sodba U 2819/2006
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2007-06-13

RAZREŠITVE IN IMENOVANJA - UPRAVNI POSTOPEK

javni sklad - razrešitev direktorja - predčasna razrešitev - bivalni razlogi - postopek razrešitve - možnost sodelovanja v postopku - kršitev pravil postopka

Javni sklad je ustanovljen predvsem za zadovoljevanje javnih potreb in javnih interesov, zato navedeno narekuje smiselno uporabo ZUP. Zato bi morala tožena stranka pred izdajo odločbe o razrešitvi dati tožnici možnost, da se izjavi o krivdnih razlogih za njeno razrešitev. Ker tega ni storila, je bistveno kršila določbe postopka.

1. Tožbi se ugodi in se izpodbijana odločba tožene stranke, št. ... z dne 27. 10. 2006, odpravi in zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek.

2. Tožnico se z odškodninskim zahtevkom napoti na pravdo.

3. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki na 140,50 EUR odmerjene stroške upravnega spora, v roku 15 dni.

4. Tožnico se oprosti plačila sodnih taks.

Tožena stranka je z izpodbijano odločbo v 1. točki izreka razrešila tožnico s funkcije direktorice  ... sklada RS - javnega sklada z dnem 27. 10. 2006 zaradi  neizpolnjevanja nalog, določenih v zakonu oziroma ustanovitvenem aktu sklada. V svoji obrazložitvi se sklicuje na določbo 1. odstavka 23. člena Zakona o javnih skladih (ZJS; Uradni list RS, št. 22/00), ki med drugim določa, da je član uprave javnega sklada lahko predčasno razrešen. Navaja, da je nadzorni svet obravnaval razloge za predčasno razrešitev tožnice že večkrat, tako na svojih predhodnih sejah, kot tudi na 8. izredni seji 27. 10. 2006. Pri tem je bilo nesporno ugotovljeno, da je tožnica kršila veljavno zakonodajo Republike Slovenije in ravnala v nasprotju s predpisanimi obveznostmi. S kršitvami je bila tožnica večkrat seznanjena in nanje tudi opozorjena. Navaja, da je Vlada Republike Slovenije dne 31. 8. 2006 imenovala za člana nadzornega sveta kot predstavnika s področja kinematografije g. A.A., direktorja A.A.A. d.o.o.. Tožnica je 4. 9. 2006 prejela sklep Vlade Republike Slovenije o imenovanju A.A. za člana nadzornega sveta, ni pa ga opozorila, da ne sme sklepati pogodb o distribuciji s producenti, ki so v pogodbenem razmerju s ... skladom. Tožnica je kršila tudi določila predpisov o javnem naročanju in navodila za oddajo javnih naročil male vrednosti s tem, ko je v zvezi z organizacijo 9. Festivala ... v nasprotju z Zakonom o javnih naročilih (ZJN-1) z določanjem vsebine javnih naročil in njihove vrednosti drobila javna naročila tako, da bi se izognila javni objavi razpisa po odprtem postopku. Vsa javna naročila v zvezi z 9. Festivalom ... pa presegajo vrednost 10 milijonov SIT. S tem je tožnica kršila temeljna načela javnega naročanja, saj je namesto enega postopka bilo izvedenih 16 postopkov oddaje naročil male vrednosti. Z enotnim postopkom bi se gotovo dalo priti do cenejših storitev, konkurenca med ponudniki pa bi bila zaradi objave večja. Prav tako je večini oddanih naročil mogoče očitati kršitve navodila, saj pridobljene ponudbe niso omogočale celovitega pregleda trga. Tožena stranka v obrazložitvi odločbe tudi navaja posamezne nepravilnosti pri posameznih naročilih male vrednosti. Tožena stranka nadalje očita tožnici, da je podpirala in predlagala izvedbo programov, ki so z vidika uresničevanja javnega interesa, za katerega je ... sklad ustanovljen in zaradi katerega deluje, nesprejemljivi. S takšnimi dejanji pa je tožnica ravnala v nasprotju z 10. členom ZJU, 25. členom ZDR ter 20. členom Splošnih pogojev poslovanja ... sklada Republike Slovenije - javnega sklada, po katerem lahko sklad nameni sredstva za produkcijo ..., pri katerih je upoštevaje nacionalne kriterije zagotovljena kulturna vsebina produkcije. Tožnica tudi ni predložila nadzornemu svetu vse potrebne oziroma vsebinsko popolne dokumentacije v zvezi s projekti, ki jih sofinancira ... sklad, pa je zanje v skladu z 8. členom sklepa o ustanovitvi potrebno soglasje nadzornega sveta. Dokumentacijo je navadno predložila prepozno, tik pred sejami nadzornega sveta, tako da je ta ni mogel vsebinsko preučiti. Kršila je tudi določbo 9. člena ZJU s tem, ko nadzornega sveta kljub pozivom ni pravočasno obveščala ali ga sploh ni obveščala oziroma mu poročala o posameznih pomembnih pravnih poslih ter izvajanju poslovne politike ... sklada.

Tožnica v tožbi navaja, da je tožena stranka kršila določbe Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), kršene pa so tudi njene, z ustavo varovane pravice. Meni, da za izdajo odločbe o razrešitvi direktorice ni dovolj le sklicevanje na krivdne razloge, navedene v Sklepu o ustanovitvi oziroma Zakonu o javnih skladih, pač pa je potrebno očitane nepravilnosti oziroma razloge za razrešitev pred iztekom mandata ugotoviti in jih v postopku razrešitve dokazati. Nadzorni svet tožene stranke pa je pred sprejemom odločbe o razrešitvi ni seznanil z razlogi za razrešitev in ji tudi ni dal možnosti, da se o njih izjavi. Zato gre za nezakonito ravnanje nadzornega sveta tožene stranke v zvezi z njeno predčasno razrešitvijo. Dejanja in ravnanje nadzornega sveta tožene stranke pred izdajo izpodbijane odločbe o razrešitvi pa pomenijo kršitev pravice do enakega varstva pravic iz  22. člena Ustave RS. Zaradi kršitev pravil postopka pred izdajo izpodbijane odločbe, dejansko stanje ni pravilno in popolno ugotovljeno.  Navaja, da ni točno, da naj bi nadzorni svet tožene stranke že večkrat, tudi na predhodnih sejah pred dnem 27. 10. 2006, obravnaval razloge za njeno predčasno razrešitev. Iz zapisnikov tako rednih kot tudi izrednih sej to ne izhaja. Do njen razrešitve kot direktorice je bilo 7. izrednih sej, 13. korespondenčnih ter 17. rednih sej nadzornega sveta. Tudi v kolikor je bila kot direktorica vabljena na seje nadzornega sveta in na njih prisotna, se ni nikdar na nobeni seji obravnavalo razlogov za njeno predčasno razrešitev. Prvič in edinkrat je bilo to na dnevnem redu izredne seje z dne 27. 10. 2006, ko je bila sprejeta izpodbijana odločba, v njeni odsotnosti, ki na sejo ni bila vabljena. Zato so vse trditve v izpodbijani odločbi glede tega neresnične, kar tudi izhaja iz zapisnikov sej nadzornega sveta. V dokaz predlaga, da se zaslišijo priče in opravi prisluh magnetograma seje nadzornega sveta tožene stranke z dne 17. 10. 2006 in seje z dne 27.  10. 2006. Tožnica ugovarja tudi vsem ostalim, v izpodbijani odločbi zatrjevanim razlogom za njeno razrešitev. Vsako očitano kršitev povzema in pojasnjuje razloge, zakaj očitane kršitve niso utemeljene. Predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi in o zadevi odloči samo, na podlagi 61. člena Zakona o upravnem sporu, v sporu polne jurisdikcije. Zahteva tudi, da ji tožena stranka plača odškodnino v skupnem znesku 16.750.000 SIT. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

Tožnica v dopolnitvi tožbe z dne 7. 12. 2006  utemeljuje svoj odškodninski zahtevek. Med drugim navaja, da se zaradi ravnanja nadzornega sveta tožene stranke v številnih medijih pojavljajo članki in izjave, ki zmanjšujejo njen ugled, zaradi česar pomeni povrnitev škode tudi satisfakcijo. Navedbe in trditve tožene stranke škodijo njenemu ugledu in njeni visoki strokovnosti. Z izjavami posameznih članov nadzornega sveta v javnih medijih je bila prizadeta njena čast, njeno dobro ime in ugled v strokovni in laični javnosti, saj so navedene osebe tako v člankih v številnih in raznih časopisih kot tudi po radiu in televiziji navajali neresnična dejstva o njej kot direktorici in njenem delu pri toženi stranki.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo ponovno, kot že v odgovoru na predlog za izdajo začasne odredbe, ugovarja pasivni legitimaciji tožene stranke. Navaja, da tožena stranka ni upravni organ in postopek razrešitve direktorice ni upravni postopek, zato o obravnavanem sporu ni mogoče uporabiti določb ZUP oziroma temeljnih načel ZUP. Odločitev o razrešitvi direktorja tožene stranke že po sami vsebini ni upravna stvar po 2. členu ZUP. Meni tudi, da ni mogoče slediti tožeči stranki, ki uveljavlja kršitev določb postopka iz 2. točke 1. odstavka 25. člena ZUS in 3. točke 3. odstavka 25. člena ZUS. Za razrešitev direktorice javnega sklada se namreč ne uporabljajo pravila ZUP, niti drugi predpisi ne urejajo posebej samega postopka razrešitve direktorja javnega sklada. Zaradi navedenega tudi ni kršitve pravil postopka, saj ni mogoče govoriti o kakršnem koli nezakonitem postopanju tožene stranke oziroma njenega nadzornega sveta, glede na določbe 25. člena ZUS. Takšne nepravilnosti bi tožnica lahko uveljavljala le, če bi bil za izdajo odločbe o razrešitvi predpisan upravni postopek. Zaradi tega je ZUS predvidel posebno varstvo v upravnem sporu, kjer se po vsebini presodi ali so obstajali oziroma obstajajo razlogi za predčasno razrešitev tožeče stranke kot direktorice. Ni res, da so bile tožeči stranki kršene kakršne koli ustavne pravice, saj bo imela možnost v upravnem sporu v celoti podati dejstva in dokaze v svojo korist, kar je že izkoristila z vložitvijo tožbe. Poudarja, da sodišče v obravnavani zadevi nima pristojnosti, da odloči o sporu polne jurisdikcije. Lahko odloči le o vprašanju, ali je bila tožnica zakonito in pravilno razrešena. Nikakor pa nima pristojnosti, da bi vsebinsko poseglo v odločitev tožene stranke. Zato predlaga, da sodišče navedeni del tožbe zavrže. Ne glede na navedeno pa poudarja, da je bila tožnica s strani  nadzornega sveta ali posameznih članov nadzornega sveta večkrat opozorjena, da ne opravlja svoje funkcije v skladu s predpisi oziroma navodili nadzornega sveta in da bo izpeljan postopek razrešitve. V nadaljevanju odgovora na tožbo tožena stranka odgovarja na tožničine navedbe glede zatrjevanih kršitev. Opozarja tudi na določilo 15. člena pogodbe o zaposlitvi tožeče stranke, ki določa, da ima direktorica v primeru predčasne razrešitve iz nekrivdnih razlogov pravico do mesečnega nadomestila plač v višini zadnje plače za največ tri mesece. Pogodba je tako imenovana pogodba o zaposlitvi poslovodne osebe, kjer se lahko stranki kot enakovredni stranki dogovorita o vsebini pogodbenega razmerja. Stranki sta s 15. členom uvedli tudi tako imenovano možnost nekrivdne razrešitve, ki jo zakonodaja sicer ne ureja niti posledic le-te. S tem stranki nista ničesar določili v nasprotju z zakonom, je pa mogoče pritrditi tožnici, da sta imeli stranki v primeru tako imenovane individualne pogodbe tudi to možnost. Zaradi navedenega je predmetno razrešitev in izraz nezaupanja tožnici moč jemati kot izraz volje po njeni razrešitvi, saj so člani nadzornega sveta v vsakem primeru ocenili, da nadaljevanje funkcije tožeče stranke kot direktorice ni več možno zaradi pomanjkanja zaupanja. Glede odškodninskega zahtevka navaja, da tožena stranka ni pasivno legitimirana za postavitev takšnega zahtevka, saj sama, niti njen organ - nadzorni svet, ni storil odškodninskega delikta, ki ga očita tožeča stranka. Predlaga, da sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne, tožnici pa naloži povrnitev stroškov postopka.

Državno pravobranilstvo Republike Slovenije kot zastopnik javnega interesa ni prijavilo udeležbe v tem upravnem sporu.

V obravnavani zadevi gre za predčasno razrešitev direktorice javnega sklada. Predčasna razrešitev članov uprave in nadzornega sveta je urejena v 23. členu ZJS, ki v 1. členu določa, da je član uprave lahko predčasno razrešen na njegovo pisno prošnjo, ali če ne izpolnjuje nalog, določenih v zakonu oziroma ustanovitvenem aktu javnega sklada ali če ravna v nasprotju s svojimi obveznostmi iz 21. člena tega zakona. Na podlagi 3. odstavka 55. člena ZJS imenuje in razrešuje člane uprave javne ustanove nadzorni svet, in sicer ne glede na določbo 1. odstavka 20. člena ZJS, po kateri člane uprave imenuje in razrešuje ustanovitelj sklada.

Po presoji sodišča gre pri razrešitvi direktorja javnega sklada kot pravne osebe javnega prava, ki opravlja in razpolaga s premoženjem, ki ga je Republika Slovenija ali samoupravna lokalna skupnost namenila za zagotavljanje javnega interesa, glede na navedene elemente, za javno-pravno stvar. Javni sklad je ustanovljen predvsem za zadovoljevanje javnih potreb in javnih interesov. V postopku razrešitve direktorja zato navedeno, po določilu 4. člena ZUP, narekuje smiselno uporabo upravnega postopka in sicer tistih procesnih inštitutov tega postopka, ki je za take vrste postopka smotrna. To področje namreč ni urejeno v posebnem postopku v ZJS, niti v Sklepu o ustanovitvi ... sklada Republike Slovenije - javnega sklada. Med temeljnimi načeli ZUP pa je vsekakor tudi načelo zaslišanja stranke (9. člen ZUP), po katerem je treba stranki pred izdajo odločbe dati možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo. Določbe ZUP, in sicer določbo 4. odstavka 9. člena ZUP, je treba uporabiti tudi o tem, v kakšni obliki se zaslišanje stranke opravi. Po navedeni določbi ZUP se stranka lahko izjasni izven ustne obravnave, pisno ali ustno na zapisnik, na obravnavi pa ustno. To pomeni, da bi morala tožena stranka v obravnavani zadevi pred izdajo svoje odločbe o razrešitvi tožnici dati možnost, da se izjavi o krivdnih razlogih za njeno razrešitev in o vseh za odločitev pomembnih okoliščinah. Tega pa tožena stranka pred izdajo odločbe ni storila. S tem, ko tožnici možnost sodelovanja v postopku njene razrešitve ni bila dana, je tudi po presoji sodišča storila bistveno kršitev določb postopka (2. točka 1. odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu; ZUS-1, Uradni list RS, št. 105/06). Ob taki kršitvi določb postopka pa je tudi dejansko stanje očitno ostalo nepopolno ugotovljeno, na kar utemeljeno opozarja tožnica v tožbi. Zaradi navedenega niso utemeljeni ugovori tožene stranke, da za postopek razrešitve direktorice javnega sklada ne veljajo določbe ZUP, temveč je to interna zadeva in stvar poslovanja tožene stranke.

Po presoji sodišča pa je utemeljen ugovor, da sodišče v obravnavani zadevi ne more odločati v sporu polne jurisdikcije. Pravilno opozarja tožena stranka, da sodišče lahko odloči le, ali je bil akt o razrešitvi nezakonit, oziroma ali so bile nezakonitosti storjene v postopku razrešitve. Tudi po presoji sodišča pa sodišče nima pristojnosti, da bi s svojo odločitvijo vsebinsko poseglo v odločanje organa, ki je z zakonom določen kot organ, ki imenuje in razrešuje direktorja.

Glede na razloge, ki jih je sodišče navedlo v obrazložitvi odločbe, se ni spuščalo v presojo ugovorov, ki se nanašajo na tožnici očitane kršitve in razrešitvene razloge. Zato sodišče teh tožbenih ugovorov, in odgovora tožene stranke nanje, v obrazložitvi sodbe ni povzemalo. Sodišče tudi ni presojalo ugovora pasivne legitimacije tožene stranke, ker je ta ugovor, v postopku izdaje začasne odredbe, presojalo že Vrhovno sodišče Republike Slovenije (I Up 121/2007 z dne 31.1.2007).

Ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnih spisov očitno, da je potrebno tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti je sodišče na podlagi 1. alinee 2. odstavka 59. člena odločilo brez glavne obravnave na nejavni seji. Glede na navedeno je sodišče na podlagi 2. in 3. točke 1. odstavka 54. člena ZUS-1 tožbi ugodilo in odpravilo izpodbijani upravni akt. Na podlagi 3. odstavka 64. člena ZUS-1 se zadeva vrne v stanje, v katerem je bila, preden so bili odpravljeni upravni akti izdani. V ponovnem postopku bo morala tožena stranka nakazane pomanjkljivosti postopka odpraviti.

Sodišče je tožnico z zahtevkom zoper toženo stranko, za plačilo odškodnine v višini 16.750.000 SIT, ob smiselni uporabi 2. odstavka 67. člena ZUS-1, napotilo na pot pravde, predvsem iz razloga ekonomičnosti postopka. Po mnenju sodišča bi odločanje v upravnem sporu o zahtevani odškodnini po temelju in po višini podaljšalo trajanje tega postopka, pri tem pa je tudi upoštevalo, da je zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek.

Sodišče je tožnici na podlagi 1. odstavka 154. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s 1. odstavkom 22. člena ZUS-1 priznalo stroške s sestavo začasne odredbe, materialne stroške in stroške davka na dodano vrednost.

Sodišče je na podlagi 1. odstavka 13. člena Zakona o sodnih taksah tožnico oprostilo plačila sodnih taks. Iz podatkov spisa izhaja, da bi bila s plačilom sodnih taks lahko zmanjšana sredstva s katerimi se tožnica preživlja.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.