sodba U 192/2008
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2009-02-09

Pri kategorizaciji gre za razvrščanje nastanitvenih obratov posameznih vrst z oziroma na njihovo opremljenost in storitve, ki jih nudijo gostom, in ne za njihovo razvrščanje po posameznih vrstah gostinskih oziroma nastanitvenih obratov. Zato ima tožena stranka prav, ko navaja, da se lahko zahteva samo kategorizacija določene vrste obrata ter da mora biti zato že pred kategorizacijo oziroma pred vložitvijo ustrezne zahteve ugotovljeno, da gre za nastanitveni obrat določene vrste in s tem za obrat, ki izpolnjuje predpisane pogoje.

Tožbi se ugodi. Odločba Upravne enote A., Izpostave B. št. ... z dne 20. 11. 2006 se odpravi in zadeva vrne organu prve stopnje v ponovni postopek.

Prvostopni upravni organ je z izpodbijano odločbo zavrnil vlogo tožeče stranke za izdajo odločbe o določitvi kategorije nastanitvenega obrata - garni hotela, v katerem je sedem dvoposteljnih sob z dodatnimi ležišči ter trije apartmaji z dodatnimi ležišči (skupno 34 ležišč), vse s štirimi zvezdicami, ki so locirani od 1. do 4. nadstropja v objektu na ... ulica št. ... v A. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe sledi, da je tožeča stranka z vlogo z dne 4. 8. 2006 zaprosila za izdajo odločbe o določitvi kategorije nastanitvenega obrata, ki je naveden v izreku odločbe ter jo na poziv upravnega organa dopolnila s predložitvijo prijavnega lista s podatki o nastanitvenem obratu, kategorizacijskega lista ter s poročilom o ocenjevanju nastanitvenega obrata ocenjevalca B.B. Po Pravilniku o merilih in načinu kategorizacije nastanitvenih obratov in marin (Uradni list RS, št. 29/97 do 92/06 - v nadaljevanju: Pravilnik) je kategorizacija razvrščanje nastanitvenih obratov po vrsti in kakovosti opremljenosti in storitev v različne kakovostne skupine - kategorije, ki se označujejo z zvezdicami (2. člen), s tem da mora po 4. členu Pravilnika nastanitveni obrat, ki se kategorizira, predhodno izpolniti tudi splošne in posebne pogoje predpisane s Pravilnikom o minimalnih tehničnih pogojih in o minimalnem obsegu storitev za opravljanje gostinske dejavnosti (Uradni list RS, št. 88/00, 114/04 - v nadaljevanju: Pravilnik o minimalnih tehničnih pogojih). Z odločbo upravnega organa z dne 7. 7. 2006 je bilo ugotovljeno, da tožeča stranka izpolnjuje pogoje za opravljanje dejavnosti s šifro 55 233 Oddajanje sob gospodinjstev gostom v stanovanjskem objektu na ... ulici št. ... v A. Nastanitveni obrat, ki se kategorizira, mora na podlagi 6. člena Pravilnika v celoti izpolnjevati standarde opremljenosti in storitev, ki so opredeljeni po posameznih vrstah in kategorijah nastanitvenega obrata. Osnova za določitev kategorije nastanitvenega obrata je kategorizacijski list iz prvega odstavka 13. člena Pravilnika, ki ga stranka izpolni na podlagi samoocenitve, s tem da mora v določenih primerih predložiti tudi ocenitev ocenjevalca. Vloga mora razen tega vsebovati tudi prijavni list s podatki o nastanitvenem obratu. Iz prijavnega lista tožeče stranke izhaja, da je željena kategorija sob in apartmajev v objektu na ... ulici št. ... štiri zvezdice, iz kategorizacijskega lista pa sledi, da vsebuje podatke za nastanitveni obrat - hotel s štirimi zvezdicami. Izdajo odločbe o kategorizaciji nastanitvenega obrata v kategoriji hotel s štirimi zvezdicami predlaga v svojem poročilu ocenjevalec. Enak predlog pa izhaja tudi iz elaborata o ugotavljanju pogojev za tržno usposobitev objekta na ... ulici št. ... za turistične namene in za kategorizacijo kot hotelski nastanitveni obrat, ki ga je izdelal isti ocenjevalec. Kategorizacija štirih zvezdic se torej predlaga za hotel, medtem ko iz odločbe o izpolnjevanju pogojev iz Pravilnika o minimalnih tehničnih pogojih sledi, da obrat na ... ulici št. ... izpolnjuje pogoje za opravljanje dejavnosti Oddajanje sob gospodinjstev. Predmetnih sob in apartmajev zato ni mogoče kategorizirati kot hotel, saj sta sobe, stanovanja in hiše sobodajalcev na eni strani in hotel na drugi strani na podlagi 1. člena Pravilnika različni vrsti nastanitvenih obratov, kategorizacija pa je razvrščanje nastanitvenih obratov po vrsti in kakovosti v različne kakovostne skupine - kategorije po posameznih vrstah obratov, za katere je predhodno ugotovljeno, da izpolnjujejo posebne pogoje predpisane s Pravilnikom o minimalnih tehničnih pogojih. Izpolnjevanje predpisanih pogojev za opravljanje dejavnosti nastanitvenega obrata (garni hotela) je torej pogoj za kategorizacijo, ki jo tožeče stranka zahteva v svoji vlogi, in ne predhodno vprašanje po določbi prvega odstavka 147. člena ZUP, saj ni sestavni del dejanskega stanja in samostojna pravna celota. Pri vlogi tožeče stranke za izdajo odločbe o izpolnjevanju pogojev za opravljanje dejavnosti nastanitvenega obrata - garni hotel zato ne gre za razlog oziroma okoliščino, da brez njene rešitve ni mogoče rešiti zadeve in s tem za razlog za prekinitev oziroma mirovanje postopka, ki ga je tožeča stranka uveljavljala med postopkom. Obenem pa iz zbranih podatkov sledi, da je potrebno zaradi neizpolnjevanja predpisanih pogojev vlogo tožeče stranke za kategorizacijo nastanitvenega obrata na podlagi 12. člena Pravilnika zavrniti.

Drugostopni upravni organ je pritožbo tožeče stranke zoper izpodbijano odločbo zavrnil kot neutemeljeno. Iz razlogov sledi, da se strinja z izpodbijano odločitvijo, strinja pa se tudi z razlogi prve stopnje, vključno s tistimi, ki se nanašajo na predlog tožnice za mirovanje postopka do rešitve predhodnega vprašanja, to je do pridobitve obratovalnega dovoljenja. Pri tem poudari, da v zvezi s predhodnim vprašanjem prvostopni organ ni bil dolžan izdati samostojnega pravnega akta - sklepa, bistvene kršitve pravil postopka pa tudi ne predstavlja dejstvo, da o tem ni bilo odločeno v izreku izpodbijane odločbe. Poudari še, da tožnica v času izdaje izpodbijane odločbe ni izpolnjevala pogoja za določitev kategorije za nastanitveni objekt garni hotel. Po Pravilniku mora namreč nastanitveni obrat, ki se kategorizira, predhodno izpolniti splošne in posebne pogoje, predpisane s Pravilnikom o minimalnih tehničnih pogojih, kar se presoja v posebnem postopku ter zaključi z izdajo odločbe. Za objekt na ... ulici št. ... je imela tožeča stranka pridobljeno zgolj odločbo za opravljanje dejavnosti oddajanje sob gospodinjstev. S to odločbo so bili ugotovljeni splošni in posebni pogoji zgolj za to vrsto nastanitvenega obrata, ni pa bilo ugotovljeno izpolnjevanje pogojev za nastanitveni obrat garni hotel. V skladu s 4. členom Pravilnika pa je potrebno predpisane pogoje izpolniti predhodno, to je preden se nastanitveni obrat glede na vrsto in kakovost opremljenosti in storitev razvrsti v določeno kakovostno skupino (kategorijo). Zato je prvostopni organ po presoji organa druge stopnje ravnal pravilno, ko je zahtevo tožnice za izdajo odločbe o določitvi kategorije nastanitvenega obraza garni hotel, zavrnil. Zavrne pa drugostopni organ tudi ostale pritožbene očitke in ugotovi, da izpodbijana odločba vsebuje vse predpisane vsebine ter da ni najti kršitev, na katere pazi pritožbeni organ po uradni dolžnosti.

Tožeča stranka se s takšno odločitvijo ne strinja in predlaga njeno odpravo. Vztraja, da je upravni organ prve stopnje bistveno kršil pravila postopka s tem, ko ni ugodil predlogu za mirovanje postopka do takrat, ko bi tožeča stranka pridobila obratovalno dovoljenje za opravljanje gostinske dejavnosti garni hotela. Ne strinja se z mnenjem organa druge stopnje, da ne gre za predhodno vprašanje in trdi, da se o tem, zakaj ne bi šlo za predhodno vprašanje, tožena stranka (pravilno: organ druge stopnje) ne izjasni. Navaja, da že iz razlogov druge stopnje sledi, da gre za bistveno kršitev pravil postopka, ker prvostopni organ ni odločal o mirovanju postopka s posebnim sklepom. Odločitev o vlogi za izdajo dovoljenja za garni hotel je namreč bistvena, kot to pravilno ugotavlja drugostopni organ v svoji obrazložitvi, ko navaja, da se izpolnjevanje posebnih in splošnih pogojev presoja v posebnem postopku in z izdajo odločbe. Ravno zato bi mirovanje postopka omogočilo rešitev predhodnega vprašanja glede na nove okoliščine. Nadalje tožeča stranka vztraja, da izpolnjuje vse pogoje za izdajo odločbe o kategorizaciji. Izpolnjuje vse splošne in posebne pogoje za obratovanje nastanitvenega obrata in ima vsa potrebna obratovalna dovoljenja, na podlagi katerih ji je bila izdana ustrezna odločba, z elaboratom uradnega ocenjevalca pa je bilo ugotovljeno, da nastanitveni obrat izpolnjuje vse pogoje kot veljajo za nastanitveni objekt garni hotel s štirimi zvezdicami. Vsa dovoljenja je tožeča stranka imela v času izdaje izpodbijane odločbe in jih ni pridobila naknadno, kot to zmotno meni organ druge stopnje. Sicer pa ni dvoma o tem, da tožeča stranka izpolnjuje vse pogoje in dovoljenja, vprašanje je le v tem, kdaj in v kakšnem časovnem zaporedju so bili pogoji izpolnjeni. Tožeča stranka ima za celoten objekt pridobljeno uporabno dovoljenje, za nastanitveno dejavnost kot garni hotel, odločbo o obratovanju v nastanitvenem delu stavbe, in vse funkcionalne prostore, ki so potrebni za delovanje hotela, kar je razvidno iz elaborata in poročila o ocenitvi tehničnih pogojev. Minimalni tehnični pogoji so torej izpolnjeni v celoti. Tožeča stranka tudi redno plačuje vse javne dajatve za hotelsko dejavnost, kot tudi turistično takso.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločitvi in pri razlogih. Sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Kategorizacija je razvrščanje nastanitvenih obratov po vrsti in kakovosti opremljenosti in storitev v različne kakovostne skupine - kategorije, v skladu s standardi opremljenosti in storitev, ki so določeni v prilogi A Pravilnika (2. člen Pravilnika) in ki se nanašajo na posamezne vrste obratov. Gre torej za razvrščanje nastanitvenih obratov posameznih vrst z ozirom na njihovo opremljenost in storitve, ki jih nudijo gostom in ne za njihovo razvrščanje po posameznih vrstah gostinskih oziroma nastanitvenih obratov. Zato ima tožena stranka prav, ko navaja, da se lahko zahteva samo kategorizacija določene vrste obrata ter da mora biti zato že pred kategorizacijo oziroma pred vložitvijo ustrezne zahteve ugotovljeno, da gre za nastanitveni obrat določene vrste in s tem za obrat, ki izpolnjuje predpisane minimalne pogoje. Da morajo biti ti pogoji izpolnjeni predhodno - pred kategorizacijo in s tem pred vložitvijo zahteve stranke, izhaja tudi iz 4. člena Pravilnika, na katerega se sklicuje že drugostopni organ v svoji odločbi in iz načina vodenja postopka kategorizacije, v katerem se ne ugotavlja izpolnjevanja minimalnih pogojev za posamezne vrste nastanitvenih obratov, pa tudi odločalo naj bi se (po Pravilniku) zgolj o kategoriji in ne tudi (predhodno) o vrsti obrata. Ni pa po presoji sodišča opisani način odločanja razlog za to, da se v konkretnem primeru tožnikova vloga za kategorizacijo zavrne. Tako kategorija kot vrsta gostinskega obrata se namreč po Zakonu o gostinstvu (Uradni list RS, št. 4/06 - UPB, v nadaljevanju: ZGos), ki je kot zakonska podlaga za odločanje veljal ob izdaji odločbe prve stopnje, določita z isto odločbo, to je z odločbo o izpolnjevanju pogojev za opravljanje gostinske dejavnosti iz 11. člena tega zakona. Pri tem gre za odločbo, na katero so gostinski obrati vezani, saj morajo po izrecni določbi tretjega odstavka istega člena poslovati le s tisto vrsto oziroma oznako kategorije, v katero so razvrščeni po tej odločbi. To pa pomeni, da se tako vrsta obrata kot kategorija prvenstveno določita hkrati, in to z isto odločbo. To pa obenem po presoji sodišča pomeni, da bi bilo potrebno ravnati na takšen način in odločiti z odločbo iz 11. člena ZGos tudi v konkretnem primeru, ko je tožnik sicer sprva (formalno) zahteval samo kategorizacijo in s tem odločanje po Pravilniku, vsebinsko pa je, že glede na vsebino priložene ocenitve pogojev za predlagano kategorizacijo, in kasneje tudi s posebno vlogo, zahteval tudi spremembo vrste obrata in s tem odločanje na podlagi zgoraj navedene zakonske določbe. V takšnem primeru pa vrsta obrata ni več pogoj za izdajo odločbe, ampak njen del - del odločitve (izreka), s tem pa tudi ni več podlage zavrnitev tožnikove vloge iz razloga, ki ga navajata oba upravna organa v svojih odločbah.

Sodišče je zato, na podlagi 3. in 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št.105/06) tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo ter zadevo vrnilo prvostopnemu organu, da o tožnikovi vlogi ponovno odloči.

Sodišče je na podlagi 59. člena ZUS-1 odločilo v zadevi brez glavne obravnave, ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.