sodba I U 2222/2009
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-10-14

gradnja - gradbeno dovoljenje - legalizacija objekta - projektna dokumentacija

ZGO-1 posebej ne ureja postopka za izdajo gradbenega dovoljenja za že obstoječ objekt, tako imenovane legalizacije, zato se tak postopek glede pravne ureditve v ničemer ne razlikuje od postopka za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo, ki je šele načrtovana oziroma nameravana.

Zakon v okviru postopka izdaje gradbenega dovoljenja predvideva izključno preverjanje ustreznosti oziroma zakonitosti nameravane gradnje, kot je prikazana v projektni dokumentaciji, ne pa na podlagi dejanskega stanja v naravi, saj slednje ni predmet postopka za izdajo gradbenega dovoljenja, temveč povsem samostojnih inšpekcijskih postopkov.

1.Tožbi se ugodi, odločba Ministrstva za okolje in prostor št. 35108-251/2009-2 tm z dne 18. 11. 2009 se odpravi in se zadeva vrne drugostopenjskemu organu v ponoven postopek.

2.Toženka je dolžna tožniku povrniti stroške tega postopka v znesku 350,00 EUR v roku 15 dni po prejemu te sodbe, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Ministrstvo za okolje in prostor je z izpodbijano odločbo kot drugostopenjski upravni organ odpravilo gradbeno dovoljenje Upravne enotes Kranj št. 351-752/2008-28 z dne 26. 5. 2009, s katerim je bila tožniku izdano gradbeno dovoljenje za legalizacijo remize za kmetijske stroje, garaže za osebna vozila in dostavna vozila in odstranitev dela objekta na zemljišču parc. št. 177/1 k.o. ..., pod tam navedenimi pogoji. V obrazložitvi navaja, da gre v obravnavani zadevi za legalizacijo obstoječih objektov, zato je treba v postopku izdaje gradbenega dovoljenja ugotoviti, ali je že izvedena gradnja skladna z merili, ki jih določa prostorski akt, saj je gradbeno dovoljenje mogoče izdati le v primeru, da se v postopku ugotovi, da je projekt, kot je v njem izkazan že zgrajen objekt, skladen s prostorskim aktom (tako tudi sodba Upravnega sodišča RS, Oddelek v Mariboru U 57/07-12). Obravnavana gradnja leži v območju, ki se ureja po določbah Odloka o prostorsko ureditvenih pogojih za Kranjsko in Sorško polje (Uradni vestnik Gorenjske, št. 17/96, 44/96, 43/97, 49/97, 28/98, 33/98, 5/04, 19/04, 7/08, Uradni list RS št. 43/93, 3/94, dalje PUP). Iz projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja – izkaza obstoječih objektov, ki so predmet legalizacije, pa izhaja, da obstoječa gradnja ni v skladu s pogoji prostorskega akta, in sicer gre za neskladje v izvedbi strešne kritine, razmerju stranic objektov in funkcionalnem zemljišču proti zemljišču parc. št. 176/3 k.o. ... (last pritožnice - stranke z interesom v upravnem sporu). Ker je treba v primeru legalizacije upoštevati obstoječe stanje objektov, je za odločanje v tem postopku pravno nepomembno, da se vloga investitorja glasi tudi na sanacijo dejanskega stanja objektov (menjavo strehe) in delno odstranitev objekta (del objekta C ob meji z zemljiščem parc. št. 176/3 k.o. ...). Glede na navedeno drugostopenjski organ ugotavlja, da v zadevi ni izpolnjen pogoj iz 1. točke 1. odstavka 66. člena Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 102/04 – uradno prečiščeno besedilo in 126/07, dalje ZGO-1), zato je na podlagi 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 126/07 in 65/08, dalje ZUP) gradbeno dovoljenje odpravil in zahtevek tožnika zavrnil.

Tožnik se s takšno odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo, v kateri navaja, da drugostopenjski organ ni pristojen za odločanje o zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja za objekte, ki niso državnega pomena. Izpodbijana odločba je nezakonita tudi zato, ker je bilo gradbeno dovoljenje za legalizacijo objektov izdano v skladu s PUP, saj se je nanašalo tudi na odstranitev dela objekta in strešne kritine, šele tako spremenjen objekt pa bi bil legaliziran. Stališče toženke, da se gradbeno dovoljenje lahko izda samo zgrajenemu objektu, ki je skladen s PUP, in da ZGO (pravilno ZGO-1) ne dopušča predhodne uskladitve z odstranitvijo objektov, nima podlage v ZGO-1 in v PUP. Ker ZGO-1 nima posebnih določb za izdajo gradbenih dovoljenj za nelegalne gradnje, je treba uporabiti določbe, ki veljajo za nove objekte. Sodišču iz vseh navedenih razlogov predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi.

Sodišče je tožbo vročilo toženki in A.A. kot stranki z interesom (19. člen Zakona o upravnem sporu, Uradni list RS, št. 105/06, sprememba 62/10, dalje ZUS-1). Toženka je sodišču dostavila upravne spise, ki se nanašajo na obravnavano zadevo, v odgovoru na tožbo pa navaja, da vztraja pri razlogih izpodbijane odločbe ter predlaga, da sodišče tožbo zavrne kot neutemeljeno. Stranka z interesom je v odgovoru na tožbo navedla, da vztraja, da je za izdajo gradbenega dovoljenja treba najprej rešiti predhodno vprašanje rušenja nelegalno postavljenega objekta, ki je postavljen neposredno ob meji z njenim zemljiščem, ter je že predmet inšpekcijskega postopka.

Sodišče uvodoma pojasnjuje, da je po določbi 5. odstavka 17. člena ZUS-1 toženka v upravnem sporu država, lokalna skupnost oziroma druga pravna oseba, ki je izdala upravni akt, s katerim je bil postopek odločanja končan, zastopa pa jo organ, ki je ta upravni akt izdal. V konkretnem primeru je bil postopek odločanja končan z odločbo drugostopenjskega upravnega organa (Ministrstva za okolje in prostor), ki je organ RS. Zato po presoji sodišča kljub temu, da tožnik kot toženca navaja drugostopenjski upravni organ, iz tožbe dovolj jasno izhaja, da je vložena zoper državo.

Po presoji sodišča pravno stališče, na katero je toženka oprla svojo odločitev, nima podlage v določbah ZGO-1 ali drugih veljavnih predpisov. Kot pravilno navaja tožnik, ZGO-1 v ničemer posebej ne ureja postopka za izdajo gradbenega dovoljenja za že obstoječ objekt, tako imenovane legalizacije, zato se tak postopek glede pravne ureditve v ničemer ne razlikuje od postopka za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo, ki je šele načrtovana oziroma nameravana. Ta postopek pa je – ob predpostavki zakonitega ravnanja investitorja – namenjen preizkusu dovoljenosti gradnje, ki v času postopka še ne obstoji, tako da lahko ta preizkus očitno temelji izključno na projektni dokumentaciji.

Prav to določa tudi 1. točka 1. odstavka 66. člena ZGO-1, ki ureja splošne pogoje za izdajo gradbenega dovoljenja in v okviru preizkusa izpolnjevanja teh pogojev upravnemu organu za gradbene zadeve med drugim nalaga tudi, da mora preveriti, ali je projekt (in ne objekt v naravi) izdelan v skladu s prostorskim aktom. Zakon v okviru postopka izdaje gradbenega dovoljenja tako predvideva izključno preverjanje ustreznosti oziroma zakonitosti nameravane gradnje, kot je prikazana v projektni dokumentaciji, ne pa na podlagi dejanskega stanja v naravi, saj slednje ni predmet postopka za izdajo gradbenega dovoljenja, temveč povsem samostojnih inšpekcijskih postopkov.

Kot je mogoče povzeti tako iz prvostopenjske kot tudi iz drugostopenjske upravne odločbe, se tožnikov zahtevek v tej zadevi niti ni nanašal na morebitno legalizacijo obstoječega stanja, temveč na gradnjo po priloženi projektni dokumentaciji, ki med drugim predvideva tudi menjavo strehe in odstranitev dela objekta. Glede na gornjo obrazložitev je lahko predmet preizkusa skladnosti s prostorskim aktom izključno ta projektna dokumentacija. Toženka bi torej morala preizkusiti skladnost te dokumentacije s prostorskim aktom in v primeru, če bi bil izpolnjen tako ta, kot tudi vsi drugi pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja, to dovoljenje izdati oziroma ga pustiti v veljavi. Sodišče še posebej poudarja, da tako gradbeno dovoljenje še ne pomeni legalizacije obstoječega stanja (razen kolikor obstoječe stanje ustreza dovoljenju), temveč je z njim odločeno zgolj o tem, kakšen objekt sme investitor zgraditi, ne glede na obstoječe stanje. Dejanska legalnost (torej obstoj gradbenega dovoljenja) in skladnost (ustreznost izdanemu gradbenemu dovoljenju) tega objekta je, kot je bilo že navedeno, lahko le predmet inšpekcijskega postopka, ne pa postopka za izdajo gradbenega dovoljenja.

Na drugačno presojo ne more vplivati niti toženkino sklicevanje na stališče v sodbi Upravnega sodišča RS, Oddelek v Mariboru, opr. št. U 57/07-12 z dne 18. 11. 2008, ker se nanaša na situacijo, ki je bistveno drugačna kot v predmetni zadevi. Tam obravnavana lokacijska dokumentacija je bila namreč pripravljena tako, da je predvidevala legalizacijo obstoječega stanja, torej pod pogoji kot so obstajali v naravi, za katere pa je bilo ugotovljeno, da niso v skladu s prostorskimi akti. V predmetni zadevi pa je s projektno dokumentacijo predvidena tudi sanacija obstoječega stanja, zaradi česar je torej treba ugotoviti, ali je nameravana (in ne obstoječa) gradnja v skladu s prostorskimi akti.

Ker torej dejansko stanje v naravi pred izdajo gradbenega dovoljenja ni predmet postopka za izdajo gradbenega dovoljenja, so tudi navedbe prizadete stranke o predhodnosti vprašanja glede izvršitve že izdanih inšpekcijskih odločb neutemeljene.

Iz navedenih razlogov je sodišče ugotovilo, da v postopku izdaje upravnega akta ni bil pravilno uporabljen materialni predpis (1. točka 1. odstavka 27. člena ZUS-1), zato je na podlagi določbe 4. točke 1. odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo. Sodišče je na podlagi 3. odstavka 64. člena ZUS-1 zadevo vrnilo organu, ki je upravni akt izdal, v ponoven postopek. Po določbi 4. odstavka istega člena ZUS-1 je upravni organ v ponovljenem postopku vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava.

Ker v tožbi niso bila navedena nobena nova dejstva ali dokazi, ki bi lahko vplivali na odločitev v zadevi, je sodišče v skladu z določbo 2. alinee 2. odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, na seji.

Sodišče je tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo, zato je tožnik po določbi 3. odstavka 25. člena ZUS-1 upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/07, dalje Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnika pa je v postopku zastopala odvetnica, se mu priznajo stroški v višini 350 EUR (2. odstavek 3. člena Pravilnika). Pri tem določba 5. člena Pravilnika izrecno določa, da se pri določitvi in povrnitvi stroškov tožnikom ne uporabljajo določbe drugih predpisov, razen v primeru, če bi v postopku nastali tudi stroški prič, izvedencev in tolmačev, ko se ti povrnejo na podlagi zakona, ki ureja pravdni postopek in podzakonskih predpisov, izdanih na njegovi podlagi. Ker torej ZUS-1 priznava le povračilo pavšalnega zneska v skladu s Pravilnikom, to pomeni, da so v znesku zajeti tako stroški sodnih taks in materialni stroški, kot tudi stroški za zastopanje. Sodišče je 15 dnevni rok za izpolnitev obveznosti določilo v skladu z 2. odstavkom 313. člena ZPP.

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 66, 66/1, 66/1-1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.