sodba U 1272/2005
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2007-02-21

sofinanciranje javnih programov državne pomoči - exceptio illegalis - obrazložitev upravnega akta

Ker je tudi v 2. odstavku 53. člena ZJF izrecno določeno, da se pravila iz tega odstavka uporabljajo samo, če s posebnim zakonom ni drugače določeno (npr. z Zakonom o javnih naročilih-1), mora tudi pri uporabi določila 2. odstavka 53. člena ZJF iz izpodbijane odločbe oziroma prvostopenjskega akta jasno izhajati, zakaj ZJN-1 v tej zadevi ne pride v poštev. V obravnavani zadevi to ni razvidno, je pa to bistvenega pomena za razrešitev med strankama spornega vprašanja, ali bi morala tožena stranka uporabiti določila ZUP o institutu predloga za vrnitev v prejšnje stanje. Za to govorita dva razloga: eden izvira iz prava EU, drugi pa iz nacionalnih pravil postopka o javnem naročanju (ZJN-1) in o reviziji postopkov javnega naročanja. Brez utemeljitve v izpodbijanem aktu, zakaj predmetna zadeva po naravi posla in višini sredstev sofinanciranja ne spada v okvir ZJN-1 in posledično pod režim ZRPJN oziroma zakaj ne spada pod pravila EU o javnem naročanju storitev za javni sektor, presoja zakonitosti oziroma sodno varstvo pravic oziroma pravnih interesov tožnika ni mogoča.

Tožbi se ugodi tako, da se izpodbijani akt tožene stranke št... z dne 31. 3. 2005 odpravi in zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek.

S prvostopenjskim aktom, ki je naslovljen kot "Obvestilo o izboru programov v postopku javnega razpisa za sofinanciranje programov pomoči pri nastanitvi, oskrbi in integraciji prosilcev za azil in integraciji beguncev v Republiki Sloveniji v letu 2005," je tožena stranka na podlagi 189. člena Pravilnika o postopkih za izvrševanje proračuna Republike Slovenije (Pravilnik, Uradni list RS, št. 108/2004) in predloga strokovne komisije, št... z dne 23. 3. 2005, pod točko 1., odločila, da so v postopku javnega razpisa za sofinanciranje programov pomoči pri nastanitvi, oskrbi in integraciji prosilcev za azil in integraciji beguncev v Republiki Sloveniji v letu 2005, sofinanciranega iz sredstev Evropskega begunskega sklada in Ministrstva za notranje zadeve, ki je bil objavljen v Uradnem listu RS, št. ... /05, izbrani določeni programi določenih ponudnikov za sklop 1 in sklop 2.; pod drugo točko pa je odločila, da se zavrže ponudba tožeče stranke A.. V obrazložitvi prvostopenjskega akta tožena stranka pravi, da je naročnik ponudnika v skladu s prvim odstavkom 186. člena Pravilnika dne 9. 2. 2005 pozval k dopolnitvi finančne konstrukcije izvajanja programa in k predložitvi ustreznih dokazil in posredovanju dodatnih pojasnil v zvezi z njegovo ponudbo, to je k predložitvi predpisanega vzorca pogodbe in priloge k pogodbi št. 2, k posredovanju podatkov o tem, kdo in v kakšni višini bo financiral izvajanje navedenega programa, ter k posredovanju fotokopije potrdila Ministrstva za finance, da ima ponudnik poravnane davke, prispevke in druge obvezne dajatve v skladu s predpisi, ki urejajo navedene dajatve oziroma obveznosti. Ponudnik je odgovor posredoval naročniku dne 23. 2. 2005, in sicer po izteku roka, določenega za odgovor. Ponudnik je skupaj z dokumentacijo, navedeno v njegovem spremnem dopisu, posredoval tudi predlog za vrnitev v prejšnje stanje v skladu s tretjim odstavkom 103. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), pri čemer navaja, da je rok zamudil po očitni pomoti, to je zaradi selitve v nove prostore, zaradi česar je bila pisemska pošiljka po pomoti založena in zato neodposlana v odrejenem roku. Tožena stranka v prvostopenjskem aktu pravi, da Zakon o javnih financah (ZJF, Uradni list RS, št. 79/99, 124/00, 79/01, 30/02, 56/02-ZJU), na podlagi katerega je bil izdan Pravilnik, ne določa smiselne uporabe ZUP za postopke, ki se vodijo v skladu z omenjenim predpisom. Pravilnik določa poseben postopek za dodelitev sredstev, izvedba javnega razpisa pa ne predstavlja vodenja upravnega postopka, saj ne gre za odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične ali pravne osebe oziroma druge stranke na področju upravnega prava. Ker institut vrnitve v prejšnje stanje v navedenem postopku ni dopusten, je tožena stranka v drugi točki izpodbijanega akta zavrgla ponudbo tožnika.

Z izpodbijano odločbo je tožena stranka na drugi stopnji odločanja zavrnila pritožbo tožnika. V obrazložitvi izpodbijane odločbe se sklicuje na določilo 2. odstavka 53. člena ZJF, 176. člen Pravilnika, 1. odstavek 177. člena Pravilnika, 1. in 2. člen ZUP. Pravi, da upoštevajoč navedene kriterije postopka dodelitve sredstev za sofinanciranje dejavnosti, programov ali projektov prejemnikov proračunskih sredstev ni mogoče šteti za upravni postopek. Ne Pravilnik in ne ZJF se ne sklicujeta na smiselno uporabo določb ZUP za te postopke. Določb ZUP ni mogoče uporabiti za tista področja, ki so že urejena s posebnimi postopki, kot to velja za postopek dodelitve sredstev. Ker je bil namen zakonodajalca urediti določen postopek drugače od upravnega postopka, se izkaže uporaba določb ZUP v takem specifičnem postopku za neustrezno. Glede smiselne uporabe določbe ZUP, ki jo Pravilnik vendarle omenja, pa Ministrstvo za notranje zadeve RS ugotavlja, da je ZUP v postopkih dodelitve sredstev mogoče uporabljati le v primerih, ko so pogoji za dodelitev sredstev določeni z zakonom, in sicer le glede posameznih procesnih dejanj oziroma faz postopka, to je izdaje sklepa o izboru prejemnikov sredstev in pritožbenega postopka. Ker so pogoji za dodelitev sredstev v predmetnem postopku določeni le v javnem razpisu in ne s posebnim zakonom, se zanj ne uporabljajo določbe ZUP. Nadalje tožena stranka pravi, da lahko upravni organ odloča v upravnem postopku o pravici fizične ali pravne osebe oziroma druge stranke na področju upravnega prava le takrat, ko ima taka pravica podlago v materialnem predpisu. Napačne so torej navedbe pritožnika, da je prvostopni organ kot upravni organ odločal o pravici vlagateljev vlog do dodelitve sredstev za sofinanciranje programov. Če bi pritožnik v postopku dodelitve sredstev želel uveljaviti kakšno pravico, o kateri bi moral prvostopni organ odločiti v upravnem postopku, bi moral izkazati, da zanjo obstaja podlaga v materialnem predpisu. Prvostopni organ torej z izpodbijanim obvestilom ni odločal o pravici pritožnika, temveč je le ugotovil, da pritožnik ni zadostil vsem kriterijem, ki jih morajo izpolnjevati ponudbe v skladu z javnim razpisom. Tožena stranka tudi meni, da se pritožnik nepravilno sklicuje na določbo 3. člena ZUP, ki ureja subsidiarno uporabo ZUP. Navedeno določbo je namreč mogoče uporabiti le v primeru, če posamezno področje sploh nima posebnega postopka za odločanje v takih zadevah. V primerih, ko takšen postopek obstaja, se splošni upravni postopek sploh ne uporablja.

Tožnik vlaga tožbo iz vseh razlogov in pravi, da je Upravno sodišče v sodbi opr. št. U 2118/2004-15 z dne 23. 3. 2005 in v sodbi U 2171/2004-14 z dne 16. 3. 2005 že ugotovilo, "da se sredstva /.../ zagotavlja iz sredstev proračuna Slovenije, zato gre v tovrstnih zadevah za upravno odločanje."

Nadalje tožeča stranka navaja, da je tožena stranka kot upravni organ v predmetnem postopku odločala o pravici vlagateljev vlog do dodelitve sredstev za sofinanciranje programov. Pravico do dodelitve sredstev pridobijo tisti vlagatelji, katerih vloge so izbrane. Tožeča stranka ima pravico kandidirati na javnem razpisu pod enakimi pogoji in se potegovati za dodelitev sredstev za sofinanciranje programa enakopravno z ostalimi vlagatelji vlog, ta njegova pravica mora biti varovana in če varstvo pravice ne določa drug postopek, je potrebno uporabiti določila ZUP. Sklicuje se na določilo 1. odstavka 3. člena ZUP. Ker Pravilnik instituta vrnitve v prejšnje stanje ne ureja, niti ga ne izključuje, je potrebno glede vrnitve v prejšnje stanje postopati po določbah ZUP.

Skladno z vsem navedenim tožeča stranka meni, da je ta tožba utemeljena, da tožena stranka neupravičeno ni upoštevala instituta vrnitve v prejšnje stanje in je bila dopolnitev ponudbe programa vložena pravočasno. Predlaga, da sodišče prvostopenjski in drugostopenjski akt odpravi, da se dovoli vrnitev v prejšnje stanje in da je tožena stranka dolžna ponudbo tožnika vzeti v obravnavo in glede na zadostitev kriterijem program tožnika tudi odobriti.

Po določilu 1. odstavka 38. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS, Uradni list RS, št. 50/97, 70/2000, 92/2005 - odločba US, odločba Ustavnega sodišča v zadevi U-I-68/04 z dne 6. 4. 2006 v zvezi z določilom 104. in 105. člena ZUS-1, Uradni list RS, št. 105/2006) sodišče presoja upravni akt v mejah tožbenega zahtevka, ni pa vezano na tožbene razloge. Sodišče je sporno pravno vprašanje med strankama glede uporabe pravil ZUP oziroma znotraj tega glede uporabe instituta predloga za vrnitev v prejšnje stanje iz ZUP, obravnavalo širše, kot je tožbene razloge navajala tožeča stranka, ker ima odločitev v tej zadevi lahko vpliv na druge primerljive upravne spore z obravnavanega področja sofinanciranja javnih storitev.

V predmetni zadevi gre za spor o sofinanciranju programov pomoči pri nastanitvi, oskrbi in integraciji prosilcev za azil in integraciji beguncev v Republiki Sloveniji v letu 2005 v vrednosti 24,800.000,00 SIT, kar naj bi se po podatkih iz javnega razpisa sofinanciralo iz sredstev Evropskega begunskega sklada in iz sredstev Ministrstva za notranje zadeve RS. Iz tega izhaja, da gre v tej zadevi za razpis za izbiro ponudnika za izvajanje javnih storitev, pri čemer se za dejavnost deloma financira iz državnega proračuna, deloma pa iz evropskih skladov.

Določilo 1. odstavka 53. člena ZJF določa, da se pogodba za nabavo blaga, naročilo storitev in oddajo gradenj v breme proračunskih sredstev lahko sklene samo skladno s predpisi o javnem naročanju. Čeprav gre v predmetni zadevi za opravljanje storitev, ki se deloma financirajo iz državnega proračuna, tožena stranka kot podlago za izpodbijano odločbo ni uporabila določila 1. odstavka 53. člena ZJF. Iz izpodbijane odločbe in prvostopenjskega akta tudi ni razvidno, zakaj tožena stranka za zakonsko podlago za obravnavni razpis in izbiro ponudnikov ni uporabila določila 1. odstavka 53. člena ZJF, ki napotuje na uporabo določil o javnem naročanju. Tožena stranka je za podlago uporabila določilo 2. odstavka 53. člena ZJF, ki pravi, da se sredstva subvencij, posojil in drugih oblik državnih pomoči dodelijo na podlagi predhodno izvedenega javnega razpisa, objavljenega v Uradnem listu RS, pod pogoji in po postopku, ki ga predpiše minister za finance, če s posebnim zakonom ni drugače določeno. V predmetni zadevi ne gre za subvencijo in ne gre za posojilo, lahko gre za "drugo obliko državne pomoči", vendar nedvomno ne gre samo za dodelitev finančne pomoči, ampak gre tudi za pridobitev pogodbene stranke zaradi opravljanja točno določenih storitev, ki so očitno v javnem interesu.

Ker je tudi v 2. odstavku 53. člena ZJF izrecno določeno, da se pravila iz tega odstavka uporabljajo samo, če s posebnim zakonom ni drugače določeno - na primer z Zakonom o javnih naročilih-1 (Uradni list RS, št. 39/2000 z nadaljnjimi spremembami in dopolnitvami), mora tudi pri uporabi določila 2. odstavka 53. člena ZJF iz izpodbijane odločbe oziroma prvostopenjskega akta jasno izhajati, zakaj ZJN-1 v tej zadevi ne pride v poštev. V obravnavani zadevi to ni razvidno, je pa to bistvenega pomena za razrešitev med strankama spornega vprašanja, ali bi morala tožena stranka uporabiti določila ZUP o institutu predloga za vrnitev v prejšnje stanje iz XIII. poglavja ZUP (Uradni list RS, št. 80/99, 70/2000, 52/2002). Za to govorita dva razloga: eden izvira iz prava EU, drugi pa iz nacionalnih pravil postopka o javnem naročanju (ZJN-1) in o reviziji postopkov javnega naročanja (Zakon o reviziji postopkov javnega naročanja, ZRPJN, Uradni list RS, št. 79/99 z nadaljnjimi spremembami in dopolnitvami).

Iz izpodbijane odločbe ali vsaj prvostopenjskega akta bi moralo biti razvidno, zakaj predmetna zadeva glede na naravo stvari in višino sredstev sofinanciranja ne spada v okvir Direktive Sveta EU št. 71/305/EEC z dne 26. 7. 1971 ( O J L 185, 16. 8. 1971), Direktive Sveta EU št. 71/304/EEC z dne 26. 7. 1971 (O J L 185, 16. 8. 1971), Direktive Sveta EU št. 92/50/EEC z dne 18. 6. 1992 (O J L 209, 24. 7. 1992) in Direktive Sveta EU št. 89/665/EEC z dne 21. 12. 1989 (O J L 395, 30. 12. 1989), ki se nanašajo na usklajevanje postopkov pri sklepanjih pogodb za javne posle med javno-pravnimi naročniki in zasebniki in tudi na usklajevanje postopkov pravnih sredstev zoper odločitve v tovrstnih zadevah. Če določena zadeva po vsebini spada v okvir navedenih Direktiv Sveta EU, potem je treba procesne določbe vodenja razpisnega in izbirnega postopka uporabiti ob upoštevanju določb navedenih direktiv, kar pa zadeva postopke v zvezi s pravnimi sredstvi za varstvo pravno zavarovanih pravic in pravnih koristi strank v teh postopkih, pa je treba uporabiti tiste določbe iz nacionalne zakonodaje, ki so skladne s procesnimi standardi iz 1. in 2. člena Direktive Sveta EU št. 89/665/EEC z dne 21. 12. 1989. Samo z vidika nacionalnega prava pa je opredelitev narave posla in višine sredstev sofinanciranja v izpodbijani odločbi (oziroma v prvostopenjskem aktu) nujna, ker ZJN-1 določa drugačen postopek javnega razpisa in izbirni postopek kot Pravilnik, drugačen sistem pravnih sredstev in drugo sodno varstvo, kot je upravni spor (5. odstavek 23. člena ZRPJN).

Brez utemeljitve v izpodbijanem aktu, zakaj predmetna zadeva po naravi posla in višini sredstev sofinanciranja ne spada v okvir ZJN-1 in posledično pod režim ZRPJN oziroma zakaj ne spada pod pravila EU o javnem naročanju storitev za javni sektor, presoja zakonitosti oziroma sodno varstvo pravic oziroma pravnih interesov tožnika ni mogoča. Zaradi tega je sodišče tožbi - glede na tožbeni predlog - ugodilo v tem smislu, da je izpodbijani sklep odpravilo in zadevo vrnilo toženi stranki v ponovni postopek (2. točka 1. odstavka 64. člena ZUS-1), ker na podlagi dejanskega stanja, ki je bilo ugotovljeno v postopku za izdajo upravnega akta, ne more rešiti spora. Sodišče je tožbi v navedenem smislu ugodilo, ker je bil tožbeni predlog postavljen tako, da se odpravi ne samo drugostopenjski sklep kot dokončen posamični akt, ampak tudi prvostopenjski akt in ker je tožnik predlagal, da sodišče odloči, da mora tožena stranka ponudbo tožnika vzeti v obravnavo in ponujani program odobriti. Glede na zgornjo utemeljitev sodbe oziroma razlog za ugoditev tožbi se sodišče do navedenih elementov tožbenega predloga ni moglo opredeliti.

Zaradi učinkovitega vodenja nadaljnjega postopka pa sodišče pripominja, da v primeru, če bo tožena stranka v ponovnem postopku ugotovila in utemeljila, da ne gre za zadevo, ki spada v okvir prava EU oziroma ZJN-1, je napačna izpeljava pravne argumentacije tožene stranke o neuporabi določil ZUP. Sodišče je namreč že v več primerljivih zadevah, ko je šlo za državno sofinanciranje, zavzelo naslednja stališča, ki so pomembna tudi za obravnavano zadevo:

V zadevah sofinanciranja izgradnje objektov obvezne lokalne gospodarske javne infrastrukture ali varstva okolja za samoupravne lokalne skupnosti (pravnomočne sodbe v zadevah U 2159/2003 z dne 8. 12. 2004, U 2158/2003 z dne 8. 12. 2004 in U 2189/2003 z dne 28. 12. 2005) je treba upoštevati splošno načelo enakosti pred zakonom (14. člen Ustave); v zadevah sofinanciranje zasebnih projektov v gospodarstvu v obliki subvencij (pravnomočna sodba v zadevi U 1104/2003 z dne 14. 12. 2005) je treba upoštevati načelo enakih možnosti ponudnikov, da konkurirajo za javna sredstva (14. člen Ustave), kar pomeni tudi uresničevanje pravice do svobodne gospodarske pobude (74. člen Ustave); v zadevah sofinanciranja programov v kulturi v obliki subvencij (sodba Upravnega sodišča v zadevi U 693/2003 z dne 28. 12. 2005) je treba upoštevati načelo enakosti pred zakonom oziroma enakih možnosti ponudnikov, da konkurirajo za javna sredstva v zvezi z uresničevanjem svobodne gospodarske pobude v skladu z javno koristjo (74. člen Ustave), če pa gre za javne zavode, gre za varstvo enakosti pred zakonom v zvezi z uresničevanje ponudnikove splošne svobode ravnanja (35. člen Ustave), ali v zvezi z uresničevanjem svobode znanstvenega in umetniškega ustvarjanja (59. člen Ustave); v zadevah sofinanciranja humanitarnih programov iz javnih skladov (sodba Upravnega sodišča v zadevi U 45/2004 z dne 10. 2. 2006; pravnomočna sodba Upravnega sodišča v zadevi U 622/2003 in sodba Vrhovnega sodišča RS v zadevi I Up 1461/2004 z dne 5. 10. 2005), je treba uporabiti določbe ZUP. Iz tega sledi, da ne drži argument tožene stranke, da tožnik v tej zadevi ne brani nobene pravice ali pravne koristi, ki bi izvirala iz materialnega prava, saj kot nevladna organizacija varuje pravico do splošne svobode ravnanja iz 35. člena Ustave v zvezi z določilom 14. člena Ustave, ki je korelat pravici gospodarskih organizacij do svobodnega delovanja v skladu z javno koristjo iz določila 74. člena Ustave.

Zaradi tega, ker sodišče z vidika vprašanja, ali je treba v obravnavani zadevi smiselno uporabiti določila ZUP, ali ne, ne vidi v predmetni zadevi drugačnega dejanskega stanja od naštetih zadev, je treba tudi v obravnavani vrsti zadeve šteti (22. člen Ustave - enako varstvo pravic), da je treba določila ZUP smiselno uporabiti na podlagi določila 4. člena ZUP. Vendar sodišče pripominja, da je v vseh navedenih zadevah šlo za smiselno uporabo določila 214. člena ZUP, ki se nanaša na sestavne dele odločbe in na standarde obrazlaganja odločitev o izbiri ponudnika oziroma za pravilo, po katerem mora pristojni organ ponudnika pozvati, da dopolni nepopolno vlogo (zadevi U 2159/2003 in U 2158/2003), če je nepopolna. V nobeni od naštetih zadevi ni šlo za vprašanje uporabe instituta predloga za vrnitev v prejšnje stanje, zato sodišče v navedenih zadevah ni zavzelo stališča, da smiselna uporaba določil ZUP v zadevah sofinanciranja in izbiranja pogodbenih strank za opravljanje javnih storitev zahteva tudi uporabo instituta predloga za vrnitev v prejšnje stanje.

Pomembno pa je, da je v navedenih dveh zadevah U 2159/2003 in U 2158/2003, kjer je tudi šlo za uporabo ZJF in na njegovi podlagi sprejetega pravilnika o postopkih za izvrševanje proračuna, sodišče zavzelo stališče glede pritožbenega postopka, ki je relevantno tudi za obravnavani spor, in bo to stališče tožena stranka morala upoštevati v ponovnem postopku. Sodišče je v navedenih dveh zadevah zavzelo stališče, da določilo 2. odstavka 230. člena ZUP (Uradni list RS, št. 80/99, 70/2000) pravi, da je zoper odločbo, ki jo izda na prvi stopnji ministrstvo, dovoljena pritožba samo takrat, kadar je to z zakonom določeno. S specialnim zakonom pa ni določeno, da je v zadevah sofinanciranja izgradnje objektov obvezne gospodarske javne infrastrukture dovoljena pritožba in enako velja tudi odločanje o sofinanciranju v predmetni zadevi. S podzakonskim predpisom pa pravna sredstva zoper odločitve nosilcev javnih pooblastil v navedenih zadevah ne morejo biti določena (87. člen Ustave v zvezi z 22. členom Ustave), kar pomeni, da je sodišče glede vsebine podzakonskega predpisa uporabilo institut exceptio illegalis; ta institut ima pravno podlago v določilu 125. člena Ustave, ki pravi, da je sodnik vezan na ustavo in zakon. Enako je sodišče glede pritožbenih postopkov na podlagi 53. člena ZJF odločilo tudi v pravnomočno končanih zadevah U 2160/2003 z dne 6. 10. 2004; U 2161/2003 z dne 20. 10. 2004, U 2163/2003 z dne 20. 10. 2004.

Tožena stranka mora izdati nov upravni akt v 30 dneh od prejema sodbe; pri tem je vezana na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka. (4. odstavek 64. člena ZUS-1).

URS člen 125,  125.  ZJF člen 53,  53.  ZUP člen 214,  230,  214,  230.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.