sklep U 1816/2006
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2006-08-08

državljanstvo - dovoljenje za stalno prebivanje - upravni spor - začasna odredba

Procesna predpostavka za vložitev zahteve za izdajo začasne odredbe po 2. odstavku 69. člena ZUS je ta, da je zahteva vložena v zvezi s tožbo zoper akt ali zaradi molka organa, ki vzpostavljata sporno pravno razmerje med strankama. Upravno sodišče je že v sodbi v zadevi U 2868/05 z dne 26. 3. 2006 zavzelo stališče, da imajo odločbe Ustavnega sodišča v zvezi s t.i. izbrisanimi jasno regulatorno naravo in posledično pomen za odločanje v posamičnih upravnih postopkih. Izmed omenjenih stališč Ustavnega sodišča je za presojo zakonitosti izpodbijanega akta bistvena 4. točka izreka odločbe v zadevi U-I-284/94 z dne 4. 2. 1999. V konkretnem primeru je treba izhajati iz predpostavke, da pristojni organi pravni red v Republiki Sloveniji spoštujejo, ker tožnik ni izkazal nobenega dejstva, ki bi kazalo na to, da imajo pristojni organi namen tožnika prisilno odstraniti iz države. Institut začasne odredbe namreč ni sredstvo za nadomeščanje upravnega odločanja, ki mora temeljiti na odločbah Ustavnega sodišča RS, razen če stranka ne bi utemeljila, da je izdaja takšne začasne ureditve stanja s sodno odločbo potrebna.

Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrne.

Z izpodbijano odločbo z dne 29. 6. 2006 je tožena stranka na podlagi določila 27. člena Zakona o državljanstvu RS (ZDRS) zavrnila tožnikovo prošnjo za sprejem v državljanstvo, ker tožnik ne izpolnjuje pogoja dejanskega in neprekinjenega bivanja 5 let pred vložitvijo prošnje, kar po mnenju tožene stranke pomeni, da mora tudi ob odločitvi dejansko prebivati v Sloveniji (3. točka 1. odstavka 10. člena ZDRS).

Tožnik je vložil tožbo zoper negativno odločbo o prošnji za sprejem v državljanstvo z dne 29. 6. 2006 in zaradi molka organa, ker tožena stranka ni odločila o tožnikovi vlogi za "pridobitev" stalnega prebivališča. Navedeno odločbo izpodbija iz vseh razlogov. Pravi, da mu grozi izgon iz Slovenije, ker se mu je iztekla bivalna viza. Tožena stranka je o prošnji za državljanstvo odločala 14 let. Sklicuje se na določilo 40. člena ZDRS. Navaja, da je v Slovenijo prišel leta 1983 in je od takrat v Sloveniji tudi dejansko bival. Stalno prebivališče pa je imel od leta 1988, v Sloveniji ima hišo. Za iztek roka za pravico do pridobitve državljanstva ni vedel, ker je bil v letu 1991 na obisku pri sorodnikih na Kosovu. Zaradi vojne pa se je lahko vrnil šele v januarju leta 1992, ko je bilo za vlogo že prepozno. Za rok 6 mesecev se je Ustavno sodišče v odločbi U-I-246/02 izreklo, da je protiustaven, zato ni zamudil ali izgubil pravice do državljanstva. Po preteku navedenega roka je bil izbrisan, vendar je ostal v Sloveniji do leta 1999, ko jo je moral zapustiti, ker njegovemu zaprosilu za podaljšanje vize ni bilo ugodeno. Zaradi strahu pred izgonom je zapustil Slovenijo. Zaradi vojne v Jugoslaviji mu je vrnitev uspela šele leta 2005, ko je zopet zaprosil za začasno prebivališče, saj drugega pravnega naslova za bivanje ni mogel pridobiti. Ker spada med t.i. izbrisane, odločanje v predmetni zadevi pomeni le ugotavljanje tožnikovega pravnega statusa oziroma se stalno prebivanje ne more na novo ustanavljati (odločba Ustavnega sodišča RS v zadevi U-I-246/02). Odločitev Ustavnega sodišča ima učinek enak zakonu, zato bi tožena stranka morala po 6. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) odločiti o upravni zadevi. Kar zadeva izpodbijano odločbo z dne 29. 6. 2006, pravi, da je o prošnji za državljanstvo po 10. členu Zakona o tujcih tožena stranka odločila po 13 letih, saj je prošnjo podal dne 24. 3. 1992 in je bil neprekinjeno v Sloveniji do leta 1999. To dejstvo pomeni nelegitimno podaljševanje protipravnega stanja (odločba Ustavnega sodišča RS v zadevi U-I-284/94). V nadaljevanju tožbe utemeljuje, da ne drži, da tožena stranka v postopku odločanja o državljanstvu ni vedela za naslov tožnika. Glede vloge za pridobitev stalnega prebivališča še pravi, da jo je podal dne 20. 3. 2006 z vsemi prilogami. Preteklo je že več kot 30 dni, upravni organ pa še vedno ni določil, kljub temu, da so bile nanj naslovljene urgence. Od urgenc je preteklo že več kot 7 dni. Tožniku je zaradi molka organa kršena pravica do urejenega statusa s pravico do stalnega prebivališča, ki mu je bila nezakonito odvzeta z nelegitimnim izbrisom leta 1992. Pravi, da mu brez izdaje začasne odredbe grozijo hujše škodljive posledice, saj je možen izgon. Prilaga potno listino, iz katere izhaja, da se je dovoljenje za bivanje med tem izteklo. Z njim mora policija ravnati kot s tujcem. Poleg tega ne more potovati po Sloveniji niti preko meje. Izguba prebivališča mu posega v ustavno pravico iz 32. člena Ustave. Pravi, da ima najbolj močne vezi s Slovenijo, kjer je sklenil mnoga prijateljstva, bil je samostojni podjetnik in je lastnik hiše. Kar zadeva mednarodno pravo, tožnik pravi, da je prišlo do kršitve 8. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (MKVČP) v delu, ki se nanaša na pravico do doma, saj je od leta 1983 živel v Sloveniji in je imel do nelegitimnega odvzema pravice do stalnega prebivanja v Sloveniji svoj dom. Storjena naj bi bila tudi kršitev določila 14. člena MKVČP, ker pripadniki narodov, ki so izhajali iz republik bivše Jugoslavije, niso mogli pridobiti stalnega prebivališča, tako kot ostali tujci, kar je po stališču tožeče stranke ugotovilo že Ustavno sodišče RS v odločbi U.-I-284/94. Uveljavlja tudi kršitev 13. člena MKVČP (pravica do učinkovitega pravnega sredstva), ker zakonodajalec ne spoštuje odločbe Ustavnega sodišča, pristojni organi niso izdali odločbe o državljanstvu in niso odločili o stalnem prebivališču.

Predlaga, da sodišče izda začasno odredbo in z njo odloči, da ima tožnik pravico začasnega prebivanja v Republiki Sloveniji do pravnomočne in dokončne odločitve o njegovem zahtevku za pridobitev pravice do stalnega prebivališča v Sloveniji. Glede glavne stvari pa predlaga, da sodišče po opravljeni glavni obravnavi izpodbijano odločbo odpravi in tožniku prizna pravico do državljanstva od izpolnitve zakonskih pogojev dalje (od leta 1993) ter da sodišče tožniku prizna pravico do stalnega prebivališča v Sloveniji od dneva izbrisa iz registra dalje. Zahteva povrnitev stroškov postopka.

Zastopnik javnega interesa je prijavil udeležbo v postopku.

Zahteva za izdajo začasne odredbe ni utemeljena.

Tožnik je vložil zahtevo za izdajo začasne odredbe po določilu 2. odstavka 69. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS, Uradni list RS, št. Uradni list RS, št. 50/97, 70/2000, 92/2005 - odločba US, odločba Ustavnega sodišča v zadevi U-I-68/04 z dne 6. 4. 2006). To določilo pravi, da tožnik lahko zahteva izdajo začasne odredbe tudi za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, predvsem pri trajajočih pravnih razmerjih, verjetno izkaže za potrebno, da se odvrnejo hujše škodljive posledice ali grozeče nasilje. Procesna predpostavka za vložitev zahteve za izdajo začasne odredbe je ta, da je zahteva vložena v zvezi s tožbo zoper akt ali zaradi molka organa, ki vzpostavljata sporno pravno razmerje med strankama. Ta procesna predpostavka je v konkretnem primeru izpolnjena, saj tožnik zahteva izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja, ki je v času vložitve tožbe v upravnem sporu pravno podvrženo izpodbijani odločbi in zatrjevanemu molku organa glede odločanja o vlogi za stalno prebivanje. Gre tudi za trajajoče pravno razmerje. Vendar pa mora tožnik v takih primerih, glede na določbo 2. odstavka 69. člena ZUS, z zadostno stopnjo verjetnosti izkazati za potrebno, da se z začasno odredbo odvrnejo hujše škodljive posledice ali grozeče nasilje. V zvezi s tem sodišče ugotavlja, da je tožnik izkazal obstoj hujših škodljivih posledic in sicer v tem smislu, da bi izgon tožnika iz Slovenije, v okoliščinah, ko je tožnik imel dom v Sloveniji od leta 1983 do izbrisa iz registra, ko je od leta 1988 imel stalno prebivališče in je tudi po izbrisu iz registra ostal v Sloveniji do leta 1999, v Slovenijo pa se je vrnil septembra leta 2005, pomenil hujšo škodljivo posledico. Po navedbah tožnika le-tega sicer ni bilo v Sloveniji od leta 1999 do septembra 2005. Vendar pa je po oceni sodišča lahko od vrnitve v Slovenijo septembra leta 2005 do vložitve zahteve za izdajo začasne odredbe, ko je bival v Sloveniji, obnovil socialne stike, ki jih je imel v Sloveniji do leta 1999; v Sloveniji ima tudi hišo, tako da se tožnik v okviru tega in v mejah zahteve za izdajo začasne odredbe upravičeno sklicuje na varstvo zasebnega življenja v smislu 8. člena MKVČP (Uradni list RS, št. 7/94 - MP, Uradni list RS, št. 33/94) pod grožnjo, da bi bil iz Slovenije izgnan, ker nima urejenih dokumentov za bivanje in ob upoštevanju v nadaljevanju obrazložitve citiranih stališč Ustavnega sodišča RS v zadevah t.i. izbrisanih. Morebiten izgon tožnika v zgoraj navedenih okoliščinah sodišče torej priznava kot hujše škodljive posledice tožnika in v ta okvir sodi tudi tožbeni ugovor o kršitvi 13. člena MKVČP (pravica do učinkovitega pravnega sredstva). Pravica do učinkovitega pravnega sredstva iz 13. člena MKVČP pa se ne veže samo na omenjeni element varstva zasebnosti iz 8. člena MKVČP, ampak tudi na specialno pravico iz 1. člena Protokola št. 7 k MKVČP. Slednje določilo pravi, da tujec, ki zakonito prebiva na ozemlju kake države, ne sme biti izgnan s tega ozemlja, razen z odločbo, ki temelji na zakonu, pri tem pa mora imeti možnost predložiti utemeljen ugovor proti izgonu, zahtevati preskus svoje zadeve in doseči, da ga v zvezi s tem sprejme pristojni organ oblasti ali oseba oziroma osebe, ki jih pooblasti omenjeni pristojni organ oblasti.

Razlog, da je sodišče kljub temu, da je tožniku priznalo obstoj hujših škodljivih posledic v primeru izgona iz države, zavrnilo zahtevo za izdajo začasne odredbe, pa je v tem, da tožnik ni uspel z zadostno stopnjo verjetnosti izkazati, da je začasna ureditev stanja z izdajo začasne odredbe v konkretnem primeru potrebna. Z vidika tega dela zakonskega dejanskega stanu iz 2. odstavka 69. člena ZUS so namreč bistvena pravna stališča Ustavnega sodišča RS v zadevah U-I-284/94 z dne 4. 2. 1999 (4. točka izreka odločbe, 21. odstavek obrazložitve), U-I-295/99 z dne 8. 5. 2000 (10. in 11. odstavek obrazložitve odločbe), U-I-246/2002 z dne 3. 4. 2003 (14., 19., 23., 27. in 30. odstavek obrazložitve odločbe), U-II-1/2004 z dne 26. 2. 2004 (13. in 14. odstavek obrazložitve odločbe), U-II-3/2004 z dne 20. 4. 2004 (10. in 15. odstavek obrazložitve odločbe). Upravno sodišče je že v sodbi v zadevi U 2868/05 z dne 26. 3. 2006 zavzelo stališče, da imajo te odločbe jasno regulatorno naravo in posledično pomen za odločanje v posamičnih upravnih postopkih. Izmed omenjenih stališč Ustavnega sodišča je za presojo zakonitosti izpodbijanega akta bistvena 4. točka izreka odločbe v zadevi U-I-284/94 z dne 4. 2. 1999, kjer je Ustavno sodišče postavilo, da do odprave ugotovljene neskladnosti iz 1. točke izreka se zoper državljana druge republike nekdanje SFRJ ne sme izreči ukrep prisilne odstranitve tujca iz 28. člena Zakona o tujcih (ZTuj), če je imel na dan plebiscita 23. 12. 1990 na območju Republike Slovenije prijavljeno stalno prebivališče in v Republiki Sloveniji tudi dejansko živi. Za obravnavani upravni spor je bistveno tudi stališče Ustavnega sodišča v zadevah U-I-284/96 in Up-60/97 in U-I-295/99 z dne 18. 5. 2000, da je treba pri urejanju statusa takih oseb izhajati iz položaja, ki bi ga pravno morali imeti, pa ga zaradi tega, ker zakonodajalec ni uredil njihovega položaja, niso imeli (U-I-295/99 z dne 18. 5. 2000, 11. odstavek obrazložitve) in da je potrebno ugotavljanje stalnega prebivališča ugotavljati za nazaj od dneva izbrisa iz registra dalje (odločba Ustavnega sodišča RS v zadevi U-I-246/2002 z dne 3. 4. 2003, 8. točka izreka odločbe). "Dovoljenje za stalno prebivanje v tem primeru ne ustanavlja novega pravnega položaja teh oseb, temveč glede na obstoječe dejansko stanje le ugotavlja pravni položaj, ki je dejansko že obstajal in bi moral obstajati tudi na podlagi zakona samega. Zato bi Zakon o urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji (ZUSDDD), glede na dejanski položaj teh oseb, dovoljenjem za stalno prebivanje moral dati učinek ugotovitvenih (deklaratornih) odločb. Deklaratorne odločbe pravno učinkujejo od tedaj, ko so nastala dejstva, ki so po zakonu pomembna za nastanek pravnega razmerja (ex tunc) in je njihov retroaktivni učinek utemeljen že po naravi stvari, ker gre za ugotovitev pravnega razmerja, nastalega pred izdajo deklaratorne odločbe" (odločba Ustavnega sodišča RS v zadevi U-I-246/2002 z dne 3. 4. 2003, 19. odstavek obrazložitve). Iz odločbe Ustavnega sodišča RS v zadevi Up-855/2004 z dne 2. 3. 2006 pa izhaja, da mora pristojni organ izpeljati tovrstne upravne postopke ugotavljanja stalnega prebivališča za obdobje od izbrisa naprej, četudi zakonodajalec še ni odpravil ugotovljenih neskladnosti v ZUSDDD in še ni predpisal meril (okvirov) za ugotavljanje izpolnjevanja pogoja dejanskega življenja za pridobitev dovoljenja za stalno prebivanje (15. odstavek obrazložitve odločbe); mora pa pristojni organ pri opredelitvi vsebine nedoločnega pravnega pojma dejansko življenje izhajati iz stališč, ki jih je Ustavno sodišče sprejelo v odločbi U-I-246/2002. Glede na to, da iz podatkov v spisu izhaja, da je tožnik v konkretnem primeru imel stalno prebivališče na dan 23. 12. 1990 in da v Sloveniji dejansko živi, zaradi izpodbijane odločbe in zatrjevanega molka organa v zvezi z odločanjem o stalnem prebivališču tožnika ni pravne podlage za izgon tožnika iz Slovenije. Ob tem je sodišče upoštevalo, da ni mogoče izključiti možnosti, da pristojni organi ne bi spoštovali navedenega pravnega stanja, ki izhaja iz citiranih odločb Ustavnega sodišča, in bi tožnika lahko vseeno izgnali. Vendar pa tožnik ni navedel nobenega ravnanja organov oblasti, ki bi merilo na izgon tožnika. To dejstvo je v predmetni zadevi odločilno, poleg pravnega varstva, ki ga tožniku zoper zatrjevane hujše škodljive posledice zaradi nezakonitega izgona zagotavlja ZTuj-1. Tujec ima namreč skladno tudi z omenjenim določilom 1. člena Protokola št. 7 k MKVČP po ZTuj-1 (Uradni list RS, št. 61/99 z nadaljnjimi spremembami in dopolnitvami) v povezavi z ZUS in Ustavo RS pravico do učinkovitega pravnega sredstva zoper odločitev o prisilni odstranitvi, kar v konkretnem primeru pomeni tudi varstvo zoper povzročitev zatrjevanih hujših škodljivih posledic zaradi morebitnega izgona. Tujec, ki nezakonito prebiva v Sloveniji, pa države nemudoma ne zapusti (prvi del 1. odstavka 47. člena ZTuj-1) in tujec, ki države ne zapusti v roku, ki mu je bil postavljen (drugi del 1. odstavka 47. člena ZTuj-1) se namreč iz države prisilno odstrani (1. odstavek 50. člena ZTuj-1), pri čemer se tujec lahko prisilno odstrani iz države samo, če je odločba, na podlagi katere je dolžan zapustiti državo, izvršljiva. Kot instituta, ki omogočata tožniku varstvo pred izgonom in s tem zatrjevanimi hujšimi škodljivimi posledicami, sta v ZTuj-1 tudi možnost tožnika po določilu 3. odstavka 47. člena ZTuj-1 in zlasti možnost tožnika uveljavljati varstvo po 2. alineji 2. odstavka 52. člena ZTuj-1, ker slednja možnost ni vezana na rok. V obeh teh primerih ima tožnik tudi pravico do dostopa do sodišča v upravnem sporu, kar pomeni, da ima ob uporabi instituta zahteve za izdajo začasne odredbe zagotovljeno učinkovito pravno sredstvo. Tudi, če v postopku prisilne odstranitve policija uporabi ukrep nastanitve v center za tujce (1. odstavek 56. člena ZTuj-1), ima tujec zoper takšen sklep pravico do pritožbe pri ministru za notranje zadeve (1. odstavek 58. člena ZTuj-1), ki sicer ne zadrži izvršitve sklepa, a so postavljeni roki za odločanje in možnost upravnega spora (3. odstavek 58. člena ZTuj-1). To pomeni, da je treba v konkretnem primeru izhajati iz predpostavke, da pristojni organi pravni red v Republiki Sloveniji spoštujejo, ker tožnik ni izkazal nobenega dejstva, ki bi kazalo na to, da imajo pristojni organi namen tožnika prisilno odstraniti iz države, za kar ni mogoče izključiti omenjene ustavno-pravne podlage. Zaradi tega tožnik po presoji sodišča ni izkazal z zadostno stopnjo verjetnosti potrebe, da sodišče z začasno odredbo začasno uredi sporno pravno razmerje, tako da bi tožniku priznalo pravico do začasnega bivanja v Sloveniji do pravnomočno končanega upravnega spora. Institut začasne odredbe namreč ni sredstvo za nadomeščanje upravnega odločanja, ki mora temeljiti na odločbah Ustavnega sodišča RS, razen če stranka v skladu z omenjenim dokaznim standardom ne bi utemeljila, da je izdaja takšne začasne ureditve stanja v konkretnem primeru s sodno odločbo potrebna. Na tej podlagi je sodišče s sklepom zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrnilo kot neutemeljeno (4. odstavek 69. člena ZUS). Sodišče bo o stroških tega postopka odločilo skupaj s sodno odločbo o tožbi v upravnem sporu (4. odstavek 163. člena in 164. člen Zakona o pravdnem postopku, Uradni list RS, št. 36/2004), tudi zaradi tega, ker tožeča stranka stroškov v zvezi z postopkom izdaje začasne odredbe ni posebej specificirala.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.