sodba U 2282/2008
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2009-05-14

komunalni prispevek - pogodba o komunalnem opremljanju - veljavnost predpisa v času odmere komunalnega prispevka - varovalni pas v površini gradbene parcele

Določba 4. odstavka 78. člena ZPNačrt v pogodbi o komunalnem opremljanju v delu, ki se nanaša na določbo 5. točke 3. odstavka istega člena, zahteva zgolj opredelitev obsega dolgovanega komunalnega prispevka v smislu vrste obstoječe komunalne infrastrukture, ki bo obremenjena s priključitvijo investitorjeve komunalne opreme, ne pa tudi določitve načina njegovega obračuna. Zakon ne daje podlage za to, da bi se stranki dogovorili za način obračuna na podlagi predpisa, ki v času izračuna komunalnega prispevka ne velja več.

Toženka je v izpodbijani odločbi odločila, da se odpravi prvostopenjska odločba z dne 7. 8. 2008 in je tožnici sama odmerila komunalni prispevek za gradnjo stanovanjske hiše s komunalno in zunanjo ureditvijo na zemljišču parc. št. 503/29 k.o. A. v višini 11.788,22 EUR (kot bo razvidno iz nadaljevanja, je sporen le ta del odločitve). Odločila je še, da se tožnici vrne preveč plačani znesek komunalnega prispevka v višini 329,70 EUR. Iz obrazložitve je razvidno, da je bil komunalni prispevek odmerjen v skladu s pogodbo o komunalnem opremljanju št. ... z dne 25. 5. 2007 (v nadaljevanju pogodba) in na podlagi Odloka o programu opremljanja in merilih za odmero komunalnega prispevka za Občino Škofja Loka (Uradni list RS, št. 34/08; v nadaljevanju Odlok/08). Na podlagi pogodbe je tožnica dolžna plačati komunalni prispevek le za obstoječo komunalno infrastrukturo (primarno komunalno infrastrukturo), ne pa tudi za drugo komunalno opremo (sekundarni del komunalne opreme). Slednja predstavlja distribucijsko omrežje, to je tisto omrežje, ki ga je na podlagi pogodbe zgradil tožničin pravni prednik A.A. in za katero komunalni prispevek ni obračunan. Čeprav je v VII. točki pogodbe zapisano, da bo občina preostali del komunalnega prispevka odmerila po Odloku o komunalnem prispevku, ki je bil objavljen v Uradnem listu RS, št. 72/05 (v nadaljevanju Odlok/05), pa toženka meni, da na podlagi namena, zaradi katerega se sklepa pogodba o opremljanju in ki izhaja iz 78. člena Zakona o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju ZPNačrt), ni dopustno, da bi se pogodbeni stranki dogovorili, po katerem predpisu se bo obračunal preostali del komunalnega prispevka. Zakon tega ne dopušča in ker je veljavnost Odloka/05 prenehala z uveljavitvijo Odloka/08, tožnica pa je vložila vlogo za odmero komunalnega prispevka že v času veljavnosti slednjega, ga je toženka uporabila pri odmeri. Nadalje zavrača tudi tožničino stališče, da pri odmeri ne bi smel biti upoštevan 10 metrski varovalni pas zemljišča. Toženka se pri tem sklicuje na 2. odstavek 5. člena Pravilnika o merilih za odmero komunalnega prispevka, po katerem se pri površini stavbnega zemljišča upošteva velikost parcele. Iz vodilne mape projektne dokumentacije (poglavje 0.11.1, točka VI) je razvidno, da je določena gradbena parcela v površini 1073 m2. Ker je parcela določena v projektu in to celo preko 10- metrskega varovalnega pasu (na tem delu parcele so predvidene zelene površine), pri odmeri ni bilo mogoče upoštevati drugačne površine parcele. Tudi gradbeno dovoljenje, ki je bilo tožnici izdano za gradnjo stanovanjske hiše na tej parceli, je bilo izdano na podlagi projekta, s katerim je določena gradbena parcela v navedeni površini, zato v tem postopku ne pride več v poštev sprememba projekta v smislu zmanjšanja površine parcele. Ker pa je prvostopenjski organ pri odmeri upošteval napačno neto tlorisno površino objekta, je drugostopenjski organ v izpodbijani odločbi to napako odpravil in v zadevi sam meritorno odločil, prvostopenjsko odločbo pa odpravil.

Tožnica se s tako odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da toženka pri odmeri ni upoštevala pogodbeno dogovorjeno pravno podlago za odmero, to je Odlok/05. Po njenem mnenju je namen pogodbe v skladu z 78. členom ZPNačrt prav fiksiranje načina obračuna, v konkretnem primeru torej na v pogodbi navedeni Odlok/05, ki je bil njena bistvena sestavina. Zaradi te VII. točke pogodbe poznejše spremembe načina obračuna oz. spremembe odloka ne zadevajo pravnih naslednikov A.A., torej tudi ne tožnice. Po njenem mnenju iz odločbe in izračuna ni razvidno, da naj bi ji bil zaračunan samo primarni in magistralni del komunalne opreme. V postopku tudi ni bilo ugotovljeno, ali bo investitor s priključitvijo svoje izgrajene komunalne opreme na zemljišču obremenil že zgrajeno komunalno opremo (in ne bodočo zgrajeno). V skladu s III. členom pogodbe so pravni nasledniki dolžni plačati le komunalni prispevek za obremenjevanje obstoječe komunalne infrastrukture. Poleg tega toženka pri višini prispevka ni upoštevala, da se vseh 14 novo nastalih hiš priključuje na cesto na parc. št. 503/5 k.o. A (ki je še vedno v zasebni lasti A.A.), ta pa potem kot ena na obstoječo cesto. Prav tako se vsi novograditelji iz enega vodovoda, plinovoda ipd., ki so prav tako v zasebni lasti A.A., priključujejo na javni plinovod, vodovod ipd. Po mnenju tožnice bi bilo treba to dejstvo upoštevati tako, da bi skupni komunalni prispevek celotnega območja razdelili na 14 enakih. Tožnica se nadalje ne strinja, da je toženka pri odmeri upošteva tudi 10-metrski varovalni pas na njenem zemljišču, ki znaša 394 m2, in na katerem tožnica ne sme graditi. Čeprav je celotno zemljišče parc. št. 503/29 k.o. A. v projektu opredeljena kot gradbena parcela, to ni ovira za upoštevanje navedenega dejstva. Gre namreč za pas, na katerem tožnica v skladu s strokovnimi podlagami urbanističnega, krajinskega, arhitekturnega in komunalnega urejanja območja, ki jih je izdelala Občina B., zaradi predvidene trase ceste ne sme graditi. Predlaga, da sodišče odpravi drugi odstavek izpodbijane odločbe (v katerem ji je bila odmerjena višina komunalnega prispevka), toženki pa naloži plačilo stroškov tega postopka s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi.

V skladu z določbo 5. točke 3. odstavka 78. člena ZPNačrt (Uradni list RS, št. 33/07) je sestavni del pogodbe o opremljanju tudi navedba dela komunalnega prispevka za obremenitev že zgrajene komunalne opreme, na katero bo priključil komunalno opremo, ki jo bo sam zagotovil, in ki ga je investitor še dolžan plačati. Toženka na 3. strani obrazložitve izbodbijane odločbe izrecno ugotavlja, da se izračunani komunalni prispevek nanaša le na obstoječo komunalno opremo (primarno komunalno infrastrukturo), za katero je tožnica na podlagi omenjene pogodbe dolžna plačati komunalni prispevek, to pa je za ceste (CE-PR), javno razsvetljavo (JR-PR), vodovod (VO-PR), kanalizacijo (KA-PR), plinovod (PL-PR) in za površine za ravnanje z odpadki (OD-PR). Ne drži torej tožbena trditev, da toženka ni ugotovila, ali se sporni komunalni prispevek nanaša na že zgrajeno ali na bodočo zgrajeno komunalno opremo. Ker tožnica v tožbi ne konkretizira, da katera od navedene vrste komunalne opreme še ni zgrajena, tudi ni mogoče pritrditi njenemu stališču, da dejansko stanje v zadevi ni bilo pravilno ugotovljeno.

Prav tako se ni mogoče strinjati, da iz predloženega obračuna ni razvidno, da je bil tožnici zaračunan le primarni in magistralni del komunalne opreme. Prav oznaka PR v skladu s 1. odstavkom 7. člena Odloka/08 (Uradni list RS, št. 34/08) – razlogi, zakaj ga je treba uporabiti v obravnavanem primeru, bodo navedeni v nadaljevanju – označuje obračunska območja, ki se nanašajo na primarni (ne pa tudi sekundarni oz. distribucijski del) komunalne opreme. Toženka namreč natančno pojasnjuje, da je tožničin pravni prednik na podlagi pogodbe zgradil sekundarno oz. distribucijsko omrežje, ki je v izračunu naveden z oznakami CE1, VO1, KA1, javno razsvetljavo, plin in javne površine, pri katerih v izračunu ni navedenih nobenih zneskov. Omenjeno ugotavlja tudi sodišče po vpogledu v izračun, ki je sestavni del izpodbijane odločbe.

V skladu z določbo 4. odstavka 78. člena ZPNačrt je investitor dolžan plačati še preostali del komunalnega prispevka, če bo s „svojo“ komunalno opremo obremenil že zgrajeno komunalno opremo, in je to, kot rečeno, v skladu z določbo 5. točke 3. odstavka istega člena sestavni del pogodbe o opremljanju. Po mnenju sodišča taka zakonska določba zahteva zgolj opredelitev obsega dolgovanega komunalnega prispevka v smislu vrste obstoječe komunalne infrastrukture, ki bo obremenjena s priključitvijo investitorjeve komunalne opreme, ne pa tudi določitve načina njegovega obračuna. Zakon torej ne daje podlage za to, da bi se stranki dogovorili za način obračuna na podlagi predpisa, ki v času izračuna komunalnega prispevka ne velja več. Pri tem je treba upoštevati tudi dejstvo, da je odmera komunalnega prispevka lahko časovno precej oddaljena od sklenitve pogodbe o opremljanju, saj je vezana na postopek pridobivanja gradbenega dovoljenja. Zanj pa lahko vsakokratni investitor zaprosi kadarkoli, tudi čez leta.

Sodišče zato nima pomislekov v izpodbijano stališče toženke, da namen pogodbe v njeni VII. točki - po kateri so investitor oz. njegovi pravni nasledniki dolžni za obremenjevanje obstoječe komunalne infrastrukture poravnati komunalni prispevek, ki ga na podlagi Odloka/05 odmeri Občina B. - ni v določitvi predpisa, po katerem se bo komunalni prispevek odmeril v prihodnosti ne glede na njegove morebitne kasnejše spremembe. Pri tem je treba upoštevati tudi, da ZPNačrt v 11. odstavku 79. člena jasno določa podlago za odmero komunalnega prispevka: sprejeti program opremljanja vključno s podlagami za odmero komunalnega prispevka za vso obstoječo komunalno opremo na območju celotne občine.

Drugačna razlaga bi nenazadnje pomenila tudi neenako obravnavanje investitorjev - tistih, ki so sklenili pogodbo o opremljanju in ostalih, čeprav se jim komunalni prispevek odmerja v istem času in za isto komunalno infrastrukturo, saj za različno obravnavo v zakonu ni podlage. Komunalni prispevek je namreč namenski vir financiranja gradnje komunalne opreme (1. odstavek 84. člena ZPNačrt), zato morajo biti zavezanci za plačilo tega prispevka obremenjeni pod enakimi pogoji, razen v primerih, ki jih določi zakon, pri čemer pa mora zakonodajalec že v postopku sprejemanja zakona za to ugotoviti posebej utemeljene razloge.

Sodišče se v celoti strinja z razlogi izpodbijane odločbe glede (ne)upoštevanja 10-metrskega varovalnega pasu v površini gradbene parcele kot elementa pri izračunu komunalnega prispevka in se v tem delu v celoti sklicuje nanje (2. odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, Uradni list RS, št. 105/06; v nadaljevanju ZUS-1). Po določbi 45. točke 1. odstavka 14. člena Zakona o javnih cestah (Uradni list RS, št. 29/97 in naslednji; ZJC) je varovalni pas pas zemljišča ob javni cesti, v katerem je raba prostora omejena zaradi preprečitve škodljivih vplivov okolice na cesto in promet na njej in obratno. Varovalni pas torej ne pomeni drugega kot zahtevani odmik od – v tem primeru – predvidene trase ceste, podobno kot to lahko zahtevajo prostorski izvedbeni akti glede odmikov objektov od parcelne meje. Tudi v slednjem primeru investitor na svojem zemljišču ne sme graditi objekta v pasu, ki zagotavlja spoštovanje odmika od parcelne meje, a navedeno kljub temu ni razlog, da se ta površina ne bi upoštevala pri odmeri komunalnega prispevka, če je v projektni dokumentaciji opredeljena kot sestavni del parcele. Odlok/08 v 6. točki 4. člena izrecno določa, da se za parcelo šteje vsaka parcela, na kateri je (med drugim) s prostorskim aktom predvidena oz. dovoljena gradnja objektov. Da bi omenjeni varovalni pas vplival na status (namembnost) zemljišča parc. št. 503/29 k.o. A., izhajajočo iz prostorskega akta, pa tožnica v tožbi niti ne zatrjuje.

V skladu z določbo 3. odstavka 20. člena ZUS-1 stranke v upravnem sporu ne smejo navajati dejstev in predlagati dokazov, če so imele to možnost v postopku pred izdajo akta. Sodišče zato ne more upoštevati tožbenih navedb, da se vseh 14 novonastalih hiš priključi na cesto parc. št. 503/5 k.o. A., last A.A., ta pa potem kot ena na obstoječo cesto in bi se zaradi tega moral skupni komunalni prispevek razdeliti na 14 enakih delov (enako zatrjuje glede vodovoda, plinovoda ipd.). Po vpogledu v upravne spise sodišče namreč ugotavlja, da tožnica teh dejstev v upravnem postopku ni zatrjevala in ni zahtevala presoje njihovega vpliva na odmerjeni komunalni prispevek.

Ker je sodišče ugotovilo, da tožba ni utemeljena, jo je v skladu z določbo 1. odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo.

Zakon o prostorskem načrtovanju (2007) - ZPNačrt  - člen 78, 78/3, 78/4

Zakon o javnih cestah (1997) - ZJC  - člen 14, 14/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.