sodba I U 847/2009
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2009-07-01

odločba o določitvi funkcionalnega zemljišča - ničnost odločbe - predlog za izrek ničnosti odločbe - upravičeni predlagatelj - aktivna legitimacija za vložitev predloga

Predlog tožnice, da se odločba o določitvi funkcionalnega zemljišča izreče za nično, ni dovoljen, ker ga ni vložila upravičena oseba. Tožnica namreč v postopku, končanem z izdajo odločbe, katere ničnost uveljavlja, ni imela statusa stranke. Zato bi bilo treba njen predlog zavreči. Ministrstvo je predlog presojalo po vsebini in ga zavrnilo z odločbo, vendar ta nepravilnost ne vpliva na pravice tožnice, saj slednja tudi v primeru, če bi bil predlog zavržen s sklepom, ne bi bila v ugodnejšem položaju. Vprašanje, ali bi moral biti tožnici priznan položaj stranke v postopku izdaje odločbe o določitvi funkcionalnega zemljišča, pa ni predmet tega (ampak drugega) upravnega spora.

1. Tožba zoper 2. točko odločbe Ministrstva za okolje in prostor, št. 35112-11/2008-2-BM z dne 23. 7. 2008, se zavrne.

2. Zahteva tožeče stranke za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju: Ministrstvo) je z 2. točko izreka odločbe, št. 35112-11/2008-2-BM z dne 23. 7. 2008, zavrnilo zahtevek tožeče stranke za izrek odločbe o določitvi funkcionalnega zemljišča, št. 46500-0009/00-5/16 z dne 10. 5. 2000, za nično.

Iz obrazložitve navedene odločitve izhaja, da je tožeča stranka hkrati s pritožbo zoper sklep Upravne enotes A., št. 465-9/2000 (40) z dne 9. 4. 2008, vložila tudi predlog, da se odločba št. 46500-0009/00-5/16 z dne 10. 5. 2000, s katero je bilo določeno funkcionalno zemljišče, izreče za nično. Navedla je, da je bil postopek določitve funkcionalnega zemljišča začet brez predloga lastnika oziroma uporabnika zemljišč, zaradi česar je uveljavljala ničnostni razlog iz 4. točke 1. odstavka 279. člena ZUP. Iz slednje izhaja, da se za nično izreče odločba, ki jo je izdal organ brez zahteve stranke (128. člen ZUP), pa stranka pozneje ni izrecno ali molče v to privolila. Nadalje je tožeča stranka navedla, da naj bi obstojal sum, da je uradna oseba, ki je odločala o funkcionalnem zemljišču, storila kaznivo dejanje po 262. členu Kazenskega zakonika – nevestno delo v službi, zaradi česar je uveljavljala tudi ničnostni razlog po 5. točki 1. odstavka 279. člena ZUP. Ta določa, da se za nično izreče odločba, ki je bila izdana kot posledica prisiljenja, izsiljevanja, posebnega primera izsiljevanja, pritiska ali drugega nedovoljenega dejanja. Poleg tega je predlagala, da se navedena odločba izreče za nično iz razloga po 3. točki 1. odstavka 279. člena ZUP, ki določa, da se za nično izreče odločba, ki je sploh ni mogoče izvršiti. Navedla je, da je v navedeni odločbi tako nedoločen izrek, da se je ne da izvršiti. Ministrstvo je ugotovilo, da niso izpolnjeni pogoji, da bi se predmetna odločba izrekla za nično. Tako ugotavlja, da bi bil ničnostni razlog iz 4. točke 279. člena ZUP lahko podan (po katerem se za nično izreče odločba, ki jo je izdal organ brez zahteve stranke, pa stranka pozneje ni izrecno ali molče v to privolila), če bi bilo povsem evidentno, da stranka – v konkretnem primeru Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov RS, ki bi bil sicer upravičena oseba za vložitev zahteve za določitev funkcionalnih zemljišč, ni izrecno ali molče v to privolila. Po podatkih iz spisne dokumentacije pa je razvidno, da je bila navedena odločba vročena Skladu kmetijskih zemljišč in gozdov RS, ki pa zoper navedeno odločbo ni vložil nobenega pravnega sredstva, zaradi česar je mogoče zaključiti, da je (vsaj) molče privolil v izdajo odločbe. Ministrstvo nadalje navaja, da je odločba o določitvi funkcionalnega zemljišča po naravi stvari ugotovitvena odločba, ki se ne izvršuje (ampak zgolj učinkuje), zato zanjo ni mogoče uporabiti določbe 3. točke 279. člena ZUP za primer zatrjevanje neizvršljivosti. Prav tako navedbe tožnice o „sumu storitve kaznivega dejanja nevestnega dela v službi“ po mnenju ministrstva ne zadoščajo za izpolnitev ničnostnih razlogov iz 5. točke 279. člena ZUP.

Tožnica se z navedeno odločitvijo ministrstva ne strinja. V tožbi uveljavlja tožbene razloge bistvenih kršitev pravil postopka, zmotne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja ter napačne uporabe materialnega prava. Navaja tudi, da se prvostopenjski organ o njeni zahtevi za izdajo odločbe o ugotovitvi ničnosti odločbe določitvi funkcionalnega zemljišča sploh ni izrekel ter da izpodbijana odločitev neposredno posega v pravice oziroma pravno varovane interese tožeče stranke, ki jih zagotavlja Ustava RS. Tožeča stranka se je v zahtevi sklicevala na ničnostne razloge iz 3., 4. in 5. točke 279. člena ZUP. V zvezi s 3. točko 1. odstavka 279. člena ZUP tožeča stranka poudarja, da je povsem zmoten zaključek ministrstva, po katerem je odločba o določitvi funkcionalnega zemljišča ugotovitvena odločba, ki se je ne da izvršiti in da zgolj učinkuje, ter da zato ne more biti izpolnjen ničnostni razlog neizvršljivosti odločbe. Odločba o odmeri funkcionalnega zemljišča je konstitutivne narave, na njeni podlagi bi se, če bi bila izdana zakonito, ustanovila pravica lastnika žičnice in vlečnic do funkcionalnega zemljišča. Odločba bi bila izvršljiva, tako da bi upravičenec pridobil na funkcionalnem zemljišču lastninsko in posestno pravico, če bi njen izrek vseboval točno določene zemljiške parcele in bi se te v korist upravičenca vpisale v zemljiško knjigo. Ker pa je izrek odločbe pavšalen in se nanaša na vsa zemljišča na področju žičnice in vlečnic, le ta ne more biti zemljiškoknjižna listina, na podlagi katere bi jo bilo mogoče izvršiti, s čimer je podan zatrjevani ničnostni razlog. Odločbe, ki nima določeno, h kateremu posameznemu določenemu objektu je določeno katero funkcionalno zemljišče, po mnenju tožeče stranke ni mogoče izvršiti. V zvezi z zatrjevanim ničnostnim razlogom iz 4. točke 279. člena ZUP se tožeča stranka sklicuje na to, da je bil postopek določitve funkcionalnih zemljišč začet brez zahteve upravičene stranke, saj je bil začet po uradni dolžnosti. Odločba, ki jo je izdal državni organ brez zahteve stranke, pa je po ZUP nična. Zgolj dejstvo, da Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov RS zoper navedeno odločbo o določitvi funkcionalnega zemljišča ni vložil pritožbe, še ne pomeni, da je le-ta v odločbo molče privolil, ampak kaže le na to, da za pritožbo ni imel interesa. V zvezi s 5. točko 279. člena ZUP je tožeča stranka navajala, da obstoja utemeljen sum, da je bilo pri izdaji odločbe o določitvi funkcionalnega zemljišča izven denacionalizacijskega postopka in v nasprotju z materialnim zakonom storjeno najmanj kaznivo dejanje nevestnega dela v službi, ministrstvo pa je odgovorilo le z navedbo, da zgolj sum ne zadošča. Tožeča stranka meni, da je na podlagi dokazil, na katere se sklicuje, mogoče ugotoviti elemente nevestnega dela v službi in da bi bila morebitna pravnomočna sodba o storjenem kaznivem dejanju pri tem le dodaten dokaz. Odločba o določitvi funkcionalnega zemljišča, ki je bila izdana vrez vednosti tožeče stranke kot denacionalizacijskega upravičenca, v vzporednem postopku in ne v postopku denacionalizacije, čeprav je bilo na sestanku dne 16. 6. 1999, na katerem je bil prisoten tudi načelnik upravne enotes, sprejet sklep, da se bo parcelacija zaradi določitve funkcionalnega zemljišča vršila ob prisotnosti vseh udeleženih strank. Na tem sestanku je bila prisotna tudi oseba, ki je vodila postopek denacionalizacije. To dejstvo po prepričanju tožeče stranke zadostuje, da je podan utemeljen sum o storitvi kaznivega dejanja nevestnega dela v službi. Ista uradna oseba, ki je odločala v postopku denacionalizacije in v postopku določitve funkcionalnega zemljišča, je bila ves čas seznanjena z dejstvom, da denacionalizacijski upravičenci nasprotujejo določitvi zemljišč, po katerih potekajo smučarske proge, za funkcionalna zemljišča, seznanjena pa je bila tudi z dejstvom, da je potrebno funkcionalna zemljišča določiti v denacionalizacijskem postopku ob prisotnosti denacionalizacijskih upravičencev, pa je kljub temu brez vednosti denacionalizacijskih upravičencev, v ločenem postopku izdala odločbo brez zahteve stranke. S tem je očitno izpolnila vse znake kaznivega dejanja nevestnega dela v službi po 262. členu Kazenskega zakonika RS, s čimer je podan ničnostni razlog tudi po 5. točki 1. odstavka 279. člena ZUP. Tožeča stranka predlaga, da sodišče tožbi ugodi in odpravi izpodbijano 2. točko odločbe ministrstva ter odločbo o določitvi funkcionalnega zemljišča z dne 10. 5. 2000 izreče za nično, podrejeno pa predlaga, da sodišče tožbi ugodi in odpravi izpodbijano 2. točko odločbe ministrstva ter zadeve vrne ministrstvu v ponovno odločanje. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

Tožeča stranka je z navedeno tožbo izpodbijala tudi sklep upravnega organa prve stopnje (Upravne enotes A.), št. 465-9/2000(40) z dne 9. 4. 2008 (s katero je bil zavržen zahtevek tožeče stranke za vročitev odločbe z dne 5. 10. 2000 o določitvi funkcionalnega zemljišča in s katerim je bila pritožba zoper navedeno odločbo z dne 10. 5. 2000, ki se je štela kot predlog za obnovo postopka, zavržena) v zvezi s 1. točko izreka odločbe ministrstva z dne 23. 7. 2008, s katero je bila zavrnjena pritožba tožeče stranke zoper navedeni prvostopni sklep. Ker se lahko z eno tožbo izpodbija en akt (35. člen Zakona o upravnem sporu, Uradni list RS, št. 105/06, v nadaljevanju: ZUS-1), je sodišče tožbo razdružilo v dve zadevi in vodi tožbo zoper sklep Upravne enotes A., št. 465-9/2000 (40) z dne 9. 4. 2008, pod zadevo U 1998/2008.

Ministrstvo v odgovoru na tožbo vztraja pri svoji odločitvi iz razlogov, ki so navedeni v obrazložitvi njene odločbe in predlaga, da sodišče tožbo zavrne kot neutemeljeno.

Po presoji sodišča tožbeni ugovori tožnice niso utemeljeni, vendar ne iz razlogov, kot navaja ministrstvo, pač pa iz drugih razlogov.

Po presoji sodišča predlog tožeče stranke, da se odločba o določitvi funkcionalnega zemljišča z dne 10. 5. 2000 izreče za nično, ni dovoljen, ker ga ni vložila upravičena oseba. Tožnica namreč v postopku, končanem z izdajo odločbe, katere ničnost uveljavlja, ni imela statusa stranke. Po določbi 1. odstavka 280. člena ZUP (Uradni list RS, št. 80/99 in nadaljnji) se odločba lahko vsak čas izreče za nično po uradni dolžnosti ali na predlog stranke ali državnega tožilca ali državnega pravobranilca. Tožeča stranka ni bila stranka v postopku, v katerem je bila izdana odločba o določitvi funkcionalnega zemljišča. Zato tožeča stranka ni upravičena vlagateljica predloga za izrek ničnosti navedene odločbe po 1. odstavku 280. člena ZUP. Ker je predlog za izrek ničnosti vložila oseba, ki te pravice ni imela, predlog ni dovoljen in bi ga bilo potrebno zavreči.

Sodišče še pripominja, da je vprašanje, ali bi tožeči stranki moral biti priznan položaj stranke v postopku izdaje odločbe o določitvi funkcionalnega zemljišča z dne 10. 5. 2000, predmet upravnega spora, ki ga sodišče vodi pod op. št. 1998/2008. V slednjem pa je sodišče s sodbo, opr. št. U 1998/2008 z dne 1. 7. 2009, odločilo, da se zavrne tožba tožeče stranke zoper sklep Upravne enotes A., št. 465-9/2000 (40) z dne 9. 4. 2008 (in da torej omenjena nima statusa stranke).

Ministrstvo pa je navedeni predlog tožeče stranke za izrek ničnosti odločbe presojalo po vsebini in zaključilo, da predlog ni utemeljen ter ga zavrnilo z odločbo. Ne glede na tako postopanje ministrstva, ki bi moralo predlog tožeče stranke kot nedovoljen zavreči, pa omenjena nepravilnost ne vpliva na pravice tožeče stranke, saj tudi v primeru, če bi ministrstvo predlog tožeče stranke zavrglo s sklepom, le-ta ne bi bila v ugodnejšem položaju. Iz navedenih razlogov, ker bi bilo potrebno omenjeni predlog zavreči iz formalnih razlogov, sodišče tožbenih ugovorov tožeče stranke, ki se nanašajo na odločitev ministrstva in njegove zaključke v zvezi s presojanjem uveljavljenih ničnostnih razlogov po vsebini, ni presojalo.

Prav tako sodišče zavrača tožbene ugovore tožeče stranke, iz katerih izhaja, da se o predlogu tožeče stranke, da se odločba izreče za nično, prvostopni organ sploh ni izrekel. Iz upravnih spisov je namreč razvidno, da je tožeča stranka navedeni predlog podala skupaj s pritožbo zoper sklep prvostopnega organa z dne 9. 4. 2008 in da ga je torej naslovila na pritožbeni organ – ministrstvo. Iz 3. odstavka 280. člena ZUP pa izhaja, da izreče odločbo za nično organ, ki jo je izdal, organ druge stopnje oziroma organ, pristojen za nadzorstvo nad organom, ki jo je izdal. Ker tožeča stranka navedenega predloga ni naslovila na upravni organ prve stopnje, pač pa na upravni organ druge stopnje, je bil omenjeni pristojen (njegova pristojnost pa izhaja iz 3. odstavka 280. člena ZUP), da o navedenem predlogu odloči.

Iz navedenih razlogov je sodišče tožbo zavrnilo na podlagi 3. alineje 2. odstavka 63. člena ZUS-1.

Zahtevek tožeče stranke za povrnitev stroškov postopka je sodišče zavrnilo na podlagi 4. odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 279, 280, 280/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.