sodba U 1576/2008
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2009-06-18

nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča - razlikovanje glede na stalno oziroma začasno prebivališče zavezanca - kršitev ustavnega načela enakosti - exceptio illegalis - neustavnost oziroma nezakonitost podzakonskega predpisa

V obravnavani zadevi je sporna uporaba 8. člena Odloka, saj tožnik davčnemu organu očita nepravilno uporabo materialnega prava s sklicevanjem na kršitev ustavnega načela enakosti pred zakonom iz 14. člena Ustave RS. Pri tem tožnik ne izpodbija zakonitosti same odmere nadomestila, ampak uporabo vrednotesnja v višini 1800 točk, ki je po njegovem mnenju previsoko v primerjavi z zavezanci, ki imajo v občini stalno prebivališče (za katero je v Odloku določena višina 70 točk). Po mnenju sodišča je davčni organ ravnal prav, ko je svojo odločitev oprl na veljavni Odlok, saj ni imel pooblastila, da odkloni njegovo uporabo (exceptio illegalis), ker ta institut lahko uporabi le sodišče. Sodišču pa navedeno razlikovanje ne daje utemeljene podlage za dvom v ustavnost in zakonitost 8. člena Odloka. Ustavno sodišče namreč ni zavzelo stališča, kot zmotno meni tožnik, da vsako razlikovanje zavezancev glede na stalno ali začasno prebivališče pomeni kršitev ustavnega načela enakosti pravic pred zakonom, temveč je poudarilo, da je razlikovanje mogoče utemeljiti (le) ob razumnih razlogih.

Sodišče ne more prekiniti postopka in vložiti zahteve za presojo ustavnosti in zakonitosti podzakonskega akta oziroma predpisa lokalne skupnosti, saj to lahko storijo le subjekti iz 1. odstavka 23.a člena ZUstS. Sodišče lahko v skladu z določbo 1. odstavka 23. člena ZUstS le v primeru, kadar pri odločanju meni, da je zakon, ki bi ga moralo uporabiti, protiustaven, prekine postopek in z zahtevo začne postopek za oceno njegove ustavnosti. Sodišče tudi nima pooblastila, da bi poseglo v sporne določbe Odloka na način, kot to velja za Ustavno sodišče (21. člen v zvezi s 45. členom ZustS) in nima pooblastila razveljaviti oziroma odpraviti neustavna določila podzakonskih aktov oziroma predpisov lokalnih skupnosti.

Z izpodbijano odločbo je prvostopni davčni organ tožniku za leto 2006 na podlagi določil Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča Občine Kranjska Gora (Uradni vestnik Gorenjske, št. 47/96 do 35/05, v nadaljevanju Odlok) v zvezi z 58. in 62. členom Zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list RS, št. 18/84, 32/85, 33/89 in Uradni list RS, št. 24/92 in 29/95, v nadaljevanju ZSZ/84) ter 18. členom Zakona graditvi objektov (Uradni list RS, št. 102/04 - uradno prečiščeno besedilo, 92/05, 111/05 in 120/06 - odločbi US, v nadaljevanju ZGO-1) odmeril nadomestilo za uporabo zazidanega stavbnega zemljišča za počitniški namen na naslovu ..., v izmeri 88 m2 v znesku 210,08 EUR (2030 točk).

Drugostopni organ v svoji zavrnilni odločbi citira relevantno pravno podlago za odmero nadomestila in kot pravilno potrdi izpodbijano odločbo, pri čemer tožniku glede na njegov ugovor nezakonitosti in neustavnosti Odloka še pojasni, da spremenjeni Odlok, ki se je začel uporabljati dne 1. 1. 2006, določa, da se za objekte za počitniški namen v območju A odmerja nadomestilo v višini 1800 točk. Pred spremembo Odloka se je za počitniški namen v tem območju odmerjalo 600 točk, zaradi velikega povečanja točk pa tožnik trdi, da je Odlok nezakonit in neustaven. Po mnenju drugostopnega organa prvostopni davčni organ ni pristojen za presojo ustavnosti in zakonitosti Odloka in mora Odlok uporabljati v veljavni obliki, drugostopni organ pa v okviru pritožbenega postopka presoja le, ali je prvostopni organ pravilno uporabil Odlok, ne more pa presojati vsebine samega Odloka, kar je v pristojnosti Ustavnega sodišča. V zvezi s tem je drugostopni organ še ugotovil, da je Ustavno sodišče RS s sklepom U-I-459/06 z dne 6. 2. 2008 zavrglo tožnikovo pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti 7. in 8. člena Odloka, ker pobudnik ni izkazal, da bi pred vložitvijo pobude izčrpal vsa pravna sredstva.

Tožnik v tožbi navaja, da je solastnik počitniške hiše v naselju ... pri Kranjski Gori. Do leta 2006 je plačeval nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča na podlagi Odloka (Uradni vestnik Gorenjske št. 47/96) in je bil tako kot vsi lastniki počitniških objektov uvrščen v območje A in je nadomestilo plačeval po kriteriju iz 8. člena Odloka v višini 600 točk in po točkah iz 6. člena Odloka glede na komunalno opremljenost. Z izpodbijano odločbo pa je bilo nadomestilo enormno povečano, kar je posledica sprejetja novele Odloka (Uradni vestnik Gorenjske, št. 35/05), v katerem sta se dejansko spremenila le prvotna 7. in 8. člen Odloka. V 7. členu je bila dodana nova skupina a3 - stanovanjske enotes v zgradbah poslovnih objektov ali stanovanjski objekti zgrajeni brez gradbenega dovoljenja, v 8. členu pa se je spremenilo točkovanje v kategoriji a2 - počitniški namen, in sicer iz prvotnih 600 točk na 1800 točk in za kategorijo a3 določilo novo število točk (7000). Ker tožnik meni, da sta povečanje točk v 8. členu Odloka in formiranje nove skupine a3 nezakonita in protiustavna, je vložil pritožbo, ki pa je bila zavrnjena. Pri tem tožnik pripominja, da je skupaj z drugimi zavezanci vložil tudi pobudo za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka, vendar pa je Ustavno sodišče njegovo pobudo zavrglo, ker naj bi bilo treba v podobnih primerih predhodno izčrpati pravna sredstva. Pri tem tožnik ne izpodbija zakonitosti samega nadomestila, ampak izpodbija le vrednotesnje (točkovanje), ker meni, da gre za kršitev enakosti pred zakonom. Meni, da je v nasprotju s 14. in 2. členom Ustave RS določilo 8. člena Odloka, ki ureja osnovo za izračun nadomestila pri kategorijah a2 - počitniški namen in pri kategoriji a 3 - stanovanje v poslovnih prostorih. Prvotno številko točk 600 za počitniški namen je bilo že v Odloku iz leta 1996 najvišje in izenačeno s kategorijo poslovne dejavnosti in skoraj devetkrat višje od primerljive kategorije a1 - objekti za stalno stanovanje. Dejstvo je, da gre pri kategorijah a1, a2 in a3 za bivanje občanov v objektih, in sicer za stalno ali občasno bivanje brez vsake poslovne dejavnosti. Tako veliko razlikovanje med stalnim prebivanjem ter občasnim prebivanjem je po tožnikovem mnenju v nasprotju s 14. členom Ustave RS. Razlikovanje v točkah med stalnim ter občasnim bivanjem v počitniških objektih nima nobene opore v namenu, za katerega zakon določa nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča. Poudarja, da so tako v naselju Kranjska Gora kakor tudi v naselju ..., stanovanjski in počitniški objekti eden zraven drugega, ali pa gre celo za zgradbe, v katerih so stanovanja, v katerih stanujejo stanovalci s stalnim bivališčem in stanovanja, ki so namenjena za občasno bivanje (počitniški namen), vendar prvi plačujejo le nadomestilo v višini 70 točk, drugi pa višini 1800 točk oziroma nekateri celo po 7000 točk. Določitev novih točk a2 in a3 v spremembi Odloka grobo krši ustavno načelo enakosti pred zakonom in določilo, da je Slovenija pravna in socialna država. Dejstvo je, da se nobeni skupini iz 7. člena Odloka točkovanje ni spremenilo, razen tistim, ki imajo počitniške objekte in je bistveno tudi, da so ostali enaki pogoji in merila, ki so bila določena v 61. členu ZSZ/84 enaka in nespremenjena. Ustavno sodišče je v svojih odločbah (št. U-I-49/00, U-I-336/02, št. U-I 70/92, št. U-I-149/97) že ugotovilo, da razlikovanje občanov glede na stalno ali začasno bivanje v objektih pomeni kršitev ustavnega načela enakosti človekovih pravic. Sklepno tožnik predlaga, da sodišče tožbi ugodi in izpodbijano odločbo odpravi oziroma podrejeno predlaga, da sodišče na Ustavno sodišče RS vloži zahtevo za presojo ustavnosti in zakonitosti Odloka v delu vrednotesnja - točkovanja za kategorije a2 in a3 iz 8. člena Odloka.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo predlaga, da sodišče tožbo zavrne, dodatnih razlogov pa ne navaja.

Obveznost plačevanja NUSZ je opredeljena v VI. Poglavju ZSZ/84, ki se uporablja na podlagi 5. točke 5. odstavka 179. člena Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 110/02 in naslednji; v nadaljevanju ZUreP-1) v zvezi z določbo 1. alineje 56. člena ZSZ/97 (Uradni list RS, št. 44/97 in naslednji). V 180. členu ZUreP-1 in členih 218. do 218.d ZGO-1 pa je bila dodana še opredelitev stavbnih zemljišč, za katera se odmerja NUSZ. Omenjena ureditev ostaja nespremenjena tudi po sprejetju Zakona o prostorskem načrtovanju (Uradni list RS, št. 33/07, v nadaljevanju ZPNačrt), ki v 103. členu ne predvideva prenehanja uporabe in veljavnosti določb ZUreP-1 glede plačevanja nadomestila. Kot eden izmed kriterijev, ki jih je treba upoštevati pri določanju nadomestila, je v 61. členu ZSZ/84 navedena tudi namembnost stavbnega zemljišča.

Kot izhaja iz podatkov upravnih spisov in tožbenih navedb, je tožnik solastnik počitniške hiše na naslovu ..., ki se nahaja v počitniškem naselju ... v Kranjski Gori. Sporni Odlok v 8. členu glede na namembnost loči stavbna zemljišča za stanovanjski in poslovni namen. Podrobnejša delitev po namembnosti znotraj obeh skupin je določena v 7. členu Odloka, pri čemer so v okviru stanovanjskega namena navedene naslednje podskupine: a1) stalno stanovanje (bivanje); a2) počitniški namen, kamor so uvrščene počitniške hiše (med katere spada tudi tožnikova nepremičnina), počitniška stanovanja in počitniški apartmaji, stanovanjske hiše in stanovanja za začasno prebivanje; a3) stanovanja v poslovnih prostorih.

Ni sporno, da se tožnikova počitniška hiša nahaja na območju A iz 3. člena Odloka in da je davčni organ glede na namembnost objekta pri odmeri NUSZ za počitniško hišo upošteval najvišjo število točk v višini 1800 iz 8. člena Odloka (a2 počitniški namen). V obravnavani zadevi je sporna uporaba 8. člena Odloka, saj tožnik davčnemu organu očita nepravilno uporabo materialnega prava s sklicevanjem na kršitev ustavnega načela enakosti pred zakonom iz 14. člena Ustave RS. Pri tem tožnik ne izpodbija zakonitosti same odmere nadomestila, ampak izpodbija uporabo vrednotesnja v višini 1800 točk, ki je po njegovem mnenju previsoko v primerjavi z zavezanci, ki imajo v občini Kranjska Gora stalno prebivališče, za katero je v Odloku (a1 – za stalno stanovanje) določena višina 70 točk. V zvezi z ugovorom neustavnosti 8. člena Odloka je razlikovanje glede na namembnost stavbnega zemljišča za stalno stanovanje (bivanje) in za počitniški namen na prvi pogled ob tako velikem razlikovanju res videti vprašljivo, vendar je treba ob tem poudariti, da takšno razlikovanje med zavezanci samo po sebi še ne pomeni neustavnosti in arbitrarno določenega razlikovanja. Po mnenju sodišča je davčni organ v spornem primeru ravnal prav, ko je svojo odločitev oprl na veljavni Odlok, saj ni imel pooblastila, da odkloni njegovo uporabo (exceptio illegalis), ker ta institut lahko uporabi le sodišče. Sodišču pa navedeno razlikovanje, ki je za tožnika sicer sporno, ne daje utemeljene podlage za dvom v ustavnost in zakonitost 8. člena Odloka. Ustavno sodišče Republike Slovenije je v odločbah št. U-I-49/00-13 z dne 30. 5. 2002 in U-I-336/02-6 z dne 22. 1. 2004, na kateri se sklicuje tudi tožnik, zavzelo stališče, da načelo enakosti pred zakonom iz 2. odstavka 14. člena Ustave RS terja upoštevanje sorazmerja med ugodnostmi stavbnih zemljišč in s tem povezanimi bremeni, ki jih normodajalec z različnim urejanjem pravnih položajev nalaga posameznim zavezancem. Načelu enakosti ustreza samo takšna normativna različnost, ki ustreza različnosti dejanskih stanj, pri tem pa razlikovanje ne sme biti arbitrarno. Predpis mora v okviru namena zakona izbrati ustrezna sredstva, sorazmerna ugotovljeni neenakosti med posameznimi subjekti. ZSZ/84 pri vrednotesnju stavbnih zemljišč predvideva uporabo meril namembnosti in lege stavbnih zemljišč, vendar to ne pomeni, da občina lahko to merilo uporablja arbitrarno; občina lahko merilo namembnosti uporabi ob razumnih razlogih, torej ob utemeljeni različnosti stavbnih zemljišč, na katerih stojijo počitniški objekti in po predhodni ugotovitvi primerljivih razmerij pri njihovem vrednotesnju s številom točk. Ustavno sodišče torej ni zavzelo stališča, kot to zmotno meni tožnik, da vsako razlikovanje zavezancev glede na stalno ali začasno prebivališče pomeni kršitev ustavnega načela enakosti pravic pred zakonom, temveč je poudarilo, da je razlikovanje mogoče utemeljiti le ob razumnih razlogih. Tožnik je v tožbi podrejeno predlagal, da zaradi neustavnosti Odloka sodišče prekine postopek in predlaga oceno ustavnosti Odloka pred Ustavnim sodiščem RS. Sodišče ne more prekiniti postopka in vložiti zahteve za presojo ustavnosti in zakonitosti podzakonskega akta oziroma predpisa lokalne skupnosti, saj to lahko storijo le subjekti iz 1. odstavka 23.a člena Zakona o ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 63/07 – uradno prečiščeno besedilo, v nadaljevanju ZUstS), med drugim državni zbor, tretjina poslancev, državni svet, vlada, med temi subjekti pa sodišče ni navedeno. Sodišče lahko v skladu z določbo 1. odstavka 23. člena ZUstS le v primeru, kadar pri odločanju meni, da je zakon, ki bi ga moralo uporabiti, protiustaven, prekine postopek in z zahtevo začne postopek za oceno njegove ustavnosti. Sodišče tudi nima pooblastila, da bi poseglo v sporne določbe Odloka na način, kot to velja za Ustavno sodišče (21. člen v zvezi s 45. členom ZustS) in nima pooblastila razveljaviti oziroma odpraviti neustavna določila podzakonskih aktov oziroma predpisov lokalnih skupnosti. Ustavno sodišče ima v pripravljalnem postopku glede na določilo 28. člena ZUstS široka pooblastila, v skladu s katerimi pošlje organu, ki je izdal predpis (nasprotni udeleženec), zahtevo oziroma pobudo oziroma sklep o sprejetju pobude, ter mu določi primeren rok za odgovor; od drugih udeležencev v postopku ter od državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil lahko med drugim pridobi tudi vsa potrebna pojasnila. V posledici tega je presoja ustavnosti predpisov lokalnih skupnosti v veliki meri prepuščena Ustavnemu sodišču, ki lahko po izvedenem pripravljalnem postopku v vsakem posameznem primeru presodi, ali so podani razumni razlogi za razlikovanje različnosti stavbnih zemljišč, na katerih stojijo počitniški objekti in objekti, namenjeni stalnemu bivanju. Takšnih pooblastil, ki bi Upravnemu sodišču omogočala celovito ustavnopravno presojo predpisov lokalnih skupnosti, pa ZUS-1 ne daje in je v posledici tudi omejena njegova možnost presoje ustavnosti teh predpisov.

V zvezi z ugovori glede neustavnosti kategorije a3 - stanovanja v poslovnih prostorih sodišče poudarja, da je predmet odločanja v upravnem sporu presoja zakonitosti dokončnega upravnega akta, s katerim je bilo poseženo v tožnikov pravni položaj (1. odstavek Zakona o upravnem sporu, Uradni list RS, št. 105/06 in 119/08 – odločba US, v nadaljevanju ZUS-1). V konkretnem primeru to pomeni zgolj presojo pravilnosti in zakonitosti uporabe kategorije a2 – počitniški namen.

Glede na vse navedeno, je izpodbijana odločba pravilna in zakonita, zato je sodišče tožbo na podlagi 1. odstavka 63. člena člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo. Sodišče je brez glavne obravnave odločilo na podlagi 1. odstavka 59. člena ZUS-1.

Zakon o ustavnem sodišču (1994) - ZUstS  - člen 21, 23, 23a, 45

Zakon o urejanju prostora (2002) - ZUreP-1  - člen 179, 180

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 14

Zakon o stavbnih zemljiščih (1984) - ZSZ  - člen 61

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.