sodba I U 1210/2009
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-09-02

začasni ukrep za zavarovanje urejanja prostora - namen začasnih ukrepov - akt izdan v obliki predpisa

Začasni ukrepi po določbi 81. člena ZureP-1 so namenjeni izključno zavarovanju izvedbe predvidene prostorske ureditve, za katero še ni sprejet ustrezen prostorski akt. Ti ukrepi nosilcem načrtovanja v prostoru omogočajo, da za čas izdelave in sprejemanja prostorskega akta ter njegove uveljavitve ohranijo obstoječe stanje, ki je podlaga načrtovanju. Glede na opisani namen začasnih ukrepov, pa tudi glede na izrecno in nedvoumno besedilo zakonske določbe, teh ukrepov ni mogoče sprejeti za območje, kjer je bil ustrezen prostorski akt – na ravni občine je to občinski lokacijski načrt – že sprejet.

1.Tožbi se ugodi, Odlok o začasnih ukrepih za zavarovanje urejanja prostora Občine Grosuplje, objavljen v Uradnem listu RS št. 44/09, se odpravi.

2.Tožena stranka je dolžna povrniti tožečima strankama stroške upravnega spora v višini 350,00 EUR v roku 15 dni po prejemu sodbe, v primeru zamude skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Občinski svet Občine Grosuplje je na podlagi 81. člena Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 110/02, dalje ZUreP-1) sprejel Odlok o začasnih ukrepih za zavarovanje urejanja prostora (Uradni list RS, št. 44/09, dalje Odlok). Z Odlokom je tožena stranka na podlagi Sklepa o začetku priprave sprememb in dopolnitev ureditvenega načrta za zadrževalnik Veliki Potok (Uradni list RS, št. 39/09) sprejela začasne ukrepe za zavarovanje urejanja prostora na podlagi Ureditvenega načrta za zadrževalnik Veliki Potok (Uradni list RS, št. 8/91, 64/01 in 85/02) (1. člen Odloka). Območje začasnih ukrepov obsega zemljišče parc. št. 22/1 k.o. ..., kot je grafično prikazano v Odloku o ureditvenem načrtu za zadrževalnik Veliki Potok (3. člen Odloka), na tem območju je prepovedan promet z nepremičninami, izvajanje gradenj objektov, razen gradenj, s katerimi se izboljšuje komunalna in druga infrastruktura ter geodetska ter druga pripravljalna dela, potrebna za izdelavo prostorskega akta (4. člen Odloka). Začasni ukrepi veljajo leto po uveljavitvi prostorskega načrta, oziroma največ štiri leta od uveljavitve Odloka (5. člen Odloka).

Tožeči stranki zoper Odlok vlagata tožbo, v kateri navajata, da se z njim urejajo posamična razmerja, tako da je na podlagi 4. odstavka 5. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, dalje ZUS-1) lahko predmet presoje v upravnem sporu. Ena od tožečih strank je lastnik nepremičnine, za katero velja Odlok, druga pa imetnik stavbne pravice na tej nepremičnini, tako da imata tudi pravni interes za izpodbijanje Odloka.

Tožeči stranki navajata, da se na podlagi 1. odstavka 81. člena ZUreP-1 lahko sprejme začasne ukrepe le za zavarovanje urejanja prostora in sicer za območje prostorske ureditve, za katero še ni sprejet občinski lokacijski načrt. Predmetno območje je že urejeno z ureditvenim načrtom, ki ga želi tožena stranka le spremeniti, zato je izpodbijani Odlok nezakonit. Poleg tega Odlok ni bil sprejet zaradi izvedbe prostorske ureditve, temveč zato, da se prepreči nevarnost, da bi bila izgradnja zadrževalnika močno otežena, bistveno dražja oziroma zamudna (2. člen Odloka). Urejanje prostora ne obsega izvajanja načrtovanih gradenj, tako da začasni ukrepi niso bili sprejeti z namenom, ki ga določa zakon. Ukrep se izrecno nanaša na nevarnost otežitve oziroma podražitve gradnje objekta, ne pa izvedbe prostorske ureditve, kot to določa 1. odstavek 81. člena ZUreP-1.

Nadalje tožeči stranki navajata, da v grafičnem prikazu ureditvenega načrta, na katerega se sklicuje Odlok, ni označeno območje začasnih ukrepov, tako da ni mogoče ugotoviti, kateri del zemljišča parc. št. 22/1 spada v zavarovano območje. Prav tako ni nobenih upravičenih razlogov za prepoved prometa z nepremičninami, izvajanje gradenj objektov ter geodetskih in drugih pripravljalnih del, potrebnih za izdelavo prostorskega akta. Ne promet z nepremičninami, ne geodetska in druga pripravljalna dela, potrebna za izdelavo prostorskega akta, namreč ne predstavljajo posega v prostor. Zato ne morejo imeti vpliva na morebitne spremembe prostorske ureditve oziroma izvedbo gradnje zadrževalnika. Poplavna ogroženost se od leta 2001, ko je bil ureditveni načrt nazadnje spremenjen, ni povečala, zato ni potrebe po večji kapaciteti zadrževalnika in s tem po prepovedi izvajanja gradenj objektov.

Tožeči stranki navajata še, da nista imeli možnosti sodelovati v postopku sprejema Odloka in se o njem izjaviti, čeprav gre za posamični akt, ki posega izključno v njune pravice in pravne koristi. Pred sprejemom Odloka tudi ni bil izpeljan postopek javne razgrnitve predvidene prostorske ureditve, niti ni bila opravljena javna razprava. Tožeča stranka iz vseh navedenih razlogov sodišču predlaga, naj izpodbijani Odlok odpravi, toženi stranki pa naloži plačilo stroškov postopka.

Tožena stranka je v odgovoru na tožbo navedla, da je bil Odlok sprejet na podlagi vseh potrebnih dokumentov in v skladu z veljavno zakonodajo, zato sodišču predlaga, naj tožbo zavrne.

Po določbi 4. odstavka 5. člena ZUS-1 sodišče v upravnem sporu odloča tudi o zakonitosti aktov organov, izdanih v obliki predpisa, kolikor urejajo posamična razmerja. Značilno za take akte je, da so prepovedi oziroma obveznosti, ki iz njih izhajajo, naslovljene na osebe, ki v aktih sicer niso poimensko navedene, jih je pa mogoče ugotoviti na podlagi določenih identifikacijskih znakov, kot npr. v obravnavani zadevi na podlagi parcelnih številk. Če taki akti vsebujejo odločitve o materialnopravno določeni obveznosti naslovnikov, pomenijo poseg v njihove pravice oziroma pravne koristi.

Predmet zaščite po izpodbijanem Odloku je izključno zemljišče s parc. št. 22/1 k.o. ... Med strankami ni sporno, da imata tožeči stranki na tem zemljišču lastninsko oziroma stavbno pravico, ukrepi, kot jih določa prej navedeni 4. člen Odloka, pa v ti pravici povsem očitno posegajo oziroma ju omejujejo. Izpodbijani Odlok torej ureja posamična razmerja, zato je na podlagi določbe 4. odstavka 5. člena ZUS-1 lahko predmet upravnega spora, tožeči stranki pa imata pravni interes za njegovo izpodbijanje.

Zakonska podlaga za sprejetje Odloka je 81. člen ZUreP-1, po katerem lahko občinski svet z odlokom za določeno območje sprejme začasne ukrepe za zavarovanje urejanja prostora, če obstaja utemeljena nevarnost, da bo sicer izvedba prostorske ureditve onemogočena ali močno otežena, oziroma da se bodo bistveno zvišali stroški njene izvedbe, ali da bodo za njeno izvedbo potrebni znatno povečani posegi v pravice in pravne koristi lastnikov nepremičnin in drugih prizadetih subjektov. Začasni ukrepi se lahko sprejmejo za območje (med drugim) prostorske ureditve, za katero še ni sprejet občinski lokacijski načrt.

Začasni ukrepi po navedeni zakonski določbi so torej namenjeni izključno zavarovanju izvedbe predvidene prostorske ureditve, za katero še ni sprejet ustrezen prostorski akt. Ti ukrepi nosilcem načrtovanja v prostoru omogočajo, da za čas izdelave in sprejemanja prostorskega akta ter njegove uveljavitve ohranijo obstoječe stanje, ki je podlaga načrtovanju. Glede na opisani namen začasnih ukrepov, pa tudi glede na izrecno in nedvoumno besedilo navedene zakonske določbe, teh ukrepov ni mogoče sprejeti za območje, kjer je bil ustrezen prostorski akt – na ravni občine je to občinski lokacijski načrt – že sprejet.

Območje, ki je predmet Odloka, sicer ni urejeno z občinskim lokacijskim načrtom, vendar pa zanj velja Ureditveni načrt za zadrževalnik Veliki Potok (Uradni list RS, št. 8/91, 64/01 in 85/02). Zakonska podlaga za sprejem tega ureditvenega načrta je bil 39. člen Zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (Uradni list SRS, št. 18/84, 37/85 in 29/86, dalje ZUN), ki z določbami 31. člena opredeljuje ureditveni načrt kot prostorski akt na ravni konkretnih oblikovalskih in funkcionalnih rešitev območja. Raven oziroma vsebina načrtovanja prostora v ureditvenem načrtu je zato neposredno primerljiva z opredelitvijo lokacijskega načrta, kot jo določa 1. odstavek 72. člena ZUreP-1 (z njim se je določil namen, lega, funkcija, velikost in oblikovanja objektov ter prostorski ukrepi), torej zakona, ki je podlaga za sprejem izpodbijanega Odloka. ZUreP-1 na tej ravni ne predvideva nobenih drugih prostorskih aktov, kar pomeni, da bi bilo treba prostorski akt, ki bi v času veljavnosti ZUN imel obliko ureditvenega načrta, v času njegove veljavnosti sprejeti kot občinski lokacijski načrt. Z Odlokom o ureditvenem načrtu za zadrževalnik Veliki Potok je torej predmetno območje prostorsko že urejeno z aktom, ki ima naravo občinskega lokacijskega načrta. Pogoj, ki ga za sprejem začasnih ukrepov za zavarovanje urejanja prostora predpisuje 2. odstavek 81. člena ZUreP-1, zato ni bil izpolnjen, kar pomeni, da je tožena stranka s sprejetjem Odloka prekršila materialni predpis.

Ker navedeni razlog že sam po sebi zadostuje za ugotovitev, da je Odlok nezakonit, sodišče ni presojalo ostalih tožbenih ugovorov. Zaradi nepravilne uporabe materialnega prava je sodišče Odlok na podlagi 4. točke 1. odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo, vendar zadeve zaradi pravne oblike izpodbijanega akta in načina njegovega sprejemanja, ki ne poteka po določbah Zakona o splošnem upravnem postopku, ni vrnilo organu, ki ga je izdal, v ponoven postopek.

Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave na podlagi 1. odstavka 59. člena ZUS-1, saj je bila med strankama v obsegu, pomembnem za odločitev, sporna izključno uporaba in razlaga materialnega prava, ne pa dejansko stanje, tako da predlagani dokazi niso bili pomembni za odločitev.

Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani akt odpravilo, je tožeča stranka v skladu z določbo 3. odstavka 25. člena ZUS-1 upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/07, dalje Pravilnik). Zadeva je bila rešena na seji, tožeči stranki pa je ob vložitvi tožbe zastopala odvetnica, zato jima je sodišče priznalo stroške v višini 350,00 EUR (2. odstavek 3. člena Pravilnika).

Zakon o urejanju prostora (1984) - ZUreP  - člen 81, 81/2

Zakon o upravnih sporih (1977) - ZUS  - člen 5, 5/4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.