sodba I U 7/2011
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2011-05-19

priznanje statusa žrtve vojnega nasilja - begunec - razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici

ZVojI v 105. členu izrecno ureja razveljavitev po nadzorstveni pravici in jo dovoljuje iz enega samega razloga, če je bil z odločbo prekršen materialni zakon v korist posameznika. Ureditev tega pravnega sredstva po ZvojI je torej ožja od ureditve po ZUP.

1. Tožbi se ugodi, odločba Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve št. 02003-1046/2005 z dne 23. 2. 2005 se odpravi.

2. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v znesku 350,00 EUR v 15 dneh od prejema sodbe, po izteku tega roka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Upravna enota Kranj je kot prvostopenjski upravni organ z odločbo št. 130-117/2005-1513 z dne 10. 6. 2005 delno ugodila zahtevi tožeče stranke za priznanje statusa žrtve vojnega nasilja in ji priznala status žrtve vojnega nasilja – begunca (pregnanca) za čas od 1. 7. 1942 do 15. 5. 1945 ter iz tega statusa izhajajoče pravice. Ta odločba je bila najprej razveljavljena po nadzorstveni pravici z odločbo Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve št. 02003-1046/2005 z dne 26. 2. 2007, ki jo je tukajšnje sodišče odpravilo s sodbo opr. št. U 639/2007 z dne 28. 10. 2008.

Drugostopenjski upravni organ je s svojo odločbo št. 02003-1046/2005 z dne 23. 2. 2009, torej z odločbo, ki je izpodbijana v tem upravnem sporu, prej navedeno prvostopenjsko odločbo ponovno odpravil po nadzorstveni pravici. V obrazložitvi te odločbe med drugim navaja, da je primarni razlog za nezakonitost prvostopenjske odločbe Upravne enote Kranj z dne 10. 6. 2005 kršitev procesnega predpisa, do katere je prišlo, ker prvostopenjski organ ni preizkusil vloge tožeče stranke. Nadzorni organ mora procesno kršitev ugotavljati pred kršitvami materialnega prava, izredno pravno sredstvo v primeru storjene procesne kršitve pa Zakon o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 22/05 – uradno prečiščeno besedilo, v nadaljevanju ZUP) določa v 2. točki 1. odstavka 274. člena, kjer je določeno, da se odločba po izdaji in vročitvi lahko odpravi po nadzorstveni pravici, če je bila v isti zadevi že prej izdana pravnomočna odločba, s katero je bila upravna zadeva ob enakem dejanskem in pravnem stanju drugače rešena. V upravni zadevi priznanja statusa in pravic žrtve vojnega nasilja – begunca tožeči stranki je bila že pred vlogo tožeče stranke za priznanje tega statusa z dne 2. 3. 2005 izdana zavrnilna revizijska odločba Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve št. 02007-1487/97 0066 z dne 12. 4. 2000, ki je bila potrjena s sodbo tukajšnjega sodišča opr. št. U 851/2000 z dne 20. 4. 2001 in sodbo Vrhovnega sodišča RS opr. št. I Up 575/2006 z dne 27. 11. 2002. Iz tega izhaja, da je bila ta zadeva ob enakem dejanskem in pravnem stanju predhodno rešena drugače, zato je Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve kot pristojni nadzorni organ na podlagi določbe 2. točke 1. odstavka 274. člena ZUP nezakonito prvostopenjsko odločbo odpravilo zaradi kršitve določb 4. točke 1. odstavka 129. člena ZUP. Drugostopenjski organ meni, da so z izpodbijano odločbo odpravljene vse pravne posledice, ki izhajajo iz prvostopenjske odločbe, s tem pa tudi ustavne in zakonske ovire za zavrženje vloge tožeče stranke z dne 2. 3. 2005.

Tožeča stranka se s tako odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da je tožena stranka v celoti ignorirala stališče Upravnega sodišča iz sodbe opr. št. U 639/2007 z dne 28. 11. 2008, izdane v isti zadevi. Upravno sodišče je v tej sodbi obrazložilo, da je razveljavitev po nadzorstveni pravici izredno pravno sredstvo, ki se lahko uporabi le v primeru, če je bil z odločbo prekršen materialni zakon oziroma drug materialni predpis. Kljub temu se tožena stranka tudi v izpodbijani odločbi ni ukvarjala s pravilnostjo uporabe materialnega prava, temveč jo je ponovno oprla na določbo ZUP, zaradi uporabe katere je bila njena prejšnja odločba odpravljena. Tožeča stranka zato meni, da je izpodbijana odločba enako nezakonita kot prejšnja.

Poleg tega tožeča stranka navaja še, da tožena stranka svojo odločitev opira na ugotovitev, da se pravno in dejansko stanje, na katero je tožeča stranka oprla svoj zahtevek, od izdaje prejšnje zavrnilne odločbe ni spremenilo. Za tako ugotovitev pa ne ponuja nikakršne obrazložitve, ne glede dejanskega, ne glede pravnega stanja, in to ob na številnih dejanskih navedbah tožeče stranke, ki so  v nadaljevanju tožbe tudi povzete. Šele na podlagi primerjave obeh dejanskih in pravnih stanj bi bilo mogoče ugotavljati, ali obstojijo razlogi za izdajo sklepa o zavrženju zahteve tožeče stranke z dne 2. 3. 2005. Taka primerjava bi pokazala, da je dejansko stanje, kot ga je tožeča stranka izkazovala v tej zahtevi, drugačno od dejanskega stanja, kot je bilo ugotovljeno v predhodnih postopkih. Tožeča stranka iz navedenih razlogov sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi ter toženi stranki naloži povračilo stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi od dneva izdaje sodne odločbe do dneva plačila.

Tožena stranka je sodišču dostavila upravne spise, ki se nanašajo na obravnavano zadevo, v odgovoru na tožbo pa je predlagala, naj sodišče tožbo zavrže kot nedopustno, ker ne gre za upravni akt iz 1. odstavka 5. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06 in nadaljnji, v nadaljevanju ZUS-1).

V obravnavani zadevi je sporno predvsem vprašanje, ali lahko tožena stranka prvostopenjsko odločbo zakonito razveljavi po nadzorstveni pravici zaradi procesne kršitve, oziroma ker je bila v isti zadevi že prej izdana pravnomočna odločba, s katero je bila ta upravna zadeva ob enakem dejanskem in pravnem stanju drugače rešena (2. točka 1. odstavka 274. člena ZUP).

Po 20. členu Zakona o žrtvah vojnega nasilja (Uradni list RS, št. 18/03 – uradno prečiščeno besedilo in nadaljnji, v nadaljevanju ZZVN) se v postopku za uveljavljanje statusa in pravic po tem zakonu uporabljajo določbe ZUP in Zakona o vojnih invalidih (Uradni list RS, št. 63/95 in nadaljnji, dalje ZVojI) ter na njegovi podlagi izdanih predpisov, če z ZZVN ni določeno drugače. ZZVN ne določa izrecno, katerega od obeh zakonov je treba uporabiti v primerih, ko so njune določbe med seboj v nasprotju, vendar je ZVojI v razmerju do ZUP specialni zakon, tako da je treba v primerih, ko sta zakona med seboj neskladna oziroma v nasprotju, uporabiti določbe ZVojI. Enako izhaja tudi iz določbe 90. člena ZVojI, ki določa, da se v postopku za uveljavljanje pravic po tem zakonu uporabljajo določbe ZUP, če z ZVojI ni določeno drugače.

ZVojI v členih od 100 do 105 določa poseben sistem rednih in izrednih pravnih sredstev, ki se razlikuje od sistema pravnih sredstev, določenega z ZUP. Sistem pravnih sredstev po ZVojI je v veliki meri povsem avtonomen; tako npr. 1. odstavek 100. člena izrecno določa, da je zoper odločbe upravne enote dovoljena pritožba, kar jasno kaže namero zakonodajalca, da se v postopkih po ZVojI ne uporablja ureditve po ZUP, kjer je taka pravica določena že na splošni ravni, za vse postopke (1. odstavek 229. člena). Po drugi strani ZVojI v primeru, ko v postopku s pravnimi sredstvi dovoljuje uporabo določb ZUP, to tudi izrecno pove (1. odstavek 104. člena).

Neposredno primerljivost obeh sistemov pravnih sredstev izključuje tudi obstoj izrednega pravnega sredstva revizije po uradni dolžnosti (101. in 102. člen ZVojI), ki je ZUP ne pozna. Ta revizija drugostopenjskemu oz. nadzornemu upravnemu organu omogoča popoln preizkus odločbe, s katero je priznana katera od pravic po ZVojI (in s tem tudi po ZZVN), čeprav v zelo omejenem časovnem obdobju. Na uporabo te revizije napotuje tudi 3. odstavek 22. člena ZZVN, kar še dodatno izključuje vsak dvom o tem, da se v postopkih na podlagi tega zakona uporablja sistem pravnih sredstev iz ZVojI. Sodišče iz navedenih razlogov meni, da vsaj za tista pravna sredstva, ki so urejena v ZVojI, ni mogoče uporabiti splošne ureditve po ZUP.

ZVojI v 105. členu izrecno ureja tudi razveljavitev po nadzorstveni pravici in jo dovoljuje iz enega samega razloga, če je bil z odločbo prekršen materialni zakon v korist posameznika. Ureditev tega pravnega sredstva po ZvojI je torej ožja od ureditve po ZUP, ki razveljavitev po nadzorstveni pravici med drugim dovoljuje tudi iz razloga, na katerega se sklicuje tožena stranka. Iz prej navedenih razlogov je s tem v postopkih po ZVojI (in s tem tudi po ZZVN) pri tem pravnem sredstvu izključena uporaba širših razlogov ki jo omogoča ZUP. To velja še toliko bolj, ker gre za izredno pravno sredstvo in s tem za možnost posega v dokončno, v obravnavani zadevi pa celo v pravnomočno vzpostavljeno pravico oziroma pravno razmerje.

Tožena stranka je torej s tem, ko je prvostopenjsko odločbo, s katero so bile tožeči stranki priznane pravice po ZZVN, razveljavila po nadzorstveni pravici izključno iz razloga, ki ni predviden v posebni ureditvi tega pravnega sredstva po ZVojI, bistveno prekršila pravila postopka. Sodišče je zato v skladu s 3. točko 1. odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06 in nadaljnji, v nadaljevanju ZUS-1) tožbi ugodilo in s sodbo izpodbijani upravni akt odpravilo. Po 3. odstavku istega člena sodišče sicer v takem primeru vrne zadevo organu, ki je upravni akt izdal, v ponoven postopek, vendar je to v obravnavani zadevi zaradi posebnosti izpodbijane odločbe nemogoče oziroma nesmiselno. Izdaja razveljavitvene odločbe je namreč edino procesno dejanje v postopku s tem pravnim sredstvom, nadzorni organ lahko postopek ob izpolnjevanju zakonskih pogojev (znova) prične kadar koli, če ugotovi, da ni pogojev za izdajo odločbe, pa postopka ne ustavi s posebnim aktom. Sodišče je zato sledilo tožbenemu predlogu in izpodbijano odločbo zgolj odpravilo.

Ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom, je sodišče v skladu s 1. alineo 2. odstavka 59. člena ZUS-1 v tej zadevi odločilo brez glavne obravnave, na nejavni seji.

Ker je sodišče tožbi ugodilo, je tožeča stranka po določbi 3. odstavka 25. člena ZUS-1 upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/07, dalje Pravilnik). Zadeva je bila rešena na seji, tožečo stranko pa je v postopku zastopal odvetnik, zato se ji priznajo stroški v višini 350,00 EUR (2. odstavek 3. člena Pravilnika), glede zahtevanih zakonskih zamudnih obresti pa je sodišče odločilo, da začnejo teči v primeru zamude, po izteku roka za prostovoljno izpolnitev obveznosti.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.