sodba U 2070/2005
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2007-06-21

plačilo komunalnega prispevka - pristojni organ za odmero komunalnega prispevka - ničnost odločbe - komunalni prispevek

Določb, da se že začeti postopki za odmero končajo po dosedanjih predpisih, ni mogoče razlagati v smislu ustalitve stvarne pristojnosti. V primeru pravilno vloženih zahtev se te zato odstopijo v reševanje pristojnemu organu po predpisih, veljavnih v času odločanja. V nasprotnem primeru bi prišlo do situacije, ko bi morali o zahtevkih odločati neobstoječi organi. Glede na določbo 2. odstavka 45. člena ZSZ/84 je potrdilo o plačanem sorazmernem delu stroškov za pripravo in opremljanje stavbnega zemljišča res pogoj za izdajo gradbenega dovoljenja, ni pa nikjer določeno, da je to izključno potrdilo o nakazilu zneska na račun upravičenca. Potrdilo o plačilu torej ni stvar odločbe o odmeri komunalnega prispevka.

Tožnica je vložila tožbo zoper v uvodu navedeno odločbo toženca, s katerim je ta zavrnil njeno pritožbo zoper odločbo Javnega podjetja za gospodarjenje s stavbnimi zemljišči A. (v nadaljevanju Javno podjetje) št. ... z dne 15. 6. 2005 o odmeri komunalnega prispevka. V navedeni odločbi je Javno podjetje tudi ugotovilo, da je tožnica 25. 3. 1996 plačala odmerjeni komunalni prispevek. V obrazložitvi navaja, da je tožnica kot zavezanka za plačilo komunalnega prispevka vložila zahtevo za njegovo odmero v februarju 1996, plačani komunalni prispevek pa je bil pogoj za izdajo gradbenega dovoljenja. Obveznost za plačilo prispevka obstaja glede na določbo 1. odstavka 43. člena Zakona o stavbnih zemljiščih v zvezi s pravnomočnim lokacijskim dovoljenjem, katerega sestavni del so pogoji organov in organizacij v zvezi s povečanimi priključki na komunalne in druge objekte in naprave, za katere investitor še ni plačal prispevka po tem zakonu. Po navedenem lokacijskem dovoljenju ne gre za klasično nadzidavo obstoječega objekta, ampak za novogradnjo šest etažnega poslovnega objekta nad nulto točko terena, pod katero je zgrajen garažni objekt na parc. št. ... k.o. A.. V odločbi je poudarjeno, da ni bilo mogoče upoštevati zahtev investitorja, da se oprosti plačila komunalnega prispevka, ki se mu naj bi Mestna občina A. odpovedala s pogodbo. Odločitev o obveznosti plačila namreč temelji na zakonskih in podzakonskih predpisih, pri čemer ni mogoče upoštevati različnih razumevanj medsebojnih obveznosti med strankami.

Toženec v izpodbijani odločbi navaja, da je Javno podjetje pooblaščeno za izdajo odločb za odmero komunalnega prispevka na podlagi Odloka o ustanovitvi javnega podjetja za gospodarjenje s stavbnimi zemljišči (v nadaljevanju Odlok o ustanovitvi), pri čemer sprememba zakona, ki ureja področje plačila komunalnega prispevka, nima vpliva na navedeno pooblastilo. Res je, da investitor ni formalno podal zahteve za odmero prispevka, vendar se je z njo strinjal in jo potrdil, kar je razvidno iz dogovora o plačilu komunalnega prispevka med njim in Mestno občino A. z dne 7. 2. 1996, to je pred izdajo odločbe o komunalnem prispevku z dne 13. 2. 1996. Prav tako ne drži, da je investitor vse prispevke plačal s kupnino po pogodbi z dne 1. 9. 1994, saj se dogovor med investitorjem in Mestno občino A. nanaša izključno na plačilo komunalnega prispevka v skladu s predračunom z dne 2. 2. 1996, ki ga je izdal Sklad stavbnih zemljišč mesta A.. Investicija, na katero se nanaša komunalni prispevek, je gradnja objekta na območju urejanja stavbnih zemljišč, in je na tej podlagi nastala obveznost plačila sorazmernega dela stroškov za pripravo in opremljanje stavbnega zemljišča v skladu z določbo 1. odstavka 43. člena Zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list SRS, št. 18/84 in 33/89).

Tožnica v tožbi navaja, da se je že leta 2000 preimenovala iz A.A.A. d.o.o. v B.B.B. d.o.o.. Ker družbe A.A.A. d.o.o. ni več, odločbe, ki se glasi nanjo, sploh ni mogoče izvršiti, zato je nična po 3. točki 1. odstavka 279. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Poleg tega je bila odločba o odmeri komunalnega prispevka izdana brez zahtevka tožnice, kar je ničnostni razlog iz 4. točke 1. odstavka 279. člena ZUP. V letu 1996 je bila v A. pristojna za odmero prispevka upravna enota in ne občina, zahtevek pa je podal takratni Sklad stavbnih zemljišč 9. 2. 1996. Glede okoliščine, da naj bi se A.A.A. d.o.o. strinjalo z odmero komunalnega prispevka, tožnica poudarja, da je bil dogovor o njegovem plačilu z dne 7. 2. 1996 sklenjen pod prisilo kot pogoj, da bi Mestna občina A. umaknila pritožbo zoper lokacijsko odločbo, ter da se dogovor nanaša izključno na plačilo komunalnega prispevka v skladu s predračunom Sklada stavbnih zemljišč in na njegovi osnovi izdane odločbe upravne enote. Z dopisom z dne 22. 3. 1996 pa je Mestno občino A. obvestila, da bo sicer plačala komunalni prispevek, kljub temu pa še vedno meni, da tega ni dolžna storiti. Po njenem Javno podjetje tudi ni pristojno za odmero prispevka, saj ni niti občinska uprava niti njen organ. Zavezani stranki v postopku tudi ni bila dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe. Tožnica nadalje navaja, da toženčevo stališče, da je plačala komunalni prispevek, odmerjen z odločbo Upravne enote A. dne 13. 2. 1996 in ki ga je Javno podjetje kompenziralo s komunalnim prispevkom, odmerjenim v njegovi odločbi (ta pa je bila izdana šele 15. 6. 2005), zanemarja okoliščino, da je bila prva odločba z dne 13. 2. 1996 odpravljena. Zato je Mestna občina A. dolžna vrniti vplačani znesek vključno z zamudnimi obrestmi od dneva plačila (to je od 25. 3. 1996 do vračila). Toženec tudi ni upošteval pritožbenega razloga, da je v 2. odstavku 143. člena Zakona o urejanju prostora (ZUreP-1) predpisano, da se komunalni prispevek določi na podlagi programa opremljanja, ki ga je dolžan sprejeti pristojni organ občine. Mestna občina takega programa za ta predel še ni sprejela, odmerjeni komunalni prispevek pa tudi ni odmerjen po merilih Pravilnika o merilih za odmero komunalnega prispevka (Uradni list RS, št. 117/2004). Tožnica končno še poudarja, da je takratna Občina A. kot investitorka podzemne garaže A. komunalno opremila cel kompleks, torej tudi za potrebe in kapacitete nadzemnih objektov. Podzemno garažo v A. vključno s pravico izgradnje nadzemnega dela objekta sta občina A. in njen Sklad stavbnih zemljišč prenesla na C.C.C. d.d. in A.A.A. d.o.o. s pogodbo z dne 1. 9. 1994. V navedeni pogodbi sta sta se zavezala, da se nova gradnja ne bo obremenjevala z nobenimi prispevki (torej tudi ne komunalnimi) ali drugimi dajatvami (razen priključnin za komunalne vode) ali drugimi pogoji, ki bi podražili gradnjo oziroma predstavljali oviro za njeno realizacijo. Na podlagi navedenega tožnica ugotavlja, da je bil sporni komunalni prispevek upoštevan že v kupnini. Predlaga, da se izpodbijana odločba odpravi in za nično izreče prvostopenjska odločba o odmeri komunalnega prispevka, podrejeno pa, da se obe odločbi odpravita. Zahteva povrnitev (pravdnih) stroškov.

Toženec v odgovoru na tožbo povzema potek dogodkov, in sicer, da je Sklad stavbnih zemljišč mesta A. 2. 2. 1996 vložil in 9. 2. 1996 dopolnil zahtevek za odmero komunalnega prispevka v zvezi z gradnjo poslovno trgovskega objekta nad garažno hišo na parc. št. ... k.o. A.. Po takratni zakonodaji je komunalni prispevek odmerila upravna enota z odločbo z dne 13. 2. 1996, na podlagi katere ga je tožnica 25. 3. 1996 plačala. V ponovljenem postopku je organ prve stopnje ponovno odločil, da je tožnica dolžna plačati komunalni prispevek, njena pritožba zoper to odločbo pa je bila zavrnjena. Na podlagi sproženega upravnega spora je Upravno sodišče RS odpravilo drugostopenjsko odločbo upravnega organa iz razloga, ker je o zadevi odločal stvarno nepristojen organ. Po odpravi odločbe prvostopenjskega organa je bila zadeva odstopljena v pristojno reševanje mestni upravi Mestne občine A.. Tudi Ustavno sodišče je odločilo, da je za odmero komunalnega prispevka v konkretnem primeru pristojna Mestna občina A.. Ta je zadevo odstopila v reševanje Javnemu podjetju, ki ima to pooblastilo na podlagi Odloka o ustanovitvi. Glede samih tožbenih navedb pa toženec ugotavlja, da so neutemeljene in poudarja, da je pri odločanju uporabila materialne predpise, ki so veljali v času odločanja o plačilu komunalnega prispevka v letu 1996. Zato je sklicevanje tožnice na sedaj veljavne predpise (ZUreP-1) irelavantno. Komunalni prispevek je bil odmerjen na osnovi zakonsko predpisanih pogojev, pri čemer zakon ne omogoča diskrecijskega odločanja, zato tudi ni bilo mogoče upoštevati navedb tožnice, da se jo oprosti plačila komunalnega prispevka. Medsebojnih dogovarjanj in pogodbenih obveznosti med strankami ni mogoče razreševati z upravno odločbo. Prav tako pa tožnica ni upravičena do vračila plačanega zneska komunalnega prispevka vključno z zamudnimi obrestmi. To bi veljalo le, če tožnica ne bi bila zavezanka za plačilo komunalnega prispevka. Predlaga, da se v postopek vključi kot stranski udeleženec tudi Javno podjetje.

Državno pravobranilstvo RS kot zastopnik javnega interesa v tem postopku ni prijavilo udeležbe.

Sodišče je najprej presojalo, ali sta podana uveljavljena ničnostna razloga. Ničnostni razlog iz 3. točke 1. odstavka 279. člena ZUP (Uradni list RS, št. 80/99 in naslednji) predpostavlja, da odločba še ni bila izvršena in je zaradi pravnih ali dejanskih ovir sploh ni mogoče izvršiti. Kot je razvidno iz izreka prvostopenjske odločbe, pa gre v obravnavanem primeru za obveznost, ki je bila izpolnjena (2. točka izreka), zato že glede na naravo stvari ni mogoče uveljavljati njene neizvršljivosti. Tudi sicer se zgolj zaradi statusnih sprememb na strani tožnice, ki je pravna naslednica prvotne zavezanke za plačilo komunalnega prispevka A.A.A. d.o.o., kar ni sporno, ni mogoče sklicevati na neizvršljivost prvostopenjske odločbe. Po določbi 1. odstavka 50. člena ZUP se postopek nadaljuje, če je stranka, ki je pravna oseba, prenehala, pa gre za obveznost, ki lahko preide na pravne naslednike. V obravnavanem primeru je iz razlogov izpodbijane odločbe razvidno, da je tožnica, ki je vložila pritožbo, pravna naslednica prvotne zavezanke. Če temu ne bi bilo tako, je toženec ne bi vsebinsko obravnaval.

Prav tako ni podan ničnostni razlog iz 4. točke 1. odstavka 279. člena ZUP, ker da je bila odločba izdana brez zahteve stranke. Po 1. odstavku 45. člena Zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list SRS, št. 18/84 in naslednji; v nadaljevanju ZSZ/84) je zahtevek za odmero sorazmernega dela stroškov po določbah 43., 43.a in 44. člena tega zakona (navedene določbe se nanašajo na plačilo sorazmernega dela stroškov za pripravo in opremljanje stavbnega zemljišča) lahko vložil investitor ali sklad stavbnih zemljišč. Tudi tožnica v tožbi navaja, da je tak zahtevek bil podan. Ne drži torej, da je postopek tekel in bila odločba izdana brez zahteve upravičenca, ta lastnost pa ni bila vezana zgolj na investitorja in bi bila v vsakem primeru odločba izdana v njegovo breme. Glede na navedbe v tožbi zato tudi ni bistveno, ali se je A.A.A. d.o.o. strinjal z odmero ali ne, glede na to, da je Sklad stavbnih zemljišč kot upravičenec lahko vložil zahtevo za odmero komunalnega prispevka.

V času izdaje prvostopenjske odločbe o višini komunalnega prispevka (15. 6. 2005) je veljal ZUreP-1 (Uradni list RS, št. 110/02 in naslednji), ki je v 1. odstavku 177. člena določal, da se postopki za odmero komunalnega prispevka, začeti pred uveljavitvijo tega zakona, končajo po dotlej veljavnih predpisih. Napotoval je torej na uporabo Zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list RS, št. 44/97 in naslednji), ki pa je v prehodnih določbah v 2. odstavku 57. člena določal, da se že začeti postopki za odmero komunalnega prispevka končajo po dosedanjih predpisih. Glede na to, da je bil zahtevek za odmero komunalnega prispevka vložen februarja 1996, je bil kot materialna podlaga za njegovo odmero pravilno uporabljen ZSZ/84 in Navodilo o enotni metodologiji za pripravo investicijskega programa urejanja stavbnih zemljišč (Uradni list SRS, št. 33/85 in Uradni list RS, št. 22/90). Zato ni mogoče upoštevati sklicevanja tožnice na določbe ZUreP-1 ter na obveznost sprejetja programa opremljanja ter da komunalni prispevek ni bil odmerjen po merilih Pravilnika o merilih za odmero komunalnega prispevka.

Kar zahteva pristojnost Javnega podjetja za izdajo odločb o odmeri komunalnega prispevka, sodišče tudi na podlagi odločbe Ustavnega sodišča št. P-1/05-5 z dne 3. 3. 2005, ki se nahaja v upravni zadevi, ugotavlja, da ni dvoma, da je bila za odločanje v tem (ponovljenem) postopku pristojna Mestna občina A.. V zvezi s tem pa je treba še pojasniti, da o zahtevkih odloča organ, ki je po predpisih za to pristojen v času odločanja. Tako tudi ZUreP-1 v 3. odstavku 143. člena določa, da je za odmero komunalnega prispevka z odločbo pristojen organ občinske uprave. Za obravnavani primer torej ni relavantno, da je Sklad stavbnih zemljišč vložil zahtevek za odmero komunalnega prispevka pri upravni enoti, saj si določb, da se že začeti postopki za odmero končajo po dosedanjih predpisih, ni mogoče razlagati tudi v smislu ustalitve stvarne pristojnosti. V primeru pravilno vloženih zahtev se te zato odstopijo v reševanje pristojnemu organu po predpisih, veljavnih v času odločanja. V nasprotnem primeru bi prišlo do situacije, ko bi morali o zahtevkih odločati neobstoječi organi.

Iz Odloka o ustanovitvi Javnega podjetja (Medobčinski uradni vestnik, št. 31/97) je na podlagi določbe 2. člena razvidno, da ta izvaja naloge in nekatera javna pooblastila ustanovitelja v zvezi z gospodarjenjem s stavbnimi zemljišči Mestne občine A.. Med javnimi pooblastili, ki jih izvršuje, je tudi izdaja odločb o odmeri komunalnega prispevka (19. člen). Na ta način je Mestna občina A. nanj prenesla pooblastilo za izdajo odločb o odmeri komunalnega prispevka. Zato ne drži, da je prvostopenjsko odločbo izdal organ, ki zato ni imel pooblastila.

Navedba tožnice, da toženec ni upošteval pritožbenega razloga, ker da zavezani stranki ni bila dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe, je pavšalna, saj ne navaja, v zvezi s katerimi odločilnimi dejstvi se ni mogla izjaviti, zato je ni mogoče preizkusiti. Prav tako tožnica v tem postopku kot razloga za nezakonitost izpodbijane odločbe ne more uveljavljati svojega morebitnega zahtevka za vračilo plačanega komunalnega prispevka na podlagi odločbe Upravne enote A. z dne 13. 2. 1996 iz razloga, ker je bila ta odločba kasneje odpravljena, saj je bilo pri ponovnem odločanju v upravnem postopku ugotovljeno, da je pravna prednica tožnice zavezanka za njegovo plačilo.

V zvezi s tožbeno navedbo, da je bil sporni komunalni prispevek že upoštevan v kupnini, sodišče ugotavlja, da torej ni sporno, da je tožnica dolžna nositi stroške komunalnega opremljanja, ampak to, da ga je plačala dvakrat, in sicer drugič 25. 3. 1996 na podlagi izdane upravne odločbe. Navedeno pa ne more biti razlog za nezakonitost odmerjene komunalne takse in ugotovitve, da je bila ta plačana 25. 3. 1996. Ker je bila zahteva za odmero komunalnega prispevka vložena, je bil pristojni organ dolžan izdati odločbo o njegovi višini, pri čemer je v izreku prvostopenjske odločbe sicer zapisano, da je tožnica prispevek dolžna plačati, vendar je navedeno treba razlagati v povezavi s prav tako v izreku ugotovljenim dejstvom, da je bila obveznost izvršena. Ali je to svojo obveznost izpolnila že s plačilom kupnine in upravičenost do vračila drugič plačanega zneska, pa ni stvar tega postopka. Pri tem je treba v zvezi z navedbami tožnice glede razlogov, zakaj je plačala prispevek tudi 25. 3. 1996, dodati, da je bilo glede na določbo 2. odstavka 45. člena ZSZ/84 potrdilo o plačanem sorazmernem delu stroškov za pripravo in opremljanje stavbnega zemljišča res pogoj za izdajo gradbenega dovoljenja, ni pa nikjer določeno, da je to izključno potrdilo o nakazilu zneska na račun upravičenca. Potrdilo o plačilu torej ni stvar odločbe o odmeri komunalnega prispevka.

Glede na navedeno je sodišče ugotovilo, da tožba ni utemeljena, zato jo je zavrnilo (1. odstavek 63. člena Zakona o upravnem sporu, Uradni list RS, št. 105/06; v nadaljevanju ZUS-1).

Sodišče ni ugodilo predlogu toženca za vključitev Javnega podjetja kot stranskega udeleženca, saj se v zvezi z izpodbijano odločbo preizkuša tudi zakonitost njegove odločbe in ne gre za subjekt v smislu določbe 2. odstavka 20. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97 in naslednje), ki bi mu ureditev spornega razmerja posegla v njegovo pravico ali na zakon oprto neposredno korist.

ZSZ člen 45,  45/1,  45/2,  45,  45/1,  45/2.  ZUP člen 279/1-4,  279,  279/1,  279/1-3,  279/1-4,  279,  279/1,  279/1-3.  ZUreP-1 člen 177/1,  143,  143/3,  177,  177/1,  143,  143/3,  177.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.