sodba U 730/2004
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2006-07-05

SODSTVO - USTAVNO PRAVO - UPRAVNI POSTOPEK

izdaja odločbe po nadzorstveni pravici - sodniška služba - pravno sredstvo

Iz določb ZUP izhaja, da ni važno, kdaj je stranka vložila zahtevo za izdajo odločbe po nadzorstveni pravici, ampak je postavljen absolutni rok, do kdaj se taka odločba lahko izda.

Tožnica je dne 25. 11. 2003 na podlagi določila 1. odstavka 275. člena in 2. točke 1. odstavka 274. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) vložila predlog za odpravo odločbe št. ... z dne 23. 3. 1999 o uvrstitvi v plačilni razred 2,10. Predlog je utemeljila s tem, da je bila z pravnomočno odločbo Sveta sodnikov za prekrške z dne 3. 11. 1998 že uvrščena v plačilni razred 2,40 na podlagi 4. odstavka 258.h. člena Zakona o prekrških (ZP), z odločbo, za katero zahteva odpravo, pa je bila uvrščena v nižji plačilni razred, in sicer 2,10. To pomeni, da je bilo o njeni uvrstitvi v plačilni razred že pravnomočno odločeno; po določilu 2. odstavka 44. člena Zakona o sodniški službi pa se sodniška plača v času trajanja sodniške službe ne sme znižati, razen v primeru, ki ga določa zakon, tožnici pa tudi ni bila izrečena nobena disciplinska sankcija.

Z izpodbijano odločbo je tožena stranka na podlagi določila 4. odstavka 258.b. člena in 3. odstavka 258.c. člena Zakona o prekrških (ZP) v zvezi z določilom 25. člena Zakona o sodniški službi (ZSS) in 1. odstavka 276. člena ZUP zavrnila zahtevo tožnice, da se po nadzorstveni pravici odpravi odločba tožene stranke št. ... z dne 23. 3. 1999, s katero je bila tožnica kot sodnica za prekrške uvrščena v plačilni razred 2,10. V obrazložitvi izpodbijane odločbe tožena stranka navaja, da je v ugotovitvenem postopku Svet sodnikov za prekrške, ob vpogledu v osebni spis sodnice za prekrške B.B., ugotovil, da je bila sodnica dne 28. 5. 1996 izvoljena v Državnem zboru za sodnico za prekrške pri sodniku za prekrške V. in je zaprisegla 5. 6. 1996, vendar zaradi težav s prostori ni nastopila vse do 1. 2. 1998, ko je bila prerazporejena k sodniku za prekrške U., kjer je pričela opravljati sodniško funkcijo, plačo pa je dobivala po "začasnem" količniku. Po konstituiranju Sveta sodnikov za prekrške 9. 2. 1998 je bila s "popravno" odločbo z dne 1. 9. 1998 od 1. 2. 1998 uvrščena v plačilni razred 2,10, saj 28. 6. 1997 (z dnem uveljavitve sprememb ZP) kljub zaprisegi dejansko še ni opravljala sodniške funkcije. Po njeni pritožbi je bila z odločbo S/82-119/2-98 z dne 3. 11. 1998 uvrščena z dnem 1. 2. 1998 v plačilni razred 2,40. Omenjena odločba je postala dokončna in pravnomočna. Po izvolitvi v trajno sodniško funkcijo na sodniško mesto sodnice za prekrške pri sodniku za prekrške V. jo je Svet sodnikov za prekrške po predhodni izbiri Sodnega sveta z odločbo št. ... z dne 23. 3. 1999 z dnem 23. 3. 1999 imenoval na sodniško mesto sodnice za prekrške s sedežem U., vendar pa jo je uvrstil v plačilni razred 2,10. Zoper to odločbo sodnica ni vložila pritožbe, kakor tudi ne zoper vse nadaljnje odločbe, izdane v postopku rednega napredovanja. V nadaljevanju obrazložitve izpodbijane odločbe se tožena stranka sklicuje na določilo 274. člena ZUP in pravi, da je ugotovila, da ne gre za isto stvar, kot je bila rešena s pravnomočno odločbo z dne 3. 11. 1998. Tožena stranka pravi, da je bilo z odločbo, ki naj bi se odpravila, urejeno tako imenovanje tožnice na sodniško mesto sodnice za prekrške U. kot tudi uvrstitev v plačilni razred, med tem ko je bilo s prvo omenjeno odločbo odločeno o uvrstitvi v plačilni razred.

V tožbi tožeča stranka pravi, da je vložila zahtevo, da tožena stranka odpravi odločbo tožene stranke z dne 23. 3. 1999 v delu, ki se nanaša na uvrstitev tožnice v plačilni razred 2,10, ker gre v odločbi z dne 3. 11. 1998, kot v delu odločbe št. ... z dne 23. 3. 1999 za isto stvar in sicer za uvrstitev v plačilni razred. V nadaljevanju ponavlja opis dejanske situacije iz zahteve za izdajo odločbe po nadzorstveni pravici in pravi, da je bila dne 28. 5. 1996 izvoljena v Državnem zboru RS za sodnico za prekrške v V. in je dne 5. 6. 1996 zaprisegla v Državnem zboru. Pri Sodniku za prekrške V., kljub izvolitvi in zaprisegi tožeča stranka zaradi pomanjkanja prostora ni mogla pričeti z opravljanjem funkcije. Šele po mnogih urgencah predstojnice Sodnika za prekrške V. je tožeča stranka pričela z opravljanjem funkcije sodnice za prekrške dne 1. 2. 1998 in to pri Sodniku za prekrške U., kamor je bila z odločbo Predsednice Senata za prekrške RS začasno premeščena. Tožena stranka je z odločbo št. ... z dne 3. 11. 1998 uvrstila tožečo stranko z dnem 1. 2. 1998 v plačilni razred 2,40. Zoper citirano odločbo ni bil sprožen upravni spor in je postala pravnomočna. Tožečo stranko je Državni zbor RS dne 12. 11. 1998 izvolil v trajno sodniško funkcijo na sodniško mesto sodnice za prekrške pri Sodniku za prekrške v V. in je dne 24. 11. 1998 zaprisegla v Državnem zboru. Tožeča stranka je še vedno prejemala plačo skladno z uvrstitvijo Sveta sodnikov za prekrške v plačilni razred 2,40 po odločbi št. ... z dne 3. 11. 1998. Tožeča stranka, ki je bila izvoljena v trajno sodniško funkcijo na sodniško mesto sodnice za prekrške s sedežem v V., je še vedno zaradi prostorskih problemov pri Sodniku za prekrške V., opravljala začasno funkcijo sodnice za prekrške pri Sodniku za prekrške s sedežem v U. Ker pri Sodniku za prekrške V. še vedno ni bilo prostorskih pogojev za delo tožeče stranke, se je tožeča stranka prijavila na razpisano prosto sodniško mesto sodnika za prekrške na sedežu v U. Dne 25. 2. 1999 je Sodni svet RS med prijavljenimi kandidati izbral tožečo stranko na prosto sodniško mesto Sodnika za prekrške na sedežu v U., ker pa je bila tožeča stranka že izvoljena v trajno sodniško funkcijo, je Sodni svet predlagal toženi stranki njeno imenovanje na navedeno sodniško mesto. Tožečo stranko je tožena stranka z odločbo št. št. ... z dne 23. 3. 1999 imenovala na sodniško mesto sodnice za prekrške s sedežem v U. in jo uvrstila v plačilni razred 2,10. Tožeča stranka pravi, da ima pristojni organ pravico in dolžnost odločbo odpraviti po nadzorstveni pravici, če gre za odločbo, ki je bila izdana in stranki vročena. To izredno pravno sredstvo je mogoče uporabiti v okviru z zakonom določenega roka tudi, če je odločba v tem času postala dokončna ali pravnomočna, njegova uporaba ni izključena tudi v primeru, če je bila odločba, ki je predmet odprave, že izvršena. Istovetnost upravne stvari je podana, če je podana istovetnost stranke ter istovetnost dejanskega in pravnega stanja, na katerega se odločitev opira. Tožeča stranka je bila stranka v postopku o uvrstitvi v plačilni razred. Z pravnomočno odločbo tožene stranke št. ... z dne 3. 11. 1998 je bila tožeča stranka uvrščena v plačilni razred 2,40. Tako je tožena stranka, ko je z odločbo št. ... z dne 23. 3. 1999 uvrstila tožečo stranko v plačilni razred 2,10, odločila o isti upravni stvari, o kateri je že bila prej izdana pravnomočna odločba, s katero je bila uvrstitev v plačilni razred drugače rešena, saj je bila tožeča stranka uvrščena v plačilni razred 2,40. Tožeča stranka z imenovanjem na sodniško mesto sodnice za prekrške s sedežem v U. ni bila imenovana na nižje sodniško mesto. Tožeči stranki ni bila izrečena disciplinska sankcija - znižanje plače. Po Zakonu o sodniški službi niso obstajali razlogi za uvrstitev tožeče stranke v nižji plačilni razred. Sklicuje se na določilo 2. odstavka 44. člena Zakona o sodniški službi. Meni, da je tožena stranka zahtevo tožeče stranke neutemeljeno zavrnila iz razloga, da ne gre za isto upravno stvar. Pravi, da je res, da tožeča stranka zoper odločbo št. ... z dne 23. 3. 1999 ni vložila pritožbe. Tožeča stranka pritožbe zoper citirano odločbo ni vložila, ker je tožečo stranko poklicala takratna predsednica tožene stranke in predsednica Senata za prekrške RS ter jo seznanila z dopisom ministra za pravosodje in povedala, da se bo v primeru pritožbe tožeče stranke zoper odločbo tožene stranke št. ... o uvrstitvi v plačilni razred 2,10 izpostavilo vprašanje o zakonitosti odločanja tožeče stranke v postopkih o prekršku v obdobju od 1. 2. 1998 do izvolitve tožeče stranke v trajno sodniško funkcijo dne 24. 11. 1998 in bo nastal velik problem. Predlaga, da sodišče tožbi tožeče ugodi in odpravi odločbo tožene stranke št. ... z dne 13. 1. 2004 in samo odloči o zahtevi za odpravo odločbe tožene stranke, ki se nanaša na uvrstitev tožeče stranke v plačilni razred 2,10. Podrejeno pa predlaga, da sodišče tožbi tožeče stranke ugodi, odpravi odločbo tožene stranke ... z dne 13. 1. 2004 in zadevo vrne toženi stranki v ponovno odločanje.

V predmetni zadevi je prvo ključno procesno-pravno vprašanje, ali tožnica sploh ima pravico do pravnega sredstva zoper dejstvo, da tožena stranka ni izdala odločbe po nadzorstveni pravici oziroma zoper izpodbijano odločbo o zavrnitvi njene zahteve za izdajo odločbe po nadzorstveni pravici v smislu ZUP. Iz upravno-sodne prakse izhaja, da je treba v postopkih odločanja o pravicah sodnikov smiselno uporabiti določbe ZUP, in sicer na podlagi 4. člena tega zakona (na primer: sodba Upravnega sodišča v zadevi U 450/2004 z dne 14. 6. 2006 in sodba Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 537/2003 z dne 6. 6. 2006).

Po določilu 1. odstavka 274. člena ZUP (Uradni list RS, št. 80/99, 70/2000, 52/2002) pristojni organ po nadzorstveni pravici odpravi odločbo po njeni izdaji in vročitvi iz štirih taksativnih razlogov, pri čemer se tožnica sklicuje na drugi razlog (2. točka 1. odstavka 274. člena ZUP) - če je bila v isti zadevi že prej izdana pravnomočna odločba, s katero je bila ta upravna stvar drugače rešena. V 2. odstavku 274. člena ZUP pa je določeno, da izdano odločbo pristojni organ lahko razveljavi po nadzorstveni pravici, če je bil z njo očitno prekršen materialni zakon. Glede na besedilo obeh določil, je razlika med določilom 1. odstavka in 2. odstavka 274. člena ZUP v tem, da gre po prvem odstavku za odpravo, po drugem odstavku pa za razveljavitev in da drugi odstavek uporablja pojem "lahko", med tem ko prvi odstavek tega določila ne uporablja pojma "lahko". Iz tega besedila in primerjave obeh določb izhaja, da pristojni organ načeloma mora odpraviti odločbo, če pristojni organ ugotovi obstoj katerega izmed 4 razlogov iz 1. odstavka 274. člena ZUP, med tem ko v primeru, če gre za razlog očitne kršitve materialnega prava, organ "lahko" razveljavi odločbo, v obeh primerih pa mora biti izpolnjen časovni pogoj iz določila 1. odstavka 277. člena ZUP.

Po določilu 1. odstavka 275. člena ZUP pristojni organ po nadzorstveni pravici odpravi odločbo po uradni dolžnosti, če izve oziroma ugotovi, da so podani razlogi za odpravo. Drugi stavek tega določila pa pravi, da "odločbo lahko odpravi tudi na zahtevo stranke, državnega tožilca ali državnega pravobranilca ali inšpektorja." Iz tega in iz sodne prakse Vrhovnega sodišča (I Up 5/2004 z dne 20. 4. 2005, I Up 967/2005 z dne 31. 8. 2005) in Upravnega sodišča (U 41/2001 z dne 25. 9. 2003) izhaja, da tožeča stranka v pravno-relevantnem času (pred uveljavitvijo ZUP-C) ni bila upravičena zahtevati razveljavitve odločbe po nadzorstveni pravici zaradi očitne kršitve materialnega prava, imela pa je pravico zahtevati odpravo odločbe zaradi enega izmed razlogov iz 1. odstavka 274. člena ZUP.

Ker zakonodajalec uporablja pojem "zahteva" stranke, in ker narava razlogov ter njihova sistematizacija v ZUP kažeta na to, da gre za hujše, temeljne kršitve prava, v primerjavi s kršitvami iz 2. odstavka 274. člena ZUP ("očitne kršitve materialnega prava"), bi iz tega lahko izhajala interpretacija, da ima stranka pravico do pravnega sredstva v upravnem sporu zoper odločitev o zavrnitvi strankine zahteve za izdajo odločbe po nadzorstveni pravici. Vendar pa na drugi strani pojmovna zveza, da pristojni organ "lahko" odpravi odločbo na zahtevo stranke (drugi stavek v 2. odstavku 275. člena ZUP) in določba 2. odstavka 277. člena ZUP kažeta na to, da pristojni organ ni dolžan izdati odločbe po nadzorstveni pravici, če se z zahtevo ne strinja in da zakonodajalec tudi ni predvidel pravnega sredstva zoper odločitev organa, da ne bo izdal odločbe po nadzorstveni pravici. Določilo 2. odstavka 277. člena ZUP namreč pravi, da zoper odločbo, izdano po 274. členu tega zakona, ni dovoljena pritožba, pač pa je zoper njo mogoče začeti upravni spor, iz česar bi bilo mogoče izpeljati sklep, da zoper izpodbijano odločbo, ki ni odločba po 274. členu ZUP, ni možen upravni spor. Vendar ker izključitev tega pravnega sredstva v upravnem sporu ni izrecna in jasna, je sodišče izhajalo iz določila 1. odstavka 157. člena Ustave (in 1. člena ZUS) in je štelo, da ima stranka v tovrstnih primerih pravico sprožiti upravni spor, zato se je sodišče spustilo v nadaljnjo presojo zakonitosti izpodbijanega akta. V tej presoji sodišče ugotavlja, da ima sicer tožeča stranka prav v tem smislu, da tožena stranka ni ustrezno in zadostno obrazložila, zakaj meni, da v predmetni zadevi ne gre za odločanje o stvari, o kateri je že bila prej izdana pravnomočna odločba in da ni odgovorila na pritožbeni ugovor o nedovoljenem zmanjševanju plače za sodnika iz 44. člena ZSS, vendar pa je v presoji zakonitosti izpodbijanega akta treba upoštevati tudi določilo 1. odstavka 277. člena ZUP, ki je v obravnavani zadevi odločilno in zaradi katerega je sodišče tožbo zavrnilo. Določilo 1. odstavka 277. člena ZUP namreč pravi, da se odločba o odpravi po 2. točki 274. člena ZUP lahko izda v petih letih od dneva, ko je bila odločba izdana in vročena. Iz ZUP torej izhaja, da ni važno, kdaj je stranka vložila zahtevo za izdajo odločbe po nadzorstveni pravici, ampak je postavljen absolutni rok, do kdaj se taka odločba lahko izda. Temu zakonskemu določilu ni več mogoče zadostiti, saj je bila odločba izdana dne 23. 3. 1999, kar pomeni, da se je petletni rok od začetka njenega učinkovanja že iztekel. Iz podatkov v spisu izhaja, da je k temu prispevala tudi sama tožnica, saj je zahtevo za izdajo odločbe po nadzorstveni pravici vložila po 4 letih in 8 mesecih od izdaje odločbe. Zato je sodišče - glede na naravo obrazložitve sodne odločbe - tožbo zavrnilo iz drugih razlogov, kot je izpodbijani akt utemeljila tožena stranka (2. odstavka 59. člena ZUS) in ni tožbe zavrglo zaradi pomanjkanja pravnega interesa.

URS člen 157,  157.  ZSS člen 44,  44.  ZUS člen 1,  1.  ZUP člen 274/2,  275,  277,  4,  274,  274/1,  274/2,  275,  277,  4,  274,  274/1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.