sodba U 2552/2008
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-11-25

komunalni prispevek - odmera komunalnega prispevka - pravna podlaga za odmero - financiranje iz evropskih sredstev - exceptio illegalis - program opremljanja

Plačilo komunalnega prispevka pokriva sorazmerni del stroškov, ki jih je imela občina kot investitor komunalne infrastrukture, ta del pa je po določbi 1. odstavka 2. člena Navodila za izračun komunalnega prispevka lahko največ enak dejanskim stroškom, ki jih povzroči zgraditev komunalne opreme na območju opremljanja in ki v sorazmernem delu odpadejo na objekt zavezanca. Opisanega načina pokrivanja dela stroškov izgradnje komunalne opreme pa ni mogoče zagotoviti, če v Programu opremljanja niso upoštevana sredstva iz tretjih virov (torej ne lastna sredstva občine in ne sredstva iz komunalnega prispevka), ki so izrecno namenjena za izgradnjo komunalne infrastrukture, kar v obravnavani zadevi velja za pridobljena strukturna sredstva. S tem, ko je del stroškov za izgradnjo komunalne infrastrukture pokrit s takimi sredstvi, se namreč dejanski stroški občine ustrezno zmanjšajo.

Tožbi se ugodi, odločbi Mestne občine Novo mesto št. 423-08-82/2004-2001 z dne 15. 7. 2005 in št. 423-08-82/2004-2001 z dne 4. 10. 2005 se odpravita in se zadeva vrne Mestni občini Novo mesto v ponoven postopek.

Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 350,00 EUR v roku 15 dni od prejema sodbe, po poteku tega roka skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Tožena stranka je z izpodbijano odločbo nadomestila svojo prejšnjo odločbo št. 423-08-82/2004-2001 z dne 15. 7. 2005 ter tožeči stranki odmerila komunalni prispevek v višini 291.550.073,66 SIT. V izreku te odločbe je poleg tega ugotovila še, da je tožeča stranka že plačala akontacijo komunalnega prispevka v višini 212.012.284,14 SIT, zato je dolžna plačati še razliko v višini 66.739.006,14 SIT, v 30 dnevnem roku po vročitvi odločbe. V obrazložitvi med drugim navaja, da se tovarniški kompleks, za katerega se odmerja komunalni prispevek, nahaja na območju zazidalnega načrta Adria (v nadaljevanju ZN Adria), za katerega je bil sprejet program opremljanja stavbnih zemljišč izdelovalca A. d.o.o. iz novembra 2002 ter njegova novelacija iz oktobra 2004. Na podlagi tega programa so stavbna zemljišča tožeče stranke uvrščena v prvo območje opremljanja, na katero odpade sorazmeren del stroškov za zgrajeno infrastrukturno omrežje. V nadaljevanju navaja vrednost celotne investicije, od katere na tožečo stranko odpade sorazmeren delež v višini 36,44 %. Ker je tožeča stranka na podlagi pogodbe o ureditvi medsebojnih razmerij pri izgradnji komunalne infrastrukture z dne 15. 4. 2004 že plačala akontacijo komunalnega prispevka, se ji to upošteva pri končnem izračunu.

Župan Mestne občine Novo mesto je kot drugostopenjski organ z uvodoma navedeno odločbo v ponovljenem postopku zavrnil pritožbo tožeče stranke zoper izpodbijano odločbo. V obrazložitvi med drugim navaja, da je bila izpodbijana odločba izdana v času veljavnosti Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 110/02 in nadaljnji, dalje ZUreP-1). Na podlagi prehodnih določb tega zakona je bil komunalni prispevek odmerjen po dotlej veljavnih predpisih, torej po Zakonu o stavbnih zemljiščih, kot izvršilna predpisa pa sta bila uporabljena Navodilo za izračun komunalnega prispevka in Navodilo o vsebini programa opremljanja stavbnih zemljišč (oba Uradni list RS, št. 4/99), kolikor nista v nasprotju z določbami ZUreP-1. Podlaga za odmero je bil Program opremljanja zemljišč za območje opremljanja zazidalni načrt Adria (dalje Program opremljanja) iz novembra 2002, noveliran v oktobru 2004.

Ta Program je predpis samoupravne lokalne skupnosti in je za upravne organa zavezujoč. S splošnim delom Programa sta bili določeni dve območji opremljanja, ki ju je Program poimenoval „Adria“ in „Nadomestna gospodarska cona“. Stroški opremljanja so bili razdeljeni med obe območji opremljanja, Mestno občino Novo mesto in ostale, kot so B., C. in D. Celotna vrednost investicije izgradnje komunalne opreme po mnenju drugostopenjskega organa ni sporna, prav tako tudi ne obseg opravljenih del, ki izhaja iz tehničnega dela programa opremljanja.

Glede finančnega dela programa opremljanja drugostopenjski organ meni, da pridobljena nepovratna sredstva niso sestavni del Programa in jih zato organ prve stopnje ni bil dolžan upoštevati pri odmeri komunalnega prispevka. Komunalni prispevek je bilo treba izračunati izključno na podlagi sprejetega programa opremljanja, kar je tudi v skladu s 4. členom Navodila za izračun komunalnega prispevka. Vsebino finančnega dela programa opremljanja določa Navodilo o vsebini programa opremljanja, ki med drugim določa, kaj ta del obsega in kaj lahko občina zajame v oceno stroškov. Ta del je le eden izmed treh predpisanih delov programa opremljanja, nikjer pa ni določeno, da bi bila struktura financiranja izgradnje komunalne infrastrukture bistvena za izračun višine komunalnega prispevka. Drugostopenjski organ meni, da je uporabljeni program opremljanja povsem v skladu z določbami citiranega Navodila, veljavna zakonodaja pa ob izdaji odločbe ne zahteva obrazložitve virov financiranja izgradnje komunalne infrastrukture.

Tožena stranka je s Programom prevzela določen del vrednosti investicije, zalagala pa je tudi sredstva, ki po Programu bremenijo investitorje v bodoči nadomestni gospodarski coni. Drugostopenjski organ zato meni, „da upoštevanje pridobljenih evropskih sredstev pri izdelavi Programa opremljanja ni bilo zavezujoče“, saj ji predpisi, veljavni ob njegovem sprejetju, česa takega niso nalagali. Poleg tega iz pisnega mnenja Ministrstva za gospodarstvo izhaja, da prelivanje delov sredstev, pridobljenih na razpisu za razvoj poslovnih con, v zniževanje komunalnega prispevka ni v skladu s pravili za pridobivanje sredstev ERDF.

Tožena stranka je v svojem proračunu zagotovila tako delež predmetne investicije, ki ga je prevzela sama, kot tudi delež, ki ga je založila za izgradnjo infrastrukture v nadomestni gospodarski coni. S tem je izpolnila svojo zakonsko dolžnost zagotoviti gradnjo infrastrukture, zato je po določbi 1. odstavka 143. člena ZUreP-1 upravičena do povrnitve dela stroškov v obliki komunalnega prispevka. Izgradnja infrastrukturnega omrežja, skupaj s potrebnimi odkupi zemljišč, je bila torej vključena v proračun občine, in sicer na podlagi sprejetega investicijskega programa, v skladu s predpisi o javnih financah. V investicijskem programu je del sredstev za sofinanciranje predviden tudi iz sredstev ERDF. S pogodbo, na podlagi katere je tožena stranka pridobila ta sredstva, se je zavezala ta sredstva porabiti strogo namensko, v nasprotnem primeru pa jih mora vrniti. Iz vseh navedenih razlogov tožena stranka meni, da prejetih sredstev ni bila dolžna upoštevati pri odmeri komunalnega prispevka tožeči stranki. Nadalje tožena stranka pojasnjuje faktorje delitve stroškov izgradnje komunalne opreme, ki se nanašajo na navezavo komunalne infrastrukture UN Podbreznik in ugotavlja, da je bila ta navezava ustrezno upoštevana pri delitvi, zato ne drži pritožbeni očitek tožeče stranke o napačni ugotovitvi dejanskega stanja.

Tožeča stranka se s tako odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo, v kateri med drugim navaja, da je v času priprav za izgradnjo komunalne opreme že dosegla dogovor z izvajalcem, ki bi lahko pomenil bistveno nižje stroške od tistih, ki so predvideni v Programu. Tožeča stranka je od tega dogovora odstopila, ker jo je tožena stranka prepričala, da je mogoče doseči še boljši finančni učinek s pridobitvijo sredstev EU. Ker naj bi bil delež, ki bi ga morala prispevati tožeča stranka na ta način nižji, je tožeča stranka odstopila od dogovora s svojim izvajalcem. Stranki sta med seboj tudi sklenili pogodbo o ureditvi medsebojnih razmerij, na podlagi katere je tožeča stranka toženi plačala akontacijo, ob tem pa je bilo dogovorjeno, da bo tožena stranka k programu opremljanja iz leta 2002 sprejela dodatek, kjer bo med drugim upoštevala tudi spremembe stroškov in ključev za delitev obveznosti. Tožena stranka je sredstva EU tudi dejansko pridobila ter v letu 2004 sprejela novelacijo programa opremljanja, vendar vanjo ni vključila sredstev EU, znesek, ki naj bi ga krila sama, pa v večjem delu predstavlja komunalni prispevek, pobran od drugih zavezancev.

Nadalje tožeča stranka meni, da so bila sredstva EU toženi stranki izrecno dodeljena za izgradnjo komunalne infrastrukture na območju ZN Adria in bi zato morala biti upoštevana v Programu. Ta sredstva so bila odobrena za točno določene postavke del in materiala, iz Programa pa izhaja, da je tožena stranka pri več postavkah, za katere je prejela ta strogo namenska sredstva, določila, da se v celoti krijejo iz komunalnega prispevka. Poleg tega tožeča stranka meni, da je v deležu stroškov, ki naj bi ga krila tožena stranka, v resnici zajet komunalni prispevek, ki bo bremenil lastnike nepremičnin na območju nadomestne gospodarske cone in drugih obračunskih območij. Pri tem se sklicuje na navedbo v Programu opremljanja, po kateri so stroški za cestno omrežje in plinovod porazdeljeni tudi na druga obračunska območja. V programu opremljanja je treba določiti vse vire za pokritje stroškov gradnje komunalne infrastrukture, kar so določali vsi dosedanji predpisi. V novelaciji Programa opremljanja viri niso prikazani pravilno, saj niso upoštevana sredstva EU, v deležu, ki je prikazan kot občinski proračun, pa se vsaj delno skriva tudi komunalni prispevek.

Tožeča stranka dalje navaja, da je višina komunalnega prispevka odvisna od stroškov investicije in od višine drugih finančnih virov za njeno kritje, tako da vsak drug vir zmanjšuje delež komunalnega prispevka. V obravnavani zadevi so bili ti drugi viri občinski proračun, sredstva EU in sredstva tretjih, kot npr. D. in C. S tem, ko tožena stranka pri odmeri komunalnega prispevka v okviru drugih virov ni upoštevala sredstev EU in sredstev iz proračuna, odmerjeni komunalni prispevek presega plačilo dela stroškov in je zato nezakonit. Ker v programu opremljanja niso določeni vsi viri za kritje investicije, ta program ni zakonita podlaga za odmero prispevka. Poleg tega je Program nezakonit in neustaven tudi zato, ker ga je sprejel župan. Komunalni prispevek je namreč javna dajatev, zato bi moral podlage za njegovo odmero določiti občinski svet kot demokratično izvoljeno predstavniško telo. Ker poleg tega v Programu opremljanja niso opredeljeni vsi viri za kritje stroškov investicije, je župan z njim posegel v proračunsko materijo, za katero ni pristojen. Tožena stranka zato po mnenju tožeče stranke ni imela zakonite podlage za odmero komunalnega prispevka.

Tožeča stranka poleg tega uveljavlja še vrsto drugih kršitev. Najprej opozarja, da je Upravno sodišče v predhodni sodbi navedlo, da prvostopenjska odločba ni ustrezno obrazložena in ker je drugostopenjski organ ni odpravil, je ta kršitev še vedno podana. Prav tako tožena stranka ni v skladu z napotkom Upravnega sodišča pojasnila, zakaj niso bila upoštevana sredstva EU in načina delitve stroškov, ki so bili pokriti iz namenskih sredstev. Tožena stranka bi morala pojasniti tudi strukturo financiranja, saj je od nje odvisen izračun višine komunalnega prispevka, ki predstavlja plačilo dela stroškov za izdajo komunalne opreme, poleg tega pa bi bilo to v skladu z dogovorom med tožečo in toženo stranko.

Po mnenju tožeče stranke pri rabi sredstev EU ni mogoče govoriti o subvencioniranju komunalnega prispevka, saj je komunalno opremljanje zemljišč naloga občine. V obravnavani zadevi je tožena stranka pridobila namenska sredstva za izgradnjo komunalne opreme na območju ZN Adria, tako da so obračunski stroški za komunalni prispevek manjši in pri tem ne gre za prilivanje sredstev EU v korist tožeče stranke. Nasprotno, če sredstva EU niso upoštevana, ni mogoče govoriti o njihovi namenski porabi. Dejstvo, da bi tožena stranka sredstva, ki jih je sicer pridobila nepovratno, zaradi neizpolnitve kakršnihkoli svojih obveznosti iz pogodbe morala vrniti, ne more vplivati na domnevno že nastale obveznosti zavezancev za komunalni prispevek. Prav tako ni pomembno, da naj bi tožena stranka od odobrenih 267.000.000,00 SIT prejela le 248.000.000,00 SIT, saj dejstvo, da tožena stranka ni izkoristila vseh možnih sredstev, ne more biti v breme zavezancev za plačilo komunalnega prispevka.

Tožeča stranka iz vseh navedenih razlogov sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo v celoti odpravi, toženi stranki pa naloži, naj tožeči stranki vrne znesek 884.712,84 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi od zneska 212.012.584,14 SIT od 1. 1. 2005 do 1. 1. 2007 ter od zneska 884.712,84 EUR od 1. 1. 2007 dalje do plačila, v 15 dneh pod izvršbo, poleg tega pa tudi vse stroške postopka v 15 dneh, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Tožena in tožeča stranka sta v odgovoru na tožbo in naknadnih vlogah navedli še številna druga dejstva, okoliščine in stališča. Sodišče od teh navedb v nadaljevanju povzema le tiste, za katere ocenjuje, da se nanašajo na dejanska in pravna vprašanja, pomembna za odločitev v zadevi.

Tako tožena stranka navaja še, da je bila izgradnja infrastrukture dražja od prvotnih predvidevanj tudi zato, ker se bile upoštevane posebne zahteve tožeče stranke, vendar je pri tem ključ za delitev stroškov ostal isti. Ne v zakonski podlagi za odločanje, ne v podzakonskih aktih, ki so veljali v času sprejetja Programa, ni zahteve po obrazložitvi virov financiranja izgradnje komunalne infrastrukture ob izdaji odločbe. Toženi stranki zato ob izdelavi Programa ni bilo treba upoštevati pridobljenih evropskih sredstev. Tožena stranka dodaja še, da je mogoče o virih financiranja govoriti predvsem takrat, ko naj bi bila investicija vključena v proračun, za kar je na podlagi Zakona o javnih financah potrebno izdelati investicijsko dokumentacijo v skladu z Uredbo o enotni metodologiji za pripravo in obravnavo investicijske dokumentacije na področju javnih financ. O namenskih virih za izgradnjo javne infrastrukture je mogoče govoriti predvsem v zvezi s pogodbo, ki jo je tožena stranka sklenila z Agencijo RS za regionalni razvoj, ne pa v zvezi s komunalnim prispevkom, odmerjenim na podlagi Programa opremljanja. Pridobljena sredstva niso „nepovratna sredstva“, saj mora tožena stranka z njimi doseči določene cilje, sicer jih bo morala vrniti. Tožena stranka meni, da je iz vseh navedenih razlogov ravnala v skladu z določbo 1. odstavka 143. člena ZUreP-1, saj je odmerjeni komunalni prispevek predstavljal plačilo dela stroškov opremljanja zemljišč z lokalno komunalno infrastrukturo, ta del pa je bil odmerjen v skladu s Programom opremljanja, kot izhaja iz 2. odstavka istega člena. Kakšen delež sredstev je bil dejansko izplačan iz proračuna občine, izhaja iz Odloka o zaključnem računu Mestne občine Novo mesto za leto 2004 (Uradni list RS, št. 61/05), v katerem je navedeno, da je bilo za izgradnjo obravnavane komunalne infrastrukture v letu 2004 porabljenih 304.938.132,00 SIT, iz Odloka o zaključnem računu Mestne občine Novo mesto za leto 2005 (Uradni list RS, št. 77/06) pa, da je bilo v letu 2005 za isti namen porabljenih 381.094.000,00 SIT. Poleg tega tožena stranka meni, da so bili v drugostopenjski odločbi natančno pojasnjeni viri financiranja in vzroki za način, kako je bilo to financiranje dejansko opravljeno. Vsa pravna mnenja ministrstev, ki so tudi del spisa, jasno kažejo, da se evropskih sredstev, ki jih je prejela tožena stranka, ne sme prelivati navzdol, oziroma jih sme uporabljati le lokalna skupnost. Tožena stranka posebej poudarja, da je ves čas postopka želela tožeči stranki pomagati, da bi na zakonit način dosegli ugodno plačilo komunalnega prispevka.

Tožeča stranka naknadno navaja, da je tožena stranka po sklepu Agencije RS za regionalni razvoj za sofinanciranje stroškov telekomunikacijskega omrežja, javne razsvetljave in kanalizacije dobila namenska sredstva, v Programu pa je določila, da se stroški krijejo s komunalnim prispevkom. Glede stroškov rekonstrukcije ceste in plinskega omrežja, ki so prav tako sofinancirani z namenskimi sredstvi, je tožena stranka v Programu opremljanja prikazala, kot da jih krije sama, v resnici pa se ti stroški delijo med zavezance za komunalni prispevek iz različnih območij. Iz tega izhaja, da je tožena stranka tožeči stranki naložila komunalni prispevek za stroške, ki so bili kriti z namenskimi sredstvi, kar je v nasprotju s 1. odstavkom 143. člena ZUreP-1. Navedba tožene stranke, da sme pridobljena sredstva porabiti le ona, v ničemer ne zmanjšuje upravičenosti tožbe, saj je tožena stranka dolžna pridobljena sredstva porabiti namensko in v tem obsegu nima pravice odmeriti komunalnega prispevka. V podzakonskih aktih, ki so veljali v času odmere, je bilo določeno, da je lahko komunalni prispevek največ enak sorazmernemu delu dejanskih stroškov za izgradnjo komunalne infrastrukture na določenem območju, če so bili stroški izgradnje komunalne infrastrukture kriti z več viri, pa za stroške, krite z drugimi viri, ni bilo dovoljeno pobirati komunalnega prispevka. Nujnost upoštevanja virov financiranja zato izhaja tako iz zakona kot tudi iz podzakonskih aktov. Izpodbijane odločbe niso ustrezno obrazložene, odmerjeni komunalni prispevek pa je nezakonit, ker tožena stranka pri nobeni od postavk stroškov, za katere je prejela struktura sredstva, teh sredstev ni navedena kot vir za kritje stroškov. Zaradi neupoštevanja strukturnih sredstev je nezakonit tudi Program, navedba tožene stranke, da je komunalni prispevek odmerjen skladno s tem Programom, pa ne more pomeniti ustrezne obrazložitve. Prejeta strukturna sredstva niso posojilo, zato pomenijo nepovratna sredstva. Navedbe o tem, da se lahko zgodi, da jih bo morala tožena stranka vrniti, so s stališča časovnega okvira izpodbijane prvostopenjske odločbe brezpredmetne in napačne. Tudi če bi bilo ta sredstva kdaj kasneje zaradi kršitev tožene stranke treba vrniti, to ne more vplivati na predpisano višino komunalnega prispevka. Edini pravni razlog za vrnitev pridobljenih sredstev je njihova nenamenska uporaba, ki pa jo pravzaprav zatrjuje tožena stranka sama, ko navaja, da prejetih sredstev ni bila dolžna upoštevati pri predpisovanju in odmeri komunalnega prispevka. Iz finančnih delov obeh programov urejanja izhaja, da ne določata le dinamike zagotavljanja finančnih sredstev, temveč tudi vire za kritje stroškov. To je določal tudi takratni podzakonski predpis (2. točka 1. člena in 15. člen Navodila o vsebini programa za opremljanje stavbnih zemljišč, Uradni list RS, št. 4/99).

Sodišče uvodoma ugotavlja, da je mogoče iz tožbe, vlog obeh strank v postopku in tudi iz upravnih spisov povzeti, da je med strankama sporno predvsem to, ali bi tožena stranka morala sredstva Evropskega sklada za regionalni razvoj, ki jih je pridobila po sklepu Agencije RS za regionalni razvoj št. 3081-1/2004-196 z dne 17. 9. 2004 za izgradnjo javne infrastrukture v območju urejanja „ZN Adria“, upoštevati pri odmeri komunalnega prispevka tožeči stranki oziroma pri določitvi meril za odmero komunalnega prispevka, kot so opredeljena v Programu. Stranki za navedena sredstva uporabljata več različnih izrazov, kot npr. „sredstva EU“, „strukturna sredstva“ ali „nepovratna sredstva“, vendar je iz konteksta zadeve mogoče ugotoviti, da gre v vseh teh primerih za ista, prej navedena sredstva, sodišče pa za njih v nadaljevanju obrazložitve uporablja izraz „strukturna sredstva“. Zaradi številnih navedb tako tožeče kot tožene stranke, ki se nanašajo na ekonomske okoliščine v zvezi z graditvijo komunalne opreme, sodišče uvodoma opozarja še, da po določbi 2. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06 in nadaljnji, ZUS-1) sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov. Medsebojne finančne oziroma materialne obveznosti obeh strank so zato lahko predmet tega postopka le toliko, kolikor neposredno izvirajo iz izpodbijanega upravnega akta.

Kot je sodišče ugotovilo že v sodbi opr. št. U 358/2006 z dne 8. 10. 2008, je tožeča stranka vložila vlogo za odmero komunalnega prispevka dne 7. 6. 2004, to je v času veljavnosti Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 110 in nadaljnji, ZUreP-1). Ta zakon je v prehodnih določbah 8. in 9. točke 190. člena določil uporabo Navodila za izračun komunalnega prispevka in Navodila o programu opremljanja (obe Uradni list RS, št. 4/99) do sprejetja izvršilnih predpisov na podlagi ZUreP-1, torej tudi do sprejetja novega podzakonskega akta iz 2. odstavka 146. člena ZUreP-1 in iz 3. odstavka 140. člena ZUreP-1. Ker sta Pravilnik o merilih za odmero komunalnega prispevka in Uredba o vsebini programa opremljanja zemljišč za gradnjo (oboje Uradni list RS, št. 117/04) začela veljati dne 20. 7. 2005, je v obravnavani zadevi glede na datum izdaje prvostopenjske odločbe (15. 7. 2005, saj je bila nadomestna odločba z dne 4. 10. 2005 izdana v pritožbenem postopku ob upoštevanju dejanskega in pravnega stanja v času prve odločbe) treba uporabiti prej navedeni Navodili, kolikor nista v nasprotju z ZUreP-1 (190. člen ZureP-1).

Glede na to je zakonska podlaga za odmero komunalnega prispevka 2. odstavek 143. člena ZUreP-1, ki določa, da se komunalni prispevek določi na podlagi Programa opremljanja, glede na stopnjo opremljenosti zemljišč s komunalno infrastrukturo in drugo infrastrukturo ter glede na priključno moč in zmogljivost komunalne infrastrukture v poselitvenih območjih. Natančnejša pravila za izračun so predpisana v Navodilu za izračun komunalnega prispevka, ki v 1. odstavku 4. člena določa, da lahko občina izračuna komunalni prispevek le na podlagi sprejetega programa opremljanja. To pravilo je nadalje konkretizirano v obrazcu za izračun komunalnega prispevka, predpisanem v 6. členu istega Navodila. Po tem obrazcu je treba pri izračunu upoštevati stroške izgradnje posamezne vrste komunalne opreme in njenega priključevanja na ustrezno omrežje oskrbovalnega sistema, prispevno stopnjo zavezanca, vsoto površin vseh stavbnih parcel na območju opremljanja ter površino stavbne parcele zavezanca. Sodišče po eni strani ugotavlja, da te določbe Navodila niso v ničemer v nasprotju s prej navedeno določbo ZUreP-1, po drugi strani pa toženi stranki v nobenem pogledu ne omogočajo, da bi v izračun komunalnega prispevka vključila dejavnike, ki ne izvirajo iz Programa opremljanja ali projekta nameravane gradnje. Tožena stranka ima torej prav, ko zatrjuje, da pridobljenih strukturnih sredstev ni mogla upoštevati pri izdaji izpodbijane odločbe.

Vendar pa tožeča stranka uveljavlja tudi nezakonitost Programa, ki je po zgoraj opisani ureditvi materialna podlaga za odmero komunalnega prispevka. Tožena stranka ima sicer prav, da zakonitost programa urejanja kot podzakonskega akta lokalne samoupravne skupnosti sama po sebi ni predmet tega postopka, vendar pa je sodišče po določbi 125. člena Ustave RS pri odločanju vezano le na Ustavo in zakon. To pomeni, da v primeru, ko ugotovi, da je podzakonski akt, ki bi ga sicer moralo uporabiti pri sojenju, v neskladju z Ustavo ali zakonom, tega akta ne sme uporabiti (tkim. načelo exceptio illegalis). V tem obsegu je torej tudi preizkus zakonitosti podzakonskega akta, ki ureja obravnavano razmerje, lahko del upravnega spora.

Bistvena tožbena navedba v zvezi z nezakonitostjo programa urejanja je, da bi morala tožena stranka vanj kot enega od virov financiranja izrecno vključiti tudi pridobljena strukturna sredstva. Vsebino programa urejanja na zakonski ravni urejajo določbe 140. člena ZUreP-1, ki pa glede financiranja izgradnje komunalne opreme določajo le, da se s programom opremljanja med drugim podrobneje določi finančna konstrukcija opremljanja. Navodilo o vsebini programa opremljanja stavbnih zemljišč v tem pogledu določa, da Program opremljanja obsega med drugim tudi finančni del (12. člen), v katerem je med drugim naveden tudi način razdelitve stroškov komunalne opreme med občino in zavezance (3. točka 2. odstavka 15. člena) in drugi podatki, pomembni za oceno stroškov in za zagotavljanje potrebnih finančnih sredstev (5. točka 2. odstavka 15. člena). Pravna ureditev, veljavna v času izdaje izpodbijane odločbe torej (za razliko od zdaj veljavne) ni vsebovala izrecnih določb o tem, ali je občina dolžna v programu opremljanja izrecno navesti in upoštevati tudi sredstva, ki ne predstavljajo njenih lastnih sredstev ali sredstev investitorjev, v obravnavani zadevi torej pridobljena strukturna sredstva. Vendar pa odsotnost izrecne določbe v tem pogledu ne pomeni, da taka obveznost tožeče stranke ne izhaja iz pravne ureditve kot celote. Tako zakonska ureditev vsebine programa urejanja, kot tudi ureditev finančnega dela programa v Navodilu o vsebini programa opremljanja stavbnih zemljišč sta namreč zelo skopi, uporaba Navodila pa predstavlja prehodno ureditev, ki v tem delu sicer ni v očitnem nasprotju z določbami ZUreP-1, vsekakor pa pomeni večjo možnost nastanka pravnih praznin.

Po določbi 1. odstavka 138. člena ZUreP-1 zagotavlja gradnjo komunalne infrastrukture občina, ta infrastruktura pa se financira iz proračuna občine, iz sredstev fizičnih in pravnih oseb, ki sklenjo pogodbo o opremljanju, in iz drugih virov (142. člen ZUreP-1). Občina je upravičena do povrnitve dela stroškov opremljanja zemljišč z lokalno komunalno infrastrukturo, ki ga v obliki komunalnega prispevka plačajo zavezanci za plačilo tega prispevka (1. odstavek 143. člena ZUreP-1), torej investitorji oziroma lastniki objektov, ki se na novo priključujejo na objekte in omrežja lokalne komunalne infrastrukture, ali ki povečujejo priključno moč obstoječih priključkov (144. člen ZUreP-1). Plačilo komunalnega prispevka tako pokriva sorazmerni del stroškov, ki jih je imela občina kot investitor komunalne infrastrukture, ta del pa je po določbi 1. odstavka 2. člena Navodila za izračun komunalnega prispevka lahko največ enak dejanskim stroškom, ki jih povzroči zgraditev komunalne opreme na območju opremljanja in ki v sorazmernem delu odpadejo na objekt zavezanca.

Opisanega načina pokrivanja dela stroškov izgradnje komunalne opreme pa ni mogoče zagotoviti, če v Programu opremljanja niso upoštevana sredstva iz tretjih virov (torej ne lastna sredstva občine in ne sredstva iz komunalnega prispevka), ki so izrecno namenjena za izgradnjo komunalne infrastrukture, kar v obravnavani zadevi velja za pridobljena strukturna sredstva. S tem, ko je del stroškov za izgradnjo komunalne infrastrukture pokrit s takimi sredstvi, se namreč dejanski stroški občine ustrezno zmanjšajo. Če pridobljena namenska sredstva niso upoštevana v finančnem delu programa urejanja, torej iz tega programa ni mogoče ugotoviti dejanskih stroškov, ki jih občini povzroči zgraditev komunalne opreme, kar pomeni, da ni mogoče upoštevati prej navedene določbe 1. odstavka 2. člena Navodila za izračun komunalnega prispevka. Tega v ničemer ne spremeni okoliščina, na katero se sklicuje tožena stranka, da so bila pridobljena strukturna sredstva v celoti investirana prek proračuna občine. Občina je namreč po prej navedeni določbi 1. odstavka 138. člena ZUreP-1 investitorka komunalne infrastrukture, kar pomeni, da se načeloma vsa sredstva v ta namen (tudi komunalni prispevek) investirajo prek njenega proračuna. Pravna ureditev razdelitve stroškov izgradnje komunalne infrastrukture med občino in zavezance za plačilo komunalnega prispevka se torej smiselno ne more nanašati na delitev sredstev na „proračunska“ in ostala sredstva, temveč gre za delitev sredstev glede na njihov vir.

Zgolj na ta način je mogoče razlagati tudi določbo 3. točke 2. odstavka 15. člena Navodila o vsebini programa opremljanja stavbnih zemljišč, po kateri finančni del programa opremljanja obsega tudi način razdelitve stroškov komunalne opreme med občino in zavezance. Po prej omenjeni določbi 1. odstavka 2. člena Navodila za izračun komunalnega prispevka ti stroški predstavljajo dejanske stroške, ki jih povzroči zgraditev komunalne opreme, po 5. točki 2. odstavka 15. člena Navodila o vsebini programa opremljanja stavbnih zemljišč pa mora finančni del Programa opremljanja obsegati tudi druge podatke, pomembne za oceno stroškov in za zagotavljanje potrebnih finančnih sredstev. Po presoji sodišča teh določb obeh Navodil iz vseh navedenih razlogov nikakor ni mogoče razlagati drugače, kot da je treba v finančnem delu Programa opremljanja upoštevati vse vire, ki utegnejo vplivati na zmanjšanje dejanskih stroškov za izgradnjo komunalne opreme, torej tudi namenska strukturna sredstva.

Tožena stranka je torej svojo odločitev oprla na podzakonski akt, ki ni v skladu z zakonom oziroma drugimi podzakonskimi akti za izvedbo tega zakona. V takem primeru sodišče po določbi 4. točke 1. odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodi in s sodbo izpodbijani upravni akt odpravi. Po 3. odstavku istega člena sodišče v takem primeru vrne zadevo organu, ki je upravni akt izdal, v ponoven postopek, po 4. odstavku istega člena pa je pristojni organ pri izdaji novega upravnega akta vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava. Zaradi te ugotovitve sodišče tudi ni preizkušalo nadaljnjih tožbenih navedb, saj se nanašajo na očitno nezakonit upravni akt in so s tem brezpredmetne.

Tožeča stranka je sicer zahtevala vrnitev že plačanih sredstev, torej smiselno odločanje v sporu polne jurisdikcije, vendar v tem upravnem sporu za to niso bili izpolnjeni pogoji iz 1. odstavka 65. člena ZUS-1. Ker postavljeni zahtevek smiselno vsebuje tudi zahtevo po odpravi izpodbijane odločbe, je sodišče tožbi ugodilo v tem obsegu oziroma na tak način. Z izpodbijano odločbo je bila v pritožbenem postopku nadomeščena prejšnja prvostopenjska odločba, kar pomeni, da bi zgolj z odpravo izpodbijane odločbe lahko prišlo do nejasnosti glede tega, ali je zopet (oziroma še vedno) veljavna prvotna odločba. Sodišče je zato na podlagi pooblastila iz 3. odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo oba navedena akta.

Glede na izrecne navedbe tožene stranke o naravi pridobljenih strukturnih sredstev sodišče dodaja še, da je tako po navedbah tožene stranke same, kot tudi po navedbah tožeče stranke in podatkih v upravnem spisu, posebej sklepu o dodelitvi strukturnih sredstev, mogoče povzeti, da je morebitna obveznost vrnitve teh sredstev odvisna praktično izključno od ravnanja tožene stranke v skladu s sklepom in pogodbo o dodelitvi teh sredstev oziroma njenega gospodarjenja s temi sredstvi. To po presoji sodišča pomeni, da se tožena stranka ne more uspešno sklicevati na pogojno naravo dodelitve teh sredstev, za prevalitev tveganja morebitne obveznosti vrnitve že dodeljenih namenskih sredstev na tožečo stranko pa – posebej v tej fazi postopka – tudi nima nobene pravne podlage.

Ker je sodišče izpodbijano odločbo odpravilo zaradi nepravilne uporabe materialnega prava, ne pa zaradi spornega dejanskega stanja, ki bi bilo podlaga izdaji izpodbijane odločbe, je odločilo brez glavne obravnave (1. odstavek 59. člena ZUS-1).

Sodišče je tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo, zato je tožeča stranka po določbi 3. odstavka 25. člena ZUS-1 upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku, v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov postopka v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/07, dalje Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožečo stranko pa je v postopku zastopal odvetnik, se ji priznajo stroški v višini 350,00 EUR (2. odstavek 3. člena Pravilnika).

ZUreP-1 člen 138, 138/1, 140, 142, 143, 143/1, 144, 190, 190/8, 	        190/9.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.