sklep U 976/2005
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2008-09-26

upravni spor - zavrženje tožbe - odvetnik - disciplinski ukrep zoper odvetnika - enako varstvo pravic

V zadevah, ki jih v okviru disciplinskih postopkov vodita disciplinska komisija I. in II. stopnje, Odvetniška zbornica ni nosilka javnih pooblastil, zato zbornica izpodbijanega akta ni izdala pri izvrševanju nalog, podeljenih z javnim pooblastilom. Iz navedenih razlogov pri izreku disciplinskega ukrepa opomina ni mogoče govoriti o kršitvi 22. člena Ustave, niti se ni mogoče na tej podlagi sklicevati na odločbo Ustavnega sodišča št. Up 762/03-22 z dne 7. 4. 2005.

Z izpodbijano odločbo je tožena stranka odločbo disciplinske komisije I. stopnje št. ... z dne 13. 1. 2005 spremenila v obsodilnem delu in tožnici na podlagi 79. člena Statuta Odvetniške zbornice (Uradni list RS, št. 15/94, do 131/04, v nadaljevanju Statut) izrekla disciplinski ukrep opomin, v preostalem pa je potrdila prvostopno odločbo. Prvostopnemu organu pritrjuje glede tožnici očitane kršitve, saj Zakon o odvetništvu (Uradni list RS, št. 24/96 in 24/01, v nadaljevanju ZOdv) v 17. členu alternativno določa ali obračun po Odvetniki tarifi ali pa pavšalni znesek v višini največ 15 %. V postopku po mnenju tožene stranke ni bilo dokazano, da je tožnica dejansko prejela preveč zaračunani znesek, saj je prijaviteljica navedla, da ji je tožnica znesek "zasegla", tožnica pa prejem denarja vztrajno zanika. Za samo kršitev kodeksa po 5. točki 77. b člena Statuta po mnenju tožene stranke ni pomembno, ali je disciplinska obdolženka denar dejansko prejela ali ne, pač predstavlja disciplinsko kršitev že sam obračun, ki je v nasprotju z zgoraj citiranimi določbami. Nadalje zavrne ugovor zastaranja, saj je disciplinska komisija izhajala iz dejstva, da je bil napačen obračun storjen ob priliki izdaje pobotnice z dne 6. 4. 2001 in je očitno, da zastaranje na podlagi 85. člena Statuta ni nastopilo. Izrek opomina v konkretnem primeru tožena stranka utemelji z uporabo 83. člena Statusa OZS, pri čemer meni, da so podane številne olajševalne okoliščine, ki jih tudi navede.

Tožnica tožbo vlaga iz vseh razlogov po 1. odstavku 25. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97, 70/00 in 45/06 ter 92/05 - odločbi US, v nadaljevanju ZUS). V tožbi navaja, da odločbi izpodbija iz vsebinskih in formalnih razlogov. Zanika, da bi storila očitano disciplinsko kršitev. Za svojo stranko je v skoraj desetletnem pravnem zastopanju opravila številne pravne storitve. Vztraja pri dosedanji navedbi, da je disciplinski postopek zoper njo zastaral. Tožena stranka ji očita, da je v "aprilu 2001" kršila svojo dolžnost pri opravljanju odvetniškega poklica s tem, da je zaračunala višje plačilo za svoje delo, kot ji gre po Odvetniški tarifi in ZOdv. Tožnica je s svojo stranko sklenila pogodbo o opravljanju pravnih storitev dne 29. 8. 2000, ji izročila ves prejeti denar v višini 2.021.821,60 SIT dne 6. 4. 2001, kar izhaja iz podpisane pobotnice. Na podlagi listinske dokumentacije in po opravljenem dokaznem postopku je nedvomno mogoče zaključiti, kdaj naj bi tožnica storila očitano disciplinsko kršitev; ali 29. 8. 2000 ali 6. 4. 2001, ne pa ji dejanje očitati "v aprilu 2001". Datum domnevne storitve disciplinske kršitve je bistven in ključen element obtožnega akta in izreka izpodbijane disciplinske odločbe in bi morala tožena stranka pritožbi v celoti ugoditi. Tožnica meni, da je pravilen datum domnevne storitve očitanega disciplinskega prekrška kvečjemu datum podpisa pogodbe dne 29. 8. 2000. Pregon disciplinske kršitve in izvršitev disciplinskega ukrepa zastarata v vsakem primeru, ko preteče dvakrat toliko časa, kolikor je določeno za zastaranje pregona disciplinske kršitve oziroma za zastaranje izvršitve disciplinskega ukrepa (3. odstavek 85. člena Statuta). Tožnici ni bila niti razglašena niti vročena dokončna obsodilna disciplinska odločba tožene stranke v absolutnem štiriletnem zastaralnem roku, ki naj bi se po po ugotovitvah tožene stranke iztekel 6. 4. 2005. Tožnici je bila odločba Disciplinske komisije II. stopnje vročena šele 18. 4. 2005, torej po izteku absolutnega zastaralnega roka, zato so bile po njenem mnenju določbe Statuta o zastaranju uporabljene v očitnem nasprotju z njihovim namenom, zaradi česar je bila kršena pravica iz 22. člena Ustave. Tožnica se glede ugotavljanja poteka zastaralnega roka sklicuje tudi na odločbo Ustavnega sodišča RS št. Up-762/03-22 z dne 7. 4. 2005. Sklepno tožnica predlaga, da sodišče tožbi ugodi in izpodbijani odločbi odpravi ter zoper tožnico ustavi disciplinski ukrep, podrejeno pa, da sodišče tožbi ugodi in izpodbijani odločbi odpravi ter zadevo vrne toženi stranki v ponovni postopek, ter ji naloži plačilo stroškov postopka z zakonitimi zamudnimi obrestmi.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo predlaga, da sodišče tožbo zavrže oziroma tožbo kot neutemeljeno zavrne. Izpodbijani odločbi disciplinskih organov tožene stranke sta bili izdani na podlagi pravil Statuta strokovnega oziroma poklicnega združenja. Izrečeni disciplinski ukrep nima elementov javno-pravnega značaja v smislu 1. oziroma 2. odstavka 1. člena ZUS. To vprašanje je naslovno sodišče že obravnavalo (sklep št. U 1439/2000-17 z dne 3. 7. 2002 in št. U 1947/2002-14 z dne 23. 10. 2002) in zavzelo stališče, da disciplinski odločbi nimata značaja upravnega akta. Tožnica se v vsebinskem delu tožbe, ne pa v samem tožbenem zahtevku, sklicuje tudi na kršitev njenih ustavnih pravic. Navedba, v kateri se sklicuje na zastaranje in na kršitev njene pravice iz 22. člena Ustave v disciplinskem postopku, je po njenem mnenju neutemeljena. Tožnica se namreč sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča RS št. Up-762/03-22 z dne 7. 4. 2005, ki pa za disciplinski postopek ni relevantna, saj se nanaša na odločanje državnega organa, Odvetniška zbornica pa pri izrekanju disciplinskih ukrepov ni nosilka javnih pooblastil.

Državno pravobranilstvo Republike Slovenije kot zastopnik javnega interesa ni prijavilo udeležbe v tem upravnem sporu.

Sodišče je tožbo zavrglo iz naslednjih razlogov:

V disciplinskih postopkih, ki jih pristojna disciplinska komisija vodi proti odvetnikom za kršitve dolžnosti pri opravljanju odvetniškega poklica, se izrekajo disciplinski ukrepi opomina, ukora in denarne kazni. Statut zbornice določa dejanja, ki pomenijo kršitev dolžnosti pri opravljanju odvetniškega poklica, pri čemer ureja tudi podrobnejše določbe o postopku pred disciplinsko komisijo (1. odstavek 61. in 71. člena ZOdt). Ni sporno, da je bil tožnici z izpodbijano odločbo izrečen disciplinski ukrep opomina (in 90.000,00 tedanjih SIT povprečnine) na podlagi določb Statuta. Upravno sodna praksa je že večkrat zavzela stališče, da odločba o izrečenem disciplinskem ukrepu opomina ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, zato je treba tožbo zavreči kot nedovoljeno na podlagi 3. točke 1. odstavka 34. člena ZUS (sodbi Upravnega sodišča št. U 1439/2000 z dne 3. 7. 2002 in št. U 1947/2002 z dne 23. 10. 2002 v zvezi s sklepoma Vrhovnega sodišča št. I Up 1176/2002 z dne 6. 3. 2003 in št. I Up 37/2003 z dne 14. 9. 2006). Upravno sodišče, ki mu je sledilo tudi Vrhovno sodišče, je v obeh primerih svojo odločitev utemeljilo s celovito presojo pravne ureditve dejavnosti odvetništva, v kateri se mešajo javno-pravni in zasebno-pravni elementi. Tudi za obravnavano zadevo velja, da je odvetniška služba opredeljena kot samostojna in neodvisna služba, ki kot del pravosodja v pomembnem delu deluje v javnem interesu, saj odvetništvo omogoča, da pravni subjekti uresničujejo svoje pravice in pravne interese na podlagi veljavne zakonodaje pred sodišči in državnimi organi, po drugi strani pa je vloga odvetnikov pomembna v okviru izvrševanja sodne oblasti. Odvetniška zbornica del svojih pristojnosti izvršuje kot nosilka javnih pooblastil, kar izhaja iz 41. členu ZOdv, ki določa, da se morajo odvetniki obvezno združevati v Odvetniško zbornico Slovenije, ter 44. člena ZOdv, ki sicer pooblašča zbornico, da s statutom podrobneje določi naloge in organizacijo zbornice, naloge drugih organov zbornice, vendar pa k statutu zbornice daje soglasje Vlada RS. Na javno-pravno naravo odvetniške dejavnosti kažejo tudi določbe ZOdv, ki v členih od 59. do 71. urejajo disciplinsko odgovornost odvetnikov, odvetniških pripravnikov in odvetniških kandidatov. Vendar pa imajo po ZOdv posamezniki sodno varstvo zoper odločitev prvostopnega organa le v primerih, če gre za odločitev o vpisu ali zbrisu v imenik odvetnikov, kjer je možen upravni spor, ter v primeru, ko gre za odločanje v disciplinskih zadevah zaradi kršitev odvetniških dolžnosti, zaradi katerih je mogoče odvzeti pravico opravljati odvetniški poklic, delo oziroma prakso v odvetniški pisarni. V teh zadevah na prvi stopnji odloča disciplinsko sodišče v senatu, ki ga sestavljata dva sodnika Vrhovnega sodišča in trije odvetniki, na drugi stopnji pa Vrhovno sodišče v senatu petih sodnikov. Iz navedene ureditve tudi po presoji sodišča izhaja, da zakonodajalec kljub nekaterim pomembnim javno-pravnim vidikom disciplinskega postopka znotraj odvetniške dejavnosti ni predvidel sodnega varstva v upravnem sporu zoper odločitev o izrečenem ukrepu opomina oziroma ukora. Vrhovno sodišče je v zgoraj citiranih sklepih posebej izpostavilo, da Odvetniška zbornica izpodbijanega akta pri izrekanju disciplinskega ukrepa ni izdala pri izvrševanju nalog, podeljenih z javnim pooblastilom, zato odločba o izreku opomina nima značaja upravnega akta, kot ga ima akt o vpisu oziroma o izbrisu odvetnika iz imenika. Nadalje je zavzelo stališče, da gre v primeru disciplinskega ukrepa, ki ga Odvetniška zbornica izreče svojim članom, za kršitev pravice do sodnega varstva iz 23. člena Ustave le v primeru, če bi bilo z disciplinskim ukrepom poseženo v določeno civilno pravico, pravico iz 3. odstavka 49. člena Ustave ali v pravico iz točke c. 25. člena Mednarodnega pakta o državljanskih in političnih pravicah (Uradni list SFRJ, št. 7-35/71, v nadaljevanju MPDPP), po kateri je vsakomur pod enakimi pogoji dostopno vsako delovno mesto.

V obravnavani zadevi tožnica meni, da ji je bila z zatrjevano nepravilno uporabo določb Statuta glede poteka absolutnega zastaranja disciplinskega postopka kršena pravica do enakega varstva iz 22. člena Ustave, pri čemer se sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča št. Up-762/03-22 z dne 7. 4. 2005 (Uradni list RS, št. 46/05, v nadaljevanju odločba Ustavnega sodišča). V pravnomočno končanih zadevah U 1439/2000 in U 1947/2002 sta tožnika med drugimi ugovori uveljavljala tudi ugovor preteka zastaralnih rokov iz 84. oziroma 85. člena Statuta. Za razliko od navedenih dveh upravnih sporov, se tožnica tem upravnem sporu sklicuje na kršitev 22. člena Ustave z vidika poteka zastaralnih rokov po Zakonu o prekrških v zvezi s kasneje izdano odločbo Ustavnega sodišča. Upravno sodišče Republike Slovenije je že v zadevi U 1947/2002 z dne 23. 10. 2002 (v zvezi s sklepom Vrhovnega sodišča RS, št. I Up 37/2003 z dne 14. 9. 2006) zavzelo stališče, da tožnik s tožbo, s katero zahteva ugotovitev, da je nastalo zastaranje disciplinskega pregona, ne uveljavlja kršitve človekove pravice, izrečeni ukor in povprečnina pa ne pomenita posega v civilno pravico, niti ne gre za kazensko obtožbo po standardih Mednarodne konvencije o varstvu človekovih pravic (Uradni list RS št. 7/94, MP, št. 33/94, v nadaljevanju MKVČP), niti tožena stranka z izpodbijano odločbo ni odločala o izpolnjevanju pogojev za opravljanje poklica v smislu določila 3. odstavka 49. člena Ustave RS oziroma točke c. 25. člena MPDPP. Po presoji sodišča se tožnica v obravnavani zadevi ne more sklicevati na kršitev ustavne pravice do enakega varstva pravic v zvezi s potekom absolutnega zastaralnega roka iz dveh razlogov: ugovor zastaranja na eni strani prestavlja ugovor (ne)pravilne uporabe materialnega prava, ki ga že zaradi opisane nedopustnosti upravnega spora po 3. točki 1. odstavka 34. člena ZUS v zvezi s 1. in 2. odstavkom 1. člena ZUS ni mogoče uveljavljati v tožbi, vloženi zaradi presoje zakonitosti odločb disciplinske komisije; na drugi strani pa je mogoče po ustaljeni sodni praksi tožbo zaradi varstva ustavnih pravic vložiti le v primeru, če bi bilo z disciplinskim ukrepom poseženo v določeno civilno pravico, pravico iz 3. odstavka 49. člena Ustave oziroma v pravico iz točke c. 25. člena MPDPP, ali pa gre za kazensko obtožbo v smislu MKVČP. Tožnica v tožbi ne zatrjuje, da bi bilo z izpodbijano odločbo poseženo v navedene ustavne in konvencijske pravice, pač pa se v zvezi s kršitvijo pravice do enakega varstva pravic sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča, ki je zavzelo stališče, da glede na namen zastaranja v postopkih o prekrških ne zadošča, da državni organ pred iztekom zastaralnega roka izda odločbo, temveč mora imeti prizadeti posameznik tudi možnosti, da se seznani z njeno vsebino; to pa pomeni, da mora državni organ odločbo znotraj zastaralnega roka vsaj odpraviti na naslov prizadetega posameznika. Ustava v 22. členu določa, da je vsakomur zagotovljeno enako varstvo njegovih pravic v postopku pred sodiščem in pred drugimi državnimi organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil, ki odločajo o njegovih pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih. Krog oseb, ki jim je zagotovljena navedena ustavna pravica, je torej omejen na postopke pred sodišči, drugimi državnimi organi, organi lokalnih skupnosti in organi, ki so nosilci javnih pooblastil. Kot je sodišče že večkrat zavzelo stališče, v zadevah, ki jih v okviru disciplinskih postopkov vodita disciplinska komisija I. in II. stopnje, Odvetniška zbornica ni nosilka javnih pooblastil, zato zbornica izpodbijanega akta ni izdala pri izvrševanju nalog, podeljenih z javnim pooblastilom. Iz navedenih razlogov pri izreku disciplinskega ukrepa opomina ni mogoče govoriti o kršitvi 22. člena Ustave, niti se ni mogoče na tej podlagi sklicevati na citirano odločbo Ustavnega sodišča, zato tudi ne gre za posamični akt, ki bi ga bilo mogoče izpodbijati po 3. odstavku 1. člena ZUS.

Na navedeni podlagi je sodišče presodilo, da izpodbijana odločba o izrečenem disciplinskem ukrepu ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, zato je sodišče tožbo zavrglo na podlagi 3. točke 1. odstavka 34. člena ZUS.

Sodišče je tožbo zavrglo skupaj z zahtevkom tožeče stranke za povrnitev stroškov postopka, tožena stranka pa ni opredeljeno priglasila stroškov postopka (1. odstavek 154. člena v zvezi z 2. odstavkom 163. člena Zakona o pravdnem postopku, Uradni list RS, št. 73/07 - uradno prečiščeno besedilo).

Sodišče je v obravnavni zadevi odločalo na podlagi prehodne določbe 104. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06 in 26/07 ter 65/08 - sklep in odločba US, v nadaljevanju ZUS-1), po kateri se za postopke, ki so ob uveljavitvi tega zakona v teku, uporabljajo določbe ZUS, kolikor ni v členih 105 do 107 tega zakona drugače določeno.

Pravni pouk temelji na določilu 2. odstavka 82. člena v povezavi s 1. odstavkom 107. člena ZUS-1.

ZOdv člen 71/1,  61,  61/1,  71.  URS člen 22.  ZUS člen 34/1,  34/1-3,  1,  1/3,  34.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.