Sodba U 1687/2008
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2009-12-21

urejanje prostora - začasni ukrep za zavarovanje urejanja prostora - akt v obliki predpisa - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - obrazložitev akta

Zgolj pavšalna in z ničemer izkazana trditev tožene stranke, da bodo povečani stroški komunalne ureditve, da komunalni vodi in druga komunalna infrastruktura v primeru gradnje tožeče stranke ne bi potekala po optimalno načrtovanih trasah, ne zadošča za sprejetje začasnih ukrepov po določbi 83. člena ZUreP-1. Okoliščine, da so za sprejetje podzakonskega predpisa o začasnih ukrepih za zavarovanje urejanja prostora izpolnjeni zakonski pogoji, morajo izhajati že iz obrazložitve predloga odloka, ki ga pa sodišče med listinami, ki jih je predložila tožena stranka, ni našlo, niti to ne izhaja iz njenega odgovora na tožbo. Le navedba razlogov za sprejetje začasnih ukrepov bi omogočala stranki, na katero se Odlok nanaša, in tudi sodišču, kontrolo tega, ali je bilo pravilno ugotovljeno dejansko stanje in ali je bil na ugotovljeno dejansko stanje pravilno uporabljen materialni predpis.

1. Tožbi se ugodi, Odlok o začasnih ukrepih za zavarovanje urejanja prostora na podlagi Programa priprave občinskega lokacijskega načrta za gradnjo komunalne infrastrukture na področju urejanja ŠS 14/2 in ŠO 14/1 (Uradno glasilo Občine Vodice, št. 2 z dne 1. 4. 2008) se odpravi in se vrne toženi stranki v ponoven postopek.

2. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 350,00 EUR v 15 dneh, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Tožeča stranka izpodbija Odlok o začasnih ukrepih za zavarovanje urejanja prostora na podlagi Programa priprave občinskega lokacijskega načrta za gradnjo komunalne infrastrukture na področju urejanja ŠS 14/2 in ŠO 14/1 (Uradno glasilo Občine Vodice, št. 2 z dne 1. 4. 2008; v nadaljevanju Odlok), s katerim je občinski svet tožene stranke kot zavarovano območje, zaradi predvidene gradnje, določil tam navedena zemljišča. Na tem območju je prepovedana parcelacija zemljišč, gradnja in postavljanje vseh vrst objektov, za katere gradbeno dovoljenje še ni dokončno, razen v primeru, če gre za gradnjo komunalne ali druge infrastrukture.

Tožeča stranka v tožbi med drugim navaja, da ji je zaradi sprejetja začasnih ukrepov onemogočena gradnja pastoralnega doma, ki ga je nameravala zgraditi na predmetnih zemljiščih, prav tako ji je onemogočeno izvrševanje njene lastninske pravice na parcelah, ki predstavljajo zaščiteno območje. Sodišču predlaga, da tožbi ugodi in izpodbijani Odlok odpravi, toženi stranki pa naloži povračilo stroškov tega postopka.

V odgovoru na tožbo tožena stranka navaja, da je bil Odlok sprejet na podlagi pooblastila iz 81. člena Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-1), v skladu z Dolgoročnim in Srednjeročnim družbenim planom Občine Ljubljana (ta velja tudi za območje Občine Vodice) in v skladu z Odlokom o prostorskih ureditvenih pogojih za plansko celoto Š14 Vodice (v nadaljevanju PUP). Na podlagi navedenih prostorskih aktov je mogoče urejati območja vodotokov ter rekonstruirati obstoječe in graditi nove infrastrukturne objekte in naprave. Natančneje bo to urejeno z občinskim podrobnejšim prostorskim načrtom (v nadaljevanju OPPN), ki bo temeljil na Programu priprave občinskega lokacijskega načrta za gradnjo komunalne infrastrukture na območju urejanja ŠS14/2 in ŠO 14/1, ki je podlaga za pripravo OPPN v delu, ki se nanaša na gradnjo komunalne infrastrukture. Področje urejanja ŠO 14/1 je ožje območje, središče Vodic, na katerem želi tožena stranka zagotoviti občanom potrebne objekte, kot so zdravstveni dom, lekarna, pošta, trgovina in kulturni dom. Iz navedenega razloga so bili tudi sprejeti začasni ukrepi, s katerimi je tožena stranka zavarovala območje pred morebitnimi posegi v času sprejemanja OPPN. Tožena stranka pripominja, da lahko investitor, glede na trenutno veljavne prostorske akte, objekte prosto razmešča v prostoru in s tem močno oteži načrtovano gradnjo komunalne infrastrukture. Cilj, ki ga je želela tožena stranka doseči z začasnimi ukrepi je, da se zavarovano območje najprej komunalno uredi, nato pa se omogoči in dovoli gradnjo objektov (tudi pastoralnega doma tožeče stranke). Tožena stranka dalje navaja, da v primeru, če območje ne bi bilo zavarovano, bi bila izvedba prostorske ureditve otežena, saj bi se izgradnja komunalne infrastrukture morala prilagajati objektom, ki bi bili zgrajeni v času do sprejetja OPPN. S sprejetjem začasnih ukrepov pa je tožena stranka želela preprečiti stihijsko in nesmotrno gradnjo objektov pred gradnjo komunalnega omrežja na tem območju. Taka gradnja bi v času do sprejetja OPPN po mnenju tožene stranke povečala stroške komunalne ureditve, saj komunalni vodi in druga komunalna infrastruktura ne bi potekali po optimalnih trasah, temveč bi se morala prilagajati objektom posameznih investitorjev. V konkretnem primeru bi bila gradnja tudi v nasprotju z načrtovano celovito ureditvijo območja, ki ga predstavlja središče ... . Tožena stranka dalje navaja, da bi do posega v pravice in pravne koristi lastnikov zemljišč prišlo, če območje ne bi bilo zavarovano in to zaradi dražje komunalne ureditve in najverjetnejših posegov v njihove nepremičnine zaradi prestavitve tras komunalnih vodov. Poudarja, da s spornim Odlokom ni prepovedan promet z zemljišči, zato poseg v lastninsko pravico, ki ga zatrjuje tožeča stranka, s sprejemom začasnih ukrepov ni izkazan, saj lahko še vedno razpolaga z lastnimi nepremičninami. Z lokacijsko informacijo pa je bila tudi seznanjena, da predmetna zemljišča sodijo v zavarovano območje, zato niso relevantni njeni očitki, da je začela s postopki za gradnjo pastoralnega doma že pred uveljavitvijo spornega odloka in da so ji zaradi tega nastali stroški v višini 10.000 EUR, sicer pa za svoje trditve ni ponudila nobenega dokaza. Sodišču predlaga, da tožbo zavrne.

V pripravljalni vlogi tožeča stranka navaja, da je s pripravami začela na podlagi lokacijske informacije z dne 2. 4. 2007, ki ni vsebovala nobenih omejitev za gradnjo objekta. Ko pa bi morala tožena stranka izdati projektne pogoje, je sprejela Odlok. Tožeča stranka je že leta 2003 sklenila s toženo stranko pogodbo o priključitvi objektov na plinovodno omrežje in ustanovitvi služnostne pravice in sicer z namenom, da bi v čim krajšem času uredila vse komunalne priključke do naslova ... . Pripominja, da je župan v intervjuju za septembrsko številko občinskega glasila ... povedal, da se bodo objekti, ki jih tožena stranka navaja v odgovoru na tožbo, gradili drugje in to na občinskih zemljiščih. Zatrjuje, da so zavajajoče navedbe tožene stranke, da je namen začasnih ukrepov preprečitev stihijske in nesmotrne gradnje objektov pred samo gradnjo komunalnega omrežja in preprečitev povečanja stroškov gradnje komunalne infrastrukture ter posega v pravice lastnikov nepremičnine in drugih prizadetih subjektov zaradi dražje infrastrukture. Parcele, razen dveh, pa še od teh je ena v naravi cesta, so v lasti tožeče stranke. Če pa bi dejansko narasli stroški komunalne opreme, bi te stroške v vsakem primeru morala nositi tožeča stranka, saj gre za komunalno ureditev zemljišč v njeni lasti. Prav tako je tožena stranka z Odlokom tožeči stranki onemogočila izvrševanje lastninske pravice na njenih parcelah, saj z njimi ne more narediti ničesar in ji zaradi tega nastaja gospodarska škoda, pa tudi stroški gradnje bodo zato višji.

Zakon o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, dalje ZUS-1) med drugim določa, da sodišče v upravnem sporu odloča tudi o zakonitosti aktov organov, izdanih v obliki predpisa, kolikor urejajo posamična razmerja (4. odstavek 5. člena ZUS-1). Da gre tudi pri spornem Odloku za tak akt je ugotovilo že Ustavno sodišče RS v sklepu opr. št. U-I-153/08-4 z dne 19. 6. 2008, kar med strankama niti ni sporno. Značilno za tak posamični akt pa je, da so prepovedi oziroma obveznosti, ki iz takega akta izhajajo, dolžni upoštevati vsi naslovniki, na katere se akt nanaša, čeprav v njem niso poimensko navedeni, jih je pa mogoče ugotoviti na podlagi določenih identifikacijskih znakov, v spornem primeru npr. na podlagi parcelnih številk. Ker taki akti praviloma vedno vsebujejo odločitve o materialnopravno določeni obveznosti naslovnikov, to hkrati pomeni poseg v njihove pravice oziroma pravne koristi. Zato mora biti vsak tak poseg s strani javnopravnega subjekta zakonit in vsebinsko utemeljen.

V obravnavanem primeru so začasni ukrepi, ki jih je za zavarovanje urejanja prostora sprejela tožena stranka, navedeni v 5. členu Odloka. ZUreP-1 (Uradni list RS, št. 110/02), ki je bil podlaga za sprejetje spornega Odloka, omogoča sprejetje začasnih ukrepov do sprejetja prostorskega izvedbenega akta, vse pa ob pogojih, ki so določeni v določbah od 81. do 84. člena zakona. Po teh določbah se prostorski ukrepi lahko sprejmejo na podlagi programa priprave prostorskega akta (3. odstavek 83. člena ZUreP-1), če obstaja utemeljena nevarnost, da bo sicer izvedba prostorske ureditve onemogočena ali močno otežena, oziroma da se bodo bistveno zvišali stroški njene izvedbe ali znatno povečali posegi v pravice lastnikov nepremičnin in drugih prizadetih subjektov (1. odstavek 81. člena ZUreP-1). V skladu z zakonom je tako mogoče sprejeti ukrepe kot so: prepoved parcelacije zemljišč, prepoved prometa z zemljišči, prepoved urejanja trajnih nasadov, prepoved sprejemanja sprememb prostorskih aktov, ki veljajo na območju začasnih ukrepov, in prepoved izvajanja gradenj. Taki ukrepi tudi po presoji sodišča nedvomno pomenijo poseg v pravice lastnikov zavarovanega območja, čeprav tožena stranka v odgovoru na tožbo meni drugače. Lastninska pravica namreč pomeni pravico imeti stvar v posesti, jo uporabljati in uživati na najobsežnejši način ter z njo razpolagati (37. člen Stvarnopravnega zakonika). Omejitev upravičenj, ki jih daje lastninska pravica in ki niso po volji lastnika, morajo biti zato, kot je že navedeno, utemeljeni v zakonu.

Po proučitvi Odloka in predloženih upravnih spisov sodišče ugotavlja, da iz njihovih vsebin niti iz odgovora tožene stranke na tožbo ne izhaja podlaga za zaključek, da so v obravnavanem primeru izpolnjeni pogoji, ki jih za sprejetje začasnih ukrepov v določbi 1. odstavka 81. člena določa ZUreP-1. Sodišče med podatki v predloženih upravnih spisov namreč ni našlo razlogov, ki bi utemeljevali nevarnost, da bi bila izgradnja gospodarske infrastrukture močno otežena, da bi bili bistveno zvišani stroški ali bi bili znatno povečani posegi v pravice lastnikov nepremičnin, če bi tožeča stranka zgradila predvideni objekt. Zgolj pavšalna in z ničemer izkazana trditev tožene stranke, da bodo povečani stroški komunalne ureditve, da komunalni vodi in druga komunalna infrastruktura v primeru gradnje tožeče stranke ne bi potekala po optimalno načrtovanih trasah, pa po presoji sodišča še ne zadošča za sprejetje začasnih ukrepov po določbi 83. člena ZUreP-1. Okoliščine, da so za sprejetje podzakonskega predpisa o začasnih ukrepih za zavarovanje urejanja prostora izpolnjeni zakonski pogoji, morajo izhajati že iz obrazložitve predloga odloka, ki ga pa sodišče med listinami, ki jih je predložila tožena stranka, ni našlo, niti to ne izhaja iz njenega odgovora na tožbo. Le navedba razlogov za sprejetje začasnih ukrepov bi omogočala stranki, na katero se Odlok nanaša, in tudi sodišču, kontrolo tega, ali je bilo pravilno ugotovljeno dejansko stanje in ali je bil na ugotovljeno dejansko stanje pravilno uporabljen materialni predpis. Obrazložitev mora biti torej tehtna in prepričljiva, vsebovati mora ugotovljeno dejansko stanje, razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo sprejeto odločitev. Izpodbijani Odlok niti predložene listine pa take vsebine nimajo, zato sodišče niti ni moglo presoditi zakonitosti izdanega predpisa, zato je določitev začasnih ukrepov, ki izhajajo iz Odloka, najmanj preuranjena.

Ker je izpodbijani akt po obrazloženem nezakonit, je sodišče tožbi ugodilo in akt odpravilo iz razloga po določbi 3. točke 1. odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06; v nadaljevanju ZUS-1) in zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek.

Ker je sodišče tožbi ugodilo in odpravilo izpodbijani akt, je tožeča stranka v skladu z določbo 3. odstavka 25. člena ZUS-1 upravičena do povračila stroškov postopka v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/07; dalje Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožečo stranko pa je v postopku zastopal odvetnik, se ji priznajo stroški v višini 350,00 EUR (2. odstavek 3. člena Pravilnika). Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (1. odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika).

Zakon o urejanju prostora (2002) - ZUreP-1  - člen 81, 81/1, 83, 83/3

Stvarnopravni zakonik (2002) - SPZ  - člen 37

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.