I U 742/2009
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2009-07-02

prostorski plan - zakonska domneva - molk organa - obrazložitev upravnega akta

Pomanjkanja razlogov v obrazložitvi upravnega akta ni mogoče sanirati z navedbami v sodnem postopku. S tem bi bila tožnici nenazadnje odvzeta tudi možnost, da s tožbo v upravnem sporu izpodbija stališče toženke glede tega vprašanja.

Izpodbojne so tiste pravne domneve, pri katerih pravo dopušča možnost izpodbijanja in dokazovanja nasprotnega.

Tožbi se ugodi tako, da se sklep Vlade Republike Slovenije št. ... z dne 23. 4. 2009 odpravi in se zadeva vrne navedenemu organu v ponovni postopek.

Toženka je tožnici dolžna povrniti 350 EUR stroškov tega postopka v 15 dneh, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka je z izpodbijanim sklepom odločila, da ne potrdi predloga sprememb in dopolnitev Dolgoročnega plana občin in mesta A. za obdobje 1986-2000 in Družbenega plana Občine B. - C. za obdobje 1986-1990, za območje Občine D. (spremembe januar 2009).

Toženka v obrazložitvi navaja, da se v skladu s 96. členom Zakona o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju ZPNačrt) v zadevi uporabljajo določbe 51. člena tega zakona, ki se nanašajo na postopek sprejemanja občinskega prostorskega načrta. Ugotavlja, da je tožnica 19. 1. 2009 na Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju MOP) vložila vlogo za pridobitev mnenj nosilcev urejanja prostora in potrditev predloga sprememb in dopolnitev omenjenih prostorskih aktov. MOP je zato nosilce urejanja prostora pozval, da v roku 21 dni podajo mnenja, ali predlog sprememb in dopolnitev upošteva njihove predhodno podane smernice, in se opredelijo do sprejemljivosti vplivov predlaganega akta na okolje z vidika njihove pristojnosti. Toženka nadalje navaja, da je iz mnenja MOP z dne 16. 3. 2009 razvidno, da tožnica ni predložila predloga prostorskega akta, ki bi v celoti upošteval usmeritve in določbe državnih prostorskih aktov, njegova vsebina pa ni v celoti pripravljena v skladu z določbami členov 39. do 45. ZPNačrt. Tožnica tudi ni izpolnila pogoja v zvezi z upoštevanjem smernic s področja poselitve in ni upoštevala veljavnih predpisov, kot to določa 1. odstavek 51. člena ZPNačrt. Tako niso bile upoštevane usmeritve iz Odloka o strategiji prostorskega razvoja Slovenije in Uredbe o prostorskem redu Slovenije, čeprav gre za osnovne smernice s področja poselitve. Toženka poleg tega še ugotavlja, da je Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano (v nadaljevanju MKGP) 9. 4. 2009 podalo negativno mnenje s področja kmetijstva. Zaradi ugotovljenih neusklajenosti v navedenih mnenjih nosilcev urejanja prostora toženka predloga sprememb in dopolnitev ni potrdila.

Tožnica se s tako odločitvijo ne strinja in v tožbi uvodoma navaja, da je toženka izpodbijani sklep vročila neposredno tožnici, čeprav je ta imela v postopku pooblaščenca, kar predstavlja kršitev določb 88. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP).

Nadalje ugovarja pravočasnosti predloga MOP vladi, da naj ta odloči o potrditvi predloga občinskega prostorskega načrta in o tem obvesti občino. 75-dnevni rok iz 5. odstavka 51. člena ZPNačrt se je namreč iztekel 4. 4. 2009. Na predlogu MOP je sicer napisan datum 3. 4. 2009, vendar obstoji dvom, da je bil predlog tega dne posredovan toženki. Tožnica je zato že v postopku zahtevala, da se ugotovi, kdaj je toženka prejela predlog MOP, česar pa ta ni storila niti se v sklepu ni opredelila glede tega ugovora tožnice. V skladu z določbo 7. odstavka 51. člena ZPNačrt ima namreč prekoračitev roka za posledico, da je predlog občinskega prostorskega načrta potrjen, kar pomeni, da bi morala toženka predlog MOP kot prepoznega zavreči. Izpodbijani sklep tudi nima razlogov o tem, zakaj je toženka odločila, da se predlog sprememb ne potrdi. Po mnenju tožnice razlog za tako odločitev ne more biti mnenje MKGP, ki ga je to podalo šele 9. 4. 2009, to je po poteku roka iz 1. odstavka 51. člena ZPNačrt, ki se je iztekel 16. 2. 2009. Tudi v tem primeru je zaradi molka v skladu z določbo 1. odstavka 51. člena ZPNačrt nastopila zakonska fikcija, da je soglasje dano. Ta je nastopila tudi v primeru mnenja Ministrstva za kulturo, ki ga je to podalo 16. 3. 2009 (to je zatem 17. 4. 2009 izdalo še pozitivno mnenje), prav tako pa tudi za mnenje MOP, Direktorata za prostor, ki ga je ta podal 16. 3. 2009. V zvezi s slednjim tožnica tudi meni, da Direktorat za prostor ni nosilec urejanja prostora, zato njegovo mnenje ne more biti podlaga za zavrnitev izdaje sklepa o potrditvi predloga prostorskega akta. Enako stališče ima tožnica tudi glede MKGP. Po njenem mnenju je namreč nosilec urejanja prostora v posamičnem primeru le tisto ministrstvo ali drug organ, ki ima za konkreten poseg v sektorskem zakonu dano pooblastilo, da sodeluje v postopku kot nosilec urejanja prostora. Omenjeno ministrstvo tega nima več od 1. 1. 2003, ko je Zakon o urejanju prostora (ZUreP-1) razveljavil določbo 8. člena Zakona o kmetijskih zemljiščih, ki je določala pristojnost ministrstva pri prostorskem načrtovanju.

Tožnica v nadaljevanju opozarja na nejasnost obrazložitve, da naj bi bili predlogi sprememb prostorskih aktov v nasprotju s smernicami glede poselitve. Teh ni izdal noben nosilec urejanja prostora, medtem ko ZPNačrt v 6. členu vsebuje le deklaratorne določbe o razvoju oz. izrabi prostora, ne določa pa kriterijev in pooblastila ministrstvu, na podlagi katerih bi to smelo narekovati občini, kakšen predpis naj sprejme. Občina kot izdajatelj predpisa je zato samostojna pri urejanju tega področja. Poudarja, da se v konkretnem primeru naselja ne širijo, ker se spremembe prostorskih aktov nanašajo na prostorsko urejanje znotraj obstoječih naselij, kar je razvidno tudi iz karte - registra prostorskih enot. Nadalje iz obrazložitve ni mogoče razbrati, zakaj naj bi se pri spremembah prostorskih aktov uporabljale določbe Odloka o strategiji prostorskega razvoja Slovenije in Uredbe o prostorskem redu Slovenije, čemur je tožnica že v samem postopku izrecno ugovarjala. V zvezi z omenjenima predpisoma tožnica izraža stališče, da občinski prostorskih akti z njima ne smejo biti v nasprotju in se pri tem sklicuje na 15. člen ZPNačrt. Občina ima tako pravico, da samostojno ureja vprašanja prostorskega načrtovanja, zato država ne sme zahtevati skladnosti z omenjenima odlokom in uredbo, ampak mora preprečevati direktno nasprotje med državnim in občinskim prostorskim aktom.

Tožnica predlaga, da sodišče odpravi izpodbijani sklep, predlog MOP z dne 3. 4. 2009 zavrže in ugotovi, da je predlog sprememb in dopolnitev omenjenih prostorskih aktov potrjen, podrejeno pa, da zadevo vrne v ponovno odločanje. Zahteva povrnitev stroškov tega postopka s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka v odgovoru na tožbo med drugim navaja, da se je 75-dnevni rok iz 5. odstavka 51. člena ZUreP-1 (prav: ZPNačrt) iztekel 6. 4. 2009, medtem ko je MOP predlog glede zavrnitve prostorskega plana poslal na vlado 9. 4. 2009. Do prekoračitve roka je prišlo tudi pri izdaji mnenja MKGP. Vendar pa gre po mnenju toženke v primeru molka organa po ZPNačrt za ovrgljive domneve. Pomen pozitivne domneve je namreč v tem, da se na njeni podlagi lahko opravi naslednje dejanje v postopku in da tisti, ki to dejanje opravi, ni odgovoren, če šele po njegovem dejanju pristojni organ sprejme odločitev, ki bi sicer zanj predstavljala oviro. To pomeni, da pravna domneva dejansko učinkuje šele takrat, ko se na njeni podlagi opravi naslednje dejanje v postopku. Do izvedbe tega dejanja pa je ta domneva ovrgljiva, kar pomeni, da organ ni prekludiran, da ne bi z zamudo opravil svojega dejanja. Ker tožnica kljub zamudi MOP ni izvedla naslednjega dejanja v postopku (sprejela prostorskega plana v skladu z 52. členom ZPNačrt), ni prekludirala MOP, da vladi predlaga - čeprav z zamudo - zavrnitev prostorskega plana. V skladu s tem stališčem je tudi razlaga, da je bil MOP dolžan upoštevati tudi sicer prepozno prispelo mnenje MKGP, ki pa ga je prejel pred prenosom odločitve glede potrditve prostorskega akta na vlado. MOP namreč ne more šteti, da je neko mnenje pozitivno, če pa razpolaga z dokumentom, ki dokazuje nasprotno. Toženka meni, da bi s tem MOP posegel v pristojnosti drugega resorja oz. nosilca urejanja prostora. Tako tudi vlada, ko odloča o potrditvi prostorskega akta na podlagi 6. odstavka 51. člena ZPNačrt, ne more enostavno prezreti negativnega mnenja, čeprav je to prispelo šele v fazi, ko je bil predlog akta že na vladi. V obravnavanem primeru je MKGP poslalo mnenje, ko je bil predlog prostorskega akta s strani MOP že poslan v odločanje vladi. Res pa je, da lahko vlada odloči, da se kljub takemu mnenju predlog prostorskega akta potrdi, saj lahko vlada za razliko od MOP potrdi tudi neusklajene akte, razen ko gre za primer iz 7. odstavka 51. člena ZPNačrt. Glede statusa MKGP in Direktorata za prostor toženka poudarja, da ji je tožnica sama pripoznala tak status, saj ju je v sklepu o začetku priprave sprememb in dopolnitev uvrstila med nosilce urejanja prostora. Toženka se tudi ne strinja s stališčem, da se Odlok o strategiji prostorskega razvoja Slovenije in Uredba o prostorskem redu Slovenije ne uporabljata na občinskem nivoju prostorskega načrtovanja in za to navaja razloge, ki pa jih sodišče na tem mestu podrobneje ne povzema, saj, kot bo razvidno iz nadaljevanja, za odločitev v tej zadevi niso relevantna. Predlaga, da sodišče tožbo zavrne.

V skladu z določbo 7. odstavka 51. člena ZPNačrt (Uradni list RS, št. 33/07) se v primeru, ko ministrstvo v 75 dneh od prejema predloga občinskega prostorskega načrta (v nadaljevanju OPN) in v skladu s predhodnim odstavkom istega člena ne potrdi predloga OPN oz. ga ne predloži v odločanje vladi, šteje, da je predlog OPN potrjen, razen v primeru, (...). Kot navaja v tožbi in kot ugotavlja tudi sodišče po vpogledu v upravne spise, je tožnica že v postopku v svoji vlogi z dne 16. 4. 2009 (odgovor na predlog sklepa MOP) ugovarjala pravočasnosti poslanega predloga MOP z datumom 3. 4. 2009 in izrazila stališče, da mora vlada prepozni predlog zavreči.

Toženka se o teh pomislekih tožnice, ki so relevantne za odločitev, v izpodbijanem sklepu ni opredelila in ni navedla razlogov, zakaj je po poteku 75-dnevnega roka vloženi predlog MOP, da odloči o potrditvi predloga OPN, obravnavala kljub zakonski domnevi, da se v takem primeru šteje, da je predlog OPN potrjen. Te pomanjkljivosti ne more odpraviti z navedbami v odgovoru na tožbo, s katerimi izraža svoje stališče, da gre v obravnavanem primeru za izpodbojno zakonsko domnevo. Ali drugače: pomanjkanja razlogov v obrazložitvi upravnega akta ni mogoče sanirati z navedbami v sodnem postopku. S tem bi bila tožnici nenazadnje odvzeta tudi možnost, da s tožbo v upravnem sporu izpodbija stališče toženke glede tega vprašanja.

Ker se toženka kljub ugovorom tožnice ni ukvarjala z vprašanjem pravočasnosti predloga MOP oz. nesporno prekoračenega roka iz 5. odstavka 51. člena ZPNačrt (kar priznava v odgovoru na tožbo), ter do pravnih posledic prekoračitve tega roka, ki so določene v 7. odstavku 51. člena ZPNačrt, izpodbijani sklep v tem delu ne vsebuje razlogov glede odločilnih dejstev. Zaradi tega ga ni mogoče preizkusiti, kar predstavlja absolutno bistveno kršitev pravil upravnega postopka (7. točka 2. odstavka 237. člena ZUP, Uradni list RS, št. 80/99 in naslednji).

Enaka ugotovitev velja tudi glede obrazložitve sklepa v delu (točka 4/c), v katerem toženka navaja, da tožnica ni izpolnila pogoja v zvezi z upoštevanjem smernic s področja poselitve. Toženka ne navaja, katere so te smernice, kje so določene in v katerem delu jim predlog sprememb in dopolnitev ne sledi. Prav tako se povsem posplošeno sklicuje na Odlok o strategiji prostorskega razvoja Slovenije in Uredbo o prostorskem redu Slovenije, čeprav je tožnica tudi v tem delu v že omenjenem odgovoru z dne 16. 4. 2009 obrazloženo izrazila stališče, s katerim zavrača uporabo navedenih predpisov na način, da bi moral biti občinski prostorski akt v skladu z njima, saj po njenem mnenju zadostuje, da z njima ni v nasprotju. Toženka prav tako ni opredelila, katere določbe omenjenih predpisov niso bile upoštevane.

V skladu z določbo 1. odstavka 51. člena ZPNačrt tudi nosilce urejanja prostora zavezuje rok, v katerem morajo dati mnenje, ali predlog OPN upošteva njihove smernice. V skladu z določbo 1. odstavka 51. člena ZPNačrt mora namreč ministrstvo prejeti predlog OPN nemudoma, najkasneje pa v 7 dneh, posredovati nosilcem urejanja prostora, da v 21 dneh dajo navedeno mnenje, v primeru njihovega molka pa se šteje, da na načrtovane prostorske ureditve nimajo pripomb in se z njimi strinjajo, pri čemer pa mora pripravljavec upoštevati vse zahteve, ki jih za načrtovanje predvidene prostorske ureditve določajo veljavni predpisi. Tožnica v tožbi ugovarja pravočasnosti mnenj MKGP in MOP, Direktorata za prostor, ki sta svoji mnenji podala kot nosilca urejanja prostora. Kot ugotavlja sodišče po vpogledu v odgovor tožnice z dne 16. 4. 2009, je ta že v njem opozorila, da se je 21-dnevni rok v obravnavani zadevi iztekel 16. 2. 2009. Kljub temu je toženka v izpodbijanem sklepu upoštevala mnenji MKGP, podano 9. 4. 2009, in MOP z dne 16. 3. 2009, za kar prav tako ni navedlo nobenih razlogov.

Kar zadeva tožbeni ugovor, da MOP, Direktorat za prostor, in MKGP nista nosilca urejanja prostora, sodišče opozarja na določbo 2. odstavka 46. člena ZPNačrt, ki določa, da sklep, ki ga sprejme župan in s katerim se začne postopek priprave OPN, vsebuje med drugim tudi navedbo nosilcev urejanja prostora, ki podajajo smernice za načrtovane prostorske ureditve iz njihove pristojnosti. Kot je razvidno iz 6. točke Sklepa o začetku priprave sprememb in dopolnitev dolgoročnega plana Občine in mesta Ljubljana za obdobje 1986 do 2000 za območje Občine Brezovica (Uradni list RS, št. 41/07), so med nosilci urejanja prostora, ki podajajo smernice za načrtovane prostorske ureditve, določeni tudi MKGP (Direktorata za kmetijstvo in za gozdarstvo, lovstvo in ribištvo) ter MOP (med njimi tudi Direktorat za prostor). Tožbeni ugovori v tej smeri so zato neutemeljeni.

Ker je sodišče ugotovilo, da v obravnavani zadevi niso bila upoštevana pravila postopka (3. točka 1. odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu, Uradni list RS, št. 105/06; v nadaljevanju ZUS-1), je tožbi ugodilo in odpravilo izpodbijani sklep ter zadevo vrnilo v ponovno odločanje (3. odstavek 64. člena ZUS-1). V skladu z določbo 4. odstavka istega člena ZUS-1 mora pristojni organ izdati nov upravni akt v 30 dneh od dneva, ko je dobil sodbo. V njem bo morala toženka upoštevati vse za odločitev relevantne okoliščine in zanje navesti razloge v predhodno nakazanem obsegu.

Pri tem sodišče še opozarja, da so izpodbojne tiste pravne domneve, pri katerih pravo dopušča možnost izpodbijanja in dokazovanja nasprotnega. Zato bo moral upravni organ - če bo v novem aktu vztrajal pri enakem stališču kot v odgovoru na tožbo v zvezi z izpodbojnostjo pravnih domnev iz 1. in 7. odstavka 51. člena ZPNačrt v primeru molka organa -, konkretizirati, na katerih zakonskih določbah ga utemeljuje oz. navesti, iz katerih določb izhaja, da zakon v tem primeru dopušča možnost izpodbijanja in dokazovanja nasprotnega. Toženka namreč v odgovoru na tožbo zgolj pavšalno zatrjuje, da gre v obeh navedenih primerih kot tudi pri drugih pozitivnih domnevah v primeru molka organa po ZPNačrt za ovrgljive domneve in da naj bi te učinkovale šele, ko je opravljeno naslednje dejanje v postopku sprejema OPN.

Sodišče v obravnavani zadevi ni spremenilo izpodbijanega sklepa ter ugotovilo, da je predlog sprememb in dopolnitev prostorskih aktov potrjen. Po določbi 1. odstavka 65. člena ZUS-1 sme sodišče upravni akt odpraviti in s sodbo odločiti o stvari, če narava stvari to dopušča in če dajejo podatki postopka za to zanesljivo podlago ali če je na glavni obravnavi samo ugotovilo dejansko stanje, še zlasti, če (med drugim) bi odprava izpodbijanega upravnega akta in novi postopek pri pristojnemu organu prizadela tožnici težko popravljivo škodo (1. točka navedene določbe). Slednja na podlagi tožbenih navedb ni razvidna, zato sodišče že iz tega razloga ne vidi razloga za prevzem upravnopravnega odločanja.

Ker je sodišče ugodilo tožbi in odpravilo izpodbijani upravni akt, je tožnica v skladu z določbo 3. odstavka 25. člena ZUS-1 upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/07; v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnico pa je v postopku zastopal odvetnik, se ji priznajo stroški v višini 350 EUR (2. odstavek 3. člena Pravilnika). V skladu z določbo 5. člena Pravilnika se pri določitvi in povrnitvi stroškov tožnikom ne uporabljajo določbe drugih predpisov, razen v primeru, če bi v postopku nastali tudi stroški prič, izvedencev in tolmačev, ko se ti povrnejo na podlagi zakona, ki ureja pravdni postopek in podzakonskih predpisov, izdanih na njegovi podlagi. Ker ZUS-1 izrecno priznava le povračilo pavšalnega zneska v skladu s Pravilnikom, to pomeni, da so v priznanem znesku zajeti tako stroški sodnih taks in materialni stroški, kot tudi stroški za zastopanje.

Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (1. odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika).

Zakon o prostorskem načrtovanju (2007) - ZPNačrt  - člen 46, 46/2, 51, 51/1, 51/5, 51/7

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.