sodba U 1841/2008
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2009-04-02

turistična taksa - pavšalna turistična taksa - turistično območje - merila za določitev višine turistične takse

ZSRT kot kriterij za določitev turističnega območja ne določa tudi oddaljenosti od tistih predelov (občine), v katerih je koncentracija turističnih ugodnosti in storitev največja, zato tožbeno stališče, da naj bi toženka v Odloku upoštevala ožja območja in v povezavi z njim presojala obseg ugodnosti in storitev, ki so brezplačno na voljo turistom kot merilo za določitev točk iz 4. odstavka 26. člena ZSRT, nima podlage v zakonu.

Če se turistična razvitost, ki je ZSRT ne opredeljuje niti ne določa kot merilo za višino turistične takse, meri po številu opravljenih nočitev oziroma ležiščih v nastanitvenih objektih in številom objektov iz 7. odstavka 4. člena ZSRT, je to merilo uporabljeno zgolj v zvezi s presojo okoliščin, ki določajo vstopni prag občinam za določitev pavšalne turistične takse. ZSRT občinam prepušča določitev njene višine z upoštevanjem novih iz 4. odstavka 26. člena, pri čemer pa meril podrobneje ne konkretizira in je tudi to v pristojnosti občin.

Toženka je z izpodbijano odločbo tožnici kot lastnici nepremičnine na A. odmerila pavšalno turistično takso za leto 2007 v višini 146,88 EUR. Iz obrazložitve je razvidno, da je turistična taksa odmerjena na podlagi določbe 4. člena Odloka o turistični taksi v Občini Bohinj (v nadaljevanju Odlok) ter da je bila pri njeni odmeri upoštevana stanovanjska površina objekta, ki spada v kategorijo od 30 m2 do 60 m2, kar v skladu s 6. členom Odloka predstavlja obveznost v višini 1600 točk. Vrednost točke je določena v 26. členu Zakona o spodbujanju razvoja turizma (v nadaljevanju ZSRT) in znaša 0,0918 EUR.

Upravni organ druge stopnje je tožničino pritožbo zavrnil in v razlogih med drugim navedel, da je število točk iz 3. odstavka 6. člena Odloka v skladu s 26. in 24. členom ZSRT. Poudarja, da zakon ne nalaga občini sprejema posebnega akta, s katerimi bi ugotovila obstoj zakonskih kriterijev za določitev takse, temveč v 4. odstavku 26. člena ZSRT zahteva, da občina upošteva dejavnike, ki opredeljujejo stopnjo razvitosti turizma na določenem območju. Bohinj je eno najbolj razvitih turističnih območij v državi (sodi med prvih deset), zato je število točk iz Odloka ustrezno. Prav tako ne drži, da lastniki počitniških hiš in stanovanj niso izenačeni s pravicami, kot jih imajo turisti, in našteva ugodnosti in storitve, ki so jim na voljo brezplačno, med drugim koriščenje urejenih tekaških prog v spodnji Bohinjski dolini, ob Bohinjskem jezeru na Jezerskem polju (Stara Fužina), v zgornji Bohinjski dolini (Srednja vas) in na A.. Prav urejanje in vzdrževanje tekaških prog se financira izključno iz turistične takse. Lastniki počitniških stanovanj in hiš pa imajo tudi možnost nakupa „kartice gost Bohinja“, na podlagi katere imajo imetniki omogočeno brezplačno parkiranje na območju Bohinjskega jezera.

Tožnica se s tako odločitvijo ne strinja in v tožbi uvodoma opozarja na določbo 4. odstavka 26. člena ZSRT, ki določa kriterije za določitev števila točk turistične takse, ki pa jih toženka ni vnesla v svoj Odlok oziroma ga v odločbi napačno tolmači. Po omenjeni določbi naj bi se upoštevalo bivanje v sezonskem ali zunajsezonskem bivanju, za kar pa toženka priznava, da tega kriterija ni mogoče uveljaviti pri pavšalni turistični taksi. Kriterij vrste turističnih gostinskih obratov je upoštevan le pri kampih v 2. odstavku 7. člena Odloka, ne pa tudi pri ostalih oblikah nastanitve, ki se med seboj gotovo močno razlikujejo po kvaliteti. Zaradi neupoštevanja 26. člena ZSRT je toženka narobe določila tudi število točk za takso iz 24. člena ZSRT (pavšalno takso). Dodelila je namreč maksimalno število točk, kar po mnenju tožnice ne ustreza dejanskim razmeram. V Sloveniji je le devet občin, ki imajo pravico pobirati pavšalno turistično takso pod pogoji iz ZSRT, pri čemer toženka med njimi ni turistično najbolj razvita. Zato je izbira maksimalnega števila točk napačna. Tožnica glede storitev in ugodnosti, ki so na voljo zavezancem za plačilo turistične takse, nadalje poudarja, da teh na A. z izjemo tekaških prog v zimskem času ni. Oddaljenost od Bohinja je taka, da je njihova uporaba izjema celo v poletni sezoni. A. tudi nima zagotovljene oskrbe s pitno vodo, na A. ni trgovine, kioska za nakup časopisa, v letu 2007 pa je na območju A. obratoval le en gostinski obrat. Primerjava s turistično takso za prenočevanje, ki znaša 11 točk, z zaračunano pavšalno turistično takso v višini 1600 točk, pokaže, da slednja pomeni 145,5 nočitev oziroma 36,4 dni polne zasedenosti počitniške hiše (očitno na osebo – prip. sodišča). Po mnenju tožnice to pomeni slabši položaj od turista v hotelu in še zlasti v kampu, saj lastnik plačuje davke, vodno obremenitev in odvoz smeti. Na podlagi navedenega je zato pavšalna turistična taksa odmerjena v nasprotju z ZSRT, saj toženka pri odmeri ni upoštevala vrste turističnih gostinskih obratov, bivanja v sezonskem ali zunajsezonskem obdobju in obsega storitev, ki jih brezplačno nudi turistom. V zvezi s slednjim še poudarja, da brezplačne informacije niso dosegljive, sprehajalne poti so urejene s strani Triglavskega narodnega parka (TNP), ni pa ji tudi jasno, kaj naj bi pomenila možnost uporabe okolju in ljudem prijazne urbane opreme. Predlaga, da sodišče odpravi izpodbijano odločbo, toženki pa naloži povrnitev plačane pavšalne turistične takse, stroške pritožbenega upravnega postopka in tega upravnega spora, vse s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Po določbi 3. odstavka 23. člena ZSRT (Uradni list RS, št. 2/04) so zavezanci za plačilo turistične takse tudi lastniki počitniških hiš oziroma počitniških stanovanj, ki plačajo turistično takso v letnem pavšalnem znesku v skladu z določbami 24. in 25. člena ZSRT. V 1. odstavku 24. člena ZSRT je dano pooblastilo občinam, da določijo obveznost plačevanja turistične takse za lastnike počitniških hiš ali stanovanj v turističnem območju, to pa lahko storijo le, če same izpolnjujejo pogoje iz 2. odstavka 24. člena ZSRT, in sicer 1. da je bilo v preteklem letu na njenem območju opravljenih več kot 100.000 nočitev ali je na na njenem območju 1500 ležišč v nastanitvenih objektih in 2. če je na območju občine najmanj 200 objektov iz 7. odstavka 4. člena ZSRT (počitniških hiš ali počitniških stanovanj). Občina določi letni pavšalni znesek v skladu z 2., 3. in 4. odstavkom 26. člena ZSRT, pri čemer pavšalni znesek ne sme presegati 400 točk za posamezno ležišče (3. odstavek 24. člena ZSRT).

Iz navedene določbe 1. odstavka 24. člena ZSRT je razvidno, da je zavezanec za plačilo turistične takse lastnik počitniške nepremičnine v turističnem območju. Turistično območje pa je po opredelitvi v 1. odstavku 4. člena ZSRT geografsko zaokroženo območje ene ali več občin, ki ponuja določen splet turističnih storitev (...). S tem ko je v 3. členu Odloka (Uradni vestnik Občine Bohinj, št. 9/04 in naslednji) določeno, da turistično območje predstavlja celotno območje občine Bohinj, ni prekoračena zakonska definicija turističnega območja. ZSRT namreč ne določa, da je  kriterij za določitev turističnega območja tudi oddaljenosti od tistih predelov (občine), v katerih je koncentracija turističnih ugodnosti in storitev največja. Zato tožbeno stališče, da naj bi toženka v Odloku upoštevala ožja območja (območje A.) in v povezavi z njimi presojala obseg ugodnosti in storitev, ki so brezplačno na voljo turistom kot merila za določitev točk iz 4. odstavka 26. člena ZSRT, nima podlage v zakonu.

Določba 3. odstavka 24. člena ZSRT glede določanja letnega pavšalnega zneska turistične takse v turističnem območju med drugim napotuje tudi na 4. odstavek 26. člena, ki določa, da občina pri določitvi točk upošteva vrsto turističnih gostinskih obratov, bivanje v sezonskem ali zunajsezonskem obdobju in obseg ugodnosti in storitev, ki jih brezplačno nudi turistom. Tožnica sama zatrjuje, da pri pavšalni turistični taksi ni mogoče upoštevati bivanja v sezonskem ali zunajsezonskem obdobju, zato se sodišče s tem vprašanjem ni ukvarjalo. Kar zadeva merilo vrste turističnih gostinskih obratov, tožnica navaja, da je to upoštevano le pri kampih, v katerih se plačuje polovična taksa za prenočevanje (2. odstavek 7. člena Odloka). Pri tem sodišče dodaja, da že ZSRT v 2. odstavku 27. člena določa, da turisti v kampih plačujejo 50% turistično takso. Po mnenju sodišča pa to ne pomeni, da bi morala uporaba tega merila iti do te stopnje, ko bi bilo vrednotenje različno za prav vse vrste turističnih gostinskih obratov. Kako naj bi bilo to merilo upoštevano (pa ni bilo) pri počitniških hišah in stanovanjih, tožnica v tožbi ne konkretizira in le posplošeno navaja primerjavo med hotelom oz. penzionom ob Bohinjskem jezeru in (pogosto brez vode) brunarico na A.. Sodišče se zato do tega ugovora ne more konkretneje opredeliti in le dodaja, da Odlok očitno vse počitniške hiše in stanovanja po kriteriju vrste obrata (objekta) šteje v enotno (eno) skupino, saj je pavšalna taksa na posamezno ležišče enaka za vse (po 400 točk – 2. točka 3. odstavka 6. člena Odloka). Neustrezna pa je tudi primerjava višine turistične takse za prenočevanje in pavšalne turistične takse z vidika ostalih stroškov, ki jih mora plačati lastnik počitniškega objekta, zaradi česar naj bi bil položaj lastnika slabši od položaja turista. Tožnica namreč ne upošteva, da turist v hotelu in v kampu v primerjavi z lastnikom počitniške hiše ali stanovanja poleg turistične takse plača tudi ceno za nastanitev, z dobljenimi sredstvi pa lastnik nepremičnine naprej pokriva ostale stroške. Poenostavljeno povedano: tudi turist plača stroške za vodo, odvoz smeti ipd.

Sodišče se (razen kolikor je bilo o tem predhodno navedeno pri merilu po vrsti turističnih gostinskih obratov) v nadaljevanju ni podrobneje ukvarjalo z zatrjevanim neupoštevanjem meril iz 4. odstavka 26. člena ZSRT pri določitvi turistične takse za prenočevanje v 1. točki 3. odstavka 6. člena Odloka. Te določbe, ki se uporabljajo za odmero takse turistom, v obravnavani zadevi niso bile uporabljene, zato za odločitev niso relevantne.

Po 3. odstavku 24. člena ZSRT pavšalni znesek ne sme presegati 400 točk za posamezno ležišče, pri čemer se šteje, da so v objektu s stanovanjsko površino od 30 do 60 m2 (kot v obravnavanem primeru) štiri ležišča. V skladu s tem je Odlok določil pavšalno turistično takso za stanovanjsko površino od 30,01 do 60 m2 v višini 1600 točk (3. odstavek 6. člena), torej maksimalno možno število točk. Tožnica temu vrednotenju ugovarja tudi iz razlogov, ker da toženka ni turistično najbolj razvita občina, da brezplačne informacije niso dosegljive, da so sprehajalne poti s strani TNP, da ni jasno, kaj pomeni možnost uporabe urbane opreme (te okoliščine je v svoji odločbi navedel drugostopenjski upravni organ) in ker je uporaba storitev in ugodnosti, ki so na voljo zavezancem za plačilo turistične takse, zaradi oddaljenosti od Bohinja izjema. Na slednji pomislek je sodišče že odgovorilo v zvezi z določanjem pavšalne turistične takse za celotno turistično območje, pri tem pa ni sporno, da so tožnici v neposredni bližini (na samem A.) na voljo urejene tekaške proge.

Tožbenih navedb, da toženka ni turistično najbolj razvita, pa je kljub temu določila maksimalno število točk, v obravnavanem primeru ni mogoče upoštevati. ZSRT namreč ne opredeljuje pojma turistične razvitosti niti ne določa, da je to merilo za višino turistične takse. Če se turistična razvitost meri po številu opravljenih nočitev oziroma ležiščih v nastanitvenih objektih in številom objektov iz 7. odstavka 4. člena ZSRT, je to merilo uporabljeno zgolj v zvezi s presojo okoliščin, ki določajo vstopni prag občinam za določitev pavšalne turistične takse. Dejstvo je, da ZSRT občinam prepušča določitev njene višine z upoštevanjem meril iz 4. odstavka 26. člena, pri čemer pa teh meril podrobneje ne konkretizira (npr. kaj se šteje kot vrsta turističnih gostinskih obratov – v 4. členu govori le o nastanitvenih objektih) in je tudi to v pristojnosti občin. Čim pa so merila opisna in je njihova uporaba odvisna od konkretnih okoliščin, ugotavljanje katerih je v pristojnosti občine,  ni mogoče zagotoviti izmerljivega pristopa pri uporabi meril. To bi bilo mogoče le, če bi že zakon npr. določal, da občina za določen (merljiv) obseg storitev določi predpisano število točk turistične takse. Ker ne gre za tako situacijo, določitev maksimalnega števila točk v 6. členu Odloka glede na ta tožbeni ugovor ni v nasprotju s pooblastili iz ZSRT.

Kot že omenjeno, je pritožbeni organ v svoji odločbi naštel ugodnosti in storitve, ki jih toženka brezplačno nudi turistom, kar kaže, da je bilo to merilo v navedenem obsegu upoštevano pri določitvi števila točk v Odloku. Trditve o nedosegljivosti brezplačnih informacijah (o prireditvah in možnostih koriščenja prostega časa) ter da so sprehajalne poti urejene s strani TNP, niso konkretizirane, zato preizkus v tej smeri ni mogoč. Iz enakega razloga se sodišče ne more opredeliti do v tožbi zapisane dileme, da je morda vsaj na A. dosegljiva uporaba urbane opreme.

Ker je sodišče ugotovilo, da je izpodbijana odločba izdana v skladu z določbami Odloka, te pa ostajajo v okviru pogojev, ki jih določa ZSRT, je tožbo kot neutemeljeno zavrnilo (1. odstavek 63. člena Zakona o upravnem sporu, Uradni list RS, št. 105/06; v nadaljevanju ZUS-1).

ZSRT člen 4, 4/1, 24, 24/1, 24/2, 24/3, 26, 26/4, 27, 27/2.

Odlok o turistični taksi člen 3, 6, 6/3, 6/3-2, 7, 7/2.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.