sodba I U 72/2009
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-05-13

ukrep gradbenega inšpektorja - nelegalna gradnja - sankcija za nelegalno gradnjo

Sankcija za nelegalno gradnjo je predpisana v 152. členu ZGO-1, besedilo tega člena pa ta ukrep predpisuje izrecno in nepogojno, tako da pristojnemu gradbenemu inšpektorju ne omogoča izbire med različnimi ukrepi, saj bi bili vsakršni drugačni ukrepi kot odstranitev objekta nezakoniti.

Gradbeni inšpektor Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območne enote Ljubljana, je kot prvostopenjski upravni organ z izpodbijano odločbo tožeči stranki naložil, da mora takoj po vročitvi odločbe ustaviti gradnjo lesenega objekta – vrtne lope v tlorisni izmeri 6,1 m x 3, 6 m + 1,5 m x 1,5 m in betonske plošče istih dimenzij kakor leseni objekt, ki se nahaja na kmetijskem zemljišču izven urbanega naselja B., na zemljišču s parc. št. 97/1 k.o. ... (1. točka izreka); naložil tožeči stranki, da mora objekt, opisan v prejšnji točki, v roku enega meseca po prejemu odločbe odstraniti ter vzpostaviti zemljišče v prejšnje stanje (2. točka izreka); izrekel prepovedi iz 158. člena Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 102/04 – uradno prečiščeno besedilo, dalje ZGO-1) (3. točka izreka) in tožečo stranko opozoril, da se bo v primeru neizpolnitve odrejene obveznosti začel postopek izvršbe nedenarne obveznosti, ki se bo opravil po drugih osebah (4. točka izreka).

V obrazložitvi svoje odločbe je prvostopenjski upravni organ med drugim navedel, da je obstoj prej opisanega objekta, njegovo lokacijo in dimenzije ugotovil na ogledu, ki je bil opravljen po uradni dolžnosti. Tožeča stranka je na zaslišanju v zvezi s tem objektom izjavila, da je na istem mestu že prej stal objekt, ki pa je bil močno dotrajan. Zato ga je tožeča stranka v letu 2000 obnovila tako, da ga je odstranila in na njegovem mestu postavila sedanji objekt. Na Občini A. je dobila zagotovilo, da je možno postaviti objekt do velikosti 16 m2 za potrebe vrtičkarstva ter da za tak objekt ne potrebuje nobenega dovoljenja. Povedala je še, da objekt služi kot shramba za vrtno orodje in da je edina investitorica.

Prvostopenjski upravni organ nadalje ugotavlja, da objekt stoji na kmetijskem zemljišču ter da je bilo v letu 2000 za postavitev pomožnega objekta potrebno pridobiti upravno dovoljenje – odločbo o dovolitvi priglašenih del. Za obravnavani objekt ne v času gradnje, ne kasneje odločba o dovolitvi priglašenih del ni bila izdana. Ker je bil objekt torej zgrajen pred 1. 1. 2003 brez odločbe o dovolitvi priglašenih del, se po 33. členu Pravilnika o vrstah zahtevnih, manj zahtevnih in enostavnih objektov, o pogojih za gradnjo enostavnih objektov brez gradbenega dovoljenja in o vrstah del, ki so v zvezi z objekti in pripadajočimi zemljišči (Uradni list RS, št. 114/03 in 130/04, dalje Pravilnik) šteje, da izpolnjuje pogoje za enostaven objekt glede največje velikosti, načina gradnje in rabe ter pogoje glede odmika od sosednjih zemljišč, če stoji znotraj gradbene parcele, ki pripada objektu, zgrajenemu na podlagi gradbenega dovoljenja, če ima enake ali manjše dimenzije, kot jih določa Pravilnik in če ima njegov lastnik za zemljišče, na katerem stoji takšen objekt, lastninsko ali kakšno drugo stvarno ali obligacijsko pravico, ki mu omogoča gradnjo na tem zemljišču. Obravnavani objekt ustreza le enemu od naštetih pogojev, saj je njegova tlorisna površina 24 m2, dovoljena površina za lopo kot enostavni objekt pa je do 15 m2, poleg tega pa se ne nahaja na gradbeni parceli, temveč na kmetijskem zemljišču. Zemljišče, na katerem je objekt postavljen, je tudi po namenski rabi opredeljeno kot kmetijsko zemljišče, primerno za kmetijsko obdelavo, zato je po predpisih, ki urejajo kmetijstvo, vključeno v varovano območje. Na varovanih kmetijskih zemljiščih gradnja brez gradbenega dovoljenja ni mogoča. Ker iz navedenih razlogov niso izpolnjeni pogoji za gradnjo brez gradbenega dovoljenja, ki jih določa 3. odstavek 3. člena ZGO-1, bi morala tožeča stranka v skladu z določbo 1. odstavka 3. člena ZGO-1 za gradnjo pridobiti gradbeno dovoljenje. Ker tega dovoljenja ni pridobila, predstavlja obravnavani objekt glede na določbo 12.1. točke 1. odstavka 2. člena ZGO-1 nelegalno gradnjo.

Ministrstvo za okolje in prostor je kot drugostopenjski upravni organ z odločbo št. ... z dne 26. 6. 2008 zavrnilo pritožbo tožeče stranke zoper izpodbijano odločbo. V obrazložitvi je povzelo bistvene navedbe obrazložitve prvostopenjske upravne odločbe in dodalo, da gre pri vzdrževanju objekta za dela, s katerimi se ne posega v konstrukcijo objekta in se tudi ne spreminja njegove zmogljivosti, velikosti, namembnosti in zunanjega videza. Zato pri obravnavanem objektu ni šlo za obnovo oziroma vzdrževanje, pač pa za odstranitev starega objekta in postavitev novega. Za ta objekt bi morala tožeča stranka iz prej navedenih razlogov pridobiti gradbeno dovoljenje, na drugačno odločitev o zadevi pa ne more vplivati niti njena navedba, da je pričela z dolgoročnimi aktivnostmi za legalizacijo objekta. Gradnja brez predpisanega gradbenega dovoljenja je namreč nelegalna gradnja, sankcija za tako zgrajen objekt pa po določbi 152. člena ZGO-1 njegova odstranitev. Tudi če je gradnja ali rekonstrukcija objekta po prostorskem aktu možna, to ne pomeni, da sme investitor z gradnjo začeti brez dovoljenja ali da je nelegalna gradnja s tem že legalizirana. Legalizacija objekta se namreč doseže le z veljavnim gradbenim dovoljenjem.

Tožeča stranka je zoper to odločbo drugostopenjskega upravnega organa, pred pretekom roka za vložitev tožbe v upravnem sporu, pri prvostopenjskem upravnem organu vložila pritožbo, v kateri navaja, da je na mestu obravnavanega objekta že stala vrtna uta, pristojni organi na občini pa so ji zagotovili, da dovoljenje za vrtno uto iz tega razloga ni potrebno. V oktobru leta 2007 je vložila prošnjo za spremembo namembnosti zemljišča in ker upa, da bo v bližnji prihodnosti na to vlogo dobila odgovor, prosi, naj organ z rušenjem ute počaka. Navaja še, da je v 82 letu starosti in ima sina, ki je stoodstotni invalid in mu je v veliko veselje, da lahko na parceli nemoteno uživa ob uti.

Drugostopenjski upravni organ je navedeno vlogo skupaj z upravnimi spisi odstopil tukajšnjemu sodišču, tožeča stranka pa jo je na poziv sodišča opredelila kot tožbo v upravnem sporu.

Ker je tožeča stranka v času postopka umrla, v postopku pa je ni zastopal pooblaščenec, je sodišče postopek s sklepom z dne 23. 10. 2009 najprej prekinilo, po izdaji sklepa o dedovanju (Okrajno sodišče A., opr. št. ... z dne 26. 1. 2010) pa v skladu z določbo 1. odstavka 208. člena Zakona o pravdnem postopku, ki se v upravnem sporu uporablja na podlagi 1. odstavka 22. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, dalje ZUS-1), pozvalo dediča tožeče stranke, A.A. in B.B., kot pravna naslednika tožeče stranke glede obravnavane nepremičnine, naj sporočita, ali prevzemata postopek za pokojno tožečo stranko. B.B. je z vlogo svojih pooblaščencev z dne 29. 3. 2009 izjavil, da prevzema postopek po pokojni C.C., zato je sodišče s postopkom nadaljevalo.

Sodišče uvodoma pojasnjuje, da v celoti sprejema razloge, ki jih je v dejanskem in pravnem pogledu za svojo odločitev v obrazložitvi izpodbijane odločbe in v obrazložitvi drugostopenjske odločbe navedla tožena stranka. Po določbi 2. odstavka 71. člena ZUS-1 sodišču v takem primeru ni treba navajati razlogov za odločitev oziroma je treba razloge, navedene v obrazložitvah prvostopenjske in drugostopenjske upravne odločbe, šteti tudi kot razloge te sodbe. Glede na izrecne tožbene navedbe sodišče tem razlogom dodaja še:

Temeljno načelo pri gradnji novih objektov, rekonstrukciji in odstranitvi objektov je, da se ti posegi v prostor lahko začnejo le na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja (1. odstavek 3. člena Zakona o graditvi objektov v besedilu, veljavnem v času izdaje izpodbijane odločbe, Uradni list RS, št. 102/04 – uradno prečiščeno besedilo, dalje ZGO-1). Po zakonski ureditvi, ki je veljala v času izdaje izpodbijane odločbe, je bila izjema določena le za primere tako imenovanih enostavnih objektov, pri čemer pa je moral investitor pred začetkom gradnje pridobiti lokacijsko informacijo, iz katere je izhajalo, da je gradnja v skladu z izvedbenim prostorskim aktom in pod nadaljnjim pogojem, da je bila velikost, način gradnje in rabe ter odmik od meje sosednjih zemljišč v skladu s predpisom iz 2. odstavka 8. člena ZGO-1. Ta predpis je bil Pravilnik, ki je v okviru prehodnih določb (4. odstavek 33. člena) določal, da se šteje, da pomožni objekt, zgrajen pred 1. 1. 2003 brez odločbe o dovolitvi priglašenih del (...), izpolnjuje pogoje glede največje velikosti, načina gradnje in rabe ter pogoje glede njihovega odmika od sosednjih zemljišč po določbah Pravilnika, če stoji znotraj gradbene parcele, ki pripada objektu, zgrajenem na podlagi gradbenega dovoljenja ali na javni površini, če ima enake ali manjše dimenzije, kot jih določa Pravilnik in če ima njegov lastnik za zemljišče, na katerem stoji takšen objekt, lastninsko ali kakšno drugo stvarno oziroma obligacijsko pravico, ki mu omogoča gradnjo.

Kot je ugotovila in tako v obrazložitvi prvostopenjske kot tudi drugostopenjske odločbe navedla tožena stranka, je bil obravnavani objekt zgrajen leta 2000 brez odločbe o dovolitvi priglašenih del. Za presojo njegove ustreznosti po Pravilniku je torej treba upoštevati prej navedeno prehodno določbo 4. odstavka 33. člena Pravilnika. Po nadaljnjih ugotovitvah tožene stranke objekt ne stoji znotraj gradbene parcele, ki bi pripadala objektu, zgrajenem na podlagi gradbenega dovoljenja, temveč na kmetijskem zemljišču, njegove dimenzije pa presegajo največje dimenzije, ki jih Pravilnik predpisuje za tovrstne objekte. Večina teh ugotovitev je povzeta po izrecnih izjavah tožeče stranke, prav nobene od njih pa tožeča stranka v tožbi ne izpodbija.

Obravnavani objekt po teh ugotovitvah ne ustreza pogojem iz 4. odstavka 33. člena Pravilnika, zato ne predstavlja enostavnega objekta po Pravilniku in zanj ni mogoče uporabiti izjeme iz 3. odstavka 3. člena ZGO-1, temveč je predmet splošne ureditve iz 1. odstavka istega člena, kar pomeni, da bi investitor zanj moral pridobiti gradbeno dovoljenje. Tega dovoljenja ni pridobil, tako da gre tudi po presoji sodišča za nelegalno gradnjo v smislu določbe 12.1. točke 1. odstavka 2. člena ZGO-1. Kot pravilno navaja že tožena stranka, je sankcija za nelegalno gradnjo predpisana v 152. členu ZGO-1, besedilo tega člena pa ta ukrep predpisuje izrecno in nepogojno, tako da pristojnemu gradbenemu inšpektorju ne omogoča izbire med različnimi ukrepi, saj bi bili vsakršni drugačni ukrepi kot odstranitev objekta nezakoniti. Sodišče dodaja še, da sicer razume osebne okoliščine, na katere se sklicuje tožba, vendar je pri svojem odločanju vezano izključno na zakon in Ustavo, ki mu ne omogočata odločitve, drugačne od sprejete.

Sodišče je iz vseh navedenih razlogov ugotovilo, da je izpodbijana odloča pravilna in utemeljena na zakonu, tožbeni ugovori pa neutemeljeni, zato je v skladu z 1. odstavkom 63. člena ZUS-1 tožbo zavrnilo. V tožbi niso bila navedena nobena nova dejstva ali dokazi, ki bi lahko vplivali na odločitev v zadevi, zato je sodišče v skladu z določbo 2. alinee 2. odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, na seji.

ZGO-1 člen 2, 2/1, 3, 3/1, 3/3, 8, 8/2, 152. Pravilnik o vrstah zahtevnih, manj zahtevnih in enostavnih objektov, o pogojih za gradnjo enostavnih objektov brez gradbenega dovoljenja in o vrstah del, ki so v zvezi z objekti in pripadajočimi zemljišči člen 33, 33/4.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.