sklep U 301/2008
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2009-05-19

PRAVO OMEJEVANJA KONKURENCE - UPRAVNI SPOR

varstvo konkurence - omejevalna ravnanja - sklep o zavrženju prijave - sodno varstvo - stvarna pristojnost

Po prehodni določbi 4. odstavka 81. člena ZPOmk-1 dokonča postopke sodnega varstva zoper sklepe urada, izdane pred uveljavitvijo ZPOmk-1, upravno sodišče po določbah ZPOmk-1.

Z izpodbijanim sklepom je Urad RS za varstvo konkurence zavrgel vlogo tožnika za uvedbo postopka, zaradi neizpolnjevanja vsebinskih predpostavk. Upravni organ v obrazložitvi navaja, da je 29. 10. 2002 prejel dopis tožnika, v katerem le-ta prosi za presojo v zvezi s sumom zlorabe prevladujočega položaja družbe A.A.A., kateremu so bili priloženi: izvleček elaborata začasne prometne ureditve, ponudbe dobaviteljev prometnih znakov, računi in opomin A.A.A.. Tožnik je solastnik stanovanjske hiše, ki stoji ob republiški cesti, katere upravitelj je Direkcija Republike Slovenije za ceste (DRSC); po pogodbi z DRSC je vzdrževalec ceste A.A.A., ki je v letu 2001 na podlagi razpisa pridobilo usposobljenost za izvajanje rednega vzdrževanja državnih cest, v okvir katerega spada tudi postavitev prometne signalizacije. Po prejemu soglasja s strani upravne enote in ureditvi zahtevane dokumentacije je tožnik pričel z obnovitvenimi deli na stanovanjski hiši, ki so trajala od 20. 8. 2001 do 1. 9. 2001. A.A.A. je v tem času izvedlo delno zaporo vozišča; za omenjeno storitev je tožnik prejel račun, ki po njegovem mnenju presega lastno ceno storitve, zato je toženo stranko zaprosil za presojo ravnanja omenjenega podjetja v skladu z Zakonom o preprečevanju omejevanja konkurence (ZPOmK) in njenimi pristojnostmi. Po 23. členu ZPOmK mora Urad začeti postopek na zahtevo stranke, če ta oseba v vlogi izkaže pravni interes za izvedbo postopka in če iz njene vloge izhaja verjetnost obstoja kršitev odločb zakona. Ta določba se nanaša na tako imenovano podjetniško omejevanje konkurence, to je na tiste omejitve, ki jih povzročijo drugi udeleženci na trgu. Urad torej lahko začne in vodi postopke v smeri domnevnih omejevalnih sporazumov, domnevnih zlorab prevladujočega položaja in koncentracije podjetij. Urad je v skladu s 17. členom ZPOmK od A.A.A. zahteval poročila in informacije o zadevah, ki so po mnenju Urada pomembne za presojo, ali subjekt nadzora spoštuje določbe ZPOmK. Na podlagi informacij, posredovanih s strani A.A.A. in drugih podjetij, ki so usposobljena za izvajanje rednega vzdrževanja državnih cest ter postavitev prometne signalizacije, urad ocenjuje, da ni izkazana verjetnost kršitve zakonskih določb. Urad je analiziral ceno sporne storitve A.A.A. in upošteval vse dejavnike, ki vplivajo na njeno višino. Primerjal jo je s cenami drugih izvajalcev rednega vzdrževanja državnih cest in ugotovil, da se cenovna politika A.A.A. ne razlikuje od cenovne politike drugih izvajalcev. Urad bo spremljal razmere na trgu rednega vzdrževanja državnih cest; če bo pri svojem nadzoru izvedel za okoliščine, iz katerih izhaja verjetnost kršitve zakonskih določb, bo v skladu s 1. odstavkom 23. člena ZPOmK uvedel postopek po uradni dolžnosti.

Tožnik v tožbi navaja, da je tožena stranka v postopku za izdajo izpodbijanega sklepa nepravilno uporabila materialno pravo, nepravilno in nepopolno ugotovila dejansko stanje ter bistveno kršila pravila postopka. Tožnik navaja, da je od A.A.A. prejel račun v znesku 157.220,42 SIT za storitev delne zapore vozišča za 14 dni. Glede na podatke, ki jih je tožnik dobil od A.A.A. o tem, kaj naj bi cena njihove storitve vsebovala, je izdelal svoj izračun; pri tem je upošteval vse prometne znake, kot so predpisani v elaboratu začasne prometne ureditve, najdražjega od treh ponudnikov, ki je za navedene prometne znake podal ponudbo v višini 392.390,28 SIT in odpis prometnih znakov v treh letih ter delo delavcev, ki so prišli postavit prometne znake; pri tem je izračunal ceno storitve v višini 18.761,00 SIT. Tožnik meni, da tako izračunana cena ne odstopa od cen, ki bi se na trgu oblikovale ob prosti konkurenci gospodarskih družb. Tožnik se v nadaljevanju sklicuje na 10. člen ZPOmK, ki prepoveduje zlorabo prevladujočega položaja ter prevladujoči položaj definira. Navaja, da je to, kdaj je cena previsoka, mogoče ugotoviti s primerjavo med vloženim delom, materialom in drugimi stroški na eni strani ter postavljeno ceno na drugi strani. Glede na to je cena, ki jo je zaračunalo tožniku za storitev A.A.A. vsekakor nepoštena, oderuška in previsoka ter posledica zlorabe prevladujočega položaja. Tožnik se ob tem sklicuje tudi na sodno prakso Evropskega sodišča. V zvezi s sklicevanjem tožene stranke, da je primerjala cene za enako storitev tudi ostalih koncesionarjev z drugih območij RS, tožnik navaja, da je ob usklajenih cenah po vsej verjetnosti šlo za dogovor o oblikovanju tovrstnih, nepoštenih oderuških cen; to pa predstavlja še eno kršitev določb ZPOmK, in sicer iz 5. člena tega zakona. Tožnik meni, da je svoj pravni interes izkazal; plačal je storitev cestnega podjetja, čeprav so cene nepoštene, absolutno previsoke – oderuške ter temeljijo na monopolu oziroma prevladujočem položaju cestnega podjetja. V skladu s 44. členom ZPOmK bo tožnik šele po ugotovitvi s strani tožene stranke, da so dejanja cestnega podjetja nedopustna, lahko uveljavljal zoper cestno podjetje svoj odškodninski zahtevek. Tožnik meni, da je v svoji vlogi v celoti oziroma v zadostni meri dokazal verjetnost obstoja kršitev določb ZPOmK, zato bi tožena stranka skladno z zakonskimi določbami in nalogami morala ukrepati in začeti postopek zoper domnevnega kršitelja oziroma kršitelje. Tožena stranka je tako zahtevo tožnika neutemeljeno zavrgla. Tožnik sodišču predlaga, naj tožbi ugodi in izpodbijani sklep v celoti odpravi, zahteva pa tudi povrnitev stroškov postopka.

Tožena stranka se v odgovoru na tožbo sklicuje na razloge izpodbijanega sklepa, prereka tožbene navedbe in sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Sodišče je tožbo poslalo kot stranki z interesom A.A.A., ki pa odgovora na tožbo ni podalo.

Zastopnik javnega interesa je priglasil udeležbo v tem postopku.

O tožbi je to sodišče, Oddelek v A., že odločilo s sodbo opr. št. U 162/2003-11 z dne 15. 6. 2005, in sicer jo je zavrnilo, ker je menilo, da za podjetje, ki opravlja javno službo, ni mogoče ugotavljati kršitev prepovedi omejevanja konkurence po ZPOmK. Vrhovno sodišče Republike Slovenije pa je s sklepom opr. št. X Ips 1064/2005-3 z dne 29. 1. 2008 reviziji zoper navedeno sodbo Upravnega sodišča ugodilo ter to sodbo razveljavilo in zadevo vrnilo temu sodišču v novo sojenje; odločitev je oprlo na 4. odstavek 2. člena ZPOmK, ki določa, da se ta zakon uporablja tudi za javna podjetja in druge osebe javnega prava, ki opravljajo gospodarsko dejavnost, če zanje ni z zakonom drugače določeno, ter ugotovitvi, da se Upravno sodišče zaradi napačnega materialno-pravnega stališča ni opredelilo do vprašanja, ali je bila vloga tožeče stranke pravilno zavržena glede na razloge iz 2. odstavka 23. člena ZPOmK, ter je dejansko stanje v zvezi z določitvijo cen pri ostalih vzdrževalcih cest ostalo nepopolno ugotovljeno.

V ponovnem postopku je sodišče moralo tožbo zavreči.

Dne 26. 4. 2008 je začel veljati Zakon o preprečevanju omejevanja konkurence (Uradni list RS, št. 36/2008, ZPOmK-1). Ta zakon sodno varstvo zoper odločbe in sklepe urada ureja drugače, kot prej veljavni ZPOmK (glede dopustnosti sodnega varstva, stvarne pristojnosti sodišča, procesnih dejanj v sodnem postopku, prepovedi tožbenih novot, meja preizkusa izpodbijanega akta, (zgolj) smiselne uporabe zakona, ki ureja upravni spor). V prehodnih določbah (4. odstavek 81. člena) ta zakon določa, da se postopki sodnega varstva zoper odločbe urada, izdane pred uveljavitvijo tega zakona, dokončajo po dosedanjih predpisih, postopki sodnega varstva zoper sklepe, izdane pred uveljavitvijo tega zakona, pa se nadaljujejo po določbah tega zakona.

Prehodno določbo 4. odstavka 81. člena ZPOmK-1 sodišče razume in razlaga, da na njeni podlagi to sodišče dokonča postopke sodnega varstva zoper odločbe urada, izdane pred uveljavitvijo tega zakona, po dosedanjih predpisih, postopke sodnega varstva zoper sklepe urada, izdane pred uveljavitvijo tega zakona, pa po določbah tega zakona. Po mnenju sodišča določba ni tudi pristojnostna, v smislu, da bi odkazovala na različno stvarno pristojnost sodišč za dokončanje postopkov sodnega varstva zoper odločbe oz. sklepe urada, ter da bi za sodne postopke proti odločbam urada veljala pristojnost po ZPOmK, torej Upravnega sodišča RS, za sodne postopke zoper sklepe pa po ZPOmK-1 pristojnost Vrhovnega sodišča RS, pač pa da se določba, kolikor se glede nedokončanih sodnih postopkov zoper sklepe sklicuje na uporabo novega zakona, nanaša na vsa druga vprašanja, ki jih ureja ZPOmK-1 ter so za postopek sodnega varstva zoper sklepe urada relevantna, saj tak zaključek dopuščajo logična, sistematična in teleološka razlaga določbe (sodni postopki, ki so bili v času uveljavitve ZPOmK-1 v teku, se dokončajo pred sodiščem, ki jih rešuje, ob upoštevanju pravil sodnega postopka, kot jih je ZPOmK-1 v prehodni določbi 4. odstavka 81. člena za posamezno vrsto posamičnega akta urada določil (glede na razlike med prejšnjo in novo ureditvijo postopka pred uradom). To pa pomeni, da sodišče meni, da na podlagi navedene prehodne zakonske določbe v tem postopku, katerega predmet tožbe je sklep urada, odloča to sodišče ob uporabi določb ZPOmK-1 o vodenju sodnega postopka, ter določb ZPOmK-1 o postopku pred uradom.

Izpodbijani sklep je bil izdan na podlagi 2. odstavka 23. člena ZPOmK; ker je urad presodil, da niso izpolnjeni pogoji iz 1. odstavka 23. člena ZPOmK (konkretno, da ni izkazana verjetnost kršitve določb ZPOmK o zlorabi prevladujočega položaja), je prijavo tožeče stranke zavrgel (ter ni izdal sklepa o uvedbi postopka). Uvedba postopka za ugotovitev kršitev pravil konkurence pa je v ZPOmK-1 pri omejevalnih ravnanjih (omejevalnih sporazumih, zlorabi prevladujočega položaja) drugače sistemsko urejena, kot v ZPOmK; po ZPOmK-1 namreč lahko urad izda sklep o uvedbi postopka le po uradni dolžnosti (23. člen) ter ne več tudi na zahtevo stranke, ki je izkazala pravni interes za izvedbo postopka, kot je določal ZPOmK (v 2. odstavku 23. člena). Odločanje o uvedbi postopka ter vodenje postopka tako pred uradom potekata izključno v javnem interesu; tudi stranka v postopku, če gre za omejevalna ravnanja, je namreč le podjetje, proti kateremu se vodi postopek (1. odstavek 16. člena ZPOmK-1). Glede na to po presoji sodišča zoper sklep, ki je predmet izpodbojne tožbe v obravnavani zadevi, sodno varstvo ni dopustno. Tožnik bi namreč glede na ureditev v ZPOmK-1 izdaje sklepa o uvedbi postopka ne mogel doseči, saj je odločanje o tem vprašanju odločanje izključno po uradni dolžnosti (medtem ko bi izdajo takega sklepa po določbah ZPOmK tožnik lahko dosegel, če bi sodišče presodilo, da je sklep o zavrženju prijave nezakonit); ureditev uvedbe postopka pred uradom po določbah ZPOmK-1 pa je sodišče glede na prehodno določbo 4. odstavka 81. člena ZPOmK-1 moralo upoštevati.

Iz navedenih razlogov je sodišče tožbo zoper izpodbijani sklep ob smiselni uporabi določbe 4. točke 1. odstavka 36. člena ZUS-1 (2. odstavek 54. člena ZPOmK-1) moralo zavreči.

Odločitev o tožbi obsega tudi odločitev o tožnikovem stroškovnem zahtevku, saj če je o tožnikovem temeljnem tožbenem zahtevku odločeno zgolj formalno, drugače ne more biti odločeno o akcesornem zahtevku za povrnitev stroškov postopka.

Po določbi 6. odstavka 9. člena ZUS-1 odloča v zadevah varstva konkurence Upravno sodišče RS na sedežu v Ljubljani.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.