sodba in sklep U 1885/2007
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2007-09-19

ŠOLSTVO - UPRAVNI SPOR - UPRAVNI POSTOPEK

pravica do seznanitve z mnenjem komisije druge stopnje - začasna odredba - otrok s posebnimi potrebami - sodelovanje stranke v postopku

Kar zadeva sodelovanje staršev v postopku na drugi stopnji, ko organ druge stopnje izda odločbo na podlagi predhodnega mnenja komisije druge stopnje, ZUOPP nima določb o možnosti staršev, da so pred izdajo odločbe seznanjeni z vsebino mnenja komisije druge stopnje in da lahko nanjo ugovarjajo. Ker ZUOPP v zvezi s tem vprašanjem nima procesnih določb, je treba na podlagi 1. odstavka 20. člena ZUOPP in 2. odstavka 3. člena ZUP subsidiarno uporabiti določila ZUP, tudi zaradi tega, ker brez možnosti, da bi bili starši pred izdajo drugostopenjske odločbe seznanjeni z vsebino mnenja strokovne komisije iz 2. odstavka 25. člena ZUOPP in da bi imeli možnost nanj postaviti nasprotne argumente, starši ne bi mogli v skladu s temeljnimi procesnimi standardi iz 22. člena Ustave učinkovito varovati pravice iz 1. odstavka 54. člena Ustave. Strokovno mnenje komisije za usmerjanje druge stopnje iz 2. odstavka 25. člena ZUOPP, glede na sestavo in pooblastila te komisije po 26. členu ZUOPP, je treba šteti za izvedensko mnenje. Uporaba izvedenskega mnenja pred izdajo odločbe pa mora potekati v skladu z določilom 194. člena ZUP. Iz izpodbijane odločbe izhaja, da je tožena stranka sicer dala možnost staršem, da se izrečejo o vsebini strokovnega mnenja komisije druge stopnje, vendar pa je iz izpodbijane odločbe očitno, da je bilo to sodelovanje proti volji tožnikov zgolj navidezno. Izdaja začasne odredbe ni utemeljena ne le, ker tožnika nista opredelila škode in nista izkazala verjetnosti njenega nastanka, ampak tudi zaradi tega, ker je nepotrebna, glede na to, da je sodišče izpodbijano odločbo odpravilo.

1. Tožbi se ugodi in se izpodbijana odločba tožene stranke št. ... z dne 18. 7. 2007 odpravi in se zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek. 2. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrne.

Z izpodbijano odločbo je tožena stranka na podlagi določil 2. odstavka 23. člena Zakona o usmerjanju otrok s posebnimi potrebami (ZUOPP), 2. odstavka 9. člena Zakona o državni upravi in 2. odstavka 16. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) v prvi točki izreka odločila, da se pritožba zoper odločbo Zavoda Republike Slovenije za šolstvo OE A. št. ... z dne 22. 8. 2006 zavrne. V drugi točki izreka je odločila, da se v 1., 2. in 3. točki I. datum: "1. 9. 2006" spremeni tako, da se glasi "1. 9. 2007". V tretji točki izreka izpodbijane odločbe je tožena stranka odločila, da se v II. datum: "1. 9. 2006" spremeni tako, da se glasi "S 1. 9. 2007". V četrti točki izreka pa je tožena stranka odločila, da se v preostalem delu odločba potrdi. V obrazložitvi izpodbijane odločbe tožena stranka pravi, da je prvostopenjski organ odločil, da se mladoletno A.A. usmeri v prilagojeni izobraževalni program z nižjim izobrazbenim standardom, da se jo vključi v Osnovno šolo A.A.A. B., da se usmeritev po uradni dolžnosti preveri maja 2009 in da se z dnem 1. 9. 2006 nadomesti odločbo z dne 22. 8. 2006. V nadaljevanju obrazložitve izpodbijane odločbe tožena stranka povzema vsebino pritožbe tožnikov zoper prvostopenjsko odločbo in navaja, da se tožnika s strokovnim mnenjem komisije za usmerjanje prve stopnje ne strinjata. Nato tožena stranka pravi, da je v pritožbenem postopku pridobila strokovno mnenje Komisije za usmerjanje otrok s posebnimi potrebami druge stopnje št. ... z dne 30. 5. 2007, poročilo o učenki od Osnovne šole B.B.B. B. z dne 9. 5. 2007, pripombo pritožnikov na citirano strokovno mnenje z dne 14. 6. 2007 in dopolnitev k strokovnem mnenju z dne 11. 7. 2007. Tožena stranka nato povzema vsebino poročila Osnovne šole B.B.B. z dne 9. 5. 2007. Komisija za usmerjanje otrok s posebnimi potrebami druge stopnje je ob pogledu celotne dokumentacije prvostopenjske komisije in šolskega poročila ugotovila, da gre pri deklici za več motenj, ki so posledica zgodnje možganske okvare in to za lažjo motnjo v duševnem razvoju ob sočasni zmerni gibalni oviranosti. Spričo tega je za deklico smiselno in koristno, da se jo vključi v prilagojen izobraževalni program z nižjim izobrazbenim standardom. Tožena stranka pravi, da je bilo strokovno mnenje pritožnikoma vročeno in sta nanj posredovala pripombo, da bi A.A. lahko ob dodeljeni specialni strokovni pomoči lahko enakovredno in uspešno funkcionirala v redni šoli. Komisija za usmerjanje druge stopnje je pripombo obravnavala 11. 7. 2007 in ugotovila, da starša soglašata in sprejemata oceno komisije, da gre pri deklici za več primanjkljajev, tudi za lažjo motnjo v duševnem razvoju. Komisija tako ostaja pri oceni, ki jo je podala dne 30. 5. 2007 in tudi ne spreminja svoje obrazložitve ocene in predloga. Pritožbeni organ na podlagi ugotovitev v postopku sledi mnenju komisije za usmerjanje druge stopnje in ugotavlja, da je A.A. otrok z lažjo motnjo v duševnem razvoju in zmerno gibalno oviran otrok in je zanjo primeren prilagojen izobraževalni program z nižjim izobrazbenim standardom, katerega je v postopku usmeritve predlagala komisija za usmerjanje otrok s posebnimi potrebami druge stopnje. S 1. 9. 2007, torej s pričetkom novega šolskega leta, se vključi v Osnovno šolo A.A.A. B., ustreznost usmeritve pa naj se preveri maja 2009. V obrazložitvi izpodbijane odločbe tožena stranka še povzema, kako zakon opredeljuje otroke s posebnimi potrebami in citira I. Točko a. Priloge in 13. člen Pravilnika o o organizaciji in načinu dela komisij za usmerjanje otrok s posebnimi potrebami ter o kriterijih za opredelitev vrste in stopnje primanjkljajev, ovir oziroma motenj otrok s posebnimi potrebami (Uradni list RS, št. 54/03, 93/04, 97/05 in 25/06). V tožbi tožnika pravita, da se ne strinjata z odločbo, saj je drugostopenjska komisija odločila isto kot prvostopenjska komisija in ni upoštevala njunega mnenja in dejanske zmožnosti A.A.. Navajata, da je tožena stranka upoštevala poročilo šole, ki se razlikuje od spričevala šole, ki ga prilagata tožbi. Poudarjata, da je A.A. učni uspeh dosegla brez strokovne pedagoške pomoči. A.A. v šolo hodi z veseljem in ji pri tem pomaga njena sestra dvojčica. Komisija ni upoštevala, da je sestra dvojčica in bi nepotrebno ločevanje spravljalo obe v veliko stisko. V tožbi tudi ugovarjata, da je v odločbi navedeno, da kot starša soglašata in sprejemata oceno komisije, kar dejansko ni res in tudi to nikoli nista zatrjevala. Na podlagi teh dejstev menita oziroma prosita sodišče, da zadrži izvršitev ter da sodišče izda začasno odredbo. Obrazložitev k prvi točki izreka: Tožba je utemeljena. Sodišče je tožbi ugodilo, ker že iz izpodbijanega akta izhaja, da ima le-ta tako bistvene pomanjkljivosti glede udeležbe tožečih strank v upravnem postopku na drugi stopnji odločanja in glede obrazložitve odločbe, da ni mogoče presoditi, ali je izpodbijani akt zakonit ali ne (1. odstavek 37. člena zakona o upravnem sporu (ZUS-1, Uradni list RS, št. 105/2006). Po določilu 1. odstavka 20. člena ZUOPP (UPB-1, Uradni list RS, št. 3/2007) se za odločanje v postopkih usmerjanja v programe vzgoje in izobraževanja uporabljajo določbe zakona, ki ureja splošni upravni postopek, če s tem zakonom ni drugače odločeno. Postopek usmerjanja v programe izobraževanja je urejen v IV. Poglavju ZUOPP. To poglavje ureja tudi sodelovanje staršev v postopku usmerjanja v programe izobraževanja v tem smislu, da imajo starši možnost podati mnenje ali nasprotne ugovore pred izdajo odločbe na prvi stopnji in sicer na primer v določbah 1. odstavka 21. člena, 1., 2. in 3. odstavka 22. člena, 2. in 6. odstavka 23. člena ZUOPP. Kar pa zadeva sodelovanje staršev v postopku na drugi stopnji, ko organ druge stopnje izda odločbo na podlagi predhodnega mnenja komisije druge stopnje, ZUOPP nima določb o možnosti staršev, da so pred izdajo odločbe seznanjeni z vsebino mnenja komisije druge stopnje in da lahko nanjo ugovarjajo. Kajti v zvezi s tem ZUOPP določa samo to, da o pritožbi odloča minister pristojen za šolstvo, na podlagi strokovnega mnenja komisije za usmerjanje druge stopnje (2. odstavek 25. člena ZUOPP) in da mora drugostopenjski organ odločbo izdati najkasneje v 6 mesecih od dneva, ko prejme popolno pritožbo (27. člen ZUOPP). Ker ZUOPP v zvezi s tem vprašanjem nima procesnih določb, je treba na podlagi 1. odstavka 20. člena ZUOPP in 2. odstavka 3. člena ZUP (Uradni list RS, 22/2005) subsidiarno uporabiti določila ZUP, tudi zaradi tega, ker brez možnosti, da bi bili starši pred izdajo drugostopenjske odločbe seznanjeni z vsebino mnenja strokovne komisije iz 2. odstavka 25. člena ZUOPP in da bi imeli možnost nanj postaviti nasprotne argumente, starši ne bi mogli v skladu s temeljnimi procesnimi standardi iz 22. člena Ustave učinkovito varovati pravice iz 1. odstavka 54. člena Ustave, v katero odločitev o usmeritvi otroka, s katero se starši ne strinjajo, posega. Enako stališče je Upravno sodišče sprejelo tudi v sodbi v zadevi U 229/2007 z dne 11. 4. 2007. To razlago potrjuje tudi stališče Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 407/2005 z dne 18. 5. 2005, ki se je med drugim nanašala tudi na uporabo postopkovnih določil ZUOPP. V tej zadevi je Vrhovno sodišče izvedenski izvid in mnenje vezalo na procesne standarde iz 194. člena ZUP. To pa pomeni, da je treba tudi strokovno mnenje komisije za usmerjanje druge stopnje iz 2. odstavka 25. člena ZUOPP, glede na sestavo in pooblastila te komisije po 26. členu ZUOPP, šteti za izvedensko mnenje. Uporaba izvedenskega mnenja pred izdajo odločbe pa mora potekati v skladu z določilom 194. člena ZUP, ki ureja tudi sodelovanje stranke - v tem primeru staršev otroka, ki je usmerjen v izobraževalni program - pri izvajanju dokaza z izvedencem. Iz izpodbijane odločbe izhaja, da je tožena stranka sicer dala možnost staršem, da se izrečejo o vsebini strokovnega mnenja komisije druge stopnje, vendar pa je iz izpodbijane odločbe očitno, da je bilo to sodelovanje proti volji tožnikov zgolj navidezno. V obrazložitvi izpodbijane odločbe namreč obstaja očitno nasprotje o tej bistveni procesni okoliščini. Tožena stranka najprej povzema pripombo tožnikov z dne 11. 7. 2007 na mnenje komisije druge stopnje in sicer, da bi Anja lahko ob dodeljeni specialni strokovni pomoči enakovredno in uspešno funkcionirala v redni šoli. Temu pa sledi stavek, da starša soglašata in sprejemata oceno komisije, da gre pri deklici za več primanjkljajev, tudi za lažjo motnjo v duševnem razvoju. Iz tožbe in tudi povzetka pritožbe tožnikov zoper prvostopenjske odločbo pa izhaja, da sta tožnika vsebinsko nasprotovala obema mnenjema strokovnih komisij. Iz tega izhaja, da je tožena stranka zgolj navidezno vključila in upoštevala pripombe staršev na mnenje strokovne komisije druge stopnje in je uporabila le tisti del, ki (morebiti) govori v prid izpodbijani odločitvi. Namen procesnih določb ZUP o sodelovanju stranke pri izvajanju dokazov z izvedencem in določb o obveznih sestavinah odločbe (214. člen ZUP) pa je, da stranka postavlja vprašanja in zahteva pojasnila glede izvida in mnenja (4. odstavek 194. člena ZUP) in da tožena stranka povzame vse ključne pripombe stranke v obrazložitev in na tej dejanski podlagi v dokazni oceni pripombe stranke argumentirano zavrne ali pa ne (1., 2., 3., 5. in 6. točka 214. člena ZUP). Ker je tožena stranka kršila določilo 194. člena ZUP v zvezi z 1. odstavkom 9. člena ZUP, 1. odstavek 138. člena ZUP in citirana določila o obveznih sestavinah obrazložitve odločbe iz 214. člena ZUP, je sodišče na podlagi 3. točke 1. odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo in vrnilo zadevo toženi stranki v ponoven postopek. V ponovnem postopku bo morala tožena stranka upoštevati tudi druga dva tožbena ugovora in sicer, da se poročilo šole razlikuje od spričevala učnega uspeha A.A. in argument tožečih strank o upoštevanju okoliščine ločitve A.A. od sestre dvojčice. V ponovnem postopku mora tožena stranka upoštevati tudi, da mora biti izrek odločbe popolnoma jasen in nedvoumen, kar pomeni, da mora biti v izreku natančno in celovito navedeno, kateri akt se spreminja. V ponovnem postopku je tožena stranka vezana na v tej sodbi izražena stališča sodišča, ki zadevajo postopek (4. odstavek 64. člena ZUS-1). Obrazložitev k drugi točki izreka: Zahteva za izdajo začasne odredbe je neutemeljena. Po določilu 2. odstavka 32. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1, Uradni list RS, št. 105/2006) sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda in pri tem odločanju mora sodišče v skladu z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank. Tožeča stranka mora ob uveljavljanju zahteve za izdajo začasne odredbe z zadostno stopnjo verjetnosti izkazati, da bi ji z izvršitvijo akta nastala težko popravljiva škoda, z zadostno stopnjo prepričljivosti pa mora tudi opredeliti grozečo škodo. Tožeči stranki v obrazložitvi zahteve za izdajo začasne odredbe nobene škode nista opredelili niti nista izkazali verjetnosti njenega nastanka. Poleg tega pa sodišče lahko izda začasno odredbo samo do izdaje pravnomočne določbe, učinek odprave izpodbijane odločbe pa nastopi že z vročitvijo sodbe toženi stranki in tožečima strankama. Zato izdaja začasne odredbe ni utemeljena ne le, ker tožnika nista opredelila škode in nista izkazala verjetnosti njenega nastanka, ampak tudi zaradi tega, ker je nepotrebna, glede na to, da je sodišče izpodbijano odločbo odpravilo. Zato je sodišče v drugi točki izreka s sklepom zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrnilo na podlagi 2. odstavka 32. člena ZUS-1.

URS člen 22, 54, 22, 54. ZUP člen 194, 3, 9, 138, 194, 3, 9, 138. ZUOPP člen 27, 23, 25, 26, 20, 21, 22. ZUS-1 člen 37, 37.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.