sodba U 1070/2007
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2009-09-01

zaščitena kmetija - pristojni organ(i) - predhodno vprašanje - zapuščinski postopek

Zaščiteno kmetijo določi upravni organ (1. odstavek 4. člena ZDKG), kar pomeni, da med drugim ta organ določi, katera zemljišča spadajo k posamezni zaščiteni kmetiji. Z odločitvijo o tem upravni organ neposredno določi tudi podlago za uporabo ZDKG v zapuščinski zadevi, katere predmet so kmetijska zemljišča. Povedano drugače to po mnenju sodišča pomeni, da je odločanje (v pozitivnem ali v negativnem smislu) o tem, ali je treba določena zemljišča pri dedovanju (pa tudi pri prometu med živimi, kar pa v tej zadevi ni pomembno) varovati pred lastninskim drobljenjem, v izključni pristojnosti upravnih organov, zato tega vprašanja ne more kot predhodnega vprašanja reševati npr. zapuščinsko sodišče (1. odstavek 13. člena ZPP v zvezi s 163. členom ZD).

Zahtevek tožeče stranke za vračilo stroškov sodnega postopka in zahtevek prizadete stranke A.A. za vračilo stroškov sodnega postopka se zavrneta.

Pokojnemu B.B., tožnikovemu pravnemu predniku, so bile v denacionalizacijskem postopku vrnjene nepremičnine s parc. št. 269, 311 in 342, k.o. C., pripisane pri vl. št. 1320 iste k.o. V zapuščinskem postopku je Okrajno sodišče v D. pod opr. št. D … /2006 Upravni enoti D. predlagalo, naj kot predhodno vprašanje v tem postopku odloči o tem, ali navedene nepremičnine izpolnjujejo pogoje za določitev zaščitene kmetije. Upravna enota je z odločbo z dne 24. 11. 2006, ki jo tožnik izpodbija v tem upravnem sporu, ugotovila, da navedene tri nepremičnine pogojev za določitev zaščitene kmetije ne izpolnjujejo. Ugotovitev je oprla na dejstvo, da skupna površina vseh treh nepremičnin, to je zemljiških parcel, ki so v naravi njive, obsega 17.051 m2, kar znaša skupaj 17.051 m2 oziroma 1,7 ha primerljivih površin v smislu 2. člena Zakona o dedovanju kmetijskih gospodarstev (ZDKG, Uradni list RS, št. 70/95). Tožnik je zoper odločbo Upravne enote vložil pritožbo, v kateri je uveljavljal, da bi bilo treba pri odločanju o tem, ali v denacionalizaciji vrnjene nepremičnine izpolnjujejo pogoje za status zaščitene kmetije, upoštevati poleg teh nepremičnin samih tudi dejstvo, da so bile te nepremičnine podržavljene iz sklopa kmetijskega gospodarstva, ki je kasneje kljub podržavljenju teh nepremičnin izpolnjevalo pogoje za pridobitev statusa zaščitene kmetije. Upoštevati bi bilo treba, da bi bile navedene tri nepremičnine sestavni del zaščitene kmetije, kolikor ne bi bile podržavljene, zato je pritožbenemu organu predlagal, naj izpodbijano odločbo spremeni tako, da ugotovi, da navedene tri nepremičnine izpolnjujejo pogoje za določitev zaščitene kmetije.

Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano RS je z odločbo št. … z dne 19. 4. 2007 tožnikovo pritožbo zavrnilo. Ob sklicevanju na določbe 2. člena ZDKG je menilo, da je odločitev upravnega organa prve stopnje pravilna, kajti po 2. odstavku 4. člena istega zakona se za določitev zaščitene kmetije glede lastništva in obsega zaščitene kmetije uporabljajo podatki iz zemljiške knjige, glede višine katastrskega dohodka pa podatki iz zemljiškega katastra. Menilo je, da pravno ni relevantno, kako in na podlagi česa je zemljiškoknjižni lastnik pridobil lastninsko pravico na zadevnih nepremičninah.

Tožnik v dne 13. 6. 2007 pravočasno vloženi in dne 19. 1. 2009 na poziv sodišča pravočasno dopolnjeni tožbi uveljavlja, da je izpodbijana odločba nezakonita zaradi bistvenih kršitev določb postopka in zaradi napačne uporabe materialnega prava, ter da je nična. Bistvena kršitev pravil postopka naj bi bila v tem, da tožniku ni bila dana možnost izjave niti v prvostopenjskem postopku niti v pritožbenem postopku, saj v prvostopenjskem postopku ni bil seznanjen z vsebino zahteve oz. predloga Okrajnega sodišča, v pritožbenem postopku pa ne z vsebino odgovora na pritožbo stranke z interesom A.A. Po drugi strani gre za bistveno kršitev pravil postopka tudi zaradi tega, ker upravni organ lahko po uradni dolžnosti odloča samo o tem, da so podani pogoji za zaščiteno kmetijo, ne pa o nasprotnem, torej da niso podani. Zapuščinsko sodišče tudi ni imelo podlage za to, da odločitev o tem, ali so pri denacionaliziranih zemljiščih podani pogoji za zaščiteno kmetijo, zahteva od upravnega organa, saj mu je moralo biti jasno, da cca. 1,7 ha kmetijskih zemljišč ne predstavlja zaščitene kmetije, o vprašanju, ali ta zemljišča spadajo k zaščiteni kmetiji, katere solastnik je tožnik (in njegova mati), pa po ZDKG ne more odločati upravni organ ampak zapuščinsko sodišče samo, saj je ono pristojno odločati o tem, po katerem zakonu (Zakonu o dedovanju ali po ZDKG) mora potekati dedovanje. Ničnost izpodbijane odločbe je podana iz razloga 3. točke 1. odstavka 279. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP, Uradni list RS, št. 80/99 do 105/06), saj je ni mogoče izvršiti. Izvršujejo se le odločbe, s katerimi se kmetijsko gospodarstvo določi za zaščiteno kmetijo, in sicer tako, da se ta okoliščina zaznamuje v zemljiški knjigi in zemljiškem katastru ter v registru zaščitenih kmetij, v spornem primeru pa upravni organ razmerja ni uredil na kakršenkoli izvršljiv način. Glede materialne nezakonitosti izpodbijane odločbe tožnik meni, da vprašanja, ali v denacionalizacijskem postopku vrnjena zemljišča izpolnjujejo pogoje za dedovanje po ZDKG, ni mogoče ocenjevati samo glede na obseg teh zemljišč, ampak le v povezavi z obsegom kmetijsko gospodarske enote, kateri so ta zemljišča pripadala v času podržavljenja, če je bila že pred vrnitvijo teh zemljišč predmet dedovanja po posebnih predpisih o dedovanju zaščitenih kmetij. Upravni organ bi torej moral vprašanje statusa teh zemljišč presojati ob upoštevanju velikosti kmetije ob podržavljenju zemljišč, in sicer tako, kot izhaja iz Navodila Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano št. 464-06-48/98 z dne 20. 4. 1998, po katerem se za zaščiteno kmetijo šteje vsako vrnjeno premoženje, ki je že pred podržavljenjem pripadalo kmetijski oz. kmetijsko-gozdarski gospodarski enoti, ki je bila kasneje (po podržavljenju) določena kot zaščitena kmetija z odlokom občinske skupščine oziroma po letu 1986 z odločbo pristojnega upravnega organa, razen v primeru, če vrnjeno premoženje presega 100 ha primerljive površine. Tožnik meni, da je takšno tolmačenje edino pravilno, zato sodišču predlaga, naj tožbi ugodi in izpodbijano odločbo odpravi ter zahtevek Okrajnega sodišča v D. za odločitev o predhodnem vprašanju zavrže, podredno pa predlaga, naj sodišče tožbi ugodi in izpodbijano odločbo upravne enote odpravi, v obeh primerih pa tudi, naj toženi stranki naloži povrnitev stroškov sodnega postopka z zamudnimi obrestmi.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri razlogih izpodbijane odločbe in predlaga, naj sodišče tožbo zavrne kot neutemeljeno.

Prizadeta stranka v tem upravnem sporu A.A. po pooblaščeni Odvetniški družbi E. v odgovoru na tožbo vse tožbene ugovore argumentirano zavrača in predlaga, naj sodišče tožbo zavrne kot neutemeljeno, tožniku pa naloži povrnitev njenih stroškov odgovora na tožbo.

Iz določb prvih treh odstavkov 2. člena ter določb 3. člena ZDKG po mnenju sodišča nedvoumno izhaja, da je pojem zaščitene kmetije kot posebnega inštituta, ki vpliva na dedovanje kmetij, bistveno opredeljen z elementom kmetijske površine. Sestavni del zaščitene kmetije so kmetijska zemljišča. Zaščiteno kmetijo določi upravni organ (1. odstavek 4. člena ZDKG), kar pomeni, da med drugim ta organ določi, katera zemljišča spadajo k posamezni zaščiteni kmetiji. Z odločitvijo o tem upravni organ neposredno določi tudi podlago za uporabo ZDKG v zapuščinski zadevi, katere predmet so kmetijska zemljišča. Povedano drugače to po mnenju sodišča pomeni, da je odločanje (v pozitivnem ali v negativnem smislu) o tem, ali je treba določena zemljišča pri dedovanju (pa tudi pri prometu med živimi, kar pa v tej sporni zadevi ni pomembno) varovati pred lastninskim drobljenjem, v izključni pristojnosti upravnih organov, zato tega vprašanja ne more kot predhodnega vprašanja reševati npr. zapuščinsko sodišče (1. odstavek 13. člena Zakona o pravdnem postopku – ZPP, Uradni list RS, št. 73/07-UPB3, v zvezi s 163. členom Zakona o dedovanju – ZD, Uradni list (S)RS, št. 15/76 do 73/04). O tem, ali posamezna kmetijska gospodarska enota izpolnjuje pogoje za zaščiteno kmetijo in o tem, kaj sestavlja zaščiteno kmetijo, odloča na prvi stopnji upravna enota, in sicer po uradni dolžnosti (1. odstavek 4. člena ZDKG); le nadaljnji obstoj pogojev za zaščito kmetije lahko preverja tudi na predlog lastnika (8. odstavek istega člena). Ker niti ZDKG niti ZD ne vsebujeta posebnih določb o tem, kako je treba obravnavati predlog oziroma zahtevo sodišča za rešitev predhodnega vprašanja, ki se nanaša na status zaščitene kmetije, je treba po mnenju sodišča vprašanje, ki je bilo predmet spornega upravnega odločanja, z vidika upravnega postopka obravnavati kot zadevo, o kateri odloča organ po uradni dolžnosti, saj tudi ZUP v določbah o podlagi postopka (125. do 128. člen) glede zadev, ki jih kot predhodna vprašanja pri upravnih organih začenjajo sodišča, ne določa česa drugega. Po presoji sodišča so zato neutemeljeni tožbeni ugovori, da je upravni organ odločal o vprašanju iz sodne pristojnosti, pa tudi ugovor, da za odločanje po uradni dolžnosti ni bilo zakonske podlage iz 126. člena ZUP: če predlog za odločitev o predhodnem vprašanju iz upravne pristojnosti postavi upravičeni organ (v spornem primeru zapuščinsko sodišče), namreč po mnenju tega sodišča ne more biti razprave o tem, da javna korist za vodenje upravnega postopka ni podana.

Vodenje spornega postopka brez zaslišanja tožnika je upravna enota, ker je imela za odločanje podlago v dejstvih, o katerih se vodijo javne evidence (zemljiška knjiga in zemljiški kataster), po presoji sodišča pravilno oprla na 2. točko 1. odstavka 144. člena ZUP, po kateri lahko organ odloči po skrajšanem postopku, če se da stanje stvari ugotoviti na podlagi uradnih podatkov, ki jih ima organ, in samo za to ni treba posebej zaslišati stranke za zavarovanje njenih pravic oz. pravnih koristi. V obravnavani zadevi podatki, na podlagi katerih je odločila upravna enota, namreč niso bili sporni, organu pa so bili na razpolago na podlagi njegovih možnosti dostopa do navedenih javnih evidenc. Dejstvo, da tožnik ni bil udeležen v postopku na prvi stopnji, torej ni nezakonito (3. odstavek 144. člena ZUP). Prav tako ni utemeljen tožbeni ugovor, da je bistvena kršitev določb postopka podana tudi s tem, ker se ni mogel izjaviti o odgovoru na njegovo pritožbo, ki ga je podala prizadeta stranka v upravnem postopku A.A. Odgovor namreč ne vsebuje dejstev ali okoliščin, ki organu druge stopnje ne bi mogle biti znane že iz upravnih spisov prve stopnje, o teh pa se je tožnik lahko (in se tudi je) izjavil v pritožbi, kar pomeni, da ni podana kršitev iz 3. točke 2. odstavka 237. člena ZUP.  Neutemeljen je končno tudi procesni ugovor ničnosti odločbe, ker naj ne bi bila izvršljiva (3. točka 1. odstavka 279. člena ZUP). Upravni organ je izdal ugotovitveno odločbo in sicer negativno ugotovitveno odločbo. (Negativne) ugotovitvene odločbe nikoli ne morejo biti same po sebi izvršljive, pač pa lahko predstavljajo podlago za odločanje v nekem drugem postopku, kar pomeni, da imajo pravne posledice, ki jih je z vidika vprašanja ničnosti izenačiti z pojmom izvršljivosti iz citirane 3. točke.

Po presoji sodišča je neutemeljen tudi tožbeni ugovor materialne nezakonitosti izpodbijanega akta, češ da pri odločanju ni bilo upoštevano stanje kmetije, s katero so sporne nepremičnine bile nekdaj povezane, pred podržavljenjem. Za pravno stališče, kot ga zastopa tožba, namreč po mnenju sodišča ni opore v veljavnem ZDKG in tudi ne v kakšnem drugem zakonu, ki ureja to področje. Pravno stališče, kot ga zastopa tožba, je sicer zaslediti v 117. točki odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-326/98 z dne 14. 10. 1998 (Uradni list RS, št. 76/98), to je odločbe, s katero je ustavno sodišče presodilo med drugim tudi skladnost noveliranega 2. odstavka 74. člena Zakona o denacionalizaciji (ZDen, Uradni list RS, št. 27/91-I in spremembe) in razveljavilo del njegovega besedila. Vendar pa to pravno stališče ni bilo nikoli uzakonjeno; kot takšno, to je kot del obrazložitve, na katerega izrek navedene odločbe ne navezuje posledic, pa ne more služiti kot zakonsko zavezujoča (3. odstavek 161. člena Ustave RS v zvezi s 43., 44. in 48. členom Zakona o ustavnem sodišču – ZUstS, Uradni list RS, št. 64/07-UPB1) pravna podlaga za odločanje o vprašanju, ki ga sicer obravnava. Takšne podlage tudi ne more predstavljati (interno) navodilo Ministrstva, na katero se sklicuje tožba, saj pri njem niti ne gre za (navzven) zavezujoč pravni akt.

Po navedenem je izpodbijana odločba pravilna in zakonita, zato je sodišče odločbo zavrnilo na podlagi 1. odstavka 63. člena ZUS-1. Zavrnitev tožbe ima za posledico negativni izrek o zahtevkih za povrnitev sodnih stroškov, saj v takšnem primeru vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (4. odstavek 25. člena ZUS-1).

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.