sodba II U 135/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2011-08-24

postopek izdaje gradbenega dovoljenja - obnova postopka - stranka v postopku - upravičena oseba

Predlagateljica obnove po določbi 74.b člena ZGO-1 ni imela pravice do udeležbe v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, zato je bil predlog za obnovo utemeljeno zavržen, saj ga ni vložila upravičena oseba.

2. Tožničina zahteva za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

Z izpodbijanim sklepom je prvostopni organ odločil, da se zavrže tožničin predlog za obnovo postopka izdaje gradbenega dovoljenja za gradnjo nezahtevnega objekta št. 351-557/2008 z dne 1. 10. 2008, ki ga je investitorjem A.A., B.B. in C.C., izdala Upravna enota Slovenska Bistrica. V obrazložitvi navaja, da je prvostopni organ izdal navedeno (sporno) gradbeno dovoljenje za gradnjo nezahtevnega objekta (opornega zidu), ki bo grajen na parc. št. 84/4 k. o. ... Zoper v izreku navedeno gradbeno dovoljenje se pritožuje tožnica kot  lastnica sosednje parcele  št. 85/2 iste k. o., ker da gre za črno-gradnjo, ki je bila zgrajena avgusta 2004 ravno v času, ko njih kot sosedov ni bilo doma. Ni točna ugotovitev inšpektorja, da bi naj škarpa potekala 0,5 m od meje, ampak je postavljena na samo mejo. Ne strinja se z naknadno izdanim gradbenim dovoljenjem, s katerim se le legalizira nezakonito in neskladno postavljen oporni zid. Predlog za obnovo postopka, katerega vlagateljica opira na določbo 9. točke prvega odstavka 260. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP, Uradni list RS, št. 24/06- UPB2 s spremembami), je bilo treba zavreči, ker ga je podala neupravičena oseba. Sporno gradbeno dovoljenje je postalo  pravnomočno  dne 24. 11. 2008 (izdano je bilo dne 6. 11. 2008, investitorjem je bilo vročeno dne 15. 11. 2008). Po 74. b. členu Zakona o graditvi objektov (ZGO-1, UPB1, Uradni list RS, št. 102/2004 s spremembami do št. 126/2007) je stranka v postopku izdaje gradbenega dovoljenja za nezahteven objekt samo investitor. Po 9. točki prvega odstavka 260. člena ZUP pa se šteje, da je pogoj oziroma obnovitveni razlog iz 9. točke prvega odstavka 260. člena ZUP podan, če je predlagatelj oseba, ki je imela pravico udeleževati se upravnega postopka, pa dejansko ni sodelovala v postopku, ker ji ni bila dana takšna možnost. Ker predlagateljica obnove ni investitorica sporne gradnje, se postopka ni imela pravice udeleževati, zato tudi ni upravičena vložiti zahtevo za obnovo postopka. Posledično mora organ ravnati po drugem odstavku 267. člena ZUP in predlog s sklepom zavreči. Sicer pa je upravni organ v obravnavanem gradbenem dovoljenju investitorjem dovolil gradnjo opornega zidu v odmiku 0,5 m od meje sosednje parcele. Na parceli št. 84/4, ki je v lasti investitorjev, ni vpisana kaka stvarna oziroma obligacijska pravica, ki bi se nanašala na tožnico kot lastnico sosednje parcele št. 85/2 k. o. ... Pravno podlago za izdajo spornega gradbenega dovoljenja predstavlja 15. člen Odloka o začasnih prostorskih ureditvenih pogojih za centralna naselja v Občini Slovenska Bistrica in mestu Slovenska Bistrica za območje Občine Poljčane (Odlok, Uradni list RS, št. 16/93, 79/01, 35/02 in 97/08) ter Uredba o vrstah objektov glede na zahtevnost (Uredba, Uradni list RS, št. 37/08), ki dovoljuje gradnjo opornih zidov in škarp do višine 1,5 m in določa minimalen odmik od sosednjega zemljišča (1. alinea 2. točke drugega odstavka 4. člena Uredbe). Upravni organ od gradbene inšpekcije ni prejel kake odločbe iz katere bi izhajalo, da so investitorji v letih od 2004 do 2008 izvajali nelegalno gradnjo, niti kak drug dokument, na osnovi katerega bi moral po uradni dolžnosti določiti nadomestilo za degradacijo in uzurpacijo prostora.

Drugostopni organ v svoji odločbi, s katero je tožničino pritožbo zavrnil kot neutemeljeno, navaja, da je prvostopna odločba pravilna in zakonita, zato se nanjo v celoti sklicuje. Po določbi 74. b člena ZGO-1 je stranka v postopku izdaje gradbenega dovoljenja samo investitor. Če pa so investitorji s sporno gradnjo res posegli v tožničino nepremičnino, je to podlaga za uveljavljanje tožbenih zahtevkov pred pristojnim sodiščem. Upravni organ ni pristojen razreševati domnevno spornega poteka parcelne meje. Ker tožnica ni imela pravice do udeležbe v upravnem postopku izdaje spornega gradbenega dovoljenja, tudi ne more biti podan obnovitveni razlog po 9. točki. 1. odstavka 260. člena ZUP (nova dejstva ali dokazi). Če pa izdano gradbeno dovoljenje ni skladno z dejanskim stanjem že zgrajenega objekta, je to podlaga za ukrepanje gradbenega inšpektorja zaradi neskladne gradnje (153. člen ZGO-1). Glede na vse navedeno je bilo treba tožničino pritožbo zavrniti kot neutemeljeno skladno z določbo prvega odstavka 248. člena ZUP. Ker pritožnica s svojo pritožbo ni uspela, je bilo treba zavrniti njeno zahtevo za povračilo stroškov pritožbenega postopka (114. člen ZUP v povezavi s 118. členom istega zakona).

Tožnica se v tožbi sklicuje na določbe 42. in 43. člena ZUP glede stranke in stranskega udeleženca v upravnem postopku. Navaja, da kot lastnica sosednje parcele št. 85/2 k. o. ... izkazuje pravni interes za sodelovanje v spornem postopku in v njem zahteva, da je škarpa zgrajena skladno s predpisi. Zato je po njeni izgradnji avgusta 2004 tudi podala prijavo črne gradnje. Kot izhaja iz dopisa Inšpektorata RS za okolje in prostor z dne 24. 9. 2008, je bilo ob inšpekcijskem pregledu ugotovljeno, da sporen oporni zid (škarpa) presega dovoljeno višino, zato je inšpektor naložil investitorju, da mora v roku 3 dni po prejemu opozorila podati vlogo za pridobitev gradbenega dovoljenja. Investitorji so škarpo postavili tako, da so posegli v tožničino nepremičnino, s čimer ji je bila kršena pravica do zasebne lastnine (33. člen Ustave RS), s tem pa je izkazan njen pravni interes do udeležbe v tem postopku. Kot izhaja iz 6. točke prvega odstavka 2. člena ZGO-1 pomeni gradbeno dovoljenje odločbo, s katero pristojni upravni organ dovoli gradnjo in hkrati določi konkretne pogoje, ki jih je treba pri gradnji upoštevati. V skladu s 7. točko istega člena predstavlja gradnja izvedbo gradbenih in drugih del, za kar pa v predmetni zadevi ni šlo, saj je bila škarpa že postavljena. Zato je potrebno zaključiti, da gre v predmetni zadevi za nedovoljeno gradnjo po 12. točki prvega odstavka 2. člena ZGO-1. Prvostopni organ bi moral po uradni dolžnosti ugotoviti stopnjo degradacije in uzurpacije prostora ter na tej podlagi, še pred izdajo gradbenega dovoljenja, odmeriti nadomestilo za degradacijo in uzurpacijo prostora. Ker je bila škarpa že postavljena, bi moral prvostopni organ ugotoviti dejanski odmik že postavljene škarpe od meje, ki je manjši od tistega, ki je določen v gradbenem dovoljenju (0,5 m od meje), saj je škarpa zgrajena na sami meji. Navedeno predstavlja novo dejstvo, zato je podan tudi obnovitveni razlog po 1. točki prvega odstavka 260. člena ZUP (nova dejstva in dokazi), kar je tožnica v postopku tudi predlagala. Predlog za obnovo postopka je bil vložen pravočasno, saj je tožnica za sporno gradbeno dovoljenje (ki je bilo izdano dne 6. 11. 2008) zvedela šele dne  9. 6. 2009 (na podlagi poizvedbe svojih pooblaščencev z dne 5. 6. 2009), predlog pa je bil vložen dne 17. 6. 2009, torej v 30 dneh od dneva, ko je izvedela, da je bilo izdano gradbeno dovoljenje za gradnjo nezahtevnega objekta. Glede na vse navedeno bi moral upravni organ, upoštevaje določbo 126. člena ZUP, obnovo postopka začeti tudi po uradni dolžnosti, kar je tožnica v postopku neuspešno predlagala. Predlaga, da sodišče odpravi obe odločbi – izpodbijano prvostopno in drugostopno odločbo oziroma podredno, da se obe navedeni odločbi odpravita in se zadeva vrne v ponovno odločanje. S predložitvijo stroškovnika tožnica tudi smiselno zahteva povrnitev stroškov postopka.

V odgovoru na tožbo tožena stranka vztraja pri napadeni odločbi iz razlogov, ki so razvidni iz njene obrazložitve in predlaga, da se tožba kot neutemeljena zavrne.

V obravnavani zadevi je prvostopni organ zakonito zavrgel tožničin predlog za obnovo postopka izdaje spornega gradbenega dovoljenja iz razloga po 9. točki  260. člena ZUP, ker tožnica kot predlagateljica obnove, po  določbi 74. b člena ZGO-1, ni imela pravice do udeležbe v postopku njegove izdaje.

V 74. b. členu ZGO-1 je (bilo v času izdaje spornega gradbenega dovoljenja) določeno, da je stranka v postopku izdaje gradbenega dovoljenja samo investitor. Ker tožnica ni bila investitor, torej po citirani določbi 74. b člena ZGO-1 ni mogla biti stranka v postopku njegove izdaje. Zato tudi ni utemeljen predlog za obnovo postopka po 9. točki 260. člena ZUP, kjer je določeno, da se lahko upravni postopek obnovi, če osebi, ki bi morala biti udeležena v postopku kot stranka ali kot stranski udeleženec, taka možnost udeležbe v postopku ni bila dana. Zato je prvostopni organ ravnal zakonito, ko je predlog za obnovo postopka kot nedovoljen zavrgel na podlagi določb 1. in 2. odstavka 267. člena ZUP.

Glede tožbenih navedb o črno-gradnji, odmiku od meje ipd., je treba upoštevati, da se v obravnavanem primeru obravnava predlog za obnovo postopka kot izredno pravno sredstvo, s katerim se predlaga oživitev že pravnomočno končanega upravnega postopka, kar posega v ustavni načeli pravne države in pravnomočnosti, v smislu katerih se stranke na pravnomočno rešena razmerja lahko zanesejo in jih praviloma (brez njihovega soglasja) ni več mogoče spreminjati. Ne gre torej za spor glede izdaje gradbenega dovoljenja v rednem upravnem postopku, kjer bi bilo mogoče vsebinsko obravnavati tudi nekatere od v tožbi navedenih ugovorov.

Prav tako na odločitev v obravnavani zadevi po presoji sodišča tudi ne more vplivati (kasnejša) odločba Ustavnega sodišča, št. U-I-165/09-34 z dne 3. 3. 2011 (Uradni list RS, št. 20/2011 z dne 18. 3. 2011), s katero je Ustavno sodišče razveljavilo prvi in drugi odstavek 62. člena ter 74.b. člena ZGO-1 (1. točka izreka ustavne odločbe). Po določbi 44. člena Zakona o ustavnem sodišču (ZUstS- Ur. list RS 15/94 s spremembami) se zakon ali del zakona, ki ga je Ustavno sodišče RS razveljavilo, ne uporablja za razmerja, nastala pred dnem, ko je razveljavitev začela učinkovati, če do tega dne o njih ni bilo pravnomočno odločeno. Po 43. členu ZUstS začne razveljavitev učinkovati naslednji dan po objavi odločbe o razveljaviti (v Uradnem listu RS), oziroma po poteku roka, ki ga je določilo ustavno sodišče.

Ker je sporno pravno razmerje v obravnavanem primeru v času izdaje navedene ustavne odločbe že bilo pravnomočno rešeno (sporno gradbeno dovoljenje je postalo pravnomočno dne 24. 11. 2008), ustavno sodišče pa glede roka uveljavitve oz. učinkovanja razveljavljenega 74. b. člena ZGO-1 ni ničesar posebej določilo (določilo je le način in roke učinkovanja razveljavitve 1. odstavka 62. člena ZGO-1), se razveljavitev zanj ne uporabi oz. nanj ne vpliva.

Ker je prvostopni organ tožničin predlog za obnovo postopka zakonito zavrgel na podlagi določb 1. in 2. odstavka 267. člena ZUP (če predlog ni dovoljen, ga pristojnim organ zavrže s sklepom) in ga torej vsebinsko ni obravnaval, so neutemeljeni tudi drugi tožbeni ugovori, s katerimi tožnica uveljavlja obnovitveni razlog po 1. točki 1. odstavka 260. člena ZUP (nova dejstva in dokazi), oporeka nekaterim ugotovitvam in aktivnostim inšpekcijskih organov v zvezi s prijavo črno- gradnje, ipd. Sodišče se strinja z navedbami drugostopnega organa, da  ima tožnica v primeru, če je sporna škarpa postavljena v nasprotju z izdanim gradbenim dovoljenjem, če ni upoštevan predpisan odmik od meje in še posebej, če nedovoljeno posega na njeno zemljišče, na razpolago ustrezna pravna sredstva v inšpekcijskih in sodnih postopkih, s katerimi lahko zahteva odpravo takšnega nezakonitega stanja. V gradbenem dovoljenju je npr. izrecno določeno, da bo podporni zid zgrajen v oddaljenosti 50 cm od meje, kar mora biti upoštevano. Če pa je morda sporen sam potek meje (kot bi izhajalo iz spisov), bo najprej treba le tega natančno določiti v postopku ureditve meje (upravni in sodni postopek). Če se tožničin ugovor, da so investitorji posegli v njeno lastnino, izkaže kot utemeljen, ji je zagotovljeno sodno varstvo pred sodiščem splošne pristojnosti (2. odstavek 157. člena Ustave RS, 4. člen ZUS-1). Ugovori, ki se nanašajo na sosedovo dolžnost plačila nadomestila za uzurpacijo prostora ipd., pa v tem upravnem sporu niso relevantni, ker so objektivne narave in ne varujejo tožničinih konkretnih oz. subjektivnih pravic ali pravnih interesov.

V ostalem se sodišče, da ne bi prišlo do ponavljanja, sklicuje na razloge obeh upravnih organov v skladu z drugim odstavkom  71. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1, Ur. list RS št. 106/06).

Glede na navedeno je sodišče ugotovilo, da je bila odločitev upravnega organa zakonita, zato je tožbo zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1.

Odločitev o zavrnitvi zahteve za povrnitev stroškov postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, saj tožnica v obravnavnem  primeru v sporu ni uspela, zato je dolžna sama nositi svoje stroške postopka.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.