sodba U 2499/2008
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2009-06-05

ukrep gradbenega inšpektorja - rekonstrukcija objekta - nelegalna gradnja - neskladna gradnja - inšpekcijski postopek - skrajšani ugotovitveni postopek

Po določbi 7.2. točke 1. odstavka 2. člena ZGO-1 gre pri rekonstrukciji objekta za celoto gradbenih in drugih del, ki ne pomenijo zgolj posega v konstrukcijo objekta, skupni namen vseh del pa je dokončanje objekta v smislu njegove rekonstrukcije.

Ne določba 1. odstavka 146. člena ZGO-1 niti določba 1. odstavka 144. člena ZUP ne predvidevata avtomatičnega izvajanja skrajšanega ugotovitvenega postopka v primeru inšpekcijskih postopkov, ampak to opredeljujeta zgolj kot možnost (lahko).

Toženka je z izpodbijano odločbo na podlagi 152. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) tožniku izrekla inšpekcijski ukrep zaradi nelegalne gradnje. Odredila mu je takojšnjo ustavitev rekonstrukcije stavbe na naslovu ... ulica št. ... v A., stoječe na zemljišču parc. št. 866/1 k.o. A.. Nadalje mu je naložila, da do postavljenega roka v stavbi odstrani medetažni konstrukciji nad pritličjem in nadstropjem, streho, stopnišči in betonske preklade nad fasadnimi odprtinami in vzpostavi prejšnje stanje, izrekla pa je tudi prepovedi iz 158. člena ZGO-1. Iz obrazložitve je razvidno, da je gradbeni inšpektor na podlagi izvedenih dokazov ugotovil, da tožnik izvaja rekonstrukcijo omenjene stavbe, pri čemer so bili odstranjeni vsi leseni deli stavbe in izvedene nove medetažne konstrukcije nad pritličjem in nadstropjem, lesena dvokapna streha z betonskim napuščem, betonski stopnišči od pritličja do mansarde, preurejene so bile fasadne odprtine in nad njimi izvedene armiranobetonske preklade, pozidane opečne stene in izvedene grobe inštalacije (kanalizacija, elektrika). Stavba je spremenjena v dve bivalni enoti. Tožnik za gradbeno dovoljenje ni zaprosil, zato gre za nelegalno gradnjo in je zato na mestu izrek inšpekcijskega ukrepa.

Upravni organ druge stopnje je prvostopenjsko odločbo opravil v 3. točki izreka (glede prepovedi iz 158. člena ZGO-1) in jih nadomestil z novimi, v preostalem delu pa je tožnikovo pritožbo zavrnil. V razlogih je med drugim navedel, da si tožnik kljub zahtevi iz 1. odstavka 3. člena ZGO-1 ni pridobil gradbenega dovoljenja za rekonstrukcijo objekta. Poudaril je, da se v skladu s 1. odstavkom 146. člena ZGO-1 vodenje inšpekcijskega postopka šteje za nujni ukrep v javnem interesu v smislu ZUP, zato se odločba lahko izda v skrajšanem postopku brez zaslišanja strank. ZGO-1 pa je glede na ZUP specialen predpis. Pritožbeni organ je zavrnil tudi trditev, da gre v obravnavnem primeru za redna investicijska dela, pri čemer se sklicuje na njihovo definicijo v 10.1. točki 1. odstavka 2. člena ZGO-1 in našteva opravljena dela, ki izhajajo iz zapisnika inšpekcijskega ogleda z dne 26. 5. 2008. Poudarja, da so se v času samega inšpekcijskega ogleda izvajala dela, kot so zidava predelnih sten, rušitev stene ipd. Ugotovljeno je tudi bilo, da je zadnja fasadna stena nadzidana za okoli 0,5 m. Ta dela presegajo redna vzdrževalna dela. Pritožbeni organ še pojasnjuje, da rekonstrukcija praviloma pomeni izvajanje več tudi različnih gradbenih in drugih del, zato odreditev takojšnje ustavitve rekonstrukcije na podlagi 152. člena ZGO-1 pomeni takojšnjo ustavitev morebitnih tekočih del kot tudi prepoved nadaljevanja začetih oz. novih posegov. Namen te prepovedi je preprečitev, da bi se izvajanje nelegalne rekonstrukcije na kakršenkoli način nadaljevalo. Vzpostavitev prejšnjega stanja pomeni stanje, kot je bilo, preden je tožnik začel z nelegalno rekonstrukcijo. To pomeni, da mora odstraniti tisto, kar je nelegalno zgradil in na kar se nanaša inšpekcijski ukrep. Zavrnil je tudi uporabo določbe 3. odstavka 1. člena ZGO-1, saj v konkretnem primeru ni bila izkazana neposredno grozeča nevarnost nesreče, zaradi katere si tožnik pred gradnjo ne bi mogel pridobiti gradbenega dovoljenja. Javni interes v obravnavani zadevi je, da se rekonstrukcija objekta izvaja na podlagi gradbenega dovoljenja, v katerem je zagotovljeno, da je objekt skladen s prostorskim aktom, da je zanesljiv in evidentiran. Neutemeljeno pa je tudi sklicevanje na analogno uporabo 154. člena ZGO-1.

Tožnik se s tako odločitvijo ne strinja in uvodoma navaja, da v tožbo povzema vse pritožbene navedbe. Meni, da bi bila zadeva popolnoma jasna, če bi inšpektor odredil ustavitev vseh gradbenih del, ki se nanašajo na rekonstrukcijo objekta. To bi pomenilo, da investitor ne sme na objektu opraviti nobenega dela, ne le rekonstrukcijskega. Rekonstrukcija stavbe namreč pomeni poseg v konstrukcijske dele, investicijska dela pa so nekaj povsem drugega. Zaradi tega je dispozitiv odločbe nedoločen, saj prepoveduje zgolj posamezen del gradbenih del. Tožnik se nadalje sklicuje na razloge posega v konstrukcijo objekta, argumentirane s poročilom št. ... (v tožbi jih konkretneje ne navaja), ki je bil priložen pritožbi. Po njenem mnenju gre za nujen poseg v skladu z določbo 1. člena ZGO-1. Meni tudi, da bi moral inšpekcijski organ v tem primeru ustaviti gradnjo in stranko napotiti na pridobitev gradbenega dovoljenja. Nadalje navaja, da je izvedba skrajšanega postopka tožniku preprečila možnost izjasniti se o celotni zadevi in predložiti dokaze ter da javni interes v konkretni zadevi ni izkazan. Pri tem se sklicuje tudi na poročilo v točki 2.0., v kateri je izvedenec navedel, da je objekt nevaren za okolico, življenje in zdravje ljudi in da se mora sanacija izvesti takoj. Upravni organ za ugotavljanje neposredne nevarnosti nesreče po mnenju tožnika nima potrebnega znanja. Tožnik je v tem času tudi tik pred pridobitvijo gradbenega dovoljenja za rekonstrukcijo stavbe. Predlaga, da sodišče odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne v ponovno odločitev. Priglaša tudi stroške postopka.

Med strankama ni sporno, da je tožnik opravljal rekonstrukcijo spornega objekta brez gradbenega dovoljenja, kar je v nasprotju z zahtevo iz 1. odstavka 3. člena ZGO-1 (Uradni list RS, št. 110/02 in naslednji). Meni pa, da izrek inšpekcijske odločbe, ki mu nalaga ustavitev rekonstrukcije stavbe, ni določen.

Po 152. členu ZGO-1, ki opredeljuje inšpekcijske ukrepe pri nelegalni gradnji, gradbeni inšpektor odredi, da se gradnja takoj ustavi (...). Gradnja pa je po določbi 7. točke 1. odstavka 2. člena ZGO-1 izvedba gradbenih in drugih del in obsega gradnjo novega objekta, rekonstrukcijo objekta in odstranitev objekta. To pomeni, da je gradbeni inšpektor z odreditvijo, da se ustavi rekonstrukcija stavbe (kot oblike gradnje), ravnal v skladu z določbo 152. člena ZGO-1.

Tožnik tudi nima prav, ko meni, da rekonstrukcija stavbe predstavlja le dela, ki posegajo v konstrukcijske dele stavbe, vsa ostala dela pa so vzdrževalna oz. investicijska dela. Po določbi 7.2. točke 1. odstavka 2. člena ZGO-1 je rekonstrukcija objekta spreminjanje tehničnih značilnosti obstoječega objekta in prilagajanje objekta spremenjeni namembnosti ali spremenjenim potrebam oz. izvedba del, s katerimi se (...) spreminjajo njegovi konstrukcijski elementi, zmogljivost ter izvedejo druge njegove izboljšave. Gre torej za celoto gradbenih in drugih del, ki ne pomenijo zgolj posega v konstrukcijo objekta, skupni namen vseh del pa je dokončanje objekta v smislu njegove rekonstrukcije. Tudi če je mogoče posamezno opravilo šteti kot redno vzdrževalno delo ali investicijsko vzdrževalno delo, za katera ni potrebno gradbeno dovoljenje, pa je treba upoštevati, da se ta v obravnavanem primeru izvajajo na objektu, ki se rekonstruira brez gradbenega dovoljenja. Zato pomeni ustavitev rekonstrukcije ustavitev vseh (tudi nadaljnjih) posegov na objektu z nelegalnim statusom.

Ustavitev gradnje in napotitev investitorja, da pridobi gradbeno dovoljenje, je ukrep, ki se v skladu s 153. členom ZGO-1 izreče pri neskladni gradnji, to je v primeru gradnje, ki se izvaja v nasprotju z gradbenim dovoljenjem. V obravnavanem primeru pa ne gre za tako situacijo, zato tožnikova zahteva za tako ravnanje ni utemeljena.

Sodišče po vpogledu v upravne spise ugotavlja, da je tožnik izpodbijano odločbo prejel 30. 5. 2008, 5. 6. 2008 je vložil pritožbo, medtem ko je poročilo št. ..., s katerim v tožbi utemeljuje nujnost svojih posegov, vložil šele 3. 7. 2008, to je več kot tri tedne po poteku pritožbenega roka. Ker v svoji pritožbi z datumom 4. 6. 2008 ni zatrjeval, da je objekt nevaren za okolico ter življenje in zdravje ljudi, v tem primeru ne gre za dopolnitev, ampak za razširitev pritožbe, ki pa je bila vložena po poteku pritožbenega roka. Teh navedb in samega poročila zato v tem upravnem sporu ni mogoče upoštevati.

Obveznost zaslišanja stranke v gradbenem inšpekcijskem postopku je relativizirana z določbo 1. odstavka 146. člena ZGO-1, ki določa, da se vodenje inšpekcijskega postopka, izrekanje ukrepov in vročanje inšpekcijskih odločb šteje za nujne ukrepe v javnem interesu v smislu ZUP, zato se odločba lahko izda v skrajšanem postopku brez zaslišanja strank. Ne ta določba niti določba 1. odstavka 144. člena ZUP (Uradni list RS, št. 80/99 in naslednji) ne predvidevata avtomatičnega izvajanja skrajšanega ugotovitvenega postopka v primeru inšpekcijskih postopkov, ampak to opredeljujeta zgolj kot možnost (lahko). Odločitev o tem je torej prepuščena upravnemu organu na podlagi prehodne ugotovitve, da to terjajo okoliščine primera in je vrsta postopka odvisna zlasti od konkretne nujnosti inšpekcijskega ukrepanja (ob nadaljnjem pogoju iz 4. točke 1. odstavka 144. člena, da so dejstva, na katera se mora opirati odločba, ugotovljena ali vsaj verjetno izkazana). Intenzivnost vodenja postopka, kot je razvidna iz priloženih upravnih spisov (inšpekcijska ogleda 26. in 27. 5. 2008, zaslišanje A.A. kot vodje tožnikove enote v A. 27. 5. 2008 in nato naslednji dan izdaja izpodbijane inšpekcijske odločbe) kaže na nujno ukrepanje v smislu 146. člena ZGO-1. V tej situaciji zato upravnemu organu ni mogoče očitati kršitev pravil upravnega postopka, ki jih je storil z opustitvijo zaslišanja stranke oz. da se izjasni o celotni zadevi. V tem primeru je imela to možnost v pritožbi, ki pa je, kot rečeno, ni izkoristila, saj je trditev o nujnosti njenega posega navedla šele v vlogi, vloženi po poteku pritožbenega roka in šele takrat tudi predložila poročilo št. ....

Postopek za pridobitev gradbenega dovoljenja, ki naj bi bil v teku, na odločitev v zadevi ne more vplivati. Če bo gradbeno dovoljenje izdano, pa bo to lahko razlog za ustavitev izvršilnega postopka.

Ker je sodišče ugotovilo, da tožba ni utemeljena, jo je v skladu z določbo 1. odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06; v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo.

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 2, 2/1, 3, 3/1, 146, 146/1, 152, 153

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 144, 144/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.