U 2336/2008
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2009-06-05

ukrep gradbenega inšpektorja - zakonska pooblastila inšpektorja - gradbena parcela - enostaven objekt

V situaciji, ko sta šotora postavljena na mesto, kjer sta pred tem stala gospodarska objekta, drugih objektov pa na zemljiščih ni, po mnenju sodišča ni mogoče govoriti o gradbeni parceli (7. točka 20. člena Pravilnika), ki pripada na podlagi gradbenega dovoljenja zgrajeni stavbi, saj teh stavb ni (več).

Presoja, ali gre v posamičnem primeru za enostavni objekt, ki ga je mogoče zgraditi brez gradbenega dovoljenja, je v pristojnosti gradbenega inšpektorja. Zato ga morebitne listine, v katerih je izraženo stališče, da za njegovo postavitev ni treba pridobiti gradbenega dovoljenja, ne zavezujejo.

Toženka je z izpodbijano odločbo na podlagi 152. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) tožniku izrekla inšpekcijski ukrep zaradi nelegalne gradnje. Odredila mu je odstranitev dveh montažnih pritličnih objektov v tam navedenih tlorisnih dimenzijah in velikostjo, z betonskimi pasovnimi temelji, prvega stoječega na zemljišču parc. št. 1614/28 k.o. A., drugega pa na zemljišču parc. št. 1614/25 k.o. A. in vzpostavitev zemljišča v prejšnje stanje. Odločila je še, da je tožnik dolžan ustaviti vsako nadaljnjo gradnjo navedenih objektov in zanje izrekla prepovedi iz 158. člena ZGO-1.

Iz obrazložitve je razvidno, da so bile dimenzije način gradnje spornih objektov ugotovljene pri inšpekcijskem pregledu 15. 4. 2008, in sicer ima prvi, ki stoji na parc. št. 1614/28 k.o. A., tlorisne dimenzije okoli 35 m x 22 m, objekt na zemljišču parc. št. 1614/25 pa tloris okoli 50 m x 15 m. Fasada prvega objekta, ki ima tablico s hišno številko ... ulica 40, je iz montažnih rebrastih plošč, za kritino je uporabljena debelejša plastificirana folija svetle barve, priključen pa je na elektro omrežje preko elektro omarice s števcem na SV strani objekta. Drugi objekt s hišno številko ... ulica 44 je postavljen na armiranobetonsko temeljno ploščo, za kritino je uporabljena debelejša plastificirana folija svetle barve. Na dodatnem inšpekcijskem pregledu 22. 4. 2008 je bilo ugotovljeno še, da je tudi prvi objekt postavljen na betonskem pasovnem temelju in da je talna površina v objektu asfalt. Pred tem je na tem mestu stal gospodarski objekt z isto hišno številko (... ulica 40) dimenzij 214 m2. Tudi drugi objekt je zgrajen na enak način kot prvi, nima pa svojega elektro priključka in je vanj speljan električni kabel iz prvega objekta. Dostop vanj ni možen. Na tem mestu je pred tem stal gospodarski objekt tlorisne površine 215 m2. Ne na eni ne na drugi gradbeni parceli ni drugega objekta. V postopku je bil zaslišan tudi prokurist inšpekcijskega zavezanca A.A.. Iz predložene dokumentacije je razvidno tudi to, da objekta razpolagata s certifikatom z dne 17. 10. 2007. Kljub temu objektov ni mogoče uvrstiti med enostavne objekte, ki se v skladu s Pravilnikom o vrstah zahtevnih, manj zahtevnih in enostavnih objektov, o pogojih za gradnjo enostavnih objektov brez gradbenega dovoljenja in o vrstah del, ki so v zvezi z objekti in pripadajočimi zemljišči (v nadaljevanju Pravilnik) lahko gradijo brez gradbenega dovoljenja oz. ni v skladu z njegovo 1. točko 1. odstavka 11. člena. ZGO-1 in Pravilnik sicer ne definirata pojma šotora, vendar masivni betonski temelji, asfaltna talna površina in klasična jeklena nosilna konstrukcija z razponom strešne konstrukcije okoli 22 m ne kažejo, da gre za šotor. Vsak objekt z lahko kritino in vijačeno kovinsko nosilno konstrukcijo še ni šotor. Poleg tega ni izpolnjen pogoj iz 3. točke 1. odstavka 19. člena Pravilnika, saj je sam zastopnik zavezanca povedal, da veljavni prostorski akti ne omogočajo postavitve objektov z dvokapno streho, ki jo imata sporna objekta. Izpolnjen pa ni niti pogoj iz 7. točke 20. člena Pravilnika, saj objekta nista zgrajena znotraj gradbene parcele, ki pripada stavbi, zgrajeni na podlagi gradbenega dovoljenja.

Upravni organ druge stopnje je tožnikovo pritožbo zavrnil in v razlogih navedel, da so pooblastila inšpektorja določena v Zakonu o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN), med drugim v njegovem 19. in 20. členu. Ne gre za kršitev, ker tožnik ni sodeloval pri ogledu. Glede ugovora o netočnih izmerah pritožbeni organ navaja, da so te izmere približne, zaradi česar dopuščajo odstopanja. Ta okoliščina pa niti ni bistvena, saj sporna objekta ne stojita znotraj gradbene parcele, ki pripada stavbi, zgrajeni na podlagi gradbenega dovoljenja. Le v primeru, če bi stala na taki parceli, bi bilo umestno ugotoviti točno izmero, saj se predložena certifikata nanašata na določeno kvadraturo. Nadalje je pritožbeni organ zavrnil zahtevo po postavitvi izvedenca ter ugotovil, da gre pri navedbi ševilke 5. člena ZGO-1 za pisno pomoto, saj je zahteva za gradbeno dovoljenje za rušenje objekta predmet 1. in 2. odstavka 3. člena ZGO-1. Pojasnil je, da bo prejšnje stanje vzpostavljeno, ko bosta sporna objekta odstranjena. Tudi omemba Uredbe o vrstah objektov glede na zahtevnost, ki je začela veljati 15. 5. 2008, ne vpliva na zakonitost odločbe, saj je ZGO-1 določal tako v času gradnje kot v času izdaje izpodbijane odločbe, da bi moral tožnik za gradnjo pridobiti gradbeno dovoljenje. Tudi dejstvo, da je zemljišče opredeljeno kot stavbno zemljišče, še ne daje pravice gradnje spornih objektov.

Tožnik se s tako odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da sta bila pregleda 15. in 22. 4. 2008 opravljena brez njegove prisotnosti, zaradi česar pri ogledu ni mogel dajati ustreznih pojasnil ter braniti svojih interesov. Očitno je inšpektor v objekt na naslovu ... ulica 40 tudi vstopil, saj je pravilno ugotovil, da je objekt namenjen skladiščenju, pri čemer za vstop ni imel ustreznega dovoljenja. Določbe 20. člena ZIN namreč ni mogoče razumeti tako, da ima inšpektor pravico vstopiti v objekte kadarkoli in kakorkoli (npr. na silo, saj je imel tožnik šotore zaprte). V prostore lahko vstopi samo ob prisotnosti lastnika oz. uporabnika objekta. V nasprotnem primeru bi se inšpektor pri samovoljnem ogledovanju objekta lahko poškodoval (še zlasti pri nedokončani konstrukciji šotorov), kar gotovo ni namen zakona. Tožniku nadalje ni jasno, od kje je inšpektor pridobil izmere objektov, saj predložena dokumentacija izkazuje drugače, in sicer šotore v dimenzijah 20 m x 35 m in 13 m x 48 m. Tožniku se zato postavlja vprašanje, ali je inšpektor sploh bil na ogledih ali pa je morda le sledil navedbam prijavitelja. Posledično so ugotovitve v zapisnikih z dne 15. in 22. 4. 2008 napačne, zato je napačna tudi izpodbijana odločba. Po tožnikovem mnenju toženka v odločbi tudi ne pojasni, katere listine je upoštevala in na podlagi katerih dokazov je prišla do zaključkov. Nadalje se inšpektor ni opredelil do dokumentacije, ki jo je prokurist predložil na zaslišanju 5. 5. 2008, kar je v nasprotju s 7. in 8. členom Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Tožnik poleg tega v nadaljevanju tožbe še poudarja, da za objekta, ki sta bila grajena v letu 2007 oz. v začetku 2008, ni mogoče uporabiti kasneje sprejeto zakonodajo. Izpostavlja, da objekta stojita na stavbni parceli in da pomenita razbremenitev prometa v vasi B. ter da mora inšpektor izreči ukrep, ki je za zavezanca ugodnejši in da inšpektor ni upošteval izjav prič. Poleg tega je odločba v 1., 2. in 3. točki neizvršljiva, saj je izvršljiv samo izrek in njegovih pomanjkljivosti ni mogoče odpravljati z obrazložitvijo odločbe. Opozarja na uporabo 5. člena ZGO-1, ki govori o uporabnem dovoljenju in ne o gradbenem dovoljenju. Tudi presoja, da objekta nista šotora, je subjektivna, saj je že inšpektor ugotovil, da tega pojma niti ZGO-1 niti Pravilnik ne definirata. Tožnik zato izraža domnevo, da gre pri izdaji izpodbijane odločbe za ukrepe proti družbi A.A.A., ki te šotore plasira na slovenskem trgu. Meni tudi, da inšpektor nima ustreznega znanja, da bi lahko mimo listinske dokumentacije odločal, da objekta nista šotora, ampak bi to mnenje lahko podal le izvedenec gradbene stroke. Vzpostavitev prejšnjega stanja ni mogoča, saj so bili stari razpadajoči objekti že odstranjeni. Tožnik predlaga, da sodišče odpravi izpodbijano odločbo in ustavi postopek, podrejeno, da zadevo vrne v ponovno odločanje. Zahteva tudi povračilo stroškov postopka.

Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi, dodatnih razlogov pa ne navaja.

Legalnost oz. dopustnost gradnje se presoja glede na predpise, veljavne v času začetka gradnje objekta. Če upravni organ ugotovi, da bi bilo treba glede na v tem času veljavne predpise razpolagati z ustreznim upravnim dovoljenjem, ki pa ga investitor ni pridobil, je na mestu izrek inšpekcijskega ukrepa zaradi nelegalne gradnje po 152. členu ZGO-1 (Uradni list RS, št. 110/02 in naslednji).

Med strankami ni sporno, da sta bila sporna objekta zgrajena v času od novembra 2007 do februarja 2008 (izpoved prokurista A.A.), ko je pogoje za gradnjo enostavnih objektov brez gradbenega dovoljenja določal Pravilnik (Uradni list RS, št. 114/03 in naslednji).

Ta je v 19. členu med drugim določal, da gre za tak objekt v primeru, če je njegova velikost in način gradnje ter rabe v skladu z določbami tega Pravilnika (1. točka) in če so pri njegovi gradnji izpolnjene zahteve, ki jih glede načina gradnje in odmika od sosednjih zemljišč določa njegov 20. člen (2. točka). Navedeni pogoji morajo biti torej izpolnjeni kumulativno. Ali drugače: če ni izpolnjen že eden od predpisanih pogojev, gradnja enostavnega objekta brez gradbenega dovoljenja ni mogoča.

Tako je v 7. točki 20. člena Pravilnika za začasne objekte, namenjene skladiščenju, določeno, da se jih lahko gradi samo znotraj gradbene parcele, ki pripada stavbi, zgrajeni na podlagi gradbenega dovoljenja. Kot je ugotovil gradbeni inšpektor in to potrjuje tudi tožnik v tožbi, sta šotora postavljena na mesto, kjer sta pred tem stala gospodarska objekta, prav tako ni sporno, da drugih objektov na zemljiščih ni. V tej situaciji tudi po mnenju sodišča ni mogoče govoriti o gradbeni parceli, ki pripada na podlagi gradbenega dovoljenja zgrajeni stavbi, saj teh stavb ni (več). Že iz tega razloga postavitev navedenih objektov brez gradbenega dovoljenja ni dopustna.

Drži, da niti ZGO-1 niti Pravilnik ne definirata šotora, vendar to še ne pomeni, da temu pojmu ni mogoče dati vsebine z uporabo drugih razlagalnih tehnik. Po razlagi Slovarja slovenskega knjižnega jezika je šotor hiši podobna zložljiva priprava za začasno prebivanje, prenočevanje, navadno iz nepremočljivega platna. Okoliščine, ki jim tožnik ne oporeka, in sicer, da so pod šotoroma izvedeni masivni betonski temelji, da so stebri vijačeni v betonski pasovni temelj in asfaltna talna površina, tudi po mnenju sodišča ne dajejo podlage za sklep, da gre za šotor v smislu prej navedene definicije in v smislu splošnega pojmovanja povprečnega človeka, kaj je šteti za šotor. Razlog za ozko (restriktivno) razlago pojma šotora je v tem, da je gradnja objektov brez gradbenega dovoljenja po Pravilniku izjema od splošne določbe 1. odstavka 3. člena ZGO-1, da se gradnja novega objekta (in tudi odstranitev) lahko začne na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja. Če bo normodajalec presodil, da v pojem šotora sodijo tudi druge izvedbene oblike, ki jih bo poimenoval šotor, bo moral temu ustrezno prilagoditi predpis.

Tožnikova zatrjevanja o nepravilnih izmerah objektov so za odločitev v zadevi irelevantna. Tudi površini šotorov, ki ju sam navaja (700 m2 in 624 m2), namreč presegata mejo iz 1. točke 1. odstavka 11. člena Pravilnika. Ta določa, da je začasni objekt, namenjen skladiščenju, tudi šotor za skladiščenje, če je njegova tlorisna površina do 500 m2; ta je lahko večja, če ima šotor certifikat. Tožnikov ugovor bi bil pomemben za odločitev v primeru, ko bi se kot sporno pojavilo vprašanje, ali mora za postavitev šotora razpolagati s certifikatom ali ne, za kar bi bila odločujoča površina šotora. V zadevi pa ni sporno, da je tožnik razpolagal s certifikatom.

V skladu z določbo 20. člena ZIN (Uradni list RS, št. 56/02 in naslednji) ima inšpektor pravico brez predhodnega obvestila ter brez dovoljenja zavezanca oz. njegove odgovorne osebe, ne glede na delovni čas, vstopiti v prostore in objekte, na zemljišča in parcele ter k opremi in napravam iz 19. člena ZIN, če z zakonom ni drugače določeno. Zavezančeva prisotnost torej ni obvezna. Tudi po določbi 3. odstavka 29. člena ZIN lahko inšpektor v primeru, ko pri postopku inšpekcijskega nadzora ni prisoten zakoniti zastopnik pravne osebe oz. njen pooblaščenec, opravi vsa dejanja v postopku in izvede vse dokaze, ne da bi bila pri tem potrebna navzočnost teh oseb. Če v tem primeru ne gre za nujne in neodložljive ukrepe, inšpektor po določbi 4. odstavka istega člena pred izdajo odločbe vroči zavezancu zapisnik in ga pozove, da se izjavi o ugotovljenih dejstvih in okoliščinah. V obravnavanem primeru je to storil na način, da je tožnikovega prokurista na zaslišanju 5. 5. 2008 seznanil z vsebino zapisnikov z dne 15. in 22. 4. 2008 in se je ta z navedbami v njih strinjal. Pri tem ni navajal, da bi gradbeni inšpektor za vstop v enega od objektov uporabil silo, kot to zatrjuje tožnik v tožbi, ker da je imel šotore sicer zaprte. Zatrjevanje tega dejstva šele v tožbi zato pomeni nedovoljeno tožbeno novoto po 3. odstavku 20. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06; v nadaljevanju ZUS-1), ki določa, da stranke v upravnem sporu ne smejo navajati dejstev in predlagati dokazov, če so imele to možnost v postopku pred izdajo akta, konkretno v postopku pred izdajo izpodbijane inšpekcijske odločbe. Pri tem sodišče le dodaja, da uporaba sile predpostavlja premagovanje ovir, ki nudijo fizični odpor (npr. zaklenjena vrata). O uporabi sile zato v primeru, ko je sicer objekt zaprt, ni pa zaklenjen in je mogoč neoviran vstop, ni mogoče govoriti. Šele v primeru, če bi zavezanec inšpektorju brez upravičenih razlogov onemogočal vstop v objekt, bi potreboval prisotnost policije (3. odstavek 20. člena ZIN). Na podlagi navedenih zakonskih določb je imel torej gradbeni inšpektor zakonsko pooblastilo za vstop v tožnikove prostore brez njegove vednosti in dovoljenja.

Iz odločbe je tudi jasno razvidno, da je inšpektor dejansko stanje ugotovil na podlagi obeh omenjenih inšpekcijskih pregledov, izpovedbe prokurista A.A. in certifikatov za oba objekta z dne 17. 10. 2007, povzeta iz dokumentacije, predložene na omenjenem zaslišanju. Ker je na podlagi izvedenih dokazov ugotovil za odločitev pomembne okoliščine in je te navedel v svoji odločbi, se upravni organ ni bil dolžan še izrecno opredeljevati do ostalih predloženih listin, saj za odločitev niso relevantne. Pri tem sodišče poudarja, da je presoja, ali gre v posamičnem primeru za enostavni objekt, ki ga je mogoče zgraditi brez gradbenega dovoljenja, v pristojnosti gradbenega inšpektorja. Zato ga morebitne listine, v katerih je izraženo stališče, da za njegovo postavitev ni treba pridobiti gradbenega dovoljenja, ne zavezujejo. To velja tudi za obravnavano zadevo.

Glede ostalih tožbenih ugovorov se sodišče v celoti strinja z razlogi obeh upravnih aktov in se sklicuje nanje (2. odstavek 71. člena ZUS-1), med drugim tudi glede tožnikove zahteve po postavitvi izvedenca in neizvršljivosti izpodbijane odločbe. Kot je poudaril drugostopenjski organ, bo prejšnje stanje vzpostavljeno, ko bosta sporna objekta odstranjena. V obravnavanem primeru je bil namreč izrečen ukrep zaradi nelegalne postavitve dveh montažnih pritličnih objektov (kot je to razvidno iz izreka v povezavi z obrazložitvijo izpodbijane odločbe), in ne zaradi odstranitve starih objektov. Prejšnje stanje je torej stanje brez nelegalno postavljenih objektov.

Ker je sodišče ugotovilo, da tožba ni utemeljena, jo je v skladu z določbo 1. odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo.

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 3, 3/1, 152

Zakon o inšpekcijskem nadzoru (2002) - ZIN  - člen 20, 20/3, 29, 29/3, 29/4

Pravilnik o vrstah zahtevnih, manj zahtevnih in enostavnih objektov, o pogojih za gradnjo enostavnih objektov brez gradbenega dovoljenja in o vrstah del, ki so v zvezi z objekti in pripadajočimi zemljišči (2003) - člen 11, 19, 20

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.