sodba I U 420/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-10-12

uvedba postopka razlastitve - pogoji za uvedbo postopka - javna korist - nujnost in sorazmernost razlastitve

Upoštevanje načela sorazmernosti predstavlja ugotavljanje javne koristi v konkretnem primeru, zato bi upravni organ zadevne ugovore tožeče stranke moral presoditi že v tej fazi postopka, ne pa njihovo presojo odložiti do naslednje faze, kot pojasnjuje svoje postopanje v izpodbijani odločbi.

Kolikor se upravni organ sklicuje na 100. člen ZUreP-1, ki določa, da v primerih iz drugega 93. člena tega zakona upravni organ ugotovi, ali je izpolnjen pogoj iz četrtega odstavka tega člena (sklep vlade ali občinskega sveta o ugotovitvi, da je gradnja predvidena v javno korist), sodišče meni, da je s tem določen le eden od pogojev, ki morajo biti izpolnjeni za uvedbo postopka razlastitve. Kot je že pojasnilo, pa tudi zgolj prostorski akt ne more prejudicirati javne koristi.

Tožbi se ugodi, odločba Upravne enote Trebnje št. 352-3/2009-14 z dne 12. 10. 2009 se odpravi in zadeva vrne Upravni enoti Trebnje v ponovni postopek.

Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 350,00 EUR, povečanem za 20% DDV, v roku 15 dni od vročitve sodbe, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Upravna enota Trebnje (upravni organ) je z izpodbijano odločbo odločila, da se začne postopek razlastitve nepremičnin parc. št. 629/1 vl. št. 316 in parc št. 630/6 vl. št. 225, obe k.o. ..., kjer je vknjižena lastninska pravica za A.A. in B.B., vsakega do ½ (I. točka izreka), da do pravnomočno končanega razlastitvenega postopka ni dopusten promet z nepremičninami iz I. točke izreka ali njihovo bistveno spreminjanje, razen prodaje razlastitveni upravičenki oziroma tretji osebi, če se razlastitvena upravičenka s tem strinja (II. točka izreka), da zemljiška knjiga Okrajnega sodišča v Trebnjem po dokončnosti te odločbe vpiše zaznambo o začetku razlastitvenega postopka in zaznambo prepovedi odtujitve nepremičnin (III. točka izreka) in ugotovila, da stroškov postopka ni (IV. točka izreka). V obrazložitvi navaja, da je Občina Trebnje kot razlastitvena upravičenka dne 17. 6. 2009 vložila zahtevo za razlastitev  parc. št. 629/1 in 630/6 za potrebe graditve objekta, namenjenega za potrebe izvajanja javnih služb na področju šolstva, kulture, vzgoje, športa in turizma v Dolenji Nemški vasi, na območju, ki ga ureja Odlok o občinskem podrobnem prostorskem načrtu za šolski kompleks Dolenja Nemška vas (Uradni list RS, št. 48/2008, v nadaljevanju OPPN). Točna in dokončna površina nepremičnin bo ugotovljena v postopku geodetske izmere z odločbo o parcelaciji, izvedeni na podlagi načrta parcelacije, ki je sestavni del OPPN. Približna izmera potrebnih površin je 4544 m2 za parc. št. 629/1 ter 1070 m2 za parc. št. 630/6. Upravni organ ugotavlja, da je razlastitvena upravičenka vložila popolno zahtevo za razlastitev v skladu z 98. členom Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 110/02 in nadalj., v nadaljevanju ZUreP-1). Zahtevi predložen razlastitveni elaborat vsebuje utemeljitev javne koristi in obrazložitev njene pravne podlage, natančno določa obseg nepremičnine, glede katerih je predlagana razlastitev, območje predlagane razlastitve pa tudi ne presega meje, določene z občinskim podrobnim prostorskim načrtom. Vključuje tudi načrt parcelacije. Zahtevi je predložena ponudba razlastitvene upravičenke z dne 14. 10. 2008 ter dokazilo o njeni vročitvi razlastitvenemu zavezancu. Vlogi je priložen tudi ugotovitveni sklep Občinskega sveta Občine Trebnje, sprejet na 7. izredni seji dne 9. 10. 2008, da je gradnja po OPPN za šolski kompleks predvidena v javno korist. Razlastitveni zavezanec je razlastitvi ugovarjal, češ da niso izpolnjeni pogoji, določeni z ustavo in zakonom. Organ navaja, da se njegovi ugovori po vsebini nanašajo na odločanje o sami zahtevi za razlastitev, ne pa na odločanje o uvedbi postopka, in jih bo zato obravnaval v nadaljevanju postopka po dokončnosti odločbe o uvedbi postopka. Na dne 7. 10. 2009 opravljeni obravnavi sta bili stranki postopka seznanjeni z navedenimi ugotovitvami. Upravni organ, sklicujoč se na 100. člen ZUreP zaključuje, da iz predloženih dokazov izhaja, da so izpolnjeni pogoji iz te določbe za začetek razlastitvenega postopka. Drugostopni organ je zavrnil pritožbo tožeče stranke zoper prvostopno odločbo. Strinjal se je s stališčem prvostopnega organa, da ugovori razlastitvenega zavezanca o izpolnjevanju pogoja nujnosti posega v zasebno lastnino, glede na to, da naj bi občina razpolagala z drugimi ustreznimi nepremičninami za dosego istega namena, niso vprašanja, ki bi jih moral upravni organ obravnavati v postopku izdaje odločbe o uvedbi postopka razlastitve, temveč stvar nadaljnjega postopka.

Tožeča stranka vlaga tožbo zaradi nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja in napačne uporabe materialnega prava. Meni, da niso izpolnjeni pogoji za razlastitev, ki jih določata Ustava in zakon. O njih bi se moral prvostopni organ opredeliti in jih preizkusiti v izpodbijani odločbi, pa jih ni. Navaja, da je po ZUreP razlastitev dopustna le v javno korist, pod pogojem, da je za dosego javne koristi nujno potrebna in da je javna korist razlastitvenega pomena v sorazmerju s posegom v zasebno lastnino. Razlastitev pa ni dopustna, če država oziroma občina razpolaga z drugo ustrezno nepremičnino za dosego istega namena. Iz OPPN in zahteve za razlastitev izhaja, da namerava občina na razlaščenem zemljišču zgraditi večnamenski objekt za vadbo obstoječih športnih klubov, v prvi vrsti za rokomet, badminton, košarko in nogomet, dvorana pa bi služila za organizacijo večjih kulturno-zabavnih in družabnih prireditev. Objekt naj bi bil zgrajen v sklopu javno-zasebnega partnerstva v razmerju 50:50. Za takšen objekt po mnenju tožeče stranke javna korist ni podana. Takšna gradnja ni v interesu občanov, niti ni potrebna za izvajanje javnih služb na področju šolstva, kulture, vzgoje, športa in turizma. Podružnična šola, kateri je že prodala zemljišče za potrebe dozidave športnega in vadbenega prostora, novega tovrstnega objekta ne potrebuje, enako pa tudi ne druge šole in javne službe s področja vzgoje, ki so od tega objekta tudi preveč oddaljene, da bi ga dejansko uporabljale. Prav tako je na območju občine Trebnje v obstoječih objektih mogoče nemoteno izvajati obravnavane javne službe, ki jih razlastitveni elaborat tudi natančneje ne opredeli. Zato gradnja ni potrebna, iz česar izhaja, da tudi javna korist ni podana. To pokaže tudi, da morebitna javna korist razlastitvenega namena ni v sorazmerju s posegom v zasebno lastnino. Pri predmetnih zemljiščih gre za izredno kvaliteten gozd, ki je še dodatno varovan po Zakonu o gozdovih. Dejstvo pa tudi je, da Občina Trebnje razpolaga z drugimi nepremičninami, ki so primerne za dosego istega cilja. Je lastnica parcel št. 62/19 in 62/23 ter 62/21 k.o. ..., ki predstavljajo zaokroženo celoto in imajo urejen dostop. Nahajajo se v neposredni bližini osnovne šole. Te nepremičnine so po površini, legi in dostopnosti primerne za gradnjo večnamenskega objekta, še bolj kot nepremičnine tožeče stranke. Po osnovni namenski rabi so stavbna zemljišča, po podrobnejši namenski rabi pa so po navedbah razlastitvene upravičenke namenjena za šolstvo, zdravstvo in otroško varstvo, zato ni ovir, da bi se na njih zgradil večnamenski objekt. Na teh parcelah zaenkrat niso zgrajeni nobeni objekti, niti ni bilo v občinskih načrtih zaslediti, da namerava občina na njih graditi kakšne objekte za potrebe šolstva, zdravstva in otroškega varstva. Podrobnejša namenska raba teh parcel in parcel, predvidenih za razlastitev, se sicer v določenih delih razlikuje. Dejstvo pa je, da so občinski organi tisti, ki določajo namembnost in rabo posameznih nepremičnin in lahko kadarkoli dosežejo ustrezno spremembo. Navedenih pogojev upravni organ pri presojanju o dovolitvi razlastitve sploh ni ugotavljal. Tožeča stranka predlaga, da sodišče odpravi prvostopno odločbo in zadevo vrne upravni enoti v ponovni postopek. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi iz razlogov, razvidnih iz obrazložitve odločbe in predlagala zavrnitev tožbe.

Stranka z interesom, Občina Trebnje, v odgovoru na tožbo meni, da so izpolnjeni vsi pogoji za zakonitost odločbe o uvedbi postopka razlastitve. Tožbeni ugovori se ne nanašajo na vprašanja, ki bi jih moral upravni organ obravnavati v postopku izdaje odločbe o uvedbi postopka razlastitve, temveč so stvar nadaljnjega postopka za izdajo odločbe o razlastitvi. Predlaga zavrnitev tožbe.

V obravnavani zadevi je sporno, kaj je predmet ugotavljanja in preizkusa v prvi fazi razlastitvenega postopka, ki se zaključi z odločbo o uvedbi postopka razlastitve.

Razlastitev je odvzem ali omejitev lastninske pravice na nepremičnini. Po 69. členu Ustave RS je dopustna le v javno korist in proti nadomestilu v naravi ali v odškodnini. Kot oblasten ukrep pomeni poseg v zasebno lastnino, ki je varovana z ustavno določbo (33. člen Ustave RS). Za poseg v ustavne pravice morajo biti izpolnjeni pogoji iz tretjega odstavka 15. člena Ustave RS; v skladu z ustavnopravnim stališčem je poseg dopusten, če je primeren in nujen za varstvo pravic drugih in če je tudi sorazmeren v ožjem smislu tj. če obstaja sorazmerje med težo posega v prizadete pravice na eni strani ter s pomembnostjo s tem zavarovanih pravic, in koristjo, ki bi bila dosežena na drugi strani.

Javna korist in z njo prej opisano tehtanje sorazmernosti, ima dva nivoja: ustavni pojem javne koristi najprej po vsebini zakonodajalec z opredelitvijo razlastitvenega namena (npr. za izgradnjo javne infrastrukture). Z zakonom je dopustnost razlastitve določena na abstraktni ravni. Pojem javne koristi in z njim povezano načelo sorazmernosti pa veže tudi organ, ki odloča o razlastitvi v konkretnem primeru. Ne glede na to, da je zakonodajalec določil namen, za katerega je razlastitev dopustna, temeljne predpostavke za razlastitev ne ugotavlja le s presojo, ali je v obravnavanem primeru podano dejansko stanje, ki se ujema z zakonsko določenim razlastitvenim namenom,  temveč tudi, ali je razlastitev nujna za dosego tega namena, in pretehta javno koristnost konkretnega namena in težo posega v lastnino.

Takšno ovrednotenje ustavnega pojma javne koristi izhaja tudi iz ZureP-1. Elementi tega ovrednotenja so vsebovani v 92. členu,  ki v prvem odstavku določa, da se lastninska pravica na nepremičnini lahko odvzame ali omeji, v drugem odstavku pa, da je to dopustno le v javno korist in pod pogojem, da je za dosego javne koristi nujno potrebno in da je javna korist razlastitvenega namena v sorazmerju s posegom v zasebno lastnino.

Na 92. člen se sklicuje 93. člen ZUreP-1. Za konkreten primer relevantna določba drugega odstavka določa, da se ob pogojih iz 92. člena nepremičnina lahko razlasti tudi za namen gradnje ali prevzema objektov oziroma zemljišč za potrebe izvajanja javnih služb na področju zdravstva, vzgoje, šolstva, kulture, znanosti in raziskovanja ter socialnega varstva.

V prvi fazi postopka upravni organ odloči, ali bo postopek razlastitve uveden. Za to mora ugotoviti, ali je javna korist izkazana (100. člen ZUreP-1).

V obravnavanem primeru se je upravni organ pri ugotovitvi javne koristi skliceval na razlastitveni elaborat razlastitvene upravičenke, ki se je oprla na OPPN za šolski kompleks in zatrjevala, da so izpolnjeni tudi pogoji nujnosti in sorazmernosti po 92. členu ZUreP-1. Le-tem pa tožeča stranka ves čas upravnega postopka in v tožbi v tem upravnem sporu ugovarja, češ da razlastitvena upravičenka razpolaga z drugimi nepremičninami, primernimi za realizacijo razlastitvenega namena in da ni sorazmernosti med posegom v njeno lastninsko pravico in učinki razlastitve. Glede na to, da po prej pojasnjenem upoštevanje načela sorazmernosti predstavlja ugotavljanje javne koristi v konkretnem primeru, bi upravni organ zadevne ugovore tožeče stranke moral presoditi že v tej fazi postopka, ne pa njihovo presojo odložiti do naslednje faze, kot pojasnjuje svoje postopanje v izpodbijani odločbi. Kolikor se upravni organ sklicuje na 100. člen ZUreP-1, ki določa, da v primerih iz drugega 93. člena tega zakona upravni organ ugotovi, ali je izpolnjen pogoj iz četrtega odstavka tega člena (sklep vlade ali občinskega sveta o ugotovitvi, da je gradnja predvidena v javno korist), sodišče meni, da je s tem določen le eden od pogojev, ki morajo biti izpolnjeni za uvedbo postopka razlastitve. Kot je že pojasnilo, pa tudi zgolj prostorski akt ne more prejudicirati javne koristi. Le-to je treba ugotavljati tako, kot opisano uvodoma. Zato ima tožeča stranka prav, da bi moral upravni organ ugovore, ki jih je podala glede uvedbe razlastitve presoditi v postopku izdaje izpodbijane odločbe. Ker jih ni, ni ugotovil obstoja vseh za odločitev relevantnih dejstev.

Sodišče je tožbi ugodilo na podlagi 2. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06 in 62/10, v nadaljevanju ZUS-1), ker je ugotovilo, da na podlagi dejanskega stanja, ki je bilo ugotovljeno v postopku izdaje izpodbijane odločbe, ne more rešiti spora, ker so v bistvenih točkah dejstva nepopolno ugotovljena. Zadevo je na podlagi tretjega in v smislu četrtega odstavka tega člena vrnilo prvostopnemu organu v ponovni postopek.

Na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 in Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/07) je tožeči stranki priznalo stroške postopka v višini 350 eurov, ki ji jih je dolžna povrniti tožena stranka v 15 dneh od vročitve sodbe.

Pouk o pravnem sredstvu temelji na določbi prvega odstavka 73. člena ZUS-1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.