sodba U 466/2008
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-06-29

državni pravobranilec - določitev plače državnega pravobranilca - uporaba predhodnih določb zakona - upravni spor - ugotovitev nezakonitosti izpodbijanega upravnega akta

Državni pravobranilci bi morali biti uvrščeni v tiste plačne razrede iz priloge 1 ZSPJS, ki so po vrednosti najbližji nominalnim zneskom osnovne plače.

Sodišče izpodbijane odločbe ni odpravilo in ni vrnilo zadeve v ponovno odločanje, temveč je zgolj ugotovilo, da je izpodbijana odločba nezakonita (2. odstavek 64. člena ZUS-1).

1.Tožbi se ugodi tako, da se ugotovi, da je odločba Generalnega državnega pravobranilca št. Pers 11/2000 z dne 20. 12. 2007 nezakonita.

2.Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške postopka v višini 80 EUR v 15 dneh, v primeru zamude pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od poteka paricijskega roka dalje.

Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo odločil, da je pravna podlaga za izdajo te odločbe Zakon o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS št. 95/07 – uradno prečiščeno besedilo in nadaljnji, v nadaljevanju ZSPJS), Zakon o državnem pravobranilstvu (Uradni list RS št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo in nadaljnji, v nadaljevanju ZDPra) in Uredba o enotni metodologiji in obrazcih za obračun in izplačilo plač v javnem sektorju (Uradni list RS št. 109/07) - v točki 1 izreka; da se s to določbo določi tožniku osnovna plača na podlagi uvrstitve njegove funkcije v plačni razred, prevedena in primerljiva plača pred prvim obračunom plač po ZSPJS, upravičenost do dodatkov, upravičenost do napredovanja in plačila delovne uspešnosti, začetek obračuna in izplačila plače v skladu z ZSPJS in prenehanje veljavnosti določb individualnih aktov - v 2. točki izreka; da se plača obračunava za povprečno delovno obveznost v trajanju 174 delovnih ur - 3. točka izreka; da je nominalni znesek osnovne plače 2.825,54 EUR, prevedeni plačni razred 48., prevedena osnovna plača 2.827,64 EUR - 4. točka izreka; določil je tožniku plačni razred po 7. členu ZSPJS in osnovno plačo po 9. členu ZSPJS, in sicer 49. plačni razred in osnovno plačo 2.940,75 EUR - 5. točka izreka; odločil o varovanju plače tožnika do primerljivega zneska plače, določenega po ZSPJS, v skladu z 49.f členom ZSPJS - v 6. točki izreka; določil upravičenost do dodatkov - v 7. točki izreka; odločil o upravičenosti do napredovanja in plačila delovne uspešnosti - v 8. točki izreka; določil obračun in izplačila plače v skladu z ZSPJS - v 9. točki izreka; določil, da s to odločbo prenehajo veljati vse določbe individualnih aktov, izdanih državnemu pravobranilcu, ki se nanašajo na uvrstitev v plačilni razred po predpisih, ki so se uporabljali do začetka izplačila plač po ZSPJS oziroma na obračun plače po predpisih, ki so se uporabljali do začetka izplačila plač po ZSPJS - 10. točka izreka; določil, kaj so sestavni deli odločbe - 11. točka izreka; in določil, da začne odločba veljati s 1. 1. 2008 - 12. točka izreka. V obrazložitvi izpodbijane odločbe navaja, da je tožnik na dan izdaje te odločbe dosegel plačilni razred, ki se uporablja do začetka izplačila plač po ZSPJS, da je bil na podlagi Akta o prevedbi nominalnih zneskov osnovnih plač funkcij in prevedbi nominalnih zneskov osnovnih plač funkcionarjev državnega pravobranilstva ter njihovi umestitvi v plačne razrede (v nadaljevanju Akt o prevedbi) nominalni znesek osnovne plače preveden v 48. plačni razred oziroma se tožnika uvrsti v 49. plačni razred. Osnovna plača po prevedbi oziroma po uvrstitvi v plačni razred izhaja iz priloge 1 ZSPJS. Navaja tudi, da so uvrstitve funkcij v plačne razrede določene v prilogi 3 ZSPJS ter da vrsto, pogoje in višino dodatkov državnih pravobranilcev določa ZSPJS v 7. poglavju, napredovanje ureja 2. oddelek 8. poglavja ZDPra ter da se po 32. členu ZSPJS - G plače funkcionarjem pričnejo obračunavati s 1. 1. 2008.

Tožnik se je zoper prvostopenjsko odločbo pritožil, drugostopenjski organ pa je z uvodoma navedeno odločbo z dne 21. 8. 2008 pritožbo zavrnil.

Tožnik vlaga tožbo, s katero zahteva odpravo tako drugostopne, kot tudi prvostopne odločbe in vrnitev zadeve v ponovno odločanje prvostopnemu organu, s posledično stroškovno odločbo v prid tožeče stranke. V tožbi povzema vsebino drugostopne odločbe, s katero je tožena stranka kot pritožbeni organ zavrnila tožnikovo pritožbo kot neutemeljeno in s tem potrdila izpodbijano odločbo prvostopnega organa. Odločitvi drugostopnega organa tožnik v tožbi očita, da je nepopolna in nerazumljiva, torej je v nasprotju s procesnim pravom in posledično tudi v nasprotju z materialnim pravom oziroma nezakonita iz razlogov, ki jih v nadaljevanju podrobneje navaja. Odločbi drugostopnega organa tožnik očita nepopolnost in nerazumljivost, ker ne poda argumentov v odgovor na pritožbene ugovore tožeče stranke, ki so bili uveljavljani na podlagi 1., 2. in 4. točke 1. odstavka 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP, Uradni list RS, št. 80/99 in nadaljnji), medtem kot drugostopna odločba le navidezno podaja pavšalen odgovor na zatrjevano bistveno kršitev procesnih določb, deloma tudi v zvezi z uporabo materialnega prava. Tožnik vidi osnovni problem v nepravnomočnem sklepu o uvrstitvi v plačilni razred ter z njim povezanim izplačilom dodatka na delovno dobo, posledično pa neizračunljivim zneskom prikrajšanja tožeče stranke, na katerega drugostopni organ ni določno odgovoril, temveč je zgolj navedel, da je drugostopni organ ocenil tudi preostale pritožbene navedbe, vendar le-te niso vplivale na drugačno rešitev. V kolikor bi bila zadeva z uvrstitvijo tožnika v plačni razred zaključena, bi lahko tožnik zoper delodajalca oziroma Republiko Slovenijo že uveljavljal tudi odškodninske zahtevke, tako pa je potrebno obseg medsebojnih pravic in obveznosti strank primarno šele ugotoviti oziroma „dokončati“ postopek v zvezi s pritožbo tožnika zoper odločitev o uvrstitvi oziroma prevedbi v plačni razred, čemur se je tožena stranka izognila tako, da je najprej odločila o pritožbi zoper odločbo o plači in drugih prejemkih z dne 17. 3. 2008, izdani več kot tri mesece po sporni odločitvi o prevedbi, ki pa je v tem primeru dejansko „predhodno vprašanje“. Zato tožnik sodišču dodatno predlaga, da si v okviru pristojnosti po 47. členu Zakona o upravnem sporu (ZUS-1, Uradni list RS, št. 105/06) pribavi spis tožeče stranke Pers 11/2000 pri toženi stranki in poskusi samo rešiti to vprašanje, iz spisa pa bo tudi razvidno, kaj je tožena stranka izpodbijala v prvi, torej pritožbi zoper razvrstitveni sklep in razlogi za to. Tožnik pri tem izrecno opozarja, da je z razvrstitvijo v plačni razred soglašal zgolj in samo za primer, če je delodajalec enako obravnaval vse tožeči stranki primerljive funkcionarje, čeprav primerno in pravilno uvrščanje funkcionarjev v plačne razrede ni predmet upravnega spora. Tožnik poudarja, da tudi za uvodoma navedeno drugostopno odločbo veljajo pritožbeni razlogi enaki tistim, ki jih je tožnik uveljavljal zoper izpodbijano prvostopno odločbo, le da se z ugotavljanjem dejanskega stanja drugostopni organ ni ukvarjal. Posledica nepopolno in tudi nepravilno ugotovljenega dejanskega stanja pa je materialno-pravno nepravilna odločba, na kar je tožnik opozoril že v svoji pritožbi. Dodatno še navaja, da je tožnik, ker mu tožena stranka sedaj izplačuje zneske plače in dodatkov po novi shemi ZSPJS, oškodovan večkratno, in sicer zaradi neustrezne uvrstitve v plačni razred ter zaradi prikrajšanj, ki nastajajo zaradi sukcesivne odprave nesorazmerij po 49. členu ZSPJS, in tudi zaradi prikrajšanj iz naslova odvzetega (že pridobljenega) dodatka na delovno dobo, ki mesečno v tožnikovem primeru pomenijo približno 4 %, saj znaša sedanji dodatek na delovno dobo samo še 6 %, namesto pred tem doseženih 10 %. Navedena prikrajšanja pa so zaradi opisanega ravnanja tožene stranke v zvezi z reševanjem tožnikove pritožbe neizračunljiva, pri čemer že samo „odvzem“ dodatka na delovno dobo za nazaj predstavlja znaten poseg v pravice tožeče stranke. Takšnega obračuna pa materialno-pravne določbe ZSPJS nikjer ne določajo, pač pa si jih tako tolmači tožena stranka sama, medtem ko 25. člen ZSPJS ne določa retroaktivne veljave za obračun pridobljenega dodatka za delovno dobo, kot vsi predpisi pa tudi ZSPJS velja samo za naprej. Tožnik dejansko že vse od izdaje akta o prevedbi v nov plačni sistem prejema plačo, obračunano na osnovi nepravnomočne, niti dokončne, odločbe, saj je šele z izdajo drugostopne odločbe z dne 21. 8. 2008 postala dokončna prvostopna odločba o prevedbi v plačni razred. Sicer pa tožnik meni, da takšno stanje z gotovostjo ni omejeno samo na tožečo in toženo stranko ter v zvezi z načinom obračuna in izplačila plač po 1. 1. 2008 sodišču predlaga, da opravi poizvedbe pri delodajalcu tožeče stranke že zgolj iz razloga izkazovanja dopustnosti oziroma umestnosti tožbe v smislu temeljnih določb ZUS-1. Po mnenju tožnika že zmotna uporaba materialno-pravnih določb z razlogi, ki so navedeni v tožbi, pa tudi v tožnikovi pritožbi z dne 19. 4. 2008 glede dodatka za delovno dobo in prevedbe v plačni razred po ZSPJS in ZDPra pomenijo dovolj tehten razlog za odpravo prvostopne odločbe o uvrstitvi tožnika v plačni razred, kot tudi drugostopne odločbe in vrnitev zadeve v ponovno presojo organu druge stopnje, skupaj z ustreznimi napotki za postopanje v smislu določb 3. odstavka 64. člena ZUS-1 v odvisnosti od obsega razveljavljene oziroma razveljavljenih odločb.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo citira 49.a in 4. odstavek 49.c člena ZSPJS. Slednji med drugim tudi določa, da se prevedba določi z aktom organa uporabnika proračuna, ki je pristojen za urejanje pravic in obveznosti iz delovnih razmerij. Na tej podlagi je Generalni državni pravobranilec izdal Akt o prevedbi. Na podlagi tega akta je bil nominalni znesek tožnikove osnovne plače preveden v 48. plačni razred, katerega vrednost je najbližje nominalnemu znesku tožnikove osnovne plače. ZSPJS v 9. členu določa, da je osnovna plača funkcionarja določena s plačnim razredom, v katerega je uvrščena posamezna funkcija oziroma s plačnim razredom, ki ga je funkcionar pridobil z napredovanjem, če funkcionar lahko napreduje v skladu z zakonom. Pred prevedbo in uvrstitvijo po novem ZSPJS je tožnik dosegel količnik v višini 3,02, kar pomeni, da je v funkciji državnega pravobranilca dosegel eno napredovanje, zato je bil pravilno uvrščen v 49. plačni razred. ZSPJS v 52. členu v prehodnih in končnih določbah izrecno določa, da z dnem uveljavitve tega zakona prenehajo veljati vse določbe zakonov in drugih predpisov, ki urejajo plače vseh zaposlenih, vključno s funkcionarji Državnega pravobranilstva. Navedeni zakon pa uvaja tudi nov pojem primerljivi znesek plače funkcionarja, določen po predpisih, ki so se uporabljali do začetka izplačila plač po tem zakonu in primerljivi znesek plače po tem zakonu, ter določa, da se funkcionarju izplača tisti primerljivi znesek plače, ki je višji. Varovanje osnovne plače je določeno v 49.f členu ZSPJS, ki določa, da v kolikor je primerljivi znesek plače državnega pravobranilca izračunan v skladu s 5. odstavkom tega člena, višji od primerljivega zneska plače, obračunanega v skladu s 6. odstavkom tega člena, se mu obračuna plača po predpisih, ki so se uporabljali do obračuna plač po tem zakonu. Tožena stranka sodišču predlaga, da naj tožbo zavrne kot neutemeljeno.

ZSPJS v 4. odstavku 49.c člena določa, da se nominalni znesek osnovne plače funkcionarja, izračunan v skladu z 49.a in 49.b členom tega zakona, prevede v plačni razred po tem zakonu z uvrstitvijo v po vrednosti najbližji plačni razred iz priloge 1 tega zakona, vendar ne nižje kot v plačni razred, ki je za toliko razredov višji od plačnega razreda funkcije, kot jih je funkcionar dosegel do dneva prevedbe. Prevedba se določi z aktom organa uporabnika proračuna, ki je pristojen za urejanje pravic in obveznosti iz delovnih razmerij. V obravnavni zadevi je bilo ugotovljeno, da znaša nominalni znesek osnovne plače pred prevedbo 2.825,54 EUR in to dejstvo ni sporno. Ker 4. odstavek 49.c člena ZSPJS določa, da se nominalni zneski osnovne plače prevedejo z uvrstitvijo v po vrednosti najbližje plačne razrede iz priloge 1 navedenega zakona, bi morali biti državni pravobranilci uvrščeni v tiste plačne razrede iz priloge 1, ki so po vrednosti najbližji nominalnim zneskom osnovne plače, ki pa po tabeli 1 niso najbližji zneskom, ki ustrezajo plačnim razredom, kamor so bili državni pravobranilci uvrščeni, kar je prenizko glede na primerjavo nominalnih zneskov osnovnih plač z zneski iz priloge 1, zato je bila po mnenju sodišča pri tem napačno uporabljena določba 4. odstavka 49.c člena ZSPJS. Tožena stranka se nepravilno sklicuje na 9. člen ZSPJS, saj 9. člen ni namenjen določanju prevedbe iz enega v drug plačni sistem, pač pa je v navedenem členu v 2. odstavku določeno, kaj obsega osnovna plača funkcionarja. Določbe 9. člena ZSPJS so torej namenjene urejanju razmerij, ki so na novo nastala že po uveljavitvi ZSPJS, medtem ko so prehodne določbe, kamor spada tudi 49.c člen ZSPJS, namenjene določanju prehoda iz prejšnjega v nov plačni sistem. To izhaja že iz samega dejstva, da je 49.c člen ZSPJS uvrščen med prehodnimi določbami ZSPJS. Navedena razlaga pa izhaja tudi iz 10. člena ZSPJS, ki v 1. odstavku določa, da se osnovne plače funkcionarjev določijo z uvrstitvijo v plačni razred, v 2. odstavku pa ta člen določa, da je določena uvrstitev posameznih funkcij v plačne razrede v prilogi 3 tega zakona. ZSPJS v 9. členu, ki se nahaja v poglavju IV. (določanje osnovne plače), se torej sklicuje na prilogo 3, medtem ko se 49.c člen sklicuje na uporabo priloge 1 ZSPJS. Po mnenju sodišča torej pri obravnavani zadevi uporaba 9. in 10. člena ZSPJS ne pride v poštev, temveč uporaba prehodnih in končnih določb ZSPJS. Akt o prevedbi pa izhaja iz golega števila napredovanj in je kot tak po mnenju sodišča neskladen z zakonom (ZSPJS). Ker je sodišče ugotovilo, da je Akt o prevedbi neskladen z zakonom, izpodbijana odločba pa temelji na navedenem Aktu o prevedbi in je torej nezakonita že iz tega razloga, se sodišče do vseh tožbenih navedb ni posebej opredeljevalo.

Glede tožbenih navedb sta obrazložitvi uvodoma navedenih odločb, zlasti pa drugostopne odločbe tako pomanjkljivi, da ne omogočata njunega preizkusa, pa sodišče meni, da je izpodbijana prvostopna odločba dovolj določna, da je mogoč njen preizkus tudi glede vsebinskih razlogov, zato v njej sodišče ni našlo očitanih procesnih kršitev.

Glede tožbenih očitkov, ki se nanašajo na nepravilnosti pri določanju dodatka za delovno dobo pa sodišče ugotavlja, da je ta dodatek v prvostopenjski izpodbijani odločbi določen v 7. točki izreka, ki določa, da državnemu pravobranilcu pripadajo dodatki v skladu z ZSPJS. V času izdaje izpodbijane odločbe je dodatek za delovno dobo funkcionarjem določal 3. odstavek 25. člena ZSPJS. Ta je določal, da funkcionarjem pripada dodatek za delovno dobo v višini 0,3 % od osnovne plače za vsako zaključeno leto delovne dobe. V času izdaje izpodbijane odločbe je bil torej tak dodatek v skladu z določilom 3. odstavka 25. člena ZSPJS, zato je izpodbijana odločba v tem delu zakonita. Ustavno sodišče je sicer na podlagi zahteve za oceno ustavnosti in zakonitosti, ki jo je vložilo Upravno sodišče RS, z odločbo št. U-I-159/08-18 z dne 11. 12. 2008 (Uradni list RS, št. 120/08 z dne 22. 12. 2008) res odločilo, da je 3. odstavek 25. člena ZSPJS bil v neskladju z Ustavo, vendar je v izreku citirane odločbe navedlo, da le v delu, kolikor se je nanašal na sodnike. Iz takega izreka citirane odločbe Ustavnega sodišča pa med drugim izhaja, da v preostalem delu 3. odstavek 25. člena ZSPJS ni v neskladju z Ustavo. Sodišče prav tako ugotavlja, da 2. odstavek 23. člena ZSPJS določa, da funkcionarjem ne pripadajo dodatki, razen dodatka za delovno dobo, to pa pomeni, da je po prevedbi bilo v skladu z zakonom to, da državnim pravobranilcem ne pripada dodatek za nezdružljivost, medtem ko se je upoštevanje dodatka za nezdružljivost do uveljavitve prevedbenih določb ZSPJS upoštevalo s tem, da je bil ta dodatek vključen v nominalni znesek osnovne plače in s tem tudi v prevedbo. V tem delu torej sodišče pritrjuje argumentom tožene stranke.

Sodišče pa kljub prej navedenim razlogom izpodbijane odločbe ni odpravilo in ni vrnilo zadeve v ponovno odločanje, temveč je zgolj ugotovilo, da je izpodbijana odločba nezakonita. Podlago za tako odločitev daje sodišču 2. odstavek 64. člena ZUS-1, ki določa, da če je bil izpodbijani upravni akt že izvršen in bi njegova odprava nesorazmerno posegla v pridobljene pravice ali pravne koristi posameznikov ali pravnih oseb, sodišče v primerih iz prejšnjega odstavka navedenega člena s sodbo ugotovi nezakonitost izpodbijanega upravnega akta. Dejstvo je, da je bil v konkretnem primeru izpodbijani upravni akt že izvršen, saj se je tožniku začela plača s 1. 1. 2008 obračunavati po ZSPJS, prav tako je tudi dejstvo, da je tožnik od 1. 1. 2008 dalje prejemal enak znesek plače kot prej zaradi določanja varovane plače po določilu 49.f člena ZSPJS, torej po 1. 1. 2008 tožnik ni prejemal manjše plače kot predhodno. Z uveljavitvijo novele ZSPJS-L (Uradni list RS, št. 91/09) so bile uzakonjene spremembe v plačnem sistemu, ki so se nanašale tudi na državne pravobranilce (povišan je bil izhodiščni plačni razred in zmanjšan razpon možnih napredovanj). Navedena novela predvideva prehodno ureditev z učinkom od 1. 7. 2009 (17. in 24. člen) in poračun razlike med osnovno plačo po ZSPJS-L in osnovno plačo, določeno pred tem. Zakonske določbe, ki so veljale za čas  učinkovanja izpodbijane odločbe, so torej časovno že izčrpane. Poleg tega je ZSPJS zagotavljal, da se državnim pravobranilcem plača ob prehodu na nov sistem ni mogla nominalno znižati in je bil v skladu s 7. odstavkom 49.f člena tožniku varovan primerljivi znesek plače po prejšnjih predpisih. Ugotovljena nezakonitost izpodbijane odločbe je lahko podlaga za morebitno uveljavljanje odškodnine zaradi povišanja osnovne plače plačnega razreda v drugih postopkih.

Sodišče se je pri odločitvi oprlo na na 125. člen Ustave in na 1. odstavek 3. člena Zakona o sodiščih, ki določa, da so sodniki pri opravljanju sodniške funkcije vezani na Ustavo in zakon in je iz navedenih razlogov svojo odločitev v izreku pod točko 1 oprlo na določbo 2. odstavka 64. člena ZUS-1.

Po določbi 3. odstavka 25. člena ZUS-1 se tožniku, če sodišče tožbi ugodi in upravni akt odpravi ali ugotovi njegovo nezakonitost, glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve v upravnem sporu, prisodi pavšalni znesek povračila stroškov, skladno s Pravilnikom, ki ga izda minister za pravosodje. Po določbi 1. odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/07, v nadaljevanju Pravilnik) se tožniku, če je bila zadeva rešena na seji in tožnik v postopku ni imel pooblaščenca, ki je odvetnik, priznajo stroški v višini 80 EUR. Vračilo plačane sodne takse pa lahko tožnik zahteva po določbah Zakona o sodnih taksah (ZST-1, Uradni list RS, št. 37/08).

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.