sodba U 84/2005
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2007-10-29

GRADBENIŠTVO - UPRAVNI SPOR - UPRAVNI POSTOPEK

odgovor na tožbo - pravica graditi - obrazložitev odločbe - bistvena kršitev pravil postopka

Nikjer v odločbi ni navedeno, kateri materialni predpis je imela tožena stranka v mislih, niti tega, katere listine, s katerimi je izkazoval pravico graditi na omejenih zemljiščih je predložil investitor, in zakaj tožena stranka meni, da te listine ustrezajo zahtevam materialnega predpisa. Navedene kršitve pa tudi ni bilo mogoče sanirati z obsežno obrazložitvijo spornega vprašanja, ki jo je tožena stranka podala v odgovoru na tožbo, čeprav bi ta obrazložitev sicer povsem ustrezala kriterijem za obrazložitev upravne odločbe. Odgovor na tožbo je namreč namenjen izključno podrobnejši obrazložitvi pravnih stališč tožene stranke, v ničemer pa ne more vplivati na zakonitost izpodbijanega akta.

Tožbi se ugodi, delno enotno dovoljenje Ministrstva za okolje in prostor, št. ... z dne ..., se odpravi in se zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek.

Z izpodbijanim delnim enotnim dovoljenjem je tožena stranka dopolnilna že prej izdano delno enotno dovoljenje, št. ..., z dne ..., za gradnjo hitre ceste na odseku A.. Z izpodbijanim delnim enotnim dovoljenjem je tožena stranka prvo točko izreka prej izdanega delnega enotnega dovoljenja dopolnila tako, da je vanj dodala zemljišča parc. št. 331/3, 331/8, 331/9, 331/10, 331/11, 331/12, 332/8, 332/9, 332/10, 350/2, 353/8, 353/16, 353/17, 395/2, 1499, k.o. B. in 439/5, 487/2, 512/4, 519/17, 519/18, 528/33, 528/49, 575/50, 697 k.o. C.. Odločila je tudi, da ostanejo ostale odločbe prej navedenega delnega enotnega dovoljenja z dne ... nespremenjene v veljavi.

V obrazložitvi izpodbijane odločbe je tožena stranka navedla, da je investitor, Družba za avtoceste v RS, dne ... ponovno zaprosil za izdajo delnega enotnega dovoljenja za gradnjo hitre ceste na odseku A., v obsegu dokazil o pravici graditi, ki so priložena investitorjevi vlogi in se nanašajo na zemljišča, našteta v 2. točki izreka izpodbijane odločbe, kot je povzeta zgoraj. Tožena stranka je iz naknadno predloženih listin ugotovila, da je investitor izkazal pravico graditi na teh zemljiščih v skladu z določili materialnega predpisa. Tožena stranka je ugotovila tudi, da poteka trasa hitre ceste, na katero se nanaša izpodbijana odločba, v skladu s prostorskimi sestavinami dolgoročnega in srednjeročnega družbenega plana Republike Slovenije (Uradni list SRS, št. 1/86, 41/87, 12/89 in Uradni list RS, št. 36/90, 72/95, 13/96 in 11/99) in v skladu s prostorskimi sestavinami dolgoročnega in srednjeročnega plana občine D. (Uradne objave, št. 25/86, 36/86, 10/88, 9/92, 11/92, 4/93, 7/94, 25/94, 14/95, 11/98 in 16/99). To območje se ureja z lokacijskim načrtom, Odlok o lokacijskem načrtu ceste na odseku E. (Uradne objave, št. 4/93) pa opredeljuje in določa pogoje gradnje hitre ceste. Tožena stranka ugotavlja tudi, da so predloženi projekti izdelani skladno z lokacijskim načrtom, ob upoštevanju dopustnih toleranc, določenih v Odloku o lokacijskem načrtu in skladno z Zakonom o graditvi objektov, v njih pa so upoštevani tudi pogoji z vidika varstva okolja. Izvedena je bila javna predstavitev, javna obravnava z zaslišanjem investitorja, določeni pa so bili tudi stranski udeleženci v upravnem postopku. Stranski udeleženci so bili osebno vabljeni na ustno obravnavo zaradi seznanitve z zahtevkom investitorja, s tem pa jim je bila dana možnost, da zavarujejo svoje pravice in pravne koristi. Do vseh pripomb in zahtev stranskih udeležencev se je tožena stranka opredelila že v postopku izdaje delnega enotnega dovoljenja, št. ... z dne ... in se v celoti sklicuje na svoja stališča iz obrazložitve tega delnega enotnega dovoljenja. Dne ... je Agencija za okolje RS izdala tudi okoljevarstveno soglasje, št. .... Tožena stranka zato ugotavlja, da je investitor zahtevi za izdajo enotnega dovoljenja priložil vso potrebno dokumentacijo ter dokazila o pravici graditi, zato je tožena stranka na podlagi 45h. člena Zakona o urejanju naselji in drugih posegov v prostor ter 34. člena v povezavi s 33a. členom Zakona o graditvi objektov izdala izpodbijano odločbo.

Tožnik v svoji tožbi navaja, da je bila izpodbijana odločba izdana na podlagi določila 45h. člena Zakona o urejanju naselji in drugih posegov v prostor, ki določa, da tako dovoljenje izda minister, pristojen za prostor, v soglasju z ministrom, pristojnim za graditev objektov. Izpodbijano odločbo je izdala direktorica Urada za graditev in sistem prostora, zato je odločba že zaradi tega absolutno nezakonita. Tožnik je lastnik parcel št. 353/8 in 395/2, vpisanih v vložku št. 371, k.o. B.. Tako investitorju sploh ni bilo možno izdati dovoljenja za gradnjo, iz izpodbijane odločbe pa ne izhaja, da investitor ni lastnik zemljišča. Tožniku kot lastniku zemljišča izpodbijana odločba tudi sploh ni bila vročena. Obrazložitev izpodbijane odločbe ne navaja, v skladu z določili katerega materialnega predpisa je investitor izkazal pravico graditi, zato se odločbe ne da preizkusiti. Poleg tega se obrazložitev odločbe sklicuje na zemljišča, navedena v točki 2 izreka, kjer pa niso navedena nobena zemljišča. Tožeča stranka domneva, da je za presojo zakonitosti izpodbijane odločbe potrebno upoštevati tudi Zakon o ureditvi določenih vprašanj v zvezi z graditvijo avtocestnega omrežja v Republiki Sloveniji. V 13. členu tega zakona je določeno, da se za dokaz o razpolaganju z zemljiščem štejejo tudi pogodbe, sklenjene z lastniki. Investitor ni predložil take pogodbe, ki s tožečo stranko ni bila sklenjena, niti kakšnega od drugih dokazov, naštetih v tej zakonski določbi. Utemeljeno bi bilo mogoče pričakovati, da bo tožena stranka v izpodbijani odločbi obrazložila, s čim je investitor dokazal pravico graditi, vendar tega odgovora v odločbi ni najti. Tožeča stranka zato sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi.

Sodišče je tožbo vročilo toženi stranki, Državnemu pravobranilstvu Republike Slovenije kot zastopniku javnega interesa ter, v skladu z 1. odstavkom 20. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97 in nadaljnji, dalje ZUS), tudi investitorju, Družbi za avtoceste v Republiki Sloveniji, ki bi mu bila odprava izpodbijanega upravnega akta v neposredno škodo.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da je v 2. odstavku 45h. člena Zakona o graditvi objektov res določeno, da dovoljenje izda minister, pristojen za prostor, vendar je minister v skladu z določili Zakona o splošnem upravnem postopku pooblastil direktorico Urada za graditev in sistem prostora za odločanje oziroma izdajo dovoljenj za gradnjo objektov državnega pomena, med katere sodi tudi gradnja hitrih cest v Republiki Sloveniji. Glede tožbene navedbe, da ni možno izdati dovoljenja za gradnjo investitorju, ki ni lastnik zemljišča, tožena stranka odgovarja, da navedba ni natančna, ne navaja, za katere predpise gre, zato je ne more komentirati. Dejstvo pa je, da je v času izdaje izpodbijanega dovoljenja veljal Zakon o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 110/02, 41/04 in 47/04, dalje ZGO-1, ki v 56. členu določa, kaj velja kot dokazilo o pravici graditi. Ta določba poleg dokazil o lastninski pravici za dokazilo o pravici graditi šteje tudi "drugo listino, ki v skladu z zakonom izkazuje pravico graditi". Navaja več tovrstnih listin, posebej pa se sklicuje na Zakon o ureditvi določenih vprašanj v zvezi z graditvijo avtocestnega omrežja v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 35/95, dalje ZUDVGA). Ta zakon v 13. členu določa listine, ki se v postopkih izdaje gradbenih dovoljenj za gradnjo avtocest štejejo za dokazilo o pravici graditi. Dalje navaja, da tožniku izpodbijana odločba pomotoma res ni bila vročena, vendar je bilo to storjeno naknadno. Meni tudi, da je izrek izpodbijanega dovoljenja kratek, jasen in nesporno določen ter - v nasprotju z tožbenimi navedbami - v ničemer ne pušča dvomov ali nerazumevanja. Z delnim enotnim dovoljenjem z dne ... investitorju ni bila dovoljena gradnja na parc. št. 353/8 in 395/2, k.o. B., ker investitor takrat še ni predložil dokaza o pravici graditi na teh zemljiščih. To pa še ne pomeni, da je tožena stranka izdajo enotnega dovoljenja za gradnjo na teh zemljiščih zavrnila, temveč je tedaj ugotovila, da je za odločitev zrel le del investitorjevega zahtevka, za katerega je predložil vse listine, potrebne za izdajo enotnega dovoljenja. Po stališču tožene stranke ne držijo niti tožbene navedbe, da je bil pri izdaji izpodbijanega dovoljena upoštevan ZUDVGA, saj ta zakon ne velja za graditev hitrih cest. Za gradnjo hitre ceste na odseku A. je lokacijski načrt z Odlokom sprejela občina D., torej določbe ZUDVGA niso bile zakonska podlaga za izdajo izpodbijanega dovoljenja, zakon pa tudi ni citiran v obrazložitvi tega dovoljenja. Tožena stranka dalje navaja še, da je investitor med postopkom kot dokaz o pravici graditi predložil sklep, ki ga je dne ... v nepravdni - razlastitveni zadevi sprejelo Okrajno sodišče v D., pod opr. št. .... Sodišče je s tem sklepom razlastitveni upravičenki (Republiki Sloveniji) naložilo plačilo dela odškodnine tožniku za parc. št. 353/8 in 395/2, obe k.o. B., ter določilo, naj upravičenka sodišču predloži potrdilo o izvršenem plačilu. Tožnik mora po tem sklepu v 15 dneh po plačilu dela odškodnine izročiti upravičenki v posest obe zemljišči. Ker tožnik ni sprejel s tem sklepom določene odškodnine, je sodišče s s sklepom opr. št. ..., na predlog razlastitvene upravičenke, odmerjeni znesek odškodnine sprejelo v sodni depozit. Glede na to, da je 15 dnevni rok za izročitev zemljišč potekel pred izdajo izpodbijanega dovoljenja ter da pritožba zoper navedeni sklep ne zadrži njegove izvršitve, je tožena stranka štela, da je investitor navedeni nepremičnini pridobil v svojo posest. Zato je tožena stranka štela, da je investitor s tem sklepom sodišča izkazal pravico graditi na nepremičninah tožnika s parc. št. 353/8 in 395/2, obe k.o. B., ter je izdala izpodbijano dovoljenje.

Na tožbo je odgovoril tudi investitor. V odgovoru navaja, da je Okrajno sodišče v D. v razlastitvenem postopku ..., zaradi preprečitve velike premoženjske škode, dne ... izdalo sklep, s katerim je odločilo, da je tožnik dolžan v 15 dneh po plačilu akontacije odškodnine izročiti predlagateljici, Republiki Sloveniji, parcele št. 353/8, 395/2 in 396 k.o. B., v predhodno posest. Predlagateljica je svojo obveznost iz tega sklepa izpolnila dne ..., s plačilom akontacije na sodni depozit. Zato ne držijo tožbene navedbe, da ni bila izdana listina, ki v smislu 1. točke 56. člena ZGO velja kot dokazilo o pravici graditi.

Državno pravobranilstvo Republike Slovenije je, kot zastopnik javnega interesa, z vlogo z dne ..., prijavilo udeležbo v tem upravnem sporu.

Tožnik je po tem, ko sta mu bila vročena oba odgovora na tožbo, vložil še pripravljalno vlogo. V tej vlogi navaja, da sklep sodišča, na katerega se investitor sklicuje v odgovoru, po določilu 13. člena ZUDVGA ni predviden kot možen dokaz o razpolaganju z zemljiščem, oziroma o pravici graditi. Enako velja tudi za 56. člen ZGO-1, poleg tega pa tožeča stranka meni, da je bilo izpodbijano dovoljenje izdano na podlagi Zakona o graditvi objektov iz leta 1984 s spremembami in dopolnitvami. Ta zakon se namreč v skladu z 191. členom ZGO-1 uporablja za dokončanje postopkov, ki so v teku, zato določba 56. člena ZGO-1 sploh ne pride v poštev. 191. člen ZGO-1 v 3. odstavku določa tudi, da se postopki za izdajo enotnega dovoljenja iz 45h. člena Zakona o urejanju naselij, ki so se začeli pred uveljavitvijo ZGO-1, končajo po določbah Zakona o urejanju naselji. Poleg tega tožeča stranka meni, da bi moralo biti morebitno pooblastilo za izdajo enotnega dovoljenja sestavni del odločbe, naknadne ugotovitve v tej smeri pa so neupoštevne. Opozarja, da se tožena stranka v izpodbijani odločbi ne sklicuje na 56. člen ZGO-1, zato se na to določilo ne more sklicevati niti v odgovoru na tožbo. Meni, da bi v obravnavanem primeru kot dokazilo o pravici graditi prišla v poštev kvečjemu izjava iz 8. alinee 1. odstavka 13. člena ZUDVGA, ki pa sploh ni bila dana. Poleg tega bi moralo biti izpodbijano dovoljenje vročeno tožeči stranki, kar je bilo storjeno šele na njeno posebno zahtevo, to pa pomeni, da ni prišlo do pravilne in redne vročitve v upravnem postopku. Tožeča stranka posebej poudarja še, da investitor v tem postopku ni mogel z ničemer dokazati pravice graditi na zemljišču tožeče stranke.

Sodišče uvodoma pojasnjuje, da je dne 1. 1. 2007 začel veljati nov Zakon o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06-ZUS-1), ki v 104. členu določa, da se za postopke, ki so v teku ob uveljavitvi tega zakona, uporabljajo določbe Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97, 65/97, 70/00 in 45/06-odl.US-ZUS), razen izjem, ki so določene v členih 105 do 107 ZUS-1.

Glede na navedbe tožnika, tožene stranke in investitorja je v obravnavani zadevi sporno predvsem, ali ima investitor pravico graditi na parc. št. 353/8 in 395/2, k.o. B., ki sta po zemljiškoknjižnih podatkih v lasti tožnika. Izpodbijana odločba o tem vprašanju nima prav nobenih razlogov.

3. odstavek obrazložitve te odločbe tako navaja le, da je "upravni organ iz naknadno predloženih listin ugotovil, da je investitor izkazal pravico graditi na zemljiščih v točki II. izreka tega dovoljenja, v skladu z določili materialnega predpisa". Ob tem ni nikjer v odločbi, ne v njenem izreku, ne v obrazložitvi, navedeno, kateri materialni predpis je imela tožena stranka v mislih, niti tega, katere listine, s katerimi je izkazoval pravico graditi na omejenih zemljiščih je predložil investitor, in zakaj tožena stranka meni, da te listine ustrezajo zahtevam materialnega predpisa.

Izpodbijane odločbe zato sploh ni mogoče preizkusiti, kar je po določbi 7. točke 2. odstavka 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99 in nadaljnji, dalje ZUP) v vsakem primeru bistvena kršitev pravil upravnega postopka. Taka kršitev je torej vedno podlaga za ugotovitev o nezakonitosti izpodbijane odločbe in zato za njeno odpravo. Kršitve tudi ni bilo mogoče sanirati z obsežno obrazložitvijo spornega vprašanja, ki jo je tožena stranka podala v odgovoru na tožbo, čeprav bi ta obrazložitev sicer povsem ustrezala kriterijem za obrazložitev upravne odločbe. Odgovor na tožbo je namreč namenjen izključno podrobnejši obrazložitvi pravnih stališč tožene stranke, v ničemer pa ne more vplivati na zakonitost izpodbijanega akta. Sodišče je zato, v skladu s 3. točko 1. odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 26/07, dalje ZUS-1) ugotovilo, da v postopku za izdajo upravnega akta niso bila upoštevana pravila postopka, zato je tožbi ugodilo in s sodbo izpodbijani upravni akt odpravilo. Po 3. odstavku 64. člena ZUS-1 sodišče v takem primeru vrne zadevo organu, ki je upravni akt izdal, v ponoven postopek.

V zadevi niso bila navedena nova dejstva ali dokazi, ki bi lahko bili pomembni za odločitev, zato je sodišče, v skladu z 2. alineo 2. odstavka 59. člena ZUS-1, o zadevi odločilo brez glavne obravnave, na nejavni seji.

ZUP člen 237,  237/2,  237/2-7,  237,  237/2,  237/2-7.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.