sodba I U 131/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-09-23

komunalni prispevek - odmera komunalnega prispevka - izvedensko mnenje - obrazložitev odločbe

Določba 2. odstavka 108. člena ZPNačrt se v ničemer ne nanaša na morebitno podaljšanje veljavnosti predpisov, ki so veljali pred uveljavitvijo ZPNačrt, temveč izključno na veljavnost predpisov, ki bodo veljali v času uveljavitve občinskega prostorskega načrta.

Komunalni prispevek, ki se odmeri zavezancu, predstavlja pozitivno razliko med komunalnim prispevkom po spremembi in komunalnim prispevkom pred spremembo neto tlorisne površine oziroma namembnosti objekta. Če je razlika negativna, se komunalni prispevek ne plača.

Odmera komunalnega prispevka sama po sebi ne pomeni ugotavljanja ali presoje dejstva, temveč odločanje o obveznosti strank na podlagi pravne norme, kar pomeni, da tožena stranka tega odločanja ne more prenesti na izvedenca ali cenilca. Obrazložitev odločbe, ki se zgolj sklicuje na izvedensko mnenje oziroma cenilno poročilo, ne izpolnjuje kriterijev iz 1. odstavka 214. člena ZUP, saj je ni mogoče preizkusiti, česar ne spreminja niti okoliščina, da je tako mnenje priloženo odločbi.

1. Tožbi se ugodi, odločba Občine Kamnik št. 3541-0050/2009 z dne 8. 10. 2009 se odpravi in se zadeva vrne prvostopenjskemu organu v ponoven postopek.

2. Tožena stranka je dolžna tožečim strankam povrniti stroške upravnega spora v znesku 80,00 EUR v roku 15 dni po prejemu te sodbe, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Občina Kamnik je tožečim strankam kot prvostopenjski upravni organ izdala izpodbijano odločbo, s katero jim je zaradi nadzidave garaže na zemljišču parc. št. 443/5 k.o. ... v stanovanjske namene odmerila komunalni prispevek v znesku 2.984,97 EUR. V obrazložitvi te odločbe navaja, da je izračun komunalnega prispevka, ki je podlaga za izdajo odločbe, na podlagi Sklepa o določitvi povprečnih stroškov komunalne opreme na območju Občine Kamnik (Uradni list RS, št. 26/00) pripravila sodna cenilka in izvedenka gradbene stroke. Izračun prispevka je prikazan v cenitvenem poročilu, določen pa je ob upoštevanju stroškov opremljanja, površine stavbnega zemljišča, priključkov na javno infrastrukturo ter njene zmogljivosti.

Župan Občine Kamnik je kot drugostopenjski upravni organ z uvodoma navedeno odločbo zavrnil pritožbo tožečih strank zoper izpodbijano odločbo. V obrazložitvi se sklicuje na določbo 108. člena Zakona o prostorskem načrtovanju (Uradni list RS, št. 33/07, dalje ZPNačrt), ki v 2. odstavku določa, da se do poteka šestih mesecev po uveljavitvi občinskega prostorskega načrta komunalni prispevek odmerja po do tedaj veljavnih predpisih. Občina Kamnik prostorskega načrta še ni sprejela, zato je uporaba Zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list RS, št. 44/97), na katerem temelji prvostopenjska odločba, pravilna. Po določbi 43. člena Zakona o stavbnih zemljiščih je zavezanec za plačilo komunalnega prispevka investitor, ki namerava (med drugim) prizidati ali nadzidati obstoječi objekt. Tožeče stranke z nameravano nadzidavo pridobivajo nove stanovanjske površine, zato so zavezanci za plačilo komunalnega prispevka.

Tožeče stranke se s tako odločitvijo ne strinjajo in vlagajo tožbo, v kateri navajajo, da 43. člen Zakona o stavbnih zemljiščih, na katerega se sklicuje izpodbijana odločba, za prizidavo ali nadzidavo obstoječega objekta ali njegovo spremembo namembnosti določa obveznost plačila komunalnega prispevka le, če je treba povečati priključke na javno infrastrukturo oziroma njene zmogljivosti. Zaradi nameravane gradnje ne bodo povečani priključki na komunalno javno infrastrukturo, ne infrastruktura, temveč bo uporabljena že obstoječa energetska in komunalna infrastruktura stanovanjske hiše. Tožeče stranke zato sodišču predlagajo, naj izpodbijano odločbo odpravi oziroma podrejeno, naj izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje, poleg tega pa naj toženi stranki naloži povračilo stroškov postopka.

Sodišče je tožbo vročilo toženi stranki, ki je sodišču dostavila upravne spise, ki se nanašajo na zadevo, na tožbo pa vsebinsko ni odgovorila.

Tožeče stranke so naknadno, dne 19. 5. 2010, sodišču dostavile pripravljalno vlogo, v kateri dodatno navajajo, da je izračun komunalnega prispevka v izpodbijani odločbi nepravilen, in da gre „za izračun zunanje sodelavke z upoštevanjem faktorjev, ki niso karakterizirani za Občino Kamnik“.

Prvostopenjski upravni organ je pri izdaji odločbe vezan na zakone in podzakonske akte, ki veljajo v času izdaje te odločbe. Prvostopenjska odločba v obravnavani zadevi je bila izdana dne 8. 10. 2009, ZPNačrt pa je po določbi njegovega 113. člena začel veljati dne 28. 4. 2007, torej pred izdajo izpodbijane odločbe. Po prehodni določbi 1. odstavka 103. člena ZPNačrt se z dnem uveljavitve tega zakona prenehajo uporabljati določbe (med drugim) 167. do 180. člena Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 33/07, dalje ZUreP-1), torej tudi določba 2. odstavka 179. člena tega zakona, ki je pod določenimi pogoji in za določen čas omogočala odmero komunalnega prispevka „po dotlej veljavnih predpisih“, in je s tem dovoljevala uporabo relevantnih določb Zakona o stavbnih zemljiščih, na katere se sklicuje tožena stranka.

Besedilo 2. odstavka 108. člena ZPNačrt, na katerega tožena stranka opira svoje stališče o nadaljnji veljavnosti Zakona o stavbnih zemljiščih določa, da se do poteka šestih mesecev po uveljavitvi občinskega prostorskega načrta komunalni prispevek odmerja po do tedaj veljavnih predpisih. Vendar pa se že zgolj glede na opisano ureditev, ki natančno in nedvoumno ureja začetek veljavnosti novega zakona in prenehanje veljavnosti delov starega, lahko ta določba nanaša izključno na veljavnost podzakonskih aktov in ne zakona.

Poleg tega sodišče v besedilu obravnavane določbe opozarja tudi na uporabo izraza „do tedaj“, ki lahko pomeni le, da čas, ki je relevanten za odločitev, katere predpise je potrebno uporabiti, ni identičen s časom uveljavitve ZPNačrt. Preostala vsebina določbe ta čas veže na dogodek v prihodnosti, namreč sprejetje občinskega prostorskega načrta. Do enakega rezultata pripelje primerjava s 1. odstavkom, ki v tam urejenih primerih na povsem drugačen način določa uporabo predpisov, veljavnih ob uveljavitvi ZPNačrt. Obravnavane zakonske odločbe zato ni mogoče razlagati drugače, kot da je namenjena izključno podaljšanju veljavnosti predpisov, ki bodo veljali v času uveljavitve občinskega prostorskega načrta. Povedano drugače: ta določba se v ničemer ne nanaša na morebitno podaljšanje veljavnosti predpisov, ki so veljali pred uveljavitvijo ZPNačrt, temveč izključno na veljavnost predpisov, ki bodo veljali v času uveljavitve občinskega prostorskega načrta. Do izdaje izpodbijane odločbe po navedbah tožene stranke na njenem območju občinski prostorski načrt še ni bil uveljavljen, tako da navedeni šestmesečni rok sploh še ni pričel teči in zato določba 2. odstavka 108. člena ZPNačrt v obravnavani zadevi nima nobenega vpliva na uporabo predpisov, ki jih je treba upoštevati pri odmeri komunalnega prispevka.

Zakonska podlaga za odmero komunalnega prispevka v obravnavani zadevi je torej ZPNačrt, ki v 1. odstavku 104. člena določa, da se do izdaje podzakonskih predpisov na podlagi tega zakona uporabljajo, kolikor niso z njimi v nasprotju, podzakonski predpisi, sprejeti na podlagi ZUreP-1. Med te predpise je treba šteti tudi predpise, ki so bili sicer sprejeti pred uveljavitvijo ZUreP-1, vendar jim je ZUreP-1 izrecno podaljšal veljavnost. Tožena stranka bi torej morala ob odmeri komunalnega prispevka uporabiti določbe ZPNačrt, določbe občinskega akta, na katerega se sklicuje v obrazložitvi izpodbijane odločbe, pa le toliko, kolikor niso v nasprotju z ZPNačrt.

Po določbi 1. odstavka 82. člena ZPNačrt se komunalni prispevek določi glede na površino in opremljenost stavbnega zemljišča s komunalno opremo ter glede na tlorisno površino objekta in njegovo namembnost, po 2. odstavku istega člena pa minister podrobneje predpiše našteta merila. To je bilo storjeno s Pravilnikom o merilih za odmero komunalnega prispevka (Uradni list RS, št. 95/07, dalje Pravilnik). Ta Pravilnik v 5. in 6. členu podrobno opredeljuje vsebino vsakega merila za odmero komunalnega prispevka posebej, poleg tega pa predpisuje tudi formulo, po kateri je treba komunalni prispevek odmeriti. Sodišče ugotavlja, da ne iz obrazložitve prvostopenjske, ne drugostopenjske odločbe ne izhaja, na kakšen način je tožena stranka upoštevala merila iz 1. odstavka 82. člena ZPNačrt oziroma njihove natančnejše opredelitve iz 6. člena Pravilnika, niti to, ali je upoštevala način izračuna, predpisan v 4. odstavku 6. člena Pravilnika.

Po določbi 7. odstavka 6. člena Pravilnika se komunalni prispevek zavezancu, ki spreminja neto tlorisno površino objekta, odmeri tako, da se izračunata višina komunalnega prispevka po spremembi neto tlorisne površine oziroma namembnosti objekta in višina komunalnega prispevka pred spremembo neto tlorisne površine oziroma namembnosti objekta. Komunalni prispevek, ki se odmeri zavezancu, predstavlja pozitivno razliko med komunalnim prispevkom po spremembi in komunalnim prispevkom pred spremembo neto tlorisne površine oziroma namembnosti objekta. Če je razlika negativna, se komunalni prispevek ne plača. Sodišče ugotavlja, da je tožena stranka zaradi zmotne uporabe določbe 43. člena Zakona o stavbnih zemljiščih namesto kriterijev, predpisanih v Pravilniku, uporabila kriterij moči komunalnih priključkov, ki ni v skladu z navedenimi določbami Pravilnika. Zato je prišlo do tega, da v obrazložitvah odločb sploh niso navedena dejstva, pomembna za pravilno odmero komunalnega prispevka v skladu s Pravilnikom.

Sodišče dodaja še, da se po 1. odstavku 189. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 126/07 in 65/08, dalje ZUP) v upravnem postopku opravi dokaz z izvedenci v primeru, če je za ugotovitev ali presojo kakšnega dejanja, ki je pomembno za rešitev zadeve, potrebo strokovno znanje, s katerim uradna oseba, ki vodi postopek, ne razpolaga. Odmera komunalnega prispevka sama po sebi ne pomeni ugotavljanja ali presoje dejstva, temveč odločanje o obveznosti strank na podlagi pravne norme, kar pomeni, da tožena stranka tega odločanja ne more prenesti na izvedenca ali cenilca. Po določbi 1. odstavka 214. člena ZUP mora namreč obrazložitev upravne odločbe med drugim obsegati tudi ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto, navedbo določb predpisov, na katero se opira odločba in razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo. Obrazložitev, ki se zgolj sklicuje na izvedensko mnenje oziroma cenilno poročilo, teh kriterijev ne izpolnjuje, saj je ni mogoče preizkusiti, česar ne spreminja niti okoliščina, da je tako mnenje priloženo odločbi (kar sicer v obravnavani zadevi iz listin v upravnem spisu ne izhaja). To po določbi 7. točke 2. odstavka 237. člena ZUP že samo po sebi pomeni kršitev pravil upravnega postopka, ki se v vsakem primeru šteje za bistveno.

Sodišče je iz navedenih razlogov tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo na podlagi določb 3. in 4. točke 1. odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06 in nadaljnji, dalje ZUS-1) odpravilo ter na podlagi 3. odstavka istega člena vrnilo zadevo organu, ki je upravni akt izdal, v ponoven postopek. Po določbi 4. odstavka istega člena je ta organ pri ponovnem odločanju vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka.

Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo, so tožeče stranke po določbi 3. odstavka 25. člena ZUS-1 upravičene do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/07, dalje Pravilnik). Zadeva je bila rešena na seji, tožečih strank pa v postopku ni zastopal odvetnik, zato se jim priznajo stroški v višini 80,00 EUR (1. odstavek 3. člena Pravilnika), glede zahtevanih zakonskih zamudnih obresti pa je sodišče odločilo, da začnejo teči v primeru zamude, po izteku roka za prostovoljno izpolnitev obveznosti.

Zakon o prostorskem načrtovanju (2007) - ZPNačrt  - člen 82, 82/1, 82/2, 103, 103/1, 104, 104/1, 108, 108/1, 108/2

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 189, 189/1, 214, 214/1

Pravilnik o merilih za odmero komunalnega prispevka (2007) - člen 5, 6, 6/4, 6/7

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.