sodba I U 1234/2011
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2012-08-28

Petra Hočevar (preds.), mag. Mira Dobravec Jalen (poroč.),

javna cesta - občinska javna cesta - varovanjaeobčinske ceste in prometa - soglasje k posegu v varovalni pas občinske ceste

Sodišče nima pomislekov o tem, da je prvostopenjski organ nedoločenim pravnim pojmom v določbi tretjega odstavka 31. člena Odloka o občinskih cestah Občine Jesenice pravilno določil vsebino, upoštevajoč pri tem namen pozitivnopravnih določb o varovalnem pasu ceste. Po teh namreč varovalni pas skupaj s cesto spada v območje ceste,  raba prostora v varovalnem pasu ceste pa je omejena v interesu varnega odvijanja prometa, bodočega razvoja prometa in varovanja videza ceste. Zato je prvostopenjski organ mogel šteti, da bi bili prizadeti interesi varovanja občinske ceste in prometa na njej ter njene širitve s predlaganim posegom v območje ceste z dejanskimi stanji nemožnosti uporabe dela (območja) ceste, ki predstavlja predmetni del varovalnega pasu ceste, s strani pešcev kot udeležencev v prometu za varno peš hojo, in nemožnosti bodoče izgradnje pločnika za pešce na predmetnem delu varovalnega pasu ceste;

Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Z izpodbijano odločbo je prvostopenjski organ zavrnil tožnikovo vlogo za izdajo soglasja k posegu v varovalni pas občinske ceste zaradi postavitve nadstreška za kadilce. Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je organ tožnikovo vlogo za soglasje za poseg v varovalni pas občinske ceste - Ulice … zaradi postavitve nadstreška za kadilce v dolžini 6,90 metra in širini 1,60 metra na vzhodnem delu objekta Ulica … obravnaval po določbah 31. člena Odloka o občinskih cestah Občine Jesenice (v nadaljevanju Odlok). V postopku je ugotovil, da se poseg v prostor predvideva na trasi ob občinski cesti, katero pešci uporabljajo za hojo ob vozišču občinske ceste, ker na tem mestu ni zgrajenega pločnika za pešce in ki jo uporabljajo za peš hojo v šolo in nazaj tudi učenci osnovne šole v neposredni bližini. Po pridobitvi tudi mnenj Sveta za preventivo in vzgojo v cestnem prometu Občine Jesenice in Krajevne skupnosti Sava je zaključil, da s predlaganim posegom v prostor ne bi bila več omogočena nemotena uporaba površine ob vozišču občinske ceste v podaljšku že zgrajenega pločnika, in bi s predlaganim posegom v varovalni pas občinske ceste tako bili prizadeti interesi varovanja občinske ceste in prometa na njej, kot tudi njene širitve - izgradnja pločnika za pešce, ogrožena pa bi bila tudi varnost pešcev. Ker po 31. členu Odloka pristojni organ izda soglasje, če s predlaganim posegom v varovalnem pasu niso prizadeti interesi varovanja občinske ceste in prometa na njej, njene širitve zaradi prihodnjega razvoja prometa ter varovanja njenega videza, navedeni pogoji pa po presoji organa niso izpolnjeni, je organ vlogo tožnika za izdajo soglasja k posegu v varovalni pas občinske ceste zavrnil.

Drugostopenjski organ pa je z odločbo z dne 6. 6. 2011 zavrnil tožnikovo pritožbo zoper izpodbijano odločbo prvostopenjskega organa.

Tožnik vlaga tožbo iz razlogov nepravilne uporabe materialnega prava, nepopolne in nepravilne ugotovitve dejanskega stanja ter bistvenih kršitev pravil postopka. Navaja, da ne iz odločbe organa prve stopnje ne iz odločbe organa druge stopnje ne izhajajo razlogi za zaključek, da se prostor, predviden za poseg, uporablja za hojo, in da je na tem odseku v neposredni bližini osnovna šola. To pa predstavlja bistveno kršitev pravil postopka. Nerazumljiva je tudi ugotovitev organa v izpodbijani odločbi, da navedena površina predstavlja podaljšek že zgrajenega pločnika; predhodno je namreč ta organ ugotovil ter navedel, da na tem mestu pločnika ni. To pa pomeni, da so razlogi izpodbijane odločbe med seboj v nasprotju, kar onemogoča preizkus pravilnosti in zakonitosti odločbe. Organ je tudi nepravilno ugotovil dejansko stanje v zadevi. Otroci namreč spornega dela zemljišča nikoli niso uporabljali za hojo, prav tako ne ostali pešci. Glede na to, da je na spornem delu zemljišča ob hiši, kjer je lokal A., tudi stopnišče za vhod v hišo ter luknje, ki so v preteklosti služile za dovoz pijače in premoga v hišo, ni mogoče, da bi takšen obcestni del zemljišča uporabljali tudi pešci za sprehajanje. V več kot 150-letni zgodovini hiše sporno območje, kjer je nadstrešek, nikoli ni služilo na kakršenkoli promet, še najmanj za prehod pešcev ali celo otrok. Tožnik v nadaljevanju navaja, da gre pri odločanju organa o podelitvi soglasja po določbah 31. člena Odloka za odločanje po diskrecijski pravici. Zato bi organ moral upoštevati tudi 6. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), ki določa, da mora biti pri odločanju po prostem preudarku odločba izdana v mejah pooblastila in v skladu z namenom, za katerega je pooblastilo dano. V predmetni zadevi pa je organ odločil v nasprotju z namenom, zaradi katerega je organu priznana pravica do odločanja po prostem preudarku. Uporabil je namreč splošne definicije, ki izhajajo iz prej navedenega odloka, ne da bi jih pojasnil v konkretnem primeru. Navesti zgolj razlog, da bi se poseglo v prostor pešcev, za kar bi bila onemogočena uporaba površine ob vozišču občinske ceste, namreč ne dosega standarda obrazloženosti odločbe v primeru uporabe pravila po prostem preudarku. Tožnik sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi ter zadevo vrne organu v ponovni postopek. Zahteva pa tudi povrnitev  stroškov postopka.

Toženka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe. Navaja, da prostor, predviden za poseg, predstavlja zemljiško parcelo 1179/0 k.o. …, na kateri je zgrajen del občinske ceste, in ki ima po stanju katastrskih podatkov vrsto rabe - cesta. Vozišče je od preostale predmetne zemljiške parcele ločeno z neprekinjeno črto. Navedeni preostanek predmetne zemljiške parcele pa je utrjen in preplasten ter namenjen prometni površini za hojo pešcev. To tudi za otroke, kot izhaja iz podatkov Sveta za preventivo in vzgojo v cestnem prometu Občine Jesenice, saj po sporni površini poteka šolska pot do Osnovne šole … (razvidno iz priloženega dokumenta z dne 15. 12. 2010). Da je v neposredni bližini spornega zemljišča osnovna šola, pa je splošno znano dejstvo - znano tudi tožniku, saj šola leži nasproti njegovega gostinskega objekta A.(na nasprotni strani občinske ceste). Iz vrste rabe zemljiške parcele pa izhaja, da se je predmetna parcela že v preteklosti uporabljala kot prometna površina, danes predvsem kot površina za pešce. Toženka še navaja, da je bila pri odločanju upoštevana javna korist ter se v dokazne namene sklicuje in odgovoru prilaga sestavljeni izpis za parcelo iz zemljiške knjige in zemljiškega katastra, kopijo katastrskega načrta + DOF, dokument Varna šolska pot - Osnovna šola …. Sodišču predlaga, naj tožbo zavrne, zahteva pa tudi povrnitev stroškov postopka.

Z izpodbijano odločbo je organ tožniku odrekel soglasje k posegu (izgradnja nadstreška) v varovalni pas občinske ceste – Ulice …. Odločitev je oprl na določbe 31. člena Odloka (ki določajo namen varovalnega pasu občinske ceste in možnost posegov vanj). V navedenem členu je določeno, da je zato, da se preprečijo škodljivi vplivi posegov v prostor ob občinski cesti  na občinsko cesto in promet na njej, ob teh cestah varovalni pas, v katerem je raba prostora omejena; da je gradnja in rekonstrukcija gradbenih objektov ter postavljanje kakršnih koli drugih objektov in naprav v varovalnem pasu občinske ceste dovoljeno le s soglasjem pristojnega občinskega upravnega organa za ceste; da ta organ soglasje izda, če s predlaganim posegom v varovalnem pasu niso prizadeti interesi varovanja občinske ceste in prometa na njej, njene širitve zaradi prihodnjega razvoja prometa ter varovanja njenega videza (prvi do tretji odstavek).

Iz navedenih določb je razvidno, da je Odlok abstraktno dejansko stanje, glede na katero pristojni občinski organ izda soglasje k posegu v varovalnem pasu občinske ceste, opredelil z uporabo nedoločenih pravnih pojmov „da niso prizadeti  interesi varovanja občinske ceste in prometa na njej ter njene širitve in varovanja njenega videza s predlaganim posegom“. Kot izhaja iz izpodbijane odločbe, je organ sklep oziroma prognozo o tem, da bi bili s predlaganim posegom (izgradnjo nadstreška na delu varovalnega pasu občinske ceste) prizadeti interesi varovanja občinske ceste in prometa na njej ter njene širitve, utemeljeval z dejstvi, da se predmetni del varovalnega pasu ceste uporablja za peš hojo in da se uporablja tudi kot šolska pot v osnovno šolo v neposredni bližini, ker se pločnik, ki je sicer zgrajen ob predmetni občinski cesti oziroma ob njenem vozišču, na območju ceste, kjer se nahaja predmetni del varovalnega pasu občinske ceste, ne nadaljuje. Ob tem je okoliščino, da je predmetni del varovalnega pasu občinske ceste namenjen za peš hojo in v uporabi za ta namen, organ opiral na ugotovitev, da se pločnik (kot sicer sestavni del navedene občinske ceste) na predmetnem delu (območja) ceste prekine, ter na 95. člen ZVCP-1, po določbah katerega smejo pešci hoditi po vozišču le izjemoma, če ni pločnika ali pešpoti. Ob tako ugotovljenem dejanskem stanju je tudi po presoji sodišča prvostopenjski organ izdajo soglasja tožniku za poseg (izgradnja nadstrešnice) v varovalnem pasu občinske ceste na podlagi določb tretjega odstavka 31. člena Odloka mogel odkloniti.

Tožnik zmotno meni, da iz določb 31. člena Odloka izhaja, da organ o soglasju k posegu v varovalnem pasu občinske ceste odloča po prostem preudarku, ter brez podlage očita, da je organ odločil v nasprotju z namenom, zaradi katerega mu je pooblastilo za odločanje po prostem preudarku dano. Kot je sodišče že navedlo, pa je Odlok abstraktno dejansko stanje, glede na katero pristojni občinski organ izda oziroma odkloni soglasje k posegu v varovalnem pasu občinske ceste, opredelil z uporabo nedoločenih pravnih pojmov; tem je zato organ moral, da je mogel odločiti, določiti vsebino. Sodišče nima pomislekov o tem, da je organ nedoločenim pravnim pojmom v določbi tretjega odstavka 31. člena Odloka pravilno določil vsebino, upoštevajoč pri tem namen pozitivnopravnih določb o varovalnem pasu ceste. Po teh namreč varovalni pas skupaj s cesto spada v območje ceste (41. točka 2. člena Zakona o cestah, v nadaljevanju ZCes-1),  raba prostora v varovalnem pasu ceste pa je omejena (76. točka navedenega člena) v interesu varnega odvijanja prometa, bodočega razvoja prometa in varovanja videza ceste (31. člen Odloka). Zato je organ mogel šteti, da bi bili prizadeti interesi varovanja občinske ceste in prometa na njej ter njene širitve s predlaganim posegom v območje ceste z dejanskimi stanji nemožnosti uporabe dela (območja) ceste, ki predstavlja predmetni del varovalnega pasu ceste, s strani pešcev kot udeležencev v prometu za varno peš hojo, in nemožnosti bodoče izgradnje pločnika za pešce na predmetnem delu varovalnega pasu ceste; ta dejanska stanja pa je tudi prepričljivo utemeljil z dejstvi, da predmetni del varovalnega pasu ceste pešci uporabljajo za varno peš hojo zaradi neobstoja pločnika na tem mestu, ter da je taka uporaba varovalnega pasu ceste v skladu s predpisi (tudi po 83. členu Zakona o pravilih cestnega prometa, v nadaljevanju ZPrCP, pešci ne smejo hoditi po vozišču, kadar je pločnik ali možnost pešpoti). Ob takem dejanskem stanju, ki ga je organ v izpodbijani odločbi tudi obrazložil v taki meri, da je določbam ZUP zadoščeno, pa je organ izdajo soglasja k posegu v varovalnem pasu ceste moral odreči. Ni namreč podlage za razlago, da bi ob ureditvi tretjega odstavka 31. člena Odloka (ki ga je organ pravilno razlagal tudi glede na citirane določbe ZCes-1 in ZPrCP) bili pri odločanju o izdaji soglasja za poseg v varovalni pas občinske ceste lahko relevantni še drugi interesi (tako npr. opravljanja gospodarskih dejavnosti v objektih, ki mejijo na varovalni pas ceste), razen tam navedeni.

Sodišče pa tudi ne pritrjuje tožnikovim navedbam, da pred odločitvijo v zadevi ni bilo pravilno ugotovljeno dejansko stanje ter da so bila kršena pravila postopka.

Kolikor tožnik navaja, da se predmetni del varovalnega pasu občinske ceste ne uporablja za peš hojo, med drugim učencev, ter da se nikoli ni, da naj bi bilo na spornem delu zemljišča stopnišče za vhod v hišo ter luknje za (v preteklosti) dovoz pijače in premoga v hišo, kar naj bi peš hojo tudi onemogočalo, in da je drugačno dejansko stanje, kot izhaja iz izpodbijane odločbe, nepravilno ugotovljeno, so to nedopustne tožbene novote. Takih navedb tožnik v pritožbi ni podal (v pritožbi je navedel zgolj, da nadstrešek pomeni za tožnika zelo velik vir dohodka ter da prosi za ugoditev pritožbi, ker je s prostorom za obstoječi gostinski lokal omejen); po tretjem odstavku 20. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) pa v upravnem sporu stranke ne smejo navajati dejstev, če so imele možnost navajati ta dejstva v upravnem postopku. Tožnik pa tudi ni obrazložil, zakaj navedenih novih dejstev ni navedel že v upravnem postopku (52. člen ZUS-1), zato jih v postopku upravnega spora ni mogoče upoštevati. Čeprav ob presoji, da gre za nedopustne tožbene novote, za odločitev to ni pomembno, sodišče kljub vsemu dodaja, da tožnik za svoje navedbe (novih dejstev) niti v tožbi ni ne predložil niti predlagal nobenih dokazov.

Po presoji sodišča pa je organ svojo odločitev tudi v zadostni meri obrazložil ter so brez podlage tožbene navedbe o kršitvah pravil postopka. Iz izpodbijane odločbe so razvidni razlogi za zaključek, da se predmetni del varovalnega pasu ceste uporablja za peš hojo, in jih je sodišče v točki 7 povzelo (razen kolikor bi bilo mogoče tem razlogom oporekati glede na že izgrajeni nadstrešek – da je tako, izhaja iz spisne dokumentacije -  da zaradi zgraditve ter od zgraditve tega to očitno ni mogoče). Iz odločb organov prve in druge stopnje ter spisne dokumentacije pa tudi izhaja, da je v neposredni bližini predmetnega dela varovalnega pasu občinske ceste Osnovna šola … in da tudi po tem poteka šolska pot k tej osnovni šoli; zato je sodišče moglo preizkusiti dejansko stanje v navedeni smeri, kolikor je bilo to potrebno za preizkus materialne zakonitosti izpodbijane odločbe. Da bi tožnik zaradi preskope obrazložitve izpodbijane odločbe v navedenem delu bil prikrajšan v svoji pravici do učinkovitega pravnega sredstva, pa ne izhaja ne iz pritožbe, ne iz tožbe. Zato so neutemeljene tudi tožbene navedbe o bistvenih kršitvah pravil postopka, ki naj bi jih organ zagrešil z nezadostno obrazložitvijo.

Ker je sodišče ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe pravilen ter da je odločba pravilna in na zakonu utemeljena, je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo.

Odločitev o stroških postopka pa je sodišče sprejelo na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, kadar sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.