sodba U 1446/2007
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2009-03-24

komasacija - nova razdelitev - služnosti - prenehanje služnosti - odprava kršitve pravil upravnega postopka v upravnem sporu

Niti ZKZ niti SPZ ne določata, da bi moralo imeti vsako zemljišče, ki je dodeljeno posameznemu udeležencu z odločbo o novi razdelitvi zemljišč, neposreden dostop do javne poti.

Zmotno je tožbeno stališče, da je tožena stranka z izpodbijano odločbo odločala o ukinitvi stvarnih pravic, o čemer je pristojno odločati samo sodišče. Določbo 1. odstavka 68. člena ZKZ, da služnosti in lastninske omejitve, ki po razdelitvi komasacijskega sklada udeležencu niso več potrebne, prenehajo, je namreč po mnenju sodišča treba razlagati tako, da prenehajo ex lege, torej po samem zakonu.

Tožena stranka ni odločala o prenehanju preje obstoječe služnosti, temveč o ustanovitvi nove služnosti na podlagi  prvostopenjske odločbe UE A., s katero pa je bil podan šele pravni naslov za ustanovitev nove služnosti, ne pa že tudi vzpostavljena služnostna pravica v stvarnopravnem pomenu. Komasacijska upravna odločba ima namreč stvarnopravne nasledke, to je ustanovitev nove služnosti, lahko šele z nastopom njene pravnomočnosti, saj se z odločbo ustanovljene pravice vpišejo v zemljiško knjigo po njeni pravnomočnosti (3. odstavek 71. člena ZKZ), kar v  zvezi s 13. členom SPZ velja tudi za služnostne pravice.

Utemeljen je tožbeni očitek, da je tožena stranka bistveno kršila pravilo postopka, ker tožnikoma pred odločitvijo ni dala možnosti, da se izjavita o pritožbi oziroma o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe (3. točka drugega odstavka 237. člena v zvezi  s 1. odstavkom 254. člena ZUP). Iz predloženih upravnih spisov namreč ni razvidno, da bi bila pritožba pred odločitvijo o njej poslana tožnikoma v odgovor (1. odstavek 241. člena oziroma 4. odstavek 246. člena ZUP). Vendar ta kršitev od uveljavitve novega ZUS-1 ne učinkuje več  absolutno, torej v smislu, da bi moralo sodišče izpodbijani akt, v zvezi s katerim je podana, vselej odpraviti. To kršitev je namreč glede na določbe 2. alineje drugega odstavka 63. in 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 možno odpraviti v sodnem postopku.

2. Zahtevek tožečih strank za povrnitev stroškov sodnega postopka se zavrne.

Upravna enota A. je z odločbo št. ... (izkaz številka 195) z dne 26. 7. 2004, št. ... (izkaz številka 196) z dne 14. 7. 2004 in št. ... (izkaz številka 207) z dne 19. 7. 2004 odločila o novi razdelitvi zemljišč iz komasacijskega sklada na komasacijskem območju B., ter med drugim uredila tudi pravico vožnje oziroma dostopa vsakokratnih lastnikov dodeljenih parcel po drugih v odločbi navedenih parcelah. V izkazu številka 195 je odločila, da se komasacijskima udeležencema C.C. in D.D. iz B. iz komasacijskega sklada med drugim dodeli zemljišče s parc. št. 5588 k.o. B. – travnik 4. razreda v izmeri 1358 m2 ter da se uvede pravica vožnje vsakokratnemu lastniku po severnem delu parcele 5588 za namen dostopa do parcel 5569, 5571, 5572, 5575, 5576 in 5579. Z izkazom števila 196 je komasacijskemu udeležencu E.E. (prvotožniku), med drugim dodelila zemljišči s parc. št. 5574 – njiva 2. razreda v izmeri 716 m2, in parc. št. 5575 – gospodarsko poslopje v izmeri 75 m2 ter njiva v izmeri 503 m2, v korist vsakokratnega  lastnika zemljišča s parc. št. 5575 pa je uvedla tudi pravico vožnje po severnem delu parcele 5588 k.o. B. Z izkazom številka 207 je komasacijskemu udeležencu F.F., ki ga zastopa kot skrbnica G.G. (drugotožnica) poleg drugih dodelila zemljišči s parc. št. 5579 (gospodarsko poslopje v izmeri 52 m2 in njiva 2. razreda v izmeri 237 m2) in parc. št 5581 (njiva 2. razreda v izmeri 2716 m2) ter med drugim v korist zemljišča s parc. št. 5579 uvedla pravico vožnje vsakokratnega lastnika zemljišča po severnem delu parcele št. 5588 k.o. B. Zoper navedeno odločbo sta v delu, ki se nanaša na izkaz številka 195 in 513, vložila pritožbo C.C. in D.D. (prizadeti stranki v tem upravnem sporu). Nekatere pritožbene predloge (ki za ta upravni spor niso pomembni) sta v teku pritožbenega postopka umaknila (in je bil pritožbeni postopek v tem delu s sklepom ministrstva ustavljen), tako da sta pred odločitvijo ministrstva tožene stranke vztrajala le še pri ugovoru zoper tisti del prvostopenjske odločbe, s katerim je uvedena pravica vožnje po njima dodeljeni parceli 5588 k.o. B. v korist tam navedenih zemljišč drugih komasacijskih udeležencev, med drugimi tudi tožnikov v tem upravnem sporu. V pritožbi ugovarjata, da je ustanovitev služnosti po njunem zemljišču oziroma njima dodeljenem zemljišču s parc. št. 5588 nepotrebna, kajti drugi komasacijski udeleženci imajo dostop do svojih zemljišč oziroma do njim dodeljenih zemljišč s severne strani po poti s parc. št. 5580, ki jo je na komasacijskem območju zgradila občina A. in to tudi sporočila pritožbenemu organu. Tožena stranka je pritožbi z odločbo z dne 6. 7. 2007, ki jo tožnika izpodbijata v tem upravnem sporu, ugodila in odločbo Upravne enote A. v izkazih št. 195, 196 in 207 odpravila v delu, ki se nanaša na pravico vožnje v korist vsakokratnih lastnikov zemljišč s parc. št. 5575 in 5579 (ter še nekaterih drugih, vendar ta za obravnavani upravni spor niso relevantna, zato jih sodišče ne navaja). Pritožbi je ugodila zato, ker je na podlagi listin, ki sta jih v pritožbenem postopku predložila pritožnika (dopis Občine A. dne 6. 6. 2006, iz katerega je razvidno, da je nova pot št. 5580 že narejena in omogoča normalno uporabo, ter priložene mapne kopije z vrisano navedeno potjo) in izjave Občine A., da je bila ta pot izvedena v aprilu 2006, ugotovila, da služnostne poti, ki so bile uvedene z navedeno prvostopenjsko odločbo med drugim v breme parcele št. 5588, zaradi vzpostavitve navedene javne poti niso (več) potrebne, ker imajo komasacijski upravičenci, ki so jim bila dodeljena zadevna gospodujoča zemljišča, dostop do teh zemljišč po poti s parc. št. 5580 k.o. B.

Tožnika v tožbi, s katero izpodbijata odločbo drugostopenjskega organa, torej Ministrstva za kmetijstvo, smiselno uveljavljata tožbene razloge kršitve pravil upravnega postopka, nepopolne ugotovitve dejanskega stanja in nepravilne uporabe materialnega prava. Navajata, da je z izpodbijano odločbo ukinjen neposredni dostop do njunih parcel št. 5575 (E.E.) oziroma 5579 (G.G.), na katerih že 40 let stojita njuna kozolca. Do javne poti s parc. št. 5580 ima parcela št. 5575 dostop le preko številke 5574 (dodeljena prvotožniku), na kateri je tožnik vzpostavil sadovnjak, s parc. št. 5579 pa preko parcele št. 5581 (dodeljena drugotožnici). Ta dva dostopa nista najustreznejša, kajti tožnik bi moral zaradi vzpostavitve poti uničiti del sadovnjaka, tožnica pa ne more spremeniti  kulture oziroma bi dostop z njene parcele št. 5579 lahko bil onemogočen, če bi spremenila kulturo ali pa če bi prišlo do spremembe v lastništvu parc. št. 5581. Dalje navajata, da sta imela dostop do spornih parcel 5575 oziroma 5579 pred komasacijo zagotovljen kot služnost (poljsko pot), le-te pa upravni organ ni pristojen ukinjati, saj o tem lahko odloča samo sodišče. Menita, da je izpodbijana odločitev ministrstva neskladna z določbo 68. člena Zakona o kmetijskih  zemljiščih (ZKZ) in 88. člena Stvarnopravnega zakonika (SPZ). Ministrstvo je v pritožbenem postopku odločalo o sporni služnosti, ne da bi jima dalo možnost izjaviti se o pritožbi, kar je bistvena kršitev pravil postopka. Predlagata, naj sodišče iz teh razlogov izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne v ponovno odločanje ministrstvu, toženi stranki pa naloži plačilo stroškov sodnega postopka.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe kot neutemeljene in predlaga, naj sodišče tožbo zavrne.

V obravnavani zadevi gre dejansko za spor o tem, ali je tožena stranka z izpodbijano odločbo pravilno uporabila določbo 2. odstavka 64. člena Zakona o kmetijskih zemljiščih (ZKZ, Uradni list RS, št. 59/96 do 36/03), po kateri je do komasiranih zemljišč treba zagotoviti ustrezen dostop, in določbe 68. člena ZKZ, po katerih služnosti in lastninske omejitve, ki po razdelitvi komasacijskega sklada udeležencu niso več potrebne, prenehajo, ustanovijo pa se nove, če je to potrebno glede na novo razdelitev zemljišč iz komasacijskega sklada (1. odstavek) in po katerih se služnosti iz 1. odstavka ustanovijo z odločbo o novi razdelitvi zemljišč iz komasacijskega sklada (2. odstavek istega člena). Za presojo teh vprašanj je pomembno med strankami postopka nesporno dejstvo, da je bila v elaboratu nove razdelitve zemljišč na komasacijskem območju predvidena in do odločitve tožene stranke tudi nesporno že izvedena ustanovitev javne poti s parc. št. 5588, ki je navezana na javno pot s parc. št. 5550 k.o. B. S to javno potjo namreč neposredno mejita tudi dodeljeni zemljišči tožnikov s parc. št. 5575 (E.E.) oziroma 5581 (G.G.), tožena stranka pa zato šteje, da je dostop do parcel 5574 (ki ima skupno mejo s parc. št. 5575) oziroma 5579 (ki ima skupno mejo s parc, št. 5581) možen preko navedenih parcel, in da zato ni več potrebna nova služnost, ki je bila ustanovljena z uvodoma navedeno prvostopenjsko odločbo UE A.

Po presoji sodišča je takšno stališče tožene stranke pravilno. Niti ZKZ niti Stvarnopravni zakonik (SPZ, Uradni list RS, št. 87/02) ne določata, da bi moralo imeti vsako zemljišče, ki je dodeljeno posameznemu udeležencu z odločbo o novi razdelitvi zemljišč, neposreden dostop do javne poti. Tožbeno stališče, da takšna zahteva (po neposrednem dostopu) izhaja iz 88. člena SPZ, je po mnenju sodišča neutemeljeno. Inštitut nujne poti, ki ga urejajo 88. in naslednji členi SPZ, se namreč nanaša na primere, ko določena nepremičnina nima potrebne povezave z javno cesto ali pa bi bila taka zveza povezana z nesorazmernimi stroški (88. člen SPZ). Nujna pot se določi po tujem zemljišču (2. odstavek 89. člena SPZ). V spornem primeru imata po lastninskem stanju, kot ga določa prvostopenjska odločba o novi razdelitvi zemljišč, parceli št. 5575 in 5579 pravno neoviran dostop do javne poti preko parcel št. 5574 oziroma 5581. Stvarnopravnega razloga za sklicevanje na inštitut nujne poti torej ni. Kolikor tožba s sklicevanjem na 88. člen SPZ meri na to, da bi bila povezava navedenih spornih parcel z navedeno javno potjo povezana z nesorazmernimi stroški, torej z razlogom dejanske narave, pa sodišče pripominja, da možnost takšnih nesorazmernih stroškov iz upravnih spisov ni razvidna (služnost poti preko parcele št. 5588 je bila, kot izhaja iz izpodbijane odločbe, s prvostopenjsko odločbo ustanovljena zato, ker  nova javna pot s parc. št. 5580 v času izdaje odločbe še ni bila vzpostavljena) in da je tožnika tudi v upravnem sporu ne izkazujeta. Prvotožnikovo zatrjevanje, da ima na parceli št.5575 sadovnjak, iz listin upravnih spisov ne izhaja, tožnik pa v tej smeri v tožbi ni predložil dokazov. Drugotožničino izvajanje, da ji odločba tožene stranke onemogoča spremembo kulture na parc. št. 5581, preko katere ima parcela 5579 povezavo z navedeno javno potjo, prav tako samo po sebi ne more pomeniti dokaza oziroma izkaza nesorazmernih stroškov v smislu 88. člena SPZ. Tožena stranka torej s tem, ko je odpravila del prvostopenjske odločbe, s katero je bila ustanovljena služnost v korist gospodujočih zemljišč (parc. št. 5574 oziroma 5579) v breme služečega zemljišča (parc. št. 5588), po presoji sodišča ni ravnala v nasprotju z 2. odstavkom 64. člena ZKZ (saj je do komasiranih zemljišč s parc. št. 5575 oziroma 5579 zagotovljen ustrezen dostop) niti v nasprotju s 1. odstavkom  68. člena  ZKZ (saj ni izkazana potreba po ustanovitvi nove služnosti v korist zemljišč z navedenima parc. številkama). Tožbeni ugovori, ki merijo na to, da tožena stranka ni imela materialnopravne podlage za odpravo spornega (služnostnega) dela prvostopenjske odločbe, torej niso utemeljeni.

Tožena stranka je po presoji sodišča ravnala pravilno tudi z vidika pristojnostnih določb ZKZ. Zmotno je namreč tožbeno stališče, da je tožena stranka z izpodbijano odločbo odločala o ukinitvi stvarnih pravic, o čemer je pristojno odločati samo sodišče. Določbo 1. odstavka 68. člena, da služnosti in lastninske omejitve, ki po razdelitvi komasacijskega sklada udeležencu niso več potrebne, prenehajo, je namreč po mnenju sodišča treba razlagati tako, da prenehajo ex lege, torej po samem zakonu. Takšna razlaga izhaja iz primerjave besedila te določbe z določbo 2. odstavka 58. člena Zakona o temeljnih lastninskopravnih razmerjih (ZTLR, Uradni list SFRJ, št. 6/80 in 36/90, ki se je ob uveljavitvi ZKZ uporabljal kot republiški predpis na podlagi 4. člena Ustavnega zakona za izvedbo Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije – UZITUL, Uradni list RS, št. 1/91-I), po kateri lastnik služne stvari lahko zahteva, naj pravica stvarne služnosti preneha, če postane nepotrebna za uporabo gospodujoče stvari ali če preneha razlog zaradi katerega je bila ustanovljena. Ta določba je v primerjavi z določbo 1. odstavka 68. člena ZKZ lex generalis, torej splošni zakon, posebnost določbe 1. odstavka 68. člena pa je ravno v tem, da ne predvideva, da bi prenehanje moral lastnik služečega zemljišča zahtevati po splošnih civilno-pravnih pravilih, torej v pravdi (o razmerju med analogno določbo prejšnjega ZKZ in določbo ZTLR glej tudi B. Sajovic, Temelji lastninskopravnih razmerij, ČZ Uradni list RS 1990 – Uvodna pojasnila, stran 29 in opomba 43). Da gre v  primeru komasacije za prenehanje služnosti po samem zakonu, kaže tudi novejša ureditev komasacije (stavbnih zemljišč) v Zakonu o urejanju prostora (ZUreP-1, Uradni list RS, št. 110/02), ki v 3. odstavku 125. člena določa, da služnost in realna bremena na zemljiščih komasacijskega območja z dnem izdaje odločbe o novi razdelitvi zemljišč ugasnejo, pri čemer zakon ne določa, da je o tem treba odločiti v odločbi o novi razdelitvi zemljišč (primerjaj 2. odstavek istega člena). Da ima komasacija kmetijskih zemljišč, pri kateri pride do ukinitve prejšnjih parcel in ustanovitve novih (za kar je šlo tudi v tej obravnavani komasaciji) za posledico ex lege prenehanje preje ustanovljenih služnosti, izhaja po mnenju teorije tudi iz 3. točke 223. člena SPZ, po kateri stvarna služnost preneha, če je gospodujoča oziroma služeča stvar uničena, pri čemer ta pravna posledica nastane ne samo v primeru fizičnega uničenja temveč tudi v primeru pravnega uničenja gospodujoče oziroma služeče stvari, to pa pomeni v primeru ukinitve starih in oblikovanja novih parcel kmetijskih zemljišč v postopku komasacije (glej komentar M. Juharta k 223. členu SPZ v: Stvarnopravni zakonik (SPZ) s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2004, stran 219 do 222). Navedeno pomeni, da so brez pomena za odločitev v tem upravnem sporu tožbena zatrjevanja in tudi predloženi dokazi o tem, da je pred izdajo odločbe o novi razdelitvi zemljišč glede spornih parcel obstajala služnostna pravica na služečem zemljišču 5588, in tožbeni ugovor, da je tožena stranka z odpravo dela prvostopenjske odločbe odločala o vprašanju, za katerega ni pristojna, ker je za ukinitev služnosti pristojno sodišče. Tožena stranka namreč ni odločala o prenehanju preje obstoječe služnosti, temveč o ustanovitvi nove služnosti na podlagi  prvostopenjske odločbe UE A., s katero pa je bil podan šele pravni naslov za ustanovitev nove služnosti, ne pa že tudi vzpostavljena služnostna pravica v stvarnopravnem pomenu. Komasacijska upravna odločba ima namreč stvarnopravne nasledke, to je ustanovitev nove služnosti, lahko šele z nastopom njene pravnomočnosti, saj se z odločbo ustanovljene pravice vpišejo v zemljiško knjigo po njeni pravnomočnosti (3. odstavek 71. člena ZKZ), kar v  zvezi s 13. členom SPZ velja tudi za služnostne pravice (glej komentar A. Berdena k 13. členu SPZ v zgoraj navedenem delu, stran 109 in 110). O pravnem naslovu za ustanovitev služnosti pa je po določbi 2. odstavka 68. člena ZKZ pristojen odločati upravni organ (na drugi stopnji torej ministrstvo).

Utemeljen pa je tožbeni očitek, da je tožena stranka bistveno kršila pravilo postopka, ker tožnikoma pred odločitvijo ni dala možnosti, da se izjavita o pritožbi oziroma o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe (3. točka drugega odstavka 237. člena v zvezi  s 1. odstavkom 254. člena Zakona o splošnem upravnem postopku – ZUP, Uradni list RS, št. 80/99 do 24/06). Iz predloženih upravnih spisov namreč ni razvidno, da bi bila pritožba pred odločitvijo o njej poslana tožnikoma v odgovor (1. odstavek 241. člena oziroma 4. odstavek 246. člena ZUP). Vendar ta kršitev od uveljavitve novega Zakona o upravnem sporu (ZUS-1, Uradni list RS, št. 105/06) ne učinkuje več  absolutno, torej v smislu, da bi moralo sodišče izpodbijani akt, v zvezi s katerim je podana, vselej odpraviti. To kršitev je namreč glede na določbe 2. alineje drugega odstavka 63. in 3. točke prvega odstavka 64. člena  ZUS-1 možno odpraviti v sodnem postopku. Sodišče jo je odpravilo s tem, da je presodilo vsa dejstva in okoliščine, ki naj bi bila po tožbenih zatrjevanjih pomembna za izpodbijano odločitev drugostopenjskega upravnega organa.

Ker je po navedenem izpodbijana odločba materialnopravno zakonita, tožbeni ugovori pa neutemeljeni, je sodišče tožbo zavrnilo na podlagi 2. odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1, Uradni list RS, št. 105/06). Ker je bila tožba zavrnjena, trpi po določbi 4. odstavka 25. člena ZUS-1 vsaka stranka svoje stroške postopka, zato je sodišče zahtevek tožnikov za povrnitev stroškov postopka zavrnilo.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.