sodba U 202/2007
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2008-08-21

gradbeno dovoljenje - pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja - skladnost projekta s prostorskim aktom - individualna gradnja - družinska stanovanjska gradnja

Upravni organ mora pred izdajo dovoljenja za gradnjo poleg pogojev, ki jih določa ZGO, upoštevati tudi urbanistične predpise, torej predpise, ki urejajo pogoje gradnje na določenem območju, kot so namen, lega, funkcija, velikost in oblikovanje objektov ter morebitne prostorske ukrepe.

Individualna gradnja oziroma družinska stanovanjska gradnja ne pomeni večstanovanjske gradnje.

Prvostopni upravni organ je z v uvodu navedeno odločbo zavrnil zahtevo tožnikov, da se jima izda  gradbeno dovoljenje za rekonstrukcijo, prizidavo in nadzidavo obstoječega stanovanjskega objekta na zemljiščih s parc., št. 1598 in 1816/2 k.o. ..., ker je ugotovil, da prostorski predpis predvidenega posega v prostor ne dopušča.

V obrazložitvi odločbe organ prve stopnje svojo odločitev opira na določbe Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 102/04 - prečiščeno besedilo; v nadaljevanju ZGO-1) in navaja, da se zadevno območje ureja z Odlokom o prostorskih ureditvenih pogojih za plansko celoto M1 Zelena jama – Nove Jarše (Uradni list SRS, št. 3/88, Uradni list RS, št. 2/91 in 56/92; v nadaljevanju: PUP). Parcele, ki naj bi bile predmet gradbenega posega, ležijo v morfološki enoti 2A, za katero PUP v 7. členu določa, da je to območje opredeljeno kot območje za individualna stanovanja oziroma individualno gradnjo, v 9. členu pa je območje 2A opredeljeno kot območje enodružinske stanovanjske gradnje. Investitorja sta konkretni objekt klasificirala z oznako CC SI 11100 – enostanovanjska stavba, vendar iz načrta strojnih inštalacij in strojne opreme ter iz načrta arhitekture izhaja, da gre v obravnavanem primeru za večstanovanjsko stavbo, ki je na zadevnem območju ni mogoče graditi. Da gre v tem primeru za večstanovanjsko gradnjo je, kot je že navedeno, razvidno iz načrta arhitekture, kjer imajo posamezna stanovanja v objektu dele kot so kuhinja, kopalnica, spalnica itd. in skupne dele kot so vetrolov, stopnišče in hodnik. Objekt ima v pritličju skupen vhod za vsa stanovanja, posamezno stanovanje pa ima še svoj lasten vhod s hodnika v posameznem nadstropju. Iz tehničnega poročila v načrtu električnih instalacij in električne opreme je razvidno, da se bo objekt napajal z električno energijo iz NN omrežja preko obstoječe priključno merilne omare, ki se nahaja na fasadi objekta. Po izgradnji objekta v celoti naj bi prišlo do povečane priključne moči tako, da bo potreben novi omejevalec toka 3x35A in več merilnih mest. V točki 2.3.2 - notranja razsvetljava je navedeno, da je v skupnih prostorih objekta predvidena splošna razsvetljava ter razsvetljava skupnih prostorov (stopnišča, hodniki, klet, itd.). Tudi v načrtu strojnih inštalacij in strojne opreme je razvidno, da gre v tem primeru za večstanovanjski objekt. Objekt bo priključen na javno vodovodno omrežje preko novega zunanjega vodomernega jaška. Vodovodna instalacija bo potekala od obračunskega vodomera do objekta, v objektu pa do odštevalnih vodomerov v vetrolovu in nato v tlaku ter stenah do posameznih sanitarnih elementov. Glede plinske instalacije je v projektu navedeno, da bodo plinomeri in regulatorji tlaka locirani na stopnišču nad vrati v posamezno stanovanje. Točna lokacija je razvidna iz risb v projektu. Taka izvedba gradnje in izvedba strojne inštalacije po mnenju organa prve stopnje nedvomno kaže, da imata investitorja namero zgraditi večstanovanjski objekt, ki bo imel skupne dele, ki jih skupno uporabljajo lastniki oziroma uporabniki posameznih stanovanj in jih projekt tudi tako poimenuje. Ker pa takega posega na zadevnem območju ni mogoče izvajati, je organ prve stopnje zahtevo tožnikov za izdajo upravnega dovoljenja po predloženem projektu za pridobitev gradbenega dovoljenja (dalje PGD) zavrnil.

Pritožbeni upravni organ je pritrdil organu prve stopnje in navedel, da v zadevnem območju dejansko ni mogoče graditi objekta, kot ga predvideva predloženi PGD. Kdaj gre za več stanovanjski objekt je določeno v 2. odstavku 2. člena Stanovanjskega zakona (Uradni list RS, št. 69/03, v nadaljevanju: SZ), ki določa, da so enostanovanjske stavbe samostojno stoječe enodružinske hiše, vile, atrijske hiše, vrstne hiše, počitniške hiše in podobno. V 1. odstavku 3. člena SZ pa je določeno, da so stanovanjske stavbe, razen enostanovanjskih stavb, sestavljene iz posameznih delov in skupnih delov. Iz načrta arhitekture in iz drugih projektov v PGD, ki ga je izdelalo podjetje ..., je mogoče razbrati, da bo v predmetnem objektu 8 stanovanjskih enot. Ker gradnja po predloženem PGD na zadevnem območju ni dopustna, je organ prve stopnje zahtevo tožnikov, po mnenju pritožbenega upravnega organa utemeljeno zavrnil, zato je pritožba neutemeljena in jo je bilo treba zavrniti.

Tožnika se z odločitvijo toženke ne strinjata in med drugim navajata, da vztrajata pri vseh navedbah v pritožbi in še navajata, da se v izpodbijani odločbi zatrjuje, da je v morfoloških enotah 2A dovoljena le gradnja enostanovanjskih stavb, ker naj bi bilo to območje pač „območje enodružinske gradnje“. Tožnika se z navedenim stališčem ne strinjata in menita, da so v morfoloških enotah z oznako 2A dovoljeni vsi tisti gradbeni posegi, ki so eksplicitno našteti v PUP. Tako so na območju enodružinske stanovanjske gradnje z oznako 2A in 2B dovoljeni posegi kot so: dopolnilna gradnja istovrstnih stanovanjskih objektov, nadzidave in prizidave, gradnja objektov osnovne preskrbe in storitvenih dejavnosti itd. Dopolnilna gradnja istovrstnih stanovanjskih objektov, nadzidave in prizidave so dovoljenja do intenzivnosti izrabe, ki ne presega razmerja 40 % pozidane nasproti 60 % nepozidane površine oziroma po merilih za posamezno območje urejanja. Dovoljene so spremembe namembnosti v obstoječih objektih, kolikor nova namembnost ustreza zgoraj naštetim posegom. Po mnenju tožnikov navedeno kaže, da PUP nikjer ne določa, da se v območju enodružinske stanovanjske gradnje z oznako 21A smejo graditi le enostanovanjske stavbe, kot to trdita upravna organa, pač pa je po PUP dovoljeno v območju enodružinske stanovanjske gradnje z oznako 2A graditi istovrstne stanovanjske objekte in dozidavati ter nadzidavati obstoječe stanovanjske objekte do dovoljenje izrabe prostora. Tožnika dalje navajata, da je z istovrstnim stanovanjskim objektom mišljen objekt, ki je po velikosti (tlorisu in številu etaž) in vsebini (namembnosti) podoben obstoječim objektom v morfološki enoti. Objekt, ki ga nameravata tožnika rekonstruirati, prizidati in nadzidati, je lociran v morfološki enoti 2A, katere posnetek sedanje pozidave sta tožnika predložila upravnemu organu med postopkom. V kolikor bi upravni organ primerjal, pa tega očitno ni storil, projekt za rekonstrukcijo, prizidavo in nadzidavo objekta tožnikov, s posnetkom morfološke enote 2A, bi ugotovil, da bo obstoječi objekt po rekonstrukciji, prizidavi in nadzidavi identičen ostalim objektom v morfološki enoti, tako po velikosti (tlorisu in številu etaž), ko tudi po vsebini (namembnosti), in s tem skladen z izvedbenim prostorskim aktom. Zato trditev upravnih organov, da projekt ni skladen s PUP, po mnenju tožnikov ni utemeljena na pozitivnem predpisu za gradnjo, to je PUP, pač pa lahko temelji le na uradniškem pravnem konstruktu. Taki pravni konstrukti pa v pravni državi, kar je Republika Slovenija, nedvomno niso dopustni. Tožnika sodišču predlagata, da tožbi ugodi in izpodbijano odločbo odpravi.

Pritožbeni organ v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi in njenih razlogih ter predlaga, da sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Sodišče uvodoma ugotavlja, da je za odločitev v tej zadevi pomemben odgovor na vprašanje, ali prostorski predpis dopušča rekonstrukcijo, prizidavo in nadzidavo obstoječega stanovanjskega objekta na zemljiščih s par. št. 1598 in 1816/2 k.o. … na način kot je to predvideno v PGD ali ne.

Kdaj in ob kakšnih pogojih je dolžan upravni organ investitorju izdati gradbeno dovoljenje je določeno v ZGO. Ta v 24. členu določa, da pristojni organ investitorju na njegovo zahtevo izda gradbeno dovoljenje za gradnjo objekta ali izvedbo drugih del potem, ko ugotovi, da so bile k zahtevi za izdajo upravnega dovoljenja priložene priloge in dokazila iz 54. člena ZGO ob dodatnem pogoju, da nameravana gradnja ne nasprotuje pogojem, ki jih določa prostorski izvedbeni akt. Pred izdajo upravnega dovoljenja je zato upravni organ dolžan preveriti, ali je projekt za pridobitev gradbenega dovoljenja izdelan v skladu z izvedbenim prostorskim aktom in ali so izpolnjeni tudi drugi pogoji, ki jih določa 66. člen ZGO. Navedeno torej pomeni, da mora upravni organ pred izdajo dovoljenja za gradnjo poleg pogojev, ki jih določa ZGO, upoštevati tudi urbanistične predpise, torej predpise, ki urejajo pogoje gradnje na določenem območju, kot so namen, lega, funkcija, velikost in oblikovanje objektov ter morebitne prostorske ukrepe. Tak predpis je v obravnavanem primeru PUP, po katerem je gradbena parcela s parc. št. 1598 in 1816/2 k.o. ..., glede na lego uvrščena v morfološko enoto 2 A, kar med strankama niti ni sporno. Navedena morfološka enota je v 7. členu PUP opredeljena kot območje za individualno stanovanja in individualno gradnjo, medtem ko je 9. členu PUP glede stanovanjske gradnje določeno, da je v območju enodružinske stanovanjske gradnje z oznako 2 A in 2 B dovoljena dopolnilna gradnja istovrstnih stanovanjskih objektov, nadzidave in prizidave. Prav vprašanje, ali objekt, ki ga nameravata zgraditi tožnika ustreza definiciji individualna stanovanjska gradnja oziroma družinska stanovanjska gradnja je med strankama sporno.

Enodružinsko stanovanjsko gradnjo definirajo različni viri, nedvomno pa na podlagi nobenega izmed njih ni mogoče zaključiti, da gre za družinsko stanovanjsko hišo tudi tedaj, kadar je v njej več stanovanj, kot to v tožbi zmotno zatrjujeta tožnika. Pri definiciji pojma enodružinske stanovanjske hiše se je organ prve stopnje oprl na predpis, ki objekte statistično razvršča po namembnosti, velikosti itd., medtem ko je pritožbeni upravni organ stanovanjsko hišo oziroma družinsko hišo definiral skladno z določbami SZ. Sodišče meni, da SZ sicer ponuja razlago pojmov na navedenem pravnem področju, ki lahko služijo le kot pomoč pri odločitvi, ni pa se mogoče opreti na tako razlago kot edino relevantno. Ker pojem enodružinske hiše ni opredeljen v nobenem zakonu ali podzakonskem aktu, se je sodišče pri njegovi razlagi moralo opreti tudi na druge vire. Za sporni primer je lahko relevanten Urbanistični terminološki slovar, ki ga je leta 1975 izdal Urbanistični inštitut SR Slovenije (torej pred uveljavitvijo PUP) in opredeljuje enodružinsko stanovanjsko hišo kot eno ali več etažno hišo s stanovanjem za največ dve stanovanjski enoti. Stanovanjsko enoto slovar opredeljuje kot prostor ali skupino prostorov, ki tvorijo stanovanje, ki je opredeljeno kot zaključena enota funkcionalno povezanih prostorov s posebnim vhodom, v kateri je možno voditi samostojno gospodinjstvo. Še pomembnejši je po mnenju sodišča za odločitev v tej zadevi obstoječi standard z oznako SIST ISO 9836, ki glede razvrščanja stavb v točki 3.3.5 enodružinsko hišo definira kor stavbo načrtovano kot eno stanovanje. Po navedeni definiciji individualna gradnja oziroma družinska stanovanjska gradnja po PUP (7. in 9. člen) ne pomeni večstanovanjske gradnje, čeprav tožnika v tožbi menita drugače. Ker sodišče glede na podatke v zadevi nima nikakršnih pomislekov v dejansko ugotovitev organa prve stopnje, da sta tožnika v spornem primeru dejansko nameravala zgraditi več stanovanjski objekt, kar izkazuje tudi predloženi PGD, taka gradnja pa na zadevnem območju po PUP ni dopustna, je bila zato njegova odločitev pravilna in zakonita.

Sodišče še pripominja, da je bilo že to, da sta tožnika na zadevnem območju nameravala graditi objekt, ki ga PUP ne dovoljuje, zadosten razlog za odločitev o stvari, zato se tudi ni ukvarjalo z drugimi pogoji na katere tožnika opozarjata v tožbi. Glede navedbe tožnikov, da vztrajata pri dosedanjih navedbah v pritožbi sodišče pojasnjuje, da je tožba v upravnem sporu samostojno pravno sredstvo, zato morajo biti kršitve zakona, ki jih stranka uveljavlja, ne le navedene ampak tudi obrazložene in sodišče le v tem obsegu preizkusi zakonitost izpodbijanega upravnega akta. Po uradni dolžnosti namreč pazi le na ničnost (2. odstavek 37. člena Zakona o pravnem sporu, Uradni list RS, št. 105/06; v nadaljevanju ZUS-1). To pomeni, da je pri preizkusu zakonitosti izpodbijane odločbe vezano zgolj na trditveno podlago v tožbi. Tožnika sta na poziv sodišča, da v prvotno vloženi tožbi pravilno opredelita toženko,  hkrati dopolnila tudi tožbo. Te dopolnitve sodišče v tem upravnem sporu tudi ni moglo upoštevati, saj je dopolnjevanje tožbe z razlogi, ki jih ni v pravočasno vloženi tožbi, glede novih razlogov enako situaciji, ko se tožba vloži po preteku roka, ki ga zakon določa za vložitev tožbe.

Ker je bila po obrazloženem odločitev v izpodbijani odločbi pravilna in zakonita, tožnika v tem upravnem sporu nista mogla uspeti, zato je sodišče tožbo na podlagi 1. odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.