sodba U 516/2006
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2006-10-27

Sodišče se strinja z razlogovanjem tožene stranke, ko ob sklicevanju na ustavno odločbo opr. št. U-I-130/01 razume 44. člen ZDen tako, da je potrebno kot akt podržavljenja zemljišča osebam, ki jim je bilo podržavljeno premoženje šele kasneje odvzeto iz posesti, šteti akt o dejanskem odvzemu zemljišča iz posesti.

Tožba se zavrne. Zahteva tožeče stranke za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

Z izpodbijano odločbo je tožena stranka delno odločbo Upravne enote Ljubljana, Izpostava A., št. ... z dne 10. 1. 2005, odpravila in zadevo vrnila upravnemu organu prve stopnje v ponovni postopek. Ta je z izpodbijano odločbo pokojnemu upravičencu do denacionalizacije A.A. vrnil podržavljeno premoženje parc. št. ... - njiva, parc. št. ... - njiva, parc. št. ... - travnik in parc. št. ... - njiva, k.o. Ž., v obliki odškodnine v obveznicah Slovenske odškodninske družbe d.d. v višini 266.034,90 DEM. Za skrbnika premoženja, ki bo vrnjeno pokojnemu upravičencu, pa je postavil vlagatelja zahteve za denacionalizacijo B.B.. Prvostopenjski organ je izhajal iz ugotovitve, da gre za stavbna zemljišča, pri čemer je vrednost podržavljenih nepremičnin izračunana na podlagi Navodila o spremembah in dopolnitvah navodila o merilih za ocenjevanje vrednosti podržavljenih premičnin, nepremičnin, podjetij oziroma premoženja (Uradni list RS, št. 26/00). Zoper omenjeno odločbo se je pritožila zavezanka za vračilo, to je Slovenska odškodninska družba. Smiselno je menila, da pogoje za komunalno opremljenost izpolnjujeta le dve od spornih parcel, medtem ko parc. št. ... in ... k.o. Ž. ne bi bilo mogoče vrednotiti kot komunalno opremljenega stavbnega zemljišča, ker za to ne izpolnjuje kriterijev, navedenih v določbi 11. člena Navodila. To zemljišče bi bilo potrebno vrednotiti po Odloku o načinu določanja vrednosti kmetijskih zemljišč, gozdov in zemljišč, uporabljenih za gradnjo v postopku denacionalizacije, kot kmetijsko zemljišče.

Tožena stranka je presodila, da je pritožba Slovenske odškodninske družbe utemeljena, vendar iz drugih razlogov. Uvodoma ugotavlja, da je v sporni zadevi nedvomno šlo za podržavljenje stavbnih zemljišč, saj jim tak status daje že predpis o podržavljenju - Zakon o nacionalizaciji najemnih zgradb in gradbenih zemljišč. Meni pa, da je med strankama sporno, za kakšno vrsto podržavljenih stavbišč je šlo, torej za komunalno opremljeno ali komunalno neopremljeno. Ugotavlja, da je prvostopenjski organ glede vprašanja opremljenosti spornih zemljišč oziroma vprašanja stanja zemljišč izhajal iz stanja ob času podržavljenja, torej v letu 1959, ne pa v času odvzema iz posesti, kar se je zgodilo v letu 1972. Takšno stališče pa je po presoji pritožbenega organa napačno. V posledici je zato tudi nepravilno ugotovljeno dejansko stanje in odločitev upravnega organa, ki na njem temelji. Po mnenju tožene stranke je namreč potrebno v primeru, ko je bilo bivšemu lastniku podržavljeno zemljišče puščeno v uporabi ter šele kasneje odvzeto iz posesti, upoštevati stanje zemljišča v času, ko je bilo odvzeto iz posesti, torej ko je bilo dejansko podržavljeno in ne trenutek, ko je bila izdana odločba o denacionalizaciji. Izhodišče, kot ga je za odločanje upošteval prvostopenjski organ, ni pravilno, saj postavlja B.B. kot upravičenca do denacionalizacije v neenak položaj s tistimi upravičenci, ki so dobili podržavljeno zemljišče (pravice uporabe) s pravnim poslom oziroma dedovanjem in ki jim je odločba Ustavnega sodišča RS št. U-I-130/01-18 z dne 23. 5. 2002 (objavljena v Uradnem listu RS, št. 45/02) prav tako priznala status denacionalizacijskih upravičencev (sekundarni upravičenci). Po mnenju tožene stranke iz omenjene odločbe jasno izhaja, da je pri obravnavanju vrednotenja zemljišč v tovrstnih denacionalizacijskih zadevah treba upoštevati stanje zemljišča ob odvzemu iz posesti, saj iz ustavne odločbe izhaja, da se kot podržavljanje zemljišča takšnim osebam šteje akt o odvzemu zemljišča iz posesti. Ker za neenako obravnavanje denacionalizacijskih upravičencev - bivših lastnikov in t.i. sekundarnih upravičencev - upravičencev, ki so podržavljeno zemljišče oziroma pravico uporabe pridobili s pravnim poslom ali dedovanjem in jim je bilo nato odvzeto iz posesti, ni niti pravne niti stvarne podlage, bi moral upravni organ prve stopnje tudi v tem primeru ugotavljati dejanske okoliščine iz 11. do 15. člena Navodila glede na stanje ob odvzemu zemljišča iz posesti, to je v letu 1972. V spisu so samo kopije stanja za leto 1959. Tožena stranka tako upravnemu organu prve stopnje pojasnjuje, da bo lahko ugotovil, ali je bilo sporno zemljišče o odvzemu iz posesti nezazidano komunalno opremljeno stavbno zemljišče, ki ga je bilo mogoče komunalno opremiti z manjšimi stroški, ali nezazidano stavbno zemljišče, ki ga je bilo mogoče le delno komunalno opremiti z manjšimi stroški, šele po tem, ko bo od pristojne geodetske uprave pridobil kopijo stanja zemljišča po stanju v času njihovega odvzema v letu 1972.

Zoper tako odločitev vlaga tožbo denacionalizacijski upravičenec B.B.. Meni, da je tožena stranka prekoračila svoja pooblastila glede preizkusa odločbe organa prve stopnje v smislu 247. člena Zakona o splošnem upravnem postopku. Organ druge stopnje namreč preizkusi odločbo v mejah pritožbenih navedb in v delu, s katerim jo pritožnik izpodbija. Tožena stranka je sicer izrecno zavrnila pritožbene navedbe SOD o napačni uporabi materialnega prava, vendar pa je šla preko zahtevka preizkusa odločbe prve stopnje. Med tožečo stranko in SOD so bila nesporno ugotovljena vsa dejstva glede komunalne opremljenosti zemljišč. Za SOD je bilo sporno le tolmačenje določbe Navodila o 60 m pasu oddaljenosti parcele od javne ceste. Posamezna dejstva so se očitno zdela sporna samo toženi stranki, za kar pa nima pooblastila v 247. členu ZUP.

Ne glede na to pa tožnik meni, da je tudi nerazumljivo in nelogično sklepanje tožeče stranke o nepopolno ugotovljenem dejanskem stanju. Najprej tožena stranka pove, da je gotovo šlo za podržavljenje stavbnih zemljišč upravičencu in da je prvostopni upravni organ ugotovil izpolnjevanje kriterijev za komunalno opremljeno stavbno zemljišče že v letu podržavljanja, to je v 1959. Ne glede na to pa se zdi toženi stranki potrebno ugotoviti še, ali so navedena zemljišča izpolnjevala pogoje za komunalno opremljeno stavbno zemljišče tudi v letu 1972, ko so bila istemu upravičencu odvzeta iz posesti za gradnjo ... naselja v B. Če so bila že leta 1959 podržavljena stavbna zemljišča, če je prvostopni upravni organ nesporno ugotovil vsa dejstva glede izpolnjevanja kriterijev za komunalno opremljenost stavbnih zemljišč že v letu 1959, potem je jasno, da so zemljišča izpolnjevala vse kriterije za komunalno opremljeno stavbno zemljišče tudi v letu 1972.

Tožena stranka pa je v izpodbijani odločbi tudi napačno uporabila materialno pravo, in sicer 44. člen ZDen ter Navodilo. Tožeča stranka namreč meni, da je treba vrednost podržavljenega zemljišča, torej izpolnjevanje kriterijev o komunalni opremljenosti podržavljenih zemljišč iz 11. člena Navodila, ugotavljati po stanju v času odvzema zemljišča iz posesti oziroma uporabe upravičenca. Določba 44. člena ZDen in vsa Navodila pa jasno določajo, da se vrednost podržavljenega premoženja ocenjuje po stanju ob času podržavljenja. Tožena stranka napačno tolmači ustavno odločbo št. U-I-130/01, ko iz nje sklepa, da bi bilo treba ostale predpostavke za denacionalizacijo ugotavljati po stanju ob času odvzema iz posesti. Za to ni podlage ne v zakonu, ne v ustavni odločbi. V tej zadevi ne gre za primer, ko so upravičenci dobili podržavljeno zemljišče (pravico uporabe) s pravnim poslom ali dedovanjem, ki jim omenjena ustavna odločba priznava status denacionalizacijskih upravičencev. Istemu upravičencu je bilo zemljišče najprej podržavljeno, nato pa še odvzeto iz posesti. Tožeča stranka se pri tem sklicuje še na ustaljeno sodno prakso Vrhovnega sodišča RS (npr. sodba I Upr 143/2001) in Upravnega sodišča RS (sodba in sklep U 147/2003). Predlaga, naj sodišče izpodbijano odločbo tožene stranke odpravi ter zavrne pritožbo Slovenske odškodninske družbe, njej pa naj povrne nastale stroške postopka.

Tožena stranka prereka tožbene trditve in se sklicuje na obrazložitev izpodbijane odločbe, pri kateri vztraja ter predlaga, da sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Državno pravobranilstvo Republike Slovenije kot zastopnik javnega interesa svoje udeležbe v tem postopku ni priglasilo.

Po presoji sodišča je izpodbijana odločba pravilna in skladna z zakonom. Sodišče pritrjuje razlogom, s katerimi utemeljuje svojo odločitev tožena stranka in se nanje v izogib ponavljanju na podlagi 2. odstavka 67. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97 in 70/00) tudi v celoti sklicuje.

Glede tožbenih ugovorov pa sodišče pripominja še naslednje: Kot stavbna se vrednotijo tista zemljišča, ki so bila stavbna že ob podržavljenju, kar je pravilno poudarila tudi tožena stranka. Taka so po ustaljeni sodni praksi tista, ki so bila opremljena kot stavbna zemljišča v načrtih stanovanjske in komunalne gradnje oziroma tista, ki jim je namembnost spremenil sam predpis o podržavljenju, npr. Zakon o nacionalizaciji najemnih zgradb in gradbenih zemljišč, s katerim so bila nacionalizirana vsa zazidana in nezazidana zemljišča v ožjih gradbenih okoliših mest in naselij mestnega značaja, to je v območjih, ki so bila urbanistično že zgrajena. Na podlagi omenjenega zakona je bilo podržavljeno tudi sporno zemljišče. Pojmi kot nezazidano ali zazidano stavbno zemljišče, komunalno (ne)opremljeno nezazidano stavbno zemljišče, so pravne narave, saj njihovo vsebino dajejo predpisi in nanjo vežejo različne pravne učinke. Na pravna vprašanja mora odgovoriti upravni organ, torej mora upravni organ na podlagi dejanskih ugotovitev oceniti, v kakšno vrsto zemljišča spada podržavljeno zemljišče. SOD je v pritožbenem postopku dejanskim ugotovitvam o spornih parcelah, po katerih naj bi se vse uvrstile v komunalno opremljeno zemljišče, ugovarjal. To pa pomeni, da je tožena stranka imela podlago, da v smislu 247. člena ZUP prvostopenjsko odločbo preizkusi ne le v smislu, ali je bil prekršen materialni zakon in ali je na prvi stopnji prišlo do bistvenih kršitev postopka, pač pa tudi, ali je bilo ugotovljeno pravilno dejansko stanje. Napačno tolmačenje predpisa je imelo za posledico tudi nepopolno in nepravilno ugotovljeno dejansko stanje. Tožena stranka je namreč presodila, da je potrebno v primerih kot jih obravnava citirana ustavna odločba (in ki je uporabljiv tudi v danem primeru) tolmačiti 44. člen ZDen tako, da se kot stanje premoženja v času podržavljenja razume čas, ko je prišlo do dejanskega odvzema premoženja.

Sodišče se strinja z razlogovanjem tožene stranke, ko ob sklicevanju na ustavno odločbo opr. št. U-I-130/01 razume 44. člen ZDen tako, da je potrebno kot akt podržavljenja zemljišča osebam, ki jim je bilo podržavljeno premoženje šele kasneje odvzeto iz posesti, šteti akt o dejanskem odvzemu zemljišča iz posesti. S tem v zvezi tudi ni pravilno tolmačenje tožeče stranke, ko pravi, da se omenjena odločba smiselno ne nanaša tudi na tožnika, saj mu ni bila odvzeta zgolj pravica uporabe, ki jo je pridobil s pravnim poslom ali dedovanjem, ampak mu je bilo kot istemu upravičencu zemljišče najprej podržavljeno, kasneje pa še odvzeto iz posesti. Sporna odločba izrecno primerja omenjeni kategoriji upravičencev. V njej je navedeno, da bi moral biti v primerih, ko je bila odvzeta tudi pravica uporabe na zemljišču, upravičenec do denacionalizacije tisti, ki mu je bila ta pravica odvzeta ne glede na to, ali je bil to prejšnji lastnik ali tisti, ki je pravico uporabe od prejšnjega lastnika pridobil na podlagi pravnega posla ali z dedovanjem. Navaja še, da zakonodajalec ni mogel imeti nobenega razumnega razloga, da bi onemogočil denacionalizacijo nacionaliziranih zemljišč, ki niso bila odvzeta prejšnjim lastnikom, temveč imetnikom pravice uporabe. Ker so bili prejšnji lastniki v času odvzema iz posesti prav tako le imetniki pravice uporabe kot tiste osebe, ki so to pravico pridobile od prejšnjih lastnikov, se pravni položaj vseh oseb, ki jim je bila odvzeta pravica uporabe na zemljiščih, ujema v za upravičenost do denacionalizacije bistvenih lastnostih, torej tudi v pogledu okoliščin, pomembnih za določitev odškodnine.

Odločbe, na katere se tožeča stranka sklicuje v tožbi, se deloma nanašajo na situacijo, ko omenjena ustavna odločba še ni upoštevana oziroma ko ne gre za identičen primer. Ne glede na to pa sodišče pripominja, da se ustaljena sodna praksa pod določenimi pogoji (kar npr. povzroči tudi odločba Ustavnega sodišča RS) lahko spremeni.

Tolmačenje zakona, po katerem se bo komunalna opremljenost zemljišč obravnavala po stanju iz leta 1972 in ne že 1959, pa je (tudi v zvezi z ugovori SOD) lahko kvečjemu v korist tožniku.

Po povedanem sodišče ugotavlja, da je odločba tožene stranke pravilna in na zakonu utemeljena, v postopku pred njeno izdajo pa sodišče tudi ni našlo nepravilnosti, na katere je dolžno paziti po uradni dolžnosti. Zato je tožbo na podlagi 1. odstavka 59. člena ZUS kot neutemeljeno zavrnilo.

Z odločbo Ustavnega sodišča Republike Slovenije št. U-I-243/04-16 z dne 13. 4. 2006 je bil delno razveljavljen 3. odstavek 23. člena ZUS, po katerem v upravnem sporu glede zakonitosti upravnega akta trpi vsaka stranka svoje stroške postopka. ZUS v 1. odstavku 16. člena ZUS določa, da se za vprašanja postopka, ki niso urejena s tem zakonom, smiselno uporabljajo določbe Zakona o pravdnem postopku. Glede na navedeno se tudi pri sporih o zakonitosti posamičnih aktov odloči o stroških postopka po določbah ZPP. Tožnica v sporu ni uspela, zato na podlagi 154/I člena ZPP ni upravičena do povrnitve stroškov postopka, ampak jih nosi sama.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.