sodba U 2114/2007
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2009-02-26

gradbeno dovoljenje - uporabno dovoljenje za enostanovanjsko stavbo - tožba v upravnem sporu - nezakonitost upravne odločbe, ki ne posega v tožnikove pravice

Zahtevo iz 3. točke 1. odstavka 197. člena ZGO-1, da je enostanovanjska stavba zgrajena „na podlagi gradbenega dovoljenja“, sodišče razume ne le kot zahtevo, da je bilo zanjo izdano gradbeno dovoljenje, ampak tudi kot zahtevo, da je taka stavba zgrajena v skladu z njim. Le v takem primeru je mogoče šteti, da imajo enostanovanjske stavbe iz omenjene določbe ZGO-1 pridobljeno uporabno dovoljenje že po samem zakonu.

Ker ugotovljena nezakonitost glede razlage o pogojih za pridobitev uporabnega dovoljenja po samem zakonu na podlagi 3. točke 1. odstavka 197. člena ZGO-1 glede na vsebino tožbe ne posega v tožnikove pravice kot lastnika sosednjega zemljišča, je sodišče na podlagi 1. alineje 2. odstavka 63. člena ZUS-1 tožbo kot neutemeljeno zavrnilo.

Toženka je z izpodbijano odločbo investitorjema A.A. in B.B. (v tem upravnem sporu prizadetima strankama) dovolila dvig zahodnega dela slemena, spremembo naklona dela južne strešine in izvedbo terase s pergolo pri stanovanjskem objektu na zemljišču parc. št. 301/15 k.o. A.. Iz obrazložitve je razvidno, da sta investitorja vložila vlogo za izdajo enotnega dovoljenja za legalizacijo stanovanjskega objekta in nadstreška za parkiranje ter za dvig zahodnega dela slemena, dvig in spremembo naklona južne strešine in za postavitev pergole nad nadstreškom. Toženka je izdala izpodbijano enotno dovoljenje za gradnjo v drugič ponovljenem postopku, potem ko je pritožbeni organ v svoji odločbi z dne 20. 7. 2005 zavzel stališče, da bi bilo mogoče v obravnavanem primeru uporabiti določbo 3. točke 1. odstavka 197. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1), to je, da imajo uporabno dovoljenje po tem zakonu vse enostanovanjske hiše pod tam navedenimi pogoji, zaradi česar je treba v obravnavanem primeru za ostale posege ugotoviti skladnost s prostorskimi ureditvenimi pogoji in zahtevati izdelavo svetlobno tehnične ocene, ki jo predpisuje prostorski akt. Na podlagi takega napotka toženka v izpodbijani odločbi ugotavlja, da je bilo za gradnjo stanovanjskega objekta na omenjenem zemljišču 2. 11. 1983 izdano gradbeno dovoljenje investitorju Stanovanjski zadrugi B.. Čeprav objekt ni bil zgrajen v skladu z navedenim gradbenim dovoljenjem, pa je bilo investitorjema glede na napotila upravnega organa druge stopnje na posebno vlogo izdano potrdilo, da ima enostanovanjska hiša na podlagi 3. točke 1. odstavka 197. člena ZGO-1 uporabno dovoljenje. Toženka zato poudarja, da je predmet tega postopka le dvig zahodnega dela slemena, sprememba naklona in zvišanje kapi vzhodnega dela južne strešine ter izvedba terase s pergolo nad nadstreškom na zahodni strani objekta. V zvezi z dopustnostjo omenjenih posegov pa toženka navaja, da se obravnavano zemljišče nahaja v območju urejanja S 9/1 A., ki se ureja s prostorskimi ureditvenimi pogoji za plansko celoto 9 B. (v nadaljevanju PUP). Zemljišče se nahaja v morfološki enoti z oznako 2A/1, ki je namenjena gradnji družinskih stanovanjskih hiš. PUP določa odmike novozgrajenega objekta, med drugim minimalno 4 m od sosedove parcelne meje. Če so odmiki manjši, je treba v projektni dokumentaciji izdelati utemeljitev posega in predložiti predhodno soglasje mejašev. Ker obravnavani posegi ne pomenijo gradnje novega objekta, se za novogradnje predpisani odmiki nanje ne nanašajo. Toženka pri tem ugotavlja, da je streha objekta, za katerega se šteje, da ima uporabno dovoljenje, postavljena na posestni meji. Ugotavlja tudi, da bo z obravnavanimi posegi le delno povišana streha stanovanjskega objekta, iz študije osončenja sosednjega objekta na zemljišču parc. št. 301/14 k.o. A. pa je razvidno, da razširitev objekta ne bo imela nobenega vpliva na senčenje tožnikovega objekta. Ker legalizacija objekta ni predmet tega postopka, je toženka zavrnila tožnikove ugovore, da je bil stanovanjski objekt investitorjev zgrajen v nasprotju z veljavnim gradbenim dovoljenjem, da ovira edini legalni dostop do hiše na parceli št. 301/14 k.o. A., saj je postavljen preblizu dovozne ceste, da popolnoma onemogoča dovoz z večjimi vozili in da prometno oviro predstavlja tudi nadstrešek, saj je zgrajen na površini, ki je bila prvotno namenjena parkiranju in obračanju vozil obiskovalcev ulice in uporabi intervencijskih vozil.

Upravni organ druge stopnje je zavrnil pritožbo, ki sta jo vložila tožnik in C.C., ter v razlogih med drugim poudaril, da je bilo treba izdati enotno dovoljenje za gradnjo za posege, ki niso bili predmet gradbenega dovoljenja iz leta 1983, medtem ko se za sámo (čeprav neskladno zgrajeno) stanovanjsko hišo šteje, da ima uporabno dovoljenje po določbi 3. točke 1. odstavka 197. člena ZGO-1. Ker se bodo dela opravljala le na objektu in ne na zemljišču, ne pride v poštev uporaba določb PUP o odmikih. Ker predmet tega postopka ni lokacija samega stanovanjskega objekta, se pritožbeni organ strinja z razlogi izpodbijane prvostopenjske odločbe.

Tožnik se s tako odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da predvidene spremembe severnega dela strehe otežujejo dostop do tožnikove hiše, saj bi bil nemogoč dostop z nekoliko višjimi vozili. Predvidena strešina bi imela prevelik naklon in bi segala prenizko in pregloboko na dovozno cesto, ki pelje k tožnikovi stanovanjski hiši. Navaja, da obravnavani primer pomeni poseg na zemljišče – na pločnik med severno steno investitorjeve hiše in cestiščem. Meni tudi, da gre v obravnavani zadevi za legalizacijo celotnega stanovanjskega objekta, ki ni bil zgrajen po določilih gradbenega dovoljenja za ta objekt. Zato je treba v postopku legalizacije objekta upoštevati najbolj odstopajoči element, to je drugačno izvedbo celotne strehe, ki bi s sedaj dovoljeno legalizacijo posegla v dovozno cesto in s tem na prometni režim, kar vpliva tudi na dostop do tožnikove hiše. Predlaga, da sodišče odpravi izpodbijano enotno dovoljenje za gradnjo, toženki pa naloži plačilo stroškov tega postopka s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi, dodatnih razlogov pa ne navaja.

Na tožbo sta odgovorili tudi prizadeti stranki A.A. in B.B.. Poudarjata, da se z izdanim gradbenim dovoljenjem odmiki od cestišča oz. pločnika ne spreminjajo, saj gre za posege na že obstoječem objektu. Predvideni naklon strešine in dvig slemena ne bo posegel v obstoječe odmike niti ne bo vplival na možnost vožnje po cestišču ali hoji po pločniku. To potrjuje tudi prikaz predvidenega posega na sliki št. 2 v študiji osončenja objekta na zemljišču parc. št. 301/14 k.o. A. iz novembra 2005. Prav tako ni utemeljena tožnikova trditev, da naj bi bila z gradnjo onemogočena vožnja po cestišču. To je neprevozno zaradi nedopustnega parkiranja udeležencev v prometu, kar pa ni predmet postopka izdaje gradbenega dovoljenja. V zaključku poudarjata, da predmet postopka ni legalizacija celotnega objekta, saj je ta legalen, zato se tožnikovi ugovori lahko nanašajo le na vsebino izdanega upravnega akta. Predvideni gradbeni posegi pa v ničemer ne posegajo v možnost dostopa do tožnikovih nepremičnin. Predlagata, da sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Kot je razvidno iz upravnih spisov, sta investitorja vložila zahtevo za izdajo enotnega dovoljenja za gradnjo za legalizacijo lege in izvedbe objekta – stanovanjske hiše na zemljišču parc. št. 301/15 in 301/19 k.o A. ter nadstreška –, in za dvig dela slemena, izvedbo terase s pergolo ter spremembo naklona dela južne strešine. Zahtevano gradbeno dovoljenje naj bi se tako nanašalo delno na že zgrajeni objekt, delno pa na nameravane posege na tem objektu. Upravni organ je poudaril, da je predmet odločanja v tem postopku le dovolitev novih posegov na stanovanjski hiši, ne pa tudi njena legalizacija.

Glede na navedeno sodišče zato uvodoma poudarja, da je za dovolitev posegov na že obstoječem objektu pogoj, da je njegovo stanje odraz do tedaj izdanih upravnih dovoljenj za gradnjo, v katerih je za konkretni poseg opravljena presoja o tem, ali je gradnja v skladu s takrat veljavnimi predpisi. V obravnavanem primeru je zato upravni organ ravnal prav, ko se je opredelil do tega, ali je za dovolitev novih posegov potrebna legalizacija obstoječega objekta, saj med strankami ni sporno, da je bilo v letu 1983 izdano gradbeno dovoljenje za gradnjo stanovanjskega objekta na parceli št. 301/15 k.o. A., da pa objekt ni zgrajen v skladu z njegovimi določili (katera so konkretna odstopanja, iz izpodbijane odločbe ni razvidno).

Upravni organ je štel, da v obravnavanem primeru kljub odstopanjem ni potrebno dodatno upravno dovoljenje, ki bi „pokrilo“ neskladno gradnjo, in se je pri tem skliceval na prehodno določbo 3. točke 1. odstavka 197. člena ZGO-1 (Uradni list RS, št. 110/02 in naslednji). Ta določa, da imajo uporabno dovoljenje ne glede na določbe tega zakona, ki predpisujejo obveznost tega dovoljenja, vse enostanovanjske stavbe, ki so bile zgrajene na podlagi gradbenega dovoljenja in so z dnem uveljavitve tega zakona v uporabi ter na predpisan način evidentirane v zemljiškem katastru. Kot je razvidno iz odločbe upravnega organa druge stopnje z dne 20. 7. 2005, je njegovo stališče, da besedna zveza „na podlagi gradbenega dovoljenja“ ne pomeni tudi zahteve, da je enostanovanjska stavba zgrajena v skladu z njim oz. kot sam pravi, da ta določba ne zahteva totalne skladnosti z gradbenim dovoljenjem. Po njegovem mnenju ta določba v nasprotnem primeru ne bi bila potrebna, saj bi investitor v celoti skladno zgrajenega objekta vsak čas lahko zahteval tudi uporabno dovoljenje.

Sodišče se s tako razlago navedene določbe ne strinja. Razlogi so naslednji:

Že sama jezikovna razlaga pove, da vse, kar je zgrajeno mimo oz. drugače, kot je določeno v gradbenem dovoljenju, v njem nima podlage. Poleg tega je treba upoštevati, da se uporabno dovoljenje izda po predhodnem preizkusu, ali je objekt zgrajen v skladu z gradbenim dovoljenjem (1. točka 1. odstavka 95. člena ZGO-1), torej s pogoji, določenimi v njem. Enako ureditev so imeli tudi prejšnji zakoni o graditvi objektov (ZGO/73, Uradni list SRS, št. 42/73 – 69. v zvezi z 59. členom; ZGO/84, Uradni list SRS, št. 34/84 in naslednji – 87. v zvezi s 70. oz. 70.a členom). Prav tako se je tudi inšpekcijski nadzor izvajal nad izvajanjem del v skladu z izdanim gradbenim dovoljenjem (51. člen ZGO/73 in 89. člen ZGO/84).

Sodišče zato razume zahtevo, da je enostanovanjska stavba zgrajena na podlagi gradbenega dovoljenja, ne le kot zahtevo, da je bilo zanjo izdano gradbeno dovoljenje, ampak tudi kot zahtevo, da je taka stavba, če naj ima že po samem zakonu pridobljeno uporabno dovoljenje, zgrajena v skladu z njim. Po mnenju sodišča je domet omenjene prehodne določbe v tem, da investitorjem oz. lastnikom enostanovanjskih stavb, ki izpolnjujejo pogoje iz te določbe, pa zanje še niso pridobili uporabnega dovoljenja, tega podeljuje sam zakon, zaradi česar ni mogoče vodenje inšpekcijskega postopka in izrek ukrepa prepovedi uporabe objekta po 3. točki 1. odstavka 150. člena ZGO-1.

Tudi sicer bi razlaga omenjene določbe, ki jo je sprejel upravni organ, pomenila zakonsko pokritje vseh neskladnosti oz. gradenj v nasprotju z izdano upravno odločbo, posledično pa tudi prepoved vodenja inšpekcijskih postopkov zaradi neskladne gradnje na podlagi dovoljenj, izdanih po prejšnjih predpisih. Za kaj takega pa ni najti opore niti v prehodnih določbah ZGO-1 glede vodenja inšpekcijskih postopkov (členi 200-202), v katerih ni predvidenih nobenih izjem pri vodenju inšpekcijskih postopkov zaradi neskladne gradnje.

Sodišče v zvezi s tem še dodaja, da je v obravnavani določbi 3. točke 1. odstavka 197. člena ZGO-1 situacija drugačna, kot v 1. točki istega člena, ki se nanaša na stavbe, ki so bile zgrajene pred 31. 12. 1967 in na poslovne prostore v njih. Po tej določbi imajo navedeni objekti uporabno dovoljenje, če so z dnem uveljavitve tega zakona v uporabi, če se jim namembnost po navedenem datumu ni bistveno spremenila in so zemljišča, na katerih so zgrajeni, z dnem uveljavitve tega zakona na predpisan način evidentirani v zemljiškem katastru. Ta določba torej za starejše stavbe ne zahteva gradnje na podlagi gradbenega dovoljenja, zato priznanje uporabnega dovoljenja po samem zakonu predpostavlja tudi podelitev gradbenega dovoljenja za poseg, kakršen je v naravi – v takem primeru pa se vprašanje (ne)skladnosti gradnje sploh ne more pojaviti.

Ker prehodna določba 197. člena pomeni izjemo od v ZGO-1 določene obveznosti investitorjev, da za objekt pridobijo uporabno dovoljenje, jo je treba razlagati restriktivno. Na podlagi navedenega zato ni videti razumnega razloga, zakaj bi prav ZGO-1 vsem po letu 1967 zgrajenim enostanovanjskim stavbam, ki so bile zgrajene z gradbenim dovoljenjem, po samem zakonu podelil tudi status skladno zgrajenih objektov, zato po mnenju sodišča zahteve, da je stavba zgrajena na podlagi gradbenega dovoljenja, ni mogoče razlagati v smislu, da je nepomembno, kakšen enostanovanjski objekt in kje na zemljišču posega je bil sploh zgrajen.

Glede na navedeno sodišče ugotavlja, da je sprejeta razlaga materialnopravne določbe nepravilna, vendar pa ne posega v tožnikovo pravico ali pravno korist, ki jo zatrjuje v vloženi tožbi. V njej namreč oporeka le dopustnosti posega na delu strešine na severni strani stanovanjskega objekta investitorjev in navaja, da bo ta imela prevelik naklon in bo segala pregloboko na dovozno cesto. Kot je razvidno iz izpodbijane odločbe, na severni strani hiše leži ... cesta (parc. št. 301/20 in 301/16 k.o. A.), medtem ko je tožnik lastnik zemljišča parc. št. 301/14 k.o. A., ki leži na vzhodni strani stanovanjske hiše investitorjev.

Tožnik lahko v tem postopku varuje le pravice, ki mu gredo po materialnih predpisih kot lastniku omenjene nepremičnine, ne more pa varovati pravic lastnika zemljišč, po kateri poteka ... cesta. Kot je razvidno iz upravnih odločb obeh stopenj (v tem delu se sodišče sklicuje na njune razloge), PUP (Uradni list SRS, št. 19/89 in naslednji) za objekte predpisuje določene odmike od parcelnih meja, v primeru manjših odmikov pa je potrebno soglasje mejašev. To pomeni, da bi lahko tožnik v tem upravnem sporu varoval le svoje pravne interese glede posegov ob njegovi parcelni meji, medtem ko bi lahko posegom tik ob meji z ... cesto (v obrazložitvi izpodbijanega gradbenega dovoljenja je navedeno, da je streha postavljena na sami posestni meji) ugovarjal le lastnik tega zemljišča, ne pa tudi tožnik kot uporabnik poti. Tožnik v tožbi tudi ne zatrjuje, da bi imel na omenjeni poti vknjiženo kakšno stvarno (npr. služnostno) pravico, zato s trditvijo, da bo poseg vplival na prometni režim, varuje le svoje dejanske interese, ki jih ima kot uporabnik ceste. Tudi sicer zatrjevanega dejstva, da naj bi predvideni poseg posegel v območje dovozne ceste, ne izkazuje, ampak gre za golo (neobrazloženo) trditev. Upravni organ je namreč izrecno ugotovil, da obravnavani posegi le delno zvišujejo streho stanovanjskega objekta in za to navedel razloge.

Ker ugotovljena nezakonitost glede razlage o pogojih za pridobitev uporabnega dovoljenja po samem zakonu na podlagi 3. točke 1. odstavka 197. člena ZGO-1 glede na vsebino tožbe ne posega v tožnikove pravice kot lastnika sosednjega zemljišča, je sodišče  na podlagi 1. alineje 2. odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06; v nadaljevanju ZUS-1) tožbo kot neutemeljeno zavrnilo.

ZGO-1 člen 95, 95/1, 95/1-1, 150, 150/1, 150/1-3, 197, 197/1, 197/1-3.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.