sodba I U 1368/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-12-02

gradbeno dovoljenje - lokacijsko dovoljenje - legalizacija objekta - pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja - skladnost projektne dokumentacije z lokacijskim dovoljenjem

Ne ZGO ne ZUN izrecno ne urejata legalizacije že obstoječe nelegalne gradnje. Postopek za pridobitev gradbenega dovoljenja za takšno gradnjo je torej načeloma povsem enak kot za pridobitev dovoljenja za še ne obstoječo gradnjo.

V postopku za izdajo gradbenega dovoljena po ZGO je pristojni upravni organ omejen na ugotavljanje, ali so zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja priložene vse priloge, predpisane v 36. členu ZGO, preden izda gradbeno dovoljenje, pa mora po določbah 41. člena ZGO preveriti, ali ima projekt za pridobitev gradbenega dovoljenja sestavne dele po 19. členu ZGO in ali je projekt izdelan v skladu s pogoji lokacijskega dovoljenja. Določbe ZGO torej ne dajejo upravnemu organu nobene podlage za ponovno obravnavanje lastnosti objekta, ki so bile že predmet lokacijskega dovoljenja in med katere spadajo tudi namen in zmogljivosti nameravanega objekta (53. člen ZUN) ter skladnost objekta s prostorskim aktom, kamor spadajo tudi njegove dimenzije in posredno, prek uporabljenih materialov oziroma načina gradnje, tudi njegov izgled (55. člen ZUN). Te lastnosti so namreč predmet presoje v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja zgolj posredno, prek preverjanja, ali je projektna dokumentacija izdelana v skladu s pogoji iz lokacijskega dovoljenja.

Tožbi se ugodi in se odločba Upravne enote Sevnica št. 351-181/2001 z dne 31. 5. 2010 v delu, ki se nanaša na gradnjo gospodarskega poslopja na zemljišču parc. št. 80/5 in 80/6 k.o. ..., odpravi in se zadeva v tem delu vrne upravnemu organ prve stopnje v  ponoven postopek.

Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 350,00 EUR v roku 15 dni od prejema sodbe, po poteku tega roka skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Upravna enota Sevnica je kot prvostopenjski upravni organ z izpodbijano odločbo zavrnila vlogo tožeče stranke za izdajo gradbenega dovoljenja za nadomestno stanovanjsko hišo in gospodarsko poslopje na zemljišču s parc. št. 80/5 in 80/6, obe k.o. ... Ker tožeča stranka to odločbo izpodbija izključno v obsegu, kolikor se nanaša na gospodarsko poslopje, sodišče zgolj v tem obsegu povzema tudi njeno obrazložitev.

Prvostopenjski upravni organ v tem delu obrazložitve navaja, da je bilo na ogledu ugotovljeno, da je na mestu, ki je po lokacijski dokumentaciji predvideno za gradnjo gospodarskega objekta, že postavljen nelegalno zgrajen objekt. Ta objekt ne služi le kot gospodarski objekt, temveč je delno namenjen tudi občasnemu bivanju, poleg tega pa delno odstopa od pogojev iz lokacijske dokumentacije. Tožeča stranka je objekt zgradila po pridobitvi lokacijskega dovoljenja, torej preden je pridobila gradbeno dovoljenje, kar je v neskladju z določbo 33. člena Zakona o graditvi objektov (Uradni list SRS, št. 34/84 in 28/96 ter Uradni list RS, št. 40/94, 96/94, 59/96 in 45/99, dalje ZGO), ki dovoljuje gradnjo objekta le na podlagi gradbenega dovoljenja ali enotnega dovoljenja za gradnjo. Tožeča stranka projektne dokumentacije ni prilagodila legalizaciji že obstoječega objekta, zato prvostopenjski upravni organ ugotavlja, da njenemu zahtevku ni mogoče ugoditi.

Ministrstvo za okolje in prostor je z uvodoma navedeno odločbo kot drugostopenjski upravni organ odpravila izpodbijano odločbo v delu, ki se nanaša na nadomestno stanovanjsko hišo, in zadevo v tem delu vrnilo organu prve stopnje v ponoven postopek, v ostalem pa je pritožbo zavrnilo. V obrazložitvi zavrnilnega dela odločbe povzema in deloma dopolnjuje ugotovitve prvostopenjskega organa o tem, da na lokaciji obravnavanega gospodarskega objekta že stoji objekt, ki je deloma namenjen spravilu orodja in pridelka, deloma pa občasnemu bivanju. Meni, da je mikrolokacijo tega objekta sicer mogoče šteti za ustrezno tisti, ki je bila določena z lokacijsko dokumentacijo, strinja pa se s stališčem prvostopenjskega organa, da objekt odstopa od pogojev, predpisanih s to dokumentacijo, ker ni v uporabi zgolj za gospodarske namene in ker njegova dejanska, pretežno lesena izvedba, odstopa od načrtovane, klasično zidane. Projekt, ki ga je predložila tožeča stranka, obravnava gospodarski objekt v skladu s pogoji iz izdanega lokacijskega dovoljenja, kar pomeni, da ta projekt ni skladen z dejanskimi značilnostmi že zgrajenega objekta. V zadevi gre za legalizacijo objekta, zato mora predloženi projekt oziroma predhodno izdelana lokacijska dokumentacija in izdano lokacijsko dovoljenje odražati resnično stanje dejansko že izvedene gradnje. Drugostopenjski upravni organ se pri tem sklicuje tudi na upravnosodno prakso, namreč sodbo tukajšnjega sodišča opr. št. U 368/2000 z dne 10. 1. 2001, v zvezi s sodbo Vrhovnega sodišča RS opr. št. U 368/2000 z dne 9. 5. 2002. Drugostopenjski upravni organ zato meni, da je prvostopenjski organ upravičeno preveril stanje že izvedenega objekta na terenu, glede na ugotovitvi pa nikakor ni mogel izdati zahtevanega gradbenega dovoljenja, saj gre za legalizacijo že izvedene gradnje, katere dejanske značilnosti odstopajo od lokacijskih pogojev in torej tudi od izdanega lokacijskega dovoljenja.

Tožeča stranka se s tako odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo, v kateri navaja, da so ugotovitve tožene stranke, da na obravnavani lokaciji že stoji nelegalno postavljen objekt, za izdajo gradbenega dovoljenja povsem brezpredmetne. Projektna dokumentacija je bila namreč izdelana in oddana že pred postavitvijo tega objekta, tako da se zahtevek tožeče stranke ne nanaša na legalizacijo obstoječega objekta, temveč na izdajo gradbenega dovoljenja za objekt, kakršen je predviden v projektni dokumentaciji. Tožena stranka v postopku sploh ni presojala pogojev za izdajo gradbenega dovoljenja, ki jih predpisuje ZGO, čeprav se je v postopku večkrat postavila na stališče, da projektna dokumentacija vsebuje vse predpisane sestavine in da ni zadržkov za vsebinsko obravnavanje zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja. Dodaja še, da je obstoj nelegalnega objekta, ki odstopa od lokacijskih pogojev, lahko razlog za uvedbo kakšnega drugega postopka, ne pa za zavrnitev izdaje gradbenega dovoljenja, če so za to sicer izpolnjeni vsi pogoji, predpisani z ZGO.

Dalje tožeča stranka izpodbija tudi dejanske ugotovitve tožene stranke o tem, da je obstoječi objekt delno namenjen občasnemu bivanju. Meni, da so te ugotovitve neobrazložene oziroma pavšalne, poleg tega pa tudi v nasprotju z nadaljnjimi ugotovitvami tožene stranke, da objekt nima elektrike, vode in kanalizacije. Vse navedeno po mnenju tožeče stranke pomeni, da je izpodbijana odločba oprta le na nerelevantna dejstva, odločilnih razlogov pa sploh ne vsebuje oziroma so ti razlogi nejasni in nerazumljivi, zaradi česar odločbe ni mogoče preizkusiti, s čimer je tožena stranka zagrešila bistveno kršitev pravdnega (pravilno: upravnega) postopka. Zato sodišču predlaga, naj tožbi ugodi in izpodbijano odločbo v delu, ki se nanaša na izdajo gradbenega dovoljenja za gospodarsko poslopje, odpravi ter vrne zadevo organu, ki je upravni akt izdal, v ponoven postopek, poleg tega pa še, naj naloži toženi stranki povračilo stroškov postopka v roku 15 dni po prejemu sodbe, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Sodišče je tožbo vročilo toženi stranki, ki je sodišču dostavila upravne spise, ki se nanašajo na obravnavano zadevo, na tožbo pa vsebinsko ni odgovorila.

Kot je mogoče povzeti po odločbah tožene stranke, obravnavani postopek za izdajo gradbenega dovoljenja temelji na pravnomočnem lokacijskem dovoljenju, izdanem na podlagi Zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (Uradni list SRS, št. 18/84, 38/85 in 29/86 ter Uradni list RS, št. 26/90, 18/93, 47/93 in 71/93, dalje ZUN). Po določbi 1. odstavka 191. člena zdaj veljavnega Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 110/02 in nadaljnji, dalje ZGO-1) ga je zato treba končati po določbah prej veljavnega Zakona o graditvi objektov, ZGO.

Gre torej za tako imenovani dvostopenjski postopek, v katerem je na podlagi določb ZUN najprej izdano lokacijsko dovoljenje, nato pa na podlagi določb ZGO in ob upoštevanju pogojev iz lokacijskega dovoljenja še gradbeno dovoljenje. V tem postopku so vsa vprašanja lokacije objekta, vključno z upoštevanjem prostorskih aktov, obravnavana izključno v postopku za izdajo lokacijskega dovoljenja (2. odstavek 54. člena in 1. odstavek 55. člena ZUN). V postopku za izdajo gradbenega dovoljenja zato pristojni organ teh vprašanj ne obravnava več vsebinsko, temveč na podlagi izrecne določbe 41. člena ZGO zgolj preveri, ali je projekt izdelan v skladu s pogoji lokacijskega dovoljenja. Gre torej za dva med seboj ločena postopka, ki se sicer vsebinsko dopolnjujeta, vendar ne prekrivata.

Ne ZGO ne ZUN izrecno ne urejata legalizacije že obstoječe nelegalne gradnje. Postopek za pridobitev gradbenega dovoljenja za takšno gradnjo je torej načeloma povsem enak kot za pridobitev dovoljenja za še ne obstoječo gradnjo. Vendar pa se po določbi 2. odstavka 54. člena ZUN lokacijsko dovoljenje za objekte (...) na območjih, ki se urejajo s prostorskimi ureditvenimi pogoji, izda v skladu s pogoji, ki jih določa lokacijska dokumentacija, ta dokumentacija pa se po določbi 1. odstavka 55. člena ZUN pripravi (med drugim) na podlagi podatkov o obstoječem stanju zemljišča in objektov, na katere se nanaša nameravani poseg. Te določbe ZUN torej lahko predstavljajo podlago za ugotavljanje morebitnega obstoja prej zgrajenega objekta na predvideni lokaciji in, če je predmet postopka ta objekt, tudi njegove skladnosti s prostorskimi akti.

Vendar pa se te določbe nanašajo izključno na postopek za izdajo lokacijskega dovoljenja, ne ZGO in ne ZUN pa ne dajeta nobene podlage za njihovo uporabo v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, torej po tem, ko je bilo v zadevi že izdano dokončno lokacijsko dovoljenje. K temu sodišče pripominja še, da se tudi upravnosodna praksa, na katero se sklicuje tožena stranka, nanaša izrecno in izključno na vprašanje ugotavljanja skladnosti že obstoječega objekta z določbami prostorskih aktov v postopku izdaje lokacijskega (in ne morda gradbenega) dovoljenja.

V postopku za izdajo gradbenega dovoljena po ZGO je pristojni upravni organ po drugi strani omejen na ugotavljanje, ali so zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja priložene vse priloge, predpisane v 36. členu ZGO, preden izda gradbeno dovoljenje, pa mora po določbah 41. člena ZGO preveriti, ali ima projekt za pridobitev gradbenega dovoljenja sestavne dele po 19. členu ZGO in ali je projekt izdelan v skladu s pogoji lokacijskega dovoljenja. Določbe ZGO torej ne dajejo upravnemu organu nobene podlage za ponovno obravnavanje lastnosti objekta, ki so bile že predmet lokacijskega dovoljenja in med katere spadajo tudi namen in zmogljivosti nameravanega objekta (53. člen ZUN) ter skladnost objekta s prostorskim aktom, kamor spadajo tudi njegove dimenzije in posredno, prek uporabljenih materialov oziroma načina gradnje, tudi njegov izgled (55. člen ZUN). Te lastnosti so namreč predmet presoje v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja zgolj posredno, prek preverjanja, ali je projektna dokumentacija izdelana v skladu s pogoji iz lokacijskega dovoljenja. S tem ko je tožena stranka v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja te lastnosti objekta ponovno preverjala vsebinsko in ne le s stališča skladnosti projektne dokumentacije z izdanim lokacijskim dovoljenjem, je torej napačno uporabila materialnopravne določbe ZGO.

Sodišče dodaja še, da z morebitno izdajo gradbenega dovoljenja za objekt, ki ni identičen že obstoječemu, slednji nikakor ni legaliziran, temveč še vedno predstavlja nelegalno ali neskladno gradnjo, pač glede na obseg odstopanj od izdanega gradbenega dovoljenja. Vendar pa, kot pravilno opozarja tožeča stranka, ne ugotavljanje teh odstopanj, ne izrekanje ustreznih sankcij, nista predmet postopka za izdajo gradbenega dovoljenja, temveč inšpekcijskih postopkov.

Sodišče je iz navedenih razlogov ugotovilo, da v postopku izdaje upravnega akta ni bil pravilno uporabljen materialni predpis (1. točka 1. odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu, Uradni list RS, št. 105/06 in nadaljnji, ZUS-1), zato je na podlagi 4. točke 1. odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo. Na podlagi 3. odstavka 64. člena ZUS-1 je zadevo vrnilo organu, ki je upravni akt izdal, v ponoven postopek. Po določbi 4. odstavka istega člena ZUS-1 je upravni organ v ponovljenem postopku vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava.

Ker v tožbi niso bila navedena nobena nova dejstva ali dokazi, ki bi lahko vplivali na odločitev v zadevi, je sodišče v skladu z določbo 2. alinee 2. odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, na seji.

Sodišče je tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo, zato je tožeča stranka po določbi 3. odstavka 25. člena ZUS-1 upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku, v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov postopka v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/07, dalje Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožečo stranko pa je v postopku zastopal odvetnik, se ji priznajo stroški v višini 350,00 EUR (2. odstavek 3. člena Pravilnika).

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.