sodba IV U 243/2009
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-09-14

ukrep gradbenega inšpektorja - nelegalna gradnja - ustavitev gradnje

Da gre za nelegalno gradnjo, izhaja iz določbe 3. člena ZGO-1, ki začetek gradnje izrecno veže na pridobljeno gradbeno dovoljenje, celo na trenutek njegove pravnomočnosti, in le na odgovornost investitorja, na njegovo dokončnost. Prav tako je po presoji sodišča takšno gradnjo kot nelegalno gradnjo treba obravnavati po določbah predpisov, veljavnih v letih 1970 oz. 1980, ko naj bi se ta gradnja izvajala.

Zahteva tožeče stranke za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

Ministrstvo za okolje in prostor, Inšpektorat Republike Slovenije za okolje in prostor, Območna enota Celje, je z odločbo, številka 06122-198/2008-1216 z dne 22. 1. 2009, odločil, da je inšpekcijska zavezanka A. d.o.o., ki jo zastopa B.B., takoj po vročitvi odločbe dolžna  ustaviti gradnjo prizidka na severni in zahodni strani obstoječega objekta tlorisne velikosti „L“ oblike 8,60m x 9,60m + 8,40m x 21,50m, na zemljiščih s parc. št. *1/7, 2/2 in 2/5 k.o. ... V 2. točki izreka je prvostopni upravni organ odločil, da mora inšpekcijska zavezanka v roku 6. mesecev po vročitvi te odločbe odstraniti prizidek na severni in zahodni strani obstoječega objekta, vzpostaviti zemljišče v prvotno stanje na svoje stroške in v 3. točki izreka, da če inšpekcijska zavezanka ne bo izvršila naloženega dejanja na način in v roku določenem v 2. točki izreka te odločbe, se bo začel postopek izvršbe nedenarne obveznosti iz 2. točke, ki ga bodo opravile druge osebe. V 4. točki izreka je upravni organ odločil o prepovedih iz 158. člena Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 102/4, 126/07 ZGO-1 – UBP1, v nadaljevanju ZGO-1) ter v 5. točki, da pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve in v 6. točki, da stroškov postopka ni.

V obrazložitvi izpodbijane odločbe je prvostopni upravni organ pojasnil, da je bil v tej zadevi opravljen inšpekcijski pregled na terenu 11. 3. 2008 in 11. 11. 2008 ter opravljeno zaslišanje 20. 10. 2008. Ugotovljen je bil kraj in obseg sporne gradnje in ugotovljeno, da zavezanka ne razpolaga z upravnimi dovoljenji za gradnjo prizidka na severni in zahodni strani obstoječega objekta, ter da pred pričetkom gradnje ni bilo izdano gradbeno dovoljenje. Prvostopni upravni organ je pojasnil, da je inšpekcijski zavezanec lastnik celotnega objekta, ki leži na zemljiščih s parc. št. *1/7, 2/2 in 2/5 k.o. ... in da je prvi prodajalec, C. d.o.o. - v stečaju, prodal celotni objekt na podlagi kupoprodajne pogodbe, katere del je tudi cenitveno poročilo o vrednosti nepremičnine po ZKV 218 in ZKV 225 k.o. ..., ST 7/1999, Velenje julij 2005. Z gradnjo prizidka na severni in zahodni strani obstoječega objekta se je pričelo v letih 1970 do 1980, kot izhaja iz cenitvenega poročila. Po končani poizvedbi v Zgodovinskem arhivu Celje ter preostalih virih, je inšpekcijska zavezanka povedala, da ne razpolaga z dovoljenjem za gradnjo prizidka, kar pomeni, da je kršena določba prvega odstavka 3. člena ZGO-1.

Obveznost pridobiti upravno dovoljenje je obstajala tako v času gradnje, po določbah Temeljnega zakona o graditvi investicijskih objektov (Uradni list SFRJ, št. 20/67, s spremembami), Zakona o graditvi objektov (Uradni list SFRJ, številka 42/73, s spremembami in določbah ZGO, Uradni list SRS, številka 34/84 s spremembami), kot tudi v času inšpekcijskega pregleda, po določbah ZGO-1. Ker je objekt glede na definicijo nelegalne gradnje iz 12.1. točke prvega odstavka 2. člena ZGO-1 nelegalni objekt, je gradbeni inšpektor, upoštevaje določbe 152. člena ZGO-1, dolžan odrediti ustavitev gradnje. Prav tako je dolžan odrediti, da se že zgrajeni objekt ali del objekta v določenem roku na stroške zavezanca odstrani, vzpostavi prejšnje stanje ali drugače sanira objekt, del objekta oziroma zemljišče, če vzpostavitev v prejšnje stanje ni možna. Pojasnil je tudi, da je opozorilo iz 3. točke izreka utemeljeno z določbo tretjega odstavka 148. člena ZGO-1, izrečene prepovedi iz 4. točke izreka, pa so utemeljene po določbi 158. člena ZGO-1.

O pritožbi zoper navedeno odločbo je odločalo Ministrstvo za okolje in prostor, z odločbo, številka 0612-45/2009-2-KB z dne 11. 5. 2009, ki je v 1. točki izreka odločilo, da se pritožba inšpekcijske zavezanke zavrne ter v 2. točki odločilo, da se zahteva A. d.o.o., za povrnitev stroškov postopka, zavrne.

Tožeča stranka vlaga tožbo zaradi napačne uporabe materialnega prava, bistvene kršitve določb postopka in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja ter iz razloga, ker je odločba nična. V zvezi z slednjim razlogom zatrjuje, da je odločba dejansko neizvršljiva, saj tožeča stranka ne more ustaviti gradnje vsaj 50 let starega prizidka. Sklicuje se na določbo 3. točke prvega odstavka 279. člena ZUP in ker ustavitve gradnje ni mogoče izvršiti, posledično izpodbijana odločba ne more uživati sodnega varstva. Pojasnjuje, da gradnja objekta pomeni izvajanje različnih gradbenih in drugih del, da se določba 152. člena ZGO nanaša na situacije, ko je gradnja v teku, sicer pa uporaba ukrepa iz 152. člena ZGO-1 ni dopustna v primeru enostavnih gradenj, oziroma pomožnih objektov, zlasti še, kadar so ti zgrajeni v skladu s prostorskimi pogoji. Tožena stranka niti ne ugotavlja, da bi bila gradnja izvedena v nasprotju z njimi.

Zaradi boljšega razumevanja pojasnjuje tudi, da so bile nepremičnine ležeče na parcelah 1/7, 2/2 in 2/5 k.o. ... podržavljene, ter v teku denacionalizacijskega postopka deloma vrnjene denacionalizacijskim upravičencem. Del nepremičnin, kamor sodi žaga s pomožnimi objekti in elektrarna, upravičencem ni bil vrnjen, ampak so za premoženje dobili odškodnino. Nepremičnine na katere se nanaša odločba, so bile prodane tekom stečajnega postopka kupcu D. d.o.o. (s pogodbo 8. 6. 2006), le ta pa je nepremičnine prodal tožnici. Sklicuje se na določbo 33. člena Ustave RS, ki določa pravico do zasebne lastnine in meni, da po poteku določenega časa gradnje ne bi smeli preganjati. Ker je tožnica nepremičnino kupila v postopku sodne prodaje in tako pridobila orginarno lastninsko pravico na originaren način, je odločitev tožene stranke šteti za dejanski odvzem lastninske pravice, kar je v nasprotju z določbo 69. člena Ustave RS. Če so bili objekti  postavljeni brez pridobitve upravnih odločb pred več kot pol stoletja, tožena stranka pa v vsem tem času posegov v prostor ni opazila in tudi ni ničesar ukrenila, je sedanje početje oziroma izdaja izpodbijane odločbe najmanj v nasprotju z določbo 6. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99, 70/00, 52/2002, 73/04, 119/05 in 105/2006 - v nadaljevanju: ZUP), ki določa načelo zakonitosti.

Sklicuje se na dolžnost tožeče stranke postopati po določbi 7. člena ZUP in kot nesprejemljivo šteje stališče drugostopnega upravnega organa, da gradbeni inšpektor varuje javni interes in ne zasebnega. V nadaljevanju navaja, da je bil tožnici predložen aerofoto posnetek Geodetskega zavoda Slovenije z dne 3. 6. 2008 in sicer iz leta 1956, na katerem je razvidno, da so sporni objekti obstajali že tedaj. Prav tako je bilo za potrebe denacionalizacijskega postopka izdelano cenitveno poročilo 49/99, iz katerega na strani 3 izhaja, da so bile razširitve objekta v strojarnico, šupe in skladišča izvedene že ob podržavljenju. Nepremičnine oziroma objekti zoper katere je naperjena izpodbijana odločba, so bili podržavljeni z odločbo Vlade LRS z dne 23. 3. 1951, torej objekti obstajajo minimalno 58 let.

V zvezi z napačno uporabo materialnega prava tožnica navaja, da je sklicevanje tožene stranke na določbo prvega odstavka 3. člena ZGO nepravilno najmanj iz dveh razlogov. Gradnja prizidka se ni izvajala na podlagi ZGO, prav tako na podlagi izvedenega upravnega postopka ni mogoče zaključiti, da gre za gradnjo novega objekta, rekonstrukcijo, nadomestno gradnjo, ali odstranitev objektov. Prostori postavljenih k žagi imajo funkcijo pomožnih objektov, enostavne gradnje, saj gre za skladiščne pomožne prostore k žagi, ki na zemljiščih parc. št. 2/5, 2/2, 1/7 stojijo že več kot pol stoletja. Nadomestitve lesenih sten z zidano ni mogoče šteti za nelegalno gradnjo, kvečjemu za redna vzdrževalna dela ali morebiti za investicijska vzdrževalna dela, kar oboje določata določba  10.1. in 10.2. prvega odstavka 2. člena ZGO-1. Z nadomestitvijo lesih sten z zidanimi se ne spreminja zmogljivost, velikost in namembnost objekta. Za vzdrževalna dela in investicijska vzdrževalna dela, ki sledijo napredku tehnike in se z njimi ne posega v konstrukcijo objekta in ne spreminja njihovo velikost, namenjeno zmogljivost in tako dalje, pridobitev gradbenega dovoljenja ni potrebna. Tega bi bilo potrebno pridobiti le, če bi šlo za posege, ki bi bistveno spremeni izgled in namembnost objekta. To pomeni, da je zaključek tožene stranke, da gre za posege v prostor, ki jih je možno izvesti le na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja, napačen oziroma vsaj preuranjen. Tožena stranka namreč ni ugotavljala in v tem smislu ni izvedla nobenega dokaznega postopka, od kdaj dalje objekti, ki jih v odločbi označuje z nazivom prizidek, stojijo na severni in zahodni strani osnovnega, oziroma po njenem obstoječega objekta, kar pa je odločilno vprašanje. Tako je očitek tožeče stranke, da dejansko stanje ni popolno in pravilno ugotovljeno, utemeljen.

Prav tako tožena stranka ni natančno pojasnila, na kakšni podlagi je veljala obveznost pridobiti upravno dovoljenje po določbah temeljnega Zakona o graditvi objektov in Zakona o graditvi objektov. Natančneje bi mogla navesti zakonsko določbo, člen, ki je morebiti tožnici oziroma njenim pravnim prednikom že leta 1950 in kasneje nalagal za vzdrževalna oziroma investicijska dela pridobitev gradbenega dovoljenja.

Tožnica ponavlja pritožbeno navedbo, da upravna organa nista v ničemer ovrgla domneve, da je za prizidek možno zaključiti, da ima uporabno dovoljenje z zakonom, ker gre za stavbo, ki je bila zgrajena pred 13. 12. 1967. Le tej se namembnost po 31. 12. 1967 ni bistveno spremenila, zaradi česar je šteti, da ima objekt, to je prizidek, uporabno dovoljenje na podlagi 197. člena ZGO-1. Tožnica predlaga, da sodišče po opravljeni glavni obravnavi tožbo ugodi in izpodbijano odločbo odpravi. Predlaga tudi odpravo drugostopnega upravnega akta in predlaga povračilo stroškov postopka.

Po pregledu izpodbijane odločbe in upravnih spisov v obravnavani zadevi sodišče ugotavlja, da je odločba tožene stranke pravilna in zakonita ter da je tožena stranka za svojo odločitev navedla tudi utemeljene razloge, na katere se sodišče v izogib ponavljanju v celoti sklicuje (drugi odstavek 71.člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št.105/2006-v nadaljevanju ZUS-1), ter dodatno navaja:

V obravnavani zadevi ni sporno, da je bila tožeči stranki z odločbo, številka 06122-198/2008-1216 z dne 22. 1. 2009, v 1. točki izreka, odrejena ustavitev gradnje prizidka na severni in zahodni strani obstoječega objekta tlorisne velikosti „L“ oblike 8,60m x 9,60m + 8,40m x 21,50m, na zemljiščih s parc. št. *1/7, 2/2 in 2/5 k.o. ... Prav tako v zadevi ni sporno, da za gradnjo tega prizidka, ki naj bi se po izjavi B.B., dane na zapisnik o inšpekcijskem pregledu z dne 11. 11. 2008, izvajala v letih 1970 in 1980 in ki jo potrjujejo tudi druge listine upravnega spisa, ni bilo pridobljeno upravno dovoljenje. Navedeno pomeni, da sta upravna organa sporno gradnjo pravilno obravnavala kot nelegalno gradnjo. Da gre za nelegalno gradnjo izhaja iz določbe 3. člena ZGO-1, ki začetek gradnje izrecno veže na pridobljeno gradbeno dovoljenje, celo na trenutek njegove pravnomočnosti in le na odgovornost investitorja na njegovo dokončnost. Prav tako je po presoji sodišča takšno gradnjo kot nelegalno gradnjo potrebno obravnavati po določbah predpisov veljavnih v letih 1970 oz. 1980, ko naj bi se ta gradnja izvajala. Tako je obveznost pridobitve gradbenega dovoljenja oziroma lokacijskega dovoljenja izhajala iz Zakona o urbanističnem planiranju (Uradni list SRS, št. 16/1967, 27/72 in 8/1978), ki v določbi 17. člena za graditev objektov zahteval pridobitev lokacijskega dovoljenja. Navedeni zakon je v določbi 19. člena sicer  predvidel izjeme, ko pridobitev lokacijskega dovoljenja ni bila potrebna, je pa bil v takem primeru investitor dolžan nameravano gradnjo priglasiti in pridobiti potrdilo. Prav tako je bila pridobitev dovoljenja zahtevana za gradnjo investicijskega objeta po Temeljnem zakonu o graditvi objektov (Uradni list SFRJ, št. 20/ 1967 in nadaljnji) v določbi 5. člena ter v določbah II. poglavja Zakona o ureditvi določenih vprašanj s področja investicijskih objektov (Uradni list SRS, št.10/1968). Obveznost pridobitve gradbenega dovoljenja je določal tudi Zakon o graditvi objektov (Uradni list SRS, št. 42/1973 39/1981, 8/1975) v določbi 3. člena ter Zakon o graditvi objektov (Uradni list SRS, 34/1984, 29/1986, Uradni list  RS, št. 40/1994, 69/1994, 29/19955 in 599/1996) v določbi 33. člena.

Sodišče v nadaljevanju v celoti zavrača tožbeni ugovor, da bi bilo potrebno v obravnavanem primeru upoštevati prehodno določbo 197. člena ZGO-1. Sodišče ugotavlja, da je imela tožeča stranka verjetno v mislih določbo 3. točke prvega odstavka navedenega člena, po kateri se šteje, da imajo v tej določbi navedeni objekti uporabno dovoljenje, če so z dnem uveljavitve tega zakona v uporabi, če se jim namembnost po navedenem datumu ni bistveno spremenila in so zemljišča, na katerih so zgrajeni, z dnem uveljavitve tega zakona na predpisan način evidentirana v zemljiškem katastru. Ta določba torej za starejše stavbe res ne zahteva gradnje na podlagi gradbenega dovoljenja, zato priznanje uporabnega dovoljenja po samem zakonu predpostavlja tudi podelitev gradbenega dovoljenja za poseg, kakršen je v naravi. Ker prehodna določba 197. člena pomeni izjemo od v ZGO-1 določene obveznosti investitorjev, da za objekt pridobijo uporabno dovoljenje, jo je treba razlagati restriktivno, pa tudi sicer po presoji sodišča njena uporaba v konkretnem primeru, ko podatki upravnega spisa izkazujejo, da se je sporna gradnja izvajala 1970 oz. 1980 leta, ne pride v poštev. Iz navedenega razloga, upoštevaje med strankama nesporno letnico gradnje, pa sodišče ugotavlja tudi, da v ZGO-1 ni podlage, da bi sporni objekt,  pridobil status legalnega objekta, kot to velja za objekte, zgrajene pred letom 1967 (šesti odstavek 196. člena ZGO-1).

Sodišče kot neutemeljenega zavrača tudi tožbeni ugovor, da je odločba, ki odreja ustavitev gradnje objekta dejansko neizvršljiva, saj gre za prizidek, ki je zgrajen že več kot 50 let, v stanju kot je današnje, pa je že 30 let. Po 152. členu ZGO-1 mora gradbeni inšpektor v primeru nelegalne gradnje med drugim odrediti, da se gradnja takoj ustavi. Sodišče ugotavlja, da je izrek izpodbijane inšpekcijske odločbe v tem delu v skladu z ZGO-1, saj odrejena ustavitev gradnje ne pomeni le ustavitve nedokončane gradnje, ampak tudi prepoved morebitnega nadaljevanja. Ker inšpekcijski ukrepi po 152. členu ZGO-1 niso različni glede na to, ali se nelegalna gradnja še izvaja ali pa je objekt že v celoti zgrajen, v konkretnem primeru dejstvo, da naj bi bila gradnja objekta končana v letu 1970 oziroma 1980, na zakonitost izpodbijane odločbe ne vpliva. ZGO-1 v primeru nelegalne gradnje ne predvideva drugega ukrepa kot njene ustavitve, odstranitve in vzpostavitve zemljišča v prejšnje stanje. Navedeno pomeni, da odločbi  zaradi naložitve ukrepa ustavitve gradnje ni mogoče očitati dejanske neizvršljivosti, torej tudi ni podan razlog za ničnost odločbe na podlagi  279. člena  (Uradni list RS, št. 80/99 in naslednji-v nadaljevanju ZUP).

Prav tako tožeča stranka nima prav, ko meni, da bi zaradi starosti spornega objekta tožena stranka morala opustiti inšpekcijski nadzor, katerega ukrepi posegajo v ustavno zavarovano pravico do zasebne lastnine. Upravni inšpekcijski postopek ne pozna inštituta zastaranja, saj ga ne določata niti ZGO-1, niti Zakon o inšpekcijskem nadzoru (Uradni list RS, št. 56/02-v nadaljevanju ZIN), niti ZUP. Ker se glede vseh postopkovnih vprašanj, ki niso urejena z ZIN ali s posebnim zakonom (v konkretnem primeru z ZGO-1) uporabljajo določbe ZUP, je inšpekcijski postopek postopek s področja upravnega in ne kaznovalnega prava, zato primerjava z odgovornostjo za najhujša in najbolj zavržna dejanja in s tem povezan inštitut zastaranja pregona, ni utemeljena.

Ker torej tožeča stranka  po presoji sodišča ni upoštevala določbe 3. člena ZGO-1, ki določa, da se gradnja objekta lahko začne po pridobitvi gradbenega dovoljenja, torej pred gradnjo ni izpolnila formalnega pogoja za začetek gradnje, je sodišče presodilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe pravilen, da je odločba pravilna in na zakonu utemeljena, zato je tožbo kot neutemeljeno, na podlagi določbe prvega odstavka 63. člena ZUS-1zavrnilo. Sodišče je odločitev sprejelo na seji na podlagi določbe 2. alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1.

Tožeča stranka je ob vložitvi tožbe predlagala tudi povrnitev stroškov postopka. Skladno z določbo četrtega odstavka  25. člena ZUS-1 trpi v primeru, če sodišče tožbo zavrne ali zavrže ali se postopek ustavi, vsaka stranka svoje stroške postopka. Ker je v obravnavani zadevi sodišče tožbo zavrnilo, je skladno s prej citirano določbo moralo zavrniti tudi zahtevo tožeče stranke za povrnitev stroškov postopka.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.