sodba I U 875/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-12-07

denacionalizacija - povečanje vrednosti nepremičnin - zahtevek za povračilo vlaganj - rok za vložitev zahtevka - obnova postopka

Tožeča stranka ni mogla uspeti niti s podrejenim predlogom za izdajo dopolnilne odločbe. Tovrstno, dopolnilno, odločbo predvideva šesti odstavek 25. člena ZDen, po katerem se v primeru, če se nepremičnina vrne pred ugotovitvijo višine povečane vrednosti, o višini odškodnine, ki se plača za razliko v vrednosti, odloči naknadno z dopolnilno odločbo. Zahtevek za povečano vrednost je treba vložiti v teku upravnega postopka, kot izhaja iz 25. člena ZDen (le v primerih, ko so bile ob uveljavitvi ZDen-B tj. 3. 10. 1998 s pravnomočno odločbo nepremičnine že vrnjene, je zakonodajalec s 24. členom ZDen-B določil naknadni rok za vložitev zahtevka).

Zahtevek tožeče stranke za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

Zahtevek stranke z interesom B.B. za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

Upravna enota Kranj (upravni organ) je z izpodbijano odločbo zavrnila predlog Doma starejših občanov A. in Republike Slovenije za obnovo postopka, končanega s pravnomočno delno odločbo Upravne enote Kranj št. 351-938/97-1521 z dne 15. 2. 2005 (1. točka izreka) in zavrnila zahtevo Doma starejših občanov A. in Republike Slovenije za izdajo dopolnilne odločbe za vračilo investicij, zaradi katerih se je bistveno povečala vrednost vrnjene nepremičnine parc. št. 1294/22 k.o. ... (2. točka izreka) ter odločila, da vsaka stranka nosi svoje stroške postopka (3. točka izreka). V obrazložitvi navaja, da sta Dom starejših občanov A. in Republika Slovenija dne 22. 4. 2005 vložila predlog za obnovo postopka iz razloga po 1. in 9. točki 249. člena ZUP/86, ker jima ni bila dana možnost udeležbe v postopku, in ker niso bila ugotovljena vsa dejstva in zbrani dokazi, ki bi vplivali na pravilnost in zakonitost odločbe. Podrejeno sta predlagala, da se predlog šteje kot zahtevek za vračilo investicij, o katerem naj upravni organ odloči z izdajo dopolnilne odločbe. Upravni organ navaja, da je bila z odločbo št. 351-938/97-1521 z dne 15. 2. 2005 upravičencu A.A. vrnjena nepremičnina parc. št. 1294/22, gospodarsko poslopje v izmeri 143 m2 in travnik v izmeri 851 m2, vl. št. 504 k.o. ... Upravni organ je 24. 5. 2005, 20. 6. 2006 in 7. 4. 2009 opravil ustne obravnave, na katerih sta predlagatelja uveljavljala ovire za vračilo v naravi v povezavi s 4. točko prvega odstavka 19. člena Zakona o denacionalizaciji (v nadaljevanju ZDen). Ker objekt na parc. št. 1294/22, ki je dejansko skladišče, služi dejavnosti Doma starejših občanov in je funkcionalno z njo povezan, bi bila z vrnitvijo nepremičnine v naravi bistveno okrnjena prostorska kompleksnost oziroma namen izrabe prostora. Po presoji upravnega organa niso izpolnjeni pogoji za obnovo postopka ne po 1. in ne po 9. točki 260. člena ZUP, saj je Državno pravobranilstvo kot pravni zastopnik zavezanca Republike Slovenije ves čas sodelovalo v postopku in je imelo možnost dokazovati nezmožnost vrnitve v naravi. Navedbe o obstoju ovir v naravi niso nova dejstva in novi dokazi, ki bi pripeljali do drugačne odločitve. Na ogledu je bilo ugotovljeno, da se predmetna parcela nahaja poleg Doma starejših občanov A. in ne služi za opravljanje njegove dejavnosti ter zato njena vrnitev ni bistveno okrnila prostorsko kompleksnost oziroma namen izrabe prostora. Glede podrejene zahteve za vračilo investicij pa upravni organ ugotavlja, da je prepozna, saj je bil rok za priglasitev vlaganj v nepremičnino 60 dni od uveljavitve ZDen-B, ki je pričel veljati 3. 10. 1998. Upravni organ še dodaja, da je Državno pravobranilstvo, ki je zakoniti zastopnik Republike Slovenije in v korist katere je bila v tej zadevi na podlagi pogodbe o prenosu kmetijskih zemljišč in gozdov št. 5281/95 z dne 7. 9. 1995 v zemljiški knjigi vknjižena parc. št. 1294/22, varovalo interese Republike Slovenije. Dom starejših občanov A. je po statusu javni zavod, katerega ustanoviteljica je Republika Slovenija. Ta je tudi lastnica premoženja javnega zavoda in  je bila v postopku vračanja predmetne nepremičnine zastopana preko Državnega pravobranilstva. Zato ni podan obnovitveni razlog iz 9. točke 260. člena ZUP.

Drugostopni organ je zavrnil pritožbo Doma starejših občanov A. in pritožbo Republike Slovenije zoper prvostopno odločbo. Pojasnjuje, da gre za dve ločeni vlogi, in sicer vlogo Republike Slovenije in vlogo Doma starejših občanov A. s predlogom za obnovo postopka in podrejeno zahtevo za izdajo dopolnilne odločbe. Odločitev o predlogu za obnovo postopka je treba presojati po določilih ZUP, odločitev o zahtevi za izdajo dopolnilne odločbe pa po ZUP/86. Glede obnove postopka iz razloga po 9. točki 260. člena navaja, da takega predloga ni mogoče zavrniti po tretjem odstavku 267. člena ZUP. Po tem obnovitvenem razlogu je treba obnovo dovoliti že, če so izpolnjene predpostavke iz prvega odstavka 267. člena ZUP. Glede Republike Slovenije drugostopenjski organ meni, da je podan obnovitveni razlog po 9. točki 260. člena ZUP. Glede Doma starejših občanov A. ugotavlja, da se postopka ni udeleževal, saj je Državno pravobranilstvo v postopku zastopalo zgolj Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov RS. Pravico do udeležbe pa ta predlagatelj ne more imeti na zatrjevanih vlaganjih, saj upravni organ prve stopnje ni odločal o povrnitvi vlaganj v nepremičnino. Zato Domu starejših občanov ni mogoče priznati pravice do udeležbe v postopku na podlagi drugega odstavka 60. člena ZDen. Pravni interes za udeležbo pa ima na podlagi splošnih postopkovnih pravil o strankah in stranskih udeležencih, kot oseba, ki je nepremičnino zakonito uporabljala za svojo dejavnost. Na podlagi tretjega odstavka 65. člena Zakona o zavodih namreč zavodi premoženje, ki je bilo doslej v družbeni lastnini, prešlo pa je v last ustanovitelja, upravljajo in uporabljajo za opravljanje dejavnosti, za katero so ustanovljeni. V zvezi z obnovitvenim razlogom po 1. točki 260. člena ZUP drugostopenjski organ navaja, da ga lahko vloži le stranka. Glede na njegovo, prej povzeto stališče, predlagatelja ne bi mogla predlagati obnove postopka iz tega obnovitvenega razloga. Če pa je prvostopenjski organ menil, da sta bila v postopku udeležena, pa bi iz tega razloga, glede na zatrjevane okoliščine, moral predlogu ugoditi. Pritožbeni organ še opozarja, da se v postopku obravnave predloga ugotavlja le, ali bi nova dejstva lahko vplivala na odločitev, ali bi resnično vplivala, pa se presoja v že obnovljenem postopku. Drugostopenjski organ pa zaključuje, da je odločitev pravilna iz drugih razlogov. Ugotovil je, da je bila parc. št. 1294/22 po tem, ko je prešla v last pokojnega A.A., predmet dedovanja. Zato je treba preveriti, ali ima predlagatelj pravni interes za obnovo postopka. Glede na možne odločitve v obnovi postopka (odprava ali razveljavitev in nadomestitev z novo odločbo ali ohranitev prejšnje odločbe) odprava odločbe o denacionalizaciji ne bi mogla priti v poštev, saj je bila odločba že izvršena, denacionalizirano premoženje pa predmet dedovanja. Tudi če bi se odločba razveljavila, to ne bi moglo biti temelj za poseg v že pridobljeno lastninsko pravico tretjih oseb, sedanjih lastnikov. Zato je predlagatelj izgubil pravni interes za obnovo postopka. Pri tem se pritožbeni organ sklicuje na sodbo Vrhovnega sodišča opr. št. X Ips 1416 /2006 z dne 14. 2. 2007 in na sodbi tega sodišča opr. št. U 2607/2005 z dne 6. 7. 2006, opr. št. U 1685/2008 z dne 20. 1. 2009. Opira se tudi na formalnosti zemljiškoknjižnega postopka in načela pravnega prednika ter meni, da odločbe, s katero bi bila odločba o denacionalizaciji odpravljena, vrnitev nepremičnine v naravi pa zavrnjena, ne bi bilo mogoče izvršiti in bi bila nična. Predlagatelja zato pravnega interesa ne izkazujeta. Njun predlog bi bilo treba zavreči. Drugostopenjski organ pa odločitve organa prve stopnje o zavrnitvi predloga ni spremenil, ker bi s tem odločil v škodo pritožnika. Glede odločitve o zavrnitvi zahteve za izdajo dopolnilne odločbe drugostopenjski organ meni, da je pravilna, čeprav obrazložena z napačnimi razlogi. Če je prvostopni organ menil, da je ta zahteva prepozna, bi jo moral zavreči. Vendar v obravnavani zadevi niso pogoji za izdajo dopolnilne odločbe, ki se izda takrat, če organ ni odločil o vseh vprašanjih, ki so bila predmet postopka. Zahteva za povrnitev vlaganj pa ni bila vložena in prvostopnemu organu ni mogoče očitati, da ni odločil o vseh vprašanjih, ki so predmet postopka. Glede pritožbenega ugovora, da bi moral organ v skladu s 26. členom ZDen-B pozvati vse najemojemalce poslovnih prostorov in stanovanj, da predložijo zahtevke iz naslova vlaganj,  pa drugostopni organ meni, da ZDen-B ne prepisuje posledic, če upravni organ tega ni storil. Zaradi morebitne kršitve 26. člena ZDen-B upravičene osebe ne pridobijo pravice do izdaje dopolnilne odločbe.

Tožeča stranka vlaga tožbo zaradi nepopolne ugotovitve dejanskega stanja, kršitev določb postopka in zmotne uporabe materialnega prava. Navaja, da je kot posestnica in vlagateljica v premoženje, ki je bilo predmet denacionalizacijskega zahtevka vložila zahtevo za obnovo pravnomočne denacionalizacijske odločbe. Meni, da odločitev o vrnitvi premoženja v last in posest denacionalizacijskemu upravičencu, ne da bi se upoštevala vlaganja v to nepremičnino, kot tista predpostavka, ki je odločilna za odločitev o vrnitvi v naravi ali v obliki odškodnine, ni skladna z določbami ZDen. Ker ZDen določa, da se o vlaganjih v nepremičnino, ki se vrača v naravi, odloča v istem upravnem postopku, kot je vračanje, je zahtevek za obnovo upravičen, ker ji ni bila dana možnost udeležbe v postopku vračanja, tako da bi lahko zavarovala svoje pravice iz vlaganj. Ves čas postopka je zatrjevala, da želi z obnovo postopka doseči povrnitev vlaganja. Ker je istočasno postavila tudi obligacijski zahtevek po vračilu vlaganj v to nepremičnino, je vsaj v tem delu odločitev o zavrnitvi zahtevka za obnovo postopka nezakonita. Z izpodbijano odločitvijo ji je bila ponovno odvzeta možnost, da po določbah ZDen v postopku vračanja nepremičnine v naravi dobi povrnjen svoj obligacijski zahtevek na povračilu vlaganj v to nepremičnino. V postopku se vztrajno ponavljajo kršitve v njeno škodo oziroma se ji permanentno odvzema možnost, da bi lahko zavarovala svoje pravice do povrnitve vlaganj, in to s procesnimi in ne meritornimi odločitvami. Zato je njen zahtevek na izpodbijanju take procesne odločitve utemeljen. Ponovno ji je bila odvzeta pravica, dana v ZDen, da v postopku vračila nepremičnine v last in posest zavaruje pravico do povrnitve vlaganj tudi zoper dediča. Dedič je prevzel upravni postopek po pokojnem očetu, zato ne more biti sporna niti odprava take upravne odločbe in zemljiškoknjižno stanje ne vpliva na to, saj je sedanja lastnica kot pravna naslednica stranka tega postopka. Razlogovanje tožene stranke v pritožbeni odločbi o neizvršljivosti odločbe, ki bi razveljavila prejšnjo odločbo v naravi, nima pravne podlage, saj je lastnica stranka v postopku in odločba učinkuje neposredno zoper njo. Nepremičnina je last stranke v postopku in ne tretje osebe, kot zmotno ugotavlja tožena stranka v pritožbeni odločbi. Tožeča stranka predlaga, da sodišče odpravi odločbo Upravne enote Kranj št. 351-938/1979 z dne 21. 7. 2009 in odloči, da ji je tožena stranka dolžna povrniti stroške tega postopka, v primeru zamude z zakonitimi zamudnimi obrestmi.

Tožena stranka je v odgovoru na tožbo vztrajala pri izpodbijani odločbi, iz razlogov, ki so razvidni iz obrazložitve odločbe.

Stranka z interesom v tem postopku B.B., v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe. Meni, da je tožba vložena z namenom zavlačevanja denacionalizacijskega postopka. Tožbo je vložil samo Dom starejših občanov A., ki se kljub številnim predlogom ne želi in noče sporazumeti o preostalem postopku denacionalizacije, ki še teče. Navaja, da je bila parc. št. 1294/22 v času nacionalizacije konjski hlev enakih dimenzij, kot je tudi danes. Vlaganja niso bila izvršena in so trditve tožeče stranke zavajajoče, zato ne obstajajo ovire za vrnitev v naravi. Z vrnitvijo se je strinjala tudi Republika Slovenija. Iz dopisa B. z dne 7. 10. 2003, poslano na Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije, izhaja, da je bilo zemljišče v uporabi te družbe, ki je nepremičnino oddala v večletni brezplačni zakup tožeči stranki. Ta ni izvršila nobenih posegov, nobenih vlaganj in nobenih izboljšav. Postopek denacionalizacije teče že od leta 1993 in so že bile izdane številne odločbe glede posameznih parcel. Zato se tožeča stranka ne more izgovarjati, da za postopek ni vedela in da je upravni organ ni pozval k zahtevku za povrnitev vlaganj. Tožeča stranka vlaganj nikoli ni priglasila. Ker takšnega zahtevka ni bilo, upravni organ ni bil dolžan o njem odločiti. Enako velja tudi za osnovni zahtevek za dovolitev obnove, saj je ta neutemeljen. Nepremičnina je s sklepom o dedovanju z dne 6. 12. 2007 prešla v last tretje osebe. Predlaga, da sodišče tožbeni zahtevek zavrne in tožeči stranki naloži plačilo njenih stroškov, skupaj z zakonitimi zamudnimi obrestmi.

Predmet tega upravnega spora je odločba prvostopenjskega organa z dne 21. 7. 2009 o zavrnitvi predloga tožeče stranke za obnovo postopka, končanega s pravnomočno delno odločbo z dne 15. 2. 2005 in zavrnitvi njene zahteve za izdajo dopolnilne odločbe za vračilo investicij, potrjena z odločbo organa druge stopnje z dne 25. 5. 2010. Kolikor se prvostopenjski organ v obrazložitvi svoje odločbe podrobneje ne opredeljuje o vlogi tožeče stranke, ki vsebuje predlog za obnovo postopka in zahtevo za izdajo dopolnilne odločbe, ampak jo obravnava skupaj z isto vlogo Republike Slovenije, to pomanjkljivost odpravlja v obrazložitvi svoje odločbe drugostopenjski organ.

Sodišče se strinja z ugotovitvijo drugostopenjskega organa, da tožeča stranka v postopku, končanem z izdajo delne odločbe z dne 15. 2. 2005, ni bila udeležena kot stranka ali stranski udeleženec. Državno pravobranilstvo, ki se je upravnega postopka udeleževalo (kot zastopnik), tožeče stranke ni zastopalo. Po določbi drugega odstavka 7. člena Zakona o državnem pravobranilstvu (Uradni list RS, št. 94/07-UPB2) Državno pravobranilstvo pred upravnimi organi na podlagi pooblastila zastopa državo, njene organe in upravne organizacije v sestavi, ki so pravne osebe. Tožeča stranka je po svojem pravnem statusu javni zavod. Javni zavod je pravna oseba (4. člen Zakona o zavodih, Uradni list RS, št. 12/91), ki jo zastopa direktor (31. člen Zakona o zavodih). Ker tožeča stranka ne sodi med subjekte, ki jih zastopa Državno pravobranilstvo (ni „upravna organizacija v sestavi, ki je pravna oseba“), Državno pravobranilstvo ni moglo biti njen zastopnik. Kolikor prvostopenjski organ v obrazložitvi svoje odločbe, ki glede tega vprašanja ni jasna (upravni organ razloguje, da je ustanoviteljica tožeče stranke Republika Slovenija, ki je lastnica njenega premoženja, ki je bilo predmet vračanja, in je bila zastopana preko Državnega pravobranilstva) šteje, da se je tožeča stranka preko zastopstva Državnega pravobranilstva udeleževala postopka v svojstvu stranke ali stranskega udeleženca, je torej v zmoti. Če naj bi bila vrnjena parc. št. 1294/22 in na njej stoječi objekt last Republike Slovenije, tako pa naj bi se olastninila na podlagi Zakona o zavodih (po 65. členu tega zakona je premoženje, ki je družbena lastnina v upravljanju delovne organizacije, ki je z delom nadaljevala kot zavod, s 1. 4. 1991 postalo last ustanovitelja te organizacije) oziroma Zakona o socialnem varstvu (po 120. členu tega zakona je premoženje ustanovitelja socialno varstvenih zavodov, katerih ustanovitelj je bila do uveljavitve tega zakona občina, postalo last Republike Slovenije), pa se tožeča stranka kot zavezanka – lastnica zahtevane nepremičnine postopka niti ni mogla udeleževati.

Drugostopenjski organ je v svoji odločbi vprašanje, ali bi tožeča stranka morala biti udeležena v postopku kot stranka ali stranski udeleženec, kar je obnovitveni razlog po 9. točki 260. člena ZUP (Uradni list RS, št. 24/06-UPB, 126/07, 65/08 in 8/10), iz katerega je tožeča stranka predlagala obnovo postopka,  obravnaval iz dveh vidikov in sicer: ali bi imela pravico do udeležbe v postopku zaradi zatrjevanih vlaganj v vrnjeno nepremičnino in ali bi ji bilo treba položaj v postopku priznati glede na to, da upravlja s premoženjem in ga uporablja za opravljanje svoje dejavnosti. Ne glede na to kako se je do tega vprašanja opredelil, pa je sicer zaključil, da tožeča stranka ni izkazala pravnega interesa za uveljavljanje obnove postopka.

Tožeča stranka s tožbo izpodbija stališče, po katerem je upravni organ zavrnil predlog za obnovo postopka iz razloga po 9. točki 260. člena ZUP, ki ga je utemeljevala na vlaganjih v vrnjeno nepremičnino. Njeni tožbeni ugovori so po mnenju sodišča neutemeljeni.

Po določbi drugega odstavka 60. člena ZDen je stranka v postopku tudi pravna ali fizična oseba, ki je do uveljavitve tega zakona dne 7. 12. 1991 vlagala v podržavljeno nepremičnino, kadar in kolikor se v postopku odloča o njenih pravicah, ki izvirajo iz teh vlaganj. Položaj stranke po tej določbi torej temelji na okoliščini, da te osebe uveljavljajo svoje pravice iz naslova vlaganj v nepremičnino, ki je predmet denacionalizacije. Da tožeča stranka v upravnem postopku ni uveljavljala zahtevka za povrnitev vlaganj, ni sporno (tožeča stranka  v tožbi navaja, da je tak zahtevek postavila, ko je predlagala obnovo postopka), uveljavljalo pa jih tudi ni Državno pravobranilstvo v imenu stranke, ki jo je zastopalo. O vlaganjih se v postopku, katerega obnovo tožeča stranka predlaga, ni odločalo.

Iz naslova vlaganj ima vlagatelj terjatev in ne stvarnopravnih upravičenj. Ker ne varuje lastništva, tožeča stranka predloga za obnovo postopka ne more utemeljevati s tem, da naj bi bilo denacionalizacijskemu upravičencu vrnjeno večvredno premoženje. Argument za dovolitev obnove tudi ne morejo biti določbe ZDen, v smislu katerih se o vračanju nepremičnine in o vlaganjih v nepremičnino odloča v istem upravnem postopku. Kot je sodišče že pojasnilo, je terjatev iz naslova vlaganj samostojna pravica. Z odločitvijo o denacionalizaciji je povezana toliko, da je denacionalizacija nepremičnine z vzpostavitvijo lastninske pravice pogoj za odločanje o zahtevku za povračilo vlaganj v vrnjeno nepremičnino. ZDen pa niti ne zahteva hkratnega odločanja, in v šestem odstavku 25. člena izrecno dopušča odločitev o vrnitvi nepremičnine pred odločitvijo o odškodnini. Zato je neutemeljen tožbeni očitek, da je bila tožeči stranki z izpodbijano odločitvijo ponovno odvzeta možnost, da dobi povrnjena vlaganja v vrnjeno nepremičnino. Če je to posledica procesne odločitve, pa to pomeni le to, da predlog za obnovo postopka ni prestal formalnega preizkusa.

Tožeči stranki je upravni organ položaj stranke oziroma stranskega udeleženca v postopku, katerega obnovo je predlagala, po 9. točki 260. člena ZUP, kolikor jo je tožeča stranka opirala na zatrjevana vlaganja, odrekel, ker se o vlaganjih v tem postopku ni odločalo. Na to odločitev, ki je po presoji sodišča pravilna, ni vplivalo stališče organa druge stopnje, iz katerega je potrdil odločitev prvostopenjskega organa, in sicer da tožeča stranka zaradi že izvršenega dedovanja denacionaliziranega premoženja ni izkazala pravnega interesa za obnovo postopka, zato se sodišču do te argumentacije, ki ji tožeča stranka tudi oporeka, niti ni treba opredeljevati.

Tudi po presoji sodišča tožeča stranka ni mogla uspeti niti s podrejenim predlogom za izdajo dopolnilne odločbe. Tovrstno, dopolnilno, odločbo predvideva šesti odstavek 25. člena ZDen, po katerem se v primeru, če se nepremičnina vrne pred ugotovitvijo višine povečane vrednosti, o višini odškodnine, ki se plača za razliko v vrednosti, odloči naknadno z dopolnilno odločbo. Zahtevek za povečano vrednost je treba vložiti v teku upravnega postopka, kot izhaja iz 25. člena ZDen (le v primerih, ko so bile ob uveljavitvi ZDen-B tj. 3. 10. 1998 s pravnomočno odločbo nepremičnine že vrnjene, je zakonodajalec s 24. členom ZDen-B določil naknadni rok za vložitev zahtevka). Kot je sodišče že ugotovilo iz podatkov predloženega upravnega spisa in neprerekanih tožbenih navedb,  tožeča stranka zahtevka za vlaganja ni vložila. Da je vedela, da teče denacionalizacijski postopek, pa izhaja iz podatkov v upravnem spisu.

Sodišče je tožbo zavrnilo kot neutemeljeno na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06 in 62/10, v nadalj. ZUS-1), ker je presodilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe pravilen in da je izpodbijana odločba pravilna in na zakonu utemeljena.

Stroškovna zahtevka tožeče stranke in stranke z interesom je  zavrnilo na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Pravni pouk temelji na prvem odstavku 73. člena ZUS-1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.