sodba U 308/2008
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2008-07-16

status nepremičnin - vrednotenje - denacionalizacija

Postopek priprave za sprejetje Odloka o sprejetju generalnega plana urbanističnega razvoja D., ki je vključeval izdelavo načrtov in projektov, torej še ni pomenil spremembe pravnega statusa v smislu ustavne odločbe, ki različne prostorske akte iz časa podržavljenja sprejete po različnih pravnih temeljih, do sprejetja ZDen, imenuje s splošnim pojmom "plani stanovanjske in komunalne graditve" oz. "načrti stanovanjske in komunalne gradnje". "Načrti stanovanjske in komunalne gradnje" iz odločbe Ustavnega sodišča po vsebini in pravnih učinkih niso isto kot regulacijski načrt, s katerim tožniki utemeljujejo spremembo pravnega statusa parcele. V obravnavanem primeru je tak načrt (v smislu planskega akta) šele Odlok o sprejetju generalnega plana urbanističnega razvoja D.

1. Postopka v zadevah U 308/2008 in U 311/2008 se združita v skupno obravnavanje in odločanje in se zadeva vodi pod opr. št. U 308/2008. 2. Tožbi se zavrneta. 3. Zahteva tožečih strank A.A. in B.B. za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

Prvostopni organ je z odločbo, št. ... z dne 10. 9. 2007 s 1. točko izreka določil upravičencu B.B. odškodnino v obliki obveznic Slovenske odškodninske družbe v višini 53.885,41 DEM za podržavljeno parc. št. 189/1 njiva 2. razreda v izmeri 16090 m2, vl. št. 85 k.o. C.; v točki 2 izreka k plačilu zavezal SOD; in v 3. točki izreka odločil, da je postopek denacionalizacije za upravičenca B.B. z izdajo te odločbe končan. V obrazložitvi je navedel, da je bila parcela podržavljena z odločbo Občinskega ljudskega odbora - arondacijske komisije D.-E., št. ... z dne 18. 6. 1963, na podlagi Temeljnega zakona o izkoriščanju kmetijskih zemljišč (Uradni list FLRJ, št. 43/59). Ob podržavljenju dana odškodnina je dosegla 1,2 % in se ne upošteva. Za določitev statusa parcele ob podržavljenju je upravni organ določil izvedenca geodetske stroke, ki je ugotovil, da podržavljeno zemljišče lokacijsko ni pripadalo nobenemu od ožjih gradbenih okolišev glede na Odlok o ožjih gradbenih okoliših v občinah okraja D. (Glasnik št. 12/1959). Zemljišče je torej ocenil kot kmetijsko na podlagi Odloka o načinu določanja vrednosti kmetijskih zemljišč, gozdov in zemljišč uporabljenih za gradnjo v postopku denacionalizacije (v nadaljevanju Odlok), ker so v celoti izkazane ovire za vračilo v last po 2. in 4. točki 1. odstavka 19. člena Zakona o denacionalizaciji (v nadaljevanju ZDen) ter po 2. odstavku 32. člena ZDen.

Drugostopni organ je pritožbi tožnikov zavrnil. V obrazložitvi je navedel, da je o parceli odločil že z odločbo z dne 24. 10. 2006, ko je vrnil zadevo prvostopnemu organu v ponoven postopek z napotilom, da ugotovi, kje je parcela ležala v času podržavljenja. Upravni organ je na podlagi mnenja izvedenca ugotovil, da lokacijsko ni pripadla nobenemu od ožjih gradbenih okolišev, podržavljena pa je bila na podlagi Temeljnega zakona o izkoriščanju kmetijskih zemljišč, kar pomeni, da namembnost zemljišča za gradnjo ni bila spremenjena s samim predpisom, ki je bil podlaga za izdajo odločbe o podržavljenju. Navedeno pomeni, da je bila podržavljena kot kmetijska. V zvezi s pritožbenimi navedbami F.F. glede podaljševanja roka za dostavo dokazov ugotavlja, da je bilo zbranih dovolj dokazov, iz katerih izhaja, da je bila predmetna parcela v času podržavljenja kmetijsko zemljišče in ni bila več potrebna izvedba dodatnih dokazov. V zvezi z Regulacijskim načrtom iz leta 1962, št. projekta 147/62 pa ugotavlja, da gre za projekt, torej za pripravo novih planskih aktov, ki pa je bil, kot izhaja iz grafičnega prikaza Funkcionalna členitev površin, zazidljive površine, sprejet kot sestavni del Odloka o sprejetju generalnega plana urbanističnega razvoja D. dne 26. 1. 1966, s pričetkom veljavnosti 12. 2. 1966 in je bil objavljen v Glasniku, št. 4 dne 4. 2. 1966. Ne glede na to, da je podjetje G.G.G. ugotovilo dne 4. 10. 2007, da je nekdanja parcela v pretežni meri spadala v okvir območja, ki je namenjeno za pozidavo (Soseska 3), pa je bil ta planski akt sprejet šele po podržavljenju leta 1966, medtem ko je bila parcela podržavljena 18. 6. 1963. Zaradi tega sta navedeni planski akt in projekt brezpredmetna za ugotavljanja statusa predmetne parcele v času podržavljenja in ga zato ni mogoče upoštevati kot dokaz, iz katerega bi bilo razvidno, da je bilo podržavljeno zemljišče v času podržavljenja namenjeno za gradnjo in je zato stavbno zemljišče.

Tožnika A.A. in B.B. s tožbo izpodbijata odločbo prvostopnega organa, ker je preuranjena, saj dejansko stanje ni popolno ugotovljeno. Tožniki so še zbirali dokazno gradivo in jim ni bila dana možnost, da se o relevantnih dejstvih in okoliščinah izjavijo v dodatnem roku, za katerega so utemeljeno prosili. Sam akt o podržavljenju zemljišča z dne 18. 6. 1963 ne opredeljuje statusa nacionaliziranega zemljišča, zato je potrebno za pravilno uporabo materialnega prava ugotavljati, ali je bilo zemljišče ob podržavljenju že v načrtih stanovanjske in komunalne gradnje predvideno za pozidavo. Tožeče stranke so imele silne težave pri iskanju prostorskih in urbanističnih aktov. Iz tega razloga so zaprosile pred iztekom roka za predložitev dokazov o prostorskih načrtih za predmetno zemljišče, da se jim podaljša rok. Predlog je bil glede na težavnost pri iskanju dokazov utemeljen in pravočasno postavljen. Zanašali so se, da bo upravni organ s sklepom odredil podaljšanje roka, vendar tega ni storil ter je dne 10. 9. 2007 izdal odločbo. S tem tožnikom ni dal možnosti, da se izjavijo o dejstvih in okoliščinah, ki so relevantne za končno odločitev. Nadalje ugotavlja tudi bistveno kršitev določb postopka iz 6. točke 2. odstavka 237. člena ZUP. Na drugi stopnji je vodila postopek H.H., ki je bila udeležena tudi v konkretnem denacionalizacijskem postopku na prvi stopnji. Pooblaščena uradna oseba ne sme odločati ali opravljati posameznih dejanj v postopku na drugi stopnji, če je bila udeležena v postopku na prvi stopnji ali je sodelovala pri odločanju (4. točka 35. člena ZUP). Izločena je torej po samem zakonu. Uradna oseba, ki je vodila postopek na drugi stopnji, bi torej morala opustiti kakršnokoli nadaljnje delo v postopku in to sporočiti predstojniku organa, da bi določil drugo uradno osebo za vodenje tega postopka na drugi stopnji. H.H. je namreč dolga leta vodila denacionalizacijske postopke na UE D., Izpostava E. in tako aktivno sodelovala tudi v konkretnem ugotovitvenem postopku v tej zadevi na prvi stopnji. Gre za bistveno kršitev upravnega postopka na drugi stopnji, zaradi katere je prav tako potrebno izpodbijano dokončno odločbo odpraviti in vrniti v ponovno odločanje. Tožena stranka bi morala pred izdajo odločbe ugotoviti, ali je bilo predmetno zemljišče ob podržavljenju že v načrtih stanovanjske in komunalne gradnje predvideno za pozidavo. Pri svoji odločitvi se je organ oprl le na izvedeniško mnenje z dne 2. 4. 2007, ki pa je nepravilno, ker še niso bila znana vsa relevantna dejstva iz časa podržavljenja. Iz predloženih dokazov je jasno, da je bil namen takratnih oblasti na konkretnem območju graditi stanovanjsko naselje, kar je bil tudi edini razlog za odvzem zemljišč. Tožena stranka si napačno razlaga ustavno odločbo. Dopolnilno izvedensko mnenje podjetja G.G.G. z dne 4. 10. 2007 je drugostopni organ sicer vpogledal, vendar se je postavil na stališče, da naj bi predložena dokazila in mnenje podjetja G.G.G. izkazovala šele plane oziroma projekte za nove prostorske akte, ki naj bi bili na tej podlagi sprejeti leta 1966. Tožeča stranka pa je prepričana, da so že ti prostorski regulacijski plani, ki so bili tudi po navedbah upravnega organ v celoti sprejeti kot sestavni del kasnejšega občinskega odloka iz leta 1966, podlaga za opredelitev predmetnih zemljišč kot nezazidanih stavbnih zemljišč, saj so bili kot taki predvideni že leta 1962-63 (torej pred podržavljenjem). V predloženih prostorskih planih je namreč že predvidena pozidava predmetnega območja v okviru Soseske S3. Zemljišče je opredeljeno kot prosto - nepozidano stavbno zemljišče. Tudi Ustavno sodišče se je opredelilo, da je podržavljena zemljišča šteti kot stavbna, če jim je tak status podelil sam predpis o podržavljenju oziroma če so bila ta zemljišča v načrtih stanovanjske in komunalne gradnje predvidena za zazidavo. V konkretni zadevi pa je iz vseh predloženih dokazov, ki jih tožeča stranka ni mogla predložiti že organu prve stopnje, razvidno, da je bila dne 18. 6. 1963 podržavljena parcela že pred tem v prostorskih regulacijskih načrtih predvidena za stanovanjsko pozidavo, zaradi česar je bilo to celotno območje tudi nacionalizirano. Namen nacionalizacije je jasen iz predloženih prostorskih načrtov, zato je brezpredmetno kakršnokoli dajanje pomena konkretni pravni podlagi podržavljenja (arondacija). Tožnika sta zato prepričana, da sta dokazala, da je bilo leta 1963 podržavljeno zemljišče že po takrat obstoječih prostorskih načrtih predvideno za stanovanjsko gradnjo, saj so se ti načrti v celoti tudi izvedli. Predmetno zemljišče je torej šteti za nezazidano stavbno zemljišče. Predlaga odpravo odločbo in zahteva povrnitev stroškov postopka.

Tožnik F.F. v tožbi navaja, da je bilo v zadevi dejansko stanje nepravilno in nepopolno ugotovljeno. Zemljišča bi bilo treba šteti kot nezazidana stavbna zemljišča, ker so bila ob podržavljenju v načrtih stanovanjske in komunalne gradnje opredeljena kot gradbena zemljišča. Izhajajoč iz regulacijskega načrta Mestne občine D. iz junija 1963 izhaja, da je bila takrat nepremičnina parc. št. 189/1 k.o. C. zajeta v proste oziroma sproščene površine, torej nezazidano območje in torej ni bila opredeljena kot kmetijsko zemljišče. Predlaga odpravo odločb upravnih organov.

Stranka z interesom SOD d.d. na tožbi ni odgovorila.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka vse navedbe v tožbi iz razlogov, navedenih v obrazložitvi izpodbijane odločbe in predlaga, da sodišče tožbo zavrne kot neutemeljeno.

Sodišče je postopka po tožbah tožnikov združilo v skupno obravnavo in odločanje, ker se obe tožbi nanašata na isti upravni akt, na podlagi 1. odstavka 42. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, v nadaljevanju ZUS-1).

V obravnavani zadevi tudi v ponovnem postopku upravnega spora ostaja sporno, kakšen je bil ob podržavljenju leta 1963 status parc. št. 189/1 k.o. C. Kot je ugotovilo sodišče že v predhodnem postopku (v sodbi U 1451/2005 z dne 14. 2. 2006), upravna organa pravilno interpretirata materialno pravo glede spornega vprašanja v luči stališča Ustavnega sodišča, kot izhaja iz odločbe U-I-42/93 z dne 15. 12. 2004. Nekdanja parcela je bila podržavljena z odločbo Občinskega ljudskega odbora - arondacijska komisija D.-E., št. ... z dne 18. 6. 1963, ki je bila izdana na podlagi Temeljnega zakona o izkoriščanju kmetijskih zemljišč. Navedena pravna podlaga glede na sporno vprašanje pomeni, da namembnost zemljišča za gradnjo ni bila spremenjena s samim predpisom, ki je bil podlaga za izdajo odločbe o podržavljenju. Ustavno sodišče izhaja iz stališča, da se zemljišča, ki so bila podržavljena kot kmetijska, vrednotijo kot stavbna le ob ugotovljenem nadaljnjem pogoju, da so bila v planih stanovanjske in komunalne graditve že ob podržavljenju opredeljena kot gradbena (2. odstavek 5. točke obrazložitve odločbe). V ponovnem postopku je upravni organ prve stopnje, glede na napotilo v sodbi ugotovil, da sporna parcela v letu 1963 ni ležala znotraj ožjega gradbenega okoliša v Občini D.-E., določenega v Odloku o ožjih gradbenih okoliših v občinah okraja D. (iz leta 1959), kar posledično pomeni, da v konkretnem planskem aktu (citiranem Odloku), ni bila predvidena za gradnjo, torej je bila tudi ob podržavljenju po svojem pravnem statusu kmetijsko zemljišče.

Tožniki so v postopku dokazovali drugačen pravni status parcele še z regulacijskim načrtom in ostalimi listinami, predloženimi v spis 5. 9. 2007 (torej pred izdajo prvostopne odločbe). Prvostopni organ predloženih dokazov ni upošteval, obrazložil pa tudi ni njihove nerelevantnosti v konkretni zadevi, je pa to storil drugostopni organ glede na pritožbene navedbe. Z razlogi drugostopnega organa se sodišče v celoti strinja. Načrti, projekti in druge listine, ki pomenijo pripravo k sprejetju planov stanovanjske ali komunalne gradnje, ne pomenijo spremembe pravnega statusa zemljišča, ki ga spremeni šele konkreten plan stanovanjske ali komunalne gradnje. V konkretnem primeru je bil to Odlok o sprejetju generalnega plana urbanističnega razvoja D. z dne 26. 1. 1966, s pričetkom veljavnosti 12. 2. 1966, objavljen v Glasniku št. 4 dne 4. 2. 1966. Nekdanja parcela 189/1 je torej spremenila svoj pravni status iz kmetijskega zemljišča v nezazidano stavbno zemljišče šele v letu 1966, ko pa ni bila več v lasti pokojnega upravičenca. Iz navedenega razloga temu zato tudi ne pripada odškodnina v višini, ki se jo določa za nezazidano stavbno zemljišče na podlagi Navodila. Razumevanje odločbe Ustavnega sodišča, da zadostuje za spremembo statusa parcele že načrt (regulacijski načrt), je po mnenju sodišča napačno. Regulacijski načrt ni planski akt v smislu takratne zakonodaje, ki je urejala sprejetje planskih aktov in s tem začetek njihove veljavnosti za stanovanjsko in komunalno gradnjo. Postopek priprave za sprejetje Odloka o sprejetju generalnega plana urbanističnega razvoja D., ki je vključeval izdelavo načrtov in projektov, torej še ni pomenil spremembe pravnega statusa v smislu ustavne odločbe, ki različne prostorske akte iz časa podržavljenja sprejete po različnih pravnih temeljih, do sprejetja ZDen, imenuje s splošnim pojmom "plani stanovanjske in komunalne graditve" oz. "načrti stanovanjske in komunalne gradnje". "Načrti stanovanjske in komunalne gradnje" iz odločbe Ustavnega sodišča po vsebini in pravnih učinkih niso isto kot regulacijski načrt, s katerim tožniki utemeljujejo spremembo pravnega statusa parcele. V obravnavanem primeru je tak načrt (v smislu planskega akta) šele Odlok o sprejetju generalnega plana urbanističnega razvoja D.

Nadalje je neutemeljen ugovor tožnikov o bistvenih kršitvah določb postopka, ker naj bi bili prikrajšani za možnost zbrati dokazno gradivo. Kot izhaja iz upravnega spisa, so tožniki res 23. 7. 2007 (l. št. 239) podali upravnemu organu prošnjo za podaljšanje roka za pridobitev planskih aktov do konca septembra 2007, o kateri organ ni odločal. Vendar je nadalje iz upravnega spisa razvidno, da so listine za dokazovanje statusa parcele, na katere tožniki opirajo svoje trditve o statusu parcele kot stavbnem zemljišču, predložili že 5. 9. 2007. Tožniki so torej že pred izdajo odločbe I. stopnje predložili vse dokazno gradivo, to je bilo v postopku tudi presojano, zato sama odsotnost procesne odločitve o prošnji za podaljšanje roka na odločitev ni imela vpliva.

Nadalje tožniki zatrjujejo absolutno bistveno kršitev določb postopka pri izdaji odločbe II. stopnje, ker je pri izdaji te odločbe sodelovala H.H., ki je vodila ugotovitvene postopke v E. in aktivno sodelovala v konkretnem denacionalizacijskem postopku. Iz predloženega upravnega spisa ni razvidno, da bi H.H. v konkretni zadevi sodelovala (le sodelovanje v konkretni zadevi na I. stopnji pa bi bilo razlog za odpravo odločbe), zato sodišče ni sledilo niti temu ugovoru (6. točka 2. odstavka 237. člena ZUP in 4. točka 35. člena ZUP).

Glede na navedeno je sodišče tožbo zavrnilo na podlagi 1. odstavka 63. člena ZUS-1, ker je ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijanih odločb pravilen ter da sta odločbi pravilni in na zakonu utemeljeni.

Zahtevek za povrnitev stroškov je sodišče zavrnilo na podlagi 4. odstavka 25. člena ZUS-1

Pravni pouk temelji na določbah 1. odstavka 73. člena ZUS-1 in 2. odstavka 42. člena ZUS-1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.