sodba I U 17/2009
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2009-11-17

zaščitena kmetija - izločitev parcele - skupnost dedičev

Gre za zahtevek za preveritev pogojev za zaščito kmetije – tudi presoja pogojev glede ene parcele se opravi glede celotne gospodarske enote, ki predstavlja zaščiteno kmetijo.

Tožbi se ugodi, odločba Upravne enote Grosuplje št. 330-1529/2008-7 (310) z dne 9. 10. 2008 se odpravi in se zadeva vrne Upravni enoti Grosuplje v ponovni postopek.

Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v upravnem sporu v znesku 350,00 EUR z 20% DDV, v 15-ih dneh od vročitve sodbe, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Upravna enota Grosuplje (v nadaljevanju: upravni organ) je z izpodbijano odločbo odločila, da se vloga tožnice za izločitev parcele št. 183/3 vl. št. 181 k.o. ... iz zaščitene kmetije na naslovu ..., ki je v lasti pokojne A.A., zavrne. V obrazložitvi navaja, da je predmetna kmetija določena za zaščiteno z odločbo Upravne enote Grosuplje št. 321-18/97 z dne 14. 8. 1997. Glede opredelitve in določitve zaščitene kmetije se sklicuje se na 2., 3. in 4. člen Zakona o dedovanju kmetijskih gospodarstev (Uradni list RS, št. 70/95 in 54/99, v nadaljevanju: ZDKG). Navaja, da je po podatkih zemljiškega katastra, ki se ujemajo s podatki zemljiške knjige, parc. št. 183/3 k.o. ... opredeljena kot travnik 4, in se zato upošteva oziroma se je upoštevala pri izračunu primerljive kmetijske površine za predmetno kmetijo. Po prostorskih aktih Občine Grosuplje se nepremičnina nahaja v poselitvenem območju naselja ... znotraj urbanistične zasnove–območje športno rekreacijskih in zelenih površin, kar je razvidno iz lokacijske informacije za promet z nepremičninami št. 3501-614/2006-1/4 z dne 22. 6. 2006. Zaključuje, da se  po 3. alinei prvega odstavka 18. člena Zakona o kmetijskih zemljiščih (Uradni list RS, št. 55/03 – UPB, v nadaljevanju: ZKZ) od zaščitene kmetije lahko odtujijo stavbna zemljišča, kar po osnovni namenski rabi predmetna nepremičnina tudi je, in se zato lahko odtuji od predmetne kmetije s pravnim poslom.

Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano (v nadaljevanju: drugostopni organ) je zavrnilo tožničino pritožbo zoper navedeno odločbo, ker je ocenilo, da je upravni organ pravilno štel, da je sporno zemljišče pomembno za zaščiteno kmetijo. Z izločitvijo parc. št. 183/3, travnik v izmeri 322 m2, bi bila tudi po njegovem mnenju okrnjena ekonomska sposobnost zaščitene kmetije. Navedena parcela je kot kmetijsko obdelano zemljišče pomembna za zaščiteno kmetijo, saj bi kakršnokoli zmanjšanje že tako majhne zaščitene kmetije pomenilo zmanjšanje njene gospodarske sposobnosti. Navaja, da ne gre za neobdelana kmetijska zemljišča in ne za stavbna zemljišča. Nadalje se sklicuje na 22. člen ZDKG, ki ureja volila, katerih predmet je del zaščitene kmetije, in je bil po njegovem mnenju pravilno analogno uporabljen v prvostopnem postopku. Navaja, da je pravni promet s kmetijskimi zemljišči omejen, in povzema določbo 18. člena ZKZ, ki predpisuje, kdaj se lahko zaščitena kmetija deli. Pojasnjuje, da se po ZDKG glede obsega zaščitene kmetije in rabe uporabljajo podatki iz zemljiškega katastra. V tem zakonu ni določeno, da se nezazidana stavbna zemljišča ne štejejo v zaščiteno kmetijo. V skladu s 6. členom ZKZ se tudi za zemljišča, ki so s planskim aktom določena kot stavbna zemljišča, uporabljajo določbe ZKZ o rabi in obdelovanju zemljišč vse do izdaje ustreznih dovoljenj za posege v prostor.

Tožeča stranka izpodbija prvostopno odločbo zaradi nepopolne ugotovitve dejanskega stanja, napačne uporabe materialnega prava in kršitev določb upravnega postopka. Navaja, da se prvostopni in drugostopni organ v svojih odločbah sklicujeta na izračun primerljive površine, na prvi in tretji odstavek 22. člena ZDKG, ne da bi bilo v postopku to sploh upoštevano in preizkušeno. Prvostopni organ prihaja tudi sam s seboj v nasprotje, ko se sklicuje na 3. alineo 18. člena ZKZ, ki določa, da se zaščitena kmetija v prometu ne sme deliti, razen v primeru, če se odtujijo stavbna zemljišča, kar pa obravnavana parcela je. Oba organa potrjujeta, da je parc. št. 183/3 nezazidano stavbno zemljišče, kar je tožnica tudi dokazala s predloženo lokacijsko informacijo z dne 22. 6. 2006, saj gre za parcelo, ki spada v poselitveno območje naselja ... znotraj urbanistične zasnove. Glede na navedeno, ob dejstvu, da predmetno zemljišče tudi ni obdelano, je odločitev prvostopnega organa, potrjena z odločitvijo drugostopnega organa, nezakonita in neutemeljena, saj dokazano ne gre za zemljišče, pomembno za zaščiteno kmetijo. Parc. št. 183/3 v izmeri 322 m2 tega nikakor ne predstavlja, tako glede na svojo lego in na namembnost. Parcela nikakor ni pomembna za zaščiteno kmetijo, glede na lego in okolje je sploh ni mogoče obdelovati na način, kot to razloguje drugostopni organ. O znatni prizadetosti gospodarske sposobnosti zaščitene kmetije tako v primeru izločitve parcele sploh ne more biti govora. Tožnica meni, da drugostopni organ ne more v svoji obrazložitvi dodatno utemeljevati obrazložitev prvostopnega organa, ki pa je, sklicujoč se na tretjo alineo 18. člena ZKZ tudi v nasprotju z izrekom izpodbijane odločbe. Tožnica meni, da niso bila uporabljena določila tretjega odstavka 22. člena ZDKG oziroma so bila le-ta bila kršena, enako pa velja tudi glede 3. alinee prvega odstavka 18. člena ZKZ. Predlaga, da sodišče odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu v ponoven postopek ter odloči, da ji je tožena stranka dolžna povrniti stroške postopka v roku 15 dni od prejema sodbe, po preteku roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Tožena stranka je v odgovoru na tožbo vztrajala pri izpodbijani odločbi iz razlogov, navedenih v obrazložitvi.

Po presoji sodišča ima tožnica prav, ko ugovarja, da upravni organ ni pravilno in popolno ugotovil dejanskega stanja.

Zatrjevana dejanska podlaga tožničinega zahtevka za izločitev parc. št. 183/3 iz zaščitene kmetije je, da parcela ni več kmetijsko zemljišče, ampak predstavlja nezazidano stavbno zemljišče. To dejstvo je tožnica dokazovala s spremembami in dopolnitvami dolgoročnega in srednjeročnega plana občine Grosuplje za obdobje 1996-2000 in njegovimi kartografskimi prilogami, zazidalnim načrtom turistično-oskrbovalnega centra pri ..., podatki o namenski rabe parcele, vsebovani v lokacijski informaciji z dne 22. 6. 2006.

Ob tej dejanski podlagi pridejo za odločitev v poštev naslednja normativna izhodišča: zaščitena kmetija obsega vse, kar sestavlja gospodarsko celoto in rabi za redno kmetijsko oziroma gozdarsko proizvodnjo ter z njima povezane dejavnosti (3. člen ZDKG), predmet volila je lahko neobdelovalno kmetijsko zemljišče in stavbno zemljišče, ki je del zaščitene kmetije, če se s tem znatno ne prizadene gospodarska sposobnost zaščitene kmetije (22. člen ZDKG), iz zaščitene kmetije se lahko odtujijo stavbna zemljišča (18. člen ZKZ).

Iz prvostopne odločbe izhaja, da je upravni organ dejansko stanje ugotavljal na dveh podlagah; na katastrskih podatkih in na podatkih o namenski rabi parcele iz lokacijske informacije, nato pa zahtevek zavrnil. Po podatkih o vrsti rabe, kakršno je v času odločanja izkazoval zemljiški kataster, je bila parc. št. 183/3 travnik v izmeri 322 m2. Zato je zaključil, da se upošteva oziroma se je upoštevala pri izračunu primerljivih površin. Hkrati pa je, sklicujoč se na lokacijsko informacijo, v kateri je kot podrobna namenska raba parcele navedeno, da je v skladu z veljavnim zazidalnim načrtom TOC II ta parcela del gradbene parcele k objektu ... -proizvodno poslovni objekt, namenjen proizvodnji in skladiščenju ter storitvenim dejavnostim kot trgovina in gostinstvo, ugotovil, da je parcela dejansko stavbno zemljišče in se od zaščitene kmetije lahko odtuji. Drugostopni organ je izhajal iz katastrskih podatkov in razlogoval, da je parc. št. 183/3 kot kmetijsko obdelano zemljišče pomembna za zaščiteno kmetijo, in bi bila z njeno izločitvijo iz zaščitene kmetije znatno prizadeta njena gospodarska sposobnost.

Zakonsko oporo ima stališče, da se glede vrste rabe parcele, ki se vključuje v zaščiteno kmetijo, upoštevajo podatki zemljiškega katastra. Po drugem odstavku 2. člena ZDKG se primerljive površine izračunajo glede na katastrske kulture, te pa se, kot dejanska raba zemljišč, (še) vodijo v zemljiškem katastru (17. in 160. člen Zakona o evidentiranju nepremičnin, Uradni list RS, št. 47/06). Opredelitev zemljišč kot stavbnih in kot kmetijskih v prostorskih planskih aktih je določitev namenske rabe, ki pa do takrat, ko še ni realizirana (uresničena je z izdajo dovoljenja za gradnjo oziroma drugega ustreznega akta), nima vpliva na odločitev, katera zemljišča lahko sestavljajo zaščiteno kmetijo (smiselno 6. člen ZKZ).

Kljub temu, da so v času odločanja katastrski podatki, ki si jih je, kot izhaja iz upravnega spisa, pridobil upravni organ, izkazovali, da je parc. št. 183/3 po katastrski kulturi travnik, pa je po mnenju sodišča, glede na dokaze, ki jih je tožnica predložila predlogu za izločitev parcele iz zaščitene kmetije, obstajal dvom vsaj o tem, ali je parcela obdelovalno kmetijsko zemljišče, in sestavni del gospodarske celote, ki je bila z odločbo št. 321-18/97 z dne 14. 8. 1997 določena za zaščiteno kmetijo. Že namenska raba v lokacijski informaciji, da je parcela del gradbene parcele k objektu ..., na kar bi lahko kazali tudi grafični prikazi, je lahko odpirala vprašanje, ali gre za obdelovalno kmetijsko zemljišče, njena lega (iz grafičnih prikazov bi izhajalo, da je s cesto ločena od drugih parcel, ki sestavljajo zaščiteno kmetijo) pa tudi, ali jo je mogoče obravnavati kot del gospodarske celote. To pa so tista dejstva, ki so glede na že navedene določbe (3. in 22. člen ZDKG) relevantna za oceno, ali še obstojajo pogoji, ki so veljali takrat, ko se je zaščitena kmetija določala oziroma preverjala, oziroma ali je parcela sedaj takšna, da bi te določbe omogočale njeno izločitev iz sestava zaščitene kmetije. Zato po mnenju sodišča upravni organ dejanskih ugotovitev ni mogel graditi zgolj na katastrskih podatkih, ker pa je (očitno tudi prvostopni organ, ki je zahtevek zavrnil, ugotavljal pa še, da je parcela po namenski rabi stavbno zemljišče) le te sprejel kot dejansko podlago svoje odločbe, je odločil na podlagi zmotno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja.

Tožnica je v teku postopka v upravnem sporu predložila tudi dopis Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano št. 465-12/2005/1 z dne 7. 2. 2005, v katerem je navedeno, da je v katastru dejanske rabe parc. št. 183/3 k.o. ... vodena kot „3000-pozidana in sorodna zemljišča“, ter potrdilo Geodetske uprave RS št. 357-01/2009-114557 z dne 28. 7. 2009, da se kot podatek o dejanski rabi vodi „pozidano zemljišče“. Teh listin sodišče pri odločanju glede na določbo 20. in 52. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, v nadaljevanju: ZUS-1) ni upoštevalo; drugo navedene zato, ker je bila izdana po sprejetju izpodbijane odločbe, prvo navedene pa zato, ker tožnica ni obrazložila, zakaj je ni predložila že v upravnem postopku. Ker je izpodbijano odločbo odpravilo, bo tožnica te dokaze (poleg eventualnih novih dokazov, kot npr. ogled) lahko uveljavljala v ponovnem postopku pred upravnim organom, ki bo moral biti voden tako, kot bo sodišče pojasnilo v nadaljevanju te sodbe.

Sodišče ocenjuje, da je zaradi zmotno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja, bilo tudi materialno pravo zmotno uporabljeno in je zato tudi ta tožbeni ugovor utemeljen.

Kršitev procesnih določb, ki jih sicer ugovarja, tožnica v tožbi ni konkretizirala. Ob preizkusu izpodbijane odločbe po uradni dolžnosti (arg. 40. člen Zakona o upravnem sporu, Uradni list RS, št. 105/96, v nadaljevanju: ZUS-1) pa je sodišče ugotovilo naslednje tovrstne kršitve. Tožnica je upravnemu organu predlagala, da odloči, da se parc. št. 183/3 k.o. ... izvzame iz kmetije pok. A.A. (vloga z dne 19. 9. 2008), kar je upravni organ obravnaval kot njen zahtevek za izločitev navedene parcele iz zaščitene kmetije (ne glede na to, da upravni organ v izreku uporablja pojem „vloga“, je vsebinsko odločil o zahtevku). Po mnenju sodišča pa gre za zahtevek za preveritev pogojev za zaščito kmetije po osmem odstavku 4. člena ZDKG (tudi presoja pogojev zgolj glede ene parcele se opravi glede celotne gospodarske enote, ki predstavlja zaščiteno kmetijo). Zato mora v ponovnem postopku upravni organ tožnico pozvati, da tako oblikuje zahtevek, če postopek sproža kot stranka, in o takšnem njenem zahtevku odločiti. Sodišče še dodaja, da lahko po navedeni določbi upravni organ postopek preveritve začne tudi po uradni dolžnosti, tako pa postopa, če to zahteva javni interes (126. člen ZUP).

Iz tožničine vloge nadalje izhaja, da jo je vložila v zvezi z zapuščinskim postopkom po pok. A.A., ki še ni končan. Sodišče tožeči stranki priznava legitimacijo za sprožitev obravnavanega postopka, ki jo po osmem odstavku 4. člena ZDKG ima lastnik. Če zapuščinski postopek še ni zaključen, vsi dediči predstavljajo skupnost dedičev, in lahko z dediščino upravljajo in razpolagajo le vsi skupaj (prvi odstavek 145. člen Zakona o dedovanju, Uradni list SRS, št. 15/76 in nadalj.). Ker pa v primeru preveritve pogojev za zaščito kmetije ne gre za upravljanje in razpolaganje z dediščino, ampak za določitev statusa premoženja, ki je predmet dedovanja, sodišče nima pomislekov, da gre pravica predlagati preveritev, ali zaščitena kmetija še izpolnjuje pogoje za zaščito (tudi ob tem, da so interesi dedičev za zaščito večkrat nasprotujoči) tudi le posameznim dedičem. Dediči niso nujni sosporniki, morajo pa imeti možnost sodelovanja v postopku. Zato jih bo moral upravni organ v skladu z določbo 143. člena ZUP povabiti k udeležbi v postopku.

Ob že podanih ugotovitvah o nepopolno in zmotno ugotovljenem dejanskem stanju ter napotilih, kako voditi ponovni postopek, pa logično izhaja tudi, da v obravnavanem primeru postopka ni mogoče voditi kot skrajšani ugotovitveni postopek. Po povedanem namreč zgolj na podlagi uradnih podatkov, ki jih ima organ, ne da bi bilo treba posebej zaslišati stranke za zavarovanje njihovih pravic oziroma pravnih koristi,  ni mogoče odločiti (arg. a contrario, 2. točka prvega odstavka 144. člena ZUP).

Sodišče je tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo, ker je spoznalo, da na podlagi dejanskega stanja, ki je bilo ugotovljeno v postopku za izdajo izpodbijanega akta, ne more rešiti spora, ker so v bistvenih točkah dejstva nepopolno ugotovljena (2. točka prvega odstavka 64. člena ZUS-1), ker v postopku za izdajo izpodbijanega akta niso bila upoštevana pravila postopka (3. točka prvega odstavka 64. člena ZUS-1) in ker materialni zakon ni bil pravilno uporabljen (4. točka prvega odstavka 64. člena ZUS-1). Zadevo je na podlagi tretjega odstavka 64. člena ZUS-1in v smislu četrtega odstavka tega člena vrnilo prvostopnemu organu v ponovni postopek.

Odločitev o stroškovnem zahtevku tožeče stranke temelji na določbi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1. Na tej podlagi je sodišče po drugem odstavku 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/07) tožnici priznalo stroške v višini 350 EUR, povečane za 20 % DDV, z zahtevanimi zakonskimi zamudnimi obrestmi v primeru zamude.

Pravni pouk temelji na prvem odstavku 73. člena ZUS-1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.