sodba I U 386/2009
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-02-23

kmetijsko zemljišče - javna dražba - odobritev pravnega posla

Pridobitev lastninske pravice na nepremičnini, ki je predmet izvršbe, je originarna pridobitev lastninske pravice z odločbo državnega organa v smislu 42. člena SPZ. Kontrolna funkcija prometa s kmetijskimi zemljišči s tem ni opuščena, le izvaja jo v tem primeru sodišče.

Zahteva tožeče stranke za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano (v nadaljevanju upravni organ) je z izpodbijano odločbo ugodilo pritožbi A.A. ter odpravilo odločbo Upravne enote Brežice št. 330-418/2008-12 (B1403) z dne 26. 6. 2008 (1. točka izreka), odobrilo nakup parc. št. 703/1 in 710/9 vl. št. 452 k.o. ..., na podlagi sklepa Okrajnega sodišča v Brežicah opr. št. In 74/2002 z dne 7. 5. 2008, izdanega v izvršilni zadevi, s katerim je bilo ugotovljeno, da je A.A. najugodnejši ponudnik za nakup navedenih parcel (2. točka izreka), zavrnilo zahtevo za plačilo stroškov postopka B.B. (3. točka izreka) in zavrnil zahtevo za plačilo stroškov postopka A.A. (4. točka izreka). V obrazložitvi navaja, da je bil pritožnik (A.A.) v skladu s 189. členom Zakona o izvršbi in zavarovanju (v nadaljevanju ZIZ) oziroma na podlagi 25. člena Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju: ZKZ), kot najboljši ponudnik na drugi javni dražbi dne 7. 5. 2008 v izvršilnem postopku pred Okrajnim sodiščem v Brežicah, napoten na upravno enoto, da poda vlogo za odobritev pravnega posla. Upravna enota Brežice je s svojo odločbo  odobritev pravnega posla zavrnila, iz razloga da ni upoštevan prednostni vrstni red predkupnih upravičencev po 23. členu  ZKZ. Ta odločitev je po mnenju drugostopnega organa napačna. V tem primeru je prodaja parcel potekala po določbah ZIZ. Ta zakon ima v 182. členu določbe o  predkupni oziroma odkupni pravici tistega, ki ima na nepremičnini, ki je predmet izvršbe, zakonito ali vknjiženo pogodbeno predkupno ali odkupno pravico, in ima, pod določenimi pogoji, prednost  pred najugodnejšim ponudnikom. Predkupne upravičence v postopku javne dražbe kmetijskih zemljišč torej ugotavlja izvršilno sodišče, po postopku, določenem v tem zakonu. Njegova odločitev ni stvar presoje upravnega organa. Zato prvostopni organ ni imel pravne podlage, da bi v tem primeru ugotavljal predkupnega upravičenca. Po določbi 25. člena ZKZ upravni organ v postopku odobritve pravnega posla v zvezi z javno dražbo ugotavlja le, ali so v zvezi s prometom izpolnjeni pogoji, določeni glede prometa z zaščiteno kmetijo in če se s prometom fizično delijo parcele zemljišča, ki je bilo urejeno s komasacijo. Parc. št. 703/1 in 710/9 nista del zaščitene kmetije in pravni posel tudi ne predvideva fizične delitve parcel. Zato je njun nakup odobril. Zavrnitev stroškovnega zahtevka je utemeljil na določbi 113. in 114. člena ZUP.

Tožeča stranka vlaga tožbo zaradi nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja in kršitve materialnega prava. Navaja, da tistega, ki lahko uveljavlja predkupno pravico pri nakupu kmetijskega zemljišča, določa 23. člen ZKZ. Pri običajnem prometu je prodajalec tisti, ki najprej ugotavlja, kdo ima predkupno pravico. Če ne upošteva prednostnega vrstnega reda, upravna enota pravnega posla ne odobri. Enako je tudi v primeru prodaje kmetijskega zemljišča na javni dražbi in je zato zmotno stališče toženke, da upravni organ ne more posegati v odločitev sodišča. Sodišče samo na javni dražbi ne odloča materialno-pravno o najugodnejšem ponudniku, temveč je ta materialno-pravno določen šele, če ga, v skladu s 25. členom ZKZ v zvezi s tretjim odstavkom 19. člena ZKZ in 23. členom ZKZ, potrdi upravni organ tako, da odobri pravni posel. Upravni organ namreč kontrolira promet s kmetijskimi zemljišči, pa naj le-ta poteka s pravnim poslom ali pa na javni dražbi. Na javni dražbi sodišče v skladu s prvim odstavkom 182. člena ZIZ presoja samo, ali tisti, ki uveljavlja zakonito predkupno pravico, kupuje nepremičnino pod enakimi pogoji kot najugodnejši ponudnik in ima zato prednost pri nakupu kmetijskega zemljišča pred najugodnejšim ponudnikom. Sodišče, ki opravlja javno dražbo, nima pravne podlage, da bi izvedlo celoten dokazni postopek ugotavljanja dejanskega stanja po 23. členu ZKZ. To je namreč v izključni domeni upravne enote. Izvršilno sodišče mora enako kot prodajalec pri sklepanju pravnega posla upoštevati le uveljavljanje zakonite predkupne pravice (izjavo kmeta mejaša, da uveljavlja predkupno pravico), ne pa z izvedbo dokaznega postopka ugotavljati, ali jo res ima. Ali je bil upoštevan prednostni vrstni red po 23. členu ZKZ, tudi pri prodaji kmetijskega zemljišča na javni dražbi  ugotavlja upravni organ. Sicer tudi če je izvršilno sodišče ugotovilo, da je tožnik predkupni upravičenec (kar je razvidno iz zapisnika o naroku za javno dražb), je zmotno zaključilo, da ni ponudil višje cene pri nakupu (ponudil je enako ceno in ima zato v skladu s prvim odstavkom 182. člena ZIZ prednost pri nakupu pred najugodnejšim ponudnikom) in da ni predložil dokazil, ne da bi  pojasnilo kakšnih, zato ni mogoče zaključiti, da gre za dokazila o tem, da je kmet in mejaš. Sicer pa je to predmet sodnega pritožbenega postopka. Po mnenju tožeče stranke gre pri prodaji nepremičnin na javni dražbi za mešani postopek sodni in upravni. Javna dražba se začne opravljati po določbah ZIZ, sodišče pa po končani javni dražbi napoti najugodnejšega ponudnika na upravno enoto. Izvršilno sodišče mora upoštevati odločitev upravnega organa in ne obratno, upravni organ pa mora upoštevati prednostni vrstni red, kot mu narekujejo določbe ZKZ. Upravna enota najugodnejšega ponudnika določa izključno na podlagi določb ZKZ, pri čemer je 25. člen ZKZ specialna določba. Na njeni podlagi lahko poseže v zmotno odločitev izvršilnega sodišča o najugodnejšem ponudniku, če ni pravilno upoštevan prednostni red po 23. členu ZKZ, upoštevajoč določbo tretjega odstavka 19. člena ZKZ, na katero napotuje drugi odstavek 25. člena ZKZ. Uporabiti je treba jezikovno razlago in zaključiti, da je upravna enota tista, ki odloča, ali je bil na javni dražbi upoštevan prednostni vrstni red predkupnih upravičencev po 23. členu ZKZ. Če ne bi bil namen določbe drugega odstavka 25. člena ZKZ takšen, ne bi bilo določeno, da upravna enota ne odobri prodaje, če obstoji kateri izmed razlogov iz tretjega odstavka 19. člena ZKZ, in bi bilo določeno, da ne odobri prometa, če obstoji kateri izmed razlogov po 1. in 4. alineji tretjega odstavka 19. člena ZKZ. V drugem odstavku 25. člena ZKZ je določeno, da mora upravna enota tudi pri odobritvi prodaje na javni dražbi upoštevati vse razloge iz tretjega odstavka 19. člena ZKZ. Da ima upravni organ kontrolno funkcijo pri prodaji kmetijskih zemljišč tudi na javni dražbi, je zavzela stališče že sodna praksa (sklep Višjega sodišča v Celju, opr. št. I Ip 1/2008). Glede predkupne pravice ni mogoče uporabiti samo določb ZIZ, saj je postopek in način prodaje na javni dražbi urejen takov ZIZ kot v ZKZ. Tožeča stranka predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne toženi stranki v ponovno odločanje ter da odloči, da ji je tožena stranka dolžna povrniti stroške postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Tožena stranka je v odgovoru na tožbo prerekala tožbene navedbe kot neutemeljene iz razlogov, navedenih v obrazložitvi izpodbijane odločbe in predlagala zavrnitev tožbe.

Stranka z interesom v tem postopku, A.A., na tožbo ni odgovoril.

Če se kmetijsko zemljišče proda na javni dražbi, mora izvršilno sodišče ponudnika, ki je ponudil najvišjo ceno, napotiti na pristojno upravno enoto, da v roku, ki mu ga določi, poda vlogo za pridobitev odobritve pravnega posla. Vlogi se priloži sklep sodišča o ponudniku, ki je ponudil najvišjo ceno. Če obstoji kateri od razlogov iz tretjega odstavka 19. člena, upravna enota odobritev zavrne (prvi in drugi odstavek 25. člena ZKZ, Uradni list RS, št. 55/03-UPB1). Navedeno določbo je v izpodbijani odločbi upravni organ razlagal tako, da je v okviru tretjega odstavka 19. člena ZKZ, na katerega napotuje drugi odstavek 25. člena ZKZ, treba preizkusiti le, ali so upoštevani pogoji glede prometa z zaščiteno kmetijo (prva alinea tretjega odstavka 19. člena) in ali bi se s prometom fizično delile parcele zemljišča, ki je bilo urejeno s komasacijo (četrta alinea tretjega odstavka 19. člena). Ta razlaga oziroma takšna uporaba določbe 25. člena ZKZ je po presoji sodišča pravilna. Tretji odstavek 19. člena ZKZ določa še, da se pravni posel za pridobitev kmetijskega zemljišča ne odobri, če promet ni potekal po postopku in na način, določen s tem zakonom (druga alinea tretjega odstavka 19. člena) in če ni upoštevan prednostni vrstni red kupcev po 23. členu ZKZ (tretji odstavek tretjega odstavka 19. člena), kar pa v primeru prodaje kmetijskega zemljišča na dražbi, tudi po mnenju sodišča, ne more biti predmet ugotavljanja v upravnem postopku odobritve pravnega posla.

Pridobitev lastninske pravice na nepremičnini, ki je predmet izvršbe, je originarna pridobitev lastninske pravice z odločbo državnega organa v smislu 42. člena Stvarnopravnega zakonika. Ta odločba je po civilni sodni praksi (sklep Višjega sodišča v Ljubljani opr. št. III Cp 1848/2005, sklep Višjega sodišča v Mariboru opr. št. I Ip 363/2009) sklep o izročitvi nepremičnine kupcu. Prodaja nepremičnine na javni dražbi je le izvršilno dejanje v izvršilnem postopku (167. člen ZIZ, Uradni list RS, št. 51/98 in nadalj.). Pri tej prodaji gre za bistveno drugačno kvaliteto položaja strank kot pri prostovoljnem pravnem poslu, kjer je njun položaj v izhodišču uravnotežen. Nepremičnina se v izvršbi prodaja zaradi pravice upnika, ki razpolaga s pravnomočno in izvršljivo sodbo in mu dolžnik  sam ne izpolni svoje obveznosti, da realizira doseženo sodno varstvo. Zaradi njegove pravice do poplačila na eni strani, na drugi strani pa zaradi varstva dolžnika, naj bi mehanizmi izvršilnega postopka omogočali, da se nepremičnina proda po oceni, ki se približuje ugotovljeni vrednosti. Nepremičnina se domakne tistemu, ki je ponudil najvišjo ceno (tretji odstavek 189. člena ZIZ).

Pri prodaji nepremičnine na javni dražbi je pravica predkupnega upravičenca varovana po 182. členu ZIZ, ki daje zakonitemu in vknjiženemu pogodbenemu predkupnemu upravičencu prednost pred najugodnejšim ponudnikom, če takoj po končani dražbi izjavi, da kupuje nepremičnino pod enakimi pogoji. Če to pravico izkoristi, ima najboljši ponudnik pravico takoj po končani dražbi ponuditi višjo ceno.

Iz navedene ureditve prodaje nepremičnine na javni dražbi tudi po mnenju sodišča izhaja, da v tem primeru postopek uveljavljanja predkupne pravice specialno ureja ZIZ. Predkupni upravičenec mora, kot mu nalaga prej navedena določba 182. člena ZIZ, takoj po končani dražbi, to pa je na naroku za javno dražbo (prvi, drugi in tretji odstavek 189. člena ZIZ), uveljavljati predkupno pravico. Izvršilno sodišče pa je dolžno preveriti, ali mu položaj predkupnega upravičenca daje materialno pravo – v primeru, če gre za kmetijsko zemljišče 23. člen ZKZ. Na podlagi te presoje lahko odloči, kdo je tisti ponudnik, ki ga napoti, da sproži postopek odobritve pred upravnim organom (sedmi odstavek 189. člena ZIZ). Promet oziroma pridobitev lastninske pravice v korist osebe, ki je po abstraktni zakonski presoji glede na namenskost nepremičnine (raba v kmetijske namene) najprimernejša lastnica (ZKZ), v teh primerih usmerja izvršilno sodišče. Takšno razlago po mnenju sodišča omogoča tudi drugi odstavek 17. člena ZKZ, na katerega se v izpodbijani odločbi opira upravni organ, in ki določa, da promet s kmetijskimi zemljišči teče po postopku in na način določen s tem zakonom, če ni glede predkupne pravice kmetijskih zemljišč z drugim zakonom določeno drugače (v ZIZ je torej drugače določen postopek glede predkupne pravice, če je predmet izvršbe nepremičnina-kmetijsko zemljišče, glede katere zakon vzpostavlja predkupno pravico).

Če je navedeno stališče pravilno, pa vzdrži tudi nadaljnje sklepanje upravnega organa, da ne more posegati v odločitev sodišča. Sicer pa tožeča stranka sama, ko navaja, da je sodišče, ki jo je štelo za predkupnega upravičenca, nato pa zmotno zaključilo, da ni ponudila višje cene pri nakupu in jo tudi ni poučilo, kakšne dokaze bi morala predložiti, zaključuje, da je to predmet sodnega pritožbenega postopka.

Sodišče torej ne sprejema takšne razlage določbe drugega odstavka 25. člena v zvezi s tretjim odstavkom 19. člena in 23. členom ZKZ, kot jo v tožbi podaja tožeča stranka. Nanjo ne more pristati, četudi naj bi jo ponujala gramatikalna razlaga, ker se drugi odstavek 25. člena v celoti sklicuje na tretji odstavek 19. člena ZKZ. Določbe tretjega odstavka 19. člena ZKZ je po mnenju sodišča mogoče uporabiti le v obsegu, ki odgovarja vsebinski ureditvi uveljavljanja predkupne pravice v izvršilnem postopku. Ta pa po že povedanem pridržuje preverjanje prednostnega vrstnega reda kupcev po 23. členu ZKZ sodnemu izvršilnemu postopku. Zato ne glede na to, da drugi odstavek 25. člena ZKZ izrecno ne izključuje uporabe določenih alinej tretjega odstavka 19. člena (glede na razmišljanje tožeče stranke bi prav tako moral izključiti uporabo druge alinee, saj je jasno, da promet v izvršilnem postopku ne poteka po postopku in na način iz ZKZ-22. člen ZKZ), jezikovno razlago določbe presega namenska razlaga. Kontrolna funkcija prometa s kmetijskimi zemljišči s tem ni opuščena, le izvaja jo v tem primeru sodišče. (Kolikor se tožeča stranka sklicuje na sklep Višjega sodišča v Celju opr. št. I Ip 1/2008, sodišče ugotavlja, da je bila v tej zadevi problematična dokončnost odločbe upravne enote o odobritvi pravnega posla, sodišče pa je pritožnico v tej zadevi poučilo, da je kot predkupna upravičenka po ZKZ upravičena vložiti pritožbo zoper sklep o domiku).

Sodišče je tožbo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, v nadaljevanju ZUS), ker je presodilo, da je izpodbijana odločba pravilna in na zakonu utemeljena ter izdana ob upoštevanju pravil postopka.

Zahtevek za povrnitev stroškov postopka je sodišče zavrnilo na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, ki določa, da trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

Pravni pouk temelji na določbi prvega odstavka 73. člena ZUS-1.

ZKZ člen 17, 17/2, 19, 19/3, 19/3-1, 19/3-2, 19/3-4, 22, 23,

ZIZ člen 167, 182, 189, 189/1, 189/2, 189/3, 189/7.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.