sodba in sklep U 77/2006
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2008-12-19

tujec - izbris iz registra stalnega prebivalstva - dovoljenje za stalno prebivanje

S postopanjem po 8. točki izreka odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-246/02 z dne 3.4.2003 se popravlja položaj osebam, ki so ga imele kot državljani drugih republik nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji, kar pomeni, da je poudarek na njihovem položaju kot državljanov teh drugih držav ob izbrisu oziroma ob izdaji dovoljenja za stalno prebivanje. (Kasnejša) pridobitev slovenskega državljanstva zato po presoji sodišča sama po sebi na izdajo dopolnilne odločbe ne vpliva, kolikor so sicer izpolnjeni pogoji iz 8. točke izreka citirane odločbe.

1. Postopek s tožbo zaradi molka organa prve stopnje se ustavi.

2. Tožbi se ugodi ter se odločba Upravne enote A., Oddelka za upravne notranje zadeve, Referata za javni red in mir, potne listine in tujce št. ... z dne 26. 7. 2006 odpravi in zadeva vrne upravnemu organu prve stopnje v ponovni postopek.

Tožnik je dne 10. 2. 2006 vložil tožbo zaradi molka organa prve stopnje, ker le-ta ni odločil o njegovi vlogi („pritožbi“) zaradi nezakonitega izbrisa oziroma o vlogi, da se mu prizna status stalnega prebivalca Republike Slovenije neprekinjeno od 17. 1. 1992 dalje.

Že iz tožnikovih nadaljnjih vlog,  ki jih je posredoval sodišču, je bilo razvidno, izhaja pa tudi iz upravnih spisov, ki jih je na poziv sodišča predložila tožena stranka, da je bilo o tožnikovi vlogi odločeno z odločbo Upravne enote A. z dne 26. 7. 2006 in torej po vložitvi tožbe. Obenem iz odločbe izhaja, da je zoper izdani upravni akt dovoljena pritožba. Sodišče je zato, skladno s četrtim odstavkom 37. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97, 70/00), ki se na podlagi prehodnih določb 104. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06 – v nadaljevanju: ZUS-1) uporablja v tem upravnem sporu, in po katerem sodišče v primeru, ko je bil prvostopni akt izdan po vložitvi tožbe in je zoper tak akt dovoljena pritožba, postopek s sklepom ustavi, odločilo tako, kot izhaja iz 1. točke izreka.

Nadaljevalo pa je sodišče postopek s tožnikovo vlogo z dne 14. 2. 2007, ki jo je z ozirom na njeno vsebino in določbe ZUS-1 štelo za tožbo zoper odločbo Upravne enote A. št. ... z dne 26. 7. 2006, s katero je bilo dokončno odločeno o tožnikovi vlogi in po kateri se pritožba tožnika zoper potrdilo Upravne enote A. št. ... z dne 3. 5. 2006 zavrne. Iz obrazložitve sledi, da je tožnik dne 28. 12. 2005 vložil zahtevo za izdajo odločbe o izbrisu iz registra stalnega prebivalstva, ki jo je prvostopni organ, skladno z navodili organa druge stopnje, obravnaval kot zahtevo za izdajo potrdila iz registra stalnega prebivalstva. Pri tem je tožnika seznanil, za kakšen postopek gre in tudi z možnostjo, da zahteva spremembo izdanega potrdila. Na potrdilo z dne 3. 5. 2006, po katerem je imel tožnik prijavljeno stalno prebivališče na naslovu … ulica št. …, Slovenija, v času od 5. 6. 1987 do 25. 10. 1992, ko so zanj začele veljati določbe Zakona o tujcih (v nadaljevanju: ZTuj) v skladu z drugim odstavkom 81. člena, je tožnik vložil pritožbo, ki jo je upravni organ obravnaval kot zahtevo za spremembo potrdila oziroma za izdajo novega potrdila po določbah ZUP in ki je kot taka po presoji organa prve stopnje neutemeljena. Meni namreč, da je za odločitev bistveno, da je tožnik dne 24. 8. 1992 prejel odločbo, s katero mu je bila zavrnjena zahteva za sprejem v državljanstvo RS in ki je postala z dnem vročitve v upravnem postopku dokončna. Od dokončnosti negativne odločbe je namreč odvisen datum, ko so za državljane SFRJ, ki so bili državljani druge republike, začele veljati določbe ZTuj in so bili preneseni iz evidence obstoječega registra stalnih prebivalcev v evidenco tujcev. Za tožnika so tako začele veljati določbe ZTuj dne 25. 10. 1992, ko bi si moral urediti status tujca in prijavo prebivališča, na podlagi dovoljenja za prebivanje. Iz evidence tujcev pa izhaja, da je prvič vložil prošnjo za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje tujca šele 7. 1. 1995. V zvezi z dokazili, ki jih je predložil tožnik, to je v zvezi s potrdilom iz uradne evidence z dne 26. 3. 1993 in potrdilom o zasegu predmetov z dne 20. 8. 1992 ter v zvezi z njegovimi navedbami o osebni izkaznici, odvzemom prepustnice in postopanjem policije upravni organ navaja, da ne morejo vplivati na odločitev o izbrisu oziroma črtanju tožnika kot tujca iz registra stalnega prebivalstva. V zvezi z njegovo zahtevo, da se upošteva odločba Ustavnega sodišča in postopa po določbah 8. točke odločbe št. U-I-246/02-28 z dne 3. 4. 2003 pa prvostopni organ navaja, da se po tej odločbi ugotovitvena odločba o stalnem prebivanju izda državljanom drugih republik nekdanje SFRJ v Sloveniji in da ne zajema oseb, ki so pridobile slovensko državljanstvo. Tožnik pa je bil dne 14. 8. 2002 sprejet v državljanstvo Republike Slovenije. Zato je izdano potrdilo v skladu s podatki uradne evidence – registra stalnega prebivalstva za njegovo območje in ni podlage za njegovo spremembo ali za izdajo novega potrdila.

Pritožbo tožnika, v kateri je le-ta uveljavljal, da  je bila sprememba uradne evidence nezakonita, ker je bila izvedena brez tožnikove odjave oziroma zahteve, drugostopni organ zavrača kot neutemeljeno. Kot neutemeljen šteje tudi ugovor, da je upravni organ z izbrisom odvzel tožniku pravico do prebivališča in s tem do skupnega bivanja z otroki in ženo. Pravica do stalnega prebivališča je tožniku prenehala s statusom tujca, status tujca pa je bil tudi razlog za izločitev tožnika iz uradne evidence, ki podatkov o tujcih ni zajemala. Tožnik nima prav, ko trdi, da bi morala o izločitvi iz evidence izdana odločba. Register stalnega prebivalstva je uradna evidenca, ki jo pristojni organ vodi v skladu z materialnim predpisom po uradni dolžnosti. Odločba o vpisu v register zato ni potrebna, vpis in izbris podatkov v uradni evidenci pa ni upravni akt, ampak posamično dejanje upravnega organa, izvršeno na podlagi predpisa. Register stalnega prebivalstva kot uradna evidenca izkazuje, da je bil tožnik dne 25. 10. 1992 izločen iz te evidence v posebno evidenco tujcev brez urejenega statusa v skladu s tedaj veljavnimi predpisi, ker mu je bila dne 25. 8. 1992 vročena negativna odločba o sprejemu v slovensko državljanstvo na podlagi 40. člena Zakona o državljanstvu RS. Ponovno je lahko prijavil stalno prebivališče šele po vročitvi dovoljenja za stalno prebivanje tujca, ki ga je pridobil v skladu z določbami Zakona o tujcih dne 23. 11. 2001. Uradna evidenca tudi izkazuje, da mu je bila dne 14. 8. 2002 vročena odločba o sprejemu v državljanstvo RS. Glede na navedeno je po presoji drugostopnega organa prvostopni organ ravnal pravilno, ko je tožnika dne 25. 10. 1992 izločil iz registra stalnega prebivalstva in ga z istim dnem vnesel v evidenco tujcev brez urejenega statusa. Pravilno in zakonito pa je tudi potrdilo o stalnem prebivališču, ki je izdano na podlagi podatkov iz registra stalnega prebivalstva, zato ni podlage za njegovo spremembo. Tožnikove navedbe, da mu je bila storjena nepopravljiva krivica, ne morejo vplivati na drugačno odločitev. Neutemeljeno pa je tudi sklicevanje na odločbo Ustavnega sodišča, ki ne predstavlja podlage za izdajo upravnega akta. Pravna podlaga za izdajo ugotovitvene odločbe o stalnem prebivanju tujcev, ki so pridobili državljanstvo pod pogoji iz 10., 13 . ali 14. člena Zakona o državljanstvu RS in 19. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o državljanstvu RS, bo namreč vzpostavljena šele, ko bo na podlagi omenjene odločbe Ustavnega sodišča sprejet zakon, ki bo določil pogoje za njeno izdajo.

Tožnik se s takšno odločitvijo na strinja. Vztraja, da je bil izbris iz registra stalnega prebivališča nezakonit, ker je bil storjen brez njegove vednosti in čeprav je imel veljavno osebno izkaznico do leta 2001. Iz evidence je bil izbrisan brez zahteve in brez odjave mesta bivanja. Da je bil izbris opravljen brez njegove vednosti, dokazuje potrdilo z dne 26. 3. 1993, iz listin pa je razvidno tudi, da je tudi še po 17. 1. 1992 bival v A., o čemer pa mu niso hoteli izdati potrdila. Glede določbe 81. člena ZTuj, na katero opira svojo odločitev upravni organ, je  Ustavno sodišče z odločbo št. U-I-284/94 z dne 4. 2. 1999 ugotovilo, da je v neskladju z Ustavo zaradi neustavne pravne praznine. Tožnik pa je z razlago, kakršno zastopa upravni organ, postavljen v neenak položaj s tistimi tujci iz nekdanjih jugoslovanskih republik, ki so imeli v času uveljavitve ZTuj v Sloveniji stalno prebivališče. Tožnik zato meni, da mu je bila kršena pravica do enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave, ta pa se v postopkih odločanja kaže kot kršitev pravice iz 22.člena Ustave.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka navedbe tožnika in vztraja pri navedbah iz obeh upravnih odločb. Dodaja, da sta upravna organa pri odločanju v celoti sledila upravni sodni praksi, po kateri je potrebno vse pritožbe zoper izbris iz registra stalnega prebivalstva oziroma vse zahtevke za ponovni vpis v evidenco obravnavati kot vloge strank za izdajo potrdila iz te evidence, pred izdajo akta pa dati stranki možnost, da dokazuje dejstva, od katerih je bil odvisen izbris iz registra oziroma prenos v evidenco tujcev brez urejenega statusa. Tožniku je bilo potrdilo iz registra stalnega prebivalstva izdano skladno s podatki uradne evidence. Dokazi, ki jih je predložil, niso narekovali popravka podatkov v evidenci. V postopku se namreč ni reševalo samo vprašanje skladnosti potrdila s podatki iz evidence, ampak tudi vprašanje pravilnosti vpisanih podatkov. Iz registra izhaja, da je tožniku dne 25. 10 1992 prenehala prijava stalnega  prebivališča v registru, ker mu je bila vročena negativna odločba o sprejemu v državljanstvo. Ponovno je lahko tožnik prijavil stalno prebivališče šele po vročitvi dovoljenja za stalno prebivanje tujca, ki ga je pridobil dne 23. 11. 2001. Dne 14. 8. 2002 pa mu je bila vročena tudi odločba o državljanstvu. Kot že rečeno, je dne 26. 2. 1992 v skladu s takrat veljavnim materialnim predpisom, ki je urejal prijavno-odjavno obveznost državljanov (Zakon o evidenci nastanitve občanov in o registru prebivalstva) vsem prebivalcem RS, državljanom drugih držav naslednic SFRJ, ki niso prosili za sprejem v slovensko državljanstvo ali si drugače uredili statusa, prenehalo stalno prebivališče, kar pa ni pomenilo izbrisa iz registra stalnega prebivalstva, pač pa evidentiranje dejstva, da posameznik ni slovenski državljan in da nima statusa, ki bi mu omogočal prijavo prebivališča. Tehnično je to pomenilo, da posameznik v registru stalnega prebivalstva ni imel aktivnega statusa. Tistim, ki so zaprosili za sprejem v državljanstvo, pa vlogam ni bilo ugodeno, pa je prenehala prijava stalnega prebivališča v registru dva meseca po vročitvi negativne odločbe. Glede na povedano je prvostopni organ ravnal pravilno, ko je z nastopom statusa tujca dne 25. 10. 1992 tožnika prenesel iz registra stalnega prebivalstva v evidenco tujcev brez urejenega statusa. Skladno s tem pa je tudi potrdilo, ki izkazuje, da je imel tožnik prijavljeno stalno prebivališče v RS do 25. 10. 1992 in nato ponovno od 23. 11. 2001 dalje. V zvezi z odločbo Ustavnega sodišča, na katero se sklicuje tožnik v tožbi, pa tožena stranka poudarja, da iz odločbe ne izhaja pravni učinek razveljavitve 81. člena ZTuj za nazaj. Razveljavitev začne skladno z Zakonom o Ustavnem sodišču učinkovati naslednji dan po objavi odločbe oziroma po poteku roka, ki ga določi Ustavno sodišče. Zahtevi tožnika, da se mu izda odločba, ki bi sanirala obdobje izbrisa in s tem omogočila ponovno prijavo z dnem izbrisa ter s tem posledično spremenila podatke v uradni evidenci, zato ni mogoče ugoditi. To bo možno šele, ko bo sprejet predpis, ki bo vzpostavil ustrezno pravno podlago in s tem omogočil izdajo ugotovitvene odločbe. Tožena stranka zato sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

V zadevi med strankama pravzaprav niti ni spora o tem, ali so bile evidence o stalnem prebivanju vodene pravilno oziroma ali so bili evidentirani podatki v času, ko se je vpis opravljal, skladni s takrat veljavnimi predpisi, ter o tem, ali so podatki iz potrdil, ki jih je pridobil tožnik, skladni s (takrat) vpisanimi podatki. Sporno je, ali so v konkretnem primeru podani pogoji za izdajo dopolnilne odločbe iz 8. točke odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-246/02 z dne 3. 4. 2003 in posledično za spremembo podatkov, vpisanih v evidenco. Tožnik namreč s tem, ko zahteva ugotovitev, da je bil izbris iz evidence nezakonit, uveljavlja, da se mu izda omenjena dopolnilna odločba. V tej zvezi pa iz obeh upravnih odločb sledi, da v konkretnem primeru za izdajo dopolnilne odločbe ni pogojev. Po stališču prve stopnje zato, ker se po omenjeni točki odločbe ugotovitvena odločba lahko izda samo državljanom drugih republik nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji, ne pa tudi osebam, ki so pridobile slovensko državljanstvo. Enako meni drugostopni organ, ki navaja še, da navedena odločba Ustavnega sodišča ne predstavlja pravne podlage za izdajo upravnega akta in da bo vzpostavljena pravna podlaga za izdajo ugotovitvene odločbe o stalnem prebivanju tujcev, ki so pridobili državljanstvo in s tem odločba, ki bo tožniku legalizirala prebivanje na ozemlju države tudi za čas izbrisa, šele, ko bo zaradi izvršitve 8. točke izreka navedene odločbe sprejet ustrezen zakon, ki bo določil pogoje za izdajo ugotovitvene odločbe. Sodišče se s takšnim stališčem upravnih organov ne strinja. Z omenjeno odločbo je Ustavno sodišče odločilo, da je zakon (ZUSDDD) v neskladju z Ustavo, ker državljanom drugih republik nekdanje SFRJ, ki so bili 26. 2. 1992 izbrisani iz registra stalnega prebivalstva, od navedenega dne ne priznava stalnega prebivanja. Pri tem ni ugotovilo le neskladja zakonskih določb (določb ZUSDDD) z Ustavo in naložilo, da se odpravi neskladje v zakonski ureditvi, temveč je v 8. točki izreka določilo tudi način izvršitve ter s tem dalo pravno podlago za to, da se z izdajo ustreznih (dopolnilnih) odločb odpravijo kršitve, storjene državljanom drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji, ki so bili izbrisani iz registra stalnega prebivalstva, in to tako, da se jim po uradni dolžnosti izda dopolnilne odločbe, z njimi pa ugotavlja njihovo stalno prebivanje v Republiki Sloveniji za nazaj, od izbrisa dalje. S postopanjem po citirani 8. točki izreka se torej omenjenim osebam popravlja njihov položaj, ki so ga imele kot državljani drugih republik nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji, kar pomeni, da je poudarek na njihovem položaju kot državljanov teh drugih držav ob izbrisu oziroma ob izdaji dovoljenja za stalno prebivanje. (Kasnejša) pridobitev slovenskega državljanstva, zato po presoji sodišča sama po sebi na izdajo dopolnilne odločbe ne vpliva, kolikor so sicer izpolnjeni pogoji iz omenjene 8. točke izreka. To pa pomeni, da razlog, ki ga navajata za odločitev upravna organa, ne more biti podlaga za izpodbijano odločitev. Obenem pa to pomeni, da bi bilo potrebno v konkretnem primeru, z ozirom na vsebino tožnikove vloge in glede na citirano odločbo Ustavnega sodišča, v postopku ne le (v obrazložitvi odločbe) ugotoviti, ali so izpolnjeni pogoji za izdajo dopolnilne odločbe tožniku, ampak o tem tudi (v izreku) odločiti.

Zato je sodišče po 2., 3. in 4. točki 64. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06) tožbi ugodilo ter zadevo vrnilo v ponovno odločanje organu prve stopnje.

Sodišče je odločilo brez glavne obravnave na podlagi 1. alinee drugega odstavka 59. člena ZUS-1,  ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanih aktov in upravnih spisov očitno, da je potrebno tožbi ugoditi.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.