sodba U 929/2007
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2008-06-26

OBRT - LOKALNA SAMOUPRAVA - USTAVNO PRAVO

veljavnost predpisov in njihovo objavljanje - gostinstvo - obratovalni čas

Sklep, ki na splošno določa merila za določitev obratovalnega časa gostinskih obratov, je splošen akt, po vsebini pa predpis lokalne skupnosti, ki ga je treba pred veljavo objaviti v uradnem glasilu, ki ga določi lokalna skupnost. Obveznost objave občinskih predpisov določa 154. člen Ustave, povzema pa jo tudi Zakon o lokalni samoupravi. Ob ugotovitvi, da Merila za določitev obratovalnega časa gostinskih obratov za obratovanje v podaljšanem obratovalnem času, niso bila objavljena, organ v ponovnem postopku nanje svoje odločitve ne sme opreti.

Tožbi se ugodi in se odpravi 1. točka izreka odločbe Občine A., Oddelka za gospodarstvo, št. ... z dne 23. 3. 2007 ter zadeva v tem delu vrne istemu organu v ponovni postopek.

Z izpodbijano odločbo je Oddelek za gospodarstvo Občine A. zavrnil tožnikovo prijavo obratovalnega časa za gostinski obrat A.A.A., B., A., za obratovanje v podaljšanem obratovalnem času, in sicer od nedelje do četrtka do 24. ure ter ob petkih in sobotah do 2. ure naslednjega dne, v 2. točki izreka pa je odločil, da je obratovanje gostinskega obrata dovoljeno le v okviru rednega obratovalnega časa, vsak dan do 22. ure. Po 1. odstavku 12. člena Zakona o gostinstvu (Uradni list RS, št. 1/95 do 101/05, v nadaljevanju: ZGos) merila za določitev obratovalnega časa gostinskih obratov predpiše minister, pristojen za gostinstvo, po 3. odstavku istega člena pa lahko lokalna skupnost, v skladu z navedenimi merili sprejme akt, v katerem glede na potrebe gostov in značilnosti ter potrebe kraja, določi podrobnejša merila za določitev obratovalnega časa. Po določbi 4. člena Pravilnika o merilih za določitev obratovalnega časa gostinskih obratov in kmetij, na katerih se opravlja gostinska dejavnost (Uradni list RS, št. 78/99 do 30/06, v nadaljevanju: Pravilnik), izdanega na tej podlagi, smejo gostinski obrati, ki gostom nudijo le jedi in pijače in so v stavbah s stanovanji ali v objektih na stanovanjskih območjih, obratovati le med 6. in 22. uro. O morebitnih izjemah odloča za gostinstvo pristojni organ lokalne skupnosti, ki pri izdaji dovoljenja, v skladu z merili, sprejetimi na 12. seji Občinskega sveta Občine A. dne 25. 11. 1999, upošteva mnenje pristojnega sveta krajevne skupnosti in mnenje policije. Prvostopni organ ugotavlja, da se gostinski obrat nahaja v strnjenem stanovanjskem delu naselja, na ulici B. na A.. Zato je v postopku pred izdajo soglasja zaprosil za mnenje Svet Krajevne skupnosti C.. Člani Sveta so sprejeli sklep, da s predlaganim obratovalnim časom ne soglašajo, saj se je, kot so navedli, zaradi neposredne bližine stanovanjskih objektov, obratovanje tega lokala izkazalo za izredno moteče. Ker je bil gostinski obrat na navedeni lokaciji nekaj časa zaprt, prvostopni organ v postopku izdaje soglasja za podaljšano obratovanje, ni pridobil mnenja Policijske postaje A. o zadnjih beleženih kršitvah javnega reda in miru. Odločitev v skladu s sprejetimi merili narekuje negativno mnenje Krajevne skupnosti.

Župan Občine A. je z odločbo št. 321-7/2007 z dne 19. 4. 2007 pritožbo tožnika kot neutemeljeno zavrnil. Soglasje je bilo zavrnjeno skladno z Merili za izdajo soglasja za obratovanje gostinskih obratov in merili za zavrnitev vloge za izdajo soglasja za obratovanje gostinskih obratov v podaljšanem obratovalnem času, ki jih je Občina A. določila s sklepom, sprejetim na 12. redni seji Občinskega sveta dne 25. 11. 1999. Po merilih se vloga za izdajo soglasja zavrne tudi v primeru, kadar so glede obratovanja lokala (ne glede na najemnika) na občinsko upravo ali župana naslovljene utemeljene pritožbe občanov oz. bližnjih stanovalcev in v primeru negativnega mnenja krajevne skupnosti ali policijske postaje. V obravnavanem primeru je bilo soglasje zavrnjeno, ker, zaradi negativnega mnenja krajevne skupnosti, pogoji za izdajo soglasja, niso bili podani. Na sestanku, ki ga je prvostopni organ sklical v zvezi z vloženo pritožbo, pa je podaljšanemu obratovalnemu času nasprotoval tudi predstavnik Policijske postaje A.. - Določitev podrobnejših meril je v pristojnosti lokalne skupnosti, ki je omejena na njeno območje. Predlogu pritožnika, naj se opravi primerjava z odločitvami drugih lokalnih skupnosti, zato ni mogoče slediti. Ker pritožbene navedbe niso utemeljene, pritožbeni organ pa nepravilnosti, na katere pazi uradoma, tudi ne najde, pritožbo kot neutemeljeno zavrne.

Tožeča stranka odločbo izpodbija v upravnem sporu. Toži zaradi bistvenih kršitev pravil postopka in napačno ugotovljenega dejanskega stanja. Sodišču predlaga, da tožbi ugodi in izpodbijano odločbo odpravi. Odločba temelji na predpostavkah, da se lokal nahaja v stanovanjskem delu naselja, in da se je v preteklosti delovanje lokala izkazalo za moteče, kar je bil sklep Krajevne skupnosti C.. Ulica se nahaja v ožjem mestnem jedru, na njej se nahaja več lokalov in trgovin, kar očitno ni strnjeno stanovanjsko naselje, pač pa eno od starih mestnih središč. Očitno je, da si občina in stanovalci želijo to ulico pasivizirati in celotno gospodarsko aktivnost preseliti v novozgrajen nakupovalni kompleks. KS C. je sklep sprejela na podlagi utemeljitve, da je bil lokal v preteklosti - pred 6 leti moteč, pri tem pa se opira izključno na izjave sosedov, ki so bili tedaj v sporu s tedanjo najemnico. Prav tako negativnega mnenja ne utemeljuje s kakršnokoli kršitvijo v obdobju zadnjih petih let, saj tedaj lokal sploh ni obratoval. Za moteče delovanje nekoga drugega in to pred šestimi leti, pa tožnik ne more odgovarjati. Očitno je torej, da tožnik za podaljšano obratovanje ne more zaprositi, ker je nekdo drug pred šestimi leti bil moteč in je ta stigma sedaj večna. Prvostopni organ pri odločanju ni upošteval pozitivnih kriterijev za podaljšanje obratovalnega časa (potrebe gostov, razvoj turizma in starega mestnega jedra, vključevanje lokala v dopolnilno ponudbo ostalih lokalov v bližini, komplementarnost z 200 metrov oddaljeno rekreacijsko dvorano). Kriteriji za zavrnitev vloge so preohlapni, saj pojem "utemeljena pritožba soseda" ni definiran in omogoča šikaniranje in lobiranje sosedov. Nalaganje odgovornosti tožniku za pretekle dogodke pa je tudi protiustavno. Tožniku kot stranki v postopku ni bila dana možnost sodelovanja. Meni tudi, da bi negativno mnenje KS C. bilo lahko podlaga le za preklic soglasja.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe in vztraja pri razlogih, ki so navedeni že v obrazložitvi odločbe o pritožbi. Predlaga zavrnitev tožbe. V izključni pristojnosti krajevne skupnosti je mnenje v zvezi s podaljšanjem obratovalnega časa. Tega je prvostopni organ spoštoval na temelju veljavnih, sprejetih meril, ki so v tem postopku materialna podlaga za odločanje. Pritožbe občanov sicer niso povzete v odločbo in se nanje odločba ne opira (ker so bile izjave pridobljene na srečanju s stanovalci po izdaji odločbe), vendar je iz spisov razvidno, da stanovalci, neposredni sosedje, močno nasprotujejo podaljšanju obratovalnega časa. Svoj dvom o ustavnosti postavljenih meril pa tožnik, po mnenju tožene stranke, ne more uveljavljati v upravnem sporu pred sodiščem, katerega pristojnosti so v zakonu jasno določene. Glede na navedeno tožena stranka predlaga, da sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne, stranki pa naloži v plačilo stroške postopka.

Pravilnik loči redni obratovalni čas in podaljšani obratovalni čas, to je čas, ko gostinski obrat deluje izven rednega obratovalnega časa. Drugače kot za ostale gostinske obrate določa Pravilnik v 4. členu obratovalni čas tistih gostinskih obratov, ki se nahajajo v stanovanjskih objektih ali objektih v stanovanjskih naseljih. Zanje določa redni obratovalni čas med 6. in 22. uro. Obratovanje izven tega časa se šteje za podaljšani obratovalni čas, v katerem je obratovanje pogojeno s soglasjem za gostinstvo pristojnega organa lokalne skupnosti, ki o tem odloča na podlagi meril, sprejetih na podlagi 3. odstavka 12. člena ZGos. Pri izdaji soglasja mora upoštevati potrebe gostov in značilnosti območja, na katerem se gostinski obrat nahaja. Taka, drugačna, ureditev predstavlja kompromis nasprotujočih si interesov stanovalcev na eni in gostincev na drugi strani in zagotavlja pravico stanovalcev do zdravega življenjskega okolja. Podaljšani obratovalni čas je po navedenem izjema, ki je pogojena z izpolnjevanjem meril, določenih s Pravilnikom in podrobnejših meril za določitev obratovalnega časa, ki jih glede na potrebe gostov in značilnosti in potrebe kraja, v skladu s Pravilnikom, (lahko) določi lokalna skupnost s svojim aktom.

Kot izhaja iz izpodbijanega akta in sodišču predloženega upravnega spisa, je Občinski svet Občine A. Merila za določitev obratovalnega časa gostinskih obratov za obratovanje v podaljšanem obratovalnem času, na katerega se odločitev opira, sprejel 25. 11. 1999. Sklep, ki na splošno določa merila za določitev obratovalnega časa gostinskih obratov, je splošen akt, po vsebini pa predpis lokalne skupnosti, ki ga je treba pred veljavo objaviti v uradnem glasilu, ki ga določi lokalna skupnost. Obveznost objave občinskih predpisov določa 154. člen Ustave, povzema pa jo tudi Zakon o lokalni samoupravi. Da bi bila Merila ustrezno objavljena, iz izpodbijane odločbe in listin, ki so v spisu, ne izhaja, sodišče samo pa njihove objave tudi ni našlo.

Ker po navedenem pogoj za veljavnost predpisa ni izkazan, je sodišče izpodbijano odločbo v zavrnilni 1. točki izreka odpravilo na podlagi 4. točke 1. odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, v nadaljevanju: ZUS-1) in zadevo v tem delu vrnilo prvostopnemu organu v ponovni postopek. V ponovnem postopku bo treba preveriti ali in kdaj so bila sprejeta Merila objavljena. Ob ugotovitvi, da Merila niso bila objavljena, pa organ v ponovnem postopku nanje svoje odločitve ne sme opreti.

Sodišče je v zadevi odločilo na nejavni seji skladno s 1. odstavkom 59. člena ZUS-1.

URS člen 154,  154.  ZGos člen 12,  12/3,  12,  12/3.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.