sodba I U 360/2009
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-08-31

neposredna plačila v kmetijstvu - GERK - prijavljena površina - kontrola

Kontrolor je v obravnavanem primeru ravnal v skladu z 2. odstavkom 24. člena Uredbe o izvedbi ukrepov kmetijske politike, ki določa, da ob nadzoru na kraju samem kontrolor pregleda kmetijske parcele ter vse poljine na posameznem GERK-u. Kot pomoč pri ugotavljanju površin lahko uporablja ortofoto posnetke, podatke iz evidence dejanske rabe kmetijskih in gozdnih zemljišč in satelitske posnetke.

Zahteva tožnika za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

Prvostopni organ je z izpodbijano odločbo (1. točka izreka) ugodil zahtevku OMD-gorsko višinsko (62,62 ha v znesku 11.604,19 EUR) in (2. točka izreka) zavrnil zahtevek OMD-gorsko višinsko (36,59 ha). Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je dne 4. 4. 2007 tožnik vložil zahtevo za uveljavljanje neposrednih plačil za leto 2007. S pregledom na kraju samem je bilo ugotovljeno, da je prijavljena površina na obrazcu D-“Prijava površin kmetijskih rastlin ter zahtevkov na površino za leto 2007“ večja od ugotovljene, zato se zahtevek OMD, ki presega ugotovljeno površino, v skladu s 23. členom Uredbe KOP zavrne kot neutemeljen. Nepravilnost se nanaša na GERK-PID: 3106551, 2341842, 2336907, 2342209, 2337234, 2337233. Površina, ki se zavrne, znaša 12,20 ha, kar predstavlja več kot 3% oziroma več kot 20 ha ugotovljenih površin. Zahtevek OMD se zato v skladu s 23. členom uredbe KOP zniža za dvakratno ugotovljeno razliko, kar pomeni, da se zavrne za 24,39 ha.

Drugostopni organ je pritožbo tožnika zoper odločbo prvostopnega organa zavrnil (1. točka izreka); odločbo prvostopnega organa odpravil v 1. točki glede števila ha 62,62 in zneska 11.604,19 EUR (2. točka izreka); odločil, da je tožnik upravičen do izravnalnega plačila OMD-gorsko višinsko na površini 62,55 ha v znesku 11.590,52 EUR (3. točka izreka); zavrnil zahtevek tožnika za izravnalno plačilo OMD-gorsko višinsko še za 0,07 ha (4. točka izreka); odločil, da mora ob upoštevanju 4. točke izreka odločbe in 2. točke izreka odločbe v roku 30 dni po dokončnosti te odločbe vrniti 13,67 EUR (5. točka izreka); navedel, da ostane v ostalem delu izpodbijana odločba nespremenjena (6. točka izreka) ter, da stroški postopka niso bili priglašeni (7. točka izreka). V obrazložitvi navaja, da je na podlagi dokumentov zadeve ugotovil, da je v postopku na prvi stopnji napačno ugotovljeno dejansko stanje in posledično napačno uporabljeno materialno pravo. Triindvajseti člen Uredbe o plačilih za ukrepe osi 2 iz Programa razvoja podeželja RS za obdobje 2007 do 2013 (Uradni list RS, št. 19/07, 124/07 in 21/08, v nadaljevanju Uredba KOP), ki ureja sistem kontrol in sankcij, v 1. odstavku določa, da je sistem kontrol in sankcij opredeljen v predpisu, ki ureja izvedbo ukrepov kmetijske politike (Uredba o izvedbi ukrepov kmetijske politike, Ur. l. RS, št. 19/07 in 26/07), predpisu, ki ureja predpisane zahteve ravnanja ter dobre kmetijske in okoljske pogoje pri kmetovanju, Uredbi 1975/2006/ES in PRP 2007-2013, kateri določa, da se izravnalna plačila dodelijo nosilcem kmetijskim gospodarstev za obdelana kmetijska zemljišča v OMD. Enaindvajseti člen Uredbe o izvedbi ukrepov kmetijske politike določa, da splošna načela v zvezi s kontrolami na kraju samem opredeljuje 25. člen Uredbe 796/2004. Triindvajseti člen te uredbe pa določa, da se za vse kontrole na kraju samem pripravi zapisnik o kontroli v skladu z 28. členom Uredbe 796/2004, ki ga podpiše nosilec kmetijskega gospodarstva ali njegov pooblaščenec, ki je bil prisoten pri izvedbi kontrole. Štiriindvajseti člen Uredbe o izvedbi ukrepov kmetijske politike določa, da se ugotovitev površin na kraju samem izvede v skladu s 30. členom Uredbe 796/2004 in da ob nadzoru na kraju samem kontrolor pregleda kmetijske parcele ter vse poljine na posameznem GERK-u. Kot pomoč pri ugotavljanju površin lahko uporablja ortofoto, podatke iz evidence rabe kmetijskih in gozdnih zemljišč in satelitske posnetke. Osemindvajseti člen uredbe 796/2004 določa, da se za vsak pregled na kraju samem pripravi poročilo o kontroli, ki omogoča pregled podrobnosti izvedenega pregleda. Kmet ima možnost, da poročilo podpiše, da potrdi svojo navzočnost in doda svoja opažanja. Kadar so bile ugotovljene nepravilnosti, kmet prejme kopijo poročila o kontroli. Drugostopni organ ugotavlja, da je bila na kmetijskem gospodarstvu tožnika 22. 9. 2007 opravljena kontrola na kraju samem. O pregledu je bil napravljen zapisnik št. zadeve 33101-024805/2007, št. zapisnika 100202159/POV_KOP/1. Iz strani 2 zapisnika izhaja, da je na GERK 2336907 prijavljena površina 40,14 ha, raba 1300TT, ugotovljena pa 36,48 ha z rabo 1300. Iz strani 3 zapisnika izhaja, da je na GERK 2337233 prijavljena površina 3,21 ha z rabo 1300, ugotovljena pa površina 2,71 ha; za GERK 2342209 prijavljena površina 27,80 ha, raba 1300, ugotovljena površina pa 21,53 ha. Na strani 5 so navedene ugotovitve kontrolorja za GERK 2341842, prijavljena površina 7,51 ha, raba 1300, ugotovljena površina pa 6,02 ha; na strani 6 so navedene ugotovitve kontrolorja za GERK 2337234, prijavljena površina 1,41 ha, raba 1300, ugotovljena površina pa 1,31 ha. Pod vsako posamezno ugotovitvijo je grafični prikaz GERK z označenim izločenim delom, k zapisniku pa je priložena tudi fotografija tega GERK, kjer je izčrtan izločen del. Za izločene dele je bilo ugotovljeno, da se tam nahaja robidovje, grmičevje in pod njim praprot. Vsi sporni GERK-i so bili merjeni z metodo planimetriranja. Na strani 8 zapisnika je navedeno, da stranka zapisnika ne podpiše, navedene pa so tudi pripombe stranke na zapisnik. Na podlagi zapisnika o kontroli drugostopni organ ugotavlja, da je na spornih GERK-ih ugotovljena površina za 12,22 ha manjša od prijavljene, in ne za 12,20 ha kot je navedeno v prvostopni odločbi. Pripomb na zapisnik, da se na teh površinah nahajajo pašniki, ter da ugotavljanje povšin z metodo planimetriranja ni pravilno, drugostopni organ ni upošteval. Raba 1300-trajni travnik pomeni površine kmetijskih zemljišč, porasle s travo, deteljami in drugimi zelmi, ki se jih redno kosi oziroma pase. Kot trajni travnik se štejejo tudi površine, porasle s posameznimi gozdnimi drevesi, kjer število dreves ne presega 50 dreves/ha, sem pa sodijo tudi pašniki v visokogorju. Pritrjuje ugotovitvam kontrolorja, da sporne površine niso popasene oziroma pokošene. V zvezi z ugovorom o nepravilni metodi merjenja pa navaja, da Pravilnik o metodah ugotavljanja in merjenja kmetijskih parcel ter o tolerancah meritev (Ur. l. RS, št. 118/2006) v 2. členu navaja kot uporabljene metode merjenja: merjenje z GPS napravo, ekranska digitalizacija površin na ortofoto posnetkih (planimetriranje), merilno kolo in merski trak. Planimetriranje se uporablja ob naknadni ali predhodni terenski preveritvi dejanske rabe oziroma kmetijske rastline. Drugostopni organ ugotavlja, da je kontrolor opravil tudi dejanski ogled površin, saj je podal pripombe o konkretnem dejanskem stanju na fotografiji. Drugostopni organ ugotavlja, da znaša prijavljena površina 29,21 ha, nepravilnosti pa so bile ugotovljene na površini 12,22 ha, kar predstavlja 14% ugotavljene površine (ki je 86,99 ha), kar pomeni, da se zavrne še dvakratna ugotovljena razlika, to je 24,44 ha. Skupno se tako zavrne zahtevek na 36,66 ha (kar dobimo, če seštejemo neupravičeno površino-12,22 ha in površino, ki se zavrne zaradi sankcij – 24,44 ha). Drugostopni organ je na podlagi 73. člena Uredbe 796/2004/ES in 43. člena Zakona o kmetijstvu v pritožbenem postopku odpravil 1. točko izreka prvostopne odločbe v delu, ki se nanaša na 62,62 ha in znesek 11.604,19 EUR, tožnik pa je dolžan vrniti preveč plačan znesek 13,67 EUR.

Tožnik v tožbi navaja, da je v postopku izdaje prvostopne odločbe prišlo do napake pri navedbi površine, ki je osnova za nadaljnjo odmero podpore, na kar je tožnik opozoril v pritožbi, tožena stranka pa njegovih pripomb ni upoštevala in jih ni obravnavala v celoti s primerjavo listinskih dokazov, ki pomote pri izdaji prvostopne odločbe dokazujejo. Ugotovitve kontrolorja na terenu niso bile pravilne, saj so površine, za katere je ugotovil, da so neupravičene, obdelane in v kmetijski rabi. Tožnik je podal pripombe na zapisnik kontrole na kraju samem in zahteval ponovni pregled površin, njegove pripombe pa žal niso bile upoštevane, prav tako ni bil opravljen ponovni pregled površin, kljub določbam Priročnika za opravljanje superkontrol nad delom kontrolorjev E-SK-3.09, v katerem je predvideno, da v primeru nestrinjanja upravičenca z ugotovitvami kontrolnega pregleda kontrolna služba opravi ponovni kontrolni pregled in ugotovi dejansko stanje. Zakon o splošnem upravnem postopku (ZUP) v členih od 74 do 81 določa, da je zapisnik, ki je sestavljen v skladu z določbami tega zakona, javna listina; zapisnik je dokaz o poteku in vsebini dejanja postopka in danih izjav, razen tistih delov zapisnika, h katerim je zaslišanec dal pripombo, da niso pravilno sestavljeni. Glede na to, da tožnikovi zahtevi po ponovnem pregledu ni bilo ugodeno in ni imel možnosti dokazovati nepravilnosti zapisnika, oziroma, da postopek ni bil voden v skladu z internimi pravili agencije, niti v skladu z določbami ZUP, zapisnik ne more biti podlaga za odločanje o številu plačilnih pravic za leto 2007. Pregled je bil opravljen delno na terenu in delno s planimetriranjem. V tožnikovi prisotnosti kontrolorka ni fotografirala pregledanih površin, prav tako tožnik ni videl nobenih fotografij spornih površin, ki naj bi bile del zapisnika in se nanje sklicuje odločba. Kot dokaz za svoje navedbe tožnik prilaga zapisnik Upravne enote Kočevje, kjer so razvidni podatki v RKG oziroma GERK, za katere so površine usklajene in določene po uradni dolžnosti, in iz katerega je razvidno, da tožnikova kmetija obsega 95,27 ha kmetijskih površin v uporabi in ne 86 ha, kot je bilo nepravilno ugotovljeno pri kontroli na kraju samem dne 22. 9. 2007. V letu 2008 je tožnik namreč imel 2 kontrolna pregleda površin (zapisnik 100202159/POV_KOP/2/1, z dne 2. 10. 2008). Kontrolor je pregledal iste površine (tudi spornih 12,23 ha), ki so bile predmet pregleda v letu 2007 in ni ugotovil nobenih nepravilnosti ali odstopanj oziroma, da so obdelane in v kmetijski rabi. Dne 20. 11. 2008 je tožnik imel še ponovni pregled na istih površinah, pri čemer prav tako ni bilo ugotovljenih večjih odstopanj, in je bilo ugotovljeno, da ima v kmetijski rabi nekaj več kot 95 ha. Tožnik tudi opozarja, da je datum odločbe tožene stranke 11. 7. 2008, sam pa jo je prejel šele 26. 1. 2009. Tožnik sodišču predlaga, da odločbo prve stopnje in druge stopnje odpravi ter vrne zadevo prvostopnemu organu v ponovni postopek, zahteva pa tudi povračilo vseh stroškov skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi od dneva izdaje sodbe do plačila.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka vse tožbene navedbe kot neutemeljene in predlaga, da sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne. V zvezi s tožbenimi navedbami, da bi morala biti opravljena superkontrola, ker je tožnik na zapisnik podal svoje pripombe, tožena stranka odgovarja, da je Priročnik za opravljanje superkontrol nad delom kontrolorjev E-SK-3.09 neobvezujoč akt, saj ni bil objavljen v Uradnem listu RS, in služi samo kot pomoč pri delu kontrolorjev. V zvezi z ugovorom, da tožnik ni videl fotografij pregledanih površin, ki naj bi bile del zapisnika, tožena stranka odgovarja, da so navedene fotografije samo v pomoč in niso ključne pri odločanju ali je določena površina zaraščena ali ne. Relevantni pri odločanju so rezultati opravljenih meritev, ki so navedeni na straneh 2 do 7 zapisnika z dne 22. 9. 2007, ki so bili tožniku dani na vpogled in na katere je imel pripombe, do njih pa se je tožena stranka opredelila v odločbi. Nadalje navaja, da iz priloženega zapisnika Upravne enote Kočevje z dne 22. 4. 2008 izhaja, da je bil sestanek sklican na podlagi vloge za vpis oziroma spremembe podatkov v registru kmetijskih gospodarstev za tožnika iz razlogov: usklajevanje GERK-ov, kar pomeni, da ne držijo navedbe tožnika, da so bili podatki v RKG spremenjeni po uradni dolžnosti, temveč so bili spremenjeni na predlog tožnika, zaradi česar ne morejo šteti kot dokaz, da so ugotovitve ob kontroli nepravilne. Glede tožbenih navedb, da je imel tožnik v letu 2008 dva kontrolna pregleda površin (2. 10. 2008 in 20. 11. 2008), pri katerih ni bilo ugotovljenih nepravilnosti, tožena stranka odgovarja, da je bilo odločeno na podlagi podatkov, ki so bili na razpolago prvostopnemu organu v času odločanja, poleg tega pa je imel tožnik do terenskih ogledov v letu 2008 čas, da je saniral stanje na spornih GERK-ih.

V obravnavanem primeru je sporna zavrnitev zahteve tožnika za Izravnalno plačilo za območja z omejenimi možnostmi za kmetijsko dejavnost OMD za leto 2007 v delu, v katerem je bilo z zapisnikom o kontrolnem pregledu na kraju samem z dne 22. 9. 2007 ugotovljeno, da prijavljena površina ne ustreza ugotovljeni površini. Tožnik meritvam kontrolorke ugovarja in zatrjuje, da njegovo kmetijsko gospodarstvo obsega 95,27 ha kmetijskih površin v uporabi in ne le 86 ha, kot je bilo ugotovljeno z zapisnikom.

Sodišče pritrjuje odločitvi prvostopnega organa in drugostopnega organa, ki je na pritožbo tožnika zoper odločbo prvostopnega organa in po uradni dolžnosti, v skladu s 43. členom Zakona o kmetijstvu (Uradni list RS, št. 45/02) odpravil 1. točko prvostopne odločbe in jo nadomestil z novo 3. in 4. točko, v ostalem pa je pritožbo kot neutemeljeno zavrnil. Sodišče v celoti pritrjuje razlogom za odločitev, na katere se sodišče v izogib ponavljanju tudi sklicuje (2. odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, Uradni list RS, št. 105/06-119/08-ODL US in 62/10, v nadaljevanju ZUS-1), v zvezi s tožbenimi navedbami pa še dodaja:

Sodišče zavrača kot neutemeljene navedbe tožnika, da bi kontrolni organ moral ugoditi njegovi zahtevi po ponovnem pregledu površin, pri čemer se sklicuje na Priročnik za opravljanje superkontrol nad delom kontrolorjev E-SK-3.09. Drugostopni organ je tožniku pravilno pojasnil, da je priročnik interni dokument za delo kontrolorjev, dočim postopek kontrole na kraju samem določajo program PRP za obdobje 2007 do 2013, Uredba o plačilih za ukrepe osi 2 iz PRP za obdobje 2007 do 2013 v letih 2007 do 2013 (Uredba KOP), Uredba o izvedbi ukrepov kmetijske politike in Uredba Komisije 796/2004, ponovna kontrola oziroma superkontrola po citiranih predpisih pa ni predvidena. Tako je v 2. točki 28. člena Uredbe 796/04 določeno, da ima kmet možnost, da poročilo podpiše, da potrdi svojo navzočnost pri pregledu in doda svoja opažanja. Kadar so bile ugotovljene nepravilnosti, kmet prejme kopijo poročila o kontroli. V 1. odstavku 23. člena Uredbe o izvedbi ukrepov kmetijske politike pa je določeno, da se za vse kontrole na kraju samem v skladu z 28. členom Uredbe 796/2004/ES pripravi zapisnik o kontroli, ki ga podpiše nosilec kmetijskega gospodarstva ali njegov pooblaščenec, ki je bil prisoten pri izvedbi kontrole. V zvezi s tožbenimi navedbami sodišče tudi ugotavlja, da tožnik v pripombah na zapisnik ni podal nobenih konkretnih navedb k posameznim ugotovitvam kontrolorja, iz katerih bi bilo mogoče zaključiti, da meritve niso bile pravilne. Kot je tožniku pojasnil že drugostopni organ, so bile bile meritve opravljene na način, ki je predpisan s Pravilnikom o metodah ugotavljanja in merjenja kmetijskih parcel ter o tolerancah meritev (Uradni list RS, št. 9/06, 76/06 in 83/06), ki v 2. členu predvideva kot merilno metodo med ostalim tudi ekransko digitalizacijo površin na ortofoto posnetkih (planimetriranje). Tožnik se neutemeljeno sklicuje na 80. člen ZUP, po katerem je zapisnik dokaz o poteku in vsebini dejanja postopka in danih izjav, razen v tistem delu, h katerim je zaslišanec dal pripombo, da niso pravilno sestavljeni. Pri uporabi določb o izvajanju fizičnih kontrol po zgoraj citiranih predpisih gre namreč za specialne predpise, ki natančno določajo dokumentiranje ugotovitev na podrobnih in standardiziranih poročilih o izvedeni kontroli. Glede na to so tudi neutemeljeni tožbeni ugovori, da v zapisniku ni bilo priloženih vseh dokazov, na katere se sklicuje drugostopni organ. Po določbi 4. odstavka 23. člena Uredbe o izvedbi ukrepov kmetijske politike, ko je ugotovljena manjša površina GERK-a od prijavljene na zbirni vlogi (to pa je le v primeru iz 3. odstavka citiranega člena, če obstajajo ovire za dokončanje kontrole na kraju samem in se kontrola nadaljuje ob drugem določenem času v nenavzočnosti nosilca kmetijskega gospodarstva), je sestavni del zapisnika tudi grafična predstavitev ugotovljene površine GERK-a. Sodišče ugotavlja, da je kontrolor v obravnavanem primeru ravnal v skladu z 2. odstavkom 24. člena Uredbe o izvedbi ukrepov kmetijske politike, ki določa, da ob nadzoru na kraju samem kontrolor pregleda kmetijske parcele ter vse poljine na posameznem GERK-u. Kot pomoč pri ugotavljanju površin lahko uporablja ortofoto posnetke, podatke iz evidence dejanske rabe kmetijskih in gozdnih zemljišč in satelitske posnetke. Po presoji sodišča ugotovitev kontrole, ki izhajajo iz zapisnika z dne 22. 9. 2007, tožnik s tožbenimi navedbami ni uspel izpodbiti. Ker je za odločanje o tožnikovi vlogi za uveljavljanje neposrednih plačil za leto 2007 bistveno dejansko stanje, ugotovljeno v letu, za katerega se neposredna plačila uveljavljajo, to je v letu 2007, tožnik ne more uspeti z dokazi, ki dokazujejo drugačno dejansko stanje od ugotovljenega, v letu 2008 z zapisnikom z dne 2. 10. 2008 in 20. 11. 2008.

Ker je po presoji sodišča izpodbijana odločba pravilna in zakonita ter so tožbene navedbe neutemeljene, je sodišče tožbo na podlagi 1. odstavka 63. člena ZUS-1 neutemeljeno zavrnilo.

Ker je sodišče tožbo tožnika zavrnilo, je na podlagi 4. odstavka 25. člena ZUS-1 zavrnilo tudi njegov zahtevek za povrnitev stroškov.

Uredba o plačilih iz ukrepa osi 2 iz programa razvoja

podeželja RS za obdobje 2007 – 2013 člen 23.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.