sodba I U 444/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-11-04

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI SPOR - UPRAVNI POSTOPEK

inšpekcijski postopek - ukrep gradbenega inšpektorja - nelegalna gradnja - aktivna legitimacija za vložitev tožbe v upravnem sporu - smrt stranke - inšpekcijski zavezanec - pravni naslednik inšpekcijskega zavezanca - pooblastilo za zastopanje

Ker so inšpekcijski ukrepi po svoji vsebini take narave, da so jih dolžni izpolniti tudi pravni nasledniki inšpekcijskega zavezanca, ima tožnica v tej vlogi pravni interes za preizkus zakonitosti inšpekcijske odločbe, ki zaradi dejstva, da do pokojnikove smrti še ni bila izvršena, posledično predstavlja poseg tudi v njene pravice, pridobljene na podlagi pravnomočnega sklepa o dedovanju.

Ker je imel inšpekcijski zavezanec vse od vložitve pritožbe dalje v postopku pooblaščenca, ki je odvetnik, do prekinitve postopka iz razloga po 1. točki 1. odstavka 153. člena ZUP ni prišlo, saj je pooblaščenec po njegovi smrti zastopal tudi interese dedičev, dokler mu ti ne bi preklicali pooblastila.

Po določbi 152. člena ZGO-1 gradbeni inšpektor v primeru nelegalne gradnje odredi, da se gradnja takoj ustavi ter da se že zgrajeni objekt v določenem roku na stroške inšpekcijskega zavezanca odstrani. Navedena določba nalaga ustavitev gradnje ne glede na to, v kateri fazi je – bodisi da so gradbena dela v teku ali da so že zaključena.

Toženka je z izpodbijano prvostopenjsko odločbo A.A. izrekla inšpekcijski ukrep zaradi nelegalne gradnje po 152. členu Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) in mu v 1. točki izreka naložila, da po vročitvi odločbe ustavi nadaljnjo gradnjo armiranobetonskega skeletnega objekta z manjkajočim vogalom in proizvodnega objekta, obeh stoječih na zemljišču parc. št. 458/7 k.o. ..., nadalje pritličnega proizvodnega objekta nepravilne tlorisne oblike z zalednim armiranobetonskim opornim zidom, stoječih na zemljišču parc. št. 458/7 in 458/1 k.o. ..., in armiranobetonskega opornega zidu na zemljišču parc. št. 458/1 k.o. ..., vseh v tam navedenih dimenzijah. V 2. točki izreka mu je naložila odstranitev navedenih objektov do 31. 3. 2006  in vzpostavitev zemljišča v prejšnje stanje. V 4. točki izreka pa je izrekla prepovedi iz 158. člena ZGO-1. V obrazložitvi odločbe toženka navaja, da je bilo ob pregledu na kraju samem 25. 5. 2005 ugotovljeno, da je inšpekcijski zavezanec zgradil objekte, ki jih nato podrobneje opisuje. Ker zavezanec ob pregledu ni bil navzoč, je bil povabljen na zaslišanje in na njem seznanjen z zapisnikom omenjenega inšpekcijskega pregleda, pri čemer na ugotovitve v njem ni imel pripomb. Kot razlog, da si za gradnjo objektov ni pridobil gradbenega dovoljenja, je navedel okoliščino, da še ni lastnik zemljišča parc. št. 458/1 k.o. ..., katerega lastnica je Občina ... Z njo je že sklenil kupoprodajno pogodbo, ki pa še ni vknjižena v zemljiški knjigi. Objekte je gradil od februarja 2004 do novembra istega leta. Na podlagi tega toženka ugotavlja, da so podani pogoji za izrek inšpekcijskega ukrepa zaradi nelegalne gradnje. Glede prepovedi iz 158. člena ZGO-1 še pojasnjuje, da investitorju ni bila izrečena prepoved prometa z zemljiščem parc. št. 458/1 k.o. ..., ker to ni v njegovi lasti.

Upravni organ druge stopnje je na podlagi vložene pritožbe A.A., ki ga je zastopal odvetnik, odločil, da se odpravi 1. alineja 1. odstavka 4. točke inšpekcijske odločbe (prepoved vpisov in sprememb v zemljiški knjigi za objekte iz 1. točke izreka) in se jo nadomesti s prepovedjo vpisov in sprememb vpisa v zemljiški knjigi na zemljišču parc. št. 458/7 k.o. ... Poleg tega je pritožbeni organ odpravil 2. odstavek 4. točke izreka v delu, ki se nanaša na parc. št. 458/1 k.o. ... (da zemljiška knjiga Okrajnega sodišča v Kranju po uradni dolžnosti izvede zaznambo prepovedi vpisov in sprememb pri nepremičninah parc. št. 458/1 k.o. ...). V preostalem delu je pritožbo zavrnil. V obrazložitvi odločbe glede odpravljenih in deloma spremenjenih delov prvostopenjske inšpekcijske odločbe navaja, da inšpekcijski zavezanec ni lastnik zemljišča parc. št. 458/1, zato mu v tem delu ni mogoče izreči prepovedi iz 158. člena ZGO-1. Prepovedi se namreč lahko nanašajo samo na tista dejanja, ki predstavljajo izvrševanje zavezančevih pravic in obveznosti, medtem ko se s prepovedmi za zemljišče parc. št. 458/1 omejuje njegovega lastnika v izvrševanju njegovih pravic. V nadaljevanju zavrača pritožbeni ugovor, da ni zakonske podlage za ustavitev gradnje, saj gre za že zgrajene objekte. Ustavitev gradnje se namreč ne nanaša le na ustavitev gradnje, ki je v teku, ampak tudi na vsakršno morebitno nadaljnjo gradnjo v primeru, da je ta že zaključena. Poudarja, da za odločitev ni pomembno, kakšni so objekti glede na rabo, zahteve gradnje in postavitev. Če je zanje treba pridobiti gradbeno dovoljenje, ki ga investitor nima, so zgrajeni nelegalno. Po oceni pritožbenega organa je primeren tudi rok za izpolnitev obveznosti, pri čemer škoda, ki bo nastala zaradi izvršitve izpodbijane odločbe, ni pravno priznana, saj je investitor  na svoje stroške dolžan odstraniti nelegalno zgrajene objekte.

Tožnica se s tako odločitvijo ne strinja in v tožbi uvodoma pojasnjuje, da je na podlagi sklepa o dedovanju univerzalna pravna naslednica pokojnega A.A. in kot taka aktivno legitimirana za vložitev tožbe. Ker je bil zapuščinski postopek pravnomočno končan 21. 9. 2009, je bilo še pred izdajo drugostopenjske odločbe znano, kdo je vstopil v pravice in obveznosti po pokojnem inšpekcijskem zavezancu. Upravni organ bi zato moral postopek prekiniti in tožnico povabiti, da vstopi vanj kot pravna naslednica, in presoditi, ali obstojijo pogoji za nadaljevanje postopka, torej ali gre za pravice in pravne koristi, ki lahko preidejo na naslednike. Tako pa je upravni organ izdal odločbo, ki se nanaša na pokojno osebo, ki ne more biti nosilec pravic in obveznosti, drugostopenjska odločba pa je bila izdana po pravnomočnosti sklepa o dedovanju, zato ne more imeti pravnih posledic glede dedičev inšpekcijskega zavezanca. Ker noben od organov obeh stopenj tožnice ni obvestil glede teka postopka in ni ravnal v skladu z določbami Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), ki se nanašajo na primere smrti stranke, je treba izpodbijani odločbi odpraviti in tožnici zagotoviti varstvo njenih pravic in interesov. V nadaljevanju tožnica opozarja na nepravilnosti pritožbene odločbe. Meni, da ne obstojijo razlogi za ustavitev gradnje. To izhaja iz jezikovne in logične razlage 152. člena ZGO-1, ki po njenem mnenju alternativno določa inšpekcijske ukrepe. Odreditev ustavitve gradnje se namreč ne more nanašati na bodočo gradnjo, kot to napačno navaja upravni organ. Nadalje meni, da sta izpodbijani odločbi nejasni, saj je naveden le opis objektov, ne pa tudi njihova narava in zahteve za gradnjo v skladu z ZGO-1. Ker tožnica ne razpolaga z zapisnikom, se do tovrstnih dejstev niti ne more opredeliti. Poleg tega se ne strinja s stališčem pritožbenega organa, da odločbe ni treba odpraviti, ker se upravni organ ni opredelil do tega, zakaj objekt šteje za nelegalno gradnjo. To dejstvo je namreč pogoj za uporabo 152. člena ZGO-1. Glede na dano situacijo in okoliščine je neprimeren tudi rok za izpolnitev obveznosti. Drugostopenjska odločba tudi nima razlogov o tem, da bi z nenadno odstranitvijo objektov nastala nenadomestljiva škoda, pri čemer bi posledice vplivale tudi na javno korist. V zaključku meni, da bi moral pritožbeni organ popraviti izrek inšpekcijske odločbe tudi v 1. in 2. točki izreka, saj je z njima zavezancu še vedno naloženo, da odstrani objekte, ki stojijo na zemljišču parc. št. 458/1, ki je v lasti druge osebe in ki v postopku ni imela možnosti sodelovati. Predlaga, da sodišče odpravi upravna akta obeh stopenj, toženki pa naloži plačilo stroškov tega postopka s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi, dodatnih razlogov pa ne navaja.

Sodišče uvodoma pojasnjuje, da je tožnici priznalo aktivno legitimacijo za vložitev tožbe v tem upravnem sporu kot eni od dedinj po pokojnem inšpekcijskem zavezancu A.A., kar izkazuje s predloženim pravnomočnim sklepom o dedovanju Okrajnega sodišča v Kranju (priloga A4). Iz njegove III./I. točke izreka je namreč razvidno, da tožnica do celotnega deleža prevzema v last in posest nepremičnino parc. št. 458/7 k.o. ... To pa je nepremičnina, na kateri stoji večina od spornih objektov in v zvezi s katerimi so bili inšpekcijskemu zavezancu z izpodbijano odločbo izrečeni ukrepi zaradi nelegalne gradnje. Kot bo razvidno iz nadaljevanja obrazložitve, so ukrepi po svoji vsebini take narave, da so jih dolžni izpolniti tudi pravni nasledniki inšpekcijskega zavezanca. Zaradi tega ima tožnica v tej vlogi pravni interes za preizkus zakonitosti inšpekcijske odločbe, ki zaradi dejstva, da do pokojnikove smrti še ni bila izvršena, posledično predstavlja poseg tudi v njene pravice, pridobljene na podlagi pravnomočnega sklepa o dedovanju.

Tožnica navaja, da je A.A. umrl 19. 12. 2008, torej po izdaji izpodbijane prvostopenjske odločbe 22. 8. 2005. Zato prvostopenjski upravni organ ni mogel prekiniti postopka iz razloga po 1. točki 1. odstavka 153. člena ZUP (Uradni list RS, št. 80/99 in naslednji), ki predvideva prekinitev v primeru smrti stranke in pod pogojem, da pravica ali obveznost oz. pravna korist, ki se uveljavlja v postopku, lahko preide na pravne naslednike (v nasprotnem primeru se postopek ustavi) in je tako tožničino pričakovanje brez podlage. Ker je zavezančeva smrt nastopila šele po meritorni odločitvi na prvi stopnji in zato nanjo ne more imeti vpliva, pa so očitno neutemeljene tudi tožbene navedbe, da se inšpekcijska odločba glasi na osebo, ki v času njene izdaje ni mogla biti nosilec obveznosti na podlagi naloženih inšpekcijskih ukrepov.

Kot je razvidno iz predloženih upravnih spisov, je inšpekcijski zavezanec A.A. po prejemu inšpekcijske odločbe za zastopanje v nadaljnjem postopku pooblastil odvetnika, ki je 5. 9. 2005 vložil pritožbo zoper inšpekcijsko odločbo in o kateri je nato upravni organ druge stopnje odločil z uvodoma navedeno odločbo z dne 26. 2. 2010. Iz njene obrazložitve izhaja, da je to storil v ponovljenem postopku, potem ko je to sodišče s sodbo opr. št. U 2865/2005-11 z dne 30. 8. 2006 njegovo prejšnjo odločbo z dne 22. 11. 2005 odpravilo in mu zadevo vrnilo v ponovni postopek (navedeno potrjujejo tudi podatki elektronskega U vpisnika tega sodišča). Inšpekcijski zavezanec je torej umrl v času trajanja pritožbenega postopka, v katerem je imel pooblaščenca.

V skladu z določbo 2. odstavka 57. člena ZUP pooblastilo ne preneha, če stranka umre, lahko pa njen pravni naslednik prekliče prejšnje pooblastilo. Ker je imel torej inšpekcijski zavezanec vse od vložitve pritožbe dalje v postopku pooblaščenca, ki je odvetnik, do prekinitve postopka iz razloga po 1. točki 1. odstavka 153. člena ZUP ni prišlo, saj je pooblaščenec po njegovi smrti zastopal tudi interese dedičev, dokler mu ti ne bi preklicali pooblastila. Da bi do tega v obravnavanem primeru prišlo, tožnica v tožbi ne zatrjuje.

Poleg tega je bil za nadaljevanje postopka do izdaje dokončne odločbe izpolnjen tudi pogoj iz 1. odstavka 50. člena ZUP, ki določa, da se postopek v primeru smrti stranke nadaljuje, če gre v postopku za obveznost, ki lahko preide na pravne naslednike. Obravnavani inšpekcijski ukrepi - odrejena ustavitev gradnje, odstranitev spornih objektov in vzpostavitev zemljišča v prejšnje stanje -, izrečeni zaradi gradnje objektov brez gradbenega dovoljenja (nelegalne gradnje), so namreč  vezani na lastnost objekta (da je nelegalen) in zato po svoji vsebini take narave, da se lahko prenesejo na zavezančeve pravne naslednike, tiste, ki pridobijo nelegalno zgrajeno nepremičnino. S prenosom pravic na njej namreč ni prenehala njena pomankljivost - da je bila zgrajena brez gradbenega dovoljenja. V primeru, ko je bilo o obveznosti inšpekcijskega zavezanca meritorno odločeno, preden je umrl, in naložene obveznosti ni izvršil, je zavezanec za izpolnitev njegov pravni naslednik, zoper katerega je mogoče opraviti tudi izvršbo (prim. J. Breznik in ostali, Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, GV Založba, 2004, str. 922; V. Androjna in E. Kerševan, Upravno procesno pravo, Upravni postopek in upravni spor, GV Založba, 2006, str. 610).

Iz navedenih razlogov smrt stranke ni imela vpliva na potek pritožbenega postopka, zato je upravni organ druge stopnje v obravnavanem primeru ravnal pravilno, ko je odločil o  pritožbi in odločbo po podatkih upravnega spisa in navedb v sami tožbi vročil odvetniku.

Neutemeljeni pa so tudi ostali tožbeni ugovori, do katerih se je deloma opredelilo že sodišče v svoji prejšnji sodbi opr. št. U 2865/2005-11 z dne 30. 8. 2006, v kateri je zavrnilo stališče o nezakonito odrejeni ustavitvi gradnje. Po določbi 152. člena ZGO-1 gradbeni inšpektor v primeru nelegalne gradnje odredi, da se gradnja takoj ustavi ter da se že zgrajeni objekt v določenem roku na stroške inšpekcijskega zavezanca odstrani / ... /. Navedena določba torej nalaga ustavitev gradnje ne glede na to, v kateri fazi je – bodisi da so gradbena dela v teku ali da so že zaključena. Kakšen je smisel odrejene ustavitve gradnje v primeru, ko zavezanec zatrjuje, da je ta končana, pa je pojasnil že drugostopenjski organ – preprečiti kakršnokoli nadaljnjo nelegalno gradnjo. Pri tem je po mnenju sodišča jasno, da gre pri tem za morebitne nadaljne gradbene posege na nelegalnem objektu, ki imajo zaradi tega tudi sami značaj nezakonitih posegov.

Prav tako je neutemeljeno stališče, da se odrejena ustavitev gradnje ne nanaša na obstoječo kršitev zakona, saj ni sporno, da inšpekcijski zavezanec za gradnjo objektov ni imel gradbenega dovoljenja. Glede na navedeno določbo 152. člena ZGO-1 pa ustavitev gradnje ni alternativno določena s preostalimi ukrepi, na kar kaže veznik „ter“.

V času izdaje izpodbijane prvostopenjske odločbe veljavna določba 1. odstavka 3. člena ZGO-1 je določala, da se gradnja novega objekta lahko začne na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja. Ker so bili objekti iz 1. točke izreka izpodbijane inšpekcijske odločbe zgrajeni brez njega, je to zadosten razlog za izrek inšpekcijskih ukrepov zaradi nelegalne gradnje. Zakaj naj bi upravni organ pri tem navedel naravo objektov in zahteve za njihovo gradnjo, v tožbi ni pojasnjeno, zato odgovor ni mogoč in je treba tovrsten ugovor kot neutemeljen zavrniti. Pri tem je za odločitev nepomembno sklicevanje tožnice, da ne razpolaga z zapisnikom o zaslišanju inšpekcijskega zavezanca, saj je iz upravnih spisov razvidno, da jo je 17. 3. 2010 inšpektorica zaslišala (tožba v tem upravnem sporu je bila vložena 8. 4. 2010) in ji izročila inšpekcijsko odločbo z dne 22. 8. 2005 ter kopijo zapisnika inšpekcijskega pregleda z  dne 25. 5. 2005. Tožnica bi lahko ob tej priliki (ali kasneje do vložitve tožbe) glede na ugotovitev gradbene inšpektorice v zapisniku omenjenega zaslišanja, da se inšpekcijski postopek, ker je bil zoper A.A. uveden po uradni dolžnosti, nadaljuje proti pravnim naslednikom, zahtevala vpogled tudi v ostale dokumente zadeve (1. odstavek 82. člena ZUP). Poleg tega pa je tudi v obrazložitvi izpodbijane odločbe povzeta vsebina opravljenega zaslišanja inšpekcijskega zavezanca, zato navedeno ne morebiti razlog, da se tožnica ne bi opredelila do relevantnih dejstev.

V izpodbijani odločbi res ni navedena zakonska definicija nelegalne gradnje iz 12.1. točke 1. odstavka 2. člena ZGO-1, vendar njeni razlogi po mnenju sodišča povsem jasno kažejo na to, da gre za gradnjo brez zahtevanega gradbenega dovoljenja. Pri pojasnilu, ki se nanaša na v izreku določeni rok za odstranitev spornih objektov, upravni organ namreč pravi, da ima v tem roku zavezanec tudi možnost pridobiti gradbeno dovoljenje. To jasno kaže, da je njegova odsotnost tisti dejavnik, ki daje objektom status nelegalnosti in s tem podlago za vodenje obravnavanega postopka.

Ker nenadomestljiva škoda, ki jo lahko zavezanec utrpi zaradi odstranitve nelegalno zgrajenih objektov, ni pravno relevantna za vodenje inšpekcijskega postopka in izrek ukrepov zaradi nelegalne gradnje, na odločitev v zadevi ne morejo vplivati tožbena stališča o pomanjkanju argumentov pritožbene odločbe glede zatrjevanega nastanka nenadomestljive škode.

Nepravilno pa je tudi stališče, da zavezancu ne bi smela biti odrejena odstranitev objektov z zemljišča parc. št. 458/1 k.o. ..., ki ni v njegovi lasti. V skladu z že navedeno določbo 152. člena ZGO-1 se namreč inšpekcijskemu zavezancu naloži odstranitev nelegalno zgrajenega objekta, kar pomeni, da ga je dolžan odstraniti ne glede na to, ali ga je zgradil na svojem ali tujem zemljišču. Položaj je drugačen kot pri prepovedih iz 158. člena ZGO-1, za katere je drugostopenjski organ pravilno pojasnil, da se te lahko nanašajo samo na tista dejanja, ki predstavljajo izvrševanje pravic in obveznosti inšpekcijskega zavezanca, ni pa mogoče z njimi omejevati pravic lastnika zemljišča, na katerem je inšpekcijski zavezanec nelegalno gradil, zaradi česar je mogoče dopustiti le prepoved vpisov in spremembe vpisov v zemljiški knjigi na zemljišču inšpekcijskega zavezanca parc. št. 458/7 k.o. ..., ne pa tudi za zemljišče parc. št. 458/1 k.o. ..., ki je v lasti občine. Pri tem tožnica v tožbi ne zatrjuje, da bo z odstranitvijo nelegalno zgrajenih objektov na parc. št. 458/1 kakorkoli poseženo v izvrševanje pravice lastnika tega zemljišča, zato zatrjevanje nezakonitosti 1. in 2. točke izreka inšpekcijske odločbe ni utemeljena.

Prav tako se tožnica ne more uspešno sklicevati na neprimernost postavljenega roka za prostovoljno izpolnitev obveznosti. Ta je bil določen do 31. 3. 2006 in v inšpekcijski odločbi izrecno navedeno, da pritožba na podlagi 3. odstavka 146. člena ZGO-1 ne zadrži izvršitve. Kljub temu inšpekcijski zavezanec naložene obveznosti ni izpolnil niti do 19. 12. 2008, ko je po navedbah tožbe umrl. Tožnica, ki mora kot pravna naslednica prevzeti postopek v stanju, kakršen je bil v času zavezančeve smrti, se zato pri zatrjevanju, da rok ni primeren, ne more sklicevati na okoliščine, nastale po izdaji prvostopenjske odločbe.

Povsem neobrazložene pa so tudi njene trditve, da je bila zaradi izdaje drugostopenjske odločbe po pravnomočnosti zapuščinskega sklepa prikrajšana v svojih pravicah v predmetnem postopku.

Ker je sodišče ugotovilo, da tožba ni utemeljena, jo je v skladu z določbo 1. odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06 in naslednji; v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo.

ZUP člen  50, 50/1, 57, 57/2, 153, 153/1, 153/1-1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.