sodba U 1354/2008
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2009-04-02

STAVBNA ZEMLJIŠČA - UPRAVNI SPOR - USTAVNO PRAVO

nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča - kriteriji za določitev nadomestila - namembnost stavbnega zemljišča - stanovanje v poslovnih prostorih - neustavnost oziroma nezakonitost podzakonskega predpisa

Posegi v zvezi s spremembo namembnosti objekta iz poslovne v stanovanjsko oziroma poslovno-stanovanjsko ali pa novogradnjo brez gradbenega dovoljenja ne predstavljajo kriterija za določanje namembnosti stavbnega zemljišča, saj gre še vedno za stanovanja za stalno ali začasno bivanje. Zato ni mogoče trditi, da je bil pri oblikovanju skupine a3) v Odloku kot merilo uporabljen kriterij namembnosti stavbnega zemljišča (61. člen ZSZ/84), ampak drug kriterij, zaradi česar v obravnavanem primeru ne bi smel biti uporabljen pri izračunu nadomestila po merilu namembnosti stavbnega zemljišča.

V zvezi s tožbenimi navedbami glede neustavnosti (tako) velikega razpona v točkovanju stalnega in občasnega bivanja sodišče poudarja, da je predmet odločanja v upravnem sporu presoja zakonitosti dokončnega upravnega akta, s katerim je bilo poseženo v tožnikov pravni položaj. V konkretnem primeru to pomeni zgolj presojo zakonitosti uporabe skupine a3) kot merila po namembnosti stavbnega zemljišča in z njo povezanega točkovanja. Sodišče nima pooblastila, da bi poseglo v sporne določbe Odloka na način, kot to velja za Ustavno sodišče (21. člen v zvezi s 45. členom ZUstS). Prav tako ne more vložiti zahteve za presojo ustavnosti in zakonitosti podzakonskega akta, saj to lahko storijo le subjekti iz 1. odstavka 23.a člena ZustS. Sodišče lahko v skladu s 1. odstavkom 23. člena ZUstS le v primeru, kadar pri odločanju meni, da je zakon, ki bi ga moralo uporabiti, protiustaven, prekine postopek in z zahtevo začne postopek za oceno njegove ustavnosti.

1. Tožbi se ugodi, odločba Davčne uprave Republike Slovenije, Davčnega urada Kranj, Izpostave Jesenice, št. DT 4224-00426/06-K (07082-07) z dne 27. 6. 2006 se odpravi in se zadeva vrne prvostopnemu organu v ponovni postopek.

2. Toženka je tožnici dolžna povrniti 80 EUR stroškov tega postopka v 15 dneh.

Prvostopni organ je z izpodbijano odločbo tožnici odmeril nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča (v nadaljevanju NUSZ) za leto 2006 v višini tedanjih 44.898,00 SIT. Nadomestilo je bilo odmerjeno od njenega stanovanja v površini 22,5 m2 na naslovu ... v Kranjski Gori. Pri odmeri je bila kot merilo v skladu s 7. členom Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča (v nadaljevanju Odlok) upoštevana namembnost pod oznako a3) stanovanja v poslovnih prostorih.

Drugostopni organ je pritožbo tožnice zavrnil in v razlogih med drugim navedel, da je bila tožničina stanovanjska enota zgrajena na podlagi gradbenega dovoljenja za gradnjo hotelsko apartmajskega objekta v Kranjski Gori (47 apartmajev in restavracija) na zemljišču parc. št. ... k.o. Kranjska Gora. Objekt je bil torej zgrajen kot poslovni objekt in se kot tak vodi tudi v zemljiški knjigi. Gre za primer, ko so bili v hotelskih conah zgrajeni aparthoteli, nato pa na trgu prodani kot stanovanjske enotes. Glede na navedeno nepremičnina tožnice izpolnjuje pogoje za stanovanje v poslovnem prostoru pod skupino a3) iz 7. člena Odloka. Njene stanovanjske enotes zato ni mogoče uvrstiti v skupino a1), ki je namenjena nepremičninam, v katerih imajo občani prijavljeno stalno prebivališče, niti v skupino a2), v kateri gre za nepremičnine s počitniškim namenom. Pritožbeni organ je tudi poudaril, da prvostopenjski organ ni pristojen za presojo ustavnosti in zakonitosti občinskega odloka.

Tožnica se s tako odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da je bilo NUSZ od njenega počitniškega stanovanja v Kranjski Gori z izpodbijano odločbo enormno povečano. To povečanje je posledica sprejetja Odloka o spremembah in dopolnitvah Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča (Uradni vestnik Gorenjske, št. 35/05, v nadaljevanju Odlok o spremembah/05), ki je v 7. členu dodal novo skupino a3) – stanovanjske enotes v zgradbah poslovnih objektov in zanjo v 8. členu določil 7000 točk, za kategorijo a2 - stanovanja za počitniški namen pa v istem členu povečal število točk s prejšnjih 600 na 1800 točk. Meni, da je povečanje točk v členu 8. in formiranje nove skupine a3) nezakonito in protiustavno. Oblikovanje omenjene kategorije nima pravne podlage v zakonu, saj so merila iz 5. člena Odloka, ki vplivajo na izračun NUSZ, enaka za vse kategorije zavezancev. Poleg tega lastnike stanovanj v poslovnih prostorih, ki se uporabljajo le kot počitniška stanovanja lastnikov, spravlja v neenakopraven položaj z ostalimi lastniki počitniških stanovanj na istem območju. Odlok o spremembah/05 pri skupini a3) ne upošteva dejanskega stanja uporabnosti objekta, ampak jemlje za osnovo gradbeno dovoljenje, zaradi česar so lastniki počitniških stanovanj iz skupine a3) v neenakopravnem položaju z ostalimi lastniki počitniških stanovanj ter ostalimi lastniki nepremičnin na stavbnih zemljiščih v občini Kranjska Gora, kjer osnova ni gradbeno dovoljenje. Tožnica nadalje poudarja, da gre pri kategorijah a1, a2 in a3 za bivanje občanov v objektih, in sicer za stalno ali občasno bivanje brez vsake poslovne dejavnosti. Meni, da je že razlikovanje v točkah med stalnim in občasnim prebivanjem v tako velikem razponu v nasprotju s 14. členom Ustave RS (URS). To razlikovanje namreč nima nobene opore v namenu, zaradi katerega zakon določa nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča. V Kranjski Gori so tako stavbe, v katerih so stanovanja, od katerih so ena namenjena stalnemu bivanju stanovalcem, druga pa občasnemu bivanju za počitniški namen. Pri tem prvi plačujejo le nadomestilo v višini 70 točk, drugi pa sedaj v višini 1800 točk (nekateri celo po 7000 točk). Zaradi tega določitev novega točkovanja za skupini a2 in a3 v Odloku o spremembah/05 krši načelo enakosti pred zakonom in določilo, da je Slovenija pravna in socialna država. Dejstvo je, da se nobeni od skupin iz 7. člena Odloka, razen tistim, ki imajo počitniške objekte, točkovanje ni spremenilo, prav tako pa so ostali nespremenjeni tudi pogoji in merila, ki so bila določena v 61. členu Zakona o stavbnih zemljiščih (v nadaljevanju ZSZ/84). Tožnica predlaga, da sodišče odpravi izpodbijano odločbo, toženki pa naloži plačilo stroškov tega postopka. Podrejeno predlaga, da sodišče vloži zahtevo za presojo ustavnosti in zakonitosti spornega odloka v delu točkovanja za kategoriji a2 in a3 iz 8. člena Odloka.

Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi, dodatnih razlogov pa ne navaja.

Obveznost plačevanja NUSZ je opredeljena v VI. Poglavju ZSZ/84 (Uradni list SRS, št. 18/84 in naslednji), ki se uporablja na podlagi 5. točke 5. odstavka 179. člena Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 110/02 in naslednji; v nadaljevanju ZUreP-1) v zvezi z določbo 1. alineje 56. člena ZSZ/97 (Uradni list RS, št. 44/97 in naslednji). V 180. členu ZUreP-1 in členih 218. do 218.d Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 110/02 in naslednji; ZGO-1) pa je bila dodana še opredelitev stavbnih zemljišč, za katera se odmerja NUSZ. Omenjena ureditev ostaja nespremenjena tudi po sprejetju Zakona o prostorskem načrtovanju (Uradni list RS, št. 33/07; ZPNačrt), ki v 103. členu ne predvideva prenehanja uporabe in veljavnosti določb ZUreP-1 glede plačevanja nadomestila. Kot eden izmed kriterijev, ki jih je treba upoštevati pri določanju nadomestila, je v 61. členu ZSZ/84 navedena tudi namembnost stavbnega zemljišča.

Iz drugostopne odločbe je razvidno, da je bila tožničina stanovanjska enota ob izgradnji v skladu z gradbenim dovoljenjem namenjena opravljanju dejavnosti apartmajskega hotela, kasneje pa je bila prodana na trgu kot stanovanjska enota, torej kot del stavbe, namenjen bivanju. Navedeno pomeni, da je bilo tožnici odmerjeno nadomestilo na podlagi ugotovljene dejanske rabe njene nepremičnine (stanovanja), ki pa se nahaja v stavbi, prvotno zgrajeni za drugačno dejavnost.

Sporni Odlok (Uradni vestnik Gorenjske, št. 47/96 do 35/05) v 8. členu glede na namembnost loči stavbna zemljišča za stanovanjski in poslovni namen. Podrobnejša delitev po namembnosti znotraj obeh skupin je določena v 7. členu Odloka, pri čemer so v okviru stanovanjskega namena (ki je relevanten za obravnavano zadevo, saj je je bilo tožnici odmerjeno nadomestilo od stanovanja) navedene naslednje podskupine: a1) stalno stanovanje (bivanje); a2) počitniški namen, kamor so uvrščene počitniške hiše, počitniška stanovanja in počitniški apartmaji, stanovanjske hiše in stanovanja za začasno prebivanje; a3) stanovanja v poslovnih prostorih, kamor se uvrščajo stanovanjske enotes, nastale v objektih ali delih objekta, ki so bili na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja zgrajeni kot poslovni objekti oziroma poslovni prostori; stanovanjske enotes ali stanovanjske objekte, zgrajene brez gradbenega dovoljenja (črne gradnje); poslovne prostore, ki se ne uporabljajo za poslovni namen, nimajo označbe v skladu z določili Zakona o gospodarskih družbah in nimajo označenega delovnega časa v skladu z veljavnimi predpisi.

Kot je razvidno iz opredelitve skupine a3), je bilo za oblikovanje te skupine poleg namembnosti za bivanje kot dodatno merilo uporabljena vrsta posega, s katerim so ta stanovanja nastala. Konkretno gre za spremembo namembnosti objekta iz poslovne v stanovanjsko oziroma poslovno-stanovanjsko ali pa novogradnjo brez gradbenega dovoljenja (na tem mestu se sodišče ne ukvarja s poslovnimi prostori, saj za odločitev v zadevi niso relevantni). Tovrstni posegi pa po mnenju sodišča ne predstavljajo kriterija za določanje namembnosti stavbnega zemljišča, saj gre še vedno za stanovanja za stalno ali začasno bivanje. Zato ni mogoče trditi, da je bil pri oblikovanju skupine a3) kot merilo uporabljen kriterij namembnosti stavbnega zemljišča, ampak drug kriterij, zaradi česar v obravnavanem primeru ne bi smel biti uporabljen pri izračunu nadomestila po merilu namembnosti stavbnega zemljišča.

Kot dodaten argument za tako stališče sodišče vidi v določbi 8. člena Odloka, po kateri se v primeru, ko obstoječa namembnost ni v skladu s predvideno namembnostjo v prostorskem aktu, pri točkovanju zazidanih stavbnih zemljišč upošteva obstoječa namembnost. Ta pa se kaže v tem, za kakšen namen se zemljišče dejansko uporablja – Odlok namreč v nobeni od določb ne določa, da se upošteva namembnost stavbnih zemljišč, ki jo določa za objekt izdano gradbeno dovoljenje.

Sodišče v zvezi s tožbenimi navedbami glede neustavnosti tako velikega razpona v točkovanju stalnega in občasnega bivanja poudarja, da je predmet odločanja v upravnem sporu presoja zakonitosti dokončnega upravnega akta, s katerim je bilo poseženo v tožnikov pravni položaj (1. odstavek 2. člena Zakona o upravnem sporu, Uradni list RS, št. 105/06 in 118/08 – odločba US, v nadaljevanju ZUS-1). V konkretnem primeru to pomeni zgolj presojo zakonitosti uporabe skupine a3) kot merila po namembnosti stavbnega zemljišča in z njo povezanega točkovanja.

Sodišče tudi nima pooblastila, da bi poseglo v sporne določbe Odloka na način, kot to velja za Ustavno sodišče (21. člen v zvezi s 45. členom Zakona o ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 15/94 in naslednji, v nadaljevanju ZUstS). Prav tako ne more vložiti zahteve za presojo ustavnosti in zakonitosti podzakonskega akta, saj to lahko storijo le subjekti iz 1. odstavka 23.a člena ZUstS (med drugim državni zbor, tretjina poslancev, državni svet, vlada), med katerimi pa ni sodišča. To lahko v skladu z določbo 1. odstavka 23. člena ZUstS le v primeru, kadar pri odločanju meni, da je zakon, ki bi ga moralo uporabiti, protiustaven, prekine postopek in z zahtevo začne postopek za oceno njegove ustavnosti.

Ker je sodišče ugotovilo, da je tožba utemeljena, je odpravilo izpodbijano odločbo (4. točka 1. odstavka 64. člena ZUS-1) in zadevo vrnilo prvostopnemu organu v ponovno odločanje (3. odstavek 64. člena ZUS-1). V ponovljenem postopku bo moral upravni organ pri odmeri nadomestila uporabiti merilo, ki upošteva namen uporabe stavbnega zemljišča, kot velja za lastnike stanovanjskih enot iz a1) ali a2).

Ker je sodišče ugodilo tožbi in odpravilo izpodbijani upravni akt, je tožnica v skladu z določbo 3. odstavka 25. člena ZUS-1 upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/07, v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnico pa v postopku ni zastopal odvetnik, se ji priznajo stroški v višini 80 EUR (1. odstavek 3. člena Pravilnika).

Zakon o ustavnem sodišču (1994) - ZUstS  - člen 21, 23, 23a, 45

Zakon o urejanju prostora (2002) - ZUreP-1  - člen 179, 180

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.