sodba U 1526/2008
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2009-06-16

turistična taksa - odmera turistične takse - izvirna pristojnost - stvarna pristojnost za odločanje o pritožbi

Da gre za izvirno pristojnost lokalne skupnosti na tem področju, izhaja tudi iz določb ZSRT, po katerih je turistična taksa namenjena za izvajanje dejavnosti in storitev v javnem interesu, opredeljenih v 21. členu tega zakona. Gre za občinsko dajatev, ki jo v skladu s 147. členom Ustave RS občina uvede ob pogojih, ki jih določa ZSRT. Ob upoštevanju navedenega je v obravnavani zadevi odločanje o pritožbi na podlagi 67. člena ZLS v pristojnosti župana.

Zahtevek tožeče stranke za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

Z izpodbijano odločbo je Občinska uprava Občine B. tožeči stranki za leto 2006 odmerila in naložila v plačilo pavšalno turistično takso v višini 73,44 EUR. Iz obrazložitve sledi, da se tožeči stranki taksa odmerja na podlagi 24. člena Zakona o spodbujanju razvoja turizma (Uradni list RS, št. 2/04, v nadaljevanju ZSRT) kot solastnici nepremičnine na naslovu ... št. ..., C. Pri odmeri se upošteva stanovanjska površina objekta in sicer tako, da se za površino od 30 do 60 m2 določi skupaj 1600 točk, število točk pomnoži z vrednostjo točke, ki jo v skladu z zakonom določi Vlada (0,0918 EUR) in pomnoži z deležem lastnika: 1600 točk x 0,0918 EUR x 0,5 = 73,44 EUR.

V zadevi je kot pritožbeni organ odločil Župan Občine B. in z odločbo št. ... z dne 12. 5. 2008 pritožbo tožeče stranke kot neutemeljeno zavrnil. Ker gre za zadevo iz izvirne občinske pristojnosti (67. člen ZLS), je za reševanje pritožbe pristojen Župan in ne Ministrstvo za gospodarstvo, kot v pritožbi meni tožeča stranka. Iz spisne dokumentacije ugotavlja, da je taksa tožnici odmerjena skladno z določbami 24. člena ZSRT in skladno z določbami  4., 6. in 10. člena Odloka o turistični taksi v občini Bohinj (Uradni vestnik občine Bohinj, št. 9/04, v nadaljevanju:  OTTOB). Dejstvo, da se je postopek za tožnico in njenega moža (solastnika) vodil ločeno, po presoji pritožbenega organa na odločitev ne more vplivati. Organ prve stopnje je namreč takso odmeril na podlagi podatkov iz evidenc nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča ter zemljiške knjige. Turistična taksa se odmeri glede na počitniško hišo ne glede na število solastnikov, zato se tudi tožeči stranki taksa v dvojnem znesku ne nalaga. Kot neutemeljen zavrne pritožbeni organ tudi ugovor, da se tožnici z izpodbijano odločbo taksa, v nasprotju z Ustavo RS, odmerja za obdobje, ko odlok še ni stopil v veljavo. OTTOB je začel veljati 15. 1. 2005, z izpodbijano odločbo pa se odmerja taksa za leto 2006. Skladno s 5. odstavkom 24. člena ZSRT se turistična taksa odmeri za nazaj in v letnem pavšalnem znesku plača do 31. marca za preteklo leto. Enako določa tudi 10. člen OTTOB. Navedenega pa ni mogoče razlagati kot ustavno nedopustno retroaktivnost. V zvezi z ugovorom, da OTTOB ni bil usklajen v roku iz 50. člena ZSRT pa pritožbeni organ poudari, da uskladitev ni bila zavezujoča, ker prej veljavni odlok (4/98) ni bil v ničemer v nasprotju z ZSRT. Neutemeljene so po presoji pritožbenega organa tudi navedbe, ki se nanašajo na izpolnitev pogojev, ki jih za uvedbo pavšalne turistične takse določa 24. člen ZSRT. Občina B. izpolnjuje vse pogoje za to, da tovrstno takso uvede, podatki o tem pa so preverljivi in javno dostopni. Podatke o številu nočitev vodi pristojni organ občine (občinska uprava) na podlagi (obveznih) mesečnih poročil o plačani turistični taksi. Izpolnjena sta tudi pogoja števila ležišč. Na območju Občine B. je bilo leta 2004 631 objektov iz 7. točke 4. člena ZSRT (počitniških hiš in stanovanj) - podatek DURS o zavezancih za plačilo davka od premoženja (objekti za počitek in rekreacijo). Čeprav se podatki statističnega urada RS (61 nastanitvenih objektov, 1.555 sob, 5.333 ležišč in 330.792 nočitev) delno razlikujejo od podatkov Občine B., pa je izpolnjevanje predpisanih pogojev na podlagi navedenega nesporno izkazano. Neutemeljen je po presoji pritožbenega organa tudi očitek, da Občina ni objavila kriterijev in meril za določitev višine točk in s tem vrednosti turistične takse. Število točk, ki ga predpisuje OTTOB, je skladen z določbami 26. in 24. člena ZSRT. Ob ustrezni razlagi teh določb zakon občinam nalaga le, da pri določitvi točk (od 3 do 11 točk) upoštevajo dejavnike, ki opredeljujejo stopnjo razvitosti turizma na določenem območju. Število točk, ki jih določa odlok, je ob upoštevanju značilnosti območja Občine B., ustrezno. B. sodi med prvih 10 turistično najbolj razvitih območij. Navedba, da lastniki počitniških hiš in stanovanj v pravicah in ugodnostih niso izenačeni s turisti, pa tudi ne držijo. Ugodnosti in storitve, ki se financirajo iz zbrane turistične takse, se nudijo brezplačno tudi lastnikom počitniških hiš in stanovanj.

Tožeča stranka vlaga tožbo iz vseh razlogov po 27. členu Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, v nadaljevanju: ZUS-1) kot solastnica ene nerazdelne polovice enostanovanjske hiše v ... št. ..., C. Vztraja pri pritožbi in pri zahtevi za izločitev župana. Tožeči stranki in njenemu možu kot solastnikoma nepremičnine je bila turistična taksa odmerjena v ločenih postopkih in brez udeležbe drugega od solastnikov. Ločeno je o vloženih pritožbah odločil tudi organ druge stopnje, ne da bi svojo odločitev, da postopkov ne združi, pravno utemeljil. O zahtevku za izločitev Župana in Občinskega sveta iz odločanja v pritožbenem postopku ni bilo odločeno. Odločeno tudi ni bilo o predlogu za združitev pritožbenih postopkov enotno obravnavanje. Čeprav je bila pritožba naslovljena na Ministrstvo za gospodarstvo, je o njej odločil Župan občine, ki za odločanje o pritožbi ni pristojen. V zvezi z zahtevo za izločitev tožena stranka ni postopala skladno z določbami ZUP, kar predstavlja bistveno kršitev pravil postopka. Sicer pa je tožeča stranka izločitveni zahtevek vložila zgolj zato, ker jo je tožena stranka k temu navedla z napačnim pravnim poukom. Z zahtevo je dejansko uveljavljala stvarno nepristojnost Župana za odločanje o pritožbi v zadevi, ki ne sodi v izvirno pristojnost občine. Bistvena kršitev pravil postopka je podana tudi zato, ker Občina z ustrezno objavo ni poskrbela, da bi bila tožeča stranka seznanjena s pooblastili odločujočih občinskih uradnih oseb, njihovo usposobljenostjo glede predpisane izobrazbe in strokovnega izpita (319. člen ZUP v zvezi z 31. členom istega zakona). V prvostopni odločbi pa urada oseba, ki je vodila postopek, sploh ni navedena. Tožeča stranka zato upravičeno sklepa, da je lahko oba postopka vodila ista uradna oseba, vsekakor pa nekdo, ki ne obvlada ZUP. Bistveno kršitev pravil postopka (44. in 49. člen ZUP) predstavlja tudi ločeno obravnavanje in odločanje o obveznosti tožeče stranke in njenega moža, ko gre za obveznosti, vezane na solastno nepremičnino. Pritožbeni organ to v svoji odločbi sicer ugotavlja, vendar zmotno zaključi, da kršitev na odmero takse ne vpliva. Obrazložitev in izrek odločba sta si zato v nasprotju, odločba pa je tudi sicer netransparentna glede dejanskega statusa strank, glede dejanske točne površine objekta, glede dejanskega števila postelj, pa tudi v pogledu uporabe prava – kriterijev za določitev števila točk, brezplačnega nudenja turističnih storitev. Zato je ni mogoče preizkusiti. Napačen je tudi njen pravni pouk z navedbo Župana kot pritožbenega organa. Dejansko stanje je nepravilno in nepopolno ugotovljeno. Tožeča stranka ni lastnica nepremičnine s površino v razponu 30 do 60 m2. Tožeča stranka je skupaj s svojim možem solastnica do nerazdelne ene polovice enostanovanjske hiše na parceli št. ..., vl. št. ... k.o. D. v površini 90 m2, od tega 60 m2 koristne stanovanjske površine. Skupaj z možem torej nimata domnevnih 8 postelj, ampak dejansko samo 4, izključno za lastno uporabo. Sta enotna sospornika, njuna izterjava pa je solidarna. Odločitev temelji na napačni uporabi ZSRT. Po določbah ZSRT taksa za lastnike hiš ni zakonska obveza, kot to zmotno navaja tožena stranka. Gre za fakultativno pravico tožene stranke, ki pa mora biti določena z objektivnimi kriteriji in kot protivrednost točno določenih brezplačnih turističnih uslug, ki jih turistom nudi po 21. členu ZSRT. Pavšalna turistična taksa zato ne more biti davek na domnevno nezasedene postelje v lastnih hišah, lahko je zgolj pristojbina za konkretno opravljeno turistično storitev. Teh pa tožeča stranka v B. ni deležna. Stališče tožene stranke, da tožeča stranka ni diskriminirana, ne drži, saj diskriminacijo predstavlja prav fakultativnost uvedbe tovrstne takse. Tožeča stranka mora biti obravnavana enako z vsemi lastniki nepremičnin v Občini, glavarina, ki jo plačujemo vsi državljani ni opravičilo za različno obravnavanje, enako pa mora biti obravnavana tudi z lastniki nepremičnin  na območju občin, ki tovrstne takse niso ali niso mogle uvesti. Tožeča stranka se lahko obravnava samo kot lastnik ali kot turist, oboje ni možno. Odmera je neupravičena tudi, ker temelji na OTTOB, ki z določbami ZSTR ni bil usklajen v predpisanem roku. Rok je prekluziven in zamuda pomeni, da se tožena stranka za uvedbo takse ni odločila. V postopku so bile tožeči stranki kršene ustavne človekove pravice, zato njihovo varstvo uveljavlja v upravnem sporu. Sodišče naj v postopku polne jurisdikcije na glavni obravnavi ugotovi kršitev človekovih pravic ter sprejme ustrezno odločitev za njihovo odpravo. Določbe ZSRT in OTTOB glede pavšalne turistične takse so neustavne. V predhodno izpeljanem pripravljalnem postopku pred Ustavnim sodiščem, ki je bil zaradi spremembe Zakona o ustavnem sodišču prekinjen s sklepom št. U-I-342/05-19 z dne 17. 1. 2008, je pobudo zaradi diskriminatornosti in netransparentnosti ZSRT že podprla Vlada RS z mnenjem št. 05001.13/2007/6 z dne 15. 3. 2007. Navedeno bi po mnenju tožeče stranke narekovalo prekinitev upravnega spora in odstop tožbi priložene pobude v presojo ustavnosti Ustavnemu sodišču. Tožeča stranka zato sodišču predlaga, da po opravljeni glavni obravnavi tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne toženi stranki v ponovni postopek, toženi stranki pa naloži povrnitev stroškov postopka v priglašeni višini, z zamudnimi obrestmi od poteka 15-dnevnega paricijskega roka do plačila.

Tožena stranka je sodišču predložila upravne spise, odgovora na tožbo pa ni podala.

Izpodbijana odločba je po presoji sodišča pravilna in skladna z določbami ZSRT in OTTOB.

Tožbeni ugovor stvarne nepristojnosti po presoji sodišča ni utemeljen. Ni namreč slediti stališču tožeče stranke, da gre za odločanje v zadevi iz prenesene državne pristojnosti, v kateri je odločanje na drugi stopnji v pristojnosti ministrstva (16. člen ZUP). Po prvem odstavku 140. člena Ustave RS spadajo v pristojnost občine lokalne zadeve, ki jih lahko občina ureja samostojno in ki zadevajo samo prebivalce občine. Po določbi 21. člena Zakona o lokalni samoupravi občina samostojno opravlja lokalne zadeve javnega pomena (izvirne naloge), ki jih določi s splošnim aktom občine ali so določene z zakonom. Po tej določbi ZLS občina v okviru izvirne  pristojnosti med drugim omogoča pogoje za gospodarski razvoj občine in v skladu z zakonom opravlja naloge na področju gostinstva, turizma in kmetijstva. Načrtovanje, organiziranje in izvajanje politike spodbujanja razvoja turizma na ravni turističnega območja je v pristojnosti občin tudi po določbi 19. člena ZSRT. Izvirni pristojnosti lokalne skupnosti na tem področju ustrezajo tudi določbe ZSRT, po katerih je turistična taksa namenjena za izvajanje dejavnosti in storitev v javnem interesu, opredeljenih v 21. členu tega zakona. Gre za občinsko dajatev, ki jo v skladu s 147. členom Ustave RS občina uvede ob pogojih, ki jih določa ZSRT. Ob upoštevanju navedenega je v obravnavani zadevi odločanje o pritožbi na podlagi 67. člena ZLS v pristojnosti župana. O izločitvi župana pa skladno s 7. odstavkom 38. člena ZUP odloča svet samoupravne lokalne skupnosti. Stališče tožeče stranke, da bi morala biti zahteva odstopljena v odločitev Ministrstvu za gospodarstvo, zato ni pravilno. Iz upravnih spisov izhaja, da je bilo o zahtevi tožeče stranke za izločitev Župana in Občinskega sveta odločeno pred odločitvijo o pritožbi. O zahtevi je odločil (pristojni) Občinski svet Občine B. s sklepom št. ... z dne 6. 9. 2007. Tožbena trditev, da o zahtevi za izločitev Župana ni bilo odločeno, je po navedenem v nasprotju s podatki spisa. Sicer pa je institut izločitve namenjen zagotavljanju nepristranskega odločanja v zadevi in ne razčiščevanju stvarne pristojnosti organov.

V zvezi z očitano kršitvijo pravil postopka, ki naj bi bila po mnenju tožnice zagrešena z ločenim vodenjem postopka odmere obveznosti solastnikoma in s tem tožnici odmerjena taksa brez udeležbe drugega solastnika, sodišče meni, da bi načelo ekonomičnosti, ker gre za enako dejansko in pravno podlago odločitve, sicer narekovalo enotno vodenje postopka. Vendar pa z drugačnim postopanjem po presoji sodišča bistvena kršitev pravil postopka ni bila zagrešena. Zmotno je namreč stališče tožeče stranke, da gre za obveznost, za katero solastnika odgovarjata solidarno. Navedeno namreč velja za skupne lastnike. Da bi v obravnavanem primeru šlo za skupno premoženje, pa tožeča stranka v postopku ni zatrjevala, ne zatrjuje pa tega niti v upravnem sporu. Za solastnike pa, skladno z 68. členom SPZ, velja, da krijejo stroške uporabe, upravljanja in druga bremena, ki se nanašajo na celo stvar, v sorazmerju z velikostjo idealnih deležev. Sicer pa sodišče dodaja še, da je zahteva udeleževati se postopka (kot prizadeta stranka) v dispoziciji osebe, ki ni stranka upravnega postopka. Ne gre torej za položaj, v katerem bi bilo skladno z zakonom postopek dopustno voditi le skupno in s tem za položaj, ko bi bila združitev postopkov po zakonu obvezna.

Sklepanje, da bi postopek pred izdajo odločbe na prvi in drugi stopnji lahko vodila ista oseba, po presoji sodišča ni utemeljeno. Oseba, ki je vodila postopek pred izdajo odločbe druge stopnje, je v odločbi navedena. Dejstvo, da v izpodbijani prvostopni odločbi navedena le oseba, ki je odločbo izdala, pa navedenega dvoma tudi ne opravičuje, saj pooblastilo za odločanje obsega tudi pooblastilo za vodenje postopka pred odločitvijo (3. odstavek 28. člena ZUP). V tej zvezi sodišče dodaja še, da kršitev pravil o izpolnjevanju pogojev za vodenje upravnega postopka po stališču sodne prakse in pravne teorije (Jerovšek/Trpin et al., Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, Inštitut za javno upravo, 2004, str. 156) sama po sebi ne predstavlja bistvene kršitve pravil postopka.

Med strankama, kot že navedeno, ni spora o tem, da je tožeča stranka solastnica stanovanjske hiše na naslovu ... št. ... do ene idealne polovice. Spora tudi ni, da je odmera  pavšalne turistične takse vezana na lastninsko pravico na počitniški hiši ali stanovanju. Pri tem tožeča stranka navaja stanovanjsko površino v izmeri 90 m2, oziroma čisto stanovanjsko površino 60 m2, tožena stranka pa takso odmerja vsakemu od solastnikov, z upoštevanjem (skupne) površine v izmeri od 30 do 60 m2 (1600 točk), tako da tožeči stranki kot solastnici ene idealne polovice, takso odmeri s faktorjem 0,5, torej v  višini, ki ustreza njenemu solastnemu deležu (800 točk). Čeprav odločba podatka o stanovanjski površini hiše ne vsebuje, jo je, ob upoštevanju določb OTTOB vendarle mogoče preizkusiti. Obrazložitev izpodbijane odločbe v svojih razlogih dopolni pritožbeni organ. Odgovori tudi na vse ugovore, ki jih je v pritožbi uveljavljala tožeča stranka.

Ko gre za upravni spor o zakonitosti upravnega akta, obsega preizkus zakonitosti uporabe materialnega in procesnega zakona tudi skladnost odločitve z določbami Ustave in pravic, ki jih varuje EKČP. Kršitev, ki jih zatrjuje tožeča stranka, sodišče pri tem preizkusu ni našlo.

V zvezi z zatrjevano nezakonitostjo OTTOB, pa sodišče ugotavlja, da le-ta, zaradi prekoračitve roka iz 50. člena ZSRT, ni neveljaven. Odlok je bil veljavno sprejet in je začel veljati 15. 1. 2005. Prekoračitev roka na njegovo veljavnost ne vpliva. Gre za instrukcijski in ne za prekluzivni rok, kot zmotno meni tožeča stranka. Sicer pa po presoji sodišča pritožbeni organ v tej zvezi pravilno poudari, da zakon občinam nalaga uskladitev splošnih aktov, s katerimi urejajo turistično takso le, kolikor so ti v nasprotju s tem zakonom. Za uvedbo pavšalne turistične takse, ki je predmet tega upravnega spora, pa zakon občinam roka ne določa, določa le pogoje, pod katerimi občine tovrstno takso lahko uvedejo. Odločbe OTTOB so z določbami zakona skladne, sodišče pa tudi ne dvomi v resničnost neprerekanih navedb, s katerimi tožena stranka v odločbi o pritožbi utemeljuje izpolnitev pogojev za uvedbo pavšalne turistične takse  iz 2. odstavka 24. člena ZSRT.

ZSRT opredeljuje turistično takso kot pristojbino za prenočevanje, s katero so zavezancem za plačilo v turističnem območju na voljo določene storitve in ugodnosti, ki se jim ob vsakokratnem koriščenju ne zaračunajo posebej. Ob taki opredelitvi takse lastniki počitniških hiš in stanovanj po presoji sodišča niso diskriminirani niti v razmerju do oseb s stalnim prebivališčem na območju občine, saj imajo ti lahko položaj taksnih zavezancev izven območja občine svojega stalnega bivališča, niti v razmerju do lastnikov počitniških hiš in stanovanj v turistično nerazvitih občinah, saj slednji takšnih storitev in ugodnosti niso deležni. Iz navedenih razlogov sodišče tudi ni sledilo predlogu tožeče stranke za vložitev zahteve za presojo ustavnosti ZSRT.

Ker so po navedenem tožbeni ugovori neutemeljeni, sodišče pa nepravilnosti, na katere pazi uradoma, tudi ni našlo, je tožbo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi 1. odstavka 63. člena ZUS-1. Odločitev o stroških temelji na določbi 4. odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri trpi v primeru, če sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka svoje stroške postopka.

Sodišče je v zadevi odločalo na nejavni seji, ker med strankama ni spora o dejstvih, ki so za odločitev relevantna.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.