sodba I U 493/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2011-05-12

Sodba Upravnega sodišča št. I U 493/2010 z dne 12. 5. 2011 se razveljavi in zadeva se vrne Upravnemu sodišču v novo odločanje.

gradbeno dovoljenje - pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja - skladnost projekta s prostorskim aktom - stranski udeleženec - ugovori stranskega udeleženca

PUP dovoljuje gradnjo enodružinskih hiš, in sicer kot prostostoječih objektov ali strnjeno gradnjo (vrstne oziroma atrijske hiše). Gradnjo večstanovanjskih objektov dovoljuje izjemoma, in sicer med drugimi tudi pod pogojem, da so ti objekti po velikosti in obliki skladni s predpisano gradbeno strukturo v morfološki enoti. Ti objekti morajo torej biti po velikosti in obliki podobni enodružinskim hišam.

Tožbene navedbe se nanašajo izključno na pogoje za gradnjo, katerih izpolnjevanje se ugotavlja v okviru zaščite javne koristi. Med te pogoje spada umestitev gradnje v prostor, njeno arhitektonsko oblikovanje, njena komunalna oskrba, pa tudi skladnost s pogoji prostorskega akta, razen kolikor ti pogoji hkrati pomenijo individualne pravice tožečih strank.

Upravna enota Ljubljana, Izpostava Vič Rudnik, je kot prvostopenjski upravni organ z izpodbijano odločbo investitorjema A. in B. (v tem upravnem sporu prizadetima strankama), izdala gradbeno dovoljenje za štiri obstoječe stanovanjske objekte, locirane na ulici ..., s pripadajočo zunanjo, prometno in komunalno ureditvijo, skupaj s postavitvijo transformatorske postaje, na tam naštetih zemljiščih in pod navedenimi pogoji. V obrazložitvi med drugim navaja, da se objekti nahajajo na območju urejanja VS 1/4 Galjevica, v morfološki enoti 2A/16, ki je v skladu z Odlokom o sprejemu prostorskih ureditvenih pogojev za plansko enoto V1 Rudnik (Uradni list SRS, št. 6/88 in 18/88 ter Uradni list RS, št. 40/92, 9/95, 11/95, 63/99, 28/00 in 102/01, v nadaljevanju PUP) namenjeno gradnji enodružinskih prostostoječih stanovanjskih stavb.

V tej morfološki enoti je izjemoma dopustna tudi gradnja večstanovanjskih objektov, ki morajo biti po velikosti in obliki skladni s predpisano gradbeno strukturo v morfološki enoti ter s prevladujočim morfološkim vzorcem naselja in pod nadaljnjim pogojem, da je gradbena parcela dovolj velika, da zagotavlja ostale lokacijske pogoje: število parkirnih mest, zelene površine, otroška igrišča, svetlobnotehnične pogoje in podobno. Prvostopenjski upravni organ meni, da morfološki vzorec naselja obsega mnogo večstanovanjskih hiš, večjih poslovnih objektov in tudi skupino objektov, podobnih tistim, ki so predmet postopka. Svetlobnotehnični pogoji ustrezajo strokovni oceni z dne 11. 3. 2005, dostopna pot – ... pa je sicer v zasebni lasti, vendar je kategorizirana javna pot in zato dostopna vsem.

Nameravana gradnja je zato v skladu s PUP, pri čemer ne velja splošna določba PUP glede odstotka pozidanosti parcele. Po izrecni določbi PUP namreč splošna merila in pogoji veljajo za vsa območja urejanja, razen če ni s posebnimi merili določeno drugače. V konkretnem območju urejanja so za izjemoma dopustno gradnjo večstanovanjskih objektov določeni posebni pogoji, med drugim, da je gradbena parcela dovolj velika, da zagotavlja ostale lokacijske pogoje: število parkirnih mest, zelene površine, otroška igrišča, svetlobnotehnične pogoje in podobno. Ti pogoji so izpolnjeni, zato ni treba upoštevati splošnih meril in pogojev, med drugim tudi glede pozidanosti. Tožeči stranki sta sicer v postopku predložili strokovno mnenje o tem, da je njuna stanovanjska hiša večji del jesenskega, zimskega in pomladnega časa v senci, vendar v tem mnenju ni konkretnih podatkov, ki bi omogočali sklepanje, da je osenčenje nedopustno. Iz vseh navedenih razlogov prvostopenjski upravni organ ugotavlja, da je obravnavana gradnja v skladu z določbami PUP.

Ministrstvo za okolje in prostor je kot drugostopenjski upravni organ z uvodoma navedeno odločbo z dne 15. 3. 2010 zavrnilo pritožbo tožečih strank zoper izpodbijano odločbo. V obrazložitvi navaja, da se strinja z obrazložitvijo prvostopenjske odločbe, poleg tega pa dodaja še, da so dovoljeni odmiki obravnavane gradnje od sosednjih objektov navedeni v izreku izpodbijane odločbe in so skladni z določbami PUP. Če je obravnavana gradnja dejansko zgrajena tako, da so ti odmiki manjši od dovoljenih, je neskladna z izpodbijano odločbo in je to lahko stvar inšpekcijskega postopka, ne pa postopka za preverjanje zakonitosti izpodbijane odločbe. Drugostopenjski organ pojasnjuje še, da je bilo število zagotovljenih parkirnih mest ustrezno številu stanovanj v obravnavanih gradnjah po predpisih, ki so veljali v času vložitve zahteve za izdajo izpodbijanega gradbenega dovoljenja in jih je bilo v obravnavani zadevi treba uporabiti zaradi prehodnih določb nove ureditve, ki velja zdaj.

Tožeči stranki se s tako odločitvijo ne strinjata in vlagata tožbo, v kateri med drugim navajata, da PUP na predmetnem območju ne dovoljuje gradenj objektov, kot so obravnavani. Gradnja večstanovanjskih hiš je namreč dovoljena le pod pogojem, da se po obliki in velikosti skladajo z okoljem. V soseski ni nobenega legalno zgrajenega objekta, ki bi bil po velikosti, obliki in namembnosti primerljiv z obravnavanimi, prvostopenjski organ pa se sklicuje na gradbeno dovoljenje, izdano za podoben objekt v isti morfološki enoti, zoper katerega so bila prav tako vložena pravna sredstva. Pri izdaji gradbenega dovoljenja za ta objekt se je prvostopenjski organ skliceval na (nepravnomočno) gradbeno dovoljenje, izdano v obravnavani zadevi, kar pomeni, da je ta organ očitno dovolj časa kršil določbe PUP, da je okolje preoblikoval do mere, da lahko zdaj oceni, da bloki v naselju enodružinskih hiš niso več tujki. Napačna je tudi ugotovitev, da je stopnja pozidanosti manjša od 40 %, saj je prvostopenjski organ v izračunu kot nezazidani del upošteval tudi prek parcele speljano kategorizirano javno cesto. Taka cesta ne more biti del gradbene parcele, saj ne more služiti kot zemljišče, namenjeno za uporabo na njej zgrajenega objekta. Objekt je sicer projektiran in zgrajen tako, da njegovo prvo nadstropje deloma sega nad to cesto, pri tem pa je za cesto predpisan odmik 5,5 m od skrajne točke objekta. Dejansko je pozidana vsa parcela, na njej sta zgolj parkirišče in objekt, zelene površine pa ne obstajajo, saj je projektant kot zelene površine definiral tlakovana parkirna mesta. Že od leta 1991 naprej se prometna soglasja izdajajo le v primeru, ko so upoštevana priporočila FAGG, Oddelka za promet, po katerih mora biti zagotovljenega najmanj 1,5 parkirnega mesta na stanovanje, česar obravnavani objekt ne izpolnjuje. Ta objekt ima tudi velik vpliv na kvaliteto bivanja, saj tožeči stranki tudi takrat, ko zunaj sije sonce, v svojih hiši ne moreta brati brez dodatne osvetlitve. Stališče prvostopenjskega organa, da naj bi bil vpliv objekta ustrezen, je torej napačno, zato sodišču predlagata, naj pregleda študijo osončenja, ki se že nahaja v upravnem spisu. Poleg tega tožeči stranki opozarjata še, da je objekt zgrajen povsem „zunaj gradbenih gabaritov“, saj so odmiki manjši od dovoljenih in nekatere pritikline segajo na 1 do 1,5 m od meje parcele. Iz vseh navedenih razlogov sodišču predlagata, naj izpodbijano odločbo odpravi ter zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek, toženi stranki pa naloži plačilo stroškov postopka.

Tožena stranka je sodišču dostavila upravne spise, ki se nanašajo na obravnavano zadevo, na tožbo pa vsebinsko ni odgovorila.

A. in B. sta kot prizadeti stranki v odgovoru na tožbo navedla, da tožnika s tožbenimi navedbami ne varujeta svojega pravnega interesa, oziroma le načelno zatrjujeta kršitve svojih pravic. To velja tudi glede … ulice, saj tožeči stranki do svoje nepremičnine ne dostopata po njej, temveč po cesti. ... ulica je zgolj dostopna pot do posameznega obravnavanega objekta. Navedbe tožečih strank, da imajo obravnavani objekti vpliv na kvaliteto bivanja v njunem objektu, so zgolj pavšalne, poleg tega pa civilnopravne in ne javnopravne narave. PUP tudi sicer ne določa obveznih odmikov novogradenj od meja sosednjih parcel oziroma sosednjih objektov. Prizadeti stranki sta v postopku predložili tudi ustrezne strokovne analize, iz katerih izhaja, da je osenčenje, ki ga povzroča obravnavani objekt, v dopustnih okvirih.

Sodišče se sicer strinja s tožečima strankama, da besedilo PUP toženi stranki ne daje podlage za interpretacijo tega predpisa, na kakršno je oprla svojo odločitev o skladnosti obravnavane gradnje s PUP in o tem, katere predpise oziroma njihove določbe je treba uporabiti glede lokacijskih pogojev kot so odstotek pozidanosti in zelenih površin.

PUP pogoje za gradnjo objektov v območju urejanja VS 1/4 Galjevica določa v 45.b členu. Ta člen v delu, ki se nanaša (med ostalimi) na morfološko enoto 2A/16, v povezavi s tabelo v 8. členu dovoljuje gradnjo enodružinskih hiš, in sicer kot prostostoječih objektov ali strnjeno gradnjo (vrstne oziroma atrijske hiše). Gradnjo večstanovanjskih objektov dovoljuje izjemoma, in sicer pod pogoji, da so ti objekti po velikost in obliki skladni s predpisano gradbeno strukturo v morfološki enoti, da so skladni s prevladujočim morfološkim vzorcem naselja in če je gradbena parcela dovolj velika, da zagotavlja ostale lokacijske pogoje: število parkirnih mest, zelene površine, otroška igrišča, svetlobno tehnične pogoje in podobno.

Predpisana gradbena struktura v morfološki enoti so torej prostostoječe, vrstne ali atrijske, v vsakem primeru pa enodružinske hiše. Prvega od naštetih pogojev za gradnjo večstanovanjskih objektov je torej treba razumeti tako, da morajo biti ti objekti po velikosti in obliki podobni enodružinskim hišam. Ne prvostopenjski, ne drugostopenjski upravni organ ocene izpolnjevanja tega pogoja sploh nista opravila, oziroma to vsaj ne izhaja iz obrazložitev njunih odločb.

Izhodišče za oceno izpolnjevanja drugega pogoja, to je skladnosti s prevladujočim morfološkim vzorcem naselja, mora po mnenju sodišča temeljiti na opredelitvi področja, ki ga organ šteje za naselje, saj je le na ta način mogoče ugotoviti prevladujoč morfološki vzorec. Tega tožena stranka ni storila, zgolj naštevanje „velikega števila večstanovanjskih stavb“ v istem območju urejanju in ene same primerljive gradnje v isti morfološki enoti pa zato ne predstavlja ustrezne obrazložitve izpolnjevanja tega pogoja. Sodišče se strinja tudi s stališčem tožečih strank, da je v tem pogledu zgrešeno sklicevanje na sicer že obstoječe objekte, ki pa so bili zgrajeni na podlagi še ne pravnomočnega gradbenega dovoljenja, saj zaradi tega še ni dokončno ugotovljeno, ali je bila njihove umestitev v prostor („naselje“) zakonita.

Tretjega od naštetih pogojev po mnenju sodišča nikakor ni mogoče šteti za izjemo od splošnih lokacijskih pogojev po PUP, kot je to storila tožena stranka. Že zgolj jezikovna razlaga navedene določbe namreč očitno pripelje do ugotovitve, da gre izključno za pogoj v zvezi z velikostjo parcele, ki mora biti na voljo za gradnjo večstanovanjskega objekta, ne pa za posebna merila, ki bi izključevala splošna merila in pogoje (5. člen PUP). Za kaj takega bi morali biti merila in pogoji opredeljeni vsebinsko, ne pa, kot v obravnavanem besedilu, le primeroma našteti z dodano pripombo, da mora biti zagotovljena njihova izpolnitev. Kaj pomeni ta izpolnitev torej v celoti ostaja v domeni splošnih meril in pogojev PUP ter drugih predpisov. To besedilo torej toženi stranki ne daje podlage za to, da ne bi vsebinsko preizkusila izpolnjevanja lokacijskih pogojev, med drugim tudi odstotka pozidanosti in upoštevanja varovalnih pasov, predpisanih v 10. členu PUP.

Glede na navedene razloge je izpodbijana odločba torej nezakonita, vendar pa ta ugotovitev sama po sebi v upravnem sporu še ne zadostuje za ugoditev tožbi. Po 1. alinei 2. odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06 in nadaljnji, v nadaljevanji ZUS-1) sodišče s sodbo tožbo zavrne kot neutemeljeno, če spozna, da je izpodbijani upravni akt sicer nezakonit, vendar ne posega v pravico ali pravno korist tožeče stranke. Pravna korist je v upravnem postopku opredeljena v 2. odstavku 43. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo in nadaljnji, v nadaljevanju ZUP), po katerem je to neposredna, na zakon ali drug predpis oprta osebna korist. Tožeči stranki torej lahko v upravnem sporu zaščitita le svoje neposredne, individualne interese oziroma pravice, ki jih imata kot lastnika nepremičnin na vplivnem območju obravnavane gradnje ter temeljijo na določbah ZGO-1, PUP in drugih predpisov, ki urejajo izdajo gradbenega dovoljenja.

To pomeni, da tožeči stranki v upravnem sporu ne moreta uspešno uveljavljati javne koristi, čeprav menita, da pristojni organ te koristi ni ustrezno zaščitil. Taka razlaga določb 43. člena ZUP temelji tudi na ustaljeni sodni praksi Upravnega sodišča RS (prim. npr. sodbo opr. št. U 2250/2008 z dne 28. 12. 2008) in Vrhovnega sodišča RS (prim. npr. sodbo opr. št. IV Ips 489/2005 z dne 12. 3. 2005).

Zgoraj obravnavane tožbene navedbe se nanašajo izključno na pogoje za gradnjo, katerih izpolnjevanje se ugotavlja v okviru zaščite javne koristi. Med te pogoje spada umestitev gradnje v prostor, njeno arhitektonsko oblikovanje, njena komunalna oskrba, pa tudi skladnost s pogoji prostorskega akta, razen kolikor ti pogoji hkrati pomenijo individualne pravice tožečih strank. Ureditev naštetih vprašanj namreč ni v ničemer posebej vezana na lastništvo nepremičnin v vplivnem območju obravnavane gradnje, temveč na interes širše javnosti.

Edina tožbena navedba, ki bi utegnila izkazovati pravni interes tožečih strank, se nanaša na osenčenost njunega objekta. Vendar pa tožeči stranki v zvezi s to navedbo ne navajata nobenih konkretnih dejstev, ki bi izkazovala kršitev veljavnih predpisov in s tem njunega pravnega interesa. Zgolj navedbe, da je osenčenost pretirana in da obravnavana gradnja „bistveno poslabšuje“ kakovost bivanja v njunem objektu, za kaj takega ne zadostujejo, prav tako ne splošno sklicevanje na strokovno mnenje „v upravnem spisu“. Ta tožbena navedba je torej ostala povsem neopredeljena, tako da je sodišče ni moglo vsebinsko preizkusiti.

Iz navedenih razlogov je sodišče tožbo po določbi 1. alinee 2. odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo kot neutemeljeno. Ker v tožbi niso bila predlagana nobena nova dejstva ali dokazi, ki bi lahko vplivali na odločitev, je v skladu s 2. alineo 59. člena ZUS-1 o zadevi odločilo brez glavne obravnave.

ZGO-1 člen 62, 66, 66/1, 66/1-1. ZUP člen 43, 43/1, 43/2. ZUS-1 člen 63, 63/2, 63/2-1. Odlok o sprejemu prostorskih ureditvenih pogojev za plansko enoto V1 Rudnik člen 5, 8, 10, 45b.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.