sodba U 1218/2005
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2006-01-11

stranka v postopku - stvarna legitimacija

Izredna razveljavitev po 278. členu ZUP je izredno pravno sredstvo, ki se po soglasnih stališčih literature lahko uporabi le po uradni dolžnosti, saj je izredna razveljavitev mogoča samo zaradi varstva javnega interesa (kar neposredno izhaja iz besedila 1. odstavka 278. člena ZUP).

Z odločbo, ki jo tožnik izpodbija v tem upravnem sporu, je tožena stranka tožnikov predlog za izredno razveljavitev odločbe tožene stranke, št. ... z dne 28. 8. 2003, zavrnila. Svojo odločitev utemeljuje z navedbo, da je bilo z odločbo, katere izredna razveljavitev je predlagana, na predlog denacionalizacijskega upravičenca AA z začasno odredbo prepovedano razpolaganje s podržavljenimi nepremičninami s parc. št. 1578, 1577, 1560 in 1561 k.o. K. Tožnik je v predlogu za izredno razveljavitev navedene odločbe navedel, da se zemljišča nahajajo na območju, kjer poteka izgradnja II. faze Centralne čistilne naprave L. Zaradi plomb, vpisanih na zemljiškoknjižnih vložkih za navedene parcele, je tožnik za izgradnjo II. faze čistilne naprave dobil le delno gradbeno dovoljenje. Postopek izgradnje objekta je v zaključni fazi, tako da se približuje poskusno obratovanje objekta. Za začetek takšnega obratovanja pa je potreben tehnični pregled objekta, ki pa se ne more opraviti, dokler so navedena zemljišča obremenjena s plombami. Dalje navaja, da denacionalizacijski postopek traja že 12 let ter da vrnitev podržavljenih zemljišč v naravi glede na dokončno odločbo tožene stranke v nobenem primeru ni možna. Ker je AA v zvezi z dokončno odločbo tožene stranke št. ... z dne 18. 2. 2005 sprožil upravni spor, postopek vsaj še eno leto, verjetno pa še dlje, ne bo pravnomočno končan, zaradi česar bo v primeru, da tožena stranka ne ugodi tožnikovemu predlogu za izredno razveljavitev odločbe, mestu A nastala več kot 12 milijardna škoda in nepredvidljive posledice, ker od izvajalcev gradnje ne bo mogoče zahtevati dokazovanja parametrov doseženega čiščenja. Navaja tudi, da prav tako ne bo izpolnjena obveza Republike Slovenije za čiščenje komunalnih odpadnih voda do konca leta 2005 na območjih poselitve s PE, večjim od 100.000 (Uredba o emisiji snovi pri odvajanju odpadnih vod, Uradni list RS, št. 35/96 do 31/01), kar pa bo neizogibno zahtevalo velike denarne odškodnine, ki bi jih naša država morala plačati EU. Gre za nujne ukrepe v javnem interesu, ki jih ni mogoče odlagati, zato tožnik predlaga, kot stranka z interesom v postopku denacionalizacije, da tožena stranka predlogu za izredno razveljavitev navedene odločbe ugodi. Tožena stranka zavrnitev predloga utemeljuje s sklicevanjem na 1. odstavek 278. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP, Uradni list RS, št. 80/99 do 73/04), ki določa, da se izvršljiva odločba lahko razveljavi, če to narekujejo nujni ukrepi v javnem interesu, ki jih ni mogoče odlagati (2. odstavek 144. člena ZUP), če nevarnosti ne bi bilo mogoče uspešno odvrniti z drugimi sredstvi, s katerimi bi bile manj prizadete pridobljene pravice. Nujni ukrepi po 4. točki 1. odstavka 144. člena ZUP, na katere se sklicuje 2. odstavek istega člena, so podani, če obstaja nevarnost za življenje in zdravje ljudi, za javni red in mir, za javno varnost ali za premoženje večje vrednosti. Četrta točka 1. odstavka 44. člena ZUP določa, da morajo biti v primeru, ko gre za nujne ukrepe v javnem interesu, ki jih ni mogoče odlagati, dejstva, na katera se opira odločba, utemeljena ali vsaj verjetno izkazana. Tožena stranka meni, da predlog za izredno razveljavitev, ki ga je podal tožnik, ni utemeljen, in da okoliščine, na katere ga opira, niso verjetno izkazane, ter da ne gre za ukrepe v javnem interesu, ki jih ni mogoče odlagati v smislu navedenih določb ZUP.

Tožnik izpodbija odločbo tožene stranke, ker meni, da materialno pravo v njej ni bilo pravilno uporabljeno, dalje ker meni, da temelji na bistvenih kršitvah določb postopka in ker odločba temelji na nepopolno ugotovljenem dejanskem stanju oziroma napačnih sklepih o dejanskem stanju. Tožbo utemeljuje z razlogi, ki jih je navedel že v predlogu za izredno razveljavitev odločbe z dne 20. 8. 2003, ki jim dodaja navedbo, da gre za nujne ukrepe v javnem interesu, ki jih ni mogoče odlagati in iz tega razloga sodišču predlaga, da tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi in s sodbo samo odloči o stvari. Meni namreč, da je v spornem primeru predlog za izredno razveljavitev navedene odločbe utemeljen in da so okoliščine verjetno izkazane, ter da predlaganega ukrepa ni mogoče odlagati. Podrejeno predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne toženi stranki v ponovni postopek.

Tožba je bila vročena v odgovor toženi stranki, ki v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe in se sklicuje na razloge, navedene v obrazložitvi izpodbijane odločbe. Predlaga, da sodišče tožbo zavrne kot neutemeljeno, glede upravnih spisov pa se sklicuje, da je jih je predložila v upravnem sporu opr. št. U 578/2005.

Tožba je bila vročena tudi Državnemu pravobranilstvu Republike Slovenije kot zastopniku javnega interesa, ki pa udeležbe v tem postopku ni prijavilo.

Predmet spora je zakonitost odločbe, izdane v postopku uporabe izrednega pravnega sredstva izredne razveljavitve izvršljive odločbe (278. člen ZUP). Drugi odstavek 278. člena ZUP določa, da izvršljivo odločbo na podlagi izredne razveljavitve lahko razveljavi organ druge stopnje, če tega organa ni, pa vlada. Podobno za zadeve iz izvirne pristojnosti samoupravne lokalne skupnosti 3. odstavek istega člena določa, da odločbo lahko po 1. odstavku tega člena razveljavi ministrstvo, v katerega delovno področje sodi zadeva po vsebini. Primera kot je obravnavani, ko je šlo za odločbo, ki jo je izdala tožena stranka kot ministrstvo na drugi stopnji po tem, ko je odpravila sklep upravnega organa prve stopnje, ki je zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrnil, zakon izrecno ne ureja. Sodišče meni, da je stvarno pristojnost tožene stranke za odločanje o tem izrednem pravnem sredstvu načeloma sicer treba presojati z izhodišča, da je izredna razveljavitev devolutivno pravno sredstvo (glej Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, Ljubljana: Nebra 2004, stran 748), kar izhaja tako iz ureditve tega izrednega pravnega sredstva v prejšnjem Zakonu o splošnem upravnem postopku (ZUP/86, Uradni list SFRJ, št. 47/86) kot iz geneze pristojnostnih določb 278. člena veljavnega ZUP. Vendar pa je tudi v obravnavanem primeru, ki je glede na izrecno zakonsko ureditev specifičen (tožena stranka je odločbo, ki naj bi bila predmet uveljavljanega izrednega pravnega sredstva, izdala kot organ druge stopnje v upravnem pritožbenem postopku), po mnenju sodišča treba stvarno pristojnost tožene stranke presojati glede na njen splošni položaj, ki ga ima pri odločanju o denacionalizacijskih upravnih zadevah. V tovrstnih zadevah pa ima tožena stranka položaj organa druge stopnje (1. točka 57. člena Zakona o denacionalizaciji, Uradni list RS, št. 27/91-I do 54/02). Zato sodišče meni, da je tožena stranka ne glede na to, da je načelo devolutivnosti v spornem primeru dejansko prebito, odločala kot stvarno pristojni organ.

Izredna razveljavitev po 278. členu ZUP je izredno pravno sredstvo, ki se po soglasnih stališčih literature (prim. dr. Vilko Androjna, Upravni postopek in upravni spor, ČZ Uradni list RS: Ljubljana 1992, str. 267, in Zdenka Štucin, Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, GV Založba: Ljubljana 2004, str. 882, ter prof. dr. Gorazd Trpin v zgoraj citiranem delu, str. 747 in 748) in sodne prakse (n. pr. sodbi Vrhovnega sodišča RS, št. U 628/92-5 z dne 21. 7. 1993 ter št. U1389/94-5 z dne 11. 12. 1996) lahko uporabi le po uradni dolžnosti, saj je izredna razveljavitev mogoča samo zaradi varstva javnega interesa (kar neposredno izhaja iz besedila 1. odstavka 278. člena ZUP). Glede na to, da je izredna razveljavitev izredno pravno sredstvo, ki se uporablja izključno v javnem interesu, bi tožena stranka tožnikov predlog za izredno razveljavitev odločbe lahko obravnavala le v postopkovnem smislu, torej kot vlogo, ki bi jo bilo treba zavreči, ker zakon tožniku ne daje podlage za uveljavljanje tega pravnega sredstva (129. člen ZUP). Tožena stranka je torej ravnala nepravilno, ko je o predlogu vsebinsko odločala. Toda sodišče zaradi tega izpodbijanega akta ni odpravilo, saj tožnik s takšno odločitvijo tožene stranke ni bil prizadet, ker pravice do uveljavljanega pravnega sredstva po navedenem nima. Negativna odločitev tožene stranke o tožnikovem predlogu je torej utemeljena, vendar iz drugih razlogov, kot jih tožena stranka navaja v izpodbijani odločbi.

Glede na navedeno je sodišče tožbo zavrnilo na podlagi 2. odstavka 59. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS, Uradni list RS, št. 50/97 in 70/00).

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.