sodba U 29/2006
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2007-09-04

specializacija zdravnikov - odobritev specializacije - obnova postopka

Zdravniška zbornica je pravilno postopala, ko je v obnovljenem postopku izdala odločbo o specializaciji za vse kandidate, ki so se prijavili na javni razpis. Z dokončnostjo lahko stranka prične izvajati pravico, če zakon ne določa drugače. Tudi predlog za obnovo postopka praviloma ne zadrži izvršitve odločbe, glede katere se predlaga obnova.

Tožena stranka je z izpodbijano odločbo kot neutemeljeno zavrnila pritožbo tožnice zoper odločbo Zdravniške zbornice Slovenije, št. ... z dne 15. 9. 2005, s katero tožnici ni bila odobrena specializacija iz interne medicine za ... regijo. Prvostopni organ - Zdravniška zbornica Slovenije - je prvostopno odločbo izdal v postopku obnove postopka iz razloga, ker zoper odločbo št. ... z dne 12. 4. 2005 ni bilo vloženo redno pravno sredstvo, ki bi povzročilo nadaljevanje upravnega postopka na drugi stopnji, pri čemer je odločba postala dokončna in izvršljiva z dnem 6. 5. 2005. Zbornica je postopek obnovila, ker tožnici ni bila dana možnost, da sodeluje v upravni zadevi specializacije iz interne medicine za ... regijo. Zdravniška zbornica Slovenije je v 17. točki izreka prvostopne odločbe razveljavila odločbo št. ... z dne 12. 4. 2005 in jo nadomestila z izpodbijano odločbo po določbi 1. odstavka 270. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 89/99 in spremembe, v nadaljevanju ZUP). Prvostopni organ je namreč izdal sklepe o pričetku specializacij in sklepe o določitvi glavnega mentorja kandidatom, ki jim je bila specializacija odobrena na podlagi dokončne in izvršljive odločbe. Ti kandidati so že pričeli z izvajanjem specializacij. Po določbi 1. odstavka 272. člena ZUP v primeru, da je odločba že izvršena, sam predlog o obnovi postopka na izvršitev odločbe, ki je predmet obnove, nima nobenega vpliva, oziroma zadržanje izvršbe ne vpliva na že izvedena dejanja v izvršilnem postopku. Zato tožena stranka ugotavlja in zaključuje, da omenjeni kandidati ne opravljajo specializacije nezakonito in brez pravne podlage, saj so pričeli z opravljanjem specializacije na podlagi dokončne in izvršljive odločbe o odobritvi specializacije. Tožena stranka ugotavlja, da iz prvostopne odločbe ni razviden sistem, ki ga je za prevrednotenje ruskih povprečnih ocen, doseženih v času študija, v slovenske ocene uporabila zbornica, je pa preračun povprečne ocene narejen v samem zapisniku pri kandidatki A.A. Tožena stranka ugotavlja, da preračun ocen (ki ga tožena stranka v obrazložitvi izpodbijane odločbe tudi navaja) ni bil narejen po prostem preudarku zbornice, kot to navaja pritožba, temveč po natančno izvedeni matematični formuli, posredovani s strani strokovnjaka matematike. Obenem tožena stranka ugotavlja, da je ob tem prišlo do kršitve pravil postopka (2. točka 214. člena ZUP). Glede opravljanja prostovoljne zdravniške prakse oziroma volonterskega dela tožena stranka ugotavlja, da je bilo le to ocenjeno enako za vse kandidate. Meni pa, da kljub temu, da ima komisija pri ocenjevanju dokazov diskrecijsko pravico, bi morala zbornica svojo odločitev glede ocene dokazil, iz katerih čas trajanja določene aktivnosti ni razviden, bolje obrazložiti, saj drugače (tako kot v obravnavanem primeru) tožena stranka ne more preveriti pravilnosti oziroma nepravilnosti odločitve prvostopnega organa, zato tožena stranka ugotavlja, da je v postopku na prvi stopnji Zdravniška zbornica Slovenije kršila pravila postopka. Pritožbene navedbe v zvezi s priporočili tožena stranka zavrne kot neutemeljene zaradi pavšalnosti in nedoločenosti. Nadalje tožena stranka v zvezi s točkovanjem prijave B.B. ugotavlja, da materialni predpis ni bil pravilno uporabljen ter da je bilo dejansko stanje napačno ugotovljeno. Kot neutemeljeno pa zavrne navedbo pritožbe v zvezi s priporočilom prof. dr. C.C., ki v ničemer ne izkazuje nadpovprečne, odlično strokovne in osebne kakovosti tožnice. Zavrne tudi pritožbene navedbe, da je bila komisija pristranska. Glede pasivne udeležbe na medicinskih seminarjih, kongresih, delavnicah in tečajih tožena stranka ugotavlja, da ti dosežki niso posebej ovrednoteni po izbirnih merilih javnega razpisa specializacij in ker je prvostopni organ zadevni dosežek tudi pri drugih kandidatih točkoval le na podlagi priporočil in ne na podlagi potrdil o pasivni udeležbi, tožena stranka ugotavlja, da je glede navedenega prvostopni organ ravnal v korist tožnice, zato zaključuje, da so te pritožbene navedbe neutemeljene. Obenem tožena stranka dodaja, da se mora prvostopni organ v bodoče glede navedenega ravnati le po razpisnem besedilu in upoštevati le dosežke, ki so navedeni v IV.3. razpisnega besedila in ki se dokazujejo z originalnim potrdilom o udeležbi. Iz potrdila dr. D.D. ne izhaja, da je tožnica opravila zaključno nalogo (podiplomsko izobraževanje), oziroma ni z ničemer dokazala, da bi zaključni izpit z dne 24. 2. 2005 lahko primerjali z zaključno nalogo, zato tožena stranka ugotavlja, da se podiplomsko usposabljanje ne more vrednotiti po merilu 3.z), ki se glasi "dokončan podiplomski študij z zaključno nalogo - s področja specializacije". Tožena stranka kot neutemeljene zavrne pritožbene navedbe v zvezi z (ne)upoštevanjem njenega dela na kardiološkem oddelku in na IPP, pri čemer se sklicuje na 21., 22., 23. in 24. člen Zakona o zdravniški službi (Uradni list RS, št. 36/04 - uradno prečiščeno besedilo, v nadaljevanju ZZS). Ker tožnica za trimesečno delo na diabetološkem oddelku v času podiplomskega študija ni predložila ustreznega potrdila, se omenjeno delo ne more točkovati po izbirnem merilu 3.z). Nadalje tožena stranka pri pregledu vseh spisov kandidatov v zadevi specializacije iz interne medicine za ... regijo ugotavlja (in pri tem pomanjkljivosti pri posameznih kandidatih tudi navaja), da je v nekaterih primerih bilo napačno uporabljeno materialno pravo, oziroma je bilo dejansko stanje nepopolno ugotovljeno. Sklepno tožena stranka ugotavlja, da so navedbe pritožbe razen v V.) točki (glede kandidatke B.B.) izpodbijane odločbe neutemeljene in da nepravilnosti v postopku na prvi stopnji, ki jih je tožena stranka ugotovila po uradni dolžnosti, in tudi morebitna ponovitev postopka na prvi stopnji ne bi vplivala na vrstni red odobritev/neodobritev specializacij oziroma ne bi vplivala na to, komu je specializacija iz interne medicine za ... regijo odobrena. Upoštevajoč, da se kandidati, ki jim je bila specializacija odobrena z odločbo št. ..., že specializirajo, je v skladu z načelom ekonomičnosti postopka in načelom varstva pravic strank prvostopno odločbo pustila v veljavi, pritožbo tožnice pa zavrnila kot neutemeljeno.

Tožeča stranka vlaga tožbo v upravnem sporu iz vseh tožbenih razlogov. Navaja, da se je prijavila na javni razpis, ki je bil objavljen v februarski številki revije ... leta 2005, in sicer za področje interne medicine. Udeležila se je ustne obravnave, na katero jo je Zdravniška zbornica Slovenije vabila 29. 3. 2005. Namesto, da bi bila obravnava opravljena, ji je uradna oseba vročila sklep o zavrženju njene vloge št. ... z dne 29. 3. 2005. Zoper ta sklep se je pritožila, medtem pa je Zdravniška zbornica Slovenije izdala odločbo št. ... z dne 12. 4. 2005, s katero je odobrila specializacijo nekaterim zdravnikom, le ti pa so jo začeli tudi izvajati. Na ta način je nastala situacija, v kateri je bil tožnici izdan sklep o zavrženju vloge, na katerega se je pritožila in je še vedno ostala stranka v postopku, ostalim kandidatom pa je zdravniška zbornica izdala odločbo, ki jo je tudi izvršila. Meni, da bi morala njena pritožba zoper sklep zadržati izvršitev izdane odločbe prvostopnega organa št. ... z dne 12. 4. 2005, saj ni mogoče dokončno odločiti samo o nekaterih udeležencih javnega razpisa, o nekaterih pa ne. Ministrstvo za zdravje je z odločbo št. ... z dne 25. 5. 2005 razveljavilo sklep o zavrženju njene vloge tako, da je zdravniška zbornica morala obravnavati njeno vlogo, razpis pa je bil že zaključen in specializacije podeljene (so se že izvajale). Zdravniška zbornica je obnovila postopek, katerega rezultat je razveljavitev nezakonite odločbe št. ... z dne 12. 4. 2005. To odločbo pa je nadomestila odločba zdravniške zbornice št. ... z dne 15. 9. 2005. Razveljavljena odločba je bila še vedno temelj za opravljanje specializacij nekaterih udeležencev postopka, ki so od dne 15. 9. 2005 (datum razveljavitve) do dne 21. 11. 2005 (izdaja izpodbijane odločbe) nezakonito in na črno opravljali specializacijo. Brezpredmetne so navedbe tožene stranke, da predlog za obnovo postopka ne zadrži izvajanje odločbe, vsekakor njeno izvajanje zadrži njena razveljavitev. Nezakonita odločba je bila namreč razveljavljena, nadomeščena pa z novo odločbo, ki zaradi vložene pritožbe vse do dne 21. 11. 2005 (izdaje izpodbijane odločbe) ni bila niti dokončna niti izvršljiva. Tožnica nadalje v tožbi navaja, da je v večih točkah tožena stranka ugotovila kršitve prvostopnega organa bodisi kršitve pravil postopka ali nepopolne ugotovitve dejanskega stanja, vendar pa teh ugotovitev pri svoji odločitvi ne upošteva. Nadalje vztraja pri vrednotenju priporočila prof. dr. C.C. z dne 11. 10. 2004 s sedmimi točkami, opozarja na različno točkovanje istega priporočila E.E. po identičnih merilih na dveh različnih razpisih, da se ji ne zmanjšuje točk po nepotrebnem v zvezi z seminarji, o katerih je predložila potrdila prof. dr. C.C., da se ji upošteva zaključni izpit po končanem trimesečnem podiplomskem usposabljanju in da se ji upošteva delo v času sekundariata na kardiološkem oddelku in na IPP. Sklepno sodišču predlaga, da tožbi ugodi.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da je sicer res, da je v postopku na prvi stopnji ugotovila kršitve, vendar pa se je tožena stranka glede na dejstvo, da morebitna ponovitev postopka na prvi stopnji ne bi vplivala na vrstni red (odobritev ali neodobritev) specializacij, oziroma tožeči stranki tudi v primeru ponovitve razpisa glede na dodeljeno število točk specializacija iz interne medicine za ... regijo ne bi bila odobrena, v skladu z načelom ekonomičnosti postopka in načelom varstva pravic strank odločila, da odločba prve stopnje ostane v veljavi. Dodaja, da jo je pri taki odločitvi vodilo predvsem načelo varstva javnih koristi in koristi drugih oseb udeleženih v postopku, saj bi, kolikor bi tožena stranka odpravila odločbo prve stopnje, osebe, ki že specializirajo, morale prekiniti program specializacije, kar bi pomenilo poseg v njihove pravice, kot tudi, da bi navedene osebe ostale brez zaposlitve, kar bi lahko ogrozilo njihovo eksistenco. V nadaljevanju odgovora tožena stranka kronološko povzema dejansko stanje ter ponavlja razloge izpodbijane odločbe, ki jih dopolnjuje z odgovori na konkretne tožbene ugovore, ki se nanašajo na posamezna merila. Sklepno sodišču predlaga, da tožbo tožnice kot neutemeljeno zavrne.

Tožeča stranka v odgovoru na odgovor na tožbo tožene stranke ugotavlja, da skuša tožena stranka vse nezakonitosti storjene s strani Zdravniške zbornice Slovenije in Ministrstva za zdravje oprati s sklicevanjem na javni interes, načelo ekonomičnosti postopka in varstvo javnih koristi in drugih oseb udeleženih v postopku. Javni interes lahko predstavlja samo podelitev specializacij strokovno najbolj usposobljenim kandidatom po pravilnem in zakonitem postopku. Dokler temu ni tako, je ravnanje Zdravniške zbornice Slovenije in Ministrstva za zdravje v nasprotju z javnim interesom in z drugimi interesom in drugimi načeli na katera se sklicuje tožena stranka. V nadaljevanju vztraja pri pritožbenih navedbah in prereka navedbe tožene stranke v odgovoru na tožbo.

Kandidati, ki jim je bila po odločbi Zdravniške zbornice specializacija odobrena, odgovora na tožbo niso podali.

Državno pravobranilstvo Republike Slovenije kot zastopnik javnega interesa udeležbe v tem postopku ni prijavilo.

Sodišče je upoštevajoč določbo 2. odstavka 105. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, v nadaljevanju ZUS-1) o tožbi odločalo na podlagi določb 51. do 72. člena ZUS-1.

Po presoji sodišča je Zdravniška zbornica pravilno postopala, ko je v obnovljenem postopku izdala odločbo o specializaciji za vse kandidate, ki so se prijavili na javni razpis. Po določbi 1. odstavka 26. člena Pravilnika o vrstah, vsebini in poteku specializacije zdravnikov (Uradni list RS, št. 59/03, v nadaljevanju Pravilnik) izda predsednik zbornice na podlagi poročila izbirne komisije eno odločbo o specializaciji za vse kandidate, ki so se prijavili na določeno specializacijo v določeni regiji. V obravnavanem primeru, ko tožnici ni bila dana možnost udeležbe pri izbirnem postopku za dodelitev specializacije, saj je bila njena vloga zavržena, ta odločitev pa je bila z odločbo Ministrstva za zdravje odpravljena in je bilo Zdravniški zbornici Slovenije kot prvostopnemu organu naloženo, da vlogo tožnice obravnava, je bila obnovitev postopka pravno pravilna, ker je bilo postopano v korist tožnice, saj je bila v postopek povabljena in je bilo o njeni vlogi meritorno odločeno. Tako izpeljanemu postopku pa ni ugovarjal nobeden od drugih kandidatov, ki so se prijavili na specializacijo. Tožbeni ugovori, ki se nanašajo na nezakonito izvrševanje odločbe z dne 12. 4. 2005, ki je bila z odločbo, izdano v obnovljenem postopku, razveljavljena, so neutemeljeni. Skladno z določbo 1. odstavka 224. člena ZUP je odločba, ki se ne more več izpodbijati s pritožbo, dokončna. Z dokončnostjo lahko stranka prične izvajati pravico, če zakon ne določa drugače. Tudi predlog za obnovo postopka praviloma ne zadrži izvršitve odločbe, glede katere se predlaga obnova; vendar pa lahko organ, ki je pristojen za odločanje o predlogu odloči, da se odloži izvršitev, dokler se ne odloči o obnovi postopka, če misli, da bo predlogu za obnovo ugodeno (1. odstavek 272. člena ZUP). Izvrševanje odločbe Zdravniške zbornice Slovenije z dne 12. 4. 2005 torej ni bilo nezakonito. Ob tehtanju ostalih tožbenih ugovorov, ki so enaki pritožbenim, pa sodišče ugotavlja, da kljub ugotovljenim nepravilnostim pri uporabi materialnega prava, kršitvam pravil postopka in napačno oz. nepopolno ugotovljenemu dejanskemu stanju, te pomanjkljivosti na tožničino uvrstitev v vrstnem redu ne bi vplivale. Na javni razpis za posamezna specialistična področja za potrebe javne zdravstvene mreže, ki je bil objavljen dne 1. 2. 2005, se je za specializacijo iz interne medicine za ... regijo prijavilo 14 kandidatov, na razpolago pa je bilo 9 mest. Tožnica se je uvrstila na 11 mesto z 63,5 točkami, kandidat na 9 mestu, ki se mu je kot zadnjemu odobrila specializacija, pa je prejel 70 točk. Desetouvrščena kandidatka je imela 68 točk. Že tožena stranka je opravila presojo utemeljenosti navedb tožnice v pritožbi in je vse navedbe obrazloženo zavrnila kot neutemeljene. Gre za ugovore, ki se nanašajo na priporočila dr. C.C. in dr. E.E., za navedbe v zvezi z organizacijo kardioloških srečanj, s podiplomskim študijem in z neupoštevanjem tožničinega dela na kardiološkem oddelku, oddelku za IPP in oddelku za diabeteologijo. Tudi po presoji sodišča je tožena stranka navedene ugovore, upoštevajoč merila iz javnega razpisa, navedena v točki IV.3, utemeljeno zavrnila in se sodišče na te razloge v izogib ponavljanju sklicuje (2. odstavek 71. člena ZUS-1). Ker po povedanem tožnica s svojimi tožbenimi ugovori, ki se nanašajo na zbrane točke v izbirnem postopku, na njeno uvrstitev ni mogla bistveno vplivati, sodišče ugotavlja, da tudi tožničini ugovori, ki se nanašajo na kandidate A.A. (1. mesto - 93. točk), F.F. (4. mesto - 78. točk) in B.B. (5. mesto - 75,87 točk), pri katerih je tožena stranka ugotavljala določene nepravilnosti, ne bi vplivali na vrstni red izbranih kandidatov tako, da bi namesto katerega od njih specializacija lahko pripadla tožnici.

Po povedanem je odločitev tožene stranke pravilna in na zakonu utemeljena, tožbeni ugovori pa neutemeljeni, zato je sodišče tožbo zavrnilo na podlagi 1. odstavka 63. člena ZUS-1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.