sodba I U 150/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-11-16

komunalni prispevek - odmera komunalnega prispevka - DDV - odbitek DDV - izstopni DDV - odbitek vstopnega DDV

Odmerjanja komunalnega prispevka ni mogoče šteti za eno izmed ekonomskih dejavnosti, kot jih opredeljuje drugi odstavek 5. člena ZDDV-1. Ne gre za promet, pri katerem bi bila konkurenca izkrivljena, če organa lokalne skupnosti ne bi obravnavali kot davčnega zavezanca. Iz zakonske ureditve komunalnega prispevka in DDV jasno izhaja, da komunalni prispevek ni predmet obdavčitve z DDV.

Tožbi se ugodi in se odločba Mestne občine Ljubljana, Mestne uprave št. 354-1000/2009-3 z dne 25. 9. 2009 odpravi ter zadeva vrne temu organu v ponoven postopek.

Tožena stranka je dolžna povrniti tožniku stroške upravnega spora v višini 350 EUR, povečane za 20 % DDV, v roku 15 dni z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne po poteku izpolnitvenega roka do plačila.

Z izpodbijano odločbo je tožeči stranki kot investitorju za novogradnjo štirih večstanovanjskh objektov (funkcionalna enota F2) na zemljiščih, navedenih v 1. točki izreka, odmerjen komunalni prispevek za novo in obstoječo komunalno opremo, ki za leto 2008 znaša 1.052.828,32 EUR. Odločba je bila izdana na podlagi šestega odstavka 79. člena, 80. člena, prvega odstavka 82. člena in drugega odstavka 108. člena Zakona o prostorskem načrtovanju (Uradni list RS, št. 33/07 v nadaljevanju ZPNačrt) in po določbah Odloka o programu opremljanja zemljišč za gradnjo za območje urejanja VS 3/5 Brdo, del območja urejanja VP 3/2 Brdo in del območja urejanja VS 3/3 Brdo – Vrhovci (Uradni list RS, št. 3/07 – v nadaljevanju Odlok o programu) in na podlagi podatkov iz Programa opremljanja zemljišč za gradnjo, ki ga je za isto območje urejanja izdelalo projektantsko podjetje.

V obrazložitvi so navedeni podatki o obračunskih stroških za novo in za obstoječo komunalno opremo (po posameznih vrstah komunalne opreme) in skupni obračunski stroški za območje urejanja VS 3/5 Brdo (funkcionalna enota 2) v SIT brez davka na dodano vrednost (v nadaljevanju DDV), v EUR brez DDV in v EUR z DDV (tabeli na 2. strani ter prva tabela na 3. strani). Na enak način je prikazan tudi preračun obračunskih stroškov za obstoječo komunalno infrastrukturo na enoto mere, ki so bili upoštevani pri izračunu komunalnega prispevka za razliko v površini med površino, upoštevano v programu opremljanja, in površino iz projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja. Tudi izračun povečanih obračunskih stroškov po posamezni vrsti komunalne opreme je prikazan v SIT brez DDV, v EUR brez DDV in v EUR z DDV. Vrednost komunalnega prispevka je upravni organ določil na podlagi navedenih izračunov s seštevkom zneskov v EUR z DDV in ob upoštevanju revalorizacije te vrednosti z indeksom za leto 2008 (1,0613).

Pritožbeni organ je pritožbo zavrnil kot neutemeljeno. V zvezi s pritožbenimi navedbami, da izračun komunalnega prispevka vsebuje tudi DDV, pojasnjuje, da gre pri gradnji komunalne infrastrukture za opravljanje dejavnosti, ki so obdavčene z DDV, občina pa pravice do odbitka DDV nima, ker v zvezi s to transakcijo ne bo zaračunavala transakcij, ki bi bile predmet DDV. Zato meni, da je treba strošek DDV tudi vključiti v nadomestitvene stroške in se pri tem sklicuje na pojasnilo Ministrstva za finance Republike Slovenije št. 423-39/2005/2 z dne 10. 1. 2006.

Tožeča stranka izpodbijani odločitvi očita nezakonitost, saj naj odmera komunalnega prispevka ne bi bila predmet obdavčitve z DDV. Sklicuje se na ureditev komunalnega prispevka v ZPNačrt in na definicije iz 5. člena Zakona o davku na dodano vrednost (Uradni list RS, št. 117/06 in spremembe – v nadaljevanju ZDDV-1). V zvezi s tem navaja pojasnila Ministrstva za finance št. 423-39/2005/2 in pojasnila Davčne uprave Republike Slovenije št. 42601-279, 110/2004 z dne 8. 9. 2004, št. 4230-168/2007-2 z dne 18. 5. 2007 ter št. 4230-182/2007-2 z dne 29. 5. 2007. Meni, da  pritožbeni organ napačno razlaga pojasnilo Ministrstva za finance, na katerega se sklicuje, in da je bistveno sporočilo tega pojasnila, da odmere komunalnega prispevka ni mogoče šteti niti za obdavčljivo dejavnost, niti za promet, ki bi zaradi obravnave organa lokalne skupnosti kot davčnega nezavezanca vodil k izkrivljanju konkurence. Dejstvo, da mora občina kot vsak drug investitor plačati DDV izvajalcem gradnje, in da je to zanjo strošek, naj ne bi pomenilo, da lahko v zvezi s to gradnjo obračuna izstopni DDV. Tožeča stranka navaja, da je odmera komunalnega prispevka namenjena zbiranju sredstev za izgradnjo infrastrukture, da se odmeri z upravno odločbo organa lokalne skupnosti in da odmere komunalnega prispevka ni mogoče enačiti z izgradnjo komunalne infrastrukture. Poleg tega naj bi bilo nesporno, da je prvostopenjski upravni organ v zadevi s podobnim dejanskim stanjem na istem območju gradnje, ki se ureja z istim Odlokom in na isti pravni podlagi ter istemu investitorju, komunalni prispevek z odločbo št. 354-282/2008-3 z dne 14. 4. 2008 odmeril drugače, saj pri izračunu komunalnega prispevka ni vračunal 20 % DDV. Zato tožeča stranka sodišču predlaga, naj tožbi ugodi, izpodbijano odločitev odpravi in zadevo vrne upravnemu organu prve stopnje v ponovno odločanje, toženi stranki pa naloži plačilo stroškov postopka.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe in sodišču predlaga, naj tožbo zavrne Meni, da tožba ni utemeljena in vztraja pri izreku in obrazložitvi izpodbijane odločbe. Dejansko stanje naj bi bilo popolno ugotovljeno, uporabljeni naj bi bili tudi ustrezni predpisi.

V obravnavanem primeru je sporen komunalni prispevek, ki je bil tožniku odmerjen v skladu z Odlokom o programu, ki temelji na ZPNačrt. Tožeča stranka odmeri komunalnega prispevka očita nedopustno obdavčitev z DDV.

Po prvem odstavku 77. člena ZPNačrt je dolžnost občine, da zagotavlja gradnjo komunalne opreme, pri čemer se ta financira iz komunalnega prispevka, proračuna občine, proračuna države in iz drugih virov (drugi odstavek istega člena). Zato je občina upravičena do povrnitve dela stroškov opremljanja zemljišč, ki ga zavezanec, to je investitor oziroma lastnik objekta, ki se na novo priključuje na komunalno opremo ali ki povečuje neto tlorisno površino objekta ali spreminja njegovo namembnost (80. člen ZPNačrt), plača občini (prvi odstavek 79. člena ZPNačrt).

Po prvem odstavku 5. člena ZDDV-1 je davčni zavezanec vsaka oseba, ki kjerkoli neodvisno opravlja katerokoli ekonomsko dejavnost, ne glede na namen ali rezultat opravljanja dejavnosti. Državni organi in organizacije, lokalni organi ter druge osebe javnega prava pa se ne štejejo za davčne zavezance v zvezi z dejavnostmi ali transakcijami, ki jih opravljajo kot organi oblasti, tudi če pobirajo takse, prispevke in druge dajatve ter plačila v zvezi s temi dejavnostmi ali transakcijami. Za davčne zavezance se lahko štejejo le, če bi njihova obravnava, kot da niso davčni zavezanci, povzročila znatno izkrivljanje konkurence.

Po navedenem torej tožene stranke ni mogoče obravnavati kot davčne zavezanke. Odmerjanja komunalnega prispevka pa tudi ni mogoče šteti za eno izmed ekonomskih dejavnosti, kot jih opredeljuje drugi odstavek 5. člena ZDDV-1. Prav tako ne gre za promet, pri katerem bi bila konkurenca izkrivljena, če organa lokalne skupnosti ne bi obravnavali kot davčnega zavezanca. To tudi ne izhaja iz izpodbijane odločbe. Po navedenem iz zakonske ureditve komunalnega prispevka in DDV jasno izhaja, da komunalni prispevek ni predmet obdavčitve z DDV.

Kot je bilo že zgoraj navedeno, plačilo komunalnega prispevka pokriva del stroškov, ki jih ima občina kot investitor gradnje komunalne opreme. Komunalni prispevek pa se določi na podlagi programa opremljanja glede na površino in opremljenost stavbnega zemljišča s komunalno opremo ter glede na neto tlorisno površino objekta in njegovo namembnost oziroma glede na izboljšanje opremljenosti stavbnega zemljišča s komunalno opremo (prvi odstavek 82. člena ZPNačrt). Po drugem odstavku 82. člena ZPNačrt minister podrobneje predpiše navedena merila. V skladu s prvim odstavkom 82. člena in z merili, ki jih predpiše minister, lahko lokalna skupnost s svojim predpisom predpiše podrobnejša merila za izračun komunalnega prispevka (tretji odstavek 82. člena ZPNačrt). Po četrtem odstavku 75. člena ZPNačrt pa občina pri pripravi podlag za odmerjanje komunalnega prispevka upošteva že vložena sredstva v izgradnjo komunalne opreme in investicije v komunalno opremo, ki so določene v občinskem načrtu razvojnih programov. Na podlagi petega odstavka istega člena je Vlada Republike Slovenije izdala Uredbo o vsebini programa opremljanja stavbnih zemljišč (Uradni list RS, št. 80/07 – v nadaljevanju Uredb/07), ki med drugim določa tudi način določanja stroškov in opredeljuje skupne stroške, ki so povezani s projektiranjem in gradnjo posamezne vrste komunalne opreme. V teh okvirih občina sama oceni realno vrednost stroškov, ki so podlaga za odmero komunalnega prispevka.

V obravnavanem primeru je bil komunalni prispevek odmerjen po Odloku o programu, ki pa je bil sprejet še na podlagi Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 110/02 in spremembe – ZUreP-1) in Uredbe o vsebini programa opremljanja zemljišč za gradnjo (Uradni list RS, št. 26/01 in 28/01 – v nadaljevanju Uredba/04). Tudi po tej Uredbi/04 je bil prikaz skupnih stroškov sestavni del programa opremljanja (enako izhaja iz veljavne Uredbe/07). Tako je Uredba/04 določala, kateri stroški se pri tem upoštevajo ter opredelila obračunske stroške investicije in nadomestitvene stroške za že obstoječo infrastrukturo. Občina je v Odloku o programu opredelila skupne stroške investicije za gradnjo komunalne infrastrukture. Niso pa skupni stroški tisti, ki jih je smela občina „preliti“ v komunalni prispevek. Podlaga za odmero komunalnega prispevka so namreč obračunski stroški, ki jih je tožena stranka tudi določila v Odloku o programu. Člen 13 Odloka o programu pa določa, da stroški, navedeni v odloku, ne zajemajo DDV.

Po navedenem je stališče tožene stranke, da je upoštevanje DDV pri odmeri komunalnega prispevka utemeljeno, ker je DDV strošek, ki ga mora plačati, ker je občina sama investitor komunalne opreme, napačno in nima podlage ne v zakonu, ne v podzakonskem predpisu in ne v predpisu lokalne skupnosti. Zato v obravnavanem primeru tudi okoliščina, da občina nima pravice do odbitka vstopnega DDV, na kar se sklicuje pritožbeni organ, ne more biti odločilno. Po drugi strani stališče, na katerem temelji izpodbijana odločitev, dejansko privede do obdavčitve komunalnega prispevka z DDV. To pa ni v skladu z določbami ZDDV-1 in ZPNačrt. Zato po presoji sodišča v postopku odmere komunalnega prispevka k stroškom, ki jih je tožena stranka določila z Odlokom o programu, DDV ni mogoče prištevati.

Glede na navedeno, je sodišče presodilo, da je izpodbijana odločba nezakonita in da tožeča stranka utemeljeno izpodbija odločitev mestne uprave, zato je tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 (Uradni list RS, št. 105/06 in 62/10 – v nadaljevanju ZUS-1), ker je bil v postopku za njeno izdajo zakon napačno uporabljen. Zadevo je vrnilo prvostopenjskemu organu v ponoven  postopek, v katerem je tožena stranka vezana na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava (četrti odstavek 64. člena ZUS-1)

Odločitev o stroških temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 v zvezi z drugim odstavkom 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/07), po katerem je tožnik, ki v sporu uspe, če je bil v postopku zastopan po odvetniku in je bila zadeva rešena na nejavni seji, upravičen do povrnitve stroškov v višini 350 EUR, povečani za 20 % DDV.

Sodišče je odločilo brez glavne obravnave na podlagi prve alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1, ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijane odločbe in upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.