sodba U 26/2006
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2007-12-10

posebni primeri pridobitve uporabnega dovoljenja - uporabno dovoljenje

Pri odločanju o zahtevku za izdajo uporabnega dovoljenja na podlagi prvega odstavka 101. člena ZGO-1 je bistvenega pomena poleg ostalih zahtevanih pogojev ugotoviti tudi obstoj naravne oziroma druge nesreče ter presoditi, ali je bil objekt potreben (to je zgrajen) zaradi naravne ali druge nesreče, ki je neposredno grozila, oziroma ali je bil potreben zato, da se preprečijo ali zmanjšajo njene posledice (tretji odstavek 1. člena ZGO-1). Upravni organ zato po presoji sodišča ni pravilno uporabil materialnega prava, ko je zaključil, da podporna konstrukcija ne predstavlja objekta iz tretjega odstavka 1. člena ZGO-1, ker zdrsa zemljin ni mogoče šteti za nesrečo, ki bi bila neodvisna od investitorjevih oziroma človeških ravnanj in volje. Obravnavana določba namreč ne izključuje uporabe določb ZGO-1 le v primeru naravnih nesreč, pač tudi v primeru ostalih, t.i. drugih nesreč, vzrok katerih je lahko po presoji sodišča tudi človeški dejavnik. Namen citirane določbe je omogočiti hitro in učinkovito ukrepanje v primerih, ko zaradi (naravne ali druge) nesreče grozi nastanek škode. Zato pri presoji, ali za nek objekt veljajo določbe ZGO-1, vzrok nesreče in odgovorna oseba nista pomembna.

Tožbi se ugodi. Odločba Ministrstva za okolje in prostor Republike Slovenije, št. ... z dne 29. 11. 2005 se odpravi in se zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek.

Z izpodbijano odločbo je tožena stranka zavrnila pritožbo tožečih strank zoper odločbo Upravne enote A, šifra ... z dne 13. 7. 2005, s katero je organ na prvi stopnji zavrnil zahtevek tožečih strank za izdajo uporabnega dovoljenja za podporno konstrukcijo, zgrajeno na zemljišču parc. št. ..., k.o. B. V obrazložitvi izpodbijane odločbe tožena stranka ugotavlja, da sta vlagatelja zaprosila za izdajo uporabnega dovoljenja za objekt, zgrajen brez predhodno pridobljenega gradbenega dovoljenja, ker bi naj bil objekt potreben za preprečitev naravne nesreče oziroma zato, da so se z njegovo pomočjo zmanjšale posledice naravne nesreče - zemeljskega plazu. Organ na prvi stopnji je zahtevo za izdajo uporabnega dovoljenja zavrnil z obrazložitvijo, da zdrs zemljine v obravnavani zadevi ne predstavlja naravne nesreče, okoliščine, zaradi katerih je bil objekt zgrajen, pa tudi še niso prenehale, saj zaledna zemljina še zmeraj ustvarjala določene pritiske na podporno konstrukcijo. Po prvem odstavku 101. člena Zakona o graditvi objektov (Ur. l. RS, št. 110/2002 in nasl.; v nadaljevanju: ZGO-1) lahko objekt iz tretjega odstavka 1. člena ZGO-1, zgrajen brez gradbenega dovoljenja zaradi preprečitve naravne oziroma druge nesreče oziroma zato, da so se z njegovo pomočjo zmanjšale njene posledice, ostane kot stalen objekt tudi po tem, ko so prenehale okoliščine, zaradi katerih je bil zgrajen, vendar samo, če njegov investitor oziroma lastnik po prenehanju navedenih okoliščin pri pristojnem gradbenem organu vloži zahtevo za izdajo uporabnega dovoljenja, tej zahtevi pa priloži geodetski načrt novega stanja zemljišča in ustrezno dokazilo o izpolnjevanju bistvenih zahtev in uporabno dovoljenje tudi pridobi. Za objekte, ki niso zgrajeni s tem namenom, je potrebno pred izdajo uporabnega dovoljenja pridobiti gradbeno dovoljenje. Iz podatkov spisa izhaja, kot navaja tožena stranka, da je na območju, kjer se nahaja podporna konstrukcija, že v preteklosti prihajalo do zdrsa površinskih plasti zemljin, zaradi česar so bile večkrat izvajane improvizirane sanacije z zabitimi lesenimi stebri in založenimi plohi, a so bile te konstrukcije kasneje porušene. Za objekt v smislu tretjega odstavka 1. člena ZGO-1 je mogoče po mnenju tožene stranke šteti tudi leseno podporno konstrukcijo, ki je sposobna preprečiti zdrs zemljine, ki predstavlja nesrečo. Za odločitev v tej zadevi pa je bilo potrebno ugotoviti tudi, ali je obravnavani objekt potreben za preprečitev nesreče, ki je neodvisna od investitorjevih dejanj in volje in ni posledica neupoštevanja predpisov pri gradnji in izvajanja drugih zavestnih posegov človeka v prostor. Zato je ravnal prvostopenjski organ po njenem mnenju pravilno, ko je zahtevo za izdajo uporabnega dovoljenje zavrnil, upoštevaje ugotovljene vzroke drsenja površinskih plasti zemlje. V predloženem projektu izvedenih del so namreč kot vzrok za začetek drsenja zemljin navedena redna vzdrževalna dela in delna širitev lokalne ceste parc. št. ..., k.o. B, prestrm nagib brežine vkopa ceste v pobočje in kvarni vplivi zamakanja brežine zaradi neustreznega odvodnjavanja ob objektih strank (neurejeni strešni odtoki), neurejeno odvodnjavanje lokalne ceste in dodatno nasipavanje brežin ob zgornjem robu brežine. Predložene fotografije izkazujejo, da je bila omenjena brežina pred posegom tožečih strank vanjo gosto poraščena, stabilna in bistveno manj strma, kot je danes. Ker obravnavani objekt, kot je to razvidno iz fotografij ter v postopku podanih izjav AA ter BB (lastnikov sosednjih zemljišč parc. št. ..., k.o. B ter parc. št. ..., k.o. B), očitno ni bil zgrajen z namenom stabilizacije osnovne brežine, temveč kot podporna konstrukcija za zemljino, ki je bila na obravnavano območje deponirana po izgradnji stanovanjskega objekta tožečih strank, pri porušitvi brežine po mnenju tožene stranke ni šlo za naravno nesrečo pač pa za zdrs naknadno deponirane zemljine, ki ni posledica okoliščin, nastalih neodvisno od dejanj in volje investitorjev. Zato podporne konstrukcije, kot zaključuje, ni mogoče šteti za objekt v smislu tretjega odstavka 1. člena ZGO-1, za uporabo katerega bi bilo mogoče pridobiti uporabno dovoljenje po prvem odstavku 101. člena ZGO-1.

Tožeči stranki se v tožbi sklicujeta na odločbo Gradbenega inšpektorja Inšpektorata Republike Slovenije za okolje, št. ... z dne 7. 5. 2005, ki jima nalaga dolžnost, da pridobita dovoljenje za sanacijo plazu na zemljišču parc. št. ..., k.o. B. Opozarjata, da sta širitev ter poglabljanje lokalne ceste parc. št. ..., k.o. B ter golosek brežine izvajali občina ter krajevna skupnost, stanovanjska stavba na zemljišču parc. št. ..., k.o. B, ki sta jo obnovila, pa je postavljena na starih temeljih, ob koncu gradbenih del (še pred letom 2004) pa sta poskrbela tudi za odtok meteorne vode s strehe objekta v vinograd in v bližnjo okolico ter za izravnavo terena in posaditev okrasnega drevja ter grmovnic. Da so glavni vzroki plazenja zemljine erozijska grupa, strma brežina, ki ni bila zaščitena proti eroziji ter je zaradi dolgoletnih vplivov atmosfere preperela, izhaja tudi iz projektne dokumentacije, ki sicer našteva tudi možne dodatne vzroke, ki pa ne predstavljajo osnovnega vzroka rušenja brežine. Na tem območju je že v preteklosti prihajalo do zdrsov zemljine, zato so lastniki sosednjih zemljišč iskali različne rešitve, a brezuspešno. Do zdrsa brežine in posledično do zaprtja krajevne ceste je prišlo tudi spomladi leta 2004. Ker občina tedaj ni reagirala oziroma ponudila pomoči pri odpravi posledic naravne nesreče, sta se tožeči stranki odločili, da sami izvedeta strokovno in kvalitetno sanacijo brežine s postavitvijo opornega zidu in na ta način preprečita morebitne zdrse v prihodnje. Zaradi postavljene podporne konstrukcije, kot navajata, stabilnost brežine ni več ogrožena. Sodišču zato smiselno predlagata, da tožbi ugodi ter izpodbijano odločbi odpravi.

V odgovoru na tožbo tožena stranka vztraja pri ugotovitvi, da v obravnavanem primeru ne gre za objekt iz tretjega odstavka 1. člena ZGO-1, zato pri odločanju po njenem mnenju tudi ni mogoče uporabiti določbe prvega odstavka 101. člena ZGO-1, ki ureja poseben primer pridobitve uporabnega dovoljenja. Sklicuje se na vzroke drsenja zemljin na brežini, opisane v poglavju 4 projekta izvedenih del, ki so botrovali postavitvi objekta. Le-ti so, kot navaja, trajne narave in niso posledica naravnih nesreč ali drugih izrednih dogodkov pač pa preteklih ravnanj investitorjev. Zato vztraja pri izpodbijani odločitvi ter sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Občina C kot stranka, ki bi ji bila odprava izpodbijanega akta lahko v neposredno škodo, odgovora na tožbo ni podala.

Prizadeti stranki AA in BB se v odgovoru na tožbo strinjata z izpodbijano odločitvijo. Navajata, da je do zdrsa zemljine prišlo zaradi zemlje, ki sta jo tožnika nasula na strmo brežino ter zaradi neustrezno urejenega odvodnjavanja s strehe njunega objekta, ki sta ga postavila na zemljišču parc. št. ..., k.o. B ter zanikata, da bi do plazenje na tem območju prihajalo tudi v preteklosti, kot trdita to tožnika.

Državno pravobranilstvo Republike Slovenije je kot zastopnik javnega interesa svojo udeležbo v tem postopku upravnega spora prijavilo z dopisom z dne 13. 4. 2006.

Za odločitev v tej zadevi je bistveno vprašanje, ali podporna konstrukcija, ki sta jo tožeči stranki postavili brez predhodno pridobljenega gradbenega dovoljenja, po zakonu predstavlja objekt, za katerega je mogoče pridobiti uporabno dovoljenje na podlagi določila prvega in drugega odstavka 101. člena ZGO-1, ki določa pogoje za izdajo uporabnega dovoljenja v primeru, ko je objekt postavljen zaradi preprečitve oziroma odvrnitve naravne ali druge nesreče oziroma njenih posledic.

ZGO-1 našteva skupine objektov, za gradnjo katerih zakonske določbe o graditvi objektov ne veljajo. Določbe ZGO-1 tako med drugim ne veljajo za gradnjo objektov, ki so potrebni zaradi neposredno grozečih naravnih in drugih nesreč ali zato, da se preprečijo oziroma zmanjšajo posledice teh nesreč (tretji odstavek 1. člena ZGO-1). Takšen objekt, zgrajen brez gradbenega dovoljenja zaradi preprečitve naravne oziroma druge nesreče oziroma zato, da so se z njegovo pomočjo zmanjšale njene posledice, pa lahko po izrecni določbi zakona ostane kot stalen objekt tudi po tem, ko so prenehale okoliščine, zaradi katerih je bil zgrajen, vendar samo, če njegov investitor oziroma lastnik po prenehanju navedenih okoliščin pri pristojnem gradbenem organu vloži zahtevo za izdajo uporabnega dovoljenja, tej zahtevi pa priloži geodetski načrt novega stanja zemljišča in ustrezno dokazilo o izpolnjevanju bistvenih zahtev in uporabno dovoljenje tudi pridobi (prvi odstavek 101. člena ZGO-1). Za ustrezno dokazilo o izpolnjevanju bistvenih zahtev iz prejšnjega odstavka pa se po zakonu šteje lokacijska informacija, iz katere izhaja, da je takšen objekt v skladu z izvedbenim prostorskim aktom ter načrt obstoječega stanja z načrtom gradbenih konstrukcij, ki vsebuje najmanj analizo konstrukcije objekta (statični izračun; drugi odstavek 101. člena ZGO-1).

Med strankami ni sporno, da se obravnavana podporna konstrukcija nahaja na zemljišču parc. št. ..., k.o. B, ki predstavlja v naravi lokalno cesto, ki je javno dobro. Njen lastnik in upravljavec je Občina C, ki pa v postopku na prvi stopnji kljub prejetemu vabilu na ustno obravnavo dne 5. 7. 2005, ni sodelovala. Investitorja sta torej podporno konstrukcijo postavila na zemljišču, ki ni v njuni lasti. Da bi za poseg pridobila dovoljenje lastnika in upravljavca zemljišča, pa iz podatkov spisa ne izhaja. Do vsebine spisu priložene lokacijske informacije z dne 6. 6. 2005 pa se upravni organ tudi ni opredelil oziroma ni presojal, ali je njena vsebina skladna z zahtevami izvedbenega prostorskega akta Občine C (drugi odstavek v zvezi s prvim odstavkom 101. člena ZGO-1).

Iz vsebine izpodbijane odločbe je razvidno, da je upravni organ zahtevo za izdajo uporabnega dovoljenja zavrnil, ker objekt po njegovem mnenju ni bil potreben zaradi neposredno grozeče naravne in druge nesreče ali zato, da se preprečijo oziroma zmanjšajo posledice te nesreče, kar predstavlja enega od pogojev, ki morajo biti izpolnjeni za izdajo zahtevanega uporabnega dovoljenja (prvi odstavek 101. člena v zvezi s tretjim odstavkom 1. člena ZGO-1). Upravni organ tako v odločbi ugotavlja, da podporna konstrukcija, namenjena zaščiti pred plazom, lahko predstavlja objekt v smislu tretjega odstavka 1. člena ZGO-1, a hkrati zaključuje, da v obravnavanem primeru zaradi vzrokov zdrsa zemljine, ki so na strani tožečih strank, podporne konstrukcije za takšen objekt ni mogoče šteti.

Za takšen zaključek pa upravni organ po presoji sodišča v podatkih spisa nima ustrezne podlage. Iz geotehničnega mnenja družbe AAA d.o.o. namreč ne izhaja, da je (grozečemu) zdrsu zemljine botrovalo (izključno le) ravnanje investitorjev, pač pa je iz njega mogoče razbrati, da je potrebno vzrok drsenja površinskih plasti zemljin na brežini cestnega vkopa iskati v sklopu več dejavnikov, med katere sodijo strm oziroma prestrm nagib brežine vkopa ceste v greben, ki ni bila površinsko zaščitena proti eroziji ali varovana z vznožno podporno konstrukcijo, zaradi česar je pod vplivom atmosferilij prihajalo do preperevanja in s tem posledično tudi do zdrsa preperelih zemljin. Dodatno pa so lahko k drsenju po mnenju projektanta prispevali tudi kvarni vplivi zamakanja brežine zaradi neustrezno urejenega odvodnjavanja ob objektih (predvsem neurejeni strešni odtoki) ter neustrezno urejeno odvodnjavanje strme lokalne ceste oziroma neurejeni obcestni jarki, drsenje pa je lahko pospešilo tudi eventualno dodatno nasipavanje zemljin ob zgornjem robu brežine. Iz navedenega je razvidno, da sta tožeči stranki k nastali situaciji z neustrezno urejenim odvodnjavanjem njune stavbe ter z morebitnim dodatnim nasipavanjem brežine lahko prispevali le dodatno in da je glavne vzroke za zdrs potrebno iskati izven njune sfere - v neurejenosti (pre)strme lokalne ceste, kot na to v tožbi pravilno opozarjata tožeči stranki.

Pri odločanju o zahtevku za izdajo uporabnega dovoljenja na podlagi prvega odstavka 101. člena ZGO-1 je bistvenega pomena poleg ostalih zahtevanih pogojev ugotoviti tudi obstoj naravne oziroma druge nesreče ter presoditi, ali je bil objekt potreben (to je zgrajen) zaradi naravne ali druge nesreče, ki je neposredno grozila oziroma ali je bil potreben zato, da se preprečijo ali zmanjšajo njene posledice (tretji odstavek 1. člena ZGO-1). Upravni organ zato po presoji sodišča ni pravilno uporabil materialnega prava, ko je zaključil, da podporna konstrukcija ne predstavlja objekta iz tretjega odstavka 1. člena ZGO-1, ker zdrsa zemljin ni mogoče šteti za nesrečo, ki bi bila neodvisna od investitorjevih oziroma človeških ravnanj in volje. Obravnavana določba namreč ne izključuje uporabe določb ZGO-1 le v primeru naravnih nesreč, pač tudi v primeru ostalih, t.i. drugih nesreč, vzrok katerih je lahko po presoji sodišča tudi človeški dejavnik. Namen citirane določbe je omogočiti hitro in učinkovito ukrepanje v primerih, ko zaradi (naravne ali druge) nesreče grozi nastanek škode. Zato pri presoji, ali za nek objekt veljajo določbe ZGO-1, vzrok nesreče in odgovorna oseba nista pomembna.

Prav tako je nepravilno stališče organa na prvi stopnji, da je zahtevek za izdajo uporabnega dovoljenja neutemeljen že iz razloga, ker okoliščine, zaradi katerih naj bi bil objekt postavljen, še niso prenehale, saj naj bi bila brežina, kot je to razvidno iz projektne dokumentacije, še zmeraj nestabilna, oziroma naj bi ustvarjala določene zemeljske pritiske na obravnavano podporno konstrukcijo. Ta ugotovitev lahko kaže po presoji sodišča le na pomen podporne konstrukcije pri odvračanju nesreče v smislu tretjega odstavka 1. člena ZGO-1 in ne more predstavljati razloga za zavrnitev zahtevka, kot meni to napačno organ v upravnem postopku.

Pri odločanju pa sodišče ni upoštevalo v postopku upravnega spora predloženega dopolnilnega mnenja družbe AAA d.o.o z dne 17. 1. 2006, saj tožeči stranki nista izkazali, da bi tega dokaza ne imeli možnost predlagati že v postopku pred izdajo izpodbijane odločbe (tretji odstavek 14. člena Zakona o upravnem sporu, Ur. l. RS, št. 50/1997 (65/1997-popr.), 70/2000; v nadaljevanju: ZUS).

Upoštevaje obrazloženo je sodišče tožbi ugodilo na podlagi 2. in 4. točke prvega odstavka 64. člena v zvezi z drugim odstavkom 105. člena Zakona o upravnem sporu (Ur. l. RS, št. 105/2006; v nadaljevanju: ZUS-1), ki določa, da se v postopkih, v katerih do uveljavitve tega zakona še ni bilo odločeno, uporabljajo določila ZUS-1 glede odločanja na seji ter pooblastil sodišča v zvezi s tem (51. do 72. člen ZUS-1). Določila ZUS je sodišče uporabilo na podlagi 104. člena ZUS-1.

Pri odločanju v ponovnem postopku bo morala tožena stranka dopolniti dokazni postopek, ponovno presoditi dokaze ter tako popolneje ugotoviti dejansko stanje zadeve v delu, ki se nanaša na izpolnjevanje pogojev za izdajo uporabnega dovoljenja po prvem in drugem odstavku 101. člena ZGO-1. Tako bo potrebno presoditi ne le to, ali zdrs zemljine v obravnavanem primeru predstavlja naravno ali drugo nesrečo, pač pa bo potrebno tudi odgovoriti na vprašanje, ali je bila podporna konstrukcija postavljena oziroma potrebna zaradi preprečitve te nesreče, ki je neposredno grozila oziroma zato, da so se zmanjšale njene posledice. Tožena stranka bo torej morala ugotoviti, ali postavljeni objekt izpolnjuje bistvene zahteve, razvidne iz predložene lokacijske informacije ter načrta obstoječega stanja ter se opredeliti do vprašanja skladnosti objekta z veljavnim občinskim izvedbenim prostorskim aktom. Občino C kot lastnika in upravljavca lokalne ceste parc. št. ..., k.o. B, na območju katere se nahaja podporna konstrukcija, pa bo potrebno pozvati, naj se opredeli do zahteve za izdajo uporabnega dovoljenja ter do dejstev, ki so pomembna za odločitev.

Pri ponovnem odločanju bo morala tožena stranka upoštevati pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava, kot je to razvidno iz obrazložitve te sodbe ter nov upravni akt izdati v roku 30 dni od dneva prejema sodne odločbe (četrti odstavek 64. člena ZUS-1).

ZGO-1 člen 101/1,  101/2,  1,  1/3,  101,  101/1,  101/2,  1,  1/3,  101.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.