sodba in sklep I U 611/2009
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2009-09-24

GRADBENIŠTVO - UPRAVNI SPOR - UPRAVNI POSTOPEK

uporabno dovoljenje - stranski udeleženec - nova dejstva in dokazi - upravni postopek

Položaj stranskega udeleženca v postopku ima oseba, ki ji tak status materialni predpis izrecno priznava, kot tudi oseba, glede katere iz takega predpisa izhaja, da ima v upravni zadevi kakšno pravico ali pravni - ne pa tudi dejanski - interes.

V postopku izdaje uporabnega dovoljenja, v katerem se preverja skladnost izvedene gradnje z izdanim gradbenim dovoljenjem, se ne varuje več pravic drugih strank, saj morajo biti te obravnavane v postopku izdaje gradbenega dovoljenja.

Tožba se v delu, ki se nanaša na sklep Upravne enote A., št.... z dne 31. 12. 2008 zavrže.

Zahteva prizadete stranke Ž. d.d. za povrnitev stroškov tega postopka se zavrne.

Toženka je z izpodbijanim sklepom zavrgla zahtevo tožnikov za priznanje položaja stranskega udeleženca v postopku izdaje uporabnega dovoljenja za poslovni objekt B., stoječ na tam navedenih parcelnih številkah v k.o. .... Toženka se v obrazložitvi sklicuje na 96. člen Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1), po katerem v tem postopku nimajo pravico sodelovati druge stranke, ki so bile udeležene v postopku izdaje gradbenega dovoljenja. Zaradi navedenega je predlog tožnikov zavrgel na podlagi 1. odstavka 267. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), ker da predloga za obnovo postopka ni vložila upravičena oseba.

Upravni organ druge stopnje je ob odločanju o pritožbi tožnikov odpravil prvostopenjski sklep in odločil, da se tožnikoma ne prizna statusa stranskega udeleženca v omenjenem postopku izdaje uporabnega dovoljenja. V obrazložitvi navaja, da je izrek prvostopenjskega sklepa, s katerim je odločeno o zahtevi za vstop v postopek, v nasprotju z obrazložitvijo, v kateri se kot podlaga za zavrženje navaja 267. člen ZUP, ki določa okvire presoje predloga za obnovo postopka. V obravnavani zadevi gre za situacijo, v kateri je treba odločiti na podlagi 142. člena ZUP. Pritožbeni organ se strinja z prvostopenjsko ugotovitvijo, da tožnikoma tak status v obravnavanem postopku ne pripada, saj je po 2. odstavku 96. člena ZGO-1 le investitor stranka v postopku izdaje uporabnega dovoljenja. Po sodni praksi v podobnih primerih sicer ni izključeno, da ne bi upravni organ priznal statusa stranke tudi osebi na podlagi 43. člena ZUP, vendar pa sta sodbi, ki ju toženka navaja, izhajali iz predpostavke, da v postopku izdaje gradbenega dovoljenja še ni bila izdana pravnomočna odločba. V obravnavanem primeru pa sta tožnika vložila predlog za obnovo postopka, ki je bil zavržen s sklepom z dne 24. 12. 2008, to odločitev pa je drugostopenjski organ potrdil z odločbo z dne 2. 3. 2009. Glede na navedeno je upravni organ druge stopnje zahtevo tožnikov zavrnil.

Tožnika se s tako odločitvijo ne strinjata in v tožbi navajata, da je v konkretnem primeru sporno vprašanje, ali ima lastnik sosednje nepremičnine pravico udeležiti se postopka za pridobitev uporabnega dovoljenja. Sklicujeta se na sodbo tega sodišča opr. št. U 140/2004 z dne 13. 1. 2006, iz katere izhaja, da po sodbi Vrhovnega sodišča ZGO ne izključuje priznanja lastnosti stranke osebi, ki izkaže, da v tem postopku varuje svoje pravice ali pravne koristi. Navajata, da je investitor (v tem upravnem sporu prizadeta stranka) zgradil devet etažno poslovno stavbo (štiri kletne in pet etaž nad zemljo) in da je za del objekta pridobil gradbeno dovoljenje z dne 24. 9. 2008, medtem ko je četrta kletna etaža zgrajena brez njega. Poudarjata, da je prizadeta stranka v vlogi za spremembo gradbenega dovoljenja navedla, da se je za dodatno kletno etažo odločila, ker naj nosilnost tal ne bi bila ustrezna. Iz listin v upravnih spisih je torej razvidno, da je gradnja nelegalna in da gre za slabo nosilen teren. V primeru težav s stabilnostjo stavbe bi to lahko imelo neposreden vpliv na stavbo tožeče stranke, ki stoji okoli 9 m od investitorjevega objekta. Poleg tega je ogrožena tudi javna cesta in s tem njeni uporabniki, saj je med parcelo tožeče stranke in parcelo investitorja ozka javna cesta, široka okoli 6 m, ki jo tožnika uporabljata za dostop do svoje poslovne stavbe. V tem primeru gre za potencialno nevarno gradnjo iz 12.3. točke 1. odstavka 2. člena ZGO-1. Tožnika imata zato pravni interes, da bo v postopku izdana zakonita odločba, saj bi v primeru nevarne gradnje lahko bilo ogroženo zdravje in življenje zaposlenih pri tožnikih in njeno premoženje (poslovna stavba). Pojasnjujeta še, da v postopku za spremembo gradbenega dovoljenja nista imela možnosti udeležbe in sta prepričana, da je primer tako očiten, da ne potrebuje dodatnih pojasnil. Predlagata, da sodišče odpravi upravna akta obeh stopenj in odloči o predlogu za udeležbo v postopku ter jo dovoli, toženki pa naloži povračilo stroškov tega postopka s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi, dodatnih razlogov pa ne navaja.

Na tožbo je odgovorila tudi prizadeta stranka Ž. d.d. Navaja, da tožnika v tožbi nista izkazala lastništva nepremičnin, za katere zatrjujeta, da so lahko prizadete zaradi spornega objekta. Ker je tožba vložena po pooblaščencu, bi jo bilo treba ob smiselni uporabi določb ZPP zavreči. Neutemeljeno pa je tudi sklicevanje na sodbo Upravnega sodišča opr. št. U 140/2004 z dne 13. 1. 2006, saj je bilo dejansko stanje v tej zadevi povsem drugačno kot v obravnavanem primeru, ko tožnika ne zatrjujeta niti izkazujeta, da jima ni bila dana možnost sodelovanja v postopku izdaje gradbenega dovoljenja. Tudi sicer v postopku nista izkazala, da bi bila njuna udeležba potrebna zaradi varstva njunih pravic ali pravnih koristi. Dopustitev udeležbe v postopku z namenom varovanja javnih koristi, kar z navajanjem nekaterih razlogov v tožbi tožnika dejansko uveljavljata, pa ni mogoča, saj zanjo ni pravne podlage v predpisih in ne v sodni praksi. Glede na določbo 26. člena ZGO-1 je treba stališče Vrhovnega sodišča, ki se prenaša še iz odločb, izdanih na podlagi prejšnjega ZGO, razlagati restriktivno, saj predstavlja izjemo od jasne zakonske določbe. Navedena določba ZGO-1 predstavlja lex specialis v razmerju do določbe 43. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Tako tožnika z argumentom, da naj bi investitor nezakonito pridobil gradbeno dovoljenje za objekt, za del objekta pa ga nima, ne uveljavljata varstva svojih pravic ampak poskušata varovati javni interes. Prizadeta stranka razlaga tudi svoje stališče glede očitka tožnikov, da gre za nevarno gradnjo, ki da je povsem pavšalne narave. Predlaga, da sodišče tožbo zavrže, podrejeno, da jo zavrne, tožnikoma pa naloži povračilo njenih stroškov postopka s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi.

S tožbo izpodbijani sklep z dne 31. 12. 2008 je bil s pritožbeno odločbo, ki je v tem upravnem sporu prav tako predmet preizkusa zakonitosti, odpravljen. S to odločitvijo je bila zadeva vrnjena v stanje, kakršno je bilo pred izdajo odpravljenega sklepa, to je pred odločitvijo o zahtevi tožnikov, da se jima prizna status stranskega udeleženca v postopku. Ker sklep zaradi odprave ne posega v  pravni položaj tožnikov, ne gre za akt iz 1. odstavka 2. člena  Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06; v nadaljevanju ZUS-1). Sodišče je zato tožbo v tem delu zavrglo (4. točka 1. odstavka 36. člena ZUS-1).

V skladu z določbo 1. odstavka 43. člena ZUP (Uradni list RS, št. 80/99 in naslednji) se ima pravico udeleževati postopka tudi oseba, ki izkaže pravni interes; tega izkaže oseba, ki zatrjuje, da vstopa v postopek zaradi varstva svojih pravnih koristi. Pravna korist pa je neposredna, na zakon ali drug predpis oprta osebna korist (2. odstavek istega člena). Gre torej za korist, ki temelji na materialnem predpisu. Ta je tisti, ki določa, ali ima kdo kakšno pravno korist (interes) v upravni zadevi, o kateri se odloča v upravnem postopku, in le tak pravni interes je pravno relevanten, da se osebi prizna status stranskega udeleženca v upravnem postopku, konkretno v postopku izdaje uporabnega dovoljenja. Ali drugače: položaj stranskega udeleženca v postopku ima oseba, ki ji tak status materialni predpis izrecno priznava, kot tudi oseba, glede katere iz takega predpisa izhaja, da ima v upravni zadevi kakšno pravico ali pravni – ne pa tudi dejanski – interes. V konkretnem primeru je ZGO-1 (Uradni list RS, št. 110/02 in naslednji) predpis, ki določa, kdo se lahko udeležuje postopka izdaje uporabnega dovoljenja.

Ta v 2. odstavku 96. člena izrecno določa, da je v postopku izdaje uporabnega dovoljenja le investitor, kar pomeni, da le njemu priznava pravno korist kot podlago za sodelovanje v postopku v smislu določbe 2. odstavka 43. člena ZUP. Upoštevati je namreč treba, da je uporabno dovoljenje akt, ki dovoljuje uporabo objekta in se izda, če pri opravljenem tehničnem pregledu niso bile ugotovljene pomanjkljivosti, zaradi katerih objekta ni mogoče uporabljati. V postopku izdaje uporabnega dovoljenja, v katerem se preverja skladnost izvedene gradnje z izdanim gradbenim dovoljenje (1. odstavek 65. člena ZGO-1), se ne varuje več pravic drugih strank, saj morajo biti te obravnavane v postopku izdaje gradbenega dovoljenja.

Tudi Vrhovno sodišče je v svoji sodbi opr. št. I Up 1536/2006 z dne 12. 3. 2009 v zvezi z 2. odstavkom 96. člena ZGO-1 navedlo, da v postopku izdaje uporabnega dovoljenja razen investitorja niso stranke tudi druge eventualno prizadete osebe.

V zvezi s tem sodišče dodaja, da je iz elektronskega vpisnika tega sodišča razvidno, da je bila v zadevi opr. št. U 602/2009, v kateri so sodelovale iste stranke kot v tem upravnem sporu, 18. 6. 2009 izdana sodba, s katero je sodišče ugodilo tožbi tožnikov in odpravilo sklep o zavrženju njunega predloga za obnovo postopka, končanega z odločbo o spremembi gradbenega dovoljenja za objekt prizadete stranke, na podlagi katerega je v teku v tej zadevi obravnavani postopek za izdajo uporabnega dovoljenja. Če bo predlogu za obnovo ugodeno, bosta tožnika lahko v obnovljenem postopku uveljavljala svoje pravice v zvezi z gradnjo objekta B. Pri tem pa sodišče opozarja na določbo 2. odstavka 272. člena ZUP, po kateri sklep, s katerim se dovoli obnova postopka, zadrži izvršitev odločbe, glede katere je obnova dovoljena. V 3. odstavku 96. člena ZGO-1 pa je za primer, ko je zadržana izvršitev gradbenega dovoljenja, določeno, da se postopek izdaje uporabnega dovoljenja prekine za čas zadržanja izvršitve gradbenega dovoljenja.

Dejstvo, ki ga navajata tožnika v tožbi, da naj bi objekt investitorjev predstavljal nevarno gradnjo in da je 4. kletna etaža nelegalna gradnja, saj zanjo investitor ni pridobil gradbenega dovoljenja, je predmet inšpekcijskega nadzorstva zaradi nedovoljene gradnje, kamor glede na določbo 12. točke 1. odstavka 2. člena ZGO-1 sodita obe navedeni obliki gradenj.

Ker je sodišče ugotovilo, da tožba ni utemeljena, jo je v skladu z določbo 1. odstavka 63. člena ZUS-1 v tem delu zavrnilo.

Kot ugotavlja sodišče po vpogledu v upravne spise, sta tožnika v zahtevi za priznanje statusa stranke v postopku navedla, da sta lastnika zemljišč parc. št. ... k.o. ... in kot dokaz predlagala vpogled v uradne evidence. Tega dejstva prizadeta stranka v upravnem postopku ni izpodbijala, čeprav je to možnost imela, ko je odgovorila na pritožbo tožnikov, v kateri sta se ta v celoti sklicevala na navedbe v vlogi. Drugačno stališče glede lastništva je zato nedovoljena tožbena novota v skladu z določbo 3. odstavka 20. člena ZUS-1. Zaradi tega je tudi pomanjkanje dokazov o tem dejstvu v tožbi za odločitev v zadevi irelevantno in ne more biti razlog za zavrženje tožbe.

V skladu z določbo 4. odstavka 25. člena ZUS-1 v primeru, če sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka. Glede na navedeno sodišče ni ugodilo zahtevku prizadete stranke za povrnitev stroškov postopka.

ZGO-1 člen 2, 2/1, 65, 65/1, 96, 96/2, 96/3.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.