sodba I U 726/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-12-23

gradbeno dovoljenje - pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja - skladnost projekta s prostorskim aktom - skladnost projekta z zazidalnim načrtom

Upravni organ je pred izdajo gradbenega dovoljenja dolžan preveriti, ali je predložena projektna dokumentacija v skladu s prostorskim aktom. Zato je treba kot nivo terena upoštevati stanje, ki je prikazano v grafičnem delu ZN in preveriti, ali je projektna dokumentacija usklajena z njim oz. ali je to stanje v njej upoštevano. Če je obstoječe stanje nasipa v naravi drugačno kot v ZN in posledično tudi drugačno, kot je upoštevano v izdanem gradbenem dovoljenju, je to za odločitev pravno nepomembno, tožnik pa niti ne zatrjuje, da v obravnavanem primeru ni skladnosti med terenskim prikazom v ZN in gradbenim dovoljenjem. Naloga investitorja v takem primeru bo, da obstoječe stanje na terenu uskladi s pogoji izdanega gradbenega dovoljenja in s tem zagotovi skladnost gradnje z izdano odločbo.

Zahteva prizadete stranke A. d.o.o. za povrnitev stroškov tega postopka se zavrne.

Toženka je z izpodbijanim gradbenim dovoljenjem investitorju A. d.o.o. iz ... (v tem upravnem sporu prizadeti stranki) dovolila gradnjo treh enostanovanjskih dvojčkov na B. cesti v Ljubljani na naštetih zemljiščih v k.o. ... in pod pogoji, navedenimi v izreku gradbenega dovoljenja, med drugim z etažnostjo K+P+M in z dvokapnimi strehami naklona 4° in 9°.

Iz obrazložitve izpodbijane odločbe je razvidno, da je bila ta izdana v ponovljenem postopku, potem ko je bila investitorjeva zahteva v prvem postopku zavrnjena in je v zvezi s tem to sodišče odločalo v upravnem sporu pod opr. št. U 2405/2009 (pravilno: U 2405/2008) ter v izdani sodbi zavzelo stališče, da je dopustno graditi kletno etažo. Grafični del Odloka o zazidalnem načrtu za območje urejanja VS 3/5 Brdo, del območja urejanja VP 3/2 Brdo in del območja urejanja VS 3/3 Brdo – Vrhovci (v nadaljevanju ZN) je namreč njegov sestavni del in kot tak na ravni posameznih objektov celo izrecno predvideva gradnjo kleti, čeprav to v tekstualnem delu ni izrecno navedeno. Upravni organ v nadaljevanju pojasnjuje, da imajo zemljišča gradnje specifično konfiguracijo terena, ki je v naravi za okoli 3 m dvignjena nad dovozno B. ulico. ZN v svojih grafičnih prilogah določa po dve absolutni koti urejenega terena za vsako enoto od treh objektov, to je koto vrha grebena oz. pritličja in koto na uvoz na parcelo z B. ulice oz. koto kleti. Razlika med obema kotama je 2,8 m. Obe koti določata nivo terena, kar je upoštevano tudi v projektni dokumentaciji (PGD). Grafični del ZN v zazidalni situaciji – nivoju terena, prikazani na geodetskem in katastrskem načrtu, določa etažnost K+P+M, pri čemer je iz situacije prerezov (risba št. 9) razvidno, da dovozna pot poteka z B. ulice na zahodu, tako da se po cesti pripelje na prvi nivo terena, ki ga v konkretnem primeru predstavlja klet, ki jo predvideva ZN  glede na umetni greben, ki je v grafiki upoštevan. Gledano z vzhodne strani dostop ni predviden, upoštevan pa je obstoječi greben oz. nasip in s tem predvidena etažnost objektov, to je klet, pritličje in mansarda, kar obravnavani objekti tudi upoštevajo. Pojasnjuje še, da sta po dve absolutni koti urejenega terena za vsako enoto od dvojčkov razvidni tudi iz grafičnega prikaza v „prometno tehnični situaciji in višinski regulaciji“ (risba št. 10), in sicer gre za koto terena v nivoju pritličja in koto terena v nivoju dovoza z B. ulice. Nivo terena je tako jasno razviden iz dopolnitve vloge – grafične priloge lokacijskih podatkov (list 0.9.1.). Opredeljujeta ga koti, in sicer ena na vrhu grebena, druga, to je v delu, kjer so načrtovana parkirna mesta, pa je na višini B. ulice. Prvostopenjski organ še poudarja, da je iz grafične priloge lokacijskih podatkov v vodilni mapi 0.9.1., katere podloga je karta iz zazidalnega načrta, jasno videti 12 višinskih kot, ki skupaj določajo konfiguracijo terena. Ta ni horizontalna ravnina in je višja kota na delu, kjer je postavljen objekt, na delu, kjer se objekt konča, in do B. ceste pa velja nižja kota, kar je jasno videti na prerezu D grafičnega dela zazidalnega načrta. V grafiki je celo vrisano, da je teren do objekta odkopan, kar kaže na to, da je tu predvideno parkiranje.

Naklon streh, ki v konkretnem primeru znaša 4° in 9°, je po mnenju organa v skladu z 9. členom ZN, ki zahteva, da se strehe objektov oblikujejo kot mansarde z ustreznim naklonom. Naklon torej ni posebej predpisan, funkcionalna enota F9, v kateri so načrtovane sporne gradnje, pa je še nepozidana, zato ni mogoče primerjati predvidenih naklonov z nakloni obstoječih objektov. Ker je mansarda prostor nad zadnjim nadstropjem in neposredno pod poševno, praviloma dvokapno streho, kar predvideni objekti upoštevajo, tudi navedeno kaže na ustreznost oblikovanja strehe. Nadalje je upoštevan 11. člen ZN, ki predvideva etažnost nad terenom P+M, pod njim pa je kletna etaža, kar je v skladu z ZN oz. z naštetimi sestavinami grafičnega dela ZN. Ker je upravni organ po presoji tudi ostalih pogojev iz ZN presodil, da so v obravnavni zadevi izpolnjeni, je izdal zahtevano gradbeno dovoljenje.

Upravni organ druge stopnje je tožnikovo pritožbo zavrnil. V zvezi z naklonom streh, s katerim se tožnik ne strinja, drugostopenjski organ še enkrat poudarja, da je trenutno FE F9 še nepozidana, zato ni mogoče primerjati predvidenih naklonov z nakloni obstoječih objektov. Ker so objekti pritožnikov na drugi strani B. ulice, kjer ZN ne velja, se ni mogoče sklicevati na naklone streh njihovih stavb. V zvezi s prometno ureditvijo navaja, da je izpolnjena zahteva iz 17. člena ZN, po kateri je treba urediti parkirišče na nivoju terena. Na podlagi vpogleda v grafični del ZN, zazidalno situacijo – nivo terena na geodetskem in katastrskem načrtu, ugotavlja, da je določena etažnost K+P+M. Iz risbe št. 9 – situacija prerez D-D pa je razvidno, da je dovozna pot predvidena iz B. ulice in da se po cesti pripelje na prvi nivo terena, ki ga v konkretnem primeru predstavlja klet, kot jo predvideva zazidalni načrt glede na umetni greben, ki je v grafiki tudi upoštevan. Drugi nivo terena je na vzhodu, to je nivo pritličja. Še enkrat pojasnjuje tudi absolutni koti urejenega terena, to je koto terena v nivoju pritličja in koto terena v nivoju kleti – dovozu z B. ulice. Ker navedena nivoja terena (nivo oz. kota kleti in kota pritličja za vsakega od treh predvidenih objektov) izhajata iz grafičnega dela ZN (risba 9), so neutemeljene pritožbene navedbe, da dvojnost nivojev ni v skladu z ZN.

Tožnik se s tako odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da izdano gradbeno dovoljenje ni v skladu z ZN, ker ne upošteva v njem določenega nivoja terena, etažnosti objektov in naklona streh. Po njegovem mnenju toženka v gradbenem dovoljenju glede nivoja terena ni izhajala iz dejanskega stanja v naravi in je brez pravne podlage glede na določbe ZN uvedla prvi in drugi nivo terena, pri čemer slednji v naravi ne obstaja. Poleg tega ni obrazloženo, kateri je tisti nivo terena, od katerega je presojala dovoljeno etažnost. Opozarja, da je v izreku govora le o nivoju terena (točka 2.a). Iz navedene točke je po njegovem mnenju razvidno, da je toženka kot pravno relevanten glede na določbe ZN štela le nivo terena vrha umetnega nasipa, ki je hkrati tudi edini v naravi obstoječi nivo terena parcel v lasti investitorja. Ker obrazložitev uvaja dva nivoja, česar izrek ne vsebuje, gre za nekonsistentnost odločbe. Pojasnjuje, da se teren umetnega nasipa v naravi neposredno ob robu ceste na B. ulici takoj strmo dvigne do višine ok. 3 m in je na meji, kjer se začnejo zemljišča v investitorjevi lasti, dvignjen ok. 3 m nad nivojem ceste. Zaradi strmo dvignjenega nivoja terena uvoz z B. ulice na ta teren v naravi ni mogoč in bo treba t.i. drugi nivo terena šele umetno vzpostaviti z odstranitvijo obstoječega nasipa. Ker ZN zahteva, da so parkirna mesta na istem nivoju terena kot pritličja stavb, je v obravnavanem primeru možno le dvoje, in sicer da se parkirišča zagotovijo na nivoju obstoječega umetnega nasipa, torej bistveno nad nivojem B. ulice, ali pa da se ta umetni nasip odstrani in se kot nivo terena za nameravano gradnjo upošteva nivo B. ulice. Ker je slednji tudi naravni nivo terena parcel, bi bilo po njegovem mnenju edino pravilno, da se ta naravni nivo upošteva kot nivo terena po ZN. Nasip na investitorjevih parcelah je namreč nastal zaradi odlaganja materiala od izkopov za potrebe gradnje obstoječih stanovanjskih hiš na B. ulici in bi ga bilo treba zaradi potrebe gradnje odstraniti, ker projektna dokumentacija vzpostavlja objekte, ki bi bili za celo etažo višji od obstoječih okoliških objektov. Glede naklona streh meni, da bi morali biti upoštevati nakloni obstoječih stavb v B. ulici, ki imajo mansarde pod strmo dvokapnico, zato se njihovi nakloni od naklonov načrtovanih objektov bistveno razlikujejo. Primernost naklona je treba presojati predvsem glede na obstoječe gradnje v neposredni okolici, to je s stališča sprejemljive vključitve nameravanih gradenj v okolico. Po njegovem mnenju je nesprejemljivo stališče, da obstoječih stanovanjskih objektov ni mogoče upoštevati iz razloga, ker ne sodijo v F9. Lastniki navedenih stanovanjskih hiš so bili namreč v postopek povabljeni na podlagi vplivnega območja gradnje, to je zaradi vpliva na osončenje. Ker se zahodna stran B. ulice nahaja v vplivnem območju načrtovanih gradenj, gre za povezanost med temi in načrtovanimi objekti. Nadalje pojasnjuje, da gre praktično za ravne strehe in ugovarja stališču sodišča v sodbi z dne 21. 2. 2009 (pravilno: 21. 5. 2009), da je pri oblikovanju objektov treba upoštevati predpisane elemente, ne pa šteti, da elementi, ki niso predpisani, niso dovoljeni. Po njegovem mnenju javni interes zahteva obratno razlago, in sicer, da se sme graditi le tisto, kar je izrecno dovoljeno. Glede na izrecne določbe ZN, v katerih funkcionalnih enotah je dopustna izraba podzemnega prostora, je  gradnja kleti v funkcionalni enoti F9 nedopustna. Vztraja, da mora imeti grafični del odloka svojo podlago v materialnih določbah, ki pa gradnje kleti v FE F9 ne predpisuje. Navaja tudi razloge, zaradi katerih meni, da gre v obravnavanem primeru pri načrtovanih kleteh za prostore, ki jih je treba šteti za pritličje, med drugim zaradi tega, ker se nahajajo neposredno nad zemeljsko površino in v istem nivoju kot dvorišče in atrij. Glede na določbo 7. člena ZN morajo po njegovem mnenju kleti zadostiti ne le opredelitvi po ZGO-1, ampak morajo ustrezati tudi namembnosti, kot jo določa ZN (parkirni, servisni oz. tehnični prostori). Predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi in zavrne zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja, toženki pa naloži plačilo stroškov tega postopka s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi, dodatnih razlogov za to pa ne navaja.

V odgovoru na tožbo prizadeta stranka A. d.o.o. navaja, da je nivo terena tridimenzionalna površina, kar jasno ponazarjajo višinske kote terena v grafičnem delu zazidalnega načrta. Od tod tudi termin drugi nivo, ki je bil uveden zaradi razumevanja. V konkretnem primeru je torej nivo terena tridimenzionalna površina, ki v neki liniji spremeni svojo absolutno višino, tako da je ob cestnem pasu (uvoz in parkiranje) višina približno enaka višini ceste, na delu, kjer stojijo objekti (glavni vhod v objekt in pritlična etaža), pa je ta kota okoli 3 m višja. Ker cesta ob projektiranih objektih pada, je logično, da tudi nivo terena pada in je zato v grafičnem delu ZN skupaj 12 višinskih točk, ki skupaj tvorijo nivo terena. Opozarja na prerez D-D, ki jasno kaže, da je dostop na parcelo z B. ulice odkopan do objektov, kar pomeni, da je pripravljavec ZN predvidel dostop in parkiranje v nivoju B. ulice in hkrati delno vkopane kleti objektov. Kar zadeva tožnikova stališča glede naklona strehe, prizadeta stranka najprej opozarja na dejstvo, da ZN loči več funkcionalnih enot in znotraj njih določa enotnost elementov dovoljene gradnje. Če bi pripravljavec ZN menil, da je treba naselje enotno urediti, bi to predpisal. Logično je, da je ravnal drugače, saj bi bilo strokovno neutemeljeno predpisovati pogoje gradnje tako, da bo dosežena usklajenost z gradnjo, ki se je izvajala desetletja pred tem in je estetsko in funkcionalno zastarela. Poudarja, da naklona 4° in 9° pomenita 6,99 % in 15,84 % naklon treh načrtovanih objektov. Tak naklon pa lahko opazi tudi laik. V zaključku poudarja, da se je o dovoljeni etažnosti izreklo sodišče že s sodbo opr. št. U 2405/2008 z dne 21. 5. 2009. Predlaga zavrnitev tožbe in zahteva plačilo stroškov tega postopka.

Sodišče uvodoma navaja, da se v celoti strinja s pravnimi in dejanskimi razlogi za odločitev, ki sta jih v obrazložitvi svojih odločb navedla upravna organa obeh stopenj in iz katerih med drugim izhaja, da je za izdajo gradbenega dovoljenja v zadevi izpolnjen tudi pogoj iz 1. točke 1. odstavka 66. člena Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 110/02 in naslednji; ZGO-1), torej da je projekt izdelan v skladu s prostorskim aktom, to je ZN (Uradni list RS, št. 70/05 in naslednji). Obrazložitev izpodbijane odločbe je popolna in jasna, zato sodišče nima nikakršnih pomislekov glede zakonitosti izdanega gradbenega dovoljenja ne glede dopustnosti gradnje kleti v obravnavanem primeru, ne naklona strehe ne glede etažnosti, upoštevajoč pri tem značilnosti nivoja terena. Še zlasti pa teh pomislekov nima z vidika varstva tožnikovih pravic in pravnih interesov, ki jih je ta v skladu z določbo 43. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99 in naslednji; v nadaljevanju ZUP) varoval v postopku kot stranski udeleženec in ki mu je bil navedeni procesni položaj priznan kot lastniku zemljišča v vplivnem območju gradnje. Kot je razvidno iz obrazložitve izpodbijane odločbe, je bila njegova nepremičnina parc. št. 1350/8 k.o. ... prikazana v projektni dokumentaciji  kot del vplivnega območja, in sicer zaradi predvidenega vpliva načrtovanih objektov na osenčenje njegovega zemljišča.

Navedeno pomeni, da lahko tožnik varuje le svoje pravice in pravne koristi, ki so vezane na njegovo nepremičnino, zaradi katere je dosegel položaj stranskega udeleženca, in vplivov nanjo. To izhaja iz določbe 1. in 2. odstavka 43. člena ZUP, po katerih oseba vstopi v postopek kot stranski udeleženec zaradi varstva svojih pravnih koristi, te pa so neposredne, na zakon ali drug predpis oprte osebne koristi - torej ne javne ali koristi tretjih oseb. Enako velja tudi za tožbene ugovore, ki jih lahko stranski udeleženec kot tožnik učinkovito uveljavlja v upravnem sporu, v katerem se po določbi 1. odstavka 2. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06 in naslednji; v nadaljevanju ZUS-1) odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v tožnikov pravni položaj. Taka razlaga določb 43. člena ZUP temelji tudi na ustaljeni upravno sodni praksi  Upravnega sodišča RS (sodba opr. št. U 2250/2008 z dne 18. 12. 2008, opr. št. I U 2171/2009 z dne 6. 5. 2010).

Navedeno pomeni, da bi tožnik v tem upravnem sporu uspel in dosegel odpravo izpodbijanega gradbenega dovoljenja, v ponovnem postopku pa zavrnitev zahteve za njegovo izdajo le, če bi gradnja objekta posegla v njegove  pravno priznane pravice in interese, v konkretnem primeru torej z vidika varstva pred nedovoljenimi vplivi načrtovanih objektov nanj oz. na njegovo nepremičnino (npr. s prekomernim – nedopustnim – osenčenjem).

V obravnavanem primeru iz tožbenih ugovorov, ki se nanašajo na vprašanja izpolnjevanja pogojev za gradnjo glede naklona strehe, nivoja terena in etažnosti objektov, ni razvidno, da so usmerjeni v  vzpostavitev oz. ohranitev tožnikovega pravno varovanega položaja kot lastnika nepremičnine v vplivnem območju gradnje. Zato z navedenimi ugovori, s katerimi izpodbija ugotovitev, da so v zadevi za gradnjo izpolnjeni pogoji iz ZN, varuje le javni interes. Ko gre za zaščito javnega interesa, pa tako ZUP kot ZUS-1 dajeta pooblastilo državnemu pravobranilcu, da se aktivno udeleži upravnega postopka oz. uporabi redna in izredna pravna sredstva po ZUP (1. odstavek 45. člena v zvezi z 229., 261., 275. in 280. členom ZUP) ali vloži tožbo v upravnem sporu (3. odstavek 17. člena ZUS-1).

Ker tožnik z navedbami ne varuje svojega pravnega položaja, se sodišče tudi ni dolžno vsebinsko podrobneje opredeliti do njih, pri čemer pa, kot rečeno, je na tovrstne pomisleke podrobneje odgovoril že prvostopenjski organ, še enkrat pa jih je preizkusil tudi pritožbeni organ v svoji odločbi. Glede na navedeno sodišče v zvezi s tožbenimi navedbami le še poudarja, da je to sodišče v isti zadevi (sodba opr. št. U 2405/2008 z dne 21. 5. 2009) opravilo presojo glede dopustnosti gradnje kleti v funkcionalni enoti F9 in na podlagi grafičnega dela ZN kot njegovega sestavnega dela sprejelo stališče, da je gradnja kleti dopustna. Po določbi 2. člena ZN so v njej našteti grafični načrti namreč sestavni del tega predpisa. V skladu z določbo 4. odstavka 64. člena ZUS-1 pa je upravni organ v ponovljenem postopku vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava, konkretno ZN z vsemi njegovimi sestavnimi deli. V skladu s tem stališčem sodišča je upravni organ v ponovljenem postopku presojal skladnost načrtovane gradnje s pogoji iz ZN, torej tudi s pogoji, predstavljenimi v njegovem grafičnem, netekstualnem delu. Kljub temu da je stališče sodišča predstavljeno tudi v izpodbijanem gradbenem dovoljenju, se tožnik, ne da bi za to navedel razloge, sklicuje le na  tekstualni del ZN in na tej podlagi zatrjuje, da gradnja kleti ni dovoljena.

Prav tako je iz celotne obrazložitve prejšnje sodbe iztrgano stališče o tem, kaj je treba upoštevati pri oblikovanju objektov (9. člen ZN). To stališče se namreč izrecno nanaša na oblikovanje objektov, torej le na eno skupino pogojev za gradnjo. V tej določbi ZN so predstavljene zahteve, ki jih je investitor dolžan upoštevati pri izvedbi posameznega dela stavbe. Če take posebne zahteve ni, ne pomeni, da tega dela objekta ni dopustno zgraditi. Poenostavljeno, če 9. člen ZN ne bi imel posebnih določb, kako naj bo videti streha objektov v funkcionalni enoti F9, to še ne bi pomenilo, da je dovoljeno zidati le stavbe brez streh. Prav na to pa je opozorilo sodišče v sodbi U 2405/2008 s tem, ko je reklo, da navedena določba ne pomeni, da elementi, ki glede oblikovanja niso predpisani, sploh niso dovoljeni.

V zaključku sodišče glede upoštevanega nivoja terena še poudarja, da je upravni organ pred izdajo gradbenega dovoljenja v skladu z že navedeno določbo 1. točke 1. odstavka 66. člena ZGO-1  dolžan preveriti, ali je predložena projektna dokumentacija v skladu s prostorskim aktom. Zato je treba kot nivo terena upoštevati stanje, ki je prikazano v grafičnem delu ZN in preveriti, ali je projektna dokumentacija usklajena z njim oz. ali je to stanje v njej upoštevano. Če je obstoječe stanje nasipa v naravi drugačno kot v ZN in posledično tudi drugačno, kot je upoštevano v izdanem gradbenem dovoljenju, je to za odločitev pravno nepomembno, tožnik pa niti ne zatrjuje, da v obravnavanem primeru ni skladnosti med terenskim prikazom v ZN in gradbenim dovoljenjem. Naloga investitorja v takem primeru bo, da obstoječe stanje na terenu uskladi s pogoji izdanega gradbenega dovoljenja in s tem zagotovi skladnost gradnje z izdano odločbo. Da je predvidena višinska regulacija terena, nenazadnje izhaja iz grafičnega načrta ZN „prometno tehnična situacija in višinska regulacija“, na katerega se na 7. strani obrazložitve sklicuje prvostopenjski organ, in ki predvideva dve koti, ter določbe 28. člena ZN, po kateri je višinska regulacija terena idejna.

Po mnenju sodišča iz obrazložitve gradbenega dovoljenja tudi povsem jasno izhaja, da je po ZN gradnja spornih objektov predvidena na zemljiščih z neenotnim nivojem terena oz. površine zemljišča. Nivo površine pa je po SSKJ le drug izraz za njeno višino. Zato je treba pojem nivo terena, ki se uporablja v tekstualnem delu odloka (npr. v 11. členu glede števila nadstropij nad nivojem terena in v 17. členu o ureditvi parkirišč na nivoju terena) razlagati v povezavi s prikazom v grafičnem delu odloka, saj bi natančnejše opisovanje po nepotrebnem obremenjevalo tekstualni del glede na to, da je za prikaz razgibanosti terena mnogo učinkovitejše sredstvo slikovni prikaz z navedbo.

Ker je sodišče ugotovilo, da iz tožbe ne izhaja, da izdano gradbeno dovoljenje posega v tožnikove pravice in pravne koristi, jo je kot neutemeljeno zavrnilo (1. odstavek 63. člena ZUS-1).

Po določbi 4. odstavka 25. člena ZUS-1 v primeru, ko sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka. Sodišče zato ni ugodilo zahtevku prizadete stranke za povrnitev stroškov.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.