sodba U 2376/2004
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2007-03-14

ustanovitev javne služnosti - razlastitev

Po presoji sodišča se služnost v javno korist lahko ustanovi tudi zaradi vzdrževanja in potreb nemotenega obratovanja objektov gospodarske javne infrastrukture, ki je bila zgrajena pred uveljavitvijo ZUreP-1.

1. Tožbi se ugodi in se odločba Ministrstva za okolje, prostor in energijo (sedaj Ministrstvo za okolje in prostor) RS, št. ... z dne 16. 11. 2004 odpravi in se zadeva vrne toženki v ponovni postopek. 2. Toženec je dolžan tožniku povrniti stroške postopka v znesku 286,05 EUR v 15 dneh od vročitve sodbe, po tem roku pa z zakonitimi zamudnimi obrestmi.

Z izpodbijano odločbo je toženec odpravil odločbo Upravne enote A., št. ... z dne 29. 9. 2004 (1. alinea izreka) in zahtevo tožnika za ustanovitev služnosti v javno korist za potrebe upravljanja in vzdrževanja plinovoda št..., zgrajenega na zemljišču parc. št. 412/2, 411/8 in 412/7, vse k.o. B., zavrnil (2. alinea izreka). Prvostopni upravni organ je za potrebe upravljanja in vzdrževanja plinovoda na navedenih parcelah v varnostnem pasu, ki v vsej dolžini trase plinovoda sega 3 m od meje parc. št. 412/2 k.o. B., ob kateri poteka plinovod, v notranjost te parcele, in 2,50 m od parcelne meje 411/8 in 412/7 k.o. B., ob kateri poteka plinovod, v notranjost zemljišča teh parcel, v javno korist ustanovil trajno služnost plinovoda, to je obratovanje, dostop do plinovoda, njegovo vzdrževanje in nadzor. Zoper odločbo o ustanovitvi služnosti v javno korist se je pritožila lastnica zemljišč A.A., toženec pa je pritožbi ugodil in prvostopno odločbo odpravil, ter zahtevo tožnika za ustanovitev služnosti v javno korist zavrnil. Toženec ocenjuje ustanovitev služnosti v javno korist po določbah 110. člena Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 110/02, v nadaljevanju ZUreP-1) za nezakonit ukrep, ker se glede na citirano določbo zakona lahko lastninska pravica s služnostjo obremeni le v primeru postavitve novih omrežij in objektov gospodarske javne infrastrukture in za potrebe njihovega nemotenega delovanja (torej le za bodoče objekte). Ne more pa se takšna služnost ustanoviti, če so bili ti objekti že zdavnaj zgrajeni, saj gre po oceni toženca v takšnem primeru za civilnopravno oziroma premoženjsko - stvarnopravno zadevo iz sodne pristojnosti, o kateri pa ni možno odločiti v upravnem postopku.

Tožnik vlaga tožbo zaradi kršitve zakona, kršitve pravil postopka in nepravilne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja. Navaja, da je gospodarska družba, ki izvaja gospodarski javni službi prenosa zemeljskega plina in upravljanja prenosnega omrežja za transport le-tega. V izvajanju te gospodarske javne službe je tožnik dolžan skrbeti za razvoj, načrtovanje, graditev in transport zemeljskega plina ter za vzdrževanje in upravljanje plinovodnega omrežja (4. člen Energetskega zakona, Uradni list RS, št. 79/99 in 51/04) in 3. člena Pravilnika o tehničnih pogojih za graditev, obratovanje in vzdrževanje plinovodov z delovnim tlakom nad 16 barov (Uradni list RS, št. 60/01 in 54/02; v nadaljevanju Pravilnik) ter 8., 9. in 10. člena Uredbe o načinu in izvajanju gospodarske javne službe za prenos zemeljskega plina in gospodarske javne službe za upravljanje prenosnega omrežja (Uradni list RS, št. 8/01 in 11/01, v nadaljevanju Uredba). Tako mora tožnik med drugim pridobivati zemljišča za graditev plinovodov in druge plinovodne infrastrukture, mora pa tudi skrbeti za njeno obratovanje, obnovo in vzdrževanje. Iz varnostnih razlogov je na območju vzdolž plinovodov v Pravilniku določen poseben varnostni režim. Poleg varnostnih odmikov plinovoda od drugih določenih stavb, objektov in območij, stanovanjskih sosesk, stanovanjskih blokov, industrijskih zgradb in drugih infrastrukturnih objektov in morebitne omejitve dejavnosti, tudi kmetijske, Pravilnik tožniku kot upravljalcu plinovoda nalaga še druge obveznosti, ki jih mora izvajati v določenem območju plinovoda. Tako je varstveni pas iz 8. člena Pravilnika namenjen zagotavljanju varnega obratovanja plinovoda; delovni pas (10. člen) graditvi in posegom na njem; nadzorovani pas (11. člen) mu kot upravljalcu plinovodov omogoča nadzor nad dejavnostjo drugih uporabnikov prostora in drugih oseb ter načrtovanje in graditev objektov; zaščitni pas (12. člen) pa nadzor nad dejavnostmi tretjih oseb. V tem obsegu ima tožnik v skladu s Pravilnikom pravico izvajati določene aktivnosti, ki pa jih v nobenem primeru (zlasti tistih aktivnosti, ki so nujne zaradi nadzora popravil in vzdrževalnih del na plinovodnem omrežju) ne more, če nima zagotovljenega neoviranega dostopa do plinovoda v širini, ki je potrebna graditvi in posegom na njem. Pred ukopanjem plinovoda št.... je tožnik lastnico zemljišča zaprosil za dovoljenje, kar je le-ta v dopisu z dne 7. 10. 1977 izrecno dovolila, obljubila pa je tudi, da bo tožniku dovolila služnost plinovoda, če bo le-ta nemoteča za njene parcele. Ko pa je tožnik lastnici zemljišča poslal v podpis obrazec izjave o dovolitvi služnosti in pogodbe o odškodnini, je obe listini vrnila nepodpisani in vse do sedaj odklanja podpis služnostne pogodbe. Na predlog tožnika je prvostopni upravni organ ustanovil služnost plinovoda v javno korist na podlagi 110. člena ZUreP-1, toženec pa v razlogih izpodbijane odločbe ni pojasnila, zakaj v obravnavanem primeru za takšno služnost ne gre. V tej smeri odločbe tudi ni mogoče preizkusiti, kar predstavlja izpodbojni razlog iz 2. točke 1. odstavka 25. člena ZUS v zvezi s 3., 5. in 6. točko 1. odstavka 214. člena ZUP. Ker izpodbijana odločba ne vsebuje materialnopravne podlage za "oceno", da 110. člen ZUreP-1 velja samo za ustanovitev služnosti v zvezi z novogradnjami, je podana bistvena kršitev pravil upravnega postopka. Po mnenju tožnika že iz besedila citiranega člena jasno izhaja, da je ocena toženca napačna, in tožniku tudi ni poznano, kaj je toženca v tem besedilu napeljalo na ugotovitev, da se ga lahko uporablja le v primeru novogradenj. Sporno določilo 2. odstavka 110. člena ZUreP-1 namreč izrecno navaja, da se služnost v javnem interesu ustanovi tudi, kadar je to potrebno za nemoteno delovanje omrežij in objektov gospodarske infrastrukture. Iz besedila spornega 110. člena ZUreP-1 neposredno izhaja, da ureja tudi primere, ko objekt oziroma omrežje (lahko tudi že od prej) obstaja in deluje, pa je služnost potrebna za njegovo nemoteno delovanje. Pred ZUreP-1-om je razlastitev in omejitev lastninske pravice v javno korist urejal Zakon o stavbnih zemljiščih (Uradni list RS, št. 44/97, v nadaljevanju ZSZ). Druge in drugačne pravne podlage za takšno omejitev v javno korist v tem času slovenski pravni red ni poznal. Določila, ki so omejitev lastninske pravice urejala po tem zakonu, pa so prenehala veljati takrat, ko je (na podlagi 5. točke 1. odstavka 179. člena ZUreP-1) skoraj v celoti prenehal veljati ZSZ. Če bi torej držalo, da ZUreP-1 ni pravna podlaga, na podlagi katere bi bilo zaradi javne koristi, ki jo predstavlja oskrba z zemeljskim plinom, možno omejiti lastninsko pravico lastnice zemljišča, takšna omejitev ne bi bila možna na katerikoli drugi pravni podlagi. Nastala bi pravna praznina, ki bi omogočila šikano lastnice zemljišča, zaradi katere bi bila prekinjena oskrba zemeljskega plina A. in širše okolice. Napačna je ocena toženca, da spada odločanje o ustanovitvi sporne služnosti v sodno pristojnost. V odsotnosti (druge in drugačne) pravne podlage, ki bi predpisovala postopek za ustanovitev služnosti v javno korist, tudi sodišče (kamor jo je z izpodbijano odločbo napotil toženec) ne bi moglo soditi ob uporabi kakšnega drugega predpisa, kot je tisti iz 110. člena ZUreP-1. Ker so za odločanje o ustanovitvi služnosti v javno korist pristojni upravni organi (kot ZUreP-1 izrecno določba v 6. odstavku 110. člena) ne pa sodišča, ne drži "ocena" toženca, da spada odločitev o zahtevi za ustanovitev služnosti tožnika v sodno pristojnost. Ustanovitev služnosti plinovoda in dostopa do njega v pasu, ki bo po spornih parcelah potekal vzdolž plinovoda po vsej njegovi trasi, je nujna zaradi zadovoljitve javne koristi, ki jo za A. in okolico predstavlja redna in nemotena dobava zemeljskega plina. Šele ko bo služnost plinovoda in dostopa do njega vpisana v zemljiško knjigo, bo tožnik v resnici lahko zagotovil redno in nemoteno dobavo zemeljskega plina, ker šele takrat lastnica zemljišča ne bo mogla več vplivati na obratovanje plinovoda. Ker lastnica zemljišča še naprej odklanja, da bi tožniku na svojih parcelah priznala služnost plinovoda in dostopa, je tožnik (prisiljen v odločitev, da ustanovitev služnosti zahteva v upravnem postopku), zahteval ustanovitev služnosti po 1. in 2. odstavku 110. člena ZUreP-1 v zvezi z njegovim 6. odstavkom in 2. odstavkom 61. člena Energetskega zakona. Tožnik je kot izvajalec javne službe zahteval od upravnega organa, naj s svojo odločbo v javno korist in proti odškodnini (kot jo je ocenil sodni izvedenec gradbene stroke v izvedenskem mnenju z dne 31. 5. 2004) omeji lastninsko pravico lastnice zemljišča tako, da ustanovi služnost na njenih nepremičninah, ker je to potrebno za nemoteno delovanje plinovodnega omrežja, katerega upravlja. Ker pa je toženec v izpodbijani odločbi odločil, da odločitev o ustanovitvi sporne služnosti ne spada v upravno, ampak v sodno pristojnost, gornjih dejstev niti ni ugotavljal, zaradi česar je podan izpodbojni razlog iz 3. točke 1. odstavka 25. člena ZUS. Sodišču predlaga, da po opravljeni glavni obravnavi na podlagi 1. točke 1. odstavka 61. člena ZUS tožbi ugodi in odpravi odločbo toženca, ter s sodbo odloči, da se ustanovi v javno korist služnost plinovoda (kot je bilo to odločeno v prvostopenjski upravni odločbi), podrejeno pa, da izpodbijano odločbo toženca odpravi in mu vrne zadevo v ponovno odločanje, tožencu pa naloži tudi povračilo stroškov tega postopka.

Toženec v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe in se sklicuje na obrazložitev izpodbijane odločbe, pri kateri vztraja in predlaga, da sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

A.A. kot stranka z interesom v tem upravnem sporu v odgovoru na tožbo navaja, da tožnik z njo kot z lastnico zemljišča nikoli ni sklenil dogovora o služnosti, ki bi ga potreboval za zakonito položitev plinovoda. Poslano pogodbo o služnosti pred položitvijo plinovoda je izrecno zavrnila in bi moral tožnik tedaj sprožiti ustrezne postopke. V tej zadevi teče že 10 let pravdni postopek pri Okrajnem sodišču, pod opr. št. ..., ki pa še vedno ni končan. Zato meni, da v upravnem sporu ni mogoče odločati o zadevi, ki teče pred sodiščem, zaradi česar predlaga, da sodišče tožbo zavrne.

Državno pravobranilstvo Republike Slovenije je kot zastopnik javnega interesa prijavilo udeležbo v tem upravnem sporu.

V obravnavanem primeru gre za sporno vprašanje uporabe 110. člena ZUreP-1, po katerem se lastninska pravica na nepremičnini lahko začasno ali trajno obremeni s služnostjo v javno korist, če je to nujno potrebno za postavitev omrežij in objektov gospodarske javne infrastrukture in njihovo nemoteno delovanje. Ustanovitev služnosti lahko predlaga država, občina oziroma izvajalec javne službe (2. odstavek 110. člena ZUreP-1). V zadevi je nesporno, da tožnik opravlja dejavnost oskrbe z zemeljskim plinom, ki po 30. členu Energetskega zakona (Uradni list RS, št. 79/99 in 51/04, v nadaljevanju EZ) pomeni obvezno republiško gospodarsko javno službo, in da so bili infrastrukturni objekti (plinovod R29) zgrajeni v letu 1979, sporno pa je vprašanje, ali se za ustanovitev javne služnosti za nemoteno delovanje plinovoda uporablja 110. člen ZUreP-1, ali pa spada odločitev o tem v sodno pristojnost.

Stališče toženca, da se 110. člen ZUreP-1 uporablja le za ustanovitev služnosti za vzdrževanje objektov, ki so bili zgrajeni v času veljavnosti ZUreP-1, je po presoji sodišča zmotno, in je zato odločitev toženca v delu izpodbijane odločbe, v katerem je zavrnil zahtevo tožnika za ustanovitev služnosti, nepravilna. Po presoji sodišča toženec nepravilno tolmači 2. odstavek 110. člena ZUreP-1, saj le-ta izrecno ne izključuje možnosti ustanovitve služnosti v javno korist tudi zaradi vzdrževanja in potreb nemotenega obratovanja objektov gospodarske javne infrastrukture, ki je bila zgrajena pred uveljavitvijo ZUreP-1. Navedeni zakon v 2. odstavku 177. člena določa, da se po dotlej veljavnih predpisih vodijo le razlastitveni postopki, ki do uveljavitve tega zakona niso pravnomočno končani. V obravnavanem primeru, ko je tožnik vložil zahtevo za ustanovitev služnosti v javno korist po uveljavitvi ZUreP-1, pa se glede na določbo 7. odstavka 110. člena ZUreP-1 pogoji za njeno ustanovitev presojajo po določbah tega zakona, ki veljajo za razlastitev. To pomeni, da morajo biti izpolnjeni vsi zakoniti pogoji, ki veljajo za razlastitev, zlasti pogoj, da je služnost za dosego javne koristi nujno potrebna in da je javna korist razlastitvenega namena v sorazmerju s posegom v zasebno lastnino (2. odstavek 92. člena ZUreP-1). Javna korist v primeru gospodarske javne infrastrukture (po presoji sodišča tudi za ustanovitev služnosti v javno korist) je izkazana, če so nepremičnine predvidene v ta namen v državnem oziroma občinskem lokacijskem načrtu (3. odstavek 93. člena ZUreP-1), zato je zahtevi za ustanovitev služnosti v javno korist treba priložiti izvleček iz lokacijskega načrta oziroma iz prostorskega reda občine, če se služnost ustanavlja na njegovi podlagi. Upravni organ v skladu s 1. odstavkom 102. člena ZUreP-1 (v zvezi s 7. odstavkom 110. člena ZUreP-1) odloči o ustanovitvi služnosti v javno korist z odločbo po izvedenem ugotovitvenem postopku. Sodišče v obravnavanem primeru ugotavlja, da je prvostopni upravni organ odločil na podlagi 1. točke 1. odstavka 144. člena ZUP, in sicer na podlagi dejstev in dokazov, ki jih je predložil tožnik, čeprav za takšno odločitev glede na določbo 1. odstavka 102. člena ZUreP-1 ni imel zakonite podlage. Na navedeno nezakonitost je opozorila tudi prizadeta stranka A.A. v pritožbi zoper prvostopno upravno odločbo, vendar se toženec do pritožbenih navedb ni opredelil, ker je prvostopno odločbo odpravil iz drugih razlogov. Po povedanem je zato toženec pravilno odpravil odločbo prvostopnega upravnega organa, ni pa pravilna njegova odločitev o zavrnitvi zahteve o ustanovitvi služnosti v javno korist, ker je toženec nepravilno uporabil zakon. Sodišče je zato tožbi ugodilo in je odločbo toženca odpravilo iz razlogov po 4. točki 1. odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, v nadaljevanju ZUS-1) v zvezi z 2. odstavkom 105. člena ZUS-1. Zadevo je vrnilo tožencu v ponovni postopek po določbi 3. odstavka 64. člena ZUS-1, da ta postopa v skladu s 4. odstavkom 64. člena ZUS-1.

Stroške tožnika, ki je v tem upravnem sporu uspel, je sodišče odmerilo v višini 286,05 EUR. Presodil je, da so potrebni stroški (155. člen Zakona o pravdnem postopku, Uradni list RS, št. 26/99 in nadaljnji, v nadaljevanju ZPP) za ta upravni spor stroški za sestavo tožbe in manipulativni stroški v višini 8,35 EUR. Stroške je v skladu z odvetniško tarifo (Uradni list RS, št. 67/03 in 70/03) odmerilo v vrednosti 500 točk (tar. št. 30), kar skupaj z manipulativnimi stroški in DDV znaša 286,05 EUR.

Pouk o pravnem sredstvu temelji na 1. odstavku 107. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, v nadaljevanju ZUS-1), v povezavi s 1. odstavkom 73. člena ZUS-1, po katerem je pritožba dovoljena, če je sodišče samo ugotovilo drugačno dejansko stanje, kot ga je ugotovila tožena stranka, ter je na tej podlagi spremenilo izpodbijani akt ali če je sodišče odločilo na podlagi 66. člena tega zakona.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.