sodba U 511/2007
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2008-10-10

delno gradbeno dovoljenje - izkazana pravica graditi - rekonstrukcija ali novogradnja - gradnja daljnovoda

Zakon o graditvi objektov sicer pri pogojih za izdajo gradbenega dovoljenja, kolikor je potrebno tudi za rekonstrukcijo objekta (1. odstavek 3. člena), glede pravice graditi kot pogoja za izdajo dovoljenja (6. točka 1. odstavka 66. člena) ne dela med novogradnjo in rekonstrukcijo nobene razlike, kar bi lahko pomenilo, da je treba tudi pri rekonstrukciji daljnovoda v vsakem primeru izkazati pravico graditi na enega od načinov, določenih v 56. členu ZGO-1, za vsa zemljišča, ki se nahajajo v trasi daljnovoda. Ker ne gre za primer rekonstrukcije daljnovoda, zaradi katere se obremenitve tangiranih zemljišč ne bi v ničemer spremenile (in pravico graditi ni mogoče domnevati, ker bi bilo o tem že odločeno s preje izdanim (predloženim ali po zakonu presumiranim) gradbenim dovoljenjem), saj se kapaciteta in prostorske dimenzije sedaj dovoljenega daljnovoda bistveno povečujejo, s tem pa se nedvomno povečuje tudi obremenitev v trasi ležečih zemljišč, sledi, da je sporno delno gradbeno dovoljenje nezakonito, ker investitor pravice graditi na tangiranih zemljiščih tožnikov ni izkazal.

1. Tožbi se ugodi, odločba Ministrstva za okolje in prostor št. ... z dne 23. 11. 2007 se odpravi in se zadeva vrne Ministrstvu za okolje in prostor RS v ponoven postopek. 2. Tožena stranka je dolžna povrniti tožečim strankam stroške postopkov odmerjene na 350,00 EUR v roku 15 dni od prejema sodbe, z zakonitimi zamudnimi obrestmi za čas zamude.

Z izpodbijano spremembo delnega gradbenega dovoljenja je Ministrstvo za okolje in prostor RS (v nadaljnjem besedilu tožena stranka) spremenilo delno gradbeno dovoljenje za rekonstrukcijo 2 x 110 kV daljnovoda A.-B., odsek C.-D., ki ga je Ministrstvo za okolje in prostor dne 3. 8. 2007 izdalo investitorju A.A.A. d.o.o., tako da je v točki I dodalo 72 novih parcelnih številk vse v k.o. E., v točki I.2 pa spremenilo izrek tako, da se sedaj glasi na stebre od 32 do 37 in od 39 do 47, v ostalem delu pa je delno gradbeno dovoljenje z dne 3. 8. 2007, ki v točki I.1 obsega rušenje obstoječega 110 kV enosistemskega daljnovoda z jeklenimi predalčnimi stebri na odseku C. - D. in v točki I.2; dovoljuje gradnjo novega 2 x 100 kV daljnovoda na odseku C. - D. z napeljavo vodnikov in ostale opreme med stebri; napetostjo 2 x 110 V; vodnike: ( 2x3)x240x40 Al/FE; zaščitno vrvjo: samonosilni optični kabel z 48 vlakni; izolacijo: osnovne 110 kV izolatorske verige sestavljene iz steklenih oziroma kompozitnih izolatorjev; stebre: jeklena, predalčna, vijačena konstrukcija, zaščitena proti koroziji z vročim pocinkanjem in barvana; tipe stebrov: dvosistemski, z obliko glave "sod"; temelje: betonski-razčlenjeni MB 20 oz. globoko temeljenje; z nosilnostjo: 0,2 Mpa + voda do 0,5 Mpa; ozemljitvijo: pocinkan valjanec 35 x 4 mm, 4 kraki v obliki zvezde, paličasta ozemljia; tlak vetra: 900/1100/1300 Pa in dodatno obtežbo: 1,6 x 0,18 d (daN/m), in točke od IV. do točke XI. pustila v veljavi nespremenjeno. V obrazložitvi izpodbijanega upravnega akta tožena stranka navaja da je investitor dne 14. 4. 2005 z vlogo zaprosil za izdajo gradbenega dovoljenja za rekonstrukcijo 2 x 110 kV daljnovoda A. - D., po večih dopolnitvah je bilo investitorju dne 3. 8. 2007 izdano delno gradbeno dovoljenje za postavitev stebrov št. 39 in stebrov od 41 do 47 ter za napeljavo vodnikov in ostale opreme v tem delu. Dne 23. 11. 2007 je investitor svojo vlogo dopolnil še z dokazili o pravici graditi na zemljiščih, ki so navedena v izreku izpodbijane odločbe, ter zaprosil upravni organ za izdajo delnega gradbenega dovoljenja za rekonstrukcijo predmetnega daljnovoda na vseh zemljiščih na tem odseku, za katera je predložil ustrezna dokazila o pravici graditi. Upravni organ je v postopku pred izdajo delnega gradbenega dovoljenja izvedel postopek v skladu z določili Zakona o varstvu okolja in pridobil okoljevarstveno soglasje Ministrstva za okolje in prostor, Agencije RS za okolje z dne 31. 1. 2007, kot je navedeno v obrazložitvi delnega gradbenega dovoljenja z dne 3. 8. 2007. Glede pripomb stranskih udeležencev v zvezi z obstoječimi naseljenimi objekti znotraj koridorja predmetnega daljnovoda ter vplivom daljnovoda na te objekte, tožena stranka ugotavlja, da iz predložene dokumentacije izhaja, da bodo vplivi daljnovoda v mejah dovoljenih vrednosti, kar izhaja iz Poročila o vplivih na okolje, v katerem je v sklepni oceni navedeno, da se vsi obravnavani vplivi na okolje gibljejo v okviru zakonsko določenih omejitev, zato so obravnavani posegi rekonstrukcije sprejemljivi z vidika vplivov na okolje. V postopku je bilo pridobljeno tudi okoljevarstveno soglasje, iz katerega izhaja, da mora investitor pri izvedbi in izvajanju dejavnosti upoštevati omilitvene ukrepe in druga okoljevarstvena priporočila navedena v Poročilu o vplivih na okolje in da je potrebno pred izdajo uporabnega dovoljenja določiti čas poskusnega obratovanja v katerem je potrebno tudi izvesti prve meritve elektromagnetnega sevanja ter da je dolžan investitor, v kolikor bi meritve pokazale presežne dovoljene vrednosti, izvesti ustrezne dodatne ukrepe. Tožena stranka nadalje navaja, da je v postopku ugotovila, da so izpolnjeni pogoji iz 66. člena Zakona o graditvi objektov, kar izhaja iz obrazložitve delnega gradbenega dovoljenja z dne 3. 8. 2007. Delno gradbeno dovoljenje z dne 3. 8. 2007 se je spremenilo samo v navedbi zemljišč, za katera je investitor naknadno predložil dokazila o pravici graditi ter posledično v tem, da se dovoli gradnja stojnih mest daljnovoda, kot so navedena v izreku izpodbijane odločbe.

Tožeče stranke izpodbijajo odločbo tožene stranke iz razloga kršitev pravil upravnega postopka, napačne uporabe materialnega prava ter s tem v povezavi napačne ugotovitve dejanskega stanja. V tožbi navajajo, da niso lastniki zemljišč, ki niso navedena v izpodbijanem upravnem aktu, niti v gradbenem dovoljenju z dne 3. 8. 2007, vendar pa se navedena zemljišča nahajajo med zemljišči, navedenimi v izpodbijanem aktu, in sicer je A.A. solastnik nepremičnine parc. št. 558/32 k.o. E. kot dedič po pok. B.B., C.C. lastnik nepremičnin parc. št. 1083/2, parc. št. 1084/1, parc. št.1083/3 in parc. št. 1042/10 k.o. E., D.D. lastnik nepremičnin s parc. št. 2653 in parc. št. 1267/1 k.o. E., E.E. lastnik nepremičnin s parc. št. 1104/4, parc. št. 1105/4 in parc. št. 1105/1 k.o. E., F.F. lastnik nepremičnin parc. št. 1104/10 in parc. 1104/5 k.o. E. ter G.G. lastnica nepremičnin parc. št. 1269/1 k.o. E.. Kljub temu, da te nepremičnine niso navedene v izpodbijanem upravnem aktu, pa daljnovod, ki je predmet izpodbijanega akta, posega v pravice tožečih strank kot lastnikov, saj poteka neposredno, torej v zračnem prostoru nad njihovimi zemljišči, kar izhaja iz skice poteka trase daljnovoda. Investitor si s strani tožečih strank kot lastnikov navedenih zemljišč, ni pridobil nobenega soglasja, niti sklenil kakršne koli pogodbe, iz katere bi izhajala pravica graditi. V zadevi je bilo namreč zavzeto zmotno materialnopravno stališče, da mora biti pravica graditi izkazana zgolj za tista zemljišča, na katerih stojijo stebri predmetnega daljnovoda, ne pa tudi za zemljišča, preko katerih potekajo žice daljnovoda. Po mnenju tožnikov daljnovod ne predstavlja bremena zgolj za nepremičnine, na katerih so postavljeni stebri, ampak obremenjuje tudi zemljišča preko katerih potekajo žice. V nadaljevanju ugovarjajo opredelitvi posega v prostor, ki ga je tožena stranka opredelila kot rekonstrukcijo nekoč stoječega 110 kV daljnovoda. Gre za gradnjo novega objekta, saj gradbeno dovoljenje z dne 3. 8. 2007 v točki I.1 predvideva rušenje obstoječega 110 kV enosistemskega daljnovoda in gradnjo novega 2 x 110 kV daljnovoda, pri čemer se širi tudi koridor daljnovoda s sedanjih 20 na 30 m, kar pomeni bistveno večji vpliv na vsa obremenjena zemljišča in vse vpletene stranke. Dodatno še navajajo, da je investitor na spornem odseku prejšnji daljnovod že odstranil in torej tudi iz tega razloga ni mogoče šteti, da se rekonstruira nekaj, kar v naravi ne obstaja več. Glede na dejstvo, da gre v predmetni zadevi za gradnjo novega objekta, pa bi morala tožena stranka tožeče stranke v postopku izdaje spornega dovoljenja obravnavati kot stranke v postopku in ne le kot stranske udeležence, ki imajo zemljišča v vplivnem območju daljnovoda.

V odgovoru na tožbo tožena stranka navaja, da je zanjo nesporno, da mora investitor pred izdajo gradbenega dovoljenja upravnemu organu predložiti dokazila o pravici graditi za vsa zemljišča, preko katerih je predvidena gradnja, torej tako za zemljišča na katerih so predvidena stojna mesta, kot tudi za zemljišča preko katerih potekajo vodniki. Investitor upravnemu organu do izdaje izpodbijane odločbe ni predložil vseh dokazil o pravici graditi, tako tudi ne za zemljišča, ki so navedena v točki 1 tožbe in katerih lastniki oziroma solastniki so tožeče stranke, kar je navedeno tudi v obrazložitvi izpodbijane odločbe. Investitor ni predložil vseh dokazil o pravici graditi, zato tožena stranka z izpodbijano odločbo tudi ni dovolila gradnje daljnovoda preko zemljišč tožečih strank. V zvezi z očitkom, da pri predmetnem posegu ne gre za rekonstrukcijo objekta ampak za novogradnjo pa dodaja, da je v izreku izpodbijane odločbe, v povezavi z delnim gradbenim dovoljenjem z dne 3. 8. 2007, jasno navedla, da se rekonstrukcija izvede v obsegu rušenja obstoječega 110 kV enosistemskega daljnovoda ( točka 1) in gradnje novega 2 x 110 kV daljnovoda (točka 2). Investitor je namreč toženo stranko zaprosil za izdajo gradbenega dovoljenja za rekonstrukcijo in pri tem navedel, da so kote točk daljnovoda locirane na obstoječih, nosilni stebri pa se smiselno približujejo obstoječim, s tem da se izkorišča tehnične možnosti novih daljnovodnih konstrukcij in se tako število stebrov na celotni trasi zniža iz 261 na 174, s čemer se zmanjša raba prostora, namenjena stebrom, pri čemer se koridor daljnovoda ne spreminja, kar izhaja iz projekta, ki ga je investitor predložil vlogi za izdajo gradbenega dovoljenja. V zvezi s širino koridorja, ki naj bi se povečala s sedanjih 20 m na 30 m pa navaja, da Pravilnik o vrstah zahtevnih, manj zahtevnih in enostavnih objektov, o pogojih za gradnjo enostavnih objektov brez gradbenega dovoljenja in vrstah del, ki so v zvezi z objekti in pripadajočimi zemljišči v 17. členu določa tako za daljnovod nazivne napetosti 110 kV kot za dvosistemski daljnovod (2 x 110 kV), enak varovalni pas 15 m na vsako stran od osi daljnovoda. V zvezi z ugovorom, da bi morale tožeče stranke kot solastniki zemljišč sodelovati kot stranke v postopku in jim je bila zaradi tega odvzeta pravica izjasniti se do nameravane gradnje pa navaja, da Zakon o splošnem upravnem postopku v 43. členu ZUP določa, da ima pravico udeleževati se postopka tudi oseba, ki izkaže pravni interes (stranski udeleženec v postopku). Takšna oseba ima v postopku enake pravice in dolžnosti kot stranka, če zakon ne določa drugače. Tožena stranka je v skladu z določbami ZGO -1, kot stranske udeležence v postopku, določila vse lastnike oziroma solastnike nepremičnin v vplivnem območju objekta, kot je to prikazano v projektu za pridobitev gradbenega dovoljenja, to je v širini koridorja daljnovoda 15 m levo in 15 m desno od osi daljnovoda. Iz spisne dokumentacije izhaja, da so bili tožniki pravilno vabljeni na ustno obravnavo in da so na ustno obravnavo dne 11. 7. 2007 pristopili vsi razen D.D., ki je svoj izostanek pisno opravičil, o podanih izjavah pa se je tožena stranka opredelila v obrazložitvi izpodbijane odločbe in v obrazložitvi delnega gradbenega dovoljenja z dne 3. 8. 2007. Sodišču zato predlaga, da tožbo tožečih strank kot neutemeljeno zavrne.

Prizadeta stranka, investitor A.A.A. d.o.o. v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe tožečih strank in sodišču predlaga, da tožbo tožečih strank zavrže, saj tožeče stranke same v 1. točki navajajo, da v izpodbijanem gradbenem dovoljenju niso bila navedena njihova zemljišča. Izpodbijano gradbeno dovoljenje ne posega v zemljišča tožečih strank, v posledici česar investitor opravlja dela zgolj na tistih nepremičninah, ki so navedena v gradbenem dovoljenju. V kolikor bi držalo, kar zatrjujejo tožeče stranke, bi bila vsa dela že končana in bi bil daljnovod že v obratovanju. V konkretnem primeru gre za rekonstrukcijo gospodarske javne infrastrukture in investitor pridobiva delna gradbena dovoljenja v skladu z 2. odstavkom 76. člena Zakona o graditvi objektov. Zaradi tega je potrebno tožbo na podlagi 36. člena Zakona o upravnem sporu zavreči. Investitor vztraja pri opredelitvi, da gre v obravnavanem primeru za rekonstrukcijo starega daljnovoda, ki je bil zgrajen leta 1939 in je prvotno deloval na nazivni napetosti 130 kV, od leta 1949 dalje pa je deloval na nazivni napetosti 110 kV, kar ugotavljajo tudi tožniki. Zaradi specifike posameznih del, ki pač zahtevajo odstranitev starih in postavitev novih stojnih mest in vodnikov, še ni mogoče govoriti o novogradnji, saj je za rekonstrukcijo bistveno, da se z njo bistveno ne spremeni velikost, zunanji izgled in namembnost objekta. Rekonstruirani daljnovod bo 2 x 110 kV, kar prav gotovo zadosti tem kriterijem, saj ne bo bistveno drugačen od starega daljnovoda. Obstoječi daljnovod pa je bilo potrebno rekonstruirati tudi zaradi priključitve nove črpalne elektrarne na prenosno omrežje. V zvezi z očitki, da prostorski akti Mestne občine G. v grafični prilogi PUP navajajo 20 kV daljnovod pa dodaja, da gre zgolj za napako v grafičnem delu PUP-a saj je v pisnem delu povsem jasno navedeno, da je na tem območju stal doslej 110 kV daljnovod in gre za nebistveno pomoto, ki ne more vplivati na veljavnost gradbenega dovoljenja. Kot neutemeljene zavrača ugovore nanašajoče se na varovalni pas daljnovoda in na rekonstrukcijo neobstoječega daljnovoda 2 x 110 kV.

Sodišče predlogu prizadete stranke, naj tožbo zavrže, ni sledilo, saj so bili tožniki udeleženi v upravnem postopku kot prizadete stranke, ki jim Zakon o upravnem sporu (ZUS-1, Uradni list RS, št. 105/06) zagotavlja položaj tožnika v upravnem sporu zoper odločbo o glavni stvari (1. odstavek 17. člena ZUS-1 v zvezi z 2. odstavkom istega člena) in s tožbo uveljavljajo svoje pravice oziroma pravne koristi (3. točka 1. odstavka 36. člena ZUS-1).

V zadevi ni sporno, da je bilo investitorju dne 3. 8. 2007 izdano delno gradbeno dovoljenje za rekonstrukcijo 2 x 110 kV daljnovoda A.-B., odsek C. - D. in sicer za postavitev stebrov št. 39 in 40 do 47 ter napeljavo vodnikov in ostale opreme v tem delu ( 1. in 2. alinea točke I/2 delnega gradbenega dovoljenja). V zadevi tudi ni sporno, da je investitor dne 23. 11. 2007 zaprosil upravni organ za izdajo delnega gradbenega dovoljenja za rekonstrukcijo predmetnega daljnovoda na zemljiščih na novem odseku, za katera je predložil ustrezna dokazila o pravici graditi, kolikor gre za postavitev nosilnih stebrov. V zadevi pa tudi ni sporno, da so tožeče stranke lastniki zemljišč, preko katerih poteka trasa daljnovoda, saj žice daljnovoda potekajo v zračnem prostoru neposredno nad njihovimi zemljišči, ter da investitor glede teh zemljišč ni izkazal pravice graditi.

Ključno vprašanje za presojo zakonitosti izpodbijane odločbe je po mnenju sodišča vprašanje, ali gre v obravnavanem primeru za rekonstrukcijo ali za novogradnjo daljnovoda. Pri rekonstrukciji gre namreč po mnenju sodišča za posege v obstoječi sistem objektov, glede katerih so upravičenja lastnikov zemljišč, preko katerih potekajo viseči vodi, lahko drugačna kot so upravičenja lastnikov tistih zemljišč, preko katerih se vzpostavlja objekt, kakršnega preje nad zemljišči sploh ni bilo, torej pri novogradnji. Pri rekonstrukciji se posega v obstoječe stanje, ki je za lastnike prizadetih zemljišč pomenilo določeno obremenitev ves čas obstoja in obratovanja objekta, ki se rekonstruira, pri novogradnji pa se takšna obremenitev zemljišča šele na novo vzpostavlja. Nobenega dvoma ne more biti, da mora za novogradnjo daljnovoda investitor v postopku izdaje gradbenega dovoljenja izkazati pravico graditi za vsa zemljišča, preko katerih daljnovod poteka, in ne le za zemljišča, na katerih objekti daljnovoda stojijo. Takšno stališče nedvoumno izhaja iz odločbe Ustavnega sodišča RS št. Up-89/05-16 z dne 7. 12. 2006, po kateri mora investitor gradnje daljnovoda izkazati pravico razpolaganja (oziroma po določbah veljavne gradbene zakonodaje pravico graditi) na vseh zemljiščih oziroma delih zemljišč, preko katerih poteka trasa (koridor) daljnovoda, saj bi bilo drugačno stališče v neskladju s pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave RS. Vprašanje pa je, ali je treba, in če, v katerih primerih, to stališče upoštevati tudi pri rekonstrukcijah daljnovodov, torej pri izdaji gradbenih dovoljenj, ki urejajo posege v obstoječe objekte. Zakon o graditvi objektov (ZGO-1, Uradni list RS, št. 110/02, in 47/04) sicer pri pogojih za izdajo gradbenega dovoljenja, kolikor je potrebno tudi za rekonstrukcijo objekta (1. odstavek 3. člena), glede pravice graditi kot pogoja za izdajo dovoljenja (6. točka 1. odstavka 66. člena) ne dela med novogradnjo in rekonstrukcijo nobene razlike, kar bi lahko pomenilo, da je treba tudi pri rekonstrukciji daljnovoda v vsakem primeru izkazati pravico graditi na enega od načinov, določenih v 56. členu ZGO-1, za vsa zemljišča, ki se nahajajo v trasi daljnovoda. Toda če bi šlo za rekonstrukcijo daljnovoda, zaradi katere se obremenitve tangiranih zemljišč ne bi v ničemer spremenile, bi bilo po mnenju sodišča pravico graditi mogoče tudi domnevati, kolikor je izpolnjen pogoj iz 3. odstavka 54. člena ZGO-1, saj je bilo o tem že odločeno (arg. iz 158. člena Ustave RS) s preje izdanim (predloženim ali po zakonu presumiranim) gradbenim dovoljenjem. Vendar po presoji sodišča v sporni zadevi ne gre za takšen primer, saj se kapaciteta in prostorske dimenzije sedaj dovoljenega daljnovoda bistveno povečujejo, s tem pa se nedvomno povečuje tudi obremenitev v trasi ležečih zemljišč. Iz tega sledi, da je sporno delno gradbeno dovoljenje nezakonito, ker investitor pravice graditi na tangiranih zemljiščih tožnikov ni izkazal, pa bi jo pri obravnavani rekonstrukciji daljnovoda vsekakor moral. Glede na to, da po podatkih spisov sporni odsek daljnovoda še ni zgrajen, je bilo treba izpodbijano odločbo odpraviti (4. točka 1. odstavka v zvezi z 2. odstavkom 64. člena ZUS-1) in zadevo vrniti toženi stranki v ponovno odločanje, pri čemer bo po mnenju sodišča vprašanje, obravnavano v tej sodbi, lahko reševala tudi po relevantnih določbah Energetskega zakona, uveljavljenih z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Energetskega zakona (EZ-C, Uradni list RS, št.70/08) - 51. člen EZ-C v zvezi s 6. členom ZUP.

V zvezi z nadaljevanjem upravnega postopka sodišče še pripominja, da je neutemeljen ugovor tožečih strank, da bi v postopku morale sodelovati kot stranke postopka in ne kot stranski udeleženci. ZGO-1 kot specialni zakon v 2.odstavku 62. člena določa, da imajo poleg investitorja pravico udeleževati se postopka tudi stranski udeleženci, med katere je ob smiselni razlagi 1. točke 2. odstavka 62. člena ZGO-1 moč šteti tudi lastnike s služnostjo zaradi gradnje obremenjenih zemljišč. Kakor izhaja iz izpodbijane odločbe in upravnih spisov, je tožena stranka kot stranske udeležence v postopku določila vse lastnike nepremičnin v vplivnem območju objekta, to je v širini koridorja daljnovoda 15 m levo in 15 m desno od osi daljnovoda in jih tudi pravilno povabila v postopek, v katerem so lahko uveljavljali svoje pravice kot stranski udeleženci, ki imajo upoštevaje določbe 42. in 43. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06, preč. besed. - ZUP) enake pravice in dolžnosti kot stranka.

Izrek o stroških temelji na 3. odstavku 25. člena ZUS-1. Višina stroškov je bila odmerjena skladno s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu ( Uradni list RS, št. 24/07, dalje Pravilnik). Po 2. odstavku 3. člena Pravilnika je tožeča stranka, ki jo je zastopal odvetnik upravičena do stroškov v višini 350, 00 EUR. Tožeče stranke je ob vložitvi tožbe in med postopkom zastopal odvetnik, ki je tožečim strankam sicer pred izdajo te sodbe preklical pooblastilo, zato so upravičene do povračila stroškov v skladu z 2. odstavkom 3. člena Pravilnika.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.