sodba U 1810/2008
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2009-09-22

pristojbina za uporabo radijskih frekvenc - relevanten predpis

V obravnavanem primeru se presoja odločitev o odmeri obveznosti, ki je nastala že leta 2000. V takih primerih je treba uporabljati predpise, ki so veljali v času nastanka obveznosti, na kar napotuje že po Ustavi prepovedana povratna veljava pravnih aktov (155. člena Ustave RS).

Toženka je s sklepom o plačilu pristojbine, št. … z dne 10. 7. 2008, sklenila, da je tožnik, imetnik radijskega dovoljenja št. … za uporabo televizijske radiodifuzne radijske postaje na oddajni točki A. za leto 2000 dolžan plačati pristojbino v znesku 5.007,51 EUR (1. točka izreka), da je dolžan plačati znesek iz prve točke sklepa v 15 dneh po vročitvi tega sklepa, od tega dne pa se obračunavajo zakonite zamudne obresti na neplačani in zapadli del plačila (2. točka izreka), da je znesek iz prve točke izreka zavezanec dolžan plačati na vplačilni račun št...., sklicevanje na številko … (3. točka izreka) in, da za to odločbo stroški niso nastali (4. točka izreka). V obrazložitvi je navedla, da gre v zadevi za ponovljen postopek glede na odločbo Ministrstva za gospodarstvo, št. … z dne 2. 4. 2008, izdano na podlagi sodbe Upravnega sodišča RS, opr. št. U 1846/2006. V odločbi drugostopnega organa je bilo prvostopnemu organu dano napotilo, da naj upošteva, da gre za periodično javnopravno obveznost in da se v takem primeru uporabljajo predpisi, ki so veljali v času nastanka obveznosti. Glede na navedeno so glede obračuna pristojbine uporabljeni naslednji materialni predpisi iz časa nastanka javnopravne obveznosti: Zakon o telekomunikacijah (v nadaljnjem besedilu: ZTel, Uradni list RS, št. 35/97, 45/97 odl. US in 13/98 odl. US), Uredba o pristojbinah za uporabo radijskih frekvenc (v nadaljnjem besedilu: Uredba, Uradni list RS, št. 90/98 in 92/99) ter Sklep o določitvi vrednosti točke (Uradni list RS, št. 90/98). Glede procesnih določb pa so uporabljeni veljavni predpisi v času ponovnega odločanja. Glede na očitek nezadostne obrazložitve je toženka navedla, da je uporaba radijskih frekvenc oziroma radiofrekvenčnih pasov ter radijskih postaj dopustna samo na podlagi radijskega dovoljenja. Po določbi 4. odstavka 35. člena ZTel je uporabnik dolžan plačati pristojbino za uporabo radijske frekvence, ki je določena z Uredbo in Sklepom o določitvi vrednosti točke. Višina pristojbine je izračunana v skladu z določbo 5. in 9. člena Uredbe. Število točk za uporabo televizijske radiodifuzne radijske postaje na oddajni točki A. je: 300 x D1 x D2, pri čemer je faktor D1 odvisen od površine, ki ga pokriva radiodifuzna radijska postaja in je enak 4. Površina je izračunana s programsko opremo, ki se uporablja na sedežu agencije za načrtovanje radiofrekvenčnega spektra. To je računalniški program, ki računa pokritost nekega območja s signalom v skladu s priporočilom Mednarodne telekomunikacijske zveze ITU, glede na območje radijskih frekvenc in drugih tehničnih parametrov (v tem primeru priporočilo ITU-R P.370-7, mejne vrednosti jakosti signalov pa je določal mednarodni sporazum Stockholm 1961, ki je bil prevzet z aktom o nasledstvu – Uradni list RS, št. 65/93, Mednarodne pogodbe št. 19). Vhodni podatki za izračun pokritosti so tehnični podatki iz radijskega dovoljenja, v tem primeru št. … . Priporočilo ITU-R P.370-7, ki je strokovno tehnične narave, je formula, po kateri se lahko izračuna jakost signala v poljubni točki in posledično območje pokrivanja s signalom iz določene oddajne točke. V izračun je vgrajen tudi digitalni zemljevid Slovenije (digitalni model višin), tako da so med drugim zajeti tudi vplivi konfiguracije terena na razširjanje signala. Rezultat izračuna je numerični podatek o številu km2 (v tem primeru 1122 km2, določba 9. člena Uredbe določa za tako površino vrednost D1 = 4). Faktor D2 je odvisen od pokrivanja mestnih območij in je, ker radijska postaja ne pokriva nobenega mestnega območja, v skladu z določbo 9. člena Uredbe enak 1. Skupno število točk je 1200, vrednost točke je 1.000,00 SIT v skladu s Sklepom o določitvi vrednosti točke. Pristojbina se v skladu z določbo 5. člena Uredbe izračuna tako, da se število točk pomnoži z vrednostjo točke, po določbi 2. odstavka 14. člena Uredbe pa se pristojbina obračuna za 12 mesecev, ker je bilo radijsko dovoljenje izdano oziroma veljavno že pred 1. 1. 2000. Pristojbina se plača v 15 dneh po vročitvi (določba 4. odstavka 14. člena Uredbe). V primeru neplačila ali zamude plačila zneska pa se na podlagi določbe 3. odstavka 118. člena Zakona o elektronskih komunikacijah, ki določa uporabo postopka, ki velja za izterjavo davčnih obveznosti, zaračunavajo zamudne obresti po določbi 96. člena Zakona o davčnem postopku. Višina plačila se ugotavlja na podlagi evidenc organa kot naslednika postopkov Uprave RS za telekomunikacije. Ker vhodne podatke izračuna predstavljajo podatki iz pravnomočnega radijskega dovoljenja, formule za izračun števila točk pa so določene s predpisi, ni smiselno ugotavljati zavezanca v posebnem ugotovitvenem postopku, saj bi ga toženka lahko le obvestila o vsebini bodočega sklepa. Glede na navedeno je skrajšan ugotovitveni postopek ustrezen za odločanje.

Tožnik je v tožbi navedel, da je v zadevi sporno, da je organ pri odločanju uporabil predpise, ki ne veljajo več: ZTel, Uredbo o pristojbinah za uporabo radijskih frekvenc, in to na podlagi navodila organa, ki nima pristojnosti nadzora nad organom, ki je sklep izdal. Uporaba materialnega predpisa, ki ne velja več – veljal pa je v času prejšnjega odločanja – se nanaša izključno na organe druge stopnje, kadar odločajo o pritožbi. Ker se pritožba nanaša na odločitev, sprejeto ob uporabi prejšnjega predpisa, je jasno, da morajo drugostopni organi uporabljati prejšnji predpis, četudi se je ta spremenil. To pa ne velja za postopek na prvi stopnji – ti morajo (tudi) v ponovljenem postopku uporabljati materialne in procesne predpise, ki veljajo v času odločanja, razen kadar zakon določa drugače – določba 6. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljnjem besedilu: ZUP). ZTel je prenehal veljati z uveljavitvijo Zakona o telekomunikacijah – ZTel-1 (Uradni list RS, št. 30/01), ta pa z uveljavitvijo Zakona o elektronskih komunikacijah. V nobenem predpisu ni nobene določbe, ki bi npr. določala, da se glede nepravnomočno končanih postopkov pristojbin uporablja prejšnji predpis. Organ bi moral uporabljati sedaj veljavne predpise. Organ je pri svojem odločanju tudi upošteval navodilo iz odločbe Ministrstva za gospodarstvo z dne 2. 4. 2008. Tožnik te odločbe ni nikoli prejel – čeprav je bil sam tožnik v upravnem sporu, katerega posledica je navedena odločba. Tu je podana absolutno bistvena kršitev določb postopka, saj se sklep sklicuje na odločbo, katere tožnik kot stranka ni prejel in z njeno vsebino ni bil seznanjen. Nadalje je navedel, da Ministrstvo za gospodarstvo vsekakor ni nadzorstveni ali drugostopni organ Agenciji za pošto in elektronske komunikacije, zato ji ne more dajati navodil za odločanje. Agencija je od izvršne oblasti ločena in samostojna pravna oseba javnega prava – je regulator in nadzornik elektronskih medijev in mora biti neodvisno telo. Sklep je nezakonit tudi, ker je terjatev zastarala. Pristojbina se nanaša na leto 2000, v plačilo je zapadla istega leta. Sklep o plačilu pristojbine je bil tožniku vročen, vendar ni nikoli postal pravnomočen. To pomeni, da se ne more uporabiti določba Obligacijskega zakonika, ki določa zastaranje terjatve, ugotovljene s pravnomočno odločbo sodišča ali drugega organa, v 10 letih, saj ni bila nikoli ugotovljena s pravnomočno odločitvijo. Ne glede na vrsto terjatve (periodična terjatev po OZ) je tudi po splošnem zastaralnem roku terjatev zastarala, zaradi česar organ ne more več odločati z upravno odločbo, ker za to nima podlage. Noben materialni predpis, ki je veljal v letu 2000 in ga v tem postopku (spet in napačno) uporablja organ, ne določa nobenih posebnih pravil glede plačevanja pristojbin, zastaranja, izterjavo in podobno. Nekateri predpisi, ki regulirajo javnopravne terjatve (zlasti pristojbine) namreč določajo, da se za plačilo, izterjavo, zastaranje in podobno smiselno uporabljajo določbe Zakona o davčnem postopku. Noben akt, ki je veljal leta 2000 in ureja plačevanje spornih pristojbin, nima določbe, ki bi glede zastaranja določala režim, ki velja za davčni postopek ali kakorkoli drugače urejala materijo. Ker je temu tako, so veljale za primere terjatev iz naslova pristojbin za uporabo radiodifuzne radijske postaje po predpisih, ki so veljali v letu 2000, splošne določbe OZ. Sklep je tako nezakonit tudi, ker odloča o dolžnosti plačila obveznosti, ki ne obstaja, pri tem uporablja neobstoječe materialnopravne podlage in pri odločanju sledi navodilom izvršne oblasti, ki nima na področju pristojbin in nalog toženke kot neodvisnega regulatorja nobenih pristojnosti. Tožnik je zato predlagal odpravo sklepa.

Toženka je v odgovoru na tožbo uvodoma navedla, da je bila tožniku 24. 4. 2008 vročena odločba drugostopnega organa, št. … z dne 2. 4. 2008. Navedla je tudi, da je sicer samostojna v svojem delovanju, ko pa ponovno odloča o stvari, ker je bila prvotna odločba odpravljena v postopku s pravnimi sredstvi, pa je vezana na odločitev organa, ki je odpravil prvotno odločbo ali sklep. Če prvostopni organ ne sledi odločbi drugostopnega organa, mora to svojo odločitev vsaj obrazložiti, vendar načelno velja, da je treba slediti odločbi, ki je odločala o pravnem sredstvu zoper odločbo nižje stopnje. Pri analizi uporabe materialnega predpisa je toženka ugotovila, da je možno uporabiti samo predpis iz časa nastanka obveznosti. Sedaj veljavni predpisi ne morejo biti podlaga za uveljavljanje obveznosti za nazaj, saj so bili sprejeti več let po letu nastanka predmetne obveznosti. Po določbi 155. člena Ustave RS imajo lahko povratno veljavo le posamične določbe zakona, nikakor pa ne podzakonski predpisi. Zato bi uporaba sedaj veljavnega zakona, predvsem pa na njegovi podlagi sprejetega Pravilnika o načinu izračuna plačil na podlagi obvestila, za uporabo radijskih frekvenc in za uporabo števil štela za nedovoljeno retroaktivno uporabo. Da v konkretnem primeru ni mogoče uporabiti sedaj veljavnega materialnega prava, izhaja tudi iz upravnopravnega načela varstvo zaupanja v pravo iz določbe 2. člena Ustave. V zvezi z zastaranjem pa je toženka navedla, da gre za javnopravno dajatev, za katero se ne uporabljajo zastaralni roki iz obligacijskih razmerij, ker veljajo le za civilnopravna razmerja. Za javnopravne obveznosti je sistem urejen tako, da se v primeru neplačila izterjava prenese na davčni organ, ki zaostalo obveznost izterjuje po zakonu, ki ureja davčni postopek, ta pa vsebuje tudi določbe o zastaranju. Toženka je od Uprave RS za telekomunikacije prevzela le postopek izdaje sklepa, same terjatve pa ni prevzela, saj gre za obveznost, ki je prvotno pripadla takrat še državnemu organu in je še vedno terjatev proračuna RS. Toženka je predlagala zavrnitev tožbe.

Tožnik je v pripravljalni vlogi z dne 25. 9. 2008 uvodoma navedel, da je spregledal, da je prejel drugostopno odločbo z dne 2. 4. 2008. Nadalje je še navedel, da samostojnost in neodvisnost od izvršilne oblasti ni namenjena le organom, ki jim je podeljena, temveč tudi subjektom, ki jih ta organ zadeva. Namen take ureditve pa je, da mora biti sistemsko zagotovljena neodvisnost od izvršilne oblasti. Ker toženka ni več Uprava RS za telekomunikacije, ne more oziroma ne sme pri odločanju upoštevati navodil Ministrstva za gospodarstvo, četudi gre za ponovno odločanje v ponovljenem postopku. Po tej logiki bi moral potem tožnik namesto tožbe v upravnem sporu vložiti pritožbo na organ druge stopnje. Uporabo veljavnih predpisov v času odločanja pa določa določba 6. člena ZUP. Sedanji predpis namreč ne velja ''za nazaj'', pač pa velja v času, ko toženka odloča o zatrjevani obveznosti, četudi gre za obveznost iz leta 2000. Toženka je pozabila, da gre za prvo odločanje o obveznosti tožnika, saj je bil prejšnji sklep odpravljen, zato nikoli ni imel nobenih pravnih učinkov. To pomeni uporabo sedaj veljavnih predpisov. Le če bi zakonodajalec določil, da se nedokončani postopki zaključijo ob uporabi prejšnjih predpisov, bi morda imela toženka podlago za tako odločitev. Tudi v tem primeru bi logika toženke vodila v to, da bi moral tožnik vložiti pritožbo zoper sklep na Ministrstvo za gospodarstvo. Ni še jasno, ali gre za javnopravno dajatev. Ne gre tudi za izterjavo oziroma zaostalo obveznost ali terjatev proračuna RS, pač pa šele za odločanje o domnevni zatrjevani terjatvi. Šele ko bo o tem pravnomočno odločeno, lahko v primeru neplačila sploh postane zaostala obveznost – ta pa se, če obstaja pravna podlaga, lahko izterjuje po zakonu, ki ureja davčni postopek. Zakon o davčnem postopku pa sam po sebi tudi ni avtomatično podlaga za druge oblike terjatev – npr.: pristojbin. Analogna uporaba Zakona o davčnem postopku brez ustrezne materialnopravne podlage tudi pomeni kršitev načela zakonitosti. OZ je tako edini možen predpis. Četudi pa velja Zakon o davčnem postopku, pa je tožnik opozoril na določbo 1. odstavka 125. člena tega zakona, po kateri pa je tudi že sama pravica toženke za odmero pristojbine zastarala.

V obravnavani zadevi je sporna odločitev upravnega organa o odmeri pristojbine v tam navedenem znesku za uporabo televizijske radiodifuzne radijske postaje na oddalji točki A. za leto 2000.

Kot pravno podlago za odločanje v obravnavanem primeru je toženka uporabila določbe ZTel (Uradni list RS, št. 35/97, 45/97 – odl. US in 13/98 – odl. US) oziroma natančneje določbo 35. člena tega zakona, ki v svojem 4. odstavku določa, da je uporabnik dolžan za uporabo radijske frekvence plačati pristojbino, njeno višino pa z uredbo določi Vlada Republike Slovenije glede na namen uporabe dodeljenega radiofrekvenčnega pasu, širine radiofrekvenčnega pasu ter glede na število prebivalcev na pokrivanem območju. Na tej podlagi je bila tako sprejeta Uredba o pristojbinah za uporabo radijskih frekvenc (v nadaljnjem besedilu: Uredba, Uradni list RS, št. 90/98) in Sklep o določitvi vrednosti točke (v nadaljnjem besedilu: Sklep, Uradni list RS, št. 90/98). Tožnik ugovarja uporabi citiranega materialnega prava iz razloga prenehanja njegove veljavnosti, ob upoštevanju, da je odločitev sprejel upravni organ v postopku na prvi stopnji, ter načela zakonitosti po določbi 6. člena ZUP (Uradni list RS, št. 80/99 s spremembami in dopolnitvami), ki predpisuje uporabo v času odločanja veljavnega zakona. Sodišče se s takim razlogovanjem tožnika ne strinja. V obravnavanem primeru se  namreč presoja odločitev o odmeri obveznosti, ki je nastala že leta 2000, zaradi česar je  treba v takih primerih uporabljati predpise, ki so veljali v času nastanka obveznosti, na kar napotuje že po ustavi prepovedana povratna veljava pravnih aktov (določba 155. člena Ustave RS). Če bi toženka uporabila materialne predpise, ki so začeli veljati kasneje in ki torej še niso bili veljavni v času nastanka obveznosti, bi s tem kršila načeli pravne predvidljivosti in pravne varnosti, ne glede na to, da je o obveznosti odločala v času, ko predpisi, ki so obveznost predpisovali na način in pod pogoji, navedenimi zgoraj, ne veljajo več, saj gre za odločanje o isti stvari, t. j. o plačilu pristojbine za leto 2000 v ponovljenem postopku, glede na takratno veljavno materialnopravno stanje. Kot pravna naslednica (prej prvostopnega organa) Uprave RS za telekomunikacije pa je toženka tudi morala odločiti v (zaradi odprave prvotnega sklepa z dne 19. 10. 2000) še ne dokončanem postopku, pri čemer za presojo pravilnosti in zakonitosti njene odločitve tudi ni pravno pomembno, da obravnavani postopek po sedaj veljavnih predpisih ni več dvostopenjski postopek, zaradi česar toženka kot neodvisni regulativni organ ne bi smela odločala po navodilih ministrstva, ki za presojo zakonitosti odločanja toženke sploh ni več pristojno, temveč je pravno pomembno to, da je odločala v skladu s svojimi pristojnostmi in materialnopravnimi predpisi, ki se uporabljajo za obravnavani primer.

Sodišče se tudi ne strinja s tožnikom, da je terjatev iz izpodbijanega sklepa zastarala glede na splošne zastaralne roke, ki jih določa OZ (Uradni list RS, št. 83/01 s spremembami in dopolnitvami). V obravnavanem primeru gre namreč za odmero javnopravne obveznosti. Kot takšno vrsto obveznosti jo opredeljuje ZTel, ki za uporabo radiofrekvenčnega spektra (t.j. niz radijskih frekvenc) kot naravnega javnega dobra (s katerim upravlja država), predpisuje plačilo pristojbine za njegovo uporabo (določba 35. člena), ki je posledično temu prihodek državnega proračuna. Navedeno izhaja tudi iz določbe 14. člena Uredbe, ki poleg tega med drugim predpisuje tudi način vplačila te obveznosti v dobro prihodkov državnega proračuna. Zato je po presoji sodišča glede zastaranja odmere pristojbine treba smiselno upoštevati določbe Zakona o davčnem postopku (nadaljnjem besedilu: ZDavP-2, Uradni list RS, št. 117/06 s spremembami in dopolnitvami), na kar poleg navedenega napotuje tudi sedaj veljavna določba 118. člena ZEKom, ki določa, da upravno izvršbo denarnih obveznosti opravi davčni organ po postopku, predpisanem za izvršbo davčnih obveznosti. Pravica do odmere sporne obveznosti tako po določbi 1. odstavka 125. člena ZDavP-2 zastara v petih letih od dneva, ko bi bilo treba davek obračunati, odtegniti, odmeriti ali plačati, tek zastaranja pravice do odmere pa pretrga vsako uradno dejanje davčnega organa z namenom odmere davka in o katerem je zavezanec za davek obveščen (določba 126. člena ZDavP-2). Kot slednje je treba po presoji sodišča šteti tudi vsako odločitev sodišča, sprejeto pri presoji zakonitosti odmere davka oziroma javnopravne dajatve. O obravnavani obveznosti je bilo prvič odločeno s sklepom (takrat še) prvostopnega organa Uprave RS za telekomunikacije z dne 19. 10. 2000, katerega odločitev je drugostopni organ – Ministrstvo za promet in zveze - potrdil s svojo odločbo z dne 4. 12. 2000, naslovno sodišče je nato o tožbi tožnika zoper zadnje navedeno odločbo z dne 4. 12. 2000 odločilo s sodbo, opr. št. U 8/2001 z dne 19. 3. 2003, Vrhovno sodišče pa je o pritožbi zoper sodbo odločilo s sklepom, opr. št. I Up 847/2003 z dne 20. 7. 2006. Naslovno sodišče je nato o zadevi ponovno odločilo s sodbo, opr. št. U 1864/2006 z dne 7. 12. 2006, Ministrstvo za gospodarstvo pa je kot drugostopni organ na podlagi zadnje citirane sodbe odločilo z odločbo z dne 2. 4. 2008 in vrnilo zadevo (sedaj pristojni) toženki v ponovno odločanje. Glede na časovni potek obravnavanja sporne obveznosti do relativnega zastaranja (določba 1. odstavka 125. člena ZDavP-2) tako ni prišlo, prav tako pa davčna obveznost oziroma obveznost plačila pristojbine v obravnavanem primeru še ni prenehala (absolutno zastaranje – določba 4. odstavka 126. člena ZDavP-2), saj še ni poteklo deset let od dneva, ko je prvič začelo teči zastaranje.

Ker je sodišče tako ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijanega upravnega akta pravilen in da je izpodbijani sklep pravilen in zakonit, je tožbo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi 1. odstavka 63. člena ZUS-1.

Uredba o pristojbinah za uporabo radijskih frekvenc člen 14.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.