sodba U 2213/2008
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2009-01-15

izvedensko mnenje - narava razgovora pred komisijo - obvezno cepljenje otrok - opustitev cepljenja na predlog staršev - mnenje komisije za cepljenje

Mnenje komisije za cepljenje iz 3. odstavka 22.c člena ZNB je izvedensko mnenje, zato je treba strankam glede na določbe 3. odstavka 146. člena in 194. člena ZUP pred izdajo odločbe dati možnost, da se izjavijo o njem. Ta pravica ne more biti konzumirana s pravico staršev iz 2. odstavka 22.c člena ZNB, da zahtevajo razgovor pred komisijo.

1. Tožbi se ugodi, odločba Ministrstva za zdravje št. ... z dne 29. 8. 2008 se odpravi v 2. točki izreka in se zadeva v tem delu vrne toženki v ponovni postopek.

2. Toženka je tožnikoma dolžna povrniti 80 EUR stroškov tega postopka v 15 dneh.

Toženka je z izpodbijano odločbo v 2. točki izreka, ki se izpodbija s tožbo v tem upravnem sporu, odločila, da se cepljenje A.A. proti davici in tetanusu, proti otroški paralizi, proti ošpicam, mumpsu in rdečkam ter proti hepatitisu B ne opusti ter odločilo, s katerimi v izreku navedenimi cepivi se opravi cepljenje. V obrazložitvi povzema predlog tožnikov za opustitev cepljenja njune hčere A.A. V njem se sklicujeta na močne reakcije po cepljenju, ki sta jih imeli tožnica in njena sestra B.B., po cepljenju katere so morali starši poiskati zdravniško pomoč. Opisujeta pa tudi močne reakcije po cepljenju in nadaljnje komplikacije, ki jih je imela njuna starejša hči C.C. Iz obrazložitve je nadalje razvidno, da sta bila predlog in zdravstvena dokumentacija posredovana komisiji za cepljenje (v nadaljevanju komisija), da posreduje strokovno mnenje o obstoju morebitnih razlogov za opustitev cepljenja. Kljub možnosti tožnika nista zahtevala razgovora pred komisijo. Ta je v svojem strokovnem mnenju navedla, da tožnika odklanjata cepljenje zaradi reakcije na cepljenje pri sestri C.C., ni pa razvidno, da bi imela A.A. kakršnekoli težave z zdravjem, zaradi česar bi bilo treba cepljenje pri njej opustiti. Komisija na podlagi pregleda zdravstvene dokumentacije pri A.A. ni našla v 2. odstavku 22.a členu Zakona o nalezljivih boleznih (v nadaljevanju ZNB) navedenih razlogov za opustitev cepljenja proti boleznim, navedenim v 2. točki izreka izpodbijane odločbe.

Tožnika se s tako odločitvijo ne strinjata. Menita, da je bilo dejansko stanje nepopolno in napačno ugotovljeno, da je bila izpodbijana odločitev sprejeta izključno na podlagi mnenja komisije za cepljenje, ta pa je svoje mnenje oblikovala le na podlagi vpogleda v zdravstveno dokumentacijo A.A. V svojem mnenju sploh ne omenja s cepljenjem povezanih zdravstvenih težav v družini. Tega ni storil niti upravni organ, čeprav je že iz navodil za nekatera cepiva (npr. Priorix) razvidno, da ne dovoljujejo cepljenja v primeru preobčutljivosti v družini. Upravni organ je ugotovitveni postopek izpeljal pomanjkljivo, saj je le povzel mnenje komisije, do ostalih dokaznih sredstev (npr. pričevanja staršev) pa se sploh ni opredelil oz. jih sploh ni izvedel (npr. testi za alergije ali pregled A.A.). Navedeno po mnenju tožnikov kaže, da komisija ne ugotavlja dopustnosti cepljenja z vidika dejanskega zdravstvenega stanja obveznikov za cepljenje, ampak le komentira njihovo domnevno zdravstveno stanje, kot izhaja iz zdravstvenega kartona. Zakon med razlogi za opustitev cepljenja našteva alergije na sestavine cepiva, ki pa se v postopku s pregledom zavezanke sploh niso preverjale. Odsotnost alergične reakcije je komisija domnevala na podlagi otrokovega zdravstvenega kartona, kjer kaj takšnega niti ne more biti zabeleženo. Upravni organ je s tem kršil načelo materialne resnice iz 8. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Po mnenju tožnikov razgovor pred komisijo nima nikakršnega pomena, če ta do izrečenega ne zavzame stališča v "strokovnem" mnenju, do tega pa se ne opredeli niti upravni organ v svoji odločbi. Tožnika vidita kot ključno napako organa v tem, da ta ni v celoti izvedel dolžnega ugotovitvenega postopka iz 146. člena ZUP ter da ni opravil soočenja in presoje dejstev, ki so diametralno nasprotna. S tem je bilo kršeno tudi načelo zaslišanja stranke, varstva pravic strank in proste presoje dokazov. Po mnenju tožnikov niti obrazložitev izpodbijane odločbe ne izpolnjuje zahtev po ZUP, saj le povzema kronologijo postopka, mnenje komisije in uradno teorijo o cepljenju. Pri tem ignorira vsa druga dokazna sredstva. Zakon ne navaja, da je ministrstvo vezano na mnenje komisije, ampak bi moralo tega upoštevati le kot eno od dokazil. Ker se tožnika nista mogla izreči o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe, niti nista mogla postavljati izvedencem vprašanja, je bila kršena določba 3. odstavka 146. člena ZUP. Tožnika v nadaljevanju tožbe navajata razloge za izločitev predsednice komisije dr. D.D. Poleg tega navajata, da so bili v postopku kršeni zakonski roki iz 1. in 3. odstavka 22.c člena ZNB, opuščena pa je bila tudi pojasnilna dolžnost iz 20. člena Zakona o pacientovih pravicah. Predlagata, da sodišče odpravi 2. točko izreka izpodbijane odločbe, toženki pa naloži plačilo stroškov tega postopka.

Toženka v odgovoru na tožbo poudarja, da je za ugotavljanje prisotnosti zakonskih razlogov za opustitev obveznega cepljenja v prvi vrsti zadolžen zdravnik, ki opravi cepljenje oz. otrokov pediater, če ne gre za isto osebo. Ta je pristojen za ugotavljanje morebitne večje tveganosti glede na znano družinsko anamnezo. Vsako takšno ugotovitev je zdravnik dolžan zabeležiti v otrokovo zdravstveno dokumentacijo, ki skupaj z razgovorom, ki ga opravi komisija, predstavlja informacije za izdelavo strokovnega mnenja. Nadalje poudarja, da tožnika kljub možnosti nista zahtevala razgovora pred komisijo, v katerem bi lahko podrobno prikazala morebitno specifičnost zdravstvenega stanja svojega otroka, družinsko anamnezo... Ker tožnika mnenja nista podala, ga upravni organ v svoji odločbi ni mogel upoštevati. Glede predloga za izločitev dr. D.D. toženka navaja, da v konkretni zadevi ni bila udeležena pri odločanju, ampak je le podpisana na dopisu, s katerim so bila strokovna mnenja posredovana upravnemu organu. Zavrača tudi očitek o kršenju rokov pri vodenju postopka, pri čemer je bila le odločba tožnikoma posredovana z nekaj dnevno zamudo, torej preko sicer instrukcijskega roka. Kar zadeva pojasnilno dolžnost, pa je to dolžnost otrokovega pediatra, kadar ta izvaja cepljenje oz. drugega zdravnika, ki opravi cepljenje. Če se starši udeležijo razgovora pred komisijo, pa lahko tudi pri njej dobijo dodatna pojasnila.

ZNB (Uradni list RS, št. 69/95 in naslednji) v členih 22.a do 22.č ureja postopek in pravice prizadetih oseb v zvezi z ugotavljanjem obstoja upravičenih razlogov za opustitev obveznega cepljenja. Po 1. odstavku 22.b člena pristojno ministrstvo predlog za opustitev cepljenja pošlje komisiji, ki mora preučiti predlog in če oceni za potrebno, zahtevati dodatno dokumentacijo oz. dodatne zdravstvene preglede (1. odstavek 22.c člena ZNB) ter opraviti morebitni zahtevani razgovor s starši (2. odstavek 22.c člena). Po tako opravljenem postopku izdela strokovno mnenje o tem, ali obstajajo razlogi za opustitev cepljenja (3. odstavek 22.c člena), na podlagi tega pa upravni organ izda odločbo v upravnem postopku o opustitvi oz. neopustitvi cepljenja (1. odstavek 22.č člena). Na podlagi navedene zakonske ureditve je mogoče reči, da je komisija strokovni medicinski organ, ki v postopku ugotavljanja razlogov za (ne)opustitev obveznega cepljenja daje svojo strokovno oceno (mnenje). Ta mnenja imajo zato lahko zgolj naravo izvedenskega mnenja.

Zaradi take narave mnenja in ker se izpodbijana odločba izda kot odločba v upravnem postopku (1. odstavek 22.č člena ZNB), ZNB pa nima določb o možnosti staršev, da se pred izdajo odločbe seznanijo z vsebino mnenja komisije in o njej izrečejo, je treba v teh postopkih subsidiarno uporabiti določbe ZUP (Uradni list RS, št. 80/99 in naslednji). Načelo zaslišanja strank iz 1. odstavka 9. člena ZUP zahteva, da ima stranka pred izdajo odločbe možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo. To pomeni, da v obravnavanem primeru to načelo ne more biti konzumirano z možnostjo razgovora pred komisijo. Tudi sicer sodišče vidi namen razgovora predvsem v možnosti staršev, da v njem dodatno opozorijo na po njihovem mnenju pomembne okoliščine za ugotavljanje razlogov za opustitev cepljenja, s čimer opredelijo obseg izvedenskega dela. Če komisija presodi, da katero od zatrjevanih dejstev ne more vplivati na obstoj opustitvenega razloga za cepljenje, se je do tega v svojem mnenju dolžna opredeliti. Po drugi strani pa je tak razgovor tudi priložnost za komisijo, da za svoje delo od staršev pridobi dodatne relevantne informacije. Nenazadnje so tudi te lahko razlog, da se v zadevi pridobi dodatna dokumentacija in opravijo dodatni zdravstveni pregledi.

Glede na navedeno zato starši, ki pred izdajo odločbe niso seznanjeni z vsebino mnenja komisije in zato nimajo možnosti, da bi predstavili nasprotne argumente, ne morejo učinkovito varovati svojih pravic na način, kot ga zagotavlja 3. odstavek 146. člena ZUP, med drugim s tem, da postavljajo vprašanja izvedencem, se seznanijo z uspehom dokazovanja in o tem izrečejo (4. in 5. točka 3. odstavka 146. člena ZUP). Tako ravnanje v zvezi z izvedenskim mnenjem izrecno zahteva tudi 194. člen ZUP. Kot ugotavlja sodišče po vpogledu v upravne spise, pa sta bila tožnika z mnenjem komisije seznanjena šele s prejemom izpodbijane odločbe. S tem jima je bilo onemogočeno, da opozorita na morebitne nejasnosti ali pomanjkljivosti mnenja. Tožnika namreč v tožbi opozarjata, da so v izpodbijani odločbi povsem spregledane navedbe o resnih posledicah cepljenja v družini in da se do tega ni opredelila niti komisija. Če pa je mnenje pomanjkljivo, ga ni mogoče preizkusiti in ne sprejeti kot podlago za odločitev, ampak je treba navedene pomanjkljivosti odpraviti v skladu z določbo 196. člena ZUP.

Na podlagi navedenega sodišče ugotavlja, da je bila v postopku storjena bistvena kršitev pravil upravnega postopka iz 3. točke 2. odstavka 237. člena ZUP, zato je tožbi ugodilo, odpravilo izpodbijano odločbo (3. točka 1. odstavka 64. člena ZUS-1) in zadevo vrnilo toženki v ponovni postopek (3. odstavek 64. člena ZUS-1). V njem bo morala dati tožnikoma možnost, da se izjavita o vsebini mnenja komisije, obravnavati njune pripombe in zahtevati morebitno dopolnitev mnenja ter šele nato izdati odločbo.

Sodišče v zvezi z ostalimi tožbenimi navedbami le dodaja, da je treba izločitev izvedenca (to je osebe, ki daje izvid in mnenje - 1. odstavek 191. člena ZUP) zahtevati v upravnem postopku. Kršitev rokov, ki jih navajata tožnika, na (ne)pravilnost odločitve upravnega organa ne more vplivati, če pa gre za prekoračitev rokov za izdajo odločbe, pa ima ZUP varovalko v določbah, ki določajo ravnanja strank v primeru molka organa. Če zaradi prekoračitve rokov nastane škoda (česar tožnika sicer ne zatrjujeta), pa je to lahko razlog za morebitno uveljavljanje odškodnine v civilnem postopku in ne sodi v okvir presoje zakonitosti upravnega akta v upravnem sporu. Enako velja za morebitno škodo, nastalo zaradi opustitve pojasnilne dolžnosti.

Ker je sodišče ugodilo tožbi in v izpodbijanem delu odpravilo upravni akt, sta tožnika v skladu z določbo 3. odstavka 25. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06; v nadaljevanju ZUS-1) upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/07; v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji, se jima priznajo stroški v višini 80 EUR (1. odstavek 3. člena Pravilnika).

ZNB člen 22c/2,  22c/3,  22c,  22č,  22č/1,  22c/2,  22c/3,  22c,  22č,  22č/1.  ZUP člen 146/3,  194,  9,  9/1,  146,  146/3,  194,  9,  9/1,  146.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.