sodba in sklep U 942/2005
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2007-05-14

obratovalni čas gostinskega obrata - pisno soglasje organa lokalne skupnosti - gostinstvo

Tudi po mnenju sodišča v obravnavanem primeru ne pride v poštev 5. člen Pravilnika. Iz upravnih spisov je razvidno, da ne gre za mestno avtobusno in železniško postajo, za katero je v 2. odstavku 5. člena Pravilnika predvideno, da mora ob prihodih in odhodih medkrajevnih avtobusov in vlakov ter potniških letal obratovati vsaj en gostinski obrat in za katerega obratovanje v podaljšanem obratovalnem času ni potrebno soglasje iz 2. odstavka 4. člena, prvostopni organ pa je pravilno odločal o obratovanju v podaljšanem obratovalnem času po postopku, kot je določen v 13. členu Pravilnika.

1. Tožba se zavrne. 2. Predlogu tožeče stranke za oprostitev plačila sodnih taks se ne ugodi.

Z izpodbijano odločbo je tožena stranka zavrnila pritožbo tožnika zoper odločbo prvostopnega organa - Občinske uprave Občine A., št. ... z dne 2. 3. 2005, s katero je prvostopni organ zavrnil tožnikovo zahtevo za izdajo soglasja za obratovanje v podaljšanem obratovalnem času v letu 2005 za gostinski obrat na avtobusni postaji A. in sicer v delu tožnikove zahteve za obratovanje v podaljšanem obratovalnem času v petek in soboto od 24.00 do 05.00 ure naslednjega dne. Po mnenju tožene stranke je odločitev prvostopnega organa pravilna, očitke glede neupoštevanja 2. odstavka 5. člena Pravilnika o merilih za določitev obratovalnega časa gostinskih obratov, kmetij, na katerih se opravlja gostinska dejavnost (Uradni list RS, št. 78/99 in 107/00, dalje Pravilnik) pa zavrača, saj je po mnenju tožene stranke prvostopni organ pravilno ugotovil, da za njegovo uporabo niso izpolnjeni pogoji, saj se navedena določba nanaša izključno na avtobusne in železniške postaje v mestnih občinah, ne pa na vse kraje in naselja, kjer so te postaje. Pri tem se tožena sklicuje na razlago organa, ki je Pravilnik sprejel, da ne velja za gostinske obrate na avtobusni postaji v A., ki ni mestna občina. Zato tudi po mnenju tožene stranke v obravnavanem primeru ne gre za uporabo 2. odstavka 5. člena Pravilnika, po katerem mora na mestnih avtobusnih in železniških postajah ter mednarodnih letališčih ob prihodih in odhodih medkrajevnih avtobusov in vlakov ter potniških letal obratovati vsaj en gostinski lokal. Ob tem tožena stranka ugotavlja, da v času med 24.00 in 05.00 uro zjutraj gostinski obrat tudi ne izpolnjuje teh pogojev, ker v tem časovnem obdobju dejansko ni prihodov in odhodov medkrajevnih avtobusov in da tudi zato ne obstajajo razlogi za odobritev podaljšanja predlagana obratovalnega časa (v petek in soboto med 24.00 in 05.00 uro naslednjega dne). Pri tem se sklicuje na avtobusni vozni red, da zjutraj prvi avtobus s postaje odpelje ob 4.40 uri in zadnji pripelje ob 23.00 uri, ob sobotah in nedeljah pa ni nobenega prometa z avtobusi in smiselno razlago določbe 2. odstavka 5. člena Pravilnika, ki ima namen zagotoviti potnikom, ki potujejo z avtobusi oz. vlaki, možnost okrepčila ob prihodu ali odhodu s postaje. Tožena stranka zavrača tudi očitke tožnika glede kršitve načela zaslišanja strank in materialne resnice (8. in 9. člen Zakona o splošnem upravnem postopku, Uradni list RS, št. 22/05, dalje ZUP). Navaja, da je šlo v obravnavanem primeru za odločanje v skrajšanem ugotovitvenem postopku in se sklicuje na 144. člena ZUP, zato ni bilo potrebno zaslišati stranke in 222. člen ZUP, glede enomesečnega roka za izdajo odločbe. Glede postopka se sklicuje tudi na 13. člena Pravilnika, po katerem mora za gostinstvo pristojni organ izdati odločbo v 15-dneh, zato je nemogoče, da bi ob upoštevanju tega roka organ izvedel zaslišanje stranke.

Tožnik vlaga tožbo v upravnem sporu in hkrati predlaga oprostitev plačila sodnih taks. Navaja zmotno in nepopolno ugotovljeno dejansko stanje, zmotno uporabo materialnih predpisov ter kršitve določb postopka. Tožena stranka zmotno in nepopolno interpretira Pravilnik o podaljšanem obratovalnem času v gostinskih obratih in s tem povzroča neposredno škodo in prikrajšanje pravic tožniku, ker meni, da se določba nanaša le na mestne občine, saj iz Pravilnika ne izhaja, da bi bile kakorkoli relevantne enote lokalne samouprave. Po njegovem mnenju je navedba v Pravilniku širša od interpretacije tožene stranke. Izpodbija razlago Pravilnika s strani organa, ki ga je izdal, saj ne gre za pravni akt in zato se ne more ožati pravic. Po njegovem gre v obravnavanem primeru za situacijo iz 3. odstavka 5. člena Pravilnika, po katerem gostinski obrati iz 1. in 2. odstavka tega člena za obratovanje v podaljšanem obratovalnem času ne potrebujejo soglasja iz 2. odstavka 4. člena. To po mnenju tožnika pomeni, da lahko obratuje v podaljšanem obratovalnem času brez pridobljenega dovoljenja lokalnega organa. Iz Pravilnika pa tudi ne izhaja, da bi tožnik moral pridobiti takšno dovoljenje, če katerega dne v tednu zaradi voznih redov prevoznikov po naključju ni prihodov oz. odhodov v kritičnem časovnem intervalu. Po mnenju tožnika upravičenci po 5. členu Pravilnika v nobenem primeru niso dodatno zavezani ravnati tudi po 4. členu. Izpodbija tudi resničnost navedb tožene stranke, da naj bi v času od 24.00 do 05.00 ure na postajališče ne bilo prihodov oz. odhodov avtobusov v medkrajevnem prometu, ob tem, da niti Pravilnik niti kak drug pravni akt ne določata vsebine termina "ob prihodih in odhodih". Po mnenju tožeče stranke lokalni organ nima diskrecijske pravice odločati v zadevnih primerih, ter da temelji odločba na nepravilno in zmotno ugotovljenem dejanskem stanju. Očita bistveno kršitev pravil postopka, pristojni upravni organ ni izvedel glavne obravnave in tožniku ni bila dana možnost, da se izjasni o pomembnih dejstvih in okoliščinah, podana je kršitev načela zaslišanja strank in načela materialne resnice (8. in 9. člen ZUP). Sodišču predlaga da po zaslišanju obeh strank, obe odločbi odpravi. Na podlagi 13. člena Zakona o sodnih taksah (Uradni list RS, št. 20/2004, ZST-UPB1) in 168. člena Zakona o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 36/2004, dalje ZPP-UPB2) prosi za oprostitev plačila sodnih taks, ker nima na razpolago denarnih sredstev za plačilo, kar bi resno tožnikovo ogrozilo preživljanje, predvsem pa nima premoženja velike vrednosti.

V odgovoru na tožbo tožena stranka vztraja pri svojih razlogih izpodbijane odločbe. Ponovno se sklicuje na razlago Ministrstvo za malo gospodarstvo in turizem, ki je navedeni Pravilnik sprejel, iz katerega izhaja, da ni naključno uporabljena dikcija "na mestnih avtobusnih in železniških postajah", ki je ob sami predstavitvi in tudi kasneje pojasnilo, da se ta določba nanaša izključno na avtobusne in železniške postaje v mestnih občinah, ne pa na vse kraje in naselja, kjer so te postaje. A. pa ni mestna občina, zato se v tem primeru postopa po 4. členu Pravilnika, kar pomeni, da občina podaljšanje obratovalnega časa med 22.00 in 06.00 uro zjutraj obravnava kot podaljšani obratovalni čas ter se o vlogi stranke odloči skladno s sprejetimi merili. Pri tem se sklicuje tudi na namen, da se na postajališčih, kjer je gostota oz. pogostost prihodov ter odhodov medkrajevnih avtobusov in vlakov večja, zagotovi strankam ustrezno ponudbo. Ker v petek in soboto med 24.00 in 05.00 uro zjutraj na avtobusni postaji v A. teh ni, je odločitev organa lokalne skupnosti v skladu z namenom predmetne določbe Pravilnika. Podrejeno navaja, da tožnik ne izpolnjuje pogojev po 5. členu, saj na predmetni avtobusni postaji promet poteka med tednom med 5.45 in 19.30 uro oz. delavski avtobus med 4.40 in 23.00 uro, medtem ko v soboto in nedeljo prihodov ali odhodov na avtobusno postajo ni in zato uporabniki avtobusne postaje glede na mestno občino niso v podrejenem položaju ter niso s tem okrnjene pravice potnikov v A. napram potnikom v mestnih občinah. Prav tako pa tudi ne gre za diskriminacijo med lastniki oz. najemniki lokalov na teh območjih. Zavrača očitek tožnika glede neresničnosti navedbe, da v času od 24.00 do 05.00 ure zjutraj na postajališču ni prihodov oz. odhodov avtobusov v medkrajevnem prometu. Predlaga, da sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

V pripravljalnem spisu tožnik prereka navedbe tožene stranke. Navaja, da teleologija pravne norme 2. odstavka 5. člena Pravilnika izhaja iz celotnega besedila Pravilnika, ne pa iz interpretacije termina "mesten". Po mnenju tožene stranke ni upravičenega temelja za diskriminiranje med postajališči zgolj na temelju statusa enote lokalne samouprave. Tožeča stranka se je pri razlagi 2. odstavka 5. člena v celoti poslužila besedne in tudi teleološke razlage, pri čemer poudarja, da pomen pojma "mesten" v smislu ležeč v mestni občini, ne more biti relevanten element teleološke interpretacije zadevne norme. Poudarja, da določba 5. člena Pravilnika ureja specifičen položaj tistih gostinskih obratov, ki so od ostalih, na katere se zadevna norma ne nanaša, razlikujejo izključno na temelju njihove lociranosti ter iz navedenega nesporno izhaja, da je razlikovalni znak ravno dejstvo, da nekateri gostinski lokali obratujejo na postajališčih, drugi pa te lastnosti ne izpolnjujejo in zanje objektivno ne velja 5. člen Pravilnika. Tožena stranka zavestno izpušča 2. odstavek 5. člena Pravilnika, ki predstavlja izjemo, da lahko v zadevnem časovnem intervalu (23.00 in 05.00) gostinski obrat svobodno izbira ali bo obratoval. Glede očitkov kršitve pravil postopka je po mnenju tožnika neutemeljeno sklicevanje tožene stranke na 154. člen ZUP in 13. člen Pravilnika, saj ni predviden rok za izdajo v primeru nepotrditve ter bi zaradi konflikta dveh ali več strank z nasprotujočimi se interesi bila potrebna izvedba ustne obravnave. Po mnenju tožnika upravičenci iz 5. člena Pravilnika niso dodatno zavezani ravnati tudi po 4. členu Pravilnika.

Državno pravobranilstvo Republike Slovenije kot zastopnik javnega interesa udeležbe v tem postopku ni prijavilo.

V obravnavanem primeru je sporno, ali tožnik izpolnjuje pogoje za obratovanje v podaljšanem obratovalnem času oz. ali potrebuje soglasje za gostinstvo pristojnega organa lokalne skupnosti, ki o tem odloča na podlagi sprejetih meril. Pravilnik o merilih za določitev obratovalnega časa gostinskih obratov in kmetij, na katerih se opravlja gostinska dejavnost (Uradni list RS, št. 78/99), ki ga je izdal minister za malo gospodarstvo, določa redni dnevni obratovalni čas glede na vrsto obrata in v primeru, da gostinski obrat opravlja gostinsko dejavnost izven tega časa, šteje, da obratuje v podaljšanem obratovalnem času (3. člen in 1. odstavek 4. člena), za kar pa gostinec potrebuje pisno soglasje za gostinstvo pristojnega organa lokalne skupnosti, ki o tem odloča na podlagi sprejetih meri, izdajo soglasja pa lahko veže organ na vnaprej določeno časovno obdobje ali na predhodno izpolnitev določenih pogojev in ga ob neizpolnjevanju teh pogojev tudi prekliče. Pri izdaji soglasja mora upoštevati potrebe gostov in značilnosti območja, kjer je gostinski obrat oz. kmetija (3. in 4. odstavek 4. člena Pravilnika). V obravnavanem primeru je med strankama tudi sporno, ali gre za gostinski obrat, ki je za delovanje v podaljšanem obratovalnem času dolžan pridobiti pisno soglasje po 4. členu Pravilnika, ali pa gre za gostinski obrat, ki po 5. členu navedenega Pravilnika za obratovanje v podaljšanem obratovalnem času ne potrebuje soglasja iz 2. odstavka 4. člena, sem pa sodijo po navedeni določbi gostinski obrati ob avtocestah in na območju mednarodnih mejnih prehodov, ki morajo obratovati vse dni v letu najmanj med 06.00 in 22.00 uro. Prav tako mora po navedeni določbi na mestnih avtobusnih in železniških postajah ter mednarodnih letališčih ob prihodih in odhodih medkrajevnih avtobusov in vlakov ter potniških letal obratovati vsaj en gostinski obrat. Po 2. odstavku 5. člena tem obratom ni treba obratovati med 23.00 in 05.00 uro naslednjega dne. Navedeni gostinski obrati za obratovanje v podaljšanem obratovalnem času tudi ne potrebujejo soglasja iz 2. odstavka 4. člena (3. odstavek 5. člena Pravilnika).

Iz upravnih spisov je razvidno, da je prvostopni organ prejel prijavo tožnikovega obratovalnega časa za sporno leto na predpisanem obrazcu, ki je odločal glede na sprejeta lokalna merila in pogoje po 3. členu Pravilnika o podaljšanju obratovalnega časa v gostinskih obratih (ki ga je izdal župan občine A., Uradni list RS, št. 96/2000), na podlagi katerih za gostinstvo pristojni organ lokalne skupnosti izdaja soglasje za obratovanje gostinskih obratov in kmetij v podaljšanem obratovalnem času v smislu 4. člena Pravilnika. Gostinec prijavi obratovalni čas na predpisanem obrazcu, vlogi pa mora priložiti soglasje lastnika objekta, kjer se lokal nahaja, kolikor gostinec ni lastnik lokala (3. in 4. člen Pravilnika o podaljšanju obratovalnega časa v gostinskih obratih). Iz upravnih spisov izhaja, da je tožnik prijavil obratovalni čas za leto 2005 in sicer za podaljšan obratovalni čas za ponedeljek, torek, sreda in četrtek od 22.00 do 24.00 ter ob petkih in sobotah od 22.00 do 05.00 ure ter da je prvostopni organ ugotovil, da tožnik izpolnjuje pogoje za delovanje okrepčevalnice le od ponedeljka do sobote od 22.00 do 24.00 ure ter mu je v tem obsegu potrdil podaljšani obratovalni čas za delovanje v zaprošenem podaljšanem obratovalnem času, za petek in soboto pa zahtevo tožnika na podlagi 4. in 13. člena Pravilnika ter 3. člena Pravilnika o podaljšanem obratovalnem času gostinskih obratov, zavrnil. Tudi po mnenju sodišča v obravnavanem primeru glede (ne)izpolnjevanja pogojev za obratovanje v podaljšanem obratovalnem času ne gre za napačno uporabo materialnega prava, saj sta tako prvostopni organ in kot tožena stranka razlog za zavrnitev navedla 4. člen Pravilnika ob upoštevanju in 3. člena Pravilnika o podaljšanju obratovalnega časa, določbe navedenih Pravilnikov pa sta tudi pravilno uporabila. Tudi po mnenju sodišča v obravnavanem primeru ne pride v poštev 5. člen Pravilnika in kolikor so tožbeni ugovori enaki pritožbenim, jih iz istih razlogov kot tožena stranka zavrača tudi sodišče. Iz upravnih spisov je razvidno, da ne gre za mestno avtobusno in železniško postajo, za katero je v 2. odstavku 5. člena Pravilnika predvideno, da mora ob prihodih in odhodih medkrajevnih avtobusov in vlakov ter potniških letal obratovati vsaj en gostinski obrat in za katerega obratovanje v podaljšanem obratovalnem času ni potrebno soglasje iz 2. odstavka 4. člena, prvostopni organ pa je pravilno odločal o obratovanju v podaljšanem obratovalnem času po postopku, kot je določen v 13. členu Pravilnika. Tožena stranka in pred njo prvostopni organ sta pravilno ugotovila, da v skladu s sprejetimi merili za gostinstvo pristojnega organa lokalne skupnosti okrepčevalnica tožnika izpolnjuje pogoje za obratovanje v podaljšanem obratovalnem času od ponedeljka do sobote od 22 do 24. ure, v preostalem pa delu pa ne (3. člen Pravilnika). Očitke tožnika glede nepravilnosti postopka pa tako kot tožena stranka zavrača tudi sodišče. Sam postopek pridobitve soglasja je predpisan s Pravilnikom (13. člen), v katerem je navedeno, da v primeru, če za gostinstvo pristojni organ lokalne skupnosti ugotovi, da je vloga za prijavo obratovalnega časa popolna in da so upoštevane vse določbe tega Pravilnika in je obratovalni čas določen skladno z lokalnimi merili, razpored obratovalnega časa potrdi in ga v 15-dneh vrne gostincu. V primeru, kot pa je obravnavani, da kateri izmed pogojev ni izpolnjen, pa z odločbo deloma ali v celoti zavrne prijavljeni obratovalni čas (2. odstavek 13. člena Pravilnika). V obravnavanem primeru je prvostopni organ ugotovil, da tožnikova okrepčevalnica ne izpolnjuje pogojev za delovanje v zaprošenem podaljšanem obratovalnem času za petek in soboto od 22.00 do 05.00 ure naslednjega dne, zato je v tem primeru z odločbo delno zavrnil prijavljeni obratovalni čas. Pri tem po mnenju sodišča ni bilo kršeno načelo zaslišanja stranke, saj gre za skrajšani ugotovitveni postopek po 1. odstavku 144. členu ZUP, v teh primerih pa ni potrebno zaslišati stranke. Tudi ne gre v obravnavanem primeru za dve stranki z nasprotujočimi si interesi, kar zmotno navaja tožnik, kar bi bil sicer lahko razlog za opravo glavne obravnave (154. člen ZUP), saj gre le za eno stranko in organ.

Glede na povedano pa so irelevantni tudi razlogi, ki se nanje sklicuje tožnik in kot jih navaja tudi tožena stranka glede urnika prihodov in odhodov medkrajevnih avtobusov, saj v primeru, kot je obravnavani, ko niso izpolnjeni pogoji za uporabo 5. člena Pravilnika, ta okoliščina ne vpliva na odločitev, zato se sodišče do teh navedbe tudi ni posebej opredelilo.

Sodišče je odločilo brez glavne obravnave na podlagi 1. odstavka 59. člena ZUS-1 v povezavi z 1. odstavkom 105. člena istega zakona, saj relevantne okoliščine za odločitev med strankama niso sporne, sporno je le pravno vprašanje.

Ker je bil po povedanem postopek pred izdajo izpodbijanega upravnega akta pravilen in je odločba pravilna in na zakonu utemeljena, je sodišče na podlagi 1. odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, dalje ZUS-1) v povezavi s prehodno določbo 2. odstavka 105. člena tega zakona tožbo kot neutemeljeno zavrnilo.

Po določbi 13. člena Zakona o sodnih taksah (Uradni list RS, št. 20/04, v nadaljevanju ZST-UPB1) sodišče v celoti ali deloma oprosti plačila taks stranko, če bi bila s plačilom taks občutno zmanjšana sredstva, s katerimi se preživlja sama ali se preživljajo njeni družinski člani. Po določbi 3. odstavka istega člena izda sodišče sklep o oprostitvi plačila sodnih taks na predlog stranke. Sodišče je tožnika po pooblaščenem odvetniku v zvezi s predlogom za oprostitev plačila sodnih taks dne 23. 5. 2005 pozvalo k dopolnitvi predloga in sicer v smislu 13. člena ZST-UPB1, zaradi predložitve listin, ki izkazujejo tožnikovo slabo premoženjsko stanje. V postavljenem roku sodišče ni prejelo listine, ki bi izkazovala tožnikovo slabo premoženjsko stanje. Tožnik je predložil odločbo, iz katere izhaja, da ni ugotovljena obveznost za davek iz dejavnosti, kar pa ne izkazuje tožnikovega premoženjskega, finančnega in likvidnostnega stanja, drugih dokazil pa sodišče ni prejelo, zaradi tega sodišče ugotavlja, da tožnik ni predložil dokazil, iz katerih se bi lahko ugotovilo, da je s plačilom predpisane sodne takse nujno preživljanje tožnika (oziroma v smislu 5. odstavka 168. člena ZPP-UPB1, njegova dejavnost) ogrožena.

Sodišče je določbe 168. člena Zakona o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 36/04) uporabilo v zvezi s 1. odstavkom 16. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97, 70/00 in 45/06 - odl. US, dalje ZUS) v povezavi s prehodno odločbo 104. člena ZUS-1.

Pravni pouk temelji na podlagi 1. odstavka 73. člena ZUS-1 v povezavi s 1. odstavkom 107. člena istega zakona.

Pravilnik o merilih za določitev obratovalnega časa gostinskih obratov in kmetij, na katerih se opravlja gostinska dejavnost člen 4,  13,  4,  13.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.