sodba in sklep I U 50/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-11-25

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI POSTOPEK

inšpekcijski postopek - ukrep gradbenega inšpektorja - ničnost odločbe - ničnostni razlogi - zatrjevano nepravilno ugotovljeno dejansko stanje

Ničnost odločbe je v upravnem postopku izredno pravno sredstvo, katerega namen je saniranje z zakonom določenih procesnih in materialnih pravnih napak, zaradi katerih je priznanje obstoja odločbe za pravni red nevzdržno. Gre za možnost sanacije najhujših kršitev pravil procesnega in materialnega prava, pri čemer se lahko za nično izreče odločba pred ali po njeni formalni dokončnosti oziroma pravnomočnosti. Pogojev za izrek ničnosti, ki so taksativno določeni v 279. členu ZUP, zato ni mogoče razširjeno uporabljati. Razlog nepravilne oziroma nepopolne ugotovitve dejanskega stanja pa ni ničnostni razlog niti po 6. točki, niti po kateri od drugih točk 279. člena ZUP, ampak je to okoliščina, ki jo stranka lahko uveljavlja s pritožbo zoper inšpekcijsko odločbo.

Ničnost odločbe na podlagi 3. točke 279. člena ZUP, ker se je dejansko ne da izvršiti, je podana takrat, ko izreka objektivno (in ne le subjektivno) ni mogoče izvršiti.

Tožba se v delu, ki se nanaša na 1. točko izreka odločbe Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območne enote Novo mesto, št. 06122-2209/2007-25-8203 z dne 14. 10. 2009, zavrže.

Inšpektorat RS za okolje in prostor, Območna enota Novo mesto, je z izpodbijano odločbo zavrnil predloge tožnika, vložene dne 16. 7. 2009, in sicer za odlog izvršitve odločbe št. 0612- 22/2009-2 z dne 28. 4. 2009 (1. točka), za ugotovitev ničnosti odločbe gradbenega inšpektorja št. 06122-2209/2007-8-8203 z dne 26. 6. 2007 (2. točka) in za ugotovitev ničnosti sklepa gradbenega inšpektorja št. 06122-2209/2007-16-8203 z dne 6. 8. 2008 (3. točka). V obrazložitvi prvostopenjski organ ugotavlja, da je gradbeni inšpektor dne 26. 6. 2007 izdal odločbo št. 06122-2209/2007-8-8203 na podlagi 152. člena Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 102/04, v nadaljevanju ZGO-1). Tožniku je bil izrečen inšpekcijski ukrep ustavitve in odstranitve gradnje lesenega objekta na zemljišču parc. št. 1315 k.o. ..., in sicer na podlagi zapisnika o inšpekcijskem pregledu z dne 7. 6. 2007 ter zapisnika o zaslišanju tožnika z dne 26. 7. 2007 (pravilno 26. 6. 2007 - opomba sodišča). Zoper to odločbo tožnik ni vložil pritožbe. Odločba je postala izvršljiva dne 27. 9. 2007, na podlagi kontrolnega pregleda z dne 6. 11. 2007 pa je gradbeni inšpektor ugotovil, da tožnik ni prostovoljno izvršil inšpekcijske odločbe, zato je dne 6. 8. 2008 izdal sklep o dovolitvi izvršbe št. 06122-2209/2007-16-8203 ter tožniku postavil naknadni rok za prostovoljno izvršitev inšpekcijske odločbe. Zoper ta sklep se je tožnik pritožil, drugostopenjski organ pa je z odločbo št. 0612-22/2009-2 z dne 28. 4. 2009 drugo točko sklepa odpravil zaradi nejasnosti, saj iz nje ni bilo mogoče razbrati, kakšna je tožnikova obveznost. Drugostopenjski organ je to pomanjkljivost odpravil tako, da je drugo točko izreka sklepa o dovolitvi izvršbe nadomestil z novo drugo točko. Na podlagi takšnega stanja je tožnik predlagal ugotovitev ničnosti obeh odločb iz razloga, da bi moral prvostopenjski organ izdati novo osnovno odločbo in posledično tudi nov sklep o dovolitvi izvršbe, na podlagi katerega bi tožnik lahko ravnal pravilno in določno. Prvostopenjski organ tožniku v obrazložitvi pojasnjuje, da je drugostopenjski organ premalo določen izrek nadomestil z novo drugo točko in s tem odpravil dvom v določnost sklepa o dovolitvi izvršbe, zaradi česar ni dolžan spreminjati odločbe in sklepa o dovolitvi izvršbe. Prvostopenjski organ zaključuje, da sta odločba gradbenega inšpektorja in sklep o dovolitvi izvršbe zakonita in izvršljiva v celoti, zaradi česar niso podani razlogi za izrek teh odločb za nične.

Ministrstvo za okolje in prostor je kot drugostopenjski organ zavrnilo tožnikovo pritožbo zoper 2. in 3. točko prvostopenjske odločbe. Ugotavlja, da tožnik v pritožbi v zvezi z inšpekcijsko odločbo z dne 26. 6. 2007 in sklepom o dovolitvi izvršbe z dne 6. 8. 2008 uveljavlja ničnostni razlog po 6. točki 279. člena ZUP. Glede trditev tožnika, da prvostopenjski organ ni pravilno ugotovil dejanskega stanja in ni upošteval 213. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 126/07 in 65/08, v nadaljevanju ZUP) oziroma ni izdal nove odločbe, drugostopenjski organ navaja, da razlogov po 279. členu ZUP ni mogoče uporabljati razširjeno, kar pomeni, da zaradi morebitnega nepopolno ali napačno ugotovljenega dejanskega stanja odločbe ni mogoče izreči za nično, saj se v postopku ugotavljanja ničnosti dejansko stanje ne ugotavlja ponovno. Prav tako navaja, da še tako očitna kršitev zakona ne pomeni ničnostnega razloga po 6. točki 279. člena ZUP, če v materialnem predpisu ni izrecno določeno, da ima takšna kršitev za posledico ničnost. Takšne nepravilnosti pa tožnik v svojem predlogu ni navedel, zaradi česar je prvostopenjski organ njegov predlog pravilno in zakonito zavrnil. Glede navedbe tožnika, da bi moral prvostopenjski organ izdati novo odločbo, navaja, da je drugostopenjski organ sam odpravil nepravilnosti prvostopenjskega sklepa s tem, ko je odpravljeno točko nadomestil z novo točko, zaradi česar prvostopenjskemu organu ni več treba izdajati novega sklepa.

Tožnik se z odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da je na parc. št. 1315 k.o. ... že objekt, ki stoji na istem mestu kot pred letom 1967 zgrajeni objekt in je tudi vrisan v kataster, medtem ko objekt, za katerega je izdana odločba, verjetno stoji tudi na sosednji parceli. K navedenemu gospodarskemu objektu sodi sporni leseni oziroma pomožni objekt, za katerega po uredbi o razvrstitvi ni bilo treba pridobiti gradbenega dovoljenja, po novi zakonodaji pa se zahteva „malo gradbeno dovoljenje“, ki ga bo upravni organ izdal, ko bo sprejet ustrezen prostorski načrt. Ker prvostopenjski organ ni izdal nove odločbe in tako ni ugotovil pravega dejanskega stanja, na podlagi katerega bi lahko tožnik ravnal pravilno in določno, je upravni organ zagrešil hudo napako, zaradi katere ni ugotovil, da za gradnjo lesenega objekta ni bilo treba pridobiti gradbenega dovoljenja. Na podlagi navedenega je bil tožnik upravičen vložiti predlog za ugotovitev ničnosti, saj odločba, izdana na podlagi 152. člena ZGO-1, nima podlage v javnih evidencah, in tudi ni skladna z napotilom drugostopenjskega organa po 213. členu ZUP. Sklep o dovolitvi izvršbe lahko na podlagi načela ekonomičnosti postopka popravi le prvostopenjski organ in s tem odpravi hude napake, storjene v postopku ugotavljanja dejanskega in pravnega stanja, ki jih je prvostopenjski organ storil s tem, ko je zanikal javne evidence in listine. Prav tako drugostopenjski organ z ničemer ni utemeljil svojega stališča oziroma navedel določb zakona, po katerem bi zapisnik o zaslišanju lahko bil edina osnova za odločitev. Poleg tega ni utemeljil odločitve, da odločba ni nična, ker „ni odgovoril na predpogoje za izdajo odločbe“, kot to določa 297. (pravilno 279. – opomba sodišča) člen ZUP v 1. in 3. točki. Zatrjuje, da mu je bila izdana odločba, s katero se mu nalagajo dejanja, ki niso skladna z njegovimi pridobljenimi pravicami iz naslova pravnega nasledstva. Predlaga razveljavitev (pravilno odpravo – opomba sodišča) prvostopenjske in drugostopenjske odločbe.

Tožbo je bilo treba v delu, ki se nanaša na 1. točko izreka izpodbijane odločbe zavreči, iz naslednjih razlogov:

Iz obrazložitve drugostopenjske upravne odločbe je razvidno, kar potrjujejo tudi podatki v predloženih upravnih spisih, da se je tožnik pritožil le zoper 2. in 3. točko izreka v tem upravnem sporu izpodbijane odločbe. Ker tožnik v tožbi predlaga, da se prvostopenjska odločba odpravi v celoti, ne pa le v 2. in 3. točki izreka, je moralo sodišče odločiti tudi glede 1. točke izreka izpodbijane odločbe.

Tožba oziroma upravni spor zoper 1. točko izreka izpodbijane odločbe ni dopustna. Po določbi 1. odstavka 6. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06 in 62/10, v nadaljevanju ZUS-1) upravni spor namreč ni dopusten, če stranka, ki je imela možnost vložiti pritožbo zoper upravni akt, te ni vložila. Glede na navedeno je sodišče v skladu s 7. točko 1. odstavka 36. člena ZUS-1 tožbo zavrglo v  delu, ki se nanaša na 1. točko izreka izpodbijane odločbe.

V obravnavani zadevi je sporno vprašanje, ali tožnikove navedbe, da ne more izvršiti izrečenega inšpekcijskega ukrepa, ker je upravni organ v inšpekcijskem postopku nepravilno oziroma nepopolno ugotovil dejansko stanje, predstavljajo ničnostni razlog po 6. točki 279. člena ZUP.

Po navedeni določbi, na katero se tožnik sklicuje tako v pritožbi kot v tožbi, se za nično izreče odločba, v kateri je taka nepravilnost, ki je po kakšni posebni zakonski določbi razlog za ničnost. Tožnik svoj predlog in tudi tožbene navedbe utemeljuje s tem, da je prvostopenjski organ zagrešil „hudo napako“, ker po odločbi drugostopenjskega organa št. 0612-22/2009-2 z dne 28. 4. 2009, ki je 2. točko izreka zaradi njegove nejasnosti nadomestil z novo točko izreka, ni izdal nove inšpekcijske odločbe in posledično tudi sklepa o dovolitvi izvršbe, zaradi česar dejansko stanje glede lesenega objekta, ki je predmet inšpekcijske odločbe, ni bilo pravilno ugotovljeno.

Ničnost odločbe je v upravnem postopku izredno pravno sredstvo, katerega namen je saniranje z zakonom določenih procesnih in materialnih pravnih napak, zaradi katerih je priznanje obstoja odločbe za pravni red nevzdržno. Gre za možnost sanacije najhujših kršitev pravil procesnega in materialnega prava, pri čemer se lahko za nično izreče odločba pred ali po njeni formalni dokončnosti oziroma pravnomočnosti. Pogojev za izrek ničnosti, ki so taksativno določeni v 279. členu ZUP, zato ni mogoče razširjeno uporabljati. Tako je ničnost po 6. točki 279. člena ZUP podana le, če je v odločbi takšna nepravilnost, ki je po izrecni zakonski normi razlog za ničnost, kar pomeni, da mora biti ta nepravilnost v materialnem zakonu že vnaprej opredeljena kot razlog za ničnost. Takšne nepravilnosti pa tožnik v obravnavanem primeru niti ne zatrjuje. Glede na navedbe v predlogu za ugotovitev ničnosti, ki jih tožnik ponavlja tudi v tožbi, dejansko zatrjuje razlog nepravilne oziroma nepopolne ugotovitve dejanskega stanja. To pa ni ničnostni razlog niti po 6. točki, niti po kateri od drugih točk 279. člena ZUP, ampak je okoliščina, ki jo stranka lahko uveljavlja s pritožbo zoper inšpekcijsko odločbo. Če tožnik te možnosti ni izkoristil, tega zdaj ne more sanirati s predlogom za izrek ničnosti.

Če je tožnik želel uveljavljati ničnost odločbe na podlagi 3. točke 279. člena ZUP, ki določa, da se za nično izreče odločba, ki se ne more izvršiti, sodišče dodaja, da je nična tista odločba, ki se je pravno ali dejansko ne da izvršiti. V dejanskem pogledu, ki ga tožnik uveljavlja s svojimi razlogi, je nemožnost izvršitve podana takrat, ko izreka objektivno (in ne le subjektivno) ni mogoče izvršiti. Za tak primer pa v obravnavanem primeru ne gre, saj je obveznost tožnika, ki izhaja iz (nove) 2. točke izreka sklepa o dovolitvi izvršbe, ki jo je drugostopenjski organ nadomestil na podlagi 251. člena ZUP in s tem odpravil pomanjkljivost sklepa o dovolitvi izvršbe, jasna in določna, in se nanaša na odstranitev lesenega objekta določenih dimenzij, objekt, ki ga je potrebno odstraniti, pa je v izreku tudi jasno določen.

Ker je sodišče iz navedenih razlogov ugotovilo, da tožba v tem delu ni utemeljena, jo je v skladu z določbo 1. odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.