sodba U 2500/2007
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2009-05-19

komasacija - dodelitev zemljišč iz komasacijskega sklada

Glede na določbo 1. odstavka 65. člena ZKZ, da komasacijski udeleženci dobijo iz komasacijskega sklada zemljišča približno enake skupne vrednosti, kot je vrednost vloženih zemljišč, daje zakon večjo težo vrednostnemu kriteriju kot površinskemu.

Z izpodbijano odločbo je Upravna enota A. (prvostopni organ) odločila, da se zemljišča iz komasacijskega sklada na komasacijskem območju ..., ki obsega k.o. B., k.o. C. in del k.o. D. ter so navedena v odločbah o uvedbi komasacijskega postopka z dne 16. 8. 2001, 21. 8. 2001, 27. 8. 2001 ter dopolnilni odločbi z dne 20. 6. 2003, izdanih s strani Upravne enote A., na novo razdelijo med komasacijske udeležence, kot sledi. Tožnik vlaga v komasacijski sklad naslednja zemljišča: s parc. št. 2094, 2406, 2411/2, 4020, 4077 in 4137 s skupno površino 4732 m2 v vrednosti 242.545 C.E., pri čemer se zaradi povečanja površin poti, melioracijskih jarkov, vodotokov in zarasti zmanjša vrednost vloženega zemljišča za agromelioracijo za 3,5 % oz. za 8.489 C.E., tako da vrednost z odbitkom znaša 234.056 C.E., iz komasacijskega sklada pa se mu dodeli zemljišče parc. št. 5670 gozd 3 v izmeri 277 m2 in vrednosti 0 C.E. ter parc. št. 6026 travnik 4 v izmeri 3000 m2 v vrednosti 234.056 C.E., katerih meje so določene z zemljiško katastrskimi točkami, ki so navedene (v 1. točki izreka, ki je relevantna za obravnavano zadevo). Prvostopni organ v obrazložitvi navaja, da je vse upravne zadeve komasacije za območje B. 1, B. 2 in C. združil, tako da vodi en sam postopek. V času med 23. 12. 2002 in 23. 1. 2003 je bil na podlagi sklepa prvostopnega organa z dne 20. 12. 2002 razgrnjen elaborat idejne zasnove ureditve zemljišč na komasacijskem območju B., C., v času med 7. 4. 2003 in 9. 5. 2003 pa je bil na podlagi sklepa organa z dne 26. 3. 2003 razgrnjen elaborat obstoječega stanja zemljišč na komasacijskem območju C., B., in elaborat vrednotenja zemljišč na komasacijskem območju C., B.. V času razgrnitve obstoječega stanja, na katero so bili vsi udeleženci komasacije osebno vabljeni, so predstavniki izvajalca komasacije, to je Geodetskega zavoda Slovenije zbirali želje in predloge udeležencev glede nove razdelitve zemljišč iz komasacijskega sklada. Na razgrnjeni elaborat obstoječega stanja je bilo s strani komasacijskih udeležencev podanih 8 pripomb, ki so se nanašale predvsem na lego in velikost parcel, ki jih dejansko uživajo. Komasacijska komisija je ugotovila, da so nejasnosti pri legi oz. drugih podatkih o zemljiščih, s katerimi razpolagajo komasacijski udeleženci, posledica neizvedenih pravnih poslov. V komasaciji se upošteva stanje v zemljiški knjigi oz. zemljiškem katastru. Na razgrnjeni elaborat vrednotenja zemljišč komasacijski udeleženci niso podali nobenih pripomb. Na razgrnjeni elaborat idejne zasnove je bilo s strani komasacijskih udeležencev podanih 18 pripomb. Na sejo komasacijske komisije dne 5. 3. 2003 so bili poleg članov komisije vabljeni tudi predlagatelji pripomb, s katerimi so člani komasacijske komisije dosegli posamezne dogovore. V času med 20. 8. 2003 in 3. 9. 2003 je bil na podlagi sklepa prvostopnega organa z dne 19. 8. 2003 razgrnjen elaborat nove razdelitve zemljišč na komasacijskem območju C., B., ki je bil izdelan na podlagi elaborata idejne zasnove, elaborata obstoječega stanja, elaborata vrednotenja zemljišč, želja komasacijskih udeležencev ter ob upoštevanju določb 64. in 65. člena Zakona o kmetijskih zemljiščih (ZKZ) in odločbe o uvedbi komasacijskega postopka. Na predlog nove razdelitve zemljišč je bilo s strani komasacijskih udeležencev podanih 90 pripomb in predlogov, katere je na seji dne 30. 9. in 1. 10. 2003 obravnavala komasacijska komisija, ki je utemeljene pripombe sprejela, neutemeljene pa zavrnila. Med 20. 10. in 27. 10. 2003 so bili komasacijski udeleženci vabljeni in so bili seznanjeni s sklepi komisije. Po sklepu komasacijske komisije je izvajalec komasacije posameznim udeležencem v naravi pokazal njim dodeljena zemljišča; komasacijski udeleženci so bili v naravi seznanjeni z mejami dodeljenih parcel v obdobju med 28. 4. in 13. 5. 2004. Sklepi o razgrnitvi elaboratov so bili objavljeni na krajevno običajen način; elaborati so bili razgrnjeni najmanj 15 dni, še 8 dni po razgrnitvi pa so stranke imele možnost pri prvostopnem organu podati predloge in pripombe na razgrnjene elaborate. Komasacijska komisija je na seji 22. 12. 2003 določila vrednost cenilne enote na komasacijskem območju C., B., in sicer je ena cenilna enota enaka 1,5 SIT. Pri izračunu vrednosti med vloženimi in dodeljenimi zemljišči po cenilnih enotah prihaja do razlik glede vrednosti vloženih in dodeljenih zemljišč. Pozitivno razliko morajo komasacijski udeleženci vplačati v komasacijski sklad, negativno razliko pa dobijo komasacijski udeleženci iz komasacijskega sklada izplačano. Zaradi izgraditve skupnih objektov in naprav oz. povečanja površin poti, melioracijskih jarkov, vodotokov in zarasti, se je skupna vrednost vloženih zemljišč v komasacijski sklad zmanjšala za 3,5 %; za enak odstotek se je zato zmanjšala vrednost zemljišč, ki jih dobi posamezni komasacijski udeleženec iz komasacijskega sklada.

Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano RS pa je z odločbo z dne 13. 11. 2007 zavrnilo pritožbo tožnika zoper izpodbijano odločbo prvostopnega organa. Drugostopni organ uvodoma povzema določbe 1. odstavka 65. člena ZKZ, da komasacijski udeleženci dobijo iz komasacijskega sklada zemljišče približno enake skupne vrednosti; razlika med skupno vrednostjo vloženih in dobljenih zemljišč praviloma ne sme presegati 5 % vrednosti in 15 % površine, pri tem pa ni všteto zmanjšanje površine po 67. členu tega zakona. Drugostopni organ dalje navaja, da iz izpodbijane odločbe (izkaza) izhaja, da znaša razlika med skupno površino vloženih zemljišč in skupno površino dodeljenih zemljišč 28 % (4732 m2 vloženih zemljišč, zmanjšano za odbitek 3,5 %, 3277 m2 dobljenih zemljišč), kar za 13 % presega 15 % zakonsko dopustno površinsko odstopanje. Glede na citirani 1. odstavek 65. člena ZKZ površinska razlika med skupnimi vloženimi in dodeljenimi zemljišči praviloma ne sme presegati 15 %, kar pomeni, da mora biti odločitev prvostopnega organa, s katero preseže ta okvir, pravno utemeljena. Iz zapisnika 6. seje komasacijske komisije z dne 22. 10. 2003 je razvidno, da se je pritožnik te seje udeležil, in navajal, da se ne strinja s kategorizacijo zemljišča, saj ga zanima kvadratura in ne kvaliteta. Poleg tega je navajal, da je dobil zemljišče, ki se more obdelovati tako, da se posega v tuje zemljišče (tabla 58), ter da ne ve, kje bo imel dostop do parcele št. 4137. Navajal je, da je potrebno premakniti oz. zamenjati izkaz 297 na mesto 110 v tabli 58. Komisija je sklenila, da se v tabli 58 zamenjata izkaza 297 in 110. Tožnik v dopolnitvi pritožbe z dne 3. 10. 2007 navaja, da navedeni zapisnik nima ne datuma in je brez podpisa tistega, ki je postopek vodil. Iz dokumentov konkretne zadeve je razvidno, da navedeni zapisnik vsebuje datum 22. 10. 2003, na koncu pa so tudi podpisi uradnih oseb oz. komasacijske komisije, ki je na navedeni 6. seji vodila postopek obravnave pripomb posameznih komasacijskih udeležencev, ki so jih ti podali na razgrnjen elaborat nove razdelitve zemljišč. Zapisnik, ki ga pritožnik prilaga v dopolnitvi, je samo del zapisnika, ki se nanaša samo nanj in zato razumljivo vsebuje samo njegov podpis. Iz zapisnika je še razvidno, da je z njim tožnik seznanjen in da nanj nima pripomb, kar je potrdil s svojim podpisom. Drugostopni organ tako ugotavlja, da so navedbe o nepravilnostih navedenega zapisnika neutemeljene. Zapisnik z dne 22. 10. 2003 pa pojasnjuje, zakaj je pritožniku dodeljena površina zemljišč za 12 % manjša od praviloma minimalno še dopustne 15 % zakonske razlike med vloženo in dodeljeno površino. Drugostopni organ ugotavlja, da se pritožbene navedbe razlikujejo od navedb, ki jih je tožnik podal na zapisnik 22. 10. 2003, saj iz zapisnika izhaja, da pritožnika zanima le kvadratura (količina) in ne kvaliteta. Ne glede na navedeno pa med predpisanimi kriteriji, ki jih je potrebno upoštevati pri novi razdelitvi zemljišč, ni kriterija glede kraja oz. lokacije v smislu, da bi bil organ dolžan upoštevati želje komasacijskih udeležencev, kje naj se jim dodeli posamezno zemljišče; upravni organ ima to diskrecijo, da ugodi takim željam, vendar ne v škodo ostalih komasacijskih udeležencev oz. ne na račun predpisanih kriterijev, med katerimi sta tudi površinski in vrednostni, ki pa sta neločljivo povezana. ZKZ v 1. odstavku 66. člena določa, da se pri vrednotenju zemljišč le ta uvrščajo v vrednostne razrede; vsakemu vrednostnemu razredu se določi vrednost enega m2 v cenilnih enotah, cenilni enoti pa se določi vrednost v denarju. Iz elaborata vrednotenja zemljišč je med drugim razvidno, da se pritožnikove vložene parcele nahajajo na območju vrednostnega razreda F, C in G in so na njegovi podlagi ovrednotene, po odbitku 3,5 %, z 234.056 C.E., dodeljena parcela pa se v skladu z elaboratom vrednotenja zemljišč nahaja na območju vrednostnega razreda C, na podlagi katerega se je ovrednotila prav tako z 234.056 C.E. Iz dokumentov konkretne zadeve tudi izhaja, da se 1733 m2 zemljišča (pašnika 5. katastrskega razreda s parc. št. 2406 in 2411/2) nahaja na najslabšem, torej F vrednostnem razredu. Pritožnikova želja glede lokacije zemljišča je bila tako upoštevana. Na območju želene oz. dodeljene lokacije pa je zemljišče višje ovrednoteno, kot je v povprečju ovrednotena zemlja vloženih zemljišč. S povečanjem površine dodeljene parcele na tej lokaciji oz. zmanjšanjem razlike med vloženo in dodeljeno površino bi se adekvatno povečala njena vrednost, vendar ta ne sme presegati vrednosti vloženih zemljišč za več kot 5 % (1. odstavek 65. člena ZKZ). To pomeni, da na dogovorjeni lokaciji ni mogoče dodeliti površine, ki bi se gibala znotraj 15 % zakonsko dopustnega površinskega odstopanja, ne da bi se istočasno povečala njena vrednost preko dopustnega 5 % vrednostnega odstopanja. V dopolnitvi pritožbe z dne 3. 10. 2007 pritožnik še navaja, da so bile vse vložene parcele njive, razen parcele št. 4137 pašnik. Po 2. alinei 1. odstavka 62. člena ZKZ se pri vlaganju zemljišč v komasacijski sklad glede lege, površine, katastrske kulture in katastrskega razreda upoštevajo podatki iz zemljiškega katastra. Iz vpogleda drugostopnega organa v centralno bazo zemljiškega katastra je razvidno, da ni nobena od vloženih parcel njiva, parcela št. 4137 pa je v večinskem delu travnik. Podatki glede vrste rabe vloženih zemljišč, kot so navedeni v katastru, se ujemajo z navedenimi podatki v izpodbijanem izkazu, zato drugostopni organ ugotavlja, da so neutemeljene navedbe o tem, da je pritožnik v večini vlagal njive in bi iz tega naslova moral tudi dobiti njive, ki bi jih bilo možno orati.

Tožnik v tožbi navaja, da je iz zapisnika z dne 21. 9. 2004 in priloge razvidno, da se ni strinjal z odločbo, ker je zahteval kvadraturo in ne toliko kvalitete, vendar upravna enota pritožbe ni upoštevala, zato je prikrajšan za 1289 m2 zemljišča. Prav tako mu ni razumljivo, kako je lahko pašnik druge kategorije s površino 234 m2 ocenjen z 18.252 C.E., medtem ko je gozd na isti parceli v izmeri 277 m2 brez vrednosti. V komasacijskem območju velikosti zemljišč 400 ha njegovi želji ni bilo ustreženo, čeprav je velikost zemljišča, ki ga je vložil v komasacijo, majhna. Iz spisne dokumentacije pa izhaja, da je od vsega začetka zahteval bolj količino in ne toliko kvalitete. Dalje navaja, da je tudi z zakonom dovoljeno odstopanje prekoračeno. Za manjkajočo izmero 1289 m2 mu prvostopni organ ni dal zamenjave oz. mu ni ponudil odplačila, kar je v nasprotju z zakonom. Tožnik smiselno predlaga odpravo izpodbijane odločbe in vrnitev zadeve prvostopnemu organu v ponovni postopek.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe kot neutemeljene iz razlogov, navedenih v obrazložitvi izpodbijane odločbe in predlaga sodišču, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne.

V obravnavani zadevi je sporno, ali je prvostopni organ v komasaciji tožniku na zakoniti podlagi dodelil zemljišča s površino, 1289 m2 manjšo od površine v komasacijski sklad vloženih zemljišč (sicer pa, kar ni sporno, v enaki vrednosti 234.056 C.E.), ob tem ko se tožnik v komasacijskem postopku ni strinjal z dodelitvijo manjše površine zemljišč od vložene.

Glede dodelitve zemljišč iz komasacijskega sklada ZKZ v 1. odstavku 65. člena določa, da komasacijski udeleženci dobijo iz komasacijskega sklada zemljišče približno enake skupne vrednosti; razlika med skupno vrednostjo dobljenih in vloženih zemljišč praviloma ne sme presegati 5 % vrednosti in 15 % površine, pri tem pa ni všteto zmanjšanje površine po 67. členu tega zakona.

V zadevi niti ni sporno, da razlika 1289 m2 med vloženo in dobljeno površino (ob upoštevanju 3,5 % odbitka zaradi povečanja površin poti, melioracijskih jarkov, vodotokov in zarasti, v smislu 67. člena ZKZ) presega 15 %, ter da ta razlika znaša 28 %. Drugostopni organ je tako dodelitev zemljišč utemeljeval s sklicevanjem na zakonsko dikcijo 1. odstavka 65. člena ZKZ, da razlika med vloženimi in dodeljenimi zemljišči le praviloma ne sme presegati 15 % površine (in 5 % vrednosti) ter razlago te določbe, da je večja razlika dopustna, če je pravno utemeljena, in dejanskimi razlogi, s katerimi je uporabo določbe 1. odstavka 65. člena ZKZ pojasnil. Tudi po mnenju sodišča je določbo 1. odstavka 65. člena ZKZ glede na zakonsko dikcijo treba razlagati, da organu v okviru odločanja po diskrecijski pravici dopušča prekoračitev predpisanih materialnopravnih kriterijev površinskega in vrednostnega odstopanja, če pri tem v pogledu pravne vezanosti ostaja v okviru pooblastila za tako odločanje, kar v primeru uporabe predmetne zakonske določbe po mnenju sodišča pomeni upoštevanje načela približno enake vrednosti vloženih in dodeljenih zemljišč pri posameznem komasacijskem udeležencu (uvodni stavek 1. odstavka 65. člena ZKZ), in upoštevanje namena komasacije, ki je v tem, da z zložbo in ponovno razdelitvijo zemljišč dobi vsak komasacijski udeleženec čimbolj zaokrožena zemljišča (1. odstavek 55. člena ZKZ). Da se je tega okvira upravni organ pri dodelitvi zemljišč držal, pa niti ni sporno ter tožnik nasprotnega ne zatrjuje. Tožnik se sklicuje na prekoračitev površinskega kriterija razlike med vloženimi in dodeljenimi zemljišči; temu kriteriju pa zakon, glede na načelo, da morajo biti vložena in dodeljena zemljišča približno enake vrednosti, ne daje take teže kot vrednostnemu. S pojasnitvijo dejanskih razlogov za odločitev, kot izhajajo iz odločbe drugostopnega organa: da so bila tožniku zemljišča dodeljena na želeni lokaciji (te navedbe drugostopnega organa tožnik ne prereka), da so vrednostno povsem enakovredna (kar izhaja iz izpodbijane odločbe), da se lokacija nahaja na vrednostnem območju C (medtem ko je tožnik v komasacijski sklad vložil zemljišča na vrednostnih območjih C, F in G), in da bi zato, ker sta predpisana vrednostni in površinski kriterij neločljivo povezana (kar iz zakonske dikcije tudi izhaja), bil z dodelitvijo drugega zemljišča z večjo površino presežen predpisani vrednostni kriterij, pa je po presoji sodišča organ prepričljivo utemeljil, da je bilo zasledovano načelo enake vrednosti vloženih in dobljenih zemljišč, ter da ob tem, ko je organ sledil tožnikovi želji glede območja dodelitve (vrednostno območje C), ni bilo možnosti za dodelitev zemljišča z večjo površino. Tega zaključka pa tožnik, ki s konkretnimi navedbami niti ne zatrjuje nasprotnega, tudi ne more izpodbiti s pavšalnim zatrjevanjem, da bi na 400 ha velikem komasacijskem območju moglo biti njegovim željam ustreženo. Prav tako ob povedanem ni utemeljen njegov ugovor, da je bil prikrajšan za 1289 m2 površine, kajti glede na podatke izpodbijane odločbe je prejel za vloženih 2668 m2 travnika 4 (ob upoštevanju 3,5 % odbitka) 3000 m2 travnika 4 ter gre razlika v površini predvsem na račun vloženega pašnika 5 (vrednostni razred F), ki pa na vrednostnem območju C, na katerem je bilo zemljišče tožniku dodeljeno, s tako površino že po logiki ne bi moglo biti dodeljeno. Tožnik pa tudi ne more uspeti z ugovorom, da bi organ moral tožniku ponuditi zemljišče z večjo površino ter možnostjo doplačila, saj podlage za tako zahtevo komasacijskega udeleženca v zakonu ni. Na drugačno odločitev sodišča pa tudi ne more vplivati tožbena navedba, da ni razumljivo, kako more biti pašnik druge kategorije s površino 234 m2 ocenjen z 18.252 C.E., medtem ko je gozd na isti parceli v izmeri 277 m2 brez vrednosti, kajti ta navedba je nedopustna tožbena novota (3. odstavek 20. člena ZUS-1), saj v upravnem postopku tožnik vrednotenju vloženih in dodeljenih zemljišč ni ugovarjal.

Ker je po presoji sodišča izpodbijana odločba pravilna in na zakonu utemeljena, tožbene navedbe pa neutemeljene, je sodišče tožbo na podlagi 1. odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo.

Pravni pouk temelji na določbi 1. odstavka 73. člena ZUS-1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.