sodba U 1677/2008
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2009-03-10

zasebno varovanje - licenca za varovanje javnih zbiranj - začasen odvzem licence

Kot podlago za začasni odvzem licence je Ministrstvo za notranje zadeve štelo kršitve po členu 75/1-4 v zvezi s 75/2 ZZasV, ki pa so bile vse storjene po uveljavitvi ZZasV-A, torej po 10. 11. 2007. Tako sodišče nima pomislekov v pravilnost uporabe določbe 40. člena ZZasV, upoštevajoč tudi odločbo Ustavnega sodišča RS št. U-I-65/08-11 z dne 25. 9. 2008.

Z izpodbijano odločbo se je tožeči stranki začasno odvzela licenca za varovanje javnih zbiranj, podeljena 7. 12. 2006 z odločbo št. ...  – točka 1. izreka, v točki 2. izreka je bilo odločeno, da se ukrep začasnega odvzema licence za varovanje javnih zbiranj izreče za obdobje enega meseca od 1. 8. 2008 dalje, v točki 3. je bilo odločeno, da se v registru imetnikov licenc, ki se vodi pri Ministrstvu za notranje zadeve vpiše zaznamba datuma začasnega odvzema licence za varovanje javnih zbiranj in v točki 4. izreka odločbe je bilo ugotovljeno, da v postopku niso nastali posebni stroški. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe je razvidno, da je Ministrstvo za notranje zadeve svojo odločitev oprlo na ugotovitev, da je tožeča stranka kršila 4. točko 1. odstavka 75. člena Zakona o zasebnem varovanju (Uradni list RS, št. 126/03 do 102/07, v nadaljevanju ZZasV),  kar izhaja iz predloga za uvedbo postopka o prekršku Policijske postaje A. z dne 17. 12. 2007, ker je dne 18. 11. 2007 ob 01.30 uri na javni prireditvi „koncert skupine ...“ v B. tožeča stranka opravljala varovanje javnih zbiranj z osebo C.C., ki ni izpolnjeval pogojev za opravljanje zasebnega varovanja; predloga za uvedbo postopka o prekršku Policijske postaje D. z dne 13. 2. 2008 zaradi iste kršitve, ker je tožeča stranka dne 30. 12. 2007 ob 03.15 uri v diskoteki hotela ... v D. opravljala varovanje javnih zbiranj z osebo E.E., ki ni izpolnjeval pogojev za opravljanje zasebnega varovanja in odločbe o prekršku Inšpektorata Republike Slovenije za notranje zadeve z dne 18. 4. 2008 zaradi iste kršitve, ker je tožeča stranka dne 27. 1. 2008 ob 02.30 uri v diskoteki hotela ... v D. opravljala varovanje javnih zbiranj z osebama E.E. in F.F., ki nista izpolnjevala pogojev za opravljanje zasebnega varovanja. Na podlagi navedenih listin je bilo ugotovljeno, da je tožnik kršil določbe ZZasV s tem, da je opravljal dejavnost zasebnega varovanja z osebami, ki niso izpolnjevale pogojev za opravljanje dejavnosti, ker jim službena izkaznica varnostnika še ni bila podeljena, ali pa za opravljanje dejavnosti zasebnega varovanja sploh niso izpolnjevali pogojev. Prva ustna obravnava je bila razpisana 8. 10. 2007 zaradi ugotovitev, da je prišlo do novih kršitev pa še 5. 3. 2008 in 7. 5. 2008. Ministrstvo za notranje zadeve se v obrazložitvi izpodbijane odločbe sklicuje na 18., 19., 20., 21., 22. in 23. člen ZZasV in ugotavlja, da si tožnik določbe zakona pravilno razlaga, vendar jih zavestno krši. Nesporno je, da sta tožnik in njegova odgovorna oseba dolžna poskrbeti za zakonitost svojega poslovanja in je tako neutemeljeno sklicevanje na dejstvo, da direktor zagotovo ne ve za vsakega varnostnika. Sklepno Ministrstvo za notranje zadeve ugotavlja, da je izpolnjen pogoj za začasni odvzem licence za varovanje javnih zbiranj na podlagi 1. odstavka 40. člena ZZasV, saj je tožnik opravljal dejavnost zasebnega varovanja z osebami, ki niso izpolnjevale zakonsko predpisanih pogojev in s tem večkrat kršil 4. odstavek 75. člena ZZasV, za kar je je bil tudi že kaznovan. Nekateri postopki pred prekrškovnim organom zaradi navedenih kršitev so še v teku. Pri odločitvi je bilo upoštevano, da ima tožnik sklenjenih skoraj 3.000 pogodb za opravljanje zasebnega varovanja in šest licenc. Večina pogodb je sklenjenih za varovanje ljudi in premoženja. Pri odločanju je ministrstvo tehtalo sorazmernost ukrepa glede na cilj in je pri tem zasledovalo javni interes. Gre za primeren poseg za dosego zaželenega cilja, kar predstavlja varstvo pravic drugih in javni interes, izražen v pričakovanju zagotavljanja osebne varnosti in varnosti premoženja, pa tudi v zagotavljanju človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Ukrep je bil izrečen za dobo enega meseca zaradi varstva pogodbenih strank ter možnosti sklenitve novih pogodb o varovanju z drugo družbo za zasebno varovanje ter možnosti ustrezne razporeditve varnostnega osebja je ministrstvo kot pričetek veljavnosti začasnega odvzema licence določilo datum 1. 8. 2008.

Tožnik vlaga tožbo v upravnem sporu. Po njegovem prepričanju je 40. člen ZZasV neustaven. Gre namreč za položaj, ko upravni organ najprej sam (v konkretnem primeru njemu podrejen prekrškovni organ – Inšpektorat RS za notranje zadeve) enostransko odloči o tem, da so podani zakonski znaki prekrška, nato pa je zgolj na podlagi tako uvedenega postopka o prekršku dolžan obdolženi osebi – imetniku licence tudi začasno odvzeti licenco. ZZasV je na sam začetek (uvedbo) postopka o prekršku, ki se sicer vodi po natančno predpisanem kar tristopenjskem postopku (in bodo torej tudi v izpodbijani odločbi izpostavljeni primeri pravnomočno zaključeni šele v prihodnosti), vezal še neke vrste „stransko sankcijo“ - obligatoren, začasen odvzem licence v postopku, ki se vodi po določbah Zakona o splošnem upravnem postopku. Tožeča stranka je vložila pobudo za začetek postopka presoje ustavnosti (med drugim) 40. člena ZZasV, vendar je bila njena pobuda zavržena zaradi pomanjkanja pravnega interesa. Vsebinsko podobno vlogo je na Ustavno sodišče RS vložil tudi sindikat G.G.G. O tej zahtevi je Ustavno sodišče RS odločalo na 18., zadnji seji Ustavnega sodišča RS pred poletnimi počitnicami (z dne 3. 7. 2008), vendar odločitev do dneva vložitve tožbe še ni znana. Napadena določba ne prestane testa sorazmernosti. Določba v mesecu novembru 2007 spremenjenega 40. člena ZZasV je namreč prekomerno posegla v pravni položaj družb za zasebno varovanje. Ukrep, ki ga predvideva napadena odločba namreč ne omogoča družbi za varovanje, da svoje (morda nepravilno) poslovanje ustrezno prilagodi in odpravi morebitne kršitve, kar bi moral biti cilj takšnega ukrepa, temveč jo privede v položaj, ko mora nujno prilagoditi obseg poslovanja (in stroške dela) novim razmeram, to je dejstvu, da ji je opravljanje osnovne dejavnosti začasno prepovedano. Pri tem je pomembno, da lahko zakonodajalec ustavno varovane pravice (do svobodne gospodarske pobude) omeji le s pravicami drugih subjektov ali v javnem interesu, poseg v te pravice pa mora utemeljiti s stvarnim in razumnim tehtanjem varovanih dobrin, pri čemer mora biti tudi sam poseg v najmilejši še možni obliki. Po mnenju tožeče stranke je zakonodajalec s spremembo razlogov oziroma pogojev za začasen odvzem licence (s spremembo 40. člena ZZasV v mesecu novembru 2007) v želji, da bi zaradi posameznih tragičnih dogodkov, kot so dogodki pred diskotekama ... in ..., in posledično v zasledovanju javne koristi in vzpostavitve učinkovitejšega nadzora nad varnostnimi službami, presegel stvarno razumne razloge, ki utemeljujejo obseg dopustnih posegov v poslovanje varnostnih družb. Sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo odpravi. V odgovoru na tožbo tožena stranka ponavlja razloge izpodbijane odločbe in sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

V zadevi je sporna odločitev Ministrstva za notranje zadeve, da tožniku začasno (za en mesec) odvzame licenco za varovanje javnih zbiranj. Pravna podlaga za izdajo izpodbijane odločbe je 40. člen ZZasV. Tožnik v tožbi kot bistveni razlog za utemeljenost tožbe uveljavlja neustavnost 40. člena ZZasV. Z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o zasebnem zavarovanju (ZZasV – A), ki je stopil v veljavo 10. 11. 2007 je prišlo tudi do sprememb 40. člena ZZasV. Kot je že navedel tožnik v tožbi, je sindikat G.G.G. pred Ustavnim sodiščem RS zahteval začetek postopka za oceno ustavnosti 40. in 41. člena tega zakona. Ustavno sodišče Republike Slovenije je z odločbo št. U-I-65/08-11 z dne 25. 9. 2008 o tej zahtevi odločilo (Uradni list RS, št. 96 z dne 9. 10. 2008) in sicer tako, da se v 1. odstavku 40. člena in v 2. alinei 1. odstavka 41. člena Zakona o zasebnem varovanju (Uradni list RS, št. 126/03 in 102/07) razveljavijo besede: „ali kršil določila standardov varovanja“, v ostalem delu sta 1. odstavek 40. člena in 2. alinea 1. odstavka 41. člena Zakona o zasebnem varovanju v neskladju z Ustavo, v 2. točki izreka je odločilo, da mora Državni zbor ugotovljeno neskladje odpraviti v šestih mesecih po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije, v 3. točki izreka pa je odločilo, da se do odprave neskladja iz 1. točke izreka te odločbe sme družbam za zasebno varovanje, pri katerih pred uveljavitvijo Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zasebnem varovanju (Uradni list RS, št. 102/07) niso bili izpolnjeni pogoji za začasen ali trajni odvzem licence, po uveljavitvi tega zakona pa bi bili ti pogoji izpolnjeni, začasno oziroma trajno odvzeti licenca, če so izpolnjeni pogoji  iz 24. točke obrazložitve te odločbe, v 4. točki izreka pa je odločilo še, da se 2. odstavek 41. člena Zakona o zasebnem varovanju razveljavi. Po mnenju Ustavnega sodišča Republike Slovenije se časovno obdobje, v katerem morajo biti storjene ponavljajoče kršitve, ki pomenijo izpolnitev pogojev za začasni ali trajni odvzem licence, nanaša na čas pred uveljavitvijo ZZasV-A, kar pomeni, da je zakonodajalec za nazaj določil posledice, izhajajoče iz dejanskega stanja, ki se je zgodilo pred uveljavitvijo ZZasV-A in te posledice povratno razglasil za pravno pomembne. Zato izpodbijani določbi učinkujeta tako, da se z njima posega v pravni položaj družb za zasebno varovanje. Nadalje Ustavno sodišče Republike Slovenije tudi meni, da morajo biti pogoji za začasni in trajni odvzem licence jasno določeni in naslovnikom norm vnaprej znani. Z izpodbijanima določbami pa je zakonodajalec za nazaj posegel v zakonske pravice določenih družb za zasebno varovanje, ne da bi pri tem uredil prehodni režim, ki bi ublažil trdoto kolizije med načelom zakonodajalčeve odzivnosti na spreminjajoče se družbene razmere in ustavno varovanim pričakovanjem naslovnikom spremenjenih pravnih norm, da se lahko na pravno ureditev zanesejo in v skladu z njo uravnajo svoja ravnanja in pričakovanja. V 24. točki obrazložitve odločbe Ustavno sodišče RS navaja, da je, ker gre za primer iz 1. odstavka 48. člena Zakona o ustavnem sodišču, sprejelo ugotovitveno odločbo in za odpravo neskladnosti določilo rok šestih mesecev. Da ne bi do odprave ugotovljene protiustavnosti pristojni organi začasno ali trajno odvzeli licence tistim družbam za zasebno varovanje, ki pred spremembo ZZasV niso izpolnjevale pogojev za začasni ali trajni odvzem licence, po spremembi ZZasV pa bi jih izpolnjevale (kar bi bilo v neskladju z 2. odstavkom 155. člena Ustave RS), je Ustavno sodišče RS na podlagi 2. odstavka 40. člena Zakona o ustavnem sodišču določilo način izvršitve svoje odločbe kot izhaja iz 3. točke izreka te odločbe. To pomeni, da se sme družbam za zasebno varovanje, ki pred spremembo ZZasV niso izpolnjevale pogojev za začasni ali trajni odvzem licence, po uveljavitvi ZZasV-A pa bi pogoje izpolnjevale, začasno odvzeti licence samo, če imetnik licence stori novo kršitev določb od 1. do vključno 6., 9. ali 10. točke 1. odstavka 75. člena ZZasV, oziroma trajno odvzeti licenco, če imetnik licence stori novo kršitev iz 1. odstavka 75. člena ZZasV, po uveljavitvi ZZasV-A. Sodišče upoštevajoč naveden način izvršitve odločbe Ustavnega sodišča RS ugotavlja, da je izpodbijana odločba kljub temu, da je bila izdana pred objavo odločbe Ustavnega sodišča Republike Slovenije v Uradnem listu, pravilna in na zakonu utemeljena. Kot podlago za začasni odvzem licence je Ministrstvo za notranje zadeve štelo kršitve po členu 75/1-4 v zvezi s 75/2 ZZasV, ki pa so bile vse storjene po uveljavitvi ZZasV-A, torej po 10. 11. 2007 in sicer 18. 11. 2007, 30. 12. 2007 in 18. 4. 2008. Tako sodišče nima pomislekov v pravilnost uporabe sporne določbe 40. člena ZZasV, upoštevajoč tudi odločbo Ustavnega sodišča Republike Slovenije. Ministrstvo za notranje zadeve je opravilo test sorazmernosti in pojasnilo razloge za časovni okvir izrečenega začasnega ukrepa.

Po povedanem je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi 1. odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, v nadaljevanju ZUS-1).

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.