sklep U 1114/2007
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2008-10-08

sklep o določitvi pooblaščene revizijske družbe - upravni spor - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - javni sklad

Izpodbijani sklep o določitvi pooblaščene revizijske družbe nima pravne narave akta, izdanega v upravni stvari v smislu določbe 2. člena ZUP, in tudi ne drugega akta, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu. Ne gre za oblastveno odločanje nosilca javnih pooblastil, temveč za uveljavljanje pogodbenih pravic in obveznosti na podlagi sklenjene pogodbe.

Tožba se zavrže. Vsaka stranka nosi svoje stroške postopka.

Tožeča stranka je dne 20. 6. 2007 vložila tožbo zaradi odprave odločbe Ministrstva za kulturo št. ... z dne 8. 5. 2007 v povezavi s sklepom Filmskega sklada Republike Slovenije - Javnega sklada št. ... z dne 1. 12. 2006 in sklepom o izvedbi nadzora (brez datuma) ter zaradi kršitve ustavnih pravic in svoboščin. V tožbi navaja, da je dne 8. 9. 2004 s Filmskim skladom RS - Javnim skladom (v nadaljevanju Filmski sklad) sklenila pogodbo št. ... o sofinanciranju celovečernega avtorskega filma z naslovom "X", na podlagi prej izvedenega javnega razpisa. V. d. direktorja Filmskega sklada je na podlagi 53. člena Splošnih pogojev o poslovanju filmskega sklada izdal sklep, s katerim je odločil o zunanjem revizijskem pregledu celovečernega avtorskega filma z naslovom "X", ki se je začel 4. 12. 2006, in sicer z namenom pregleda pravilnosti izvajanja določil navedene pogodbe v obdobju od dneva sprejema projekta v sofinanciranje (s Predpogodbo št. ... z dne 16. 7. 2003) do dne 30. 10. 2006. Sofinanciranje filma je bilo prekinjeno že dne 4. 10. 2006 brez utemeljitve. V. d. direktorja Filmskega sklada je za revizijski pregled določil izvajalca revizijsko hišo A.A.A. d.o.o. iz A.. Za sodelovanje pri opravljanju revizijskega pregleda je poleg revizijske družbe pooblastil še A.A., zaposlenega na Filmskem skladu na mestu koordinator filmske proizvodnje in sebe osebno kot predsednika nadzornega sveta in v.d. direktorja Filmskega sklada. Tožeča stranka je zoper navedeni sklep (št. ... z dne 23. 11. 2006) dne 30. 11. 2006 podala ugovor (pritožbo), saj se ni strinjala, da pri revizijskem pregledu sodelujeta A.A. in B.B., ker njuno sodelovanje pri izvedbi revizijskega pregleda ne zagotavlja neodvisnost revizorja pri takšnem revidiranju in je v nasprotju z mednarodnimi standardi revidiranja. Poleg tega je tudi navedla, da zahtevana dokumentacija presega okvirje revizorskega pregleda, določenega s sklepom. Predsednik nadzornega sveta (ki je obenem v.d. direktorja Filmskega sklada) je s svojim dopisom št. ... z dne 1. 12. 2006 ugovor oziroma pritožbo tožeče stranke zavrnil ter zapisal, da je pravna podlaga in upravičenost do določitve pristojnih oseb filmskega sklada za nadzor nad porabo sredstev podana v 7. členu pogodbe. O ugovoru v zvezi z obsegom zahtevane dokumentacije se ni izjasnil. Po mnenju tožeče stranke je v.d. direktorja Filmskega sklada tudi neutemeljeno zadržal izplačilo pete tranše v višini 10.000.000,00 SIT že pred začetkom pregleda pravilnosti izvajanja določil pogodbe. Zoper sprejete odločitve v.d. direktorja Filmskega sklada in predsednika nadzornega sveta je dne 19. 12. 2006 tožeča stranka vložila pritožbo na Ministrstvo za kulturo, ki je njeno pritožbo zavrglo. Ministrstvo za kulturo je namreč menilo, da tožeča stranka nima pravice do pritožbe zoper sklepe Filmskega sklada, saj naj ne bi obstajala zakonska podlaga za pritožbo niti po Zakonu o splošnem upravnem postopku (ZUP), niti po Zakonu o filmskem skladu RS, Zakonu o javnih skladih kot tudi ne Zakonu o uresničevanju javnega interesa za kulturo. Iz odločbe Ministrstva za kulturo izhaja, da gre v obravnavani zadevi za upravno (javno pravno) zadevo, za katero se uporablja postopek, določen z Zakonom o splošnem upravnem postopku (22. člen Zakona o javnih skladih).

Tožnik v tožbi meni, da gre v obravnavanem primeru za pravne akte v posamičnih zadevah iz pristojnostih Filmskega sklada kot javnega sklada, ki se nanašajo na tožečo stranko in ji nalagajo, da nekaj dopusti oziroma stori, saj ji je naloženo, da revizijski družbi na zahtevo Filmskega sklada da na razpolago vso zahtevano dokumentacijo, da le-ta opravi revizijski pregled. S tem je bilo odločeno meritorno, saj je bilo tožeči stranki naloženo določeno ravnanje v zvezi s potekom revizijskega pregleda in ne gre za odločanje v postopkovnih vprašanjih in o vsebinskih vprašanjih, ki so glede na predmet postopka postranska. Ministrstvo za kulturo bi moralo presojati izpodbijani posamični upravni akt po njegovi vsebini in se ne bi smelo pri svoji odločitvi opreti le na formalni naziv navedenega akta. Obenem tožeča stranka v.d. direktorju Filmskega sklada očita tudi odločanje preko njegovih pooblastil. Po mnenju tožnika v.d. direktorja Filmskega sklada za določitev "drugega primernega načina" nadzora ni imel podlage niti v zakonu niti v splošnih aktih sklada niti v sklenjeni pogodbi. Oblike drugih primernih načinov nadzora kot tudi pogoji in kriteriji določitve drugega primernega načina nikjer niso opredeljeni, nikjer pa tudi ni opredeljena možnost, da v razmerju do tožeče stranke opravlja nadzor tretja oseba in ne pristojna oseba Filmskega sklada in da se nadzor opravlja na sedežu tožeče stranke. Tožeča stranka tako meni, da je sklep v.d. direktorja Filmskega sklada o imenovanju pooblaščene revizijske družbe in oseb za sodelovanje pri opravljanju revizijskega pregleda neutemeljen iz že navedenih razlogov, predvsem pa iz razloga, ker ne zagotavlja standardov neodvisnosti in objektivnosti nadzora. Ministrstvo za kulturo RS se ni opredelilo in ni obravnavalo pritožbe tožeče stranke zoper sklep o imenovanju pooblaščene revizorske družbe in oseb, ki sodelujejo pri revizijskem pregledu (brez datuma), ki ga je sprejel v.d. direktorja Filmskega sklada, temveč je odločalo le o sklepu predsedniku nadzornega sveta Filmskega sklada št. ... z dne 1. 12. 2006, ki ga je predsednik nadzornega sveta Filmskega sklada poslal tožeči stranki v obliki dopisa, in v katerem je navedel, da je potrebno ta dopis razumeti tudi kot sklep o zavrnitvi pritožbe tožeče stranke z dne 30. 11. 2006. S tem je Ministrstvo za kulturo podelilo pravno veljavo posamičnemu upravnemu aktu, ki ga je sprejel oziroma sprejela nepristojna oseba (predsednik nazornega sveta Filmskega sklada), ki skladno z zakonom teh pristojnosti nima. Tožeča stranka tudi meni, da je bilo poseženo v njene temeljne ustavne pravice enakosti pred zakonom, enakega varstva pravic in pravice do pravnega sredstva, kot tudi pravico iz ustvarjalnosti. Filmski sklad je s postopkom nadzora nadaljeval ne glede na vložene pritožbe. Prenehal je s sofinanciranjem projekta, ki so ga podpirale vse tri predhodne uprave Filmskega sklada (od leta 2002 do 2006) in ki je bil po dveh in pol letih izvajanja v zadnji, ključni ustvarjalni fazi tako rekoč tik pred dokončanjem ter onemogočil njegovo nadaljevanje in dokončanje, ne upoštevajoč pri tem že vloženo umetniško delo in čas. Sklepno tožeča stranka sodišču predlaga, da odločbo Ministrstva za kulturo Republike Slovenije št. ... z dne 8. 5. 2007 odpravi, da odpravi sklep v.d. direktorja Filmskega sklada Republike Slovenije - Javnega sklada Ljubljana, da odpravi sklep predsednika nadzornega sveta Filmskega sklada Republike Slovenije - Javnega sklada Ljubljana št. ... z dne 1. 12. 2006, ugotovi, da je Filmski sklad Republike Slovenije - Javni sklad Ljubljana z navedenimi sklepi in postopkom vodenja nadzora nad izvajanjem pogodbe št. ... z dne 8. 9. 2004 ter enostransko izključitvijo avtorskega filma z naslovom "X", iz svojega programa ter s tem sofinanciranja, nezakonito posegel v ustavno zagotovljene pravice tožeče stranke do enakosti pred zakonom, enakega varstva pravic, pravice do pravnega sredstva in pravice iz ustvarjalnosti in druge temeljne pravice in svoboščine, da Filmskemu skladu Republike Slovenije - Javnemu skladu Ljubljana prepove nadaljevati z dejanji, ki posegajo v že navedene ustavno zagotovljene pravice tožeče stranke, da je Filmski sklad Republike Slovenije - Javni sklad dolžan celovečerni film "X" glede na veljavno pogodbo št. ... o sofinanciranju celovečernega avtorskega filma z navedenim naslovom z dne 8. 9. 2004 v petnajstih dneh uvrstiti v svoj program kot redni projekt in tako dopolnjen program objaviti na svojih spletnih straneh v svojih tiskovinah in javnih navedbah v medijih in da toženi stranki naloži plačilo stroškov postopka.

V odgovoru na tožbo tožena stranka obširno pojasnjuje razloge za svojo odločitev in odgovarja na tožbene ugovore in sodišču predlaga, da tožbo tožeče stranke zavrže kot nedovoljeno oziroma podrejeno predlaga, da tožbo v celoti zavrne kot neutemeljeno.

V odgovoru na odgovor tožene stranke na tožbo tožeča stranka vztraja pri razlogih iz tožbe in pri svojem tožbenem zahtevku.

Sodišče je tožbo zavrglo iz naslednjih razlogov:

Bistvo spora v obravnavani zadevi je sklep v.d. direktorja Filmskega sklada Republike Slovenije - Javnega sklada B.B., ki je bil izdan na podlagi 53. člena Splošnih pogojev poslovanja Filmskega sklada Republike Slovenije - Javnega sklada (Uradni list RS, št. 69/03 in 16/04, v nadaljevanju Splošni pogoji) brez datuma (izdan glede na podatke v upravnih spisih v času od 17. 11. 2006 do 23. 11. 2006), s katerim je bila določena pooblaščena revizijska družba A.A.A. d.o.o. iz A., da opravi revizijski pregled celovečernega avtorskega filma z naslovom "X" producenta B.B.B. d.o.o. in je bil določen obseg revizijskega pregleda (točka 1.), v 2. točki sta bili določeni poleg revizijske družbe za sodelovanje pri upravljanju revizijskega pregleda še A.A., zaposlen na filmskem skladu na delovnem mestu koordinator filmske proizvodnje in B.B., predsednik nadzornega sveta in v.d. direktorja Filmskega sklada Republike Slovenije in v točki 3. je bila določena obveznost revidirane osebe B.B.B. d.o.o., da predloži zahtevano dokumentacijo. Navedeni sklep in vsi nadaljnji sklepi, ki so bili predmet presoje v upravnem postopku, po presoji sodišča niso upravni akti niti akti, izdani v drugi javno upravni zadevi kot tudi ne posamični akti, izdani v obliki predpisa, zato se ne morejo izpodbijati v upravnem sporu.

Po določbi 2. odstavka 2. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, v nadaljevanju ZUS-1), je predmet izpodbijana v upravnem sporu upravni akt, ki je po tem zakonu upravna odločba in drug javno upravni, enostranski, oblastveni, posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. Upravna zadeva je po določbi 1. odstavka 2. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06, v nadaljevanju ZUP) odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične pravne osebe oziroma druge stranke na področju upravnega prava; za upravno zadevo pa se šteje tudi, če je s predpisom določeno, da organ v neki stvari vodi upravni postopek, odloča o upravnem postopku ali izda upravno odločbo oziroma če to zaradi varstva javnega interesa izhaja iz narave stvari (2. odstavek 2. člena ZUP).

V obravnavanem primeru z izpodbijanim aktom ni bilo odločeno o kakšni pravici, obveznosti ali pravni koristi tožeče stranke, zato sklep o določitvi pooblaščene revizijske družbe, nima pravne narave akta, izdanega v upravni stvari v smislu določbe 2. člena ZUP in tudi ne drugega akta, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu. Ugotovitve, ki bodo sledile na podlagi izdanega sklepa namreč lahko vplivajo le na pogodbeno razmerje med tožečo in toženo stranko, saj bo na podlagi teh ugotovitev tožena stranka odločala o ukrepih zoper tožečo stranko, pri čemer pa ne gre za oblastveno odločanje nosilca javnih pooblastil, temveč za uveljavljanje pogodbenih pravic in obveznosti na podlagi sklenjene pogodbe. Tudi določbe Zakon o javnem skladu (Ur. l. RS št. 22/00), oziroma določbe Splošnih pogojev poslovanja filmskega sklada, ki se uporabljajo v obravnavanem primeru za opravljanje nadzora nad izvajanjem pogodb ne določajo vodenja upravnega postopka niti izdajanja upravnih odločb. Gre za pravice in obveznosti, ki izhajajo iz sklenjene pogodbe med filmskim skladom in tožečo stranko in gre torej za vprašanje obligacijsko pravnih razmerij.

Tožnik uveljavlja tudi kršitev ustavnih pravic in smiselno torej vlaga tudi tožbo na podlagi 1. odstavka 4. člena ZUS-1. Navedena določba določa, da v upravnem sporu odloča sodišče tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Iz navedenih določb izhaja, da je sodno varstvo ustavnih pravic v upravnem sporu subsidiarno. Procesne predpostavke zanj so izpolnjene le v primeru, če tožeča stranka nima zagotovljenega drugega sodnega varstva. Po presoji sodišča v tem primeru ne gre za upravni spor iz 1. odstavka 4. člena ZUS-1, saj ima tožnik zagotovljeno drugo sodno varstvo pred sodiščem splošne pristojnosti

Sodišče je tako tožbo zavrglo na podlagi 4. točke 1. odstavka 36. člena ZUS-1, ker akt, ki se izpodbija s tožbo ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu in iz razloga, ker ima tožnik zagotovljeno drugo sodno varstvo.

Izrek o stroških temelji na 25. členu ZUS-1.

ZUS-1 člen 4/1,  2,  2/2,  4,  4/1,  2,  2/2,  4.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.