sklep U 1616/2008
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2008-08-27

O predpisu, ki je že uveljavljen na referendumu, ni mogoče odločati niti po ZLS niti po ZRLI.

Tožena stranka je odločila v ponovljenem postopku na podlagi sodbe tukajšnjega sodišča opr. št. U 1267/2008 z dne 27. 6. 2008. Odločila je, da pobuda za razpis referenduma, ki je bila vložena 30. 4. 2008 in dopolnjena 16. 5. 2008, ni v skladu s Statutom Občine A. (v nadaljevanju SOT) in ker pobudnik vloge ni uskladil se šteje, da pobuda ni bila vložena. V svoji obrazložitvi tožena stranka navaja, da meni, da pobuda ni oblikovana skladno s 1. odstavkom 61. člena SOT glede na 4. odstavek 61. člena SOT. Navaja, da je k prvotni pobudi vlagatelj priložil seznam s podpisi volilcev, ki naj bi podpirali pobudo, tožena stranka pa je ugotovila, da več podpisov ni pristnih in na to izrecno opozorila tožnika. Tožnik je s popravkom pobude vložil tudi nove podpise, ki pa jih ni mogoče šteti kot izkazovanje podpore zadostnega števila volivcev po 61. členu SOT, saj so bili vloženi naknadno, glede na sodbo Upravnega sodišča pa je potrebno popravek pobude obravnavati kot popravek, ne pa kot novo pobudo. Tožena stranka je pričakovala, po tem ko je v obvestilu z dne 6. 5. 2008 navedla, da so podpisi nepristni, da bo tožnik potrebni interes za vložitev pobude (torej podporo zadostnega števila volivcev) izkazal z zagotovitvijo večjega standarda verodostojnosti oziroma pristnosti podpisov – npr. z overovitvami podpisov, vendar pa tega ni storil. Tožena stranka se strinja, da niti zakonodaja niti SOT ne predpisujeta overjanja podpisov volilcev, vendar bi tožnik svojo prvotno nedoslednost in sum glede nezagotavljanja podpore zadostnega števila volilcev odpravil samo z zagotovitvijo večjega standarda verodostojnosti. Tožnik ni izkazal pristnosti volje potrebnega števila volilcev v meri, ki bi zadoščala za izkazovanje potrebnega interesa za vložitev pobude, zato je tožena stranka odločila tako, kot izhaja iz izreka. Svojo odločitev pa je tožena stranka sprejela tudi na podlagi tega, ker je v obvestilu z dne 6. 5. 2008 tožnika opozorila na 4. odstavek 61. člena SOT, da mora zahteva vsebovati jasno izraženo vprašanje, ki naj bo predmet referenduma in obrazložitve. Tožnik zahteve ni dopolnil v skladu z določilom 1. odstavka 61. člena Statuta, zato v tem delu neskladnost ni bila odpravljena. Tožena stranka tudi ugotavlja, da tožnik ni ustrezno uskladil nejasnega referendumskega vprašanja glede območja, na katerega se vprašanje nanaša glede določb splošnega akta, na katerega se referendumsko vprašanje nanaša. Nejasno vprašanje: „ali soglašate s pozidavo celotne kmetijske površine med ... cesto in hribom ..., do meje občine na severu, v skupni površini 166.303 m2, kakor določa sprejeta Strategija prostorskega razvoja občine A.“ bi bilo jasno, če bi tožnik navedel določbe Odloka o strategiji prostorskega razvoja, ki se nanašajo na njeno območje, v citiranem vprašanju. Tožnik vprašanja ni uskladil in bolj jasno postavil v tej luči, ampak ga je vsebinsko spremenil tako, da je v domnevno popravljeni pobudi zahteval referendum o celotnem aktu, čeprav bi moral samo precizirati območje po določbah Odloka o Strategiji prostorskega razvoja občine A. Tožnik vprašanja ni uskladil, zato v tem delu neskladnost ni bila odpravljena. Ugotavlja tudi, da so nekateri podpisniki podali izjave, da niso bili na ustrezen način seznanjeni, da s svojim podpisom podpirajo razveljavitev celotnega akta. To se je potrdilo tudi na posebni predstavitvi strategije 13. 5. 2008 in zboru občanov 16. 6. 2008, zato je dvom v zadostnost podpore k tako oblikovani pobudi še dodano utemeljen. Tožena stranka zaključuje, da tožnik vloge ni uskladil z 61. členom SOT in zato se šteje, da pobuda ni bila vložena.

Tožnik v dne 14. 7. 2008 vloženi in dne 22. 8. 2008 dopolnjeni tožbi navaja, da tožena stranka ni na nedvoumen način pokazala, da je število podpisnikov premajhno. Za vse ostale sporne in nejasne točke pa je že sodišče ugotovilo, da so bile primerno pojasnjene. Tožena stranka navaja, da pobuda ni oblikovana v skladu s 1. odstavkom 61. člena SOT, tožnik pa meni, da je bil dolžan v dopolnitvi pobude upoštevati zgolj popravke, ki mu jih je naložila tožena stranka v sklepu z dne 6. 5. 2008 in to je tudi upošteval. Opozarja, da je sodišče že ugotovilo, da je tožnik ustrezno popravil štiri konkretne pomanjkljivosti, ki jih je tožena stranka ugotovila v svojem obvestilu z dne 6. 5. 2008. Navaja, da tožena stranka ni podvomila v zadostno število podpore korektno podpisanih volilcev, saj je zavrnila pobudo iz drugih razlogov. Osnovno pobudo in popravek pobude je korektno podpisalo najmanj 50 istih volilcev in ni razloga, da ne bi popravek pobude obravnavala kot popravek in ne kot novo pobudo. Dopolnjeno pobudo je bilo treba še enkrat predstaviti volilcem, ti pa so to potrdili s svojim podpisom. Na dopolnjeni pobudi so tudi podpisi volilcev, ki jih ni na prvem seznamu, težo podpore pa nosijo volilci, ki so podpisani na obeh seznamih podpisnikov. Tožena stranka navaja, da je pričakovala, da bo tožnik glede na sum nepristnosti podpisov na primer z overovitvijo podpisov zagotovil večji standard verodostojnosti podpisov. Sicer ugotavlja, da tega ne predvideva niti zakonodaja niti SOT, vendar od tožnika ničesar podobnega ni zahteval v prvi zavrnitvi. Če bi kaj takega pričakoval, bi moral to zahtevati v svojem obvestilu z dne 6. 5. 2008. Tožnik je prepričan, da je tako prva lista podpisov, 136 podpisov z dne 30. 4. 2008, kot tudi druga lista, zaključen dokument in original se nahaja pri toženi stranki. Prostovoljci so v enem dnevu zbrali 136 podpisov z zahtevanimi podatki o rojstnem datumu in kraju bivanja. Nekateri so brez zlih namenov podpisali tudi družinskega člana, vsi so pa vedeli, da ne gre za pravo podpisovanje za podporo referendumu, temveč šele za pobudo za vložitev zahteve za razpis referenduma, ki ji bo šele sledilo osebno podpisovanje na posebnem obrazcu pred upravnim organom. Brez vsakega dvoma je, da je od zbranih podpisov mnogo več kot 50 verodostojnih. Pri drugem podpisovanju pa so bili zbiralci podpisov opozorjeni, kako morajo zbirati podpise in zato je prepričan, da je bil s tem odstranjen dvom o pristnosti podpisov, sicer pa se bo resnica pokazala pri osebnem podpisovanju pred upravnim organom. Tožena stranka navaja, da bi moral vlagatelj izkazati pristnost volje zadostnega števila volilcev, tožnik pa meni, da tožena stranka ni dokazala, da je premalo verodostojnih podpisov na podpisanih polah. Tožena stranka tudi navaja, da pobuda še vedno nima jasno vsebovane zahteve o referendumu, vendar se pri tem tožnik sklicuje na sodbo Upravnega sodišča, ki ugotavlja, da iz dopolnjene pobude dovolj jasno izhaja, da gre za zahtevo za razpis referenduma. Tudi glede mnenja tožene stranke, da tožnik ni jasno uskladil nejasnega vprašanja glede območja, se tožnik sklicuje na obrazložitev sodbe Upravnega sodišča. Poudarja, da bi morala tožena stranka kot pristojni organ že prvič natančno seznaniti vlagatelja o vseh pomanjkljivostih in ga tudi konkretno poučiti o tem, kako jih mora odpraviti. Za občino A. zadošča 50 podpisov in SOT govori zgolj o podpisih, opremljenih z imenom, priimkom, datumom rojstva in naslova prebivališča in ničesar ni navedenega o overjanju. V kolikor tožena stranka dvomi, da je najmanj 50 podpisov verodostojnih, bi morala povedati, ali in kako to popraviti ali pa že prvič zavrniti pobudo, ker jo podpira premalo podpisnikov, vendar tožena stranka je le povedala, da sumi, da so nekateri podpisi ponarejeni in da je zato podala kazensko ovadbo. O rezultatu te pa tožnik ne ve ničesar.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo predlaga, da se tožba zavrne kot neutemeljena. Tožnik interpretira sodbo, na podlagi katere je tožena stranka ponovno odločila, kot da je sodišče izpodbijani akt odpravilo in ne razveljavilo. Navaja, da če bi sodišče v postopku obravnave prve tožbe tožnika presodilo, da je tožena stranka ravnala v celoti zmotno ali narobe, bi njegovo odločitev odpravilo in samo odločilo o zadevi. Na podlagi napačne interpretacije sodbe pa tožnik izvaja sklep, da je odločitev tožene stranke z dne 3. 7. 2008 napačna, nemogoča. Sodišče je naložilo, da se pobuda obravnava z vidika pravilne izpolnitve zakonskih in statutarnih pogojev, to je števila in pravilnosti podpiranja pobude. Tožena stranka je ugotovila, da pristnost podpisov ni izkazana, kar bo lahko opazilo tudi sodišče, pogoju glede pravilnosti in zadostni nedvoumni podpori pa ni bilo zadoščeno. Pregled podpisov pri toženi stranki kot pri drugih, ki so si ogledali predložene pole s podpisi, je vzbudil zelo močan sum o pristnosti podpisov, v postopku odločanja je na osnovi proste presoje dokaza ugotovila, da zakonskim in statutarnim pogojem ni zadoščeno. Pri tem dodaja, da je prejela izjave večih podpisnikov, da so bili zavedeni in so očitno podpisali nekaj, predstavljeno pa jim je bilo nekaj drugega. Tožena stranka razpolaga s preklici podpisov zaradi zavedenosti in v primeru nadaljevanja postopka lahko to dokumentira ali navede možne priče. Tožena stranka se tudi ne strinja s trditvijo tožnika, da je druga pobuda za razpis referenduma z dne 16. 5. 2008 samo ustrezno dopolnjena pobuda na podlagi obvestila tožene stranke z dne 6. 5. 2008. Tožena stranka je mnenja, da gre za tako radikalno spremembo, da ni mogoče tako preoblikovane pobude šteti za dopolnjeno prvotno pobudo, saj bi bile tudi posledice referenduma v obeh primerih neprimerljive. Dodaja še, da je bila Strategija prostorskega razvoja Občine A. že objavljena in prilaga Uradni vestnik Občine Trzin št. 5/2008 z dne 4. 7. 2008, v katerem je objavljen Odlok o strategiji prostorskega razvoja Občine A..

Sodišče je tožbo zavrglo iz naslednjih razlogov:

Iz upravnega spisa izhaja, da je tožena stranka odločila z aktom z dne 3. 7. 2008, ki ga je tožnik prejel 5. 7. 2008, v ponovljenem postopku na podlagi sodbe tukajšnjega sodišča opr. št. U 1267/2008 z dne 27. 6. 2008. Z izpodbijanim aktom je tožena stranka odločila o pobudi tožnika za razpis naknadnega referenduma. Tožnik je s pobudo za razpis referenduma in dopolnitvijo dne 16. 5. 2008 postavil popravljeno referendumsko vprašanje, za katerega je že v sodbi opr. št. U 1267/2008 sodišče navedlo, da to vprašanje ni nejasno. Referendumsko vprašanje glasi: „ali ste za to, da se uveljavi Odlok o strategiji prostorskega razvoja Občine A. (dalje: Odlok), ki ga je sprejel občinski svet Občine A. na seji dne 16. 4. 2008?“. Tožena stranka je v odgovoru na tožbo navedla, da je Odlok objavljen v Uradnem vestniku Občine Trzin št. 5/2008 z dne 4. 7. 2008. Iz odgovoru priložene številke Uradnega vestnika je razvidno, da je Odlok začel veljati 19. 7. 2008, to je petnajsti dan po objavi (53. člen Odloka).

V zadevi gre za spor o zakonitosti akta, s katerim je tožena stranka odločila o vloženi pobudi volivcem za vložitev zahteve za razpis naknadnega referenduma (1. odstavek 46. člena Zakona o lokalni samoupravi, Uradni list RS, št. 72/93 do 76/08; dalje: ZLS). O takšnem sporu lahko sodišče vsebinsko odloča le, dokler njegova odločitev lahko vpliva na končno usodo predmeta referenduma, v tem primeru spornega Odloka, to je na njegovo uveljavitev, spremembo ali neuveljavitev. Pravni učinek vložene pobude v zvezi z naknadnim referendumom namreč ureja 3. odstavek 46. člena ZLS, ki določa, da mora župan, če je dana pobuda volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma, zadržati objavo splošnega akta (na katerega se nanaša pobuda) do odločitve o pobudi oziroma do odločitve na referendumu, končni pravni učinek pobude (če je sprejeta ter če je zahteva za razpis referenduma podprta z zadostnim številom podpisov volivcev) pa je odvisen od rezultatov referenduma (4. odstavek 46. člena ZLS). V obravnavani zadevi je bil Odlok, na katerega se nanaša pobuda, objavljen že pred vložitvijo tožbe in je začel veljati peti dan po njeni vložitvi. O predpisu, ki je že uveljavljen, pa na referendumu ni mogoče odločati niti po ZLS niti po Zakonu o referendumu in ljudski iniciativi (ZRLI, Uradni list RS, št. 15/94 do139/06), katerega določbe se smiselno uporabljajo tudi za referendum v samoupravni lokalni skupnosti (3. člen ZRLI). Po uveljavitvi občinskega predpisa volivci sicer lahko zahtevajo njegovo razveljavitev na podlagi 48. člena ZLS po postopku, ki je glede vložitve in obravnavanja pobude za vložitev zahteve za razveljavitev predpisa podoben postopku, določenem v 47. členu ZLS (2. odstavek 48. člena ZLS), vendar o razveljavitvi predpisa ne odločajo volivci, temveč organ, ki je predpis izdal (1. in 3. odstavek 48. člena ZLS). V sporni zadevi ne gre za takšno pobudo. Navedeno po mnenju sodišča pomeni, da odločanje o spornem aktu na objavo oziroma uveljavitev (in tudi na veljavnost) Odloka v nobenem primeru ne more vplivati, kar pa tudi pomeni, da si tožnik pravnega položaja v obravnavani zadevi s tožbo ne more izboljšati. V takšni pravni situaciji pa glede na dosedanjo sodno prakso, ki je na področju upravnega spora enotno izoblikovana, velja, da tožnik prav(ovarstve)nega interesa za tožbo v tem sporu ne izkazuje. Vprašanje zakonitosti izpodbijanega akta po mnenju sodišča namreč, glede na časovno sosledje izdaje izpodbijanega akta in objave Odloka, tudi ne more biti predhodno vprašanje v primeru, če bi tožnik pod pogojem iz 1. odstavka 24. člena Zakona o ustavnem sodišču (ZUstS, Uradni list RS, št. 64/07, UPB1) Odlok izpodbijal pred ustavnim sodiščem, prav tako pa to vprašanje ne more biti predhodno vprašanje v postopku odločanja o zahtevi za razveljavitev Odloka, vloženi na podlagi 48. člena ZLS, če bi do vložitve takšne zahteve prišlo.

Na obstoj pravnega interesa mora sodišče paziti po uradni dolžnosti ves čas postopka (2. odstavek 36. člena Zakona o upravnem sporu, Uradni list RS, št. 105/06, v nadaljevanju ZUS-1 ). Sodišče je po navedenem tožbo zavrglo na podlagi 4. točke 1. odstavka 36. člena ZUS-1, ker akt, ki ga tožnik izpodbija s tožbo, zaradi neizkazanega pravnega interesa ni akt, ki bi se lahko izpodbijal v upravnem sporu.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.