sodba U 2371/2008
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2009-05-14

KOMUNALNA DEJAVNOST - UPRAVNI POSTOPEK - UPRAVNI SPOR - USTAVNO PRAVO

komunalni prispevek - popolna vloga - potek instrukcijskega roka - sprememba materialnega predpisa - tožbena novota - podzakonski akt - zahteva za presojo ustavnosti in zakonitosti podzakonskega akta - predložitev dokaza

Odlok o komunalnem prispevku ni določal, kaj mora vsebovati vloga za odmero komunalnega prispevka, zato PGD ni sestavni del popolne vloge. Zato je napačno stališče tožene stranke, da je tožnikova vloga za odmero komunalnega prispevka postala popolna šele s predložitvijo zahtevane dokumentacije, ampak se šteje, da je bila popolna že ob sami vložitvi.

Navedeni potek upravnega postopka kaže, da je bil instrukcijski rok za izdajo in vročitev odločbe prekoračen zaradi razlogov na tožnikovi strani, zaradi česar je upravni organ v zadevi odločil pravočasno – takrat ko so se za odmero komunalnega prispevka stekli vsi pogoji in je tožnik predložil zahtevana dokazila.

Toženka je z izpodbijano odločbo tožniku odmerila komunalni prispevek v višini 40.765,6 EUR za gradnjo skladiščne hale na zemljišču parc. št. 406/23 k.o. A., ki sodi v poslovno cono P1 v B.. V obrazložitvi ugotavlja, da je tožnik 18. 6. 2008 vložil zahtevek za izdajo odločbe o odmeri komunalnega prispevka, sam izračun pa temelji na določbah Odloka o programu opremljanja zemljišč za gradnjo na območju poslovne cone P1 ob povezovalni cesti v B. (v nadaljevanju Odlok o programu opremljanja).

Upravni organ druge stopnje je tožnikovo pritožbo zavrnil in v razlogih med drugim navedel, da je tožnik 14. 3. 2008 vložil zahtevo za odmero komunalnega prispevka za prej navedeni objekt. Ker se je v skladu z b) točko 4. člena Odloka o komunalnem prispevku za Občino B. (v nadaljevanju Odlok o komunalnem prispevku) komunalni prispevek izračunal tako, da se je dejanska opremljenost stavbnega zemljišča z javno infrastrukturo ugotovila iz predložene dokumentacije (med drugim projektne dokumentacije), je prvostopenjski organ 19. 3. 2008 tožnika pravilno pozval, da v 8 dneh svojo vlogo dopolni s predložitvijo projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja (v nadaljevanju PGD). Tožnik je 28. 3. 2008 zaprosil za najmanj 30-dnevno podaljšanje roka, nato pa je 18. 6. 2008 na Občino B. dostavil PGD. V skladu z določbo 2. odstavka 67. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) se je zato štelo, da je bila vloga vložena takrat, ko so bile odpravljene pomanjkljivosti. Komunalni prispevek je bil zato obračunan na podlagi Odloka o programu opremljanja, ki je začel veljati pred dopolnitvijo vloge. V zvezi s samim obračunom pritožbeni organ še pojasnjuje, da v njem ni bilo upoštevano telefonsko in elektro omrežje, prav tako pa tudi ne izdelava dostopa do poslovnega objekta po zemljišču parc. št. 406/24 k.o. A..

Tožnik se s tako odločitvijo ne strinja in v obširni tožbi med drugim ugovarja stališču, da naj bi popolno vlogo vložil šele 18. 6. 2008, pri čemer ne razume niti, zakaj je toženka upoštevala navedeni datum. Prepričan je namreč, da je zahtevek pravilno vložil že 13. 3. 2008, takrat pa se je komunalni prispevek odmerjal na podlagi Odloka o komunalnem prispevku, ki pa določb v zvezi s samim zahtevkom in njegovo vsebino oz. morebitnimi prilogami nima. Zato je bila njegova vloga popolna in drugačno stališče toženke ustvarja pravno nevzdržno situacijo, ko stranka pred pozivom na dopolnitev sploh ne more vložiti popolne vloge, saj ji ni znano, kaj bi ta morala vsebovati. Tako stališče je v nasprotju z načelom zakonitosti, varstvom pravic strank, predvidljivosti in pravne varnosti. Opozarja tudi na določbo 1. odstavka 16. člena Odloka o programu opremljanja, po katerem je investitor vlogi za odmero dolžan priložiti PGD. To po njegovem mnenju kaže, da se toženka zaveda, katere vloge je v skladu s predpisi šteti za popolne in katere ne, ter potrjuje stališče, da je bila njegova vloga popolno vložena že 13. 3. 2008. Tudi ob drugačnem stališču v obravnavani zadevi ne more biti dvoma, da je bil njegov zahtevek popoln v roku 30 dni od zaprosila, ko je zahtevku priložil vso potrebno dokumentacijo za izdajo odločbe. Tožnik nadalje nasprotuje uporabi Odloka o programu opremljanja, objavljenega 5. 5. 2008 v Uradnem listu RS, s katerim je toženka spremenila način obračunavanja višine komunalnega prispevka. S tem je po tožnikovem prepričanju prišlo do bistvenega povečanja zneskov, ki so jih zavezanci dolžni plačevati toženki v primerjavi s prej veljavnim Odlokom o komunalnem prispevku. Sprememba predpisa, do katere je prišlo po izteku roka iz 1. odstavka 222. člena ZUP za izdajo odločbe v upravnem postopku – kot navaja, se je ta iztekel 13. 5. 2008, to je pred začetkom veljavnosti Odloka o programu opremljanja -, ne more biti v njegovo škodo, zaradi česar bi morala toženka v ponovnem postopku komunalni prispevek odmeriti po določbah starega Odloka o komunalnem prispevku. Tožnik se pri tem sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča RS št. Up-10/03. Odloka o programu opremljanja pa v obravnavanem primeru ni mogoče uporabiti tudi glede na določbo 108. člena Zakona o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju ZPNačrt). Toženka je namreč 28. 7. 2008 sprejela sklep o začetku postopka priprave občinskega prostorskega načrta Občine B.. V skladu z omenjeno zakonsko določbo pa se do poteka 6 mesecev po uveljavitvi občinskega prostorskega načrta komunalni prispevek odmerja po prej veljavnih predpisih, to je po ZUreP-1. Komunalnega prispevka torej ni mogoče odmerjati po podzakonskem predpisu, sprejetem na podlagi zakona, katerega določbe se sploh še ne uporabljajo. Sodišče naj zato uporabi načelo exceptio illegalis. Predlaga, da sodišče odpravi izpodbijano odločbo, toženki pa naloži plačilo stroškov tega postopka s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka v odgovoru na tožbo pojasnjuje, da tožnik svoji vlogi ni priložil PGD, saj je 6. 3. 2008 na Občini B. vložil vlogo za projektne pogoje, ti pa so mu bili izdani 27. 3. in 16. 4. 2008, poslani pa 17. 4. 2008. PGD ni bil predložen niti v zaprošenem 30-dnevnem podaljšanju. Nato je tožnik 18. 6. 2008 na Občino B. vložil vlogo za izdajo soglasja k PGD za skladiščno halo in predložil projektno dokumentacijo. Iz tega je razvidno, da tožnik svoje vloge ni mogel dopolniti pred 18. 6. 2008. Predloženi PGD je bil tudi podlaga za odmero komunalnega prispevka, zato se datum njegove predložitve šteje kot datum dopolnitve vloge za odmero komunalnega prispevka. Toženka poudarja, da je tožnik želel graditi skladiščno halo na območju, ki do tedaj ni bilo komunalno urejeno. Tako je toženka 20. 6. 2008 pridobila gradbeno dovoljenje za gradnjo povezovalne ceste v gospodarski coni z gradnjo celovite infrastrukture in sprejela odlok, ki določa tudi način odmere komunalnega prispevka na območju, ki se komunalno opremlja. Ker zemljišče parc. št. 406/23 pred gradnjo povezovalne ceste v gospodarski coni ni imelo možnosti priklopa na javno infrastrukturo, bi se tožniku tudi v primeru, da bi pravočasno dopolnil vlogo za odmero komunalnega prispevka, ta odmeril po določilih Odloka o komunalnem prispevku, nato pa po uradni dolžnosti ponovno na podlagi določbe 3. alineje 10. člena Odloka o programu opremljanja. Komunalni prispevek bi se odmeril v enaki višini kot v izpodbijani odločbi. Meni tudi, da tožnikova razlaga 108. člena ZPNačrt ne izključuje uporabe 79., 80., 81. in 82. člena ZPNačrt, na podlagi katerega je bil izdelan odlok, ki se uporablja izključno za območje gospodarske cone P1. Ta odlok je bil sprejet v skladu z Uredbo o vsebini programa opremljanja stavbnih zemljišč (Uradni list RS, št. 80/07) in Pravilnikom o merilih za odmero komunalnega prispevka (Uradni list RS, št. 95/07). Predlaga zavrnitev tožbe.

Tožnik v svoji pripravljalni vlogi vztraja pri navedbah o popolnosti vloge na dan 13. 3. 2008 in zavrača stališče toženke, da bi mu bil komunalni prispevek lahko odmerjen po uradni dolžnosti na podlagi 3. alineje 10. člena Odloka o programu opremljanja. Opozarja tudi na določbo 2. odstavka 14. člena Ustave RS (URS) o enakosti pred zakonom in 22. člena URS o enakem varstvu pravic. Meni, da razlikovanje višine zneskov komunalnega prispevka med gospodarsko cono P1 in ostalim območjem Občine B. ni stvarno in razumno in je zato v neskladju z omenjenima ustavnima določbama.

Med strankama ni sporno, da je tožnik vložil zahtevo za odmero komunalnega prispevka, datirano s 13. 3. 2008, brez priložene projektne dokumentacije. Ta je bila v skladu z b) točko 4. člena v tem času veljavnega Odloka o komunalnem prispevku (Uradni list RS, št. 30/01 in naslednji) podlaga za ugotovitev enega od elementov za izračun komunalnega prispevka. Po tej določbi se je namreč dejanska opremljenost stavbnega zemljišča z javno infrastrukturo ugotovila iz predložene dokumentacije (prostorsko izvedbenih aktov, lokacijske in projektne dokumentacije). To pomeni, da je imel poziv toženke z dne 19. 3. 2008 za predložitev PGD podlago v navedeni odločbi Odloka o komunalnem prispevku.

Vendar pa sodišče za razliko od upravnega organa šteje, da je šlo v tem primeru za poziv v skladu z 2. odstavkom 140. člena ZUP (Uradni list RS, št. 80/99 in naslednji). Dejstvo je namreč, da Odlok o komunalnem prispevku ni določal, kaj mora vsebovati vloga za odmero komunalnega prispevka, zato v obravnavanem primeru ni šlo za formalno nepopolno vlogo v smislu 66. člena ZUP (drugače bi bilo v primeru, ko bi predpis določal, katera dokazila mora stranka priložiti svoji vlogi – primerjaj določbo 3. odstavka 66. člena ZUP). Tako je v skladu z določbo 2. odstavka 140. člena ZUP dolžna stranka za svoje navedbe predlagati dokaze in jih predložiti, če tega ne stori, to zahteva od nje uradna oseba, ki vodi postopek. Če naj bi torej organ v obravnavani zadevi odmeril komunalni prispevek za gradnjo skladiščne hale v industrijski coni v B., bi moral tožnik za svojo zahtevo predložiti tudi dokaze, v konkretnem primeru PGD. Ker tega ni storil, v tožbi pa ne zatrjuje, da je vlogi priložil kakršnekoli druge listine, ki bi omogočale ugotovitev relevantnih okoliščin za odmero komunalnega prispevka, je torej organ v skladu z omenjeno določbo ZUP upravičeno zahteval predložitev dokaza, potrebnega za ugotavljanje relevantnih okoliščin. Upravnemu organu zato ni mogoče očitati samovoljnega ravnanja.

Ker glede na navedeno PGD ni sestavni del popolne vloge, je napačno stališče toženke, da je tožnikova vloga za odmero komunalnega prispevka postala popolna šele s predložitvijo zahtevane dokumentacije. Šteje se torej, da je bila ta popolna že ob sami vložitvi 14. 3. 2008, kot to navaja drugostopenjski upravni organ in to ugotavlja tudi sodišče po vpogledu v upravne spise (datum dohodnega žiga).

Nadaljnje vprašanje, s katerim se je sodišče ukvarjalo v tej zadevi, je bilo, kateri predpis o odmeri komunalnega prispevka je bilo treba uporabiti glede na okoliščine konkretnega primera. Tožnik meni, da toženka zaradi prekoračitve instrukcijskega dvomesečnega roka iz 1. odstavka 222. člena ZUP v obravnavanem primeru ne bi smela uporabiti med postopkom sprejetega Odloka o programu opremljanja (Uradni list RS, št.43/08), ki da v primerjavi s prej veljavnim Odlokom o komunalnem prispevku bistveno povečuje zneske, ki jih je tožnik dolžan plačati na račun komunalnega prispevka.

V skladu z določbo 1. odstavka 6. člena ZUP odloča organ v upravni zadevi po zakonu, podzakonskih predpisih, predpisih samoupravnih lokalnih skupnosti in splošnih aktih, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil. Praviloma so to zakoni oz. predpisi, ki veljajo v času odločanja na prvi stopnji in ki svojo časovno veljavnost opredelijo v prehodnih določbah, v katerih lahko določijo tudi prehoden čas uporabe dotlej veljavnih predpisov (praviloma za že začete postopke). To izhaja tudi iz odločbe Ustavnega sodišča št. Up-10/03, na katero se sklicuje tožnik, in ki navaja, da uprava odloča po stanju in na podlagi predpisov, ki veljajo v času izdaje odločbe. To pomeni, da le nespoštovanje instrukcijskih rokov (sodišče se na tem mestu ne ukvarja z vprašanjem, ali in v kolikšni meri so sprejemljiva odstopanja od teh rokov), v tem primeru iz 222. člena ZUP, lahko privede do položaja, ko se postavi vprašanje, ali je v zadevi mogoče uporabiti predpis, ki je bil spremenjen med postopkom in ki za stranko določa strožje pogoje za pridobitev pravice oz. poslabšuje njen pravni položaj. Ta dilema v obravnavani zadevi ni mogla nastopiti, saj je bila – kot bo razvidno iz nadaljevanja - izpodbijana odločba izdana po poteku instrukcijskega roka iz razlogov na tožnikovi strani.

Sodišče tako ugotavlja, kar med strankami ni sporno, da je organ z dopisom z dne 19. 3. 2008 tožnika pozval na predložitev PGD v 8-dnevnem roku, temu je sledila tožnikova prošnja z dne 28. 3. 2008 za vsaj 30-dnevno podaljšanje roka, kot navaja v tožbi, zaradi pridobitve določenih soglasij. Tožnik v tožbi sicer zatrjuje, da je v tem roku 30 dni dostavil toženki vso potrebno dokumentacijo za izdajo odločbe, vendar ne pove, katero dokumentacijo in kdaj jo je predložil. Gre za golo (neobrazloženo) trditev, ki preizkusa v tej smeri ne mogoča, zato z njo ne more izpodbiti navedbe v drugostopenjski odločbi, da je tožnik 18. 6. 2008 dostavil PGD za izgradnjo skladiščne hale, in iz odgovora na tožbo, da tožnik v 30-dnevnem podaljšanju ni dopolnil vloge.

Navedeni potek upravnega postopka kaže, da je bil instrukcijski rok za izdajo in vročitev odločbe prekoračen zaradi razlogov na tožnikovi strani, zaradi česar je upravni organ v zadevi odločil pravočasno – takrat, ko so se za odmero komunalnega prispevka stekli vsi pogoji in je tožnik predložil zahtevana dokazila. Glede na navedene dejanske okoliščine je zato upravni organ v zadevi pravilno uporabil Odlok o programu opremljanja, ki je začel veljati 13. 5. 2008 (20. člen), to pa je celo na dan, ki ga tožnik v tožbi navaja kot datum izteka dvomesečnega instrukcijskega roka za odločitev iz 1. odstavka 222. člena ZUP.

ZPNačrt (Uradni list RS, št. 33/07) je začel veljati 28. 4. 2007 (113. člen). Z dnem uveljavitve tega zakona so se prenehale uporabljati v 1. odstavku 103. člena ZPNačrt naštete določbe Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-1) v delu, ki se nanaša tudi na opremljanje stavbnih zemljišč in komunalni prispevek, po 2. odstavku istega člena pa tudi določbe od 135. do 155. člena ZUreP-1, to je določb, ki se nanašajo na opremljanje zemljišč za gradnjo in med njimi tudi na komunalni prispevek. To pomeni, da je tožnikovo stališče, da bi toženka morala pri odmeri uporabiti določbe ZUreP-1, nepravilno. Tudi po določbi 1. odstavka 104. člena ZPNačrt se podzakonski predpisi, sprejeti na podlagi ZUreP-1, uporabljajo le do izdaje novih na podlagi ZPNačrt, konkretno torej do v tej zadevi uporabljenega Odloka o programu opremljanja.

Navedba, da je toženka šele 28. 7. 2008 sprejela sklep o začetku postopka priprave občinskega prostorskega načrta pa je nedovoljena tožbena novota, saj tožnik v pritožbi ni zatrjeval, da toženka še nima sprejetega občinskega prostorskega načrta. Po določbi 3. odstavka 20. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06; v nadaljevanju ZUS-1) stranke v upravnem sporu ne smejo navajati dejstev in predlagati dokazov, če so imele to možnost v postopku pred izdajo akta. Sodišče se zato do te trditve oz. do morebitnega vpliva na sprejeti Odlok o programu opremljanja in njegove uporabe ni opredelilo.

Tožnikovega stališča, da bi moral biti v zadevi uporabljen Odlok o komunalnem prispevku, pa ne potrjuje niti določba 2. odstavka 108. člena ZPNačrt, po kateri se do poteka 6 mesecev po uveljavitvi občinskega prostorskega načrta komunalni prispevek odmerja po do tedaj veljavnih predpisih. Občine so namreč dolžne v skladu z 11. odstavkom 79. člena ZPNačrt najkasneje do poteka omenjenega roka sprejeti program opremljanja vključno s podlagami za odmero komunalnega prispevka za vso obstoječo komunalno opremo na območju celotne občine; v nasprotnem primeru se bo komunalni prispevek po poteku tega roka odmerjal na podlagah, ki jih s pravilnikom določi minister, pristojen za prostor. Določba 2. odstavka 108. člena ZPNačrt torej ureja obdobje do poteka 6 mesečnega roka za izpolnitev omenjene obveznosti občine in v katerem se komunalni prispevek odmerja po do tedaj veljavnih predpisih.

V skladu s 3. odstavkom 9. člena Uredbe o vsebini programa opremljanja stavbnih zemljišč (Uradni list RS, št. 80/07) se lahko programi opremljanja sprejemajo tudi za posamezne dele občine. V takem primeru se deleži skupnih stroškov za posamezno komunalno opremo po posameznih območjih lahko razlikujejo, vendar razlika med največjim in najmanjšim deležem ne sme presegati višine najmanjšega deleža. Glede na navedeno je torej razlikovanje zavezancev za plačilo komunalnega prispevka za posamezno vrsto komunalne opreme z različnih območij občine v navedenem obsegu dopustno, zato pavšalnega zatrjevanja o nedopustnem razlikovanju višine zneskov komunalnega prispevka med gospodarsko cono P1 in ostalim območjem Občine B. ni mogoče upoštevati.

Sodišče v zvezi z možnostjo, da vloži zahtevo za presojo ustavnosti in zakonitosti podzakonskega akta, pojasnjuje, da to lahko storijo le subjekti iz 1. odstavka 23.a člena Zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 in naslednji; v nadaljevanju ZUstS), med katerimi pa ni sodišča. Ta lahko v skladu z določbo 1. odstavka 23. člena ZUstS prekine postopek in z zahtevo začne postopek za oceno ustavnosti le v primeru, kadar pri odločanju meni, da je zakon, ki bi ga moralo uporabiti, protiustaven.

Ker je sodišče ugotovilo, da tožba ni utemeljena, jo je v skladu z določbo 3. alineje 2. odstavka 1. odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo. Ker se je v zadevi ukvarjalo s pravnimi vprašanji, je odločilo brez glavne obravnave.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 6, 6/1, 66, 66/3, 140, 140/2, 222, 222/1

Zakon o prostorskem načrtovanju (2007) - ZPNačrt  - člen 79, 79/11, 103, 103/1, 103/2, 104, 104/1, 108, 108/2

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 20, 20/3

Zakon o ustavnem sodišču (1994) - ZUstS  - člen 23, 23

Uredba o vsebini programa opremljanja stavbnih zemljišč (2007) - člen 9, 9/3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.