sklep I U 988/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-12-09

povrnitev vlaganj v javno telekomunikacijsko omrežje - upravni spor - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - stvarna pristojnost

V obravnavni zadevi ni šlo za odločanje o tožnikovi pravici s področja upravnega prava, saj njegova pravica, ki je pravica dejanskega končnega upravičenca, v temelju izvira iz pravnega posla, ki ga je občina oziroma njene pravne prednice sklenila za občane  - torej v njihovem imenu in za njihov račun - s pravnimi predniki B. in SIS. V obravnavanem primeru gre zato za spor iz pogodbenega, civilnopravnega razmerja, saj tožnik zahteva vračilo sredstev, ki jih je sam prispeval, občina pa v njegovem imenu prejela od Republike Slovenije.

Upravno sodišče Republike Slovenije ni stvarno pristojno za odločanje v  tej zadevi.

Zadeva se po pravnomočnosti tega sklepa odstopi v reševanje stvarno in krajevno pristojnemu Okrajnemu sodišču v Novem mestu.

Tožnik s tožbo v tem upravnem sporu izpodbija odločbo, s katero je toženka odločila, da se mu iz naslova vlaganj v javno telekomunikacijsko (TK) omrežje vrne znesek v višini 404,49 EUR z zakonskim zamudnimi obrestmi od 20. 3. 2008 do izdaje odločbe.

Drugostopenjski organ je tožnikovo pritožbo zoper navedeno odločbo zavrnil. Iz obrazložitve je razvidno, da je na podlagi Zakona o vračanju vlaganj v javno telekomunikacijsko omrežje (v nadaljevanju ZVVJTO), Odloka o postopku vračanja vlaganj v javno telekomunikacijsko omrežje dejanskim končnim upravičencem na območju Občine A. (v nadaljevanju Odlok) in javnega poziva za vlaganje zahtevkov za vračilo vlaganj v javno TK omrežje Občina A. na državno pravobranilstvo vložila zahtevek za vračilo vlaganj v javno TK omrežje. Prilogo temu zahtevku so predstavljale listine, ki jih je občina priložila kot dokaz o izgradnji TK omrežja, in sicer: samoupravni sporazum z dne 25. 3. 1983, pogodba o izvajanju strokovnih del z dne 9. 11. 1984, aneks z dne 13. 11. 1984, pogodba o sofinanciranju št. 2-4210/I z dne 23. 6. 1987, aneks št. 1 z dne 11. 4. 1988, aneks št. 2 z dne 20. 7. 1988, aneks št. 3 z dne 3. 2. 1989, aneks št. 4 z dne 17. 3. 1989, pogodba o izgradnji naročniškega telefonskega omrežja do naselja J. z dne 17. 8. 1993 in računi, izstavljeni KS v zvezi z izgradnjo JTO. Na podlagi te dokumentacije in izvedenega postopka je občina 30. 1. 2008 z državnim pravobranilstvom sklenila poravnavo o vračilu vlaganj v javno TK omrežje št. NT-H03-5979/2004-NM. V nadaljevanju organ pojasnjuje, da je občina tožniku kot dejanskemu končnemu upravičencu 13. 7. 2009 v podpis posredovala predlog poravnave, ki je bil pripravljen na podlagi potrditve B., da je naročnik prevzel glavni telefon v času kot ostali sovaščani, kar pomeni, da je moral tožnik investirati v izgradnjo javnega TK omrežja znesek 370.000,00 DIN v obdobju od 14. 12. 1986 do 13. 7. 1987. Iz prejete dokumentacije pa ni bilo razvidno, da bi prispeval tudi delovne ure. Občina je namreč upoštevala delovno obveznost samo na podlagi sporazuma o financiranju v izgradnjo JTO, in sicer v primeru, če je bila v njem navedena poleg določenega zneska tudi delovna obveza. Iz razpoložljivih sporazumov vaščanov iz vasi C., D. in E., ki so jih sklenili s takratno KS A. v obdobju od decembra 1986 do prve polovice februarja 1987, ni bilo razvidno, da bi tožnika takratna KS A. zavezala k delovni obvezi. Ker tožnik ni vrnil podpisane poravnave, je občina 24. 5. 2010 izdala odločbo, ki temelji na predlogu nepodpisane poravnave.

Tožnik se z navedenima odločbama ne strinja in predlaga njuno odpravo. V obrazložitvi navaja, da mu vlaganja niso bila pravilno odmerjena, saj nista bili upoštevani delovni uri v obdobju od 15. 11. do 21. 11. 1986 in 11 opravljenih ur dela v obdobju od 30. 4. 1987 do 6. 5. 1987, kar je v postopku izrecno uveljavljal in predlagal ustrezne dokaze.

To sodišče ni stvarno pristojno za odločanje v zadevi.

Po določbi 1. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06 in naslednji; v nadaljevanju ZUS-1) se v upravnem sporu zagotavlja sodno varstvo pravic in pravnih koristi posameznikov proti odločitvam organov lokalnih skupnosti, če za določeno zadevo ni z zakonom zagotovljeno drugo sodno varstvo. V skladu z določbo 1. odstavka 2. člena ZUS-1 sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v tožnikov pravni položaj. Po določbi 2. odstavka istega člena pa je upravni akt po tem zakonu upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi osebe.

Kdaj gre za upravno zadevo, je določeno v 2. členu Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99 in naslednji; v nadaljevanju ZUP). To je takrat, kadar organ odloča o pravici, obveznosti ali pravni koristi stranke na področju upravnega prava (1. odstavek). Šteje se, da gre za upravno zadevo, če je s predpisom določeno, da organ v neki stvari vodi upravni postopek, odloča v upravnem postopku ali izda upravno odločbo oziroma če to zaradi varstva javnega interesa izhaja iz narave stvari (2. odstavek istega člena).

V obravnavi zadevi tožnik zahteva sodno varstvo, ker mu je toženka le delno priznala zahtevek za vračilo vlaganj v TK omrežje, ni pa se strinjala, da mu je dolžna povrniti tudi znesek iz naslova opravljenih delovnih ur pri izgradnji javnega TK omrežja.

Po mnenju sodišča ne gre za odločitev s področja upravnega prava.

Upravičence, zavezanca, višino vračila, način in pogoje vračanja vlaganj v javno TK omrežje je uredil ZVVJTO (Uradni list RS, št. 58/02 in naslednji). Ta v 2. členu med upravičenci do vračila vlaganj našteva tudi lokalne skupnosti in njihove pravne naslednike, ki so z namenom pridobitve telefonskega priključka za sebe ali za druge sklepale pravne posle s pravnimi predniki B. in samoupravnimi interesnimi skupnostmi za poštni, telegrafski in telefonski promet. Lokalna skupnost kot upravičenec iz navedenega člena je v skladu z 2. odstavkom 6. člena ZZVJTO dolžna sprejeti predpis, v katerem podrobneje določi način sestave seznama fizičnih in pravnih oseb, ki nastopajo kot dejanski končni upravičenci, način ugotavljanja sorazmernih deležev vračila ter pogoje in roke vračanja teh deležev.

Navedena določba 6. člena ZVVJTO je torej zavezala lokalno skupnost, tudi Občino A., ki je za druge sklepale pravne posle z namenom pridobitve telefonskega priključka (torej za občane,  ki so z lastnim delom in sredstvi prispevali k izgradnji objektov in naprav, ki so postale last B. d.d.), da sprejme predpis, v skladu s katerim bo kot upravičenka iz 2. člena ZVVJTO v nadaljevanju postopka sredstva, ki jih je prejela od države, vrnila dejanskim končnim upravičencem, torej tistim, ki so v preteklosti dejansko omogočili izgradnjo TK omrežja.

Navedene določbe kažejo, da v obravnavni zadevi ni šlo za odločanje o tožnikovi pravici s področja upravnega prava, saj njegova pravica, ki je pravica dejanskega končnega upravičenca, v temelju izvira iz pravnega posla, ki ga je občina oziroma njene pravne prednice sklenila za občane - torej v njihovem imenu in za njihov račun - s pravnimi predniki B. in SIS (toženka v zvezi s tem v obeh odločbah našteva samoupravni sporazum, pogodbe z aneksi in izstavljene račune). V obravnavanem primeru gre zato za spor iz pogodbenega, civilnopravnega razmerja, saj tožnik zahteva vračilo sredstev, ki jih je sam prispeval, občina pa v njegovem imenu prejela od Republike Slovenije.

Izdana odločba v tem primeru zato ni izraz oblastnega ravnanja občine, ker bi to zaradi varstva javnega interesa izhajalo iz narave stvari, ampak je izraz njene vloge, ko je v postopku vračanja vlaganj nastopila kot upravičenka v imenu dejanskih končnih upravičencev - fizičnih oseb (v svojem imenu in za svoj račun pa le, kadar gre za zahtevke iz naslova namenskih sredstev samoprispevka - 4. odstavek 6. člena ZVVJTO). Tudi Ustavno sodišče je v svoji odločbi št. U-I-353/02 z dne 9. 7. 2004 poudarilo, da naloge, ki so jih občine dolžne opraviti na podlagi 6. člena ZVVJTO, izhajajo iz njihovega pravnega položaja upravičenke za povračilo sredstev, ta pa izhaja iz dejstva, da so občine oziroma njihove pravne prednice sklepale pogodbe za pridobitev telefonskih priključkov za zainteresirane občane. Zato je odločilo, da 6. člen ZVVJTO ni v neskladju z 2. odstavkom 140. člena Ustave RS, ki določa, da lahko država po predhodnem soglasju občine z zakonom prenese nanjo opravljanje posameznih nalog iz državne pristojnosti, če za to zagotovi tudi sredstva. To po mnenju sodišča kaže, da v obravnavanem primeru ne gre za ravnanje Občine A. kot oblastvenega organa oziroma organa v izvajanju javnih pooblastil, ampak za ravnanje občine kot zavezanke za povračilo sredstev.

Da gre za odločanje o tožnikovi pravici iz civilnopravnega (premoženjskega) razmerja, nenazadnje kaže tudi v konkretnem primeru s strani občine ponujena poravnava, ki je pogodba obligacijskega prava (1052. člen OZ). Odlok v 3. odstavku 4.a člena (Uradni vestnik Občine A., št. 5/03 in 9/09) sicer pravi, da o upravičenosti do vračila vlaganj in o višini zneska vračila odloči občinska uprava, vendar tako, da upravičencem v podpis posreduje ustrezno poravnavo. Če bi šlo za enostransko oblastveno odločanje, kar je bistvo upravnega akta, izdanega v upravni zadevi (2. odstavek 2. člena ZUS-1), se občina glede vsebine takega akta ne bi smela pogajati, ampak bi odločila o tožnikovi pravici do vračila vlaganj.

Poleg tega ne iz ZVVJTO ne iz Odloka ne izhaja, da se postopek vračanja dejanskim končnim upravičencem izvede po pravilih upravnega postopka oz. da se izda upravna odločba. Ker se v upravnem postopku odloča o javnopravnem razmerju med posameznikom in državo oziroma drugim nosilcem oblasti, lahko do odločanja o pravicah, ki izvirajo iz civilnega prava (kot je v obravnavanem primeru vračilo sredstev, vloženih na podlagi pogodb, ki jih je Občina A. oziroma njeni pravni predniki sklepala za občane zaradi pridobitve telefonskih priključkov), pride v upravnem postopku le takrat, če zakon tako določa (kot npr. pri razlastitvi - 102. člen ZUreP-1).  V obravnavanem primeru zato niso izpolnjeni  niti pogoji iz določbe 2. odstavka 2. člena ZUP o tem, kdaj se šteje, da gre za upravno zadevo.

Glede na navedeno sodišče izpodbijane odločbe ne šteje za odločbo, izdano v upravni zadevi, ampak le za akt občine, s katerim seznanja tožnika, zakaj mu bo iz prejetih sredstev kot končnemu dejanskemu upravičencu izplačala 404,49 EUR s pripadki. Ker tožnik zahteva plačilo višjega zneska, toženka pa meni, da do njega ni upravičen, gre za spor s področja civilnega prava, ki ga rešuje sodišče v pravdnem postopku in ne v upravnem sporu. Tako stališče je zavzelo tudi Upravno sodišče, oddelek v Mariboru, v sklepu opr. št. U 384/2008 z dne 2. 6. 2010.

Upravno sodišče mora v skladu z določbo 1. odstavka 19. člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP) v zvezi s 1. odstavkom 22. člena ZUS-1 med postopkom ves čas po uradni dolžnosti na svojo stvarno pristojnost. Ker v konkretnem primeru ne gre za upravni ampak za civilnopravni spor, ki se rešuje kot pravdna zadeva, se je izreklo za stvarno nepristojno za odločanje. V skladu z določbo 1. odstavka 23. člena ZPP bo zadeva po pravnomočnosti tega sklepa poslana v reševanje pristojnemu Okrajnemu sodišču v Novem mestu, saj gre za zahtevek, ki po podatkih spisa ne presega 20.000 eurov (1. odstavek 30. člena ZPP).

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.