sodba I U 1271/2011
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2012-06-12

mag. Mira Dobravec Jalen (preds.), Petra Hočevar (poroč.),

dovoljenje za izvajanje del - sanacija kamnoloma - zavrženje zahteve za izdajo potrdila o namenski rabi zemljišča

Stranka lahko zahteva spremembo potrdila le v primeru in pod pogoji iz četrtega odstavka 180a. člena ZUP, če na podlagi dokazov, s katerimi razpolaga, zatrjuje, da potrdilo oziroma druga listina, ki ji je bila izdana na podlagi 179. ali 180. člena tega zakona, ni v skladu s podatki iz uradne evidence.

S sklepom, št. 3501-0079/2011-10 z dne 26. 5. 2011, je toženka zavrgla pritožbo tožnice zoper potrdilo toženke, št. 3501-0079/2011-2, izdano 28. 3. 2011. V obrazložitvi je navedla, da je na zahtevo tožnice 23. 2. 2011 izdala potrdilo o namenski rabi zemljišča 693/1, 693/2, 693/34, 694/1, 694/4, 694/5, 685, 686/1, 686/2, 687 in 689, vse k.o. …, v skladu s 179. členom Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Tožnica je 18. 3. 2011 ponovno podala zahtevo, s katero je ponovno zaprosila za izdajo potrdila po določbah Zakona o rudarstvu (v nadaljevanju ZRud-1) za potrebe postopka pridobitve koncesije za sanacijo rudarskega dela na območju pridobivalnega prostora Kamnoloma …. Toženka je 23. 3. 2011 izdala potrdilo z enako vsebino že izdanega potrdila z dne 23. 2. 2011. Ker obe potrdili nista bili skladni s petim odstavkom 35. člena ZRud-1, je toženka 28. 3. 2011 z izpodbijanim potrdilom nadomestila potrdilo z dne 23. 3. 2011. Potrdilo z dne 28. 3. 2011 po vsebini zadostuje potrebam 35. člena ZRud-1, s tem, da je v njem izrecno zapisano, da predlagana raba prostora ni skladna s prostorskimi akti občine. Glede dopisa z dne 28. 3. 2011, ki ga tožnica šteje kot odločbo, je toženka ugotovila, da ga ni mogoče šteti kot odločbe, saj ne vsebuje obveznih sestavin odločbe. Toženka je zato na podlagi 129. člena ZUP odločila, da pritožbo zoper potrdilo zavrže.

Tožnica je v tožbi uvodoma povzela potek dosedanjega postopka in navedla, da sta bili zoper potrdilo z dne 28. 3. 2011 vloženi dve pravni sredstvi – pritožba in izrek ničnosti potrdila. S prvim potrdilom z dne 23. 3. 2011, ki ga je toženka izdala na podlagi petega odstavka 35. člena in točke 1.4. ter 4.3.2. člena ZRud-1, je namreč toženka potrdila, da se parcele 693/1 del, 693/2, 693/4 del, 694/1 del, 694/4 del, 694/5, 685, 686/1 del, 686/2 del, 687, 689, k.o. …, nahajajo na območju za površinsko pridobivanje mineralnih surovin, parcele 693/1 del, 693/4 del, 694/1 del, 694/4 del, 686/ del, vse k.o. …, pa se nahajajo na območju kmetijskih zemljišč. To potrdilo je bilo izdano za pridobitev koncesije za sanacijo kamnoloma. Nato pa je toženka z dopisom z dne 28. 3. 2011 (ki ga je tožnica štela kot odločbo) odločila, da se šteje potrdilo z dne 23. 3. 2011 za neveljavno, ker je v njem prišlo do napake, in izdala novo potrdilo z dne 28. 3. 2011. To potrdilo pa je za tožnico neugodno, saj je v njem na podlagi istega prostorskega akta navedeno, da je območje s parc. št. 693/1 del, 693/2, 693/4 del, 694/1 del, 694/4 del, 694/5, 685, 686/1 del, 686/2, 687, 689, k.o. …, po prostorskem aktu kot pretežna namembnost opredeljeno kot območje za površinsko pridobivanje rudnin, območje parc. št. 693/1 del, 693/4 del, 694/1 del, 694/4 del, 686/1 del, k.o. …, spada v območje kmetijskih zemljišč, predlagana raba pa tako ni skladna z veljavnim prostorskim aktom. Tožnica je namreč na pristojno ministrstvo vložila zahtevo za izdajo koncesijske pravice za izkoriščanje – sanacijo nelegalnega kopa v kamnolomu … po 5. točki drugega odstavka 34. člena ZRud-1, pogoji za izdajo koncesijskega akta pa so predpisani v 35. členu, ki pa med drugim šteje kot pogoj pridobitev potrdila iz petega odstavka 35. člena ZRud-1. Potrdilo, ali je raba zemljišča skladna z občinskimi prostorskimi akti, pa organ samoupravne lokalne skupnosti izda na podlagi tretjega odstavka 105. člena Zakona o prostorskem načrtovanju. Po tej določbi ima potrdilo značaj potrdila iz uradne evidence po ZUP. To potrdilo velja za javno listino in zoper njega ni dopustna pritožba, je pa po četrtem odstavku 180. a  člena ZUP možno zahtevati spremembo potrdila pod tam določenimi pogoji. Torej je možna pritožba le zoper zavrnjeno zahtevo za izdajo potrdila oziroma njegove spremembe. V tem primeru je bilo prvo potrdilo izdano 23. 3. 2011 in se je tožnica z njim strinjala. To potrdilo torej velja in ga ni mogoče zavreči po uradni dolžnosti z dopisom, kot je to storila toženka. Zavrže se lahko le vloga tožnice, o kateri pa je bilo že odločeno s potrdilom z dne 23. 3. 2011. Toženka je sicer 23. 2. 2011 izdala tudi potrdilo (ki bi se lahko štelo za prvo v tej zadevi), vendar je po vsebini to potrdilo lokacijska informacija iz 80. člena Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-1). Glede rabe teh zemljišč je v tem potrdilu ugotovljeno, da so do sprejetja prostorskega izvedbenega načrta na tem območju dovoljena le nujna vzdrževalna dela in posegi v prostor v zvezi s sanacijo obstoječega kamnoloma. V zadevi so torej izdana 3 potrdila, od katerih bi lahko veljalo le prvo. Ker pa z dopisom ni mogoče razveljaviti potrdila, so v veljavi dve oziroma celo tri potrdila, kar ni možno. Tožnica tudi ugotavlja, da občinski organ po 105. členu ZPNačrt ni pristojen za odločanje na podlagi ZRud. Ker je storjena ta napaka, je nastal tudi problem, kdo je pristojen za odločanje o pritožbi. Tožnica je zato v izogib nepravilnemu postopanju vložila pritožbo na toženko in na Ministrstvo za okolje in prostor (kamor je vložila tudi predlog za odpravo akta po nadzorstveni pravici oziroma za izrek ničnosti po uradni dolžnosti), slednje pa je odstopilo pritožbo na Ministrstvo za gospodarstvo, ki pa ni nikjer navedeno kot ministrstvo, ki bi bilo pristojno za odločanje o pritožbi s področja urejanja prostora. Po petem odstavku 35. člena ZRud-1 pa potrdila tudi ne bi smel izdati župan (potrdilo namreč izda organ samoupravne lokalne skupnosti), temveč občinska uprava. O pritožbi zoper odločbo, ki jo izda občinska uprava, pa je pristojen odločati župan. Na potrdilu z dne 23. 3. 2011 je kot odgovorna oseba naveden župan, potrdilo pa je po pooblastilu župana pripravil občinski urbanist. Potrdilo in dopis z dne 28. 3. 2011 pa je izdal župan, ki ni pristojni organ. Zato bi bilo treba po nadzorstveni pravici (kar je tožnica predlagala tudi MOP) to odpraviti. Sprememba potrdila po uradni dolžnosti ni možna, temveč le pod pogoji iz 180.a člena ZUP. Glede na to je ostalo v veljavi potrdilo z dne 23. 3. 2011. Odločitev ne bi bila nikomur v škodo, saj gre za sanacijo njenega kamnoloma, kar je od nje zahteval tudi Inšpektorat RS za okolje in prostor z odločbo z dne 10. 4. 2000. Predlagala je, da sodišče tožbi ugodi, izpodbijani sklep odpravi ter toženki naloži, da pritožbo (oziroma predlog za tam navedeni izredni pravni sredstvi) odstopi Ministrstvu za okolje in prostor v pristojno reševanje.

Toženka je v odgovoru na tožbo navedla, da jo je Ministrstvo za gospodarstvo z dopisom z dne 19. 7. 2011 obvestilo, da je pri tem ministrstvu v postopku predlog tožnice za izrek ničnosti odločbe, št. 3501-0079/2011-3 z dne 28. 3. 2011, in podredno pritožba zoper ta sklep. Toženka meni, da je v tej zadevi v teku upravni postopek pred pritožbenim organom, zato predlaga, da se tožba kot nedopustna zavrže. Meni tudi, da tožba ni sklepčna. Tožnica nima prav, da sta potrdili z dne 23. 2. 2011 in z dne 23. 3. 2011 skladni s petim odstavkom 35. člena ZRud-1. Toženka je postopala pravilno, ko je izdano potrdilo dopolnila v smislu 35. člena ZRud-1 in v potrdilu z dne 28. 3. 2011 zapisala, da predlagana raba s strani tožnice ni v skladu z veljavnim prostorskim aktom. Pri tem je treba poudariti, da se tožnica očitno spreneveda, da je v potrdilu z dne 23. 2. 2011 zapisana obvezna razlaga, ki se nanaša na posege v kamnolom, in sicer, da nujna vzdrževalna dela v kamnolomu pomenijo le tista dela, ki so potrebna zaradi evidentirane možnosti ogroženosti nepremičnin kot posledica erodiranja hribine iz območja kamnoloma in se s tem posegom, omejenim na območje ogrožanja, ta možnost odpravi. Sanacija pa pomeni celotno reševanje območja kamnoloma in se lahko izvaja samo na podlagi predhodno sprejetega prostorsko izvedbenega akta za sanacijo degradiranega prostora. Predlagala je zavrženje tožbe oziroma podrejeno zavrnitev tožbe.

V obravnavanem primeru je sporna odločitev župana kot drugostopnega organa o zavrženju pritožbe tožnice zoper potrdilo, št. 3501-0079/2011-10 z dne 28. 3. 2011, iz katerega izhaja, da je območje parc. št. 693/1 del, 693/2, 693/4 del, 694/1 del, 694/4 del, 694/5, 685, 686/1 del, 686/2, 687, 689, vse k.o. …, po prostorskem aktu kot pretežna namembnost opredeljeno kot območje za površinsko pridobivanje rudnin; območje parc. št. 693/1 del, 693/4 del, 694/1 del, 686/1 del, k.o. …, po prostorskem aktu kot pretežna namembnost opredeljeno kot območje kmetijskih zemljišč (1. točka), da predlagana raba ni v skladu z veljavnim prostorskim aktom (2. točka), da se potrdilo izdaja za namen priloge k vlogi za pridobitev rudarske pravice za izkoriščanje mineralne surovine (3. točka).

Uvodoma se sodišče opredeljuje glede tožbenih ugovorov v zvezi s stvarno pristojnostjo. Po 17. členu ZUP, ki predpisuje stvarno pristojnost organov samoupravnih lokalnih skupnosti, je za odločanje o upravnih zadevah iz izvirne pristojnosti samoupravne lokalne skupnosti na prvi stopnji pristojna uprava samoupravne lokalne skupnosti, če zakon ne določa drugače; za odločanje o upravnih zadevah iz prenešene pristojnosti države na samoupravno lokalno skupnost, je na prvi stopnji pristojna uprava samoupravne lokalne skupnosti, če zakon ne določa drugače. Po 233. členu ZUP o pritožbi zoper odločbo, ki jo je na prvi stopnji izdala uprava samoupravne lokalne skupnosti, in o pritožbi zoper odločbo, ki jo izda nosilec javnih pooblastil na podlagi predpisa sveta samoupravne lokalne skupnosti, odloča župan (prvi odstavek); o pritožbi zoper odločbo, ki jo je na prvi stopnji izdala uprava samoupravne lokalne skupnosti iz državne prenesene pristojnosti, odloča stvarno pristojno ministrstvo (drugi odstavek). Iz podatkov spisa izhaja, da gre v tem primeru za odločanje iz izvirne pristojnosti samoupravne lokalne skupnosti, saj je tožnica pritožbo vložila v postopku izdaje potrdila o rabi zemljišča po petem odstavku 35. člena ZRud-1, po katerem mora biti zemljišče pridobivalnega prostora, določenega z rudarskim koncesijskim aktom, v skladu z dokumenti urejanja prostora; šteje pa se, da je zemljišče pridobivalnega prostora v skladu z dokumenti urejanja prostora, če pristojni organ samoupravne lokalne skupnosti, na katere območju je takšen prostor, izda potrdilo, da je raba zemljišča v skladu z njenimi prostorskimi akti ali če iz takšnega potrdila izhaja, da raba zemljišča ni v skladu z njenimi prostorskimi akti, da je na način in pod pogoji, ki jih določa ta zakon, takšno zemljišče razglašeno za rudarski prostor v javno korist. Če pa je za izdajo potrdila o rabi zemljišča (izvirno) pristojen organ samoupravne lokalne skupnosti, to pomeni, da je za odločanje o pritožbi v taki zadevi pristojen župan, ki je tudi izdal izpodbijani sklep. Glede na opis poteka upravnega postopka pa so podani pogoji tudi za preizkus zakonitosti izpodbijanega sklepa v upravnem sporu, saj gre za dokončni upravni akt, s katerim je bilo odločeno o pravici tožnice (2. člen Zakona o upravnem sporu – v nadaljevanju ZUS-1).

Tožnica se tudi ne strinja s presojo organa o značaju izdanega potrdila in posledično odločitvi v pritožbenem postopku. Po 105. členu ZPNačrt potrdilo o namenski rabi zemljišča vsebuje podatek o namenski rabi prostora, kot jo določa občinski prostorski načrt, ter podatek o prostorskih ukrepih, določenih na podlagi predpisov s področja urejanja prostora; potrdilu o namenski rabi zemljišča se priloži tudi kopijo grafičnega dela občinskega prostorskega načrta (prvi odstavek). Potrdilo o namenski rabi zemljišča ima značaj potrdila iz uradne evidence in se izda skladno s predpisi o upravnem postopku ter proti plačilu upravne takse, kot je s predpisi, ki urejajo upravne takse, določeno za potrdila, ki jih izdajajo organi na podlagi uradnih evidenc, pri čemer posamična zemljiška parcela predstavlja en zahtevek (tretji odstavek). Gre torej za potrdilo iz 179. člena ZUP, po katerem državni organi, organi samoupravnih lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil izdajajo potrdila in druge listine (izpiske, certifikate itd) o dejstvih, o katerih vodijo uradno evidenco (prvi odstavek); za uradno evidenco se šteje evidenca, ki je bila vzpostavljena na podlagi zakona, podzakonskega predpisa ali splošnega akta, izdanega za izvrševanje javnih pooblastil (drugi odstavek); potrdila in druge listine o dejstvih, o katerih se vodi uradna evidenca, morajo biti v skladu s podatki uradne evidence, taka potrdila oziroma druge listine veljajo za javne listine (tretji odstavek). Tožnica tako nima prav, da gre v zadevi za potrdilo iz 180. člena ZUP, saj je bilo izdano potrdilo o dejstvih iz uradne evidence in ne o dejstvih, o katerih uradna evidenca ni vzpostavljena. Zoper takšno potrdilo (tj. potrdilo iz 179. člena ZUP) pa pritožba ni mogoča, saj se s potrdilom o ničemer ne odloča, zato potrdilo ni upravni akt in je bila odločitev o zavrženju pritožbe iz tega razloga pravilna. Stranka namreč lahko zahteva spremembo potrdila le v primeru in pod pogoji iz četrtega odstavka 180a. člena ZUP, če na podlagi dokazov, s katerimi razpolaga, zatrjuje, da potrdilo oziroma druga listina, ki ji je bila izdana na podlagi 179. ali 180. člena tega zakona, ni v skladu s podatki iz uradne evidence. Tožnica pa neskladnosti potrdila glede na  podatke iz uradne evidence ne zatrjuje. Glede na povedano ostali tožbeni ugovori o nepravilnem postopanju organa z izdajo potrdila z dne 28. 3. 2011 za odločitev niso pravno relevantni, sodišče le še dodaja, da je organ, po tem, ko je ugotovil, da potrdilo z dne 23. 3. 2011 ne vsebuje vseh predpisanih podatkov iz petega odstavka 35. člena ZRud-1, smel izdati novo potrdilo s predpisano vsebino iz zadnje navedene določbe.

Tožnica tudi ugovarja, da je šteti dopis organa, št. 3501-0079/2011-3 z dne 28. 3. 2011 (s katerim je organ seznanil tožnico, da bo zaradi napake pri izdaji potrdila z dne 23. 3. 2011 izdal novo potrdilo, potrdilo z dne 23. 3. 2011 pa se šteje kot neveljavno) za odločbo, o čemer pa se je že v zadostni meri pravilno opredelil drugostopni organ in se sodišče v izogib ponavljanju na te razloge tudi sklicuje  (drugi odstavek 71. člena ZUS-1).

Ob povedanem je sodišče na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 tožbo tožnice zavrnilo kot neutemeljeno.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.