sodba I U 2202/2011
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2012-08-21

mag. Miriam Temlin Krivic (preds.), Darja Trček Janež 		     (poroč.), Jonika Marflak Trontelj

razlastitev - uvedba razlastitvenega postopka - javna cesta - javna korist

Neposredni razlastitveni namen je prestavitev glavne ceste, ki je prostorska ureditev cestne infrastrukture državnega pomena. Če to služi (tudi) širitvi letališča Ljubljana (ki je kot mednarodno letališče prostorska ureditev infrastrukture zračnega prometa državnega pomena), gradnja takega objekta pomeni zakonsko dopusten namen odvzema lastninske pravice z razlastitvijo.

Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Upravna enota Kranj (v nadaljevanju upravni organ) je z izpodbijano odločbo ugotovila, da je z Odlokom o lokacijskem načrtu za območje urejanja z oznako L5/1 – Glavna cesta GII-104 Kranj – Moste (odsek ob letališču) izkazana javna korist za prestavitev glavne ceste GII-104 Kranj – Moste, odsek 1136 Kranj – Spodnji Brnik (ob letališču) v delu, ki poteka tudi po zemljiščih parc. št. 1129/2 (gozd v izmeri 1393 m2) in 1154/2 (gozd v izmeri 1796 m2), obe vl. št. … k.o. … (1. točka izreka) ter odločila, da se na podlagi tako ugotovljene javne koristi za potrebe gradnje dovoli uvedba postopka razlastitve zemljišč parc. št. 1129/2 (gozd v izmeri 1393 m2) in 1154/2 (gozd v izmeri 1796 m2), obe k.o. …, ki sta v lasti razlastitvenega zavezanca A.A. (2. točka izreka) in da bo o stroških zastopanja razlastitvenega zavezanca odločila ob vsebinski odločitvi o zahtevi za razlastitev (3. točka izreka). V obrazložitvi navaja, da je Republika Slovenija (razlastitvena upravičenka) 2. 12. 2010 (pravilno 2009) vložila zahtevo za razlastitev v izreku odločbe navedenih parcel, ki jih potrebuje za prestavitev glavne ceste GII-104 Kranj – Moste, odsek 1136 Kranj – Spodnji Brnik (ob letališču), kakor izhaja iz LN, projekta št. 12-1171 ter parcelacijskega načrta, ter predložila zahtevano dokumentacijo. V zahtevi je razlastitvena upravičenka  navedla, da je javna korist izkazana z lokacijskim načrtom, ki ga je sprejel Občinski svet Občine Cerklje na Gorenjskem 13. 7. 2005. Gre za gradnjo gospodarske infrastrukture, ki ima ključno vlogo pri reševanju prometne problematike, predvsem za razširitev območja ob letališču, ki je državna meja. Prestavitev ceste je tudi evropskega pomena in so za projekt že zagotovljena proračunska sredstva in sredstva iz evropskih skladov za regionalni razvoj. Predlagala je uvedbo nujnega postopka. Zemljišči je poskušala pridobiti sporazumno in je 28. 4. 2009 razlastitvenemu zavezancu vročila ponudbo s poukom o pravicah v postopku določanja odškodnine s predlogom pogodbe ter poročilom o cenitvi. Razlastitveni zavezanec ponudbe za odkup nepremičnin v zakonskem roku ni sprejel. V razlastitvenem postopku je ugovarjal ceni zemljišč in da javna korist ni izkazana, ker cestna povezava med Mostami in Kranjem že obstaja in se samo prestavlja na drugo zemljišče zaradi širitve letališča. Menil je tudi, da je zahtevo za razlastitev podala neupravičena oseba, ker predmetni lokacijski načrt ni lokacijski načrt iz 16. člena Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-1), parcelacija brez predhodne odločbe o dovolitvi pripravljalnih del pa je nezakonita. Navajal je, da se ukvarja izključno s kmetijsko dejavnostjo, da so parcele del zaščitene kmetije, preostala dela razlaščenih parcel izgubita gospodarsko funkcijo in naj jih razlastitvena upravičenka v celoti prevzame. Nasprotoval je tudi izvedbi postopka kot nujnega.

Upravni organ  ugotavlja, da je pravna podlaga za razlastitev predmetnih zemljišč 1. točka prvega odstavka 93. člena ZUreP-1. Obe parceli sta v ureditvenem območju lokacijskega načrta. Glede izkazanosti javne koristi se opira na 109. člen Zakona o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju ZPNačrt) in ugotavlja, da sta iz prikaza parcel, ki ga je izdala Območna geodetska uprava Kranj, parc. št. 1129/2 in 1154/2 prepoznavni v zemljiškem katastru. Ocenjuje, da so izpolnjeni pogoji iz drugega odstavka 92. člena ZUreP-1, saj sta zemljišči nujno potrebni za gradnjo gospodarske javne infrastrukture-ceste, sta v trasi deviacije obstoječe glavne ceste GII-104 in sta nujno potrebni za prestavitev ceste. Gradnja ceste celo presega zasebni interes, ki ga je mogoče uresničevati z običajno rabo gozda, saj bo z novo cesto zagotovljena večja prometna varnost ter boljši dostop na letališče, s čemer bo omogočen njegov razvoj in širitev. Ugotavlja tudi, da razlastitvena upravičenka ne razpolaga z drugo ustrezno nepremičnino v območju, v katerem bo prestavljena cesta, kar je izkazano z zahtevo za razlastitev.  Zavrnil je ugovore razlastitvenega zavezanca, da Republika Slovenija ne more biti razlastitvena upravičenka. Pojasnjuje, da je pravna podlaga za razlastitev lokacijski načrt, ki ga je sprejel Občinski svet Občine Cerklje na Gorenjskem na podlagi 24., 27., 29., 31., 33., 43. in 73. členom ZUreP-1. Določba 16. člena ZUreP-1 se je prenehala uporabljati z uveljavitvijo ZPNačrt.  Iz potrdila Direkcije za ceste z dne 26. 4. 2010 je razvidno, da je glavna cesta GII-104 Kranj – Moste del državne ceste GII-104 Kranj – Spodnji Brnik, kar tudi potrjuje, da je Republika Slovenija upravičena za predlaganje razlastitve. Kot neutemeljene je ocenil ugovore, da je parcelacija brez predhodne odločbe o dovolitvi pripravljalnih del nezakonita, saj parcelacija ni predmet razlastitvenega postopka in je bila izvedena pred vložitvijo zahteve za razlastitev. Na podlagi predložene in pridobljene dokumentacije je ugotovil, da je razlastitvena upravičenka izkazala vse materialnopravne predpostavke po ZUreP-1 in so izpolnjeni pogoji za izdajo odločbe o uvedbi postopka razlastitve.

Drugostopenjski organ je pritožbo tožnika zavrnil. V zvezi z ugovorom, da Republika Slovenija ni razlastitvena upravičenka, je opravil poizvedbe pri Občini Cerklje in pri pristojni službi Ministrstva za okolje in prostor.  Občina Cerklje je odgovorila, da so s sprejetjem Programa priprave lokacijskega načrta za območje urejanja z oznako L5/1-glavna cesta GII-104 Kranj-Moste in Odloka o lokacijskem načrtu za območje urejanja z oznako L5/1-glavna cesta GII-104 Kranj-Moste (v nadaljevanju Odlok) omogočili, da so pričeli s projektiranjem prestavitve glavne ceste GII-104 Kranj-Moste in da je bil lokacijski načrt sprejet skladno s področno zakonodajo in Uredbo o vrstah prostorskih ureditev državnega pomena (v nadaljevanju Uredba), ki določa, da se občinski prostorski izvedbeni načrti za prostorske ureditve, ki so po tej uredbi državnega pomena, štejejo za državne lokacijske načrte. Enak odgovor je posredoval tudi direktorat ministrstva. Pritožbeni organ tudi ugotavlja, da potrdilo Ministrstva za promet o kategorizaciji, izdano na podlagi Zakona o javnih cestah (v nadaljevanju ZJC), izkazuje, da je glavna cesta GII-104 Kranj-Moste del državne ceste GII-104/1136 Kranj-Spodnji Brnik. Iz tega, glede na sedmi odstavek 3. člena ZJC, izhaja, da je cesta predvidena v državnem prostorskem planu. Zato tudi drugostopenjski organ meni, da je Republika Slovenija razlastitvena upravičenka. Kot neutemeljene je zavrnil tudi druge pritožbene ugovore

Tožnik vlaga tožbo zaradi zmotno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja, bistvenih kršitev pravil postopka ter zmotne uporabe materialnega prava.  Vztraja, da Republika Slovenija ni upravičena za vložitev zahteve za razlastitev, saj se ta izvaja na podlagi občinskega lokacijskega načrta, ki ni lokacijski načrt iz 16. člena ZUreP-1, ker ga pred sprejemom ni potrdil minister, pristojen za prostor. Dejstvo, da se je s sprejetjem ZPNačrt prenehal uporabljati 16. člen ZUreP-1, tega ne more spremeniti. Zato bi bilo treba zahtevek za razlastitev zavreči, ker ga je podala neupravičena oseba. Tožnik se tudi ne strinja s stališčem pritožbenega organa o upravičenosti vložitve zahteve Republike Slovenije, ker se po določilih Uredbe občinski prostorski izvedbeni načrti za prostorske ureditve državnega pomena štejejo za državne lokacijske načrte, ker bi moral ne glede na to določbo postopek sprejemanja občinskega prostorskega izvedbenega akta potekati po določilih ZUreP-1. Meni tudi, da ni izkazana javna korist. Obstoj veljavnega lokacijskega načrta je zgolj formalni pogoj obstoja javne koristi, izpolnjena pa morati biti še vsebinska pogoja sorazmernost posega v zasebno lastnino glede na razlastitveni namen in nerazpolaganje z drugo ustrezno nepremičnino za dosego istega namena. Namen lokacijskega načrta, ki je v obravnavanem primeru podlaga za razlastitev, je dejansko razvoj letališča. Letališče Ljubljana pa ni javna gospodarska infrastruktura, predvidena za gradnjo v Odloku.  Zato poseg v zasebno lastnino ni namenjen doseganju javne koristi, temveč je namenjen gospodarski koristi upravljalca letališča A. d.d., ki je gospodarska družba. Neresnična je tudi navedba, da je javni interes za gradnjo javne ceste močnejši od interesa sedanjega lastnika. Večjo varnost in pretočnost prometa bi bilo mogoče doseči tudi z rekonstrukcijo obstoječe ceste. Če sedanji potek ceste ovira nadaljnji razvoj letališča, naj za prestavitev ceste in odkup potrebnih zemljišč poskrbi letališče samo. Iz Programa priprave lokacijskega načrta je razvidno, da se je postopek pričel na predlog pobudnika A. d.d., ki je tudi zagotovil sredstva za pripravo. Tožnik nadalje navaja, da država že razpolaga z ustreznimi zemljišči za javno cestno povezavo Kranj-Moste, saj ta povezava obstaja in povsem zadošča za prevozne potrebe na tej relaciji. Če pa je ta cestna povezava moteča zaradi potreb in namena širitve letališča, pa potreba po prestavitvi ceste ne predstavlja javne koristi, temveč gre za izrazito gospodarski interes samega letališča. Tožnik predlaga, da sodišče po opravljeni glavni obravnavi odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek, toženi stranki pa naloži povrnitev njegovih stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi in predlaga zavrnitev tožbe.

Stranka z interesom Republika Slovenija v odgovoru na tožbo navaja, da gre v obravnavanem primeru za gradnjo gospodarske infrastrukture-ceste, katere investitor je Republika Slovenija, Ministrstvo za promet, Direkcija RS za ceste, ki v skladu s 19. členom Zakona o javnih cestah pridobiva potrebne nepremičnine. V konkretnem primeru so te opredeljene v Odloku. To je lokacijski načrt iz 16. člena ZUreP-1. Določba 16 ZUreP-1 se je prenehala uporabljati z dnem uveljavitve ZPNačrt. Pogoj iz 94. člena ZUreP-1 je po mnenju stranke z interesom izpolnjen. Prav tako je izkazana javna korist; v smislu 93. člena ZUreP-1 gre za pridobitev nepremičnine za gradnjo gospodarske javne infrastrukture državnega pomena-ceste, obseg omrežja pa je določen z Odlokom. Zato se po zakonu šteje, da javna korist obstaja. Razlastitev je nujno potrebna, saj razlastitvena upravičenka nepremičnin ni uspela pridobiti sporazumno. Po mnenju stranke z interesom je javna korist razlastitvenega namena v sorazmerju s posegom v zasebno lastnino. Nova cestna povezava bo v korist celotne države in vseh njenih njenih prebivalcev, tudi razlastitvenega zavezanca. Načrtovana infrastruktura je del cestnega omrežja, katerega gradnja je sofinancirana s strani EU. Izgradnja infrastrukture spodbuja regionalni razvoj, povečuje kapaciteto in zanesljivost odvijanja cestnega prometa. Razlastitev je nujno potrebna za dosego cilj, tj. prestavitve glavne ceste, saj za to potrebuje razlastitvena upravičenka tudi predmetno zemljišče, ki ga ne more pridobiti na drug način. Škodo, ki bo nastala razlastitvenemu zavezancu, bo mogoče nadomestiti s primerno odškodnino. Predlaga zavrnitev tožbe.

V pripravljalni vlogi tožnik vztraja pri svojih tožbenih stališčih.

Tožbeni ugovor, da v obravnavanem razlastitvenem postopku Republika Slovenija ni razlastitvena upravičenka, tožnik opira na prvi odstavek 94. člena ZUreP-1, ki določa, da je država razlastitveni upravičenec, če se razlastitev izvaja za namene gradnje iz

93. člena tega zakona iz državne pristojnosti ter na podlagi državnega lokacijskega načrta ali lokacijskega načrta iz 16. člena tega zakona.  Po 16. členu ZUreP-1 (ki se je prenehal uporabljati z uveljavitvijo ZPNačrt, 103. člen ZPNačrt) sta se m

inistrstvo za prostor in občina se lahko dogovorila, da občina načrtuje in sprejme prostorski akt za določeno prostorsko ureditev skupnega pomena, če je glede

na povezanost državne prostorske ureditve z lokalnim okoljem to primerneje. Občina je takšno prostorsko ureditev načrtovala v skladu s programom priprave, ki ga je sprejela občina po predhodnem soglasju ministra za prostor in pobudnika. Takšen prostorski akt je moral pred njegovim sprejemom potrditi minister za prostor.

Namen predmetne razlastitve je prestavitev glavne ceste GII-104 Kranj – Moste, odsek 1136 Kranj – Spodnji Brnik (ob letališču). Iz Odloka (8. člen) izhaja, da je prestavljena glavna cesta načrtovana kot glavna cesta drugega reda in se izvede kot dvopasovnica s troje štirikrakih krožišč. Trasa glavne ceste upošteva načrtovana širitev letališkega kompleksa, obletaliških programov in poslovno ekonomsko cono ter načrtovano območje stavbnih zemljišč. Glavna cesta predstavlja avtocestnemu koridorju deloma vzporedno državno cestno omrežje, prek katerega se poleg lokalnega prometa odvija tudi del tranzitnega prometa med Štajersko in Gorenjsko. Glede na naveden opis je

upravni organ pravilno  ugotovil, da gre za ureditev omrežja, namenjenega izvajanju gospodarske javne službe na področju prometa. Po 2. členu Uredbe so glavne ceste I. In II. reda prostorske ureditve cestne infrastrukture državnega pomena (po navedeni določbi so tudi javna civilna letališča in javna mešana letališča, namenjena za mednarodni zračni promet, prostorske ureditve infrastrukture zračnega prometa državnega pomena). Da je namen predmetne razlastitve prostorska ureditev državnega pomena (14. člen ZUreP-1), med strankami ni sporno.

Prostorska ureditev, kateri je namenjena razlastitev, je načrtovana z Odlokom, ki ga je sprejel Občinski svet Občine Cerklje na Gorenjskem 13. 7. 2005. Občinski planski dokument, ki je bil podlaga za njegovo pripravo - Odlok o spremembah in dopolnitvah prostorskih sestavin dolgoročnega plana Občine Kranj za obdobje 1986-2000 za območje Občine Cerklje na Gorenjskem ter spremembah in dopolnitvah prostorskih sestavin družbenega plana Občine Kranj za obdobje 1986-2000 za območje Občine Cerklje na Gorenjskem, in Program priprave lokacijskega načrta sta bila sprejeta pred uveljavitvijo ZUreP-1, sam Odlok pa po uveljavitvi ZUreP-1 Upravni organ ne navaja, da bi Odlok pred sprejemom potrdil pristojni minister, niti to ni razvidno iz Odloka in dokumentacije v predloženem spisu.

Sodišče ugotavlja, da je prostorska ureditev, ki jo ureja Odlok (in jo je sodišče povzelo v točki 10 obrazložitve), skupnega pomena za državno in lokalno skupnost. Odlok torej po vsebini ustreza prostorskemu aktu iz 16. člena ZUreP-1. Da nima takšne vsebine, tudi tožnik ne ugovarja, temveč meni, da na njegovi podlagi Republika Slovenija ne bi mogla vložiti zahteve za razlastitev, ker ga ni potrdil pristojni minister. V spisih ni podatkov, da bi ministrstvo v okviru svoje pristojnosti nadzora nad zakonitostjo aktov lokalne skupnosti po Zakonu o državni upravi zaradi tega sprožilo ustrezen postopek. Nasprotno, Republika Slovenija je na podlagi Odloka vložila zahtevo za razlastitev, torej je Odlok upoštevala kot veljaven in je z dejanji v razlastitvenem postopku pritrdila, da je glede na povezanost državne prostorske ureditve z lokalnim okoljem za predmetno prostorsko ureditev državnega pomena Odlok ustrezen prostorski akt. Odlok je v času izdaje izpodbijane odločbe veljal (ZPNačrt, ki je uvedel novosti na področju prostorskega načrtovanja, je določil, da občinski lokacijski načrti, sprejeti na podlagi ZUreP-1, ostanejo v veljavi do izvedbe posegov, ki so z njimi načrtovani, drugi odstavek 97. člena) oziroma učinkoval in ga je po mnenju sodišča upravni organ lahko upošteval.

Sodišče tudi sicer ne vidi razlogov, da v konkretnem primeru  Republika Slovenija ne bi mogla biti razlastitvena upravičenka in predlagati razlastitvenega postopka. Državna cesta je v lasti Republike Slovenije (39. člen Zakona o cesta), v razlastitvenem postopku pa lastninsko pravico na razlaščenih nepremičninah pridobi razlastitveni upravičenec (103. člen ZUreP-1), za katerega se tudi določijo roki, v katerih mora pričeti z gradnjo (102. člen ZUreP-1). Razlastitvenega upravičenca bremeni plačilo odškodnine za razlaščeno nepremičnino (106. člen ZUreP-1), iz predloženega upravnega spisa pa je razvidno, da je Republika Slovenija tožniku ponudila odškodnino za razlaščena zemljišča. Prav tako iz podatkov v spisu (Sklep o odobritvi investicije za rekonstrukcijo glavne ceste G2-104/1136 Kranj – Spodnji Brnik) izhaja, da se bo investicija v višini 61,8 % financirala iz proračuna Republike Slovenije.

Sodišče je moralo zavrniti tudi ugovor, da niso izpolnjeni pogoji iz 92. člena ZUreP-1. Javna korist za razlastitev je izkazana glede na zakonsko domnevo iz tretjega odstavka 93. člena ZUreP-1), saj sta parc. št. 1129 in 1154 (pred parcelacijo) predvideni v ureditvenem območju lokacijskega načrta (4. člen Odloka) in to med strankami tudi ni sporno. S tožnikom se ne more strinjati, da javna korist ni izkazana, ker je dejanski razlastitveni namen širitev letališča, ki pa ni javna gospodarska infrastruktura, predvidena za gradnjo v Odloku. Neposredni razlastitveni namen je prestavitev glavne ceste, ki je prostorska ureditev cestne infrastrukture državnega pomena. Če to služi (tudi) širitvi letališča Ljubljana (kar izhaja iz 7. in 8. člena Odloka), sodišče pojasnjuje, da je to kot mednarodno letališče prostorska ureditev infrastrukture zračnega prometa državnega pomena (Odlok o strategiji prostorskega razvoja Slovenije, Uredba o vrstah prostorskih ureditev državnega pomena, Uredba o načinu opravljanja republiške gospodarske javne službe obratovanja javnega letališča državnega pomena), gradnja takega objekta pa tudi pomeni zakonsko dopusten namen odvzema lastninske pravice z razlastitvijo. Obstoja javne koristi ni izničilo sodelovanje A. d.d., ki je upravljalec letališča, v postopku priprave Odloka, na kar se sklicuje tožnik. V tem postopku je gospodarska družba lahko sodelovala kot pobudnik (10. in 16. člen ZUreP-1), s tem da je bila utemeljenost njene pobude stvar presoje pristojnih organov. Financiranje izdelave lokacijskih načrtov s strani pobudnikov pa je v zakonu izrecno predvideno (19. člen ZUreP-1).

Svoj ugovor, da država že razpolaga z drugo primerno nepremičnino, tožnik utemeljuje z dejstvom, da javna cestna povezava Kranj – Moste že obstaja. Njegovo mnenje, da zadošča za prevozne potrebe na tej relaciji, je po mnenju sodišča njegova osebna ocena, ki pa je bila presežena s strokovnimi mnenji, pridobljenimi v postopku priprave planskega akta, ki je predvidel prestavitev glavne ceste, in Odloka. Sodišče pritrjuje tudi tehtanju sorazmerja med težo posega v lastninsko pravico tožnika (tožnik ne prereka, da parceli uživa kot gozdni zemljišči, drugih neposrednih prizadetosti zaradi posega v lastninsko pravico ne uveljavlja) in koristmi razlastitve, ki jih je upravni organ v skladu z navedbami razlastitvene upravičenke ugotovil kot zagotovitev večje prometne varnosti, boljši dostop do letališča in izgradnja javne infrastrukture - ceste.

Sodišče je tožbo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1), ker je ugotovilo, da je bil postopek pred  izdajo izpodbijane odločbe pravilen ter da je odločba pravilna in na zakonu utemeljena. Sodišče ni opravilo glavne obravnave, kot je predlagal tožnik, saj za presojo zakonitosti izpodbijane odločbe ni bilo treba izvajati dokazov oziroma sprejeti drugačne dokazne ocene, kot jo je opravil upravni organ. Sodišče je presodilo, da je upravni organ pravilno in popolno ugotovil dejansko stanje.

Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, nosi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Pravni pouk temelji na določbi prvega odstavka 73. člena ZUS-1.

ZUreP-1 člen 10, 16, 19, 92, 92/2, 93, 93/1, 93/2, 93/1-1,

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.