sodba I U 663/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-11-18

gradbeno dovoljenje - stranski udeleženec - javna korist - dejanski interes - pravica graditi

Tožeča stranka, ki je imela v obravnavanem postopku status stranskega udeleženca, izkazuje pravni interes le toliko, kolikor gre za zaščito njenih neposrednih interesov, ki jih ima kot lastnik nepremičnin na vplivnem območju nameravane gradnje ter temeljijo na določbah ZGO-1, prostorskega akta in drugih predpisov, ki urejajo izdajo gradbenega dovoljenja.

Postopka za izdajo gradbenega dovoljenja ni mogoče širiti na odločanje o spornih stvarno-pravnih razmerjih. To izhaja že iz besedila 6. točke 1. odstavka 66. člena ZGO-1, ki toženi stranki izrecno nalaga zgolj preverjanje obstoja pravice graditi (in ne morda odločanja o njej), ob tem pa v 1. odstavku 56. člena ZGO-1 tudi natanko predpisuje način, na katerega naj to preverjanje opravi.

Upravna enota Ljubljana, izpostava Vič-Rudnik, je kot prvostopenjski upravni organ z izpodbijanim gradbenim dovoljenjem investitorjema A.A. in B.B. (v upravnem sporu prizadetima strankama) dovolila rušitev obstoječega objekta na parc. št. 14/1 k.o. ... ter gradnjo enostanovanjskega objekta na parc. št. 192 k.o. ... pod tam navedenimi pogoji. V obrazložitvi med drugim navaja, da sta investitorja vpisana v zemljiško knjigo kot lastnika navedenih parcel, da so po določbah prostorskega akta na teh parcelah med drugim dovoljene gradnje stanovanjskih objektov, rušitve in nadomestne gradnje, da je projekt izdelan v skladu z določbami prostorskega akta (ob čemer se podrobno opredeljuje do vseh relevantnih lastnosti nameravane gradnje), da sta investitorja pridobila vsa soglasja pristojnih soglasodajalcev, da je zagotovljena minimalna komunalna oskrba obravnavanega objekta ter da so izpolnjeni tudi vsi ostali pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja po 1. odstavku 66. člena Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 102/04 - uradno prečiščeno besedilo in nadaljnji, dalje ZGO-1). Posebej navaja še, da se je ustne obravnave v postopku udeležila tudi tožeča stranka, ki je navedla, da gradnji nasprotuje, kot razlog za to pa je navedla, da je za parcelo, na kateri je predvidena gradnja, že pred leti plačala aro, vendar nakup parcele ni bil mogoč, zato je dobila aro vrnjeno.

Ministrstvo za okolje in prostor je kot drugostopenjski upravni organ z uvodoma navedeno odločbo zavrnilo pritožbo tožeče stranke zoper izpodbijano gradbeno dovoljenje. V obrazložitvi navaja, da gradnjo na obravnavanem območju ureja Odlok o prostorsko-ureditvenih pogojih za območje Občine Velike Lašče (Uradni list SRS, št. 6/86 in Uradni list RS, št. 40/92, 5/93 in 7/98 ter Uradno glasilo Občine Velike Lašče, št. 2/05, dalje PUP). V območju urejanja, v katerem se nahajata predmetni parceli, je po določbi 4. točke 4. člena PUP med drugim dovoljenja gradnja stanovanjskih objektov in rušitve, tako da je nameravana gradnja skladna s PUP. Prav tako je s PUP skladno tudi oblikovanje objekta ter njegovi odmiki od sosednjih zemljišč in od ceste, zaradi česar soglasja mejašev oziroma upravljavca ceste niso potrebna. V skladu z določbami PUP je tudi pozidanost parcele, investitorja pa sta pridobila tudi vsa potrebna soglasja. Projekt ima vse z zakonom predpisane sestavine, predložena pa so bila tudi dokazila o tem, da so plačni prispevki in dajatve ter da sta investitorja lastnika obravnavanih parcel.

Drugostopenjski upravni organ tožeči stranki še posebej pojasnjuje, da ZGO-1 ne pozna več pojma nadomestna gradnja, pa tudi sicer v obravnavanem primeru ne gre za nadomestno gradnjo, temveč za rušitev objekta ter gradnjo nove enostanovanjske hiše na drugem zemljišču v skladu z vsemi pravili, ki veljajo za novogradnje. Zemljišče je v prostorskem aktu predvideno za gradnjo objektov, čeprav gre v naravi za zemljišče, ki še ni zazidano, oziroma po načinu rabe za kmetijsko zemljišče. Iz dopisa Zavoda za varstvo kulturne dediščine Slovenije izhaja, da predvidena gradnja ne posega na območje varovane kulturne dediščine, zato izdaja kulturnovarstvenega soglasja ni potrebna. Lokacija se sicer nahaja v vodovarstvenem območju tretje stopnje varovanja, vendar ne gre za objekt, ki se ga v tem območju ne bi smelo graditi, poleg tega pa je bilo za gradnjo pridobljeno tudi vodno soglasje. Odpadne vode iz obravnavanega objekta bodo speljane v malo čistilno napravo oziroma v ponikovalnico, tako da ne bodo odtekale na zemljišče tožeče stranke. Pritožbene navedbe v zvezi z morebitnimi nepravilnostmi pri nakupu predmetnega zemljišča drugostopenjski upravni organ šteje za brezpredmetne, ker je bilo lastništvo investitorjev ugotovljeno z vpogledom v zemljiško knjigo; vprašanje, kako je potekalo pridobivanje lastninske pravice, pa ni stvar tega upravnega postopka.

Tožeča stranka se s tako odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo, v kateri navaja, da je izpodbijano gradbeno dovoljenje nezakonito, ker dovoljuje nadomestno gradnjo stanovanjskega objekta na kmetijskem zemljišču in to na parceli, ki je različna od tiste, na kateri stoji objekt, ki bo porušen, tako da gre v resnici za novogradnjo. Na kmetijskih zemljiščih ni dovoljeno graditi ne novogradenj ne nadomestnih gradenj. Na parc. št. 192 k.o. ..., ki je prvovrstno kmetijsko zemljišče, namenjeno izključno opravljanju kmetijske dejavnosti, nikoli ni stala nobena stavba, niti ni šlo za stavbno zemljišče po kakršnem koli drugem kriteriju. Prav tako tožeča stranka meni, da v izpodbijani odločbi ni nikjer navedeno in utemeljeno, ali bo gradbena parcela pozidana največ 40%, kakor določba PUP. Upravni organ ni upošteval določbe PUP, da je treba na vplivnih območjih ohranjati travniške sadovnjake ob robu naselij, kar je v naravi parcela, na katero se nanaša obravnavano dovoljenje. To zemljišče tudi ni komunalno opremljeno, ker ni zagotovljena oskrba s pitno vodo in energijo, predvsem pa ni zagotovljeno odvajanje odplak, ki bodo odtekale na zemljišče s parc. št. 191, katerega lastnik je tožeča stranka. Ta ni nikoli dovolila odvajanja odplak na svoje zemljišče, zato je izpodbijana odločba tudi v tem delu nezakonita, navedbe, da bo voda speljana v ponikovalnico na parceli investitorja, pa so zmotne in zavajajoče, saj na tej parceli ni ponikovalnice. Gre tudi za vodovarstveno območje, zato tam ni dovoljeno graditi objekta. Nameravana gradnja je od kmetijskega zemljišča v lasti tožeče stranke oddaljena le 4 metre, kar „zagotovo negativno vpliva na kmetijsko zemljišče in nesporno posega v vplivno območje“. Nadalje tožeča stranka navaja vrsto okoliščin v zvezi z nakupom obravnavanih zemljišč in meni, da ta nakup ni bil izpeljan v skladu z zakonom. Pogodba, na podlagi katere sta investitorja vpisana v zemljiško knjigo, je „nesporno nična“, zato investitorja nimata pravice graditi na tem zemljišču. Vse kmetije v vasi so zaščitene, tožeča stranka pa je tam zadnji še aktivni kmet, ki predmetno zemljišče nujno potrebuje za opravljanje kmetijske dejavnosti. Če bi prodaja predmetnih parcel potekala tako, kot je za kmetijska zemljišča predpisano, bi tožeča stranka zagotovo izkoristila svojo predkupno pravico in ju kupila. Poleg tega je parcelo št. 193 mati tožeče stranke že leta 1946 kupila od tedanjega lastnika, vendar nakup iz neznanih razlogov ni bil vpisan v zemljiško knjigo. Tožeča stranka iz vseh navedenih razlogov „poziva sodišče, da opravi glavno obravnavo, na kateri bo zaslišalo tožnika in predlagane priče“. Poleg tega sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi, podrejeno razveljavi, poleg tega pa naj toženi stranki naloži vračilo stroškov postopka.

Sodišče je tožbo vročilo toženi stranki in prizadetima strankama. Tožena stranka je sodišču dostavila upravne spise, ki se nanašajo na obravnavano zadevo, na tožbo pa vsebinsko ni odgovorila.

Prizadeti stranki v svojem odgovoru na tožbo obširno in podrobno pojasnjujeta okoliščine v zvezi z nakupom obravnavanih zemljišč, poleg tega pa navajata okoliščine, zaradi katerih menita, da je nameravana gradnja v skladu s prostorskih aktom in v ničemer ne vpliva na zemljišča tožeče stranke.

Sodišče uvodoma navaja, da v celoti sledi pravnim in dejanskim razlogom za odločitev, ki sta jih v obrazložitvi svojih odločb navedla prvostopenjski in drugostopenjski upravni organ. Po določbi 2. odstavka 71. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06 in nadaljnji, dalje ZUS-1) sodišču v takem primeru ni treba navajati razlogov za odločitev. Glede na izrecne tožbene navedbe pa sodišče dodaja še:

Tožeča stranka se je udeleževala postopka za izdajo izpodbijanega gradbenega dovoljenja kot stranski udeleženec. Njen pravni položaj zato opredeljuje določba 1. odstavka 43. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, 126/07 in 65/08, dalje ZUP), po kateri se ima pravico udeleževati upravnega postopka tudi oseba, ki izkaže pravni interes, torej oseba, ki zatrjuje, da vstopa v postopek zaradi varstva svojih pravnih koristi. Po 2. odstavku istega člena je pravna korist neposredna, na zakon ali drug predpis oprta osebna korist. Oseba, ki ni stranka, se torej lahko udeležuje postopka le zaradi varstva svoje osebne koristi, ki temelji na zakonu ali podzakonskem aktu, ne pa zaradi varstva tuje ali javne koristi. Povedano drugače: tožeča stranka, ki je imela v obravnavanem postopku status stranskega udeleženca, izkazuje pravni interes le toliko, kolikor gre za zaščito njenih neposrednih interesov, ki jih ima kot lastnik nepremičnin na vplivnem območju nameravane gradnje ter temeljijo na določbah ZGO-1, prostorskega akta in drugih predpisov, ki urejajo izdajo gradbenega dovoljenja.

Tožeča stranka zato v upravnem postopku, pa tudi v upravnem sporu, ne more uspešno uveljavljati javne koristi, čeprav meni, da pristojni organ te koristi ni ustrezno zaščitil in čeprav meni, da je del zainteresirane javnosti, da torej posledice izpodbijane upravne določbe zadevajo tudi (ali celo predvsem) njo, saj ne gre za njeno osebno in neposredno korist. Prav tako tožeča stranka ne more uveljavljati zgolj svojih dejanskih koristi, ki nimajo opore v zakonih in podzakonskih aktih, ki urejajo izdajo izpodbijane upravne odločbe. Opisana razlaga določb 43. člena ZUP temelji tudi na ustaljeni sodni praksi Upravnega sodišča RS (prim. npr. sodbo opr. št. U 2250/2008 z dne 18. 12. 2008) in Vrhovnega sodišča RS (prim. npr. sodbo opr. št. Ips 489/2005 z dne 12. 3. 2005).

V obravnavni zadevi navedeno po eni strani pomeni, da tožeča stranka ne more uspešno uveljavljati tožbenih ugovorov, ki se nanašajo na pogoje za gradnjo, katerih izpolnjevanje se ugotavlja v okviru zaščite javne koristi. Med te pogoje spada umestitev gradnje v prostor, njeno arhitektonsko oblikovanje, njena komunalna oskrba, pa tudi skladnost projekta s pogoji prostorskega akta, razen kolikor ti pogoji hkrati pomenijo individualne pravice tožeče stranke. Prav tako sodi v varstvo javnega interesa zaščita kmetijskih zemljišč in vodovarstvenih območij. Ureditev teh vprašanj namreč ni v ničemer posebej vezana na lastništvo nepremičnin v vplivnem območju nameravanega posega, temveč na interes širše javnosti.

Po drugi strani tožeča stranka ne more uveljavljati ugovorov, ki predstavljajo izključno zaščito njenih dejanskih interesov, torej ugovorov, ki nimajo neposredne podlage v predpisih, ki urejajo gradnjo objektov. Med take ugovore spada zatrjevanje, da bi kupila parcele, ki so predmet obravnavanega dovoljenja, če bi vedela za prodajo in da te parcele nujno potrebuje za opravljanje kmetijske dejavnosti. Sodišče iz navedenih razlogov nobene od tožbenih navedb, ki se nanaša zgolj na javni interes oziroma na dejanski interes tožeče stranke, vsebinsko ne obravnava, opozarja pa, da je na identične pritožbene navedbe korektno in celovito odgovorila že tožena stranka.

Tožena stranka je bila dolžna pred izdajo gradbenega dovoljenja po določbi 6. točke 1. odstavka 66. člena Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 102/04 - uradno prečiščeno besedilo in nadaljnji, dalje ZGO-1) preveriti, ali imata investitorja (prizadeti stranki) na predmetnih nepremičninah pravico graditi. Ta pravica je lastninska ali kakšna druga stvarna oziroma obligacijska pravica, ki investitorju omogoča gradnjo oziroma izvajanje del na nepremičnini, za dokazilo o obstoju te pravice pa po odločbi 1. odstavka 56. člena ZGO-1 velja izpisek iz zemljiške knjige, notarsko overjena pogodba z dokazilom o vložitvi predloga za vpis pogodbe v zemljiško knjigo oziroma druga listina, ki tako pravico izkazuje v skladu z zakonom.

Kot izhaja iz obrazložitev prvo- in drugostopenjske upravne odločbe, pa tudi iz listin v upravnem spisu, je tožena stranka preverila obstoj pravice graditi na podlagi vpisov v zemljiško knjigo, torej v skladu z zgoraj povzeto zakonsko odločbo. Obstoj te pravice je bil preverjen pravilno, na način in v obsegu, kot ga predpisuje zakon. Sodišče k tej ugotovitvi dodaja še, da postopka za izdajo gradbenega dovoljenja nikakor ni mogoče širiti na odločanje o spornih stvarno-pravnih razmerjih. To izhaja že iz besedila zakona, ki toženi stranki izrecno nalaga zgolj preverjanje obstoja pravice graditi (in ne morda odločanja o njej), ob tem pa tudi natanko predpisuje način, na katerega naj to preverjanje opravi. Zgolj trditve oziroma navedbe tožeče stranke, čeprav podprte z dokazi, ki pa nimajo podpore v zemljiško-knjižnem stanju oziroma na podlagi katerih v času izdaje gradbenega dovoljenja še ni bil sprožen sodni spor, zato ne zadostujejo za kakršen koli dvom sodišča v pravilnost ugotovitev tožene stranke glede obstoja pravice graditi.

Ugotovitve tožene stranke o ureditvi odvajanja odpadnih voda iz obravnavanega objekta temeljijo na projektih nameravane gradnje, ki so po ugotovitvah tožene stranke sestavljeni v skladu z veljavnimi predpisi. Tožeča stranka po drugi strani za svojo trditev, da je to odvajanje urejeno tako, da bodo odpadne vode odtekale na njeno zemljišče, ne navaja nobenih dokazov, niti te trditve podrobneje ne obrazlaga. Sodišče zato nima nobene podlage, da ne bi sledilo ustrezno obrazloženim navedbam tožene stranke. Tudi za številne, v tožbi zgolj naštete kršitve določb PUP, tožeča stranka ne ponuja nobene obrazložitve, zato se sodišče do njih ni moglo opredeliti.

Iz vseh navedenih razlogov sodišče ugotavlja, da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita, zato je tožbo na podlagi 1. odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo kot neutemeljeno. Ker v tožbi niso bila navedena nobena nova dejstva ali dokazi, ki bi utegnili biti pomembni za odločitev, je sodišče o zadevi na podlagi 2. alineje 2. odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, na nejavni seji.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.