sodba U 1442/2008
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2009-09-15

razlastitev - prenehanje lastninske pravice na podlagi predpisa - vrnitev nepremičnin bivšemu lastniku

Pravilna je odločitev upravnega organa, da ni zakonske podlage za vrnitev nepremičnin tožniku, ker takšne možnosti zakon, ki je bil temelj za podržavljenje, ni predvideval. Temelj za izročitev podružbljenega zemljišča občini v obravnavanem primeru je bil namreč ZSZ/84, ta pa ni predvideval, da v primeru, ko zemljišče ni oddano za gradnjo investitorju, pripade bivšemu lastniku pravica ponovne pridobitve odvzete nepremičnine, kot to ob izpolnjevanju določenih predpostavk določa ZRPPN.

2. Zahteva tožnika za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

Z izpodbijano odločbo je prvostopni organ zavrnil zahtevo tožnika za vrnitev zemljišč parc. št. ... vl. št. ... k.o. ... (1. točka izreka) ter zavrnil zahtevo odvetnika A.A. za povrnitev stroškov v višini 800 točk po odvetniški tarifi, 20% DDV in 2% materialnih stroškov (2. točka izreka). Iz obrazložitve izhaja, da je tožnik dne 28. 1. 2008 vložil zahtevo za vrnitev zemljišč v naravi in za odpravo razlastitvene odločbe na podlagi določil 111. člena Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 110/02, 8/03-popr. 33/07-ZNačt, v nadaljevanju : ZUreP-1). Prvostopni organ je ugotovil, da je lastninska pravica na predmetnih zemljiščih (takrat parc. št. ... v izmeri 1783 m2) dotedanjemu lastniku B.B. prenehala z dnem uveljavitve Odloka o določitvi, katero zemljišče je namenjeno za stanovanjsko in drugačno kompleksno graditev za območje ŠS 218/3 Vodice (Uradni list SRS, št. 33/1981) in sicer 27. 11. 1981. Navedeni Odlok je bil sprejet na podlagi Zakona o prenehanju lastninske pravice in drugih pravic na zemljiščih, namenjenih za kompleksno graditev (Uradni list SRS, št. 19/76). B.B. je obdržal pravico uporabe na obravnavanih zemljiščih, dokler jih ni bil dolžan na podlagi odločbe Občine Ž. št. ... z dne 11. 7. 1984 izročiti Občini Ž. Prav tako je bila B.B. s pravnomočnim sklepom Temeljnega sodišča v Ž. št. ... z dne 2. 10. 1987 za predmetna zemljišča določena odškodnina. Prvostopni organ navaja, da je določba o vrnitvi zemljišč, v primeru, da zemljišče ni bilo v določenem roku uporabljeno za gradnjo, veljala le za posamične razlastitve, ne pa v primerih prenehanja lastninske pravice na nepremičninah, namenjenih za kompleksno gradnjo, kot je to v danem primeru. ZUreP-1, ki je začel veljati 1. 1. 2003, se nanaša le na nepremičnine, ki so bile razlaščene po navedenem datumu, ne pa na nepremičnine, na katerih je prenehala lastninska pravica dotedanjih lastnikov po prej veljavni zakonodaji. Ugotavlja, da je zahteva za vrnitev obravnavanih zemljišč v naravi in za odpravo razlastitvene odločbe po ZUreP-1 neutemeljena, saj v obdobju, ko je B.B. prenehala lastninska pravica na obravnavanih zemljiščih, zakon, na katerega opira svojo zahtevo, še ni veljal.

Drugostopni organ je pritožbo tožnika zoper odločbo 1. stopnje zavrnil kot neutemeljeno. V razlogih navaja, da Zakon o prenehanju lastninske pravice in drugih pravic na zemljiščih, namenjenih za kompleksno graditev, določa pogoje, način in čas prenehanja lastninske pravice in drugih pravic na zemljiščih v mestih in naseljih mestnega značaja. Citirani zakon, ki je bil podlaga sprejema Odloka, pa med svojimi določbami nima nikakršnih določb o vrnitvi razlaščenih zemljišč za primer, če gradnja ne bi bila začeta, kar pomeni, da zakon vrnitve nepozidanih zemljišč ni predvidel. Zato je pravilna odločitev prvostopnega organa, ki je zahtevo tožnika za vrnitev odvzetih zemljišč zavrnil, saj za drugačno odločitev ni imel pravne podlage v zakonu, ki je bil podlaga prenehanju lastninske pravice. Drugostopni organ pojasnjuje, da niso pravilne navedbe pritožnika, da so bila zahtevana zemljišča dejansko razlaščena na podlagi Zakona o razlastitvi in o prisilnem prenosu nepremičnin v družbeni lastnini, ter da je zaradi navedenega mogoča vrnitev zemljišč na podlagi določb ZUreP-1. Res je sicer, kot to v pritožbi navaja pritožnik, da je Temeljno sodišče v Ž. v sklepu št. ... z dne 2. 10. 1987 navedlo, da se za določitev odškodnine za odvzeta zemljišča uporabljajo določila Zakona o razlastitvi in s prisilnem prenosu nepremičnin v družbeni lastnini, vendar pa navedena okoliščina še ne dokazuje, da je prišlo do podržavljenja zemljišč na podlagi navedenega zakona. Zakon o prenehanju lastninske pravice in drugih pravic na zemljiščih, namenjenih za kompleksno graditev je namreč v svojem 15. členu določal, da se za določitev odškodnine uporabljajo določbe razlastitvenega zakona. Kot pravilno drugostopni organ ocenjuje tudi odločitev prvostopnega organa glede prijavljenih stroškov postopka, saj Zakon o splošnem upravnem postopku v 1. odstavku 113. člena jasno določa, da gredo stroški, ki nastanejo med postopkom ali zaradi postopka v breme tistega, na katerega zahtevo se je začel. V zvezi z zavrnitvijo zahteve za povrnitev stroškov postopka (2. točka izreka odločbe drugostopnega organa) se sklicuje na 1. odstavek 113. člena ZUP, stroški postopka na 2. stopnji pa (pri) tožniku ne pripadajo iz razloga, ker se je pritožbeni postopek končal v njegovo škodo, ZUP pa v 1. odstavku 114. člena za take primere predvideva, da stroške postopka nosi tisti, v čigar škodo se je postopek končal.

Tožnik vlaga tožbo iz razlogov po 1. in 3. točki 27. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, v nadaljevanju : ZUS-1). Navaja, da sta odločbi prvostopnega in drugostopnega organa izdani v nasprotju z materialnimi predpisi in določili Ustave RS ter v nasprotju z resničnim dejanskim stanjem. Prvostopni organ je najprej pravilno ugotovil, da je tožnik kot singularni in univerzalni pravni naslednik pok. razlaščenca B.B. upravičen vložiti predmetno zahtevo za vrnitev nepremičnin, ter da ni nobenega dvoma o tem, da je pri prehodu lastninske pravice na predmetnih nepremičninah na sedanjega lastnika prišlo do razlastitve zaradi namenov stanovanjske in druge kompleksne gradnje na območju ŠS 218/3, s strani takratne Občine Ž. Na podlagi navedenih dejstev, ki izhajajo tudi iz spisovne dokumentacije, pa logično izhaja, da je v konkretnem primeru prišlo do prisilnega posega v lastninsko pravico B.B. in njenega odvzema oziroma razlastitve, zaradi zagotavljanja širšega družbenega oziroma občinskega interesa, to je stanovanjske in druge kompleksne gradnje na spornih zemljiščih oziroma konkretno, zaradi uresničitve prostorskega zazidalnega/izvedbenega načrta ŠS 218/3 k.o. ..., ki ga je sprejela takratna Občina Ž. Navedeno pomeni, da je bila v konkretnem primeru lastninska pravica B.B. prisilno odvzeta zaradi zagotovitve javnih koristi, kar dokazuje tudi dejstvo, da je bil zaradi tega razlaščenec upravičen do pravične odškodnine, kot je o tem pravnomočno odločilo Temeljno sodišče v Ž. s sklepom opr. št. ... z dne 2. 10. 1987. Tožnik pri tem poudarja, da po njegovem vedenju prisojena odškodnina za odvzete nepremičnine ni bila nikoli izplačana njegovemu očetu, niti se v predmetnem upravnem spisu ne nahaja listina, ki bi takšno izplačilo dokazovala. Iz citiranega sklepa izhaja, da je bilo potrebno za predmetno razlastitev in določitev odškodnine uporabiti določila takrat veljavnega Zakona o razlastitvi in o prisilnem prenosu nepremičnin v družbeni lastnini, kar nedvomno potrjuje dejstvo, da je v konkretnem primeru neodvzema lastninske pravice šlo za prisilen odvzem lastninske pravice-razlastitev, zaradi zagotovitve točno določenega razlastitvenega namena, ki je služil zagotavljanju javne koristi. Nesporno dejstvo je tudi, da je v konkretnem primeru razlastitve razlastitveni namen kasneje odpadel oziroma ni bil realiziran. Novi lastnik razlaščenih zemljišč namreč na njih v dobrih 26-ih letih od razlastitve vse do sedaj ni izvedel nikakršne gradnje in so zemljišča še vedno popolnoma nepozidana in nespremenjena, takšna kot so bila ob razlastitvi. To dokazuje, da je bil konkretni primer razlastitve nepotreben, zaradi česar je takšen poseg v lastninsko pravico oziroma sama razlastitev nedopustna. Navedeno izhaja že iz 69. člena Ustave RS, ki določa, da je razlastitev mogoča le pod pogoji, ki jih določa zakon in le v javno korist. V konkretnem primeru pa ti pogoji očitno niso več izpolnjeni, saj je razlastitveni namen, ki naj bi zagotavljal javno korist, odpadel in gre tako za prekomeren ter nepotreben poseg v lastninsko pravico, ki ne služi javni koristi. Glede na to pa je tožnik upravičen zahtevati vračilo razlaščenih zemljišč, pri čemer je nezakonito in protiustavno stališče prvostopnega in drugostopnega organa, da ker v času dejanske razlastitve še ni veljal ZUreP-1, in ker naj bi sedaj veljavni zakon urejal le možnost vrnitve posamično razlaščenih nepremičnin, tožnikova zahteva ni utemeljena. Takšno stališče je v nasprotju s citiranim členom Ustave RS ter določili sedaj veljavnega zakona, ki popravlja staro nepravično in protiustavno ureditev. Sedaj veljavna določila in tudi sodna praksa slovenskih sodišč namreč jasno določajo, da v primeru, ko razlastitveni namen v določenem roku ni realiziran oziroma, ko razlastitveni upravičenec ne prične z gradnjo, zaradi katere je bila razlastitev potrebna, lahko razlaščenec oziroma njegov pravni naslednik (gre za premoženjsko in ne osebno pravico) ne glede na čas, ki je potekel od razlastitve, zahteva vrnitev razlaščenih zemljišč. Pri tem ne Ustava, ne zakon, ne sodna praksa ne ločujejo med primeri razlastitve na podlagi posamične odločbe oziroma na podlagi splošnega akta (npr. Odloka), kot to v izpodbijani odločbi počne tožena stranka. Takšno razločevanje je protiustavno (načelo enakosti pred zakonom) in protizakonito ter v popolnem nasprotju z načeli in smislom sedaj veljavnega zakona, ki ga je potrebno uporabiti tudi za odpravo krivic, ki izvirajo iz preteklega režima. Navaja, da je v izpodbijani odločbi nelogična navedba, da zahteve ni mogoče vložiti po sedaj veljavnem zakonu, saj je vsakomur jasno, da v letu 2008 nihče ne more vložiti v presojo državnim organom zahteve, ki bi temeljila na določbah Zakona, veljavnega pred 30-imi leti. Tožnik je tako lahko svojo zahtevo temeljil le na podlagi določb ZUreP-1, ne pa na podlagi Zakona o razlastitvi in o prisilnem prenosu nepremičnin v družbeni lastnini, ki je veljal v času konkretne razlastitve oziroma kasnejših zakonih o razlastitvah. Poleg tega 177. člen ZUreP-1 določa, da razlastitveni postopki in postopki za določitev odškodnine razlaščencu, ki so bili začeti pred uveljavitvijo ZUreP-1, tečejo in se končajo po dotlej veljavnih predpisih, kar ob uporabi argumenta „a contrario“ pomeni, da se za odločanje o takšnih postopkih, ki so sproženi po uveljavitvi novega zakona, uporablja novi zakon, kar je tudi edino logično, glede na to, da so z uveljavitvijo novega zakona, stari zakoni prenehali veljati. Ob tem tožnik še poudarja, da je skušal doseči vrnitev razlaščenih zemljišč tudi na podlagi Zakona o denacionalizaciji in Zakona o lastninjenju nepremičnin v družbeni lastnini, vendar je bila zahteva zavrnjena ravno zaradi dejstva, ker je do odvzema lastninske pravice prišlo z razlastitvijo za konkreten namen in ne z nacionalizacijo. Tožnik se je za rešitev svoje situacije obrnil tudi na ministra RS za pravosodje, ki mu je z dopisom z dne 23. 11. 2007 tudi odgovoril, iz navedenega dopisa pa je razvidno ministrovo stališče, da v primeru, ko odpade razlastitveni namen, zaradi katerega je prišlo do razlastitve nepremičnine, je takšen poseg v lastninsko pravico posameznika prekomeren in neustaven, zaradi česar obstaja možnost odprave razlastitve oziroma deekspropriacije, kot razlastitvi nasproten akt, s katerem pristojni upravni organ odloči o vrnitvi stvari upravičencu. Tožnik še dodaja, da bi glede na izkazano utemeljenost zahtevka tožnika po vračilu zemljišč, tožena stranka morala ugoditi tudi njegovi zahtevi po povračilu stroškov upravnega postopka. Sodišču predlaga, da odločbo organa 1. stopnje in 2. stopnje odpravi ter s sodbo v celoti ugodi zahtevku tožnika za vrnitev zemljišč-deekspropriacijo, oziroma podrejeno, da vrne zadevo prvostopnemu organu v ponovno odločanje ter hkrati naloži prvostopnemu organu in toženi stranki nerazdelno povračilo stroškov postopka tožniku.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi iz razlogov, ki so razvidni iz njene obrazložitve in predlaga, da sodišče tožbo zavrne kot neutemeljeno.

V obravnavanem primeru je sporno, ali je tožnik upravičen do vrnitve zemljišč, vpisanih v vl. št. ... k.o. ..., ki so bile njegovemu pravnemu predniku podržavljene na podlagi Odloka o določitvi, katero zemljišče je namenjeno za stanovanjsko in drugačno kompleksno graditev za območje ŠS 218/3 Vodice (Uradni list SRS, št 33/1981, v nadaljevanju: Odlok), ki je bil sprejet na podlagi Zakona o prenehanju lastninske pravice in drugih pravic na zemljiščih, namenjenih za kompleksno graditev (Uradni list SRS, št. 9/76). Po prepričanju tožnika bi mu lastninska pravica morala biti vrnjena ob uporabi 111. člena ZUreP-1, po katerem lahko razlastitveni zavezanec zahteva vrnitev nepremičnin, če razlastitveni upravičenec ni pričel z gradnjo objekta ali objektov, zaradi katerih je bila razlastitev predlagana, v roku, ki je bil določen v odločbi o razlastitvi (v roku iz 1. odstavka 102. člena ZUreP-1).

Sodišče v obravnavanem primeru sicer ne pritrjuje razlogom prvostopnega organa, da vrnitev nepremičnin v naravi ni možna zato, ker v času odvzema lastninske pravice ZUreP-1 še ni veljal. Možnost vrnitve razlaščenih nepremičnin je namreč predvideval 2. odstavek 26. člena Zakona o razlastitvi in o prisilnem prenosu nepremičnin v družbeni lastnini (ZRPPN-80), ki je določal, da se v primeru, ko razlastitveni upravičenec v dveh letih od pravnomočnosti odločbe ni izvršil pripravljalnih ali drugih del v skladu z namenom razlastitve, pravnomočna odločba o razlastitvi na zahtevo prejšnjega lastnika odpravi, podobno pravico pa je razlaščencu dajal tudi 1. odstavek 38. člena Zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list RS, št. 44/97). Pravilna pa je odločitev upravnega organa, da ni zakonske podlage za vrnitev predmetnih nepremičnin, ker takšne možnosti zakon, ki je bil temelj za podržavljenje, ni predvideval. V predmetni zadevi je lastninska pravica na nepremičninah prenehala na podlagi Odloka, ki je v skladu s srednjeročnim družbenim planom določil, katera zemljišča v mestu ali naselju mestnega značaja, ali na območju, namenjenem za kompleksno graditev so stavbna zemljišča. Lastninska pravica na zemljiščih je prenehala na podlagi samega predpisa (z uveljavitvijo Odloka) in izdaja razlastitvene odločbe ni bila predvidena. Pravica uporabe na predmetnih zemljiščih pa je bila bivšemu lastniku odvzeta z odločbo Sekretariata za občo upravo Občine Ž., št. ... z dne 11. 7. 1984, izdano na podlagi določbe 1. odstavka 13. člena Zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list SRS, št. 18/84, v nadaljevanju : ZSZ/84), po kateri je imel prejšnji lastnik zemljišča, ki je postalo družbena lastnina na podlagi Odloka, pravico uporabe, dokler za premoženjsko pravne zadeve pristojen občinski upravni organ ne izda odločbe, s katero odloči, da ga mora izročiti občini za uresničitev prostorskega izvedbenega načrta. Temelj za izročitev podružbljenega zemljišča občini v tem primeru je bil torej ZSZ/84, ta pa ni predvideval, da v primeru, ko zemljišče ni oddano za gradnjo investitorju, pripade bivšemu lastniku pravica ponovne pridobitve odvzete nepremičnine, kot to ob izpolnjevanju določenih predpostavk določa ZRPPN. Ker v obravnavanem primeru ni prišlo do odvzema lastninske pravice z razlastitveno odločbo, se pravna pravila ZRPPN, glede na določbo 12. člena ZSZ/84 uporabljajo le glede določitve odškodnine (takšno stališče je zavzelo tudi Vrhovno sodišče RS v sodbi XIps 137/2004 z dne 11. 2. 2009).

V zvezi s tožbenim ugovorom, da je bilo z izpodbijano odločbo nezakonito in protiustavno poseženo v lastninsko pravico, sodišče navaja, da je Ustavno sodišče Republike Slovenije z odločbo št. U-I-105/91-18 z dne 23. 4. 1992 sicer ugotovilo protiustavnost določb ZSZ/84, ter je določbe 9. do 28. člena zakona razveljavilo, vendar pa je odločba učinkovala na posamične pravne akte, ki so postali dokončni ali pravnomočni po 20. 2. 1991, in sicer na podlagi 414. člena in 415. člena Ustave iz leta 1974.

Sodišče je tožbo kot neutemeljeno zavrnilo, ker je ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijanega upravnega akta pravilen, da je odločba pravilna in na zakonu utemeljena (1. odstavek 63. člena Zakona o upravnem sporu; Uradni list RS, št. 105/06, v nadaljevanju : ZUS-1).

Sodišče je zahtevo za povračilo stroškov postopka tožeče stranke zavrnilo na podlagi 4. odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.