sodba U 582/2008
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-09-15

KMETIJSKA ZEMLJIŠČA - INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - USTAVNO PRAVO

pravica do zasebne lastnine - uživanje lastnine - funkcija lastnine - posebno varstvo kmetijskih zemljišč - status kmetijskih zemljišč - namen kmetijskih zemljišč - neobdelovalna kmetijska zemljišča - pojem obdelovanja - dober gospodar

Tako kot Ustavno sodišče mora tudi Upravno sodišče v vsakem konkretnem primeru presoditi, ali je predpisan način uresničevanja človekove pravice ter na zakonski podlagi izrečen inšpekcijski ukrep že prerasel v omejevanje ustavne pravice.

Obravnavana zadeva odpira ključno vprašanje, ali je zakonodajalec sploh predpisal možnost, da pristojni inšpektor naloži vsakemu lastniku (zakupniku ali uporabniku), da obdeluje kmetijsko zemljišče v tem smislu, da se dejansko ukvarja s kmetijsko dejavnostjo (proizvodnjo) na določenem kmetijskem zemljišču, četudi lastnik (zakupnik ali uporabnik) nima tega interesa ali zmožnosti, ali pa morebiti iz ZKZ izhaja razmejitev med tistimi, ki so obdelovalci kmetijskih zemljišč in se dejansko ukvarjajo s kmetijsko dejavnostjo (proizvodnjo), in tistimi obdelovalci, ki so lastniki (zakupniki ali uporabniki), vendar le tako, da kmetijska zemljišča uporabljajo in varujejo na način, da ne škodujejo potencialnemu namenu izvajanja kmetijske dejavnosti.

Zakonodajalec je določil za tiste, ki kmetijskega zemljišča ne obdelujejo za izvajanje kmetijske dejavnosti, da ga morajo uporabljati v skladu z namenom kmetijskih zemljišč, kar pomeni, da morajo preprečevati njihovo onesnaževanje ali drugačno degradiranje in onesnaževanje ali drugačno zaviranje rasti.

Če oseba obdeluje kmetijsko zemljišče, ga mora obdelovati na predpisan način in kot dober gospodar (kmet), če izvaja kmetijsko proizvodnjo, jo mora prilagoditi ekološkim in talnim razmeram, če pa kmetijsko zemljišče zgolj uporablja, ga mora uporabljati glede na primernost zemljišča ter kraja, tako da preprečuje zbitost tal, erozijo, onesnaženje in mora zagotavljati trajno rodovitnost zemljišč.

Tožbi se ugodi in se odločba Kmetijske inšpekcije Inšpektorata RS za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano št. 0611-804/2008-9 (S6-121) z dne 8. 4. 2008 odpravi in se zadeva vrne prvostopenjskemu organu v ponoven postopek.

Z izpodbijano odločbo je prvostopenjski organ po uradni dolžnosti na podlagi 207. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP-UPB2, Uradni list RS, št. 24/2006 – prečiščeno besedilo in 126/2007), 18. in 32. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru (ZIN – UPB1) ter 106. in 107. člena Zakona o kmetijskih zemljiščih (ZKZ-UPB1, Uradni list RS, št. 55/2003 – prečiščeno besedilo) odločil, da morata tožnika, ki sta lastnika kmetijskega zemljišča parcelne številke 767/1 (njive, 5. razred – 17,84 a) v k.o. ..., na omenjeni parceli takoj, najpozneje pa do 16. 12. 2008 izkrčiti in odstraniti smreke oziroma iglavce različnih velikosti in razna sadna drevja, ki rastejo na različnih delih njive, odstraniti skalnjak in njivo preorati. V drugi točki izreka je odločeno, da je potrebno navedeno zemljišče obdelovati kot dober gospodar, oziroma poskrbeti za njegovo obdelavo in uporabljati kot njivo. Pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve. Organ je tudi odločil, da je potrebno o izvršitvi te odločbe takoj, najpozneje pa do 23. 12. 2008, pisno obvestiti kmetijsko inšpekcijo. V obrazložitvi izpodbijanega akta je navedeno, da je dne 13. 3. 2008 kmetijski inšpektor opravil terenski ogled in fotodokumentacije stanja kmetijskega zemljišča v k.o. ... Na terenu je ugotovil, da se parcela ne uporablja kot njiva. Na zahodnem delu (proti gozdu) na razdalji cca. 30 metrov, na desni strani parcele (gledano iz smeri hiš) ob meji (na robu) rastejo smreke, velikosti 3-4 metre. Na istem delu parcele po celotni širini rastejo razna sadna drevja. Na desnem robu, vzdolž parcele so posajena (rastejo) razni iglavci, ki so veliki cca. 40 centimetrov. Na parceli je urejen vrt z merami cca. 13 X 7 metrov in manjši vrt z merami 10 X 1 meter. Na parceli se nahaja tudi skalnjak in rastejo še posamezna sadna drevja. Po podatkih iz katastra, gre za njivo, parcelne številke 767/1, površine 17,84 a. Kmetijski inšpektor je v nadaljevanju postopka opravil razgovor z lastnico A.A. kot lastnico: hčerko ima prizadeto (epileptik) in se na omenjeni površini lahko sama sprehaja, nihče jo ne moti; z njivo niso imeli nobene koristi; hčerka je bolna že cca. 27 let in se lahko na omenjeni površini prosto giblje; ker je mož zaposlen v Avstriji, sama skrbi za hčerko. Glede na to, da ima hčerka resne zdravstvene težave in ko se sprehaja na omenjeni njivi oziroma parceli, je brez skrbi. Organ se sklicuje na 1. odstavek 4. člena, 1. in 4. odstavek odstavek 7. člena in 107. člen Zakona o kmetijskih zemljiščih (ZKZ-UPB1) ter 2. in 3. člen Uredbe o podrobnejših merilih za presojo ali obdelovalec ravna kot dober gospodar (Uredba, Uradni list RS, št. 81/2002). Sklicuje se tudi na 1. alineo 1. odstavka 32., 5. odstavek 29. člena ter 30. člen Zakona o inšpekcijskem nadzoru (ZIN).

V pritožbi zoper prvostopenjski akt sta pritožnika navedla, da gre za poseg v lastninsko pravico, predvsem pa ustavno zagotovljeno pravico do lastnine in pravice lastnika, da odloča o načinu uporabe svoje lastnine. Odločba se sicer sklicuje na Zakon o kmetijskih zemljiščih in podzakonske predpise, ki bi naj omejevali pravico lastnika zemljišča, da izvrši posege v zemljišče, kot je to bilo v konkretnem primeru, vendar pa pritožnika smatrata, da iz teh predpisov in ukrepov, kot jih je naložil inšpekcijski organ, ni možno naložiti. V konkretnem primeru tudi po prepričanju pritožnikov inšpekcijski organ ni vpogledal v prostorske akte, ki določajo perspektivo koriščenja spornega zemljišča, temveč je vse ukrepe naložil zgolj na podlagi vpogleda v stanje katastra. Tako je tudi v tem pogledu dejansko stanje nepopolno ugotovljeno. Kot že navedeno sedaj sporna parcela 767/1 k.o. ... po prepričanju pritožnikov spada v del funkcionalnega zemljišča stanovanjske hiše pritožnikov in na ta način pravice lastnikov ni možno omejevati v smislu izpodbijane odločbe, ker je za lastnika najracionalnejši način obdelave ta, kot je to v konkretnem primeru, torej, da se zemljišče uporablja za boljše koriščenje preostalih zemljišč lastnikov stanovanjske stavbe, h kateremu ga je tudi šteti. S tem, da sta pritožnika opravila posege, kot izhajajo iz odločbe inšpekcijskega organa, tako nista kršila ne določil Zakona o kmetijskih zemljiščih, ne podzakonskih predpisov, ki jih navaja odločba. Pritožnika tako redno obdelujeta in vzdržujeta sporno zemljišče, ne povzročata nikakršnega onesnaževanja in torej zemljišče obdelujeta v skladu s svojimi potrebami in zmožnostmi ter predvsem pričakovanimi koristmi. Če bi ga preorala, od zemljišča nimata prav nobene koristi temveč zgolj strošek, saj nimata tehničnih možnosti za obdelavo, niti potrebe za koriščenje v svojstvu njive.

Z drugostopenjskim aktom je ministrstvo pritožbo zavrnilo kot neutemeljeno. Ministrstvo se sklicuje na 1. odstavek 4. člena, 7. člen ZKZ. Pravi, da nesporno izhaja, da je lastninska pravica lastnika in s tem tudi pravica do odločitve o načinu uporabe svoje lastnine, s temi predpisi omejena. Kmetijski inšpektor ima poleg pooblastil, ki jih ima po splošnih predpisih, po določbi 107. člena ZKZ tudi pooblastilo nadzirati, ali obdelovalec obdeluje kmetijska zemljišča v skladu s predpisi in kot dober gospodar in predlagati ukrepe ter pristojnost prepovedati uporabo kmetijskega zemljišča v kakšen drug namen kot za kmetijsko proizvodnjo, če tako izkoriščanje po zakonu ali predpisu izdanem na podlagi zakona, ni dovoljeno in odrediti vzpostavitev zemljišča v prejšnje stanje v določenem roku. Glede očitka pritožnikov, da je kmetijski inšpektor vpogledal le v kataster, ne pa tudi v prostorske akte, ki določajo perspektivo koriščenja spornega zemljišča, tožena stranka pravi, da je zemljiški kataster uradna evidenca zemljišč, kjer je zemljišče opredeljeno s parcelo (Zakon o zemljiškem katastru – ZZKat). Kataster povezuje stvarne pravice na nepremičninah - zemljiščih, ki jih vodi zemljiška knjiga, z lokacijo v prostoru – umesti lastnino v prostor, oziroma prostor poveže z lastnikom. V zemljiškem katastru se vodijo za vsako parcelo naslednji podatki: parcelna številka, meja, površina, lastnik, upravljavec državnega ali lokalnega premoženja, zemljišče pod stavbo in boniteta zemljišč, povezave z registrom prostorskih enot, katastrom stavb in zemljiško knjigo ter dejanska raba, ki obsega podatke o vrstah rabe in katastrskem razredu. Poudariti je tudi, da so lastniki oziroma uporabniki dolžni prijaviti pristojnemu občinskemu geodetskemu organu vsako spremembo v vrsti rabe zemljišča in spremembo, ki vpliva na katastrski razred, in sicer v 30 dneh od nastale spremembe, česar pa v konkretnem primeru niso storili. Pritožnika se motita, ko navajata, da obravnavana parcela 767/1 k.o. ..., spada v del funkcionalnega zemljišča stanovanjske hiše. Funkcionalno zemljišče ni lastninski pojem in ga v sedanjem sistemu stvarnega prava ne potrebujemo. Pojem funkcionalno zemljišče je zemljišče, ki je potrebo za redno rabo objekta. Tako je to opredelil Zakon o urejanju naselij in drugih posegov v prostor, ki ne velja več, in sicer v okviru pojma gradbene parcele, veljavna ureditev pa izraz funkcionalno zemljišče opušča. V celoti se je namreč na definicijski ravni uveljavil pojem gradbene parcele. Gradbena parcela je zemljišče, sestavljeno iz ene ali več zemljiških parcel ali njihovih delov, na katerem stoji oziroma na katerem je predviden objekt in na katerem so urejene površine, ki služijo takšnemu objektu oziroma je predvidena ureditev površin, ki bodo služile takšnemu objektu. Glede na to, da obravnavano zemljišče ni gradbena parcela, je treba zavrniti navedbe pritožnikov glede funkcionalnega zemljišča. Vsekakor pa lahko pritožnika, v kolikor želita obravnavanemu zemljišču spremeniti vrsto rabe ali morebiti celo namembnost, sprožita ustrezne postopke pri pristojnih organih.

V tožbi tožnika zatrjujeta in povzemata to, kar sta že navedla v pritožbi in sicer sta prepričana, da gre za poseg v njuno lastninsko pravico in to v tem smislu, da se jima krati pravica do lastnine v smislu odločanja o načinu njene uporabe. Zemljišče, na katerem se odrejajo odstranitve, je šteti kot del funkcionalnega zemljišča stanovanjske hiše lastnikov, na katerem lastninske pravice ni možno omejevati v smislu izpodbijane odločbe, ker je za lastnika najracionalnejši način obdelave ta, kot je to v konkretnem primeru, saj služi boljšemu koriščenju preostalih zemljišč lastnikov in stanovanjske stavbe, h kateri ga je šteti. Zemljišče redno vzdržujeta in obdelujeta, ne povzročata nikakršnega onesnaževanja in zemljišče obdelujeta v skladu s svojimi potrebami in zmožnostmi ter predvsem pričakovanimi koristmi, kar je v skladu z njunimi pravicami oziroma lastninsko pravico na zemljišču. Tožnika predlagata, da se odločba tožene stranke zaradi nezakonitosti odpravi.

Ustava v določilu 67. člena določa, da zakon določa način uživanja lastnine tako, da je zagotovljena njena gospodarska, socialna in ekološka funkcija. Izpodbijani akt je glede na njegov izrek izdan v funkciji zagotavljanja gospodarske funkcije, glede na to, da je v drugi točki izreka na podlagi 5. alineje 1. odstavka A.) 107 člena ZKZ ter Uredbe tožnikoma naloženo, da morata zemljišče obdelovati kot dobra gospodarja. Specialnejša določba 2. odstavka 71. člena Ustave pa določa, da zakon določa posebno varstvo kmetijskih zemljišč. Gre za izrecno ustavno pooblastilo zakonodajalcu, da določi način izvrševanja lastninske pravice na kmetijskem zemljišču (glej na primer odločbo Ustavnega sodišča v zadevi U-I-159/07-22 z dne 10. 6. 2010, odst. 16). Vendar pa kljub temu, da načeloma iz 2. odstavka 71. člena Ustave izhaja, da zakon, ki ureja kmetijska zemljišča in pristojnosti kmetijskega inšpektorja, prek možnih ukrepov inšpektorja določa le način uresničevanja lastninske pravice fizičnih ali pravnih oseb na kmetijskih zemljiščih, to ne pomeni, da je treba avtomatično vsak ukrep kmetijskega inšpektorja presojati prek določila 2. odstavka 15. člena Ustave in ne prek določila 3. odstavka 15. člena Ustave; razlika med določiloma 2. in 3. odstavka 15. člena je za presojo zakonitosti upravnega akta z vidika Ustave pomembna, kajti če gre za uporabo določila 2. odstavka 15. člena Ustave je za presojo zakonitosti akta (zgolj z vidika Ustave) pomembno, ali je izpodbijani posamičen akt mogoče šteti kot razumen (glej na primer odločbo Ustavnega sodišča v zadevi U-I-8/10-10 z dne 3. 6. 2010, odst. 10), med tem ko gre pri uporabi 3. odstavka 15. člena Ustave za presojo z vidika načela sorazmernosti, kar pomeni bistveno bolj strogo presojo upravnega akta. Tako kot Ustavno sodišče mora torej tudi Upravno sodišče v vsakem konkretnem primeru presoditi, ali je predpisan način uresničevanja človekove pravice ter na zakonski podlagi izrečen inšpekcijski ukrep že prerasel v omejevanje ustavne pravice (glej na primer odločbi Ustavnega sodišča v zadevah U-I-118/09-11 z dne 10. 6. 2010, odst. 11 in U-I-8/10-10 z dne 3. 6. 2010, odst. 9). Ob tem Upravno sodišče upošteva tudi stališče Ustavnega sodišča, da „razmejitev med določitvijo načina izvrševanja človekovih pravic in med njihovo omejitvijo (posegom vanje) ni vedno enostavna. V nekaterih primerih je ta razmejitev odvisna od intenzivnosti zožujočega učinka, ki ga ima neka določba. Spet drugje sta pomembni analiza sistemske umestitve sporne določbe in celovita presoja njenega učinkovanja skupaj z drugimi določbami istega in drugih predpisov“ (odločba Ustavnega sodišča v zadevi U-I-8/10-10 z dne 3. 6. 2010, odst. 10). Ustavno sodišče je glede kriterijev za razmejevanje med 2. in 3. odstavkom 15. člena Ustave zavzelo tudi stališče, ki je mutatis mutandis relevantno tudi za obravnavani primer in sicer, če ima ukrep realno vsebinsko zvezo s konkretno regulirano dejavnostjo, zlasti v primerih, ko zakonodajalec odvrača nevarnosti ali blaži tveganja, gre za način uresničevanja določene pravice (odločba Ustavnega sodišča v zadevi U-I-285/08-14 z dne 1. 4. 2010, odst. 32).

To pomeni, da gre lahko v odvisnosti od konkretnih okoliščin vsakega primera pri posamičnem odločanju kmetijskega inšpektorja za upravni akt, ki na podlagi zakona pomeni zgolj urejanje načina uresničevanja lastninske pravice lastnika (zakupnika ali uporabnika) kmetijskega zemljišča (2. odstavek 15. člena ustave), ali pa gre za poseg v lastninsko pravico (3. odstavek 15. člena Ustave) pravne oziroma fizične osebe, ki je lastnica, zakupnica ali uporabnica kmetijskega zemljišča. Ustavno sodišče je na primer omejevanje možnosti prodaje in nakupa kmetijskega zemljišča štelo za poseg v lastninsko pravico in ne zgolj za način uresničevanja lastninske pravice na kmetijskem zemljišču (odločba Ustavnega sodišča z dne 28. 2. 2002, Uradni list RS. št. 27/2002, str. 2262-2267). Upoštevajoč to, kar sta tožeči stranki zatrjevali v upravnem postopku glede dejanskega namena uporabe predmetnega zemljišča, ki se povezuje s pravico do njihove zasebnosti in glede na to, kar je inšpektor odredil tožečima strankama, da odstranita z zemljišča (sadno drevje, manjše smreke in skalnjak) in da morata zemljišče obdelovati kot dobra gospodarja, zemljišče preorati in ga uporabljati kot njivo, in ker iz podatkov v spisu izhaja, da tožnika nimata namena, interesa niti zmožnosti obdelovati in uporabljati zemljišče kot njivo, sodišče ugotavlja, da gre v konkretnem primeru inšpekcijskega ukrepa za poseg v lastninsko pravico tožnikov, ki ga sodišče presoja prek načela sorazmernosti (3. odstavek 15. člena Ustave). Ob tem sodišče tudi ugotavlja, da predmetna zadeva odpira ključno vprašanje in sicer, ali je zakonodajalec sploh predpisal možnost, da pristojni inšpektor naloži vsakemu lastniku (zakupniku ali uporabniku), da obdeluje kmetijsko zemljišče v tem smislu, da se dejansko ukvarja s kmetijsko dejavnostjo (proizvodnjo) na določenem kmetijskem zemljišču, četudi lastnik (zakupnik ali uporabnik) nima tega interesa ali zmožnosti, ali pa morebiti iz ZKZ izhaja razmejitev med tistimi, ki so obdelovalci kmetijskih zemljišč in se dejansko ukvarjajo s kmetijsko dejavnostjo (proizvodnjo), in tistimi obdelovalci, ki so lastniki (zakupniki ali uporabniki), vendar le tako, da kmetijska zemljišča uporabljajo in varujejo na način, da ne škodujejo potencialnemu namenu izvajanja kmetijske dejavnosti. (To ključno vprašanje, ki je odločilno za presojo izpodbijanega akta, pa je celo neodvisno od tega, ali gre v konkretnem primeru za način uresničevanja lastninske pravice ali za njeno omejevanje.)

V zvezi s tem ključnim vprašanjem sodišče najprej v procesnem smislu ugotavlja, da drugostopenjski organ ni odgovoril na pritožbeni ugovor tožnikov, da nimata tehničnih možnosti za obdelavo niti potrebe po uporabljanju njive in da bi jima to prineslo samo stroške. Po določilu 2. odstavka 254. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) mora organ v obrazložitvi odločbe druge stopnje presoditi vse pritožbene navedbe. Drugostopenjski organ tega ni storil, s čimer je podana kršitev pravil postopka, ki je lahko vplivala na zakonitost in pravilnost odločitve (2. točka 1. odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu, ZUS-1, Uradni list RS, št. 105/2006), kot je to razvidno iz nadaljevanja obrazložitve te sodbe.

Kar pa zadeva (ne)pravilnost uporabe materialnega prava in posledično popolnosti ugotovitve dejanskega stanja s strani pristojnega organa, pa sodišče ugotavlja naslednje:

Presoja z vidika načela sorazmernosti zahteva najprej ugotovitev, ali ima predpisan ukrep ustavno dopusten cilj. O tem ni dvoma, da ima ukrep ustavno dopusten cilj varovanja kmetijskih zemljišč v smislu 2. odstavka 71. člena Ustave in na tej podlagi sprejetega ZKZ; bistveno vprašanje pa je, če je tak ukrep, kot ga je predpisal inšpektor v predmetni zadevi, sploh predpisan, pri čemer mora biti dovolj določno predpisan, tako da ne dopušča prevelikih dvomov in pravne nepredvidljivosti oziroma arbitrarnega odločanja. Določilo 1. odstavka 2. člena ZKZ med drugim pravi, da so „kmetijska zemljišča zemljišča, ki so primerna za kmetijsko predelavo“ /.../ in enako izhaja tudi iz 1. odstavka 3. člena ZKZ, kar kaže na to, da je konstitutivni element za status kmetijskega zemljišča njegova „primernost za kmetijsko pridelavo“, ne pa da mora v vsakem primeru lastnik (zakupnik ali uporabnik) obdelovati kmetijsko zemljišče zaradi izvajanja kmetijske pridelave oziroma proizvodnje. Ob tem zakonodajalec loči med „najboljšimi kmetijskimi zemljišči“ in „drugimi kmetijskimi zemljišči“ (2. odstavek 2. člena ZKZ); slednje razmejevanje je pomembno, kajti ukrep kmetijskega inšpektorja mora biti sorazmeren tudi glede na to, ali gre za zemljišče, ki spada med najboljša kmetijska zemljišča, ali ne. Glede tega elementa izpodbijani akt nima nobenih pravno relevantnih dejstev in je s tega vidika pomanjkljivo ugotovljeno dejansko stanje.

Tudi iz določila 1. odstavka 4. člena ZKZ ne izhaja, da mora vsak lastnik (zakupnik ali uporabnik) kmetijskega zemljišča tudi dejansko izvajati kmetijsko pridelavo in da mora obdelovati kmetijsko zemljišče za kmetijsko proizvodnjo, saj to določilo pravi le, da „je treba kmetijska zemljišča uporabljati v skladu z njihovim namenom ter preprečevati njihovo onesnaževanje ali drugačno degradiranje in onesnaževanje ali drugačno zaviranje rasti rastlin. Tudi iz tega določila je mogoče izpeljati sklep, da je zakonodajalec določil za tiste, ki kmetijskega zemljišča ne obdelujejo za izvajanje kmetijske dejavnosti, da ga pa morajo uporabljati v skladu z namenom kmetijskih zemljišč, kar pomeni, da morajo preprečevati njihovo onesnaževanje ali drugačno degradiranje in onesnaževanje ali drugačno zaviranje rasti. Iz izpodbijane odločbe izhaja, da pristojni organ ni ugotavljal teh dejstev pred izdajo odločbe, kajti v prvostopenjski odločbi in drugostopenjski odločbi ni nič dejstev o tem, da bi uporaba predmetnega zemljišča s strani tožnikov povzročala onesnaževanje ali drugačno degradiranje, zaviranje rasti rastlin. Tudi glede tega pravno relevantnega dejanskega stanja je torej izpodbijani akt pomanjkljiv. Nadalje tudi iz določila 1. odstavka 5. člena ZKZ izhaja, da so kmetijska zemljišča lahko tudi „neobdelovalna“ in da v takih primerih ne gre za lastnike (zakupnike ali uporabnike), ki bi na kmetijskih zemljiščih dejansko opravljali kmetijsko proizvodnjo oziroma dejavnost. Nadalje je za razrešitev ključnega spornega vprašanja v tem sporu relevantno določilo 1. odstavka 7. člena ZKZ. To določilo pravi: „Lastnik, zakupnik ali drug uporabnik kmetijskega zemljišča mora obdelovati kmetijsko zemljišče na predpisan način in kot dober gospodar in mora kmetijsko proizvodnjo prilagoditi ekološkim in talnim razmeram, uporabljati zemljiščem in kraju primerne metode za preprečevanje zbitosti tal, erozije in onesnaženja ter za zagotavljanje trajne rodovitnosti zemljišč.“ To določilo pomeni, če oseba obdeluje kmetijsko zemljišče, ga mora obdelovati na predpisan način in kot dober gospodar (kmet), če izvaja kmetijsko proizvodnjo, jo mora prilagoditi ekološkim in talnim razmeram, če pa kmetijsko zemljišče zgolj uporablja, ga mora uporabljati glede na primernost zemljišča ter kraja, tako da preprečuje zbitost tal, erozijo, onesnaženje in mora zagotavljati trajno rodovitnost zemljišč. Upravni organ v izpodbijanem aktu ni ugotovil, da bi tožnika uporabljala predmetno zemljišče tako, da bi bila njuna uporaba v nasprotju s primernostjo zemljišča, pri čemer bi bilo treba ugotoviti tudi, ali gre za najboljše kmetijsko zemljišče, ali ne; upravni organ ni ugotovil, da sta tožnika uporabljala zemljišče neprimerno glede na kraj, ali da njuna uporaba zemljišča ni preprečevala zbitosti tal, erozije, onesnaženje ali da ni zagotavljala trajne rodovitnosti tal, tako da bi se s tem varovala primernost zemljišča za kmetijsko dejavnost (v smislu 1. odstavka 2. člena in 1. odstavka 3. člena ZKZ). V upravnem postopku sta tožnika to smiselno zatrjevala, ko sta navajala, da ne onesnažujeta zemljišča, vendar organ na ta ugovor ni odgovoril v drugostopenjskem aktu. Da pojem „dober gospodar“ ni vezan izključno na obdelovalca kmetijskega zemljišča, ki bi se dejansko in aktivno ukvarjal s kmetijsko proizvodnjo, izhaja tudi iz odločila 1. alineje 33. člena ZKZ, ki pravi, da „zakonodajalec sme od pogodbe odstopiti, če zakupnik ne rabi zemljišča kot dober gospodar“. Dejstvo, da je Vlada RS s podzakonskim aktom (2. člen Uredbe) pojem „obdelovanja“ v smislu dobrega gospodarja uredila zgolj za „optimalno gospodarjenje na kmetijskih zemljiščih v okviru kmetijskega gospodarstva“ na zgornjo interpretacijo Upravnega sodišča ne more imeti vpliva, ker je sodišče v skladu z določilom 125. člena Ustave vezano na Ustavo in zakon, ne pa na podzakonski predpis in v skladu z Zakonom o ustavnem sodišču tudi ne more zahtevati presoje ustavnosti podzakonskega akta (1. odstavek 23. člena), na katerega je upravni organ oprl izpodbijano odločbo. Prvostopenjski organ v izpodbijanem aktu navaja, da je odločbo oprl na 5. alinejo 1. odstavka A.) 107. člena ZKZ, ki določa, da ima inšpektor pooblastilo nadzirati, ali obdelovalec obdeluje kmetijsko zemljišče v skladu s predpisi in kot dober gospodar in da lahko predlaga ukrepe. Iz drugostopenjske odločbe pa izhaja, da ima predmetni ukrep podlago v pristojnosti inšpektorja iz 1. alineje 1. odstavka B.) 107 člena ZKZ. To določilo pa pravi, da ima inšpektor pristojnost „prepovedati uporabo kmetijskega zemljišča v kakšen drug namen kot za kmetijsko proizvodnjo, če tako izkoriščanje po zakonu ali predpisu, izdanem na podlagi zakona, ni dovoljeno, in odrediti vzpostavitev zemljišča v prejšnje stanje v določenem roku. Tudi iz tega določila izhaja, da je treba tožbi ugoditi zaradi že navedenih nepravilnosti, kajti pristojni organ ni ugotavljal, v čem je uporaba predmetnega zemljišča s strani tožnikov v nasprotju z namenom kmetijskega zemljišča, ni ugotovil, da bi tožnika onesnaževala ali drugače degradirala ali zavirala rast rastlin (1. odstavek 4. člena ZKZ), oziroma da sta uporabljala zemljišču in kraju neprimerne metode za preprečevanje zbitosti tal, erozije, onesnaženja ali da nista zagotavljala trajne rodovitnosti zemljišč (1. odstavek 7. člena ZKZ). Pristojni organ je tožnikoma naložil več, kot dopušča navedeni člen ZKZ oziroma je premalo določno odredil, ko jima je naložil, da morata zemljišče uporabljati kot njivo. Tožnika namreč na podlagi ZKZ nista dolžna uporabljati njive v tem smislu, da se morata ukvarjati s kmetijsko proizvodnjo, če za to nimata interesa oziroma zmožnosti, dolžna pa sta zemljišče uporabljati tako, da bosta ohranjala primernost zemljišča za kmetijsko pridelavo. Tudi iz primerljive upravno-sodne prakse izhaja, da inšpektor v tovrstnih primerih odredi vzpostavitev v prejšnje stanje, kar pomeni na primer: zatravitev zemljišča (sodba Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 356/2000 z dne 10. 9. 2003), vzpostavitev prvotnega stanja (sodba Upravnega sodišča v zadevi U 475/2003 z dne 4. 2. 2005), vzpostavitev prvotnega stanja, da je na parceli „mogoča“ kmetijska proizvodnja (sodba Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 966/99 z dne 17. 9. 2003), odstranitev nasutega materiala in zasutje površine z rodovitno zemljo (sodba Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 1012/99 z dne 25. 9. 2003).

Ker je tožena stranka napačno uporabila materialno pravo (1. odstavek 4. člena, 1. odstavek 7. člena ZKZ v zvezi s pravico do zasebne lastnine iz 33. člena v povezavi z 3. odstavkom 15. člena Ustave) in v povezavi s tem nepopolno ugotovila dejansko stanje, in ker ni odgovorila na ključen pritožbeni ugovor, kar je lahko vplivalo na zakonitost odločitve (2. odstavek 254. člena ZUP), je sodišče tožbi ugodilo, izpodbijani akt odpravilo in zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek (2., 3. in 4. točka 1. odstavka 64. ZUS-1, Uradni list RS, št. 105/2006). Tožena stranka mora izdati nov upravni akt v 30 dneh od prejema sodne odločbe. V ponovnem postopku je vezana na pravno mnenje sodišča glede materialnega prava in vodenja postopka (4. odstavek 64. člena ZUS-1).

URS člen 15, 15/2, 15/3, 23, 23/1, 33, 67, 71, 71/2, 125.

ZKZ člen 2, 2/1, 3, 3/1, 4, 4/1, 5, 5/1, 7, 7/1, 33, 33/1, 107.	  Uredba o podrobnejših merilih za presojo, ali obdelovalec ravna

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.