sklep U 283/2008
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2009-06-23

neposredna plačila v kmetijstvu - ničnost upravne odločbe

Upravna organa sta z izpodbijano odločitvijo ponovno odločala o materialnopravnem zahtevku tožnika (potem, ko je tožnik na upravni organ naslovil prošnjo za izvršitev odločbe – izplačilo sredstev), o katerem je bilo že odločeno, ter odločila drugače kot s prvotno odločbo. S tako odločitvijo sta upravna organa posegla v pravnomočno odločitev, v katero je mogoče posegati le z izrednimi pravnimi sredstvi (158. člen Ustave RS).

Ob reševanju tožbe se odločba Agencije za kmetijske trge in razvoj podeželja, št. ... z dne 22. 10. 2007, in odločba Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano, št. ... z dne 8. 1. 2008, izrečeta za nični.

Prvostopenjski upravni organ, je z odločbo, št. ... z dne 22. 10. 2007, zavrnila vlogo tožnika v upravni zadevi uveljavljanja plačil za standardne investicijske stroške za izgradnjo manjkajočih kapacitet (1. točka izreka). Iz 2. točke izreka pa izhaja, da v tem postopku niso nastali posebni stroški. Iz obrazložitve navedene odločbe izhaja, da je tožnik dne 28. 12. 2004 pri Agenciji vložil vlogo za uveljavljanje plačil za standardne investicijske stroške za izgradnjo manjkajočih kapacitet. Iz tega naslova so mu bila z odločbo, št. ... z dne 28. 11. 2006, dodeljena sredstva do višine 2.948.589,63 SIT, ki bi se izplačala po zaključeni investiciji, po poslanem sporočilu o zaključku investicije in na podlagi ustreznega inšpekcijskega poročila o zaključeni investiciji. Dne 14. 3. 2006 je bil opravljen inšpekcijski pregled o dokončani enoletni investiciji. Pri pregledu je bilo ugotovljeno, da tožnik nima izdelanega gnojilnega načrta, zaradi česar se vloga za plačilo za ukrep – Podpora izvajanja EU standardov na kmetijskem gospodarstvu za leto 2004 – standardni investicijski stroški za izgradnjo manjkajočih kapacitet, v skladu s 36. členom Uredbe o plačilih za ukrepe Programa razvoja podeželja 2004-2006 za leto 2004 in poglavjem 9.3.4. Programa razvoja podeželja za Republiko Slovenijo 2004-2006 (Uradni list RS, št. 116/04 in 45/06) zavrne.

Tožnikovo pritožbo zoper navedeno odločbo je drugostopenjski organ zavrnil z odločbo, št. ... z dne 8. 1. 2008, s 1. točko izreka navedene odločbe. V 2. točki izreka navedene odločbe pa je spremenilo 1. točko izreka prvostopne odločbe tako, da se glasi, da tožnik ni upravičen do izplačila sredstev do višine 2.948.589,63 SIT, ki so mu bila dodeljena z odločbo, št. ... z dne 28. 11. 2006, pod določenimi pogoji. Iz 3. točke izreka navedene odločbe pa izhaja, da v zvezi s postopkom niso nastali posebni stroški. Drugostopni organ ugotavlja, da je v postopku na prvi stopnji prišlo do kršitev pravil postopka, pritožbene ugovore tožnika pa zavrača kot neutemeljene. Tožnik je z vlogo uveljavljal zahtevka za standardne investicijske stroške za izgradnjo gnojišča za 16,2 GVŽ  in jame za gnojnico za 27,5 GVŽ. Obrazcu „K“ je tožnik priložil tudi obrazec „K-1 – Popisni list za EU standard Nitratna direktiva“, na katerem je v rubriki „Gnojilni načrt izdelan“ navedel datum 13. 12. 2002, v rubriki „Analiza tal“ pa je navedel datum 11. 12. 2002. Dne 14. 3. 2006 je bila na kmetijskem gospodarstvu tožnika opravljena kontrola na kraju samem glede ustreznosti zaključene investicije, iz zapisnika pa je razvidno, da je inšpektor v rubrikah „Gnojenje se izvaja na podlagi gnojilnega načrta“ in „gnojilni načrt je narejen na podlagi analize tal iz zadnjih petih let, je veljaven za leto vlaganja zahtevka„ obkrožil „NE“. Na zapisnik tožnik ni imel pripomb in ga je tudi podpisal. Prvostopni organ je dne 28. 11. 2006 izdal tožniku odločbo, s katero je odločil, da se mu iz naslova uveljavljanja plačila za standardne investicijske stroške v prilagoditev kmetijskega gospodarstva standardu Nitratna direktiva dodelijo sredstva do višine 2.948.589,63 SIT, ki se bodo izplačala v enem letu. V izreku je odločeno, da bo izplačilo za standardne investicijske stroške letno izvedeno po zaključeni investiciji in na podlagi inšpektorjevega poročila o stanju investicije za tiste primere, za katere mora biti opravljen inšpekcijski pregled. Določeno je tudi, da se v primeru, da bo poročilo izkazovalo kršitve oziroma pomanjkljivost, sredstva za leto, v katerem so bile kršitve oziroma pomanjkljivosti ugotovljene, tožniku ne bodo izplačala. Na inšpekcijskem pregledu je bilo ugotovljeno, da tožnik nima izdelanega gnojilnega načrta. Program PRP v podpoglavju 9.2.1.1. Dobra kmetijska praksa pri gnojenju med drugim določa, da je potrebno izdelati letni gnojilni načrt, izvajati kontrolo rodovitnosti tal in gnojenja vsakih pet let ter da se kontrola rodovitnosti tal in izdelava gnojilnih načrtov opravi na podlagi ustrezne analize tal. Pravilnik za izvajanje dobre kmetijske prakse pri gnojenju (Uradni list RS, št. 130/2004) v 6. členu navaja, da je za strokovno utemeljeno gnojenje in skladiščenje živinskih gnojil potrebno izdelati letni gnojilni načrt. Uredba o plačilih za ukrepe za PRP za leto 2004 določa, da je gnojiti mogoče le na osnovi analize tal in gnojilnega načrta. Drugostopni organ zavrača tožnikove pritožbene navedbe, da je bil v času inšpekcijske kontrole na kmetijsko svetovalni službi za njegove površine že izdelan gnojilni načrt.  Ugotavlja namreč, da iz predpisov izhaja, da se gnojilni načrt izdela letno na podlagi veljavne analize tal, ki pa se izdela za obdobje petih let. Tožnik je gnojilni načrt pridobil dne 13. 3. 2006, tako da v letu 2004 na njegovi podlagi ni mogel gnojiti. Drugostopni organ pa ugotavlja, da je v postopku na prvi stopnji prišlo do kršitev pravil postopka, saj je prvostopni organ zavrnil vlogo tožnika, o kateri je bilo že pravnomočno odločeno z odločbo z dne 28. 11. 2006. Prvostopni organ  bi moral zavrniti izplačilo sredstev, ki so mu bila dodeljena z odločbo, ker tožnik ni izpolnil pogoja, saj bi moral tožnik v letu 2004 gnojiti na podlagi gnojilnega načrta. Zato je drugostopni organ spremenil izrek 1. točke odločbe prvostopnega organa.

Tožnik se z navedeno odločitvijo ne strinja. V tožbi navaja, da je z obrazcem „K“ zahteval plačila za ukrep – podpora izvajanja EU standardov na kmetijskih gospodarstvih za leto 2004, zahtevek za standardne investicijske stroške za izgradnjo gnojišča za 16,2 GVŽ in jame za gnojnico 27,5 GVŽ. Priložil je tudi zahtevani obrazec „K1 – popisni list za EU standard Nitratna direktiva“, na katerem je v rubriki Gnojilni načrt podatek, da je bil gnojilni načrt izdelan 13. 12. 2002, analiza tal pa 11. 12. 2002. PRP v podpoglavju 9.2.1.1. Dobra kmetijska praksa pri gnojenju med drugim določa, da je potrebno izdelati letni gnojilni načrt, izvajati kontrolo rodovitnosti tal in gnojenja vsakih pet let ter da se kontrola rodovitnosti tal in izdelava gnojilnih načrtov opravi na podlagi ustrezne analize tal. Zato se ne more strinjati z ugotovitvijo upravnega organa, da ob zaključku investicije ni imel gnojilnih načrtov za leto 2004. Kot izhaja iz same vloge in organu dostopnih javnih evidenc, je imel gnojilni načrt in analizo tal izdelano v letu 2002, zato je glede na določbe PRP, da je potrebno kontrolo izvajati vsakih pet let, jasno, da je izpolnil vse zahteve v zvezi z gnojilnimi načrti tudi za leto 2004 in je zato upravičen do zahtevanih sredstev. Glede na to, da je tožnik imel gnojilni načrt za leto 2004 ter glede na dejstvo, da je bil ta podatek dostopen tudi iz uradnih evidenc, bi organ moral pravilno ugotoviti dejansko stanje in ugotoviti, da je upravičen do zahtevanih sredstev. Tožnik predlaga, da sodišče izpodbijano odločitev odpravi  in ugotovi, da je tožnik upravičen do zahtevanih sredstev.

Toženka v odgovoru na tožbo prereka tožbene ugovore tožnika kot neutemeljene iz razlogov navedenih v izpodbijani odločbi in predlaga, da sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Sodišče je odločilo, kot izhaja iz izreka tega sklepa, iz naslednjih razlogov:

Iz podatkov upravnih spisov v navedeni zadevi je razvidno, da je prvostopenjski upravni organ o tožnikovi zahtevi za plačilo za standardne investicijske stroške za izgradnjo manjkajočih kapacitet odločil z odločbo, št. ... z dne 28. 11. 2006, s katero je odločil, da se tožniku dodelijo sredstva v višini 2.948.589,63 SIT. Iz izreka navedene odločbe tudi izhaja, da bo navedeno izplačilo izvedeno po zaključeni investiciji, poslanem sporočilu o zaključku investicije in na podlagi inšpektorskega poročila o stanju investicije za tiste primere, za katere mora biti opravljen inšpektorski pregled ter da se v primeru, da bo poročilo izkazovalo kršitve oziroma pomanjkljivosti, sredstva za leto, v katerem so bile kršitve oziroma pomanjkljivosti ugotovljene, tožniku ne bodo izplačala. Iz navedene odločbe prvostopenjskega upravnega organa z dne 28. 11. 2006 torej izhaja, da je pogoj za njeno izvršitev (izplačilo dodeljenih sredstev) med drugim, da inšpektorsko poročilo o stanju investicije ne bo izkazovalo kršitev oziroma pomanjkljivosti. Morebitno ugotovljeni nastop navedenega pogoja (ugotovljene kršitve) je tako razlog, zaradi katerega se tožniku sredstva (dodeljena z odločbo z dne 28. 11. 2006) ne izplačajo in se torej navedena odločba ne izvrši.

Ob zgoraj navedenih ugotovitvah, iz katerih izhaja, da gre v konkretni zadevi za vprašanje izvršitve odločbe z dne 28. 11. 2006, pa po presoji sodišča upravna organa nista imela podlage za (ponovno) odločanje o materialnopravnem zahtevku tožnika, o katerem je bilo že odločeno, vprašanje izvršitve navedene odločbe pa ne more biti razlog za ponovno odločanje.

Upravna organa pa sta v konkretnem primeru z izpodbijano odločitvijo ponovno odločala o materialnopravnem zahtevku tožnika (potem, ko je tožnik na upravni organ naslovil prošnjo za izvršitev odločbe – izplačilo sredstev), o katerem je bilo že odločeno, ter odločila drugače kot s prvotno odločbo. Iz obrazložitev izpodbijanih odločitev izhaja, da je razlog drugačne odločitve (kot v prvotni odločbi z dne 28. 11. 2006) drugače ugotovljeno dejansko stanje, ki je narekovalo drugačno uporabo materialnega prava (36. člen Uredbe o plačilih za ukrepe PRP 2004 – 2006 za leto 2004); izpodbijani odločitvi se sklicujeta na neobstoj pogoja – gnojilnega načrta za leto 2004. S tako odločitvijo pa sta upravna organa posegla v odločitev v odločbi z dne 28. 11. 2006, ki je po podatkih spisne dokumentacije pravnomočna; v pravnomočno odločitev pa je mogoče posegati le z izrednimi pravnimi sredstvi (158. člen Ustave RS).

Ker sta v predmetni zadevi upravna organa odločala (ponovno) o materialnopravnem zahtevku tožnika, o katerem je bilo že odločeno, sta torej odločala brez zahteve tožnika (slednji je podal le prošnjo za izplačilo že dodeljenih sredstev, torej za izvršitev odločbe), s čimer je podan ničnostni razlog iz 4. točke prvega odstavka 279. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99 in nadaljnji; v nadaljevanju ZUP). Iz slednjega izhaja, da se za nično izreče odločba, ki jo je izdal organ brez zahteve stranke (128. člen ZUP), pa stranka pozneje ni izrecno ali molče v to privolila.

Odločitev temelji na določbi 68. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06 in 26/07 ter 65/08 – sklep in odločba US, v nadaljevanju ZUS-1), po kateri sodišče, če ugotovi, da so podani razlogi z 4. točke prvega odstavka 27. člena tega zakona, s sklepom izreče upravni akt za ničen. Ker tožnik ni predlagal izpodbijanih aktov za ničnih, je sodišče ob reševanju tožbe izpodbijana akta za nična izreklo uradoma.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.