sklep U 2344/2005
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2008-07-09

spor med lokalnima skupnostima - zavrženje tožbe - upravni spor - območje naselja - meja med občinama

ZDOIONUS, ki je začel veljati 29. 3. 2008 (38. člen), med drugim na novo ureja postopek za določitev območja naselja (7. in 8. člen ter 12. in naslednji členi). Po uveljavitvi tega zakona je mogoče obravnavati ureditev meje po določbah 112. člena ZEN le še v primeru, ko gre za vprašanje poteka mejne linije med sicer že določenima območjema dveh naselij, ki pripadata dvema različnima občinama. Iz tega po mnenju sodišča sledi, da v primeru, ko gre za takšne spremembe meje med občinama, katere predstavljajo po svoji vsebini tudi spremembo območja naselja, tožbe oziroma spora ni več mogoče opirati na določbo 5. odstavka 112. člena ZEN, ker ne gre za spor o poteku meje, pač pa za spor glede območja naselja in s tem tudi glede območja občine. Glede na to, da je odločanje o spremembah območij mejnih naselij sedaj z zakonom v celoti urejeno kot pristojnost legislativnih organov, ki jo glede na določbe 7. člena ZDOIONUS lahko izvršujeta le sporazumno, takšnega spora tudi ni mogoče opirati na določbo 3. odstavka 2. člena ZUS. Sporazumno odločanje o spremembi območja mejnega naselja je namreč v zakonu določeno kot edina možnost občin za poseganje v materijo drugega zakona, s katerim so območja občin določena (ZUODNO), to pa pomeni, da glede na naravo upravnega spora, ki je vselej spor o zakonitosti (prim. 157. člen Ustave RS), upravnega spora o tem vprašanju (če ga zakon izrecno ne ureja) v primeru nesoglasja med občinama ne more biti.

1. Tožba se zavrže. 2. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Tožnica je na podlagi 5. odstavka 75. člena Zakona o evidentiranju nepremičnin, državne meje in prostorskih enot (ZENDMPE, Uradni list RS, št. 52/00) vložila tožbo, s katero zahteva ureditev meje med Občino A. in Občino B. na območju prostorskega okoliša ... naselja ... v površini približno 12,5 km2, ki je del katastrske občine .... V tožbi navaja, da je iz seznama parcel v k.o. ... razvidno, da po določitvi občinske meje med občinama A. in B. iz leta ... leži določeno število parcel k.o. ... in s tem sporna površina v registru prostorskih enot, ki predstavlja prostorski okoliš 0050 naselja ..., v občini D. Tožnica meni, da je to nepravilno in da bi morale v seznamu navedene parcele pripadati občini A., kajti pretežni del k.o. ... spada v območje te občine, kjer ima stalno prebivališče tudi večina lastnikov nepremičnin iz prostorskega okoliša 0050. Delitev k.o. ... med dve lokalni skupnosti je po njenem mnenju nedopustna in je neobičajna tudi v državnem merilu. Pomembno je, da je navedeno območje stoletja in vse do ... spadalo k Občini A. Prostorski okoliš ... je bil priključen občini B. izključno zaradi dodelitve hišnih številk naselja ... štirim objektom na planini E., v katerih pa nikoli ni bilo stalnih prebivalcev. Tožnica je s pismom o nameri z dne ... in ... pozvala toženko k sporazumni ureditvi meje med lokalnima skupnostma. Toženka na to ni odgovorila, zato je tožnica v skladu z določbami zakona primorana začeti postopek pred sodiščem. V tožbi in pripravljalnih spisih tožnica navaja stvarne in pravne razloge, zaradi katerih meni, da bi morala meja med Občino A. in Občino D. potekati po meji med k.o. ... in k.o. ..., kar pomeni, da bi moral prostorski okoliš ... preiti v območje Občine A. V tožbi tožnica predlaga, da sodišče odloči, da meja med Občino A. in Občino B. poteka po meji med k.o. ... in k.o. ..., kar predstavlja prostorski okoliš ... naselje ..., in "ki leži ter pripada Občini A.", predlaga pa tudi, da sodišče toženki naloži povrnitev stroškov sodnega postopka. S pripravljalno vlogo z dne ... je tožnica tožbeni predlog modificirala tako, da predlaga, naj sodišče odloči: da meja med Občino A. in Občino B. poteka po meji med k.o. ... in k.o. ...; da se del naselja ..., ki ga tvorijo objekti s hišnimi številkami ... 41a, 41b, 41c in 41d (na območju imenovanem ...), in leži v prostorskem okolišu PO ..., priključi naselju ..., ki leži v prostorskem okolišu PO ...; da se prostorski okoliš PO ... priključi ozemlju Občine A. tako, da postane prostorski okoliš PO ... teritorialno del Občine A.; da je pristojna geodetska uprava dolžna v roku 30 dni od pravnomočnosti te sodbe navedenim objektom s hišnimi številkami ... 41a, 41b, 41c in 41d določiti nove hišne številke naselja ... .

Tožba je bila poslana v odgovor toženki, ki v odgovoru na tožbo in v pripravljalni vlogi uveljavlja, da gre v stvari za spor, ki ne spada v pristojnost Upravnega sodišča, ker se s tožbo zahteva sprememba območja občine, kar je predmet drugega postopka, podrejeno pa tudi meni, da niso podani stvarni oziroma pravni razlogi za ugoditev tožbi. Toženka predlaga, naj sodišče odloči, da ni stvarno pristojno za reševanje tega spora, podrejeno pa smiselno tudi predlaga, naj sodišče tožbo zavrne.

Tožba je bila vročena tudi Državnemu pravobranilstvu kot zastopniku javnega interesa, ki je z vlogo št. ... z dne ... prijavilo udeležbo, odgovora na tožbo pa ni podalo.

Sodišče je v zadevi opravilo dne ... glavno obravnavo, v kateri sta tožnica in toženka podali svoje pravne poglede na vsebino spora, in predlagali izvedbo dokazov, podanih v pisnih vlogah, in dokazov, ki jih je tožnica predlagala na glavni obravnavi.

Sodišče je moralo tožbo zavreči iz naslednjih razlogov:

Tožba je bila vložena kot tožba zaradi ureditve meje med občinama. Glede na določbo 3. odstavka 2. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS, Uradni list RS, št. 5/97 in 70/00), po kateri odloča sodišče v upravnem sporu tudi o sporih med lokalnimi skupnostmi, če zakon tako določa ali če ni z ustavo ali zakonom določeno drugo sodno varstvo, je sodišče tožbo obravnavalo na podlagi določb 75. člena ZENDMPE, ki ureja ureditev meje med lokalnimi skupnostmi in vpis urejene meje v register prostorskih enot. Peti odstavek tega člena je določal, da v sporu o mejah lokalnih skupnosti odloča upravno sodišče. V teku upravnega spora je ZENDMPE nehal veljati, ker ga je nadomestil v letu 2006 izdani Zakon o evidentiranju nepremičnin (ZEN, Uradni list RS, št. 47/06). ZEN v prehodni določbi 162. člena med vrstami postopkov, ki se končajo po do tedaj veljavnih predpisih, ne našteva tudi postopkov iz 75. člena ZENDMPE, zato so bile za obravnavanje tožbe po uveljavitvi ZEN (166. člen ZEN) relevantne določbe ZEN in sicer njegovega 112. člena, ki so glede postopkov urejanja meja med lokalnimi skupnostmi vsebinsko enake določbam 75. člena ZENDMPE.

Iz zakonodajnega predloga Zakona o evidentiranju nepremičnin (Poročevalec Državnega zbora, št. 116 z dne 20. 12. 2005) izhaja, da je postopek ureditve meje na podlagi 112. člena ZEN dopusten, če gre za takšne spremembe območij samoupravnih lokalnih skupnosti, ko ni mogoče začeti postopka za spremembo območja občine v skladu z Zakonom o ustanovitvi občin in določanju njihovega območja (ZUODNO, Uradni list RS, št. 60/94 s spremembami), in sicer v primeru, ko območje ne obsega območja celega naselja oziroma gre samo za spremembe občinske meje v delih naselij, ki mejijo na sosednji občini, torej za manjše spremembe meje med območji samoupravnih lokalnih skupnosti. Vendar po tem členu urejena meja ne sme posegati v zakonsko določitev območja. Iz opisanega namena zakonodajalca in iz določb 112. člena ZEN bi torej izhajalo, da bi bilo mogoče vprašanje poteka meje med občinama A. in B. reševati v upravnem sporu, začetem na podlagi 5. odstavka 75. člena ZENDMPE oziroma nadaljevanem na podlagi 5. odstavka 112. člena ZEN, kolikor bi šlo za spor zaradi tega, ker je sporen potek meje v naravi (2. odstavek 112. člena določa, da elaborat, ki je obvezna priloga zahtevi za ureditev meje v registru prostorskih enot, vsebuje v registru evidentirano in sporazumno pokazano mejo, kar po mnenju sodišča pomeni v naravi pokazano), ali ker je sporna občinska pripadnost dela območja naselja (saj spreminjanje tistih območij mejnih naselij, na katerih ni prebivalcev, v veljavni zakonodaji ni bilo urejeno - določbe 14. do 14.b člena Zakona o lokalni samoupravi, Uradni list RS, št. 72/05 - ZLS-M in 60/ 07 - ZLS-N, namreč glede na dosedanja stališča Ustavnega sodišča urejajo postopek za spremembo območja občine le za tiste primere, ko sprememba neposredno zadeva prebivalce tangiranega območja). Toda v pogledu slednjega (torej spora glede občinske pripadnosti dela naselja) je za obravnavanje tožbe pomembno, da je bil med upravnim sporom sprejet in uveljavljen Zakon o določanju območij ter imenovanju in označevanju naselij, ulic in stavb (ZDOIONUS, Uradni list RS, št. 25/08), ki je začel veljati 29. 3. 2008 (38. člen). Ta zakon med drugim na novo ureja postopek za določitev območja naselja (7. in 8. člen ter 12. in naslednji členi ZDOIONUS). Po 7. členu tega zakona občina lahko z odlokom spremeni območja obstoječih naselij, tako da določi območje novega naselja oziroma odloči o izločitvi dela naselja in priključitvi tega dela naselja sosednjemu naselju (1. odstavek). Občina ne sme enostransko spreminjati območij naselij tako, da se s spremembo območja naselja poseže na območje sosednje občine (2. odstavek tega člena). Spremembo območja naselij ob občinski meji tako, da se del območja naselja ene občine izloči in priključi območju naselja druge občine, morajo sosednje občine izvesti sporazumno in istočasno urediti mejo občin v skladu s predpisom, ki ureja evidentiranje nepremičnin (3. odstavek tega člena). Spremembo območij naselij iz 3. odstavka tega člena uredijo udeležene občine z odloki v skladu s 17. členom tega zakona, ki morajo biti sprejeti v enakem besedilu (5. odstavek tega člena). Ta zakon torej ureja postopek za spremembo meje med občinama v tistih primerih, ko sprememba ne zahteva spremembe zakona (14. do 14.b člen ZLS). To pomeni, da je sedaj vsako spreminjanje območij občin (razen takšnega, ki sledi iz ureditve meje po 112. členu ZEN) dosledno zakonsko urejeno kot področje odločanja legislativnih organov in da upravno sodišče v postopkih spremembe območij lahko odloča le, kadar je to izrecno določeno v zakonu (npr. v 3. odstavku 14.a člena ZLS). Po uveljavitvi ZDOIONUS je tako mogoče obravnavati kot ureditev meje po določbah 112. člena ZEN le še v primeru, ko gre za vprašanje poteka mejne linije med sicer že določenima območjema dveh naselij, ki pripadata dvema različnima občinama. Iz tega po mnenju sodišča sledi, da v primeru, ko gre za takšne spremembe meje med občinama, katere predstavljajo po svoji vsebini tudi spremembo območja naselja, tožbe oziroma spora ni več mogoče opirati na določbo 5. odstavka 112. člena ZEN, ker ne gre za spor o poteku meje, pač pa za spor glede območja naselja in s tem tudi glede območja občine. Glede na to, da je odločanje o spremembah območij mejnih naselij sedaj z zakonom v celoti urejeno kot pristojnost legislativnih organov, ki jo glede na določbe 7. člena ZDOIONUS lahko izvršujeta le sporazumno, takšnega spora tudi ni mogoče opirati na določbo 3. odstavka 2. člena ZUS, po kateri sodišče odloča o sporih med lokalnimi skupnostmi, če z ustavo ali zakonom ni določeno drugo sodno varstvo, saj je v tem primeru sodno varstvo z ZDOIONUS izključeno. Sporazumno odločanje o spremembi območja mejnega naselja je namreč v zakonu določeno kot edina možnost občin za poseganje v materijo drugega zakona, s katerim so območja občin določena (ZUODNO), to pa pomeni, da glede na naravo upravnega spora, ki je vselej spor o zakonitosti (prim. 157. člen Ustave RS), upravnega spora o tem vprašanju (če ga zakon izrecno ne ureja) v primeru nesoglasja med občinama ne more biti.

Iz tožbe in tožbi priloženih listin ter iz tožbenega predloga izhaja, da v sporni zadevi ne gre za vprašanje poteka meje med občinama A. in B. kot takšne, temveč za spor glede območja naselja ..., ki po določbi 2. člena ZUODNO v celoti (kar med strankama ni sporno) leži v občini B. Sporno območje v pravnem smislu predstavlja cel prostorski okoliš PO ... ..., prostorski okoliš pa je po predpisih o evidentiranju prostorskih enot prostorska enota, s katero se, med drugim, določa območje naselja. S tožbo se torej ne predlaga sprememba poteka občinske meje med občinama v ožjem smislu, torej v smislu določb 112. člena ZEN, ampak sprememba območja naselja ... ki jo je brez dvoma treba obravnavati v smislu določb 7. člena ZDOIONUS. Ker ZDOIONUS za primer, ko ne pride do soglasja oziroma sporazuma med občinama, ne določa možnosti reševanja spora niti pred upravnim niti pred katerim drugim sodiščem, je bilo tožbo treba zavreči, ker spor o spremembi območja naselja po določbah ZDOIONUS in tudi po določbah drugih zakonov ne spada v sodno pristojnost. Sodišče je zato tožbo, glede na to, da ZDOIONUS v prehodnih določbah za spor takšne vrste ne določa uporabe kakega drugega zakona, zavrglo na podlagi 1. točke 1. odstavka 34. člena ZUS, ki se za postopke, začete pred 1. 1. 2007, uporablja tudi po uveljavitvi novega Zakona o upravnem sporu (ZUS-1, Uradni list RS, št. 105/06), kolikor ni v prehodnih določbah njegovega 105. in naslednjih členov drugače določeno.

Izrek o stroških temelji na določbi 3. odstavka 23. člena ZUS.

ZLS člen 14,  14a,  14b,  14,  14a,  14b.  ZUS člen 34/1-1,  3,  3/2,  34,  34/1-1,  3,  3/2,  34.  ZEN člen 112,  112.  ZDOIONUS člen 7,  17,  7,  17.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.