sodba U 193/2008
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2009-06-29

razlastitev - uvedba postopka razlastitve - izvršitev odločbe - ustna obravnava

Odločba o uvedbi postopka razlastitve se lahko izvrši pred dokončnostjo izjemoma, če gre za nujne ukrepe v javnem interesu, s katerimi ni mogoče odlašati (če obstaja nevarnost za življenje in zdravje ljudi, za javni red in mir, za javno varnost ali za premoženje večje vrednosti – 4 točka 1. odstavka 144. člena ZUP). Odločba se izvrši z vpisom zaznambe začetka razlastitvenega postopka v zemljiški knjigi. Ne glede na navedeno pa se postopek razlastitve lahko začne po dokončnosti odločbe o uvedbi postopka razlastitve.

Tožbi se delno ugodi, s tem da se ugotovi, da je odločba Upravne enote A. št. ... z dne 3. 10. 2007 nezakonita v opredelitvi kot „delna“ ter da je nezakonita 6. točka izreka, v preostalem pa se tožba zavrne.

Tožena stranka je dolžna tožniku povrniti stroške postopka v znesku 175,00 EUR z 20 % DDV, z zakonskimi zamudnimi obrestmi v primeru zamude s plačilom, v 15 dneh od vročitve te sodbe.

Upravna enota A. (prvostopni organ) je z izpodbijano delno odločbo odločila, da se začne postopek razlastitve nepremičnin s parc. št. 100/2, 103/5, 104/4, 105/4 in 121/4, vse k.o. B. – v 1. točki izreka, da dokler razlastitveni postopek ni pravnomočno končan, ni dopusten promet z nepremičnino ali njeno bistveno spreminjanje, razen prodaje razlastitvenemu upravičencu oziroma tretji osebi, če se razlastitveni upravičenec s tem strinja, pravni posel, sklenjen v nasprotju s to določbo, pa je ničen – v 3. točki izreka, da se s to odločbo odreja vpis zaznambe o začetku razlastitvenega postopka pri nepremičninah iz 1. točke izreka v zemljiški knjigi – v 4. točki izreka, da bo o razlastitvi nepremičnine ter o višini odškodnine oziroma nadomestilu upravni organ odločil po izvedenem ugotovitvenem postopku - v 5. točki izreka, in da pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve – v 6. točki izreka (odločitev v teh točkah izreka je relevantna za ta upravni spor). Prvostopni organ v obrazložitvi navaja, da je Republika Slovenija 1. 10. 2007 vložila predlog za razlastitev nepremičnin, ki so navedene v izreku odločbe, v lasti tožnika. Zahtevi je predlagateljica v skladu z določbami 1. odstavka 98. člena Zakona o urejanju prostora (ZUreP-1) priložila naslednjo dokumentacijo: (1) razlastitveni elaborat, (2) Uredbo o lokacijskem načrtu za avtocesto na odseku Ponikve – Hrastje (Uradni list RS, št. 85/2006, Uredba o LN), (3) Letni plan razvoja in obnavljanja avtocest za leto 2007 (Uradni list RS, št. 45/2007), (4) odločbo o parcelaciji z obvestilom o spremembi v evidenci zemljiškega katastra z dne 16. 3. 2007, (5) Načrt parcel z dne 17. 9. 2007, (6) Ponudbo za odkup nepremičnine z dne 11. 5. 2007, (7) pooblastilo Vlade RS Državnemu pravobranilstvu z dne 3. 4. 2003, (8) cenilni zapisnik iz aprila 2007, cenitveno poročilo iz aprila 2007, (9) ugovor razlastitvenega zavezanca z dne 21. 5. 2007, (10) ponovno ponudbo za odkup nepremičnin z dne 26. 6. 2007, (11) preveritev cenitve iz junija 2007, (12) dopis tožeče stranke z dne 3. 7. 2007 in odgovor A.A.A. z dne 1. 8. 2007, in (13) redni izpisek iz zemljiške knjige z dne 7. 3. 2007. Iz predložene dokumentacije izhaja, da ležijo predmetne nepremičnine v območju, ki je zajeto z Uredbo o LN. Družba za avtoceste RS (DARS) v skladu z 2. členom Zakona o ureditvi določenih vprašanj v zvezi z graditvijo avtocestnega omrežja v RS (Uradni list RS, št. 35/95, ZUDVGA) pridobiva nepremičnine za potrebe gradnje avtocest v imenu in za račun Republike Slovenije in potrebuje za gradnjo avtoceste na odseku Ponikve – Hrastje nepremičnine, navedene v izreku odločbe, ki ležijo v trasi avtoceste; to izhaja že iz Uredbe o LN. Iz predloga in predloženih dokazil izhaja, da je razlastitveni upravičenec nepremičnino poskušal pridobiti sporazumno; razlastitvenemu zavezancu je vročil ponudbo s poukom o pravicah v postopku določanja odškodnine (2. odstavek 8. člena ZUDVGA in 1. odstavek 97. člena ZUreP-1) s predlogom pogodbe in cenitve. Do sklenitve pogodbe med razlastitvenim upravičencem in zavezancem ni prišlo, zato razlastitveni upravičenec do pridobitve nepremičnin ne more začeti z deli ter je posledično onemogočeno dokončanje del v rokih, ki jih določa Letni plan razvoja in vzdrževanja avtocest za leto 2007. Na podlagi navedenega ter predložene dokumentacije je prvostopni organ v smislu 96. člena ZUreP-1 odločil o začetku razlastitvenega postopka. Prvostopni organ dalje navaja, da je zahteva predlagateljice skladna z določbami 92. člena ZUreP-1; gradnja avtocestnega omrežja v RS predstavlja javno korist po navedeni Uredbi o LN in po ZUDVGA; s tem so izpolnjeni pogoji po 1. odstavku 100. člena ZUreP-1 za začetek razlastitvenega postopka. Upravni organ je o zadevi odločil po skrajšanem postopku v smislu 1. točke 1. odstavka 144. člena ZUP. Izrek 6. točke o takojšnji izvršljivosti odločbe temelji na 2. odstavku 236. člena ZUP, po katerem je mogoče izjemoma izvršiti odločbo, zoper katero pritožbeni rok še teče, če gre za nujne ukrepe v javnem interesu; nujnost izvedbe postopkov določa 4. odstavek 7. člena ZUDVGA, javni interes pa izkazuje Uredba o LN.

Ministrstvo za okolje in prostor (drugostopni organ) pa je z odločbo z dne 17. 12. 2007 zavrnilo pritožbo tožnika zoper izpodbijano delno odločbo prvostopnega organa. Drugostopni organ pritrjuje odločitvi in razlogom prvostopnega organa ter v zvezi s pritožbenimi navedbami navaja, da so formalni zakonski pogoji za uvedbo postopka razlastitve v obravnavani zadevi bili izkazani, da se o zahtevi za prevzem v last nepremičnine, ki za razlastitvenega zavezanca izgubijo gospodarski pomen, odloča v drugi fazi razlastitvenega postopka ter da stranki razlastitvenega postopka lahko skleneta sporazum o odškodnini oziroma nadomestilu za razlaščene nepremičnine vse do izdaje odločbe o razlastitvi.

Tožeča stranka v tožbi navaja, da je v postopku prvostopni organ nepravilno razlagal in uporabil določbo 97. člena ZUreP-1. Tej zakonski določbi namreč ni zadoščeno že s tem, če razlastitveni upravičenec razlastitvenemu zavezancu pošlje ponudbo za odkup ter čaka 30 dni, nato pa, če v tem roku ponudba ni sprejeta, vloži predlog za razlastitev. Po mnenju tožeče stranke bi razlastitveni upravičenec moral poskušati doseči z razlastitvenim zavezancem sporazum. Tožnik navaja, da je v svojih pripombah na prvo ponudbo razlastitveni upravičenki že pojasnil, da se mu z odvzemom nepremičnin kmetija deli na dva dela ter da mu po odvzemu predmetnih parcel ostane ozek pas parcele št. 104/1, ki bi zanj z razlastitvijo izgubila gospodarski pomen. Iz zapisnika ustne obravnave z dne 25. 10. 2007 pa je mogoče ugotoviti, da upravni organ ni poskusil ugotoviti, ali je mogoče v okviru razlastitvenega postopka skleniti sporazum o odškodnini oziroma nadomestilu. Tako postopanje pa je po mnenju tožnika nesprejemljivo in pomeni zlorabljanje procesnih pravic. Če pa je o uvedbi razlastitvenega postopka odločeno, odškodnina pa razlastitvenemu zavezancu ni bila plačana, to praktično pomeni, da so bile nepremičnine odvzete brez odškodnine, kar pa je po Ustavi nedopustno. Tožeča stranka sodišču predlaga opravo predlaganih dokazov (in sicer z vpogledom v spisno dokumentacijo ter zaslišanjem strank) in sodišču predlaga, naj izpodbijano prvostopno odločbo odpravi, zahteva pa tudi povrnitev stroškov postopka.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi in razlogih zanjo ter sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Sodišče je tožbo kot stranki z interesom poslalo v odgovor Republiki Sloveniji, ki pa odgovora na tožbo ni podala.

Predmet tožbe je odločba o uvedbi postopka razlastitve za nepremičnine s parc. št. 100/2, 103/5, 104/4, 105/4 in 121/4, vse k.o. B., zoper tožnika kot razlastitvenega zavezanca ter v korist Republike Slovenije kot razlastitvene upravičenke, zaradi gradnje avtocestnega odseka Ponikve – Hrastje. Tožnik ugovarja, da je organ kršil 97. člen ZUreP-1 ter da si v postopku ni prizadeval, da bi razlastitveni upravičenec in zavezanec sklenila o odškodnini sporazum, s tem pa so mu bile nepremičnine odvzete brez odškodnine, ter da tudi ni bilo odločeno o njegovi zahtevi za prevzem nepremičnine s parc. št. 104/1 zaradi izgube gospodarskega pomena zanjo.

Z odločbo o uvedbi razlastitvenega postopka (100. člen ZUreP-1, Uradni list RS, št. 110/2002, 8/2003, 58/2003-ZZK-1, 33/2007-ZPNačrt) se ugotovi, ali je javna korist za razlastitev določene nepremičnine izkazana ter se odloči o uvedbi postopka (1. odstavek); na podlagi te odločbe se začetek razlastitvenega postopka zaznamuje v zemljiški knjigi (2. odstavek), za čas, dokler razlastitveni postopek ni pravnomočno končan, pa zakon omejuje pravni promet z nepremičninami, ki so predmet odločbe, ter za pravni posel, sklenjen v nasprotju s to določbo, določa sankcijo ničnosti (3. odstavek). Odločbo organ izda na podlagi zahteve razlastitvenega upravičenca, ki mora vsebovati sestavine po 98. členu ZUreP-1, ter po ugotovitvi relevantnih dejstev na podlagi zahtevi priložene dokumentacije. Po 98. členu ZUreP-1 mora zahteva vsebovati: (1) seznam nepremičnin, predlaganih za razlastitev, (2) izvleček iz ustreznega prostorskega akta v smislu 3. odstavka 93. člena tega zakona, ki je podlaga razlastitvi, (3) razlastitveni elaborat z utemeljitvijo javne koristi in obrazložitvijo njene pravne podlage (4) roke izvajanja del, zaradi katerih je predlagana razlastitev in (5) ponudbo iz 2. odstavka 97. člena tega zakona. Iz zakonskih določb 100. člena ZUreP-1 tako izhaja, da je namen odločbe, ki jo organ izda na podlagi te določbe, da se z njo ugotovi, ali je za razlastitev izkazana javna korist ter omeji pravni promet z nepremičninami, če je javna korist izkazana. Odvzem lastninske pravice na nepremičninah pa je predmet odločbe o razlastitvi, ki jo organ izda na podlagi 102. člena ZUreP-1. Ob navedenih zakonskih pravnih posledicah izpodbijane odločbe pa tožnik brez podlage zatrjuje, da so mu bile nepremičnine z njo odvzete brez odškodnine. Iz določb 100. člena ZUreP-1 pa tudi ne izhaja, da bi bila določitev odškodnine predmet odločbe o uvedbi razlastitvenega postopka (pač pa je lahko predmet odločbe o razlastitvi, izdane v nujnem postopku - 104. člen ZUreP-1).

Tudi kršitev 97. člena ZUreP-1 po presoji sodišča tožnik zatrjuje neutemeljeno. V obravnavani zadevi je, kot izkazuje spisna dokumentacija, razlastitveni upravičenec pravilno postopal po 8. členu ZUDVGA (Uradni list RS, št. 35/95) ter tožniku poslal ponudbo za sklenitev pogodbe zaradi odkupa, skupaj s cenitvijo sodnega cenilca; ker ji je tožnik ugovarjal, pa mu je nato poslal novo ponudbo skupaj s cenitvijo drugega cenilca, tožnika pa je tudi pravilno poučil o njegovih pravicah v postopku za določitev odškodnine, kar vse niti ni sporno. Sporno pa je, ali je ob takem postopanju razlastitvenega upravičenca organ mogel presoditi, da je pogoj za vložitev zahteve za uvedbo postopka izkazan, ali pa bi moral šteti, da razlastitveni upravičenec s tem svoje obveznosti ni izpolnil, pač pa bi si moral še na druge načine (na primer s pogajanji, usklajevanji itd.) prizadevati za sporazum o odkupu. Ker iz citirane določbe 8. člena ZUDVGA, ki se kot specialna uporablja v primeru razlastitev za potrebe graditev avtocest, ne izhaja, da bi moral razlastitveni upravičenec postopati drugače, kot je v spisni dokumentaciji izkazano, da je postopal, ter vsebina česar ni sporna (drugačne njegove obveznosti tudi ne izhajajo iz določbe 97. člena ZUreP-1, ki spada v splošno ureditev razlastitve ter ki kot pogoj za dopustnost začetka postopka razlastitve predpisuje neuspešen iztek 30-dnevnega roka po vročitvi ponudbe, v katerem razlastitveni upravičenec ni uspel pridobiti nepremičnine s sklenitvijo pogodbe), je po presoji sodišča prvostopni organ ob taki pravni in dejanski podlagi mogel zakonito uvesti postopek za razlastitev (100. členu ZUreP-1).

Tožnik tudi brez podlage ugovarja, da organ z izpodbijano odločbo ni odločil o njegovi zahtevi za prevzem nepremičnine s parc. št. 104/1, ker bi le-ta z razlastitvijo dela njegovih nepremičnin zanj izgubila gospodarski pomen, saj je odločitev o taki zahtevi po izrecni zakonski določbi 2. odstavka 99. člena ZUreP-1 predmet odločbe o razlastitvi, ki se izda na podlagi 102. člena ZUreP-1.

Pač pa je sodišče v okviru uradnega preizkusa zakonitosti izpodbijane odločbe ugotovilo, da je nezakonita v 6. točki izreka ter kolikor je bila izdana kot delna. Odločitev v 6. točki izreka (da pritožba ne zadrži izvršitve odločbe) je oprta na 2. odstavek 236. člena ZUP (Uradni list RS, št. 24/06 ZUP-UPB2) in utemeljena z ugotovitvijo v obrazložitvi, da gre za nujni ukrep v javnem interesu, saj je javni interes za razlastitev izkazan, nujnost izvedbe postopkov pa določa 4. odstavek 7. člena ZUDVGA. Vendar pa sklicevanje na ugotovljeno javno korist, ki je sploh pogoj za uvedbo razlastitvenega postopka (93. člen ZUreP-1), in na določbo 4. odstavka 7. člena ZUDVGA, ki se niti ne nanaša na razlastitveni postopek, pač pa na pripravljalna dela v zvezi z razlastitvijo, ni podlaga, na kakršno se po 2. odstavku 236. člena ZUP lahko opre odločitev o takojšnji izvršljivosti odločbe; iz 2. odstavka 236. člena ZUP namreč izhaja, da se iz razloga nujnih ukrepov v javnem interesu odločba lahko izvrši pred dokončnostjo, če s temi ukrepi ni mogoče odlašati, pri tem pa se v zvezi z nujnimi ukrepi v javnem interesu sklicuje na 4. tč. 1. odstavka 144. člena ZUP (po 4. odstavku tega člena pa so nujni ukrepi v javnem interesu podani, če obstaja nevarnost za življenje in zdravje ljudi, za javni red in mir, za javno varnost ali za premoženje večje vrednosti); nobene takih okoliščin pa izpodbijana odločba v utemeljitev 6. tč. izreka ne navaja (niti splošno, niti konkretno). Ker pa se je navedena 6. točka izreka izčrpala z vpisom v zemljiško knjigo zaznambe o omejitvah pravnega prometa glede nepremičnin, ki so predmet odločbe (pred dokončnostjo odločbe), ter ob tem, ko je sodišče presodilo, da je odločitev, da se začne postopek razlastitve, zakonita (ugotovitvi javne koristi za razlastitev kot ključnemu materialnemu pogoju tožnik niti ne ugovarja, podan pa tudi ni noben drug razlog, zaradi katerega bi odločitev o uvedbi postopka razlastitve ne bila zakonita) ter torej odločba predstavlja zakonito podlago za vpis v zemljiško knjigo zaznambe uvedbe razlastitvenega postopka, katere pravni učinek po ZUreP-1 je omejitev pravnega prometa – 2. in 3. odstavek 100. člena ZUreP-1, je sodišče zgolj ugotovilo nezakonitost te točke izreka – 2. odstavek 64. člena ZUS-1 (kar pa za sam vpis zaznambe  uvedbe razlastitvenega postopka v zemljiško knjigo ne more imeti pravnih posledic, saj bi odločba tudi brez te točke izreka, po dokončnosti - ki je glede na odločbo drugostopnega organa nastopila z dne 17. 12. 2007 - bila podlaga za vpis omejitev lastninske pravice v zemljiško knjigo).

Poleg tega sodišče ugotavlja tudi, da je izpodbijana odločba bila izdana kot delna (219. člen ZUP), čeprav postopek za odločitev o uvedbi postopka razlastitve predstavlja samostojno zaključeno celoto, v katerem se z odločbo na podlagi 100. člena ZUreP-1 odloči o predmetu zahtevka v celoti (1. odstavek 213. člena ZUP) ter se šele po dokončnosti te odločbe lahko uvede postopek za izdajo odločbe po 102. členu ZUreP-1. Ker pa delna odločba takega postopanja ne terja (da bi morala postati dokončna kot pogoj za nadaljevanje postopka in izdajo nadaljnjih odločb v postopku), je sodišče tudi za del odločbe, ki jo opredeljuje kot delno, ugotovilo nezakonitost (3. tč. 1. odstavka 64. člena ZUS-1 v zvezi z 2. odstavkom 64. člena ZUS-1).

Sodišče še dodaja, da postopka za izdajo odločbe po 100. členu ZUreP-1 tudi ni bilo mogoče voditi kot skrajšanega; iz odločbe izhaja, da se je organ pri tem oprl  na 1. točko 1. odstavka 144. člena ZUP, vendar ta določba ne predstavlja zakonite podlage za vodenje skrajšanega postopka, saj skrajšanega postopka v primeru, ko je v postopku udeleženih več strank z nasprotujočimi si interesi, ni mogoče voditi (v takem primeru je obligatorna ustna obravnava - 154. člen ZUP), izjema bi lahko bila kvečjemu 4. tč. 1. odstavka 144. člena ZUP. Ker pa je sodišče štelo, da je bila navedena nezakonitost (vodenje skrajšanega postopka) odpravljena z opravo ustne obravnave 25. 10. 2007,  na kateri so bile obravnavane tudi tožnikove pritožbene navedbe, ter da je bilo s tem načelu zaslišanja stranke (9. člen ZUP) zadoščeno, iz tega razloga v izpodbijano odločbo izven obsega in načina odločitve, kot izhaja iz izreka sodbe, ni poseglo.

Zaradi bistvenih kršitev pravil postopka (3. tč. 1. odstavka 64. člena ZUS-1) je sodišče za del izpodbijane odločbe ugotovilo, da je nezakonita (2. odstavek 64. člena ZUS-1), za preostali del pa, da je zakonita, ter je v tem obsegu tožbo zavrnilo (1. odstavek 63. člena ZUS-1).

Stroškovnemu zahtevku tožeče stranke pa je sodišče ugodilo na podlagi 3. odstavka 25. člena ZUS-1 ter tožniku v skladu z 2. odstavkom 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/2007) prisodilo 175,00 EUR, ker je pri tem upoštevalo, da je tožnik s tožbo uspel le delno.

Pravni pouk temelji na določbi 1. odstavka 73. člena ZUS-1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.