sodba U 955/2007
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2007-09-26

STANOVANJSKO PRAVO - USTAVNO PRAVO - SOCIALNO VARSTVO

načelo enakosti pred zakonom - test arbitrarnosti - dodelitev neprofitnega stanovanja v najem - prepoved diskriminacije

Šele ko državljan tretje države pridobi status rezidenta za daljši čas, pride v poštev prepoved diskriminacije na podlagi državljanstva, pa še takrat pod nadaljnjim pogojem, da gre za vprašanje pogojev prebivanja za državljana tretje države, ki uživa status rezidenta za daljši čas v drugih državah članicah, kot je tista, ki jim je dodelila ta status. Določilo 2. odstavka 14. člena Ustave je splošno pravno načelo, ki ga sodišče uporablja takrat, ko stranka uveljavlja diskriminacijo v zvezi s pravnim upravičenjem, ki ni temeljna človekova pravica v smislu 1. odstavka 14. člena Ustave. Po testu arbitrarnosti je tožnik upravičeno diskriminiran, če za to obstoji objektivna in upravičena podlaga, to pomeni, da mora (zakonodajalec in) tožena stranka bistveno enake primere obravnavati enako, bistveno neenake pa različno. Med državljani ne sme biti nedopustne diskriminacije v zvezi z možnostjo pridobitve neprofitnega stanovanja v najem, ni pa nedopustno razlikovanje glede pravice socialnega varstva med državljani Slovenije in državljani držav, ki niso članice Evropske unije. Splošno ustavno načelo, da je Slovenija socialna država, ki se ne omejuje na državljane Republike Slovenije, ne more vplivati na drugačno sodno presojo v tem upravnem sporu, ker je ta določba tako splošna in pušča tolikšno polje proste presoje zakonodajalcu, da sodišče ni našlo razlogov, da bi postopek prekinilo po določilu 156. člena Ustave. Pravice iz Evropske socialne listine niso iztožljive pravice

1. Tožba se zavrne. 2. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

S prvostopenjsko odločbo je Javni stanovanjski sklad Mestne občine A. na podlagi Zakona o splošnem upravnem postopku, 87. člena Stanovanjskega zakona (SZ-1, Uradni list RS, št. 69/03, 18/04 - ZVKSES, 47/2006 - ZEN), Zakona o socialnem varstvu (ZSV-UPB1, Uradni list RS št. 36/2004, 105/2006), Pravilnika o dodeljevanju neprofitnih stanovanj v najem (Pravilnik, Uradni list RS, št. 14/2004, 34/2004, 62/2006), 11. javnega razpisa za dodelitev neprofitnih stanovanj v najem, objavljenega v časopisu Dnevnik, dne 3. 6. 2006, Odloka o ustanovitvi Javnega stanovanjskega sklada Mestne občine A. (Uradni list RS, št. 109/01) in Splošnih pogojev poslovanja Javnega stanovanjskega sklada Mestne občina A. (Uradni list RS, št. 94/02, s spremembami) ter sklepa 29. seje nadzornega sveta z dne 26. 1. 2007 zaradi ugotovitve upravičenosti do dodelitve neprofitnega stanovanja v najem, odločil, da tožnik ni upravičen do dodelitve neprofitnega stanovanja v najem, ker ni državljan Republike Slovenije in da zaradi neizpolnjevanja pogojev prosilec ni uvrščen na prednostno listo upravičencev za dodelitev neprofitnega stanovanja v najem. V obrazložitvi prvostopenjskega akta je navedeno, da je Javni stanovanjski sklad Mestne občine A. dne 3. 6. 2006 v časopisu Dnevnik objavil javni razpis za dodelitev neprofitnih stanovanj v najem, s katerim je bila razpisana oddaja okvirno 300 stanovanj v najem. Na razpisu so lahko sodelovali tisti prosilci, ki so med drugim izpolnjevali pogoj, da imajo državljanstvo Republike Slovenije. V postopku je bilo na podlagi vlogi priloženih listin in po uradni dolžnosti pridobljenih potrdil o državljanstvu in stalnem prebivališču ugotovljeno, da je prosilec državljan Republike Bosne in Hercegovine in ni državljan Republike Slovenije, s čimer ne izpolnjuje splošnega pogoja po 3. členu Pravilnika, ki ga morajo izpolnjevati prosilci, da so upravičeni do dodelitve neprofitnega stanovanja v najem.

V pritožbi je tožnik poleg materialno-pravnih ugovorov, ki jih uveljavlja tudi v tožbi navedel, da živi v Republiki Sloveniji že od leta 1983 leta in da ima veljavno dovoljenje za stalno bivanje v Republiki Sloveniji (izdano dne 4. 12. 2003) in da zato izpolnjuje vse pogoje za uživanje pravic iz Direktive Sveta št. 2003/109/ES. Zahteval je, da organ njegovo vlogo za dodelitev neprofitnega stanovanja ponovno obravnava in ga uvrsti na prednostni seznam upravičencev za pridobitev neprofitnih stanovanj.

Tožena stranka je z drugostopenjsko odločbo zavrnila pritožbo tožnika na podlagi 1. odstavka 248. člena ZUP, 51. člena Statuta mestne Občine A. in 1. odstavka 36. člena Odloka o organizaciji in delovnem področju Mestne uprave Mestne Občine A.. Sklicuje se na določilo 1. odstavka 87. člena SZ-1. V nadaljevanju pravi, da je prvostopni organ pri reševanju pritožnikove vloge uporabil nacionalno zakonodajo. Direktive, kot del sekundarne zakonodaje Evropskih skupnosti, za razliko od uredb, zavezujejo države članice, na katere so naslovljene le glede cilja, ki ga je treba doseči v določenem časovnem roku, izbira metode in oblike pa je prepuščena nacionalnim organom. Tako v Direktivi Sveta 2003/109/ES kot tudi v Evropski socialni listini, s katero obstaja za države članice dolžnost sprejema ukrepov, s katerimi se pospešuje dostop do nastanitve primernega standarda in ukrepe, s katerimi vplivajo na ceno nastanitve tako, da bo dostopna tistim brez zadostnih sredstev, je uporabljen pojem nastanitve. Drugostopni organ še ugotavlja, da neprofitna nastanitev in dodelitev neprofitnega stanovanja, ki se po nacionalni zakonodaji oddaja za nedoločen čas, nista identična pojma. Republika Slovenija navedene direktive ni implementirala v smislu spremembe nacionalne stanovanjske zakonodaje. Skladno z obrazloženim ni pravne podlage, da bi drugostopni niti prvostopni organ uporabila neposredno navedeno direktivo kot pravno podlago za odločanje o pritožnikovi vlogi in pritožbi.

Tožnik izpodbija prvostopenjski akt, ker po njegovem mnenju le-ta temelji na neustavnem materialnem predpisu, to je SZ-1, ker v petem odstavku 87. člena določa, da so "do dodelitve neprofitnega najemnega stanovanja v lasti občine, države, javnega stanovanjskega sklada ali neprofitne stanovanjske organizacije upravičeni državljani Republike Slovenije, ki izpolnjujejo pogoje in merila, določena s pravilnikom o dodeljevanju neprofitnih stanovanj v najem, ki ga izda minister". Navedena določba je v nasprotju s pravno ureditvijo Evropske skupnosti in Ustavo RS in sicer z Direktivo Sveta 2003/109/ES z dne 25. novembra 2003 o statusu državljanov, ki so rezidenti za daljši čas (Uradni list L016, 23. 1. 2004), jurisprudenco Sodišča Evropske skupnosti ter 3.a in 14. členom Ustave RS. Sklicuje se na določilo 11 (1)(f) člena Direktive Sveta 2003/109/ES. Izhajajoč iz določila 26. člena Direktive Sveta 2003/109/ES bi morala Republika Slovenija kot država članica Evropske unije Direktivo 2003/109/ES v celoti prenesti v notranji pravni red do 23. januarja 2006. Ker pa Republika Slovenija SZ-1 ni uskladila z Direktivo 2003/109/ES do 23. januarja 2006 glede zagotovitve enakega obravnavanja državljanov tretjih držav, ki so rezidenti za daljši čas, z državljani glede "dostopa do blaga in storitev ter dobav blaga in opravljanja storitev, dostopnih javnosti, ter postopkov za pridobitev nastanitve", je po poteku roka vzpostavljen neposredni učinek (direct effect) določila 11(1)(f) Direktive 2003/109/ES v notranjem pravnem redu Republike Slovenije. Kriterije za ugotovitev obstoja neposrednega učinka je Sodišče Evropskih skupnosti (v nadaljevanju: SES) postavilo v primeru Van Gend en Loos (C-26/62). Poleg tega se tožnik sklicuje tudi na sodbo v zadevi Andrea Francovich in Danilo Bonifaci proti Italiji (C-6/90 in C-9/90), v kateri je SES odločilo, da "v primeru države članice, ki ne izpolni svojih obveznosti po tretjem paragrafu 189. člena Pogodbe o Evropski skupnosti, se zahteva pravica do reparacije, ko so izpolnjeni trije pogoji: prvič, da cilj, predpisan z direktivo, podeljuje pravico posameznikom; drugič, da je možno identificirati vsebino teh pravic na podlagi določb direktive; in tretjič, da mora obstajati vzročna povezava med kršitvijo obveznosti s strani države ter izgubo in škodo, ki so jo utrpele prizadete stranke". Sklicuje se tudi na 11. odstavek obrazložitve sodbe SES v zadevi št. 8/81 (Becker).

Na podlagi zgoraj navedene sodne prakse SES tožnik zavrača utemeljitev drugostopnega organa, ko ta pravi: "Direktive, kot del sekundarne zakonodaje Evropskih skupnosti, za razliko od uredb, zavezujejo države članice, na katere so naslovljene, le glede cilja, ki ga je treba doseči v določenem časovnem roku, izbira metode in oblike pa je prepuščena nacionalnim organom in da ni pravne podlage, da bi drugostopni organ niti prvostopni organ uporabila neposredno navedeno direktivo kot pravno podlago za odločanje o pritožnikovi vlogi in pritožbi". Takšna utemeljitev je po mnenju tožnika ne samo v nasprotju z zgoraj navedeno sodno prakso SES, ampak tudi s tretjim odstavkom 3.a člena Ustave RS ter drugim odstavkom 14. člena Ustave RS, ki določa, da so "vsi pred zakonom enaki".

Da je obstoječa ureditev v Republiki Sloveniji diskriminatorna do državljanov tretjih držav pri dostopu do neprofitnih stanovanj, meni tudi Evropski odbor za socialne pravice pri Svetu Evrope, ki nadzoruje implementacijo Evropske socialne listine (1961) ter revidirane Evropske socialne listine, ki jo je ratificirala tudi Slovenija (Uradni list RS, št. MP-7/99; v veljavi od 1. 7. 1999), ker je v nasprotju s četrtim odstavkom 19. člena ter tretjim odstavkom 31. člena revidirane Evropske socialne listine (v nadaljevanju: ESL). Sklicuje se na 4. odstavek 19. člena in 3. odstavek 31. člena Evropske socialne listine. Pravi, da je Evropski odbor za socialne pravice v zaključkih za Slovenijo za leto 2006 (Conclusion 2006 - Slovenia) zapisal, da Slovenija krši četrti odstavek 19. člena ESL, ker "enaka obravnava glede dostopa do neprofitne nastanitve ni zagotovljena vsem migrantskim delavcem, ki so državljani držav pogodbenic Listine" (str. 22). Glede tretjega odstavka 31. člena ESL pa je Odbor v svojih zaključkih za leto 2005 (Conclusions 2005 - Slovenia) zapisal, da Slovenija krši omenjeno določbo, ker "državljani drugih pogodbenic ESL iz leta 1961, ki zakonito prebivajo ali delajo redno v Sloveniji, niso upravičeni do enake obravnave glede upravičenosti do neprofitne nastanitve" (str. 60).

Povsem neutemeljena je tudi argumentacija drugostopnega organa, da pojem "(neprofitna) nastanitev", ki se uporablja v Evropski socialni listini oziroma Direktivi 2003/109/ES, in pojem "neprofitno stanovanje", ki se uporablja v nacionalni zakonodaji, nista identična. Pri tem tožena stranka ne ponudi razlage, v čem se ti dve kategoriji pravzaprav razlikujeta. Tožnik se strinja, da se ta dva pojma sicer semantično razlikujeta, vendar pa vsebinsko pomenita isto kategorijo, kajti "pravica do neprofitnega stanovanja" pravzaprav pomeni vsebinsko isto kot "pravica do neprofitne nastanitve". Poleg tega je treba upoštevati, da tako pri Direktivi 2003/109/ES kot ESL gre za prevod tujih pojmov v slovenščino, kar pomeni, da kljub temu, da gre za uraden prevod, ni nujno, da je angleški pojem "housing" tudi najustrezneje preveden.

Tožnik opozarja sodišče na obvezo nacionalnih sodišč držav članic Evrope Unije, da predložijo primere, v katerih se pojavijo vprašanja v zvezi s tolmačenjem prava Evropske skupnosti, na SES. Tožnik poziva tudi sodišče, da pred Ustavnim sodiščem RS sproži postopek za oceno ustavnosti petega odstavka 87. člena Stanovanjskega zakona, če meni, da je le-ta v nasprotju s katero od določb Ustave RS. Predlaga, da sodišče razveljavi izpodbijano odločbo in pristojnemu organu naloži uskladitev akta z odločbo Upravnega sodišča, ki bo izdana v tem primeru.

V odgovoru na tožbo tožena stranka ponavlja argument iz drugostopenjske odločbe, da je tako v Direktivi 2003/109/ES, kot tudi v ESL, na podlagi katerih obstaja za države članice dolžnost sprejemanja ukrepov, s katerimi se pospešuje dostop do nastanitve primernega standarda in ukrepe, s katerimi vplivajo na ceno nastanitve tako, da bo dostopna tistim brez zadostnih sredstev, je uporabljen pojem nastanitve. Neprofitna nastanitev in dodelitev neprofitnega stanovanja, ki se po nacionalni zakonodaji oddaja za nedoločen čas, pa nista identična pojma. Obrazložitev k prvi točki izreka:

Tožba ni utemeljena iz drugih razlogov, kot jih navaja tožena stranka v drugostopenjski odločbi.

V predmetni zadevi ni ključno sporno materialno-pravno vprašanje, ali je treba dati pojmu "pridobitve nastanitve" iz določila 11(1)(f) člena Direktive št. 2003/109/EC isti pomen, kot pojmu "oddaje neprofitnega najemnega stanovanja" iz določila 1. odstavka 87. člena SZ-1. Predmetni spor namreč sploh ne spada v okvir Direktive št. 2003/109/EC. Direktiva ureja pogoje za dodeljevanje in odvzem statusa rezidenta za daljši čas, ki ga zagotavlja država članica državljanom tretjih držav, ki zakonito prebivajo na njenem ozemlju ter z njim povezanih pravic (1(a) člen Direktive št. 2003/109/EC) in pa pogoje prebivanja za državljane tretjih držav, ki uživajo status rezidentov za daljši čas v drugih državah članicah, kot je tista, ki jim je podelila ta status (1(b) člen Direktive št. 2003/109/EC). Status rezidenta za daljši čas torej ni nekaj, kar državljanu tretje države pripada ipso facto, ampak mora za to pridobiti ustrezno upravno odločbo (2(b) člen, 7. člen, 10. člen Direktive št. 2003/109/EC). Šele ko državljan tretje države pridobi status rezidenta za daljši čas, pride v poštev prepoved diskriminacije na podlagi državljanstva, pa še takrat pod nadaljnjim pogojem, da gre za vprašanje pogojev prebivanja za državljana tretje države, ki uživa status rezidenta za daljši čas v drugih državah članicah, kot je tista, ki jim je dodelila ta status (1(b) člen Direktive št. 2003/109/EC). Ker po podatkih v spisu tožnik nima oziroma se ni skliceval na že pridobljeni status rezidenta za daljši čas, tožnikov tožbeni ugovor, da glede na Direktivo št. 2003/109/EC ne bi smel biti diskriminiran pri pridobitvi neprofitnega stanovanja v najem, očitno ni utemeljen, saj zadeva ne spada v okvir Direktive št. 2003/109/EC. Presoje skladnosti SZ-1 z Direktivo št. 2003/109/EC za kakšen drug primer, ki bi zadeval državljana tretje države, ki ima status rezidenta za daljši čas, pa tožnik v upravnem sporu ne more uveljavljati, ker lahko uveljavlja sodno varstvo le zoper akt, ki njemu posega v pravno zavarovano pravico oziroma pravno korist (1. odstavek 157. člena Ustave, 1. in 2. člen Zakona o upravnem sporu, ZUS-1, Uradni list RS, št. 105/2006). Ker pravo Evropske skupnosti v tem primeru ne pride v poštev, je neutemeljen tudi tožbeni ugovor o kršitvi določila 3a. člena Ustave, ki se nanaša na prenos suverenih pravic na institucije Evropske unije.

Kar zadeva tožnikovo sklicevanje na določilo 2. odstavka 14. člena Ustave, pa sodišče ugotavlja naslednje: Določilo 2. odstavka 14. člena Ustave je splošno pravno načelo, ki ga sodišče uporablja takrat, ko stranka uveljavlja diskriminacijo v zvezi s pravnim upravičenjem, ki ni temeljna človekova pravica v smislu 1. odstavka 14. člena Ustave. V predmetni zadevi gre za takšno situacijo, saj pridobitev neprofitnega stanovanja v najem ni temeljna človekova pravica kot tudi ni temeljna človekova pravica, da vsak lahko enakopravno konkurira na razpisu za dodelitev neprofitnega stanovanja v najem. Posledica dejstva, da je treba uporabiti določilo 2. odstavka 14. člena Ustave in ne določila 1. odstavka 14. člena Ustave je ta, da sodišče ugovor o diskriminaciji presodi prek t.i. testa arbitrarnosti. Po tem testu je tožnik upravičeno diskriminiran, če za to obstoji objektivna in upravičena podlaga, to pomeni, da mora (zakonodajalec in) tožena stranka bistveno enake primere obravnavati enako, bistveno neenake pa različno. Tožnik diskriminacijo uveljavlja v razmerju do državljanov Republike Slovenije. Sodišče ugotavlja, da pri zatrjevanem razlikovanju ne gre za dve enaki dejanski situaciji, kajti iz določila 1. odstavka 50. člena Ustave, ki pokriva pravico do socialne varnosti, kamor spada tudi dodeljevanje neprofitnih stanovanj v najem, izhaja, da imajo lahko državljani pod pogoji, določenimi z zakoni, pravico do socialne varnosti. Iz tega izhaja, da med državljani ne sme biti nedopustne diskriminacije v zvezi z možnostjo pridobitve neprofitnega stanovanja v najem, ni pa nedopustno razlikovanje glede pravice socialnega varstva med državljani Slovenije in državljani držav, ki niso članice Evropske unije. Splošno ustavno načelo, da je Slovenija socialna država (2. člen Ustave), ki se ne omejuje na državljane Republike Slovenije ne more vplivati na drugačno sodno presojo v tem upravnem sporu, ker je ta določba tako splošna in pušča tolikšno polje proste presoje zakonodajalcu, da sodišče ni našlo razlogov, da bi postopek prekinilo po določilu 156. člena Ustave, na kar napeljuje tožnik v tožbi.

Kar pa zadeva ugovor v zvezi z spoštovanjem ESL (Uradni list RS, MP-7/99, Uradni list RS, št. 24/99) in citiranega mnenja Evropskega odbora za socialne pravice, sodišče ugotavlja, da je tudi ta tožbeni ugovor neutemeljen, kajti pravice iz Evropske socialne listine niso iztožljive pravice, katere bi stranka lahko učinkovito zavarovala v postopku presoje posamičnega akta v upravnem sporu. Nespoštovanje vsebine Evropske socialne listine lahko pomeni politično odgovornost države, lahko se sproži postopek kolektivne po dodatnem protokolu ne more pa biti zatrjevana kršitev podlaga za odpravo izpodbijane odločbe zaradi njene nezakonitosti v razmerju do ESP v postopku sodnega varstva individualne pravice.

Na tej podlagi je sodišče tožbo zavrnilo kot neutemeljeno (1. odstavek 63. člena ZUS-1).

Tožeča stranka v tožbi ni zahtevala stroškov postopka, ampak je tožena stranka predlagala, da sodišče odloči, da je tožnik dolžan povrniti stroške postopka toženi stranki. Ker po določilu 4. odstavka 25. člena ZUS-1 vsaka stranka trpi svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne, je sodišče v drugi točki izreka odločilo, da vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.