sodba I U 647/2009
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2009-11-12

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI POSTOPEK

ukrep gradbenega inšpektorja - neskladna gradnja - inšpekcijski zavezanec - stranka v postopku - sprememba stranke v postopku - solastnina - ničnost odločbe

Kadar so take nedovoljene gradnje predmet pravnega prometa, so obremenjene s pravno napako, zato imajo kupci možnost uveljavljati civilnopravne zahtevke proti takemu investitorju - prodajalcu, medtem ko to dejstvo ne vpliva na vodenje inšpekcijskega postopka.

V obravnavani zadevi zato ni relevantno, da tožniki v zemljiško knjigo še niso bili vpisani kot lastniki posameznega stanovanja – ker so lastniki nepremičnine, na kateri stoji objekt, se štejejo tudi kot njegovi solastniki.

Ničnostni razlog iz 3. točke 1. odstavka 279. člena ZUP je podan, če odločbe ni mogoče izvršiti v pravnem ali dejanskem pogledu. V pravnem pogledu je podana takrat, kadar ima odločba izrek, ki nasprotuje pravnemu redu. V dejanskem pogledu, ki jo tožniki uveljavljajo s svojimi razlogi, pa bo nemožnost izvršitve podana takrat, ko izreka objektivno ni mogoče izvršiti.

1. Upravna spora pod opr. št. I U 647/2009 in I U 651/2009 se združita v skupno obravnavanje in se zadeva naprej vodi pod opr. št. I U 647/2009.

Toženka je izpodbijano odločbo izdala na podlagi 4. odstavka 75. člena Zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (v nadaljevanju ZUN). V njej je inšpekcijskim zavezancem, med katerimi so tudi tožniki, naložila odstranitev tam opredeljenih delov objekta s tlorisom v obliki črke L, ležečega na severnem in vzhodnem delu zemljišča parc. št. ... k.o .... in vzpostavitev stanja, kakršno je določeno v odločbi o dovolitvi priglašenih del št. ... z dne 26. 6. 2000. Za objekt je izrekla tudi prepovedi iz 76. člena (pravilno: 76.c člena) ZUN.

V obrazložitvi navaja, da je urbanistični inšpektor z odločbo z dne 8. 9. 2000, ki je bila izdana na podlagi 2. in 3. odstavka 75. člena ZUN, takratnima investitorkama A.A. in B.B. naložil, da morata po prejemu odločbe ustaviti vzdrževalna in adaptacijska dela na obstoječem poslovnem objektu na zemljišču parc. št. ... k.o. ..., saj so ta v nasprotju z odločbo o dovolitvi priglašenih del z dne 26. 6. 2000. Naloženo jima je bilo, da morata v roku 1 meseca zaprositi za spremembo odločbe o dovolitvi priglašenih del. Upravni organ je na podlagi izvedenih dokazov, ki jih navaja, ugotovil, da je dela na predmetnem objektu najprej opravljala A.A., po njegovi prodaji oz. prodaji trinajstih stanovanjskih enot pa so z deli nadaljevali njihovi lastniki. Stanovanja so bila po prejemu odločbe z dne 8. 9. 2000 prodana sedanjim inšpekcijskim zavezancem, ki so vpisani v zemljiško knjigo kot lastniki. Upravni organ v nadaljevanju ugotavlja, da je odločba z dne 8. 9. 2000 postala pravnomočna, gradbeno dovoljenje pa ni bilo pridobljeno. Postopek zanj je sicer tekel, vendar pa je bil na zahtevo A.A. s sklepom z dne 8. 11. 2000 ustavljen. Upravni organ kot pravno podlago za nadaljevanje postopka po določbah ZUN navaja 1. odstavek 200. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1).

Upravni organ druge stopnje je v pritožbenem postopku odpravil 4. točko izreka prvostopenjske odločbe (da bodo inšpekcijski zavezanci stroške izvršilnega postopka plačali na podlagi posebnega sklepa), v preostalem delu pa je njihove pritožbe zavrnil. V razlogih med drugim navaja, da je upravni organ prve stopnje kot inšpekcijske zavezance v nadaljevanju postopka pravilno določil kupce stanovanjskih enot, vpisane v zemljiško knjigo, ki so pravni nasledniki investitork. Z vpisom lastništva v zemljiško knjigo kupci postanejo pravni nasledniki in s tem inšpekcijski zavezanci. Za pridobitev lastninske pravice na nepremičninah s pravnim poslom je relevanten vpis v zemljiško knjigo (49. člen Stvarno pravnega zakonika; SPZ). Odločba o dovolitvi priglašenih del z dne 26. 6. 2000 je bila nedvomno presežena, saj je bil obstoječi poslovni objekt preoblikovan v stanovanjske enote, ki so bile kasneje prodane. Za odločitev v zadevi tudi ni relevantno, ali kupec na objektu kasneje ni ničesar spreminjal, niti ali je bil ob nakupu v dobri veri, da je bil zgrajen legalno. Poleg tega v obravnavanem primeru ne gre za odločanje o stvari, o kateri je bilo že pravnomočno odločeno, ampak za nadaljevanje inšpekcijskega postopka. Pritožbene navedbe, da je nepremičnina parc. št. ... v solastništvu, torej na njej obstajajo idealni deleži, ne izkazuje neizvršljivosti in ničnosti izpodbijane odločbe. Pritožbeni organ tudi poudarja, da je treba odstraniti le tisto, s čimer je bila presežena gradnja po odločbi o dovolitvi priglašenih del in nič več, ter da je odstranitev dela objekta objektivno popolnoma izvršljiva.

Tožniki se s tako odločitvijo ne strinjajo. Prvotožniki v svoji tožbi (zadeva opr. št. I U 647/2009) uvodoma pojasnjujejo kronološki potek zadeve, med drugim, da je inšpekcijska odločba o ustavitvi del z dne 8. 9. 2000, izdana investitorkama A.A. in B.B., postala pravnomočna. Proti tožnikom kot inšpekcijskim zavezancem pa je bil postopek prvič sprožen šele v letu 2007 z odločbo z dne 8. 11. 2007, s katero jim je bilo naloženo, da ustavijo adaptacijska in rekonstrukcijska dela na obstoječem poslovnem objektu. V zvezi z vprašanjem investitorstva tožniki poudarjajo, da so kupili že zgrajena stanovanja in niso bili nikoli njihovi investitorji niti niso nikoli izvajali kakršnihkoli del brez gradbenega dovoljenja. Vse do leta 2007 niso vedeli, da so bila stanovanja zgrajena brez gradbenega dovoljenja. Sami so le dokončali nekatera še nedokončana dela. Po mnenju tožnikov je nepravilno tudi stališče, da so izvedena adaptacijska in rekonstrukcijska dela, ki presegajo dela iz odločbe o dovolitvi priglašenih del, nedovoljena gradnja. Menijo, da bi moral pristojni organ odločati na podlagi stanja iz leta 2007 in v novem postopku ugotavljati pomanjkljivosti ter strankam v skladu z določbo 7. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) nuditi strokovno pomoč ter uporabiti tiste s predpisi določene ukrepe, ki so za stranko ugodnejši. Tako bi bile stranke lahko napotene na pridobitev spremembe namembnosti oz. bi organ svetoval, kako sanirati stanje. V nadaljevanju navajajo, da je nepravilno ugotovljeno, da naj bi z deli nadaljevali po prejemu odločbe z dne 8. 9. 2000, saj te niso nikoli dobili oz. zanjo do leta 2007 niso vedeli. Nepravilno je tudi stališče, da je mogoče po pravnomočnosti odločbe z dne 8. 9. 2000 postopek nadaljevati po ZUN – pravnomočno končani postopek se ne more nadaljevati. Tudi sicer v zadevi ne bi smel biti uporabljen ZUN, saj je bil z določbami Zakona o urejanju prostora (ZUreP-1) razveljavljen, poleg tega pa od leta 2002 že velja ZGO-1. Napačno je bil uporabljen njegov 200. člen, ki se nanaša le na nedovoljene gradnje. Na podlagi neveljavnega ZUN so bile določene tudi prepovedi. Menijo, da je bil postopek kršen, ker ga je upravni organ vodil iz razloga javnega interesa, zaradi česar je bil nepravilno voden po uradni dolžnosti, poleg tega pa je bila odločba izdana brez zaslišanja strank. Gre za bistveno kršitev postopka iz 3. točke 3. odstavka 25. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) in pomeni nezakonitost, ki ima za posledico ničnost. Tožniki vidijo ničnostni razlog tudi v dejstvu, da odločbe ni mogoče izvršiti, ker opis del ne opredeljuje določno konkretnih stanovanj niti kateri individualno določeni inšpekcijski zavezanci morajo storiti določena dela. Ker gre za izjemno obsežna gradbena dela, jih bo brez projektne dokumentacije in pridobitve gradbenega dovoljenja nemogoče opraviti. V nasprotnem primeru obstaja nevarnost porušenja celotnega objekta. Poleg tega je odločbo nemogoče izvršiti individualno, saj se posamezni posegi prepletajo. To potrjuje tudi priloženo izvedensko mnenje C.C. z dne 15. 4. 2009. Iz njega izhaja, da je izvršitvena dela mogoče izvesti samo s predhodno izdelanim načrtom medsebojno usklajenega rušenja posameznih novih delov objekta (presežne gradnje) in vzpostavitvijo starega stanja objekta. Tudi stroški posegov bodo presegali stroške običajnega rušenja. S tem bo nastal socialni problem, saj bodo tožniki ostali brez stanovanj, pri čemer niso odgovorni za pravne pomanjkljivosti, ki sta jih zakrivili izključno investitorki. Predlagajo postavitev izvedenca gradbene stroke in opravo poizvedb pri Inšpektoratu za okolje in prostor, zakaj v letu 2000 ni opravil z zakonom predpisanega postopka in A.A. naložil odpravo in rušenje del. Predlagajo, da sodišče izreče za nično odločbi obeh stopenj, podrejeno pa, da se obe odločbi odpravita in zadeva vrne prvostopenjskemu organu v nov postopek. Zahtevajo tudi povračilo stroškov tega postopka.

Drugotožniki v svoji tožbi (zadeva opr. št. I U 651/2009) navajajo, da je bil ZUN s sodbo Ustavnega sodišča št. U-I-227/00-56 z dne 14. 2. 2002 razveljavljen, zato ga po izteku roka, to je po 17. 3. 2003, ni mogoče uporabljati. Menijo tudi, da je izvršilni postopek v upravnem postopku in v sodni praksi popolnoma nov postopek, ki ga določa Zakon o izvršbi in zavarovanju (ZIZ). Nadalje se sprašujejo, kako lahko upravni organ nadaljuje z odločanjem o pravnomočno dokončanem razmerju, saj sam navaja, da je postala odločba z dne 8. 9. 2000 pravnomočna, zaradi česar je treba ponovni postopek nadaljevati po ZUN. Gradbena inšpektorica Č.Č. tudi ni urbanistična inšpektorica, zato je materialnopravna podlaga, na kateri izdaja odločbo, po mnenju tožnikov nesmiselna. Obe odločbi iz leta 2000, na kateri se sklicuje upravni organ, dokazujeta, da tožniki v tem primeru niso investitorji, zato vsi poskusi spremembe pravnega položaja iz odločbe z dne 8. 9. 2000 mejijo na elemente kaznivega dejanja zlorabe uradnega položaja. Poudarjajo, da nikoli niso postali lastniki oz. solastniki stanovanjskih enot na zemljišču parc. št. ... k.o. ... in da tudi niso nastopali kot investitorji v tej zadevi. Obseg dovoljenih del iz odločbe o dovolitvi priglašenih del z dne 26. 6. 2000 je presegla investitorka A.A., zaradi česar stanovanja niso zmožna vpisa v zemljiško knjigo, saj investitorka zanje ni pridobila gradbenega dovoljenja, uporabnega dovoljenja in etažnega elaborata. Tožniki so tako na zemljišču parc. št. ..., sestavljenem iz poslovne stavbe in dvorišča, vpisani kot solastniki v idealnih deležih. Prav tako se ne strinjajo, da bi po prejemu odločbe z dne 8. 9. 2000 nadaljevali z deli. Iz odločbe urbanističnega inšpektorja iz leta 2000 je namreč razvidno, da A.A. izjavlja, da poslovno poslopje spreminja v manjše stanovanjske enote, v njej pa so našteta skoraj vsa dela, ki jih navaja tudi izpodbijana odločba. Kupoprodajne pogodbe po njihovem dokazujejo, da sedanji solastniki niso nastopali kot investitorji ampak kot dobroverni kupci. Upravni organ se tudi nepravilno ves čas sklicuje na enote kot dele objekta, saj enot ni več, ker je objekt s pretvorbo v procentualne idealne deleže spremenil pravni položaj. Tistega, ki nikoli ni postal lastnik stanovanja, za lastništvo stanovanj ni mogoče bremeniti. Upravni organ ima tudi odgovornost za dogajanje v letih 2000/2001, saj bi moral v skladu z določbami ZUN naložiti sodišču, da v zemljiško knjigo vpiše prepoved pravnega prometa za vse, kar se nahaja na parceli in v zvezi z njo. Zato se ne strinjajo, da so sami krivi za nastalo situacijo, saj so nosilci javnih pooblastil investitorki A.A. omogočili, da trinajstkrat sklene kupoprodajno pogodbo. Menijo, da drugostopenjski upravni organ ves čas deluje v nasprotju z 31. členom Ustave RS (URS). Tožniki to nepravilnost vidijo v dejstvu, da je s sklepom z dne 4. 3. 2009 zavrgel pritožbo B.B. in ji s tem odvzel pravni interes, čeprav je ta zoper drugostopenjsko odločbo z dne 11. 8. 2008 na Upravno sodišče vložila tožbo. Na ta način je upravni organ ponovno in to na dveh tirih odločal o nečem, kar ustava prepoveduje.

Drugotožniki nadalje poudarjajo, da upravni organ s svojo odločitvijo prenaša odgovornost in materialno škodo na tožnike in jih kaznuje za tisto, česar niso naredili. ZUN ne predvideva prenosa inšpekcijske zavezanosti s pravnim poslom kupoprodaje črne gradnje. Upravni postopek temelji na ničnih pravnih postopkih in je nedopustno, da želi organ konvalidirati nične pravne posle in nemajhne denarne zaslužke investitorke A.A. v zakonita dejanja. Glede na določbo 73. člena ZUN bi bili lahko sedanji solastniki inšpekcijski zavezanci le v primeru, če investitorja ne bi bilo mogoče odkriti. Opozarjajo tudi, da je zemljišče parc. št. ... pod hipoteko, zato nima nihče pravice vzpostavljati stanje, kot ga narekuje odločba gradbene inšpektorice in s tem ogrožati hipotekarne pravice. Upravni organ tudi nima pristojnosti napeljevati tožnikov na storitev kaznivega dejanja (poseg v tuje pravice). Opozarjajo, da je predmetni ZK vložek v solastnini tudi tistih oseb, ki v odločbi niso naštete (D.D., E.E.). Sprašujejo se, kako da je v odločbi z dne 8. 9. 2000 navedeno, da se neskladnosti gradnje ne dajo odpraviti, v letu 2009 pa ravno nasprotno, čeprav je pravni položaj nepremičnine v letu 2000 in po izpodbijani odločbi takšen, da ga ravno danes ni mogoče izvršiti, še zlasti, ker je „stvar stopila namesto terjatve (hipotekarnega upnika)“. Tožniki predlagajo, da sodišče izpodbijano odločbo razveljavi (pravilno: odpravi), na ničnost pa je dolžno paziti po uradni dolžnosti.

Toženka v odgovorih na tožbi vztraja pri izpodbijani odločbi, dodatnih razlogov pa ne navaja.

Sodišče lahko s sklepom združi v skupno obravnavo in odločanje več odprtih postopkov o istem predmetu, ki se vodijo pri oddelku sodišča (1. odstavek 42. člena Zakona o upravnem sporu, Uradni list RS, št. 105/06; v nadaljevanju ZUS-1). Ker sta tožbi v postopkih, navedenih v 1. točki izreka, vloženi zoper isti upravni akt, je sodišče zadevi združilo zaradi skupnega obravnavanja in odločanja. V skladu z določbo 1. odstavka 249. člena Sodnega reda (Uradni list RS, št. 17/95 in naslednji; v nadaljevanju SR), ki določa, da se spisi združijo tako, da se kasnejši spis vloži v prejšnjega, ter 1. odstavka 270. člena SR, da se pridružena zadeva odčrta kot rešena, je sodišče odločilo, da se združena zadeva vodi naprej pod starejšo opr. št. I U 647/2009.

Med strankami ni sporno, da je bila A.A. in B.B. 8. 9. 2000 z odločbo izrečen inšpekcijski ukrep iz 2. in 3. odstavka 75. člena ZUN (Uradni list SRS, št. 18/84 in naslednji), s katero jima je bila naložena ustavitev gradnje na poslovnem objektu, stoječem na zemljišču parc. št. ... k.o. ..., do pridobitve spremenjene odločbe o dovolitvi priglašenih del, za katero sta bili dolžni zaprositi v enem mesecu po prejemu odločbe. Prav tako ni sporno, da je ta odločba postala pravnomočna in da investitorki nista pridobiti spremenjene upravne odločbe, saj je bil postopek za njeno izdajo ustavljen. V taki situacji je 4. odstavek 75. člen ZUN predvidel naslednje dejanje v tem postopku: izdajo odločbe, s katero inšpektor odredi, da se objekt ali del objekta na investitorjeve stroške odstrani ter vzpostavi stanje, določeno v odločbi o dovolitvi priglašenih del. V obravnavanem primeru je bila na tej pravni podlagi izdana izpodbijana odločba, ki zavezuje tožnike kot pravne naslednike prvotnih investitork.

Čeprav je bila ta odločba izdana šele v letu 2008, torej že v času veljavnosti ZGO-1 (Uradni list RS, št. 110/02), je upravni organ ravnal pravilno, ko jo je izdal na podlagi določb ZUN. Prehodna določba 1. odstavka 200. člena ZGO-1 je namreč določila, da se inšpekcijski postopki, ki so se začeli pred uveljavitvijo tega zakona, končajo po predpisih, ki so veljali pred njegovo uveljavitvijo. To pa je v obravnavanem primeru ZUN.

Ustavno sodišče (US) je v svoji odločbi št. U-I-227/2000 z dne 14. 2. 2002 (Uradni list RS, št. 23/02) sicer odločilo, da se ZUN razveljavi z odložnim rokom enega leta, vendar pa je v kasnejši odločbi št. U-I-150/04 z dne 1. 12. 2005 (Uradni list RS, št. 111/05) presodilo, da odločitev o razveljavitvi ZUN ni začela učinkovati, saj je zakonodajalec pred potekom odložnega roka sprejel novo zakonsko ureditev. Navedeno pomeni, da se je zakonodajalec lahko v ZGO-1 skliceval na uporabo določb ZUN vendar z omejitvijo, da je pri tem upošteval ugotovljeno neustavnost njegovih določb. Ali kot je US navedlo v obrazložitvi odločbe št. U-I-150/04, zakonodajalcu zato ni bila prepuščena možnost, da v prehodnem obdobju predvidi, da se vsi inšpekcijski postopki nadaljujejo in končajo po določbah ZUN. V skladu s tem stališčem je razveljavilo določbo 1. odstavka 200. člena ZGO-1, kolikor se nanaša na gradnje iz 3. odstavka 3. člena ZGO-1(možnost gradnje brez gradbenega dovoljenja v primeru enostavnih gradenj). To pomeni, da se inšpekcijski postopki v zvezi z gradnjami, ki so bile nezakonite po ZUN ne pa tudi po ZGO-1, niso mogli več nadaljevati. Kot je pojasnil že pritožbeni organ, pa v obravnavanem primeru ne gre za tako situacijo, saj spornega objekta ni mogoče šteti za enostavni objekt.

Glede na navedeno je trditev, da so bile prepovedi iz 76.c člena ZUN izrečene na podlagi neveljavnega zakona, neutemeljena.

Nepravilno je tudi stališče tožnikov, da je bila izpodbijana odločba izdana v novem postopku, ker da je bil prvi postopek končan že z odločbo z dne 8. 9. 2000. Postopek po 75. členu ZUN je namreč enoten (en) postopek, v katerem je pod tam navedenimi pogoji predvidena izdaja več odločb, konkretno odločbe z dne 8. 9. 2000 z izrekom ukrepov za odpravo nepravilnosti (ustavitev posegov in zahteva za spremembo upravne odločbe po 2. in 3. odstavku), v nadaljevanju pa – če s prvimi ukrepi ni bilo mogoče doseči namena, da se vzpostavi zakonito stanje –, pa odločba s strožjim ukrepom (4. odstavek), to je odstranitvijo (dela) objekta, s čimer se doseže vzpostavitev stanja, kakršno je bilo dovoljeno z odločbo o dovolitvi priglašenih del. Da je bila izpodbijana odločba izdana v skladu z določbami omenjenega člena ZUN, je razvidno tudi iz njenih razlogov in tako predstavlja le nadaljevanje (stopnjevanje) inšpekcijskih ukrepov, predvidenih v 75. členu ZUN. Navedbo v obrazložitvi, da je treba ponovni postopek nadaljevati po ZUN, je zato treba razumeti z vidika faze postopka, v kateri je bila izdana izpodbijana odločba – to je v ponov(lje)nem postopku, potem ko je pritožbeni organ s svojo odločbo z dne 29. 4. 2008 odpravil predhodno prvostopenjsko odločbo z dne 8. 11. 2007 in v kateri je opozoril, da bo treba inšpekcijski postopek ob predhodno ugotovljeni pravnomočnosti odločbe z dne 8. 9. 2000 nadaljevati po ZUN.

V zvezi z vprašanjem pasivne legitimacije tožnikov se sodišče v celoti strinja z razlogi upravnih odločb obeh stopenj. Inšpekcijski ukrepi zaradi nedovoljenih posegov v prostor so v prvi vrsti uperjeni zoper investitorje, ki gradijo brez zahtevane (v zakonu predpisane) upravne odločbe ali v nasprotju z njo. Ker pa je namen inšpekcijskih ukrepov vzpostavitev stanja, kakršno je bilo pred nedovoljeno gradnjo oz. njeno uskladitev s stanjem, ki ga dovoljuje upravna odločba, sprememba lastništva ne more biti ovira za odpravo nezakonitega položaja, ki je vezan na obstoj objekta in se kaže v njegovi lastnosti – nedovoljenosti ne pa v morebitnem subjektivnem prispevku inšpekcijskih zavezancev k takemu stanju. Zato izrek ukrepa osebam, ki postanejo lastniki nedovoljeno zgrajenega objekta, ni izključen, za status inšpekcijskih zavezancev pa ni potrebno, da bi morali sami nadaljevati z nedovoljenimi deli. Kadar so take nedovoljene gradnje predmet pravnega prometa, so obremenjene s pravno napako (po ZUN gre celo za nične pravne posle – več o tem v nadaljevanju), zato imajo kupci možnost uveljavljati civilnopravne zahtevke proti takemu investitorju – prodajalcu, medtem ko to dejstvo ne vpliva na vodenje inšpekcijskega postopka.

Tudi Vrhovno sodišče RS je v svoji sodbi opr. št. I Up 1132/02 z dne 7. 4. 2005 v zvezi z ukrepom iz 73. člena ZUN (gradnja brez gradbenega dovoljenja) zavzelo stališče, da je tožnik s pridobitvijo lastninske pravice na tako zgrajenem objektu prevzel vse pravice in obveznosti v zvezi z njim, zato njega zadanejo sankcije zaradi nezakonitega posega v prostor. US pa je v svojem sklepu opr. št. U-I-165/01 z dne 17. 6. 2003 poudarilo, da lastninska pravica ni absolutna pravica, zato jo je treba uresničevati v skladu z zakoni - če je objekt zgrajen v nasprotju z določbami ZUN, je utemeljen poseg v lastninsko pravico, da se zagotovi ekološka funkcija lastnine, ki je opredeljena v 1. odstavku 67. člena Ustave RS (URS). Čeprav se omenjeni odločbi ukvarjata z gradnjo brez ustreznega upravnega dovoljenja, pa sodišče meni, da se je na to stališče mogoče sklicevati tudi v zvezi z neskladno gradnjo, ki prav tako predstavlja poseg v nasprotju z določbami ZUN.

Poleg tega je sprememba stranke v postopku dopustna tudi z vidika določb ZUP (Uradni list RS, št. 80/99 in naslednji) kot procesnega predpisa. V skladu z določbo 2. odstavku 50. člena ZUP je ta predvidena tudi v primeru prenosa lastninske pravice: če med postopkom zaradi tega oseba pridobi možnost nastopati kot stranka v postopku, jo organ na to opozori in ji omogoči, da prevzame položaj stranke. Določba se sicer nanaša na postopke, ki tečejo na zahtevo stranke, vendar je uporabljiva tudi v postopkih, ki tečejo po uradni dolžnosti (kot je obravnavani) in pod pogojem, da gre za odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi, ki lahko preide na pravne naslednike (primerjaj 1. odstavek 50. člena ZUP; tako tudi Androjna, Kerševan v Upravno procesno pravo, GV Založba 2006, str. 178). Glede na navedeno je upravni organ ravnal zakonito, ko je kot zavezance navedel tožnike, ki so idealni solastniki nepremičnine parc. št. ... k.o. ..., na kateri stoji sporni objekt.

Med strankami solastništvo na omenjeni nepremičnini, ki po navedbah drugih tožnikov v naravi predstavlja poslovno stavbo in dvorišče, namreč ni sporno. Prav tako v zadevi ni sporno, da so postali tožniki solastniki omenjene nepremičnine (na kateri stoji sporni objekt in na katerega se nanaša izpodbijani inšpekcijski ukrep) oz. je bila njihova solastninska pravica na tej nepremičnini vpisana na podlagi kupoprodajnih pogodb za posamezna stanovanja v tem objektu. Drugi tožniki v svoji tožbi izrecno navajajo, da je investitorka A.A. manjše stanovanjske enote prodala tako, da je z dodatnimi aneksi enote pretvorila v procentualne idealne deleže, sodišče pa je izvedlo ZK vpis. Drži torej, da tožniki v zemljiško knjigo niso vpisani kot lastniki posameznega dela stavbe (etažni lastniki) ampak kot solastniki parcele, na katerem stoji objekt. V tem primeru pa je treba upoštevati določbo 8. člena SPZ (Uradni list RS, št. 87/02), po kateri se kot sestavina nepremičnine, razen če zakon določa drugače, šteje vse, kar je po namenu trajno spojeno ali je trajno na nepremičnini, nad ali pod njo. Navedena določba predstavlja izpeljavo načela povezanosti zemljišča in objekta (

superficies solo cedit) in pomeni, da ima objekt enako pravno usodo (torej tudi z vidika stvarnih pravic na njem) kot zemljišče, na katerem stoji. Izjemi od tega načela sta etažna lastnina in stavbna pravica, pri čemer pa prva, kot rečeno, v obravnavanem primeru ni bila vzpostavljena. V obravnavani zadevi zato ni relevantno, da tožniki v zemljiško knjigo še niso bili vpisani kot lastniki posameznega stanovanja – ker so lastniki nepremičnine, na kateri stoji objekt, se štejejo tudi kot njegovi solastniki. Z

aradi tega je bil inšpekcijski ukrep pravilno izrečen na enak način zoper tožnike kot solastnike in s tem solidarne dolžnike.

V skladu z navedenim je treba zavrniti ugovor drugotožnikov, da je upravni organ, ko je navedel posamične enote objekta,

opredelil posamezeni del stavbe v smislu etažne lastnine. Iz obrazložitve je jasno razvidno, za kakšno obliko lastnine gre, zato navajanja enot stavbe ni mogoče razumeti drugače kot

kjer naj se opravijo za izpodbijano odločbo naložena dela

Sodišče nadalje ugotavlja, da se je upravni organ glede vprašanja lastninske pravice oprl na podatke zemljiške knjige. Vanjo je bila pravica tožnikov vpisana na podlagi kupoprodajnih pogodb, za katere drugotožniki menijo, da so nične in jih upravni organ ne bi smel upoštevati.

Čeprav ZUN v 3. odstavku 76.c člena določa, da so pravni posli, ki so v nasprotju s 1. odstavkom tega člena (prepoved prometa z nelegalno ali neskladno zgrajenim objektom ali z zemljiščem, na katerem je), nični, se tožniki v inšpekcijskem postopku na to dejstvo ne morejo uspešno sklicevati. Kot rečeno, ugotovitve o solastnini temeljijo na vpisih v zemljiški knjigi in ne neposredno na sklenjenih kupoprodajnih pogodbah. Tožniki bi morali v sodnem postopku uveljavljati dejstvo ničnosti in na tej podlagi doseči spremembo vpisov o lastništvu. Upravni organ pa ni pristojen, da za potrebe posameznega postopka odloči o pridobitvi lastninske pravice na podlagi pravnega posla drugače, kot je to storilo sodišče s sklepi o vpisu lastninske pravice v zemljiško knjigo. O nekem vprašanju kot o predhodnem vprašanju lahko upravni organ v skladu z določbo 3. odstavka 147. člena ZUP namreč odloča le, če o njem še ni bilo pravnomočno odločeno s posamičnim aktom.

Neutemeljeno je tudi stališče prvotožnikov, da bi bila izpodbijana odločba lahko izdana le na zahtevo stranke. Gre za odločbo, izdano v postopku inšpekcijskega nadzorstva, ki pomeni nadzorstvo nad izvajanjem določb ZUN in drugih zakonov s področja urejanja prostora (71. člen ZUN; podobno 26. člen ZGO-1). Določba 4. odstavka 75. člena ZUN izrecno določa, da v primeru, „če investitor nadaljuje ... (...), odredi organ urbanistične inšpekcijske ...“. ZUN kot specialni predpis torej nalaga upravnemu organu dolžno ravnanje (ravnanje po uradni dolžnosti) v primeru, ko zve za določena dejstva, in ni v njegovi pristojnosti presoja, ali to v konkretnem primeru terja javni interes – to je opravil zakonodajalec, ko je predpisal inšpektorjevo dolžnost.

V 1. odstavku 76. člena ZUN je dano pooblastilo, da inšpekcijski organ odloča o zadevah po določbah prejšnjih členov v skrajšanem postopku brez zaslišanja stranke. Že iz tega razloga ne more biti podana zatrjevana bistvena kršitev pravil upravnega postopka, pri čemer sodišče po vpogledu v upravne spise celo ugotavlja, da so bili v upravnem postopku zaslišani F.F., G.G., H.H., I.I. in J.J. (vsi 6. 6. 2007), K.K. (1. 6. 2007) in L.L. (20. 12. 2006). Slednja je tudi povedala, da se z ostalimi lastniki parc. št. ... k.o. ... dogovarjajo, da sklenejo pogodbo s skupnim upraviteljem, ki bi za vse zaprosil za pridobitev gradbenega dovoljenja. Iz teh okoliščin je razvidno, da tožbena trditev prvotožnikov o opustitvi zaslišanja strank v celoti niti ne drži.

Na odločitev v zadevi ne more vplivati dejstvo, da prva odločba z dne 8. 9. 2000 ni bila vročena tožnikom, ampak le takratnima inšpekcijskima zavezankama. Odločbo je treba namreč vročiti osebi, ki ima v času izdaje odločbe status stranke v postopku. Če med postopkom pride do spremembe strank (zaradi prenosa lastninske pravice kot v obravnavanem primeru), se postopek nadaljuje z novo stranko in se ne ponavljajo že opravljena dejanja. Ta stranka pa ima seveda možnost vpogledati v upravni spis in se na ta način seznaniti s stanjem zadeve. Prvotožniki v tožbi navajajo, da so leta 2007 že vedeli za odločbo z dne 8. 9. 2000, organ druge stopnje pa je v odločbi z dne 29. 4. 2008 tudi zavzel stališče, da bo ta postopek treba nadaljevati po določbah ZUN.

V zadevi tudi ni bilo kršeno načelo sorazmernosti pri naložitvi obveznosti. Izrek izpodbijanega ukrepa je glede na določbo 4. odstavka 75. člena ZUN obligatoren, zato upravni organ nima pooblastila za tehtanje, kateri ukrep bo izrekel. V tej situaciji je neutemeljeno sklicevanje tožnikov na določbo 3. odstavka 7. člena ZUP, po kateri se pri odločanju o pravicah, obveznostih in pravnih koristih strank nasproti njim uporabljajo tisti s predpisi določeni ukrepi, ki so zanje ugodnejši, če se z njimi doseže namen predpisa. Tehtanje, katerega od ukrepov bo organ izrekel, je torej možno le v primerih, ko zakon predvideva možnost izbire med več predpisanimi ukrepi, kar v obravnavanem primeru ni podano. Poleg tega sta bili že B.B. in A.A. napoteni na pridobitev spremenjene odločbe o priglasitvi del, zato v istem postopku ni mogoče še enkrat izreči enakega ukrepa.

Sodišče tudi meni, da v zadevi niso podani s strani prvotožnikov zatrjevani razlogi za ničnost odločbe. Bistvena kršitev postopka ne pomeni nezakonitosti, ki bi glede na taksativno naštete razloge v 1. odstavku 279. člena ZUP pomenila ničnostni razlog. Kot je bilo že razloženo, tudi ne gre za postopek, v kateri bi moral odločbo izdati organ na zahtevo stranke (4. točka 1. odstavka istega člena), prav tako pa ne gre za odločbo, ki je sploh ni mogoče izvršiti (3. točka iste določbe). Zadnji ničnostni razlog je podan, če odločbe ni mogoče izvršiti v pravnem ali dejanskem pogledu. V pravnem pogledu je podana takrat, kadar ima odločba izrek, ki nasprotuje pravnemu redu. Tega sodišče ni ugotovilo, saj ima naložena odstranitev dela objekta in vzpostavitev stanja iz odločbe o dovolitvi priglašenih del podlago v 4. odstavku 75. člena ZUN. V dejanskem pogledu, ki jo tožniki uveljavljajo s svojimi razlogi, pa bo nemožnost izvršitve podana takrat, ko izreka objektivno ni mogoče izvršiti.

Da v obravnavanem primeru ne gre za tako situacijo, je razvidno že iz tožbenih navedb, v katerih se prvotožniki sklicujejo na priloženo izvedensko mnenje in ko navajajo, da je izvršitev naloženega zahteven konstrukcijski problem, ki ga je možno rešiti s predhodno izdelanim načrtom medsebojno usklajenega rušenja posameznih novih delov objekta. Kljub zahtevnosti je torej naloženo obveznost mogoče izvršiti, zato ne gre za zatrjevani ničnostni razlog. Pri tem sodišče dodaja, da je pravni naslov za odrejene posege sama inšpekcijska odločba, način, kako bodo tožniki to obveznost izpolnili, pa je v njihovi pristojnosti in jim upravni organ ni dolžan predpisati načina oz. metodologije dela. Prav tako ni dolžan opredeliti obsega obveznosti posameznega inšpekcijskega zavezanca. Kot je bilo že navedeno, gre za solastnike objekta, to je lastnike idealnih deležev, zato gre za njihovo solidarno obveznost. Konkretna izvedba naloženih del je torej tudi v tem delu stvar inšpekcijskih zavezancev, zato je dokazni predlog za postavitev izvedenca gradbene stroke  neutemeljen. Sodišče razume tožnike, ki opozarjajo na grozečo socialno stisko v primeru porušenja njihovih stanovanj, vendar pa teh razlogov z vidika svoje pristojnosti v upravnem sporu, to je  presoje zakonitosti izpodbijane odločbe, kot je to določeno v 1. odstavku 2. člena ZUS-1, ne more upoštevati. Prav tako se ne more opredeliti do problema, na katerega opozarjajo tožniki, zakaj  upravni organ ni nadaljeval postopka po uradni dolžnosti že v letu 2000 in ne šele po sedmih letih. Razlogi za to sodišču namreč niso znani, pri čemer pa niti morebitne opustitve dolžnega ravnanja upravnega organa na zakonitost izpodbijane odločbe ne morejo vplivati in je to lahko le razlog za odgovornost upravnega organa na drugi pravni podlagi.

V obravnavanem primeru je bil izrečen inšpekcijski ukrep v postopku, vodenem zaradi nepravilnosti (gradnje v nasprotju s pogoji iz odločbe o dovolitvi priglašenih del), ki z vidika definicij v 1. odstavku 2. člena ZGO-1 pomenijo t.i. neskladno gradnjo (12.2. točka 1. odstavka 2. člena ZGO-1) in ki je ena od oblik nedovoljene gradnje (poleg tega so to še nelegalna gradnja, nevarna gradnja in nelegalni kop – 12. točka 1. odstavka 2. člena ZGO-1). Tožbenih navedb prvotožnikov, ki govorijo o nelegalni gradnji zato v tem primeru ni mogoče upoštevati.

V zvezi s tožbenimi ugovori drugotožnikov sodišče še dodaja:

Pooblastilo za izdajo izpodbijane odločbe je imela gradbena inšpektorica v 1. odstavku 204. člena ZGO-1, po katerem urbanistični inšpektorji iz 71. člena ZUN (ki je v obravnavani zadevi izdal prvo inšpekcijsko odločbo z dne 8. 9. 2000), nadaljujejo z delom kot gradbeni inšpektorji po določbah tega zakona, če izpolnjujejo pogoje iz 144. člena ZGO-1 (pogoji za opravljanje nalog gradbenega inšpektorja). Navedeno pomeni, da so gradbeni inšpektorji prevzeli naloge urbanističnih inšpektorjev na področju nadzora nad izvajanjem določb ZGO-1 in na njegovi podlagi izdanih podzakonskih predpisov, torej tudi prehodnih določb, ki v 1. odstavku 200. člena ZGO-1 nalaga dokončanje že začetih inšpekcijskih postopkov po dotlej veljavnih predpisih.

Upravni organ druge stopnje je v svoji odločbi v zvezi s pritožbeno navedbo, da je bila družini M. izdana druga inšpekcijska odločba, s katero jima je MOP posredno priznal lastništvo dela dvorišča in je s tem trinajstim oškodovancem odvzel pravico odločanja o njihovi lastnini (na zemljišču parc. št. ... k.o. ...), pojasnil, da gre v tem primeru za popolnoma drug objekt, ki ni predmet obravnavanega postopka. Sodišče v zvezi s tem dodaja, da izdaja inšpekcijske odločbe v zvezi z

drugim objektom, čeprav ta stoji na zemljišču parc. št. ... k.o. ..., ne more imeti učinka delitve

solastnine v naravi, saj upravni organ za kaj takega ni pristojen. Tudi iz drugostopenjske odločbe z dne 29. 8. 2007, ki se nahaja v upravnih spisih, je razvidno, da je bil M.M. izrečen inšpekcijski ukrep zaradi nelegalne gradnje novega objekta na zemljišču parc. št. ... k.o. ..., ki se gradi znotraj sicer legalno zgrajene lesene lope. Navedeno pomeni, da je bil zavezanki izrečen ukrep kot investitorki. Tožniki pa v tožbi ne pojasnijo, kako naj bi dejstvo, da se obravnavani postopek glede spornega objekta ni vodil tudi zoper omenjena solastnika, vplivalo na njihovo izpodbijano obveznost. Preizkus v tej smeri zaradi tega ni mogoč, zato sodišče meni,

da je upravni organ kot inšpekcijske zavezance pravilno upošteval le tiste solastnike nepremičnine parc. št. ... k.o. ..., ki so za sporni objekt oz. posamezna stanovanja sklenili kupoprodajne pogodbe, zaradi česar so ne le pravnoformalno preko solastništva parc. št. ... k.o. ... ampak tudi dejansko povezani z objektom, na katerem morajo opraviti naložena dela.

Kot je pojasnil že upravni organ druge stopnje, so prepovedi iz 1. odstavka 76.c člena ZUN, med drugim tudi prepoved vpisov in sprememb v zemljiški knjigi, obvezna sestavina odločbe iz 4. odstavka 75. člena ZUN, to je izpodbijane odločbe. Šele to odločbo upravni organ pošlje pristojnemu sodišču, da po uradni dolžnosti vpiše v zemljiško knjigo zaznambo prepovedi (1. odstavek 76.č člena ZUN). ZUN torej ni določal, da so prepovedi tudi obvezna sestavina odločbe, izdane na podlagi 2. in 3. odstavka 75. člena, konkretno odločbe z dne 8. 9. 2000. Sodišče se strinja, da bi bilo treba zaradi učinkovitega varstva morebitnih pravic kupcev te prepovedi vnesti že v odločbo z dne 8. 9. 2000 in jo poslati sodišču, vendar pa upravni organ glede na 2. odstavek 76.c člena in 1. odstavka 76.č člena ZUN k temu ni bil zavezan (drugače kot npr. sedaj z določbo 3. odstavka 158. člena ZGO-1).

Ker lahko tožniki v upravnem sporu varujejo le svoje pravice ali pravne koristi (3. točka 1. odstavka 36. člena ZUS-1), se ne morejo sklicevati na kršitev 31. člena URS v zvezi z odločanjem upravnega organa glede B.B.

Enako velja tudi glede zatrjevanj, da bi moral upravni organ omogočiti sodelovanje v postopku hipotekarnemu upniku N.N. ter glede navedb, s katerimi drugotožniki utemeljujejo, da izpodbijan odločba ogroža njegove pravice.

Ker predmet tega upravnega spora ni presoja zakonitosti odločbe z dne 8. 9. 2000, se sodišče ni dolžno opredeliti do navedbe v njej, da se dela ne dajo uskladiti. Drugotožniki pa v tožbi konkretizirano ne zatrjujejo, da je izvršitev naloženih del v izpodbijani odločbi objektivno nemogoča. Prav tako ne pojasnijo, zakaj naj bi na nepremičnini parc. št. ... k.o. ... vpisana hipotekarna pravica pravno onemogočala izvršitev odločbe.

Ker je sodišče ugotovilo, da tožbi nista utemeljena, ju je v skladu z določbo 1. odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo.

ZUN člen 71, 75, 75/2, 75/3, 75/4, 76, 76/1, 76c, 76c/1, 76c/3, 76č, 76č/1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.