sodba IV U 114/2009
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2011-01-04

obvezno organiziranje službe varovanja - zavezanci organiziranja službe varovanja - posebni varnostni razlogi - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - uredba kot posamični akt - odločanje po prostem preudarku

Tožena stranka ni presegla  pooblastila za odločanje po prostem preudarku, saj je v odgovoru na tožbo pojasnila razloge, zaradi katerih je bil pri določitvi tožeče stranke kot zavezanke, izpolnjen tudi nadaljnji pogoj iz tretjega odstavka 59. člena ZZasV, to je „obstoj predvidljive možnosti nepričakovane nevarnosti ali povečane stopnje tveganja za varnost ljudi in premoženja“. Po presoji sodišča ga je pravilno uporabila z upoštevanjem podatka o velikosti in kapaciteti lokala ter ugotovitvami inšpektorjev ob priliki inšpekcijskega pregleda, obstoj povečane stopnje tveganja za varnost ljudi in premoženja, pa je utemeljila s podatki o številu in vrsti kršitev ugotovljenih med obratovanjem lokala.

2. Zahteva tožeče stranke za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

Tožena stranka je dne 25. 4. 2008 sprejela Uredbo o obveznem organiziranju službe varovanja (Uradni list RS, številka 43/2008, dalje Uredba), in v Prilogi 1 k tej Uredbi, določila zavezance organiziranja službe varovanja po prvem odstavku 59. člena Zakona o zasebnem varovanju (Uradni list RS, številka 126/03, 16/07 in 102/07, dalje ZZasV). Proti Uredbi in Prilogi 1 k Uredbi, je tožeča stranka dne 17. 10. 2008 pri Ustavnem sodišču RS vložila pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti te Uredbe. Ustavno sodišče je dne 12. 2. 2009 sprejelo sklep, številka U-I-259/08, s katerim je zavrglo pobudo tožeče stranke z obrazložitvijo, da ima izpodbijana Uredba značilnosti posamičnega akta, ki ga ni mogoče izpodbijati pred Ustavnim sodiščem, lahko pa se izpodbija s tožbo pred naslovnim sodiščem. Navedeni sklep je bil pooblaščencu tožeče stranke vročen 20. 2. 2009, ko je tudi začel teči rok iz četrtega odstavka 23. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, številka 105/06, 62/10, dalje ZUS-1) za vložitev tožbe, tako da je ta vložena v zakonskem roku.

1. člen Uredbe določa zavezance, ki morajo organizirati službo varovanja, nadzor nad izvajanjem uredbe in kazenske določbe. 3. člen Uredbe pa določa, da so zavezanci iz 59. člena zakona določeni s Prilogo 1, ki je sestavni del te Uredbe in je objavljena skupaj z njo. Priloga 1 Uredbe v 57. točki IV. Seznama zavezancev določa tožečo stranko kot zavezanca iz 4. alinee prvega odstavka 59. člena ZZasV, ki mora v roku 6 mesecev od uveljavitve Uredbe, organizirati službo varovanja.

Tožeča stranka v tožbi navaja, da sta ZZasV in Uredba v direktnem nasprotju z določilom drugega odstavka 14. člena Ustave RS, ki določa enakost pred zakonom. Tožeča stranka je postavljena v neenak položaj z gospodarskimi družbami ali samostojnimi podjetniki posamezniki, ki organizirajo javne prireditve, kot svojo redno registrirano dejavnost v svojih poslovnih prostorih (4. alinea prvega odstavka 59. člena ZZasV), ker nekateri v Prilogi 1 Uredbe niso navedeni in posledično tudi niso zavezani organizirati službe varovanja. Pravica do enakosti pred zakonom je kršena tudi ob dejstvu, da tožeči stranki ni omogočeno preizkusiti odločitve oziroma ji ni omogočeno, da bi se seznanila s tem, na predlog katerega ministrstva in na podlagi katerih dejstev in dokazov je bila z izpodbijano Uredbo določena kot zavezanec, in kateri razlogi so k takšni odločitvi vodili. Dejstvo je, da tožeča stranka kot svoje redne dejavnosti nima registrirane organizacije javnih prireditev in dejansko, glede na dikcijo 59. člena ZZasV, ne bi smela biti določena za zavezanca in se tudi ne nahajati na seznamu zavezancev iz 4. alinee prvega odstavka 59. člena zakona. Nadalje je kršena pravica do pravnega sredstva (25. člena Ustave RS), ki vsakomur zagotavlja pravico do pritožbe ali drugega pravnega sredstva proti odločbam sodišč ali drugih državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil, s katerimi ti odločajo o njegovih pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih. Z Uredbo bi bilo treba natančneje opredeliti ugotovitveni postopek, glede okoliščin iz 4. alinee prvega odstavka 59. člena ZZasV, in izvesti postopek izdaje odločbe ali pa izpustiti določno navedbo zavezancev v Prilogi 1 Uredbe, saj so ti opredeljeni abstraktno z zakonom, ki jim ob izpolnjevanju pogoja iz 4. alinee prvega odstavka 59. člena ZZasV, torej ob dejstvu organiziranja javnih prireditev, kot redno registrirane dejavnosti, nalaga dolžnost organiziranja varnostne službe. S taksativno navedbo zavezancev v Prilogi 1, je tožeči stranki kršena pravica do pravnega sredstva, ker ta organiziranja javnih prireditev nima registrirane kot svoje redne dejavnosti. Tožeča stranka predlaga, da se Uredba, ki jo je izdala tožena stranka, v obsegu, s katerim tožeči stranki nalaga obveznost organiziranja službe varovanja razveljavi, in da je tožena stranka dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi, od 16. dne po prejemu sodbe dalje do plačila in pod izvršbo ter podredno, da se Uredba v tem obsegu odpravi in toženi stranki pod izvršbo naloži povrnitev stroškov postopka.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo zavrača tožbeni ugovor nepravilne  uporabe 59. člen ZZasV. Določitev nekega subjekta je namreč povezana z dejavnostjo, ki jo ta subjekt opravlja, zato so za zavezanca določeni tudi nekateri subjekti, ki organizirajo javne prireditve, kot svojo redno registrirano dejavnost v svoji poslovnih prostorih (4. alinea prvega odstavka 59. člena ZZasV), in kadar je to iz posebnih varnostnih razlogov nujno potrebno (drugi in tretji odstavek 59. člena ZZasV), kar velja za tožečo stranko. Po sprejetju in objavi Uredbe v Uradnem listu, je tožena stranka vsem zavezancem poslala dodatno obvestilo s pojasnili. V Uredbi so posebne določbe za navedene organizatorje javnih prireditev, ki so morali že pred sprejemom Uredbe upoštevati obveznosti iz 12. člena Zakona o javnih zbiranjih (Uradni list RS, številka 113/05). Kot neutemeljen zavrača tožbeni ugovor, da tožeča stranka nima registrirane dejavnosti, ki bi jo zavezovala k spornemu ravnanju. V skladu z Uredbo o standardni klasifikaciji dejavnosti (Uradni list RS, številka 69/07 in 17/08), je tožeča stranka subjekt, ki je z osnovnim aktom ustanovljena z namenom, da v svojih poslovnih prostorih izvaja javna zbiranja. Sklicuje se na določbo 2. točke 4. člena tega zakona, ki definira pojem javne prireditve in navaja, da je kot  redno dejavnost šteti tudi tisto, ki jo subjekt opravlja vsak dan ali periodično in tudi, če se program spreminja. S spremembo Zakona o sodnem registru se več vanj ne vpisuje podatek o dejavnosti subjekta vpisa, zato pojma registrirana dejavnost ni mogoče uporabljati. Gostinski obrat tožeče stranke že sam po sebi spada v kategorijo lokalov, ki jih na predlog ministrstva, Vlada z Uredbo določi kot subjekt, ki mora organizirati službo varovanja.

Pri določitvi zavezancev se je upoštevala predvidljiva možnost nepričakovane nevarnosti ali povečana stopnja tveganja za varnost ljudi ali premoženja oziroma posebni varnostni razlog iz drugega in tretjega odstavka 59. člena ZZasV. Kot kriterij za določitev zavezancev se je upoštevala vrsta javne prireditve, program prireditve, obratovalni čas, struktura in število obiskovalcev, velikost in lokacija objekta ter ocena stanja na področju varnosti, s katero je treba razumeti obravnavane kršitve javnega reda in miru, storjena kazniva dejanja in druge dogodke pri zavezancu, ki lahko vplivajo na varnost. Tako so kot zavezanci praviloma določeni gostinski lokali, ki sprejmejo več kot 300 obiskovalcev in obratujejo po 23. uri, lahko pa tudi manjši lokali, če je policija obravnavala večkratne kršitve javnega reda in miru, kazniva dejanja in druge dogodke.

V nadaljevanju odgovora na tožbo, tožena stranka našteva kršitve tožeče stranke zaradi prekoračitve obratovalnega časa. V izogib tem kršitvam so organizirali razne javne prireditve, z gostovanji različnih DJ, glasbenih skupin, modne revije in podobno. Preko vikenda je obiskovalcev od 100 do 200. Kljub obravnavanju več kaznivih dejanj v samem lokalu, so opustili začasno organizirano službo varovanja. Nadalje še našteva več neprimernih dogodkov, ki so se vršili v tem lokalu, ter več kršitev Zakona o javnem zbiranju, načrtne spremembe imena lokala, v izogib izterjavam pravnomočnih plačilnih nalogov. Zaradi več kršitev Zakona javnega reda in miru, je policija skupaj z inšpekcijskimi službami, izvedla številne nadzore v letih od 2007 do 2009.

Tožena stranka nadalje poudarja, da so na podlagi kriterijev, ki jih navaja 59. člena ZZasV zavezanci natančno določeni. Načelo sorazmernosti pomeni varovalko pri odločanju, pri kateri se primernost oziroma intenzivnost ukrepa določa v povezavi s ciljem, ki ga tak ukrep želi doseči. Skladno z ustavno odločbo, številka U-I-290/96 (Uradni list RS, številka 14/90), je ukrep sestavljen iz treh elementov, in sicer: 1) ustreznosti ukrepa v povezavi s ciljem, ki se želi doseči; 2) nujnosti tovrstnega ukrepa v primerjavi z drugimi razpoložljivimi sredstvi, ki so manj omejevalna do posameznikovih pravic in 3) sorazmernosti ukrepa do pravic, ki so s tem omejene. Načelo sorazmernosti pomeni zagotavljanje ravnotežja med zastavljenim ciljem in sredstvi, uporabljenimi za dosego tega cilja. Načelo sorazmernosti je zajeto v 5. členu PES („nobeden od ukrepov Skupnosti ne sme preseči tistega, kar je nujno potrebno za izpolnitev ciljev te pogodbe“). To načelo je treba spoštovati pri normativnem urejanju. To načelo je bilo spoštovano pri sprejemanju ZZasV in Uredbe, predvsem pa pri določanju kriterijev za zavezance in na tej podlagi določitve zavezancev. Uzakonitev teh pogojev pomeni dopusten poseg v ustavno načelo svobodne gospodarske pobude (74. člen Ustave Republike Slovenije), seveda če je to v skladu z načelom sorazmernosti. Tovrstno omejevanje (svobodne gospodarske pobude) je dopustno, če je podan ustavno dopusten cilj. Ta je v tem primeru varstvo javnega interesa, ki je objektivno in resno (odgovorno) obvezno organiziranje službe varovanja in s tem zagotavljanje varnosti ljudi ali premoženja. Varstvo javnega interesa terja, da so v ZZasV in v Uredbo vključeni ustrezni mehanizmi urejanja, s pomočjo katerih se bo našteto zagotavljajo oziroma uresničevalo. To temeljno načelo tako razrešuje kolizijo med posameznikovim (opravljanje redne dejavnosti) in javnim interesom (urejeno, objektivno in resno zagotavljanje obvezne službe varovanja in s tem preprečevanje tveganja za varnost ljudi, premoženja in zdravja). Kot že navedeno, je bil glavni razlog določitve zavezancev povečana stopnja tveganja, ali predvidljiva možnost nepričakovane nevarnosti pri organiziranju določene prireditve. Navedeno velja tudi za tožečo stranko. Vsa navedena dejstva, ki se nanašajo na lokal, nedvomno predstavljajo povečano stopnjo tveganja za varnost ljudi in premoženja in možnost nepričakovane nevarnosti. To je tudi razlog, da na seznamu ni nekaterih lokalov, ki se ukvarjajo z enako dejavnostjo, njihov formalni status na seznamu, na odločitev ni vplival. Ob dejstvu, da se ti subjekti in razlog določitve spreminjajo, bo tožena stranka seznam zavezancev ažurirala predvidoma štirikrat letno.

Nadalje še navaja, da ne gre za kršitev pravice do enakosti iz 14. člena Ustave, niti enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave in diskrecijo. Splošno načelo enakosti prepoveduje, da bi ene naslovnike pravne norme, v primerjavi z drugimi naslovniki, brez stvarnega razloga obravnavali drugače. Ustavno dopustno je, če je za sprejeto ureditev podan en sam stvarno utemeljen razlog. Določba o enakem varstvu pravic je poseben izraz pravice do enakosti pred zakonom. Po eni strani sodišče ali drug organ stranke ne sme obravnavati neenakopravno tako, da bi v njeni zadevi odločil drugače, kot sicer redno odloča v vsebinsko podobnih ali enakih primerih. Po drugi strani pa mora biti zagotovljena enakopravnost med strankami, to je udeleženci v postopku (tako Franc Testen v komentarju Ustave RS, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, 22. člena, stran 238 in 239). Že dejstvo, da je tožeča stranka vložila to tožbo pomeni, da ima proti 3. členu in Prilogi Uredbe zagotovljeno pravno sredstvo in s tem pravno varstvo, in ne drži trditev tožeče stranke, da nima možnosti pravnega sredstva.

Uvodoma sodišče ugotavlja, da tožeča stranka izpodbija 3. člen Uredbe in Prilogo 1 te Uredbe v obsegu, v katerem je tožeča stranka v 57. točki uvrščena na IV. Seznam zavezancev iz 4. alinee prvega odstavka 59. člena ZZasV. Tožbo vlaga na podlagi četrtega odstavka 5. člen ZUS-1. Sodišče se v tem upravnem sporu ne spušča v presojo, ali ima uredba naravo akta izdanega v obliki predpisa, ki ureja posamična razmerja, saj je to presojo opravilo že Ustavno sodišče RS, v zadevi U-I- 219/08 z dne 12. 3. 2009, ko je zavrglo pobudo tožeče stranke za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti 3. člena in Priloge 1 Uredbe in v obrazložitvi sklepa pojasnilo naravo izpodbijanega akta. Tako je v  3. točki obrazložitve navedlo, da Priloga 1, kot sestavni del Uredbe, ki ima naravo splošnega akta, neposredno določa zavezance (pravne osebe in podjetnike posameznike), ki morajo obvezno organizirati službo varovanja, tako da ima Uredba v tem delu naravo posamičnega akta.

Upoštevaje dikcijo 3. člena Uredbe, je za pravilno odločitev v tej zadevi treba upoštevati določbo 59. člena ZZasV (zavezanci), ki je uvrščena v VI. poglavje zakona z naslovom „Obvezno organiziranje službe varovanja“. Ta določba v prvem odstavku določa, da na predlog ministrstva, pristojnega za posamezno področje, Vlada z uredbo določi gospodarske družbe, samostojne podjetnike posameznike, zavode, državne organe in organizacije, ki morajo organizirati službo varovanja, tudi v drugih primerih (4. alinea), ko je to iz posebnih varnostnih razlogov nujno potrebno, na predlog ministrstva, ki je pristojno za posamezno področje. V drugem odstavku istega člena je določeno, da predlog za določitev zavezanca v primerih, kadar je to iz posebnih varnostnih razlogov nujno potrebno, poda ministrstvo, pristojno za notranje zadeve. V četrtem odstavku tega člena je določeno, da za zavezance iz prvega odstavka tega člena in zavezance, ki morajo v skladu z zakonom, ki ureja javna zbiranja, zagotoviti varovanje javnih prireditev v skladu s predpisi, ki urejajo zasebno varovanje, vlada z uredbo določi način organiziranja službe varovanja in vsebino načrta varovanja.

Določba 59. člena ZZasV ne določa bistvenih vsebinskih meril za odločitev, kdaj je podan  posebni varnostni razlog, zato je po presoji sodišča  treba določbo 4. alinee (v povezavi z določbo tretjega odstavka 59. člena ZZasV), razlagati kot pooblastilo za odločanje po prostem preudarku (diskrecijska pravica). Gre za pravico, ko zakonodajalec pooblasti (upravni) organ, da ob upoštevanju javnega interesa sam ugotovi vsebino pravne norme, ki jo je treba uporabiti v tem primeru. Navedeno pa ne pomeni, da je odločanje organa po prostem preudarku pravno nevezano. Ko odloča po prostem preudarku, lahko organ pri istem dejanskem stanju izbere izmed več pravno enako možnih odločitev tisto, za katero meni, da je z vidika javne koristi najbolj smotrna, pri čemur je vezan na namen in obseg danega mu pooblastila, ter na ustavni načeli enakosti in sorazmernosti. Namen in obseg pooblastila za odločanje po prostem preudarku sta razvidna iz norme, ki tako pooblastilo določa, sicer pa ju je treba ugotoviti iz ciljev, ki jih zasleduje celoten predpis ali s pomočjo predzakonskih tekstov. Če organ s svojo odločitvijo preseže meje ali namen pooblastila, je treba šteti, da pooblastila ni pravilno uporabil. V obravnavani zadevi, sodišče ne dvomi v pravilnost in zakonitost sporne določitve tožeče stranke, med zavezance za obvezno organiziranje službe varovanja. Ugotavlja, da je v zadevi določitve obveznega organiziranja službe varovanja zasledovana javna korist izražena že v določbi 1. točke 2. člena ZZasV, ki določa, da je zasebno varovanje tisto, ki varuje ljudi in premoženje in pojasnjuje ta pojem. Ker je varnost ena izmed temeljnih človekovih pravic, mora država zagotoviti, da se ta pravica tudi dejansko uresničuje, kar seveda v konkretnem primeru pomeni, da izpodbijana ureditev ne presega namena, niti obsega danega pooblastila.

Določitev zavezancev je v celoti odvisna od izpolnjevanja posebnega varnostnega razloga iz 4. alinee prvega odstavka 59. člena ZZsaV. Kdaj je šteti, da je podan posebni varnostni razlog, določa  tretji odstavek istega člena, ki  veže obstoj tega pogoja na zavezančevo dejavnost, pri kateri obstaja   predvidljiva možnost nepričakovane nevarnosti ali povečana stopnja tveganja za varnost ljudi in premoženja. Po presoji sodišča citirana določba, kot pravno nedoločen pojem, predstavlja dovolj jasen okvir, ki ga je treba upoštevati pri določitvi zavezanca. Gre za vrednostni pojem, ki ga je tožena stranka uporabila v skladu z namenom in ciljem sporne ureditve. Tako tožeča stranka opravlja (gostinsko) dejavnost, ki jo je v skladu z Uredbo o standardni klasifikaciji dejavnosti (Uradni list RS, številka 69/07 in 17/08) mogoče uvrstiti kot dejavnost ustanovljeno z namenom javnega zbiranja, v to kategorijo pa se upoštevaje 12. člen Zakona o javnem zbiranju, uvršča tudi občasno izvajanje javnih prireditev. Sodišče prav tako ugotavlja, da tožena stranka ni presegla  pooblastila za odločanje po prostem preudarku, saj je v odgovoru na tožbo pojasnila razloge, zaradi katerih je bil pri določitvi tožeče stranke kot zavezanke, izpolnjen tudi nadaljnji pogoj iz tretjega odstavka 59. člena ZZasV, to je „obstoj predvidljive možnosti nepričakovane nevarnosti ali povečane stopnje tveganja za varnost ljudi in premoženja“. Po presoji sodišča ga je pravilno uporabila z upoštevanjem podatka o velikosti in kapaciteti lokala ter ugotovitvami inšpektorjev ob priliki inšpekcijskega pregleda, obstoj povečane  stopnje tveganja za varnost ljudi in premoženja, pa je utemeljila s podatki o številu in vrsti kršitev ugotovljenih med obratovanjem lokala.

Na podlagi navedenega sodišče ugotavlja tudi, da izpodbijana ureditev iz 3. člena Uredbe v povezavi z Prilogo 1, ki tožečo stranko v 57. točki uvršča med zavezance iz 1. alinee prvega odstavka 59. člena ZZasV, ne posega v določbo 22. člena Ustave RS in določbo 14. člena Ustave RS. Do kršitve teh določb bi namreč po presoji sodišča prišlo v primeru, če uvrstitev tožeče stranke med subjekte, ki morajo obvezno organizirati službo varovanja, ne bi bila upravičena, oziroma bi temeljila na presoji, ki ni stvarno upravičena, z vloženim pravnim sredstvom, pa je varovana tudi njena ustavna pravica po določbi 25. člena Ustave RS.

Upoštevaje navedeno obrazložitev sodišče ugotavlja, da je tožena stranka pravilno in skladno z namenom iz določbe 59. člena ZZasV, tožečo stranko določila kot zavezanko, ki mora organizirati službo varovanja in jo zaradi te  določitve uvrstila na IV. Seznam zavezancev v Prilogi 1 Uredbe. Iz navedenega razloga je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo, na podlagi določbe prvega odstavka 63. člena ZUS-1.

Ker je bila tožba zavrnjena, sodišče ni ugodilo zahtevi za povrnitev stroškov postopka, ker po določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, v tem primeru vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Uredba o obveznem organiziranju službe varovanja člen 3.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.