sodba in sklep U 48/2004
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2006-06-10

ZDRAVSTVENA DEJAVNOST - ZDRAVSTVENO ZAVAROVANJE - UPRAVNI SPOR

nadzor nad izvajanjem zdravstvenih storitev - dokončen posamični akt - upravni akt - zdravstvena dejavnost - zdravstvene storitve

Iz sodne prakse VS RS izhaja, da tožena stranka s končnim zapisom odloči o pripombah in ugovorih nadzorovanega pogodbenega partnerja zoper zapisnik o ugotovitvah tožene stranke. Končni zapis, zoper katerega ni bila vložena zahteva za sodno varstvo, postane dokončen in predstavlja osnovo za izrek ukrepov nadzora. Končni zapis je zato dokončen posamični akt, ki ga izda tožena stranka kot nosilka javnega pooblastila in o zakonitosti takšnega akta ima stranka sodno varstvo v upravnem sporu na podlagi 1. člena ZUS.

1. Tožbi se ugodi in se izpodbijani akt tožene stranke št. ... z dne 22. 12. 2003 odpravi in zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek. 2. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v višini 80.784,00 SIT v roku 15 dni od vročitve sodbe z zakonitimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od poteka paricijskega roka.

Z izpodbijanim aktom, ki nosi naslov Končni zapis št. ..., je nadzorna komisija Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije (v nadaljevanju: Zavod) na podlagi 21. člena Pravilnika o nadzoru nad izvajanjem programov zdravstvenih storitev in uresničevanjem pogodb in na podlagi pripomb tožnika na zapisnik o opravljenem nadzoru št. ... z dne 10. 9. 2003 ugotovila pet dejstev, ki so sistematizirana v točke od a.) do e.). Na koncu teh ugotovitev je navedba, da so v pritožbi pritožnika le splošne opombe, ni pa nobene konkretne pripombe na posamezne zavarovance. Akt ima pravni pouk, da stranka lahko vloži tožbo na pristojno sodišče.

Tožnik vlaga tožbo na odpravo izpodbijanega akta, ker splošni akt, na katerega se sklicuje tožena stranka sploh ne obstaja. Pravilnik o nadzorih je bil izdan dne 16. 4. 2003 in je v določilu 22. člena razveljavil Pravilnik o nadzoru nad izvajanjem programov zdravstvenih storitev in uresničevanjem pogodb. V tožbi pravi, kolikor bo sodišče štelo, da je bil izdan končni zapis na podlagi veljavnega predpisa, tožeča stranka navaja še tožbene ugovore pod III., IV. in V. V okviru tega dela tožbe uveljavlja, da se je konkretni nadzor začel kot izredni nadzor, saj tožeča stranka z letnim planom nadzorov ni bila določena za nadzor (5. člen Pravilnika). Iz končnega zapisa je razvidno, da naj bi bil izveden redni nadzor. O nadzoru tožeča stranka ni bila obveščena 5 dni prej, temveč 1 dan pred nadzorom, kar pomeni kršitev 8. člena pravilnika. Predlaga zaslišanje stranke. Tožena stranka je izpodbijanemu aktu predložila računalniške izpise in ni jasno, ali so ti izpisi sestavni del končnega zapisa. Navedena so zdravila, ugotovitve pa niso obrazložene. Ponekod so podane ugotovitve, da zdravilo ni utemeljeno predpisano, drugje pa, da ni "utemeljitve v dokumentaciji". Vse te ugotovitve so nerazumljive. Ni jasno, kaj želi tožena stranka s tem povedati. Končni zapis je posamični akt, saj ima tožena stranka v skladu z zakonom posebno vlogo oziroma javna pooblastila za izvajanje nadzora. Z izpodbijanim aktom tožena stranka ugotavlja določena dejstva o pravilnosti porabe njenih sredstev za predpisovanje zdravil. Sodnega varstva ni mogoče zahtevati zoper tak akt, ker je nerazumljiv, nima obrazložitve, nima izreka in ugotovitev, ki bi jih bilo mogoče preveriti v sodnem postopku. Predlaga, da sodišče ugotovi, da je izpodbijani akt nezakonit in da se razveljavi. Zahteva povrnitev stroškov postopka z zakonitimi zamudnimi obrestmi. Podrejeno temu pa predlaga, da se izpodbijani akt odpravi in da se mu vrnejo stroški postopka z zakonitimi zamudnimi obrestmi od dneva izdaje odločbe prve stopnje do plačila.

V odgovoru na tožbo tožena stranka predlaga, da sodišče tožbo zavrže na podlagi 3. točke 1. odstavka 34. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS). V enaki zadevi je sodišče že odločilo in izdalo pravnomočen sklep opr. št. U 2316/2003 z dne 19. 1. 2005. Po tej sodni odločbi je s sklenitvijo pogodbe med strankama nastalo civilnopravno razmerje, saj tožena stranka nasproti tožeči stranki ne nastopa avtoritativno kot organ javne oblasti, temveč kot naročnik določenih storitev za svoje zavarovance. Tožena stranka je upravičena nadzirati delo tožnika iz naslova sklenjene pogodbe in na podlagi odločb Obligacijskega zakonika. Končni zapis zato predstavlja le zapis o kršitvah pogodbe.

Zastopnik javnega interesa ni prijavil udeležbe v postopku.

Upravno sodišče je v istovrstnem sporu že odločilo s pravnomočnim sklepom opr. št. U 2316/2003 z dne 21. 12. 2004 (kar je pravilen datum izdaje sodne odločbe in ne 19. 1. 2005). V sklepu U 2316/2003, s katerim je tožbo na podlagi 3. točke 1. odstavka 34. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS, Uradni list RS, št. 50/97, 70/2000, 92/2005 - odločba US, odločba Ustavnega sodišča v zadevi U-I-68/04 z dne 6. 4. 2006) zavrglo, je sodišče zavzelo pravno stališče, da je s sklenitvijo pogodbe med toženo stranko in tožnikom nastopilo civilno-pravno razmerje in da je tožena stranka kot pogodbena stranka upravičena nadzirati delo sopogodbenika iz naslova sklenjene pogodbe in na podlagi določb Obligacijskega zakonika. Izpodbijani akt je torej le zapis o kršitvah pogodbe, ki je izdan na podlagi internega akta tožene stranke; le-ta ima sicer podlago v Zakonu o zdravstveni dejavnosti (ZZD) in Zakonu o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (ZZVZZ), vendar to še ne pomeni, da gre za izvajanje javnih pooblastil.

Sodišče je v obravnavanem upravnem sporu sprejelo drugačno pravno stališče, kot ga je sprejelo v zadevi U 2316/03 in zato to pomeni odstop od sodne prakse, vendar je ta odstop od sodne prakse potreben zaradi sodne odločitve Vrhovnega sodišča v zadevi I Upr 1/2004 z dne 22. 11. 2004, ko je Vrhovno sodišče odločalo o sporu o pristojnosti med Delovnim in socialnim sodiščem in Upravnim sodiščem v istovrstni zadevi, kot je obravnavani spor. V zadevi I Upr 1/2004 je šlo za spor med dvema pravnima osebama javnega prava in je Vrhovno sodišče odločilo, da ne gre za spor o pravici iz zdravstvenega zavarovanja in da ima za predmetni nadzor tožena stranka pooblastilo v določbah 77. člena ZZVZZ in 76. člena ZZD, vsebino, vrsto in način nadzorov pa določa Pravilnik o nadzorih, objavljen v Modrem Občasniku Zavoda. Vrhovno sodišče še pravi, da iz določb pravilnika o nadzorih izhaja, da tožena stranka s končnim zapisom odloči o pripombah in ugovorih nadzorovanega pogodbenega partnerja zoper zapisnik o ugotovitvah tožene stranke. Končni zapis, zoper katerega ni bila vložena zahteva za sodno varstvo, postane dokončen in predstavlja osnovo za izrek ukrepov nadzora (17., 18. in 19. člen Pravilnika o nadzorih). Končni zapis je zato dokončen posamični akt, ki ga izda tožena stranka kot nosilka javnega pooblastila in o zakonitosti takšnega akta v upravnem sporu ima stranka sodno varstvo na podlagi 1. člena ZUS.

Iz tega stališča in sklepa Vrhovnega sodišča sledi, da je tudi izpodbijani akt v tem upravnem sporu lahko predmet presoje zakonitosti. Kajti Vrhovno sodišče v odločitvi o sporu v pristojnosti ne dela razlike med tistim končnim zapisom, ki predstavlja osnovo za izrek ukrepov, in tistim končnim zapisom, ki pomeni samo seznanitev z ugotovitvami nadzora (2. odstavek 16. člena Pravilnika o nadzorih) in to razlikovanje z vidika vprašanja, ali stranka ima samo v prvem primeru, ali v obeh primerih sodno varstvo pred pristojnim sodiščem, tudi ne izhaja iz Pravilnika o nadzorih (19. člen). Iz določila 2. odstavka 18. člena Pravilnika o nadzorih izhaja, da je lahko tudi končni zapis, ki pomeni seznanitev z ugotovitvami nadzora, podlaga za kasnejši izrek ukrepov.

Iz izpodbijanega akta izhaja, da je bil sprejet na podlagi določila 21. člena Pravilnika o nadzoru nad izvajanjem programov zdravstvenih storitev in uresničevanjem pogodb. Izpodbijani akt je bil izdan dne 22. 12. 2003. Pravilnik o nadzorih (Občasnik, št. 3/2003 z dne 28. 5. 2003) v določilu 22. člena določa, da z dnem uveljavitve tega pravilnika preneha veljati Pravilnik o nadzoru nad izvajanjem programov zdravstvenih storitev in uresničevanjem pogodb. Drugi stavek določila 22. člena Pravilnika o nadzorih določa, da pravilnik velja naslednji dan po sprejemu na Upravnem odboru, določilo 23. člena Pravilnika o nadzorih pa določa, da se pravilnik objavi v Modrem Občasniku zavoda. Pravilnik o nadzorih je nedvomno splošen pravni predpis za izvrševanje javnih pooblastil, saj to izhaja iz 77. člena ZZVZZ in 76. člena ZZD ter 1. odstavka 69. in 73. člena ZZVZZ. Ker je sodišče vezano na Ustavo in zakon (125. člen Ustave), glede na določbo 154. člena Ustave, ki določa, da predpisi morajo biti objavljeni, preden začno veljati, je sodišče z uporabo instituta exceptio illegalis štelo, da je Pravilnik o nadzorih stopil v veljavo z dnem objave v Občasniku št. 3/2003, to pa je bilo dne 28. 5. 2003. Iz tega sledi, da je Pravilnik o nadzorih že veljal v času izdaje izpodbijanega akta, tožena stranka pa je izpodbijani akt oprla na predpis, ki v času odločanja tožene stranke ni več veljal. Ker je tožnik tožbene ugovore od točke II. naprej uveljavljal pod pogojem, da bo sodišče štelo, da je izpodbijani akt izdan na podlagi veljavnega pravilnika, se sodišče ni spuščalo v presojo preostalih tožbenih ugovorov. Ker je tožena stranka uporabila napačen predpis (3. in 4. točka 1. odstavka 60. člena ZUS), je sodišče tožbi ugodilo, izpodbijani akt odpravilo in zadevo vrnilo toženi stranki v ponovno odločanje. V ponovnem postopku je tožena stranka vezana na pravno mnenje sodišča in na njegova stališča, ki zadevajo postopek.

V 2. točki izreka je sodišče s sklepom odločilo o zahtevku tožeče stranke glede stroškov postopka. Sodišče je tožeči stranki glede na odločitev Ustavnega sodišča v zadevi U-I-68/04 z dne 6. 4. 2006 priznalo stroškovni zahtevek na podlagi določil Zakona o pravdnem postopku (ZPP, Uradni list RS, št. 36/2004, v zvezi z določilom 1. odstavka 16. člena ZUS) glede na uspeh tožeče stranke v upravnem sporu in sicer 500 točk za sestavo tožbe in ne 1000 točk, ker je po Odvetniški tarifi (Uradni list RS, št. 67/2003 tar. št. 30) sestava tožbe vredna 500 točk in sestava tožbe zajema tudi prevzem in pregled izpodbijane odločbe. Vrednost točke znaša 110.00 SIT, kar znese 55.000,00 SIT. Temu je treba prišteti še 2% materialnih stroškov, kar znese skupaj 67.320,00 SIT. Drugih stroškov tožeča stranka po pozivu sodišča ni priglasila (2. odstavek 163. člena ZPP). Od navedenega zneska se odmeri še 20% DDV, kar skupaj znese 80.784,00 SIT. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške v višini 80.784,00 SIT v 15 dneh od prejema sodbe (3. odstavek 313. člena ZPP) z zakonitimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne po poteku paricijskega roka do plačila.

ZZD člen 76,  76.  URS člen 125,  157,  125,  157,  125,  157,  125,  157.  ZZVZZ člen 77,  77.  ZUS člen 1,  34,  34/1,  1,  34,  34/1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.