sodba I U 1238/2009
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2009-11-12

sprejem otroka v vrtec - kriterij stalnega prebivališča - načelo enakega obravnavanja

Določbi 1. odstavka 9. člena ZVrt in 2. odstavka 11. člena ZOFVI zagotavljata pravico, da starši ali zakoniti zastopniki izberejo vrtec, v katerega želijo vpisati otroka, ne pomenita pa tudi tega, da jim je ne glede na zmogljivosti oz. število prostih mest zagotovljena pravica do sprejema v izbrani vrtec. Ob tem sodišče še dodaja, da tudi v URS ni zapisane pravice otrok oz. njihovih staršev ali drugih zakonitih zastopnikov, da je sprejet v vrtec v določenem obdobju, niti ni na drugi strani določena obveznost občine, da zagotovi organizacijo predšolske vzgoje na način oz. v obsegu, ki bo vsem zainteresiranim omogočil sprejem v vrtec.

Na drugi strani je občina tista, ki iz svojega proračuna zagotavlja sredstva za delovanje vrtca, med drugim za investicijsko vzdrževanje in investicije v nepremičnine in opremo, za pokrivanje stroškov iz naslova dejavnosti in nalog, potrebnih za izvajanje programa za predšolske otroke, ki jih ni mogoče všteti v ceno programa (28. člen ZVrt). Zaradi te povezanosti je po mnenju sodišča razumljivo (in razumno), če občina kot ustanoviteljica in financerka delovanja vrtca odloči, da bodo imeli pri vpisu v vrtec v primeru premajhnega števila mest prednost tisti starši in otroci, ki zaradi dejstva stalnega prebivališča posredno (preko dohodnine) financirajo delovanje vrtca.

Toženec je z izpodbijano odločbo odločil, da otrok A.A. ni sprejeta v vrtec, da je uvrščena na 340. mesto na čakalni listi in da v postopku niso nastali stroški. V obrazložitvi navaja, da je tožnik vložil vlogo za sprejem A.A., rojene .... 2008, v omenjeni vrtec. Ker je ta prejel več vlog kakor je bilo prostih mest, je v skladu z 12. členom Odloka o sprejemu otrok v vrtec (v nadaljevanju Odlok) o tem odločala komisija za sprejem otrok. Vse prejete vloge so bile točkovane na podlagi kriterijev iz 22. člena Odloka, pri čemer je hčerka tožnikov zbrala 7 točk in se uvrstila na 340. mesto. Ker je bilo glede na število prostih mest najnižje število potrebnih točk za sprejem 63, otrok ni mogel biti sprejet v vrtec.

Upravni organ druge stopnje je pritožbo, ki sta jo vložila oba tožnika, zavrnil. V razlogih med drugim navaja, da je pristojna komisija zaradi prevelikega števila prijav odločala o sprejemu otrok v vrtec na podlagi kriterijev, ki jih je določila občina ustanoviteljica, kakor določa 20. člen Zakona o vrtcih (v nadaljevanju ZVrt). Komisija je na podlagi s strani staršev navedenih dejstev in podatkov v dokumentaciji pravilno ugotovila, da A.A. ne pripadajo točke po kriterijih 1. in 3. točke (22. člena – opomba sodišča) Odloka. S tem je pritožbeni organ zavrnil navedbe obeh pritožnikov, da je bila prošnja neupravičeno zavrnjena, ker si zaradi življenjskih okoliščin in finančnega stanja ne moreta urediti stalnega bivališča v V., pri čemer že od časa študija živita v skupnem gospodinjstvu v najemniških stanovanjih po V., od leta 2005 pa na .... ulici, kjer je mama B.B. od leta 2005 tudi začasno prijavljena.

Tožnika se s tako odločitvijo ne strinjata in v tožbi navajata, da si zaradi osebnih okoliščin in finančnih možnosti ne moreta urediti stalnega bivališča na območju občine V.. Menita, da ju kriteriji iz 22. člena Odloka in predpis v celoti postavljajo v neenakopraven položaj z ostalimi. Znano in jasno je, da občina V. ni zagotovila dovolj prostih mest, kot to predpisuje 10. člen ZVrt. Nadalje menita, da je popravljeno besedilo 10. člena ZVrt, ki sedaj govori o območju občine stalnega prebivališča staršev, povozilo pravice tistih staršev, ki zaradi življenjskih okoliščin nimajo in ne morejo imeti stalnega bivališča v občini V., ki je kljub temu kraj njihovega bivanja. V njunem primeru bi morala za vrtec zaprositi v Ž. (kraj tožnikovega stalnega bivališča) ali v Z. (kraju stalnega bivališča tožnice), čeprav zaradi različnih okoliščin bivata in delata v občini V. Predlagata, da se odpravi sprememba 10. člena ZVrt „nazaj v prejšnje besedilo“, da se kriteriji iz 22. člena Odloka popravijo tako, da se upošteva začasno bivališče družine enakovredno kot stalno bivališče in da se izpodbijana odločba vrne v ponovno obravnavo ob upoštevanju pravice začasnega bivališča.

Toženec v odgovoru na tožbo uvodoma predlaga zavrženje tožbe glede B.B., saj se izpodbijani akt glasi le na tožnika C.C., ki je bil tudi vlagatelj vloge za sprejem otroka v vrtec in je tožbo tudi podpisal. V zvezi s pravilnostjo in zakonitostjo izpodbijanega upravnega akta pa toženec v nadaljevanju opozarja, da tožeča stranka ne zatrjuje napačno ugotovljenega dejanskega stanja ali napačnega točkovanja po kriterijih iz 22. člena Odloka. Zavrača stališče, da bi moralo biti dejstvo začasnega bivališča staršev otroka upoštevano enakovredno stalnemu bivališču, saj je to v nasprotju z določilom 20.b člena ZVrt in 22. člena Odloka. Kriteriji pod zaporedno št. 1, 2 in 3 določajo, na kakšen način se pri točkovanju vloge upošteva dejstvo stalnega oz. začasnega bivališča obeh oz. enega od staršev oz. otroka. Tožnika oz. njuna hčerka niso pri navedenih kriterijih dobili nobene točke, saj nobenega od teh ne izpolnjujejo. Tožnika že sama povesta, da družinski člani nimajo stalnega bivališča na območju občine V. Če bi komisija upoštevala začasno bivališče kot enakovredni kriterij, bi upoštevala kriterij, ki ni vnaprej predpisan in ni določen v skladu z omenjenimi zakonskimi določili. To bi pomenilo arbitrarno odločanje in v nasprotju z določilom 22. člena Ustave RS (v nadaljevanju URS). Toženec se tudi ne strinja s stališčem, da neenako obravnavanje otrok, katerih starši imajo na območju ustanoviteljice stalno bivališče v primerjavi z otroki, katerih starši imajo na območju ustanoviteljice začasno bivališče, ustvarja nedopusten neenakopraven položaj. Ustanoviteljica toženca kot javnega vrtca, to je vrtca, ki izvaja javno službo, je dolžna zagotoviti izvajanje te javne službe lokalnega pomena na način, ki bo omogočal njeno učinkovito izvrševanje v skladu z njenim namenom. Določanje kriterijev za sprejem otrok v vrtec samo po sebi ne more biti v neskladju z URS, saj bi bilo sicer onemogočeno učinkovito izvajanje javne službe. Zato je treba ugotoviti, ali so z Odlokom predpisani kriteriji taki, ki enake dejanske položaje obravnavajo na neenak način, s čimer je kršeno določilo 14. člena URS. Izpodbijana ureditev v obravnavni zadevi ne uporablja različnih pravnih norm za dejansko primerljive položaje, vendar pa pridobitev določene pravice veže na kriterij, ki ima lahko naravo osebne okoliščine. Po mnenju toženca ureditev, ko samoupravna lokalna skupnost pri izvajanju lokalne javne službe odloči, da daje prednost občanom, ki imajo na njenem območju stalno bivališče v odnosu do tistih, ki se ne odločijo stalno bivati na njenem območju, ni arbitrarna. Tudi ostali imajo vso pravno možnost pridobiti stalno bivališče na njenem območju. Na ta način občina zagotavlja učinkovito izvrševanje negospodarske javne službe in preprečuje nastanek nedopustnega položaja, ko bi nekontrolirano število posameznikov želelo samostojno odločati o dejstvu, v kateri vrtec naj se vpiše posameznega otroka. Taka pravna ureditev bi v celoti onemogočala izvajanje predšolske vzgoje, zato je kriterij stalnega bivališča stvaren in razumen. Predšolska vzgoja je namreč dejavnosti, ki se izvaja glede na okoliščino bivanja otroka in je vezana na dejstvo stalnega bivanja družine na območju določene občine. V nadaljevanju se toženec sklicuje na opredelitev stalnega in začasnega prebivališča v Zakonu o prijavi prebivališča (v nadaljevanju ZPPreb), na podlagi česar meni, da je ustanoviteljica vrtca določila stvaren in v življenjskih okoliščinah utemeljen razlog za razlikovanje in dala pri vpisu v vrtec prednost družinam, ki imajo namen dlje časa in kontinuirano bivati na njenem območju. Razlikovanje je zato stvarno in utemeljeno v pravno dopustnih razlikovanjih vsakdanjega življenja. V zaključku še poudarja, da nelastništvo nepremičnine v skladu s 7. členom ZPPreb ne vpliva na možnost prijave stalnega bivališča. Predlaga, da sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Drži, da je izpodbijana prvostopenjska odločba bila izdana na podlagi vložene zahteve tožnika C.C., vendar pa je iz listin, ki jih je priložil toženec (fotokopije upravnega spisa), razvidno, da sta pritožbo zoper to odločbo vložila oba tožnika (priloga B6) in da je bilo o taki pritožbi tudi odločeno. S tem je upravni organ druge stopnje tožnici kot materi A.A. priznal položaj stranke v postopku, kar je v skladu z določbo 1. odstavka 229. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99 in naslednji; ZUP). Ta določa, da lahko pritožbo zoper prvostopenjsko odločbo poleg stranke lahko vloži tudi vsaka druga oseba, če odločba posega v njene pravice ali pravne koristi, in sicer v roku, ki je določen za stranko.

Glede na navedeno in ker je tožnica v upravnem sporu oseba, ki je bila stranka ali stranski udeleženec v postopku izdaje upravnega akta (1. odstavek 17. člena Zakona o upravnem sporu, Uradni list RS, št. 105/06; v nadaljevanju ZUS-1) je tožnica upravičena vložiti tožbo zoper odločbo, s katero je bilo odločeno, da se njena hčerka ne sprejme v vrtec.

V izpodbijani odločbe je navedeno, da je hčerka tožnikov po vrednotenju na podlagi kriterijev iz 22. člena Odloka (Uradni list RS, št. 24/09) zbrala 7 točk, kar med strankami ni sporno. Kot je razvidno iz izpisa kriterijev, po katerih je točkovana vloga, in ki je del upravnega spisa (priloga B5), je bilo teh 7 točk priznanih za kriterij pod št. 8.c, to je na račun starosti A.A. (11 mesecev in več). Tožnika konkretnega točkovanja ne izpodbijata, menita pa, da je kriterij stalnega prebivališča diskriminatoren do tistih (v tem primeru tudi tožnikov), ki dejansko prebivajo na območju občine V., vendar pa si statusa stalnega bivališča ne morejo urediti zaradi, kot navajata, osebnih okoliščin in finančnih možnosti, zaradi česar živita v različnih najemniških stanovanjih po občini V.

V skladu s 1. odstavkom 14. člena URS so v Sloveniji vsakomur zagotovljene enake človekove pravice in temeljne svoboščine ne glede na osebne okoliščine, 2. odstavek pa določa, da so pred zakonom vsi enaki.

Sodišče najprej ugotavlja, da iz tožbenih navedb ne izhaja, da je upravni organ okoliščino stalnega prebivališča uporabil arbitrarno, torej ne da bi za to imel podlago v predpisu. Postopek odločanja, v katerem komisija ugotavlja, ali osebe, ki želijo vpisati otroka v vrtec, izpolnjujejo kriterije oz. so pri njih podane okoliščine, ki se vrednotijo z določenim številom točk, je dolžnost, ki ga omenjenemu organu nalaga ZVrt (Uradni list RS, št. 12/96 in naslednji) v 20. in naslednjih členih. Če bi komisija ravnala v nasprotju s svojo zakonsko določeno obveznostjo, bi to predstavljalo arbitrarnost njenega odločanja in s tem tudi kršitev URS. Kršitve prepovedi diskriminacije iz 1. odstavka 14. člena URS torej ni mogoče utemeljevati z argumenti, da je upravni organ diskriminiral tožnika, ker je ugotovil, da jima ne pripadajo točke na podlagi kriterija stalnega prebivališča iz 22. člena Odloka, ki daje dodatne točke otroku in staršem, ki imajo stalno prebivališče na območju občine V.

Sodišče je zato v nadaljevanju preizkusilo še, ali je bilo z določitvijo stalnega prebivališča kot razlikovalnega kriterija kršeno načelo enakosti pred zakonom iz 2. odstavka 14. člena URS. Pri tem se v skladu z ustaljeno ustavnosodno prakso  (npr. odločbi US št. U-I-77/95 z dne 14. 9. 1995, št. U-I-310/96 z dne 5. 2. 1998) šteje, da načelo enakosti pred zakonom normodajalcu ne preprečuje, da v mejah svoje pristojnosti določa kriterije, po katerih bo podobna dejanska stanja med seboj razlikoval in nanje vezal različne pravne posledice. Razlikovanje pa ne sme biti samovoljno, ampak mora zanj obstajati razumen, iz narave stvari izhajajoč razlog, rešitev pa mora biti razumna, med njo in zasledovanim ciljem pa mora obstajati razumna zveza.

Pogoje za opravljanje vzgoje in izobraževanja na področju predšolske vzgoje ter način upravljanja in financiranja določa Zakon o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (Uradni list RS, št. 12/96 in naslednji; v nadaljevanju ZOFVI). Predšolsko vzgojo opravljajo vrtci in zasebniki (1. odstavek 6. člena ZOFVI). Po 2. odstavku 11. člena ZOFVI mora biti javna mreža vrtcev organizirana tako, da omogoča staršem in otrokom dostopnost in izbiro programa za predšolske otroke. Podobno določa tudi 1. odstavek 9. člena ZVrt, ki je specialni zakon za področje predšolske vzgoje (1. člen ZVrt), ko pravi, da imajo starši pravico izbrati programe predšolske vzgoje za svoje otroke v javnem in zasebnem vrtcu. Navedeni določbi torej zagotavljata pravico, da starši ali zakoniti zastopniki izberejo vrtec, v katerega želijo vpisati otroka, ne pomenita pa tudi tega, da jim je ne glede na zmogljivosti oz. število prostih mest zagotovljena pravica do sprejema v izbrani vrtec. ZOFVI namreč ne določa pogojev, pod katerimi mora občina ustanoviti javni vrtec in v 1. odstavku 44. člena določa le, da se javni vrtec lahko ustanovi (torej ne mora), če je zagotovljena vključitev vsaj desetih oddelkov otrok. Ob tem sodišče še dodaja, da tudi v URS ni zapisane pravice otrok oz. njihovih staršev ali drugih zakonitih zastopnikov, da je sprejet v vrtec v določenem obdobju, niti ni na drugi strani določena obveznost občine, da zagotovi organizacijo predšolske vzgoje na način oz. v obsegu, ki bo vsem zainteresiranim omogočil sprejem v vrtec.

Ker torej od občine ali države ni mogoče v vsakem trenutku zahtevati zadostnega števila prostih mest v izbranem vrtcu, je zakonodajalec predvidel in uredil situacijo, ko javni vrtec razpolaga z manjšim številom prostih mest, kot je prijav. V ta namen je določil postopek za odločanje o sprejemu oz. zavrnitvi otrok v svoje programe (členi 20, 20.a, 20.b ZVrt), med drugim v 3. odstavku 20. člena, da o sprejemu otrok v vrtec odloča komisija, kriterije za sprejem otrok v vrtec pa določi občina ustanoviteljica (v konkretnem primeru torej občina V.). Sodišče ob tem dodaja, da kriteriji, če že ne odpravljajo, pa zagotovo zmanjšujejo možnosti samovoljnega odločanja in posledično omogočajo sprejem vsaj nekaterih otrok v vrtec pod enakimi in vnaprej znanimi pogoji.

MOL je v 1. točki 22. člena Odloka kot enega od kriterijev, kot rečeno, določila tudi stalno prebivališče otrok in staršev na območju občine V. Sodišče ocenjuje, da je izbira tega kriterija razumna tako z vidika ustanoviteljice vrtca, kot z vidika občanov – interesentov za sprejem otroka v vrtec, ki stalno prebivajo na območju občine V. V skladu s 3. odstavkom 6. člena Zakona o financiranju občin (Uradni list RS, št. 123/06 in naslednji; v nadaljevanju ZFO-1) predstavljajo enega od virov financiranja občine tudi prihodki od 54 % dohodnine, vplačane v predpreteklem letu in povečane za inflacijo v tam navedenem obdobju. Občini pripadajo prihodki od dohodnine v skladu z merili, ki jih za financiranje primerne porabe občin določa ta zakon (4. odstavek 6. člena ZFO-1). Po 1. odstavku 14. člena ZFO-1 pa se prihodki iz 3. odstavka 6. člena, ki se namenijo za financiranje primerne porabe, ugotovijo na podlagi vsote odmerjene dohodnine iz odločb o odmeri dohodnine od dohodkov, ki se vštevajo v letno davčno osnovo, izdanih zavezancem, ki imajo na dan 31. decembra leta, na katero se nanašajo odmerne odločbe, stalno prebivališče v občini. To pomeni, da je ta vir financiranja občine vezan na dohodnino, vplačano na račun zavezancev za dohodnino s stalnim prebivališčem v občini. Na drugi strani je občina tista, ki iz svojega proračuna zagotavlja sredstva za delovanje vrtca, med drugim za investicijsko vzdrževanje in investicije v nepremičnine in opremo, za pokrivanje stroškov iz naslova dejavnosti in nalog, potrebnih za izvajanje programa za predšolske otroke, ki jih ni mogoče všteti v ceno programa (28. člen ZVrt). Zaradi te povezanosti je po mnenju sodišča razumljivo (in razumno), če občina kot ustanoviteljica in financerka delovanja vrtca odloči, da bodo imeli pri vpisu v vrtec v primeru premajhnega števila mest prednost tisti starši in otroci, ki zaradi dejstva stalnega prebivališča posredno (preko dohodnine) financirajo delovanje vrtca.

Tudi 1. odstavek 2.a člena Zakona o uresničevanju načela enakega obravnavanja (Uradni list RS, št. 93/07; ZUNEO-UPB1) ne izključuje različnega obravnavanja na podlagi določene osebne okoliščine, če takšno različno obravnavanje upravičuje zakonit cilj in so sredstva za doseganja tega cilja ustrezna in potrebna. Glede na predhodne razloge sodišče ocenjuje, da kriterij stalnega prebivališča v obravnavanem primeru ne nasprotuje omenjeni določbi.

Sodišče v zvezi z zatrjevano nezmožnostjo tožnikov, da si v občini V. uredita stalno bivališče, le pojasnjuje, kar je storil že toženec v odgovoru na tožbo, da mora posameznik v skladu z določbo 4. odstavka 7. člena ZPPreb (Uradni list RS, št. 9/01 in naslednji) ob prijavi stalnega prebivališča predložiti dokazilo, da ima pravico do prebivanja na naslovu, ki ga prijavlja. Kot tako dokazilo pa se ne šteje le dokazilo o lastništvu, ampak tudi najemna in podnajemna pogodba ali pisno soglasje lastnika oz. solastnikov stanovanja oz. upravljalca nastanitvenega objekta. Glede na to, da tožnika navajata, da že od leta 2005 živita v najemniškem stanovanju na ... ulici št. ..., lahko s predložitvijo najemne pogodbe za to stanovanje vložita prijavo stalnega prebivališča na tem naslovu.

Tožnika v tožbi izpodbijata tudi določbo 10. člena ZVrt, ki v 1. odstavku določa obveznost lokalne skupnosti, da v 30 dneh začne postopek za zagotovitev dodatnih prostih mest v javnem vrtcu ali razpisati koncesijo v primeru, če na območju občine stalnega prebivališča staršev ni vrtca, ki izvaja javno službo, oz. vrtec nima prostih mest, starši pa izrazijo za vključitev v vrtec tolikšnega števila otrok, da bi se v skladu s standardi in normativi oblikoval en oddelek.

V obravnavani zadevi sta tožnika vložila tožbo zoper vrtec, ki je izdal izpodbijano upravno odločbo, zato je sodišče v skladu z določbo 1. odstavka 2. člena ZUS-1 odločalo le o njeni zakonitosti in s tem povezanim vprašanjem zakonitosti v tej zadevi uporabljenih določb Odloka. Glede na navedeno in ker sporna določba 10. člena ZVrt vrtcu kot tožencu v tem upravnem sporu ne nalaga nikakršnih obveznosti, se sodišče ni bilo dolžno ukvarjati s tem tožbenim ugovorom. Ob tem še pojasnjuje, da  v skladu s 4. odstavkom 5. člena ZUS-1 v upravnem sporu ne odloča o zakonitosti predpisov, razen kolikor ta urejajo posamična razmerja.

Ker je sodišče ugotovilo, da tožba ni utemeljena, jo je v skladu z določbo 1. odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo.

Toženec je v odgovoru na tožbo navedel stroške, ki so mu nastali v postopku, njihovega povračila pa ni zahteval. Sodišče zato le dodaja, da glede na določbo 4. odstavka 25. člena ZUS-1 morebitni zahtevek za povračilo niti ne bi bil utemeljen, saj v primeru, če sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

ZVrt člen 9, 9/1, 20, 20/3, 20a, 20b, 28.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.