sodba I U 918/2009
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-03-02

STVARNO PRAVO - RAZLASTITEV - UPRAVNI POSTOPEK

upravna izvršba - odločba o ustanovitvi služnosti v javno korist - varstvo izvrševanja služnosti

Tožeča stranka meni, da bi moral upravni organ dovoliti izvršitev dokončne odločbe, s katero je bila ustanovljena služnost v javno korist, z vsebino, ki vključuje tudi dostop do javne infrastrukture, ker ji je služnostni zavezanec dostop preprečil. Varstvo izvrševanja služnosti pred neupravičenim motenjem služnostnega upravičenca pa ne pomeni izvršitve upravne odločbe, s katero je bila služnost ustanovljena (ta se je izvršila s samo izdajo odločbe oziroma njeno dokončnostjo), pač pa je služnostni upravičenec upravičen, da varuje vzpostavljeno razmerje pred motenjem na podlagi splošnih predpisov, ki urejajo služnosti (SPZ, člen 31, 99 212) ali na podlagi določb o posestnem varstvu).

2. Zahtevi tožeče stranke in stranke z interesom A.A. za povrnitev stroškov

Prvostopni organ je z izpodbijano odločbo zavrnil predlog družbe B. za dovolitev upravne izvršbe odločbe Upravne enote Nova Gorica, št. 351-841/2007-6-9 z dne 19. 2. 2008 (1. točka izreka); ter odmeril stroške postopka v višini 231,60 EUR, ki jih je dolžna povrniti družba B. na račun odvetnika C.C. (2. točka izreka). V obrazložitvi navaja, da je družba B. vložila predlog za izvršbo odločbe Upravne enote Nova Gorica z dne 19. 2. 2008 na podlagi 2. odstavka 286. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Vlogi je predložila delno gradbeno dovoljenje Ministrstva za okolje in prostor z dne 17. 11. 2008, fotokopije člankov, dopis z dne 24. 11. 2008 s prilogami, načrt razvoja prenosnega omrežja v Sloveniji od leta 2007 do 2016 in delno gradbeno dovoljenje Ministrstva za okolje in prostor z dne z dne 21. 9. 2004. Izvršbo je predlagala, ker ji kot služnostni upravičenki lastnik zemljišča preprečuje dostop do zemljišč parc. št. ... in ... k.o. ..., kljub temu, da razpolaga z dokončno in izvršljivo odločbo o dovolitvi obremenitve lastninske pravice ter z dokončnim in izvršljivim gradbenim dovoljenjem z dne 17. 11. 2008. Upravni organ meni, da predlog ni utemeljen, pri svojem odločanju pa je upošteval namen, zaradi katerega se je dovolila obremenitev lastninske pravice na nepremičnini s trajno služnostjo v javno korist in sicer postavitev, rekonstrukcijo, nadzor, obratovanje in vzdrževanje električnega daljnovoda DV 2x110 kV Gorica Divača. Za naveden poseg mora investitor razpolagati s pravnomočnim gradbenim dovoljenjem. Zakon o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) v 3. členu določa, da se gradnja novega objekta, rekonstrukcija objekta, nadomestna gradnja in odstranitev objekta lahko začne na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja. Upravni organ je 24. 2. 2009 prejel obvestilo Ministrstva za okolje in prostor, da je dne 17. 11. 2008 izdal investitorki delno gradbeno dovoljenje za rekonstrukcijo daljnovoda Gorica - Divača, odsek Vrtojba – Sežana (zajema tudi predmetni parceli), ki pa še ni pravnomočno, ker je pri Upravnem sodišču RS, Oddelku v Novi Gorici, v teku upravni spor, ki se vodi pod opr. št. U 697/2008. Glede na to, da navedeno gradbeno dovoljenje še ni pravnomočno in torej ni izvršljivo, ni bilo podlage za izdajo sklepa, s katerim bi bila dovoljena predlagana izvršba.

Ministrstvo za okolje in prostor kot drugostopni organ je pritožbo tožeče stranke zavrnilo. V obrazložitvi ocenjuje odločitev prvostopnega organa kot pravilno, vendar ne iz razlogov, ki jih je navedel prvostopni organ, temveč iz drugih razlogov. Prvostopni organ je z odločbo z dne 19. 2. 2008 le ustanovil služnost v javno korist, vendar služnostnemu zavezancu ni naložil nobene obveznosti. Odločba, izdana v upravnem postopku, bi se lahko izvršila v upravnem postopku – upravna izvršba le, če bi prvostopni organ naložil zavezancu kakšno obveznost (dati, storiti ali dovoliti oziroma trpeti) in mu določil rok za to. Ker pa je prvostopni organ odločil po 104. členu Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-1), pomeni, da je prenesel pravico na služnostno upravičenko še pred pravnomočnostjo odločbe, in je upravičenka že na podlagi te odločbe pridobila posest služnostne pravice. Zato bi lahko v sodnem postopku dosegla prepoved motenja te posesti. Če pa takšnega postopka ni sprožila, lahko v sodnem postopku doseže izvršitev služnostne pravice oziroma preprečitev posega služnostnega zavezanca v pridobljeno posest služnostne pravice. Ni pa možno te odločbe izvršiti v upravnem postopku, ker, kot je že navedeno, zavezancu ni bilo ničesar naloženo. Kot pravilno ocenjuje tudi odločitev prvostopnega organa, da ni združil vseh predlogov za dovolitev prisilne izvršbe v enoten postopek, pač pa je vodil posamezno vsakega od postopkov, glede na to, da je predmet postopka konkretna upravna odločba. Kot pravilno ocenjuje tudi odločitev prvostopnega organa, da prizna vsakemu služnostnemu zavezancu njegove stroške, ki jih je imel s tem postopkom.

Tožeča stranka navedeno odločitev izpodbija. V tožbi navaja, da dejansko stanje ni sporno, ter da je Upravna enota Nova Gorica z odločbo ustanovila služnost v javno korist, postopek pa je bil voden v skladu s 104. členom ZUreP-1. Tožeči stranki je pri izvršitvi služnostne pravice služnostni zavezanec preprečil dostop do javne infrastrukture, zaradi česar je tožnica vložila predlog za izvršbo. Iz obrazložitve drugostopne odločbe izhaja, da je odločitev prvostopnega organa pravilna, vendar ne iz razlogov, kot jih navaja prvostopni organ, pač pa iz drugih razlogov. Razlog, zaradi katerega je drugostopni organ zavrnil pritožbo tožeče stranke, je po mnenju tožeče stranke materialno pravno zmoten. Odločba o ustanovitvi služnosti v javno korist je bila namreč izdana na podlagi 96., 110. in drugih členov ZUreP-1. Gre za prisilen ukrep zoper lastnika nepremičnine, ki ni pripravljen prostovoljno podpisati ustrezne služnostne pogodbe. Podlaga za uporabo ZUreP-1 je Energetski zakon, ki v 59. členu ureja omejitev lastninske pravice. Tudi sama odločba o ustanovitvi služnosti v 1. in 2. točki natančno opisuje vsebino služnosti, tako da tožeči stranki ni razumljiva trditev drugostopnega organa, da služnostnemu zavezancu ni bila naložena nobena obveznost. Zakaj se omenja termin služnostni zavezanec, če pa ta ni dolžan nič trpeti. Iz odločbe o ustanovitvi služnosti v javno korist jasno izhaja, da je lastnik nepremičnine dolžan trpeti oziroma dopustiti tožeči stranki, da na njegovih nepremičninah postavi daljnovod in sta v tem obsegu njegovi nepremičnini obremenjeni s služnostno pravico. Glede roka, v katerem je dolžan služnosti zavezanec trpeti obremenitve nepremičnin, dodaja, da je bila z odločbo ustanovljena trajna služnost v javno korist, kar ne more biti sporno. V nobenem zakonu niso navedeni pogoji za izvršitev upravne odločbe, kot jih zahtevata upravni organ prve stopnje in upravni organ druge stopnje. Tožeča stranka z odločbo o ustanovitvi služnosti ni pridobila nobene posesti. Z odločbo je bila ustanovljena služnostna pravica. S tem, ko je postala odločba upravnega organa dokončna, je služnostna pravica nastala, kot to določa 216. člen Stvarnopravnega zakonika (v nadaljevanju SPZ). Poleg tega pa tožeča stranka ne more pridobiti posesti nečesa, česar sploh še ni. Namreč DV 2x110 kV Gorica Divača še ni, ker poteka rekonstrukcija DV 110 kV Gorica Divača. Ko bo slednja zaključena, bo šele mogoče pridobiti posest služnostne pravice DV 2 x110 kV Gorica-Divača. Zaradi navedenega tožeča stranka ne more zahtevati sodnega varstva zaradi motenja posesti DV 2 x110 kV Gorica-Divača, ker tega daljnovoda na nepremičninah služnostnega zavezanca sploh še ni. Tudi ni jasno, kako naj tožeča stranka v sodnem postopku doseže izvršitev služnostne pravice, glede na dejstvo, da je bila odločba o ustanovitvi služnosti izdana v upravnem postopku in da 288/1 člen ZUP jasno določa, da se izvršba odločbe za izpolnitev denarnih in nedenarnih obveznosti zavezanca opravi z upravno izvršbo in sicer takrat, ko postane odločba, izdana v upravnem postopku, izvršljiva (282. člen ZUP). Da predmetna zadeva spada v upravno pristojnost in ne sodno pristojnost, izhaja tudi iz odločitve Višjega sodišča v Ljubljani v zadevi II Cpg 797/2000 in v zadevi II Cp 1351/2005 Višjega sodišča v Kopru. Tožeča stranka je v pritožbi grajala tudi procesne kršitve, ker je upravna enota vročila zavezancu predlog za izvršbo, medtem ko odgovor zavezanca tožeči stranki ni bil vročen. Enako je ravnal tudi pritožbeni organ, ker tožeči stranki ni vročil odgovora na pritožbo služnostnega zavezanca. Takšen način vodenja upravnega postopka predstavlja bistveno kršitev pravil upravnega postopka, saj tožeči stranki ni bila dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe, kar predstavlja tudi razlog za izpodbijanje upravnega akta na podlagi 3. odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Ker je torej odločitev obeh upravnih organov materialnopravno napačna in ker so bile v postopku kršene procesne pravice tožeče stranke, je posledično tudi napačna odločitev upravnega organa o stroških postopka. O teh navedbah tožeče stranke drugostopni organ ni odločal, ampak je sklenil z enim stavkom, da je odločitev upravnega organa pravilna. Poudarja, da bi moral prvostopni organ voditi en postopek zoper vse služnostne zavezance. O pritožbi tožeče stranke zoper preostala dva služnostna zavezanca (Č.Č. in D.D.) še danes drugostopni organ ni odločil, čeprav gre za povsem enako dejansko in pravno stanje. Predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi in samo odloči o stvari, podrejeno pa, da odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne prvostopnemu organu v ponovno odločanje. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi iz razlogov, ki so razvidni iz njene obrazložitve in predlaga, da se tožba zavrne kot neutemeljena.

Stranka z interesom A.A., ki ga zastopa odvetnik C.C., v odgovoru na tožbo predlaga zavrnitev tožbe in povrnitev stroškov postopka.

V zadevi je sporna zavrnitev predloga za dovolitev izvršbe odločbe Upravne enote Nova Gorica, št. 351-841/2007-6-9 z dne 19. 2. 2008.

Tožeča stranka meni, da bi upravni organ moral dovoliti izvršitev dokončne odločbe, s katero je bila ustanovljena služnost v javno korist, z vsebino, ki vključuje tudi dostop do javne infrastrukture, ker ji je služnostni zavezanec dostop preprečil. Predlog za izvršitev odločbe o ustanovljeni služnosti v javno korist je prvostopni organ pravilno zavrnil iz razlogov, ki jih je navedel drugostopni organ, h katerim sodišče dodaja naslednje razloge.

Z odločbo, ki je bila predlagana v izvršitev, je bila ustanovljena služnost. Na podlagi 211. člena SPZ stvarna služnost nastane z zakonom, na podlagi pravnega posla ali z odločbo državnega organa. V obravnavanem primeru, ko je nastala na podlagi odločbe, določa 216. člen SPZ čas njenega nastanka in s tem čas njenega pravnega učinkovanja in sicer je to trenutek, ko postane dokončna (enako 9. odstavek 110. člena ZUreP-1 – izvrši se z dokončnostjo, v primerih kot obravnavan, ko je postopek tekel po 104. členu ZUreP-1, kot nujen). Po svoji naravi je upravna odločba o ustanovitvi služnostne pravice na podlagi odločbe konstitutivna odločba, vpis v zemljiško knjigo pa ima le deklaratorni učinek (46. člen Zakona o zemljiški knjigi). Konstitutivne odločbe – torej odločbe, ki ustanavljajo pravico, pa niso predmet izvršitve in zato je organ predlog pravilno zavrnil. Z dokončnostjo konkretne upravne odločbe je nastalo med služnostnim zavezancem in upravičencem civilno pravno razmerje, ki temelji na pravici služnostnega upravičenca, da izvršuje določena dejanja (ki so vsebina služnostne pravice in določena v upravnem aktu) na nepremičnini služnostnega zavezanca. Varstvo izvrševanja služnosti pred neupravičenim motenjem služnostnega upravičenca pa ne pomeni izvršitve upravne odločbe, s katero je bila služnost ustanovljena (ta se je namreč izvršila s samo izdajo odločbe oziroma njeno dokončnostjo), pač pa je služnostni upravičenec upravičen, da varuje vzpostavljeno razmerje pred motenjem na podlagi splošnih predpisov, ki urejajo služnosti – SPZ (tožba na prepoved vznemirjanj – 212. člen, 99. člen SPZ; samopomoč 31. člen SPZ ali na podlagi določb o posestnem varstvu). Gre za zahtevke, ki jih je potrebno uveljaviti pred sodiščem splošne pristojnosti, saj se na podlagi konstitutivne odločbe – odločbe o ustanovljeni služnosti med služnostnim zavezancem in upravičencem oblikuje civilno razmerje. Varovanje oziroma uveljavljanje teh zahtevkov pa ni predmet upravne izvršbe, kot napačno meni tožeča stranka in se sklicuje na sodbo Višjega sodišča v Ljubljani II Cpg 797/2000 in Višjega sodišča v Kopru II Cp 1351/2005 (drugačno dejansko stanje in materialno pravna podlaga).

Tožeča stranka ugovarja še bistvenim kršitvam določb postopka. Sodišče njenemu ugovoru ne more slediti, saj kršitve, ki jih navaja (nevročitev odgovora zavezanca na predlog za izvršbo ter odgovora na pritožbo v pritožbenem postopku), niso vplivale na pravilnost odločitve. V nasprotju z določbami ZUP pa tudi ni postopanje, odločanje o vloženem predlogu, zoper vsakega posameznega služnostnega zavezanca, saj je imela tožeča stranka podlago o ustanovljeni služnostni pravici na podlagi različnih odločb, ki jih je s predlogom za izvršbo predlagala v izvršitev. Posledično je zato pravilna odločitev o stroških.

Glede na navedeno je sodišče tožbo zavrnilo na podlagi 1. odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/2006, v nadaljevanju ZUS-1), ker je ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijanih odločb pravilen ter da sta odločbi pravilni in na zakonu utemeljeni.

Zahtevo za povrnitev stroškov postopka, ki sta ga postavili tožeča stranka in stranka z interesom je sodišče zavrnilo na podlagi 4. odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.