sodba U 460/2006
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2008-04-09

ZDRAVSTVENA DEJAVNOST - USTAVNO PRAVO - UPRAVNI SPOR

svobodna gospodarska pobuda - učinkovito pravno sredstvo - zdravstvena dejavnost - nadzor nad opravljanjem dejavnosti

Ker se svoboda gospodarske pobude tudi na zdravstvenem področju ne sme izvajati tako, da bi bilo to v nasprotju z javno koristjo (2. odstavek 74. člena Ustave), izpodbijani sklep ne pomeni posega v omenjeno pravico tožeče stranke v smislu 3. odstavka 15. člena Ustave, ampak le način uresničevanja pravice iz 74. člena Ustave. Izpodbijani sklep namreč pomeni pravno podlago za dostop do zasebnih prostorov in pregled določenih sredstev, evidenc in podatkov, ki so v lasti tožnika oziroma je tožnik za njihovo varstvo odgovoren. Stopnja vpliva, ki ga ima izpodbijani akt na pravno zavarovano pravico tožnika, je pravno pomemben element tudi za presojo zakonitosti tega akta. Ker je z izpodbijanim sklepom zgolj sprožen postopek nadzora glede izvajanja določene dejavnosti tožnika in nič drugega, je sodišče štelo, da je izrek sklepa dovolj jasen in da ne potrebuje dodatne obrazložitve, saj iz določila 1. odstavka 3. člena ZZDej izhaja, da tožeča stranka lahko opravlja predmetno dejavnost, če izpolnjuje z zakonom določene pogoje. ZZDej sicer nima posebnih določb o izvajanju nadzora nad predmetno dejavnostjo. Ima le splošno določilo o upravnem nadzoru, ki ga izvaja ministrstvo za zdravje. Vendar to določilo zadošča, saj je treba določbo 1. odstavka 76. člena ZZDej, ki se nanaša na zavode, uporabiti v smiselni povezavi z določilom 3. člena ZZDej in 2. odstavka 76. člena ZZDej.

Z izpodbijanim sklepom je tožena stranka na podlagi 16. člena Zakona o državni upravi, odločbe Upravnega sodišča RS, št. U 1554/2004-42 z dne 21. 2. 2005, Pravilnika o pogojih, ki jih morajo izpolnjevati laboratoriji za pregledovanje brisov materničnega vratu (Pravilnik, Uradni list RS, št. 68/2001, 128/2004) odločila, da "Stalna strokovna komisija imenovana s sklepom št. ... z dne 22. 12. 2005, najkasneje v roku treh mesecev od izdaje sklepa, izvede zunanji nadzor nad izpolnjevanjem pogojev za opravljanje dejavnosti laboratorija A.A.A.. Nadzor se izvede skladno s Pravilnikom o pogojih, ki jih morajo izpolnjevati laboratoriji za pregledovanje brisov materničnega vratu ter Zakonom o splošnem upravnem postopku v zasebni gospodarski družbi B.B.B. d.o.o. A., B., in na naslovu C, A..

V tožbi tožeča stranka pravi, da izpodbijani sklep posega v ustavne pravice tožeče stranke, to je ustavno pravico do pravnega sredstva, ustavno pravico do svobodne gospodarske pobude, v ustavno pravico do varstva lastninske pravice. Sklep nima pravilnega pravnega pouka, saj je zoper izdani sklep v vsakem primeru dovoljena pritožba, poleg tega v sklepu manjka obrazložitev. Sklep je tudi nejasen in nerazumljiv, ker iz njega ni razvidno, kdo so člani Stalne strokovne komisije, imenovane s sklepom št. ... z dne 22. 12. 2005, pri čem omenjena komisija ni nosilec pravne sposobnosti niti ni nosilec nobenih pravic in obveznosti. Izrek po svoji vsebini ni določljiv niti ni razumljiv, ker ni jasno, kaj je predmet obveznosti in kaj pomeni kratica "A.A.A.". Iz sklepa ni razvidno, kdaj oziroma kateri dan se bo izvedel omenjeni nadzor. Tožena stranka nima diskrecijske pravice, da sama na arbitraren način, brez predhodnega obvestila tožeče stranke izvede kakršenkoli strokovni pregled pri tožeči stranki. Izpodbijani sklep ne sodi v upravno stvar, pač pa v področje delovanja inšpekcijskih služb. Sklep Ministrstva za zdravje št. ... z dne 22. 12. 2005, na katerega se sklicuje zadevni izpodbijani sklep, sploh nima značaja konkretnega in posamičnega upravnega akta, pač pa predstavlja akt, ki ni bil nikoli vročen tožeči stranki, da bi se lahko do njega vsebinsko opredelila ali pa podala pritožbo. Tožeča stranka smatra, da osebe, ki so imenovane v strokovno komisijo s sklepom Ministrstva za zdravje, št. ... z dne 22. 12. 2005, ne morejo v konkretnem primeru izvajati kakršnegakoli nadzora pri tožeči stranki družbi, ker v zvezi s temi osebami obstajajo izločitveni razlogi, ki so navedeni v Zakonu o splošnem upravnem postopku (ZUP). Omenjene osebe so se namreč že predhodno negativno izrekle do poslovanja in delovanja tožeče stranke - družbe B.B.B. d.o.o., A., ter kot take sploh ne morejo objektivno in nepristransko voditi kakršnihkoli upravnih postopkov ali inšpekcijskih postopkov, še najmanj pa ugotavljati kakršnihkoli dejstev pri poslovanju tožeče stranke. Tožeča stranka predlaga sodišču, da v tem upravnem sporu razpiše ustno glavno obravnavo in na njej zasliši direktorja tožeče stranke, to je C.C. in odgovorno osebo tožeče stranke. Predlaga, da sodišče odpravi sklep tožene stranke in ga izreče za ničnega.

V odgovoru na tožbo tožena stranka pravi, da odločba o dovoljenju za delo št. ... z dne 9. 2. 1994, ki jo je tožeči stranki izdalo Ministrstvo za zdravje, predvideva, da mora B.B.B. d.o.o. vsako spremembo pogojev, ki so bili izpolnjeni ob izdaji te odločbe, sporočiti Ministrstvu za zdravje v 15 dneh. Na podlagi tega je B.B.B. d.o.o. dne 24. 5. 1996 z dopisom št. ... sporočil, da je tožeča stranka preselila prostore opravljanja laboratorijske dejavnosti na nov naslov D.. Za prostore na tem naslovu Ministrstvo za zdravje ni izdalo dovoljenja za delo in zanj predhodno ni preverilo izpolnjevanja pogojev za opravljanje dejavnosti laboratorijskega pregledovanja brisov materničnega vratu. B.B.B. d.o.o. je nadalje z dopisom Preselitev laboratorijske dejavnosti podjetja B.B.B. d.o.o. na drugo lokacijo z dne 3. 5. 1997 ministrstvu skladno z odločbo sporočil, da je laboratorijsko dejavnost preselil na C., A.. Tudi za prostore na tem naslovu Ministrstvo za zdravje ni izdalo dovoljenja za delo in zanj predhodno ni preverilo izpolnjevanja pogojev za opravljanje dejavnosti laboratorijskega pregledovanja brisov materničnega vratu. Tožena stranka je tako kot za vse druge laboratorije za pregledovanje brisov materničnega vratu (v nadaljevanju A.A.A.) preverila izpolnjevanje pogojev za opravljanje te dejavnosti dne 2. 6. 2004 tudi na naslovu C., A., in ugotovila, da tožeča stranka predpisanih pogojev ne izpolnjuje. Ministrstvo je dne 2. 8. 2004 izdalo odločbo o prenehanju veljavnosti dovoljenja za delo št. .... Upravno sodišče je s sodbo št. U 1554/2004-42 z dne 21. 2. 2005 odpravilo odločbo in vrnilo zadevo v ponovni postopek. Tožena stranka je dne 10. 2. 2006 tožeči stranki vročila dopis, v katerem jo je obvestila o začetku postopka in datumu ogleda ter ji vročila sklep o začetku postopka in sklep o imenovanju komisije, ki preverja izpolnjevanje pogojev za izvajanje laboratorijske dejavnosti pregledovanja brisov materničnega vratu po 14. členu Pravilnika. Skupaj z dopisom je tožena stranka tožeči stranki vročila tudi vprašalnik in ji določila rok 23. 2. 2006, do katerega naj izpolnjeni vprašalnik vrne toženi stranki. Tožeča stranka izpolnjenega vprašalnika, ki je podlaga za pripravo izvedbe ogleda o izpolnjevanju pogojev, ni poslala toženi stranki. Sklep o pričetku postopka temelji na Pravilniku in je proceduralne narave. Ustrezna dolžnostna ravnanja tožnika torej ne opredeljuje sklep, temveč Pravilnik. Zoper tak sklep, skladno s predpisi, ki urejajo upravni postopek, ni potrebna obrazložitev, prav tako s posebnimi predpisi ni predvideno pravno sredstvo. Tožeča stranka letno izvede okrog 27.000 pregledov brisov materničnega vratu. Od kvalitete dobljenih rezultatov so odvisna življenja prav tolikega števila žensk v Sloveniji. Doslej noben drug laboratorij v državi ni nasprotoval ogledu oziroma preverjanju izpolnjevanja pogojev za opravljanje dejavnosti. Gre namreč za skupen interes tako države, ki mora zagotavljati ustrezen nadzor zaradi doseganja ustrezne strokovne ravni delovanja tovrstnih laboratorijev, kot samih laboratorijev, ki v skladu z načeli medicinske etike želijo zagotavljati ustrezno kvaliteto storitev, ki so nedvomno pogojene tudi z izpolnjevanjem predpisanih pogojev.

V pripravljalni vlogi tožeča stranka pravi, da glede na to, da tožeča stranke že vrsto let opravlja v svojem laboratoriju pregledovanje brisov materničnega vratu in ima za opravljanje te dejavnosti izdana vsa potrebna dovoljenja, ne obstaja zakonska podlaga po kakršnemkoli dodatnem preverjanju pogojev za opravljanje omenjene dejavnosti tožeče stranke. Zakon ne določa zakonske podlage za delovanje t.i. skupine za izvedbo zunanjega nadzora. Tako sploh ni jasno, kaj bi bila vsebina in okvir preizkušanja pri t.i. zunanjem nadzoru niti ni jasno, kdo naj bi ta nadzor izvajal.

Edino inšpekcijske službe so pristojne za izvajanje nadzora pri opravljanju dejavnosti tožeče stranke, ne pa tudi druge "samooklicane komisije", ustanovljene brez zakonske podlage in brez zakonskega pooblastila. Tako je nastal pravni položaj, ko minister Andrej Bručan neposredno izvaja nadzor nad delovanjem tožeče stranke, ter je v ta namen ustanovil "samooklicano komisijo".

Poudariti je tudi potrebno, da omenjena "samooklicana komisija" nima pravilnika o svojem delu in odločanju, kar dodatno kaže na to, da omenjena komisija deluje povsem nepravilno in nezakonito. Za delovanje komisije mora obstajati pravna podlaga, kakor tudi pravilnik oziroma postopkovnik o delu. Minister za zdravje ni imenoval stalne strokovne komisije v skladu s 14. členom Pravilnika, poleg tega sestava te stalne strokovne komisije ni bila nikoli objavljena v Uradnem listu RS.

Zaradi navedenega vsi laboratoriji v Sloveniji nimajo pravilnega in zakonitega dovoljenja za delovanje v skladu s 14. členom Pravilnika. Brez predhodnega pregleda omenjene komisije pa ne more biti izdana pravilna in zakonita odločba.

V predmetni zadevi tožba ni vložena prezgodaj v smislu 2. točke 1. odstavka 34. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS, Uradni list RS, št. 50/97, 70/2000, 92/2005 - odločba US, odločba Ustavnega sodišča v zadevi U-I-68/04 z dne 6. 4. 2006 v zvezi z določilom 104. in 105. člena ZUS-1, Uradni list RS, št. 105/2006). Pritožba zoper posamični akt, ki ga na prvi stopnji izda ministrstvo, kar vključuje tudi posamični akt, ki ga izda minister, je dovoljena samo takrat, kadar je to z zakonom določeno (2. odstavek 230. člena ZUP-UPB1, Uradni list RS, št. 22/2005). Ker zakon ne določa, da je v predmetni zadevi dovoljena pritožba zoper izpodbijani akt, je sodišče sprejelo tožbo v obravnavo. Zaradi tega tudi ni podana kršitev pravice do učinkovitega pravnega sredstva, saj je tožba v upravnem sporu učinkovito pravno sredstvo zoper izpodbijani akt v smislu 25. člena Ustave.

Naslednje ključno vprašanje (z vidika 3. in 4. točke 1. odstavka 34. člena ZUS) pa je, ali izpodbijani akt sploh posega v pravno zavarovani interes ali pravico tožeče stranke v smislu 1. člena ZUS oziroma, 3. odstavka 120. člena in 1. odstavka 157. člena Ustave. Tožeča stranka je gospodarsko podjetje, ki je nosilec pravice do svobodne gospodarske pobude (1. odstavek 74. člen Ustave). Svoboda gospodarske pobude se v konkretnem primeru nanaša na izvajanje zdravstvene dejavnosti - laboratorijsko analizo citoloških brisov matičnega vratu. To dejavnost je tožeča stranka opravljala na podlagi pravnomočne odločbe z dne 9. 2. 1994, ki jo je izdal minister za zdravje na podlagi 3. člena Zakona o zdravstveni dejavnosti (ZZDej, Uradni list RS, št. 9/1992). Vendar, ker se svoboda gospodarske pobude tudi na zdravstvenem področju ne sme izvajati tako, da bi bilo to v nasprotju z javno koristjo (2. odstavek 74. člena Ustave), izpodbijani sklep ne pomeni posega v omenjeno pravico tožeče stranke v smislu 3. odstavka 15. člena Ustave, ampak izpodbijani sklep pomeni le način uresničevanja pravice iz 74. člena Ustave.

To pa ne pomeni, da tožeča stranka nima pravnega interesa za sodno varstvo zoper izpodbijani akt, kajti že sama sprožitev izvajanja upravnega nadzora nad izvajanjem omenjene dejavnosti ima vpliv na pravno zavarovano pravico tožnika iz 74. člena Ustave, saj izpodbijani sklep pomeni pravno podlago za dostop do zasebnih prostorov in pregled določenih sredstev, evidenc in podatkov, ki so v lasti tožnika oziroma je tožnik za njihovo varstvo odgovoren. To pomeni, da tožnik, ker v konkretnem sporu uveljavlja, da tožena stranka sploh ni pristojna sprožiti omenjeni nadzor, lahko pred sodiščem uveljavlja sodno varstvo zakonitosti izpodbijanega sklepa in zato je sodišče v konkretni zadevi sprejelo tožbo v obravnavo po vsebini.

Stopnja vpliva, ki ga ima izpodbijani akt na pravno zavarovano pravico tožnika, je pravno pomemben element tudi za presojo zakonitosti tega akta. Kajti med strankama je sporno, ali je tožena stranka sploh pristojna za izvajanje omenjenega nadzora in ali je izpodbijani sklep dovolj določen in dovolj obrazložen. Sodišče ugotavlja, da je z navedenih vidikov izpodbijani akt zakonit in pravilen. Stopnjo strogosti presoje navedenih elementov je sodišče postavilo v sorazmerje z stopnjo vpliva izpodbijanega ukrepa na pravico tožnika. Ker je z izpodbijanim sklepom zgolj sprožen postopek nadzora glede izvajanja določene dejavnosti tožnika in nič drugega, je sodišče štelo, da je izrek sklepa dovolj jasen in da ne potrebuje dodatne obrazložitve, saj iz določila 1. odstavka 3. člena ZZDej izhaja, da tožeča stranka lahko opravlja predmetno dejavnost, če izpolnjuje z zakonom določene pogoje. Te pogoje pa mora izpolnjevati ves čas izvajanja dejavnosti. ZZDej sicer nima posebnih določb o izvajanju nadzora nad predmetno dejavnostjo. Ima le splošno določilo o upravnem nadzoru, ki ga izvaja ministrstvo za zdravje. Vendar to določilo zadošča, saj je treba določbo 1. odstavka 76. člena ZZDej, ki se nanaša na zavode, uporabiti v smiselni povezavi z določilom 3. člena ZZDej in 2. odstavka 76. člena ZZDej, ki dopuščata, da zdravstveno dejavnost opravljajo tudi zasebne pravne osebe. Podzakonski predpis (Pravilnik) je izvajanje tega nadzora do določene mere nadalje opredelil in razdelal in iz VIII. poglavja Pravilnika izvira pristojnost stalne komisije, ki naj bi začela izvajati nadzor tudi v predmetni zadevi. Ker v primeru, da stalna komisija ugotovi neizpolnjevanje pogojev, minister za zdravje odvzame dovoljenje, in minister za zdravje je tožeči stranki tudi podelil dovoljenje z določbo iz leta 1994 na podlagi 3. člena ZZdej, in ker po določilu 16. člena Zakona o državni upravi (Uradni list RS, št. 52/2002) minister vodi ministrstvo, izdaja predpise in druge akte v skladu z zakonom ter sprejema druge odločitve iz pristojnosti ministrstva, je izpodbijani akt tudi z vidika vprašanja, ali ga je izdal pristojni organ, zakonit. V mejah, kolikor izpodbijani akt vpliva na uresničevanje tožnikove pravice izvajanja predmetne dejavnosti, kar pa zajema tudi odločitev, kdo bo izvajal nadzor, kar je v citiranih predpisih dovolj določno opredeljeno, je torej izpodbijani sklep zakonit in izrek dovolj jasen in določne, zato je sodišče tožbo zavrnilo kot neutemeljeno (1. odstavek 63. člena ZUS-1). Sodišče je o zadevi odločilo brez glavne obravnava in zaslišanja prič, ker tožnikov predlog za izvajanje dokazov ni z ničemer utemeljen, kako bi lahko izvedba dokaza vplivala na odločitev, relevantnost predlaganega dokaza pa tudi ne izhaja iz samih podatkov v spisu glede na zavzeto interpretacijo določil ZZDej (2. alinea 2. odstavka 59. člena ZUS-1).

ZUS člen 1,  1.  URS člen 120,  157,  15,  25,  74,  120,  157,  15,  25,  74,  120,  157,  15,  25,  74,  120,  157,  15,  25,  74.  ZZDej člen 3,  76,  3,  76.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.