sodba in sklep I U 373/2009
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2009-03-30

odobritev pravnega posla - sprejem ponudbe - pisna izjava o sprejemu ponudbe

Določbo 1. odstavka 21. člena ZKZ je po mnenju sodišča treba razlagati v pomenu, da se sprejem ponudbe (pravilno) uveljavi tako, da tisti, ki želi kupiti naprodaj dano kmetijsko zemljišče, gozd ali kmetijo, pisno izjavo o sprejemu ponudbe pošlje priporočeno s povratnico prodajalcu in da s pisno izjavo o sprejemu ponudbe seznani tudi upravno enoto, in sicer na način, da jo pošlje (priporočeno s povratnico) upravni enoti ali na način, da to izjavo na upravno enoto neposredno vloži. Ob taki razlagi pravnega pravila v citirani zakonski določbi pa vložitev pisne izjave o sprejemu ponudbe neposredno na upravni enoti lahko nadomesti le pošiljanje te izjave s priporočeno poštno pošiljko s povratnico upravni enoti, ne pa tudi ponudniku.

1. Tožba zoper odločbo Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano Republike Slovenije št. ... z dne 11. 2. 2009 se zavrne.

2. Tožba zoper sklep Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano Republike Slovenije št. ... z dne 6. 3. 2009 se zavrže.

3. Stroškovni zahtevek tožeče stranke se zavrne.

Z izpodbijano odločbo je Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano RS (drugostopni organ) ugodilo pritožbi Sklada kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije (SKZG) ter odpravilo odločbo Upravne enote A. z dne 26. 11. 2008, s katero je le ta zavrnila odobritev pravnega posla, kupoprodajne pogodbe, ki je bila sklenjena 18. 9. 2008 med prodajalcem B.B.B., C., in kupcem Republiko Slovenijo, SKZG, Ljubljana, katere predmet so kmetijska zemljišča s parcelnimi številkami 3160, 3161, 3162, 3163, 3165, 3166, 3167, 3172, 3173, 3174, 3175, 3176, 3177, 3137/1 in 3171, vse k.o. D., ter samo odločilo, da se ta kupoprodajna pogodba odobri. Drugostopni organ v razlogih navaja, da mora po 1. odstavku 21. člena Zakona o kmetijskih zemljiščih (ZKZ) vsakdo, ki želi kupiti naprodaj dano kmetijsko zemljišče, gozd ali kmetijo, dati pisno izjavo o sprejemu ponudbe, ki jo pošlje priporočeno s povratnico prodajalcu in upravni enoti ali neposredno vloži na upravni enoti. Navaja, da iz prvostopnega spisa izhaja, da tožnik ni dal pisne izjave o sprejemu ponudbe prodajalcu, ampak le upravni enoti. S tem pa ni izpolnil zakonskega pogoja po 1. odstavku 21. člena ZKZ. Ker tožnik ni sprejel ponudbe v skladu s tem zakonom, tudi ni stranka v postopku (2. odstavek 22. člena ZKZ). SKZG pa je sprejel ponudbo v skladu z ZKZ, prav tako pa je tudi uveljavljal predkupno pravico po 6. točki 1. odstavka 23. člena ZKZ in tudi niso podane ovire za odobritev pravnega posla po 3. odstavku 19. člena ZKZ. S tem pa so bili izpolnjeni vsi zakonski pogoji za odobritev predmetnega pravnega posla.

Tožnik vlaga tožbo iz razlogov nepravilne ugotovitve dejanskega stanja, nepravilne uporabe določb ZKZ in bistvenih kršitev pravil postopka. Navaja, da je prodajalec predložil Upravni enoti A. ponudbo za prodajo kmetijskih zemljišč 4. 8. 2008. Tožnik je 26. 8. 2008, torej v 30 dnevnem roku v skladu s 1. odstavkom 21. člena ZKZ neposredno vložil na Upravni enoti A. izjavo o sprejemu ponudbe. Upravna enota je 5. 9. 2009 odposlala pisna obvestila prodajalcu in vsem ponudnikom o sprejemu ponudb ter obvestila prodajalca o zakonitem vrstnem redu predkupnih upravičencev ter da je pridobitev lastninske pravice po 19. členu ZKZ možna le na podlagi odobritve pravnega posla. Prodajalec je 18. 9. 2008 podpisal prodajno pogodbo za ponudena kmetijska zemljišča s kupcem SKZG. Prodajalec na ustni obravnavi 27. 10. 2008 ni oporekal ugotovitvi upravne enote, da ga je 5. 9. 2008 obvestila o sprejemu ponudb. Upravna enota je z odločbo z dne 26. 11. 2008 zavrnila odobritev pravnega posla in v obrazložitvi odločbe navedla, da je prodajalec s podpisom vročilnice - povratnice potrdil, da je bil 10. 9. 2008 obveščen, da je tožnik po zakonu prvi predkupni upravičenec za sklenitev prodajne pogodbe za ponudena kmetijska zemljišča. Drugostopni organ je v postopku pred izdajo odločbe kršil pravila postopka. Kršil je načelo materialne resnice iz 8. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), ker ni ugotovil dejstev, pomembnih za zakonito in pravilno odločitev, to pa je vplivalo na zakonitost in pravilnost njegove odločitve. Dejstva, ki jih je uvodoma navajal tožnik, so razvidna iz listinskih dokazov, ki jim nihče ni oporekal verodostojnosti. Drugostopni organ je zaključil, da tožnik ni izpolnil pogojev iz 21. člena ZKZ, čeprav je tožnik pravilno uporabil eno od z zakonom izrecno navedenih možnosti, ko je svojo izjavo o sprejemu ponudbe predložil neposredno Upravni enoti A., in ni, kar bi bila druga možnost, poslal izjave priporočeno s povratnico upravni enoti in prodajalcu. ZKZ v 21. členu prepušča sprejemniku ponudbe, da izbere način predložitve izjave o sprejemu ponudbe. Zaključki drugostopnega organa, ki tožniku odreka položaj sprejemnika ponudbe po 21. členu ZKZ, so arbitrarni. Obrazložitev odločbe je kontradiktorna izvedenim dokazom ter je ni mogoče preizkusiti. Ker je drugostopni organ bistveno kršil procesne določbe, je dejansko stanje ugotovil nepopolno oz. nepravilno. Prodajalec je sklenil kupoprodajno pogodbo za ponudena zemljišča s SKZG 18. 9. 2008, torej po tem, ko je bil 10. 9. 2008 obveščen, da ima tožnik predkupno pravico pred SKZG. Prodajalec je torej vedel, da je prodajna pogodba sklenjena v nasprotju z določbami ZKZ, zaradi česar odobritev pravnega posla ne bo mogoča. Prav tako je nepravilen zaključek drugostopnega organa, da ni ovir za odobritev pravnega posla po 6. točki 23. člena ZKZ, saj je prodajalec vedel, da ima tožnik predkupno pravico pred SKZG, zaradi česar le ta ne bi smel pridobiti odobritve pravnega posla. Tako pa je prvostopni organ tudi pravilno odločil. Drugostopni organ je nepravilno uporabil določbo 21. člena ZKZ; če zakon dopušča dva načina predložitve izjave o sprejemu ponudbe, pri čemer je dikcija taka, da med njunima opisoma stoji beseda "ali", potem je to mogoče razumeti le, da zakon daje izbiro, za kateri način se bo sprejemnik ponudbe odločil. Ker je po mnenju tožnika izpodbijana odločba iz navedenih razlogov nezakonita, tožnik sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo drugostopnega organa odpravi.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi in razlogih zanjo ter sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Sodišče je tožbo kot strankam z interesom poslalo v odgovor SKZG, B.B.B. in E.E.E., A. B.B.B. v odgovoru na tožbo navaja, da tožnik v tožbenih navedbah za ravnanja drugostopnega organa navaja, da so to ravnanja toženca, kar ni v skladu z Zakonom o upravnem sporu (ZUS-1). V nadaljevanju pa prereka tudi tožbene navedbe ter navaja, da je tožnik v postopku prodaje kmetijskih zemljišč storil napako. Na izjavi o sprejemu ponudbe ni navedel, da uveljavlja predkupno pravico kot drug kmet. Tožnik prodajalcu tudi ni poslal pisne izjave o sprejemu ponudbe. Po mnenju stranke z interesom bi tožnik tudi moral, če bi želel skleniti pogodbo za predmetna kmetijska zemljišča, vložiti pravočasno tožbo na sklenitev pogodbe, vendar je 60 dnevni rok, ki je prekluzivni, zamudil. Zato bi bilo treba tožbo celo zavreči. Stranka z interesom tudi prereka tožbene navedbe, da bi bil prodajalec obveščen, da je tožnik po zakonu prvi predkupni upravičenec za sklenitev prodajne pogodbe. V nadaljevanju stranka z interesom meni, da je drugostopni organ določbe ZKZ uporabil pravilno. Smiselno predlaga zavrnitev tožbe.

Dne 26. 3. 2003 pa je tožnik vložil (še) spremembo tožbe. V vlogi navaja, da je 16. 3. 2009 prejel sklep, s katerim je drugostopni organ po tem, ko je že izdal izpodbijano odločbo, naknadno zavrgel tožnikov predlog, da se mu prizna status stranskega udeleženca v predmetnem upravnem postopku. Meni, da bi mu organ mogel tak status odreči pred izdajo odločbe ali v sami odločbi. Tako bi tožnik lahko uveljavil sodno varstvo najprej glede procesnega vprašanja pravice do udeležbe v postopku. Z naknadno odločitvijo pa drugostopni organ tožniku želi odvzeti sodno varstvo, saj bi ob taki odločitvi tožnik glede na 17. člen ZUS-1 izgubil legitimacijo za tožbo. Drugostopni organ je z izdajo sklepa kršil pravila postopka. Sklepa pa se po mnenju tožnika tudi ne da preizkusiti; sklep mora biti obrazložen, razlogi odločitve pa morajo biti skladni z izrekom. Tožnik meni, da je sklep nezakonit ter razširja tožbo tako, da predlaga sodišču poleg odprave izpodbijane odločbe tudi odpravo sklepa. Tožnik v vlogi tudi zahteva povrnitev stroškov za sodno takso.

Tožba zoper izpodbijano odločbo ni utemeljena.

V obravnavani zadevi je sporna razlaga in uporaba določbe 1. odstavka 21. člena ZKZ (Uradni list RS, št. 55/2003, ZKZ-UPB1); po tej zakonski določbi mora tisti, ki želi kupiti naprodaj dano kmetijsko zemljišče, gozd ali kmetijo, dati pisno izjavo o sprejemu ponudbe, ki jo pošlje priporočeno s povratnico prodajalcu in upravni enoti ali neposredno vloži na upravni enoti. To določbo je drugostopni organ razlagal, da terja od tistega, ki želi kupiti naprodaj dano kmetijsko zemljišče, gozd ali kmetijo, da pisno izjavo o sprejemu ponudbe (priporočeno s povratnico) obvezno pošlje prodajalcu (ter da pisno izjavo tudi vloži na upravni enoti, tako da jo pošlje ali neposredno vloži). Sodišče taki razlagi določbe 1. odstavka 21. člena ZKZ pritrjuje. Tudi po mnenju sodišča te zakonske določbe ni mogoče razlagati tako, kot meni tožnik, da določa dva alternativna načina uveljavljanja sprejema ponudbe, in sicer da se pisno izjavo o sprejemu ponudbe pošlje priporočeno s povratnico prodajalcu in upravni enoti, ali da se tako izjavo o sprejemu ponudbe (le) neposredno vloži na upravni enoti. To zakonsko določbo je po mnenju sodišča treba razlagati v pomenu, da se sprejem ponudbe (pravilno) uveljavi tako, da tisti, ki želi kupiti naprodaj dano kmetijsko zemljišče, gozd ali kmetijo, pisno izjavo o sprejemu ponudbe pošlje priporočeno s povratnico prodajalcu in da s pisno izjavo o sprejemu ponudbe seznani tudi upravno enoto, in sicer na način, da jo pošlje (priporočeno s povratnico) upravni enoti ali na način, da to izjavo na upravno enoto neposredno vloži. Tak je po mnenju sodišča že besedni pomen pravnega pravila v zakonski določbi, saj v citiranem besedilu pred ločnim veznikom "ali" ni vejice, da bi bilo mogoče razlagati, da je besedilo sestavljeno iz (dveh) stavčno enakovrednih delov ("da se izjavo pošlje prodajalcu in upravni enoti", "da se izjavo neposredno vloži na upravni enoti"), ki bi izražala alternativo, to je položaj, ko se naslovnik odloča med dvema možnostma, od katerih ena izključuje drugo. Jezikovno razlago citirane zakonske določbe pa potrjuje tudi sistematična metoda. Po ZUP se (namreč) pisna vloga izroči neposredno organu ali pošlje po pošti (2. odstavek 63. člena ZUP); glede na to je ZKZ v določbi 1. odstavka 21. člena z določitvijo dveh možnih načinov, na katera se pisna izjava o sprejemu ponudbe lahko pri organu vloži, le sledil (zaradi koherentnosti pravnega sistema) ureditvi v ZUP. Tako tudi sodna praksa, npr. sodba Višjega sodišča v Celju opr. št. Cp 234/2007 z dne 19. 12. 2007.

Ob taki razlagi pravnega pravila v citirani zakonski določbi 1. odstavka 21. člena ZKZ pa vložitev pisne izjave o sprejemu ponudbe neposredno na upravni enoti lahko nadomesti le pošiljanje te izjave s priporočeno poštno pošiljko s povratnico upravni enoti, ne pa tudi ponudniku, kot zmotno meni tožnik. ZKZ v 1. odstavku 21. člena uveljavlja strogo obličnost postopka sprejema ponudbe, ki učinkuje ad valorem, kar pomeni, da gre za strogo obličen postopek ponudbe in sprejema ponudbe in velja le tisto, kar je izraženo v predpisani obliki. Ker tožnik predpisane obličnosti ni spoštoval, ni mogoče šteti, da je ponudbo veljavno sprejel. Ob taki zakonski ureditvi in nesporni okoliščini, da tožnik pisne izjave o sprejemu ponudbe prodajalcu ni poslal, se drugostopni organ tudi utemeljeno sklicuje na določbo 2. odstavka 22. člena ZKZ in pravilno zaključuje, da tožnik ne bi mogel šteti za stranko (oziroma stranskega udeleženca) v predmetnem postopku odobritve pravnega posla. Ob povedanem so pravno nerelevantne ter na odločitev sodišča ne morejo vplivati tožbene navedbe, da je prodajalec sklenil kupno pogodbo s kupcem, pred katerim ima tožnik predkupno pravico, in že po tem, ko je bil s strani upravne enote seznanjen, kakšen je vrstni red predkupnih upravičencev po ZKZ, kajti dejanski zaključek prvostopnega organa o vrstnem redu predkupnih upravičencev je bil nepravilen, saj je ta organ po povedanem zmotno presodil relevantna dejstva in okoliščine ter nepravilno zaključil, da tožnik šteje za sprejemnika ponudbe. Z odločitvijo drugostopnega organa tako ni bilo poseženo v pravice oziroma pravne koristi tožnika, saj njegov sprejem ponudbe ne more šteti za veljavnega, ter je tako njegova tožba neutemeljena (nezakonitosti, s katero ne bi bilo poseženo v tožnikove pravice ali pravne koristi, pa se v upravnem sporu ne more uveljavljati - 1. alinea 2. odstavka 63. člena ZUS-1).

V zvezi z navedbami stranke z interesom v odgovoru na tožbo, da v pisni izjavi o sprejemu ponudbe tožnik ni uveljavljal predkupne pravice (kot drug kmet), sodišče odgovarja, da na odločitev sodišča ni vplivala, saj je po povedanem tožnikov sprejem ponudbe neveljaven, ker tožnik ni spoštoval predpisane obličnosti za sprejem ponudbe (navedba pa je tudi protispisna). Sodišče še dodaja, da je tožba razumljiva in jasna ter da so brez podlage navedbe te stranke v odgovoru na tožbo, da naj bi bila tožba zaradi nedoslednosti pri uporabi terminov za označitev organa, ki je izdal izpodbijano odločbo, neutemeljena. Stranka z interesom pa tudi brez podlage oporeka tožniku pravni interes za tožbo s sklicevanjem na okoliščino, da tožnik v prekluzivnem roku 60 dni ni vložil tožbe na sklenitev pogodbe, saj je taka razlaga določbe 1. odstavka 22. člena ZKZ (ki določa, da se vloga za odobritev pravnega posla vloži najpozneje v 60 dneh po poteku roka za sprejem ponudbe), če stranka nanjo opira svoje pravno stališče, nelogična in pravno nevzdržna; ob taki razlagi bi namreč bilo dopuščeno izigravanje določb 23. člena ZKZ o predkupnih upravičencih, kajti prodajalec bi s sklenitvijo pogodbe s kupcem po svoji prosti izbiri tik pred iztekom 60-dnevnega roka odvzel morebitnemu predkupnemu upravičencu, ki bi bil po zakonu uvrščen pred izbranega kupca, možnost vložitve tožbe na sklenitev pravnega posla (sklep Višjega sodišča v Ljubljani opr. št. I Cp 7151/2006 z dne 13. 6. 2007 se glede roka za uveljavitev zahtevka za sklenitev pogodbe sklicuje na 1. odstavek 512. člena in 5. odstavek 33. člena OZ), poleg tega pa se (vsi) sprejemniki ponudbe tudi šele v postopku za odobritev pravnega posla kot stranke v tem postopku (2. odstavek 22. člena ZKZ) lahko seznanijo s tem, s katerim sprejemnikom ponudbe je prodajalec sklenil kupno pogodbo, kar pa je ena od relevantnih okoliščin, ki jih tožnik pred vložitvijo tožbe mora poznati, da lahko toži na sklenitev pogodbe, saj mora hkrati zahtevati tudi razveljavitev sklenjene pogodbe.

Ker je po povedanem po presoji sodišča izpodbijana odločba pravilna in na zakonu utemeljena, tožbene navedbe pa neutemeljene, je sodišče na podlagi 1. odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, ZUS-1) tožbo kot neutemeljeno zavrnilo.

Tudi po presoji sodišča sicer drugostopni organ tožniku ne bi mogel odreči položaja stranskega udeleženca po končanem postopku, po tem ko mu je pred tem z vročitvijo izpodbijane odločbe tak položaj že priznal, saj za tako postopanje podlage v ZUP ni (čeprav bi ob razlogovanju, kot iz sklepa izhaja, ter je po presoji sodišča sicer pravilno, da tožniku položaj stranskega udeleženca na podlagi 43. člena ZUP ter 22. člena ZKZ v predmetnem postopku za odobritev pravnega posla ne gre, organ moral tožnikov predlog zavrniti ter ne zavreči). Ker pa si tožnik s tožbo zoper ta sklep ne more izboljšati pravnega položaja ter tako ne izkazuje pravovarstvene potrebe, je sodišče ne glede na nezakonitost sklepa tožniku sodno varstvo zoper ta sklep odreklo ter njegovo tožbo zoper sklep zavrglo (6. tč. 1. odstavka 36. člena ZUS-1); tako je namreč sodišče ravnalo iz razloga, ker je tožniku aktivno legitimacijo za tožbo priznalo (saj spisna dokumentacija izkazuje, da je v postopku za izdajo izpodbijane odločbe bil udeležen kot stranski udeleženec - 1. odstavek 17. člena ZUS-1) ter je o tožbi meritorno odločilo, zaradi česar izpodbijani sklep tako na sporno zadevo ni imel pravnega učinka.

Tožnikov stroškovni zahtevek pa je sodišče zavrnilo na podlagi 4. odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne ali zavrže ali se postopek ustavi, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.