sodba I U 567/2009
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2009-06-11

URBANIZEM - GRADBENIŠTVO - UPRAVNI POSTOPEK

obvezna razlaga predpisa - časovna veljavnost obvezne razlage - sprejem obvezne razlage - sprememba prostorskega akta - gradbeno dovoljenje

Obvezna razlaga po pravni teoriji učinkuje od uveljavitve določbe in je - ne glede na njen kasnejši sprejem - del predpisa od njegove uveljavitve. Časovna veljavnost razlage se torej ujema s časovno veljavnostjo predpisa, ki ga razlaga.

Obvezne razlage, s katero občinski svet ne pojasnjuje svojega predpisa, ampak ga po vsebini spreminja oziroma dopolnjuje, ni mogoče upoštevati. Kadar je namreč taka razlaga sprejeta po običajnem postopku in ne po postopku, ki ga za spremembo prostorskih aktov predpisuje zakon, je razlaga z njim v neskladju.

Toženka je z izpodbijano odločbo zavrnila zahtevek tožnikov za izdajo gradbenega dovoljenja „za gradnjo večstanovanjske stavbe namesto delavnice, ki se poruši, na zemljiščih parc. št. … k.o. A.“. Iz obrazložitve je razvidno, da navedeno območje ureja Odlok o prostorskih ureditvenih pogojih za ureditvena območja naselij Šenčur in Srednja vas (v nadaljevanju PUP), da se omenjena zemljišča nahajajo v območju urejanja S … ob … cesti, ki je namenjeno za stanovanja in spremljajoče dejavnosti, ter v ureditveni enoti 2a, kjer prevladuje individualna prostostoječa stanovanjska gradnja. V skladu z obvezno razlago 2. točke 7. člena PUP, ki jo je sprejel Občinski svet Občine Šenčur, se kot individualna stanovanjska gradnja šteje gradnja prostostoječe enostanovanjske stavbe, prostostoječe dvostanovanjske in prostostoječe trostanovanjske stavbe v ureditveni enoti a, v ureditveni enoti b pa enostanovanjske stavbe v strnjeni zazidavi. Po določbi 10.b člena PUP je v območjih urejanja za stanovanja in spremljajoče dejavnosti ter v mešanih območjih dopustna dopolnilna gradnja večstanovanjskih objektov pod tam navedenimi pogoji. Tudi v zvezi s to določbo je občinski svet sprejel obvezno razlago. Ker je podrobna namenska raba ureditvene enote 2a individualna stanovanjska gradnja, ta pa je po obvezni razlagi 7. člena PUP lahko največ prostostoječa trostanovanjska stavba, predlagana gradnja šeststanovanjske stavbe ni v skladu s PUP, kar je razlog za zavrnitev zahteve.

Upravni organ druge stopnje je pritožbo tožnikov zavrnil. Poudaril je, da je za območje urejanja S, kamor sodi tudi obravnavana gradnja, v skladu z določbo 10.b člena PUP med drugim dopustna dopolnilna gradnja večstanovanjskih objektov pod tam navedenimi pogoji. Ureditvena enota z oznako 2a, ki leži na območju urejanja S, pa je v skladu z določbo 7. člena PUP namenjena individualni stanovanjski gradnji. Navedeni 10.b člen PUP torej dovoljuje dopolnilno gradnjo večstanovanjskih objektov zgolj na splošno opredeljenih območjih za stanovanja. Ta pa so konkretneje deljena glede na podrobnejšo namensko stanovanjsko rabo na območja za večstanovanjsko gradnjo (ureditvena enota 1) in na območja za individualno stanovanjsko gradnjo (ureditvena enota 2). Glede na tako podrobnejšo namensko stanovanjsko rabo tudi po mnenju

pritožbenega organa predlagana gradnja večstanovanjske stavbe s šestimi stanovanji ni v skladu s pogoji iz 7. člena PUP. Pri tem pritožbeni organ poudarja, da je podlaga za odločitev 7. člen PUP in ne njegova obvezna razlaga. Zato vprašanje, ali je taka sprememba prostorskega akta, do katere je prišlo s sprejetjem obvezne razlage, zakonita, ni predhodno vprašanje v obravnavanem primeru. Tudi sicer ugotavljanje zakonitosti predpisov ni predhodno vprašanje, ker ne gre za del dejanskega stanja zadeve.

Tožnika se s tako odločitvijo ne strinjata in v tožbi navajata, da sta prvostopenjsko odločbo izpodbijala zato, ker je upravni organ svojo odločitev oprl na obvezno razlago 2.a člena PUP (verjetno mišljen 7. člen PUP – pripomba sodišča), ki bistveno spreminja možnost gradnje, čeprav je bil sprejet po nezakoniti poti kar s sklepom občinskega sveta. Te napake ni odpravil niti drugostopenjski organ, ki pa je določbe PUP uporabil tako, kot jih je razložil sam, in sicer je odločil, da 10.b člen ne velja za območje urejanja 2a, čeprav ta omejitev veljavnosti v PUP ni določena. 10.b člen velja splošno za vsa ureditvena območja in se je vse do sporne odločbe tako tudi uporabljal. Izjeme od pravila mora predpisati izdajatelj in ne organ, ki je njegov izvajalec. Če je določba 7. člena PUP o določitvi namembnosti za ureditveno območje 2a specialna določba glede namembnosti, to še ne pomeni, da razveljavlja splošno pravilo o možnosti gradnje „plomb“ (10.b člen). Tožnika nadalje navajata, da je upravna enota v zvezi s sprejetim obveznim tolmačenjem PUP izdala najmanj tri zavrnilne odločbe, o pritožbah pa je drugostopenjski organ odločil vsakič drugače. Tako je v odločbi z dne 27. 10. 2008 zavzel stališče, da je 10.b člen splošno pravilo, ki velja za vse ureditvene enote, njegova uporaba pa mora biti usklajena z namensko rabo ureditvene enote. V odločbi z dne 8. 12. 2008 je izrazil stališče o splošnosti 10.b člena PUP, ki velja za vsa ureditvena območja Občine Šenčur, pri tem pa je treba upoštevati, da novozgrajeni objekti ne smejo presegati po višini objektov v ureditveni enoti. Tožnika menita, da je drugostopenjski organ prekoračil meje svoje pristojnosti, saj je za tolmačenje prostorskih aktov pristojna Občina Šenčur. Poudarjata, da sta v postopku opozorila, da je bila sporna obvezna razlaga sprejeta po vložitvi vloge za izdajo gradbenega dovoljenja in to po nezakonitem postopku. Sprememba prostorskega akta, ki bistveno spreminja pravico do gradnje, namreč ne more biti sprejeta s sklepom občinskega sveta. Upravni organ se ni opredelil glede njunih navedb glede obstoja pravnega temelja upravne odločbe. Menita tudi, da odločba, ki nima zakonite pravne podlage, ni izvršljiva in je nična. Ali je konkretna sprememba prostorskega akta pravno upoštevna, je v konkretnem primeru predhodno vprašanje, o katerem bi moral organ sam odločiti ali pa prekiniti postopek in naložiti stranki, da doseže pri pristojnem organu rešitev zadeve. Pojasnilo, kakšno stališče ima upravni organ o predhodnem vprašanju, ni odločitev o njem. Tožnika predlagata, da sodišče odpravi izpodbijane upravne akte in zadevo vrne v ponovno odločanje, toženki pa naloži plačilo stroškov tega postopka.

Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi, dodatnih razlogov pa ne navaja.

Sodišče uvodoma poudarja, da je uporaba materialnih predpisov in s tem tudi njihova razlaga sestavni del odločanja o zahtevkih strank v upravnem postopku. Za razlago je torej pristojen organ, ki je pristojen za odločanje v upravnem postopku. Pri razlagi posamezne pravne norme pa je upravni organ vezan v primerih, ko normodajalec sprejme obvezno razlago predpisa, s katerim ga pojasnjuje in na ta način doseže jasnost in določnost posamezne določbe. Obvezna razlaga po pravni teoriji učinkuje od uveljavitve določbe in je - ne glede na njen kasnejši sprejem - del predpisa od njegove uveljavitve (tako tudi sklep Ustavnega sodišča št. U-I-361/96 z dne 21. 10. 1999 glede obvezne razlage zakona). To pravilo torej pomeni, da se časovna veljavnost razlage ujema s časovno veljavnostjo predpisa, ki ga razlaga. V obravnavanem primeru zato stališče tožnikov, ki ga je mogoče razbrati iz tožbenih navedb, in sicer, da je bila obvezna razlaga sprejeta

šele po vložitvi zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja, zaradi česar je ne bi bilo mogoče upoštevati, ni pravilna. Kot bo razvidno iz nadaljevanja obrazložitve, pa obvezna razlaga 7. in 10.b člena PUP (Uradni vestnik Gorenjske, št. 15/88 in naslednji, Uradni list RS, št. 55/92) za odločitev v zadevi ni relevantna, zato se sodišče ni ukvarjalo z vprašanjem, ali se s to obvezno razlago dejansko spreminja prostorski izvedbeni akt mimo postopka, ki je za to predpisan. Se pa strinja s stališčem tožnikov, da ni mogoče upoštevati take obvezne razlage, s katero občinski svet ne pojasnjuje svojega predpisa, ampak ga po vsebini spreminja oz. dopolnjuje. Kadar je taka razlaga sprejeta po običajnem postopku in ne po postopku, ki ga za spremembo prostorskih aktov predpisuje zakon, je razlaga z njim v neskladju.

Upravni organ druge stopnje je svojo odločitev o pravilnosti prvostopenjske odločbe oprl na razlago PUP, ki v konkretnem primeru izključuje možnost izdaje pozitivne odločbe na podlagi uporabe 10.b člena PUP, pri čemer je izrecno poudaril, da v zadevi ni sledil obvezni razlagi 2. točke 7. člena PUP, saj za odločitev v tej zadevi niti ni pomembna. Pritožbeni organ lahko za potrditev pravilnosti izreka prvostopenjske odločbe obrazloži z drugačnimi razlogi, kot upravni organ prve stopnje, za kar ima pooblastilo v 3. odstavku 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99 in naslednji; ZUP). Ta določa, da v primeru, ko organ druge stopnje spozna, da je izrek v odločbi prve stopnje zakonit, vendar obrazložen z napačnimi razlogi, navede v svoji odločbi pravilne razloge, pritožbo pa zavrne.

Med strankami ni sporno, da se zemljišča nameravanega posega nahajajo v območju urejanja S ... ob ... cesti, v ureditveni enoti 2a. V skladu z določbo 6.a člena PUP je območje z oznako S območje za stanovanja in spremljajoče dejavnosti in sodi v območja urejanja, ki so namenjena poselitvi. Območja urejanja, namenjena poselitvi, pa so po 7. členu PUP podrobneje razdeljena na ureditvene enote po namenu, kjer ureditvena enota z oznako 2 predstavlja območje individualne stanovanjske gradnje (v obravnavanem primeru ureditvena enota 2a).

Po določbi 10.b člena PUP, ki po mnenju tožnikov dopušča gradnjo šeststanovanjske stavbe v območju, namenjenemu individualni stanovanjski gradnji, je v območjih za stanovanja in spremljajoče dejavnosti ter mešanih območjih dopustna dopolnilna gradnja večstanovanjskih objektov pod tam navedenimi pogoji. Gre za določbo, ki se nanaša na tako imenovano dopolnilno gradnjo. Pomen dopolnilne gradnje je določal Zakon o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (Uradni list SRS, št. 18/84 in naslednji; ZUN), ki je v 4. odstavku 25. člena kot dopolnilno gradnjo na ureditvenih območjih naselij ali posameznih funkcionalno zaokroženih območjih v naseljih, ki so se urejali s PUP, določil kot novogradnjo objekta v strnjeno zazidanem območju naselja na stavbnem zemljišču, na katerem je mogoče zgraditi le posamični objekt. Po določbi 1. odstavka 8. člena PUP so v območjih urejanja, namenjenih poselitvi (torej tudi v območjih S, kamor sodijo zemljišča tožnikov) dopustne tudi dopolnilne gradnje, vendar pod pogojem iz 2. odstavka istega člena: posegi po tem členu so dovoljeni le v skladu s pretežno namembnostjo posamezne ureditvene enote iz 7. člena. V obravnavanem primeru bi bila dopolnilna gradnja večstanovanjske stavbe dopustna, če bi bila v skladu z namembnostjo ureditvene enote 2a, opredeljeno kot območje za individualno stanovanjsko gradnjo. Po mnenju sodišča že sam pojem „individualni“ izključuje objekte z večjim številom stanovanj. Da ureditvena enota 2 ni namenjena takim objektom, pa povsem jasno izhaja iz samega 7. člena PUP, ki za gradnjo večstanovanjskih objektov predvideva ureditvene enote z oznako 1.

V obravnavani zadevi torej določba 10.b člena ni tista, ki bi dopuščala dopolnilno gradnjo šeststanovanjske stavbe v območju za individualno stanovanjsko graditev, temu pa nasprotuje tudi povsem jasna ločitev med območji za večstanovanjsko in individualno stanovanjsko gradnjo.

Sodišče se v zvezi s tožbenim ugovorom glede presoje zakonitosti spremembe prostorskega akta kot predhodnim vprašanjem, v celoti strinja z razlogi drugostopenjske odločbe. Vprašanje skladnosti predpisa z zakonom ali ustavo ni predhodno vprašanje, saj gre za vprašanje uporabe prava, to pa ni element dejanskega stanja zadeve.

Ker je sodišče ugotovilo, da tožba ni utemeljena, jo je v skladu z določbo 1. odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06; v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.