sodba in sklep U 66/2008
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2008-10-15

prebivalec in lastnik nepremičnine v vplivnem območju naprave - zahteva za vstop v postopek - nepopolna vloga - okoljevarstveno dovoljenje - stranski udeleženec - občina kot stranski udeleženec

Tudi v postopku izdaje okoljevarstvenega dovoljenja za napravo iz 82. člena ZVO-1 je bilo glede vprašanja, kdo so stranke v njem, treba uporabiti določbo 73. člena ZVO-1.

1. Tožbi se ugodi in se: - odpravi sklep Agencije RS za okolje št. ... z dne 22. 5. 2007 ter se zadeva vrne upravnemu organu prve stopnje v ponovni postopek; - odpravi odločba Ministrstva za okolje in prostor št. ... z dne 29. 11. 2007 v delu, ki se nanaša na odločitev o zavrženju pritožbe A.A. in se zadeva v tem delu vrne upravnemu organu druge stopnje v ponovni postopek.

2. Tožba zoper okoljevarstveno dovoljenje za predelavo odpadkov Agencije RS za okolje št. ... z dne 19. 4. 2007 se zavrže.

Upravni organ prve stopnje je z izpodbijanim sklepom z dne 22. 5. 2007 zavrgel pritožbo Občine A. zoper v uvodu navedeno okoljevarstveno dovoljenje za predelavo odpadkov z dne 19. 4. 2007. Tega je Agencija RS za okolje (ARSO) izdala stranki A.A.A. d.o.o. iz B. (v tem upravnem sporu prizadeti stranki) za predelavo odpadkov na napravi - parnem kotlu EMO-OMNICAL, 9,3 MW, na zemljiščih parc. št. 1449/1, 1449/2 in 1452 k.o. C. za čas 5 let z možnostjo podaljšanja. Toženka v obrazložitvi sklepa kot razlog za zavrženje pritožbe navaja, da je bilo okoljevarstveno dovoljenje izdano na podlagi 82. člena Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1), kjer zakon izrecno ne opredeljuje statusa stranskega udeleženca, kot to velja za nekatera druga okoljevarstvena dovoljenja - npr. po 68. in 86. členu ZVO-1. V konkretnem postopku je bila zato stranka le vlagatelj zahteve oz. upravljalec naprave A.A.A. d.o.o. Čeprav je upravni organ v skladu s 84. členom ZVO-1 dolžan poslati okoljevarstveno dovoljenje tudi pristojni inšpekciji in občini, na katere območju se nahaja naprava, s tem slednja ne pridobi statusa stranke ali stranskega udeleženca. Toženka se v nadaljevanju sklicuje tudi na določbe 42. in 43. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) o tem, kdo je lahko stranka oz. stranski udeleženec v postopku, pri čemer poudarja, da mora oseba, ki zahteva udeležbo v postopku, v svoji vlogi določno navesti, v čem je njen pravni interes. Pritožnik je namreč lahko le tisti, ki misli, da je bila z aktom kršena njegova pravica ali njegova na zakon oprta neposredna osebna korist, ki pa je lahko kršena le, če je kot takšna določena v materialnem zakonu. Ker se izpodbijana odločba ne nanaša na Občino A. ter z njo ni bilo odločeno o njeni na zakon oprti pravici ali pravni koristi, ni upravičena oseba za vložitev pritožbe, pri čemer še dodaja, da Občina A. v pritožbi pravne podlage niti ne navaja.

Upravni organ druge stopnje je pritožbo prve tožnice zoper navedeni sklep zavrnil in v razlogih navedel, da določba 21. člena Zakona o lokalni samoupravi (v nadaljevanju ZLS), po kateri je naloga občine tudi skrb za varstvo zraka, tal, vodnih virov, varstvo pred hrupom, zbiranje in odlaganje odpadkov in opravljanje drugih dejavnosti varstva okolja, ni podlaga, s katero bi prva tožnica lahko utemeljila varstvo svojih pravic in pravnih koristi v postopku izdaje okoljevarstvenega dovoljenja. Navedena določba se namreč nanaša na materialno urejanje na občino prenesenih pristojnosti in izvornih pristojnosti občine ter na izvajanje javne službe v zvezi z navedenimi nalogami.

V isti odločbi pa je upravni organ druge stopnje odločil tudi, da se tudi pritožba drugega tožnika (s sopodpisniki, ki tožbe v upravnem sporu niso vložili) zoper navedeno okoljevarstveno dovoljenje za predelavo odpadkov zavrže. V razlogih za zavrženje je navedel, da je drugi tožnik vložil pritožbo kot neupravičena oseba, saj ni izkazal pravne koristi, na podlagi katere bi se glede na določbo 43. člena ZUP imel pravico udeležiti postopka kot stranski udeleženec.

Tožnika se z odločitvama o zavrženju njunih pritožb ne strinjata. Prva tožnica izraža mnenje, da bi že po samem zakonu morala imeti status stranke v postopku, saj ji ZLS nalaga skrb za varstvo zraka, tal, vodnih virov itn., dodatne pristojnosti in obveznosti pa ji nalagajo tudi področni zakoni, predvsem ZVO-1. Po njenem je nelogično, da zakoni občini nalagajo le odgovornosti, ne dajejo pa ji pravic oz. vzvodov za varstvo ter zagotavljanje izvajanja teh odgovornosti. Drugi tožnik stalno prebiva na vplivnem območju kurilne naprave - parnega kotla EMO-OMNICAL. Ker izvajanje sežigov bistveno in neposredno poslabšuje pogoje za življenje, je vsekakor neposredno prizadet v svojih pravicah. V nadaljevanju tožbe tožnika ugovarjata pravilnosti in zakonitosti izdanega okoljevarstvenega dovoljenja. Med drugim menita, da gre v obravnavanem primeru za napravo, ki lahko povzroči onesnaževanje okolja večjega obsega, zaradi česar bi moralo biti izdano okoljevarstveno dovoljenje iz 68. člena ZVO-1. V tem primeru pa imata tožnika v skladu z določbo 2. odstavka 73. člena ZVO-1 pravni interes in položaj stranskega udeleženca v postopku. Sodišče na tem mestu podrobnejše vsebine tožbenih ugovorov zoper okoljevarstveno dovoljenje ne povzema iz razlogov, ki bodo razvidni iz nadaljevanja obrazložitve k 2. točki izreka te sodbe. Tožnika predlagata, da sodišče odpravi izpodbijani sklep z dne 22. 5. 2007, odločbo z dne 29. 11. 2007 in okoljevarstveno dovoljenje z dne 19. 4. 2007.

Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijanih aktih, dodatnih razlogov pa ne navaja.

Na tožbo je odgovorila tudi A.A.A. d.o.o. kot prizadeta stranka. Ne strinja se, da bi tožnika izkazala svojo pravno korist za sodelovanje v predmetnem postopku. Sklicevanje prve tožnice na določbo 2. odstavka 73. člena ZVO-1 je neutemeljeno, saj v konkretnem primeru ne gre za obratovanje naprave, ki lahko povzroča onesnaževanje večjega obsega. Izdano okoljevarstveno dovoljenje dovoljuje namreč izključno predelavo nenevarnih odpadkov, za kar pa se v skladu z Uredbo o vrsti dejavnosti in naprav, ki lahko povzročajo onesnaževanje okolja večjega obsega, vodi postopek po 82. členu ZVO-1. Ta pa ne predvideva udeležbe stranskih udeležencev. V nadaljevanju prizadeta stranka navaja argumente, s katerimi izpodbija utemeljenost tožbenih ugovorov zoper izdano okoljevarstveno dovoljenje. Predlaga, da sodišče zavrne tožbo v delu, ki se nanaša na odpravo sklepa in odločbe, zavrže pa naj jo v delu, ki se nanaša na odpravo okoljevarstvenega dovoljenja.

V obravnavani zadevi je sporno, ali sta tožnika osebi, ki imata pravico sodelovati v postopku izdaje okoljevarstvenega dovoljenja za predelavo odpadkov, izdanega na podlagi 82. člena ZVO-1 (Uradni list RS, št. 41/04 in naslednji), to je v postopku izdaje dovoljenja za druge naprave, ki niso naprave, ki lahko povzročajo onesnaževanje večjega obsega iz 68. člena ZVO-1

Po določbi 1. odstavka 43. člena ZUP (Uradni list RS, št. 80/99 in naslednji) ima pravico udeleževati se postopka tudi oseba, ki izkaže pravni interes. Tega izkaže oseba, ki zatrjuje, da vstopa v postopek zaradi varstva svojih pravnih koristi. V 2. odstavku navedenega člena je dana tudi definicija pravne koristi, ki je neposredna na zakon ali drug predpis oprta osebna korist. Ne gre torej za kakršnokoli korist, ampak za korist, ki temelji na materialnem predpisu. Ta je tisti, ki določa, ali ima kdo kakšno pravno korist (interes) v upravni zadevi, o kateri se odloča v upravnem postopku. To tudi pomeni, da stranski udeleženec ne more uspešno uveljavljati dejanskega ali splošnega javnega interesa. Stranski udeleženec lahko v upravnem postopku svoje pravne koristi varuje tako, da opozarja na morebitno neizpolnitev zakonskih pogojev za izdajo upravnega akta, ne more pa vplivati na odločitev z ugovori, ki izražajo samo njegov dejanski interes.

Glede na navedeno se sodišče strinja s stališčem iz izpodbijane odločbe, da 21. člen ZLS (Uradni list RS, št. 72/93 in naslednji) občini ne daje podlage za uveljavljanje pravice do udeležbe v postopku izdaje okoljevarstvenega dovoljenja oz. ne more biti podlaga za njeno sodelovanje v konkretnih upravnih postopkih. Po 2. odstavku navedenega člena je namreč skrb za varstvo okolja ena od njenih nalog, ki jih opravlja zaradi zadovoljevanja potreb svojih prebivalcev, medtem ko lahko stranski udeleženec glede na omenjeno določbo ZUP v posamičnem upravnem postopku varuje le svojo - na materialni predpis oprto osebno korist. Prva tožnica torej s sklicevanjem na naloge, ki jih mora opravljati za svoje prebivalce, ne zatrjuje svoje osebne koristi, torej koristi, ki ji gredo kot samoupravni lokalni skupnosti (npr. koristi, ki bi ji šle kot lastnici nepremičnin na nekem območju).

Kljub temu pa sodišče ugotavlja, da sta tako upravni organ prve stopnje v sklepu o zavrženju pritožbe prve tožnice kot upravni organ druge stopnje v svoji odločbi glede zavrženja pritožbe drugega tožnika preuranjeno odločila, da tožnika ne izkazujeta pravne koristi kot podlage za sodelovanje v postopku. Stališče prvostopenjskega upravnega organa pri tem izhaja iz ugotovitve, da ZVO-1 v postopku izdaje okoljevarstvenega dovoljenja iz 82. člena ZVO-1 neposredno ne omogoča pridobitev statusa stranskega udeleženca.

Res je, da je v 73. členu ZVO-1 izrecno določeno, kdo so stranke v postopku izdaje okoljevarstvenega dovoljenja za obratovanje naprave, ki lahko povzroča onesnaževanje večjega obsega. Med drugimi omogoča udeležbo v postopku tudi osebi, ki na območju, opredeljenem v elaboratu o vplivnem območju naprave, stalno prebiva ali je lastnik ali drug posestnik nepremičnine. Taka oseba ima položaj stranskega udeleženca. V določbah, ki se nanašajo na izdajo okoljevarstvenega dovoljenja za druge naprave (členi 82. do 85. ZVO-1) take izrecne določbe o strankah v postopku ni. Vendar pa je v 2. odstavku 85. člena posebej določeno, da se za spremembo okoljevarstvenega dovoljenja za napravo iz prejšnjega odstavka (to je za napravo iz 82. člena ZVO-1) ne uporabljajo določbe 71. in 73. člena ZVO-1. V postopku za spremembo okoljevarstvenega dovoljenja se torej ne uporabljajo (med drugim) določbe, ki se nanašajo na opredelitev strank v postopku.

Zakon torej izrecno izključuje uporabo 73. člena ZVO-1 le pri spremembi okoljevarstvenega dovoljenja, izdanega za napravo iz 82. člena, kar omogoča sklep, da ta izjema pri izdaji okoljevarstvenega dovoljenja ne velja. Zato je po mnenju sodišča treba tudi v teh primerih uporabiti določbo 73. člena ZVO-1.

V prid temu govori tudi kasnejša sprememba navedenega zakona (ZVO-1B, Uradni list RS, št. 70/08), ki je začela veljati 26. 7. 2008. Novi 84.a člen namreč omogoča osebam, ki v postopkih za pridobitev, spremembo ali podaljšanje okoljevarstvenega dovoljenja za druge naprave vložijo zahtevo za vstop v postopek in lahko izkažejo svoj pravni interes, pridobitev položaja stranskega udeleženca (4. odstavek navedenega člena). Katere osebe imajo v tem primeru pravni interes, navedeni člen ne določa, vendar pa je na podlagi ostalih določb ZVO-1, ki se nanašajo na postopke izdajanja upravnih aktov po tem zakonu, treba šteti, da gre za osebe, ki so povezane z območjem, na katerem bo obratovanje (oz. že) povzročalo določene obremenitve, to pa so osebe, ki so s tem območjem povezane bodisi zaradi prebivanja ali pa imetništva nepremičnin (primerjaj določbe 64. člena ZVO-1 o strankah v postopku izdaje okoljevarstvenega soglasja, 73. člena o strankah v postopku izdaje okoljevarstvenega dovoljenja). Ker je bil s spremembami črtan tudi del 2. odstavka 85. člena ZVO-1, in sicer da se v postopku za spremembo okoljevarstvenega dovoljenja za napravo iz 82. člena ZVO-1 ne uporabljajo določbe 71. in 73. člena ZVO-1 (38. člen ZVO-1B), to po mnenju sodišča še dodatno kaže, da neuporaba teh določb ne pride več v poštev.

Glede na navedeno bi morala upravna organa pravico tožnikov do udeležbe v postopku presoditi tudi v luči omenjenih določb ZVO-1. Sodišče je zato tožbi v tem delu ugodilo, in odpravilo izpodbijani sklep in odločbo drugostopenjskega upravnega organa glede drugega tožnika, saj sopodpisniki tožbe niso vložili (3. in 4. točka 1. odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu, Uradni list RS, št. 105/06; v nadaljevanju ZUS-1) in zadevo vrnilo v ponoven postopek - upravnemu organu prve stopnje glede prve tožnice, upravnemu organu druge stopnje pa glede drugega tožnika (3. odstavek 64. člena ZUS-1).

Če upravna organa menita, da sta pritožbi tožnikov zoper okoljevarstveno dovoljenje pomankljivi, ker ne navajata (zadostnih) okoliščin za ugotovitev njunega pravnega interesa in ne predlagata dokazov, na podlagi katerih bi lahko opravila preizkus, ali sta pritožbi vloženi s strani upravičenih oseb, bosta v tem delu dopolnila postopek. Po 2. odstavku 142. člena ZUP mora oseba, ki zahteva udeležbo v postopku (v obravnavanem primeru z vložitvijo pritožbe), v svoji vlogi določno navesti, v čem je njen pravni interes in če je mogoče, predložiti tudi dokaze. Če vloga te vsebine nima oz. če ne obsega vsega, kar je treba, da se lahko obravnava (1. odstavek 66. člena ZUP), je organ dolžan poskrbeti, da se te pomankljivosti odpravijo. Dolžnost organa, da pozove stranko na predložitev dokazov, pa temelji na določbi 2. odstavka 140. člena ZUP.

S tem ko je sodišče odpravilo odločitvi o zavrženju pritožb tožnikov zoper izdano okoljevarstveno dovoljenje, je zadevo vrnilo v stanje pred odločitvijo o njunih pritožbah. S tem ni izpolnjen pogoj za vložitev tožbe v upravnem sporu, v katerem odloča sodišče le o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v tožnikov pravni položaj (1. odstavek 2. člena ZUS-1). Dokler ni odločeno o pritožbah v upravnem postopku zoper izdano odločbo, ta ni dokončna, zato okoljevarstveno dovoljenje z dne 19. 4. 2007 ni upravni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu. Glede na navedeno je sodišče tožbo v tem delu zavrglo (4. točka 1. odstavka 36. člena ZUS-1).

ZUP člen 140/2,  142,  142/2,  66,  66/1,  140,  43,  43/1,  43/2,  140/2,  142,  142/2,  66,  66/1,  140,  43,  43/1,  43/2.  ZVO-1 člen 85,  85/2,  73,  82,  84a,  85,  85/2,  73,  82,  84a.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.