sklep I U 349/2009
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2009-07-17

denacionalizacija - začasna odredba ureditvena začasna odredba - prepoved razpolaganja z nepremičnino - načelo sorazmernosti - verjetnost uspeha s tožbo

Načelo sorazmernosti terja, da mora tožnik, ki predlaga, da sodišče odredi prepoved razpolaganja z nepremičnino, ki je predmet zahteve za denacionalizacijo, v zahtevi za izdajo začasne odredbe verjetno izkazati uspeh s tožbo.

Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrne.

Tožnik je 24. 2. 2009 vložil tožbo zoper delno odločbo Upravne enote A., št. ... z dne 9. 5. 2008, s katero je ta organ zavrnil njegovo zahtevo za denacionalizacijo zemljišča v delu, ki se nanaša na parcelo št. 141/3 njiva v izmeri 1120 m2, ob podržavljenju vpisana pri vlož. št. 138 k.o. B., parc. št. 417/1 v izmeri 2616 m2 in parc. št. 417/3  v izmeri 2534 m2, obe v času odvzema vpisani pri vlož. št. ... k.o. C.. Ministrstvo za okolje in prostor RS pa je z odločbo z dne 17. 12. 2008 zavrnilo njegovo pritožbo zoper navedeno odločbo prvostopnega organa. Tožnik vlaga tožbo iz razlogov nepravilne uporabe materialnega zakona, bistvenih kršitev pravil postopka ter nepravilne ugotovitve dejanskega stanja. Navaja, da je v postopku pred organom prve stopnje in v pritožbi neuspešno uveljavljal, da ovire za vrnitev v naravi zahtevanih zemljišč niso izkazane ter se pri tem skliceval na 3. odstavek 32. člena Zakona o denacionalizaciji (ZDen). V postopku se je skliceval tudi na 3. člen ZDen, drugostopni organ pa je 9. točko tega člena nepravilno razlagal, da je denacionalizacija mogoča le v korist oseb, katerim je bilo premoženje prisilno odvzeto iz posesti, česar pa zakon ne določa. Tožnik meni, da je ob pravilni uporabi 9. točke 3. člena in 32. člena ZDen upravičena do denacionalizacije v naravi fizična oseba, ki ji je bilo stavbno zemljišče podržavljeno po Zakonu o nacionalizaciji najemnih zgradb in gradbenih zemljišč (ZNNZ) in je bilo takšno zemljišče občini izročeno pred decembrom 1989, do decembra 1991 pa še ni bilo oddano za gradnjo. Tožnik navaja, da se ZDen ne sklicuje na prisilni odvzem iz posesti kot pogoj za denacionalizacijo. Drugostopni organ pa je to zakonsko določbo razlagal drugače. Tožnik se v nadaljevanju sklicuje še na odločbo Ustavnega sodišča RS, št. U-I-130/01 z dne 23. 5. 2002, po kateri je dano odškodnino potrebno obravnavati v okviru določbe 72. člena ZDen. V tej odločbi je Ustavno sodišče zavzelo stališče, da so upravičenci do denacionalizacije bivši lastniki, ki jim je bilo stavbno zemljišče podržavljeno do leta 1963, in da je drugačna praksa v nasprotju z ustavo. Meni, da je njegova zahteva za denacionalizacijo utemeljena, saj so glede vseh treh parcel podani vsi zakonski razlogi za njihovo vrnitev v naravi. Tožnik sodišču predlaga, naj odpravi izpodbijano delno odločbo prvostopnega organa ter odločbo drugostopnega organa ter samo odloči o stvari, in sicer da se upravičencema tožniku in A.A. zahtevane nepremičnine vrnejo v last in posest, zavezanka za vrnitev nepremičnin pa je Občina C.; podrejeno tožnik predlaga, naj sodišče odločbo drugostopnega organa odpravi in mu zadevo vrne v ponovno odločanje.

8. 7. 2009 pa je tožnik vložil še zahtevo za izdajo začasne odredbe. Zahteva, da se z njo zavaruje zemljišča parc. št. 417/1 in 417/3, obe k.o. C., ter parc. št. 141/3 k.o. B.. V času po podržavljenju je prišlo do zemljiškokatastrskih sprememb, tožnik pa zahteva zavarovanje današnjih parcel št. 417/1 v izmeri 41 m2 in 417/4 v izmeri 2575 m2 ter parc. št. 417/3 v izmeri 2534 m2. V vse tri parcele se je od dneva vložitve zahteve za denacionalizacijo neprestano nezakonito posegalo, o čemer je sproti obveščal inšpekcijo za okolje in prostor in včasih tudi policijo, vendar niso preprečili ali odpravili niti enega nezakonitega posega. Zemljišče parc. št. 141/3 v izmeri 1120 m2 je nastalo z odvzemom dela zemljišča parc. št. 141/3 v izmeri 1532 m2, in sicer z odvzemom 412 m2 za obvozno cesto, kar je razvidno iz sklepa z dne 3. 6. 1996. Kasneje se je spreminjala tako parc. št. kot k.o., izvajale so se parcelacije, tako da je mogoče danes, na podlagi dveh ekspertnih mnenj, in sicer identifikacijskega potrdila z dne 10. 10. 2007 in pregleda in pripomb grafične identifikacije starega in sedanjega katastrskega stanja k.o. C., ki ga je izdelal izvedenec B.B. videti, da predstavlja zemljišče parc. št. 141/3 k.o. B. v izmeri 1532 m2 naslednje parcele oz. dele parcel: del parcele št. 410/1 v izmeri 60 m2, del parcele št. 411/4 v izmeri 418 m2, del parcele št. 411/3 v izmeri 40 m2, del parcele št. 474 v izmeri 40 m2, del parcele št. 481/5 v izmeri 219 m2, del parcele št. 411/1 v izmeri 159 m2, del parcele št. 411/2 v izmeri 288 m2 in del parcele št. 481/1 v izmeri 308 m2. Današnje parcele št. 411/1, 411/2, 411/3 in 411/4 so v naravi travniki in v večini na zemljišču, ki je bilo nacionalizirano in je predmet denacionalizacije. V današnjo parcelo št. 411/4 se je po vložitvi zahteve za denacionalizacijo posegalo kljub tožnikovem nasprotovanju in prijavam na pristojne organe. O vloženi zahtevi za denacionalizacijo je obvestil Občino C., ki je danes lastnik teh zemljišč in jo opozoril na 88. člen ZDen. Prav tako je pozval upravni organ, da zavaruje ta zemljišča, česar pa le-ta ni storil. Na teh zemljiščih je danes v zemljiški knjigi vpisana plomba na podlagi Uredbe Vlade RS z dne 20. 6. 2008 zaradi zavarovanja državnega prostorskega načrta, ki je v pripravi. Na teh zemljiščih se načrtuje cesta. Zato obstaja nevarnost prometa s temi zemljišči. V primeru prometa oz. kakršnegakoli razpolaganja z zemljiščem bi nastala težko popravljiva škoda, saj bi bila zemljišča izgubljena, sestavljajo pa kompleks tožnikove domačije. Denarna odškodnina ne predstavlja odmene za zemljišče kot celoto. ZDen prepoveduje vsakršno razpolaganje z zemljišči, za katera po ZDen obstaja dolžnost vrnitve. Prav tako določa ničnost pravnih poslov in enostranskih izjav volje, ki so v nasprotju s tem. Kljub temu je potrebno upoštevati načelo zaupanja v zemljiško knjigo in z zaznambo, da so predmetna zemljišča v denacionalizaciji, opozoriti na to pravo dejstvo. Obstoj dolžnosti vrnitve predmetnih zemljišč po določbah ZDen je izkazan z zahtevo, da se vsa ta zemljišča vrnejo v naravi, in dokazom, da so bila zemljišča podržavljena po predpisu iz 9. točke 3. člena ZDen. Že sam ZDen z določbami 88. člena nalaga zavarovanje vsega premoženja, ki se zahteva v naravi ter je že to dovolj za zaznambo takega pravnega dejstva v zemljiško knjigo. Tožnik sodišču predlaga, naj na podlagi 3. odstavka 32. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) izda naslednjo začasno odredbo: Občini C., ki je po delitveni bilanci prevzela v svojo last parcelo št. 417/1 v izmeri 41 m2, parc. št. 417/3 v izmeri 2534 m2 in parc. št. 417/4 v izmeri 2575 m2, del parc. št. 411/1 v izmeri 159 m2, del parcele št. 411/2 v izmeri 288 m2, del parcele št. 411/3 v izmeri 40 m2 in del parcele št. 411/4 v izmeri 418 m2, vse k.o. C., se prepoveduje vsakršno razpolaganje s temi nepremičninami in vsakršne fizične dejanske posege na te parcele in dele parcel do pravnomočne odločitve o denacionalizaciji teh zemljišč, sklep o prepovedi razpolaganja pa se vpiše v zemljiškoknjižni vložek št. 308 in št. 566 oba k.o. C.. Tožnik sodišču v dokazne namene prilaga več listin, za prijave na inšpekcijo za okolje in prostor pa navaja, naj jih pribavi sodišče.

Sodišče je zahtevo za izdajo začasne odredbe poslalo v odgovor toženi stranki, ki pa odgovora v odrejenem roku ni podala.

Zahtevo za izdajo začasne odredbe je sodišče zavrnilo iz naslednjih razlogov:

Po 2. odstavku 32. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, ZUS-1) sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta tožniku prizadela težko popravljiva škoda; pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi in koristi nasprotnih strank. Po 3. odstavku tega člena pa tožnik lahko iz razlogov 2. odstavka tega člena zahteva tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetno izkaže za potrebno.

Tožnik zahteva izdajo začasne odredbe za začasno drugačno ureditev stanja glede spornega pravnega razmerja (upravičenosti do denacionalizacije nepremičnin s parc. št. 141/3 k.o. B. ter 417/1 in 417/3, obe k.o. C.), kot izhaja iz izpodbijane odločbe (da se denacionalizacija za te nepremičnine zavrne), in sicer da sodišče prepove zavezanki razpolaganje z nepremičninami, ki so predmet odločitve o denacionalizaciji v izpodbijani odločbi, in fizične posege vanje. Navaja, da bo težko popravljiva škoda zanj nastala, če bo zavezanka Občina C. s temi nepremičninami razpolagala in vanje fizično posegala, saj mu, če bo s tožbo v tem upravnem sporu uspel, zemljišča več ne bodo mogla biti vrnjena v naravi; da ima zavezanka namen z zemljišči razpolagati, pa dokazuje plomba v zemljiški knjigi, vpisana pri teh zemljiščih na podlagi Uredbe Vlade RS  z dne 20. 6. 2008 zaradi zavarovanja izvedbe državnega prostorskega načrta, ki je v pripravi, in po katerem se na teh zemljiščih načrtuje cesta (tožnik je v dokaz predložil zemljiškoknjižne izpiske), podatki o prijavah inšpekcijskim organom, ki jih je tožnik podal (prijav tožnik ni predložil), pa izkazujejo nezakonite posege v zemljišča.

Namen začasnih odredb pri zagotavljanju ustavne pravice do učinkovitega sodnega varstva (23. člen Ustave RS) je v tem, da se med sodnim postopkom (med drugim) prepreči ravnanje, ki bi izničilo morebitni kasnejši uspeh tožnika s tožbo. Sodišče se strinja, da razpolaganje zavezanca z nepremičnino, ki je predmet denacionalizacije, predstavlja ravnanje, ki bi ob morebitnem kasnejšem uspehu tožnika s tožbo preprečevalo vrnitev nepremičnine v naravi. To pa pomeni, da verjetno izkazano tako ravnanje zavezanca daje tožniku podlago za zatrjevanje težko popravljive škode. Vendar ZUS-1 v 2. odstavku 32. člena nalaga sodišču pri odločanju o izdaji začasne odredbe tudi upoštevanje koristi nasprotnih strank in prizadetost javne koristi, skladno z načelom sorazmernosti. Prepoved razpolaganja z zemljišči (in odreditev take začasne ureditve stanja glede nepremičnin, ki so predmet odločitve o denacionalizaciji z izpodbijano odločbo, tožnik predlaga) predstavlja poseg v ustavno zagotovljeno lastnino (33. člen Ustave RS po novejši praksi Ustavnega sodišča RS zaradi jamstva lokalne samouprave varuje tudi lastnino lokalnih skupnosti), saj varstvo lastninske pravice zajema tudi pravico odtujevanja, zato je taka omejitev že po ustavi podvržena načelu sorazmernosti, kar pomeni, da mora biti nujna, primerna in sorazmerna v ožjem pomenu (s ciljem). Glede na to mora po mnenju sodišča začasnost odločitve (drugačne začasne ureditve stanja v zvezi s spornim pravnim razmerjem) biti utemeljena na verjetnosti kasnejše stalnosti drugačne odločitve od tiste, ki izhaja iz izpodbijane odločbe. To pa pomeni, da bi tožnik za izdajo predlagane začasne odredbe moral verjetnost v tožbi predlagane odločitve, torej izdajo ugodilne sodbe, verjetno izkazati. Verjetnost uspeha s tožbo pa tožnik utemeljuje s sklicevanjem na nepravilno uporabo določb 3. člena, točke 9 in 3. odstavka 32. člena ZDen v postopku za izdajo izpodbijane odločbe. Meni namreč, da je do denacionalizacije nacionaliziranega (nezazidanega gradbenega) zemljišča upravičena oseba, kateri je bilo to zemljišče nacionalizirano po ZNNZ ter je bilo izročeno občini pred decembrom 1989, do decembra 1991 pa nato še ni bilo oddano za gradnjo, tudi če zemljišče ni bilo prisilno odvzeto iz posesti, ker naj bi ZDen prisilnosti odvzema pravice uporabe na nacionaliziranem zemljišču kot pogoja za denacionalizacijo ne določal, zaradi česar je po njegovem mnenju nezakonita tudi zavrnitev njegove zahteve za denacionalizacijo predmetnega nacionaliziranega zemljišča. S takimi navedbami pa po presoji sodišča ni mogoče verjetno utemeljiti uspeha s tožbo, kajti razlaga zakonske določbe 3. člena, točke 9 (v zvezi s 3. odstavkom 32. člena) ZDen, kot jo ponuja tožnik, po mnenju sodišča ni pravilna; določbo 3. člena točke 9. ZDen se (ob upoštevanju odločbe Ustavnega sodišča RS št. U I 130/01 z dne 23. 5. 2002) v upravnosodni praksi enotno razlaga, da predstavlja pravno podlago za denacionalizacijo v primerih, ko je bila na nacionaliziranem zemljišču pravica uporabe prisilno odvzeta, kajti podržavljenje stavbnih zemljišč po ZNNZ se je izvajalo v dveh fazah (cit. odločba Ustavnega sodišča, tč. 19), najprej z nacionalizacijo lastninske pravice in nato z odvzemom pravice uporabe (prostovoljno razpolaganje lastnika nacionaliziranega zemljišča pri prenosu pravice uporabe pa ne predstavlja podržavljenja). To pa pomeni, da tožnik ni izkazal verjetnosti uspeha s tožbo v tem upravnem sporu, glede na to pa, v skladu z načelom sorazmernosti, v koristi nasprotne stranke s prepovedjo razpolaganja z nepremičninami ni mogoče posegati. Že zato  po presoji sodišča v določbah 32. člena ZUS-1 ni podlage za izdajo predlagane začasne odredbe. Poleg tega izdaji predlagane začasne odredbe nasprotujejo razlogi javne koristi, kolikor bi tožnik želel preprečiti razpolaganje občine z zemljiščem, ki je načrtovano za izgradnjo državne javne ceste (kajti za dosego javne koristi se pod pogoji zakona – 1. in 3. odstavek 93. člena ZUreP-1 – nepremičnina lahko (celo) razlasti). (Drugih zatrjevanih nameravanih posegov v zemljišča pa tožnik niti ni izkazal, pač pa je predlagal, naj prijave inšpekcijskim organom pribavi sodišče samo, čemur pa sodišče ni sledilo, saj v postopku za izdajo začasne odredbe, ker gre za hiter postopek, upošteva le dokazila, ki so predložena.)  Nenazadnje pa je upravičencu po ZDen zagotovljena druga oblika denacionalizacije (odškodnina), če vračilo v naravi ni mogoče, ter sodišče ob upoštevanju načela sorazmernosti tudi glede na to okoliščino ni našlo podlage za izdajo predlagane začasne odredbe. Sodišče še dodaja, da določba 88. člena ZDen ni samostojna podlaga za zavarovanje položaja denacionalizacijskega upravičenca po 32. členu ZUS-1, pač pa je sodišče pri odločanju o zahtevi za začasno odredbo vezano na pogoje (32. člena) ZUS-1.

Ker tako pogoji za izdajo začasne odredbe po 32. členu ZUS-1 niso izpolnjeni, je sodišče tožnikovo zahtevo zavrnilo.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.