sodba U 1520/2008
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2008-09-09

vrnitev nepremičnin - vrnitev nepremičnine v naravi - kulturna dejavnost - denacionalizacija

Po ZDen ne gre za zaščito vsake kulturne dejavnosti, ki se opravlja v nepremičnini, ki je predmet denacionalizacije, ampak le tiste dejavnosti, ki se opravlja kot javna služba oz. v okviru zavoda. Citirana določba torej ne veže izključitve za vrnitev v naravi zgolj v primerih, ko se kulturna dejavnost opravlja organizirano v obliki zavoda, pač pa tudi, ko se kulturna dejavnost opravlja kot javna služba.

Tožba se zavrne. Zahtevek tožeče stranke za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

Prvostopni organ je z delno odločbo, št. ... z dne 26. 11. 2007 upravičenki A.A.A. vrnil parc. št. 180/10 stavba v izmeri 676 m2, dvorišče v izmeri 2457 m2, vl.št. 553 k.o. B. (I. točka izreka); ugotovil, da je zavezanka za vrnitev Občina C. (II. točka izreka); ter odločil, da bo zemljiška knjiga izvršila vpis po pravnomočnosti (III. točka izreka); o preostalem delu zahtevka pa bo odločeno z dopolnilno odločbo (IV. točka izreka). V obrazložitvi je navedel, da je bila podržavljena parc. št. 179/4 travnik v izmeri 3195 m2, vendar dokazi izkazujejo, da je bil na parceli že v času podržavljenja Kulturni dom. Parcela je vpisana v korist Krajevne skupnosti B., zavezanec za vrnitev pa je nova občina, ki ji je nepremičnina pripadla na podlagi Zakona o lastninjenju nepremičnin v družbeni lastnini. Objekt je bil zgrajen postopoma. Gradnja se je do podaljšane tretje gradbene faze izvajala v letih 1938 do 1940 in je bila v enakem stanju podržavljena leta 1946. Dokončana je bila leta 1948. V postopku denacionalizacije je Občina C. uveljavljala oviro po 1. točki 1. odstavka 19. člena Zakona o denacionalizaciji (v nadaljevanju ZDen). Upravni organ ugotavlja, da je vrnitev zemljišča z zgradbo v naravi možna in da ovira, ker naj bi nepremičnina služila opravljanju kulturne dejavnosti, ni izkazana. Zavezanka je izpolnitev pogojev iz 19. člena ZDen dokazovala predvsem z občinskim sklepom z dne 17. 7. 1997, s katerim je bil kulturni dom zaradi svojega pretežnega namena, opravljanje kulturne dejavnosti, določen za javno infrastrukturo na področju kulture. Dejansko izvajanje kulturnih vsebin je dokazovala s poročilom o pestrem tedenskem in letnem dogajanju v kulturnem domu. Upravni organ je navedbe zavezanca zavrnil in ocenil, da se z vrnitvijo kulturnega doma ne bi bistveno okrnila možnost izvajanja kulturnih in izobraževalnih vsebin, saj se dejavnost društev in kulturnih organizacij v njem lahko opravlja na podlagi najemnih pogodb. Glede na dostavljene najemne pogodbe je razvidno, da so v stavbi v pretežnem delu najemniki in sicer Č.Č.Č., ki ima v najemu poslovne prostore v pritličju stavbe v izmeri 123,89 m2, D.D. trgovino v pritličju stavbe v izmeri 66,30 m2, E.E. je imetnica stanovanjske pravice na stanovanju v 2. nadstropju stavbe v izmeri 105 m2, F.F. prostore v 1. nadstropju stavbe, Upravna enota G., za potrebe Krajevnega urada B. poslovni prostor v 1. nadstropju v izmeri 29,61 m2 in Občina C., ki ima za potrebe občine v najemu pisarno v izmeri 18,70 m2, pisarno krajevne skupnosti v izmeri 21,40 m2 in klubski prostor v izmeri 25,55 m2. Na podlagi navedenih listin upravni organ ugotavlja, da prostori služijo deloma opravljanju trgovske dejavnosti, deloma pa stanovanjskim in pisarniškim prostorom in Občina C. zanje pobira najemnino, zato ni mogoče govoriti, da so za vračilo podane ovire po 19. členu ZDen. Zavezanka pa se tudi ne more sklicevati na oviro po 1. točki 19. člena ZDen, da nepremičnina služi za opravljanje kulturne dejavnosti, saj Občina C. ne opravlja javne službe s področja kulture in v tem primeru tudi ne gre za pravni subjekt, ki bi bil organiziran kot javni zavod, kar je predpogoj za oviro po 19. členu ZDen. Neupravičeno se zavezanka sklicuje tudi na sklep z dne 17. 10. 2007, ker je navedeni sklep v nasprotju z 88. členom Zden, saj je sprejet po uveljaviti ZDen, torej je ničen.

Drugostopni organ je na pritožbo Občine C. delni odločbi Upravne enote G. z dne 26. 11. 2007 dodal novo 2 a. točko izreka, ki se glasi: "O odškodnini zaradi povečane vrednosti nepremičnin parc. št. 180/10 k.o. B. bo odločeno z dopolnilno odločbo" (I. točka izreka); v preostalem pa je odločil, da se izpodbijana odločba potrdi in ostane v veljavi (II. točka izreka). V obrazložitvi je navedel, da je pritožba delno utemeljena, strinjal pa se je z razlogi prvostopnega organa, da ni podana ovira za vrnitev nepremičnine v naravi po 1. točki 1. odstavka 19. člena ZDen. Obrazlaga, da se z izrazom javne službe po ZDen misli tiste dejavnosti in naloge javne službe na področju družbenih dejavnosti, ki jih opravljajo javni zavodi, torej le za nepremičnine, ki služijo delovanju javnih služb v javnih zavodih. V obravnavanem primeru se prostori kulturnega doma deloma sicer res uporabljajo za izvajanju kulturnih prireditev, vendar pri tem ne gre za opravljanje kulturne dejavnosti s strani javnega zavoda v smislu določbe 1. točke 1. odstavka 19. člena ZDen, pač pa za kulturne dejavnosti v organizaciji občine oziroma občinskega kulturnega društva, kar posledično pomeni, da stavba, v kateri se izvajajo te kulturne dejavnosti, na podlagi 19. člena ZDen ni zaščitena. Da ovire dejansko niso izkazane, dokazuje tudi uporaba ostalih delov kulturnega doma, ki je razvidna iz najemnih pogodb. Zavrača ugovore, da je zavezanka kot nosilec javnega interesa za kulturo kot taka pristojna za izvajanje javne službe s področja kulture. Sklep občinskega sveta z dne 17. 7. 1997 za postopek denacionalizacije nima vpliva, saj samo dejstvo, da je občina pristojna izvajati javno službo s področja kulture, še ne pomeni, da jo tudi dejansko izvaja, če pa jo izvaja, to ne pomeni, da je za izvajanje javne službe s področja kulture ustanovila javni zavod. Nepomembno je navajanje, da je bil kulturni dom proglašen za javno infrastrukturo, saj je po določbi 88. člena ZDen prepovedano vsakršno razpolaganje z nepremičninami, glede katerih obstaja dolžnost vrnitve, ter so vsa razpolaganja v nasprotju z navedeno zakonsko določbo nična. Ugodila pa je pritožbi v delu, ki se nanaša na povrnitev vlaganj, saj prvostopni organ o povrnitvi povečanja vrednosti kulturnega doma v izpodbijani odločbi ni odločil (z izrekom), čeprav bi skladno z določbo 2. odstavka 25. člena ZDen to moral. Iz navedenega je izrek prvostopne odločbe dopolnila.

Tožeča stranka v tožbi navaja, da je tekom postopka zatrjevala, da vrnitev Kulturnega doma H.H. ni dopustna, ker služi opravljanju kulturne dejavnosti in bi bila z njegovo vrnitvijo bistveno okrnjena možnost nadaljnjega opravljanja te dejavnosti. Izpolnitev pogojev je dokazovala predvsem z občinskim sklepom z dne 17. 7. 1997, s katerim je bil kulturni dom zaradi svojega pretežnega namena kulturne dejavnosti določen za javno infrastrukturo na področju kulture. Dejansko izvajanje kulturnih vsebin je dokazovala s poročilom o pestrem tedenskem in letnem dogajanju, katerega obseg kaže, da se vsa kultura v B. dogaja tam. Predlagala je zaslišanje prič, ogled kulturnega doma in postavitev izvedenca. V pritožbi je dodatno pojasnila, da je kot lokalna skupnost nosilec javnega interesa za kulturo (22. člen veljavnega Zakona o uresničevanju javnega interesa za kulturo) in kot taka pristojna za izvajanje javne službe s področja kulture. Nepremičnin, ki služijo opravljanju družbeno pomembnih javnih služb (zdravstvo, izobraževanje, kultura), v skladu z ZDen ni dovoljeno vračati upravičencu. Tedaj veljavni Zakon o uresničevanju javnega interesa na področju kulture (29. in 63. člen) je tožečo stranko pooblastil, da kot javno infrastrukturo na področju kulture določi nepremičnine, ki so pretežno namenjene opravljanju kulturne dejavnosti. Tožeča stranka je to pooblastilo uresničila s sklepom z dne 17. 7. 1997. Vsebina sklepa je popolnoma ustrezala dolgoletni dejanski rabi kulturnega doma. S tem je bila pravno zagotovljena funkcija kulturnega doma, kot jo je že ves čas tudi pred uveljavitvijo ZDen imel. Navaja, da v delni odločbi navedeni poslovni in stanovanjski prostori predstavljajo le zanemarljiv del površine kulturnega doma. Drugostopni organ je potrdil nedvomno dejstvo, da je tožeča stranka pristojna za izvajanje javne službe s področja kulture z razliko od prvostopne odločbe. Vendar pa instančna odločba pušča odprto vprašanje, ali tožeča stranka izvaja javno službo s področja kulture, kar pa jo nedvomno izvaja. Iz poročila tožeče stranke z naslovom Pomen Kulturnega doma H.H. za kulturno dogajanje v občini - julij 2007 je razvidno, da se vsebine v kulturnem domu vršijo bodisi v okviru kulturnih (in drugih) društev, ki jim tožeča stranka s sofinanciranjem programov zagotavlja brezplačno uporabo kulturnega doma, bodisi neposredno pod okriljem tožeče stranke, ko organizira razne kulturne prireditve. Občinska kulturna društva kot izvajalci kulturne dejavnosti za uporabo kulturnega doma nimajo sklenjenih najemnih pogodb. Izvajanje javne službe s področja kulture v javnem interesu s strani tožeče stranke torej ne more biti vprašljivo. Ne strinja se s stališčem da ovire za vračilo kulturnega doma ne obstajajo, ker tožeča stranka za izvajanje javne službe ni ustanovila javnega zavoda. Tako tolmačenje je zmotno in v nasprotju z namenom 1. točke 1. odstavka 19. člena ZDen. Ta varuje izvajanje kulturne dejavnosti kot javne službe v podržavljenih nepremičninah, v kolikor za njeno izvajanje ne obstaja druga primerna nepremičnina. Določba ne pogojuje opravljanja javne službe s področja kulture v obliki organiziranega javnega zavoda. Do takšnega zaključka ne pripelje tudi nobena druga razlaga tega določila (teleološka, sistemska....). Bistveno je, da vračilo kulturnega doma upravičenki onemogoča nadaljnjo brezplačno izvajanje občinske javne službe s področja kulture, saj zanjo na tem področju ne obstaja druga primerna nepremičnina. Nasprotuje nadalje oceni, da je za ta denacionalizacijski postopek pravno nepomembno, da je bil kulturni dom s sklepom z dne 17. 7. 1997 proglašen za javno infrastrukturo na področju kulture. Določba 88. člena Zden se ne nanaša na javno pravno opredelitev statusa kulturnega doma in s spornim sklepom je bilo zgolj potrjeno, da kulturni dom še naprej predstavlja javno infrastrukturo na področju kulturo. Gre za deklaratoren sklep, ki ne pomeni razpolaganja v smislu z 88. členom ZDen. Kulturni dom je bil namreč pred podržavljenjem zgrajen prav v ta namen. Predlaga odpravo obeh odločb in povrnitev stroškov postopka.

Stranka z interesom v tem postopku A.A.A. je na tožbo odgovorila in navedla, da v delni odločbi navedeni stanovanjski in poslovni prostori predstavljajo 70 % kulturnega doma. Meni, da so ugotovitve upravnih organov, da Občina C. ne opravlja javne službe s področja kulture, pravilne, in da zato ni mogoče govoriti, da so za vračilo podane ovire po 19. členu ZDen. Predlaga zavrnitev tožbe.

Tožena stranka odgovora na tožbo ni podala, poslala pa je upravne spise.

Z odločbo o denacionalizaciji je bila bivšemu lastniku vrnjena nepremičnina parc. št. 180/10, stavba v izmeri 676 m2, dvorišče v izmeri 2.457 m2, vpisana pri vl. št. 553 k.o. B.. V postopku je zavezanka za vrnitev - tožnica Občina C. dokazovala oviro za vrnitev nepremičnine v naravi po določbi 1. točke 1. odstavka 19. člena ZDen, pri navedenem ugovoru pa vztraja tudi v tožbi.

Po presoji razlogov, navedenih v izpodbijani odločbi, in dejstev, ki izhajajo iz upravnega spisa, sodišče ugotavlja, da je odločitev organov pravilna. Tožeča stranka je utemeljevala oviro iz 1. točke 1. odstavka 19. člena ZDen na podlagi občinskega sklepa z dne 17. 7. 1997, s katerim je bila navedena nepremičnina razglašena za javno infrastrukturo s področja kulture (enako s sklepom z dne 17. 10. 2007) in prikazom dejanskega izvajanja kulturnih dejavnosti v objektu - s poročilom o tedenskem in letnem dogajanju v kulturnem domu - junij 2007. Po določbi 1. točke 1. odstavka 19. člena ZDen nepremičnine ni mogoče vrniti, če služi za opravljanje dejavnosti državnih organov ali za dejavnosti s področja zdravstva, vzgoje in izobraževanja, kulture oz. drugih javnih služb, če bi bila s tem bistveno okrnjena možnost za opravljanje teh dejavnosti, ker je ni mogoče nadomestiti z drugo nepremičnino ali bi bila nadomestitev povezana z nesorazmernimi stroški. Upravni organ je obstoj ovire po citirani zakonski določbi na podlagi dokazov, ki jih je predložila tožnica, zavrnil že zaradi neizpolnjevanja prvega pogoja, iz razloga, ker je ugotovil, da uporabniki uporabljajo kulturni dom na podlagi najemnih pogodb z zavezanko (kot poslovne in stanovanjske prostore), sama zavezanka pa v stavbi tudi ne opravlja javne službe s področja kulture in tudi ne gre za pravni subjekt, ki bi bil organiziran kot javni zavod, kar je predpogoj za oviro po tej določbi.

Tožeča stranka razumevanju določbe 1. točke 1. odstavka 19. člena ZDen - da ovire ne obstajajo, ker ni ustanovila javnega zavoda s področja kulture, ugovarja in meni, da določba ne pogojuje opravljanja javne službe v obliki zavoda. Tožbeni ugovor glede na ugotovljeno dejansko stanje, da ovira po uporabljeni določbi ni izkazana, ni utemeljen. Sodna praksa se je že večkrat izjavila, da po ZDen ne gre za zaščito vsake kulturne dejavnosti, ki se opravlja v nepremičnini, ki je predmet denacionalizacije, ampak le tiste dejavnosti, ki se opravlja kot javna služba oz. v okviru zavoda. Citirana določba torej, kot jo tožnica pravilno razume, ne veže izključitve za vrnitev v naravi zgolj v primerih, ko se kulturna dejavnost opravlja organizirano v obliki zavoda, pač pa tudi, ko se kulturna dejavnost opravlja kot javna služba. Zmotno pa tožnica zaključuje, da njenih dokazov organ prve stopnje ni presodil celovito, v okviru, kot ga zajema obravnavana materialna določba. Med strankami ni sporno, da tožeča stranka ni organizirala zavoda za opravljanje javne službe, sporno pa je, ali zatrjevana dejstva in predloženi dokazi tožeče stranke, da je kot lokalna skupnost nosilec javnega interesa za kulturo in pristojna za izvajanje javne službe s področja kulture, kulturne vsebine pa izvaja prek društev, ki jim pomaga s sofinanciranjem programov, tako da zagotavlja brezplačno uporabo kulturnega doma in organizira proslave, izkazujejo opravljanje kulturne dejavnosti kot javne službe. Po mnenju sodišča tudi navedeno ne utemeljuje ovire po zatrjevani določbi, torej da bi bila zatrjevana kulturna dejavnost izvajana kot javna služba. Prvi odstavek 26. člena Zakona o uresničevanju javnega interesa za kulturo (Uradni list RS, št. 96/02 s spremembami, v nadaljevanju ZUJIK) določa, da kadar je v javnem interesu potrebno zagotavljati javne kulturne dobrine trajno in nemoteno, jih zagotavlja država oz. lokalna skupnost neposredno ali tako, da ustanovi javni zavod na področju kulture. V 2. odstavku 26. člena pa je določeno, da se javne kulturne dobrine iz prejšnjega odstavka zagotavlja kot javne službe, ali pod enakimi pogoji in na način, ki velja za javne službe. Kot že rečeno, javnega zavoda tožeča stranka nesporno ni ustanovila. Po določbi 3. odstavka 26. člena pa se pod enakimi pogoji in na način javne službe zagotavlja tudi tiste javne kulturne dobrine, ki jih na podlagi večletnega javnega kulturnega programa drugih kulturnih izvajalcev financira država oz. lokalne skupnosti. Javne kulturne programe opredeljuje 56. člen ZUJIK, ki določa, da je javni kulturni program kulturna dejavnost, ki je po vsebini in obsegu zaključena celota in jo izvaja kulturni izvajalec, katerega ustanovitelj ni država ali lokalna skupnost, je pa njegovo delovanje v javnem interesu do te mere, da ga država ali lokalna skupnost financira na primerljiv način kot javni zavod. Po določbi 57. člena ZUJIK država oz. lokalna skupnost skleneta z izvajalcem javnega kulturnega programa pogodbo na podlagi javnega razpisa oz. javnega poziva. Vendar dejstva in dokazi, ki jih je za utemeljitev ovire (sklep iz leta 1997, sprejet po določbi 29. in 63. člena Zakona o uresničevanju javnega interesa na področju kulture - Uradni list RS, št. 72/94; prikaz namembnosti objekta - poslovni prostori, stanovanjski prostori in delno dvorane za kulturne prireditve; ter program kulturnih dejavnosti - junij 2007) predložila tožeča stranka, niso dejstva, ki bi utemeljevala javno službo po citiranih določbah ZUJIK. Namreč predloženega programa kulturnih dejavnosti po vsebini ne moremo uvrstiti pod javni kulturni program, ki se zagotavlja pod enakimi pogoji in na način javne službe (3. odstavek 26. člena ZUJIK in določbi 56. člena ZUJIK). Program, ki se izvaja v nepremičnini namreč izvajajo različna društva, in ne predstavlja po vsebini in obsegu zaključene celote. Iz njega pa tudi ne izhajajo drugi atributi, ki bi kazali na njegovo izvajanje v obliki javne službe. Torej zgolj sofinanciranje kulturnih programov izvajalcem z zagotavljanjem brezplačne uporabe kulturnega doma, ki je javna infrastruktura, ne ustreza standardu, ki ga zahteva 1. točka 1. odstavka 19. člena ZDen, namreč da se dejavnost izvršuje kot javna služba. Navedenega ne spreminjata niti sklepa z dne 17. 7. 1997 in 17. 10. 2007. Po navedenih sklepih gre za opredelitev nepremičnine kot javne infrastrukture s področja kulture, ker je bila v trenutku razglasitve pretežno namenjena kulturni dejavnosti. Termina kulturna dejavnost iz 29. in 63. člena Zakona o uresničevanju javnega interesa na področju kulture/94 in 132. člena ZUJIK pa ni enačiti s standardom "opravljanje dejavnosti" iz 1. odstavka 19. člena ZDen, ki mora biti v rangu javne službe. Tožnica torej ni izkazala, da bi v nepremičnini, ki je bila predmet vračanja, izvajala kulturno dejavnost, ki se opravlja kot javna služba. Zgolj dejstvo, da je glede na določbo 22. člena ZUJIK nosilka javnega interesa za kulturo in kot taka pristojna za izvajanje javne službe s področja kulture, ne pomeni, da izvajani program v nepremičnini ustreza izvajanju dejavnosti kulture kot javne službe.

Glede na navedeno je sodišče tožbo zavrnilo na podlagi 1. odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, v nadaljevanju ZUS-1), ker je ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijanih odločb pravilen ter da sta odločbi pravilni in na zakonu utemeljeni.

Zahtevek za povrnitev stroškov je sodišče zavrnilo na podlagi 4. odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Pravni pouk temelji na določbi 1. odstavka 73. člena ZUS-1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.