sodba I U 1714/2009
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-09-30

inšpekcijski postopek - inšpekcijski ukrep - neskladna gradnja - predhodno obvestilo o inšpekcijskem nadzoru

Inšpekcijski ukrepi po 153. členu ZGO-1 niso različni glede na to, ali se nelegalna gradnja še izvaja ali pa je objekt že v celoti zgrajen.

Člen 29 ZIN predhodno obvestilo o inšpekcijskem nadzoru opredeljuje le kot možnost in ne kot obveznost.

Gradbeni inšpektor je z izpodbijano odločbo tožnikoma kot investitorjema gradnje zidanega objekta, maksimalnih tlorisnih dimenzij cca 13,5 m x 11,5 m, na zemljišču parc. št. 230/10, k.o. ..., izrekel inšpekcijski ukrep po 153. členu Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 102/04 - u.p.b., 14/05 – popr. in sprememba 126/07, dalje ZGO-1). Odredil je ustavitev gradnje tega objekta, dokler ne pridobita spremenjenega gradbenega dovoljenja, za katerega morata zaprositi v roku enega meseca po prejemu odločbe. Za objekt so bile izrečene tudi prepovedi iz 158. člena ZGO-1. V obrazložitvi odločbe prvostopenjski organ med drugim ugotavlja, da sta tožnika za gradnjo obravnavanega objekta pridobila gradbeno dovoljenje št. 5-351-130/86 z dne 4. 2. 1988, s katerim je bila dovoljena gradnja zidanice, tlorisne dimenzije 7 m x 5 m, ki po višini obsega klet in mansardo s kolenčnim zidom višine 1,5 m, ter odločbo o dovolitvi priglašenih del št. 351-255/2002-305 z dne 4. 6. 2002, s katero je bila dovoljena gradnja zidane garaže za kmetijske stroje ob obstoječi zidanici, velikosti 11,2 m x 3,5 m in višine 3 m. V nadaljevanju ugotavlja, da sta tožnika zidanico zgradila v nasprotju s pogoji iz navedenega gradbenega dovoljenja, saj je objekt izveden v tlorisni dimenziji cca 11,5 m x 8 m oziroma cca 92 m2 (dovoljeno 35 m2), ki po višini obsega klet, pritličje in mansardo v skupni višini cca 6 m (dovoljeno 4 m), z gradnjo prizidka k zidanici pa sta dovoljena dela prekoračila, saj na plošči nad pritličjem nista izvedla terase in podaljška strehe kot nadstreška nad teraso, temveč sta nad ploščo izvedla gradnjo zaprte mansarde. V skladu z Odlokom o določitvi pomožnih objektov za potrebe občanov in njihovih družin (Uradni list RS, št. 9/87 in 62/95, dalje Odlok) tako ne gre za pritlični objekt, ki bi bil lahko zgrajen na podlagi odločbe o dovolitvi priglašenih del, zato bi si tožnika za gradnjo morala pridobiti lokacijsko in gradbeno dovoljenje.

O ugotovitvah v inšpekcijskem postopku sta bila tožnika pred izdajo izpodbijane odločbe seznanjena, v zvezi z njunimi navedbami o skladnosti gradnje z zakoni in odloki, dokumenti, izpisi in kontrolami gradbene inšpekcije, pa prvostopenjski organ pojasnjuje, da z odločbo o dovolitvi priglašenih del gradnja zidanice ni bila usklajena z dejanskim stanjem. Iz zapisnika o ustni obravnavi z dne 28. 5. 2008 (pravilno iz leta 2002 – opomba sodišča), katerega del je tudi skica načrtovane gradnje, namreč ne izhaja, da bi upravni organ obravnaval usklajenost gradnje zidanice z gradbenim dovoljenjem, temveč vsebuje le navedbo, da je bilo to izdano, sama skica pa ne more nadomestiti gradbenega dovoljenja. Enako velja za odločbo o plačilu odškodnine za spremembo namembnosti, odločbo o spremembi rabe ter vris objekta v uradne evidence. Tudi neenakomerna struktura terena tožnikov ne odvezuje, da gradita v skladu z izdanimi dovoljenji. Uradno odobrene gradnje v bližini pa na odločitev v tem inšpekcijskem postopku ne vplivajo. Tožnika tudi nista dokazala, da bi bil opravljen nadzor gradbenega inšpektorja, v katerem naj bi bilo ugotovljeno, da ni nepravilnosti. ZGO-1 ne določa časovnih omejitev v zvezi z zastaranjem inšpekcijskih postopkov, zato lahko gradbeni inšpektor s postopkom prične kadarkoli po pričetku gradnje. V zvezi z ugovorom o dolžini osnovnega objekta 11,5 m navaja, da je bil ta upoštevan, vendar na ugotovitev, da sta tožnika gradnjo izvedla v nasprotju s pogoji gradbenega dovoljenja, ne vpliva.

Drugostopenjski organ je pritožbo tožnikov zavrnil. V obrazložitvi odločbe se sklicuje na določbe 12.2 točke 1. odstavka 2. člena in 1. odstavka 153. člena ZGO-1 ter ugotavlja, da je izpodbijana odločba pravilna, saj je prvostopenjski organ ugotovil, da sta tožnika predmetni objekt gradila v nasprotju s pogoji gradbenega dovoljenja. Pritožbene navedbe o dokončanosti objekta in neizvršljivosti takojšnje ustavitve gradnje pa niso utemeljene, saj je ustavitev gradnje obvezen ukrep po samem ZGO-1. Navaja še, da tudi zatrjevana dolžina objekta (11,5 m namesto 13, 5 m) odstopa od dolžine, določene v gradbenem dovoljenju, ter da vris objekta, zgrajenega v nasprotju z gradbenim dovoljenjem, v uradne evidence ne pomeni legalizacije objekta. S sklicevanjem na določbo 1. odstavka 146. člena ZGO-1 je zavrnil pritožbene navedbe o nepravilnem vodenju inšpekcijskega postopka.

Tožnika se s tako odločitvijo ne strinjata in v tožbi ponavljata pritožbene navedbe, da je gradnja po gradbenem dovoljenju št. 5-351-130/86 že 20 let dokončana, gradnja po odločbi o dovolitvi priglašenih del št. 351-255/2002-305 z dne 4. 6. 2002 pa že več kot 6 let, zato bi bilo treba uporabiti določbe iz 1. točke 150. člena in ne 153. člena ZGO-1. Gradbeni inšpektor prepoveduje tudi uporabo prostorov, ki so zgrajeni po odločbi (o dovolitvi priglašenih del - opomba sodišča) in skladni z zakoni. Za to območje je veljal Zakon o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (Uradni list SRS, št. 18/84 s spremembami, dalje ZUN) in Odlok o prostorsko ureditvenih pogojih za območje občine Krško (Uradni list RS, št. 75/96, 73/00 in 101/01, dalje PUP), ter ne drži navedba, da je bila odločba izdana na podlagi Odloka. Iz priložene dokumentacije izhaja, da je bila vsa gradnja usklajena, sicer je upravni organ ne bi izdal in jih kot neuke stranke o tem obvestil. Zadevna odločba je bila vročena inšpekcijskemu organu in vse do sedaj ni bilo pripomb. Kot taka je bila tudi vpisana v zemljiško knjigo. Navajata, da je treba uporabljati predpise, veljavne v času gradnje, saj se zaradi sprejetja novih predpisov stari objekti ne rušijo. Poleg tega je bila izpodbijana odločba izdana v skrajšanem postopku, kar je v nasprotju z določbami od 1. do 4. točke 144. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 - u.p.b, s spremembami 126/07, 65/08, dalje ZUP), o pričetku in vodenju inšpekcijskega postopka pa nista bila seznanjena in tudi nista prejela nobenega zapisnika (29. člen Zakona o inšpekcijskem nadzoru (Uradni list RS, št. 43/07 – u.p.b., dalje ZIN)). Ponovno tudi navajata, da ugotovljena dolžina objekta ni pravilna. Glede na vse navedeno vlagata zahtevek za razveljavitev – ničnost izpodbijane odločbe.

Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi, dodatnih razlogov pa ne navaja.

Sodišče uvodoma pojasnjuje, da je po določbi 5. odstavka 17. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, 62/10, dalje ZUS-1) toženka država, lokalna skupnost oziroma druga pravna oseba, ki je izdala upravni akt, s katerim je bil postopek odločanja končan, zastopa pa jo organ, ki je ta upravni akt izdal. V konkretnem primeru je bil postopek odločanja končan z odločbo drugostopenjskega upravnega organa (Ministrstva za okolje in prostor), ki je organ RS, kar pomeni, da je v obravnavani zadevi že po samem zakonu toženka država in ne drugostopenjski oziroma prvostopenjski organ.

Po presoji sodišča je izpodbijana odločba pravilna in na zakonu utemeljena. Toženka je v obrazložitvi izpodbijane odločbe podala pravilne razloge za svojo odločitev, zato sodišče v celoti sledi njeni obrazložitvi in ponovno ne navaja razlogov za svojo odločitev (2. odstavek 71. člena ZUS-1). V zvezi z navedbami v tožbi pa še dodaja:

ZGO-1, ki je bil podlaga za izdano inšpekcijsko odločbo, v 153. členu določa, da v primeru neskladne gradnje, ki se izvaja v nasprotju z gradbenim dovoljenjem, pristojni gradbeni inšpektor odredi, da se takšna gradnja ustavi, dokler investitor ne pridobi spremenjenega gradbenega dovoljenja. Neskladna gradnja pomeni, da je za gradnjo oziroma dela, za katera je predpisano gradbeno dovoljenje, takšno dovoljenje sicer izdano, vendar se takšna gradnja oziroma dela izvajajo oziroma so izvedena v nasprotju s pogoji, določenimi z gradbenim dovoljenjem (12. 2. točka 1. odstavka 2. člena ZGO-1). Sodišče ugotavlja, da je izrek izpodbijane inšpekcijske odločbe v tem delu v skladu z ZGO-1, saj odrejena ustavitev gradnje ne pomeni le ustavitve nedokončane gradnje, ampak tudi prepoved morebitnega njenega nadaljevanja. Inšpekcijski ukrepi po 153. členu ZGO-1 niso različni glede na to, ali se nelegalna gradnja še izvaja ali pa je objekt že v celoti zgrajen, zato v konkretnem primeru dejstvo, da naj bi bila gradnja objekta končana, na zakonitost izpodbijane odločbe ne vpliva.

V zadevi ni sporno, da je bila za obravnavano gradnjo izdano gradbeno dovoljenje št. 5-351-130/86 z dne 4. 2. 1988 in odločba o dovolitvi priglašenih del št. 351-255/2002-305 z dne 4. 6. 2002. V obravnavanem inšpekcijskem postopku pa je bilo ugotovljeno, da sta tožnika zidanico zgradila v nasprotju s pogoji, ki so določeni v gradbenem dovoljenju, z gradnjo garaže sta dovoljena dela prekoračila, ter je sedaj celoten objekt enovita gradnja, zato je v celoti obravnavan kot neskladna gradnja. V zvezi s tem tožnika navajata, da naj bi bila z odločbo o dovolitvi priglašenih del celotna gradnja usklajena, vendar sodišče pritrjuje stališču prvostopenjskega organa, da niti iz odločbe o dovolitvi priglašenih del niti iz priloženih dokazil (zapisnika o opravljeni ustni obravnavi z dne 28. 5. 2002 in skice načrtovane gradnje) ne izhaja, da bi bila s to odločbo dovoljena razširitev gradnje zidanice v smislu povečanja gabaritov, temveč je bila tožnikoma s to odločbo dovoljena zgolj gradnja garaže ob obstoječi zidanici. Ali je bila zidanica zgrajena v skladu s pogoji iz gradbenega dovoljenja, pa v konkretnem postopku upravni organ ni bil dolžan preverjati, saj slednje ni predmet postopka za izdajo odločbe o dovolitvi priglašenih del, temveč je predmet samostojnih inšpekcijskih postopkov.

Ne drži tudi ugovor tožnikov, da sta garažo gradila v skladu z ZUN in PUP, ter da se toženka napačno sklicuje na določila Odloka. Kot pravilno pojasnjuje v izpodbijani odločbi, je pravna podlaga za izdajo odločbe o dovolitvi priglašenih del razvidna iz same odločbe, sodišče pa še dodaja, da ZUN in PUP nimata konkretnih določb glede gradnje pomožnih objektov, temveč se sklicujeta na Odlok, ki je torej v tej zadevi specialnejši predpis. Odlok je v 2. členu določal, da se določila tega odloka nanašajo na pomožne objekte, če so ti pritlični. Ker pa je bilo v inšpekcijskem postopku ugotovljeno, da sta tožnika nad ploščo (garaže) izvedla gradnjo zaprte mansarde, zaradi česar ne gre za pritličen objekt, je gradbeni inšpektor na tako ugotovljeno dejansko stanje ugotovil, da ne gre za pomožni objekt po Odloku, za katerega ni potrebno gradbeno dovoljenje. Prizidka kot celote pa tudi po presoji sodišča ni mogoče uvrstiti med objekte, za gradnjo katerih ni potrebno gradbeno dovoljenje, ter bi bilo treba zanj tudi po določbah v času gradnje veljavnega ZUN pridobiti lokacijsko dovoljenje in v skladu s prej veljavnim ZGO gradbeno dovoljenje.

Sodišče pri tem še poudarja, da je investitor dolžan graditi le tisto in v takem obsegu, kot je to določeno v upravni odločbi, drugače nase prevzame tveganje, da bo tak objekt v nadaljevanju obravnavan kot neskladna ali celo nelegalna gradnja. Ne ZGO-1 ne ZIN niti ZUP pa nimajo določb o zastaranju uvedbe inšpekcijskega postopka oziroma določb, ki bi zahtevale, da se inšpekcijski postopek zaradi neskladne gradnje začne (in konča) v določenem roku, zato je neutemeljen tudi tožbeni ugovor o izreku ukrepa po končanju gradnje.

Glede na navedeno so neutemeljeni pavšalni tožbeni ugovori o nepravilni uporabi predpisov, ker je za neskladno gradnjo v ZGO-1 podana podlaga za inšpekcijski ukrep po 153. členu ZGO-1, v zvezi s tem pa tudi izrek posebnih prepovedi po 158. členu ZGO-1. Prav tako je neutemeljeno sklicevanje tožnikov na uporabo določb 1. točke 1. odstavka 150. člena ZGO-1, saj je bila v postopku ugotovljena neskladnost gradnje celotnega objekta, in ne zgolj posamezne nepravilnosti pri gradnji.

V zvezi s tožbenim ugovorom o nepravilnih dimenzijah objekta sodišče ugotavlja, da sta tako prvostopenjski kot drugostopenjski organ pojasnila, da tudi dolžina objekta v izmeri 11,5 m namesto 13,5 m odstopa od dolžine, ki je določena z gradbenim dovoljenjem, zato gre v vsakem primeru za neskladno gradnjo oziroma gradnjo v nasprotju s pogoji iz gradbenega dovoljenja. Na odločitev v zadevi tudi ne more vplivati dejstvo, da je bil objekt vpisan v zemljiško knjigo, saj je toženka pravilno pojasnila, da vpis v uradne evidence ne pomeni legalizacije objekta (9. odstavek 81. člena Zakona o evidentiranju nepremičnin, Uradni list RS, št. 47/06). Odgovor gradbenega inšpektorja v zadevi vpisa izrečenih prepovedi v zemljiško knjigo, ki ga tožnika prilagata v dokaz svojih trditev, pa obravnava vprašanje pravnomočnosti izpodbijane odločbe ter ne vsebuje za odločitev relevantnih dejstev.

Sodišče se sicer ne strinja s stališčem toženke, da v inšpekcijskih postopkih na podlagi ZGO-1 nujnost ukrepanja in javni interes za to ukrepanje izhajata neposredno iz določb 146. člena ZGO-1, temveč meni, da je tako zaradi dikcije te zakonske določbe, kot tudi zaradi temeljnega pomena procesne pravice stranke do izjave, potrebno v obrazložitvi odločbe pojasniti okoliščine, zaradi katerih je bila ta odločba izdana v skrajšanem postopku in brez zaslišanja stranke. Vendar pa to vprašanje za odločitev v obravnavani zadevi ni pomembno, saj prvostopenjski organ ni odločal v skrajšanem postopku brez zaslišanja strank. Možnost, da se stranka izreče o pravno pomembnih dejstvih in okoliščinah, se lahko da stranki na obravnavi ali izven nje ustno na zapisnik ali v pisni obliki. Po presoji sodišča je bila v obravnavani zadevi tožnikoma takšna izjava omogočena z dopisom inšpektorja z dne 30. 4. 2009. V tem dopisu je inšpektor kratko opisal stanje stvari, ugotovljeno na inšpekcijskem ogledu, in tožnika pozval, naj se izjavita o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za odločitev. Sodišče zato ugotavlja, da so navedbe tožnikov, ki se nanašajo na kršitve upravnega postopka, do katerih naj bi prišlo zaradi odločanja v skrajšanem postopku, oziroma da tožnikoma ni bilo omogočeno, da se izjavita o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za odločitev, neutemeljene.

Glede tožbenega ugovora o neupoštevanju določb 29. člena ZIN sodišče meni, da zakon predhodno obvestilo o inšpekcijskem nadzoru opredeljuje le kot možnost in ne kot obveznost. Glede navedb, da tožnikoma ni bil vročen inšpekcijski zapisnik o ogledu, sodišče ugotavlja, da je namen tega procesnega dejanja, da se zavezancu omogoči izpodbijanje trditev, ki so v zapisniku navedene, tožnikoma pa je bila z zgoraj omenjenim pozivom na ustrezen način dana možnost, da se izjasnita o ugotovitvah ogleda.

Neutemeljen je tudi zahtevek za ugotovitev ničnosti izpodbijane odločbe, pri čemer tožnika ničnostnih razlogov posebej ne obrazlagata, saj se upravna odločba po določbah 1. odstavka 279. člena ZUP izreče za nično le iz razlogov v omenjenem členu, katerih pa sodišče ni ugotovilo.

Iz vseh navedenih razlogov sodišče ugotavlja, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe pravilen, odločba pa pravilna in zakonita, zato je tožbo v skladu s 1. odstavkom 63. člena ZUS-1 zavrnilo. Ker v tožbi niso bila navedena nobena nova dejstva ali dokazi, ki bi lahko vplivali na odločitev v zadevi, je sodišče v skladu z določbo 2. alinee 2. odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave.

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 2, 2/1, 2/1-12, 153, 153/1

Zakon o inšpekcijskem nadzoru (2002) - ZIN  - člen 29

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.