sklep I U 1738/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-12-08

UPRAVNI SPOR - DELOVNO PRAVO - JAVNI USLUŽBENCI

stvarna pristojnost - predhodni preizkus tožbe - prerazporeditev na drugo delovno mesto - javni uslužbenec - začasna razporeditev vojaka

Po določilu 3. odstavka 22. člena ZJU so lahko posamezna vprašanja za pripadnike Slovenske vojske z zakonom drugače urejena, kot so urejena v tem zakonu, če je to potrebno zaradi specifične narave njihovih nalog oziroma za izvrševanje posebnih dolžnosti in pooblastil. ZObr v določilu 100. a člena na specifičen način ureja postopek uveljavljanja pravic iz delovnega razmerja. Za odločanje o teh pravnih sredstvih je pristojen minister, ki mora odločiti s pisnim aktom, ki mora imeti obrazložitev in pravni pouk. Ker zakonodajalec uporablja pojem pisni akt in ne upravna odločba, v predmetni zadevi ni pristojno upravno sodišče. Tudi specialno določilo, ki se nanaša na primer, ki ga uveljavlja v tožbi, ne določa, da se o začasni razporeditvi na drugo delo odloča z upravno odločbo. Določilo 98. člena ZObr namreč pravi, da se o začasni razporeditvi odloča z akti poveljevanja. Akti poveljevanja pa niso upravne odločbe.

Upravno sodišče Republike Slovenije ni stvarno pristojno za odločanje v tej zadevi.

Po pravnomočnosti tega sklepa se zadeva odstopi stvarno in krajevno pristojnemu Delovnemu in socialnemu sodišču v Ljubljani, Zunanjemu oddelku v Kranju.

Z izpodbijanim ukazom je Generalštab Slovenske vojske (SV) pod 1. točko izreka odločil, da se pripadnik stalne sestave Slovenske vojske A.A.-sedaj tožnik, z osebnim činom kapitan fregate, z dnem 13. 9. 2010 razreši z dolžnosti višji častnik za znanstveno raziskovalno delo, ki se opravlja v nazivu polkovnik, v PDRIU – Center za doktrino in razvoj, in se zaradi 4. in 5. člena Uredbe o plačah in drugih prejemkih javnih uslužbencev za delo v tujini (Uradni list RS, št. 14/09 s spremembami in dopolnitvami) z dnem 14. 9. 2010 razporedi na formacijsko dolžnost višji častnik, šifra delovnega mesta 34187, ki se opravlja v nazivu podpolkovnik, številka formacije 7008 – mirnodobna struktura SV v tujini; pod 2. točko izreka je odločil, da se pripadnik za čas od 15. 9. 2010 do 31. 7. 2012 razporedi na formacijsko dolžnost višji častnik na mednarodni dolžnosti nacionalni predstavnik, ki se opravlja v nazivu podpolkovnik, šifra delovnega mesta 33545, po formaciji številka 7008- mirnodobna struktura SV v tujini, v NRDC Milano, Italija; pod 3. točko izreka je odločil, da se pripadnika po zaključku opravljanja dela v tujini, kot to določa 2. točka ukaza, ob upoštevanju ukaza št. 1001-35/08-3683 z dne 25. 8. 2008 razporedi na formacijsko dolžnost, ki se opravlja v nazivu polkovnik; pod 4. točko ukaza je odločil, da bo pripadniku na podlagi tega ukaza izdan poseben akt o pravicah iz delovnega razmerja; pod 5. točko izreka je še odločil, da ukaz začne veljati z dnem podpisa in pod 6. točko izreka je odločil, da zoper ukaz lahko pripadnik vloži ugovor po službeni poti v 5-ih dneh od prejema tega ukaza in da ugovor ne zadrži izvršitve ukaza.

S pisnim aktom št. 100-173/10-9 z dne 6. 10. 2010 je drugostopenjski organ ugovor tožnika zavrnil.

Tožnik v tožbi navaja, da je ukaz, ki ga s to tožbo izpodbija, nezakonit. Dokument št. 100-173/2010-9 mu ni bil vročen v skladu z ZUP in je ta dokument tudi brez pravnega pouka o možnosti nadaljnje sodne poti, zaradi česar vlaga to tožbo. Navaja, da je v 98. členu Zakona o obrambi (ZObr) določeno, da je lahko pripadnik stalne sestave začasno razporejen zaradi službenih potreb na drugo ali nižje ovrednoteno delovno mesto ali na delo v drug kraj do enega leta. V konkretnem primeru je bil tožnik razporejen na drugo formacijsko dolžnost za čas, ki je daljši od enega leta, zaradi česar je izdani ukaz nezakonit že iz tega razloga. Nadalje je bil s predmetnim ukazom tožnik razporejen na formacijsko dolžnost, ki se opravlja v nazivu podpolkovnik, kar je za eno stopnjo nižje nazivu, kot je osebni naziv tožnika, saj je tožnik polkovnik. Tožnik ni dal nobenega soglasja za prenehanje svojega naziva polkovnik, zaradi česar mu ni mogoče enostransko in brez krivdnih razlogov odvzeti tega pridobljenega naziva. Z izpodbijanim ukazom tako tožniku ni mogoče odvzeti že pridobljenega naziva polkovnik, zaradi česar bi se tudi delo na novi formacijski dolžnosti moralo opravljati v nazivu polkovnik. Glede na to, da je bil z izpodbijanim ukazom tožnik razporejen na delo v tujino, bi morala tožena stranka pridobiti njegovo predhodno pisno soglasje, ki pa ga tožnik ni dal in je izpodbijani ukaz nezakonit tudi iz tega razloga. Pisno soglasje za napotitev na delo v tujino predvideva 147. člen Zakona o javnih uslužbencih (ZJU) in 3. odstavek 98. c člena ZObr, ki določa, da se v primeru napotitve delavca v tujino medsebojne pravice in obveznosti uredijo s pogodbo oziroma z aneksom k pogodbi, kar pa v konkretnem primeru ni bilo dano. Tožena stranka je tožniku pred izdajo izpodbijanega akta ponudila v podpis pogodbo, ki pa je tožnik ni podpisal, saj je že v tej fazi opozarjal na nezakonitost posameznih določil pogodbe, česar pa tožena stranka ni upoštevala. Tožnik opozarja tudi na dejstvo, da ni usposobljen za delo na delovnem mestu, na katerega je razporejen. Opravljeno ima le izobraževanje Nato Senior Officer Policy Course in bi mu bila preostala izobraževanja, ki jih tudi navaja, sicer zagotovljena v sklopu NRDC, kamor je bil razporejen, vendar pa generalštabnega šolanja, ki je v opisu del in nalog določeno kot obvezno, tožnik v tujini ne bi mogel opraviti, zaradi česar niti teoretično ni ustrezno usposobljen za dolžnost, na katero je razporejen. V tem delu je pritrdilno načelno mnenje sprejel tudi združeni sektor za kadre in sektor za pravne zadeve pri toženi stranki in sicer na podlagi dokumenta št. 100-173/2010 z dne 10. 9. 2010, ki pa ga Generalštab pri obravnavi tožnikovega ugovora po službeni poti ni upošteval in je nezakoniti sklep obdržal v veljavi. Tožnik zato predlaga, da sodišče po opravljeni glavni obravnavi njegovi tožbi ugodi in izpodbijani ukaz v zvezi s pisnim aktom odpravi  in odloči o razporeditvi tožnika na prejšnje delovno mesto-formacijsko dolžnost, ki se opravlja v nazivu polkovnik, s katere je bil razrešen z dnem 13. 9. 2010. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

Hkrati s tožbo tožnik vlaga tudi predlog za izdajo začasne odredbe za začasno odložitev izvršitve izpodbijanega akta. Navaja, da je bil, glede na to, da ugovor po službeni poti ne zadrži izvršitve ukaza o napotitvi na dolžnost v tujino, prisiljen ravnati se po nezakonitem ukazu, tako, da se je dne 15. 9. 2010 javil na formacijski dolžnosti v tujino, kamor je bil razporejen. Od 15. 9. 2010 dalje se torej nezakoniti in izpodbijani ukaz dejansko izvaja, zaradi česar tožniku vsakodnevno nastaja težko popravljiva škoda. Tožnik je namreč v tujini, s tem pa ločen od svoje žene in otrok, zaradi česar je prizadet tudi po osebni plati, ne zgolj z diskriminacijo zaradi neupoštevanja določb Zakona o obrambi in Zakona o javnih uslužbencih. Tožnik zato sodišču predlaga tudi, da izda začasno odredbo, da se izvrševanje ukaza o napotitvi na dolžnost v tujino št. 1001-8/2010 z dne 28. 7. 2010, ki ga je izdal Generalštab Slovenske vojske pri Ministrstvu za obrambo, zadrži in se tožnik začasno razporedi na formacijsko dolžnost višji častnik za znanstveno raziskovalno delo v PDRIU – Center za doktrino in razvoj v okviru Ministrstva za obrambo, ki se opravlja v nazivu polkovnik; da ga je tožena stranka dolžna razporediti na dolžnost kot izhaja iz točke 1 izreka te začasne odredbe, v roku 3-eh dni po izdaji začasne odredbe in da se toženi stranki v primeru, da tožnika ne bi razporedila na dolžnost kot izhaja iz izreka te začasne odredbe, izreče denarna kazen v višini 20.000,00 EUR in hkrati določi nov rok za izpolnitev obveznosti in izreče nova, višja denarna kazen, kot je bila izrečena predhodno, vse do izpolnitve obveznosti ter da začasna odredba prične veljati takoj, ugovor zoper začasno odredbo pa ne zadrži njene izvršitve.

Tožena stranka v odgovoru na predlog za izdajo začasne odredbe navaja, da predlogu za izdajo začasne odredbe nasprotuje. Primarno meni, da v pričujočem sporu ni podana pristojnost upravnega sodišča; podredno pa meni, da je zahteva za izdajo začasne odredbe neutemeljena ter bi bila z izdajo začasne odredbe nesorazmerno prizadeta javna korist. Tožena stranka je prepričana, da Upravno sodišče RS v tej zadevi ni stvarno pristojno in da je za izdajo začasne odredbe pristojno sodišče, ki je pristojno za odločitev o tožbi. Sklicuje se na določbe ZObr in na določbe ZSSloV. Navaja, da je ukaz  o napotitvi na dolžnost v tujino akt poveljevanja. Zoper akt poveljevanja je možno uveljavljati le varstvo po službeni poti. Službena pot pa je postopek varstva pravic sui generis značilen izključno za pripadnike SV. Poteka v skladu z ureditvijo poveljevanja in v njej ni mogoče preskočiti nobene vmesne stopnje. Obsega odločitev nadrejenega in na podlagi pritožbe še višje nadrejenega in se s tem zaključi. Vojaška oseba lahko med opravljanjem vojaške službe vlaga ugovore po službeni poti. Ugovori se lahko nanašajo na izdane akte vodenja in poveljevanja, vendar le v delu, ki se neposredno nanaša na vojaško osebo, ki vlaga ugovor na službene zadeve ali ravnanje druge vojaške osebe ali nadrejenih v zvezi s službenimi zadevami. Vojaške osebe vlagajo ugovore neposredno nadrejenim, ki imajo pooblastilo za odločanje. Če nadrejeni v zadevi ni pristojen, mora vlogo dostaviti nadrejenemu oziroma pristojnemu organu in če vojaška oseba z odločitvijo nadrejenega ni zadovoljna ali nadrejeni o njegovem ugovoru v 7-ih dneh ne odloči, se lahko pritoži višje nadrejenemu po službeni poti. Višje nadrejeni lahko pred odločitvijo o pritožbi imenuje tričlansko komisijo, ki višje nadrejenemu predloži mnenje o pritožbi. Pisno odločitev višje nadrejenega o pritožbi se vpiše v knjigo za uradne razgovore. Z odločitvijo višje nadrejenega o pritožbi se seznani vojaško osebo, ki je pritožbo vložila in nadrejenega tej vojaški osebi. Tožnik je službeno pot izkoristil. Zakonodaja za službeno pot ne predpisuje upravnega postopka, prav tako iz zakona izhaja, da akt poveljevanja in odločitve nadrejenih po službeni poti ne predstavljajo upravnih odločb. O zakonitosti dokončnih upravnih aktov odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon. Akt poveljevanja in odločitev nadrejenega po službeni poti ne predstavljata upravnega akta, niti zakon ne določa, da bi o tem lahko odločalo upravno sodišče. Navedeno izhaja tudi iz sodne prakse, konkretno iz sklepa Upravnega sodišča opr. št. U 1132/2006 z dne 7. 5. 2006. Tožena stranka tudi poudarja, da se v delovno-pravnih zadevah in v zadevah, za katere je predvideno varstvo po službeni poti, ne uporablja Zakon o splošnem upravnem postopku, tako da je sklicevanje tožnika na ZUP neutemeljeno. Tožena stranka zato primarno predlaga, da sodišče izda sklep, s katerim se bo izreklo za nepristojno in odstopi zadevo v reševanje pristojnemu sodišču.

Za primer, da bo sodišče ugovor nepristojnosti zavrnilo, se tožena stranka do zahteve po izdaji začasne odredbe opredeljuje tudi vsebinsko. Navaja, da tožnik potrebnost začasne odredbe utemeljuje s tem, da je od 15. 9. 2010 dalje na opravljanju nalog v tujini, zaradi česar mu nastaja težko popravljiva škoda, saj je ločen od žene in otrok, zaradi česar je prizadet tudi po osebni plati. Navedenega tožnik podrobneje ne utemeljuje, tako da ni jasno, na katerih področjih osebnega življenja se ta škoda kaže, prav tako ni razviden njen obseg. Poudarja, da tožnik pred ponujenim podpisom pogodbe o napotitvi v tujino ni nikoli izrazil svojega nesoglasja z napotitvijo v tujino, temveč nasprotno, iz ravnanja tožnika je konkludentno mogoče sklepati, da se je z napotitvijo v tujino strinjal, saj ji ni nikoli nasprotoval, ko je bil napoten na usposabljanja, potrebna za popolnitev dolžnosti (npr. v času od 12. 4. do 16. 4. 2010 NATO Staff Officer Orientation Course in v času od 3. 5. do 7. 5. 2010 NATO Crisis Management Course). Prav tako tožnik ni izrazil svojega nasprotovanja k napotitvi v tujino, ko je bil napoten na poseben zdravniški pregled za nastop dolžnosti v tujini in ko je bil za njega sprožen postopek pridobitve ustreznega dovoljenja za dostop do tajnih podatkov. Tožnik je bil torej z možnostjo napotitve v tujino seznanjen in se je, kot je to razvidno iz njegovega ravnanja, s tem strinjal. Zaradi tega je težko privzeti, da so z dejansko napotitvijo v tujino tožniku nastale težave zaradi ločenosti od žene in otrok, saj je bil tožnik z možnostjo, da se bo to zgodilo, seznanjen že predhodno in temu ni nasprotoval. Dejstvo ločenosti od družine, po mnenju tožene stranke, ne more biti podlaga za izdajo začasne odredbe. Tožena stranka še dodaja, da tožniku nič ne preprečuje, da bi družino vzel s seboj, saj Uredba o plačah in drugih prejemkih javnih uslužbencev za delo v tujini, na podlagi katere je urejen tožnikov status med napotitvijo v tujino, to ureja tako, da pripadniku, napotenem na delo v tujino, določa različne dodatke, ki so vsi namenjeni temu, da delavcu, napotenemu v tujino, olajšajo oziroma omogočijo bivanje družine delavca v kraju njegovega dela. Tožnika sicer ni mogoče prisiliti v to, da družino preseli v drug kraj, vendar pa po mnenju tožene stranke razlog ločenosti od družine ni dovolj močan, da bi opravičeval izdajo začasne odredbe, saj ločenost od družine ni nujna posledica napotitve v tujino oziroma je tožnik v to posledico sam pristal oziroma je to možnost, da družine ne vzame s seboj, izbral sam. Tožena stranka meni tudi, da učinek izdaje začasne odredbe ne bi bil sorazmeren s škodo javnemu interesu, ki bi nastala s tem, ko bi sodišče odpoklicalo pripadnika iz dolžnosti v tujini ter ga vrnilo na delo v domovino. Republika Slovenija namreč prevzema dolžnosti v Natu, kamor spada tudi dolžnost v NRDC Milano, kamor je razporejen tožnik, v skladu s sklenjenimi mednarodnimi pogodbami in sporazumi in v primeru, da ta dolžnost ni popolnjena, nastaja Republiki Sloveniji velika škoda, tako iz naslova oteženega izvrševanja dolžnosti, določenih z mednarodnimi pogodbami in sporazumi, kot tudi iz naslova ugleda Republike Slovenije in Slovenske vojske med ostalimi zavezanci v NATO. RS je dolžna svoje prevzete naloge izpolnjevati, s premestitvijo tožnika nazaj v domovino pa bi bilo izpolnjevanje nalog oteženo oziroma vsaj onemogočeno. V NRDC Milano ni predstavnika, ki bi lahko zavzel mesto tožnika in prevzel njegove naloge ter je napotitev novega pripadnika na delo v tujino dogodek, ki ga ni mogoče izvršiti čez noč, zaradi česar bi z izdajo začasne odredbe bili prizadeti vitalni interesi Republike Slovenije, kar bi predstavljalo nesorazmerno škodo v primerjavi z učinkom le-te na položaj tožnika. Tožena stranka še dodaja, da bi sodišče z ugoditvijo začasni odredbi dejansko poseglo v pristojnosti delodajalca. Sodišče namreč ne more razporejati delavcev na konkretna delovna mesta oziroma ne more tega delodajalcu nalagati, saj je razporejanje delavcev v izključni pristojnosti delodajalca (sodba Vrhovnega sodišča RS, št. VIII Ips 159/2005). Tožena stranka zato sodišču predlaga, da zahtevek tožnika za izdajo začasne odredbe kot neutemeljen zavrne.

Upravno sodišče se je v tej zadevi izreklo za stvarno nepristojno iz naslednjih razlogov :

Po določilu 1. odstavka 22. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06 in 62/10, v nadaljevanju ZUS-1) se za vprašanja postopka, ki niso urejena s tem zakonom, primerno uporabljajo določila Zakona o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 36/04 in nadaljnji, v nadaljevanju ZPP). Po določilu 1. odstavka 17. člena ZPP sodišče presodi po uradni dolžnosti takoj po prejemu tožbe, ali je sodišče pristojno in v kakšni sestavi je pristojno. Po določilu 1. odstavka 19. člena ZPP mora vsako sodišče med postopkom ves čas po uradni dolžnosti paziti na svojo stvarno pristojnost.

Tožnik v obravnavani zadevi nesporno uveljavlja določene pravice iz delovnega razmerja, ker se njegov zahtevek nanaša na (pre)razporeditev na delovno mesto. Tožnik je kot pripadnik Slovenske vojske javni uslužbenec (1. odstavek 1. člena Zakona o javnih uslužbencih, Uradni list RS, št. 63/07 in 65/08, v nadaljevanju ZJU). Pravice in obveznosti javnih uslužbencev iz delovnih razmerij pa se urejajo s predpisi s področja delovnih razmerij, s kolektivnimi pogodbami, s tem in drugimi zakoni ter na njihovi podlagi izdanimi podzakonskimi predpisi. Po določilu 3. odstavka 22. člena ZJU so lahko posamezna vprašanja za pripadnike Slovenske vojske z zakonom drugače urejena, kot so urejena v tem zakonu, če je to potrebno zaradi specifične narave njihovih nalog oziroma za izvrševanje posebnih dolžnosti in pooblastil. Določilo 24. člena ZJU ureja pravno varstvo v okviru reševanja sporov. Po določilu 1. odstavka 24. člena ZJU mora biti o pravici oziroma obveznosti javnega uslužbenca odločeno s pisnim sklepom, ki mora biti obrazložen. Po določilu 5. odstavka 24. člena ZJU pa je zoper sklep o pravici oziroma obveznosti iz delovnega razmerja dovoljeno sodno varstvo pred delovnim sodiščem pod pogojem, da je javni uslužbenec izkoristil možnost pritožbe. Pravno sredstvo v upravnem sporu pa je predvideno v primerih, ki so opredeljeni v 6. odstavku 24. člena ZJU. Po tem določilu je v primerih, ko se o pravicah oziroma obveznostih v tem zakonu odloča z upravno odločbo, zoper odločbo dovoljena pritožba v skladu z zakonom, ki ureja splošni upravni postopek, če ta zakon ne določa drugače; zoper dokončno odločbo je dovoljen upravni spor. V skladu z določilom 3. odstavka 22. člena ZJU ZObr v določilu 100. a člena na specifičen način ureja postopek uveljavljanja pravic iz delovnega razmerja. Določilo 100. a člena ZObr ureja pravico delavca do ugovora zoper odločitev o pravicah, obveznostih in odgovornostih delavca in zahtevo za uveljavljanje pravic iz delovnega razmerja. Za odločanje o teh pravnih sredstvih je pristojen minister, ki mora odločiti s pisnim aktom, ki mora imeti obrazložitev in pravni pouk (6. odstavek 100. a člena ZObr). Ker zakonodajalec uporablja pojem pisni akt in ne upravna odločba, v predmetni zadevi ni pristojno upravno sodišče. Tudi specialno določilo, ki se nanaša na primer, ki ga uveljavlja v tožbi, ne določa, da se o začasni razporeditvi na drugo delo odloča z upravno odločbo. Določilo 98. člena ZObr namreč pravi, da se o začasni razporeditvi odloča z akti poveljevanja. Akti poveljevanja niso upravne odločbe. Določilo 8. odstavka 100. a člena ZObr pravi, da če delavec ni zadovoljen z odločitvijo o zahtevi ali ugovoru ali če minister oziroma pooblaščena oseba ne odloči v 60-ih dneh od vložitve zahteve ali ugovora, lahko delavec v nadaljnjih 30-ih dneh zahteva varstvo pravic pri pristojnem sodišču. To pomeni, da je v konkretnem primeru pristojno Delovno in socialno sodišče v Ljubljani, Zunanji oddelek v Kranju, in ne Upravno sodišče RS.

Glede na navedeno, Upravno sodišče RS v Ljubljani ugotavlja, da v tej zadevi ni stvarno pristojno, zato je na podlagi 19. člena in 1. odstavka 23. člena ZPP v zvezi s 1. odstavkom 22. člena ZUS-1 odločilo, da se zadeva po pravnomočnosti tega sklepa odstopi stvarno in krajevno pristojnemu sodišču, to je pristojnemu Delovnemu in socialnemu sodišču v Ljubljani, Zunanjemu oddelku v Kranju.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.