sklep U 1052/2005
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2007-10-24

akti, ki se lahko izpodbijajo v upravnem sporu - posamični akt - upravni spor

Na podlagi prakse in kriterijev, ki jih je vzpostavilo Ustavno sodišče RS, je za obravnavani primer bistveno, da ima izpodbijani akt splošne in abstraktne norme, četudi gre za nominalne tarife. Bistveno je tudi, da se določbe izpodbijanega akta nanašajo na nedoločen krog subjektov, pri čemer ni važno, ali se dejansko to urejanje, glede na trenutne tržne razmere, nanaša na omenjeno število subjektov. Izpodbijani akt subjektov namreč ne določa konkretno oziroma jih ne identificira. Zato ima izpodbijana Sprememba in dopolnitev Pravilnika naravo splošnega akta.

Tožeči stranki izpodbijata Spremembe in dopolnitve Pravilnika o javni priobčitvi glasbenih del, ki so bile objavljene v Uradnem listu RS, št. 25/2005 dne 14. 3. 2005. V tožbi pravita, da A.A.A. izvaja javna pooblastila, na podlagi česar izdaja oblastvene akte. Javnopravna narava tožene stranke izhaja iz določb Zakona o avtorskih in sorodnih pravicah (Uradni list RS, št. 21/95 in naslednji, v nadaljevanju: ZASP) o kolektivnem uveljavljanju pravic (3. točka 146. člena ZASP, 1. točka 147. člena ZASP). Javnopravna narava tožene stranke pa izhaja tudi iz določbe 157. člena ZASP, po kateri tožena stranka kot kolektivna organizacija sprejme tarife za uporabo avtorskih del, ki veljajo tudi za tiste avtorje, ki niso redni ali izredni člani združenja, predvsem pa veljajo za uporabnike avtorskih del, torej za subjekte, ki tarif ne sprejmejo in te niso odvisne o njihovih volj. Tožeči stranki svojo tožbo primarno opirata na določbo 4. odstavka 1. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97 in naslednji, v nadaljevanju: ZUS), saj je tarifa v okviru Pravilnika kot splošnega akta predpis, vendar pa ureja posamična razmerja. To tožeči stranki utemeljujeta z dejstvom, da tožena stranka enostransko predpisuje vsebino (pravnega) razmerja med njo in uporabniki avtorskih del. To ni lastno splošnim in abstraktnim pravnim aktom, je pa po drugi stranki tipično za individualne in konkretne pravne akte. Splošno urejanje pomeni, da se akt nanaša na nedoločeno število subjektov in da ureja razmerja med temi nedoločenimi subjekti. Izpodbijani akt pa ima vsaj en subjekt že vnaprej določen, ta subjekt pa je tožena stranka sama. Zato ni mogoče govoriti o nedoločenih subjektih pravnega razmerja. Tožnici menita, da je razlog, da je potrebno šteti, da izpodbijani akt ureja posamična razmerja tudi v tem, da organizacija z javnimi pooblastili sprejema oblastveni akt, s katerim se prisilno ureja pravna razmerja prav med to organizacijo in tretjimi subjekti. Ključno je, da nosilec javnih pooblastil ne odloča o pravnem razmerju med tem istim nosilcem javnih pooblastil in med tretjo osebo. Kadar je namreč podana takšna situacija, je to podobno razmerju, kot ga ureja upravna odločba, ki pa je individualni akt in ureja posamična razmerja. Tretji razlog za individualnost izpodbijanega akta je v samem aktu, ki se eksplicitno nanaša na kinematografe. Glede na izjemno omejeno število subjektov, ki se ukvarjajo s kinematografsko dejavnostjo, je tudi po tej plati izpodbijani akt po svoji naravi bližje posamičnemu kot pa splošnemu aktu. Izpodbijani akt pa je nezakonit, ker krši določbo 156. člena ZASP. Po 2. točki 84. člena ZASP lahko organizacije avtorjev posameznih kategorij avtorskih del (tožena stranka) in uporabniki ali združenja uporabnikov teh del v skladu s tem zakonom sklenejo tarifne sporazume. Po 1. odstavku 156. člena ZASP pa kolektivne organizacije sklepajo z reprezentativnimi združenji uporabnikov, ki v skladu z zakonom uporabljajo varovana dela iz repertoarja kolektivnih organizacij, skupne sporazume predvsem o pogojih in načinih uporabe teh del ter višini nadomestil za njihovo uporabo. Določilo 156. člena ZASP določa obveznost sklepanja sporazumov, kar izhaja iz gramatikalne razlage tega člena. Prvi odstavek 156. člena ZASP pa se mora uporabiti zato, ker je specialnejši v primerjavi z bolj splošnim 84. členom navedenega zakona, saj 156. člen ZASP govori o reprezentativnih združenjih uporabnikov, kar pa tožeči stranki skupaj nedvomno sta, saj pokrivata približno 90 % trga kinematografskih storitev. Iz vsega tega po mnenju tožnikov izhaja, da bi tožena stranka morala s tožečima strankama skleniti tarifni sporazum. Ker tega ni storila, ampak je tarifni sporazum v obliki Spremembe in dopolnitve Pravilnika o javni priobčitvi glasbenih del sprejela enostransko, je ravnala v nasprotju z obveznostjo, ki ji jo določa zakon. Izpodbijani akt pa je nezakonit tudi zaradi kršitve načela sorazmernosti, saj določa nesorazmerno visoko tarifo. Utemeljitev višine tarife ne izhaja iz izpodbijanega akta in tudi ne iz kakšnih drugih okoliščin, s tarifo določena višina nadomestila pa bistveno presega normalne in običajne zneske nadomestil v drugih državah. Tožeči stranki razlogov za povečanje tarife ne moreta niti izpodbijati, saj jima razlogi za to niso znani, iz izpodbijanega akta pa tudi ne izhajajo. Glede na navedeno tožeči stranki sodišču predlagata, da tožbi ugodi in s sodbo odpravi Spremembe in dopolnitve Pravilnika o javni priobčitvi glasbenih del, objavljene v Uradnem listu RS, št. 25/05 z dne 14. 3. 2005.

Tožba je bila poslana toženi stranki, ki je sodišču v danem roku predložila upravne spise in odgovor na tožbo, v katerem v celoti prereka navedbe tožečih strank. Tožena stranka navaja, da je organizirana kot društvo z dejavnostjo v interesu članov - avtorjev in ni organizirana v javnem interesu (tožena stranka nima statusa društev in drugih organizacij v javnem interesu na področju kulture - 80. člen Zakona o uresničevanju javnega interesa za kulturo). Kot kolektivna organizacija na podlagi 60. člena Ustave RS in ZASP skrbi za udejanjanje te ustavne pravice tako, da ji je Urad za intelektualno lastnino, ki varuje uporabnike in njihova združenja pred morebitno samovoljnostjo kolektivnih organizacij, izdal dovoljenje. Dovoljenje je svojevrstno pooblastilo, da tožena stranka, organizirana kot društvo avtorjev, kolektivno uveljavlja avtorske in sorodne pravice, ki ga je pridobila tudi na podlagi Javnega razpisa Urada za zbiranje prijav za kolektivno uveljavljanje avtorskih in sorodnih pravic (Uradni list RS, št. 62/95). Tožena stranka ima torej s strani "države" dovoljenje, da kolektivno uveljavlja pravice avtorjev, to je med drugim tudi uveljavljanje avtorskih pravic, obračunavanje, pobiranje nadomestil od avtorskih pravic, objavljanje tarif za plačilo nadomestil (146. člen ZASP-B). Pravilnik je splošni akt za izvrševanje javnih pooblastil in je kot tak nepogrešljiv element za celotno dejavnost kolektivnega uveljavljanja avtorskih pravic. Ustava RS v 60. členu zagotavlja varstvo avtorske pravice, zakon pa jo uresničuje tako, da del varstva zaupa pooblaščeni kolektivni organizaciji (kot je tožena stranka), država pa ima pomemben vpliv pri tem sprejemanju. Dejstvo je, da je določanje višine avtorskih honorarjev na področju malih avtorskih pravic zaradi same njihove narave in razprostranjenosti uporabe mogoče učinkovito zagotavljati le s sistemom kolektivnega varovanja tako, da je to mogoče tudi brez soglasja uporabnikov. Novi ZASP-B je zakonsko opredelil tudi sodelovanje uporabnikov pri določanju tarif, kar pa ne pomeni pogojevanja veljavnosti tarife na sklenitev sporazuma z uporabniki. Iz namena zakona (npr. določbe 146., 157/4, 158. člen in ostali, ZASP-B) je razvidno, da je pravica do uporabe varovanih del strogo vezana na plačilo te uporabe, ki ga po tarifi določi kolektivna organizacija. Razumevanje tožnikov kot uporabnikov glasbenih del, pa pripelje do tega, da bi vedno bilo absolutno potrebno njihovo soglasje za veljavnost tarif in sporazumov, če bi tožena stranka želela od uporabnikov dobiti kakršnokoli nadomestilo od uporabe avtorskih pravic. Pravica avtorja je absolutna in je pred pravico uporabnika, uporabnika kot podjetnika (tožeči stranki) pa se bosta odločala o tem, ali bosta avtorsko delo, ali sklop avtorskih del uporabljala ali ne. Dejstvo je, da sprememba zakona (ZASP-B) narekuje kolektivni organizaciji, torej tudi toženi stranki, sklepanje skupnih sporazumov za določanje višin nadomestil za avtorske honorarje iz področja varovanih del, ki jih ščiti tožena stranka. Ne glede na določbe zakona, pa nesklenjeni dogovori ali sporazumi z uporabniki ne pomenijo, da ti lahko uporabljajo avtorska dela in ne plačujejo nadomestil za njihovo uporabo. Pomembno je razumeti, da tarifa ni posamični akt, kot ga razume tožeča stranka. Zavezujočnost splošnih pogojev in tarifnih sporazumov je omejena na nedoločene uporabnike, ki uporabljajo glasbena dela iz repertoarja, ki ga ščiti tožena stranka. Iz samega zakona (npr. 156. člen ZASP-B) sledi, kakšni naj bi bili pogoji in način uporabe varovanih del repertoarja kolektivne organizacije, kot je tožena stranka. Zakon govori o kolektivnih organizacijah in ne o točno določenem subjektu. Iz zakonske dikcije izhaja, kakšno naj bi bilo merilo za višino nadomestila, ki ga mora tisti, ki "uporablja stvar drugega, tudi plačati". Pravilnik, ki ga je sprejela in objavila tožena stranka je splošni akt. Z njim se ne urejajo posamična razmerja med točno določenimi uporabniki. Akt in tarifa se nanašata na nedoločeno število subjektov. Tožena stranka z javno objavo Pravilnika (in ne tarife) sporoča višino nadomestila za uporabo teh glasbenih del, ki jih uporabniki s svojo dejavnostjo ali zaradi svoje dejavnosti koristijo in katero nadomestilo morajo na podlagi zakona plačati. Dejstvo je, da je tožena stranka imela interes, da bi sklenila tarifni sporazum tako z navedenima strankama, kot tudi z ostalimi uporabniki, družbami, ki se trenutno ukvarjajo z kinematografsko dejavnostjo, vendar do sklenitve sporazuma ni prišlo. Rezultata na podlagi raznih dopisovanj in dogovorov ni bilo, zato je vsled nastale situacije po 157. členu ZASP, tožena stranka ukrepala in ravnala skladno s svojimi pooblastili. Na podlagi navedenega tožena stranka meni, da tožnici nista upravičeni zahtevati odprave Spremembe in dopolnitve Pravilnika oziroma so njuna navajanja v tožbi take narave, da v bistvu izpodbijajo samo zakonitost delovanja tožene stranke in posledično tudi zakonitost zakona v odnosu do Ustave RS.

Državno pravobranilstvo Republike Slovenije, kot zastopnik javnega interesa, ni prijavilo udeležbe v tem sporu.

Sodišče je tožbo zavrglo iz naslednjih razlogov:

Po določilu 1. odstavka 157. člena Ustave RS upravno sodišče odloča o zakonitosti dokončnih posamičnih aktov, s katerimi državni organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil odločajo o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih posameznikov in organizacij, če za določeno zadevo ni z zakonom predvideno drugo sodno varstvo. Tudi po Zakonu o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97 in naslednji, ZUS) je sodno varstvo namenjeno posameznikom, pravnim osebam in drugim osebam, če so lahko nosilci pravic in obveznosti, zoper dokončne posamične akte ter posamične akte in dejanja, s katerimi se posega v ustavne pravice posameznika in ni zagotovljeno drugo sodno varstvo (1. člen ZUS). V 4. odstavku 1. člena ZUS je izrecno določeno, da odloča sodišče v upravnem sporu o zakonitosti aktov državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil, izdanih v obliki predpisa, kolikor urejajo posamična razmerja.

Sodišče meni, da v konkretni zadevi ne gre za akt v smislu 4. odstavka 1. člena ZUS. Za utemeljitev tega stališča je sodišče izhajalo iz sodne prakse in kriterijev, ki jih je v zvezi z razmejevanjem med splošnimi in posamičnimi akti v kontekstu določila 4. odstavka 1. člena ZUS postavilo Ustavno sodišče RS:

Dejstvo, da je nek sklep sprejet po določenem - tudi zakonodajnem postopku - še ne pomeni, da ima avtomatično naravo predpisa in da gre za splošni akt. "V primeru, ko tak akt ni zakon, so za oceno ključni materialni kriteriji. Ne glede na izpolnjevanje formalnih pogojev, je treba šteti za predpis akt, v katerem so vsebovane splošne in abstraktne norme, s katerimi se urejajo pravice in obveznosti pravnih subjektov, ali če bi te norme navzven povzročale pravne učinke." Akt lahko štejemo za predpis samo, če je objavljen (odločbe Ustavnega sodišča v zadevah U-I-2/06-22 z dne 16. 2. 2006, odst. 17; U-I-378/96 z dne 16. 1. 1997; št. U-I-87/96 z dne 16. 7. 1998; št. U-I-110/95 z dne 26. 11. 1998; št. U-I-95/01 z dne 21. 6. 2001). Enake kriterije za ugotavljanje, ali gre za predpis, je Ustavno sodišče uporabilo tudi v zadevi U-I-390/02-27 z dne 16. 6. 2005 (odst. 33). Iz te prakse in kriterijev izhaja, če gre za akt, ki vsebuje splošne in abstraktne norme, ki navzven povzročajo učinke, ima pristojnost za presojo takšnega akta Ustavno sodišče. Če ima akt zunanje učinke, vendar nima splošnih in abstraktnih norm, bo pristojnost za odločanje o sodnem varstvu na strani sodišča v upravnem sporu. Tako je na primer posamični akt odredba o priključitvi nekaterih naselij v določeni občini določenemu naselju, ki je izdan na podlagi Zakona o imenih naselij in označb trgov, ulic in hiš, kajti gre za posamični akt, ki se nanaša le na imenovanja naselij in le med njimi spreminja razmerje (sklep Ustavnega sodišča RS v zadevi U-I-129/94 z dne 12. 10. 1995). V zadevi U-I-300/94 z dne 8. 10. 1998 je Ustavno sodišče odločilo, da tarifni sistem oskrbe z vodo in odvajanje odpadne vode Mestne občine Ljubljana ni zgolj akt poslovanja, ampak je abstraktni akt, ker določa metodologijo in kriterije za oblikovanje cen teh storitev. Sklep o določitvi višine postavk tarifnega sistema za dovedeno vodo pa je le konkretni akt poslovanja (Cenik za posamezne tarifne skupine plina ni predpis, ker ne vsebuje določb o načinu oblikovanja in obračunavanja cen, ki bi bile po svoji naravi abstraktna in generalna pravna pravila - sklep Ustavnega sodišča v zadevi U-I-101/01 z dne 21. 6. 2001). Primer akta, za katerega je Ustavno sodišče ugotovilo, da ni predpis, ampak akt, ki je izdan v obliki predpisa in ureja posamična razmerja, in za presojo katerega je pristojno sodišče v upravnem sporu, je uredba o preoblikovanju javnega podjetja (Sklep Ustavnega sodišča RS v zadevi U-I-235/98 z dne 21. 10. 1999). Nadalje na primer, sklep, izdan na podlagi 18. člena Zakona o lokalni samoupravi, s katerim je županja ugotovila, katerim krajevnim skupnostim je prenehala pravna subjektiviteta, je posamični akt, katerega zakonitost na podlagi 69. člena Zakona o lokalni samoupravi presoja sodišče v upravnem sporu (sklep Ustavnega sodišča RS v zadevi U-I-107/00 z dne 15. 6. 2000).

Na podlagi te prakse in kriterijev, ki jih je vzpostavilo Ustavno sodišče RS je za obravnavani primer bistveno, da ima izpodbijani akt splošne in abstraktne norme, četudi gre za nominalne tarife. Bistveno je tudi, da se določbe izpodbijanega akta nanašajo (na eni strani predmetnih razmerij) na nedoločen krog subjektov, pri čemer ni važno, ali se dejansko to urejanje, glede na trenutne tržne razmere, nanaša na omenjeno število subjektov. Izpodbijani akt subjektov namreč ne določa konkretno oziroma jih ne identificira. Zato ima izpodbijana Sprememba in dopolnitev Pravilnika naravo splošnega akta. Ker izpodbijana Sprememba in dopolnitev Pravilnika torej ni predpis, ki bi urejal posamična razmerja, za katerega je sodno varstvo v upravnem sporu določeno v 4. odstavku 1. člena ZUS, je sodišče tožbo zoper splošni akt tožene stranke zavrglo na podlagi 3. točke 1. odstavka 34. člena ZUS v zvezi s 104. členom Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, 26/07, v nadaljevanju: ZUS-1).

Če pa tožeči stranki menita, da so določbe Sprememb in dopolnitev Pravilnika v nasprotju z zakonom, pa tega ne moreta izpodbijati v upravnem sporu, saj spada presoja zakonitosti splošnih aktov v pristojnost Ustavnega sodišča RS.

ZUS člen 34/1,  1,  1/4,  34,  34/1,  1,  1/4,  34.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.