sodba I U 1022/2009
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2009-10-29

INVALIDI - SOCIALNO VARSTVO - UPRAVNI POSTOPEK

vojni invalid - mnenje zdravniške komisije - pooblastila zdravniške komisije - vsebina mnenja - ocena dokazov

ZVojI v 1. odstavku 97. člena določa, da upravna enota oz. ministrstvo ugotavlja odstotek invalidnosti na podlagi izvida in mnenja pristojne zdravniške komisije. To pomeni, da ga mora upravni organ obvezno pridobiti, kar pa po mnenju sodišča ne izključuje ugotavljanja relevantnih dejstev tudi z drugimi dokazi in torej postopanja po določbi 1. odstavka 164. člena ZUP, po kateri se dejstva, na podlagi katerih se izda odločba, ugotovijo z dokazi, pri čemer se kot dokaz uporabi vse, kar je primerno za ugotavljanje stanja stvari in kar ustreza posameznemu primeru, zlasti pa listine, priče, izjave strank, izvedence in oglede (2. odstavek istega člena).

V izvidu in mnenju mora biti zato navedeno najmanj, katero konkretno medicinsko dokumentacijo je komisija pregledala oz. obravnavala pri svojem delu, kaj je iz nje razvidno, katera dejstva je ugotovila in kakšen je njen sklep na podlagi tako ugotovljenih dejstev.

S tem, ko je zdravniška komisija v mnenju z dne 17. 2. 2009 zavrnila uporabo RTG slik kot dokazov, ki bi jih lahko uporabila pri pripravi svojega mnenja z navedbo, da so brez imena slikane osebe in datuma, na dveh slikah pa je nalepljen rokopisni zapis imena, datum pa ni viden, je zdravniška komisija kot izvedenec s področja medicinske stroke ocenjevala (ne)verodostojnost predloženih posnetkov z argumenti, ki nimajo podlage v pravilih te stroke in na ta način prevzela pooblastila, ki jih ima v upravnem postopku le upravni organ.

Tožbi se ugodi, odločba Upravne enote A., št. ... z dne 11. 9. 2008 se odpravi in se zadeva vrne upravnemu organu prve stopnje v ponovni postopek.

Toženka je z izpodbijano odločbo zavrnila zahtevo tožnice za priznanje novega odstotka invalidnosti in odločila, da ji še naprej pripada status vojaškega vojnega invalida X. skupine z 20 % invalidnostjo. Iz obrazložitve je razvidno, da je tožnica vložila zahtevek za novo oceno odstotka vojaške invalidnosti, saj se je njeno zdravstveno stanje poslabšalo zaradi poškodbe, ki jo je dobila v drugi svetovni vojni pri evakuaciji vojaške bolnice, kar utemeljuje z izvidi Nevrološke klinike – kliničnega oddelka za nevrologijo z dne 12. 10. in 28. 12. 2006, z izvidom Kliničnega inštituta za radiologijo z dne 15. 12. 2006 in z izvidom Inštituta za klinično nevrofiziologijo z dne 14. 12. 2006.

Upravni organ se je pri odločitvi v skladu s 97. členom Zakona o vojnih invalidih (v nadaljevanju ZVojI) oprl na mnenji zdravniške komisije prve stopnje z dne 5. 3. 2008 in 28. 5. 2008 ter na njen dopis z dne 10. 7. 2008. V obeh mnenjih kot v dopisu je zdravniška komisija na podlagi predložene dokumentacije podala mnenje, da so težave, ki jih tožnica opisuje v zvezi s hrbtenico, posledica napredovane progresivne degenerativne bolezni hrbtenice in ne posledica vojne poškodbe. Pri tem je zdravniška komisija svoje mnenje z dne 28. 5. 2008 sprejela po preučitvi naknadno predložene medicinske dokumentacije, to je potrdila Mestnega odbora B. z dne 27. 1. 1945 in mnenja predstojnika ortopedske klinike z dne 7. 5. 2008 dr. A.A. Pri takem mnenju je vztrajala tudi v svojem dopisu z dne 10. 7. 2008, potem ko je dodatno še enkrat preučila vso priloženo medicinsko dokumentacijo z rentgenskimi slikami in ustrezno medicinsko literaturo.

Upravni organ druge stopnje je pritožbo tožnice zavrnil in v razlogih navedel, da je zaradi reševanja strankine pritožbe zahteval mnenje zdravniške komisije druge stopnje. Ta je v izvidu in mnenju z dne 17. 2. 2009 pri tožnici med drugim ugotovila tudi obrabno bolezen hrbtenice, ki pa se ne upošteva za priznanje vojne invalidnosti, saj ni posledica vojne poškodbe. Pritožbeni organ v zvezi s tem mnenjem navaja, da je izvid in mnenje pristojna komisija dovolj jasno obrazložila, zato te obrazložitve v odločbi ne bi ponavljala. Zaradi pripomb tožničinega pooblaščenca k navedenemu mnenju je zdravniška komisija druge stopnje zadevo obravnavala še enkrat in 21. 4. 2009 izdala ponovni izvid in mnenje. Iz povzetka tega mnenja v odločbi pritožbenega organa je razvidno, da opisi rentgenskih slik v izvidih Medicinskega centra C. z dne 18. 5. 1993 in 2. 12. 2002 ne omenjajo sprememb, ki bi jih pripisovali prestani poškodbi, niti ni omembe stanja po zlomu hrbteničnih vretenc in ne zamika vretenc take narave, ki jih srečujemo v smislu kasnih posledic prestane poškodbe. Spremembe hrbtenice je zato treba pripisati degenerativnim spremembam. Mnenje Ortopedske klinike z dne 7. 5. 2008 ne navaja kliničnega pregleda tožnice in ne sedanjega slikanja sprememb hrbtenice, ampak navaja anamnestične podatke. Tudi dokumenta Nevrološke klinike sta bila podana po heteroanamnezi in dokumentaciji, pri čemer je ortopedska klinična izkušnja, da retrolisteza (zamik ledvenega vretenca za 5 mm) praviloma nima vzroka v poškodbi ampak v degenerativni bolezni hrbtenice. V zaključku komisija poudarja, da ni medicinskega dokaza za poškodbo hrbtenice ali njene posledice. Ker je upravni organ druge stopnje ocenil, da je navedeno mnenje z dne 21. 4. 2009 jasno, popolno in dovolj utemeljeno obrazloženo, ga je v celoti sprejel.

Tožnica se s tako odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da je ob evakuaciji bolnice prišlo do nesreče (padca), v kateri je utrpela tako zlom zapestja kot tudi hudo poškodbo hrbtenice. Medtem ko je bila poškodba levega zapestja dokazljiva v rentgenskih izvidih v povojnem obdobju, saj zloma ni mogoče prikriti, pri hrbtenici zloma ni bilo. Da je do poškodbe dejansko prišlo, izhaja tudi iz potrdila Narodno-osvobodilnega odbora (NOO) za Č. Prav tako se ne strinja s trditvijo zdravniške komisije, da zdravniška dokumentacija ni dovolj verodostojna. Poleg že omenjenega potrdila NOO je tudi v zdravniškem spričevalu iz leta 1949 pri oceni delazmožnosti navedeno, da ima tožnica težave s hrbtenico, ki so posledica padca v drugi svetovni vojni. Oba dokumenta potrjujeta, da je tožnica dobila poškodbo hrbtenice v drugi svetovni vojni. Nadalje navaja, da je slučajno ohranila rentgenski posnetek hrbtenice iz leta 1955. Kot smešno ocenjuje ugotovitev zdravniške komisije, da ta nima imena ne datuma. To ni njena krivda, saj rentgenska tehnika v tistem času ni bila na takem nivoju, ki bi to omogočal. V nadaljevanju tožbe tožnica podrobneje analizira vsebino medicinske dokumentacije, s katero razpolaga, med drugim tudi mnenje predstojnika Ortopedske klinike UKC Ljubljana. Na podlagi tega meni, da ni pravilno sklicevanje zdravniške komisije le na starostne degenerativne spremembe tožnice. Meni tudi, da ne drži navedba komisije „ortopedska klinična izkušnja je, da retrolisteza praviloma nima vzroka v poškodbi pač pa v degenerativnih spremembah“. To je mogoče preveriti v medicinskih krogih. Poleg tega bi morala izpodbijana odločba v obrazložitvi navesti vsa dejstva zdravniške komisije, saj bi bila le tako mogoča primerjava dokazov, ki jih argumentira tožnica. Poudarja tudi, da zdravniška komisija druge stopnje ni omenila izvidov Nevrološke klinike UKC, ki so bili bistveni element pri presoji stanja, ki jo je opravil dr. A.A.. V zaključku tožbe tožnica tudi pojasnjuje, zakaj ni že zdavnaj zahtevala vojne invalidnosti. Do leta 2001 je namreč prebivala v obmejnem mestu D. in se je tega leta zaradi bolezni preselila v A. V D. je dobila tudi odgovor, da so do statusa vojnega invalida upravičeni le udeleženci vojne, ki so imeli strelne rane. Na podlagi vsega navedenega meni, da je vzpostavljena vzročna zveza med dogodkom (padcem z ranjencem) in trajnim bolezenskim stanjem kot posledico poškodbe hrbtenice. Predlaga, da sodišče ugodi njenemu zahtevku o novi oceni invalidnosti.

Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri pravnih in dejanskih ugotovitvah iz odločbe z dne 5. 5. 2009. Meni, da je bila tožba vložena prepozno, saj je bila tožnici drugostopenjska odločba vročena 1. 6. 2009, tožbo pa je sodišče prejelo 22. 7. 2009. Zato predlaga, da jo sodišče kot prepozno zavrže.

V zvezi s pravočasnostjo vložene tožbe sodišče uvodoma pojasnjuje, da je tudi iz priloženih upravnih spisov razvidno, da je bila drugostopenjska odločba z dne 5. 5. 2009 vročena pooblaščencu tožnice 1. 6. 2009. Tožnica je nato tožbo vložila priporočeno po pošti 18. 6. 2009, torej v okviru 30-dnevnega roka za vložitev tožbe v upravnem sporu iz 1. odstavka 28. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06; v nadaljevanju ZUS-1). Ker pa je sodišče v skladu z ustaljeno sodno prakso tožnico pozvalo, da tožbo popravi tako, da navede pravilni izpodbijani upravni akt, to je odločbo upravnega organa prve stopnje z dne 11. 9. 2008, je 22. 7. 2009 prejelo popravljena izvoda tožbe in je drugopis nato poslalo toženki v odgovor.

Glede na navedeno v obravnavanem primeru torej ne gre za prepozno vloženo tožbo.

Kot je razvidno iz izpodbijane odločbe, je tožnica vložila zahtevo za ugotavljanje novega odstotka invalidnosti. To ji omogoča 93. člen ZVojI (Uradni list RS, št. 63/95 in naslednji), ki določa, da v primeru, če nastanejo pri vojnem invalidu spremembe, ki vplivajo na pravice, določene z dokončno odločbo, lahko ta vloži zahtevo v zvezi z nastalo spremembo po enem letu od izdaje dokončne odločbe. V skladu z določbo 2. odstavka 17. člena ZVojI se pri ugotavljanju odstotka invalidnosti poleg okvare zdravja, katere nastanek je v vzročni zvezi s poškodbo ali boleznijo, dobljeno v okoliščinah iz tega zakona, upoštevajo tudi druge okvare zdravja, katerih nastanek je posledica navedene okvare zdravja.

V skladu z določbo 90. člena ZVojI se v postopku za uveljavljanje pravic po tem zakonu uporabljajo določbe Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), če s tem zakonom ni drugače določeno. Kot je razvidno iz odločb obeh stopenj, sta se upravna organa pri odločanju oprla le na mnenja zdravniške komisije prve in druge stopnje, torej na mnenja, ki imajo naravo izvedenskih mnenj. Pri tem se je upravni organ prve stopnje skliceval na 97. člen ZVojI, ki v 1. odstavku določa, da upravna enota oz. ministrstvo ugotavlja odstotek invalidnosti na podlagi izvida in mnenja pristojne zdravniške komisije. To pomeni, da ga mora upravni organ obvezno pridobiti, kar pa po mnenju sodišča ne izključuje ugotavljanja relevantnih dejstev tudi z drugimi dokazi in torej postopanja po določbi 1. odstavka 164. člena ZUP, po kateri se dejstva, na podlagi katerih se izda odločba, ugotovijo z dokazi, pri čemer se kot dokaz uporabi vse, kar je primerno za ugotavljanje stanja stvari in kar ustreza posameznemu primeru, zlasti pa listine, priče, izjave strank, izvedence in oglede (2. odstavek istega člena).

Sodišče glede mnenj zdravniške komisije prve stopnje z dne 5. 3. 2008 in 28. 5. 2008 ugotavlja, da sta neobrazloženi. Iz njunega povzetka v prvostopenjski odločbi – kar potrjujeta tudi sami mnenji, ki se nahajata v upravnih spisih -, je razvidno le, da komisija na podlagi preučitve medicinske dokumentacije ugotavlja, da so težave, ki jih tožnica opisuje v zvezi s hrbtenico, posledica napredovane progresivne degenerativne bolezni hrbtenice ne pa posledica vojne poškodbe.

Navedeno je v nasprotju z določbo 2. odstavka 193. člena ZUP, po kateri mora izvedenec v svojem izvidu natančno navesti vse, kar opazi in dožene in nato poda obrazloženo mnenje, ki mora biti nepristransko in v skladu s pravili znanosti in stroke. V izvidu in mnenju mora biti zato navedeno najmanj, katero konkretno medicinsko dokumentacijo je komisija pregledala oz. obravnavala pri svojem delu, kaj je iz nje razvidno, katera dejstva je ugotovila in kakšen je njen sklep na podlagi tako ugotovljenih dejstev. Ta sklep mora biti obrazložen do te mere, da 1.) ima stranka možnost takemu mnenju argumentirano ugovarjati oz. predlagati izvedbo nasprotnih dokazov in da 2.) omogoči upravnemu organu, da v skladu z 10. členom ZUP (načelo proste presoje dokazov) presodi, katera dejstva je šteti za dokazana, še zlasti v razmerju do ugovorov tožnice in z njene strani predloženih listin v postopku. Omenjeni povsem splošni mnenji tega standarda ne dosegata, zato bi moral upravni organ navedeno pomanjkljivost odpraviti tako, da bi od zdravniške komisije zahteval dopolnitev mnenja (1. odstavek 196. člena ZUP), česar pa ni storil. Glede na navedeno so bila v postopku na prvi stopnji kršena pravila upravnega postopka o dokazovanju z izvedencem, posledično pa je pomanjkljiva tudi obrazložitev glede tega dokaza.

Sodišče nadalje ugotavlja, da se upravni organ ni opredelil do ostalih s strani tožnice predloženih (nemedicinskih) listin, med drugim potrdila NOO za Č. z dne 27. 1. 1945, s katerimi je tožnica dokazovala, da je v relevantnih okoliščinah utrpela poškodbo hrbtenice. Pri tem pa sodišče – zlasti tožnici v pojasnilo – opozarja, da glede na že omenjeno določbo 2. odstavka 17. člena ZVojI zgolj morebiti ugotovljeno dejstvo, da si je tožnica pri padcu poškodovala hrbtenico, samo po sebi še ne zadostuje za zvišanje odstotka invalidnosti, ampak je treba ugotoviti tudi obstoj vzročne zveze med konkretno poškodbo in zatrjevano okvaro zdravja, to je sedanjim stanjem hrbtenice – to stanje mora biti vsaj deloma tudi posledica konkretno ugotovljene poškodbe. Če v obravnavanem primeru ne bo mogoče ugotoviti, za kakšno konkretno poškodbo hrbtenice (če sploh) je šlo, je relevantno tudi vprašanje, na katerega bi morala odgovoriti zdravniška komisija, in sicer: ali je splošno gledano na podlagi stanja hrbtenice mogoče sklepati na vzroke tega stanja? Če da, ali je stanje oz. katera od sprememb pri tožnici taka, da je lahko posledica poškodbe ali kombinacije poškodbe in degenerativnih sprememb, ki se v obravnavanem primeru navajajo v mnenjih zdravniških komisij?

Tudi upravni organ druge stopnje s pridobljenimi mnenji zdravniške komisije druge stopnje z dne 17. 2. 2009 in 21. 4. 2009 teh pomanjkljivosti ni odpravil. Kot je razvidno iz njegove odločbe (2. stran obrazložitve), mnenja z dne 17. 2. 2009 sploh ni presodil, saj izrecno navaja, da obrazložitve tega mnenja na tem mestu ne bo ponavljal. V nadaljevanju je nato povzeta obrazložitev mnenja z dne 21. 4. 2009 z oceno, da je mnenje jasno, popolno in dovolj utemeljeno obrazloženo. Po ugotovitvah sodišča pa je upravni organ pri tem spregledal, da je to mnenje le dodatek k mnenju z dne 17. 2. 2009, saj je v prvem stavku obrazložitve mnenja izrecno navedeno, da zdravniška komisija „k obrazložitvi izvida in mnenja ZK II stopnje, št. 51 z dne 17. 2. 2009, dodaja naslednje:“. Zaradi navedenega bi moral upravni organ druge stopnje obe mnenji obravnavati kot celoto in jo kot tako tudi presoditi.

Iz mnenja zdravniške komisije druge stopnje z dne 21. 4. 2009 je razvidna ugotovitev, da v dokumentaciji ni medicinskega dokaza za poškodbo hrbtenice pri padcu v letu 1944. Pri tem je ista komisija v mnenju z dne 17. 2. 2009 zavrnila uporabo RTG slik kot dokazov, ki bi jih lahko uporabila pri pripravi svojega mnenja z navedbo, da so brez imena slikane osebe in datuma, na dveh slikah pa je nalepljen rokopisni zapis imena, datum pa ni viden. S tem je zdravniška komisija kot izvedenec s področja medicinske stroke ocenjevala (ne)verodostojnost predloženih posnetkov z argumenti, ki nimajo podlage v pravilih te stroke in na ta način prevzela pooblastila, ki jih ima v upravnem postopku le upravni organ. Povedano drugače: če je upravni organ kot podlago za izdelavo mnenja posredoval tudi omenjene RTG slike kot del relevantne medicinske dokumentacije, bi jo morala zdravniška komisija upoštevati. Pri tem lahko opozori na pomanjkljivo identifikacijo RTG slik (ali pa da npr. ti posnetki v primerjavi z RTG posnetki, ki nedvomno pripadajo tožnici, ne morejo biti posnetki hrbtenice iste osebe) in s tem na vprašljivost njihove uporabe. Vendar pa je upravni organ tisti, ki bi (bo) moral presoditi, ali je treba glede predloženih slik izvesti še dodatne dokaze za ugotovitev, ali te res pripadajo tožnici ali ne in nato odločiti, ali naj se upoštevajo pri izdelavi mnenja ali ne, razloge za tako odločitev pa navesti v odločbi. Prav na to opozarja tudi sama v tožbi glede rentgenskega posneta hrbtenice iz leta 1955, da pomanjkljiva označitev posnetkov ni njena krivda.

Navedeni RTG posnetki (mnenje z dne 17. 2. 2009 govori o več slikah, tožnica le o eni iz leta 1955) so lahko bistveni za delo komisije, saj ta v mnenju z dne 17. 2. 2009 izrecno navaja, da ne more objektivno vrednotiti domneve o vzroku sedaj vidnih degenerativnih sprememb hrbtenice, saj medicinskega dokumenta o poškodbi hrbtenice in njenih posledicah ni, ali pa ta ni verodostojen, kot so priložene RTG slike brez identifikacije. V ponovljenem postopku bo moral upravni organ zato ugotoviti, ali so (je) predloženi RTG posnetku verodostojni in jih mora zdravniška komisija zato upoštevati pri izdelavi mnenja.

Ker je sodišče ugotovilo, da je tožba utemeljena, je izpodbijano odločbo odpravilo (3. točka 1. odstavka 64. člena ZUS-1) in zadevo vrnilo upravnemu organu prve stopnje v ponovno odločanje (3. odstavek 64. člena ZUS-1). V ponovljenem postopku bo moral upravni organ upoštevati pravila o dokazovanju z izvedencem (1. odstavek 193. člena ZUP) in zdravniški komisiji natančno navesti, katero dokumentacijo naj upošteva pri pripravi izvida in mnenja, ji konkretno opredeliti obseg naloge in ji s tem v zvezi postaviti vprašanja - tudi tista, ki jih je sodišče navedlo v tej obrazložitvi -, v primeru preskope obrazložitve pa mnenje poslati v dopolnitev.

ZUP člen 10, 164, 164/1, 164/2, 193, 193/2, 196, 196/1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.