sodba U 250/2007
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2007-10-16

pravica do sodnega varstva - obrazložitev odločbe - razlogi za odločitev - univerza - izvolitev v naziv redni profesor - prosti preudarek

Ne glede na to, kako je prvotožena stranka postopek izvolitve in način glasovanja uredila v svojih aktih, je svojo določitev dolžna obrazložiti tako, da je ob uveljavljanju sodnega varstva in pri sodni presoji mogoče ugotoviti, ali so prvotoženo stranko pri odločanju v polju prostega preudarka vodili razumni razlogi, torej razlogi, ki služijo namenu izvolitve v naziv redni profesor (52. člen ZViS opredeljuje vlogo visokošolskih učiteljev). Takšne presoje pa zgolj sklicevanje na izid tajnega glasovanja ne omogoča in ne služi namenu, za katerega je prvotoženi stranki pooblastilo iz prvega odstavka 55. člena ZViS dano.

Tožba zoper rektorja AAA prof. dr. AA se zavrže. Tožbi zoper AAA se delno ugodi tako, da se odločba AAA št. ... z dne 26. 4. 2007 odpravi in zadeva vrne prvotoženi stranki v ponoven postopek. V preostalem se tožba zavrne. AAA je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v višini 350,00 EUR v 15 dneh od vročitve te sodbe brezobrestno, po izteku tega roka pa z zakonitimi zamudnimi obrestmi, pod izvršbo. Zahtevek AAA za povrnitev stroškov postopka se zavrne. Zahtevek rektorja AAA prof. dr. AA za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

Z izpodbijano odločbo je prvotožena stranka vlogo tožnika za izvolitev v naziv redni profesor za predmetno področje "........." zavrnila. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je prvotožena stranka v skladu s sodbo Upravnega sodišča opr. št. U 561/2005 v ponovnem postopku obravnavala zadevo in odločala o vlogi tožnika. Skladno z navedeno sodbo Upravnega sodišča prvotožena stranka ugotavlja, da pomenijo po 4. točki drugega odstavka 6. člena Zakona o visokem šolstvu (Ur. list RS, št. 67/93 in naslednji, v nadaljevanju: ZViS) volitve v naziv visokošolskih učiteljev in znanstvenih delavcev delovanje univerze po načelih avtonomije, ki jo zagotavlja Ustava RS v 58. členu. Po mnenju prvotožene stranke zakonska ureditev in ustavna ureditev avtonomije univerze pomeni, da v postopku izvolitve visokošolskih učiteljev ne gre za uporabo prostega preudarka, ampak za uporabo zakonskega instituta volitev. ZViS tako določa izključitev uporabe diskrecijske pravice, volitve (posebej tajne) pa onemogočajo obrazložitev oz. nasprotujejo institutu proste presoje, saj sicer ne bi bila zagotovljena tajnost volitev. Volilna pravica članov senata pomeni njihovo avtonomijo, zato je obrazložitev mogoča zgolj v procesnem smislu in v smislu ugotovitve pravilnosti rezultata. Ker gre za tajne volitve, senat univerze volitev ne more vsebinsko in strokovno dodatno obrazložiti, saj je članom z zakonom in ustavo zagotovljena pravica do tajnega glasovanja in svobodna volilna pravica, kar pomeni, da se svobodno odločajo, ali se bodo volitev udeležili in kako bodo glasovali. Prvotožena stranka sicer ugotavlja, da tožnik izpolnjuje pogoje za izvolitev v naziv profesor, vendar ga njen Senat ni izvolil. V njegovo izvolitev glede na to, da so volitve tajne, ne more prisiliti članov Senata nobena sodna odločba. Pri tem še tožena stranka nadaljuje, da v primeru, če sodišče misli, da kandidatu pripada naziv rednega profesorja, mu naj tak naziv prizna, vendar bo s tem kršilo avtonomijo univerze in zanemarilo izrecno določbo drugega odstavka 56. člena ZViS.

Tožnik v tožbi, ki jo vlaga zoper AAA kot prvotoženo stranko in njenega rektorja kot drugotoženo stranko, navaja da gre v izpodbijani odločbi za samovoljno zanikanje jurisdikcije sodišča. Toženi stranki se nista ukvarjali z vprašanji, ki jih je izrecno navedlo sodišče, torej nista predstavili tistih argumentov, zaradi katerih tožnika nista izvolili v naziv rednega profesorja, kljub temu, da sta toženi stranki ugotovili, da tožnik izpolnjuje pogoje za izvolitev v predlagan naziv. Tožnik pričakuje, da bo v obrazložitvi za neizvolitev na navedeno, kaj mora tožnik storiti, da lahko napreduje v službi in da njegovo delovno mesto ne bo ogroženo. Zatrjevana avtonomija univerze po mnenju tožnika ne more biti nad pravicami tožnika do pravnega sredstva in sodnega varstva. Teh človekovih pravic in temeljnih svoboščin ne gre ogrožati z željo neke institucije po discipliniranju svojih članov. Očitno je tudi, da toženi stranki nimata prav nobenega vsebinskega razloga, da tožnika neizvolilta v naziv in sta predlagali, naj to naredi sodišče samo, zato tožnik predlaga, da sodišče sledi njunemu predlogu. Iz sodne prakse izhaja, da lahko sodišče samo odloči, kot je to storilo Ustavno sodišče RS z odločbo opr. št. Up 134/95 in Up 132/96. Lahko pa sodišče odloči enako, kot je že odločilo v prvi sodbi, vendar zagrozi organu z dnevno denarno kaznijo v korist tožnika, dokler odločbe ne obrazloži vsebinsko in ne le procesno. Tožena stranka, ki svoje odločitve oz. izvolitve ni obrazložila, je ravnala politično in ne strokovno. Naziv rednega profesorja je najvišji profesorski naziv in je rezultat dolgoletnega posameznikovega dela. Izvolitev v naziv rednega profesorja ne more in ne sme biti na ravni političnih odločitev. Senat prvotožene stranke, ki ni sledil predlogu senata Fakultete BBB, predlogom komisije treh neodvisnih poročevalcev, predlogom habilitacijske komisije, torej ni sledil strokovni podlagi tistega telesa (habilitacijske komisije), katerega naloga je, da zagotovi enotno uporabo meril za izvolitev. To pa pomeni, da Senat prvotožene stranke ravna v nasprotju z enotnimi meri za izvolitev, to pa je diskriminatorno ravnanje. Tožnik se tudi ne strinja z utemeljitvijo prvotožene stranke, da imajo senatorji povsem prosto voljo pri odločanju in da so omejeni le z lastno vestjo. ZViS je univerzi prepustil, da v podzakonskem aktu sama določi način izbora in ne določa instituta tajnih volitev. Po mnenju tožnika ne more biti dvoma, da gre pri izvolitvi v naziv zgolj za način odločanja, s katerim kolegijski upravni organ, kar je Senat prvotožene stranke, pretehta dejstva zbrana v upravnem postopku in odloči o glavni stvari. Sam način odločanja pa toženi stranki ne daje pravice, da svoje odločitve ne bi vsebinsko obrazložila. Tožnik v tožbi izrecno graja zmotno in nepopolno ugotovitev dejanskega stanja, vendar takega ugovora ni mogoče preizkusiti, saj tožena stranka ni podala svoje dokazne ocene in njene obrazložitve. Po mnenju tožnika je izpodbijano odločbo izdal stvarno nepristojen organ. ZViS taksativno našteva organe tožene stranke in poudarja, da sta senat in rektor različna organa. Rektor sklicuje in praviloma vodi seje senata, nikakor pa ni določeno, da bi v imenu senata izdajal odločbe. V skladu z 29. členom Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99 in nasl., v nadaljevanju ZUP), ki se smiselno uporablja, izdaja odločbe kolegijskega organa sam kolegijski organ, če ni z zakonom ali podzakonskim aktom izrecno določeno, da jih izdaja predsednik kolegijskega organa. Prav tako senat prvotožene stranke sploh ni sprejel odločitve, s katero bi zavrnil tožnikovo vlogo za izvolitev v naziv. Iz zapisnika 21. redne seje senata je razvidno, da so bile opravljene volitve, vendar na osnovi volitev ni bil sprejet ustrezen dajatveni sklep, ki bi lahko služil kot osnova za odločbo. Tožnik sodišču predlaga, da kolikor sodišče šteje za potrebno, zasliši študente, ki so člani Senata prvotožene stranke, o tem ali jim je kdo pred 21. redno sejo sugeriral, kako naj glasujejo. Tožnik namreč na podlagi dokumenta Študentskega sveta Fakulteta BBB z dne 15. 11. 2005 sklepa, da so bili študentje senatorji AAA politično motivirani, da so glasovali proti izvolitvi tožnika. V skladu z navedenim tožnik sodišču predlaga, da drugotoženi stranki naloži izdajo nove odločbe v roku 30 dni od pravnomočnosti odločitve sodišča, s katero Senat AAA izvoli tožnika v naziv redni profesor za predmetno področje "........." za neomejeno dobo. V kolikor drugotožena stranka ne bo odločila v 30. dneh, nadomesti njeno odločitev sodba sodišča. Z pravnomočnostjo te sodbe pa pripadajo tožniku vse pravice iz naziva rednega profesorja. Podrejeno tožnik predlaga, da sodišče ugotovi, da tožnik izpolnjuje pogoje za izvolitev v naziv rednega profesorja za predmetno področje ".........". Podrejeno temu tožnik sodišču predlaga, da tožbi ugodi in odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne prvotoženi stranki v ponovnem postopek. Toženi stranki pa sta dolžni izdati vsebinsko obrazloženo odločbo v roku 30 dni od pravnomočnosti te sodbe. V nasprotnem primeru sta dolžni nerazdelno plačati tožniku 416,00 eurov za vsak dan zamude s pripadajočimi zamudnimi obrestmi. Prav tako še tožnik predlaga, da sodišče odloči, da je prvotožena stranka pri ponovnem odločanju dolžna slediti v dosedanjem postopku ugotovljenemu dejanskemu stanju, da tožnik izpolnjuje pogoje za izvolitev v naziv ter da je dolžna ponovno opraviti tajne volitve o izvolitvi tožnika v naziv. Tožnik sodišču tudi predlaga, da toženima strankama naloži nerazdelno povrnitev stroškov postopka z zakonitimi zamudnimi obrestmi.

V odgovoru na tožbo, ki ga podajata skupaj po pooblaščeni odvetnici prvotožena in drugotožena stranka, navajata, da pri drugotoženi stranki ni podana pasivna legitimacija v tem upravnem sporu, saj glede na določilo petega odstavka 17. člena ZUS-1 nima lastnosti tožene stranke. Zato sodišču predlagata, da tožbo zoper drugotoženo stranko zavrže. Glede tožbenih ugovorov zoper izpodbijano odločbo tožeči stranki ponavljata razloge iz izpodbijane odločbe in sodišču predlagata, da tožbo zoper prvotoženo stranko zavrne kot neutemeljeno in tožeči stranki naloži povrnitev stroškov tega postopka z zakonitimi zamudnimi obrestmi.

Izpodbijana odločba je bila izdana v habilitacijskem postopku na podlagi drugega odstavka 56. člena ZViS in določb 190. do 202. člena Statuta Univerze v A (Uradni list RS, št. 115/2004-UPB, v nadaljevanju Statut). V skladu z drugim odstavkom 56. člena ZViS in prvim odstavkom 190. člena Statuta voli v naziv rednega profesorja senat univerze. V skladu z določbo 59. člena ZViS se v postopku za izvolitev v naziv izda odločba, zoper katero (če gre za odločitev senata univerze - 202. člen Statuta) je dopusten upravni spor.

Po določbi 1. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/2006, v nadaljevanju ZUS-1) se v upravnem sporu zagotavlja sodno varstvo pravic in pravnih koristi posameznikov in organizacij proti odločitvam in dejanjem državnih organov, organov lokalne skupnosti in nosilcev javnih pooblastil na način in po postopku, ki ga določa ta zakon, če za določeno zadevo ni z zakonom zagotovljeno drugo sodno varstvo. V določbi petega odstavka 17. člena ZUS-1 je izrecno določeno, da je lahko toženec v upravnem sporu država, lokalna skupnost oziroma druga pravna oseba, ki je izdala upravni akt, s katerim je bil postopek odločanja končan. Toženca v upravnem sporu zastopa organ, ki je izdal akt iz prejšnjega stavka.

V habilitacijskem postopku za izvolitev v naziv rednega profesorja odločitev sicer sprejme senat univerze (z volitvami), vendar pa je senat univerze v skladu z 21. členom ZViS in 250. členom Statuta organ univerze (in sicer najvišji akademski in strokovni organ) in torej kot organ univerze nima pravne subjektivitete. Po določbi 10. člena ZViS je le univerza pravna oseba, ki je nosilec javnega pooblastila (zagotavljanje univerzitetnega in visokošolskega izobraževanja), zato so odločitve organov univerze sprejete v imenu in za račun univerze. Univerza je torej tisti organ v smislu 1. člena ZUS-1, katere odločitve se lahko izpodbijajo v upravnem sporu in kot pravna oseba pasivno legitimirana na podlagi petega odstavka 17. člena ZUS-1, rektor univerze pa je njen zakoniti zastopnik (23. člen ZViS) oziroma tisti, ki v imenu univerze kot njen predstojnik izda upravni akt.

Glede na to, da gre v konkretnem primeru za odločbo, ki jo je na podlagi odločitve Senata (zapisnik 21. redne seje 25. 10. 2005) izdala AAA, rektor univerze pa je pri tem le v funkciji njenega zakonitega zastopnika, po presoji sodišča z izpodbijano odločbo ne gre za odločitev rektorja kot organa v smislu 1. člena ZUS-1, zato na strani drugotožene stranke ni podana pasivna legitimacija, zaradi česar je sodišče tožbo zoper rektorja AAA na podlagi petega odstavka 81. člena Zakona o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 36/04-UPB2, v nadaljevanju ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 zavrglo.

Prvotožena stranka je izpodbijano odločbo izdala v izvrševanju sodbe tukajšnjega sodišča, opr. št. U 561/2005 z dne 3. 3. 2007. Z navedeno sodbo je sodišče odločbo prvotožene stranke št. ... z dne 26. 10. 2005 odpravilo in zadevo vrnilo prvotoženi stranki v ponoven postopek iz razlogov bistvene kršitve pravil postopka, ker odločitev ni bila dovolj obrazložena, da bi jo sodišče lahko preizkusilo. V obrazložitvi sodbe je bilo prvotoženi stranki naloženo, da v ponovnem postopku ob smiselni uporabi ZUP procesne kršitve odpravi tako, da v odločbi obrazloži (navedene) odločilne razloge za odločitev tako, da bo sodišče lahko preizkusilo, ali je bil v konkretni zadevi prosti preudarek uporabljen v obsegu in z namenom tega zakonskega pooblastila.

Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da prvotožena stranka napotilom sodišča ni sledila in bistvene kršitve pravil postopka ni odpravila, saj bistvenih razlogov za odločitev v obrazložitvi ni navedla, pri tem pa se sklicuje na avtonomnost univerze in na način odločanja senata univerze v postopkih izvolitve rednih profesorjev, to je na tajne volitve in pravico članov senata, da svobodno in tajno volijo.

Ustava RS v 58. členu določa, da je državna univerza avtonomna. Ustavno sodišče je v odločbi opr. št. U-I-34/94 z dne 22. 1. 1994, v kateri se je med drugim ukvarjalo tudi z opredelitvijo vsebine pojma avtonomnost univerze, izrecno zapisalo, da avtonomnost ne odvezuje državnih univerz od zvestobe ustavi. Ustavno sodišče namreč ugotavlja, da zakonodajalec ni imel v mislih avtonomnosti univerze na sploh, ampak samo avtonomnost univerze v njenem bistvu, to je v njeni znanstveno - pedagoški komponenti.

Pri uresničevanju avtonomnosti univerze ustavne pravice drugih utemeljujejo poseg v avtonomnost državnih univerz, kot izhaja iz citirane ustavne odločbe.

Po določbi 6. člena ZViS, kakor tudi po mnenju Ustavnega sodišča v citirani odločbi, sodi določanje meril in postopek za izvolitev v nazive med vprašanja glede katerih je univerza avtonomna. Vendar pa ta avtonomija univerze ni neomejena. V 59. členu ZViS je namreč določeno, da ima posameznik zoper odločbo izdano v postopku izvolitve pravico sprožiti upravni spor. V skladu s 25. členom Ustave RS ima posameznik pravico do učinkovitega pravega sredstva. Pravno sredstvo pa je lahko učinkovito samo, če so v aktu organa navedeni odločilni razlogi za odločitev.

Prvotožena stranka se je torej pri tem vprašanju postavila na napačno (neustavno in nezakonito) stališče, da je njena z ustavo določena avtonomija nad ustavno pravico posameznika do sodnega varstva.

Dejstvo, da je zakonodajalec v prvem odstavku 55. člena ZViS določil, da je v naziv redni profesor "lahko izvoljen", kdor ima doktorat znanosti in preverjene pedagoške sposobnosti, pomeni, da ima univerza pri presoji o strokovni in pedagoški usposobljenosti kandidata in odločanju o nazivu določeno polje lastne presoje (odločba Upravnega sodišča RS, št. U 1357/2002 z dne 12. 11. 2003), česar ni mogoče primerjati in razlagati s splošno volilno pravico državljanov oziroma s sprejemanjem političnih odločitev, kot je razumeti tolmačenje prvotožene stranke.

Odločitev o izvolitvi v naziv visokošolskega učitelja ni pravno nevezana odločitev oziroma volilna odločitev. Senat univerze je namreč strokovni organ, habilitacijski postopek pa je namenjen preverjanju strokovne in pedagoške usposobljenosti kandidata po v naprej določenih kriterijih oziroma merilih, ki jih v okviru svoje znanstveno - pedagoške avtonomije sprejeme univerza sama.

Ne glede na to, kako je prvotožena stranka postopek izvolitve in način glasovanja uredila v svojih aktih, je svojo določitev dolžna obrazložiti tako, da je ob uveljavljanju sodnega varstva in pri sodni presoji mogoče ugotoviti, ali so prvotoženo stranko pri odločanju v polju prostega preudarka vodili razumni razlogi, torej razlogi, ki služijo namenu izvolitve v naziv redni profesor (52. člen ZViS opredeljuje vlogo visokošolskih učiteljev). Takšne presoje pa zgolj sklicevanje na izid tajnega glasovanja ne omogoča in ne služi namenu, za katerega je prvotoženi stranki pooblastilo iz prvega odstavka 55. člena ZViS dano.

Način izvolitve kandidata je stvar notranje ureditve prvotožene stranke, v presojo katere se sodišče ne spušča. Za sodno presojo pa je bistvena vsebina odločbe (izrek in obrazložitev), ki mora ob smiselni uporabi ZUP upoštevati temeljne procesne standarde (med katere sodi tudi navedba ključnih razlogov in temeljnega preudarka), kar posamezniku omogoča učinkovito sodno varstvo.

V skladu z navedenim sodišče ugotavlja, da je prvotožena stranka z izpodbijano odločbo storila bistveno kršitev pravil postopka iz 214. člena ZUP s tem, ko ni obrazložila svoje odločitve, kot ji je že sodišče naložilo v sodbi opr. št. U 561/2005 z dne 13. 3. 2007, za svoje ravnanje pa nima nobenega utemeljenega razloga. Zato je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo ter zadevo vrnilo prvotoženi stranki v ponoven postopek.

V ponovnem postopku je prvotožena stranka dolžna v roku 30 dni od pravnomočnosti te sodbe izdati nov akt, pri čemer je vezana na stališča sodišča, ki se tičejo postopka. Pri tem ji še velja pojasniti, da je sicer glasovanje članov Senata o vsebini obrazložitve novega akta (gradivo korespondenčne seje senata z dne 25. 4. 2007) odraz demokratičnosti odločanja v tem organu, vendar pa njihovo glasovanje prvotožene stranke ne more zavezovati k nezakonitemu odločanju. Prvotožena stranka je namreč s sodbo U 561/2005 z dne 13. 3. 2007 dobila jasna navodila, kako in katere procesne kršitve mora odpraviti.

Procesna kršitev stvarne nepristojnosti pa po mnenju sodišča v tej zadevi ni podana, kar je sodišče obrazložilo že v sodbi U 561/2005 z dne 13. 3. 2007, smiselno pa tudi v 1. točki obrazložitve te sodbe.

Glede na ugotovljene procesne kršitve v obravnavani zadevi sodišče ni sledilo tožbenim predlogom, ki smiselno predlagajo obravnavo zadeve na glavni obravnavi in vsebinsko odločanje o zadevi, saj niso podane procesne kršitve po tretjem odstavku 59. člena ZUS-1. Zahtevek tožnika, da mu je prvotožena stranka dolžna za vsak dan zamude z izdajo vsebinsko obrazložene odločbe plačati 416 eurov s pripadajočimi zamudnimi obrestmi, pa je po Obligacijskem zakoniku obligacijskopravni zahtevek pogodbenih strank, s katerim se dolžnika prisili k izpolnitvi pogodbene obveznosti, ugotovljene s sodno odločbo (sodni penali). Takšen zahtevek pa ne more biti predmet odločanja v upravnem sporu, saj za naložitev takšne obveznosti ni podlage v določbah ZUS-1.

V zvezi z navedbo prvotožene stranke v izpodbijani odločbi, naj sodišče samo odloči in tožnika izvoli v predlagani naziv, ter v zvezi s tožnikovimi denarnimi zahtevki v tožbi pa sodišče pripominja, da so v skladu z načelom o obveznosti sodnih odločb pristojni organi (torej tudi prvotožena stranka) dolžni izvrševati pravnomočne sodbe in čeprav sodišče ni odločilo o svari sami na podlagi 65. člena ZUS-1, s tem niso izključeni odškodninski zahtevki tožnika v smislu 67. člena ZUS-1.

Tožnik je s tožbo zahteval tudi povrnitev stroškov postopka za zastopanje po odvetniku in sicer za sestavo tožbe 500 točk, za materialne stroške 2%, vse povečano za 20% DDV, in za sodno takso za tožbo 63,43 eurov.

Po določbi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 se v primeru, če sodišče tožbi ugodi in izpodbijani akt odpravi, tožniku glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov postopka skladno s pravilnikom, ki ga plača toženec. V skladu z določbo drugega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/2007, v nadaljevanju: Pravilnik) se tožniku v tej zadevi priznajo pavšalni stroški postopka v višini 350,00 eurov.

Prvotožena stranka in drugotožena stranka sta hkrati z odgovorom na tožbo zahtevali tudi povrnitev svojih stroškov postopka. Sodišče je zahtevo prvotožene stranke glede na izid spora na podlagi 1. odstavka 154. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 25. člena ZUS-1 zavrnilo.

Glede na to, da je sodišče tožbo zoper drugotoženo stranko zavrglo, je sodišče njen zahtevek za povrnitev stroškov postopka zavrnilo na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1.

URS člen 25,  58,  25,  58.  ZViS člen 6,  55,  59.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.