sodba I U 190/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-10-07

gradbeno dovoljenje - pravica graditi - dostop do nepremičnine - razglasitev ceste za javno cesto - exceptio illegalis

Predpisi, ki brez podlage nacionalizirajo zasebna zemljišča, niso v skladu z Ustavo, če občina z lastnikom zemljišča ni sklenila pravnega posla oziroma ga ni razlastila. Zato je Odlok, s katerim je bila Jemčeva cesta razglašena za javno cesto, očitno neustaven v delu, ki se nanaša na zadevno parcelo, in to ne glede na to, da še ni bil predmet ustavno sodne presoje. Zato ni mogoče šteti, da bi imela tožeča stranka dostop do nepremičnine, ki je predmet gradbenega dovoljenja, po javni cesti.

1.Tožbi se ugodi, odločba Ministrstva za okolje in prostor št. 35108-166/2007-6 tm z dne 23. 12. 2009 se odpravi in se zadeva vrne upravnemu organu druge stopnje v ponoven postopek.

2.Tožena stranka je tožeči stranki dolžna povrniti 350,00 EUR stroškov tega postopka v 15 dneh, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Ministrstvo za okolje in prostor je z izpodbijano odločbo kot drugostopenjski upravni organ odpravilo odločbo Upravne enotes Domžale št. 351-17072006-25461 z dne 22. 9. 2009 (pravilno: 351-170/2006-25461 z dne 22. 9. 2009 – op. sodišča) in pustilo v veljavi odločbo (gradbeno dovoljenje) Upravne enotes Domžale št. 351-170/2006-25232 z dne 5. 5. 2006. V obrazložitvi med drugim navaja, da je prvostopenjski upravni organ z odpravljeno odločbo razveljavil gradbeno dovoljenje, izdano investitorju A.A., za nadzidavo in prizidavo stanovanjskega objekta na zemljišču parc. št. ... k.o. ... ter zavrnil zahtevek tega investitorja za izdajo gradbenega dovoljenja. Razlog za tako odločitev prvostopenjskega organa je bila ugotovitev, da investitor ni ustrezno izkazal pravice dostopa in dovoza do objekta, ki je predmet gradbenega dovoljenja. Samo dejstvo, da je bila parcela, po kateri je predviden dostop in dovoz do objekta, z občinskim Odlokom o kategorizaciji občinskih cest v Občini Trzin opredeljena kot javna pot, po mnenju prvostopenjskega organa ne vpliva na njeno lastništvo. Če gre za omejitve v javno korist (tudi za javno dobro), se po Ustavi RS lastninska pravica namreč lahko odvzame ali omeji le proti nadomestilu v naravi ali proti odškodnini pod pogoji, ki jih določa zakon. Država ali lokalna skupnost morata zato pred posegom v lastninsko pravico posameznika ustrezno ukrepati z v zakonu določenim aktom.

Drugostopenjski upravni organ za razliko od tega meni, da dejstvo, da lastninski odnosi med občino in lastniki zemljišč, po kateri poteka javna cesta, niso urejeni, ni stvar postopka za izdajo gradbenega dovoljenja, kar izhaja tudi iz sodne prakse Vrhovnega sodišča RS (sodba opr. št. I Up 807/2005 z dne 18. 2. 2009). Če dostop do objekta, ki je predmet gradbenega dovoljenja, poteka po cestah, ki so kategorizirane in v splošni rabi, investitorju ni treba posebej dokazati pravice dostopa oziroma pridobiti soglasja solastnice posameznih zemljišč, po katerih poteka ta kategorizirana javna cesta. Zato drugostopenjski upravni organ meni, da je investitor izkazal pravico dostopa, kot to za izdajo gradbenega dovoljenja predpisuje 6. točka 2. odstavka 66. člena Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 102/04 in nadaljnji, dalje ZGO-2), tako da razveljavljeno gradbeno dovoljenje iz tega razloga ni bilo nezakonito. Poleg tega so bili izpolnjeni tudi vsi drugi pogoji, ki jih za izdajo gradbenega dovoljenja predpisuje 66. člen ZGO-1.

Tožeča stranka se s tako odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da v zadevi ni sporno, da poteka dostopna pot do objekta, ki je predmet gradbenega dovoljenja, tudi po nepremičnini s parc. št. ... k.o. ..., ki je v lasti tožeče stranke. Prav tako ni sporno, da gre za Jemčevo cesto, ki je kot javna cesta kategorizirana v Odloku o kategorizaciji občinskih cest v Občini Trzin (Uradni Vestnik, št. 4/99 in 7/05, dalje Odlok). Vendar pa po mnenju tožeče stranke zgolj kategorizacija zemljišča v javno cesto ne povzroči prenosa lastninske pravice na takem zemljišču. Občina mora za veljavno kategorizacijo v zakonito izvedenem razlastitvenem postopku pridobiti zemljišče, na katerem je zgrajena cesta. Odlok, ki določa kategorizacijo zasebnih zemljišč v javne ceste oziroma v javno dobro brez predhodno izvedenega razlastitvenega postopka je protiustaven in predstavlja nedopusten poseg v lastninsko pravico, kar izhaja tudi iz stališča Ustavnega sodišča RS v odločbi U-I-286/08 z dne 15. 11. 2009 in v številnih drugih, po dejanskem stanju enakih odločitvah. Stališče tožene stranke v izpodbijani odločbi je zato protiustavno in protizakonito, saj z njim lastninska pravica ni zavarovana na način, določen z ZGO-1. Tudi če za konkretni Odlok ni izrecno, s konkretno ustavno odločbo ugotovljena protiustavnost, to še ne more pomeniti, da je lahko ta Odlok podlaga za nespoštovanje lastninske pravice in zakonov. Tožena stranka bi morala, enako kot prvostopenjski organ, ugotoviti, da kategorizacija poti ni zakonita, kar pomeni, da investitor brez soglasja tožeče stranke nima pravice dostopa do objekta, ki je predmet gradbenega dovoljenja. Tožeča stranka iz navedenih razlogov sodišču predlaga, naj tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne toženi stranki v ponoven postopek, oziroma podrejeno, da izpodbijano odločbo spremeni tako, da pritožbo investitorja zavrne in potrdi odločbo Upravne enotes Domžale št. 351-17072006-25461 z dne 22. 10. 2009, v vsakem primeru pa odloči o stroških postopka.

Sodišče je tožbo vročilo toženi stranki, ki nanjo vsebinsko ni odgovorila, in A.A., ki mu je bilo izdano obravnavano gradbeno dovoljenje, kar pomeni, da bi mu bila odprava oziroma sprememba izpodbijanega upravnega akta v neposredno škodo, zaradi česar mu gre po določbi 1. odstavka 19. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, dalje ZUS-1) status prizadete stranke. Prizadeta stranka je v odgovoru na tožbo navedla, da so v tožbi pravilno navedena nesporna dejstva o pravnem statusu parcele ... k.o. ..., vendar meni, da so tožbene navedbe povsem nerelevantne za odločitev v zadevi. Meni, da je naravnost smešna trditev tožeče stranke, da bi morala tožena stranka ugotavljati zakonitost kategorizacije poti, saj se s tem mešajo pristojnosti upravnih organov in Ustavnega sodišča. Sodišču predlaga, naj tožbo zavrne.

V obravnavani zadevi je sporno izključno vprašanje, ali je investitor uspel izkazati pravico graditi (6. točka 1. odstavka 66. člena ZGO-1), ki je v tem primeru izražena kot pravica dostopa do nepremičnine, že zgolj s tem, da je ta dostop predviden po kategorizirani javni poti, in to kljub temu, da ta pot poteka po zasebnem zemljišču.

V obravnavani zadevi ni sporno, da je dostop do predmetne nepremičnine predviden po parc. št. ... k.o. ..., ki je v solasti tožeče stranke, v naravi pa predstavlja Jemčevo cesto v Trzinu, odsek št. ..., ki je z Odlokom kategorizirana kot javna cesta. Sodišče ugotavlja, da Odlok ni bil in tudi v času sodnega odločanja ni predmet kakršne koli presoje ustavnosti.

Po določbi 1. odstavka 2. člena Zakona o javnih cestah (Uradni list RS, št. 29/97 in nadaljnji, dalje ZJC) so javne ceste prometne površine splošnega pomena za cestni promet, ki jih lahko vsak prosto uporablja na način in pod pogoji, določenimi s predpisi, ki urejajo javne ceste in varnost prometa na njih. Po 2. odstavku istega člena so javne ceste javno dobro in so izven pravnega prometa. Na njih ni mogoče pridobiti lastninske pravice s priposestvovanjem ali drugih stvarnih pravic.

Če je dostop do nepremičnine, ki je predmet gradbena dovoljenja, predviden po javni cesti, dajejo torej investitorju pravico tega dostopa navedene določbe ZJC in mu te pravice ni treba izkazovati še kakor koli drugače. Vendar pa tožeča stranka zatrjuje nezakonitost oziroma neustavnost Odloka, s katerim je bil del Jemčeve ceste, ki poteka po parc. št. ... k.o. ..., razglašen za javno pot.

Vendar pa je Ustavo sodišče RS že v mnogih primerih, ko so bili izpodbijani občinski odloki o kategorizaciji javnih cest, odločilo, da takšni predpisi, ki dejansko brez podlage nacionalizirajo zasebna zemljišča, niso v skladu z Ustavo, če občina z lastnikom zemljišča ni sklenila pravnega posla oziroma ga ni razlastila (prim. npr. odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-286/08 z dne 5. 11. 2009, U-I-211/04 z dne 10. 11. 2005, U-I-113/08 z dne 2. 4. 2009 in U-I-100/03 z dne 7. 4. 2005). Zaradi povsem enotne in ustaljene ustavno sodne presoje v zadevah, ki so bile pravno in dejansko identične obravnavani, je torej Odlok, s katerim je bila Jemčeva cesta razglašena za javno cesto, očitno neustaven v delu, ki se nanaša na parc. št. ... k.o. ..., in to ne glede na to, da še ni bil predmet ustavno sodne presoje.

Glede na določbo 125. člena Ustave RS je sodišče pri odločanju vezano izključno na Ustavo in zakon, ne pa tudi na podzakonske predpise. Če sodišče meni, da podzakonski akt, ki bi ga sicer moralo uporabiti pri sojenju, ni v skladu z Ustavo ali zakonom, ga ne sme uporabiti (t.i. exceptio illegalis). Ker je Odlok iz prej navedenih razlogov v očitnem nasprotju z Ustavo, ga sodišče zato ni moglo uporabiti pri odločanju v tej zadevi. Ker ima Jemčeva cesta v Trzinu – in z njo tudi parc. št. ... k.o. ... – status javne ceste izključno na podlagi tega Odloka, zato ni mogoče šteti, da bi imela tožeča stranka dostop do nepremičnine, ki je predmet gradbenega dovoljenja, po javni cesti.

Iz navedenih razlogov je bilo stališče prvostopenjskega upravnega organa v obravnavani zadevi pravilno, stališče drugostopenjskega pa napačno. Zaradi tega je bila z izpodbijanim upravnim aktom prekršena določba 5. točke 1. odstavka 66. člena ZGO-1, tako da je sodišče tožbi ugodilo in na podlagi 3. točke 1. odstavka 64. člena ZUS-1 izpodbijani upravni akt odpravilo. Po določbi 3. odstavka istega člena sodišče v takem primeru vrne zadevo organu, ki je upravni akt izdal, v ponoven postopek, po 4. odstavku istega člena pa je ta organ pri izdaji novega upravnega akta vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava.

Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani akt odpravilo, je tožeča stranka v skladu z določbo 3. odstavka 25. člena ZUS-1 upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/07, dalje Pravilnik). Zadeva je bila rešena na seji, tožečo stranko pa je zastopala odvetnica, zato ji je sodišče priznalo stroške v višini 350,00 EUR (2. odstavek 3. člena Pravilnika).

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 66, 66/1, 66/1-6

Zakon o javnih cestah (1997) - ZJC  - člen 2, 2/1, 2/2

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 125

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.