sodba II U 184/2011
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2011-07-06

javni vzgojno-izobraževalni zavod - občinski zavod - napredovanje zaposlenih v vzgoji in izobraževanju v nazive

Minister za šolstvo in šport po ZOFVI in po Pravilniku o napredovanju zaposlenih v vzgoji in izobraževanju v nazive odloča le o napredovanju strokovnih delavcev, ki so v delovnem razmerju pri izvajalcih javno veljavnih vzgojno-izobraževalnih programov in so kot taki vpisani v razvid izvajalcev javno veljavnih programov vzgoje in izobraževanja v skladu z 34. členom ZOFVI.

2. Tožnikova zahteva za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

Z izpodbijanim sklepom je Minister za šolstvo in šport (Minister) zavrgel tožnikov predlog za napredovanje njegove delavke A.A. (v nadaljevanju „delavka“), v  naziv svetovalka. Iz obrazložitve izhaja, da je predlog podal tožnikov direktor dne 3. 9. 2010, na podlagi prvega odstavka 9. člena Pravilnika o napredovanju zaposlenih v vzgoji in izobraževanju v nazive (Pravilnik, Ur. list RS, št. 54/02 s spremembami). Kateri delavci lahko napredujejo v naziv po navedenem Pravilniku, je določeno v njegovem 1. členu. Po 2. točki prvega odstavka 129. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP, Uradni list RS, št. 24/06- UPB2) mora organ zahtevo najprej preizkusiti in jo s sklepom zavreči, če niso izpolnjene procesne predpostavke za njeno obravnavo. Pravico do napredovanja v naziv lahko uveljavljajo le strokovni delavci, ki so našteti v 1. členu Pravilnika, ki imajo sklenjeno delovno razmerje v vzgojno izobraževalnem zavodu. Upoštevaje dejstvo, da delavka v času, ko je ministrstvo prejelo predlog za njeno napredovanje v naziv, ni bila zaposlena na področju vzgoje in izobraževanja, je potrebno predlog za njeno napredovanje v naziv svetovalka zavreči na podlagi 129. člena ZUP.

Tožnik v tožbi navaja, da je Ministrstvo njegovo obrazloženo vlogo za napredovanje delavke v naziv svetovalke neupravičeno zavrglo, saj je delavka zaposlena pri tožniku, ki ima status javnega vzgojno-izobraževalnega zavoda, ustanovljenega z občinskim Odlokom o ustanovitvi javnega zavoda Svetovalni center za otroke, mladostnike in starše Maribor (sprejet na 37. redni seji Mestnega sveta Občine Maribor dne 29. 3. 2010, objavljen v MUV št. 7/2010 z dne 6. 4. 2010). Njegova ustanovitev temelji na določbah 3. člena Zakona o zavodih (ZZ, Ur. list RS, št. 12/91 s spremembami), ki med drugim določa, da lahko občine in mesto za opravljanje javnih služb ustanovijo javne zavode; 28. člena Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (ZOFVI, Ur. list RS, št. 16/07 s spremembami in dopolnitvami), ki med drugim določa, da lahko lokalna skupnost za opravljanje nalog, potrebnih za izvajanje dejavnosti vzgoje in izobraževanje,  ustanovi druge javne zavode (poleg tam eksplicitno naštetih); 19. člena Zakona o usmerjanju otrok s posebnimi potrebami (ZUOPP, Ur. list RS št. 3/07- UPB1), ki določa, da  se otrokom s posebnimi potrebami, poleg programov iz 5. člena tega zakona nudi v vrtcu, šoli ali zavodu tudi individualna zdravstvena in druga strokovna obravnava v skladu s posebnimi predpisi; 16. člena Statuta Mestne občine Maribor (MUV št. 27/95 s spremembami). Glede na to, da je bila delavka v času vložitve predloga zaposlena pri tožniku, ki je bil kot vzgojno izobraževalni zavod ustanovljen dne 29. 3. 2010, sporen predlog za napredovanje pa je bil vložen kasneje, v mesecu septembru 2010, ni utemeljena ugotovitev, da delavka v času vložitve predloga ni bila zaposlena na področju vzgoje in izobraževanja. Zato je tožena stranka izpodbijano odločitev neupravičeno oprla na določbe 1. člena Pravilnika. Predlaga, da sodišče primarno razsodi tako, da se izpodbijani sklep spremeni in se tožnikovi vlogi ugodi in odobri napredovanje delavke A.A. v naziv svetovalke ali podredno, da se izpodbijani sklep odpravi, v obeh primerih pa je tožena stranka dolžna tožniku povrniti stroške postopka v upravnem sporu po predloženem stroškovniku, pod izvršbo.

V odgovoru na tožbo tožena stranka meni, da bi moralo sodišče tožbo zavreči, ker ni podana po upravičeni osebi. V predmetnem upravnem postopku, ki je predmet tega upravnega spora, se namreč ni odločalo o kakšni tožnikovi pravici ali pravni koristi, ampak o pravici (njegove) delavke. Ker se je z izpodbijano odločitvijo, glede na določbe 2. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1, Ur. list RS št. 105/06, 62/010), poseglo v pravni položaj delavke, bi lahko upravni spor kot aktivno legitimirana oseba sprožila le ona. Poleg tega pa je tožba tudi vsebinsko neutemeljena. Tožnik je sicer res javni zavod, ki opravlja dejavnost na področju vzgoje in izobraževanja, vendar pa ne izvaja javno veljavnega vzgojno-izobraževalnega programa in ni vpisan v razvid izvajalcev javno veljavnih programov vzgoje in izobraževanja v skladu s 34. členom ZOFVI. Ker lahko ministrstvo, skladno z določbami 28. in 34. člena ZOFVI, odloča le napredovanju strokovnih delavcev, ki so v delovnem razmerju pri izvajalcih javno veljavnih vzgojno-izobraževalnih programov in kot taki vpisani v razvid izvajalcev javno veljavnih programov vzgoje in izobraževanja, bi z vsebinskim odločanjem o delavkinem napredovanju prekoračilo svoja pooblastila.

Tukajšnje sodišče je v tej zadevi že odločilo s svojim sklepom št. II U 385/2010-7 z dne 5. 1. 2011 tako, da je tožbo zavrglo na podlagi 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1, ker je presodilo, da izpodbijani sklep ne posega v tožnikovo pravico ali v njegovo neposredno, na zakon oprto osebno korist.  Pri tem se je sklicevalo na dosedanjo upravno-sodno prakso, po kateri lahko tožbo v upravnem sporu zoper zavrnitev predloga za napredovanje delavca, vloži le prizadeti delavec, v čigar pravni položaj se s tako odločitvijo poseže. Vendar pa je Vrhovno sodišče RS s svojim sklepom št. I Up 98/2011 z dne 7. 4. 2011 ugodilo tožnikovi pritožbi in naveden prvostopni sklep tukajšnjega sodišča razveljavilo, zadevo pa vrnilo sodišču, da opravi nov postopek. Iz obrazložitve navedenega sklepa Vrhovnega sodišča izhaja, da se obravnavani spor nanaša na statusna in organizacijska vprašanja, povezana s tožnikovim pravnim položajem, glede katerih pa tožnik ima pravni interes za vložitev tožbe. Pa tudi sicer v primeru, ko je neka zahteva v upravnem postopku zavržena, vlagatelju ni mogoče odreči pravnega interesa za upravni spor, v katerem naj sodišče presodi, ali je odločitev o zavrženju zahteve zakonita, saj je upravni postopek z zavrženjem zahteve končan ( 2. in 5. člen ZUS-1). Prvostopno sodišče bo moralo ponovno presoditi tožnikov pravni interes oz. se vsebinsko opredeliti do tožbenih navedb.

V obravnavanem primeru je sporno vprašanje, ali spada tožnik med javne vzgojno-izobraževalne zavode, za katere velja sistem napredovanja po določbah 105. člena ZOFVI v povezavi z 28. členom istega zakona in posledično Pravilnika, v katerem o napredovanju delavcev odloča Minister. V  zvezi s tem je v 105. členu ZOFVI med drugim določeno, da tam navedeni strokovni delavci lahko napredujejo v tam navedene nazive pod pogoji, načinu in postopku, ki ga določi Minister. V nazive po tem zakonu napredujejo tudi strokovni delavci, zaposleni v javnih zavodih iz 28. člena tega zakona, ki opravljajo vzgojno izobraževalno, svetovalno ali razvojno delo v zvezi z vzgojo in izobraževanjem. V 8. členu ZOFVI pa je določeno, da so vzgojno-izobraževalni zavodi po tem zakonu (samo) tisti, ki kot pretežno dejavnost izvajajo programe za predšolske otroke, javno veljavne izobraževalne programe, javno veljavne vzgojne programe domov za učence in dijaških domov in javno veljavne programe za predšolske otroke s posebnimi potrebami oziroma programe vzgoje in izobraževanja za otroke in mladostnike s posebnimi potrebami. Po 34. členu ZOFVI lahko šole, ki izvajajo javno veljavne izobraževalne programe, in vrtci, ki izvajajo programe za predšolske otroke, začnejo opravljati dejavnost vzgoje in izobraževanja po vpisu v razvid, ki ga vodi ministrstvo za šolstvo, v razvid pa se vpišejo, če izpolnjujejo pogoje, določene za opravljanje dejavnosti vzgoje in izobraževanja in imajo javno veljaven program.

Iz citiranih zakonskih določb izhaja, da lahko v nazive po ZOFVI napredujejo tisti strokovni delavci (našteti v 1. členu Pravilnika), ki so zaposleni v javnih vzgojno-izobraževalnih zavodih, ki se kot taki obravnavajo po določbah ZOFVI, ne glede na to, ali jih je ustanovila država ali lokalna skupnost. Kot javni vzgojno-izobraževalni zavodi po ZOFVI pa se obravnavajo le zavodi, ki izvajajo javne vzgojno-izobraževalne programe po 8. členu ZOFVI in ki so torej (posledično) vpisani v razvid izvajalcev teh programov pri Ministrstvu za šolstvo.

Tožnik, ki je bil kot javni vzgojno-izobraževalni zavod ustanovljen z Odlokom marca 2010 (objava aprila 2010), opravlja dejavnosti, ki so navedene v  6. členu Odloka, med drugim: P85.590 - drugo nerazvrščeno izobraževanje, P85.600 – pomožne dejavnosti za izobraževanje,  Q88.999 – drugo drugje nerazvrščeno socialno varstvo brez nastanitve v okviru dejavnosti zavoda, in druge s samo vzgojo in izobraževanjem manj povezane dejavnosti. V 6. členu Odloka je tudi podrobneje navedena konkretna vsebina posameznih dejavnosti.

Iz dokumentov v spisih zadeve ne izhaja, niti tožnik ne trdi, da bi (pretežno) izvajal javno veljavne vzgojno-izobraževalne programe in da bil vpisan v razvid izvajalcev teh programov, tožena stranka pa v odgovoru na tožbo navaja nasprotno- da tožnik takih programov ne izvaja. Po presoji sodišča je utemeljeno stališče tožene stranke, da lahko Minister po ZOFVI in Pravilniku odloča le napredovanju strokovnih delavcev, ki so v delovnem razmerju pri izvajalcih javno veljavnih vzgojno-izobraževalnih programov in kot taki vpisani v razvid izvajalcev javno veljavnih programov vzgoje in izobraževanja v skladu z 34. členom ZOFVI.

Minister je torej zahtevo za odločanje o delavkinem napredovanju v obravnavanem primeru upravičeno zavrgel, ker odloča le o napredovanju strokovnih delavcev v javnih vzgojno-izobraževalnih zavodih v smislu določb 8. člena ZOFVI, po katerih se kot taki obravnavajo le zavodi, ki izvajajo javne vzgojno-izobraževalne programe in so posledično vpisani v razvid izvajalcev teh programov pri Ministrstvu za šolstvo, tožnik pa se med take zavode ne uvršča.

Glede na vse navedeno je sodišče ugotovilo, da je bila odločitev upravnega organa zakonita,  zato  je tožbo zavrnilo  na  podlagi  1. odstavka 63. člena ZUS-1.

Odločitev o stroških postopka postopka temelji na določbi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 v povezavi z določbo drugega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Ur. list RS, št. 24/07). Ker je tožnika, ki je v tem upravnem sporu uspel, zastopal odvetnik, mu v skladu z navedenimi predpisi pripada povrnitev stroškov v pavšalnem  znesku 350,00 EUR, povečanem za 20 %  DDV.

Pravilnik o napredovanju zaposlenih v vzgoji in izobraževanju v

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.