sodba I U 1204/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2011-03-24

naravovarstveno soglasje - presoja sprejemljivosti posega v naravo - gradnja kolesarske steze

Ker je prepoved gradnje novih objektov razen izrecno naštetih, ki so namenjeni izključno kmetijski dejavnosti, del varstvenega režima v prvem varstvenem območju krajinskega parka, je ta prepoved vsebina materialnopravne ureditve na področju ohranjanja narave, zaradi česar jo mora upravni organ upoštevati pri izdaji naravovarstvenih pogojev oz. soglasja.

Glede na vsebino t.i. previdnostnega načela, je investitor tisti, ki mora za izdajo pozitivne odločbe s strokovno podprtimi argumenti dokazati, da poseg ne bo škodljivo vplival na varstvene cilje območja, če pa o tem obstoji dvom, mora organ njegovo zahtevo zavrniti.

Toženka je z izpodbijano odločbo zavrnila izdajo naravovarstvenega soglasja za izgradnjo daljinske kolesarske povezave D2 med MMP A. – MMP B., na odseku C. ob cesti G2 – 106/0260 in cesti RT – 728/1148 C.

Iz obrazložitve odločbe je razvidno, da je poseg predviden na območju Krajinskega parka D., na ekološko pomembnem območju ... ID 31400 in na posebnih varstvenih območjih Natura 2000, SPA ..., SI5000014 in SCI ..., SI3000271 ter na območju, ki izpolnjuje pogoje za posebna območja varstva Natura 2000, .... Ker gre v obravnavanem primeru za poseg v naravo, za katerega je s predpisom določeno, da je zanj treba pridobiti naravovarstvene pogoje in naravovarstveno soglasje in se nahaja na varovanih območjih, je bilo treba zanj na podlagi 105.a člena Zakona o ohranjanju narave (v nadaljevanju ZON) v postopku izdaje naravovarstvenega soglasja izvesti presojo sprejemljivosti posega v naravo. V tem postopku je Zavod Republike Slovenije za varstvo narave (v nadaljevanju ZRSVN) dolžan pripraviti mnenje v skladu z določbami Pravilnika o presoji sprejemljivosti vplivov izvedbe planov in posegov v naravo na varovana območja (v nadaljevanju Pravilnik o presoji sprejemljivosti vplivov). Iz njegovega mnenja z dne 25. 2. 2010, ki ga upravni organ tudi vsebinsko povzema, je razvidno, da bi bilo zaradi posega izgubljenih približno 2 ha zelenih površin, ki jih deloma pokrivajo varovani habitatni tipi oz. so habitat varovanih vrst. Ob premostitvah vodotokov bo neutrjeni del brežin zmanjšan, s čimer bo skrčen habitat vodnih vrst, poleg tega pa je treba upoštevati še daljinski vpliv, ki ga bosta imela razširjeno cestišče in prestavljeni drenažni jarek na vodni režim širšega območja posega. Zaradi utrditve terena bo pretok podzemne vode dodatno oviran in bo na zemljiščih ob prometnici prišlo do sprememb vodnatosti tal. Spremenjen vodni režim pa bo povzročil spremembo sestave vegetacije na sosednjih traviščih, kar lahko vpliva na primernost habitata za kvalifikacijske vrste Natura 2000. Glede na ugotovitve bi bili z izvedbo obravnavanega posega ogroženi tudi varstveni cilji zavarovanega območja Krajinski park D., še toliko bolj, ker varstveni cilji parka niso le zagotavljanje ugodnega stanja v mnenju naštetih varovanih vrst, ampak so ti usmerjeni tudi v zagotavljanje ugodnega stanja vrst s slovenskega rdečega seznama v skladu s Pravilnikom o uvrstitvi ogroženih rastlinskih in živalskih vrst v rdeči seznam. Tako bi nov drenažni jarek, speljan ob kolesarski stezi, pomenil novo melioracijo, ki bi skupaj z razširjenim cestiščem vplivala na vodni režim. ZRSVN je posledice učinka posega na cilje varovanih območij opredelil z oceno D – bistven vpliv. Pri tej oceni oz. mnenju je ostal tudi po prejeti tožnikovi izjavi, opravljeni ustni obravnavi in po predlogu dodatnih omilitvenih ukrepov glede vpliva posega.

V nadaljevanju obrazložitve upravni organ navaja tožnikova stališča, nato pa na podlagi predložene dokumentacije ugotavlja, da lokacija predvidenega posega delno leži na kmetijskem zemljišču v prvem varstvenem območju Krajinskega parka D. in da je nov drenažni jarek ob kolesarski stezi dejansko nova melioracija, ki bi skupaj z razširjenim cestiščem vplivala na vodni režim širšega območja ob cesti in s tem na spremembo vrstne sestave vegetacije, ki je posledica dolgotrajne rabe območja. Zato meni, da je poseg v nasprotju z varstvenim režimom, ki je predpisan v 10., 11. in 12. členu Uredbe o Krajinskem parku D.. Predvidena gradnja bi namreč povzročila zmanjšanje obsega habitatnih tipov, ki se prednostno ohranjajo v ugodnem stanju, in s tem posegla v sklop še ohranjenih travišč oz. mokrišč na območju krajinskega parka, katerih ohranitev v ugodnem stanju je bistvena za zagotavljanje ciljev zavarovanega območja. Izvedba posega ni sprejemljiva, ker je v nasprotju z varstvenim režimom iz omenjene uredbe. Poleg tega pa v zadevi obstaja dvom, „da bi poseg vplival na višino podtalnice in s tem neposredno vplival na kakovost kvalifikacijskih habitatnih tipov, ki jih s hortikulturnimi ukrepi ni mogoče nadomestiti“. V zvezi s tem res ne obstajajo neposredno študije medsebojne odvisnosti višine podtalnice in izvedbe takšnega posega, vendar pa organ pri tem opozarja na določbo 2. odstavka 3. člena Pravilnika o presoji sprejemljivosti vplivov, v skladu s katerim v primeru dvoma prevlada javna korist ohranjanja narave nad razvojnimi interesi in drugimi javnimi koristmi. Organ tako ob uporabi 21. in 25. člena Pravilnika o presoji sprejemljivosti vplivov ugotavlja, da obravnavani poseg z vidika vpliva na lastnosti in cilje zavarovanega območja ni sprejemljiv (ocena D – bistven vpliv), zato je na podlagi 9. odstavka 105.a člena ZON tožnikovo zahtevo za izdajo naravovarstvenih pogojev štel kot vlogo za izdajo naravovarstvenega soglasja in jo zaradi neugodne ocene posega zavrnil.

Upravni organ druge stopnje je tožnikovo pritožbo zavrnil in se strinjal z razlogi prvostopenjske odločbe.

Tožnik se s tako odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da bo skrčenje habitata vodnih vrst zaradi zavarovanja brežin minimalno, saj je zavarovanje predvideno le na minimalni dolžini nekaj metrov, in sicer v območju priključnih stožcev v kamniti zložbi. Vse ostale ureditve brežin pa se bodo ohranile v celoti. Tudi dograjeni del nasipa, ki bi služil za umestitev kolesarske poti, ne bo predstavljal ovire za precedne vode. Predviden je namreč iz vodoprepustnih nasipnih materialov, zato ob predpostavki, da je prepusten tudi obstoječi cestni nasip, ne bo predstavljal ovire za vode. S prestavljenim novim jarkom je zagotovljeno površinsko odvodnjavanje v enakem obsegu in kvaliteti. Glede na navedeno se vodnatost zemljišč ob novem nasipu ne more povečati, s tem pa ni bojazni, da bi zaradi tega prišlo do spremembe sestave vegetacije na sosednjih traviščih. Očitno zmotna je ugotovitev ZRSVN, da bo novi drenažni jarek, ki bi bil speljan ob kolesarski stezi, melioracijski jarek, ki bo kot tak skupaj z dograjenim nasipom vplival na vodni režim. Ta ugotovitev je namreč v nasprotju s predhodno izraženo bojaznijo zavoda, da bo zaradi dodatnega nasipa ob obstoječi cesti prišlo do spremenjenega vodnega režima širšega območja posega, to je pretoka podzemne vode in spremembe vodnatosti kot problema prevelike količine vode. Poudarja, da je bila zaradi nasprotujočih si ugotovitev v mnenju zavoda sklicana ustna obravnava, po njej pa je ZRSVN v vlogi z dne 5. 5. 2010 ponovno ugotovil, da bi z gradnjo prišlo do velikih vplivov na biotsko raznovrstnost, ker bi verjetno vplivala na višino podtalnice na traviščih /.../ in da bo nameravani poseg verjetno bistveno vplival na ohranitev ugodnega stanja ogroženih in varovanih rastlinskih in živalskih vrst ter na obstoječi obseg in kakovost habitatnih tipov. Tožnik meni, da  lahko organ na podlagi verjetno izkazanih dejstev odloči le v primeru, če tako določa zakon. Tožnik tudi opozarja, da je zaradi nasprotujočih si ugotovitev v mnenju ZRSVN organ zahteval njegovo dopolnitev, vendar z njo po tožnikovem prepričanju pomembne okoliščine niso bile razjasnjene, zato bi moral organ razpisati ogled in po potrebi zahtevati še dodatno dopolnitev mnenja. Njegove navedbe so zgolj pavšalne in temeljijo na verjetnem vplivu spornega posega na obstoj določenih habitatnih tipov in vrst. Verjetno izkazana možnost negativnega vpliva oz. neugodna ocena s strani zavoda in potencialne ogroženosti varovanih območij pa ne more biti zadostna podlaga za izdajo zavrnilne odločbe. Če ob izvedbi ogleda ne bi bilo nesporno ugotovljeno, da bo poseg dejansko povzročil nepopravljive in škodljive posledice, upravni organ nima podlage za zavrnitev njegove vloge. Zaradi opustitve teh dejanj je dejansko stanje nepopolno in zmotno ugotovljeno. Tožnik predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne v ponovni postopek.

Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi, dodatnih razlogov za to pa ne navaja.

Iz tožnikove vloge z dne 4. 2. 2010, ki se nahaja v upravnih spisih, je razvidno, da je tožnik  zahteval izdajo naravovarstvenih projektnih pogojev k idejni zasnovi daljinske kolesarske povezave, na podlagi katerih bo dokončan idejni projekt in PGD, torej projekt za pridobitev gradbenega dovoljenja. V zadevi ni sporno, da je gradnja kolesarske steze med drugim predvidena tudi na območju Krajinskega parka D., določenim z Uredbo o Krajinskem parku Ljubljansko barje (Uradni list RS, št. 112/08; v nadaljevanju Uredba). Nadalje ni sporna ugotovitev prvostopenjskega upravnega organa, da načrtovana kolesarska steza delno leži v prvem varstvenem območju krajinskega parka in da bo ob njej speljan nov drenažni jarek. Tožnik teh ugotovitev v tožbi ne izpodbija, zato je sodišče nanje vezano (1. odstavek 20. člena Zakona o upravnem sporu, Uradni list RS, št. 105/06 in naslednji; v nadaljevanju ZUS-1).

Varstveni režim za prvo varstveno območje je predpisan v 12. členu Uredbe, ki v 1. odstavku  določa, da v njem veljajo tudi prepovedi iz 10. člena in 1. odstavka 11. člena Uredbe. V 2. točki 1. odstavka 11. člena Uredbe je določena prepoved gradnje novih objektov, razen kozolcev, čebelnjakov in senikov, ki so namenjeni izključno kmetijski dejavnosti. Nadalje je v prvem varstvenem območju v skladu s 5. točko 1. odstavka 12. člena Uredbe razen vzdrževanja obstoječih melioracijskih jarkov prepovedano izvajanje hidro- in agromelioracij ter osuševanje tal. Navedeno po mnenju sodišča pomeni, da novi jarki niso dovoljeni, neglede na to, ali bi lahko škodljivo vplivali na ugodno stanje rastlinskih in živalskih vrst, njihovih habitatov in habitatnih tipov, kar je sicer določeno kot del splošnega varstvenega režima v 4. točki 2. odstavka 10. člena Uredbe. Varstveni režim za prvo varstveno območje je torej strožji kot splošni varstveni režim.

Kot je razvidno iz zapisnika o ustni obravnavi z dne 7. 4. 2010, je tožnik na njej, kljub temu da je predstavnica ZRSVN opozorila, da velik del trase poteka po prvi varstveni coni parka, da varstveni režim v njej ne dovoljuje gradnje objektov razen za potrebe kmetijstva in da zato tak poseg glede na uredbo ni možen, izjavil, da vztraja pri vlogi in poteku trase.

Glede na navedene dejanske ugotovitve, ki jim tožnik v tožbi ne oporeka, je treba pritrditi upravnemu organu, da je poseg v nasprotju z varstvenim režimom, ki velja za prvo varstveno območje krajinskega parka, zato soglasja k tako načrtovanemu posegu ni mogoče izdati, kar je zadosten razlog za izdajo zavrnilne odločbe za celoten poseg.

V zvezi s prepovedjo gradnje, ki je določena v aktu o zavarovanju nekega območja, konkretno v Uredbi, sprejeti na podlagi 49. člena ZON (Uradni list RS, št. 56/99 in naslednji), je to sodišče v sodbi opr. št. U 1415/2008 z dne 18. 3. 2010 zavzelo stališče, da je treba o tem vprašanju, če se pojavi v zvezi z določbami predpisov s področja ohranjanja narave, odločiti v postopku izdaje naravovarstvenih pogojev in soglasja in ne v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja. V skladu z določbo 1. odstavka 51. člena ZON se namreč z aktom o zavarovanju lahko omeji dejavnost ali raba v zvezi z naravno vrednoto na zavarovanem območju. Po določbi 3. točke 2. odstavka 49. člena ZON akt o zavarovanju naravne vrednote določa tudi pravila ravnanja oz. varstveni režim in razvojne usmeritve. V skladu s 1. odstavkom 54. člena ZON pa se morajo posegi in dejavnosti na zavarovanem območju izvajati v skladu s prepisanimi pravili ravnanja iz 1. odstavka 53. člena ZON, to je v skladu z vsebinami iz 2. odstavka 49. člena ZON in nadaljnjimi vsebinami, ki so naštete v 1. odstavku 53. člena.

Ker je prepoved gradnje novih objektov razen izrecno naštetih, ki so namenjeni izključno kmetijski dejavnosti, del varstvenega režima v prvem varstvenem območju krajinskega parka, je ta prepoved vsebina materialnopravne ureditve na področju ohranjanja narave, zaradi česar jo mora upravni organ upoštevati pri izdaji naravovarstvenih pogojev oz. soglasja. Glede na navedeno torej ne gre za presojo dopustnosti gradnje, ki jo opravi pristojni upravni organ v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja, ko je v skladu s 1. točko 1. odstavka 66. člena Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 110/02 in naslednji; ZGO-1) dolžan preveriti tudi, ali je projekt izdelan v skladu s prostorskim aktom.

Tudi iz navedenih razlogov je upravni organ ravnal prav, ko je izdal zavrnilno odločbo, saj tožnik ne more pridobiti naravovarstvenih pogojev in posledično naravovarstvenega soglasja za poseg, ki je načrtovan na varstvenem območju, kjer gradnja novih objektov razen naštetih, ki so namenjeni izključno kmetijski dejavnosti, sploh ni dovoljena. Tožnik pa v tožbi ne zatrjuje, da gre v obravnavanem primeru za gradnjo objekta gospodarske javne infrastrukture na podlagi državnega ali občinskega prostorskega načrta, ki je bil potrjen v postopku presoje sprejemljivosti v skladu s predpisi, ki urejajo ohranjanje narave, ko se po določbi 5. odstavka 15. člena Uredbe ti objekti lahko gradijo kljub prepovedim iz 10., 11. in 12. člena.

Upravni organ je v obrazložitvi izpodbijane odločbe kot podlago za zavrnitev poleg nasprotovanja varstvenemu režimu iz Uredbe ugotovil še, da v zadevi obstaja dvom – torej, da ni izključeno, da bo poseg vplival na višino podtalnice in s tem neposredno na kakovost kvalifikacijskih habitatnih tipov, ki jih s hortikulturnimi ukrepi ni mogoče nadomestiti. Pri tem se sklicuje na določbo 2. odstavka 3. člena Pravilnika o presoji sprejemljivosti vplivov (Uradni list RS, št. 130/04 in naslednji), po kateri se v postopku presoje sprejemljivosti uporablja načelo previdnosti v vseh stopnjah presoje tako, da v primeru dvoma prevlada javna korist ohranjanja narave nad razvojnimi interesi in drugimi javnimi koristmi. Šteje se, da je dvom izkazan, če odločitve v posameznih stopnjah presoje ni možno sprejeti na objektivni in z dokazi podprti ugotovitvi, v skladu z določbami tega pravilnika.

Navedeni pravilnik je bil izdan na podlagi pooblastila iz 5. odstavka 33a. člena ZON, na njegovo uporabo v postopkih presoje vplivov na naravo pa napotuje tudi določba 5. odstavka 105a. člena ZON, kar pomeni, da je treba pri tem ravnati po standardih iz omenjenega podzakonskega predpisa. Tako 105a. kot 33a. člen ZON sta bila uveljavljena s spremembami ZON-B (Uradni list RS, št. 41/04), s katerimi je bila povzeta vsebina Direktive Sveta št. 92/43/EGS z dne 21. 5. 1992 o ohranjanju naravnih habitatov ter prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst (3. odstavek 28. člena ZON-B), to je Habitatne direktive. Tudi Pravilnik o presoji sprejemljivosti vplivov v 3. odstavku 1. člena navaja, da je bil sprejet zaradi izvajanja 3. in 4. odstavka 6. člena Habitatne direktive. Omenjena direktiva v 3. odstavku 6. člena zahteva, da se za vsak načrt ali projekt, ki bi sam ali v povezavi z drugimi načrti ali projekti lahko pomembno vplival na območje in ni neposredno povezan z upravljanjem območja ali zanj potreben, opravi ustrezna presoja njegovih posledic glede na cilje ohranjanja tega območja. Organ sme soglašati s projektom šele, ko se prepriča, da ne bo škodoval celovitosti zadevnega območja.

Glede na navedeno vsebino t.i. previdnostnega načela, ki je preko ZON prenešeno v 2. odstavek 3. člena Pravilnika o presoji sprejemljivosti vplivov omenjenega pravilnika, je torej investitor tisti, ki mora za izdajo pozitivne odločbe s strokovno podprtimi argumenti dokazati, da poseg ne bo škodljivo vplival na varstvene cilje območja, če pa o tem obstoji dvom, mora organ njegovo zahtevo zavrniti. V skladu s tem (v dvomu v korist narave) torej za zavrnitev soglasja zadostuje že verjetnost nastanka posledic, ki so v nasprotju z varstvenimi cilji posameznega od zavarovanih območij, saj to vnaša dvom v ugotovitev, da do takih posledic ne bo prišlo. Zato je nepravilno tožnikovo stališče, da bi organ lahko zavrnil njegovo vlogo le, če bi po opravljenem ogledu ugotovil, da bo poseg v varovano območje povzročil nepopravljive in škodljive posledice.

Ker je sodišče ugotovilo, da tožba ni utemeljena, jo je v skladu z določbo 1. odstavka 63. člena  ZUS-1 zavrnilo.

Pravilnik o presoji sprejemljivosti vplivov člen 3, 3/2.

Uredba o Krajinskem parku Ljubljansko Barje člen 11, 11/1,

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.