sodba U 2327/2008
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-10-13

ukrep inšpektorja za kulturo in medije - arhivsko gradivo - izročitev arhivskega gradiva arhivu - specifična narava dokumentov - podatki o zdravstvenem stanju

Zgolj zaradi strokovnih razlogov se 30-letni rok izročitve javnega arhivskega gradiva za posamezno gradivo lahko izjemoma podaljša na podlagi sporazuma med pristojnim arhivom in javnopravno osebo.

Z izpodbijanim aktom je Inšpektorat Republike Slovenije za kulturo in medije na podlagi 75. člena Zakona o varstvu dokumentarnega in arhivskega gradiva in arhivih (Uradni list RS, št. 30/06, v nadaljevanju ZVDAGA) in 18. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru (Uradni list RS, št. 43/07, v nadaljevanju ZIN) izdal odločbo, s katero je pod 1. točko izreka odločil, da mora zavezanec, sedaj tožnik, A.: I. izročiti arhivsko gradivo Arhivu Republike Slovenije (v nadaljevanju ARS) do vključno leta 1945, z izjemo tistega gradiva, ki se še uporablja pri obravnavi pacientov, ki mora biti pred izročitvijo urejeno in popisano v skladu z navodili ARS; II. izročiti arhivsko gradivo ARS do vključno leta 1977, z izjemo tistega gradiva, ki se še uporablja pri obravnavi pacientov, ki mora biti pred izročitvijo urejeno in popisano v skladu z navodili ARS; III. da mora biti dokumentarno in arhivsko gradivo, mlajše od 30 let in gradivo starejše od 30 let, ki ostane na A. v aktivni rabi iz terapevtskih razlogov, v skladu s predpisi shranjeno na ustrezen način; IV. da mora imenovati odgovorno osebo za izvajanje obveznosti sodelovanja s pristojnim arhivom pri izdelavi navodil za odbiranje arhivskega gradiva in izročanje arhivu in V. da mora urediti poslovanje z dokumentarnim gradivom na ta način, da bo v skladu s klasifikacijskim načrtom, ki ga je izdalo Ministrstvo RS za zdravje; pod 2. točko izreka je odločil, da se morajo ukrepi pod I., III., IV. in V. točko izvršiti najkasneje do 31. 12. 2008, ukrep pod II. točko pa do 31. 7. 2009, in pod 3. točko izreka je odločil, da je zavezanec o vsakem izvršenem ukrepu dolžan poročati Inšpektoratu za kulturo in medije RS v 8-ih dneh od poteka vsakega posamičnega roka. V obrazložitvi prvostopenjskega akta upravni organ navaja, da je pristojni inšpektor dne 23. 4. 2008 opravil pregled stanja varstva dokumentarnega in arhivskega gradiva na A., ki so se ga udeležili tako predstavniki A., kot tudi predstavniki ARS. Na podlagi pregleda, razgovora in prejetih poročil Komisije za sprejem in oblikovanje pisnega strokovnega navodila za odbiranje arhivskega gradiva in dokumentarnega gradiva A. ter ostale prejete dokumentacije s strani ARS in A., je bilo, med drugim, ugotovljeno, da se odbiranje arhivskega gradiva na A. ni nikoli izvajalo, da A. ARS ni izročala nobenega gradiva, da na A. ni imenovane osebe za izvajanje obveznosti sodelovanja s pristojnim arhivom pri izdelavi navodil za odbiranje arhivskega gradiva in izročanje arhivu, da se gradivo do druge polovice 2007 na A. ni popisovalo oziroma odbiralo, da je ARS A. s posebnim dopisom opozoril, kaj je med poslovno dokumentacijo arhivsko gradivo, strokovno gradivo starejše od 1977 pa je ARS v celoti razglasil za arhivsko gradivo in da prostori, v katerih A. hrani dokumentarno in arhivsko gradivo, niso v skladu s predpisanimi standardi, zaradi česar je bilo potrebno odrediti ukrepe, kot izhajajo iz izreka te odločbe. Pri odreditvi navedenih ukrepov se inšpekcijski prvostopni upravni organ sklicuje na določila 23., 39., 40., 54., 75. in 79. člena ZVDAGA, določila od 39. do 46. člena Uredbe o varstvu arhivskega in dokumentarnega gradiva (Uradni list RS, št. 86/06, v nadaljevanju Uredba) in na določilo 18. člena ZIN.

V pritožbi tožnik navaja, da je izpodbijana odločba nepravilna in nezakonita in da zato vlaga pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov, posebej še zoper točki 1.I in 1.II izreka odločbe. Navaja, da je upravni organ izpodbijano odločbo utemeljil z določilom 40/I člena ZVDAGA, kar je napačno in ker je upravni organ napačno uporabil materialno pravo oziroma je napačno ugotovil dejansko stanje, je potrebno izpodbijano odločbo razveljaviti. V 11. točki ugotovitev, ki jih v obrazložitvi izpodbijane odločbe navaja organ prve stopnje, je navedeno, da je Arhiv Republike Slovenije z A. sklenil dogovor o dinamiki popisovanja in urejanja arhivskega gradiva, zato bi bilo potrebno v konkretnem primeru uporabiti določilo člena 40/III ZVDAGA, ki pa ni bilo uporabljeno, zato je izpodbijana odločba po mnenju (pri)tožnika nezakonita. Da v zadevi obstajajo utemeljeni strokovni razlogi, je jasno razvidno iz tega, da je A. terciarna inštitucija, kar pomeni, da poleg najbolj zahtevnih medicinskih storitev na področju psihiatrije izvaja tudi znanstveno raziskovalno in izobraževalno dejavnost in teh okoliščin prvostopenjski organ sploh ni ugotavljal, zaradi česar je dejansko stanje ostalo nepopolno ugotovljeno. Poleg tega je izpodbijana odločba v nasprotju z določili Zakona o varstvu osebnih podatkov (ZVOP) ter omogoča nepooblaščene in nezakonite posege v ustavnopravno varovano pravico do osebnega dostojanstva iz 34. člena Ustave, pravico do zasebnosti iz 35. člena Ustave ter pravico do varstva osebnih podatkov iz 38. člena Ustave. Pri dokumentaciji, na katero se nanaša izpodbijana odločba, je bistvena povsem specifična narava te dokumentacije, pri ravnanju s takšno dokumentacijo pa je (ob sicer pomanjkljivi zakonski ureditvi) potrebno neposredno uporabiti ustavnopravna določila o varstvu navedenih pravic. Predpisi s področja varstva osebnih podatkov, predvsem ZVOP in Zakon o zbirki podatkov s področja zdravstvenega varstva (ZZPPZ) predvidevata uničenje zbirk osebnih podatkov po določenem času od njihovega nastanka oziroma po smrti pacienta (17. člen ZVOP), razen gradiv, ki se na podlagi ZZPPZ hranijo trajno in tistih, ki so kot arhivska opredeljena v skladu z ZVDAGA. V konkretnem primeru je tako uničenje gradiv kot njegova predaja ARS, neutemeljeno in protizakonito, predvsem pa škodljivo z vidika zasebnosti oziroma varstva osebnih podatkov, kot tudi z vidika potreb za izobraževanje in znanost, k čemur je A. kot javni zavod z zakonom zavezana. Tovrstno gradivo je namreč dragocen vir za študij, ne samo zgodovine psihiatrije, ampak tudi psihopatologije, skozi preteklih več kot sto let. Gradivo je nepogrešljivo za delovanje akademske in izobraževalne ustanove kot je A. in bi uničenje ali preselitev gradiva to funkcijo klinike praktično onemogočila. Treba je upoštevati tudi stališča Komisije RS za medicinsko etiko in stališča njenega predsednika akademika B.B., ki so bila v samem inšpekcijskem postopku večkrat izražena, vendar jih je organ prve stopnje ignoriral. Izročitev neanonimiziranega gradiva o psihiatričnih bolnikih v ARS je povsem nesprejemljiva, saj omogoča nepopravljive zlorabe in posege v ustavnopravno varovane osebnostne pravice takih pacientov oziroma celo njihovih svojcev, ki so varovane tudi s Konvencijo sveta Evrope o varovanju človekovih pravic in dostojanstva človeškega bitja v zvezi z uporabo biologije in medicine - tako imenovana Oviedska konvencija (njen 10. člen). Pravice pacientov je potrebno še posebej varovati v primerih bolezni, kot so psihiatrične. Pri tem je potrebno posebej opozoriti na dejstvo, da je veliko bolnikov, ki so bili hospitalizirani pred več kot 30-imi leti, še vedno živih. Glede teh bolnikov tožnik izrecno očita organu prve stopnje bistveno kršitev določb Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), saj bi morale biti te osebe stranke postopka inšpekcijskega nadzora, kar pa niso bile. Z morebitnim prenosom dokumentacije, ki se nanaša na te bolnike, na ARS, bi bile vsekakor prizadete njihove pravice oziroma interesi. Skladno z določbo 44. člena ZUP mora organ ves čas postopka po uradni dolžnosti skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi bi odločba lahko vplivala. Skladno z 9. členom ZUP je potrebno dati vsaki stranki možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo, preden se odločba izda. Te določbe ZUP je prvostopenjski organ kršil. Storjene so bile tako hude kršitve določb postopka, da je potrebno izpodbijano odločbo razveljaviti. Narava dokumentacije, na katero se nanaša izpodbijana odločba, je takšna, da potencialna medicinska potreba lahko seže preko več generacij. Dokler obstaja takšna medicinska potreba, je izročitev dokumentov neutemeljena. Nenazadnje pa bi izvršitev izpodbijane odločbe nepovratno škodovala odnosu med psihiatrom in pacientom, ker bi se povsem razvrednotila zaupnost, ki vlada v tem odnosu. Vpogled javnosti v najobčutljivejše osebne podatke, pridobljene pod zaobljubo zaupnosti, je v hudem nasprotju s 36. členom Kodeksa medicinske deontologije Slovenije. Na podlagi navedenega tožnik pritožbenemu organu predlaga, da pritožbi ugodi, izpodbijano odločbo razveljavi in inšpekcijski postopek ustavi ter naloži organu prve stopnje plačilo stroškov tega postopka.

Drugostopenjski organ je pritožbo tožnika zavrnil kot neutemeljeno. V obrazložitvi odločbe drugostopenjski organ k utemeljitvi izpodbijanega akta dodaja, da 1. odstavek 40. člena ZVDAGA določa, da morajo javnopravne osebe izročiti javno arhivsko gradivo arhivu najkasneje 30 let po nastanku gradiva in se 30-letni rok izročitve javnega arhivskega gradiva lahko podaljša le zaradi strokovnih razlogov, na podlagi sporazuma med pristojnim organom in javnopravno osebo. Tak sporazum pa med A. in ARS ni bil sklenjen. Elektronske pošte z dne 22. 7. 2008 ni mogoče šteti kot sporazum o podaljšanju roka izročitve arhivskega gradiva po 3. odstavku 40. člena ZVDAGA, saj v tej elektronski pošti ni govora o tem, da se 30-letni rok oddaje gradiva lahko kakorkoli sporazumno podaljšuje. Gre le za sklep komisije, da se glede na dinamiko popisovanja in urejanja arhivskega gradiva, najprej prevzame starejše in šele nato novejše gradivo. Gre torej le za ureditev izročanja arhivskega gradiva glede na trenutno stanje, da A. ARS ni izročala nobenega gradiva, čeprav bi ga morala. Sicer pa A. tudi v pritožbi zastopa stališče, da bi celotno gradivo moralo trajno ostati pri A., kar dodatno dokazuje, da med ARS in A. ni bil sklenjen sporazum o podaljšanju 30-letnega roka izročitve arhivskega gradiva, kot se to navaja v pritožbi. Ker se pritožba sklicuje na specifično naravo dokumentacije in gradiva, ki ga hrani A. in je pri ravnanju s takšno dokumentacijo po mnenju tožnika (ob siceršnji pomanjkljivi zakonski ureditvi) potrebno neposredno uporabiti ustavnopravna določila o varstvu pravice do osebnega dostojanstva, pravice do zasebnosti in pravice do varstva osebnih podatkov, pritožbeni organ navaja, da je varstvo navedenih ustavnih pravic zagotovljeno s posebnimi zakoni, kot so Zakon o varstvu osebnih podatkov in Zakon o zbirkah podatkov s področja zdravstvenega varstva. V 65. členu ZVDAGA je opredeljena dostopnost arhivskega gradiva, ki vsebuje občutljive osebne podatke, med katerimi so tudi podatki o zdravstvenem stanju. Javno arhivsko gradivo, ki vsebuje občutljive osebne podatke, postane dostopno za uporabo 75 let po svojem nastanku ali 10 let po smrti osebe, na katero se nanaša, če je datum znan, če ni z drugimi predpisi drugače določeno. Javnopravna oseba, ki izroči javno arhivsko gradivo arhivu, je dolžna gradivo označiti z ustreznimi roki nedostopnosti ter v izročitvenem zapisniku posebej navesti morebitne roke nedostopnosti za posamezno gradivo (6. odstavek 40. člena ZVDAGA). Pritožbeni organ je zato mnenja, da je v ZVDAGA izvrševanje ustavnih pravic, ki jih našteva tožnik, urejeno na način, da ni potrebno neposredno uporabiti ustavno pravnih določil o varstvu navedenih pravic in je z navedeno ureditvijo v ZVDAGA spoštovan tudi 10. člen Oviedske konvencije. Glede na to, da tožnik zatrjuje, da bi z morebitnim prenosom dokumentacije na ARS, bile prizadete pravice oziroma interesi bolnikov, ki so bili hospitalizirani pred več kot 30-imi leti in ki še živijo in bi zato le-ti morali biti v postopku udeleženi, pritožbeni organ v zvezi z gradivom, ki se še uporablja pri obravnavi pacientov, navaja, da je v odločbi inšpektorata določeno, da se to gradivo ne izroča, zato tudi ne bodo v ničemer kršene pravice in pravne koristi teh pacientov in zato tudi ni potrebno zagotoviti njihove udeležbe v postopku. Arhivsko gradivo ARS, ki vsebuje podatke o zdravstvenem stanju, ni takoj dopustno za uporabo, temveč šele 75 let po svojem nastanku oziroma 10 let po smrti osebe, na katero se nanaša; s tako ureditvijo dostopnosti pa po mnenju pritožbenega organa ni varovana le zasebnost, temveč tudi zaupen odnos med zdravnikom in pacientom, ki velja za vsako zdravljenje in ne le za odnos med psihiatrom in pacientom. Komisija RS za medicinsko etiko v svojem mnenju sicer res priporoča, da se hramba gradiva nadaljuje brez časovne omejitve na kraju, kjer je nastala, kar utemeljuje predvsem z vidika A. kot znanstvene in izobraževalne ustanove in varstva zaupnosti, vendar razlogi, ki jih navaja, da se gradivo ne bi predalo ARS, ne vplivajo na oddajo gradiva, temveč predvsem na določitev roka nedostopnosti uporabe arhivskega gradiva. A. je največja psihiatrična ustanova v državi in je njen arhiv ohranjen od njenega nastanka leta 1890. A. ustvarja gradivo nacionalnega pomena, je javni zdravstveni zavod, ki opravlja zdravstveno dejavnost in izobraževalno in raziskovalno dejavnost na področju zdravstva. Navedba v pritožbi, da bi preselitev gradiva v ARS onemogočila delovanje klinike kot akademske in izobraževalne ustanove, ne drži. ARS je državna inštitucija, ki zagotavlja zakonito uporabo arhivskega gradiva vsem uporabnikom, tako za znanstveno raziskovalno delo kot tudi za potrebe uveljavljanja raznih pravic pravnih in fizičnih oseb, na podlagi predpisov in zahtev javnopravnih oseb. Po mnenju pritožbenega organa bo prav s preselitvijo ARS ta funkcija arhivskemu gradivu v celoti zagotovljena, ob tem pa bo gradivo tudi A. ravno tako dostopno za študijske in znanstvene namene. A. je sicer vložila tudi vlogo za zagotovitev varstva lastnega arhivskega gradiva, vendar je bilo v postopku ugotovljeno, da je A. javni zdravstveni zavod, ki primarno opravlja zdravstveno dejavnost in ji Ministrstvo za kulturo zato takšnega dovoljenja ni izdalo.

V tožbi tožnik ponavlja vse ugovore, ki jih je uveljavljal že v pritožbi zoper izpodbijano prvostopenjsko odločbo, predlaga (po izvedbi predlaganih dokazov), odpravo odločbe drugostopenjskega organa v zvezi s prvostopenjsko odločbo in zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

Tožena stranka je sodišču predložila upravne spise, brez posebnega odgovora na tožbo.

Predmet presoje v obravnavani zadevi je odločitev prvostopenjskega inšpekcijskega organa, s katero je le-ta tožniku naložil odpravo petih konkretno ugotovljenih pomanjkljivosti v zvezi z urejanjem, izročanjem in hrambo dokumentarnega in arhivskega gradiva.

Način, organizacijo, infrastrukturo in izvedbo zajema ter hrambe dokumentarnega gradiva v fizični in elektronski obliki, veljavnost oziroma dokazno vrednost takega gradiva, varstvo arhivskega gradiva in pogoje za njegovo uporabo, naloge arhivov in javne arhivske službe ter s tem povezane storitve in nadzor nad izvajanjem ureja Zakon o varstvu dokumentarnega in arhivskega gradiva ter arhivih (ZVDAGA). V 1. odstavku 40. člena citiranega zakona je določeno, da morajo javnopravne osebe izročiti javno arhivsko gradivo arhivu najkasneje 30 let po nastanku gradiva in sicer tudi gradivo, ki vsebuje osebne podatke, vključno z občutljivimi osebnimi podatki. Zgolj zaradi strokovnih razlogov se 30-letni rok izročitve javnega arhivskega gradiva za posamezno gradivo lahko izjemoma podaljša na podlagi sporazuma med pristojnim arhivom in javnopravno osebo (3. odstavek istega člena). Po 6. odstavku istega člena pa mora javnopravna oseba, ki izroči javno arhivsko gradivo arhivu, to gradivo označiti z ustreznimi roki nedostopnosti ter v izročitvenem zapisniku posebej navesti morebitne roke nedostopnosti za posamezno javno arhivsko gradivo v skladu s 64. členom tega zakona. V 2. odstavku 65. člena citiranega zakona je določeno, da javno arhivsko gradivo, ki vsebuje občutljive osebne podatke, med drugim tudi podatke o zdravstvenem stanju, postane dostopno za uporabo 75 let po svojem nastanku ali 10 let po smrti osebe, na katero se nanaša, če je datum smrti znan, če ni z drugimi predpisi drugače določeno.

Ob upoštevanju zgoraj citiranih zakonskih določil je po presoji sodišča odločitev tožene stranke, kakor tudi prvostopenjskega organa pred njo, pravilna in zakonita. Po določilu 2. odstavka 71. člena ZUS-1 sodišču ni treba navajati razlogov za odločitev, če sledi utemeljitvi upravnega akta in to v sodbi ugotovi. Sodišče ugotavlja, da v obravnavanem primeru lahko sledi utemeljitvi izpodbijanega akta v zvezi tudi z drugostopenjsko odločbo, v kateri drugostopenjski organ dopolnjuje obrazložitev prvostopenjskega akta. Utemeljitev upravnega akta je torej pravilna in celovita in ker tožnik v tožbi ponavlja pritožbene ugovore, na katere je tožena stranka že argumentirano odgovorila z razlogi, s katerimi se sodišče v celoti strinja, jih sodišče zato ne bo ponavljalo.

Ker je po presoji sodišča odločitev tožene stranke pravilna in zakonita, je sodišče na podlagi 1. odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, v nadaljevanju ZUS-1) tožbo tožnika zavrnilo kot neutemeljeno. Zavrnitev tožbe zajema tudi stroškovni zahtevek (4. odstavek 25. člena ZUS-1). Ker je tožnik v tožbi uveljavljal tudi, da se opravi glavna obravnava, sodišče pojasnjuje, da je na podlagi 2. alinee 2. odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, na nejavni seji senata, ker v postopku niso bila predlagana nova dejstva in novi dokazi, ki bi lahko vplivali na drugačno odločitev.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.