sodba U 181/2007
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2007-10-26

državljanstvo upravičenca do denacionalizacije - predhodno vprašanje - vzajemnost

Vprašanje obstoja tujega državljanstva lahko rešuje upravni organ Republike Slovenije le kot prehodno vprašanje (prvi odstavek 144. člena ZUP/86) z učinkom inter partes, kar velja tudi za denacionalizacijske organe, ki postopek vodijo po Zakonu o splošnem upravnem postopku (ZUP/86). Določba tretjega odstavka 9. člena, kakršna je bila uveljavljena z ZDen-B, je vnesla v ureditev prava vračanja podržavljenega premoženja nov inštitut (retorzijo), ki ga ZDen pred novelo ZDen-B ni poznal. Zato ni mogoče utemeljeno razlagati, da je 12. člen ZDen, treba uporabiti tudi za tretji odstavek 9. člena.

V sporni denacionalizacijski zadevi je Upravna enota A. kot upravni organ prve stopnje zavrnila zahtevo za denacionalizacijo nepremičnin, ki so bile ob podržavljenju vpisane v vl. št. 54 k.o. B. (kasneje C.), ki sta jo vložili tožnica in A.A., Nemčija, kot neutemeljeno. Svojo odločitev je v bistvenem oprla na ugotovitev, da je bilo s pravnomočno odločbo Upravne enote Č. št. ... z dne 10. 4. 2002 ugotovljeno, da je B.B., ki je umrl 26. 4. 1954, štel za državljana Federativne Ljudske Republike Jugoslavije in da ni štel za državljana Ljudske Republike Slovenije, po presoji upravne enote pa je treba z gotovostjo sklepati, da je bil na dan 6. 4. 1941 hrvaški državljan, saj iz obrazložitve navedene odločbe izhaja, da navedenega dne ni imel domovinske pristojnosti v nobeni občini na ozemlju LR Slovenije, temveč je bila njegova domovna občina D. na Hrvaškem. Navedbo tožnice, da je B.B. umrl brez državljanstva, pri čemer se sklicuje na podatek iz mrliškega lista, izdanega v kantonu E. v Švici, da gre za osebo brez državljanstva, upravna enota zavrača, ker gre za vpis, ki je pravno nepomemben, kajti iz prakse je mogoče ugotoviti, da se takšni vpisi na tovrstnih dokumentih pogosto pojavljajo, kadar pokojni nimajo ustrezno urejenih dokumentov. Ker je pokojnega B.B. v smislu povojnih predpisov šteti za hrvaškega državljana, pa ta ni bil upravičen do denacionalizacije glede na določbo tretjega odstavka 9. člena Zakona o denacionalizaciji (dalje: ZDen, Uradni list RS, št. 27/91-I, 56/92 - odl. US, 13/93 - odl. US, 31/93, 24/95 - odl. US, 20/97 - odl. US, 23/97 - odl. US, 65/98, 67/98 - odl. US, 66/00, 66/00 - obv. razl., 11/01 - odl. US in 54-I/02 - odl. US), saj iz Zakona o naknadi za imovinu oduzetu za vrijeme jugoslovanske komunistične vladavine (Narodne novine, št. 92/96), ki je podlaga za vračanje premoženja v Republiki Hrvaški, izhaja, da imajo pravico do vračanja fizične osebe pod pogojem, da so na dan sprejema zakona, to je 7. 11. 1996, imele hrvaško državljanstvo, tuje osebe pa le na podlagi vzajemnosti, ki temelji na mednarodnem sporazumu, ta pa zaenkrat med Republiko Hrvaško in Republiko Slovenijo ne obstaja. Upravni organ prve stopnje dalje meni, da do denacionalizacije tudi ni upravičena tožnica sama, ki se je med denacionalizacijskim postopkom priglasila kot upravičenka na podlagi 12. člena ZDen, kajti tega člena ni mogoče uporabiti za osebe, ki so pravni nasledniki razlaščenca, na katerega se nanaša tretji odstavek 9. člena ZDen, saj bi bila uporaba 12. člena ZDen za primere iz tretjega odstavka 9. člena ZDen, ki je bil 9. členu dodan z Zakonom o spremembah in dopolnitvah ZDen (ZDen-B), v nasprotju z namenom zakonodajalca, da upravičenost do denacionalizacije pri jugoslovanskih državljanih, ki so državljani drugih republik bivše države, veže na pogoj vzajemnosti.

Zoper navedeno odločbo je tožnica vložila pritožbo, ki jo je tožena stranka po Ministrstvu za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano z odločbo št. ... z dne 18. 12. 2006 zavrnila. Navedeno ministrstvo kot organ druge stopnje v predmetnem denacionalizacijskem postopku svojo odločitev utemeljuje z dejstvom, da je bilo državljanstvo B.B. pravnomočno ugotovljeno z odločbo z dne 10. 4. 2002, in torej ne držijo pritožbene navedbe, ki se sklicujejo na izpisek iz knjige umrlih, izdan v Švici, ki potrjuje le datum smrti, ne pa tudi državljanstva, ter z ugotovitvijo, da iz obrazložitve pravnomočne odločbe o ugotovitvi državljanstva izhaja, da je bil B.B. domovinsko pristojen v občino D. na Hrvaškem, česar tožnica z navedbami ali dokazi ni izpodbila. Ker je bil domovinsko pristojen v Hrvaški, to pomeni, da je v smislu tretjega odstavka 9. člena ZDen tuj (hrvaški) državljan, Slovenija in Hrvaška pa nimata vzpostavljene vzajemnosti (niti dejanske niti pravne) na področju denacionalizacije, zato mu premoženje po ZDen ne more biti denacionalizirano. Po presoji organa druge stopnje pa v primerih, ko fizična oseba ni upravičenec po ZDen, zaradi določbe tretjega odstavka 9. člena ZDen, v postopku denacionalizacije tudi ni mogoče uporabiti določbe 12. člena ZDen in na tej podlagi vračati premoženja njegovemu zakoncu ali dedičem prvega dednega reda, katerim je bilo jugoslovansko državljanstvo priznano s predpisi iz prvega odstavka 9. člena ZDen. V tem pogledu se sklicuje na stališče iz sklepa Vrhovnega sodišča RS, opr. št. II Ips 394/2005 z dne 2. 11. 2005, ter navaja, da bi bila za primere kot je obravnavani, uporaba 12. člena ZDen v neposrednem nasprotju z jasno izraženim namenom zakonodajalca ob sprejetju določbe tretjega odstavka 9. člena ZDen (ki je bil delno spremenjen z odločbo Ustavnega sodišča RS, št. U-I-326/98 z dne 14. 10. 1998, objavljeno v Uradnem listu RS, št. 76/98). Retorzija, ki jo je z določbo tretjega odstavka 9. člena v ZDen vgradil zakonodajalec (ker je ugotovil, da druge države nekdanje Jugoslavije v svojih zakonih, ki so bili sprejeti kasneje kot ZDen, vežejo pravico do vračanja premoženja na državljanstvo republik, ne pa na zvezno državljanstvo) z namenom pogojevanja vračanja premoženja po ZDen osebam z državljanstvom drugih nekdanjih jugoslovanskih republik z vzajemnostjo do vračanja premoženja slovenskim državljanom v drugih republikah, bi bila ob drugačni razlagi 12. člena ZDen, kot jo zastopa ministrstvo in kot jo je dalo v navedenem sklepu opr. št. II Ips 394/2005 Vrhovno sodišče RS, povsem izničena. Ministrstvo še pripominja, da tudi v primeru, če B.B. ne bi štel za jugoslovanskega državljana, tožnica ne bi mogla po vstopni pravici (12. člen Zakona o dedovanju) vstopiti kot upravičenka po 12. členu ZDen na mesto svoje matere, ki je bila ob podržavljenju še živa in ni imela jugoslovanskega državljanstva. Po vstopni pravici vstopajo potomci v pravice svojih staršev le, če so starši umrli pred zapustnikom, kar pa v danem primeru niso, saj je B.B. umrl v letu 1954, tožničina mati C.C., poročena D., pa je umrla 1965, torej kasneje kot njen oče oziroma tožničin ded. Iz teh razlogov je pritožbo zavrnilo kot neutemeljeno.

Tožnica v pravočasno vloženi tožbi uveljavlja, da je odločitev tožene stranke nepravilna. V odločbi organa druge stopnje zatrjevano dejstvo, da je B.B. hrvaški državljan, ni dokazano, in tudi ne izhaja iz odločbe o ugotovitvi državljanstva Upravne enote Č. z dne 10. 4. 2002, ki je postala pravnomočna 6. 5. 2005. Iz druge točke izreka te odločbe samo izhaja, da se B.B. ni štel za državljana Ljudske republike Slovenije. Upoštevaje to odločbo je B.B. z vidika 9. člena ZDen tujec, zaradi česar bi moral upravni organ predlagati postopek za ugotovitev njegovega državljanstva ali pa opraviti poizvedbe pri pristojnih organih Republike Hrvaške o tem, ali se šteje B.B. za hrvaškega državljana, in šele potem bi lahko odločal o vračanju premoženja. Tožnica se tudi ne strinja s stališčem organa druge stopnje, da ne more ona sama nastopati kot upravičenka na podlagi 12. člena ZDen, ker da se ta ne nanaša na primere iz tretjega odstavka 9. člena ZDen. Tožnica meni, da sklicevanje odločbe druge stopnje na sklep Vrhovnega sodišča RS, št. II Ips 394/2005, ni utemeljeno, ker gre po mnenju tožnice za bistveno različno dejansko stanje. V primeru iz navedenega sklepa je nadomestni upravičenec pridobil slovensko državljanstvo naknadno, medtem ko je tožnica slovenska državljanka od 28. 8. 1945. Tudi sicer je po mnenju tožnice razlaga 12. člena ZDen s strani tožene stranke pravno nepravilna. Iz besedila tega člena namreč ne izhaja nobena navezanost ali odvisnost uporabe od 9. člena ZDen. Tožena stranka se sklicuje na namen zakonodajalca, ne pove pa, kakšen je ta namen bil. Če bi imel zakonodajalec namen skrčiti krog vstopnih upravičencev, bi spremenil tudi besedilo 12. člena ZDen, saj je imel dovolj časa za to. Z odločbo Ustavnega sodišča RS, št. U-I-23/93 je bilo besedilo drugega odstavka 12. člena ZDen delno črtano in je bila razširjena uporaba tega člena na vse osebe iz 9. člena ZDen, kar pomeni, da je bil namen širiti krog upravičencev, kar je v skladu s temeljnim namenom zakonodajalca ob sprejemu ZDen. Ustavna odločba je bila objavljena v Uradnem listu RS, št. 23/97 z dne 25. 4. 1997, predlog ZDen-B pa je bil objavljen v Poročevalcu Državnega zbora dne 26. 6. 1997 (druga obravnava) in 28. 1. 1998 (tretja obravnava). Če bi imel zakonodajalec namen krčiti krog upravičencev, bi spremenil besedilo 12. člena ZDen, ne pa ga pustil nespremenjenega, kajti za to je imel dovolj časa. Zaradi takega časovnega zaporedja ni mogoč zaključek, da je imel zakonodajalec ob noveli ZDen-B namen skrčiti krog upravičencev. Namen ZDen-B je bil nasprotno širitev kroga upravičencev, kar izhaja iz navedenih objav predloga zakona. Dalje navaja, da pravna teorija (tudi tuja) in pravna praksa stoji na stališču, da je uporaba retorzije nedopustna oziroma protizakonita, če je v nasprotju z namenom zakona, to pa v spornem primeru je, saj je bil namen zakona poprava krivic, kar pa nasprotuje krčenju kroga upravičencev oziroma njihovih dedičev. Tožena stranka je torej prevzela vlogo zakonodajalca, kar pa ni, saj zakone lahko spreminja samo parlament, s tem pa je prekoračila svoja pooblastila. Po stališču teoretikov tudi Ustavno sodišče nima pooblastil za ustvarjanje novih pravnih norm. Tožnica se tudi ne strinja s stališčem organa druge stopnje, da tožnica nima vstopne pravice na podlagi 12. člena ZDen (pravilno: Zakona o dedovanju), ker je njena mati umrla kasneje kot B.B., tožničin dedek. Tožnica meni, da tudi ta razlog zavrnitve pritožbe ni podan, saj se v postopku denacionalizacije ugotavlja samo status osebe, torej vprašanje ali gre za dediča prvega dednega reda, ne pa pravica do dedovanja. Tožnica tudi navaja, da je ugotovila, da B.B. ni bil nikoli državljan Republike Hrvaške na dan 6. 4. 1941 in v dokaz prilaga dopis Ministrstva za zunanje zadeve Republike Hrvaške z dne 20. 11. 2007, št. ... Tožnica glede na vse te razloge predlaga, naj sodišče drugostopenjsko odločbo tožene stranke odpravi in zadevo vrne v ponovno odločanje.

Tožba je bila vročena zastopniku tožene stranke, Ministrstvu za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano, ki v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi in predlaga, da sodišče tožbo zavrne.

Sodišče je tožbo, ki kot toženo stranko navaja Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano, in kot izpodbijani akt odločbo tega ministrstva, ne pa tudi odločbo Upravne enote A., glede na določbe Zakona o upravnem sporu (ZUS-1, Uradni list RS, št. 105/06) obravnavalo kot tožbo zoper Republiko Slovenijo (5. odstavek 17. člena ZUS-1), s katero se izpodbija odločba Upravne enote A. kot upravnega organa prve stopnje, št. ... z dne 8. 5. 2006 (prvi in drugi odstavek 2. člena ZUS-1), ne da bi poslalo tožbo v dopolnitev (31. člen ZUS-1), ker ne glede na tožbene navedbe formalne narave ugotavlja, da tožnica dejansko izpodbija upravno odločbo organa prve stopnje, saj je le-ta vsebinsko odločil o zahtevi za denacionalizacijo, formalne tožbene navedbe glede tožene stranke in izpodbijanega akta pa so očitno posledica nepravilnega razumevanja uvodnih določb ZUS-1, ki jih v času vložitve tožbe (29. 1. 2007) še ni bilo mogoče pripisati nepozornosti ali neskrbnosti tožnikov v upravnih sporih.

Izpodbijana odločba organa prve stopnje počiva na ugotovitvi, da je treba pokojnega razlaščenca B.B. šteti za hrvaškega državljana, in na stališču, da le-ta po ZDen zaradi določbe tretjega odstavka 9. člena ne more biti upravičenec, ter na stališču, da tudi tožnica, ki je med denacionalizacijskim postopkom priglasila svojo udeležbo kot upravičenka po 12. členu ZDen, ni upravičena do denacionalizacije, ker se določba 12. člena ne nanaša na primere iz tretjega odstavka 9. člena ZDen. Sodišče meni, da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita iz razlogov, ki jih podrobneje navaja odločba upravnega organa druge stopnje, in na katere se sodišče v izogib ponavljanju sklicuje na podlagi drugega odstavka 71. člena ZUS-1, saj gre za razloge, ki služijo utemeljitvi izpodbijanega upravnega akta, to je odločbe organa prve stopnje. Glede na uveljavljane tožbene ugovore pa sodišče navedenim razlogom še dodaja:

Tožbeni ugovor, da bi moral denacionalizacijski upravni organ predlagati postopek za ugotovitev hrvaškega državljanstva razlaščenca B.B., ali pa opraviti poizvedbe pri pristojnih hrvaških organih, ali se je navedeni štel za hrvaškega državljana, ter šele potem odločati o vračanju premoženja, na odločitev sodišča ne more vplivati. Pristojni slovenski upravni organi so namreč po mnenju sodišča pooblaščeni le za erga omnes ugotavljanje jugoslovanskega državljanstva (na podlagi tretjega odstavka 63. člena ZDen) in za erga omnes ugotavljanje državljanstva Republike Slovenije oziroma njenih pravnih prednic (38. člen v zvezi z 39. a členom Zakona o državljanstvu Republike Slovenije - ZDRS, Uradni list RS, št. 1/91-I in spremembe). Vprašanje obstoja tujega državljanstva torej lahko rešuje upravni organ Republike Slovenije le kot prehodno vprašanje (prvi odstavek 144. člena ZUP/86) z učinkom inter partes, kar velja tudi za denacionalizacijske organe, ki postopek vodijo po Zakonu o splošnem upravnem postopku (ZUP/86, Uradni list SFRJ, št. 47/86 in Uradni list RS, št. 55/92), ki se za denacionalizacijske zadeve uporablja na podlagi drugega odstavka 6. člena ZDen. Glede na nesporno ugotovitev pravnomočne odločbe Upravne enote Č. z dne 10. 4. 2002, da je bil B.B. 6. 4. 1941 domovinsko pristojen v občini D. na Hrvaškem, sta imela upravna organa obeh stopenj po mnenju sodišča dovolj zanesljivo podlago za stališče, da ga je treba šteti za hrvaškega državljana. Listina Zunanjega ministrstva Republike Hrvaške, na katero se sklicuje tožba, za odločitev sodišča ne more biti pomembna (druga alinea drugega odstavka 99. člena ZUS-1). Iz nje namreč izhaja le, da se B.B. ne vodi v evidencah pridobitve in prenehanja hrvaškega in bivšega jugoslovanskega državljanstva, ter da ni shranjena dokumentacija za kraj D. za leto 1941, zaradi česar se ne more preveriti, ali je bil B.B. domovinsko pripaden občini D. na dan 6. 4. 1941, in zato pristojni organ Republike Hrvaške ne more odgovoriti, ali bi se B.B. na podlagi 37. člena Zakona o državljanstvu FLRJ (ZDrž, Uradni list FLRJ, št. 54/46 - 105/48) štel za državljana tedanje Ljudske republike Hrvaške. Kolikor tožba meni, da gre pri navedeni listini za dokaz o neobstoju B.B. hrvaškega državljanstva, je torej v zmoti.

Sodišče se tudi strinja s stališčem obeh upravnih organov, da pri tožnici uporaba 12. člena ZDen ne pride v poštev zato, ker gre pri njenem pravnem predniku, dedku ..., za osebo iz tretjega odstavka 9. člena ZDen. Nasprotni tožbeni ugovor, da je imel zakonodajalec med izdajo odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-23/93 in sprejemom ZDen-B dovolj časa, da bi uporabo določbe 12. člena ZDen za primere iz novega tretjega odstavka 9. člena ZDen izključil, če bi bil njegov namen, naj se določba 12. člena za te primere ne uporablja, sicer drži. Sodišče meni, da je v tem pogledu argumentacija stališča glede uporabe 12. člena ZDen iz sklepa Vrhovnega sodišča, št. II Ips 394/2005 šibka, vendar pa to še ne pomeni, da je pravno stališče iz navedenega sklepa nesprejemljivo. Določba tretjega odstavka 9. člena, kakršna je bila uveljavljena z ZDen-B, je namreč vnesla v ureditev prava vračanja podržavljenega premoženja nov inštitut (retorzijo), ki ga ZDen pred novelo ZDen-B ni poznal. Zato ni mogoče utemeljeno razlagati, da je 12. člen ZDen, kakor velja od navedene odločbe Ustavnega sodišča, treba uporabiti tudi za tretji odstavek 9. člena. Na upoštevanje stališča iz navedenega sklepa Vrhovnega sodišča RS tudi ne more vplivati tožbeni ugovor, da se stališče nanaša na drugačen primer, kot je tožničin, ker naj bi šlo v revizijski zadevi, na katero se nanaša sklep, za kasnejšo pridobitev slovenskega državljanstva kot pri tožnici. Bistvo stališča namreč je, da se 12. člen ZDen za primere iz tretjega odstavka 9. člena ZDen ne uporablja, in ne, da se ne uporablja za osebe, ki so slovensko državljanstvo pridobile naknadno. Čim pa določbe 12. člena ZDen ni mogoče uporabiti za primere iz tretjega odstavka 9. člena ZDen, je vprašanje, ali gre pri tožnici za osebo iz prvega dednega reda ali ne po vstopni pravici v smislu 12. člena Zakona o dedovanju, za odločitev sodišča pravno irelevantno in zato tudi tožbeni ugovor glede pravilnosti stališča ministrstva o vprašanju vstopne pravice tožnice za odločitev sodišča ne more biti pravno pomemben.

Glede na navedeno je sodišče ugotovilo, da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita, postopek pred njeno izdajo pa nima bistvenih kršitev, zato je moralo tožbo zavrniti na podlagi 63. člena ZUS-1, pri čemer je odločalo na seji na podlagi 59. člena istega zakona.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  -  144, 144

Zakon o denacionalizaciji (1991) - ZDen  -  9, 9/3, 12, 9, 9/3, 12

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.