sodba I U 963/2009
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2009-11-19

inšpekcijski postopek - ukrep gradbenega inšpektorja - nelegalna gradnja - inšpekcijski zavezanec - prenos lastninske pravice

Relevantne okoliščine in na njihovi podlagi sprejet sklep, da gre za nelegalno gradnjo, so sestavni del obrazložitve in ne izreka. Glede na navedeno in ker odločba o inšpekcijskem ukrepu nima značaja ugotovitvene odločbe, je nepravilno stališče tožnice, da bi moral že izrek vsebovati ugotovitev, da so objekti nelegalne gradnje.

Inšpekcijski zavezanec, torej oseba, zoper katero se vodi inšpekcijski postopek, je v primeru nedovoljenih gradenj primarno investitor, če pride do prenosa lastninske pravice na nelegalno zgrajenem objektu pa njegov novi lastnik.

Toženka je z izpodbijano odločbo na podlagi 152. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) tožnici izrekla inšpekcijski ukrep zaradi nelegalne gradnje in ji naložila, da po prejemu odločbe ustavi gradnjo počitniške hiše in kamnitih opornih zidov na zemljišču parc. št. 761/7 k.o. ... in da jih do 30. 6. 2009 odstrani. Za počitniško hišo je izrekla tudi prepovedi iz 158. člena ZGO-1. V obrazložitvi navaja, da je tožnica kupila objekt leta 1990 in ga dogradila v letu 1992. V tem času je bilo po takrat veljavnem ZGO potrebno gradbeno dovoljenje za gradnjo počitniških hiš in tudi za gradnjo opornih zidov, saj je zanje potrebno statično preverjanje zaradi zagotavljanja stabilnosti in varnosti kot ene od bistvenih zahtev za objekt. V času gradnje veljavni Odlok o pomožnih objektih, za katere ni potrebno lokacijsko dovoljenje Občine Kranj, opornih zidov ni uvrščal med pomožne objekte. Tudi Odlok o določitvi pomožnih objektov v Občini Cerklje na Gorenjskem je dovoljeval gradnjo brez lokacijskega in gradbenega dovoljenja le za oporne zidove do višine 1,5 m. Ker za objekte gradbeno dovoljenje ni bilo izdano, gre za nelegalno gradnjo.

Upravni organ druge stopnje je pritožbo tožnice zavrnil. V razlogih med drugim navaja, da s sklenitvijo pravnega posla o nakupu objekta novi lastnik prevzame vse pravice in obveznosti v zvezi z njim, to je tudi vse pravice in obveznosti investitorja objekta. Poleg tega je bila tožnica v obravnavanem primeru tudi dejanski investitor, saj je objekt gradila od tretje gradbene faze dalje. Čeprav je ta vrisan v zemljiški kataster in vpisan v zemljiško knjigo, gre še vedno za nelegalno zgrajen objekt, za katerega izreče gradbeni inšpektor inšpekcijski ukrep iz 152. člena ZGO-1, prepovedi pa se na podlagi inšpekcijske odločbe vpišejo v zemljiško knjigo.

Tožnica se s tako odločitvijo ne strinja in meni, da odločbe ni mogoče preizkusiti. V izreku namreč ni ugotovljena okoliščina, da gre za nelegalno gradnjo in dejansko sploh ni ugotovljeno, ali ima zgradba na zemljišču parc. št. 761/7 k.o. ... lastnost take gradnje. Šele ko je v izreku pravnomočno ugotovljeno, da gre za nelegalno gradnjo, je mogoče izreči sankcije iz 152. člena ZGO-1. Izpodbijana odločba tudi nima razlogov o tem, na kakšni podlagi se tožnica šteje za inšpekcijsko zavezanko. ZGO-1 ne določa, kdo je inšpekcijski zavezanec, tožnica pa sklepa, da je to tisti, zoper katerega je opravljen inšpekcijski postopek, konkretno zoper investitorja počitniške hiše. Meni tudi, da nelegalna gradnja ne bi smela biti vrisana v katastrski načrt parcele in vpisana kot stanovanjska stavba v zemljiški knjigi. Tožnica se je zanesla na njene podatke in utemeljeno domnevala, da je bilo gradbeno dovoljenje za hišo izdano. Vsa dela, ki jih je na hiši opravila, so taka, da zanje gradbeno dovoljenje ni potrebno (izdelava ometov, slikopleskarska dela, druga finalna dela). Predlaga, da sodišče odpravi upravna akta obeh stopenj, toženki pa naloži povračilo pravdnih stroškov (pravilno: stroškov upravnega spora).

Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi, dodatnih razlogov pa ne navaja.

Iz obrazložitve izpodbijane odločbe je razvidno, da je bila izdana na podlagi 152. člena ZGO-1 (Uradni list RS, št. 110/02 in naslednji). Ta določa, katere inšpekcijske ukrepe odredi pristojni gradbeni inšpektor pri nelegalni gradnji: njeno ustavitev, odstranitev objekta na stroške inšpekcijskega zavezanca, vzpostavitev prejšnjega stanja ali drugačno sanacijo objekta oz. zemljišča, kadar vzpostavitev v prejšnje stanje ni mogoča. Z navedenimi ukrepi upravni organ torej naloži stranki izpolnitev določenih obveznosti in zgolj te so vsebina izreka inšpekcijske odločbe (poleg ostalih obveznih sestavin, ki jih določa zakon – npr. posebne prepovedi iz 1. odstavka 158. člena ZGO-1, ki so po določbi 2. odstavka istega člena obvezna sestavina odločbe). Drži, da se navedeni ukrepi izrečejo le, če je izpolnjen pogoj, da gre za nelegalno zgrajen objekt. Vendar pa so relevantne okoliščine in na njihovi podlagi sprejet sklep, da gre za tak objekt, sestavni del obrazložitve in ne izreka.

Navedeno potrjuje tudi določba 5. točke 1. odstavka 214. člena Zakon o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99 in naslednji; ZUP), ki določa, da mora obrazložitev obsegati razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekuje takšno odločbo, v konkretnem primeru razloge, ki narekujejo izrek inšpekcijskih ukrepov zaradi nelegalne gradnje. Glede na navedeno in ker odločba o inšpekcijskem ukrepu nima značaja ugotovitvene odločbe, je nepravilno stališče tožnice, da bi moral že izrek vsebovati ugotovitev, da so objekti nelegalne gradnje.

Že upravni organ druge stopnje je pravilno pojasnil, da je inšpekcijski zavezanec, torej oseba, zoper katero se vodi inšpekcijski postopek, v primeru nedovoljenih gradenj (nelegalna gradnja je le ena od oblik – 12. točka 1. odstavka 2. člena ZGO-1) primarno investitor, če pride do prenosa lastninske pravice na nelegalno zgrajenem objektu pa njegov novi lastnik. To izhaja tudi iz določbe 1. odstavka 157. člena ZGO-1, ki je uvrščena v poglavje „3. Druge sankcije“ in ki kot tako (drugo) sankcijo v primeru nedovoljene gradnje določa dolžnost plačila nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora. Po tej določbi je namreč zavezanec za plačilo investitor oz. lastnik nedovoljene gradnje, če tega ni mogoče ugotoviti pa lastnik zemljišča, na katerem je nedovoljena gradnja oz. objekt.

Dodaten argument v prid izpodbijanemu stališču izhaja tudi iz samega namena inšpekcijskih ukrepov v zvezi z nedovoljenimi gradnjami: ti naj dosežejo oz. vzpostavijo stanje, kakršno je bilo pred nedovoljenim posegom v prostor. Tudi s tega vidika ni ovire, da tak ukrep ne bi bil izrečen ne le investitorjem ampak tudi vsem morebitnim kasnejšim lastnikom objekta. Glede na navedeno za izrek inšpekcijskega ukrepa ni bistvenega pomena, ali je kasnejši lastnik še gradil (oz. dograjeval) ali pa je kupil že zgrajeno nepremičnino, obremenjeno s pravno napako (odsotnost gradbenega dovoljenja). V takem primeru imajo kupci možnost uveljavljati civilno pravne zahtevke proti investitorju – prodajalcu, medtem ko to dejstvo ne vpliva na vodenje inšpekcijskega postopka.

Zemljiška knjiga je javna knjiga, namenjena vpisu in javni objavi podatkov o pravicah na nepremičninah in pravnih dejstvih v zvezi z nepremičninami (1. odstavek 1. člena Zakona o zemljiški knjigi, Uradni list RS, št. 58/03 in naslednji; v nadaljevanju ZZK-1). V zemljiško knjigo se vpisujejo pravna dejstva iz 22. člena ZZK-1, med drugim prepovedi imetniku pravice na nepremičnini razpolagati s to pravico (7. točka navedenega člena). Na tej podlagi in v povezavi s 1. odstavkom 159. člena ZGO-1 se v zemljiško knjigo po izdaji inšpekcijske odločbe vpišejo prepovedi iz 158. člena ZGO-1. Dejstvo, ali je bilo za objekt izdano gradbeno dovoljenje ali ne, pa ni predmet vpisa in se pri vpisu lastninske pravice ne preverja. Nelegalnost gradnje namreč sama po sebi ni okoliščina, ki bi izključevala lastninsko pravico na objektu. Tožničinih navedb, da se je ob nakupu zanesla na podatke zemljiške knjige, zato ni mogoče upoštevati.

Ker je sodišče ugotovilo, da tožba ni utemeljena, jo je v skladu z določbo 1. odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06; v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo.

ZGO-1 člen 152, 157, 157/1, 158, 158/1, 158/2.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.