sodba I U 1908/2009
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-11-10

upravni postopek - obnova postopka - drugače rešeno predhodno vprašanje

Postopek, končan z odločbo, zoper katero v upravnem postopku ni rednega pravnega sredstva, se lahko obnovi, če se odločba organa, ki je vodil postopek, opira na kakšno predhodno vprašanje, pa je pristojni organ pozneje to vprašanje v bistvenih točkah drugače rešil (4. točka 260. člena ZUP). Po citirani določbi se torej za obnovo postopka zahteva drugače rešeno predhodno vprašanje. Drugače pa je (konkretna upravna) zadeva rešena le z izdano odločbo.

Tožbi se ugodi. Sklep Komisije Vlade Republike Slovenije za administrative zadeve in imenovanja št. 10006-3/2009/4 z dne 22. 9. 2009 se v delu, ki se nanaša na odločitev o obnovi postopka izdaje odločbe o določitvi letnega dopusta za leto 2009 tožeči stranki (A.A.), odpravi in zadeva v tem delu vrne Komisiji v ponovni postopek.

Z izpodbijanim sklepom je Komisija Vlade RS za administrativne zadeve in imenovanja (v nadaljevanju: Komisija) postopek izdaje odločb o določitvi letnega dopusta za leto 2009 za A.A., B.B., C.C., Č.Č., D.D., E.E., F.F., G.G. in H.H. združila v en postopek (1. točka izreka) ter odločila, da se postopek izdaje odločb o določitvi letnega dopusta za leto 2009 za vse navedene obnovi v celoti (2. točka izreka).

Iz obrazložitve sklepa sledi, da navedene odločbe o določitvi letnega dopusta temeljijo na enakem dejanskem stanju in isti pravni podlagi in da se zato postopki njihove izdaje združijo. Obnovijo pa se postopki izdaje odločb zato, ker je Vlada na 41. seji dne 27. 8. 2009 razveljavila sklep Komisije z dne 24. 3. 2009 v delu, ki se nanaša na določitev števila dni letnega dopusta za navedene ministre in generalnega sekretarja Vlade in ki je bil podlaga za individualne odločbe o določitvi letnega dopusta. Vlada je namreč ugotovila, da pri odločanju ni upoštevala njihovega posebnega statusa funkcionarja po prenehanju mandata s pravico do nadomestila plače. V tem času imajo namreč pravice določene v 38. členu Zakona o poslancih, to je pravico do nadomestila plače, pravico do socialnega zavarovanja in pravico do odpravnine ob upokojitvi. Njihovega statusa v času nadomestila plače ni mogoče enačiti s pravicami, ki so jih imeli v času mandata niti s pravicami oseb v delovnem razmerju po splošnih predpisih, saj gre za ureditev v posebnem zakonu. Zato Komisija ugotavlja, da so na podlagi prvega odstavka 261. člena ZUP podani razlogi za obnovo postopka izdaje odločb o določitvi letnega dopusta za leto 2009 in da se zato za navedene postopek obnovi po uradni dolžnosti in v celoti. Obnovi se na podlagi 4. točke 260. člena ZUP v povezavi s 4. členom istega zakona, ker predstavlja razveljavljeni (pravilno: razveljavitveni) sklep Vlade drugačno rešitev predhodnega vprašanja, to je vprašanja obstoja pravice do letnega dopusta ministrov in generalnega sekretarja po prenehanju funkcije. Odločbe o določitvi letnega dopusta so se namreč izdajale na podlagi sklepa Komisije z dne 24. 3. 2009, ki določa predsedniku Vlade, članom Vlade, generalnemu sekretarju Vlade, državnim sekretarjem in ministrom, ki jim je prenehala funkcija, letni dopust za leto 2009 v obsegu, ki izhaja iz seznama, priloženega sklepu. Ta sklep pa je Vlada s svojim sklepom razveljavila.

Tožeča stranka se s takšno odločitvijo ne strinja in predlaga njeno odpravo. V tožbi uveljavlja tožbene razloge nepravilne uporabe materialnega prava, nepravilno in nepopolno ugotovljeno dejansko stanje in kršitve pravil postopka. Poudarja, da se za pravice ministrov in generalnega sekretarja Vlade po prenehanju mandata smiselno uporabljajo določbe Zakona o Vladi RS ob smiselni uporabi Zakona o poslancih. Podlaga za določitev letnega dopusta je 32. člen Zakona o Vladi ob smiselni uporabi 38. člena v povezavi z 31. členom Zakona o poslancih, ob pravilni uporabi citiranih določb pa po mnenju tožnika ministru po prenehanju mandata pripada tudi pravica do dopusta. Opozarja še, da je enak zaključek mogoč tudi ob smiselni uporabi določb Zakona o delovnih razmerjih. Zato za izpodbijano odločitev po mnenju tožnika ni zakonske podlage. Sklep pa je nezakonit in nepravilen tudi zaradi kršitve pravil postopka, tako tistih, ki se nanašajo na obnovitveni razlog (rešitev predhodnega vprašanja) oziroma na odločitev o uvedbi obnove, kot tudi tistih, ki se nanašajo na odločitev o združitvi postopkov. Zaradi arbitrarne in samovoljne razlage zakonskih določb (ZVRS in ZPos) pa gre po prepričanju tožnika tudi za kršitev njegove pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo v celoti prereka tožbene navedbe in sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne. V odgovoru navaja, da tožnik v letu 2009 nesporno ni koristil nobenega dneva nepravilno določenega dopusta za leto 2009 niti ni o tem obvestil bivšega delodajalca. Komisija pa je pri odločanju o določitvi letnega dopusta bivšim ministrom in generalnemu sekretarju očitno spregledala dejstvo, da odloča o pravicah bivših funkcionarjev, ki jim gredo pravice iz 38. člena Zakona o poslancih. Le-ti imajo pravice, izrecno določene s citirano določbo, med katerimi ni pravice do dopusta. Pravice do letnega dopusta pa funkcionarjem po prenehanju mandata tudi ne priznava noben drug predpis. Bivšim ministrom je položaj funkcionarja prenehal novembra 2008 ob nastopu nove vlade. Zato v letu 2009 niso bili več v aktivnem delovnem razmerju in niso izvrševali funkcije ministra. Kot bivši ministri so pridobili le pravice do socialne varnosti in nadomestila plače, ne pa tudi pravice do letnega dopusta za tekoče leto. Zato niso utemeljene tožbene navedbe, da so bile z izdanim sklepom prekršene zakonske določbe in da je bilo dejansko stanje v tej zvezi nepravilno in nepopolno ugotovljeno.

Po določbah 147. člena ZUP je predhodno v smislu citirane določbe takšno vprašanje, ki je samostojna pravna celota in ki spada v pristojnost sodišča ali kakšnega drugega organa, brez njegove rešitve pa ni mogoče odločiti, ker je del dejanskega stanja v konkretni upravni stvari. Postopek, končan z odločbo, zoper katero v upravnem postopku ni rednega pravnega sredstva, se lahko obnovi, če se odločba organa, ki je vodil postopek, opira na kakšno predhodno vprašanje, pa je pristojni organ pozneje to vprašanje v bistvenih točkah drugače rešil (4. točka 260. člena ZUP).

V konkretnem primeru je po navedbah tožene stranke pri izdaji odločbe o letnem dopustu takšno (predhodno) vprašanje vprašanje obstoja pravice bivšega ministra do letnega dopusta, drugače pa naj bi bilo to vprašanje pozneje, po izdani odločbi o letnem dopustu z dne 24. 3. 2009, rešeno s sklepom Vlade z dne 27. 8. 2009, s katerim se razveljavi sklep Komisije, ki je podlaga za navedeno odločbo.

Pri tem pa iz nobene od pravnih podlag, na katere se sklicuje tožena stranka, ne sledi, da bi se o tem vprašanju, to je o vprašanju obstoja pravice do letnega dopusta, odločalo posebej in da bi se o tem odločalo s sklepom. Zato se lahko postavi vprašanje obstoja predhodnega vprašanja sploh in še pred tem vprašanje, ali opisani način odločitve (s sklepom) zadosti pogojem za obnovo postopka iz 4. točke 260. člena ZUP. Po citirani določbi se namreč zahteva drugače rešeno predhodno vprašanje. Drugače pa je (konkretna upravna) zadeva rešena le z izdano odločbo. To pa pomeni, da sklep Vlade, na katerega se naslanja izpodbijani sklep o obnovi, ne zadosti predpisanim pogojem iz navedene zakonske določbe, to pa posledično pomeni, da za izdajo izpodbijanega sklepa v obravnavanem primeru niso izpolnjeni zakonski pogoji.

Sodišče je zato, na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, 62/2010) tožbi ugodilo in izpodbijani sklep v delu, ki se nanaša na tožečo stranko, odpravilo ter zadevo vrnilo pristojnemu organu v ponovni postopek.

Sodišče je odločilo brez glavne obravnave na podlagi 1. alinee drugega odstavka 59. člena ZUS-1, ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijane odločbe in upravnih spisov očitno, da je potrebno tožbi ugoditi.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 260, 260-4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.