sodba I U 1120/2009
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-01-28

komunalni prispevek - izrek odločbe - obrazložitev odločbe - nepopolna vloga

Zaradi nasprotij med izrekom in obrazložitvijo ter nasprotja v sami obrazložitvi ni jasno, ali naj

sodišče v tem upravnem sporu preizkusi zakonitost sklepa z vidika odločitve o zavrženju tožničine

vloge (torej v smislu izpolnjenih procesnih predpostavk za njeno obravnavanje) ali z vidika njegove vsebinske (ne)utemeljenosti.

Kot nepopolno je zato mogoče šteti le vlogo, h kateri ni priložena v predpisu zahtevana dokumentacija in samo v takem primeru se opravi postopek za dopolnitev formalno nepopolne vloge po 1. odstavku 67. člena ZUP.

V členih ZPNačrt, ki se nanašajo na komunalni prispevek, zakon ne daje podlage za odmero komunalnega prispevka pod pogojem, da se v tem postopku ugotovi skladnost načrtovane gradnje s prostorskim izvedbenim aktom. O tem, ali tožnica za gradnjo prizidka potrebuje soglasje občinskega sveta na podlagi 12. člena UN, bo odločal upravni organ za gradbene zadeve in ne občinski upravni organ, pristojen za odločanje v postopku za odmero komunalnega prispevka.

Tožbi se ugodi, sklep Občine A. št. ... z dne 16. 3. 2009 se odpravi in se zadeva vrne upravnemu organu prve stopnje v ponovni postopek.

Toženka je tožnici dolžna povrniti 350 EUR stroškov tega postopka v 15 dneh, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka je z izpodbijanim sklepom zavrgla tožničino vlogo za odmero komunalnega prispevka, pri čemer v izreku sklepa navaja, da iz razloga, ker odločbe ni mogoče izdati, saj niso izpolnjeni pogoji, ki jih določa prostorski izvedeni akt. Iz obrazložitve je razvidno, da je tožnica investitorka, vlogo za izdajo odločbe o odmeri komunalnega prispevka za rekonstrukcijo stanovanjske hiše in prizidavo na zemljišču parc. št. ... k.o. .. pa je vložila A.A., ki za to pooblastila ni predložila. V nadaljevanju je ugotovljeno, da je v 12. členu Odloka o ureditvenem načrtu A. (v nadaljevanju UN) navedeno, da so dozidave in nadzidave mogoče samo izjemoma. V skladu z avtentičnim tolmačenjem te določbe je treba za gradnjo prizidka v območju, ki ga ureja UN, poleg ostalega pridobiti tudi soglasje občinskega sveta. Kot organ navaja, pa bo to izdano na podlagi izpolnjenega pogoja iz sklepa Odbora za gospodarstvo, varstvo okolja in gospodarske javne službe z dne 3. 9. 2008. V skladu z navedenim sta bila investitorka in njen pravni zastopnik 20. 1. 2009 pozvana k dopolnitvi vloge. Ker ta v roku ni bila dopolnjena z ustrezno dokumentacijo, je upravni organ zavrgel vlogo.

Upravni organ druge stopnje je tožničino pritožbo zavrnil. V razlogih med drugim navaja, da je bila formulacija iz 12. člena UN, in sicer da so dozidave in nadzidave dovoljene le izjemoma, sprejeta zaradi ohranjanja naselbinske podobe in ohranjanja kvalitetne stavbne dediščine in je zagotovila, da bo občina vsak zahtevek posebej obravnavala in se do njega opredelila. V tem smislu je bilo 28. 10. 2008 dano avtentično tolmačenje s strani občinskega sveta, ki ga je ta sprejel na zahtevo Upravne enote B. V nadaljevanju pritožbeni organ pojasnjuje, da je preko zemljišč načrtovanega posega že v preteklosti potekala pešpot, ki so jo nemoteno uporabljali prebivalci A., ta pa se je med novo izmero v k.o. ... avtomatično pripojila parc. št. ... k.o. ... Občina je želela nastali problem rešiti z uporabnikoma A.A. in B.B., katerima je bil v potrditev predložen projekt ureditve pešpoti. Pri tem organ zavrača pritožbeno navedbo, da je pogoj izdaje soglasja nedopusten iz razloga, ker bi soglasje investitorja za potek javne poti po predlagani trasi posledično pomenilo, da zaradi prestavitve javne poti ne bi bilo več mogoče graditi spornega prizidka. Pritožbeni organ namreč ugotavlja, da le izvedba skupno doseženega sporazuma o poteku pešpoti, ki poteka tudi preko stopnic ob južni meji parc. št. ... k.o. ... predstavlja traso javne poti, v katero investitor ne bo posegel s predvideno gradnjo. Glede na navedeno organ meni, da prizidka, kot je prikazan v predloženem projektu za pridobitev gradbenega dovoljenja (PGD) ni mogoče potrditi.

Tožnica se s tako odločitvijo ne strinja in v tožbi uvodoma pojasnjuje, da je toženka zahtevala, da svojo vlogo dopolni s soglasjem občinskega sveta, ki pa tega ni izdal, saj ni soglašala k vzpostavitvi trase javne poti po svojem zemljišču. Čeprav se toženka sklicuje na sklepe in avtentične razlage (med drugim tudi na avtentično razlago 12. člena UN), tožnica meni, da je toženka arbitrarno tolmačila veljavne predpise, postavljala nezakonite zahteve in na ta način od nje skušala izsiliti soglasje za vzpostavitev javne pešpoti po zemljišču posega „v zameno“ za izdajo odločbe o odmeri komunalnega prispevka. Poudarja tudi, da je toženka vlogo za odmero komunalnega prispevka zavrgla kot nepopolno, čeprav zahtevano soglasje ne predstavlja sestavine vloge, ki jo določa zakon ali drug predpis. Drugostopenjska odločba na ta pritožbeni očitek ni odgovorila, zaradi česar v tem delu nima razlogov. V skladu z Odlokom o programu opremljanja stavbnih zemljišč na območju Občine A. (v nadaljevanju Odlok o programu opremljanja) je treba vlogi za odmero komunalnega prispevka priložiti le projektno dokumentacijo za pridobitev gradbenega dovoljenja PGD. Tudi Pravilnik o merilih za odmero komunalnega prispevka v 3. členu določa, da mora biti zahtevi priložen tisti del PGD, ki je potreben za odmero komunalnega prispevka. Že iz tega razloga bi moral pritožbeni organ ugotoviti, da je bilo zavrženje neutemeljeno. Tožnica predlaga, da sodišče tožbi ugodi in odpravi upravna akta obeh stopenj, toženki pa naloži povračilo stroškov tega postopka s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Že uvodoma je bilo pojasnjeno, da je v izreku izpodbijanega sklepa kot razlog za zavrženje vloge navedeno, da niso izpolnjeni pogoji, ki jih določa prostorski izvedbeni akt, v obrazložitvi pa, ker tožnica vloge ni dopolnila z ustrezno dokumentacijo (soglasjem občinskega sveta k načrtovani gradnji).

Sodišče najprej ugotavlja, da razlogi za odločitev ne sodijo v izrek upravnega akta (213. člen Zakona o splošnem upravnem postopku, Uradni list RS, št. 80/99 in naslednji; v nadaljevanju ZUP).  Poleg tega pa so v izreku navedeni razlogi za odločitev (neizpolnjevanje pogojev iz prostorskega izvedbenega akta) v nasprotju s tistimi, ki so navedeni v obrazložitvi (nepopolna dokumentacija). S tem ko je v obrazložitvi navedeno tudi, da bi morala tožnica za gradnjo prizidka pridobiti soglasje občinskega sveta, je mogoče sklepati, da je upravni organ obenem štel, da v obravnavanem primeru ni izpolnjen materialni pogoj za izdajo odločbe o komunalnem prispevku. Na ta način je prvostopenjski sklep razumel tudi pritožbeni organ, ko je sicer procesno odločitev o zavrženju vloge utemeljil z vsebinskimi razlogi o tem, zakaj ni izpolnjen pogoj za izdajo soglasja in s tem za odmero komunalnega prispevka.

Glede na navedeno je izpodbijani sklep sam s seboj v nasprotju in ga iz tega razloga ni mogoče preizkusiti, s čimer je podana bistvena kršitev pravil upravnega postopka iz 7. točke 2. odstavka 237. člena ZUP. Povedano drugače: zaradi nasprotij med izrekom in obrazložitvijo ter nasprotja v sami obrazložitvi ni jasno, ali naj sodišče v tem upravnem sporu preizkusi zakonitost sklepa z vidika odločitve o zavrženju tožničine vloge (torej v smislu izpolnjenih procesnih predpostavk za njeno obravnavanje) ali z vidika njegove vsebinske (ne)utemeljenosti.

Ker je zahteva tožnice za odpravo izpodbijanega akta že iz tega razloga utemeljena, se sodišče v nadaljevanju ni podrobneje ukvarjalo s ostalimi tožbenimi razlogi. Zaradi očitnega nerazumevanja upravnega organa o dometu (pomenu) odločbe o odmeri komunalnega prispevka pa sodišče ne glede na navedeno še pojasnjuje:

V skladu z določbo 2. odstavka 66. člena ZUP mora vloga poleg sestavin iz 1. odstavka tega člena vsebovati še tiste, ki jih določa zakon ali drug predpis. V obravnavanem primeru Odlok o programu opremljanja (Uradni list RS, št. 120/07) v 1. odstavku 15. člena določa, da mora investitor k vlogi za odmero komunalnega prispevka priložiti projektno dokumentacijo za pridobitev gradbenega dovoljenja. Kot nepopolno je zato mogoče šteti le vlogo, h kateri ni priložena v predpisu zahtevana dokumentacija in samo v takem primeru se opravi postopek za dopolnitev formalno nepopolne vloge po 1. odstavku 67. člena ZUP. S tem ko je organ po neuspešnem pozivu, da tožnica dopolni vlogo s soglasjem občinskega sveta, vlogo zavrgel, je ravnal v nasprotju z navedenimi odločbami ZUP in Odloka o programu opremljanja. Če je organ štel, da brez soglasja ne more biti odmere, bi moral kljub nepredloženemu dokazilu o vlogi odločiti po vsebini, kot za tak primer določa 3. odstavek 140. člena ZUP.

Sodišče nadalje poudarja, da je predmet obravnavanega postopka odmera komunalnega prispevka kot plačila dela stroškov gradnje komunalne opreme, ki ga je investitor dolžan plačati občini (1. odstavek 79. člena Zakona o prostorskem načrtovanju, Uradni list RS, št. 33/07 in naslednji; v nadaljevanju ZPNačrt). Pogoj za odmero komunalnega prispevka za posamezno vrsto komunalne opreme je, da se stavbno zemljišče nahaja v obračunskem območju te vrste komunalne opreme (3. odstavek istega člena). Niti v tem niti v naslednjih členih ZPNačrt, ki se nanašajo na komunalni prispevek, zakon ne daje podlage za odmero komunalnega prispevka pod pogojem, da se v tem postopku ugotovi skladnost načrtovane gradnje s prostorskim izvedbenim aktom. Navedeno je razumljivo, saj ima to pristojnost upravni organ, ki odloča v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja, ko mora pred njegovo izdajo preveriti tudi, ali je projekt izdelan v skladu s prostorskim aktom (1. točka 1. odstavka 66. člena Zakona o graditvi objektov; ZGO-1). Da organ v postopku odmere komunalnega prispevka za kaj takega ni pristojen, nenazadnje izhaja tudi iz določbe 6. odstavka 79. člena ZPNačrt, po katerem občinski upravni organ odmeri komunalni prispevek za potrebe gradnje na zahtevo zavezanca ali ko od upravne enote v njegovem imenu prejme obvestilo o popolnosti vloge za pridobitev gradbenega dovoljenja. Vloga, s katero se je začel postopek za izdajo gradbenega dovoljenja, mora biti torej popolna, medtem ko bo presoja njene vsebinske skladnosti s pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja (med drugim o skladnosti s prostorskim aktom) predmet nadaljnjega postopka – tega in ne postopka za odmero komunalnega prispevka. Poenostavljeno povedano: o tem, ali tožnica za gradnjo prizidka potrebuje soglasje občinskega sveta na podlagi 12. člena UN (Uradni list RS, št. 69/94 in naslednji), bo odločal upravni organ za gradbene zadeve in ne občinski upravni organ, pristojen za odločanje v postopku za odmero komunalnega prispevka. Glede na navedeno je za odmero v obravnavanem primeru pravno nepomembna avtentična razlaga omenjene določbe UN (pri čemer niti ni razvidno, ali je bila ta objavljena v uradnem glasilu), niti sama razlaga določbe 12. člena UN o zgolj izjemoma dopustni dozidavi in nadzidavi objektov.

Ker je sodišče ugotovilo, da je tožba utemeljena, je odpravilo izpodbijani sklep (3. točka 1. odstavka 64. člena ZUS-1) in zadevo vrnilo upravnemu organu prve stopnje v ponovni postopek (3. odstavek 64. člena ZUS-1), v katerem bo moral ponovno odločiti o tožničini vlogi upoštevajoč stališča iz te sodbe.

Ker je sodišče ugodilo tožbi in odpravilo izpodbijani upravni akt, je tožnica v skladu z določbo 3. odstavka 25. člena ZUS-1 upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/07; v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnico pa je v postopku zastopala odvetniška družba, se ji priznajo stroški v višini 350 EUR (2. odstavek 3. člena Pravilnika). V skladu z določbo 5. člena Pravilnika se pri določitvi in povrnitvi stroškov tožnikom ne uporabljajo določbe drugih predpisov razen v primeru, če bi v postopku nastali tudi stroški prič, izvedencev in tolmačev, ko se ti povrnejo v skladu z določbami ZPP in na njegovi podlagi izdanih podzakonskih predpisov.

Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (1. odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika; OZ).

ZUP člen 66, 66/1, 66/2, 67, 67/1, 213, 237, 237/2.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.