sodba I U 585/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2011-03-17

uporabno dovoljenje - poskusno obratovanje - podaljšanje poskusnega obratovanja

ZGO-1 pred novelo ZGO-1B ni predvideval možnosti podaljšanja poskusnega obratovanja. Po 3. alinei 1. odstavka 96. člena tega zakona je pristojni upravni organ odredil poskusno obratovanje za obdobje, določeno s programom prvih meritev. Zakon je torej čas poskusnega obratovanja povsem nedvoumno vezal na obdobje, določeno v eni od listin, ki jih je bilo treba priložiti zahtevi za izdajo uporabnega dovoljenja (6. odstavek 89. člena ZGO-1). Poskusno obratovanje je torej lahko trajalo le toliko časa, kot je bilo vnaprej določeno v programu poskusnih meritev, kakršno koli podaljševanje pa bi bilo v nasprotju z izrecno zakonsko določbo.

Ministrstvo za okolje in prostor je kot drugostopenjski upravni organ z izpodbijano odločbo ugodilo pritožbi podjetja A. d.o.o. (v tem upravnem sporu prizadete stranke), odpravilo odločbo Upravne enote Žalec št. 351-489/2008-55 z dne 5. 2. 2010 in zavrnilo zahtevek tožeče stranke za podaljšanje poskusnega obratovanja.

V obrazložitvi izpodbijane odločbe drugostopenjski upravni organ med drugim navaja, da je Upravna enota Žalec kot prvostopenjski upravni organ z odpravljeno odločbo ugodila zahtevi tožeče stranke in podaljšala obdobje poskusnega obratovanja bencinskega servisa B., za katerega je bilo odrejeno poskusno obratovanje z odločbo istega organa z dne 17. 4. 2008, do 1. 9. 2010. Po mnenju drugostopenjskega organa je prvostopenjski organ v postopku izdaje odpravljene odločbe napačno uporabil materialno pravo. Postopek za izdajo uporabnega dovoljenja za bencinski servis B. z zunanjo ureditvijo je bil namreč pričet z vlogo A. d.o.o. z dne 7. 3. 2008, torej v času, ko se je Zakon o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 102/04 – uradno prečiščeno besedilo in nadaljnji, dalje ZGO-1) uporabljal še v besedilu, veljavnem pred uveljavitvijo Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 126/07, dalje ZGO-1B). Po prehodni določbi 114. člena ZGO-1B bi se moral postopek tudi zaključiti po prej veljavnem besedilu, ki ni predvidevalo podaljšanja poskusnega obratovanja. Po drugi strani je prvostopenjski organ zoper svojo odločbo dovolil pritožbo, kar je v nasprotju z ZGO-1 v besedilu, kot velja po uveljavitvi ZGO-1B, ki na odločbo o poskusnem obratovanju ne dopušča pritožbe. Prvostopenjski organ je torej deloma uporabil prej veljavno, deloma pa zdaj veljavno besedilo ZGO-1. Tudi po novi ureditvi je podaljšanje mogoče le, če je vloga za podaljšanje vložena pred iztekom dobe, za katero je bila izdana odločba o poskusnem obratovanju, saj je mogoče podaljšati le nekaj, kar še velja. V obravnavani zadevi je bila vloga za podaljšanje vložena v času, ko je rok poskusnega obratovanja že minil, zato ji ni mogoče ugoditi.

Poleg napačne uporabe materialnega predpisa je prvostopenjski organ po mnenju drugostopenjskega tudi napačno oziroma nepopolno ugotovil nekatera odločilna dejstva. Zahtevek za izdajo odpravljene odločbe je vložila tožeča stranka, ki ji je bil v postopku za izdajo uporabnega dovoljenja priznan status stranskega udeleženca, po nekaterih podatkih v spisu pa bi utegnila biti novi lastnik objekta, za katerega se to dovoljenje izdaja. Če je tako, lahko tožeča stranka nastopa le kot investitor, stranski udeleženec pa že po naravi stvari ne more vlagati zahtevkov o glavni stvari, s katerimi se začne postopek. Opozarja tudi na določbo 96. člena ZGO-1, po kateri v postopku za izdajo uporabnega dovoljenja nimajo pravice sodelovati stranski udeleženci, kar potrjuje tudi bogata sodna praksa. Prvostopenjski organ bi torej moral pred odločitvijo o zahtevi za izdajo uporabnega dovoljenja presoditi, koga v zadevi sploh lahko šteje za investitorja oziroma aktivno stranko, in tudi, ali investitor razpolaga z vsemi zemljišči in objekti, ki so bili predmet izdanega gradbenega dovoljenja oziroma ali je mogoče izdati uporabno dovoljenje za vse objekte ali le za del objektov, če ti lahko samostojno funkcionirajo.

Tožeča stranka se s tako odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo, v kateri med drugim navaja, da ji je bil v postopku za izdajo uporabnega dovoljenja priznan status stranskega udeleženca. Sklicuje se na 3. odstavek 43. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), po katerem ima zato v postopku enake pravice in dolžnosti kot stranka, če zakon ne določa drugače, tako da lahko v postopku opravlja vsa dejanja, ki jih lahko opravlja stranka. Stališče tožene stranke, da tožeča stranka ni aktivno legitimirana za opravljanje dejanj v postopku za izdajo uporabnega dovoljenja, je zato neutemeljeno. Vloga za podaljšanje poskusnega obratovanja je bila vložena na podlagi informacije Upravne enote Žalec o tem, kdaj se poskusno obratovanje izteče. Tožeča stranka se je torej pri svojih ravnanjih v postopku opirala na informacije prvostopenjskega organa, zato ne sme trpeti škodljivih posledic in je treba šteti njen predlog za podaljšanje poskusnega obratovanja za pravočasen.

Tožeča stranka dodaja še, da postopek za izdajo uporabnega dovoljenja teče na zahtevo investitorja, zato je v investitorjevem pravnem interesu, da prvostopenjski upravni organ izda uporabno dovoljenje. Če pogoji za izdajo uporabnega dovoljenja še niso izpolnjeni, je v interesu investitorja, da organ izdaje uporabnega dovoljenja ne zavrne, temveč da odobri podaljšanje poskusnega obratovanja. Izpodbijana (pravilno: odpravljena, op. sodišča) odločba prvostopenjskega organa je zato nedvomno v interesu investitorja ter v ničemer ne posega v njegove pravice oziroma pravni interes, kar pomeni, da investitor s pritožbo zoper to odločbo svojega pravnega položaja ne more izboljšati, temveč ga lahko le poslabša. Tožeča stranka zato meni, da prizadeta stranka ni imela pravnega interesa za vložitev pritožbe zoper odpravljeno prvostopenjsko odločbo, tako da bi morala tožena stranka to pritožbo zavreči. Tožeča stranka iz vseh navedenih razlogov sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi in pritožbo prizadete stranke zavrže, oziroma podrejeno, naj izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne toženi stranki v ponoven postopek, v vsakem primeru pa naj toženi stranki naloži povračilo pravdnih stroškov (pravilno: stroškov upravnega spora, op. sodišča) v roku 15 dni, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Sodišče je tožbo vročilo toženi in prizadeti stranki. Tožena stranka je sodišču dostavila upravne spise, ki se nanašajo na obravnavano zadevo, na tožbo pa vsebinsko ni odgovorila.

Prizadeta stranka v odgovoru na tožbo pritrjuje razlogom izpodbijane odločbe in podrobno povzema okoliščine svojega poslovnega razmerja oziroma spora s tožečo stranko. Med drugim navaja, da je z njo že avgusta 2007 sklenila predpogodbo o nakupu bencinskega servisa v B., dne 7. 3. 2007 pa je pri prvostopenjskem upravnemu organu vložila zahtevo za izdajo uporabnega dovoljenja. Prvostopenjski organ je nato dne 17. 4. 2008 izdal odločbo o poskusnem obratovanju. Tožeča stranka je takoj po izdaji te odločbe objekt „enostransko prevzela“, čeprav še ni bil njen in prizadeta stranka ni prijavila poskusnega obratovanja. Kupoprodajna pogodba je bila sklenjena avgusta 2008, vendar je med strankama spor o njenem obsegu. Kljub temu, da je lahko stranka v postopku izdaje uporabnega dovoljenja le investitor, je prvostopenjski upravni organ tožeči stranki priznal status stranskega udeleženca. Pričetek poskusnega obratovanja je tožeča stranka prijavila še pred tem, torej brez vsakršnega statusa. Še pred potekom poskusnega obratovanja bi bilo treba zahtevati zaključni tehnični pregled, česar prizadeta stranka ni storila. Če zaključni tehnični pregled ne uspe, podaljšanje poskusnega obratovanja ni možno. Prizadeta stranka v zvezi z izvedbo tega pregleda, ki naj bi ga pripravljala tožeča stranka, podrobno navaja še vrsto dejstev, ki pa se ne nanašajo na izpodbijano upravno odločbo, zato jih sodišče na tem mestu ne povzema, njihovo bistvo pa je, da tehnični pregled ni uspel. Prizadeta stranka meni, da je edini namen te zadeve, da bi se tožeča stranka izognila potrebi pridobiti pravico graditi na zemljišču, na katerem je zgrajena infrastruktura za bencinski servis B., ki skupaj z objektom predstavlja funkcionalno celoto, za katero je bilo pridobljeno gradbeno dovoljenje in za katero ni možno pridobiti uporabnega dovoljenja samo za objekt, ki brez infrastrukture ne predstavlja funkcionalne celote.

Po določbi 114. člena ZGO-1B se postopki, ki so se začeli pred dnem začetka uporabe tega zakona, dokončajo po določbah prej veljavnega Zakona o graditvi objektov. ZGO-1B se je začel uporabljati 15. aprila 2008, upravni postopek v obravnavani zadevi pa se je začel z vložitvijo vloge prizadete stranke za izdajo uporabnega dovoljenja, dne 7. 3. 2008. Sodišče se zato strinja z ugotovitvijo tožene stranke, da je bilo v upravnem postopku treba odločati na podlagi besedila ZGO-1, kot je veljalo pred uveljavitvijo novele ZGO-1B. Tudi nadaljnje sklicevanje na ZGO-1 se zato nanaša na to besedilo.

Prav tako se sodišče strinja z ugotovitvijo tožene stranke, da ZGO-1 pred novelo ZGO-1B sploh ni predvideval možnosti podaljšanja poskusnega obratovanja. Po 3. alinei 1. odstavka 96. člena tega zakona je pristojni upravni organ odredil poskusno obratovanje za obdobje, določeno s programom prvih meritev. Zakon je torej čas poskusnega obratovanja povsem nedvoumno vezal na obdobje, določeno v eni od listin, ki jih je bilo treba priložiti zahtevi za izdajo uporabnega dovoljenja (6. odstavek 89. člena ZGO-1). Poskusno obratovanje je torej lahko trajalo le toliko časa, kot je bilo vnaprej določeno v programu poskusnih meritev, kakršno koli podaljševanje pa bi bilo v nasprotju z izrecno zakonsko določbo. Stališče tožeče stranke, da naj bi bilo mogoče poskusno obratovanje podaljšati že zgolj zato, ker zakon tega ni prepovedoval, je torej zmotno.

Stališče tožene stranke, na katero je v prvi vrsti oprla izpodbijano odločbo, da pomeni podaljšanje poskusnega obratovanja v postopku za izdajo uporabnega dovoljenja, ki poteka na podlagi besedila ZGO-1, kot je veljalo pred uveljavitvijo novele ZGO-1B, kršitev materialnega prava, je torej pravilno, njena odločitev pa že zgolj iz tega razloga pravilna in zakonita.

Sodišče dodaja še, da se strinja tudi s stališčem tožene stranke o pomenu ugotovitve, kakšen je sploh bil status tožeče stranke v času vložitve zahteve za podaljšanje uporabnega dovoljenja, za pravilnost odločitve. Po določbah 2. in 3. odstavka 89. člena ZGO-1 je namreč lahko zahtevo za izdajo uporabnega dovoljenja vložil investitor, če tega ni storil, pa izvajalec. Po določbi 128. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 126/07, 65/08 in 8/10, dalje ZUP) sme pristojni organ v stvareh, v katerih je po zakonu ali po naravi stvari za začetek upravnega postopka in za sam postopek potrebna zahteva stranke, začeti in voditi postopek samo, če je taka zahteva podana. Brez spuščanja v vprašanje, ali je v postopku za izdajo uporabnega dovoljenja sploh mogoča stranska udeležba (kar je sicer po mnenju sodišča dovolj jasno uredil 3. odstavek 96. člena ZGO-1), je torej mogoče ugotoviti, da je lahko z zahtevkom za izdajo uporabnega dovoljenja in s tem s celotnim postopkom razpolagal izključno investitor, oziroma podrejeno namesto njega še izvajalec. Kakršna koli odločba, izdana brez zahteve teh oseb, bi bila ne le nezakonita, temveč brez naknadne privolitve celo nična (4. točka 1. odstavka 279. člena ZUP).

Nekatere navedbe tožeče in prizadete stranke, pa tudi nekateri podatki v upravnem spisu (npr. obrazložitev sklepa o priznanju statusa stranskega udeleženca tožeči stranki) sicer kažejo na to, da bi lastništvo obravnavanega objekta utegnilo biti deloma ali v celoti preneseno na tožečo stranko. To bi lahko pomenilo tudi, da so nanjo s prizadete stranke deloma ali v celoti prenesene investitorske pravice. Kot pa pravilno ugotavlja drugostopenjski upravni organ, prvostopenjski organ teh okoliščin, ki bi šele omogočile odločitev o tem, ali je zahtevo za podaljšanje poskusnega obratovanja sploh vložila upravičena oseba (glede na tožbene navedbe pa tudi, katera od strank je sploh imela pravni interes za vložitev pritožbe), ni ugotavljal. Po presoji sodišča je bila zato odločitev drugostopenjskega upravnega organa, ki je svojo odločitev oprl na prej opisano stališče o zmotni uporabi materialnega predpisa, tudi v tem pogledu pravilna in tudi edina, za katero je ta organ imel ustrezno podlago v dejanskem stanju, ugotovljenem v postopku pred prvostopenjskim organom.

Ker je iz navedenih razlogov izpodbijana odločba pravilna in zakonita, je sodišče tožbo na podlagi 1. odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo. Kot prav tako izhaja iz navedenih razlogov, temelji odločitev sodišča izključno na interpretaciji pravnih vprašanj, tako da v tožbi in odgovoru na tožbo navedena dejstva in predlagani dokazi niso pomembni za odločitev, zato je po določbi 2. alinee 2. odstavka 59. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06 in nadaljnji ZUS-1) odločilo brez glavne obravnave, na nejavni seji.

ZGO-1 člen 89, 89/6, 96, 96/1, 96/1-3, 98, 99.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.