sodba I U 551/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2011-08-16

IZVRŠILNO PRAVO - UPRAVNI POSTOPEK - MEDIJSKO PRAVO

upravna izvršba - davčna izvršba - izvršilni naslov - odredba

Z odredbami, ki se predlagajo v izvršbo, se ne odloča o materialni pravici, obveznosti ali pravni koristi tožeče stranke in torej ne gre za konkreten upravni akt, ki se izvršuje v upravni (davčni) izvršbi, temveč gre, ne le po nazivu, temveč tudi po vsebini, za izvedbeni akt - finančni nalog, s katerim je minister zgolj odredil izplačilo (z odločbo in pogodbo) dodeljenih zneskov. Pri tem gre za dodelitev iz sredstev, ki so bila že na podlagi zakona (2. odstavka 82. člena ZMed) predvidena za določen namen in s tem izločena iz sredstev tožeče stranke, ki jih zato ne more šteti za svoja. Takšno stališče je zavzelo tudi že Vrhovno sodišče. Čim je tako in odredbe niso odločbe, pa ni podan izvršilni naslov iz 146. člena ZDavP-2, s tem pa ni izpolnjena formalna predpostavka za dopustnost izvršbe.

Tožbi se ugodi. Sklep Davčnega urada Ljubljana, Izpostave Ljubljana-Center št. DT 42913-02001/2008-0815-02 z dne 28. 5. 2008 se odpravi in zadeva vrne organu prve stopnje v ponovni postopek.

Tožena stranka je dolžna tožeči stranki v roku 15 dni povrniti stroške postopka v višini 350 EUR, povečane za 20 % DDV, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od poteka paricijskega roka do plačila.

Prvostopni organ je v ponovnem postopku davčne izvršbe sklenil, da se zoper tožečo stranko opravi davčna izvršba dolžnega zneska iz naslova neplačane denarne terjatve na predlog predlagatelja izvršbe Ministrstva za kulturo, in sicer na podlagi petih izvršljivih odredb (št. 403-2112/2003 z dne 31. 1. 2005, št. 403-1208/2004 z dne 4. 1. 2005, št. 403-1208/2004 z dne 8. 12. 2004, št. 403-1208/2004 z dne 1. 2. 2005 in št. 403-2112/2003 z dne 4. 11. 2004) v skupnem znesku 1 391 214, 28 EUR, obresti predlagatelja do dne 31. 3. 2005 v znesku 38 664,93 EUR, nadaljnjih zamudnih obresti do dneva izdaje sklepa v znesku 509 453,00 EUR ter stroškov davčne izvršbe v znesku 20,88 EUR, kar znese skupaj 1 939 353,07 EUR, vključno z nadaljnjimi zamudnimi obrestmi, ki se obračunajo do dneva plačila. Davčna izvršba se opravi z rubežem denarnih sredstev, ki jih ima tožeča stranka na računu pri banki, in ne zajema prejemkov, ki so po določbah ZDavP-2 izvzeti iz davčne izvršbe. Tožeči stranki se prepoveduje razpolaganje s sredstvi na računu, dokler dolg po sklepu ni poravnan, banki pa naroča, da zarubi denarna sredstva in jih prenese na prehodni račun Ministrstva za finance.

Iz razlogov sklepa sledi, da je zadevni davčni urad prejel dne 11. 4. 2005 s strani Ministrstva za kulturo predloge za uvedbo in opravo davčne izvršbe zoper tožečo stranko na podlagi petih odredb, navedenih v izreku sklepa. S sklepom z dne 10. 5. 2005 je davčni organ vloženi predlog Ministrstva zavrgel. Na pritožbo Ministrstva je drugostopni davčni organ sklep prve stopnje s svojo odločbo (z dne 16. 1. 2008) odpravil in zadevo vrnil v ponovno odločanje. Po napotkih druge stopnje gre v primeru izdanih odredb za upravno zadevo, ki temelji na določbah Zakona o medijih (Uradni list RS, št. 35/01 do 113703 – v nadaljevanju: ZMed) in Pravilnika o merilih za financiranje programskih vsebin radijskih ali televizijskih programov s statusom lokalnega, regionalnega ali študentskega programa (Uradni list RS, št. 109/02 – v nadaljevanju: Pravilnik), odredbe Ministrstva pa je mogoče šteti za izvršilne naslove v smislu 132. člena ZDavP-1, saj imajo vse sestavine odločbe, na vseh pa je tudi potrjena izvršljivost s strani predlagatelja izvršbe. V ponovnem postopku je prvostopni organ, v skladu z napotki druge stopnje, tožečo stranko tudi pozval k dopolnitvi predloga s predložitvijo obračuna zamudnih obresti. Ker je predlagatelj svoj predlog dopolnil skladno s pozivom in ker dolžnik – tožeča stranka ni poravnala svojih obveznosti iz odredb, je davčni organ skladno z določbami veljavnega Zakona o davčnem postopku (ZDavP-2, Uradni list RS, št. 117/06) začel davčno izvršbo z izdajo izpodbijanega sklepa ter pri tem postopal v skladu z določbami ZDavP-2, ki urejajo postopek davčne izvršbe in ki jih citira v obrazložitvi.

Drugostopni davčni organ je pritožbo tožeče stranke zoper izpodbijani sklep zavrnil kot neutemeljeno. V obrazložitvi pritrjuje odločitvi in razlogom prve stopnje. V zvezi s pritožbenimi ugovori pa poudari, da niti določbe ZDavP-2 niti določbe ZUP davčnemu organu ne dajejo pristojnosti, da bi preverjal, ali je potrdilo o izvršljivosti na izvršilnih naslovih pravilno, temveč je to dolžnost predlagatelja izvršbe. Razen tega v postopku davčne izvršbe ni mogoče izpodbijati izvršilnih naslovov, v konkretnem primeru odredb, ki se izvršujejo. Zato ni utemeljen tožbeni ugovor, po katerih postopek ni bil voden pravilno, ker tožnik ni prejel (vseh) vlog predlagatelja izvršbe in odločb, izdanih v tem postopku. Aktivna legitimacija Ministrstva za kulturo je bila pojasnjena že v povzetku obrazložitve odločbe pritožbenega organa o prvi vloženi pritožbi, povzetek razlogov druge stopnje pa vsebuje tudi obrazložitev izpodbijanega sklepa. V isti odločbi (druge stopnje) je pojasnjeno tudi, zakaj je izdane odredbe šteti za (upravne) odločbe. K temu organ druge stopnje dodaja, da je z zadevnimi odredbami odločeno o pravicah in obveznostih strank in da zato predstavljajo konkretne upravne akte, zoper katere je dana možnost upravnega spora. V zvezi s pritožbenim ugovorom, da za davčno izvršbo ni zakonske podlage, drugostopni organ pojasni, da gre v konkretnem primeru za upravno zadevo in posledično za upravno izvršbo v skladu z 289. členom ZUP, ki predstavlja podlago za upravno izvršbo denarnih obveznosti s strani davčnih organov. V zvezi z ugovorom, da vse odredbe temeljijo na Pravilniku, ki je bil v času njihove izdaje že razveljavljen na podlagi odločbe Ustavnega sodišča, in da so zato nezakonite, pa davčni organ pojasnjuje, da je razveljavitev začela učinkovati z dnem 30. 9. 2004, medtem ko sta bili odločbi, na kateri se sklicujejo odredbe, in s katerima je bilo odločeno o sprejemu izbranih programskih vsebin v financiranje ter določena sredstva, do katerih so izbrani izdajatelji radijskih in televizijskih programov upravičeni, izdani dne 16. 4. 2004 in 6. 8. 2004 in postali pravnomočni dne 29. 5. 2004 in dne 15. 9. 2004 ter s tem pred začetkom učinkovanja razveljavitve ZMed in Pravilnika po odločbi Ustavnega sodišča.

Tožeča stranka se s takšno odločitvijo ne strinja in predlaga njeno odpravo ter povrnitev stroškov postopka.

V tožbi navaja, da postopek ni bil voden na način, ki bi ji omogočil sodelovanje v postopku, in da je zato treba izpodbijano odločbo (pravilno: sklep) odpraviti že iz tega razloga. Že v pritožbi je povedala, da v postopku izdaje sklepa ni prejela nobene vloge niti odločb, na katere se sklicuje  izpodbijani sklep in so del izvršilnega postopka. Meni, da bi morala biti s temi akti seznanjena ter da je to minimum, ki ga zagotavljajo Ustava, ZUP in ZDavP-2, ter da sta v nasprotnem primeru kršeni ustavni pravici do enakosti pred zakonom in enakega varstva pravic iz 14. in 22. člena Ustave.

Vztraja tudi na stališču iz pritožbe, da Ministrstvo za kulturo ni upravičeni predlagatelj izvršbe. Iz odredb izhaja, da so upniki po teh odredbah radijske in televizijske postaje in ne Ministrstvo za kulturo. Torej bi lahko predlagali izvršbo le upniki, ki naj bi imeli nasproti tožeči stranki odprte terjatve. To stališče dodatno potrjujejo pogodbe, sklenjene med radijskimi in televizijskimi postajami in Ministrstvom za kulturo in iz katerih izhaja, da sta v pravnem razmerju kot plačnik in prejemnik sredstev izključno že omenjeni program oziroma postaja in tožeča stranka, medtem ko je Ministrstvo za kulturo le skrbnik pogodbe. Tožeča stranka sicer ni stranka teh pogodb niti ni z njihovo vsebino seznanjena, zato je sklicevanje na vsebino teh pogodb kot podlago za izdajo odločb (pravilno: odredb), ki se izvršujejo v tem postopku, brezpredmetno. Tožeča stranka ni v nikakršnem razmerju z Ministrstvom za kulturo, pač pa z upniki, ki pa davčne izvršbe ne morejo predlagati, ampak bi lahko terjatev uveljavljali samo v rednem sodnem postopku. Zato je s tem, ko je dovolil davčno izvršbo, davčni organ zmotno uporabil materialno pravo.

Ob izdaji sklepa (28. 5. 2005) je veljal 146. člen ZDavP-2, ki je taksativno določal, kateri so izvršilni naslovi in ni vključeval odredbe. Na podlagi odredb torej ni bilo mogoče voditi davčne izvršbe. Tožena stranka se v svoji (drugostopni) odločbi glede razlogov, iz katerih je odredbe šteti za odločbe, sklicuje na razloge v odločbi (z dne 16. 1. 2008), hkrati pa navaja, da te odločbe tožena stranka ni bila dolžna vročiti tožeči stranki. Odločba v tem delu torej nima razlogov in jo je zato treba odpraviti. Pri tem tožeča stranka navaja še, da mora biti v skladu z določbami ZUP vsaka odločba označena kot taka. Odločbe, ki jih je izdalo Ministrstvo, pa niso podlaga za to odločbo (pravilno: sklep). Ker niso odločbe, ne morejo biti izvršilni naslov. Druga pomanjkljivost pri izdaji izpodbijanega sklepa pa je pomanjkanje zakonske podlage. Pristojnost za izdajo takšnega sklepa bi moral dati konkreten zakon s konkretno zakonsko določbo. Takega zakona in take določbe ni in zato ga tudi izpodbijani sklep ne navaja. Brez zakonske podlage pa davčni organ ne more izvršiti denarne nedavčne obveznosti in zato ne more izdati izpodbijanega sklepa. Brez zakonskega pooblastila in zakonske podlage pa tudi Ministrstvo ne more biti upravičeni predlagatelj izvršbe.

Ker je bila odločba Ustavnega sodišča izdana 5. 2. 2004, sporne odredbe pa so bile izdane po tem datumu, so nezakonite tudi iz tega razloga in kot take ne morejo pravno učinkovati. Odredbe namreč temeljijo na določbah ZMed in Pravilnika, ki od 22. 9. 2004 ne veljajo več. Takoimenovani izvršilni naslovi zato nimajo podlage v zakonu in podzakonskih aktih in so kot taki nezakoniti. Drugačne ugotovitve drugostopnega organa pomenijo zlorabo pravic in predstavljajo poseg v ustavno varovani položaj tožeče stranke in s tem kršitev 39. člena Ustave iz razlogov, ki jih je navedlo že Ustavno sodišče v citirani odločbi. S tem, ko je Ministrstvo za kulturo uporabilo Pravilnik, je kršilo 39. člen Ustave. Pobudnica (tožeča stranka) pa Ustavnemu sodišču škodljivih posledic, ki naj bi nastale z njegovo uporabo in ki bi bile lahko razlog za njegovo odpravo, ni zatrjevala, saj Ministrstvo vse do izdaje odločbe Ustavnega sodišča na tej podlagi ni izdalo nobenih odločb in zato za odpravo škodljivih posledic ni bilo nobenega razloga.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločitvi in pri razlogih. Sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Sodišče se strinja s toženo stranko, da je izvor obveznosti, na katero se nanaša izpodbijani sklep, upravne narave, saj ima svoj temelj v upravnem odločanju oziroma v upravni odločitvi, to je v dveh odločbah, po katerih se sprejmejo v financiranje iz javnih sredstev projekti prijaviteljev, izbranih na javnem razpisu (za financiranje programskih vsebin radijskih in televizijskih programov s statusom lokalnega, regionalnega ali študentskega programa za leto 2003). Sodišče se v načelu strinja tudi, da je s tem, v primeru neizpolnitve obveznosti iz odločbe oziroma sklenjenih pogodb, podana podlaga za upravno izvršbo, ki jo, ko gre za izvršbo denarnih obveznosti, na podlagi določb 289. člena ZUP in s tem po izrecnem zakonskem pooblastilu opravi davčni organ po postopku, predpisanem za izvršbo davčnih obveznosti. Tožbeni ugovor, da pristojnost davčnega organa za prisilno izterjavo že v načelu nima podlage v zakonu, torej ni utemeljena in ga sodišče zavrača.

Tožena stranka ima prav tudi, ko v zvezi s pritožbenimi navedbami odgovarja, da je za začetek davčne izvršbe in s tem za izdajo izpodbijanega sklepa dovolj izvršilni naslov s potrdilom o izvršljivosti ter da davčni organ ni dolžan preverjati vsebinske pravilnosti izvršilnega naslova in potrdila o izvršljivosti. Je pa vsekakor dolžan preveriti, ali je predloženi akt izvršilni naslov in s tem eden od aktov iz 146. člena ZDav-2, ki je (lahko) podlaga za izvršbo. V konkretnem primeru se predlagajo v davčno izvršbo odredbe, ki med sicer taksativno navedenimi akti, ki so izvršilni naslov (odločba, sklep in plačilni nalog), v citirani zakonski določbi (ali določbi kateregakoli drugega zakona) niso zajete, kot to pravilno ugotavlja že tožena stranka in kar je nenazadnje tudi logično, saj odredba kot konkreten oziroma posamičen akt predstavlja le nalog za izvedbo in ne odločitev o stvari. Nima pa po presoji sodišča tožena stranka prav, ko šteje izdane odredbe v konkretnem primeru za odločbe. Res je sicer, da imajo vse formalne sestavne dele odločbe, niso pa to po vsebini. Drugače kot tožena stranka namreč sodišče sodi, da se z njimi ne odloča o materialni pravici, obveznosti ali pravni koristi tožeče stranke in torej ne gre za konkreten upravni akt, ki se izvršuje v upravni (davčni) izvršbi, temveč gre, ne le po nazivu, temveč tudi po vsebini, za izvedbeni akt - finančni nalog, s katerim je minister zgolj odredil izplačilo (z odločbo in pogodbo) dodeljenih zneskov. Pri tem gre za dodelitev iz sredstev, ki so bila že na podlagi zakona, in sicer na podlagi določbe drugega odstavka 82. člena ZMed predvidena za določen namen (pripravo programskih vsebin lokalnih in regionalnih ter študentskih radijskih in televizijskih programov) in s tem izločena iz sredstev tožeče stranke, ki jih zato ne more šteti za svoja. Takšno stališče je zavzelo tudi že Vrhovno sodišče v svojih sodbah, npr. v zadevi z opr. št. X Ips 44/2009 (enako tudi X Ips 54/2009), ko je odločalo o dopustnosti upravnega spora zoper odredbe ter pri tem ugotovilo, da spodbijana odredba iz navedenih razlogov (tudi) ne more biti predmet upravnega spora. Čim pa je tako in odredbe niso odločbe, ni podan izvršilni naslov iz 146. člena ZDavP-2, s tem pa ni izpolnjena formalna predpostavka za dopustnost izvršbe. Izpodbijani sklep je zato treba kot izdanega v nasprotju z zakonom odpraviti. In ker je potrebno izpodbijani sklep odpraviti že iz tega razloga, se sodišče v presojo ostalih tožbenih ugovorov ni spuščalo.

Sodišče je zato, na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št.105/06, 62/2010) tožbi ugodilo in izpodbijani sklep odpravilo ter zadevo vrnilo organu prve stopnje, da ponovno odloči.

Sodišče je odločilo brez glavne obravnave na podlagi 1. alinee drugega odstavka 59. člena ZUS-1, ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijane odločbe in upravnih spisov očitno, da je potrebno tožbi ugoditi.

O stroških postopka je sodišče odločilo na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 ter tožeči stranki, skladno z drugim odstavkom 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/07), prisodilo ustrezen pavšalni znesek povračila.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.