sodba III U 345/2009
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-11-23

JAVNI RAZPISI - UPRAVNI POSTOPEK - JAVNA UPRAVA

javni razpis - sofinanciranje iz javnih sredstev - zavrnitev vloge - uvrstitev v drugi krog izbora - pogoji za dodelitev sredstev - ocena strokovne komisije - dovoljenost pritožbe - pravica do pravnega sredstva

Ker minister ni organ v sestavi ministrstva (14. člen ZDU-1) in ker je glede na določbo 13. člena ZUP pritožba, kadar je za odločanje na prvi stopnji pristojno ministrstvo, dovoljena samo v primeru, da tako določa zakon, pri čemer mora biti v zakonu tudi določeno, kdo o pritožbi odloča, prvostopni sklep pa je nedvomno izdan s strani ministrstva oziroma njegovega predstojnika, zoper tak sklep ni dovoljena pritožba, saj bi moral biti organ, ki o pritožbi odloča, določen z zakonom, kar pa Pravilnik o postopkih o izvrševanju proračuna RS ni.

Zahtevek tožnika za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

Minister je s sklepom, št. 430-10/2009/647 z dne 17. 6. 2009, odločil, da se na podlagi javnega razpisa vloga tožnika – razvoj stroja za izdelavo sladoleda A. z evidenčno številko vloge, 430-10/2009/182, ne izbere v prvem krogu za sofinanciranje in se z oceno 55 točk uvrsti v drugi krog izbora. Ministrstvo pa je z odločbo, št. 021-19/2009/4 z dne 21. 7. 2009, pritožbo tožnika zoper citirani sklep zavrnilo. Minister je v obrazložitvi sklepa navedel, da se je tožnik prijavil na javni razpis. Vlogo je strokovna komisija ocenila na podlagi pogojev in meril iz razpisa. Vloga je izpolnjevala vse pogoje razpisa in je bila ocenjena s 55 točkami. Pri 1. merilu je vloga prejela 8 točk, ker se prihodki in število zaposlenih povečujejo, skupni prihodki, skupni prihodki na zaposlenega, dobiček in dodana vrednost na zaposlenega so precej višji od povprečja, malo večja je zadolženost in nižja stopnja investiranja. Pri 2. merilu je vloga prejela 5 točk, saj bo podjetje s svojimi kadrovskimi in materialnimi viri lahko izvedlo projekt, imajo izkušnje s panogo, ni pa konkretnih referenc na raziskovalno razvojnih projektih, vodja projekta ima sicer izkušnje z delovnim področjem, ni pa delal na konkretnih raziskovalno-razvojnih projektih. Pri 3. merilu je vloga prejela 4 točke, saj so faze navedene, ne pa opisane, prav tako ni časovnega poteka, do sedaj pa je projekt izdelan do 6. faze, potrebno pa je paziti na upravičene stroške. Pri 4. merilu je vloga prejela 14 točk, ker gre za zanimiv projekt, dober opis, tehnološki dosežki predstavljajo napredek glede na sedanje stanje, doseženi rezultati projekta omogočajo prijavitelju, da izboljša svojo tehnologijo, po podatkih projekt še ni bil izveden, rezultat pa bo mogoče uporabiti tudi na drugih napravah na tem področju. Pri 5. merilu je vloga prejela 16 točk, ker je projekt razvoja opisanega stroja nov in boljši od primerljivih rešitev, je inovativen in omenjena tehnologija še ni bila uporabljena, za razviti sistem bodo vložili patent, ni sicer opisano, kakšne analize in raziskave konkurence so bile izvedene, da bi bilo razvidno, da gre resnično za noviteto na tem področju, ne gre sicer za radikalno novo uporabo, je pa izboljšava zdajšnjih obstoječih rešitev. Pri 6. merilu je vloga prejela 8 točk, ker ima rezultat projekta pozitiven ekološki in energetski vpliv. Tožnik je bil tako uvrščen na 196. mesto. Glede na višino razpoložljivih sredstev so bile v prvem krogu za sofinanciranje izbrane vloge do vključno 87. mesta s prejetim številom točk najmanj 66 in z oceno najmanj 7 v 6. merilu. Ker tožnik v prvem krogu ni prejel zadostnega števila točk, da bi bila njegova vloga izbrana za sofinanciranje, se v skladu z določbo 3. odstavka 8. točke javnega razpisa in 5. odstavka 8. točke pripadajoče razpisne dokumentacije projekt uvrsti v drugi krog izbora. Če želi tožnik svojo vlogo izboljšati in jo ponovno poslati, mora svoji novi vlogi tudi priložiti izjavo, da odstopa od prve vloge. Minister je zato odločil, kot je razvidno iz izreka sklepa. Ministrstvo pa je v zvezi s pritožbenimi navedbami še dodalo, da je bila v vlogi splošna navedba glede referenc vodje projekta, dejstvo, da je bil avtor večih patentov, pa ne dokazuje sposobnosti vodje za vodenje projektov oziroma vodenje večjega števila ljudi. Točke so bile zato pri 2. merilu pravilno dodeljene. Že izvedenih faz projekta pa ni mogoče šteti kot referenčne projekte, ker razvoj produkta še ni v celoti zaključen in ga ni mogoče šteti kot v preteklosti izvedenega projekta. V točkah 3, 4 in 5 obrazca 3 pa niso opisane posamezne faze projekta, ampak izvajalci posameznih faz, kakor tudi kazalniki spremljanja napredka projekta. V vlogi ni navedenih časovnih okvirov projekta, zato so bile pravilno dodeljene točke tudi pri tem merilu. Pri merilu 4 lahko 20 točk (torej vse možne točke) dobi projekt, katerega tehnološki dosežki predstavljajo pomembne preskoke in popolnoma nove rešitve, dosežki pa morajo predstavljati osnovo za nove industrije ali uvedbo spremembe v sedanji infrastrukturi, poleg tega pa mora uporaba rezultatov doseči meje zadevnega tehnološkega področja. Ocenjevalec je prepoznal določene tehnološke dosežke projekta, kar pa je bližje opisu v Navodilih ocenjevalcem za ocenjevanje vloge na ocenjevalnem listu za dodelitev 10 točk in sicer: doseženi rezultati projekta omogočajo prijavitelju, da izboljša svojo tehnologijo in tako ohrani svoj status na zadevnem tehnološkem področju. Tako je bilo pravilno dodeljeno tudi število točk pri 4. merilu. Pritožnikovemu projektu pa je bila pri 5. merilu vsekakor pripoznana inovativnost, saj je prejel kar 80 % točk od možnih. Razen z dejstvom, da je vložil nekaj patentov, pa pritožnik ni dodatno utemeljil, zakaj bi moral prejeti več točk.

Tožnik je v tožbi navedel, da je drugostopna odločba obremenjena z absolutnimi bistvenimi kršitvami določb postopka ter nična, saj jo je izdala ista oseba, kot je izdala prvostopni sklep. S tem je podana kršitev določbe 4. odstavka 35. člena ZUP v zvezi s 6. točko 2. odstavka 237. člena ZUP. Njegova vloga pa je bila arbitrarno in neutemeljeno prenizko točkovana. Toženka bi morala uporabiti določbe ZUP, kar pa ni bilo storjeno. S tem je podana tudi kršitev pravice do pravnega sredstva po določbi 25. člena Ustave RS. V poglavju I. Ocena prijavitelja in sicer 3. odstavku 11. točke razpisnih pogojev je navedeno, da morajo tisti prijavitelji, ki bodo poslali (izboljšano) vlogo na drugi rok za oddajo vlog, kljub temu, da so svojo vlogo poslali že na prvi rok, skupaj z vlogo poslati tudi izjavo, s katero odstopajo od svoje prve vloge, sicer bo ta njihova izboljšana vloga zavržena. Takšna ureditev predstavlja negacijo do pravnega sredstva, saj vsem tistim prijaviteljem, ki smatrajo, da je bila njihova vloga sicer brez temelja zavrnjena, onemogoča ali pritožbo in upravni spor ali pa možnost pridobitve, sicer znatno nižjih sredstev, ob znatno nižji možnosti uspeha na drugih odpiranju sledeč 4. odstavku 8. točke razpisnih pogojev. Poleg tega v razpisnih pogojih ni mogoče najti točke 7. Drugostopni organ se tudi ni izjasnil o vseh pritožbenih navedbah in je zato tudi podana absolutna kršitev določb postopka. V zvezi z merilom 1 je tožnik izrecno opozoril, da niso bile upoštevane reference vodje projekta oziroma konkretno B.B., prav tako ne reference ostalih sodelujočih na projektu (npr: reference C.C., reference D.D.). Toženka se tudi ni izjasnila o bogatih izkušnjah vodje projekta. Po prepričanju tožnika bi mu moralo pripasti vsaj 7 točk. Ne drži, da tožnik ni opisal vseh faz projekta, zahteva o časovnih opredelitvah izvedbe projekta pa niti ni predpisana. Tožnik je že poudaril, da gre za projekt, ki je že v zaključni fazi. Podal je podroben opis faz projekta, v točki 3 faze projekta in končni rezultati, v točki 4 tehnološki dosežki projekta in 5 stopnja inovativnosti projekta. Navedel je tudi izvajalce faz projekta in kazalnike spremljanja napredka. Časovno pa faz ni opredelil, ker so že izvedene (do 6. faze), faza 7 in faza 8 pa bodo izvedene do konca leta. Stroj pa bo predstavljen na sejmu v Italiji že sredi januarja 2010. Meni, da mu pri tem merilu gre vsaj 8 točk. Tožnik je v zvezi z merilom 4 navedel, da mu ni jasno, kako ni, ob dejstvu, da je svoj projekt zasnoval na industrijski lastnini – patentih, prejel najvišjega možnega števila točk. Patent je po splošnem vedenju in po ZIL-1 najvišji možen nivo tehnoloških dosežkov. Tožnik ima pridobljene patente in se zato z odločitvijo organa ne more strinjati. Merilo 5 pa je povezano z merilom 4 in enaki razlogi veljajo tudi pri tem merilu. Tožnik pa tudi sicer meni, da bi morala biti vsaka odvzeta točka obrazložena natančno, obširno in prepričljivo. Ni jasno, kaj lahko kaže višjo stopnjo inovativnosti, kot patent. V zvezi z merilom 6 pa je še navedel, da tudi ni jasno, zakaj ni prejel vseh možnih točk, pri čemer se drugostopna odločba o tem merilu ni izrekla. Tožniku je bilo tako odvzetih 13 točk ter bi se uvrstil med tiste vloge, ki bi prejele sredstva. Tožnik je zaprosil za znesek v višini 197.866,64 EUR, kar predstavlja 70 % celotne investicije, ki bi mu moral biti dodeljen, kar pa bo tožnik ob morebitnem uspehu v tej zadevi uveljavljal v posebnem postopku. Rezultatov razpisa pa tudi ni možno nikjer preveriti, kar meče slabo luč na celotni javni razpis. Predlagal je, da sodišče tožbi ugodi, odpravi odločbo ter naloži toženki, da tožniku povrne stroške postopka.

Toženka je v odgovoru na tožbo navedla, da postopkovne določbe ne vsebuje noben zakon, ampak Pravilnik o postopkih za izvrševanje proračuna RS ter, da je ravnala v skladu s temi določbami. Ker pa je bila pravica do pritožbe dana, ni bila kršena pravica do pravnega sredstva. V sodbi, opr. št. U 109/2008 in opr. št. U 1801/2006, pa je Upravno sodišče ugotovilo, da je glede na posebnost postopka javnega razpisa v pristojnosti strokovne komisije, da oceni realnost podanih podatkov prijavitelja, na strani prijavitelja pa je, da utemelji izpolnjevanje razpisnih pogojev in da sledi razpisni dokumentaciji. V zvezi s posameznimi merili pa je še dodala, da tožnik ni izkazal referenc, ki bi izkazovale ustrezne upravljavske sposobnosti vodje projekta, saj je izkazal le določeno stopnjo tehnološke sposobnosti, zaradi česar je prejel ustrezno število točk. V razpisu pa je bilo tudi izrecno navedeno, da mora prijavitelj izkazati že izvedene projekte. V zvezi z merilom 3 je toženka povzela navedbe tožnika v dokumentaciji, iz katerih je po njenem mnenju razvidno, da so bile faze navedene, vendar brez podrobnejših opredelitev aktivnosti v njih samih. V točki 7./I./3. pa je navedeno, da se ocenjuje, ali načrt projekta vsebuje jasno opredeljene dejavnosti s smiselnimi in točno določenimi rezultati, ali je predvideni časovni potek realističen, glede na razpoložljiva sredstva in stroške. Zahteva po časovnih opredelitvah faz pa izhaja tudi iz Navodil ocenjevalcem. Le navedba o časovno predvidenem zaključku pa ne zadošča za zadostno preglednost časovnega poteka izvajanja projekta. Pri merilu 4 pa ni bilo predmet ocenjevanja dejstvo, da je bil za prijavljeni projekt vložen patent. Oceniti je bilo mogoče le tisto stopnjo inovativnosti, ki je bila izkazana. Iz priložene analize (kjer pa ni šlo za testiranje stroja A., temveč za starejši stroj E.) pa je navedena le razlika v porabi energije in vode. V zvezi z merilom 6 pa je toženka navedla, da se res ni posebej opredeljevala do teh navedb, ker se je strinjala z obrazložitvijo prvostopnega sklepa, zato meni, da to ne vpliva na pravilnost in zakonitost odločitve. Po mnenju tožnika naj bi bila neskladna obrazložitev in izrek odločbe. Za pridobitev vseh točk je moral prijavitelj izkazati, da je končni rezultat projekta energetsko učinkovit proizvod ali proces ali da je proizvodnja končnega proizvoda energetsko učinkovita in/ali ima projekt velik vpliv na zmanjševanje emisij toplogrednih plinov in onesnaževanja. V svojem opisu ekoloških in energetskih vplivov tožnik ni zajel vseh parametrov, ki opredeljujejo okoljsko prijazen in energetsko učinkovit proizvod, zato pravilno ni prejel vseh točk. Tudi v primeru spremembe števila točk pri tem merilu vloga tožnika ne dosega praga točk za sofinanciranje. Niti Zakon o javnih financah niti Pravilnik pa ne predvidevata objave seznama izbranih vložnikov.

V zadevi je sporna odločitev upravnega organa o zavrnitvi vloge tožnika v prvem krogu za sofinanciranje in uvrstitvi z oceno 55 točk v drugi krog izbora na Javnem razpisu za spodbujanje tehnološko razvojnih projektov v mikro, malih in srednje velikih podjetjih (SME) v letu 2009 – SMER (Uradni list RS, št. 28/09).

Tožnik uvodoma ugovarja kršitvi določb postopka, saj meni, da je drugostopna odločba nična, ker jo je izdala ista oseba, kot je izdala prvostopni sklep. V obravnavanem primeru postopkovne določbe ureja Pravilnik o postopkih o izvrševanju proračuna RS (Uradni list RS, št. 50/07 s spremembami in dopolnitvami). Ta v določbi 226. člena določa, da predstojnik neposrednega uporabnika ali oseba, ki jo je ta pooblastil za sprejetje odločitve o dodelitvi sredstev, izda sklepe o izboru prejemnikov sredstev na podlagi predloga iz prejšnjega člena (tj. na podlagi predloga komisije, ki opravi strokovni pregled vlog). V obrazložitvi sklepa mora utemeljiti svojo odločitev (določba 1. odstavka). V primeru, da so pogoji za dodelitev sredstev določeni z zakonom (v obravnavanem primeru so pogoji določeni z javnim razpisom), se sklep o izboru prejemnika sredstev izda kot posamični upravni akt po zakonu o splošnem upravnem postopku (določba 2. odstavka). V določbi 231. člena pa je urejen pritožbeni postopek, po kateri lahko vlagatelj vloge vloži na ministrstvo oziroma vladno službo pritožbo v roku 8 dni od prejema sklepa oziroma obvestila, če je odločal na prvi stopnji: 1. organ v sestavi ministrstva ali 2. ministrstvo – razen če gre za odločanje po zakonu o splošnem upravnem postopku – oziroma vladna služba. Iz podatkov spisa izhaja, da je prvostopni sklep izdal minister za visoko šolstvo, znanost in tehnologijo – torej predstojnik neposrednega uporabnika, o pritožbi (možnost vložitve pritožbe je bila dana v pravnem pouku sklepa) pa je odločalo to isto ministrstvo, katere podpisnik je bil (tudi) minister. Ker minister ni organ v sestavi ministrstva (po določbi 14. člena Zakona o državni upravi se organ v sestavi ministrstva ustanovi za opravljanje specializiranih strokovnih nalog, izvršilnih in razvojnih upravnih nalog, nalog inšpekcijskega in drugega nadzora in nalog za področje javnih služb, če se s tem zagotovi večja učinkovitost in kakovost pri opravljanju nalog oziroma, če je zaradi narave nalog ali delovnega področja potrebno zagotoviti večjo stopnjo strokovne samostojnosti pri opravljanju nalog) in ker je glede na določbo 13. člena ZUP (Uradni list RS, št. 24/06 – ZUP-UPB2, 126/07 in 65/08 – veljaven v času odločanja) pritožba, kadar je za odločanje na prvi stopnji pristojno ministrstvo, dovoljena samo v primeru, da tako določa zakon, pri čemer mora biti v zakonu tudi določeno, kdo o pritožbi odloča, prvostopni sklep pa je nedvomno izdan s strani ministrstva oziroma njegovega predstojnika (1. odstavek 28. člena ZUP), po presoji sodišča pritožba zoper tak sklep ni dovoljena, saj bi moral biti organ, ki o pritožbi odloča, določen z zakonom, kar pa Pravilnik o postopkih o izvrševanju proračuna RS ni. Ker pa je bilo z drugostopno odločbo pritožba tožnika zoper prvostopni sklep zavrnjena in z njo ni bilo vsebinsko odločeno o pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnika (s sklepom je bilo odločeno, da se vloga tožnika ne izbere v prvem krogu za sofinanciranje in se z oceno 55 točk uvrsti v drugi krog), po presoji sodišča s tem ni bila storjena takšna kršitev določb postopka, ki bi vplivala na zakonitost ali pravilnost odločitve organa. S tem, ko pa je v 11. točki razpisne dokumentacije vlagateljem omogočeno, da pošljejo (izboljšano) vlogo na drugi rok za oddajo vlog, kljub temu, da so svojo vlogo poslali že na prvi rok za oddajo vlog, vendar pa morajo poslati z vlogo tudi izjavo, s katero odstopajo od svoje prve vloge, pa vlagateljem ni kratena pravica do pravnega sredstva, saj lahko tisti vlagatelji, ki menijo, da je bila njihova (prva ali druga) vloga neutemeljeno zavrnjena, še vedno vložijo pravno sredstvo. Tožniku tako glede na povedano ni bila kršena pravica do pravnega sredstva iz določbe 25. člena Ustave RS.

Tožnik pa se tudi ne strinja z oceno njegove vloge, ker meni, da ni bila ocenjena pravilno. Iz 7. točke Javnega razpisa Ocenjevanje vlog (ki jo je najti v Javnem razpisu, kar tožnik tudi zmotno ugovarja) izhaja, da se pri oceni prijavitelja upošteva tehnološka in upravljavska sposobnost prijavitelja. Za to merilo je možno prejeti največ 10 točk, iz razpisne dokumentacije, ki opredeljuje to merilo, pa izhaja, da ocena upravljavske sposobnosti odraža oceno sposobnosti vodje projekta za vodenje projektov in večjih skupin, njegove predhodne izkušnje, število referenc, ki jih prijavitelj predloži. Kot ustrezne se upoštevajo le reference (v preteklosti izvedeni projekti), pri katerih je vodja projekta sodeloval kot vodja in ne le kot član tima, ocenjuje se pa tudi, ali je vodja projekta (in člani razvojnega tima) v preteklosti že sodeloval pri zadostnem številu projektov na področju, ki je enako tistemu, v katerega spada prijavljeni projekt ali so mu bili ti projekti po vsebini podobni. Komisija je tožniku pri tem merilu podelila 5 točk, ker (kot izhaja iz navodil ocenjevalcem za ocenjevanje vlog, priloženimi k razpisni dokumentaciji), bo podjetje s svojimi kadrovskimi in materialnimi viri lahko izvedlo projekt, število predloženih referenc (tehnoloških in upravljavskih) je manjše, vendar ne nakazuje na veliko pomanjkanje izkušenj, ki bi vplivalo na izvedbo projekta. Tudi po presoji sodišča je bilo dodeljeno število točk ustrezno glede na priložene reference, saj tožnik ni izkazal preteklih izvedenih projektov, referenc (torej tudi že glede izvedenih projektov), ki bi se nanašale na upravljavske sposobnosti B.B., pa k vlogi tudi ni predložil, je pa komisija nedvomno upoštevala vse reference sodelujočih pri projektu. Pri oceni projekta se pri merilu 3 Faze in končni izsledki/rezultati ocenjuje, ali načrt projekta vsebuje jasno opredeljene dejavnosti s smiselnimi in točno določenimi rezultati, ali je predvideni časovni potek realističen, glede na razpoložljiva sredstva in stroške, ali so kazalniki spremljanja jasno določeni in kot taki omogočajo preverjanje napredka med potekom projekta. Tudi za to merilo je možno največ prejeti 10 točk. Komisija je projekt tožnika ocenila s 4 točkami, ker je tožnik zgolj navedel faze projekta, ne da bi jih opisal, prav tako ni časovnega poteka projekta, ki je izdelan že do 6. faze. Tožnik nima prav, ko trdi, da časovni potek faz ni predpisan, saj to izhaja ne samo iz opredelitve merila (''ali je časovni potek realističen''), temveč tudi iz navodil ocenjevalcem. Prav tako pa je izostal tudi opis določenih faz projekta. Tožnik sicer ugovarja, da je podal podroben opis (poleg pri tem merilu) še pri merilu 4 in 5, vendar pa je bil podroben opis faz določen pri merilu 3, ne pa pri merilu 4 in 5. Glede na to, da gre za postopek javnega razpisa, ki je poseben postopek, je na strani prijavitelja, da utemelji izpolnjevanje zahtevanih pogojev in sledi razpisni dokumentaciji, česar tožnik v tem delu tako nedvomno ni storil. V zvezi s točkovanjem meril 4 in 5 (tehnološki dosežki projekta in stopnja inovativnosti), ko tožnik meni, da bi moral prejeti višje oziroma najvišje število točk glede na prijavljene patente, pa sodišče ocenjuje, da je tožnik prejel zadostno število točk (pri merilu 4 je prejel 14 točk, pri merilu 5 pa 16 točk), saj je komisija ocenila, da gre za določene tehnološke presežke projekta, ne pa višje presežke, kakor tudi, da je pripoznala inovativnost projekta, iz vloge pa tudi po oceni sodišča ni razbrati, da inovacija temelji na najnovejših raziskovalnih rezultatih in tehnoloških dosežkih, česar vložitev patentov sama po sebi res ne izkazuje. Pri merilu 6 Ekološki in energetski vplivi rezultatov projekta pa je tožnik od možnih 10 prejel 8 točk, saj je komisija ocenila, da ima rezultat projekta pozitiven ekološki in energetski vpliv. Glede na to, da je tožnik prejel 80 % vseh možnih točk pri tem merilu, sodišče meni, da je bil ustrezno ocenjen. Četudi pa bi komisija tožniku pri tem merilu dodelila 10 točk in bi tožnik torej zbral 57 točk, pa to še vedno ne bi zadostovalo za sofinanciranje v prvem krogu, saj so bile glede na razpoložljiva sredstva izbrane vloge s prejetim številom točk najmanj 66 in z oceno najmanj 7 pri tem merilu (tj. merilu 6).

Glede na navedeno je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi 1. odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljnjem besedilu ZUS-1, Uradni list RS, št. 105/06, 119/08 – odl. US, 107/09 – odl. US in 62/10), ker je ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijanega sklepa pravilen ter, da je sklep pravilen in na zakonu utemeljen.

Stroškovni zahtevek tožnika je sodišče zavrnilo na podlagi 4. odstavka 25. člena ZUS-1, ki določa, da v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Pravni pouk temelji na določbi 1. odstavka 73. člena ZUS-1.

Pravilnik o postopkih o izvrševanju proračuna člen 226, 231.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.