sodba I U 705/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2011-01-13

začasni ukrep za zavarovanje urejanja prostora - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - akt, izdan v obliki predpisa - vročitev odločbe

V skladu s 1. odstavkom 81. člena ZUreP-1 vlada sprejme začasne ukrepe za zavarovanje urejanja prostora z uredbo, torej v obliki predpisa, kar pomeni, da se sprejme po postopku, ki je predpisan za njen sprejem in ne po postopkovnih določbah ZUP.

V primeru Uredbe kot predpisa je pravica do seznanitve udejanjena z objavo in ne z vročitvijo, ki je vezana na individualni akt, kar Uredba ni. Osebne vročitve pa ni mogoče zahtevati niti z vidika t.i. generalne odločbe. Po 2. odstavku 217. člena ZUP se ta izda, ko gre za zadevo, ki se tiče večjega števila oseb, ki organu niso znane, in se lahko izda za vse skupaj ena sama odločba, ki mora vsebovati take podatke, da se da iz njih ugotoviti, na katere osebe se odločba nanaša (npr. prebivalci ali posestniki na določenem območju). Že dejstvo, da organu osebe niso znane, samo po sebi onemogoča osebno vročitev odločbe konkretni osebi.

Toženka je z izpodbijano Uredbo o začasnih ukrepih za zavarovanje urejanja prostora na podlagi programa priprave državnega lokacijskega načrta za navezovalno cesto Jeprca-Stanežiče in programa priprave lokacijskega načrta za povezovalno cesto Stanežiče-Brod (v nadaljevanju Uredba) sprejela začasne ukrepe z namenom, da z njimi zavaruje območje urejanja prostora, za katerega je predviden sprejem državnega prostorskega načrta za državno cesto Jeprca-Stanežiče-Brod. Uredba na zavarovanem območju, ki ga sestavljajo v 4. členu našteta zemljišča, med drugim tudi iz k.o. ... in k.o. ..., prepoveduje sprejemanje sprememb prostorskih aktov, ki veljajo na tem območju, izvedbo gradenj, za katere gradbeno dovoljenje še ni dokončno, in urejanje trajnih nasadov.

Tožnika v tožbi zoper navedeno uredbo uvodoma navajata, da ju je Ustavno sodišče RS s sklepom opr. št. U-I-169/09-5 z dne 15. 4. 2010, ki je bil skupnemu pooblaščencu za vročanje A.A. vročen 28. 4. 2010, napotilo, da zoper Uredbo v roku 30 dni sprožita upravni spor. Poudarjata, da se je Ustavno sodišče v tem sklepu sklicevalo tudi na svoj sklep št. U-I-86/04 z dne 22. 9. 2005, v katerem se je oprlo na 2. odstavek 217. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Na podlagi tega tožnika menita, da je treba tudi v postopku izdaje Uredbe, ki je odločba, ki ureja posamična razmerja, upoštevati določbe ZUP, kar pomeni, da bi morala uredba imeti uvod, naziv, izrek, obrazložitev in pouk o pravnem sredstvu. Upoštevana pa bi morala biti tudi postopkovna pravila, saj se z Uredbo posega v pravice in pravne koristi posameznikov, pri čemer ti nimajo možnosti udeleževati se postopka kot stranka v postopku in nimajo pravice do pritožbe. Po njunem mnenju navedeno izhaja tudi iz določb Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), ki v temeljnih določbah navaja, da je zagotovljeno sodno varstvo pravic in pravnih koristi posameznikov v upravnem sporu. To je lahko zagotovljeno le s pravnim poukom, ki pa jo uredba nima, niti jima ne daje pravice do vročitve ustrezne odločbe. S tem Uredba krši določbe 2., 5., 22. in 25. člena Ustave RS (v nadaljevanju URS), zato tožnika kot drugo možnost (poleg vročitve odločbe, s katero se posega v njune pravice in pravne interese) vidita v tem, da bi Uredba določila,  da na posameznih parcelah veljajo obremenitve in je njihov vpis (očitno mišljeno v zemljiško knjigo – opomba sodišča) mogoč po pravnomočnosti posameznih odločb.

Nadalje menita, da omejevanje gospodarjenja z lastnino zaradi nevarnosti povečanja stroškov izvedbe prostorske ureditve, kar kot podlago za sprejem začasnih ukrepov določa Zakon o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-1), pomeni kršitev 33., 67. in 69. člena URS. Lastniki lahko s svojo lastnino gospodarijo le, če jim je za omejitev lastninske pravice plačana odškodnina, kar nalaga 69. člen URS. Po njunem mnenju iz tega izhaja, da je omejitev mogoča le, ko je lastnina že potrebna za izvedbo sprejetega načrta. Tako kot je Uredba v nasprotju z URS, so z njo v nasprotju tudi 81. do 84. člen ZUreP-1. V nadaljevanju tožnika pojasnjujeta, kako zaradi sprejete uredbe nastaja na njuni lastnini škoda in poudarjata, da ta posega tudi na zemljišča, za katera je A.A. v postopku denacionalizacije zahteval vrnitev v naravi. Uredba je zato v neskladju tudi z 88. členom Zakona o denacionalizaciji (v nadaljevanju ZDen). Predlagata, da sodišče odpravi Uredbo in odloči, da se A.A. povrne škoda v višini 21.350 EUR, B.B. pa povrne škoda „v primeru, da ne zmore odplačati kredita se mu za breme na njegovem lastništvu, ki ne bo moglo zaradi Uredbe biti na v Uredbi navedenih zemljiščih“. Podrejeno uveljavljata več zahtevkov, in sicer: 1. da sodišče Uredbo odpravi oz. razveljavi in zadevo vrne v ponovni postopek; 2. da Uredbo dopolni tako, da se razveljavi njena veljavnost in se naloži vročitev odločb; 3. da se veljavnost Uredbe razveljavi, Uredba dopolni oz. se zadeva zakonsko uredi tako, da bodo vsi prizadeti stranke v postopku. Če bo sodišče pri odločanju menilo, da je zakon, ki bi ga moralo uporabiti, protiustaven, pa naj prekine postopek in začne pred Ustavnim sodiščem postopek za presojo 81. do 84. člena ZUreP-1.

Toženka v odgovoru na tožbo pojasnjuje, da je z začasnimi ukrepi vladi oz. občini omogočeno, da za čas izdelave in sprejemanja prostorskega akta na območju, na katerega se prostorski akt nanaša, zadrži obstoječe stanje v primerih, kadar obstaja utemeljena nevarnost, da bo zaradi pozidave zemljišč, prometa z njimi oz. novo parcelacijo izvedba predvidene prostorske ureditve onemogočena ali močno otežena oz. da se bodo lahko bistveno zvišali stroški njene izvedbe ali da bodo zaradi morebitnega novega fizičnega ali pravnega stanja na tem območju potrebni bistveno večji posegi v pravice in pravne koristi lastnikov nepremičnin. Vlada je imela pooblastilo za sprejem navedene Uredbe v 81. členu ZUreP-1. Ta zakon ne vsebuje določb, ki bi napotovale na poseben postopek sprejemanja takšnih uredb, zato vlada sprejme uredbo o začasnih ukrepih za zavarovanje urejanja prostora kot klasično uredbo, torej kot splošni akt oz. predpis v skladu z določbami, ki jih glede njegove priprave, oblike in sestavnih delov vladnih gradiv, njihovega medresorskega usklajevanja in sprejemanja ter drugih s tem povezanih zahtev določa poslovnik Vlade Republike Slovenije. Ker je vlada v celoti delovala v skladu z ZUreP-1 in predpisi, ki urejajo pripravo in sprejem vladnih uredb, so očitki o nezakonitosti uredbe neutemeljeni, kar velja tudi za odškodninske zahtevke, saj delovanje vlade ni bilo v ničemer protipravno. Predlaga zavrnitev tožbe.

V dopolnitvi tožbe A.A. navaja, da Uredba posega na njegova zemljišča parc. št. 409/1, 409/2, 409/3, 417/2 in 417/5 k.o. ..., poleg tega pa tudi na našteta zemljišča, glede katerih je denacionalizacijski upravičenec. Sklicuje se na sodbo tega sodišča I U 349/2009. B.B. v dopolnitvi navaja, da je lastnik zemljišč parc. št. 1371/1, 1108 in 1107/2 k.o. ... ter najemnik parcel, ki jih našteva.

V skladu z določbo 4. odstavka 5. člena ZUS-1 (Uradni list RS, št. 105/06 in naslednji) sodišče v upravnem sporu odloča tudi o zakonitosti aktov organov, izdanih v obliki predpisa, kolikor urejajo posamična razmerja.  Kot je ugotovilo že Ustavno sodišče v sklepu U-I-169/09-5 z dne 15. 4. 2010 (priloga A1), s katerim je zavrglo pobudo tožnikov za začetek postopka za oceno ustavnosti 81., 82., 83. in 84. člena ZUreP-1 (Uradni list RS, št. 110/02 in naslednji) in za oceno ustavnosti in zakonitosti Uredbe, je tak akt tudi izpodbijana Uredba (Uradni list RS, št. 62/08). V obrazložitvi sklepa je Ustavno sodišče tožnika napotilo, da lahko Uredbo izpodbijata s tožbo pri Upravnem sodišču v roku 30 dni od vročitve tega sklepa.

Sodišče ugotavlja, da je bila tožnikoma na ta način omogočena uveljavitev pravice do sodnega varstva iz 1. odstavka 2. člena ZUS-1, in sicer neglede na določbo 2. odstavka 23. člena ZUS-1, po kateri začne rok za tožbo zoper akt iz 4. odstavka 5. člena teči z njegovo objavo (v primeru Uredbe z objavo 20. 6. 2008), rok pa je 30 dni (1. odstavek 28. člena ZUS-1). Tožnika se zato v tem pogledu ne moreta uspešno sklicevati na dejstvo, da jima Uredba ni bila vročena tako, kot to sicer velja za odločbe po določbah ZUP (Uradni list RS, št. 80/99 in naslednji) in da nima pravnega pouka, da je zoper njo mogoče sprožiti upravni spor.

V skladu s 1. odstavkom 81. člena ZUreP-1 vlada sprejme začasne ukrepe za zavarovanje urejanja prostora z uredbo, torej v obliki predpisa, kar pomeni, da se sprejme po postopku, ki je predpisan za njen sprejem in ne po postopkovnih določbah ZUP. Postopek sprejemanja vladnih uredb, kot je tudi obravnavana, določa poslovnik Vlade Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 43/01 in naslednji). Tožnika v tožbi ne zatrjujeta, da Uredba ni bila sprejeta po predpisanem postopku. Glede na navedeni postopkovni okvir sprejemanja Uredbe je zato njuna trditev, da jima je bila kršena pravica do pritožbe, neutemeljena. Pri tem sodišče tožnikoma še pojasnjuje, da tudi ZUP v 2. odstavku 13. člena določa, da ni dovoljena pritožba v primerih, kadar je za odločanje na prvi stopnji pristojen predstavniški organ ali vlada.

ZUreP-1 v 1. odstavku 82. člena določa tudi vsebino uredbe, ki mora vsebovati najmanj (zlasti) namen sprejetja začasnih ukrepov, podlago predvidene prostorske ureditve v prostorskem aktu, območje začasnih ukrepov, vrste začasnih ukrepov in čas njihove veljavnosti, v 2. odstavku istega člena pa je za območje začasnih ukrepov podrobneje predpisano, kako mora biti določeno. Niti te določbe ZUreP-1 ne dajejo podlage za tožbeno trditev, da bi morala imeti Uredba uvod, naziv, izrek, obrazložitev in pouk o pravnem sredstvu, kar za pisno odločbo sicer določa 3. odstavek  210. člena ZUP.

Sodišče nadalje meni, da se tožnika neutemeljeno sklicujeta na kršitev 2., 5., 22. in 25. člena URS.  V zadevi ni sporno, da sta lastnika v tožbi navedenih zemljišč in da ta sodijo v zavarovano območje iz 4. člena Uredbe, za katero so v 5. členu predpisani začasni ukrepi, in sicer prepoved sprejemanja sprememb prostorskih aktov, ki veljajo na zavarovanem območju, prepoved izvedbe gradenj, za katere gradbeno dovoljenje še ni dokončno, in prepoved urejanja trajnih nasadov. Ker je na podlagi v 4. členu naštetih parc. št. zemljišč po posameznih katastrskih občinah mogoče ugotoviti, na katere subjekte se nanašajo začasni ukrepi (med drugim na lastnike teh nepremičnin), ima Uredba v tem delu pravno naravo generalne odločbe, kot je to ugotovilo Ustavno sodišče že v več svojih sklepih, med drugim št. U-I-86/04 z dne 22. 9. 2005. Prav zaradi tega – ker lahko akt, izdan v obliki predpisa, posega v pravice, obveznosti ali pravne koristi posameznika –, je ZUS-1 v 4. odstavku 5. člena izrecno predvidel, da se v tem primeru o zakonitosti akta odloča v upravnem sporu. Na tej podlagi je torej mogoče izpodbijati tudi podzakonske predpise s tovrstno vsebino, kar je pomembno z vidika zagotavljanja pravice do sodnega varstva. Glede pravice do pravnega sredstva iz 25. člena URS sodišče dodaja, da je po navedeni določbi vsakomur zagotovljena pravica do pritožbe ali drugega pravnega sredstva proti /.../, kar pomeni, da v obravnavanem primeru, ko pritožbe ni, to funkcijo kot drugo pravno sredstvo opravlja tožba v upravnem sporu.

Neutemeljena je zahteva tožnikov, da bi jima moral biti izpodbijani akt, ker ima naravo generalne odločbe, osebno vročen. V primeru Uredbe kot predpisa je pravica do seznanitve udejanjena z objavo in ne z vročitvijo, ki je vezana na individualni akt, kar Uredba ni. Osebne vročitve pa ni mogoče zahtevati niti z vidika t.i. generalne odločbe. Po 2. odstavku 217. člena ZUP se ta izda, ko gre za zadevo, ki se tiče večjega števila oseb, ki organu niso znane, in se lahko izda za vse skupaj ena sama odločba, ki mora vsebovati take podatke, da se da iz njih ugotoviti, na katere osebe se odločba nanaša (npr. prebivalci ali posestniki na določenem območju). Že dejstvo, da organu osebe niso znane, samo po sebi onemogoča osebno vročitev odločbe konkretni osebi. Tudi ZUP v 94. členu v primeru, če gre za večje število oseb, ki organu niso znane, predvideva, da se jim dokument vroči z javnim naznanilom na oglasni deski organa, ki ga je izdal, in na enotnem državnem portalu e-uprava. Zato tudi v primeru, ko bi morale biti pri izdaji Uredbe upoštevane postopkovne določbe ZUP, ne bi prišle v poštev tiste o osebnem vročanju.

V skladu z določbo 1. odstavka 81. člena ZUreP-1 vlada predpiše začasne ukrepe za zavarovanje urejanja prostora, če obstaja utemeljena nevarnost, da bo sicer izvedba prostorske ureditve onemogočena ali močno otežena oziroma da se bodo bistveno zvišali stroški njene izvedbe, ali da bodo za njeno izvedbo potrebni znatno povečani posegi v pravice in pravne koristi lastnikov nepremičnin in drugih prizadetih subjektov. V 2. členu Uredbe, ki pojasnjuje namen sprejetja začasnih ukrepov, je ugotovljen obstoj utemeljene nevarnosti, da bodo v nasprotnem primeru nastopile posledice iz omenjene določbe ZUreP-1.

Tožnika menita, da je v tem primeru obremenitev premoženja zaradi obstoja nevarnosti povečanja stroškov v neskladju s 67. členom URS, ki v 1. odstavku določa, da zakon določa način pridobivanja in uživanja lastnine tako, da je zagotovljena njena gospodarska, socialna in ekološka funkcija. Za tako stališče ne navajata razlogov, zato odgovor na te tožbene pomisleke ni mogoč, pri čemer, kot rečeno, Uredba ni bila sprejeta le zaradi odvrnitve utemeljene nevarnosti, da se bodo bistveno zvišali stroški izvedbe prostorske ureditve.

Prav tako je neutemeljeno sklicevanje na določbo 69. člena URS, ki ureja razlastitev. Po tej določbi  se lastninska pravica na nepremičnini v javno korist odvzame ali omeji proti nadomestilu v naravi ali proti odškodnini pod pogoji, ki jih določa zakon. Razlastitev se torej kaže v odvzemu ali omejitvi lastninske pravice na nepremičnini v javno korist proti nadomestilu v naravi ali proti odškodnini pod pogoji, ki jih določa zakon.

Začasni ukrepi za zavarovanje urejanja prostora ne predstavljajo akta razlastitve po navedeni odločbi URS. Z njimi lastninska pravica ni odvzeta, prav tako pa tudi ne omejena npr. s stvarnimi pravicami tretjih kot v primeru ustanovitve služnosti v javno korist (tako tudi komentar k navedenemu členu v: Komentar Ustave Republike Slovenije, uredil Lovro Šturm, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, 2002). Ker začasni ukrepi ne pomenijo posega v lastninsko pravico iz 69. člena URS, je neutemeljeno stališče, da bi bilo mogoče začasne ukrepe predpisati šele, ko je prostorski načrt že sprejet in so zemljišča potrebna za njegovo izvedbo. Ob tem sodišče še dodaja, da lastninska pravica ni absolutna pravica, saj v skladu s 1. odstavkom 67. člena URS zakon določa način njenega uživanja tako, da je zagotovljena gospodarska, socialna in ekološka funkcija lastnine. Navedeno pomeni, da lahko zakon predpiše tudi omejitve pravice do zasebne lastnine iz 33. člena URS, pod pogojem, da zasleduje cilje iz 67. člena URS, to je zagotavljanje funkcij lastnine. Navedeno daje podlago, da  zakon tudi v javnem interesu poseže v lastninsko pravico, in sicer če je to nujno potrebno in primerno za dosego javne koristi (v obravnavanem primeru zaradi izvedbe načrtovane prostorske ureditve – državne ceste Jeprca-Stanežiče-Brod). Poleg tega mora biti tak poseg sorazmeren, kar pomeni, da je dopusten le v obsegu, kolikor je to nujno potrebno za doseg javne koristi. Teh vidikov sprejetih začasnih ukrepov tožnika v tožbi ne izpodbijata.

Z začasnimi ukrepi se torej lastnikom zemljišč v času njihovega trajanja določi (omeji) način uživanja lastnine. Za te primere ZUreP-1 ne predvideva plačila odškodnine oz. nadomestila prizadetim lastnikom, ker pa ne gre za razlastitev iz 69. člena URS, se tožnika neutemeljeno sklicujeta na navedeni člen kot podlago za izplačilo odškodnine v obravnavanem primeru. Drugih razlogov, zaradi katerih bi morala država tudi pri začasnih ukrepih za zavarovanje urejanja prostora predvideti možnost plačila odškodnine oz. nadomestila prizadetim lastnikom, pa ne navajata. Zato na odločitev v zadevi ne more vplivati le v navedenem obsegu pojasnjeno tožbeno stališče, da lahko lastniki gospodarijo s svojo lastnino le, če jim je za omejitev lastninske pravice plačana odškodnina.

Tožnika se v tožbi sklicujeta na neustavnost 81. do 84. člena ZUreP-1, vendar razlogov za to posebej ne navajata, razen tega, da tako kot je Uredba v nasprotju z URS, so tudi členi ZUreP-1, na podlagi katerih je Uredba napisana, v nasprotju z njo. To pa, ob že navedenem, ne omogoča nadaljnjega preizkusa zatrjevane neustavnosti zakona. Sodišče je zato mnenja, da določbe ZUreP-1, na katere se sklicuje v tej obrazložitvi, niso protiustavne, zaradi česar ni prekinilo upravnega spora in začelo postopka pred Ustavnim sodiščem (156. člen URS).

Na odločitev v zadevi pa ne more vplivati niti okoliščina, da je tožnik A.A. denacionalizacijski upravičenec na zemljiščih iz Uredbe, v zvezi s katerimi je tekel upravni spor pod opr. št. I U 349/2009. Začasni ukrepi namreč ne predstavljajo razpolaganja z nepremičninami v smislu 88. člena ZDen, ki je določil, da z dnem uveljavitve tega zakona ni dopustno nobeno razpolaganje z nepremičninami oz. premoženjem, glede katerega po določbah tega zakona obstaja dolžnost vrnitve. Namen te  določbe je ohraniti obstoječe stanje do zaključka denacionalizacijskih postopkov, prav tak namen (sicer za dosego drugega cilja) pa imajo tudi začasni ukrepi za zavarovanje urejanja prostora. Poleg tega je iz podatkov elektronskega U vpisnika tega sodišča razvidno, da je bila tožnikova tožba v omenjeni zadevi zavrnjena s sodbo z dne 27. 10. 2009, revizija pa zavržena s sklepom Vrhovnega sodišča opr. št. X Ips 71/2010 z dne 7. 7. 2010.

Tožnika zahtevata tudi plačilo odškodnine. V skladu z določbo 1. odstavka 67. člena ZUS-1, sodišče odloči o povrnitvi škode v upravnem sporu takrat, če s sodbo odloči o pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnika po 65. členu tega zakona, torej kadar odloča v sporu polne jurisdikcije, ko odpravi upravni akt in s sodbo odloči o stvari. V obravnavani zadevi ne gre za tak primer, zato ni izpolnjena predpostavka za odločanje o odškodninskem zahtevku. Pri tem sodišče še dodaja, da sprejeti začasni ukrepi ne prepovedujejo oz. omejujejo sklepanja pravnih poslov v zvezi z zemljišči, tako tudi ne sklepanja najemnih pogodb. Takega dosega zato ne more imeti niti vpis začasnih ukrepov v zemljiški knjigi, namenjen tretjim osebam, ki nameravajo z namenom izvedbe dejavnosti, za katere veljajo začasni ukrepi, vstopiti v pravna razmerja s trenutnimi lastniki zemljišč iz zavarovanega območja. Kar zadeva prepoved izvedbe gradenj, za katere gradbeno dovoljenje še ni dokončno, pa jo je treba razlagati v povezavi z 2. odstavkom 83. člena ZUreP-1, ki na območju začasnih ukrepov dovoljuje tudi rekonstrukcije objektov, ki so nujno potrebne za vzdrževanje objektov in za bivanje in delo prebivalcev na teh območjih. To pomeni, da za izboljšavo tožnikovih prostorov v tem obsegu ni ovir.

Ker je sodišče ugotovilo, da tožba ni utemeljena, jo je v skladu z določbo 1. odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

sodba I U 715/2012, enako tudi I U 717/2012, I U 718/2012, I U 	  719/2012, I U 721/2012, I U 722/2012, I U 724/2012.