sodba U 915/2005
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2007-08-22

Z določbo 146. člena ZOFVI zakonodajalec strokovnim delavcem ni priznal višje strokovne izobrazbe od dejansko pridobljene, temveč jim je le ohranjal obstoječa delovna razmerja v vzgoji in izobraževanju. Ta pravica pa ni pridobljena za vedno in za vse primere, temveč le za tiste delavce, ki so ob uveljavitvi ZOFVI in ves čas neprekinjeno na takem delovnem mestu. Ob ponovni zaposlitvi v vzgoji in izobraževanju so za tožnico veljali izobrazbeni pogoji po določbah ZOFVI, kar pomeni, da prehodna določba 146. člena ZOFVI zanjo ne velja več.

Z izpodbijano odločbo je tožena stranka zavrnila predlog za napredovanje tožnice, ki ima strokovni naziv predmetna učiteljica matematike in fizike, v naziv svetovalke. V obrazložitvi tožena stranka ugotavlja, da tožnica ob vložitvi predloga za napredovanje v naziv svetovalka, ni izpolnjevala vseh predpisanih pogojev v skladu z določili 2. člena Pravilnika o napredovanju zaposlenih v vzgoji in izobraževanju v nazive (Uradni list RS, št. 54/02, v nadaljevanju: Pravilnik). Ta člen določa, da lahko v posamezni naziv napredujejo strokovni delavci, ki izpolnjujejo z zakonom in drugimi predpisi določene pogoje za strokovne delavce. Zakon o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (Uradni list RS, št. 115/03, uradno prečiščeno besedilo ZOFVI-UPB3, v nadaljevanju: ZOFVI) v 92. členu določa, da morajo strokovni delavci v vzgoji in izobraževanju imeti ustrezno izobrazbo, opravljen strokovni izpit in morajo obvladati slovenski knjižni jezik. Hkrati 94. člen določa, da morajo imeti učitelji, knjižničarji in svetovalni delavci v osnovni šoli visokošolsko izobrazbo ustrezne smeri in pedagoško izobrazbo. V času vložitve predloga za napredovanje v naziv pa je imela tožnica le višješolsko izobrazbo, s katero je pridobila strokovni naslov predmetna učiteljica fizike in matematike. ZOFVI v 146. členu (prehodnih določbah) določa, da lahko učitelji, ki ob uveljavitvi ZOFVI izpolnjujejo z zakonom določene pogoje za opravljanje vzgojno-izobraževalnega dela, opravljajo vzgojno-izobraževalno delo tudi po uveljavitvi tega zakona. Pri tem se termin učitelj nanaša na naziv delovnega mesta v osnovni šoli in s tem posledično na delovno razmerje v vzgoji in izobraževanju, ne pa na pridobljeno izobrazbo ali strokovni naslov. Tožeča stranka je prekinila delovno razmerje v vzgoji in izobraževanju med 31. 8. 1996 in 5. 5. 1997 ter ponovno med 29. 7. 1998 in 1. 9. 1998, zato je zaščita po 146. členu prenehala, saj je dejansko prišlo do prekinitve vzročne zveze med pridobljeno pravico do nadaljevanja vzgojno-izobraževalnega dela in dejanskim izvajanjem vzgojno-izobraževalnega dela. O tem je bila tožeča stranka obveščena. Ker z ničemer ni izkazala ustreznosti izobrazbe za zasedbo delovnega mesta učitelja matematike, na katerem je bila zaposlena v času vložitve predloga za napredovanje v naziv svetovalke, in ker ni izpolnjevala vseh predpisanih pogojev v skladu z določili 2. člena Pravilnika, so predlog za njeno napredovanje v naziv svetovalka, zavrnili.

Tožnica v tožbi navaja, da je imela v času vložitve predloga za napredovanje v naziv višješolsko izobrazbo, s katero si je pridobila strokovni naslov predmetne učiteljice fizike in matematike, imela pa je opravljen tudi strokovni izpit s področja vzgoje in izobraževanja. Diplomirala je 26. 11. 1984 na Pedagoški akademiji v A. in se od 1. 3. 1985 do 31. 8. 1986 zaposlila na OŠ A.A.A. Od 1. 9. 1986 do 31. 8. 1987 je bila zaposlena v B.B.B., nato pa od 1. 9. 1987 do 31. 8. 1995 v OŠ C.C.C., od 1. 9. 1995 do 31. 8. 1996 v OŠ Č.Č.Č., od 1. 9. 1996 do 5. 5. 1997 je bila prijavljena na Zavodu za zaposlovanje (kot brezposelna oseba), od 5. 5. 1997do 29. 7. 1998 zaposlena na OŠ Č.Č.Č., od 30. 7. 1998 do 1. 9. 1998 pa znova prijavljena na Zavodu za zaposlovanje. Od 1. 9. 1998 dalje pa je zaposlena na OŠ Č.Č.Č.. Ves čas, po prekinitvi dela v vzgoji in izobraževanju, ji je bila priznana ustrezna izobrazba tudi s strani Ministrstva za šolstvo in šport, kar dokazuje s številnimi primeri (ugotovitve delovne in šolske inšpekcije, mentorstvo študentki na praksi - financirano s strani Ministrstva za šolstvo in šport). Ob času uveljavitve in pričetka veljave ZOFVI je bila zaposlena v vzgoji in izobraževanju kot predmetna učiteljica matematike in je tedaj izpolnjevala vse zahtevane pogoje, zato jo 146. člen ZOFVI ščiti. Iz tega razloga je izpodbijana odločba nezakonita, saj ji ukinja zakonsko že pridobljene pravice, katere ji je tožena stranka sama priznavala tudi po uveljavitvi ZOFVI. Tožnica naslovnemu sodišču predlaga, da izvede ponujene dokaze, izpodbijano odločbo odpravi in ugodi predlogu za napredovanje v naziv svetovalke.

Tožba je bila poslana toženi stranki, ki je sodišču v danem roku predložila predmetne upravne spise in odgovor na tožbo, v katerem vztraja pri razlogih izpodbijane odločbe in predlaga, da sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne. Tožena stranka v odgovoru na tožbo dodaja, da je namen določbe 146. člena ZOFVI, da zaščiti tiste, ki so bili z vsemi pogoji vključeni v sistem, ki ga je zakon točno določenega dne (15. 3. 1996) uredil drugače. ZOFVI v 92. členu določa, da vzgojno izobraževalno in drugo strokovno delo v javnem vrtcu ali šoli opravljajo vzgojitelji, učitelji, predavatelji višjih šol, svetovalni delavci, knjižničarji in drugi strokovni delavce, kar pomeni, da 146. člen ščiti tiste učitelje, ki so v sistemu. Zaščita je namenjena tistim, ki so na takem delovnem mestu zaposleni in samo tisti lahko opravljajo vzgojno-izobraževalno delo še naprej. Na podlagi 146. člena ZOFVI pridobi strokovni delavec pravico vezano na njegovo zaposlitev v vzgoji in izobraževanju. Ko pa strokovni delavec delovno razmerje prekine, ni več na delovnem mestu v vzgoji in izobraževanju, kar pomeni, da se navedena zaščita nanj ne nanaša. Poleg tega prehodna določbe 146. člena ne podeljuje ustrezne izobrazbe strokovnim delavcem, ampak jim zgolj dovoljuje kontinuirano opravljanje dela v vzgoji in izobraževanju, kljub neustrezni izobrazbi.

Tožeča stranka v pripravljalni vlogi (naslovljeni dopolnitev tožbe) dodatno pojasnjuje tožbene navedbe in navaja, da je tožena stranka, v dopisu z dne 14. 4. 2005, podala uradno tolmačenje, da strokovni delavci z višješolsko izobrazbo, ki so bili na dan uveljavitve ZOFVI zaposleni na delovnem mestu učitelja, po uveljavitvi pa so prekinili delo v vzgoji in izobraževanju in se kasneje ponovno zaposlili v vzgoji in izobraževanju, nimajo ustrezne izobrazbe. Takšno tolmačenje tega člena nima pravne podlage, saj člen v nobenem delu ne omenja, da tak učitelj zaradi prekinitve dela v vzgoji in izobraževanju ne bo več mogel poučevati, oz. bo postal celo neustrezen za poučevanje, ravno nasprotno. Izrecno je navedeno, da ti učitelji vzgojno-izobraževalno delo lahko opravljajo tudi naprej - torej kjerkoli in kadarkoli - brez kakršnih koli zapisanih omejitev in pogojev (npr. vezanost na istega delodajalca...) in jim s takim določilom prizna pravico poučevanja s tako izobrazbo tudi naprej. Razlaga, ki jo podaja ministrstvo pa bi pomenila, da bi zakon kaznoval tiste učitelje, ki bi želeli zamenjati službo ter tistim, ki bo ostali brez službe brez lastne krivde, ne bi omogočil ponovne zaposlitve. Sama prekinitev zaposlitve pa ne spremeni nobene relevantne okoliščine in je razlaga ministrstva nelogična, saj bi imela za posledico, da zaposleni učitelji iz 146. člena ZOFVI izpolnjujejo pogoje za poučevanje le za šolo na kateri je zaposlen, za drugo šolo pa ne.

Državno pravobranilstvo Republike Slovenije, kot zastopnik javnega interesa, ni prijavilo udeležbe v tem sporu.

V obravnavanem primeru je med strankama sporna razlaga in uporaba določila 146. člena ZOFVI, ki je stopil v veljavo 15. 3. 1996 in je med drugim spremenil pogoje, ki jih morajo izpolnjevati učitelji v osnovnih šolah. V prehodnih določbah je zato ZOFVI v 146. členu opredelil, da učitelji v osnovni in glasbeni šoli, v gimnaziji in v poklicni, strokovni ter tehniški srednji šoli in vzgojitelji v domu za učence ter dijaškem domu, ki so izpolnjevali z zakonom določene pogoje za opravljanje vzgojno-izobraževalnega dela v osnovni in glasbeni šoli, zavodu za vzgojo in izobraževanje otrok in mladostnikov s posebnimi potrebami, gimnaziji in v poklicni, strokovni in tehniški srednji šoli ter v dijaškem domu, lahko opravljajo vzgojno-izobraževalno delo tudi po uveljavitvi tega zakona. Namen prehodnih določb zakona je v tem, da se določena pravna razmerja uredijo drugače, kot jih sicer ureja zakon. S to prehodno določbo 146. člena ZOFVI je zakonodajalec uredil obstoječe stanje tako, da je kljub pogojem o zahtevani strokovni izobrazbi iz 92. in 94. člena zakona (strokovni delavci v osnovni šoli morajo sedaj imeti visokošolsko izobrazbo ustrezne smeri in pedagoško izobrazbo, obvladati morajo slovenski knjižni jezik, opravljen pa morajo imeti tudi strokovni izpit) dejansko omogočil nadaljnje delo učiteljem in drugim strokovnim sodelavcem, ki so ob uveljavitvi tega zakona opravljali vzgojno-izobraževalno delo, vendar niso izpolnjevali pogojev po novo sprejetem ZOFVI, pod pogojem, da so izpolnjevali pogoje po predpisih, ki so veljali pred uveljavitvijo novega ZOFVI. S tem je bila zaščitena pridobljena pravica nadaljevanja vzgojno-izobraževalnega dela tistih učiteljev, ki so izpolnjevali z prej veljavnim zakonom določene pogoje za opravljanje vzgojno-izobraževalnega dela. Zakonodajalec je tako omogočil učiteljem, ki so na dan 15. 3. 1996 opravljali vzgojno-izobraževalno delo v osnovnih šolah in ki niso izpolnjevali pogojev strokovne izobrazbe po novem ZOFVI, izpolnjevali pa so jih po prej veljavnih predpisih (ZOFVI/91, Uradni list RS, št. 12/91-I), da nadaljujejo z vzgojno-izobraževalnim delom tudi po uveljavitvi ZOFVI. Navedenim učiteljem je bila na ta način zagotovljena kontinuiteta delovnega razmerja v šoli. Ustavno sodišče RS je v obrazložitvi svoje odločbe št. U-I-128/01 zavzelo stališče, da je bilo na tak način navedenim učiteljem zagotovljena kontinuiteta delovnega razmerja v šoli, glede pravic pa so bili popolnoma izenačeni z učitelji, ki izpolnjujejo pogoje po 94. členu ZOFVI (pravica do zaposlitve, pravica do plače, pravica do napredovanja v naziv...).

Po presoji sodišča takšna boniteta velja le za tiste delavce, ki po uveljavitvi ZOFVI, opravljajo ta dela neprekinjeno (s tem sodišče sledi stališču Vrhovnega sodišča RS - sodba opr. št. I Up 322/2005). S to določbo 146. člena ZOFVI zakonodajalec strokovnim delavcem ni priznal višje strokovne izobrazbe od dejansko pridobljene, temveč jim je le ohranjal obstoječa delovna razmerja v vzgoji in izobraževanju. Ta pravica pa ni pridobljena za vedno in za vse primere, temveč le za tiste delavce, ki so ob uveljavitvi ZOFVI in ves čas neprekinjeno na takem delovnem mestu.

V predmetni zadevi med strankama ni sporno, da ima tožnica višješolsko izobrazbo, s katero je leta 1984 pridobila strokovni naslov predmetna učiteljica fizike in matematike in opravljen strokovni izpit s področja vzgoje in izobraževanja ter, da je ob uveljavitvi ZOFVI dne 15. 3. 1996 opravljala vzgojno-izobraževalno delo. Sporno tudi ni dejstvo, da je tožnica v času med 1. 9. 1996 in 5. 5. 1997 ter med 29. 7. 1998 in 1. 9. 1998 prekinila delovno razmerje v vzgoji in izobraževanju (v tem času je bila prijavljena na Zavodu za zaposlovanje). Glede na zgoraj obrazloženo stališče sodišča je za tožnico, že s prvo prekinitvijo dela v vzgoji in izobraževanju, prenehala zaščita po 146. členu ZOFVI, saj je dejansko prišlo do prekinitve vzročne zveze med pridobljeno pravico do nadaljevanja vzgojno-izobraževalnega dela in dejanskim izvajanjem vzgojno-izobraževalnega dela. Ob ponovni zaposlitvi v vzgoji in izobraževanju so za tožnico veljali izobrazbeni pogoji po določbah ZOFVI, kar pomeni, da prehodna določba 146. člena ZOFVI zanjo ne velja več. Tožnica tako ne izpolnjuje izobrazbenega pogoja iz 2. odstavka 94. člena ZOFVI, ki določa, da morajo imeti učitelji v osnovnih šolah visokošolsko izobrazbo ustrezne smeri, ter posledično s tem ne izpolnjuje pogoja za napredovanje v naziv iz drugega člena Pravilnika o napredovanju zaposlenih v vzgoji in izobraževanju v nazive (Ur. l. RS, št. 54/02). Glede navedb tožnice, da ji šola, ministrstvo in delovna ter šolska inšpekcija priznavajo izpolnjevanja pogojev za zasedbo delovnega mesta pa je potrebno pripomniti, da to vprašanje v konkretni zadevi ni predmet spora in se zato sodišče s tem vprašanjem ni ukvarjalo.

Tožnica v tožbi predlaga izvedbo dokazov in s tem smiselno predlaga, da sodišče opravi glavno obravnavo in samo odloči o zadevi. Ker dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo izpodbijanega upravnega akta med strankama ni sporno, je sodišče postopalo v skladu s 1. odstavkom 59. člena ZUS-1 in ni opravilo glavne obravnave ter je odločilo na seji senata, kar je tudi v skladu s stališčem Ustavnega sodišča (10. točka obrazložitve odločbe Up-1055/05).

Glede na navedeno sodišče ugotavlja, da je bil postopek pred izdajo izpodbijanega akta pravilen, izpodbijana odločba pravilna in izdana v skladu z zakonom, zato je tožbo na podlagi 1. odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (Ur. l. RS, št. 105/06, v nadaljevanju:ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo.

ZOFVI člen 92,  94,  146,  92,  94,  146.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.