sodba U 674/2007
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2008-04-17

gradbeno dovoljenje - pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja - skladnost projekta s pogoji prostorskega akta - obvezna razlaga odloka

Glede na določbe PUP gradbenega dovoljenja za to območje ni mogoče izdati tudi zato, ker v PUP sploh niso določeni pogoji, pod katerimi bi bilo mogoče izdati gradbeno dovoljenje (na primer gabariti in podobno). Dopustna so le dela, za katera ni potrebno gradbeno dovoljenje, torej vzdrževalna in investicijska vzdrževalna dela.

Obvezna razlaga posega v PUP v taki meri, da daje normi – odloku vsebino, ki je ob uveljaviti ni imel. Tako dejansko ne gre za obvezno razlago, temveč za spremembo oziroma dopolnitev predpisa. Taka sprememba pa je dopustna le po postopku, kot velja za sprejem odloka, na kar je že večkrat opozorilo tudi Ustavno sodišče RS v svojih odločbah. Navedena Obvezna razlaga je zato v nasprotju z zakonom in je zato sodišče ni dolžno uporabiti.

Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo zavrnil vlogo tožeče stranke za izdajo gradbenega dovoljenja za sanacijo nosilnih zidov dela pritličja objekta na naslovu ..., na zemljišču s parcelno št. 2580 k.o. ... Med razlogi za zavrnitev je navedel, da se objekt nahaja v območju urejanja CO 1/1 – Trg Ajdovščina, funkcionalna enota C – novogradnja med ulico ... in Trgom Ajdovščina, ki se ureja z Odlokom o prostorsko ureditvenih pogojih za območje urejanja CO 1/1 – Trg Ajdovščina (v nadaljevanju PUP). PUP v 8. členu za območje C – novogradnja določa, da naj se vsi objekti razen stavbe „A.“ porušijo, na njihovem mestu pa zgradi nova reprezentativna poslovna objekta. Celotno območje je namenjeno poslovnim dejavnostim. Sporna adaptacija objekta pa po ugotovitvi upravnega organa zaradi posegov v statične elemente, kot so prikazani v projektu, ni v skladu z določili PUP. Nadomestna gradnja dela objekta ne predstavlja posega v zvezi s porušitvijo objekta, niti nujnih sanacijskih del v objektu, ki je sicer predviden za rušenje, niti del v zvezi z spremembo namembnosti, ki ne zahtevajo večjih posegov v objektu, ki je predviden za odstranitev. Nadomestna gradnja, povečanje vertikalnih in horizontalnih gabaritov in bistvena sprememba zunanjosti objekta spadajo med posege, ki na obravnavanem objektu niso dopustni oziroma so v neskladju s PUP.

Pritožbeni organ je pritožbo tožeče stranke zavrnil. V obrazložitvi odločbe je med drugim navedel, da je po določbah 3. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) za vse gradnje (gradnjo novega objekta, rekonstrukcijo, nadomestno gradnjo, odstranitev objekta) potrebno gradbeno dovoljenje. Navedeno ne velja za gradnjo objektov, ki so potrebni zaradi neposredno grozečih naravnih in drugih nesreč ali zato, da se preprečijo oziroma zmanjšajo njihove posledice, za objekte za zaščito, reševanje in pomoč ob naravnih in drugih nesrečah in za gradnjo vojaških inženirskih objektov, zaklonišč in drugih zaščitnih objektov med izrednim ali vojnim stanjem (3. odstavek 1. člena ZGO1). Iz citiranega tožena stranka zaključuje, da se za izredne dogodke, na katere se sicer sklicuje tudi tožeča stranka, lahko štejejo samo dogodki, ki človeku uidejo iz nadzora oziroma so rezultat naravnih sil ali vojne. Predlagana gradnja v konkretnem primeru pa bi bila potrebna zaradi posledic porušitve, ki so nastale v zvezi z gradnjo na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja v prvem nadstropju te stavbe. Tožena stranka še ugotavlja, da zahteva tožeče stranke za izdajo gradbenega dovoljenja ni v skladu z določbo 66. člena ZGO-1, ki določa, da mora biti projekt izdelan v skladu z izvedbenim prostorskim aktom. PUP pa za območje, kjer se nahaja predmetni objekt, predvideva (le) rušitev vseh objektov, razen stavbe A. Objekt A. je v skladu s PUP dopustno prenoviti, ostalih objektov pa ne. Prav tako je dopustno tekoče vzdrževanje in prenova objekta za območje A in B, ne pa za območje C, kjer tudi prenova objektov po PUP ni možna. Kolikor bi investitor želel vzpostaviti prvotno stanje, bi to lahko opravil z nadomestno gradnjo dela etaže, kjer se nahaja trgovina, kar pa bi bilo v nasprotju s citiranim 8. členom PUP, ki predvideva le novogradnjo reprezentativnih poslovnih objektov pod tam določenimi pogoji, v obravnavanem primeru pa gre za prodajalno, ki pa ni reprezentativni objekt. Zato je po mnenju tožene stranke prvostopenjski organ pravilno zavrnil zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja. Kot neupoštevne je tožena stranka zavrnila pritožbene ugovore v zvezi z vprašanjem usode nadaljnje gradnje zadevnega objekta, saj ZGO-1 točno določa pogoje za izdajo gradbenega dovoljenja in ti v konkretnem primeru niso izpolnjeni. V zvezi s pritožbenimi navedbami, ali res ni dovoljeno objekta vzpostavitvi v prejšnje stanje oziroma izvršiti nujnih vzdrževalnih in sanacijskih del, da bi obstoječi objekt preživel do organiziranega in zavestno določenega rušenja, pa pritožbeni organ odgovarja, da PUP ne predvideva na tem območju sanacij stare gradnje, temveč določa le novogradnjo. Sprememba bi bila lahko možna le s spremembo Odloka, sicer pa so možna vzdrževalna in investicijska vzdrževalna dela na objektih, za kar gradbeno dovoljenje ni potrebno, vendar v obravnavanem primeru ne gre za tako situacijo.

Tožeča stranka v tožbi navaja, da je Upravna enota Ljubljana družbi B. izdala gradbeno dovoljenje, s katerim je dovolila adaptacijo nadstropja in mansarde ter preureditev objekta na naslovu ... v nastanitveno gostinski obrat. Tekom izvajanja gradbenih del pa so se pojavile hude razpoke na nosilnih zidovih zgradbe in sicer v pritličnih prostorih, ki so v lasti tožeče stranke in niso bili predmet navedenega gradbenega dovoljenja. Zaradi nevarnosti porušitve objektov se je B. odločil, da se nosilni zidovi v pritličju podrejo in nadomestijo z novimi. Vendar mu je bila z inšpekcijsko odločbo z dne 9. 5. 2006 naložena ustavitev gradnje ter pridobitev spremenjenega gradbenega dovoljenja. Ob tem tožeča stranka poudarja, da pritlični prostori sploh niso v lasti B. Ker je tudi tožeča stranka želela čim hitrejšo vzpostavitev prvotnega stanja ter obnovitev svoje prodajalne, se je pridružila kot stranski intervenient zahtevku B., hkrati pa tudi sama vložila vlogo za izdajo gradbenega dovoljenja. Tožeča stranka meni, da sicer gradbenega dovoljenja sploh ne potrebuje, saj bi za povrnitev v prvotno stanje zaradi havarije zrušenega objekta bil uporabljiv 3. odstavek 1. člena. Prvostopenjski organ pa je zavrnil tako zahtevek za spremembo gradbenega dovoljenja B., kot zahtevek tožeče stranke za izdajo gradbenega dovoljenja, ne da bi se pri tem spuščal v presojo, ali je glede na dejansko stanje takšno gradbeno dovoljenje sploh potrebno. Do zrušitve pritličja je namreč prišlo po sili razmer, ko je gradnja po veljavnem gradbenem dovoljenju v nadstropju sprožila kot reakcijo rušenje nosilnih zidov v pritličju. Tožeča stranka meni, da ima pravico vzpostaviti svoj del objekta v prvotno stanje. Opozarja še na inšpekcijsko odločbo z dne 28. 1. 2007 ter v zvezi z njo na drugostopenjsko odločbo z dne 16. 3. 2007, saj ponovno vzpostavljata stanje, določeno v gradbenem dovoljenju ter investitorju B. omogočata nadaljevanje gradnje po veljavnem gradbenem dovoljenju. Tožeči stranki, ki pri sami prenovi ni imela ničesar in ni želela ničesar spreminjati, pa se sedaj zahteva za izdajo gradbenega dovoljenja zavrne. S tem pridemo do skrajno absurdne situacije, da se lahko objekt naslovu ... obnovi in rekonstruira, le v JV delu pritličja bo zevala luknja. Prvostopenjski organ je s sklepom z dne 17. 10. 2006 tožeči stranki zavrnil vlogo za priznanje statusa stranke v postopku, poleg tega pa je s svojo odločbo sam posegel v pravice tožeče stranke. Z odločbo z dne 5. 9. 2006 je bil namreč investitorju izrečen inšpekcijski ukrep in med drugim naloženo, da mora zaprositi za spremembo gradbenega dovoljenja, s čimer je inšpektorat prekoračil pooblastila, saj je odločal o gradnji na prostorih, ki niso v lasti B., pač pa tožeče stranke. Tako tožeča stranka poudarja, da je njen položaj absurden in nestvaren. Celotna ulica ... namreč lahko obstaja v svojem prvotnem stanju in tudi dejansko obstaja, saj tudi drugi lastniki pridobivajo ustrezna gradbenega dovoljenja in objekte vzdržujejo, prenavljajo in podobno, le tožeča stranka ne sme ponovno vzpostaviti svoje prodajalne v izredno majhnem delu celotne ulice ... Meni tudi, da je taka razlaga akta lokalne skupnosti (PUP), da je možno objekte le zrušiti, ne pa obnavljati ali vzdrževati, skregana s stvarnostjo in močno posega v pravna upravičenja tožeče stranke, vključno z lastnino. Poleg tega postavlja v bistveno neenak položaj tožečo stranko napram drugim lastnikom objektov na tem območju. Na koncu pa v zvezi z izrednimi dogodki tožeča stranka še poudarja, da pritožbeni organ tak kriterij veže na izredno stanje, vključno z vojno, ki je prav tako rezultat človekovega udejstvovanja in nenaravnih sil, kar je konec koncev tudi nenamerno in pričakovano rušenje nosilnih zidov v pritličju zaradi gradnje po veljavnem gradbenem dovoljenju, ki jo je država dovolila v nadstropju. Glede na navedeno tožeča stranka sodišču predlaga, da izpodbijani odločbi odpravi, toženi stranki pa naloži povrnitev stroškov postopka.

Tožena stranka je v odgovoru na tožbo navedla le, da vztraja pri izpodbijani odločbi iz razlogov, ki so razvidni iz njene obrazložitve in sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Tožeča stranka je sodišču naknadno s pripravljalno vlogo predložila še obvezno razlago 8. člena PUP ter navedla, da vztraja pri dosedanjih navedbah, predložena obvezna razlaga pa je v prid njenim argumentov in pravnim naziranjem.

Sodišče uvodoma ugotavlja, da gre v tem upravnem sporu za izdajo gradbenega dovoljenja. Zemljišče posega se nahaja v območju, za katerega velja Odlok o prostorskih ureditvenih pogojih za območje urejanja CO 1/1 – Trg Ajdovščina (Uradni list RS, št. 60/93), kar med strankama niti ni sporno. Prav tako ni sporno, da se predmetna gradnja nahaja v območju urejanja C – novogradnja med ulico ... in Trgom Ajdovščina, za katero 8. člen PUP določa, naj se vsi objekti, razen stavbe A. (stoječe na zemljišču s parc. št. 34 k.o. ...) porušijo, na njihovem mestu pa zgradi nova reprezentativna poslovna objekta. Le za objekt A. določa, da ga je dopustno prenoviti v skladu s smernicami pristojnega zavoda za varstvo naravne in kulturne dediščine.

V skladu z določbami PUP tako v območju C – novogradnja niso dopustne ne rekonstrukcije ne nadomestne gradnje, saj PUP predvideva le odstranitev. Glede na tako izrecno določbo PUP je po mnenju sodišča prvostopenjski organ pravilno zavrnil vlogo tožeče stranke za izdajo gradbenega dovoljenja. Iz vloge in priloženega PGD, kar pravilno ugotavlja že prvostopenjski organ, namreč izhaja, da bi tožeča stranka posegla v statične elemente oziroma da gre dejansko za nadomestno gradnjo, kot je navedeno v vodilni mapi projektne dokumentacije in kjer je navedeno tudi, da se je del objekta porušil v celoti, vključno s temelji. Kot že pojasnjeno pa glede na določbe PUP na obravnavanem območju novogradnje oziroma nadomestne gradnje niso predvidene in zato tudi po mnenju sodišča  tožeči stranki na podlagi veljavnega PUP ni mogoče izdati gradbenega dovoljenja za predvidena dela. Za izdajo takega gradbenega dovoljenja namreč ni podlage v PUP in posledično glede na določbe ZGO-1 (Uradni list RS, št. 110/02 in nadaljnji), ki v 66. členu določa, da mora pristojni upravni organ pred izdajo dovoljenja preveriti tudi, ali je projekt izdelan v skladu z izvedbenim prostorskim aktom, tudi ne v ZGO-1.

Tožeča stranka je k tožbi naknadno priložila še Obvezno razlago 8. člena PUP, ki jo je Mestni svet Mestne občine Ljubljana sprejel dne 1. 10. 2007 in ki določa, da se določbe 8. člena PUP, ki za območje C predvideva rušitev vseh objektov, razen stavbe A. ter gradnjo novih poslovnih objektov, razlagajo tako, da je do realizacije predvidene ureditve v skladu z odlokom dopustno objekt na naslovu ... nadomestiti z novim objektom v skladu s smernicami organa, pristojnega za varstvo kulturne dediščine, ter v gabaritih obstoječega objekta (s toleranco 0,5 m v višini in na dvoriščni strani s toleranco 1,0 m oziroma z dopustno prizidavo stopnišča). Po mnenju sodišča pa ta Obvezna razlaga posega v PUP v taki meri, da daje normi – odloku vsebino, ki je ob uveljaviti ni imel. Tako dejansko ne gre za obvezno razlago temveč za spremembo oziroma dopolnitev predpisa. Taka sprememba pa je dopustna le po postopku, kot velja za sprejem odloka, na kar je že večkrat opozorilo tudi Ustavno sodišče RS v svojih odločbah. Po mnenju sodišča je zato navedena Obvezna razlaga v nasprotju z zakonom in je zato sodišče ni dolžno uporabiti. Sodišče namreč sodi v skladu z ustavo in zakoni (125. člen Ustave RS) in pri tem ni vezano na podzakonske predpise, v kolikor meni, da so v nasprotju z zakonom.

V zvezi s samo vlogo za izdajo gradbenega dovoljenja pa sodišče še ugotavlja, da glede na določbe PUP gradbenega dovoljenja za to območje ni mogoče izdati tudi zato, ker v PUP sploh niso določeni pogoji, pod katerimi bi bilo mogoče izdati gradbeno dovoljenje (na primer gabariti in podobno). Kot je že pojasnil upravni organ so dopustna le dela, za katera ni potrebno gradbeno dovoljenje, torej vzdrževalna in investicijska vzdrževalna dela. Tožeča stranka se tudi ne more uspešno sklicevati na 3. odstavek 1. člena ZGO-1, ki določa izjemne primere, ko gradbeno dovoljenje ni potrebno, saj tudi po mnenju sodišča v konkretni zadevi ne gre za tak primer, ne glede na to, da ni sama povzročila zrušitve. V kolikor je investitor B. s svojimi deli tožeči stranki povzročil škodo, je za to odgovoren, vendar se za odpravljanje posledic ni mogoče izogniti zakonskim pogojem, da je za taka dela treba pridobiti gradbeno dovoljenje. V zvezi s tožbenimi ugovori, ki se nanašajo na izdano gradbeno dovoljenje investitorju B. ter na podlagi le tega izvršenega dela v nadstropju in mansardi in zatrjevan neenak položaj pa sodišče še pripominja, da bi se glede na posledice dalo sklepati, da so bila izvršena dela v nasprotju s PUP, saj PUP ne dopušča del v takem obsegu, da bi lahko nastale take posledice.

Glede na navedeno je sodišče tožbo tožeče stranke na podlagi 1. odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, v nadaljevanju ZUS-1) s sodbo kot neutemeljeno zavrnilo.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.