sodba U 715/2008
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2009-12-17

komunalni prispevek - odmera komunalnega prispevka - rok za odmero komunalnega prispevka - izdaja gradbenega dovoljenja

V obravnavanem primeru je bila zoper zavrnilno odločbo o odmeri komunalnega prispevka vložena pritožba, o kateri ni bilo odločeno v roku 30 dni, kot to zahteva 8. odstavek 79. člena ZPNačrt. Kadar pa o odmeri ni odločeno v roku, plačilo komunalnega prispevka ni pogoj za izdajo gradbenega dovoljenja (9. odstavek 79. člena ZPNačrt).

Toženka je z izpodbijano odločbo (gradbenim dovoljenjem) dovolila investitorki A.A. (v tem upravnem sporu prizadeti stranki) gradnjo stanovanjskega objekta, v PGD označenega kot objekt 2, na zemljišču parc. št. ... k.o. ... pod tam navedenimi pogoji. V obrazložitvi med drugim navaja, da je tožnica zavrnila zahtevek investitorke za izdajo odločbe o odmeri komunalnega prispevka iz razloga, ker namerava investitorka graditi na komunalno neopremljenem zemljišču. V zvezi s tem toženka ugotavlja, da take možnosti ne pozna niti Zakon o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju ZPNačrt) niti Zakon o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-1), ki je pravna podlaga občinskim odlokom za odmero komunalnega prispevka v prehodnem obdobju do sprejema programa opremljanja. Občina v prehodnem obdobju, ko še ne razpolaga s prostorskimi akti na podlagi novega zakona, kot pravno podlago za odmero komunalnega prispevka uporabi občinski odlok ali pa pravilnik, ki ga določi minister, pristojen za prostor (Uradni list RS, št. 95/07). Ker je eden od pogojev za izdajo gradbenega dovoljenja tudi plačilo komunalnega prispevka oz. dokazilo, da je na drug zakonit način izpolnjena obveznost, to v primeru, ko stranki ni odmerjen, po mnenju upravnega organa pomeni, da je ta na drug zakonit način izpolnila svojo obveznost. To izhaja tudi iz pojasnila Sektorja za upravno inšpekcijo pri Ministrstvu za javno upravo z dne 13. 11. 2007.

Upravni organ druge stopnje je pritožbo tožnice zavrnil. Strinja se, da v konkretnem primeru plačilo komunalnega prispevka ni bilo pogoj za izdajo gradbenega dovoljenja, vendar deloma iz drugih razlogov, kot jih je navedel prvostopenjski organ. Ugotavlja, da je bila zoper zavrnilno odločbo za odmero komunalnega prispevka z dne 12. 2. 2008 vložena pritožba 27. 2. 2008, o njej pa je bilo po navedbah v pritožbi odločeno 9. 4. 2008. Ker je bilo odločeno po preteku 30-dnevnega roka iz 8. odstavka 79. člena ZPNačrt, je nastopil primer iz 9. odstavka istega člena.

Tožnica se s tako odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da je bilo z izpodbijano odločbo poseženo v njeno pravico do obračuna komunalnega prispevka, ki ga zagotavlja 144. člen ZUreP-1. V nadaljevanju tožbe pojasnjuje, zakaj odmera ni bila mogoča. Meni, da mora tudi občinski organ, pristojen za odmero komunalnega prispevka, v postopku preveriti, ali je projekt izdelan v skladu z izvedbenim prostorskim aktom, konkretno Odlokom o spremembah in dopolnitvah prostorskih ureditvenih pogojev v Mestni občini Koper (PUP). Poleg tega je izdaja odločbe o odmeri komunalnega prispevka dopustna le pod pogoji, navedenimi v določbah prejšnjega odloka Mestne občine Koper, ki med drugim od pristojnega upravnega organa v postopku za odmero komunalnega prispevka zahteva tudi preveritev, ali je zemljišče, na katerem se namerava graditi, komunalno opremljeno. V zvezi s tem pa je občinski upravni organ ugotovil, da namerava investitorka graditi na komunalno neopremljenem zemljišču. To ni opremljeno v obsegu, kot ga določa 72. člen ZPNačrt. Ta ugotovitev temelji na priloženi projektni dokumentaciji, ki ne ustreza določbi 26. člena Pravilnika o projektni in tehnični dokumentaciji, saj ne vsebuje zbirnika predvidenih priključkov na gospodarsko javno infrastrukturo. Glede na navedeno tožnica meni, da bi morala tudi toženka ugotoviti, da zemljišči posega nista komunalno opremljeni in da projektna dokumentacija ni v skladu z omenjenim pravilnikom ter to upoštevati pri izdaji svojega upravnega akta. Iz projekta je tudi razvidno, da predvideni objekt nima možnosti priključitve na obstoječo komunalno infrastrukturo oz. je treba zgraditi manjkajočo, za kar pa investitorka nima dovoljenja od pristojnih upravljalcev gospodarskih javnih služb. Tožnica še opozarja, da toženka uporablja pojem komunalne opremljenosti v smislu določbe 218. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1), ki pa se nanaša na postopke odmere nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča in ne na postopek odmere komunalnega prispevka. Pri odmeri tudi ni bila mogoča uporaba pravilnika, ki ga določi minister, pristojen za prostor, saj je njegova uporaba mogoča šele po sprejemu občinskega prostorskega načrta, kot to določa 11. odstavek 79. člena ZPNačrt. Predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne toženki v ponovno odločanje.

Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi, dodatnih razlogov pa ne navaja.

Na tožbo je odgovorila tudi A.A. kot prizadeta stranka. Navaja, da je bilo z izdajo zavrnilne odločbe za odmero komunalnega prispevka odločeno, da investitorju obveznost plačila komunalnega prispevka ni nastala. Na ta način je bil izpolnjen pogoj iz 5. alineje 66. člena ZGO-1. Razlogov, zakaj komunalni prispevek ni bil odmerjen, pa organ, ki je pristojen za izdajo gradbenega dovoljenja, ne preučuje. V nadaljevanju zavrača trditve o neskladnosti projektne dokumentacije s prostorskimi akti, ki se nanašajo na razlog komunalne opremljenosti zemljišča. Poudarja, da je komunalna infrastruktura že zgrajena, dolžnost občine pa je, da se preda v upravljanje. V predmetni zadevi so vsi upravljalci gospodarske javne infrastrukture podali svoja soglasja in s tem izkazali, da je komunalna oprema zgrajena in je priključitev nanjo možna. Po njenem mnenju nesprejeti program opremljanja ne more biti razlog za izdajo zavrnilne odločbe, saj gre za lastno neaktivnost tožnice, poleg tega pa Odlok o komunalnem prispevku v b točki 6. člena omogoča odmero v primeru, ko program opremljanja še ni sprejet. Tožnica bi lahko komunalni prispevek odmerila v skladu s prehodnimi določbami ZPNačrt. Zavajajoča je tudi tožbena trditev, da bodo v načrtovanem objektu 4 stanovanjske enote, saj je iz dokumentacije (poglavje 3 „Splošni podatki o nameravani gradnji“ v vodilni mapi) jasno razvidno, da je objekt klasificiran kot enostanovanjska stavba. Poleg vsega pa je investitorka pridobila vsa potrebna soglasja, da lahko sama zgradi manjkajoče komunalne priključke in tako zemljišče tudi dejansko komunalno opremi. Na podlagi navedenega meni, da je izpolnila svojo obveznost na drug zakonit način. Priglaša stroške tega postopka.

Sodišče na podlagi podatkov v upravnih spisih uvodoma ugotavlja, da je bilo tožnici, ki sicer v postopku do izdaje gradbenega dovoljenja ni sodelovala kot stranska udeleženka, vročeno gradbeno dovoljenje, zoper katerega se je pritožila in je upravni organ druge stopnje o pritožbi vsebinsko odločil. S takim ravnanjem je bil tožnici priznan položaj stranske udeleženke v postopku, s čimer je izpolnjen pogoj, da lahko v skladu z določbo 1. odstavka 17. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06; v nadaljevanju ZUS-1) v tem upravnem sporu nastopa kot aktivna stranka.

Glede na obširne tožbene navedbe, ki se nanašajo na razloge za izdajo zavrnilne odločbe o odmeri komunalnega prispevka, sodišče poudarja, da je predmet preizkusa v tem upravnem sporu zakonitost izpodbijanega gradbenega dovoljenja, in sicer v obsegu, v katerem je upravni organ ugotovil, da je za izdajo gradbenega dovoljenja izpolnjen pogoj iz 5. točke 1. odstavka 66. člena ZGO-1 (Uradni list RS, št. 110/02 in naslednji), to je, da je investitorka izpolnila obveznost iz naslova plačila komunalnega prispevka. Sodišču se zato v tej zadevi ni bilo treba opredeliti do navedb, s katerimi tožnica utemeljuje izdajo zavrnilne odločbe za odmero komunalnega prispevka.

Ker je upravni organ druge stopnje stališče prvostopenjskega organa, da v obravnavani zadevi plačani komunalni prispevek ni pogoj za izdajo gradbenega dovoljenja, potrdil z drugačnimi razlogi, je sodišče izpodbijano odločbo presojalo tudi v okviru razlogov drugostopenjske odločbe. Pritožbeni organ ima za tako svoje ravnanje namreč pooblastilo v 3. odstavku 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99 in naslednji; ZUP), po katerem v primeru, ko spozna, da je izrek v odločbi prve stopnje zakonit, vendar obrazložen z napačnimi razlogi, navede v svoji odločbi pravilne razloge, pritožbo pa zavrne.

Po določbi 5. točke 1. odstavka 66. člena ZGO-1 mora investitor pred izdajo gradbenega dovoljenja predložiti dokazilo, da so dajatve in prispevki, določeni z zakonom, plačani oz. da so na drug zakonit način izpolnjene takšne njegove obveznosti. Gre za dajatve in prispevke, ki so povezane z nameravano graditvijo. Eden od teh je komunalni prispevek, kadar se odmerja za potrebe gradnje (6. odstavek 79. člena ZPNačrt, Uradni list RS, št. 33/07). ZPNačrt je torej predpis, ki določa obveznost plačila komunalnega prispevka zaradi gradnje in ureja primere, ko njegovo plačilo ni pogoj za izdajo gradbenega dovoljenja (9. odstavek 79. člena ZPNačrt).

Sodišče se v celoti strinja z razlogi drugostopenjske odločbe, da so v obravnavani zadevi nastopile okoliščine, v katerih plačilo komunalnega prispevka ni bilo pogoj za izdajo izpodbijanega gradbenega dovoljenja. Pri tem še dodaja:

Rok za izdajo odločbe o komunalnem prispevku, ki se odmerja za potrebe gradnje, je 15 dni (6. odstavek 79. člena ZPNačrt). Zoper to odločbo je dovoljena pritožba, o kateri mora župan odločiti v 30-dnevnem roku (8. odstavek istega člena). Sodišče se pri tem strinja z razlogi drugostopenjske odločbe, da je tudi zoper odločbo iz 6. odstavka 79. člena ZPNačrt dovoljena pritožba in da se nanjo nanaša v 8. odstavku določeni rok za odločitev o pritožbi.

Omenjena roka za odločitev na prvi in drugi stopnji sta v primerjavi z roki za odločitev, ki jih določa ZUP kot splošni predpis (za odločitev na prvi stopnji 1 mesec – 1. odstavek 222. člena, za odločitev o pritožbi 2 meseca – 1. odstavek 256. člena), krajša, kar je razumljivo, saj gre za postopek, ki je sprožen zaradi postopka za izdajo gradbenega dovoljenja. Odločitev mora biti zato hitra, prekoračitev rokov pa ne more iti v investitorjevo breme. Zakonodajalec je za tak primer predvidel varovalko in določil, da ima potek rokov za posledico, da plačilo komunalnega prispevka ni več pogoj za izdajo gradbenega dovoljenja (9. odstavek 79. člena ZPNačrt).

V obravnavanem primeru ni sporno, da je bila zoper zavrnilno odločbo o odmeri komunalnega prispevka 27. 2. 2008 vložena pritožba, o kateri pa ni bilo odločeno v roku 30 dni, kot to zahteva 8. odstavek 79. člena ZPNačrt. Kadar pa o odmeri ni odločeno v roku iz 6. in 7. odstavka tega člena (gre za očitno redakcijsko pomoto, saj bi namesto 7. moral biti naveden 8. odstavek – 7. odstavek namreč ne govori o nikakršnih rokih ampak o odmeri komunalnega prispevka zaradi izboljšanja opremljenosti zemljišča, ki se izda po uradni dolžnosti), plačilo komunalnega prispevka ni pogoj za izdajo gradbenega dovoljenja (9. odstavek 79. člena ZPNačrt).

Ker v tem primeru komunalni prispevek ni več prispevek, ki bi ga ZPNačrt določal kot obveznost, ki jo mora investitor izpolniti v zvezi z nameravano gradnjo, ne gre za obveznost iz 5. točke 1. odstavka 66. člena ZGO-1 (to je obveznost, ki bi jo določal zakon). Upravni organ je zato ravnal prav, ko je izdal gradbeno dovoljenje.

Tožnica z ugovori, da je toženka pri izdaji uporabila napačen predpis oz. ni ugotovila, da predmetne nepremičnine niso komunalno opremljene, projektna dokumentacija pa da ni v skladu s predpisi, ne varuje svojih pravic ali pravnih koristi, ki ji gredo kot upravičenki za odmero komunalnega prispevka. V tožbi pa tudi ne navaja razlogov, ki bi omogočali sklep, da s temi ugovori varuje druge svoje pravice in pravne koristi. Sodišče se zato do njih ni bilo dolžno opredeliti (smiselno 3. točka 1. odstavka 36. člena ZUS-1).

Ker je sodišče ugotovilo, da tožba ni utemeljena, jo je v skladu z določbo 1. odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo.

Glede stroškov tega postopka sodišče prizadeti stranki še pojasnjuje, da jih je v odgovoru na tožbo le navedla, ni pa postavila zahtevka za njihovo vračilo. Sodišče zato v izreku sodbe o tem ni odločilo. Ker pa v skladu z določbo 4. odstavka 25. člena ZUS-1 v primeru, če sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka, tudi v primeru postavljenega zahtevka do njih ne bi bila upravičena.

Zakon o prostorskem načrtovanju (2007) - ZPNačrt  - člen 79, 79/6, 79/8, 79/9

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 66, 66/1, 66/1-5

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.