sodba in sklep U 2451/2007
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2007-12-07

USTAVNO PRAVO - DRŽAVNO TOŽILSTVO - UPRAVNI SPOR

določitev liste kandidatov za volitve Državnotožilskega sveta - začasna odredba - volitve članov Državnotožilskega sveta - pravno varstvo volilne pravice med kandidacijskim postopkom za (nadomestne) volitve članov Državnotožilskega sveta

Volitve članov Državnotožilskega sveta izmed državnih tožilcev so v zakonu urejene tako, da omogočajo varstvo ustavne pravice iz 44. člena URS tudi že v prvem delu postopka, saj zakon vsebuje posebna določila glede oblikovanja kandidatnih list. Čeprav pri teh volitvah ne gre za uresničevanje volilne pravice iz 43. člena URS, je glede na osnovno podobnost zakonske ureditve volilnega postopka, določenega v 22. in naslednjih členih ZS, na katere napotuje 1. odstavek 21. člena ZDT, z zakonsko ureditvijo volilnega postopka po ZVDZ, katerega temeljna značilnost je tudi ločena ureditev postopka sodnega varstva za fazo kandidiranja in za fazo ugotavljanja volilnega izida, po mnenju sodišča smotrno, da se sodno varstvo dopušča že po kandidacijski fazi volilnega postopka. Sodišče je zavrglo tožbo v delu, ki se nanaša na Pojasnila tožene stranke za izvedbo ter na vse akte in dejanja, opravljena na podlagi teh Pojasnil. Po mnenju sodišča so po svoji pravni naravi Pojasnila splošni akt (interne narave), ti pa ne uživajo sodnega varstva v upravnem sporu. Pojasnil, ki ju s tožbo izpodbijana tožnika v upravnem sporu, ni mogoče šteti za posamični akt, ki bi bil lahko dopusten predmet upravnega spora. V obravnavanem primeru tožnika s (skupno) pritožbo in tožbo izpodbijata več aktov oziroma dejanja tožene stranke, vendar to niso akti, ki se izvršujejo po določilih ZUP. Zato je sodišče zahtevo tožnikov za izdajo začasne odredbe presojalo po določilu 3. odstavka 32. člena ZUS-1.

1. Pritožba predstavnika kandidature zoper odločbo Volilne komisije Vrhovnega državnega tožilstva RS št. ... z dne 1. 12. 2007 se zavrne. 2. Tožba se zavrne v delu, ki se nanaša na listo kandidatov, št. ... z dne 3. 12. 2007, objavljeno za nadomestne volitve dveh članov Državnotožilskega sveta, ki bodo 20. 12. 2007, glede volitev izmed vrhovnih državnih tožilcev. 3. Tožba se zavrže v delu, ki se nanaša na Pojasnila tožene stranke za izvedbo volitev št. ... z dne 9. 12. 2007 ter na vse akte in dejanja, opravljena na podlagi teh Pojasnil. 4. Zahteva za izdajo začasne odredbe za zadržanje izvedbe nadomestnih volitev v Državnotožilski svet, ki bodo 20. 12. 2007, v delu volitev izmed vrhovnih državnih tožilcev, se zavrne. 5. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Z izpodbijano odločbo št. ... z dne 1. 12. 2007 je tožena stranka zavrnila ugovor pritožnika A.A., vložen na podlagi 103. člena Zakona o volitvah v državni zbor (dalje ZVDZ) zaradi domnevnih nepravilnosti v postopku izvedbe nadomestnih volitev dveh članov Državnotožilskega sveta, ki so bile razpisane z aktom Generalne državne tožilke za 20. 12. 2007 (Uradni list RS, št. 91/07). V obrazložitvi povzema navedbe v ugovoru, da sta nezakonito in nepravilno uporabljena razlaga in način razpisa volitev in izvedbe postopka kandidiranja ter izvedba postopka volitev dveh članov Državnotožilskega sveta iz razloga, ker odločilno vplivata že na uvrstitev na kandidatno listo in s tem na možnost izvolitve, hkrati pa sta nepregledna in nesorazmerno omejujoča, kršitve pa naj bi bile storjene s predpisanim načinom kandidiranja, dajanja podpore in izvedbe glasovanja, kot jih vsebujejo Pojasnila za izvedbo nadomestnih volitev dveh članov Državnotožilskega sveta, ki jih je tožena stranka sprejela na seji 19. 11. 2007 (dalje Pojasnila) in so bila posredovana vsem tožilcem. Dalje v obrazložitvi izpodbijane odločbe tožena stranka ugotavlja, da se pritožnikove navedbe v ugovoru nanašajo na pravno ureditev postopka izvedbe nadomestnih volitev, ki jih je sprejela tožena stranka na seji 19. 11. 2007 in so vsebovana v Pojasnilih, glede katerih še pojasnjuje, da na enak način urejajo izvedbo nadomestnih volitev, kot so bile izvedene ob nespremenjeni zakonodaji že redne volitve v Državnotožilski svet v letu 2005 in tudi nadomestne volitve v februarju 2007. Navaja še, da je glede dajanja podpore v kandidacijskem postopku tožena stranka uporabila enak način, kot ga je uporabila Volilna komisija Sodnega sveta RS za volitve v Sodni svet oziroma kot jih je določil Sodni svet RS za volitve v personalne svete sodišč (št. ... z dne 9. 3. 2006, akt Sodnega sveta RS). Nadalje v obrazložitvi tožena stranka ugotavlja, da trditvene navedbe pritožnika kot vlagatelja predmetnega ugovora ne vsebujejo navedbe kršitev postopka kandidiranja, kot jih vsebujejo Pojasnila, temveč je izraženo le nestrinjanje (pri)tožnika z vsebino akta kot takega. Glede na to, da gre za vprašanja zakonitosti uporabe določb zakona, ki se nanašajo na volilne postopke pa tožena stranka meni, da bi moral vlagatelj ugovora izpodbijati ureditev postopka izvedbe nadomestnih volitev, kot jih vsebujejo Pojasnila.

Z izpodbijano listo kandidatov za nadomestne volitve dveh članov Državnotožilskega sveta, ki bodo 20. 12. 2007, je tožena stranka določila prvi del liste kandidatov, po katerem sta kandidata izmed okrožnih državnih tožilcev B.B. in C.C., izmed katerih se voli en član Državnotožilskega sveta. Hkrati je določila drugi del kandidatne liste, po kateri so kandidati izmed vrhovnih državnih tožilcev, kot sledi: 1. D.D., 2. E.E., 3. F.F. in 4. G.G., izmed katerih se voli en član Državnotožilskega sveta.

Tožena stranka je s Pojasnili, št. ... z dne 19. 11. 2007, na podlagi 21. člena Zakona o državnem tožilstvu (dalje ZDT) v zvezi z določili 22. do 26. člena Zakona o sodiščih (dalje ZS) na seji 19. 11. 2007 na podlagi razpisa nadomestnih volitev dveh članov Državnotožilskega sveta (Uradni list RS, št. 91/07 z dne 8. 10. 2007), ki ga je povzela pod točko I., opredelila pod točko II. način volitev na podlagi razpisa nadomestnih volitev dveh članov Državnotožilskega sveta, in sicer enega izmed okrožnih državnih tožilcev in enega izmed vrhovnih državnih tožilcev, ki nimajo vodstvenih položajev; pod točko III. je opredelila aktivno volilno pravico, pod točko IV. pa pasivno volilno pravico, pod točko V. kandidacijski postopek, pod točko VI. objavo kandidatne liste in pod točko VII. glasovanje. Hkrati je odločila, da se instruktivni obrazci za vložitev kandidatur in dajanja podpor pošljejo vsakemu tožilcu, ki ima volilno pravico (točka VIII).

V pritožbi tožeča stranka uvodoma navaja, da tožnika, ki sta oba vrhovna državna tožilca, vlagata (skupno) pritožbo in tožbo ter zahtevo za izdajo začasne odredbe, hkrati pa sodišču predlagata, da po izdaji začasne odredbe prekine postopek na podlagi 156. člena Ustave RS in začne postopek pred Ustavnim sodiščem RS glede (proti)ustavnosti dela določbe 1. odstavka 24. člena Zakona o sodiščih (ZS, Uradni list RS, št. 27/07 - uradno prečiščeno besedilo) v zvezi s 1. odstavkom 21. člena Zakona o državnem tožilstvu (ZDT, Uradni list RS, št. 63/94 in nadaljnji) in v zvezi z izpodbijanimi Pojasnili. Pravni interes za pritožbo zoper odločbo tožene stranke št. ... z dne 1. 12. 2007 utemeljuje prvi tožnik na podlagi 1. odstavka 103. člena in 1. odstavka 105. člena Zakona o volitvah v državni zbor (ZVDZ, Uradni list RS, št. 44/92 in nadaljnji), ki jo vlaga kot formalni predlagatelj kandidature drugega tožnika za nadomestne volitve dveh članov Državnotožilskega sveta, ki so razpisane za 20. 12. 2007. Drugi tožnik pa utemeljuje svoj pravni interes za tožbo, ki se ji pridružuje, s svojim položajem in pravicami v spornem volilnem postopku. Glede na to okoliščino tožnika menita, da izkazujeta tudi pravni interes za (skupno) tožbo zoper listo kandidatov v delu, ki se nanaša na volitve izmed vrhovnih državnih tožilcev (št. ... z dne 3. 12. 2007), in tudi zoper Pojasnila (št. Dts ... z dne 9. 11. 2007). Pritožbo in tožbo pa vlagata hkrati oziroma skupaj, ker menita, da je šele iz učinkov oziroma pravnih posledic za vloženo kandidaturo drugega tožnika jasno, da je bil celoten postopek po razpisu spornih nadomestnih volitev, v zvezi s katerim je tožena stranka izdala izpodbijana volilna Pojasnila glede pravil kandidiranja in volitev, izveden v nasprotju z namenom Ustave in zakona. Navajata še, da je število vseh vrhovnih državnih tožilcev skupaj 14 in da je prvi tožnik že pred razpisom volitev v razgovorih s kolegi pri Vrhovnem državnem tožilstvu želel zbrati "formalne podpore". Ker tedaj pri toženi stranki ni še mogel dobiti ustreznih obrazcev s pojasnilom, da bodo naknadno vsi prejeli volilni material, prvi tožnik zato ni vztrajal pri svoji zahtevi, da mu izdajo ustrezne obrazce, saj so mu bile vnaprej obljubljene več kot tri podpore, kar je zakonski minimum. Šele kasneje je izvedel od nekaterih vrhovnih državnih tožilcev, da bi sicer podprli kandidaturo drugega tožnika, morda celo pred tistimi, ki so jim sicer namenili svojo podporo, vendar niso vedeli, da drugi tožnik tudi kandidira. Kasneje se je še pokazalo, da so bile podpore dane tudi vzajemno med preostalimi štirimi drugimi kandidati tako, da so si podpore dali drug drugemu, kar jim je v seštevku prineslo po osem oziroma devet podpor, kar je več od števila šestih podpor, ki jih je prejel drugi tožnik. Zato njegova kandidatura ni bila uvrščena na listo kandidatov, čeprav je od šestih podpor prejel pet "enoznačnih", danih le njemu, in le eno "deljeno", od skupnega števila 14 vrhovnih državnih tožilcev. Štirje nasprotni kandidati so "s pomnoževanjem" podpor med seboj in od ostalih, ki so jih podprli vse štiri hkrati, pridobili formalno večje število podpor, čeprav dejansko ne uživajo podpore večjega števila vrhovnih državnih tožilcev, kot če bi veljalo, kar bi po mnenju tožnikov moralo, da lahko eden podpre le enega. Takšen kandidacijski postopek se po mnenju tožnikov upira pravnemu in splošnemu občutku za pravilno uporabo zakona ter vodi do nesprejemljivih rezultatov. Dodatno glede pravočasnosti (skupne) pritožbe in tožbe tožnika navajata, da je bila prvemu tožniku kot predlagatelju kandidature izpodbijana odločba tožene stranke št. Dts ... z dne 1. 12. 2007 vročena dne 3. 12. 2007 ob 10.30 uri in je tako njegova pritožba vložena v zakonitem 48-urnem roku. Glede izpodbijane liste kandidatov za nadomestne volitve dveh članov Državnotožilskega sveta, ki bodo 20. 12. 2007 (št. ... z dne 3. 12. 2007) tožnika navajata, da je bila objavljena dne 3. 12. 2007 ob 14.00 uri in je tako pravočasna njuna skupna tožba zoper sporno listo, ki jo utemeljujeta na podlagi 2. odstavka 2. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, dalje ZUS-1), ker menita, da je sporna lista odločila o pravici prvega tožnika kot predlagatelja in tudi drugega tožnika kot kandidata tako, da kandidatura drugega tožnika ni bila uvrščena na listo kandidatov. Podrejeno uveljavljata, da je tožba zoper sporno listo vložena kot tožba zoper posamični akt po 1. odstavku 4. člena ZUS-1, ker jima ni zagotovljeno drugo sodno varstvo zoper poseg tega akta v njuno volilno pravico kot temeljno človekovo pravico, upoštevaje pravice državnih tožilcev do sodelovanja v državnotožilski samoupravi s tem da volijo in so voljeni v Državnotožilski svet. Glede izpodbijanih Pojasnil tožene stranke za izvedbo volitev z dne 19. 11. 2007 tožnika navajata, da je tudi v tem delu njuna (skupna) tožba pravočasna, kar enako velja tudi za vse ostale v tem sklopu izpodbijane akte in dejanja, izvedene po izdaji spornih Pojasnil, ki so: določitev načina volitev, določitev aktivne volilne pravice, določitev pasivne volilne pravice, kandidacijski postopek z zbiranjem podpor in vlaganjem kandidatur, odločitev o kandidatnih listah in objava kandidatne liste dne 3. 12. 2007. S tožbo tožnika zahtevata odpravo posledic teh dejanj z odpravo Pojasnil in s ponovitvijo kandidacijskega postopka, ker menita, da so vsa navedena (pred)volilna dejanja, opravljena na podlagi Pojasnil, vplivala na izbiro kandidatov. Zato jih tožnika s tožbo izpodbijata kot akt, enako kot sporna Pojasnila, podrejeno pa na podlagi določbe 1. odstavka 4. člena ZUS-1. Tožnika menita, da so sporna Pojasnila po vsebini predmet izpodbijanja iz enakih razlogov kot sporna odločba tožene stranke z dne 1. 12. 2007 in sporna lista kandidatov z dne 3. 12. 2007. Ob tem izrecno izpodbijata kot nepravilno materialno-pravno stališče tožene stranke, da so Pojasnila poseben "podzakonski predpis" ali splošni upravni akt, ki naj bi ga bilo potrebno s strani predlagatelja posebej izpodbijati, pač pa nasprotno tožnika menita, da gre le za del kandidacijskega in volilnega postopka, ki ga vodi tožena stranka in je zato podvržen ugovoru zaradi napak, tako kot je bil v tožnikovem primeru tudi vložen in s strani tožene stranke zavrnjen z izpodbijano odločbo. Ta je po mnenju tožnikov nepravilna, saj niti ZDT niti ZS ne vsebujeta nikakršne določbe kot normativnega okvira za izdajanje pojasnil kot podzakonskega akta. Take podlage pa ne daje niti ZVDZ, ki pojasnila omenja le glede glasovanja na voliščih (4. odstavek 71. člena), hkrati pa ZVDZ določa, da volilna komisija skrbi za zakonitost volitev. To po mnenju tožnikov pomeni, da je nezakonitosti možno uveljavljati v okviru dovoljenih pravnih sredstev, kar je v kandidacijskem postopku le ugovor. Zato kot nerazumljivo in nesprejemljivo ter nezakonito ocenjujeta okoliščino, da tožena stranka, ko odloča o ugovoru, prezre vsebinske navedbe pritožnika, ker naj bi se zakonitost Pojasnil izpodbijala v drugem postopku. Pojasnila pa naj ne bi mogla biti veljaven podzakonski akt, saj za to po njunem mnenju ni podlage, in ker so le način dela volilne komisije, zaradi katerega je bil vložen tudi ugovor. V posledici takšnega vodenja postopka so bile potrjene sporne kandidature oseb, ki so bile uvrščene na izpodbijano listo kandidatov za nadomestne volitve dveh članov Državnotožilskega sveta v izpodbijanem delu (izmed vrhovnih državnih tožilcev), posredno pa tudi zavrnitve kandidature drugega tožnika. Sklicevanje tožene stranke v odločbi z dne 1. 12. 2007 na Pojasnila za volitve v personalne svete sodišč je po mnenju tožnikov brez vsake osnove. Kot protislovno tožnika ocenjujeta navedbo, da je tožena stranka uporabila "Pojasnila Sodnega sveta RS za volitve v sodni svet oziroma kot jih je določil Sodni svet Republike Slovenije za volitve v personalne svete sodišč". Tak zapis je po mnenju tožnikov dvoumen in kaže, da se tožena stranka ne želi jasno opredeliti, katera navodila je uporabila niti zakaj in tudi ne, kakšna so, saj to ni navedeno. Opozarjata, da ZDT odkazuje na uporabo ZS, ne pa na Pojasnila, zlasti ne za personalne svete, saj je Državnotožilski svet organ, prirejen Sodnemu svetu in ne personalnim svetom. Tožena stranka pa brez upoštevanja posebnosti sestave Državnotožilskega sveta, glede na različne položaje članov iz vrst tožilcev, uporablja postopek za volitve personalnih svetov. To po mnenju tožnikov dokazuje, da tožena stranka ni oblikovala in uporabila pravil, ki bi ustrezala za volitve članov Državnotožilskega sveta. Tudi sicer pa so sporna Pojasnila samostojen akt, na katerega veljavo in zakonitost drugi akti naj ne bi mogli imeti vpliva. Kljub temu Pojasnila z dne 9. 11. 2007 formalno izpodbijata, zlasti glede na navedeno stališče tožene stranke, čeprav sodišče na podzakonski akt, upoštevaje 125. člen Ustave RS (exceptio illegalis), ni vezano. Ker se v posledici takih aktov nadaljuje postopek z objavo sporne liste kandidatov in pripravami na volitve, ki je po njunem mnenju nezakonit. Za popravo zatrjevanih nepravilnosti je potrebno po mnenju tožnikov izpodbijane akte spremeniti ali odpraviti, saj naj bi se šele tako zagotovilo, da bo tožena stranka izvedla volitve na zakonit način, po tem, ko bo v novem postopku tožena stranka ugodila ugovoru prvega tožnika in izdala nova Pojasnila za izvedbo volitev ter na njihovi podlagi opravila zakonit kandidacijski postopek ter potrdila in objavila novo kandidatno listo, šele po tem pa izvedla volitve. Ker so to povezane zadeve in zahtevki, tožnika v smislu določil 300. člena Zakona o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 73/07 - uradno prečiščeno besedilo, dalje ZPP) v zvezi z 22. členom ZUS-1 vlagata skupno pritožbo in tožbo, ker menita, da gre za eno samo "nadaljevano in povezano" nezakonitost v postopku, ki se začenja z razpisom nadomestnih volitev in s Pojasnili, nadaljuje z ugovori in odločbami, zaključuje pa z volitvami. Zato menita, da so v takem okviru izpodbijani akti in dejanja, izvedena na način, kot je določen v spornih Pojasnilih, nepravilna, nezakonita in protiustavna. Na takšen predmet izpodbijanja navezujeta tudi tožbeni zahtevek in zahtevo za izdajo začasne odredbe. Tožnika zato menita, da ločevanje postopka na Pojasnila ter na druga volilna opravila tožene stranke ne more biti uporabljeno za presojo v konkretnem primeru, saj gre v delih, za katere pritožba izrecno ni dovoljena, za posamične sporne volilne akte in dejanja, s katerimi se posega v temeljne človekove pravice in svoboščine posameznika, zlasti do enakosti. Ker ni zagotovljeno drugo sodno varstvo, jih izrecno izpodbijata v tem sporu iz razlogov nepravilne uporabe materialnega prava (ZDT, ZS in ZVDZ), ker da tožena stranka ni ravnala po procesnih pravilih navedenih volilnih zakonov, kar je vplivalo na zakonitost in pravilnost odločanja, in ker naj obrazložitev izpodbijane odločbe z dne 1. 12. 2007 ne bi bila skladna z zahtevami 214. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP, Uradni list RS, št. 80/99 in nadaljnji) zaradi izostanka vsebinskih razlogov v zvezi z njeno odločitvijo o ugovoru prvega tožnika, na katere vsebinsko ni odgovorila, in tudi, ker naj bi z nezakonitimi akti in dejanji v kandidacijskem postopku tožena stranka posegla tožnikoma v volilno pravico v smislu predlagalne, aktivne in pasivne volilne pravice iz 43. člena Ustave RS v zvezi s 14. členom Ustave RS (enakost pred zakonom). Glede poseg v njuno aktivno in pasivno volilno pravico tožnika navajata, da je v vseh izpodbijanih aktih tožena stranka nepravilno uporabila 21. člen ZDT v zvezi z določilom 3. odstavka 22. člena ZS z nedoslednim ločevanjem med aktivno in pasivno volilno pravico po posameznih tožilskih položajih in volilnih skupinah in s tem, ko je odločila, da se volitve opravijo na podlagi "deljene liste kandidatov". To po njunem mnenju pomeni, da se pri pasivni volilni pravici dosledno upošteva določba 1. odstavka 21. člena ZDT o "deljeni" zastopanosti tožilskih položajev v Državnotožilskem svetu, česar pa tožena stranka naj ni ustrezno upoštevala pri izvrševanju aktivne volilne pravice državnih tožilcev, ker je predvidela enoten volilni imenik in tako izvedbo glasovanja, da vsi državni tožilci volijo vse nadomestne člane Državnotožilskega sveta iz vseh posameznih delov kandidatne liste, ne pa le iz tistih položajev, ki jim sami pripadajo, čeprav ne gre za skupno listo v smislu Zakona o sodiščih. Tožnika nasprotujeta stališču tožene stranke, da ZDT opredeljuje le postopek volitev ter da lahko volijo dva nadomestna člana Državnotožilskega sveta iz vrst okrožnih in vrhovnih tožilcev vsi tožilci, pri čemer je tožena stranka za volitve določila enotno tožilsko volilno telo. Pri tem se pravice posameznih skupin (položajev) lahko uresničujejo zgolj v kandidacijskem postopku, v katerem tožilci posameznih položajev kandidirajo svoje kandidate. Po oceni tožnikov je tako stališče zaradi neustrezne razlage citirane določbe ZDT v nasprotju s postopkom volitev, kot velja za Sodni svet, upoštevaje vsebino in namen novele ZDT-B (Uradni list RS, št. 110/02). Ta je med drugim spremenila volilno ureditev za člane Državnotožilskega sveta iz vrst državnih tožilcev, ki jo je tožena stranka po mnenju tožnikov prezrla v njeni bistveni novosti glede spremenjene ureditve volitev Državnotožilskega sveta, za katere se ne uporablja več postopek za volitve personalnih svetov sodišč, pač pa postopek za volitve članov Sodnega sveta. Uporaba teh pravil pa v primeru državnih tožilcev lahko pomeni le uveljavitev aktivne volilne pravice posebej za vsako od skupin državnih tožilcev glede na njihov položaj, in sicer poleg "deljenih kandidatnih list" tudi "deljena volilna telesa (volilne skupine)", tako kot to velja za sodnike. Vse tožilce v taki ureditvi zastopata generalni državni tožilec in njegov namestnik, ki sta po položaju člana Državnotožilskega sveta po 1. odstavku 21. člena ZDT. Zato bi po mnenju tožnikov moralo veljati pravilo, da okrožni državni tožilci in njihovi pomočniki volijo le svojega nadomestnega člana izmed okrožnih državnih tožilcev, vrhovni državni tožilci pa svojega izmed vrhovnih državnih tožilcev, saj se prav v tem sedaj predpisana uporaba pravila za volitve članov Sodnega sveta glede deljenih list in volilnih teles razlikuje od prej predpisane uporabe pravil za volitve personalnih svetov sodišč glede enotnih list in enotnega volilnega telesa. Tožnika opozarjata, da se tožena stranka še vedno, tudi v izpodbijani odločbi z dne 1. 12. 2007, sklicuje na pojasnila, ki veljajo za volitve personalnih svetov sodišč, ki imajo enotno volilno telo. Pri tem ni brez pomena, da ZDT pri prevzemu postopka iz Zakona o sodiščih ne določa zgolj njegove smiselne uporabe, pač pa neposredno uporabo. To mnenju tožnikov lahko pomeni le, da je volilna pravila po določilih Zakona o sodiščih nujno uporabiti v celoti in dosledno, vendar le tista za Sodni svet, ne pa za personalni svet. Menita, da vnaprej predpisana sestava Državnotožilskega sveta, enako kot sodnega, s številom mest za posamezne položaje tožilcev zagotavlja, da ima vsaka od skupin tožilcev svojega predstavnika v Državnotožilskem svetu, ki mora skrbeti za uveljavitev pravic in dolžnosti državnih tožilcev tistega položaja, iz katerega izhaja. To pa lahko stori le, če ga kot zastopnika tega položaja izvoli prav tista skupina, katere interese predstavlja v Državnotožilskem svetu. Tožnika kot nesprejemljivo ocenjujeta razlago, da bi bil lahko z glasovi okrožnih državnih tožilcev, ki imajo desetkratno številčno premoč, izmed kandidatov iz vrst vrhovnih državnih tožilcev izvoljen tisti, ki ga želijo okrožni državni tožilci, ne pa tisti, ki ga želi večina vrhovnih državnih tožilcev. Tožnika nadalje kot nezakonit ocenjujeta tudi uporabljeni način zbiranja podpor za nadomestne volitve članov Državnotožilskega sveta, ker je predlagalno oziroma podporno volilno telo drugačno od glasovalnega volilnega telesa. Takšna omejitev pa je po njunem mnenju v nasprotju z 2. odstavkom 24. člena ZS, ki ne vsebuje nobenih omejitev glede na položaj sodnika, saj ta lahko da podporo, ne da bi bila legitimacija za podporo ožja od legitimacije za glasovanje oziroma volitve. Po mnenju tožnikov je namen podpore v preizkušanju možnosti izvolitve kandidata in onemogočanju prevelikega števila kandidatur. Zato bi se v konkretnem primeru smela dati le ena podpora, ker se voli zgolj enega vrhovnega državnega tožilca. Stališču tožene stranke v izpodbijanih Pojasnilih, da lahko vsak tožilec pisno podpre največ štiri kandidate, tožnika nasprotujeta, ker menita, da ni v skladu z zakonom, kar ponazarjata tudi z izračunom, na podlagi katerega zaključujeta, da ni nobene potrebe za "pomnoževanje" podpor. Nadalje tožnika kritizirata izpodbijana Pojasnila zaradi navedbe, da lahko vsak tožilec podpre "predlagane" kandidate, kar kaže na nepreglednost zbiranja podpor, ki bi moralo potekati javno. Ker pa tako potekalo, po njunem mnenju ni potekalo zakonito. Tožnika sodišču v delu, ki se nanaša na pritožbo prvega tožnika zoper odločbo tožene stranke z dne 1. 12. 2007 predlagata, da jo sodišče spremeni zaradi napak v kandidacijskem postopku tako, da se ugovoru ugodi in se razveljavi Pojasnilo z dne 19. 11. 2007 ter vsa opravljena volilna opravila, te volitve pa ponovno razpišejo in zanje izdajo nova pojasnila tako, da se nadomestna dva člana Državnotožilskega sveta (podrejeno: član iz vrst vrhovnih državnih tožilcev) kandidirata in izvolita z aktivno in pasivno volilno pravico posebej iz vrst okrožnih oziroma vrhovnih državnih tožilcev, pri čemer se v postopku kandidiranja sme dati le ena podpora; podrejeno v tem delu predlagata, da sodišče odpravi izpodbijano odločbo tožene stranke z dne 1. 12. 2007. Nadalje tožnika predlagata, da sodišče spremeni listo kandidatov tako, da se na listo zaradi največjega števila enojnih podpor iz vrst vrhovnih državnih tožilcev uvrsti drugi tožnik H.H. in se potrdi in objavi njegova kandidatura za nadomestne volitve dne 20. 12. 2007, podrejeno pa, da se odpravi lista kandidatov iz vrst vrhovnih državnih tožilcev za nadomestne volitve dne 20. 12. 2007. Nadalje tožnika predlagata, da se spremenijo izpodbijana Pojasnila tako, da se nadomestna člana (podrejeno: član iz vrst vrhovnih državnih tožilcev) kandidirata in izvolita z aktivno in pasivno volilno pravico posebej in ločeno iz vrst okrožnih oziroma vrhovnih državnih tožilcev, pri čemer se v postopku kandidiranja sme dati le ena podpora in nato opravi nov kandidacijski postopek iz vrst vrhovnih državnih tožilcev za nadomestne volitve 20. 12. 2007; podrejeno pa predlagata, da se odpravijo izpodbijana Pojasnila in na njihovi podlagi opravljena volilna dejanja, predvsem zbiranje podpor, predložitev podpor, potrditev in objava kandidatne liste iz vrst vrhovnih državnih tožilcev za nadomestne volitve 20. 12. 2007. Tožnika zahtevata tudi povrnitev stroškov tega spora, ki jih tudi specificirata.

Hkrati s tožbo tožnika vlagata zahtevo za izdajo začasne odredbe. V obrazložitev navajata, da volilni postopek poteka s strogo časovno zamejenimi in obličnimi opravili, nadomestne volitve pa, ki so posredno predmet izpodbijanja s pritožbo prvega tožnika, so razpisane za 20. 12. 2007. Če bi se po predlagani ugoditvi pritožbi oziroma tožbi zadeva vrnila toženi stranki v ponoven postopek, za pritožnika ne bi bilo nobene koristi, če bi volilni postopek tekel naprej, saj sama odločba sodišča v ničemer ne ustavlja razpisanih volitev, pravna razmerja glede teh volitev pa so sporna, kot je podrobno opisano v pritožbi oziroma tožbi. Zato tožnika zahtevata izdajo začasne odredbe, s katero se bo zagotovilo, da ne bo prišlo do nezakonitega volilnega izida, saj menita, da je treba zadržati pravne posledice izpodbijanih aktov, torej samo izvedbo razpisanih volitev. V tem primeru pomeni odložitev izvršitve izpodbijanih aktov v končni posledici torej odložitev izvršitve nadomestnih volitev, razpisanih za 20. 12. 2007, in sicer do izdaje pravnomočne odločbe, oziroma v tem primeru do izvršitve (nove) odločbe o ugovoru in o kandidatni listi ter novih Pojasnil za izvedbo volitev. V tem smislu tako ne gre le za začasno odredbo po 2.odstavku, temveč tudi po 3. odstavku 32. člena ZUS-1, tožnika pa še navajata, da s stopnjo verjetnosti izkazujeta za potrebno, da se taka začasna ureditev (odložitev volilnih opravil do dokončne odločitve o pravilnosti vodenja kandidacijskega in volilnega postopka) zagotovi za preprečitev nezakonitih in nepovratnih posledic nezakonito izvedenih volitev. Tožnika menita, da je očitno, da škoda, ki bo (pri)tožniku (predlagatelju in kandidatu H.H.) nastala z dokončanjem volilnega postopka, presega škodo za nasprotno stranko in ni zgolj težko popravljiva, pač pa je nepopravljiva. Če bi obveljala lista kandidatov, bi bila nepovratno izgubljena možnost, da bi o kandidatu H.H. volivci sploh odločali in da bi bil izvoljen v nadomestnem mandatu. Po drugi strani tožnika menita, da toženki ne nastaja velika škoda, saj ima Državnotožilski svet sedem članov (od devetih), osmi iz vrst okrožnih državnih tožilcev pa bo lahko izvoljen, kot je načrtovano. Zadržanje je po njunem mnenju potrebno tudi zato, da ne pride do nezakonitih izvolitev članov Državnotožilskega sveta, kar bi predstavljalo nenadomestljivo škodo za zaupanje v državno tožilstvo, v pravo in pravno državo. Sodišču predlagata, da izda začasno odredbo z naslednjo vsebino: "Za zagotovitev pravilnosti in zakonitosti postopka kandidiranja in potrjevanja kandidatur v skladu z izdano sodno odločbo, tako, da bodo z novimi pojasnili omogočene volitve z aktivno in pasivno volilno pravico posebej in ločeno iz vrst okrožnih oziroma vrhovnih državnih tožilcev, pri čemer se v postopku kandidiranja sme dati le ena podpora, se zadrži izvedba nadomestnih volitev v Državnotožilski svet za člana iz vrst vrhovnih državnih tožilcev, po pojasnilih tožene stranke z dne 19. 11. 2007, izdanih za volitve razpisane za 20. 12. 2007." Po izdaji začasne odredbe pa tožnika še predlagata, da sodišče na podlagi 156. člena Ustave RS prekine postopek zaradi nezakonitosti in neustavnosti Pojasnil tožene stranke z dne 19. 11. 2007, zaradi neskladnosti z Ustavo glede določbe 1. odstavka 24. člena ZS v zvezi s 1. odstavkom 21. člena ZDT v delu te določbe, ki se glasi: //... vendar največ štirikrat tolikšno, kot je število članov, ki se jih voli//, saj po njunem mnenju takšna omejitev pasivne volilne pravice ni skladna z ustavnim načelom enakosti pred zakonom (14. člen) in načinom uresničevanja in omejevanja pravic (15. člen) ter načelom pravne države (2. člen) ter volilne pravice (43. člen), ki je po ustavi splošna in enaka. Načelo, da je ta pravica splošna in enaka zahteva po mnenju tožnikov, da je dostop na volitve načeloma neomejen v smislu pasivne volilne pravice, omejitve pa morajo ustrezati pravilom sorazmernosti. Sodišču zato predlagata, da po izdaji začasne odredbe, kot je predlagana, na podlagi 156. člena Ustave RS prekine ta postopek in začne postopek pred Ustavnim sodiščem RS glede (proti)ustavnosti navedenega dela določbe 1. odstavka 24. člena ZS v zvezi s 1. odstavkom 21. člena ZDT.

Volilna komisija Vrhovnega državnega tožilstva Republike Slovenije je sodišču predložila zahtevane listine predmetne sporne zadeve, skupaj z odgovorom na pritožbo in zahtevo za izdajo začasne odredbe, v katerem prereka vse navedbe v pritožbi in predlogu za izdajo začasne odredbe, o stvari sami pa navaja, da je tožena stranka vodila postopek kandidiranja za nadomestne volitve, razpisane za 20. 12. 2007, v skladu z veljavnimi Pojasnili za izvedbo nadomestnih volitev z dne 19. 11. 2007, ki so jih prejeli vsi volilni upravičenci. Dodatno še navaja, da v zvezi s pravilnostjo in zakonitostjo teh Pojasnil ni bil sprožen noben postopek in da so na enak način potekale ob nespremenjeni zakonodaji predhodno že redne volitve v Državnotožilski svet v letu 2005, kot tudi nadomestne volitve v februarju 2007. Meni, da ugovor pritožnika ni vseboval konkretnih nepravilnosti v postopku kandidiranja oziroma kršitve ali neuporabe veljavnih Pojasnil, vsebinsko pa predstavlja njegovo nestrinjanje s Pojasnili. Iz tega razloga je tožena stranka njegov ugovor zavrnila. V zvezi z očitkom o bistveni kršitvi pravil postopka pri odločanju o ugovoru, ker da izpodbijana odločba naj ne bi bila vsebinsko obrazložena in da se tožena stranka le pavšalno sklicuje na Pojasnila, pa meni, da so v direktnem nasprotju z obrazložitvijo izpodbijane odločbe, iz katere jasno izhaja, da so bila volilna opravila opravljena v skladu z veljavnimi Pojasnili z dne 19. 11. 2007, tako da obrazložitev izpodbijane odločbe vsebuje relevantne razloge.

V zvezi z zahtevo za izdajo začasne odredbe po določbi 2. odstavka 32. člena ZUS-1 tožena stranka meni, da odložitev izpodbijane odločbe o zavrnitvi ugovora ni mogoča, ker izpodbijana odločba z dne 1. 12. 2007 ni izvršljiva, saj ne vsebuje nobene obveznosti, ki bi jo bilo treba izpolniti. Iz tega razloga je tudi odložitev izvršitve te odločbe po mnenju tožene stranke pojmovno nemogoča. Glede predloga za izdajo začasne odredbe na podlagi 3. odstavka 32. člena ZUS-1 pa tožena stranka meni, da presega sporno pravno razmerje glede na predmet upravnega postopka, to je varstvo volilne pravice zaradi domnevnih nepravilnosti v postopku kandidiranja, medtem ko pritožnik predlaga zadržanje izvedbe nadomestnih volitev, razpisanih za 20. 12. 2007. Zato po mnenju tožene stranke zahteva za izdajo začasne odredbe na podlagi 3. odstavka 32. člena ZUS-1 po vsebini ni v okviru zatrjevanega spornega razmerja, pač pa ga presega in gre mimo njega. Zato po mnenju tožene stranke ni pogojev za izdajo predlagane začasne odredbe ob upoštevanju na stališč Vrhovnega sodišča RS v sklepih št. I Up 316/07 in I Up 441/07. Sodišču tožena stranka glede na navedeno predlaga, da zavrne tako pritožbo kot tudi predlog za izdajo začasne odredbe.

Pritožba in tožba v delu, ki se nanaša na določitev liste kandidatov za volitve člana Državnotožilskega sveta izmed vrhovnih državnih tožilcev, nista utemeljeni.

V stvari gre za spor o pravici pritožnika oziroma prvotožnika kot predlagatelja kandidature ter drugotožnika kot kandidata za člana Državnotožilskega sveta na nadomestnih volitvah, katerih končni rezultat pomeni izvrševanje ustavne pravice državnega tožilca do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev iz 44. člena Ustave Republike Slovenije (dalje URS). Uveljavljanje sodnega varstva te pravice je pod pogoji iz 157. člena URS praviloma mogoče potem, ko je v pravico poseženo s končnim aktom postopka, v katerem prizadeta oseba to svojo pravico uveljavlja, iz česar bi sledilo, da tožba v upravnem sporu zoper vmesne akte v postopku praviloma ni dopustna. Toda volitve članov Državnotožilskega sveta izmed državnih tožilcev so v zakonu urejene tako, da omogočajo varstvo navedene ustavne pravice tudi že v prvem delu postopka, saj zakon vsebuje posebna določila glede oblikovanja kandidatnih list. Čeprav pri teh volitvah ne gre za uresničevanje volilne pravice iz 43. člena URS, je glede na osnovno podobnost zakonske ureditve volilnega postopka, določenega v 22. in naslednjih členih ZS, na katere napotuje 1. odstavek 21. člena ZDT, z zakonsko ureditvijo volilnega postopka po ZVDZ, katerega temeljna značilnost je tudi ločena ureditev postopka sodnega varstva za fazo kandidiranja in za fazo ugotavljanja volilnega izida, po mnenju sodišča smotrno, da se tudi pri volitvah članov Državnotožilskega sveta sodno varstvo dopušča že po prvi, torej kandidacijski fazi volilnega postopka.

Tožena stranka je sporno odločitev o zavrnitvi ugovora pritožnika v pravnem pogledu oprla na določilo 21. člena ZDT v zvezi s 1. odstavkom 26. člena ZS in je na podlagi 2. odstavka 103. člena ZVDZ zavrnila ugovor prvega (pri)tožnika kot formalnega predlagatelja kandidature drugega tožnika, ki je bil vložen zaradi nepravilnosti v postopku izvedbe nadomestnih volitev dveh članov državno tožilskega sveta, storjenih s predpisanim načinom kandidiranja, načinom dajanja podpore in izvedbe glasovanja, ki so jih vsebovala (izpodbijana) Pojasnila z dne 19. 11. 2007, zaradi nepravilno razmejene aktivne in pasivne volilne pravice, in sicer zaradi možnosti dajanja več kot ene podpore oziroma največ štirih podpor, čeprav se voli le enega kandidata, kot tudi zato, ker naj ne bi vsem državnim tožilcem omogočila aktivne volilne pravice v kandidacijskem postopku, pač pa so jo lahko uveljavljali z dajanjem podpore zgolj po volilnih skupinah tako, da okrožni državni tožilci lahko podprejo le kandidate iz vrst okrožnih državnih tožilcev, vrhovni državni tožilci pa le kandidate iz vrst vrhovnih državnih tožilcev, medtem ko višji državni tožilci nikomur niso mogli dati podpore v tem postopku nadomestnih volitev.

Zakon o državnem tožilstvu (ZDT) z določili 21. člena opredeljuje sestavo, volitve, mandat, pristojnosti in način dela Državnotožilskega sveta. Sestavo sveta definira določba 1. odstavka 21. člena ZDT tako, da ga sestavlja sedem članov, od tega dva po položaju (Generalni državni tožilec RS in njegov namestnik) in eden, ki ga imenuje minister, pristojen za pravosodje izmed vodij okrožnih državnih tožilstev; preostale štiri člane izvolijo izmed državnih tožilcev, ki nimajo vodstvenih položajev, državni tožilci po postopku, ki ga zakon določa za volitve članov sodnega sveta, od tega dva člana izmed okrožnih državnih tožilcev, enega člana izmed višjih državnih tožilcev in enega izmed vrhovnih državnih tožilcev. Iz citirane določbe izhaja, da ZDT glede vseh vprašanj postopka volitev članov Državnotožilskega sveta napotuje na uporabo določil Zakona o sodiščih, ki se nanašajo na volitve članov sodnega sveta oziroma na analogno uporabo določil 22. do 26. člena ZS, ki opredeljujejo volitve članov sodnega sveta iz vrst sodnikov. Ob tem je zakonodajalec z določbo 2. odstavka 25. člena ZS glede glasovanja na voliščih določil tudi smiselno oziroma subsidiarno uporabo določb Zakona o volitvah v državni zbor (ZVDZ).

Sodišče se glede na takšno pravno ureditev (nadomestnih) volitev Državnotožilskega sveta ne more strinjati s stališčem tožnikov, ki kritizirata ureditev aktivne in pasivne volilne pravice ter njune razmejitve v tem smislu, da ne omogoča vsem državnim tožilcem (tako okrožnim, kot tudi višjim poleg vrhovnih) aktivne volilne pravice v kandidacijskem postopku, ki jo lahko uveljavljajo le z dajanjem podpore kandidatom znotraj posameznih volilnih skupin tako, da okrožni državni tožilci lahko podprejo le kandidate iz vrst okrožnih državnih tožilcev, vrhovni državni tožilci pa le kandidate iz vrst vrhovnih državnih tožilcev, medtem ko višji državni tožilci nikomur ne morejo dati podpore v tem postopku nadomestnih volitev, saj ima takšna razlaga razmejitve aktivne in pasivne volilne pravice (ne le med kandidacijskim, pač pa celotnim postopkom volitev članov Državnotožilskega sveta) po mnenju sodišča podlago v določilu 1. odstavka 21. člena ZDT v zvezi s 3. odstavkom 22. člena ZS.

Po določbi 3. odstavka 22. člena ZS, ki se analogno uporablja tudi za (nadomestne) volitve članov Državnotožilskega sveta, namreč volijo po enega člana sodnega sveta sodniki, ki opravljajo sodniško funkcijo na Vrhovnem sodišču RS, na sodiščih položaja višjega sodišča, na sodiščih položaja okrožnega sodišča in na okrajnih sodiščih, dva člana sodnega sveta pa volijo vsi sodniki iz 2. odstavka 22. člena ZS, ki na dan volitev opravljajo sodniško funkcijo in so vpisani v sodniški volilni imenik (ki vsebuje ime in priimek sodnika ter sodišče, na katerem dela). Po določbi 3. odstavka 23. člena ZS ima vsak sodnik pravico do vpogleda v volilni imenik in pravico pisno zahtevati popravek, če sam ali kdo drug ni vpisan v imenik oziroma je vpisan kdo, ki po določbah tega zakona nima pravice voliti, popravek pa lahko zahteva najmanj tri dni pred volitvami s posebno zahtevo, o kateri odloči na podlagi 4. odstavka 23. člena ZS ministrstvo, pristojno za pravosodje, kot pristojni organ. Kolikor tožnika z navedbami o nepravilni razmejitvi aktivne in pasivne volilne pravice (smiselno) kritizirata volilni imenik iz 2. odstavka 22. člena ZS v zvezi s 1. odstavkom 21. člena ZDT, ki ga je predložila tožena stranka skupaj z odgovorom na pritožbo, sodišče opozarja na določilo 5. odstavka 23. člena ZS. Po tej določbi je namreč v zvezi z zavrnitvijo (morebitne) zahteve za popravo volilnega imenika, zagotovljeno sodno varstvo v upravnem sporu, vendar šele po izčrpanju pravne poti, kot je opredeljena z določilom 4. odstavka 23. člena ZS.

Tožnika izpodbijata odločitve tožene stranke, kolikor so privedle do tega, da drugotožnik ni uvrščen na kandidatno listo, iz dveh razlogov: prvi razlog je, da menita, da je določba Pojasnil, da lahko vsak tožilec (iz zadevne skupine tožilcev) podpre kandidaturo (največ) štirih tožilcev, v nasprotju z zakonom, drugi razlog pa, da menita, da je določba 1. odstavka 24. člena ZS (...vendar največ štirikrat tolikšno, kot je število članov, ki se voli) neskladna z Ustavo. Glede drugega razloga sodišče meni, da ni utemeljen, saj obstajajo razlogi za to, da je število kandidatov na listi omejeno, in zato predlogu tožbe, naj začne postopek po 156. členu URS, ni sledilo. Sodišče pa tudi meni, da prvi razlog ni utemeljen. ZS namreč vsebuje glede veljavnosti kandidatur tri pogoje: da se na listo uvrstijo kandidati, ki so jih predlagali trije sodniki (oziroma v sporni zadevi tožilci); da je na kandidatni listi lahko največ štirikrat toliko kandidatov, kot se voli članov; da se na listo uvrstijo tisti kandidati (ki izpolnjujejo prvi pogoj), ki jih je predlagalo (kar v jeziku volilnega gradiva za sporne volitve pomeni: podprlo) največ sodnikov (tožilcev). Iz navedenih zakonskih določb izhaja, da posamezni tožilec lahko predlaga ("podpre") tudi več kot štiri kandidate in da zakon pravice predlaganja ("podpore") ne omejuje na enega samega kandidata. Zakon tudi ne določa, da kandidat, ki je predlagan, ne bi smel predlagati drugega oziroma drugih kandidatov. Iz navedenega sledi, da sta izpodbijana odločitev o zavrnitvi ugovora in izpodbijana kandidatna lista skladni z določbami 1. odstavka 21. člena ZDT, 2. in 3. odstavka 22. člena ter 1. in 2. odstavka 24. člena ZS, zato je bilo treba pritožbo oziroma tožbo zoper navedena akta na podlagi 1. odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1, Uradni list RS, št. 105/06) zavrniti.

Ne glede na navedeno sodišče kot neutemeljen zavrača tudi pritožbeni ugovor o bistveni kršitvi določb upravnega postopka, in sicer 214. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP, Uradni list RS, št. 80/99 in nadaljnji), saj se ZUP v postopku varstva volilne pravice ne uporablja neposredno. Enako stališče je zavzelo tudi Ustavno sodišče RS v zadevi št. Up-304/98 z dne 19. 11. 1998 in ga nato večkrat ponovilo, med drugim v odločbi št. P-29/06 (Uradni list RS, št. 105/06).

Sodišče je zavrglo tožbo v delu, ki se nanaša na Pojasnila tožene stranke za izvedbo volitev št. Dts ... z dne 9. 12. 2007 ter na vse akte in dejanja, opravljena na podlagi teh Pojasnil, iz naslednjih razlogov:

V upravnem sporu se zagotavlja sodno varstvo pravic in pravnih koristi posameznikov in organizacij proti odločitvam in dejanjem državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil na način in po postopku, ki ga določa ZUS-1, če za določeno zadevo ni z zakonom zagotovljeno drugo sodno varstvo (1. člen ZUS-1). V upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika. O zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon (2. člen ZUS-1). Navedeno pomeni, da v upravnem sporu sodišče ni pristojno odločati o zakonitosti tistih aktov, ki nimajo značilnosti dokončnega upravnega akta, poleg tega pa tudi ne o tistih aktih, ki v pravni položaj tožnika ne posegajo. Pri tem se za upravni akt po 2. odstavku 2. člena ZUS-1 šteje le tisti akt, ki vsebuje vsebinsko odločitev o materialni pravici, obveznosti ali pravni koristi določenega subjekta, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. Upoštevaje določilo 1. odstavka 4. člena ZUS-1, s katerim je povzeta določba 2. odstavka 157. člena Ustave RS, pa je predmet presoje sodišča v upravnem sporu tudi zakonitost posamičnih aktov (in dejanj), s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Ustava RS niti zakon ne opredeljujeta vsebine pojma "posamični akt", vendar pa se tako v praksi sodišča kot v pravni teoriji ta izraz uporablja za pravne akte, ki pomenijo individualizacijo in konkretizacijo splošnih pravnih aktov ter se glede na subjekte, ki jih oblikujejo, razvrščajo v oblastne (sodne in upravne) akte ter neoblastne posamične pravne akte. Tudi za posamični akt je značilno, da gre za akt, s katerim se odloča o individualni pravici, pravni koristi ali obveznosti določenega subjekta, ne pa za abstraktni splošni akt, pri čemer je upravni spor glede na določbo 6. točke 1. odstavka 36. člena ZUS-1 dopusten zgolj v primeru, če tožnik uveljavlja, da je prizadet v svojih pravicah ali pravnih koristih zaradi izpodbijanega akta ali pa zaradi tega, ker mu upravni akt ni bil izdan in vročen v predpisanem roku. Na podlagi uporabe metode nasprotnega razlogovanja iz citiranih določb ZUS-1 izhaja, da se v upravnem sporu ne zagotavlja sodno varstvo proti odločitvam in dejanjem državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil zoper splošne (abstraktne) akte. Pojasnila pa, ki ju s tožbo kot nezakonita izpodbijata tožnika in nasprotujeta materialnopravnemu stališču tožene stranke, da gre za splošen upravni akt oziroma poseben podzakonski predpis, tožnika pa ju izpodbijata kot posamični akt iz 1. odstavka 4. člena ZUS-1, takšne pravne narave glede na svojo vsebino po mnenju sodišča vendarle nimajo. Po mnenju sodišča so izpodbijana Pojasnila po svoji pravni naravi splošni akt (interne narave), ti pa, kot je predhodno obrazloženo, ne uživajo sodnega varstva v upravnem sporu. Tožena stranka je namreč Pojasnila sprejela glede nadomestnih volitev dveh članov Državnotožilskega sveta, ki jih je razpisala Generalna državna tožilka RS s posebnim aktom (Uradni list RS, št. 91/2007 z dne 8. 10. 2007) na podlagi 21. člena ZDT. Zato ni mogoče sklepati, da bi izpodbijana pojasnila imela pravno naravo posamičnega akta, izdanega v smislu 1. in 2. odstavka 2. člena ZUS, niti ni z izpodbijanimi Pojasnili, kot so predhodno povzeta, odločeno o kakšni pravici, obveznosti ali pravni koristi, izhajajoči iz predpisa in tudi ne, da bi bilo z njima tožnikoma individualno poseženo v njune človekove pravice in temeljne svoboščine, saj se izpodbijana Pojasnila niti ne nanašajo na katerega koli individualno določenega posameznika. Tožena stranka pa na podlagi 1. odstavka 21. člena ZDT v zvezi z določili 27. člena ZS vodi volitve (1. odstavek) in določi obrazce za izvedbo volitev ter enotne standarde za volilni material in druge materialne pogoje za izvedbo volilnih opravil (6. odstavek 26. člena ZS v zvezi s 1. odstavkom 21. člena ZDT). Iz navedenih določb ZUS (1., 2. in 4. člena) in ZDT (1. odstavek 21. člena v zvezi s 6. odstavkom 26. člena ZS) tako po mnenju sodišča izhaja, da uvodoma navedenih Pojasnil, ki ju s tožbo izpodbijana tožnika v upravnem sporu, ni mogoče šteti za posamični akt, ki bi bil lahko dopusten predmet upravnega spora v smislu 4. točke 1. odstavka 36. člena ZUS-1. Ta namreč nalaga dolžnost, da upoštevaje 2. odstavek 36. člena ZUS-1 sodišče zavrže tožbo s sklepom, če ugotovi, da akt, ki se izpodbija s tožbo ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu. Po določbi 2. odstavka 36. člena ZUS-1 pa sodišče po uradni dolžnosti ves čas postopka pazi na razloge, ki so, poleg omenjenega, taksativno našteti z določili 1. do 8. alinee 1. odstavka 36. člena ZUS-1. Glede na navedeno je sodišče moralo tožbo v delu, ki se nanaša na uvodoma navedena Pojasnila tožene stranke zavreči na podlagi 4. točke 1. odstavka 36. člena ZUS-1.

Sodišče zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrnilo iz naslednjih razlogov:

Zahtevo za izdajo začasne odredbe lahko tožnik vloži skupaj s tožbo ali kadarkoli po vložitvi tožbe, vse do pravnomočne odločitve sodišča v sporni zadevi, njen namen pa je v preprečitvi nastanka posledic, ki naj se dokončno odvrnejo z meritorno odločitvijo o tožbenem zahtevku v upravnem sporu, saj tožba v upravnem sporu upoštevaje določilo 1. odstavka 32. člena ZUS-1 praviloma ne ovira izvršitve upravnega akta, zoper katerega je vložena. Navedeno pomeni, da je tožba v upravnem sporu (praviloma) nesuspenzivno pravno sredstvo zoper dokončne upravne akte, ki so po določilih 2., 4. in 5. člena ZUS-1 dopusten predmet presoje sodišča v upravnem sporu.

Na tožnikovo zahtevo v upravnem sporu lahko sodišče na podlagi 2. odstavka 32. člena ZUS-1, na katerega se v konkretnem primeru opirata tudi tožnika, kot smiselno izhaja iz njunih navedb v zahtevi za izdajo predlagane začasne odredbe, odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta prizadejala tožniku težko popravljiva škoda, hkrati pa mora sodišče pri odločanju o zahtevi za izdajo začasne odredbe skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi in koristi nasprotnih strank. Na podlagi določbe 3. odstavka 32. člena ZUS-1 pa lahko tožnik zahteva tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetna izkaže za potrebno iz razlogov iz 2. odstavka 32. člena ZUS-1.

Med pogoji za izdajo začasne odredbe je tako na prvem mestu (vsaj na stopnji verjetnosti) izkazana težko popravljiva škoda, ki bi se z izvršitvijo izpodbijanega akta prizadela tožniku, ob istočasnem upoštevanju prizadetosti javne koristi ter koristi nasprotnih strank, upoštevaje načelo sorazmernosti. Na strani tožnika pa je dokazno breme, da dokaže, da bi se mu z izvršitvijo izpodbijanega akta prizadela težko popravljiva škoda, kar pomeni, da mora tožnik v konkretnem primeru škodo konkretizirati na določene realno izkazane posledice in dokazovati, zakaj bi bila tako izkazana škoda zanj (osebno) težko popravljiva.

V obravnavanem primeru tožnika s (skupno) pritožbo in tožbo sklicujoč se na določilo 300. člena ZPP v zvezi s 1. odstavkom 22. člena ZUS-1 izpodbijata več aktov oziroma dejanja tožene stranke, in sicer odločbo (št. Dts ... z dne 1. 12. 2007), listo kandidatov za nadomestne volitve dveh članov Državnotožilskega sveta, razpisane za 20. 12. 2007 (št. ... z dne 3. 12. 2007) in Pojasnila (št. DTS ... z dne 19. 11. 2007) ter vse akte in dejanja, opravljena na podlagi teh Pojasnil, vendar to niso akti, ki se izvršuje po določilih ZUP. Zato je sodišče zahtevo tožnikov za izdajo začasne odredbe, ki sta jo vložila hkrati s (skupno) pritožbo in tožbo, presojalo po določilu 3. odstavka 32. člena ZUS-1, po kateri lahko tožnik iz razlogov, iz 2. odstavka 32. člena ZUS-1, zahteva izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih razmerjih, kot verjetna izkaže za potrebno.

Tožnika v zahtevi za izdajo začasne odredbe sicer zatrjujeta, da bi povsem očitno škoda, ki bi z dokončanjem volilnega postopka nastala tožnikoma, presegala škodo za nasprotno stranko v primeru, če bi obveljala izpodbijana lista kandidatov, ker bi bila nepovratno izgubljena možnost za izvolitev drugega tožnika v nadomestnem mandatu za člana Državnotožilskega sveta na volitvah, razpisanih za 20. 12. 2007, oziroma, da bi volivci o njem kot kandidatu sploh odločali. Vendar pa tožnika po presoji sodišča nista individualno izkazala obstoja zatrjevane težko popravljive, še manj pa nepopravljive škode za vsakega izmed njiju zgolj s posplošeno navedbo o nepovratno izgubljeni možnosti za izvolitev drugega tožnika za člana Državnotožilskega sveta izmed vrhovnih državnih tožilcev na nadomestnih volitvah dne 20. 12. 2007. Zatrjevane škode pa podrobneje niti ne opredeljujeta s kakršnokoli določno navedbo kvantitativno ali kvalitativno opredeljenih elementov škodnih posledic za vsakega izmed tožnikov osebno, pač pa jo le posplošeno zatrjujeta kot zanju nepopravljivo škodo. Zato sodišče šteje, da tožnika nista navedla nobenih konkretnih okoliščin in dejstev, da bi izvršitev izpodbijanih aktov vsakemu izmed tožnikov individualno prizadela težko popravljivo škodo.Tožnika torej v obravnavani zahtevi za izdajo začasne odredbe, kot je predhodno povzeta, po oceni sodišča nista določno oziroma konkretno opredelila težko popravljive škode, ki naj bi se tožnikoma prizadela z izvršitvijo izpodbijanih aktov (in dejanj) tožene stranke kot pogoja za izdajo začasne odredbe, niti jih nista kot verjetne izkazala.

Po drugi strani tožnika prav tako posplošeno zatrjujeta, da z zahtevano začasno odredbo toženi stranki ne bi nastala škoda zgolj z navedbo, da ima Državnotožilski svet že sedaj sedem članov od devetih ter da bo lahko izvoljen tudi osmi član iz vrst okrožnih državnih tožilcev, kot je načrtovano. Pri tem po presoji sodišča ni brez pomena, da tožena stranka izdaji zahtevane začasne odredbe odločno nasprotuje.

Po mnenju sodišča se predlagana začasna odredba tudi ne nanaša na sporno pravno razmerje, ki je predmet obravnavanega upravnega spora, torej glede kršitve pravil postopka v postopku kandidiranja, temveč na drugo pravno razmerje, kot pravilno opozarja tožena stranka v odgovoru na zahtevo za izdajo začasne odredbe. Tožnika namreč z zahtevo za izdajo začasne odredbe predlagata zadržanje izvršitve akta Generalne državne tožilke o razpisu nadomestnih volitev dveh članov Državnotožilskega sveta za dne 20. 12. 2007 (Uradni list RS, št. 91/07 z dne 8. 10. 2007), tega akta pa tožnika s (skupno pri)tožbo niti ne izpodbijata. Vendar pa se po mnenju sodišča odložitev izvršitve lahko nanaša samo na akt, ki se izpodbija, kar smiselno izhaja iz 1. odstavka 32. člena ZUS-1, po katerem tožba v upravnem sporu praviloma ne ovira izvršitve s tožbo izpodbijanega akta.

Po presoji sodišča v obravnavanem primeru niso podani pogoji za izdajo predlagane začasne odredbe, zato sodišče ni moglo ugoditi zahtevi za izdajo začasne odredbe, saj v obravnavanem primeru po mnenju sodišča niso podani pogoji, ki jih za izdajo začasne odredbe določa 3. odstavek v zvezi z 2. odstavkom 32. člena ZUS. Zahtevo za izdajo začasne odredbe je sodišče zavrnilo na podlagi 5. odstavka 32. člena ZUS-1.

Kolikor tožnika morebiti smiselno z navedbami o nepravilni razmejitvi aktivne in pasivne volilne pravice (v tem smislu, da vsem državnim tožilcem ni omogočila aktivne volilne pravice v kandidacijskem postopku, pač pa so jo lahko uveljavljali zgolj z dajanjem podpore samo po volilnih skupinah tako, da okrožni državni tožilci lahko podprejo samo kandidate iz vrst okrožnih državnih tožilcev, vrhovni državni tožilci pa le kandidate iz vrst vrhovnih državnih tožilcev, višji državni tožilci pa sploh ne morejo nikomur dajati podpore v tem postopku nadomestnih volitev) kritizirata volilni imenik iz 2. odstavka 22. člena ZS v zvezi s 1. odstavkom 21. člena ZDT, ki ga je tožena stranka sodišču predložila skupaj z odgovorom na pritožbo in zahtevo za izdajo začasne odredbe, pa sodišče opozarja na določilo 5. odstavka 23. člena ZS. Po tej določbi je namreč v zvezi z morebitno zahtevo za popravo volilnega imenika, o kateri se odloči z odločbo pristojnega organa, sodno varstvo v upravnem sporu pred upravnim sodiščem zagotovljeno (šele) po izčrpanju pravne poti, kot je opredeljena z določilom 4. odstavka 23. člena ZS.

Sodišče je o zahtevku tožnikov za povrnitev stroškov postopka odločilo na podlagi 4. odstavka 23. člena ZUS-1. Po tej določbi namreč trpi vsaka stranka svoje stroške postopka v primeru, če sodišče tožbo zavrže ali zavrne ali če se postopek ustavi. Ker je v konkretnem primeru, kot izhaja iz izreka pod točko 1.- 4. te sodbe in sklepa, sodišče o skupni pritožbi in tožbi tožnikov ter o zahtevi za izdajo začasne odredbe odločilo tako, da je pritožbo in zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrnilo, tožbo pa je v enem delu zavrnilo, v preostalem pa zavrglo, je sodišče o zahtevi povrnitvi stroškov stroškov odločilo v skladu z določilom 4. odstavka 23. člena ZUS-1 tako, da trpi vsaka stranka svoje stroške tega spora.

ZVDZ člen 105/1,  103,  103/1,  105,  105/1,  103,  103/1,  105.  ZS člen 26,  26/1,  23/4,  24,  24/1,  22,  22/3,  23,  26,  26/1,  23/4,  24,  24/1,  22,  22/3,  23.  ZDT člen 21,  21/1,  21,  21/1.  ZUS člen 36,  36/1,  36/1-4,  23/4,  32,  32/3,  4,  4/1,  23,  36,  36/1,  36/1-4,  23/4,  32,  32/3,  4,  4/1,  23.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.