sodba U 1370/2008
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2009-03-26

nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča - merila za določitev nadomestila - namembnost stavbnega zemljišča - stanovanja v poslovnih prostorih

Posegi v zvezi s spremembo namembnosti objekta iz poslovne v stanovanjsko oziroma poslovno-stanovanjsko ali pa novogradnjo brez gradbenega dovoljenja ne predstavljajo kriterija za določanje namembnosti stavbnega zemljišča, saj gre še vedno za stanovanja za stalno ali začasno bivanje. Zato ni mogoče trditi, da je bil pri oblikovanju skupine a3) kot merilo uporabljen kriterij namembnosti stavbnega zemljišča, ampak drug kriterij, zaradi česar v obravnavanem primeru ne bi smel biti uporabljen pri izračunu nadomestila po merilu namembnosti stavbnega zemljišča.

Tožbi se ugodi, odločba Davčnega urada A., Izpostave B., št. ... z dne 8. 8. 2007 se odpravi in se zadeva vrne upravnemu organu prve stopnje v ponovni postopek.

Toženka je tožniku dolžna povrniti 80 EUR stroškov tega postopka v 15 dneh.

Toženka je z izpodbijano odločbo tožniku odmerila nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča (v nadaljevanju NUSZ) za leto 2007 v višini 191,31 EUR. Nadomestilo je bilo odmerjeno od njegovega stanovanja v površini 22,5 m2 na ... ulici št. ... v C. Pri odmeri je bila kot merilo v skladu s 7. členom Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča (v nadaljevanju Odlok) upoštevana namembnost pod oznako a3) stanovanja v poslovnih prostorih.

Upravni organ druge stopnje je tožnikovo pritožbo zavrnil in v razlogih med drugim navedel, da je bila tožnikova stanovanjska enota zgrajena na podlagi gradbenega dovoljenja za gradnjo hotelsko apartmajskega objekta v C. (47 apartmajev in restavracija) na zemljišču parc. št. 181/1 k.o. C.  Objekt je bil torej zgrajen kot poslovni objekt in se kot tak vodi tudi v zemljiški knjigi. Gre za primer, ko so bili v hotelskih conah zgrajeni aparthoteli, nato pa na trgu prodani kot stanovanjske enote. Glede na navedeno tožnikova nepremičnina izpolnjuje pogoje za stanovanje v poslovnem prostoru pod skupino a3) iz 7. člena Odloka. Tožnikove stanovanjske enote zato ni mogoče uvrstiti v skupino a1), ki je namenjena nepremičninam, v katerih imajo občani prijavljeno stalno prebivališče, niti v skupino a2), v kateri gre za nepremičnine s počitniškim namenom. Pritožbeni organ je tudi poudaril, da prvostopenjski organ ni pristojen za presojo ustavnosti in zakonitosti občinskega odloka.

Tožnik se s tako odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da je bilo NUSZ od njegovega počitniškega stanovanja v C. z izpodbijano odločbo enormno povečano. To povečanje je posledica sprejetja Odloka o spremembah in dopolnitvah Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča (Uradni vestnik Gorenjske, št. 35/05, v nadaljevanju Odlok o spremembah/05), ki je v 7. členu dodal novo skupino a3) – stanovanjske enote v zgradbah poslovnih objektov in zanjo v 8. členu določil 7000 točk, za kategorijo a2 - stanovanja za počitniški namenv pa v istem členu povečal število točk s prejšnjih 600 na 1800 točk. Meni, da je povečanje točk v členu 8. in formiranje nove skupine a3) nezakonito in protiustavno. Oblikovanje omenjene kategorije nima pravne podlage v zakonih, saj so merila iz 5. člena Odloka, ki vplivajo na izračun NUSZ, enaka za vse kategorije zavezancev. Poleg tega lastnike stanovanj v poslovnih prostorih, ki se uporabljajo le kot počitniška stanovanja lastnikov, spravlja v neenakopraven položaj z ostalimi lastniki počitniških stanovanj na istem območju. Odlok o spremembah/05 pri skupini a3) ne upošteva dejanskega stanja uporabnosti objekta, ampak jemlje za osnovo gradbeno dovoljenje, zaradi česar so lastniki počitniških stanovanj iz skupine a3) v neenakopravnem položaju z ostalimi lastniki počitniških stanovanj ter ostalimi lastniki nepremičnin na stavbnih zemljiščih v občini C., kjer osnova ni gradbeno dovoljenje. Tožnik nadalje poudarja, da gre pri kategorijah a1, a2 in a3 za bivanje občanov v objektih, in sicer za stalno ali občasno bivanje brez vsake poslovne dejavnosti. Meni, da je že razlikovanje v točkah med stalnim in občasnim prebivanjem v tako velikem razponu v nasprotju s 14. členom Ustave RS (URS). To razlikovanje namreč nima nobene opore v namenu, zaradi katerega zakon določa nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča. V C. so tako stavbe, v katerih so stanovanja, od katerih so ena namenjena stalnemu bivanju stanovalcev, druga pa občasnemu bivanju za počitniški namen. Pri tem prvi plačujejo le nadomestilo v višini 70 točk, drugi pa sedaj v višini 1800 točk (nekateri celo po 7000 točk). Zaradi tega določitev novega točkovanja za skupini a2 in a3 v Odloku o spremembah/05 krši načelo enakosti pred zakonom in določilo, da je Slovenija pravna in socialna država. Dejstvo je, da se nobeni od skupin iz 7. člena Odloka, razen tistim, ki imajo počitniške objekte, točkovanje ni spremenilo, prav tako pa so ostali nespremenjeni tudi pogoji in merila, ki so bila določena v 61. členu Zakona o stavbnih zemljiščih (v nadaljevanju ZSZ/84). Tožnik predlaga, da sodišče odpravi izpodbijano odločbo, toženki pa naloži plačilo stroškov tega postopka. Podrejeno predlaga, da sodišče vloži zahtevo za presojo ustavnosti in zakonitosti spornega odloka v delu točkovanja za kategoriji a2 in a3 iz 8. člena Odloka.

Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi, dodatnih razlogov pa ne navaja.

Obveznost plačevanja NUSZ je opredeljena v VI. Poglavju ZSZ/84 (Uradni list SRS, št. 18/84 in naslednji), ki se uporablja na podlagi 5. točke 5. odstavka 179. člena Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 110/02 in naslednji; v nadaljevanju ZUreP-1) v zvezi z določbo 1. alineje 56. člena ZSZ/97 (Uradni list RS, št. 44/97 in naslednji). V 180. členu ZUreP-1 in členih 218. do 218.d Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 110/02 in naslednji; ZGO-1) pa je bila dodana še opredelitev stavbnih zemljišč, za katera se odmerja NUSZ. Omenjena ureditev ostaja nespremenjena tudi po sprejetju Zakona o prostorskem načrtovanju (Uradni list RS, št. 33/07; ZPNačrt), ki v 103. členu ne predvideva prenehanja uporabe in veljavnosti določb ZUreP-1 glede plačevanja nadomestila. Kot eden izmed kriterijev, ki jih je treba upoštevati pri določanju nadomestila, je v 61. členu ZSZ/84  navedena tudi namembnosti stavbnega zemljišča.

Iz drugostopenjske upravne odločbe je razvidno, da je bila tožnikova stanovanjska enota ob izgradnji v skladu z gradbenim dovoljenjem namenjena opravljanju dejavnosti apartmajskega hotela, kasneje pa je bila prodana na trgu kot stanovanjska enota, torej kot del stavbe, namenjen bivanju. Navedeno pomeni, da je bilo tožniku odmerjeno nadomestilo na podlagi ugotovljene dejanske rabe njegove nepremičnine (stanovanja), ki pa se nahaja v stavbi, prvotno zgrajeni za drugačno dejavnost.

Sporni Odlok (Uradni vestnik Gorenjske, št. 47/96 in naslednji) v 8. členu glede na namembnost loči stavbna zemljišča za stanovanjski in poslovni namen. Podrobnejša delitev po namembnosti znotraj obeh skupin je določena v 7. členu Odloka, pri čemer so v okviru stanovanjskega namena (ki je relevanten za obravnavano zadevo, saj je je bilo tožniku odmerjeno nadomestilo od stanovanja) navedene naslednje podskupine: a1) stalno stanovanje (bivanje); a2) počitniški namen, kamor so  uvrščene počitniške hiše, počitniška stanovanja in počitniški apartmaji, stanovanjske hiše in stanovanja za začasno prebivanje; a3) stanovanja v poslovnih prostorih, kamor se uvrščajo stanovanjske enote, nastale v objektih ali delih objekta, ki so bili na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja zgrajeni kot poslovni objekti oziroma poslovni prostori; stanovanjske enote ali stanovanjske objekte, zgrajene brez gradbenega dovoljenja (črne gradnje); poslovne prostore, ki se ne uporabljajo za poslovni namen, nimajo označbe v skladu z določili Zakona o gospodarskih družbah in nimajo označenega delovnega časa v skladu z veljavnimi predpisi.

Kot je razvidno iz opredelitve skupine a3), je bilo za oblikovanje te skupine poleg namembnosti za bivanje kot dodatno merilo uporabljena vrsta posega, s katerim so ta stanovanja nastala. Konkretno gre za spremembo namembnosti objekta iz poslovne v stanovanjsko oz. poslovno-stanovanjsko ali pa novogradnjo brez gradbenega dovoljenja (na tem mestu se sodišče ne ukvarja s poslovnimi prostori, saj za odločitev v zadevi niso relevantni). Tovrstni posegi pa po mnenju sodišča ne predstavljajo kriterija za določanje namembnosti stavbnega zemljišča, saj gre še vedno za stanovanja za stalno ali začasno bivanje. Zato ni mogoče trditi, da je bil pri oblikovanju skupine a3) kot merilo uporabljen kriterij namembnosti stavbnega zemljišča ampak drug kriterij, zaradi česar v obravnavanem primeru ne bi smel biti uporabljen pri izračunu nadomestila po merilu namembnosti stavbnega zemljišča.

Kot dodaten argument za tako stališče sodišče vidi v določbi 8. člena Odloka, po kateri se v primeru, ko obstoječa namembnost ni v skladu s predvideno namembnostjo v prostorskem aktu, pri točkovanju zazidanih stavbnih zemljišč upošteva obstoječa namembnost. Ta pa se kaže v tem, za kakšen namen se zemljišče dejansko uporablja – Odlok namreč v nobeni od določb ne določa, da se upošteva namembnost stavbnih zemljišč, ki jo določa za objekt izdano gradbeno dovoljenje.

Sodišče v zvezi s tožbenimi navedbami glede neustavnosti tako velikega razpona v točkovanju stalnega in občasnega bivanja poudarja, da je predmet odločanja v upravnem sporu presoja zakonitosti dokončnega upravnega akta, s katerim je bilo poseženo v tožnikov pravni položaj (1. odstavek 2. člena Zakona o upravnem sporu, Uradni list RS, št. 105/06; v nadaljevanju ZUS-1). V konkretnem primeru to pomeni zgolj presojo zakonitosti uporabe skupine a3) kot merila po namembnosti stavbnega zemljišča in z njo povezanega točkovanja.

Sodišče tudi nima pooblastila, da bi poseglo v sporne določbe Odloka na način, kot to velja za Ustavno sodišče (21. člen v zvezi s 45. členom Zakona o ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 15/94 in naslednji; v nadaljevanju ZustS). Prav tako ne more vložiti zahteve za presojo ustavnosti in zakonitosti podzakonskega akta, saj to lahko storijo le subjekti iz 1. odstavka 23.a člena ZustS (med drugim državni zbor, tretjina poslancev, državni svet, vlada), med katerimi pa ni sodišča. Ta lahko v skladu z določbo 1. odstavka 23. člena ZUstS le v primeru, kadar pri odločanju meni, da je zakon, ki bi ga moralo uporabiti, protiustaven, prekine postopek in z zahtevo začne postopek za oceno njegove ustavnosti.

Ker je sodišče ugotovilo, da je tožba utemeljena, je odpravilo izpodbijano odločbo (4. točka 1. odstavka 64. člena ZUS-1) in zadevo vrnilo upravnemu organu prve stopnje v ponovno odločanje (3. odstavek 64. člena ZUS-1). V ponovljenem postopku bo moral upravni organ pri odmeri nadomestila uporabiti merilo, ki upošteva namen uporabe stavbnega zemljišča, kot velja za lastnike stanovanjskih enot iz a1) ali a2).

Ker je sodišče ugodilo tožbi in odpravilo izpodbijani upravni akt, je tožnik v skladu z določbo 3. odstavka 25. člena ZUS-1 upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/07; v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnika pa v postopku ni zastopal odvetnik, se mu priznajo stroški v višini 80 EUR (1. odstavek 3. člena Pravilnika).

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.