sodba IV U 98/2011
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2012-10-16

gradbeno dovoljenje - pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja - legalizacija objekta - razlaga podzakonskega predpisa

Sodišče se strinja z razlago v tem postopku sporne pravne podlage 20. člena Odloka o prostorskih ureditvenih pogojih Občine Šentjur (Odlok o PUP) glede potrebnih odmikov od sosednjega objekta kot tudi od sosednje parcelne meje. Predmetna gradnja mora izpolnjevati vse pogoje (odmiki in zdravstvene tehnične zahteve) iz 20. člena Odloka o PUP, ker pa je mansarda od parcelne meje odmaknjena le 1,59 m (namesto vsaj 4 m), gradbenega dovoljenja brez soglasja lastnika sosednje mejne parcele ni mogoče izdati.

Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Z izpodbijano pritožbeno odločbo št. 35108-9/2011-5-KB z dne 1. 4. 2011, je tožena stranka pod točko 1 izreka odločila, da se odpravi odločba Upravne enote Šentjur pri Celju št. 351-927/2008-222 z dne 17. 12. 2010. Pod točko 2 izreka je odločeno, da se zahteva A.A. iz B. (tožnice v tem sporu) za izdajo gradbenega dovoljenja za nadzidavo stanovanjske hiše – legalizacijo mansarde na zemljišču parc. št. 1032/6 k.o. … , zavrne.

Tožena stranka v obrazložitvi izpodbijane odločbe navaja, da je mogoče gradbeno dovoljenje izdati ob izpolnjevanju vseh pogojev iz prvega odstavka 66. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1), če le enemu izmed njih ni zadoščeno, gradbenega dovoljenja ni mogoče izdati. Sporno v tem primeru je vprašanje, ali predmetna gradnja izpolnjuje vse pogoje materialnega predpisa – prostorskega akta, kot to določa 1. točka prvega odstavka 66. člena ZGO-1. To območje se ureja z Odlokom o prostorskih ureditvenih pogojih Občine Šentjur (v nadaljevanju Odlok o PUP). Gre za nadzidavo stanovanjske hiše, ki se v skladu z drugim odstavkom 9. člena Odloka o PUP šteje za gradnjo novega objekta, zato veljajo isti pogoji kot za novo gradnjo tudi glede odmikov. Iz predloženega PGD izhaja, da je stanovanjska hiša, ki je predmet nadzidave zgrajena povsem do meje sosednjega zemljišča parc. št. 1032/4 k.o. … , zato je bilo k njeni legalizaciji pridobljeno soglasje C.C. – lastnika tega sosednjega zemljišča. Stanovanjska hiša in s tem novozgrajena mansarda poteka skoraj vzporedno z navedeno parcelno mejo, zato je odmik od sosednjega zemljišča parc. št. 1032/8 k.o. … manj kot 4m vzdolž celotne dolžine stanovanjske hiše. Glede na določilo tretje alinee prvega odstavka 20. člena Odloka o PUP, je v območjih, kjer ni gradbene linije v prostoru za novo gradnjo in tudi nadzidavo, potreben odmik vsaj 4m od meje sosednje parcele, manjši odmik pa je možen ob soglasju lastnika prizadete sosednje parcele. Ob dejstvu, da je ta mansarda od parcelne številke 1032/8 k.o. … odmaknjena le 1,59 m, je nujno treba pridobiti soglasje lastnikov tega zemljišča D.D. in E.E. Ta dva se z legalizacijo ne strinjata, zato soglasja nista podpisala. S tem niso izpolnjeni vsi pogoji skladne gradnje s prostorskim aktom iz 1. točke prvega odstavka 66. člena ZGO-1, zato zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja ni mogoče ugoditi.

Tožnica v tožbi uveljavlja tožbene razloge zmotne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja, bistveno kršitev pravil postopka in kršitev materialnega zakona. Sklicuje se na kršitev 14., 22. in 34. členov Ustave, ki se nanašajo na temeljne človekove pravice in svoboščine ter enakega varstva pravic. Kršena je tudi določba 146. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), ki določa pravico stranke, da se pred izdajo odločbe izreče o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za izdajo odločbe. V nadaljevanju v celoti navaja določbe 20. člena Odloka o PUP in poudarja, da že sama zgradba te določbe jasno nakazuje, da ne gre za obravnavanje štirih samostojnih in enakovrednih alinej (kot je to povsem zmotno štela tožena stranka), pač pa sta podani dve alineji in dve podalineji. Sicer je res, da je v Uradnem listu RS, št. 78/2003 tekst besedila naveden, kot da gre za štiri enakovredne alineje 20. člena, vendar iz besedila, objavljenega na spletni strani Občine Šentjur jasno izhaja, da ne gre za samostojne alineje, pač pa je nedvoumno razvidno, da sta tretja in četrta alineja podalineja druge alineje. Tak zaključek pa ne narekuje samo sistematika zapisa te določbe, pač pa tudi njegova vsebina. Odlok o PUP namreč ni mogoče uporabiti v konkretnem primeru, če se ga poprej ne razume in iz njega izlušči „sporočilo“, ki omogoča sprejetje pravne določitve. Sporočilo te določbe pa je izvedba predpisanega potrebnega odmika od ceste (prvega alineja) in od sosednjih objektov (druga alineja). Odlok o PUP sicer predvideva tudi manjše odmike, če za to obstojijo potrebni podani pogoji (tretja in četrta podalineja druge alineje). Ob uporabi tako jezikovne kot teleološke razlage besedila predpisa jasno sledi, da alinej ni mogoče upoštevati enakovredno, pač pa na način, kot to navaja tožeča stranka. Ob predpostavki, da se upoštevajo štiri samostojne in enakovredne alineje (kot je to po presoji tožeče stranke povsem napačno zaključila tožena stranka), je treba odgovoriti na vprašanje, ali bi šlo v tem primeru za kumulativno ali alternativno uporabo teh določb. Če bi upoštevali, da gre za kumulacijo, je taka določba neživljenjska in v praksi enostavno neizvedljiva. Če pa se upošteva alternativno razlago, se postavlja vprašanje, zakaj tožena stranka ni upoštevala določbe druge alineje prvega odstavka 20. člena Odloka o PUP (katero tožeča stranka v celoti in popolnoma izpolnjuje) in kje so razlogi, ki so toženo stranko vodili k upoštevanju določbe tretje alineje prvega odstavka 20. člena Odloka o PUP. Odločitev tožene stranke o tem tudi sicer nima razlogov, zato se je ne da niti preizkusiti, zato je podana absolutna bistvena kršitev pravil postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP, in bi jo že iz tega razloga bilo treba odpraviti. Tako po jezikovni, kot tudi teleološki razlagi navedeno pomeni, da je treba upoštevati in zagotoviti potrebne odmike od ceste, oziroma od sosednjih objektov. Pri slednjem (druga alineja), pa je dovoljen manjši odmik, kot ga ta predpisuje (praviloma vsaj 8m od sosednjega objekta in ne manj od višine novograjene gradnje), ko zaradi bližine ne nastopijo motilne posledice in sicer vsaj 4m od meje sosednje parcele oziroma manj, če je podano soglasje soseda in zdravstveno tehnične zahteve to omogočajo. Iz PGD projekta izhaja, da ima tožnica nedvoumno zagotovljen potrebni odmik, ki ga opredeljuje druga alineja drugega odstavka 20. člena Odloka o PUP, kar pomeni, da je upoštevano pravilo (in ne izjema), saj je predvideni objekt (legalizacija) od sosednjega objekta oddaljen cca 12,5m, in iz PGD projektov, še posebno pa iz Zasnove požarne varnosti, št. projekta 17/08, december 2008 izhaja, da je zagotovljeno vsem higiensko-zdravstvenim in požarno-varstvenim pogojem. Tožnica predlaga, da se izpodbijana odločba odpravi in zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek z napotilom, da se pritožba zavrne kot neutemeljena in toženi stranki naloži plačilo stroškov postopka z DDV in zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi iz razlogov, ki so razvidni iz njene obrazložitve in predlaga, da se tožba kot neutemeljena zavrne.

D.D. in E.E. kot stranki z interesom v tem sporu (prvi odstavek 19. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1) v odgovoru na tožbo vztrajata pri odločitvi tožene stranke kot pravilni in še enkrat navajata okoliščine, na katere sta se sklicevala v pritožbenem postopku zoper izdano gradbeno dovoljenje.

Po presoji sodišča je tožena stranka z izpodbijano pritožbeno odločbo pravilno odločila, da se odločba (gradbeno dovoljenje) Upravne enote Šentjur pri Celju, številka 351-297/2008-222 z dne 17. 12. 2010, izdano tožnici kot investitorki odpravi in se zahteva za izdajo gradbenega dovoljenja za nadzidavo stanovanjske hiše – legalizacijo mansarde na zemljišču parc. št. 1032/6 k.o. … , zavrne. Glede na to, da se sodišče strinja z razlago, v tem postopku sporne pravne podlage 20. člena Odloka o PUP, sodišče teh navedb v izogib ponavljanju v sodbo ponovno ne povzema (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1), v zvezi s tožbenimi razlogi pa še dodaja;

Neutemeljeni so tožbeni razlogi, ki se nanašajo na kršitev temeljnih človekovih pravic in svoboščin ter enakosti pred zakonom iz členov 14, 22 in 34 Ustave RS. Ne glede na to, da sodišče v tem postopku, ki se nanaša na izpodbijanje pritožbene odločbe, zaradi po mnenju tožeče stranke nepravilne razlage 20. člena Odloka o PUP, nima pravne podlage za hkratno odločanje o kršitvah ustavnih pravic, je mogoča ugotovitev, da so tožničine navedbe o teh kršitvah zgolj pavšalne, brez predloženih dokaznih sredstvih, ki bi utemeljevali drugačno odločitev. Neutemeljen je tožbeni ugovor, da tožnici v skladu s 146. členom ZUP ni bila dana možnost sodelovanja v postopku, ker je bil njen zahtevek za izdajo gradbenega dovoljenja s pritožbeno odločbo zavrnjen, glede na to, da dejansko stanje legalizacije mansarde na zemljišču parc. št. 1032/6 k.o. … ni sporno in gre zgolj za razlago zgoraj navedene določbe 20. člena Odloka o PUP.

Kot je sodišče že navedlo, v celoti soglaša z razlago določbe 20. člena Odloka o PUP glede potrebnih odmikov od sosednjega objekta stranke z interesom, kot tudi od sosednje parcelne meje. Glede na zapisani 20. člen Odloka in tudi njegovo vsebinsko razlago je mogoča ugotovitev, da morata biti izpolnjena za izdajo gradbenega dovoljenja oba, v tem postopku sporna pogoja določena v drugi in tretji alinei prvega odstavka tega člena. Na takšno razlago napotuje tudi samo slovnično ločilo (podpičje) na koncu vsake od alinej, kar pomeni, da morajo biti izpolnjeni vsi pogoji (odmiki in zdravstvene tehnične zahteve) iz 20. člena Odloka o PUP. V primeru tožbenih trditev, da bi morala tožena stranka pri drugi alinei, ki določa praviloma vsaj 8 m odmika od sosednjega objekta razlago zaključiti in s pritožbeno odločbo potrditi izdano gradbeno dovoljenje, ker ta pogoj tožnica izpolnjuje, in da tretja alinea prvega odstavka 20. člena predstavlja zgolj izjemo od tega pravila 8 m odmika, bi moralo biti za takšno razlago na koncu druge alinee, namesto slovničnega ločila „podpičje“, postavljeno slovnično ločilo v obliki dvopičja. Le s takšno postavitvijo slovničnih ločil, bi bila mogoča tožničina razlaga o zgolj izjemoma dopustni gradnji (praviloma pa je dopustna gradnja 8 m od sosednjega objekta), vsaj 4 m od meje sosednje parcele, oziroma da je manjši odmik (v spornem primeru samo 1,59 m) možen ob soglasju lastnika prizadete sosednje parcele. Ne glede na to, da iz PGD projektov izhaja, da je predvideni objekt (legalizacija) od sosednjega objekta oddaljen cca 12,5 m (to zadostuje pogoju iz druge alinee 20. člena Odloka o PUP), in da iz zasnove požarne varnosti številka projekta 17/08 december 2008 izhaja, da je zagotovljeno vsem higiensko zdravstvenim in požarno varstvenim pogojem (pogoj iz četrte alinee), gradbenega dovoljenja glede na zgornjo razlago ni mogoče izdati, brez soglasja lastnika (stranke z interesom) sosednje mejne parcele.

Sodišče je tožbo zavrnilo kot neutemeljeno, ker je ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe pravilen in je upravni akt na zakonu utemeljen (prvi odstavek 63. člena ZUS-1).

Sodišče je zavrnilo zahtevo tožene stranke za povrnitev stroškov postopka po določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, ki določa, če sodišče tožbo zavrne ali zavrže, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Odlok o prostorskih ureditvenih pogojih Občine Šentjur člen 20, 	  20/1, 20/1-2, 20/1-3.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.