sodba I U 174/2008
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2009-05-28

gradbeno dovoljenje - soglasje etažnega lastnika - pravica graditi

Pravice graditi ni mogoče enačiti le z obstojem lastninske (ali druge stvarne oz. obligacijske) pravice na nepremičnini, ampak je treba pri tem upoštevati tudi vse omejitve pri njenem izvrševanju.

Izkazana pravica graditi je materialni pogoj za izdajo gradbenega dovoljenja, zato investitor s sklicevanjem na postopek, s katerim bo investitor šele upravičil oz. dokazal njen obstoj, ne more vplivati na ugotovitev o njeni (ne)izkazanosti.

Toženka je z izpodbijano odločbo zavrnila tožničino zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja za legalizacijo gostinskega lokala v pritličju stanovanjskega bloka na ... ulici 12 v A., stoječega na zemljišču parc. št. 1939 k.o. B.. Iz obrazložitve je razvidno, da je upravni organ v postopku ugotovil, da je bilo za obstoječi lokal 17. 11. 1968 izdano potrdilo o dovolitvi priglašenih del,

po katerem je bilo dovoljeno izvajati gradbena dela v skladu z načrtom del z dne 22. 10. 1968, in na podlagi katerega naj bi se opravila adaptacija stanovanja, česalnice in brivnice v prodajalno in okrepčevalnico. Na ogledu je bilo ugotovljeno, da predloženi projekt ne ustreza dejanskemu stanju v delu, glede katerega je v načrtu arhitekture v projektu št. 15/03/07 (št. lista 6) prikazano, da so vrata na zahodni strani zazidana (čeprav niso) in da sta v načrt vrisani dve manjši okni na vzhodni fasadi (čeprav gre za eno večje okno). Primerjava dejanskega stanja s projektom iz leta 1968 pa je pokazala, da so glavna vhodna vrata glede na omenjeni načrt prestavljena bolj proti vzhodni strani objekta, na vhodni fasadi pa so vzidana dodatna okna. Ker so bila dela izvedena po letu 1967 in deloma v nasprotju s potrdilom o priglasitvi del iz leta 1968, je dejansko izvedeno stanje treba legalizirati. Ker v nasprotju s potrdilom izvedena dela pomenijo tudi poseg v skupne dele objekta, pa tožnica zato potrebuje soglasje etažnih lastnikov stavbe glede na 15. in 29. člen Stanovanjskega zakona (v nadaljevanju SZ-1). Tožnica kljub pozivu teh soglasij ni predložila. Poleg tega je upravni organ ocenil, da tožnica ni izkazala pravice graditi v smislu 56. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) niti glede samega lokala. V vložku št. ... je sicer vpisana plomba z dne 10. 11. 2005 za vknjižbo pridobitve lastninske pravice na ime tožnice, vendar pa je upravni organ na podlagi pridobljenih listin, ki so bile priložene predlogu za vknjižbo lastninske pravice (med drugim tudi neoriginalna kupoprodajna pogodba med A.A.A. d.d. in trgovskim podjetjem B.B.B. d.o.o. z dne 24. 9. 1992 in kupoprodajna pogodba med B.B.B d.o.o. in tožnico z dne 27. 10. 1995, obe brez zemljiškoknjižnega dovolila) ocenil, da kupoprodajni pogodbi nista zmožni vpisa v zemljiško knjigo, saj je celo predlagana vzpostavitev zemljiškoknjižne listine. Ker tožnica ni izkazala pravice graditi, je upravni organ njeno zahtevo zavrnil.

Upravni organ druge stopnje je tožničino pritožbo zavrnil in v razlogih pritrdil ugotovitvam prvostopenjskega organa. Med drugim je zavzel stališče, da lahko ta, če presodi, da pogodba o pridobitvi lastninske pravice ni sposobna za vpis v zemljiško knjigo, takšne pogodbe, sicer notarsko overjene in predložene za vpis v zemljiško knjigo, ne upošteva kot ustrezno dokazilo o pravici graditi.

Tožnica se s tako odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da so bile spremembe prostora izvedene na podlagi priglasitve del, zato kasnejša drugačna presoja narave izvedenih del ni dopustna in zanje ni dopustno zahtevati pridobitve gradbenega dovoljenja. Drugostopenjski organ je namreč v svoji odločbi z dne 21. 3. 2008 zavzel stališče, da ni dvoma, da so bila gradbena dela v letu 1968 izvedena v skladu z izdanim potrdilom. V obravnavani zadevi bi bilo zato treba izdati le odločbo o spremembi namembnosti – rabe objekta. Ker gre le za postopek spremembe namembnosti lokala, tudi ni utemeljena zahteva po predložitvi soglasja etažnih lastnikov za posege v skupne dele stavbe. Poleg tega je tožnica v postopku predložila listine, iz katerih je razvidno, da teče postopek vpisa lastninske pravice

v zemljiško knjigo. V zvezi s tem je Okrajno sodišče v A. 28. 1. 2009 dovolilo vknjižbo lastninske pravice na tožnico pri poslovnem prostoru v drugi etaži na ... 12 v A.. Tožnica v nadaljevanju tožbe pojasnjuje, kaj sama razume pod pojmom spremembe rabe objekta: sem je mogoče šteti spremembo uporabe objekta, ne da bi se s tem povečali vplivi na okolico, ali če se obstoječa dejavnost nadomesti s podobno dejavnostjo. Sprememba rabe se torej izvede brez gradbenega dovoljenja, medtem ko je za spremembo namembnosti, s katero se povečujejo vplivi objekta na okolico, potrebno gradbeno dovoljenje. Sedanja sprememba po njenem mnenju ne predstavlja spremembe namembnosti, ki bi zahtevala gradbeno dovoljenje, saj je prostor dejansko že v uporabi kot okrepčevalnica in trgovina oz. česalnica in brivnica. Pri spremembi rabe je zato potrebno le uporabno dovoljenje, v takem postopku pa soglasja lastnikov ni dopustno zahtevati. Okrepčevalnica pa je dejansko uporabno dovoljenje dobila na podlagi 3. odstavka 197. člena ZGO-1. Meni tudi, da bi moral upravni organ njeno vlogo zavreči, če meni, da ni dokazala lastništva. Kot rečeno, pa je njegova ugotovitev, da tožnica ne bo uspela z vpisom v zemljiško knjigo, na podlagi prej navedenega, napačna. Tožnica predlaga, da sodišče odpravi izpodbijano odločbo in dovoli spremembo namembnosti lokala iz prodajalne in okrepčevalnice v gostinski lokal, toženki pa naloži povračilo stroškov tega postopka s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi, dodatnih razlogov pa ne navaja.

Sodišče po vpogledu v upravne spise uvodoma ugotavlja, da je tožnica 12. 6. 2006 vložila vlogo za izdajo gradbenega dovoljenja za legalizacijo gostinskega lokala. Upravni organ je bil dolžan odločiti o navedenem zahtevku stranke, torej o izdaji gradbenega dovoljenja, ter v zvezi s tem presoditi pogoje, ki jih za njegovo izdajo predpisuje 1. odstavek 66. člena ZGO-1 (Uradni list RS, št. 110/02 in naslednji). Tožbenih navedb, da v obravnavanem primeru sploh ne bi bilo treba pridobivati gradbenega, ampak le uporabno dovoljenje, zato ni mogoče upoštevati. V taki situaciji je imela tožnica možnost umakniti svojo zahtevo.

Med strankami ni sporno, da je bilo takratnemu investitorju C.C.C. izdano potrdilo o dovolitvi priglašenih del z dne 7. 11. 1968 za spremembo stanovanja, česalnice in brivnice v prodajalno in okrepčevalnico, tožnica pa zahteva legalizacijo gostinskega lokala. Postopek legalizacije pa dejansko ne pomeni drugega, kot izdajo gradbenega dovoljenja za posege, ki so bili opravljeni brez ustreznega upravnega dovoljenja - v obravnavanem primeru torej tiste, ki nimajo podlage v izdanem potrdilu o izvedbi priglašenih del z dne 7. 11. 1968. Tožnica v tožbi ne nasprotuje ugotovitvi prvostopenjskega organa, da omenjeno potrdilo (in projekt, ki je njegov sestavni del) ne daje podlago za obstoječo lokacijo glavnih vhodnih vrat (ki so glede na načrt prestavljena proti vzhodni strani objekta), niti za vzidavo dodatnih oken na vzhodni strani. Izdano gradbeno dovoljenje bi torej v obravnavanem primeru „pokrilo“ razkorak med stanjem, ki ga je dovoljevalo potrdilo o priglasitvi del, in obstoječim stanjem ter s tem odpravilo njegovo nelegalnost. Kot je poudaril že drugostopenjski upravni organ v svoji odločbi z dne 23. 4. 2007, se vloga tožnice ne nanaša na legalizacijo spremembe namembnosti, iz upravnih spisov pa je razvidno, da je tudi pooblaščenec tožnice v svojem dopisu z dne 1. 9. 2008 poudaril, da v obravnavanem primeru ne gre za spremembo namembnosti, ampak za legalizacijo obstoječega.

Na navedeno ne morejo vplivati tožbene trditve, da je drugostopenjski organ v svoji odločbi z dne 21. 3. 2008 ugotovil, da so bila izvedena gradbena dela v skladu z izdanim potrdilom. Iz omenjene odločbe je namreč med drugim razvidno tudi, da ni bilo jasno, na podlagi česa je prvostopenjski organ ugotovil, da so bila gradbena dela v zvezi s prestavitvijo vhoda na jugozahodni strani objekta in z vzidavo oken na jugovzhodni fasadi objekta z zračniki izvedena v nasprotju s potrdilom z dne 7. 11. 1968. Prav zaradi tega je prvostopenjski organ v ponovljenem postopku opravil ogled in na njem s primerjavo načrtov iz leta 1968 ugotovil navedena odstopanja. Prav te ugotovitve oz. zavrnilna odločba, ki temelji na njih, pa so predmet preizkusa zakonitosti v tem upravnem sporu. V ponovljenem postopku ugotovljeno dejansko stanje, ki mu, kot rečeno, tožnica v tožbi ne oporeka, pa je lahko podlaga za (tudi drugačno) presojo narave izvedenih del.

Ker je upravni organ ugotovil, da dejansko izvedena dela, ki nimajo podlage v potrdilu o priglasitvi del iz leta 1968, pomenijo poseg v skupne dele objekta (prestavitev vhodnih vrat in vzidava oken), je utemeljeno zahteval tudi predložitev soglasja etažnih lastnikov. V skladu z določbo 5. odstavka 67. člena Stvarnopravnega zakonika (Uradni list RS, št. 87/02; v nadaljevanju SPZ) je za posle, ki presegajo okvire rednega upravljanja, potrebno soglasje vseh solastnikov. Kot redno upravljanje pa se štejejo posli, ki so potrebni za obratovanje in vzdrževanje stvari za doseganje njenega namena (3. odstavek istega člena SPZ). Ker tožnica v tožbi izhaja iz napačne predpostavke, da je šlo v zadevi le za spremembo namembnosti (in ne tudi za izdajo gradbenega dovoljenja zaradi izvedenih posegov brez ustreznega upravnega dovoljenja), s tem ne more izpodbiti pravilnosti zahteve po predložitvi soglasja vseh etažnih lastnikov stavbe, v katerem se nahaja gostinski objekt. Prav ta soglasja pa so sestavni del pravice graditi in s tem pogoj za izdajo gradbenega dovoljenja v skladu s 6. točko 1. odstavka 66. člena ZGO-1. Pravice graditi namreč ni mogoče enačiti le z obstojem lastninske (ali druge stvarne oz. obligacijske) pravice na nepremičnini, ampak je treba pri tem upoštevati tudi vse omejitve pri njenem izvrševanju. Ker tožnica navedenih soglasij kljub pozivu ni predložila, je bil že to zadosten razlog za zavrnitev zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja.

Ugotovitve, da tožnica ni izkazala pravice graditi za sam poslovni prostor, ne more uspešno izpodbiti s tožbeno trditvijo, da je v postopku predložila listine, iz katerih je razvidno, da je v teku postopek za vpis njene lastninske pravice v zemljiško knjigo. Izkazana pravica graditi je namreč materialni pogoj za izdajo gradbenega dovoljenja, zato investitor s sklicevanjem na postopek, s katerim bo investitor šele upravičil oz. dokazal njen obstoj, ne more vplivati na ugotovitev o njeni (ne)izkazanosti. Tožnica pa v tožbi ne zatrjuje, da je v postopku predložila notarsko overjeno pogodbo z dokazilom o vložitvi predloga za vpis pogodbe o pridobitvi lastninske pravice na nepremičnini v zemljiško knjigo, ki ji dovoljuje gradnjo oz. izvajanje del na takšni nepremičnini (2. alineja 1. odstavka 56. člena ZGO-1). Ta pogodba pa je glede na določbe ZZK-1 le pogodba, s katero se prenaša pravica, ki je sposobna za vpis v zemljiško knjigo (13. člen ZZK-1), vsebovati pa mora tudi zemljiško knjižno dovolilo (2. odstavek 49. člena SPZ). Ker je upravni organ ugotovil, da predloženi kupoprodajni pogodbi ne vsebujeta zemljiškoknjižnega dovolila, čemur tožnica ne oporeka, ne gre za pogodbi iz 2. alineje 1. odstavka 56. člena ZGO-1. V takem primeru bi tožnica izkazala svojo pravico graditi le z vpisano lastninsko pravico v zemljiški knjigi, do katere pa je po njenih navedbah v tožbi prišlo šele 28. 1. 2009, to je po izdaji izpodbijane odločbe, zaradi česar tega dejstva v tem postopku ni mogoče upoštevati. V tem primeru ima tožnica v skladu s 4. točko 1. odstavka 129. člena ZUP na podlagi spremenjenega dejanskega stanja možnost vložiti nov zahtevek.

Če stranki ne uspe dokazati upravičenosti svojega zahtevka oz. dokazati svojih trditev, je to razlog za zavrnitev in ne zavrženje zahtevka. To je razvidno tudi iz 3. odstavka 140. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99 in naslednji; v nadaljevanju ZUP), po katerem mora organ v primeru, če stranka ne predloži dokazov, nadaljevati postopek in ne sme zavreči zahteve.

Ker je sodišče ugotovilo, da tožba ni utemeljena, jo je v skladu z določbo 1. odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06; v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo.

Odločitev o stroških temelji na 25. členu ZUS-1.

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 56, 56/1, 66, 66/1

Stvarnopravni zakonik (2002) - SPZ  - člen 67, 67/3, 67/5

Zakon o zemljiški knjigi (2003) - ZZK-1  - člen 13, 49, 49/2

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 129, 129/1-4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.