sodba I U 354/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-12-07

ničnost upravne odločbe - predlog za izrek ničnosti - aktivna legitimacija - pravni naslednik stranke v postopku - premoženjska pravica

Z odločbo z dne 2. 2. 1947 se odloča o lastninski pravici kot premoženjski pravici, ki je prenosljiva – ter ni osebna premoženjska pravica – in ki se lahko deduje in katere vrednost je mogoče izraziti v denarju. Določbo 1. odstavka 50. člena ZUP je zato treba uporabiti ob analognem sklepanju, ker gre v primeru uveljavljanja pravnih sredstev zoper odločbo, izdano stranki, ki po zaključenem postopku umre, za v bistvenem podoben primer, kot ga določba po njeni besedni razlagi ureja.

Tožbi se ugodi in se sklep Upravne enote Koper št. 490-1/2008-10 z dne 24. 11. 2009 odpravi ter zadeva vrne tej upravni enoti v ponovni postopek. Tožena stranka je dolžan tožeči stranki povrniti stroške postopka v znesku 350 EUR v 15 dneh po vročitvi te sodbe.

Upravna enota Koper (prvostopenjski organ) je z izpodbijanim sklepom zavrgla predlog tožnikov za izrek ničnosti odločbe Okrajne komisije za agrarno reformo, št. Babiči Kom. 1 z dne 2. 2. 1947. Prvostopenjski organ v obrazložitvi navaja, da sta tožnika 2. 6. 2008 vložila predlog za ugotovitev ničnosti odločbe Okrajne komisije za agrarno reformo, št. Babiči Kom. 1 z dne 2. 2. 1947; uveljavljala sta ničnostna razloga iz 1. in 5. točke 1. odstavka 279. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP). Iz vloge tožnikov izhaja, da sta pravna naslednika A.A., kateri je bila izdana odločba, katere izrek za nično predlagata, in s katero je bilo ugotovljeno, da se razveljavi prisilna odsvojitev nepremičnin z dražbo z dne 21. 7. 1937. Organ je v postopku vpogledal v listine, ki sta jih vložila tožnika, in listine, ki jih je pridobil na predlog tožnikov. Iz teh med drugim izhaja, da sta tožnika vložila tudi zahtevek za vračilo nepremičnin, na katere se nanaša odločba, katere izrek za nično predlagata, v denacionalizacijskem postopku, ki sta ga sprožila leta 1993 in je še vedno v teku pred Vrhovnim sodiščem. Prvostopenjski organ je tožnikoma dal tudi možnost izjave. Njun pooblaščenec je predlog za izrek ničnosti odločbe razširil še na razlog po 2. točki 1. odstavka 279. člena ZUP. Podal pa je tudi navedbe, s katerimi je utemeljeval obstoj navedenih ničnostnih razlogov. Prvostopenjski organ navaja, da je v okviru formalnega preizkusa predloga najprej preizkusil, ali ga je vložil upravičeni predlagatelj iz 1. odstavka 280. člena ZUP. Pri tem je ugotovil, da tožnika nista bila stranki postopka, v katerem je bila izdana odločba, katere izrek za nično predlagata, temveč je bila stranka njuna pravna prednica A.A. Po mnenju organa pa to dejstvo, da sta tožnika pravna naslednika A.A., tema ne daje aktivne legitimacije za vložitev predloga za izrek ničnosti odločbe. To izhaja tudi iz določb 50. člena ZUP, ki določa, kdaj lahko nastopi aktivna legitimacija pravnih naslednikov stranke postopka, in sicer da je to le med postopkom. Iz ustaljene sodne prakse (na primer sodba Upravnega sodišča RS, opr. št. U 2155/2006 in sodba Vrhovnega sodišča RS, opr. št. U 941/92) pa izhaja, da je upravni organ po prejemu predloga za izrek ničnosti dolžan preizkusiti legitimacijo za vložitev predloga za izrek ničnosti. Upravni organ je predlog tožnikov tako zavrgel ob sklicevanju na 2. točko 1. odstavka in 2. odstavek 129. člena ZUP. Kot izhaja iz izpodbijane odločbe, pa je v postopku upravni organ preveril tudi vse navedbe tožnikov ter izvedel vse predlagane dokaze in ugotovil, da tožnika nista izkazala razlogov, na podlagi katerih bi upravni organ mogel izreči citirano odločbo za nično. Ker upravni organ pri odločanju ni vezan na zatrjevano pravno kvalifikacijo ter lahko odločbo izreče za nično tudi po uradni dolžnosti, je preveril vse ničnostne razloge po 279. členu ZUP, vendar ni našel nepravilnosti, zaradi katerih bi bilo potrebno izreči citirano odločbo za nično.

Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano (drugostopenjski organ) je pritožbo tožnikov zoper izpodbijani sklep prvostopenjskega organa zavrnilo. Strinja se s presojo prvostopenjskega organa, da tožnika nista aktivno legitimirana za vložitev predloga za izrek citirane odločbe za nično. Meni, da ima glede na to njun predlog za izrek odločbe za nično lahko le značaj opozorila upravnemu organu, da po uradni dolžnosti oceni, ali so podani pogoji za izrek ničnosti odločbe. Tudi po presoji drugostopenjskega organa pa v zadevi niso izkazani ničnostni razlogi po 279. členu ZUP. Drugostopenjski organ pritrjuje, da je prvostopenjski organ pravilno ugotovil, da pogoj za izrek ničnosti odločbe po določbi 1. točke 1. odstavka 279. člena ZUP ni podan. Drugostopenjski organ pa tudi glede ničnostnega razloga po 5. točki 1. odstavka 279. člena ZUP meni, da tožnika nista predložila dokazov, ki bi potrjevali njune navedbe, da je tedanji upravni organ odločbo z dne 2. 2. 1947 izdal pod konkretno prisilo.

Tožnika v tožbi navajata, da gre v obravnavani zadevi za upravno zadevo v zvezi z izdajo odločbe o podržavljenju nepremičnin, ki so bile na podlagi 5. in 7. člena Odloka Okrajnega ljudskega odbora za Okraj Koper z dne 1. 12. 1946 v zvezi z Zakonom o agrarni reformi in kolonizaciji v Ljudski republiki Sloveniji Uradni list SNOS in NVS št. 62-396/194 odvzete z odločbo Okrajne komisije za agrarno reformo št. Babiči Kom. 1 z dne 2. 2. 1947 pokojni materi tožnikov A.A., in to v času, ko je na tem območju veljala italijanska zakonodaja – to je do sklenitve Mirovne pogodbe z Italijo (Uradni list RS, št. 74/47), ki je začela veljati 15. 9. 1947, na podlagi jugoslovanske zakonodaje. Tožnika sta kot pravna naslednika po A.A. v vseh dosedanjih upravnih postopkih denacionalizacije imela status stranke, po določbah Zakona o denacionalizaciji (ZDen). Lastnost stranke bi jima morala biti priznana tudi v postopku za ugotovitev ničnosti citirane odločbe, saj sta izkazala na zakonu temelječe pravice in neposredne pravne koristi ter s tem dejanski in pravni interes, ki je, da se vrne nezakonito odvzeto premoženje. Z odločbo, katere izrek za nično predlagata tožnika, je bilo namreč njuni pokojni materi odvzeto premoženje. Premoženje je bilo tej odvzeto v nesodnem in neupravnem postopku, v času, ko je bila tožnikoma in njuni materi odvzeta prostost, kar je tudi razvidno iz odločbe Komisije za popravo krivic, sklep z dne 6. 10. 2008, s katero jim je priznan status povojnih žrtev. Pred likvidacijo je pokojna mati skupaj s tožnikoma z izkaznico Rdečega križa zapustila to ozemlje in se naselila v B. Tožnika sta slovenska državljana. Materi tožnikov je bila citirana odločba vročena v zaporu, zoper odločbo ni bilo pritožbe, izdana pa je bila ta odločba v času, ko je na območju C. in D. veljala italijanska zakonodaja, kar je v postopku ugotovitve državljanstva že večkrat ugotovila Upravna enota Koper in tudi Ministrstvo za notranje zadeve. Izdaja citirane odločbe je posledica zlorab in nedovoljenih dejanj, ki jih je povzročil takratni povojni režim. Podpisnik odločbe E.E. je bil prisiljen izdati odločbo, sicer bi bil sankcioniran, če bi podpis in izdajo odločbe odklonil. Grozila je resna grožnja, da bodo likvidirali A.A. ter tožnika, ter odvrgli v bližnja brezna. Gre za odločbo, izdano brez pravno veljavne zakonodaje, ki je veljala na tem območju. Pri odločanju o državljanstvu je upravni organ ugotavljal skladnost predpisov na tem območju in ugotovil, da je veljala italijanska zakonodaja do 15. 9. 1947, ter je bila A.A. zato italijanska državljanka v času izdane citirane odločbe. Posledično temu bi moral upravni organ ugotoviti, katera zakonodaja in predpis sta veljala na dan 2. 2. 1947, ko je bila izdana citirana odločba, česar pa ni storil. Če odločba nima pravne podlage glede na takrat veljavno jurisdikcijo, je nična. Upravni organ ni ocenil navedb tožnikov, ni izvedel predlaganih dokazov ter ni opravil ustne glavne obravnave in zaslišal tožnikov. Temu se je izognil tudi tako, da tožnikoma ni priznal, da imata lastnost stranke, in je tako kršil njune pravice v postopku, kar predstavlja bistveno kršitev pravil postopka. Glede priznanja lastnosti stranke v postopku tožnikoma se slednja sklicujeta tudi na razloge, ki so navedeni v sodbi opr. št. U 1447/2006-8 z dne 15. 4. 2009. Tožnika dodajata, da mora država odpraviti krivice in ne ustvarjati novih. Podržavljeno premoženje je bilo pridobljeno iz roda v rod, kupljeno na podlagi prodajnih pogodb ter odtujeno s strani povojnega režima. Tožnikoma bi bilo treba priznati aktivno legitimacijo za vložitev predloga za izrek ničnosti citirane odločbe ter jima dati možnost, da sodelujeta v postopku ter da sta zaslišana na ustni glavni obravnavi, da pojasnita, kakšne so bile grožnje in prisila, izvedena na njihovo družino in takratne uradnike. Sodišču predlagata, naj izvede dokaze, kot je predlagano (vpogled v spisno dokumentacijo upravnih spisov in zaslišanje strank) ter naj tožbi ugodi ter odpravi odločbi prvostopenjskega in drugostopenjskega organa ter zadevo vrne v ponovni postopek; zahtevata pa tudi povrnitev stroškov postopka.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi in razlogih zanjo ter sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Sodišče prvostopnemu organu pritrjuje, da je moral v okviru formalnega preizkusa predloga za izrek odločbe z dne 2. 2. 1947 za nično najprej preizkusiti aktivno legitimacijo tožnikov (1. odstavek 280. člena ZUP). Vendar pa je po presoji sodišča ta organ pri preizkusu aktivne legitimacije tožnikov določbe 50. člena ZUP nepravilno uporabil.

Po določbi 1. odstavka 42. člena ZUP (Uradni list RS, št. 80/99 do 65/08) je stranka v upravnem postopku vsaka fizična ali pravna oseba zasebnega ali javnega prava, na katere zahtevo je začet postopek ali zoper katero teče postopek. To pomeni, da ZUP veže lastnost stranke v postopku na materialni predpis, na podlagi določb katerega nastopa oseba v postopku kot aktivna ali pasivna stranka. Ob analogni uporabi določbe 1. odstavka 50. člena ZUP, po kateri se, če stranka med postopkom umre (fizična oseba) ali preneha (pravna oseba), postopek nadaljuje, če gre v postopku za pravico, obveznost ali pravno korist, ki lahko preide na pravne naslednike, je v obravnavani zadevi, ker se uporaba uveljavljanega pravnega sredstva nanaša na odločbo, s katero je bilo na podlagi določb Odloka o ureditvi agrarnih razmerij in razveljavitvi dražb za Okraj Koper, z dne 1. 12. 1946, odločeno o premoženjski pravici A.A. (iz izpodbijanega sklepa izhaja ugotovitev organa, da gre za mater tožnikov), ki lahko preide na pravne naslednike, tožnikoma kot dedičema stranke v postopku za izdajo odločbe, katere izrek za nično predlagata, treba priznati aktivno legitimacijo za uveljavljanje tega pravnega sredstva. Da se odločba z dne 2. 2. 1947 nanaša na premoženjsko pravico, ki lahko preide na pravne naslednike, pa iz nje jasno izhaja: z odločbo je razveljavljena prisilna odsvojitev nepremičnin v lasti A.A., prodanih tej na prisilni dražbi 21. 7. 1937, in so nepremičnine dodeljene v last drugim osebam (glede na zabeležko dnevne številke na odločbi je bila ta zemljiškoknjižno izvršena); z odločbo se torej odloča o lastninski pravici kot premoženjski pravici, ki je prenosljiva – ter ni osebna premoženjska pravica – in ki se lahko deduje, in katere vrednost je tudi mogoče izraziti v denarju. Določbo 1. odstavka 50. člena ZUP je treba uporabiti ob analognem sklepanju (argumentum a simili ad simile), ker gre v primeru uveljavljanja pravnih sredstev zoper odločbo, izdano stranki, ki po zaključenem postopku umre, za v bistvenem podoben primer, kot ga določba po njeni besedni razlagi ureja (smrt stranke med postopkom).

Ker je prvostopni organ na podlagi nepravilne presoje aktivne legitimacije tožečih strank o njunem predlogu odločil zgolj formalno, z zavrženjem predloga, je sodišče moralo na podlagi 4. točke 1. odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, 119/08 odl. US, 107/09 odl. US, 62/2010, ZUS-1) tožbi ugoditi in izpodbijani sklep odpraviti (sodišče je odločilo le o odpravi akta prvostopenjskega organa, ker je po določbah ZUS-1 le ta akt v konkretnem primeru lahko izpodbijan v upravnem sporu – 3. odstavek 5. člena ZUS-1).

Na drugačno odločitev sodišča ne more vplivati razlogovanje prvostopenjskega organa, da je po uradni dolžnosti ugotavljal, ali obstajajo ničnosti razlogi, zaradi katerih bi bilo treba odločbo z dne 2. 2. 1947 izreči za nično, vendar jih ni našel. Iz izreka izpodbijanega sklepa namreč ne izhaja, da bi bil predlog tožečih strank obravnavan meritorno, in že to je razlog za odpravo izpodbijanega sklepa. Sicer pa tudi iz obrazložitve sklepa ne izhaja, kako se organ opredeljuje do posameznih konkretnih navedb in dokazov tožnikov, kar tožnika utemeljeno grajata, pač pa je obrazložitev povsem splošna ter take tudi ne bi bilo mogoče preizkusiti. Ker je drugostopenjski organ pritrdil nepravilni odločitvi prvostopenjskega organa, tudi ni mogoče upoštevati dopolnitve razlogov v pritožbeni odločbi.

V ponovnem postopku bo organ moral predlog tožnikov obravnavati meritorno ter se v okviru ugotavljanja, ali je posamezni uveljavljani ničnostni razlog podan, tudi vsebinsko opredeliti do vsake posamezne navedbe in dokaza tožečih strank.

Stroškovnemu zahtevku tožnikov pa je sodišče ugodilo na podlagi 3. odstavka 25. člena ZUS-1 ter jima na podlagi 2. odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/2007) priznalo stroške v višini 350 EUR.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 42, 42/1, 50, 50/1, 279, 279/1, 279/1-1, 279/1-5, 280, 280/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.