sodba U 362/2008
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2009-02-24

odtujitev zemljišča, ki spada v zaščiteno kmetijo - odobritev pravnega posla

Pri presojanju zakonskega pogoja iz 22. člena ZDKG, to je pogoja, ali posamezno naklonilo presega 2 % kmetijskih površin, je upravni organ nepravilno upošteval le kmetijska zemljišča, ne pa tudi gozdov, ki so prav tako del zaščitene kmetije, v katero sodi predmetno zemljišče.

1. Tožbi se ugodi in se odločba Upravne enote A., Izpostava B., šifra: ... z dne 29. 11. 2006, odpravi in zadeva vrne prvostopnemu organu v ponovni postopek.

2. Tožena stranka je dolžna tožnici povrniti stroške postopka v višini 350 EUR, povečane za 20 % DDV, skupaj torej 420 EUR, v 15 dneh od vročitve sodbe, v primeru zamude pa tudi zakonite zamudne obresti.

Z izpodbijano odločbo je upravni organ prve stopnje (Upravna enota A., Izpostava B.) odločil, da se vloga C.C. - tožnice za odobritev pravnega posla - darilne pogodbe, ki jo je kot obdarjenka sklenila 12. 9. 2006 z darovalcem D.D., in katere predmet je nepremičnina, parc. št. 2578 pašnik v izmeri 2046 m2, vpisana v vl. št. 144 k. o. E., zavrne (1. točka izreka). Iz 2. točke izreka pa izhaja, da stroški postopka za izdajo te odločbe niso bili zaznamovani. Iz obrazložitve navedene odločbe izhaja, da je C.C. dne 18. 9. 2006 pri upravnem organu podala vlogo za odobritev pravnega posla - darilne pogodbe, ki jo je kot obdarjenka sklenila 12. 9. 2006 z darovalcem D.D., in katere predmet je nepremičnina, parc. št. 2578 pašnik v izmeri 2046 m2, vpisana v vl. št. 144 k. o. E. V postopku je bilo ugotovljeno, da je predmetno zemljišče, po lokacijski informaciji z dne 1. 8. 2006, opredeljeno kot najboljše kmetijsko zemljišče (1. območje kmetijskih zemljišč), zaradi česar predstavlja kmetijsko zemljišče, za katero veljajo določbe Zakona o kmetijskih zemljiščih (Uradni list RS, št. 55/03 - uradno prečiščeno besedilo, v nadaljevanju: ZKZ) o prometu s kmetijskimi zemljišči, gozdovi in kmetijami. Po določilu 3. odstavka 19. člena ZKZ se pravni posel za pridobitev kmetijskega zemljišča, gozda ali kmetije med drugim ne odobri, če niso izpolnjeni pogoji iz 18. člena tega zakona. V zvezi z izpolnjevanjem pogojev iz 18. člena ZKZ, ki določajo, v katerih primerih se zaščitena kmetija iz 2. člena Zakona o dedovanju kmetijskih gospodarstev (Uradni list RS, št. 70/95, 54/99-odl. US, v nadaljevanju: ZDKG) lahko deli, upravni organ ugotavlja, da je darovalec kmetijskega zemljišča D.D. lastnik kmetije, ki obsega nepremičnine, vpisane v vl. št. 144 k. o. E. in št. 1003 k. o. E., ki so bile v skladu z določili ZDKG določene za zaščiteno kmetijo z odločbo navedenega upravnega organa, št. ... z dne 8. 9. 1998, tedaj zemljiškoknjižno še last pokojnega F.F. Dejstvo, da so nepremičnine, ki so vpisane v navedenih dveh vložkih, in so sedaj last D.D., zaščitena kmetija, je po določilih ZDKG zaznamovano tudi v zemljiški knjigi. Nepremičnina, ki je predmet obravnavanega pravnega posla, je del te zaščitene kmetije. Nepremičnine zaščitne kmetije, last darovalca D.D., po sedanjih zemljiškoknjižnih in zemljiško-katastrskih podatkih obsegajo 46182 m2 kmetijskih površin (njiv, travnikov, pašnikov) in 206426 m2 gozdov, kar še vedno predstavlja več kot 5 ha primerljive kmetijske površine, ki je po ZDKG pogoj za določitev zaščitene kmetije. Po predpisih o dedovanju kmetijskih gospodarstev, to je po ZDKG, se po 1. odstavku 22. člena sme nakloniti z oporoko del zaščitene kmetije, če se s tem znatno ne prizadane gospodarske sposobnosti zaščitene kmetije. Po 3. odstavku 22. člena ZDKG se šteje, da je gospodarska sposobnost zaščitene kmetije znatno prizadeta, če je predmet volila (oporoke) obdelovalno kmetijsko zemljišče, šteje pa se, da ni znatno prizadeta, če so predmet volil neobdelovalna kmetijska zemljišča, pri čemer posamezno volilo ne presega dva odstotka, vsa volila skupaj pa ne presegajo deset odstotkov skupnih kmetijskih površin. V času uveljavitve ZDKG je veljal Zakon o kmetijskih zemljiščih (Uradni list SRS, št. 17/86 - uradno prečiščeno besedilo, 9/90, 5/91 in 46/92 - odl. US), ki v 2. členu določa, da so kmetijska zemljišča tista zemljišča, ki se v zemljiškem katastru vodijo kot katastrske kulture, razen gozdov, ter zemljišča, ki se vodijo kot nerodovitna in jih je mogoče usposobiti za kmetijsko proizvodnjo, razen zemljišč, ki so s srednjeročnim družbenim planom občine določena kot stavbna zemljišča. Po 3. členu tega zakona so kmetijska obdelovalna zemljišča ne glede na rabo: njive, vrtovi, plantažni sadovnjaki, vinogradi, hmeljišča in travniki. Kmetijska neobdelovalna zemljišča pa so pašniki, barjanski travniki, plantaže gozdnega drevja in trstičja; za določanje kulture zemljišč veljajo podatki iz zemljiškega katastra, dokler se ne dokaže nasprotno. Upravni organ ugotavlja, da je zemljišče, ki je predmet obravnavanega pravnega posla, po vrsti rabe sicer neobdelano kmetijsko zemljišče (pašnik), vendar njegov obseg (2046 m2) presega dva odstotka skupnih kmetijskih površin kmetije, ki pri kmetiji D.D. obsegajo skupaj 46182 m2 njiv, travnikov in pašnikov; dva odstotka teh skupnih kmetijskih površin je namreč le 924 m2. Tožnica je takemu stališču upravnega organa že med postopkom ugovarjala in v svojem odgovoru navajala, da ZDKG v 2. členu našteva, kaj vse spada pod primerljive kmetijske površine, med katere sodijo tudi gozdovi; po mnenju tožnice šteje zakon gozd pod kmetijske površine. Navajala je, da se v skladu s 3. odstavkom 22. člena ZDKG zemljišče, ki ga je možno odtujiti, odmerja od skupnih kmetijskih površin, torej kmetijskih površin, ki sestavljajo zaščiteno kmetijo, te površine pa so, upoštevaje 2. člen ZDKG, njive, vrtovi, travniki, pašniki in med drugim tudi gozdovi. Obseg zemljišča, ki je predmet obravnavanega darila, in se odtujuje od zaščitene kmetije, se po mnenju tožnice torej primerja z obsegom vseh kmetijskih površin, ki sestavljajo zaščiteno kmetijo in ki je pri obravnavani zaščiteni kmetiji 252.608 m2; predmetni pašnik, ki je predmet darila in je zemljišče s površino 2046 m2, predstavlja 0,81 % navedene skupne površine, ter izpolnjuje potrebni pogoj 3. odstavka 22. člena ZDKG. Upravni organ meni, da je navedeno stališče tožnice zmotno. ZDKG v 2. odstavku 2. člena definira primerljivo kmetijsko površino - določa, kaj se šteje za 1 ha primerljive kmetijske površine po tem zakonu, pri čemer vrsti posamezne rabe zemljišč z določitvijo obsega poda primerjalno vrednost le zaradi posebnega izračuna primerjalnega obsega kmetije za določitev zaščitene kmetije. V 3. odstavku 22. člena pa govori o obdelovalnih in neobdelovalnih kmetijskih zemljiščih ter skupnih kmetijskih površinah, ki pa niso identične primerljivi kmetijski površini iz 2. člena ZDKG. Po mnenju upravnega organa je pojem kmetijskih površin iz 3. odstavka 22. člena ZDKG identičen seštevku obdelovalnih in neobdelovalnih kmetijskih zemljišč. Zato upravni organ ugotavlja, da obseg predmetnega zemljišča presega dva odstotka skupnih kmetijskih površin kmetije darovalca D.D., kar je razlog, da se pravni posel ne odobri. Pritožbo tožnice zoper navedeno odločbo je zavrnilo Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano z odločbo, št. ... z dne 24. 1. 2008 (v nadaljevanju: ministrstvo).

Tožnica se s tako odločitvijo upravnega organa ne strinja in v tožbi uveljavlja tožbene razloge nepravilne uporabe materialnega prava, bistvenih kršitev določb upravnega postopka ter nepravilnega oz. nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja. Tožnica meni, da je upravni organ napačno tolmačil pojem skupnih kmetijskih površin, ki predstavlja bistveno okoliščino za presojo, ali je po določbah ZDKG dopustno od zaščitene kmetije odpisati nepremičnino, ki je predmet darilne pogodbe. Upravni organ je pojem skupnih kmetijskih površin tolmačil v nasprotju z namenom zakona ter ga napačno uporabil v konkretnem primeru, kar je imelo za posledico zavrnitev pravnega posla. 18. člen ZKZ v 4. alineji 1. odstavka napotuje na uporabo ZDKG pri presojanju, ali gre za odtujitev zemljišč zaščitene kmetije, ki se jih lahko nakloni z oporoko. V razmerju s tem zakonom je ZDKG tako specialnejši zakon, ki določa v 1. odstavku 22. člena, da se z volilom lahko nakloni kmetijsko neobdelovalno zemljišče, pri čemer posamezno volilo ne presega dva odstotka skupnih kmetijskih površin. ZDKG ne podaja izrecno pravne definicije skupnih kmetijskih površin. Po analogiji pa ZDKG znotraj vsebine svojih členov podaja razlago kmetijskih površin. Po 2. členu ZDKG se za primerljive kmetijske površine šteje po 5. alineji 2. odstavka tudi gozd, saj izrecno našteva, da se 8 ha gozdov po tem zakonu (torej ZDKG) šteje za 1 ha primerljive kmetijske površine. Ker ZDKG kot specialnejši zakon sam pojasnjuje, kaj spada v pojem kmetijskih površin (pa naj gre za primerljive ali za skupne), ni dopustno povzemati definicij pravnih pojmov iz splošnejših zakonov (prej veljavni ZKZ, kot je to storil upravni organ). Upravni organ je pri izdaji odločbe o zavrnitvi pravnega posla očitno kršil 6. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP), kajti v konkretni upravni zadevi bi moral organ odločati po zakonu, pravice odločanja po prostem preudarku pa po določbah ZDKG v konkretni zadevi ni imel, saj ga sam zakon ne podaja. Upravni organ ni utemeljil pravne podlage za svojo odločitev, da predstavljajo skupne kmetijske površine zgolj vsoto obdelovalnih in neobdelovalnih kmetijskih zemljišč, zaradi česar se tožnica s tako pomanjkljivo obrazložitvijo ne strinja in zatrjuje obstoj postopkovnih kršitev, predvsem 214. člena ZUP, saj upravni organ ni navajal določb predpisov, ki utemeljujejo njegovo odločitev glede uporabe pojma skupnih kmetijskih površin. Uradna oseba nima pooblastila za izvzetje posameznih določb zakona, ki se v konkretnem upravnem postopku uporablja in jih nadomestiti z določbami drugega, splošnejšega predpisa. Tožnica zatrjuje, da je praksa upravnih organov v Sloveniji glede presojanja, kaj pojem skupne kmetijske površine pomeni, neenotna in nedosledna, zaradi česar so stranke istovrstnih upravnih postopkov v neenakih pravnih položajih. V predmetni zadevi je sporno dejstvo, da se pri izpolnjevanju pogojev za zaščiteno kmetijo gleda celotno kmetijsko gospodarstvo posameznika, pri odmeri 2 % površin, ki bi se po zakonu lahko odtujila, pa upravni organ ločeno odmerja 2 % od kmetijskih zemljišč in gozdov. ZDKG je jasen, če spada gozd pod primerljivo kmetijsko površino, potem spada tudi pod skupno kmetijsko površino. Tožnica posebej opozarja na dvojna merila, ki veljajo v upravnih postopkih za lastnike kmetijskih gospodarstev. Po ZDKG se upoštevajo zemljiškoknjižni in katastrski podatki glede površin in rabe nepremičnin za določitev izpolnjevanja pogojev za zaščiteno kmetijo. Ko pa se izplačujejo kmetijske subvencije, pa je bistvena dejanska raba površin, kot je razvidna iz GERKov. Zato lahko pride do neenakih položajev posameznikov, namreč lastnik zaščitene kmetije posameznih zemljišč ne more odsvojiti, čeprav je iz GERKa razvidno, da dejansko ne obdeluje nepremičnin, da ne gre za njive in zato tudi ne dobi subvencij. Tako je dvakrat v slabšem položaju. Tožnica predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi ter da samo odobri predmetni pravni posel, podrejeno pa predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne prvostopnemu organu v ponovno odločanje. V obeh primerih pa predlaga, da sodišče naloži toženi stranki, da je dolžna tožnici povrniti stroške tega postopka, z zakonitimi zamudnimi obrestmi.

Ministrstvo v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe iz razlogov, navedenih v obrazložitvi izpodbijane odločbe, in predlaga, da sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Stranka z interesom D.D. na tožbo ni odgovoril.

Po 18. členu ZKZ se zaščitena kmetija iz 2. člena tega zakona v prometu sme deliti, med drugim tudi, če se odtujujejo zemljišča, ki jih je po predpisih o dedovanju kmetijskih gospodarstev možno nakloniti z oporoko. Po 22. členu ZDKG pa je mogoče z oporoko nakloniti zemljišča, ki so del zaščitene kmetije, če s tem ni znatno prizadeta gospodarska sposobnost zaščitene kmetije. Pri tem se šteje, da gospodarska sposobnost zaščitene kmetije ni znatno prizadeta, če je predmet naklonitve kmetijsko neobdelovalno zemljišče, pri čemer posamezno naklonilo ne presega 2 %, vsa naklonila skupaj pa ne presegajo 10 % skupnih kmetijskih površin.

V konkretnem primeru ni sporno, da je predmet odobritve, ki se nanaša na darilno pogodbo, kmetijsko zemljišče - pašnik v izmeri 2046 m2. Sporno v obravnavanem primeru pa je, ali je upravni organ postopal pravilno, ko je, pri presojanju omenjenega zakonskega pogoja iz 22. člena ZDKG, torej pogoja, ali se s predmetno darilno pogodbo, ki se nanaša na omenjeno zemljišče, presega z zakonom določeno zgornjo mejo dveh odstotkov skupnih kmetijskih površin, upošteval le kmetijska zemljišča, ne pa tudi gozdov, ki so prav tako del zaščitene kmetije in v katero sodi predmetno zemljišče.

Po presoji sodišča so utemeljeni tožbeni ugovori tožnice, iz katerih izhaja, da upravni organ v navedeni zadevi, s tem ko je ločeno obravnaval kmetijska zemljišča in gozdove, ki sodijo v zaščiteno kmetijo, ni postopal pravilno. Kmetija je namreč kmetijska oz. kmetijsko-gozdarska gospodarska enota, ki obsega vse, kar sestavlja gospodarsko celoto in rabi za kmetijsko proizvodnjo ter z njo povezano dejavnost. Glede na to, da so v konkretnem primeru v takšno celoto, ki je določena kot zaščitena kmetija, vključeni tudi gozdovi, upravni organ ni imel podlage, da gozdov ni štel med kmetijske površine navedene zaščitene kmetije. Zato ni pravilno stališče upravnega organa, ki je pri opredelitvi pojma kmetijskih površin izhajal iz definicije pojma kmetijskih zemljišč iz ZKZ. Opredelitev pojma kmetijskih površin na način, kot jo ponuja upravni organ, po mnenju sodišča ni pravilna. Iz posebne dednopravne ureditve, na katero v konkretni zadevi napotuje ZKZ, ne izhaja, da bi pri dedovanju bila razlika med gozdnim in kmetijskim zemljiščem, ter da razlogi, ki narekujejo posebno dednopravno ureditev, ne veljajo v enaki meri za obe vrsti zemljišč.

Ker je bilo potrebno izpodbijano odločbo odpraviti iz navedenih razlogov, sodišče ostalih tožbenih ugovorov ni presojalo

Ker pri odločanju materialno pravo ni bilo pravilno uporabljeno, v posledici česar tudi dejansko stanje ni bilo pravilno ugotovljeno, je sodišče tožbi ugodilo na podlagi 2. in 4. točke 1. odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, v nadaljevanju ZUS-1) in izpodbijano odločbo odpravilo ter zadevo vrnilo prvostopnemu organu v ponoven postopek (3. odstavek 64. člena ZUS-1).

Stroškovnemu zahtevku tožnice pa je sodišče ugodilo na podlagi 3. odstavka 25. člena ZUS-1 ter 2. odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/07). Slednji določa, da če je bila zadeva rešena na seji in je tožnika v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, se mu priznajo stroški v višini 350 eurov. K navedenemu znesku je sodišče priznalo še 20 % DDV, kar znaša skupaj 420 EUR.

Pouk o pravnem sredstvu temelji na določbi prvega odstavka 73. člena ZUS-1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.