sodba II U 281/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-09-22

sprememba namembnosti kmetijskih zemljišč in gozdov - odškodnina za spremembo namembnosti - revalorizacija vrednosti točke za izračun odškodnine

Ker minister za kmetijstvo ni objavil revalorizirane vrednosti točke za izračun odškodnine za spremembo namembnosti kmetijskih zemljišč in gozdov, bi morala to vrednost, da bi zagotovila spoštovanje izrecnih zakonskih določb o letni revalorizaciji začetne vrednosti točke, izračunati in upoštevati pri določitvi pripadajočega zneska odškodnine, tožena stranka sama.

Tožbi se ugodi. Odpravi se II. točka izreka odločbe Ministrstva za okolje in prostor št. 351-16-2/2005 HČ z dne 19. 1. 2005. Zadeva se v odpravljenem delu vrne Ministrstvu za okolje in prostor Republike Slovenije v ponoven postopek.

Z izpodbijano odločbo, ki je bila izdana investitorju Družbi za avtoceste v Republiki Sloveniji d.d., je tožena stranka odločila, da je navedeni investitor dolžan plačati odškodnino zaradi spremembe namembnosti kmetijskega zemljišča in gozda v zvezi z gradnjo avtoceste AP Pesnica – Lendava – Madžarska meja, na odseku AC Lenart – Beltinci – Pododsek – Cogetinci – Vučja vas, na zemljiščih parcelnih številk, ki so navedena v seznamu zemljišč, katerim se spreminja namembnost in ki je sestavni del te odločbe (I. točka izreka). Občini Radenci (torej tožnici) je investitor dolžan plačati 4.419.840,00 SIT, kar predstavlja 30 % celotne odškodnine za zemljišča, ki se nahajajo v k.o. ... (II. točka izreka).

V obrazložitvi svoje odločbe tožena stranka navaja, da je investitor zaprosil za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo avtoceste AP Pesnica – Lendava – Madžarska meja na odseku AC Lenart – Beltinci – Pododsek Cogetinci – Vučja vas. Po določbah 11. člena Zakona o kmetijskih zemljiščih (ZKZ- Ur. list RS št. 59/96 s spremembami) je dolžan tisti, ki spremeni namembnost kmetijskega zemljišča in gozda na podlagi predpisanega dovoljenja ali drugega upravnega akta, plačati odškodnino zaradi spremembe namembnosti kmetijskega zemljišča in gozda. Način plačila odškodnine je določen v 16. členu istega zakona. Zakon o graditvi objektov (ZGO-1- Ur. list RS, št. 110/02 s spremembami) je v 238. členu določil, da z dnem njegove uveljavitve (to je 1. januar 2003) prenehajo veljati določbe 3. poglavja ZKZ (odškodnina zaradi spremembe namembnosti kmetijskega zemljišča in gozda). Dne 20. 5. 2004 je bila izdana odločba Ustavnega sodišča RS, št. U-I/1/03-15 (Ur. list RS, št. 62/04), s katero je bilo ugotovljeno, da je prvi odstavek 238. člena ZGO-1 v neskladju z Ustavo, zakonodajalec je dolžan to neskladje odpraviti v roku enega leta od objave odločbe v uradnem listu. Do odprave ugotovljenega neskladja je dolžna država lokalnim skupnostim z območij na katerem so avtoceste načrtovane z lokacijskimi načrti, sprejetimi pred uveljavitvijo prvega odstavka 238. člena ZGO-1, zagotavljati odškodnino zaradi spremembe namembnosti kmetijskih zemljišč in gozdov po takrat veljavnih predpisih. Lokacijski načrt za predmetno smer avtoceste je Vlada RS sprejela z Uredbo, objavljeno v Uradnem listu RS, št. 93/2001, torej pred začetkom veljavnosti ZGO-1. Glede na navedeno je zato potrebno zagotoviti lokalnim skupnostim, na območju katerih poteka gradnja predmetne avtoceste, odškodnino zaradi spremembe namembnosti kmetijskih zemljišč in gozdov po določbah ZKZ Investitor je toženi stranki posredoval dokumentacijo z vsemi potrebnimi podati za odmero odškodnine. Upravni organ je na podlagi predložene dokumentacije ugotovil, da se zaradi predmetne gradnje spremeni namembnost kmetijskemu zemljišču oz. gozdu, kot je navedeno v prilogi, ki je sestavni del izpodbijane odločbe. Vrednost točke je določena v 13. členu ZKZ in znaša 40 SIT. Po določbi 16. člena ZKZ pripada proračunu občine na območju katere leži nameravani poseg 30 % celotne odškodnine. Na podlagi navedenega ter 11., 12., 13., 14., 15. in 16. člena ZKZ je bilo odločeno tako, kot je navedeno v izreku izpodbijane odločbe.

Tožnica v tožbi navaja, da je Ustavno sodišče RS z navedeno Odločbo zakonodajalcu naložilo, da ugotovljeno neskladje 238. člena ZGO-1 odpravi v roku enega leta od objave odločbe, obenem pa je določilo način izvrševanja svoje odločbe ter državi naložilo, da lokalnim skupnostim z območij, na katerih so avtoceste načrtovane z lokacijskimi načrti, sprejetimi pred uveljavitvijo prvega odstavka ZGO-1, zagotavlja odškodnino zaradi spremembe namembnosti kmetijskih zemljišč in gozdov po takrat veljavnih predpisih. Postavilo se je na stališče, da določbe prvega odstavka 238. člena ZGO-1 (po kateri z dnem uveljavitve ZGO-1 prenehajo veljati določbe 3. poglavja ZKZ) niso v skladu z Ustavo, ker brez razumnega razloga razlikujejo položaj lokalnih skupnosti z območij, na katerih so avtoceste v gradnji ali so že zgrajene (dovoljenja za izgradnjo pa so bila izdana pred uveljavitvijo 1. odst. 238. člena ZGO-1) od položaja lokalnih skupnosti z območij, na katerih so bile avtoceste urbanistično načrtovane pred uveljavitvijo 238. člena ZGO-1, vendar za njihovo gradnjo do tedaj še niso bila izdana gradbena dovoljenja. Medtem ko so prve prejele ustrezno odškodnino, pa drugim ZGO-1 odškodnine ne priznava. Iz navedene Odločbe Ustavnega sodišča pa jasno izhaja, da pripada odškodnina, izračunana na podlagi revalorizirane vrednosti točke (torej po predpisih, ki so veljali ob uveljavitvi ZGO-1 junija 2003) tudi prizadetim lokalnim skupnostim. Stališče, da zaradi prenehanja veljavnosti 13. člena ZKZ ni mogoče izpeljati valorizacije, je v neskladju z navedeno odločbo Ustavnega sodišča. Tožena stranka je bila dolžna upoštevati ves takrat veljaven sistem in skladno z njim valorizirati vrednost točke tako, kot to jasno in izračunljivo določa 2. odstavek 13. člena ZKZ. Zato pripada tožnici odškodnina na podlagi valorizirane vrednosti točke. Predlaga, da sodišče odpravi II. točko izpodbijane odločbe in odloči, da je investitor dolžan plačati tožnici znesek nadomestila za spremembo namembnosti kmetijskega zemljišča po valorizirani vrednosti točke.

V odgovoru na tožbo tožena stranka navaja, da je upoštevala vrednost točke 40,00 SIT, kot jo določa 13. člen ZKZ. Revalorizacija vrednosti točke glede na 13. člen ZKZ je v pristojnosti ministra za kmetijstvo, ki pa vrednosti točke ni valoriziral. Zato je tožena stranka upoštevala vrednost točke, kot jo določa zakon. Predlaga, da sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Državno pravobranilstvo Republike Slovenije kot zastopnik javnega interesa je prijavilo svojo udeležbo v tem upravnem sporu.

DARS- Družba za avtoceste v Republiki Sloveniji d.d., ki ima kot investitor v tem postopku položaj prizadete stranke v smislu prvega odstavka 20. člena Zakona o upravnem sporu (Ur. list RS št. 50/97, 65/97, 70/00- ZUS) na tožbo ni odgovorila.

Tukajšnje sodišče je v tej zadevi že odločilo s sodbo št. U 157/2005-13 z dne 28. 11. 2006 in sicer tako, da je tožbo zavrnilo. Iz obrazložitve te sodbe izhaja, da se sodišče v osnovi sicer strinja s tožbenim ugovorom, po katerem bi moral minister za kmetijstvo, glede na določbo zadnjega odstavka 13. člena Zakona o kmetijskih zemljiščih (ZKZ, Ur. list RS, št. 59/96 s spremembami) v povezavi z odločbo Ustavnega sodišča RS št. U-I-1/2003-15 (Ur. list RS, št. 62/2004) letno revalorizirati vrednost točke na način, kot je določen z zakonom, vendar pa mora sodišče pritrditi tudi navedbi tožene stranke, da tožena stranka, ki je izdala izpodbijano odločbo, ni pristojna sama, mimo izrecne citirane zakonske določbe zadnjega odstavka 13. člena ZKZ (da revalorizacijo izvede minister za kmetijstvo), revalorizirati vrednosti točke.

Vendar pa je Vrhovno sodišče RS, na tožničino pritožbo, katero je obravnavalo kot vloženo zahtevo za revizijo po določbah 107. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1, Ur. list RS št. 105/06 s spremembami), s svojim sklepom št. X Ips 311/2007 z dne 15. 7. 2010 reviziji ugodilo, izpodbijano sodbo razveljavilo in zadevo vrnilo sodišču prve stopnje v novo sojenje (drugi odstavek 94. člena ZUS-1). Iz obrazložitve izhaja, da je v drugem odstavku 13. člena ZKZ s samim zakonom zagotovljena letna revalorizacija vrednosti točke v skladu z indeksom cen življenjskih potrebščin, kot jih ugotavlja statistični urad RS, za kmetijstvo pristojnemu ministru pa je dana le naloga, da glede na ta kriterij letno objavlja vrednost točke, ki velja za določeno leto. Če minister take revalorizacije vrednosti točke ne objavi, to ne pomeni, da revalorizacije ni, saj je obvezna letna revalorizacija določena v samem drugem odstavku 13. člena ZKZ, predpisana je tudi njena višina. Takšna vsebina navedene zakonske določbe izhaja že iz samega besedila, pa tudi iz njenega namena, ki naj bi bil v varovanju kmetijskih zemljišč pred pozidavo. Brez zagotavljanja stabilne vrednosti take odškodnine pa je njen namen nedosegljiv, sama odškodnina pa nesmiselna. Tako sodišče (125. člen Ustave RS), kot upravni organi (drugi odstavek 120. člena Ustave RS) odločajo po ustavi in zakonu. V tem primeru pa je tožena stranka iz že navedenih razlogov nepravilno uporabila določbe drugega odstavka 13. člena ZKZ glede revalorizacije vrednosti točke za izračun odškodnine. Posledično je tudi napačno določila odškodnino, te kršitve pa ni odpravilo niti prvostopno sodišče. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče reviziji ugodilo, izpodbijano sodbo razveljavilo in zadevo vrnilo sodišču prve stopnje v novo sojenje (drugi odstavek 94. člena ZUS-1).

V zvezi s sporno revalorizacijo vrednosti točke za izračun nadomestila za spremembo namembnosti kmetijskega zemljišča je bilo v takrat relevantnem 13. členu ZKZ med drugim določeno, da se odškodnina zaradi spremembe namembnosti določi v znesku na kvadratni meter ob upoštevanju lege in kakovosti zemljišč, kakovost in lega kmetijskega zemljišča se ovrednotita s številom točk na kvadratni meter glede na katastrsko kulturo, katastrski razred ter katastrski okraj (po tam navedeni preglednici), vrednost točke pa znaša na dan uveljavitve tega zakona 40 tolarjev. Minister, pristojen za kmetijstvo, letno revalorizira to vrednost v skladu z indeksom cen življenjskih potrebščin, kot jih ugotavlja Statistični urad Republike Slovenije.

V obravnavani zadevi je torej, upoštevaje odločitev in obrazložitev Vrhovnega sodišča, utemeljen tožbeni ugovor, da je treba v zadevi upoštevati citirane določbe takrat relevantnega 13. člena ZKZ in da zato pripada tožnici odškodnina ob upoštevanju valorizirane vrednosti točke za izračun oz. določitev odškodnine zaradi spremembe namembnosti kmetijskega zemljišča. Ker je v obravnavanem primeru način revalorizacije začetne vrednost točke (ki je znašala 40 SIT) določen že s samim zakonom (vsakoletni indeks cen življenjskih potrebščin, kot jih ugotavlja statistični urad RS), ga je dolžna tožena stranka upoštevati. Ker minister za kmetijstvo ni objavil revalorizirane vrednosti točke, bi morala to vrednost, da bi zagotovila upoštevanje izrecnih zakonskih določb o letni revalorizaciji začetne vrednosti točke (2. odstavek 13. člena ZKZ), izračunati in upoštevati pri določitvi pripadajočega zneska nadomestila, tožena stranka sama. Ker tega ni storila, je s tem kršila materialne zakonske določbe glede odmere višine predmetnega nadomestila, zato je izpodbijana odločba nezakonita.

Glede na vse navedeno je sodišče presodilo, da je tožba utemeljena, ker v postopku za izdajo upravnega akta zakon ni bil pravilno uporabljen, zato ji je ugodilo na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 v povezavi z drugim odstavkom 105. člena istega zakona. Določbe ZUS/97 pa je sodišče uporabilo na podlagi 104. člena ZUS-1. V ponovnem postopku bo morala tožena stranka pri izračunu tožnici pripadajoče odškodnine za kmetijska zemljišča, katerih namembnost se je spremenila, izračunati in upoštevati revalorizirano vrednost točke po določbi takrat relevantnega 2. odstavka 13. člena ZKZ, po kateri se vrednost točke letno revalorizira v skladu z indeksom cen življenjskih potrebščin, kot jih je (za relevantno obdobje) ugotovil Statistični urad RS.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.