sodba U 2564/2008
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2009-06-11

naravovarstveno soglasje - naravovarstveni pogoji - presoja sprejemljivosti posega v naravo

Na podlagi mnenja Zavoda RS za varstvo narave, ki je sestavni del postopka sprejemljivosti, bi moral upravni organ sprejeti splošno oceno sprejemljivosti posega v naravo. Po določbi 5. odstavka 42. člena Pravilnika o presoji sprejemljivosti je ta ugodna, če se ugotovi, da poseg v naravo ne bo škodljivo vplival na varstvene cilje varovanih območij, njihovo celovitost in povezanost.

Tožbi se ugodi, odločba Agencije RS za okolje št. ... z dne 7.8.2008 se odpravi in se zadeva vrne upravnemu organu prve stopnje v ponovni postopek.

Toženka je tožnici dolžna povrniti 350 EUR stroškov tega postopka v 15 dneh, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka je z izpodbijano odločbo zavrnila tožničino zahtevo za izdajo naravovarstvenega soglasja v zvezi z gradnjo (legalizacijo) objekta za turistično dejavnost, stoječega na zemljišču parc. št. 982/2 k.o. A.. Iz obrazložitve je razvidno, da je tožnica vložila zahtevo za izdajo naravovarstvenih pogojev po 1. odstavku 105. člena Zakona o ohranjanju narave (v nadaljevanju ZON). Ker je upravni organ ugotovil, da se poseg nahaja na območju Natura 2000 pSCI Kum SI3000181, na zavarovanem območju krajinskega parka Kum in na ekološko pomembnem območju Kum ID 14800, to je na varovanem območju, je izvedel presojo sprejemljivosti nameravanega posega v naravo na podlagi 105.a člena ZON. V zvezi s tem je pridobil mnenje Zavoda RS za varstvo narave, OE B. (v nadaljevanju Zavod), pripravljeno na podlagi 3. odstavka 42. člena Pravilnika o presoji sprejemljivosti vplivov izvedbe planov in posegov v naravo na varovana območja (v nadaljevanju Pravilnik o presoji sprejemljivosti vplivov). Navaja, da je iz tega mnenja razvidno, da zaradi že izvedene gradnje počitniške hišice, pri čemer ni znano stanje pred izvedbo posega, Zavod ne more ugotoviti velikostnih razredov glede zniževanja uspeha razmnoževanja in preživetja kvalifikacijskih vrst zaradi fragmentacije habitata v krajini ter glede trajnega in začasnega upada velikosti populacijske vrste, medtem ko vpliv posega na delno zmanjšanje površine za plat habitata vrste in habitatnega tipa zavod ocenjuje kot nebistven ob izvedbi omilitvenih ukrepov (C). Na podlagi Odloka o razglasitvi naravnih znamenitosti, arheoloških območjih ter kulturnih in zgodovinskih spomenikov na območju Občine D. (v nadaljevanju Odlok o razglasitvi naravnih znamenitosti) pa je Zavod ugotovil, da je območje Kuma razglašeno za krajinski park, kjer je z varstvenim režimom med drugim prepovedana gradnja počitniških hišic. Legalizacija gradnje objekta za turistično dejavnost je zato v nasprotju s cilji zavarovanega območja, zato je mnenje Zavoda negativno. Na podlagi dokumentacije, mnenja Zavoda in omenjenega Odloka o razglasitvi naravnih znamenitosti, ki v 3. členu za krajinske parke na njihovem celotnem območju med drugim določa, da je prepovedano graditi počitniške hišice, je prvostopenjski upravni organ ugotovil, da bi poseg negativno vplival na cilje zavarovanega območja. Ker je bila gradnja objekta neugodno ocenjena, je v skladu z 9. odstavkom 105.a člena ZON vlogo za pridobitev naravovarstvenih pogojev prekvalificiral v vlogo za pridobitev naravovarstvenega soglasja in izdal zavrnilno odločbo.

Upravni organ druge stopnje je pritožbo tožnice zavrnil in v zvezi z njeno navedbo o možnosti gradnje objektov, namenjenih turistični dejavnosti, na podlagi Odloka o prostorskih ureditvenih pogojih za območje urejanja G4/1 – E. (v nadaljevanju PUP) navedel, da je treba v postopku za izdajo naravovarstvenih pogojev zaradi statusa območja, kjer se nahaja poseg v naravo, vseeno izvesti presojo sprejemljivosti nameravanega posega. Po mnenju drugostopenjskega organa pritožbe ne utemeljuje niti navedba, da je naselje ... v Občini F. in ne v Občini D..

Tožnica se s tako odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da sta tako Zavod kot upravni organ prve stopnje pri svoji odločitvi spregledala PUP. Lokacija posega spada na območje vrednejše kulturne krajine (in ne na območje najboljših kmetijskih zemljišč) in na območje naselij – kulturnih spomenikov. Za to območje 3. odstavek 10. člena PUP določa, da je možna gradnja objektov, ki so namenjeni turistični, športni ter lovski dejavnosti. Poleg tega je bil PUP sprejet skladno s strokovnimi osnovami Zavoda za varstvo naravne in kulturne dediščine OE B. z dne 15. 3. 1989, torej je ta zavod določil strokovne podlage za sprejem prostorskega odloka. Po mnenju tožnice je upravni organ uporabil napačni 3. člen Odloka o razglasitvi naravnih znamenitosti in je verjetno mislil na določila 2. in 3. odstavka 4. člena istega odloka ter pri tem ugotovil, da je na območju krajinskih parkov prepovedano graditi počitniške hišice. Poudarja še, da so določbe 2. in 3. odstavka (verjetno mišljen 4. člen) Odloka o razglasitvi naravnih znamenitosti v celoti povzeta po določbah 1. in 2. odstavka 10. člena PUP. Tožnica tudi navaja, da ni sporno, da umestitev počitniških hiš v krajinskem parku ni dovoljena, vendar pa gre za vlogo za izdajo naravovarstvenega soglasja za lokacijo nestanovanjske stavbe (za turistično poslovni objekt, ki je namenjen rekreaciji). Organ tako pri svoji odločitvi ni upošteval možnosti posegov v zavarovano območje, ki jih predvideva PUP. Ali je umestitev nameravanega objekta v skladu z njim, pa preveri upravni organ v postopku pridobivanja gradbenega dovoljenja. Meni še, da se upravna organa nista opredelila do njenih navedb v upravnem postopku in sta s tem kršila načeli materialne resnice in proste presoje dokazov. Tožnica predlaga, da sodišče odpravi upravna akta obeh stopenj, toženki pa naloži plačilo stroškov tega postopka s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi, dodatnih razlogov pa ne navaja.

ZON (Uradni list RS, št. 56/99 in naslednji) v 1. odstavku 105. člena določa, da je treba za gradnjo objekta na območju, ki ima na podlagi predpisov s področja ohranjanja narave poseben status, pridobiti naravovarstvene pogoje in naravovarstveno soglasje na način in po postopku, kakor je za pridobitev projektnih pogojev in soglasij določeno s predpisi s področja graditve objektov (torej z Zakonom o graditvi objektov, Uradni list RS, št. 110/02 in naslednji; v nadaljevanju ZGO-1). Drugačna ureditev pridobivanja naravovarstvenih pogojev in posledično soglasja pa je predvidena za primere, ko je treba izvesti postopek presoje sprejemljivosti posega v naravo. V tem primeru pa se ta presoja in izdaja naravovarstvenega soglasja opravi po določbah 105.a člena ZON, ki so bile uporabljene tudi v obravnavanem primeru, potem ko je upravni organ ugotovil, da se poseg nahaja na območju, ki ga urejajo Uredba o posebnih varstvenih območjih – območjih Natura 2000 (Uradni list RS, št. 49/04 in naslednji; v nadaljevanju Uredba o območjih Natura 2000), Odlok o razglasitvi naravnih znamenitosti (Uradni vestnik Zasavja, št. 4/96) in Uredba o ekološko pomembnih območjih (Uradni list RS, št. 48/04).

Kadar nameravani objekt pomeni poseg v naravo, za katerega je treba izvesti presojo sprejemljivosti, je odločitev o tem, ali bo upravni organ naravovarstvene pogoje izdal ali pa bo takoj izdal soglasje oz. ga zavrnil, odvisno od mnenja zavoda, ki je sestavni del postopka presoje sprejemljivosti (2. odstavek 105.a člena ZON). Sestavni del tega mnenja je ocena o vplivih oz. posledicah nameravane gradnje objekta na varstvene cilje območij iz 1. odstavka 101. člena ZON in navedba morebitnih omilitvenih ukrepov za izvedbo posega (3. odstavek 105.a člena ZON). Pri izdelavi ocene o vplivih gradnje objekta iz 3. odstavka tega člena se smiselno upoštevajo določbe predpisa, izdanega na podlagi 5. odstavka 33.a člena ZON, to je Pravilnika o presoji sprejemljivosti vplivov (Uradni list RS, št. 130/04 in naslednji).

Kot je razvidno iz povzetka mnenja v izpodbijani odločbi in iz samega mnenja Zavoda z dne 21. 7. 2008, je ta ocenil učinke obravnavanega posega z vidika varstvenih ciljev varovanega območja Natura 2000. Večino teh je opredelil z oznako X (ugotavljanje značilnosti učinka ni možno), za enega od njih (zmanjšanje površine zaplat habitata vrst ali habitatnega tipa) pa je učinek opredelil z velikostnim razredom C z navedbo omilitvenih pogojev.

Na podlagi tega mnenja bi nato moral upravni organ sprejeti splošno oceno sprejemljivosti posega v naravo (5. odstavek 42. člena Pravilnika o presoji sprejemljivosti): po tej določbi je ta ugodna, če se ugotovi, da poseg v naravo ne bo škodljivo vplival na varstvene cilje varovanih območij, njihovo celovitost in povezanost (kot rečeno, v tem primeru na varovano območje Natura 2000). Tega v obravnavanem primeru ni storil, ampak se je v nadaljevanju obrazložitve izpodbijane odločbe skliceval na 3. člen Odloka o razglasitvi naravnih znamenitosti glede prepovedi gradnje počitniške hišice, nato pa na tej podlagi zaključil, da bi poseg negativno vplival na cilje zavarovanega območja, ki je namenjeno predvsem rekreaciji, ohranitvi značilne pokrajine in naravnega ravnotežja.

Na podlagi navedenih okoliščin sodišče ugotavlja, da upravni organ ni izvedel presoje sprejemljivosti posega v naravo v skladu z določbami Pravilnika o presoji sprejemljivosti vplivov, ampak se je opredelil do dopustnosti posega v prostor z vidika določbe Odloka o razglasitvi naravnih znamenitosti. V tem primeru pa to stališče upravnega organa trči ob nasprotne trditve tožnice, ki jih je ta navedla že v svoji vlogi z dne 30. 7. 2008, da prostorski akt (PUP, Uradni vestnik Zasavja, št. 12/91 in naslednji) na zemljišču posega dovoljuje gradnjo spornega objekta. Do teh zatrjevanj, od katerih je odvisna ugotovitev o dopustnosti posega, pa se prvostopenjski organ ni opredelil. Zaradi pomanjkanja razlogov v tej smeri ni mogoče preizkusiti tožbenih navedb o dovoljenosti spornega posega in s tem ne zakonitosti izpodbijane odločbe.

Drugostopenjski upravni organ sicer v svoji odločbi navaja, da je treba kljub PUP izvesti postopek presoje sprejemljivosti posega v naravo, vendar pa je bilo to v obravnavanem primeru storjeno le z vidika določb o varovanju območij Natura 2000 in ob upoštevanju določb Pravilnika o presoji sprejemljivosti vplivov. Ni pa ni dal odgovora na vprašanje o (ne)dopustnosti gradnje objekta na zemljišču parc. št. 989/2 k.o. A. v smislu določb PUP.

Na podlagi navedenega sodišče ugotavlja, da iz izpodbijane odločbe ni razvidno, ali in zakaj je gradnja objekta na podlagi mnenja Zavoda o oceni vplivov oz. posledicah na varstvene cilje območja Natura 2000 ocenjena neugodno (kar je lahko razlog za izdajo zavrnilne odločbe iz 9. odstavka 105.a člena ZON), pomanjkljivi pa so tudi razlogi o nedopustnosti gradnje (kar bi bil lahko razlog za obravnavanje vloge za izdajo projektnih pogojev kot vloge za izdajo soglasja in nato njeno zavrnitev v skladu z določbo 5. odstavka 50. člena ZGO-1), saj se ne opredelijo do nasprotnih zatrjevanj tožnice, ki temeljijo na PUP. Sodišče je zato tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo (3. točka 1. odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu, Uradni list RS, št. 105/06; v nadaljevanju ZUS-1) in zadevo vrnilo upravnemu organu prve stopnje v ponovno odločanje (1. odstavek 64. člena ZUS-1). V njem bo moral dopolniti postopek v nakazani smeri (med drugim razjasniti razmerje med določbami PUP in Odloka o razglasitvi naravnih znamenitosti) in ponovno odločiti o zahtevku za izdajo naravovarstvenih pogojev.

Ker je sodišče ugodilo tožbi in odpravilo izpodbijani upravni akt, je tožnica v skladu z določbo 3. odstavka 25. člena ZUS-1 upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/07; v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnico pa je v postopku zastopal odvetnik, se ji priznajo stroški v višini 350 EUR (2. odstavek 3. člena Pravilnika). Pri tem določba 5. člena Pravilnika izrecno določa, da se pri določitvi in povrnitvi stroškov tožnikom ne upravljajo določbe drugih predpisov, razen v primeru, če bi v postopku nastali tudi stroški prič, izvedencev in tolmačev, ko se ti povrnejo na podlagi zakona, ki ureja pravdni postopek in na njegovi podlagi izdanih podzakonskih predpisov. Ker ZUS-1 priznava le povračilo pavšalnega zneska v skladu s Pravilnikom, to pomeni, da so v znesku zajeti tako stroški sodnih taks, materialni stroški kot tudi stroški za zastopanje.

Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (1. odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika; tako tudi načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča RS z dne 13. 12. 2006).

Zakon o ohranjanju narave (1999) - ZON  - člen 33, 105, 105/1, 105a, 105a/2

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 50, 50/5

Pravilnik o presoji sprejemljivosti vplivov izvedbe planov in posegov v naravo na varovana območja (2004) - člen 42, 42/5

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.