sodba I U 1653/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-11-17

ZDRAVSTVENA DEJAVNOST - ZAPOSLOVANJE - UPRAVNI POSTOPEK

specializacija zdravnikov - odobritev specializacije - zdravstvene zahteve za delovno mesto - zdravstvena sposobnost - psihofizična primernost in sposobnost - obrazložitev odločbe

Psihofizična primernost in sposobnost za opravljanje specializacije sta lahko dva različna pojma, ki bi morala biti zaradi izpolnjevanja standardov obrazlaganja upravnih odločb v izpodbijani odločbi podrobneje opredeljena, tako da bi stranka lahko ugovarjala vsebinski odločitvi že v pritožbi zoper prvostopenjski akt.

Tožbi se ugodi tako, da se izpodbijana odločba Zdravniške zbornice Slovenije št. 11-09/2 z dne 9. 11. 2009 odpravi in se zadeva vrne  Zdravniški zbornici Slovenije v ponoven postopek.

Z izpodbijano določbo je prvostopenjski organ na podlagi Zakona o zdravniški službi (Uradni list RS, št. 72/06-UPB-3, 15/08 in 58/08), Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06-UPB2, 105/06, 126/07 in 65/08, v nadaljevanju ZUP) in Pravilnika o vrstah, vsebini in poteku specializacij zdravnikov (Uradni list RS, št. 22/09 in 42/09-popravek, v nadaljevanju: Pravilnik) odločil, da A.A., rojeni ..., z dnem izdaje te odločbe trajno preneha specializacija iz družinske medicine za regijo Ljubljana in da se glavni mentor prim. prof. dr. B.B., razreši. V obrazložitvi izpodbijanega akta organ navaja, da je tožnici dne 17. 12. 2008 odobril specializacijo iz družinske medicine za regijo Ljubljana, da ji je bil kasneje odobren drug mentor in da je bil trikrat odobren odlog pričetka specializacije. Dne 21. 8. 2009 je Zbornica prejela obvestilo delodajalca A.A., da je kandidatka prejela negativno mnenje specialista medicine dela, prometa in športa in da trajno ne izpolnjuje posebnih zdravstvenih zahtev za delovno mesto specializanta družinske medicine. Glavni mentor je predlagal, da se kandidatki ne odobri ponovnega odloga pričetka specializacije in da se trajno prekine specializacija iz družinske medicine za regijo Ljubljana. V skladu z navedenim je na podlagi določil 43. člena Pravilnika organ kandidatki prekinil specializacijo z odločbo št. 11-09 z dne 25. 8. 2009. Dne 1. 9. 2009 je kandidatka vložila pritožbo zoper odločbo o prekinitvi specializacije. Ministrstvo je dne 25. 9. 2009 izdalo odločbo št. 021-95/2009-3 s katero je razveljavilo zgoraj navedeno zbornično odločbo in zadevo vrnilo organu prve stopnje v ponovno reševanje z napotilom, da mora dati kandidatki v ponovljenem postopku možnost, da se opredeli oziroma izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločitev v upravni zadevi prekinitve specializacije iz družinske medicine za regijo Ljubljana. Kandidatka je dne 3. 11. 2009 na zbornico poslala dopis z naslednjo vsebino: „Spoštovani, specializacijo iz družinske medi. so mi prekinili, ko sem že delala. To delo je bilo volontersko. Kje so sredstva, ki so mi bila dodeljena? Medicina dela, prometa in športa na Poljanskem nasipu, je delala preiskave nekaj mesecev, medtem ko so v zdravstvenem domu na Fužinah, naredili preiskave v dveh dneh. Poleg tega me je preiskovalo več psihologov in psihiatrov. Ne vem, zakaj eden sam ni dovolj. Tako mi je Zdravstveni dom Litija in Ministrstvo za zdravstvo ukinilo specializacijo zaradi negativnega mnenja psihiatra C.C. Zdravstveni dom Litija in Medicina dela, prometa in športa mi o vsem tem niso poročali, tako, da je bila končna odločitev zame veliko presenečenje. Tako se ne dela z zdravniki. Kje so sredstva in mentor, ki so mi bila dodeljena? V pričakovanju na odgovor.“ Na podlagi tega organ ugotavlja, da kandidatka v svojem dopisu v ničemer ne izpodbija oziroma vsebinsko ne oporeka dejstvom in okoliščinam, ki so bile podlaga za odločitev v prvem postopku, zato se organ do njenih navedb ne more opredeliti. Zbornica je opravila poizvedbo tudi na UKC, Klinični inštitut za medicino dela, prometa in športa (KIMDPŠ) o tem, ali je kandidatka vložila pritožbo zoper Zdravniško spričevalo z oceno izpolnjevanja posebnih zdravstvenih zahtev po opravljenem predhodnem preventivnem zdravstvenem pregledu št. 673/09 z dne 19. 8. 2009. Dne 6. 11. 2009 so prejeli njihov odgovor in sicer, da se kandidatka ni pritožila na Posebno zdravniško komisijo. Ker kandidatka v svojem dopisu z dne 3. 11. 2009 ni navedla nikakršnih dejstev in okoliščin, ki bi narekovale drugačno odločitev zbornice, niti se ni pritožila na Posebno zdravniško komisijo, ki je pritožbena stopnja na KIMDPŠ ter vsaj s tem nakazala svoj namen oporekati ugotovitvam iz Zdravniškega spričevala z oceno izpolnjevanja posebnih zdravstvenih zahtev po opravljenem predhodnem preventivnem zdravstvenem pregledu št. 673/09 z dne 19. 8. 2009, je zbornica odločila, kot izhaja iz izreka odločbe.

V pritožbi je tožnica navedla, da ne razume, zakaj je bil trikrat odobren pričetek specializacije. V odločbi so navedli, da zaradi tega, ker tožnica ni izpolnila pogoja za zaposlitev, t.j. ni pridobila mnenja specialista medicine dela, prometa in športa o delazmožnosti. Pred tem je bila zaposlena na SNMP-ju v Zdravstvenem domu Ljubljana in je bila sposobna za delo, saj je opravila pregled v dveh dneh v zdravstvenem domu Fužine. Nadalje je Zbornica prejela 21. 8. 2009 obvestilo bodočega delodajalca, t.j. Zdravstvenega doma Litija, da  je tožnica prejela negativno mnenje specialista medicine dela, prometa in športa, da trajno ne izpolnjuje posebnih zdravstvenih potreb za delovno mesto specializanta družinske medicine in nič katerih zdravstvenih potreb. Glavni mentor je predlagal, da se ji ne odobri ponovnega odloga pričetka specializacije in trajno prekine specializacija iz družinske medicine za regijo Ljubljana. Če je prof. dr. B.B. vedel, da poleg ostalih obveznosti ne more biti mentor, naj bi takoj povedal, ne pa da je zavajal vse po vrsti, še posebno tožnico in ji ukradel čas in odobreni denar za to delo. Pri izbiri mentorja je predlagala 3 druge kandidatke, vendar tega niso upoštevali. Zdravniška zbornica Slovenije ji je ne predlog prof. dr. B.B. na osnovi 43. člena Pravilnika zbornice, prekinila specializacijo z odločbo št. 11-09 z dne 25. 8. 2009, ki jo je opravljala po pisnem razporedu Ministrstva za zdravje na Kliničnem oddelku za klinično psihiatrijo, Studenec 48, pri prim. D.D. od 1. 5. 2009 do 31. 5. 2009. Ministrstvo za zdravje je dne 25. 9. 2009 izdalo odločbo in zadevo vrnilo Zbornici v ponovno reševanje. V pritožbi je navedla, da se tako ne dela z zdravniki, ker je študij predolg in predrag. Pregled pri medicini dela, prometa in športa  je uspešno opravila 6 mesecev pred nastopom dela na SNMP-ju v zdravstvenem domu Fužine. Na KIMDPŠ pa pregledi trajajo več mesecev, pri čemer sploh ne omenjajo vzroka nesposobnosti za delo. Misli, da je to dovolj in da se ji ni treba še posebej pritoževati na komisijo pri KIMDPŠ.

Z drugostopenjskim aktom je ministrstvo pritožbo zavrnilo kot neutemeljeno. V obrazložitvi drugostopenjskega akta ministrstvo navaja, da je bil pritožnici zaradi neizpolnjenega pogoja za zaposlitev, saj bodoči delodajalec še ni pridobil mnenja specialista medicine dela, prometa in športa o dela zmožnosti, trikrat odobren odlog pričetka specializacije, in sicer nazadnje do 1. 9. 2009. V obrazložitvi je nadalje navedeno, da je zbornica dne 21. 8. 2009 prejela obvestilo bodočega delodajalca pritožnice, da je pritožnica prejela negativno mnenje specialista medicine dela, prometa in športa in da trajno ne izpolnjuje posebnih zdravstvenih zahtev za delovno mesto specializanta družinske medicine, zato je glavni mentor predlagal, da se pritožnici ne odobri ponovnega odloga pričetka specializacije in se ji trajno prekine specializacija iz družinske medicine za regijo Ljubljana. V ponovljenem postopku je organ prve stopnje skladno z navodili organa druge stopnje, podanih v odločbi št. 021-95/2009-3 z dne 25. 9. 2009, pritožnici poslal poziv, da se v roku 15 dni opredeli oziroma izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločitev. Tožnica je posredovala dopis. Organ prve stopnje je ugotovil, da pritožnica v svojem dopisu v ničemer ne izpodbija oziroma vsebinsko ne oporeka dejstvom in okoliščinam, ki so bile podlaga za odločitev v prvem postopku, zato se do njenih navedb ne more opredeliti. Pritožbeni organ v nadaljevanju ugotavlja, da je bila izpodbijana odločba izdana na podlagi Zakona o zdravniški službi ter prvega odstavka 43. člena Pravilnika ter določil Zakona o splošnem upravnem postopku. Pritožnici je bilo s strani specialista medicine dela, prometa in športa izrečeno negativno mnenje, v katerem je navedeno, da pritožnica trajno ne izpolnjuje posebnih zdravstvenih zahtev za delovno mesto specializanta družinske medicine, s čimer je podan formalni pogoj iz točke b prvega odstavka 43. člena Pravilnika, in sicer, da je glavni mentor ugotovil, da specializant psihofizično ni primeren oziroma sposoben za opravljanje specializacije ali da obstajajo zdravstveni ali drugi razlogi, ki mu onemogočajo opravljanje specializacije. Prav tako je bila pritožnici dana možnost, da se izjasni o vseh relevantnih dejstvih, zato ministrstvo ugotavlja, da so podani vsi formalni pogoji za izdajo odločbe o trajnem prenehanju specializacije. Glede pritožničinih navedb pa ministrstvo ugotavlja, da pritožnica ne oporeka dejstvom in okoliščinam, ki so bile podlaga za odločitev v postopku na prvi stopnji, ter da v svoji pritožbi ne izpodbija ugotovitev o njeni psihofizični primernosti oziroma sposobnosti za opravljanje specializacije oziroma o obstoju zdravstvenih ali drugih razlogov, ki ji onemogočajo opravljanje specializacije iz družinske medicine.

V tožbi tožnica pravi, da na podlagi odločbe št. 021-95/2009-5 Ministrstva za zdravje, ki jo je prejela dne 12. 1. 2010, izpodbija odločbo prvostopenjskega organa t.j. Zdravniške zbornice Slovenije, št. 11-09 z dne 25. 8. 2009 in odločbo 11-09/2 z dne 9. 11. 2009 v zadevi trajnega prenehanja specializacije iz družinske medicine za regijo Ljubljana. V tožbi pravi, da ji je bila dne 17. 12. 2008 odobrena specializacija iz družinske medicine za regijo Ljubljana z odločbo št. 118-08 Zdravniške zbornice Slovenije. V nadaljevanju opisuje celoten postopek, ki je potekal v predmetni zadevi. Nato na strani 2 spodaj ponovno navaja, da se pritožuje zoper sklep 11-09 z dne 25. 8. 2009 Zdravniške zbornice Slovenije in zoper sklep 11-09/2 z dne 9. 11. 2009, da ji trajno preneha specializacija iz družinske medicine na osnovi spričevala št. 673/09 z dne 19. 8. 2009. Pravi, da ji zdravniškega pregleda na KIMDPŠ sploh ni bilo treba opravljati, saj je imela veljaven pregled v Zdravstvenem domu Moste-Polje, Dispanzer za medicino dela, prometa in športa Fužine, Preglov trg 5, 29. 7. 2008. Zdravstveni dom Litija pa jo je napotil na KIMDPŠ dne 8. 4. 2009. Od zadnjega pregleda ni minilo 12 mesecev, zato je še veljalo Zdravniško spričevalo iz Fužin. Zdravniškega spričevala št. 673/09 tudi sicer ne priznava, saj temelji na neresničnih podatkih in za izdajo tega dokumenta je potreboval KIMDPŠ od dneva napotitve 8. 4. 2009 do izdaje spričevala 19. 8. 2009 kar 4 mesece, zaradi česar je prišlo tudi do odlaganj pričetka specializacije. Specializacijo bi z lahkoto lahko začela že s 1. 5. 2009 kot je bilo določeno v obvestilu o razporeditvi. Poleg tega ni KIMDPŠ izdal nobene obrazložitve, zakaj tožnica trajno ne izpolnjuje posebnih zdravstvenih zahtev za delovno mesto zdravnika specializanta družinske medicine. Hkrati je napaka v spričevalu številka 673/09 tudi v tem, češ da gre pri tožnici za prvo zaposlitev, kar pa ni res. Bila je že zaposlena pri E. d.o.o., SNMP-ju v Ljubljani in Zdravstvenem domu Center v Ljubljani. Dne 23. 7. 2008 je bila napotena na zdravniški pregled v Zdravstveni dom Moste-Polje, Dispanzer Medicine dela prometa in športa Fužine, Preglov trg 5, 1000 Ljubljana, in bila ocenjena, da izpolnjuje posebne zdravstvene zahteve za delovno mesto zdravnika stažista, zdravniško spričevalo pa je bilo izdano v 6 dneh, t.j. 29. 7. 2008, sam pregled pa je trajal le 2 dni.

Na zdravniškem spričevalu št. 673/09 so tudi štampiljke 3 zdravnikov, F.F., G.G. ter H.H. Od teh treh jo je pregledala samo F.F., dr. med., ostali pa je niso niti videli, zato ne razume, zakaj so štampiljke ostalih dveh zdravnikov, ki tožnice nista niti videla. Poleg tega je razvidno, da je 19. 8. 2009 nekdo z različno pisavo napisal ta datum, obkrožil: 4. »Trajno ne izpolnjuje posebnih zdravstvenih zahtev za navedeno delovno mesto« in dodal k njenemu imenu, mag. ter dr. med. Dispanzer za medicino dela prometa in športa Fužine je vse teste opravil v samem zdravstvenem domu, medtem ko jo je KIMDPŠ pošiljal od zdravnika do zdravnika. Pregledala jo je specialistka oftalmologije I.I. dne 20. 4. 2009, in ocenila, da je sposobna za vsa dela, kjer ni potreben binokularen in globinski vid. Odsvetovala pa je delo pri virih ionizirajočega sevanja, torej je ocenila, da je tožnica sposobna za specializacijo iz družinske medicine. Mag. J.J., univ. dipl. psih. je zapisal v Izvidu in mnenju psihološkega pregleda št. 1237-2/09 z dne 21. 4. 2009, da v okviru psihološkega pregleda tožnica dosega rezultate, na podlagi katerih jo lahko oceni kot zmožno za opravljanje specializacije iz družinske medicine. Iz teh dveh dokumentov je razvidno, da bi specializacijo lahko začela že s 1. 5. 2009, kot je bilo to sprva določeno. Ne razume, zakaj so jo napotili dne 7. 5. 2009 k psihiatru C.C., saj jo je že pregledal psiholog mag. J.J. V anamnezi in heteroanamnezi C.C. z dne 1. 6. 2009 in 3. 8. 2009 kar mrgoli napak. Niso pa ji na KIMDPŠ pregledali krvi, urina, EKG-ja in spirometrije, kot to velja za običajen preventiven zdravstveni pregled in kot so to storili v Dispanzerju medicine dela, prometa in športa na Fužinah. Poudarja, da je bila s strani Dispanzerja medicine dela, prometa in športa, dne 29. 7. 2008 v 6 dneh spoznana, da izpolnjuje posebne zdravstvene zahteve za delovno mesto zdravnika stažista in da se do 19. 8. 2009, ko je bilo izdano spričevalo KIMDPŠ, ni prav nič spremenilo v njenem zdravstvenem stanju. KIMDPŠ svoje trditve, da trajno ne izpolnjuje posebnih zdravstvenih zahtev za delovno mesto zdravnika specializanta iz družinske medicine, ni z ničemer utemeljil. KIMDPŠ je samo neupravičeno zapravljal čas. Pravi, da ni kriva, da je prišlo do odlaganja časa začetka specializacije, pač pa je kriv KIMDPŠ. Poleg tega ji sploh ni bilo treba na preventivni zdravstveni pregled na KIMDPŠ, saj je od zadnjega preventivnega pregleda v Dispanzerju za medicino dela, prometa in športa minilo manj kot 12 mesecev in je še bilo veljavno zdravniško spričevalo iz Fužin z dne 29. 7. 2009. Zdravstveni dom Litija jo je namreč napotil na pregled 8. 4. 2009. Predlaga razveljavitev Zdravniškega spričevalo KIMDPŠ št. 673/09, z napotitvijo 8. 4. 2009, saj ni pojasnjen vzrok za trajno neizpolnjevanje posebnih zdravstvenih zahtev za delovno mesto specializanta iz družinske medicine in je še veljalo zdravniško spričevalo iz Dispanzerja medicine dela prometa in športa Fužine, Preglov trg 5, 1000 Ljubljana z dne 29. 7. 2008, saj od njega ni minilo še 12 mesecev. Predlaga, da se ji dodeli drug mentor za specializacijo iz družinske medicine za regijo Ljubljana, ki naj bo lociran v Ljubljani, saj očitno B.B. nima interesa, ker ima preveč drugih zadolžitev. Predlaga, naj se ji dodelijo sredstva za dosego naziva specialist družinske medicine, saj v Sloveniji primanjkuje zdravnikov te stroke in so ji bila neupravičeno odvzeta javna sredstva dodeljena dne 17. 12. 2008 z odločbo Zdravniške zbornice 118-08. Očitno je pri vsem tem postopku šlo za to, da se ji odvzamejo javna sredstva in da se jo potisne na rob družbe.

V odgovoru na tožbo tožena stranka ponavlja razloge iz drugostopenjske odločbe. Ker tožnica v svojem dopisu z dne 3. 11. 2009 ni navedla nikakršnih dejstev in okoliščin, ki bi narekovale drugačno odločitev zbornice niti se ni pritožila na posebno zdravniško komisijo, ki je pritožbena stopnja na KIMDPŠ ter vsaj s tem nakazala svoj namen oporekati ugotovitvam iz Zdravniškega spričevala z oceno izpolnjevanja posebnih zdravstvenih zahtev po opravljenem predhodnem preventivnem zdravstvenem pregledu št. 673/09 z dne 19. 8. 2009, je zbornica odločila, kot izhaja iz izreka odločbe št. 11-09/2 z dne 9. 11. 2009.

Iz določb 16., 17. in zlasti 5. odstavka 18. člena Zakona o zdravniški službi (ZZDrS, Uradni list RS, št. 98/1999 z nadaljnjimi spremembami in dopolnitvami) izhaja, da je izpodbijani akt prvostopenjskega organa upravna odločba v smislu 2. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1, Uradni list RS, št. 105/2006, 62/2010), zato je v predmetni zadevi dopusten upravni spor.  V postopku izdaje aktov na podlagi pooblastil iz omenjenih določil ZZDrS se uporabljajo določbe splošnega upravnega postopka (5. odstavek 18. člena ZZDrS), kar pomeni, da je v obravnavani zadevi relevantno določilo 214. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), ki ureja obvezne sestavine obrazložitve upravnega akta. Po določilu 43. člena Pravilnika ima glavni mentor obveznost zbornici predlagati prenehanje specializacije, če specializant psihofizično ni primeren oziroma sposoben za opravljanje specializacije. Iz prvostopenjskega akta ni razvidno, zaradi česa je bilo izdano negativno mnenje specialista medicine dela, prometa in športa oziroma kaj je razlog za izdajo negativnega mnenja. Drugostopenjski organ je to pomanjkljivo obrazložitev organa prve stopnje dopolnil samo navidezno, saj je zgolj navedel izraz, da tožnica „ni psihofizično primerna oziroma sposobna za opravljanje specializacije“, kar pa je zgolj pojem vzet iz določila točke b. 1. odstavka 43. člena Pravilnika. Psihofizična primernost in sposobnost za opravljanje specializacije sta lahko dva različna pojma, ki bi morala biti zaradi izpolnjevanja standardov obrazlaganja upravnih odločb v izpodbijani odločbi podrobneje opredeljena, tako da bi stranka lahko ugovarjala vsebinski odločitvi že v pritožbi zoper prvostopenjski akt. V zadevi namreč ni bistveno, kaj je tožnica povedala v dopisu z dne 3. 11. 2009 oziroma ali se je zoper zdravniško spričevalo pritožila, ampak je bistveno, da je v pritožbi in tudi v tožbi uveljavljala, da iz odločbe ni razvidno, katerih zdravstvenih potreb ne izpolnjuje oziroma kateri so konkretni vzroki za njeno nesposobnost za delo po mnenju prvostopenjskega organa. Tožena stranka pomanjkljivosti obrazložitve prvostopenjskega organa ni odpravila, čeprav mora po določilu 2. odstavka 254. člena ZUP drugostopenjski organ odgovoriti na vse pritožbene navedbe. Ker izpodbijana odločba nima ugotovljenega dejanskega stanja in razlogov, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo (2. in 5. točka 1. odstavka 214. člena ZUP), sodišče izpodbijane odločbe ne more preizkusiti (7. točka 3. odstavka 237. člena ZUP). Gre za bistveno kršitev določb postopka (3. odstavek 27. člena ZUS-1), zato je sodišče tožbi ugodilo tako, da je izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje (3. in 2. točka 1. odstavka 64. člena ZUS-1). Tožena stranka mora izdati nov upravni akt v 30-ih dneh od prejema sodbe, pri tem je vezana na pravno mnenje sodišča, ki zadeva postopek (4. odstavek 64. člena ZUS-1).

Pravilnik o vrstah, vsebini in poteku specializacij zdravnikov 	  	  člen 43.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.