.000,00 EUR, ki se lahko v primeru neizpolnitve naložene prepovedi ponovno izreka, dokler seštevek denarnih kazni ne doseže 10 kratnega zneska začetne kazni, v skladu z 148. členom Zakona o graditvi objektov (ZGO-1- Ur. list RS, št. 102/04-UPB1 s spremembami). Pritožba zoper ta sklep ne zadrži začete izvršbe. Iz obrazložitve izhaja, da zavezanec obravnavani objekt kljub prepovedi iz 4. točke izreka navedene odločbe z dne 11. 3. 2009, še vedno uporablja za proizvodnjo kovinskih elementov, kar je bilo  ugotovljeno pri inšpekcijskem pregledu objekta dne 31. 3. 2009. Zato je bilo treba na podlagi 286. člena in 298. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP, Uradni list RS, št. 24/06- UPB2) pričeti postopek upravne izvršbe in zavezancu zagroziti z uporabo prisilne izvršbe v skladu s 148. členom ZGO-1, v kolikor bo nadaljeval z uporabo skladiščno proizvodnega objekta brez gradbenega dovoljenja.

Z drugonavedenim izpodbijanim sklepom o izvršbi za izterjavo denarne kazni v upravnem postopku pa je prvostopni organ odločil, da mora tožnik v roku 8 dni od vročitve tega sklepa plačati denarno kazen v znesku 125.000,00 EUR, ki je bila zagrožena s sklepom o izvršbi za izterjavo denarne kazni (prvo izpodbijanim sklepom). Če zavezanec takoj po vročitvi tega sklepa ne bo izvršil naložene obveznosti iz odločbe ki se izvršuje tako, da bo prenehal z uporabo skladiščno proizvodnega objekta, bo kot prisilno sredstvo uporabljena nova denarna kazen v znesku 125.000,00 EUR. Pritožba zoper ta sklep ne zadrži izvršbe. Iz obrazložitve tega (drugega) izpodbijanega sklepa izhaja, da je bilo ob preverjanju na kraju samem dne 6. 5. 2009 ugotovljeno, da zavezanec še vedno uporablja skladiščno proizvodni objekt brez gradbenega in uporabnega dovoljenja ter s tem ravna v nasprotju s 4. točko izreka odločbe z dne 11. 3. 2009 (ki se izvršuje) in s (prvonavedenim izpodbijanim) sklepom o dovolitvi izvršbe z dne 15. 4. 2009. Izpodbijani sklep je izdan na podlagi določb drugega odstavka 298. člena ZUP.

Drugostopni organ je pritožbi zoper oba izpodbijana sklepa združil v en postopek in z odločbo odločil, da se obe zavrneta. V obrazložitvi navaja, da temeljita izpodbijana sklepa na določbah 298. člena ZUP, saj inšpekcijski zavezanec ni prenehal z uporabo objektov, kar je bilo ugotovljeno na kontrolnih inšpekcijskih pregledih. Pritožbeni ugovor, da izpodbijana sklepa še nista pravnomočna, ni utemeljen, ker se izvršba dovoli na podlagi izvršljive odločbe in ni potrebno, da bi le-ta bila že pravnomočna. Prav tako ni utemeljen ugovor, da še ni bilo odločeno o predlogu za odložitev izvršbe, saj tudi pritožba ne zadrži izvedbe izvršbe, kar je določeno v drugem odstavku 292. člena ZUP. Prvostopni organ je pravilno ugotovil, da pritožnik ni izvršil odrejene takojšnje prepovedi uporabe predmetnega objekta, saj fotografije, ki so v spisu, dokazujejo uporabo objekta.

Tožnik v tožbi navaja, da se drugostopni organ ni izrekel o pritožbenih navedbah in predloženih dokazih, ampak je pritožbo zavrnil s pavšalnimi navedbami. S tem mu je kršena pravica do učinkovitega pravnega sredstva. Upravni organ ni odločil o predlaganem odlogu izvršbe. V času inšpekcijskega pregleda je že ustavil gradnjo spornega skladiščno proizvodnega objekta in prenehal z njegovo uporabo, o čemer je v pritožbenem postopku predložil dokaze. Inšpektorjeve fotografije ne dokazujejo uporabe objekta. Ob kontrolnem pregledu je le izvrševal odločbo inšpekcijskega organa tako, da je praznil sporen proizvodno skladiščni objekt, delavci pa so vršili demontažo hale.  Inšpekcijski organ ga ob priliki ogleda ni ničesar vprašal, ampak je samo na kratko pogledal stanje in odšel. Tako mu sploh ni mogel pojasniti, da izvršuje njegovo odločbo. V izpodbijanem sklepu ni konkretno navedeno, kakšna naj bi sploh bila kršitev oz. kakšna bi naj bila domnevna uporaba objekta. Da ni izvajal dejavnosti dokazuje tudi dejstvo, da v objektu že mesec in pol ni imel električne energije, saj je bila le-ta odklopljena, brez ustrezne moči električne energije pa njegove dejavnosti enostavno ni mogoče opravljati. V zvezi s svojimi navedbami je kot dokaz predložil svoje fotografije, poizvedbo pri Elektro B.B. glede odklopa električne energije oz. njeni porabi, zaslišanje (tam navedenih) prič, ponovni ogled na kraju samem, pregled fotografij v upravnem spisu. Tudi sama višina denarne kazni je previsoka in ne ustreza dejanskemu stanju, zanj ima hude posledice, izpodbijani akti pa glede tega ne vsebujejo nobenih razlogov. Predlaga, da sodišče odpravi izpodbijana sklepa, kakor tudi drugostopno odločbo ter zadevo vrne v ponovno obravnavo, tožena stranka pa mu je dolžna povrniti povzročene stroške postopka.

Tožena stranka na tožbo ni posebej odgovorila.

Z dopisom z dne 7. 1. 2010 je tožnikov pooblaščenec sporočil, da je prišlo do odpovedi pooblastilnega razmerja, zato se naj sodna pisanja v predmetni zadevi v bodoče vročajo tožniku neposredno.

Pri izpodbijanem sklepu o dovolitvi izvršbe z dne 15. 4. 2009 gre za sklep procesne narave, katerega je prvostopni upravni organ izdal v okviru svojih pooblastil iz 290. člena ZUP, z njim ni bilo poseženo v tožnikov pravni položaj in zato ni akt, ki bi se lahko izpodbijal v upravnem sporu glede na določbe 2. in 5. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1, Ur. list RS št. 105/06 s spremembami).

V 2. členu ZUS-1 je določeno, da sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika, o zakonitosti drugih aktov pa odloča samo v primeru, če tako določa zakon. Upravni akt po tem zakonu pa je upravna odločba in drugi javnopravni akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerimi organ odloči o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika. Po drugem odstavku 5. člena ZUS-1 pa se lahko v upravnem sporu izpodbijajo tisti sklepi, s katerimi je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan.

Z izpodbijanim sklepom je prvostopni upravni organ ugotovil datum nastopa izvršljivosti svoje odločbe z dne 11. 3. 2009 (ki se izvršuje), dovolil njeno izvršbo in zavezancu zagrozil z denarno kaznijo v primeru neizpolnitve prepovedi, ki mu je bila naložena z 4. točko izreka odločbe, ki se izvršuje (da se za sporen objekt odrejajo tam navedene prepovedi iz 158. člena ZGO-1, med njimi njegova uporaba ali opravljanje gospodarskih ali drugih dejavnosti v njem). Gre za sklep procesne narave, ki ne vsebuje vsebinske odločitve o tožnikovi materialni pravici, obveznosti ali pravni koristi. Z njim torej ni bilo poseženo v tožnikov pravni položaj, zato tudi, glede na citirane določbe 2. člena  ZUS-1, ne more biti predmet izpodbijanja v upravnem sporu. Vsi tožbeni ugovori v zvezi s tem sklepom se vsebinsko nanašajo na pravilnost akta, ki se izvršuje.

Glede na navedeno gre pri izpodbijanem sklepu torej za procesno odločitev, pri čemer je treba ugotoviti, da izpodbijani sklep ni eden tistih, ki so našteti v citirani določbi drugega odstavka 5. člena ZUS-1 (s katerim bi bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan), zato ga ni mogoče izpodbijati v upravnem sporu niti po določbah drugega odstavka 5. člena ZUS-1.

Čeprav gre tudi pri drugem izpodbijanem sklepu o izvršbi za izterjavo denarne kazni z dne 7. 5. 2009 v bistvu za procesno odločitev, pa sodišče šteje, da je bilo z njim vendarle poseženo v tožnikov pravni položaj s tem, ko mu je bila naložena denarna kazen v znesku 125.000,00 EUR, saj gre za prvo izvršljivo odločitev o naložitvi te obveznosti tožniku. Vendar pa je tožba zoper ta sklep po presoji sodišča vsebinsko neutemeljena. Tožnik bi s svojimi ugovori zoper ta sklep lahko uspel, če bi dokazal, da mu je bil izrečen kljub temu, da je izpolnil svoje obveznosti iz odločbe z dne  11. 3. 2009 (ki se izvršuje) in po sklepu o dovolitvi izvršbe z dne 15. 4. 2009. Gre torej za vprašanje pravilno ugotovljenega dejanskega stanja zadeve, od česar je odvisna zakonska utemeljenost izpodbijanega sklepa.

V zvezi s predmetno izvršbo, ki se opravlja s prisilitvijo, je v 298. členu ZUP določeno, da v primeru, če je zavezanec dolžan kaj storiti, dopustiti ali trpeti, pa ravna v nasprotju s to obveznostjo, ali če je predmet izvršbe kakšno zavezančevo dejanje, ki ga ne more namesto njega opraviti nihče drug, ali če narava izvršbe to terja, ali če izvršba po drugih osebah ni bila uspešna ali primerna, prisili organ, ki opravlja izvršbo, zavezanca k izpolnitvi obveznosti z denarno kaznijo (prvi odstavek). Organ, ki izvršbo opravlja zagrozi najprej zavezancu, da bo uporabil denarno kazen, če ne bo izpolnil svoje obveznosti v danem roku. Če stori zavezanec med tem kaj takega, kar nasprotuje njegovi obveznosti, ali če dani rok preteče brez uspeha, se denarna kazen, s katero je organ zagrozil, takoj izterja, obenem pa mu organ določi nov rok za izpolnitev obveznosti in mu zagrozi z novo, višjo denarno kaznijo (drugi odstavek). Plačana denarna kazen se ne vrne (četrti odstavek).

Ker je ZUP predpis (zakon), ki se v primeru, ko je neka stvar specialno urejena s posebnim zakonom, uporablja subsidiarno (3. člen ZUP), v obravnavanem primeru pa takšno specialno ureditev področja graditve objektov (vključno z inšpekcijskimi ukrepi) glede določenih procesnih vprašanj ureja ZGO-1, je treba glede teh vprašanj uporabiti določbe ZGO-1 in ne določbe ZUP. Takšno je tudi vprašanje višine denarne kazni, ki je izrečena po citiranih določbah 298. člena ZUP, ker je glede prisilne izvršbe inšpekcijskih ukrepov v 147. členu ZGO-1 specialno določeno, da se prisilna izvršba inšpekcijskih ukrepov, izdanih v skladu z določbami tega zakona (torej ZGO-1), opravlja po določbah ZUP (samo v primeru), če ta zakon (ZGO-1) ne določa drugače. V zvezi z višino denarnih kazni pri izvajanju prisilne izvršbe inšpekcijskih ukrepov s prisilitvijo, pa je v 148. členu ZGO-1 določeno, da znašajo denarne kazni v primeru, kadar gradbeni inšpektor določi način izvršbe s prisilitvijo, za zahtevni objekt v primeru, ko je zavezanec pravna oseba, samostojni podjetnik posameznik in posameznik, ki samostojno opravlja dejavnost, od 125.000,00 do 200.000,00 EUR. Iz dokumentacije v spisih zadeve in tudi iz odločbe, ki se izvršuje je razvidno, da gre v obravnavanem primeru za zahteven objekt po določbah 2. člena Uredbe o vrstah objektov glede na zahtevnost (Uredba, Ur. list RS, št. 37/2008), kar je nedvomno in česar tožnik niti ne prereka. Sporen objekt izpolnjuje pogoje oz. merila za uvrstitev med zahtevne objekte že po določbi 1/a točke prvega odstavka 2. člena Uredbe, pa tudi po določbah drugega odstavka istega člena. Zato je tožbeni ugovor, da je izrečena denarna kazen previsoka, neutemeljen.

Po presoji sodišča je neutemeljen tudi tožbeni ugovor, da tožnik v času izdaje izpodbijanega sklepa ni ravnal v nasprotju z izrekom 2. alineje 4. točke odločbe, ki se izvršuje. Za sporen objekt, ki je v 1. in 2. točki izreka odločbe (ki se izvršuje) opredeljen kot skladiščno proizvodni objekt, je bila v 4. točki izreka odrejena prepoved njegove uporabe ali opravljanja gospodarskih ali drugih dejavnosti v njem. V zvezi z nespoštovanjem te prepovedi se inšpektor sklicuje na preverjanje na kraju samem dne 6. 5. 2009, kjer je bilo ugotovljeno, da zavezanec sporen skladiščno proizvodni objekt še vedno uporablja. To ugotovljeno dejstvo izhaja tudi iz zapisnika o inšpekcijskem pregledu z dne 6. 5. 2009 (ob 12.00  uri), kjer sta bili navzoči dne uradni osebi. V zapisniku je zapisano, da se objekt še vedno uporablja v proizvodne namene, priložene so tudi fotografije, ki to potrjujejo. Tožnikovo sklicevanje na drugačne fotografije, ki jih je sam predložil, je neutemeljeno, saj ni dokazan datum in čas njihovega nastanka. Pri presoji tega ugovora je treba upoštevati tudi dejstvo, da gre za skladiščno – proizvodni objekt, torej tudi za skladišče in da torej uporabo pomeni že okoliščina, da so se proizvodna sredstva in naprave v objektu skladiščila, kar iz inšpektorjevih fotografij nedvomno izhaja. Glede na to, da fotografije, ki jih je predložil tožnik, izkazujejo drugačno stanje (že izpraznjeno halo), gotovo niso mogle biti posnete pred inšpektorjevim ogledom ali istočasno z njim, ampak očitno kasneje.

V zvezi z navedenim je neutemeljen tudi ugovor, v smislu katerega  tožnik inšpekcijskemu organu ob ogledu (dne 6. 5. 2009) ni  mogel pojasniti, da delavci praznijo objekt, ker si je objekt le ogledal in ga ni zaslišal. Zaslišanje tožnika v postopku izdaje izpodbijanega akta, glede na določbe 146. člena ZGO-1, zakonsko ni bilo obvezno (tam je določeno, da se vodenje inšpekcijskega postopka, izrekanje  ukrepov in vročanje inšpekcijskih odločb šteje za nujne ukrepe v javnem interesu, zaradi česar se odločba lahko izda v skrajšanem postopku in brez zaslišanj strank), tožnik pa bi se lahko z inšpektorjem pogovoril tudi na lastno iniciativo oz. zahtevo (že iz samega ugovora izhaja, da je tožnik za inšpekcijski ogled vedel).

Glede na vsebinsko neutemeljenost tožbenih ugovorov za odločitev tudi ni relevanten nadaljnji ugovor, po katerem je izpodbijani akt pomanjkljivo obrazložen, saj skupaj z drugostopnim aktom vsebuje zadostno obrazložitev in utemeljitev izrečene kazni, tožnik pa zaradi skromne obrazložitve ni bil prikrajšan za uveljavitev kake svoje pravice.

Glede na to, da pritožba v inšpekcijskih zadevah ne  zadrži izvršitve, kar je v vseh relevantnih odločbah in sklepih v tem postopku (tudi v izpodbijanem) izrecno navedeno, je vsebinsko neutemeljen ugovor, da organ pred odločitvijo o pritožbi ni odločil o predlogu za odlog izvršbe. Sicer pa bi lahko  tožnik v postopku zahteval odločitev o predlogu oz. v zvezi s tem tudi uveljavljal inštitut molka prvostopnega organa.

V ostalem se sodišče sklicuje na razloge obeh upravnih organov v skladu z drugim odstavkom  71. člena ZUS-1.

Glede na navedeno je sodišče ugotovilo, da je bila odločitev upravnega organa zakonita, zato je tožbo zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1.

Odločitev o zavrnitvi zahteve za povrnitev stroškov postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, saj tožnik v obravnavanem primeru v sporu ni uspel, zato je dolžan sam nositi svoje stroške postopka.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

Sklep I Up 74/2011, enako tudi I Up 151/2011, I Up 195/2011,  I Up 748/2011,  I Up 497/2012,  I Up 81/2013