sodba I U 780/2008
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2009-01-13

mag. Mira Dobravec Jalen (preds.), Petra Hočevar (poroč.), 			  Lara Bartenjev

razlastitev - uvedba razlastitvenega postopka - javna korist - obstoj javne koristi - ponudba za odkup zemljišča - odškodnina

Razlastitvena upravičenka je pred vložitvijo zahteve za razlastitev tožnikom posredovala ponudbo za odkup zemljišča, kot to določa 97. člen ZUreP-1. Tožniki so imeli možnost, da posredovano ponudbo sprejmejo ali odklonijo, slednje pa so tudi storili zaradi po njihovem mnenju ponujene prenizke cene. S tem pa so nastopili pogoji za uvedbo obravnavanega postopka in dovolitev izvedbe postopka ureditve mej in parcelacije. Do faze postopka, v kateri se bo določila ustrezna odškodnina oziroma primerna nadomestna nepremičnina, pa še ni prišlo, saj bo organ šele po izvedenem ugotovitvenem postopku odločil o sami razlastitvi, torej o prenosu lastninske pravice na razlaščenih nepremičninah in njihovi izročitvi v posest razlastitvenemu upravičencu.

2. Zahtevka tožnikov in stranke z interesom Mestne občine Ljubljana za povrnitev stroškov postopka se zavrneta.

Prvostopni organ je z odločbo, št. 465-54/2007-61111 z dne 9. 1. 2008, v 1. točki izreka ugotovil, da je izkazana javna korist za gradnjo gospodarske javne infrastrukture, zato se uvede postopek razlastitve zemljišča parc. št. 32/1, njiva v izmeri 2637 m2, vl. št. 2956, k.o. …, v 2. točki izreka odločil, da se začetek razlastitvenega postopka zaznamuje v zemljiški knjigi, nadalje v 3. točki izreka, da se dovoli izvedba postopka za ureditev mej in parcelacije na zemljišču parc. št. 32/1, njiva v izmeri 2637 m2, vl. št. 2956, k.o. …, in v 4. točki izreka, da stroške izvedbe postopka ureditve mej in parcelacije na zemljišču parc. št. 32/1, njiva v izmeri 2637 m2, vl. št. 2956, k.o. …, nosi Mestna občina Ljubljana, ter da drugi stroški postopka niso bili zaznamovani. Drugostopni organ je z odločbo, št. 35020-18/2008 z dne 13. 3. 2008, zavrnil pritožbo tožnikov zoper navedeno prvostopno odločbo in ugotovil, da stroški postopka niso bili priglašeni. Prvostopni organ je v obrazložitvi odločbe navedel, da je razlastitvena upravičenka Mestna občina Ljubljana vložila zahtevo za razlastitev dela zemljišča s parc. št. 32/1, vl. št. 2956, k.o. …, za gradnjo gospodarske javne infrastrukture ter podala predlog, da organ z odločbo dovoli izvedbo postopka za ureditev mej in parcelacije obravnavanega zemljišča. Zahtevi je predložila vse z določbo 98. člena Zakona o urejanju prostora (v nadaljnjem besedilu: ZUreP-1) zahtevane listine. Organ je tožnike kot razlastitvene zavezance - solastnike predmetnega zemljišča vsak do 1/3 - z dopisom z dne 7. 12. 2007 obvestil o vloženi zahtevi za razlastitev, jih seznanil z razlastitvenim elaboratom ter jih pozval, da naj se o zahtevi in predloženem elaboratu izjavijo, kar so tudi storili. Iz spisne dokumentacije je tudi razvidno, da je razlastitvena upravičenka razlastitvenim zavezancem 16. 4. 2007 posredovala ponudbo za odkup predmetnega zemljišča, vendar pogodba v 30 dneh ni bila sklenjena. Organ je ugotovil, da je predmetno zemljišče predvideno v Odloku o zazidalnem načrtu za območje urejanja ŠP 2/1 Litostroj – južni del in del območja urejanja ŠR 2/1 Stadion, v grafičnem delu načrta pa je obravnavano zemljišče določeno tako, da ga je mogoče identificirati v zemljiškem katastru, zato se glede na določbo 109. člena Zakona o prostorskem načrtovanju (v nadaljnjem besedilu: ZPNačrt) šteje, da je javna korist za zemljišče, ki je predmet razlastitve, izkazana. Glede na določbo 100. člena ZUreP-1 je upravni organ tako dovolil uvedbo razlastitvenega postopka, glede na določbo 101. člena ZUreP-1, upoštevaje predlog razlastitvene upravičenke, pa je dovolil tudi izvedbo postopka za ureditev mej in parcelacije zemljišča, ki je predvideno za razlastitev, saj razlastitvena upravičenka za izgradnjo potrebuje le del zemljišča s parc. št. 32/1 v izmeri 1640 m2, ki je kot območje B razviden iz elaborata in predloga parcelacije. Drugostopni organ pa je v zvezi s pritožbenimi navedbami tožnikov še navedel, da se pritožba tožnikov, s katero uveljavljajo samo neustrezno višino odškodnine, vsebinsko ne nanaša na prvostopno odločbo, odškodnina pa bo dejansko določena šele v nadaljevanju razlastitvenega postopka. Drugostopni organ je v obrazložitvi odločbe odgovoril na pritožbene navedbe in zavrnil pritožbo tožnikov kot neutemeljeno.

Tožniki so tožbo vložili iz tožbenih razlogov zmotne ugotovitve dejanskega stanja, napačne uporabe materialnega prava ter bistvene kršitve določb upravnega postopka. V tožbi so navedli, da niso izkazani pogoji za razlastitev obravnavane nepremičnine. Določba 2. odstavka 92. člena ZUreP-1 namreč restriktivno določa, da je razlastitev lastninske pravice na nepremičnini dopustna le v javno korist ter v kolikor je le-ta v sorazmerju s posegom v zasebno lastnino. V zvezi s tem je prvostopni organ zmotno ugotovil dejansko stanje glede obstoja javnega interesa, sklicujoč se na Odlok. V konkretnem primeru namreč zemljišče očitno ni potrebno za gradnjo gospodarske javne infrastrukture, kar dokazuje dopis gospodarske družbe A. d.d., tožnici B.B. z dne 5. 3. 2007. Iz tega dopisa izhaja, da A., ki je torej resnični investitor, tožnico vabi na sestanek v zvezi z odkupom parcele, v 2. odstavku tega dopisa pa je izrecno navedeno, da ji je pooblaščena družba A. d.d. predhodno že ponudila odkup cele parcele. Postavlja se torej utemeljeno vprašanje, ali je MOL resnični investitor predvidene gradnje oziroma navedeno dokazuje, da javna korist za predmetno nepremičnino ni izkazana. Nikakor torej ne velja ugotovitev toženke, da je javna korist izkazana s samim Odlokom, pri čemer zahtevek za razlastitev ni vseboval pogoja iz določbe 4. odstavka 93. člena ZUreP-1. Po določbi 97. člena istega zakona je pogoj za vložitev predloga za razlastitev predložitev dokazov, da razlastitveni upravičenec z lastnikom nepremičnine ni uspel skleniti pogodbe namesto razlastitve, taka ponudba pa je obligatorna sestavina zahteve za razlastitev po določbi 1. odstavka 98. člena tega zakona. Predpostavka za izpolnitev navedenih zakonskih pogojev je, da je ponudba realna oziroma da razlastitveni upravičenec lastniku ponudi odškodnino v realni višini, kot jo nepremičnina dosega na trgu. Po lokacijski informaciji je nesporno, da gre za nezazidano stavbno zemljišče. Ponudba razlastitvenega upravičenca ni bila tako skladna določbi 97. člena zakona, cenitveno poročilo C. d.o.o. upošteva določbe Uredbe o pridobivanju, razpolaganju in upravljanju s stvarnim premoženjem države in občin, ki za cenitev v tem primeru ni merodajna, saj smiselno določa le postopek določitve cene za premoženje, ki ga namerava prodajati država in se po tej uredbi določa le okvirna, izhodiščna cena za potrebe prodaje državnega premoženja na javni dražbi oziroma z javnim zbiranjem ponudb. Notorno znano dejstvo pa je, da se s takim načinom prodaje običajno doseže nekajkrat višja cena od izklicne. Ponudba razlastitvenega upravičenca zato ni zadostila temu zakonskemu pogoju, posledično je bila zahteva nepopolna in bi jo moral prvostopni organ zavreči. Te navedbe dokazujejo priložene cene primerljivega zemljišča na spletni strani ...net, ki se gibljejo od 650 EUR za m2 do 1100 EUR za m2. V zvezi s tem je zmotno stališče drugostopnega organa, da se pritožba lastnikov zavrne iz razloga, češ da nasprotujejo le višini ponujene odškodnine. Nasprotno, glede na generalno načelo razlastitvenega postopka, da mora biti javna korist v sorazmerju s posegom v zasebno lastnino, katere varstvo je ustavna kategorija ter upoštevaje določbe razlastitvenega zakona, da mora odškodnina nadomestiti dejansko vrednost nepremičnine, temu primerno pa mora biti predhodno izstavljena tudi ponudba, je ugotoviti, da pogoji za uvedbo postopka niso bili podani. Jasno je torej, da so tožniki v pritožbenem postopku grajali tudi sam postopek uvedbe razlastitve in ji nasprotovali, ne samo glede višine odškodnine. V tem delu je zato nepravilna in nezakonita tudi drugostopna odločba. Tožniki so zato sodišču predlagali, da tožbi ugodi, odpravi prvostopno odločbo in drugostopno odločbo, zavrne zahtevo Mestne občine Ljubljana za razlastitev nepremičnine s parc. št. 32/1, vl. št. 2956, k.o. …, ter naloži toženki povračilo stroškov tega upravnega spora in upravnega postopka s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi, pod izvršbo.

Drugostopni organ je kot zastopnik toženke v odgovoru na tožbo prerekal tožbene ugovore iz razlogov, navedenih v obrazložitvi odločbe ter predlagal, da sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Stranka z interesom Mestna občina Ljubljana je v odgovoru na tožbo poudarila, da toženka ni storila nobenih kršitev, ki jih zatrjujejo tožniki, predvsem pa tožniki niti ne zatrjujejo nobene kršitve pravil postopka, še manj pa zmotne ugotovitve dejanskega stanja. Prvostopni organ je povsem pravilno ugotovil, da je podana javna korist za razlastitev te nepremičnine, saj se nepremičnina potrebuje zaradi izgradnje gospodarske javne infrastrukture. Tožbene navedbe glede pisma A. d.d. z dne 5. 3. 2007 in samo to pismo so nedovoljene novote, sicer pa tega pisma ni mogoče razumeti kot dokaz o tem, da javna korist ne obstoji, temveč kvečjemu nasprotno glede na celotno vsebino dopisa. Družba A. d.d. je to pismo poslala tudi po pooblastilu stranke z interesom in ne v svojem lastnem. Tožniki se tako očitno sprenevedajo, kot trdijo, da ne vedo, kdo je pravi investitor in da zemljišče ni namenjeno za gradnjo gospodarske javne infrastrukture. Sicer pa ZUreP-1 nikjer ne pogojuje, da mora razlastitveni upravičenec sam, v lastni režiji in z lastnimi sredstvi izpeljati gradbeni poseg, za katerega se predlaga razlastitev. ZUreP-1 tudi nikjer ne določa, kakšna mora biti cena, ki je bila ponujena za odkup. Za uvedbo razlastitvenega postopka zadostuje, da je bila ponudba poslana in da na njeni podlagi ni bila sklenjena pogodba. Za ponudbo je bistveno le to, da vsebuje vse bistvene elemente posla, torej predmet in ceno. Ponujena cena pa ni bila oblikovana kar tako, ampak jo je oblikoval pooblaščeni ocenjevalec nepremičnin, z licenco pridobljeno na Slovenskem inštitutu za revizijo, ki je pri svoji cenitvi uporabil strokovne standarde za področje ocenjevanja nepremičnine in upošteval tako namembnost, lokacijo, kulturo, stanje in površino zemljišča in njegovo vrednost primerjal s primerljivi zemljišči. Po tako uporabljanih metodah in standardih je strokovnjak izrecno ugotovil, da je ocenjena vrednost enaka tržni vrednosti. Sicer pa tožniki niti ne zatrjujejo, v čem je napaka cenitve, temveč trdijo zgolj to, da je cena prenizka in da upošteva določbe Uredbe o pridobivanju, razpolaganju in upravljanju s stvarnim premoženjem države in občin. Ta očitek tožnikov je povsem nepomemben in z ničemer ne dokazuje tega, da je bila cenitev narejena po napačnem postopku, po napačnih metodah ali po napačnem ocenjevalcu. Cenilec je zgolj navedel, da se za ceno, ki jo je ugotovil sam, po Uredbi uporablja izraz izhodiščna cena. Stranka z interesom je še poudarila, da so se s tožniki po prejemu ponudbe za odkup zemljišč z dne 16. 4. 2007 vršila pogajanja glede cene, pri čemer jim je bila ponujena celo višja cena od tiste v pisni ponudbi, pa tožniki tudi na to niso pristali. Cene zemljišč iz prodajnih oglasov pa ni mogoče kar tako pavšalno primerjati s ceno zadevnega zemljišča. Tožniki pa bodo imeli tudi več kot dovolj možnosti, da bodo tržno vrednost razlaščenega zemljišča dokazovali v ločenem postopku ugotavljanja odškodnine, kar pa ni predmet tega postopka. Stranka z interesom je zato sodišču predlagala, da tožbo zavrne kot neutemeljeno in naloži povrnitev stroškov postopka tožnikom, z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od dneva izdaje sklepa o stroških dalje do plačila v roku 15 dni, pod izvršbo.

Tožniki so v dopisu z dne 28. 8. 2008 še navedli, da je stališče stranke z interesom formalistično, zlasti glede na dejstvo, da predpisi in sodna praksa ESČP izredno zahtevajo dokaz o sorazmernosti med razlastitvijo in posegom, zaradi česar je ravnanje stranke z interesom nedopustno, pri čemer pa stranka z interesom še potrdi dejstvo, da je bila tožnikom ponujena nerealna cena v predrazlastitvenem postopku. Tožniki ponovno poudarjajo, da je parc. št. 32/1 že več let v lasti družine, ki je ni imela nikoli namena prodati, saj tožnik D.D. živi in dela izključno na kmetiji in mu je to edini vir dohodka za preživljanje treh družinskih članov, od katerih ima E.E., ki je nepokretna in že tri leta priklenjena na postelja, pokojnino, ki ne zadostuje za vzdrževanje. Zemljišče tožnik redno vzdržuje in služi krmi za živino, mejniki so redno vzdrževani, v hlevu pa ima tožnik 25 glav živine. Ne gre torej le za vprašanje višine odškodnine, temveč je dejstvo, da je zemljišče tožnikom nujno potrebno tudi iz zgornjih razlogov. Tožniki zaradi razjasnitve dejanskega stanja tudi predlagajo, da sodišče razpiše glavno obravnavo, nasprotni stranki pa naj predhodno dokažeta, kako se Odlok o zazidalnem načrtu udejanja, kakšne so variantne predloge izgradnje gospodarske javne infrastrukture (po informacijah tožnikov namreč naj bi že bila določena varianta, s katero bi se investitor lahko izognil predmetnemu zemljišču v lasti tožnikov in tako razlastitev tega zemljišča sploh ni potrebna). Glede na dejstvo, da pomeni razlastitev zemljišča v zasebni lastnini skrajno izjemen ukrep za dosego javnega interesa, je posebej pomembno ugotoviti, ali je razlastitveni namen podan in dopusten in zgolj sklicevanje na citirani Odlok ni ustavnopravno dopustno. Pri razlastitvi gre namreč za poseg v temeljne človekove pravice, zaradi česar je tudi predpisana dopustnost posega tudi po načelu sorazmernosti. Tožniki so v nadaljevanju ponovno povzeli tudi ostale tožbene navedbe in predlagali enako kot v tožbi.

V obravnavani zadevi je sporna izdaja odločbe prvostopnega organa: - o ugotovitvi javne koristi in začetku razlastitvenega postopka, s katero je organ dovolil uvedbo postopka razlastitve nepremičnine s parc. št. 32/1, k.o. …, katere solastniki so tožniki, vsak do 1/3, - ter pripravljalnih delih, s katero je organ dovolil izvedbo postopka za ureditev mej in parcelacije na zgoraj navedeni nepremičnini in še odločil, da stroške izvedbe zadnje navedenega postopka nosi Mestna občina Ljubljana. Sodišče po vpogledu v izpodbijano odločbo in posredovane upravne spise ugotavlja, da gre v zadevi za izgradnjo Aleševčeve ceste C3 z obojestranskim pločnikom in navezavo na Litostrojsko cesto C11 kot dostopno cesto za funkcioniranje enot F1, F2 in F15 po Odloku o zazidalnem načrtu za območje urejanja ŠP 2/1 Litostroj – južni del in del območja urejanja ŠR 2/1 Stadion (v nadaljnjem besedilu: Odlok, Uradni list RS, št. 76/06). Pred izdajo odločbe je prvostopni organ zahtevo razlastitvene upravičenke Mestne občine Ljubljana z priloženimi listinami posredoval tožnikom kot razlastitvenim zavezancem, ki so nanjo tudi odgovorili z nasprotovanjem sami razlastitvi, predvsem pa ponujeni ceni za obravnavano zemljišče. Po določbi 100. člena ZUreP-1 (Uradni list RS, št. 110/02, 8/03 – popravki, 58/03 in 33/07 – ZPNačrt) lahko razlastitveni upravičenec od pristojnega organa zahteva izdajo odločbe, v kateri ta ugotovi, da je javna korist za razlastitev potrebnih zemljišč izkazana, in odloči, da se postopek razlastitve začne, da se uvedba razlastitvenega postopka zaznamuje v zemljiški knjigi ter, da se razlastitvenemu zavezancu prepove promet z nepremičninami, ki so predmet razlastitve. Po določbi 101. člena ZUreP-1 pa lahko organ na podlagi predloga razlastitvenega upravičenca z odločbo dovoli izvedbo postopka za ureditev mej, parcelacije, idr., na nepremičninah, predvidenih za razlastitev. Ob ugotovitvi, da so v grafičnem delu občinskega podrobnega prostorskega načrta nepremičnine določene tako, da jih je mogoče identificirati v zemljiškem katastru (določba 3. in 6. člena Odloka), zaradi česar se glede na določbo 109. člena ZPNačrt šteje, da je javna korist izkazana, je bila odločitev o ugotovitvi javne koristi in začetku razlastitvenega postopka tudi po presoji sodišča pravilna. Sodišče se strinja s tožniki, da je razlastitev lastninske pravice na nepremičnini dopustna le v javno korist in pod pogojem, da je nujno potrebna in da je javna korist v sorazmerju s posegom v zasebno lastnino, kar tudi določa določba 92. člena ZUreP-1. Gre za splošno določbo, povzeto po 69. členu Ustave RS, ki dopušča razlastitev pod v ZUreP-1 določenimi pogoji, upoštevaje načelo sorazmernosti med posegom v lastninsko pravico in javno koristjo. Ob citirani splošni določbi pa je v nadaljevanju v ZUreP-1 natančno predpisan potek samega postopka razlastitve, pri čemer je treba v tej fazi postopka ugotoviti, ali je javna korist za razlastitev obravnavane nepremičnine izkazana, kar pa je bilo tudi ugotovljeno. Sodišče tako ne more sprejeti ugovora tožnikov o neizkazanosti javne koristi glede na dopis gospodarske družbe A. d.d. z dne 5. 3. 2007, ki je po mnenju tožnikov resnični investitor te gradnje, saj iz tega dopisa izhaja ravno nasprotno in sicer, da je Mestna občina Ljubljana kot investitorka predvidene gradnje pooblastila navedeno gospodarsko družbo za izvedbo le-te. Tožniki tudi nimajo prav, da bi morala zahteva vsebovati še nadaljnji pogoj po določbi 4. odstavka 93. člena ZUreP-1 (t. j. sklep občinskega sveta o ugotovitvi, da je gradnja oziroma rekonstrukcija predvidena v javno korist), saj je ta pogoj predviden, kadar gre za namen razlastitve po določbi 2. odstavka 93. člena ZUreP-1, ko gre za gradnjo ali prevzem objektov oziroma zemljišč za potrebe izvajanja javnih služb za potrebe zdravstva, vzgoje, šolstva, kulture, idr., socialnih in neprofitnih stanovanj in za rekonstrukcijo in rušitve po predpisih o graditvi objektov na zadnje navedenih objektih iz tega odstavka, za kar pa v obravnavanem primeru ne gre, temveč gre za gradnjo gospodarske javne infrastrukture po 1. točki iz določbe 1. odstavka 93. člena ZUreP-1. Na drugačno odločitev v zadevi tudi ne more vplivati tožbeni ugovor o ponujeni prenizki ceni za odkup zemljišča in s tem po mnenju tožnikov nepopolni zahtevi po določbi 98. člena ZUreP-1 glede na nerealno ponudbo. Med strankama je nesporno, da je razlastitvena upravičenka pred vložitvijo zahteve za razlastitev tožnikom posredovala ponudbo za odkup zemljišča, kot to določa določba 97. člena ZUreP-1, pri čemer se sodišče ne spušča v oceno pravilnosti oziroma nepravilnosti izdelane cenitve, saj to za odločitev ni pravno relevantno, pripominja pa, da je glede na podatke spisa cenitev opravil pooblaščeni cenilec v skladu s pravili svoje stroke. Tožniki so imeli možnost, da posredovano ponudbo sprejmejo ali odklonijo, slednje pa so tudi storili zaradi po njihovem mnenju ponujene prenizke cene. S tem pa so nastopili pogoji za uvedbo obravnavanega postopka in dovolitev izvedbe postopka ureditve mej in parcelacije. Do faze postopka, v kateri se bo določila ustrezna odškodnina oziroma primerna nadomestna nepremičnina, pa še ni prišlo, saj bo organ šele po izvedenem ugotovitvenem postopku odločil o sami razlastitvi, torej o prenosu lastninske pravice na razlaščenih nepremičninah in njihovi izročitvi v posest razlastitvenemu upravičencu, in v tem postopku, če bo nujni, odločal o odškodnini oziroma glede odškodnine v smislu določbe 2. odstavka 104. člena ZUreP-1, če pa bo postopek razlastitve redni, odločanje o odškodnini niti ne bo predmet tega, pač pa nadaljnjih postopkov (106. člen ZUreP-1).

Ker je sodišče tako ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijanega upravnega akta pravilen in da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita, je tožbo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi 1. odstavka 63. člena ZUS-1.

Sodišče ni sledilo predlogu tožnikov za opravo glavne obravnave, saj so že podatki spisa dali sodišču zadostno podlago za odločitev (določba 59. člena ZUS-1).

Po določbi 4. odstavka 25. člena ZUS-1 trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne ali zavrže ali se postopek ustavi. Ker je sodišče tožbo zavrnilo, je zahtevi tožnikov in stranke z interesom Mestne občine A. za povrnitev stroškov postopka zavrnilo.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.