sodba U 268/2006
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2006-12-01

državljanstvo - ničnost odločbe - predhodno vprašanje - denacionalizacija

Tožena stranka mora upoštevati, da je na pravnomočno odločbo pristojnega upravnega organa vezana, dokler ta obstoji oziroma dokler v celoti velja za takšno. To pravilo velja, kolikor odločba ni v celoti ali delno izrečena za nično. Za nično pa jo lahko izreče samo organ, ki jo je izdal oziroma organ druge stopnje, v tem primeru Ministrstvo za notranje zadeve RS. Vprašanja ničnosti ne more reševati (niti posredno) denacionalizacijski organ sam, saj gre za uporabo izrednega pravnega sredstva in ne za predhodno vprašanje v smislu 144. in naslednjih členov ZUP/86.

Tožbi se ugodi, odločba Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano RS št. ... z dne 12. 12. 2005 se odpravi in zadeva vrne toženi stranki v ponovni postopek.

Z izpodbijano odločbo je tožena stranka zavrnila pritožbo tožeče stranke proti odločbi Upravne enote A., Oddelka za gospodarstvo in prostor, št. ... z dne 16. 5. 2005, s katero je organ prve stopnje odločil, da se v korist upravičenke A.A., določi odškodnina v obliki obveznic Slovenske odškodninske družbe v višini 5.417.160,68 DEM, za podržavljene nepremičnine navedene v 2. točki izreka odločbe prve stopnje, to je za številna kmetijska zemljišča, gozdna zemljišča ter objekte in stavbišča, vpisana ob podržavljenju v k.o. B., k.o. C., k.o. D., k.o. G., k.o. H. in k.o. J. pri A. Obveznice je tožnica dolžna izročiti skrbniku za posebne primere odvetniku Ž.Ž. iz L. v začasno upravljanje do pravnomočnosti sklepa o dedovanju po pokojni upravičenki. Tožena stranka v obrazložitvi te svoje odločbe ugotavlja, da je upravni organ prve stopnje pravilno uporabil določbe upravnega postopka, pravilno uporabil materialno pravo ter pravilno in popolno ugotovil dejansko stanje zadeve. Pok. A.A. se šteje za upravičenko do denacionalizacije na podlagi 1. odstavka 9. člena Zakona o denacionalizaciji (ZDen, Uradni list RS, št. 27/91-I do 11/01 - odl. US), saj je bilo, kot izhaja iz pravnomočne odločbe Oddelka za upravne notranje zadeve Upravne enote A., št. .... z dne 19. 3. 1999, ugotovljeno, da je bila A.A. jugoslovanska državljanka. Tožena stranka se strinja s stališčem upravnega organa prve stopnje, da jo je za jugoslovansko državljanko bilo mogoče šteti do leta 1991, ko je SFRJ razpadla, ne pa tudi v času njene smrti (1994). Iz potrdila Zveznega ministrstva za notranje zadeve z dne 14. 3. 2003 (pravilno 2002, pri čemer gre za datacijo slovenskega prevoda; original je nedatiran) je namreč razvidno, da se ne nahaja v evidenci oseb, ki so bile sprejete v jugoslovansko državljanstvo. Ker v upravnem postopku tudi ni bilo ugotovljeno njeno slovensko državljanstvo, je pravilno stališče organa prve stopnje, da je upravičenko treba obravnavati kot tujko, zato ji ni mogoče vrniti podržavljenih nepremičnin v naravi, temveč ji gre po določbah ZDen odškodnina. Meni tudi, da je pravilna ugotovitev organa prve stopnje, da je bila od leta 1991, ko ji je jugoslovansko državljanstvo prenehalo, do svoje smrti v letu 1994 oseba brez državljanstva, kar pomeni, da je ni mogoče obravnavati kot tujko v smislu 3. odstavka 9. člena ZDen. Tožničin pritožbeni ugovor, da bi moral vprašanje jugoslovanskega državljanstva upravičenke ter vprašanje njene domovinske pristojnosti na dan 6. 4. 1941 (glede na to, da je iz obrazložitve odločbe o ugotovitvi državljanstva razvidno, da obstajajo dokazi, da je imela A.A. na navedeni dan domovinsko pristojnost v Srbiji) reševati upravni organ prve stopnje kot predhodno vprašanje z veljavnostjo samo za denacionalizacijski postopek (1. in 2. odstavek 144. člena Zakona o splošnem upravnem postopku - Uradni list SFRJ, št. 47/86, dalje ZUP/86), pa tožena stranka zavrača kot neutemeljen, s potrjevanjem stališč upravnega organa prve stopnje pa posredno zavrne kot neutemeljene tudi vse druge pritožbene ugovore, med drugim tudi pritožbeni ugovor, da je odločba o ugotovitvi državljanstva nična, ker ni izvršljiva, in da bi upravni organ, pristojen za denacionalizacijo, lahko predhodno vprašanje reševal sam ne glede na to, da sicer državljanstvo tuje države ne sodi v pristojnost slovenskih upravnih organov.

Tožeča stranka izpodbija tožbo iz razlogov zmotno ugotovljenega dejanskega stanja, napačne uporabe materialnega prava in kršitev določb upravnega postopka. Vztraja pri stališču, uveljavljanem v pritožbi zoper odločbo upravnega organa prve stopnje, da se na ugotovitveno odločbo o državljanstvu upravičenke, ki jo je izdala Upravna enota A. dne 19. 3. 1999, ni mogoče opreti. Tožnica namreč meni, da bi bilo treba v samem postopku denacionalizacije kot predhodno vprašanje rešiti državljanski status upravičenke v času podržavljenja in še posebej v času njene smrti. Napačno je stališče izpodbijane odločbe, da ponovno odločanje o državljanstvu upravičenke ne bi pripeljalo do drugačne odločitve in da za ugotavljanje morebitnega drugačnega državljanskega statusa upravičenke ni podana pristojnost slovenskih upravnih organov. Tožnica v tožbi enako kot v pritožbi meni, da obstaja velika verjetnost, da v sporni zadevi ni podano upravičenje do denacionalizacije iz razlogov 3. odstavka 9. člena ZDen. Oba upravna organa štejeta, da je bila upravičenka v času smrti 1994 oseba brez državljanstva, čeprav dejstva in okoliščine kažejo, da bi jo bilo treba v času smrti šteti za jugoslovansko državljanko. Če je bila upravičenka v času smrti državljanka ZR Jugoslavije, upravičenje do denacionalizacije ni podano, saj ZR Jugoslavija oziroma kasnejša Srbija in Črna Gora slovenskim državljanom ne priznava pravice do denacionalizacije. Tožnica meni, da se na ugotovitveno odločbo Upravne enote Z. z dne 19. 3. 1999 (s katero je ugotovljeno, da je bila A.A. jugoslovanska državljanka od 28. 8. 1945 do svoje smrti dne 29. 8. 1994), ni mogoče opreti, ker je nična, saj je ni mogoče izvršiti (3. točka 279. člena Zakona o upravnem sporu - ZUP, Uradni list RS, št. 80/99 in naslednji), kajti na njeni podlagi A.A. ni mogoče vpisati v evidenco državljanov niti v Republiki Sloveniji niti v Srbiji in Črni Gori, prav gotovo pa je nična v delu, v katerem se ugotavlja jugoslovansko državljanstvo A.A. tudi za čas od razpada Jugoslavije do smrti leta 1994. Gre namreč za državljanski status upravičenke, za katerega, glede na okoliščine primera, sploh ni podana pristojnost slovenskih organov, ker upravičenka 6. 4. 1941 ni imela domovinske pristojnosti na območju Republike Slovenije, zato je tožnica že med upravnim postopkom predlagala, naj denacionalizacijski upravni organ to vprašanje reši kot predhodno vprašanje z veljavnostjo samo za denacionalizacijski postopek. Iz obrazložitve odločbe o državljanstvu je namreč razvidno, da obstajajo dokazi, da je imela A.A. na dan 6. 4. 1941 domovinsko pristojnost v Srbiji, kar pomeni, da je, kolikor jo je šteti za državljanko povojne Jugoslavije, najverjetneje imela srbsko republiško državljanstvo, v času smrti pa državljanstvo Zvezne republike Jugoslavije. Glede na izdano potrdilo Zveznega ministrstva za notranje zadeve z dne 14. 3. 2002 je bila A.A. v času smrti morda res oseba brez državljanstva, vendar navedenega ni mogoče upoštevati, ker niso bili izpeljani vsi postopki, da bi se lahko ugotovil njen državljanski status. Zaključek upravnega organa, da je bila upravičenka v času smrti oseba brez državljanstva, je preuranjen in premalo argumentiran. Stališče tožene stranke, da o tem vprašanju kot predhodnem vprašanju v denacionalizacijskem postopku, niso pristojni odločati slovenski upravni organi in da ponovno odločanje ne bi pripeljalo do drugačne odločitve, je po mnenju tožnice neutemeljeno in nepravilno. Rešitev predhodnega vprašanja ne pomeni odločanja s pravnim učinkom odločbe, temveč samo ugotovitev dejstva kot sestavnega dela dejanskega stanja, ki je podlaga za odločanje o zahtevi za denacionalizacijo. Pristojnost tujega upravnega organa za odločanje o državljanstvu upravičenke tako ni ovira, da denacionalizacijski upravni organ ne bi smel tega vprašanja reševati kot predhodnega vprašanja. Podrejeno, kolikor bi sodišče menilo, da navedeni pritožbeni razlogi niso upravičeni in da ugotovitvena odločba o državljanstvu upravičenke z dne 19. 3. 1999 daje dovolj podlage za odločanje v zadevi, tožnica dodatno opozarja, da je prvostopenjski upravni organ neupravičeno posegel v navedeno odločbo o državljanstvu s tem, ko je v nasprotju z njenim izrekom štel, da je bila upravičenka jugoslovanska državljanka le do razpada Jugoslavije in ne tudi do svoje smrti, kakor je navedeno v izreku odločbe, ki je pravnomočna in je bila s tem uporabljena v nasprotju z načelom pravnomočnosti, v skladu s katerim ni mogoče posegati v pravna razmerja, ki so ugotovljena s pravnomočno odločbo. Upravni organ bi torej moral šteti, da je bila A.A. jugoslovanska državljanka tudi v času smrti in zato na podlagi 3. odstavka 9. člena ZDen zahtevo za denacionalizacijo zavrniti. Tožnica predlaga, naj sodišče tožbi ugodi in izpodbijano odločbo odpravi ter zadevo vrne toženi stranki v novo odločanje.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe kot neutemeljene in predlaga, naj sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Zastopnik javnega interesa za denacionalizacijo ni prijavil udeležbe v tem postopku.

Tožba je bila vročena prizadetima strankama B.B., M., in C.C., M., ki nanjo nista odgovorila. Tožba je bila vročena tudi pravnim naslednikom upravičenke Č.Č., D.D., E.E. in F.F., po njihovem pooblaščencu odvetniku Ž.Ž. iz L., ki v odgovoru na tožbo navajajo, da so tožbeni ugovori neutemeljeni in da tožnica z njimi le zavlačuje postopek. Predhodno vprašanje državljanstva upravičenke je rešeno z dokončno in pravnomočno odločbo, izdano na matičnem področju, kot ga predvideva ZDen, zato je predlog tožnice o reševanju predhodnega vprašanja državljanstva v postopku denacionalizacije v nasprotju s kogentnim določilom 63. člena ZDen, ter se v zvezi s tem sklicujejo na stališče "Ustavnega sodišča RS v odločbi št. I Up 146/2002" (prav: Vrhovnega sodišča RS, opr. št. I Up 1146/2002), da je ugotavljanje državljanstva posebna upravna stvar, o kateri odloča za to pristojni organ v posebnem postopku ter je treba vse ugovore, ki se tičejo državljanstva, uveljavljati v tem postopku, ne pa v postopku denacionalizacije in da je pravnomočna odločba o ugotovitvi državljanstva javna listina, ki so jo vsi organi pri svojem odločanju dolžni spoštovati, torej tudi upravni organ, ki odloča o denacionalizaciji in sodišče v upravnem sporu. Navajajo tudi, da tožnica ni stranka v postopku ugotavljanja državljanstva kot predhodnega vprašanja, saj so stranke v tem postopku le upravičenec in njegovi pravni nasledniki. Sklicujejo se na pritožbene navedbe z dne 4. 6. 2002, ki se tičejo posledic razpada SFRJ in nastanka suverenih držav naslednic, ki so vsaka zase uredile vprašanje državljanstva svojega prebivalstva z notranjo zakonodajo, kot žaljive za pokojno upravičenko, kateri se je Republika Slovenija s svojo ureditvijo državljanstva odpovedala, kljub temu, da vsa dolga leta, ki jih je preživela v Argentini, ni vzela drugega državljanstva, čeprav bi z lahkoto dobila argentinsko, in po katerih tožnica "tlači" pokojno upravičenko v države, nastale na območju bivše SFRJ, s katerimi ni imela nič skupnega. Pokojna upravičenka bi lahko brez težav dobila slovensko državljanstvo, vendar je bila v relevantnem času prestara, da bi v tem pogledu poskrbela zase oziroma za svoje naslednike. Ker tožnica lahko v postopku denacionalizacije uveljavlja le ugovore, ki se nanašajo na vrnitev premoženja, ne pa na državljanstvo, prizadete stranke predlagajo, da sodišče tožbo zavrne kot neutemeljeno, tožnici pa naloži povrnitev stroškov, povzročenih s tožbo, z zamudnimi obrestmi.

V obravnavani zadevi med strankami ni spora o tem, da so sicer podani vsi pogoji za denacionalizacijo podržavljenega premoženja, navedenega v izreku odločbe upravnega organa prve stopnje, določeni v ZDen glede pravne podlage podržavljenja, glede jugoslovanskega državljanstva kot pogoja za status upravičenca ter glede odškodninskega načina vrnitve podržavljenega premoženja. Sporno in za odločitev v tej zadevi ključno je le vprašanje, ali je bilo v upravnem postopku pravilno ugotovljeno, da pokojne razlaščenke A.A. ni šteti za tujko v smislu določbe 3. odstavka 9. člena ZDen, to je za državljanko ene izmed držav, nastalih po razpadu SFRJ iz drugih republik te nekdanje države, ki slovenskim državljanom ne priznava pravice do denacionalizacije oziroma do vrnitve podržavljenega premoženja. Ob med strankami nespornem dejstvu, da je bilo s pravnomočno odločbo Upravne enote A., Oddelka za upravne notranje zadeve, št. ... z dne 19. 3. 1999, ugotovljeno, da je bila A.A., roj. v A., po predpisih o državljanstvu, ki so na območju Republike Slovenije veljali do uveljavitve Zakona o državljanstvu Republike Slovenije, od 28. 8. 1945 do svoje smrti 29. avgusta 1994 jugoslovanska državljanka, sodišče meni, da sta oba denacionalizacijska upravna organa ravnala v nasprotju s pravili postopka, ko sta za obdobje od razpada SFRJ do razlaščenkine smrti ugotavljala drugačno pravno stanje, kot ga ugotavlja navedena pravnomočna upravna odločba. S sklicevanjem na listine, ki so med upravnimi spisi, sta namreč ugotovila, da je pokojno razlaščenko A.A. za navedeno obdobje šteti kot osebo brez državljanstva ter da iz tega razloga uporaba 3. odstavka 9. člena, ki državljanom držav, nastalih iz drugih republik bivše SFRJ, ne priznava pravice do denacionalizacije (kolikor ne obstaja vzajemnost, ki pa za čas obstoja bivše Zvezne Republike Jugoslavije med to državo oziroma njenima pravnima naslednicama in Republiko Slovenijo na področju vračanja podržavljenega premoženja v času odločanja obeh upravnih organov nedvomno ni obstajala), ni v skladu z niti z določbami ZUP/86 (ki urejajo denacionalizacijski postopek) niti z določbami ZUP (ki urejajo izredno pravno sredstvo ničnost odločbe). Navedena ugotovitvena odločba, ki je po svoji vsebini sicer deklaratorne narave, ima namreč tudi konstitutivne posledice, saj je od njene vsebine odvisna pravica do denacionalizacije, kot pravilno navajajo v odgovoru na tožbo prizadete stranke, obvezna za denacionalizacijski organ, kar pomeni, da le-ta drugačnega pravnega stanja, kot je ugotovljeno v izreku odločbe, ne more ugotavljati sam (tako že Vrhovno sodišče RS v sodbi I Up 1146/2002 z dne 11. 11. 2004). S tem, da sta ugotavljala drugačno pravno stanje glede vprašanja državljanstva, kot izhaja iz izreka pravnomočne odločbe, sta sta po presoji sodišča kršila načelo pravnomočnosti upravnega akta (12. člen ZUP/86) ter pravilo 1. odstavka 145. člena ZUP/86, po katerem upravni organ, ki vodi postopek, predhodnega vprašanja ne more reševati sam, če zakon tako določa. V sporni zadevi tako določa 3. odstavek 63. člena ZDen, iz katerega izhaja, da je za ugotavljanje državljanstva pristojen le organ za notranje zadeve in ne denacionalizacijski organ. Navedena kršitev pravil postopka je po presoji sodišča bistvena, saj je vplivala na pravilnost in zakonitost odločitve. Kolikor bi upravna organa upoštevala izrek pravnomočne ugotovitvene odločbe, bi namreč izraz "jugoslovanska državljanka do svoje smrti" lahko, glede na tedanjo državnopravno ureditev na ozemlju bivše SFRJ (Zvezna republika Jugoslavija je bila ena izmed naslednic SFRJ, glej prvi odstavek uvodnega besedila Sporazuma o vprašanjih nasledstva, v RS ratificiranega z Zakonom o ratifikaciji Sporazuma o vprašanjih nasledstva - MSVN, Uradni list RS - Mednarodne pogodbe, št. 20/02), kot jugoslovansko državljanstvo razlagala le državljanstvo ZR Jugoslavije, kar pa materialnopravno pomeni, da bi morala odločiti, da pok. A.A. ni upravičena do denacionalizacije zaradi določbe 3. odstavka 9. člena ZDen. Tožena stranka bi morala torej ob pravilni uporabi navedenih določb ZUP/86 in določbe 3. odstavka 9. člena ZDen pritožbi tožnice ugoditi in izpodbijano odločbo odpraviti. Ker je odločila drugače, je njena odločba po presoji sodišča nezakonita in jo je bilo treba odpraviti na podlagi 2. in 4. točke 1. odstavka 60. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS, Uradni list RS, št. 50/97 do 45/06 - odl.US).

V nadaljevanju postopka bo morala tožena stranka upoštevati, da je na pravnomočno odločbo pristojnega upravnega organa vezana, dokler ta obstoji oziroma dokler v celoti velja za takšno. To pravilo velja, kolikor odločba ni v celoti ali delno izrečena za nično. Za nično pa jo lahko izreče samo organ, ki jo je izdal oziroma organ druge stopnje, v tem primeru Ministrstvo za notranje zadeve RS. Vprašanja ničnosti ne more reševati (niti posredno) denacionalizacijski organ sam, saj gre za uporabo izrednega pravnega sredstva in ne za predhodno vprašanje v smislu 144. in naslednjih členov ZUP/86.

Ker je s tožbo uspela tožnica, prizadete stranke pa niso bile uspešne, je bilo treba stroškovni zahtevek prizadetih strank zavrniti na podlagi 1. odstavka 157. člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP, Uradni list RS, št. 26/99 in naslednji) v zvezi s členom 16 ZUS.

ZUP člen 145/1,  267,  12,  144,  145,  12,  144,  145,  145/1,  267.  ZDen člen 63/3,  9,  9/3,  63.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.