sodba U 1305/2005
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2006-09-21

ustavitev gradnje - inšpekcijsko nadzorstvo - ukrep gradbenega inšpektorja - neskladna gradnja

Ukrep ustavitve nadaljnje gradnje bi se moral nanašati le na tisti del, ki ni grajen v skladu z dovoljenjem, v kolikor seveda to dopušča narava oziroma način gradnje (ali je možno odrediti ustavitev gradnje le na delu, na ostalem delu pa gradnjo nadaljevati; to bi bilo npr. očitno izvedljivo v primeru, ko bi investitor razpolagal z gradbenim dovoljenjem za več objektov, pa bi enega od njih gradil v nasprotju z dovoljenjem).

Tožbi se ugodi, odločba Ministrstva za okolje in prostor RS št. ... z dne 18. 5. 2005 se odpravi in zadeva vrne toženi stranki v ponovni postopek.

Tožena stranka je z izpodbijano odločbo zavrnila pritožbo tožeče stranke proti odločbi Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območna enota A., št. ... z dne 17. 2. 2004, razen v delu, ki se nanaša na stroške, je dodala novo 5. točko, ki se glasi, da bo o stroških postopkih izdan poseben sklep. Z navedeno prvostopenjsko odločbo z dne 17. 2. 2004 je bilo tožeči stranki kot investitorju naloženo, da mora takoj po vročitvi odločbe ustaviti nadaljnjo adaptacijo, rekonstrukcijo objekta tlorisne dimenzije 71,25 m x 41 m in gradnjo nadomestnega proizvodnega objekta tlorisne dimenzije 16,8 m x 41 m v B., na zemljišču s parc. št. 598/5, 598/6 in 589/7 k.o. C., ki jo izvaja v nasprotju z gradbenim dovoljenjem št. ... z dne 11. 7. 2003. Tožena stranka ugotavlja, da je tožeča stranka skrajni jugovzhodni del objekta v izmeri 16,8 m x 41 m porušila in na njegovem mestu zgradila nov nadomestni objekt. Zgrajeni nadomestni objekt pa tlorisno odstopa od velikosti, ki je bila dovoljena z navedenim gradbenim dovoljenjem, ki je dovoljevalo rušenje dela objekta na skrajnem jugovzhodnem delu v izmeri 16,8 m x 27,8 m ter nadomestno gradnjo v enakih izmerah. Glede na tako ugotovljeno dejansko stanje je po mnenju tožene stranke upravni organ prve stopnje pravilno odločil, ko je tožeči stranki izrekel inšpekcijski ukrep po določbah 153. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1). Kot neutemeljene je tožena stranka zavrnila pritožbene navedbe, da je obrazložitev prvostopenjske odločbe pomanjkljiva in ne vsebuje razlogov o odločilnih dejstvih. Vodenje inšpekcijskega postopka, izrekanje ukrepov in vročanje inšpekcijskih odločb še šteje za nujne ukrepe v javnem interesu v smislu Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), zato se odločba lahko izda v skrajšanem postopku brez zaslišanja strank. Tožena stranka kot nesporno ugotavlja, da je tožeča stranka pridobila gradbeno dovoljenje dne 11. 7. 2003, da je porušila jugovzhodni del predmetnega objekta in na tem delu postavila novega, vendar v dimenzijah 16,8 m x 41 m in ne 16,8 m x 27,8 m, kot je bilo dovoljeno v gradbenem dovoljenju. Tožeča stranka sicer res izvaja rekonstrukcijo, adaptacijo in gradnjo nadomestnega objekta, vendar pa po mnenju tožene stranke dela nedvomno izvaja v nasprotju z izdanim gradbenim dovoljenjem. Inšpekcijski ukrep zaradi neskladne gradnje je bil izrečen na podlagi 153. člena ZGO-1, ki določa, da se v primeru neskladne gradnje odredi ustavitev nadaljnje gradnje do pridobitve spremenjenega gradbenega dovoljenja, ne pa ustavitev gradnje samo tistih del, ki se izvajajo v nasprotju z dovoljenimi deli. Neutemeljene so po mnenju tožene stranke tudi pritožbene navedbe, da splošno pravilo iz 150. člena ZGO-1 kot primarni inšpekcijski ukrep določa, naj se ugotovljene nepravilnosti odpravijo v določenem roku in šele nato ustavitev gradnje. Tožena stranka ponavlja, da gre nedvomno za neskladno gradnjo in inšpekcijski ukrep v primeru neskladne gradnje je določen v 153. členu ZGO-1, medtem kot 150. člen ureja le splošne inšpekcijske ukrepe. Glede pritožbenih ugovorov, da bi se moral ukrep nanašati samo na tisti del gradnje, ki naj ne bi bil skladen z dovoljenjem, pa tožena stranka pojasnjuje, da je bilo izdano gradbeno dovoljenje, ki ureja tako rekonstrukcijo, adaptacijo kot gradnjo nadomestnega objekta in je za presojo pravilnosti in zakonitosti izpodbijane odločbe povsem nepomembno, katera dela tožeča stranka izvaja v skladu z dovoljenjem in katera ne. Tožeča stranka bi si namreč morala pridobiti spremenjeno gradbeno dovoljenje, preden se je odločila, da bo gradila drugače, kot je bilo dovoljeno. Neupoštevne so okoliščine, ki jih zatrjuje tožeča stranka, da se ji s tem onemogoča opravljanje gospodarske dejavnosti ter povzroča škoda. Glede navedb, da tožeča stranka že pridobiva spremenjeno dovoljenje in je že pridobila lokacijsko informacijo, pa tožena stranka dodaja, da sama dejanja v smeri pridobivanja ustreznega upravnega dovoljenja še ne dajejo pravice graditi. Tako pravico da šele pravnomočno spremenjeno gradbeno dovoljenje, katerega pa tožeča stranka nedvomno nima, kar izhaja tudi iz njenih izpovedb v sami pritožbi. Glede predloga za odlog izvršbe izpodbijane odločbe pa je tožena stranka pojasnila, da je za odločanje o predlogu pristojen upravni organ prve stopnje.

Tožeča stranka v tožbi navaja, da ne prvostopenjski organ ne tožena stranka nista konkretno navedla, katera konkretna adaptacijska dela naj ne bi bila skladna z izdanim gradbenim dovoljenjem. To pa je bistveno za pravilno in zakonito odločitev o morebitnem inšpekcijskem ukrepu, saj lahko inšpekcijski organ tožeči stranki prepove le tista dela, ki jih izvaja preko oziroma neskladno s pravnomočnim gradbenim dovoljenjem. Če bi namreč upravni organ lahko ustavil prav vsa gradbena dela na objektu, bi s tem nezakonito in neutemeljeno posegel v pridobljene pravice, ki jih tožeča stranka izvršuje v skladu s pravnomočnim gradbenim dovoljenjem. Po mnenju tožeče stranke je tako tožena stranka zmotno uporabila določbo 153. člena ZGO-1, ko je štela, da se v primeru neskladne gradnje odredi ustavitev nadaljnje gradnje v celoti, ne pa samo glede tistih del, ki se izvajajo v nasprotju s pravnomočnim dovoljenjem. Po mnenju tožeče stranke bi se namreč lahko gradnja ustavila samo v tistem obsegu, v katerem je nedovoljena. V konkretnem primeru ostaja nejasno, ali je tožeča stranka kvečjemu morda zelo majhen del spornega objekta gradila izven pravnomočnega dovoljenja. Takoj, ko se je odločila za takšno gradnjo, je tožeča stranka zaprosila za spremenjeno gradbeno dovoljenje, katerega je pridobila v mesecu maju 2004, kar kaže vsaj na zelo nizko stopnjo ogroženosti javnih koristi in na nesorazmernost ukrepa prepovedi sleherne nadaljnje gradnje na celotnem, zelo velikem proizvodnem objektu. Tožeča stranka se sklicuje še na samo definicijo pojma neskladne gradnje, ki pomeni tisto gradnjo oziroma dela, ki se izvajajo oziroma so izvedena v nasprotju s pogoji, določenimi z gradbenim dovoljenjem. Gradnjo oziroma dela, ki so v skladu z gradbenim dovoljenjem, zakon torej ne šteje za neskladno gradnjo. Tudi smiselna razlaga 153. člena ZGO-1 po mnenju tožeče stranke privede do enakega zaključka. Na koncu tožeča stranka ugovarja tudi navedbam tožene stranke, da ne razpolaga s pravnomočnim spremenjenim gradbenim dovoljenjem. Tožeča stranka namreč razpolaga s takim gradbenim dovoljenjem, ki je bilo izdano in je postalo pravnomočno pred izdajo izpodbijane odločbe, kot tudi pred izdajo prve odločbe tožene stranke, ki je bila v upravnem sporu odpravljena. Glede na navedeno tožeča stranka sodišču predlaga, da po opravljeni glavni obravnavi izpodbijano odločbo tožene stranke odpravi in zadevo vrne toženi stranki v ponovni postopek.

Državno pravobranilstvo Republike Slovenije je kot zastopnik javnega interesa na podlagi 3. odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97, 65/97, 70/00 in 45/06 - odločba US, v nadaljevanju ZUS) prijavilo udeležbo v tem upravnem sporu.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja le, da prereka tožbene trditve in se sklicuje na obrazložitev izpodbijane odločbe, pri kateri vztraja, ter predlaga, da sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Sodišče uvodoma ugotavlja, da gre v tem upravnem sporu za ukrep gradbenega inšpektorja po 153. členu ZGO-1 (Uradni list RS, št. 110/02 in nadaljnji). Navedeni člen določa inšpekcijske ukrepe pri neskladni gradnji in sicer v primeru neskladne gradnje, ki se izvaja v nasprotju z gradbenim dovoljenjem, pristojni gradbeni inšpektor odredi, da se takšna gradnja ustavi, dokler investitor ne pridobi spremenjenega gradbenega dovoljenja oziroma prepove uporabo objekta oziroma tistega njegovega dela, ki se uporablja v nasprotju s pogoji iz gradbenega dovoljenja, dokler investitor ne pridobi spremenjenega gradbenega dovoljenja in novega uporabnega dovoljenja (1. odstavek 153. člena ZGO-1). Neskladna gradnja po 12. 2. točki 1. odstavka 2. člena ZGO-1 pomeni, da je za gradnjo oziroma dela, za katera je predpisano gradbeno dovoljenje, takšno dovoljenje sicer izdano, vendar se takšna gradnja oziroma dela izvajajo oziroma so izvedena v nasprotju s pogoji, določenimi z gradbenim dovoljenjem, kakor tudi da se objekt, za katerega je bilo sicer izdano gradbeno dovoljenje, uporablja v nasprotju s pogoji, določenimi z njimi.

Kot izhaja iz tožbenih navedb je v obravnavanem primeru sporno predvsem vprašanje, ali je inšpekcijski organ upravičeno naložil z odločbo ustavitev gradnje v celoti, to je izvedbo kakršnih koli del na objektu, ali pa bi se smela odrejena ustavitev gradnje nanašati le na tisti del objekta, ki se ni gradil v skladu z izdanim gradbenim dovoljenjem. Te ugovore je tožeča stranka uveljavljala že v pritožbi, vendar jih je tožena stranka zavrnila s pojasnilom, da nedvomno gre za neskladno gradnjo in je bil zato izrečen pravilen ukrep, saj bi si morala pridobiti spremenjeno dovoljenje preden se je odločila, da bo gradila drugače.

Po mnenju sodišča pa je pritrditi tožbenim navedbam, da v zakonu za tako (splošno) stališče ni podlage. Ob nesporno ugotovljenem dejanskem stanju, da je tožeča stranka gradila v nasprotju z izdanim gradbenim dovoljenjem, ni sporno niti to, kateri del objekta je bil grajen v nasprotju z dovoljenjem. Sodišče meni, da bi se ukrep ustavitve nadaljnje gradnje moral nanašati le na tisti del, ki ni grajen v skladu z dovoljenjem, v kolikor seveda to dopušča narava oziroma način gradnje (ali je možno odrediti ustavitev gradnje le na delu, na ostalem delu pa gradnjo nadaljevati; to bi bilo npr. očitno izvedljivo v primeru, ko bi investitor razpolagal z gradbenim dovoljenjem za več objektov, pa bi enega od njih gradil v nasprotju z dovoljenjem). Dejstvo je, da je tožeča stranka razpolagala s pravnomočnim gradbenim dovoljenjem, da je deloma gradila v skladu z dovoljenjem, deloma pa ne in po mnenju sodišča se inšpekcijski ukrep ne bi smel nanašati na tisto gradnjo, ki je v skladu z dovoljenjem, če, kot že navedeno, tako "delno" ustavitev dopušča način gradnje, kar pa je seveda treba v postopku šele ugotoviti. Na pravilnost take razlage 1. odstavka 153. člena ZGO-1 kaže tudi nadaljnje besedilo 1. odstavka, ki se nanaša na uporabo objekta, saj se (lahko) prepove uporabo le tistega dela objekta, ki se uporablja v nasprotju s pogoji iz gradbenega dovoljenja, ter besedilo 2. odstavka, ki v primeru nepridobitve spremenjenega dovoljenja kot sankcijo določa odstranitev (le) tistega dela, ki je grajen v nasprotju z gradbenim dovoljenjem.

Se pa sodišče v celoti strinja z razlago tožene stranke, da bi si tožeča stranka morala že pred začetkom del, ki niso v skladu z izdanim dovoljenjem, pridobiti spremenjeno gradbeno dovoljenje, ki ga je sicer naknadno pridobila (med pritožbenim postopkom), vendar ga v času izdaje prvostopenjske odločbe nedvomno še ni imela.

Glede na navedeno sodišče ugotavlja, da je tožba utemeljena, zato je tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo na podlagi 4. točke 1. odstavka 60. člena ZUS odpravilo ter zadevo vrnilo toženi stranki v ponovni postopek.

Tožeča stranka je predlagala sodišču, da odloči po opravljeni glavni obravnavi. Sodišče predlogu ni sledilo, saj je tožeča stranka kot dokaz, ki naj se izvede, predlagala le vpogled v listine, ki se že nahajajo v upravnem spisu, poleg tega tudi ni navedla, zakaj naj bi se posamezni dokazi izvedli na glavni obravnavi oziroma kaj bi z njimi dokazovala. Po mnenju sodišča pa tudi po opravljeni glavni obravnavi odločitev ne bi bila drugačna.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.