sodba in sklep I U 802/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-06-28

zamenjava izbirnega predmeta - bistvena kršitev pravil postopka - preizkus upravnega akta - pomanjkljiva obrazložitev - začasna odredba

V konkretnem primeru ima izpodbijani prvostopni sklep take bistvene pomanjkljivosti, da zaradi njih ni mogoče presoditi, ali je zakonit ali ne, saj obrazložitve sploh ne vsebuje, pač pa se obrazložitev glasi: „Dopis utemeljitve priložen“. Tožena stranka v izpodbijanem prvostopnem upravnem aktu ni navedla, da bi pri izdaji izpodbijanega sklepa sploh uporabila postopkovna pravila ZUP, čeprav bi jih morala (2. odstavek 3. člena ZUP).

Tožbi se ugodi in se sklep prodekanje za dodiplomski študij Fakultete za družbene vede Univerze v Ljubljani z dne 18. 3. 2010 odpravi in zadeva vrne organu prve stopnje v ponoven postopek.

Zahteva tožeče stranke za izdajo začasne odredbe se zavrne.

Z uvodoma navedenim prvostopnim sklepom z dne 18. 3. 2010 je prodekanja za dodiplomski študij odločila, da ne odobri prošnje tožnika za zamenjavo izbirnega predmeta Uvod v oborožitvene sisteme. V obrazložitvi navaja, da je dopis utemeljitve priložen (posebej). V pravnem pouku navaja, da je dopusten ugovor v roku 8 dni po prejemu na Komisijo za dodiplomski študij Fakultete za družbene vede (v nadaljevanju FDV).

Organ druge stopnje, Senat FDV Univerze v Ljubljani je z uvodoma navedenim drugostopnim sklepom odločil, da ne ugodi tožnikovi pritožbi na sklep o zamenjavi izbirnega predmeta Uvod v oborožitvene sisteme in da v veljavi ostane prvostopni sklep, da se tožniku ne odobri prošnja za zamenjavo izbirnega predmeta „Uvod v oborožitvene“, ki ga je izbral ob vpisu v 4. letnik v študijskem letu 2009/10. V obrazložitvi uvodoma ugotavlja, da je tožnik 30.9.2009 ob vpisu v 4. letnik vpisal izbirna predmeta Uvod v oborožitvene sisteme in Evropski finančni sistem in politike, dne 18. 3. 2010 pa je vložil prošnjo za zamenjavo predmeta Uvod v oborožitvene sisteme, ki je bila zavrnjena s sklepom prvostopnega organa z dne 18. 3. 2010. Zoper navedeni sklep je (pri)tožnik vložil pritožbo dne 30. 3. 2010 in kot temeljni razlog navedel naknadno spremembo urnika pri predmetu Uvod v oborožitvene sisteme ter njegovo prekrivanje s predmetom Evropski finančni sistem in politike. Dalje v obrazložitvi navaja, da je Komisija za dodiplomski študij FDV na osnovi 93. člena Pravilnika o dodiplomskem študiju FDV (v nadaljevanju: Pravilnik) na seji 6. 4. 2010 obravnavala  tožnikovo pritožbo ter na osnovi 16. člena Pravilnika podala negativno mnenje ter ga posredovala Senatu FDV. Le-ta je je po pregledu predložene dokumentacije na osnovi 16. člena Pravilnika ter mnenja Komisije za dodiplomski študij FDV ugotovil, da je prvostopni organ pravilno ugotovil dejansko stanje, uporabil materialno pravo in pravila postopka (144. člen Zakona o splošnem upravnem postopku – ZUP, Uradni list RS, št. 24/06- uradno prečiščeno besedilo), zato Senat FDV pritožbi ni ugodil in je potrdil veljavnost sklepa prvostopnega organa z dne 18. 3. 2010. V pravnem pouku ob sklicevanju na določilo 71. člena Zakona o visokem šolstvu (ZVis, 19/06 – uradno prečiščeno besedilo in nadaljnji) navaja, da je zoper ta sklep dopusten upravni spor v roku 30 dni od njegove vročitve.

Tožnik v tožbi uveljavlja tožbeni ugovor  bistvene kršitve pravil postopka in zmotne uporabe materialnega prava. Med drugim navaja, da je z vlogo z dne 8. 3. 2010 zaprosil toženo stranko za zamenjavo izbirnega predmeta iz razloga, ker je tožena stranka naknadno z veljavnostjo od 9. 3. 2010 dalje spremenila urnik predavanj tako, da je predmet Uvod v oborožitvene sisteme  prekril predmet Evropski finančni sistem in politike, katerega si je tožnik prav tako izbral. Ta sprememba urnika je tožniku onemogočila zahtevano udeležbo na predavanjih in vajah pri enem od obeh navedenih predmetov in mu s tem onemogočila izbrani študij po tako imenovanem bolonjskem študijskem programu, ker mu je brez udeležbe na predavanjih in vajah onemogočen pristop na kolokvij in nato na izpit. V nadaljevanju tožbe opisuje predpisani urnik predavanj in vaj pred omenjeno naknadno spremembo svojega urnika in po njej ter potek upravnega postopka v predmetni sporni zadevi v zvezi s tožnikovo vlogo za spremembo izbirnega predmeta. Tožnik se z odločitvami organov tožene stranke ne strinja in meni, da je tožena stranka s spremembo urnika v času med trajanjem študijskega leta, in sicer 3 mesece pred njegovim zaključkom, ravnala v nasprotju s 7. členom v povezavi s 16. členom  Pravilnika o dodiplomskem študiju FDV, ker pa je  ravnala tako, kot opisuje v tožbi nadalje meni, da bi mu morala tožena stranka tudi omogočiti zamenjavo izbirnih predmetov, vendar je z izpodbijanim sklepom njegov predlog zavrnila. Zato tožnik  meni, da je izpodbijani sklep  nepravilen  in nasprotuje sam sebi in razlogom, zaradi katerih je bil sprejet. Tožena stranka je sicer pravilno ugotovila dejansko stanje glede prekrivanja urnika, vendar ni navedla zadostnih razlogov, zakaj tega dejstva pri svoji odločitvi ni upoštevala, saj ne zadostuje zgolj navedba, da so se študentje s spremembo urnika strinjali, zlasti ker je s tem prizadet študent, ki mu je tožena stranka dolžna zagotoviti pravico, ki mu jo je s potrditvijo izbire študijskega programa oziroma izbirnega predmeta tudi dala. Tožnik meni, da je tožena stranka z izpodbijanim sklepom kršila tudi določila 95. člena, 114. člena in 127. člena Statuta Univerze v Ljubljani  (Statut, Uradni list RS, št. 118/05 in nadaljnje spremembe). Na podlagi navedenega tožnik sodišču predlaga, da izpodbijani sklep razveljavi (pravilno: odpravi) in odloči, da ima tožnik pravico zamenjati navedeni izbirni predmet. Tožbi prilaga listine (tožbene priloge A1-A5) in sodišču predlaga, da tožnika zasliši.

Hkrati s tožbo sodišču, ob upoštevanju da študijsko leto še teče, izda začasno odredbo, s katero do odločitve sodišča tožniku omogoči predlagano zamenjavo izbirnega predmeta in s tem realizira njegovo pravico do študija.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo in zahtevo za izdajo začasne odredbe prereka tožbene navedbe, sodišču pa predlaga, da tožbo in zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrne kot neutemeljeno. V odgovoru na tožbo med drugim navaja, da so urniki objavljeni pred vpisom in ugotavlja, da je tožnik že ob vpisu izbral izbirna predmeta, katerih urnika sta se prekrivala. Dalje navaja, da je do spremembe urnika predavanj pri predmetu Uvod v oborožitvene sisteme prišlo na zahtevo in ob soglasju vseh študentov, prisotnih na predavanjih pri tem predmetu dne 9. 3. 2010. Tožena stranka nadalje meni, da zaradi spremembe urnika pri izbirnem predmetu Uvod v oborožitvene sisteme niso bile kršene tožnikove pravice. Dalje med drugim navaja, da je bil študijski koledar znan ob vpisu, sprememba pa se je zgodila na zahtevo študentov, kar pa ne more bremeniti tožene stranke. Dodaja še, da po določilih 16. člena Pravilnika o dodiplomskem študiju FDV zamenjava izbirnih predmetov  po zaključenem vpisu ni več možna, študentje pa so o tem obveščeni z vsakoletnimi obvestili v zvezi z vpisom in z objavo na spletni strani tožene stranke. Tožnikov predlog za izdajo začasne odredbe tožena stranka ocenjuje kot neutemeljen, ker so predavanja v drugem semestru od 2.2.2010 do 4. 6. 2010 že končana, zato tožniku tudi ne bi nastala nobena škoda, poleg tega pa tožnik ne predlaga niti predmeta, na katerega naj bi se začasna odredba nanašala, zato predlagana začasna odredba tudi v kolikor bi ji sodišče ugodilo ni izvršljiva.

Predmet spora v obravnavanem primeru je uvodoma navedeni izpodbijani sklep, s katerim je prvostopni organ odločil, da ne odobri prošnje tožnika za zamenjavo izbirnega predmeta Uvod v oborožitvene sisteme. Zoper ta dokončni upravni akt z dne 18. 3. 2010 zahteva tožnik s predmetno tožbo sodno varstvo v upravnem sporu skladno s pravnim poukom tožene stranke v drugostopnem upravnem aktu na podlagi 71. člena ZVis v povezavi z določili 2. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1, Uradni list RS, št. 105/2006).

Po določbi 1. člena ZUS-1 se v upravnem sporu zagotavlja sodno varstvo pravic in pravnih koristi posameznikov proti odločitvam in dejanjem državnih organov na način in po postopku, ki ga določa ta zakon, če za določeno zadevo ni z zakonom zagotovljeno drugo sodno varstvo. Po določbi 2. odstavka 2. člena ZUS-1 je upravni akt po tem zakonu upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta, dokončni upravni akt pa je tisti akt, zoper katerega ni mogoče vložiti rednih pravnih sredstev v postopku odločanja (3. odstavek 2. člena ZUS-1). Po določbi 1. odstavka 37. člena ZUS-1, sme sodišče v upravnem sporu izpodbijani akt odpraviti ne da bi sploh poslalo tožbo v odgovor v primeru, če ima upravni akt take bistvene pomanjkljivosti, da zaradi njih ni mogoče presoditi, ali je zakonit ali ne. Po določbi 3. odstavka 27. člena ZUS-1 pa je bistvena kršitev pravil postopka vselej podana v primerih, ko gre za absolutno bistveno kršitev pravil postopka, ki jo določa ZUP ali drug zakon, ki ureja postopek izdaje upravnega akta.

Pri predhodnem preizkusu tožbe je v konkretnem primeru sodišče ocenilo, da ima izpodbijani prvostopni sklep take bistvene pomanjkljivosti, da zaradi njih ni mogoče presoditi, ali je zakonit ali ne, saj obrazložitve sploh ne vsebuje, pač pa se obrazložitev glasi: „Dopis utemeljitve priložen“. S tem pa tožena stranka v izpodbijanem prvostopnem upravnem aktu, uvodoma navedenem sklepu prodekanje za dodiplomski študij z dne 18. 3. 2010, ni navedla, da bi pri izdaji izpodbijanega sklepa sploh uporabila postopkovna pravila Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP, Uradni list RS, št. 80/99 in nadaljnji), saj ni niti v uvodu niti v obrazložitvi izpodbijanega sklepa uporabila določila ZUP, čeprav bi ga morala (2. odstavek 3. člena ZUP). To določilo pride v obravnavanem primeru v obzir, ker  Zakon o visokem šolstvu (v nadaljevanju: ZVis), na katerem temelji tudi Pravilnik, ki ga je pri svoji odločitvi uporabil drugostopni organ, Senat FDV, namreč ne določa posebnih pravil postopka za odločanje v tovrstnih zadevah. Po določbi 2. odstavka 237. člena ZUP pa se za bistveno kršitev pravil postopka v vsakem primeru šteje, če se odločbe ne da preizkusiti (7. točka).V konkretnem primeru pa ima obrazložitev izpodbijanega prvostopnega dokončnega upravnega akta po presoji sodišča take bistvene pomanjkljivosti, da zaradi njih ni mogoče presoditi, ali je izpodbijani akt zakonit ali ne.

Sodišče je namreč že ob predhodnem preizkusu tožbe v upravnem sporu ugotovilo, da izpodbijani akt, poleg očitno napačnega pravnega pouka, vsebuje tudi tako pomanjkljivo obrazložitev, kot je predhodno povzeta. Takšna obrazložitve izpodbijanega upravnega akta, kot je predhodno povzeta, pa po presoji sodišča očitno nima obveznih vsebin, ki so predpisane  z določili 2., 3., 4. in 5. točke 1. odstavka 214. člena ZUP. Ta določila namreč opredeljuje obvezne sestavine obrazložitve, ki jih obrazložitev upravnega akta mora v vsakem primeru, med drugim, obsegati, in sicer ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto (2. točka), razloge, odločilne za presojo dokazov (3. točka),  navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba (4. točka) ter razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo (5. točka 1. odstavka 214. člena ZUP). Navedeno pomeni, da mora obrazložitev upravnega akta obsegati vse predpisane obvezne sestavine obrazložitve ob upoštevanju citiranih določil 1. odstavka 214. člena ZUP, tudi v kolikor gre za upravni akt, izdan po skrajšanem ugotovitvenem postopku na podlagi 144. člena ZUP, na katerega se sklicuje tožena stranka v drugostopnem upravnem aktu, čeprav izpodbijani prvostopni upravni akt niti v uvodu niti v obrazložitvi določil ZUP ne navaja kot pravne podlage svoje odločitve (v smislu 4. točke 1. odstavka 214. člena ZUP), prav tako pa v obrazložitvi tudi ne navaja kakršnihkoli razlogov za odločitev, ki so v izpodbijanem upravnem aktu v celoti izostali. Obrazložitve (prvostopnega) upravnega akta namreč ne more nadomestiti posebna listina oziroma dokument, ki je od samega upravnega akta fizično ločen, ker takšna oblika ni predpisana niti z določili ZUP, niti za to ni podlage v (materialnem) zakonu (ZVis), kar pa je drugostopni organ ob reševanju tožnikove pritožbe upoštevajoč določilo 2. odstavka 247. člena ZUP, ki določa obseg in meje preizkusa prvostopnega upravnega akta, očitno popolnoma prezrl .

Izpodbijani prvostopni upravni akt z obrazložitvijo, kot je predhodno povzet, namreč po presoji sodišča tožniku očitno ne omogoča enakega varstva pravic v smislu 22. člena Ustave in učinkovitega uveljavljanja ustavne pravice do pravnega sredstva po 25. členu Ustave RS, s katero je vsakomur zagotovljena pravica do pritožbe ali drugega pravnega sredstva proti odločbam sodišč in drugih državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil (kar je po svojem pravnem statusu tudi tožena stranka na podlagi določil ZVis), s katerimi ti odločajo o njegovih pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih. Zato je sodišče presodilo, da je potrebno tožbi iz razloga po 1. odstavku 37. člena ZUS-1 ugoditi in izpodbijani upravni akt odpraviti na podlagi. Sodišče je izpodbijano odločbo odpravilo na podlagi 1. odstavka 37. člena ZUS-1, zadeva pa se s tem vrne v stanje, v katerem je bila, preden je bil izpodbijani sklep z dne 18. 3. 2010 izdan.

Ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter predloženega upravnega spisa očitno, da je potrebno tožbi ugoditi in izpodbijani upravni akt odpraviti, je sodišče odločilo brez glavne obravnave (1. alineja 2. odstavka 59. člena ZUS-1), čeprav jo je tožnik smiselno predlagal s tem, da je sodišču predlagal izvedbo dokaza z zaslišanjem tožnika, kar izven glavne obravnave v procesnem pogledu ni pravno dopustno.

Ker sodišče na podlagi določila 2. oziroma 3. odstavka 32. člena ZUS-1 začasno lahko zadrži izvršitev izpodbijanega dokončnega upravnega akta oziroma začasno lahko uredi stanje le do izdaje pravnomočne sodne odločbe, sodišče pa je v predmetni sporni zadevi, kot izhaja iz izreka te sodbe in sklepa pod točko 1, že odločilo in sodba postane pravnomočna z vročitvijo stranki, v tem primeru niso (več) izkazani pogoji za izdajo predlagane začasne odredbe. Zato je sodišče s sklepom v izreku pod točko 2 zavrnilo zahtevo za izdajo začasne odredbe kot neutemeljeno (2. oziroma 3. odstavek 32. člena ZUS-1).

Sodišče je tožnikove navedbe v tožbi glede vsebine predmetne sporne zadeve, upoštevajoč tožnikov status rednega študenta in naravo sporne zadeve, (smiselno) upoštevalo kot predlog za oprostitev plačila sodnih taks in mu ugodilo na podlagi 1. odstavka 12. člena Zakona o sodnih taksah (ZST-1, Uradni list RS, št. 37/08 in nadaljnji), ker je presodilo, da bi bila s plačilom sodnih taks občutno zmanjšana sredstva, s katerimi se preživlja tožnik.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.