sodba U 307/2006
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2006-07-06

vrnitev v naravi - denacionalizacija zemljišča

V kolikor se je gradnja na parcelah začela pred uveljavitvijo ZDen, je podan dejanski stan za uporabo določbe 3. odstavka 32. člena.

Tožena stranka je z izpodbijano odločbo zavrnila pritožbo tožnika zoper odločbo Upravne enote L, Izpostava A, št. ... z dne ..., s katero je prvostopni organ zavrnil zahtevo tožnika za vrnitev podržavljenega zemljišča parc. št. 1 - del, ki je po sedanjem stanju označen s parc. št. 7 - travnik, v izmeri 5212 m2, in parc. št. 2 - travnik, v izmeri 2355 m2, k.o. A, v last in posest. Hkrati je odločil, da se zavrne tudi predlog dedičev pogojnega upravičenca ZZ za izdajo začasne odredbe o prepovedi razpolaganja , L, z nepremičninami parc. št. 1 - travnik, v izmeri 5212 m2 in parc. št. 2 - travnik, v izmeri 2355 m2, k.o. A in posega v le-te. V obrazložitvi je tožena stranka navedla, da je bilo v postopku pred organom prve stopnje ugotovljeno, da vrnitev navedenih zemljišč v naravi ni mogoča. Zemljišče je bilo podržavljeno na podlagi Zakona o nacionalizaciji najemnih zgradb in gradbenih zemljišč (v nadaljevanju: ZNNZGZ) takratnemu lastniku ZZ, iz posesti pa je bilo odvzeto z odločbo z dne 12. 12. 1985. Parceli sta bili s pogodbo, poleg ostalih, oddani PPP, za izgradnjo športnih igrišč. Dne 15. 6. 1987 je PPP pridobil veljavno lokacijsko dovoljenje in 30. 12. 1987 gradbeno dovoljenje za izgradnjo MMM prva faza, za gradnjo športnih objektov in komunalne opreme, med ostalim tudi na obeh parcelah. Ugotovljeno je bilo tudi, da je investitor objekte zgradil, ter da se je z odločbo Geodetske uprave z dne 26. 10. 1995 spremenilo stanje parc. št. 1 in je nastala nova parc. št. 7 travnik v izmeri 5212 m2. Tožena stranka ocenjuje odločitev prvostopnega organa, ki jo je utemeljil na določbi 1. odstavka 32. člena Zakona o denacionalizaciji (v nadaljevanju: ZDen), kot pravilno, glede na pritožbene navedbe pa še dodaja, da je neutemeljeno sklicevanje na geodetsko odločbo, saj dejstvo, da parcela 1 - travnik v izmeri 5212 m2 ni pozidana z nobenimi vidnimi objekti, ni razlog, zaradi katerega bi se morala v postopku denacionalizacije vrniti v naravi. Prejšnji lastnik je namreč moral izročiti predmetno zemljišče za uresničitev prostorskega izvedbenega načrta, namenjenega izgradnji površin za rekreacijo. Navedena gradnja je bila začeta, kar ni sporno, sporno pa naj bi bilo to, da ni bila izvršena gradnja športne dvorane, ki je bila predvidena na parc. št. 1. Vendar to ni bistveno in sicer iz razloga, ker je šlo pri navedeni gradnji v bistvu za gradnjo v kompleksu. Ni nujno, da bi morala biti vsaka parcela v navedenem kompleksu, ki je bil predviden za gradnjo površin za aktivno rekreacijo, pozidana, saj tudi morebitna delna nepozidanost posamezne take površine ne more biti razlog, da bi se ta površina lahko vrnila prejšnjemu lastniku v postopku denacionalizacije v naravi. V postopku na prvi stopnji pa je bilo tudi ugotovljeno, da so na parceli 1 zgrajene komunalne naprave investitorja in da je tudi del zemljišča, ki ni pozidan z vidnimi objekti, v funkciji pozidanega zemljišča. Prvostopni organ je zato pravilno utemeljil zavrnitev na podlagi 1. odstavka 32. člena ZDen, saj se podržavljena nezazidana stavbna zemljišča, ki so bila izročena občini ali komu drugemu, v skladu z zakonom zaradi uresničitve prostorskega izvedbenega načrta, ne vračajo, če so bila ob uveljavitvi ZDen že oddana za gradnjo, gradnja pa začeta. Neutemeljeni so tudi ugovori, da z vrnitvijo predmetnega zemljišča v naravi ne bi bila v ničemer okrnjena raba na tem zemljišču zgrajenih komunalnih naprav, saj bi upravičenci vzpostavili služnost v korist gospodujočega zemljišča. Po mnenju tožene stranke tudi ta okoliščina kaže, da takega zemljišča ni mogoče vrniti v naravi, saj se v postopku denacionalizacije služnosti ne bi moglo vzpostaviti. Neutemeljene so tudi navedbe, da bi bilo možno vrniti del parcele 2 k.o. A v naravi na podlagi istega stališča, da gre v predmetni zadevi za gradnjo kompleksa, v katero je bilo vključeno tudi navedeno zemljišče, na delu tega zemljišča pa so tudi zgrajena komunalna oprema, ulica oziroma parkirišče. Predmetni zemljišči sta bili torej uporabljeni za gradnjo v kompleksu in predstavljata kompleks ter sta v funkciji objektov, ki so bili zgrajeni v tem kompleksu, zato tožena stranka ni ocenjevala ugovorov, ki se nanašajo na to, da bi moral biti vsak košček predmetnega zemljišča pozidan z vidnimi objekti. Ker niso podani pogoji za vrnitev zemljišča v naravi, je prvostopni organ postopal pravilno, ko je zavrnil predlog za izdajo začasne odredbe, glede na določbo 68. člena ZDen, saj je cilj takšne začasne odredbe zavarovanje zahtevka za denacionalizacijo zaradi vračanja v naravi.

Tožnik izpodbija odločbo tožene stranke zaradi nepravilne uporabe materialnega prava, kršitve določb postopka in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja. Meni, da je odločitev tožene stranke nezakonita in nepravilna ter da je neutemeljeno sklicevanje tožene stranke na obstoj ovir iz 4. točke 19. člena ZDen, saj se z vrnitvijo zahtevanih parcel v ničemer ne bi okrnila prostorska celovitost oziroma namen izrabe objektov, stoječih na sosednjih parcelah. Na parceli 1 - travnik v izmeri 5212 m2 je po zazidalnem načrtu za del zazidalnega otoka ŠR9/1, sedaj ŠR4/2 (Uradni list SRS, št., 38/83), predvidena gradnja športne dvorane. Za gradnjo predvidenega objekta ni bilo nikoli izdano lokacijsko, niti gradbeno dovoljenje, saj je Skupščina Občine L s sklepom z dne 2. 7. 1991 zadržala izvajanje zazidalnega načrta na spornem zemljišču. Že zaradi tega vrnitve parcele št. 1 ni mogoče presojati z vidika kompleksnosti, saj je bilo že leta 1991 zadržano izvajanje zazidalnega načrta, s tem pa tudi uresničitev celotnega kompleksa. Upravni organ bi moral na podlagi 174. člena Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 110/2002 in 8/2003) ugotoviti, ali je zazidalni načrt iz leta 1983 oziroma njegove sestavine, v skladu s strategijo prostorskega razvoja občine oziroma prostorskim redom občine. Ker gre za ugotovitev, ki se nanaša na izvajanje zazidalnega načrta, s tem pa tudi na morebiten obstoj ovir za vrnitev v naravi, bi moral upravni organ navedeno dejstvo vsekakor ugotoviti, na pravno veljavnost zazidalnega načrta pa bi morala paziti tudi tožena stranka. Zaradi navedenega je v tem delu nepopolno ugotovljeno dejansko stanje, tožena stranka pa tudi ni odgovorila na vse pritožbene navedbe. V primeru etapne izgradnje objektov se izdajajo ločeno gradbena dovoljenja za posamezno območje gradnje objektov, kar pomeni, da je treba vsako gradbeno dovoljenje presojati kot samostojen upravni akt. Ker za gradnjo športne dvorane nikoli ni bilo izdano gradbeno dovoljenje, ne vzdrži stališče prvostopnega organa, da je že s prvim gradbenim dovoljenjem, ki se je nanašalo le na del objektov znotraj zazidalnega načrta, investitor začel z gradnjo tudi na delu parcele, predvidenem za športno dvorano. Prvostopni organ bi moral uporabiti 3. odstavek 32. člena ZDen, po katerem se nezazidano stavbno zemljišče, ki je bilo dano za gradnjo družbeno pravno osebi pred več kot 2 letoma pred uveljavitvijo ZDen, investitor pa na njem ni začel z gradnjami, vrača v last in posest upravičencu. Dejstvo, da pod površjem sedanje parcele 7, potekajo komunalni vodi (elektrika, voda, kanalizacija), ne predstavlja ovire po ZDen za vrnitev zemljišča upravičencu v naravi. Navedeno pomeni le, da gre za nezazidano komunalno opremljeno stavbno zemljišče in z vrnitvijo zemljišča v naravi ne bo v ničemer okrnjena raba teh komunalnih naprav. Glede možnosti vrnitve v naravi dela parcele 2 - južni del, pa se ne strinja z ugotovitvijo organov, da je južni del te parcele parkirišče. Navedena ugotovitev ni skladna z dejanskim stanjem, saj je bilo v postopku ugotovljeno, da je na delu parcele zgrajena komunalna oprema, asfaltirano parkirišče in prestavljena B ulica, vendar se ta pozidanost nanaša na severni oziroma zgornji del parcele 2. Tožnik uveljavlja vrnitev le dela parcele, ki leži v nezazidljivih površinah v planski celoti Š4 v prvem območju kmetijskih površin z oznako ŠK4/1, namenjenih izključno kmetijski dejavnosti. To dejstvo izhaja iz lokacijske informacije Mestne občine L, Oddelka za urbanizem z dne 13. 2. 2004 in je bilo tudi ugotovljeno na ogledu dne 27. 11. 2003. Ne obstajajo dokazi za trditev, da je južni del parcele 2 parkirišče. Ob uveljavitvi ZDen parkirišča na tem delu zemljišča ni bilo in je zato vsakršni poseg v nasprotju z 88. členom ZDen. Res, da je dne 16. 4. 2004 prišlo do posega na južnem delu parcele, in sicer odstranitve humusa ter poglabljanja zemljišča z namenom izgradnje parkirišča brez kakršnihkoli dovoljenj, kar pa je prijavljeno Inšpektoratu za okolje in prostor. Nezakonit poseg ne more dajati pravnega varstva zavezancu in ga zato upravni organ kot ugotovitev dejanskega stanja ne more upoštevati. Kršene pa so bile tudi določbe ZUP, saj je tožena stranka potrdila zavrnitev predloga za izdajo začasne odredbe, ki pa v ničemer ni bil obrazložen, glede parcele 2 pa je temeljil tudi na nepopolno ugotovljenem dejanskem stanju in nepravilni uporabi zakona. Še posebej ne drži pravna utemeljitev, da je bila tudi parcela 2 oddana za gradnjo, saj že iz lokacijske informacije izhaja, da južni del tega zemljišča leži v nezazidljivih površinah, v prvem območju kmetijskih površin, namenjenih izključno kmetijski dejavnosti. Predlaga odpravo odločbe tožene stranke.

Zastopnik javnega interesa udeležbe v postopku ni priglasil.

Stranka z interesom v tem postopku na tožbo ni odgovorilo.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka tožbene trditve in se sklicuje na obrazložitev izpodbijane odločbe, pri kateri vztraja ter predlaga, da sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

V obravnavani zadevi je sporno, ali pri vračanju današnje parc. št. 7 v izmeri 5212 m2 in dela parc. št. 2, obe k.o. A, podano dejansko stanje narekuje uporabo določbe 3. odstavka 32. člena ZDen, kar pomeni za tožnika vračilo nepremičnin v naravi. Po mnenju sodišča sta tožena stranka in prvostopni organ pravilno uporabila materialno pravo in zavrnila tožnikovo zahtevo za denacionalizacijo, na podlagi ugotovitve, da so podane za vrnitev nepremičnin v naravi ovire, določene v 1. odstavku 32. člena ZDen, saj je bila gradnja na obeh spornih parcelah začeta pred uveljavitvijo ZDen.

Relevantne dejanske okoliščine za obravnavano zadevo so, da je bilo zemljišče, ki je predmet denacionalizacije, oddano za gradnjo na podlagi pogodbe (poleg drugih parcel) z dne 29. 8. 1986 investitorju - sedanjemu zavezancu, za gradnjo športnih objektov. Investitor je 12. 9. 1986 pridobil za gradnjo veljavno lokacijsko dovoljenje in 30. 12. 1987 veljavno gradbeno dovoljenje za gradnjo športnih igrišč in izgradnjo komunalne opreme, vse v tem gradbenem dovoljenju navedene objekte pa je tudi zgradil. Šlo je za gradnjo MMM I faza. Upravni odločbi sta bili dani za gradbeni poseg na zemljiščih parc. št. 1, 2, 3, 4, 5, 6 in 8, k.o. A. Lokacijsko in gradbeno dovoljenje sta bili torej izdani tudi za parceli 1 (iz katere je šele v letu 1995 nastala današnja parcela 7) in parc. št. 2. Le te navedene okoliščine pa so relevantne za pravilno odločitev v zadevi na podlagi določbe 1. odstavka 32. člena ZDen, po kateri se podržavljena nezazidana stavbna zemljišča, ki so bila izročena občini ali komu drugemu v skladu z zakonom zaradi uresničitve prostorskega izvedbenega načrta, ne vračajo, če so bila do uveljavitve tega zakona že oddana za gradnjo. Tožnik neutemeljeno ugovarja, da investitor na zemljišču do uveljavitve tega zakona ni začel z gradnjo, pri čemer meri na dejstvo, da na novonastali parceli 7 (ki je nastala na podlagi odločbe geodetske uprave z dne 26. 10. 1995) ni vidnih objektov, ter da na njej ne stoji po prostorskem planu predvidena športna dvorana. Iz določbe 1. odstavka 32. člena ZDen izhaja, da je uveljavitev ZDen tista časovna točka, na katero se presoja dejansko stanje po tej določbi (taka razlaga izhaja tudi iz sodne prakse). Ugovor, da bi bilo potrebno vprašanje začete gradnje ugotavljati na novonastali parceli, ni utemeljen. Relevantno dejansko stanje za pravilno odločitev v zadevi glede vprašanja "začetka gradnje" namreč narekuje le ugotovitev, ali sta lokacijsko in gradbeno dovoljenje vsebovala tudi sporni parceli (po starem stanju) in da se je na teh parcelah začelo graditi pred uveljavitvijo ZDen. Odgovor na to vprašanje, da se je na parc. št. 1, katere del je današnja parcela 7 in parc. št. 2 začelo graditi pred uveljavitvijo ZDen, pa je pritrdilen. Zavezanec je na obeh parcelah, stari parceli 1 in 2, začel z gradnjo ter na podlagi dovoljenj na spornem zemljišču tudi izgradil komunalne naprave, kot je bilo v gradbenem dovoljenju predvideno. Obstoj zgrajenih komunalnih naprav (tudi na današnji parc. št. 7) pa med strankami ni sporen. Dejstvo, da na zemljiščih, ki so predmet obravnavane denacionalizacije, zavezanec ni pričel z gradnjo, torej ni podano, čeprav na sedanji parceli 7 še ni zgrajena športna dvorana, kot je predvideno s prostorskim izvedbenim načrtom. V obravnavani zadevi so bila torej sporna zemljišča oddana za gradnjo, na podlagi upravnih dovoljenj, ki to izkazujejo, pa je investitor na teh zemljiščih tudi začel z gradnjo. Prvostopni organ je torej pravilno uporabil materialno pravo, določbi 1. in 3. odstavka 32. člena ZDen, in zahtevo za denacionalizacijo zavrnil.

Neutemeljeni so tudi vsi ostali tožbeni ugovori, da se tožena stranka nepravilno sklicuje na ovire iz 4. točke 1. odstavka 19. člena ZDen. V zvezi s tem ugovorom sodišče ugotavlja, da tožnik napačno razume obrazložitev tožene stranke, saj se ta na oviro iz 4. točke 1. odstavka 19. člena ZDen ni sklicevala, pač pa je zgolj poudarila, da gre pri izgradnji za kompleks, ki z realizacijo gradbenega dovoljenja z dne 30. 12. 1987 ni zaključen. Neutemeljen je tudi ugovor, da bi morala tožena stranka pred svojo odločitvijo preveriti, ali je zazidalni načrt iz leta 1983 še v skladu s strategijo prostorskega razvoja občine, saj navedeno za odločitev v navedeni zadevi ni relevantno. V zadevi se namreč zatrjuje, da je bilo izvajanje zazidalnega načrta na spornem zemljišču - gradnja športne dvorane, zadržano s sklepom Občine L z dne 2. 7. 1991, da pa zazidalni načrt, ki gradnjo športne dvorane predvideva, ne bi bil več veljaven, pa iz navedb strank ne izhaja. Neutemeljeno tožnik tudi ugovarja, da komunalne naprave, ki so zgrajene na parc. št. 7, pomenijo le, da gre za nezazidano komunalno opremljeno stavbno zemljišče. V zadevi ni sporno, da gre za nezazidano stavbno zemljišče (nerelevantno je, ali je komunalno opremljeno ali ne), pomembno je le, da so bile komunalne naprave zgrajene na podlagi gradbenega dovoljenja z dne 30. 12. 1987, torej je investitor na tem zemljišču, ki je bilo za gradnjo oddano z določenim namenom, začel z gradnjo.

Vsa relevantna pravna dejstva, ki se nanašajo na parcelo 7, veljajo tudi za parcelo 2, saj je bila tudi ta vključena v obseg zemljišč, navedenih v gradbenem dovoljenju z dne 30. 12. 1987. Uspešen tudi ne more biti tožbeni ugovor, da tožnik uveljavlja pri tej parceli le tisti del te parcele, ki leži v nezazidljivih površinah, kar izhaja iz lokacijske informacije z dne 13. 2. 2004 (na ostalih površinah te parcele je tudi po navedbah tožnika parkirišče in prestavljena B ulica), saj to dejstvo pri uporabi določb 1. in 3. odstavka 32. člena ZDen ni relevantno iz razloga, ki je že pojasnjen, torej da gre za parcelo, na kateri je bila gradnja začeta (kot je predvidevalo gradbeno dovoljenje z dne 30. 12. 1987), pred uveljavitvijo ZDen. Parcela 2 ima v denacionalizacijskem postopku iz razloga, ker je bila vključena v prostorski izvedbeni načrt za gradnjo in oddana za gradnjo zaradi uresničitve konkretnega zazidalnega načrta in je investitor na njej tudi začel z gradnjo, status nezazidanega stavbnega zemljišča v smislu 1. in 3. odstavka 32. člena ZDen, v celotnem obsegu, kot je v pogodbo o oddaji zemljišč z dne 29. 8. 1986 za gradnjo športnih objektov in v gradbeno dovoljenje z dne 30. 12. 1987 vključena. Nenazadnje pa gre tudi za parcelo, ki je bila podržavljena na podlagi Zakona o nacionalizaciji najemnih zgradb in gradbenih zemljišč (Uradni list FLRJ, št. 52/58), nacionalizacija je bila ugotovljena z odločbo ObLO L št. 4/13-39-204/4 z dne 7. 1. 1963. Že navedeno podržavljenje pa je pomenilo, da ima parcela status nezazidanega stavbnega zemljišča in takega je imela tudi ob odvzemu iz posesti z odločbo št. 5 z dne ....

Neutemeljeno pa tožnik ugovarja tudi, da tožena stranka ni obrazložila pravilnosti zavrnitve predloga za izdajo začasne odredbe. Tožena stranka je namreč v zadostni meri pojasnila, da ker niso podani pogoji za vrnitev zemljišč v naravi, je prvostopni organ postopal pravilno, ko je predlog za izdajo začasne odredbe, glede na določbo 68. člena ZDen zavrnil, saj je cilj takšne začasne odredbe zavarovanje zahtevka za denacionalizacijo zaradi vračanja nepremičnin v naravi.

Glede na navedeno je sodišče tožbo zavrnilo na podlagi 1. odstavka 59. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97, 70/00 in 45/06), ker je ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe pravilen ter da je odločba pravilna in na zakonu utemeljena.

ZDen člen 32,  32/1,  32/3,  32,  32/1,  32/3.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.