sodba I U 978/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2011-01-18

uvedba postopka razlastitve - pogoji za uvedbo postopka - javna korist - pogoj nujnosti in sorazmernosti

Sodišče pritrjuje tožbenemu ugovoru, da iz zahteve za uvedbo postopka razlastitve ter iz odločbe ni razvidno, ali je pridobitev predmetnih nepremičnin dejansko nujna za dosego razlastitvenega namena ter sorazmeren ukrep, niti razlastitvena upravičenka v zahtevi niti prvostopni organ v odločbi pa nista konkretno utemeljila izpolnjevanja pogojev, določenih v 2. odstavku 92. člena ZUreP-1.

Tožbi se ugodi, odločba Upravne enote Ljubljana, Izpostava Šiška, št. 352-64/2009-16-1351003 z dne 11. 5. 2010 se odpravi in se zadeva vrne prvostopnemu organu v ponovni postopek.

Tožena stranka je dolžna tožniku povrniti stroške postopka v upravnem sporu v znesku 350,00 EUR, povečanem za 20 % DDV, v 15-ih dneh od vročitve te sodbe, z zakonskim zamudnimi obrestmi v primeru zamude s plačilom.

Zahteva za povrnitev stroškov postopka stranke z interesom se zavrne.

Upravna enota Ljubljana, Izpostava Šiška (prvostopni organ) je z izpodbijano odločbo v točki I. ugotovil, da je izkazana javna korist za gradnjo avtoceste na odseku Šentvid – Koseze, zato se uvede postopek razlastitve zemljišč parc. št. 299/2 v izmeri 9 m2, parc. št. 299/3 v izmeri 68 m2 in 173 m2, parc.št. 299/5 v izmeri 18 m2, parc. št. 301/1 v izmeri 249 m2, parc. št. 300/3 v izmeri 179 m2, vsa vl. št. ... k.o. ..., in zemljišč parc. št. 1283/8 v izmeri 1148 m2, parc. št. 1282/3 v izmeri 250 m2 in parc. št. 1283/7 v izmeri 6 m2, vsa vl. št. ... k.o. ...; v točki II. odločila, da je ta odločba podlaga za vpis zaznambe o začetku razlastitvenega postopka v zemljiški knjigi, na zemljiščih, navedenih v točki I.; v točki III., da bo o stroških postopka izdan poseben sklep. V obrazložitvi prvostopni organ navaja, da je razlastitvena upravičenka Republika Slovenija vložila zahtevo za razlastitev zemljišč, ki so v lasti tožnika, za izgradnjo avtoceste na odseku Šentvid – Koseze in je zahtevi predložila vse z 98. členom ZUreP-1 zahtevane listine. Ugotavlja, da so v izreku našteta zemljišča predvidena v Uredbi o lokacijskem načrtu za avtocesto na odseku Šentvid – Koseze (Uradni list RS, št. 72/2002, 70/07) in se po določbi 3. odstavka 93. člena ZUreP-1 šteje, da je javna korist za nepremičnine, ki so predmet razlastitve, izkazana. S predmetno odločbo je bilo odločeno le o uvedbi postopka razlastitve na podlagi 100. člena ZUreP-1, s čimer je bila ugotovljena javna korist, v nadaljevanju postopka pa se bo odločalo o sami razlastitvi obravnavanih zemljišč in o odškodnini.

Ministrstvo za okolje in prostor (drugostopni organ) je pritožbo tožnika zoper odločbo prvostopnega organa zavrnilo. V obrazložitvi pritrjuje prvostopnemu organu, da je javna korist za razlastitev nepremičnin v konkretni zadevi v skladu s 3. odstavkom 93. člena ZUreP-1 izkazana, saj se nepremičnine nahajajo v območju, ki ga določa državni lokacijski načrt za avtocesto na odseku Šentvid – Koseze, ki je bil sprejet z uredbo o lokacijskem načrtu za navedeno cesto, zaradi česar je prvostopni organ ravnal pravilno, ko je izdal odločbo o uvedbi postopka razlastitve. Dalje drugostopni organ ugotavlja, da je ponudba za odkup nepremičnin bila vročena razlastitvenemu zavezancu (tožniku) s strani A. d.d., ki je na podlagi 2. člena ZUDVGA pooblaščena za pridobivanje nepremičnin za potrebe graditve avtocest v imenu in za račun Republike Slovenije. Iz te ponudbe tudi jasno izhaja, da je njihov izvajalec oziroma pooblaščenec B. d.o.o., zato zavrača pritožbene navedbe, da razlastitveni zavezanec ni mogel vedeti, po katerem pooblastilu in v imenu koga B. d.o.o. ponuja v odkup nepremičnine, ki so predmet razlastitvenega postopka. Zavrača tudi pritožbene navedbe, da razlastitveni upravičenec ni predložil vseh taksativno naštetih sestavin zahteve za razlastitev, da roki graditve niso konkretizirani, ter da se prvostopni organ v izpodbijani odločbi ni opredelil do teh navedb. Odločbo prvostopnega organa ocenjuje za pravilno in zakonito.

Tožnik v tožbi navaja, da je izpodbijana odločba nepravilna in nezakonita, ter da pogoji za uvedbo postopka razlastitve niso izpolnjeni. Ne strinja se z obrazložitvijo izpodbijane odločbe, da je javna korist za začetek postopka razlastitve izkazana na podlagi 3. odstavka 93. člena ZUreP-1, ker so predmetne nepremičnine navedene v 4. členu Uredbe o lokacijskem načrtu za avtocesto na odseku Šentvid – Koseze. Navaja, da je po določbi 2. odstavka 92. člena ZUreP-1 razlastitev ter omejitev ali obremenitev lastninske pravice dopustna le v javno korist in pod pogojem, da je za dosego javne koristi nujno potrebna, in da je javna korist razlastitvenega namena v sorazmerju s posegom v zasebno lastnino. Dalje navaja, da je bila dolžna tožena stranka glede na 1. odstavek 97. člena ZUreP-1 pred vložitvijo zahteve za razlastitev nepremičnin z razlastitvenim zavezancem predhodno poskušati doseči sklenitev sporazuma o odkupu zemljišč, ki jih razlastitveni upravičenec potrebuje za potrebe izgradnje javne infrastrukture, ter šele v primeru, če sklenitev sporazuma ne bi bila mogoča v roku 30 dni od vročitve ponudbe za odkup, na pristojno upravno enoto vložiti predlog za razlastitev. Tožeča stranka je prejela dve ponudbi za odkup nepremičnin, in sicer dne 28. 9. 2009 ter 23. 10. 2009, vendar pa ne s strani tožene stranke, temveč s strani družbe B. d.o.o., v svojem imenu in za svoj račun, ne pa v imenu in za račun tožene stranke oziroma A. Sklicuje se na 3. odstavek 70. člena Obligacijskega zakonika (OZ), po katerem mora zastopnik obvestiti drugo stranko, da nastopa v imenu zastopanega. V zvezi z obliko pooblastila pa 75. člen OZ izrecno določa, da oblika, ki jo zakon predpisuje za neko pogodbo ali kakšen pravni posel, velja tudi za pooblastilo za sklenitev te pogodbe oziroma pravnega posla. V predloženih ponudbah družbe B. d.o.o. pa ni nikjer navedeno, da tožeči stranki ponuja v odkup njene nepremičnine kot pooblaščenka tožene stranke, torej v njenem imenu in za njen račun, prav tako iz njenega dopisa ni jasno razvidno, katere konkretne nepremičnine so predmet ponudbe, nikoli pa tudi ni bilo predloženo pooblastilo. Navedeno pomeni, da tožena stranka ni izpolnila svoje obveznosti iz 1. odstavka 97. člena ZUreP-1, zaradi česar ob vlaganju njene zahteve niso obstajali pogoji za začetek postopka za razlastitev. Tožena stranka nadalje zahtevi za razlastitev ni predložila vseh taksativno naštetih obveznih sestavin zahteve za razlastitev, kot jih določata 1. in 2. odstavek 98. člena ZUreP1-1, zaradi česar tudi ni podlage za izdajo odločbe o začetku postopka. K zahtevi za razlastitev je sicer priložila terminski plan, vendar pa ni pojasnila, katera konkretna gradbena dela namerava, glede na sprejeti lokacijski načrt, izvesti na nepremičninah, niti ni konkretno opredelila roka za izvajanje del (kljub temu, da iz listin, priloženih k zahtevi, izhaja, da je predvidena izvedba več različnih del v različnih rokih), ki naj bi jih bilo potrebno izvesti na nepremičninah tožeče stranke. Namesto navedenega je v II. točki zahteve zgolj pavšalno navedla, da naj bi bil izdelan terminski plan, ki predvideva dokončanje del konec leta 2009, zaradi česar bi morala imeti vsa dokazila o lastništvu nepremičnin najkasneje do konca novembra 2009. Iz predloženih terminskih planov ni razvidno, na katerih parcelah se bodo izvajala gradbena dela, tožena stranka pa tudi v zahtevi ni dokazala, da se bodo gradbena dela sploh izvajala na predmetnih nepremičninah, in to v celoti (ne pa morda le delno), na kar je tožeča stranka opozorila tudi v odgovoru na zahtevo za razlastitev, do njenih navedb pa se upravna organa nista opredelila, zaradi česar se odločb ne da preizkusiti. Poleg navedenega tožena stranka tekom postopka ni dokazala, da vse nepremičnine, ki so predmet odločbe, dejansko potrebuje za potrebe izgradnje javna infrastrukture. Sodišču predlaga, da spremeni odločbo drugostopnega organa tako, da se pritožbi tožeče stranke ugodi in se odločba prvostopnega organa odpravi, postopek pa ustavi, oziroma, da se odločba prvostopnega organa odpravi in zadeva vrne v ponovno odločanje UE Ljubljana, Izpostava Šiška. Zahteva tudi, da ji tožena stranka povrne stroške tega upravnega spora.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi iz razlogov, ki so razvidni iz njene obrazložitve in predlaga, da sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Stranka z interesom v tem upravnem sporu, Republika Slovenija, zastopana po Državnem pravobranilstvu, Ljubljana, v odgovoru na tožbo zavrača tožbeni ugovor, da tožeči stranki Republika Slovenija ni podala nobene ponudbe za odkup nepremičnin, ker družba B. d.o.o. ni nikjer navedla, da v ponudbah nastopa kot njena pooblaščenka. Na ta očitek je ustrezno odgovorila že tožena stranka v obrazložitvi svoje odločbe, in sicer, da iz ponudbe, ki je bila vročena tožeči stranki, jasno izhaja, da je izvajalec oziroma pooblaščenec A. d.d., ki je na podlagi 2. člena ZUDVGA pooblaščena za pridobivanje nepremičnin za potrebe graditve avtocest v imenu in za račun Republike Slovenije, družba B. d.o.o. Prav tako tožeča stranka v postopku pridobivanja nepremičnin nikoli ni izrazila dvoma glede pooblastilnega razmerja. Stranka z interesom nadalje meni, da zahteva za razlastitev vsebuje vse sestavine, ki jih določa 98. člena ZUreP-1, in meni, da tožnik ni konkreten pri navedbi, katera sestavina zahtevku ni priložena. Roki za izvajanje del v terminskem planu so konkretno opredeljeni in sicer do konca novembra 2009, kar izhaja tudi iz Letnega plana razvoja in obnavljanja AC za leto 2009. V zvezi s tožbenim ugovorom, da iz terminskega plana ni razvidno, na katerih konkretno opredeljenih parcelah naj bi se predvidena gradbena dela sploh izvajala, poudarja, da je terminski plan po vsebini plan aktivnosti, območje posega pa je opredeljeno v Uredbi, ki je v prilogi zahteve za razlastitev in projektni dokumentaciji. Sodišču predlaga, da tožbo zavrne in tožeči stranki naloži plačilo pravdnih stroškov.

Tožeča stranka v pripravljalni vlogi vztraja pri svojih tožbenih navedbah, da je prejela dve ponudbi za odkup predmetnih nepremičnin, ki pa ju je nanjo naslovila družba B. d.o.o. v svojem imenu in za svoj račun, saj v ponudbah ni nikjer izrecno zapisala, da ju podaja v imenu in za račun A. d.d. Navaja, da se je na tožečo stranko za odkup predmetnih nepremičnin s ponudbami obrnilo več različnih pravnih oseb, od katerih so bile nekatere ponudbe podane izključno iz špekulativnih razlogov. Vztraja tudi pri tožbenih navedbah, da Republika Slovenija zahtevi za razlastitev ni predložila konkretnega terminskega plana, iz katerega bi izhajalo, katera gradbena dela naj bi se izvajala na predmetnih nepremičninah oziroma zakaj jih sploh potrebuje.

V konkretni zadevi je sporna uvedba postopka razlastitve nepremičnin za namen gradnje avtoceste Šentvid – Koseze. Nepremičnine, ki so predmet postopka, so navedene v 4. členu Uredbe o lokacijskem načrtu za avtocesto na odseku Šentvid -Koseze (Uradni list RS, št. 72/02 in 70/07), zaradi česar prvostopni organ ugotavlja (čemur pritrjuje tudi drugostopni organ), da je izkazana javna korist na podlagi 3. odstavka 93. člena Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 110/02 s spremembami, v nadaljevanju ZUreP-1).

Po določbah 1. odstavka 100. člena ZUreP-1, v primerih iz 1. odstavka 93. člena tega zakona upravni organ izda o začetku razlastitvenega postopka odločbo, v kateri ugotovi, ali je javna korist izkazana in odloči o uvedbi postopka razlastitve. Po določbi 3. odstavka 93. člena ZUreP-1 pa se šteje, da je javna korist za nepremičnine iz 1. odstavka tega člena izkazana, če so predvidene v državnem oziroma občinskem lokacijskem načrtu. Tožnik ugovarja, da zgolj na navedeni zakonski podlagi odločba ne bi mogla biti izdana, ker ni bilo ugotovljeno, ali so izpolnjeni vsi pogoji, ki jih za dopustitev razlastitve in omejitve lastninske pravice določa ZUreP-1 v 2. odstavku 92. člena. Po citirani določbi je razlastitev ter omejitev ali obremenitev lastninske pravice dopustna le v javno korist in pod pogojem, da je za dosego javne koristi nujno potrebna in da je javna korist razlastitvenega namena v sorazmerju s posegom v zasebno lastnino.

Sodišče pritrjuje tožbenemu ugovoru, da iz zahteve za uvedbo postopka razlastitve ter iz odločbe ni razvidno, ali je pridobitev predmetnih nepremičnin dejansko nujna za dosego razlastitvenega namena ter sorazmeren ukrep, niti razlastitvena upravičenka v zahtevi niti prvostopni organ v odločbi pa nista konkretno utemeljila izpolnjevanja pogojev, določenih v 2. odstavku 92. člena ZUreP-1. Po 69. členu Ustave RS je razlastitev dopustna le v javno korist in proti nadomestilu v naravi ali v odškodnini. Kot oblasten ukrep pomeni poseg v zasebno lastnino, ki je varovana z ustavno določbo (33. člen Ustave RS). Za poseg v ustavne pravice morajo biti izpolnjeni pogoji iz 3. odstavka 15. člena Ustave RS; v skladu z ustavnopravnim stališčem je poseg dopusten, če je primeren in nujen za varstvo pravic drugih in če je tudi sorazmeren v ožjem smislu tj. če obstaja sorazmerje med težo posega v prizadete pravice na eni strani ter s pomembnostjo s tem zavarovanih pravic, in koristjo, ki bi bila dosežena na drugi strani. Javna korist in z njo tehtanje sorazmernosti ima dva nivoja: ustavni pojem javne koristi najprej po vsebini določi zakonodajalec z opredelitvijo razlastitvenega namena (npr. za izgradnjo javne infrastrukture). Z zakonom je dopustnost razlastitve določena na abstraktni ravni. Pojem javne koristi in z njo povezano načelo sorazmernosti pa veže tudi organ, ki odloča o razlastitvi v konkretnem primeru. Ne glede na to, da je zakonodajalec določil namen, za katerega je razlastitev dopustna, se temeljne predpostavke za razlastitev ne ugotavlja le s presojo, ali je v obravnavanem primeru podano dejansko stanje, ki se ujema z zakonskim določenim razlastitvenim namenom, temveč tudi s presojo, ali je razlastitev nujna za dosego tega namena in pretehta javno korist konkretnega namena in težo posega v lastnino.

Sodišče na podlagi podatkov v upravnih spisih ugotavlja, da je tožnik v odgovoru na zahtevo za razlastitev navedel, da iz nje ni razvidno ali so predmetne nepremičnine res nujno potrebne za dosego javne koristi v zvezi z izgradnjo avtoceste, ker ni razvidno, za kakšen konkreten namen se bodo uporabile, s čimer pa se strinja tudi sodišče. Glede na to, da po prej pojasnjenem upoštevanje načela sorazmernosti predpostavlja ugotavljanje javne koristi v konkretnem primeru, bi moral prvostopni organ ugovore tožnika presoditi v izpodbijani odločbi, saj zgolj s sklicevanjem na lokacijski načrt ne more utemeljevati nujnosti uvedbe razlastitvenega postopka. Zato ima tožnik prav, da bi moral upravni organ ugovore, ki jih je podal glede uvedbe razlastitve presoditi v postopku izdaje izpodbijane odločbe. Ker jih ni, ni ugotovil obstoja vseh za odločitev relevantnih dejstev.

Zavrača pa sodišče ugovore, ki se nanašajo na nepravilnosti v zvezi s ponudbo A. Sodišče na podlagi podatkov v upravnih spisih ugotavlja, da je bila tožniku v skladu z določbo 97. člena ZUreP-1 in 2. odstavkom 8. člena Zakona o ureditvi določenih vprašanj v zvezi z graditvijo avtocestnega omrežja v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 35/95) vročena ponudba s poukom o pravicah v postopku določanja odškodnine, ki je bila tožniku vročena dne 29. 2. 2009. Ponudbo je sicer res poslala družba B. d.o.o. brez priloženega pooblastila za zastopanje A., vendar pa iz podatkov v upravnih spisih izhaja, da nepredložitev pooblastila med strankama nikoli ni bila sporna in tožnik predložitve pooblastila tudi ni zahteval. Sodišče tudi ne pritrjuje tožbenemu ugovoru, da terminski plan izgradnje, ki je priložen v zahtevi za razlastitev, naj ne bi bil ustrezen.

Iz zgoraj navedenih razlogov, iz katerih izhaja, da se sodišče strinja s tožbenimi ugovori, je tožbi ugodilo na podlagi 2. točke 1. odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06 in 62/10, v nadaljevanju ZUS-1), ker je ugotovilo, da na podlagi dejanskega stanja, ki je bilo ugotovljeno v postopku izdaje izpodbijane odločbe, ne more rešiti spora, ker so v bistvenih točkah dejstva nepopolno ugotovljena. Zadevo je na podlagi 3. in v smislu 4. odstavka tega člena vrnilo prvostopnemu organu v ponovni postopek.

Na podlagi 3. odstavka 25. člena ZUS-1 in Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/07) je tožeči stranki priznalo stroške postopka v višini 350,00 EUR, ki jih je dolžna povrniti tožena stranka v 15-ih dneh od vročitve sodbe.

Zahtevo za povrnitev stroškov stranke z interesom pa je sodišče zavrnilo, ker ZUS-1 v 25. členu povračila stroškov postopka za stranko z interesom ne predvideva.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.