sklep I U 258/2009
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2009-03-04

referendum - ljudska iniciativa - molk organa

Tožniki očitno niso vložili zahteve za naknadni referendum, saj tega dela zahteve niso vezali na nek že sprejet splošni akt občine ali na njegove posamezne določbe. Svetovalni referendum pa lahko pred odločanjem o posameznih vprašanjih razpiše le občinski svet iz svoje pristojnosti, da bi ugotovil voljo občanov. Iz določila 46.a. člena ZLS sicer izhaja, da občani lahko odločajo na referendumu tudi o drugih vprašanjih, če tako določa zakon, kar pomeni, da je načeloma možen referendum tudi v drugih pravnih okvirih, kot je določen v 46. členu ZLS, vendar samo če poseben zakon to določa. Poseben zakon pa referenduma v zadevi, v kateri ga zahtevajo tožniki, ne določa, kar pa ne pomeni, da organ, na katerega so tožniki naslovili zahtevo, nima obveznosti z ustreznim aktom v procesnem smislu, ob smiselni uporabi določil ZUP odločiti o vlogi tožnikov.

Tožniki so z vlogo podali tudi zahtevo v smislu t.i. ljudske iniciative. Zahtevo so naslovili na občinski svet in na župana. Ker z ljudsko iniciativo niso zahtevali razveljavitve splošnega akta, bi moral pristojni organ o zahtevi odločati najkasneje v 1 mesecu.

V tožbi zaradi molka organa tožniki pravijo, da se Občina A., njen župan in občinski svet niso odzvali na zahtevo Civilne iniciative A. za ohranitev oskrbe z alpsko vodo izpod B. (A.A.A.) o referendumu, vložene dne 29. 5. 2008., ki jo je podprlo 352 volivk in volivcev. Občani so zahtevali referendum o oskrbi s pitno vodo iz alpskih virov izpod B. Na podlagi dopolnjene pobude, vložene dne 3. 3. 2008, je župan namesto v 8 dneh sklep o zbiranju podpor sprejel 18. 4. 2008 (št. ...), prvopodpisani pa je ta sklep prejel dne 24. 4. 2008. To je bila prva kršitev Občine A., ker bi moral župan sklep sprejeti do 11. 3. 2008. V predpisanem roku od 28. 4. do 27. 5. 2008 je 352 občanov in občank izrazilo pisna soglasja, prvopodpisani in še dva člana A.A.A. pa so jih predali županu dne 29. 5. 2008. Od dne 29. 5. 2008 do dneva vložitve tožbe občina, župan in občinski svet niso sprejeli niti sklepa o izvedbi referenduma niti sklepa, da zavračajo podporo pobudi oziroma zahtevi A.A.A. z dne 3. 3. 2008. Zadnja kršitev molka organa se je zgodila na 22. seji Sveta Občine A. dne 22. 1. 2009, ko je bil zavrnjen predlagani sklep, da se na dnevni red uvrsti odločanje o sprejemu sklepa o izvedbi referenduma. V skladu z ustavo, zakonom in statutom občine zahtevajo uveljavitev spoštovanja demokratične ljudske pobude oziroma zahteve.

V odgovoru na tožbo župan navaja, katere listine prilaga za sodišče, med katerimi je tudi sklep Občinskega sveta z dne 18. 9. 2008 o razpisu referenduma, in pravi, da se bo zadeva obravnavala na 23. seji Občinskega sveta dne 19. 2. 2009 pod 7. točko dnevnega reda. Zato meni, da je tožba neutemeljena. V dopolnitvi odgovora tožena stranka pravi, da je Občinski svet Občine A. na svoji 23. seji dne 19. 2. 2007 obravnaval in odločal o pobudi ljudske iniciative o razpisu referenduma in sprejemu sklepov. Pred odločanjem o predmetni zadevi je bila opravljena razprava, kjer je bilo ugotovljeno, da je bilo pri navedeni pobudi storjenih več nepravilnosti. Pobudniki ljudske iniciative so zahtevali, da občinski svet razpiše svetovalni referendum in v ta namen so zbirali podpise volivcev. Pri tem so spregledali dejstvo, da iz ZLS, pa tudi iz zakona o referendumu in ljudski iniciativi, izhaja, da je v naravi svetovalnega referenduma, da ga lahko razpiše samo predstavniški organ, ki želi od občanov pridobiti nezavezujoče mnenje o neki zadevi, o kateri ta organ odloča. Občinski statut lahko natančneje določi, kdo lahko da občinskemu svetu (neobvezno) pobudo za razpis svetovalnega referenduma, ne more pa predpisati, da bi lahko občani ali kdorkoli drug razen občinskega sveta (članov občinskega sveta) zahteval razpis svetovalnega referenduma. V Statutu Občine A. ni določb, ki bi določale, da lahko občani dajo pobudo oziroma zahtevo za razpis svetovalnega referenduma. Iz predložene ljudske iniciative pa je izhajala prav ta zahteva. Na podlagi ljudske iniciative lahko občani predlagajo občinskemu svetu v sprejem določene akte (v tem primeru sprejem sklepov), če za to predložijo določeno število podpisov občanov - volivcev. V primeru ljudske iniciative pa so se podpisi nanašali na pobudo oziroma zahtevo za razpis referenduma, ne pa za sprejem aktov - sklepov. Občinski svet je kljub zgoraj navedenim pravnim pomislekom v izogib očitkom o nedemokratičnosti in neupoštevanju oziroma ignoranci ljudske volje odločal o pobudi ljudske iniciative. Občinski svet predloga sklepa o razpisu svetovalnega referenduma ni sprejel, sprejel pa je dopolnjene predloge sklepov, ki jih je predlagala ljudska iniciativa.

V odgovoru na odgovor tožene stranke tožniki pravijo, da Občina A. v ničemer ne odgovarja na neutemeljenost tožbe. Priložen sklep o razpisu referenduma z vsebino, da bo Občinski svet Občine A. posvetovalni referendum o oskrbi s pitno vodo iz alpskih virov izpod B. razpisal dne 1. 3. 2009 (št. ... z dne 18. 9. 2008), je Občinski svet negiral večkrat. Najprej z neformalnim zatrjevanjem, da je bilo s tako formulacijo mišljen datum, ko bo svet občine sprejel sklep o izvedbi referenduma. Tako ni mogoče razumeti sklepa, saj je datum referenduma bil postavljen na nedeljo 1. 3. 2009. Vseeno pa je ravno zaradi takih razlag tožnik sam predlagal ustrezen sklep z vsemi elementi za razpis in izvedbo referenduma na 22. seji Sveta Občine A., dne 22. 1. 2009. Dvoumje, sprenevedanje in končno zavrnitev obravnave in sklepanja o sklepu za dejansko izvedbo referenduma dne 1. 3. 2009 na 22. seji sveta občine je bil razlog za vložitev tožbe. Svet občine je odločanje o prvotnem predlogu podpisanega svetnika, ki je eden izmed tožnikov, z obstrukcijo oziroma nesklepčnostjo zavlekel do tri dni pred izvedbo državnozborskih volitev. Priloženi sklep občine je na seji dne 18. 9. 2008 župan oblikoval po prepričevanju o nezakonitosti in ga je oblikoval med kratko prekinitvijo seje (št. ... z dne 18. 9. 2008).

V obravnavani zadevi gre za spor v zvezi z uresničevanjem pravic občanov do lokalne samouprave (138. člen Ustave). Na tej podlagi imajo prebivalci v občinah pravico, da v skladu z zakonom bodisi neposredno, ali pa po izvoljenih predstavnikih, sodelujejo pri upravljanju javnih zadev (44. člen Ustave).

Iz podatkov v spisu izhaja, da so tožniki z vlogo z dne 13. 2. 2008 najprej podali „pobudo za razpis ljudske iniciative in svetovalnega referenduma za ohranitev dosedanje oskrbe Občine A. s pitno vodo iz alpskih virov vode izpod B. z zahtevo za razpis ljudske iniciative in svetovalnega referenduma“ in so zahtevali, da Občinski svet Občine A. sprejme tri sklepe. Vlogo so oprli na 53. člen Statuta Občine A., ter 48. in 47. člen Zakona lokalni samoupravi v zvezi z 57. členom Zakona o referendumu in ljudski iniciativi. Na podlagi 51. člena Statuta in 55. člena Poslovnika Občine A. so zahtevali, da župan objavi izvedbo ljudskega referenduma na območju občine in da objavi izvedbo posvetovalnega referenduma. Nato so z vlogo z dne 3. 3. 2008 podali dopolnjeno pobudo za „vložitev ljudske iniciative za ohranitev oskrbe Občine A. s pitno vodo iz alpskih virov vode izpod B. z zahtevo, da Občinski svet sprejme 3 konkretne sklepe (točka I.) ter da Občinski svet pred sprejemom v I. točki navedenih sklepov razpiše svetovalni referendum z naslednjim referendumskim vprašanjem: Ali ste za to, da Občina A. ohrani in sodeluje pri povečanju zmogljivosti Vodooskrbnega sistema B. (II. točka). Iz tega nedvoumno sledi, da so tožniki vložili zahtevo za predhodni (svetovalni) referendum (46.b. člen Zakona o lokalni samoupravi (ZLS, Uradni list RS, št. 72/1993 z nadaljnjimi spremembami in dopolnitvami) ter (zahtevo za) ljudsko iniciativo (po 48. členu ZLS).

Za odločitev o tožbi, vloženi v tem upravnem sporu je potrebno upoštevati določila drugega stavka 1. odstavka 2. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1, Uradni list RS, št. 105/2006) v zvezi z 3. odstavkom 47. člena ZLS, 46. člen, 46.a. člena, 46.b. člen in 48. člen ZLS; glede dela tožbe, ki se nanaša na zahtevo za referendum, pa je treba upoštevati tudi določilo 5. odstavka 56. člena Zakona o referendumu in ljudski iniciativi (ZRLI, Uradni list RS, št. 15/1994 z nadaljnjimi spremembami in dopolnitvami). Tožniki očitno niso vložili zahteve za naknadni referendum, saj tega dela zahteve niso vezali na nek že sprejet splošni akt občine ali na njegove posamezne določbe. Svetovalni referendum pa lahko pred odločanjem o posameznih vprašanjih razpiše le občinski svet iz svoje pristojnosti, da bi ugotovil voljo občanov. Iz določila 46.a. člena ZLS sicer izhaja, da občani lahko odločajo na referendumu tudi o drugih vprašanjih, če tako določa zakon, kar pomeni, da je načeloma možen referendum tudi v drugih pravnih okvirih, kot je določen v 46. členu ZLS, vendar samo če poseben zakon to določa. Poseben zakon pa referenduma v zadevi, v kateri ga zahtevajo tožniki, ne določa. Iz tega sledi, da toženi stranki, bodisi župan, bodisi občinski svet, ki ga zastopa župan (2. odstavek 33. člena ZLS) v konkretni zadevi glede zahteve tožnikov za razpis svetovalnega referenduma nimata obveznosti po vsebini odločiti o zahtevi tožnikov, kar pa ne pomeni, da organ, na katerega so tožniki naslovili zahtevo, nima obveznosti z ustreznim aktom v procesnem smislu, ob smiselni uporabi določil Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP, Uradni list RS, št. 80/99 s spremembami in dopolnitvami) odločiti o vlogi tožnikov. V navedenem smislu je torej tožba zaradi molka organa v predmetni zadevi možna, vendar pa za njen sprejem v konkretnem primeru ni izpolnjena ena izmed potrebnih zakonskih predpostavk iz 3. odstavka 28. člena ZUS-1. Po določilu 3. odstavka 28. člena ZUS-1, če organ ne izda odločbe v dveh mesecih, ali pa v krajšem, s posebnim predpisom določenem roku, in če je tudi na novo zahtevo ne izda v nadaljnjih 7 dneh, sme stranka sprožiti upravni spor, kot če bi bila njena zahteva zavrnjena. Ne da bi se sodišče spustilo v presojo, ali sklep Občinskega sveta A. o razpisu referenduma št. ... z dne 18. 9. 2008, pomeni odločitev o zahtevi tožnikov glede razpisa referenduma, kar sicer ni razčiščeno dejstvo med strankama glede na odgovor tožnikov, v katerem tožniki med drugim pravijo, da je omenjeni sklep občinski svet že večkrat negiral, sodišče ugotavlja, da niso izpolnjene vse potrebne procesne predpostavke za tožbo zaradi molka organa v zvezi z obravnavano zahtevo za razpis referenduma. Tožniki namreč v upravnem sporu niso izkazali, da so po izteku enega meseca od dne, ko sta toženi stranki prejeli zahtevo, to pomeni po 3. 4. 2008, toženima strankama kot občani podali novo zahtevo v smislu 3. odstavka 28. člena ZUS-1, naj toženi stranki v roku 7 dni izdata ustrezen akt. V upravnem sporu mora biti namreč takšna formalna zahteva v smislu 3. odstavka 28. člena ZUS-1 nedvoumno izkazana. Tožniki tega pred vložitvijo tožbe v upravnem sporu niso storili, zato je treba tožbo v obravnavanem delu zavreči (2. točka 1. odstavka 36. člena ZUS-1).

Tožniki pa so z vlogo z dne 3. 3. 2008 podali tudi zahtevo v smislu t.i. ljudske iniciative (48. člen ZLS). Določilo 2. odstavka 48. člena ZLS napotuje na primerno uporabo določila 47. člena, ki pa pobudniku daje možnost sprožiti upravni spor smislu drugega stavka 1. odstavka 2. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1, Uradni list RS, št. 105/2006). Po določilu 1. odstavka 48. člena ZLS določen delež volivcev lahko zahteva izdajo splošnega akta ali druge odločitve iz pristojnosti občinskega sveta oziroma drugih občinskih organov. V tem primeru je organ, na katerega je naslovljena zadeva, dolžan v roku, ki ga določi statut občine, najkasneje pa v treh mesecih, odločiti o zahtevi. Tožniki so zahtevo z dne 3. 3. 2008 naslovili na občinski svet in na župana. Ker z ljudsko iniciativo niso zahtevali razveljavitve splošnega akta, bi moral pristojni organ o zahtevi odločati najkasneje v 1 mesecu (3. odstavek 53. člena Statuta Občine A.). Po določilu 3. odstavka 28. člena ZUS-1, če organ ne izda odločbe v dveh mesecih, ali pa v krajšem, s posebnim predpisom določenem roku, in če je tudi na novo zahtevo ne izda v nadaljnjih 7 dneh, sme stranka sprožiti upravni spor, kot če bi bila njena zahteva zavrnjena. Ne da bi se sodišče spustilo v presojo, ali sklep Občinskega sveta A. o razpisu referenduma št. ... z dne 18. 9. 2008, ali pa morda odločanje o zahtevi za ljudsko iniciativo tožnikov na 23. seji dne 19. 2. 2009, pomeni(ta) odločitev o zahtevi tožnikov v smislu 3. odstavka 48. člena ZLS, kar sicer ni razčiščeno dejstvo med strankama glede na odgovor tožnikov, v katerem tožniki med drugim pravijo, da je omenjeni sklep občinski svet že večkrat negiral, sodišče ugotavlja, da niso izpolnjene vse potrebne procesne predpostavke za tožbo zaradi molka organa v zvezi z obravnavano ljudsko iniciativo. Tožniki namreč v upravnem sporu niso izkazali, da so po izteku enega meseca od dne, ko sta toženi stranki prejeli zahtevo, to pomeni po 3. 4. 2008, toženima strankama kot občani podali novo zahtevo v smislu 3. odstavka 28. člena ZUS-1, naj toženi stranki v roku 7 dni izdata odločbo. V upravnem sporu mora biti namreč takšna formalna zahteva v smislu 3. odstavka 28. člena ZUS-1 nedvoumno izkazana, ker je zakonodajalec na tak način predpisal način uresničevanja pravice občanov do neposredne oblike sodelovanja pri odločanju v občini (44. člen Ustave in 48. člen ZLS v zvezi z 2. odstavkom 15. člena Ustave) in ker je s takšno zahtevo občinski organ tudi nedvoumno obveščen, da gre za uveljavljanje procesnih predpostavk pred vložitvijo tožbe zaradi molka organa v upravnem sporu v zvezi z uresničevanjem pravic občanov do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev. Ker na navedeni podlagi v predmetni zadevi niso izpolnjene procesne predpostavke za sprožitev upravnega spora, je sodišče tudi v navedenem delu tožbo zaradi molka organa zavrglo (2. točka 1. odstavka 36. člena ZUS-1 v zvezi s 3. odstavkom 28. člena ZUS-1).

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.