sklep U 974/2007
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2007-06-01

PRAVO VIZUMOV, AZILA IN PRISELJEVANJA - ČLOVEKOVE PRAVICE - USTAVNO PRAVO - PRAVO SVETA EVROPE - UPRAVNI SPOR

načelo zakonitosti - učinkovito pravno sredstvo - azil - omejitev gibanja - načelo sorazmernosti

Prosilcu za azil se lahko omeji gibanje oziroma osebno svobodo samo v skladu z določilom 27. člena ZAzil. Določilo 40.a člena ZAzil ne daje samostojne - to je od določila 27. člena ZAzil neodvisne - pravne podlage za omejitev gibanja oziroma osebne svobode, saj mora biti po ustavno-pravni praksi in po praksi Evropskega sodišča za človekove pravice (člen 5(1)(f) MKVČP, načelo proporcionalnosti in prepoved arbitrarnega odločanja) omejitev osebne svobode določno opredeljena v zakonu, tako da ureditev ne dopušča samovoljnega poseganja v omenjeno pravico. Iz določila 19. člena Ustave in 3. odstavka 15. člena Ustave izhaja, da je treba pri uporabi določila 19. člena Ustave uporabiti tudi načelo sorazmernosti. To pa izrecno zahteva tudi določilo 1. odstavka 27. člena ZAzil, ki določa, da se gibanje lahko omeji, "če je to potrebno" /.../. Iz tega sledi, da tožena stranka sicer ima možnost, da bodisi omeji gibanje oziroma prostost osebi ali pa ne, čeprav so pogoji za omejitev gibanja oziroma prostosti podani. Vendar pa v primeru, če tožena stranka tak ukrep izda, mora biti iz sklepa razvidno, da je bila takšna odločitev potrebna. Tožena stranka mora načelo sorazmernosti v navedenem obsegu testa "potrebnosti" uporabiti tudi pri izbiri ukrepa po določilu 2. odstavka 27. člena ZAzil, kajti že iz samega ZAzil izhaja, da je prepoved gibanja izven določenega območja milejši ukrep od prepovedi gibanja izven azilnega doma, ki je po splošno znanih dejstvih tudi milejši ukrep od omejitve gibanja izven njegove izpostave, in kamor je zaradi določila 3. odstavka 27. člena ZAzil mogoče šteti Center za tujce v Postojni. Iz besedila določila 1. odstavka 40.a. člena ZAzil ne izhaja, da "nastanitev" v smislu tega določila pomeni omejitev gibanja oziroma poseg v osebno svobodo v bistveno primerljivih okoliščinah, kot je omejitev gibanja oziroma poseg v osebno svobodo po 27. členu ZAzil, čeprav je predmetni spor to dejansko primerljivost izkazal. Ker pa mora biti omejitev osebne svobode določno opredeljena v zakonu, kot to izhaja iz citirane sodne prakse Evropskega sodišča za človekove pravice in Ustavnega sodišča RS, tožena stranka samo na podlagi 1. odstavka 40a. člena ZAzil nima pravne podlage za omejevanje gibanja oziroma osebne svobode tožnika.

1. Tožbi se ugodi in se toženi stranki naloži, da mora v 24 urah po prejemu tega sklepa pooblaščencu tožnika vročiti sklep o omejitvi gibanja, ali pa mu takoj po prejemu tega sklepa zagotoviti nastanitev brez omejitve gibanja. 2. Tožnika se oprosti plačila sodnih taks.

Sodišče je dne 31. 5. 2007 prejelo tožbo tožnika, v kateri tožnik pravi, da je tožena stranka dne 28. 5. 2007 tožniku, kot prosilcu za azil, poslala dopis, v katerem ga obvešča, da njegove prošnje za azil ne bo obravnavala in da bo nastanjen pri organu pristojnemu za odstranitev iz države ter prosilca namestila v Center za tujce Postojna, vse do dneva vložitve tožbe pa mu ni izdala odločbe o omejitvi gibanja ali namestitvi v Center za tujce Postojna in je tako nezakonito pridržan že od 26. 5. 2007 dalje in je brez možnosti pritožbe na tako odločitev. Ker je tožniku tako nezakonito omejeno gibanje, tožeča stranka zahteva, da tožena stranka o tem izda odločbo, zoper katero bo možna pritožba, v nasprotnem primeru pa tožeča stranka predlaga, da sodišče odloči, da se tožnika namesti v Azilni dom v Ljubljano. Kot dokaz predlaga zaslišanje tožnika. Predlaga, da sodišče odloči, da je tožena stranka dolžna tožniku izdati odločbo o omejitvi gibanja, zoper katero bo možna pritožba in da je tožnika dolžna premestiti iz Centra za tujce Postojna v Azilni dom Ljubljana v odprti oddelek. Prosi sodišče za oprostitev plačila sodnih taks.

Dopis tožene stranke št. .... z dne 28. 5. 2007 je naslovljen kot "zadeva: A.A., roj...., državljan Srbije - nastanitev v Centru za tujce." V tem dopisu tožena stranka obvešča tožnika, da je dne 26. 5. 2007 vložil prošnjo za azil, da mu je organ dne 28. 5. 2007 odvzel prstne odtise in jih posredoval v bazo Eurodac. Organ je iz omenjene baze dne 28. 5. 2007 pridobil rezultat, da je tožnik dne 1. 7. 2007 zaprosil za azil v Franciji in dne 1. 3. 2006 v Luksembourgu. Navedeno izhaja iz spisa baze Eurodac, ki ga je tožena stranka priložila dopisu. V nadaljevanju dopisa se tožena stranka sklicuje na določilo 40.a člena Zakona o azilu. V dopisu tožena stranka še pravi, da na podlagi 40.a člena Zakona o azilu in dejstva, da je tožnik za azil zaprosil v Franciji in Luksemburgu, ugotavlja, da bo tožnik nastanjen pri organu, pristojnem za odstranitev iz države.

V predmetni zadevi gre za tožbo po 1. odstavku 4. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1, Uradni list RS, št. 105/2006 v zvezi z določilom 6. odstavka 39. člena Zakona o azilu, ZAzil, Uradni list RS, št. 61/99, 66/2000 - odločba US, 113/2000 - odločba US, 124/2000, 67/2001, 98/2003, 56/2005 - odločba US, 85/2005 - odločba US, 17/2006, 37/2006 - sklep US, 134/2006 - določba US). Tožnik namreč uveljavlja sodno varstvo pravice (v smislu 23. člena Ustave) do učinkovitega pravnega sredstva (25. člen Ustave in 6. odstavek 27. člena ZAzil) v zvezi s specialno pravico, po kateri mora o zakonitosti ukrepa omejitve osebne svobode (19. člen Ustave) oziroma prostosti (1. odstavek 5. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, MKVČP, Uradni list RS, št. 7/1994 - MP, št. 33/1994) takoj oziroma čim hitreje odločiti sodišče (člen 5(2), (3) in (4) MKVČP). Tožnik sodno varstvo uveljavlja zaradi dejanja tožene stranke. Zaradi procesne zahteve, da mora biti oseba, ki ji je odvzeta prostost takoj privedena pred sodišče (3. odstavek 5. člena MKVČP) oziroma da mora sodišče hitro odločiti o zakonitosti odvzema prostosti (3. odstavke 5. člena MKVČP), sodišče v tem primeru ni uporabilo določb 3. odstavka 5. člena ZUS-1 in 3. odstavka 28. člena ZUS-1, ki se nanašata na pravni institut tožbe zaradi molka organa; poleg tega je zakonodajalec v določilu 5. odstavka 27. člena ZAzil za izdajo pisne odločbe o omejitvi gibanja postavil bistveno krajši rok (48 ur od ustnega izreka sklepa), kot so postavljeni roki v zvezi s tožbo zaradi molka organa, zaradi česar uporaba instituta tožbe zaradi molka organa v primeru omejitve osebne svobode tudi ne bi bila skladna z namenom ZAzil.

Zaradi varstva navedenih pravic tožnik skladno z določilom 1. alineje 2. odstavka 33. člena ZUS-1 zahteva izdajo posamičnega akta o omejitvi gibanja oziroma da sodišče določi, kar je treba, da se odpravi poseg v človekove pravice ter vzpostavi zakonito stanje (1. odstavek 66. člena ZUS-1).

Med strankama ni sporno, da je tožnik v Sloveniji prosilec za azil. Prosilcu za azil pa se lahko omeji gibanje oziroma osebno svobodo samo v skladu z določilom 27. člena ZAzil. Določilo 40.a člena ZAzil ne daje samostojne - to je od določila 27. člena ZAzil neodvisne - pravne podlage za omejitev gibanja oziroma osebne svobode, saj mora biti po ustavno-pravni praksi (3. odstavek 15. člena Ustave; odločba Ustavnega sodišča RS v zadevi U-I-152/2003, točki 15. in 16. obrazložitve) in po praksi Evropskega sodišča za človekove pravice (5(1)(f) člen MKVČP, načelo proporcionalnosti in prepoved arbitrarnega odločanja) omejitev osebne svobode določno opredeljena v zakonu, tako da ureditev ne dopušča samovoljnega poseganja v omenjeno pravico. Na podlagi zaslišanja tožnika (6. odstavek 27. člena ZAzil), opisanih dejanskih okoliščin nastanitve v Centru za tujce in neprerekanih dejstev, je sodišče ugotovilo, da je bila tožniku odvzeta prostost z nastanitvijo v Centru za tujce dne 26. 5. 2007. Ob tej ugotovitvi je sodišče upoštevalo, da so dejanske okoliščine predmetne "nastanitve" povsem identične glede na dejanske okoliščine omejitve gibanja oziroma osebne svobode v drugih primerih, ko je sodišče odločalo o zakonitosti sklepa o omejitvi gibanja v Centru za tujce Postojna (na primer sodbi Upravnega sodišča v zadevah U 733/2007 z dne 26. 4. 2007 in U 2204/2006 z dne 4. 10. 2006).

Sodišče nadalje ugotavlja, da ta odvzem prostosti, ki temelji na 40.a členu ZAzil, ni zakonit. Pri tem je sodišče upoštevalo že sprejeto interpretacijo pravne podlage za omejitev gibanja, ki jo je Upravno sodišče zavzelo v zadevi U 733/2007 z dne 26. 4. 2007. V naslednjem odstavku obrazložitve se sodišče sklicuje na to interpretacijo, pri čemer je le-ta pomembna tudi zaradi vodenja nadaljnjega upravnega postopka, če bo tožena stranka ravnala po prvem delu 1. točke izreka tega sklepa.

Sodišče je v sodbi v zadevi U 733/2007 z dne 26. 4. 2007 na podlagi stališča Evropskega sodišča za človekove pravice v zadevi Saadi proti Veliki Britaniji (sodba z dne 11. 7. 2006) zavzelo stališče, da je mednarodno-pravna podlaga za omejitev gibanja prosilcem za azil iz 27. člena ZAzil določilo 5(1)(f) člena MKVČP. Iz sodbe Evropskega sodišča za človekove pravice v zadevi Saadi proti Veliki Britaniji izhaja, da za tujce, ki pridejo brez ustreznega dovoljenja v državo podpisnico MKVČP, ne glede na to, ali zaprosijo za azil, ali ne, dokler ni odločeno o njihovem zakonitem bivanju v državi podpisnici MKVČP, ni mogoče šteti, da imajo dovoljenje za bivanje v državi in da so zakonito na ozemlju države podpisnice MKVČP. Iz sodne prakse Evropskega sodišča za človekove pravice posledično tudi izhaja, da omejitev gibanja osebam, ki trdijo, da so zaprosile za azil, ni mogoče obravnavati po določilu 2. člena Protokola št. 4 k MKVČP (pravica do svobode gibanja), saj niso zakonito na ozemlju (Slovenije), ampak je treba obravnavane situacije obravnavati po določilu 5. člena MKVČP. Iz citirane sodbe Evropskega sodišča za človekove pravice izhaja, da je konkretna pravna podlaga za omejitev pravice do prostosti in osebne varnosti določilo 5(1)(f) člena MKVČP. Gre za določilo, ki pravi, da ima vsakdo pravico do prostosti in osebne varnosti. Nikomur se ne sme odvzeti prostost, razen v primeru in v skladu s postopkom, ki je predpisan z zakonom, ko gre za zakonit odvzem prostosti osebi z namenom, da bi ji preprečili nedovoljen vstop v državo, ali pripor osebe, proti kateri teče postopek za izgon ali za izročitev. Če gre za omejitev gibanja zaradi interesov vodenja azilnega postopka, kot je šlo v zadevi Saadi proti Veliki Britaniji, potem je pravna podlaga za omejitev pravice do prostosti prvi del določila 5(1)(f) člena MKVČP (preprečitev nedovoljenega vstopa v državo). Če ne gre za omejitev pravice do prostosti zaradi interesov azilnega postopka, potem je pravna podlaga za takšno odločitev drugi del določila 5(1)(f) člena MKVČP (ker teče postopek za izgon ali za izročitev). Iz tega sledi, da je treba omejitev gibanja obravnavati ob upoštevanju 27. člena ZAzil in določila 19. člena Ustave (varstvo osebne svobode) ter 5(1)(f) člena MKVČP. Obstaja pa pomembna razlika med varstvom pravice do prostosti po 5 (1)(f) členu MKVČP in po 27. členu ZAzil ter 19. členu Ustave. V sodbi v zadevi Saadi proti Veliki Britaniji je Evropsko sodišče za človekove pravice odločilo, da pri posegu v omenjeno pravico ni potrebno, da bi nacionalno sodišče odločitev upravnega organa presojalo prek testa nujnosti oziroma načela sorazmernosti, ki po pravu MKVČP pomeni razumno tehtanje med javnim interesom in pravicami osebe, ki mu je omejena prostost, ampak je potrebno tak ukrep presojati samo z vidika tega, ali je mogoče predmetni ukrep šteti kot normalni sestavni del postopka, v katerem se ugotavlja, ali ima oseba pravico bivanja v državi in da ukrep ne sme biti kako drugače arbitraren, na primer kar zadeva njegovo trajanja (test arbitrarnosti) (Ibid. odst. 44). V zvezi s tem pa je po Ustavi RS postavljen višji standard, saj iz določila 19. člena Ustave in 3. odstavka 15. člena Ustave izhaja, da je treba pri uporabi določila 19. člena Ustave uporabiti tudi načelo sorazmernosti. To pa izrecno zahteva tudi določilo 1. odstavka 27. člena ZAzil, ki določa, da se gibanje lahko omeji, "če je to potrebno" /.../. Iz tega sledi, da sicer tožena stranka ima možnost, da bodisi omeji gibanje oziroma prostost osebi, ali pa ne, čeprav so pogoji za omejitev gibanja oziroma prostosti podani. Vendar pa v primeru, če tožena stranka tak ukrep izda, mora biti iz sklepa razvidno, da je bila takšna odločitev potrebna. Tožena stranka pa mora načelo sorazmernosti v navedenem obsegu testa "potrebnosti" uporabiti tudi pri izbiri ukrepa po določilu 2. odstavka 27. člena ZAzil, kajti že iz samega ZAzil izhaja, da je prepoved gibanja izven določenega območja (prva alineja), milejši ukrep od prepovedi gibanja izven azilnega doma, ki je po splošno znanih dejstvih tudi milejši ukrep od omejitve gibanja izven njegove izpostave (2. alineja), in kamor je zaradi določila 3. odstavka 27. člena ZAzil mogoče šteti Center za tujce v Postojni. Če torej tožena stranka ne izreče najmilejšega ukrep po določilu 2. odstavka 27. člena Zazil, mora zaradi določila 1. in 2. odstavka 27. člena ZAzil in 3. odstavka 15. člena Ustave v zvezi z 19. členom Ustave na kratko utemeljiti, zakaj meni, da milejši ukrep ne bi mogel doseči istega cilja.

Če bo torej tožena stranka ravnala po prvem delu iz 1. točke izreka tega sklepa, mora v upravnem postopku upoštevati navedena stališča Upravnega sodišča.

Praksa Evropskega sodišča za človekove pravice v zadevi Saadi proti Veliki Britaniji (odst. 34 obrazložitve sodbe), pa tudi v zadevi Amuur proti Franciji (sodba z dne 25. 6. 1996, odst. 50) in Kemmache proti Franciji (sodba z dne 24. 11. 1994, odst. 42) je za obravnavani upravni spor pomembna tudi zaradi tega, ker je prvi test presoje, ki ga Evropsko sodišče za človekove pravice v tovrstnih zadevah opravi ta, da preizkusi, ali je omejitev osebne svobode izvedena v skladu z nacionalno zakonodajo, ki mora biti dovolj jasna in določna. To je bistveno tudi za presojo izpodbijanega dejanja v tem upravnem sporu. Določilo 1. odstavka 40. a člena ZAzil pravi: "Prosilca za azil, ki mu je bil izdan sklep na podlagi Uredbe Sveta (ES) o vzpostavitvi meril /.../, da Republika Slovenija ne bo obravnavala njegove prošnje za azil, ali z dnem, ko je bil pridobljen rezultat o obstoju prstnih odtisov iz baze Eurodac na podlagi Uredbe Sveta (ES) glede ustanovitve Eurodac /.../, se do predaje pristojni državi nastani pri organu, ki je pristojen za odstranitev iz države." Določilo 2. odstavka tega člena pa pravi, da se tožba zoper sklep iz prejšnjega odstavka lahko vloži v treh dneh od vročitve in da tožba ne zadrži izvršitve sklepa.

Iz besedila določila 1. odstavka 40.a. člena ZAzil ne izhaja, da "nastanitev" v smislu tega določila pomeni omejitev gibanja oziroma poseg v osebno svobodo v bistveno primerljivih okoliščinah, kot je omejitev gibanja oziroma poseg v osebno svobodo po 27. členu ZAzil, čeprav je predmetni spor to dejansko primerljivost izkazal. Ker pa mora biti omejitev osebne svobode določno opredeljena v zakonu, kot to izhaja iz citirane sodne prakse Evropskega sodišča za človekove pravice in ustavnega sodišča RS, tožena stranka samo na podlagi 1. odstavka 40a. člena ZAzil nima pravne podlage za omejevanje gibanja oziroma osebne svobode tožnika. Poleg tega zgolj pridobljen rezultat o obstoju prstnih odtisov iz baze Eurodac še niti ni zadosten pogoj, da bo izvedena odstranitev takšne osebe iz Slovenijo v neko drugo državo članico EU, ki je pristojna za odločanje o prošnji za azil v skladu z Uredbo Svet EU št. 343/2003 z dne 18. 2. 2003 (O J L 050, 25. 2. 2003).

Ker torej določilo 40a. člen ZAzil ne ureja omejitve gibanja oziroma osebne svobode prosilca za azil in ne ureja natančno pogojev za omejitev gibanja oziroma osebne svobode, samo na tej podlagi ni mogoče poseči prosilcu za azil v omenjeno pravico. Taki osebi je mogoče le določiti "nastanitev pri organu, ki je pristojen za odstranitev iz države" brez omejitve prostosti oziroma gibanja v primerljivih okoliščinah, kot to velja po 27. členu ZAzil, pri čemer sodišče pripominja, da ni stvar presoje sodišča v upravnem sporu, ali je takšna ureditev učinkovita; oziroma je dopustno tožniku, v zvezi s katerim je "pridobljen rezultat o obstoju prstnih odtisov iz baze Eurodac" v smislu drugega dela 1. odstavka 40.a člena ZAzil, poseči v omenjeno pravico samo na podlagi 27. člena ZAzil in sicer na podlagi enega izmed naštetih pogojev iz 1. odstavka tega člena. V slednjem primeru mora biti tožniku izdan sklep o omejitvi gibanja v skladu z določilom 2., 3., 4. in 5. odstavka 27. člena ZAzil. V morebitnem ponovnem postopku, če se bo tožena stranka ravnala po prvem delu (1. točke) izreka tega sklepa, je tožena stranka vezana na pravno mnenje sodišča in na njegova stališča iz tega sklepa, ki zadevajo postopek. Ob tem je sodišče upoštevalo tudi odločitev Ustavnega sodišča v zadevi U-I-59/06 z dne 3. 4. 2006 (Uradni list RS, št. 37/2006), v kateri je zavrnilo predlog za začasno zadržanje določila 40.a. člena ZAzil z utemeljitvijo, da posledice, ki jih zatrjujejo predlagatelji, niso takšne, da jih ne bi bilo mogoče odpraviti v postopku sodnega varstva (11. točka obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča RS).

Ker tožena stranka v konkretnem primeru tožniku ni izdala sklepa o omejitvi gibanja po 27. členu ZAzil, mu je kršila pravico do učinkovitega pravnega sredstva (25. člen Ustave v zvezi z določilom 6. odstavka 27. člena ZAzil). Odprava posega v omenjeno človekovo pravic in vzpostavitev zakonitega stanja je mogoča s tem, kar je tožnik predlagal v tožbenem zahtevku, zato je sodišče tožbi s sklepom na podlagi določila 2. odstavka 66. člena ZAzil ugodilo, kot to izhaja iz prve točke izreka.

Sodišče je v drugi točki izreka s sklepom ob smiselni uporabi določila 1. odstavka 13. člena Zakona o sodnih taksah (Uradni list RS, št. 14/91 in nadaljnje spremembe in dopolnitve) glede na to, da iz podatkov v spisu izhaja, da bi tožniku plačilo taks občutno zmanjšalo sredstva, s katerimi se preživlja, tožnika oprostilo plačila sodnih taks.

URS člen 25,  15,  19,  23,  25,  15,  19,  23.  ZAzil člen 27,  39,  40a,  27,  39,  40a.  ZUS-1 člen 66,  4,  28,  33,  28,  33,  66,  4.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.