sodba U 1720/2007
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2009-02-11

kmetijstvo - neposredna plačila v kmetijstvu - retroaktivnost

Stališče drugostopenjskega organa, da s sklicevanjem na kasnejšo določbo Uredbe PRP/2007 (ki je bila uveljavljena 2. 3. 2007 in velja za leto 2007) in z razlogovanjem na njeni podlagi, da se upravičencem do plačil za leto 2006 po 31. 8. 2006 opravljeno izobraževanje upošteva kot izpolnitev (dela) obveznosti za leto 2007, lahko utemelji pravilnost svoje razlage spornih določb Uredbe PRP/2006 (veljavne za leto 2006), je zmotno. Zmotno je tudi zato, ker Uredba PRP/2007 obveznosti izobraževanja ne ureja za nazaj (za leto 2006) in je tudi (čeprav morda delno ali posredno) ne more, kajti povratni učinek ima lahko le zakon (155. člen Ustave RS).

Tožbi se ugodi in se odpravi 2. točka izreka odločbe organa prve stopnje, št. ... z dne 18. 12. 2006, ter se zadeva v tem obsegu vrne tej agenciji v ponovni postopek.

Prvostopenjski organ je tožeči stranki z odločbo z dne 18. 12. 2006 v izpodbijanem delu (točka 2 izreka) zavrnila zahtevke za plačila za ukrepe SKOP - za ohranjanje posebnih traviščnih habitatov (SKOP - HAB) na površini 3,59 ha, za ohranjanje ekstenzivnega travinja (SKOP - ETA) na površini 9,00 ha in dodatek za ostala zavarovana območja v % (SKOP - KZO) na površini 1,23 ha. Prvostopenjski organ v obrazložitvi zavrnitev zahtevkov pojasnjuje z navedbami, da je bila pri administrativni kontroli oz. pregledu na kraju samem ugotovljena kršitev pogojev, ki so določeni v Programu razvoja podeželja za Republiko Slovenijo 2004 - 2006 (PRP 2004 - 2006), pri čemer se je kršitev nanašala na celoten ukrep SKOP - ETA in HAB; ker je bila določena kršitev, ki se je nanašala na celoten ukrep SKOP - ETA in HAB ugotovljena že v predhodnem letu 2005, se v skladu s poglavjem 12.2 PRP 2004 - 2006 zahtevek za ukrepa ETA in HAB zavrne in obveznost nadaljnjega izvajanja teh ukrepov prekine. Enako velja za ukrep SKOP - KZO. Prvostopenjski organ dalje navaja, da tožeča stranka po podatkih A.A.A. ni opravila obveznosti izobraževalnega programa v skladu z 29. odstavkom 13. člena Uredbe o plačilih za ukrepe Programa razvoja podeželja za Republiko Slovenijo 2004 - 2006 za leto 2006 (Uredba PRP/2006), tj. najmanj 3 ure v prvih dveh letih vključitve v izvajanje ukrepa SKOP oz. najmanj 7 ur, če se je upravičenec v izvajanju ukrepa SKOP vključil v letu 2004.

Drugostopenjski organ z odločbo z dne 27. 7. 2007 tožnikovo pritožbo zoper navedeno odločbo prvostopnega organa zavrnilo. V obrazložitvi svoje odločbe navaja, da uveljavljanje zahtevkov na površine za leto 2006 urejajo: Uredba o izvedbi ukrepov kmetijske politike za leto 2006 (Uradni list RS, št. 9/2006, 83/2006 in 76/2006, Uredba/2006), Uredba komisije (ES) št. 796/2004 z dne 30. 4. 2004 o podrobnih pravilih za izvajanje navzkrižne skladnosti, modulacije in integriranega administrativnega in kontrolnega sistema, predvidenih z Uredbo sveta (ES) št. 1782/2003 o skupnih pravilih za sheme neposrednih podpor v okviru skupne kmetijske politike in o nekaterih shemah podpor za kmete (Uradni list L št. 141, str. 18, s spremembami, Uredba 796/2004/ES), Uredba sveta (ES) št. 1782/2003 o skupnih pravilih za sheme neposrednih podpor v okviru skupne kmetijske politike in o nekaterih shemah podpor za kmete ter o spremembi uredb (EGS) št. 2019/1993, (ES) št. 1452/2001, (ES) št. 1453/2001, (ES) št. 1454/2001, (ES) 1868/94, (ES) št. 1251/1999, (ES) št. 1254/1999, (ES) št. 1673/2000, (EGS) št. 2358/71 in (ES) 2529/2001 (Uradni list L št. 270, str. 1, Uredba (ES) št. 1782/2003), Uredba komisije (ES), št. 1973/2004 o določitvi podrobnih pravil za izvajanje uredbe sveta (ES) št. 1782/2003 v zvezi s shemami podpor iz naslova IV in IV a navedene Uredbe glede uporabe zemljišč v prahi za proizvodnjo surovin (Uradni list L št. 345, str. 1, Uredba 1973/2004/ES) in Uredba o plačilih za ukrepe programa razvoja podeželja za Republiko Slovenijo 2004 - 2006 za leto 2006 (Uradni list RS, št. 11/2006, 46/2006, 106/2006 in 118/2006, Uredba PRP/2006) ter Program razvoja podeželja za Republiko Slovenijo 2004 - 2006 (Uradni list RS, št. 116/2004 in 45/2006, PRP 2004-2006). Drugostopenjski organ v nadaljevanju navaja, da je obveznost izobraževanja določena v PRP 2004-2006 v poglavju 9.3.2. v rubriki "Ostali pogoji", kjer je določeno, da mora upravičenec do plačil iz naslova kmetijsko okoljskih ukrepov v času trajanja petletne obveznosti opraviti najmanj 15-urni izobraževalni program, enakomerno razporejen tekom let, ter sodelovati vsaj na enem demonstracijskem prikazu oz. prireditvi. Enaka obveznost je določena tudi v 29. odstavku 13. člena Uredbe PRP/2006; poleg tega iz določbe izhaja še, da morajo v prvih dveh letih vključitve v ukrepe SKOP upravičenci opraviti izobraževalni program v obsegu najmanj tri ure, upravičenci, ki so se v izvajanje ukrepov SKOP vključili v letu 2004, pa morajo imeti v letu 2006 opravljen izobraževalni program v skupnem obsegu najmanj 7 ur. V 3. odstavku 14. člena Uredbe PRP/2006 pa je določeno, da morajo izvajalci programov za udeležence, ki so oz. bodo v obdobju od 1. 9. 2005 do 31. 8. 2006 opravili izobraževalne tečaje za potrebe ukrepov SKOP, do 30. 9. 2006 v evidenco izobraževanj vpisati podatke o izpolnjevanju pogojev in izdanih potrdilih; v 4. odstavku tega člena pa je določeno, da morajo izvajalci izobraževalnih programov za udeležence izobraževalnih programov prvostopnemu organu najkasneje do 30. 9. 2006 v računalniški in tiskani obliki za obdobje od 26. 2. 2004 do 31. 8. 2006 posredovati podatke o skupnem številu opravljenih ur izobraževanja za posamezno KMG MID. Prvi odstavek 59. člena Uredbe o izvedbi ukrepov kmetijske politike za leto 2004 določa, da so upravičenci, pogoji za pridobitev in višina sredstev za plačila za ukrepe SKOP za leto 2004 opredeljeni v predpisu, ki ureja plačila za ukrepe PRP 2004 - 2006 za leto 2004. V 17. členu Uredbe o plačilih za ukrepe PRP 2004 - 2006 za leto 2004 (Uredba PRP/2004) je določeno, da upravičenci v letu 2004 pridobijo plačila za ukrepe SKOP, če z izjavo, ki jo določa predpis o izvedbi ukrepov kmetijske politike, prevzamejo 5-letno obveznost izvajanja ukrepov SKOP. V nadaljevanju se drugostopni organ sklicuje še na 4. alineo 5. odstavka 10. člena Uredbe/2005 in 1. odstavek 11. člena Uredbe PRP/2005 ter PRP 2004-2006, poglavje 9.3.2., v katerem je v rubriki "Trajanje obveznosti" določeno, da se upravičenec plačil s podpisom zahtevka hkrati z vlogo obveže, da bo na kmetijskem gospodarstvu kmetijsko okoljske ukrepe izvajal ves čas trajanja obveznosti, tj. 5 let in sicer skladno z izpolnjevanjem pogojev za pridobitev plačila za določen ukrep, in v rubriki "Administrativni postopki", kjer je določeno, da se upravičenec v izvajanje kmetijsko okoljskih ukrepov vključi prostovoljno, in sicer se s podpisom izjave na predpisanem obrazcu vključi v izvajanje kmetijsko okoljskih ukrepov in zaveže k izpolnjevanju vseh pogojev in določil. Drugostopenjski organ navaja, da se je tožnik vključil v izvajanje kmetijsko okoljskih ukrepov z vložitvijo zbirne vloge in obrazca D za leto 2004. Dalje navaja, da je v pritožbenem postopku preveril tudi uveljavljanje zahtevkov za plačila za ukrep SKOP v letu 2005 za tožnika ter pri tem ugotovil, da je iz zbirne vloge razvidno, da je tožnik uveljavljal zahtevke za plačila za ukrepe SKOP ter da je podpisal izjavo, s katero jamči, da je seznanjen z vsebino in pogoji za izvajanje ukrepov SKOP ter sankcijami, ki sledijo ob neupoštevanju le-teh, hkrati pa da se zavezuje, da bo ukrep dosledno izvajal ves čas trajanja obveznosti. Iz pravnomočne prvostopne odločbe za leto 2005 je razvidno, da je prvostopni organ znižal izplačilo ukrepov SKOP - ETA in KZO za 20 % zaradi kršitve pogoja iz PRP 2004-2006, in sicer ker tožnik ni opravil izobraževalnega programa v obsegu najmanj 3 ure, ter zavrnil zahtevek za plačilo ukrepa SKOP - HAB, ker je bilo s kontrolo ugotovljeno, da je obtežba na kmetijskem gospodarstvu tožnika manjša od 0,5 GVŽ/ha. Drugostopenjski organ dalje navaja, da je na podlagi posredovanih podatkov KGZ o opravljenem številu ur izobraževanja za kmetijsko gospodarstvo tožnika prvostopni organ ugotovil, da se tožnik v letih 2004 in 2005 ni udeležil izobraževalnega programa za kmetijsko okoljske ukrepe, v letu 2006 pa se je udeležil štirih ur izobraževalnega programa za kmetijsko okoljske ukrepe. Točka B "Kršitve in sankcije pri ukrepih SKOP", Katalog kršitev in sankcij (Uradni list RS, št. 46/06, Katalog kršitev in sankcij), med drugim tudi določa, da če se kršitev pogojev v letu 2006 nanaša na ukrepe SKOP, pri katerih je bila kršitev ugotovljena že v letu 2005, se zahtevek za te ukrepe zavrne in obveznost prekine, upravičenec pa mora vrniti že izplačana plačila za izvajanje ukrepov SKOP. Po povedanem je tožnik v letu 2005 uveljavljal zahtevke za plačilo za ukrepe SKOP, katere je prvostopni organ znižal zaradi kršitev pogoja iz Uredbe PRP/2006, iz česar sledi, da je prvostopni organ utemeljeno zavrnil zahtevke tožnika za plačilo za ukrepe SKOP v letu 2006 in prekinil obveznost nadaljnjega izvajanja navedenih ukrepov SKOP, skladno s predpisi. Drugostopenjski organ je zavrnil tudi pritožbene navedbe tožnika, da določbe Uredbe PRP/2006 ne nalagajo, da je izobraževanje treba opraviti najkasneje do 31. 8. 2006, ker naj bi bili roki, določeni v 14. členu Uredbe PRP/2006, inštrukcijski roki za organ za posredovanje podatkov, ne pa roki, ki bi veljali za vlagatelje zahtevkov. Drugostopenjski organ meni, da iz namena določb 3. in 4. odstavka 14. člena Uredbe PRP/2006 izhaja, da je 14. člen Uredbe PRP/2006 dejansko izvedbeno določilo 13. člena ter da tako 13. kot 14. člen Uredbe PRP/2006 skupaj opredeljujeta obveznost upravičencev, da se izobražujejo, obseg izobraževanja, obveznost evidentiranja v evidenco izobraževanj ter tudi rok, v katerem mora biti izobraževanje opravljeno. Glede na navedeno se izobraževanje, opravljeno pred 26. 2. 2004 in po 31. 8. 2006, ne šteje za izpolnjevanje pogoja o opravljenem izobraževanju. Izobraževanja, opravljena po 31. 8. 2006, se v skladu s predpisi upoštevajo pri izpolnjevanju pogojev ukrepov SKOP v letu 2007. Drugostopenjski organ dalje navaja, da je tožnik priložil pritožbi potrdilo A.A.A. z dne 3. 8. 2006 o opravljenem štiriurnem tečaju ter potrdilo KGZ z dne 27. 12. 2006 o dne 20. 12. opravljenem peturnem tečaju. Glede na te listine drugostopni organ ugotavlja, da je tožnik v predpisanem časovnem okviru opravil izobraževalni tečaj v skupnem obsegu 4 ure. Tožnik tako ni opravil predpisanega izobraževalnega tečaja v zahtevanem skupnem obsegu 7 ur, temveč zgolj v obsegu 4 ure.

Tožnik v tožbi nasprotuje ugotovitvi, na kateri temelji zavrnitev njegovih zahtevkov za plačila za ukrepe SKOP, da v letu 2006 ni imel opravljenega skupaj 7 ur izobraževanja. Navaja, da je v letu 2006 imel opravljeno izobraževanje v skupnem obsegu 9 ur, kar izhaja iz priloženih potrdil, izobraževanja pa je opravil 7. 3. 2006 4 ure in 20. 12. 2006 5 ur. Tožnik meni, da je s tem v celoti izpolnil zahteve iz 29. odstavka 13. člena Uredbe PRP/2006. Upravna organa sta nepravilno razlagala določbo 29. odstavka 13. člena Uredbe PRP/2006 skupaj z določbami 3. in 4. odstavka 14. člena Uredbe PRP/2006, ki določa zgolj le zavezo za izvajalca izobraževanj. Tako pravno mnenje izhaja tudi iz razlage, ki jo je o spornem pravnem vprašanju podal Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani. Poleg tega tožnik meni, da so bila tudi bistveno kršena pravila postopka, in sicer ker pred izdajo odločbe ni imel možnosti, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe; če bi mu bila ta možnost dana, bi pojasnil, da je izobraževanja opravil, tako kot zahtevajo predpisi. Tožnik sodišču predlaga, naj odpravi odločbo o zavrnitvi zahtevkov za neposredna plačila ter ugotovi, da tožnik izpolnjuje zahteve Uredbe PRP/2006 za priznanje sredstev iz naslova ukrepov SKOP ter da je upravičen do nadaljevanja izvajanja ukrepov SKOP.

Drugostopni organ v odgovoru na tožbo navaja, da je svojo odločitev oprl tudi na predpise EU, ki države članice in s tem tudi Republiko Slovenijo pri vseh ukrepih za razvoj podeželja neposredno zavezujejo, da zagotovijo, kolikor se le da, da se zahtevki za vmesna plačila predložijo komisiji v svežnjih trikrat na leto, pri čemer se zadnji zahtevek predloži najkasneje do 31. 10. (točka 3, 32. člena Uredbe sveta (ES) št. 1260/1999 z dne 21. 6. 1999, na katero se sklicuje v točki 3., 1. členu Uredba sveta (ES) št. 1257/1999 z dne 17. 5. 1999). Taka določba je za Republiko Slovenijo zavezujoča, prvostopni organ pa zavezan, da pred 31. 10. 2006 natančno ugotovi vsa dejstva in podatke ter pravočasno opravi vse administrativne kontrole, vključno z ugotovitvijo pogoja opravljenega izobraževanja, na podlagi česar lahko izračuna obseg dovoljenih sredstev v ta namen iz Evropskega kmetijskega usmerjevalnega in jamstvenega sklada (EKUJS) ter nato pravočasno izda odločbe o izplačilih. Takšna določba Uredbe EU je splošno veljavna, zavezujoča in se neposredno uporablja v vseh državah članicah, skladno z 249. členom Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti, zato jo je drugostopni organ upošteval pri odločanju o tožnikovih zahtevkih za plačila za ukrepe SKOP. Drugostopni organ dalje še navaja, da je bilo treba upoštevati tudi določbo 14. člena Uredbe PRP, ki določa, katera dokazila se uporabijo v postopku obravnave vlog strank in sicer, da morajo izvajalci izobraževanj do 30. 9. 2006 v evidenco med drugim vpisati tudi podatke o izpolnjevanju pogojev, ki tako morajo biti do tega datuma tudi izpolnjeni.

Uredba PRP/2006 v 11. členu določa, da upravičenci, ki so se v letu 2004 oz. 2005 vključili v petletno izvajanje ukrepov SKOP, lahko v letu 2006 pridobijo plačila za te ukrepe na način, kot ga določata predpis, ki ureja izvedbo ukrepov kmetijske politike za leto 2006 (tj. Uredba/2006) in ta uredba, ter pod pogoji, ki so določeni v PRP 2004-2006, poglavju 9.3.2. Kmetijsko okoljski ukrepi. Iz določb 9. člena Uredbe/2006 izhaja, da se ukrepi kmetijske politike v letu 2006 uveljavljajo z zbirno vlogo za leto 2006, ki jo sestavljajo poleg podatkov iz osnovnih obrazcev še podatki o zahtevkih; med drugim, če se uveljavlja, o zahtevku na površino za ukrepe SKOP iz uredbe, ki ureja PRP, iz obrazca D; po 5. odstavku 10. člena te uredbe pa zbirna vloga vsebuje tudi izjavo nosilca kmetijskega gospodarstva, da je seznanjen s pogoji za ukrepe, ki jih uveljavlja ter sankcijami, ki jih določa ta predpis. PRP 2004-2006 v poglavju 9.3.2. Kmetijsko okoljski ukrepi med pogoji določa, da mora upravičenec do plačil iz naslova kmetijsko okoljskih ukrepov v času trajanja petletne obveznosti opraviti najmanj petnajsturni izobraževalni program, enakomerno razporejen tekom let, ter sodelovati vsaj na enem demonstracijskem prikazu oz. prireditvi. Uredba PRP/2006 pa glede obveznosti izobraževanja v 29. odstavku 13. člena določa, da morajo upravičenci do plačil za ukrepe SKOP v času trajanja petletne obveznosti opraviti najmanj petnajsturni izobraževalni program ter sodelovati vsaj na enem demonstracijskem prikazu oz. prireditvi, da morajo v prvih dveh letih vključitve v ukrepe SKOP opraviti izobraževalni program v obsegu najmanj tri ure, upravičenci, ki so se v izvajanje ukrepov SKOP vključili v letu 2004, pa morajo imeti v letu 2006 opravljen izobraževalni program v skupnem obsegu najmanj sedem ur.

V obravnavani zadevi je sporen rok, v katerem so upravičenci do plačil morali opraviti predpisano obveznost izobraževanja, in sicer ali se je iztekel z 31. 12. 2006, kot bi izhajalo iz citiranega 29. odstavka 13. člena Uredbe PRP/2006, ali z 31. 8. 2006, kot iztek roka razlaga drugostopenjski organ ter se pri tem opira na 3. odstavek 14. člena Uredbe PRP/2006, ki določa, da morajo izvajalci izobraževalnih programov za udeležence, ki so oz. bodo v obdobju od 1. 9. 2005 do 31. 8. 2006 opravili izobraževalne tečaje za potrebe ukrepov SKOP, do 30. 9. 2006 v evidenco izobraževanj vpisati podatke o izpolnjevanju pogojev in izdanih potrdilih, ter na 4. odstavek 14. člena Uredbe PRP/2006, ki določa, da morajo izvajalci za udeležence izobraževalnih programov Agenciji najkasneje do 30. 9. 2006 v računalniški in tiskani obliki za obdobje od 26. 2. 2004 do 31. 8. 2006 posredovati podatke o opravljenem izobraževanju KMG - MID in skupno število opravljenih ur izobraževanja za zadevno KMG.

Tožnik po presoji sodišča utemeljeno ugovarja, da je rok za izpolnitev obveznosti iz naslova izobraževanja potekel šele z 31. 12. 2006. Določbi 29. odstavka 13. člena Uredbe PRP/2006 ter 3. in 4. odstavka 14. člena te uredbe namreč določata različna zavezanca za izpolnitev v pravni normi določene obveznosti. V določbi 29. odstavka 13. člena uredbe je določena obveznost, ki se nanaša na upravičence do plačil ter je po sistematiki predpisa uvrščena med pogoje, ki jih morajo izpolnjevati upravičenci do plačil, medtem ko določbi 3. in 4. odstavka 14. člena uredbe določata obveznosti izvajalcev izobraževalnih programov, uvrščeni pa sta med določbe o dokazilih (za dokazovanje izpolnjevanja pogojev), s katerimi so določeni zavezanci in roki za evidentiranje podatkov o izpolnjevanju pogojev za posamezne ukrepe SKOP. Glede na to je po mnenju sodišča treba razlagati, da je obveznost upravičencev iz naslova izobraževanja popolno in v celoti urejena v določbi 29. odstavka 13. člena uredbe, saj je opredeljena tako glede zavezanca, vsebine kot tudi glede roka (z dikcijo, da morajo upravičenci do plačil za ukrepe SKOP v letu 2006 imeti opravljen izobraževalni program v skupnem obsegu najmanj 7 ur); do takega pomena določbe vodi uporaba jezikovne metode razlage, podpirata pa ga tudi sistematična in namenska razlaga. Roki, določeni v 3. in 4. odstavku 14. člena uredbe, po mnenju sodišča veljajo le za obveznost vpisa podatkov v zvezi z izvedenim izobraževanjem v evidence in za obveznost sporočanja izvajalcev izobraževanj, ter ni mogoče razlagati, da se nanašajo tudi na ureditev obveznosti upravičencev do plačil ter da jo dopolnjujejo, kot razlaga drugostopenjski organ.

URS člen 155,  155.  Uredba o plačilih za ukrepe Programa razvoja podeželja za Republiko Slovenijo 2004–2006 za leto 2006 člen 14/3,  14/4,  13,  13/29,  14,  14/3,  14/4,  13,  13/29,  14.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.