sodba U 559/2008
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2008-05-20

razpolaganje s premoženjem - začasna odredba - denacionalizacija

Namen začasne odredbe po 68. členu ZDen je preprečiti razpolaganje s premoženjem, ki bi lahko onemogočilo vračanje v naravi v obsegu postavljenega zahtevka. Pojem razpolaganja v smislu 68. člena ZDen je (na podlagi primerjave vsebine s 1. odstavkom 88. člena ZDen, ki uporablja pojem "dopustno razpolaganje" v zvezi z obdelavo kmetijskih zemljišč in izvajanjem del v gozdovih) potrebno razumeti širše, izven stvarnopravnega pomena pojma razpolaganje, torej tudi v smislu upravljanja ali rabe (torej tudi ostalih dveh upravičenj, ki jih daje lastninska pravica). Po mnenju sodišča je začasna odredba torej upravičena (kot prepoved razpolaganja), kadar zavezanec ali upravljalec uresničujeta svojo lastninsko pravico na stvari, ki je predmet denacionalizacije, na način, ki bi lahko onemogočil vračanje v naravi v obsegu postavljenega zahtevka.

Drugostopni organ je na pritožbo Dijaškega doma A.A.A. in Ministrstva za šolstvo in šport z odločbo št. ... z dne 12. 2. 2008 odpravil sklep Upravne enote A. št. ... z dne 11. 7. 2007 in predlog denacionalizacijske upravičenke za izdajo začasne odredbe, s katero naj se uporabniku nepremičnin, Dijaškemu domu A.A.A., ... ulica št. ..., A., prepove razpolaganje z nepremičnino v obsegu, ki presega normalno rabo, brez investicijskih vlaganj in vzdrževalnih posegov in nadaljnja investicijska dela, ki jih opravlja na zgradbi v A., ... ulica št. ..., in event. drugih zgradbah, ki so neposredno povezane s stavbo na ... ulici št. ..., zavrnil ter odločil, da so stroški postopka predmet odločitve upravnega organa prve stopnje. Prvostopni organ je s sklepom št. ... z dne 11. 7. 2007 odločil, da se Ministrstvu za šolstvo in šport Republike Slovenije in Dijaškemu domu A.A.A., kot uporabniku, začasno prepove vsakršno razpolaganje z nepremičnino, parc. št. 3006, vpisano v zk. vl. št. 58 k.o. Z., in sicer do pravnomočnosti odločbe o denacionalizaciji, ki se nanaša na predmetno nepremičnino. V obrazložitvi je drugostopni organ navedel, da kot je razvidno iz obrazložitve, je prvostopni organ izdal sklep na podlagi 68. člena Zakona o denacionalizaciji (v nadaljevanju: ZDen) in 292. člena ZUP/86. Razlog za izdajo začasne odredbe, kot ga navaja prvostopni organ, je 88. člen ZDen, pri čemer poleg odtujitve in obremenitve šteje vsako razpolaganje, ki bi poslabšalo pravni položaj upravičencev v postopku denacionalizacije ter tudi razpolaganja, ki bi bremena zavezanca neupravičeno prelagala na davkoplačevalce. Pritrjuje predlagateljici, da bi investicijska dela otežila ugotavljanje dejanskega stanja, stroški vlaganj pa bi posredno bremenili davkoplačevalce. Meni, da je stališče prvostopnega organa glede 88. člena ZDen napačno. Razpolaganje pomeni odsvojitev lastninske pravice ali obremenjevanje s stvarnimi pravicami, ne pa rabo ali upravljanje s stvarjo. Obnovitvena dela, kot so razvidna iz razpoložljive spisne dokumentacije, so del upravljanja s predmetno nepremičnino, česar pa 88. člen ZDen ne prepoveduje, prav tako pa tega upravni organ na podlagi 68. člena ZDen ne more prepovedati z začasno odredbo. Tako stališče podpira stališče Ustavnega sodišča Republike Slovenije v odločbi št. U-I-326/98 z dne 14. 10. 1998. V 119. do 122. točki obrazložitve je Ustavno sodišče navedlo, da obdelava kmetijskih zemljišč in izvajanje del v gozdovih skladno z načrti gospodarjenja ne štejeta za razpolaganje v civilno-pravnem smislu, ampak za dejanska razmerja. Zavezanec in upravljalec sta v postopku prepričljivo izkazala, z zapisnikom inšpekcijskega ogleda, da je bila zamenjava oken nujna, da bi se ohranila funkcija nepremičnine in dejavnost, ki se v njej trenutno izvaja. Gre za gospodarjenje oziroma upravljanje s stvarjo, pri čemer ni pomembno, ali se tako ravnanje opredeli kot redno upravljanje ali upravljanje, ki presega okvir rednega. Ker torej zamenjava oken ni razpolaganje, ki se na podlagi 68. člena ZDen in 292. člena ZUP/86 z začasno odločbo lahko prepove, je prvostopni sklep, kolikor je bil izdan zaradi preprečitve tega ravnanja, nezakonit. Poudariti je, da 88. člen ZDen že sam po sebi varuje položaj denacionalizacijskih upravičencev, saj izrecno prepoveduje razpolaganje z nepremičninami, za katere je bila vložena zahteva za denacionalizacijo. Določa tudi pravno posledico za pravne posle in izjave volje, ki so v nasprotju s to splošno prepovedjo - ničnost. Upravni organ prve stopnje nadalje utemeljuje, da je sklep izdal tudi zaradi oteženega ugotavljanja dejanskega stanja ter da bodo stroški zamenjave oken posledično bremenili davkoplačevalce. Drugostopni organ pa ugotavlja, da je prepovedano zgolj razpolaganje s predmetno nepremičnino. Ob razlagi pojma razpolaganje postane jasno, da zamenjava oken kljub izdanemu sklepu, ne bi bila prepovedana. Tako je treba ugotoviti, da cilja, ki ga je želel doseči upravni organ prve stopnje, to je neotežena ugotovitev dejanskega stanja, s tem sklepom ni mogoče doseči. Isto velja za domnevo, da bi organ s prepovedjo razpolaganja preprečil posredno obremenitev davkoplačevalcev. Iz navedenih razlogov je drugostopni organ izpodbijani sklep odpravil in o predlogu ponovno odločil. Ugotavlja, da je predlog mnogo bolj natančen, kot je v izreku navedel organ prve stopnje. Za prepoved, kot izhaja iz vsebine predloga, ni najti zakonskega razloga. Iz predloga tudi ne izhaja utemeljen razlog, ki bi nalagal posebno zaščito postavljenega zahtevka, kar pa vlagateljica navaja je pavšalno (da ji nastaja nepopravljiva škoda in da se zamegljuje dejansko stanje) ali pa ne more biti zakonsko utemeljen razlog. Raba nepremičnine in njeno upravljanje je stvar lastnika, ki je v konkretnem primeru do pravnomočne odločbe z vrnitvijo v naravi zavezanec. Taka raba in upravljanje kot se zavezancu očita, pa ne gre na škodo upravičenke in njenega položaja v tem denacionalizacijskem razmerju. Očitki o samovolji in koristoljubju uporabnika nepremičnine prav tako ne morejo biti razlog za izdajo začasne odredbe kot je predlagana, saj ni razvidno, da bi imela zavezana stran z nepremičnino namen razpolagati.

Tožnica v tožbi navaja, da stranka z interesom Dijaški dom A.A.A. izjemno zavlačuje postopek denacionalizacije, prizadeva si na podlagi neobstoječih dokazov prikazati svoja dosedanja vlaganja v zgradbo, v zadnjem času pa si prizadeva tudi z nedovoljenimi in samovoljnimi posegi prikazati svojo aktivnost, čeprav je bila stavba mnogo desetletij očitno zanemarjena. Zaradi takih posegov je bila tožnica prisiljena vložiti predlog. Drugostopni organ je sklep prvostopnega organa odpravil in predlog zavrnil. K pritožbi Dijaškega doma je priložen zapisnik o inšpekcijskem pregledu Dijaškega doma z dne 14. 11. 2001, iz katerega je razvidno, da je bil objekt, zgrajen leta 1876, ter predlog za soglasje k zamenjavi oken, ki ga je Dijaški dom A.A.A. vložil pri Ministrstvu za šolstvo in šport in iz katerega je razvidna navedba, da so okna še originalna in da je bivanje v spalnicah skrajno neprimerno. Iz vsebine priloženih listin je razvidno, da Ministrstvo za šolstvo in šport ne kaže posebnega interesa za zamenjavo v času teka denacionalizacijskega postopka, njegovo ravnanje je zato korektno. Če bo Republika Slovenija ugotovila, da je obstoj zavoda opravičljiv, bo vsekakor poskrbela za primerna sredstva za nadomestno gradnjo v skladu z določili 19. člena ZDen. Drugostopni organ je zmotno uporabil materialno pravo s tem, ko je zatrjeval, da zamenjava oken ni razpolaganje, in da zamenjave oken ni mogoče šteti kot neupravičeno ob uporabi 88. člena ZDen. Upravičenci imajo v postopku pravno priznano pravico pričakovanja, za katero je temeljnega pomena, da se morajo vsi vzdržati posegov vanjo. Stranke z interesom več desetletij v nepremičnine niso vlagale, obnovo pa sta pričeli prav v času denacionalizacijskega postopka, torej z izrecnim namenom zavlačevanja postopka, ki tudi zaradi takega delovanja zavezanca in uporabnika predstavlja oviro za pravočasno in hitro odločitev v denacionalizaciji. Tožena stranka s sklicevanjem, da 88. člen ZDen že sam po sebi varuje položaj denacionalizacijskih upravičencev, izžareva sarkazem. Spreminjanje vrednosti nepremičnine v času denacionalizacijskega postopka nedvomno vpliva na pogoje za vračanje nepremičnine v naravi, nenazadnje tudi v zvezi z odškodnino, če vrnitev v naravi ne bi bila mogoča. Nepravilno je sklicevanje na ustavno odločbo z dne 14. 10. 1998, v kateri se Ustavno sodišče sklicuje na kmetijska zemljišča, saj pri zgradbah in drugih zidanih objektih gre za drugo situacijo in se vrednost absolutno spreminja, v konkretnem primeru le v škodo denacionalizacijske upravičenke. Utemeljeno tudi ni pojasnjevanje v zvezi s časovno opredelitvijo začasne odredbe, ko drugostopni organ trdi, da se cilja, ki ga je želel doseči prvostopni organ, to je neotežene ugotovitve dejanskega stanja, s spornim sklepom ni mogoče doseči. Sklep prvostopnega organa ima vsekakor velik pomen v denacionalizacijskem postopku, saj dokazuje samovoljno in nezakonito poseganje v premoženje, ki je predmet denacionalizacije, prav tako varuje stranko pred ponovljenimi dejanji uporabnika nepremičnine. Iz navedenega je mogoč zaključek, da je tožena stranka zmotno uporabila materialno pravo pri odločanju o predlogu tožnice. Predlaga, da sodišče tožbi ugodi in odpravi odločbo tožene stranke, zavrne pritožbi zavezane stranke Ministrstva za šolstvo in šport in uporabnika Dijaškega doma in potrdi prvostopni sklep.

Stranki z interesom v tem postopku Ministrstvo za šolstvo in šport in Dijaški dom A.A.A. na tožbo nista odgovorili.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri napadeni odločbi iz razlogov, ki so razvidni iz njene obrazložitve in predlaga, da se tožba zavrne kot neutemeljena.

V obravnavani zadevi je sporno, ali utemeljitev predloga za izdajo začasne odredbe z dne 9. 7. 2007, ki ga je vložila tožnica, opravičuje izdajo začasne odredbe po določbi 68. člena ZDen.

Namen začasne odredbe po 68. členu ZDen je preprečiti razpolaganje s premoženjem, ki bi lahko onemogočilo vračanje v naravi v obsegu postavljenega zahtevka. Naveden namen ostaja enak tudi ob razlagi 88. člena ZDen. Na podlagi 68. člena ZDen je cilj začasne odredbe zavarovanje zahteve za denacionalizacijo zaradi vračanja premoženja v naravi oziroma enaki obliki. Z 88. členom ZDen pa je z zakonsko normo prepovedano razpolaganje z nepremičnino oziroma premoženjem, glede katerega obstoji dolžnost vrnitve, z dnem uveljavitve zakona, s 7. 12. 1991. Obe določbi zasledujeta prepoved razpolaganja, ki bi imela za posledico spremembo, zaradi katere vrnitev, kot je zahtevana, ne bi bila več mogoča. Sporna med strankami je razlaga pojma razpolaganje. Po stališču drugostopnega organa razpolaganje pomeni odsvojitev lastninske pravice na stvari ali obremenjevanje s služnostmi ali drugimi stvarnimi pravicami, ne pa rabo ali upravljanje s stvarjo. Tožnica pa se pridružuje stališču prvostopnega organa, da k razpolaganju poleg odtujitve in obremenitve šteje vsako razpolaganje, ki bi poslabšalo pravni položaj upravičenca v postopku denacionalizacije ter tudi razpolaganje, ki bi bremena zavezanca neupravičeno prelagalo na davkoplačevalce. Sodišče se v celoti strinja z razlago drugostopnega organa, po katerega razlagi ima razpolaganje samo pooblastilno vsebino glede prenosa stvari v pravno sfero drugega. Vendar pa je po mnenju sodišča pojem razpolaganja v smislu 68. člena ZDen (na podlagi primerjave vsebine s 1. odstavkom 88. člena ZDen, ki uporablja pojem "dopustno razpolaganje" v zvezi z obdelavo kmetijskih zemljišč in izvajanjem del v gozdovih) potrebno razumeti širše, izven stvarno-pravnega pomena pojma razpolaganje, torej tudi v smislu upravljanja ali rabe (torej tudi ostalih dveh upravičenj, ki jih daje lastninska pravica). Po mnenju sodišča je začasna odredba torej upravičena (kot prepoved razpolaganja), kadar zavezanec ali upravljalec uresničujeta svojo lastninsko pravico na stvari, ki je predmet denacionalizacije, na način, ki bi lahko onemogočil vračanje v naravi v obsegu postavljenega zahtevka.

Razumevanje pojma razpolaganja, kot ga je sodišče zgoraj razložilo, pa ne spreminja pravilnosti in zakonitosti izpodbijane odločitve. Namreč po določbi 68. člena ZDen je izdaja začasne odredbe mogoča le zaradi zavarovanja zahteve za denacionalizacijo ali iz drugih tehtnih razlogov. Predlagatelj mora torej v opravičilo predlagane začasne odredbe utemeljiti, da je ogrožena zahteva za denacionalizacijo v obliki, ki jo zahteva, torej v obravnavanem primeru bi moral utemeljiti, da je ogrožena vrnitev v naravi. Razlogi, kot jih je v obravnavanem primeru tožnica v predlogu navedla, pa izdaje začasne odredbe ne opravičujejo. Sodišče se strinja z razlogi drugostopnega organa, da ni najti zakonskega razloga, da bi se s sklepom odredila prepoved takšne rabe, kot sta jo na objektu izvedla zavezanec in upravljalec (delna zamenjava oken na spalničnih prostorih dijaškega doma, katere nujnost - okna so bila iz leta 1876, izkazuje zapisnik inšpekcijskega ogleda). Iz tožničinega predloga se ne da razbrati utemeljenega razloga, ki bi nalagal posebno zaščito njenega zahtevka, kar pa navaja, je zgolj pavšalno (da ji nastaja nepopravljiva škoda in da se zamegljuje dejansko stanje), ali pa ne more biti zakonsko utemeljen razlog (predlog zakona v parlamentu). Glede na navedeno torej tožnica v predlogu ni navedla razlogov, ki bi kazali, da bo zaradi spornih del onemogočeno vračilo nepremičnine v naravi, zato upravni organ predlogu utemeljeno ni ugodil. Raba in upravljanje (zamenjava oken), kot se je očitalo v predlogu, ne gre na škodo upravičenke in njenega položaja v denacionalizacijskem razmerju. Le utemeljena nevarnost v zvezi z uveljavljanjem zahtevka, kot je že zgoraj povedano, pa bi utemeljevala izdajo po določbi 68. člena ZDen.

Glede na navedeno je sodišče tožbo zavrnilo na podlagi 1. odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, v nadaljevanju: ZUS-1), ker je ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe pravilen, ter da je odločba pravilna in na zakonu utemeljena.

Pravni pouk temelji na določbi 1. odstavka 73. člena ZUS-1.

ZDen člen 68,  88,  88/1,  68,  88,  88/1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.