sodba I U 403/2009
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2009-09-24

sofinanciranje iz javnih sredstev - upravni postopek - (ne)popolna vloga - vsebina dokazila

Obvezna sestavina vloge je le zahtevano dokazilo (konzorcijska pogodba), ne pa tudi njeni elementi (vsebina). Zato je njeno vsebino mogoče obravnavati le v smislu (ne)izpolnjevanja pogojev, ki jih glede njenih sestavin določa razpisna dokumentacija. Glede na navedeno nepopolna vsebina dokazila (pogodbe) ne more biti podlaga za sklep o formalno nepopolni vlogi. Zato je upravni organ ravnal prav, ko je njeno vsebinsko pomanjkljivost presojal v smislu izpolnjevanja pogojev javnega razpisa.

Če predloženo dokazilo nima predpisane kvalitete, upravni organ ni dolžan v ta namen izvajati drugih dokazov (sklepati na trajanje pogodbe na podlagi omenjene izjave) ali pozivati stranko na dopolnjevanje predložene listine.

Toženka je vložila tožbo zoper odločbo Ministrstva za gospodarstvo št. … z dne 28. 1. 2008 (dejansko gre za leto 2009 in gre v tem primeru za očitno pisno napako v odločbi, saj je bila izdana v postopku ponovnega odločanja po sodbi tega sodišča s kasnejšim datumom, to je opr. št. U 2231/2006 z dne 12. 11. 2008). Ker je toženka med upravnim sporom na podlagi pooblastila iz 1. odstavka 273. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99 in naslednji; v nadaljevanju ZUP) v zvezi z isto zadevo izdala novo odločbo št. … z dne 6. 4. 2009, je sodišče  tožnico pozvalo, da poda izjavo v skladu z 2. odstavkom 39. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06; v nadaljevanju ZUS-1). Tožnica je z vlogo z dne 6. 5. 2009 sporočila, da zaradi odprave odločbe z dne 28. 1. 2008 ne vztraja pri vloženi tožbi zoper njo, vendar pa tožbo razširja na nov upravni akt, to je na odločbo z dne 6. 4. 2009.

Glede na navedeno je sodišče nadaljevalo postopek in v njem presodilo zakonitost kasneje izdane odločbe.

Toženka je izpodbijano odločbo izdala v postopku odločanja v zvezi z javnim razpisom „za pridobitev sredstev Evropskega sklada za regionalni razvoj (ESRR), Ukrep 1.1.: Spodbujanje razvoja inovacijskega okolja, Za neposredne spodbude za skupne razvojno-investicijske projekte v letih 2006-2007“ (v nadaljevanju javni razpis). Z njo je v 1. točki izreka odpravila svojo predhodno odločbo z dne 28. 1. 2008 in sklep Ministrstva za gospodarstvo št. … z dne 17. 7. 2006 (o zavrženju tožničine vloge „Razvoj tehnološko dovršenejše serije avtodomov na baznem vozilu Fiat Ducato“ na javni razpis), v 2. točki izreka pa vlogo tožnice zavrnila.

V obrazložitvi navaja, da je Upravno sodišče RS s sodbo z dne 12. 11. 2008 odpravilo sklep Ministrstva za gospodarstvo št. …, s katerim je to zavrnilo pritožbo tožnice zoper sklep o zavrženju njene vloge za sofinanciranje omenjenega projekta. Izpodbijana odločba je tako izdana v ponovljenem postopku, v katerem je toženka ugotovila, da je vloga tožnice popolna, med drugim tudi na podlagi 2. odstavka 221. člena Pravilnika o postopkih za izvrševanje proračuna RS. Ta določa, da se formalna popolnost vloge ugotavlja glede na to, ali so bili predloženi vsi zahtevani dokumenti. Po tej določbi bi bila vloga formalno nepopolna le, če zahtevana konzorcijska pogodba k vlogi sploh ne bi bila priložena. Ker je vloga tožnice vsebovala vse zahtevane obrazce in priloge ter je bila razumljiva, se je vsebinsko obravnavala.

Pri vsebinskem obravnavanju pa je bilo ugotovljeno, da priložena konzorcijska pogodba nima bistvene sestavine, ki je zahtevana v razpisni dokumentaciji, to je roka trajanja pogodbe. V 3. alineji 5. odstavka 7.3. točke javnega razpisa je bilo zahtevano, da je vlogi priložena podpisana konzorcijska pogodba, ki mora biti pripravljena v skladu navodili v razpisni dokumentaciji. Slednja pa v točki B.14. določa, da mora konzorcijska pogodba med drugim vključevati tudi trajanje pogodbe (minimalno 5 let od dneva podpisa pogodbe o sofinanciranju projekta z ESRR sredstvi). V 1. členu predložene konzorcijske pogodbe pa je določeno, da bo izvajanje projekta trajalo od 15. 5. 2006 do 15. 12. 2007. Enak sklep o časovnem trajanju izhaja tudi iz naštetih točk predstavitve načrta in izvedbe projekta v vlogi na straneh 42 do 64. V zaključku toženka zavrača stališče tožnice, da trajanje pogodbe v obdobju najmanj petih let izhaja iz Izjave o strinjanju z razpisnimi pogoji in o vzpostavljenih pogojih za pričetek in izvedbo aktivnosti, iz katere naj bi bilo razvidno, da se bodo aktivnosti ohranjale v regiji v obdobju 5 let po zaključku projekta. Ta izjava, ki so jo partnerji podpisali v obrazcu št. 2 razpisne dokumentacije, ni v nobeni povezavi s konzorcijsko pogodbo in ne more biti dokazilo o petletnem trajanju pogodbe. Izjava zagotavlja le, da bo investicija ostala v regiji v smislu izpolnjevanja pogojev dodeljevanja regionalne državne pomoči, medtem ko s trajanjem pogodbe to nima nobene povezave. Ker v predloženi pogodbi ni določenega roka trajanja pogodbe v skladu z zahtevami v razpisni dokumentaciji, vloga ne izpolnjuje pogojev, določenih v javnem razpisu in razpisni dokumentaciji. Toženka je zato vlogo tožnice zavrnila.

Tožnica se s tako odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da bi jo morala toženka pozvati k dopolnitvi vloge – predložitvi konzorcijske pogodbe, ki bi bila sklenjena za dobo petih let. Tako bi morala ravnati na podlagi besedila javnega razpisa, ki v 5. odstavku 14. točke določa, da bo komisija v primeru ugotovitve formalne nepopolnosti vloge pozvala vlagatelja k dopolnitvi. Iz 6. odstavka 14. točke javnega razpisa, po katerem vsebina dispozicije skupnega razvojno- investicijskega projekta ni predmet dopolnitve, po mnenju tožnice izhaja, da so druge sestavine prijave predmet dopolnitve, torej tudi podpisana konzorcijska pogodba, saj ne predstavlja vsebine dispozicije in je le dokaz o doseženem soglasju glede nje med pogodbenimi strankami. Po mnenju tožnice pomeni dejstvo, da ni predložila pogodbe z eksplicitno navedenimi predpisanim trajanjem, enako, kot da pogodbe sploh ne bi predložila. V vsakem primeru bi jo morala toženka k dopolnitvi pozvati na podlagi določil upravnega postopka. Glede trajanja pogodbe se tožnica sklicuje tudi na Izjavo o strinjanju z razpisnimi pogoji in o vzpostavljenih pogojih za pričetek in izvedbo aktivnosti, iz katerih je razvidno, da se bodo te ohranjale v regiji 5 let po zaključku projekta. Brez pogodbenega temelja, ki ga predstavlja konzorcijska pogodba, ohranjanje aktivnosti ni mogoče. To bi morala toženka upoštevati pri odločanju. Tožnica predlaga, da sodišče odpravi izpodbijano odločbo z dne 6. 4. 2009 in zadevo vrne v ponovni postopek, toženki pa naloži plačilo stroškov tega postopka s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka je v odgovoru na tožbo ponovila svoja stališča, navedena v izpodbijani odločbi, in pri tem poudarila, da je vloga formalno popolna, če so k njej priloženi vsi zahtevani dokumenti in obrazci in se v tem primeru vsebinsko obravnava. Predlaga, da sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Sodišče uvodoma ugotavlja, da je s sodbo opr. št. U 2231/2006-27 z dne 12. 11. 2008 že odločalo v zadevi in odpravilo sklep Ministrstva za gospodarstvo z dne 7. 8. 2006, s katerim je to potrdilo odločitev prvostopenjskega organa, da se vloga tožnice na javni razpis zavrže iz razloga, ker v pogodbi ni določen rok trajanja minimalno 5 let od dneva podpisa pogodbe sofinanciranju in da zaradi tega ne izpolnjuje pogojev za sodelovanje na javnem razpisu. Sodišče je v sodbi poudarilo, da se vloga zavrže le v primeru formalnih pomanjkljivosti, kar pa iz obrazložitve obeh sklepov upravnih organov ni bilo razvidno, saj sta navajala, da vloga ne ustreza razpisnim pogojem.

V ponovljenem postopku, v katerem je bila izdana izpodbijana odločba, se je, kot rečeno, toženka postavila na stališče, da je bila vloga tožnice popolna, saj ji je bila med drugim v skladu z zahtevo iz 3. alineje 5. odstavka 7.3. točke javnega razpisa (Uradni list RS, št. 33-34/06 in 73-74/06) priložena tudi podpisana konzorcijska pogodba. Dejstvo, da konzorcijska pogodba nima sestavine, ki je bila določena v razpisni dokumentaciji -  določbe o minimalnem petletnem trajanju pogodbe od dneva podpisa pogodbe o sofinanciranju projekta z ESRR sredstvi -, je vsebinska pomanjkljivost vloge, zaradi česar ta ne izpolnjuje pogojev iz javnega razpisa in razpisne dokumentacije.

Sodišče se v celoti strinja z jasnimi in popolnimi razlogi izpodbijane odločbe in se sklicuje nanje (2. odstavek 71. člena ZUS-1. Pri tem le dodaja:

V skladu z določbo 2. odstavka 66. člena ZUP mora vloga vsebovati tudi sestavine, ki jih kot obvezne za posamezno vlogo določa zakon ali drug predpis. Po določbi 3. odstavka istega člena se vloga šteje za popolno, ko so priložena dokazila, ki jih zahteva predpis oz. v konkretnem primeru javni razpis. Ta je v 3. alineji 5. odstavka 7.3. točke določil, da mora biti vlogi priložena podpisana konzorcijska pogodba. V obravnavanem primeru je torej obvezna sestavina vloge le zahtevano dokazilo – konzorcijska pogodba - ne pa tudi njeni elementi (vsebina). Zato je njeno vsebino mogoče obravnavati le v smislu (ne)izpolnjevanja pogojev, ki jih glede njenih sestavin določa razpisna dokumentacija. Glede na navedeno nepopolna vsebina dokazila (pogodbe) ne more biti podlaga za sklep o formalno nepopolni vlogi, zato je upravni organ ravnal prav, ko je njeno vsebinsko pomanjkljivost presojal v smislu izpolnjevanja pogojev javnega razpisa.

Na navedeno ne more vplivati niti Izjava o strinjanju z razpisnimi pogoji in o vzpostavljenih pogojih za pričetek in izvedbo aktivnosti, na katero se sklicuje tožnica. Javni razpis je v 3. alineji 5. odstavka 7.3. točke določil, da mora biti konzorcijska pogodba pripravljena v skladu z navodili v razpisni dokumentaciji. Pogoji razpisne dokumentacije so s tem postali sestavni del razpisa. Ker je ta v točki B.14. „Način priprave in dokumenti in dokazila, ki jih mora vloga obvezno vsebovati“ določila povsem jasno vsebino konzorcijske pogodbe tudi glede določitve njenega trajanja, s čimer je ta vsebina postala njen bistveni element, tožnica zahteve ne more obiti na način, da se sklicuje na druge listine, predložene v postopku razpisa. Če predloženo dokazilo nima predpisane kvalitete, upravni organ ni dolžan v ta namen izvajati drugih dokazov (sklepati na trajanje pogodbe na podlagi omenjene izjave) ali pozivati stranko na dopolnjevanje predložene listine.

Kot je razvidno iz objave javnega razpisa v Uradnem listu RS, je ena od pravnih podlag zanj tudi Pravilnik o postopkih za izvrševanje proračuna RS (Uradni list RS, št. 13/06). Morebitne drugačne določbe javnega razpisa, konkretno drugačna opredelitev formalno popolne vloge, kot izhaja iz že navedene določbe 2. odstavka 221. člena pravilnika, bi bile torej z njim v nasprotju, zaradi česar jih ne bi bilo mogoče upoštevati. Določba 6. odstavka 14. točke javnega razpisa, na katero se sklicuje tožnik, zato pomeni le, da vloga v delu, v katerem prijavitelj predstavi projekt, ni predmet dopolnjevanja v posameznih postavkah njene vsebine, kar je logično, saj se kot sestavina vloge za prijavo šteje le dispozicija kot taka in ne posamezne točke njene vsebine.

Ker je sodišče ugotovilo, da tožba ni utemeljena, jo je v skladu z določbo 1. odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo.

Pravilnik o postopkih za izvrševanje proračuna člen 221, 221/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.