sodba U 2001/2005
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2007-04-16

pooblastilo za odločanje - formalna pravnomočnost

Prenehanje mandata predstojnika na dano pooblastilo ne vpliva, ker ne gre za osebno pooblastilo, ampak za pooblastilo za odločanje, ki izhaja iz položaja oziroma funkcije ministra. Takšno pooblastilo preneha z odvzemom ali preklicem. S sklicevanjem na drugo določilo sicer nespremenjenega zakona ni mogoče doseči nove vsebinske obravnave zahtevka. 6.e člen CZ po vsebini predstavlja določilo, ki potrjuje pravico do pritožbe zoper odločbe carinskega organa, ki je v razmerju do 229. člena ZUP vsebinsko drugače opredeljeno, ne pomeni pa osnove za stališče, da lahko stranka kadarkoli zahteva spremembo s strani carinskega organa potrjene carinske deklaracije in izdajo nove odločbe. Ker sta od časa odločanja o prejšnji zahtevi ostala nespremenjena tako materialnopravna podlaga kot tudi dejansko stanje, na kateri temeljita tako prva kot tudi ponovna zahteva, je prvostopni organ pravilno zavrgel novo zahtevo tožeče stranke, saj je o isti upravni stvari že pravnomočno (formalno) odločeno.

Tožena stranka je z izpodbijano odločbo zavrnila pritožbo tožeče stranke zoper sklep Carinskega urada A. št. ... z dne 29. 11. 2001, s katerim je prvostopni carinski organ zavrgel zahtevek tožeče stranke za povračilo carinskega dolga po deklaraciji za sprostitev blaga v prost promet št. ... z dne 5. 1. 2000, ker ni bilo pogojev za uvedbo postopka. Tožena stranka najprej podrobno opiše potek celotnega postopka in ugotavlja, da je prvostopni organ ravnal pravilno in zakonito, ko je s sklepom zavrgel zahtevek tožeče stranke za izdajo nove odločbe. Tožeča stranka v zahtevku navaja, da temelji na novi dejanski in pravni podlagi, in sicer na 6.e členu Carinskega zakona (Uradni list RS, št. 1/95, 28/95, 32/99 ter 40/99, v nadaljevanju CZ), spremenjena pa naj bi bila tudi subjektivna identiteta. Tožena stranka ugotavlja, da je tožeča stranka vložila prošnjo za revizijo carinskega postopka z dne 17. 10. 2000, vendar pa je prvostopni organ v prvem postopku v izreku sprva kot stranko določil prejemnika blaga B.B.B., v ponovnem postopku pa je z odločbo z dne 26. 9. 2001, ki je postala pravnomočna, pravilno ugotovil, da je prošnjo za revizijo vložila tožeča stranka kot deklarant v svojem imenu in za račun prejemnika blaga. Vlagatelj obeh zahtevkov je torej tožeča stranka, zato ni podan razlog za ničnost v smislu 4. točke 1. odstavka 279. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99 in 70/00, v nadaljevanju ZUP) in ni spremenjena subjektivna identiteta zahtevka. Odločitev o zavrženju vloge v zvezi z obravnavano carinsko deklaracijo temelji na določi 4. točke 1. odstavka 129. člena ZUP. Iz te določbe izhaja, da je za zavrženje dovolj, če se ni spremenilo dejansko ali pravno stanje, zato je po mnenju tožene stranke treba presojati stanje, na katero tožeča stranka opira svoj predlog z dne 23. 11. 2001. O zahtevah, o katerih je bilo v upravnem postopku že meritorno odločeno, namreč ni mogoče odločati, če se v času od prvega odločanja ni spremenilo dejansko stanje in materialnopravna podlaga zahteve. Tožeča stranka v predlogu res navaja drugo pravno podlago, in sicer 6.e člen CZ, ki opredeljuje pravico do pritožbe v carinskem postopku, vendar želi z njo po vsebini doseči enak cilj, to je povračilo carinskega dolga zaradi neprefercialne obravnave blaga. Zatrjevana dejanska podlaga, na katero se opira nov zahtevek, namreč, da je potrdilo o poreklu blaga, priloženo k vlogi, akcesorni akt, ki se mora upoštevati pri izdaji odločbe, je enaka dejanski podlagi, kot jo je tožeča stranka zatrjevala v prejšnjem postopku. Pri tem je treba upoštevati, da je deklaracija upravna odločba, ki postane dokončna s potrditvijo carinskega organa. Od časa odločanja o prvi zahtevi tožeče stranke je po njenem mnenju ostala nespremenjena tudi pravna podlaga, na kateri temelji tako prva kot tudi ponovna zahteva in po kateri se plačilo carinskega dolga odpusti oziroma povrne do tistega zneska, za katerega se dokaže, da v času obračuna ni bil zakonsko dolgovan (2. in 3. odstavek 158. člena CZ). Glede na istovetnost dejanske in materialnopravne podlage obeh zahtev, o novi zahtevi tožeče stranke ni bilo mogoče meritorno odločati. Če bi tožeča stranka ob izdaji prve odločbe z dne 26. 9. 2001 menila, da dejansko stanje, ki je bilo podlaga za odločitev, ni bilo pravilno ugotovljeno, je imela na razpolago pritožbo, ki je ni izkoristila. Tožeča stranka tako zaradi ponovne obravnave prošnje ne dosega spremembe dejanskega stanja zgolj z vložitvijo novega zahtevka, po katerem se ne spremeni tudi pravna podlaga. Tožena stranka ostalih pritožbenih ugovorov, ki so naperjeni zoper prvostopno meritorno odločbo in ugotovitveni postopek, ni obravnavala in je pritožbo zavrnila na podlagi 1. odstavka 248. člena ZUP.

Tožeča stranka tožbo vlaga zaradi nepravilne uporabe materialnega prava, nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja in kršitve določb postopka na podlagi 1., 2., 3. in 4. točke 1. odstavka 25. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97, 65/97 - popravek, 70/00 in 92/05 ter 45/06 - odločbi US, v nadaljevanju ZUS). V tožbi uvodoma navaja, da je državna podsekretarka C.C. podpisala odločbo s pooblastilom starega ministra, kar pomeni, da po zamenjavi ministra nima več teh pristojnosti. V nadaljevanju tožbe, ki je identična s pritožbenimi razlogi, navaja, da izrek prvostopne odločbe ni popoln, določen in jasen ter nasprotuje razlogom odločbe. Prvostopni organ v izreku napačno povzema njen zahtevek, ki temelji na novi dejanski in pravni podlagi, saj je poleg objektivne identitete spremenjena tudi subjektivna identiteta. Namesto B.B.B., ki je vložil zahtevek za revizijo postopka, je namreč nastopila tožeča stranka. V ponovnem postopku je prvostopni organ izdal odločbo št. ... z dne 26. 9. 2001, s katero je zavrnil njen zahtevek, čeprav ga ni vložila, zato je odločba po njenem mnenju nična v smislu 1. odstavka 4. točke 279. člena ZUP. Tožeča stranka se zoper odločbo ni pritožila prav zaradi dejstva, ker ni bila vložnica zahteve, istočasno pa je ocenila, da je bolj smotrno vložiti nov zahtevek s spremenjeno pravno in dejansko podlago, saj bi bila inštančna kontrola na podlagi 6.e člena CZ bolj učinkovita kot revizijska kontrola na podlagi 3. odstavka 158. člena CZ. Navaja, da ni mogla vložiti novega zahtevka in se hkrati pritožiti, ker ne moreta istočasno potekati dva postopka na podlagi 4. točke 1. odstavka 129. člena ZUP. Tožeča stranka je v svojem zahtevku jasno in določno navedla, da gre za novo pravno in dejansko podlago, saj s prej citirano odločbo ni pridobila nobene pravice in obveznosti. Zavrnilni upravni akt nikoli ne postanejo materialno pravnomočni, zato lahko stranka vlaga neomejeno število vlog. Carinski organ mora izdati odločbo na podlagi 6.e člena CZ, pri čemer mora biti izključena možnosti arbitrarnega odločanja. Tožeči stranki je bila kršena ustavna pravica do pritožbe, saj carinski organ napačno povzema njen zahtevek in zavrača ugotavljanje dejanskega stanja. Meni, da bi moral carinski organ na podlagi 154. člena CZ ugoditi zahtevku, ne glede na to, da blago ni bilo pregledano in vzeti vzorci. Prav tako bi moral sestaviti zapisnik in uvesti ugotovitveni postopek in zaslišati tožečo stranko. Sklepno predlaga, da sodišče odpravi izpodbijano odločbo ter zadevo po opravljeni glavni obravnavi vrne toženi stranki v ponoven postopek.

V odgovoru na tožbo tožena stranka v zvezi s pooblastilom za izdajanje odločb navaja, da iz 28. do 32. člena ZUP ne izhaja, da bi bila časovna vezanost pooblastila vezana na konkretno osebo predstojnika, ki je pooblastitveni akt izdal. Z menjavo ministra ni potrebno, da novi minister uradnim osebam podeli novo pooblastilo, seveda pa ima pravico, da že podeljena pooblastila prekliče. Prereka vse tožbene navedbe, vztraja pri razlogih izpodbijane odločbe ter predlaga, da sodišče tožbo zavrne.

Državno pravobranilstvo Republike Slovenije kot zastopnik javnega interesa ni prijavilo svoje udeležbe v tem upravnem sporu.

Sodišče ugotavlja, da se je tožeča stranka, ki je tožbo vložila kot D.D.D. d.o.o., E., pripojila k podjetju F.F.F., E., ki je kot njen pravni naslednik sedaj tožeča stranka (podatki o pripojitvi in pravnem nasledstvu so razvidni iz elektronske baze Sodnega registra na dan 12. 4. 2007).

Po presoji sodišča je odločitev tožene stranke pravilna in zakonita. Sodišče se strinja z razlogi, ki jih za svojo odločitev navaja tožena stranka in se nanje v izogib ponavljanju v zvezi s tožbenimi ugovori, ki so po vsebini identični pritožbenim ugovorom, na katere je tožena stranka odgovorila, v celoti sklicuje (2. odstavek 71. člena v zvezi s 104. in 105. členom Zakona o upravnem sporu, Uradni list RS, št. 105/06 in 26/07 - odločba US, v nadaljevanju ZUS-1).

V zvezi s tožbenim ugovorom, da državna podsekretarka v času izdaje izpodbijane odločbe ni imela ustreznega pooblastila za odločanje, sodišče ugotavlja, da po določbi 16. člena Zakona o državni upravi (Uradni list RS, št. 52/02 do 93/05, v nadaljevanju ZDU-1) minister v skladu s sprejeto politiko vodi in predstavlja ministrstvo, izdaja predpise in druge akte v skladu z zakonom ter sprejema druge odločitve iz pristojnosti ministrstva. Iz navedene določbe je razvidno, da je minister nosilec vseh pooblastil v ministrstvu in istočasno predstojnik vsem zaposlenim v ministrstvu. V 1. odstavku 28. člena ZUP je določeno, da o upravni stvari, za katero je pristojen monokratičen (individualno voden) organ, izda odločbo v upravnem postopku njegov predstojnik, če ni s predpisi organizacije tega organa ali z drugimi predpisi drugače določeno. V skladu z 2. odstavkom istega člena predstojnik lahko pooblasti drugo osebo, zaposleno pri istem organu za odločanje v upravnih stvareh iz določene vrste zadev. V obravnavanem primeru državna podsekretarka razpolaga s pooblastilom ministra za finance št. ... z dne 10. 1. 2003 in torej ima pooblastilo predstojnika. Tožeča stranka nima prav, ko meni, da državna podsekretarka ne more odločati v imenu ministra, ker razpolaga s pooblastilom, ki ni podpisano s strani aktualnega ministra za finance. Po presoji sodišča pooblastilo za odločanje v upravnem postopku ni vezano na njegov mandat. Prenehanje mandata predstojnika na dano pooblastilo ne vpliva (v nasprotju z državnim sekretarjem, ki mora ob prenehanju funkcije predsednika vlade ali ministra ponuditi svoj odstop), ker ne gre za osebno pooblastilo (pooblastilo za zastopanje), ampak za pooblastilo za odločanje, ki izhaja iz položaja oziroma funkcije ministra. Takšno pooblastilo po mnenju sodišča preneha z odvzemom ali preklicem. Zato ima po presoji sodišča imenovana državna podsekretarka veljavno pooblastilo za odločanje v upravnem postopku po določbi 2. odstavka 28. člena ZUP.

V obravnavani zadevi je sporno pravno vprašanje, ali je carinski organ pravilno uporabil določila 4. točke 1. odstavka 129. člena ZUP, ki določa, da pristojni organ s sklepom zavrže zahtevo stranke, če o isti stvari že teče postopek ali je bilo o njej že pravnomočno odločeno, pa je stranka z odločbo pridobila kakšne pravice ali so ji bile naložene kakšne obveznosti; enako ravna tudi, če je bila izdana zavrnilna odločba in se dejansko ali pravno stanje, na katero se opira zahtevek, ni spremenilo. Zakon torej loči med dvema različnima primeroma pravnomočnosti: materialno in formalno pravnomočnostjo. Če je odločba postala materialno pravnomočna, ker so bile stranki podeljene določene pravice ali naložene kakšne obveznosti (res iudicata), potem postopka v nobenem primeru ni mogoče ponovno začeti, saj gre za vzpostavljeno javnopravno razmerje, v katerega je mogoče poseči samo z uporabo izrednih pravnih sredstev. Če pa je bil zahtevek stranke zavrnjen in je posledično odločba postala le formalno pravnomočna, med stranko in državo oziroma nosilcem javnega interesa ni nastalo nobeno pravno razmerje in ima tožeča stranka na tej točki prav, da je o istem vprašanju mogoče na navedeni podlagi ponovno odločiti. Nima pa prav, ko meni, da lahko stranka vlaga istovrstne zahteve brez omejitev. Zakon namreč določa omejitev možnosti uvedbe novega postopka, in sicer bo pristojni organ zavrgel vlogo stranke tudi v primeru, če se dejansko stanje in pravna podlaga nista spremenila od trenutka izdaje prvostopne odločbe v prejšnjem postopku.

Tožena stranka je pravilno ugotovila, da se relevantno dejansko stanje in materialnopravna podlaga v prejšnjem in novem postopku nista spremenili. Tudi sodišče je mnenja, da skuša tožeča stranka v novem postopku z vlogo, ki jo je imenovala "zahteva za izdajo odločbe na podlagi 6.e člena CZ" po vsebini doseči spremembo carinske deklaracije in povračilo carinskega dolga, tako kot je to izrecno zahtevala v prejšnjem postopku z vlogo, ki jo je naslovila kot "prošnjo za revizijo carinskega postopka", ki ji je priložila tudi zahtevek za povračilo oziroma odpust carinskega dolga. Ker je prvostopni carinski organ zahtevo tožeče stranke za povračilo carinskega dolga pravnomočno zavrnil in tožeča stranka ni izkoristila pravice pritožbe v prejšnjem postopku, sedaj v novem postopku skuša doseči isti cilj s sklicevanjem na novo dejansko in pravno podlago. Dejanske okoliščine, ki izhajajo iz pravnomočne zavrnilne odločbe z dne 26. 9. 20001, se v novem postopku niso spremenile; vložena carinska deklaracija je še vedno enaka, prav tako ostajata prazni polji 36 in 39, kjer tožeča stranka kot deklarant ni uveljavljala ustreznih ugodnosti na podlagi porekla blaga in posledične preferencialne obravnave blaga. Kolikor se tožeča stranka ni strinjala s postopkom, dejanskimi ugotovitvami in uporabo materialnega prava, je imela v prejšnjem postopku možnost vložiti pritožbo, česar pa ni storila, zato tudi v tožbi v tej zvezi ne more uveljavljati ugovorov. Čeprav tožeča stranka svojo novo vlogo gradi na 6.e členu CZ, ki ga v prejšnjem postopku ni izpostavljala, se relevantna pravna podlaga v novem postopku v smislu 129. člena ZUP ni spremenila. S sklicevanjem na drugo določilo sicer nespremenjenega zakona namreč ni mogoče doseči nove vsebinske obravnave zahtevka. 6.e člen CZ po vsebini predstavlja določilo, ki potrjuje pravico do pritožbe zoper odločbe carinskega organa, ki je v razmerju do 229. člena ZUP vsebinsko drugače opredeljeno, ne pomeni pa osnove za stališče, da lahko stranka kadarkoli zahteva spremembo s strani carinskega organa potrjene carinske deklaracije in izdajo nove odločbe. Kot je upravna in upravno sodna praksa že večkrat potrdila, carinska deklaracija pomeni vlogo, s katero se v predpisani obliki na predpisan način zahteva izvedba določenega carinskega postopka, ki ga izbere carinski deklarant (48. člen CZ), potrjena carinska deklaracija, ki v celoti ugodi zahtevku stranke, pa v smislu ZUP pomeni upravno odločbo, ki je hkrati tudi izvršilni naslov (točka (b) 1. odstavka 155. člena CZ). Potrjena carinska deklaracija je torej upravna odločba, ki jo je mogoče spremeniti le pod zakonsko določenimi pogoji. Določila 6. e člena CZ ni mogoče razlagati na način, kot ga razlaga tožeča stranka, da lahko stranka na podlagi že potrjene carinske deklaracije kadarkoli v carinskem postopku zahteva izdajo nove odločbe, zoper katero bi bila možna pritožba. Tožeča stranka zato v novem postopku v zvezi s potrjeno carinsko deklaracijo ne more zahtevati izdaje odločbe na podlagi 6.e člena CZ, v kateri bi moral carinski organ upoštevati dokazilo o poreklu blaga. Iz vsebine novega zahtevka je tudi po presoji sodišča jasno razvidno, da skuša tožeča stranka doseči tisto, kar je zahtevala že v prejšnjem postopku; spremembo carinske deklaracije in povračilo carinskega dolga. Ker sta tudi po presoji sodišča od časa odločanja o prejšnji zahtevi ostala nespremenjena tako materialnopravna podlaga kot tudi dejansko stanje, na kateri temeljita tako prva kot tudi ponovna zahteva, je prvostopni organ pravilno zavrgel novo zahtevo tožeče stranke, saj je o isti upravni stvari že pravnomočno (formalno) odločeno.

Glede na povedano je odločitev tožene stranke pravilna in na zakonu utemeljena, tožba pa neutemeljena, pri čemer sodišče tudi ni našlo ničnostnih razlogov in kršitve ustavnih pravic, zato je tožbo zavrnilo na podlagi 1. odstavka 63. člena ZUS-1.

Uporaba ZUS-1 temelji na podlagi prehodne določbe 2. odstavka 105. člena tega zakona.

Sodišče je odločilo brez glavne obravnave na podlagi 1. odstavka 59. člena ZUS-1. Čeprav tožeča stranka pavšalno izpodbija tudi dejansko stanje, gre v obravnavni zadevi rešitev pravnega vprašanja in relevantno dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo upravnega akta, med strankama ni sporna.

CZ člen 6e.  ZUP člen 28,  129,  28,  129.  ZDU-1 člen 16,  16.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.