sodba in sklep U 2727/2006
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2007-04-05

Tožbeni ugovor, da je tožnik imel utemeljeno pričakovanje, da bo lahko sklenil z občino koncesijsko pogodbo, kar je mogoče v upravnem sporu šteti kot ugovor legitimnih pričakovanj kot splošnega pravnega načela, pa je do tolikšne mere pavšalen, da sodišče ni imelo podlage za ravnanje po 156. členu Ustave.

1. Tožba se zavrne. 2. Zahteva za izdajo začasne odredbe za zavrne.

Tožeča stranka je dne 21. 11. 2006 vložila tožbo zaradi molka organa proti Ministrstvu za okolje in prostor RS, Agenciji RS za okolje in Vladi RS. Tekom upravnega spora je Vlada RS na podlagi četrtega odstavka 187. in 188. člena Zakona o varstvu okolja (ZVO-1, Uradni list RS, št. 39/06, 49/06-ZMetD, 66/06 - odl. US) in 1. odstavka 16. člena Uredbe o načinu, predmetu in pogojih izvajanja obvezne državne gospodarske javne službe izvajanja meritev, pregledovanja in čiščenja kurilnih naprav, dimnih vodov in zračnikov zaradi varstva okolja in učinkovite rabe energije, varstva človekovega zdravja in varstva pred požarom (Uredba, Uradni list RS, št. 129/04 in 57/06) izdala odločbo št. 70900-1/2007/5 z dne 18. 1. 2007, s katero je zavrnila vlogo tožnika o zainteresiranosti za pridobitev koncesije za izvajanje obvezne državne gospodarske javne službe izvajanja meritev, pregledovanja in čiščenja kurilnih naprav, dimnih vodov in zračnikov zaradi varstva okolje in učinkovite rabe energije, varstva človekovega zdravja in varstva pred požarom na dimnikarskem območju Mestne občine A.. V obrazložitvi izpodbijane odločbe se tožena stranka sklicuje na določila 2. in 4. odstavka 187. člena ZVO in 2. in 3. odstavka 188. člena ZVO ter 41. člena Uredbe. V odločbi navaja dokumente (pisna dokazila) v 9 alinejah, ki jih je bilo treba priložiti vlogi za izkaz o izpolnjevanju pogojev za opravljanje omenjene službe. Kot prvi dokument tožena stranka navaja kopijo veljavne koncesijske pogodbe v primeru, ko zainteresirana oseba izvaja dimnikarsko službo na koncesioniran način, skladno z določbami 187. člena ZVO-1. Tožena stranka pravi, da se je pri ugotavljanju veljavnosti takšne koncesijske pogodbe oprla na besedilo avtentične razlage drugega odstavka 187. člena ZVO-1.

Pri ugotavljanju veljavnosti druge pogodbe v primeru, ko zainteresirana oseba izvaja dimnikarsko službo na način, ki ni predviden z ZGJS, pa je upravni organ veljavnost pogodbe poleg v javnem pozivu zahtevanih pogojev, presojal po obligacijsko pravnih pravilih, ki poznajo dve obliki neveljavnosti: ničnost in izpodbojnost. Ker lahko izpodbojnost uveljavlja le ena stranka nasproti drugi, praviloma zaradi napak volje pri sklenitvi pogodbe, upravni organ te vrste neveljavnosti ni preverjal, saj se izpodbojnost uveljavlja s tožbo pred sodiščem in pogodba preneha veljati na podlagi pravnomočne sodne odločbe. Upravni organ je ves čas po uradni dolžnosti pazil le na morebitno ničnost pogodbe, ki jo določa prvi odstavek 86. člena Obligacijskega zakonika (Uradni list RS, št. 83/01, 32/04 in 28/06 - odl. US). Po pregledu vloge in predložene dokumentacije je tožena stranka ugotovila, da tožnik v svoji vlogi ni predložil vseh pisnih dokazil o izpolnjevanju pogojev za opravljanje dimnikarske službe iz 5. točke javnega poziva, in sicer ni predložil kopije veljavne koncesijske pogodbe (točka 5.a javnega poziva) oziroma kopije veljavne pogodbe (točka 5.b javnega poziva). Pogodbe, ki jo je predložil tožnik, namreč ni mogoče šteti za veljavno pogodbo v smislu javnega poziva. Tožnik je ob vlogi predložil pogodbo, sklenjeno z Mestno občino A. z dne 2. 12. 2004. Glede na določbo prvega odstavka 41. člena Uredbe in 2. točko citiranega javnega poziva je veljavna pogodba za izvajanje gospodarske javne službe iz 7. točke prvega odstavka 26. člena Zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 32/93 in 1/96) tista, ki je veljavna na dan uveljavitve Uredbe (to je 18. 12. 2004), in ki je bila z občino sklenjena pred 7. novembrom 2004. Iz vloge tožnika je razvidno, da le-ta nima veljavne pogodbe v smislu zgoraj citiranih določb ZVO-1, Uredbe in zahteve javnega poziva, ker je pogodba, ki jo je z vlogo predložil tožnik, sklenjena dne 2. 12. 2004, to pa je prepozno, da bi izpolnjevala drugi pogoj z veljavnost pogodbe, ki zahteva, da je pogodba za izvajanje javne službe sklenjena pred 7. 11. 2004.

Dne 16. 2. 2007 je sodišče prejelo vlogo, v kateri je tožeča stranka navedla, naj sodišče to vlogo šteje kot izjavo o nadaljevanju postopka zaradi izdaje negativne upravne odločbe tekom sodnega postopka zaradi molka upravnega organa in da umika tožbo zoper Ministrstvo za okolje in prostor Republike Slovenije, kot prvo toženo stranko ter zoper Agencijo Republike Slovenije, kot drugo toženo stranko. V tožbi utemeljuje, da je tožena stranka napačno ugotovila, da tožeča stranka ni predložila veljavne pogodbe v smislu javnega poziva.

Pri ugotavljanju veljavnosti koncesijske pogodbe je upravni organ poleg zahtevanih pogojev upošteval tudi besedilo avtentične razlage 2. odstavka 187. člena (Uradni list RS, št. 17/06). Tožnik je predložil pogodbo v smislu javnega poziva, ki je bila datirana na dne 2. 12. 2004, kar je tožena stranka štela za prepozno, saj naj ne bi izpolnjevala drugega pogoja za veljavnost pogodbe, ki zahteva, da je pogodba za izvajanje javne službe sklenjena pred 17. 11. 2004. Navedena zahteva je materialnopravno neutemeljena, zaradi česar je materialnopravno napačna tudi izpodbijana odločba Vlade Republike Slovenije. Izpodbijana odločba je tudi pomanjkljivo obrazložena, kar predstavlja bistveno kršitev pravil upravnega postopka, saj v svoji obrazložitvi ne uspe posredovati logičnega zaključka, zakaj predložena pogodba ni veljavna. Izrecno se tudi ne opredeli do vprašanja, ali gre za izpodbojno ali nično pogodbo. Napačna pa je tudi ugotovitev dejanskega stanja, saj v obrazložitvi odločbe tožena stranka navaja, da tožeča ni predložila veljavne pogodbe. Tožnik se sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča z dne 15. 6. 2006, s katero je Ustavno sodišče razveljavilo 2. odstavek 188. člena ZVO-1, in sicer v delu, ki določa, da je veljavna pogodba za izvajanje gospodarske javne službe iz 7. točke 1. odstavka 26. člena Zakona o varstvu okolja le pogodba, sklenjena v skladu s 36. členom Zakona o gospodarskih javnih službah. Nadalje v tožbi pravi, da iz izpodbijane odločbe jasno izhaja, da Vlada Republike Slovenije oziroma tožena stranka odločbe Ustavnega sodišča ni upoštevala, temveč je odločila v izrecnem nasprotju z njo. Tožeča stranka še navaja, da je sklenila pogodbo dne 2. 12. 2004 na podlagi javnega razpisa, za katerega je menila, da je v celoti veljaven in verodostojen, zaradi tega je ne morejo zadeti negativne posledice. Javni razpis je bil objavljen že pred 7. 11. 2004, zaradi česar je tudi nastala zaveza Mestne občine A., da določila tako objavljenega razpisa spoštuje. Od dneva objave razpisa Mestne občine A.je tožeča stranka pridobila upravičeno pričakovanje, da bo lahko sklenila koncesijsko pogodbo z Mestno občino A.. Tožeča stranka sodišču primarno predlaga, da meritorno odloči o zahtevi tožeče stranke skladno s 1. odstavkom 7. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1). Naslovno sodišče ima po mnenju tožnika vse potrebne dokumente, iz izpodbijane odločbe izhaja, da je edini problem veljavnost pogodbe med tožečo stranko in Mestno občino A., o čemer pa je že odločilo Ustavno sodišče v podobnem sporu.

Takšna odločitev bi tudi zagotovila ustrezno upravno sodno varstvo, onemogočila bi zlorabo procesnih pravic s strani toženih strank v upravnem sporu, poleg tega pa bi upoštevala tudi dolžnostno ravnanje tožene stranke, ki mora v popolnosti obrazložiti svojo odločbo in navesti vse razloge za svoj odločitev. Če bi naslovno sodišče odpravilo odločbo tožene stranke, bi slednja v nedogled lahko iz različnih razlogov zavračala zahteve tožeče stranke, to pa bi bila netransparentna oblika kršitve pravice tožeče stranke do sojenja v razumen roku. Predlaga, da sodišče razsodi, da se tožečo stranko izbere za opravljanje koncesijske dejavnosti in zahteva povrnitev stroškov postopka.

V odgovoru na tožbo tožena stranka pojasnjuje, da je v izpodbijani odločbi uporabila 2. odstavek 187. člena in 2. odstavek 188. člena ZVO-1, ki določa, da se prva koncesija za izvajanje gospodarske javne službe iz 5. točke prvega odstavka 148. člena tega zakona podeli brez javnega razpisa osebi, ki ima na dan uveljavitve predpisa iz tretjega odstavka 185. člena tega zakona z občino sklenjeno veljavno koncesijsko ali drugo pogodbo za izvajanje gospodarske javne službe iz 7. točke prvega odstavka 26. člena Zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 32/93 in 1/96). Predpis iz tretjega odstavka 185. člena ZVO-1 je Uredba, ki je začela veljati dne 18. 12. 2004. Ta datum je prvi pogoj za ugotavljanje veljavnosti pogodbe iz 7. točke prvega odstavka 26. člena Zakona o varstvu okolja. Uredba pa v določilu 41. člena določa drugi pogoj za ugotavljanje veljavnosti pogodbe, to je datum 11. 7. 2004. Tožena stranka je v odločbi ugotovila, da je bila tožnikova pogodba sklenjena po 7. 11. 2004, morala pa bi biti sklenjena pred 7. 11. 2004.

Kar pa zadeva ugovor nespoštovanja odločbe Ustavnega sodišča, tožena stranka pojasnjuje, da veljavnosti pogodbe v izpodbijani odločbi ni oporekala zaradi kakršnihkoli nepravilnosti pri sklepanju koncesijske pogodbe (187. člen ZVO-1) oziroma pogodbe (188. člen ZVO-1). Glede na to, da so vse odločbe v odločeni meri tipske, je v izpodbijani odločbi tožena stranka samo pojasnila kaj vse je običajno poleg navedenih datumskih pogojev preverjala za ugotavljanje veljavnosti koncesijskih in drugih pogodb. Te druge (nedatumske) pogoje je v citirani določbi presojalo tudi Ustavno sodišče RS. V konkretnem primeru je tožena stranka ugotovila, da je Pogodba o načinu izvajanja dimnikarske službe na območju Mestne občine A., št. ... z dne 2. 12. 2004, prepozna, zato tudi ni preverjala ostalih pogojev za veljavnost pogodbe kot so navedeni v prvem in drugem odstavku tretje strani izpodbijane odločbe oziroma kot jih je določila citirana avtentična razlaga in nato še odločba Ustavnega sodišča Republike Slovenije. Navedba tožeče stranke o direktnem nasprotovanju določbi Ustavnega sodišča RS zato ni utemeljena, ker je bila v postopku ugotavljanja veljavnosti pogodba izločena kot prepozno sklenjena, še preden je upravni organ ugotavljal vsebinske pogoje za veljavnost pogodbe iz citirane avtentične razlage in citirane odločbe Ustavnega sodišča Republike Slovenije.

Sodišče je dne 29. 3. 2007 prejelo zahtevo tožnika za izdajo začasne odredbe. Tožeča stranka v skladu s 3. odstavkom 32. člena ZUS-1 oziroma 2. odstavkom 69. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97) naslovnemu sodišču predlaga, da izda začasno odredbo, s katero bi toženi stranki - Vladi Republike Slovenije do pravnomočnosti predmetnega postopka prepovedalo izdajo odločbe, s katero bi slednja morebitni zainteresirani stranki podelila koncesijo za izvajanje obvezne državne gospodarske javne službe izvajanja meritev, pregledovanja in čiščenja kurilnih naprav, dimnih vodov in zračnikov zaradi varstva okolja in učinkovite rabe energije, varstvo človekovega zdravja in varstvo pred požarom na dimnikarskem območju Mestne občine A.. Tožeča stranka ima v predmetnem postopku močan interes ter z visoko verjetnostjo utemeljen tožbeni zahtevek, zaradi česar naslovnemu sodišču predlaga, da začasno Vladi Republike Slovenije prepove podelitev koncesije. Podelitev koncesije bi namreč onemogočila pridobitev koncesije tožeči stranki. Podelitev koncesije namreč izključuje možnost pridobitve enake koncesije na istem območju. Če bi Vlada RS dejansko izvršila odločitev na način, da bi podelila koncesijo drugi zainteresirani stranki in z njo sklenila koncesijsko pogodbo, bi s tem popolnoma onemogočila pridobitev koncesije tožniku. Morebitna odškodninska odgovornost za primer takšnega ravnanja ni primerljiva s pravnim interesom, ki ga ima tožeča stranka za samo podelitev koncesije. Tožeča stranka tako vztraja, da je zanjo izrednega pomena, da se o podelitvi koncesije ne odloča meritorno, dokler ni pravnomočno razrešen predmetni spor. Če bi Vlada RS podelila koncesijo tretji osebi, bi to ne predstavljalo le neprecenljive gospodarske škode, temveč bi šlo tudi za nepošten obid zakona, saj bi se s podelitvijo tretji stranki Vlada Republike Slovenije izognila obveznosti meritornega odločanja o zahtevku tožeče stranke. S tem bi jo ne le prikrajšala za izvajanje dejavnosti, ki jo je doslej uspešno in zadovoljivo izvajala vrsto, temveč bi jo tudi utegnila spraviti v neugoden likvidnostni položaj. Predlaga, da se toženi stranki do pravnomočnosti predmetnega postopka prepove podeliti koncesijo gospodarske javne službe dejavnosti izvajanja meritev, pregledovanja in čiščenja kurilnih naprav, dimnih vodov in zračnikov zaradi varstva okolja in učinkovite rabe energije, varstva človekovega zdravja in varstva pred požarom na dimnikarskem območju Mestne občine A., pri čemer se toženi stranki prepove tudi prenesti javno pooblastilo za podelitev takšne koncesije na podrejeni organ oziroma tretjo osebo. Zahteva povrnitev stroškov postopka.

Iz izpodbijane odločbe jasno izhaja, da je bila tožnikova vloga zavrnjena, ker je v postopku javnega poziva predložil pogodbo, ki je bila sklenjena po 7. 11. 2004, med tem ko določilo 41. člena Uredbe postavlja pogoj, da je pogodba sklenjena z občino pred 7. 11. 2004. To je edini razlog za negativno odločitev tožene stranke, zato pojasnjevalni del obrazložitve izpodbijane odločbe, ker tožena stranka pravi, kako je odločala v tovrstnih primerih za presojo zakonitosti izpodbijane odločitve ni relevanten. Zato ne drži tožbeni ugovor, da izpodbijana odločba nima logičnega zaključka oziroma obrazložitve, zakaj predložena pogodba ni veljavna. Odločitev tožene stranke tudi ne pomeni odločitve o izpodbojnosti ali ničnosti pogodbe, ker to ni bil namen predmetnega postopka, ampak izpodbijani akt pomeni odločitev o tem, da tožnik v postopku ni predložil pogodbe, ki bi ustrezala pogoju iz 41. člena Uredbe. To pomeni, da je tožena stranka ugotavljala veljavnost predmetne pogodbe v smislu ZVO-1 in Uredbe, ne pa veljavnost te pogodbe glede na druge predpise. Določilo 41. člena Uredbe je bilo sprejeto na podlagi določila 3. odstavka 185. člena ZVO-1 in z odločbo Ustavnega sodišča (U-I-51/06 z dne 15. 6. 2006) ni bilo razveljavljeno. Nadalje iz izpodbijane odločbe tudi izhaja, da tožena stranka pri izdaji izpodbijane odločbe ni uporabila avtentične razlage 2. odstavka 188. člena ZVO-1, ki jo je Ustavno sodišče razveljavilo z odločbo št. U-I-51/06 z dne 15. 6. 2006 oziroma je razveljavilo tisti del določbe 2. odstavka 188. člena ZVO-1, ki se nanaša na omenjeno avtentično razlago (Uradni list RS, št. 41/2004). Tožbeni ugovor, da je tožnik imel utemeljeno pričakovanje, da bo lahko sklenil z občino koncesijsko pogodbo, kar je mogoče v upravnem sporu šteti kot ugovor legitimnih pričakovanj kot splošnega pravnega načela, pa je do tolikšne mere pavšalen, da sodišče ni imelo podlage za ravnanje po 156. členu Ustave.

Na tej podlagi je sodišče tožbo zavrnilo kot neutemeljeno (1. odstavek 63. člena ZUS-1 v zvezi z določilom 104. in 105. člena ZUS-1). Zavrnitev tožbe zajema tudi zavrnitev stroškovnega zahtevka tožeče stranke ( Zakon o pravdnem postopku, Uradni list RS, št. 36/2004, 1. odstavek 154. in 1. odstavek 155. člena ZPP v zvezi z določilom 16. člena ZUS, 104. in 105. člena ZUS-1 ter odločitev Ustavnega sodišča v zadevi U-I-68/04 z dne 6. 4. 2006 ) glede na to, da tožnik s tožbo ni uspel.

Zahteva za izdajo začasne odredbe je neutemeljena.

Po določilu 2. odstavka 32. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1, Uradni list RS, št. 105/2006 v zvezi z določilom 2. odstavka 105. člena ZUS-1) sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda in pri tem odločanju mora sodišče v skladu z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank. Tožeča stranka mora ob uveljavljanju zahteve za izdajo začasne odredbe z zadostno stopnjo verjetnosti izkazati, da bi ji z izvršitvijo akta nastala težko popravljiva škoda, z zadostno stopnjo prepričljivosti pa mora tudi opredeliti grozečo škodo. Navedba, da ima tožeča stranka v predmetnem postopku "močan interes" ni opredeljevanje škode. Navedba v zahtevi za izdajo začasne odredbe, da bi podelitev koncesije drugemu ponudniku tožniku "onemogočila pridobitev koncesije" ni opredeljevanje niti zatrjevanje škode. Nadalje "pravni interes za podelitev koncesije", ki mu tožeča stranka v zahtevi daje prednost pred "odškodninsko odgovornostjo", tudi ne pomeni opredeljevanja škode. Nadalje tudi argument o "nepoštenem obidu zakona" ne pomeni opredeljevanja težko popravljive škode, saj mora biti škoda prizadejana pravno zavarovani sfero tožnika kot zasebne pravne osebe. Argument, da je tožeča stranka predmetno dejavnost opravljala "uspešno in zadovoljivo vrsto let" tudi ne opredeljuje škode. Utemeljitev oziroma opredelitev težko popravljive škode iz 2. odstavka 32. člena ZUS-1 pomenita zgolj navedbi, da bi podelitev koncesije predstavljala "neprecenljivo gospodarsko škodo" in da "bi to utegnilo tožnika spraviti v neugoden likvidnosti položaj". Vendar pa tožnik pa z nobenim konkretnim podatkom ni poskušal sodišča prepričati, kolikšna škoda grozi tožniku, in s kakšno stopnjo verjetnosti mu grozi zaradi izvršitve izpodbijanega akta; navedeni trditvi si niti nista zelo skladni, saj tožnik sicer omenja neprecenljivo gospodarsko škodo, vendar sam pravi, da "bi le-ta utegnila nastati", pa še temu bi bila posledica zgolj "neugoden likvidnostni položaj". Ker tožnik ni opredelil težko popravljive škode in ker niti ni podana verjetnost, da bi mu škoda z izvršitvijo akta nastala glede na to, da je sodišče tožbo zavrnilo, začasno odredbo pa lahko sodišče izda samo do izdaje pravnomočne odločbe, je zahteva za izdajo začasne odredbe neutemeljena in jo je sodišče zavrnilo na podlagi 2. odstavka 32. člena ZUS-1.

Ustava Republike Slovenije (URS) člen 156,  156.  ZVO-1 člen 185,  188,  185,  188.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.