sodba in sklep U 2427/2008
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2009-05-28

nadomestilo za uporabo nezazidanega stavbnega zemljišča - možnost priključitve na komunalno infrastrukturo - komunalna opremljenost zemljišč - služnostna pot - vsebina služnostne pravice - nova dejstva in dokazi

Ker so se zemljišča tožnikov doslej uporabljala za kmetijsko dejavnost, na njih pa se predvideva izgradnja obrtno industrijske cone, bi moral upravni organ ugotoviti, ali zatrjevana služnost zadošča za dostop do javne ceste.

Stvarna služnost potrebuje natančen opis vsebine, ki pa v upravnem postopku ni bila ugotovljena, saj pritožbeni organ, ki se opira na navedbe tožnikov, govori le o služnostni poti, ne pa tudi o obsegu oz. vsebini te poti.

Upravna spora pod opr. št. U ... in U ... se združita v skupno obravnavanje in se zadeva najprej vodi pod opr. št. U ... .

Tožbama se ugodi tako, da se odločbe Davčne uprave Republike Slovenije, Davčnega urada A., odpravijo:

- št. ... z dne 14. 7. 2008 in št. ... z dne 29. 7. 2008 v delu, ki se nanaša na odmero nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča parc. št. 1022/7 in 1022/22 k.o. B..

Toženka je tožnikoma dolžna povrniti stroške tega postopka vsakemu v višini 80,00 EUR v 15 dneh, od poteka tega roka dalje z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka je z izpodbijanimi odločbami tožnikoma odmerila nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča med drugim tudi za parc. št. 1022/7 in 1022/22 k.o. B. kot nezazidanih stavbnih zemljišč (kot bo razvidno iz nadaljevanja, tožnika s tožbama ugovarjata le odmeri nadomestila za omenjeni zemljišči), in sicer A.A. z odločbama z dne 14. 7. 2008 za leti 2006 in 2007, B.B. pa z odločbo z dne 29. 7. 2008 za leto 2007. Iz obrazložitev je razvidno, da omenjeni zemljišči izpolnjujeta pogoj za odmero nadomestila za uporabo nezazidanega stavbnega zemljišča iz 218. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1), saj imata možnost priključitve na vodovodno in električno omrežje ter na asfaltno cesto. Ta ugotovitev temelji na zazidalni situaciji A.A.A. d.o.o. iz A., na izjavah Komunale A. in Elektra C., izjavah podjetij B.B.B. d.o.o. in C.C.C. d.o.o. iz B. kot lastnikov transformatorske postaje D.D.D. ter izjavah podjetij E.E.E. d.o.o., F.F.F. d.o.o. in G.G.G. d.o.o. kot lastnikov transformatorske postaje H.H.H.. V nadaljevanju obrazložitev so navedeni elementi, ki vplivajo na višino nadomestila ter opravljen njegov izračun. Odmera temelji na določilih Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v Občini B..

Upravni organ druge stopnje je pritožbe tožnikov zavrnil in v treh svojih odločbah z dne 16. 10. 2008 v razlogih med drugim navedel, da so bila spisu priložena mnenja upravljalcev vodov kot sta Komunala A. d.o.o. ter Elektro C., iz katerih je razbrati, da je „zemljišči mogoče priključiti“ na električno in vodovodno omrežje, na njima pa je mogoča tudi gradnja nepropustnih greznic. Zato je treba šteti, da sta zemljišči opremljeni z navedeno infrastrukturo. V zvezi z dostopom do javne ceste pa pritožbeni organ poudarja, da tožnika v pritožbi sama navajata, da je dostop mogoč preko služnostne poti, ki se konča na kolovozni poti, ki pride na razširjeno makadamsko pot, ta pa se priključi na cesto B. - C. Tudi občina v svojem dopisu z dne 17. 9. 2008 navaja, da je dostop mogoč iz državne ceste po občinski poti parc. št. 1957/1 k.o. B., nato pa po služnosti poti po zemljišču parc. št. 1022/27 k.o. B.. To je razvidno tudi iz aero posnetkov omenjenih parcel, objavljenih na portalu PISO. To pomeni, da imata zemljišči zagotovljen dostop na javno cesto. Glede na navedeno izpolnjujeta pogoje za odmero nadomestila od nezazidanega stavbnega zemljišča, kot jih določa 2. alineja 1. odstavka 218. b člena ZGO-1.

Tožnika se s temi odločitvami ne strinjata in vlagata vsak svojo tožbo v upravnem sporu, tožnik A.A. zoper prvostopenjski odločbi z dne 14. 7. 2008 (zadeva opr. št. U ...), tožnik B.B. pa z dne 29. 7. 2008 - v tožbi pomotoma navaja datum 14. 7. 2008, vendar je iz številke odločbe očitno razvidno, da se ta nanaša na odločbo z dne 29. 7. 2008, ki jo je priložil tožbi (zadeva opr. št. U ...).

V tožbah navajata, da sta lastnika zemljišč parc. št. 1022/7 in 1022/22 k.o. B., ki nista komunalno opremljeni. Poudarjata, da Občina B. z Odlokom o zazidalnem načrtu obrtno- industrijske cone ... v B. (v nadaljevanju Odlok o zazidalnem načrtu) utemeljuje zazidljivost njunih parcel, medtem ko komunalno opremljenost dokazuje z dokazi Elektra C. in Komunale A., čeprav z omenjenim odlokom predvideva tudi izgradnjo potrebne infrastrukture. Tudi iz mnenja Elektra C. je razvidno, da v OIC ... ni elektro distribucijskega omrežja in da bi bilo za potrebe zazidalnega načrta industrijske cone treba zgraditi še nove transformatorske postaje. To navedbo Elektra potrjuje tudi Odlok o zazidalnem načrtu v 11. členu. Tožnika nadalje navajata, da ni možna priključitev na javno vodovodno omrežje, med drugim zato, ker je treba pred tem izgraditi sekundarno omrežje v obrtno industrijski coni, kar predvideva Odlok o zazidalnem načrtu v svojem 9. členu. Glede same dostopnosti do zemljišč poudarjata, da obstaja samo pravica do služnostne vožnje preko zemljišča parc. št. 1022/27 za potrebe kmetijske dejavnosti. Ker gre za prehod preko kmetijskih površin, kjer ni urejene poti, je ob slabem vremenu dostop s prevoznimi sredstvi nemogoč. Opremljenost zemljišč s cestnim omrežjem v omenjeni coni ureja Odlok o zazidalnem načrtu v 8. členu. Glede na navedeno tožnika menita, da je ob upoštevanju razlage določbe 4. odstavka 218. b člena ZGO-1, ki jo je sprejelo Ustavno sodišče v svoji odločbi št. U-I-286/04 z dne 26. 10. 2006, odmerjeno nadomestilo v neskladju z obrazložitvijo te odločbe. Zato predlagata, da sodišče odpravi izpodbijane odločbe ter se izreče o nastalih stroških, o povračilu nastalega preplačila in pripadajočih obrestih.

Toženka v odgovorih na obe tožbi predlaga zavrnitev tožbenega zahtevka, dodatnih razlogov pa ne navaja.

Tožba je bila v zadevi opr. št. U ... tožnika A.A. poslana v odgovor Občini B., ki v njem med drugim navaja, da obe zemljišči ležita v območju, za katerega je sprejela Odlok o zazidalnem načrtu. Ta prvenstveno ureja območje namembnosti prostora, urbanistične pogoje za gradnjo in s tem tudi komunalno opremljenost v primeru, da se izvaja celostna gradnja v območju zazidalnega načrta. To pomeni, da se komunalna opremljenost posameznega zemljišča znotraj zazidalnega načrta ne presoja po določbah tega odloka, ampak po tem, ali je za vsako posamezno zemljišče v trenutku odmere nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča dejansko zagotovljena možnost priključevanja na komunalno infrastrukturo. Toženka je tako v postopku s pomočjo pristojnih upravljalcev in lastnikov posameznih komunalnih vodov ugotovila, da sta zemljišči tožnikov locirani tako, da je za njih zagotovljena možnost priključevanja na komunalno infrastrukturo in gradnja nepropustnih greznic. V skladu s 5. členom Odloka o nadomestilu za uporabnost stavbnega zemljišča v Občini B. namreč v primeru, ko se v postopku odmere pojavi dvom glede možnosti priključevanja na posamezno komunalno napravo, o tem odloči upravljalec posamezne komunalne naprave. Za zemljišči je urejen dostop do javnega cestnega omrežja (državne ceste B. - C.) po občinski poti parc. št. 1957/1 in nato po služnostni poti parc. št. 1022/27 k.o. B.. To potrjuje tudi vpogled v Prostorski informacijski sistem občin (PISO).

Tožnik A.A. v svoji pripravljalni vlogi z dne 25. 2. 2009 še poudarja, da je iz potrdila Elektro C. z dne 27. 6. 2007 jasno razvidno, da bo treba novo transformatorsko postajo še zgraditi, od tega dne pa situacija elektro omrežja ostaja nespremenjena. Navedeno dokazilo je Ministrstvo za finance že zavrnilo v svojih odločbah, prav tako pa tudi izjave podjetij B.B.B., C.C.C., E.E.E., F.F.F. in G.G.G. kot lastnikov transformatorskih postaj. Prav tako ni mogoča oskrba s pitno vodo, saj na parcelah ni vodovodnega omrežja in bo to šele zgrajeno, kar je razvidno tudi iz Odloka o zazidalnem načrtu. Prav tako ni urejen dostop do asfaltne ceste, saj si z bratom zgolj lastita pravico do prehoda preko parcele št. 1022/27 za potrebe kmetijske dejavnosti. Na tej parceli ne obstaja služnost, kar potrjujejo izpiski iz zemljiške knjige tako za navedeno parcelo kot za zemljišči obeh tožnikov. Nadalje poudarja, da Odlok o zazidalnem načrtu določa pogoje za gradnjo v obrtno industrijski coni .... Tako je v VI. točki določena faznost izvajanja zazidalnega načrta, za zidavo v fazah pa morajo biti izpolnjeni pogoji glede komunalne opreme, ki jo določa zazidalni načrt. Občina še do danes ni začela z gradnjo javnega infrastrukturnega omrežja, zato meni, da ni dolžan plačevati nadomestila za stavbna zemljišča. Za potrebe izgradnje infrastrukture še ni izvedena parcelacija, zato se parcele še vedno uporabljajo za namen kmetijske dejavnosti in je vsaka odmera nadomestila neupravičena.

Sodišče lahko s sklepom združi v skupno obravnavo in odločanje več odprtih postopkov o istem predmetu, ki se vodijo pri oddelku sodišča (1. odstavek 42. člena Zakona o upravnem sporu, Uradni list RS, št. 105/06; v nadaljevanju ZUS-1). Ker sta tožbi v postopkih, navedenih v 1. točki izreka, vloženi zoper odločbe o odmeri nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča za isti zemljišči (parc. št. 1022/7 in 1022/22 k.o. B.) in navajata iste tožbene ugovore, je sodišče zadevi združilo zaradi skupnega obravnavanja in odločanja. V skladu z določbo 1. odstavka 249. člena Sodnega reda (Uradni list RS, št. 17/95 in naslednji; v nadaljevanju SR), ki določa, da se spisi združijo tako, da se kasnejši spis vloži v prejšnjega, ter v skladu s 1. odstavkom 270. člena SR, da se pridružena zadeva odčrta kot rešena, je sodišče odločilo, da se združena zadeva vodi naprej pod starejšo opravilno številko U ... .

Glede na tožbene navedbe je sporno, ali zemljišči tožnikov parc. št. 1022/7 in 1022/22 k.o. B. izpolnjujeta pogoje za odmero nadomestila od nezazidanega stavbnega zemljišča iz 2. alineje 1. odstavka 218. b člena ZGO-1 (Uradni list RS, št. 110/02 in naslednji), in sicer da je za objekte, katerih gradnja je na teh zemljiščih dopustna v skladu z izvedenim prostorskim aktom (konkretno z Odlokom o zazidalnem načrtu), zagotovljena oskrba s pitno vodo in energijo, odvajanje odplak in odstranjevanje odpadkov ter dostopa na javno cesto. Določba 4. odstavka istega člena določa, kdaj se šteje, da so ti pogoji izpolnjeni: to bo takrat, če imajo takšne parcele urejen dostop do javnega cestnega omrežja in je zanje mogoče izvesti priključke na javno vodovodno omrežje, javno elektroenergetsko omrežje in javno kanalizacijsko omrežje, kolikor ni dovoljena gradnja greznic oziroma malih čistilnih naprav. Ta zahteva se nanaša tako na zemljiške parcele, ki ležijo v območju, za katerega je sprejet občinski prostorski red, po odločbi Ustavnega sodišča opr. št. U-I-286/04 z dne 26. 10. 2006 pa to velja tudi za zemljišča, ki ležijo na območju, za katerega je sprejet državni ali občinski lokacijski načrt.

Med strankami ni sporno, da območje, v katerem ležita zemljišči tožnikov, ureja Odlok o zazidalnem načrtu (Uradni list RS, št. 21/04). Ta ima kljub drugačnemu nazivu značaj občinskega lokacijskega načrta iz 72. člena Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 110/02 in naslednji; v nadaljevanju ZUreP-1), saj podrobneje načrtuje posamezne prostorske ureditve, konkretno obrtno industrijsko cono ... v B..

Navedene določbe pomenijo, da mora biti nezazidano stavbno zemljišče komunalno opremljeno z navedeno vrsto komunalne infrastrukture. Že po določbi 2. odstavka 135. člena ZUreP-1, na katerega se sklicuje omenjena ustavna odločba v 12. točki obrazložitve, se šteje, da je zemljišče komunalno opremljeno, ko je komunalna infrastruktura zgrajena in predana v upravljanje izvajalcu javne službe. Po določbi 1. odstavka 72. člena Zakona o prostorskem načrtovanju (Uradni list RS, št. 33/07), ki je začel veljati 28. 4. 2007, pa se šteje stavbno zemljišče za opremljeno: če je v tej enoti urejanja zgrajena in predana v upravljanje komunalna oprema ter objekti in omrežja druge gospodarske javne infrastrukture, ki so določeni v prostorskem aktu občine; ali če je v prostorskem aktu občine predvidena komunalna oprema ter objekti in omrežja druge gospodarske javne infrastrukture vključena v občinski načrt razvojnih programov v okviru občinskega proračuna za tekoče ali naslednje leto.

Kot je razvidno iz izpodbijanih prvostopenjskih odločb, je upravni organ ugotovitev o možnosti priključitve na vodovodno in električno omrežje oprl na neobrazložene izjave Komunale A. in Elektra C. ter izjav podjetij B.B.B. in ostalih kot lastnikov transformatorskih postaj D.D.D in H.H.H.. Ali so ta podjetja tudi upravljalci navedenih transformatorskih postaj, iz obrazložitve ni razvidno, zato njihovih izjav ni mogoče šteti kot izjav upravljalcev komunalne opreme oziroma objektov. Poleg tega prvostopenjski upravni organ povsem pavšalno zatrjuje možnost dostopa do asfaltne ceste, kar naj bi dokazovala zazidalna situacija, ki jo je izdelal A.A.A. d.o.o., medtem ko možnosti odvajanja odplak sploh ni ugotavljal. Tožnika sta nato v svojih pritožbah ponovno (pred tem A.A. v pritožbi z dne 16. 8. 2007, B.B. pa v pritožbi z dne 18. 8. 2007) opozorila, da njuni zemljišči nimata možnosti priključitve na omenjeno komunalno infrastrukturo. Pri tem sta se sklicevala na lokacijsko dokumentacijo za obrtno industrijsko cono ..., iz katere je razvidno, da je za komunalno opremljenost zemljišč (tudi njunih, ki se nahajajo v tem območju) treba zgraditi elektro omrežje s transformatorsko postajo, vodovodno omrežje, kanalizacijo, cesto in telefonsko omrežje. Glede transformatorskih postaj D.D.D. in H.H.H. pa sta opozorila, da njuni lastniki niso tudi upravljalci, zato njihovega mnenja ni mogoče upoštevati, in da te ne zadostujejo niti za njihove potrebe.

Na te pritožbene navedbe upravni organ druge stopnje ni odgovoril, ampak se je - tako kot prvostopenjski - skliceval na mnenje upravljacev vodov Komunala A. in Elektro C., iz katerih je razbrati, da je zemljišče mogoče priključiti na električno in vodovodno omrežje, mogoča pa je tudi gradnja neprepustnih greznic.

Čeprav pritožbeni organ na podlagi zatrjevanj tožnikov ugotavlja tudi obstoj služnostne poti, po kateri tožnika z njunih parcel prideta do občinske poti, nato pa do državne ceste, pa iz odločb ni razvidno, kakšen je obseg te služnosti. V obravnavanem primeru je treba namreč upoštevati, da je glede na Odlok o zazidalnem načrtu to območje namenjeno programom, ki zaradi posebnosti pri odvijanju delovnih procesov zahtevajo ločeno lokacijo in za katere je priporočljivo, da so odmaknjene od čistega bivalnega oziroma mešanega okolja ter umestitvi večjim trgovskim, skladiščnim in podobnim objektom (1. odstavek 3. člena odloka). Ker so se zemljišča tožnikov doslej uporabljala za kmetijsko dejavnost (A.A. je v svoji pritožbi z dne 16. 8. 2007 navedel, da to zemljišče uporablja izključno za kmetijsko dejavnost, da gre za kmetijsko zemljišče je zatrjeval tudi B.B. v pritožbi z dne 18. 8. 2007), na njih pa se predvideva izgradnjo obrtno industrijske cone, bi moral upravni organ ugotoviti, ali zatrjevana služnost zadošča za dostop do javne ceste.

Po 210. členu Stvarnopravnega zakona (Uradni list RS, št. 87/02; SPZ) je služnost pravica uporabljati tujo stvar ali izkoriščati pravico oziroma zahtevati od lastnika stvari, da opušča določena dejanja, ki bi jih sicer imel pravico izvrševati na svoji stvari (služeča stvar). Služnost torej pomeni obremenitev lastninske pravice tretjega na njegovi nepremičnini. Stvarna služnost zato potrebuje natančen opis vsebine, ki pa v upravnem postopku ni bila ugotovljena, saj pritožbeni organ, ki se opira na navedbe tožnikov, govori le o služnostni poti ne pa tudi o obsegu oziroma vsebini uporabe te poti (v kakšen namen, s katerimi prevoznimi sredstvi ipd.). Sodišče pri tem dodaja, da navedbe A.A. iz njegove pripravljalne vloge, da si z bratom zgolj lastita pravico do prehoda preko parcele št. 1022/27 za potrebe kmetijske dejavnosti in da ne obstaja nikakršna pravica do poti oziroma služnost na tej parceli, v tem upravnem sporu ne more upoštevati. Po določbi 3. odstavka 20. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06; v nadaljevanju ZUS-1) stranke v upravnem sporu ne smejo navajati dejstev in predlagati dokazov, če so imele to možnost v postopku pred izdajo akta. V pritožbah zoper prvostopenjski upravni akt sta namreč sama zatrjevala obstoj služnosti.

Na podlagi navedenega sodišče ugotavlja, da so razlogi izpodbijanih odločb nepopolni do te mere, da ni mogoče preizkusiti tožbenih trditev glede komunalne (ne)opremljenosti zemljišč tožnikov, te pomanjkljivosti pa ne odpravljajo niti drugostopenjske odločbe, saj ne dajo odgovora na pritožbeno navedbo, da zazidalni načrt šele predvideva izgradnjo komunalne infrastrukture. Pomanjkanja razlogov ne more odpraviti kasnejše pojasnilo Občine B. v odgovoru na tožbo, da se v Odloku o zazidalnem načrtu predvidena komunalna opremljenost nanaša na situacijo, ko se izvaja celostna gradnja v območju zazidalnega načrta (kakšno celostno gradnjo ima v mislih in kje v odloku je to določeno, občina ne pojasni).

Nepopolno pa je ugotovljeno tudi dejansko stanje glede možnosti dostopa do javnega cestnega omrežja, saj je to ostalo nerazčiščeno glede vsebine služnosti, pri čemer pa bo treba v ponovljenem postopku najprej ugotoviti, ali ta sploh obstaja.

Ker je sodišče ugotovilo, da sta tožbi glede odmerjenega nadomestila za uporabo stavbnih zemljišč parc. št.1022/7 in 1022/22 k.o. B. utemeljeni, je izpodbijane odločbe v tem obsegu odpravilo (2. in 3. točka 1. odstavka 64. člena ZUS-1) in v tem delu zadeve vrnilo prvostopenjskemu organu v ponoven postopek (3. odstavek 64. člena ZUS-1). Ker se odločbi z dne 14. 7. 2008 in z dne 29. 7. 2008 nanašata tudi na odmero nadomestila za leto 2007 za druga stavbna zemljišča (parc. št. 173/1 k.o. B., zemljišče na naslovu ... ulica št. 28 in 55), tožbi pa sta vloženi zoper odločbe v celoti, ju je sodišče tožbi v tem delu zavrnilo kot neutemeljeni, saj tožnika glede teh odmer nista navajala konkretnih ugovorov.

Če sodišče ugodi tožbi in odpravi izpodbijani upravni akt, je tožnik v skladu z določbo 3. odstavka 25. člena ZUS-1 upravičen do povračila stroškov upravnega spora v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/07; v nadaljevanju Pravilnik). V obravnavanem primeru sta tožnika s tožbama sicer uspela le deloma, vendar pa so stroški zanju enaki, kot če bi uspela v celoti. Zato sta upravičena do povračila celotnih stroškov, kot jih priznava omenjena določba ZUS-1. Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnikov pa v postopku ni zastopal odvetnik, se jima priznajo stroške vsakemu v višini 80,00 EUR (2. odstavek 3. člena Pravilnika). Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (1. odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika). O stroških upravnega postopka in morebitnega vračila preplačila nadomestila bo odločal upravni organ.

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 218b, 218b/1-1, 218b/1-4

Zakon o prostorskem načrtovanju (2007) - ZPNačrt  - člen 72, 72/1

Zakon o urejanju prostora (2002) - ZUreP-1  - člen 135, 135/2

Stanovanjski zakon (1991) - SZ  - člen 210

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 20, 20/3, 42, 42/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.