sodba U 2399/2008
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2009-05-28

GRADBENIŠTVO - INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI POSTOPEK

inšpekcijski postopek - skrajšani ugotovitveni postopek - uporabno dovoljenje - upravni postopek

Niti ZGO-1 niti ZUP ne predvidevata avtomatičnega izvajanja skrajšanega ugotovitvenega postopka v primeru inšpekcijskih postopkov, ampak je odločitev o tem prepuščena upravnemu organu na podlagi predhodne ugotovitve, ali gre za ravnanja, ki jih ni mogoče odlašati (seveda ob nadaljnjem pogoju iz 4. točke 1. odstavka 144. člena ZUP). O dolžnosti pridobiti uporabniško dovoljenje je mogoče govoriti le v primerih, ko gre za posege, za katere je bilo pred tem izdano gradbeno dovoljenje. Če to ni bilo izdano, pa bi moralo biti, je na mestu izrekanje ukrepov zaradi ene od oblik nedovoljene gradnje.

Tožbi se ugodi, odločba Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območne enotes A., Inšpekcijske pisarne B., št. ... z dne 28. 4. 2008 se odpravi in se zadeva vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek.

Toženka je tožniku dolžna povrniti 350 eur stoškov tega postopka v 15 dneh.

Toženka je z izpodbijano odločbo tožniku prepovedala uporabo stanovanjske hiše, stoječe na zemljišču parc. št. 246/25 k.o. C., in gostinskega lokala (gostilna A.A.A.), stoječega na zemljišču parc. št. 246/25 in 246/30 k.o. C., ki sta spremenjena v objekta za kratkotrajno nastanitev (oddajanje sob sezonskim delavcem) in se uporabljata brez uporabnega dovoljenja. Izrečeni ukrep ima podlago v 3. točki 1. odstavka 150. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1). Iz obrazložitve je razvidno, da je gradbeni inšpektor na podlagi okoliščin, ugotovljenih na inšpekcijskem ogledu 3. 3. 2008 in na podlagi zapisnika tržnega inšpektorja o inšpekcijskem ogledu z dne 11. 3. 2008 ugotovil, da se tako gostinski kot stanovanjski objekt uporabljata za nastanitev sezonskih delavcev. Na podlagi zapisnika tržnega inšpektorja je ugotovil tudi, da v objektu niso bila opravljena nobena zidarska dela ali prizidava notranjih prostorov (verjetno prav: prezidava) in da je v njem 15 sob. Nadalje je gradbeni inšpektor ugotovil, da ima stanovanjski objekt na podlagi določbe 1. točke 1. odstavka 197. člena ZGO-1 uporabno dovoljenje po tem zakonu. Za lokacijo prizidka gostinskega lokala k stanovanjski hiši je bilo 10. 8. 1998 izdano lokacijsko dovoljenje, 6. 9. istega leta gradbeno dovoljenje, 23. 8. 1999 pa še uporabno dovoljenje. V nadaljevanju se prvostopenjski organ sklicuje na spremenjeno določbo 3. odstavka 4. člena ZGO-1, kot jo je uveljavil ZGO-1B. Ta določa, v katerih primerih ni potrebno gradbeno dovoljenje za spremembo namembnosti, kamor pa obravnavani primer ne sodi. Na podlagi tega po mnenju gradbenega inšpektorja izhaja, da je vsakršna drugačna sprememba namembnosti gostinske stavbe vezana na pridobitev spremenjenega gradbenega dovoljenja in s tem na novo uporabno dovoljenje. S poizvedbami na Upravni enoti D. je ugotovil, da tožnik ni vložil vloge za izdajo spremenjenega gradbenega dovoljenja za spremembo namembnosti iz gostilne v objekt za oddajanje sezonskim delavcem. Ugotavlja še, da je s spremembo namembnosti iz gostinskega objekta v stavbo za kratkotrajno nastanitev povečana potreba po priključni moči

na komunalne in druge objekte infrastrukture in da se vpliv povečanega števila začasno nastanjenih ljudi odraža tudi na socialnem področju, ki se kaže kot psihološka utesnjenost domačega prebivalstva iz v odločbi navedenih razlogov.

Upravni organ druge stopnje je tožnikovo pritožbo zavrnil in se v razlogih oprl na določbo 1. odstavka 5. člena ZGO-1, veljavnega do sprememb ZGO-1B, ki med drugim določa, da je pogoj za uporabo objekta, ki se mu je na podlagi gradbenega dovoljenja spremenila namembnost, uporabno dovoljenje. Tega pa tožnik v obravnavanem primeru kljub spremenjeni namembnosti iz gostinske oz. stanovanjske v namestitveno ni pridobil.

Zavrnil je stališče, da tožniku na podlagi 4. in 5. člena ZGO-1 uporabnega dovoljenja ni treba pridobiti, saj ti določbi pogojujeta odsotnost uporabnega dovoljenja s pridobitvijo gradbenega dovoljenja za spremembo namembnosti, s katerim pa tožnik ne razpolaga. Prav tako se ne strinja, da je bilo v postopku kršeno načelo kontradiktornosti in se sklicuje na določbo 146. člena ZGO-1 in 4. točko 1. odstavka 144. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Ker se vodenje inšpekcijskega postopka in izrekanje ukrepov šteje za nujne ukrepe v javnem interesu v smislu ZUP, v obravnavanem primeru pa je inšpektor s stopnjo verjetnosti ugotovil, da se je objektu na zemljišču parc. št. 246/25 in 246/30 k.o. C. spremenila namembnost, za katero tožnik ni pridobil gradbenega dovoljenja, je lahko izdal odločbo brez zaslišanja stranke. Po mnenju pritožbenega organa pa je ta imela v postopku možnost sodelovati, saj je lahko vpogledala v spis, vendar te svoje pravice ni izkoristila.

Tožnik se s tako odločitvijo ne strinja in v tožbi uvodoma zatrjuje kršitev načela zaslišanja stranke. V postopku mu ni bilo omogočeno, da prisostvuje inšpekcijskemu pregledu, o njem mu ni bil vročen zapisnik, niti se ni mogel izjasniti glede inšpektorjevih navedb, saj z njim ni bil opravljen razgovor. Poudarja, da se je inšpekcijski postopek začel na podlagi določb ZGO-1, ki je prenehal veljati 14. 4. 2008, inšpekcijski organ pa je odločbo izdal po določbah ZGO-1, ki so se začele uporabljati 15. 4. 2008, kar je v nasprotju s prehodnimi določbami. Tožnik nadalje meni, da je bilo dejansko stanje v zadevi zmotno in nepopolno ugotovljeno. Ne drži, da bi opravljal dejavnost oddajanja sob za kratkotrajno namestitev v stanovanjskem delu nepremičnine. Za gostinski lokal pa razpolaga z gradbenim in uporabnim dovoljenjem, pri čemer se v skladu z Zakonom o gostinstvu (ZGos) kot gostinska dejavnost šteje tudi nastanitev gostov. Tožnik se v nadaljevanju sklicuje na določbo 4. člena ZGO-1, ki se nanaša na spremembo rabe objekta. Tako je na podlagi veljavnega gradbenega dovoljenja brez izvedene rekonstrukcije objekta, brez posegov v skupne prostore in brez spremembe zunanjega izgleda objekta ter na podlagi pridobljenega potrdila o namenski rabi zemljišča ter odločbe o vodenju evidence gostov začel opravljati dejavnost nastanitve za krajši čas kot del gostinske dejavnosti. Za njeno opravljanje je torej pridobil vsa potrebna dovoljenja, ki pa jih v postopku ni imel možnost predložiti. V obravnavanem primeru

za spremembo namembnosti v smislu definicije iz 9. točke 1. odstavka 2. člena ZGO-1 ne gre niti za to, ker se z dejavnostjo namestitve ni povečal vpliv objekta na okolico. Če bi v gostinskem lokalu izvajala dejavnost gostilne – pripravo in strežbo jedi in pijač, bi to pomenilo dnevno več kot 180 gostov v lokalu, ki bi povzročali hrup s prihodom in odhodom, povečane bi bile emisije v zrak zaradi priprave hrane. Namestitev za krajši čas tako pomeni zmanjšanje obsega gostinske dejavnosti in zgolj spremembo rabe. Gradbeni inšpektor svojih trditev o povečanem vplivu na okolico ni izkazal z ničemer in je v svoji odločbi zgolj domneval, kaj naj bi se dogajalo v poslovnih prostorih. V zaključku tožbe tožnik povzema tisti del obrazložitve izpodbijane odločbe, v kateri gradbeni inšpektor govori o vplivu povečanega števila začasno nastanjenih ljudi na socialnem področju, pri čemer omenja posledice sobivanja z večjim številom ljudi iz drugačnega jezikovnega področja, z drugačnimi kulturnimi in vedenjskimi obrazci in povečini ljudi nižjega socialnega statusa, o potencialni možnosti pojave kriminala in padanju vrednosti nepremičnin domačega prebivalstva. Pri tem se sprašuje, od kje inšpektorju pravica, da ocenjuje in se opredeljuje do osebnostnih pravic ljudi, ki bodo bivali v objektu. Tožnik meni, da je v tem delu organ kršil načelo enakosti pred zakonom, kar pomeni tudi kršitev z ustavo zagotovljenih človekovih pravic do enakosti ne glede na vero, barvo, spol in rasno pripadnost iz 14. člena. Tožnik predlaga, da sodišče odpravi izpodbijani upravni akt ter priglaša stroške tega postopka.

Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi, dodatnih razlogov pa ne navaja.

Med strankama ni sporno, da je gradbeni inšpektor opravil inšpekcijski ogled v tej zadevi 12. 2. in 3. 3. 2008, kar pomeni, da se je postopek začel pred 15. 4. 2008, ko so se začele uporabljati določbe Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 126/07; v nadaljevanju ZGO-1B). V 114. členu ZGO-1B je določeno, da se postopki, ki so se začeli pred dnem začetka uporabe tega zakona, končajo po določbah ZGO-1 (Uradni list RS, št. 102/04-UPB in naslednji). Ker se upravni organ v izpodbijani odločbi sklicuje na spremenjene določbe 9. točke 1. odstavka 2. člena ZGO-1 (glede definicije spremembe namembnosti), na črtano določbo 9.1. točke istega člena glede spremembe rabe, ter na spremenjeni 3. odstavek 4. člena ZGO-1, je organ svojo odločitev oprl na ugotovitve, ki temeljijo na nepravilni materialni podlagi. Že iz tega razloga je tožba utemeljena.

Sodišče se ne strinja s stališčem pritožbenega organa, da so bile v zadevi podane okoliščine, zaradi katerih je lahko upravni organ odločil brez tožnikovega zaslišanja. Po določbi 1. odstavka 146. člena ZGO-1 se sicer vodenje inšpekcijskega postopka, izrekanje ukrepov in vročanje inšpekcijskih odločb šteje za nujne ukrepe v javnem interesu v smislu ZUP, zato se odločba lahko izda (ne pa mora – pripomba sodišča) v skrajšanem postopku brez zaslišanja strank. Vodenje skrajšanega ugotovitvenega postopka je tudi v 1. odstavku 144. člena ZUP (Uradni list RS, št. 80/99 in naslednji) opredeljeno zgolj kot možnost (lahko) v tam naštetih primerih (točke 1 do 4). Niti ZGO-1 niti ZUP torej ne predvidevata avtomatičnega izvajanja skrajšanega ugotovitvenega postopka v primeru inšpekcijskih postopkov, ampak je odločitev o tem prepuščena upravnemu organu na podlagi predhodne ugotovitve, da to terjajo okoliščine primera. Ali drugače: v inšpekcijskem postopku bo odločitev o vrsti postopka odvisna zlasti od konkretne nujnosti inšpekcijskega ukrepanja, torej od odgovora na vprašanje, ali gre za ravnanja, ki jih ni mogoče odlagati (seveda ob nadaljnjem pogoju iz 4. točke 1. odstavka 144. člena, da so dejstva, na katera se mora opirati odločba, ugotovljena ali vsaj verjetno izkazana, za kar je pritožbeni organ ocenil, da je izpolnjen). Izpodbijana (niti pritožbena) odločba pa ne navaja okoliščin, na podlagi katerih bi bil mogoč sklep, da je šlo za neodložljivo ukrepanje. Celo nasprotno, dejstvo, da je bila odločba izdana več kot mesec in pol po opravljenem drugem inšpekcijskem ogledu, kaže, da temu ni tako. Možnost stranke, da vpogleda v spis, pa ni oblika izvajanja načela zaslišanja stranke iz 9. člena ZUP, ki se izvršuje na enega od načinov iz 3. odstavka 146. člena ZUP (razpis ustne obravnave, možnost stranke, da se izjavi pisno ipd.).

Tudi sicer sodišče v izpodbijani odločbi ugotavlja še druge nepravilnosti: ta ne navaja okoliščin izvajanja dejavnosti, ki se nanašajo na stanovanjski objekt. Ugotovitve ogleda z dne 3. 3. 2008, povzete v drugem odstavku na drugi strani obrazložitve, se namreč nanašajo na gostinski lokal, temu sledi le trditev, da je bilo tudi za stanovanjski objekt na ogledu ugotovljeno, da se namenja za nastanitev sezonskim delavcem. Tudi iz povzetka zapisnika tržnega inšpektorja z dne 11. 3. 2008 je razvidno le, da se nanaša na objekt – tudi v tem primeru sodišče lahko zgolj ugiba, da gre za gostinski objekt. Navedeno pomeni, da dejansko stanje v zvezi z izvajanjem dejavnosti nastanitve v stanovanjski hiši na ... ulici št. ... ni bilo popolno ugotovljeno.

Poleg tega ni jasno, kaj se tožniku pravzaprav očita: iz obrazložitve je namreč razvidno, da za spremenjeno namembnost ni pridobil gradbenega dovoljenja (to namreč ugotavlja gradbeni inšpektor na podlagi poizvedb pri Upravni enoti D.) – v tem primeru je pravna podlaga za izrek inšpekcijskega ukrepa druga. Po določbi 1. odstavka 5. člena ZGO-1 je uporabno dovoljenje namreč pogoj za začetek uporabe tistega objekta, ki je bil zgrajen ali rekonstruiran na podlagi gradbenega dovoljenja, ali se mu je na podlagi gradbenega dovoljenja spremenila namembnost. Kot rečeno, pa je bilo v obravnavani zadevi ugotovljeno, da tožnik v zvezi s sedanjo namembnostjo z gradbenim dovoljenjem ne razpolaga (pri tem se sodišče ne ukvarja z vprašanjem, ali ga v obravnavanem primeru sploh potrebuje). Povedano drugače: o dolžnosti pridobiti uporabno dovoljenje je mogoče govoriti le v primerih, ko gre za posege, za katere je bilo pred tem izdano gradbeno dovoljenje. Če to ni bilo izdano, pa bi moralo biti, je na mestu izrekanje ukrepov zaradi ene od oblik nedovoljene gradnje.

Tudi v tem primeru je mogoče izreči prepoved uporabe objekta iz 3. točke 150. člena ZGO-1, če gre za spremembo namembnosti brez gradbenega dovoljenja.

Upravni organ v svoji odločbi tudi povsem zgrešeno ocenjuje vpliv objekta na okolico z vidika socialnih razmerij v okolju. Ti vplivi vsekakor niso tisti, ki jih ima v mislih 9. točka 1. odstavka 2. člena ZGO-1, po katerem sprememba namembnosti posledično pomeni tudi povečan vpliv objekta na okolico. Trditve o psihološki utesnjenosti domačega prebivalstva zaradi sobivanja s tujci z drugačnimi navadami in običaji zato ne morejo in ne smejo služiti pravni argumentaciji za sprejeto odločitev državnega organa.

Ker je sodišče ugotovilo, da je tožba utemeljena, je izpodbijano odločbo odpravilo (2., 3. in 4. točka 1. odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu, Uradni list RS, št. 105/06; v nadaljevanju ZUS-1) in zadevo vrnilo v ponovno odločanje (3. odstavek 64. člena ZUS-1), v katerem bo moral upravni organ odpraviti ugotovljene nepravilnosti. V prvi vrsti bo moral ugotoviti, ali gre v zadevi za spremembo namembnosti, ali je zanjo zahtevano gradbeno dovoljenje in posledično tudi uporabno dovoljenje ter šele nato izreči ustrezen ukrep, tožniku pa dati možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe.

Ker je sodišče ugodilo tožbi in odpravilo izpodbijani upravni akt, je tožnik v skladu z določbo 3. odstavka 25. člena ZUS-1 upravičen do povračilo stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/07; v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnika pa je v postopku zastopala odvetnica, se mu priznajo stroški v višini 350 EUR (2. odstavek 3. člena Pravilnika). V skladu z določbo 5. člena Pravilnika se pri določitvi in povrnitvi stroškov tožnikom ne uporabljajo določbe drugih predpisov, razen v primeru, če bi v postopku nastali tudi stroški prič, izvedencev in tolmačev, ko se ti povrnejo na podlagi zakona, ki ureja pravdni postopek in podzakonskih predpisov, izdanih na njegovi podlagi. V pavšalnem znesku so torej zajeti tako stroški sodnih taks, materialni stroški kot tudi stroški za zastopanje.

Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave na podlagi določbe 1. alineje 2. odstavka 59. člena ZUS-1, saj je tožbi ugodilo in odpravilo upravni akt iz razlogov, očitno razvidnih že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnih spisov, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom.

Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o graditvi objektov (2007) - ZGO-1B  - člen 114

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 2, 2/1, 4, 4/3, 5, 5/1, 146, 146/1, 150-3

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 144, 144/1, 146, 146/3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.