sodba I U 686/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-12-15

javni razpis - sofinanciranje iz javnih sredstev - oseba, ki bi po zakonu morala biti izločena - absolutna bistvena kršitev pravil postopka

ZUP med absolutne bistvene kršitve med drugim uvršča tudi procesni položaj, ko je pri odločanju ali vodenju postopka sodelovala oseba, ki bi po zakonu morala biti izločena. Nekatere procesne pravice strank so namreč v ZUP varovane tako, da so določene kot absolutne bistvene kršitve pravil postopka, pri katerih se odločba odpravi ne glede na to, ali so ugotovljene kršitve lahko vplivale na pravilnost odločitve ali ne.

Tožbi se ugodi. Sklep o razporeditvi sredstev Sveta Fundacije za šport, št. D3-10-152 z dne 4. 2. 2010 se odpravi in zadeva vrne prvostopnemu organu v ponovni postopek.

Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške postopka v znesku 350,00 EUR v 15 dneh, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi, od poteka paricijskega roka, do plačila.

Z izpodbijanim sklepom je prvostopni organ odločil, da se tožniku ne dodelijo sredstva iz Javnega razpisa Fundacije za šport (v nadaljevanju Fundacija) za sofinanciranje športnih dejavnosti, raziskovanja in razvoja športa ter založništva v športu v letu 2010 (Uradni list RS, št. 81/09, v nadaljevanju Javni razpis). Tožnik se je prijavil na Javni razpis za program: „...“ na področju dejavnosti interesne športne vzgoje otrok in mladine, športne dejavnosti študentov in športne rekreacije (D3). Prvostopni organ je objavil navedeni Javni razpis na podlagi določil Pravilnika o pogojih, merilih in postopku za razporeditev sredstev Fundacije za financiranje športnih organizacij v RS (Uradni list RS, št. 92/07, v nadaljevanju Pravilnik). Za navedeno področje so bila razpisana sredstva v višini 800.000,00 EUR, skupna višina zaprošenih sredstev za to področje pa je znašala 6.452.118,00 EUR. Pristojna strokovna komisija Fundacije je predlog delitve sredstev na spornem področju pripravila na podlagi določil Pravilnika. Programe prosilcev je ovrednotila na podlagi meril, določenih v 23. členu Pravilnika: status kandidata, možnost uresničevanja javnega interesa na področju športa s programom in prostorska razpršenost programov. Skladno z navedenimi merili so bile tožniku pri vrednotenju programa „...“ dodeljene točke in sicer: za status kandidata 10 točk, za možnost uresničevanja javnega interesa na področju športa s programom 3 točke, za prostorsko razpršenost projektov 3 točke, skupaj 16 točk. Na podlagi 23. člena Pravilnika se uvrstijo v izbor programov, ki jih sofinancira prvostopni organ programi, ki zberejo najmanj 21 od 29 točk. Ker je program: „...“  zbral samo 16 točk, ga strokovna komisija ni uvrstila v nadaljnjo obravnavo, s katero se opredeli višina dodeljenih sredstev.

Komisija za pritožbe je, kot drugostopni organ, s sklepom št. D3-10-152 z dne 21. 4. 2010 pritožbi delno ugodila. Odločila je, da je na podlagi ponovno izvedenega točkovanja program „...“ na področju dejavnosti interesne športne vzgoje otrok in mladine, športne dejavnosti študentov in športne rekreacije, skladno z merili iz Pravilnika zbral skupaj 19 točk, zato se v letu 2010 tožniku ne dodelijo sredstva za prijavljen program na navedeni Javni razpis. Tožnik je v roku predložil vlogo na Javni razpis. V postopku pred prvostopnim organom je strokovna komisija ovrednotila prijavljeni program tožnika s 16 točkami in ga ni uvrstila v nadaljnjo obravnavo, ampak je bil izdan sklep, s katerim je bilo odločeno, da v letu 2010 Fundacija za šport tožniku ne dodeli sredstev za ta program. V pritožbi tožnik navaja, da se ne strinja z vrednotenjem programa po merilih možnosti uresničevanja javnega interesa na področju športa s programom in prostorsko razpršenost programov, saj meni, da je program upravičen pri merilu možnost uresničevanja javnega interesa na področju športa s programom do 10 točk in po merilu prostorska razpršenost programov do več kot 3 točk. Prijavljeni program po mnenju tožnika izpolnjuje vse pogoje iz 1. odstavka 23. člena Pravilnika. Program se izvaja v več regijah in dobro odraža prostorsko razpršenost. Komisija za pritožbe je na podlagi ponovne proučitve spisne dokumentacije in pritožbe  ugotovila, da program tožnika ne obsega elementov vsebine, ki bi opredeljevali drugačno vrednotenje vloge, prispele na Javni razpis, kot izhaja iz izpodbijanega sklepa, razen pri merilu možnosti uresničevanja javnega interesa na področju športa s programom, kjer se namesto 3 točk tožniku dodeli 6 točk, tako, da je obravnavani program tožnika zbral skupaj 19 točk. Ker se na podlagi 23. člena Pravilnika  uvrstijo v izbor programov, ki jih sofinancira prvostopni organ programi, ki zberejo najmanj 21 od 29 točk, je drugostopni organ potrdil odločitev prvostopnega organa.

Tožnik s tožbo izpodbija sklepa organa prve in druge stopnje in meni, da je podana absolutna bistvena kršitev pravil postopka na podlagi 6. točke 2. odstavka 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06, 126/07 in 65/08, v nadaljevanju ZUP), saj je pri vodenju postopka na drugi stopnji sodelovala oseba, ki bi po zakonu morala biti izločena. Po določbi 4. točke 35. člena ZUP pooblaščena uradna oseba ne sme opravljati posameznih dejanj v postopku, če je bila udeležena v postopku na prvi stopnji. Iz obeh izpodbijanih sklepov je nedvomno razvidno, da je postopka na obeh stopnjah vodila ista pooblaščena uradna oseba, in sicer A.A. Zato je potrebno izpodbijani sklep Komisije za pritožbe že iz tega razloga odpraviti na podlagi 2. točke 1. odstavka in 3. odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu  (Uradni list RS, št. 105/06 in 62/10, v nadaljevanju ZUS-1). Po določbi 3. odstavka 27. člena ZUS-1 je bistvena kršitev določb postopka vselej podana v primeru, ko gre za absolutno bistveno kršitev pravil postopka, ki jo določa ZUP.  O pritožbi na drugi stopnji je v danem primeru odločala Komisija za pritožbe, ki je v Pravilih Fundacije za šport opredeljena kot organ Fundacije, pristojen za odločanje o pritožbah, tako o pritožbi ni odločal pristojni organ. Po določbi 232. člena ZUP o pritožbi zoper odločbo, ki jo je na prvi stopnji izdal nosilec javnega pooblastila, odloča organ, ki je določen z zakonom. Noben zakon pa ne določa Komisije za pritožbe kot pristojnega organa za odločanje o pritožbah na drugi stopnji. V upravnem postopku tožnik navaja  kršitve določb ZUP, in sicer: 1. odstavka 210. člena ZUP, 3. odstavka 210. člena ZUP, 2. odstavka 251. člena ZUP in  36. člena ZUP. Tožnik izpodbija upravni akt prve in druge stopnje tudi iz vsebinskih razlogov na podlagi določbe 1. in 3. točke 1. odstavka 27. člena ZUS-1, ker v postopku za izdajo upravnega akta ni bil pravilno uporabljen Pravilnik in ker dejansko stanje ni bilo pravilno in popolno ugotovljeno. Obrazložitev izpodbijanega sklepa je tako pomanjkljiva, da je ni mogoče preizkusiti. Po določbi 2. odstavka 254. člena ZUP pa mora drugostopni organ v obrazložitvi svoje odločbe presoditi vse pritožbene ugovore. Obrazložitev izpodbijanega sklepa druge stopnje ni v skladu z določbo 214. člena ZUP, saj ne vsebuje ugotovljenega dejanskega stanja in dokazov, na katere je lahko to oprto, razlogov, odločilnih za presojo posameznih dokazov in razlogov, zaradi katerih ni bilo ugodeno zahtevku tožnika. Komisija za pritožbe ni presodila pritožbenih navedb, temveč je le ugotovila, da program tožnika ne izpolnjuje elementov vsebine, ki bi opredeljevali drugačno vrednotenje vlog, prispelih na Javni razpis, kot izhaja iz izpodbijanega sklepa. Tožnik predlaga, da sodišče tožbi ugodi, odpravi upravni akt prve in druge stopnje, ter zadevo vrne organu prve stopnje v ponovni postopek oz. odpravi akt druge stopnje in zadevo vrne organu druge stopnje v ponovni postopek, ali pa s sodbo samo odloči o stvari ter tožencu naloži povračilo vseh stroškov upravnega spora.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo, ki ga je sodišče prejelo dne 13. 8. 2010 navaja, da v danem primeru ne gre za absolutno bistveno kršitev pravil upravnega postopka po 6. točki 2. odstavka 237. člena ZUP, ker naj bi pri vodenju postopkov na prvi, kot tudi na drugi stopnji sodelovala ista oseba, zaposlena kot svetovalka direktorja: A.A. Po mnenju tožene stranke A.A. opravlja zgolj naloge tehnične podpore za sprejemanje odločitev tako za organ prve, kot druge stopnje. Tožena stranka ima namreč zaposleni le dve osebi, direktorja ter svetovalko direktorja A.A. V postopku A.A. ni odločala, prav tako ni opravljala nobenih dejanj. Pritožbo tožeče stranke zoper odločitev prve stopnje je obravnavala komisija za pritožbe. To je pristojni organ v skladu s Pravili Fundacije in tako je odločitev sprejel pristojni organ. Komisija za pritožbe pa potrebuje ustrezno tehnično podporo za svoje delo, ki jo v skladu z organizacijo tožene stranke po katalogu delu opravlja A.A. v okviru svojih delovnih zadolžitev. Postopek odločanja o vlogah za razporeditev sredstev fundacij je urejen z 11. členom Zakona o lastninskem preoblikovanju Loterije Slovenije (Uradni list RS, št. 44/96, v nadaljevanju ZLPLS). Zoper odločitev Sveta Fundacije, s katero je odločeno o vlogi na Javni razpis za razdelitev sredstev je dopustno vložiti pritožbo v roku 15 dni. Organ pristojen za odločanje o pritožbi pa je določen s Pravili Fundacije. Njegova odločitev je dokončna. V skladu z določbo 11. člena ZLPLS je Fundacija sprejela Pravila Fundacije, ki so kot organ, v skladu z določbo 14.a člena ZLPLS, določila Komisijo za pritožbe, ki je sestavljena iz treh članov. Odločba druge stopnje je tudi oblikovana v skladu z 210. členom ZUP, saj obsega naziv, uvod, izrek in obrazložitev. Dejansko res ne vsebuje pravnega pouka o pravnem sredstvu, vendar ta pomanjkljivost ne more biti razlog za nezakonitost odločbe. Odločitev organa druge stopnje o pritožbi, kljub temu, da je poimenovana kot sklep, predstavlja jasen izraz volje. Strokovna komisija Fundacije je v skladu s 35. členom Pravilnika ovrednotila vlogo tožeče stranke. Ob upoštevanju metodologije, določene s Pravilnikom, je ugotovila, da tožeči stranki pripada iz naslova statusa kandidata 10 točk, iz naslova možnosti uresničevanja javnega interesa na področju športa s programom 3 točke in iz naslova prostorske razpršenosti programov 3 točke. Strokovna komisija je pri tem odločala v skladu z merili in usmeritvami, določenimi v 23. členu Pravilnika. Ob reševanju pritožbe je Komisija za pritožbe spremenila odločitev organa prve stopnje pri merilu možnosti uresničevanja javnega interesa na področju športa s programom ter iz tega naslova vlogo tožeče stranke ovrednotila s 6 točkami. Tudi v tem primeru je organ druge stopnje primerno pojasnil razloge za svojo odločitev. Po presoji tožene stranke izpodbijani drugostopni upravni akt izpolnjuje vse pogoje iz 214. člena ZUP.

V pripravljalni vlogi, ki jo je sodišče prejelo dne 6. 9. 2010 pa tožeča stranka glede na navedbe iz odgovora na tožbo dodatno še navaja, da je A.A. postopek vodila, zato ni jasno, kaj tožena stranka razume pod nalogami tehnične podpore. Tožena stranka ne pojasni, zakaj naj bi se oseba, ki le tehnično podpira organ prve in druge stopnje sploh podpisala na oba izpodbijana upravna akta in pri tem izrecno navedla, da je postopek vodila. Ni verjetno, da svetovalka direktorja tožene stranke, ki ima med zahtevanimi pogoji po predloženem katalogu delovnih mest opravljen tudi strokovni izpit iz upravnega postopka, ne bi ločila med tehnično podporo in vodenjem postopka. Tožeča stranka meni, da je podana absolutna bistvena kršitev pravil upravnega postopka, ker je ista oseba vodila postopek tako na prvi, kot na drugi stopnji. Predlaga, da sodišče pozove toženo stranko, da predloži zapisnik organa prve in druge stopnje, s katerim je kolegijski organ določil uradno osebo za vodenje postopka do izdaje odločbe (2. odstavek 29. člena ZUP) ter pisno poročilo in predlog upravnega akta.

Sodišče je o zadevi odločalo brez glavne obravnave na podlagi 59. člena ZUS-1. Za odločitev pravno relevantna dejstva med strankama namreč niso sporna.

Iz upravnega spisa izhaja, da je med strankama sporno, ali je prišlo v danem primeru do bistvene kršitve določb postopka iz 3. odstavka 27. člena ZUS-1, saj naj bi pritožbeni postopek vodila oseba, ki je sodelovala tudi v postopku na prvi stopnji. Iz podatkov upravnih spisov oziroma iz prvostopenjskega in drugostopenjskega sklepa izhaja, da je postopek pred izdajo prvostopenjskega akta vodila ista oseba, kot je vodila postopek odločanja na drugi stopnji, in sicer A.A. Sodišče se ne more strinjati z navedbo tožene stranke, da je v postopku pred organom prve in druge stopnje A.A. zgolj opravljala naloge tehnične podpore. Iz obeh izpodbijanih sklepov je nedvomno razvidno, da je postopka na obeh stopnjah vodila ista pooblaščena uradna oseba: A.A. Tako je tudi po presoji sodišča bila v danem primeru podana absolutna bistvena kršitev določb postopka, ki je narekovala odpravo izpodbijanega upravnega akta.

Na podlagi določbe 3. odstavka 27. člena ZUS-1 je podana bistvena kršitev določb postopka  v primerih, ko gre za absolutno bistveno kršitev pravil postopka, ki jo določa ZUP ali drug zakon, ki ureja postopek izdaje upravnega akta. ZUP med absolutno bistvene kršitve med drugim uvršča tudi procesni položaj, ko je pri odločanju ali vodenju postopka sodelovala oseba, ki bi po zakonu morala biti izločena (6. točka 2. odstavka 237. člena ZUP). Nekatere procesne pravice strank so v ZUP varovane tako, da so določene kot absolutne bistvene kršitve pravil postopka, pri katerih se odločba odpravi ne glede na to, ali so ugotovljene kršitve lahko vplivale na pravilnost odločitve ali ne. Bistvene kršitve vedno narekujejo odpravo izpodbijanega upravnega akta, razen, če jih sodišče lahko odpravi v upravnem sporu, za kar pa v obravnavanem primeru ni bilo podlage. V skladu s 4. točko 35. člena ZUP pooblaščena uradna oseba upravnega organa ne sme odločati ali opravljati posameznih dejanj v postopku, če je bila udeležena v postopku na prvi stopnji. Ker je pritožbeni postopek vodila oseba, ki je vodila postopek tudi na prvi stopnji, bi se morala v pritožbenem postopku izločiti po 4. točki 35. člena ZUP. Sodišče je zaradi ugotovljene absolutne bistvene kršitve določb postopka iz 3. odstavka 27. člena ZUS-1 izpodbijani akt odpravilo na podlagi 3. točke 1. odstavka 64. člena ZUS-1 ter zadevo vrnilo prvostopnemu organu, da v ponovnem postopku odloči v roku, določenem v 4. odstavku 64. člena ZUS-1. Pri tem pa je prvostopni organ, v skladu z določbami 4. in 5. odstavka 64. člena ZUS-1, vezan na stališča sodišča, ki se tičejo postopka.

Po presoji sodišča je neutemeljen tudi ugovor tožnika, da v obravnavani zadevi o pritožbi tožnika ni odločal pristojni organ, saj je o njem odločala Komisija za pritožbe, ki je opredeljena v Pravilniku, kot podzakonskem aktu, morala pa bi biti opredeljena z zakonom. Na podlagi določbe 14.a člena ZLPLS je postopek odločanja o vlogah za razporeditev sredstev Fundacije urejen s tem zakonom in Pravilnikom iz 2. odstavka 11. člena tega zakona. Na podlagi določbe 2. odstavka 14.a člena ZLPLS je zoper odločitev, s katero je odločeno o vlogi na javni razpis za razdelitev sredstev Fundacije dovoljena pritožba v roku 15 dni. V postopku odločanja o vlogah za razporeditev sredstev se določbe ZUP smiselno uporabljajo, če ZLPLS in Pravilnik ne določata drugače. V 3. odstavku 14.a člena ZLPLS pa je določeno, da se organ Fundacije, pristojen za odločanje o pritožbi, določi s Pravili Fundacije. Tako gre po presoji sodišča pri Komisiji za pritožbe, ki sladno s 36. členom Pravilnika odloča o morebitnih ugovorih, za drugostopenjski  organ, določen skladno z zakonom.

Ker je sodišče izpodbijani sklep odpravilo že iz razloga bistvene kršitve določb postopka iz 3. odstavka 27. člena ZUS-1, se do ostalih tožbenih ugovorov ni opredeljevalo.

Sodišče tožnikovemu predlogu da v zadevi meritorno odloči ni sledilo, saj po presoji sodišča za tovrstno odločanje v danem primeru pogoji, opredeljeni v določni 65. člena ZUS-1, niso podani.

Izrek o stroških temelji na 3. odstavku 25. člena ZUS-1. Če sodišče tožbi ugodi in v upravnem sporu izpodbijani upravni akt odpravi, se tožniku, glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov, skladno s pravilnikom, ki ga izda minister, pristojen za pravosodje. Prisojeni znesek plača tožena stranka. V skladu z 1. odstavkom 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/07) se tožniku priznajo stroški upravnega spora v višini 350,00 EUR, ker je bila zadeva rešena zunaj glavne obravnave  in je tožnika zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik.

Pravni pouk temelji na določbi 73. člena ZUS-1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.