sodba U 473/2006
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2007-11-13

zdravstvena dejavnost - pravo omejevanja konkurence

zdraviliška dejavnost - omejevanje konkurence - varstvo konkurence

Zdraviliška dejavnost tudi sodi med gospodarske dejavnosti, ki se opravljajo na trgu proti plačilu. Pri tem pa ni pomembno, ali ustvari kaj dobička, temveč je pomembno le, da gre za dejavnosti proti plačilu. To pa tudi pomeni, da ne gre za dejavnost, ki bi zasledovala izključno socialno funkcijo.

2. Zahtevek tožnice za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

Z izpodbijano odločbo je toženec v 1. točki izreka odločil, da je tožnica s sprejemom sklepov Skupščine SSNZ, in sicer 10. sklepa, sprejetega dne 9. 5. 2001 na 18. redni seji, 10. sklepa, sprejetega dne 9. 8. 2005 na 35. redni seji in sklepa pod točko 3.1., sprejetega dne 8. 9. 2005 na 36. redni seji, s katerimi je onemogočena širitev dejavnosti zdravilišč znotraj posameznih standardov po pogodbi z Zavodom za zdravstveno zavarovanje Slovenije brez ugotovitve Skupščine, da obstoječe kapacitete ne zadostujejo za izvajanje posameznega programa oziroma ob soglasju tistih zdravilišč, ki že imajo priznan standard, kršila 5. člen v povezavi s 3. členom ZPOmK, v 2. točki izreka, da sklepi iz 1. točke izreka predstavljajo sklepe podjetniškega združenja o pogojih poslovanja na trgu, katerih cilj je preprečevati, ovirati oziroma izkrivljati konkurenco v Republiki Sloveniji in so prepovedani in nični, v 3. točki izreka, da je tožnica dolžna v roku 15 dni od prejema te odločbe pisno obvestiti vse svoje članice o ničnosti sklepov iz 1. točke izreka te odločbe, v 4. točki izreka, da je tožnica dolžna v roku 8 dni od izpolnitve te zahteve iz 3. točke izreka te odločbe pisno obvestiti toženca ter predložiti dokaz o izpolnitvi te zahteve, v 5. točki izreka, da se izrek odločbe objavi v Uradnem listu RS, v 6. točki izreka pa, da med postopkom niso nastali posebni stroški. V obrazložitvi je toženec povzel potek postopka in navedel, da je glede na zahtevo stranke z interesom A.A.A. d.d. z dne 23. 9. 2005 ugotavljal podanost kršitev po določbi 5. člena Zakona o preprečevanju omejevanja konkurence (v nadaljnjem besedilu: ZPOmK). Z 10. sklepom, sprejetim na 35. redni seji dne 9. 8. 2005, je bila zavrnjena pobuda stranke z interesom A.A.A., da se uvrsti standard tip 5 v prilogo III pod standard B pri A.A.A. in se pobuda ne posreduje v obravnavo partnerjem za Področni dogovor. S 3/1. sklepom, sprejetim na 36. redni seji dne 8. 9. 2005, pa je bila zavrnjena pobuda stranke z interesom A.A.A. d.d., da skupščina ugotovi ničnost sklepa št. 10 z 18. redne seje z dne 9. 5. 2001. Toženec je ugotovil, da je šteti tožnico za podjetniško združenje, saj so njene članice zdravilišča, ki so podjetja v smislu ZPOmK, nadalje, da tožnica sicer sama ne opravlja gospodarske dejavnosti, vendar pa lahko nesporno vpliva na ravnanje zdravilišč na trgu s sprejemom obvezujočih sklepov. Dejavnost naravnih zdravilišč se opravlja za druge osebe proti plačilu in ne neodplačno oziroma v obliki netržne odmene npr.: obveznega prispevka ali takse (Področni dogovor za dejavnost naravnih zdravilišč), zato gre za tržno dejavnost, ZPOmK pa nikjer ne predvideva kot pogoja za opredelitev, da mora to biti pridobitna dejavnost. Tudi dejstvo, da je cena storitev določena z dogovorom med tožnico, ZZZS in Ministrstvom za zdravje RS ne pomeni, da ne gre za opravljanje dejavnosti na trgu, saj je cena samo eden od elementov, ki določajo trg. V obravnavanem primeru nedvomno obstaja povpraševanje, ki ga predstavlja ZZZS, ponudbo pa predstavljajo zdravilišča iz priloge III Področnega dogovora, ki imajo možnost konkurirati za sklepanje pogodb z ZZZS. Gre sicer za reguliran trg (določen način oblikovanja cen, obsega storitev in izbora pogodbenikov), vendar še vedno za trg. Podjetja pa si tudi konkurirajo za pravico nastopati na tem trgu. V zvezi s sprejetimi sklepi tožnice je toženec navedel, da gre za enostranski pravni akt, ki nastane po volji organizacije in ne po volji samih podjetij, ki jih je tožnica sprejela v obliki formalnih sklepov na zasedanju Skupščine, zato gre za sklepe po ZPOmK. Kot upoštevni storitveni in geografski trg je toženec upošteval opravljanje storitev naravnih zdravilišč v okviru javne službe na ozemlju RS. Sporni sklepi določajo pogoje poslovanja, ker vplivajo na položaj podjetij na trgu s tem, ko omejujejo možnost širitve dejavnosti članov združenja in na ta način določijo področje delovanja za posamezno zdravilišče. Sporni sklepi pomenijo razdelitev trga med članicami tožnice in sicer gre za delitev storitev. S tem, ko sklepi preprečujejo članicam tožnice opravljanje dodatne dejavnosti brez privolitve članic, ki že opravljajo določeno dejavnost, onemogočajo dostop konkurenci do določenega segmenta storitev, pri tem pa pride do zamrznitve stanja na trgu. Razdelitev trga pa je ena od tistih kršitev, ki jo že akti ES in praksa SES štejejo med kršitve, katerih cilj je omejevanje konkurence in zato ni treba preveriti učinkov omejevanja konkurence, kar je tudi v skladu s prakso SES.

Tožnica je vložila tožbo iz tožbenih razlogov napačne uporabe materialnega prava in zmotno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja po določbi 25. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS). V tožbi je navedla, da primarno ugovarja stvarno pristojnost toženca iz razloga, ker ne gre za trg v smislu opravljanja določene gospodarske dejavnosti, temveč za urejanje razmerij v okviru opravljanja javne zdravstvene službe v okviru določbe 63. člena Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (v nadaljnjem besedilu: ZZvZZ). ZPOmK se ne razteza na vsebino samega spornega predmeta, to pa je opravljanje zdravstvene dejavnosti kot javne zdravstvene službe, ko pacienta naravna zdravilišča sprejmejo na podlagi napotnic izbranih zdravnikov, kakor tudi ne na subjekte, kot je tožnica. Tožnica ne opravlja dejavnosti na trgu glede na določbo 1. odstavka 2. člena ZPOmK, saj so po določbi 3. odstavka 2. člena istega zakona iz gospodarske dejavnosti namreč izključene dejavnosti, katerih uporabnik ne zagotovi plačila, ampak kakšno obliko netržne domene (npr.: obvezni prispevki). Dejavnost na trgu terja tudi samostojno odločanje tržnih udeležencev o tržnih parametrih, pacienti, ki gredo na zdravljenja v zdravilišča, pa o tem ne odločajo sami, ampak jih na zdravljenje napoti zdravnik (določba 81. člena ZZvZZ). Med naslovljence po določbi 2. člena tudi ne sodijo tisti subjekti, ki sicer zadovoljujejo potrebe ljudi in organizacij, vendar to delajo po netržnih pravilih, kamor je šteti tudi tovrstno dejavnost naravnih zdravilišč. Določba 63. člena ZZvZZ predpisuje dogovorni sistem v javni zdravstveni službi, kar pomeni, da ne gre za podeljevanje dovoljenj za opravljanje dejavnosti določenega standarda, ampak za partnerski odnos med ZZZS in Ministrstvom za zdravje. Indikatorje pa morajo zdravilišča določiti v sodelovanju z ZZZS na podlagi določbe 16. člena Zakona o naravnih zdravilnih sredstvih in o naravnih zdraviliščih. Nadalje je navedla, da bi morali imeti sporni sklepi glede na določbo 5. člena ZPOmK za cilj ali učinek omejevanje konkurence, česar toženec ni dokazal. Poudarila je še, da je zakonska obveza dogovor o standardih za posamezna zdravilišča, glavno vlogo pri podeljevanju in ''prestavljanju'' standardov pa imata ZZZS in pristojno Ministrstvo kot partnerja. Partnerji si skupno ogledajo zdravilišče, končno pa se o zadevi odloča na arbitraži, kjer partnerji dogovora (ZZZS, MZdr in tožnica) glasujejo v razmerju 2:2:2, kar pomeni, da tožnica nima glavne besede, zato tudi njen sklep nikakor ne igra tako pomembne vloge, da bi se z njim dalo tako močno poseči na trg, da bi se s tem izkrivila konkurenca ter posledično delil ''trg''. Sprejeti sklepi tudi niso posegli na trg. Stranka z interesom pa je imela vso možnost, da začne postopek pred ministrstvom, ki je nujno potreben za priznanje določenega standarda. Izkazana tudi ni vzročna zveza med sporazumom in omejitvijo, s sprejetimi sklepi pa trg nikakor ni bil in tudi ni ogrožen. Tožnica je zato predlagala odpravo izpodbijanega akta, podredno pa, da se napadeni akt izrečen za ničnega.

Toženec je v odgovoru na tožbo vztrajal pri izpodbijani odločbi in razlogih zanjo, ter dodatno še navedel, da noben zakon ne določa, da bi se za zdravstveno dejavnost ne uporabljala pravila varstva konkurence, določba 63. člena ZzvZZ pa je po njegovem mnenju dokaz, da gre za trg, sicer reguliran, na katerem pa se srečujeta ponudba (zdravilišča) in povpraševanje (ZZZS). Opozarja tudi na prakso EU v primerih kršitev 81. člena PES, zlasti na odločbe Komisije in sodbe Evropskega sodišča, ki jih tudi našteje. Kršitev 81. člena PES je vsebinsko enaka 5. členu ZPOmK, razen, da se določba PES razteza na čezmejni učinek omejevalnih ravnanj. Toženec je še navedel, da ni v svoji odločbi trdil, da sprejeti sklepi omejujejo konkurenco, temveč, da imajo za cilj omejevanje konkurence, kar zadostuje glede na določbo 5. člena ZPOmK in kar podobno ugotavlja tudi praksa Evropskega sodišča.

Stranka z interesom A.A.A. d.d. je v odgovoru na tožbo navedla, da se strinja z razlogi izpodbijane odločbe in je predlagala zavrnitev tožbe.

Tožnica je v pripravljalni vlogi z dne 24. 4. 2006 še navedla, da je treba zdravilišča primerjati z univerzami, ki imajo od ministrstva verificiran program, s strani ministrstva so njihovi programi financirani in ne sodijo v domet podjetij, čeprav za določene programe zaračunavajo šolnino. SES se je do te problematike še opredelil, opredelil pa se je tudi do zdravstvenih organizacij. Pravobranilec je v svojem mnenju v zadevi ... v točki 31. povzel stališče SES iz združenega primera ... in ..., da imajo kakršnekoli organizacije, ki so vključene v sistem zagotavljanja socialne varnosti prebivalstva oziroma državljanov, izključno socialno funkcijo, če aktivnost temelji na nacionalni solidarnosti in ne ustvarja dobička. Takšne organizacije zato niso predmet določb 81. in 82. člena PES. Priglasila je tudi stroške postopka.

Zastopnik javnega interesa svoje udeležbe v tem postopku ni prijavil.

Sodišče po pregledu izpodbijane odločbe in upravnih spisov ugotavlja, da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita, za svojo odločitev pa je toženec navedel tudi utemeljene razloge, na katere se sodišče v izogib ponavljanju v celoti sklicuje (določba 2. odstavka 71. člena Zakona o upravnem sporu - v nadaljnjem besedilu: ZUS-1, Uradni list RS, št. 105/06), glede tožbenih navedb pa še dodaja:

Po določbi 1. odstavka 5. člena ZPOmK (Uradni list RS, št. 56/99 s spremembami in dopolnitvami) so prepovedani in nični sporazumi med podjetji o pogojih poslovanja na trgu, katerih cilj ali učinek je preprečevati, ovirati ali izkrivljati konkurenco v Republiki Sloveniji. Če ni izrecno drugače določeno ali če ne izhaja kaj drugega iz smisla določb tega zakona, velja to, kar je določeno za sporazume med podjetji, tudi za sklepe podjetniških združenj in usklajena ravnanja (določba 3. člena ZPOmK). ZPOmK velja za pravne in fizične osebe, ki opravljajo gospodarsko dejavnost, ne glede na njihovo pravno obliko in lastninsko pripadnost (v nadaljnjem besedilu podjetja) (določba 1. odstavka 2. člena ZPOmK), kot podjetja v smislu prvega odstavka pa se štejejo tudi podjetniška združenja, ki neposredno ne opravljajo gospodarske dejavnosti, vendar vplivajo ali lahko vplivajo na ravnanje podjetij na trgu (določba 2. odstavka 2. člena ZPOmK). Kot gospodarska dejavnost se šteje vsaka dejavnost, ki se opravlja proti plačilu na trgu (določba 3. odstavka 2. člena ZPOmK):

Iz podatkov izpodbijane odločbe in upravnih spisov je razvidno, da je toženec ugotovil, da je tožnica z v izreku odločbe navedenimi sklepi kršila določbo 5. člena v zvezi z določbo 3. člena ZPOmK, ki so zato prepovedani in nični, ter še določila nadaljnje ukrepe v skladu z ZPOmK. Z 10. sklepom, sprejetim dne 9. 5. 2001 na 18. redni seji, je bilo odločeno, da je širitev dejavnosti zdravilišč znotraj posameznih standardov po pogodbi z ZZZS mogoča edinole v primeru, da Skupščina združenja ugotovi, da obstoječe kapacitete ne zadostujejo za izvajanje posameznega programa oziroma ob soglasju tistih zdravilišč, ki že imajo priznan standard. Z 10. sklepom, sprejetim dne 9. 8. 2005 na 35. redni seji, pa je bilo glede pobude A.A.A. o uvrstitvi standarda 5 v prilogo III pod standard B pri njem odločeno, da Skupščina predlaga, da se v 3. členu predloga Področnega dogovora načrtovani obseg zdraviliškega zdravljenja uskladi s Splošnim dogovorom 2005, glede na to, da sta se predstavnika B.B.B. in C.C.C., ki imata priznan standard 5, sklicevala na veljavnost sklepa št. 10 z 18. redne seje z dne 9. 5. 2001 in se izjasnila, da nasprotujeta podani pobudi A.A.A., skupščina zato ni odločala o tej pobudi za spremembo predloga Področnega dogovora, zato se pobuda ne posreduje v obravnavo partnerjem za Področni dogovor. S sklepom ..., sprejetim dne 8. 9. 2005 na 36. redni seji, pa je bilo še odločeno, da pobuda predstavnika A.A.A. za spremembo pobude, da skupščina ugotovi ničnost sklepa št. ... z 18. redne seje z dne 9. 5. 2001, ni bila sprejeta.

Tožnica je po pravnostatusni organizacijski obliki gospodarsko interesno združenje, katerega ustanovitelji so podjetja (d.o.o. in d.d.), kot izhaja iz pogodbe o njegovi ustanovitvi. Glede na zgoraj citirano določbo 1. in 2. odstavka 2. člena ZPOmK je toženec tako pravilno štel tožnico za podjetniško združenje, ki s svojimi sprejetimi sklepi, ki so zavezujočega značaja za članice, kar tudi izhaja iz pogodbe o njegovi ustanovitvi, nedvomno vpliva na njihovo tržno obnašanje.

Tožnica ugovarja, da v obravnavanem primeru sploh ne gre za opravljanje gospodarske dejavnosti, temveč za opravljanje zdravstvene dejavnosti kot javne zdravstvene službe v okviru določbe 63. člena ZZvZZ, ko naravna zdravilišča sprejmejo pacienta na podlagi napotnic izbranih zdravnikov, za te storitve pa uporabnik ne zagotovi plačila, ampak kakšno obliko netržne odmene (npr.: obvezni prispevki). Določba 63. člena ZZvZZ določa postopek sprejetja dogovora (t.i. Splošni dogovor) med Zavodom za zdravstveno varstvo, ministrstvom, pristojnim za zdravstvo in med drugim pristojnih zbornic o programu storitev obveznega zdravstvenega zavarovanja, opredelitvi zmogljivosti, potrebni za njegovo izvajanje, in določitvi obsega sredstev, na tej osnovi pa se določijo izhodišča za izvajanje programov in za oblikovanje cen programov oziroma storitev ter druge podlage za sklepanje pogodb z zdravstvenimi zavodi in drugimi. Na osnovi tega dogovora se za posamezna področja sklene še Področni dogovor. Za obravnavano področje sklepajo področni dogovor Zavod za zdravstveno zavarovanje, Ministrstvo za zdravje in tožnica. S Področnim dogovorom za zdravstveno dejavnost naravnih zdravilišč za pogodbeno leto 2005 so tako določena: - merila za določanje zmogljivosti za izvajanje programov zdravstvenih storitev v zdraviliščih, - standarde zdraviliškega zdravljenja, - merila za vrednotenje programov posameznih zdravilišč, - pravice in obveznosti zdravilišč in Zavoda pri uresničevanju pogodb, - načini in roki za poravnavo računov za opravljene storitve in - druge medsebojne pravice in obveznosti zdravilišč in Zavoda, pri čemer je tudi natančno opredeljeno, katere storitve plača Zavod, katere pa ne, kar pomeni, da slednje plača uporabnik. Razvrstitev zdravilišč po standardih, ki jih opravljajo, pa je razvidna iz Priloge III k Področnemu dogovoru. Iz navedenega nedvomno izhaja, da zdravilišča, ki so članice tožnice, opravljajo dejavnost za druge osebe - paciente - proti plačilu, saj so s Področnim dogovorom določene tudi cene za tam opredeljene storitve zdravilišč, katerih plačila ne zagotavlja le Zavod, temveč tudi uporabniki sami. Pri tem tudi ni pomembno, ali zdravilišče ustvari kaj dobička, temveč je pomembno le, da gre za dejavnost proti plačilu, iz česar pa sledi, da ne gre za takšno organizacijo, ki bi zasledovala izključno socialno funkcijo, kot to zmotno meni tožnica. Ker pa je več zdravilišč razvrščenih po istih standardih (kot je razvidno iz Priloge III), to tudi pomeni izbiro povpraševalcev med večimi ponudniki za isto storitev, kar je po oceni sodišča poleg opravljanja dejavnosti proti plačilu še en znak tržnega obnašanja. Sodišče tudi ne more sprejeti ugovora tožnice, da je imela stranka z interesom možnost za začetek postopka pred ministrstvom za priznanje določenega standarda, saj le-ta ni podala takšne pobude, ampak je podala pobudo za spremembo predloga Področnega dogovora z uvrstitvijo standarda tipa 5 v Prilogo III pod standard B pri njem. Te spremembe pa ne more predlagati A.A.A. d.d. kot posamezni član tožnice, temveč le tožnica, ki je, kot že navedeno, ena izmed partnerjev pri sklepanju tega dogovora, zaradi česar sodišče zavrača tudi nadaljnji ugovor tožnice, da njeni sklepi ne igrajo tako pomembne vloge, da bi lahko privedli do izkrivljanja konkurence in delitve trga. Sodišče pa se tudi ne strinja s tožnico, da ni izkazano, da bi sprejeti sklepi tožnice imeli za cilj ali učinek omejevati konkurenco, saj onemogočanje širitve dejavnosti podjetju nedvomno zmanjšuje njegovo konkurenčnost na trgu, kar v obravnavanem primeru pomeni negativni učinek na svobodo trgovanja v zdraviliški dejavnosti.

Ker je po presoji sodišča izpodbijana odločba pravilna in na zakonu utemeljena, tožbeni ugovori pa neutemeljeni, je sodišče tožbo na podlagi 1. odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, ZUS-1) v zvezi z 2. odstavkom 105. člena tega zakona kot neutemeljeno zavrnilo.

Stroškovni zahtevek tožnice je sodišče zavrnilo na podlagi 1. odstavka 154. člena Zakona o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 36/04 UPB, ZPP), ker tožnica s tožbo ni uspela (na podlagi 1. odstavka 23. člena ZUS sodišče namreč o stroških postopka odloči po določbah ZPP).

Določbe ZUS (Uradni list RS, št. 50/97, 70/00) je sodišče uporabilo na podlagi 104. člena ZUS-1.

Pravni pouk temelji na določbi 1. odstavka 73. člena ZUS-1 v zvezi s 1. odstavkom 107. člena tega zakona.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.