sklep I U 1479/2009
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-07-14

stvarna pristojnost - razmejitev pristojnosti med delovnim in upravnim sodiščem - prekinitev postopka - predhodno vprašanje

Sodišče je v dosedanji sodni praksi že zavzelo stališče, da določili 5. in 6. odstavka 24. člena ZJU razmejitev pristojnosti med Delovnim in socialnim sodiščem ter Upravnim sodišče vežeta na to, ali je o pravici oziroma obveznosti iz delovnega razmerja po zakonu treba odločiti s sklepom ali pa z upravno odločbo. Z vidika presoje o stvarni pristojnosti sodišča za sodno varstvo je pomembno tudi, da sta določbi 3. odstavka 76. člena in 1. odstavek 77. člena ZJU specialni glede na določilo 100.a člena ZObr. Poleg tega je iz določila 7. odstavka 100.a člena ZObr dovolj očitno razvidno, da je bil namen zakonodajalca, da je pristojno sodišče iz 8. odstavka 100.a člena ZObr delovno in socialno sodišče in ne Upravno sodišče RS.

Ker je izpodbijana odločitev iz druge točke izreka izpodbijane odločbe posledica odločitve organa iz prve točke izreka izpodbijane odločbe, je odločitev v upravnem sporu glede tožbe zoper drugo točko izreka izpodbijane odločbe odvisna od vprašanja glede (ne)zakonitosti odločitve tožene stranke glede prve točke izreka izpodbijane odločbe, ki je samostojna pravna celota in sodi v pristojnost drugega sodišča – v konkretnem primeru Delovnega in socialnega sodišča v Ljubljani.

Glede tožbe v delu, ki se nanaša na izpodbijanje prve točke izreka odločbe Ministrstva za obrambo št. 100-8/2009-37 z dne 18. 5. 2009, se Upravno sodišče izreče za stvarno nepristojno za sojenje v tej zadevi. Po pravnomočnosti tega sklepa se zadeva v navedenem delu odstopi stvarno in krajevno pristojnemu Delovnemu in socialnemu sodišču v Ljubljani.

Glede tožbe v delu, ki se nanaša na izpodbijanje druge točke  izreka odločbe Ministrstva za obrambo št. 100-8/2009-37 z dne 18. 5. 2009, se postopek zaradi rešitve predhodnega vprašanja prekine, dokler ne bo pravnomočno odločeno o delu tožbe iz prve točke izreka tega sklepa pred Delovnim in socialnim sodiščem v Ljubljani.

Z izpodbijano prvostopenjsko odločbo z dne 18. 5. 2009 je ministrica za obrambo na podlagi 1. odstavka 88. člena, 1. odstavka 100.a člena Zakona o obrambi (Uradni list RS, št. 103/04 – uradno prečiščeno besedilo) ter 3. odstavka 74. člena, 4. odstavka 84. člena in 1. odstavka 90. člena Zakona o javnih uslužbencih (Uradni list RS, št. 63/07 – uradno prečiščeno besedilo in 65/08, v nadaljevanju ZJU) ter upoštevajoč Akt o uvrstitvi delovnih mest in nazivov v Obveščevalno varnostni službi Ministrstva za obrambo v plačne razrede št. 0070-1/2008-31490 z dne 10. 7. 2008 v prvi točki izreka odločila,  da se z dnem 18. 5. 2009  razveljavita odločba o imenovanju v naziv višji referent I, št. 830-1/2008-10 z dne 28. 1. 2008 ter odločba o imenovanju v naziv višji referent za obveščevalno varnostne zadeve I 01, št. 830-1/2008-217 z dne 1. 8. 2008, izdani javni uslužbenki A.A. V drugi točki izreka je prvostopenjski organ odločil, da se A.A.,  z višjo strokovno izobrazbo, z dnem 19. 5. 2009 imenuje v uradniški naziv četrtega kariernega razreda, naziv višji referent za obveščevalno varnostne zadeve II 01, stopnje – XI.

Tožnica je z vlogo z dne 25. 5. 2009 vložila pritožbo zoper prvostopenjski akt.

Ministrica za obrambo je z drugostopenjsko odločbo, ki je izdana na podlagi 6. odstavka 100.a člena ZObr in 27. člena Pravilnika o podpisovanju dokumentov in o poročanju glede sprejetih oziroma izdanih dokumentov, odločila, da se ugovor kot neutemeljen zavrne.

Sodišče je dne 27. 8. 2009 prejelo tožbo na odpravo odločbe o razveljavitvi odločbe o imenovanju v naziv. V tožbi med drugim pravi, da ji je tožena stranka v določenem obdobju izdala več aktov, zoper katere je skladno z ZObr in ZJU vložila ugovor na pristojni pritožbeni organ in sicer zoper: sklep o delni razveljavitvi pogodbe o zaposlitvi št. 1005-1/2009-1907 z dne 18. 5. 2009 in odločbo o razveljavitvi odločbe o imenovanju v naziv št. 100-8/2009-37 z dne 18. 5. 2009 ter predlog pogodbe o zaposlitvi št. 1000-1/2009 z dne 18. 5. 2009, kar vse ji je bilo vročeno osebno, dne 19. 5. 2009. Zaradi zavrnitve podpisa pogodbe in aneksa k pogodbi so ji bili naknadno izdani in vročeni sklep št. 1005-1/2009-1924 z dne 25. 5. 2009, odločba o napredovanju št. 1002-2/009-14 z dne 21. 5. 2009, sklep o razporeditvi, št. 1005-1/2009-1923 z dne 21. 5. 2009. Pritožbeni organ tožene stranke je ugovor v celoti zavrnil z odločbo št. 104-650/2009-4 z dne 31. 7. 2009.

Tožnica toži zaradi nepopolne ugotovitve dejanskega stanja, napačne uporabe materialnega prava in kršitev pravil postopka in pravi, da skladno z 6. odstavkom 24. člena ZJU izpodbija odločbo o razveljavitvi odločbe o imenovanju v naziv št. 100-8/2009-37 z dne 18. 5. 2009 in pojasnjuje, da je  istočasno začela postopek pred Delovnim in socialnim sodiščem v Ljubljani zaradi razveljavitve sklepa o delni razveljavitvi pogodbe o zaposlitvi št. 1005-1/2009-1907, odločbe o napredovanju št. 1002-2/2009-14 z dne 21. 5. 2009, sklepa o razporeditvi št. 1005-1/2009-1923 z dne 21. 5. 2009 in sklepa št. 1005-1/2009-1924 z dne 25. 5. 2009. V nadaljevanju pod točko II. in III. navaja vsebinske razloge za tožbo. Pod točko IV. tožbe pravi, da je tožena stranka pri svojem poslovanju zavezana spoštovati pravila Zakona o splošnem upravnem postopku, ki v XVI. Poglavju našteva primere in ureja izredna pravna sredstva, s katerimi je mogoče odpraviti ali razveljaviti pravnomočne odločbe organa. Obravnavana zadeva pa ne izpolnjuje nobenega, z navedenim zakonom predvidenega, primera, ko bi bila odprava ali razveljavitev akta dopustna. Izredno razveljavitev odločbe ali sklepa pa ureja tudi ZJU v X. poglavju, ko govori o sankcijah v primer nezakonitosti (74. člen ZJU). Tako je zakonodajalec pooblastil poseben organ, da razveljavi pogodbo o zaposlitvi v primeru, če javni uslužbenec ne izpolnjuje pogojev za delovno mesto ali če ni bil izveden z zakonom predviden postopek javnega natečaja. Pravi, da v njenem primeru ne velja ne eno ne drugo. Ne le, da je tožena stranka razveljavila pogodbo brez zakonitega razloga, to je storila tudi po organu, ki nima zakonskih pooblastil za takšno odločitev. ZObr v 88. členu določa, da za delavce na obrambnem področju veljajo predpisi o javnih uslužbencih, če z ZObr ni drugače določeno. Varstvo pravic iz delovnega razmerja sicer ureja ZJU v 24. in 25. členu, vendar ZObr ta vprašanja ureja deloma drugače. Postopek razveljavitve pravnomočne odločbe ali pogodbe o zaposlitvi pa ni mogoče enačiti z postopkom varstva pravic, saj gre za izredno pravno sredstvo, za katero Zakon o splošnem upravnem postopku v 278. členu določa, da če je odločbo izdal organ prve stopnje v zadevi iz državne pristojnosti, jo lahko po prejšnjem odstavku razveljavi organ druge stopnje, če tega organa ni, pa vlada. Ne meni, da je sklenitev pogodbe o zaposlitvi zadeva iz državne pristojnosti, zagotovo pa je to odločba o imenovanju v naziv, ki jo je tožena stranka prav tako nezakonito razveljavila. Ker ZObr ne ureja vprašanja sankcij v primeru nezakonitosti, je bila tožena stranka dolžna spoštovati 76. člen ZJU, ki določa, da o razveljavitvi odloča komisija za pritožbe. Ministrica v tem pogledu ni imela nikakršnih zakonskih pooblastil za sprejem in izdajo v tem postopku izpodbijane odločbe o razveljavitvi odločbe o imenovanju v naziv. Odločba ali sklep, ki ga izda nepooblaščeni organ pa ne more imeti negativnih posledic na pravice delavca. Predlaga odpravo odločbe o razveljavitvi odločbe o imenovanju v naziv št. 100-8/2009-37 z dne 18. 5. 2009 ter zahteva povrnitev stroškov postopka.

V odgovoru na tožbo tožena stranka med drugim navaja, da je glede navedb tožnice v zvezi z neupoštevanjem določbe 2. odstavka 74. člena ZJU, treba pojasniti, da le-ta določa izjeme v primeru razveljavitve pogodbe o zaposlitvi, ki ima za posledico prenehanje delovnega razmerja, medtem ko je delodajalec skladno s predlaganimi ukrepi, kot podlago za izvedbo predlaganih ukrepov uporabil 75. člen ZJU, ki ureja delno razvrstitev. Prav tako je treba pojasniti, da skladno s 100.a členom ZObr o pravicah in obveznostih iz delovnega razmerja delavcev na obrambnem področju na prvi stopnji odloča minister. Zato so navedbe tožnice v zvezi z nepristojnostjo ministrstva za odločanje o delni razveljavitvi neutemeljene. Tožena stranka je prepričana, da je Upravno sodišče RS v obravnavani zadevi stvarno nepristojno. Sklicuje se na določila 97. člena Zakona o sodiščih, 1. člen Zakona o upravnem sporu (ZUS-1), 2. člen 1. odstavek 4. člena, 11. člen ZUS-1. Pogoj, da ni zagotovljeno drugo sodno varstvo, v konkretnem primeru ni podan, in sicer tožena stranka poudarja, da gre v navedeni zadevi za spor zaradi razveljavitve odločbe o imenovanju v naziv. Skladno s 1. odstavkom 88. člena ZObr se za javne uslužbence, zaposlene na Ministrstvu za obrambo, subsidiarno uporablja ZJU. Slednji v XI. poglavju z naslovom delovna mesta, položaj in nazivi, ureja delovno pravna vprašanja v zvezi z razvrščanjem delovnih mest, pogoji za njihovo zasedbo, pridobitvijo oziroma izgubo uradniškega naziva ipd. Iz navedenega je razvidno, da ZJU, med drugim tudi v XI. poglavju, ureja delovna razmerja javnih uslužbencev zaposlenih v državni upravi, prav tako je iz vsebine spora razvidno, da gre za spor delovno pravne narave, predmet spora so namreč pravice iz delovnega razmerja. Na podlagi 2. člena Zakona o delovnih in socialnih sodiščih (Uradni list RS, št. 2/04 in 10/04) in na podlagi b.) točke prvega odstavka 5. člena istega zakona pa je za odločanje v individualnih delovnih sporih o pravicah, obveznostih in odgovornostih iz delovnega razmerja med delavcem in delodajalcem pristojno delovno sodišče. Glede na to je tudi tožnica dne 28. 8. 2009 pravilno vložila tožbo na Delovno in socialno sodišče v Ljubljani opr. št. I Pd 1291/2009, na katero je tožena stranka že podala odgovor. Na Zakon o delovnih in socialnih sodiščih pa napotuje tudi 100. a člen ZObr, ki v sedmem odstavku določa, da se za druga vprašanja pri odločanju o zahtevi za varstvo pravic in ugovoru smiselno uporabljajo predpisi, ki določajo postopek pred delovnimi sodišči; v osmem odstavku pa, da lahko delavec, ki ni zadovoljen z odločitvijo o zahtevi ali ugovoru ali v kolikor minister oziroma pooblaščena oseba o ugovoru ali zahtevi ne odloči v zakonsko predpisanem roku, zahteva varstvo pravic pri pristojnem sodišču. Predlaga zavrženje tožbe na podlagi 4. alineje prvega odstavka 36. člena ZUS-1.

Tožnica na odgovor tožene stranke ni odgovorila.

Upravno sodišče ni stvarno pristojno za odločanje o delu tožbe, ki se nanaša na izpodbijanje prve točke izreka odločbe Ministrstva za obrambo št. 100-8/2009-37 z dne 18. 5. 2009.

Po določbi 1. odstavka 22. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1, Uradni list RS. št. 105/2006) se za vprašanja postopka, ki niso urejena s tem zakonom, primerno uporabljajo določbe Zakona o pravdnem postopku (ZPP, Uradni list RS, št. 73/07, 45/08). Vsako sodišče mora med postopkom ves čas po uradni dolžnosti paziti na svojo stvarno pristojnost (1. odstavek 19. člena ZPP).

Med strankama ni sporno, da je bila izpodbijana odločba z dne 18. 5. 2009 v delu, ki se nanaša na prvo točko izreka, izdana na podlagi X. poglavja ZJU (Uradni list RS, št. 56/2002 z nadaljnjimi spremembami in dopolnitvami) in da jo je izdal organ za tožnico, ki je bila v času izdaje izpodbijanega akta zaposlena na Ministrstvu za obrambo. To pomeni, da je za vprašanje pristojnosti za zagotavljanje sodnega varstva tožničinih pravic oziroma pravnih interesov najprej relevantno določilo 6. odstavka 24. člena ZJU. Sodišče je v dosedanji sodni praksi že zavzelo stališče, da določili 5. in 6. odstavka 24. člena ZJU razmejitev pristojnosti med Delovnim in socialnim sodiščem ter Upravnim sodišče vežeta na to, ali je o pravici oziroma obveznosti iz delovnega razmerja po zakonu treba odločiti s sklepom (5. odstavek 24. člena ZJU), ali pa z upravno odločbo (6. odstavek 24. člena ZJU) (sodbe Upravnega sodišča v zadevah U 1949/2008 z dne 15. 9. 2008, U 27/2007 z dne 23. 1. 2009 in U 525/2007 z dne 13. 2. 2009). Vendar pa 3. odstavek 22. člena ZJU določa, da so posamezna vprašanja za javne uslužbence na področju obrambe lahko drugače urejena, kot so urejena v ZJU, če je to potrebno zaradi specifične narave nalog oziroma za izvrševanje posebnih dolžnosti in pooblastil. Tudi po 1. odstavku 88. člena ZObr za delavce na obrambnem področju veljajo predpisi o javnih uslužbencih, če s tem zakonom ni določeno drugače. Ker med strankama ni sporno, da je izpodbijana odločitev izdana na podlagi X. poglavja ZJU in sicer gre za podlago v 3. odstavku 74. člena ZJU (razveljavitev odločbe o imenovanju v naziv), sta naslednji relevantni določili za presojo stvarne pristojnosti v predmetni zadevi določili 3. odstavka 76. člena in 1. odstavka 77. člena ZJU, iz katerih nedvoumno izhaja, da mora pristojni organ o razveljavitvi odločbe o imenovanju v naziv odločiti s sklepom in ne z odločbo. Pri presoji stvarne pristojnosti je tako bistveno, ali je zakonodajalec določil, da pristojni organ odloča s sklepom, ali z odločbo, in ne more biti odločilno, s katerim od omenjenih dveh aktov je odločil organ v posamičnem konkretnem primeru. Z vidika presoje o stvarni pristojnosti sodišča za sodno varstvo je pomembno tudi, da sta določbi 3. odstavka 76. člena in 1. odstavek 77. člena ZJU specialni glede na določilo 100.a člena ZObr (Uradni list RS, št. 82/1994 z nadaljnjimi spremembami in dopolnitvami), ki ureja uveljavljanje pravic iz delovnega razmerja, in na podlagi katerega naj bi bila tožena stranka po njenih navedbah pristojna za razveljavitev odločbe o imenovanju v naziv. Določilo 100.a člena ZObr namreč ne določa, ali organ odloča s sklepom ali z odločbo, ampak omenja zgolj „odločitev“ oziroma „akt“ (2., 3., 4., 5. in 6. odstavek 100.a člena ZObr). Poleg tega pa tudi v primeru, če bi sodišče štelo, da zaradi specialne ureditve (3. odstavek 22. člena ZJU) ZObr določa drug organ za izdajo sklepa o razveljavitvi odločbe o imenovanju, kot je določen po ZJU, je iz določila 7. odstavka 100.a člena ZObr dovolj očitno razvidno, da je bil namen zakonodajalca, da je pristojno sodišče iz 8. odstavka 100.a člena ZObr delovno in socialno sodišče in ne Upravno sodišče RS; določilo 7. odstavka 100.a člena ZObr namreč pravi, da se za odločanje drugih rokov, vročanje, dopolnitev vlog in druga vprašanja smiselno uporabljajo predpisi, ki določajo postopek pred delovnimi sodišči. Nobenega dvoma torej ni, da je zakonodajalec za predmetno odločitev, ki je za tožnico sporna, predpisal, da se izda kot sklep in ne kot upravna odločba. Na tej podlagi je sodišče ugotovilo, da je za sojenje v predmetni zadevi pristojno Delovno in socialno sodišče v Ljubljani, upoštevajoč tudi člen 5(1)(b) Zakona o delovnih in socialnih sodiščih (ZDSS-1, Uradni list RS, št. 2/2004 z nadaljnjimi spremembami in dopolnitvami) in ne Upravno sodišče. Zato se je sodišče v prvi točki izreka sklepa za navedeni del tožbe izreklo za stvarno nepristojno in bo na podlagi 1. odstavka 23. člena ZPP zadevo po pravnomočnosti sklepa odstopilo v reševanje Delovnemu in socialnemu sodišču v Ljubljani.

Z drugo točko izreka izpodbijane odločbe organ ni odločil o razveljavitvi odločbe o imenovanju v naziv v smislu X. Poglavja ZJU, ampak je odločil o pridobitvi naziva v smislu 84. člena ZJU. Po določilu 1. odstavka 90. člena ZJU o imenovanju v nazive odloči predstojnik organa državne uprave, kar se je v predmetni zadevi tudi zgodilo. Uradnik pa se imenuje v naziv z odločbo, v kateri se določi naziv in datum pridobitve naziva (3. odstavek 84. člena ZJU) To pa pomeni, da je za sodno varstvo v zvezi z odločitvijo o imenovanju v naziv pristojno Upravno sodišče in ne Delovno in socialno sodišče (6. odstavek 24. člena ZJU). Vendar, ker je izpodbijana odločitev iz druge točke izreka izpodbijane odločbe posledica odločitve organa iz prve točke izreka izpodbijane odločbe, je odločitev v upravnem sporu glede tožbe zoper drugo točko izreka izpodbijane odločbe odvisna od vprašanja glede (ne)zakonitosti odločitve tožene stranke glede prve točke izreka izpodbijane odločbe, ki je samostojna pravna celota in sodi v pristojnost drugega sodišča – v konkretnem primeru Delovnega in socialnega sodišča v Ljubljani. Na tej podlagi je sodišče postopek v delu tožbe, ki se nanaša na izpodbijanje druge točke izreka odločbe, prekinilo dokler ne bo Delovno in socialno sodišče v Ljubljani pravnomočno odločilo o delu tožbe, ki se nanaša na prvo točko izpodbijane odločbe (1. odstavek 47. člena, 4. odstavek 48. člena in 50. člen ZUS-1).

ZJU člen 22, 22/3, 24, 24/5, 24/6, 74, 74/3, 76, 76/3, 77, 	 	        77/1, 84, 90, 90/1.

ZObr člen 88, 88/1, 100a, 100a/7, 100a/8,

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.