sodba in sklep U 382/2006
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2006-02-23

svobodna gospodarska pobuda - začasna odredba - podeljevanje licenc - načelo delitve oblasti - načelo suverenosti - prepoved diskriminacije

Na podlagi ustavi-skladne interpretacije ZZasV glede na splošno načelo enakosti pred zakonom (2. odstavek 14. člena Ustave) in iz tega izpeljano specialno ustavno pravico do prepovedi diskriminacije pri kandidiranju na delovno mesto (3. odstavek 49. člena Ustave) po mnenju sodišča ni nobene objektivne in upravičene podlage za razlikovanje, ki izhaja iz tožnikove razlage predpisa, da bi oseba lahko pridobila licenco za opravljanje določene dejavnosti zasebnega varovanja, četudi bi bil zoper njo uveden postopek prisilne poravnave ali stečaja, med tem ko bi pri opravljanju iste dejavnosti oseba po zakonu izgubila licenco, če je zoper njo uveden postopek prisilne poravnave ali stečaja. Poleg tega pa za omenjeno razlago predpisa, ki jo je zavzelo sodišče v tem upravnem sporu, govori tudi metoda razlage "z večjega na manjše". Neskladje med dvema zakonoma ne more biti razlog za prekinitev postopka po določilu 156. člena Ustave, ker je v takem primeru treba uporabiti metode razlage predpisa in je treba zakonskim določbam dati ustavi skladne interpretacije, razen če neskladje med dvema zakonoma ni takšno, da krši načela pravne varnosti kot sestavnega dela načela pravne države (2. člen Ustave). Takšnega neskladja v konkretnem primeru po mnenju sodišča ni. Sodišče tudi z vidika svobodne podjetniške pobude ni našlo podlage za prekinitev postopka po 156. členu Ustave, ker je po določilu 2. odstavka 74. člena Ustave svobodna gospodarska pobuda omejena oziroma se ne sme izvajati v nasprotju z javno koristjo ob kriteriju načela suverenosti. Ureditev po mnenju sodišču ni neustavno diskriminatorna glede na druga gospodarska podjetja, saj druga gospodarska podjetja ne delujejo na področju varovanja premoženja in zato ne gre za dve enaki dejanski situaciji.

1. Tožbi se delno ugodi, tako da se izpodbijana odločba tožene stranke št. ... odpravi in se zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek. 2. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrne. 3. Zahtevek za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

Z izpodbijano odločbo je tožena stranka na podlagi 3. alineje 42. člena Zakona o zasebnem varovanju (ZZasV, Uradni list RS, št. 126/2003) zavrnila vlogo tožeče stranke za podelitev licence za varovanje premoženja ter za prevoz in varovanje denarja ter drugih vrednostnih pošiljk. V obrazložitvi izpodbijane odločbe je navedeno, da je bila vloga podana v skladu z določilom 31. in 32. člena ZZasV. Tožena stranka pravno podlago za zavrnitev vloge veže na določilo 5. in 42. člena ZZasV. Ker je uradna oseba v postopku ugotovila, da je Okrožno sodišče v A dne 23. 12. 2005 izdalo sklep o začetku prisilne poravnave nad tožnikom kot dolžnikom, je tožena stranka menila, da ni podlage za izdajo licence.

Tožeča stranka v tožbi pravi, da je bil postopek prisilne poravnave s sklepom Okrožnega sodišča v A opr. št. ... z dne ... ustavljen in sklep prilaga tožbi. Poleg tega pravi, da licenca lahko preneha samo ob predpostavki, da tisti, ki mu je licenca prenehala, to licenco že ima. Tožnik pa licence ob izdaji izpodbijane odločbe ni imel. Zato je tožena stranka napačno uporabila materialno pravo, drugih pogojev iz 33. in 34. člena ZZasV pa tožena stranka v postopku sploh ni ugotavljala. V nadaljevanju tožbe tožeča stranka uveljavlja, da je določba 3. alineje 42. člena ZZasV nesmotrna in v nasprotju z določilom 1. člena Zakona o prisilni poravnavi, stečaju in likvidaciji (ZPPSL), ki določa, kaj je namen prisilne poravnave. Uporaba določila 3. alineje 42. člena ZZasV namreč izključuje možnost uspešne izpeljave postopka prisilne poravnave. To pa pomeni, da sta v očitnem nasprotju določilo 1. odstavka 31. člena ZPPSL in določba 3. alineje 42. člena ZZasV. Predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi in dovoli tožniku opravljati navedene dejavnosti do meritorne odločitve tožene stranke o vlogi za podelitev licence, in zahteva povrnitev stroškov postopka.

Tožnik je dne 16. 2. 2006 vložil tudi predlog za izdajo začasne odredbe po določilu 2. odstavka 69. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS). Predlog utemeljuje s tem, da zavrnitev licence sproži prepoved opravljanja dejavnosti družbe in posledično prenehanje družbe. Na podlagi izpodbijane odločbe je inšpektor že izdal odločbo z dne 17. 1. 2006, da tožnik preneha opravljati dejavnost zasebnega varovanja, ker ni pridobil licence. Po tej odločbi mora tožnik prenehati opravljati dejavnost dne 17. 2. 2006. To bo povzročilo prenehanje delovnega razmerja za 84 delavcev in zmanjšanje varnosti na območju, ki ga pokriva tožnik. Meni, da so to nepopravljive škodljive posledice, ki ne morejo biti v javnem interesu. V nadaljevanju podobno kot v tožbi utemeljuje neskladje med 3. alinejo 42. člena ZZasV in namenom prisilne poravnave po ZPPSL, uveljavlja pa tudi nasprotje določila 3. alineje 42. člena ZZasV z ustavnim določilom o svobodni gospodarski pobudi. Predlaga začasno odredbo, da tožeča stranka lahko do odločitve sodišča opravlja dejavnost varovanja premoženja ter prevoz in varovanje denarja ter drugih vrednostnih pošiljk, v zvezi s čimer je tožena stranka izdala izpodbijano odločbo (1. točka zahteve za izdajo začasne odredbe) in da se do odločitve sodišča zadrži izvršitev odločbe inšpektorja št. ... z dne ... (2. točka zahteve za izdajo začasne odredbe).

Glede na tožbeni zahtevek je tožba delno utemeljena. Tožnik je namreč tožbi predložil sklep ... z dne ..., iz katerega izhaja, da je Okrožno sodišče v A na podlagi umika predloga za začetek prisilne poravnave dolžnika, ki ga je pred tem na isti dan sprožil dolžnik (tožeča stranka v tem upravnem sporu), ustavila postopek na podlagi 2. odstavka 33. člena ZPPSL (Uradni list RS, št. 67/1993 z nadaljnjimi spremembami in dopolnitvami). Določilo 3. alineje 42. člena ZZasV pravi, da licenca preneha zaradi uvedbe prisilne poravnave, stečaja ali likvidacije v skladu z zakonom, ki ureja prisilno poravnavo, stečaj in likvidacijo. ZPPSL na specifičen način ureja posamezne začetne faze postopka prisilne poravnave in sicer: uvedbo postopka prisilne poravnave (oddelek 3.2. poglavje 3. ZPPSL), začetek postopka prisilne poravnave (27. in 30. člen, oddelek 3.3. poglavje 3. ZPPSL) in oklic o začetku postopka prisilne poravnave (28., 29. in 30. člen, oddelek 3.3., poglavje 3. ZPPSL). Glede na zakonsko besedilo iz 3. alineje 42. člena ZZasV je v obravnavani zadevi relevanten oddelek 3.2., ki ureja postopek uvedbe prisilne poravnave. Po določilu 23. člena ZPPSL se postopek prisilne poravnave uvede z vložitvijo predloga za začetek postopka prisilne poravnave. Ker sklenitev prisilne poravnave lahko predlaga samo dolžnik, ne pa tudi upniki (5. člen ZPPSL) in je uvedba postopka prisilne poravnave odvisna samo od volje dolžnika, lahko dolžnik do naroka za prisilno poravnavo predlog za začetek postopka umakne (1. odstavek 33. člena ZPPSL). V tem primeru poravnalni senat postopek ustavi (2. odstavek 33. člena ZPPSL). To pomeni, da upnikom ni dana možnost kakor koli vplivati na potek postopka za sklenitev prisilne poravnave, zaradi česar tudi nimajo pravice do pritožbe (1. odstavek 71. člena in 15. člen ZPPSL; sodba Višjega sodišča v Ljubljani v zadevi III Cpg 15/97 z dne 27. 2. 1997). To pomeni, da ne drži ključna in edina ugotovitev tožene stranke, na katero je tožena stranka oprla izpodbijano odločbo, da je bil v času izdaje izpodbijane odločbe (dne 10. 1. 2006) v veljavi sklep o začetku prisilne poravnave nad tožnikom z dne 23. 12. 2005. V času izdaje izpodbijane odločbe je bil namreč že izdan sklep z dne 4. 1. 2006 o ustavitvi postopka prisilne poravnave. Ker je ključno dejstvo, ki ga je ugotovila tožena stranka, v nasprotju s podatki spisa (2. točka 1. odstavka 60. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS, Uradni list RS, št. 50/97, 70/2000) je sodišče tožbi delno ugodilo, tako da je izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo vrnilo toženi stranki v nadaljnji postopek. Tožnik je poleg odprave izpodbijane odločbe tudi predlagal, da sodišče tožniku dovoli opravljati dejavnosti varovanja premoženja ter prevoz in varovanje denarja ter drugih vrednostnih pošiljk, čemur pa sodišče ni ugodilo. Ob upoštevanju načela delitve oblasti med izvršilno in sodno vejo (2. odstavek 3. člena Ustave RS, Uradni list RS, št. 33/91-I, 42/97, 66/2000, 24/2003, 69/2004) v zadevi niso izpolnjeni pogoji iz določila 1. in 2. točke 1. odstavka 61. člena ZUS, da bi sodišče sodilo v sporu polne jurisdikcije.

V ponovnem postopku bo tožena stranka lahko upoštevala dejstvo, ki ga ni upoštevala v izpodbijani odločbi, in ki izhaja iz dopisa Okrožnega sodišča v A z dne 24. 1. 2006, da je bil že dne 3. 1. 2006 vložen predlog za začetek stečajnega postopka oziroma bo lahko upoštevala dejstvo, da se je nov postopek prisilne poravnave začel dne 18. 1. 2006. Posledica prenehanja licence po določilu 3. alineje 42. člena ZZasV nastane ne samo z uvedbo prisilne poravnave, ampak tudi z uvedbo stečajnega postopka, ki pa se po ZPPSL uvede z vložitvijo pisnega predloga (1. odstavek 90. člena ZPPSL). Iz obrazložitve te sodbe tudi izhaja, da bo tožena stranka v ponovnem postopku lahko uporabila določilo 3. alineje 42. člena ZZasV, četudi pri tožniku ne gre za odločanje o prenehanju licence, ampak za odločanje o podelitvi oziroma zavrnitvi licence. Sodišče to pravno stališče opira na dve metodi razlage predpisa. Na podlagi ustavi-skladne interpretacije ZZasV glede na splošno načelo enakosti pred zakonom (2. odstavek 14. člena Ustave) in iz tega izpeljano specialno ustavno pravico do prepovedi diskriminacije pri kandidiranju na delovno mesto (3. odstavek 49. člena Ustave) po mnenju sodišča ni nobene objektivne in upravičene podlage za razlikovanje, ki izhaja iz tožnikove razlage predpisa. Po tožnikovi razlagi predpisa bi oseba lahko pridobila licenco za opravljanje določene dejavnosti zasebnega varovanja, četudi bi bil zoper njo uveden postopek prisilne poravnave ali stečaja, med tem ko bi pri opravljanju iste dejavnosti oseba po zakonu izgubila licenco, če je zoper njo uveden postopek prisilne poravnave ali stečaja. Poleg tega pa za omenjeno razlago predpisa, ki jo je zavzelo sodišče v tem upravnem sporu, govori tudi metoda razlage "z večjega na manjše" (argumentum a maiori ad minus). Kajti, če je zakonodajalec za situacijo, ko nekdo že opravlja določeno dejavnost ob nastopu predmetnega pogoja po samem zakonu (ex lege) predvidel posledico prenehanja licence, potem je treba predmetni pogoj upoštevati tudi pri odločanju o podelitvi licence, ker je prenehanje licence večji poseg v pravno zavarovani položaj posameznika, kot je zavrnitev vloge za podelitev licence. To pomeni, da je treba med pogoje za izdajo licence po 33. in 34. členu ZZasV šteti tudi pogoj iz 3. alineje 42. člena ZZasV. Uporaba določila 3. alineje 42. člena ZZasV v obravnavanem upravnem sporu pomeni, da po mnenju sodišča določilo 3. alineje 42. člena ZZasV ni v nasprotju z Ustavo, zato sodišče ni ravnalo po določilu 156. člena Ustave. Neskladje med dvema zakonoma - tožnik uveljavlja neskladje med določilom 3. alineje 42. člena ZZasV in 1. odstavkom 31. člena ZPPSL - ne more biti razlog za prekinitev postopka po določilu 156. člena Ustave, ker je v takem primeru treba uporabiti metode razlage predpisa in je treba zakonskim določbam dati ustavi skladne interpretacije, razen če neskladje med dvema zakonoma ni takšno, da krši načela pravne varnosti kot sestavnega dela načela pravne države (2. člen Ustave). Takšnega neskladja v konkretnem primeru po mnenju sodišča ni, ker je predpis ZZasV specialni in kasnejši predpis glede na ZPPSL (lex specialis derogat legi generali; lex posterior derogat legi priori). Po določilu 1. odstavka 31. člena ZPPSL sme dolžnik po dnevu, ko je bil vložen predlog za začetek postopka prisilne poravnave, in vse dotlej, dokler ni odločeno o začetku postopka prisilne poravnave, opravljati tekoče posle v zvezi z opravljanjem dejavnosti in poravnavanjem obveznosti iz tega naslova. Po določilu 3. alineje 42. člena ZZasV, ki je z vidika dovoljevanja opravljanja gospodarske dejavnosti po uvedbi prisilne poravnave specialni in novejši predpis glede na možnosti nadaljevanja opravljanja dejavnosti po uvedbi prisilne poravnave po ZZasV, pa dolžnik te možnosti nima, ker specialno in novejše določilo derogira splošno in starejše določilo. Tožnik tudi meni, da je določilo 3. alineje 42. člena ZZasV v nasprotju s pravico do svobodne podjetniške pobude (1. odstavek 74. člena Ustave). Sodišče tudi s tega vidika ni našlo podlage za prekinitev postopka po 156. členu Ustave, ker je po določilu 2. odstavka 74. člena Ustave svobodna gospodarska pobuda omejena oziroma se ne sme izvajati v nasprotju z javno koristjo. Javna korist v tem primeru je dejstvo, da zasebne (privatne) gospodarska dejavnosti varovanja premoženja, denarja, vrednostnih pošiljk ne opravlja tisti gospodarski subjekt, ki ima problem insolventnosti. Ker sodišče nima razlogov, niti jih tožnik ni navedel, za presojo, da navedena omejitev ni primerna, ker sploh ne more doseči želenega cilja, da ni nujna, ker bi bilo mogoče z milejšo omejitvijo doseči enak namen, in da ni sorazmerna v ožjem pomeni besede, ob upoštevanju dejstva, da možnost opravljanja dejavnosti po 1. odstavku 31. člena ZPPSL velja samo do začetka postopka prisilne poravnave, sodišče ni prekinilo postopka po 156. členu Ustave. Ureditev, ki je po mnenju tožnika protiustavna, po mnenju sodišču tudi ni neustavno diskriminatorna glede na druga gospodarska podjetja, saj druga gospodarska podjetja ne delujejo na področju varovanja premoženja in zato ne gre za dve enaki dejanski situaciji in zato tudi ni podana diskriminacija (določilo 74. člena v zvezi z določilom 2. odstavka 14. člena Ustave).

Določilo 2. odstavka 69. člena ZUS pravi, da tožnik lahko zahteva izdajo začasne odredbe tudi za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, predvsem pri trajajočih pravnih razmerjih, verjetno izkaže za potrebno, da se odvrnejo hujše škodljive posledice ali grozeče nasilje. Tožeča stranka je zahtevala začasno odredbo, ki jo je opredelila v dveh točkah. Zahtevo za izdajo začasne odredbe iz druge točke je sodišče zavrnilo na podlagi 2. in 4. odstavka 69. člena ZUS, ker po ustaljeni upravno-sodni praksi velja, da je zahteva lahko vložena samo v zvezi z aktom, ki je predmet izpodbijanja v upravnem sporu. Tožeča stranka pa je v drugi točki zahteve za izdajo začasne odredbe zahtevala začasno zadržanje izvrševanje upravnega akta (odločbe inšpektorja št. ... z dne ...), ki ni predmet izpodbijanja v tem upravnem sporu. Zaradi tega v navedenem delu zahteve za izdajo začasne odredbe ni podano po zakonu potrebno sporno pravno razmerje med tožnikom in toženo stranko. Po stališču Upravnega sodišča mora obstajati identiteta glede spornega pravnega razmerja med strankama na podlagi tožbe in med strankama na podlagi zahteve za izdajo začasne odredbe (sklep Upravnega sodišča v zadevi U 1985/2004 z dne 22. 12. 2004 in sklep Upravnega sodišča RS v zadevi U 111/2006 z dne 31. 1. 2006). V primeru, ko ni podano sporno pravno razmerje, sodišče v skladu s stališčem Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 223/98 z dne 24. 12. 1998, zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrne. Zahtevo za izdajo začasne odredbe iz 1 točke, ki je po svoji pravni naravi regulatorne narave, pa je sodišče zavrnilo (na podlagi 2. in 4. odstavka 69. člena ZUS), ker ni izkazana potreba, da se začasno uredi stanje, da bi se v tem trajajočem pravnem razmerju med strankama odvrnile hujše škodljive posledice. Potreba ni izkazana zaradi razlogov, ki jih je sodišče navedlo v obrazložitvi prve točke izreka sodbe in se nanašajo na dejstva, da je bil dne 18. 1. 2006 uveden nov postopek prisilne poravnave, dne 3. 1. 2006 pa je bil vložen tudi predlog za uvedbo stečajnega postopka zoper tožnika.

V skladu z določilom 3. odstavka 23. člena ZUS, kadar sodišče odloča le o zakonitosti upravnega akta, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka. Sodišče je v tej zadevi odločalo le o zakonitosti izpodbijanega akta, zato je sodišče zahtevek tožeče stranke za povrnitev stroškov postopka v 3. točki izreka s sklepom zavrnilo.

URS člen 156,  49/3,  74,  74/2,  14,  14/2,  49,  2,  3,  3/2,  156,  49/3,  74,  74/2,  14,  14/2,  49,  2,  3,  3/2.  ZPPSL člen 90/1,  71,  71/1,  90,  33,  33/1,  33/2,  5,  13,  23,  90/1,  71,  71/1,  90,  33,  33/1,  33/2,  5,  13,  23.  ZUS člen 69/2,  69/4,  60/1-1,  60/1-2,  69,  23,  23/3,  60.  ZZasV člen 42-3,  33,  34,  42,  42-3,  33,  34,  42.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.