sodba U 1078/2007
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2008-10-15

PRAVO EVROPSKE UNIJE - TUJCI - USTAVNO PRAVO

zavrnitev vstopa na meji - učinkovito pravno varstvo - odločba v obliki standardiziranega obrazca

Tožnik ima sicer prav, da bi moralo biti v prvostopenjskem aktu, ki je bil izdan na standardiziranem obrazcu, posebej navedeno, katere listine bi moral predložiti za to, da mu ne bi bil zavrnjen vstop, in na podlagi katerega konkretnega zakonskega člena je policist ugotovil enega izmed alternativno postavljenih pogojev iz rubrik pod točko I. standardiziranega obrazca. Šele na tej podlagi ima namreč stranka zagotovljeno pravico do učinkovitega pravnega sredstva v smislu 25. člena Ustave. Temu namenu služi določba 2. odstavka 13. člena Uredbe (ES) št. 562/2006.

Razloge za zavrnitev vstopa pod rubriko I. je treba razlagati tako, da so postavljeni alternativno, ne pa kumulativno, kot navaja tožnik, saj to izhaja iz smisla določbe glede na to, da gre za samostojne in enakovredne razloge. Kršenje pravil o posedovanju potrebnega upravnega dovoljenja za bivanje v Sloveniji zaradi dela in povezavi s tem, da tožnik ob poskusu prehoda meje tudi ni izkazal potrebnega dovoljenja za delo, po oceni sodišča pomeni zadostno grožnjo javnemu redu v smislu uporabe Uredbe (ES) št. 562/2006.

Uradna oseba Postaje mejne policije A. je z izpodbijanim aktom zavrnila na meji vstop tožnika v Slovenijo. Razloga za zavrnitev sta razvidna iz napravljenega znaka na formularju izpodbijanega akta, ki se vežeta na razlog, da oseba ne poseduje ustrezne dokumentacije, ki bi potrjevala namen in pogoje bivanja, in na razlog, da oseba predstavlja grožnjo javnemu redu, notranji varnosti, javnemu zdravju ali mednarodnim odnosom eni ali več državam članicam Evropske unije.

V pritožbi zoper prvostopenjski akt je tožnik uveljavljal, da je i

z prejetega dokumenta razvidno, da naj ne bi posedoval ustrezne dokumentacije, ki bi potrjevala namen in pogoje bivanja ter da naj bi predstavljal grožnjo javnemu redu, notranji varnosti, javnemu zdravju ali mednarodnim odnosom eni ali več državam članicam Evropske unije. V pritožbi pojasnjuje, da je že na mejnem prehodu povedal, da ne namerava oziroma da ne biva v Republiki Sloveniji, temveč samo opravlja prevoze s tovornim vozilom na relaciji Slovenija - Hrvaška, preko mejnih prehodov, za slovenskega delodajalca, kar je tudi dokazoval s pogodbo o zaposlitvi. Na delo se vozi iz Republike Hrvaške, kjer prebiva v neposredni bližini mejnega prehoda s Slovenijo. Zahteval je pojasnilo, na podlagi kakšnih dokazov oziroma na podlagi česa je bilo ugotovljeno, da naj bi predstavljal grožnjo javnemu redu. Kot državljan Hrvaške lahko na podlagi mednarodnih sporazumov vstopi v Republiko Slovenijo na podlagi osebne izkaznice in za prestop državne meje ne potrebuje drugih listin. Predlagal je, da se pritožba obravnava skupaj z ugovorom in zahtevo za sodno varstvo, katera je podal na PMP B., kjer mu je bil istega dne ravno tako zavrnjen vstop na meji in izdano potrdilo o plačani globi oziroma plačilni nalog. Ugovor je podal tudi A.A., kateri naj bi mu kot delodajalec omogočil nezakonito prebivanje v Republiki Sloveniji. Pravi, da za njegovo prebivanje v Republiki Sloveniji ne obstajajo nikakršni dokazi.

Ministrstvo za notranje zadeve je na podlagi 2. odstavka 9. člena Zakona o tujcih, člena 13 (3) Uredbe (ES) št. 562/2006 Evropskega parlamenta in sveta z dne 15. marca 2006 o Zakoniku Skupnosti o pravilih, ki urejajo gibanje oseb prek meja (Zakonik o schengenskih mejah, Uradni list, št. 105/1 z dne 13. 4. 2006, str. 1) tožnikovo pritožbo zavrnilo kot neutemeljeno. V obrazložitvi drugostopenjske odločbe ministrstvo pravi, da je mejni organ utemeljil svojo odločitev zavrnitve na standardnem obrazcu, katerega izvod je bil izročen stranki. Iz standardnega obrazca "zavrnitev vstopa na meji", izdanega na podlagi 13. člena Zakonika o schengenskih mejah, ki ga je izpolnil policist, je razvidno, da je bil pritožnik na meji zavrnjen zaradi dela na črno. Policist je v obrazec zapisal "delo na črno", ter označil razlog (E) - ne poseduje ustrezne dokumentacije, ki bi potrjevala namen in pogoje bivanja in razlog (I) - predstavlja grožnjo javnemu redu, notranji varnosti, javnemu zdravju ali mednarodnim odnosom eni ali več državam članicam Evropske unije. Iz pojasnila Postaje mejne policije je razvidno, da se je pritožnik na mejni prehod pripeljal kot voznik tovornega vozila reg. št. ... in polpriklopnikom reg. št. ... last gospodarske družbe A.A.A., d.o.o., C., Slovenija. Ob kontroli se je izkazal z osebno izkaznico Republike Hrvaške in na vpogled pokazal pogodbo o zaposlitvi z dne 16. 3. 2007 med A.A.A. d.o.o. in B.B.. Pritožnik ni imel delovnega dovoljenja, dovoljenja za prebivanje in potne listine, zato je bil na mejnem prehodu zavrnjen vstop v Republiko Slovenijo. Pritožnik je državljan Republike Hrvaške, tretje države, za katero so pogoji za vstop v skladu z 9. členom Zakona o tujcih določeni v 5. členu Zakonika o schengenskih mejah. Delo tujcev je v Republiki Sloveniji urejeno v Zakonu o zaposlovanju in delu tujcev (Uradni list RS, št. 4/06 - uradno prečiščeno besedilo), pri čemer se ministrstvo sklicuje na določilo 4. člena Zakona o zaposlovanju in delu tujcev. Ker pritožnik dnevno prehaja mejo zaradi opravljanja dela, bi moral imeti v skladu s 35. členom Zakona o tujcih dovoljenje za začasno prebivanje. Pri izpolnjevanju obrazca je policist pravilno izpolnil rubriko (E), saj pritožnik ni imel

ustreznega dovoljenja za prebivanje in delovnega dovoljenja.

Razlog zavrnitve po točki (I) (grožnja javnemu redu) je v tem primeru pomenil, da tujec ne more vstopiti v Republiko Slovenijo s prometnim sredstvom, saj kot voznik ni izpolnjeval pogojev za uporabo vozila v Republiki Sloveniji, ker ni imel delovnega dovoljenja in dovoljenja za prebivanja. Delo na črno je prepovedano, zato je predstavljal tudi nevarnost za javni red. Pritožnik je državljan Republike Hrvaške, s katero ima Republika Slovenija sklenjen sporazum o ukinitvi vizumov (Uradni list RS, MP, št. 11/92 in 4/98). Na podlagi tega sporazuma hrvaški državljani lahko vstopajo v Republiko Slovenijo tudi z veljavno osebno izkaznico, vendar ne zaradi opravljanja pridobitne dejavnosti.

Za opravljanje dela bi moral pritožnik ob prehodu meje imeti veljaven potni list z zgoraj navedenima dovoljenjema za delo in prebivanje.

Zaradi tega je bila odločitev policista o zavrnitvi vstopa v Republiko Slovenijo pravilna in na zakonu utemeljena.

V tožbi tožnik pravi, da je v drugostopenjski odločbi navedeno, da naj bi bil tožnik zavrnjen zaradi dela na črno, ter celo, da je policist na obrazec napisal "delo na črno". Ob pregledu obrazca "zavrnitev vstopa na meji“ (po prilogi) je mogoče ugotoviti, da temu ni tako in gre verjetno za predrugačeno listino. Prav tako pa pod rubriko (E), v kateri je navedeno, da naj ne bi posedoval ustrezne dokumentacije, ki bi potrjevala namen in pogoje bivanja, ni vpisano, katere listine niso bile priložene oziroma zakaj je bil tožniku zavrnjen vstop. Dne 12. 1. 2007 je A.A. - kot delodajalec, na Zavodu za zaposlovanje Republike Slovenije (OE D.) podal prijavo potrebe po delavcu, s katero je tožnika želel zaposliti kot delavca iz območja zunaj EU, kar je tudi razvidno iz priložene kopije prijave pod št. FC ... Na podlagi omenjene vloge je prišlo tudi do sklenitve pogodbe o zaposlitvi dne 16. 3. 2007 (kopija v prilogi). Omenjene listine so bile tudi dane na vpogled policistom na postaji mejne policije A. Zavod za zaposlovanje Republike Slovenije (OE D.) spada med upravne organe, za katere veljajo določila Zakona o upravnem postopku, ki določa, da mora biti vloga rešena najkasneje v roku 30 dni, v kolikor pa vloga v tem roku ni rešena, se smatra molk organa v prid stranke. To pomeni, da je delodajalec A.A. od dne 4. 2. 2007 lahko smatral, da je pridobil vsa ustrezna dovoljenja. Glede ugotavljanja in izvajanja ukrepov v zvezi s kršitvami Zakona o zaposlovanju in delu tujcev kakor tudi Zakona o delovnih razmerjih je edina pristojna inšpekcija za delo, ki je tudi pristojna za ugotavljanje t.i. dela na črno. Tako na kraju ni bila ugotovljena in dokazana kršitev Zakona o delovnih razmerjih - delo na črno, ker policija ni pristojna v zvezi z izvajanjem določb navedenega zakona oziroma za ukrepanje po navedenem zakonu. Navaja, da je policistom na mejnem prehodu povedal, da ne namerava oziroma da ne biva v Republiki Sloveniji, temveč samo opravlja prevoze s tovornim vozilom na relaciji Slovenija - Hrvaška, preko mejnih prehodov, za slovenskega delodajalca, kar je tudi dokazoval s pogodbo o zaposlitvi. Z odgovorom, zakaj naj bi predstavljal nevarnost za javni red se ne strinja. Pod rubriko (I) so navedeni pogoji na podlagi katerih mu je bil prepovedan vstop v Republiko Slovenijo. V navedeni rubriki je navedeno več pogojev, kateri so med seboj ločeni z vejico (in), kar pomeni, da bi morali biti podani vsi hkrati (kumulativno). Meni, da ne more predstavljati grožnje javnemu redu, v kolikor ne bi imel ustrezne listine v zvezi z zaposlitvijo v Sloveniji. Prav tako pa je v navedeni rubriki (I) navedeno, da mora vsaka država navesti sklicevanje na nacionalno zakonodajo v zvezi s takšnimi primeri zavrnitve vstopa, česar pa na navedenem obrazcu o zavrnitvi vstopa niti na kasnejši odločbo o zavrnitvi vstopa, ni. Kot državljan Hrvaške meni, da lahko na podlagi mednarodnih sporazumov vstopi v Republiko Slovenijo na podlagi osebne izkaznice in za prestop državne meje ne potrebuje drugih listin.

V odgovoru na tožbo tožena stranka pravi, da se je tožnik izkazal z osebno izkaznico Republike Hrvaške in na vpogled pokazal pogodbo o zaposlitvi z dne 16. 3. 2007 med A.A.A. d.o.o. in B.B. Tožnik ni imel delovnega dovoljenja, dovoljenja za prebivanje in potne listine, zato mu je policist na mejnem prehodu zavrnil vstop v Republiko Slovenijo na podlagi tretjega odstavka 64. člena Zakona o tujcih in iz razlogov 9. člena omenjenega zakona

mejo zaradi opravljanja dela, bi moral imeti v skladu s 35. člena Zakona o tujcih dovoljenje za začasno prebivanje. Tožnik ni imel dovoljenja za začasno prebivanje niti delovnega dovoljenja, zato je bil postopek in odločitev policista, da zavrne vstop tožnika v Republiko Slovenijo pravilen in na zakonu utemeljen.

Med strankama ni sporno dejstvo, ki je ključnega pomena za razrešitev spora, namreč da tožnik s prevoznim sredstvom pogosto prehaja slovensko-hrvaško mejo zaradi opravljanja prevoznega dela po določeni pogodbi z delodajalcem. Takšno dejansko situacijo z vidika potrebnega upravnega dovoljenja (za bivanje) ureja IV. poglavje ZTuj-1 (Uradni list RS, št. 61/99 z nadaljnjimi spremembami in dopolnitvami), ki nosi naslov „prebivanje tujcev“. Po določilu 1. odstavka 25. člena ZTuj-1 tujec, ki želi v Sloveniji prebivati dalj časa, kot je to mogoče na podlagi vizuma, ali ki želi vstopiti in prebivati v Sloveniji iz drugačnih razlogov, kot je to mogoče na podlagi vizuma, mora imeti dovoljenje za prebivanje. Določilo 26. člena ZTuj-1 ureja različne vrste dovoljenj za prebivanje in pod točko a. prvega odstavka tega člena uvršča dovoljenje za začasno bivanje, ki se izda za določen namen in za določen čas (2. odstavek 26. člena ZTuj-1). Iz določila 1. alinee 1. odstavka 30. člena ZTuj-1 jasno izhaja, da se dovoljenje za začasno prebivanje izda tujcu, ki namerava v Sloveniji prebivati iz namena zaposlitve ali dela, pri čemer zakon vsebuje specialno določbo za dnevne delovne migrante (35. člen ZTuj-1), katerim se ravno tako izda dovoljenje za začasno prebivanje. Kot pogoj za izdajo dovoljenja za začasno bivanje zaradi zaposlitve ali dela pa zakonodajalec določa delovno dovoljenje ( 1. odstavek 32. člena ZTuj-1). Iz tega sledi, da tožbeni ugovor, da tožnik ne namerava bivati v Sloveniji pravno ni relevanten, kajti zakonodajalec je zaradi opravljanja dela v Sloveniji, kamor spada tudi način opravljanja dejavnosti prevozništva, kot ga je tožnik sam opisal, predpisal izdajo potrebnega dovoljenja za začasno bivanje tudi za dnevne delovne migrante. Tožnik pa v tožbi niti ne izkazuje ali uveljavlja, da mu ni potrebno pridobiti dovoljenja na podlagi 3. odstavka 25. člena ZTuj-1.

Tožnikov ugovor glede poteka 30 dnevnega roka po Zakonu o splošnem upravnem postopku in uveljavljanje obstoja domneve o pozitivno rešeni vlogi, ki naj bi veljala od dne 4. 2. 2007 naprej, predstavlja novo dejstvo v upravnem sporu glede na vsebino pritožbe. V upravnem sporu stranke takih dejstev ne smejo navajati, če so imele možnost to navesti v postopku pred izdajo akta. Tožnik tega ni uveljavljal niti ob zavrnitvi vstopa v Slovenijo niti v pritožbi, zato tega ugovora sodišče ne more upoštevati v upravnem sporu.

Tožnik ima sicer prav, da bi moralo biti v prvostopenjskem aktu, ki je bil izdan na standardiziranem obrazcu, posebej navedeno, katere listine bi moral tožnik predložiti za to, da mu ne bi bil zavrnjen vstop, in na podlagi katerega konkretnega zakonskega člena je policist ugotovil enega izmed alternativno postavljenih pogojev iz rubrik pod točko I. standardiziranega obrazca. Šele na tej podlagi ima namreč stranka zagotovljeno pravico do učinkovitega pravnega sredstva v smislu 25. člena Ustave. Temu namenu služi določba 2. odstavka 13. člena Uredbe (ES) št. 562/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15 marca 2006 o zakoniku Skupnosti o pravilih, ki urejajo gibanje oseb prek meja (Zakonik o schengenskih mejah), ki pravi, da se lahko zavrne vstop le z utemeljeno odločitvijo, ki določa natančne razloge za zavrnitev. Pojem „natančen razlog za zavrnitev“ pomeni, da bi moral prvostopenjski organ na standardiziranem obrazcu vsebinsko izpolniti rubriko pod E. (katere potrebne listine niso bile priložene) in pod I (sklicevanje na konkretno pravno določilo v nacionalni zakonodaji glede posameznega razloga zavrnitve). Vendar je drugostopenjski organ navedeno pomanjkljivost v prvostopenjskem aktu odpravil, zato zaradi tega sodišče tožbi ni ugodilo, saj pomanjkljivost prvostopenjskega akta ni vplivala na pravilnost in zakonitost odločitve (2. točka 1. odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu, ZUS-1, Uradni list RS, št. 105/2006). Drugostopenjski organ je navedel, katerih listin tožnik ni predložil na meji,  poleg tega je drugostopenjski organ tudi navedel, zakaj je policist lahko utemeljeno štel, da tožnik predstavlja grožnjo javnemu redu. V tem delu sodišče sledi utemeljitvi odločitve drugostopenjskega organa in ne bo ponavljalo razlogov (2. odstavek 71. člena ZUS-1). Sodišče še dodaja utemeljitvi tožene stranke, da je treba razloge za zavrnitev vstopa pod rubriko I. razlagati tako, da so postavljeni alternativno, ne pa kumulativno, kot to navaja tožnik, saj to izhaja iz smisla določbe glede na to da gre za samostojne in enakovredne razloge. To pa izhaja tudi iz jezikovne razlage določbe glede na to, da je na koncu naštevanja samostojnih razlogov za zavrnitev vstopa uporabljena beseda „ali“ (5(1)(e) člen Uredbe (ES) št. 562/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. marca 2006 o zakoniku Skupnosti o pravilih, ki urejajo gibanje oseb prek meja. Ugovor tožnika, da ne predstavlja nevarnosti za javni red, je pavšalen, zato sodišče lahko sledi utemeljitvi drugostopenjskega organa. Kršenje pravil o posedovanju potrebnega upravnega dovoljenja za bivanje v Sloveniji zaradi dela in povezavi s tem, da tožnik ob poskusu prehoda meje tudi ni izkazal potrebnega dovoljenja za delo, po oceni sodišča pomeni zadostno grožnjo javnemu redu v smislu uporabe Uredbe (ES) št. 562/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. marca 2006 o zakoniku Skupnosti o pravilih, ki urejajo gibanje oseb prek meja. Za ugotavljanje pogojev za zavrnitev vstopa v državo osebi, ki bi morala posedovati dovoljenje za začasno prebivanje zaradi dela, je pristojen policist, ki mora odločati na podlagi ZTuj-1 in Uredbe (ES) št. 562/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. marca 2006 o zakoniku Skupnosti o pravilih, ki urejajo gibanje oseb prek meja. Z izpodbijano odločitvijo prvostopenjski organ zato ni posegel v pristojnost nadzornega organa po Zakonu o zaposlovanju in delu tujcev (Uradni list RS, št. 66/2000 z nadaljnjimi spremembami in dopolnitvami), čeprav bi bilo bolj pravilno, da bi kot razlog navedel, da stranka ne spoštuje pravil o potrebnem posedovanju delovnega dovoljenja, namesto navedbe: „delo na črno“, kot se je izrazil drugostopenjski organ. Nerazjasnjena okoliščina, ali je policist na prvostopenjskem aktu navedel „delo na črno“, ali ni, je zato za razrešitev tega spora nepomembna.

Na tej podlagi je sodišče tožbo zavrnilo kot neutemeljeno (1. odstavek 63. člena ZUS-1).

ZTuj-1 člen 25, 25/1, 25/3, 26, 26/2, 30, 30/1, 32, 32/1, 35.

Uredbe (ES) št. 562/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15 marca 2006 o zakoniku Skupnosti o pravilih, ki urejajo gibanje oseb prek meja   člen 5, 5/1, 13, 13/2.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.