sodba I U 1473/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2011-02-15

razlastitev - odločba o razlastitvi - zahteva za vrnitev razlaščenih nepremičnin - rok za pričetek gradnje - določitev roka

Rok za začetek izvajanja del mora biti določen zaradi varstva koristi razlastitvenega zavezanca, da lahko zahteva vrnitev nepremičnin, kot tudi varstva koristi razlastitvenega upravičenca, da je seznanjen s časovnim obdobjem, v katerem mora zagotoviti začetek gradnje. Namen odločbe o razlastitvi je odvzem lastninske pravice za izvršitev razlastitvenega namena, v obravnavanem primeru, ko rok sploh ni bil določen (je pa po 31. členu ZJC že potekel), razlastitvena upravičenka niti ni bila seznanjena z rokom, v katerem bi morala realizirati razlastitveni namen, ki je bil podlaga za razlastitev z odločbo z dne 5. 10. 2005.

Zahteva tožnice za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

Upravna enota Grosuplje (prvostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo zavrnila vlogo tožnice za vrnitev, z odločbo Upravne enote Grosuplje, št. 465-27/2004 z dne 5. 10. 2005, razlaščenih zemljišč parc. št. 360/7, 371/4 in 374/1, vse vpisane v ZKV št. 751 k.o. ..., na katerih je vknjižena lastninska pravica na Republiko Slovenijo do 1/1, in da se pri navedenih nepremičninah v zemljiški knjigi izbriše lastninska pravica razlastitvene upravičenke Republike Slovenije in vpiše lastninsko pravico v korist pravne naslednice razlastitvenih zavezancev (1. točka izreka) in navedla, da bo o stroških postopka izdan poseben sklep (2. točka izreka). Iz obrazložitve izhaja, da je tožnica kot pravna naslednica razlastitvenih zavezancev dne 31. 5. 2010 vložila zahtevo za vrnitev nepremičnin, razlaščenih z odločbo o razlastitvi Upravne enote Grosuplje št. 465-27/2004-24 (30) z dne 5. 10. 2005. Zahtevo je tožnica vložila na podlagi 31. člena Zakona o javnih cestah (Uradni list RS, št. 33/06 – Ur.p.b., 45/08, 42/09 in 109/09, v nadaljevanju ZJC), ker se na razlaščenih nepremičninah gradnja enostranskega spremljajočega objekta tipa 2 na AC odseku A. (zaradi česar so bile nepremičnine razlaščene) do danes še ni začela, 31. člen ZJC pa določa, da v primeru, če se razlaščena zemljišča in druge nepremičnine iz 30. člena ZJC v štirih letih ne pričnejo uporabljati za namene razlastitve, lahko razlaščenec zahteva vrnitev razlaščenih zemljišč in drugih nepremičnin ali drugih pravic v skladu z zakonom. Prvostopenjski organ je zahtevo zavrnil, ker je bila izdana dopolnilna odločba k odločbi o razlastitvi, št. 465-27/2004-66 (30) z dne 2. 6. 2010, ki je določila rok za začetek gradnje na razlaščenih zemljiščih, na podlagi 102. člena ZUreP-1, na katero pa se je razlastitvena upravičenka Republika Slovenija pritožila in je zadeva še v reševanju pred drugostopenjskim organom. Ker je odločitev o vrnitvi nepremičnin odvisna in vezana na pravnomočno odločitev v zvezi z rokom o začetku del na razlaščenih zemljiščih, o katerem je upravni organ odločil z dopolnilno odločbo, in ker ta še ni pravnomočna, je bila zahteva zavrnjena.

Ministrstvo za okolje in prostor (drugostopenjski organ) je pritožbo tožnice zoper odločbo prvostopenjskega organa zavrnilo, zavrnilo pa je tudi zahtevo za povrnitev stroškov pritožbenega postopka. V obrazložitvi navaja, da prvostopenjski organ z odločbo o razlastitvi z dne 5. 10. 2005 ni odločil o roku za pričetek gradnje objektov, zaradi katerih je bila razlastitev predlagana, zato je prvostopenjski organ v skladu z določbami Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99 s spremembami, v nadaljevanju ZUP) izdal dopolnilno odločbo št. 465-27/2004-66 (30) z dne 2. 6. 2010, s katero je določil rok za pričetek gradnje. Drugostopenjski organ je navedeno dopolnilno odločbo z odločbo št. 350-20-31/2005-20 z dne 27. 8. 2010 izrekel za nično in odločil, da je razlastitvena upravičenka dolžna pričeti z gradnjo objektov v roku enega leta od vročitve navedene odločbe drugostopenjskega organa razlastitveni upravičenki. Navedeno pomeni, da se rok za gradnjo še ni iztekel. Glede na to, da po določbi 111. člena ZUreP-1 lahko razlaščenec zahteva vračilo razlaščene nepremičnine šele v primeru, če upravičenec ni zagotovil začetka gradnje v roku iz 1. odstavka 102. člena ZUreP-1, drugostopenjski organ ugotavlja, da je odločitev prvostopenjskega organa v izpodbijani odločbi pravilna. Poudarja, da se v konkretnem primeru glede vračila razlaščenega zemljišča uporablja določba 111. člena ZUreP-1 in ne določba 31. člena ZJC. Glede na to, da dva različna zakona določata različne razloge za vračilo razlaščenega zemljišča, drugostopenjski organ ob uporabi argumenta kronologije (mlajši pravni akt razveljavi starejšega) ugotavlja, da se v konkretni zadevi uporabljajo določbe ZUreP-1, ker je ZJC stopil v veljavo 29. 5. 1997, ZUreP-1 pa 1. 1. 2003. Drugostopenjski organ v skladu z določbo 3. odstavka 248. člena ZUP še pojasnjuje, da je odločitev o zahtevi za vračilo razlaščenih zemljišč v konkretni zadevi odvisna od dokončne odločitve o roku za zagotovitev pričetka gradnje in ne od pravnomočne odločitve o tem roku. Namreč, rok določen v odločbi v skladu z določbo 224. člena ZUP začne učinkovati z dokončnostjo in ne pravnomočnostjo. Drugostopenjski organ tudi pojasnjuje, da je tekom pritožbenega postopka zoper izpodbijano odločbo bilo dokončno odločeno tudi o roku za začetek gradnje (odločba št. 350-20-31/2005-20 z dne 27. 8. 2010), navedeni rok za začetek gradnje pa še ni potekel. To pomeni, da v skladu s 111. členom ZUreP-1 niso izpolnjeni pogoji za vračilo razlaščenih zemljišč, zato je drugostopenjski organ izpodbijano odločbo pustil v veljavi.

Tožnica vlaga tožbo zaradi napačne uporabe materialnega prava, kršitev določb postopka in nepopolno in zmotno ugotovljenega dejanskega stanja. Navaja, da se prvostopenjski organ niti z besedo ni opredelil do zahtevka tožnice z vidika pravne podlage, ki jo je sicer tožnica vseskozi navajala (31. člen ZJC). Drugostopenjski organ je v obrazložitvi svoje odločbe „le“ dopolnil razloge, zaradi katerih naj bi bila po njegovem mnenju odločitev prvostopenjskega organa materialnopravno pravilna, kar pa po prepričanju tožnice ni dopustno, saj pritožbeni organ ne bi smel sam dopolnjevati pomanjkljive obrazložitve odločbe prvostopenjskega organa. Po prepričanju tožnice je izpodbijana odločba izdana v nasprotju z materialnim pravom. Dejstvo je, da so določbe ZJC jasne, med udeleženci postopka pa tudi ni bilo sporno, da gradnja objekta, zaradi katerega je bil izveden postopek razlastitve, ni bila niti začeta, kaj šele, da bi bil objekt dan v uporabo v skladu z namenom razlastitve. Vsi pogoji, ki jih za vračilo razlaščene nepremičnine določa 31. člen ZJC, so bili v obravnavanem primeru podani, zaradi česar bi bilo treba zahtevku tožnice za vračilo razlaščenih nepremičnin ugoditi. Ne strinja se s „kronološkim argumentom“, ki ga je v svoji odločbi navedel drugostopenjski organ. Po mnenju tožnice je v obravnavanem primeru treba uporabiti tisti predpis, ki se v največji meri navezuje na konkretno situacijo, to pa je ZJC, in le v kolikor ZJC ne bi urejal vseh vprašanj v tej zvezi, bi bilo mogoče subsidiarno uporabiti splošen predpis – ZUreP-1. Materialnopravno napačna je utemeljitev prvostopenjskega organa, da naj bi bila zahteva odvisna od pravnomočnosti dopolnilne odločbe, ki je določila rok za začetek gradnje, saj zahteva tožnice temelji neposredno na ZJC. O tem, kateri predpis je treba uporabiti v konkretnem primeru, se je večkrat izreklo tudi naslovno sodišče (sodba I U 140/2009-9 z dne 2. 3. 2010 in I U 667/2009-9 z dne 15. 6. 2010), ko je zapisalo, da bi v primeru, ko gre za gradnjo avtoceste, bilo primerno pri določitvi roka uporabiti 31. člen ZJC kot specialni predpis, ki v 2. odstavku 25. člena ZJC napotuje na uporabo ZUreP-1. Odmik upravnih organov od izoblikovane prakse naslovnega sodišča tožnica razume kot arbitrarnost oz. samovoljnost pri odločanju, takšno ravnanje pa je v nasprotju z Ustavo RS. Prvostopenjski organ je zagrešil tudi več bistvenih kršitev določb postopka, saj je bila zahteva za vračilo razlaščenih zemljišč vložena 31. 5. 2010, dne 28. 5. 2010 (torej tri dni pred prejemom zahteve) pa je prvostopenjski organ opravil ustno obravnavo zaradi postopka izdaje dopolnilne odločbe in tako zahteva za vračilo niti ni mogla biti predmet omenjene ustne obravnave. S tem je bilo kršeno načelo kontradiktornosti postopka in tudi 1. odstavek 154. člena ZUP, ki določa, da je upravni organ dolžan razpisati ustno obravnavo v upravni zadevi, v kateri sta udeleženi dve ali več strank z nasprotujočimi si interesi. Tožnica nadalje izpodbijani odločbi očita, da ne vsebuje odločilnih dejstev, saj niso pojasnjeni razlogi, zakaj naj bi bila odločitev o zahtevi zavezanke odvisna in vezana na pravnomočno odločitev v zvezi z rokom o začetku del na razlaščenih zemljiščih oz. zakaj naj bi o njeni zahtevi ne bilo mogoče odločiti neposredno na podlagi 31. člena ZJC. Pomanjkljivost obrazložitve izpodbijane odločbe se kaže tudi v tem, da prvostopenjski organ ni navedel razlogov, zakaj ni izvedel dokaza z ogledom spornih zemljišč. Sodišču predlaga, da izvede predlagane dokaze in po opravljeni glavni obravnavi izpodbijano odločbo odpravi in vrne zadevo v ponovni postopek, toženi stranki pa naloži dolžnost povrnitve stroškov postopka tožnici.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi iz razlogov, ki so razvidni iz obrazložitve in predlaga, da sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Republika Slovenija, zastopana po DPRS, kot stranka z interesom v tem upravnem sporu odgovora na tožbo ni podala.

V obravnavani zadevi je sporna zavrnitev zahteve za vrnitev zemljišč, razlaščenih z odločbo Upravne enote Grosuplje, št. 465-27/2004-24 (30) z dne 5. 10. 2005, ki je postala pravnomočna 24. 10. 2005. Prvostopenjski organ je zahtevo tožnice kot preuranjeno zavrnil, ker še ni bilo s pravnomočno (pravilno: dokončno) dopolnilno odločbo odločeno o roku, v smislu 102. člena Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 110/02 in 8/03 – popr., ZUreP-1), v katerem je dolžan razlastitveni upravičenec pričeti z gradnjo objekta oz. objektov, zaradi katerih je bila razlastitev predlagana. Tožnica takšni odločitvi ugovarja, ker meni, da so izpolnjeni zakoniti pogoji za vrnitev nepremičnin na podlagi 31. člena ZJC. Ta v 1. odstavku določa, da če se razlaščena zemljišča in druge nepremičnine iz prejšnjega člena v štirih letih ne pričnejo uporabljati za namene razlastitve, lahko razlaščenec zahteva vrnitev razlaščenih zemljišč in drugih nepremičnin ali pravic v skladu z zakonom.

Sodišče zavrača kot neutemeljene ugovore tožnice, da je podlaga za vrnitev nepremičnin v tem primeru podana, ker je že potekel rok štirih let od odločbe o razlastitvi, v katerem pa razlastitvena upravičenka razlaščenih nepremičnin ni pričela uporabljati za namene razlastitve. Sodišče pritrjuje razlogom prvostopenjskega organa, da je zahteva za vrnitev razlaščenih nepremičnin zaradi nerealiziranega razlastitvenega namena vezana na rok, ki je določen v odločbi o razlastitvi (1. odstavek 102. člena ZUreP-1), pravico zahtevati vrnitev razlaščenih nepremičnin pa razlastitvenemu zavezancu daje 1. odstavek 111. člena ZUreP-1. Ta določa, da če razlastitveni upravičenec v roku iz 1. odstavka 102. člena tega zakona ne zagotovi začetka gradnje objekta ali objektov, zaradi katerih je bila razlastitev predlagana, lahko razlaščenec zahteva vrnitev nepremičnine pri upravnem organu iz 96. člena tega zakona. V obravnavanem primeru v odločbi o razlastitvi št. 465-27/2004-24 (30) z dne 5. 10. 2005 rok kot obvezna sestavina odločbe ni bil določen, zaradi česar je upravni organ na podlagi 220. člena ZUP izdal dopolnilno odločbo, s katero je določil rok, v katerem mora razlastitvena upravičenka pričeti z gradnjo objektov na predmetnih nepremičninah. Z dopolnilno odločbo št. 465-27/2004-66 (30) z dne 2. 6. 2010 je določil rok za pričetek gradnje, odločba pa v času izdaje izpodbijane odločbe prvostopenjskega organa še ni bila dokončna, zaradi vložene pritožbe s strani razlastitvene upravičenke.

Sodišče pritrjuje tožbenim navedbam, da so razlogi v izpodbijani odločbi pomanjkljivi oz. nepravilni (kar ugotavlja tudi drugostopenjski organ), ne strinja pa se s tožnico, da drugostopenjski organ ni bil pristojen, da pomanjkljivo obrazložitev dopolni s pravilnimi razlogi (3. odstavek 248. člena ZUP). Drugostopenjski organ je pravilno pojasnil, da 1. odstavka 31. člena ZJC ni mogoče uporabiti neposredno, ne da bi upoštevali 1. odstavek 111. člena ZUreP-1 v povezavi s 1. odstavkom 102. člena ZUreP-1, saj določbe 30. in 31. člena ZJC glede razlastitve in vračila razlaščene nepremičnine napotujejo na zakon, ki ureja razlastitev.

Sodišče pojasnjuje, da mora biti rok za začetek izvajanja del določen zaradi varstva koristi razlastitvenega zavezanca, da lahko zahteva vrnitev nepremičnin, kot tudi varstva koristi razlastitvenega upravičenca, da je seznanjen s časovnim obdobjem, v katerem mora zagotoviti začetek gradnje. Namen odločbe o razlastitvi je odvzem lastninske pravice za izvršitev razlastitvenega namena, v obravnavanem primeru, ko rok sploh ni bil določen (je pa po 31. členu ZJC že potekel), razlastitvena upravičenka niti ni bila seznanjena z rokom, v katerem bi morala realizirati razlastitveni namen, ki je bil podlaga za razlastitev z odločbo z dne 5. 10. 2005. Ker odločba ni imela obvezne sestavine (roka pričetka gradnje), je bila materialnopravno nepravilna, v roku za pritožbo pa stranke takšni nezakonitosti niso ugovarjale, na nepravilnost osnovne odločbe je opozorila tožnica šele s predlogom za izdajo dopolnilne odločbe.

Tožnica tudi neutemeljeno ugovarja, da v izpodbijani odločbi ni bilo upoštevano stališče naslovnega sodišča, izraženo v sodbah, opr. št. I U 140/2009 z dne 2. 3. 2010 in I U 667/2009 z dne 15. 6. 2010 (v upravnem sporu zoper dopolnilni odločbi o določitvi roka po 1. odstavku 102. člena ZUreP-1). Sodišče je v navedenih sodbah res zapisalo, da bi bilo primerno uporabiti pri določitvi roka 31. člen ZJC, glede na to, da gre za izgradnjo objekta, ki predstavlja del avtoceste (2. odstavek 13. člena ZJC), vendar pa primerna uporaba pomeni določitev roka tudi z upoštevanjem 102. in 111. člena ZUreP-1, v korist razlastitvenega upravičenca, ki mora biti takšen, da je lahko realiziran razlastitveni namen, razlastitvenemu zavezancu pa v nasprotnem primeru omogočeno, da zahteva vrnitev razlaščenih nepremičnin.

Sodišče zavrača tožbene ugovore, da je podana bistvena kršitev določb postopka, ker ni bila opravljena ustna obravnava v smislu 154. člena ZUP. Prvostopni organ se v izpodbijani odločbi res sklicuje na ustno obravnavo z dne 28. 5. 2010, vendar pri tem navede, da je bila opravljena v postopku za izdajo dopolnilne odločbe, v razlastitvenem postopku, in ne, da bi bila opravljena v postopku za izdajo izpodbijane odločbe. Ne glede na to, da ustna obravnava v predmetnem postopku ni bila opravljena, pa po presoji sodišča s tem ni bilo kršeno načelo kontradiktornosti, in ni podana bistvena kršitev določb postopka. Iz podatkov v upravnih spisih izhaja, da je bila zahteva za vrnitev razlaščenih nepremičnin z dne 28. 5. 2010 poslana razlastitveni upravičenki z dopisom z dne 7. 6. 2010 in je nanjo razlastitvena upravičenka odgovorila dne 17. 6. 2010. Odgovor je bil posredovan tožnici, ki je na navedbe razlastitvene upravičenke odgovorila s pripravljalno vlogo z dne 30. 6. 2010, le-ta pa je bila posredovana nasprotni stranki dne 15. 7. 2010. Strankam z nasprotnim interesom je glede na navedeno bila dana možnost, da se v postopku izjavijo o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe. Sodišče zavrača ugovor tožnice, da se prvostopne odločbe ne da preizkusiti, ker nima razlogov o odločilnih dejstvih, saj je iz izpodbijane odločbe razvidno, da je bila zahteva zavrnjena kot preuranjena.

Sodišče je tožbo zavrnilo kot neutemeljeno na podlagi 1. odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06 in 62/10, v nadaljevanju ZUS-1) ker je ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijanega upravnega akta pravilen, da je odločba pravilna in na zakonu utemeljena.

Sodišče je odločilo brez glavne obravnave na podlagi 1. odstavka 59. člena ZUS-1, ker dejansko stanje med strankama ni sporno, tožnica pa tudi ni predlagala nobenih takšnih dokazov, ki bi lahko privedli do drugačne odločitve sodišča.

Zahtevo za povrnitev stroškov postopka tožeči stranki je sodišče zavrnilo na podlagi 4. odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.