sodba U 18/2007
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2009-05-05

dodelitev radijskih frekvenc - javni razpis - razpisno območje - območje pokrivanja

Pojem območja pokrivanja je v postopku za dodelitev radijskih frekvenc treba razlagati izključno kot geografsko območje.

Stroškovni zahtevek tožeče stranke se zavrne.

Z izpodbijanim sklepom je Agencija Republike Slovenije za pošto in elektronske komunikacije (agencija) odločila, da se postopek javnega razpisa za dodelitev radijske frekvence za opravljanje radiodifuzije na oddajni točki Celje Golovec 96,4 MHz, ki je bil uveden z objavo sklepa o uvedbi javnega razpisa v Uradnem listu Republike Slovenije, št. 88 z dne 18. 8. 2006, ustavi ter da radijska frekvenca za opravljanje radiodifuzije na oddajni točki Celje Golovec 96,4 MHz ostane nepodeljena. Agencija v obrazložitvi navaja, da je dne 18. 8. 2006 objavila sklep o uvedbi javnega razpisa za dodelitev radijske frekvence za opravljanje radiodifuzije na oddajni točki Celje Golovec 96,4 MHz. Direktor Agencije je s sklepom z dne 18. 8. 2006 imenoval posebno komisijo za vodenje postopka javnega razpisa. Agencija je v predpisanem roku prejela 11 ponudb. Na javnem odpiranju 21. 9. 2006 je komisija skladno s 3. odstavkom 43. člena ZEKom ugotovila, da so prispele ponudbe pravilno sestavljene in da vsebujejo vse obvezne elemente ponudbe v skladu z razpisom in razpisno dokumentacijo, o svojih ugotovitvah pa je sestavila zapisnik z dne 21. 9. 2006. Na podlagi 1. odstavka 44. člena ZEKom je komisija nato podrobno pregledala ponudbe in preverila, ali vsi dokumenti v ponudbah ustrezajo zahtevam zakona in razpisne dokumentacije; o vsebinskem pregledu ponudb je sestavila zapisnik z dne 27. 11. 2006, v katerem je natančno navedla svoje ugotovitve o posamezni ponudbi. Glede ponudbe tožeče stranke je komisija ugotovila, da izpolnjuje vse predpisane pogoje, razen pogoja, določenega pod točko 7 razpisnih pogojev, po katerem ponudnik ne sme s svojim programom v celoti že prekrivati razpisanega območja; komisija pa je na podlagi evidence odločb o dodelitvi radijskih frekvenc ugotovila, da ponudnik s svojim programom v celoti že prekriva razpisano območje. Ker ne tožeča stranka ne noben drug ponudnik niso izpolnjevali vseh predpisanih razpisnih pogojev, je agencija v skladu z določbami ZEKom in Zakona o medijih (ZMed) postopek javnega razpisa ustavila; v skladu z določbami 32. člena ZEKom, 5. odstavka 43. člena ZEKom in 4. odstavka 135. člena ZUP je agencija tako ugotovila, da javni razpis za podelitev radijske frekvence na oddajni točki Celje Golovec 96,4 MHz ni uspel, ker ni prejela nobene popolne ponudbe, ki bi izpolnjevala vse razpisne pogoje, zato je odločila, da navedena frekvenca ostane nepodeljena.

Tožeča stranka vlaga tožbo iz razlogov nepravilne uporabe materialnega zakona, nepravilne uporabe pravil postopka in nepravilne ter nepopolne ugotovitve dejanskega stanja. Tožeča stranka dalje navaja, da se je na javni razpis prijavila s svojim radijskim programom ..., ki je vpisan v razvid medijev pri Ministrstvu za kulturo. Komisija je na podlagi evidence odločb o dodelitvi radijskih frekvenc nepravilno ugotovila, da tožeča stranka z navedenim svojim programom že v celoti prekriva razpisano območje. V odločbi o dodelitvi radijskih frekvenc z dne 22. 8. 2006, s katero je tožena stranka tožeči dodelila radijsko frekvenco za program ..., je v navedbi omejitev v izreku odločbe pod opombo navedeno, da program … oddaja v time sharingu z Radiem A., ter da je čas oddajanja od pete do dvanajste ure; tudi v prilogi 1, ki je sestavni del odločbe, je navedeno, da je dnevni oddajni čas oziroma trajanje programa sedem ur. Tožeča stranka torej program ... na oddajni točki B. oddaja samo sedem ur na dan. V telekomunikacijah ter radijskodifuzni dejavnosti se pokrivanje nekega območja meri tako krajevno kot časovno; ni mogoče uporabiti samo enega izmed kriterijev, ampak se vedno uporabi kombinacija obeh. Enako stališče je zavzeto tudi v mednarodnih standardih ter institucijah in taka je bila tudi dosedanja praksa tožene stranke. Glede na navedeno tožeča stranka zatrjuje, da s svojim programom … ne prekriva razpisanega območja v celoti, saj program oddaja samo sedem ur dnevno, torej manj kot štiriindvajset ur, kar je maksimalni oddajni čas. Tožeča stranka s svojim programom časovno ne prekriva razpisanega območja niti v polovičnem deležu, niti ne v tretjinskem. Tudi ob uporabi kombinacije obeh kriterijev, krajevnega in časovnega, pri čemer vsak izmed njiju predstavlja polovico prekrivanja, tožeča stranka s svojim programom ne prekriva območja v polovičnem deležu, saj oddaja samo sedem ur dnevno. Glede na to je tožena stranka nepravilno ugotovila, da tožeča stranka s svojim programom že v celoti prekriva razpisano območje, posledično pa njene ponudbe ni ocenjevala. Tožeča stranka toženi stranki očita tudi, da je izpodbijani sklep neobrazložen ter da se ga posledično ne da preizkusiti, kar je bistvena kršitev pravil postopka iz 7. točke 2. odstavka 237. člena ZUP; tak sklep pa predstavlja tudi poseg v enako varstvo pravic iz 22. člena Ustave RS ter pomeni kršitev pravice do pritožbe iz 25. člena Ustave RS. Obrazložitev izpodbijanega sklepa, da je komisija na podlagi evidence odločb o dodelitvi radijskih frekvenc ugotovila, da ponudnik s svojim programom v celoti že prekriva razpisano območje, je pavšalna, saj ne navaja, iz katere evidence odločb je sporno dejstvo ugotovila, pa tudi ne, iz katere konkretne odločbe naj bi sporno dejstvo izhajalo. Poleg tega iz obrazložitve niti ne izhaja, kaj iz evidence odločb oziroma iz konkretne odločbe sploh izhaja. Ustavno sodišče RS je že v več svojih odločbah jasno podalo kriterije, kdaj se lahko šteje, da ima odločitev takšno obrazložitev, ki ustreza pogojem iz 22. in 25. člena Ustave RS, na primer odločba z opravilno številko Up 149/99 z dne 1. 2. 2001 in odločba z opravilno številko Up 260/2001 z dne 5. 2. 2004 ter opravilna številka Up 686/2002 z dne 10. 7. 2003. Tožena stranka v izpodbijanem sklepu tudi ni opredelila, kako se presoja "pokrivanje razpisanega območja". Tožena stranka tudi ni standarda, ki na tem področju velja, omejila, spremenila ali kako drugače opredelila. Tožeča stranka je zato upravičeno štela, da se pokrivanje območja presoja glede na uveljavljene standarde v telekomunikacijah ter glede na dosedanja ravnanja tožene stranke. Tožena stranka je enostransko, neutemeljeno ter nezakonito spremenila pogoje iz javnega razpisa ter odločila, da tožeča stranka kljub jasnemu in evidentnemu "time sharingu" programa … z drugim radijskim programom, v celoti prekriva razpisano območje. Objavljenega javnega razpisa pa zaradi pravne varnosti oseb, ki se na takšen javni razpis prijavijo, ni dopustno spreminjati ali predrugačiti; tako izrecno določbo vsebuje tudi 5. odstavek 40. člena ZEKom. Iz navedenih razlogov je izpodbijani sklep nezakonit ter tožeča stranka sodišču predlaga, naj ga odpravi ter zadevo vrne agenciji v ponovni postopek, zahteva pa tudi povrnitev stroškov postopka.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijanem sklepu in razlogih zanj ter sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne. Navaja, da je tožeča stranka imetnica veljavne odločbe o dodelitvi radijskih frekvenc št. ..., s katero že pokriva geografsko območje, ki je bilo razpisano s predmetnim javnim razpisom; pri tem ni pomembno, ali je čas oddajanja cel dan ali 6 ur. Za določitev območja pokrivanja se uporabljajo teoretični izračuni, ki temeljijo na ti. propagacijskih modelih; to so pravila, s pomočjo katerih je možno v danih okoliščinah izračunati jakost radijskega signala. V radiodifuziji se v ta namen uporablja statistični propagacijski model (standard ITU-R P.1546), pri katerem se uporabljata parametra „50 % časa“ in „50 % lokacij“; to so parametri, ki skupaj z drugimi parametri v danih okoliščinah omogočajo izračun jakosti signala, ki velja čez daljše časovno obdobje. Primerjava načina izračuna jakosti radijskega signala z delovanjem radijske postaje v ti. časovnem oknu oz. „time-sharing“ načinu ni pravilna. Za določitev območja pokrivanja določene radijske postaje pa ne zadostuje le izračun koristnega signala (želene postaje), ampak je potrebo izračunati in upoštevati tudi vpliv geografsko in frekvenčno sosednjih radijskih postaj; območje pokrivanja glede na jakost koristnega signala se tako zmanjša za tista območja, kjer je vpliv motilnih radijskih postaj prevelik, tako dobljeno območje predstavlja območje pokrivanja, znotraj katerega lahko z veliko verjetnostjo zagotovimo kakovosten sprejem – običajno je jakost koristnega signala znotraj tega območja precej višja od tiste jakosti, ki je potrebna za kakovosten sprejem. Uveljavitev razlage, kakršno ponuja tožeča stranka, bi pomenila popolno izničenje 2. odstavka 104. člena ZMed, po katerem se v postopku izbire med zainteresiranimi ponudniki upošteva zlasti učinkovitost uporabe frekvenc ter merila glede izvajanja dejavnosti, med katerimi tožena stranka posebej vzpostavlja stopnjo razvitosti radiodifuzije na razpisanem območju in doseženo stopnjo pokritosti razpisanega območja z istim programom. Pred vsakim javnim razpisom tožena stranka opravi pregled stanja radiodifuzije na območju, ki bo razpisano in pri tem je pomembno, da se pridobijo vsi podatki o tem, katere radijske postaje na tem območju delujejo, zato da bi isti radijski program istega območja ne prekrival dvakrat. Tudi tožeča stranka že prekriva razpisano območje; ob drugačni odločitvi bi tožena stranka ravnala v nasprotju z načelom učinkovite uporabe radijskih frekvenc, hkrati pa bi bila odločitev v nasprotju z določbami ZMed. Tožena stranka še pojasnjuje, da je s sklicevanjem na evidenco v izpodbijanem sklepu bila mišljena uradna evidenca, ki jo tožena stranka vodi na podlagi 127. člena ZEKom. Pregled dodeljenih radijskih frekvenc pa je skladno s 4. odstavkom 35. člena ZEKom objavljen tudi na spletni strani tožene stranke, kjer je tudi javno dostopen. Iz te javno dostopne evidence je med drugim razviden podatek o območju pokrivanja, ki je podan slikovno (lokacija B.) ter čas oddajanja (tožena stranka oddaja omejen čas od 5. do 12. ure). Glede na to, da je tožeča stranka kandidirala na javnem razpisu z radijskim programom (…), ne more biti dvoma, da se je izpodbijani sklep skliceval na odločbo tožene stranke z dne 22. 8. 2006, ki jo je tožeča stranka tudi priložila tožbi. Ker je priloga vsakokratne odločbe o dodelitvi radijskih frekvenc slikovna priloga, iz katere je razvidno območje pokrivanja (skladno s 3. točko 1. odstavka 48. člena ZEKom), hkrati pa je bilo območje pokrivanja tudi javno objavljeno za potrebe javnega razpisa (1. točka razpisne dokumentacije str. 4), tožena stranka meni, da se ji neutemeljeno očita, da je odločba neobrazložena; poleg tega pa je vsa dejstva v zvezi s sporno odločbo navedla že tožeča stranka sama v tožbi.

V obravnavani zadevi je sporen zaključek tožene stranke, da tožeča stranka kot ponudnik na javnem razpisu za dodelitev radijske frekvence za opravljanje radiodifuzije na oddajni točki Celje – Golovec 96,4 MHz, objavljenem v Uradnem listu RS, št. 88/06 z dne 18. 8. 2006, ni izpolnila razpisnega pogoja (pod točko 7 razpisa), po katerem ponudnik s svojim programom ne sme v celoti že pokrivati razpisanega območja. Tožena stranka je zaključek oprla na ugotovitev, da odločba v evidenci odločb o dodelitvi radijskih frekvenc izkazuje, da tožeča stranka s svojim programom v celoti že pokriva razpisano območje. Tožeča stranka pa meni, da je tožena stranka nepravilno razlagala sporni razpisni pogoj, ter da bi pri opredelitvi območja pokrivanja morala poleg krajevnega upoštevati tudi časovni kriterij; ob taki razlagi in uporabi razpisnega pogoja pa bi za radijski program … bilo treba ugotoviti, da razpisanega območja ne pokriva v celoti, saj ta program oddaja v „time-sharingu“ z Radiem A. ter je čas oddajanja le 7 ur dnevno. Z drugačno razlago, ki po zatrjevanju tožeče stranke tudi odstopa od dotedanje njene razlage pojma območja pokrivanja in od razlage glede na uveljavljene standarde v telekomunikacijah, pa je po mnenju tožeče stranke tožena stranka nezakonito spremenila razpisne pogoje, kar je v nasprotju z zakonsko določbo 5. odstavka 40. člena ZEKom.

Sodišče tožeči stranki ne pritrjuje, da bi tožena stranka sporni razpisni pogoj (podtč. 7, tč. 2 razpisa) o pokrivanju razpisanega območja v postopku javnega razpisa razlagala nepravilno oz. drugače, kot izhaja iz javnega razpisa ter razpisne dokumentacije. Iz predmetnega Sklepa o uvedbi javnega razpisa za dodelitev radijskih frekvenc za opravljanje radiodifuzije (Uradni list RS, št. 88/06) izhaja (točka 1), da je predmet javnega razpisa prost radiodifuzni kanal za radijsko radiodifuzno postajo na oddajni točki Celje – Golovec 96,4 MHz – za pokrivanje območja mesta D. Prav tako iz razpisne dokumentacije (v točki 1) izhaja, da je predmet javnega razpisa prost radiodifuzni kanal za zvokovno radiodifuzno radijsko postajo na oddajni točki Celje – Golovec 96,4 MHz – za pokrivanje območja mesta D., razpisano geografsko območje pokrivanja pa je v slikovni prilogi (k tč. 1) na zemljevidu tudi označeno. Ob taki opredelitvi predmeta razpisa ni podlage za razlago, kot jo ponuja tožeča stranka, da bi bilo treba pri opredelitvi območja pokrivanja upoštevati tudi časovni kriterij ter v tem okviru čas oddajanja programa. Za tako razlago tožeča stranka ne ponudi prepričljivega argumenta, saj le pavšalno zatrjuje, brez konkretnih navedb in dokazov, drugačno dotedanjo prakso tožene stranke pri opredeljevanju pojma območja pokrivanja, in tudi le pavšalno zatrjuje, da se na področju telekomunikacij ter radiodifuzne dejavnosti pokrivanje območja meri tudi časovno z upoštevanjem časa oddajanja. ZEKom sicer izrecno pomena za pojem območja pokrivanja v zvezi z dodelitvijo radijskih frekvenc ne opredeli (3. člen), vendar pa iz njegovih določb v poglavju o radiofrekvenčnem spektru, ki ureja tudi postopek za dodelitev radijske frekvence, na več mestih izhaja, da je pojem območja pokrivanja treba razlagati izključno kot geografsko območje (npr. 4. točka 1. odstavka 37. člena, ki kot sestavino vloge za pridobitev odločbe o dodelitvi radijskih frekvenc izrecno navaja „navedbo geografskega območja uporabe radijske frekvence“, 1. točke 1. odstavka 40. člena, ki navaja, da mora razpis vsebovati navedbo „območja oziroma lokacije, kjer se bodo radijske frekvence uporabljale“, 3. točke 1. odstavka 48. člena, ki kot vsebino odločbe o dodelitvi radijskih frekvenc predvideva navedbo „območja pokrivanja“). Tudi ZMed v 104. členu med merili, relevantnimi v postopku izbire med zainteresiranimi ponudniki, v okviru upoštevanja učinkovitosti uporabe frekvenc našteva (med drugim) „stopnjo razvitosti radiodifuzije na določenem območju“ in „doseženo stopnjo pokritosti razpisanega območja z istim programom“; tudi pojem „razpisanega območja pokrivanja s programom“ v smislu navedenih zakonskih določb pa je po mnenju sodišča mogoče razlagati le v pomenu pokrivanja območja izključno kot geografskega območja. Če pa je tožena stranka morala v postopku za dodelitev radijskih frekvenc upoštevati kot materialnopravno podlago določbe ZEKom in ZMed, niti ni mogla razlagati pojma pokritosti območja tako, da bi poleg pokrivanja geografskega območja upoštevala še časovno pokrivanje glede na oddajni čas programa, in po povedanem določbe razpisa in razpisne dokumentacije za tako razlago tudi ne dajejo podlage.

Tožeča stranka pa po presoji sodišča tudi neutemeljeno zatrjuje kršitev pravil postopka pri izdaji izpodbijanega sklepa in brez podlage zatrjuje, da naj bi ji bilo s temi kršitvami nezakonito poseženo v ustavni pravici enakega varstva pravic in pravice do pravnega sredstva (22. in 25. člen Ustave RS). Kolikor tožeča stranka zatrjuje, da se sklepa ne da preizkusiti, ker obrazložitev ne obsega  navedbe konkretne odločbe o dodelitvi radijskih frekvenc ter evidence, na katero je tožena stranka oprla ugotovitev, da tožeča stranka razpisano območje s svojim programom že v celoti pokriva, zaradi česar naj tudi ne bi bilo mogoče (učinkovito) izpodbijati (razlogov) odločitve, s pomanjkljivo obrazložitvijo po presoji sodišča v procesne pravice tožeče stranke ni bilo poseženo. Iz tožbe izhaja, da je tožeči stranki (bilo) znano, na katero odločbo je tožena stranka oprla odločitev, in je to odločbo tožbi tudi priložila (št. ... z dne 22. 8. 2006). Sklicevanje izpodbijanega sklepa na dejstva, ki izhajajo iz navedene tožeči stranki izdane odločbe (o dodelitvi radijskih frekvenc za opravljanje radiodifuzije na oddajni točki B.), glede programa, s katerim je kot ponudnik sodelovala (tudi) na predmetnem razpisu (da z dodeljenimi radijskimi frekvencami (že) pokriva celotno razpisano območje, tj. območje mesta D.), pa ni sklicevanje na odločilno dejstvo, ki tožeči stranki ne bilo znano, pač pa na dejstvo, njej znano (razvidno tudi iz uradne evidence, ki jo vodi tožena stranka – 127. člen ZEKom), za katero niti ne navaja, da bi bilo v predmetnem postopku upoštevano drugače, kot je bilo v citirani odločbi ugotovljeno oziroma o njem odločeno. To pa pomeni, da z opisanim postopanjem tožene stranke tožeča stranka ni bila prizadeta v svojih procesnih pravicah, ter da tako tudi ni bilo poseženo v njeni ustavni pravici do (enakega) varstva procesnih pravic v postopku in pravice do (učinkovitega) pravnega sredstva.

Ker je po presoji sodišča izpodbijani sklep pravilen in zakonit, tožbene navedbe pa neutemeljene, je sodišče na podlagi 1. odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, ZUS-1) tožbo kot neutemeljeno zavrnilo.

Stroškovni zahtevek tožeče stranke pa je sodišče zavrnilo na podlagi 4. odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, kadar sodišče (med drugim) tožbo zavrne, nosi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Pravni pouk temelji na določbi 1. odstavka 73. člena ZUS-1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.