sklep I U 1897/2009
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-03-30

začasna odredba - premoženje občine - delitev premoženja

Tožeča stranka s predlogom za izdajo začasne odredbe ni izkazala vsebinskega pogoja težko popravljive škode oziroma, da predlagana začasna odredba (po obsegu zadržanja) ne bi prizadela škodnih posledic toženi stranki, ki bi bile blažje od njenih.

Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrne.

O zahtevah strank za povrnitev stroškov postopka v zvezi s sklepom za začasno odredbo bo sodišče odločalo ob odločanju o glavni stvari.

Z izpodbijanim sklepom je tožena stranka na podlagi 29. in 51.c člena Zakona o lokalni samoupravi (ZLS, Uradni list RS, št. 100/05 – uradno prečiščeno besedilo in nadaljnji), 16. člena Statuta Občine Kostanjevica na Krki (Uradni list RS, št. 19/07 in 40/07 – popr.), Odloka o zaključnem računu proračuna Občine Krško za leto 2006 (Uradni list RS, št. 34/07), premoženjske bilance Občine Krško za leto 2006 s stanjem na dan 31. 12. 2006 in popisa premoženja odločila, ob upoštevanju okoliščin, ki jih podrobneje navaja pod točko 1.1. (Splošna določba), o predmetu ugotovitvenega postopka tako, kot ga je navedla pod točko 2 (Predmet ugotovitvenega postopka, v točkah 2.1. do 2.8. s podtočkami) in obsega stvarno premoženje, ki ga podrobneje opredeljuje pod točko 3 (Ugotovitev stvarnega premoženja Občine Kostanjevica na Krki), in sicer kot premično premoženje, ki ga podrobneje navaja pod točko 3.2., sredstva, nepremično in premično premoženje, dano v upravljanje javnim zavodom, ki ga podrobneje navaja pod točko 3.3., ustanoviteljstvo javnih zavodov, ki ga podrobneje navaja pod točko 4, ugotovitev lastništva oziroma udeležbe na finančnem premoženju, ki ga podrobneje navaja pod točko 5, intelektualno lastnino, ki jo podrobneje navaja pod točko 6, pravice in obveznosti iz sodnih, upravnih in drugih postopkov, ki jih podrobneje navaja pod točko 7, pravice in obveznosti do upravičencev socialnovarstvenih pomoči, ki jih podrobneje navaja pod točko 8, arhivske dokumentacije, ki jo podrobneje opredeljuje pod točko 9, tehnične dokumentacije, ki jo opredeljuje pod točko 10 in bremena, ki jih navaja pod točko 11 izpodbijanega sklepa. Pod točko 12 (Obvezne priloge) izpodbijani sklep navaja, da so knjigovodski izkazi in druge listine ter seznami in evidence, kot so navedene v besedilu tega sklepa in so služile za izdelavo premoženjske bilance Občine Krško z dne 31. 12. 2006, sestavni del tega sporazuma in kot take obvezna sestavina sklepa ter pravno zavezujoče, pod točko 13 (Prehodne določbe) pa je tožena stranka odločila, da z dnem uveljavitve tega sklepa prenehata v delu, ki se nanaša na Občino Kostanjevico na Krko, veljati Sklep o določitvi delitvenega razmerja presežka ali primanjkljaja o določitvi delitvenega razmerja prihodkov in drugih prejemkov ter nakazil tekoče finančne izravnave na ločen podračun, v obdobju začasnega financiranja Občin Krško in Kostanjevica na Krki ter o določitvi delitvenega razmerja za pokrivanje obveznosti do gospodarskih javnih služb in zavodov, katerih ustanoviteljica je bila prejšnja Občina Krško (št. 032-13/2007-09 z dne 21. 6. 2007) in Sklep o izvajanju ustanoviteljskih pravic v javnih zavodih in poslov rednega upravljanja s še nerazdeljenim skupnim premoženjem (št. 032-41/2006-09 z dne 14. 12. 2006). Tožena stranka je pod točko 14 izpodbijanega sklepa odločila, da se ta sklep brez prilog objavi v Uradnem listu RS in začne veljati 15-ti dan po objavi.

Hkrati s tožbo tožeča stranka vlaga predlog za izdajo začasne odredbe, ker je prepričana, da bi se ji s takojšnjo izvršitvijo akta prizadela težko popravljiva škoda. Izpodbijani akt v nekaterih primerih celo oblastveno določa, čeprav tožena stranka takšne pristojnosti nima, da ji mora tožeča stranka plačati določeno terjatev. Takšno odločitev tožeča stranka označuje za nezakonito, pa vendar bi na podlagi nje lahko tožena stranka vložila izvršbo in bi prišlo do nepotrebnih stroškov in postopkov. Nadalje navaja, da je v izpodbijanem sklepu tudi določeno, da je izpodbijani sklep podlaga za vknjižbo lastništva na nepremičninah na ime tožene stranke, ker pa tožeča stranka izpodbija v nekaterih primerih pravilnost odločitve tožene stranke o tem, katere nepremičnine in v kakšnih deležih so njene, bi to pomenilo, da se lahko tožena stranka pri teh nepremičninah vknjižila kot lastnica ali solastnica v zemljiški knjigi ter bi bila tožeča stranka tako zopet obvezana, da bi po končanju tega spora sprožila ustrezne postopke za spremembo lastništva v zemljiški knjigi, kar bi prav tako povzročalo dodatne stroške in dodatne postopke. Prav tako bi lahko tožena stranka od tožeče stranke zahtevala na primer izročitev premičnin, ki naj bi bile po izpodbijanem sklepu njene, čeprav je takšna njena odločitev nezakonita in tudi v tej zvezi bi lahko prišlo do podobnih posledic. Enako velja tudi za premoženje javnih zavodov, ki ga v nekaterih primerih tožena stranka nepravilno opredeljuje kot njenega. Po drugi strani tožeča stranka meni, da začasna odložitev izvršitve izpodbijanega sklepa ne bi imela nobenih škodnih posledic za toženo stranko in s tem tudi ne bi bila prizadeta njena korist, tožena stranka pa bi lahko poslovala enako, kot je do sedaj, ko premoženje še ni bilo razporejeno ter je tudi upravljala in razpolagala s premoženjem, za katerega med strankama ni sporno, da je njeno. Enako velja tudi za javne zavode v mreži, katerih delovanje se razteza tudi na območje tožene stranke. Obe stranki takšna posamična vprašanja rešujeta sproti in pri tem ni kakšnih posebnih problemov. Po mnenju tožeče stranke se tako pokaže, da bi po eni strani s takojšnjo izvršitvijo izpodbijanega sklepa tožeči stranki nastala težko popravljiva škoda, v nasprotnem primeru pa tožena stranka ne bi imela nobenih škodnih posledic in tudi ne bi bila prizadeta nobena javna korist. Glede na navedeno sodišču predlaga, da v skladu z določili 32. člena ZUS-1 nemudoma izda začasno odredbo tako, da se izvršitev izpodbijanega sklepa odloži do izdaje pravnomočne odločbe v tem upravnem sporu.

V odgovoru na predlog za izdajo začasne odredbe tožena stranka uvodoma poudarja, da tožbeni zahtevek, kot navaja v odgovoru na tožbo, ni utemeljen, zato tudi ni verjetno izkazan. Meni, da tožeča stranka ni ponudila v tej smeri potrebne trditvene podlage in je že iz tega razloga treba zavrniti njen predlog za izdajo začasne odredbe. Nadalje meni, da ni izpolnjen niti drugi pogoj za izdajo začasne odredbe, ker da tožeči stranki ne grozi nastanek težko popravljive škode, izpodbijani sklep pa v razmerju do tožeče stranke nima moči akta, na podlagi katerega bi tožena stranka lahko uveljavljala izvršbo, pač pa je bilo samo ugotovljeno, katero premoženje pripada toženi stranki. Če se to premoženje nahaja pri tožeči stranki, je pač tožeča stranka tista, ki ga bo morala izročiti toženi stranki in če tega ne bo hotela storiti prostovoljno, bo tožena stranka morala uveljavljati varstvo svoje ugotovljene pravice. Zato meni, da domnevna grožnja uveljavljanja terjatev ne more biti razlog za izdajo začasne odredbe, pa tudi sicer so trditve tožeče stranke o tem pavšalne, saj je navedla samo možnost tožene stranke, da bi uveljavljala terjatve, kar pa po sodni praksi za začasno odredbo ni dovolj. Tudi sklicevanje tožeče stranke na možnost vpisa lastninske pravice na nepremičninah v zemljiško knjigo je po mnenju tožene stranke pavšalno in tudi izpodbijanega sklepa v tem delu vsebinsko ne napada, zato tudi zavarovanja njenega zahtevka v tem delu ni treba. Učinek bo samo nasproten in bo toženi stranki onemogočeno, da bi uživala svojo lastnino, čeprav o njej ni dvoma in ji pripada po zakonu. Kar se tiče zatrjevane nevarnosti glede nepremičnin tožena stranka izpostavlja, da so navedbe tožeče stranke o tem povsem splošne in da ni izkazana nobena nevarnost oškodovanja tožeče stranke v obliki kakršnegakoli razpolaganja, pa tudi sicer začasna odredba za take zadeve, glede na določbe Zakona o zemljiški knjigi (ZZK-1) o izbrisni tožbi, ne predstavlja primernega sredstva zavarovanja, oziroma gre za prekomeren poseg v pravico tožene stranke. Tožena stranka poudarja, da ni dovolj utemeljevanje začasne odredbe v smislu, da obstaja možnost nastanka škode oziroma da bi naj tožena stranka nekaj lahko storila. Navaja še, da za tako hud poseg v pravice tožene stranke, kot jo predstavlja začasna odredba, mora biti nevarnost nastanka škode izkazana konkretno in temeljiti na nekem že izvedenem ravnanju tožene stranke, ki pa ga tožeča stranka niti ne zatrjuje. Tudi nadaljnji pogoj za izdajo začasne odredbe tožeča stranka zgolj pavšalno zatrjuje z navedbami, da toženi stranki z njo ne bi nastale nobene posledice in bi poslovala enako kot doslej. Kot v obrazložitvi tožbe navaja tožeča stranka, enako velja tudi za toženo stranko, da je imela že velike težave, ker ni bila izvedena razdelitev premoženja, omejeno je bilo njeno financiranje, ni se mogla zadolževati, čeprav je to za investicije za infrastrukturo nujno. Zato je bil nujen tudi izpodbijani ugotovitveni sklep, ker ni prišlo do sporazuma, kar še sploh velja za njen nadaljnji razvoj, ker gre za novo občino in potrebuje zagon. Če bi bila začasna odredba izdana, bi se njeno poslovanje še naprej omejevalo in bi dalje stagnirala. Tožena stranka posebej izpostavlja pravno naravo izpodbijanega sklepa, zoper katerega je bila vložena tožba v upravnem sporu, zato ni pravnomočen, kar pomeni, da je njegovo učinkovanje že iz tega razloga omejeno in tudi zato izdaja začasne odredbe ni utemeljena. Tožena stranka meni, da v nobenem primeru ne bi bilo dopustno odločiti o odložitvi izvršitve izpodbijanega sklepa v celoti, saj ga tožeča stranka vsebinsko izpodbija samo v nekaterih delih, medtem ko je na primer odločitev o ugotovitvi lastninske pravice na nepremičninah in večina drugih konkretnih ugotovitev ne motijo, sporna pa so predvsem vprašanja nadomestil iz naslova jedrskega objekta in sredstev iz naslova vlaganj v telekomunikacijsko omrežje, kar po mnenju tožene stranke ne more biti razlog za odložitev izvršitve izpodbijanega sklepa v celoti. Sodišču zato predlaga, da zavrne predlog za izdajo začasne odredbe in tožeči stranki naloži, da mora toženi stranki povrniti stroške tega postopka, in sicer odvetniške stroške po Zakonu o Odvetniški tarifi v roku 15 dni od dneva prejema odločbe o njihovi odmeri ter od dneva zamude dalje z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Upravno sodišče RS je o zahtevi za izdajo začasne odredbe že odločalo in ji je s sklepom št. I U 1897/2009 z dne 11. 11. 2009 ugodilo, vendar je Vrhovno sodišče RS ugodilo pritožbi tožeče stranke in sklep razveljavilo, ker je presodilo, da nima razlogov o vseh odločilnih dejstvih. V ponovnem postopku je Upravno sodišče predlog za izdajo začasne odredbe zavrnilo s sklepom z dne 22. 1. 2010. Vrhovno sodišče je tudi ta sklep razveljavilo iz istega razloga in zadevo vrnilo Upravnemu sodišču v nov postopek pred novim senatom.

Sodišče je predlog za izdajo začasne odredbe zavrnilo iz naslednjih razlogov:

Tožeča stranka v zahtevi za izdajo začasne odredbe ni izrecno navedla, na katero določilo 32. člena ZUS-1 opira svojo zahtevo, 2. ali 3. odstavek ZUS-1. Vendar sodišče glede na samo naravo akta (izpodbijanega sklepa), ki izhaja iz 51.b in 51.c člena ZLS, navedb v zahtevi za izdajo začasne odredbe ter priloženih dokazil meni, da jo je mogoče obravnavati na podlagi 3. odstavka 32. člena ZUS-1. Tretji odstavek 51.c člena ZLS se glasi, da občinski svet sprejme akt, s katerim na podlagi premoženjske bilance in popisa ugotovi premoženje občine. Navedena dikcija napotuje na stališče, da ima izpodbijani sklep ugotovitveno naravo, torej samo ugotavlja pravno posledico, ki glede na zakon (v obravnavanem primeru ZLS – citirana določba) izhaja iz določenega dejanskega stanja (ki ga zakonska norma okvirja – premoženjsko stanje na dan ustanovitve nove občine). Ker gre torej za akt ugotovitve lastnega premoženja občine, ta akt pojmovno zoper občino, ki ga izdaja, ne more biti predmet prisilne izvršbe; ne pa tudi zoper drugo občino, kajti občinski svet ima pooblastilo le, da ugotovi premoženje svoje lastne občine. Glede na navedeno torej, ker odložitev izvršitve izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe ni možna, ker ne gre za akt, ki se prisilno izvršuje, je sodišče predlog presojalo na podlagi 3. odstavka 32. člena ZUS-1.

Kot je sodišče že navedlo v sklepu z dne 11. 11. 2009 (navedenim razlogom tudi ni oporekalo Vrhovno sodišče v razveljavitvenem sklepu), je tožeča stranka izkazala obstoj formalne procesne predpostavke za izdajo začasne odredbe v upravnem sporu. Vložila je pravočasno tožbo in izkazovala dopustnost upravnega spora (gre za spor med dvema lokalnima skupnostima in z zakonom ni zagotovljeno drugo sodno varstvo – 3. odstavek 7. člena ZUS-1 v zvezi z 51.b in 51.c členom ZLS). Sodišče pa temu še dodaja, da je tožba dopustna, ker tožeča stranka kot verjetno izkazuje, da je tožena stranka presegla okvir ugotovitve svojega lastnega premoženja in kot takega določila tudi premoženje tožeče stranke, s čimer ji je posegla v njene pravice in pravne koristi.

Po določbi 3. odstavka 32. člena ZUS-1 lahko tožeča stranka iz razlogov 2. odstavka 32. člena ZUS-1 zahteva tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetna izkaže za potrebno. Razlogi iz 2. odstavka 32. člena ZUS-1 so izkazanost težko popravljive škode, prizadetost javne koristi, ki jo mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati in koristi nasprotnih strank.

Vprašanje izkazanosti prvega vsebinskega kriterija - težko popravljive škode. Tožeča stranka v predlogu navaja, da izpodbijani akt v nekaterih primerih oblastveno določa, čeprav tožena stranka takšne pristojnosti nima, da ji mora tožeča stranka plačati določene terjatve. Takšno odločitev ocenjuje za nezakonito, vendar pa bi na podlagi nje lahko tožena stranka vložila izvršbo, prišlo bi do nepotrebnih stroškov in postopkov. Navedenemu razlogovanju sodišče v smislu težko popravljive škode ne more slediti. Res tožena stranka v izpodbijanem sklepu „določa terjatve“, ki naj bi jih bila dolžna plačati tožena stranka, vendar pa taka enostranska določitev terjatve nima (in ne more imeti) narave izvršilnega naslova in bi se, v kolikor bi tožena stranka vložila izvršbo na podlagi tako določene terjatve, tožeča stranka taki izvršbi z ustreznim ugovorom lahko ubranila. Tudi na podlagi razlage določbe 3. odstavka 51.c člena ZLS, ki določa le, da je akt občinskega sveta podlaga za vpis lastninske pravice v zemljiško knjigo, bi se lahko z uporabo argumenta a contrario sklepalo, da denarne terjatve, kot so oblikovane v izpodbijanem sklepu, niso neposredno izterljive na podlagi akta občinskega sveta, ki ugotavlja premoženje občine. Zgolj možnost vložitve izvršbe in s tem povezani stroški in postopki, kot jih označuje tožeča stranka, po presoji sodišča, da vložitev izvršbe na podlagi izpodbijanega sklepa ne bi prestala testa dopustnosti, ni dovolj za podanost razloga težko popravljive škode. Poleg tega pa se je sodna praksa že postavila na stališče, da materialna škoda, le taka pa bi lahko nastala tožeči stranki z vložitvijo izvršbe (stroški izvršbe), ne predstavlja težko popravljive škode v smislu 32. člena ZUS-1, ne da bi bile izkazane še druge okoliščine, ki bi kazale na ogroženost tožeče stranke. Pri tem pa sodišče še poudarja, da tožeča stranka v tožbi niti ne ugovarja vsem „denarnim terjatvam“, pač pa načeloma napačni uporabi materialnega prava v pogledu ugotovitve denarnih sredstev tožene stranke. Presoja pravilnosti uporabljenih materialnih določb pri izdaji izpodbijanega sklepa pa presega okvir začasne odredbe, zato sodišče v okviru presoje težko popravljive škode za izterjavo denarnih terjatev zaključuje le, da izpodbijani sklep ni podlaga za njihovo neposredno izterjavo, ter tudi da stroški in postopki v zvezi z eventualno izterjavo niso tisti, ki bi jih sodišče lahko kvalificiralo kot težko popravljivo škodo. V okviru terjatev sodišče zato ocenjuje, da kriterij težko popravljive škode ni podan.

Tožeča stranka nadalje v predlogu navaja, da je v izpodbijanem sklepu določeno, da je sklep podlaga za vknjižbo lastništva na nepremičninah na ime tožene stranke. Ker tožeča stranka izpodbija v nekaterih primerih pravilnost odločitve tožene stranke, katere nepremičnine in v kakšnih deležih so njene, naj bi to pomenilo, da se lahko tožena stranka pri teh nepremičninah vknjiži kot lastnica ali solastnica v zemljiški knjigi. Tožeča stranka bi bila zato zopet primorana, da bi po končanju spora sprožila ustrezne postopke za spremembo lastništva v zemljiški knjigi, kar bi ji povzročilo dodatne stroške in dodatne postopke. Kot je sodišče že navedlo, iz 3. odstavka 51.c člena ZLS izhaja, da je akt občinskega sveta podlaga za vpis lastninske pravice v zemljiško knjigo. Na podlagi navedene odločbe bi bil akt občinskega sveta lahko neposredna podlaga za izvršitev, za vpis toženi stranki lastnega nepremičnega premoženja v zemljiško knjigo. Vendar pa sodišče tudi v pogledu nepremičnin, za katere sicer obstoji v 3. odstavku 51.c člena ZLS materialno pravna podlaga za izvršitev sklepa, ne more slediti predlogu v pogledu podanosti težko popravljive škode. Tožeča stranka v okviru nepremičnin ugovarja zgolj lastništvu nekaterih nepremičnin (npr. nepremičninam v prilogi 1 - 124 in 125; prilogi 7 – št. 10, 11, 12 in 13; deležem pri nepremičninah le dveh javnih zavodov), predlaga pa zadržanje izvršitve celega sklepa. Tudi v kolikor bi sodišče sledilo njenim razlogom, da ji lahko nastane težko popravljiva škoda zaradi prenosa spornih nepremičnin, pa je na drugi strani v skladu z načelom sorazmernosti dolžno presoditi tudi prizadetost koristi, ki jo utegne povzročiti izdana začasna odredba nasprotni stranki. Ugoditev predloga bi pomenila razpolaganje s celotnim premoženjem (tudi neprerekanim) tožene stranke, kar bi nedvomno povzročilo, kot zatrjuje v odgovoru na tožbo oziroma odgovoru na predlog za izdajo začasne odredbe, da bi bilo njeno financiranje oteženo. Ker je sodišče vezano na zahtevo stranke, je torej tehtalo zahtevo za izdajo začasne odredbe, kot je bila predlagana, pri tem pa ugotavlja, da bi bila škoda, ki bi lahko nastala tožeči stranki zaradi izvršitve sklepa, v okviru nekaterih nepremičnin in deležev, katere prereka, manjša od prikrajšanja koristi, ki bi nastale toženi stranki, katere poslovanje bi lahko zastalo.

Enako kot za terjatve sodišče meni za premičnine. Izročitev premičnin (prerekanih), na podlagi izpodbijanega sklepa direktno ni mogoče, torej bi se tožeča stranka, tudi v kolikor bi bila taka izvršba vložena, temu lahko uprla. Stroški za pravna sredstva pa niso stroški, ki bi se šteli med težko popravljivo škodo, ob odsotnosti drugih okoliščin. Za vse postavke premoženjskih pravic pa velja tudi ugotovitev kot za nepremičnine, da zaradi obsega predlagane začasne odredbe predlog ne vzdrži testa sorazmernosti; torej škoda, ki bi nastala tožeči stranki tudi v kolikor bi do prehoda lastništva pri prerekanih postavkah prišlo, je manjša od škode, ki bi ob zadržanju učinkovanja izpodbijanega sklepa, lahko nastala toženi stranki (iz razlogov, ki jih je navedla).

Tožeča stranka s predlogom za izdajo začasne odredbe ni izkazala vsebinskega pogoja težko popravljive škode oziroma, da predlagana začasna odredba (po obsegu zadržanja) ne bi prizadela škodnih posledic toženi stranki, ki bi bile blažje od njenih.

Na navedeni podlagi je sodišče zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrnilo, ker v obravnavanem primeru niso podani pogoji, ki jih za izdajo začasne odredbe določa 2. oziroma 3. odstavek 32. člena ZUS-1.

Odločitev o povrnitvi stroškov postopka si je sodišče pridržalo za odločitev o glavni stvari.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.