sodba U 377/2008
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2009-06-23

televizijski program - televizijski program posebnega pomena - odvzem statusa lokalnega televizijskega programa posebnega pomena

Po ugotovitvi, da tožnik kriterija iz določbe 7. alineje 1. odstavka 78. člena ZMed ne izpolnjuje, bi toženka - glede na podano diskrecijsko pravico v določbi 4. odstavka 78. člena ZMed - morala presoditi, ali je odvzem statusa smotrn in v njenem interesu oziroma, zakaj je to najprimernejša odločitev glede na ostale materialno pravne pogoje iz te določbe, ki pa jih tožnik sicer izpolnjuje.

Tožbi se ugodi, odločba Agencije za pošto in elektronske komunikacije RS, št. … z dne 26. 2. 2008, se odpravi ter zadeva vrne tej Agenciji v ponovni postopek.

Toženka je z odločbo, št. … z dne 26. 2. 2008, v 1. točki izreka odločila, da se mediju A.  izdajatelja tožnika odvzame status lokalnega televizijskega programa posebnega pomena, v 2. točki izreka, da se odločba organa, št. … z dne 1. 12. 2005, razveljavi, ter v 3. točki izreka, da stroški postopka niso nastali. V obrazložitvi je navedla, da po določbi 1. odstavka 109. člena Zakona o medijih (v nadaljnjem besedilu: ZMed) opravlja strokovno nadzorstvo nad izvajanjem določb ZMed. Na podlagi letnega načrta izvajanja strokovnega nadzorstva je opravila analizo televizijskega programa A. s statusom lokalnega televizijskega programa posebnega pomena. Navedeni status je bil izdajateljevemu televizijskemu programu B. (sedaj A.) dodeljen z odločbo, št. … z dne 1. 12. 2005. Toženka je pridobila posnetke predvajanega televizijskega programa A. od 3. 9. 2007 do 9. 9. 2007 od 00.00 do 24.00 ure ter opravila analizo programa, naključno izbranega dne 5. 9. 2007, ter pregledala vsebine ostalih dni. Televizijski program A. se razširja na območju, kjer živi 21.295 prebivalcev, kar je 1,08 % prebivalcev RS, v oddajnem času dne 5. 9. 2007 med 8. in 24. uro pa je bilo predvajanih 35,69 % lokalnih programskih vsebin lastne produkcije, kar pomeni, da program izpolnjuje pogoja iz določbe 2. odstavka 77. člena ZMed. Glede na opredelitev lokalnih vsebin po Pravilniku o programih posebnega pomena (v nadaljnjem besedilu: Pravilnik) so bile dne 5. 9. 2007 v oddajnem času med 8. in 24. uro zastopane informativne (22,21 %), kulturno-umetniške (3,74 %), otroške ali mladinske (2,74 %) ter športne (7,00 %) programske vsebine, v obdobju od 3. 9. do 9. 9. 2007 pa je program predvajal še izobraževalno programsko vsebino – oddajo …, kar pa pomeni, da program izpolnjuje pogoj iz določbe 6. člena Pravilnika. Program se tudi predvaja v skladu z določbo 3. odstavka 77. člena ZMed. Z analizo programa dne 5. 9. 2007 je toženka organ tudi ugotovila, da program izpolnjuje pogoje iz določb 1., 3. in 5. alinee prvega odstavka 78. člena ZMed. Ker pa se program ne razširja na območjih, kjer živijo pripadniki narodnostnih manjšin ter Romi, mu zahteve po razširjanju programskih vsebin iz življenja omenjenih manjšin ni treba izpolnjevati glede na 4. alineo prvega odstavka 78. člena ZMed. Tožnik pa izpolnjuje tudi pogoj iz določbe 6. alinee 78. člena ZMed, saj ni izdajatelj kakšnega drugega programa. Glede na podatke Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije pa je toženka še ugotovila, da ima izdajatelj zaposleni dve osebi za določen čas s polnim delovnim časom, iz česar pa sledi, da pa ne izpolnjuje pogoja iz določbe 7. alinee 78. člena ZMed. Tožniku je bil nato na podlagi določb 1. odstavka 138. in 3. odstavka 146. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljnjem besedilu: ZUP) poslan dopis z dne 27. 11. 2007, da pošlje odgovor k navedenim ugotovitvam, hkrati ga je toženka pozvala, da predloži podatke o imenovanju programskega odbora glede na določbo 2. alinee 78. člena ZMed. Tožnik je dostavil dokumente o imenovanju programskega odbora in s tem zadostil pogoju iz zadnje citirane alinee 78. člena ZMed, iz ostalih dokumentov pa je razvidno, da pa tožnik ne izpolnjuje pogoja o številu zaposlenih. Na podlagi določbe 16. člena Pravilnika in v skladu z 4. alineo 1. odstavka 100. člena ZMed je toženka posredovala Svetu za radiodifuzijo poročilo o opravljeni analizi televizijskega programa A. v predhodno mnenje. Na svoji 14. seji je Svet za radiodifuzijo sprejel sklep z dne 29. 1. 2008, s katerim je dal toženki pozitivno predhodno mnenje za odvzem statusa lokalnega televizijskega programa posebnega pomena televizijskemu programu A. Glede na navedeno je toženka odločila, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. Zaradi dodelitve statusa z odločbo z dne 1. 12. 2005 je toženka to odločbo razveljavila (2. točka izreka) ter še ugotovila, da stroški postopka niso nastali (3. točka izreka).

Tožnik je vložil tožbo zaradi bistvenih kršitev pravil postopka, napačne uporabe materialnega prava in zmotne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja. V tožbi je navedel, da je predstavnik tožnika toženko seznanil s pogoji, pod katerimi tožnik zaposluje delavce in sicer, da ima res za nedoločen čas zaposlena dva delavca, da pa preko kadrovske agencije C. s.p. najema delovno silo. Tako dela pri tožniku poleg dveh delavcev še šest delavcev preko kadrovske agencije, kar 11 delavcev preko avtorske pogodbe, družba pa najema tudi študente. Predstavnik tožnika je zato zaprosil za stališče predstavnika toženke, ali so tako izpolnjeni pogoji ali pa mora res zaposliti še dodatnega delavca. Predstavnik toženke takrat ni imel odgovora, je pa zagotovil, da ga bo pismeno posredoval. Na izrecno vprašanje predstavnika tožnika, ali mora povedano toženki posredovati tudi pismeno, mu je bilo zagotovljeno, da to ni potrebno. Tako je tožnik pričakoval pojasnilo, ne pa odvzem statusa. Nesporno je, da je predstavnik tožnika na sestanku bil in mora o tem obstajati ustrezen zapisnik ali vsaj uradni zaznamek. V preambuli odločbe se toženka sklicuje na določbo 5. odstavka 79. člena ZMed, kar je napačno, ker se ta določba nanaša na regionalne televizijske in radijske programe. Iz odločbe pa je tudi razvidno, da je v bistvu o odvzemu statusa odločil nepristojni organ, t.j. Svet za radiodifuzijo, kamor pa tožnik ni bil vabljen. Na sestanku s predstavniki toženke 3. 3. 2008 so ti zagotovili predstavnikom tožnika, da je bil postopek v skladu z ZUP, saj je bil dnevni red  seje Sveta za radiodifuzijo objavljen na internetu in bi tako tožnik lahko prebral, da bo odločal o odvzemu statusa in bi torej lahko svoje pomisleke oziroma dokaze iznesel na seji in odvzema ne bi bilo. To je bistvena kršitev pravil upravnega postopka, saj tožnik ni bil vabljen po pravilih ZUP, še več, sploh ni vedel, da je v postopku odvzema, ampak je bil vseskozi prepričan, da je samo v postopku nadzora ter je pričakoval pojasnilo toženke. Toženka pa bi morala tudi uporabiti določbo 4. odstavka 78. člena, ki daje organu diskrecijsko pravico, da odloči o odvzemu statusa in bi pri tem morala ravnati v javnem interesu in namenu zakona. Namen zakona je prav gotovo priznati status lokalne televizije posebnega pomena določenim lokalnim televizijskim programom, ki s svojim programom zadovoljujejo kriterije po vsebini, kvaliteti, pestrosti in kvantiteti, ne pa zagotavljati delovna mesta. Tožnik meni, da je kriterij zaposlovanja treh delavcev od vseh kriterijev še najmanj pomemben, saj je očitno, da se da vse ostale strokovne in zahtevne kriterije izpolnjevati tudi brez formalno zaposlenih delavcev za nedoločen čas. Nesporno pa je, da je tožnik s svojim načinom dela zagotavljal zaposlitev za nedoločen čas vsaj dvema delavcema in da si je najmanj 17 oseb služilo kruh s sodelovanjem s tožnikom. Da je ta kriterij še najmanj pomemben, dokazuje tudi Pravilnik, saj nima niti ene določbe o nadzoru s tega področja, torej morajo upoštevati ZMed. ZMed pooblašča toženko za nadzor izvajanja tega zakona. Pristojnosti toženke določa v določbi 109. člena in ji med drugim nalaga nadzor izvajanja zakonskih določb o radijskih in televizijskih programih posebnega pomena, vendar pa v nadaljevanju tudi določi postopek v primeru ugotovitve nepravilnosti in sicer, da pisno opozori izdajatelja in odredi, da se kršitve, ki jih ugotovi, odpravijo v roku, ki ga določi in ne sme biti krajši od enega meseca in ne daljši o šestih mesecev, kadar ugotovi, da izdajatelj krši določbe tega zakona ali podzakonskih aktov, sprejetih na njegovi podlagi ali ratificirano pogodbo oziroma ne izpolnjuje programskih zahtev iz dovoljenja za izvajanje dejavnosti, rok pa se lahko podaljša za največ tri mesece; začasno prekliče dovoljenje za izvajanje dejavnosti največ za tri mesece, če ugotovi, da po poteku zgoraj določenega roka ugotovljene kršitve niso bile odpravljene; razveljavi dovoljenje za izvajanje dejavnosti, če ugotovi, da izdajatelj kljub začasnemu preklicu iz prejšnje alinee svoje dejavnosti najpozneje v 30 dneh po začetku ponovnega oddajanja ne uskladi z zahtevami agencije. Tožnik ugotavlja, da toženka ni izdala niti z zakonom predvidenega opozorila, niti ga ni pozvala, naj nepravilnosti odpravi, saj je v svojem dopisu z dne 14. 1. 2008 zahtevala zgolj pojasnilo. Odločba pa tudi ni začasni preklic dovoljenja za izvajanje dejavnosti, temveč je že kar dokončen odvzem statusa. Tožnik je glede na navedeno sodišču predlagal, da zasliši tam navedene priče, vpogleda v spis, nato pa razsodi tako, da tožbi ugodi, odločbo odpravi ter s sodbo odloči o stvari, podredno pa, da vrne zadevo toženki v ponovni postopek.

Toženka je v odgovoru na tožbo vztrajala pri izpodbijani odločbi, ponovno povzela razloge odločbe in dodatno še navedla, da je bil tožnik dvakrat pozvan k izjavi, pa se na prvi dopis sploh ni odzval, na drugega pa tako, da je osebno prinesel zahtevane listine. Med prvim in drugim pozivom je minil en mesec in pol. Ni važno, za kakšno stališče je tožnik zaprosil toženko, saj se pravilnost njegovega ravnanja ne ugotavlja glede na mnenje toženke, temveč glede na pogoj iz določbe 78.člena ZMed. Tožnik je bil tudi seznanjen, kakšen postopek se vodi, določba 78. člena pa tudi jasno pove, kakšna je sankcija neizpolnjevanja pogojev. V preambuli je res navedena napačna določba, vendar pa je izrek tisti, ki zavezuje in je tudi podprt z obrazložitvijo. Svet za radiodifuzijo pa je odločal ne samo na podlagi pristojnosti, ki mu je dodeljena s Pravilnikom in ZMed, ampak tudi na podlagi ugotovitev, do katerih je prišla toženka, ki jim ni oporekal. Udeležbo tožnika pa Poslovnik sveta niti ne predvideva, niti ni potrebna. Toženka tudi ne more vrednotiti kriterija kot pomembnega oziroma manj pomembnega, saj je predviden z zakonom, tožnik pa ga ni izpolnjeval. Postopek za dodelitev ali odvzem statusa lokalnega televizijskega programa je v celoti urejen v določbi 78. člena ZMed in v določbi 16. člena Pravilnika. Če toženka v okviru strokovnega nadzora ugotovi, da imetnik statusa ne izpolnjuje več pogojev, status po predhodnem mnenju Sveta odvzame. Določba 3. odstavka 109. člena ZMed pa našteva vrstni red sankcij, ki jih ima toženka na voljo in se nanašajo na dovoljenje za televizijsko dejavnost ter tudi na programske pogoje in zahteve, ki veljajo za vse televizijske programe, v katerega pa organ ni posegel in tožniku ostaja tak, kot ga ima. Vsebina dovoljenja za izvajanje televizijske dejavnosti in odločba o statusu ne vsebujeta niti ene skupne sestavine in sta povsem drugačna glede na vsebino, ki jo urejata ali posledice, ki iz njih izhajajo. Z odvzemom statusa kršitelj lahko nadaljuje z izvajanjem svoje radijske ali televizijske dejavnosti, le statusa nima več.

V obravnavani zadevi je sporna odločitev toženke o odvzemu statusa lokalnega televizijskega programa posebnega pomena mediju A. izdajatelja - tožnika.

Iz podatkov izpodbijane odločbe in upravnih spisov je razvidno, da je toženka po uradni dolžnosti uvedla postopek nadzorstva lokalnega televizijskega programa posebnega pomena A. Podlago za uvedbo postopka ji daje določba 109. člena ZMed (Uradni list RS, št. 35/01 s spremembami in dopolnitvami), po kateri toženka izvaja strokovno nadzorstvo nad izvajanjem določb tega zakona. Po pribavi ustreznih podatkov glede na določbo 78. člena ZMed, ki predpisuje posebne pogoje za pridobitev (in posledično ohranitev) statusa lokalnega radijskega oziroma televizijskega programa, ki jih je pridobila od tožnika in Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije, je opravila analizo obravnavanega programa, slednjo pa je tudi posredovala tožniku v izjavo in sicer s pozivom na izjasnitev z dne 27. 11. 2007 ter z dne 8. 1. 2008. Tožnik ugovarja, da ni bil seznanjen z uvedbo postopka ter, da je po zglasitvi pri uradni osebi toženke v zvezi z izpolnjevanjem kriterija zaposlenih pričakoval pisni odgovor, ne pa odločbe o odvzemu statusa. Sodišče ugotavlja, da je že v pozivu k predložitvi posnetkov televizijskega programa (prej B.) A. z dne 10. 9. 2007 toženka tožnika seznanila z uvedbo tega postopka, ko je navedla, da opravlja strokovno nadzorstvo nad izvajanjem programskih zahtev in omejitev, ki po ZMed veljajo za radijske in televizijske programe po zgoraj citirani določbi 109. člena ZMed, kar je ponovila tudi v pozivu k izjasnitvi k analizi programa z dne 27. 11. 2007 (na katerega se tožnik niti ni odzval) in z dne 8. 1. 2008, v slednjih pa je poleg že navedenega tudi povzela svoje ugotovitve v zvezi z izpolnjevanjem predpisanih kriterijev, zaradi česar sodišče tega tožbenega ugovora ne more upoštevati, pri čemer tudi ni pomembno, da je tožnik pričakoval pojasnilo toženke glede kriterija števila zaposlenih, saj ga je toženka na to v pozivu z dne 27. 11. 2007 in z dne 8. 1. 2008 izrecno opozorila, k tej – in tudi k ostalim ugotovitvam – pa se je lahko tožnik tudi izjavil. Toženka je nato poročilo o analizi televizijskega programa glede na določbo 4. alinee 1. odstavka 100. člena ZMed posredovala še Svetu za radiodifuzijo v predhodno mnenje, Svet za radiodifuzijo pa je s sklepom, št. … z dne 29. 1. 2008, toženki dal pozitivno predhodno mnenje za odvzem obravnavanega statusa mediju A. Tožnik tako tudi nima prav, da je o odvzemu statusa odločal Svet za radiodifuzijo, tožnikova prisotnost pa na 14. seji Sveta, na kateri je bil sprejet povzeti sklep, tudi ni bila obvezna. Po določbi 16. člena Poslovnika Sveta za radiodifuzijo (Uradni list RS, št. 14/07) so na seje Sveta namreč vselej vabljeni direktor Agencije, njegov namestnik in minister oziroma drug funkcionar, odgovoren za področje radiodifuzije, vabljeni so tudi lahko predstavniki predlagateljev zadev, o katerih razpravlja Svet, udeleženci v razpisnem postopku ter institucije, katerih delo ne neposredno povezano z obravnavano problematiko. Tožnik pa bi se te seje (ne glede na zadnje citirano določbo) tudi lahko udeležil – sicer brez možnosti za razpravo, saj je bil njen sklic objavljen na internetni strani Sveta za radiodifuzijo, s pozivom zainteresiranim nevabljenim osebam (med katere sodi tožnik), da se seje lahko udeležijo po predhodni najavi na tam navedeno telefonsko številko. Po pridobitvi predhodnega mnenja Sveta za radiodifuzijo pa je toženka lahko že izdala izpodbijano odločbo, saj je postopanje z določenim vrstnim redom sankcij po določbi 3. odstavka 109. člena ZMed predpisano v primerih izvajanja nadzorstva nad izvajanjem programskih pogojev in zahtev za izvajanje radijske ali televizijske dejavnosti, kar nedvomno izhaja iz vsebine te določbe, in ne za obravnavani primer, ko gre za preveritev pogojev za ohranitev statusa lokalnega televizijskega programa posebnega pomena, zaradi česar je tudi ta tožbeni ugovor tožnika neutemeljen. Z navedbo določbe 79. člena ZMed v uvodu izpodbijane odločbe namesto pravilno določbe 78. člena ZMed pa toženka tudi ni bistveno kršila pravila postopka, saj gre za zgolj napačno navedbo določbe materialnega predpisa, med strankama pa tudi sicer ni sporno, katera določba ZMed je bila podlaga za toženkino odločitev glede na njeno vsebino.

Sodišče se pa strinja s tožnikom, da je toženka pri izdaji odločbe napačno uporabila določbo 4. odstavka 78. člena ZMed, posledično pa je odločba v tem delu tudi pomanjkljivo obrazložena. Po tej določbi lahko v primeru, če lokalni radijski ali televizijski program ne izpolnjuje več predpisanih pogojev iz tega člena, toženka status z odločbo odvzame in o tem obvesti pristojno ministrstvo. Navedena določba torej daje toženki možnost, da odloči po prostem preudarku, kar pomeni, da pri določenem ugotovljenem dejanskem stanju odloči v stvari tako, kot šteje, da je najprimernejše. Če ima po predpisu takšno pooblastilo, lahko tako organ pri istem dejanskem stanju izbere izmed več pravno enako možnih (alternativnih) odločitev tisto odločitev, ki jo šteje glede na konkretni primer za najbolj smotrno oziroma primerno. Predpis izbiro v konkretnem primeru prepušča organu, ki pa je pri tej izbiri vezan na javno korist. Odločanje zato ne more biti samovoljno, odločba pa mora biti tudi izdana v mejah pooblastila in v skladu z namenom, za katerega je organu dana ta možnost. To pa tudi pomeni, da mora organ ugotoviti vsa dejstva in okoliščine, ki so po materialnem predpisu pomembna za odločitev in jih tudi ustrezno presoditi. V obravnavanem primeru je toženka v izpodbijani odločbi navedla, da tožnik ne izpolnjuje pogoja iz 7. alinee 1. odstavka 78. člena ZMed, ker nima zaposlenih najmanj treh delavcev za nedoločen čas s polnim delovnim časom, ter glede na to odločila, da se status lokalnega televizijskega programa posebnega pomena mediju A. odvzame. Po presoji sodišča pa je takšen toženkin zaključek glede na vsebino določbe 78. člena ZMed najmanj preuranjen oziroma morebiti celo napačen, saj je navedeno določbo pri izdaji izpodbijane odločbe toženka upoštevala tako, kot da mora glede na neizpolnjen pogoj iz zadnje navedene določbe izdati negativno odločbo, česar pa ta določba ne predpisuje. Po ugotovitvi, da tožnik kriterija iz 7. alinee 1. odstavka 78. člena ZMed (t.j. zaposleni najmanj trije delavci za nedoločen čas s polnim delovnim časom) ne izpolnjuje, bi toženka tako morala presoditi, zakaj je zaradi neizpolnjevanja tega pogoja odvzem statusa najprimernejša odločitev glede na ostale materialnopravne pogoje oziroma ali navkljub nezadostitvi pogoja število zaposlenih delavcev pri tožniku (slednji ima dva delavca, zaposlena za določen čas s polnim delovnim časom, ostale delavce pa zaposluje po pogodbi o delu preko kadrovske agencije glede na potrebe medija),  odvzem statusa morebiti ni smotrn in v javnem interesu, pri tem pa predvsem upoštevati, da pa tožnik oziroma tožnikov medij sicer vse ostale posebne pogoje iz določbe 78. člena ZMed  - ne glede na tožnikovo kadrovsko strukturo - v celoti izpolnjuje, vse to pa bi morala tudi ustrezno obrazložiti. Ker tega toženka ni storila, je s tem kršila materialno pravo, posledično pa je tudi podana bistvena kršitev določb postopka (določba 1. in 2. točke 1. odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu – v nadaljnjem besedilu: ZUS-1, Uradni list RS, št. 105/06 – 119/08 – odl. US), zaradi česar je sodišče tožbi ugodilo, odločbo odpravilo (določba 4. in 3. točke 1. odstavka 64. člena ZUS-1) ter zadevo v smislu določb 3. in 4. odstavka 64. člena ZUS-1 vrnilo toženki v ponovni postopek, v katerem mora toženka, sledeč pravnemu mnenju sodišča in njegovim stališčem, ki se tičejo postopka, o zadevi glede na rezultat ugotovitvenega postopka ponovno odločiti.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.