sodba U 524/2008
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2009-02-10

odobritev pravnega posla - predkupni upravičenci - vrstni red predkupnih upravičencev - kmetijsko zemljišče

Nepravilno je stališče tožnika, da je v zadevi podan zakonski dejanski stan iz 2. točke 2. odstavka 23. člena ZKZ, kar zatrjuje s tem, da navaja, da kmetijsko zemljišče, ki je predmet prodaje, obdeluje sam. Obdelovanje zemljišča, katerega promet je predmet odobritve po določbi 1. in 2. točke 2. odstavka 23. člena ZKZ, sploh ni pravno upoštevno.

1. Tožba se zavrne. 2. Zahtevi tožnika in A.A. za povrnitev stroškov postopka se zavrneta.

Z izpodbijano odločbo je upravni organ prve stopnje odločil, da se zahtevku za odobritev prodajne pogodbe, ki sta jo dne 19. 11. 2007 sklenila B.B. kot prodajalec in A.A. kot kupec, za nepremičnino, parc. št. 1170/1, njiva 3 v izmeri 2799 m2, vpisano pri vl. št. 1347 k. o. A., ugodi. Iz obrazložitve navedene odločbe izhaja, da je A.A. dne 23. 11. 2007 pri upravnem organu vložil zahtevo za izdajo odločbe o odobritvi pogodbe za zemljišče, ki je opredeljeno kot območje za kmetijstvo. Upravni organ je v ugotovitvenem postopku med drugim ugotovil, da je upoštevan prednostni vrstni red kupcev, saj so izjavo o sprejemu ponudbe za predmetno zemljišče podali C.C., A.A. in D.D. (tožnik). Upravni organ je v postopku opravil obravnavo, na kateri so bili prisotni vsi zainteresirani kupci, ki so podali izjavo o sprejemu ponudbe, upravni organ pa jih je seznanil s 23. členom Zakona o kmetijskih zemljiščih (Uradni list RS, št. 55/03 - Uradno prečiščeno besedilo, v nadaljevanju: ZKZ-UPB1), ki določa vrstni red predkupnih upravičencev. Upravni organ je v postopku ugotovil, da sta tako tožnik, kot tudi A.A., v enakem položaju pri izkazovanju prednostne pravice pri nakupu predmetnega zemljišča, zato je od pristojne davčne uprave za njiju pridobil kopiji odločb o odmeri dohodnine za leto 2006, iz katerih je razvidno, da obema pomeni dohodek iz kmetijstva le dodatni vir zaslužka. Zato je upravni organ odločil v skladu s 3. točko drugega odstavka 23. člena ZKZ-UPB1, ki določa, da ima ob enakih pogojih med kmeti, uvrščenimi na isto mesto, pravico do nakupa kmet, ki ga določi prodajalec. Zato je ugotovil, da so izpolnjeni pogoji za odobritev pravnega posla.

Pritožbo tožnika zoper navedeno odločbo je zavrnilo Ministrstvo ... z odločbo, št. ... z dne 12. 2. 2008 (v nadaljevanju: Ministrstvo). Ministrstvo ugotavlja, da imata tako tožnik, kot tudi kupec A.A., status kmeta in da sta oba mejaša zemljišča, ki je predmet prodaje, ter da zato izpolnjujeta pogoje za predkupnega upravičenca po 2. točki prvega odstavka 23. člena ZKZ-UPB1 (kot kmet, katerega zemljišče, ki ga ima v lasti, meji na zemljišče, ki je naprodaj). Oba sta v enakem položaju, obema kmetijska dejavnost ne pomeni glavne in edine dejavnosti. Iz navedenih razlogov je prodajalec lahko sam odločil, s kom bo sklenil pogodbo (3. točka drugega odstavka 23. člena ZKZ-UPB1).

Tožnik se s tako odločitvijo upravnega organa ne strinja in v tožbi uveljavlja tožbene razloge nepravilne uporabe materialnega prava (meni, da je bil kršen drugi odstavek 23. člena ZKZ-UPB1), zmotno ugotovljenega dejanskega stanja in bistvenih kršitev določb upravnega postopka. Tožnik je kmet v smislu ZKZ-UPB1 in izpodbija odločbo o odobritvi pravnega posla za promet s predmetnim kmetijskim zemljiščem. Tožnik navaja, da je upravni organ prve stopnje na obravnavi, med drugim, nesporno ugotovil, da tožnik zemljišče, ki je predmet podaje, obdeluje, to dejstvo lahko sodišče ugotovi tudi z zaslišanjem priče C.C. in A.A.. Upravni organ je v izpodbijani odločbi ugotovil, da sta tožnik in A.A. v enakem položaju pri izkazovanju prednostne pravice pri nakupu predmetnega zemljišča. Po mnenju tožnika sta upravna organa postopala v nasprotju z 2. točko drugega odstavka 23. člena ZKZ-UPB1, ko sta odobrila sklenitev navedenega pravnega posla. Upravni organ druge stopnje v zvezi s tožnikovo pritožbo tudi ni navedel, zakaj se 2. točke drugega odstavka 23. člena ZKZ-UPB1 ne more uporabiti v konkretni zadevi. Navaja, da ni sporno, da tožnik preko 40 let sam obdeluje predmetno zemljišče, zaradi česar meni, da so podani pogoji za uporabo določbe 2. točke drugega odstavka 23. člena ZKZ-UPB1. Iz navedene določbe po mnenju tožnika jasno izhaja, da ima med kmeti, ki so uvrščeni na isto mesto glede prednostne pravice, pravico do nakupa kmet, ki obdeluje zemljišče sam. Pomembno je torej dejstvo obdelovanja zemlje, ne glede na to, ali je sklenjena zakupna pogodba. Upravni organ tako ni upošteval kriterijev iz 2. točke drugega odstavka 23. člena ZKZ-UPB1 in tako ni pravilno določil predkupnega upravičenca, saj tožnik izpolnjuje pogoj iz 2. točke drugega odstavka 23. člena ZKZ-UPB1, kupec A.A. pa ne. Zato je zmoten zaključek, da je prodajalec lahko sam določil kmeta, s katerim bo sklenil prodajno pogodbo za predmetno kmetijsko zemljišče, kot to določa ZKZ-UPB1 v 3. točki drugega odstavka 23. člena ZKZ-UPB1. Podrejeno se tožnik sklicuje na to, da drugostopni organ ni odgovoril na njegove pritožbene navedbe glede zmotne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja in na navedbe o zmotni uporabi 2. točke drugega odstavka 23. člena ZKZ-UPB1, s čimer naj bi drugostopni organ storil absolutno bistveno kršitev določb upravnega postopka. Pri tem se tožnik sklicuje na ustavno pravico do pravnega sredstva, ki je lahko učinkovito le, če je odločba v vsaki bistveni točki obrazložena. Tožnik predlaga, da sodišče v navedeni zadevi izvede ponujene dokaze ter po opravljeni glavni obravnavi odloči v sporu polne jurisdikcije tako, da odloči: - da se zahtevku za odobritev prodajne pogodbe, ki sta jo dne 19. 11. 2007 za predmetno nepremičnino sklenila B.B. ter A.A. ne ugodi; - da se zahtevku za odobritev prodajne pogodbe, ki sta jo dne 19. 11. 2007 za predmetno nepremičnino sklenila B.B. in D.D., ugodi; - da je toženka dolžna tožniku povrniti njegove stroške postopka, skupaj z zakonitimi zamudnimi obrestmi. Podrejeno pa tožnik predlaga, da sodišče odloči, da se izpodbijani odločbi upravnega organa prve stopnje in upravnega organa druge stopnje odpravita ter da je toženka dolžna tožniku povrniti njegove stroške postopka, skupaj z zakonitimi zamudnimi obrestmi.

Tožnik je v tožbi zahteval tudi začasno ureditev spornega pravnega razmerja in predlagal, da sodišče odloči s sklepom, s katerim, dokler traja ta upravni spor, razmerje med strankami začasno uredi tako, da se do pravnomočnosti sodbe sodišča prve stopnje v predmetni zadevi ne odobri promet s predmetnim zemljiščem; da velja taka začasna odredba do pravnomočnosti sodbe ter da je toženka dolžna tožniku povrniti njegove stroške v postopku izdaje začasne odredbe, skupaj z zakonitimi zamudnimi obrestmi.

Upravno sodišče je s sklepom, opr. št. U 524/2008-10 z dne 1. 4. 2008, odločilo: da se tožnikova zahteva za izdajo začasne odredbe zavrne (1. točka izreka); da se odločanje o zahtevkih za povrnitev stroškov postopka pridrži do odločitve o tožbi (2. točka izreka). Pritožbo tožnika zoper navedeni sklep Upravnega sodišča RS je zavrnilo Vrhovno sodišče RS, ki je navedeni sklep potrdilo s sklepom opr. št. I Up 157/2008 z dne 23. 4. 2008.

Ministrstvo v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe iz razlogov, navedenih v obrazložitvi izpodbijane odločbe, in predlaga, da sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Stranka z interesom A.A. je (po odvetniku E.E.) podal odgovor na tožbo. V odgovoru navaja, da je odločitev upravnega organa v navedeni zadevi pravilna in predlaga, da sodišče tožbo zavrne, tožniku pa naloži v plačilo tudi njegove stroške tega postopka, z zakonitimi zamudnimi obrestmi.

V obravnavani zadevi je sporno, ali je bil pri sklepanju prodajne pogodbe za kmetijsko zemljišče s parc. št. 1170/1 k. o. A. upoštevan prednostni vrstni red kupcev po ZKZ-UPB1. Prednostno pravico pri nakupu kmetijskega zemljišča, gozda ali kmetije ureja 23. člen ZKZ-UPB1. Po prvem odstavku 23. člena tega zakona lahko uveljavljajo predkupno pravico predkupni upravičenci po naslednjem vrstnem redu: (1) solastnik, (2) kmet, katerega zemljišče, ki ga ima v lasti, meji na zemljišče, ki je naprodaj, (3) zakupnik zemljišča, ki je naprodaj, (4) drug kmet, (5) kmetijska organizacija ali samostojni podjetnik posameznik, ki jima je zemljišče ali kmetija potrebna za opravljanje kmetijske oziroma gozdarske dejavnosti in (6) Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije za Republiko Slovenijo. Po drugem odstavku 23. člena tega zakona se med kmeti, uvrščenimi na isto mesto, določi pravico do nakupa tako, da ima prednost (1) kmet, ki mu kmetijska dejavnost pomeni edino ali glavno dejavnost, med takimi kmeti pa (2) kmet, ki zemljišče sam obdeluje. Če se več kmetov še naprej uvršča na isto mesto, pa lahko (3) prodajalec sam določi kmeta, ki mu proda kmetijsko zemljišče (razen v primeru, ko je predmet prodaje stvarno premoženje države, in mora glede na to biti izvedena javna dražba, za tak primer pa v obravnavani zadevi ne gre in to tudi ni sporno). Za primer, da nihče ne uveljavlja predkupne pravice, pa zakon prodajalcu dovoljuje, da lahko proda kmetijsko zemljišče vsakomur, ki je pravočasno in na predpisan način sprejel njegovo ponudbo (četrti odstavek 23. člena ZKZ-UPB1).

V obravnavani zadevi je, kot izhaja iz prvostopne odločbe, ob upoštevanju navedenih zakonskih določb in glede na ugotovljeno dejansko stanje, prvostopni organ zaključil, da se oba sprejemnika ponudbe, tožnik in A.A., kot predkupna upravičenca uvrščata na isto mesto, in sicer po prvem odstavku 23. člena ZKZ-UPB1 kot "kmet, katerega zemljišče, ki ga ima v lasti, meji na zemljišče, ki je naprodaj" (2. točka), ter da tudi ob upoštevanju kriterijev iz 1. in 2. točke drugega odstavka 23. člena ZKZ-UPB1 med njima ni mogoče določiti predkupnega upravičenca, ker navedenih pogojev oba enako ne izpolnjujeta. Glede na to je zaključil, da je prodajalec lahko sam določil kmeta, s katerim je sklenil prodajno pogodbo za kmetijsko zemljišče, kot to določa zakon v 3. točki drugega odstavka 23. člena ZKZ-UPB1.

Tožnik takšno odločitev upravnega organa izpodbija iz razloga, ker je že v postopku uveljavljal dejstvo, da kmetijsko zemljišče, ki je predmet prodaje, obdeluje sam, oziroma ga je tako obdeloval preko 40 let, kar pa naj ne bi bilo sporno (potrdijo to lahko še priče), zaradi česar meni, da je v zadevi podan zakonski dejanski stan iz 2. točke drugega odstavka 23. člena ZKZ-UPB1 in s tem njegovo prednostno upravičenje do sklenitve pogodbe. Po drugem odstavku 23. člena tega zakona se namreč med kmeti, uvrščenimi na isto mesto, določi pravico do nakupa tako, da ima prednost po določbi 2. točke kmet, ki zemljišče sam obdeluje. Ker naj bi tako po mnenju tožnika moral upravni organ pri odločanju upoštevati omenjeni prednostni kriterij (po 2. točki drugega odstavka 23. člena ZKZ-UPR1), naj bi tako napačno zaključil, da se tožnik in kupec A.A. uvrščata na isto mesto ter da zato lahko po 3. točki drugega odstavka 23. člena tega zakona prodajalec sam določi kmeta, ki mu proda kmetijsko zemljišče.

Sodišče meni, da takšna razlaga zakonske določbe 2. točke drugega odstavka 23. člena ZKZ-UPB1, kot jo zatrjuje tožnik, ni pravilna. Določbi 1. in 2. točke drugega odstavka 23. člena tega zakona se v upravnosodni praksi enotno razlagata v smislu izkazovanja pogojev (s strani posameznega od kmetov, ki so uvrščeni glede na prvi odstavek 23. člena tega zakona na isto mesto), ki osebo opredeljujejo kot kmeta - 24. člen tega zakona, tj. opravljanja kmetijske dejavnost kot edine ali glavne dejavnosti (ne postranske) ter obdelovanja zemljišč z osebnim delom (ne s pomočjo drugih). Obdelovanje zemljišča, katerega promet je predmet odobritve, tako po določbi 1. in 2. točke drugega odstavka 23. člena ZKZ-UPB1 sploh ni pravno upoštevno. Zato tožbeni ugovori tožnika, da je v zadevi podan zakonski dejanski stan iz 2. točke drugega odstavka 23. člena ZKZ-UPB1 in s tem njegovo prednostno upravičenje, niso utemeljeni.

Obdelovanje zemljišča, katerega promet je predmet odobritve, je pravno upoštevno le pri vrstnem redu predkupnih upravičencev iz prvega odstavka 23. člena ZKZ-UPB, po katerem se zakupnik zemljišča, ki je naprodaj, uvršča na tretje mesto. Ker se je tožnik (kot kmet mejaš) po prvem odstavku 23. člena tega zakona uvrstil na drugo mesto (torej pred zakupnika), tožnikovo sklicevanje, da predmetno zemljišče sam obdeluje, v smislu prvega odstavka tega člena prav tako ni relevantno. Tudi sicer, v primeru, da bi bilo obdelovanje predmetnega zemljišča za zadevo relevantno (torej pri upoštevanju vrstnega reda po prvem odstavku 23. člena tega zakona), pa je pravno upoštevno le, če se ga lahko izkaže z zakupno pogodbo. Iz petega odstavka 26. člena ZKZ-UPB1 namreč izhaja, da mora biti zakupna pogodba sklenjena v pisni obliki ter da zakupna pogodba, ki ni sklenjena v pisni obliki, nima pravnega učinka. Da bi tožnik imel sklenjeno zakupno pogodbo, pa niti ne zatrjuje.

Glede na to, da je izpodbijani akt odločba upravnega organa prve stopnje, s katero je bilo ugodeno zahtevku za odobritev prodajne pogodbe (dokončni upravni akt po 2. členu Zakona o upravnem sporu, Uradni list RS, št. 105/06, v nadaljevanju ZUS-1), ki je predmet presoje v tem upravnem sporu, na drugačno odločitev v navedeni zadevi ne more vlivati sklicevanje tožnika, da je upravni organ druge stopnje bistveno kršil pravila postopka, ker v obrazložitvi drugostopne odločbe ni odgovoril na tožnikove pritožbene navedbe.

Sodišče zato ugotavlja, da je izpodbijana odločba pravilna in na zakonu utemeljena, tožba pa neutemeljena, zato jo je, na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnil. Ker v tožbi niso bila navedena nova dejstva ali dokazi, ki bi utegnili biti pomembni za odločitev, je sodišče o zadevi, na podlagi 2. alinee drugega odstavka 59. člena ZUS-1, odločilo brez glavne obravnave.

Stroškovni zahtevek tožnika in stranke z interesom A.A. pa je sodišče zavrnilo na podlagi 4. odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Pouk o pravnem sredstvu temelji na določbi prvega odstavka 73. člena ZUS-1.

ZKZ člen 23,  23/1,  23/2,  23,  23/1,  23/2.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.