sodba U 373/2006
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2006-10-09

skrajšani postopek - odvzem otroka staršem

Po mnenju sodišča glede na določbi 88. člena ZSV-UPB1 in 120. člena ZZZDR, ki se nanašata na zakonsko ureditev odvzema otroka staršem, odvzem otroka staršem po skrajšanem postopku ni možen.

Tožbi se ugodi. Odločba Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve RS, št. ... z dne 3. 1. 2006, se odpravi in zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek.

Z izpodbijano odločbo je tožena stranka kot neutemeljeno zavrnila pritožbo tožnice zoper začasno odločbo Centra za socialno delo A., št. ... z dne 18. 10. 2005, s katero je bilo odločeno, da se mladoletna B.Z., rojena 1. 1. 1993, mladoletna C.Z., rojena 2. 2. 1994 in mladoletni D.Z., rojen 1. 8. 1992, vsi stanujoči ... ulica št. ..., odvzamejo materi T.T., rojeni 3. 3. 1960, stanujoči ... ulica št. ..., A. (točka 1 izreka začasne odločbe), da se mladoletna B., C. in D.Z. začasno namestijo v rejništvo v rejniško družino C.C., ... ulica št. ..., Ž., (točka 2 izreka začasne odločbe), da pritožba ne zadrži izvršitve odločbe (točka 3 izreka začasne odločbe) in da v postopku ni bilo stroškov postopka (točka 4 izreka začasne odločbe). Tožena stranka navaja, da Center za socialno delo A. že več let obravnava družino T.T., natančneje pa od leta 2001, ko je bil uveden postopek za odvzem najmlajših treh otrok, mladoletne B., mladoletne C. ter mladoletnega D. Center za socialno delo je z začasno odločbo št. ... z dne 4. 7. 2002 odločil, da se vsi trije otroci odvzamejo materi T.T. ter se namestijo v rejniško družino C.C. Ta odločba je bila po vložitvi vseh pravnih sredstev z odločbo tožene stranke, št. ... z dne 11. 3. 2004 odpravljena. V vmesnem času pa je Center za socialno delo po izdaji prej navedene začasne odločbe, ki je bila odpravljena, nadaljeval posebni ugotovitveni postopek, ter izdal končno odločbo, št. ... z dne 24. 4. 2003. Po vloženi pritožbi je tožena stranka odločbo potrdila, v upravnem sporu, ki ga je sprožila mati otrok, je sodišče s sodbo opr. št. U ... z dne 21. 5. 2004 odločbo tožene stranke odpravilo in zadevo vrnilo temu ministrstvu v ponovni postopek. Sodba sodišča je bila potrjena tudi v pritožbenem postopku pred Vrhovnim sodiščem RS s sodbo opr. št. I Up ... z dne 25. 8. 2005. V zvezi z navedeno sodbo je tožena stranka odpravila odločbo Centra za socialno delo A., št. ... z dne 24. 4. 2003, v kateri je opozorila na nepravilnosti, kot jih je ugotovilo sodišče in Centru za socialno delo dala navodila v skladu s sodbo sodišča. Center za socialno delo A. je po prejemu navedene odločbe tožene stranke takoj uvedel nov postopek. Po vročitvi odločbe tožnici in njenim pooblaščencem dne 14. 9. 2005, je Center za socialno delo A. prejel zahtevo pooblaščencev z dne 23. 9. 2005, da nemudoma, to je v roku 24 ur, poskrbi, da bodo otroci vrnjeni materi, saj bo v nasprotnem primeru o ravnanju Centra za socialno delo obveščeno pristojno Okrožno državno tožilstvo in bo predlagana uvedba kazenskega postopka zoper odgovorne na Centru. Prvostopni organ je v skladu s sodbo sodišča z dne 27. 9. 2005 izdal sklep o dokazovanju z izvedencem, z nalogo ugotovitve čustvenega odnosa med mladoletnimi otroci in materjo, kako otroci čustveno doživljajo mater, in ali jim mati predstavlja občutek varnosti, čustvene stabilnosti ob upoštevanju, da otroci bivajo v rejniški družini od junija 2002 in ob upoštevanju otrokove največje koristi, da poda svoje mnenje. Navedeni sklep je Center tudi vročil pooblaščencem matere otrok. Dne 27. 9. 2005 sta strokovni delavki Centra za socialno delo opravili tudi obisk na domu z namenom pogovora z materjo o zagotovitvi ustreznih pogojev za vrnitev otrok domov ter z namenom pojasnitve materi ponovne uvedbe postopka. Mati se je strinjala glede potrebe po urejenosti prostorov, navedla je, da mora pospraviti, vendar sob otrok kljub želji strokovnih delavk ni želela pokazati. Ni se želela pogovarjati o ostalih stvareh, začela je na ves glas vpiti. Strokovni delavki sta ji želeli pojasniti, da je bil namen obiska na domu, da se po mirni poti pogovorijo o zagotovitvi ustreznih pogojev in domačih razmer za prihod otrok domov, vendar mati otrok temu ni sledila. Oporekala je tudi postavitvi izvedenca za otroke ter je navedla, da je ne zanima, kaj pravi ministrstvo, ker je o zadevi odločalo sodišče in ne vidi razloga, zakaj bi bil potreben izvedenec. Izjave na zapisnik ni želela podpisati, pogovoru ni sledila, prostorov, kjer naj bi spali otroci, ni želela pokazati. Prostori so bili po opažanju strokovnih delavk grozno zanemarjeni, povsod so ležale stvari, vse je bilo skrajno nečisto. V prostoru je bilo polno stvari na pultu, jedilni mizi, bili so vidni zastarani ostanki umazanije na stolih, kavču, nametanih na tleh in štedilniku. V dnevnem prostoru, kjer leži stara mati, je še vedno postavljena otroška postelja, v kateri je spal mladoletni D. in v kateri je polno nametanih stvari. Nadalje je Center za socialno delo povabil T.T. na razgovor dne 12. 10. 2005, vendar se imenovana na vabilo ni odzvala. Dne 12. 10. 2005 je bil opravljen tudi obisk strokovne delavke v rejniški družini, ki je opravila do zdaj že več obiskov in jo otroci poznajo in je bila tudi tokrat v stiku z vsemi tremi otroci. Mladoletni D. je povedal, da obiskuje prvi razred, da rad hodi v šolo, pozna že nekaj črk in se zna podpisati. Povedal je, da bi najraje ostal pri rejnici, ki jo kliče mami, biološko mater pa mamica T. Rad bi šel k njej na obisk v H., ne bi pa pri njej prespal, in rad bi, da bi bila na obisku vedno zraven "mati in ati (rejnik)". Mladoletna B. in C. sta v pogovoru navedli, da doma pomijeta posodo, pripravita in pospravita mizo, radi gledata televizijo in se igrata, veliko časa pa porabita za pisanje domačih nalog. Obe deklici sta glede tega, kje bi radi živeli, jasno povedali, da bi raje ostali v tej družini, ker ne bi radi menjali šole, prijatelje in ker imata radi rejnike. K mamici T. bi radi odšli le na obisk in tam ne bi spali, ker tam nimata postelje, ker mamica ne zna najbolje kuhati, saj kuha takšne stvari, ki se že dobijo kuhane. Najraje bi hodili na obisk skupaj s strokovno delavko, tako kot so že hodili, ker so šli tedaj tudi na kakšen izlet. Mladoletna C. je še povedala, da mamici T. ne smeta povedati po resnici, da bi radi ostali v rejniški družini, ker se nanju jezi in vpije ter ju je celo strah. Ob tem je bil opravljen tudi razgovor z rejnico, ki je navedla, da mladoletna B in mladoletna C. potrebujeta veliko pomoči pri šolskem delu, doma jima pomaga tudi rejničin sin, ki študira ekonomijo ter oba rejnica in rejnik. Po tako opravljenem postopku je Center za socialno delo izdal začasno odločbo na podlagi 221. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99-73/04, v nadaljevanju: ZUP) ter 120. člena Zakona o zakonski zvezi in družinskih razmerjih (Uradni list SRS, št. 14/89 in Uradni list RS, št. 64/01-16/04, v nadaljevanju: ZZZDR). Tožena stranka se z izdajo začasne odločbe strinja in jo presoja kot pravilno in zakonito. Prvostopni organ je po opravljenih le nekaterih procesnih dejanjih (obisk na materinem domu, obisk otrok v rejniški družini, pogovor z otroci in rejnikoma, izdajo sklepa o dokazovanju z izvedencem), sredi ugotovitvenega postopka izdal začasno odločbo na podlagi 221. člena ZUP. Iz navedene določbe izhaja, da če je glede na okoliščine primera neogibno potrebno, da se pred koncem postopka izda odločba, s katero se začasno uredijo posamezna vprašanja ali razmerja, se izda taka odločba na podlagi podatkov, ki obstajajo takrat, ko se izda. V obravnavani zadevi je prvostopni organ moral, glede ne določbe ZUP, odločiti o postavljenem zahtevku matere in pred končanjem celotnega ugotovitvenega postopka izdati začasno odločbo. V nasprotnem primeru bi namreč obstajala nevarnost, da bi mati še naprej vztrajala pri vrnitvi otrok in bi jih lahko tudi sama odpeljala iz rejniške družine. Center za socialno delo je tako na podlagi opravljenih nekaterih procesnih dejanj ugotovil, da se razmere pri materi niso spremenile, da so bivalni prostori zanemarjeni, v času obiska so povsod ležale stvari, zastarani ostanki umazanije na stolih, kavču, mati ni bila pripravljena na konstruktivni pogovor, vztrajala je pri svojih stališčih in bila verbalno agresivna. Tudi iz pogovora z otroci izhaja, da se v rejniški družini dobro počutijo, da imajo rejnika radi ter da si želijo stike z materjo, pri čemer pri njej ne bi prespali, ravno tako si ne želijo vrniti k njej. Na podlagi teh ugotovitev, glede na odločno zahtevo matere po vrnitvi otrok, ki bi se lahko realizirala tudi z odvzemom otrok iz rejniške družine, je prvostopni organ pravilno in zakonito odločil še pred končanjem posebnega ugotovitvenega postopka. Na podlagi 120. člena ZZZDR in 221. člena ZUP zahtevi matere po vrnitvi otrok ni ugodil, kar pomeni, da se otroci odvzamejo materi T.T., ter da se namestijo oziroma ostanejo v rejniški družini C.C. Na ta način se je sledilo dodatni zaščiti otrok, ki ne spreminja obstoječe situacije, na kar je opozarjalo tudi sodišče v sproženem upravnem sporu. Tožena stranka pritožbene navedbe zavrača kot neutemeljene. Po mnenju tožene stranke prvostopni organ ni izvedel nobenega od takšnih dejanj, v katerem bi bilo potrebno zastopanje pooblaščenca, da so bili v zvezi z razgovori z otroci sestavljeni uradni zaznamki in v postopku niso bile pridobljene izjave strank kot tudi ni bila izvedena ustna obravnava. Tožena stranka poudarja, da v tej zadevi ugotovitveni postopek še ni končan ter da je bila izdana začasna odločba le zaradi vztrajanja tožnice po vrnitvi otrok domov. Ker je bilo o tem zahtevku potrebno odločiti čim hitreje, vseh potrebnih dejanj ni bilo mogoče opraviti. Iz tega razloga stranki tudi ni bil dan na vpogled in v izjasnitev uradni zaznamek o izvedenih razgovorih z otroci, ki pa je bil oblikovan in pravilno sestavljen v skladu s 74. členom ZUP. Glede pritožbenega ugovora, da ni bilo podlage za odločitev, da pritožba ne zadrži izvršitev odločbe, tožena stranka meni, da je prvostopni organ uporabil določbo 2. odstavka 236. člena ZUP iz razloga, ker bi v primeru neizvajanja takšne začasne odločbe otrokom nastala nepopravljiva škoda. Upravno sodišče se je v zgoraj navedeni sodbi v zvezi s tem izreklo, da to odločbo ni mogoče uporabljati v skrajšanih postopkih v zadevah odvzema otrok, ki so v teh zadevah nedopustni. Pri tem pa je potrebno upoštevati, na kar je opozorilo tudi sodišče, da otroci že bivajo v rejniški družini in se s takšno odločitvijo dejansko stanje ne spreminja, temveč se samo ohranja do izpeljave celotnega ugotovitvenega postopka. Škoda, ki otrokom nastane z vrnitvijo v nestimulativno, neprimerno, higiensko zanemarjeno okolje, pa je dejansko nepopravljiva. Neprimernost in nestimulativnost domačega okolja je bila ugotovljena v dosedanjih postopkih in tej ugotovitvi Upravno sodišče v upravnih sporih ni nikoli oporekalo. Tudi iz izvedenskega mnenja jasno izhaja, da je občutek varnosti in stanovitnosti pri otrocih jasno vezan na rejnika, kar je po presoji sodišča potrebno upoštevati tudi v prihodnje.

Tožeča stranka vlaga tožbo v upravnem sporu in vztraja pri pritožbeni trditvi, da je prvostopni organ in posledično tudi tožena stranka kršil najosnovnejša pravila postopka in z ustavo varovane pravice tožeče stranke. Kršeni so bili tudi materialni predpisi, ki urejajo odnose med starši in otroki. Pooblaščenci tožeče stranka nikoli niso prejeli vabila na nobeno izmed opravljenih procesnih dejanj, kar predstavlja absolutno bistveno kršitev pravil postopka in kršitev ustavno varovane pravice do poštenega sojenja. Tožeča stranka opozarja na odločbo tožene stranke št. ... z dne 11. 3. 2004, v kateri je bila izrecno opozorjena na 88. člen Zakona o socialnem varstvu (Uradni list RS, št. 36/04, uradno prečiščeno besedilo, v nadaljevanju: ZSV-UPB1). Prvostopni organ namreč ni razpisal ustne obravnave in si ni pridobil mnenja strokovne komisije. Tako ni nikakršnih pogojev za odločitev, da se otroci odvzamejo materi. Tožeča stranka opozarja tudi na sodbo Vrhovnega sodišča RS, opr. št. I Up ... z dne 24. 3. 2005, s katero je bila pravnomočno odpravljena odločba tožene stranke, s katero je bila B.Z. vključena v Osnovno šolo J.J. v I. Tako je tudi odločitev, da je B. v navedeni šoli nezakonita in zato pridobivanje mnenj navedene šole ne more biti razlog, na katerega bi bilo mogoče opreti odločbo. Materi nikoli niso bili vročeni uradni zaznamki o razgovorih z otroci, ki naj bi bili opravljeni. Uradni zaznamek, ki naj bi ga sestavil delavec Centra za socialno delo A., ne more biti zadostna podlaga za odločitev, ki je bila sprejeta. Dokaze je treba izvajati na obravnavi, na kateri mora imeti mati možnost sodelovati. Navedeno pomeni kršitev 22. člena Ustave RS, ki se izvaja preko temeljnega načela Zakona o splošnem upravnem postopku, to je načela zaslišanja stranke. Ravno tako ni pogojev za odločitev, da pritožba ne zadrži izvršitve odločbe. Prvostopni organ ni obrazložil pravnega standarda "nepopravljiva škoda". Ta standard ni enak standardu navadne škode, marveč opredeljuje posebej kvalificirano in nepopravljivo škodo. Iz same obrazložitve odločbe prvostopnega organa je razvidno, da le-ta ni ugotovil, da bi otrokom nastala nepopravljiva škoda, temveč zgolj, da je tako odločil zaradi tega, ker meni, da bi s tem preprečil nastanek navadne škode otrokom. Tožnica zato sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo odpravi.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri razlogih iz izpodbijane odločbe in sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Državno pravobranilstvo Republike Slovenije kot zastopnik javnega interesa je udeležbo v tem postopku prijavilo z vlogo št. ... z dne 23. 2. 2006.

Tožba je bila poslana v odgovor tudi stranki z interesom, to je očetu mladoletnih otrok, R.Z. iz F., a na tožbo ni odgovoril.

V obravnavanem primeru je sporna pravilnost in zakonitost odločitve prvostopnega upravnega organa, da se tožnici odvzamejo otroci in oddajo v rejo z izdajo začasne odločbe z dne 18. 10. 2005. Po določbi 1. odstavka 120. člena ZZZDR, sme Center za socialno delo odvzeti otroka staršem in ga dati v vzgojo in varstvo drugi osebi ali zavodu, če so starši zanemarili otrokovo vzgojo in varstvo, ali če je to iz drugih pomembnih razlogov v otrokovo korist. Določba 88. člena ZSV-UPB1 pa določa, da kadar odločajo Centri za socialno delo v upravnih stvareh o pravicah in koristih otroka po 120. členu ZZZDR, si morajo v posebnem ugotovitvenem postopku pred odločitvijo pridobiti mnenje strokovne komisije in razpisati ustno obravnavo. Ob taki zakonski ureditvi, po presoji sodišča odvzem otroka staršem po skrajšanem postopku ni možen in je zato odločitev prvostopnega organa z dne 18. 10. 2005 nezakonita. Začasna odločba prvostopnega organa se sicer (tokrat, za razliko od začasne odločbe z dne 4. 7. 2002, ki je bila pravnomočno odpravljena) izrecno ne sklicuje na določbo 144. člena ZUP, po kateri lahko organ po skrajšanem postopku takoj odloči o stvari. Je pa jasno, da gre za odločanje po skrajšanem postopku, saj posebni ugotovitveni postopek še ni bil končan, kar pojasni tudi tožena stranka. Uporabljena pa je tudi določba 2. odstavka 236. člena ZUP, ki določa izjemo pri suspenzivnem učinku pritožbe in se izrecno sklicuje na 4. točko 1. odstavka 144. člena ZUP. Ta določba pa dovoljuje izdajo odločbe v skrajšanem postopku, če gre za nujne ukrepe v javnem interesu, ki jih ni mogoče odlagati, pa so dejstva, na katera se mora opirati, odločba ugotovljena ali vsaj verjetno izkazana. Prvostopni organ se v obravnavanem primeru sklicuje na (delno) ugotovljeno dejansko stanje v ponovnem postopku, ki je pokazal, da si mladoletni otroci vrnitve v matično družino ne želijo in da primerni pogoji za vrnitev otrok k materi niso podani, saj je iz uradnega zaznamka o obisku na domu razvidno, da so domače razmere še vedno neurejene, predvsem pa je skrajno zanemarjeno in nepospravljeno stanovanje. Po mnenju sodišča glede na določbi 88. člena ZSV-UPB1 in 120. člena ZZZDR, ki se nanašata na zakonsko ureditev odvzema otroka staršem, odvzem otroka staršem po skrajšanem postopku ni možen. Niti ZZZDR niti ZSV-UPB1 nimata takšnih materialnih določb, ki bi lahko bile podlaga za odločanje po skrajšanem postopku. Nasprotno, v 88. členu ZSV-UPB1 je izrecno določeno, da je potrebno tudi kadar gre za odločanje po 120. členu ZZZDR pridobiti mnenje strokovne komisije in razpisati ustno obravnavo. To pa po presoji sodišča pomeni, da uporaba določbe 144. člena ZUP v konkretnem primeru ne more biti pravna podlaga za odločanje. Že iz tega razloga je odločitev prvostopnega organa z dne 18. 10. 2005 nezakonita, v posledici tega pa je nezakonita tudi izpodbijana odločba. Res je sicer, da je v obravnavanem primeru bila začasna odločba z dne 18. 10. 2005 izdana med ugotovitvenim postopkom, ki je tekel (ponovno) po določbi 120. člena ZZZDR ter je izdana na podlagi 221. člena ZUP. Ta v 1. odstavku določa, da če je glede na okoliščine primera neogibno potrebno, da se pred koncem postopka izda odločbo, s katero se začasno uredijo posamezna vprašanja ali razmerja, se izda taka (začasna) odločba na podlagi podatkov, ki obstajajo takrat, ko se izda. Vendar po presoji sodišča v primeru, ko se odloča o odvzemu otroka staršem, ne more biti podana podlaga za izdajo začasne odločbe po 1. odstavku 221. člena ZUP, ne glede na to, da je bilo treba v obravnavanem primeru po mnenju prvostopnega organa, s čimer se je strinjala tudi tožena stranka, zaščititi interese otrok. Odvzem otroka staršem predstavlja hud poseg v otrokovo življenje in ne nazadnje tudi življenje staršev, zato je namen 88. člena ZSV-UPB1, da se takšna odločitev sprejme po opravljeni ustni obravnavi (zagotovljena kontradiktornost postopka) in po tem, ko je pridobljeno mnenje strokovne komisije. Utemeljeni so tudi tožbeni ugovori, da odločitev prvostopnega upravnega organa o takojšnji izvršitvi začasne odločbe ni utemeljena, niti obrazložena. Po določbi 2. odstavka 236. člena ZUP se lahko odločba izvrši takoj le izjemoma, če zakon tako določa, če gre za nujne ukrepa v javnem interesu, s katerimi ni mogoče odlašati (4. točka 1. odstavka 144. člena ZUP), ali če bi zaradi odložitve izvršbe nastala za kakšno stranko nepopravljiva škoda. V tem primeru se od stranke, v katere korist se opravi izvršba, lahko zahteva primerno zavarovanje in to zavarovanje postavi kot pogoj za izvršbo. Iz te odločbe izhaja, da je z nepopravljivo škodo mišljena predvsem premoženjska škoda, ki bi nastala s takojšnjo izvršitvijo odločbe in je tožena stranka v tej zvezi navedeni predpis nepravilno uporabila. Iz izpodbijane odločbe namreč ne izhaja, da je zaradi neprimerne skrbi tožnice za otroke že nastala škoda za njihovo zdravje ter razvoj, pač pa ta po mnenju tožene stranke otrokom le grozi in je glede na fazo, v katerem je postopek, to le neko bodoče negotovo dejstvo, ki pa še ni dokazano. Zato trditev tožene stranke, da je ukrep po 236. členu ZUP nujen zaradi nastanka še večje, nepopravljive škode, nima podlage v podatkih upravnih spisov. Enako stališče je Upravno sodišče zavzelo že v sodbi opr. št. U 2271/2002 z dne 5. 2. 2003 in Vrhovno sodišče Republike Slovenije v sodbi opr. št. I Up 523/2003-4 z dne 4. 12. 2003, ki je potrdilo stališče prvostopnega sodišča.

Ker je sodišče ugotovilo, da v postopku za izdajo upravnega akta niso bila upoštevana pravila postopka in je to vplivalo na zakonitost in pravilnost odločitve (bistvena kršitev določb postopka), je tožbi ugodilo ter izpodbijano odločbo tožene stranke odpravilo na podlagi 3. točke 1. odstavka 60. člena Zakona o upravne sporu (Uradni list RS, št. 50/97 - 45/06 - odl. US, v nadaljevanju: ZUS) ter zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek na podlagi 2. in 3. odstavka istega člena.

ZZZDR člen 120,  120.  ZSV člen 88,  88,  88.  ZUP člen 144,  221,  144,  221.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.