sodba III U 115/2009
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2011-01-14

občinski podrobni prostorski načrt - celovita presoja vplivov na okolje - posegi, za katere presoja obvezna - infrastrukturni posegi - kategorija načrtovane ceste

Tožeča stranka je sama določila, da bo bodoča cesta razvrščena med povezovalne regionalne ceste, to izhaja tudi iz priloženega gradiva in v njem določenih lastnosti ceste. Ker je nesporna dolžina ceste vsaj 16 km, po Uredbi pa je prag posega, če gre za varovano območje, določen v dolžini ceste 1 km, obravnavani poseg dosega oziroma presega predpisani prag in je zanj presoja vplivov na okolje obvezna.

Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Z odločbo navedeno v uvodu te sodbe je Ministrstvo za okolje in prostor RS odločilo, da je v postopku priprave Občinskega podrobnega prostorskega načrta „Cesta in kolektor A.-B.“ treba izvesti celovito presojo vplivov na okolje. Iz obrazložitve izhaja, da je Občina C. kot pripravljalec plana, z vlogo z dne 12.12.2008, obvestila ministrstvo o nameri priprave Občinskega podrobnega prostorskega načrta „Cesta in kolektor A.-B.“. S sklicevanjem na določbe Zakona o prostorskem načrtovanju (Uradni list RS, št. 33/07 – ZPNačrt) in po citiranju določb 40. in 51. člena Zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 39/06 – ZVO-1-UPB1, 49/06/06-ZMeD, 66/06 – odl. US in 33/07 – ZPNačrt – ZVO-1) ter Uredbe o vrstah posegov v okolje, za katere je treba izvesti presojo vplivov na okolje (Uradni list RS, št. 78/06, 72/07; v nadaljevanju: Uredba) tožena stranka na podlagi podatkov razvidnih iz osnutka načrta in mnenja Ministrstva za kulturo RS, ugotavlja, da bo načrtovana povezovalna regionalna cesta dolžine 2,336 km, zbirni fekalni kanal „Š“ ter odvodnjavanje ceste, najmanj v dolžini 1600 m potekala čez zavarovano območje kulturne dediščine Izola – Kulturna krajina Izolski amfiteater (EŠD 9761), zato gre za poseg, za katerega je na podlagi Uredbe treba izvesti presojo vplivov na okolje. Uredba namreč v 10. poglavju „Infrastrukturni posegi“ priloge II določa, da za poseg 10.e: glavna cesta I. in II. reda in regionalna cesta I., II., III. reda, razen pri premestitvah in razširitvah, kjer se os ceste ne prestavi za več kot 200 m in cesti ni dograjen nov vozni pas, če je dolžina ceste 1 km in posega v varovano območje (območje zavarovano ali varovano v skladu s predpisi, ki urejajo varstvo voda, območje Natura 2000 ali potencialno območje Natura 2000, zavarovano območje ali naravna vrednota v skladu s predpisi, ki urejajo ohranjanje narave), treba izvesti presojo vplivov na okolje skladno z določbami 51. člena ZVO-1. Takšno stališče pa je podalo tudi Ministrstvo za kulturo RS v svojem mnenju št. 35012-67/2008/6 z dne 19.2.2009.

Tožeča stranka v tožbi navaja, da se z navedeno odločbo ne strinja in jo izpodbija iz vseh tožbenih razlogov, določenih v 1., 2. in 3. točki prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu.  Uvodoma navaja, da je že v letu 2006 obvestila Ministrstvo za okolje in prostor RS o nameri za pripravo lokacijskega načrta za cestno povezavo A. - B., ministrstvo pa je z odločbo z dne 20.7.2006 odločilo, da celovita presoja vplivov na okolje za prijavljeni projekt ni potrebna. Zaradi prekinitve pogodbe z izvajalcem pa tedaj ni prišlo do javne razgrnitve osnutka. Zaradi vsega navedenega je v letu 2007 po spremenjeni zakonodaji zato ponovno zaprosila za pridobitev smernic. V nadaljevanju navaja, da je v gradivu osnutka prostorskega akta prišlo do napačne opredelitve statusa bodoče ceste, o čemer je obvestila tudi upravni organ z dopisom z dne 16.3.2009. V tekstualnem delu opisa prostorske ureditve je prišlo namreč do napačne opredelitve, kar je razvidno iz poglavja 1 iste priloge in iz opisa območja obravnave z opisom sedanjega in predvidenega stanja, ki bodočo cestno povezavo opredeljuje kot lokalno cesto. Zaradi napačne opredelitve ceste pa je tudi Uredba nepravilno uporabljena. Tudi dolžina ceste, ki se ureja s prostorskim aktom, ni 2.336 km, temveč le 1.687,00 m, v delu ceste od profila P26 stac. 1,00 km dalje pa gre le za razširitve in rekonstrukcije, zato bi bilo potrebno uporabiti določbe 1. odstavka 4. člena (poglavje D točka 2.) Uredbe, in ne določila 10. poglavja priloge II Uredbe. Glede na drugačno razvrstitev ceste, in sicer lokalno cesto, ki ne presega dolžine 5km, namreč navedena določba ne pride v poštev, saj prag posega za lokalne ceste ni določen. S problemom statusa ceste pa se tožena stranka sploh ni ukvarjala, zaradi česar je poleg tega, da je dejansko stanje napačno in nepopolno ugotovljeno, pomanjkljiva tudi obrazložitev odločbe, s čimer je kršena določba 214. člena Zakona o splošnem upravnem postopku. Toženi stranki očita tudi, da je izpodbijano odločbo izdala prepozno, saj ji zakon nalaga odločitev v roku enega meseca. Spremenjeno stališče glede obveznosti presoje vplivov na okolje glede na odločitev iz leta 2006, označuje kot samovoljno odločanje upravnega organa, kar pa je nedopusten poseg v načelo pravne varnosti oziroma pravne države. Sodišču primarno predlaga, da tožbi ugodi tako, da izpodbijano odločbo odpravi in s sodbo samo odloči o stvari. Podrejeno pa predlaga, da sodišče tožbi ugodi tako, da izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne v ponovno odločanje ter odloči, da se tožeči stranke povrne stroške tega postopka v roku 8 dni od odprave odločbe.

Tožena stranka se v odgovoru na tožbo ne strinja s tožečo stranko glede stališča, da je o obveznosti celovite presoje vplivov na okolje že bilo odločeno z odločbo 35409-169/2006 z dne 20.7.2006. Dne 26.7.2006 je namreč stopila v veljavo Uredba o vrstah posegov v okolje, za katere je treba izvesti presojo vplivov na okolje (Uredba), ki je bila spremenjena in dopolnjena z Uredbo o spremembah in dopolnitvah Uredbe o vrstah posegov v okolje, za katere je treba izvesti presojo vplivov na okolje (Uradni list RS, št. 72/07). Tožeča stranka je podala novo vlogo, upravni organ pa je presojal v skladu z novo veljavno Uredbo. Glede določitve statusa bodoče ceste pa pojasnjuje, da se v prilogah vloge za cestno povezavo A. – B. pojavljajo različni izrazi (regionalna cesta, povezovalna cesta ali lokalna povezovalna cesta). V osnutku občinskega podrobnega načrta je navedeno, da bo cesta razvrščena med povezovalne regionalne ceste. Sklicujoč se na Zakon o javnih cestah (14. člen) in Pravilnik o projektiranju cest (6. in 7. člen) navaja, da kadar ima cesta funkcijo povezovalne ceste, potem je glede na vrsto ceste ta lahko le glavna ali regionalna cesta, v 39. členu Pravilnika o projektiranju cest pa so tudi določeni tipski prečni profili za regionalno cesto pri hitrosti 60km/h tipski prečni profil 8,00m), katerim načrtovana cesta tudi ustreza (iz osnutka izhaja profil pri 60km/h s hodnikom za pešce 9,60m, predvidena pa je še rezervacija za kolesarsko pot v širini 3,00m). Ker je načrtovana cesta daljša kot 1 km, je ministrstvo za okolje in prostor preverilo ali posega v varovana območja in ugotovilo, da  posega v območje kulturne dediščine Izola – kulturna krajina Izolski amfiteater (EŠD 9761), kar izhaja iz osnutka prostorskega načrta in registra kulturne dediščine. Tudi Ministrstvo za kulturo je po zaprosilu tožene stranke podalo mnenje, da gre za poseg, ki poteka čez zavarovano območje kulturne dediščine in je zato na podlagi Uredbe zanj treba izvesti presojo vplivov na okolje. Ker je izpodbijana odločitev utemeljena na Uredbi, v postopku pa so bila ugotovljena vsa relevantna dejstva, zavrača vse očitke o kršitvi načel zakonitosti in ugotavljanja materialne resnice.

V obravnavani zadevi ni sporno dejstvo, da je tožeča stranka dne 16.12.2008 predložila Ministrstvu za okolje in prostor RS obvestilo o nameri priprave občinskega podrobnega prostorskega načrta „Cesta in kolektor A. - B.“ s prilogami, zaradi odločitve, ali je pri izdelavi tega načrta potrebna celovita presoja vplivov na okolje.

Postopek priprave občinskega podrobnega prostorskega načrta je urejen v ZPNačrt v členih 57. do vključno 61. člena. V 58. členu ZPNačrt je med drugim določeno, da pošlje občina osnutek občinskega podrobnega prostorskega načrta nosilcem urejanja prostora s pozivom, da ji v roku 30 dni od prejema dajo smernice (2. odstavek). Ministrstvo pristojno za varstvo okolja pa v navedenem roku tudi pisno sporoči občini, ali je za občinski podrobni prostorski načrt potrebno izvesti celovito presojo vplivov na okolje (4. odstavek). Ker je v 3. odstavku 58. člena določena le domneva, da nosilci urejanja prostora nimajo smernic, v navedeni določbi in niti v drugih določbah ZPNačrt in ZVO-1 ni podlage za sklep, da je predpisana tudi domneva o tem, da izvedba celovite presoje vplivov na okolje ni potrebna. Po oceni sodišča je torej zmotno stališče tožnice, ki meni, da je izpodbijana odločba že zato, ker je bila izdana po izteku predpisanega roka, nezakonita.

V 40. členu ZVO-1, na katerega se sklicuje tudi tožena stranka v izpodbijani odločbi, pa je določeno kdaj je potrebno, zaradi uresničevanja načela trajnostnega razvoja, celovitosti in preventive, v postopku priprave plana, izvesti celovito presojo vplivov na okolje in je treba pridobiti tudi potrdilo ministrstva o sprejemljivosti njegove izvedbe na okolje (1. odstavek). V 2. odstavku tega člena je določena izvedba celovite presoje vplivov na okolje za plan, skladno z določbami 51. člena tega zakona, ali če je zanj zahtevana presoja sprejemljivosti po predpisih o ohranjanju narave. Na podlagi določbe 2. odstavka 51. člena ZVO-1, po kateri Vlada predpiše vrste posegov, za katere je treba izvesti presojo vplivov na okolje, na podlagi njihovih značilnosti, lokacije in možnih vplivov na okolje, je bila sprejeta Uredba o vrstah posegov v okolje, za katere je treba izvesti presojo vplivov na okolje (Uradni list RS, št. 78/2006, 72/2007, 32/2009; v nadaljevanju Uredba), ki po spremembi, ki je začela veljati po objavi v Uradnem listu dne 11.8.2007, v 1. odstavku 4. člena določa, da so vrste posegov, za katere je presoja vplivov na okolje obvezna, če poseg dosega ali presega predpisani prag, določene v Prilogi II, ki je sestavni del te uredbe. V navedeni Prilogi II, je v razpredelnici pod točko 10. Infrastrukturni posegi v točki e. navedena gradnja cest, pristanišč in luk, vključno z ribiškimi pristanišči, ki ni vključena med posege v Prilogi I te uredbe: glavna cesta I. in II. reda in regionalna cesta I., II. in III. reda, razen pri  premestitvah in razširitvah, kjer se os ceste ne prestavi za več kakor 200m in cesti ni dograjen nov vozni pas, določen pa je tudi prag posega, in sicer dolžina ceste 5 km, če gre za varovano območje pa dolžina ceste 1km.

Glede na navedeno je torej bistveno vprašanje, ki ostaja sporno, ali je cesta A. – B., za katero je v pripravi občinski podrobni prostorski načrt, opredeljena kot regionalna cesta ali le kot lokalna cesta, kot to sedaj v tožbi zatrjuje tožeča stranka. Tožeča stranka namreč tožbeni razlog o nepravilno in nepopolno ugotovljenem dejanskem stanju ter posledično nepravilni uporabi materialnega prava pojasnjuje z navedbo, da je bil status načrtovane ceste napačno določen. Pri tem pa razen navedbe, da je bil v projektu, izdelanem s strani podjetja D. d.o.o., v poglavju 2.,  njen status napačno opredeljen, ne navaja drugih okoliščin, s katerimi bi izkazala navedeni razlog.

Priprava gradiva za načrtovano cestno povezavo (sklep o pripravi občinskega podrobnega načrta, program priprave občinskega lokacijskega načrta, projekt) je v pristojnosti tožeče stranke, in tako tudi določitev nameravanega posega. Ker je torej sama določila, da bo bodoča cesta razvrščena med povezovalne regionalne ceste, tega ne more spremeniti z naknadnim dopisom o napaki oziroma zgolj s tožbenimi navedbami, temveč če je temu res tako, bi bila zato potrebna sprememba projekta. Navedba tožeče stranke pa je tudi sicer v nasprotju s podatki v gradivu, ki so priloženi njeni vlogi. Kot je že tožena stranka prepričljivo obrazložila v odgovoru na tožbo, iz priloženega gradiva izhaja, da je načrtovana cesta po funkciji in po projektnih merah, navedenih v projektni dokumentaciji, povsem ustrezno razvrščena kot povezovalna regionalna cesta. Po določbi 7. odstavka 3. člena Zakona o javnih cestah (Uradni list RS, št. 33/06 – ZJC) se kategorizacija novih načrtovanih cest  določi v prostorskem planu občine. Uredba o merilih za kategorizacijo javnih cest (Uradni list RS, št. 49/97, 113/09) pa v 2. členu določa, da kategorija javne ceste določa funkcijo javne ceste, ki jo ima za prometno povezovanje v določenem prostoru (povezovalna funkcija ceste) ter njene tehnične in druge lastnosti, ki omogočajo hitro, varno in za okolje čim manj obremenjujoče odvijanje prometa v tem prostoru (prometnotehnične lastnosti). Glede na navedeno je tudi po presoji sodišča upravni organ pravilno ugotovil kategorijo oziroma funkcijo in prometno tehnične lastnosti predvidene ceste A. – B., tožeča stranka pa takšne strokovne odločitve o statusu oziroma kategoriji ceste, katere opredelitev temelji na določbah ZJC in Pravilnika o projektiranju cest, ne more uspešno ovreči s pavšalno navedbo, da je prišlo do napake v gradivu. Tudi v Programu priprave občinskega lokacijskega načrta je v 1. členu določeno, da obstoječa lokalna cesta, ki povezuje mesto C. z zaledjem, predvsem pa odsek do naselja B., poteka po izredno plazovitem terenu, ki ne omogoča njene učinkovite sanacije ter ustrezne razširitve za potrebe današnjega prometa. Predvidena je nova cestna povezava med A. in B. (v nadaljevanju: povezovalna cesta), ki naj bi razbremenila obstoječo cesto ter tako postala glavna prometna žila za napajanje celotnega zaledja občine C. (1. člen). Navedena določba pa kaže na to, da gre za novo cestno povezavo, ki bo po svoji prometni funkciji povezovalna, takšna cesta pa je lahko opredeljena le kot regionalna cesta. Ob navedenem sodišče kot povsem pavšalne ocenjuje tudi navedbe, da gre v večjem delu za rekonstrukcijo stare ceste, saj tako projekt kot program priprave, se pravi gradivo tožeče stranke, tega ne potrjujeta.

Nadalje sodišče ugotavlja, da samo dejstvo, da poseg po obravnavanem osnutku občinskega podrobnega prostorskega načrta posega v zavarovano območje kulturne dediščine Izola – Kulturna krajina Izolski amfiteater (EŠD 9761), ni sporno. Po Uredbi je prag posega, če gre za varovano območje, določen v dolžini ceste 1 km, tudi po navedbah tožeče stranke pa je nesporna dolžina predvidene ceste vsaj 1.6 km, zato obravnavani poseg nedvomno dosega oziroma presega predpisani prag in je zanj presoja vplivov na okolje obvezna.

Po vsem navedenem sodišče tako zaključuje, da je bilo dejansko stanje v relevantnih okoliščinah pravilno in popolno ugotovljeno, glede na ugotovljena dejstva pa je bila pravilna tudi uporaba Uredbe in ZVO-1.

Tudi navajanje tožeče stranke, da je bila pri odločitvi napačno uporabljena Uredba s tem, ko se sklicuje na  Prilogo II, saj bi bilo treba upoštevati določbo 1. odstavka 4. člena poglavje D točka 2., je namreč zmotno, saj v tožbi navaja besedilo člena, ki pa je bilo s spremembo Uredbe, objavljene v Uradnem listu RS, št. 72/2007 z dne 10.8.2007 spremenjeno, in so tako posegi v okolje, za katere je presoja vplivov na okolje obvezna, če dosegajo ali presegajo predpisani prag, določeni v Prilogi II. Na uporabo te priloge pa napotuje spremenjena določba 1. odstavka 4. člena Uredbe. S sprejetjem Uredbe je prišlo do spremembe pravnih predpisov, ki urejajo presojo vplivov na okolje, zato se tožeča stranka neuspešno sklicuje na prej izdano odločbo Ministrstva za okolje in prostor z dne 20.7.2006 (v kateri je odločilo, da ni treba izvesti presoje vplivov na okolje v postopku priprave lokacijskega načrta za cestno povezavo A. - B.), ki temelji na drugačni pravni ali tudi dejanski podlagi. Zato so po oceni sodišča neutemeljeni tudi očitki o arbitrarnosti odločanja upravnega organa oziroma očitki o kršitvi načela pravne varnosti.

Ob vsem navedenem in ob upoštevanju dejanskega stanja v izpodbijani odločbi sodišče ugotavlja, da je bil postopek pred izdajo odločbe pravilen, da je odločba pravilna in na zakonu utemeljena. Zato je tožbo kot neutemeljeno zavrnilo po 1. odstavku 63. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, 62/10 – ZUS-1).

Ker je sodišče tožbo zavrnilo, je po določbi 4. odstavka 25. člena ZUS-1, neutemeljen tudi strokovni zahtevek tožeče stranke.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.