sodba U 607/2005
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2006-09-11

oseba javnega prava - nenominirani kapital zavarovalnice - pridobitev delnic - javno podjetje - lastninsko preoblikovanje zavarovalnic

ZLPZ-1 je nedvomno iz kroga upravičencev do pridobitve delnic iz 1. odstavka 24. člena, na podlagi katerega je tožeča stranka vložila zahtevo, izločil javna podjetja, ki se tudi po teoriji štejejo med osebe javnega prava. Zato je odločilnega pomena nesporno dejstvo, da je tožeča stranka od svoje ustanovitve dalje javno podjetje, ki je v večinski lasti države kot ustanoviteljice in opravlja obvezno gospodarsko javno službo, ki je bila v preteklosti opredeljena kot dejavnost posebnega družbenega pomena.

Tožena stranka je z izpodbijano odločbo zavrnila pritožbo tožeče stranke zoper odločbo Slovenske odškodninske družbe, d.d., št. Z/04-295/4-LP z dne 17. 5. 2004, s katero je organ prve stopnje zavrnil zahtevo tožeče stranke za pridobitev delnic, izdanih za nenominirani kapital zavarovalnice, zaradi neizpolnitve kumulativno določenih pogojev po 19., 20. in 24. členu Zakona o lastninskem preoblikovanju zavarovalnic (Uradni list RS, št. 64/03 in 16/03 - odločba Ustavnega sodišča, v nadaljevanju: ZLPZ-1), saj tožeča stranka ni oseba zasebnega prava. Tožena stranka v obrazložitvi izpodbijane odločbe navaja, da ZLPZ-1 v 2. odstavku 20. člena izrecno določa, da upravičenci do delnic niso osebe iz 2. odstavka 24. člena. V citiranem določilu je določeno, da v primeru, ko so premijo plačale osebe, ki so bile osebe javnega prava (država in državni organi, agencije, javni zavodi, javne skladi, javna podjetja, oziroma, ki so opravljali dejavnost posebnega družbenega pomena) in niso osebe iz 1. odstavka istega člena, nove delnice pridobi Slovenska odškodninska družba. Tožena stranka uvodoma ugotavlja, da se tožeča stranka ukvarja z distribucijo električne energije, kar je njena dejavnost že od nastanka. Iz priloge št. 1 k sklepu sodnega registra Srg 8399/90 z dne 21. 12. 1990 je razvidno, da je bilo dne 21. 12. 1990 v sodni register vpisano podjetje Elektro A, javno podjetje za distribucijo električne energije, popolna odgovornost, A. Zakon o podjetjih (Uradni list SFRJ, št. 77/88, 40/89 46/90 in 61/90, v nadaljevanju ZPod) je v noveli iz leta 1990, v 24.a členu določal pogoje za ustanovitev javnega podjetja, kar je bila v konkretni zadevi podlaga za ustanovitev tožeče stranke kot javnega podjetja. Tožeča stranka je morala biti ustanovljena kot javno podjetje, saj je opravljala dejavnost posebnega družbenega pomena. Kot tako je namreč proizvodnjo, prenos in distribucijo električne energije v 7. členu izrecno opredelil Zakon o energetskem gospodarstvu (Uradni list SRS, št. 33/81, v nadaljevanju ZEG). Zakon o gospodarskih javnih službah (Uradni list RS, št. 32/93, 30/98, v nadaljevanju ZGJS) je sicer razveljavil določbe Zakona o energetskem gospodarstvu razen (med drugim) določb 2. do 10. člena. V veljavi je torej ostalo določilo 7. člena, po katerem so dejavnosti posebnega družbenega pomena v elektrogospodarstvu proizvodnja, prenos in distribucija električne energije. Ta določila so veljala do sprejetja Energetskega zakona (Uradni list RS, št. 79/99 in 8/2000 - popravek, 110/2002, 50/2003, 51/2004, v nadaljevanju EZ). Tudi sama tožeča stranka navaja, da se bo morala organizirati v smislu določil EZ, pri čemer velja določilo 20. člena EZ, po katerem je dejavnost sistemskega operaterja distribucijskega omrežja in dobava električne energije tarifnim odjemalcem obvezna republiška gospodarska javna služba. Nesporno je, da se mora obstoječe javno podjetje organizirati po določilih EZ, kar pa ne pomeni, da je do delnic upravičena. Tožena stranka glede na navedeno zaključi, da je tožeča stranka oseba, ki se ukvarja z dejavnostjo posebnega družbenega pomena, oziroma gre za javno podjetje, kar upravičuje uporabo 2. odstavka 24. člena ZLPZ-1. V zvezi z lastninskim preoblikovanjem tožeče stranke v nadaljevanju izpodbijane odločbe poudarja, da se je po določilu 2. odstavka 69. člena ZGJS tožeča stranka samo z nepretežnim delom družbenega kapitala lastninila po zakonu, ki je urejal lastninsko preoblikovanje podjetij. Slednje je razvidno iz notarskega akta o lastninskem preoblikovanju, iz katerega je razvidno, da je v lasti Republike Slovenije 96,50 % osnovnega kapitala družbe. Pri tem je 69. člen ZGJS določal, da obstoječa javna podjetja postanejo lastnina republike v obsegu, ki ustreza deležu družbenega kapitala, ki je bil pridobljen v okviru financiranja prek sistema samoupravnih interesnih skupnosti oziroma sistema financiranja javne porabe, kar je bil v konkretni zadevi primer. V preostanku pa je lastninjenje potekalo na podlagi Zakona o lastninskem preoblikovanju podjetja (Uradni list RS, št. 55/92 do 101/99, v nadaljevanju ZLPP), gre pa le za 3,50 % osnovnega kapitala. Sicer pa so se morali vsi subjekti, ki so opravljali dejavnost posebnega družbenega pomena oziroma gospodarsko javno službo, organizirati v eni od oblik po Zakonu o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 30/93 do 57/2004, v nadaljevanju ZGD), zato pravno organizacijska oblika delniške družbe ne vpliva na ugotovitev, da gre za javno podjetje. Organ prve stopnje je ugotovil, da je za toženo stranko ustanovitveni akt Odlok o ustanovitvi javnega podjetja za prenos električne energije in javnih podjetij za distribucijo električne energije (Uradni list RS, št. 38/90, v nadaljevanju Odlok), ki je bila izdan na podlagi 24. a člena ZPod, gre pa za javno pravni akt kot ustanovitveni akt, ki ga je sprejel takratni izvršni svet Skupščine Republike Slovenije. Tožena stranka še ugotavlja, da se prvostopni organ pri argumentaciji svoje odločitve ni skliceval samo na firmo tožeče stranke, iz katere res že na prvi pogled izhaja, da gre za javno podjetje. Prvostopni organ je namreč pri ugotovitvi, da tožeča stranka posluje kot javno podjetje, med drugim upošteval tudi njegovo dejavnost in način ustanovitve. Tožeča stranka sicer meni, da je treba pri odločanju o zahtevku glede opredelitve njegovega statusa odločitev opreti na razvejano dejavnost tožeče stranke, ki je širša od zgolj distribucije električne energije. Ugotavlja, da je nesporno, da se tožeča stranka poleg distribucije električne energije ukvarja tudi z drugimi dejavnostmi, vendar pa je zakonodajalec določil poseben režim točno za tisto dejavnost, ki jo kot temeljno opravlja tožeča stranka in na katero je vezana tudi prodaja električne energije upravičenim odjemalcem, medtem ko za ostale dejavnosti ni predvidel nobenih posebnih pogojev. Neutemeljena je tudi pritožbena navedba, da je bilo z odločbo organa prve stopnje kršeno ustavno načelo enakosti pred zakonom. Določba 14. člena Ustave Republike Slovenije namreč ne prepoveduje, da bi se položaji pravnih subjektov urejali različno, pač pa da bi se to počelo samovoljno, brez razumnega in stvarnega razloga. Glede na to, da je sredstva za ustanovitev tožeče stranke primarno zagotovila takratna družbeno politična skupnost - država je tudi razumljiva odločitev zakonodajalca, da je tak subjekt obravnavan različno od subjektov zasebnega prava. Tudi navedbe, da se mora tožeča stranka ravnati po kolektivni pogodbi za gospodarstvo in da za svojo poslovanje in financiranje odgovarja sama, se v luči zgornjih razlogov, ki jasno izkazujejo, da gre pri tožeči stranki za javno podjetje, irelevantne. Glede na to, da tožena stranka ni ugotovila bistvenih kršitev pravil postopka, je na podlagi 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99, 70/00, 52/02 in 73/02) pritožbo zavrnila kot neutemeljeno.

Tožeča stranka v tožbi navaja, da izpolnjuje vse pogoje, ki jih zakon predpisuje za pridobitev delnic, izdanih za nenominirani kapital zavarovalnice. Meni, da tožena stranka ni pravilno uporabila materialnega prava, ker je nepravilno ugotovila dejansko stanje glede vrste pravne subjektivitete in režima tožeče stranke. V izogib ponavljanju vztraja pri svojih navedbah, podanih v pritožbi, s tožbo pa svoje stališče glede vprašanja, ali je oseba javnega ali zasebnega prava, le še dodatno utemeljuje. Tožeča stranka se z ugotovitvami izpodbijane odločbe, ki so bile podlaga so odločitev, v večini strinja, razen v delu, ko tožena stranka nepravilno zaključi, da je tožeča stranka javno podjetje in da zato do delnic zavarovalnice ni upravičena, in pa z ugotovitvijo, da je v konkretni zadevi bistveno, da je sredstva zagotovil ustanovitelj. Tožeča stranka meni, da ni javno podjetje, pač pa gre v konkretnem primeru kvečjemu za mešano podjetje, ki je delno javno in delno zasebno. Res je sicer, da je bila tožeča stranka ustanovljena z ustanovitvenim kapitalom države in da je država tudi po izvedenem lastninskem preoblikovanju podjetji še vedno večinski lastnik tožeče stranke, kar pa samo po sebi še ne pomeni, da je podjetje javno. Poleg navedenega je v 25. členu ZGJS določeno, da se lahko javno podjetje ustanovi tudi kot podjetje z vložki zasebnega kapitala; torej samo lastništvo in ustanovitev še ne pomenita, da je podjetje javno. Tu gre za udeležbo države kot pravne osebe o statusnih in civilno pravnih razmerjih, saj se v zvezi z upravljanjem delniške družbe uporablja ZGD. Tožeča stranka je bila res ustanovljena z oblastvenim aktom, vendar se je vmes tudi lastninsko preoblikovala, kar ni bilo dejanje oblasti, temveč pravni akt civilno pravnih statusnih razmerjih. Ustanovitveni akt v smislu dikcije statusnega prava je sedaj statut delniške družbe in ne akt državne oblasti, itd. Vsekakor ima tožeča stranka vse značilnosti javnosti v enem delu opravljanja dejavnosti, ki predstavljajo dejavnosti javnih gospodarskih služb, ko opravlja distribucijo električne energije, upravljanje distribucijskega omrežja in dobava električne energije tarifnim odjemalcem. Vendar pa je iz stanja v sodnem registru razvidno, da opravlja še vrsto drugih dejavnosti, ki predstavljajo tržne dejavnosti in jih ne bi mogli označiti kot spremljajoče dejavnosti, saj predstavljajo kar 40 % vseh prihodkov tožeče stranke. Tožeča stranka se tudi ne more strinjati z navedbami tožene stranke, da je irelevantno dejstvo, da se mora ravnati po kolektivni pogodbi za gospodarstvo in da je za svoje poslovanje in financiranje odgovorna sama. Iz proračuna namreč ne prejema denarja in se mora z drugimi zasebnimi podjetji na trgu boriti za svoj tržni delež in za uspešno poslovanje. Tu gre za tiste dejavnosti, ki so obravnavane kot tržne in če v tem delu nima enakih pravic kot ostala zasebna podjetja, hkrati pa tudi nima nobenih olajšav ali drugih pomoči s strani države ali lokalnih skupnosti, to pomeni, da dejansko gre za kršitev ustavnega načela enakosti in s tem do enakega obravnavanja. Ni proračunski uporabnik, ni deležna olajšav, subvencij ali podobnih ukrepov, ki bi olajšali delovanje, poleg tega pa se ji s takšnim odločanjem onemogoča konkurenčnost na trgu, kar pa je pogoj, če hoče obdržati število zaposlenih in s primerno plačo nuditi normalne pogoje za življenje. Stvar bi bila po njenem mnenju drugačna, če bi bilo podjetje samo javno in bi opravljalo v veliki večini le dejavnost javnih gospodarskih služb, saj na tem področju ni konkurence, ker pa tožeča stranka 40 % svojega dohodka proizvede na trgu s tržnimi dejavnostmi, jo je treba tako tudi obravnavati, drugače ob močni konkurenci kljub dobremu poslovanju v svojem tržnem delu ne bo mogla obstati. Glede na vse navedeno tožeča stranka predlaga, da sodišče tožbi ugodi in odpravi izpodbijano odločbo.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri razlogih izpodbijane odločbe ter dodaja, da tožeča stranka v tožbi ponavlja pritožbene navedbe, do katerih se je v izpodbijani odločbi že opredelila, zato predlaga, da sodišče tožbo zavrne kot neutemeljeno.

Državno pravobranilstvo Republike Slovenije kot zastopnik javnega interesa je prijavilo svojo udeležbo z vlogo št. U-A09-1272/2005-3-L z dne 18. 4. 2005.

Sodišče uvodoma ugotavlja, da dejansko stanje v obravnavani zadevi ni sporno, pač pa je sporno, ali je tožeča stranka oseba javnega ali zasebnega prava. Po določbi 2. odstavka 24. člena ZLPZ-1 so bile namreč osebne javnega prava (država in državni organi, agencije, javni zavodi, javni skladi, javna podjetja oziroma, ki so opravljala dejavnosti posebnega družbenega pomena), ki se niso lastninsko preoblikovale, izločene iz kroga upravičencev do pridobitve delnic na nenominiranem kapitalu zavarovalnice.

Tako ni sporno, da je bila tožeča stranka v letu 1990 kot javno podjetje ustanovljena na podlagi javno pravnega oblastvenega akta (Odlok, izdan na podlagi 24. a člena ZPod) za opravljanje dejavnosti distribucije električne energije, ki je bila v skladu s takratnimi predpisi opredeljena kot dejavnost posebnega družbenega pomena (7. člen ZEG) in je kot taka ostala tudi po sprejetju ZGJS, ki je določil, da se morajo s področja energetike gospodarske javne službe določiti z zakonom. Tako je EZ določil, da je dejavnost distribucije električne energije, ki jo tožeča stranka kot javno podjetje, ki je bila kasneje organizirana po določbah ZGJS in ZGD, opravlja od same ustanovitve, obvezna gospodarska javna služba. Nadalje ni sporno, da se je tožeča stranka na podlagi 1. in 2. odstavka 69. člena ZGJS lastninsko preoblikovala samo nepretežnim delom družbenega kapitala po zakonu, ki je urejal lastninsko preoblikovanje podjetij, vsi subjekti, ki so opravljali gospodarsko javno službo oziroma dejavnost posebnega družbenega pomena, pa so se morali statusno organizirati v eni izmed oblik, ki jih je določal ZGD.

Pri odločanju v obravnavni zadevi je tudi po presoji sodišča odločilnega pomena nesporno dejstvo, da je tožeča stranka od svoje ustanovitve dalje javno podjetje, ki je v večinski lasti države kot ustanoviteljice in opravlja obvezno gospodarsko javno službo, ki je bila v preteklosti opredeljena kot dejavnost posebnega družbenega pomena. Čim pa je tako, je po presoji sodišča odločitev tožene stranke, in pred njo organa prve stopnje, pravilna in zakonita. Sodišče se strinja z razlogi, ki jih za svojo odločitev navaja tožena stranka in se nanje v izogib ponavljanju v celoti sklicuje. V zvezi z obširnimi tožbenimi ugovori, ki po vsebini dopolnjujejo pritožbene ugovore, na katere je tožena stranka v celoti odgovorila, pa sodišče dodaja, da gre v primeru, ko je pravna oseba opredeljena in v sodnem registru vpisana kot javno podjetje po predpisih, ki so veljali v času upravnega odločanja in veljajo še sedaj, za osebo javnega prava. ZLPZ-1 je nedvomno iz kroga upravičencev do pridobitve delnic iz 1. odstavka 24. člena, na podlagi katerega je tožeča stranka vložila zahtevo, izločil javna podjetja, ki se tudi po teoriji štejejo med osebe javnega prava. V javnem podjetju kot gospodarski družbi, kjer gre za posebno pravnoorganizacijsko obliko osebe javnega prava, ki izvaja gospodarsko javno službo, se prepletajo elementi javnega in zasebnega. Tako v teoriji oseb javnega prava ni sporno, da je v našem pravnem redu javno podjetje oseba javnega prava, ki se organizira kot gospodarska družba in se v glavnem ravna, izjema je nekaj določb ZGJS, po zasebnem gospodarskem pravu (primerjaj dr. Rado Bohinc, Osebe javnega prava: javni zavodi, javna podjetja, javne agencije, javni skladi, GV Založba, 2005, stran 201). Navedeni avtor opozarja, da izkušnje pri nas kažejo, da je takšna zakonska ureditev javnega podjetja, ki je bila posledica tranzicije, gospodarsko neučinkovita in pravno neprimerna, zato je potrebna pravnoorganizacijska prenova. Tožeča stranka ima seveda prav, ko opozarja, da se pri njeni statusni obliki in registriranih dejavnostih (ki so nesporno tako tržne kot dejavnosti obvezne gospodarske javne službe) prepletajo elementi javnega in zasebnega. Vendar pa to ne pomeni, da je mogoče neko podjetje po obstoječi zakonodaji šteti za osebo zasebnega prava zgolj zato, ker je organizirana kot delniška družba in se mora pri opravljanju tržnih dejavnosti ravnati po zasebnem pravu na konkurenčnem trgu. V Sloveniji po obstoječi (in z evropsko zakonodajo neusklajeni zakonodaji) javno podjetje ni posebna pravnoorganizacijska oblika, kot je to primer v ostalih državah EU, ampak se mora kot oseba javnega prava organizirati v zasebnopravni organizacijski obliki, kot je na primer delniška družba ali družba z omejeno odgovornostjo. Od tod tudi konflikt, na katerega utemeljeno opozarja tožeča stranka, ki je povzročen s hkratno uporabo javnega in zasebnega prava. Področje upravljanja javnih služb je pri nas urejeno z zastarelo zakonodajo, sprejeto na začetku prehoda iz samoupravnega v tržno gospodarstvo. V teoriji tako poudarjajo, da bi bilo de lege ferenda javno gospodarsko družbo urediti kot posebno javnopravno organizacijsko obliko, ki se ravna v okviru javnega prava, ne pa v okviru ZGD oziroma zasebnega prava (primerjaj isti avtor, stran 208). Vendar je treba poudariti, da zastarela in neprimerna zakonodaja ne more vplivati na drugačno opredelitev javnega podjetja kot osebe javnega prava in tako morata upravni organ kot tudi sodišče upoštevati zakonodajo, ki je veljala v času upravnega odločanja. V luči povedanega tožeča stranka ne more uspeti s tožbenimi ugovori, v katerih meni, da je bilo kršeno ustavno načelo enakosti pred zakonom in da je treba opredelitev javnega podjetja pogledati z več vidikov, med drugim tudi kakšno dejavnost družba opravlja, za kakšen režim opravljanja gre, ali se zanjo uporablja režim javnih financ, ali je proračunski uporabnik, kako nastopa v pravnem prometu in ali se ravna po kolektivni gospodarski pogodbi.

Glede na vse povedano je odločitev tožene stranke pravilna in zakonita, zato je sodišče tožbo zavrnilo kot neutemeljeno na podlagi 1. odstavka 59. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97, 65/97 - popravek, 70/2000 in 92/2005 ter 45/2006 - odločbi US).

ZLPZ-1 člen 24,  24/1,  24/2,  24,  24/1,  24/2.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.