sodba in sklep I U 669/2009
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2009-10-22

inšpekcijski postopek - zastaranje uvedbe inšpekcijskega postopka - nelegalna gradnja - neskladna gradnja - nova dejstva in dokazi

Ne ZGO-1 ne ZIN niti ZUP nimajo določb o zastaranju uvedbe inšpekcijskega postopka oz. določb, ki bi zahtevale, da se inšpekcijski postopek zaradi nelegalne gradnje začne (in konča) v določenem roku.

Ker inšpekcijski ukrepi po 152. členu ZGO-1 niso različni glede na to, ali se nelegalna gradnja še izvaja ali pa je objekt že v celoti zgrajen, v konkretnem primeru dejstvo, da naj bi bila gradnja objekta končana v letu 1997, na zakonitost izpodbijane odločbe ne vpliva.

Cilj inšpekcijskega ukrepanja zaradi nedovoljene gradnje je namreč vzpostavitev stanja, kakršno je bilo pred nedovoljenim posegom v prostor, zato v ZGO-1 predpisani ukrep za odstranitev nelegalne gradnje namesto ukrepa, da se pridobi gradbeno dovoljenje, po mnenju sodišča ne krši načela sorazmernosti kot sestavnega dela načela pravne države iz 2. člena Ustave Republike Slovenije (URS).

1. Tožba se v delu, ki se nanaša na odločbo Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območne enote A., št. ... z dne 5. 11. 2008 glede vodnega zajetja, zavrže.

Toženka je z izpodbijano odločbo na podlagi 152. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) tožniku izrekla inšpekcijski ukrep zaradi nelegalne gradnje in mu naložila, da po vročitvi odločbe ustavi gradnjo lesenega pastirskega stanu in vodnega zajetja v tam navedenih dimenzijah, stoječih na zemljišču parc. št. ... k.o. .... Odredila mu je, da v postavljenem roku odstrani navedena objekta in vzpostavi prejšnje stanje. Za objekta je izrekla tudi prepovedi iz 158. člena ZGO-1. V obrazložitvi navaja, da je bilo ob ogledu 24. 7. 2008 ugotovljeno, da je na omenjenem zemljišču ob obstoječem seniku na utrjenem platoju postavljena lesena počitniška hišica s po dvema oknoma na severni in južni fasadi, jugozahodno od objekta pa je izvedeno vodno zajetje. Tožnik je na zaslišanju povedal, da je z gradnjo pastirskega stanu začel v letu 1995, z deli pa končal v letu 1997. Upravni organ je v postopku pridobil tudi lokacijsko informacijo z dne 17. 10. 2008, na podlagi katere je ugotovil, da ima tožnikovo zemljišče oznako prostorske enote osrednje območje TNP, K 16 – Bohinj s podrobnejšo namensko rabo G – območje gozdov, in se nahaja v varovanem območju Triglavskega narodnega parka – osrednje območje, Natura 2000, gozdnega zemljišča. Upravni organ v nadaljevanju povzema dopustne vrste posegov za območje G – površine gozdov in izraža stališče, da je bil obravnavani pastirski stan nelegalna gradnja tako v času gradnje kot po sedaj veljavnih predpisih. Tožnik namreč z gradbenim dovoljenjem zanj ne razpolaga.

Upravni organ druge stopnje je pritožbama tožnika in njegovega pooblaščenca deloma ugodil tako, da je odpravil 1. točko izreka inšpekcijske odločbe in jo nadomestil z novo, s katero je tožniku naložil takojšnjo ustavitev gradnje lesenega pastirskega stanu na zemljišču parc. št. ... k.o. ... in odločil, da se glede objekta vodnega zajetja zadeva vrne upravnemu organu prve stopnje v ponovno odločanje. V preostalem delu je pritožbi zavrnil. V razlogih med drugim navaja, da je bilo treba v času začetka gradnje pastirskega stanu tudi po Zakonu o graditvi objektov (Uradni list SRS, št. 34/84 in RS, št. 71/93 in naslednji; ZGO) pridobiti gradbeno dovoljenje ali enotno dovoljenje za gradnjo. Ker tožnik tega ni pridobil, je bila sporna gradnja pravilno obravnavana kot nelegalna gradnja.

Tožnik se s tako odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da ne more ustaviti nobene gradnje, saj je bil pastirski stan zgrajen že leta 1997. Nadalje je nedopustno, da je upravni organ ukrepal šele po enajstih letih in gre za nedopusten retroaktivni poseg v pridobljeno ustavno pravico do zasebne lastnine. Pravica zahtevati odstranitev objekta je zastarala, ker se tožniku smiselno očita, da je storil prekršek, za katerega je absolutni zastaralni rok 4 leta, v času gradnje pa le 2 leti. Njegov pravni položaj je bil z inšpekcijsko odločbo „predrugačen“ iz jasnega pravnega položaja v negotovega, kar utemeljuje s tem, da mora biti lokacijska informacija taka, da je pravni položaj zavezanca iz nje jasno razviden. Nadalje meni, da za enostavne objekte zakon ne predvideva pridobitve gradbenega dovoljenja, zato izjeme, ki so določene v Pravilniku o vrstah zahtevnih, manj zahtevnih in enostavnih objektov, o pogojih za gradnjo enostavnih objektov brez gradbenega dovoljenja in o vrstah del, ki so v zvezi z objekti in pripadajočimi zemljišči (v nadaljevanju Pravilnik), v zakonsko materijo ne morejo poseči. Pravilnik brez pooblastila zakonodajalca ne more ožiti pravic posameznikov, kot je to storjeno v konkretnem primeru. Izpodbijana odločba je nejasna in je ni mogoče preizkusiti ter je sama s seboj v nasprotju, saj naj bi tožnik potreboval določena soglasja, nato pa se od njega zahteva še gradbeno dovoljenje. Meni tudi, da bi ga moral upravni organ najprej pozvati in mu postaviti primeren rok za pridobitev upravnega dovoljenja. Izpodbijana odločba zato nasprotuje načelu sorazmernosti. V zaključku še navaja, da je bil del stanu zgrajen v letu 1936, zaradi česar bi bilo treba ugotoviti, do kod sega ta del, saj tega ni dovoljeno odstraniti. Poleg tega je KGZ 17. 3. 2008 izdal pozitivno mnenje k legalizaciji spornega stanu. Tožnik predlaga, da sodišče odpravi izpodbijano odločbo, toženki pa naloži plačilo stroškov tega postopka s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi, dodatnih razlogov pa ne navaja.

Tožba ni dovoljena v delu, v katerem tožnik izpodbija inšpekcijsko odločbo glede nelegalno zgrajenega vodnega zajetja.

Inšpekcijska odločba je bila v delu, ki se nanaša na gradnjo vodnega zajetja, v pritožbenem postopku odpravljena in zadeva v tem obsegu vrnjena upravnemu organu prve stopnje v ponovno odločanje. S to odločitvijo je bila zadeva glede omenjenega objekta vrnjena v stanje, kakršno je bilo pred izdajo inšpekcijske odločbe, zaradi česar v zvezi z gradnjo vodnega zajetja ni poseženo v tožnikov pravni položaj.

Ker v tem delu ne gre za akt iz 1. odstavka 2. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06; v nadaljevanju ZUS-1), je sodišče tožbo v navedenem obsegu zavrglo (4. točka 1. odstavka 36. člena ZUS-1).

Tožnik nima prav, ko se sklicuje na zastaranje uvedbe inšpekcijskega postopka. Ne ZGO-1 (Uradni list RS, št. 110/02 in naslednji) ne Zakon o inšpekcijskem nadzoru (Uradni list RS, št. 56/02 in naslednji; ZIN) niti Zakon o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99 in naslednji; ZUP) nimajo določb o zastaranju uvedbe inšpekcijskega postopka oz. določb, ki bi zahtevale, da se inšpekcijski postopek zaradi nelegalne gradnje začne (in konča) v določenem roku. Ker se glede vseh postopkovnih vprašanj, ki niso urejena z ZIN ali s posebnim zakonom (v konkretnem primeru z ZGO-1), uporabljajo določbe ZUP (2. odstavek 3. člena ZIN), je inšpekcijski postopek postopek s področja upravnega in ne kaznovalnega prava, na kar ne more vplivati niti tožnikovo morebitno subjektivno dojemanje naloženega ukrepa kot kazni. Primerjava s prekrški in zastaranjem pregona za prekršek zato ni utemeljena. Prav tako v ZGO-1 ni podlage, da bi tožnikov objekt – čeprav  zgrajen brez upravnega dovoljenja, kar v zadevi ni sporno -, pridobil status legalnega objekta, kot to velja za objekte, zgrajene pred letom 1967 (6. odstavek 196. člena ZGO-1).

V skladu z določbo 1. odstavka 3.a člena ZGO-1 se gradnja enostavnega objekta lahko začne brez gradbenega dovoljenja, vendar pa se po 2. odstavku istega člena ti objekti ne smejo postavljati v nasprotju s prostorskim aktom. Katere objekte je šteti za enostavne objekte, njihovo največjo velikost, način gradnje in rabe ter druge pogoje, pa določa na podlagi pooblastila iz 2. odstavka 8. člena ZGO-1 sprejeti podzakonski akt. Na podlagi tega pooblastila je bil sprejet tudi omenjeni Pravilnik (Uradni list RS, št. 114/03). Zato je neutemeljena tožnikova trditev, da ta določa neke izjeme, ki da posegajo v zakonsko materijo. Če objekt ne izpolnjuje pogojev za enostavni objekt iz podzakonskega akta, ne gre za objekt, ki bi se lahko gradil brez gradbenega dovoljenja. Tožnik svojega stališča, da gre v primeru obravnavanega pastirskega stanu za enostavni objekt v tožbi niti ne pojasnjuje oz. ne zatrjuje, da je bil ta objekt v času gradnje v skladu z veljavnim prostorskim aktom in da je bila gradnja tega objekta glede na določbe ZGO dopustna brez gradbenega dovoljenja.

Tožbena trditev, da je bil del stanu zgrajen v letu 1936, je nedovoljena tožbena novota. V skladu z določbo 3. odstavka 20. člena ZUS-1 stranka v upravnem sporu ne sme navajati dejstev in predlagati dokazov, če je imela to možnost v postopku pred izdajo akta. Tega dejstva tožnik na zaslišanju 12. 8. 2008 ni zatrjeval, medtem ko je v svoji pritožbi z dne 10. 11. 2008 navedel, da je kupil parcelo s svislimi (torej ne s pastirskim stanom) iz leta 1937. Ker tožnik v upravnem postopku ni navajal, da je del spornega pastirskega stanu že iz leta 1936, se na to ne more sklicevati niti v upravnem sporu.

Po 152. členu ZGO-1 gradbeni inšpektor v primeru nelegalne gradnje med drugim odredi, da se gradnja takoj ustavi. Sodišče ugotavlja, da je izrek izpodbijane inšpekcijske odločbe v tem delu v skladu z ZGO-1, saj odrejena ustavitev gradnje ne pomeni le ustavitve nedokončane gradnje ampak tudi prepoved morebitnega nadaljevanja. Ker inšpekcijski ukrepi po 152. členu ZGO-1 niso različni glede na to, ali se nelegalna gradnja še izvaja ali pa je objekt že v celoti zgrajen, v konkretnem primeru dejstvo, da naj bi bila gradnja objekta končana v letu 1997, na zakonitost izpodbijane odločbe ne vpliva.

ZGO-1 v primeru nelegalne gradnje ne predvideva drugega ukrepa kot njene ustavitve, odstranitve in vzpostavitve zemljišča v prejšnje stanje. Le pri neskladni gradnji, ko torej gradnja poteka z izdanim gradbenim dovoljenjem, vendar pa v nasprotju z njegovimi pogoji, zakon določa, da se inšpekcijskemu zavezancu naloži ustavitev gradnje do pridobitve spremenjenega gradbenega dovoljenja (1. odstavek 153. člena ZGO-1). Morebiti kasneje izdano gradbeno dovoljenje v primeru, kot je obravnavani, ima vpliv na kasnejši postopek izvršbe, ki se zaradi izdanega gradbenega dovoljenja ustavi.

Tako nelegalna kot neskladna gradnja predstavljata vrsto nedovoljene gradnje (12. točka 1. odstavka 2. člena ZGO-1), vendar je med njima bistvena razlika v stopnji kršitve predpisov. V primeru nelegalne gradnje investitor posega v prostor brez izdanega upravnega dovoljenja, čeprav ga je bil dolžan pridobiti (12.1. točka 1. odstavka 2. člena ZGO-1), v primeru neskladne gradnje pa to izvaja v nasprotju s pogoji upravne odločbe (12.2. točka 1. odstavka 2. člena ZGO-1).

Zaradi te razlike je po mnenju sodišča utemeljeno tudi zakonsko razlikovanje oz. stopnjevanje inšpekcijskih ukrepov in s tem posledic, ki jih ima za investitorja posamični nedovoljeni poseg v prostor. Cilj inšpekcijskega ukrepanja zaradi nedovoljene gradnje je namreč vzpostavitev stanja, kakršno je bilo pred nedovoljenim posegom v prostor, zato v ZGO-1 predpisani (in nato v tej zadevi izrečeni) ukrep za odstranitev nelegalne gradnje namesto ukrepa, da se pridobi gradbeno dovoljenje, po mnenju sodišča ne krši načela sorazmernosti kot sestavnega dela načela pravne države iz 2. člena Ustave Republike Slovenije (URS). Tak ukrep – da se investitorju nelegalne gradnje naloži pridobitev gradbenega dovoljenja – bi investitorje dejansko nekritično vzpodbujal h gradnji brez gradbenih dovoljenj, zavedajoč se, da bodo imeli v nadaljevanju možnost „popravnega izpita“. To pa vsekakor ni namen ZGO-1, ki kot pravilo postavlja graditev objektov z gradbenim dovoljenjem (1. odstavek 3. člena ZGO-1). Nenazadnje v tem primeru ne gre zgolj za pojmovanje gradnje kot tehničnega postopka ampak tudi za poseg v prostor, ki ima lahko po posebnih predpisih značaj varovanega območja (kot v konkretnem primeru – območje TNP in Natura 2000), zaradi česar lahko tak poseg pomeni bistvene negativne posledice za varovane dobrine (naravno, kulturno dediščino, živalske in rastlinske habitate). Upoštevati je namreč treba, da je v 1. odstavku 67. člena Ustave Republike Slovenije (URS) dano pooblastilo zakonodajalcu, da z zakonom določi način pridobivanja in uživanja lastnine tako, da je zagotovljena njena gospodarska, socialna in ekološka funkcija. To pomeni, da mora lastnik pri izvrševanju te pravice upoštevati tudi javni interes, ki ga konkretizira zakon.

Iz izpodbijane odločbe je razvidno tudi to, da je prvostopenjski upravni organ pridobitev soglasja navezoval na gradnjo vodnega zajetja (3. stran obrazložitve prvostopenjske odločbe), ki pa ni predmet presoje v tem upravnem sporu.

Ker je sodišče ugotovilo, da tožba ni utemeljena, jo je v skladu z določbo 1. odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo.

ZGO-1 člen 2, 2/1, 3, 3/1, 3a, 3a/1, 3a/2, 152, 153, 153/1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.