sodba I U 1100/2009
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-09-16

nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča - odmera za nezazidano stavbno zemljišče - komunalna opremljenost - zastaranje pravice do odmere nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča

Šteje se, da so zemljišča komunalno opremljena v zahtevanem obsegu, če imajo zagotovljen dostop do javnega cestnega omrežja in je zanje možno izvesti priključke na javno vodovodno, javno elektroenergetsko ter na javno kanalizacijsko omrežje, kolikor ni dovoljena gradnja greznic oz. malih čistilnih naprav. Le za tako komunalno opremljena nezazidana stavbna zemljišča je mogoče odmeriti nadomestilo za uporabo stavbnega zemjišča.

Trditve o komunalni neopremljenosti parcele št. 922/2 se raztezajo tudi na kasneje nastale parcele. Zato bi moral organ tožnico pozvati, da za svoje trditve predloži dokaze, česar pa ni storil in je posledično dejansko stanje o tem vprašanju ostalo nepopolno ugotovljeno.

Tožbi se ugodi, odločbi Davčne uprave Republike Slovenije, Davčnega urada Ljubljana – izpostave Grosuplje, št. DT-42410-91/03-009-0811-01 z dne 30. 8. 2007 in št. DT-42505-161/04-09-0811-01 z dne 30. 8. 2007 se odpravita in se zadeva vrne upravnemu organu prve stopnje v ponovni postopek.

Toženka je tožnici dolžna povrniti 80 EUR stroškov tega postopka v 15 dneh.

Toženka je s prvo izpodbijano odločbo tožnici za leto 2003 odmerila nadomestilo za uporabo stavbnih zemljišč (v nadaljevanju NUSZ), in sicer za nezazidani parc. št. 882/5 in 922/30 k.o. ... v skupnem znesku 562,87 EUR, z drugo izpodbijano odločbo pa NUSZ za isti zemljišči za leto 2004 v skupnem znesku 615,38 EUR. Iz obrazložitev obeh odločb je razvidno, da sta bili odločbi izdani v ponovnem postopku in da je upravni organ pri tem upošteval mnenje Občine Grosuplje. Odmera temelji na določbah Zakona o stavbnih zemljiščih (v nadaljevanju ZSZ/84) in Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v Občini Grosuplje (v nadaljevanju Odlok). V nadaljevanju obeh obrazložitev so navedena območja, v katerih se v Občini Grosuplje plačuje NUSZ ter način (višina) točkovanja posameznega od meril, ki vpliva na višino nadomestila. Pri tem je iz izrekov obeh odločb razvidno, da obe zemljišči sodita v drugo območje in da se je kot komunalna opremljenost upoštevala možnost priključitve na vodovod, električno, kanalizacijsko in telefonsko omrežje ter opremljenost z asfaltirano cesto.

Upravni organ druge stopnje je pritožbi tožnice zoper navedeni odločbi zavrnil. Iz enakih obrazložitev obeh drugostopenjskih odločb je razvidno, da je bilo tožnici v pritožbenem postopku naknadno omogočeno, da se izjavi v zadevi in na ta način zavaruje svoje pravice in pravne koristi. Pritožbeni organ zavrača njene trditve, da je odločba nična, saj ni podan noben od taksativno naštetih razlogov iz 279. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Naknadno zaslišanje ne predstavlja enega od razlogov po navedeni določbi. Nadalje je bila pravilno upoštevana površina zemljišč, saj se glede na 2. odstavek 2. člena Odloka o spremembah in dopolnitvah občinskega Odloka, ki so se začele uporabljati 1. 3. 2001, za nezazidano stavbno zemljišče, na katerem velja prostorsko izvedbeni načrt, plačuje nadomestilo v višini 200 % vrednosti zazidanega stavbnega zemljišča. Zato je bila pravilno upoštevana površina zemljišč v izmeri 1178 m2 (parc. št. 882/5) in 1702 m2 (parc. št. 922/30), ki je bila v danem primeru glede na tožničin polovični solastniški delež določena v izmeri 589 m2 in 851 m2. V zvezi z ugovorom glede komunalne opremljenosti pritožbeni organ pojasnjuje, da sta bili nadomestili odmerjeni na podlagi Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) in da so bili šele z določbo 218.b člena ZGO-1, sprejeto s spremembami ZGO-1 (ZGO-1A) podrobneje predpisani pogoji, ki morajo biti kumulativno podani, da bi se določeno zemljišče lahko štelo kot nezazidano stavbno zemljišče, od katerega se lahko odmerja nadomestilo. V nadaljevanju ugotavlja, da parc. št. 922/30 v letu 1999 še ni obstajala, obstajala je le parc. št. 922/2 k.o. ..., ki je bila nato z odločbo razdeljena na več parcel. Iz pojasnila Urada za prostor Občine Grosuplje z dne 16. 5. 2007 je razvidno, da je bila parc. št. 922/30 (pred parcelacijo 922/2) k.o. ... od leta 1999 do zadnje spremembe leta 2006 v območju zazidljivosti po Odloku o zazidalnem načrtu gospodarske cone sever, sprejetem v letu 1999 (v nadaljevanju ZN). Opremljenost tega zemljišča pa je bila določena tudi s Sklepom programa opremljanja stavbnih zemljišč za zazidalni načrt gospodarska cona sever (Uradni list RS, št. 61/00). Kar zadeva zemljišče parc. št. 882/5 k.o. ... je iz grafičnega izseka ZN razvidno, da je to opredeljeno tako, da je pretežni južni del šteti za tenis igrišče t 11, manjši severni del pa kot območje obstoječih objektov. Nadalje je iz dopisa Javnega komunalnega podjetja Grosuplje z dne 2. 4. 2007 razvidno, da je bilo sporni parceli (882/5 in 922/30) možno priključiti na javni vodovodni in kanalizacijski sistem že od leta 1999, medtem ko je v dopisu Elektra Ljubljana z dne 6. 4. 2007 navedeno, da je bilo ta zemljišča mogoče priklopiti na električno omrežje od leta 1981 po izgradnji transformatorske postaje Grosuplje Guma. Dostop na javno cestno omrežje je razviden iz kopije geodetskega posnetka in geografskega prikaza prostorsko informacijskega sistema. Pritožbeni organ zavrača tudi trditve, da je tožnica upravičena do oprostitve plačila NUSZ, saj glede na določbo 5. odstavka 13. člena Odloka zgolj dejstvo, da je zavezanka gradila komunalno infrastrukturo v lastni režiji, še ne pomeni, da so bili s tem plačani stroški za urejanje stavbnega zemljišča (komunalni prispevek), zato ni podan razlog za oprostitev plačila nadomestila po navedeni določbi. Tožnice prav tako ni mogoče oprostiti plačila niti po Sklepu o oprostitvi plačila nadomestila za nezazidano stavbno zemljišče (Uradni list RS, št. 31/01, 44/01), saj po podatkih Občine Grosuplje tožnica za ta zemljišča ni nikoli dala vloge za odmero komunalnega prispevka, niti ni plačala stroškov za urejanje stavbnega zemljišča, sama pa ne dokazuje, da je ta prispevek plačala. Razlog za oprostitev plačila pa tudi ni poplavna ogroženost zemljišča.

Tožnica se s tako odločitvijo ne strinja. Iz obširne tožbe je mogoče povzeti, da občina nima nikakršnih pravnih osnov za pobiranje nadomestil, saj gradnja na zemljiščih parc. št. 882/5 in 922/30 ni mogoča iz razloga, ker navedeni parceli nista komunalno opremljeni. Pri tem se sklicuje na 2. odstavek 39. člena ZSZ/97. Tako je treba zgraditi kablovod od TP Guma v dolžini okoli 600 m in skupno električno omarico na parcelni meji 882/5. Ta bi po programu potekal po parcelah, ki so v postopku denacionalizacije. Tudi del športnega objekta, ki je predviden za gradnjo, je lociran na parceli št. 882/20 in 922/29, ki sta v postopku denacionalizacije. Poudarja, da do datuma vložitve tožbe investitorji niso mogli od občine pridobiti služnostne pravice, da bi sami zgradili omenjeni električni kablovod, zato tudi ne morejo pridobiti gradbenega dovoljenja. Sprašuje se, zakaj je gradbeno podjetje, ki je zgradilo 359 stanovanj, plačalo samo 20 % zaračunanega komunalnega prispevka. Če občina nima denarja za izgradnjo komunalne infrastrukture, naj to storijo investitorji sami, vendar pa je treba stroške izgradnje odšteti od komunalnega prispevka. Do parcel št. 882/5 in 922/30 cesta še ni zgrajena in je dostop na parcelo št. 922/30 mogoč le iz zraka. Po zazidalnem načrtu in programu opremljanja mora občina zgraditi tri cestne dovoze s cesto do mejne črte parcel št. 882/5 in 922/30. Sprašuje, kako naj pridobi projektno dokumentacijo in gradbeno dovoljenje za športni objekt, ki se mora po ZN graditi v celoti, če pa je po ZN polovica objekta narisana na parcelah, ki sta v postopku denacionalizacije in občina pred zaključkom teh zemljišč ne more prodati niti zamenjati. Vsak pravni posel bi bil namreč v tem primeru zaradi denacionalizacije ničen. Nadalje je treba zgraditi še približno 150 m primarne in sekundarne vodovodne napeljave do mejne črte parcel št. 882/5 in 922/30 z variantno možnostjo priključitve na glavni vodovod Grosuplje – Brezje pri Grosupljem. Enako velja tudi za kanalizacijo. Nujno pa je treba zgraditi tudi meteorno kanalizacijo, saj ob večjih padavinah pridere voda od skladišča Guma, tako da nastane na zemljiščih, med drugim tudi na parcelni številki 922/30, pravo jezero, ki lahko vsak čas poplavi stanovanjsko hišo. Ob večjih padavinah, bi bili vsi objekti z Gumo vred zaradi naraslega potoka Bičje pod vodo, kar se je leta 1993 tudi zgodilo. Iz tega razloga meni, da je upravičena do oprostitve plačila nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča in je občina dolžna zaščititi občane pred poplavami. V bližnji prihodnosti je treba zgraditi še telefonsko in kabelsko omrežje. Zatrjuje, da kljub večkratnim vlogam na občino za oprostitev plačila nadomestila in za izračun komunalnega prispevka ni dobila ustreznega odgovora in se sklicuje na datumsko naštete vloge (prva z dne 7. 2. 2001). Nadalje meni, da je zazidljive parcele le 40 %, ostalo so zelenice in parki. Samo ta del je lahko obdavčen. Parcelacija zemljišč št. 882/5 in 922/30 zaradi spremembe ZN še ni končana. Severni del parcele 882/5 pripada območju obstoječe stanovanjske hiše, medtem ko je za izdajo gradbenega dovoljenja za preostali del pogoj končana parcelacija. Zemljišče parc. št. 882/5 zato ni v celoti zazidljivo, ampak le 40 %. V zvezi z oprostitvijo plačila nadomestila še navaja, da je za ureditev tega v zvezi s športnim objektom z otroškim vrtcem večkrat podala vloge od leta 2000. V celoti izpodbija tudi točkovanje komunalne opremljenosti, saj na parcelah ničesar ni. Z možem in občani sta že pred letom 1991 za staro obstoječo stanovanjsko hišo zgradila vso primarno in sekundarno komunalno opremo, zato sta občini izstavila račun št. 2007/3 v višini 58.800 EUR, ki še ni plačan. Kljub temu jima je upravna enota zavrnila izdajo gradbenega dovoljenja za prizidek, ker še ni pridobljena služnostna pravica z notarsko overjeno pogodbo in vpisano v zemljiško knjigo. Meni tudi, da gre za zastarele javne dajatve ter da občinski odloki o nadomestilih niso v skladu z ustavo in zakonom, ker ne upoštevajo pravnih okvirov po določbah navedenega zakona. Občina ne sme predpisati dodatnih pogojev za plačilo nadomestila za uporabo nezazidanega stavbnega zemljišča oz. določiti obveznosti plačevanja tudi za zemljišča, za katera se ne more šteti, da so komunalno opremljena. Prosi, da se kot dejstva in dokazi upoštevajo tudi vse pritožbe na odločbe. Predlaga, da se odločba odpravi in izreče za nično v skladu z 2., 5. in 6. odstavkom 279. člena in 281. člena ZUP. Prosi za plačilo manipulativnih stroškov v višini 9.030 EUR.

Toženka v odgovorih na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi, dodatnih razlogov pa ne navaja.

V skladu z določbo 404. člena Zakona o davčnem postopku (Uradni list RS, št. 117/06; v nadaljevanju ZDavP-2) izda davčni organ odločbo o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča na podlagi občinskega odloka in vrednosti točke, ki velja na dan 1. januarja leta, za katerega se določa nadomestilo. V tej zadevi je zato treba uporabiti določbe Odloka (Uradni list RS, št. 5/97 in naslednji), izdanega na podlagi 58. in 61. člena ZSZ/84 (Uradni list SRS, št. 18/84 in naslednji), pri njihovi razlagi in presoji, ali je v zadevi sploh dopustno odmeriti NUSZ, pa je treba upoštevati določbe ZGO-1 (Uradni list RS, št. 110/02 in naslednji), ki je začel veljati 1. 1. 2003, torej pred odmero spornih nadomestil za leti 2003 in 2004.

V skladu z določbo 1. odstavka 218. člena ZGO-1 je pogoj za odmero nadomestila za nezazidano stavbno zemljišče, da to ustreza pojmu nezazidanega stavbnega zemljišča, kot ga opredeljuje ZGO-1. V 1. odstavku 218.b člena ZGO-1 je v zvezi s tem določeno, da se z dnem uveljavitve tega zakona šteje, da so s 3. odstavkom 218. člena ZGO-1 kot nezazidana stavbna zemljišča določene tiste zemljiške parcele, za katere je z izvedbenim prostorskim aktom določeno, da je na njih dopustna gradnja določene vrste objekta iz 3. odstavka 218. člena, če je za njih zagotovljena oskrba s pitno vodo in energijo, odvajanje odplak in odstranjevanje odpadkov ter dostop na javno cesto in če ležijo znotraj območja, za katerega je občina z odlokom o nadomestilu določila, da se plačuje nadomestilo za uporabo nezazidanega stavbnega zemljišča. Po 4. odstavku istega člena in v zvezi z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-286/04-46 z dne 26. 10. 2006 (Uradni list RS, št. 120/06) se šteje, da so zemljišča komunalno opremljena v zahtevanem obsegu, če imajo zagotovljen dostop do javnega cestnega omrežja in je zanje možno izvesti priključke na javno vodovodno, javno elektro energetsko ter na javno kanalizacijsko omrežje, kolikor ni dovoljena gradnja greznic oz. malih čistilnih naprav. Le za tako komunalno opremljena nezazidana stavbna zemljišča je mogoče odmeriti NUSZ.

Iz izrekov obeh izpodbijanih odločb je razvidno, da je bila v okviru komunalne opremljenosti za obe zemljišči upoštevana opremljenost z vodovodom, elektriko, kanalizacijo, telefonskim omrežjem in asfaltno cesto, pri čemer prvostopenjski upravni organ v obrazložitvi ne navaja konkretnih podlag, na katerih temelji ugotovitev o obsegu komunalne opremljenosti, ampak le pavšalno navaja, da je bilo v postopku upoštevano mnenje Občine Grosuplje. Šele upravni organ druge stopnje našteva že omenjena dokazila (dopise z dne 2. 4. 2007, 6. 4. 2007, dopis Telekom d.d., kopijo geodetskega posnetka in geografskega prikaza prostorsko informacijskega sistema), na podlagi katerih je bila ugotovljena opremljenost zemljišč v navedenem obsegu. Prav ta pa je v zadevi sporen, saj tožnica v tožbi navaja, da bi bilo treba preko zemljišč, ki jih s parcelnimi številkami našteva v tožbi, do mejne črte obeh parc. št. 922/30 in 882/5 zgraditi še okoli 200 m ceste, 600 m električnega kablovoda, 150 m primarne in sekundarne vodovodne napeljave, v enaki dolžini tudi kanalizacijo.

V zvezi s tem sodišče ugotavlja, da iz predloženih upravnih spisov ni razvidno, da je bila tožnica s temi dokazi seznanjena. Nadalje je iz obrazložitev obeh drugostopenjskih odločb razvidno, da sta bila postopka po vložitvah pritožb tožnice dopolnjena in je bila tožnici dana možnost, da se v zadevi izjavi, o čemer je bil sestavljen tudi zapisnik. Iz njegovega povzetka v drugostopenjski obrazložitvi (v predloženih upravnih spisih zapisnika ni – opomba sodišča) je razvidno, da sta tožnica in njen mož A.A. navajala, da se zemljišče parc. št. 922/2 nahaja v močvirju, na sredini območja, ki je komunalno neopremljeno ter da nima niti makadamskega dostopa niti kanalizacije, čeprav je v prihodnosti na polovici te parcele predvidena izgradnja ceste, zelenice in parkirnih prostorov.

Sodišče v zvezi z zatrjevano komunalno opremljenostjo glede na nadaljnjo obrazložitev obeh pritožbenih odločb (ko povzemata vsebino omenjenega zapisnika, in sicer, da je bilo strankama pojasnjeno, da parc. št. 922/30 k.o. ... v letu 1999 še ni obstajala, obstajala je le parc. št. 922/2), ugotavlja, da je pritožbeni organ štel, da je zemljišče, ki je predmet odmere v izpodbijani odločbi, nastalo iz parc. št. 922/2 k.o. ... To še izrecno potrjuje njegova navedba v zadnjem odstavku na 4. strani obeh obrazložitev („pred parcelacijo parc. št. 922/2“). V tem primeru je zato treba šteti, da se trditve o komunalni neopremljenosti parc. št. 922/2 raztezajo tudi na kasneje nastale parcele. Zaradi tega bi moral organ tožnico pozvati, da za svoje trditve predloži dokaze (2. odstavek 140. člena ZUP, Uradni list RS, št. 80/99 in naslednji), česar pa ni storil, zato je dejansko stanje o tem vprašanju ostalo nepopolno ugotovljeno. Ker se je drugostopenjski organ oprl na že omenjene dopise, ki jih je predložila Občina Grosuplje, in na geodetski posnetek ter geografski prikaz prostorsko informacijskega sistema, z njimi pa tožnica po podatkih upravnih spisov, kot rečeno, ni bila seznanjena in se o njih ni mogla izreči (3. točka 3. odstavka 146. člena ZUP), to predstavlja tudi bistveno kršitev pravil postopka iz 3. točke 2. odstavka 237. člena ZUP.

Ker je navedeno zadosten razlog za odpravo izpodbijanih odločb, sodišče v zvezi z ostalimi tožbenimi navedbami le dodaja:

Sodišče se v celoti strinja z razlogi pritožbene odločbe, ki se nanašajo na oprostitev plačila nadomestila in se sklicuje nanje (2. odstavek 71. člena ZUS-1). Pri tem poudarja, da je drugostopenjski upravni organ v obrazložitvi izrecno navedel, da tožnica ni dokazovala, da je plačala komunalni prispevek, tega pa v tožbi niti ne izpodbija.

Prav tako v zadevi ni prenehala obveznost iz naslova NUSZ za leti 2003 in 2004, saj še ni pretekel 10-letni absolutni zastaralni rok iz 5. odstavka 126. člena ZDavP-2. Ta določa, da ne glede na določbe o zastaranju pravice do odmere in izterjave davčna obveznost preneha, ko poteče deset let od dneva, ko je prvič začelo teči. Zastaranje v skladu s 1. odstavkom 125. člena ZDavP-2 začne teči z dnem, ko bi bilo treba davek napovedati, obračunati, odtegniti in odmeriti. V skladu s 404. členom ZDavP-2 NUSZ določi davčni organ na podlagi podatkov občine do 31. marca za tekoče leto (konkretno 2003 in 2004) oziroma v treh mesecih po prejemu podatkov, ki mu jih posreduje občina. Zastaranje je v obravnavanih zadeva torej začelo teči v letu 2003 oz. 2004, zato 10-letni zastaralni rok še ni potekel.

Ker je sodišče ugotovilo, da je tožba utemeljena, je izpodbijani odločbi odpravilo (2. in 3. točka 1. odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu, Uradni list RS, št. 105/06 in naslednji; v nadaljevanju ZUS-1) in zadevi vrnilo upravnemu organu prve stopnje v ponovni postopek (3. odstavek 64. člena ZUS-1). V njem bo moral zaradi razhajanj med podatki, ki jih je posredovala občina, in trditvami tožnice izvesti ugotovitveni postopek in nato v odločbah navesti popolne razloge o tem, zakaj in na podlagi katerih dokazov šteje, da sta obe zemljišči komunalno opremljeni (najmanj) v obsegu iz 218.b člena ZGO-1, kar je pogoj za odmero nadomestila za nezazidano stavbno zemljišče.

Tožnica je v tožbi priglasila „manipulativne stroške“. V skladu z določbo 3. odstavka 25. člena ZUS-1 je tožnik v primeru, če sodišče tožbi ugodi in odpravi izpodbijani upravni akt, upravičen do povračila stroškov upravnega spora v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/07; v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnice pa v postopku ni zastopal odvetnik, se ji priznajo stroški v višini 80 EUR (1. odstavek 3. člena Pravilnika).

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 218, 218/1, 218b, 218b/1, 218b/3, 218b/4

Zakon o davčnem postopku (1996) - ZDavP  - člen 125, 125/1, 126, 126/5, 404

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.