sodba U 2081/2006
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2007-04-25

skrajšani ugotovitveni postopek - odločba - upravni postopek - bistvena kršitev določb postopka

Ko je začela posebni ugotovitveni postopek (to pomeni, da ni več odločala le na podlagi vlogi priloženih dokazil tožnice - ni več odločala v skrajšanem ugotovljenem postopku), bi morala tožena stranka v skladu s splošnimi načeli ZUP, pred izdajo izpodbijane odločbe, o svojih ugotovitvah v postopku tožnico seznaniti in ji dati možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločitev (1. odstavek 9. člena ZUP).

1. Tožbi se ugodi, izpodbijana odločba Ministrstvo za visoko šolstvo, znanost in tehnologijo RS, št. ... z dne 25. 7. 2006, se odpravi in se zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek.

2. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 344,50 EUR v 15 dneh od prejema sodbe z zakonitimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne po poteku paricijskega roka dalje do plačila.

Z izpodbijano odločbo je tožena stranka odločila, da se izobraževanje, ki se dokazuje z listino o izobraževanju, ki jo je dne 20. 6. 2002 na ime A.A. izdala ustanova College of Europe, Bruges, Belgija, v Republiki Sloveniji ne prizna. V obrazložitvi tožena stranka navaja, da je tožnica dne 19. 9. 2005 vložila vlogo za priznanje izobraževanja za namen zaposlovanja v Republiki Sloveniji. V vlogi je zahtevala, da se v postopku ugotovi stopnja, v katero se tuje izobraževanje uvršča v slovenski sistem izobraževanja, smer oziroma področje glede na zaključen tuj izobraževalni program in v tujini pridobljen naslov Master of Arts in European Political and Administrative Studies. Tožena stranka je na podlagi 11. člena v povezavi z 2. členom Zakona o priznavanju in vrednotenju izobraževanja (Uradni list RS, št. 73/04, v nadaljevanju: ZPVI) preverjala ali je spričevalo, diploma ali druga ustrezna listina o opravljenem izobraževalnem programu in pridobljeni stopnji izobrazbe na izobraževalni ustanovi v skladu s predpisi države, ki je listino izdala. Kot taka listina pa se šteje tudi dokazilo o zaključenem mednarodno priznanem oziroma akreditiranem izobraževalnem programu oziroma programu, ki ga skupaj izvaja več izobraževalnih ustanov. Gre za ugotavljanje ali je izobraževalna ustanova in njen izobraževalni program v neki državi mednarodno priznan oziroma akreditiran v skladu s predpisi te države. Konvencija o priznavanju visokošolskih kvalifikacij v Evropski regiji (Uradni list RS, št. 45/99 - mednarodne pogodbe št. 14/99, t.i. Lizbonska konvencija) v I. 1 členu določa, da je visokošolska kvalifikacija vsaka diploma ali spričevalo, ki ga izda pristojni organ in potrjuje uspešno končan študijski program, pri čemer se kot študijski program v visokem šolstvu opredeljujejo vse vrste postsekundarnih študijskih programov ali njihovih skupin, za katere pristojni organi pogodbenic priznavajo, da spadajo v njihove visokošolske sisteme in po končanju katerega dobi študent visokošolsko kvalifikacijo. Tožena stranka je v upravnem postopku priznavanja izobraževanja za namene zaposlovanja v Republiki Sloveniji pridobila mnenja ENIC/NARIC centrov Poljske in Belgije (tu College of Europe izvaja študij, v nobeni izmed teh dveh držav pa ni del njunega izobraževalnega sistema), Avstrije, Francije, Norveške, Madžarske, Estonije in Kanade, v katerih le-ti navajajo, da College of Europe pri njih ni akreditiran niti ne izvaja mednarodno priznanih oziroma akreditiranih izobraževalnih programov. Navedli so tudi, da nobena izmed teh držav diplom ustanove College of Europe ne priznava kot dokazilo o doseženi stopnji izobrazbe, enakovredni domači diplomi na katerikoli stopnji izobraževanja. Belgijski center ENIC/NARIC, ki v skladu s členom IX.2 Lizbonske konvencije posreduje uradne informacije v zvezi z izobraževanjem v tej državi, je sporočil, da je College of Europe neke vrste konzorcij, ki podeljuje diplome, ki so na nivoju specialnega magisterija, ki predvideva, da ima kandidat že prvi magisterij. Tožena stranka v obrazložitvi izpodbijane odločbe navaja, da hrani elektronski dopis ustanove College of Europe, v katerim sama ustanova navaja, da ni akreditirana. Pri preverjanju akreditacije ustanove je tožena stranka ugotovila, da se ta ustanova ne nahaja na seznamu akreditiranih izobraževalnih ustanov World Higher Education Database, ki jo vsako leto objavlja UNESCO in IAU (International Association of Universities). Glede na navedeno je tožena stranka zaključila, da College of Europe ne spada v visokošolski sistem nobene države, zato listina o izobraževanju izdana na ime tožnice, ne izkazuje uspešno končanega študijskega programa, ki bi spadal v visokošolski sistem katerekoli države in zato ta listina ni listina o opravljenem izobraževalnem programu in pridobljeni stopnji izobrazbe v državi izvora listine. Iz tega razloga te listine tožena stranka ni obravnavala kot visokošolsko kvalifikacijo in je v Republiki Sloveniji ni priznala kot take.

V tožbi tožnica uveljavlja napačno uporabo materialnega prava in posledično nepopolno ugotovljeno dejansko stanje. Strinja se z ugotovitvijo tožene stranke, da College of Europe ni akreditiran v Belgiji, vendar ta ugotovitev sama po sebi še ne zadošča za izdajo zavrnilne odločbe. V 2. alineji 2. člena ZPVI je določeno, da se kot listina o v celoti opravljenem izobraževalnem programu šteje tudi dokazilo o zaključenem mednarodno priznanem izobraževalnem programu, kar pa program College of Europe nedvomno je. Brez pomena je navedba tožene stranke, da je vsebina pojmov akreditiran in priznan odvisna od terminologije nacionalne zakonodaje, saj ZPVI tega pojma ne definira, sklicevanje na Lizbonsko konvencijo pa ni mogoče, ker se definicije izrazov iz nje izrecno upodabljajo le v tej konvenciji. Tožena stranka bi morala upoštevati številne dokaze, ki jih je tožeča stranka priložila svoji vlogi za priznanje izobraževanje (1. sklep Vlade RS z dne 29. 3. 2001, da postane članica upravnega odbora College of Europe, 2. sklep SVEZ, ki govori o tem, da je izobraževalni program College of Europe mednarodno priznan, 3. dopis rektorja College of Europe, z dne 21. 12. 2005, ki govori o tem, da je njihov izobraževalni program mednarodno priznan, 4. sklep Vlade RS, da morajo organi državne uprave pri zaposlovanju za naloge predsedovanja EU prioritetno zaposlovati štipendiste na podiplomskem študiju na College of Europe, 5. dopis tožene stranke z dne 20. 2. 2006, da je seznanjena z mednarodnim statusom College of Europe in njeno tradicijo,... ne oporeka kakovosti študija, zahtevnosti programa in strokovni usposobljenosti diplomantov, 6. dopis SVEZ z dne 19.5. 2006, ki govori o tem, da je izobraževalni program College of Europe mednarodno priznan in da so njihovi diplomanti v slovenski administraciji cenjen in iskan kader). Tožnica trdi, da je tožena stranka napačno uporabila ZPVI, ker je izdala zavrnilno odločbo zato, ker ustanova College of Europe ne spada v visokošolski izobraževalni sistem nobene države, saj omenjeni zakon nikjer ne določa, da bi za priznanje izobraževanja ustanova morala spadati v visokošolski sistem kakšne države. Zakon kot pogoj določa le, da ustanova izvaja mednarodno priznan oziroma akreditiran izobraževalni program, tega pa College of Europe izpolnjuje. Tožnica trdi, da se tožena stranka napačno sklicuje na Lizbonsko konvencijo, saj je namen te mednarodne pogodbe le olajšanje priznavanja kvalifikacij, ne zavezuje pa držav k restriktivni razlagi notranje zakonodaje. Nepravilna je tudi navedba tožene stranke, da podeljuje College of Europe diplome, ki so na nivoju specialnega magisterija, ki predpostavlja, da ima kandidat že pridobljen prvi magisterij, saj slovenski študentje za vpis na omenjeno ustanovo potrebujejo le univerzitetno diplomo, kar je razvidno tudi iz razpisa za štipendije za magistrski študij na College of Europe za leto 2001/2002. Iz programa pa je razvidno, da gre za študij, primerljiv z magistrskim študijem na Fakulteti za družbene vede v Republiki Sloveniji. Tožnica tudi opozarja, da tožena stranka ni upoštevala meril za priznavanje in vrednotenje iz 3. člena ZPVI. Mednje spada tudi dejstvo, da je do začetka uporabe ZPVI (do 20. 1. 2005) vsak, ki je uspešno zaključil izobraževalni program College of Europe v Republiki Sloveniji pridobil znanstveni naslov magister znanosti. Za dokazovanje svoje trditve prilaga odločbi izdani na ime B.B. (na College of Europe se je izobraževala istočasno s tožnico, vlogo za priznanje izobraževanja pa je vložila leta 2003) in C.C.. Edina razlika je, da je tožnica vlogo za priznanje izobraževanja vložila šele leta 2005, ko je že veljal ZPVI. Zaradi napačnega stališča tožene stranke je prišlo do kršitve ustavne pravice enakosti pred zakonom (14. člen Ustave RS), saj je tožnica brez utemeljenega razloga v slabšem položaju kot vsi, ki so se z njo izobraževali na College of Europe vendar so vlogo za priznavanje izobraževanja oddali pred 20. 1. 2005. Potrebno pa je upoštevati tudi dejstvo, da je tožena stranka šele 12. 12. 2005 obvestila SVEZ, da diplom College of Europe ne bo priznavala in svetovala, da naj o tem obvestijo svoje bodoče štipendiste. V času, ko se je na College of Europe vpisovala tožnica (leto 2001/2002) pa o tem še ni bila obveščena in se je za izobraževanje odločila na podlagi do takrat ustaljene prakse, da se diplomantom College of Europe v Republiki Sloveniji prizna magistrski naziv. Tožnica opozarja tudi na postopkovne nepravilnosti (pozno odločanje o vlogi) in izvajanje pritiska na tožnico, da umakne vlogo za priznanje izobraževanja za namen zaposlitve. Glede na navedeno naslovnemu sodišču predlaga, da opravi glavno obravnavo, izpodbijano odločbo v celoti odpravi, tožnici prizna izobraževanje in naloži toženi stranki, da ji povrne stroške postopka.

Tožba je bila poslana toženi stranki, ki sodišču v danem roku niti ni predložila predmetne upravne spise niti ni podala odgovora na tožbo. Ker tožena stranka tudi na novo zahtevo ni poslala spisov v tej upravni stvari, je naslovno sodišče v skladu z 3. odstavkom 38. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, v nadaljevanju: ZUS-1) odločalo o stvari brez upravnih spisov.

Državno pravobranilstvo Republike Slovenije, kot zastopnik javnega interesa, je prijavilo udeležbo v tem sporu.

V skladu z določilom 40. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, v nadaljevanju: ZUS-1) presoja sodišče upravni akt v mejah tožbenega zahtevka, ni pa vezano na tožbene razloge, ki jih je navedla tožnica. To pomeni, da lahko sodišče samo drugače presodi - pravno kvalificira navedbe tožeče stranke. V konkretnem primeru naslovno sodišče ugotavlja, da je prišlo do nezakonitosti izpodbijanega akta iz razloga neupoštevanja splošnih načel ZUP. Iz tožničinih navedb izhaja, da izpodbija ugotovitve o tem ali je program, ki ga izvaja College of Europe akreditiran oziroma mednarodno priznan ali ne, ter da nasprotuje ne uporabi 3. člena ZPVI pri odločanju o vlogi za priznanje izobraževanja. Tožnica v tožbi tako smiselno uveljavlja tudi kršitev pravil postopka.

Postopek priznavanja izobraževanja za namen zaposlovanja iz 10. in 11. člena ZPVI je po svoji pravni naravi skrajšani ugotovitveni postopek, v katerem organ odloči le na podlagi prosilčeve vloge. To pomeni, da organ načeloma odloča le na podlagi listin, ki jih prosilec priloži vlogi ter na podlagi podatkov pridobljenih iz uradnih evidenc. Postopek priznavanja pa se vodi po Pravilniku o obrazcih, dokumentaciji, stroških in načinu vodenja evidenc v postopkih priznavanja in vrednotenja izobraževanja (Uradni list RS, št. 6/05, v nadaljevanju: Pravilnik), ki v 5. členu določa, kakšno dokumentacijo mora vlagatelj priložiti svoji vlogi v primeru, če gre za postopek za namen nadaljnjega izobraževanja ali za namen zaposlitve. Pravilnik v 1. odstavku 6. člena določa, da lahko organ zahteva, da vlagatelj predloži dodatna dokazila, ki so potrebna za presojo vloge. Pri tem pa Pravilnik ne določa ničesar glede preverjanja podatkov s strani upravnega organa. Zato se za takšne primere uporablja ZUP, kot splošni postopkovni zakon, po katerem morajo postopati upravni organi in drugi državni organi, organi samoupravnih lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil, kadar v upravnih zadevah, neposredno uporabljajoč predpise, odločajo o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih posameznikov, pravnih oseb in drugih strank (1. odstavek 1. člena ZUP). Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je tožena stranka oprla svojo odločitev na dopise ENIC/NARIC centrov Avstrije, Belgije, Francije, Norveške, Madžarske, Estonije in Kanade, mnenje poljskega centra ENIC/NARIC in na elektronski dopis ustanove College of Europe, v katerim sama ustanova navaja, da ni akreditirana. Te dopise je tožena stranka pridobila sama - niso ji bili posredovani s strani tožnice. To pa pomeni, da je z ugotavljanjem dejanskega stanja na podlagi teh dokazil pričela s posebnim ugotovitvenim postopkom, ki se izvaja v primeru, da organ ne more takoj odločiti v konkretni upravni zadevi po skrajšanem ugotovitvenem postopku, temveč mora opraviti eno ali več dejanj postopka zaradi ugotovitve dejstev in okoliščin, ki so pomembne za razjasnitev v zadevi, ali pa zato, da se da strankam možnost, da uveljavijo in zavarujejo svoje pravice in pravne koristi (1. odstavek 145. člena ZUP). Ko je začela posebni ugotovitveni postopek (to pomeni, da ni več odločala le na podlagi vlogi priloženih dokazil tožnice - ni več odločala v skrajšanem ugotovitvenem postopku), bi morala tožena stranka v skladu s splošnimi načeli ZUP, pred izdajo izpodbijane odločbe, o svojih ugotovitvah v postopku tožnico seznaniti in ji dati možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločitev (1. odstavek 9. člena ZUP). Naslovno sodišče je toženo stranko pozvalo na dostavo upravnih spisov, vendar jih le-ta ni poslala tudi na ponovno zahtevo. Zato je sodišče v skladu z 3. odstavkom 38. člena ZUS-1 odločalo o stvari brez upravnih spisov. V primeru, ko tožena stranka ne predloži upravnih spisov, na podlagi katerih bi se lahko ugotavljalo pravilnost postopka pred izdajo izpodbijanega upravnega akta, je sodišče prisiljeno odločati le na podlagi razpoložljive listinske dokumentacije, ki jo je predložila tožeča stranka. Takšna neaktivnost tožene stranke pa ne more biti v škodo tožeče stranke, ki je šibkejša stranka v postopku, saj je sodišče, v dani situaciji, odločalo brez upravnih spisov in zato ni moglo preizkusiti tožbenih navedb tožeče stranka. Tožeča stranka v tožbi med drugim smiselno zatrjuje kršitev načela materialne resnice (8. člen ZUP) in kršitev načela proste presoje dokazov (10. člen ZUP). Kršitev teh dveh načel pa sama po sebi pomeni absolutno bistveno kršitev določb postopka (3. odstavek 27. člena ZUS-1), ker v postopku pred izdajo upravnega akta niso bila upoštevana pravila postopka. Ker sodišče navedb tožeče stranke ni moglo preveriti v upravnih spisih, je v dvomu odločalo v korist tožeče stranke in iz tega razloga tožbi ugodilo, izpodbijani akt odpravilo in zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek (3. točka 1. odstavka 64. člena v zvezi s 104. in 105. členom ZUS-1). V ponovnem postopku mora tožena stranka pred izdajo odločbe vročiti toženi stranki sporne dopise, elektronski dopis ustanove in mnenje, na katere se sklicuje v izpodbijani odločbi, ji določiti rok za odgovor in šele po prejemu oziroma po preteku tega roka o zadevi ponovno odločiti. Pri ponovnem odločanju je tožena stranka vezana na pravno mnenje sodišča in na njegova stališča, ki zadevajo postopek (4. odstavek 64. členu ZUS-1).

Sodišče je tožbi ugodilo, izpodbijani akt odpravilo in zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek (na podlagi 3. točke 1. odstavka 64. člena ZUS-1). Ker je bilo potrebno tožbi ugoditi že iz tega procesnega razloga, se sodišče ne spušča v pravilnost materialno-pravnih razlogov tožene stranke, ki so s tožbo ugovarjani, ker bi bilo to v tej procesni situaciji preuranjeno. Omenjeni ugovor bo tožnica imela možnost uveljavljati v postopku pred upravnim organom.

Tožnica v tožbi predlaga, da sodišče opravi glavno obravnavo in samo odloči o zadevi. Ker gre za absolutno bistveno kršitev postopka iz 3. točke 1. odstavka 64. člena ZUS-1, se ta kršitev ne more sanirati z opravo glavne obravnave in zato sodišče na podlagi 1. točke 2. odstavka 59. člena ZUS-1 ni opravilo glavne obravnave in je odločilo na seji senata.

V drugi točki izreka je sodišče odločilo o stroškovnem zahtevku tožeče stranke. Sodišče je tožniku glede na odločitev Ustavnega sodišča RS v zadevi U-I-68/04 z dne 6.4.2006 priznalo stroškovnik na podlagi določil Zakona o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 36/2004) in Odvetniške tarife (Uradni list RS, št. 67/2003) in sicer 500 točk za sestavo tožbe in 10 točk za administrativne stroške, ni pa sodišče priznalo prijavljenih 20 točk za poročilo stranki, ker je to zajeto že v priznanih stroških v okviru tožbe. Vrednost točke določene v 7. členu Zakona o sodnih taksah se zaradi uvedbe eura kot valute Republike Slovenije, določa v eurih. Vrednost točke za odvetniške storitve tako znaša 0,459 EUR, kar znese 234,09 EUR. Vse to se poveča še za 20% DDV in tako nanese 280,908 EUR. Temu je potrebno dodati še takso za tožbo v višini 63,44 EUR (prej 15. 200, 00 SIT). Tožena stranka je tako dolžna povrniti tožeči stranki stroške postopka v višini 344,50 EUR v 15 dneh od prejema sodbe (3. odstavek 313. člena ZPP) z zakonitimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne po poteku paricijskega roka dalje do plačila.

ZUS člen 38,  38/3,  38,  38/3.  ZUP člen 145/1,  9,  9/1,  145,  145/1,  9,  9/1,  145.  ZPVI člen 2,  10,  11.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.