sodba I U 807/2009
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2009-11-24

denacionalizacija - ničnost odločbe - aktivna legitimacija za uveljavljanje ničnosti odločbe

Če tožnik ni bil stranka v denacionalizacijskem postopku, ni aktivno legitimiran za uveljavljanje ničnosti odločbe, izdane v denacionalizacijskem postopku.

2. Zahtevek tožnika za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

Prvostopni organ je z odločbo, št. … z dne 26. 1. 2009, zavrnil predlog tožnika za izrek ničnosti delne odločbe Upravne enote A., št. … z dne 16. 9. 1997, in odločil, da vsaka stranka nosi svoje stroške postopka za izdajo te odločbe. Drugostopni organ je z odločbo, št. … z dne 7. 3. 2009, pritožbo tožnika zoper citirano prvostopno odločbo in zahtevo za povrnitev stroškov v višini 255,00 EUR, povečano za 20 % DDV, zavrnil. V obrazložitvi je prvostopni organ navedel, da je tožnik 15. 1. 2009 vložil predlog za izrek ničnosti delne odločbe prvostopnega organa, št. … z dne 16. 9. 1997, s katero je Mestna občina A. pok. upravičencu B.B., s tam navedenimi podatki, z dnem pravnomočnosti vrnila v last in posest parc. št. 948/1, vl. št. 28, k.o. A., in parc. št. 933/7, vl. št. 710, k.o. A. V predlogu je tožnik navedel, da ta delna odločba posega v njegovo lastninsko pravico, saj je etažni lastnik stanovanja, ki stoji na parc. št. 947/5, k.o. A., ki na zahodni strani v obsegu cca. 250 m2 neposredno meji na parc. št. 948/1, k.o. A., zato ne bi smelo biti vrnjeno celotno zemljišče parc. št. 948/1, k.o. A. Menil je, da zato te delne odločbe ni mogoče izvršiti glede na določbo 3. točke 279. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljnjem besedilu: ZUP), zaradi česar je predlagal, da se izreče za nično. Organ je ugotovil, da je bila delna odločba, št. … z dne 16. 9. 1997, izvršena z vpisom v zemljiško knjigo Okrajnega sodišča v A., kar je razvidno iz vpisa pod Dn. št. ... z dne 24. 10. 1997, pri vl. št. 2227, k.o. A., kjer je navedeno, da sta se zemljišči parc. št. 948/1 in parc. št. 933/7 v to vložno številko odpisali od vložnih številk 28 in 710, k.o. A., iz vpisa pod Dn. št. ... v istem vložku z dne 24. 10. 1997 pa je razvidno, da se je lastninska pravica vknjižila za pok. B.B. Po sklepu o dedovanju, opr. št. D … z dne 24. 8. 1998, pa se je vknjižila lastninska pravica na C.C. in D.D. Obravnavana delna odločba je bila tako izvršena, zaradi česar uveljavljani ničnostni razlog ni podan in je organ predlog tožnika zavrnil. Drugostopni organ pa je v zvezi s pritožbenimi navedbami še navedel, da bi sicer moral prvostopni organ predlog tožnika zavreči iz razloga, ker je vložen po neupravičeni osebi, saj tožnik v denacionalizacijskem postopku ni imel položaja stranke, prav tako pa mu položaj stranke ne gre po določbah Zakona o denacionalizaciji (v nadaljnjem besedilu: ZDen). V času odločitve prvostopnega organa tožnik ni pridobil lastninske pravice na zemljišču, ki je bilo vrnjeno upravičencu, oziroma ni pridobil nobene stvarne pravice na zemljišču oziroma delu vrnjenega zemljišča v denacionalizacijskem postopku. Zato ni upravičen vlagati predloga za ugotovitev ničnosti denacionalizacijske odločbe. Vendar pa ker je vsebinsko izid za tožnika enak, organ ni posegel v izrek odločitve prvostopnega organa, pritožbi pa tudi zato ni mogel ugoditi. Po uradni dolžnosti pa je drugostopni organ še preizkusil, ali morda ni izkazan kateri od ničnostnih razlogov in ugotovil, da ni. Odločba je dejansko izvršena. Pritrditi je stališču pritožbe, da vpis lastninske pravice v zemljiško knjigo ni izvršitev. Pa tudi konstitutivni element pridobitve lastninske pravice ni, če je podlaga za to odločba državnega organa. V tem primeru je denacionalizacijska odločba originarni način pridobitve lastninske pravice in se lastninska pravica vpiše v zemljiško knjigo le zaradi pravne varnosti. Izvršitev pa predstavlja izročitev nepremičnine in v tem primeru je zavezanka izročila vrnjeno nepremičnino skrbniku za posebne primere. Temu pa je sledilo dedovanje. Organ je še ugotovil, da ni podan tudi kakšen drug ničnostni razlog, zaradi česar je pritožbo po določbi 248. člena ZUP zavrnil, zahtevo za povrnitev stroškov pa je zavrnil na podlagi določbe 114. člena ZUP.

Tožnik je v tožbi navedel, da je izpodbijana odločba nezakonita, pravno zmotna in arbitrarna. Organ prve stopnje ničnostnega razloga namreč ni presojal s stališča dejanske izvršenosti te odločbe. Tožnik se sicer strinja s stališčem organa, da je bila odločba pravno izvršena, ne more pa se strinjati, da je bila v celoti in dejansko izvršena, saj ni bila. Izpodbijana denacionalizacijska odločba je nična v delu, kjer je odločeno, da se celotna nepremičnina s parc. št. 948/1 vrne v naravi. Pri odločanju o obliki denacionalizacije se namreč upošteva stanje nepremičnine v času vračanja, vendar upravni organ tega ni upošteval. Vrnjeno je bilo zemljišče, ki po določbi 32. člena ZDen ne bi smelo biti vrnjeno, ker gre za funkcionalno zemljišče stanovanjskega bloka s parc. št. 947/5, k.o. A. Pripadajoče zemljišče k stanovanjskemu bloku ni bilo določeno. Tožnik je na Okrajno sodišče v A. skupaj z ostalimi etažnimi lastniki že vložil predlog za določitev pripadajočega zemljišča k stanovanjskemu objektu, ki stoji na parc. št. 947/5, pa podlagi sedaj veljavnega Zakona o vzpostaviti etažne lastnine na predlog pridobitelja posameznega dela stavbe in o določanju pripadajočega zemljišča k stavbi. Parc. št. 948/1 meji neposredno na zahodni del fasade stanovanjskega objekta na parc. št. 947/5 in predstavlja pripadajoče zemljišče k objektu v obsegu cca. 250 m2. Tožnik je v svojem predlogu opozoril organ, da je etažni lastnik stanovanja v tem objektu in da delna denacionalizacijska odločba (kakor tudi izpodbijana odločba) posega v njegove pravice, zato je napačna ugotovitev drugostopnega organa, da tožnik nima položaja stranke v tem postopku. Tožnik je bil skupaj z ostalimi etažnimi lastniki do uveljavitve Zakona o lastninjenju nepremičnin v družbeni lastnini imetnik pravice uporabe na zemljiščih (stavbišče in funkcionalno zemljišče) v družbeni lastnini, od uveljavitve tega zakona pa so postali lastniki stavbe – stavbišča in funkcionalnega zemljišča k objektom po samem zakonu. Že Zakon o stavbnih zemljiščih je določal, da ima lastnik stavbe pravico uporabe na stavbišču in funkcionalnem zemljišču, dokler stavba stoji. Funkcionalno zemljišče k že zgrajenim objektom je določal tudi Zakon o urejanju naselij in drugih posegov v prostor. Tudi po določbah 9. in 12. člena Stanovanjskega zakona deli funkcionalno zemljišče enako pravno usodo kot stavbišče ter skupni deli stavbe in naprave. Lastniki stanovanj pa so ex lege postali tudi solastniki na funkcionalnem zemljišču. Zato v naravi ni mogoče vračati zemljišč, ki so po zakonu opredeljena kot funkcionalno zemljišče oziroma tudi po Odloku Mestne občine A. Parc. št. 948/1 se nahaja v dveh morfoloških enotah in sicer morfološki enoti Ks-S7-območje SN, t. j. stanovanjsko območje – območje stanovanj s stavbami grajenimi v nizu - in delno cca. 250 m2 v morfološki enoti Ks-S5-območje SV, t. j. območje namenjeno večstanovanjskim stavbami – blokom, ki so že realizirana. Organ bi tako moral že glede na ta odlok zavrniti zahtevo za vračilo v naravi v tem delu in določiti zanj odškodnino. Glede na določbo 32. člena ZDen je tako vračanje zemljišča s parc. št. 948/1 v celoti dejanska ovira, saj gre za funkcionalno zemljišče. Tudi Mestna občina A. je kot zavezanec v tem postopku pogojno soglašala z vrnitvijo nepremičnine v naravi, kolikor to dopušča zakon. Iz njenega dopisa z dne 11. 9. 1997 je razvidno, da ne nasprotuje vračilu v naravi, če je to zakonsko  možno in tudi predlagala, da se je za premoženje, ki ga ni možno vrniti v naravi, pripravljena z upravičenci dogovoriti za nadomestno premoženje. Glede na dejansko stanje bi tako organ moral po določbi 1. odstavka 66. člena ZDen s pomočjo geodetskega izvedenca odmeriti in določiti zemljišče, ki je potrebno za redno rabo objekta na parc. št. 947/5, saj dela parc. št. 948/1 ni bilo mogoče vrniti v naravi. Na tem stališču stoji tudi sodna praksa – sodba U 98/2002. Tožnik je postal lastnik stanovanja v objektu 6. 11. 1991 in že takrat je imel pravico uporabe na funkcionalnem zemljišču, t. j. na delu parc. št. 948/1. Organ v postopku denacionalizacije ni preverjal stanja vrnitve nepremičnine z ogledom v naravi, na podlagi katerega bi lahko ugotovil, da del zemljišča s parc. št. 948/1, ki meji neposredno na zahodno stran fasade stanovanjskega bloka s parc. št. 947/5, predstavlja funkcionalno zemljišče k temu objektu. Tožnik in ostali lastniki so imeli na tem delu zemljišče postavljenih več drogov za obešanje perila, drogov za stepanje preprog, posajenih je bilo 11 dreves. To zemljišče je bilo neposredno namenjeno za redno rabo objekta, zelenica z vitalno drevnino pa je predstavljala sestavni del zunanje ureditve stanovanjskega objekta. Tudi iz izvedenskega mnenja E.E. z dne 10. 12. 2002, ki je v spisu, je razvidno, da je del parc. št. 947/5 nastala po parcelaciji prvotne parc. št. 948/1, s prvotno površino v izmeri 4664,00 m2. Iz odločbe z dne 12. 12. 1959, s katero je bila upravičencu B.B. odvzeta pravica uporabe na parc. št. 948/1, je tudi razvidno, da se odvzeto zemljišče, ki je družbena lastnina, dodeli v upravo Stanovanjski zadrugi … za gradnjo vrstnih hiš in stolpnic, med njimi tudi stanovanjski blok na parc. št. 947/5. Tožnik je tudi opozoril organ, da je Upravna enota A. 12. 10. 2007 izdala gradbeno dovoljenje investitorju in zemljiškoknjižnemu lastniku za gradnjo petih stanovanjskih stavb  v nizu in gradbena parcela obsega celotno zemljišče s parc. št. 948/1, k.o. A. Tožnik in ostali lastniki v postopku izdaje gradbenega dovoljenja niso bili opredeljeni kot stranke, čeprav so v vplivnem območju gradnje. Vložen je bil predlog za obnovo postopka, kateremu je upravni organ ugodil in obnovo postopka dovolil. Izdana je bila ponovna odločba o graditvi na tem delu zemljišča z določenimi omejitvami, vendar je tožnik z ostalimi lastniki vložil pritožbo, saj ravno na tem delu, kjer je funkcionalno zemljišče, PUP določa, da gradnje niso dovoljene. Po mnenju tožnika tako za vrnitev zemljišča v last in posest obstajajo dejanske ovire, ki jih določa ZDen, saj gre za funkcionalno zemljišče in je podana ovira po določbi 32. člena ZDen, ki je v lasti znanih lastnikov (določba 3. odstavka 16. člena ZDen). Dejanska neizvršitev te odločbe pa je taka napaka, da v posledici terja izrek ničnosti te odločbe. Organ prve stopnje je evidentno kršil temeljno načelo nepovzročanja novih krivic. Z vzpostavitvijo lastninske pravice se posest oziroma dejanska izvršitev odločbe nikakor ni izvedla, izvedla se je samo zemljiškoknjižna sprememba lastninskega stanja. Glede ničnosti pa je še navedel, da mora organ paziti na ničnost po uradni dolžnosti ves čas, uveljavljanje ničnostnih razlogov pa ni časovno omejeno. V konkretnem primeru je organ preizkusil uveljavljani ničnostni razlog le kot pravno neizvršenost, ni pa preizkušal dejanske neizvršenosti. Denacionalizacijski upravičenec oziroma skrbnik za posebne primere oziroma dedič posesti tega zemljišča nikoli ni prevzel v posest, saj je v posesti stanovalcev … ulica št. …, kar pomeni dejansko neizvršljivost odločbe o denacionalizacijo. Tožnik tudi meni, da je ničen tudi ves postopek pred izdajo te odločbe. Zato je predlagal, da sodišče tožbi ugodi in odločbo odpravi ter pošlje zadevo prvostopnemu organu z napotilom, da izreče za nično delno odločbo z dne 16. 9. 1997 v delu, kot je predlagano, ker je dejansko neizvršljiva in istočasno odpravi vse posledice, ki so iz te odločbe nastale, vse s stroškovno posledico.

Toženka je v odgovoru na tožbo prerekala vse tožbene navedbe kot neutemeljene iz razlogov, navedenih v obrazložitvi izpodbijane odločbe, in predlagala, da se tožba zavrne kot neutemeljena.

V obravnavanem primeru je sporna odločitev prvostopnega organa o zavrnitvi predloga tožnika za izrek delne odločbe prvostopnega organa, št. … z dne 16. 9. 1997, za nično.

Po določbi 1. odstavka 280. člena ZUP (Uradni list RS, št. 80/99 s spremembami in dopolnitvami) se lahko odločba vsak čas izreče za nično po uradni dolžnosti ali pa na predlog stranke ali državnega tožilca ali državnega pravobranilca. To pomeni, da je v predlogu za izrek ničnosti treba izkazati legitimacijo za to pravno sredstvo, in da mora organ, pri katerem je predlog vložen oziroma ki sprejme predlog za reševanje, v okviru formalnega preizkusa predloga preizkusiti, ali je predlog vložil upravičeni predlagatelj, t. j. predlagatelj iz določbe 1. odstavka 280. člena ZUP, ter predlog zavreči, če legitimacija ni izkazana. Prvostopni organ v obravnavanem primeru tako ni postopal, temveč je predlog tožnika za izrek ničnosti vsebinsko presojal glede na uveljavljani ničnostni razlog iz 3. točke 279. člena ZUP in predlog glede na izvršitev delne odločbe, št. … z dne 16. 9. 1997, v zemljiški knjigi, zavrnil. Ob ugotovitvi, ki jo potrjuje spisna dokumentacija, in, ki je tožnik niti ne prereka, da v predmetnem denacionalizacijskem postopku ni bil stranka (ne glede na to, ali bi po zakonu moral biti udeležen v postopku kot stranka ali stranski udeleženec – kar pa sicer sedaj v tožbi tudi ugovarja), bi organ moral njegov predlog za izrek odločbe za nično zavreči, ne da bi ga meritorno obravnaval. Ker pa je bila odločitev prvostopnega organa negativna, taka pa bi tudi morala biti po presojo sodišča, le da bi moral biti z njo predlog tožnika zavržen, ne pa zavrnjen, sodišče zato v tem ni našlo razloga, da bi poseglo v izpodbijano odločbo. S tožbenimi trditvami, ki se nanašajo na meritorno obravnavo predloga tožnika za izrek odločbe za nično ter na zatrjevane nepravilnosti, ki naj bi se zgodile v denacionalizacijskem postopku in, ki naj bi bile po mnenju tožnika razlog za to, da se odločba, izdana v tem postopku, kot tudi sam postopek, izreče za nično, tožnik tako na drugačno odločitev sodišča ne more vplivati, saj po povedanem predlog, ker ni bil vložen s strani legitimiranega predlagatelja, ni bil sposoben za meritorno obravnavo, in njegove meritorne obravnave tožnik po zakonu ne more doseči. Sodišče pa še dodaja, da ne glede na to, da po zakonu pristojni organ lahko izreče odločbo za nično tudi po uradni dolžnosti (določba 1. odstavka 280. člena ZUP), na vlogo oseb, ki glede na to določbo niso upravičeni predlagatelji, ta organ ni vezan v tem smislu, da bi moral uvesti postopek po uradni dolžnosti. Po določbi 126. člena ZUP je namreč organ upravičen začeti postopek po uradni dolžnosti, če tako določa zakon ali na zakonu temelječ predpis in če ugotovi ali zve, da je treba glede na obstoječe dejansko stanje zaradi javne koristi začeti upravni postopek. Tožnik torej, ki ni bil stranka v predmetnem denacionalizacijskem postopku, kar tudi ni sporno, tako po zakonu ne more zahtevati meritorne odločitve o njegovem predlogu za izrek odločbe za nično. Aktivno legitimacijo za uveljavljanje tega izrednega pravnega sredstva namreč zakon priznava le tistim osebam, ki so bile stranke v postopku (torej ne tudi tistim, ki zatrjujejo in izkazujejo, da bi morale biti udeležene), medtem, ko je uveljavljanje ničnosti iz razlogov oškodovanja javne koristi po zakonu pridržano državnemu tožilcu in državnemu pravobranilcu oziroma oceni organa glede na določbo 126. člena ZUP.

Sodišče je zato moralo tožbo na podlagi 3. alineje 2. odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljnjem besedilu: ZUS-1, Uradni list RS, št. 105/06 in 119/08 – odl. US) kot neutemeljeno zavrniti, saj je spoznalo, da je izpodbijana odločba po zakonu utemeljena, vendar iz drugih razlogov, kot jih je navedel prvostopni organ v svoji odločbi, ob tem pa je pravilne razloge v sodbi navedlo samo.

Ker je sodišče tožbo zavrnilo, je zavrnilo tudi zahtevek tožnika za povrnitev stroškov postopka na podlagi 4. odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.