sodba U 761/2008
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2009-01-29

dostopna pot kot del gradbene parcele - razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici - očitna kršitev materialnega predpisa - gradbena parcela

Ker upravni organ z upoštevanjem investitorjevega zemljišča, ki predstavlja dostop do njegovega objekta z javne ceste, ni očitno kršil določbe 6.2. točke 1. odstavka 2. člena ZGO-1 o gradbeni parceli, ni izpolnjen pogoj za razveljavitev gradbenega dovoljenja po nadzorstveni pravici.

Toženka je z izpodbijano odločbo zavrnila predlog tožnikov za razveljavitev odločbe (gradbenega dovoljenja) Upravne enote A., Izpostave B., št. ... z dne 26. 3. 2007. Z omenjenim gradbenim dovoljenjem, je bila investitorju C.C. (v tem upravnem sporu prizadeti stranki) dovoljena odstranitev obstoječe stanovanjske hiše in gradnja novega stanovanjskega objekta na zemljiščih parc. št. 958/1 in 955/1 k.o. D. Toženka v izpodbijani odločbi opozarja, da predlagani institut predstavlja hierarhični nadzor, v okviru katerega se zakonitost odločbe presoja le v omejenem obsegu. Ugotavlja, da je za tožnika sporen faktor izrabe (FI), ki naj bi bil izračunan napačno, zaradi česar naj bi bil z izdanim gradbenim dovoljenjem očitno prekršen materialni predpis (2. odstavek 274. člena Zakona o splošnem upravnem postopku; v nadaljevanju ZUP). Navaja, da o dopustnem faktorju izrabe gradbene parcele in o definiciji gradbene parcele govori 43.a člen Odloka o sprejemu prostorskih ureditvenih pogojev za plansko celoto V3 ... (v nadaljevanju PUP), ki za morfološko enoto 2A/9, kjer leži zemljišče posega, kot dopustni faktor izrabe določa 0,5. Ker je upravni organ prve stopnje v gradbenem dovoljenju ugotovil le, da FI znaša 0,48, ni pa drugih ugotovitev, toženka meni, da dejansko stanje ni bilo dovolj obrazloženo, vendar sama v okviru obravnavanega pravnega sredstva ne more preverjati pravilnosti dejanskega stanja. V takem primeru namreč ne bi šlo več za očitno kršitev materialnega predpisa. V nadaljevanju se toženka opredeljuje tudi do trditve tožnikov, da je prvostopenjski organ v gradbeno parcelo nepravilno vštel tudi zemljišče parc. št. 955/1 k.o. D., ki je dostopna pot. Meni, da na podlagi definicije gradbene parcele iz PUP, ki določa tudi, da z regulacijsko linijo opredeljene obstoječe in predvidene površine v javni lasti niso vključene v gradbeno parcelo objektov, ni možno zaključiti, da je omenjena formulacija gradbene parcele tako jasna, da se jo da razumeti samo tako, kot jo razumeta tožnika - da torej v gradbeno parcelo ne spada tudi dostopna pot, čeprav je v investitorjevi lasti. Po mnenju toženke bi se dalo definicijo gradbene parcele po PUP razlagati tudi tako, da dostopna pot v zasebni lasti spada v gradbeno parcelo. Čim pa je mogoče materialni predpis zaradi nezadostne jasnosti razumeti na več načinov, organ pa se je v izdani odločbi odločil za eno od možnih razlag, ne gre za očitno kršitev materialnega predpisa.

Tožnika se s tako odločitvijo ne strinjata in v tožbi uvodoma navajata razloge, zakaj se zoper izdano gradbeno dovoljenje nista pritožila, in sta se šele po prodaji nepremičnine kupcu E.E.E. d.o.o. zaradi njegovega namena, da preko tega pride do večstanovanjskega objekta, odločila, da preverita skladnost gradnje s predpisi. Nadalje navajata, da upravni organ kljub svoji uradni dolžnosti v obravnavanem primeru ni upošteval Odloka MOL o uporabi slovenskega nacionalnega standarda SIST DIN 14090, ki naj zagotovi, da je do zgradb omogočen dostop za gasilska vozila, ter 43.a člena PUP v delu, ki se nanaša na varstvo voda. Nadalje poudarjata, da sporna gradnja odstopa od morfoloških značilnosti sosednjih objektov, česar v postopku za razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici sicer ni mogoče preverjati. Ne strinjata pa se s trditvijo toženke, da bi bilo treba za izračun FI na novo ugotavljati dejansko stanje. Nobenega dvoma ni, da je bila za izračun FI upoštevana površina dveh parcel, to je 958/1 in 955/1 k.o. D. v skupni izmeri 698 m2. Iz zemljiškoknjižnega izpiska izhaja, da je zemljišče parc. št. 955/1 k.o. D. pot v izmeri 160 m2. Na tem delu zemljišča pa ni mogoče zgraditi ničesar, nenazadnje tudi zato, ker je na tej parceli vknjižena služnost vožnje in hoje do hiše tožnikov. Po tem delu parcele se ne morejo premikati niti večji gradbeni stroji. Smisel faktorjev FI, FZ, FP in drugih je, da zagotovijo, da objekt glede na parcelo ni predimenzioniran. Iz narave stvari izhaja, da v površino gradbene parcele ni mogoče všteti zemljišča, ki je ločeno od tistega zemljišča, na katerem bo zgrajen objekt. V konkretnem primeru je najmanj 80 m2 parcele 955/1 k.o. D. povsem ločene od ostalega dela zemljišča. Ta situacija je enaka, kot če bi upravni organ v gradbeno parcelo vštel površino parcele na D. in neko parcelo v k.o. F., ki bi bila zgolj investitorjeva last. Gradbena parcela torej ni definirana že s tem, da je neko zemljišče v investitorjevi lasti. Ne strinjata se tudi s stališčem, da ne gre za očitno kršitev že zato, ker so predpisi nejasni. V tem primeru ne bi bil nikdar očitno kršen skoraj noben predpis, saj večina dopušča več razlag. Vsak predpis je treba uporabiti pravilno, v ta namen pa obstaja več vrst razlag. Tožnika v tožbi opozarjata tudi na vprašanje nadstreškov, ki so bili iz gradbenega dovoljenja izpuščeni, ker bi bil v tem primeru FI glede na obvezne gradbene standarde višji in organ prve stopnje dovoljenja ne bi izdal. S tem ko bodo kot enostavni objekti zgrajeni brez gradbenega dovoljenja, bo prišlo do obida predpisov. Tožnika predlagata, da sodišče odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne v ponovni postopek.

Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi, dodatnih razlogov pa ne navaja.

C.C. kot prizadeta stranka v tem postopku na tožbo ni odgovoril.

Razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici je mogoča v primeru, če je bil z njo očitno prekršen materialni predpis (2. odstavek 274. člena ZUP, Uradni list RS, št. 80/99 in naslednji), torej ko je bil materialni predpis glede na ugotovljeno dejansko stanje uporabljen napačno. Za razliko od pritožbenega razloga napačne uporabe materialnega prava (1. točka 1. odstavka 237. člena ZUP) mora biti pri obravnavanem izrednem pravnem sredstvu ta kršitev očitna, torej takšna, ko je že na prvi pogled jasno, da bi moral upravni organ ob dejanskem stanju, kakršnega je ugotovil, drugače uporabiti materialni predpis. Na prvi pogled pa bo tako nepravilno ravnanje mogoče ugotoviti le v primeru, ko bo formulacija predpisa povsem jasna in nedvoumna in torej ne bo omogočala različnih razlag. Tako stališče je zavzela tudi upravnopravna teorija (Androjna, Kerševan: Upravno procesno pravo, Ljubljana, GV Založba, 2006, stran 583) in upravnosodna praksa, med drugim v sodbi Upravnega sodišča v Ljubljani opr. št. U 677/99 z dne 1. 9. 1999, na katero se sklicuje tudi toženka v izpodbijani odločbi. V nasprotnem primeru bi presoja očitne kršitve materialnega prava dejansko postala razprava o njegovi nepravilni uporabi, kar pa je pridržano za odločanje v okviru rednega pravnega sredstva - pritožbe.

Tožnika v svojem predlogu za odločanje po nadzorstveni pravici, ki se nahaja v upravnih spisih, in v tožbi kot problematično izpostavljata stališče upravnega organa, ki je v površino gradbene parcele neutemeljeno štel tudi parcelo 955/1 k.o. D. v izmeri 160 m2, kljub temu da je ta v naravi dostopna pot. Zemljišče je sicer v investitorjevi lasti, vendar tožnika poudarjata, da na tem delu ne more biti zgrajen noben objekt niti urejene površine, ki služijo rabi objekta. Tako določena gradbena parcela je zato v nasprotju z določbo 6.2. točke 1. odstavka 2. člena Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 110/02 in naslednji; v nadaljevanju ZGO-1).

Po omenjeni določbi ZGO-1 je gradbena parcela zemljišče, sestavljeno iz ene ali več zemljiških parcel ali njihovih delov, na katerem stoji oz. na katerem je predviden objekt in na katerem so urejene površine, ki služijo takšnemu objektu oz. je predvidena ureditev površin, ki bodo služile takšnemu objektu. Povsem identično določbo ima PUP (Uradni list RS, št. 64/05) v 2. točki 43.a člena (merila in pogoji glede oblikovanja) z dostavkom, da v gradbeno parcelo objektov niso vključene z regulacijsko linijo opredeljene obstoječe in predvidene površine v javni lasti.

Pojem gradbene parcele torej ni identičen zemljiški parceli (oz. parcelam), na kateri bo zgrajen objekt, in je širši - sem so vključene tudi parcele ali njihovi deli, na katerih se uredijo površine, ki služijo oz. bodo služile objektu. Po mnenju sodišča pa navedena opredelitev gradbene parcele na prvi pogled ne izključuje dostopov oz. dovozov do objekta, saj ti služijo objektu oz. so potrebni za njegovo uporabo. Takega sklepa ne omogoča niti že omenjena določba 43. člena PUP, s tem ko iz gradbene parcele izrecno izvzema (vse) površine v javni lasti. V zvezi s tem sodišče le dodaja, da so bili po določbi 1. odstavka 9. člena prejšnjega Stanovanjskega zakona (Uradni list RS, št. 18/91 in naslednji; SZ) v pojem funkcionalnega zemljišča všteti tudi dostopne poti in dovozi.

V skladu z navedenim zato na opredelitev gradbene parcele ne more vplivati dejstvo, na katerega opozarjata tožnika - da na parceli št. 955/1 k.o. D. ni mogoče graditi. Prav tako pa ni mogoče reči, da je upravni organ očitno v nasprotju z definicijo gradbene parcele iz ZGO-1 in PUP vanjo štel tudi investitorjevo zemljišče, ki bo njegov objekt povezoval z javno cesto (kot je razvidno iz PGD, gre za sosednji zemljišči). Tožnika se v tožbi sicer sklicujeta tudi na to, da gre v tem primeru za ločen del zemljišča, ki zaradi tega ne more služiti ostalemu, vendar svojega razumevanja "ločenosti" ne obrazložita. Tudi sicer je vprašanje, ali je temu res tako, dejansko vprašanje in celo nedovoljena tožbena novota (3. odstavek 20. člena Zakona o upravnem sporu, Uradni list RS, št. 105/06 in naslednji; v nadaljevanju ZUS-1), saj se tožnika na ločena zemljišča v predlogu za razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici nista sklicevala.

Kar zadeva neuporabo v tožbi navedenih predpisov (Odloka MOL in PUP v delu glede varstva voda), sodišče ugotavlja, da tožnika te kršitve v svojem predlogu nista zatrjevala. Ker navedeno ni bilo predmet preizkusa v upravnem postopku, ne more biti predmet obravnave v tem upravnem sporu. Kar pa zadeva morebitno gradnjo nadstreškov, sodišče opozarja, da morajo tudi enostavni objekti, ki jih je mogoče graditi brez gradbenega dovoljenja, glede dopustnosti gradnje izpolnjevati pogoje iz 12. člena Uredbe o vrstah objektov glede na zahtevnost (Uradni list RS, št. 37/08), med drugim, da gradnja objekta ni v nasprotju s prostorskimi akti.

Upravni organ torej z upoštevanjem zemljišča, ki predstavlja dostop do njegovega objekta z javne ceste, ni očitno kršil določb o gradbeni parceli (šele posledično bi bilo mogoče ugotavljati kršitev določb o FI), zato je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo (1. odstavek 63. člena ZUS-1).

ZUP člen 274,  274/2,  274,  274/2.  ZGO-1 člen 2,  2/1,  2/1-6.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.