sodba in sklep U 2548/2008
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2009-06-11

GRADBENIŠTVO - INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI POSTOPEK

upravni akt - ukrep gradbenega inšpektorja - inšpekcijski postopek - dokazovanje - načelo zaslišanja strank

Ker je tožnica podala izjavo, ker je ta zapisana v zapisnik, iz katerega izhaja, da je bil prebran in da tožnica nanj ni imela pripomb, brez nadaljnje konkretizacije tistega dela izjave, glede katerega je bila onemogočena, preizkus te kršitve ni mogoč.

Odrejena ustavitev gradnje ne pomeni le ustavitve morebitne nedokončane gradnje, ampak tudi prepoved njenega nadaljevanja.

Postopek se ustavi v delu, ki se nanaša tožbo zoper sklep Inšpektorata RS za okolje in prostor št. ... z dne 3. 4. 2008.

Tožba zoper sklep Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območne enotes A., št. ... z dne 24. 4. 2008 se zavrže.

Toženka je z izpodbijanim sklepom z dne 24. 4. 2008 zavrnila predlog tožnikov za prekinitev inšpekcijskega postopka, ki se vodi zaradi nelegalne gradnje na zemljišču parc. št. 970 k.o. B.. Istega dne je izdala še v tem upravnem sporu izpodbijano odločbo, s katero je tožnikoma izrekla inšpekcijski ukrep na podlagi 152. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1). Tožnikoma je odredila, da takoj po prejemu odločbe ustavita nadaljnjo gradnjo objekta na prej omenjenem zemljišču, ga do 23. 10. 2008 odstranita (objekt ima tlorisne dimenzije 9,7 m x 4,97 m s pritličjem in izkoriščeno podstreho s kolenčnim zidom, pokrit pa je s simetrično dvokapnico) in vzpostavita zemljišče v prejšnje stanje. Za objekt je izrekla tudi prepovedi iz 158. člena ZGO-1.

Iz obrazložitve inšpekcijske odločbe je razvidno, da sta tožnika objekt začela graditi leta 1975, ko je področje gradnje objektov urejal Zakon o graditvi objektov (Uradni list SRS, št. 42/73 in naslednji), ki je v 22. členu predpisoval, da se objekt lahko začne graditi na podlagi gradbenega dovoljenja, medtem ko je Zakon o urbanističnem planiranju (Uradni list SRS, št. 16/67 in naslednji) v 17. členu določal, da mora investitor za graditev pridobiti lokacijsko dovoljenje. Tožnika nista pridobila nobenega od dovoljenj, ki bi ju morala imeti tudi po kasnejši zakonodaji. Gradbeni inšpektor je poleg tega preizkusil, ali je mogoče sporni objekt uvrstiti med enostavne objekte, ki se lahko gradijo brez gradbenega dovoljenja v skladu s pogoji, ki jih določa Pravilnik o vrstah zahtevnih, manj zahtevnih in enostavnih objektov, o pogojih za gradnjo enostavnih objektov brez gradbenega dovoljenja in o vrstah del, ki so v zvezi z objekti in pripadajočimi zemljišči (v nadaljevanju Pravilnik). Ugotovil je, da objekt v obeh etažah skupaj meri 96 m2, da ni zgrajen znotraj grajenega območja kmetije (pogoj iz 4. točke 20. člena Pravilnika) in da po svoji velikosti in etažnosti presega vse enostavne objekte iz Pravilnika, v katerem največji (kozolec) meri 60 m2. Glede na to v skladu z določbo 2. odstavka 22. člena Pravilnika sodi med manj zahtevne objekte, za katere si je treba pred začetkom gradnje pridobiti gradbeno dovoljenje.

Upravni organ druge stopnje je zavrnil pritožbo tožnikov tako zoper sklep z dne 24. 4. 2008 kot zoper odločbo z istim datumom. V razlogih glede zavrnitve predloga za prekinitev postopka je navedel, da je ugotovitev prvostopenjskega organa o tožnikih kot investitorjih pravilna. Inšpekcijski ukrepi se namreč izrekajo na podlagi sedanjega ZGO-1 zoper tiste, ki so kršili dolžnosti, pri čemer ZGO-1 v 4.1. točki 1. odstavka 2. člena kot investitorja opredeljuje osebo, ki naroči graditev ali jo sama izvaja. Zato lastništvo nad parcelo, v zvezi s katerim teče pravdni postopek, za ta inšpekcijski postopek ni predhodno vprašanje in ni razloga za njegovo prekinitev. Lastninska pravica na zemljišču je pomembna zaradi morebitne legalizacije objekta, ki pa ni predmet tega postopka.

V zvezi z inšpekcijsko odločbo pa je pritožbeni organ navedel, da ni napaka, da tožnikoma zapisnik o inšpekcijskem pregledu z dne 6. 11. 2007 ni bil vročen, saj je v zadevi mogoče odločiti tudi v skrajšanem postopku. Poleg tega sta tožnika imela pravico do vpogleda v spis. Meni tudi, da tožnici na zaslišanju 26. 11. 2007 ni bila odvzeta pravica do izjave, saj je prvostopenjski organ utemeljeno zavrnil listinske dokaze, ponujene z njene strani, saj je bilo dejansko stanje tudi po oceni pritožbenega organa dovolj izkazano s spisnimi dokazili. Njihova verodostojnost ni vprašljiva, saj tožnika sestavi zapisnika o zaslišanju z dne 26. 11. 2007 nista ugovarjala. V omenjeni zapisnik bi moral organ sicer zapisati, da tožnici ni dovolil komentirati spisnega gradiva in da ni hotel sprejeti v spis njene dokumentacije, saj gre za pomembni dejanji postopka (1. odstavek 74. člena Zakona o splošnem upravnem postopku; v nadaljevanju ZUP), vendar napaki nista imeli vpliva na dejanske ugotovitve v zadevi, zato nista bistveni. Nadalje pritožbeni organ meni, da izrečeni ukrep ustavitve gradnje ni protispisen, saj prvostopenjska odločba ne trdi, da bi bil sporni objekt že dokončan. Iz izjave A.A., povzete v zapisniku z dne 26. 11. 2007, jasno sledi, da gradnja še ni končana. Zavrača tudi stališče tožnikov, da je irelevantno sklicevanje na sedanje predpise. Po določbi 4. odstavka 33. člena Pravilnika bi lahko namreč sporni objekt izpolnjeval pogoje iz 4. odstavka 33. člena Pravilnika, ko ga ne bi bilo mogoče šteti za nelegalno gradnjo. Nadalje ni mogoče upoštevati, da naj bi bil izrek o vzpostavitvi zemljišča v prejšnje stanje premalo konkretiziran, saj to kot sankcijo določa 152. člen ZGO-1. Prvostopenjski organ v izreku ni opredelil, kaj je šteti za vzpostavitev prejšnjega stanja, zato sodelujejo pri tej opredelitvi razlogi odločbe (če so navedeni), vendar je način izvršbe stvar morebitnega bodočega izvršilnega postopka, v katerem pa bo moral biti udeležen tudi zemljiškoknjižni lastnik zemljišča (B.B.).

Tožnika sta vložila tožbo v upravnem sporu zoper (tri) v uvodu te sodbe in sklepa navedene upravne akte, vendar pa sta še isti dan vložila vlogo o delnem umiku tožbe v delu, ki se nanaša na sklep Inšpektorata RS za okolje in prostor št. ... z dne 3. 4. 2008. Glede izpodbijanih sklepa in odločbe z dne 24. 4. 2008 pa v tožbi navajata, da je bila tožnikoma v postopku odvzeta pravica do izjave. Izpodbijana odločba se namreč sklicuje na zapisnik o inšpekcijskem pregledu z dne 6. 11. 2007, ki pa jima ni bil vročen, zato se o ugotovitvah nista mogla izreči. Iz odločbe tudi ni razvidno, katere ugotovitve inšpektorja naj bi bile pomembne za odločbo, ki se le pavšalno sklicuje na omenjeni zapisnik. Ta ni bil vročen tožnici niti ob zaslišanju 26. 11. 2007, medtem ko prvi tožnik v postopku sploh ni bil zaslišan kot stranka. Poleg tega je bila tožnici na naroku 26. 11. 2007 odvzeta možnost izjavljanja s tem, da ji je inšpektor segel v besedo in rekel, da ji ni treba nič razlagati, ker da „mu je že B.B. vse pokazal“, odklonil pa je tudi, da bi tožnica vložila v spis dokazne listine. Ne strinjata se s stališčem pritožbenega organa, da je bilo tako ravnanje pravilno, ker je inšpektor odločil v skrajšanem postopku, kjer stranke ni treba zaslišati. Poudarjata, da je inšpektor v zadevi opravil ogled in zaslišal stranko in je dejansko odločal v posebnem ugotovitvenem postopku. Poleg tega organ ne more odvzeti stranki pravice do izjave, čeprav gre za primer, ko naj bi materialno resnico že ugotovil. Pravno nevzdržen je argument, da bi tožnika lahko izpodbijala dejanske ugotovitve z vpogledom v listine spisa. Ker lahko stranke dokazujejo dejansko stanje z različnimi dokaznimi sredstvi, stališče, da verodostojnost spisnih dokazov ni vprašljiva, saj tožnika zoper sestavo zapisnika z dne 26. 11. 2007 nista ugovarjala, ni pravilno. Zaradi inšpektorjeve preprečitve, da bi tožnica podala izjavo, je ta le delna in iztrgana iz konteksta. Tožnika nadalje menita, da je izrek izpodbijane odločbe, v katerem se jima nalaga ustavitev nadaljnje gradnje objekta, v nasprotju z razlogi odločbe, ki sporni objekt opredeljuje kot zgrajen. To izhaja tudi iz fotografij spisa. Izrek pa je nekonkretiziran v delu, v katerem se jima nalaga vzpostavitev v prejšnje stanje, saj ni jasno, s kakšnimi dejanji naj se to opravi. Glede tega, kaj se šteje za vzpostavitev prejšnjega stanja, pa se tudi ni mogoče opreti na razloge odločbe, saj se učinek pravnomočnosti razteza le na izrek. Načina izvršbe ni mogoče prevaliti na organ, ki bo izvršbo opravljal. V izreku bi zato moralo biti določno opredeljeno, kakšno je stanje, ki naj se ob izvršitvi odločbe vzpostavi. Tožnika predlagata, da sodišče odpravi sklep in odločbo z dne 24. 4. 2008 in drugostopenjsko odločbo z dne 8. 8. 2008 in zadeve vrne v ponovno odločanje, toženki pa naloži plačilo stroškov tega postopka s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijanih odločbah, dodatnih razlogov pa ne navaja.

Tožnik lahko umakne tožbo brez privolitve toženca do pravnomočne odločbe (1. odstavek 34. člena Zakona o upravnem sporu, Uradni list RS, št. 105/06; v nadaljevanju ZUS-1). Ker sta tožnika umaknila tožbo, vloženo zoper sklep Inšpektorata RS za okolje in prostor z dne 3. 4. 2008, je sodišče v tem delu ustavilo postopek (2. odstavek 34. člena ZUS-1).

V skladu z določbo 1. odstavka 2. člena ZUS-1 sodišče v upravnem sporu odloča le o zakonitosti tistih dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v tožnikov pravni položaj, o zakonitosti drugih aktov pa le, če tako določa zakon. Upravni akt v smislu ZUS-1 pa je po določbi 2. odstavka 2. člena tega zakona upravna odločba in drug posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta.

Navedeno pomeni, da so akti, ki pomenijo zgolj procesno odločitev in ne odločitev o materialno pravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi stranke, predmet presoje v upravnem sporu samo takrat, če tako določa zakon. Izpodbijani zavrnilni sklep o prekinitvi postopka je upravni akt procesne narave, saj je bilo z njem odločeno o vprašanju, ki se nanaša na samo izvedbo oz. potek postopka (1. in 2. odstavek 226. člena ZUP, Uradni list RS, št. 80/99 in naslednji). Poleg tega v obravnavanem primeru ne gre za sklep iz 2. odstavka 5. člena ZUS-1, ki določa, da se v upravnem sporu lahko izpodbijajo tisti sklepi, s katerimi je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan.

Ker je tožba vložena zoper upravni akt, ki ga v upravnem sporu ni mogoče izpodbijati, je sodišče v skladu z določbo 4. točke 1. odstavka 36. člena ZUS-1 tožbo zavrglo.

Po določbi 1. odstavka 146. člena ZGO-1 (Uradni list RS, št. 110/02 in naslednji) se vodenje inšpekcijskega postopka, izrekanje ukrepov in vročanje inšpekcijskih odločb šteje za nujne ukrepe v javnem interesu v smislu ZUP, zato se odločba lahko (ne pa mora) izda v skrajšanem postopku brez zaslišanja strank. Vodenje skrajšanega ugotovitvenega postopka je tudi v 1. odstavku 144. člena ZUP opredeljeno zgolj kot možnost (lahko) v tam naštetih primerih. Niti ZGO-1 niti ZUP torej ne predvidevata avtomatičnega izvajanja skrajšanega ugotovitvenega postopka v primeru inšpekcijskih postopkov.

Iz podatkov upravnih spisov je razvidno, da je gradbeni inšpektor tožniku 7. 11. 2007 poslal vabilo, da se 26. 11. 2007 osebno zglasi pri upravnem organu zaradi gradnje objekta na zemljišču parc. št. 970 k.o. B. in da s seboj prinese vso razpoložljivo dokumentacijo, ki se nanaša na omenjeni poseg. Tožnik je vabilo prejel 8. 11. 2007, vendar se nanj osebno ni odzval, ampak je na zaslišanje pristopila tožnica, ki je ob tej priliki predložila tudi tožnikovo pooblastilo za zastopanje v tem postopku. V obravnavanem primeru je bila torej tožniku dana možnost, da se izjavi o zadevi, ki pa je ni izkoristil, zato ni mogoče trditi, da je bilo v zadevi kršeno načelo zaslišanja stranke iz 1. odstavka 9. člena ZUP, ki določa, da je treba dati stranki možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo.

Glede na omenjeno določbo načelo zaslišanja stranke ne pomeni pravice do neomejenega izražanja mnenja v zadevi. Obseg izvajanja te pravice je vezan na dejstva in okoliščine, pomembne za odločitev, in ne na tiste, ki jim stranka subjektivno pripisuje neko težo. Tožnica v tožbi ne konkretizira, glede katerih - za odločitev pomembnih - dejstev ni mogla dati izjave oz. ji je bilo to preprečeno, navaja le, da je v posledici inšpektorjeve preprečitve podala izjavo, ki je delna in iztrgana iz konteksta. Presoja zatrjevane kršitve o pravici do izjave zato ni mogoča. Ali drugače: ker je tožnica podala izjavo, ker je ta zapisana v zapisnik, iz katerega izhaja, da je bil prebran in da tožnica nanj ni imela pripomb, brez nadaljnje konkretizacije tistega dela izjave, glede katerega je bila onemogočena, preizkus te kršitve ni mogoč.

Po določbi 1. odstavka 29. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru (Uradni list RS, št. 56/02 in naslednji; ZIN) se inšpekcijski nadzor lahko najavi, kar pomeni, da navzočnost zavezancev ni obvezna. Drži, da zapisnik o inšpekcijskem pregledu z dne 6. 11. 2007 tožnikoma ni bil vročen, vendar pa je v zapisniku o zaslišanju tožnice z dne 26. 11. 2007 navedeno, da je gradbeni inšpektor tožnici predočil vsa dejstva, ugotovljena na inšpekcijskem pregledu glede gradnje zidanega objekta na zemljišču parc. št. 970 k.o. B.. Bistveno je, da sta bila tožnika v obravnavanem primeru seznanjena z ugotovitvami inšpekcijskega pregleda in bi se tožnica o tem na zaslišanju lahko izjavila. Zato opustitev vročitve zapisnika o ogledu po mnenju sodišča ni kršitev, ki bi lahko pripeljala do drugačne odločitve. Poleg tega sodišče v nasprotju s tožnikoma meni, da je iz obrazložitve izpodbijane inšpekcijske odločbe jasno razvidno, katera dejstva so bila ugotovljena na ogledu - to so dimenzije objekta. Upoštevati je namreč treba, da je ogled kot dokazno sredstvo namenjen neposrednemu zaznavanju dejstev. Vendar pa tožnika niti v pritožbi v upravnem postopku teh dejanskih ugotovitev nista izpodbijala, zato tudi na tej podlagi ni mogoč sklep, da je opustitev vročitve zapisnika o ogledu z dne 6. 11. 2007 vplivala na zakonitost odločbe. Pri tem sodišče še dodaja, da tožnika tudi v tožbi navajata, da je tožnica na naroku 26. 11. 2007 hotela komentirati spisovno gradivo, kar pomeni, da je bila tožnica z njim seznanjena. Sodišče po vpogledu v popis upravne zadeve ugotavlja, da je to gradivo do datuma zaslišanja poleg prijave B.B. in vabila tožniku na zaslišanje vsebovalo tudi zapisnik inšpekcijskega pregleda z dne 6. 11. 2007.

Z dokazi se ugotavljajo dejstva, na podlagi katerih se izda odločba (1. odstavek 164. člena ZUP). Po določbi 1. odstavka 165. člena ZUP uradna oseba odloča, ali je treba kakšno dejstvo dokazovati ali ne, glede na to, ali utegne to dejstvo vplivati na odločitev o zadevi. Dokazi se izvedejo praviloma potem, ko se ugotovi, kaj je v dejanskem pogledu sporno ali kaj je treba dokazati. Navedeno pomeni, da uradna oseba lahko tudi zavrne izvajanje dokazov, če meni, da ti za zadevo niso pomembni. Če organ katerega od dokazov ni izvedel, pa je to vplivalo na pravilnost ali popolnost ugotovljenega dejanskega stanja, lahko stranka navedeno uveljavlja v okviru tega pritožbenega razloga. Ker tožnika v tožbi ne navajata, katere dokazne listine je tožnica želela vložiti v spis, ni mogoča presoja, ali gre za listine, s katerimi sta hotela dokazovati za odločitev pomembna dejstva in okoliščine in je zaradi njihove zavrnitve dejansko stanje ostalo nepopolno ali zmotno ugotovljeno.

Po 152. členu ZGO-1 gradbeni inšpektor v primeru nelegalne gradnje med drugim odredi, da se gradnja takoj ustavi. Izrek izpodbijane odločbe je v tem delu v skladu z navedeno določbo ZGO-1, saj odrejena ustavitev gradnje ne pomeni le ustavitve morebitne nedokončane gradnje, ampak tudi prepoved njenega nadaljevanja. Ker inšpekcijski ukrepi po navedeni določbo ZGO-1 niso različni glede na to, ali se nelegalna gradnja še izvaja ali pa je objekt že v celoti zgrajen, v konkretnem primeru okoliščina o (ne)dokončani gradnji objekta na zakonitost izpodbijane odločbe ne vpliva. Zato tudi ni treba ugotavljati morebitnega namena investitorjev glede nadaljevanja gradnje. Ker je nelegalna gradnja podana v primeru, ko se gradnja oz. dela, za katera je predpisano gradbeno dovoljenje, izvajajo oz. so izvedena brez veljavnega gradbenega dovoljenja (12.1. točke 1. odstavka 2. člena ZGO-1), to pomeni, da je zahteva po razpolaganju z gradbenim dovoljenjem vezana že na začetek gradnje in se status objekta ugotavlja glede na takrat predpisane pogoje za gradnjo. Tudi iz tega razloga za odločitev v zadevi ni pomembna okoliščina, ali je sporni objekt dokončan ali pa se še gradi.

Neutemeljene pa so tudi tožbene navedbe glede odrejene vzpostavitve zemljišča v prejšnje stanje. ZGO-1 v 152. členu določa, da v primeru nelegalne gradnje pristojni inšpektor odredi, (...) ter da se že zgrajeni objekt ali del objekta v določenem roku na stroške inšpekcijskega zavezanca odstrani, vzpostavi prejšnje stanje ali drugače sanira objekt, če vzpostavitev v prejšnje stanje ni možna. Iz te določbe je razvidno, da sta kot primarni sankciji določeni odstranitev objekta in vzpostavitev prejšnjega stanja, zgolj kadar ta sankcija ni možna, pa se lahko poseg sanira na drugačen način.

Po mnenju sodišča dodatna konkretizacija vzpostavitve v prejšnje stanje v obravnavanem primeru ni potrebna. Ker se ta zahteva v razmerju do nelegalnega objekta, že sam termin „prejšnje stanje“ pomeni, da gre za situacijo, kakršna je bila pred začetkom gradnje spornega objekta. Tožnika namreč v tožbi ne navajata drugih konkretnih okoliščin, ki bi lahko vzbudile kakršenkoli dvom v to, kaj se šteje kot prejšnje stanje. Odločitev, s katerimi dejanji naj se doseže vzpostavitev tega stanja, je v pristojnosti tožnikov, medtem ko je sam način izvršbe glede 2. točke izreka izpodbijane odločbe (odstranitve zidanega objekta in vzpostavitve zemljišča v prejšnje stanje) določen v 5. točki izreka (izvršba se bo opravila po drugih osebah, kar je v skladu z določbo 3. odstavka 148. člena ZGO-1). Samo izvršbo pa urejajo določbe ZUP, zato stališče, da izbire posameznih izvršilnih dejanj ni mogoče prevaliti na organ, ki bo opravljal izvršbo, v tem postopku ni mogoče upoštevati.

Ker je sodišče ugotovilo, da tožba v tem delu ni utemeljena, jo je v skladu z določbo 1. odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo.

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 2, 2/1, 144, 146, 146/1, 152

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 164, 164/1, 165, 165/1, 226, 226/1, 226/2

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 2/1, 2/2

Zakon o inšpekcijskem nadzoru (2002) - ZIN  - člen 29, 29/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.