sodba U 995/2005
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2006-11-16

gradbeno dovoljenje - prostorski akt - skladnost projekta s prostorskim aktom - prostorski ureditveni pogoji - razlaga predpisa

Razlaga tožeče stranke, ki se nanaša na razmerje splošnih in posebnih določb Odloka, ni pravilna. Glede na določbe 5. in 2. člena Odloka je treba zagovarjati razlago, da so v posameznih morfoloških enotah dovoljeni samo posegi, ki so izrecno določeni, in glede na tako razlago ni nikakršne potrebe, da bi bilo izrecno določeno, kateri izmed posegov, določenih v splošnih merilih in pogojih, v posamezni morfološki enoti niso dovoljeni.

Gradbeno dovoljenje izda pristojni upravni organ. Ta tudi samostojno razlaga materialne predpise, in ne organ lokalne skupnosti, ki je materialni predpis sprejel kot tudi ne javni zavod, ki je pristojen za varovanje naravne in kulturne dediščine.

Upravna enota Ljubljana, izpostava Vič-Rudnik je z odločbo, št. 3515-480/2004-8 z dne 25. 11. 2004 zavrnila zahtevek tožeče stranke za izdajo gradbenega dovoljenja za odstranitev gospodarskega poslopja, gradnjo stanovanjskega objekta, prenovo in spremembo namembnosti pritličja v poslovne prostore obstoječega stanovanjskega objekta, na zemljišču s par. št. ... in ... k.o. ..., po načrtu arhitekture in zunanje ureditve projektivnega podjetja A. d.d., a, št. ..., z datumom marec 2004. Z izpodbijano odločbo je tožena stranka navedeno odločbo prvostopenjskega organa v delu, ki se nanaša na objekt „A“ - prenova in sprememba namembnosti pritličja v poslovne prostore obstoječega stanovanjskega objekta na zemljišču par. št. ... in ... k.o. ... odpravila in v tem delu vrnila organu prve stopnje v ponovni postopek, v ostalem delu pa je pritožbo tožeče stranke zavrnila. V obrazložitvi izpodbijane odločbe tožena stranka kot nesporno ugotavlja, da leži konkretna lokacija v območju, ki se ureja na podlagi in v skladu z Odlokom o sprejemu prostorskih ureditvenih pogojev za plansko celoto V2 Trnovo – Tržaška cesta (v nadaljevanju Odlok). Iz grafičnega dela Odloka o spremembah in dopolnitvah navedenega Odloka je razvidno, da se obstoječi stanovanjski objekt nahaja v morfološki enoti 3C/1, preostali del tangiranega zemljišča, kjer je predvideno rušenje gospodarskega poslopja in gradnja večstanovanjskega objekta z oznako „B“ z zunanjo ureditvijo, pa v morfološki enoti 4C/1, in sicer v južnem delu, ki meji na zaščiteno območje ob ... ulici. V III. poglavju Odloka, ki obsega posebna merila in pogoje po območjih urejanja in morfoloških enotah, je v novem 44a. členu Odloka za morfološko enoto 4C/1 določeno, da so v južnih delih ME, ki mejijo na zaščiteno območje, s soglasjem pristojne službe za varovanje naravne in kulturne dediščine, dopustne funkcionalne dopolnitve (prizidave, nadzidave) in spremembe namembnosti pod pogojem, da z dejavnostjo ter posledično generiranim motornim prometom (hrup, onesnaževanje zraka) ne obremenjujejo in spreminjajo pogojev bivanja stanovanjskih objektov v ME 1B/1 ter 4C/1. Celotno območje mora ohraniti sedanji vsebinski in oblikovni značaj. Iz navedenega je nedvomno razvidno, da rušitve oziroma odstranitve obstoječih objektov in gradnja novih samostojnih objektov niso dovoljene pod nobenim pogojem, zato predlagana odstranitev gospodarskega poslopja in gradnja novega večstanovanjskega objekta ni skladna z veljavnimi urbanističnimi pogoji. Nadalje je tudi ugotovljeno, da so v ME 3C/1, na območju urbanističnega kompleksa ... dovoljeni posegi v skladu s pogoji pristojne službe za varovanje naravne in kulturne dediščine in da torej predvidena prenova in sprememba namembnosti obstoječega stanovanjskega objekta „A“ pogojno ustreza urbanističnim in kulturno varstvenim pogojem, vendar prvostopni organ tudi v tem delu zahteve investitorke ni odločil pozitivno z obrazložitvijo, da je bil posebni urbanistični del projekta z zunanjo ureditvijo izdelan za oba objekta in da ni razvidno, na kateri objekt se kaj nanaša. Upravni organ je že v obrazložitvi izpodbijane odločbe investitorki pojasnil, da lahko ustrezno korigira projektno mapo arhitekture in po potrebi ostale načrte ter jih naknadno vloži skupaj z novo vlogo za izdajo gradbenega dovoljenja. S slednjim pa se tožena stranka ne strinja. Prvostopni organ je namreč nepravilnosti pravočasno ugotovil, zato ni logično, zakaj ni pred izdajo odločbe z ugotovljenim dejstvom seznanil investitorko in ji dal možnost, da ustrezno spremeni vlogo za izdajo gradbenega dovoljenja in že predložene načrte projektne dokumentacije ustrezno korigira oziroma prilagodi spremenjenemu zahtevku. Glede na navedeno je tožena stranka prvostopno odločbo v delu, ki se nanaša na objekt „A“ v skladu s 3. odstavkom 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku odpravila in v tem delu vrnila organu prve stopnje v ponovni postopek, v ostalem delu pa je pritožbo zavrnila. Tožena stranka še pojasnjuje, da je razlaga Odloka, kot izhaja iz pritožbenih navedb, nepravilna. 1. odstavek 66. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) jasno določa, da mora biti projekt izdelan v skladu s prostorskim izvedbenim aktom. Skladnost ugotovi pristojni upravni organ v postopku obravnave zahtevka za izdajo gradbenega dovoljenja in ne organ, ki je materialni predpis sprejel. V danem primeru bi moral za izdajo gradbenega dovoljenja Odlok izrecno dovoljevati tudi rušitve obstoječih objektov in nadomestitve z novimi objekti. Sklicevanje pristojne službe za varovanje naravne in kulturne dediščine je nujni, ne pa že zadostni pogoj glede na določilo Odloka. Tudi sklicevanje na splošna merila in pogoje, po katerih je rušenje dovoljeno, ni utemeljeno, saj je v 1. odstavku 4. člena Odloka o spremembah in dopolnitvah Odloka izrecno zapisano, da splošna merila in pogoji spremenjenega 5. člena Odloka veljajo za vsa območja urejanja, navedena v 2. členu Odloka, razen če ni s posebnimi merili in pogoji določeno drugače. Tožnici je bilo tudi ustrezno pojasnjeno, da ima možnost zahtevati ustrezno spremembo Odloka z vlogo, ki jo vloži pri pristojnem organu Mestne občine Ljubljana.

Po mnenju tožeče stranke je izpodbijana odločba v delu, s katerim je upravni organ druge stopnje pritožbo zavrnil, nepravilna in nezakonita. Nepravilna je ugotovitev tožene stranke, da predmetni objekt ni bil v celoti izdelan v skladu z Odlokom o sprejemu prostorskih ureditvenih pogojev za plansko celoto V2 Trnovo – Tržaška cesta, in sicer v delu, ki se nanaša na morfološko enoto 4C/1. Upravni organ nepravilno in v nasprotju z Odlokom zaključuje, da je iz 44a. člena Odloka za ME 4C/1 razvidno, da rušitve in odstranitve obstoječih objektov in gradnja novih samostojnih objektov niso dovoljene pod nobenim pogojem. V 4. členu Odloka o spremembah in dopolnitvah Odloka o sprejemu prostorskih ureditvenih pogojev za plansko celoto V2 Trnovo – Tržaška cesta so opredeljena splošna merila in pogoji, ki veljajo za vsa območja urejanja, razen če ni s posebnimi merili in pogoji določeno drugače. Splošna merila dopuščajo med ostalim v 8. alinei 4. člena tudi rušenje objektov in druga dela v zvezi s pripravo stavbnega zemljišča. V 9. členu citiranega odloka, ki dodaja nov 44a. člen, ki določa posebna merila in pogoje, ni ponovno navedeno, da je rušenje objektov možno, vendar ni določeno niti, da je rušenje objektov prepovedano. Glede na razmerje splošno-specialno je potrebno v primeru, kjer posebni pogoji ne določajo drugače, uporabiti splošne pogoje, ki rušenje objektov dovoljujejo. To jasno določa 1. odstavek 4. člena Odloka, ki določa, da splošna merila in pogoji veljajo za vsa območja urejanja, navedena v 2. členu Odloka, razen če ni s posebnimi merili in pogoji določeno drugače. Upravni organ napačno zaključuje, da bi morala biti v posebnih merilih in pogojih ponovno navedena vsa tista merila, ki so navedena v splošnih merilih in pogojih in ne le tista, ki splošno določila spreminjajo in dopolnjujejo, oziroma s splošnimi merili in pogoji niso skladna. Upravni organ bi moral tako določilo 44a. člena uporabiti tako, da bi poleg posebnih meril in pogojev, določenih v citiranem členu, upošteval tudi splošna merila in pogoje, kot so določeni v spremenjenem 5. členu Odloka. Na podlagi pravilne uporabe materialnih določb pa bi tako upravni organ moral ugotoviti, da je v morfološki enoti 4C/1 dovoljeno tudi rušenje objektov in druga dela v zvezi s pripravo stavbnega zemljišča, saj slednje ni v nasprotju s posebnimi merili oziroma pogoji iz 44a. člena PUP. Ob pravilni uporabi določb Odloka bi moral upravni organ ugotoviti, da je načrtovani poseg v skladu z določili prostorskega akta. Pri zasnovi predmetnega stanovanjskega objekta sta bili izdelani dve rešitvi. Prva je predvidevala izvedbo kletne parkirne etaže, kar pa se je po predhodni oceni investicije izkazalo za nerentabilno. Zato je bila izdelana nova zasnova, ki se od prvotne razlikuje predvsem v tem, da predvideva parkiranje na nivoju terena. Za obe rešitvi, ki sta seveda obe enako predvidevali predhodno rušenje gospodarskega poslopja, je bilo pridobljeno pozitivno mnenje Zavoda za varstvo kulturne dediščine Slovenije, OE Ljubljana. Vloga za pridobitev gradbenega dovoljenja je bila vložena za izdajo gradbenega dovoljenja za odstranitev gospodarskega poslopja, gradnjo stanovanjskega objekta, prenovo in spremembo namembnosti pritličja obstoječega stanovanjskega objekta v poslovne prostore. Navedbe upravnega organa, da je mogoče vlogo za pridobitev gradbenega dovoljenja prilagoditi tako, da se bo nanašala samo na prenovo in spremembo namembnosti pritličja obstoječega stanovanjskega objekta v poslovne prostore, so neutemeljene in zavajajoče. Takšna prilagoditev namreč ne bi bila skladna s 36. členom Odloka, ki določa, da morajo biti dovozi in priključki na cestno omrežje urejeni tako, da se z njimi ne ovira promet, da se ne poškoduje cesta in cestni objekti, ter 7. členom Odloka, ki med drugim določa, da je potrebno pri novogradnjah ali spremembi namembnosti na funkcionalnem zemljišču uporabnika zagotoviti potrebno število parkirnih mest. Ob izdelavi projektne dokumentacije je A. d.d. preučil različne možnosti ureditve dovozov in za edino sprejemljivo rešitev se je izkazala navezava na ... ulico, česar pa brez rušitve gospodarskega poslopja ni mogoče uporabljati. Po veljavnih normativih je potrebno za potrebe objekta, ki je predmet prenove in spremembe namembnosti zagotoviti deset parkirnih mest. V kolikor se gospodarsko poslopje ne bi zrušilo, je mogoče na funkcionalnem zemljišču urediti zgolj šest parkirnih mest, dostopnih le z ... ulice. Na podlagi navedenega je tako potrebno ugotoviti, da možnosti, ki jih upravni organ ponuja, sploh ni, ker brez rušitve obstoječega gospodarskega poslopja kompleksna prenova dejansko ni mogoča. V kolikor bi torej investitor naročil spremembo projektne dokumentacije na osnovi predloga upravnega organa, potem ne bi, kljub dodatnim stroškom, mogel pridobiti potrebnih soglasji, da bi sploh lahko zaprosil za gradbeno dovoljenje. Da je načrtovani poseg možen in skladen z določili PUP, je tudi stališče Oddelka za urbanizem Mestne občine Ljubljana, ki je potrdil lokacijsko informacijo kot del projektne dokumentacije in ki nikjer ne negira možnosti rušenja, ki je bilo ob vlogi za izdajo lokacijske informacije med drugim jasno in nedvoumno navedeno, kot namen izdelave projektne dokumentacije. Tožeča stranka tudi opozarja, da je bilo na istem območju izvedenih že več rušitev obstoječih objektov, za katere je upravni organ očitno izdal gradbeno dovoljenje. Da načrtovani poseg ni v nasprotju s pogoji, ki jih odloča Odlok, izhaja tudi iz tega, da je Zavod za varstvo kulturne dediščine Slovenije, OE Ljubljana, za obe predvideni rešitvi izdal pozitivno mnenje. Citirani zavod je kot strokovni organ pristojen, da v območju kulturne dediščine presoja o upravičenosti in primernosti posega, posebni pogoji, določeni v 44a. členu Odloka pa so določeni prav z namenom varovati kulturno in zgodovinsko dediščino. Nobenega razloga torej ni, da bi predvidena rešitev gospodarskega objekta, za katero je izdal pozitivno mnenje strokovni organ, zavrnil upravni organ zgolj na podlagi napačnega razumevanja določil Odloka. Tožeča stranka sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo odpravi v delu, v katerem je bila pritožba tožeče stranke zoper odločbo Upravne enote Ljubljana, Izpostava Vič-Rudnik, št. 3515-480/2004-8 z dne 25. 11. 2004 zavrnjena.

Tožena stranka je poslala upravne spise, v odgovoru na tožbo pa vztraja pri napadeni odločbi iz razlogov, ki so razvidni iz njene obrazložitve in sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Državno pravobranilstvo RS kot zastopnik javnega interesa udeležbe v tem postopku ni prijavilo.

V obravnavanem primeru je sporna razlaga določil Odloka o sprejemu prostorskih ureditvenih pogojev za plansko celoto V2 Trnovo – Tržaška cesta (Uradni list SRS, št. 6/88, 18/88 in Uradni list RS, št. 40/92, 5/93, 11/95, 40/97, 52/97, 65/98, 60/99, 63/99, 60/01, 85/02 in 89/02).

Odlok o spremembah in dopolnitvah Odloka o sprejemu prostorskih ureditvenih pogojev za plansko celoto V2 Trnovo - Tržaška cesta (Uradni list RS, št. 60/01) je spremenil (dopolnil) tako splošna merila in pogoje (4. člen), kot tudi posebne pogoje (med drugim tudi) za morfološko enoto 4C/1, kjer je po projektni dokumentaciji predvideno rušenje gospodarskega poslopja in gradnja novega stanovanjskega objekta.

V zvezi z interpretacijo določb Odloka se sodišče strinja z razlogi, navedenimi v obrazložitvi izpodbijane odločbe, in se v izogib ponavljanju nanje sklicuje (2. odstavek 67. člena Zakona o upravnem sporu, Uradni list RS, št. 50/97, 65/97 in 70/00, v nadaljevanju ZUS) ter še navaja:

Razlaga tožeče stranke, ki se nanaša na razmerje splošnih in posebnih določb Odloka, ni pravilna. V 5. členu Odloka je navedeno, da splošna merila in pogoji veljajo za vsa območja urejanja, navedena v 2. členu Odloka, razen če ni s posebnimi merili in pogoji določeno drugače. V navedenem členu je določeno, kateri posegi so načeloma dovoljeni na vseh območjih urejanja, v kolikor seveda ni s posebnimi merili in pogoji določeno drugače. To pa seveda ne pomeni, da so na vseh območjih urejanja dovoljeni vsi posegi, ki so navedeni v 5. členu in še posebej vsi posegi, ki so navedeni v posebnih merilih in pogoji. V kolikor bi sprejeli takšno razlago, bi bilo povsem nesmiselno, da se za morfološko enoto 4C/1 (3. odstavek) določa, da so v južnih delih morfološke enote, ki mejijo na zaščiteno območje, s soglasjem pristojne službe za varovanje naravne in kulturne dediščine dopustne funkcionalne dopolnitve (prizidave, nadzidave) in spremembe namembnosti, saj je vse navedeno določeno že v 5. členu Odloka. Zato je treba zagovarjati razlago, da so v posameznih morfoloških enotah dovoljeni samo posegi, ki so izrecno določeni, in glede na tako razlago ni nikakršne potrebe, da bi bilo izrecno določeno, kateri izmed posegov, določenih v splošnih merilih in pogojih v posamezni morfološki enoti niso dovoljeni. V južnem delu morfološke enote 4C/1 pa rušitve in novogradnje nedvomno niso dovoljene, zato je odločitev tožene stranke (in prvostopnega organa) pravilna.

V zvezi s tožbenimi ugovorom, ki se nanaša na dejstvo, da je po mnenju Mestne občine Ljubljana in Zavoda za varstvo kulturne dediščine rušenje na predmetni lokaciji možno, pa se sodišče sklicuje na obrazložitev izpodbijane odločbe, da gradbeno dovoljenje izda pristojni upravni organ, ki tudi samostojno razlaga materialne predpise, in ne organ lokalne skupnosti, ki je materialni predpis sprejel, in tudi ne javni zavod, ki je pristojen za varovanje naravne in kulturne dediščine.

Glede na to, da tožeča stranka izpodbija samo zavrnilni del odločbe z dne 15. 4. 2005, se sodišče s tožbenimi navedbami, ki se nanašajo na prenovo in spremembo namembnosti objekta „A“, ni posebej ukvarjalo. Je pa potrebno poudariti, da seveda ni nujno, da projekt (glede objekta „A“) ostane tak, kot je, temveč ga je možno spremeniti in prilagoditi do te mere, da bo skladen s splošnimi merili in pogoji za morfološko enoto 3C/1, tudi glede parkirnih prostorov, ne da bi prišlo do rušitve gospodarskega objekta.

Glede na navedeno in ker je sodišče ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe pravilen in da je odločba pravilna in na zakonu utemeljena, je tožbo, na podlagi določbe 1. odstavka 59. člena ZUS kot neutemeljeno zavrnilo.

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 66

Odlok o sprejemu prostorskih ureditvenih pogojih za plansko celoto V2 Trnovo - Tržaška cesta (1988) - člen 1

Odlok o spremembah in dopolnitvah odloka o sprejemu prostorskih ureditvenih pogojev za plansko celoto V2 Trnovo - Tržaška cesta (2001) - člen 4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.