sodba U 518/2007
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2009-10-13

priznanje statusa stranskega udeleženca - postopek izdaje okoljevarstvenega dovoljenja za predelavo odpadkov

Tudi v postopku izdaje okoljevarstvenega dovoljenja za napravo iz 82. člena ZVO-1 je treba glede vprašanja, kdo so stranke v njem, uporabiti določbo 73. člena ZVO-1.

Tožbi se ugodi in se odločba Agencije RS za okolje št. 35472-141/2004-52 z dne 14. 5. 2007 odpravi in zadeva vrne Agenciji RS za okolje v ponoven postopek.

Organ prve stopnje je v postopku izdaje okoljevarstvenega dovoljenja za predelavo odpadkov, začetem na zahtevo stranke A. d.o.o., dne 16. 2. 2006, prejel zahtevo B.B., C.C. in D.D. za priznanje lastnosti stranskega udeleženca v upravnem postopku za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja za predelavo odpadkov v podjetju A. d.o.o.. Organ prve stopnje je izdal tri sklepe (št. 35472-141/2004-29 z dne 25. 9. 2006, št. 35472-414/2004-30 z dne 22. 9. 2006 in 35472-141/2004-31 z dne 22. 9. 2006), s katerimi vložnikom ni priznal lastnosti stranskih udeležencev v postopku za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja za predelavo odpadkov. Zoper navedene sklepe so se tožniki pritožili. Organ druge stopnje je pritožbam tožnikov ugodil in zadevo vrnil organu prve stopnje v ponoven postopek z napotilom, da mora organ prve stopnje ugotoviti vplivno območje naprave za predelavo odpadkov in nato ugotoviti, ali imajo pritožniki na vplivnem območju stalno prebivališče oziroma ali so lastniki ali drugi posestniki nepremičnin na vplivnem območju in šele nato odločiti o njihovem statusu stranskega udeleženca v postopku izdaje okoljevarstvenega dovoljenja. V ponovnem postopku organ prve stopnje tožnikom ponovno ni priznal lastnosti stranskih udeležencev v postopku izdaje okoljevarstvenega dovoljenja za predelavo odpadkov. V obrazložitvi navaja, da tožniki prijavljajo udeležbo v postopku pridobivanja okoljevarstvenega dovoljenja po 82. členu Zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 39/06, v nadaljevanju ZVO-1), kjer navedeni zakon izrecno ne opredeljuje statusa stranskega udeleženca, kot to velja za nekatera okoljevarstvena dovoljenja, npr. po 68. členu in 86. členu ZVO-1, kjer ima že na podlagi zakona lahko nekdo status stranskega udeleženca v primeru, da je izpolnjen eden od pogojev po ZVO-1 (stalno prebivališče ali lastništvo ali posest oziroma ustrezna odločba za nevladne organizacije). Pravica javnosti je opredeljena v enem od temeljnih načel, načelu javnosti (13. člena ZVO-1), kjer pride do izraza tako pravica do javnosti podatkov, pravica do udeležbe v postopkih, kot so sprejemanje politik, strategij, programov, itd. in tudi pravica sodelovanja v postopkih izdajanja konkretnih pravnih aktov, ki se nanašajo na posege v okolje. Zakonodajelec je uredil status stranskega udeleženca na podlagi ZVO-1 kot lex specialis v primerjavi z določbo 43. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 22/2005, v nadaljevanju ZUP-UPB2) za zgoraj navedena okoljevarstvena dovoljenja, ni pa tega uredil za t.i. druga dovoljenja po 82. členu ZVO-1. Slednje ne pomeni, da v teh konkretnih postopkih ni možna udeležba stranskih udeležencev, saj lahko svojo pravico uveljavljajo na podlagi 43. člena ZUP-UPB2. Tožniki opirajo svoj pravni interes na določbo 72. člena Ustave RS, ki ga utemeljujejo s pavšalnimi navedbami, ki pa v zakonu ali drugem predpisu nimajo opore, ter se sklicujejo na pravice in obveznosti pri zagotavljanju varstva bivanjskega in družbenega okolja ter narave in zdravja ljudi, brez konkretnih navedb, v čem je njihov pravni interes. Ker tožniki neposrednega pravnega interesa oziroma pravne koristi niso izkazali, jim organ prve stopnje ni priznal lastnosti stranskega udeleženca v postopku za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja.

Organ druge stopnje je potrdil odločbo organa prve stopnje.

V tožbi tožniki sodišču predlagajo, da se tožbi ugodi in se jim prizna status stranskega udeleženca v postopku. V nadaljevanju se sklicujejo na 43. člen ZUP-UPB2 in na 15. člen ZVO, ter dodajajo, da A. d.o.o. nima ustreznega dokaza, da je izvedel celovit sanacijski program po izdanih odločbah inšpektorja za okolje. Zahtevajo, da A. d.o.o. pridobi ustrezno uporabno dovoljenje, katero mu bo po veljavni zakonodaji omogočalo predelavo odpadkov.

V odgovoru na tožbo organ druge stopnje predlaga, da se tožba kot neutemeljena zavrne.

V odgovoru na tožbo, stranka z interesom A. d.o.o. navaja, da k obrazložitvi izpodbijanega sklepa nima kaj dodati. Tožniki niso izkazali svojega pravnega interesa, zgolj z navajanjem nekih pavšalnih ocen pa v postopku ne morejo uspeti.

V obravnavani zadevi je sporno, ali so tožniki osebe, ki imajo pravico sodelovati v postopku izdaje okoljevarstvenega dovoljenja za predelavo odpadkov, izdanega na podlagi 82. člena ZVO-1, to je v postopku izdaje dovoljenja za druge naprave, ki niso naprave, ki lahko povzročajo onesnaževanje večjega obsega iz 68. člena ZVO-1.

Po določbi 1. odstavka 43. člena ZUP ima pravico udeleževati se postopka tudi oseba, ki izkaže pravni interes. Tega izkaže oseba, ki zatrjuje, da vstopa v postopek zaradi varstva svojih pravnih koristi. V 2. odstavku navedenega člena je dana tudi definicija pravne koristi, ki je neposredna na zakon ali drug predpis oprta osebna korist. Ne gre torej za kakršnokoli korist, ampak za korist, ki temelji na materialnem predpisu. Ta je tisti, ki določa, ali ima kdo kakšno pravno korist (interes) v upravni zadevi, o kateri se odloča v upravnem postopku. To tudi pomeni, da stranski udeleženec ne more uspešno uveljavljati dejanskega ali splošnega javnega interesa. Stranski udeleženec lahko v upravnem postopku svoje pravne koristi varuje tako, da opozarja na morebitno neizpolnitev zakonskih pogojev za izdajo upravnega akta, ne more pa vplivati na odločitev z ugovori, ki izražajo samo njegov dejanski interes.

Sodišče ugotavlja, da sta tako organ prve stopnje v sklepu o nepriznanju lastnosti stranskih udeležencev v postopku za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja kot organ druge stopnje o zavrnitvi pritožbe tožnikov, preuranjeno odločila, da tožniki ne izkazujejo pravne koristi kot podlage za sodelovanje v postopku. Stališče prvostopenjskega upravnega organa pri tem izhaja iz ugotovitve, da ZVO-1 v postopku izdaje okoljevarstvenega dovoljenja iz 82. člena ZVO-1 neposredno ne omogoča pridobitev statusa stranskega udeleženca. Res je, da je v 73. členu ZVO-1 izrecno določeno, kdo so stranke v postopku izdaje okoljevarstvenega dovoljenja za obratovanje naprave, ki lahko povzroča onesnaževanje večjega obsega. Med drugimi omogoča udeležbo v postopku tudi osebi, ki na območju, opredeljenem v elaboratu o vplivnem območju naprave, stalno prebiva ali je lastnik ali drug posestnik nepremičnine. Taka oseba ima položaj stranskega udeleženca. V določbah, ki se nanašajo na izdajo okoljevarstvenega dovoljenja za druge naprave (členi 82. do 85. ZVO-1) take izrecne določbe o strankah v postopku ni. Vendar pa je v 2. odstavku 85. člena ZVO-1 posebej določeno, da se za spremembo okoljevarstvenega dovoljenja za napravo iz prejšnjega odstavka (to je za napravo iz 82. člena ZVO-1) ne uporabljajo določbe 71. in 73. člena ZVO-1. V postopku za spremembo okoljevarstvenega dovoljenja se torej ne uporabljajo (med drugim) tudi določbe, ki se nanašajo na opredelitev strank v postopku. Zakon torej izrecno izključuje uporabo 73. člena ZVO-1 le pri spremembi okoljevarstvenega dovoljenja, izdanega za napravo iz 82. člena, kar omogoča sklep, da ta izjema pri sami izdaji okoljevarstvenega dovoljenja ne velja. Zato je po mnenju sodišča treba tudi v teh primerih uporabiti določbo 73. člena ZVO-1. V prid temu govori tudi kasnejša sprememba navedenega zakona (ZVO-1B, Uradni list RS, št. 70/08), ki je začela veljati 26. 7. 2008. Novi 84.a člen ZVO-1 namreč omogoča osebam, ki v postopkih za pridobitev, spremembo ali podaljšanje okoljevarstvenega dovoljenja za druge naprave vložijo zahtevo za vstop v postopek in lahko izkažejo svoj pravni interes, pridobitev položaja stranskega udeleženca (4. odstavek 84.a člena). Katere osebe imajo v tem primeru pravni interes, navedeni člen ne določa, vendar pa je na podlagi ostalih določb ZVO-1, ki se nanašajo na postopke izdajanja upravnih aktov po tem zakonu, treba šteti, da gre za osebe, ki so povezane z območjem, na katerem bo obratovanje (oz. že) povzročalo določene obremenitve, to pa so osebe, ki so s tem območjem povezane bodisi zaradi prebivanja ali pa imetništva nepremičnin (primerjaj določbe 64. člena ZVO-1 o strankah v postopku izdaje okoljevarstvenega soglasja, 73. člena ZVO-1 o strankah v postopku izdaje okoljevarstvenega dovoljenja). Ker je bil s spremembami črtan tudi del 2. odstavka 85. člena ZVO-1, in sicer da se v postopku za spremembo okoljevarstvenega dovoljenja za napravo iz 82. člena ZVO-1 ne uporabljajo določbe 71. in 73. člena ZVO-1 (38. člen ZVO-1B), to po mnenju sodišča še dodatno kaže, da neuporaba teh določb ne pride več v poštev. Tako stališče je sodišče že zavzelo v svoji sodbi opr. št. U 66/2008. Glede na navedeno bo moral organ prve stopnje pravico tožnikov do udeležbe v postopku presoditi tudi v luči omenjenih določb ZVO-1. Sodišče je zato tožbi ugodilo in odpravilo izpodbijani sklep (3. in 4. točka 1. odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu, Uradni list RS, št. 105/06; v nadaljevanju ZUS-1) in zadevo vrnilo v ponoven postopek organu prve stopnje.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 43, 43/1, 43/2

Zakon o varstvu okolja (2004) - ZVO-1  - člen 73, 82, 85

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

VSRS Sklep X DoR 227/2018-3, enako tudi VSRS Sklep X DoR 268/2018-3