sodba II U 228/2011
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2012-05-23

državna pomoč - nepovratna sredstva - proizvodnja električne energije iz obnovljivih virov energije - finančna pomoč za podporo proizvodnji električne energije - pokrivanje negativne razlike v ceni električne energije - subvencija

Tako evropski predpisi, kot tudi na njih temelječa slovenska ureditev, omogočajo dodeljevanje oziroma prejemanje sporne subvencije za pokrivanje negativne razlike v ceni električne energije le na podlagi investitorjevih lastnih investicijskih sredstev, ne pa tudi na nepovratnih javnih sredstvih. Takšna ureditev je po presoji sodišča tudi pravična.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Z izpodbijano odločbo je prvostopni organ odločil, da se za električno energijo, proizvedeno v proizvodnji napravi „Mala fotonapetostna elektrarna A., dodeli podpora kot zagotovljen odkup proizvedene električne energije dobavljene v javno omrežje električne energije, iz 1. alinee četrtega odstavka 64. n člena Energetskega zakona – EZ (prvi odstavek). Proizvodna naprava iz prejšnje točke se uvršča med sončne elektrarne, njena nazivna moč je 66,05 kW, uvršča se v razred referenčnih stroškov „3.1. referenčni stroški proizvodnih naprav OVE na sončno energijo, ki so postavljeni na stavbah ali gradbenih konstrukcijah“ in velikostni razred „ Mala“ v skladu s prilogo I. Uredbe o podporah električni energiji po izvedeni iz obnovljivih virov energije (Uradni list RS, št. 37/39, 53/09, 68/09, 76/09, v nadaljevanju Uredba). Zaradi prejema subvencije „Diverzifikacija v nekmetijske dejavnosti (ukrep 311)“ se nespremenljivi del referenčnih stroškov zniža za 222,17 EUR (2. točka izreka). Podpora se dodeli za obdobje 180 mesecev, zmanjšanim za obdobje prejemanja podpore na podlagi začasne odločbe in začne teči z dnem začetka zagotavljanja podpore po pogodbi o zagotavljanju podpore (tretji odstavek). S to odločbo se razveljavlja začasna odloča, št. 135-05-0118/0498/01/2009 z dne 6. 7. 2009 (4. točka izreka). Pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve (7. točka izreka).

V obrazložitvi izpodbijane odločbe prvostopni organ navaja, da je tožnik kot proizvajalec električne energije, na podlagi pridobljene deklaracije za predmetno sončno elektrarno, na prvostopni organ vložil vlogo za dodelitev podpore kot zagotovljen odkup proizvedene električne energije, dobavljene v javno omrežje električne energije, iz 1. alinee četrtega odstavka 64n. člena EZ. Nespremenljivi del referenčnih stroškov, ki znaša 380,02 EUR/MWh, se zaradi pridobitve nepovratnih sredstev iz „Programa razvoja podeželja 2007 do 2013 (ukrep 311) v višini  197.971,50 EUR, zniža za 222,17 EUR/MWh. Pridobitev navedenih nepovratnih sredstev ni sporna in je razvidna tudi iz priložene odločbe Agencije RS za kmetijske trge in razvoj podeželja, št. 33150-80/2007/8 z dne 17. 6. 2008. V izračunu znižanja nespremenljivega deleža referenčnih stroškov je agencija upoštevala prejeto subvencijo v višini 197.971,50 EUR, anuitetni faktor pri 15 letni ekonomski dobi naložbe in diskontni stopnji 2 %, ki znaša 0,07783, nazivno moč naprave 0,066 MW, letne obratovalne ure v višini 1050 ur.

Drugostopni organ v svoji odločbi, s katero je tožnikovo pritožbo zavrni kot neutemeljeno, navaja, da je prvostopni organ v ponovnem postopku ravnal skladno z odločbo Ministrstva za gospodarstvo in odpravil tam ugotovljene nepravilnosti, v ponovnem postopku pa ni prišlo do novih bistvenih kršitev postopka ali materialnega predpisa. Neutemeljen je pritožbeni ugovor, da je izračun znižanja nespremenljivega dela referenčnih stroškov le pavšalno utemeljen. V obrazložitvi k 2. točki izreka je navedeno, da na podlagi razvrstitve v velikostni razred nespremenljivi del referenčnih stroškov znaša 380,02 EUR/MWh, ta znesek pa je določen v sami tabeli referenčnih stroškov v točki 3.1. Priloge I Uredbe in da je treba omenjeni referenčne stroške znižati zaradi pridobitve nepovratnih sredstev iz ukrepa 311 (Ukrepi za razvoj podeželja). V tretjem odstavku 15. člena Uredbe je določena formula, po kateri se ugotovi znesek, za katerega se zmanjša nespremenljivi del referenčnih stroškov zaradi prejetih subvencij. Na podlagi 25. člena Uredbe je Ministrstvo za gospodarstvo izdalo „ Metodologijo določanja referenčnih stroškov energije proizvedene iz obnovljivih virov energije“ št. 360-81/2009 z dne 14. 5. 2009 (v nadaljevanju: Metodologija) in jo objavilo na svoji spletni strani. Letna višina obratovalnih ur je ugotovljena na podlagi tabele 8 na strani 24, anuitetni faktor je izračunan na podlagi v Metodologiji določene formule (v točki 2.2.3. Investicijski stroški na strani 14). Splošna diskontna stopnja 7 % je določena v 8. členu Uredbe o enotni metodologiji za pripravo in obravnavo investicijske dokumentacije na področju javnih financ in je skladno s tretjim odstavkom 15. člena Uredbe, za fotovultaične proizvodne naprave znižana za 5 odstotnih  točk in tako znaša 2 %. Na podlagi navedenega je pritožbeni ugovor, da se izračuna podpore ne da kontrolirati, neutemeljen. Prav tako je neutemeljen pritožbeni ugovor, da prejetih nepovratnih sredstev ne bi smeli šteti kot subvencij. Po 2. členu Uredbe  se za subvencije štejejo prejete državne pomoči, kot so opredeljene v 2. členu Zakona o spremljanju državni pomoči. Iz definicije te določbe je razvidno, da je namen te določbe zajeti kakršnokoli pomoč, ki se lahko šteje za subvencijo. Subvencija je denarna podpora, navadno iz državnega proračuna, lahko pa tudi iz občinskih ali evropskih sredstev, namenjeni financiranju ali sofinanciranju izvedbe določenega projekta. Točka 7.3. vloge za pridobitev odločbe o dodelitvi podpore nosi naslov: „prejete subvencije“, nadalje pa je v tej točki zahtevan vnos podatkov glede vrste prejete subvencije, v opombi pa je navedeno, da je pri vrsti prejetih subvencij potrebno navesti obliko državne pomoči, kot so npr. nepovratna investicijska pomoč, obrestne mere ugodnejših posojil in drugo. Svoje pripombe k podporni shemi Ministrstva za gospodarstvo za proizvodno električne energije proizvedene iz OVE, je podala tudi evropska komisija, njene pripombe pa so bile zajete v 64n. členu Zakona o spremembah in dopolnitvah Energetskega zakona (Uradni list RS, št. 70/08), v novem VIII. a poglavju „Električna energija iz OVE in SPTE. Čeprav ni dvoma, da je smisel podpore s strani Agencije za kmetijske trge in razvoj podeželja tudi v spodbujanju rasti in razvoja podeželja, pa njene podpore za izgradnjo predmetne elektrarne ni mogoče prezreti. Pritožnikov izračun zmanjšanja plačil v naslednjih 180 mesecih je pavšalen in nepravilen, saj zaradi razlike med sedanjo in bodočo vrednostjo denarja ni mogoče primerjati vrednosti investicijske podpore na dan pritožbe z vrednostjo sredstev, ki bi jih pritožnik prejel v obdobju 15 let, saj ta primerjava ne upošteva diskontne stopnje. Prejetih nepovratnih sredstev iz naslova razvoja podeželja ni mogoče šteti kot lastna sredstva. Neutemeljeno je tudi pritožbeno sklicevanje na „Priročnik za izdelavo poslovnega načrta“, saj tudi po tem priročniku spadajo med lastna finančna sredstva posojila bank, skladov ali dobavitelja, pritožnik pa ni dobil posojila temveč nepovratna javna sredstva. Po vsem povedanem je izpodbijana odločba pravilna in zakonita, pritožba pa neutemeljena iz navedenih razlogov.

Tožnik v tožbi navaja, da je obrazložitev izpodbijane odločbe še vedno pavšalna in nezadostna. Tožnik je bil kot sestavni del razpisne dokumentacije dolžan izdelati poslovni načrt za ukrep 311 (podpora z nepovratnimi sredstvi iz naslova ukrepa oziroma programa razvoja podeželja), pri izdelavi katerega je moral uporabiti Priročnik za izdelavo poslovnega načrta, izdan s strani Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja in Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano, ki v točki 8.1. „Finančni tok“ v drugem odstavku pod vire financiranja kot lastna finančna sredstva šteje tudi sredstva skladov, torej tudi evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja, katerih prejemnik je bil tožnik. Iz pogodbe, ki jo je sklenil z AKTRP izhaja, da predstavljajo sredstva Evropske unije 75 % dobljenih nepovratnih sredstev, sredstva RS pa le 25 %. S strani Javne agencije RS za energijo mu je že bila izdana začasna odločba z dne 6. 7. 2009, s katero se mu je za proizvedeno električno energijo dodelila podpora kot zagotovljen odkup iz 1. alinee četrtega odstavka 64. n člena EZ. Družba B. d.o.o. je na podlagi navedene začasne odločbe dne 22. 7. 2009 izdala sklep v katerem je pod točko 2 izreka določila višino podpore v višini 0,39957 EUR/KWh. Iz navedenega izhaja, da je potrebno nepovratna sredstva, ki jih je iz naslova razvoja podeželja prejel v višini 197.971,50 EUR, šteti kot njegova lastna finančna sredstva. Razlaga nepovratnih sredstev, kot jo je podal prvostopni organ, je v nasprotju s primarnim namenom dodeljevanja sredstev evropskega sklada z razvoj podeželja. Po izpodbijani odločbi bi prejel iz naslova spremenjenih referenčnih stroškov oziroma znižanja podpore namesto z začasno odločbo določenih 0,39957 EUR/KWh le 0,22217 EUR/KWh, v naslednjih 180 mesecih torej za cca. 240.000,00 EUR manj subvencij. To posledično pomeni, da je postal z dodelitvijo nepovratnih sredstev evropskega sklada za razvoj podeželja prejemnik dragega kredita, sredstva pa je v bistvu dobila Javna agencija RS za energijo oziroma Republika Slovenija. Da bi lahko sodišče pravilno odločilo, se naj pridobi mnenje evropskega sklada za razvoj podeželja o tem, ali so bila sredstva, pridobljena na podlagi razpisa za ukrep 311 nepovratna sredstva ali pa subvencije države. Predlaga, da sodišče odpravi izpodbijano odločbo, tožena stranka pa mu je dolžna povrniti stroške tega postopka z zakonitimi zamudnimi obrestmi od dneva izdaje sodne odločbe do dneva plačila, vse v 15 dneh, da ne bo izvršbe.

Tožena stranka je sodišču poslala upravne spise zadeve, na tožbo samo pa ni posebej odgovorila.

V zvezi z obravnavano problematiko je v 64n. členu EZ (v poglavju „D-podpore proizvodnje električne energije iz obnovljivih virov energije in v soproizvodnji z visokim izkoristkom“) določeno, da se proizvajalcem električne energije lahko dodelijo podpore v primeru, če stroški proizvodnje električne energije, vključno z normalnim tržnim donosom na vložena sredstva, v napravah za proizvodnjo električne energije iz obnovljivih virov ter s soproizvodnjo z visokim izkoristkom, presegajo cene električne energije, ki jo je za tovrstno električno energijo mogoče doseči na trgu (prvi odstavek). Podpora ne sme omogočati prejemnikom, da so prihodki v zvezi z obratovanjem naprave za proizvodnjo električne energije večji od stroškov iz prvega odstavkov tega člena. Če prejemnik podpore prejme tudi drugo državno pomoč, se podpora električne energije iz te naprave zmanjša sorazmerno oz. v odvisnosti zneska prejete pomoči. V 64o. členu pa je med drugim določeno, da lahko Agencija za energijo (Agencija) po uradni dolžnosti izda odločbo, s katero prekliče upravičenost do prejemanja podpore, če prejemnik do nje ni več upravičen zaradi spremenjenih okoliščin. Tudi iz te določbe smiselno izhaja, da lahko agencija podporo tudi zmanjša (če jo lahko ukine).

V 15. členu Uredbe („usklajevanje podpor z drugimi vrstami pomoči proizvodnim napravam OVE“) pa je med drugim določeno, da mora prosilec v primeru, če je proizvodna naprava OVE prejela ali bo prejela kakršnokoli pomoč, ki se lahko šteje za subvencijo, to navesti v vlogi za pridobitev odločbe o dodelitvi podpore ter vlogi priložiti ustrezni dokument o prejemu subvencije (prvi odstavek). Če pa imetnik odločbe po sklenitvi pogodbe prejeme kakršnokoli pomoč (ki se lahko šteje za subvencijo) mora to nemudoma sporočiti Agenciji in prav tako predložiti navedene dokumente (drugi odstavek). Nespremenljiv del referenčnih stroškov,  ki je podlaga za določanje višine podpore, se v odločbi o dodelitvi podpore zaradi subvencij zmanjša za ta znesek.

64n. člen EZ je torej izrecno določil, da se podpora električni energiji zmanjša za prejeto drugo državno pomoč. Ker temeljijo citirane določbe 15.člena Uredbe na tej izrecni zakonski določbi, je neutemeljen tožbeni ugovor, v smislu katerega je 15. člen Uredbe v neskladju z EZ. Takšna ureditev, po kateri lahko temelji predmetna subvencija le na lastnih vloženih sredstvih, ne pa tudi na tistih nepovratnih sredstvih, ki jih je investitor (tožnik) prejel iz drugih javnih virov (v tem primeru iz ukrepov ohranjanja podeželja) je tudi v skladu s predpisi EU in ni v neskladju niti z Ustavo. Zato je predmetni tožbeni ugovor po presoji sodišča neutemeljen tako formalno (besedilo 15. člena Uredbe ni v neskladju z nobenim višjim predpisom) kot tudi vsebinsko. Če bi Slovenija sporno subvencijo tožniku dodelila tudi v delu, ki bi temeljil na prejetih nepovratnih investicijskih sredstvih iz naslova razvoja podeželja bi lahko evropska komisija takšno subvencijo terjala nazaj od države.

Tožbeni ugovor, v smislu katerega se mu jemlje pravica, ki jo je že pridobil z začasno odločbo, je neutemeljen. V zvezi z začasno odločbo je v 221. členu ZUP določeno, da se z njo začasno uredi posamezna vprašanja ali razmerja na podlagi podatkov, ki obstajajo takrat ko se izda. V taki odločbi mora biti izrecno navedeno, da je začasna. Z odločbo, ki se izda o glavni zadevi po končanem postopku, se začasna odločba razveljavi. Kot izhaja tudi iz citiranih določb ZUP, se z začasno odločbo določeno razmerje uredi začasno na podlagi takrat znanih dejstev in okoliščin, ki pa se tekom ugotovitvenega postopka spreminjajo in dopolnjujejo. Začasna odločba začasno uredi določeno razmerje (v obravnavanem primeru prejemanje subvencije) in ne preprečuje, da bi se z dokončno odločbo stvar uredila drugače in to tudi v strankino škodo, če se v ugotovitvenem postopku tako izkaže za potrebno in utemeljeno.

Neutemeljen je tudi tožbeni ugovor, v smislu katerega je glavnino prejetih sredstev iz naslova razvoja podeželja pridobil iz sredstev Evropske unije (75 % in le manjši del iz sredstev države Slovenije). Kot javna sredstva, ki ne  morejo biti upoštevana kot lastna sredstva v primeru dodelitve sporne subvencije, se namreč upoštevajo vsa javna sredstva, ne glede na to, ali so bila pridobljena iz sredstev Evropske unije ali iz sredstev države Slovenije. Predpisi Evropske unije so v tem pogledu zelo strogi. Pa tudi sicer temeljijo za tožnika sporne odločbe 15. člena Uredbe in predvsem EZ na evropskih predpisih in so z njimi v celoti skladne.

S strani tožnika zatrjevana okoliščina, v smislu katere se mu zaradi sedanjega zmanjšanja subvencije nepovratnih investicijskih sredstev iz naslova razvoja podeželja sploh ni splačalo vzeti, ker bo v 15 letnem obdobju prejemanja subvencije sedaj deležen večjega zmanjšanja subvencije kot pa znašajo prejeta nepovratna sredstva, je neutemeljen. Dejstvo je, da tako evropski predpisi, kot tudi na njih temelječa slovenska ureditev, omogočajo dodeljevanje oziroma prejemanje sporne subvencije za pokrivanje negativne razlike v ceni električne energije le na podlagi investitorjevih lastnih investicijskih sredstev, ne pa tudi na nepovratnih javnih sredstvih. Takšna ureditev je skladna s predpisi in po presoji sodišča tudi pravična.

Okoliščina, da tožnik v času, ko je kandidiral in prejel nepovratna sredstva iz naslova razvoja podeželja, pa tudi še v času, ko je pripravljal dokumentacijo za sedaj sporno subvencijo, še ni vedel za to zahtevo oziroma ureditev (da se prejeta nepovratna sredstva ne štejejo v osnovo za odmero subvencije) na odločitev ne more vplivati, saj tožnik takrat iz naslova sedaj sporne subvencije še ni imel nobene trajno pridobljene pravice. Le-to je pridobil šele z dokončnostjo oziroma pravnomočnostjo sedaj izpodbijane odločbe in šele od takrat naprej je mogoče govoriti o pridobljenih pravicah iz naslova sporne subvencije. Zato so tudi tovrstni tožbeni ugovori neutemeljeni.

Glede na opisano pravno ureditev sodišče tudi ni sledilo predlogu, da naj o rešitvi te sporne zadeve vpraša Evropski sklad za razvoj podeželja, saj sredstva tega sklada neposredno niso predmet izpodbijane odločbe, pa tudi sicer sodišče v zvezi z obravnavano problematiko ne vidi nobenega takega vprašanja, rešitev katerega bi bila mogoča šele po prejemu mnenja navedenega sklada.

V ostalem se sodišče sklicuje tudi na razloge obeh upravnih organov (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu  (ZUS-1).

Glede na navedeno je sodišče ugotovilo, da je bila odločitev upravnega organa zakonita, tožbeni ugovori pa neutemeljeni, zato je tožbo zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1.

Odločitev o stroških postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, saj tožnik v obravnavanem primeru v sporu ni uspel, zato je dolžan sam nositi svoje stroške postopka.

Uredba o podporah električni energiji proizvedeni iz

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.