sodba U 155/2005
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2006-01-10

imenovanje ravnatelja - zavrnitev soglasja - pomanjkljivi razlogi za odločitev

Soglasje ministra k imenovanju ravnatelja šole je akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu v smislu 1. odstavka 3. člena ZUS, in mora biti, zlasti če je negativno, obrazloženo.

Tožbi se ugodi. Akt o zavrnitvi soglasja Ministrstva za šolstvo in šport št. ... z dne 23. 6. 2005 se odpravi in zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek.

Zahteva za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

Predmet presoje je v uvodu sodbe naveden akt tožene stranke, s katerim je odločila, da ne daje soglasja k imenovanju tožnika za ravnatelja Osnovne šole AAA, ki ga je sprejel svet zavoda na seji dne 9. 5. 2005.

Tožnik v tožbi navaja, da se je z vlogo z dne 13. 3. 2005 prijavil na razpis za delovno mesto ravnatelja Osnovne šole AAA, ki je bil objavljen v glasilu XXX dne 5. 3. 2005, ter k prijavi priložil vsa potrebna dokazila, ki dokazujejo primernost za zasedbo razpisanega delovnega mesta. Iz zapisnika komisije za izvedbo glasovanja z dne 5. 5. 2005 izhaja, da je prejel največ glasov pedagoških delavcev, in sicer 88 %, na sestanku sveta šole dne 9. 5. 2005, na katerem so člani sveta šole glasovali za kandidata za ravnatelja, pa je tožnik prejel največ glasov, tokrat kar 100 % vseh glasov. Ker je dobil na obeh glasovanjih največ glasov, pridobljeno pa je bilo tudi pozitivno mnenje Občine B, ga je svet šole imenoval za ravnatelja šole s tem, da je bilo, v skladu s 53. členom Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja, zahtevano še mnenje ministra za šolstvo in šport. Tožena stranka je dne 23. 6. 2005 podala negativno mnenje k imenovanju tožnika na mesto ravnatelja, zaradi česar je bil postopek imenovanja neuspešen, tožnik pa je bil s sklepom opr. št. ..., imenovan za mesto vršilca dolžnosti ravnatelja za obdobje enega leta.

Tožnik očita toženi stranki, da je podala negativno mnenje k njegovemu imenovanju kljub temu, da izpolnjuje vse razpisne in zakonske pogoje za opravljanje funkcije ravnatelja javne šole. To je sicer, kot izhaja iz 3. odstavka 53. člena ZOFVI, diskrecijska pravica tožene stranke, kar pa ne izključuje njene dolžnosti, da svoje mnenje obrazloži. V obravnavanem primeru gre za posamičen akt o imenovanju delavca v javnem zavodu, ki po 2. odstavku 3. člena ZUS predstavlja akt, zoper katerega je mogoče vložiti upravni spor. V izpodbijanem aktu namreč niso navedeni razlogi za odrek soglasja, akt pa tudi ne vsebuje pravnega pouka o pravici do pritožbe, kar šteje tožnik kot bistveno kršitev pravil postopka ter nepravilno uporabo materialnega prava. Tožnik meni, da gre v zadevi za odločanje o njegovi pravici in da ima upravičen interes izvedeti razloge za odklonitev soglasja k njegovemu imenovanju, saj bi imel le na tak način možnost proučiti razloge za tako oceno in mnenje, in v kolikor se z njimi ne bi strinjal ter jih ocenil kot pravno neutemeljene ali nesprejemljive, bi lahko tako odločitev tudi izpodbijal. Glede na navedeno predlaga, da sodišče tožbi ugodi in upravni akt tožene stranke odpravi, zadevo pa vrne v ponovni postopek. Hkrati predlaga, da sodišče toženi stranki naloži plačilo stroškov tega postopka.

Tožena stranka se v odgovoru na tožbo sklicuje na 53. člen Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja in na Zakon o zavodih, ki v 32. členu opredeljuje različne opcije v postopku imenovanja direktorja. Med drugim je v drugem odstavku podana možnost, da lahko področna zakonodaja določi, kateri organ daje soglasje v primeru, ko je za imenovanje ali razrešitev direktorja javnega zavoda pooblaščen svet zavoda. Na področju vzgoje in izobraževanja je k imenovanju potrebno pridobiti še soglasje ministra, ki ga, po navedbah tožene stranke, ni mogoče izpodbijati, zaradi česar ta akt tudi ne vsebuje pravnega pouka. Soglasje k imenovanju, kot sklepna faza postopka imenovanja ravnatelja, namreč ne predstavlja odločanja v upravni stvari, saj gre v primeru ministrovega akta za formalni zaključek v postopku imenovanja ravnatelja; v tej fazi ima minister diskrecijsko pravico in se v tem okviru opredeli, ali bo dal pozitivno ali negativno soglasje. Ob tem pa tožena stranka poudarja, da takega soglasja ni mogoče obravnavati v smislu upravne odločitve ali dejanja, temveč je to specifičen akt. Postopek imenovanja je namreč povezan z elementi delovno-pravnega razmerja, saj gre v tem primeru za javni razpis za prosto delovno mesto direktorja javnega zavoda, v tem kontekstu je zato tudi predvideno varstvo pravic pred delovnim sodiščem. Zaradi tega se toženi stranki zdi vprašljivo, da se lahko zadnja faza postopka imenovanja ravnatelja "samostojno" izpodbija s tožbo v upravnem sporu. V tem primeru se namreč vodi dvosmerni postopek uveljavljanja pravic in sicer s tožbo pred delovnim sodiščem, ki presoja imenovanje kandidata na svetu zavoda in s tožbo pred upravnim sodiščem, ki naj bi presojalo soglasje ministra k imenovanju. Glede na navedeno tožena stranka meni, da v konkretnem primeru ni mogoče izhajati iz 3. člena ZUP, ki opredeljuje njegovo subsidiarno uporabo, oziroma iz 4. člena ZUP, ki narekuje, da se določbe ZUP uporabljajo smiselno. Zato nasprotuje stališču, da naj bi bilo soglasje ministra upravni akt, ki je zaradi tega podvržen naknadni presoji pravnega varstva v upravnem sporu. Predlaga, da sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Zastopnik javnega interesa, ki je bil obveščen o upravnem sporu, svoje udeležbe ni priglasil.

V obravnavanem primeru gre za postopek imenovanja ravnatelja osnove šole, ki ga ureja določba 53. člena Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (Uradni list RS, št. 12/96 in 23/96, v nadaljevanju ZOFVI), ki v sedmem odstavku določa, da si mora svet šole k imenovanju in razrešitvi ravnatelja pridobiti soglasje ministra.

Iz listin upravnega spisa izhaja, da je svet Osnovne šole AAA dne 10. 5. 2005 sprejel sklep, da se za ravnatelja te šole imenuje tožnik. Iz sklepa še izhaja, da bodo medsebojne pravice in obveznosti urejene s pogodbo o zaposlitvi v primeru, če bo k imenovanju pridobljeno pozitivno soglasje ministra. Ker minister pozitivnega soglasja k imenovanju tožnika ni dal, je bil tožnik s sklepom številka ... z dne 30. 6. 2005 imenovan za vršilca dolžnosti ravnatelja z mandatom, ki traja od 1. 7. 2005 do 30. 6. 2006. Vse navedeno med strankama postopka ni sporno, sporno pa je vprašanje obrazložitve akta o zavrnitvi soglasja, na katerega se sklicuje tožnik v tožbi, in vprašanje, ali je sporno soglasje šteti kot akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, na kar opozarja tožena stranka.

Po določbi 2. odstavka 3. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97, 65/97 in 70/00, v nadaljevanju ZUS) se lahko v upravnem sporu izpodbijajo tudi posamični akti, izdani v volilnem postopku, in posamični akti o izvolitvah, imenovanjih, napredovanjih in razrešitvah funkcionarjev ter nosilcev javnih služb, če zakon tako določa, pa tudi akti o imenovanjih, napredovanjih in razrešitvah delavcev v državnih organih, organih lokalne skupnosti in javnih zavodih. Glede na navedeno so lahko predmet upravnega spora tudi soglasja ali potrditve k izvolitvam in imenovanjem direktorjev ali ravnateljev javnih zavodov in nosilcev javnih pooblastil. Kot izhaja iz določbe 53. člena ZOVFI, si mora svet zavoda k imenovanju ravnatelja pridobiti soglasje ministra, zato je lahko tako soglasje tudi predmet izpodbijanja v upravnem sporu o čemer je zavzelo svoje stališče že Vrhovno sodišče Republike Slovenije v svojem sklepu I Up 561/2003 z dne 10. 12. 2003.

Po določbi 4. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) se upravni postopek smiselno uporablja tudi v drugih javnopravnih stvareh, ki nimajo značaja upravne stvari po 2. členu tega zakona, kolikor ta področja niso urejena s posebnim postopkom. Gre za subsidiarno uporabo pravil ZUP v primerih, ko sam materialni predpis (v konkretnem primeru ZOVFI) nima posebnih določb glede postopka in načina izdaje soglasja. Ker je sodišče ugotovilo, da je soglasje k imenovanju ravnatelja šole akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, kar pomeni, da je podvržen presoji pravilnosti in zakonitosti, mora biti, zlasti v primeru, če je negativno, obrazloženo z razlogi, ki so narekovali tako odločitev, ne glede na to, da ne gre za upravno odločanje v smislu 2. člena ZUP, ker je mogoče le v primeru, če je akt obrazložen, zagotoviti učinkovito sodno varstvo. Ker izpodbijani akt, s katerim je bilo zavrnjeno soglasje tožnika k njegovemu imenovanju za ravnatelja osnovne šole, razlogov, ki so narekovali tako odločitev, ne vsebuje, zakonitosti tega akta tudi ni mogoče preizkusiti, kar že samo po sebi narekuje njegovo odpravo.

V obravnavanem primeru ne gre za neizvolitev tožnika za ravnatelja šole, ki je bila opravljena v svetu šole, kar je v pristojnosti delovnega sodišča, temveč za presojo akta, s katerim je minister odklonil soglasje k imenovanju, ki je akt, katerega zakonitost se, po določbi drugega odstavka 3. člena ZUS, kot je sodišče že navedlo, presoja v upravnem sporu. Zato na drugačno odločitev tudi ne morejo vplivati navedbe tožene stranke, da gre za dvosmerni postopek uveljavljanja pravic, in sicer s tožbo pred delovnim sodiščem, ki presoja imenovanje kandidata na svetu zavoda in s tožbo pred upravnim sodiščem. Soglasje je akt v postopku imenovanja ravnatelja šole, ki je zakonsko predpisan in je pogoj za prevzem funkcije ravnatelja. Tak akt pa je šteti kot akt, za katerega se v postopku uporabljajo določbe ZUS, ki se nanašajo na izpodbijanje upravnega akta, kot to izhaja iz določbe tretjega odstavka 3. člena ZUS. Tožena stranka ima sicer prav, da izpodbijano soglasje ni upravna odločba. Toda ta navedba za presojo sporne zadeve ni relevantna, ker sodišče pri presoji soglasja ni izhajalo iz ugotovitve, da gre za upravno odločbo v klasičnem smislu. Za presojo je namreč odločilnega pomena dejstvo, da odločanje o zakonitosti aktov v upravnem sporu ni vezana zgolj na upravne akte, ki jih izdajajo upravni organi, kadar odločajo o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih fizičnih ali pravnih oseb (2. člen ZUP). Pojem upravnega akta je namreč v ZUS zasnovan širše, kar izhaja že iz vsebine prvega odstavka 3. člena ZUS, v katerem je navedeno, da je upravni akt po tem zakonu dokončni posamični akt, s katerim državni organ, organ lokalne skupnosti oziroma nosilec javnega pooblastila odloči o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika ali pravne osebe oziroma druge osebe, ki je lahko stranka v upravnem postopku, predmet upravnega spora pa so tudi posamični akti, izdani o izvolitvah, imenovanjih nosilcev javnih služb, če zakon tako določa pa tudi akti o imenovanjih, napredovanjih in razrešitvah delavcev v državnih organih, organih lokalne skupnosti in javnih zavodih. Glede na navedeno je šteti, da je akt o zavrnitvi soglasja, ki je predmet tega spora, akt, ki ga je mogoče izpodbijati v upravnem sporu ne glede na postopek, ki teče pred delovno pravnim sodiščem.

Skladno s to ugotovitvijo je sodišče tožbi ugodilo po določbi 3. točke prvega odstavka 60. člena ZUS, ker je ugotovilo, da v postopku za izdajo spornega soglasja niso bila upoštevana pravila postopka, kar je vplivalo na odločitev.

Ker gre za presojo zakonitosti izpodbijanega akta, tožnik, po določbi člena 23/3 ZUS, ni upravičen do povrnitve stroškov postopka.

ZOFVI člen 53,  53/7,  53,  53/7.  ZUS člen 3,  3/2,  3,  3/2.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.