sodba I U 147/2012
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2012-09-25

mag. Miriam Temlin Krivic (preds.), Darja Trček Janež 	 		  (poroč.), Petra Hočevar

zdravnik - naziv specialist - priznanje naziva specialista na podlagi dela - obrazložitev odločbe - bistvena kršitev pravil postopka

Obrazložitev izpodbijane odločbe nima ugotovljenega dejanskega stanja obravnavane zadeve, saj ne vsebuje nobenih podatkov o tožničinem opravljanju zdravniške službe, čeprav na to dejstvo opira odločitev, zato sodišče izpodbijane odločbe ne more preizkusiti in gre za bistveno kršitev pravil postopka, ki je razlog za odpravo odločbe.

Tožbi se ugodi, odločba Zdravniške zbornice Slovenije št. 1102-149/2011/8 z dne 22. 11. 2011 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 80 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Zdravniška zbornica Slovenije (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo odločila, da se tožnici na podlagi dela ne prizna naziv specialistka za urgentno medicino. V obrazložitvi navaja, da je tožnica vlogo za priznanje tega naziva vložila 23. 9. 2011. V skladu z 61. členom Pravilnika o vrstah, vsebini in poteku specializacije zdravnikov (v nadaljevanju Pravilnik) je prvostopenjski organ za mnenje zaprosil koordinatorja specializacije A.A., dr. med. in nadzornika kakovosti B.B., ki sta podala mnenje, da priznanje naziva ni mogoče, ker tožnica ni izpolnila pogoja najmanj 6 let dela na specialističnem področju, za naziv katerega zaproša. Njuni mnenji je potrdil Svet za izobraževanje in usposabljanje zdravnikov. Tožnica se z mnenji ni strinjala, ker meni, da zakon ne zahteva, da bi moral zdravnik, ki želi priznanje naziva na podlagi dela, prav vseh 6 let delati kot specialist, poleg tega koordinator specializacije in nadzornik kakovosti nimata zakonske podlage za podajo mnenj. Prvostopenjski organ navaja, da je bil namen 18.a člena Zakona o zdravniški službi (v nadaljevanju ZZdrS) odpraviti praznino, ki je nastala na specialističnih področjih, ki do leta 2000 niso obstajala, posamezni zdravniki pa so dejansko opravljali to delo. To določilo je namenjeno starejšim specialistom z dolgoletnimi izkušnjami na posameznih specialističnih področjih, od katerih bi bilo absurdno zahtevati, da pri 50 ali 60 letih zaprosijo za odobritev nove specializacije in se pričnejo usposabljati za specialistično področje, na katerem dejansko že zelo dolgo delajo. Vsi mladi zdravniki, ki ob izteku zakonsko določenih rokov ne bodo izpolnili pogoja za priznanje specialističnega naziva na podlagi dela, pa imajo možnost, da na podlagi javnega razpisa zaprosijo za odobritev nove specializacije, potem pa na podlagi določil veljavne zakonodaje še za vštevanje že opravljenega izobraževanja in usposabljanja. Tako 18.a člen ne pomeni diskriminacijo mladih zdravnikov, saj imajo ti od leta 2000 (v nekaterih primerih kasneje) možnost specializirati točno iz tistega (ozko usmerjenega) specialističnega področja, ki jih zanima, česar njihovi mentorji, koordinatorji in predavatelji niso imeli. Prvostopenjski organ še odgovarja, da imata koordinator specializacije in nadzornik kakovosti v Pravilniku podlago za podajo mnenja.

Ministrstvo za zdravje (v nadaljevanju drugostopenjski organ) je tožničino pritožbo zoper prvostopenjsko odločbo zavrnil. Sklicuje se na obrazložitev prvostopenjskega organa ter na Pravilnik. Navaja, da iz mnenj, ki ju je prejel prvostopenjski organ, izhaja, da kandidatka ne izpolnjuje pogojev za pridobitev naziva specialistka urgentne medicine na podlagi dela.

Tožnica vlaga tožbo zaradi zmotne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja, bistvenih kršitev upravnega postopka in zmotne uporabe materialnega prava. Ne strinja se z razlago 18.a člena ZZdrS in meni, da navedeno določilo ničesar ne določa o tem, koliko časa mora biti kandidat specialist, da se mu nova specializacija prizna na podlagi dela. Zahteva le, da je vlagatelj specialist. Po mnenju tožnice je določba 18.a člena jezikovno povsem jasna in ni nobene potrebe po historični razlagi. Razlaga, kot jo zagovarjata organa, pripelje do kršitev ustavnih načel enakosti pred zakonom in diskriminacije. Iz nje izhaja, da so zakoni pisani na kožo določenim osebam ali skupinam, povsem očitno pa je tudi, da različno obravnava starejše in mlajše zdravnike. Tožnica ugovarja, da se drugostopenjski organ ni opredelil do njenih pritožbenih navedb. Organ je sledil mnenju koordinatorja in nadzornika specializacije in pri tem spregledal, da se oba sklicujeta na mnenje pravne službe. V strokovno-medicinskem delu pa ne koordinator in ne nadzornik kakovosti kot medicinska strokovnjaka nista imela nobenih pripomb na tožničine reference in tako ni bilo ovire, da se tožnici specialistični naziv ne bi priznal. Sprejeta odločba pripelje do zaključka, da lahko nadzornik in koordinator interpretirata zakon kakor hočeta, zakonitosti njune odločitve pa ni mogoče sploh izpodbijati. Lahko ga celo v različnih situacijah različno interpretirata, saj organ le sledi njunemu mnenju, ne glede na zakonitost tega mnenja. Zaradi zmotne uporabe materialnega prava pa je tudi dejansko stanje ostalo nepopolno ugotovljeno. Tožnica predlaga, da se izpodbijana odločba odpravi in zadeva vrne prvostopnemu organu v ponovni postopek. Zahteva tudi stroške postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka v odgovoru na tožbo meni, da je izpodbijana odločba pravila. Sklicuje se na 61. člen Pravilnika in navaja, da iz mnenj, ki jih je zbornica prejela, izhaja, da tožnica ne izpolnjuje pogojev za pridobitev naziva specialistka urgentne medicine na podlagi dela. Vztraja pri podani razlagi zakona. Meni, da se celo pojavi vprašanje primernosti opravljanja specialista družinske medicine na mestu specialista urgentne medicine. Navaja, da sta nadzornik kakovosti in koordinator specializacije visoko usposobljena strokovnjaka za določeno specialistično področje. Njuna mnenja so zavezujoča. Zato so tožbene navedbe, da lahko zakon interpretirata kakor hočeta, neutemeljene. Njuno mnenje ne predstavlja interpretacije zakona, ampak strokovno mnenje o izpolnjevanju pogojev kandidata za pridobitev naziva. Mnenje  potrdi tudi Svet za izobraževanje, zato je samovolja posvetovalnega organa v celoti izključena.

Po določbi prvega odstavka 214. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) obrazložitev obsega: razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih, ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto, razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov, navedbo predpisov, na katere se odločba opira, razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo in razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku. Iz navedenega izhaja, da obrazložitev obsega dva, med seboj povezana dela – dejanski del, ki vsebuje obrazložitev dejanskega stanja, ki je bilo ugotovljeno v konkretnem primeru, in pravni del, ki vsebuje presojo, ali in koliko se pravice oziroma obveznosti, o katerih je bilo odločeno z dispozitivom, glede na ugotovljeno dejansko stanje skladajo z materialnimi predpisi. Po presoji sodišča obrazložitev izpodbijane odločbe nima vseh navedenih predpisanih vsebin.

Obrazložitev izpodbijane odločbe nima ugotovljenega dejanskega stanja obravnavane zadeve. Ne vsebuje nobenih podatkov o tožničinem opravljanju zdravniške službe, čeprav na to dejstvo opira odločitev.

Izpodbijana odločba se opira le na mnenji koordinatorja specializacije in nadzornika kakovosti. Organ sicer pravilno navaja, da je na podlagi določbe tretjega odstavka 61. člena Pravilnika na ti mnenji vezan, kar pa velja, če sta koordinator specializacije in nadzornik kakovosti mnenji podala v okviru svojih nalog (35. in 36. člen Pravilnika) in sta bili mnenji obravnavani v predpisanem postopku (drugi odstavek 61. člena Pravilnika). Tožnica pa v tožbi ugovarja, da sta mnenji presegali strokovno medicinsko oceno in se nanju organ ne bi mogel opreti.

Sodišče ugotavlja, da obrazloženih mnenj koordinatorja specializacije in nadzornika kakovosti v predloženem upravnem spisu ni. V spisu tudi ni mnenja Sveta za izobraževanje, ki mora v postopku oblikovanja mnenj sodelovati (drugi odstavek 61. člena Pravilnika). Te dokumentacije toženka tudi po naknadnem pozivu sodišča ni predložila.  Tako sodišče niti iz mnenj ne more preveriti, kakšno je dejansko stanje zadeve oziroma kako sta koordinator specializacije in nadzornik kakovosti ocenila usposobljenost tožnice.

Glede na navedeno sodišče izpodbijane odločbe ne more preizkusiti. Gre za bistveno kršitev pravil postopka (tretji odstavek 27. člena Zakona o upravnem sporu, ZUS-1, v zvezi s 7. točko drugega odstavka 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku), ki je razlog za odpravo odločbe.

Sodišče je tožbi ugodilo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 ter izpodbijano odločbo odpravilo, zadevo pa na podlagi tretjega in v smislu četrtega odstavka tega člena vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek.

Stroškovnemu zahtevku tožnice je sodišče ugodilo na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 ter ji priznalo stroške na podlagi prvega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, v znesku 80 EUR.

Pravilnik o vrstah, vsebini in poteku specializacije zdravnikov

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.