sodba U 434/2005
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2006-03-21

denacionalizacija - ničnost - predhodno vprašanje

Pri vprašanju vezanosti sodišč in drugih organov na pravnomočne sodne odločbe (s katerimi je rešeno predhodno vprašanje) je potrebno izhajati iz materialne pravnomočnosti, ki se nanaša na vsebino odločbe. Le-ta pa je razvidna iz izreka, kjer se konkretna pravna posledica ugotavlja ali odreja. V obravnavanem primeru pa sodišče ničnosti pogodbe ni ugotavljalo, temveč je tožbo zavrglo, torej o spornem vprašanju ni bilo materialno pravnomočno odločeno in izdana sodba ne veže drugih organov. Ker predhodno vprašanje vsebinsko ni bilo rešeno, je bila tožena stranka v skladu z določbama 144. in 146. člena ZUP upravičena sama obravnavati in rešiti navedeno vprašanje za potrebe upravnega postopka. Ker pa ima po določbi 2. odstavka 144. člena ZUP rešitev predhodnega vprašanja pravni učinek samo v tej konkretni stvari, je ravnala nepravilno, ko je rešitev povzela v dispozitivu izpodbijane odločbe. Tožena stranka namreč ne more predhodnega vprašanja rešiti na splošno, zato je odločitev o predhodnem vprašanju le sestavni del obrazložitve odločbe.

Tožbi se ugodi. Odločba Ministrstva za kulturo RS, Ljubljana, št. ... z dne 6. 7. 2005 se odpravi in zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek.

Z izpodbijano odločbo (delno odločbo) je tožena stranka odločila, da se pri nepremičnini parc. št. 1260-stavbišče, hiša na ... ulici št...., vl. št. 755 k.o. A z vknjiženo družbeno lastnino in imetnikom pravice uporabe Občino B (stanje na dan uveljavitve ZDen) vzpostavi lastninska pravica v korist in na ime upravičenke AA (točka 1.A izreka); da se pogodba o uskladitvi zemljiškoknjižnega stanja z dejanskim stanjem št. ... z dne 22. 9. 1992, ki sta jo sklenili Občina B in Družbeno podjetje AAA, izreče za nično (točka 1.B izreka). Pod točko 2. izreka izpodbijane odločbe pa je tožena stranka odločila, da je zavezana stranka za vrnitev nepremičnine Mestna občina B.

Upravičenki AA je bila z odločbo Okrajne zaplembene komisije v A z dne 27. 8. 1945 na podlagi Odloka AVNOJ-a podržavljena nepremičnina parc. št. 133-stavbišče vl. št. 176 k.o. C, tako da je v obravnavanem primeru izkazan pravni temelj za denacionalizacijo. Prav tako je bilo z odločbo z dne 1. 2. 1994 ugotovljeno, da je upravičenka štela za jugoslovansko državljanko. Vlagatelj zahteve za denacionalizacijo (upravičenkin brat) je k vlogi priložil z.k. izpisek z dne 29. 9. 1992, iz katerega je izhajalo, da je na navedeni parceli kot imetnik pravice uporabe vknjižena Občina B, zato jo je upravni organ pozval v postopek kot zavezano stranko. Občina pa je z dopisom z dne 13. 6. 1996 prerekala status zavezane stranke, ker je zemljiškoknjižni lastnik obravnavane nepremičnine Družbeno podjetje AAA. Do vknjižbe navedenega podjetja je prišlo na podlagi pogodbe o uskladitvi zemljiškoknjižnega stanja z dejanskim z dne 22. 9. 1992, ki pa po mnenju zavezane stranke - občine, ne pomeni prometa s podržavljeno nepremičnino. Na osnovi navedene pogodbe je bila dne 26. 11. 1992 v zemljiški knjigi vpisana plomba, iz katere je razvidno, da je imetnik pravice uporabe Družbeno podjetje AAA. Po stališču zavezane stranke bi moral to dejstvo vlagatelj zahteve za denacionalizacijo upoštevati, saj je vlogo vložil kasneje, to je dne 26. 4. 1993. Ker je vlagatelj zahteve za denacionalizacijo na Okrožnem sodišču B vložil tožbo na ugotovitev ničnosti navedene pogodbe, je tožena stranka na obravnavi dne 15. 11. 1996 sklenila, da prekine postopek do rešitve predhodnega vprašanja veljavnosti citirane pogodbe. Dne 1. 7. 2005 pa je tožena stranka prejela predlog vlagatelja, da naj sama obravnava in reši predhodno vprašanje glede ničnosti pogodbe in izda odločbo o stvari. Tožena stranka je sledila navedenemu predlogu ter po proučitvi zadeve ugotovila, da lahko sama obravnava predhodno vprašanje. Pri tem je ugotovila, da je Občinski ljudski odbor B z odločbo z dne 1. 8. 1963 dodelil AAA v uporabo zgradbo na ... ulici, B, vendar pa sta javni pravobranilec in zastopnik Skupščine občine B na poizvedovalni zapisnik Okrajnega sodišča na B z dne 21. 8. 1968 izjavila, da se navedena nepremičnina vpiše v novo zemljiško knjigo kot družbena lastnina z imetnikom pravice uporabe Občina B. Kot taka je bila vknjižena v zemljiški knjigi tudi na dan uveljavitve ZDen, prav tako tudi na dan 29. 9. 1992, ko je vlagatelj v zemljiški knjigi prevzel z.k. izpiske za podržavljeno nepremičnino. Po mnenju tožene stranke pomeni sporna pogodba razpolaganje s predmetno nepremičnino, saj je z navedeno uskladitvijo za vlagatelja nastal pravni učinek izgube pravice do vrnitve nepremičnine v naravi, ker proti BBB, ki se je moral lastninsko preoblikovati po ZLPP, ni vložil predloga za izdajo začasne odredbe o zavarovanju zahtevka v procesu lastninskega preoblikovanja. Po določbi 88. člena ZDen pa zavezanci ne smejo s svojimi dejanskimi ali pravnimi ravnanji v zvezi s podržavljenim premoženjem kakorkoli poslabšati položaja upravičencev do denacionalizacije. Zato je tožena stranka ugotovila, da je citirana pogodba po določbi 88. člena ZDen nična. V nadaljevanju postopka pa bo tožena stranka postavila izvedenca cenilca, ki bo ugotovil vrednost podržavljene nepremičnine zaradi ugotavljanja morebitne bistveno povečane ali zmanjšane vrednosti nepremičnine, prav tako bo tudi odločila o vrnitvi podržavljenih premičnin, ki so bile podržavljene v sklopu obravnavane nepremičnine.

Tožeča stranka v tožbi navaja, da izpodbija odločbo tožene stranke zaradi kršitve določbe 147. člena ZUP, saj je bilo o predhodnem vprašanju že odločeno s pravnomočnim posamičnim aktom, ki ga pa tožena stranka ni upoštevala. Tožena stranka bi morala po izdaji sodne odločbe, s katero je bilo rešeno predhodno vprašanje, nadaljevati postopek po 148. členu ZUP ter zavreči vlagateljev zahtevek z dne 1. 7. 2005 za rešitev predhodnega vprašanja. Zaradi nedopustnega odločanja tožene stranke o predhodnem vprašanju, o katerem je že bilo pravnomočno odločeno, je tožena stranka napačno določila zavezanca za vrnitev denacionaliziranega premoženja. Tožeča stranka zato predlaga, da sodišče odpravi delno odločbo, da upošteva pravnomočno sodno odločbo o rešitvi predhodnega vprašanja in naloži toženi stranki, da nadaljuje denacionalizacijski postopek v skladu s 148. členom ZUP.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da je zavezana stranka Mestna občina B po uveljavitvi ZDen s AAA 22. 9. 1992 sklenila pogodbo o uskladitvi zemljiškoknjižnega stanja z dejanskim, na podlagi katere naj bi se v zemljiški knjigi vknjižil kot imetnik pravice uporabe Družbeno podjetje AAA. Predlog za vpis pogodbe v zemljiško knjigo je bil podan dne 26. 11. 1992, medtem ko je bila dne 29. 9. 1992, ko je vlagatelj prevzel z.k. izpiske, kot imetnica pravica uporabe vknjižena Občina B. Glede na načelo zaupanja v podatke zemljiške knjige, kakor tudi glede na določbo ZDen o prepovedi razpolaganja s podržavljenim premoženjem, vlagatelju ni bilo potrebno vložiti zahteve za zavarovanje zahtevka po ZLPP. Ker se je s sporno pogodbo spremenil zavezanec za vrnitev, bi moral vlagatelj vložiti zahtevo za zavarovanje zahtevka po ZLPP, česar pa iz upravičenih razlogov ni storil. Zaradi navedenega je tako izgubil možnost vrnitve podržavljene nepremičnine v naravi, kar pomeni, da je s sporno pogodbo prišlo do razpolaganja s podržavljenim premoženjem v škodo vlagatelja. Okrožno sodišče B je sicer s sodbo z dne 6. 12. 2002 vlagateljev zahtevek za ugotovitev ničnosti zavrglo z utemeljitvijo, da nima pravnega interesa na ugotovitev ničnosti sporne pogodbe, ker ni predlagal izdaje začasne odredbe po ZLPP. Navedeno odločitev je potrdilo tudi Višje sodišče v D s sodbo z dne 2. 12. 2003. Na izid predhodnega vprašanja, ki se rešuje v sodnem postopku, je sicer upravni organ vezan, vendar se v obravnavanem primeru sodišče ni spustilo v vsebinsko obravnavo ničnosti pogodbe, zaradi česar objektivna meja pravnomočnosti sodbe sodišča ne obsega okoliščin, ki se nanašajo na pogodbo, zato je tožena stranka lahko sama rešila predhodno vprašanje na podlagi 146. člena ZUP. Tožena stranka predlaga, da sodišče tožbo zavrne.

Državni pravobranilec RS kot zastopnik javnega interesa ni prijavil svoje udeležbe v tem upravnem sporu.

Odgovor na tožbo je podal tudi vlagatelj zahteve za denacionalizacijo BB po pooblaščencu in skrbniku za poseben primer CC. V odgovoru navaja, da sta sodišči prve in druge stopnje zavzeli stališče, da nima pravnega interesa za vložitev tožbe na ugotovitev ničnosti, ker ni vložil predloga za izdajo začasne odredbe po določbah ZLPP in z njim zavaroval svoje zahteve po vrnitvi nepremičnine v naravi. Pri tem pa sta sodišči prezrli, da so ustavno sodišče in redna sodišča uveljavila sodno prakso, da so v smislu 88. člena ZDen nične pogodbe, s katerimi se poslabša položaj upravičencev v denacionalizacijskem postopku (sodba VS I Up 786/99 z dne 11. 1. 2001). Stališče, da ni podan pravni interes za ugotovitev ničnosti pogodbe, ker ni zavaroval svojega zahtevka za vrnitev nepremičnine v naravi s predlogom za izdajo začasne odredbe po ZLPP, pa velja le v tistih primerih, ko je bil odsvojitelj nepremičnine podjetje oz. gospodarski subjekt, ki se je lastninil po ZLPP. To jasno izhaja iz odločbe Ustavnega sodišča Up 64/00 z dne 7. 5. 2001 in odločbe VS II Ips 75/2001 z dne 17. 5. 2001. Kadar pa je odsvojitelj nepremičnine pravna oseba, ki se ni lastninila po ZLPP, tako kot v obravnavanem primeru Občina B, pa je stališče, ki sta ga v zvezi s spornim primerom zavzeli sodišči prve in druge stopnje, popolnoma nesmiselno, arbitrarno in samovoljno ter v nasprotju s sodno prakso. Samovoljne arbitrarne odločitve kršijo pravico do enakega varstva pravic v sodnem postopku. Ker pa o vsebinski oceni ničnosti na podlagi 88. člena ZDen sodišči nista odločili, objektivne meje pravnomočnosti sodb ne obsegajo tudi okoliščin, ki se nanašajo na ničnost pogodbe. Zaradi navedenega ni mogoče trditi, da je predhodno vprašanje rešeno, zato predlaga, da sodišče tožbo zavrne.

Tožba je utemeljena iz naslednjih razlogov:

V obravnavani zadevi je sporno vprašanje zavezanca za vrnitev nacionaliziranega premoženja.

Po določbi 51. člena Zakona o denacionalizaciji (Uradni list RS, št. 27/91, 31/93, 65/98, 66/00, ZDen) je zavezanec za vrnitev stvari pravna oseba, v katere premoženju so stvari, ki se vrnejo upravičencem. Iz podatkov spisa je razvidno, da je bila pri sporni nepremičnini na dan uveljavitve ZDen vknjižena družbena lastnina z imetnikom pravice uporabe Občino B. Dne 26. 11. 1992 pa je bil na podlagi pogodbe o uskladitvi zemljiškoknjižnega stanja z dejanskim stanjem, sklenjene med Občino B in AAA dne 22. 9. 1992, vložen predlog za vpis v zemljiško knjigo na ime imetnika pravice uporabe AAA, ki se je kasneje lastninsko preoblikoval po določbah ZLPP. Vlogo za denacionalizacijo sporne nepremičnine pa je vlagatelj vložil dne 26. 4. 1993.

V času od uveljavitve ZDen do vložitve zahteve za denacionalizacijo je torej pri sporni nepremičnini prišlo do spremembe lastništva. Po določbi 88. člena ZDen pa z dnem uveljavitve tega zakona ni bilo več dopustno nobeno razpolaganje s premoženjem, glede katerega obstaja dolžnost vrnitve po določbah ZDen. Pravni posli in enostranske izjave volje, ki so bili sklenjeni v nasprotju z navedeno določbo, so po izrecni določbi zakona nični. Namen navedene določbe je, da se ustavi pravni promet s premoženjem, ki je lahko predmet vračanja in sicer zaradi varovanja denacionalizacijskih upravičencev, kakor tudi SOS kot zavezanca za vračilo v obliki odškodnine.

Za ugotovitev zavezanca (posledično pa tudi za obliko vračila, ker vlagatelj zoper AAA p.o. ni vložil začasne odredbe po ZLPP) je torej pravno relevantno vprašanje ali je sporna pogodba o uskladitvi zemljiškoknjižnega stanja z dejanskim stanjem nična na podlagi 88. člena ZDen.

Vprašanje ničnosti pogodbe v obravnavani zadevi pa predstavlja predhodno vprašanje v smislu določbe 144. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. list RS št. 47/86, ZUP). V skladu z navedeno določbo upravni organ, ki vodi postopek, v primeru, ko naleti na tako vprašanje, da brez njegove rešitve ni mogoče rešiti same stvari, to vprašanje pa je samostojna pravna celota, ki spada v pristojnost sodišča ali kakšnega drugega organa (predhodno vprašanje), ga lahko ob pogojih tega zakona organ sam obravnava ali pa prekine postopek, dokler ga ne reši pristojni organ. Kadar organ ni dolžan prekiniti postopka, lahko sam obravnava in reši predhodno vprašanje kot sestavni del stvari in na tej podlagi sam odloči o stvari (člen 146) V tem primeru ima njegova rešitev pravni učinek samo v stvari, v kateri je bilo vprašanje rešeno (2. odst. 144. člena).

V obravnavanem primeru je tožena stranka prekinila postopek zaradi rešitve predhodnega vprašanja ničnosti pogodbe pred pristojnim sodiščem. Iz spisa je tudi razvidno, da je Okrožno sodišče B s sodbo opr. št. .../98 z dne 6. 12. 2000 zavrnilo zahtevek na ugotovitev ničnosti sporne pogodbe, Višje sodišče v D pa je s sodbo opr. št. I Cp .../2003 z dne 2. 12. 2003 potrdilo navedeno sodbo s tem, da se v ugotovitvenem delu pravilno tožba zavrže. Iz obrazložitve nadalje izhaja, da tožnik (vlagatelj zahteve za denacionalizacijo) ni izkazal pravnega interesa za ugotovitveno tožbo, ker ni pravočasno vložil predloga za izdajo začasne odredbe po določbah ZLPP. Kadar pa ni izkazan pravni interes za vložitev tožbe, pa je potrebno tožbo zavreči.

Iz citiranih sodnih odločb torej izhaja, da je sodišče tožbo na ugotovitev ničnosti zavrglo. Pri vprašanju vezanosti sodišč in drugih organov na pravnomočne sodne odločbe pa je potrebno izhajati iz materialne pravnomočnosti, ki se nanaša na vsebino odločbe. Le-ta pa je razvidna iz izreka, kjer se konkretna pravna posledica ugotavlja ali odreja. V obravnavanem primeru pa sodišče ničnosti pogodbe ni ugotavljalo, temveč je tožbo zavrglo (v takšnem primeru pa se tožba zavrže s sklepom), torej o spornem vprašanju ni bilo materialno pravnomočno odločeno in izdana sodba ne veže drugih organov.

Glede na obrazloženo sodišče zavrača tožbeni ugovor tožeče stranke, da je bilo o predhodnem vprašanju že pravnomočno odločeno in da bi morala tožena stranka v nadaljevanju postopka upoštevati odločitev sodišča. Ker torej predhodno vprašanje vsebinsko ni bilo rešeno, je torej bila tožena stranka v skladu z določbama 144. in 146. člena ZUP upravičena sama obravnavati in rešiti navedeno vprašanje za potrebe upravnega postopka. Ker pa ima po določbi 2. odst. 144. člena ZUP rešitev predhodnega vprašanja pravni učinek samo v tej konkretni stvari, pa je ravnala nepravilno, ko je rešitev povzela v dispozitivu izpodbijane odločbe. Tožena stranka namreč ne more predhodnega vprašanja rešiti na splošno, zato je odločitev o predhodnem vprašanju le sestavni del obrazložitve odločbe. Ker je torej tožena stranka ravnala v nasprotju z določbami ZUP, navedena kršitev pa je vplivala na zakonitost odločbe, je sodišče moralo izpodbijano odločbo odpraviti in zadevo vrniti toženi stranki v ponoven postopek. V zvezi z reševanjem predhodnega vprašanja pa sodišče še pripominja, da je organ pri tem dolžan uporabljati tiste predpise, na podlagi katerih takšno vprašanje rešuje pristojni organ, prav tako pa je dolžan v procesnem smislu v postopek vključiti stranke, ki imajo zaradi varstva svojih pravic ali pravnih koristi pravico udeleževati se postopka. Iz podatkov spisa je sicer razvidno, da je bil AAA vključen v postopek, vendar mu izpodbijana odločba sploh ni bila vročena.

Glede na obrazloženo je sodišče odpravilo izpodbijano odločbo na podlagi 3. točke 1. odst. 60. člena Zakona o upravnem sporu (Ur. list RS 50/97, 70/00).

ZUP (1986) člen 144,  148,  144,  148.  ZDen člen 88,  88.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.