sodba III U 122/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2011-05-19

zahteva za odpravo posamičnega akta - nastanek škodljivih posledic - dejanski interes vlagatelja - sorazmernost posega v pridobljene pravice

Ne glede na dejstvo, da je Ustavno sodišče presojalo nezakonitost podzakonskega predpisa ob predpostavki, da so na njegovi podlagi nastale določene posledice (da so bila izdana gradbena dovoljenja, kar izhaja iz obrazložitve ustavne odločbe), mora tisti, ki takšno zahtevo vlaga, izkazati nastanek škodljivih posledic, ki izvirajo iz na nezakonitem predpisu temelječega posamičnega akta.

Tožbi se ugodi, odločba Ministrstva za okolje in prostor št. 35108-401/2009-10 RS z dne 18.3.2010 in odločba Upravne enote Sežane št. 351-3215/2009-6 z dne 2.9.2009 se odpravita in se zadeva vrne Upravni enoti Sežana v ponoven postopek.

Tožena stranka je dolžna povrniti tožečima strankama stroške postopka v višini 350 EUR v roku 15 dni po prejemu sodbe, z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od dneva zapadlosti stroškov v plačilo do plačila, da ne bo izvršbe.

Ob reševanju pritožbe zoper odločbo Upravne enote Sežana št. 351-3215/2009-6 z dne 2.9.2009 je Ministrstvo za okolje in prostor RS z izpodbijano odločbo pod točko 1 izreka odločbo Upravne enote Sežana št. 351-3215/2009-6 z dne 2.9.2009 odpravilo, pod točko 2 izreka odločbo Upravne enote Sežana št. 351-311/2008 z dne 27.11.2008 odpravilo, pod točko 3 pa ugotovilo, da ni stroškov postopka.

V obrazložitvi navaja, da je Upravna enota Sežana z odločbo št. 351-215/2009 z dne 2.9.2009 zavrnila zahtevo skupine stanovalcev za odpravo oziroma spremembo gradbenega dovoljenja št. 351-311/2008-10 za gradnjo večstanovanjskih objektov – vrtne vile in večstanovanjske poslovne lamele ter podzemno garažo naselje A. v B. na parc. št. 698/1, 698/2 in 701 vse k.o. ... Divača, investitorjev tožečih strank. To svojo zahtevo so stanovalci utemeljili na določbi 46. člena Zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – ZUstS), in sicer kot posledico odločbe Ustavnega sodišča RS št. U-I-7/09-12 z dne 5.3.2009, s katero je ugotovilo, da je bil prvi odstavek 15. člena Odloka o prostorskih ureditvenih pogojih v Občini Divača (Uradni list RS, št. 45/05, 102/07; v nadaljevanju: Odlok) v delu, ki je določal da so stanovanjski objekti v naseljih B. in C. lahko tudi večetažni, vendar se mora njihova etažnost prilagajati krajevnim značilnostim, pri čemer etažnost ne sme presegati P+4+M in da po predhodnem mnenju občinske uprave Občinski svet Občine Divača soglaša s projektnimi rešitvami za gradnjo na teh območjih, v neskladju z zakonom. Odločilo je tudi, da ima ta ugotovitev učinek odprave. Predlagatelji so z vlogo z dne 22.6.2009 pri prvostopnem organu zahtevali, da se gradbeno dovoljenje št. 351-311/2008-10 z dne 27.11.2008, izdano po določbah PUP-a, ki so bile z ustavno odločbo odpravljene, odpravi, ker naj bi jim z njegovo realizacijo nastale škodljive posledice, ki bi bile v neprilagajanju velikosti novogradnje, kar bi povzročilo neestetski, nefunkcionalen in nehuman prostor, povečano število prebivalcev na tem prostoru, povečanje frekvence prometa vozil, ipd. Pri tehtanju možnih posledic odprave oziroma spremembe gradbenega dovoljenja, je prvostopni organ presodil, da bi poseganje v pravnomočno gradbeno dovoljenje pomenilo nesorazmeren poseg v pridobljene pravice oziroma pravne koristi investitorja. Ministrstvo za okolje in prostor RS, kot drugostopni organ, pa je zaradi pomanjkljive obrazložitve tega stališča, postopek dopolnilo z ogledom na kraju samem, in ugotovilo, da investitorja (tožeči stranki) še nista pričela z gradnjo. Ob tehtanju z ustavno odločbo ugotovljenih škodljivih posledic in morebitne škode, ki bi jo utegnila utrpeti investitorja, ob tem, da z gradnjo še nista niti začela, je presodilo, da je manjše „zlo“ odprava pravnomočnega gradbenega dovoljenja, ker ne gre za nesorazmerno poseganje v pravne koristi investitorjev ob že ugotovljenih škodljivih posledicah v odločbi, ki ima učinek odprave. Zato je odpravilo odločbo prvostopnega organa (1. točka izreka) in v skladu z 46. členom ZUstS odpravilo tudi gradbeno dovoljenje (2. točka izreka).

Tožeči stranki vlagata tožbo zoper izpodbijano odločbo v celoti zaradi nepravilno ugotovljenega dejanskega stanja, nepravilne uporabe zakona in bistvenih kršitev določb postopka, torej vseh razlogov po 1. odstavku 27. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, 62/10 – ZUS-1). Uvodoma v skladu s subjektivnim konceptom upravnega spora pojasnjujeta, da izpodbijana odločba posega v njun pravni položaj, ki se bo z uspehom v upravnem sporu izboljšal. Navajata namreč, da izpodbijane odločbe ni mogoče preizkusiti, saj ni dovolj obrazložena, ne navaja ugotovljenega dejanskega stanja niti dokazov, na katerih temelji. Bistveno kršitev pravil postopka utemeljuje z očitki, da v odločbi ni navedenih razlogov, ki so odločilni za presojo posameznih dokazov, predvsem zakaj se ne sprejema ugotovitev prvostopnega organa, ki izhajajo iz zapisnika z dne 12.3.2010, ter zakaj se gradbeno dovoljenje odpravlja v celoti in ne le v delu, iz katerega izhajajo škodljive posledice. Ni pojasnjeno zakaj se šteje, da so škodljive posledice že nastopile, v čem in zakaj so posledice škodljive ter s čim in koga izmed skupine občanov je prizadela katera izmed škodljivih posledic. Določbo 1. odstavka 46. člena ZUstS razlagata tako, da lahko s pobudo iz navedene določbe uspe le tisti, ki zatrjuje in izkaže, da je posamični akt že povzročil posledice, da so te posledice škodljive ter da so nastale ravno njemu. V obravnavanem primeru posledic še ni, saj se z izvrševanjem gradbenega dovoljenja še ni začelo. V zvezi s tem pojasnjujeta, da je potrebno razlikovati med škodljivimi posledicami predpisa in med škodljivimi posledicami posamičnega akta. Škodljive posledice predpisa je namreč ugotovilo že Ustavno sodišče RS s svojo odločbo, o škodlljivih posledicah gradbenih dovoljenj pa se ni izrekalo. Zato je napačno stališče tožene stranke, da je že Ustavno sodišče RS ugotovilo, da so škodljive posledice gradbenega dovoljenja nastale. Posledic gradbenega dovoljenja sploh ni, prav to ugotavlja tudi tožena stranka in sicer na podlagi ugotovitev iz zapisnika o ogledu parcel. Meni, da če bi škodljive posledice ugotovilo že Ustavno sodišče RS, niti ne bi bilo potrebe, da škodljive posledice preverja še tožena stranka. To pa je po njunem mnenju bistveno v zadevi, ali je gradbeno dovoljenje povzročilo kakršnekoli posledice, šele nato presojo ali gre za škodljive posledice in koga so prizadele. Posledice kot jih opisujejo vložniki zahteve pa niti ne izvirjo iz nedopustnega dejstva oziroma nezakonitega odloka, saj bi deloma nastale tudi če bi bilo gradbeno dovoljenje skladno z določbami zakonitega odloka (torej etažnosti P+1+M), v preostalem delu pa so navedbe skupine občanov pavšalne, diskriminatorne in neresnične, navedene posledice pa sploh ne bi posegale na nedopusten način v pravno varovane dobrine. Skupina občanov pa tudi ne more varovati ne javnega interesa ne interesa koga drugega, varujejo lahko le svoj pravni položaj, ta pa ne s pravnomočnostjo ne z izvršitvijo gradbenega dovoljenja ne bi bil prizadet. Z njim bi se lahko poseglo kvečjemu v pravni položaj tistih, ki so bili vključeni v postopek njegove izdaje. Ne glede na vse navedeno, pa podredno ugovarjata odpravi gradbenega dovoljenja v celoti z navedbami, da bi bilo dopustno odpraviti le v tistem delu, iz katerega izvirajo škodljive posledice in sicer tako, da etažnost nobenega objekta ne bi presegla P+1+M. Sodišču predlagata, da odloči v sporu polne jurisdikcije, dopusti in izvede vse predlagane dokaze in po opravljeni glavni obravnavi izpodbijano odločbo odpravi, pritožbo skupine občanov pa kot neutemeljeno zavrne oziroma podredno izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne v ponoven postopek, v obeh primerih pa toženi stranki naloži plačilo plačilo stroškov postopka, ki so nastali tožečima strankama.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločitvi in njenih razlogih, sodišču pa predlaga, da tožbo zavrne.

V obravnavani zadevi gre za odločitev o posebnem pravnem sredstvu, ki ga predvideva Zakon o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07-UPB1 – ZUstS) za odpravo nastalih škodljivih posledic v primeru odprave nezakonitih podzakonskih predpisov. Po določbi 1. odstavka 46. člena ZUstS lahko vsakdo, ki so mu na podlagi odpravljenega podzakonskega predpisa oziroma splošnega akta, izdanega za izvrševanje javnih pooblastil, nastale škodljive posledice, zahteva njihovo odpravo. Če so posledice nastale s posamičnim aktom, sprejetim na podlagi odpravljenega predpisa oziroma splošnega akta, izdanega za izvrševanje javnih pooblastil, ima upravičeni pravico zahtevati spremembo ali odpravo posamičnega akta pri organu, ki je odločil na prvi stopnji.

V obravnavani zadevi so „stanovalci okoliških objektov v B., po skupnem predstavniku A.A., na Upravno enoto Sežano vložili zahtevo za odpravo ali spremembo gradbenega dovoljenja št. 351-311/2008 z dne 27.11.2008. Nesporno je, da navedeno gradbeno dovoljenje temelji (tudi) na prvem odstavku 15. člena Odloka o prostorskih ureditvenih pogojih v Občini Divača, ki je določal, da so stanovanjski objekti v naseljih B. in C. lahko tudi večetažni, vendar se mora njihova etažna velikost prilagajati krajevnim značilnostim, pri čemer etažnost ne sme presegati P+4+M, in da po predhodnem mnenju občinske uprave, Občinski svet Občine Divača soglaša s projektnimi rešitvami za gradnjo na teh območjih. Zakonitost navedenega dela Odloka je presojalo Ustavno sodišče RS ob izpolnjenih pogojih iz 47. člena ZUstS in na tej podlagi z odločbo št. U-I-7/09-12 z dne 5.3.2009 pod točko 1 izreka ugotovilo, da je bil prvi odstavek 15. člena Odloka v tem delu v neskladju z zakonom, pod točko 2 izreka pa je določilo, da ima ugotovitev iz prejšnje točke učinek odprave. Prvotna določba 1. odstavka 15. člena Odloka je namreč dopuščala gradnjo le enonadstropnih stanovanjskih objektov.

Prvostopni organ je v odločbi, s katero je zahtevo zavrnil, v obrazložitvi navedel, da se je po temeljitem preudarku odločil, da se v utemeljenost škodljivih posledic ne bo spuščal, saj če jih ne bi bilo oziroma če bi Ustavno sodišče RS ocenilo, da jih navedbe zahteve za oceno ustavnosti in zakonitosti ne opredeljujejo, potem ne bi dalo svoji ugotovitvi učinka odprave. Zahtevo pa je kljub temu zavrnil, ker je gradbeno dovoljenje postalo pravnomočno, njegova odprava pa bi povzročila investitorju nesorazmerno škodo oziroma bi nesorazmerno posegla v njegove pravne koristi. Drugostopenjski organ je takšnemu razlogovanju sicer pritrdil, vendar po dopolnjenem postopku ugotovil, da poseg v pridobljene pravice investitorjev ne bo nesorazmeren, zato je odpravil prvostopno odločbo in sam odločil v zadevi tako, da je sporno gradbeno dovoljenje odpravil.

Po presoji sodišča pa takšna uporaba določbe 46. člena ZUstS ni pravilna.

Upravna organa sta po presoji sodišča nepravilno ocenila, da se v ugotavljanje oziroma preverjanje   nastalih škodljivih posledic za vložnike zahteve ne bosta spuščala, z utemeljitvijo, da je njihov nastanek ugotovilo že Ustavno sodišče RS. Po presoji sodišča zgoraj citirana določba 46. člena ZUstS ne daje podlage za takšno razlago. Ne glede na dejstvo, da je Ustavno sodišče RS presojalo nezakonitost podzakonskega predpisa ob predpostavki, da so na njegovi podlagi nastale določene posledice (se pravi da so bila izdana gradbena dovoljenja, kar izhaja iz obrazložitve ustavne odločbe), mora po mnenju sodišča tisti, ki takšno zahtevo vlaga, izkazati nastanek škodljivih posledic, ki izvirajo iz na nezakonitem predpisu temelječega posamičnega akta. Izkazati je treba torej, da so škodljive posledice nastale, in da so nastale prav tistemu, ki zahteva odpravo ali spremembo posamičnega akta (vprašanje aktivne legitimacije), to okoliščino pa mora upravni organ pri obravnavi vloge tudi presojati.

Tega pa tožena stranka v konkretnem primeru ni ugotavljala, zato bo potrebno v ponovnem postopku ugotoviti kakšne škodljive posledice pravzaprav izhajajo iz okoliščin, ki so jih vložniki zahteve navedli, ter ali so te škodljive posledice nastale (tudi) njim, se pravi ali imajo v zvezi z njihovo odpravo izkazan vsaj dejanski interes. Navedbe o povečanih obremenitvah neposrednega lokalnega okolja, zaradi dovolitve gradnje, ki bistveno presega sicer dovoljene višinske gabarite zgradb v lokalnem okolju, sicer lahko tudi predstavljajo takšno škodljivo posledico, vendar je potrebno takšne navedbe  preveriti in se do njih opredeliti, predvsem pa ugotoviti, ali so vložniki pobude res tisti, ki jih takšne škodljive posledice zadenejo. Ker navedeno iz podatkov, ki se nahajajo v upravnih spisih, ni razvidno, bo moral upravni organ prve stopnje v ponovnem postopku le-tega dopolniti v navedeni smeri.

Sodišče še dodaja, da tožeči stranki, kljub utemeljenim tožbenim očitkom o nepolni ugotovitvi dejanskega stanja in nepravilni uporabi materialnega prava, sicer nimata prav, ko zatrjujeta, da do škodljivih posledic sploh še ni moglo priti, ker se z gradnjo še ni začelo. V zvezi s tem sodišče zato  pripominja, da se sicer strinja s stališčem tožene stranke, da pri tehtanju sorazmernosti posega v pridobljene pravice ne-izvajanje gradbenega dovoljenja šteje kot argument za podkrepitev odločitve o sami odpravi posamičnega akta (in ne morebitni spremembi) ter o tem, da sama odprava ne bo povzročila nesorazmernega posega v pravice investitorjev. Vendar pa, kot že navedeno, do te presoje lahko pride šele po predhodni ugotovitvi škodljivih posledic, in je zato v tem delu ta odločitev vsaj preuranjena.

Ob ugotovljenih nepravilnostih, zaradi katerih ostaja dejansko stanje nepopolno ugotovljeno, izvajanje dokazov, ki jih predlagata tožeči stranki v tem upravnem sporu ni bilo potrebno. Ker sodišče ugotovljenih nepravilnosti samo ne more odpraviti, pa izvajanje predlaganih dokazov na glavni obravnavi tudi ni utemeljeno.

Glede na vse navedeno je sodišče ugotovilo, da je zaradi nepravilne uporabe materialnega prava, dejansko stanje v bistvenih okoliščinah ostalo nepopolno ugotovljeno, zato je tožbi ugodilo in je na podlagi 2. in 3. točke 1. odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06 in 62/10 – ZUS-1) obe upravni odločbi (upravna akta prve stopnje in druge stopnje) odpravilo in je zadevo vrnilo upravnemu organu prve stopnje (3. odstavek 64. člena ZUS-1) v ponoven postopek, da bo v skladu z določbo 4. odstavka istega člena izdal novo odločbo.

Izrek o stroških temelji na določbi 3. odstavka 25. člena ZUS-1. Višina stroškov, ki jih mora tožeči stranki povrniti tožena stranka, temelji na 2. odstavku 3. člena Pravilnika o povračilu stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/07).

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.