sodba U 2636/2005
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2008-03-12

pravica do družinskega pomočnika - mnenje strokovne komisije - zaslišanje

O pravici do družinskega pomočnika odloča pristojni center za socialno delo in ne strokovna komisija. To pomeni, da mora pristojni organ mnenje strokovne komisije oceniti z vidika potreb dokaznega prava po ZUP; če je mnenje komisije druge stopnje pomanjkljivo, ga mora poslati komisiji v dopolnitev oziroma popravo. Za ugotovitev, da oseba v konkretnem primeru potrebuje pomoč za opravljanje vseh osnovnih življenjskih potreb, je nujno potrebno zaslišanje staršev.

Tožbi se delno ugodi tako, da se izpodbijana odločba tožene stranke št. ... z dne 12. 7. 2005 odpravi in se zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek.

S prvostopenjsko odločbo je Center za socialno delo A. na podlagi določil 18.a in 18.f člena Zakona o socialnem varstvu (ZSV-UPB1, Uradni list RS, št. 36/2004) odločil, da se invalidni osebi A.A.(roj. ... 1974), ki ga zastopa njegova mati B.B., ne prizna pravica do izbire družinskega pomočnika. V obrazložitvi prvostopenjskega akta je navedeno, da je organ vlogo tožnika prejel dne 22. 11. 2004, da ima tožnik status invalidne osebe po Zakonu o družbenem varstvu duševno in telesno prizadetih oseb na podlagi odločbe Centra za socialno delo A., štev. ... z dne 15. 6. 1992, staršema B.B. in C.C. pa je bila priznana in podaljšana roditeljska pravica za sina s sklepom Temeljnega sodišča v A., Enote v A. štev. ... z dne 11. 12. 1992. Organ je v zadevi trikrat zaprosil za mnenje komisije Komisijo III pri Centru za socialno delo B.. Center je prvič zaprosil za mnenje komisije z dopisom - zahtevkom z dne 29. 11. 2004 in prejel pozitivno Mnenje komisije za priznanje pravice do izbire družinskega pomočnika zap. št. ... z dne 7. 12. 2004. Drugič je zaprosil za novo mnenje z dopisom z dne 21. 12. 2004 in sicer zaradi novih okoliščin (izkazanih iz dopisa - prošnje z dodatno obravnavo družine Zavoda za varstvo in rehabilitacijo po poškodbi glave ... z dne 24. 11. 2004). Novega mnenja ni prejel, zahtevek je bil vrnjen. Center, ki je sicer vodil postopek ugotavljanja ogroženosti tožnika, je potem zaradi novih okoliščin ponovno zaprosil (tretjič) komisijo za novo mnenje in sicer z dopisom z dne 4. 3. 2005. Center je dne 12. 5. 2005 prejel negativno Mnenje komisije št. ... z dne 10. 5. 2005, iz katerega je razvidno, da je vlagatelj invalidna oseba po 3. alinei 2. odstavka 18.a člena in da izbrani družinski pomočnik invalidni osebi ne more nuditi ustrezne pomoči. V nadaljevanju prvostopenjski organ citira mnenje komisije z dne 10. 5. 2005:

"Tukajšnja komisija je dne 7. 12. 2004 na podlagi tedaj znanih podatkov izdala mnenje, da je C.C. primerna oseba za družinskega pomočnika svojemu sinu A.A.. Pred izdajo odločbe o zadevi je CSD A. komisijo seznanil z novimi dejstvi, ki se nanašajo na oskrbo in varstvo A.A. s strani očeta C.C.. CSD A. je komisiji dne 11. 4. 2005 posredoval mnenje in informacijo, da njihov strokovni tim, ki je raziskoval ogroženost A.A. oziroma sum o nasilnem vedenju očeta do invalida ni bil potrjen, podano pa je bilo mnenje o manj primernem načinu življenja družine, ki sicer za invalidno osebo ni ogrožujoč in se je odločil vključiti prostovoljca v družino v popoldanskem času. Komisija na podlagi poslane dokumentacije in mnenja CSD A. in razgovora s predlaganim družinskim pomočnikom in zakonito zastopnico invalida meni, da ne najde zadostnih jamstev, da bo g. C.C. na primeren način nudil potrebne pomoči svojemu sinu A.A.. Zato pozitivno mnenje o ustreznosti družinskega pomočnika zanikamo. V kolikor bo center za socialno delo ugotovil, da so njihovi ukrepi rezultirali v ustreznejšem ravnanju očeta C.C., se lahko njegova kandidatura za družinskega pomočnika ponovi."

V pritožbi je zastopnica tožnika navedla, da je z izdano odločbo kršena pravica do izbire družinskega pomočnika, ki tožniku po zakonu pripada. Ponujeni prostovoljec, ki ga center ponuja kot popoldansko pomoč, sploh ne obstaja in tudi če bi bil, bi bila to samo možnost druženja in zapolnjevanja A.A. prostega časa, ne pa pomoč, ki jo družina potrebuje. Center, ki je vodil postopek za ugotavljanje primernosti očeta C.C. za družinskega pomočnika je ugotovil, da navajanje Zavoda ... o ogroženosti A.A. ni resnično, ker je ugotovil tudi policist, ki je naredil poizvedbo prijave na domu dne 31. 12. 2004. Ogorčena je, da v petnajstih letih ni nihče niti vprašal, kaj šele, da bi prišel pogledat, kako A.A. živi, kako vzorno starša zanj skrbita in kar lahko tudi kadarkoli dokažeta. V Zavod ... je vključen deset let, pa v tem času niso nikoli ugotovili, da bi bilo pri njih doma, karkoli narobe. Sprašuje se, s kakšno pravico lahko trdijo, da je A.A. stanje problematično in da je težko vodljiv, zaradi neprimerne domače oskrbe. A.A. doma funkcionira povsem v redu, res pa je, da morata biti za to prisotna dva. Zastopnica pravi, da sama gotovo ne bi zdržala doma, ker je to nega, ki traja 24 ur na dan vse leto. Pravi, da je njen mož zagotovo zelo dober oče in ima A.A. zelo rad, če temu ne bi bilo tako, bi takrat po nesreči pobral denar, ki ga je dobil, saj je bil v isti nesreči tudi on težko poškodovan. Nasprotno, ostal je doma in je pustil obrt, da je skrbel za sina v času, ko zastopnica tožnika ni bila tega zmožna. Zastopnica tožnika je že deset let invalidsko upokojena. A.A. denar je šel resnično samo za A.A. potrebe. Nudila sta mu deset let privatno fizioterapijo in zdraviliško zdravljenje. Vso hišo sta preuredila, da je primerna za A.A. bivanje. Velik problem pa je tudi to, da zastopnica tožnika ne vozi in je A.A. povsem odvisen od moža, saj ga ona ne more peljati niti k zdravniku, ali kam drugam. Sin je velik 195 cm in težak 85 kg in je že s tega vidika oskrba težavna, ki pa jo velikokrat potrebuje tudi ponoči. Pravi, da se organ sklicuje, da bo vključil prostovoljca na domu v popoldanskem času. Žal prostovoljca še ni na vidiku in ga niti ne pričakuje, ker ve, da je to velika odgovornost. Ker gre za poškodbo glave in poleg vsega A.A. ne govori in niti ne piše, je sporazumevanje z njim praktično nemogoče. Pravi, da njen mož drugi mesec izpolnjuje pogoje za upokojitev in ne bo več potrebe za uveljavljanje te pravice. Prav pa je, da se javnost seznani, kakšna socialna država smo, kako se obravnava družina z najtežjimi invalidi, katerih starši so se odločili, da jih ne bodo zaupali v domsko oskrbo.

Z izpodbijano odločbo je tožena stranka zavrnila pritožbo tožnika. V obrazložitvi odločbe tožena stranka pravi, da je upoštevala vlogo za uveljavljanje pravice do izbire družinskega pomočnika, izjave izbranega družinskega pomočnika. Mnenje komisije za priznanje pravice do izbire družinskega pomočnika Komisije III. pri Centru za socialno delo B. št. ... z dne 7. 12. 2004, Mnenje komisije za priznanje pravice do izbire družinskega pomočnika Komisije III. pri Centru za socialno delo B. št. ... z dne 10. 5. 2005, odločbo prvostopnega organa št. ... z dne 20. 5. 2005 in Mnenje komisije za priznanje pravice do izbire družinskega pomočnika Republiške komisije II. stopnje za izdelavo mnenja v pritožbenem postopku za priznanje pravice do izbire družinskega pomočnika št. 36 z dne 20. 6. 2005. Drugostopni organ na podlagi razpoložljive dokumentacije ugotavlja, da obrazložitev izpodbijane odločbe ni povsem pravilna, vendar to ne vpliva na sam izrek te odločbe, zato drugostopni organ to napako odpravlja. Sklicuje se na določilo 18.a člena ZSV in 4. ter 5. člen Pravilnika o pogojih in postopku za uveljavljanje pravice do izbire družinskega pomočnika (Uradni list RS št. 84/04, v nadaljevanju: Pravilnik). V nadaljevanju obrazložitve tožena stranka povzema potek postopka do odločanja na drugi stopnji upravnega postopka. Pravi, da je komisija izdala mnenje, št. ... z dne 7. 12. 2004, iz katerega izhaja, da je A.A. invalidna oseba po 2. alinei 2. odstavka 18.a člena ZSV ter da je izbrani družinski pomočnik C.C. primerna oseba za nudenje pomoči C.C. pri vseh njegovih potrebah. Prvostopni organ je dne 29. 11. 2004 od Zavoda ... prejel prošnjo za dodatno obravnavo družine, št. ... z dne 24. 11. 2004, zato je prvostopni organ, skladno z 18.k členom ZSV, omenjeno Komisijo III. zaprosil za novo mnenje, na podlagi na novo nastalih okoliščin. Na podlagi 18. k člena ZSV se namreč v primeru spremenjenih okoliščin ali če center za socialno delo podvomi v ustreznost pomoči družinskega pomočnika, celotno dokumentacijo odstopi komisiji iz 18.f člena tega zakona, ki mora novo mnenje v skladu s tem zakonom podati najkasneje v roku 30 dni od prejema dokumentacije. Izpodbijano odločbo je prvostopni organ tako izdal na podlagi novega mnenja komisije za priznanje pravice do izbire družinskega pomočnika, Komisije III., št. 64/2005 z dne 10. 5. 2005, iz katerega izhaja, da A.A. je invalidna oseba po 3. alinei 18.a člena ZSV, glede izbranega družinskega pomočnika pa so mnenja, da ne najdejo zadostnih jamstev, da bo C.C. na primeren način nudil potrebno pomoč svojemu sinu A.A.., zato pozitivno mnenje o ustreznosti družinskega pomočnika s tem mnenjem zanikajo ter še dodajajo, da v kolikor bo prvostopni organ ugotovil, da so njihovi ukrepi rezultirali v ustreznejšem ravnanju C.C., se lahko njegova kandidatura za družinskega pomočnika ponovi. Skladno z navedenim je prvostopni organ izdal izpodbijano odločbo, s katero pritožniku ni priznal pravice do izbire družinskega pomočnika.

V nadaljevanju tožena stranka pravi, da je Republiška komisija dne 20. 6. 2005 izdala mnenje št. 36, iz katerega izhaja, da A.A. ni invalidna oseba po 18.a členu ZSV, saj potrebuje le občasno pomoč druge osebe in zato ne izpolnjuje z zakonom določenih kriterijev za težko gibalno ovirano osebo, ki potrebuje pomoč pri opravljanju vseh osnovnih življenjskih potreb. Skladno z navedenim je mogoče ugotoviti, da Republiška komisija niti ni odločala o primernosti izbranega družinskega pomočnika, saj je ugotovila, da A.A. sploh ne izpolnjuje pogojev iz 18.a člena ZSV glede invalidne osebe, ki bi bila upravičena do izbire družinskega pomočnika. Drugostopni organ tako pritožbi ni mogel ugoditi in je odločil, kakor izhaja iz izreka te odločbe.

V tožbi tožeča stranka uveljavlja, da je ugotovitev tožene stranke sama s seboj v nasprotju, saj mnenje na eni strani ugotavlja, da ni tožnik invalidna oseba in ne izpolnjuje kriterije po 18.a členu ZSV, po drugi strani pa ugotavlja, da tožnik potrebuje le občasno pomoč druge osebe. Takšna ugotovitev mnenja je v nasprotju tudi z odločbo CSD A. z dne 15. 6. 1992, iz katere jasno izhaja, da tožnik potrebuje pomoč druge osebe pri opravljanju vseh življenjskih potreb, ter mu je bil ravno iz tega razloga priznan tudi dodatek za tujo nego in pomoč. Poudarja, da se v času od izdaje odločbe leta 1992 pa vse do danes zdravstveno stanje tožnika ni v ničemer popravilo, temveč se je celo poslabšalo. Komisija III. stopnje v mnenju z dne 7. 12. 2004 ugotavlja, da je tožnik invalidna oseba po 2. alinei 2. odstavka 18. a člena ZSV. Ta komisija je torej podala mnenje, ki je v popolnem nasprotju z mnenjem št. 36 z dne 20. 6. 2005. Iz mnenja komisije III. stopnje št. ... z dne 10. 5. 2005 pa izhaja sicer drugačna ugotovitev in sicer, da je tožnik invalidna oseba po 3. alinei 18.a člena citiranega zakona. Tako iz mnenja te komisije, podanem zgolj mesec dni pred mnenjem, na katerega se opira izpodbijana odločitev izhaja, da je tožnik oseba s težko motnjo v duševnem razvoju in težko gibalno ovirana oseba, ki potrebuje pomoč pri opravljanju vseh svojih osnovnih življenjskih potreb, ki jo lahko nudi družinski pomočnik.

Mnenje komisije druge stopnje št. 36 z dne 20. 6. 2005 v popolnem in diametralnem nasprotju z vsemi mnenji, ki so bili glede tožnikovega stanja do sedaj podani in je odločitev tožene stranke neutemeljena. Zastopnica tožnika pojasnjuje, da se Roko niti ob osebnih prizadevanjih niti ob pomoči ortopedskih pripomočkov ne more samostojno gibati v stanovanju ali izven njega, se samostojno hraniti, oblačiti in slačiti, se obuvati, se sezuvati, skrbeti za osebno higieno, skratka ni zmožen opravljati nobenega življenjskega opravila, neogibno potrebnega za ohranjanje življenja. Skladno s 3. odstavkom 141. člena ZPIZ-1 gre v tožnikovem primeru za najtežjo prizadeto kategorijo upravičenca in tako po svojem prepričanju v celoti izpolnjuje tudi z ZSV določene pogoje za dodelitev pravice do izbire družinskega pomočnika. Da tožnik potrebuje stalno pomoč druge osebe za opravljanje vseh osnovnih življenjskih potreb lahko potrdita starša, katerih zaslišanje tožnik tudi predlaga. Prav tako predlaga, da se v zvezi z ugotavljanjem njegovih zmožnosti glede opravljanja osnovnih življenjskih potreb zasliši tudi D.D., direktorica Zavoda ... - Zavoda za varstvo in rehabilitacijo po poškodbi glave, kateri so vse tožnikove zmožnosti vsekakor zelo dobro poznane, saj tožniku v dopoldanskem času nudi varstvo. Odločitev tožene stranke v celoti očitno nekritično sledi mnenju komisije II. stopnje z dne 20. 6. 2005 in ne pojasni niti tega, zakaj in na katerih izkazanih ugotovitvah je sledila mnenju. Vsekakor bi tožena stranka morala svojo odločitev tudi utemeljiti. To tudi zato, ker ima tožnik z odločbo z dne 15. 6. 1992 priznan status invalida po Zakonu o družbenem varstvu telesno in duševno prizadetih oseb. Sicer pa tožnik predlaga, da se v tem postopku postavi izvedenec, ki bo pregledal celotno dokumentacijo ter podal svoje mnenje o tem, ali je pri njem podana invalidnost, zaradi katere pri opravljanju vseh svojih osnovnih življenjskih potreb, potrebuje pomoč. Tožnik je v postopku predlagal, da se mu kot družinski pomočnik postavi oče C.C.. O tem tožena stranka, kot izhaja iz izpodbijane odločbe, sploh ni odločala. Glede na navedeno tožnik predlaga, da ga postavi sodišče, saj oče v celoti izpolnjuje pogoje, ki se za družinskega pomočnika potrebuje. Predlaga odpravo odločbe in da sodišče tožniku A.A. prizna pravico do družinskega pomočnika od 1. 12. 2004 dalje in sicer v osebi očeta C.C..

V odgovoru na tožbo tožena stranka pravi, da skladno z navedenimi pogoji za invalidno osebo po ZSV niso enaki kot pogoji za pridobitev statusa invalida po Zakonu o družbenem varstvu duševno in telesno prizadetih oseb (Ur. l. SRS, št. 41/83, v nadaljevanju ZDVDTP), saj mora invalidna oseba po ZSV, ki ima status invalida po ZDVDTP, potrebovati pomoč pri opravljanju vseh osnovnih življenjskih potreb in ne le pri večini osnovnih življenjskih potreb.

Izpodbijana odločba je nezakonita, ker na podlagi dejanskega stanja, ki je bilo ugotovljeno v postopku za izdajo drugostopenjskega upravnega akta, in ki ga je tožena stranka navedla v obrazložitvi izpodbijane odločbe, sodišče ne more rešiti spora (2. točka 1. odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1, Uradni list RS, št. 105/2006 v zvezi z določilom 2. odstavka 105. člena ZUS-1), ker je obrazložitev pomanjkljiva (3. točka 1. odstavka 64. člena ZUS-1 v zvezi z določilom 3. in 5. točka 1. odstavka 214. člena Zakona o splošnem upravnem postopku, ZUP, Uradni list RS, št. 22/2005) in ker (zastopnica) tožnik(a) ni imel(a) možnosti, da v postopku pred izdajo drugostopenjske odločbe zavaruje svoje pravne koristi (3. točka 1. odstavka 64. člena ZUS-1 v zvezi z določili 1. odstavka 9. člena in 1. odstavka 138. člena ZUP).

Iz prakse, ki je bila ustaljena na podlagi Zakona o upravnem sporu (ZUS, Uradni list RS, št. 50/97, 70/2000, 92/2005 - odločba US, odločba Ustavnega sodišča v zadevi U-I-68/04 z dne 6. 4. 2006), v zadevah, ko je šlo za ugotavljanje invalidnosti v upravnem postopku na podlagi mnenja strokovne komisije prve stopnje, pa je v pritožbenem postopku na podlagi iste zdravstvene dokumentacije komisija druge stopnje prišla do drugačnih ugotovitev, kot prvostopenjska komisija, izhaja, da mora biti v takih primerih iz drugostopenjske odločbe in iz mnenja drugostopenjske komisije jasno razvidno, zaradi česa je komisija druge stopnje prišla do drugačnih ugotovitev, čeprav je izhajala iz iste dokumentacije. Iz izpodbijane odločbe v tem upravnem sporu to ni razvidno, kar zadošča za ugotovitev, da je izpodbijana odločba nezakonita zaradi tega, ker ima pomanjkljivo obrazložitev, kar je lahko vplivalo na zakonitost in pravilnost odločitve. Po določilu 3. in 5. točke 1. odstavka 214. člena ZUP mora namreč obrazložitev odločbe zajemati razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov in razloge, ki na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo. Iz omenjene sodne prakse na podlagi ZUS tudi izhaja, da strokovna komisija v navedenih primerih ne odloča v upravnem postopku in to velja tudi za odločanje o pravici do družinskega pomočnika, kajti o tej pravici odloča pristojni center za socialno delo in ne komisija (1. odstavek 18.f. člena, 18.h. člen in 4. odstavek 18.o. člena ZSV). To pomeni, da mora pristojni organ mnenje strokovne komisije oceniti z vidika potreb dokaznega prava po ZUP in če je mnenje komisije druge stopnje pomanjkljivo, ga mora pristojni organ poslati komisiji v dopolnitev oziroma popravo. V primerih, kot je tudi obravnavani, ko je komisija druge stopnje na podlagi iste dokumentacije kot prvostopenjska komisija ugotovila nasprotno kot komisija prve stopnje, da tožnik ni invalidna oseba po določilu 18a. člena ZSV, mora imeti stranka možnost, da se pred izdajo drugostopenjske odločbe izreče o ugotovitvah komisije druge stopnje. ZSV ima sicer posebne procesne določbe, vendar to ne pomeni, da se ne uporabljajo temeljna načela ZUP, med katere spada načelo zaslišanja stranke v tem smislu, da mora stranka imeti možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo, pred njeno izdajo (1. odstavek 9. člena ZUP in 1. odstavek 138. člena ZUP) v zvezi z določilom 2. odstavka 3. člena ZUP). Obrazložitev izpodbijane odločbe je tudi v nasprotju z izrekom prvostopenjske odločbe oziroma je bil z vidika 18a. člena ZSV dokazni postopek pomanjkljiv, kajti v izreku prvostopenjske odločbe, ki ga je tožena stranka potrdila, je navedeno, da je tožnik "invalid", med tem ko je v obrazložitvi izpodbijane odločbe povzeto stališče komisije, da tožnik ni invalid po 18a. členu ZSV, ker potrebuje le občasno pomoč druge osebe, pri čemer ni jasno, na kakšni podlagi je tožena stranka oziroma komisija druge stopnje ugotovila, da tožnik potrebuje le občasno pomoč in ne takšno pomoč, ki jo je opisala tožeča stranka že v pritožbi zoper prvostopenjski akt. Za ugotovitev zakonskega dejanskega stanu, da oseba v konkretnem primeru potrebuje pomoč za opravljanje vseh osnovnih življenjskih potreb (18a. člen ZSV), je nujno potrebno zaslišanje staršev. Četudi bi tovrstno procesno urejanje uveljavljanja pravice do družinskega pomočnika moralo biti v ZSV in ne v podzakonskem predpisu (1. odstavek 52. člena Ustave v zvezi z 87. členom Ustave), celo iz Pravilnika (23. člen) izhaja, da komisija poda mnenje na podlagi razgovora z invalidno osebo, kar v konkretnem primeru pomeni, da bi morala komisija dejstva ugotoviti tudi ob upoštevanju izjave staršev tožnika. V ponovnem postopku bo morala tožena stranka preveriti tudi, ali je tožniku priznan socialno varstveni dodatek iz 2. odstavka 21. člena Pravilnika, glede na to, da se je tožnik v tožbi skliceval na priznan dodatek za tujo nego in pomoč, kajti če je invalidu s statusom po Zakonu o družbenem varstvu duševno in telesno prizadetih oseb priznan dodatek za pomoč pri opravljanju vseh osnovnih življenjskih potreb, potem mnenje komisije niti ni potrebno (2. odstavek 21. člena Pravilnika).

Na tej podlagi je sodišče ugotovilo, da so tožbeni ugovori upravičeni, vendar pa je tožbi glede na tožbeni zahtevek delno ugodilo, saj je tožnik predlagal, da sodišče tudi odloči o pravici, za kar pa v konkretnem primeru niso izpolnjeni pogoji iz 1. in 2. odstavka 65. člena ZUS-1. Narava stvari namreč tega ne dopušča, ker bi sodišče s tem prevzelo pristojnost, ki jo je izvorno zakonodajalec podelil centrom za socialno delo oziroma upravnemu organu na drugi stopnji, in ker sodišče tudi nima zadostne dejanske podlage za odločitev, niso pa tudi izpolnjeni pogoji iz 1. in 2. točke 1. odstavka in iz 2. odstavka 65. člena ZUS-1. Zato je sodišče tožbi delno ugodilo tako, da se izpodbijana odločba odpravi in zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek (2. in 3. točka 1. odstavka 64. člena ZUS-). V ponovnem postopku je tožena stranka vezana na pravno mnenje sodišča glede materialnega prava in na njegova stališča, ki zadevajo postopek (4. odstavek 64. člena ZUS-1).

ZSV člen 18a,  18f,  18h.  ZUP člen 214,  3,  9,  138,  214,  3,  9,  138.  Pravilnik o pogojih in postopku za uveljavljanje pravice do izbire družinskega pomočnika člen 21,  21.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.