sodba U 1802/2007
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2008-05-08

veljavnost gradbenega dovoljenja kot predhodno vprašanje - zahtevek za izdajo ugotovitvene odločbe - pravna korist - inšpekcijski postopek - upravni postopek - dopolnilna odločba - podrejeno uveljavljanje zahtevkov

Tak način uveljavljanja zahtevkov, ko se drugi uveljavlja podrejeno, pomeni le to, da naj upravni organ najprej odloča o prvopostavljenem zahtevku, če temu ne bo ugodil, pa tudi o drugopostavljenem. Ker je upravni organ prve stopnje zavrnil zahtevek za odpravo klavzule o neveljavnosti, bi moral odločiti še o zahtevi za izdajo ugotovitvene odločbe. ZUP izrecno res ne predvideva izdaje ugotovitvene odločbe o tem, da neko gradbeno dovoljenje ni prenehalo veljati, vendar pa je zahteva tožnice za njeno izdajo - glede na dejstvo, da je uradna oseba organa, pristojnega za izdajo gradbenega dovoljenja, nanj zapisala klavzulo, da je določenega dne prenehalo veljati - upravičena.

Tožbi se ugodi, sklep Upravne enote A. št. ... z dne 13. 3. 2007 se odpravi in se zadeva vrne upravnemu organu prve stopnje v ponoven postopek.

Toženka je z izpodbijanim sklepom zavrgla zahtevo tožnice za izdajo dopolnilne odločbe v zvezi z njeno zahtevo za odpravo klavzule o neveljavnosti gradbenega dovoljenja št. ... z dne 10. 12. 1984. Izdajo dopolnilne odločbe je zahtevala, ker upravni organ ni odločil o njenem podrejenem zahtevku, naj izda ugotovitveno odločbo, da prej navedeno gradbeno dovoljenje ni prenehalo veljati. Toženka v izpodbijani odločbi ugotavlja, da je tožnica vložila zahtevo za odpravo klavzule z dne 17. 5. 1989 o neveljavnosti navedenega gradbenega dovoljenja, podrejeno pa izdajo ugotovitvene odločbe, da to dovoljenje ni prenehalo veljati. Upravni organ prve stopnje je s svojo odločbo z dne 10. 5. 2006 zavrnil njeno zahtevo za odpravo klavzule z dne 17. 5. 1989. Zoper odločbo se je tožnica pritožila, upravni organ druge stopnje pa je z odločbo z dne 3. 10. 2006 izpodbijano odločbo odpravil, zahtevo tožnice pa zavrgel.

Toženka v zvezi z zahtevo tožnice po izdaji dopolnilne odločbe glede njenega podrejenega zahtevka, da se izda ugotovitvena odločba, da gradbeno dovoljenje ni prenehalo veljati, navaja, da je upravni organ že pri svojem prvem odločanju (torej s prej navedeno odločbo z dne 10. 5. 2006) obravnaval zahtevek kot celoto, čeprav v odločbi to ni izrecno navedeno. Tudi drugostopenjski upravni organ je odločal o zahtevku kot celoti, saj je odločbo prve stopnje odpravil in zahtevo tožnice zavrgel. Navedeno je razvidno tudi iz razlogov njegove odločbe, ko med drugim ugotavlja, da klavzula (potrdilo) o neveljavnosti gradbenega dovoljenja ne predstavlja konkretnega upravnega akta, saj se z njo ne odloča o pravici, obveznosti ali pravni koristi stranke. To potrdilo je le sredstvo za dokazovanje, zoper katerega ni mogoče uveljavljati pravnih sredstev. Ker upravni organ ne more ponovno odločati o zadevi, v kateri je bilo že pravnomočno odločeno, je podan razlog za zavrženje zahteve (4. točka 1. odstavka 129. člena Zakona o splošnem upravnem postopku; v nadaljevanju ZUP).

Upravni organ druge stopnje je pritožbo tožnice zavrnil, vendar je pravilnosti odločitve upravnega organa prve stopnje pritrdil iz povsem drugih razlogov. Ker je tožnica zahtevala v svoji vlogi z dne 11. 4. 2006 odpravo klavzule o neveljavnosti gradbenega dovoljenja z dne 10. 12. 1984, podrejeno pa izdajo ugotovitvene odločbe, da to gradbeno dovoljenje ni prenehalo veljati, je njena naknadno postavljena zahteva za izdajo slednje povsem razumljiva. S prvo odločbo sta tako prvostopenjski kot drugostopenjski upravni organ obravnavala le prvopostavljeni zahtevek, ki je sicer neposredno povezan z drugim, vendar pa tega iz izreka in obrazložitve predhodno izdane odločbe oz. sklepa upravnih organov obeh stopenj ni jasno razvidno, da sta se zahtevka obravnavala skupaj. Kljub temu pa je treba njeno zahtevo za izdajo dopolnilne odločbe zavreči, saj ZUP ne predvideva izdaje ugotovitvene odločbe o tem, da je neko gradbeno dovoljenje neveljavno oz. da ni prenehalo veljati. Odločanje in presojanje vprašanja o (ne)veljavnosti gradbenega dovoljenja, na katerem je natisnjena klavzula o neveljavnosti, ni upravna zadeva v smislu 2. člena ZUP. Ugotavljanje (ne)veljavnosti izdane upravne odločbe ni odločanje o glavni stvari, ki je predmet postopka niti odločanje o vprašanjih, ki se tičejo postopka. Vprašanje neveljavnosti gradbenega dovoljenja z dne 10. 12. 1984 se mora rešiti pred organom pristojne inšpekcije, če bo preverjal, ali se gradnja izvaja zakonito. Sporna klavzula namreč predstavlja le potrdilo o dejstvih, katerih resničnost se lahko vedno znova ugotavlja in preizkuša, saj ne predstavlja potrdila o dejstvih, o katerih se vodi uradna evidenca. Upravni organ druge stopnje v nadaljevanju še ugotavlja, da je glede na vse okoliščine primera na gradbenem dovoljenju odtisnjena klavzula o njegovi neveljavnosti povsem nerazumljiva, med drugim zaradi tega, ker je tedanji investitor A.A. dejansko dobil lokacijsko dovoljenje zaradi legalizacije že pričete gradnje in ker je celo sam upravni organ ugotovil, da se "gradnja ni nadaljevala iz leta 1982 brez dovoljenja". Iz klavzule izhajajoče dejstvo o gradnji, ki da se ni začela v zakonitem roku, bo torej tožnica lahko uspešno izpodbijala v inšpekcijskem postopku, čeprav je razumljivo, da se boji nadaljevati z gradbenimi deli, saj bo inšpektor po vpogledu v gradbeno dovoljenje videl predvsem njegovo "neveljavnost". Zoper morebiti izdan inšpekcijski ukrep pa ima tožnica zagotovljeno pravno varstvo. Ker ne gre za upravno zadevo, torej za odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi stranke, so v obravnavani zadevi podani razlogi za zavrženje zahteve tožnice po izdaji dopolnilne (ugotovitvene) odločbe.

Tožnica se s tako odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da je izrek sklepa nerazumljiv, saj ni zahtevala "izdaje dopolnilne odločbe v zadevi klavzula o prenehanju veljavnosti gradbenega dovoljenja", ampak izdajo dopolnilne ugotovitvene odločbe, da gradbeno dovoljenje ni prenehalo veljati. Izrek je tudi v nasprotju s 1. odstavkom 213. člena ZUP, saj v njem ni odločeno o njenih zahtevkih v celoti. Tudi obrazložitev sklepa je nejasna in nerazumljiva, saj upravni organ v obrazložitvi priznava, da je tožnica vložila dva zahtevka, zaradi česar njene zahteve za izdajo dopolnilne odločbe ni mogoče zavreči na podlagi 129. člena ZUP, saj o zahtevi za izdajo dopolnilne odločbe še ni bilo odločeno. Kar zadeva samo vsebino sporne klavzule, pa tožnica meni, da je bilo z njo odločeno o pravici investitorja, saj mu je odvzela pravico graditi, ki izhaja iz določbe 6. točke 1. odstavka 2. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1), in to celo brez upravnega akta in brez pravice do pravnega sredstva, s čimer je poseženo v človekovo pravico do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave RS. Nesprejemljivo je, da se pravica, pridobljena na podlagi upravnega akta, odvzame brez ugotovitvenega postopka. V celoti zavrača stališče upravnih organov, da je edini pristojen izrekati se o veljavnosti gradbenega dovoljenja inšpekcijski organ v primeru morebitnega inšpekcijskega postopka. Tožnica poudarja, da bo v primeru nadaljevanja gradnje in če bo pristojni gradbeni inšpektor zahteval gradbeno dovoljenje, po dodatnih poizvedbah pri toženki zaključil, da to ne velja več. Po mnenju tožnice se namreč gradbeni inšpektor ne sme spuščati v meritorno presojo veljavnosti gradbenega dovoljenja na način, da bi črtal klavzulo, ki se nahaja na gradbenem dovoljenju. Ker gradbena inšpekcija ne izdaja dovoljenj, tudi ne more odločati o prenehanju njihove veljavnosti. Le na podlagi odločbe upravnega organa, izdane v posebnem ugotovitvenem postopku in zoper katero je dovoljeno pravno sredstvo ne pa s klavzulami ali celo na podlagi inšpekcijskega postopka, je mogoče ugotoviti neveljavnost gradbenega dovoljenja. Pri tem se tožnica sklicuje tudi na drugo odločbo upravnega organa druge stopnje št. ... z dne 11. 6. 2004, v kateri je ta zavzel navedeno stališče. Tožnica še navaja, da je prejšnji lastnik začel z gradnjo objekta brez ustreznih dovoljenj, da je naknadno pridobil lokacijsko dovoljenje za legalizacijo, nato pa še gradbeno dovoljenje, zaradi česar je jasno, da je odtisnjena klavzula o neveljavnosti nezakonita. Ker je investitor začel z gradnjo objekta pred izdajo lokacijskega in gradbenega dovoljenja, slednje še zmeraj velja. Parcelo so kupili kot stavbno zemljišče, ko o nekakšni klavzuli o prenehanju gradbenega dovoljenja ni bilo ničesar znanega in šele ko je hotela nadaljevati gradnjo, so ji pri toženki povedali, da je gradbeno dovoljenje prenehalo veljati. Prejšnji lastnik o tem ni bil obveščen, saj je toženka po domače odtisnila klavzulo o prenehanju veljavnosti gradbenega dovoljenja. Tožnica predlaga, da sodišče samo odloči v zadevi, podrejeno pa, da izpodbijani akt odpravi.

Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi, dodatnih razlogov pa ne navaja.

Sodišče uvodoma poudarja, da je v skladu z določbo 2. odstavka 5. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06; v nadaljevanju ZUS-1) predmet preizkusa v tem upravnem sporu izpodbijani sklep upravnega organa prve stopnje. Ker pa je upravni organ druge stopnje pri odločanju o pritožbi tožnice in v okviru svojega pooblastila iz 3. odstavka 248. člena ZUP (Uradni list RS, št. 80/99 in naslednji) z drugimi razlogi potrdil zakonitost izreka prvostopenjskega sklepa, je sodišče presojalo njegovo zakonitost tudi v luči razlogov drugostopenjske odločbe.

Sodišče se strinja s stališčem drugostopenjskega upravnega organa, da upravni organ prve stopnje s svojo prvo odločbo z dne 10. 5. 2006 ni odločil o (sicer podrejenem) zahtevku tožnice za izdajo ugotovitvene odločbe, da gradbeno dovoljenje z dne 10. 12. 1984 ni prenehalo veljati. Upravni organ prve stopnje namreč v obrazložitvi v tem upravnem sporu izpodbijanega sklepa navaja, da je tožnica v svoji vlogi zahtevala odpravo klavzule o neveljavnosti gradbenega dovoljenja in podrejeno izdajo ugotovitvene odločbe. Tak način uveljavljanja zahtevkov, ko se drugi uveljavlja podrejeno, pomeni le to, da naj upravni organ najprej odloča o prvopostavljenem zahtevku, če temu ne bo ugodil, pa tudi o drugopostavljenem. Ker je upravni organ prve stopnje zavrnil zahtevek za odpravo klavzule o neveljavnosti, bi moral odločiti še o zahtevi za izdajo ugotovitvene odločbe. Ker je treba v skladu z določbo 1. odstavka 213. člena ZUP v izreku odločiti o vseh zahtevkih strank, česar upravni organ prve stopnje s svojo odločbo z dne 10. 5. 2006 ni storil, je tožnica v skladu z določbo 1. odstavka 220. člena ZUP utemeljeno predlagala izdajo dopolnilne odločbe, saj upravni organ z odločbo ni odločil o vseh vprašanjih, ki so bila predmet postopka, konkretno o podrejenem zahtevku.

Kar pa zadeva vprašanje dopustnosti vsebinskega obravnavanja predloga tožnice za izdajo ugotovitvene odločbe, da v uvodu te obrazložitve navedeno gradbeno dovoljenje ni prenehalo veljati, pa se sodišče ne strinja s stališčem drugostopenjske upravne odločbe. Razlogi so naslednji:

ZUP izrecno res ne predvideva izdajo ugotovitvene odločbe o tem, da je neko gradbeno dovoljenje neveljavno oz. da ni prenehalo veljati, vendar pa je po mnenju sodišča zahteva tožnice po izdaji take odločbe v obravnavani zadevi glede na vse okoliščine primera upravičena.

Po določbi 1. odstavka 2. člena ZUP je upravna zadeva odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične ali pravne osebe oz. druge stranke na področju upravnega prava. Po opredelitvi iz 2. odstavka 43. člena ZUP, ki sicer govori o pogojih za udeležbo v postopku osebe kot stranskega udeleženca, je pravna korist neposredna, na zakon ali drug predpis oprta osebna korist. V primeru izdanega gradbenega dovoljenja se ta pravna korist, ki jo ima lastnik objekta, po končani gradnji kaže v tem, da predstavlja gradbeno dovoljenje dokaz, da je bil objekt zgrajen z (veljavnim) upravnim dovoljenjem. Med samo gradnjo pa je veljavno gradbeno dovoljenje tisti temelj, iz katerega investitor izvaja svojo pravico graditi (legalni) objekt.

Zato ugotovitev istega organa, ki je izdal gradbeno dovoljenje, kar med strankami ni sporno, da je gradbeno dovoljenje prenehalo veljati, po vsebini dejansko pomeni odločitev, da izdano gradbeno dovoljenje ne učinkuje več, zaradi česar upravičenci ne morejo več črpati pravice in pravnih koristi, ki jim jih je to dovoljenje dalo: pravice do gradnje in s tem tudi kasneje dokazovanja njene legalnosti. Ker je ta pravica oz. korist lahko sporna - konkretno prav v postopkih gradbene inšpekcije zaradi nelegalnih gradenj (152. člen ZGO-1) -, ima oseba, ki je lastnik objekta, na katerega se nanaša gradbeno dovoljenje, pravni interes, da na njem ni zaznamka (zapisa, klavzule) o njegovi neveljavnosti. Čeprav taka ugotovitev v obravnavanem primeru ni bila izdana v obliki odločbe - ali pa zlasti zato, saj je bila s tem investitorju odvzeta pravica do pravnih sredstev -, gre v tem primeru za odločitev, ki posega v pravne koristi tožnice kot lastnice delno zgrajenega objekta, ki jih zagotavlja za ta objekt izdano gradbeno dovoljenje z dne 10. 12. 1984. Že upravni organ druge stopnje namreč ugotavlja, da bo tožnica v morebitnem inšpekcijskem postopku lahko dokazovala, da gradbeno dovoljenje ni prenehalo veljati. Če bi taka klavzula na upravnem dovoljenju, ki jo je izdal pristojni upravni organ, bila dejansko nepomembna, nasprotno dokazovanje v inšpekcijskem postopku sploh ne bi bilo potrebno.

Ker ZGO-1 v 71. členu predvideva časovno omejenost veljavnosti gradbenega dovoljenja pod pogojem, da investitor ni začel z gradnjo (prej podobno 42. člen ZGO), sam zakon daje podlago za odločanje o neveljavnosti upravnega dovoljenja kot odločanju o glavni stvari. Zato se sodišče v tem primeru ne strinja s stališčem drugostopenjske upravne odločbe, da ugotovitev (ne)veljavnosti izdane upravne odločbe ni odločanje o glavni stvari. Če se to vprašanje pojavi šele v inšpekcijskem postopku, pa je odločitev o morebitni neveljavnosti gradbenega dovoljenja predhodno vprašanje v zvezi z izrekom ustreznega inšpekcijskega ukrepa. Po 1. odstavku 147. člena ZUP je predhodno vprašanje podano takrat, ko brez njegove rešitve ni mogoče rešiti same zadeve, to vprašanje pa je samostojna pravna celota, ki spada v pristojnost drugega organa (konkretno upravnega organa, pristojnega za izdajo gradbenih dovoljenj). Razpravljanje o predhodnem vprašanju pa pride v poštev le v primeru, če o tem vprašanju kot samostojni pravni celoti (konkretno torej o prenehanju veljavnosti gradbenega dovoljenja) še ni odločil pristojni upravni organ.

Glede na vse navedene razloge zato po mnenju sodišča tožnica upravičeno zahteva izdajo (dopolnilne) ugotovitvene odločbe o tem, da gradbeno dovoljenje ni prenehalo veljati, še zlasti, ker po njenih navedbah - kot ugotavlja sodišče, je to navajala že v pritožbi -, prejšnji lastnik ni bil obveščen o prenehanju veljavnosti gradbenega dovoljenja, zato te "klavzule" ni mogel izpodbijati z rednimi pravnimi sredstvi.

Ker je sodišče ugotovilo, da je tožba utemeljena, ji je ugodilo, odpravilo izpodbijani upravni akt (3. in 4. točka 1. odstavka 64. člena ZUS-1) in zadevo vrnilo upravnemu organu prve stopnje v ponoven postopek (3. odstavek 64. člena ZUS-1). V njem bo moral izdati dopolnilno odločbo ter se v njej vsebinsko opredeliti do utemeljenosti zahtevka tožnice, da ugotovi, da gradbeno dovoljenje z dne 10. 12. 1984 ni prenehalo veljati. V zvezi s predlogom tožnice, da sodišče samo odloči v zadevi, sodišče pojasnjuje, da je izpodbijani sklep odpravilo zaradi nepravilne uporabe materialnega prava in zaradi tega nepravilnega zavrženja zahtevka za izdajo dopolnilne odločbe, zaradi česar ni bilo dolžno opraviti glavne obravnave (1. odstavek 59. člena ZUS-1). Zaradi tega ni samo ugotavljalo dejanskega stanja v zvezi z izpolnjevanjem pogojev za prenehanje veljavnosti gradbenega dovoljenja in bo to predmet ponovljenega upravnega postopka. Za predlagano odločanje sodišča pa niso izpolnjeni še dodatni pogoji, med katerimi ZUS-1 v 1. odstavku 65. člena primeroma navaja težko popravljivo škodo, ki bi ga povzročil novi postopek pri pristojnem organu ali pa da je v ponovnem postopku izdani upravni akt v nasprotju s pravnim mnenjem sodišča. V skladu z določbo 4. odstavka 64. člena ZUS-1 mora pristojni organ izdati nov upravni akt v 30 dneh od dneva prejema sodbe.

ZUP člen 220,  220/1,  43/2,  147,  147/1,  2,  2/1,  43,  220,  220/1,  43/2,  147,  147/1,  2,  2/1,  43.  ZGO-1 člen 71,  71.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.