sodba I U 650/2009
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-10-18

vodno dovoljenje - vodnogospodarsko dovoljenje - stranka v postopku - pravni interes

Tisti, ki želi vstopiti v postopek izdaje vodnega dovoljenja, mora zatrjevati in izkazati obstoj pravice oziroma pravne koristi na podlagi dejstva, da izdano vodno dovoljenje posega v njegove obstoječe vodne pravice na takšen način, da jih zmanjšuje, omejuje ali onemogoča.

ZV-1 prilagoditev vodnogospodarskega dovoljenja ureja v 195. in 196. členu, na kakšen način se je pridobljena pravica do rabe vode prilagodila novi zakonodaji, pa je predvsem odvisno od ugotovitve, kakšno pravico vodnogospodarsko dovoljenje daje in za kakšen namen.

Tožbi se ugodi, izpodbijana odločba Ministrstva za okolje in prostor št. 3555-48/2008-11 z dne 13. 3. 2009 se odpravi in se zadeva vrne upravnemu organu druge stopnje v ponovni postopek.

Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti 350,00 EUR stroškov tega postopka v roku 15 dni od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Zahtevek prizadete stranke za povrnitev stroškov tega postopka se zavrne.

Tožena stranka je z izpodbijano odločbo po pritožbi družbe A. d.d. (v nadaljevanju prizadeta stranka) odpravila delno vodno dovoljenje Agencije Republike Slovenije za okolje, št. 35537-117/2007 z dne 18. 1. 2008, s katerim je bil tožeči stranki na podlagi 2. odstavka 125. člena Zakona o vodah (v nadaljevanju ZV-1) v povezavi s 118. členom ZV-1 dovoljen odvzem vode za proizvodnjo pijač iz javnega vodovoda „predora K.“ pod v izreku določenimi pogoji.

V obrazložitvi izpodbijane odločbe tožena stranka najprej ugotavlja, ali je pritožba vložena po upravičeni osebi. Navaja, da je komunalno podjetje Vodovod ... pravnemu predniku prizadete stranke družbi B. d.o.o. dne 23. 10. 1990 izdal soglasje za koriščenje pitne vode v predoru K. št. 03/06 (v nadaljevanju soglasje), to soglasje pa je Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-32/95 z dne 30. 6. 1995 sprejelo kot upravni akt, ki po vsebini daje pravico koncesijskega značaja, naknadno pa je Ustavno sodišče RS v odločbi št. U-I-64/96 z dne 30. 9. 1999 to soglasje po vsebini izenačilo z vodnogospodarskim dovoljenjem. Po mnenju tožene stranke tega stališča tožeča stranka ne more izpodbiti, niti tega ne more spremeniti stališča prvostopenjskega organa v obrazložitvi tožeči stranki izdanega delnega vodnega dovoljenja, saj ima po jasnem stališču Ustavnega sodišča soglasje značaj upravnega akta, ki je po vsebini enak vodnogospodarskemu dovoljenju. Pravnega učinka nima preklic obravnavanega soglasja s strani družbe C. d.o.o., ki je pravni naslednik podjetja Vodovod ..., saj glede na zakonodajo v letu 2006 navedeno podjetje ni bilo pristojno, da bi kakorkoli vplivalo na že podeljene pravice rabe vode. Nadalje tožena stranka ugotavlja, da je bila z delnim vodnim dovoljenjem tožeči stranki podeljena pravica do posebne rabe vode, to pa je pravica enake vrste, kot jo ima skladno z odločbama Ustavnega sodišča RS tudi prizadeta stranka, to je za proizvodnjo pijač, kar pomeni, da je dvema družbama podeljena pravica na istem vodnem telesu za isti namen. Zato je po mnenju drugostopenjskega organa organ prve stopnje ravnal pravilno, ko je na podlagi 1. odstavka 127. člena ZV-1 prizadeti stranki priznal pravni interes in ji skladno z 2. odstavkom 229. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) vročil delno vodno dovoljenje, izdano tožeči stranki. V nadaljevanju tožena stranka presoja pravilnost in zakonitost izdanega delnega vodnega dovoljenja. Na podlagi sistemske in logične razlage ugotavlja, da dejstvo, da je 136. člen ZV-1 v sistematiki zakona za 125. členom ZV-1, kaže na to, da gre pri 136. členu ZV-1 za pravico do tistih vrst rabe vode, ki se ne morejo pridobiti drugače kot s koncesijo, saj gre za absolutno izjemo od vrst rabe vode, za katere se pravica pridobi z vodnim dovoljenjem. Takšno razlago dopolnjuje namenska razlaga ZV-1, razvidna iz Poročevalca Državnega zbora RS, št. 21/2000 z dne 28. 3. 2000, iz katerega izhaja, da je za rabo vode za proizvodnjo pijač potrebno pridobiti koncesijo in ne vodnega dovoljenja, saj je proizvodnja pijač takšna dejavnost, pri kateri je mogoče pričakovati konkurenco med potencialnimi pridobitelji te vodne pravice. Nadalje tožena stranka pojasnjuje, da 1. odstavek 118. člena ZV-1 ne določa ničesar v zvezi z načinom pridobitve vodne pravice, pač pa le dodatne pogoje, ki jih mora upoštevati tako oseba, ki vodno pravico želi pridobiti, kot tudi organ, ki jo podeljuje, če gre za rabo vode z odvzemom iz objektov in naprav, namenjenih oskrbi s pitno vodo. Tudi v kombinaciji z 2. odstavkom 125. člena ZV-1 ta določba ne vzpostavlja obveznosti pridobitve vodnega dovoljenja namesto koncesije, če gre za vodno pravico za proizvodnjo pijač. Glede na navedeno tožena stranka zaključuje, da je bilo izpodbijano delno vodno dovoljenje izdano ob napačni uporabi materialnega prava, zato ga je bilo treba odpraviti. Ker je tožeča stranka pri prvostopenjskem organu vložila zahtevo za pridobitev vodnega dovoljenja, ki ne pušča nobenega dvoma o njeni vsebini, je tožena stranka njeno zahtevo na podlagi 252. člena ZUP in glede na navedeno stališče, da je treba vodno pravico za proizvodnjo pijač pridobiti na podlagi koncesije, v 2. točki izpodbijanega akta zavrnila. Na podlagi 118. člena ZUP v povezavi s 114. členom ZUP je tožena stranka odločila tudi o stroških postopka (3. točka izpodbijane odločbe) in sicer, da je tožeča stranka dolžna pritožniku povrniti stroške upravnega postopka v višini 154,64 EUR.

Tožeča stranka se s tako odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da prizadeta stranka ne izkazuje pravnega interesa za vstop v postopek na podlagi soglasja, ne glede na to, kakšno pravno naravo je temu soglasju podelilo Ustavno sodišče RS v obrazložitvi odločb U-I-32/95 z dne 30. 6. 1995 in U-I-64/96 z dne 30. 9. 1999. Trdi, da navedeno soglasje ne predstavlja vodnogospodarskega dovoljenja, kar izčrpno pojasnjuje prvostopenjski upravni organ v sklepu št. 35537-11/2007-20 z dne 25. 4. 2008, dodatno pa je to pojasnjeno tudi v članku mag. Adrijane Viler Kovačič v Pravni praksi z dne 19. 2. 2009, takšno mnenje pa izhaja tudi iz pravnega mnenja I. Če bi zakonodajalec to soglasje štel za vodno pravico, bi to uredil v prehodnih določilih ZV-1, česar pa ni storil. To soglasje je bilo leta 2006 s strani družbe C. d.o.o., ki je pravna naslednica podjetje Vodovod ..., preklicano, zato je sklicevanje na takšno soglasje brezpredmetno. Glede stališča tožene stranke, da  družba C. d.o.o. ni pristojna vplivati na že podeljene pravice rabe vode, tožeča stranka navaja, da glede na navedena pravna mnenja pristojnosti odločati o vodni pravici ni imel niti Komunalno podjetje Vodovod ... leta 1990, ko je veljal Zakon o vodah (v nadaljevanju ZV). Odločanje o pravici do koriščenja vode je bilo namreč tako v času veljavnosti ZV  kot sedaj v pristojnosti državnih upravnih organov in ne v pristojnosti javnih komunalnih podjetij. A. d.d. ni uspela prilagoditi soglasja ureditvi po ZV-1 na nobenega od načinov, predpisanih v prehodnih določbah 195. do 199. člena ZV-1. Tožena stranka je namreč v pravnomočno zaključenem postopku Agencije RS št. 35504-339/2004 zaključila, da družba A. d.d. ne izpolnjuje pogoja za pridobitev vodne pravice po določbi 199. člena ZV-1. Zato ne more pridobiti ne vodnega dovoljenja ne koncesije. Iz tega izhaja, da četudi je imela A. d.d. v preteklosti kakšno pravico do koriščenja vode, je le ta z negativno odločitvijo glede morebitne prilagoditve po navedenih prehodnih določbah ZV-1 že prenehala. Tožena stranka bi morala pritožbo zavreči, saj pritožnik ne izkazuje pravnega interesa za vstop v postopek in je bila zaradi tega vložena po neupravičeni osebi. Glede navedb tožene stranke, ki se nanašajo na razlago določb ZV-1, tožeča stranka navaja, da ne drži, da je mogoče vodno pravico za koriščenje vode za proizvodnjo pijač pridobiti le s koncesijo, saj se v primeru, ko se voda za komercialne namene črpa iz objekta in naprave, namenjenih oskrbi z vodo, potrebno pridobiti vodno dovoljenje in ne koncesije, kar izhaja iz pravnega mnenja I. Glede kriterija konkurenčnosti več oseb, do katerega je prišla tožena stranka na podlagi sistemske, logične in namenske razlage določb ZV-1, tožeča stranka navaja, da gre v primeru koriščenja vode iz predora K. za zatečeno stanje, ki je nastalo že pred uveljavitvijo ZV-1, zato iz tega razloga konkurenčnost med potencialnimi pridobitelji vodne pravice v konkretnem primeru ne more biti odločilni kriterij, saj konkurenčnosti v primeru prilagoditve obstoječih pravic, nastalih pred uveljavitvijo ZV-1 in iz njih izhajajočih nadaljnjih pravic, ni mogoče zagotoviti. Prav tako imata na vodnem viru, iz katerega bi tožeča stranka koristila vodo za komercialne namene, vodno dovoljenje že javni podjetji C. d.o.o. in D. d.o.o., v lasti pa imata cevovod od izvirov v predoru K. do drugega javnega cevovoda zunaj predora, zato brez soglasja slednjih vode ni mogoče koristiti. Glede zaključka tožene stranke, da je bila zahteva tožeče stranke tako jasna, da je morala tožena stranka o tej zahtevi odločiti meritorno, tožeča stranka navaja, če je upravni organ materialno pravo uporabil tako, da je presodil, da je pravna podlaga zahtevka napačna, bi moral tožečo stranko pozvati, da vlogo glede na pravno podlago, za katero meni, da je prava, ustrezno dopolni, ali pa bi moral vlogo že pred dopolnitvijo skladno s 65. členom ZUP odstopiti v reševanju pristojnemu organu. Ker tega tožena stranka ni storila, je bistveno kršila določbe upravnega postopka. Tožeča stranka predlaga, da naslovno sodišče izpodbijano odločbo odpravi, toženi stranki pa naloži povrnitev stroškov upravnega spora skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Prizadeta stranka A. d.d. v odgovoru na tožbo navaja, da svoj pravni interes izkazuje z dne 23. 10. 1990 izdanim soglasjem, katerega naravo je presojalo Ustavno sodišče RS, njegovega stališča pa tožeča stranka ne more izpodbiti z navajanjem člankov in pravnih mnenj „več“ pravnih strokovnjakov. Glede preklica soglasja s strani družbe C. d.o.o. navaja, da je bil tak preklic nezakonit, saj družba po ZV-1 ni imela pristojnosti, da bi nastopala v vlogi pristojne osebe ali organa, ki bi lahko kakorkoli vplivala na že podeljene pravice rabe vode. ZV-1 namreč določa, da je podeljevanje vodne pravice za posebno rabo vode v izključni pristojnosti upravnih organov, posledično je v njihovi pristojnosti tudi poseganje v že pridobljene vodne pravice. Teh pristojnosti pa družba C. d.o.o. ni imela. Glede navajanja tožeče stranke, da je mogoče vodno pravico, v okviru katere njen imetnik koristi vodo za proizvodnjo pijač, pridobiti tudi z vodnim dovoljenjem navaja, da je sicer res, da nikjer v zakonu izrecno ne piše, da se lahko vodna pravica v primerih, ko bo voda uporabljena za proizvodnjo pijač, pridobi le na podlagi koncesije. Vendar je nelogično, zakaj bi zakonodajalec uredil možnost pridobitve vodne pravice tudi na podlagi vodnega dovoljenja, če je v 136. členu ZV-1 jasno določeno, da se vodno pravico v primerih, ko se bo voda uporabljala za proizvodnjo pijač, podeljuje s koncesijo. Zakonodajalec je izrecno predpisal, da se vodna pravica v tovrstnih primerih lahko pridobi le na podlagi koncesije. Prizadeta stranka predlaga, da sodišče tožbo zavrne kot neutemeljeno in zahteva povrnitev stroškov tega postopka.

V obravnavanem primeru je sporno, ali prizadeta stranka A. d.d. izkazuje pravni interes za vstop v postopek izdaje vodnega dovoljenja v pritožbeni fazi postopka. Na podlagi 229. člena ZUP (Uradni list RS, št. 24/06 – UPB2, 126/07, 65/08 in 8/10) lahko pritožbo vloži vsaka druga oseba, ki ni bila stranka v postopku na prvi stopnji, če odločba posega v njene pravice ali pravne koristi. Pravni interes za sodelovanje v postopku je določen v 2. točki 1. odstavka 127. člena ZV-1 (Uradni list RS, št. 67/02), po katerem ministrstvo izda vodno dovoljenje, če nameravana raba ne zmanjšuje, omejuje ali onemogoča izvajanja obstoječih vodnih pravic drugih upravičencev. Povedano drugače: tisti, ki želi vstopiti v postopek izdaje vodnega dovoljenja, mora zatrjevati in izkazati obstoj pravice oziroma pravne koristi na podlagi dejstva, da izdano vodno dovoljenje posega v njegove obstoječe vodne pravice na takšen način, da jih zmanjšuje, omejuje ali onemogoča.

A. d.d. svoj pravni interes v okviru 2. točke 1. odstavka 127. člena ZV-1 zatrjuje na podlagi dejstva, da je prvostopenjski organ z izdajo vodnega dovoljenja posegel v njene pridobljene pravice ter na nezakonit način omejil pravico koncesijskega značaja. Pri tem obstoječo vodno pravico izkazuje z izdanim soglasjem, ki ga je izdalo komunalno podjetje Vodovod ... Pravno naravo tega soglasja je presojalo Ustavno sodišče RS v dveh svojih odločbah in sicer št. U-I-32/95 z dne 30. 6. 1995 in št. U-I-64/96 z dne 30. 9. 1999. V prvi odločbi je zavzelo stališče, da je soglasje veljavna upravna odločba, ki po vsebini daje pravico koncesijskega značaja in da je komunalno podjetje Vodovod ... s soglasjem dal imetniku izključno pravico za uporabljanje vode iz predora K. V drugi odločbi je Ustavno sodišče RS presodilo, da soglasje glede na vsebino pravice, ki jo ureja upravna odločba, ustreza vodnogospodarskemu dovoljenju po 49. členu ZV (Uradni list SRS, št. 38/81 in naslednji). Ti dve odločbi Ustavnega sodišča RS se nanašata na zatečeno stanje v času odločanja glede na tedaj veljavno pravno ureditev, torej glede na tedaj veljavni Zakon o varstvu okolja (Uradni list RS, 32/93; v nadaljevanju ZVO) in ZV. ZV-1, ki je začel veljati 10. 8. 2002, pa je pravno ureditev gospodarjenja z vodami zaradi prilagoditve novim usmeritvam na področju varstva okolja uredil drugače. Tako je določil, da je posebna raba vodnega javnega dobra mogoča samo na podlagi vodnih dovoljenj ali koncesij ter ob izpolnitvi drugih pogojev, ki jih določajo zakoni in drugi predpisi. V ta namen je v prehodnih določbah do 195. do 199. člena uredil prilagoditev pridobljenih vodnih pravic, torej pravic, ki so bile pridobljene na podlagi ZVO in ZV. Pri tem pa je določil tudi postopke in roke za prilagoditev pridobljenih vodnih pravic novi zakonodaji. Sodišče se strinja s toženo in prizadeto stranko glede neveljavnosti preklica soglasja s strani C. d.o.o. v letu 2004, saj je po določbah ZV-1 za kontinuiteto obstoječih in novih vodnih pravic kakor tudi za njihov odvzem v primeru vodnega dovoljenja pristojno ministrstvo oziroma v primeru koncesije vlada, zato preklic soglasja s strani družbe C. d.o.o. na samo pravico, ki je bila prizadeti stranki podeljena na podlagi soglasja, ne more vplivati.

ZV-1 prilagoditev vodnogospodarskega dovoljenja ureja v 195. členu, kjer ureja način spremembe vodnogospodarskega dovoljenja v vodno dovoljenje, kadar gre za pravico do rabe vode, za katero je treba po ZV-1 pridobiti vodno dovoljenje. Nadalje v 196. členu ZV-1 ureja postopek spremembe vodnogospodarskega dovoljenja v koncesijo in sicer za pravice do rabe vode, za katero je treba po ZV-1 pridobiti koncesijo, hkrati pa določa tudi roke za izvedbo prilagoditve in posledice, če do prilagoditve ne pride. Na kakšen način se je pridobljena pravica do rabe vode prilagodila novi zakonodaji, je predvsem odvisno od ugotovitve, kakšno pravico vodnogospodarsko dovoljenje daje in za kakšen namen. Tega pa tožena stranka ni ugotavljala, zato so ostala nepopolno ugotovljena dejstva, ki so bistvenega pomena za odločitev. Tako je v celoti ostalo nerazjasnjeno vprašanje, ali je prizadeta stranka prilagodila obstoječo vodno pravico (ki ji jo je priznalo Ustavno sodišče RS) na katerega od načinov, ki jih ZV-1 predpisuje v prehodnih določbah od 195. do 199. člena ZV-1. Šele tako ugotovljeno dejansko stanje omogoča podlago za nadaljnjo presojo, ali prizadeta stranka izkazuje pravni interes v smislu 2. točke 1. odstavka 127. člena ZV-1.

Ker je dejansko stanje v bistvenih točkah nepopolno ugotovljeno, je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo na podlagi 2. točke 1. odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06 in 62/10; v nadaljevanju ZUS-1) ter zadevo na podlagi 3. odstavka 64. člena ZUS-1 vrnilo toženki v ponoven postopek, v katerem je dolžna upoštevati pravna stališča, ki jih je sodišče pojasnilo v obrazložitvi te sodbe.

Ker je sodišče tožbi ugodilo in odpravilo izpodbijani upravni akt, je tožeča stranka v skladu z določbo 3. odstavka 25. člena ZUS-1 upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/07, v nadaljevanju: Pravilnik). Zadeva je bila rešena na seji, tožečo stranko pa je v postopku zastopal odvetnik, zato se ji priznajo stroški v višini 350,00 EUR (2. odstavek 3. člena Pravilnika).

Ker ZUS-1 v 3. odstavku 25. člena ZUS-1 v primeru, da sodišče tožbi ugodi in izpodbijani upravni akt odpravi, predvideva povračilo stroškov v pavšalnem znesku glede na določila Pravilnika zgolj tožniku, je sodišče zahtevek stranke z interesom za povrnitev stroškov postopka zavrnilo.

ZV-1 člen 127, 127/1, 127/1-2, 195, 195/1, 196, 196/1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.