sodba U 2250/2008
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2008-12-18

GRADBENIŠTVO - UPRAVNI SPOR - UPRAVNI POSTOPEK

navedba tožene stranke - stranski udeleženec - društvo kot stranski udeleženec - tožba v upravnem sporu - gradbeno dovoljenje - postopek za izdajo gradbenega dovoljenja

Čeprav je tožnik v tožbi kot toženko navedel Republiko Slovenijo, Upravno enoto A., je sodišče štelo, da je tožnik z navedbo Republike Slovenije zadostil zahtevi iz 5. odstavka 17. člena ZUS-1. Društvo ne more svojega pravnega interesa za udeležbo v postopku izdaje gradbenega dovoljenja izpeljevati iz konkretnih interesov fizičnih oseb (njegovih članov), ki jih imajo kot lastniki nepremičnin, na katerih bo potekala gradnja ali/in na katere sega območje za določitev strank. Zastopanje interesov članov lahko pomeni le, da društvo sodeluje v upravnih in sodnih postopkih v imenu članov, ne pa v svojem imenu (kot stranski udeleženec), in pod pogoji, ki jih za zastopanje določajo postopkovni predpisi.

Zahteva prizadete stranke Občine A. za povrnitev stroškov tega postopka se zavrne.

Toženka je v 1. točki izreka v uvodu navedenega sklepa zavrgla tožnikovo zahtevo za vključitev v postopek pridobivanja gradbenega dovoljenja za rekonstrukcijo in nadomestno gradnjo - prestavitev vzletno pristajalne steze in prilagoditev maneverskih površin na letališču v B. investitorke Občine A. V 2. točki izreka pa je zavrgla enako zahtevo C.C. V obrazložitvi med drugim ugotavlja, da sega območje za določitev strank v postopku 56 m okrog steze, in se pri tem sklicuje na 1. odstavek 3. člena Uredbe o območju za določitev strank v postopku izdaje gradbenega dovoljenja (Uradni list RS, št. 37/08). Nadalje navaja, da je Ministrstvo za okolje in prostor z odločbo odločilo, da v tem postopku ni potrebno izvesti presoje vplivov na okolje, zaradi česar ne pride v poštev uporaba 5. odstavka 3. člena omenjene uredbe, ki določa, da se za objekt, za katerega je ta presoja obvezna, kot območje za določitev strank šteje območje, ki je določeno v poročilu o vplivih na okolje, če je to večje od območja za določitev strank. Poleg tega na podlagi podatkov zemljiške knjige ugotavlja, da nobena od strank, ki zahteva vstop v postopek, ne izkazuje lastninske niti služnostne oziroma stavbne pravice na zemljiščih, na katerih bo potekala gradnja in na katere sega območje za določitev strank v postopku.

Upravni organ druge stopnje je tožnikovo pritožbo zoper 1. točko izreka prvostopenjskega sklepa zavrnil (medtem ko je pritožbi C.C. ugodil in mu priznal status stranskega udeleženca). V razlogih med drugim poudarja, da je tožnik zahteval vstop v postopek iz naslova varstva ter zaščite okolja in prebivalcev pred degradacijo radovljiške ravnine kot posledico širjenja dejavnosti letališča. Navaja, da se tožnik v svoji zahtevi sklicuje na vplivno območja letališča, ki izhaja iz skice, objavljene na spletni strani Občine A. in iz študije Letališča B. - D. ter elaborata E 0507-01 AB. To vplivno območje zajema zračni prostor med kraji E. - F. - G. - H. Iz tožnikove zahteve pa je razvidno tudi sklicevanje na določbe Stvarnopravnega zakonika (SPZ) in Obligacijskega zakonika (OZ), po katerih imajo člani društva pravico do varstva pred nedovoljenimi emisijami, zaradi tega pa tudi pravico do sodelovanja v postopku izdaje gradbenega dovoljenja. Pritožbeni organ še ugotavlja, da je tožnik predložil dokazilo o vpogledu v zemljiško knjigo glede lastništva zemljišč, navedenih v njegovi zahtevi. Na podlagi take zahteve tudi pritožbeni organ ugotavlja, da tožnik ne more imeti statusa stranke v obravnavanem postopku. Prej omenjena zemljišča namreč niso vključena v zemljišča gradnje, niti niso vključena v območje za določitev strank. Tožnik tudi ne ugovarja, da je območje za določitev strank določeno nepravilno, niti da je kateri od članov društva lastnik nepremičnine v območju za določitev strank. Prav tako za odločitev v zadevi ni relevantno vplivno območje, na katerega se sklicuje tožnik, saj gre za območje, v katerem je Ministrstvo za promet, Direktorat za civilno letalstvo, kot soglasodajalec pristojen za izdajo pogojev in soglasij za posege v ta prostor. Nenazadnje pa se tožnik, ki je društvo, ne more uspešno sklicevati niti na namen, zaradi katerega je bil ustanovljen - osnovni namen je nasprotovanje in preprečitev širjenja dejavnosti letališča, ki s svojo sedanjo in načrtovano dejavnostjo, hrupom in izpušnimi plini onesnažuje okolje. V postopku namreč ne more sodelovati iz naslova varovanja javnega interesa, ki ga v upravnem postopku v prvi vrsti varuje državni pravobranilec, tožnik pa poleg tega niti ni registriran kot društvo v javnem interesu na podlagi predpisov s področja varstva okolja. Ker torej tožnik ni mogel uspeti z zahtevo za vstop v postopek iz naslova lastništva zemljišča, na katere se sklicuje v vlogi, niti iz naslova vplivnega območja iz študije niti s sklicevanjem na namen svojega delovanja, ni izkazal svojega pravnega interesa za vstop v postopek.

Tožnik se s tako odločitvijo ne strinja. V tožbi se sklicuje na določbo 43. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) v zvezi z določbo 3. točke 2. odstavka 62. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1). Poudarja, da je v postopku svojo pravno korist zatrjeval predvsem z varstvom pravic, ki mu jih zagotavljajo zlasti 99. člen SPZ, 133. člen OZ in Zakon o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1). Ob tem ni mogoče zanemariti, da so člani tožnika lastniki nepremičnin, na katerih bo potekala gradnja in na katere sega območje za določitev strank. Na tak način posamezniki kot lastniki nepremičnin z združitvijo v društvo uresničujejo svojo ustavno pravico do združevanja. To pravico zagotavljata 42. in 39. člen Ustave RS (v nadaljevanju URS). Svoboda izražanja se lahko manifestira tudi tako, da se govor in javno nastopanje izraža tudi po pravnih osebah, ki predstavljajo posameznike v pravnem prometu. Po tožnikovem mnenju je nepriznavanje pravnega interesa iz razloga, ker ni lastnik nepremičnin na območju gradnje oziroma v območju za določitev strank, protiustavno. Tako obravnavanje namreč omejuje svobodno izbiro posameznikov, da izražajo svoje poglede in mnenja tudi preko društev. Tožnik se v svoji obrazložitvi sklicuje tudi na 1. člen svojega Statuta, ki kot njegovo temeljno načelo opredeljuje prostovoljno delovanje, s katerim se uresničujejo interesi članov in javni interesi na področju varovanja in zaščite okolja ter prebivalcev pred degradacijo ... ravnine. Že iz Statuta torej izhaja, da tožnik ščiti tudi javne interese. Po njegovem sta pomembna še 6. in 7. člen Statuta, pri čemer slednji v zadnji alineji določa, da tožnik uresničuje svoje osnovne namene in naloge tudi tako, da zastopa interese članov in zainteresirane javnosti v upravnih in sodnih postopkih, ki se nanašajo na dejavnosti letališča B. Nadalje poudarja, da se nepremičnine nekaterih članov društva nahajajo v območju za določitev strank. Po njegovem mnenju gre za neenako obravnavanje strank, ker je drugostopenjski organ priznal lastnost stranke C.C., ni pa istega statusa priznal tožniku, kljub temu, da je C.C. član društva. Poleg tega imajo člani društva interes, da se njihovi interesi ščitijo tudi v okviru tožnikovega delovanja in ne zgolj v okviru lastnega nastopanja v upravnih in sodnih postopkih. Upravni organ druge stopnje bi moral po uradni dolžnosti ugotoviti, da je član društva tudi C.C., zato je nasprotujoča navedba tega organa, da tožnik ne navaja, da bi nepremičnina katerega od članov društva ležala v območju za določitev strank v postopku. Po tožnikovem mnenju obrazložitev drugostopenjskega organa nasprotuje sama sebi, s tem ko na eni strani prizna status stranke fizični osebi, na drugi strani pa navaja, da ta status tožniku ne gre, saj ni izkazano, da so njegovi člani stranke v konkretnem postopku. Tožnik tudi to ravnanje opredeljuje kot diskriminatorno in zato protiustavno. Nadalje poudarja, da se prvostopenjski organ ni opredelil do vsebine 3. točke 2. odstavka 62. člena ZGO-1, ampak se je oprl zgolj na 1. točko 2. odstavka 62. člena ZGO-1. Meni tudi, da mu je na podlagi 142. člena ZUP povsem onemogočen vstop v postopek zaradi varovanja njegovih pravno zavarovanih pravic, konkretno pravice do zdravega življenjskega okolja iz 72. člena URS in drugih pravic, kakor tudi pravic njegovih članov, kar predstavlja kršitev 22. člena URS. Tožniku namreč ni zagotovljeno enako varstvo njegovih pravic v postopkih pred sodiščem oziroma državnimi organi, kot je to zagotovljeno njegovim članom kot fizičnim osebam. V nadaljevanju tožbe tožnik ugovarja nepravilni določitvi območja za določitev strank, zaradi česar je upravni organ izločil iz sodelovanja v postopka člane društva. V zaključku razlaga svoje stališče, da bi bilo treba kot območje za določitev strank v postopku šteti območje, na katerem je bilo ugotovljeno, da je prekoračen hrup v naseljih. V zvezi s tem prilaga meritve hrupa iz leta 1994 in 2007. V območju teh naselij pa prebiva še mnogo več njegovih članov kot je članov, ki so lastniki nepremičnin v relevantnih območjih. Tožnik predlaga, da sodišče tožbi ugodi in mu prizna status stranskega udeleženca, podrejeno, da odpravi 1. točko izreka izpodbijanega sklepa. Zahteva, da mu toženka povrne pravdne stroške (prav: stroške upravnega spora) s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločitvi, dodatnih razlogov pa ne navaja.

Na tožbo je odgovorila tudi Občina A. kot prizadeta stranka. Najprej ugovarja opredelitvi tožene stranke, ki da je Republika Slovenija, ki jo v zadevi zastopa Ministrstvo za okolje in prostor. Upravna enota ne more biti toženka. Kar zadeva tožnikov pravni interes, pa meni, da ta ni konkretiziran. V postopku bi lahko sodelovali le posamezniki, ki bi izkazali svoj pravni interes, čeprav so to tožnikovi člani. Iz trditve, da tožnik zastopa interese članov in javnosti v upravnih in sodnih postopkih, dejansko izhaja, da v njih ne nastopa kot društvo ampak kot pooblaščenec članov društva, ki pa jih v tožbi ne navede. Po mnenju prizadete stranke prihaja tožnik tudi sam s seboj v nasprotje, ko se sklicuje na C.C. Nelogično je, da bi imenovani nastopal v enem postopku kar dvakrat. Prizadeta stranka še poudarja, da se tožnik v tožbi spušča v vsebino, o kateri upravni organ še ni odločal, zato so vse ostale tožbene navedbe za ta upravni spor nepomembne. Predlaga, da sodišče tožbo zavrže, podrejeno, da jo zavrne. Zahteva, da ji tožnik povrne stroške tega postopka s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Na podlagi ugovora prizadete stranke sodišče uvodoma ugotavlja, da je tožnik v tožbi kot toženo stranko navedel Republiko Slovenijo, Upravno enoto A. Kljub temu je sodišče štelo, da je tožnik z navedbo Republike Slovenije kot tožene stranke zadostil zahtevi iz 5. odstavka 17. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, v nadaljevanju ZUS-1), po katerem je toženec (med drugim) država, ki je izdala upravni akt, s katerim je bil postopek odločanja končan. Narava upravnega spora je v primerjavi s pravdnim postopkom drugačna. V slednjem namreč sodišče odloča o tožbenih zahtevkih strank, uperjenih zoper subjekte, ki so po mnenju tožnika pasivno legitimirani za izpolnitev tega zahtevka, medtem ko v upravnem sporu sodišče odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, kjer je že po zakonski določbi zavezanka država, kadar gre za upravne akte, ki so jih izdali njeni organi.

Sodišče nadalje ugotavlja, da je v zadevi sporno, ali tožnik kot društvo izkazuje pravni interes za sodelovanje v postopku izdaje gradbenega dovoljenja. Tega zatrjuje na dveh osnovah: 1. da so nekateri njegovi člani (v tožbi poimensko naveden le C.C., ki mu je bil kot posamezniku priznan status stranskega udeleženca v obravnavanem postopku) lastniki nepremičnin, na katerih bo potekala gradnja in na katera sega območje za določitev strank (v smislu 1. točke 2. odstavka 62. člena ZGO-1, Uradni list RS, št. 110/02 in naslednji) in 2. da s svojim delovanjem uresničuje interese članov in javne interese na področju varovanja okolja in prebivalcev pred onesnaževanjem, ki ga povzroča delovanje in širitev dejavnosti letališča v B.

Sodišče meni, da se tožnik (društvo) v obravnavanem primeru kot podlago za sodelovanje v postopku izdaje gradbenega dovoljenja ne more sklicevati na pravni interes, ki ga črpa iz lastništva svojih članov na nepremičninah, na katerih bo potekala gradnja in na katere sega območje za določitev strank. Določba 1. točke 2. odstavka 62. člena ZGO-1je v tem pogledu jasna in izrecna: pravico udeleževati se postopka kot stranskim udeležencem daje le lastnikom in imetnikom služnostne ter stavbne pravice na teh nepremičninah. Do enakega rezultata pa privede tudi razlaga z vidika 43. člena ZUP (Uradni list RS, št. 80/99 in naslednji), ki daje splošna izhodišča, kdo vse ima poleg stranke pravico udeleževati se postopka.

V skladu z določbo 1. odstavka navedenega člena je to oseba, ki izkaže pravni interes; tega izkaže oseba, ki zatrjuje, da vstopa v postopek zaradi varstva svojih pravnih koristi. Pravna korist pa je neposredna, na zakon ali drug predpis oprta osebna korist. Druga oseba (ki ni stranka) se torej lahko udeležuje postopka le zaradi varstva svoje ne pa tuje ali javne koristi. Ali drugače: tožnik bi svoj pravni interes izkazal tedaj, ko bi šlo za njegov lastni, to je konkretni interes. V razmerju do določbe 1. točke 2. odstavka 62. člena ZGO-1 bi bil njegov pravni interes v postopku izdaje gradbenega dovoljenja torej izkazan takrat, ko bi bil sam kot pravna oseba lastnik nepremičnin v relevantnih območjih, kar pa ni. Ne more pa svojega pravnega interesa izpeljevati iz konkretnih interesov fizičnih oseb, ki jih imajo kot lastniki nepremičnin, na katerih bo potekala gradnja ali/in na katere sega območje za določitev strank.

Na to ne more vplivati niti statutarna določba zadnje alineje 7. člena, ki jo tožnik navaja v tožbi, torej da društvo zastopa interese članov in zainteresirane javnosti v upravnih in sodnih postopkih, ki se nanašajo na dejavnosti letališča v B. Kot prvo, Statut ni materialni predpis iz 2. odstavka 43. člena ZUP, ampak je akt, ki določa pravila upravljanja in delovanja društva (9. člen Zakona o društvih, Uradni list RS, št. 61/06 in naslednji; ZDru-1). Kot drugo, zastopanje interesov članov lahko pomeni le, da društvo sodeluje v upravnih in sodnih postopkih v imenu članov, ne pa v svojem imenu (kot stranski udeleženec), in pod pogoji, ki jih za zastopanje določajo postopkovni predpisi. Ti torej določajo način izražanja mnenj, relevantnih za posamični sodni ali upravni postopek, zato sodišče v taki ureditvi ne vidi onemogočanja izvrševanja pravic iz 39. člena URS (svoboda izražanja) in 42. člena URS (pravica do zbiranja in združevanja. Pravica izražanja mnenj preko posrednika (v tem primeru društva) pa ne more pomeniti, da ta s tem pridobi status stranke ali stranskega udeleženca v postopku, ampak svojo funkcijo izvršuje le kot pooblaščenec.

Sodišče tudi ugotavlja - tožnik se na to tudi ne sklicuje -, da noben drug predpis (ne le ZGO-1) ne daje pravne podlage za tožnikovo sodelovanje v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, s čimer bi bil izpolnjen pogoj iz 2. odstavka 43. člena ZUP, po katerem mora pravna korist izhajati iz zakona ali drugega predpisa. Sodišče še enkrat poudarja, da ne gre za kakršnokoli korist, ampak za korist, ki temelji na materialnem predpisu. To pomeni, da položaj stranskega udeleženca nima le oseba, ki bi ji bil ta status v materialnem predpisu izrecno priznan (kot na primer v določbah 1. in 2. točke 2. odstavka 62. člena ZGO-1), ampak tudi tista, glede katerega iz takega predpisa izhaja, da ima v upravni zadevi kakšno pravico ali pravni interes (v smislu določbe 3. točke 2. odstavka 62. člena ZGO-1 v povezavi z razlago 43. člena ZUP). Sodišče v zvezi s tem še dodaja, da je situacija v postopkih izdaje gradbenih dovoljenj z vidika društev drugačna, kot v postopkih odločanja po ZVO-1 (Uradni list RS, št. 41/04 in naslednji). Ta v 5. odstavku 153. člena določa, da v teh postopkih lahko sodelujejo društva, ki imajo status nevladne organizacije s področja varstva okolja in ki delujejo v javnem interesu.

Glede na navedene razloge so tudi navedbe pritožbenega organa, da tožnik ne navaja, da nepremičnina v lasti katerega izmed članov društva leži v območju za določitev strank, povsem irelevantne. Po mnenju sodišča tudi ne gre za diskriminatorno obravnavanje, če je bil C.C., ki je po tožnikovih zatrjevanih njegov član, priznan status stranskega udeleženca, tožniku pa ne. Odločitvi o tem namreč temeljita na različnem dejanskem stanju: C.C. je lastnik nepremičnine, ki je del projektnih rešitev, tožnik pa ne.

Drži, da prvostopenjski organ tožnikove zahteve ni presodil v okviru 3. točke 2. odstavka 62. člena ZGO-1, torej da lahko v postopku izdaje gradbenega dovoljenja kot stranski udeleženci sodelujejo tudi drugi tožniki, če tako določa zakon. Vendar pa sodišče v zvezi s tem ugotavlja, da je pritožbeni organ v zvezi z enakim pritožbenim ugovorom, kot to izhaja iz upravnih spisov, pojasnil, da se tožnik ne more uspešno sklicevati na namen, zaradi katerega je bil ustanovljen, in zakaj ne. S tem je v skladu z zahtevo iz 2. odstavka 254. člena ZUP presodil omenjeno pritožbeno navedbo ter ugotovil, da ne vpliva na zakonitost 1. točke izreka prvostopenjskega sklepa. S tem je dopolnil razloge izpodbijanega sklepa, kar pa je v skladu s pooblastilom iz 3. odstavka 248. člena ZUP, ki določa, da v primeru, ko organ druge stopnje spozna, da je izrek v odločbi prve stopnje zakonit, vendar obrazložen z napačnimi razlogi, navede v svoji odločbi pravilne razloge, pritožbo pa zavrne.

Prav tako tožnik ne more dobiti statusa stranskega udeleženca v konkretnem primeru s sklicevanjem na varovanje svoje pravice do zdravega življenjskega okolja iz 72. člena URS. Po določbi 1. odstavka omenjenega člena ima vsakdo v skladu z zakonom pravico do zdravega življenjskega okolja. Upravičenec do tega je že po naravi stvari posameznik, ki je del tega okolja, zato si pojmovno ni mogoče predstavljati, da bi se nanjo kot svojo (lastno) pravico lahko sklicevala pravna oseba. Iz tega razloga je po mnenju sodišča logična izpeljava, da pravna oseba zase ne more zahtevati varstva omenjene pravice. V situaciji, ko ji pravica ne gre, pa se ne more sklicevati na to, da ji v postopkih pred sodiščem oziroma državnimi organi ni zagotovljeno enako varstvo njenih pravic, kot je to zagotovljeno fizičnim osebam, ki so sicer njeni člani. Iz tega razloga zato določba 22. člena URS (enako varstvo pravic) ne more biti kršena.

Čeprav za odločitev v zadevi ni relevantno, sodišče v zvezi s sklicevanjem na omenjeno pravico le dodaja, da vsaka novogradnja lahko pomeni poslabšanje življenjskega okolja, kar pa še ne predstavlja njene kršitve. Pravica do zdravega življenjskega okolja se namreč varuje s standardi, ki veljajo za gradnjo objektov, in s standardi, ki zagotavljajo, da ne pride do takšnih vplivov na okolje, ki bi bili tako prekomerni, da bi ogrožali zdravje ljudi. Do škodljivih posegov v okolje torej lahko pride le v primeru, če bi šlo pri vplivih, povezanih z delovanjem rekonkstruirane in nadomestno zgrajene (prestavljene) vzletno pristajalne steze in prilagojenih maneverskih površin na letališču B., za čezmerne obremenitve okolja, ki bi presegale predpisane mejne vrednosti za posamični vpliv.

Na podlagi navedenega je sodišče ugotovilo, da tožnik ne izkazuje pravnega interesa za sodelovanje v postopku predmetnega gradbenega dovoljenja, saj ne izkazuje, da bi moral sodelovati zaradi varstva lastnega, konkretnega interesa v smislu 43. člena ZUP. Kot rečeno, mu ga kot takega ne priznava niti ZGO-1 niti drug materialni predpis. Sklicevanje, da bi moral sodelovati v postopku zaradi varovanja interesov svojih članov, ki pa bi, kot sam navaja, kot posamezniki tak status v postopku lahko dosegli, za ugoditev njegovi zahtevi ne zadostuje.

Ker glede na navedeno morebitna nepravilna določitev območja za določitev strank v postopku ne more vplivati na drugačno odločitev v zadevi, se sodišče ni ukvarjalo s tožbenimi ugovori v tej smeri in je tožbo kot neutemeljeno zavrnilo (1. odstavek 63. člena ZUS-1).

V skladu z določbo 4. odstavka 25. člena ZUS-1 v primeru, če sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka. Prizadeta stranka zato ni upravičena do povračila stroškov, nastalih v tem upravnem sporu.

ZUP člen 43,  43/2,  43,  43/2.  ZGO-1 člen 62,  62/2-1.  ZUS-1 člen 17,  17/5,  17,  17/5.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.