sodba II U 47/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2011-09-21

obnova postopka - poštne storitve - zamenljive poštne storitve - določitev izvajalca zamenljivih poštnih storitev - izvajalec univerzalnih poštnih storitev - stranka v postopku

ZPSto-2 tožnici kot izvajalki univerzalne poštne storitve ne daje pravice sodelovati v vlogi stranske udeleženke v postopku izdaje ugotovitvenih sklepov na podlagi drugega odstavka 24. člena v zvezi s tretjim odstavkom 4. člena ZPSto-2, te pravice pa ji ne daje niti kateri drugi pravni predpis.

Z izpodbijanim sklepom je bil zavržen predlog tožnice za obnovo postopka, ki se je zaključil z ugotovitvenim sklepom št. 3832-30/2009/3 z dne 28. 10 2009, s katerim je bilo ugotovljeno, da je družba A. d.o.o. izvajalec zamenljivih poštnih storitev. V obrazložitvi izpodbijanega sklepa upravni organ pojasnjuje, da je tožnica zahtevo za obnovo postopka vložila na podlagi 9. točke 260. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 80/1999 s spremembami; v nadaljevanju: ZUP), saj meni, da bi ji bilo treba zaradi zaščite njenih pravnih koristi v postopku izdaje ugotovitvenega sklepa priznati status stranke. Kot pojasnjuje Agencija za pošto in elektronske komunikacije Republike Slovenije (v nadaljevanju: APEK), se po 9. točki 260. člena ZUP postopek, ki je končan z dokončno odločbo, obnovi, če osebi, ki bi morala biti udeležena v postopku kot stranka ali stranski udeleženec, ni bila dana možnost udeležbe v postopku. Po prvem odstavku 267. člena ZUP mora organ v primeru, ko prejme predlog za obnovo postopka, najprej preizkusiti, ali je predlog dovoljen, popoln in pravočasen ter ali ga je podala upravičena oseba in ali je okoliščina, na katero se predlog upira, verjetno izkazana. Katere osebe so upravičene predlagati obnovo postopka, določa 261. člen ZUP, ki določa, da lahko obnovo postopka poleg državnega tožilca in pravobranilca predlaga tudi stranka oziroma stranski udeleženec. Po prvem odstavku 43. člena ZUP ima pravico udeleževati se postopka oseba, ki izkaže pravni interes. Pravni interes pa izkaže oseba, ki zatrjuje, da vstopa v postopek zaradi varstva svojih pravnih korist (stranski udeleženec). Po drugem odstavku tega člena je pravna korist neposredna, na zakon ali drug predpis oprta osebna korist, po četrtem odstavku 43. člena pa mora oseba, ki zahteva udeležbo v postopku, v svoji vlogi navesti, v čem je njen pravni interes. Po mnenju APEK tožnica v predlogu za obnovo postopka ni izkazala, da bi določitev družbe A. d.o.o. za izvajalca zamenljivih poštnih storitev po 4. členu Zakona o poštnih storitvah (Ur. l. RS, št. 51/2009; v nadaljevanju: ZPSto-2) vplivala na njene pravne koristi. Dejstvo, da bo tožnica morala z družbo A. d.o.o. v zvezi z zamenljivimi storitvami skleniti pogodbo o dostopu do poštnega omrežja, po mnenju APEK še ne pomeni, da bi zato tožnica morala sodelovati v postopku. Obveznost tožnice kot izvajalca univerzalne storitve iz 32. člena ZPSto-2 zakonsko ni pogojena s tem, kdo konkretno je izvajalec zamenljivih storitev. Ker zakon v petem odstavku 32. člena določa pogoje, pod katerimi se lahko izvajalcu zamenljivih storitev odreče dostop do omrežja, bo tožnica, v kolikor bi se izkazalo, da obstajajo razlogi za zavrnitev dostopa, ta dostop še vedno lahko zavrnila, ne da bi bil njen položaj kakorkoli ogrožen. Tožnica tudi ne izkazuje pravnega interesa za udeležbo v postopku zaradi uveljavitve novega ZPSto-2 in zaradi njegovih nejasnosti, na katere se tožnica v predlogu za obnovo postopka sklicuje. Tožnica pa po mnenju APEK ne bi mogla vplivati na potek in izid postopka, četudi bi v postopku sodelovala, saj gre za ugotovitveni  postopek, katerega izid je odvisen le od ugotovitve APEK, da želi vlagatelj zahteve izvajati storitve, ki štejejo za zamenljive storitve. APEK namreč nima nobene diskrecije in izvajalcu, ki želi opravljati zamenljive storitve, ne more odreči te pravice, saj na področju izvajanja poštnih storitev velja princip splošne odobritve, kar pomeni, da se za opravljanje poštnih storitev ne zahteva posebna odločba ali drug upravni akt ampak zadostuje obvestilo, naslovljeno na APEK (prvi odstavek 24. člena ZPSto-2). Ker iz navedb tožnice ne izhaja, da bi določitev družbe A. d.o.o. za izvajalca zamenljivih poštnih storitev kakorkoli vplivala na tožničine neposredne koristi, tožnice po mnenju APEK ni mogoče šteti za stranskega udeleženca v postopku. Zato tudi ne more biti aktivno legitimirana za vložitev predloga za obnovo postopka, zaradi česar je bilo treba predlog za obnovo postopka zavreči.

V tožbi ter v pripravljalnih vlogah tožnica izpodbijani odločbi nasprotuje in navaja, da ugotovitveni sklep, izdan v postopku, katerega obnovo zahteva, vpliva na njene pravne koristi kot izvajalca univerzalne poštne storitve, zaradi česar bi ji bilo treba po 9. točki 260. člena ZUP priznati status stranskega udeleženca, kot izhaja to tudi iz strokovnega mnenja prof. dr. B.B. Status stranskega udeleženca bi ji bilo treba priznati zato, ker ZPSto-2 ni zadosti jasen. Ker zakon ne določa jasno, kaj se šteje za zamenljive poštne storitve ter ne razmejuje med poštnim omrežjem in poštno infrastrukturo, bo na tožnico kot izvajalca univerzalne poštne storitve preneseno breme razlage pomanjkljivih zakonskih določb. Zato je sodelovanje tožnice v postopkih izdaje ugotovitvenih sklepov na podlagi 24. člena ZPSto-2 nujno vse do takrat, dokler ne bodo v sodni in upravni praksi jasni pojmi, ki jih določa zakon. Njeno sodelovanje v postopku pa bi bilo nenazadnje tudi v korist izvajalcev zamenljivih poštnih storitev, saj se le z njenim sodelovanjem v postopku lahko zagotovi pregledno in nediskriminatorno sklepanje pogodb o dostopu do poštnih storitev. V postopku izdaje ugotovitvenih sklepov po mnenju tožnice ne gre za avtomatizem, saj mora APEK pri odločanju upoštevati merila in kriterije, določene v 24. členu zakona. Kot še dodaja tožnica, bodo izvajalci zamenljivih poštnih storitev vsaj v določenem delu v prihodnje nadomestili izvajalce univerzalne poštne storitve. Tudi za to ni mogoče ugotovitvenih sklepov izdati vsakomur, ki bi te storitve na določenem območju želel opravljati. Po mnenju tožnice pa bi ji status stranke v postopku bilo treba priznati tudi zato, ker v okvir zamenljive poštne storitve prenosa poštnih pošiljk do mase 2 kg spada tudi upravljanje rezerviranih poštnih storitev iz 8. člena ZPSto-1, izvajalec rezerviranih poštnih storitev pa je do 31. 12. 2010 izključno le tožnica kot izvajalka univerzalne poštne storitve (73. člena ZPSto-2). V nadaljevanju tožbe tožnica citira določbi 4. in 24. člena ZPSto-2, ki urejata pogoje in postopek za priznanje statusa izvajalca zamenljivih poštnih storitev. Sklicuje pa se tudi na določbo 32. člena zakona, ki nalaga izvajalcu univerzalne poštne storitve dolžnost, da izvajalcu zamenljivih poštnih storitev na njegovo zahtevo zagotovi dostop do delov poštne infrastrukture ali storitev na podlagi pred tem sklenjene pogodbe, s katero se uredita način in pa pogoji za dostop do poštnega omrežja. Kot opozarja tožnica, je za odločitev v zadevi pomembno, da lahko izvajalec univerzalne storitve zavrne dostop do omrežja le, če bi to ogrozilo izvajanje univerzalne storitve ali zaupnost poštnih pošiljk ali varstvo osebnih podatkov. V kolikor bi izvajalec univerzalne poštne storitve iz neupravičenih razlogov z izvajalcem zamenljivih poštnih storitev ne sklenil pogodbe o dostopu do poštnega omrežja, bi bil izvajalec univerzalne storitve za prekršek kaznovan z globo v višini od 20.000,00 do 80.000,00 EUR, odgovorna oseba pa z globo od 400,00 do 2.000,00 EUR. Iz navedenega po mnenju tožnice izhaja, da pri priznanju statusa izvajalca zamenljivih poštnih storitev ne gre za sistem splošne odobritve, ampak za ugotovitveni postopek, v katerem mora APEK na podlagi podatkov o vrstah poštnih pošiljk ter ob uporabi pravil konkurenčnega prava, lahko pa tudi po pridobljenem predhodnem mnenju organa, pristojnega za varstvo konkurence, ugotoviti ali gre za zamenljive storitve. Kolikor bi bilo v postopku ugotovljeno, da storitve, ki jih želi nekdo opravljati, ne predstavljajo zamenljivih storitev, je potrebno zahtevo zavrniti. Zato bi udeležba tožnice v postopku, v katerem se ugotavlja, ali oseba izpolnjuje pogoje za opravljanje zamenljive storitve, lahko vplivala na odločitev o stvari. Ker je tožnica edini izvajalec univerzalne storitve v Republiki Sloveniji, ima neposreden pravni interes, da sodeluje kot stranka v postopku izdaje ugotovitvenih sklepov. Izdaja ugotovitvenega sklepa ima neposreden učinek tako na njen pravni kot tudi na ekonomski položaj, saj vpliva na njeno poslovanje kot izvajalca univerzalne poštne storitve. Z izdajo ugotovitvenih sklepov na podlagi 24. člena ZPSto-2 se namreč širi krog oseb, ki so upravičene opravljati poštne storitve, ki sodijo v nabor univerzalne poštne storitve. Ker so razlogi, zaradi katerih lahko izvajalec univerzalne poštne storitve zavrne izvajalcu zamenljivih poštnih storitev dostop do poštnega omrežja, določeni taksativno, dostopa do poštne infrastrukture ni mogoče zavrniti zaradi tega, ker bi storitve, za katere želi nekdo dostop do omrežja, ne predstavljale zamenljivih storitev. Kot opozarja tožnica, v ugotovitvenem sklepu ni navedenih podrobnosti, ki bi bile v pomoč izvajalcu univerzalne storitve pri presoji, ali obstaja njegova dolžnost, da izvajalcu zamenljivih poštnih storitev onemogoči dostop do poštnega omrežja. V obrazložitvi ugotovitvenega sklepa tudi niso navedeni razlogi, ki po presoji APEK upravičujejo izdajo ugotovitvenega sklepa, APEK pa zahteve družbe A. d.o.o., ki ne izpolnjuje pogojev za opravljanje zamenljivih storitev, tudi ni presojala s konkurenčnopravnega vidika, s čemer je kršila 74. člen Ustave Republike Slovenije, dejansko stanje v postopku pa je bilo nepravilno ugotovljeno. Po mnenju tožnice je izrek ugotovitvenega sklepa v 2. točki ničen in neizvršljiv, saj kompenzacijski sklad za pokrivanje neto stroškov univerzalne poštne storitve še ni oblikovan. Prav tako sta po njenem mnenju nični točka 1 in 4 izreka ugotovitvenega sklepa. Z izdajo nepravilnega ugotovitvenega sklepa je tožnica neposredno oškodovana, saj APEK v ugotovitvenem sklepu ni navedla višine plačila, ki naj bi ga izvajalec zamenljivih storitev plačal v zaenkrat sicer še neobstoječ kompenzacijski sklad. Zaradi neudeležbe v postopku izdaje ugotovitvenega sklepa tožnici ni bilo zagotovljeno enako varstvo pravic, s tem pa je bilo tudi kršeno načelo enakosti pred zakonom iz 14. člena Ustave Republike Slovenije. Glede na navedeno stranka sodišču predlaga, da tožbi ugodi, izpodbijani sklep odpravi ter dovoli obnovo postopka, v katerem je bil izdan ugotovitveni sklep z dne 28. 10. 2009, tožnici pa dovoli udeležbo v postopku. Podredno pa tožnica predlaga, da sodišče izpodbijani sklep odpravi in vrne zadevo APEK v ponovno odločanje.

V odgovoru na tožbo ter v pripravljalni vlogi toženka navaja, da obveznost tožnice zagotoviti dostop do poštnega omrežja skladno s 32. členom ZPSto-2 ne pomeni, da bi morala zato tožnica sodelovati v postopku izdaje ugotovitvenega sklepa po 24. členu zakona, saj obveznost zagotavljati dostop do omrežja ni pogojena s tem kdo konkretno je izvajalec zamenljivih storitev. Po petem odstavku 30. člena ZPSto-2 pa lahko tožnica, v kolikor bi se kasneje izkazalo, da na strani družbe A. d.o.o. obstajajo razlogi za zavrnitev dostopa, dostop še vedno zavrne, ne da bi bil s tem njen položaj kakorkoli ogrožen. Tožnica v postopku, četudi bi v njem sodelovala, ne bi mogla v ničemer vplivati na njegov potek, saj gre za ugotovitveni postopek, v katerem se ugotavlja le, ali želi vlagatelj zahteve izvajati zamenljive storitve. APEK potem, ko ugotovi, da gre za zamenljivo storitev, nima več nobene diskrecije in osebi, ki te storitve želi opravljati, te pravice ne more odreči. Za odločitev v zadevi po mnenju toženke tudi ni relevantno, da lahko APEK pri presoji, ali gre za zamenljive poštne storitve, zahteva mnenje organa, pristojnega za varstvo konkurence. Z izdajo ugotovitvenega sklepa po prvem odstavku 24. člena ZPSto-2 namreč tožnica kot izvajalka univerzalne poštne storitve ni z ničemer prizadeta. Zato ZPSto-2 udeležbe izvajalca univerzalne poštne storitve v postopku ne predvideva. Ugotovitveni sklep tožnici tudi ne nalaga nobenih dodatnih obveznosti, zaradi česar tožnica v postopku izdaje sklepa ne more imeti statusa stranke. Ker je predmet tega postopka presoja zakonitosti izpodbijanega sklepa in ne ugotovitvenega sklepa, izdanega na podlagi 24. člena ZPSto-2 ugovor tožnice o ničnosti ugotovitvenega sklepa in o njegovi neizvršljivosti ni relevanten. Toženka zato sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

V obravnavanem primeru je APEK tudi po presoji sodišča na podlagi določil ZUP ter ob upoštevanju pravne ureditve poštnih storitev v ZPSto-1 utemeljeno zavrgla predlog tožnice za obnovo postopka, v katerem je bil izdan ugotovitveni sklep šifra 3832-30/2009/3 z dne 28. 10. 2009, s katerim je bilo ugotovljeno, da družba A. d.o.o. izpolnjuje pogoje za izvajanje zamenljivih poštnih storitev prenosa poštnih pošiljk do mase 2 kg.

Za odločitev je pomembno vprašanje, ali je bila tožnica zaradi varstva svojih pravic in pravnih koristi kot stranski udeleženec upravičena sodelovati postopku izdaje ugotovitvene odločbe šifra 3832-30/2009/3 z dne 28. 10. 2009. Po prvem odstavku 261. člena v zvezi s 43. členom ZUP lahko namreč predlog za obnovo postopka vložijo le subjekti, ki izkažejo, da vstopajo v postopek zaradi svojih pravnih koristi, to je zaradi varstva svojih osebnih koristi, ki jih stranki priznava zakon ali drug predpis. Dejanski interes brez opore v pravnem predpisu za priznanje statusa stranke ne zadošča.

Po presoji sodišča ZPSto-2 tožnici kot izvajalki univerzalne poštne storitve ne daje pravice sodelovati v vlogi stranske udeleženke v postopku izdaje ugotovitvenih sklepov na podlagi drugega odstavka 24. člena v zvezi s tretjim odstavkom 4. člena ZPSto-2, te pravice pa ji ne daje niti kateri drugi pravni predpis. Kot je namreč to v obrazložitvi izpodbijanega sklepa pravilno navedla APEK, se je v postopku izdaje izpodbijanega sklepa ugotavljalo le, ali želi družba A. d.o.o. izvajati zamenljive poštne storitve, torej storitve, ki se po definiciji zakona štejejo za zamenljive z univerzalno storitvijo in ki jih je z vidika uporabnika mogoče šteti za storitve, ki sodijo v nabor univerzalne storitve, ki so taksativno naštete v drugem odstavku 3. člena ZPOst-2. Ker je APEK ugotovil, da želi A. d.o.o. kot zamenljivo storitev izvajati eno od poštnih storitev iz nabora univerzalne storitve (prenos poštnih pošiljk do mase 2 kg), je po drugem odstavku 24. člena zakona o tem izdal ugotovitveni sklep. V postopku izdaje takšnega sklepa pa tožnica kot izvajalka univerzalne storitve ni upravičena sodelovati, saj se v postopku ne odloča o nobeni njeni osebni koristi, ki bi bila pravno priznana. Navedeno velja kljub dejstvu, da zakon izvajalcu univerzalne poštne storitve nalaga dolžnost, da na morebitno zahtevo osebe, ki ji je bila z ugotovitvenim sklepom priznana pravica izvajati zamenljive storitve, proti plačilu sklene pogodbo o dostopu do delov poštne infrastrukture ali storitev.

Namen ZPOst-2 je namreč razbiti monopole na trgu poštnih storitev ter trg liberalizirati, to je dovoliti in olajšati vstop na trg novim izvajalcem poštnih storitev, ki bi predstavljali učinkovito konkurenco dosedanjim izvajalcem poštnih storitev. V ta namen (torej v javnem interesu oz. v interesu uporabnikov poštnih storitev) je zakon v prvem odstavku 32. člena izvajalcu univerzalne poštne storitve naložil dolžnost, da izvajalcem zamenljivih storitev na njihovo zahtevo omogoči dostop do delov svoje poštne infrastrukture ali storitev. Na ta način želi zakonodajalec novim ponudnikom storitev olajšati vstop na trg in jim zagotoviti pogoje za uspešno konkuriranje obstoječim izvajalcem s prevladujočim položajem na trgu. Ker je sklenitev pogodbe o dostopu do delov poštne infrastrukture v javnem interesu, lahko izvajalec univerzalne poštne storitve sklenitev pogodbe prepreči le iz razlogov, ki služijo javnemu interesu in so v petem odstavku 32. člena ZPSto-2 taksativno našteti, svoje ekonomske interese (pravica do plačila za dostop ter druge pravice) pa lahko uveljavi le v pogodbi, ki jo sklene na podlagi pred tem določenih splošnih pogojev za dostop do poštnega omrežja (prvi in drugi odstavek 32. člena ZPSto-2). Zakonska dolžnost izvajalca univerzalne poštne storitve, da sklene z izvajalcem zamenljivih storitev pogodbo in z njo uredi medsebojna razmerja v zvezi z dostopom do poštne infrastrukture, pa tožnici kot izvajalki univerzalne poštne storitve ne daje pravice do priznanja statusa stranskega udeleženca v postopku, v katerem se ugotavlja, ali želi pravna ali fizična oseba opravljati zamenljive poštne storitve. V tem postopku se namreč o osebnih koristih tožnice ne odloča. Goli ekonomski interes tožnice pa po ZPSto-2, katerega namen je zagotoviti konkurenčnost na trgu poštnih storitev, ni pravno varovan. Ker lahko po ZUP kot stranka v postopku sodeluje le oseba, ki varuje svoje osebne koristi, se tožnica v postopku tudi ne more uspešno sklicevati na varstvo javnih koristi oz. koristi drugih oseb (izvajalcev zamenljivih poštnih storitev).

Glede na obrazloženo na odločitev v postopku tudi ne more imeti vpliva dejstvo, da je po izrecni določbi 73. člena ZPSto-2 izvajanje t.i. rezerviranih poštnih storitev do 31. 12. 2010 pridržano izključno le izvajalcu univerzalne poštne storitve, nepomembno pa je tudi dejstvo, da je ZPSto-2, ki je podlaga ugotovitvenemu sklepu, vstopil v veljavo le nekaj mesecev pred izdajo sklepa. Morebitna nejasnost pravnega predpisa subjektom ne daje pravice do sodelovanja v postopkih, v katerih je treba predpis uporabiti.

Ker je predmet izpodbijanja v tem upravnem sporu izpodbijani sklep, s katerim je bil predlog tožnice za obnovo postopka zavržen, se sodišče ni ukvarjalo z ugovori, ki se nanašajo na zakonitost in pravilnost sklepa, ki je bil izdan v postopku, katerega obnovo je predlagala tožnica.

Izpodbijana odločitev je po presoji sodišča pravno pravilna, tožnici pa v postopku tudi ni bila kršena pravica do enakega obravnavanja. Zato je bilo treba tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrniti.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.