sodba U 2498/2007
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2009-02-19

položaj stranke v postopku izdaje uporabnega dovoljenja - uporabno dovoljenje

V postopku izdaje uporabnega dovoljenja praviloma ne morejo sodelovati stranski udeleženci, ki so sodelovali v postopku izdaje gradbenega dovoljenja (3. odstavek 96. člena ZGO-1). To pa predvsem ne zaradi tega, ker so te osebe svoje morebitne pravice in pravne koristi v zvezi z objektom, ki je predmet uporabnega dovoljenja, lahko varovale že v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja. Tožnik bo, kar pravilno ugotavlja že toženka, šele v obnovi gradbenega postopka, ki je že uveden, izkazal, ali je zaradi gradnje objekta prizadet v svojih pravicah oziroma pravnih koristih.

Toženka je z v uvodu navedenim sklepom odločila, da se tožniku ne prizna položaja stranke v postopku izdaje uporabnega dovoljenja za večnamensko športno dvorano, ki jo je na zemljišču s parc. št. ... k.o. A. zgradilo podjetje B.B.B. d.o.o, ... ulica št. ..., C. V obrazložitvi odločbe toženka navaja, da se na zahtevo navedenega podjetja vodi postopek za izdajo uporabnega dovoljenja za obravnavani objekt. Med postopkom je tožnik vložil zahtevo za udeležbo v predmetnem postopku in sicer na podlagi 142. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 22/05 - prečiščeno besedilo; v nadaljevanju ZUP). V zahtevi za udeležbo v postopku je tožnik navedel, da je bilo navedenemu investitorju izdano gradbeno dovoljenje, glede katerega je že vložen predlog za obnovo postopka iz razloga, ker mu kot stranskemu udeležencu ni bilo omogočeno sodelovanje v postopku. Tožnik je k predlogu za obnovo postopka med drugim priložil tudi študijo pooblaščene strokovne osebe, ki potrjuje neskladnost gradnje z zazidalnim načrtom. Ker o vložnikovem predlogu za obnovo gradbenega postopka še ni bilo odločeno, bi bila po njegovem mnenju izdaja in pravnomočnost odločbe, s katero bi bila dovoljena uporaba objekta, ovira za sanacijo gradnje, če bi bilo gradbeno dovoljenje v obnovljenem postopku odpravljeno, razveljavljeno ali nadomeščeno z novim. Ob obravnavi vloge tožnika, da vstopi v postopek, je bilo ugotovljeno, da v dosedanjih postopkih ni bil udeležen kot stranka. Na podlagi 2. odstavka 142. člena ZUP mora oseba, ki zahteva udeležbo v postopku, v vlogi določno navesti, v čem je njen pravni interes, in če je mogoče, je treba zato predložiti tudi dokaze. Toženka je tožnika z dopisom z dne 21. 9. 2007 pozvala, naj v roku 8 dni od vročitve dopisa zahtevo za udeležbo v postopku dopolni z določno opredelitvijo pravnega interesa za sodelovanje v postopku. Tožnik je bil v dopisu tudi opozorjen na posledice, če svoje zahteve ne bo dopolnil v postavljenem roku. Tožnik zahteve kljub urgenci ni dopolnil in zato po mnenju toženke tudi ni izkazal pravnega interesa za sodelovanje v postopku (43. člen ZUP). Tudi sicer po mnenju toženke v konkretnem primeru niso izpolnjeni pogoji za sodelovanje tožnika v postopku, in sicer po izrecni določbi 3. odstavka 96. člena Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 102/04 - prečiščeno besedilo; v nadaljevanju ZGO-1), ki določa, da v postopku nimajo pravice sodelovati druge stranke, ki so bile udeležene v postopku izdaje gradbenega dovoljenja.

Pritožbeni organ je pritožbo tožnika kot neutemeljeno zavrnil. Navaja, da je iz dokumentov v zadevi razvidno, da tožnik ni sodeloval v gradbenem postopku, zato je bilo njegovi zahtevi za obnovo postopka tudi ugodeno. Ne glede na to, ali je v gradbenem postopku tožnik sodeloval ali ne, statusa stranskega udeleženca v postopku izdaje uporabnega dovoljenja nedvomno nima, ker tako določa materialni predpis (3. odstavek 96. člena ZGO-1). Po določbi 1. odstavka 142. člena ZUP sicer lahko zahteva, da se mu prizna lastnost stranke, vendar pa pri tem pritožbeni organ poudarja, da morajo biti za to izpolnjeni pogoji iz 43. člena ZUP, če tega ne predpisuje poseben zakon, kot v tem primeru ZGO-1. Ta zakon pa krog strank v postopku za izdajo uporabnega dovoljenja zožuje, zato še toliko bolj v njem ne sodelujejo tisti, ki v zadevi niso sodelovali, sploh pa ne tisti, ki za sodelovanje v postopku ne izkazujejo pravnega interesa. Glede na to, da je tožnik uspel vstopiti v postopek za izdajo gradbenega dovoljenja, bo v njem lahko navedel in uveljavljal vse ugovore, ki jih je v zvezi s samo gradnjo navajal že pritožbi zoper izpodbijani sklep. Ugovori bodo upoštevani, kolikor bodo njihova dejstva temeljila na zakonu in na podzakonskih predpisih. V postopku za izdajo uporabnega dovoljenja se namreč preverja le, ali je objekt v tehničnem smislu zgrajen v skladu z gradbenim dovoljenjem in tako, da bo služil svojemu namenu, zato pri tem ne morejo biti kršene pravice in pravne koristi drugih udeležencev postopka. Po mnenju pritožnega upravnega organa, je organ prve stopnje postopal pravilno, ko je zavrnil zahtevo tožnika za vstop v postopek, zato je tudi njegova pritožba neutemeljena.

Tožnik se z odločitvijo toženke ne strinja. Navaja, da je toženka svojo odločitev utemeljila z določbo 3. odstavka 96. člena ZGO-1, vendar pomen navedene določbe razlaga napačno. Ker v postopku izdaje uporabnega dovoljenja nimajo pravice sodelovati tisti, ki so bili udeleženi v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, po mnenju toženke še toliko bolj v njem ne morejo sodelovati tisti, ki v postopku sploh niso sodelovali. Tožnik se z navedenim načinom razlage zakona ne strinja, saj določba 3. odstavka 96. člena ZGO-1 predstavlja izjemo od splošnega pravila ZUP, po katerem se imajo pravico upravnega postopka udeleževati vsi, ki izkazujejo pravni interes (43. člen ZUP). Eno temeljnih razlagalnih načel je, da se specialno pravilo nanaša samo na tiste primere, ki so z njim izrecno zajeti. Izjem se načeloma zato ne sme razlagati razširjeno, kakor je to v izpodbijani odločbi storila toženka. Poleg tega je razlaga toženke v nasprotju z namenom obravnavane določbe. Slednja je sicer res namenjena zoževanju kroga strank, ki se lahko udeležujejo postopka izdaje uporabnega dovoljenja, vendar ne tako, da bi se iz postopka nasploh izključilo vse osebe, temveč le tiste, ki so bile udeležene v postopku izdaje gradbenega dovoljenja. Te osebe so svoje pravice lahko varovale že v postopku izdaje gradbenega dovoljenja in posledično ni potrebe, da bi sodelovale tudi v postopku izdaje gradbenega dovoljenja. Prav nasproten pa je položaj tožnika, saj mu v postopku pridobitve gradbenega dovoljenja ni bila dana možnost sodelovanja, zato bi mu bilo treba omogočiti sodelovanje v predmetnem postopku. Takšno razlago podpira tudi obstoječa sodna praksa (npr. sodba U 1618/94-18 z dne 26. 11. 1997), ko je sodišče v podobnem primeru kot je tožnikov odločalo, da se ima poleg investitorja v postopku izdaje uporabnega dovoljenja, pravico udeleževati tudi stranski udeleženec. Tožnik v nadaljevanju navaja, se ne strinja z navedbami toženke, da je tožniku sedaj uspelo vstopiti v postopek za izdajo gradbenega dovoljenja in da bo lahko v njem navedel vse ugovore, ki jih ima v zvezi z gradnjo. Gradbeno dovoljenje je namreč pogoj za izdajo uporabnega dovoljenja (89. člen ZGO-1), in je zato v postopku izdaje uporabnega dovoljenja relevantno dejstvo, da je bila tožniku dovoljena obnova postopka izdaje gradbenega dovoljenja. Da pa lahko tožnik to okoliščino uveljavlja, mu je treba najprej omogočiti, da se udeležuje tudi postopka za izdajo uporabnega dovoljenja. Če bo upravni organ izdal uporabno dovoljenje, še preden bo pravnomočno končan obnovljeni postopek izdaje gradbenega dovoljenja, bi izdano uporabno dovoljenje v primeru kasnejše odprave gradbenega dovoljenja otežilo oziroma onemogočilo sanacijo nezakonitega stanja (npr. odstranitev objekta). To pa bi nedvomno vplivalo na pravni položaj tožnika, saj je izvedena gradnja v več elementih v očitnem neskladju s pogoji zazidalnega načrta, ruši celoten zazidalni načrt, posega v možnost izvajanja vseh dejavnosti v preostalih delih funkcionalnih enot, ki jih tvorijo tudi tožnikova zemljišča, in zmanjšuje njihovo funkcionalno uporabnost. Tožnik še pripominja, da se mu v obravnavanem primeru zdi sporno tudi to, ali je bila uradna oseba, ki je v tej zadevi odločala, pooblaščena za odločanje v konkretni upravni stvari. Sodišču predlaga, da tožbi ugodi in izpodbijano odločbo odpravi.

Sodišče uvodoma ugotavlja, da je v obravnavanem primeru je med strankama sporno predvsem vprašanje, ali je tožnik v postopku izdaje uporabnega dovoljenja za večnamensko športno dvorano v A., katere investitor je gospodarska družba B.B.B. d.o.o, ... ulica št. ..., C., upravičen zahtevati status stranskega udeleženca ali ne.

Upravičenost nastopati v upravnem postopku v konkretni upravni stvari kot stranka oziroma stranski udeleženec pomeni, da mora biti podano določeno razmerje osebe do upravne stvari o kateri naj bi se odločalo v upravnem postopku. To stvarno legitimacijo daje materialni predpis, ki hkrati določa, kdo ima določeno pravico ali pravno korist, oziroma komu se nalaga določena obveznost. Materialni predpis, ki ureja postopek v zvezi s pridobivanjem uporabnega dovoljenja, je Zakon o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 102/04 - prečiščeno besedilo; v nadaljevanju ZGO-1). Ta določa, da upravni organ izda uporabno dovoljenje po opravljenem tehničnem pregledu, ki ga opravi komisija (96. člen ZGO-1). V komisiji za tehnični pregled morajo biti predstavniki tistih projektnih soglasodajalcev, ki so določili pogoje ali dali soglasje k projektnim rešitvam za gradnjo (2. odstavek 90. člena ZGO), v postopku pa imajo pravico sodelovati tudi predstavniki pristojnih inšpekcij (6. odstavek 90. člena ZGO-1). Zahtevo za izvedbo tehničnega pregleda pri pristojnem upravnem organu praviloma vloži investitor objekta, k tej zahtevi pa je dolžan predložiti listine in dokazila iz 89. člena ZGO-1. S tehničnim pregledom se ugotovi, ali je objekt izveden v skladu z gradbenim dovoljenjem in projektno dokumentacijo in ali je skladen s predpisi, normativi in standardi, ki so obvezni pri izvedbi objektov take vrste in s pogoji, določenimi za gradnjo takega objekta. Po opravljenem tehničnem pregledu lahko izda pristojni organ za gradbene zadeve uporabno dovoljenje oziroma odredi odpravo ugotovljenih pomanjkljivosti itd. (96. člena ZGO-1)

Iz citiranih določb ZGO torej izhaja, kdo in v kakšnem svojstvu sodeluje v postopku do izdaje uporabnega dovoljenja za konkretni objekt. Nedvomno pa v njem ne morejo sodelovati osebe, kar pravilno ugotavlja že toženka, ki so sodelovale v postopku izdaje gradbenega dovoljenja (3. odstavek 96. člena ZGO-1). To pa predvsem ne zaradi tega, ker so te osebe svoje morebitne pravice in pravne koristi v zvezi z objektom, ki je predmet uporabnega dovoljenja lahko varovale že v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja. Tožnik bo, kar pravilno ugotavlja že toženka, šele v obnovi gradbenega postopka, ki je že uveden, kar ni sporno, izkazal, ali je zaradi gradnje objekta prizadet v svojih pravicah oziroma pravnih koristih. Vendar pa zgolj okoliščina, da tožnik ni sodeloval v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, ne vpliva na odločanje v tej zadevi, saj ni izkazal določenega razmerja do stvari, o kateri se odloča v tem postopku, niti po določbah ZGO-1 niti po določbah 43. člena ZUP. Povedano drugače: tožnik v spornem primeru ni izkazal, da bi bil zaradi izdaje uporabnega dovoljenja za sporni objekt kakorkoli prizadet v svojih pravicah in pravnih koristih. Ker torej izdano uporabno dovoljenje z ničemer ne posega v tožnikove pravne koristi, je toženka tudi po presoji sodišča ravnala prav, ko je njegovo zahtevo, da se ga kot stranskega udeleženca vključi v postopek za izdajo uporabnega dovoljenja, zavrnila.

Sodišče le še pripominja, da na to odločitev ne more vplivati pavšalni ugovor tožnika, ki ga je navajal že v pritožbi, ponavlja pa ga tudi v tožbi in se nanaša na pooblastilo pooblaščena osebe za odločanje v konkretni upravni stvari. Na navedeni ugovor tožnika je pravilno odgovoril že pritožbeni organ, s katerim sodišče v celoti soglaša in ga na tem mestu ne ponavlja. Prav tako na to odločitev ne more vplivati ugovor tožnika, češ da imajo lahko v postopku izdaje uporabnega dovoljenja status stranke lahko tudi stranski udeleženci, kar izkazuje s sodbo Vrhovnega sodišča RS z dne 26. 11. 1997, ki jo je priložil k tožbi. Dejstvo namreč je, da v spornem primeru ne gre za dejanski stan, kot ga izkazuje navedena sodba, ko je oseba, ki je zahtevala sodelovanje v postopku izkazala, da je lastnica objekta, ki je bil predmet postopka za izdajo uporabnega dovoljenja.

Ker je bila po obrazloženem odločitev toženke pravilna in zakonita, tožnik v tem upravnem sporu ni mogel uspeti, zato je sodišče tožbo na podlagi 1. odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06; v nadaljevanju ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.