sodba I U 275/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2011-05-19

gradbeno dovoljenje - stranski udeleženec - ugovori stranskega udeleženca - pravni interes

Izpodbijanemu gradbenemu dovoljenju ni mogoče pripisovati učinkov, ki ne izhajajo iz njegovega izreka. Predmet preizkusa v upravnem sporu so zato lahko le gradnje, ki so z njim izrecno dovoljene.

Tožeče stranke ne morejo uspešno uveljavljati tožbenih ugovorov, ki se nanašajo na pogoje za gradnjo, katerih izpolnjevanje se ugotavlja v okviru zaščite javne koristi, razen kolikor ti pogoji hkrati pomenijo njihove individualne pravice. Po drugi strani tožeče stranke ne morejo uspešno uveljavljati ugovorov, ki predstavljajo izključno zaščito njihovih dejanskih interesov, torej ugovorov, ki nimajo neposredne podlage v predpisih, ki urejajo izdajo izpodbijane odločbe.

Zahteva prizadetih strank B. d.d., in A. za povračilo stroškov postopka se zavrne.

Upravna enota Ljubljana, Izpostava Šiška, je kot prvostopenjski upravni organ z izpodbijano odločbo dovolila investitorjema A. in B. d.d. (v tem upravnem sporu prizadetima strankama) gradnjo različnih, tam podrobno opisanih odsekov kanalizacije (mešani sistem), vodovoda, vročevoda, plinovoda, elektro kabelske kanalizacije, telefonskega in CATV omrežja ter ceste z javno razsvetljavo, za to gradnjo pa je tudi navedla pogoje ter parcele, na katerih bo gradnja potekala. Z isto odločbo je prej navedenima investitorjema zavrnila izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo tam natančno opredeljenega odseka ceste „C3“ z javno razsvetljavo.

V obrazložitvi te odločbe prvostopenjski organ med drugim navaja, da se območje nameravane gradnje ureja z Odlokom o zazidalnem načrtu za območje urejanja ŠP 2/1 Litostroj – južni del in ŠR 2/1 Stadion (Uradni list RS, št. 76/2006, v nadaljevanju Zazidalni načrt). V nadaljevanju povzema pripombe pooblaščenca tožečih strank v zvezi z gradnjo ceste C3 in navaja, da dovoljenja za gradnjo te ceste ne more izdati, ker investitorja nista izkazala pravice graditi na zemljiščih, po katerih naj bi ta cesta potekala, zato so tudi vse pripombe v zvezi z gradnjo te ceste brezpredmetne.

Ministrstvo za okolje in prostor je kot drugostopenjski upravni organ z uvodoma navedeno odločbo zavrnilo pritožbo tožečih strank zoper izpodbijano gradbeno dovoljenje. V obrazložitvi med drugim navaja, da Zazidalni načrt dovoljuje tudi etapno gradnjo. V njem ni predpisano, da bi bilo treba hkrati zgraditi vso predvideno infrastrukturo, temveč le, da je treba zagotoviti pripadajočo infrastrukturo za vse etape gradnje. Zato je dovoljeno graditi tudi le posamezne objekte infrastrukture ali njihove dele. Ugovor tožečih strank, da investitor B. ni imel pooblastila za zastopanje A., je neutemeljen, saj je bilo naknadno, dne 18. 1. 2010, predloženo županovo pooblastilo, ki po mnenju drugostopenjskega upravnega organa pokriva tudi vložitev zahtevka. Z dovoljenimi gradnjami se ne posega v zemljišča tožečih strank, ki so v postopku sodelovale kot stranski udeleženci in zato lahko ugovarjajo le okoliščinam, ki se nanašajo na njihovo pravno korist, ne morejo pa uspešno uveljavljati ugovorov, ki sicer pomenijo njihov dejanski interes, kot npr. predvidena rušitev njihovega objekta, ki ni stvar obravnavanega gradbenega dovoljenja. Neutemeljena je tudi navedba tožečih strank, da naj bi gradnja mešane kanalizacije po trasi predvidene cesti C3, za gradnjo katere je bil z izpodbijano odločbo zahtevek zavrnjen, že predstavljala tudi gradnjo navedene ceste. Kanalizacija je namreč samostojen objekt, kar pomeni, da se jo lahko gradi na podlagi posebnega gradbenega dovoljenja in njena gradnja ni gradnja ceste. Cesta je predvidena v Zazidalnem načrtu in ne v izpodbijanem gradbenem dovoljenju. Kanalizacija tudi ni del ceste po Zakonu o javnih cestah.

Tožeče stranke se ne strinjajo z odločitvijo tožene stranke in vlagajo tožbo, v kateri med drugim navajajo, da gradnje vodovoda in kanalizacije ni mogoče obravnavati drugače kot gradnjo ceste. S pooblastilnim razmerjem se ne da rešiti „temeljnega vprašanja investitorstva, kot ga določa ZGO“. Gre za absolutno kršitev določb postopka, na katero bi morala tožena stranka paziti po uradni dolžnosti, zato tovrstnih trditev tožečih strank ne bi smela rešiti zgolj z ugotovitvijo, da stranski udeleženci lahko ugovarjajo le okoliščinam, ki se nanašajo na njihovo pravno korist. Obrazložitev organa druge stopnje je nedorečena glede pravnega vprašanja, ki se nanaša na rušitev objekta tožeče stranke C. d.o.o., saj „odlok dejansko in pravno v svojem kartografskem delu predvideva rušitev objektov v lasti tožeče stranke, kar se da jasno razvideti iz kartografskega dela zazidalnega načrta“. Ureditveno območje posega v parc. št. 306, 307 in 308/2, ki so v lasti tožečih strank, predvidena pa je tudi rušitev objekta na parc. št. 308/2, čeprav ga določba 13. člena, ki govori o odstranitvi objektov, izrecno ne določa. Vendar pa tekstualni in kartografski del Odloka sestavljata zaključeno celoto, s čimer je predvidena rušitev navedenega objekta, ne glede na faznost gradnje. Poleg tega (očitno Odlok, o.p. sodišča) predvideva razlastitev zemljišč. Da je razlogovanje drugostopenjskega organa v  nasprotju s podatki v spisu, kaže dejstvo, da je odločba prvostopenjskega organa v obrazložitvi izrecno navedla tudi dopustnost gradnje kolesarskih steza in ceste C3. Dopustnost te gradnje je v nasprotju z dispozitivom. S takšno obrazložitvijo in dopustitvijo gradnje odvodnavanja meteornih voda bo investitor že pričel z gradnjo ceste, saj odvodnjavanje predstavlja cestni ustroj. Glede na dopustnost gradnje, ki izhaja iz obrazložitve prvostopenjske odločbe, takšnemu objektu manjka le še asfaltna preplastitev „in je cesta gotova in končana“. Na takšen način so izigrane pravice in pravne koristi udeležencev v postopku. Cesta je sicer predvidena z zazidalnim načrtom, vendar mora tudi v tem primeru zanjo obstajati gradbeno dovoljenje. Sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi in priglaša tudi stroške postopka.

Sodišče je tožbo vročilo toženi stranki, ki je sodišču dostavila upravne spise, ki se nanašajo na obravnavano zadevo, na tožbo pa vsebinsko ni odgovorila.

Prizadeti stranki v odgovoru na tožbo najprej menita, da je tožbo zato, ker v njej niso navedeni vsi podatki o tožečih strankah, predpisani v Zakonu o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), ob subsidiarni uporabi 2. odstavka 108. člena Zakona o pravdnem postopku, treba zavreči. Poleg tega navajata še, da noben del Odloka, ne tekstualni ne kartografski, ne predvideva rušitve objekta tožečih strank. Odlok namreč izrecno navaja vse objekte, ki so predvideni za rušenje, skupaj s parcelnimi številkami, pri tem pa ne omenja ne objekta tožečih strank, ne katere od parcel, ki jih tožeče stranke navajajo v tožbi. Nič takega ne izhaja niti iz grafičnega dela Odloka, kjer so objekti, predvideni za odstranitev, označeni z modro barvo, kar za objekt tožečih strank ne velja. Čez parcele tožečih strank v grafičnem delu Odloka poteka le oznaka meje območja urejanja, ki pa ne pomeni nobenega posega ali konkretne gradnje. Objekt tožečih strank se nahaja ob križišču D. in E., katerega rekonstrukcija je predvidena šele v naslednji fazi izgradnje, ki ni predmet obravnavanega gradbenega dovoljenja. Gradnja po tem dovoljenju zato ne more imeti nikakršnega vpliva na ta objekt. Prizadeti stranki se pridružujeta stališču drugostopenjskega organa, da se tožeče stranke v postopku sklicujejo na okoliščine, ki ne predstavljajo njihovega pravnega interesa, temveč dejanskega. Ne dejanskega, ne javnega interesa pa ne morejo uspešno uveljavljati. Tudi navedbe tožečih strank o tem, da gradnja kanalizacije hkrati predstavlja gradnjo ceste, so po eni strani brezpredmetne, saj ta gradnja ne posega v njihove parcele, po drugi strani pa tudi strokovno napačne. Komunalni vodi predstavljajo ločene oziroma samostojne komunalne objekte, ki imajo po standardni klasifikaciji objektov svojo šifro, enako kot tudi cesta, ki prav tako predstavlja ločen gradbeni objekt. Prizadeti stranki iz navedenih razlogov sodišču predlagata, naj tožbo zavrže ali pa v celoti zavrne kot neutemeljeno, prijavljata pa tudi stroške.

Tako tožeče kot tudi prizadeti stranki v nadaljnjih vlogah vsebinsko ponavljajo svoje navedbe iz tožbe in odgovora na tožbo.

Prizadeti stranki imata sicer prav, ko navajata, da tožeče stranke v tožbi (pred dopolnitvijo) niso navedle vseh podatkov, ki jih ZUS-1 (Uradni list RS, št. 105/06 in nadaljnji) predpisuje v 1. odstavku 30. člena. Vendar pa morebitne pomanjkljivosti tožbe same po sebi po ZUS-1 ne zadostujejo za njeno zavrženje, temveč je v 2. odstavku 31. člena za to predpisan še nadaljnji pogoj, da sodišče zaradi teh pomanjkljivosti zadeve ne more obravnavati. V tem upravnem sporu je bilo mogoče vse manjkajoče podatke, ki so potrebni za obravnavanje zadeve, povzeti iz izpodbijanega upravnega akta, ki je po 1. odstavku 30. člena ZUS-1 obvezna priloga tožbe. Navedeni pogoj za zavrženje tožbe iz 2. odstavka 31. člena ZUS-1 torej ni bil izpolnjen, zato je sodišče tožbo obravnavalo po vsebini.

Kolikor tožeče stranke s tožbenimi navedbami, ki se nanašajo na procesni status A. in na dejanja, ki jih je v postopku v njenem imenu opravil B. d.d., uveljavljajo ničnost odločbe iz razloga po 4. točki 1. odstavka 279. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 126/07, 65/08 in 8/10, ZUP), sodišče ugotavlja, da tako iz prvostopenjske odločbe, kot tudi iz listin v upravnem spisu izhaja, da je A. podjetju B. d.d. izstavila ustrezno pooblastilo. Tožeče stranke veljavnosti tega pooblastila ne izpodbijajo, sodišče pa se strinja s stališčem prvostopenjskega upravnega organa, da ni ovire, da B. d.d. na podlagi tega pooblastila ne bi mogel poleg ostalih procesnih dejanj v imenu A. vložiti tudi zahtevka za izdajo gradbenega dovoljenja. Navedeni ničnosti razlog torej ni podan, če pa tožeče stranke s svojimi – sicer povsem nedoločnimi – navedbami v tej smeri izpodbijajo status investitorja, ki ga je A. imela v obravnavanem postopku, je treba ugotoviti, da gre za vprašanje, ki ga upravni organi preverjajo v javnem interesu. Tožeče stranke, ki so v upravnem postopku sodelovale kot stranski udeleženci, ga zato v tem upravnem sporu ne morejo uspešno uveljavljati, kot bo podrobneje obrazloženo v nadaljevanju.

Izpodbijano gradbeno dovoljenje ne dovoljuje nobenih del, ki bi kakor koli neposredno posegala v nepremičnine tožečih strank. Tega tožeče stranke niti ne zatrjujejo, kakor tudi ne tega, da naj bi nameravane gradnje na njihove nepremičnine vplivale kakorkoli drugače. Svoje stališče o nezakonitosti izpodbijane odločbe opirajo na mnenje, da glede na določbe Zazidalnega načrta obravnavane gradnje pomenijo le fazo v izgradnji ceste s pločnikom in kolesarsko stezo ter drevoredom, v okviru katere bi – zopet po Zazidalnem načrtu – prišlo do razlastitev njihovih nepremičnin in odstranitve njihovega objekta.

Izpodbijanemu gradbenemu dovoljenju ni mogoče pripisovati učinkov, ki ne izhajajo iz njegovega izreka. Predmet preizkusa v upravnem sporu so zato lahko le gradnje, ki so z njim izrecno dovoljene. Vprašanje, ali te gradnje predstavljajo dejanski pogoj za nadaljnje gradnje, ki niso predmet gradbenega dovoljenja (v tem primeru ceste s pločnikom in kolesarsko stezo), je za odločanje o pravilnosti in zakonitosti izpodbijanega gradbenega dovoljenja brezpredmetno. Tudi za te gradnje, če in ko bo do njih prišlo, bo investitor namreč moral pridobiti gradbeno dovoljenje, za izdajo katerega bodo morali biti izpolnjeni vsi pogoji, predpisani v Zakonu o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 102/04 in nadaljnji, ZGO-1). Investitor bo torej moral izkazati pravico graditi na nepremičninah tožečih strank šele v morebitnem postopku za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnje, ki bodo – če sploh – v te nepremičnine tudi dejansko posegle.

S tožbenimi navedbami tožeče stranke dejansko niti ne izpodbijajo obravnavanega gradbenega dovoljenja, temveč izražajo nestrinjanje z Zazidalnim načrtom, torej z materialnim predpisom, na podlagi katerega je bilo izpodbijano gradbeno dovoljenje izdano. Tega pa glede na določbo 1. odstavka 2. člena ZUS-1 ne morejo storiti v upravnem sporu, v katerem sodišče odloča le o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožeče stranke, o zakonitosti aktov organov, izdanih v obliki predpisa pa le, kolikor urejajo posamična razmerja (4. odstavek 5. člena ZUS-1). Odlok o zazidalnem načrtu med take akte ne spada, zato tožeče stranke z navedbami, ki se nanašajo neposredno nanj, v tem upravnem sporu niso mogle uspeti.

Sodišče se v celoti strinja s toženo stranko tudi glede tega, da je obseg koristi, ki jih lahko v tem postopku ščitijo tožeče stranke, pogojen s tem, da so se postopka za izdajo izpodbijanega gradbenega dovoljenja udeleževale kot stranski udeleženci. Njihov pravni položaj zato opredeljuje določba 1. odstavka 43. člena ZUP, po kateri se ima pravico udeleževati upravnega postopka tudi oseba, ki izkaže pravni interes, torej oseba, ki zatrjuje, da vstopa v postopek zaradi varstva svojih pravnih koristi. Po 2. odstavku istega člena je pravna korist neposredna, na zakon ali drug predpis oprta osebna korist. Oseba, ki ni stranka, se torej lahko udeležuje postopka le zaradi varstva svoje osebne koristi, ki temelji na zakonu ali podzakonskem aktu, ne pa zaradi varstva tuje ali javne koristi. Povedano drugače: tožeče stranke kot stranski udeleženci v obravnavanem postopku izkazujejo pravni interes le toliko, kolikor gre za zaščito njihovih neposrednih interesov, ki jih imajo kot lastnice nepremičnin na vplivnem območju nameravane gradnje ter temeljijo na določbah ZGO-1, prostorskega akta in drugih predpisov, ki urejajo izdajo gradbenega dovoljenja.

Tožeče stranke zato v upravnem postopku, pa tudi v upravnem sporu, ne morejo uspešno uveljavljati javne koristi, čeprav menijo, da pristojni organ te koristi ni ustrezno zaščitil. Prav tako tožeče stranke ne morejo uveljavljati zgolj svojih dejanskih koristi, ki nimajo opore v zakonih in podzakonskih aktih, ki urejajo izdajo izpodbijane upravne odločbe. Opisana razlaga določb 43. člena ZUP temelji tudi na ustaljeni sodni praksi Upravnega sodišča RS (prim. npr. sodba opr. št. U 2250/2008 z dne 18. 12. 2008) in Vrhovnega sodišča RS (prim. npr. sodbo opr. št. IV Ips 489/2005 z dne 12. 3. 2005).

V obravnavani zadevi navedeno po eni strani pomeni, da tožeče stranke ne morejo uspešno uveljavljati tožbenih ugovorov, ki se nanašajo na pogoje za gradnjo, katerih izpolnjevanje se ugotavlja v okviru zaščite javne koristi, kot je umestitev gradnje v prostor, faznost izgradnje, pa tudi skladnost projekta s pogoji prostorskega akta, razen kolikor ti pogoji hkrati pomenijo njihove individualne pravice. Po drugi strani tožeče stranke ne morejo uspešno uveljavljati ugovorov, ki predstavljajo izključno zaščito njihovih dejanskih interesov, torej ugovorov, ki nimajo neposredne podlage v predpisih, ki urejajo izdajo izpodbijane odločbe. Med take ugovore spada predvsem možnost morebitnih bodočih posegov (z gradnjami, ki niso predmet izpodbijanega dovoljenja) v njihove nepremičnine, oziroma nestrinjanje s komunalno ureditvijo območja, v katerem ležijo njihove nepremičnine.

Iz vseh navedenih razlogov sodišče ugotavlja, da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita, zato je tožbo na podlagi 1. odstavka 63. člena zavrnilo kot neutemeljeno. Ker v tožbi niso bila navedena nobena nova dejstva ali dokazi, ki bi utegnili biti pomembni za odločitev, je sodišče o zadevi na podlagi 2. alinee 2. odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave.

Prizadeti stranki sta v odgovoru na tožbo prijavili stroške postopka, kar je sodišče štelo za zahtevo za povrnitev teh stroškov. Ker pa 4. odstavek 25. člena ZUS-1 določa, da v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, je to zahtevo zavrnilo.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.