sodba I U 332/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2011-02-16

socialno varstvo - koncesija za storitev institucionalnega varstva v domovih za starejše - podaljšanje koncesije - obdobje podaljšanja koncesije

Predmetna koncesija je bila sklenjena za dobo 10 let in to med strankama ni sporno. Za koliko časa je možno v konkretnem primeru podaljšati koncesijsko pogodbo, koncesijska pogodba ne ureja, Pravilnik/2004 pa določa možnost podaljšanja enako kot 2. stavek 4. odstavka 44. člena ZSV, ki pravi, da se trajanje koncesije lahko podaljša največ še za čas, za katerega je bila sklenjena koncesijska pogodba, in sicer pod pogoji, določenimi v predpisu iz 48. člena tega zakona in v koncesijski pogodbi.

Z izpodbijano določbo je Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve na podlagi 4. odstavka 44. člena Zakona o socialnem varstvu (ZSV, Uradni list RS, št. 3/07 – uradno prečiščeno besedilo, 23/07 – popr. In 114/06 – ZUTPG) in 15. člena Pravilnika o koncesijah na področju socialnega varstva (Pravilnik/2004, Uradni list RS, št. 72/04 in 113/08), na predlog koncesionarja odločilo, da se koncesionarju, A., koncesija za storitev institucionalnega varstva v domovih za starejše, podeljena z odločbo 66305/0470/99 z dne 28. 1. 1999, podaljša za obdobje 10 let. Z odločbo je še odločeno, da bo o podaljšanju koncesije  Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve s koncesionarjem sklenilo aneks k Pogodbi o koncesiji z dne 14. 2. 2000, najkasneje v roku 30 dni od vročitve te odločbe. V obrazložitvi izpodbijanega akta je navedeno, da je bila koncesionarju na podlagi javnega razpisa, objavljenega v Uradnem listu RS, št. 13/98 z dne 20. 2. 1998, z odločbo podeljena koncesija za opravljanje storitev institucionalnega varstva v domovih za starejše za 65 uporabnikov, in sicer za obdobje 10 let. Na podlagi te odločbe je koncedent s koncesionarjem dne 14. 2. 2000 sklenil pogodbo o koncesiji (v nadaljevanju: pogodba). Na podlagi 27. člena pogodbe, ki določa, da lahko koncedent koncesionarju podaljša koncesijo, če koncesionar pet mesecev pred prenehanjem veljavnosti pogodbe pisno predlaga koncedentu podaljšanje pogodbe, je koncesionar koncedentu, glede na datum sklenitve te pogodbe, pravočasno dne 17. 10. 2008 in 16. 10. 2009 podal pisni predlog za podaljšanje pogodbe. Koncedent je ugotovil, da na območju izvajanja konkretne storitve institucionalnega varstva v domovih za starejše, v skladu z Resolucijo o nacionalnem programu socialnega varstva za obdobje 2006-2010 (Uradni list RS, št. 39/06), še obstajajo potrebe po teh storitvah ter da jih koncesionar pod pogoji, ki jih določajo ZSV, Pravilnik o koncesijah na področju socialnega varstva in Pravilnik o minimalnih tehničnih zahtevah za izvajalce socialnovarstvenih storitev (Uradni list RS, št. 67/06) lahko še naprej opravlja.

V tožbi tožeča stranka pravi, da tožena stranka ni pravilno uporabila materialnega prava in je s tem tožečo stranko prikrajšala za pripadajoče pravice. Tožena stranka je z navedeno odločbo tožeči stranki podaljšala veljavnost koncesije za izvajanje storitev institucionalnega varstva za 10 let, a bi tožnici pripadalo daljše podaljšanje. Na podlagi pogodbe o koncesiji z dne 14. 2. 2000 je imela tožena stranka koncesijo za storitev institucionalnega varstva podeljeno za obdobje 10 let. Koncesija je iztekla 14. 2. 2010. Na podlagi tedaj veljavne zakonodaje, obdobje koncesije ni bilo določeno. Trajanje koncesije institucionalnega varstva je bilo zakonsko opredeljeno šele leta 2004 in sicer za 40 let, pri čemer se koncesija lahko podaljša še enkrat za isto obdobje. Vsi koncesionarji so po tem letu pridobili koncesijo na podlagi novih predpisov, le tožeča stranka je ostala v istem položaju in njeno trajanje koncesije ni bilo usklajeno z novo ureditvijo. Koncesija na področju storitev institucionalnega varstva se podeljuje na podlagi ZSV. V času sklepanja prve koncesijske pogodbe 14. 2. 2000 je bil v veljavi Zakon o socialnem varstvu (Uradni list RS, št. 54/1992, 42/1994 odl. US št. U-I-137/93-24, 1/1999-ZNIDC, 41/1999, 60/1999 odl. US št. U-I-273/98 – členi od 41 b. do 48. in Pravilnik o koncesijah na področju socialnega varstva (Pravilnik/1997, Uradni list RS, št. 72/97, 57/99). Slednji v 21. členu določa le, da je v koncesijski pogodbi potrebno določiti čas trajanja koncesije (če se sklepa za določen čas) ter prenehanje koncesijske pogodbe in njeno morebitno podaljšanje. Morebitno podaljševanje koncesije ni bilo omejeno. Koncesijska pogodba z dne 14. 2. 2000 vsebuje vse elemente, kot jih zahteva omenjeni pravilnik. Glede trajanja 5. člena določa desetletno obdobje, glede podaljšanja pa 27. člen izrecno določa: „Koncedent lahko koncesionarju podaljša koncesijo, če koncesionar pet mesecev pred prenehanjem veljavnosti koncesijske pogodbe pisno predlaga koncedentu podaljšanje koncesijske pogodbe“. Tožeča stranka je želela podaljšanje koncesijske pogodbe in je ravnala v skladu z navedenimi pogodbenimi določili. Sporno pa je vseskozi bilo obdobje, za katerega naj bi se koncesija podaljšala. Tožena stranka je stala na stališču veljavnega ZSV, ki določa, da se lahko koncesija podaljša le enkrat. Vendar pa bi morala tožena stranka upoštevati celotno vsebino veljavnega določila o trajanju in podaljševanju koncesije, ne pa zgolj deloma in to na tak način, da postavlja tožečo stranko v diskriminatoren položaj glede na ostale koncesionarje. Koncesijo na področju socialnega varstva sedaj ureja Zakon o socialnem varstvu – predvsem spremembe ZSV-C (Uradni list RS, št. 2/2004), ki so prinesle podrobnejšo ureditev glede koncesij in 3/2007 UPB-3 ter Pravilnik/2004. Določili 14. in 15. člena Pravilnika/2004 določata, da se koncesija za izvajanje institucionalnega varstva lahko podeli za 40 let (14. člen) in se podaljša lahko le enkrat, največ za čas, za katerega je bila sklenjena (15. člen). Pri tem pa je pomembno določilo 48. člena ZSV-C, ki določa pravila glede predhodno sklenjenih koncesijskih pogodb in sicer tistih, ki so bile pred tem sklenjene za nedoločen čas. To pomeni, da je zakonodajalec želel izenačiti koncesionarje, žal pa ni uredil predhodne situacije tudi za koncesionarje, ki so imeli ob uveljavitvi sprememb Zakona o socialnem varstvu krajšo koncesijsko dobo. Vendar je nedvomno težnja zakonodajalca bila, da se položaj koncesionarjev izenači. Tožena stranka bi morala tedaj za ta namen podaljšati koncesijo tožeči stranki za 30 let. Če tega ni storila pa bi morala vsaj sedaj ob podaljšanju koncesije, to podaljšati za obdobje 40 let. Čeprav 15. člen Pravilnika/2004 res določa, da se koncesija podaljša „za isto obdobje“, kar si tožena stranka razlaga kot 10 let. Vendar pa je potrebno upoštevati tudi določilo o obdobju koncesije. Namreč to ni določeno kot obdobje „do 40 let“, temveč eksplicitno „za 40 let“. Smiselna razlaga tega določila Pravilnika vodi lahko le do enega možnega zaključka in sicer, da bi se konkretna koncesijska pogodba podaljšala za 40 let. In to ne glede na določilo 15. člena navedenega Pravilnika, ki pravi, da se lahko podaljša za čas, za katerega je bila sklenjena. Ker je bil namen Pravilnika (torej samega ministrstva – tožene stranke, ki ga je izdalo), da se koncesija, glede na vložek za vzpostavitev storitve po zahtevanih kriterijih, dodeli za primerno dolg čas, je v tem smislu določil 40 let. V konkretnem primeru bi bilo podaljšanje po 15. členu navedenega Pravilnika v nasprotju s 14. členom, saj bi podaljšano trajanje doseglo komaj polovico, s strani ministrstva predpisanega obdobja za institucionalno varstvo s celodnevnim varstvom. Zato je za korektno rešitev problema dobe podaljšanje koncesijske pogodbe z dne 14. 2. 2000 je tožeča stranka toženi stranki predlagala sklenitev aneksa, ki bi pomenil zgolj uskladitev obdobja trajanja koncesije z veljavnim ZSV in Pravilnikom o koncesiji na področju socialnega varstva, tako, da bi koncesija tožeči stranki enakopravno z drugimi koncesionarji tekla v okviru 40 letnega obdobja, to je po preteku 10 let, še nadaljnjih 30 let. Predlaga, da sodišče odločbo tožene stranke deloma razveljavi in spremeni tako, da se koncesija za storitev institucionalnega varstva v domovih za starejše, podeljena z odločbo št. 66305/0470/99 z dne 28. 10. 1999, podaljša za obdobje 40 let. Zahteva povrnitev stroškov postopka.

V odgovoru na tožbo se tožena stranka sklicuje na 4. odstavek 44. člen Zakona o socialnem varstvu (Uradni list RS, št. 3/07 – uradno prečiščeno besedilo, 23/07 – popr., 41/07 – popr.) in 15. člen Pravilnika/2004. Trajanje koncesije se lahko podaljša največ za čas, za katerega je bila sklenjena koncesijska pogodba, in sicer pod pogoji, določenimi v zakonu in koncesijski pogodbi. Določilo 15. člena Pravilnika/2004 prav tako določa, da se koncesija na predlog koncesionarja lahko podaljša, vendar največ za čas, za katerega je bila sklenjena koncesijska pogodba. Pogodba o koncesiji sklenjena 14. 2. 2000 med koncedentom Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve in koncesionarjem A. v 5. členu določa, da je koncesijsko razmerje sklenjeno za čas 10 let od dneva podpisa te pogodbe. Zato je možno razmerje med tožečo in toženo stranko podaljšati samo za obdobje 10 let, kot izhaja tudi iz izreka napadene odločbe.

Čeprav sodišče, ki je po 125. členu Ustave pri sojenju vezano na ustavo in zakon, v upravnem sporu pri presoji zakonitosti izpodbijanih aktov uporablja (lahko) tudi podzakonski predpis, so za razrešitev obravnavanega upravnega spora bistvene zakonske določbe. Določilo drugega stavka 4. odstavka 44. člena ZSV pravi, da se trajanje koncesije lahko podaljša največ še za čas, za katerega je bila sklenjena koncesijska pogodba, in sicer pod pogoji, določenimi v predpisu iz 48. člena tega zakona in v koncesijski pogodbi. Predmetna koncesija je bil sklenjena za dobo 10 let in to med strankama ni sporno. To dejstvo nedvoumno izhaja iz 2. točke izreka odločbe št. 66305/0470/99 z dne 28. 10. 1999 in določila 5. člena koncesijske pogodbe z dne 14. 2. 2000. V določilu 1. odstavka 48. člena ZSV je minister dobil zakonsko pooblastilo, da podrobneje predpiše način podelitve koncesije in druga vprašanja koncesijskega razmerja, kamor je treba uvrstiti tudi vprašanje podaljšanja že enkrat podeljene koncesije, saj je v prvi alinei 1. odstavka 48. člena ZSV določeno, da minister podrobneje določi tudi omejitve podaljšanja koncesije. Za koliko časa je možno v konkretnem primeru podaljšati koncesijsko pogodbo, koncesijska pogodba z dne 14. 2. 2000 ne ureja, Pravilnik/2004 pa določa možnost podaljšanja enako kot 2. stavek 4. odstavka 44. člena ZSV. Ti predpisi so relevantni za odločanje upravnega organa o podaljšanju koncesije in tudi za presojo zakonitosti izpodbijanega akta, zato ugovori tožnika glede Pravilnika/1997 niso relevantni, pa tudi ugovor glede tega, da so vsi koncesionarji po letu 2004 dobili koncesije za 40 let in da je tožeča stranka diskriminirana je preveč pavšalen, saj je brez navedbe konkretnih bistveno primerljivih primerov, pri čemer iz 14. člena Pravilnika/2004, ki je izdan na podlagi 48. člena ZSV, izhaja, da se koncesije podelijo lahko za različno dolga obdobja. To pomeni, da tudi sklicevanje tožnika na določilo 48. člena ZSV-C ni pravilno, kajti že iz zakonske določbe 1. alinee 1. odstavka 48. člena ZSV je jasno razvidno, da je zakonodajalec predvidel različna obdobja trajanj koncesij glede na različne vrste storitev. Na tej podlagi je sodišče tožbo zavrnilo kot neutemeljeno (1. odstavek 63. člena Zakona o upravnem sporu, ZUS-1, Uradni list RS, št. 105/2006, 62/2010). Zavrnitev tožbe zajema tudi stroškovni zahtevek (4. odstavek 25. člena ZUS-1).

Pravilnik o koncesijah na področju socialnega varstva člen 15.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.