sodba in sklep U 2118/2007
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2009-02-19

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI SPOR - UPRAVNI POSTOPEK

ničnost upravne odločbe - nezmožnost izvršitve - ponovni predlog za izrek ničnosti - res iudicata - izpodbijana drugostopenjska odločba - izpodbijan sklep o dovolitvi izvršbe - upravni spor - zavrženje tožbe

Da se lahko odločba izreče za nično vsak čas pomeni, da uporaba tega pravnega sredstva časovno ni omejena, ne pomeni pa pooblastila za ponovno odločanje o pravnomočno odločeni stvari – o vsebinsko enakem ponovljenem predlogu za izrek ničnosti.

Ugovor legitimacije inšpekcijskega zavezanca ne predstavlja ničnostnega razloga, ampak je to okoliščina, ki jo lahko stranka uveljavlja s pritožbo zoper inšpekcijsko odločbo v zvezi z nepravilno ugotovljenim dejanskim stanjem ali nepravilno uporabo materialnega prava. Odločba ni nična, če obstaja nezmožnost izvršitve v osebnosti stranke.

Tožba se v delu, ki se nanaša na odločbo Ministrstva za okolje in prostor št. ... z dne 11. 9. 2007 (v zvezi s sklepom o dovolitvi izvršbe Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območne enote A., št. ... z dne 4. 7. 2007), zavrže.

Tožba se v delu, ki se nanaša na sklep Ministrstva za okolje in prostor št. ... z dne 11. 9. 2007, zavrne.

Toženka je z izpodbijano odločbo zavrnila tožnikovo pritožbo zoper sklep Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območne enote A., št. ... z dne 4. 7. 2007, o dovolitvi izvršbe, s sklepom pa je zavrgla tožnikov predlog za ugotovitev ničnosti odločbe istega organa št. ... z dne 16. 11. 2005. Iz obrazložitve je razvidno, da je bilo s sklepom o dovolitvi izvršbe ugotovljeno, da je inšpekcijska odločba z dne 16. 11. 2005 v 2. alineji 3. točke izreka, s katero je bila tožniku kot inšpekcijskemu zavezancu odrejena prepoved uporabe stanovanjskega objekta na zemljišču parc. št. 1711/1 k.o. B., postala izvršljiva 6. 12. 2005 in se dovoljuje njena izvršba. Tožniku je bila z istim sklepom zagrožena denarna kazen v višini 1251,88 EUR, če ne bo takoj po vročitvi sklepa o dovolitvi izvršbe izpolnil odrejene obveznosti. Upravni organ prve stopnje je namreč po opravljenih kontrolnih pregledih ugotovil, da je objekt še vedno v uporabi, zagrožena kazen pa je v skladu s 3. alinejo 2. točke 1. odstavka 148. člena Zakona o graditvi objektov (ZGO-1). V zvezi z odločitvijo, da s sklepom zavrže tožnikov predlog za ugotovitev ničnosti inšpekcijske odločbe z dne 16. 11. 2005, pa je drugostopenjski upravni organ ugotovil, da je tožnik tak predlog že podal 20. 2. 2007 in da je bila v zvezi s tem 25. 5. 2007 izdana zavrnilna odločba. Ker je bilo o predlogu že pravnomočno odločeno, je bilo treba tožnikov ponovni predlog na podlagi določbe 4. točke 1. odstavka 129. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) zavreči.

Tožnik se s tako odločitvijo ne strinja in v tožbi poudarja, da ne more izvršiti obveznosti iz 2. alineje 3. točke izreka inšpekcijske odločbe z dne 16. 11. 2005, to je prepovedi uporabe ali opravljanja gospodarskih ali drugih dejavnosti v stanovanjski hiši na zemljišču parc. št. 1711/1 k.o. B., ki jo je gradil v nasprotju z gradbenim dovoljenjem z dne 11. 11. 1992. Poudarja, da je že med samim postopkom pojasnil, da nikoli ni bil investitor sporne gradnje, ampak je nastopal le kot pooblaščenec dejanskih investitorjev A.A., B.B. in C.C.. Kot je razvidno iz prodajne pogodbe z dne 17. 5. 2005, ki se nahaja v upravnih spisih, so ti nepremičnino kupili od D.D.. Pooblastilo je bilo izčrpano z zaključkom gradnje in tožnik odtlej z nepremičnino nima nič, saj ni njen lastnik, ne živi v njej in je ne uporablja. Zato ne more izvršiti oz. zagotoviti, da sedanji lastniki objekta ne bi uporabljali, saj brez njihovega soglasja sploh ne more vstopiti v objekt, po drugi strani pa imajo lastniki po zakonu zajamčeno varstvo lastninske pravice. Zato je jasno, da tožnik ne more biti zavezanec in ne more izpolniti naložene obveznosti. Ker od upravnega organa ni dobil pojasnila, kako naj izvrši naloženo obveznost, to pričakuje od sodišča. Glede na navedeno meni, da je odločba nična iz razloga po 3. točki 1. odstavka 29. (prav: 279.) člena ZUP, saj je ni mogoče izvršiti oz. je tožnik ne more izvršiti. Kljub temu, da je bil njegov predlog že zavrnjen z odločbo z dne 25. 5. 2007, pa to po njegovem mnenju glede na določbo 1. odstavka 280. člena ZUP ni ovira, da odločbe ne bi bilo mogoče izreči za nično. Predlaga, da sodišče odpravi izpodbijano odločbo in sklep o dovolitvi izvršbe, odločbo z dne 16. 11. 2005 pa izreče za nično, podrejeno, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi ter zadevo vrne toženki v ponovni postopek. Zahteva tudi povračilo stroškov tega postopka s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi, dodatnih razlogov pa ne navaja.

Glede na tožbene navedbe, ki se v pretežni meri ukvarjajo z razlogom za ničnost inšpekcijske odločbe z dne 16. 11. 2005, s katero so bili tožniku kot investitorju neskladne gradnje odrejeni ukrepi v skladu z ZGO-1 (Uradni list RS, št. 110/02 in naslednji), v delu, ki se nanaša na prepoved uporabe objekta, sodišče uvodoma poudarja, da sta predmet preizkusa zakonitosti v tem upravnem sporu odločba upravnega organa druge stopnje, da se zavrne tožnikova pritožba zoper sklep o dovolitvi izvršbe z dne 4. 7. 2007, in njegov sklep o zavrženju tožnikovega predloga za ugotovitev ničnosti osnovne inšpekcijske odločbe.

Tožba zoper drugostopenjsko zavrnilno odločbo v zvezi s sklepom o dovolitvi izvršbe z dne 4. 7. 2007 ni dovoljena.

V skladu z določbo 1. odstavka 2. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06; v nadaljevanju ZUS-1) sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v tožnikov pravni položaj, o zakonitosti drugih aktov pa le, če tako določa zakon. Kot upravni akt v smislu ZUS-1 pa je mogoče šteti le upravno odločbo in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika (2. odstavek 2. člena ZUS-1).

Glede na navedene določbe je predmet presoje zakonitosti v upravnem sporu le tisti akt, ki vsebuje vsebinsko odločitev o materialni pravici, obveznosti ali pravni koristi subjekta, ne pa tudi tisti akti, ki pomenijo zgolj procesno odločitev, razen če zakon ne določa drugače (npr. sklepi iz 2. odstavka 5. člena ZUS-1). Tožbe v upravnem sporu tako ni mogoče vložiti zoper akte, ki so izdani na podlagi pravnih sredstev, med drugim na podlagi pritožbe v upravnem postopku, kadar v izreku ne vsebujejo odločitve o pravici oz. obveznosti posameznika in ne vplivajo na vsebino prvostopenjskega upravnega akta. Mednje sodijo upravni akt, s katerimi se pritožba le zavrne.

Ker je odločba MOP z dne 11. 9. 2007 tak procesni akt, s katerim je bila tožnikova pritožba zavrnjena, ne gre za upravni akt v smislu ZUS-1, zoper katerega je mogoče vložiti tožbo v upravnem sporu.

Enaka ugotovitev velja tudi za sklep o dovolitvi izvršbe z dne 4. 7. 2007. S tem sklepom je bilo namreč ugotovljeno, da je 2. alineja 3.točke izreka inšpekcijske odločbe z dne 16. 11. 2005, ki naj se izvrši, postala izvršljiva, kdaj je postala izvršljiva, določen je bil dodatni rok za prostovoljno izpolnitev obveznosti (prenehanje uporabe spornega objekta) ter določen način njene izvršbe (z denarno kaznijo). Ker s sklepom o dovolitvi izvršbe ni bilo vsebinsko odločeno o tožnikovi pravici, obveznosti ali pravni koristi, ne gre za upravni akt v smislu 2. odstavka 2. člena ZUS-1. O obveznosti prenehanja uporabe objekta je bilo namreč odločeno z inšpekcijsko odločbo z dne 16. 11. 2005.

Poleg tega v primeru sklepa o dovolitvi izvršbe ne gre za sklep iz 2. odstavka 5. člena ZUS-1, ki določa, da se v upravnem sporu lahko izpodbijajo tisti sklepi, s katerimi je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan.

Ker je tožba v tem delu vložena zoper upravni akt, ki ga v upravnem sporu ni mogoče izpodbijati (pritožbeno zavrnilno odločbo v zvezi s sklepom o dovolitvi izvršbe), jo je sodišče v skladu z določbo 4. točke 1. odstavka 36. člena ZUS-1 v tem obsegu zavrglo.

Upravni organ je ugotovil, da je bil tožnikov predlog za izrek ničnosti inšpekcijske odločbe z dne 16. 11. 2005 že pravnomočno zavrnjen, zato je njegov ponovni predlog zavrgel. Pri tem se sklicuje na določbo 4. točke 1. odstavka 129. člena ZUP (Uradni list RS, št. 80/99 in naslednji), ki med drugim določa, da organ s sklepom zavrže zahtevo, če je bila izdana zavrnilna odločba in se dejansko stanje ali pravna podlaga, na katero se opira zahtevek, ni spremenilo.

Tožnik tej ugotovitvi v tožbi ne oporeka, meni le, da je kljub temu mogoče odločbo izreči za nično, saj se po 1. odstavku 280. člena ZUP ta lahko vsak čas izreče za nično po uradni dolžnosti ali pa na predlog stranke. Tako tožnikovo stališče ni pravilno.

Kot ugotavlja sodišče po vpogledu v upravne spise, je tožnik že v svojem prvem predlogu uveljavljal ničnostni razlog iz 3.  točke 1. odstavka 279. člena ZUP, to je, da odločbe sploh ni mogoče izvršiti. V zvezi s tem je uveljavljal enake okoliščine kot v drugem predlogu z dne 25. 7. 2007, to je, da nikoli ni bil investitor sporne gradnje, da je nastopal le kot pooblaščenec dejanskih investitorjev, ki so nepremičnino kupili od D.D., da ni lastnik nepremičnine, ne živi v njej in je ne uporablja, zato obveznosti ne more izvršiti. S tem ko je upravni organ glede prvega predloga za izrek ničnosti 25. 5. 2007 izdal zavrnilno odločbo, dejanska in pravna podlaga za uveljavitev ničnosti pa je tudi ponovnem predlogu ostala nespremenjena, je upravni organ ravnal prav, ko je njegov predlog zavrgel. To, da se po 1. odstavku 280. člena ZUP lahko odločba izreče za nično vsak čas, pa pomeni le, da uporaba tega pravnega sredstva časovno ni omejena, ne pomeni pa pooblastila za ponovno odločanje o pravnomočno odločeni stvari.

Sodišče ob tem še ugotavlja, da tožnik z zatrjevanjem, da nikoli ni bil investitor neskladne gradnje stanovanjske hiše, dejansko ugovarja svoji legitimaciji inšpekcijskega zavezanca. To ne more predstavljati uveljavljanega ničnostnega razloga, ampak je okoliščina, ki jo stranka lahko uveljavlja s pritožbo zoper inšpekcijsko odločbo v zvezi z nepravilno ugotovljenim dejanskim stanjem ali nepravilno uporabo materialnega prava. Kot je razvidno iz upravnih spisov, je tožnik svoji legitimaciji tudi ugovarjal, vendar je pritožbeni organ z odločbo z dne 17. 5. 2006 ta ugovor zavrnil. Tudi sicer ničnostni razlog iz 3. točke 1. odstavka 279. člena ZUP predpostavlja, da odločbe sploh ni mogoče izvršiti, torej ko gre za objektivno (in ne subjektivno) neizvršljivost odločbe. Odločba tako ni nična, če obstaja nezmožnost izvršitve v osebnosti stranke.

Ker je sodišče ugotovilo, da tožba v tem delu ni utemeljena, jo je v skladu z določbo 1. odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo.

ZUS-1 člen 2, 2/1, 2/2, 5, 5/2, 36, 36/1, 36/1-4.

ZUP člen 129, 129/1, 129/1-4, 279, 279/1, 279/1-3, 280, 280/1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

sklep I U 1820/2010, enako tudi I U 1598/2010