sodba U 349/2007
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2009-09-01

Ničnost upravne odločbe je glede na določbe 279. člena ZUP kot izredno pravno sredstvo inštitut upravnega procesnega prava, ki ga lahko stranka uveljavlja le pod nekaterimi, v zakonu taksativno navedenimi pogoji, kar pomeni, da v okviru tega inštituta stranka ne more uspešno uveljavljati kakršnihkoli razlogov nezakonitosti upravne odločbe, temveč le tiste, ki jih in kakor jih zakon za ničnost odločbe izrecno predpisuje. To tudi pomeni, da upravni organ, kadar ugotavlja obstoj ničnostnega razloga iz 1. točke 1. odstavka 279. člena ZUP, ne presoja skladnosti predpisa, ki je bil podlaga za izdajo sporne upravne odločbe, s predpisi višjih rangov.

2. Tožnikov zahtevek za povrnitev stroškov sodnega postopka se zavrne.

Tožnik je dne 24. 7. 2006 pri Upravni enoti A. vložil predlog za izrek ničnosti odločb št. ..., ..., ..., ..., ... in ..., vse z dne 31. 1. 1947, ki jih je izdala Krajevna agrarna komisija A. Z navedenimi odločbami so bile tožnikovemu očetu A.A. odvzete nepremičnine, ležeče v k.o. B. Predlog, da se navedene odločbe izrečejo za nične, je tožnik oprl na navedbo, da je na ozemlju, kjer nepremičnine ležijo, veljala italijanska jurisdikcija vse do 15. 9. 1947, to je do podpisa pariške mirovne pogodbe, in da do tedaj ni bilo možno izdajati nikakršnih odločb o odvzemu premoženja, kajti takšne odločbe so prepovedane že po mednarodnem pravu, ker okupacijska oblast takih pristojnosti ni imela. Sporno območje je prišlo pod jugoslovansko oblast šele 24. 10. 1954. Poleg tega o odvzemu premoženja zaradi nepristojnosti sploh ni bilo mogoče odločati v upravnem postopku po nepristojnem organu okupacijskih oblasti Jugoslavije. Izdaja odločb je bila posledica zlorab in nedovoljenih dejanj, ki so jih zagrešile krajevne agrarne komisije, ne da bi za to imele podlago v veljavnih predpisih, poleg tega pa je nedopustno izdajati takšne odločbe mrtvi osebi; A. A. je namreč umrl leta 1936 in ni mogel biti subjekt nikakršnega postopka, razen v dedovanju.

Upravna enota A. je z odločbo, ki jo tožnik izpodbija v tem upravnem sporu, tožnikov predlog za izrek navedenih odločb Krajevne agrarne komisije za nične zavrnila, prav tako pa je zavrnila tudi tožnikov predlog za vzpostavitev prejšnjega lastninskega stanja, to je za vknjižbo lastninske pravice v korist A.A. na nepremičninah, podržavljenih z navedenimi odločbami. Upravna enota je odločitev utemeljila z argumentom, da glede na Zakon o razveljavitvi pravnih predpisov, izdanih pred 6. 4. 1941 in med sovražnikovo okupacijo (Uradni list FLRJ, št. 8/46), v času, ko so bile izdane sporne odločbe, na spornem ozemlju ni veljal niti predvojni Zakon o splošnem upravnem postopku iz leta 1930 niti povojni Zakon o splošnem upravnem postopku iz leta 1956, iz česar izhaja, da ni šlo za odločanje o pravici, obveznosti oziroma pravni koristi s področja upravnega prava (kar je po mnenju sodišča sicer pravno nepravilen zaključek, zaradi česar pa iz kasneje navedenih razlogov izrek odločbe ni nezakonit). Tožnik je zoper navedeno odločbo vložil pritožbo, ki jo je Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano z odločbo, št. ... z dne 22. 1. 2007 zavrnilo. Zavrnitev pritožbe je oprlo na 1. točko 1. odstavka 279. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP, Uradni list RS, št. 80/99 do 105/06), po kateri se za nično izreče odločba, ki je bila izdana v upravnem postopku v stvari iz sodne pristojnosti ali v stvari, v kateri sploh ni mogoče odločati v upravnem postopku. Navaja, da so bile odločbe, ki so bile podlaga za podržavljenje nepremičnega premoženja A.A., izdane na podlagi 1. in 2. člena Odloka o ureditvi agrarnih razmerij in razveljavitvi dražb na območju okrajnega NOO za A. okraj z dne 1. 12. 1946. Prvi člen tega odloka med drugim določa, da so ukinjeni vsi kolonski odnosi  v smislu odredbe okrajnega izvršilnega NOO v A. z dne 4. 9. 1946, 2. člen pa določa, da se zemljišča, glede katerih se ukinjajo agrarni odnosi, odvzamejo dosedanjim lastnikom brez odškodnine, skupaj z vsemi poslopji in z vsem živim in mrtvim inventarjem, in po pravilu preidejo v last dosedanjih kmetov – obdelovalcev. Po tem odloku so agrarno reformo izvajale krajevne in okrajne agrarne komisije, ki jih je imenoval okrajni izvršilni NOO za A. in so bile upravni organi, zato ni mogoče pritrditi tožniku, da so bile sporne odločbe izdane v stvari, v kateri sploh ni bilo mogoče odločati v upravnem postopku. Dalje je svojo odločitev oprla na 5. točko 1. odstavka 279. člena ZUP, po kateri se za nično izreče odločba, ki je bila izdana kot posledica prisiljenja, izsiljevanja, posebnega primera izsiljevanja, pritiska ali drugega nedovoljenega dejanja. Meni, da mora takšen pritisk, izsiljenje ali drugo nedovoljeno ravnanje biti izvajano proti uradni osebi, pri čemer vpliva na njeno voljo, da izda drugačno odločbo, kot bi jo izdala, če pritiska oziroma drugega nedovoljenega ravnanja ne bi bilo. Tožnik, ki zatrjuje, da so bile odločbe o podržavljenju izdane pod pritiskom oziroma z nedovoljenim ravnanjem, ni niti navedel, na kakšen način se je to ravnanje izvajalo na agrarne komisije, ki so izvajale podržavljenje, kar pomeni, da ni dokazal, da je v konkretni zadevi podan ničnostni razlog iz 5. točke. Ker uveljavljani ničnostni razlogi niso podani, je upravni organ prve stopnje odločil pravilno, ko je tožnikov predlog za izrek ničnosti odločb Krajevne agrarne komisije z dne 31. 1. 1947 zavrnil.

V tožbi, pravočasno vloženi dne 21. 2. 2007 in na zahtevo sodišča pravočasno modificirani dne 5. 2. 2009, tožnik ponavlja razloge, ki jih je navajal v predlogu za izrek ničnosti spornih odločb in v pritožbi zoper odločbo prve stopnje. Meni, da je sklicevanje upravnih organov na Odlok o ureditvi agrarnih razmerij neutemeljeno, saj po mednarodnopravnih normah okupacijska vojska (v tem primeru jugoslovanska vojska) ne more sprejemati nikakršne zakonodaje, s katero bi se posegalo v lastnino dotedanjih prebivalcev, ki so bili tedaj državljani Italije. Območje, na katerem ležijo sporne nepremičnine, je postalo del Jugoslavije šele na podlagi (londonskega) memoranduma, in zanj so začeli veljati zakoni Jugoslavije šele na podlagi Zakona o veljavi ustave in drugih zveznih predpisov na ozemlju, ki je prešlo pod civilno upravo Jugoslavije, z dne 26. 10. 1954. Navedeni Odlok o ureditvi agrarnih razmerij torej ni imel zakonske podlage oziroma je v času izdaje spornih odločb veljala na navedenem ozemlju le zakonodaja Kraljevine Italije, po njenih predpisih pa ni bilo zakona, ki bi dopuščal odvzem lastnine. Dejstvo, da so oblast izvajali narodnoosvobodilni odbori (NOO) in njihove komisije brez zakonite podlage na ozemlju, ki je bilo mednarodnopravno še vedno del države Italije, je izraz nezaslišanega nasilja oziroma nedovoljenega ravnanja, ki je bilo  prepovedano po mednarodnem pravu. Po letu 1948 so bila taka dejanja celo inkriminirana kot genocid v konvenciji Združenih narodov z dne 9. 9. 1948, ki jo je ratificirala tudi Jugoslavija. Odločbe o odvzemu lastnine so bile brez pravne podlage, torej samovolja, ki je noben pravni red ne more priznati, zato je njihova ničnost povsem jasna. Tožnik zato predlaga, naj sodišče izpodbijano odločbo Upravne enote A. z dne 20. 9. 2006 odpravi, toženi stranki pa naloži plačilo stroškov sodnega postopka z zakonitimi zamudnimi obrestmi.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe kot neutemeljene, vztraja pri razlogih izpodbijane odločbe in predlaga, da sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Po proučitvi predloženih upravnih spisov, tožbe ter relevantne zakonodaje sodišče ugotavlja, da je izpodbijana odločba Upravne enote A. pravilna in zakonita, slednje predvsem iz razlogov, ki jih navaja v obrazložitvi svoje odločbe Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano. Sodišče te razloge sprejema kot svoje, zato jih v izogib ponavljanju na tem mestu ponovno ne navaja (2. odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu – ZUS-1, Uradni list RS, št. 105/06), v zvezi s tožbenimi ugovori pa tem razlogom še dodaja:

Ničnost upravne odločbe je glede na določbe 279. člena ZUP kot izredno pravno sredstvo inštitut upravnega procesnega prava, ki ga lahko stranka uveljavlja le pod nekaterimi, v zakonu taksativno navedenimi pogoji, kar pomeni, da v okviru tega inštituta stranka ne more uspešno uveljavljati kakršnihkoli razlogov nezakonitosti upravne odločbe, temveč le tiste, ki jih in kakor jih zakon za ničnost odločbe izrecno predpisuje. To tudi pomeni, da upravni organ, kadar ugotavlja obstoj ničnostnega razloga iz 1. točke 1. odstavka 279. člena ZUP, ne presoja skladnosti predpisa, ki je bil podlaga za izdajo sporne upravne odločbe, s predpisi višjih rangov. To še posebej velja glede ti. historičnih predpisov, zlasti na ozemlju, na katerem je bil prenos jurisdikcije urejen z meddržavnimi sporazumi in s pogodbami, ki med drugim urejajo tudi materialnopravne posledice na podlagi  predpisov ene od držav pogodbenic izdanih konkretnih upravnih aktov, torej tudi upravnih odločb. Tožbeno stališče, da je treba obstoj ničnostnega razloga iz 1. točke 1. odstavka 279. člena ZUP v spornem primeru presojati glede na tedanjo, to je ob času izdaje spornih odločb formalno veljavno mednarodnopravno ureditev, je zato tudi po mnenju sodišča pravno zmotno in nesprejemljivo. Prav tako je pravno neutemeljeno tožbeno stališče, da je obstoj ničnostnega razloga iz 5. točke 1. odstavka 279. člena ZUP podan že zgolj zato, ker naj bi bilo po tožbenem zatrjevanju ravnanje, kakršnega predstavljajo sporne odločbe, (kasneje) inkriminirano kot kaznivo dejanje genocida. Pravilna sta stališče upravnega organa druge stopnje, torej ministrstva, da bi moral tožnik prisiljenje oziroma izsiljenje upravnega organa v zvezi z izdajo spornih odločb konkretno navesti in dokazati, in ugotovitev, da tega v upravnem postopku ni storil. Tožba je torej neutemeljena, zato jo je sodišče na podlagi 1. odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo.

Sodišče je moralo zavrniti tudi zahtevek za povrnitev stroškov tega sodnega postopka, kajti 4. odstavek 25. člena ZUS-1 določa, da trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.