sodba I U 206/2009
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2009-11-24

razlastitev - omejitev lastninske pravice - služnost v javno korist

Če sta nepremičnini v solastnini, je vsak solastnik lastnik vsakega dela nepremičnine in je treba služnost ustanoviti glede celotnih nepremičnin, torej glede vseh solastnikov. Služnost je nedeljiva in zgolj na posameznem solastniškem deležu ne more obstajati.

Tožbi se ugodi, odločba Upravne enote Nova Gorica št. 352-30/2008-6-5 z dne 18. 11. 2008 se odpravi in se zadeva vrne Upravni enoti Nova Gorica v ponovni postopek.

Tožena stranke je dolžna tožeči stranki povrni stroške postopka v upravnem sporu v višini 80 EUR.

Upravna enota Nova Gorica (v nadaljevanju: upravni organ) je z odločbo št. 352-30/2008-6-5 z dne 18. 11. 2008 v izpodbijani 1. točki izreka odločila, da se v korist družbe A. d.o.o. dovoli obremenitev lastninske pravice na nepremičninah s trajno služnostjo v javno korist pri zemljiščih parc. št. 213 in 1063 k.o. ..., v deležu do 5/48-in, katerih solastnik je B.B. Obremenitev obsega postavitev, rekonstrukcijo, nadzor, obratovanje in vzdrževanje električnega daljnovoda DV 2x110 kV ... ter v zvezi s tem neoviran dostop služnostnega upravičenca in njegovih izvajalcev do elektroenergetskih objektov peš in z mehanizacijo ob kateremkoli času. Širina daljnovodnega koridorja znaša 15 metrov levo in 15 metrov desno, merjeno od osi daljnovoda (2. točka izreka). V obrazložitvi odločbe upravni organ navaja, da je družba A. d.o.o., s pojasnilom, da je kot sistemski operater prenosnega omrežja poleg izvajanja prenosa električne energije odgovorna tudi za vzdrževanje in razvoj prenosnega omrežja električne energije, dne 16. 10. 2008 vložila predlog za trajno omejitev lastninske pravice s služnostjo v javno korist na podlagi 59. člena Energetskega zakona (v nadaljevanju: EZ) in v zvezi z drugim odstavkom 110. člena Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju: ZUreP-1). Predlagatelj služnosti je navedel, da je pričel projekt rekonstrukcije daljnovoda DV 2x100 kV ..., ki je predvidena v dolgoročnem in srednjeročnem družbenem planu občin Ajdovščina, Mestne občine Nova Gorica in Tolmin za obdobje 1986 do 1990 in v Odloku o splošnih prostorskih ureditvenih pogojih za posege v prostor v Občini Nova Gorica. Z lastnikom ni uspel skleniti služnostne pogodbe, ker se ta ni odzival na posredovano dokumentacijo. Služnost, ki jo je zaradi tega predlagal, bi obsegala postavitev, rekonstrukcijo, nadzor, obratovanje in vzdrževanje električnega daljnovoda DV 2x110 kV ... ter zvezi s tem neoviran dostop služnostnega upravičenca in njegovih izvajalcev do elektroenergetskih objektov peš in z mehanizacijo ob kateremkoli času, vse v korist gospodujočega zemljišča parc. št. 429/9 k.o. ... (zemljišča, na katerem stoji RTP). Zahteval je vodenje nujnega postopka, ker gre za objekt gospodarske javne infrastrukture in bi morala biti njegova rekonstrukcija v pretežnem delu že končana, če bi hoteli z njo zaključiti do leta 2009 v skladu z Načrtom razvoja prenosnega omrežja v Republiki Sloveniji od 2007-2016 (v nadaljevanju: Načrt). Zaradi vse večjih potreb po električni energiji bo navedeni daljnovod priključen tudi na novo črpalno hidroelektrarno ... Predlogu je priložil zemljiškoknjižni izpisek, katastrski prikaz poteka daljnovoda, predlog služnostne pogodbe, dve cenitvi, lokacijsko informacijo, Odlok št. 350-03/03-7 z dne 23. 6. 2004, delno gradbeno dovoljenje št. 351-09-57/2004-TŠ/HČ z dne 21. 9. 2004, izvleček iz Načrta in soglasje Ministrstva za gospodarstvo št. 360-269/2007-18 z dne 28. 5. 2007. Upravni organ ugotavlja, da je predlog popoln v skladu s petim odstavkom 110. člena ZUreP-1 in da je vložen po upravičeni osebi v skladu s tretjim odstavkom 110. člena ZUreP-1. Meni, da pravno podlago za omejitev lastninske pravice s služnostjo v javno korist daje neposredno prvi odstavek 59. člena EZ kot specialni zakon in je javni interes nesporno izkazan. Glede trajanja služnosti, ki je po prvem odstavku 110. člena ZUreP-1 lahko začasna ali trajna, predlagatelj pa v zvezi s tem pojasnjuje, da je doba elektrogospodarskih objektov daljša od 50 let, navaja, da iz obrazložitve Stvarnopravnega zakonika (v nadaljevanju: SPZ) izhaja, da služnost v javno korist načeloma ni trajna, ampak lahko traja največ toliko časa, kolikor je potrebno za doseganje javne koristi. Ker ta čas ni predvidljiv, se v obravnavanem primeru ustanavlja služnost za nedoločen čas in preneha, ko ni več nujno potrebna. Rok za začetek gradnje objekta je upravni organ določil ob smiselni uporabi 102. člena ZUreP-1 ter v skladu z izjavami predlagatelja ter zahteve po vodenju nujnega postopka. Ker do sporazuma o odškodnini med služnostnim upravičencem in služnostnim zavezancem ni prišlo, bo o odškodnini po osmem odstavku 110. člena ZUreP-1 odločalo sodišče. Upravni organ je dne 12. 11. 2008 opravil ustno obravnavo, ki se je B.B. ni udeležil. Glede vodenja nujnega postopka je upošteval predlagateljeve navedbe o predvidenih rokih, vsebovanih v Načrtu (leto 2008), nadalje, da je iz delnega gradbenega dovoljenja za črpalno HE ... razvidno, da je treba pred priključitvijo črpalne HE ... na prenosno omrežje izvesti tudi rekonstrukcijo DV 2x110 kV ..., ... in ... (kamor je vključena tudi trasa ...) in da je glede izgradnje črpalne HE ... po Odloku o občinskem lokacijskem načrtu za črpalno HE ... predviden rok za izvedbo.

Drugostopni organ v obrazložitvi odločbe, s katero je zavrnil tožnikovo pritožbo zoper prvostopno odločbo, ugotavlja, da se služnost v javno korist po ZUreP-1 personificira v osebi, ki opravlja dejavnost, katere sestavni del je javna korist. Zato se ustanavlja v korist določene osebe, tj. nosilca določene infrastrukturne dejavnosti, in ne v korist nepremičnine. To je pomembno zaradi tega, ker ni  nujno, da je nosilec dejavnosti tudi lastnik nepremičnine, ki bi imela lastnost gospodujočega zemljišča. Pomembno je, kdo je nosilec določene infrastrukturne dejavnosti. V obravnavanem primeru je to družba A. Če se zamenja operater, je treba dopustiti tudi prenos služnosti v javno korist na drugega operaterja, kar razlaga zakonskih določil SPZ tudi omogoča. Prenos se lahko opravi s pravnim poslom med starim in novim operaterjem, sodelovanje lastnika služeče stvari pri tem ni pomembno. Drugostopni organ je zavrnil tudi ugovor, da se prvostopne odločbe ne da preizkusiti. S preizkusom odločbe iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP je treba pojmovati predvsem preizkus materialne zakonitosti odločbe. Za tak preizkus pa je predvsem potrebno, da je izrek odločbe jasen, da je dejansko stanje v obrazložitvi odločbe v vseh materialnopravnih bistvenih točkah opisano ter da so dovolj natančno navedeni materialni predpisi, na katere je odločitev v izreku oprta. Takšna pa prvostopna odločba je.

Tožeča stranka vlaga tožbo zoper 1. točko izreka prvostopne odločbe zaradi bistvenih kršitev pravil postopka in zaradi napačne uporabe materialnega predpisa. Navaja, da je predlagala ustanovitev trajne služnostne pravice, ki obsega „postavitev, rekonstrukcijo, nadzor, obratovanje in vzdrževanje električnega daljnovoda in v zvezi s tem neoviran dostop služnostnega upravičenca in njegovih izvajalcev do elektroenergetskih objektov peš in z mehanizacijo ob kateremkoli času, vse v korist vsakokratnega lastnika zemljišča parc. št. 429/9 vl. št. 512 k.o. ...“. Predlog je vložila zoper dva solastnika, vendar ga je kasneje zoper C.C. umaknila. Upravni organ je v vsem ugodil njeni vlogi, le služnost je ustanovil na njeno ime in ne v korist njenega gospodujočega zemljišča, ne da bi to obrazložil. S tem je kršil drugi odstavek 207. člena in 214. člen ZUP, kar pa je drugostopni organ pri svojem odločanju prezrl oziroma trdil, da te kršitve niso bile storjene. Po mnenju tožeče stranke je upravni organ kršil določbe SPZ, ZUreP-1 in EZ. Tožeča stranka se sklicuje na tretji odstavek 59. člena EZ in meni, da ta določba zahteva, da se služnost sklene za čas obratovanja infrastrukture in v korist vsakokratnega njenega operaterja. Ker je življenjska doba daljnovodov več kot 50 let, poleg tega se koridorji, po katerih so daljnovodi umeščeni v prostor, uporabijo tudi za rekonstrukcije obstoječih daljnovodov, morebiti tudi za gradnjo novih, je predlagala ustanovitev služnosti v korist gospodujočega zemljišča, kakršna ji kot izvajalcu gospodarske javne službe omogoča, da zgradi, vzdržuje, rekonstruira in nadzira ter vodi obratovanje daljnovoda ves čas, dokler določen daljnovod obratuje in je vključen v elektroenergetski sistem Republike Slovenije. Meni, da je njen predlog v skladu z veljavno zakonodajo in zasleduje namen EZ, da se upravljalcu prenosnega omrežja električne energije zagotovi služnost, ki bo trajala ves čas obratovanja daljnovoda, in da je služnost treba zagotoviti vsakokratnemu upravljalcu. Meni, da je razlika med njenim predlogom in sprejeto odločitvijo bistvena. Z odločbo ustavljena služnost v korist A. d.o.o. je neprava stvarna služnost po 226. členu SPZ, ki določa, da se glede nastanka in prenehanja takih služnosti uporabljajo pravila o osebnih služnostih, po določbi 227. člena SPZ pa takšna služnost, ustanovljena v korist pravne osebe, ne sme biti daljša od 30 let. Glede na življenjsko dobo daljnovoda bi moral sistemski operater čez 30 let služnost ponovno pridobivati, kar pa  ni smiselno, saj narava stvari zahteva trajnejšo rešitev. Po določbi 229. člena SPZ osebne služnosti imetnik ne more prenesti, torej je ne bi mogel prenesti na morebitnega bodočega sistemskega operaterja (sedaj je za upravljalca določena za dobo 15 let). Ta bi tako ostal brez vseh stvarnih pravic pod daljnovodom in bi lastniki lahko zahtevali odstranitev le tega. Glede na dejstvo, da se je v zadnjih 60 letih zamenjalo več sistemskih operaterjev prenosnega omrežja, obstaja nevarnost, da bodo v primeru določitve drugega sistemskega operaterja vse tako ustanovljene služnosti prenehale, saj jih ni mogoče prenesti na drugega operaterja. S tem ko je organ ustanovil služnost v korist tožeče stranke ne pa v korist vsakokratnega operaterja, je zgrešil namen 110. člena ZUreP-1 in 59. člena EZ, da je služnost trajna (torej za nedoločen čas) in v korist vsakokratnega operaterja. Ker se glede nastanka in prenehanja neprave stvarne služnosti uporabljajo pravila o osebnih služnostih, nastanek osebne služnosti pa na podlagi odločbe upravnega organa sploh ni možen, je ta odločba tudi v nasprotju s SPZ in zato nična. Prava stvarna služnost v korist določenega zemljišča se lahko ustanovi tudi na podlagi odločbe upravnega organa, je prenosljiva in traja dokler je potrebna. Zato je edini smiseln, konsistenten in skladen z zakonodajo zaključek, da se ustanovi trajna služnost v korist gospodujočega zemljišča. Stališče drugostopnega organa, da nosilec dejavnosti, ki je v javno korist, ni nujno lastnik nepremičnine, ki bi imela lastnost gospodujočega zemljišča, sicer drži, vendar je v konkretnem primeru tožeča stranka lastnik gospodujočih zemljišč; to so razdelilne transformatorske postaje, iz katerih izhajajo vsi daljnovodi. Noben zakon, ne SPZ, ne EZ in ne ZUreP-1 je ne omejujejo pri odločitvi, kakšno izvedeno obliko služnosti si lahko ustanovi. Edina sprejemljiva služnost je prava stvarna služnost, kakršno je predlagala. To je pomembno še toliko bolj, ker gre v obravnavanem primeru za zemljišče z mnogimi solastniki, s katerimi je tožeča stranka sklenila služnostne pogodbe o ustanovitvi služnosti v korist gospodujočega zemljišča. S tem ko je upravni organ za konkretnega solastnika ustanovil služnost v korist osebe, so pogodbe brezpredmetne, ker je služnost pri različnih solastnikih iste stvari različno ustanovljena in s tem nevknjižena. Drugostopni organ se ni opredelil glede ugasnitve služnosti po 30 letih, niti o argumentu, da osebna služnost ne more nastati z upravno odločbo. Z odločitvijo je kršen ZUreP-1 in EZ. Tožeča stranka predlaga, da sodišče 1. točko izreka izpodbijane odločbe spremeni tako, da se ta točka glasi, da se v korist vsakokratnega lastnika gospodujočega zemljišča parc. št. 429/9 vl. št. 512 k.o. ... (služnostni upravičenec) dovoli obremenitev lastninske pravice s trajno služnostjo v javno korist pri zemljiščih parc. št. 213 in 1063, k.o. ..., v deležu do 5/48-in, katerih solastnik je B.B., rojen ..., s stalnim prebivališčem na naslovu ... (služnostni zavezanec), podrejeno pa, da se 1. točka izreka prvostopne odločbe odpravi in zadeva vrne organu v ponovno odločanje. Zahteva tudi povrnitev stroškov upravnega spora.

Tožena stranka je v odgovoru na tožbo vztrajala pri izpodbijani odločbi iz razlogov, navedenih v njeni obrazložitvi in predlagala zavrnitev tožbe.

Stranka z interesom, B.B., na tožbo ni odgovoril.

Tožba je utemeljena, vendar iz drugih razlogov, kot jih uveljavlja tožeča stranka v tožbi.

S svojimi ugovori tožeča stranka ne more biti uspešna iz naslednjih razlogov:

Zmotno meni, da je upravni organ s svojo odločitvijo, da se služnost ustanovi v korist družbe A. d.o.o., odločil mimo njenega zahtevka (ustanovitev služnosti v korist lastnika gospodujočega zemljišča) in da je s tako odločitvijo nepravilno uporabil materialnopravne določbe o služnostni pravici (določbe SPZ).

Ob nespornem dejstvu, da je tožeča stranka upravljalec omrežja električne energije, in kot taka izvajalec gospodarske javne službe, je legitimirana predlagati ustanovitev služnosti, katere namen je doseganje javne koristi. Zato je lahko predlagala le ustanovitev služnosti, ki bo zadostila temu namenu, to pa je služnost v javno korist po ZUreP-1 (Uradni list RS, št. 110/02) oziroma po EZ (Uradni list RS, št. 27/02-UPB in 70/08), ki sta v razmerju do SPZ (Uradni list RS, št. 87/02) specialna predpisa. Po razlagalnih pravilih sistematične razlage prava imajo specialne določbe prednost pred splošnimi, v primeru njunega nasprotja pa je treba upoštevati namen predpisa oziroma uporabiti teleološko razlago. Po 19. členu Zakona o spremembah in dopolnitvah  energetskega zakona (Uradni list RS, št. 70/08, ki je začel veljati 12. 7. 2008) se pogodbe o pridobitvi služnosti v javno korist sklepajo za čas obratovanja infrastrukture in v korist vsakokratnega izvajalca dejavnosti sistemskega operaterja posamezne infrastrukture. Ta materialna določba velja tudi za ustanovitev služnosti z odločbo državnega organa. Specialna področna zakonodaja torej ne omogoča ustanovitev služnosti v  korist določene nepremičnine.

Po pravni teoriji (Juhart in drugi, komentar Stvarnopravnega zakona, GV 2004) se  služnost po ZUreP-1 najbolj približuje nepravi stvarni služnosti iz 226. člena SPZ, po katerem se lahko služnost, ki je po svoji vsebini stvarna služnost, ustanovi tudi v korist določene osebe in se v tem primerih glede nastanka in prenehanja uporabljajo določbe SPZ, ki urejajo osebne služnosti. Pri skopi zakonski ureditvi služnosti v javno korist, ki združuje elemente stvarne in osebne služnosti, je zato treba smiselno uporabljati določbe glede teh služnosti. Služnost v javno korist se personificira v osebi, ki opravlja dejavnost, katere sestavni del je javna korist. Zato se ustanovi v korist nosilca infrastrukturne dejavnosti, in to kot subjekta z določeno lastnostjo (upravljalca infrastrukture) in ne kot določene osebe. Ker se po drugem odstavku 14. člena ZZK pri vpisu pridobitve pravice navede imetnik te pravice, če zakon ne določa drugače, takšne drugačne določbe pa ZUreP-1 niti EZ nimata, se služnost glasi na točno določeno osebo. Zato sodišče ne more sprejeti tožbenih ugovorov, da je upravni organ ravnal napačno zato, ker je služnost ustanovil v korist tožeče stranke.

V teoriji je prav tako obdelano vprašanje prenosljivosti služnosti v javno korist, kar je po mnenju tožeče stranke zaradi možne spremembe upravljalca omrežja javne infrastrukture tudi eden od razlogov, da predlagane služnosti ni mogoče ustanoviti v korist določene osebe. Zmotno se glede tega vprašanja tožeča stranka sklicuje na 229. člena SPZ, ki neprenosljivost predpisuje za osebne služnosti. Na to določbo namreč 226. člen SPZ ne napotuje, saj pri prenosu ne gre za prenehanje služnosti pri prenosniku in  nastanek služnosti pri prevzemniku, temveč novi služnostni upravičenec služnost izvršuje v enakem obsegu, ne spremeni se niti čas, za katerega je bila služnost ustanovljena. Argument za prenosljivost služnosti v javno korist pa je primerljivost s stavbno pravico, kateri je po vsebini in pravni naravi služnost v javno korist podobna. Tudi stavbna pravica je samostojna pravica na tuji stvari, ki pa je po izrecni zakonski določbi (256. člen SPZ) prenosljiva.

Pravne presoje ne vzdrži niti ugovor, da je izpodbijana odločba kot nasprotna določbam SPZ nična, ker se po 226. členu glede nastanka neprave stvarne služnosti uporabljajo določbe o osebnih služnostih, teh pa na podlagi odločbe državnega organa ni mogoče ustanoviti. Če ne pride do ustanovitve služnosti  v javno korist na pravnoposlovni podlagi, njeno ustanovitev z odločbo uzakonjata kot specialna predpisa ZUreP-1 (šesti odstavek 110. člena) oziroma smiselno 59. člen EZ.

Primarna uporaba specialnega predpisa (ZUreP-1 in EZ) po mnenju sodišča omogoča tudi razlago, da služnost v javno korist po EZ ni omejena z rokom trajanja 30 let iz drugega odstavka 227. člena SPZ. Prvi odstavek 110. člena ZUreP-1 namreč določa, da se lastninska pravica na nepremičnini lahko začasno ali trajno obremeni s služnostjo v javno korist, po 19. členu novele EZ pa se služnost ustanavlja za čas obratovanja infrastrukture, ki pa je po pojasnilu tožeče stranke daljši od 30 let. Tako je po mnenju sodišča upravni organ imel zakonsko podlago za ustanovitev trajne služnosti.

Sodišče tožeči stranki ne more pritrditi niti glede očitane neobrazloženosti prvostopne odločbe. Drugostopni organ lahko dopolnjuje obrazložitev sicer pravilnega izreka prvostopne odločbe (arg. tretji odstavek 248. člena ZUP), kar je v obravnavanem primeru tudi storil. Izrek akta – ta je tudi v upravnem sporu predmet izpodbijanja, je tako v obravnavanem primeru obrazložen z razlogi, podani v prvostopni odločbi in dopolnjeni z razlogi, vsebovani v obrazložitvi drugostopne odločbe, celotna obrazložitev pa je po presoji sodišča popolna.

Glede na zakonsko pooblastilo, da po uradni dolžnosti preizkusi kršitve procesnega in materialnega prava (arg. a contrario 20. člen Zakona o upravnem sporu, Uradni list RS, št. 105/06, v nadaljevanju: ZUS-1) pa je sodišče ugotovilo, da je upravni organ s tem, ko je služnost ustanovil v breme solastninskega deleža na parc. št. 213 in 1063 (5/48-in solastnika B.B.), kršil materialno pravo. Ustanovljena služnost bi namreč navedeni nepremičnini bremenila kot celoti (213., 219. člen SPZ). Če sta nepremičnini v solastnini, je vsak solastnik lastnik vsakega dela nepremičnine, in je treba služnost ustanoviti glede celotnih nepremičnin, torej glede vseh solastnikov. Služnost je nedeljiva in zgolj na posameznem solastniškem deležu ne more obstajati. Tožnik sicer v tožbi navaja, da je s solastniki sklenil služnostne pogodbe o ustanovitvi služnosti v korist gospodujočega zemljišča, vendar je v upravnem postopku v vlogi z dne 14. 10. 2008 pojasnil, da je uspel doseči dogovor o ustanovitvi služnosti s petimi solastniki, glede štirih je predlagal sprožitev zapuščinskega postopka, z enim solastnikom pa ni uspel stopiti v stik, torej služnost, kot je bila ustanovljena z izpodbijano odločbo, še vedno ne bi pomenila, da sta s služnostjo obremenjeni celotni nepremičnini. Sodišče sicer meni, da je mogoče na istih nepremičninah služnost ustanavljati s pogodbo (kar je v smislu 59. člena EZ tudi primarna oblika ustanovitve) in z odločbo državnega organa, je pa v tem primeru treba v upravnem postopku ugotoviti, v kakšnem obsegu je bila ustanovitev služnosti že dogovorjena (pri tem se sodišče ne spušča v to, da naj bi bile pogodbene služnosti ustanovljene v korist gospodujočega zemljišča), v ostalem pa o ustanovitvi odločiti z odločbo. Le takšna odločba bi skupaj z ustreznimi pogodbami lahko sledila zahtevam zemljiškoknjižnih predpisov za vpis služnosti v zemljiški knjigi.

Sodišče je tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1, ker je presodilo, da v postopku za izdajo izpodbijanega akta zakon ni bil pravilno uporabljen. Zadevo je po tretjem odstavku in v smislu četrtega odstavka tega člena vrnilo prvostopnemu organu v ponovni postopek.

Odločitev o stroškovnem zahtevku temelji na določbi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1. Na tej podlagi je sodišče po prvem odstavku 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/07) tožeči stranki priznalo stroške v višini 80 EUR.

Pravni pouk temelji na določbi prvega odstavka 73. člena ZUS-1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.