sodba I U 1242/2009
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-10-21

komunalni prispevek - odmera komunalnega prispevka - delna odločba - plačilo komunalnega prispevka

Ker je tožena stranka že s prvo „delno odločbo“ v celoti odločila o predmetu upravnega postopka, ta odločba pa je tudi v celoti postala izvršljiva, po določbi 1. odstavka 219. člena ZUP v nobenem primeru niso mogli biti izpolnjeni pogoji za izdajo nove, izpodbijane „delne odločbe“. Tožena stranka je z njo dejansko na novo oziroma ponovno odmerila del komunalnega prispevka zaradi izgradnje dela cestnega omrežja.

Zavezancu za plačilo komunalnega prispevka je s plačilom tega prispevka zagotovljeno, da bo komunalna oprema zgrajena v roku in obsegu, kot to določa program opremljanja. Gre za iztožljivo pravico, v primeru neizpolnitve svoje obveznosti, to je omogočitve priključitve na komunalno omrežje, pa občina, ki po zakonu zagotavlja gradnjo komunalne opreme, zavezancu (investitorju) odgovarja za povzročeno škodo tako zaradi nezmožnosti priključitve kot tudi zaradi zamude roka izgradnje komunalne opreme.

1.Tožbi se ugodi, odločba Občine Škofljica št. 35108-19/2007 (13) z dne 24. 3. 2009 se odpravi in se zadeva vrne upravnemu organu prve stopnje v ponovni postopek.

2.Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti 350,00 EUR stroškov tega postopka v 15 dneh, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Tožena stranka je v obravnavani zadevi najprej z odločbo št. 35108-19/2007 (2) z dne 20. 6. 2007, ki jo je poimenovala „delna odločba“, tožeči stranki odmerila komunalni prispevek za gradnjo poslovno skladiščnega objekta na zemljišču s parc. št. 737/164, 737/165 in 737/166 k.o. ..., v znesku 96.782,79 EUR, ji zaračunala prvi obrok komunalnega prispevka, ki je znašal 50.346,41 EUR in odločila, da mora tožeča stranka za razliko do polne vrednosti komunalnega prispevka občini predložiti zavarovanje plačila preostalega dela obveznosti. Iz obrazložitve te odločbe je mogoče povzeti, da se zaračunani prvi obrok komunalnega prispevka nanaša na komunalno opremo, na katero se je bilo mogoče priključiti v času izdaje odločbe, za preostanek pa tožena stranka navaja, da bo investitorju zaračunan s končno odločbo po izgradnji manjkajočih komunalnih vodov. Poleg tega tožena stranka navaja še, da trenutno ni mogoče z natančnostjo določiti roka izgradnje manjkajoče komunale, če bo prišlo do nepredvidenih zaostankov pri pridobivanju zemljišč in prilivih finančnih sredstev, pa si pridržuje pravico do spremembe terminskega plana izgradnje. Iz upravnega spisa je mogoče povzeti, da je ta odločba postala pravnomočna, tako da ni predmet tega upravnega spora, vendar jo sodišče povzema v obsegu, ki je nujno potreben za odločitev v zadevi.

Z izpodbijano odločbo, prav tako poimenovano „delna odločba“, je tožena stranka tožeči stranki zaračunala drugi obrok komunalnega prispevka za prej navedeno gradnjo v znesku 22.985,00 EUR. V obrazložitvi navaja, s katero javno infrastrukturo je opremljena nepremičnina tožeče stranke in ugotavlja, da je tožeča stranka zaradi te opremljenosti dolžna plačati stroške v višini 72,36 % celotne vrednosti odmerjenega komunalnega prispevka, od česar se ji odšteje že plačani znesek v višini 52,02 %. Za preostali delež bo po izgradnji preostale komunalne infrastrukture izdana končna odločba, v njej pa bodo upoštevana morebitna znižanja prispevka iz naslova sofinanciranja stroškov komunalne opreme iz evropskih skladov.

Župan Občine Škofljica je kot drugostopenjski upravni organ z odločbo št. 35108-19/2007 (17) z dne 22. 6. 2009 zavrnil pritožbo tožeče stranke zoper izpodbijano odločbo. V obrazložitvi navaja, da je komunalni prispevek v skladu z določbami Zakona o prostorskem načrtovanju (Uradni list RS, št. 33/07 in nadaljni, dalje ZPNačrt) določen na podlagi programa opremljanja, ki je bil sprejet v skladu s tedaj veljavno zakonodajo. V tem programu so vse postavke komunalnega opremljanja natančno navedene in finančno ovrednotesne. Navedeni so tudi deleži posamezne vrste infrastrukture v celotni komunalni opremljenosti. Dejstvo, da je tožeča stranka zaradi dostopa do svojega zemljišča sklenila služnostno pogodbo, ne vpliva na višino odmerjenega komunalnega prispevka. Tožena stranka je namreč odkupila vsa zemljišča, ki so potrebna za izgradnjo cestnega omrežja, in je skladno s programom opremljanja zagotovila izgradnjo cestne infrastrukture, zato je preostali del cestne infrastrukture zaračunala v drugi delni odločbi. Tako delež stroškov cestne infrastrukture v celotni komunalni infrastrukturi kot tudi strošek za to infrastrukturo sta določena v programu opremljanja. Obračunan je torej le strošek za dejansko zgrajeno infrastrukturo. Tudi sicer lahko investitor po določbi 2. odstavka 72. člena ZPNačrt gradi le na komunalno opremljenem zemljišču, če pa želi graditi kljub temu, da zemljišče še ni opremljeno, „lahko določena vprašanja uredi tudi sam“. Noben predpis ne daje podlage za poračunavanje komunalnega prispevka zaradi sklenitve služnostnih pogodb. Občina ni sodelovala pri sklenitvi služnostne pogodbe, niti ni strošek te pogodbe predstavljal dela predvidene kupnine za dovozno cesto. Ker je tožeča stranka torej prevzela stroške dostopa na lastno pest, ni pravne podlage, da bi ji tožena stranka te stroške vrnila. Nepomemben je tudi očitek tožeče stranke, da je tožena stranka presegla predvideni časovni okvir odkupa nepremičnin za dovozno cesto. Kot je bilo že navedeno, je tožena stranka namreč zaračunala izključno komunalno opremo, za katero je že zagotovljena priključitev oziroma bo zgrajena v predvidenem roku. Za del opreme, ki ga tožeča stranka še ni plačala, občina tudi ne zagotavlja priključitve.

Tožeča stranka se s tako odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo, v kateri navaja, da iz obrazložitve izpodbijane odločbe ni mogoče preveriti, na kakšen način je tožena stranka izračunala višino deleža komunalnega prispevka za cestno infrastrukturo. Strošek odkupa zemljišč za to infrastrukturo se je namreč od sprejetja programa opremljanja spremenil, pri tej spremembi je v svojo škodo participirala tudi tožeča stranka, sprememba pa v obrazložitvi izpodbijane odločbe ni ne razvidna ne obrazložena. Tožeča stranka posebej opozarja, da je 2. člen programa komunalnega opremljanja za predmetno zemljišče, ki določa, da si Občina Škofljica pridržuje pravico do spremembe terminskega plana izgradnje komunalnega opremljanja, v nasprotju z ZPNačrt, zato se ne sme uporabiti. Vsaka prekoračitev terminskega plana programa opremljanja je zato nezakonita. Tožeča stranka se sklicuje na 4. odstavek 79. člena ZPNačrt, ki določa, da je s plačilom komunalnega prispevka zavezancu zagotovljeno, da bo komunalna oprema zgrajena v roku in obsegu, kot to določa program opremljanja. Ne ta, ne druge določbe ne dopuščajo diskrecijske pravice glede časovnih sprememb terminskega plana. Tožena stranka je terminski plan za odkup nepremičnin za dovozno cesto presegla in s tem investitorjem onemogočila dostop do njihovih zemljišč ter nemoteno gradnjo objektov. Tako je povzročila situacijo, v kateri so bili investitorji prisiljeni pridobiti odplačno pravico uporabe zemljišč na lastne stroške, s tem pa je ustvarila položaj, v katerem mora tožeča stranka kot investitor isto stvar plačati dvakrat.

V času izdaje prve delne odločbe o odmeri komunalnega prispevka je bilo zemljišče, na katerem je bila predvidena javna cesta, po kateri naj bi tožeča stranka dostopala do svoje nepremičnine, še v lasti družbe A. d.d., tožena stranka pa je šele več kot leto in pol kasneje sklenila pogodbo za odkup tega zemljišča. Ko je bilo zaradi gradnje treba začeti uporabljati to cesto, je družba A. d.d. tožečo stranko opozorila, da je lastnica ceste, tako da je tožeča stranka v izogib ogromni materialni škodi, ki bi ji nastala zaradi zamika gradnje, morala s to družbo skleniti služnostno pogodbo za uporabo dovozne ceste. Do tega je prišlo, ker tožena stranka ni pristala na ceno zemljišča, ki jo je zahtevalo podjetje A. d.d., tako da so investitorji, med njimi tožeča stranka, s sklepanjem služnostnih pogodb prodajalcu krili razliko med zahtevano in ponujeno ceno. Služnostna pogodba je bila torej le del dogovora, do katerega je prišlo na sestanku, kjer je bil navzoč tudi župan Občine Škofljica, tako da ne drži, da naj bi tožeča stranka prevzela stroške dostopa na lastno pest. Tožeča stranka je torej še pred izdajo končne odločbe, s katero bi ji bil zaračunan komunalni prispevek, pridobila pravico do uporabe dela občinske infrastrukture neposredno od tretje osebe – lastnika ceste. Občina Škofljica cene tega zemljišča, ki je sestavni del izračuna višine komunalnega prispevka, ne bi smela zaračunati še enkrat. Po mnenju tožeče stranke ne drži, da ni pravne podlage za poračunavanje stroškov zaradi sklenitve služnostne pogodbe. Gre namreč za odplačno premoženjsko pravico, ki jo je zagotovil sam investitor, zato bi bilo potrebno na podlagi 78. člena ZPNačrt s tem v zvezi skleniti pogodbo o opremljanju ter ustrezno zmanjšati komunalni prispevek. Tudi iz 4. odstavka 75. člena ZPNačrt izhaja, da občina pri pripravi podlag za odmerjanje komunalnega prispevka upošteva že vložena sredstva za izgradnjo komunalne opreme in investicije v komunalno opremo. Tožeča stranka iz navedenih razlogov sodišču predlaga, naj tožbi ugodi in izpodbijano odločbo spremeni tako, da se pri izračunu drugega obroka komunalnega prispevka upoštevajo stroški v višini 9.430,20 EUR po služnosti pogodbi z dne 19. 11. 2008, oziroma podrejeno, naj sodišče izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne v ponoven postopek, v vsakem primeru pa, da je tožena stranka dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi od izdaje sodbe do plačila.

Sodišče je tožbo vročilo toženi stranki, ki je po pooblaščencu, odvetniku A.A., na tožbo odgovorila. V odgovoru med drugim navaja, da je tožeča stranka sklenila služnostno pogodbo, na katero se sklicuje, še pred koncem leta 2008, ko se je iztekel rok, do katerega bi po določbah ZPNačrt tožena stranka morala zagotoviti komunalno infrastrukturo. Tudi sicer je tožena stranka pridobila lastništvo na predmetni nepremičnini pred iztekom tega roka, in sicer na podlagi pogodbe z dne 18. 12. 2008, kar je razvidno tudi iz zemljiške knjige. Zakonski rok za izgradnjo infrastrukture, ki je predmet sporne odločbe, pa je 31. 12. 2010, tako da je tudi iz tega razloga tožba neutemeljena. Stranki služnostne pogodbe sta izključno tožeča stranka in družba A. d.d., tožena stranka pa ni sodelovala ne pri sklenitvi te pogodbe, niti ni s tožečo stranko sklenila pogodbe o komunalnem opremljanju, ki bi ji omogočala kakršnokoli priznavanje vložka v komunalno infrastrukturo. Tudi sicer služnostna pogodba, ki je v korist ene osebe, ne more predstavljati investicije v komunalno infrastrukturo, ki je na voljo vsem. Poleg povzetih navedb tožeča stranka vsebinsko ponavlja navedbe iz obrazložitve drugostopenjske upravne odločbe in sodišču predlaga, naj tožbo zavrne.

Prvostopenjski upravni organ je pri izdaji odločbe vezan na zakone in podzakonske akte, ki veljajo v času izdaje te odločbe. Že prva „delna odločba“ v tej zadevi je bila izdana dne 20. 6. 2007, torej po začetku veljavnosti ZPNačrt, ki je po določbi njegovega 113. člena začel veljati dne 28. 4. 2007.

Po določbi 1. odstavka 79. člena ZPNačrt je komunalni prispevek plačilo dela stroškov gradnje komunalne opreme, ki ga zavezanec plača občini. Po 3. odstavku istega člena se komunalni prispevek za posamezno vrsto komunalne opreme lahko odmeri, če se stavbno zemljišče nahaja v obračunskem območju te vrste komunalne opreme, po 4. odstavku istega člena pa je s plačilom komunalnega prispevka zavezancu zagotovljena priključitev na že zgrajeno komunalno opremo oziroma mu je zagotovljeno, da bo ta zgrajena v roku in obsegu, kot to določa program opremljanja. Po določbi 7. odstavka 79. člena ZPNačrt se v primeru, ko se komunalni prispevek odmerja zaradi izboljšanja opremljenosti stavbnega zemljišča s komunalno opremo, izda odločba po uradni dolžnosti.

Po določbi 1. odstavka 219. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 126/07 in 65/08, dalje ZUP) lahko pristojni organ izda delno odločbo, kadar se lahko odloča o kakšni zadevi po delih oziroma po posameznih zahtevkih, pa so posamezni deli oziroma zahtevki primerni za odločitev. Ta določba je izjema od splošnega pravila iz 1. odstavka 213. člena ZUP, da je treba z odločbo rešiti predmet postopka v celoti in odločiti o vseh zahtevkih strank.

Iz 1. alinee 1. odstavka izreka prve „delne odločbe“, izdane v tej zadevi, št. 35108-19/2007 (2) z dne 20. 6. 2007, izhaja, da se s to odločbo „odmeri komunalni prispevek“, v njeni obrazložitvi pa tožena stranka odmerjeni znesek utemeljuje s stroški za „100%“ komunalno opremljenost zemljišča in dodaja, da je tožeči stranki od tega zneska „zaračunala“ le del, ki se nanaša na že zgrajeno komunalno opremo, preostanek pa bo „zaračunala“ po izgradnji manjkajoče komunalne opreme. Tako iz izrecne in nedvoumne formulacije navedenega dela izreka kot tudi iz obrazložitve te odločbe torej izhaja, da je tožena stranka z njo odmerila komunalni prispevek v celoti, za vso komunalno opremo, ki jo načrtuje na predmetnem območju.

Tega v ničemer ne spremeni dejstvo, da je tožena stranka tožeči „zaračunala“ zgolj že zgrajeno komunalno opremo. Prej povzeta ureditev ZPNačrt namreč predvideva le (enkratno) odmero komunalnega prispevka, obseg komunalne opreme, ki ga lahko zajema ta odmera, pa je določen v 3. odstavku 79. člena v zvezi s 75. odstavkom ZPNačrt. Morebitne naknadne izboljšave komunalne opremljenosti so predmet posebne odmerne odločbe, izdane po uradni dolžnosti (7. odstavek 79. člena ZPNačrt), drugačne odmere in plačevanja komunalnega prispevka pa ta zakon ne predvideva. Dejstva, da je tožena stranka z 2. alineo 1. odstavka izreka prve „delne odločbe“ tožeči „zaračunala“ le del odmerjenega prispevka, zato ni mogoče povezovati z odmero komunalnega prispevka, temveč je tožena stranka s tem odločila zgolj o dinamiki njegovega plačevanja. Na to kaže tudi formulacija izreka, da „zaračunani“ znesek predstavlja „1. obrok“ komunalnega prispevka. Sodišče pripominja še, da je ta odločba v delu, v katerem ni bil izrecno določen rok za njeno izvršitev, po določbi 2. točke 2. odstavka 224. člena ZUP postala izvršljiva z njeno dokončnostjo.

Kot je bilo navedeno že uvodoma, je prva „delna odločba“ postala pravnomočna, zato so nanjo vezane tako stranke kot tudi sodišče, kar med drugim pomeni, da pravilnost in zakonitost te odločbe ne moreta biti predmet tega upravnega spora.

Ker je tožena stranka glede na povedano že s prvo „delno odločbo“ v celoti odločila o predmetu upravnega postopka, ta odločba pa je tudi v celoti postala izvršljiva, po prej povzeti določbi 1. odstavka 219. člena ZUP v nobenem primeru niso mogli biti izpolnjeni pogoji za izdajo nove, izpodbijane „delne odločbe“. Kot je mogoče povzeti iz obrazložitve izpodbijane odločbe, ki povzema elemente odmere komunalnega prispevka, je tožena stranka z njo dejansko na novo oziroma ponovno odmerila del komunalnega prispevka zaradi izgradnje dela cestnega omrežja. Vendar pa je, kot je bilo že obrazloženo, celoten strošek izgradnje cestnega omrežja že zajet v znesku, odmerjenem po prvi „delni odločbi“. Zaradi prej obrazloženega dejstva, da je bila prva „delna odločba“ do izdaje izpodbijane odločbe v celoti izvršljiva, z izpodbijano odločbo – ne glede na uporabo izraza „zaračunati“ v njenem izreku – tudi ni bilo več mogoče odločati o dinamiki plačil. Tožena stranka je torej z izpodbijano odločbo ponovno odločila o že odločeni zadevi.

Navedeno pomeni, da je tožena stranka v postopku za izdajo upravnega prekršila upravni postopek na način, ki je vplival na pravilnost in zakonitost končne odločitve, zaradi česar je sodišče na podlagi določbe 4. točke 1. odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, dalje ZUS-1) v zvezi z 2. točko 1. odstavka 27. člena ZUS-1 tožbi ugodilo, izpodbijani upravni akt odpravilo in na podlagi 3. odstavka istega člena ZUS-1 zadevo vrnilo organu, ki je upravni akt izdal, v ponoven postopek.

Narava opisane nezakonitosti sodišču ne omogoča odločanja o siceršnji utemeljenosti tožbenih razlogov, zaradi morebitnih nadaljnjih postopkov pa sodišče opozarja še na stališče teorije glede dosega določbe 4. odstavka 79. člena ZPNačrt, po katerem je zavezancu za plačilo komunalnega prispevka s plačilom tega prispevka zagotovljeno, da bo komunalna oprema zgrajena v roku in obsegu, kot to določa program opremljanja. Gre za iztožljivo pravico, v primeru neizpolnitve svoje obveznosti, to je omogočitve priključitve na komunalno omrežje, pa občina, ki po zakonu zagotavlja gradnjo komunalne opreme, zavezancu (investitorju) odgovarja za povzročeno škodo tako zaradi nezmožnosti priključitve kot tudi zaradi zamude roka izgradnje komunalne opreme (prim. Čebulj v: Zakon o prostorskem načrtovanju s komentarjem, GV Založba, Ljubljana, 2010, stran 814). Po tem stališču gre torej za pravico, ki jo je mogoče iztožiti v civilnem postopku, ni pa predmet upravnega postopka za odmero komunalnega prispevka. Podobno stališče izhaja tudi iz sklepa Vrhovnega sodišča RS, opr. št. III Ips 51/2007 z dne 20. 5. 2008.

Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo, je tožeča stranka v skladu z določbo 3. odstavka 25. člena ZUS-1 upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povzročitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni lis RS, št. 24/07, dalje Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožečo stranko pa je v postopku zastopal odvetnik, se ji priznajo stroški v višini 350,00 EUR (2. odstavek 3. člena Pravilnika). Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (1. odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika, enako tudi načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča RS z dne 13. 12. 2006) in ne od izdaje te sodbe dalje, kot zahteva tožeča stranka.

Zakon o prostorskem načrtovanju (2007) - ZPNačrt  - člen 79, 79/1, 79/3, 79/4, 79/7

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 213, 213/1, 219, 219/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.