sodba I U 1139/2009
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-10-12

sofinanciranje iz javnih sredstev - dodelitev nepovratnih sredstev - zavrnitev zahteve za dodelitev nepovratnih sredstev - pritožba - suspenzivni učinek

Določbo 41. člena ZKme-1, po kateri pritožba zoper odločbo iz naslova ukrepov kmetijske politike ne zadrži njene izvršitve, in ki torej določa izjemo od pravila o suspenzivnem učinku pritožbenega roka ter vložene pritožbe, je treba razlagati ekstenzivno, torej tako, da se nanaša tudi na zavrnilne odločbe. Podlago za to daje že gramatikalna razlaga določbe 41. člena ZKme-1, saj se določba ne omejuje na pozitivne odločbe iz naslova ukrepov kmetijske politike.

Tožbi se ugodi in se odločba Agencije RS za kmetijske trge in razvoj podeželja št. 33121-2005/2008/13 z dne 5. 6. 2009 odpravi ter zadeva vrne tej agenciji v ponovni postopek.

Agencija RS za kmetijske trge in razvoj podeželja (v nadaljevanju: agencija) je z izpodbijano odločbo zavrnila zahtevek tožeče stranke za izplačilo sredstev, določenih v odločbi o pravici do sredstev, z dne 1. 12. 2008. Agencija v obrazložitvi navaja, da je tožeča stranka dne 31. 3. 2009 vložila zahtevek za izplačilo nepovratnih sredstev v višini 80.977,08 EUR v skladu z odločbo agencije z dne 1. 12. 2008. Agencija pa je z odločbo z dne 25. 5. 2009 obnovila postopek po uradni dolžnosti in svojo odločbo z dne 1. 12. 2008 odpravila ter vlogo tožeče stranke za dodelitev nepovratnih sredstev zavrnila. Zakon o kmetijstvu (ZKme-1) v 56. členu določa, da zahtevek za izplačilo sredstev, ki izpolnjuje pogoje iz predpisov, javnega razpisa in odločbe o pravici do sredstev, organ odobri in sredstva izplača na transakcijski račun stranke; nakazilo na račun šteje, da je bilo zahtevku za izplačilo v celoti ugodeno; zahtevek, ki je v nasprotju z zahtevami iz predpisov, javnega razpisa ali odločbe o pravici do sredstev, pa organ z odločbo zavrne. Pri obravnavi zahtevka za izplačilo sredstev je bilo ugotovljeno, da tožeča stranka ni upravičena do koriščenja nepovratnih sredstev glede na odločbo z dne 25. 5. 2009.

Tožeča stranka v tožbi navaja, da je bilo v zadevi dejansko stanje zmotno in nepopolno ugotovljeno, da so bili kršeni materialni predpisi ter da so bile zagrešene kršitve določb upravnega postopka. Izpodbijana odločba je bila izdana preuranjeno, ker je tožeča stranka vložila pritožbo zoper odločbo agencije z dne 25. 5. 2009, o kateri pa pristojni organ pred izdajo izpodbijane odločbe ni odločil. Tožeča stranka zatrjuje, da je odločba z dne 1. 12. 2008 pravilna in zakonita, pravnomočna in izvršljiva. Glede na to odločbo pa je tožeča stranka vložila zahtevek za izplačilo nepovratnih sredstev, ki pa ga je agencija z izpodbijano odločbo zavrnila. Tožeča stranka sodišču predlaga, da razpiše glavno obravnavo, na njej izvede predlagane dokaze z vpogledom v spisno dokumentacijo upravnih spisov v zadevi ter z zaslišanjem direktorja tožeče stranke, nato pa odloči, da se izpodbijana odločba odpravi ter da se ugodi zahtevku tožeče stranke za izplačilo sredstev z dne 30. 3. 2009.

Tožena stranka je v odgovoru na tožbo v prvi vlogi navedla, da predlaga, da sodišče postopek prekine do odločitve pristojnega organa o pritožbi tožeče stranke zoper odločbo agencije z dne 25. 5. 2009. V drugi vlogi z dne 21. 9. 2010 pa je tožena stranka povzela postopke, ki so tekli pred izdajo izpodbijane odločbe. Navaja, da je organ druge stopnje nato odločil o pritožbi tožeče stranke zoper odločbo agencije z dne 25. 5. 2009 z odločbo z dne 10. 11. 2009 ter s to odločbo odpravil odločbo agencije z dne 25. 5. 2009. Dalje navaja, da je tožeča stranka 11. 12. 2009 na agencijo ponovno poslala zahtevek za izplačilo sredstev. Agencija je s sklepom z dne 4. 2. 2010 zahtevek tožeče stranke zavrgla, z obrazložitvijo, da se zahtevek nanaša na isto upravno zadevo, kot zahtevek z dne 31. 3. 2009, v zvezi s katerim pa še teče predmetni upravni spor. Organ druge stopnje pa je s svojo odločbo z dne 20. 7. 2010 zavrnil pritožbo tožeče stranke zoper sklep agencije z dne 4. 2. 2010. Tožena stranka še dodaja, da tudi ni možna sprememba izpodbijane odločbe v zvezi z upravnim sporom (273. člen ZUP), ker postopek ugotovitve relevantnega dejanskega stanja pred njeno izdajo ni bil končan.

Tožba je utemeljena, vendar iz drugih razlogov, kot jih uveljavlja tožnik.

Tožnik izpodbija odločbo, s katero je agencija zavrnila njegov zahtevek za izplačilo sredstev, določenih v odločbi o pravici do sredstev, z dne 1. 12. 2008, ob razlogovanju, da tožnik po odločbi z dne 25. 5. 2009, s katero je bila v obnovljenem postopku odločba z dne 1. 12. 2008 odpravljena ter tožnikova vloga za dodelitev nepovratnih sredstev zavrnjena, do koriščenja nepovratnih sredstev ni upravičen.

Odločba z dne 25. 5. 2009, na katero kot dejansko podlago je agencija odločitev v izpodbijani odločbi (izdani 5. 6. 2009) oprla, kot izhaja iz spisne dokumentacije upravnih spisov, v času izdaje izpodbijane odločbe ni bila dokončna. Zakon namreč ne določa, da zoper odločbo o (ne)dodelitvi nepovratnih sredstev, izdano na prvi stopnji, ni pritožbe (2. stavek 1. odstavka 13. člena Zakona o splošnem upravnem postopku, ZUP, Uradni list RS, št. 80/99 do 65/08), v pravnem pouku odločbe pa je bil tožnik tudi poučen o pravici do pritožbe. Iz spisne dokumentacije tudi izhaja, da je tožnik 11. 6. 2009 pritožbo zoper odločbo tudi vložil.

Ne glede na splošno pravilo, po katerem je pravni učinek odločbe, izdane v upravnem postopku, vezan na njeno dokončnost, če za posamezne vrste upravnih zadev zakon pravnega učinka odločbe ne veže na njeno pravnomočnost (1. odstavek 224. člena ZUP), pa sodišče tožniku ne pritrjuje, da bi agencija na še ne dokončno odločbo z dne 25. 5. 2009 izpodbijane odločbe ne mogla opreti. V izreku odločbe z dne 25. 5. 2009 je namreč navedla, da pritožba zoper odločbo ne zadrži njene izvršitve (4. tč.) - 4. odstavek 213. člena ZUP, v obrazložitvi odločbe pa se je v utemeljitev sklicevala na določbo 41. člena ZKme-1 (Uradni list RS, št. 45/2008), po katerem pritožba zoper odločbo iz naslova ukrepov kmetijske politike ne zadrži njene izvršitve. Glede na določbo 2. odstavka 236. člena ZUP tako agencija po presoji sodišča ni ravnala v nasprotju s pravili upravnega postopka, saj se po tej določbi lahko izjemoma izvrši (med drugim) odločba, zoper katero pritožbeni rok še teče, in odločba, zoper katero je vložena pritožba, če tako določa zakon. Tudi po določbi 3. tč. 2. odstavka 224. člena ZUP postane odločba prve stopnje izvršljiva, ko se vroči stranki, če pritožba ne zadrži izvršitve. V pravni doktrini in upravnosodni praksi je sicer zaslediti restriktivno razlago pravila o suspenzivnem učinku pritožbenega roka ter vložene pritožbe, da pomeni zadržanje izvršitve odločbe, ki se prisilno izvršuje, in tudi zadržanje pravnih učinkov pozitivne odločbe, ki se glede na naravo stvari prisilno ne izvršuje, medtem ko da za negativno (zavrnilno) odločbo, in taka je tudi odločba z dne 25. 5. 2009, s katero je zahtevek tožnika za dodelitev nepovratnih sredstev zavrnjen, ne pride v poštev. Vendar pa sodišče meni, da je določbo 41. člena ZKme-1, po kateri pritožba zoper odločbo iz naslova ukrepov kmetijske politike ne zadrži njene izvršitve, in ki torej določa izjemo od pravila o suspenzivnem učinku pritožbenega roka ter vložene pritožbe, treba razlagati ekstenzivno, torej tako, da se nanaša tudi na zavrnilne odločbe. Podlago za to daje že gramatikalna razlaga določbe 41. člena ZKme-1, saj se določba ne omejuje na pozitivne odločbe iz naslova ukrepov kmetijske politike. Po mnenju sodišča pa jo podpirata tudi sistematična in zgodovinska metoda. Tako, ekstenzivno razlago je namreč mogoče opreti tudi na določbe 3. tč. člena 4 Pogodbe o Evropski uniji (po katerih države članice sprejemajo vse splošne in posebne ukrepe, potrebne za zagotovitev izpolnjevanja obveznosti, ki izhajajo iz Pogodbe o Evropski uniji in Pogodbe o delovanju Evropske unije ali aktov institucij Evropske unije, ter podpirajo Evropsko unijo pri izpolnjevanju njenih nalog, in se vzdržijo vseh ukrepov, ki bi lahko ogrozili uresničevanje ciljev Evropske unije), glede na to, da iz samega ZKme-1 (1. člen) izhaja, da je izdan tudi za izvajanje predpisov Evropske unije, in da se predlagatelj zakona v obrazložitvi predloga zakona (Poročevalec DZ, št. 25/2008) v zvezi z 41. členom sklicuje na to, da ti predpisi terjajo učinkovito pravno ureditev postopkov dodeljevanja sredstev iz naslova ukrepov kmetijske politike zaradi varstva interesov Evropske unije. Prav tako predstavlja oporo za ekstenzivno razlago ureditev posebnega obnovitvenega razloga v določbi 1. odstavka 45. člena ZKme-1 (v okviru ureditve posebnega upravnega postopka v tem zakonu), po kateri je obnova dovoljena tudi, če je odločba, na kateri temelji odločba, s katero je končan postopek, ki je predmet obnove, pravnomočno spremenjena, odpravljena ali razveljavljena.

Glede na navedeno je po presoji sodišča organ odločitev v izpodbijani odločbi mogel opreti na odločbo z dne 25. 5. 2009, tudi če le-ta še ni bila dokončna.

Vendar pa je glede na dejstva, ki vplivajo oziroma bi lahko vplivala na tožnikove pravice, in ki izhajajo iz spisne dokumentacije upravnih spisov ter je o njih podala navedbe sodišču tudi tožena stranka v odgovoru na tožbo, sodišče presodilo, da je tožbi treba ugoditi. Iz upravnih spisov je namreč razvidno, da je tožnik s pritožbo zoper odločbo z dne 25. 5. 2009 uspel ter da je bila ta odločba (pravnomočno) odpravljena z odločbo organa druge stopnje z dne 10. 11. 2009, kar pomeni, da je odločba z dne 1. 12. 2008 ostala v veljavi. Ta okoliščina je dajala podlago za uporabo izrednega pravnega sredstva obnove postopka, končanega z odločbo, izpodbijano v tem upravnem sporu (že cit. določba 1. odstavka 45. člena ZKme-1) – v roku treh mesecev od dneva, ko je stranka izvedela za pravnomočno odločbo (glede na podatke v listinah spisne dokumentacije se je rok iztekel 8. 3. 2010). Vendar pa iz spisne dokumentacije upravnih spisov ne izhaja, da bi tožnik to pravno sredstvo uporabil, pač pa je razvidno, da je tožnik 10. 12. 2009 ponovno vložil zahtevek za izplačilo sredstev na podlagi odločbe z dne 1. 12. 2008, ki pa ga je agencija s sklepom z dne 4. 2. 2010 zavrgla na podlagi 4. tč. 129. člena ZUP, iz razloga, ker je o isti upravni zadevi v teku sodni postopek (predmetni upravni spor), ter da je organ druge stopnje v pritožbenem postopku temu sklepu agencije pritrdil (z odločbo z dne 20. 7. 2010). Iz U vpisnika tega sodišča pa ni razvidno, da bi tožnik zoper sklep z dne 4. 2. 2010 vložil tožbo v upravnem sporu. Iz odgovora tožene stranke na tožbo pa tudi izhaja, da v zadevi ni mogoče uporabiti izrednega pravnega sredstva spremembe izpodbijane odločbe v zvezi z upravnim sporom.

Navedena dejstva dajejo podlago za sklepanje, da bi tožnik lahko ostal brez pravnih možnosti za uveljavitev izplačila sredstev, določenih v pravnomočni odločbi o pravici do sredstev z dne 1. 12. 2008 (razen kolikor bi njegov ponovni zahtevek agencija obravnavala meritorno, kar pa glede na rok za predložitev zahtevka za izplačilo v odločbi z dne 1. 12. 2008 (2. tč. izreka) in tudi sicer ni gotovo). Glede na to, in ker bi po presoji sodišča agencija, če bi ravnala v skladu s temeljnim načelom o varstvu pravic strank v postopku (7. člen ZUP) in torej zakonito, morala tožnika opozoriti, da more namesto ponovnega zahtevka za izplačilo sredstev uporabiti izredno pravno sredstvo obnove postopka, je sodišče presodilo, da je treba tožbi ugoditi ter z odpravo izpodbijane odločbe tožniku omogočiti uveljavitev izplačila sredstev, določenih v pravnomočni odločbi o pravici do sredstev z dne 1. 12. 2008. Pri tem se sodišče opira na prvi stavek 1. odstavka 6. člena Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic (pravica do poštenega sojenja) ter po vsebini primerljiva člena 22 (po katerem je vsakomur zagotovljeno enako varstvo njegovih pravic v postopku pred sodiščem in pred drugimi državnimi organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil, ki odločajo o njegovih pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih) in 23 Ustave RS (po katerem ima vsakdo pravico, da o njegovih pravicah in dolžnostih ter o obtožbah proti njemu brez nepotrebnega odlašanja odloča neodvisno, nepristransko in z zakonom ustanovljeno sodišče), ki skupaj določata pravico do sodišča in do poštenega sojenja, z določbami katerih so zavarovane tožnikove človekove pravice in glede na katere mora biti tožniku zagotovljeno tako vodenje sodnega postopka, ki zagotavlja enakopraven položaj strank in učinkovito sodno varstvo proti odločitvam in dejanjem upravnih organov. Prvi odstavek 5. člena Ustave RS pa zavezuje državo, da na svojem ozemlju varuje človekove pravice in temeljne svoboščine, v zvezi s čemer ima država ti. pozitivne in negativne obveznosti, pri čemer pozitivne obveznosti zavezujejo državo oziroma njene posamezne veje oblasti (sodno, zakonodajno in izvršilno oblast) k aktivnemu ravnanju pri varstvu človekovih pravic in svoboščin, s katerim ustvarja možnosti za čim učinkovitejše uresničevanje človekovih pravic. Zato je tožnikove človekove pravice sodišče zavarovalo z ugoditvijo tožbi, s čemer mu je omogočena uveljavitev pravic na podlagi pravnomočne odločbe z dne 1. 12. 2008.

Na zgoraj navedeni podlagi je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo ter na podlagi 3. odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, 119/08 odl. US, 107/09 odl. US, 62/2010, ZUS-1) zadevo vrnilo agenciji v ponovni postopek, v katerem mora postopati po določbah 56. člena ZKme-1. Sodišče še dodaja, da ni uporabilo pooblastila za odločitev v sporu polne jurisdikcije, saj podatki postopka za to niso dajali podlage, pa tudi sicer tožnik ni niti navajal niti izkazal, da so za tako odločanje podani zakonski pogoji (65. člen ZU-1).

ZUP člen 224, 224/2, 224/2-3, 236, 236/2.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.