sodba U 1267/2008
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2008-06-27

referendum - pobuda za razpis referenduma - upravni spor

Če je tožena stranka že pri odločanju po 2. odstavku 47. člena ZLS podvomila v zadostno število podpisov oziroma v njihovo verodostojnost, bi morala na tej podlagi tudi odločiti, zato da bi sodišče lahko v tem smislu preizkušalo zakonitost odločitve. Vprašanje zadostnega števila podpore pobudi je namreč element, na podlagi katerega mora tožena stranka najprej preizkušati pravilnost oblikovanja pobude (2. odstavek 47. člena ZLS). Tega namesto nje ne sme storiti sodišče, ker potem ne bi šlo za »preizkus« (3. odstavek 47. člena ZLS) zakonitosti odločitve tožene stranke v upravnem sporu.

Strategija prostorskega razvoja občine A., ki je bila sprejeta z odlokom, je splošni akt. To pomeni, da v tovrstnih zadevah ni potrebno, da bi tožnik moral zatrjevati ali celo dokazati, da splošen akt občine že konkretno posega v njegovo določeno pravico, pravno korist ali obveznost, kar je specifičnost tožbe po 4. odstavku 5. člena ZUS-1, saj gre v konkretni zadevi za spor na podlagi drugega stavka 1. odstavka 2. člena ZUS-1, ki odpira možnost specifičnih oblik in vsebine sodnega varstva v upravnem sporu glede na specialne procesne določbe področnih zakonov.

Ne more pa župan vlagatelja v pozivu opozoriti samo na nekatere izmed nepopolnosti ali nepravilnosti pri prvi pobudi, za katere meni, da so odločilne, druge odločilne nepravilnosti pa upoštevati šele ob presoji popravljene pobude, kajti to bi onemogočalo uresničevanje zakonodajalčeve volje po učinkovitem uveljavljanju pravice občanov iz 44. člena ZLS. Tožena stranka v tovrstnih primerih, potem ko ugotovi, ali so izpolnjene vse zgoraj obravnavane procesne predpostavke za odločanje o pobudi, ugotavlja in odloča samo o tem, ali je vprašanje jasno izraženo in če pobuda vsebuje obrazložitev, ne sme pa se spuščati v presojo utemeljenosti, ustreznosti, točnosti obrazložitve referendumskega vprašanja in tudi ne v posledice izvedbe referenduma, ker bi bilo s tem onemogočeno uresničevanje pravice volivcev v občini do neposrednega odločanja na referendumu. Ekstenzivna razlaga popravljene pobude istega nosilca pobude - četudi gre za določene spremembe v podpori občanov pobudi - v tem smislu, da ne gre za popravljeno, ampak novo pobudo, bi ravno tako onemogočila učinkovito uresničevanje pravice občanov do neposrednega odločanja na referendumu.

Tožbi se ugodi in se izpodbijani akt tožene stranke št. ... z dne 22. 5. 2008 razveljavi in se zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek, ki ga mora tožena stranka zaključiti v osmih dneh od prejema te sodbe.

Tožeča stranka je županu in občinskemu svetu poslala pobudo volivcem za razpis referenduma z dne 25. 4. 2008, v kateri pravi, da je Občinski svet Občine A. na 14. redni seji dne 16. 4. 2008 sprejel Strategijo prostorskega razvoja Občine A., ki v starem delu A. spreminja 166.303 m2 kmetijskih zemljišč v zazidljiva zemljišča. To pomeni, da se bodo pozidala vsa razpoložljiva zemljišča med ... cesto in B., do občinske meje, kljub nasprotovanju nekaterih lastnikov kmetijskih zemljišč. Vsa nepozidana stavbna zemljišča bodo tudi dodatno obdavčena. Ker investitorji stojijo v vrsti za zazidljiva zemljišča na pragu C., bo pozidava opravljena v zelo kratkem času, kar pomeni, da bo A. odvzeta možnost kakršnekoli pozidave za potrebe domačinov v prihodnosti. Tako veliko povečanje naselja pa bo prineslo veliko problemov sedanjim občanom in sicer so v zvezi s tem navedli:

prometni infarkt na ..., ki so vse tudi šolske poti in vse brez pločnikov;

finančna vlaganja v širitev obstoječih kapacitet komunalne infrastrukture: vodovod, kanalizacija;

finančna vlaganja v širitev vrtcev, šole;

zaradi navedenih finančnih vlaganj ne bo sredstev za prepotrebno graditev kulturnega doma, zdravstvene postaje, gasilskega doma, športne dvorane, pokopališča.

Referendumsko vprašanje se je glasilo: „Ali soglašate s pozidavo celotne kmetijske površine med ... cesto in B., do meje občine na severu, v skupni površini 166.303 m2, kakor določa sprejeta Strategija prostorskega razvoja občine A.?“

Tožena stranka je tožeči stranki odgovorila z obvestilom z dne 6. 5. 2008 in sicer, da v skladu s 4. odstavkom 61. člena Statuta Občine A. pobuda ni v skladu s Statutom Občine A.. Iz pobude ni razvidno, ali gre za naknadni referendum o Strategiji prostorskega razvoja Občine A., ali za svetovalni (nezavezujoči) referendum ali za kakšne druge vrste referendum. V celoti naj bi bilo tudi nejasno območje, na katerega se nanaša vprašanje. Nadalje ni jasno ali se vprašanje nanaša samo na površine, ki naj bi šele postale zazidljive ali tudi na površine, ki so že zazidljive in v skladu s tem tudi ni jasno od kod ocena površin, ki je navedena v vprašanju. Če gre za naknadni referendum, mora biti vprašanje oblikovano tako, da se potrdi ali zavrne splošni akt v celoti ali pa natančno navedeni deli oziroma točno določene posamezne določbe splošnega akta (60. člen Statuta). Ob smiselni uporabi Zakona o referendumih in ljudski iniciativi (Uradni list RS, UPB2, št. 26/2007, v nadaljevanju ZRLI), ki pravi, da mora biti podpis osebe lastnoročen, in podpora dana samo enkrat, se pojavlja resen dvom v resničnost dani podpori oziroma verodostojnost podpisov (podobno tudi 62. člen Statuta Občine A. - osebno podpisovanje). Ob smiselni uporabi ZLRI tožena stranka tudi ugotavlja, da ni razvidno, ali so bili podpisniki seznanjeni s stranjo, kjer je opredeljena vsebina pobude, saj je priložen seznam "podpisnikov pobude Občinskemu svetu za razpis referenduma", kjer ne piše, za kateri referendum gre. Tožena stranka je tožnika pozvala, naj ugotovljene neskladnosti odpravi in jih uskladi s Statutom Občine A. v osmih dneh, ali od pobude odstopi.

Tožeča strank je podala popravljeno pobudo volivcev za naknadni referendum z dne 15. 5. 2008 in pojasnjuje, da je zdaj iz pobude razvidno, da gre za naknadni referendum o Odloku o strategiji prostorskega razvoja občine A., sprejetem na seji občinskega sveta 16. 4. 2008. Pravi, da je podatek 166.303 m2 novih zazidljivih površin vzet iz 41. člena Odloka o strategiji prostorskega razvoja občine A.. Referendumsko vprašanje je sedaj usklajeno s 16.c členom Zakona o referendumu, vsi podpisniki so bili seznanjeni z vsebino pobude in referendumskim vprašanjem, kar je razvidno iz besedila na podpisanih polah in dodaja, da je bila posebna pozornost posvečena lastnoročnemu podpisovanju. Kot prilogo je tožeča stranka predložila 127 lastnoročnih podpisov občanov v skladu z Zakonom o referendumu in 62. členom Statuta Občine A. in 19 lastnoročnih podpisov občanov samo z rojstno letnico. V pobudi navajajo, da želijo uveljaviti pravico do naknadnega referenduma skladno z 58. in 61. členom Statuta Občine A. in Zakona o referendumu. Referendumsko vprašanje pa se glasi: „Ali ste za to, da se uveljavi Odlok o strategiji prostorskega razvoja občine A., ki ga je sprejel Občinski svet občine A. na seji dne 16. aprila 2008?“

V izpodbijanem aktu tožena stranka pravi, da „v skladu z določilom 4. odstavka 61. člena Statuta Občine A. obvešča pobudnika in vlagatelja oziroma kontaktno osebo podpisnikov pobude za razpis referenduma, vložene 30. 4. 2008, g. A.A., ki je bila kot dopolnjena ponovno vložena dne 16. 5. 2008, da pobuda ni dopolnjena in ne vložena v skladu s Statutom Občine A.. Ker pobudnik vloge ni uskladil, se šteje, da pobuda ni bila vložena.“ Tožena stranka v obrazložitvi izpodbijanega akta pravi, da iz uvoda vloge izhaja, da pobudniki v nekaterih delih usklajujejo pobudo, iz priloge pa je razvidno, da gre za novo pobudo za razpis naknadnega referenduma o odloku, saj je vlogi priložen nov spisek oziroma seznam podpisnikov – podpornikov, ki ni identičen seznamu podpisnikov v vlogi oziroma pobudi za razpis referenduma, vloženi 30. 4. 2008. Poleg tega je vsebinsko povsem spremenjeno tudi predlagano referendumsko vprašanje. V prejšnji pobudi je bilo jasno, da gre za vprašanje o pozidavi doslej nezazidljivih površin na nejasno določenem območju med hribom B. in ... ulico; ni pa bilo jasno, ali pobudniki predlagajo naknadni zakonodajni referendum ali posvetovalni referendum. V tokratni pobudi pa pobudniki zahtevajo naknadni referendum o Strategiji prostorskega razvoja Občine A. v celoti. Ker je nova vloga vložena 16. 5. 2008, je s tem zamujen tudi 15 dnevni rok za vložitev pobude, določen v 59. členu Statuta Občine A., v pobudi z dne 30. 4. 2008 pa pobudnik v roku ni odpravil neskladnosti s Statutom Občine A., zato je bilo mogoče odločiti samo tako, kot je navedeno v prvem odstavku tega obvestila oziroma ugotoviti, da pobuda ni bila vložena.

Ne glede na ugotovitev o novi pobudi z novimi podpisi tožena stranka dodaja, da glede na 59. in 61. člen Statuta Občine A. pobudnik ni uskladil svoje prve vloge tako, kot to zahteva Statut, ki pravi, da se pobuda vloži kot pobuda volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma (59. člen) in v 61. členu pravi, da mora pobuda vsebovati že oblikovano zahtevo za razpis referenduma, ki pa je v vloženi pobudi ni. Obrazložitev pobude pa navaja ljudi na razmišljanje, da je Strategija izvedbeni akt in ne le strateški del Občinskega prostorskega načrta, ki pa ga mora občinski svet še sprejeti. Strategija prostorskega razvoja je potemtakem dolgoročni prostorski strateški načrt, ki naj bi se uresničeval, dvajset, trideset let, podobno kot nekdanji dolgoročni plani, in ki šele z dodatnim izvedbenim delom občinskega prostorskega načrta in nadaljnjimi občinskimi podrobnimi prostorskimi načrti postane operativen ali uresničljiv. To pomeni, da na podlagi sprejete Strategije še ni mogoče začeti z nikakršno pozidavo. Šele po sprejemu izvedbenega dela občinskega prostorskega načrta bo občina lahko pristopila k postopku sprejemanja občinskega podrobnega prostorskega načrta. V izvedbenem aktu bo predvidena tudi dinamika in komunalno opremljanje, kar pomeni, da se bo šele tedaj natančno določilo, kje in v kolikšnem obsegu bo mogoče graditi. Navedba, da domačini ne bodo imeli možnosti za pozidavo v prihodnosti, ne drži tudi zato, ker z zemljišči razpolagajo v večini domačini, ki imajo svobodno voljo odločati o prodaji svojega premoženja ali zadržati zemljišče za svoje otroke. S tem je dana možnost, da domačini svoje naslednike ohranijo v bližini. Navedena dikcija obrazložitve (da domačini nimajo možnosti pozidave) je z vidika ustave celo sporna, saj navaja na diskriminacijo drugih, ki niso domačini. Ker iz strategije izhaja postopna dinamika in ekstenzivna poselitev, tudi ne bo takšne obremenitve šole oziroma vrtca, da tega ne bi prenesli. Nadalje tožena stranka pravi, da so vprašanje oblikovali tako, da sprašujejo o tem, ali naj se ne uveljavi ali zavrne celotna Strategija prostorskega razvoja Občine A.. Iz obrazložitve pa izhaja, da gre samo za del strategije, ki se nanaša na individualno poselitev v enem predelu A. in ne za druge prostorske rešitve, ki so predvidene v strategiji, kot je npr. umestitev obvoznice A., umestitev lokacije za gasilski dom, ureditev odprtih vprašanj za Obrtno industrijsko cono, naselje ..., območje .... S tako obrazložitvijo, ki je bila podpisnikom pobude predstavljena – zapisana pred vprašanjem, zavajajo podpisnike, saj so slednji prepričani, da gre samo za izločitev možnosti poselitve navedene v obrazložitvi, kar pa ni res. Z razveljavitvijo strategije bi bili celotni postopek in tudi pozitivna mnenja soglasodajalcev z ravni države (npr. v zvezi s koridorjem za obvoznico, v zvezi z območji za selitev kmetij, za lokacijo novega gasilskega doma) izničeni. V primeru, da bi bilo tako oblikovano referendumsko vprašanje uspešno in bi volivci Strategijo zavrnili, bi bila glede na določbo 4. odstavka 61. člena Statuta odločitev zavezujoča za celotno mandatno obdobje občinskega sveta. Nihče namreč do konca tega mandatnega obdobja ne bi smel občinskemu svetu predlagati v sprejem zavrnjenih rešitev. Kar pomeni, da tudi obvoznice in gasilskega doma na navedenih lokacijah ne bo možno predlagati vsaj tri leta, kaj šele umestiti v prostor in za toliko časa bi se vsi ti načrti odmaknili v prihodnost; zavrt bi bil razvoj občine v celoti.

V tožbi tožeča stranka pravi, da je kršena pravica do organizacije naknadnega referenduma.

Dne 16. 4. 2008 je Občinski svet Občine A. sprejel Odlok o strategiji prostorskega razvoja Občine A.. Ta odlok predvideva pozidavo obširnih kmetijskih površin v starem delu A., kjer je danes ekstenzivna pozidava z ozkimi cestami brez pločnikov, med hišami pa je premalo prostora. Te ulice so hkrati tudi šolske poti, ki jih ob jutranjih konicah dodatno obremenjujejo vozniki, ki uporabljajo te ceste kot obvoznico za preobremenjeno regionalno cesto A. - D.. Načrtovana masovna pozidava bi še dodatno poslabšala prometno varnostne in splošne življenjske okoliščine. Pobudniki Civilne iniciative so organizirali zbiranje podpisov za vložitev pobude za razpis referenduma, ki je bila vložena 30. 4. 2008 in jo je s podpisi podprlo 136 volilnih upravičencev v A.. Ker niso želeli zavrnitve celotnega odloka, so v referendumsko vprašanje vključili samo del sprejete Strategije prostorskega razvoja. Dne 9. 5. 2008 so prejeli od župana zavrnitev pobude, v kateri je določil 8 dnevni rok za dopolnitev pobude. V zavrnitvi župan piše, da iz pobude ni razvidno, ali gre za naknadni referendum in da je referendumsko vprašanje nejasno. Nesporno je, da se bolj jasnega vprašanja glede območja, na katerem se nasprotuje pozidavi, ne da napisati, ker se dejansko vsa kmetijska zemljišča na omenjenem območju v strategiji namenjajo pozidavi. To območje na vzhodni strani omejuje ulica ... , na zahodni strani gozdno pobočje B., na severu meja Občine A. in na jugu poseljeno območje. Če bi v vprašanju zapisali tako, kot je zapisano v odloku o strategiji, torej, da gre za območja: ... - sever..., bi bilo to zlasti za volivce novejšega dela A. mnogo bolj nejasno. V zavrnitvi župan nadalje dvomi o verodostojnosti številnih podpisov. Zbranih je bilo 136 podpisov, dvom o lastnoročnosti podpisov pa je upravičen pri morda 10 podpisih, ki so si pri nekaterih družinskih članih zelo podobni. Ko so vprašali sporne podpisnike, so pojasnili, da je šlo v nekaterih primerih za slabotne ali bolne osebe in so za njih podpisali z njihovo privolitvijo domači, v enem primeru pa je odsotne domače z njihovo predhodno privolitvijo podpisala domača oseba. Ob kriminalistični preiskavi suma ponarejanja podpisov, ki je posledica županove prijave, se zdi delovanje kriminalista zelo nenavadno, saj ga ne zanima, kdo in zakaj je sumljive podpise podpisal, ampak hoče vedeti predvsem, kdo je zbiral podpise. Vsiljuje se občutek, da je namen te preiskave ustrahovanje Civilne iniciative. Ob tem pa so tudi zelo sporni razni pritiski občinskega vodstva, ki jih doživljajo podpisniki pobude. Dne 16. 5. 2008 so vložili na Občini A. pobudo volivcev za razpis naknadnega referenduma z zahtevanimi dopolnitvami: ker je župan v zavrnitvi osnovne pobude zahteval, da mora biti referendumsko vprašanje oblikovano tako, da se potrdi ali zavrne splošni akt v celoti ali pa natančno navedeni deli oziroma točno določene posamezne določbe splošnega akta, so v vprašanje vključili celotni odlok, ker ni mogoče izločiti posameznih členov, ker so vsebine členov medsebojno prepletene. Tožnik pravi, da je dne 23. 5. 2008 prejel županovo zavrnitev tudi dopolnjene pobude. Ker so morali podpisnike prvotne pobude seznaniti z dopolnitvami in novim referendumskim vprašanjem, je samoumevno, da so morali ponovno zbirati podpise, ob tem pa je seveda težko zavračati nove podpisnike. Ker je bilo tudi tokrat zbranih med ostalimi več kot 50 podpisov občanov, ki so se podpisali tudi v prvotni pobudi, ne more veljati županova trditev, da gre za popolnoma novo pobudo, in da je zamujen rok vložitve. Rok vložitve pobude torej v nobenem primeru ni bil zamujen. Nadalje župan zavrača dopolnjeno pobudo tudi z razlogom, da je referendumsko vprašanje popolnoma spremenjeno. V prvi zavrnitvi je župan jasno zapisal, da mora biti v vprašanju celoten splošni akt ali točno določen del splošnega akta. Izpolnili so torej njegovo zahtevo, zato ni jasno, zakaj jo tožena stranka zavrača. Župan tudi zavrača dopolnjeno pobudo, ker ni bila vložena kot pobuda volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma. V prvi zavrnitvi pobude župan ni zahteval tega popravka, čeprav je po Statutu dolžan na to opozoriti vlagatelja, torej se je strinjal s tako naslovljeno pobudo, kot je bila vložena v osnovi, ob tem da se določi za kakšen referendum gre. Podpisniki pobude nikakor ne nasprotujejo strategiji v celoti. Če župan resnično ne želi ogroziti strategije v celoti, lahko sam predlaga Občinskemu svetu razpis referenduma, v katerem on definira vprašanje, ki bo skladno s prvo pobudo. Predlaga, da sodišče preizkusi odločitev župana z razpisom naknadnega referenduma, istočasno pa predlaga, da se z uradno objavo Odloka o prostorski strategiji razvoja občine A. počaka do končne pravne odločitve.

V odgovoru na tožbo tožena stranka pravi, da je bila pobuda za razpis referenduma vložena dne 16. maja 2008, torej 31 dni po sprejemu Strategije prostorskega razvoja občine A. in je bila tako zaradi 4. odstavka 61. člena Statuta občine A. vložena prepozno. Strategija prostorskega razvoja občine je akt, ki ga je občinski svet sprejel v skladu z Zakonom o urejanju prostora (ZUre-P-1, Uradni list RS, št. 110/2002), ki je bil leta 2007 nadomeščen z Zakonom o prostorskem načrtovanju (ZPNačrt, Uradni list RS, št. 33/2007). Ta je določil, da občina, ki je v postopku sprejemanja Strategije prostorskega razvoja že opravila obvezno javno razgrnitev in javno obravnavo, dokonča postopek sprejemanja Strategije v skladu z ZUreP-1 in potem to strategijo vključi v Občinski prostorski načrt kot strateški del tega načrta, ki je na novo (ZPNačrt) določen dolgoročni prostorski akt. Strategija ni samostojni akt, predvsem pa ni izvedbeni akt, ki bi omogočal odločitve in dejanja z materialnimi posledicami za ljudi ali okolje. Zato bi zadržanje njene veljavnosti v bistvu samo preprečilo občini, da nadaljuje s postopkom priprave izvedbenega dela OPN, v katerega bo javnost (volivci) neposredno vključena (ob najmanj 30-dnevni javni razgrnitvi in obvezni javni obravnavi predloga), in ki ga občina v skladu z ZPNačrt mora sprejeti. V nadaljevanju tožena stranka pravi, da jo zanima, kdo so podpisniki pobude z dne 30. 4. 2008, pri čemer je jasno razvidno, da vrsta podpisnikov (veliko več kot navaja vlagatelj tožbe) ni sama podpisala pobude. Nekateri podpisniki zatrjujejo, da sploh ne vedo oziroma niso vedeli, da so na seznamu podpisnikov zahteve za referendum. Tožena stranka pojasnjuje, da se po Zakonu o prostorskem načrtovanju Strategijo prostorskega razvoja občine, katere postopek se vodi še po Zakonu o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 110/2002, ZUreP-1), ker je bila javna razgrnitev opravljena pred veljavnostjo novega ZPNačrt, sprejema kot samostojen akt, ki pa ni operativen akt, na osnovi katerega bi sprejemali odločitve ali izvajali dejanja z materialnimi posledicami. ZPNačrt kot obvezni občinski prostorski akt določa Občinski prostorski načrt (OPN) in Občinski podrobni prostorski načrt (OPPN). OPN sestavljata strateški in izvedbeni del, ki se lahko sprejemata samostojno. Strategija prostorskega razvoja občine po vsebini predstavlja Občinski strateški prostorski načrt. Občinski izvedbeni prostorski načrt mora občina še izdelati in sprejeti. Nadalje tožena stranka odgovarja, da obrazložitev pobude navaja ljudi na razmišljanje, da je Strategija izvedbeni akt, ne le strateški del Občinskega prostorskega načrta. Izvedbeni del OPN mora občinski svet še sprejeti (prostorski akti se sprejemajo po posebnem postopku, ki ga določa ZPNačrt, del postopka sta tudi javna obravnava in razgrnitev, ki omogočata participacijo javnosti). Strategija prostorskega razvoja, ki glede na spremenjeno zakonodajo pravzaprav predstavlja samo delni akt (del prihodnjega občinskega prostorskega načrta), je potemtakem dolgoročni prostorski strateški načrt, ki naj bi se uresničeval dvajset, trideset let, podobno kot nekdanji dolgoročni plani, in ki šele z dodatnim izvedbenim delom občinskega prostorskega načrta in nadaljnjimi občinskimi podrobnimi prostorskimi načrti postane operativen ali uresničljiv. Zato na podlagi sprejete strategije še ni mogoče začeti z nikakršno pozidavo. Šele po sprejemu izvedbenega dela občinskega prostorskega načrta bo občina lahko pristopila k postopku sprejemanja občinskega podrobnega prostorskega načrta. V izvedbenem aktu pa se bo predvidela tudi dinamika in komunalno opremljanje, kar pomeni, da se bo šele tedaj natančno določilo, kje in v kolikšnem obsegu bo mogoče graditi. Nenazadnje pa je navedeni akt glede na 69. člen ZUreP-1 potrebno pred objavo poslati ministru za okolje in prostor v potrditev. Navedeni akt je sedaj še na ministrstvu. Šele tedaj, ko bo občina pridobila potrditev ministra za okolje in prostor, se lahko akt objavi. Tožena stranka nato pojasnjuje, kakšne pripombe so bile dane na javni obravnavi in kako jih je obravnavala. Nato se tožena stranka sklicuje na določilo 60. člena Statuta občine, kjer je navedeno, da mora biti v primeru pobude za naknadni zakonodajni referendum vprašanje vezano na celoten akt ali pa samo na sporne določbe. Trditev, da ni mogoče oblikovati bolj jasnega vprašanja, ne vzdrži. Občani A. zelo dobro vedo, katera ledinska imena so lastna določenemu delu kraja. Po drugi strani je iz obrazložitve pobude mogoče prej sklepati, da gre pobudnikom za posvetovalni referendum, ki naj ga razpiše občinski svet, ker ni šlo za pobudo, naj župan razpiše rok za zbiranje podpisov volivcev za naknadni referendum v skladu s tretjim odstavkom 59. člena Statuta občine A.. Vodje civilne iniciative se pač niso potrudili navesti oziroma poiskati določenih členov Strategije in ustrezno dopolniti že vložene nejasne pobude. Vložili so po vsebini, obliki in tudi po podpisih pobudnikov novo pobudo za razpis prostorskega razvoja Občine A. (16. 5. 2008). Jasno je torej, da pobudniki vprašanja in obrazložitve niso uskladili, saj dajejo novo pobudo za referendum o celotnem Odloku o strategiji prostorskega razvoja Občine A.. Pobudniki sprašujejo, ali naj se ne uveljavi celotna Strategija prostorskega razvoja Občine A., iz obrazložitve pa izhaja, da gre samo za del strategije, ki se nanaša na individualno poselitev v enem predelu A. in ne za druge prostorske rešitve, ki so predvidene v strategiji, kot je npr. umestitev obvoznice A., umestitev lokacije za gasilski dom, Obrtno industrijsko cono, naselje ..., območje T-3 A. Center. S tako obrazložitvijo, ki je bila podpisnikom pobude predstavljena – zapisana pred vprašanjem, zavajajo podpisnike, saj so slednji prepričani, da gre z vprašanjem samo za izločitev možnosti poselitve, navedene v obrazložitvi, kar pa ni res. Domnevni zastopnik – predstavnik (oziroma od kod sploh izhaja, da ima pooblastilo za zastopanje) g. občinski svetnik A.A., ki naj bi že zaradi dolgoletnega opravljanja funkcije svetnika poznal vsaj Statut, kot tudi postopek sprejemanja Strategije prostorskega razvoja občine, bi lahko pobudo volivcem za vložitev zahteve za razpis ustrezno pripravil. Če bi bil referendum izpeljan s takim – predlaganim vprašanjem (pobuda vložena 16. 5. 2008), bi glede na določbo 4. odstavka 61. člena Statuta bila odločitev zavezujoča za celotno mandatno obdobje občinskega sveta. Navedeno torej pomeni zaustavitev razvoja občine za dolgo obdobje, saj se splošni akt na tej ravni sprejema povprečno 4 leta, s tem pa se zamakne tudi sprejem nižjih, izvedbenih aktov. Predlaga, da sodišče tožbo zavrne kot neutemeljeno. Na koncu tožena stranka še enkrat pravi, da ob smiselni uporabi Zakona o referendumu in ljudski iniciativi mora biti podpis osebe lastnoročen in podpora dana samo enkrat, zato se pojavlja resen dvom v resničnost dani podpori oziroma verodostojnost podpisov. Prav tako, ker Statut Občine A. tega vprašanja podrobno ne opredeljuje, ob smiselni uporabi ZRLI, tožena stranka ugotavlja, da ni razvidno, ali so bili podpisniki seznanjeni s stranjo, kjer je opredeljena vsebina pobude, saj je priložen seznam podpisnikov pobude Občinskemu svetu za razpis referenduma, kjer ne piše, za kateri referendum gre. Tožena stranka prilaga seznam podpisnikov o pobudi z dne 25. 4. 2008, prijavo suma kaznivega dejanja z dne 8. 5. 2008 št. .... Če sodišče tožbe ne bo zavrglo in se bo postopek nadaljeval, tožena stranka pravi, da bo določila pooblaščenca za zastopanje njenih interesov.

Izpodbijani akt tožene stranke (obvestilo št. ... z dne 22. 5. 2008) ni upravni akt, ampak gre za akt o seznanitvi pobudnika referenduma iz 2. odstavka 47. člena Zakona o lokalni samoupravi (ZLS, Uradni list RS, št. 72/93 z nadaljnjimi spremembami in dopolnitvami), da pobuda „ni bila vložena“. Vendar, ker določilo 1. odstavka 2. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1, Uradni list RS, št. 105/2006) pravi, da o zakonitosti drugih aktov, ki niso dokončni upravni akti, odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon, sodno varstvo v upravnem sporu v predmetnih zadevah pa je izrecno predvideno v določilu 3. odstavka 47. člena ZLS, je upravni spor zoper obvestilo župana iz 2. odstavka 47. člena ZLS dopusten. Kar zadeva vprašanje procesne sposobnosti tožnika A.A. v konkretnem primeru, ki naj bi zastopal več podpisnikov pobude za referendum, združene v skupini t.i. civilne iniciative“, sodišče ne vidi ovir za sprejem tožbe v obravnavo, kajti iz določila 1. odstavka 47. člena ZLS izhaja, da pobudo volivcem, o kateri je v predmetni zadevi odločal župan na podlagi 2. odstavka 47. člena ZLS, lahko poda vsak volivec (prvi stavek 1. odstavka 47. člena ZLS) in vložitev pobude županu zato ni odvisna od števila podpisov v podporo pobudi, razen če ni število potrebnih podpisov predpisano s statutom (tretji stavek 1. odstavka 47. člena ZLS). Statut Občine A. v določilu drugega stavka 2. odstavka 61. člena sicer določa, da mora biti pobuda podprta s podpisi najmanj 50 volivcev v občini, vendar iz izpodbijanega akta ne izhaja, da bi tožena stranka z izpodbijanim aktom odločila o pobudi tožeče stranke na podlagi ugotovitve, da pobuda ni podprta s podpisi najmanj 50 volivcev. Tožena stranka v zvezi s tem sicer v izpodbijanem aktu in odgovoru na tožbo izraža nek dvom v verodostojnost podpisov in naj bi v zvezi s tem sprožila določene postopke, vendar iz izpodbijanega akta jasno izhaja, da je tožena stranka odločitev sprejela na drugi podlagi, zato vprašanja zadostne in pravilne podpore v smislu 2. odstavka 61. člena ter 62. člena Statuta Občine A. tudi sodišče ni razčiščevalo v upravnem sporu. Kajti, če je tožena stranka že pri odločanju po 2. odstavku 47. člena ZLS podvomila v zadostno število podpisov oziroma v njihovo verodostojnost, bi morala na tej podlagi tudi odločiti, zato da bi sodišče lahko v tem smislu preizkušalo zakonitost odločitve tožene stranke, saj je vprašanje zadostnega števila podpore pobudi element, na podlagi katerega mora najprej tožena stranka preizkušati pravilnost oblikovanja pobude (2. odstavek 47. člena ZLS). Tega ne sme storiti sodišče namesto tožene stranke, ker potem ne bi šlo za »preizkus« (3. odstavek 47. člena ZLS) zakonitosti odločitve tožene stranke v upravnem sporu.

Naslednje pravno relevantno vprašanje je, ali se predmetna pobuda za razpis referenduma nanaša na vprašanje, ki je vsebina splošnega akta tožene stranke. Vprašanje se nanaša na Strategijo prostorskega razvoja Občine A., ki je bila sprejeta z občinskim odlokom. ZLS v VIII. Poglavju ureja splošne in posamične akte občine. Določila 64., 65. in 66. člena urejajo splošne akte občine in v določilu 1. odstavka 65. člena ZLS je določeno, da občina ureja zadeve iz svoje pristojnosti z odloki. S tega vidika je torej Strategija prostorskega razvoja občine A. (v nadaljevanju: SPROT), ki je bila sprejeta z odlokom, splošni akt. Tudi iz Zakona o prostorskem načrtovanju (ZPNačrt, Uradni list RS, št. 33/2007) izhaja, da je SPROT splošni akt in sicer gre za prostorski akt, s katerim se uresničujejo prostorske ureditve (1. in 3. odstavek 14. člena) in sicer se »določajo usmeritve v zvezi s posegi v prostor, vrste možnih posegov v prostor ter pogoji in merila za njihovo izvedbo“ (2. odstavek 14. člena); ker je Občina A. izkoristila zakonsko možnost, da sprejme strateški del občinskega prostorskega načrta kot občinski strateški prostorski načrt, je SPROT samostojen občinski prostorski akt (5. odstavek 14. člena, 1. odstavek 54. člena ZPNačrt). Iz SPROT izhaja, da je bil sprejet na podlagi 12., 17., 23. člena in nekaterih drugih določil Zakona o urejanju prostora (ZUreP, Uradni list RS, št. 110/2002) in tudi iz teh določb izhaja, da gre v predmetni zadevi za splošen akt, ki določa rabo prostora in prostorske ureditve lokalnega pomena, ki mora biti sprejet z odlokom (1. odstavek 12. člena ZUreP). Tudi iz določila 1. odstavka 96. člena Statuta Občine A. izhaja, da z odlokom občina ureja na splošni ravni zadeve iz svoje pristojnosti. Zaradi tega v predmetni zadevi gre za vprašanje, ki je „vsebina splošnega akta občine“. (1. odstavek 46. člena ZLS). To pomeni, da v tovrstnih zadevah ni potrebno, da bi tožnik moral zatrjevati ali celo dokazati, da splošen akt občine že konkretno posega v določeno pravico, pravno korist ali obveznost tožnika, kar je specifičnost tožbe po 4. odstavku 5. člena ZUS-1, saj gre v konkretni zadevi za spor na podlagi drugega stavka 1. odstavka 2. člena ZUS-1, ki odpira možnost specifičnih oblik in vsebine sodnega varstva v upravnem sporu glede na specialne procesne določbe področnih zakonov. Drugačna razlaga bi onemogočila uresničitev namena zakonodajalca iz 1. odstavka 46. člena v zvezi z 44. členom ZLS; mora pa akt, ki ga tožnik izpodbija v tem upravnem sporu, posegati v njegovo pravico, pravno korist ali obveznost. Ta predpostavka pa je v konkretnem primeru izpolnjena, ker obvestilo tožene stranke posega v pravico tožnika do uveljavljanja zakonske pravice neposredne oblike sodelovanja občanov pri odločanju v občini (44. člen ZLS).

V nadaljevanju sodišče prehaja na presojo vprašanja, ali je tožena stranka imela zakonito podlago za odločitev, s katero je ugotovila, da pobuda ni bila dopolnjena in ne vložena v skladu s Statutom Občine A. in ker pobudnik vloge ni uskladil, da se šteje, da pobuda ni bila vložena.

Specifičnost upravnega spora v tovrstnih zadevah je v tem, da s tožbo tožnik uveljavlja sodno varstvo v smislu tega, da „sodišče preizkusi odločitev župana“, izdano v obliki obvestila in če upravno sodišče ugotovi, da je določitev neutemeljena, jo razveljavi (3. odstavek 47. člena ZLS). Preizkus zakonitosti odločitve tožene stranke se nanaša na pravilnost uporabe oziroma obrazložitve pogojev iz 1. odstavka 47. člena ZLS. Iz izreka izpodbijanega akta izhaja, da je tožena stranka odločitev sprejela, ker tožnik na poziv tožene stranke iz 2. odstavka 47. člena ZLS ni ustrezno dopolnil pobude, med tem ko iz prvega dela (prvega odstavka) obrazložitve izpodbijanega akta izhaja, da je pobudnik zamudil 15 dnevni rok za vložitev pobude, ker je treba popravljeno pobudo šteti za novo pobudo. Po Zakonu o splošnem upravnem postopku (ZUP, Uradni list RS, št.  80/99 z nadaljnjimi spremembami in dopolnitvami), ki se v tovrstnih zadevah uporablja na podlagi 2. odstavka 2. člena, ker narava stvari zaradi varstva javnega interesa to zahteva, mora obrazložitev obsegati med drugim tudi razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo (5. točka 1. odstavka 214. člena ZUP). Iz te določbe izhaja, da morajo biti razlogi za odločitev skladni z izrekom. Razlogi v zvezi z zamudo roka za vložitev pobude niso skladni z izrekom, iz katerega ne izhaja, da bi tožnik zamudil rok za vložitev pobude, ampak izhaja, da ni ustrezno dopolnil zahteve. Gre za dve različni podlagi za odločitev: rok je določen v 3. odstavku 46. člena ZLS, vsebinski pogoji za oblikovanje pobude pa so določeni v 2. odstavku 47. člena ZLS. Takšno nasprotje med obrazložitvijo in izrekom onemogoča preizkus zakonitosti odločitve in gre za bistveno kršitev določb postopka (3. odstavek 27. člena ZUS-1 v zvezi z določbo 7. točke 2. odstavka 237. člena ZUP).

V drugem delu (drugem odstavku) obrazložitve izpodbijanega akta tožena stranka pravi, da „mora pobuda vsebovati že oblikovano zahtevo za razpis referenduma, ki pa je v vloženi pobudi ni“. Gre za novo ugotovljeno pomanjkljivost v pobudi, ki je tožena stranka ni ugotovila v zvezi s prvo pobudo, čeprav glede tega elementa po oceni sodišča druga pobuda ni v ničemer okrnjena glede na prvotno pobudo.  Iz določila 2. odstavka 47. člena ZLS izhaja, da ima občan obveznost dopolniti oziroma popraviti pobudo v skladu s konkretnimi pripombami župana in da ima na drugi strani župan obveznost, da vlagatelja „pozove, da ugotovljeno neskladnost odpravi v 8 dneh“, in če vlagatelj tega ne naredi, župan lahko odloči, da pobuda ni bila vložena. Ne more pa župan vlagatelja v pozivu opozoriti samo na nekatere izmed nepopolnosti ali nepravilnosti pri  prvi pobudi, za katere meni, da so odločilne, druge odločilne nepravilnosti pa upošteva šele ob presoji popravljene pobude, kajti to bi onemogočalo uresničevanje zakonodajalčeve volje po učinkovitem uveljavljanju pravice občanov iz 44. člena ZLS. Ta del obrazložitve tožene stranke je torej v nasprotju z določilom 2. odstavka 47. člena ZLS, kajti tožena stranka ni v pozivu tožniku navedla, da je pobuda pomanjkljiva, ker nima „oblikovane zahteve za razpis referenduma“. Poleg tega sodišče ugotavlja, da iz dopolnjene (in tudi prve pobude) dovolj jasno izhaja, da gre za zahtevo za razpis referenduma, ki jo kot sestavni del pobude za vložitev zahteve za razpis referenduma predpisuje določilo 1. odstavka 47. člena ZLS.

Tudi razlogi v tretjem in petem odstavku ter zadnjem stavku četrtega odstavka obrazložitve izpodbijanega akta so v nasprotju z določilom 2. odstavka 47. člena ZLS, kajti tožena stranka v tovrstnih primerih, potem ko ugotovi, ali so izpolnjene vse zgoraj obravnavane procesne predpostavke za odločanje o pobudi, ugotavlja in odloča samo o tem, ali je vprašanje jasno izraženo in če pobuda vsebuje obrazložitev, ne sme pa se spuščati v presojo utemeljenosti, ustreznosti, točnosti obrazložitve referendumskega vprašanja (sodba Vrhovnega sodišča RS v zadevi I Up 62/2004 z dne 19. 5. 2004) in tudi ne v posledice izvedbe referenduma, ker bi bilo s tem, kot tudi izhaja iz citirane odločbe Vrhovnega sodišča, onemogočeno uresničevanje pravice volivcev v občini do neposrednega odločanja na referendumu. Utemeljevanje razlogov za in proti referendumu je namreč stvar obveščanja javnosti in javne razprave pred izvedbo referenduma, če je ta obvezen ali če ga pristojni organ razpiše. Tudi v prvem delu četrtega odstavka obrazložitve izpodbijanega akta tožena stranka presoja konsistentnost med referendumskim vprašanjem in obrazložitvijo, kar bi bilo lahko pravno relevantno samo, če bi iz zatrjevane nekonsistentnosti izhajalo, da je referendumsko vprašanje nejasno. Popravljeno referendumsko vprašanje pa v konkretnem primeru ni nejasno.

Sodišče tudi ugotavlja, da tožena stranka v obrazložitvi izpodbijanega akta ni ugotavljala, ali je tožnik ustrezno popravil štiri konkretne nejasnosti, ki jih je tožena stranka opredelila v drugem, tretjem in četrtem odstavku obvestila z dne 6. 5. 2008, iz popravljene pobude pa dovolj očitno izhaja, da nejasnosti glede tega, ali gre za naknadni referendum, ni več, in da je tožnik sledil napotilu tožene stranke, da mora biti vprašanje oblikovano tako, da je jasno, ali gre za potrditev ali zavrnitev splošnega akta, ali pa natančno navedenih delov oziroma določb splošnega akta. Tudi druga in tretja pomanjkljivost (nejasnost območja, zazidljivost površin), h odpravi katere je tožena stranka pozvala tožnika, sta bili odpravljeni s popravo referendumskega vprašanja. Poleg tega sodišče zaradi učinkovitosti nadaljnjega postopka tudi ugotavlja, da tožena stranka v ponovnem postopku ne bo mogla šteti, da je popravljena pobuda nova in da je zato prepozna, kajti dovolj očitno je, da gre za isti predmet spora na podlagi prve in popravljene pobude. Ekstenzivna razlaga popravljene pobude istega nosilca pobude - četudi gre za določene spremembe v podpori občanov pobudi – v tem smislu, da ne gre za popravljeno, ampak novo pobudo, bi namreč ravno tako onemogočila učinkovito uresničevanje pravice občanov do neposrednega odločanja na referendumu. V ponovnem postopku pa bo morala tožna stranka popravljeno pobudo obravnavati tudi z vidika pravilnosti izpolnitve zakonskih in statutarnih pogojev glede (števila in pravilnosti) podpiranja pobude s strani (vsaj 50) občanov, kajti če zadostne podpore ni, župan lahko odloči, da pobuda ni bila vložena.

Na tej podlagi je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani akt razveljavilo (3. odstavek 47. člena ZLS v zvezi z določili 2., 3. in 4. točke, 1. odstavka 64. člena ZUS-1) ter vrnilo toženi stranki zadevo v ponovni postopek oziroma obravnavo. V izreku je sodišče tudi odločilo, da mora tožena stranka ponovni postopek na podlagi 2. odstavka 47. člena ZLS zaključiti v 8 dneh od prejema te sodbe. Pri postavitvi tega roka je sodišče upoštevalo, da mora župan, v primeru, da pobuda ni vložena v skladu z zakonom in statutom, v 8 dneh  po prejemu pobude obvestiti pobudnika in ga pozvati, da ugotovljeno neskladnost odpravi (2. odstavek 47. člena ZLS). Glede na to in ker ima upravno sodišče po določilu 4. odstavka 64. člena ZUS-1 možnost, da določi krajši rok za izvedbo ponovnega postopka, kot je 30 dni, je sodišče odločilo, tako kot izhaja iz izreka sodbe. Tožena stranka je pri ponovnem obravnavanju zadeve vezana na pravno mnenje sodišče glede materialnega prava in na njegova stališča, ki zadevajo postopek (4. odstavek 64. člena ZUS-1).

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.