sodba I U 626/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-12-09

GRADBENIŠTVO - INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI POSTOPEK

inšpekcijski postopek - ukrep gradbenega inšpektorja - uporabno dovoljenje - ničnost odločbe

Gradbeni inšpektor je vezan na pravnomočno odločbo pristojnega upravnega organa za gradbene zadeve, dokler ta obstoji. Če je bilo gradbeno dovoljenje v konkretnem primeru izdano tožnici brez njene zahteve in kasneje v to ni izrecno ali molče privolila, gre za okoliščino iz 4. točke 1. odstavka 279. člena ZUP, zaradi katere se odločba lahko izreče za nično. To pa po 3. odstavku 280. člena ZUP lahko stori le organ, ki je gradbeno dovoljenje izdal, organ druge stopnje oziroma organ, pristojen za nadzorstvo nad organom, ki jo je izdal. Vprašanje ničnosti gradbenega dovoljenja je stvar odločanja o izrednem pravnem sredstvu in ne gre morebiti za predhodno vprašanje v smislu 147. člena ZUP, saj ne gre za element dejanskega stanja konkretnega inšpekcijskega postopka.

Toženka je z izpodbijano odločbo tožnici izrekla inšpekcijski ukrep na podlagi 3. točke 1. odstavka 150. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1). Z njim ji je prepovedala uporabo 340 metrov dolgega dela regionalne ceste R2-444, odsek 0387 obvoznice ... (od profila P2 (km 1.2 + 20) do profila P19 (km 1.5 + 60)), na katerem je izvedena razširitev in štirikrako križišče za poslovni coni A. in B. ter pasova za leve zavijalce. Navedeni del ceste je bil rekonstruiran na podlagi gradbenega dovoljenja Upravne enote Ajdovščina št. 351-2075/2008-11-P z dne 9. 9. 2008, ki je bilo, kot je razvidno iz obrazložitve odločbe, izdano tožnici za rekonstrukcijo regionalne ceste, Občini Ajdovščina pa za novogradnjo prve faze tam navedene komunalne infrastrukture v območju poslovnih con A. in B. V nadaljevanju obrazložitve toženka navaja, da je bilo na ogledu ugotovljeno, da je rekonstruirani del obravnavane regionalne ceste v uporabi, uporabno dovoljenje zanj pa ni bilo izdano. Zaradi tega so izpolnjeni pogoji za izrek navedenega inšpekcijskega ukrepa. Pojasnjuje še, da je bila odločba izdana na podlagi 1. odstavka 146. člena ZGO-1 v skrajšanem postopku brez zaslišanja stranke.

Upravni organ druge stopnje je tožničino pritožbo zavrnil in uvodoma poudaril, da v zadevi ni sporno, da tožnica nima uporabnega dovoljenja za obravnavano rekonstrukcijo oziroma ta tovrstni ugotovitvi ne oporeka. Nadalje je zavrnil ugovor, da je bila odločba nepravilno izdana v skrajšanem postopku, saj da bi prvostopenjski organ moral ugotoviti, ali so podane okoliščine, ki izkazujejo nujen ukrep. Pojasnjuje, da ima gradbeni inšpektor pooblastilo za odločanje v skrajšanem postopku v 1. odstavku 146. člena ZGO-1, zato dokazovanje obstoja nujnosti ukrepa v javnem interesu v smislu 4. točke 1. odstavka 144. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) ni potrebno. ZGO-1 je glede na ZUP specialni predpis, zato se v zadevah gradbene inšpekcije primarno uporabljajo njegove določbe. Skrajšani postopek tudi pomeni, da ni treba izvajati dejanj v postopku, ki bi jih lahko organ opravil samo na ustni obravnavi. Tožnica se tudi ne more uspešno sklicevati na vplive, ki jih ima inšpekcijski ukrep na lokalne ceste. Na drugačno odločitev ne more vplivati niti pritožbeno stališče, da neizdano uporabno dovoljenje ne pomeni, da je ogroženo varstvo in zdravje ljudi, niti da gre za vzdrževalna dela v javno korist. Dejstvo je, da je bilo za obravnavano rekonstrukcijo ceste izdano gradbeno dovoljenje, ki ga mora gradbeni inšpektor upoštevati in ni pristojen za presojo njegove pravilnosti in zakonitosti.

Tožnica se s tako odločitvijo ne strinja in meni, da bi moral organ za odločanje v skrajšanem postopku brez zaslišanja strank predhodno ugotoviti, ali so podane okoliščine, ki izkazujejo, da gre za nujne ukrepe v javnem interesu, kot to določa 4. točka 1. odstavka in 2. odstavek 144. člena ZUP. Ker tega ni storil, stranki pa ni dal možnosti, da se izjavi o pomembnih dejstvih in okoliščinah, je storil bistveno kršitev določb postopka iz 3. točke 2. odstavka 237. člena ZUP. Nadalje meni, da bi moral inšpektor upoštevati izdano uporabno dovoljenje za obvoznico z dne 4. 9. 2000 in izjavo o dokončanju del, s katero se je pričel postopek za sklic prevzema in pregleda izvedenih del skladno z izdanim soglasjem tožnice na podlagi 28. člena Zakona o javnih cestah (v nadaljevanju ZJC). Nenavadno v navedeni zadevi je po mnenju tožnice tudi izdano gradbeno dovoljenje in izdano soglasje za poseg k temu gradbenemu dovoljenju, saj ga je v tem primeru izdal investitor posega samemu sebi. V zvezi s tem pojasnjuje, da je bilo soglasje izdano Občini Ajdovščina, ki je bila dejanski investitor posega, gradbeno dovoljenje pa tožnici, ki zanj niti ni zaprosila. Inšpektor bi moral upoštevati, da gre v primeru posega na državni cesti za primer iz 195. člena ZGO-1 in da je bila zaradi gradnje izdana odločba o zapori ceste, kar pomeni, da se promet na njej odvija pod gradbiščnim režimom. Ker pa so dela v zaključni fazi, je res, da je stanje na kraju samem dajalo vtis zaključenih del, kar pa ne pomeni, da je bil s tem zaključen tudi postopek za pridobitev uporabnega dovoljenja. Vsa ta dejstva bi tožnica navedla že v postopku na prvi stopnji, če bi to možnost imela, in bi to pripeljalo do pravilne odločitve. Na podlagi navedenih dokumentov bi namreč upravni organ ugotovil, da ne obstaja nevarnost za življenje in zdravje ljudi ali za premoženje večje vrednosti, zato ne bi izdal izpodbijane odločbe. Promet po cesti v času izvedbe rekonstrukcije se je odvijal v skladu s Pravilnikom o načinu označevanja in zavarovanja del na javnih cestah in ovir v cestnem prometu, ki v svojem 63. členu predvideva postopek odstranitve zapore po končanih delih. Poleg tega je bil prvostopenjski organ seznanjen z izjavo o dokončanju del in s tem, da je v teku postopek za izdajo dovoljenja za izročitev obnovljene ceste prometu na podlagi opravljenega pregleda in prevzema izvedenih del. Dovoljenje je bilo izdano 25. 3. 2010. V nadaljevanju tožnica še navaja, da je kljub nestrinjanju izpodbijano odločbo izvršila, 9. 3. 2010 pa je inšpektor za ceste opravil inšpekcijski pregled tudi pri koncesionarju družbi C. d.d. iz ..., na podlagi česar je bil izdan zapisnik z opozorilom. Istega dne je inšpektor za ceste podal na zapisnik lastnoročno podpisano izjavo, da na izvedena dela, ki so bila predmet ogleda, nima pripomb in da je navedeni cestni odsek varen za odvijanje prometa. Tožnica v nadaljevanju opisuje še dogajanja po izdaji izpodbijane inšpekcijske odločbe. Tako je bilo na sestanku s predstavniki Občine Ajdovščina in Upravne enote Ajdovščina 10. 3. 2010 dogovorjeno, da mora projektant dopolniti projektno dokumentacijo tako, da bo jasno ločen poseg v delu, ki se nanaša na rekonstrukcijo državne ceste, kot je predpisana v 1. odstavku 28. člena ZJC, ki velja tudi v obravnavani zadevi in gre zato za primer vzdrževalnih del v javno korist. Po navedeni določbi se rekonstrukcije državnih cest omejujejo na prostor znotraj njihovega varovalnega pasu in gre za vzdrževalna dela v javno korist v smislu določbe 10.3. točke 1. odstavka 2. člena ZGO-1. V tem primeru pa se v skladu s 6. členom ZGO-1 vzdrževalna dela lahko začnejo brez gradbenega dovoljenja. Na podlagi odločbe Upravne enote Ajdovščina z dne 17. 3. 2010, je bilo gradbeno dovoljenje v delu, ki se nanaša na poseg na državni cesti, spremenjeno. Predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi.

Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi, dodatnih razlogov pa ne navaja.

ZGO-1 (Uradni list RS, št. 110/02 in naslednji) je v svojih določbah o vodenju inšpekcijskega postopka zaradi uporabe objekta brez izdanega uporabnega dovoljenja jasen: gradbeni inšpektor  z odločbo prepove uporabo objekta, ki se uporablja brez uporabnega dovoljenja (1. alineja 3. točke 1. odstavka 150. člena ZGO-1). Gre za odločbo, s katero tisti upravni organ, ki je za gradnjo izdal gradbeno dovoljenje, na podlagi poprej opravljenega tehničnega pregleda, dovoli začetek uporabe objekta (11. točka 1. odstavka 2. člena ZGO-1). Po določbi 1. odstavka 5. člena ZGO-1 je uporabno dovoljenje potrebno (je torej pogoj za začetek uporabe objekta) vselej, kadar gre za objekt, ki je bil zgrajen ali rekonstruiran na podlagi gradbenega dovoljenja, torej za katerega je bilo izdano gradbeno dovoljenje.

V zadevi ni sporno, da je Upravna enota Ajdovščina tožnici za rekonstrukcijo dela regionalne ceste, na katero se nanaša izrečeni inšpekcijski ukrep, izdala gradbeno dovoljenje z dne 9. 9. 2008. Prav tako ni sporno, da tožnica za ta del ceste ni pridobila uporabnega dovoljenja in da se je ta del državne ceste v času odločanja na prvi stopnji uporabljal. Navedena dejstva je gradbeni inšpektor ugotovil in jim tožnica ne oporeka, zato so bili izpolnjeni pogoji za izrek izpodbijanega inšpekcijskega ukrepa.

Vse ostale okoliščine, na katere se sklicuje tožnica v tožbi, med drugim, da gre v obravnavanem primeru za rekonstrukcijo regionalne ceste, ki se po določbi 28. člena ZJC (Uradni list RS, št. 29/97 in naslednji) štejejo za vzdrževalna dela v javno korist, za katera gradbeno dovoljenje ni potrebno, in da tožnica sploh ni zahtevala izdaje gradbenega dovoljenja za rekonstrukcijo, zaradi uvodoma navedenih razlogov niso take narave, da bi jih bilo mogoče upoštevati v inšpekcijskem postopku, saj se nanašajo na postopek, v katerem je bilo izdano gradbeno dovoljenje. Gradbeni inšpektor je namreč vezan na pravnomočno odločbo pristojnega upravnega organa za gradbene zadeve, dokler ta obstoji. Če je bilo gradbeno dovoljenje v konkretnem primeru izdano tožnici brez njene zahteve in kasneje v to ni izrecno ali molče privolila, gre za okoliščino iz 4. točke 1. odstavka 279. člena ZUP (Uradni list RS, št. 80/99 in naslednji), zaradi katere se odločba lahko izreče za nično. To pa po 3. odstavku 280. člena ZUP lahko stori le organ, ki je gradbeno dovoljenje izdal, organ druge stopnje oziroma organ, pristojen za nadzorstvo nad organom, ki jo je izdal. Vprašanje ničnosti gradbenega dovoljenja je torej stvar odločanja o izrednem pravnem sredstvu in ne gre morebiti za predhodno vprašanje v smislu 147. člena ZUP, saj ne gre za element dejanskega stanja konkretnega inšpekcijskega postopka - kot že navedeno, so ti elementi dejstvo, da je bilo za objekt izdano gradbeno dovoljenje, da se zgrajeni objekt uporablja in da za to ni bilo izdano uporabno dovoljenje. Šele ugotovljena ničnost gradbenega dovoljenja - v tem primeru bi se štelo, da to sploh ni bilo izdano -, bi imela vpliv na nadaljnje vodenje inšpekcijskega postopka.

V zvezi z ničnostjo sodišče še pojasnjuje, da je na ničnost upravnega akta dolžno paziti tudi sodišče ves čas postopka po uradni dolžnosti (2. odstavek 37. člena Zakona o upravnem sporu, Uradni list RS, št. 105/06 in naslednji; v nadaljevanju ZUS-1). Vendar pa se ta dolžnost nanaša le na upravni akt, ki je izpodbijan s tožbo, konkretno torej na inšpekcijsko odločbo, in ne na gradbeno dovoljenje za rekonstrukcijo.

Glede na predhodne razloge o vezanosti gradbenega inšpektorja na pravnomočno izdano gradbeno dovoljenje ta tudi ni pristojen za presojo, ali je bilo gradbeno dovoljenje izdano za dela, ki so po zakonu opredeljena kot vzdrževalna dela v javno korist in za katera po 1. odstavku 6. člena ZGO-1 gradbeno dovoljenje ni potrebno. O tem vprašanju je s tem, ko je izdal gradbeno dovoljenje, že odločil pristojni upravni organ. Vprašanje, ali je gradbeno dovoljenje potrebno ali ne, je v inšpektorjevi pristojnosti le takrat, ko je ta okoliščina element dejanskega stanja, o katerem je pristojen odločati. To je v primeru vodenja inšpekcijskega postopka zaradi nelegalne gradnje po 152. členu ZGO-1 (gradnje objekta brez gradbenega dovoljenja), ko mora inšpektor  presoditi, ali objekt morda ne izpolnjuje pogojev za gradnjo brez gradbenega dovoljenja v smislu 3.a člena (gradnja enostavnih objektov) ali pa 1. odstavka 6. člena ZGO-1, ko gre za izvajanje del, ki pomenijo vzdrževanje objekta.

Če je tožnica prejela gradbeno dovoljenje in zoper njega kljub pomislekom, ki jih sedaj navaja v tožbi, ni vložila pritožbe (iz dopisa gradbenega inšpektorja Ministrstvu za okolje in prostor z dne 17. 5. 2010, ki se nahaja v upravnih spisih, je razvidno, da je gradbeno dovoljenje postalo pravnomočno 28.10. 2008, iz fotokopije vročilnice pa, da je bilo gradbeno dovoljenje tožnici vročeno 17. 10. 2008), je s tem prevzela nase tudi pravne posledice, ki izhajajo iz tega dovoljenja. Zato tožnica na vodenje obravnavanega inšpekcijskega postopka lahko vpliva le tako, da z uporabo izrednih pravnih sredstev zoper izdano gradbeno dovoljenje doseže njegovo odpravo ali ničnost, kar bo pomenilo, da v konkretnem primeru ne gre več za objekt, ki je bil rekonstruiran na podlagi gradbenega dovoljenja in ki bi zato potreboval uporabno dovoljenje.

Prav tako na odločitev ne morejo vplivati tožbene navedbe, ki se nanašajo na okoliščine primera, nastale po izdaji izpodbijane odločbe (med drugim inšpekcijski pregled inšpektorja za ceste 9. 3. 2010, sprememba gradbenega dovoljenja z dne 17. 3. 2010). Sodišče je namreč pri presoji zakonitosti izpodbijane prvostopenjske odločbe vezano na dejansko in pravno stanje, kakršno je obstajalo v času njene izdaje.

Za odločitev tudi ni pomembno dejstvo, da je bilo za obvoznico 4. 9. 2000 izdano uporabno dovoljenje, saj se to glede na čas izdaje ne nanaša na kasneje izvedeno rekonstrukcijo, za katero je bilo tožnici v letu 2008 izdano gradbeno dovoljenje.

Že upravni organ druge stopnje je izčrpno pojasnil, da pooblastilo gradbenega inšpektorja za odločanje v skrajšanem postopku brez zaslišanja stranke izhaja iz določbe 1. odstavka 146. člena ZGO-1 kot specialne določbe v razmerju do ZUP. Zato dejstvo, da tožnica pred izdajo izpodbijane odločbe ni imela možnosti, da se v zadevi izjavi, sama po sebi ne predstavlja absolutne kršitve pravil upravnega postopka po določbi 3. točke 2. odstavka 237. člena ZUP. Zato jo je mogoče obravnavati le kot relativno kršitev in jo upoštevati le, če stranki ne bi bila dana možnost, da že pred organom prve stopnje navede okoliščine, ki bi lahko vplivale na drugačno odločitev v zadevi. Ker v obravnavanem primeru dejstva, na katera se sklicuje tožnica v tožbi, niso pomembna za odločitev, se tožnica na to kršitev pravil postopka ne more sklicevati.

Ker je sodišče ugotovilo, da tožba ni utemeljena, jo je v skladu z določbo 1. odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo.

ZGO-1 člen 3 a, 6, 6/1, 150, 150/1, 150/1-3, 152.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.