sodba U 2504/2006
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2007-07-03

Neizdaja začasne odredbe oziroma opustitev določenega dejanja s strani upravnega organa, kar posledično pomeni kršitev določb ZUP, ZDen in ZLPP, ne predstavlja nedovoljenega dejanja uradne osebe po 5. točki 1. odstavka 279. člena ZUP.

Z izpodbijano odločbo je toženka zavrnila predlog tožnikov za ugotovitev delne ničnosti delnih odločb Upravne enote A., št. ... z dne 29. 5. 2002 in z dne 7. 5. 2003, ter predlog za izdajo začasne odločbe (1. točka izreka), ter odločila, da stroški postopka niso bili zaznamovani (2. točka izreka). Toženka je v obrazložitvi izpodbijane odločbe navedla, da je prvostopni organ z delnima odločbama z dne 29. 5. 2002 in 7. 5. 2003 med drugim odločil, da se deli sedanje parc. št. 74/2, k.o. B., vrnejo pok. upravičencu A.A. v obliki odškodnine v obveznicah Slovenske odškodninske družbe. Tožniki so zoper obe delni odločbi vložili pritožbi, o katerih pa še ni bilo odločeno. Tožniki so 22. 11. 2005 pri prvostopnem organu vložili še posebno vlogo - predlog za ugotovitev delne ničnosti delnih odločb, št. ... z dne 29. 5. 2002, in z dne 7. 5. 2003, ter predlog za izdajo začasne odločbe po določbi 221. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljnjem besedilu: ZUP) v zvezi z določbo 68. člena Zakona o denacionalizaciji (v nadaljnjem besedilu: ZDen). Ker se je spis zaradi reševanja pritožb nahajal pri toženki, je prvostopni organ predmetni predlog odstopil v reševanje toženki. V predlogu so tožniki predlagali, da se v delnih odločbah z dne 29. 5. 2002 in 7. 5. 2003 razveljavi del, ki se nanaša na sedanjo parc. št. 74/2, k. o. B., in o stvari znova odloči, ter navedli, da je parcela po podatkih zemljiške knjige postala last A.A.A. d.d. iz C. in obstaja utemeljena verjetnost ponovne prodaje parcele. V izogib nadaljnjim posledicah nezakonitega postopka pa so predlagali še izdajo začasne odločbe po določbi 221. člena ZUP s prepovedjo A.A.A. d.d., da razpolaga s to nepremičnino z zaznambo tega spora v zemljiški knjigi pri vl. št. 730, k.o. B.. V predlogu so tudi navedli, da so za nepremičnino s parc. št. 74/2, k.o. B. že ob vložitvi predloga za denacionalizacijo 24. 4. 1992 predlagali po določbi 68. člena ZDen zaznambo uvedbe denacionalizacijskega postopka v zemljiški knjigi, 9. 2. 1993 pa so predlagali za parc. št. 74/2 in še za druge nepremičnine izdajo začasne odredbe po določbi 68. člena ZDen in določbah 9. do 16. Zakona o lastninskem preoblikovanju podjetij (v nadaljnjem besedilu: ZLPP), pri čemer začasna odredba nikoli ni bila izdana, v poročilih v postopku denacionalizacije, kot tudi v izpodbijanih prvostopnih odločbah, je upravni organ ugotovil, da vrnitev v naravi ni možna, ker ni bila izdana začasna odredba po ZLPP, pri tem pa prezrl, da ima v spisu nerešene predloge za izdajo začasnih odredb, o katerih ni odločal in s tem grobo kršil zakon in materialno oškodoval upravičence. Nepremičnine na parc. št. 74/2 bi morale biti vrnjene v naravi, saj objekti že najmanj deset let ne služijo svojemu gospodarskemu namenu, nepozidane površine pa je 4028 m2. To predstavlja po mnenju tožnikov razlog za ničnost vseh postopkovnih dejanj in odločitev, ki se nanašajo na parc. št. 74/2, torej tudi delno ničnost prvostopnih odločb, saj je dejstvo opustitve dolžnega upravnega dejanja nesporno. Svoj predlog so tožniki utemeljevali na podlagi določb 279. in 280. člena ZUP ter sodni praksi, po kateri so upravičeni vložiti predlog, ker niso vezani na nobeno časovno omejitev (sodba Vrhovnega sodišča, opr. št. I Up 1343/2003), nesporno pa je tudi, da je bistvena kršitev postopka v škodo tožnikom vplivala na vse nadaljnje odločitve (sodba Upravnega RS, št. 1897/2002), to je prvostopni odločbi. Tožniki so menili, da je vsekakor podan ničnostni razlog po 5. točki 279. člena ZUP, ker sta bili obe odločbi izdani kot posledica nedopustnega in nezakonitega ravnanja uradne osebe (analogno sodbi Upravnega sodišča, opr. št. U 798/2003). V predlogu so še navedli, da so 19. 7. 2001, 17. in 18. 7. 2002 ponovno predlagali izdajo začasne odredbe in 18. 8. 2002 ponovno urgirali, v začetku leta 2003 pa je B.B.B. to parcelo prodala A.A.A. d.d., na kateri bodo hale porušili, A.A.A. pa bo gradil na tem mestu veleblagovnico. V skrajnem primeru pa je po mnenju tožnikov Republika Slovenija odškodninsko odgovorna za krivdno ravnanje uradne osebe. Toženka je še navedla, da je 6. 3. 2006 prejela s strani prvostopnega organa še pritožbo tožnikov, vloženo po določbi 222. člena ZUP, ker upravni organ po preteku dvomesečnega roka od vložitve predloga še ni odločil, zaradi česar so predlagali, da o tem odloči toženka. Toženka je pripomnila, da so predlagatelji podali prvo pritožbo po določbi 222. člena ZUP pri prvostopnem organu 17. 5. 2005 glede predloga za izdajo začasne odredbe, vendar tudi glede te pritožbe velja enako kot glede pritožbe z dne 6. 3. 2006. Toženka je ugotovila, da so tožniki vložili predlog po 5. točki 279. člena ZUP, ker naj bi bili obe delni odločbi z dne 29. 5. 2002 in z dne 7. 5. 2003 v delu, ki se nanaša na parc. št. 74/2, k.o. B., izdani kot posledica prisiljenja, izsiljevanja, posebnega primera izsiljevanja, pritiska, ali drugega nedovoljenega dejanja. Po mnenju toženke že iz samega predloga izhaja, da je predlog vložen, ker naj bi uradna oseba, ki je vodila postopek na prvi stopnji, ravnala v nasprotju z določbami postopkovnega predpisa, torej ZUP, pa tudi v nasprotju z določbami ZDen in ZLPP kot materialnopravnih predpisov. Ničnostni razlog po 5. točki 279. člena ZUP pa bi bil podan v primeru, da bi upravni organ zaradi prisiljenja ali kakega drugega nedovoljenega ravnanja koga drugega, usmerjenega na organ, ki odloča o konkretni zadevi, in bi ta zaradi takega prisiljenja, izsiljevanja, posebnega primera izsiljevanja, pritiska ali drugega nedovoljenega dejanja izdal odločbo, kot je bila izdana, ter bi brez takega ravnanja koga drugega drugače odločil o stvari. Ker takega ravnanja, usmerjenega na organ, ni bilo in ga tožniki tudi niso obrazložili, ni podan navedeni ničnostni razlog in je zato toženka predlog za ugotovitev delne ničnosti odločb z dne 29. 5. 2002 in 7. 5. 2003 zavrnila. Toženka pa je še navedla, da je tudi predlog za izdajo začasne odločbe neutemeljen, ker so bile odločbe, ki se nanašajo na obravnavano parcelo, že izdane in zato ni podan pogoj po ZUP. Toženka je zato odločila, kot izhaja iz izreka te odločbe.

Tožniki so vložili tožbo smiselno iz razlogov kršitev določb postopka, nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja in napačne uporabe materialnega prava. V tožbi so povzeli potek upravnega postopka, ponovno poudarili, da so že ob vložitvi predloga za denacionalizacijo 24. 4. 1992 predlagali začasno odredbo po določbi 68. člena ZDen in zaznambo uvedbe postopka v zemljiški knjigi, v svojem predlogu pa so zajeli tudi parc. št. 74/2, k.o. B., na kateri se nahajata dve hali za rejo piščancev družbe Jata v razpadajočem stanju, v skupni tlorisni izmeri 1600 m2 stavbnega zemljišča in travnika v izmeri 4028 m2, skupno 5628 m2. Nato so 9. 3. 1993 pravočasno predlagali za parc. št. 74/2 in še druge nepremičnine izdajo začasne odredbe po določbi 68. člena ZDen in po ZLPP, za parc. št. 74/2 pa je bil predlagan izrek, ki se je glasil:''prepoveduje razpolaganje podjetju C.C.C., sedaj B.B.B. združeno podjetje D. s parc. št. 74/2 in 74/4 - gospodarsko poslopje z dvoriščem pri posestnem listu št. 360, k.o. B..''. Prva delna odločba je bila zaradi interesa lokalnih oblasti izdana že 6. 7. 1993 samo za parc. št. 49/1, k.o. B., ki so jo nato tožniki prodali. Po letu dni je bila razpisana obravnava, nato je bilo 27. 10. 1994 poročilo, iz katerega je razvidno, da je bila predmet obravnave tudi parc. št. 74/2. Ker poročilu ni sledila odločba, so tožniki 10. 2. 1995 urgirali pospešitev postopka, 6. 3. 1995 pa je bila izdana druga delna odločba, ki se je nanašala na gozdove in kmetijska zemljišča. Zaradi spremenjenih pristojnosti med državno upravo in lokalno samoupravo je reševanje prevzela upravna enota in, ker takrat začasna odredba ni bila izdana, so tožniki pisno urgirali pospešitev postopka 29. 3. 1995, 18. 4. 1995, 5. 5. 1995, 24. 8. 1995 in 15. 12. 1995. Postopek se je nadaljeval šele v letu 1999, ko je spis prevzela odvetnica B.B. iz E. in razpisala obravnavo v začetku februarja 1999, po tem pa so bile v različnih časovnih obdobjih izdane delne odločbe o vračanju premoženja. 19. 7. 2001 so tožniki opozorili upravni organ, da so prejeli informacijo, da družba Jata prodaja parc. št. 74/2, k.o. B., o kateri pa organ ni odločil, kar pa pomeni, da B.B.B. nima pravice razpolagati s to nepremičnino. V poročilih, kot tudi v obeh izpodbijanih odločbah je upravni organ ugotovil, da parc. št. 74/2 ni mogoče vrniti v naravi, ker ni bila izdana začasna odredba po ZLPP, ob tem pa je upravni organ prezrl in se sprenevedal, da ima v spisu nerešene predloge za izdajo začasnih odredb. Ker upravni organ ni reagiral na urgenco z dne 19. 7. 2001, so tožniki svoj predlog ponovili 17. 7. 2002 po določbi 68. člena ZDen. Postopek lastninskega preoblikovanja B.B.B. je bil zaključen v letih 2000/2001, Jata je postala lastnica parc. št. 74/2 in jo v juliju 2002 prodala trgovski družbi A.A.A. d.d.. Tožniki bi lahko glede na katastrsko stanje parcele s pridom uveljavljali vrnitev v naravi najmanj travniške površine parcele. Upravni organ je opustil izdajo začasne odredbe, s čimer je kršil zakon in s tem materialno oškodoval tožnike, ki bi lahko uspešno uveljavljali vrnitev parc. št. 74/2, k.o. B., v naravi. Spričo koristi, ki so jo iz te nepremičnine pridobili posamezniki, tožniki dvomijo, da gre zgolj za malomarni odnos odgovornega državnega uradnika do svojega dela in uradne dolžnosti. Že manipuliranje s parc. št. 49/1 v letu 1993 nakazuje sum na možne intervencije pri upravnem organu takratne občine Kamnik. Nedvomno je takratni uradnik kršil temeljni načeli upravnega postopka, t.j. načelo zakonitosti in načelo varstva pravic strank in varstva javnih koristi. S tem ravnanjem so bile tudi kršene človekove pravice in temeljne svoboščine iz določb 14., 15. in 22. člena Ustave RS. Po mnenju tožnikov so pravni akti, ki so v neposredni zvezi ali ki so posledica grobe kršitve zakona, lahko samo še nični. Pristojni uradnik oddelka za gospodarstvo takratne Občine A., ki je vodil zadevo, bi moral takoj po prejemu predloga po določbi 11. člena ZLPP nemudoma obvestiti podjetje in agencijo ter najkasneje v roku dveh mesecev izdati začasno odredbo, česar pa ni storil. Dejstvo opustitve dolžnega uradnega dejanja po določbi 11. člena ZLPP je tako nesporno, ta kršitev pa je vplivala na vse nadaljnje odločitve upravnega organa v postopku denacionalizacije nepremičnine s parc. št. 74/2. Tožniki so svoj predlog za izrek ničnosti utemeljevali glede na določbi 279. in 280. člena ZUP in sodni praksi, po katerih so upravičeni vložiti predlog, ker niso vezani na nobeno časovno omejitev (tako tudi sodba Vrhovnega sodišča RS, I Up 1343/2003 z dne 25. 5. 2005). V tem primeru ne gre za zmotno uporabo materialnega ali procesnega prava s strani upravnega organa, kar je pri obravnavanju težjih upravnopravnih zadev normalno, pač pa za nedovoljeno ravnanje upravnega organa. Nedvomno, da lahko samo druga oseba prisili, pritiska ali vpliva na upravni organ, da izda nezakonito odločbo. Toda v tem primeru ni bila izdana nobena odločba, pač pa sta bili sporni odločbi izdani kot posledica nedovoljenega dejanja upravnega organa samega. Prav zato določba 5. točke 1. odstavka 279. člena ZUP postavlja kot alternativo izdani odločbi kot posledici prisiljenja, izsiljevanja, pritiska in vplivanja, tudi drugo nedovoljeno dejanje, ki pa ni nujno, da bi izhajalo iz nedovoljenega ravnanja druge osebe, niti ne izključuje nedovoljenega dejanja uradne osebe, ki je vodila postopek. Uradna oseba Občine A., ki je takrat vodila postopek, ni zmotno uporabila prava, ker odločbe sploh ni izdala, pač pa je storila nedovoljeno opustitveno ravnanje, ki je imelo vse objektivne znake kaznivega dejanja. Podobne primere pozna tudi sodna praksa, npr.: sodba Upravnega sodišča, opr. št. U 1897/2002 z dne 7. 8. 2003. Tožniki so seznanjeni tudi s stališči sodb Upravnega sodišča, opr. št. U 798/2003 z dne 14. 8. 2004, in opr. št,. I Up 179/2003 z dne 19. 1. 2006, o vplivu druge osebe na odločitev upravnega organa, kar povzema tudi toženka v obrazložitvi izpodbijane odločbe. Tožniki ob tem trdijo, da gre v tej stvari za povsem svojstveno situacijo, saj se izpodbijata upravni odločbi, ki sta sicer pravno korektni, toda temeljita na dejanskem in pravnem stanju, ki ga je ustvarilo nezakonito in nedovoljeno ravnanje uradnika občinske uprave, ki je tožnikom onemogočil vrnitev parc. št. 74/2, k.o. B., v naravi. Tožniki so zato predlagali sodišču, da tožbi ugodi in izpodbijano odločbo odpravi.

Toženka je v odgovoru na tožbo prerekala vse tožbene navedbe kot neutemeljene iz razlogov, navedenih v obrazložitvi izpodbijane odločbe, in predlagala, da se tožba zavrne kot neutemeljena.

Stranka z interesom Slovenska odškodninska družba d.d. v danem roku na tožbo ni odgovorila.

Zastopnik javnega interesa je svojo udeležbo v tem postopku prijavil z dopisom, št. ... z dne 13. 11. 2006.

Po določbi 279. člena ZUP (Uradni list RS, št. 80/99 s spremembami in dopolnitvami) se med drugim za nično izreče odločba, ki je bila izdana kot posledica prisiljenja, izsiljevanja, posebnega primera izsiljevanja, pritiska ali drugega nedovoljenega dejanja (5. točka 1. odstavka 279. člena ZUP). Odločba se lahko vsak čas izreče za nično po uradni dolžnosti ali pa na predlog stranke ali državnega tožilca ali državnega pravobranilca (določba 1. odstavka 280. člena ZUP), kar pomeni, da uporaba tega izrednega pravnega sredstva ni časovno omejena, odločba pa se lahko izreče za nično tako pred kot po njeni formalni dokončnosti oziroma pravnomočnosti. Sodišče ugotavlja, da so tožniki vložili predlog za ugotovitev ničnosti po izdaji prvostopnih odločb z dne 29. 5. 2002 in 7. 5. 2003, vendar pred njuno dokončnostjo, torej v skladu z zgoraj citirano določbo 1. odstavka 280. člena ZUP, kar v obravnavanem primeru tudi ni sporno in kot izhaja tudi iz sodbe Vrhovnega sodišča RS, št. I Up 1343/2003 z dne 25. 5. 2005.

Iz podatkov izpodbijane odločbe in upravnih spisov oziroma natančneje iz predloga tožnikov z dne 21. 11. 2005 za ugotovitev delne ničnosti odločb prvostopnega organa, št. ... z dne 29. 5. 2002 in z dne 7. 5. 2003, izhaja, da tožniki vlagajo predlog iz razloga, ker upravni organ kljub vloženim predlogom za izdajo začasne odredbe po določbah ZDen (Uradni list RS, št. 27/91-I, 56/92 - odl. US, 13/93 - odl. US, 31/93, 24/95 - odl. US, 20/97 - odl. US, 65/98, 76/98 - odl. US, 66/00, 66/00 - obv. razl., 11/01 - odl. US, 54-I/02 - odl. US in 18/05 - odl. US) in ZLPP (Uradni list RS, št. 55/92 s spremembami in dopolnitvami) ni izdal začasne odredbe za prepoved razpolaganja s sedanjo nepremičnino s parc. št. 74/2, k.o. B., nastalo iz podržavljenih nepremičnin, zaradi česar vračilo navedene nepremičnine oziroma vsaj dela te nepremičnine v naravi ni bilo možno, s čimer so bili tožniki materialno oškodovani, s takim ravnanjem pa je upravni organ kršil tako določbe ZUP, kot tudi določbe ZDen in ZLPP, kar po mnenju tožnikov predstavlja razlog za ničnost vseh dosedanjih postopkovnih dejanj in odločitev, ki se nanašajo na nepremičnino s parc. št. 74/2. Tožniki svoj predlog utemeljujejo s 5. točko 1. odstavka 279. člena ZUP, ker naj bi bili obe odločbi izdani kot posledica nedopustnega in nezakonitega ravnanja uradne osebe, kar pa je opustitev dolžnega upravnega dejanja. Sodišče ugotavlja, da je toženka odločila pravilno, ko je predlog tožnikov za ugotovitev delne ničnosti odločb prvostopnega organa z dne 29. 5. 2002 in z dne 7. 5. 2003 zavrnila, ker ni podan uveljavljani ničnostni razlog. Tudi po mnenju sodišča iz zgoraj citirane določbe 5. točke 1. odstavka 279. člena ZUP jasno izhaja, da je ta zakonski razlog za izrek ničnosti podan, če je bila odločba izdana kot posledica nekega nedovoljenega dejanja (prisiljenja, izsiljevanja, posebnega primera izsiljevanja, pritiska ali drugega nedovoljenega dejanja). Predhodno mora torej obstajati neko nedovoljeno ravnanje (druge osebe) in je upravna odločba posledica takega nedovoljenega ravnanja nekoga drugega na upravni organ oziroma uradno osebo, ki je zaradi tega nedovoljenega dejanja izdala upravno odločbo. Podobno stališče sta zavzela tudi naslovno sodišče v sodbi, opr. št. U 798/2003 z dne 14. 9. 2004, in Vrhovno sodišče RS, opr. št. I Up 179/2003 z dne 19. 1. 2006. Takšno dejansko stanje pa iz predloga tožnikov in podatkov iz upravnih spisov ne izhaja. Zmotno je stališče tožnikov, da neizdaja začasne odredbe oziroma opustitev dolžnega dejanja s strani upravnega organa in v posledici izdaja spornih odločb, kar vse pomeni kršitev določb ZUP, ZDen in ZLPP, predstavlja tako nedovoljeno dejanje, saj bi, če bi bilo mogoče tako razlagati ta ničnostni razlog, vsaka kršitev materialnega ali/in procesnega zakona s strani upravnega organa potem pomenila tako dejanje. Sodišče se tako tudi ne strinja z razlago tožnikov, da ni nujno, da bi nedovoljeno dejanje izhajalo od druge osebe, oziroma da ta ničnostni razlog ne izključuje nedovoljenega dejanja uradne osebe, ki je vodila postopek, saj takšne razlage ne dopušča ne gramatikalna ne teološka razlaga tega ničnostnega razloga. Ker gre v obravnavanem primeru za uveljavljanje izrednega pravnega sredstva, ki se v upravnem postopku uporablja pod zakonsko določenimi pogoji, predvsem v takih primerih, ko se težke posledice ne dajo odpraviti po drugačni poti, je treba navedeno zakonsko določbo razlagati restriktivno, glede na okoliščine vsakega posameznega primera posebej. Tožbenega ugovora, da gre v tej zadevi za svojstveno situacijo, ko sta bili odločbi izdani na podlagi dejanskega in pravnega stanja, ki ga je ustvarilo nezakonito in nedovoljeno ravnanje uradnika, sodišče tako tudi ne more sprejeti in ga je zavrnilo kot neutemeljenega. Na drugačno odločitev v zadevi tako ne more vplivati sodba Upravnega sodišča, opr. št. U 1897/2002 z dne 7. 8. 2003, v kateri je sodišče zaradi kršitve pravil postopka odpravilo izpodbijano odločbo in naložilo upravnemu organu presojo vložene zahteve glede na vsebino vloge, saj je toženka v obravnavanem primeru obravnavala predlog tožnikov v skladu z vsebino njihovega predloga.

Toženka pa je odločila pravilno tudi v delu, ko je zavrnila predlog tožnikov za izdajo začasne odločbe po določbi 221. člena ZUP, ki določa pogoje za izdajo začasne odločbe (med drugim tudi, da postopek še ni končan), saj sta bili v postopku med drugim že izdani končni odločbi, s katerima je bilo odločeno o nepremičnini s parc. št. 74/2, k.o. B., kar pa pomeni, da izdaja začasne odločbe glede na zgoraj citirano določbo ZUP ni več možna.

Sodišče tako ugotavlja, da je bil postopek pred izdajo izpodbijanega upravnega akta pravilen in da je odločba tožene stranke pravilna in zakonita, zaradi česar je tožbo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi 1. odstavka 63. člena ZUS-1.

Sodišče je ZUS-1 uporabilo na podlagi prehodne določbe 2. odstavka 105. člena ZUS-1.

ZUP člen 279,  279/1,  279/1-5,  279,  279/1,  279/1-5.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.