sodba I U 483/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-10-12

inšpekcijski postopek - uvedba postopka po uradni dolžnosti - stranski udeleženec - vročitev odločbe

Ni mogoče pritrditi stališču tožeče stranke, da pojasnilo inšpektorja, da inšpekcijski pregled ni pokazal kršitve predpisov, katerih izvajanje nadzira, izkazuje, da je bil postopek uveden in očitno ustavljen. V smislu ugotavljanja pogojev za uvedbo postopka po uradni dolžnosti je inšpektor moral preveriti navedbe tožeče stranke v prijavi. To je lahko storil le tako, da si je ogledal konstrukcijo, na katero se je prijava nanašala. Takšno predhodno dejanje zato ne pomeni, da je bil postopek že začet.

Prijavitelj uvedbe inšpekcijskega postopka ne more izsiliti, lahko pa zahteva obvestilo inšpektorja o ukrepih. V postopku inšpektorja prijavitelj nima položaja stranke, lahko pa ima položaj stranskega udeleženca, in sicer tedaj, če je inšpektor zoper kršitelja uvedel inšpekcijski postopek, prijavitelj pa izkaže, da bi lahko inšpektorjeva odločitev vplivala na njegov pravni položaj.

Zahtevek tožeče stranke za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

Območna enota Ljubljana Inšpektorata RS za okolje in prostor (upravni organ) je z izpodbijanim sklepom zavrgla vlogo A.A. in B.B. z dne 8. 12. 2008 v zadevi C.C. V obrazložitvi sklepa upravni organ navaja, da sta imenovana podala prijavo postavitve konstrukcije na parc. št. 80/2, sedaj parc. št. 80/3, k.o. ..., na kateri naj bi lastnica postavila 6 železnih drogov – vertikalno in med njimi napela kovinsko mrežo, ki naj bi služila kot opora ovijalkam. Konstrukcija je oddaljena od parcelne meje 3-4 metre. Na ogledu na terenu je bilo ugotovljeno, da konstrukcija ne predstavlja objekta v smislu določb Zakona o graditvi objektov in zato gradbeni inšpektor nima podlage za nadzor in ukrepanje. O tej ugotovitvi je bil prijaviteljema poslan odgovor. Prijavitelja pa sta na organ poslala dopis, naslovljen kot „zahteva in podrejeno pritožba v zadevi prijave konstrukcije na parc. št. 83 k.o. ... oz. obvestilo gradbenega inšpektorja naslovnega organa št. 06121-97/200-MK z dne 20. 11. 2008“, v katerem postavljata „zahtevo za vročitev akta o zaključku postopka oziroma za priznanje pravnega interesa“ in podrejeno „pritožbo zoper odločbo gradbenega inšpektorja“. Upravni organ ocenjuje, da prijavitelja pravnega interesa konkretno ne navajata in ga tudi nista uspela verjetno izkazati. Odločbe pa gradbeni inšpektor ni izdal. Upravni organ se sklicuje na določbo 42. člena Zakon o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06, 126/07, 65/08, v nadaljevanju ZUP) o opredelitvi stranke ter na tretji odstavek 24. člena Zakon o inšpekcijskem nadzoru (Uradni list RS, št. 43/07, v nadaljevanju ZIN), ki opredeljuje, kdo je stranka v postopku inšpektorja.  Ugotavlja, da takega pravnega sredstva, kot je vloga A.A. in B.B., ZUP ne pozna, in jo je smiselno obravnaval kot pritožbo nad delom gradbenega inšpektorja. Upravni organ zaključuje, da imata vložnika v postopku gradbene inšpekcije status prijavitelja. Po pozitivni zakonodaji ne moreta pridobiti položaja stranke. Po opravljenem inšpekcijskem pregledu je inšpektor ugotovil, da ni podana kršitev predpisov po Zakonu o graditvi objektov, nad katerimi izvaja nadzor. Njuno vlogo je zavrgel po 2. točki prvega odstavka 129. člena ZUP. Drugostopni organ je ob zavrnitvi pritožbe prvostopni sklep ocenil za pravilnega. Meni pa, da je za odločitev bistveno predvsem dejstvo, da inšpekcijski postopek zoper C.C. ni bil začet. Gradbeni inšpektor namreč lahko opravi ogled tudi z namenom, da presodi, če bo inšpekcijski postopek začel ali ne. Ogled objektov, za katere so vložene prijave, še ne pomeni začetka postopka v smislu določbe 126. člena ZUP. V konkretnem primeru gradbeni inšpektor postopka ni začel in ni opravil nikakršnih dejanj z namenom pridobivanja dokazov za vodenje postopka in odločanje. Zato (pri)tožnika tudi ne moreta biti udeleženca v postopku. Iz istega razloga tudi ni podlage za izdajo sklepa o ustavitvi postopka.

Tožeča stranka vlaga tožbo, ker upravni organ ni uporabil predpisa, ki bi ga moral, ni se opredelil do njenih navedb o pravnem interesu in ji je s tem onemogočil udeležbo v postopku ter kršil tudi pravico iz 22. člena Ustave. Navaja, da je drugostopni organ odločitev utemeljil s povsem drugimi razlogi kot prvostopni organ. Opisuje potek postopka. Glede prvostopnega sklepa, iz obrazložitve katerega izhaja tudi, da prijavitelja pravnega interesa za udeležbo v postopku „ne navajata konkretno in ga tudi nista uspela verjetno izkazati“, ugovarja, da ostaja na ravni splošne trditve in se do navedb o tem, kako objekt posega v njune interese, ne opredeljuje. Organ teh navedb očitno ni preizkusil. Tožeča stranka navaja, da nikoli ni zatrjevala, da bi imela položaj stranke v postopku. Opozarjala pa je na stališča sodne in upravnosodne prakse, kdaj je tudi prijavitelju v postopku inšpekcijskega nadzora treba priznati interes za sodelovanje v postopku. Le tega pa je v vlogah utemeljila. Poleg utemeljevanja, da je konstrukcija nedovoljen poseg glede na predpise, s svojo višino ob neposredni soseščini posega v bivanjski interes njene družine, ker predstavlja nekakšen zid. Sestavljena je iz 6 železnih drogov, medsebojno oddaljenih približno 2 metra, visokih najmanj 4 metre, med drogovi pa je razpeta mreža v dveh nivojih. Njena hiša je oddaljena od meje na severu le en meter, na južnem delu pa tri metre, konstrukcija pa 3-4 metre od nje. Postavljena je bila z namenom zastiranja, kar je več kot očitno. Od letošnje pomladi je na konstrukciji razpeta še plastična ponjava. Konstrukcija jemlje razgled, zaradi velike bližine hiše lahko predstavlja povečano nevarnost za udar strele. Do teh navedb se inšpekcijski organ ni opredelil. Pred izdajo obvestila, da nima zakonskih pristojnosti ukrepanja, bi moral, v skladu s sodno prakso (sodba opr. št. I U 152/2009) presoditi, ali ima pravico udeleževati se postopka. Ker sklep nima razlogov, ga ni moč preizkusiti. Prav tako upravni organ ni utemeljil stališča, da inšpekcijski pregled ni pokazal kršitve predpisov, ki so v pristojnosti gradbenega inšpektorja. Utemeljil bi ga lahko le tako, da bi pojasnil, ali konstrukcija ustreza objektu, za katerega po predpisih ni potrebno gradbeno dovoljenje. S svojo navedbo inšpekcijski organ izkazuje, da je bil inšpekcijski postopek uveden in očitno ustavljen. Pred tem ni bilo odločeno o pravnem interesu nje in njenega moža. Postopek je bil ustavljen na način, da tožeča stranka ob zatrjevanem pravnem interesu ni mogla izpodbijati razlogov o ustavitvi. Tožeča stranka pri svojem stališču, da objekt ni dovoljen po relevantnih predpisih, vztraja tudi v tožbi. Stališče, da konstrukcija ni objekt, ker nima opredelitve v Pravilniku oziroma Uredbi o vrstah objektov glede na zahtevnost, pomeni zanikanje temeljnega izhodišča, da morajo biti posegi v prostor regulirani. Stališče inšpektorja je v očitnem nasprotju s predpisi. Tožeča stranka predlaga, da sodišče po potrebi opravi glavno obravnavo in razsodi, da se sklep št. 06122-3311/2008 z dne 14. 12. 2009 odpravi ter investitorki C.C. naloži, da v roku 30 dni od prejema sodbe na svoje stroške odstrani železno konstrukcijo na parc. št. 80/3 k.o. ..., ki je njena last, da ne bo izvršbe, podrejeno pa, da se ta sklep odpravi in zadeva vrne prvostopnemu organu v novo odločanje. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

Med strankama ni sporno, da je tožeča stranka z vlogo z dne 25. 10. 2007 gradbenemu inšpektorju prijavila postavitev konstrukcije na parc. št. 80/2 k.o. ... Z dopisom z dne 20. 11. 2008 jo je gradbeni inšpektor obvestil, da ne gre za poseg, v zvezi s katerim bi v okviru svojih zakonskih pristojnosti ukrepal. Ocenil je, da gre za poseg, ki ima za tožnico civilnopravne posledice sosedskega prava. Njeno zahtevo za vročitev akta o zaključku postopka oziroma priznanju pravnega interesa, podrejeno pa pritožbo je zavrgel. Drugostopni organ je zavrnil pritožbo tožeče stranke zoper prvostopni sklep z nosilnim razlogom, da inšpekcijski postopek ni bil uveden. Sodišče se strinja, da je to pravilno izhodišče za sprejeto odločitev.

Inšpekcijski nadzor kot nadzor nad izvajanjem oziroma spoštovanjem zakonov in drugih predpisov (2. člen ZIN) se izvršuje zaradi varstva javnega interesa in se vedno uvede po uradni dolžnosti. Po določbi 126. člena ZUP pristojni organ začne postopek po uradni dolžnosti, če tako določa zakon ali na zakonu temelječ predpis in če ugotovi ali zve, da je treba glede na obstoječe dejansko stanje zaradi javne koristi začeti upravni postopek. Prijavitelj uvedbe inšpekcijskega postopka ne more izsiliti, lahko pa zahteva obvestilo inšpektorja o ukrepih (prvi odstavek 24. člena ZIN). V postopku inšpektorja prijavitelj nima položaja stranke (tretji odstavek 24. člena ZIN), lahko pa ima položaj stranskega udeleženca, in sicer tedaj, če je inšpektor zoper kršitelja uvedel inšpekcijski postopek, prijavitelj pa izkaže, da bi lahko inšpektorjeva odločitev vplivala na njegov pravni položaj.

Skladna s podatki upravnega spisa je tožbena navedba, da tožeča stranka ni zahtevala položaja stranke v inšpekcijskem postopku. S svojimi navedbami, da konstrukcija na sosednji parceli vpliva  na njene pravice, je uveljavljala status stranskega udeleženca. To je v smislu 43. člena ZUP oseba, katera ima zaradi varstva svojih pravnih koristi pravico udeleževati se upravnega postopka, ki je bil uveden na zahtevo drugega ali začet po uradni dolžnosti. Zato je za odločitev bistveno, ali je bil inšpekcijski postopek začet.

Z ugotovitvijo drugostopnega organa, da inšpektor postopka ni začel, se sodišče strinja. Ni namreč mogoče pritrditi stališču tožeče stranke, da pojasnilo inšpektorja, da inšpekcijski pregled ni pokazal kršitve predpisov, katerih izvajanje nadzira, izkazuje, da je bil postopek uveden in očitno ustavljen. V smislu ugotavljanja pogojev za uvedbo postopka po uradni dolžnosti je inšpektor moral preveriti navedbe tožeče stranke v prijavi. To je lahko storil le tako, da si je ogledal konstrukcijo, na katero se je prijava nanašala. Takšno predhodno dejanje zato ne pomeni, da je bil postopek že začet. Že na kraju samem je inšpektor pojasnil, da ne gre za objekt v smislu določb zakona o graditvi objektov in zato nima pristojnosti za ukrepanje. Enaka je vsebina pisnih obvestil po prvem odstavku 24. člena ZIN, s katerimi je bila tožeča stranka obveščena o inšpektorjevih ukrepih. Če inšpekcijski postopek ni bil uveden, inšpektor ni imel podlage, da bi ga s sklepom ustavil, tožeča stranka pa v neuvedenem postopku ne more imeti položaja stranskega udeleženca in zahtevati vročitev sklepa o ustavitvi postopka. Zmotno je zato tožbeno mišljenje, da bi  inšpektor moral pred izdajo obvestila presoditi, ali imata tožeča stranka in njen mož pravico udeleževati se postopka, saj obveščanje prijavitelja ne pomeni upravnega postopka. Ne gre za identično situacijo kot v zadevi, v kateri je sodišče odločilo s sodbo opr. št. U 152/2009 z dne 9. 4. 2009 (v tej zadevi je bil postopek uveden, ob ugotovitvi, da razlogov za njegovo nadaljevanje ni, pa ustavljen).

Kolikor je prvostopni organ zahtevo tožeče stranke in njenega moža z dne 20. 11. 2008 obravnaval kot pritožbo na delo gradbenega inšpektorja, pa je pritrditi njegovi ugotovitvi, da to ni pravno sredstvo v smislu ZUP. S tem v zvezi sodišče pripominja, da je opustitev izvršitve nalog oziroma nesprejema ukrepov, ki jih je inšpektor skladno z zakonom dolžan izvršiti oziroma sprejeti, v 17. členu ZIN opredeljena kot kršitev obveznosti iz delovnega razmerja. Te pa se ugotavljajo v disciplinskem in ne v upravnem postopku.

Sodišče je tožbo zavrnilo kot neutemeljeno na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06 in 62/10, v nadalj. ZUS-1), ker je presodilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe pravilen in da je sprejeta odločitev pravilna. Odločilo je na podlagi preučitve podatkov upravnega spisa in tožbenih navedb in ni opravilo glavne obravnave, ker je ocenilo, da to za odločitev ni potrebno. Ob, za odločitev ključni ugotovitvi, da inšpekcijski postopek ni bil uveden, se tudi ne opredeljuje glede tožbenih navedb v zvezi z opisom prijavljene konstrukcije.

Stroškovni zahtevek tožeče stranke je sodišče zavrnilo na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Pravni pouk temelji na določbi prvega odstavka 73. člena ZUS-1.

ZUP člen 42, 42/1, 129, 129/1, 129/1-2, 126.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.