sodba U 2284/2005
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2006-09-07

začasni ukrep - prepoved izvajanja gradenj - gradbeno dovoljenje

Odlok o začasnih ukrepih, ki prepoveduje izvajanje gradenj, sicer ne prepoveduje izdajanja gradbenih dovoljenj, vendar je treba slediti namenu organa, ki je odlok sprejel, ter upoštevati, da želi s sprejetimi začasnimi ukrepi preprečiti oziroma zavarovati območje pred morebitnimi posegi v času do sprejema predvidenih sprememb oziroma dopolnitev izvedbenih prostorskih načrtov. V času veljavnosti Odloka o začasnih ukrepih namreč lahko pride do sprejema drugačnih izvedbenih prostorskih aktov. V kolikor bi upravni organ v času veljavnosti Odloka o začasnih ukrepih izdal gradbeno dovoljenje, prostorski akti pa bi se kasneje spremenili, bi bilo izdano gradbeno dovoljenje v neskladju z njimi. Poleg tega bi lahko investitor po izdanem gradbenem dovoljenju (dokončnem oziroma pravnomočnem) začel z gradnjo. Namen Odloka o začasnih ukrepih pa je prav preprečitev gradnje in s tem poseganja v prostor.

Tožena stranka je z izpodbijano odločbo zavrnila pritožbo tožeče stranke proti odločbi Upravne enote A., št. ... z dne 10. 6. 2005, s katero je bila zavrnjena njena vloga za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo petih objektov poslovno trgovskega in servisno uslužnostnega centra na ureditvenem območju G, ki ga določa zazidalni načrt B. v A. na parc. št. 1335/1, 1335/2, 1335/3, 1336, 1342, 1343, 1344 in 1345, vse k.o. A.. V obrazložitvi izpodbijane odločbe tožena stranka navaja, da je sporno vprašanje, ali je predloženi projekt, ki ga je izdelal C.C.C. d.o.o., v skladu z zazidalnim načrtom B. v A. (v nadaljevanju ZN), ki ureja to območje. Gre za ureditveno območje T-1/1, v katerem je pretežna namembnost med drugim tudi turizem in gostinstvo ter poslovne in stanovanjske površine. Predlagana gradnja se nahaja v zaključeni celoti z oznako G, po ZN poslovno trgovski in uslužnostno servisni center na območju sedanje dejavnosti D.D.. V skladu s 7. členom ZN je na tem območju, ki se sprosti ob preselitvi industrijske dejavnosti obratov D.D., predvidena ureditev poslovno trgovskega centra, servisno uslužnostnega centra, kulturnega centra v povezavi s parkom E. in ureditev muzeja ribištva in pomorstva. Prvostopni organ se je pri svoji odločitvi in ugotovitvi, da predlagana gradnja ni v skladu z ZN, najprej skliceval na obvezno razlago G točke 5. člena in d. točke 7. člena ZN. Po tej razlagi, za katero ni dvoma, da je del ZN, pomeni poslovno trgovski center poslovno dejavnost kot na primer: zavarovalništvo, bančništvo, agencijska dejavnost in temu podobna dejavnost ter trgovski centri in trgovina, uslužnostno servisni center pa pomeni storitveno in servisno dejavnost za vzdrževanje plovil v pristanišču ter za delovanje B.. Ker je iz projekta razvidno, da gre za hotelske in podobne stavbe oziroma konkretno, da je predvidena izgradnja petih aparthotelov s poslovnimi prostori v pritličju, po mnenju prvostopenjskega organa to ni v skladu z ZN. Po mnenju tožene stranke pa je tako stališče napačno, saj je v obvezni razlagi vrsta dejavnosti navedena le primeroma in ne taksativno. Ob tem je upoštevati tudi spremembo planov Občine A., ki za ureditveno območje T 1/1 B., notranje območje D.D., izrecno kot namensko rabo opredeljujejo hotelske in podobne stavbe ter druge stavbe za kratkotrajno nastanitev. Tako tožena stranka ugotavlja, da je predvidena namembnost objektov (aparthoteli s poslovno dejavnostjo v pritličju) v skladu z namembnostjo po ZN in planu. Prav tako se ne strinja z razlogom za zavrnitev prvostopenjskega organa glede soglasja MZVNKD iz F., saj je v obravnavanem primeru svoje soglasje dne 5. 5. 2005 izdal Zavod za varstvo kulturne dediščine Slovenije. Po mnenju tožene stranke navedena razloga iz prvostopenjske odločbe za zavrnitev zahtevka za izdajo gradbenega dovoljenja nista utemeljena. Pač pa je po njenem mnenju utemeljen naslednji razlog in sicer ugotovitev, da je pogoj za izvajanje novogradenj, dozidav in sprememb namembnosti istočasna sanacija, rekonstrukcija ali novogradnja nujno potrebnih infrastrukturnih objektov in naprav. Investitor (tožeča stranka) pa je izrecno izjavil, da predmet tega gradbenega dovoljenja niso ceste med objekti v območju ZN, ampak samo objekti s pripadajočo zunanjo ureditvijo do cest. Iz podatkov v spisu izhaja, da investitor cest ne bo gradil in da naj bi bila po njegovih trditvah zato zadolžena občina glede na odločbo z dne 3. 9. 2004 o odmeri komunalnega prispevka. Res je sicer, da je za komunalno ureditev praviloma zadolžena občina, vendar to še ne pomeni, da se je tudi že pristopilo k gradnji predvidenih cest. Poleg tega pa je Občina A. v času trajanja tega postopka dne 21. 7. 2005 sprejela Odlok o začasnih ukrepih za zavarovanje urejanja prostora za območje B. in območje stadion (v nadaljevanju Odlok o začasnih ukrepih), ki je pričel veljati 12. 8. 2005 in velja tudi za parcele, ki so predmet spornega gradbenega dovoljenja. V skladu z 2. členom tega odloka je namen sprejetja začasnih ukrepov preprečitev utemeljene nevarnosti, da bo sicer izvedba prostorske ureditve onemogočena ali močno otežena oziroma da se bodo bistveno zvišali stroški njene izvedbe, ali da bodo za njeno izvedbo potrebni znatno povečani posegi v pravice in pravne koristi lastnikov nepremičnin in drugih prizadetih subjektov. Če bi imela občina namen izgraditi ceste, bi k temu pristopila, ne pa, da je sprejela tak začasen ukrep. Po mnenju tožene stranke kaže na to, da občina istočasno ne bo gradila cest, ki so v tem območju predvidene po ZN. Temu pritrjujejo tudi navedbe tožeče stranke, da je bila na razgovorih z občino o gradnji javne infrastrukture in da je bilo zaključeno, da bo občina na osnovi posebnega sporazuma ali pogodbe investitorstvo za gradnjo cest prenesla na G.G.G. d.o.o., pa se je očitno premislila. Dalje tožena stranka ugotavlja, da tudi ureditev dovoza na zunanje parkirišče ni v skladu z ZN, kot je pravilno ugotovil že organ prve stopnje. V projektu zunanje ureditve je predviden celo začasen dostop, kar pa ZN ne omogoča. Strinja se tudi z ugotovitvijo prvostopenjskega organa, da ureditev mirujočega prometa ni v skladu z ZN, saj število parkirišč ni ustrezno. Dalje ugotavlja, da je projekt po posameznih načrtih neusklajen, ker določa različne višine objektov. Ne glede na vse navedeno pa tožena stranka ugotavlja, da že prej omenjeni Odlok o začasnih ukrepih v 6. členu izrecno prepoveduje izvajanje gradenj. Dovoljeno je le izvajanje gradenj, ki so bile v času uveljavitve tega odloka že dovoljene z dokončnim gradbenim dovoljenjem. V zvezi s pritožbenimi navedbami glede opravljene revizije pa tožena stranka pojasnjuje, da to ne pomeni, da upravnemu organu ob izdaji dovoljenja ni potrebno preveriti zahtev, ki so navedene v 66. členu ZGO-1, med drugim skladnosti s prostorskim izvedbenim aktom.

Tožeča stranka v tožbi navaja, da je neutemeljen in zmoten zaključek tožene stranke, da zahtevek za izdajo gradbenega dovoljenja ni v skladu z ZN, ker ni izpolnjen pogoj iz 22. člena ZN, to je istočasna sanacija, rekonstrukcija ali novogradnja nujno potrebnih infrastrukturnih objektov in naprav (konkretno istočasna gradnja cest med objekti). Tožeča stranka je pojasnila, da sama ne bo gradila cest, ker jih bo gradila Občina A., ki jih je dolžna zgraditi, ker ji je že plačala komunalni prispevek. Poleg tega tožena stranka napačno interpretira pogoj istočasne gradnje cest, saj to ne pomeni, da bi tožeča stranka že ob vlogi za izdajo gradbenega dovoljenja morala predložiti dokaz, da se istočasno gradijo tudi ceste. Z gradnjo cest lahko občina začne v katerikoli fazi gradnje objekta. Tožeča stranka ni zaprosila za izdajo dovoljenja za gradnjo komunalne infrastrukture, ker je v skladu z Zakonom o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-1) za to zadolžena občina. Po dogovorih naj bi občina v ta namen sicer pripravila ustrezno pogodbo, vendar se je očitno premislila ter tožeči stranki izdala odločbo o odmeri komunalnega prispevka v višini 648,816.210,18 SIT, na ustni ugovor tožeče stranke pa je izdala novo odločbo o odmeri v višini 39,225.453,57 SIT, kar je tožeča stranka tudi plačala. Po mnenju tožeče stranke to nedvoumno dokazuje, da je občina kot investitor gradnje predvidene komunalne infrastrukture prevzela obvezo, da jo bo zgradila. Tožeča stranka poudarja, da po določbi 143. člena ZUreP-1 občina jamči zavezancu, da mu je s plačilom komunalnega prispevka omogočen priključek na lokalno komunalno infrastrukturo. S plačilom komunalnega prispevka se tako pridobi pravica od občine zahtevati, da zgradi ceste in ostale potrebne infrastrukturne objekte. Plačan komunalni prispevek je zato nedvomno dokaz, da je občina prevzela obveznost izgradnje cest. Glede Odloka o začasnih ukrepih tožeča stranka poudarja, da ta v ničemer ne dokazuje, da je občina odstopila od nameravane gradnje komunalne infrastrukture. 7. člen izrecno kot izjemo dovoljuje gradnje, s katerimi se izboljšuje gradnja komunalne in druge gospodarske infrastrukture. Sicer pa bo tožeča stranka zahtevala presojo zakonitosti odloka pred Ustavnim sodišče RS. Po mnenju tožeče stranke je zmotna tudi ugotovitev tožene stranke, da ureditev mirujočega prometa ni v skladu z ZN. Tožena stranka namreč ni upoštevala dejstva, da je po ZN predvidena tudi gradnja kulturnega doma ter skupna podzemna garaža z objektom 5. Glede zunanjih parkirnih mest pa je tožena stranka spregledala, da ZN v tem delu posega na zemljišča, ki niso investitorjeva last in zato je tožeča stranka predvidela samo tisti del parkirnih mest, ki ležijo na zemljišču v njeni lasti. Tožeča stranka ugovarja tudi ugotovljeni neskladnosti med posameznimi načrti ter navaja, da na podlagi ene najdene neskladnosti glede etažnosti objekta št. 5 tožena stranka neutemeljeno zaključuje, da je projekt po posameznih načrtih med seboj neusklajen. Tožeča stranka sicer dopušča možnost, da je morda tako neskladje v tekstualnem delu in sicer kot posledica pisne napake, nikakor pa ni neskladja v grafičnem delu. Tekstualni del je na več mestih neskladen z risbami, kar je posledica različnega pogleda, saj je na primer pri visečem terenu prva etaža z ene strani klet, z druge pa pritličje. V zvezi z Odlokom o začasnih ukrepih pa tožeča stranka še poudarja, da ta v 6. členu izrecno prepoveduje izvajanje gradenj, s tem pa še ni prepovedana izdaja gradbenega dovoljenja. Tožeča stranka bi tako pridobila gradbeno dovoljenje, graditi pa bi začela, ko bi začasni ukrepi prenehali veljati. Po mnenju tožeče stranke sta organ prve stopnje in tožena stranka prekoračila zakonske pristojnosti pri presoji izpolnjevanja pogojev za izdajo gradbenega dovoljenja. Iz revizijskega poročila izhaja, da je projekt izdelan v skladu z izvedbenim prostorskim aktom in da izpolnjuje bistvene zahteve. Niti upravni organ prve stopnje niti tožena stranka nimata pravice presojati in zahtevati več ali kaj drugega kot soglasodajalci in nevzdržno je, da se ne oziraje na revizijsko poročilo in v nasprotju z njim ugotavljata neskladnost projekta z izvedbenim prostorskim aktom. Tožeča stranka sodišču predlaga, da po izvedbi javne obravnave tožbi ugodi in izpodbijani upravni akt odpravi ter toženi stranki naloži povrnitev stroškov postopka.

Državno pravobranilstvo Republike Slovenije kot zastopnik javnega interesa svoje udeležbe v tem upravnem sporu ni prijavilo.

Tožena stranka je v odgovoru na tožbo navedla le, da vztraja pri izpodbijani odločbi iz razlogov, ki so razvidni iz njene obrazložitve in sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Sodišče uvodoma ugotavlja, da je v tem upravnem sporu sporno gradbeno dovoljenje za gradnjo petih objektov poslovno trgovskega in servisno uslužnostnega centra na ureditvenem območju G, ki ga ureja Odlok o zazidalnem načrtu B. v A. (Uradne objave, št. 4/90 in nadaljnji). Kot izhaja iz izpodbijane odločbe je namembnost predvidenih objektov v skladu z ZN. Kot izhaja iz izpodbijane odločbe je sporno vprašanje izgradnje infrastrukture, predvsem cest, ureditev dovoza in mirujočega prometa, neusklajenost projekta ter začasna prepoved izvajanja gradenj.

Po mnenju sodišča pa je v zadevi odločilno vprašanje dovoljenosti gradenj glede na Odlok o začasnih ukrepih za zavarovanje urejanja prostora za območje B. in območje stadion (območja v planskih celotah T 1/1, Z 3/4 in S 3/5 - del) (Uradne objave Občine A., št. 16 z dne 11. 8. 2005, v nadaljevanju Odlok o začasnih ukrepih), ki ga je občina sprejela na podlagi 81. člena ZUreP-1 (uradni list RS, št. 110/02 in 8/03). Iz tega odloka izhaja, da je bil sprejet z namenom preprečitve utemeljene nevarnosti, da bo sicer izvedba prostorske ureditve onemogočena ali močno otežena oziroma da se bodo bistveno zvišali stroški njene izvedbe, ali da bodo za njeno izvedbo potrebni znatno povečani posegi v pravice in pravne koristi lastnikov nepremičnin in drugih prizadetih subjektov (2. člen). Iz 3. člena je razvidno, da je predviden sprejem sprememb in dopolnitev izvedbenih prostorskih aktov med drugim tudi za območje T 1/1 in sicer spremembe in dopolnitve ZN B.. Iz 4. člena je razvidno, da se parcele nahajajo v zavarovanem območju, v 6. členu pa je določeno, da se do sprejema predvidenih izvedbenih prostorskih aktov sprejmejo naslednji začasni ukrepi: prepoved parcelacije zemljišč in promet z njimi ter izvajanje gradenj. V 7. členu so nadalje določene taksativno naštete izjeme, ki so dovoljenje (na primer geodetska dela, gradnje, s katerimi se izboljšuje komunalna in druga gospodarska infrastruktura, gradnja in vzdrževanje enostavnih objektov, izvajanje gradenj, ki so bile v času uveljavitve tega odloka že dovoljene z dokončnim gradbenim dovoljenjem).

V zvezi z navedenim tožeča stranka poudarja, da Odlok o začasnih ukrepih prepoveduje izvajanje gradenj, ne prepoveduje pa izdajanja gradbenih dovoljenj. Po mnenju sodišča je tako razlogovanje napačno. Slediti je treba namenu organa, ki je odlok sprejel, ter upoštevati, da želi s sprejetimi začasnimi ukrepi preprečiti oziroma zavarovati območje pred morebitnimi posegi v času do sprejema predvidenih sprememb oziroma dopolnitev izvedbenih prostorskih načrtov. V času veljavnosti Odloka o začasnih ukrepih namreč lahko pride do sprejema drugačnih izvedbenih prostorskih aktov. V kolikor bi upravni organ v času veljavnosti Odloka o začasnih ukrepih izdal gradbeno dovoljenje, prostorski akti pa bi se kasneje spremenili, bi bilo izdano gradbeno dovoljenje v neskladju z njimi. Poleg tega bi lahko investitor po izdanem gradbenem dovoljenju (dokončnem oziroma pravnomočnem) začel z gradnjo. Namen Odloka o začasnih ukrepih pa je prav preprečitev gradnje in s tem poseganja v prostor. Res je, da zakon izrecno ne prepoveduje izdajanja gradbenih dovoljenj, pač pa prepoveduje izvajanje gradenj. Vendar po mnenju sodišča iz namena zakona izhaja, da velja prepoved tudi za izdajo gradbenih dovoljenj. Podobno stališče izhaja tudi iz komentarja Zakona o urejanju prostora (Zakon o urejanju prostora s komentarjem, avtorji komentarja: dr. Janez Čebulj, dr. Vilibald Premzl in Mojca Štritof Brus, GV Založba, Ljubljana 2005), kjer je med drugim navedeno, da "so izjema glede gradenj tudi gradnje, s katerimi se izboljšuje komunalna in druga infrastruktura, ter rekonstrukcije objektov, ki so nujno potrebne za vzdrževanje objektov in za bivanje in delo prebivalcev na območju, za katero veljajo začasni ukrepi. V teh primerih se lahko gradbeno dovoljenje (če ne gre za enostavni objekt) izda v času po uveljavitvi predpisa o začasnih ukrepih." Iz navedenega po mnenju sodišča nedvomno izhaja, da se torej za druga dela, ki niso med izjemami, gradbeno dovoljenje v času po uveljavitvi predpisa o začasnih ukrepih ne sme izdati.

Po mnenju sodišča je torej v tem upravnem sporu odločilno dejstvo, da je bil sprejet Odlok o začasnih ukrepih, ki na območju predvidenega posega prepoveduje gradnje. Zato se sodišče do ostalih tožbenih ugovorov v zvezi z ostalimi ugotovitvami iz izpodbijane odločbe ni opredeljevalo.

Glede na navedeno je po mnenju sodišča tožena stranka pravilno odločila, ko je zavrnila pritožbo tožeče stranke in potrdila odločitev prvostopenjskega organa, s katero je bila zavrnjena vloga tožeče stranke za izdajo gradbenega dovoljenja. Sodišče je zato tožbo kot neutemeljeno na podlagi 1. odstavka 59. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97, 65/97, 70/00 in 45/06 - odločba US) s sodbo zavrnilo. Skupaj s tožbo je sodišče zavrnilo tudi zahtevo tožeče stranke za povrnitev stroškov tega postopka.

Tožeča stranka je v tožbi predlagala tudi izvedbo glavne obravnave. Kot dokaze, ki naj bi se izvajali, je v tožbi naštela odločbo tožene stranke z dne 10. 6. 2005, upravne spise, zabeležke o razgovorih tožeče stranke na Občini A., projektno dokumentacijo, ki je v upravnem spisu ter zaslišanje odgovorne osebe projektanta H.H., pri čemer pa ni navedla o čem naj bi sodišče projektanta zaslišalo oziroma kaj naj bi se z njegovim zaslišanjem ugotavljalo ter dokazovalo. Glede dokaznih predlogov sodišče meni, da za vpogled v listine, ki se nahajajo v upravnih spisih in na katerih temelji izpodbijana odločba oziroma v njej ugotovljeno dejansko stanje, javna obravnava ni potrebna. V zvezi z zaslišanjem projektanta pa tožeča stranka tudi ni navedla, kaj bi dokazovala z izvedbo tega dokaza. V upravnem sporu bi sicer sodišče moralo opraviti glavno obravnavo v skladu s 50. členom ZUS, kadar jo stranka zahteva, vendar zgolj "gola" zahteva stranke za izvedbo obravnave še ne zadostuje. Stališče Ustavnega sodišča RS je, da mora biti strankin predlog za razpis obravnave obrazložen, stranka mora v njem utemeljiti obstoj in pravno relevantnost predlaganih dokazov s stopnjo verjetnosti, ki je več kot samo golo zatrjevanje (odločba, št. Up-1055/05 z dne 11. 11. 2005). Zato sodišče predlogu ni sledilo in je o zadevi odločilo na seji, ob tem da dejansko stanje niti ni bilo sporno, saj je šlo predvsem za vprašanje razlage prava, ki pa je v domeni sodišča.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.