sodba U 432/2007
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2009-07-07

nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča - zazidano stavbno zemljišče - nezakonitost odloka - exceptio illegalis

Občina Piran je v Odloku sicer v celoti povzela zakonsko opredelitev zazidanega stavbnega zemljišča, je pa hkrati kot poslovne površine (in s tem kot zazidano stavbno zemljišče) opredelila tudi vse ostale poslovne površine, ki v zemljiškem katastru niso določene kot zelenice. S tem je za zazidana stavbna zemljišča opredelila tudi tiste poslovne površine, ki niso gradbene parcele z zgrajenimi stavbami oziroma gradbenimi inženirskimi objekti, kar je v nasprotju z določbo 218. člena ZGO-1.

1. Tožbi se ugodi. Odločba Davčnega urada Koper, Izpostave Lucija, št. 425-05P-00256/05 z dne 10. 5. 2005 se odpravi za znesek 24.422.141,52 SIT (glede nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča za objekt ... v površini 24.786,00 m2) in zadeva v tem obsegu vrne istemu organu v ponovni postopek.

2. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v znesku 350 EUR, povečane za 20 % DDV, v 15 dneh, po poteku tega roka z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od poteka paricijskega roka do plačila.

Z izpodbijanim delom odločbe je Davčni urad Koper, Izpostava Lucija, tožeči stranki za leto 2005 odmeril in naložil v plačilo nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča na naslovu ... v izmeri 24.786 m2 v znesku 24.422.141,52 SIT. Iz obrazložitve odločbe sledi, da se obveznost odmerja na podlagi 396. člena Zakona o davčnem postopku (Uradni list RS, št. 21/06-UPB2, v nadaljevanju ZDavP-1), po katerem izda davčni organ odločbo o odmeri nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča po uradni dolžnosti na podlagi občinskega odloka in vrednosti točke, veljavne na dan 1. januar leta, za katero se določa nadomestilo. V skladu z 58. členom Zakona o stavbnih zemljiščih se nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča plačuje na območju mest in naselij mestnega značaja, na območjih, ki so določena za stanovanjsko in drugačno kompleksno graditev, na območjih, za katere je sprejet prostorski izvedbeni načrt in na drugih območjih, ki so opremljena z vodovodnim in električnim omrežjem. Na podlagi 218. člena Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 102/04, v nadaljevanju: ZGO-1) je Občina Piran z Odlokom o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča (Uradne objave, št. 48/03 in 10/04, v nadaljevanju: Odlok) predpisala in ustrezno razdelala pogoje in merila za odmero nadomestila. Pojasni še, kdo so zavezanci za plačilo nadomestila in metodo točkovanja, ter da je bilo v tem primeru nadomestilo odmerjeno na podlagi uradnih podatkov iz uradne evidence Občine Piran, ki je lastnik in skrbnik podatkovne zbirke, ki je osnova za odmero nadomestila.

Ministrstvo za finance je z odločbo št. DT-499-13-924/2005-4 z dne 27. 9. 2007 pritožbo tožeče stranke zavrnilo kot neutemeljeno. Izpodbijana odločba je po presoji pritožbenega organa skladna z določbami VI. poglavja Zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list SRS, št. 18/84 do 33/89, v nadaljevanju: ZSZ/84), ki se po določbi 56. člena Zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list RS, št. 44/97, v nadaljevanju: ZSZ/97) in na podlagi Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 110/02, v nadaljevanju: ZUreP-1) še nadalje uporabljajo, ter z določbami Odloka. V zvezi z ugovorom, da iz izpodbijane odločbe ni razvidno na katere objekte oziroma površine stavbnega zemljišča se odmera nanaša in stališčem pritožbe, da za identifikacijo predmeta odmere podatek o naslovu ne zadošča, pritožbeni organ pojasni, da je na tem naslovu evidentiran kamp in da izpodbijana odločba vsebuje tudi podatek o tipu objekta. Ker ne gre za nezazidano stavbno zemljišče, navedba parcelnih številk ni potrebna. Pravilna in skladna z Zakonom in Odlokom je po presoji pritožbenega organa tudi opredelitev navedenega zemljišča kot zazidanega stavbnega. Odlok namreč na podlagi in skladno s 6. odstavkom 60. člena ZSZ/84, po katerem lahko občinska skupščina (sedaj občinski svet) določi, da so poslovne površine tudi površine zemljišč, ki so namenjene poslovni dejavnosti, kot so nepokrita skladišča, parkirišča, delavnice na prostem in podobno, kot poslovno površino opredeljuje tudi kampe. Glede na določbo 4. odstavka 60. člena ZSZ/84 je poslovna površina čista tlorisna površina poslovnega prostora in vseh prostorov, ki so funkcionalno povezani s poslovnim prostorom. Skladno s prostorskimi akti je namenska raba prostora, kjer leži avtokamp, opredeljena kot prostorska celota 8, T8/2 turizem - območje avtokampa v Luciji. Turistična dejavnost, ki se izvaja, pa je sploh edina in izključna dejavnost, ki se lahko skladno z veljavnimi prostorskimi dokumenti izvaja na tem območju. Za kakršnokoli gradnjo drugih objektov bi bilo potrebno spremeniti lokacijsko dokumentacijo. Sicer pa je na območju kampa tudi poslopje z restavracijo, sanitarije, povezovalne poti in zemljišča tudi zato ni mogoče šteti za nezazidano. Za nezazidana zemljišča se namreč štejejo tista, na katerih je s izvedbenim prostorskim aktom določeno, da je na njih dopustna gradnja stanovanjskih in poslovnih stavb. Takih zemljišč ni mogoče enačiti z zemljišči, na katerih se v skladu s prostorskimi akti izvaja turistično-poslovna (profitna) dejavnost. Uvrstitev kampa v 1. območje po 3. členu Odloka je skladna s pregledno karto območij stavbnih zemljišč, ki je priloga Odloka.

Tožeča stranka se z odločbo ne strinja, ker je nepravilna in nezakonita. Odlok v 5. odstavku 2. člena med poslovne površine uvršča tudi kampe. To pooblastilo naj bi občinski svet imel na podlagi 5. odstavka 60. člena ZSZ/84, ki določa, da lahko občinska skupščina (sedaj občinski svet) določi, da so poslovne površine tudi površine zemljišč, ki so namenjene poslovni dejavnosti, kot so nepokrita skladišča, parkirišča, delavnice na prostem in podobno. Med „podobno“ naj bi po stališču tožene stranke, spadali tudi kampi. To pa je sporno z vidika 218. člena ZGO-1, ki določa, da se določbe ZSZ uporabljajo samo za tista zazidana in nezazidana stavbna zemljišča, ki jih določa 218. člen tega zakona. S tem občinski svet na podlagi pooblastila iz 5. odstavka 60. člena ZSZ/84 ni več mogel določiti kampa za poslovno površino. To namreč po 218. členu ZGO-1 ni več mogoče, ker je na novo določena definicija zazidanega in nezazidanega stavbnega zemljišča. Po navedenem je že sama uvrstitev kampa med poslovne površine kot zazidano stavbno zemljišče v nasprotju z določilom 218 čl. ZGO-1, Odlok pa v tem delu nezakonit. - Sicer pa je izpodbijana odločba po mnenju tožnika, tudi ob upoštevanju spornih določb Odloka, nezakonita. Tožnik je razloge navedel v pritožbi, drugostopni organ pa se do njih ne opredeli in v pretežnem delu povzema odgovor, ki ga je v zadevi podala Občina. Trditev, da je tip objekta v izpodbijani odločbi naveden, pa je protispisna. Nepravilna je tudi odmera, ker se kamp po namenski rabi - namembnosti uvršča med turistično gostinske stavbe, čeprav se na zemljišču v uporabi tožeče stranke zgradbe ne nahajajo. Objekti, ki naj bi se po navedbah pritožbenega organa nahajali na območju kampa, se na površini 24.786,00 m2 zemljišča, ki je predmet sporne odmere, ne nahajajo. Ker izpodbijana odločba parcelnih številk zemljišča ne navede, njene pravilnosti ni mogoče preizkusiti. Zemljišče je nepravilno uvrščeno v I. območje stavbnih zemljišč. Napačno točkovanje vpliva tudi na nepravilno uvrstitev kampa po 12. členu Odloka, saj ni pogojev za uvrstitev med izjemno ugodne lokacije po točki A/3, ampak bi moral biti kamp uvrščen pod točko D/3. Po mnenju tožnika bi moral biti kamp, če je že nepravilno uvrščen v Odlok, uvrščen med nezazidana stavbna zemljišča v skladu s 13. členom Odloka in točkovan s 350 točkami, kolikor je ovrednoteno komunalno opremljeno zemljišče v IV. območju. Na tej podlagi tožeča stranka predlaga, da sodišče odločbo o odmeri nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča za leto 2005, za avtokamp Lucija, v višini 24.422.141,52 SIT, odpravi, toženi stranki pa naloži povrnitev stroškov postopka v priglašeni višini.

Tožena stranka v svojem odgovoru na tožbo vztraja pri razlogih izpodbijane odločbe in predlaga zavrnitev tožbe.

ZSZ/97 je po 5. točki prvega odstavka 179. člena ZUreP-1 prenehal veljati, razen prve alinee prvega odstavka 56. člena v delu, ki se nanaša na nadomestilo. Na podlagi te določbe glede plačevanja nadomestila ostaja v veljavi VI. poglavje ZSZ/84. Ureditev po novi zakonodaji dopolnjujejo določbe 180. člena ZUreP -1 in določbe 218. do 218.b člena ZGO-1, v katerih so opredeljena stavbna zemljišča, za katera se nadomestilo lahko odmerja. Tožnik utemeljeno opozarja, da se po 218. členu ZGO-1 določbe prvega odstavka 56. člena ZSZ/97 uporabljajo le za tista zazidana in nezazidana stavbna zemljišča, ki jih (kot taka) določa ta člen tega zakona. Po 2. odstavku 218. člena ZGO-1 pa se za zazidana stavbna zemljišča z dnem, ko se začne uporabljati ta zakon, štejejo tista zemljišča, na katerih so gradbene parcele z zgrajenimi stavbami in gradbenimi inženirskimi objekti, ki niso objekti gospodarske javne infrastrukture in tista zemljišča, na katerih se je na podlagi dokončnega gradbenega dovoljenja začelo z gradnjo navedenih objektov. Občina Piran je v drugem odstavku 2. člena Odloka zakonsko opredelitev zazidanega stavnega zemljišča sicer v celoti povzela, je pa hkrati kot poslovne površine (in s tem kot zazidano stavbno zemljišče) opredelila tudi vse preostale poslovne površine, ki v zemljiškem katastru niso določene kot zelenice, med njimi tudi kampe. S tem je za zazidana stavbna zemljišča opredelila tudi tiste poslovne površine, ki niso gradbene parcele z zgrajenimi stavbami oziroma gradbenimi inženirskimi objekti. Da je ureditev, enaka obravnavani, v nasprotju z določbo 218. člena ZGO-1, je s svojo odločbo št. U-I-349/04 z dne 14. 9. 2006 (Uradni list RS, št. 101/2006) ugotovilo že Ustavno sodišče RS.

Neskladna z 218. členom ZGO-1 je po navedenem tudi določba 5. odstavka 2. člena Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v Občini Piran, na katerem temelji izpodbijani del odločbe o odmeri nadomestila. Zato sodišče pri odločanju o utemeljenosti tožbe te določbe odloka ni uporabilo. Prvi odstavek 3. člena Zakona o sodiščih (Uradni list RS, št. 19/94 do 45/08), skladno s 125. členom Ustave Republike Slovenije, določa namreč, da so sodniki pri opravljanju sodniške funkcije vezani na Ustavo in zakon. To pomeni, da sodišče, če ugotovi, da je podzakonski akt v nasprotju z Ustavo ali zakonom, svoje odločitve ne opre na podzakonski akt, ampak uporabi neposredno zakon.

Glede na navedeno, je sodišče tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo na podlagi 4. točke 1. odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06- v nadaljevanju: ZUS-1) in zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. Glede na zavzeto pravno stališče, sodišče utemeljenosti drugih (podrednih) tožbenih ugovorov ni presojalo.

V ponovnem postopku bo davčni organ nadomestilo odmeril le za tista zemljišča, ki štejejo za zazidana (ali za nezazidana) stavbna zemljišča po določbah 218. člena ZGO-1 in na podlagi te sodbe odločitve ne bo oprl na določbo 5. odstavka 2. člena Odloka, s katerim se predmet odmere razširja v nasprotju z določbami zakona.

Sodišče je v zadevi odločilo na nejavni seji na podlagi 1. alinee drugega odstavka 59. člena ZUS-1.

Odločitev o stroških temelji na 3. odstavku 25. člena ZUS-1 in 3. členu Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/07), po katerem se tožniku, ki ga je v postopku zastopal odvetnik, sodišče pa je v zadevi odločilo brez obravnave, priznajo stroški v višini 350 EUR.

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 218, 218/2

Zakon o stavbnih zemljiščih (1997) - ZSZ  - člen 56, 56/1

Odlok o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča, Občina Piran (2003) - člen 2, 2/2, 2/5

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.