sodba I U 667/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-12-23

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - GRADBENIŠTVO - UPRAVNI POSTOPEK

inšpekcijski postopek - ukrep gradbenega inšpektorja - nelegalna gradnja - inšpekcijski zavezanec - solastnina - ničnost odločbe

Inšpekcijski zavezanec v primeru nelegalne gradnje kot oblike nedovoljene gradnje je primarno investitor oz. lastnik nedovoljene gradnje, šele podrejeno – kadar prvega ni mogoče ugotoviti –, pa lastnik zemljišča.

Inšpekcijski ukrepi – ustavitev gradnje, odstranitev nelegalnih objektov in vzpostavitev zemljišča v prejšnje stanje –  so vezani na lastnost objekta (da je zgrajen brez gradbenega dovoljenja) in zato po svoji vsebini take narave, da se lahko prenesejo tudi na zavezančeve pravne naslednike, tiste, ki pridobijo nelegalno zgrajeno nepremičnino. Tožnikovo sklicevanje na lastninsko oz. solastninsko pravico A.A. na delih zemljišča, na katerem stoji sporni objekt, zato za določitev inšpekcijskega zavezanca, to je investitorja nelegalne gradnje, za odločitev v zadevi ni pomembno.

Toženka je z izpodbijano odločbo tožniku izrekla inšpekcijski ukrep zaradi nelegalne gradnje na podlagi 152. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) in mu v 1. točki izreka naložila, da po prejemu te odločbe ustavi gradnjo zidanega objekta tlorisne velikosti 10,3 m x 5,3 m, ki po višini obsega pritličje in nadstropje,  ki ga je zgradil v Poljanski gori na zemljišču parc. št. *397, 2456/7, 2456/8 in 2456/9 k.o. ... V 2. točki izreka mu je naložila, da do 30. 6. 2010 odstrani severni del zidanega objekta v prej navedenih tlorisnih dimenzijah in na lastne stroške vzpostavi prvotno stanje. Za objekt je izrekla tudi prepovedi iz 158. člena ZGO-1.

Iz obrazložitve navedene odločbe je razvidno, da je inšpekcijski zavezanec lastnik zemljišča parc. št. 2456/7 k.o. ..., lastnik parc. št. 2456/8 je A.A., oba pa sta solastnika zemljišč parc. št. *397 in 2456/9. Na navedenih zemljiščih je zgrajen zidan objekt skupne tlorisne površine 13,8 m x 5,3 m. Iz izjav obeh inšpekcijskih zavezancev z dne 2. 11. 2005, 23. 12. 2005 in 15. 3. 2007 je razvidno, da je inšpekcijski zavezanec južnega dela objekta tlorisa 3,5 m x 5,3 m, ločenega od severnega dela objekta z nosilnim zidom, A.A., ki mu je bila za ta del že izdana odločba št. 06122-1388/2006-8204 z dne 22. 3. 2006, ki je postala izvršljiva in pravnomočna. Inšpekcijski zavezanec in investitor severnega dela objekta, ki ima tloris 10,3 m x 5,3 m pa je B.B., ki je 2. 11. 2005 in 15. 3. 2007 izjavil, da je edini investitor severnega dela objekta in da za njegovo gradnjo ni pridobil gradbenega dovoljenja. Zaradi navedenega so izpolnjeni pogoji za izrek inšpekcijskega ukrepa za primer gradnje brez gradbenega dovoljenja.

Upravni organ druge stopnje je v postopku odločanja o tožnikovi pritožbi prvostopenjsko odločbo odpravil v 1. točki in v 2. alineji 3. točke izreka ter 1. točko nadomestil z novo, tako da je tožniku naložil, da po prejemu te odločbe ustavi gradnjo severnega dela zidanega objekta tlorisne velikosti 10,3 m x 5,3 m, ki po višini obsega pritličje in nadstropje, ki ga je zgradil v Poljanski gori na zemljišču parc. št. *397, 2456/7, 2456/8 in 2456/9, vse k.o. ... V obrazložitvi navaja, da v 1. točki izreka izpodbijane odločbe ni bilo precizirano, na kateri del objekta se nanaša, zato je to pomanjkljivost popravil tako, da je po spremembi jasno, da se ustavitev gradnje nanaša na severni del zidanega objekta v navedeni tlorisni izmeri. Glede odpravljene 2. alineje 3. točke izreka pojasnjuje, da se inšpekcijski ukrep po 152. členu ZGO-1 izreče inšpekcijskemu zavezancu, zato se tudi prepovedi iz 158. člena ZGO-1 lahko nanašajo samo na tista dejanja, ki predstavljajo izvrševanje pravic in obveznosti inšpekcijskega zavezanca. Ker je prvostopenjski organ v obravnavanem primeru izrekel prepoved vpisov in sprememb vpisov v zemljiški knjigi, ki omejujejo solastnika zemljišča, na katerem je zgrajen sporni objekt, v izvrševanju njegovih pravic, je bilo treba ta del odločbe odpraviti.

V preostalem delu je bila tožnikova pritožba zavrnjena. Ker je tožnik nedvomno investitor severnega dela objekta, dejstvo, da ni v celoti lastnik zemljišča, na katerem stoji sporni objekt, ne vpliva na izvršljivost izpodbijane odločbe. Pritožbeni organ pri tem poudarja, da se inšpekcijski ukrep po določbi 152. člena ZGO-1 prvenstveno izreče investitorju, le če tega ni mogoče ugotoviti, se ukrep odredi lastniku zemljišča. Ker je ukrep odrejen na podlagi zakona, ne gre za nezakonit poseg v pravice drugih. V zvezi z tožnikovo trditvijo, da parc. št. 397 ne obstoji, pojasnjuje, da je v izreku navedena parcela *397, kar pomeni stavbno parcelo (* stara oznaka stavbne parcele), v zemljiški knjigi pa se sedaj stavbna parcela označuje z .S. Ker je sporni objekt označen z izmerami, lego, karakteristikami, znan pa je tudi investitor, ni nobenega dvoma, kateri del objekta mora tožnik odstraniti. Ne drži pa niti navedba, da se ukrep nanaša na celoten objekt, saj je iz izreka obrazložitve in podatkov zadeve razvidno, da se inšpekcijski ukrep nanaša le na severni del objekta v izmeri 10,3 m x 5,3 m, medtem ko celotni objekt meri 13,8 m x 5,3 m.

Tožnik se s tako odločitvijo ne strinja in meni, da je izpodbijana odločba nična. Ker je parcela št. 2456/8 k.o. ... še vedno last A.A., s te parcele tožnik ne more odstraniti objekta in s tem izvršiti obveznosti. Prav tako tožnik ne more odstraniti objekta s solastnih parcel, saj solastnik A.A. ni stranka tega postopka, pred Okrajnim sodiščem v Novem mestu pa je v teku postopek zaradi razdružitve solastnine pod opr. št. N 40/1994. Nadalje se ne strinja z razlago 152. člena ZGO-1 o tem, kdo je inšpekcijski zavezanec. Po njegovem mnenju je to lastnik in ne investitor, saj navedeni člen ne govori o njem. Tudi sicer je nebistveno, kdo je investitor, če solastno premoženje še ni razdeljeno in bo po končanem nepravdnem postopku lahko lastnik tudi nekdo, ki ni bil investitor. Status investitorja je identičen lastniku in s tem zavezancu le v primeru izključne lastnine. Ker zavezanca nista oba solastnika, odločbe ni mogoče izvršiti, zato jo je treba izreči za nično. Upravni organ bi moral prekiniti inšpekcijski postopek do pravnomočnega zaključka zadeve N 40/1994. Ker tega ni storil, sta izpodbijani odločbi tudi iz tega razloga nezakoniti. Poudarja še, da če je predmet inšpekcijskega ukrepa objekt, kot je označen v izreku, to pomeni poseg v solastno premoženje osebe, ki ni zavezanec, kar je nezakonito. Pravno relevantno je zemljiškoknjižno stanje in ne sklicevanje na zapisnika. Odločba je neizvršljiva tudi zato, ker parc. št. 397 po podatkih zemljiške knjige ni. Predlaga, da sodišče upravna akta obeh stopenj izreče za nična, podrejeno, da ju odpravi. Zahteva tudi povračilo stroškov tega postopka s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi, dodatnih razlogov pa ne navaja.

V skladu z določbo 3. točke 1. odstavka 279. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99 in naslednji; v nadaljevanju ZUP) se za nično izreče odločba, ki je sploh ni mogoče izvršiti. Sodišče meni, da v obravnavani zadevi za kaj takega niso izpolnjeni pogoji iz naslednjih razlogov:

Ovire, ki vplivajo na možnost izvršitve odločbe, so lahko pravne ali dejanske narave. V dejanskem pogledu bo nemožnost izvršitve odločbe podana takrat, ko izreka objektivno, torej ne le iz razlogov, ki so v zavezančevi osebni sferi, ni mogoče izvršiti. Poenostavljeno povedano: zaradi dejanskih ovir nihče ne more izvršiti obveznosti, ki je naložena v izreku. Takih okoliščin tožnik v tožbi ne navaja.

V pravnem pogledu pa bodo ovire za izvršitev podane takrat, kadar ima odločba izrek, ki nasprotuje pravnemu redu. Po mnenju sodišča tega v obravnavanem primeru ni mogoče trditi, saj je bila inšpekcijskemu zavezancu - tožniku kot investitorju spornega dela objekta - naložena ustavitev gradnje in odstranitev objekta v delu, ki ga je zgradil brez gradbenega dovoljenja. Tak izrek je v skladu z določbo 152. člena ZGO-1 (Uradni list RS, št. 110/02 in naslednji), na kar ne morejo vplivati morebitno nerazrešena lastninska vprašanja na objektu, niti gradnja na tujem zemljišču oz. na zemljišču v solasti.

V 152. členu ZGO-1 je navedeno, da v primeru nelegalne gradnje pristojni gradbeni inšpektor odredi, da se objekt v določenem roku na stroške inšpekcijskega zavezanca odstrani. Kdo je inšpekcijski zavezanec, iz določbe ni razvidno, je pa to mogoče ugotoviti na podlagi 1. odstavka 157. člena ZGO-1, ki je uvrščen v poglavje „3. Druge sankcije“ in ki kot tako drugo sankcijo v primeru nedovoljene gradnje določa obveznost plačila nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora. Po tej določbi je zavezanec za plačilo investitor oz. lastnik nedovoljene gradnje, če tega ni mogoče ugotoviti, pa lastnik zemljišča, na katerem je nedovoljena gradnja oz. objekt. Navedeno  kaže, da je inšpekcijski zavezanec v primeru nelegalne gradnje kot oblike nedovoljene gradnje (12. točka 1. odstavka 2. člena ZGO-1) primarno investitor oz. lastnik nedovoljene gradnje, šele podrejeno – kadar prvega ni mogoče ugotoviti –, pa lastnik zemljišča.

Po določbi 4.1. točke 1. odstavka 2. člena ZGO-1 je investitor tudi fizična oseba, ki naroči graditev objekta ali ki jo sama izvaja. Če to stori, ne da bi razpolagala s potrebnim gradbenim dovoljenjem, je taka oseba naslovnik in zavezanec za izvršitev inšpekcijskih ukrepov v primeru nelegalne gradnje. Enako stališče je to sodišče zavzelo tudi v sodbi I U 866/2009 z dne 27. 9. 2010. Ali drugače: investitor, ki je z gradnjo brez gradbenega dovoljenja povzročil nezakonito stanje, je tega dolžan tudi sanirati ne glede na to, ali je gradil na svojih zemljiščih ali zemljiščih v (so)lasti tretjih oseb. Pri tem pa je treba upoštevati, da so obravnavani inšpekcijski ukrepi – ustavitev gradnje, odstranitev nelegalnih objektov in vzpostavitev zemljišča v prejšnje stanje – vezani na lastnost objekta (da je zgrajen brez gradbenega dovoljenja) in zato po svoji vsebini take narave, da se lahko prenesejo tudi na zavezančeve pravne naslednike, tiste, ki pridobijo nelegalno zgrajeno nepremičnino. V tem smislu je treba razumeti besedno zvezo iz 157. člena ZGO-1 „investitor oz. lastnik objekta“, zato tožnikovo sklicevanje na lastninsko oz. solastninsko pravico A.A. na delih zemljišča, na katerem stoji sporni objekt, za določitev inšpekcijskega zavezanca, to je investitorja nelegalne gradnje, za odločitev v zadevi ni pomembno.

Ker v zadevi ni sporno, da je tožnik investitor severnega dela objekta, na katerega se nanaša izpodbijana odločba, saj v postopku niti v tožbi ne zatrjuje, da je gradil po naročilu A.A. ali koga drugega, mu je bil pravilno izrečen sporni inšpekcijski ukrep. Tožnik, ki je v svojem imenu in za svoj račun gradil brez gradbenega dovoljenja, je zato dolžan odpraviti nezakonito stanje, na kar nepravdni postopek za razdelitev solastnih (idealnih) deležev v naravi ne more imeti nobenega vpliva. Zaradi tega je neutemeljena tudi zahteva po prekinitvi postopka do pravnomočno končanega postopka zaradi razdružitve solastnine. Taka njegova obveznost obstoji vse dotlej, dokler lastninske pravice na nelegalno zgrajenem objektu ali njegovem delu ne pridobi druga oseba.

Prav tako je neutemeljen ugovor, da odločbe ni mogoče izvršiti, ker parc. št. 397 ne obstaja. Kot je v zvezi z istim pritožbenim ugovorom pojasnil že upravni organ druge stopnje, je v izreku navedena parcela *397, ki se sedaj v zemljiški knjigi označuje s „.S“, torej parc. št. 397.S, to pa je oznaka, glede katere tudi sam tožnik navaja, da je ta parcela v njegovi solasti. Ker navedeno ne vpliva na opredelitev dela objekta, na katerega se nanašajo izrečeni inšpekcijski ukrepi, ta ugovor ne more vplivati na drugačno odločitev v zadevi.

Ker je sodišče ugotovilo, da razlogi, ki jih tožnik navaja v tožbi, niso razlogi iz 3. točke 1. odstavka 297. člena ZUP, ki bi vplivali na to, da inšpekcijske odločbe sploh ne bi bilo mogoče izvršiti, pravilna pa je tudi odločitev, da je inšpekcijski zavezanec zaradi nelegalne gradnje v obravnavanem primeru tožnik, medtem ko je bilo A.A. po navedbah v obrazložitvi izpodbijane odločbe pravnomočno izrečen inšpekcijski ukrep za južni del spornega objekta, je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo (1. odstavek 63. člena Zakona o upravnem sporu, Uradni list RS, št. 105/06 in naslednji; v nadaljevanju ZUS-1).

O zadevi je odločilo na seji, saj dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo izpodbijane odločbe (kdo je investitor severnega dela objekta, gradnja brez gradbenega dovoljenja), med strankama ni bilo sporno (1. odstavek 59. člena ZUS-1), sporna pa je bila razlaga pojma inšpekcijskega zavezanca v primeru nelegalne gradnje in dopustnost izvršitve inšpekcijskega ukrepa na zemljišču v (so)lasti tretjih oseb.

ZGO-1 člen 2, 2/1, 2/1-4, 152, 157, 157/1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.