sklep U 479/2005
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2007-04-11

upravna zadeva - upravni spor - dopustnost upravnega spora

Pri oddaji stavbnega zemljišča oziroma prodaji zemljišč, ki so v lasti občine, ne gre za zadevo v smislu določb 2. oziroma 4. člena ZUP.

Tožena stranka je z izpodbijanim sklepom zavrnila pritožbo tožnika zoper sklep o izbiri najugodnejšega ponudnika, št. ... z dne 10. 12. 2004, s katerim je prvostopni organ kot najugodnejšega ponudnika za nakup zemljišč parc. št. ..., ..., ..., ..., ..., ..., ... in ..., vse k.o. A., v skupni izmeri 12.150 m2, izbral B.B.B. d.o.o. V obrazložitvi navaja, da je pristojni oddelek Mestne občine A. dne 25. 11. 2004 objavil javno zbiranje ponudb za prodajo stavbnih zemljišč. Na podlagi zapisnika o odpiranju prispelih ponudb in poročila komisija za javno odpiranje ponudb je bil za kupca izbran B.B.B. d.o.o. Kompleks lokacije se prodaja v celoti, ugovori pa so neutemeljeni. Zakupna pogodba je bila sklenjena za zemljišče parc. št. ... in je potekla leta 2000 ter ni bila podaljšana. Zakupniki zemljišč so bili o odpovedi ustno na terenu obveščeni. V zakupni pogodbi je bilo dogovorjeno, da bo zakupnik na lokaciji postavil montažni poslovni objekt ter da se pred prenehanjem delovanja začasnega avtoporta zakupniku zagotovi nova lokacija za njegovo delovanje. Tožena stranka ne nasprotuje lastništvu na montažnem objektu, vendar je na vseh parcelah, ki so predmet prodaje, vknjižena lastnina občine, zato je sklicevanje na 271. člen Stvarnopravnega zakonika brezpredmetno. Torej ker ponudba tožnika iz razloga, ker se ni sklicevala na celoten kompleks, ki je bil predmet prodaje, ni bila obravnavana, je zato tudi obravnava ponujene cene izbranega ponudnika v tem postopku neutemeljena.

Tožnik v tožbi navaja, da je bila predmet prodaje javnega razpisa tudi parcela ... k.o. A. Za predmetno zemljišče ima sklenjeno veljavno zakupno pogodbo, ki mu izrecno dovoljuje postavitev poslovnega objekta, ki ga je postavil na svoje stroške in je njegova last. V tem objektu deluje tožnikova poslovna enota. Opozarja na določbo 2. odstavka 271. člena Stvarnopravnega zakonika. Mestna občina A. je že z objavo javnega zbiranja ponudb posegla v njegove pravice kot zakupnika in lastnika poslovnega objekta ter posledično imetnika stavbne pravice. Kot predmet prodaje je bil namreč v javnem zbiranju ponudb naveden tudi poslovni objekt, ki je last tožnika, poleg tega pa Mestna občina A. tudi ni poskrbela za zavarovanje obstoječe stavbne pravice tožnika, saj iz razpisa ni razvidno, da je predmetno zemljišče obremenjeno s stavbno pravico, prav tako pa z zakupno pravico, nasprotno v razpisu je izrecno navedeno, da je zemljišče, ki je predmet zbiranja ponudb obremenjeno z najemniki do 30. 6. 2005, iz česar naj bi izhajalo, da je sicer bremen prosto. Tožnik meni, da je že v osnovi vsakršno sklepanje pogodb, ki bi vključevale tudi tujo lastnino, nezakonito, kar izhaja iz 34. oziroma 35. člena Obligacijskega zakonika. Obstojijo torej razlogi, zaradi katerih se izpodbijana odločba lahko izreče za nično, saj zaradi ničnostnih sankcij pogodbe sklenjene na osnovi izpodbijane odločbe sploh ne bi bilo mogoče izvršiti. Tožnik je v prepričanju, da bo s tem na najenostavnejši možni način razrešil kompleksno situacijo v zvezi s predmetnim zemljiščem, oddal svojo ponudbo v postopku javnega zbiranja ponudb. V 5. točki je bilo izrecno navedeno, da je merilo za izbor najugodnejšega ponudnika višja ponujena cena od izklicne. Upoštevaje navedene pogoje je tožnik v objavljenem roku posredoval svojo ponudbo. Mestna občina A. je dne 10. 12. 2004 izdala sklep o izbiri najugodnejšega ponudnika, pri čemer pa je odločila, da izbere družbo B.B.B., iz obrazložitve pa izhaja, da ponudba tožnika naj ne bi bila primerna, ker se nanaša le na eno parcelo, ne pa na celoten kompleks. Takšni razlogi pa so v nasprotju z objavljenim javnim zbiranjem ponudb, iz katerega ne izhaja, da je mogoče ponudbo oddati le za celoten kompleks zemljišč. To bi moralo biti iz objave nedvomno razvidno, navsezadnje pa bi moralo biti tudi izrecno navedeno med pogoji, pod katerimi se lahko da posamezna ponudba. Tudi izklicna cena je bila določena glede na m2 površine zemljišča in ne za celoten kompleks. Po prejemu sklepa je tožnik z vpogledom v dokumentacijo, povezano s postopkom javnega zbiranja ponudb, prišel do ugotovitve, da je izbrani ponudnik ponudil nakupno ceno, ki je nižja od cene, ki jo je istočasno ponudil tožnik. Glede na navedeno je prepričan, da je bila izbira družbe B.B.B. nezakonita. Predlaga, da sodišče izda odločbo, s katero se odločba tožene stranke izreče za nično oziroma podrejeno, se odločba tožene stranke odpravi oziroma da se določi za kupca stavbnega zemljišča parc. št. ... k.o. A. tožnika.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da je objavila javno zbiranje ponudb za prodajo stavbnih zemljišč, vendar ne kot samostojen predmet prodaje, kot neutemeljeno zatrjuje tožnik, ampak v sklopu celotnega stavbnega zemljišča v območju med ... ulico in reko C. ob ... cesti, v skupni površini 12.150 m2. Tožnik pa je na Mestno občino A. naslovil zgolj ponudbo za nakup parc. št. .... Ponudba je bila zato pravilno ocenjena kot neprimerna in s sklepom izbrana najugodnejša ponudba B.B.B. Neutemeljena so zatrjevanja, da naj bi bili razlogi izpodbijane odločbe v neposrednem nasprotju z objavljenim javnim zbiranjem ponudb. Iz javnega zbiranja ponudb je namreč povsem jasno in nedvomno, da je predmet prodaje stavbno zemljišče v območju med ... ulico in reko C. ob ... cesti v skupni površini 12.150 m2 in ne morda posamezna stavbna zemljišča oziroma parcele. Dejstvo, da je bila izklicna cena določena na m2 površine zemljišča in ne za celoten kompleks zemljišč, ne more v ničemer ovreči dejstva, da je bil predmet prodaje celotno stavbno zemljišče. Neutemeljeno je tudi zatrjevanje, da naj bi imel za parcelo ... k.o. A. sklenjeno veljavno zakupno pogodbo. Zakupna pogodba je bila sklenjena dne 15. 1. 1985 za dobo 15 let, z dogovorom, da po preteku tega roka preneha brez posebne odpovedi. Zakupna pogodba zato ni bila podaljšana ter tožnik vse od 15. 1. 2000 dalje parcelo ... k.o. A. uporablja brez vsakršnega pravnega naslova. Pa tudi bi bil tožnik še vedno zakupnik parcele št. ..., Mestna občina A. z objavo javnega razpisa ne bi posegla v njene pravice. V skladu z določbami OZ namreč odtujitev v zakup dane stvari v ničemer ne vpliva na pravice zakupnika, ampak preprosto pridobitelj stvari stopi v položaj zakupodajalca. Tudi ni dvoma, da tožnik s postavitvijo montažnega poslovnega objekta na zakupljenem zemljišču ni pridobil stavbne pravice po določbi 2. odstavka 271. člena Stvarnopravnega zakonika. Z zakupno pogodbo je res pridobil pravico na parceli postaviti montažni poslovni objekt, ki pa bi ga bil dolžan glede na prenehanje že odstraniti. Poleg tega tudi pri montažnem poslovnem objektu ne gre za objekt, ki bi bil trajno spojen z nepremičnino in ki bi bil lahko predmet stavbne pravice. Stavbno pravico pa tudi ni mogoče pridobiti že na podlagi samega zakona, ampak je za njen nastanek potreben veljaven pravni posel, zemljiškoknjižno dovolilo in vpis v zemljiško knjigo, česar pa tožnik ni izkazal. Tudi ni res, da bi bilo v razpisu navedeno, da naj bi bili predmet prodaje tudi objekti. Tožeča stranka je zmotno razumela navedbo v razpisu "parc. št. ... dvorišče 77 m2, poslovna stavbna 95 m2 in poslovna stavba 95 m2", ki nikakor ne pomeni, da so predmet prodaje tudi montažni poslovni objekti na navedeni parceli, ampak gre preprosto za navedbo parcele ... k.o. A. s podatki, ki so navedeni v zemljiški knjigi pri posamezni parceli. Predlaga, da sodišče tožbo zavrne.

Zastopnik javnega interesa udeležbe v postopku ni priglasil.

Sodišče je tožbo zavrglo iz naslednjih razlogov:

Upravna zadeva je odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi na področju upravnega prava in se šteje, da gre za upravno zadevo, če je s predpisom določeno, da organ v neki stvari vodi upravni postopek, odloča v upravnem postopku ali izda upravno odločbo, oziroma če to zaradi varstva javnega interesa izhaja iz narave stvari (2. člen ZUP, Uradni list RS, št. 22/2005-UPB-1). Po 4. členu ZUP pa je procesno varstvo v smislu tega zakona razširjeno tudi na druge javno pravne stvari, kolikor ta področja niso urejena s posebnim postopkom.

Pri oddaji stavbnega zemljišča oziroma prodaji zemljišč, ki so v lasti občine, pa ne gre za zadevo v smislu prej navedenih določb ZUP. V času izdaje izpodbijanega sklepa je glede pridobivanja, razpolaganja in upravljanja s stvarnim premoženjem občine veljala Uredba o pridobivanju, razpolaganju in upravljanju s stvarnim premoženjem države in občin (Uradni list RS, št. 12/2003, v nadaljevanju: Uredba), ki določa metode oddaje ter pravila stvarnega prava (Stvarno pravni zakonik, Uradni list RS, št. 87/2002) o pridobitvi pravice. Po določbi 43. člena Uredbe se postopek razpolaganja (razpolaganje je skupni pojem za prodajo, menjavo ali kakršenkoli drug način odsvojitve stvarnega premoženja - 11. točka 1. odstavka 2. člena Uredbe) s stvarnim premoženjem (stvarno premoženje obsega premične in nepremične stvari v lasti države - 2. točka 1. odstavka 2. člena Uredbe oziroma občina glede na 5. odstavek 1. člena Uredbe) zaključi s sklenitvijo pravnega posla in ne z izdajo odločbe. Izpodbijanje pravnega posla zaradi stvarnih napak oziroma zaradi obligacijskih zahtevkov je stvar sodišča redne pristojnosti. Metode prodaje stvarnega in finančnega premoženja države oziroma občine določa 80 f. člen Zakona o javnih financah (v nadaljevanju: ZJF), po načelu prodaje z doseganjem čim višje kupnine, v korist prodajalca, pri čemer ponudnik ni varovan kot stranka z vloženim zahtevkom po določbah ZUP.

V obravnavanem primeru tožnik izpodbija sklep tožene stranke, da proda ponujene nepremičnine ponudniku B.B.B. d.o.o. Svojo odločitev je utemeljila z navedbo, da je bil izbran ponudnik, ki je podal najugodnejšo ponudbo glede na javni razpis, ponudba ponudnika D.D.D. d.d. pa ni bila primerna, ker se je nanašala le na eno parcelo št. ... in ne na celoten kompleks, ki je bil predmet prodaje. Pri izbiri ponudnika pa občina zasleduje zgolj svoj najvišji finančni interes (2. odstavek 80 f. člena ZJF - cilj prodaje je doseganje čim višje kupnine), kot je opredelila v javnem razpisu glede na predmet prodaje. V obravnavani zadevi torej ne gre za upravno stvar oziroma za takšno javnopravno stvar, ki bi se obravnavala po določbah ZUP. Značaja upravne stvari ji tudi ne daje dejstvo, da odločitve v zvezi z oddajo zemljišča sprejemajo organi občine. Občina je namreč lastnica tudi takšnega premoženja, ki ni neposredno namenjeno splošni uporabi in izvajanju javnih funkcij, ampak gospodarskih funkcij, in so odločitve, ki jih v zvezi s tem premoženjem sprejema, akti gospodarjenja s premoženjem, ne pa akti za izvrševanje javnih pooblastil. Da obravnavani sklep nima narave upravnega akta, pa po načelu analogije izhaja tudi iz določbe 21. člena Uredbe o prodaji in drugih oblikah razpolaganja s finančnim premoženjem države in občin (Uradni list RS, št. 123/2003), ki določa, da so sklepi komisije (tudi o izbiri najugodnejšega ponudnika) akti poslovanja uporabnika. V zadevi ne gre za upravno stvar, kljub samemu pravnemu pouku, ki ga je v sklepu z dne 10. 12. 2004 navedla tožena stranka, saj s tem izpodbijani sklep ni dobil narave upravnega akta. Ob vsebinsko enakih določbah o oddaji stavbnega zemljišča v Zakonu o stavbnih zemljiščih iz leta 1997 je stališče, da gre pri oddaji stavbnega zemljišča za razpolaganje občine s svojim premoženjem, kar je civilna pravna zadeva, zavzelo tudi Vrhovno sodišče RS (sodba opr. št. U 203/95 z dne 25. 2. 1999, sklep opr. št. I Up 163/99 z dne 23. 10. 2002).

V obravnavani zadevi gre torej za akt, ki predstavlja fazo odločanja pri prodaji zemljišča, ko tožena stranka nastopa kot lastnik in prodajalec zemljišča in izvršuje pri razpolaganju z zemljiščem svojo gospodarsko funkcijo, pred sklenitvijo pogodbe med občino in izbranim ponudnikom. Ker zaradi navedenega po presoji sodišča navedeni akt ni upravni akt, kot je opredeljen v določbah Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97 in 70/00, v nadaljevanju: ZUS), temveč gre za akt poslovanja, kot so opredeljeni akti občine, s katerimi uresničuje funkcijo gospodarjenja, v določbah 70. člena Zakona o lokalni samoupravi, zaradi takšne narave izpodbijanega akta ni možen upravni spor, temveč je po presoji sodišča možno le varstvo v pravdnem postopku. Upravni spor zato ni mogoč niti glede na subsidiarno varstvo posamičnih aktov, torej varstvo, ki prihaja v poštev, če ni zagotovljenega drugega sodnega varstva in je poseženo v ustavne pravice posameznika. Tožnik glede na navedeno v upravnem sporu z izpodbijanjem obravnavanega sklepa ne more uveljaviti ugovorov, ki jih v tožbi navaja in se nanašajo na pravne napake pri prodanem zemljišču parc. št. ... k.o. A.

Ker je torej prvostopni sklep akt poslovanja ter torej ni upravni akt oziroma akt, ki bi se lahko izpodbijal v upravnem sporu, je sodišče tožbo zavrglo na podlagi 3. točke 1. odstavka 34. člena ZUS.

ZUS člen 34,  34/1,  34,  34/1.  ZUP člen 2,  4,  2,  4.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.