sodba I U 1887/2009
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-03-11

gradbeno dovoljenje - soglasje mejaša - upravni postopek - ničnost odločbe - izločitev uradne osebe

Če uradna oseba pri svojem odločanju ne bi uporabila ustaljenega in splošno sprejetega pravnega stališča glede razlage 5. točke 1. odstavka 279. člena ZUP, temveč bi sprejela pravno stališče, ki ga zagovarja tožeča stranka, bi to po vsej verjetnosti pripeljalo do njenega zaslišanja kot priče in s tem do njene izločitve. Uradna oseba, ki je vodila prvostopenjski upravni postopek, je s tem posredno – z uporabo ene od možnih interpretacij zakonskega besedila – sama odločila o tem, ali bo v postopku zaslišana kot priča ali ne, prav to pa je situacija, ki naj bi jo preprečile določbe 35. in 36. člena ZUP.

Tudi ob upoštevanju vseh dejanskih navedb tožeče stranke v obravnavanem primeru ne bi bilo mogoče govoriti o napaki volje upravnega organa, temveč izključno o napaki volje tožeče stranke, ki naj bi jo s svojim ravnanjem povzročila prizadeta stranka in ki je pripeljala do izjave tožeče stranke pred upravnim organom. Upravni organ ni bil glede te izjave v ničemer spravljen v zmoto, saj je njeno vsebino ugotovil neposredno, jo zabeležil v zapisnik in jo upošteval pri odločitvi v zadevi. Okoliščine, ki so tožečo stranko pripeljale do take izjave, ne morejo predstavljati podlage za izrek odločbe za nično, zato je tudi ugotavljanje teh okoliščin za odločitev v zadevi brezpredmetno.

Tožbi se ugodi, odločba Upravne enote Vrhnika, št. 351-7/2009 (307) z dne 24. 4. 2009 se odpravi in se zadeva vrne Upravni enoti Vrhnika v ponoven postopek.

Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v znesku 350,00 EUR v roku 15 dni po prejemu te sodbe, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Zahteva prizadete stranke za povračilo stroškov postopka se zavrne.

Upravna enota Vrhnika je z izpodbijano odločbo kot prvostopenjski upravni organ zavrnila predlog tožeče stranke, naj se gradbeno dovoljenje z dne 7. 4. 2004, izdano investitorju A.A. za legalizacijo nadomestne poslovno stanovanjske hiše na zemljiščih parc. št. 1484/8, 1484/5 in 1484/11 k.o. ..., izreče za nično. V obrazložitvi te odločbe prvostopenjski organ med drugim navaja, da je bilo po mnenju tožeče stranke navedeno gradbeno dovoljenje izdano kot posledica prevare A.A., zato naj bi ga bilo na podlagi določb 5. točke 1. odstavka 279. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo in nadaljnji, dalje ZUP) treba izreči za ničnega. Po njenih navedbah je tožeča stranka dala soglasje za gradnjo, ki je predmet navedenega gradbenega dovoljenja (in brez katerega tega dovoljenja ni bilo mogoče izdati), pod pogojem, da bo A.A. nato podal soglasje za legalizacijo njenega objekta na parc. št. 1484/9 k.o. ... . A.A. je takrat v to privolil, nato pa soglasja ni dal, tako da tožeča stranka ne more pridobiti gradbenega dovoljenja za navedeni objekt.

Prvostopenjski upravni organ ugotavlja, da je tožeča stranka v postopku za izdajo navedenega gradbenega dovoljenja A.A. na zapisnik res podala izjavo, da je seznanjena s predvideno gradnjo in ji ne nasprotuje pod pogojem, da gospod A.A. ne nasprotuje legalizaciji dela objekta, ki stoji na zemljiščih parc. št. 1484/11 in 1484/9 k.o. ..., katerih lastnica je. Ne iz tega zapisnika ne iz nadaljnjega poteka postopka ne izhaja, da bi bilo podano vzajemno soglasje za gradnjo objektov, tožeča stranka pa se na izdano gradbeno dovoljenje ni pritožila. Tudi sicer prvostopenjski upravni organ meni, da A.A. v tistem času sploh ni mogel podati takega soglasja, ker tožeča stranka ni predložila projektne dokumentacije za legalizacijo svojih objektov na parc. št. 1484/11 in 1484/9, niti ni bil v tej zadevi uveden postopek. Tudi sicer si stranka, katere soglasje je potrebno za izdajo gradbenega dovoljenja, ne more vnaprej zagotoviti soglasja v postopku, ki še ni uveden, saj je takšno soglasje vezano na seznanitev s projektno dokumentacijo, torej na konkretno zadevo.

Prvostopenjski upravni organ svojo odločitev opira na 280. člen ZUP, po katerem se odločba lahko vsak čas izreče za nično po uradni dolžnosti, lahko pa tudi na predlog stranke, državnega tožilca ali državnega pravobranilca. Navaja, da je po uradni dolžnosti ugotovil, da niso izpolnjeni pogoji za izrek ničnosti, zato postopka za izrek ničnosti ni uvedel.

Ministrstvo za okolje in prostor RS je kot drugostopenjski upravni organ z uvodoma navedeno odločbo zavrnilo pritožbo tožeče stranke zoper izpodbijano odločbo. V obrazložitvi svoje odločbe se sklicuje na razloge prvostopenjske upravne odločbe, poleg tega pa navaja še, da izjava tožeče stranke na ustni obravnavi predstavlja zahtevano soglasje mejaša glede na Odlok o splošnih merilih in pogojih prostorskih ureditvenih pogojev za Občino Vrhnika (Uradni list RS, št. 6/99), po katerem mora biti v primeru, če je odmik objekta od meje manjši od 4 m, dano soglasje mejaša. To soglasje je bilo upoštevano ob preverjanju, ali so izpolnjeni pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja po 1. odstavku 66. člena Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 110/02 – uradno prečiščeno besedilo, dalje ZGO-1) v besedilu, veljavnem v času izdaje gradbenega dovoljenja. ZGO-1 ne pozna pogojnih soglasij, zato se upravnemu organu ni treba spuščati v razloge, iz katerih je stranka dala soglasje. Če tožeča stranke meni, da A.A. do nje ni izpolnil kakšne svoje obveznosti, mora to izpolnitev iztožiti pred pristojnim sodiščem. Glede na razloge, ki jih je uveljavljala tožeča stranka, drugostopenjski upravni organ navaja še, da mora biti akt prisiljenja ali drugega nedovoljenega dejanja za to, da bi bila odločba izrečena za nično, usmerjen proti organu, ki odloča o zadevi in ki zaradi takega prisiljenja ali nedovoljenega dejanja izda odločbo. V obravnavani zadevi ne gre za dejanje, ki bi bilo kakorkoli usmerjeno na prvostopenjski organ.

Glede na navedbe tožeče stranke, da je postopek vodila oseba, ki bi morala biti izločena, drugostopenjski upravni organ navaja, da so te navedbe neutemeljene že zaradi dejstva, da nedovoljeno dejanje, kot ga opisuje tožeča stranka, ni usmerjeno proti organu, ki je odločil o „citirani odločbi“.

Tožeča stranka se s tako odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo, v kateri med drugim navaja, da je A.A. s tem, ko je tožeči stranki za soglasje k njegovi gradnji obljubil soglasje k njeni gradnji, ki pa ga kasneje ni dal, prevaral tako tožečo stranko kot posledično tudi prvostopenjski upravni organ, ki je na podlagi te prevare izdal odločbo oziroma gradbeno dovoljenje. Tožeča stranka meni, da prvostopenjski organ v postopku, v katerem je odločil o njenem predlogu za izrek navedenega gradbenega dovoljenja za nično, ni pravilno in popolnoma ugotovil dejanskega stanja oziroma je bil iz ugotovljenih dejstev napravljen napačen sklep o dejanskem stanju, poleg tega pa je prišlo do bistvenih kršitev upravnega postopka. Prvostopenjski organ je namreč v svoji odločbi obrazložil le, kdaj A.A. ne more dati soglasja za izdajo gradbenega dovoljenja oziroma kdaj bi ga lahko podal, ni pa ugotavljal dejanskega stanja glede prevare, na podlagi katere mu je bilo izdano gradbeno dovoljenje. Vprašanje, kdaj bi prizadeta stranka lahko podala obljubljeno soglasje, je za ta postopek nepomembno, saj je po mnenju tožeče stranke pomembno le, da je prizadeta stranka prišla do gradbenega dovoljenja na nezakonit način, s prevaro. Prizadeta stranka je namreč tako pri tožeči stranki kot tudi pri prvostopenjskem organu povzročila zmoto in jo v tej zmoti tudi držala, saj sta bili obe prepričani, da bo tudi ona podala soglasje za gradbeno dovoljenje, ko bo to potrebno. Prvostopenjski organ je v obrazložitvi izpodbijane odločbe navedel tudi, da prizadeta stranka na zapisnik ni podala nobenih izjav oziroma iz zapisnika ne izhaja, da je bil dosežen dogovor o izdaji soglasja za legalizacijo dela objekta na zemljišču parc. št. 1484/11 in 1484/9, k.o. ..., torej za legalizacijo objekta tožeče stranke, kar ne drži. Iz zapisnika izhaja, pod kakšnim pogojem oziroma na podlagi kakšnega dogovora daje tožeča stranka soglasje prizadeti stranki. V tistem času tožeča stranka še ni mogla vedeti, da jo je prizadeta stranka prevarala, zato takrat niti ni imela pravnega interesa vložiti pritožbo zoper izdano gradbeno dovoljenje. Zato je tudi ugotovitev prvostopenjskega organa v tej smeri napačna in nepomembna za pravilno ugotovitev dejanskega stanja. Glede na to, da se prizadeta stranka ni držala dogovora in je s tem prevarala tako tožečo stranko kot tudi prvostopenjski organ, kar predstavlja dejanje, ki ustreza nedovoljenemu dejanju iz 5. točke 1. odstavka 279. člena ZUP, je tožena stranka naredila napačen sklep glede na ugotovljeno dejansko stanje. Pri izdaji soglasja ni šlo za nikakršno pogojno soglasje, temveč za dogovor med strankama, kateremu je bil priča prvostopenjski organ. Če bi prvostopenjski organ menil, da tak dogovor med strankama ni bil sklenjen oziroma da ni pomemben za izdajo gradbenega dovoljenja prizadeti stranki, tožeča stranka meni, da bi jo moral na to opozoriti, česar ni storil. Tožeča stranka verjame, da je prvostopenjski organ ni opozoril zato, ker je tudi sam verjel v soglasje, pridobljeno na ta način, kar pomeni, da je bil tudi sam prevaran glede tega, da je prizadeta stranka prišla do vseh potrebnih soglasij za izdajo gradbenega dovoljenja na zakonit način.

Poleg tega tožeča stranka navaja še, da je v okviru postopka na prvi stopnji predlagala zaslišanje priče B.B., ki je vodila postopek izdaje gradbenega dovoljenja prizadeti stranki. Postopek odločanja o predlogu tožeče stranke za izrek ničnosti je prav tako vodila B.B., čeprav bi se morala glede na določbe 35. člena ZUP izločiti. S tem je prišlo do bistvene kršitve postopka, saj B.B.  zaradi svoje udeležbe v prejšnjem postopku ni mogla nepristransko voditi postopka, v katerem je bila izdana izpodbijana odločba. Na ta način je bila zagrešena bistvena kršitev postopka, na katero je tožeča stranka opozorila že v pritožbi, vendar je drugostopenjski organ te njene navedbe zavrnil kot neutemeljene.

Glede na vse navedeno tožeča stranka sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne upravnemu organu, ki jo je izdal, v ponoven postopek, poleg tega pa še, da je tožena stranka dolžna povrniti tožeči stranki stroške upravnega spora v roku 15 dni, v primeru zamude skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Sodišče je tožbo vročilo toženi stranki in A.A. kot osebi, ki bi ji bila odprava oziroma sprememba izpodbijanega upravnega akta v neposredno škodo, torej prizadeti stranki. Tožena stranka je sodišču dostavila upravne spise, ki se nanašajo na obravnavano zadevo, na tožbo pa vsebinsko ni odgovorila.

A.A. je kot prizadeta stranka po svojem pooblaščencu, odvetniku B.B., v odgovoru na tožbo navedel, da navedbe tožeče stranke ne držijo, saj je bil dogovor med strankama drugačen, prekršila pa ga je tožeča stranka in ne on. Poleg tega meni, da je bila odločitev tožene stranke pravilna in sodišču predlaga, naj tožbo zavrne kot neutemeljeno. Uveljavlja tudi povračilo stroškov postopka.

Po določbi 1. točke 35. člena ZUP pooblaščena uradna oseba organa ne sme odločati ali opravljati posameznih dejanj v postopku, če je v zadevi, o kateri teče postopek (med drugim) priča. Po določbi 36. člena ZUP mora taka uradna oseba takoj, ko izve za kakšen izločitveni razlog iz 35. člena tega zakona, prenehati s kakršnim koli nadaljnjim delom v zadevi in to sporočiti organu, pristojnemu za odločanje o izločitvi.

Uradna oseba prvostopenjskega upravnega organa, ki je vodila postopek odločanja o predlogu tožeče stranke za izrek gradbenega dovoljenja za nično, je bila v tem postopku predlagana za pričo. Kolikor je mogoče povzeti po – sicer zelo skopi – obrazložitvi drugostopenjske upravne odločbe, drugostopenjski upravni organ te okoliščine ni štel za pravno relevantno, ker je bila odločitev sprejeta na podlagi okoliščin, za ugotovitev in oceno katerih je pričevanje te uradne osebe povsem brezpredmetno.

Vendar pa iz obrazložitve tako prvostopenjske kot tudi drugostopenjske upravne odločbe izhaja, da je bila odločitev v zadevi sprejeta na podlagi razlage 5. točke 1. odstavka 279. člena ZUP, po kateri mora biti nedovoljeno ravnanje, opisano v tej določbi, usmerjeno proti uradni osebi, ki odloča v postopku. Po drugi strani je tožeča stranka svoj zahtevek oprla na drugačno pravno stališče, po katerem bi bilo za odločitev v zadevi bistvenega pomena dejansko stanje, ki bi ga bilo mogoče – in morda celo nujno – dokazovati z zaslišanjem navedene uradne osebe. Tožeča stranka je v svoji vlogi dokazni predlog v tej smeri tudi obrazložila, tako da ne gre zgolj za pavšalno navedbo.

Uporabljena interpretacija navedene zakonske določbe je sicer ustaljena in splošno sprejeta, vendar pa je odločitev na njeni podlagi vsebinsko pomenila tudi odločitev o tem, ali bo uradna oseba, ki je vodila postopek, v tem postopku zaslišana kot priča. Povedano drugače: če uradna oseba pri svojem odločanju ne bi uporabila tega pravnega stališča, temveč bi sprejela pravno stališče, ki ga zagovarja tožeča stranka, bi to po vsej verjetnosti pripeljalo do njenega zaslišanja kot priče in s tem do njene izločitve. Uradna oseba, ki je vodila prvostopenjski upravni postopek, je s tem posredno – z uporabo ene od možnih interpretacij zakonskega besedila – sama odločila o tem, ali bo v postopku zaslišana kot priča ali ne, prav to pa je situacija, ki naj bi jo preprečile določbe 35. in 36. člena ZUP.

Sodišče zato ugotavlja, da je pri odločanju oz. vodenju postopka sodelovala oseba, ki bi morala biti izločena, kar v vsakem primeru, torej ne glede na dejanski vpliv kršitve na pravilnost odločitve, pomeni bistveno kršitev pravil upravnega postopa po 6. točki 2. odstavka 237. člena ZUP. Sodišče je zato tožbi na podlagi 3. točke 1. odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, dalje ZUS) ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo in jo vrnilo organu, ki jo je izdal, v ponoven postopek.

V izogib nepotrebnemu podaljševanju ponovljenega postopka pa se sodišče opredeljuje tudi do tožbenih navedb v zvezi z obstojem ničnostnega razloga iz 5. točke 1. odstavka 279. člena ZUP. V tem pogledu je odločilnega pomena prav stališče, na katerega svojo odločitev v največji meri opira tudi tožena stranka, namreč, da mora biti nedovoljeno ravnanje, ki povzroči ničnost odločbe,  usmerjeno proti organu, ki odloča v postopku, in s tem povzročiti napako njegove volje, ki se izrazi v odločitvi. Takšno stališče izhaja tako iz enotne in ustaljene sodne prakse (prim. npr. sodba VS RS opr. št. U 1508/93 z dne 5. 10. 1995), kot tudi iz stališč pravne teorije (prim. npr. Androjna-Kerševan, Upravno procesno pravo, Ljubljana 2006, str. 595). Tudi ob upoštevanju vseh dejanskih navedb tožeče stranke v obravnavanem primeru ne bi bilo mogoče govoriti o napaki volje upravnega organa, temveč izključno o napaki volje tožeče stranke, ki naj bi jo s svojim ravnanjem povzročila prizadeta stranka in ki je pripeljala do izjave tožeče stranke pred upravnim organom. Upravni organ ni bil glede te izjave v ničemer spravljen v zmoto, saj je njeno vsebino ugotovil neposredno, jo zabeležil v zapisnik in jo upošteval pri odločitvi v zadevi. Okoliščine, ki so tožečo stranko pripeljal do take izjave, torej v nobenem primeru ne morejo predstavljati podlage za izrek odločbe za nično, zato je tudi ugotavljanje teh okoliščin za odločitev v tej zadevi po mnenju sodišča brezpredmetno. Sodišče dodaja še, da je tudi vse nadaljnje razlogovanje tožene stranke (in s tem tudi tožbene navedbe v tej smeri) o brezpogojnosti danega soglasja in o tem, kdaj in pod kakšnimi pogoji bi lahko prizadeta stranka tožeči stranki dala soglasje za njeno gradnjo, brez pomena za odločitev v zadevi. Vsi ti razlogi se namreč lahko nanašajo zgolj na obstoj oziroma veljavnost soglasja, kar pa ni ničnostni razlog, s tem pa tudi ne predmet odločanja v tej zadevi.

Odločitev o stroškovnem zahtevku tožeče stranke temelji na odločbi 3. odstavka 25. člena ZUS-1. Na tej podlagi je sodišče po 2. odstavku 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/07) tožeči stranki priznalo stroške v višini 350,00 EUR, glede zahtevanih zakonskih zamudnih obresti pa je odločilo, da začnejo teči v primeru zamude, po izteku roka za prostovoljno izpolnitev obveznosti.

Sodišče ni ugodilo zahtevku prizadete stranke, da ji tožeča stranka povrne njene stroške odgovora na tožbo, saj je v njem pritrdila stališču tožene stranke, ki v tem postopku ni uspela. Poleg tega v odgovoru na tožbo ni navedla nobene okoliščine, ki bi bila odločilnega pomena za odločitev v tem sporu, zato po presoji sodišča ne gre za potrebne stroške v smislu 1. odstavka 155. člena Zakona o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 73/07), ki se v upravnem sporu uporablja na podlagi določbe 1. odstavka 22. člena ZUS-1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.