sodba U 2205/2007
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2009-02-26

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI POSTOPEK

inšpekcijski postopek - nadzor nad inšpektorjevim delom - upravna stvar

Upravni organ mora pred odločanjem o prijaviteljevi pritožbi zoper sklep o ustavitvi postopka zoper inšpekcijskega zavezanca med drugim preizkusiti, ali ustavitev postopka kakorkoli posega v pritožnikove (prijaviteljeve) pravice ali pravne koristi, torej ali je prijavitelj oseba, ki bi lahko sodelovala v postopku kot stranski udeleženec. Določba 3. odstavka 24. člena ZIN ne izključuje udeležbe tretjih, če so za to izpolnjeni pogoji iz 43. člena ZUP.

Po določbi 1. alineje 1. odstavka 17. člena ZIN je opustitev izvršitve nalog pri opravljanju nadzora oz. opustitev sprejetja ustreznih ukrepov, ki jih je inšpektor v skladu z zakonom dolžan izvršiti oz. sprejeti, opredeljena kot huda kršitev obveznosti iz delovnega razmerja. Te pa se ugotavljajo v disciplinskem in ne v upravnem postopku. Zato je upravni organ ravnal prav, ko je ob predhodnem preizkusu tožnikove zahteve za nadzor nad delom gradbenega inšpektorja ugotovil, da stvar, na katero se vloga nanaša, ni upravna zadeva in jo je iz tega razloga zavrgel (1. točka 1. odstavka 129. člena ZUP).

Toženka je z izpodbijanim sklepom zavrgla tožnikovo pritožbo nad delom inšpektorja A.A.. V obrazložitvi navaja, da je tožnikova vloga po vsebini zahteva za nadzor nad izvajanjem nalog inšpekcijskega nadzora omenjenega gradbenega inšpektorja in pritožba na dopis urada predstojnika z dne 22. 8. 2006. Upravni organ se v nadaljevanju sklicuje na določbo 2. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), ki opredeljuje pojem upravne zadeve in glede katere se v postopku odločanja uporabljajo določbe ZUP. Upravni organ nadalje ugotavlja, da niti ZUP niti Zakon o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN) ne poznata instituta pritožbe nad izvajanjem službenih nalog posameznega javnega uslužbenca. To pomeni, da ne gre za upravno zadevo, o kateri bi bil pristojen odločati katerikoli upravni organ. Glavna inšpektorica RS za okolje in prostor v omenjenih zakonih zato nima pravne podlage za tovrstni nadzor nad izvajanjem nalog inšpekcijskega nadzora posameznih inšpektorjev. Ker v obravnavanem primeru ni izpolnjena procesna predpostavka za uvedbo upravnega postopka, je upravni organ tožnikovo vlogo iz razloga po 1. odstavku 129. člena ZUP zavrgel. Pojasnjuje še, da zoper dopis upravnega organa ni mogoče vložiti pritožbe, zato dopis tudi ne vsebuje pravnega pouka.

Upravni organ druge stopnje je zavrnil tožnikovo pritožbo, v kateri navaja, da inšpektor ne ukrepa v skladu s pooblastili in da v dopisih inšpektorata ni pravnega pouka, zato poziva, da se odredi nadzor nad delom inšpektorja. Pritožbeni organ je v zvezi s tem ugotovil, da je iz dokumentov zadeve razvidno, da je tožnik na urad predstojnice Inšpektorata RS za okolje in prostor vložil pritožbo na delo gradbenega inšpektorja, ker ta po njegovem neutemeljeno ni ukrepal v zvezi z njegovimi prijavami, med drugim tudi v zvezi s prijavo iz leta 2003 glede gradnje dostopne poti in deloma komunalnih vodov glede na 7. točko gradbenega dovoljenja Upravne enote A. št. ....  Glede same odločitve pa se upravni organ druge stopnje strinja s prvostopenjskim sklepom. Nadzorstvene pritožbe nad delom inšpektorja namreč ne urejata ne ZUP niti ZIN.

Tožnik se s tako odločitvijo ne strinja in zaradi neukrepanja inšpekcijskega organa vlaga tožbo v tem upravnem sporu. Poudarja, da sta investitorja B.B. in C.C. izvedla dostopno pot in infrastrukturo v nasprotju z izdanim gradbenim dovoljenjem, inšpektorat pa na osnovi prijav ni ukrepal. V nadaljevanju  tožbe tožnik opisuje okoliščine, na podlagi katerih meni, da je bila gradnja  izvršena v nasprotju z gradbenim dovoljenjem, zaradi česar bi moral inšpektor preprečiti neskladno gradnjo in zahtevati spremembo gradbenega dovoljenja. Investitorja sta namreč izvedla dostopno pot in komunalne priključke po zemljišču parc. št. 538/22 k.o. B., katere solastnik je tožnik. Predlaga, da sodišče zavrže upravna akta obeh stopenj ter Inšpektoratu RS za okolje in prostor naloži ukrepanje zaradi neskladne gradnje.

Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi, dodatnih razlogov pa ne navaja.

Med strankama ni sporno, da je tožnik 18. 4. 2006 na urad predstojnice Inšpektorata RS za okolje in prostor vložil vlogo, naslovljeno kot pritožba na delo inšpektorja (...) in dopis (...), s katero je zahteval, da se odredi nadzor nad delom gradbenega inšpektorja. Upravni organ je to vlogo preizkusil v smislu določb ZUP (Uradni list RS, št. 80/99 in naslednji) ter ugotovil, da taka zahteva za nadzor nad delom javnega uslužbenca ne pomeni upravne zadeve v smislu 2. člena ZUP. Ta v 1. odstavku določa, da je upravna zadeva odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične ali pravne osebe oz. druge stranke na področju upravnega prava. Po 2. odstavku istega člena pa se šteje, da gre za upravno zadevo, če je s  predpisom določeno, da organ v neki stvari vodi upravni postopek, odloča v upravnem postopku ali izda upravno odločbo oz. če to zaradi varstva javnega interesa izhaja iz narave stvari.

Tožnik stališču, da v primeru opravljanja nadzora nad delom gradbenega inšpektorja ne gre za upravno stvar, v tožbi ne oporoka. Tudi sodišče ugotavlja, da je po določbi 1. alineje 1. odstavka 17. člena ZIN (Uradni list RS, št. 56/02 in naslednji) opustitev izvršitve nalog pri opravljanju nadzora oz. opustitev sprejetja ustreznih ukrepov, ki jih je inšpektor v skladu z zakonom dolžan izvršiti oz. sprejeti, opredeljena kot huda kršitev obveznosti iz delovnega razmerja. Te pa se ugotavljajo v disciplinskem in ne v upravnem postopku. Zato je upravni organ ravnal prav, ko je ob predhodnem preizkusu tožnikove zahteve za nadzor nad delom gradbenega inšpektorja ugotovil, da stvar, na katero se vloga nanaša, ni upravna zadeva in jo je iz tega razloga zavrgel (1. točka 1. odstavka 129. člena ZUP).

Ker tožnik glede na vsebino svoje tožbe z razlogi dejansko ne izpodbija stališča, da v primeru nadzora nad izvajanjem nalog gradbenega inšpektorja ne gre za upravno zadevo, ampak utemeljuje svoje stališče o izvajanju neskladne gradnje, ki da posega tudi na njegovo zemljišče, ne more vplivati na drugačno odločitev v zadevi. Drži pa tudi pojasnilo prvostopenjskega upravnega organa v tej zadevi, da zoper dopise ni pravnega sredstva.

Ob navedenih razlogih pa sodišče v zvezi s tožbenimi navedbami še dodaja, da ni stvar tega postopka ugotavljati, ali je pravilna inšpektorjeva odločitev, da ne izreče inšpekcijskih ukrepov, in ali je ta posledica njegove presoje, da sploh ni pogojev za začetek postopka, ali pa posledica v začetem postopku ugotovljenih dejstev.  Zato sodišče zgolj na načelni ravni pojasnjuje, da drži, da se postopek gradbene inšpekcije uvede po uradni dolžnosti. Čim pa je tak postopek uveden – s tem ko pristojni organ opravi v ta namen kakršnokoli dejanje (npr. opravi ogled) –, se mora tudi zaključiti z ustreznim upravnim aktom. Tako je po 1. odstavku 28. člena ZIN inšpektor dolžan ustaviti postopek, če ugotovi, da zavezanec ni storil kršitve zakona ali drugega predpisa. Ker je inšpektor dolžan na prijaviteljevo zahtevo tega obvestiti o svojih ukrepih (1. odstavek 24. člena ZIN), bo inšpektor prijavitelja obvestil o ustavitvi postopka. Če bi v tem primeru ta vložil pritožbo, pa bi moral upravni organ pred odločanjem o pritožbi med drugim preizkusiti, ali ustavitev postopka kakorkoli posega v pritožnikove (prijaviteljeve) pravice ali pravne koristi, torej ali je prijavitelj oseba, ki bi lahko sodelovala v postopku kot stranski udeleženec.

Po določbi 3. odstavka 24. člena ZIN ima v postopku položaj stranke zavezanec. Ker pa je po določbi 1. odstavka 42. člena ZUP stranka vsaka fizična ali pravna oseba zasebnega ali javnega prava, na katere zahtevo je začet postopek ali zoper katero teče postopek, omenjena določba ZIN določa le, da je stranka v postopku zgolj oseba na pasivni strani, na aktivni strani pa te pravice nima nihče. To je razumljivo, saj gre za postopek, ki se vodi po uradni dolžnosti in to tudi v primeru, ko je inšpektorjeva aktivnost posledica vložene prijave. Ker pa imajo pravico udeleževati se postopka tudi druge osebe (stranski udeleženci iz 43. člena ZUP), po mnenju sodišča določba 3. odstavka 24. člena ZIN ne izključuje udeležbo tretjih, če za to izpolnjujejo pogoje iz omenjene določbe ZUP. Da zavezanec ni edina oseba, ki je lahko udeležena v inšpekcijskem postopku, izhaja tudi iz več ustavnih odločb, npr. opr. št. Up-257/03 z dne 2. 10. 2003, Up-2411/06 z dne 22. 5. 2008.

Ker je sodišče ugotovilo, da tožba ni utemeljena, jo je v skladu z določbo 1. odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo.

ZUP člen 2, 2/2, 42, 42/1, 129, 129/1, 129/1-1.

ZIN člen 17, 17/1, 17/1-1, 24, 24/1, 24/3, 28, 28/1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.