sodba in sklep I U 1264/2009
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-01-21

V takem primeru ne more biti dvoma, da objektov za oglaševanje ni mogoče šteti za dopustne objekte iz 1. odstavka 6. člena ZUreP-1. S tem ko določba 6. alineje 10. člena PUP ne glede na navedene zakonske pogoje dovoljuje postavitev objektov za oglaševanje na najboljših in drugih kmetijskih zemljiščih, dopušča posege, za katerega v zakonu nima pooblastila.

1.Upravni spori pod opr. št. I U 1264/2009, I U 1265/2009 in I U 1266/2009 se združijo v skupno ob ravnavanje in se zadeva naprej vodi pod opr. št. I U 1264/2009.

Toženka je z izpodbijanimi (tremi) odločbami v ponovljenem postopku, potem ko je to sodišče s sodbo opr. št. U 242/2007-13 z dne 20. 11. 2008 odpravilo njene prve odločbe, ponovno zavrnila tožnikove zahteve za izdajo gradbenih dovoljenj za postavitev oglasnih panojev na zemljiščih parc. št. ... k.o. ... in št. .... k.o. ... Iz obrazložitev vseh treh izpodbijanih odločb je razvidno, da zemljišči posega ... k.o. ... ležita v območju najboljših kmetijskih zemljišč, parc. št. ... k.o. ... pa v območju drugih kmetijskih zemljišč. Vse tri lokacije se nahajajo na območju, ki ga ureja Odlok o prostorskih ureditvenih pogojih za območje Občine A. – Generalni PUP Občine A., in sicer za PPC I/1 in PPC I/2, PPC I/3, I/4, I/6, I/7 in I/8, PPC I/5 in PPC I/9 (v nadaljevanju PUP). V skladu s prej omenjeno sodbo upravnega sodišča je upravni organ dopustnost predlaganih posegov presodil tudi po določbi 11. (za poseg na najboljših kmetijskih zemljiščih) in 12. člena PUP (za poseg na območju drugih kmetijskih zemljišč). Ugotovil je, da 11. člen PUP, ki se na podlagi določbe 12. člena PUP uporablja tudi za posege na drugih kmetijskih zemljiščih, med taksativno naštetimi posegi ne navaja postavitve objektov za oglaševanje. Določba 4. točka 11. člena je sicer dopuščala  gradnjo enostavnih objektov, ki so bili na tovrstni namenski rabi dopuščeni brez gradbenega dovoljenja v skladu s Pravilnikom o vrstah zahtevnih, manj zahtevnih in enostavnih objektov, o pogojih za gradnjo enostavnih objektov brez gradbenega dovoljenja in o vrstah del, ki so v zvezi z objekti in pripadajočimi zemljišči (v nadaljevanju Pravilnik). Slednji je med enostavne objekte uvrščal tudi objekt za oglaševanje – reklamni pano z oglaševalno površino do 12 m2 oz. do 24 m2 pri obojestranskem panoju. V času prvega odločanja v zadevi je torej PUP na najboljših kmetijskih zemljiščih oz. na drugih kmetijskih zemljiščih dopuščal postavitev objektov za oglaševanje pod pogoji Pravilnika. Tožnikovi oglasni panoji, ki so enostranski s površino 90 m2, pa presegajo s Pravilnikom določeno velikost. Te ugotovitve ne moreta ovreči niti 10. niti 31. člen PUP, ki napotujeta na uporabo odloka o oglaševanju, pravilnikov in katastra oglasnih mest, s katerimi je občina določila podrobnejša merila in pogoje za postavitev objektov za oglaševanje. Tehnični popravek PUP, ki je začel veljati 4. 10. 2008, pa je 4. točko 11. člena PUP črtal in jo nadomestil z novim besedilom.

Upravni organ druge stopnje je tožnikove pritožbe zavrnil in v odločbah med drugim poudaril, da je sodišče v omenjeni sodbi v zvezi z razlago 10. člena PUP zavzelo stališče, da je v primeru, ko namerava investitor postaviti objekt za oglaševanje na območju najboljših kmetijskih zemljišč oz. na območju drugih kmetijskih zemljišč, tak poseg dopusten, če so izpolnjeni pogoji, ki jih določata 11. oz. 12. člen PUP. Šele če je po teh določbah poseg dopusten, lahko upravni organ ugotavlja, ali izpolnjuje pogoje, ki jih določajo drugi predpisi in na uporabo katerih napotujeta 10. in 31. člen PUP. Ker je upravni organ prve stopnje pravilno ugotovil, da je bila v času prvega odločanja po 4. točki 11. člena PUP dopuščena gradnja enostavnih objektov v skladu z določbami Pravilnika in s tem objektov za oglaševanje s površino do 12 m2 oz. pri obojestranskem panoju do 24 m2 in ob izpolnitvi še ostalih pogojev iz omenjenega Pravilnika, medtem ko po tehničnim popravkom PUP 4. točka 11. člena gradnje oglaševalnih panojev sploh ne zajema več, to pomeni, da predvideni poseg že pred tehničnim popravkom ni bil v skladu z navedeno določbo PUP.

Tožnik se s temi odločitvami ne strinja. V tožbah izraža stališče, da sta oba organa napačno razlagala določbe 6. alineje 10. člena, 11. in 12. člena PUP. Meni, da sta organa kršila določbo 5. odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), po kateri sta vezana na stališče sodišča o uporabi materialnega prava. Po tožnikovem mnenju bi morala upoštevati napotila iz sodbe, in sicer da 10. člen PUP dopušča postavitev oglasnih objektov na površinah, ki niso namenjen poselitvi. Ne strinja se z razlago glede navodil upravnega sodišča, saj to po njegovem mnenju v svoji odločbi ni navedlo, da gradnja reklamnega objekta ni dovoljena, ker ni določena v 11. členu PUP, kot to želi prikazati prvostopenjski upravni organ. Poudarja, da je v izpodbijanih odločbah zavzeto stališče, ki je v nasprotju s stališčem, ki ga je upravni organ prve stopnje sprejel v prvem postopku. Dopustnost posegov je poleg tega razvidna tudi iz lokacijske informacije št. ... z dne 27. 3. 2006, v kateri je Občina A. pod točko 6.3. povzela določbo 10. člena PUP in navedla, da je predvidena gradnja dopustna tudi na konkretnem zemljišču. Čeprav lokacijska informacija sama zase ne more določati, kje je dopustna gradnja objektov, ima značaj potrdila iz uradne evidence in kaže, kako si sporna določila razlaga občina, ki je ta določila tudi sprejela (avtonomna razlaga). Upravna organa sta sicer pri razlagi materialnega prava samostojna, vendar bi v dvomu kazalo slediti občini, saj je urejanje prostora ena najpomembnejših lokalnih zadev javnega pomena. Tožba se v nadaljevanju ukvarja z značajem 6. alineje 10. člena PUP. Gre za generalno klavzulo, katere bistvo je prav v tem, da dopušča postavitev objektov za oglaševanje na površinah, ki niso omenjene poselitvi ne glede na to, da tak poseg v 11. členu PUP ni naštet. Nelogično bi bilo (in v nasprotju z načelom pravne varnosti), da bi en člen nekaj dopuščal, naslednji pa ga derogiral s tem, ko takšnega posega ne bi izrecno naštel. Določbi zadnje alineje 10. člena in 11. člen PUP tako nista medsebojno izključujoči, ampak se dopolnjujeta. Nadalje poudarja, da določba 4. točke 11. člena nikoli ni bila povezana z objekti za oglaševanje ne glede na njihovo površino in višino. Objektov za oglaševanje na obravnavanih kmetijskih zemljiščih namreč nikoli ni bilo dopuščeno postaviti brez gradbenega dovoljenja, tudi če so izpolnjevali pogoje iz Pravilnika. To pomeni, da derogacija te določbe PUP na konkretni postopek nima nikakršnega vpliva. Po mnenju tožnika to nedvoumno izhaja iz 23. člena Pravilnika. Tudi lokacijska informacija nikjer ne omenja 4. točke 11. člena, saj ta določba sploh ne obravnava objektov za oglaševanje. Nadalje navaja, da je zahteve za izdajo gradbenih dovoljenj vložil v času pred derogacijo 4. točke 11. člena PUP, kar pomeni, da zaradi prvotno napačne odločitve upravnega organa ne more nositi pravnih posledic. Poleg tega občina s tehničnim popravkom ne bi smela sprejeti določbe odloka, ki bi gradnjo določenih vrst objektov v nasprotju s prej veljavnimi določili onemogočal. Tožnik svojo razlago o veljavnosti 10. člena PUP opira tudi na teleološko in jezikovno razlago. Ravnanje, ko upravna organa ignorirata določbo zadnje alineje 10. člena PUP, pa tožnik razume kot exceptio illegalis, kar pa je v skladu z določbo 125. člena Ustave RS dopuščeno le sodnikom pri presoji konkretnega primera. V zaključku še poudarja, da na razlago 10. člena PUP vpliva tudi njegova umeščenost v predpisu - če bi občina želela omogočiti gradnjo oglaševalskih objektov le na zazidljivih zemljiščih, bi to vprašanje uredila v okviru prejšnjega poglavja. Ker temu ni tako in če se iz dometa omenjene določbe izključi tudi vsa kmetijska in gozdna zemljišča, postane to določilo o možnosti postavitve reklamnih objektov povsem brezpredmetno, saj ni jasno, kje naj bi se oglaševalski objekti na podlagi te določbe sploh postavljali. Tožnik iz razlogov, ki jih navaja, predlaga, da sodišče odpravi upravne akte obeh stopenj in samo odloči o zadevi tako, da ugodi njegovim zahtevkom za izdajo gradbenih dovoljenj. Podrejeno predlaga, da sodišče odpravi upravne akte obeh stopenj in zadeve vrne v ponovno odločanje upravnemu organu prve stopnje. Zahteva tudi povračilo stroškov tega postopka s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka v odgovorih na tožbe vztraja pri izpodbijanih odločbah, dodatnih razlogov pa ne navaja.

Sodišče lahko s sklepom združi v skupno obravnavo in odločanje več odprtih postopkov o istem predmetu, ki se vodijo pri oddelku sodišča (1. odstavek 42. člena ZUS-1, Uradni list RS, št. 105/06). Tožbe v postopkih, navedenih v 1. točki izreka, so sicer vložene zoper tri upravne odločbe, v katerih je upravni organ s povsem enako pravno utemeljitvijo zavrnil tožnikove zahteve za izdajo gradbenih dovoljenj za postavitev oglasnega panoja na posamičnem od navedenih zemljišč. Ker izpodbijane odločbe temeljijo na isti dejanski in pravni podlagi, tožnik pa je zoper njih vložil tri vsebinsko povsem enake tožbe, je sodišče odločilo, da so izpolnjeni pogoji za skupno obravnavanje in sprejem enotne odločitve za vse tri zadeve (35. člen ZUS-1).

V skladu z določbo 1. odstavka 294. člena Sodnega reda (Uradni list RS, št. 17/95 in naslednji; v nadaljevanju SR), ki določa, da se spisi združijo tako, da se kasnejši spis vloži v prejšnjega, ter 1. odstavkom 270. člena SR, da se pridružena zadeva očrta kot rešena, je sodišče odločilo, da se združena zadeva vodi naprej pod najstarejšo opr. št. I U 1264/2009.

Sodišče uvodoma ugotavlja, da so bile izpodbijane odločbe izdane v ponovljenih postopkih, kot je bilo to odločeno v 2. točki izreka sodbe in sklepa tega sodišča, opr. št. U 242/2007-13 z dne 20. 11.2008. V prvih postopkih je upravni organ prav tako zavrnil tožnikove zahteve za izdajo gradbenih dovoljenj za postavitev oglasnih panojev, vendar iz razloga, ker je menil, da za to niso bili izpolnjeni pogoji Odloka o oglaševanju. Sodišče se z njegovo razlago teh določb ni strinjalo, pri čemer je v zaključku izrazilo stališče, da bo moral upravni organ pred uporabo določb Odloka o oglaševanju dopustnost posega presoditi tudi v smislu 11. in 12. člena PUP (Uradni list RS, št. 118/05 in naslednji). Nanju se namreč izrecno navezuje določba 10. člena PUP, na podlagi katere je organ v prvem postopku štel, da so predlagani posegi dopustni.

Glede na navedeno sodišče v prejšnji sodbi ni zavzelo nikakršnega stališča oz. konkretne razlage 10., 11. in 12. člena PUP in se ni vnaprej opredelilo do tega, kakšno je njihovo medsebojno razmerje, ampak je naložilo, da upravni organ, ki je pristojen za odločanje v upravni zadevi za izdajo gradbenega dovoljenja in s tem tudi za razlago predpisov, sprejme svoje stališče tudi glede uporabe določb 11. in 12. člena PUP. Oba namreč določata posebne pogoje glede naštetih dopustnih posegov na najboljših kmetijskih zemljiščih (11. člen) in na drugih kmetijskih zemljiščih (12. člen). Taka razlaga upravnega organa pa bi bila v nadaljevanju (in sedaj tudi je) predmet morebitnega preizkusa zakonitosti.

Glede na navedeno je neutemeljena tožnikova trditev (4. stran tožb), da naj bi sodišče že prvič dalo napotek, da 10. člen PUP dopušča postavitev oglasnih objektov na površinah, ki niso namenjene poselitvi. To v nadaljevanju (v 2. odstavku na 5. strani) ugotavlja tudi sam. Ker torej sodišče v prejšnji sodbi ni razlagalo 10., 11. in 12. člena PUP, upravni organ na stališče sodišča o uporabi materialnih predpisov ni bil vezan, zato mu ni mogoče očitati kršitve 4. odstavka 64. člena ZUS-1. Nasprotno, organ je opravil naloženo presojo dopustnosti posegov z vidika zadnje alineje 10. člena PUP v zvezi z 11. in 12. členom PUP ter pri tem zavzel stališče, da bi bili predlagani posegi dopustni na podlagi 4. točke 11. člena PUP, če bi načrtovani objekti za oglaševanje izpolnjevali pogoje iz Pravilnika, ki jih ta določa za gradnjo brez gradbenega dovoljenja, med drugim tudi glede velikosti objekta za oglaševanje. Ker pa v 11. členu na najboljših kmetijskih zemljiščih (in na podlagi 1. odstavka 12. člena PUP tudi na drugih kmetijskih zemljiščih) ni dovoljena postavitev objektov za oglaševanje, projekt ni izdelan v skladu z izvedbenim prostorskim aktom, česar po mnenju prvostopenjskega organa ne moreta ovreči niti 10. in 31. člen PUP, ki napotujeta na uporabo tam naštetih podzakonskih aktov in katastra oglasnih mest, s katerimi je občina določila podrobnejša merila in pogoje za postavitev objektov za oglaševanje.

Glede na navedeno je sodišče v tem upravnem sporu najprej presojalo, ali je razlaga določb 10., 11. in 12. člena PUP pravilna.

Med strankama ni sporno, da zemljišča posega sodijo med površine, ki niso namenjene poselitvi, in sicer zemljišči parc. št. .. k.o. ... ležita v območju najboljših kmetijskih zemljišč, parc. št. ... k.o. ... pa v območju drugih kmetijskih zemljišč.

Po določbi 6. alineje 10. člena PUP je na površinah, ki niso namenjene poselitvi, dopustna postavitev objektov za oglaševanje v skladu s Pravilnikom o spremembi in dopolnitvi Pravilnika o pogojih za enotno oblikovno podobo objektov za oglaševanje; določilo velja v navezavi na 11., 12. in 14. člen Odloka. V 11. členu je določeno, da so na najboljših kmetijskih zemljiščih poleg primarne rabe dovoljeni posegi pod posebnimi pogoji. Te (tako posege in pogoje) taksativno našteva v 17. točkah, med drugim v 4. točki dovoljuje gradnjo enostavnih objektov, ki so na tovrstni namenski rabi dopuščeni brez gradbenega dovoljenja v skladu s Pravilnikom o objektih 130/04. Po določbi 12. člena pa so na drugih kmetijskih zemljiščih dovoljeni tam našteti posegi, med drugim tudi tisti, ki so določeni v predhodnem, to je 11. členu PUP.

Ker 6. alineja 10. člena PUP svojo veljavnost izrecno „navezuje“ tudi na 11. in 12. člen PUP, je treba ugotoviti, ali 11. člen (in posledično tudi 12.) kakorkoli določata pogoje za postavitev objektov za oglaševanje in s tem v razmerju do 6. alineje 10. člena PUP postavljata dodatne (posebne) pogoje za njihovo gradnjo. Kot rečeno, namreč 11. člen PUP v 4. točki obravnava gradnjo enostavnih objektov po določbah Pravilnika, ta pa med enostavne objekte uvršča tudi objekt za oglaševanje pod pogoji iz 4. točke 15. člena. V tako predstavljenem normativnem okviru je na prvi pogled mogoč sklep, ki sta ga sprejela tudi upravna organa obeh stopenj, da v 10. členu dopuščena postavitev objektov za oglaševanje v navezavi na 11. in 12. člen PUP pomeni, da je na najboljših in na drugih kmetijskih zemljiščih postavitev tovrstnih objektov dopustna le, če gre za objekte za oglaševanje, ki izpolnjujejo pogoje kot enostavni objekti po določbah Pravilnika. Vendar pa taka razlaga ne upošteva nadaljnjega pogoja iz 4. točka 11. člena PUP, to je, da gre za enostavne objekte, ki so na tovrstni namenski rabi dopuščeni brez gradbenega dovoljenja po določbah Pravilnika. Po določbi 3. odstavka 18. člena Pravilnika pa na zemljiščih, ki ležijo na varovanem območju iz 2. točke 1. odstavka tega člena, to je zemljiščih, ki so primerna za kmetijsko obdelavo in so z mejo določena v izvedbenih prostorskih aktih, gradnja objekta brez gradbenega dovoljenja ni možna. Pravilnik sicer v naslednjem (4.) odstavku 18. člena Pravilnika taksativno določa izjeme, ko je na kmetijskih zemljiščih mogoče graditi brez gradbenega dovoljenja, med katerimi pa objekt za oglaševanje ni naštet.

Navedena analiza 4. točke 11. člena PUP torej kaže, da v njej niso zajeti enostavni objekti za oglaševanje (pa tudi ne v kateri od ostalih točk tega člena), zato je pravilno tožnikovo stališče, da je na zemljiščih iz 11. in 12. člena PUP dopustna postavitev objektov za oglaševanje na podlagi 6. alineje 10. člena PUP. Drugačno stališče bi namreč pomenilo, na kar opozarja tudi tožnik, da je določba 10. člena PUP brezpredmetna. Iz omenjene razlage pa tudi izhaja, da v 10. členu uporabljena besedna zveza „v navezavi“ ne pomeni pogojevanja postavitve objektov za oglaševanje z merili iz 11. (in 12.) člena PUP, saj ta objektov za oglaševanje sploh ne ureja, ampak pomeni, da se določba uporablja za zemljišča, ki so predmet urejanja v 11. in 12. členu PUP. Zaradi navedenega je tudi sprememba 4. točke 11. člena PUP s „tehničnim popravkom“ (Uradni list RS, št. 94/08) za zadevo irelevantna, zato se sodišču ni bilo treba ukvarjati z vprašanjem njegove zakonitosti.

Kljub temu pa sodišče meni, da tožnik ne more doseči izdaje zahtevanih gradbenih dovoljenj niti na podlagi 6. alineje 10. člena PUP. Uporabljeni PUP je bil namreč sprejet po določbah Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 110/02 in naslednji; v nadaljevanju ZUreP-1). Ta v 6. členu taksativno našteva dopustne gradnje objektov zunaj poselitvenih območij in pogoje zanje. Tako je dopustna gradnja objektov, če 1. neposredno služijo kmetijski oz. gozdarski dejavnosti, upravljanju voda /.../), 2. če gre za prometne in energetske objekte gospodarske javne infrastrukture ter druge javne infrastrukturne in proizvodne objekte, ki niso primerni v poselitvenih območjih, 3. če gre za rekonstrukcije, adaptacije in nadomestne gradnje zakonito zgrajenih objektov pod tam navedenimi pogoji, 4. če gre za funkcionalne zaokrožitve komunalno opremljenih območij ter dopolnilne gradnje objektov ali če gre za objekte, ki so namenjeni dopolnilni dejavnosti, ki se opravlja ob kmetijski dejavnosti ali je z njo v neposredni zvezi. Po določbi 2. odstavka istega člena pa je gradnja na najboljših kmetijskih zemljiščih še dodatno omejena z zahtevo, da je gradnja objektov iz prejšnjega odstavka dopustna le, če ni mogoče uporabiti zemljišč, ki so manj primerna za kmetijsko pridelavo.

Objekti za oglaševanje ne sodijo v nobeno od naštetih skupin dopustnih gradenj. Poleg tega je tudi  iz tožbenih navedb v III. točki tožbe razvidno, da je tožnik zaprosil za izdajo gradbenih dovoljenj v zvezi z opravljanjem svoje poslovne dejavnosti, ki jo predstavlja dejavnost oddajanja oglaševalskega prostora, predmetni oglaševalski panoji pa predstavljajo pomemben produkcijski faktor. V takem primeru ne more biti dvoma, da objektov za oglaševanje ni mogoče šteti za dopustne objekte iz 1. odstavka 6. člena ZUreP-1. S tem ko določba 6. alineje 10. člena PUP ne glede na navedene zakonske pogoje dovoljuje postavitev objektov za oglaševanje na najboljših in drugih kmetijskih zemljiščih, dopušča posege, za katerega v zakonu nima pooblastila. Zato je v zadevi ni mogoče uporabiti in na njeni podlagi šteti, da gre za dovoljeno gradnjo na navedenih zemljiščih.

Sodišče ob tem dodaja, da niti v času ponovnega odločanja na prvi stopnji veljavni Zakon o prostorskem načrtovanju (Uradni list RS, št. 33/07; v nadaljevanju ZPNačrt) ni določil milejšega režima posegov v prostor zunaj območij naselij. Na teh območjih je po določbi 1. odstavka 44. člena ZPNačrt dopustno načrtovati le v tej določbi naštete posamezne posege v prostor, med  drugimi posege, ki neposredno služijo kmetijski, gozdarski ali turistični dejavnosti ali ki so namenjeni opravljanju lokalnih gospodarskih javnih služb (gospodarska javna infrastruktura). Med naštetimi ni zaslediti objektov za opravljanje gospodarske dejavnosti. Prav tako so v skladu z 2. odstavkom istega člena posegi na najboljših kmetijskih zemljiščih dovoljeni le subsidiarno – če zanje ni mogoče uporabiti zemljišč, ki so manj primerna za kmetijsko pridelavo.

Glede na navedeno gradnja objektov za oglaševanje na zemljiščih parc. št. ... k.o. ... in parc. št. ... k.o. ... ni dopustna. Ker je sodišče ugotovilo, da so bili tožnikovi zahtevki za izdajo gradbenih dovoljenj utemeljeno zavrnjeni, čeprav iz drugih razlogov, kot so navedeni v izpodbijanih odločbah, je sodišče tožbe v skladu z določbo 3. alineje 2. odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo.

Pravilnik o vrstah zahtevnih, manj zahtevnih in enostavnih objektov, o pogojih za gradnjo enostavnih objektov brez gradbenega dovoljenja in o vrstah del, ki so v zvezi z objekti in pripadajočimi zemljišči člen 15, 18, 18/1, 18/3, 18/4.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.