sodba I U 908/2009
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2009-10-22

gradbeno dovoljenje - objekt - dokaz z izvedencem

Ker v zadevi ni razvidno, da bi uradna oseba, ki je sodelovala v postopku na prvi stopnji,

razpolagala s potrebnim strokovnim znanjem za tako razlago, na podlagi katere bi lahko sprejela sklep o tem, ali je večstanovanjske enote in garažo mogoče šteti za objekte – stavbe, ki so povezane s tlemi ali ne in na podlagi česa, prav to pa je v zadevi sporno, upravni organ ni ravnal prav, ko za ugotovitev teh dejstev ni postavil izvedenca gradbene stroke

Za presojo vprašanja, kdaj je mogoče govoriti o (enem) objektu, so relevantni le elementi definicije objekta - zlasti, da je to s tlemi povezana stavba in da ima vgrajene inštalacije in tehnološke naprave. Za odločitev o tem, ali gre v obravnavani zadevi za en objekt ali več, ni relevantno, kje so zagotovljene  parkirne površine.

Tožbi se ugodi, odločba Upravne enote A. št. ... z dne 10. 10. 2008 se odpravi v delu, ki se nanaša na novogradnjo sedmih petstanovanjskih objektov in garažnega objekta v kletni etaži in se zadeva v tem obsegu vrne prvostopenjskemu upravnemu organu v ponovni postopek.

Toženka je z odločbo v delu, ki ga tožnik izpodbija s tožbo v tem upravnem sporu, zavrnila izdajo gradbenega dovoljenja za novogradnjo sedmih petstanovanjskih objektov in garažnega objekta v kletni etaži na zemljiščih parc. št. ... k.o. ... po projektu št. ..., junij 2008. V obrazložitvi navaja, da se predvideni poseg izvaja na zemljiščih z omenjenimi parcelnimi številkami, ki ležijo v območju urejanja št. .... Ta se ureja z Odlokom o prostorskih ureditvenih pogojih za podeželje v Občini ... (v nadaljevanju PUP). Iz PGD je razvidno, da so podzemna garaža in sedem petstanovanjskih objektov statično in funkcionalno povezani, zato vsak zase ne ustrezajo definiciji objekta. Upravni organ namreč ugotavlja, da je klet predvidenega objekta v celoti vkopana, nad terenom (nad skupno kletjo) pa je zasnovanih sedem stanovanjskih objektov. Ker ti niso povezani s tlemi ampak s stropom kleti, jih ni mogoče šteti za samostojne objekte (s tlemi je povezana samo klet objekta, medtem ko ostali objekti pomenijo njeno „nadzidavo“). Vsi skupaj se torej štejejo za en objekt, zato se njihova zazidana površina sešteva. Ker ta presega 180 m2, je to v nasprotju z določbo 8. člena PUP. Poleg tega sedem objektov ni funkcionalno samostojnih, saj imajo potrebne parkirne površine zagotovljene v kleti. Brez teh ne izpolnjujejo pogoja 1,5 parkirnega mesta na stanovanje, kot to določa Pravilnik o minimalnih tehničnih zahtevah za graditev stanovanjskih hiš in stanovanj. V nasprotju z 28. členom PUP je tudi naklon frčade, saj ta ni v enakem naklonu kot osnovna streha niti ob upoštevanju tolerance. Poleg tega je kolenčni zid pod frčado še vedno višji od 40 cm, pri čemer 28. člen PUP-a ne omogoča nobenih odstopanj od predpisanega najvišjega kolenčnega zidu.

Upravni organ druge stopnje je tožnikovo pritožbo zavrnil in v razlogih pritrdil razlagi, da gre v primeru obravnavane gradnje le za en objekt. Pri tem navaja, da je možnost samostojne konstrukcije, samostojne gradnje in uporabe pogoj, ki ga mora objekt izpolnjevati, da se ga lahko šteje za samostojen objekt. Poudarja, da je klet predvidenih sedmih objektov v celoti vkopana, s stropom kleti pa je povezanih omenjenih sedem objektov. Ker ti niso povezani s tlemi, kot izhaja iz definicije objekta v 1. točki 1. odstavka 2. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1), jih ni mogoče šteti za samostojne objekte. V nadaljevanju navaja, da je iz načrta gradbenih konstrukcij predloženega PGD razvidno, da stropna plošča garaže leži na stebrih z vutami in obodnih stenah garaže med objekti, plošča garaže pa se naslanja na konzolne nastavke pri stenah in nosilcih objektov 1 do 7. Nosilna konstrukcija garaže je neposredno povezana s temelji, ti pa s tlemi. Temelji objektov sledijo konstrukcijskim elementom posameznih objektov in so medsebojno povezani oz. niso strogo ločeni po posameznih objektih (niso medsebojno dilatirani), medtem ko je klet res prekinjena z dilatacijami. Gre torej za povezano konstrukcijo, to je za en objekt, v katerem bo 35 stanovanj, kar presega v območjih za stanovanja dovoljenih največ 5 stanovanj v enem objektu. V zaključku navaja, da je omenjeno sporno vprašanje preveril po strokovni plati in ugotovil, da gre v zadevi le za en objekt.

Tožnik se s tako odločitvijo ne strinja in v tožbi uvodoma navaja, da bi ugotovitev o enem objektu morala biti izkazana z ustreznim dokazom – izvedencem gradbene stroke. Ugotavlja, da sta upravna organa obeh stopenj tožnikov projekt razlagala na način, ki je nasproten v pritožbi uveljavljeni razlagi. Po njegovem mnenju upravna organa nista pristojna za interpretacijo projekta, ampak ta v primeru spora pripada sodnemu izvedencu gradbene stroke. Ugotovitev, da so objekti medsebojno statično in funkcionalno povezani, ne temelji na izvedenih dokazih, ampak gre za arbitrarno sklepanje o strokovnem vprašanju, pri čemer upravna organa ne razpolagata z ustreznim strokovnim znanjem oz. to iz obrazložitve ni razvidno. Tožnik poudarja, da je taki domnevi nasprotoval na ustni obravnavi 25. 9. 2008 in v svoji pisni vlogi z dne 2. 10. 2008, kjer je izčrpno pojasnil statično ločenost objekta in svoje projektantsko stališče, da gre za ločene objekte. O tem odločba nima nikakršnih razlogov. Upravni organ pa v fazi pred izdajo odločbe ni navedel, da bo o tem spornem dejstvu odločil sam, ker da razpolaga z za to potrebnimi znanji. Ker je v postopku ves čas ostalo odprto vprašanje, ali gre za en objekt ali pa za sedem objektov in garažo, kot je to zatrjeval tožnik, bi moral upravni organ tudi po uradni dolžnosti o tem spornem dejstvu izvesti dokazni postopek oz. tožniku naložiti, da predlaga postavitev izvedenca ustrezne stroke. Odločitev v zadevi je zato arbitrarna, pri čemer je upravni organ prve stopnje kot pravni vir uporabil gradbeniški priročnik in nanj oprl razloge za odločitev, kar je nedopustno. Pri tem je toženka v razlogih celo zapisala, da je nad terenom (nad skupno kletjo) zasnovanih sedem objektov s po petimi stanovanji, kar po mnenju tožnika kaže, da tudi organ dejansko šteje, da gre v bistvu za sedem samostojnih objektov, kar pomeni nasprotje med samimi razlogi, v katerih se upravni organ zavzema za to, da je objekt en sam. Nadalje pojasnjuje, da imajo vsi objekti mansardo, nadstropje, pritličje in klet, ki se nahaja pod pritličjem posameznih objektov, v njej pa so urejeni kletni prostori posameznega objekta. Med kletmi objektov 1 do 7 pa je v kletni etaži umeščena podzemna garaža kot osmi samostojni objekt.   V nadaljevanju tožbe tožnik navaja razloge za svoje stališče, da so objekti ena do sedem statično in konstrukcijsko samostojni v vseh svojih etažah ter da je osmi objekt (garaža) umeščen med objekte 1 do 7 in le zapolnjuje prostor med njimi. Poudarja, da pri zasnovi objektov ne gre za skupno klet, nad katero so nadzidani objekti 1 do 7, ampak gre za sedem samostojnih stanovanjskih objektov, povezanih s tlemi, med katerimi je v nivoju kleti umeščen samostojni osmi objekt – kletna garaža, prav tako povezana s tlemi. S tem je izpolnjena definicija objektov, stavb in kleti iz ZGO-1. Tožnik oporeka tudi stališču upravnega organa, da objekti 1 do 7 ne morejo funkcionirati brez garaže zaradi zahtev po parkirnih mestih, zaradi česar so funkcionalno povezani, kar posledično pomeni, da gre za en sam objekt. Taka razlaga namreč ni v skladu z definicijo objektov in stavb ter delov stavb po ZGO-1.

Tožnik še navaja, da pritožbeni organ ni odločil o njegovih ugovorih glede frčad in višine kolenčnega zidu. Prvostopenjski upravni organ pa ni obrazložil svoje ugotovitve, da je frčada v nasprotju z določili 28. člena PUP in da je kolenčni zid pod njo višji od 40 cm. Tako v odločbi ni navedeno, kakšen naklon ima frčada po spremenjenem zahtevku, enak očitek pa velja tudi za kolenčni zid. Glede na to odločbe v tem delu ni mogoče preizkusiti. Glede strehe frčade tožnik meni, da je dosledno upošteval določbo PUP, ki zanjo dopušča 10° toleranco v odnosu do osnovne strehe: naklon te je 45°, naklon strehe frčade pa 35°. Namen frčade je pridobiti višjo višino prostora in zagotoviti naravno osvetlitev prostora. Če tega po razlagi upravnega organa ni mogoče izvesti zaradi določila o 40 cm višini kolenčnega zidu, je določba 28. člena PUP, ki frčade dopušča, posledično brezpredmetna, saj frčade v njenem osnovnem namenu ni mogoče izvesti. Tožnik zahteva, da se zaslišijo njegov zakoniti zastopnik - izvršni direktor A.A., projektant B.B. in postavi izvedenec gradbene stroke. Predlaga, da sodišče v izpodbijanem delu odpravi upravna akta obeh stopenj.

Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi, dodatnih razlogov pa ne navaja.

Kot je razvidno iz izpodbijane odločbe, je eden od razlogov za izdajo zavrnilne odločbe temeljil na ugotovitvi, da nameravana gradnja nasprotuje določbi 8. člena PUP (Uradni list RS, št. 5/06 in naslednji), ki določa, da zazidana površina stanovanjskih objektov v območjih za stanovanja (S) ne sme presegati 180 m2. Ta ugotovitev pa izhaja iz stališča upravnega organa, da je v tožnikovem PGD predstavljena gradnja zgolj enega in ne osmih objektov (sedmih stanovanjskih in garažnega objekta v kletni etaži), kot je to zatrjeval tožnik v upravnem postopku in zatrjuje tudi v tožbi.

Po določbi 1. točke 1. odstavka 2. člena ZGO-1 (Uradni list RS, št. 110/02 in naslednji) je objekt s tlemi povezana stavba ali gradbeni inženirski objekt, narejen iz gradbenih proizvodov in naravnih materialov, skupaj z vgrajenimi inštalacijami in tehnološkimi napravami. Stališče upravnega organa, da gre v obravnavanem primeru za en sam objekt, temelji na ugotovitvi, da imajo objekti 1 do 7 (sodišče bo v nadaljevanju zanje uporabljalo izraz večstanovanjske enote) skupno klet – ker je zgolj ta povezana s tlemi, večstanovanjske enote pa so le njena nadzidava, je treba celoto obravnavati kot en objekt.

Kot ugotavlja sodišče po vpogledu v upravne spise in na kar opozarja tudi tožnik v tožbi, je upravni organ že na ustni obravnavi 25. 9. 2008 predstavil stališče, da so podzemna garaža in sedem večstanovanjskih enot statično in funkcionalno povezani, zato vsak zase ne ustrezajo definiciji objekta kot s tlemi povezane stavbe, zaradi česar gre za en objekt. Tožnik je v zvezi s tem stališčem upravnemu organu posredoval vlogo z dne 2. 10. 2008, v kateri je med drugim poudaril, da definicija ZGO-1 ne definira, da morajo biti objekti statično in funkcionalno ločeni, ne glede na to pa – kar je razvidno tudi iz načrta arhitekture – so objekti medsebojno ločeni tako konstrukcijsko–statično kot tudi funkcionalno. Za omenjeno trditev tožnik v vlogi navaja tudi razloge.

Upravni organ je v izpodbijani odločbi glede takega tožnikovega stališča navedel (na 3. strani obrazložitve), da ima obravnavani objekt en skupni temelj, klet pa je res prekinjena z dilatacijami, kot to izhaja iz risb v PGD, ki pa ne vplivajo na temeljenje in torej ne na samo število objektov. Na čem temelji ugotovitev, da ima objekt en skupni temelj, upravni organ ne navaja oz. se ne opredeljuje do tožnikovih stališč, da so objekti (tako stanovanjski kot garaža) samostojno in neodvisno drug od drugega povezani s tlemi, vključno z instalacijami in tehnologijami, ki pripadajo posameznemu objektu, ter je garaža umeščena med kleti, in so torej statično in konstrukcijsko ločeni. Tožnik tudi v tožbi opozarja, da pri zasnovi objektov ne gre za skupno klet z nadzidanimi večstanovanjskimi enotami, ampak za sedem samostojnih stanovanjskih objektov, povezanih s tlemi, med katerimi je v nivoju kleti umeščen samostojni osmi objekt – kletna garaža, ki je ravno tako povezana s tlemi in le zapolnjuje prostor med posamičnimi objekti. Navedeno je zatrjeval tudi v vlogi z dne 2. 10. 2008, glede tega pa se upravni organ ni opredelil. Nadalje v odločbi ni pojasnjeno, na čem temelji stališče upravnega organa, da gre za eno samo skupno klet vseh sedmih večstanovanjskih enot. Zaradi pomanjkljivih razlogov preizkus izpodbijane odločbe glede relevantnih okoliščin ni mogoč, kar predstavlja bistveno kršitev pravil upravnega postopka iz 7. točke 2. odstavka 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99 in naslednji; ZUP).

V primeru, ko uradna oseba ne razpolaga s potrebnim strokovnim znanjem, potrebnim za ugotovitev ali presojo kakšnega dejstva, ki je pomembno za rešitev zadeve, se opravi dokaz z izvedenci (1. odstavek 189. člena ZUP). Razlaga PGD načrtov ni pravno ampak strokovno vprašanje s področja gradbeništva. Ker v zadevi ni razvidno, da bi uradna oseba, ki je sodelovala v postopku na prvi stopnji, razpolagala s potrebnim strokovnim znanjem za tako razlago, na podlagi katere bi lahko sprejela sklep o tem, ali je večstanovanjske enote in garažo mogoče šteti za objekte – stavbe, ki so povezane s tlemi ali ne in na podlagi česa, prav to pa je v zadevi sporno, upravni organ ni ravnal prav, ko za ugotovitev teh dejstev (1. odstavek 193. člena ZUP) ni postavil izvedenca gradbene stroke. Enaka ugotovitev velja tudi glede upravnega organa druge stopnje, ki v svoji odločbi (1. odstavek na 10. strani obrazložitve) v nasprotju s prvostopenjskim organom ne govori o enem samem skupnem temelju ampak o temeljih objektov, ki da sledijo konstrukcijskim elementom posameznih objektov in so medsebojno povezani, o legi stropne plošče garaže na stebrih z vutami in obodnih stenah garaže med objekti, pri čemer se plošča garaže naslanja na konzolne nastavke pri stenah in nosilcih objektov 1 do 7, nosilna konstrukcija garaže pa je neposredno povezana s temelji, ti pa s tlemi. Da gre v tem primeru za strokovno (nepravno) vprašanje, nenazadnje kaže tudi navedba pritožbenega organa, da je omenjeno sporno vprašanje preveril po strokovni plati.

Sodišče nadalje poudarja, da so glede na že navedeno opredelitev objekta v skladu z ZGO-1 za presojo vprašanja, kdaj je mogoče govoriti o (enem) objektu, relevantni le elementi definicije - zlasti, da je to s tlemi povezana stavba in da ima vgrajene inštalacije in tehnološke naprave. Za odločitev o tem, ali gre v obravnavani zadevi za en objekt ali več, ni relevantno, kje so zagotovljene  parkirne površine. Po določbi 3. člena Pravilnika o minimalnih tehničnih zahtevah za graditev stanovanjskih stavb in stanovanj (Uradni list RS, št. 125/03 in naslednji) mora biti za vsako stanovanje na gradbeni parceli zagotovljenega najmanj 1,5 parkirnega mesta; kadar na gradbeni parceli ni tehničnih in prostorskih možnosti za to, mora investitor manjkajoča parkirna mesta zagotoviti na drugih ustreznih površinah, ki so od stavbe oddaljene največ 200 m in je etažnim lastnikom omogočena njihova trajna uporaba. V tem primeru obveznost zagotavljanja zadostnega števila parkirnih mest pomeni le dodaten pogoj za dopustnost predlagane gradnje, medtem ko na samo razlago pojma, kaj šteti za objekt, ne vpliva.

Tožniku pa je treba pritrditi tudi v delu, ko navaja, da izpodbijana odločba nima razlogov o tem, da naklon frčade ni v skladu z 28. členom PUP niti ob upoštevanju tolerance. Ta določa, da je dopustno odpiranje strešin v obliki frčad, katerih strešine morajo imeti enak naklon kot osnovna streha (toleranca 10°), pri čemer je osnovna streha lahko v naklonu 35° do 45°. Ker izpodbijana odločba ne navaja konkretnih podatkov o naklonu osnovne strehe in strehe frčade, presoja o nedopustnem naklonu slednje ni mogoča.

Ista določba PUP glede frčad še določa, da mora biti razmerje frčad usklajeno s celotno fasado objekta, nadalje da celotna dolžina frčad na strehi, ki je vidna z javnih površin, ne sme presegati ene tretjine dolžine strehe ter da strešine frčad ne smejo biti višje od osnovne strehe. Glede frčad torej PUP v 28. členu, ki se nanaša na ureditveno enoto vas (v), kamor sodi obravnavana gradnja, ne postavlja drugih pogojev. Višina kolenčnega zidu do največ 40 cm je predpisana v 2. odstavku 28. člena PUP za oblikovanje stanovanjskih objektov, ki so lahko višine največ P+1+M, kjer je pritličje pri vhodu največ 30 cm nad terenom, kolenčni zid pa visok največ 40 cm. Ta določba torej predpisuje zahteve za oblikovanje stanovanjskega objekta, to je same stavbe, ne pa za odprtine v strehi v obliki frčad. V tem delu je upravni organ nepravilno uporabil materialno pravo.

Glede na navedeno je sodišče ugotovilo, da je tožba utemeljena, zato je odločbo v izpodbijanem delu odpravilo (3. in 4. točka 1. odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu, Uradni list RS, št. 105/06; v nadaljevanju ZUS-1) in zadevo vrnilo upravnemu organu prve stopnje v ponovno odločanje (3. odstavek 64. člena ZUS-1). V ponovljenem postopku bo moral upravni organ odpraviti ugotovljene pomanjkljivosti: postaviti izvedenca gradbene stroke, obrazložiti, koliko objektov predstavlja sedem večstanovanjskih enot in garaža in zakaj, glede frčad pa dopolniti razloge odločbe in uporabiti materialno pravo v skladu z obrazloženim mnenjem sodišča.

Pravilnik o minimalnih tehničnih zahtevah za graditev stanovanjskih stavb in stanovanj člen 3.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.