sodba U 2358/2008
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2009-09-03

nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča - nezazidano stavbno zemljišče - tožba v upravnem sporu

Za odmero nadomestila za uporabo nezazidanega stavbnega zemljišča v letu 1999 ni relevantno stanje komunalne opremljenosti kasneje nastalih parcel, ampak prvotne parcele kot celote.

Tožnik se v tožbi ne more sklicevati na vse svoje dosedanje pritožbe, ki da naj jih sodišče upošteva,  saj je tožba v upravnem sporu samostojno pravno sredstvo. Tožnik mora zato razloge za njeno vložitev konkretizirati v sami tožbi in samo ti so predmet preizkusa v upravnem sporu. Ker vsebina tožbe postavlja okvir preizkusa zakonitosti upravnega akta, ni naloga sodišča, da opravlja splošno revizijo upravnega odločanja.

Toženka je tožniku z izpodbijano odločbo odmerila nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča za leto 1999, in sicer od stanovanjske hiše v izmeri 243,60 m2, od športno rekreacijskega objekta v izmeri 18 m2, obeh na naslovu ... ulica št. ..., in od nezazidanega stavbnega zemljišča parc. št. 922/2 k.o. A., površine 1573 m2 (pri površini nezazidanega stavbnega zemljišča je upoštevanih 30 % površine), v skupnem znesku 144,49 EUR. Iz obrazložitve je razvidno, da odmera temelji na določbah občinskega Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča (v nadaljevanju Odlok). Izpodbijana odločba je bila izdana v ponovljenem postopku, v katerem je bilo upoštevano mnenje Občine B. Zemljišča so komunalno urejena in imajo zagotovljen priklop na vodovodno, kanalizacijsko, vročevodno in elektro omrežje ter zagotovljen dostop na javno cesto. Zaradi tega je tožnik kot solastnik omenjenih parcel zavezanec za plačilo nadomestila za nezazidano stavbno zemljišče.

Upravni organ druge stopnje je tožnikovo pritožbo zavrnil in v razlogih med drugim navedel, da je v skladu z določbo 4. odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) naložil prvostopenjskemu organu, da opravi zaslišanje stranke, kar je bilo tudi storjeno 20. 5., 19. 8.  in 5. 9. 2008. Iz zapisnika je razvidno, da je bilo stranki pojasnjeno, da je iz izpisa INKDAV in baze geodetskih podatkov razvidno, da v letu 1999 parcela št. 922/30 k.o. A. ni obstajala, obstajala je le parc. št. 922/2 k.o. A., ki je takrat imela 1573 m2 površine in od katere je bilo odmerjeno nadomestilo. To zemljišče je bilo z odločbo GURS, Izpostava B., št. ... razdeljena na več parcel, med drugim tudi na novo parcelno št. 922/2 v izmeri 351 m2. Zato je prvostopenjski organ pravilno določil, da znaša površina tega zemljišča v letu 1999 1573 m2. V nadaljevanju pritožbeni

organ ugotavlja, da je bila parc. št. 922/30 (pred parcelacijo parc. št. 922/2 k.o. A.) od leta 1999 pa vse do zadnje spremembe leta 2006 v območju zazidljivosti po Odloku o zazidalnem načrtu gospodarske cone Sever (Uradni list RS, št. 23/99). Opremljenost tega zemljišča je bila določena tudi s Sklepom programa opremljanja stavbnih zemljišč za zazidalni načrt Gospodarska cona Sever (Uradni list RS, št. 23/99). Poleg tega je iz dopisa Javnega komunalnega podjetja B. z dne 28. 1.

2001 razvidno, da je bilo tožniku dano soglasje, da lahko za potrebe oskrbe načrtovane stavbe uporablja obstoječi vodni priključek, ki od leta 1983 oskrbuje predmetno in sosednjo stavbo, dano je bilo soglasje, da se komunalne odpadne vode odvedejo v sanitarni kanal preko obstoječega sanitarnega priključka. Iz dopisa Elektro C. z dne 6. 4. 2007 izhaja, da je sporno zemljišče mogoče priklopiti na električno omrežje od leta 1981, iz kopije geodetskega posnetka in geografskega prikaza prostorsko informacijskega sistema pa je razvidno, da je mogoč dostop na javno cestno omrežje. Kar zadeva nepremičnino parc. št. 882/5 k.o. A., je iz posestnega lista OGU C., GP B. z dne 2. 8. 2006 razvidno, da njena površina znaša 589 m2, tožniku pa je bilo odmerjeno nadomestilo od njegovega solastniškega deleža v izmeri 243,60 m2. Tožnik tudi ni upravičen do oprostitve plačila nadomestila, saj ne dokazuje, da je podal vlogo za plačilo komunalnega prispevka in da ga je tudi plačal, kar je pogoj iz 5. odstavka 13. člena Odloka. Tudi poplavna ogroženost zemljišča po določbah navedenega predpisa ni razlog za oprostitev plačila.

Tožnik se s tako odločitvijo ne strinja in v obširni tožbi kot osrednji ugovor izpostavlja, da občina nima nikakršnih pravnih osnov za pobiranje nadomestil, saj gradnja na zemljiščih parc. št. 882/5 in 922/30 ni mogoča iz razloga, ker navedeni parceli nista komunalno opremljeni. Tako je treba zgraditi kablovod od TP D. v dolžini okoli 600 m in skupno električno omarico na parcelni meji 882/5. Ta (kablovod) bi po programu potekal po parcelah, ki so v postopku denacionalizacije. Tudi del športnega objekta, ki je predviden za gradnjo, je lociran na parcelah št. 882/20 in 922/29, ki sta v postopku denacionalizacije. Tožnik se pri tem sklicuje na 2. odstavek 39. člena Zakona o stavbnih zemljiščih (v nadaljevanju ZSZ/97). Poudarja, da do datuma vložitve tožbe investitorji niso mogli od občine pridobiti služnostne pravice, da bi sami zgradili omenjeni električni kablovod, zato tudi ne morejo pridobiti gradbenega dovoljenja. Sprašuje se, zakaj je gradbeno podjetje, ki je zgradilo 359 stanovanj, plačalo samo 20 % zaračunanega komunalnega prispevka. Če občina nima denarja za izgradnjo komunalne infrastrukture, naj to storijo investitorji sami, vendar pa je treba stroške izgradnje odšteti od komunalnega prispevka. Do parcel št. 882/5 in 922/30 cesta še ni zgrajena in je dostop na parcelo št. 922/30 mogoč le iz zraka. Po zazidalnem načrtu in programu opremljanja mora občina zgraditi tri cestne dovoze s cesto do mejne črte parcel št. 882/5 in 922/30. Nadalje sprašuje, kako naj pridobi projektno dokumentacijo in gradbeno dovoljenje za športni objekt, ki se mora po ZN graditi v celoti, če pa je po ZN polovica objekta narisana na parcelah, ki sta v postopku denacionalizacije in občina pred zaključkom teh zemljišč ne more prodati niti zamenjati. Vsak pravni posel bi bil namreč v tem primeru zaradi denacionalizacije ničen. Nadalje je treba zgraditi še približno 150 m primarne in sekundarne vodovodne napeljave do mejne črte parcel št. 882/5 in 922/30 z variantno možnostjo priključitve na glavni vodovod B. – E.. Enako velja tudi za kanalizacijo. Nujno je treba zgraditi tudi meteorno kanalizacijo, saj ob večjih padavinah pridere voda od skladišča D., tako da nastane na zemljiščih, med drugim tudi na parcelni številki 922/30, pravo jezero, ki lahko vsak čas poplavi stanovanjsko hišo. Ob večjih padavinah bi bili vsi objekti z D. vred zaradi naraslega potoka F. pod vodo, kar se je leta 1993 tudi zgodilo. Tožnik že iz tega razloga meni, da so upravičeni do oprostitve plačila nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča in je občina dolžna zaščititi občane pred poplavami. V bližnji prihodnosti je treba zgraditi še telefonsko in kabelsko omrežje. Zatrjuje, da kljub večkratnim vlogam na občino za oprostitev plačila nadomestila in za izračun komunalnega prispevka ni dobil ustreznega odgovora in se sklicuje na datumsko naštete vloge (prva z dne 7. 2. 2001). Nadalje meni, da je zazidljive parcele le 40 %, ostalo so zelenice in parki. Le ta del je lahko obdavčen. Parcelacija zemljišč št. 882/5 in 922/30 zaradi spremembe ZN še ni končana. Severni del parcele 882/5 pripada območju obstoječe stanovanjske hiše, medtem ko je za izdajo gradbenega dovoljenja za preostali del pogoj končana

parcelacija. Zemljišče parc. št. 882/5 zato ni v celoti zazidljivo, ampak le 40 %. Prav tako se lažno navaja 18 m2 s 100 točkami za dejavnost, saj na teh 18 m2 nikoli ni bilo nobene dejavnosti. Tudi iz tega razloga meni, da je odločba nična. V zvezi z oprostitvijo plačila nadomestila tožnik še navaja, da je za ureditev tega v zvezi s športnim objektom z otroškim vrtcem večkrat podala vloge od leta 2000. V celoti izpodbija tudi točkovanje komunalne opremljenosti, saj na parcelah ničesar ni.

Nepravilno je izračunana tudi kvadratura stanovanjskih prostorov v izmeri 243,60 m2, saj je ta veliko manjša. Tožnik poudarja, da sta z A. A. (kot sovlagateljico tožbe, ki je bila v nadaljevanju razdružena v več ločenih postopkov) skupaj z občani zgradila vso primarno in sekundarno komunalno opremo že pred letom 1991 (za staro obstoječo stanovanjsko hišo). Zato sta občini izstavila račun št. ... v višini 58.800 EUR, ki še ni plačan. Kljub temu jima je upravna enota zavrnila izdajo gradbenega dovoljenja za prizidek, ker še ni pridobljena služnostna pravica z notarsko overjeno pogodbo in vpisano v zemljiško knjigo. Meni tudi, da gre za zastarele javne dajatve (ZSZ/84) ter da občinski odloki o nadomestilih niso v skladu z ustavo in zakonom, ker ne upoštevajo pravnih okvirov po določbah navedenega zakona. Občina ne sme predpisati dodatnih pogojev za plačilo nadomestila za uporabo nezazidanega stavbnega zemljišča oz. določila obveznost plačevanja tudi za zemljišča, za katera se ne more šteti, da so komunalno opremljena. Prosi, da se kot dejstva in dokazi upoštevajo tudi vse pritožbe na odločbe. Tožnik predlaga, da se

odločba odpravi in izreče za nično v skladu z 2., 5. in 6. odstavkom 279. člena in 281. člena ZUP. Prosi za plačilo manipulativnih stroškov v višini 9.030 EUR.

Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi, dodatnih razlogov pa ne navaja.

Sodišče glede na obširne tožbene navedbe uvodoma poudarja, da v upravnem sporu preizkuša zakonitost upravnega akta glede dejanskega stanja, ugotovljenega v upravnem postopku, le v okviru tožbenih navedb (1. odstavek 20. člena Zakona o upravnem sporu, Uradni list RS, št. 105/06; v nadaljevanju ZUS-1). Da pa je tak preizkus mogoč, morajo biti tožbene navedbe jasno izražene in se morajo nanašati na dejansko stanje, relevantno za izdajo izpodbijane odločbe. V zvezi s tem zato sodišče že na tem mestu ugotavlja, da tožbene navedbe, ki se nanašajo na zemljišče parc. št. 922/30 k.o. A.,

za odločitev v tej zadevi niso relevantne

, zato se sodišče do njih ni bilo dolžno opredeliti. K

izpodbijana odločba namreč ne nanaša na omenjeno parcelo.

Sodišče po vpogledu v upravne spise še ugotavlja, da je bila prva odločba v tej zadevi izdana 30. 6. 1999 in da je bila izpodbijana odločba izdana kot odločba v ponovljenem postopku. Iz tega razloga ni mogoče pritrditi tožniku, da je prišlo do zastaranja njegove obveznosti. Poleg tega noben predpis ne določa, da obveznost v primeru večletnega trajanja postopka zastara.

V skladu z določbo 404. člena Zakona o davčnem postopku (Uradni list RS, št. 117/06; ZdavP-2) izda davčni organ odločbo o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča na podlagi občinskega odloka in vrednosti točke, ki veljata na dan 1. januarja leta, za katero se določa nadomestilo. Ker se izpodbijana odločba nanaša na nadomestilo za leto 1999, je treba v tej zadevi uporabiti določbe Odloka (Uradni list RS, št. 5/97), izdanega na podlagi 58. in 61. člena Zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list SRS, št. 18/84 in naslednji; v nadaljevanju ZSZ/84). Iz odločbe je razvidno, da je bilo nadomestilo za navedeno leto odmerjeno tako za zazidano stavbno zemljišče (za stanovanjsko hišo v izmeri 243,60 m2 in za športno rekreacijski objekt v površini 18 m2, oba na naslovu ... ulica št. ...) ter za nezazidano stavbno zemljišče parc. št. 922/2 k.o. A.. Ker tožnik v tožbi ne izpodbija, da objekta stojita na omenjenem naslovu, v skladu z določbo 2. odstavka 60. člena ZSZ/84 pa se to nadomestilo plačuje od stanovanjske oz. poslovne površine stavbe, je odmera za uporabo zazidanega stavbnega zemljišča v obravnavanem primeru upravičena. V zvezi s  površino, za katero je bilo nadomestilo odmerjeno, pa tožnik v tožbi le posplošeno zatrjuje nepravilen izračun kvadrature stanovanjskih prostorov, zato preizkus v tej smeri ni mogoč. Prav tako tožnik za omenjeno stanovanjsko hišo ne trdi, da stavbno zemljišče, na katerem stoji, ni opremljeno z vodovodom, elektriko in da ni bil omogočen dostop do zemljišča po asfaltni cesti.

V skladu z določbo 7. člena Odloka se od stanovanjskih in poslovnih površin nadomestilo plačuje od tedaj, ko je objekt zgrajen do tretje gradbene faze. Dejstvo, ali se stanovanjske površine dejansko uporabljajo za bivanje, poslovne površine pa za opravljanje dejavnosti, torej na odmero nadomestila ne vpliva.

Glede na navedeno tožbeni ugovori, ki se nanašajo na izgraditev komunalne opreme, potrebne zaradi gradnje bodočih objektov, na odmero nadomestila za zazidano stavbno zemljišče za že obstoječa stanovanjsko hišo in objekt za športni namen na naslovu ... ulica št. ... ne morejo vplivati.

Drugi del izpodbijane odločbe pa se nanaša na odmero nadomestila za nezazidano stavbno zemljišče, ki ga je predstavljala parcelna št. 922/2 k.o. A. v skupni izmeri 1573 m2. Tožnik v zvezi z navedenim zemljiščem oz. z njegovimi lastnostmi v tožbi ne navaja ugovorov, saj se opredeljuje le do zemljišč parc. št. 882/5 in 922/30 k.o. A..

Kot je izrecno poudaril drugostopenjski upravni

organ v svoji odločbi, gre za parcelo (922/2), katere površina je v letu 1999 znašala 1573 m2 in je bila šele v letu 2000 razdeljena na več novih parcel. Za odmero nadomestila za uporabo nezazidanega stavbnega zemljišča v letu 1999 torej ni relevantno stanje komunalne opremljenosti kasneje nastalih parcel, ampak parcele št. 922/2 kot celote, v zvezi s katero pa tožnik, kot rečeno, v tožbi ne navaja ničesar.

skladu z določbo 1. odstavka 60. člena ZSZ/84 nadomestilo za uporabo plačevalo od površine nezazidanega stavbnega zemljišča, ki je bilo po prostorskem izvedbenem načrtu določeno za gradnjo oz. za katero je pristojni organ izdal lokacijsko dovoljenje. I

z 3. člena Odloka o zazidalnem načrtu gospodarske cone Sever (Uradni list RS, št. 23/99) je razvidno, da je bilo zemljišče parc. št. 922/2 uvrščeno v ureditveno območje zazidalnega načrta. Na podlagi navedenega je zato po mnenju sodišča toženka imela podlago za odmero nadomestila za

uporabo stavbnega zemljišča za leto 1999.

Šele s sprejemom Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 110/02 in naslednji; ZGO-1) in v zvezi z njegovim 4. odstavkom 218.b člena ZGO-1 sprejeto ustavno odločbo št. U-I-284/04-46 z dne 26. 10. 2006 so bili vzpostavljeni višji standardi za določitev nezazidanih stavbnih zemljišč, za katere se plačuje nadomestilo (če je na njih zagotovljena oskrba s pitno vodo in energijo, odvajanje odplak in odstranjevanje odpadkov ter dostop na javno cesto). Ali drugače: ker gre v obravnavanem primeru za odmero nadomestila na podlagi določb občinskega odloka, veljavnih v letu 1999, vprašanje navedenega obsega komunalne opremljenosti parc. št. 922/2 ne bi moglo vplivati na upravičenje do odmere. Kot rečeno, in kar je po mnenju sodišča bistveno za obravnavano zadevo, tožnik za zemljišče parc. št. 922/2 v njenem obsegu, kakršno je bilo v letu 1999, ne navaja konkretnih ugovorov. Pri tem je treba še opozoriti, da je iz izreka izpodbijane odločbe razvidno, da je bilo upoštevano le 30 % površine (7. člen Odloka), to je manj, kot zatrjuje tožnik, ko meni, da je po zakonu zazidljivih samo 40 % parcele.

Sodišče ob tem še dodaja, da kar zadeva višino nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča, je bila ta glede na določbo 61. člena ZSZ/84 med drugim odvisna tudi od opremljenosti stavbnega zemljišča s komunalnimi in drugimi objekti in napravami in možnostjo priključitve za te objekte in naprave. V skladu s to določbo je v tej zadevi uporabljeni občinski Odlok v 4. členu določil, da se pri komunalni opremljenosti stavbnega zemljišča upoštevajo dejanske možnosti priključitve na komunalne naprave. Kot je razvidno iz izreka izpodbijane odločbe, je bila za zemljišče parc. št. 922/2 upoštevana možnost priključitve na kanalizacijo in zagotovljena makadamska pot, čemur tožba ne oporeka.

Neutemeljeno je tudi tožnikovo sklicevanje na določbo 1. odstavka 39. člena ZSZ/97 (Uradni list RS, št. 44/97 in naslednji), po kateri je gradnja objektov dovoljena samo na opremljenih stavbnih zemljiščih. Drugi odstavek istega člena je namreč določal izjeme in je

dopuščal tudi gradnjo objektov na neopremljenih zemljiščih pod pogojem, da je bilo tako določeno s predpisom, ali če

posamezni priključki glede na naravo objekta niso bili potrebni.

Ne glede na to pa gre tako v primeru 1. kot 2. odstavka 39. člena ZSZ/97 za pogoje, ki so bili relevantni za izdajo gradbenega dovoljenja, medtem ko je bilo za odmero nadomestila za nezazidano stavbno zemljišče po že omenjeni določbi 1. odstavka 60. člena ZSZ/84 dovolj, da je bila površina nezazidanega stavbnega zemljišča po prostorskem izvedbenem načrtu določena za gradnjo.

Sodišče se v celoti strinja z razlogi pritožbene odločbe, ki se nanašajo na oprostitev plačila nadomestila in se sklicuje nanje (2. odstavek 71. člena ZUS-1). Pri tem sodišče poudarja, da je drugostopenjski organ v obrazložitvi izrecno navedel, da tožnik v postopku ni navajal, da je podal vlogo za plačilo komunalnega prispevka. Te trditve tožnik v tožbi ne izpodbija, zato so njegove navedbe o vlogah za izračun komunalnega prispevka nedovoljene tožbene novote. Po določbi 3. odstavka 20. člena ZUS-1 stranke v upravnem sporu ne smejo navajati dejstev in predlagati dokazov, če so imele to možnost v postopku pred izdajo akta.

Sodišče se strinja s tožnikom, da občina v svojem predpisu za odmero nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča ne sme mimo zakona določiti dodatnih pogojev glede olajšav oz. določiti obveznosti plačevanja nadomestila tudi za zemljišča, na katera se ta obveznost ne more nanašati. Vendar pa v tej zadevi uporabljena določba 5. odstavka 13. člena Odloka, ki določa oprostitev plačila nadomestila, predstavlja prepis 2. in 3. odstavka 59. člena ZSZ/84, zato ni mogoče trditi, da je Odlok v tem delu v nasprotju z zakonom. Sodišče tudi glede določb Odloka, ki opredeljujejo zemljišče, za katera je treba plačati nadomestilo, ni ugotovilo, da bi bile te v nasprotju z ZSZ/84. Konkretnega primera pa tožnik v tožbi ne navaja.

Razlogi, ki jih tožnik navaja v tožbi in zaradi katerih meni, da je izpodbijana odločba nična (med drugim opustitev dolžnosti državnega organa, da prijavi kaznivo dejanje, nemogoča gradnja športnega objekta, neurejenost parcel po odločbi MOP z dne 24. 11. 2004), niso razlogi iz 1. odstavka 279. člena ZUP (Uradni list RS, št. 80/99 in naslednji). Po tej določbi se za nično izreče odločba, če je bila izdana v upravnem postopku v zadevi iz sodne pristojnosti, ali v stvari, v kateri ni mogoče odločati v upravnem postopku; ki bi s svojo izvršitvijo lahko povzročila kaznivo dejanje; ki je sploh ni mogoče izvršiti; če je bila izdana kot posledica prisiljenja, izsiljevanja, pritiska ali drugega nedovoljenega dejanja; v kateri je taka nepravilnost, ki je po kakšni posebni zakonski določbi razlog za ničnost. Ničnostni razlog, da je organ izdal odločbo brez zahteve stranke (4. točka navedene določbe), pa v obravnavanem primeru sploh ne pride v poštev, saj gre za odločbo, ki jo upravni organ izda po uradni dolžnosti.

Vse ostale tožene navedbe za odločitev v tej zadevi niso relevantne (med drugim glede plačila komunalnega prispevka s strani investitorja gradnje 359 stanovanj in poslovnih prostorov, razlogov za zavrnitev izdaje gradbenega dovoljenja tožniku). Prav tako se tožnik ne more sklicevati v tožbi na vse svoje dosedanje pritožbe, ki da naj jih sodišče upošteva v zadevi, saj je tožba v upravnem sporu samostojno pravno sredstvo. Tožnik mora zato razloge za njeno vložitev konkretizirati v sami tožbi in samo ti so predmet preizkusa v upravnem sporu. Ker vsebina tožbe postavlja okvir preizkusa zakonitosti upravnega akta, ni naloga sodišča, da opravlja splošno revizijo upravnega odločanja.

Ker je sodišče ugotovilo, da tožba ni utemeljena, jo je v skladu z določbo 1. odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.