sodba I U 1821/2009
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-11-24

INFORMACIJE JAVNEGA ZNAČAJA - UPRAVNI SPOR

dostop do informacij javnega značaja - zavezanec za posredovanje informacije - oseba javnega prava - kapitalska družba - upravni spor - aktivna legitimacija

Tožnika je potrebno šteti kot osebo javnega prava in s tem kot zavezanca za posredovanje informacij javnega značaja zlasti glede na akt ustanovitve tožnika kot bistveni element. Tožnik je bil namreč ustanovljen z določili ZPIZ-1, to je z javno-pravnim aktom, ki obravnava kapitalski sklad v določilih 243. do 248. člena ZPIZ-1.

Z izpodbijano odločbo je tožena stranka ugodila pritožbi zaradi molka in zahtevi prosilca A.A., ki ga zastopa Odvetniška pisarna B., ter tožeči stranki naložila, da v določenem roku prosilcu posreduje fotokopijo prodajne pogodbe o prodaji in nakupu delnic delniške družbe C. prodajalca D. – kapitalski sklad v ustanavljanju in E. d.d., z dne 11. 6. 1996, s tem da je dolžan prekriti vse informacije o pogodbenih strankah, ki so fizične osebe, kot so ime in priimek, naslov, EMŠO in funkcija, ki jih v nadaljevanju podrobno našteva.

V obrazložitvi navaja, da je prosilec dne 6. 4. 2009 na organ naslovil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, in sicer o ceni, po kateri je organ prodal delnice družbe C. d.d. osebama F.F. in G.G. ter da mu posreduje fotokopije prodajnih pogodb delnic družbe C. d.d., vendar je v odgovor prejel le dopis tožeče stranke, da meni, da ne sodi v krog zavezancev po 1. odstavku 2. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (ZDIJZ, Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo), saj je njen ustanovitveni akt – Statut, kot ga ureja Zakon o gospodarskih družbah (ZGD), prav tako ne izvaja nobenih javnih pooblastil niti ne opravlja nobene gospodarske javne službe po določilih Zakona o gospodarskih javnih službah (ZGJS). Tudi če bi obveljalo stališče, da je tožeča stranka glede informacij, ki se nanašajo na obdobje, ko je delovala kot kapitalski sklad, zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja, le-teh ne bi mogla posredovati, ker 7. člen Pravilnika o varovanju poslovne skrivnosti določa, da se za poslovno skrivnost štejejo vsi podatki, ki se nanašajo na nakupe in prodaje finančnih instrumentov, vključno z vrednostnimi papirji in ker vsebina pogodbe, ki jo želi prosilec na vpogled predstavlja v skladu z navedenim internim aktom poslovno skrivnost, ki jo je tožeča stranka kot tako dolžna tudi varovati, poleg tega pa bi s posredovanjem navedenih podatkov utrpela veliko gmotno škodo, upoštevaje določila ZGD-1, saj bi v primeru, če bi tožeča stranka razkrivala podrobnosti vseh posameznih poslov iz osebnih razmerij, ki nastanejo med pogodbenimi strankami z navedenimi posli pri prodaji vrednostnih papirjev, ne bi nihče več hotel skleniti pravnega posla z njo, saj bi se vsakdo zavedal tveganja, da bi lahko kdorkoli, tudi neposredni konkurenti na trgu, uveljavljali vpogled v pogodbena razmerja, ki morajo biti po ZGD-1 zaupne narave, za kar gre tudi pri konkretnem pravnem poslu, saj gre za pogodbeno, obligacijsko-pravno razmerje v smislu 4. člena Obligacijskega zakonika (OZ), kjer so udeleženci enakopravni in morajo ravnati v skladu z dobrimi poslovnimi običaji ter se morajo ob upoštevanju 7. člena OZ vzdržati ravnanj, s katerimi bi bila otežena izpolnitev obveznosti drugih udeležencev, skladno z 10. členom OZ pa ravnanja, s katerim bi utegnil drugemu povzročiti škodo. Sklicujoč se na določilo 40. člena ZGD-1 meni, da ne more in ne sme brez izrecnega soglasja preostalih pogodbenih strank odločiti, ali bo vsebino pogodbe razkrila ali ne ter komu in kdaj jo bo razkrila. Tudi če bi bila zavezanka po ZDIJZ in bi obstajal prevladujoč interes javnosti nad poslovno skrivnostjo družbe, pa vsebina pogodbe ni informacija javnega značaja, saj so kar tri pogodbene stranke osebe zasebnega prava, zato se niso dolžne ravnati po ZDIJZ, morebitno razkritje vsebine pogodbe po ZDIJZ pa tako trči ob pravico nje same in drugih zasebnih subjektov do varovanja poslovne skrivnosti. Poleg tega ne gre glede na vsebino tovrstne pogodbe za informacijo javnega značaja po definiciji, kot jo podaja 4. člen ZDIJZ, saj dokumenta ni izdelal organ sam, niti ne v sodelovanju z drugim organom, niti ga ni pridobil od drugih oseb. Posredovanje zahtevanih podatkov pa ni dopustno tudi iz razloga, ker imajo zahtevani podatki naravo osebnih podatkov v skladu z zakonsko opredelitvijo osebnih podatkov, saj se v zadevni pogodbi nahajajo tudi osebni podatki pogodbenih strank – fizičnih oseb, tako da bi z dostavo kopije zadevne pogodbe kršila zakonsko prepoved po določilih ZVOP-1, ki izrecno prepoveduje posredovanje osebnih podatkov fizičnih oseb nepooblaščenim osebam in ga tudi strogo sankcionira.

V nadaljevanju obrazložitve tožena stranka povzema pritožbene navedbe prosilca zoper navedeni dopis tožeče stranke, ki ga v celoti označuje kot nepravilnega ob dejstvu, da vse do 18. 12. 1996 tožeča stranka ni bila samostojni pravni subjekt in je obstajala kot Kapitalski sklad D., in sicer kot premoženjski sklad za zagotavljanje sredstev za pokojninsko in invalidsko zavarovanje. Na podlagi določb  Zakona o lastninskem preoblikovanju podjetij (ZLPP) so podjetja pri izdaji navadnih delnic za družbeni kapital v postopkih lastninskega preoblikovanja na Kapitalski sklad D. z navadnimi delnicami morale prenesti 10 % družbenega kapitala, tako tudi družba C. d.d., s katerimi je tožeča stranka kasneje razpolagala. Po ZDIJZ so zavezanci za posredovanje informacij javnega značaja tudi javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb, tožeča stranka pa je univerzalni pravni naslednik javnega sklada in zato tudi organ v smislu ZDIJZ ter zavezanec za dostop do informacij javnega značaja za informacije iz obdobja, ko je deloval kot javni sklad. Prav tako pa je organ v smislu ZDIJZ tudi ZPIZ, saj je izvajalec javne službe in nosilec javnega pooblastila. Sklicujoč se na načelo prostega dostopa iz 5. člena ZDIJZ prosilec v pritožbi meni, da tožeča stranka ni uspela izkazati, da so zahtevane informacije poslovna skrivnost po določbah ZGD-1, saj omenjeni Pravilnik o varovanju poslovnih skrivnosti ne more retroaktivno določiti kot poslovno skrivnost podatkov, ki izvirajo iz časa, ko je zavezanec deloval kot javni sklad, v tistem času pa tudi ni imel samostojne pravne subjektivitete in je obstajal le kot premoženje v okviru ZPIZ, zato tudi ni pristojen za sprejemanje aktov, ki se nanašajo na varovanje podatkov iz tistega časa, saj bi za sprejem takšnih aktov bil kvečjemu pristojen ZPIZ. Zahtevane informacije tako niso poslovna skrivnost po 1. odstavku 39. člena ZGD-1. Prav tako pa zavezanec ni konkretno navedel in natančno obrazložil preteče škode kot bistvenega elementa poslovne skrivnosti po 2. odstavku 39. člena ZGD-1 in ene od zakonsko opredeljenih izjem po 1. odstavku 6. člena ZDIJZ, ampak je le generalno zatrjeval škodo brez obrazloženih škodljivih posledic, s čimer ni izkazano izpolnjevanje meril po 2. odstavku 39. člena ZGD-1. Predmet poslovne skrivnosti pa so lahko samo podatki, ki pomenijo dejansko konkurenčno prednost podjetja v kakršnemkoli pogledu in katerih sporočanje neupravičeni osebi bi dejansko škodilo konkurenčnemu položaju podjetja. Dejstvo, da zavezanec posreduje podatke, ki jih je po veljavni zakonodaji dolžan posredovati pa ne more imeti škodljivih vplivov za njegova bodoča poslovna razmerja, bolj verjetno se zdi, da bi škodljive posledice zanj prej lahko imela nezakonita ravnanja, med drugim nepravilno neposredovanje informacij, saj bi se obseg poslovanja zavezancem zmanjšal prav zaradi informacij o njegovem nezakonitem delovanju. Nadalje poudarja, da delnice družbe C. d.d. niso bile nikoli izdane v materializirani niti v nematerializirani obliki in se z njimi nikoli ni trgovalo na prostem trgu, pač pa je obstajal zgolj sporno urejen notranji trg družbenikov te družbe, ki se je pozneje preoblikovala in danes obstaja kot C. d.o.o. z edinima družbenikoma G.G. in F.F., zadevne delnice pa ne obstajajo več in se z njimi ne trguje. Zato z razkritjem zahtevanih informacij za nikogar ne morejo nastati škodljive posledice in se tako te informacije, ki niso določene za poslovno skrivnost po 1. odstavku 39. člena ZGD-1 ne morejo šteti za poslovno skrivnost, prav tako tudi ne podatki, ki so po ZDIJZ javni, vključno s podatkom o kupnini delnic, kar je informacijski pooblaščenec opredelil že v svoji odločbi z dne 2. 9. 2008 v postopku, v katerem je Kapitalsko družbo D. d.d. obravnaval kot zavezanca po ZDIJZ. Prav tako zahtevana informacija o kupnini z delnicami oziroma ceno delnic ni osebni podatek, ki uživa varstvo po ZVOP-1 in je določen kot izjema v 6. členu ZDIJZ, v primeru pa, da drugi zahtevani podatki prodajnih pogodb vsebujejo osebne podatke, se zanje uporabi 7. člen ZDIJZ, zato je zavezanec dolžan dokument izročiti prosilcu in če je le mogoče v smislu 7. člena ZDIJZ omejiti izjeme iz 6. člena ZDIJZ, predvsem pa ne more zavrniti dostopa do celotnega dokumenta samo zaradi dejstva, da se v njem nahaja varovana izjema, ki jo mora z ustrezno skrbnostjo zaščititi po postopku, ki ga natančneje vsebuje Uredba o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (v nadaljevanju Uredba) v 21. členu.

Ker ni niti po pozivu tožene stranke, da naj prosilcu v dodatnem roku posreduje zahtevani dokument, zavezanec tega ni storil, je tožena stranka po vpogledu Pravilnika Kapitalske družbe D. d.d. o varovanju poslovne skrivnosti (v nadaljevanju: Pravilnik z dne 17. 3. 2005, noveliran 2. 11. 2005) ocenila, da je pritožba prosilca utemeljena, ker gre v primeru tožeče stranke za zavezanca za dostop do informacij javnega značaja v smislu 1. odstavka 1. člena ZDIJZ ob ugotovitvi, da v konkretnem primeru zavezanec sredstva pridobiva iz različnih virov in pri njegovem delu ter poslovanju sicer ne gre za porabo proračunskih sredstev, kar samo po sebi še ne daje podlage za zaključek, da zgolj že zaradi tega ni zavezanec za dostop do informacij javnega značaja. Tožena stranka ugotavlja prav nasprotno ob upoštevanju 243. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (ZPIZ-1, Uradni list RS, št. 106/99 in nadaljnji), ki določa, da je organ, sedaj tožeča stranka, pravna oseba, ki je ustanovljena za opravljanje dejavnosti po tem zakonu. Nadalje ugotavlja, da je organ delniška družba, za katero se uporabljajo določbe ZGD, njegov edini ustanovitelj pa je Republika Slovenija. Z določili ZPIZ-1 (244. člen) je določen obseg dejavnosti organa in med drugim opravljanje in razpolaganje z vrednostnimi papirji in drugimi sredstvi, pridobljenimi v postopku po Zakonu o lastninskem preoblikovanju podjetij (ZLPP) z določilom 245. člena ZPIZ-1 pa so opredeljeni prihodki organa iz obresti, dividend in iz naložb ter poslovanja organa. Iz 246. člena ZPIZ-1 obenem izhaja, da so z zakonom določeni tudi organi te pravne osebe, in sicer so to skupščina, nadzorni svet in uprava, pri čemer skupščino in nadzorni svet imenuje Vlada Republike Slovenije, predsednika in člane uprave pa skupščina. Da bi zgolj zaradi pravnoorganizacijske oblike delniške družbe naj ne šlo za osebo javnega prava se tožena stranka ne strinja. Organ je postopku lastninjenja družbenih podjetij v obdobju tranzicije odigral pomembno vlogo, saj je s prenosom nenominiranega družbenega kapitala na organ dobil znanega lastnika upoštevaje določila 22. in 40. člena ZLPP, po katerem je bilo na organ preneseno veliko premoženje, konkretno lastniški deleži – 10 % vsakega posameznega podjetja od preko 1000 podjetij v Republiki Sloveniji, ki so bila posredno last vseh državljanov. Tako je bilo organu zaupano veliko premoženje, ki nedvomno ne izhaja iz zasebno-pravne sfere. Kot pravna oseba javnega prava pa je organ podvržen tudi nadzoru Računskega sodišča RS upoštevajoč 20. člen Zakona o računskem sodišču (ZRacS-1), po katerem je revidiranec tudi gospodarska družba, v kateri ima država ali lokalna skupnost večinski delež. Opredelitev organa kot pravne osebe javnega prava je sprejeta tudi v upravno-sodni praksi, kot izhaja iz odločitev Upravnega in Vrhovnega sodišča RS v zadevah opr. št. X Ips 638/2008 in U 165/2006. Prav tako pa tudi informacija izvira iz delovnega področja organa oziroma organ z njo razpolaga. Pri tem ni nujno, da je organ informacijo izdelal sam, pač pa jo je lahko pridobil od drugih subjektov, vključno z zasebnopravnimi, v okviru svojih pristojnosti. Po navedenem zaključuje, da zahtevani dokument obstaja in da organ z njim razpolaga, tako da izpolnjuje vse zakonske pogoje za obstoj informacije javnega značaja po 1. odstavku 4. člena ZDIJZ. V skladu z 2. odstavkom 15. člena ZDIJZ se določila ZUP subsidiarno uporabljajo v postopku dostopa do informacij javnega značaja, zato je tožena stranka v postopek pritegnila E. d.d. kot pogodbeno stranko v pogodbi, ki je predmet zahteve prosilca oziroma stranskega udeleženca.

Ker sta tako stranski udeleženec kot organ uveljavljala kot dodaten razlog za zavrnitev dostopa do zahtevanega dokumenta obstoj poslovne skrivnosti kot izjemo v smislu 2. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, ki jo dodatno varujeta Pravilnik organa z veljavnostjo od 17. 3. 2005 dalje in Sklep E. d.d. z dne 29. 3. 2005, na podlagi katerega se za poslovno skrivnost štejejo vsi podatki, ki se nanašajo na postopke oziroma sklenitev pravnih poslov v zvezi s finančnimi naložbami, je tožena stranka v tej zvezi ugotovila, da navedena splošna akta organa oziroma stranke z interesom (E. d.d.) lahko varujeta oziroma ščitita le dokumente, ki so nastali v času njune veljavnosti, ne moreta pa varovati dokumentov, ki so nastali pred njuno uveljavitvijo. Prav tako ugotavlja, da organu in stranskemu udeležencu ni uspelo izkazati, da je očitno, da bi z razkritjem podatkov v zahtevanem dokumentu nastala občutna škoda, če bi zanj izvedela nepooblaščena oseba le z zatrjevanjem, da zaradi razkritja podrobnosti pri sklepanju pravnih poslov ne bi nihče več sklenil pravnega posla z organom. Pri tem ne gre za podatke, ki bi pomenili konkurenčno prednost podjetja in bi njihovo morebitno razkritje nepooblaščeni osebi lahko povzročilo nastanek občutne škode, katere obstoj je tožena stranka presojala po objektivnem in subjektivnem kriteriju v smislu 2. odstavka 39. člena ZGD, saj je presodila, da zahtevani dokument ne vsebuje podatkov, ki bi kakorkoli vplivali na tržni položaj organa niti ostalih pogodbenih strank, vrednost informacije o ceni, po kateri so bile pred približno 13-imi leti prodane delnice pa je relativno majhna, zlasti iz razloga, ker podjetje C. d.d., čigar delnice so se leta 1996 prodajale, po podatkih AJPES ni več organizirano kot d.d., ampak se le je leta 2008 preoblikovalo v d.o.o., medtem ko ostali podatki predstavljajo splošne določbe, ki jih ureja OZ in ki ne morejo vplivati na konkurenčni položaj organa in pogodbenih strank. Glede podatkov treh fizičnih oseb, ki se nahajajo v zahtevanem dokumentu pa je po prepričanju tožene stranke mogoče uporabiti institut delnega dostopa na način, da se izbrišejo podatki o pogodbenih strankah, ki so fizične osebe, kot so ime in priimek, naslov, EMŠO, funkcija in lastnoročni podpis, prosilcu pa se omogoči dostop do ostale vsebine dokumenta.

Tožeča stranka v tožbi uveljavlja tožbene razloge iz 1., 2. in 3. točke 1. odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1, Uradni list RS, št. 105/06 in 62/2010). Tožeča stranka meni, da je nepravilen in neutemeljen zaključek tožene stranke, da gre tožečo stranko šteti za osebo javnega prava, ker je bila ustanovljena z zakonom po volji države in ker so z zakonom določene njene pristojnosti, organizacija in območje delovanja, ki je po oceni tožene stranke v javnem interesu, kar je tudi odločilno za opredelitev njenega javno-pravnega statusa, vendar pa je v praksi znana vrsta primerov ustanovitve pravnih oseb na podlagi javno-pravnega akta, kjer pa ne gre za pravne osebe javnega prava, ki glede na svoje lastnosti delovanja nedvomno sodijo v krog oseb zasebnega prava (bank), čeprav so bile ustanovljene na podlagi Ustavnega zakona za izvedbo temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije (22.č člen – H. d.d. in I. d.d.). Tožeča stranka se ne strinja s stališčem tožene stranke, da sodi v okvir oseb javnega prava, da je zato zavezanka za dostop do informacij javnega značaja, saj jo je zakonodajalec ustanovil v statusni obliki ene od pravno organizacijskih oblik pravnih oseb zasebnega prava iz njihovega nabora numerus clausus in pri tem ni določil, da gre za osebo javnega prava, niti da gre za pravno osebo sui generis ter s tem izjavil svojo voljo, da ustanavlja pravno osebo zasebnega in ne javnega prava, tožena stranka pa je s svojim tolmačenjem spremenila izrecno voljo zakonodajalca in nedopustno posegla v pristojnost zakonodajne veje oblasti, kršeno pa je bilo tudi ustavno načelo delitve oblasti, določeno v 3. členu Ustave v razmerju do tožeče stranke pa njene ustavne pravice iz 14., 22. in 74. člena Ustave. Država kot zakonodajalec in ustanovitelj posamezne pravne osebe je suverena v izbiri statusa pravne osebe, ki jo ustanavlja, izpodbijana odločba pa predstavlja hujšo posledico za položaj tožeče stranke na trgu, saj bi morala vsebino vsake od sklenjenih pogodb razkriti vsakomur, ki bi po ZDIJZ to želel in zahteval, ne glede na izkazan pravni interes, medtem ko druge gospodarske družbe svojih poslovnih listin niso dolžne razkrivati javnosti in jih posredovati novinarjem, vsebina pogodb, ki jih sklepajo, pa velja kot pogodbena tajnost, saj so v njih praviloma zapisani podatki, ki bi z razkritjem širši javnosti sledili konkurenčni položaj pogodbenih strank. Zakonodajalec bi legitimno lahko tožečo stranko opredelil kot pravno osebo javnega prava ali osebo sui generis, vendar se za to ni odločil glede na dejavnost, ki jo je določil tožeči stranki, saj ji le tak status zagotavlja njeno konkurenčnost in enakopraven položaj z drugimi udeleženci na trgu, medtem ko bi opredelitev tožeče stranke kot osebe javnega prava povsem izničila njene možnosti na trgu, kar je zakonodajalec vedel, v nasprotju z načelom delitve oblasti pa je, da tožena stranka ob jasno izraženi volji zakonodajalca samovoljno in arbitrarno določi status tožeče stranke kot pravne osebe javnega prava. Ker gre pri ustanovitvi pravne osebe javnega prava za vzpostavitev posebnega omejevalnega režima na določeni organizaciji, omejitve pa lahko nalaga samo zakon, je argumentacija tožene stranke ustavno nedopustna, za pravne osebe javnega prava pa se lahko šteje samo tiste osebe, ki jih zakon izrecno opredeljuje kot takšne, medtem ko tožeča stranka v nobenem od predpisov ni opredeljena kot osebna javnega prava, zato tudi ni zavezanec po ZDIJZ. Ob navedenem je izpodbijana odločba nepravilna, nezakonita in arbitrarna ter za tožečo stranko predstavlja poseg v njene z Ustavo zagotovljene pravice. V zvezi z opredelilnim elementom javne narave njenih funkcij tožeča stranka poudarja, da so te sicer določene z zakonom, iz česar tožena stranka izvaja, da gre za zasledovanje javnih ciljev in izvrševanje javne funkcije, to stališče pa je po mnenju tožeče stranke zgrešeno in pomeni neenakopravno obravnavanje pravnih subjektov, saj je povsem običajno, da so naloge pravne osebe, ustanovljene z zakonom, prav tako določene v zakonu, vendar je pri tem potrebno razlikovati dejavnost pravne osebe od njenega namena. Dejavnost tožeče stranke je vpisana v AJPES in ne sodi v dejavnost javne uprave, temveč v dejavnost zavarovanja, pozavarovanja in pokojninskih skladov, ki ni razlikovalna dejavnost za opredelitev statusa pravnih oseb, medtem ko ustvarjeni dobiček lahko namenja tudi zadovoljevanju povsem negospodarskih potreb zunajlastniške sfere, pri čemer se sklicuje na komentar ZGD avtorja dr. Bojana Zabela. Čeprav je zakonodajalec odločil, da bo v zakonu navedene pokojninske sklade, ki so v lasti zavarovancev, opravljala tožeča stranka, to še ne pomeni, da izvaja naloge javne narave, prav tako to ne pomeni, da tožeča stranka deluje v javnem interesu, čeprav se strinja, da je v interesu države tudi dober socialni položaj upokojencev kot interesne skupine. Prav tako meni, da sklicevanje tožene stranke na državo, kot edinega delničarja tožeče stranke, ne predstavlja ustrezne podlage za opredelitev tožeče stranke kot osebe javnega prava, dejstvo pa, da je država njen edini delničar, ne vpliva na status tožeče stranke, saj v času, ko je bila ustanovljena (1996), ZGD še ni poznal enoosebne delniške družbe, ki je bila uvedena šele z novelo ZGD-F, zato je bila potrebna zakonska izjema od splošnih določil tedaj veljavnega ZGD, kar je razlog več, da je bila tožeča stranka ustanovljena z zakonom, tako kot v primeru I. v letu 1993. Ker ima zakonodajalec pristojnost, da z zakonom na specifičen način določi oblikovanje organov, je to svojo pravico izrabil, vendar kljub temu to dejstvo ne opredeljuje javne narave nalog tožeče stranke, ki ne zagotavlja zavarovancem uresničevanja njihovih pravic iz naslova pokojninskega in invalidskega zavarovanja, temveč za plačilo in za račun zavarovancev upravlja sklade, kamor se stekajo prispevki zavarovancev in delodajalcev. ZPIZ-1 sicer vsebuje skope specialne določbe v razmerju do ZGD-1, vendar natančnejša analiza pokaže, da se specialne določbe ne oddaljujejo od pravil, ki sicer veljajo za delniške družbe in razmerja med njihovimi organi po ZGD, v konkretnem primeru pa jih izvaja RS na podlagi 6. člena Zakona o Vladi RS (ZVRS), kot izvrševalec delničarskih upravičenj v smislu 2. in 4. odstavka 246. člena ter 3. odstavka 243. člena in 247. člena ZPIZ-1. Navedene posebne določbe ZPIZ-1 pa ne predstavljajo po vsebini takšnih odstopanj, ki bi bistveno vplivale na razmerja in pristojnosti organov družbe ter posledično na pravno naravo tožeče stranke kot pravne osebe, da bi postalo nezdružljivo z naravo delniške družbe in bi šlo za subjekt sui generis, saj gre za mehanizme in razmerja, ki so običajni za delniške družbe in ker je tožeča stranka ustanovljena z zakonom, mora zakon vsebovati tudi vsa določila, ki jih sicer vsebuje ustanovitveni akt delniške družbe, ki je podlaga za vpis pravne osebe v sodni register. Za umestitev pravne osebe med osebe javnega prava pa je potrebno presojati tudi druge opredelilne elemente, med drugim izvrševanje javne funkcije oziroma izvajanje javnih pooblastil, ki jih tožeča stranka ne izvaja, saj opravlja svojo dejavnost na trgu z namenom pridobivanja dobička in v razmerju s tretjimi ni zavezana in ne postopa po določilih Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) niti ni izpostavljena javno-pravnemu režimu, ki se tiče financiranja in razpolaganja s svojimi sredstvi, ki ni omejeno z nobenim zakonom niti drugim predpisom. Prav tako ni neposredni niti posredni uporabnik proračunskih sredstev, temveč se financira izključno iz dividend, obresti in drugih prihodkov, ki izvirajo iz naložb in poslovanja, ne pa preko javnih financ. Tudi pri urejanju notranjih in zunanjih razmerij, v katere stopa tožeča stranka, uporablja izključno zasebno pravo in ne javno pravo, delovna razmerja zaposlenih oseb pri tožeči stranki pa so prav tako urejena s predpisi zasebne narave, in sicer Kolektivno pogodbo za zavarovalstvo Slovenije in Zakonom o delovnih razmerjih (ZDR). Prav tako se na področju računovodstva tožeča stranka ravna po pravilih ZGD-1 in Slovenskih računovodskih standardih, ki so v veljavi za zasebne pravne osebe, medtem ko za pravne osebe javnega prava veljajo na tem področju drugi predpisi (Zakon o računovodstvu), tožeča stranka pa je tudi zavezanka za plačilo DDV in davka od dohodka pravnih oseb. Glede na navedeno meni, da ne izvaja nobenih javnih funkcij in ker nima javnih pooblastil ali pooblastil za izvajanje upravnih nalog jo je ustanovitelj in zakonodajalec z navedenimi opredelilnimi kriteriji umesil med pravne osebe zasebnega prava, ne pa med pravne osebe javnega prava. Zato se ne strinja s stališčem tožene stranke, da je pravna oseba javnega prava, niti iz razloga, ker jo lahko revidira Računsko sodišče RS, saj tak zaključek tožene stranke ocenjuje kot nesprejemljiv ob dejstvu, da bi na njem lahko slonel zaključek, da so vsi subjekti, ki jih revidira Računsko sodišče RS pravne osebe javnega prava, kar pa ne drži upoštevaje 20. člen Zakona o računskem sodišču, iz katerega izhaja, da so poleg pravnih oseb javnega prava subjekti nadzora tudi drugi uporabniki javnih sredstev, kot so na primer pravne osebe zasebnega prava in fizične osebe, v kolikor so izpolnjeni določeni zakonski pogoji, kot na primer, če gre za gospodarsko družbo, banko ali zavarovalnico, v kateri imata država in lokalna skupnost večinski delež. Tožeča stranka, v kateri ima država večinski delež, tako ni revidiranec s strani računskega sodišča zato, ker bi bila pravna oseba javnega prava, temveč zato, ker je kot pravna oseba zasebnega prava v večinski lasti Republike Slovenije. Dodatno tožeča stranka uveljavlja, da zaprošeni dokument ne izpolnjuje definicije pojma informacije javnega značaja po 1. odstavku 4. člena ZDIJZ, kar je preliminarnega pomena, saj v primeru, če zahtevana pogodba o prodaji delnic delniške družbe C. d.d. z dne 11. 6. 1996 ni informacija javnega značaja, posledično sploh ne gre za upravno stvar po 2. členu ZUP in posledično ni podana stvarna pristojnost Informacijskega pooblaščenca. Zato je preizkus, ali gre v konkretnem primeru za informacijo javnega značaja po 4. členu ZDIJZ že po naravi zadeve nujen, ker gre za vprašanje pravilne uporabe materialnega prava. Za tožečo stranko iz vidika narave zadevne pogodbe nedvomno, da gre za dvostranski obveznostni pravni posel in ne za enostranski pravni akt, ki bi ga organ izdelal sam ali z drugim organom ali pridobil od drugih oseb, zato meni, da zahtevana pogodba ne ustreza definiciji informacije javnega značaja po 4. členu ZDIJZ, ker gre za dvostranski pravni posel, to je pogodbo, med tožečo stranko, E. d.d. in tremi fizičnimi osebami, torej ne gre za dokument, ki ga je organ izdelal v sodelovanju z drugim organom, saj tri fizične osebe, ki so sodelovale pri sestavi pogodbe niso organ v smislu 1. odstavka 1. člena ZDIJZ. Ker pa sta pogodbo sestavili tožeča stranka in E. d.d. ter tri fizične osebe, ni podan niti primer, da gre za dokument, ki ga je organ pridobil od drugih oseb, tožeča stranka pa zahtevanega dokumenta ni izdelala sama, pa tudi ne v sodelovanju z drugim organom, niti ga ni pridobila od drugih oseb, temveč je bila pogodba sklenjena med njo in osebami zasebnega prava – fizičnimi osebami. Z ozirom na svojo vsebino pa zadevna pogodba ni informacija javnega značaja po 4. členu ZDIJZ, interpretacija tožene stranke v izpodbijani odločbi pa je nesprejemljiva z vidika pravilne uporabe materialnega prava in v celoti zmotna, saj zakonska opredelitev tega pojma nedopustno razširja in jo tolmači v nasprotju s 1. odstavkom 4. člena ZDIJZ. Iz navedenih razlogov tožeča stranka meni, da tudi ni dolžna ravnati v skladu z izpodbijano odločbo. Sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo odpravi oziroma podrejeno, da tožbenemu zahtevku ugodi in odpravi izpodbijano odločbo ter zadevo vrne toženi stranki v ponovno odločanje. Hkrati zahteva povrnitev stroškov tega postopka.

V odgovoru  na tožbo tožena stranka v celoti vztraja pri navedbah v izpodbijani odločbi, na katere se v celoti sklicuje ter prereka vse navedbe tožeče stranke, razen v kolikor se z njimi izrecno strinja. Tako se v celoti strinja, da ni nobenega razloga za razlikovanje med tožečo stranko in I., saj sta obe pravni osebi javnega prava, tožena stranka po dosedanji praksi še ni zaznala primera, da bi družba I. d.d. nasprotovala dejstvu, da je zavezan organ po določbah ZDIJZ ter je vedno z zahtevami po dostopu do informacij javnega značaja odločila v skladu z ZDIJZ z odločbo ter med razlogi za zavrnitev pa ni bilo nikoli nasprotovanje, da ni zavezan organ po ZDIJZ. V zvezi s tožbeno navedbo, da je z izpodbijano odločbo tožeča stranka postavljena v neenakopraven položaj do drugih gospodarskih družb, ki jim vsebine pogodb ni treba razkriti javnosti tožena stranka meni ravno nasprotno, da je tožeča stranka zaradi svojega javno-pravnega statusa v privilegiranem položaju glede na ostale tržne subjekte, zlasti glede tega, kako je bila ustanovljena in kako je pridobila kapital, ki ga upravlja. Zato že pojmovno ni mogoče govoriti o zasebno-pravnem subjektu, saj gre za premoženje države, državno lastnino, kamor sodijo tudi njene kapitalske naložbe, kar ne more predstavljati zasebne sfere. Tožeča stranka pa je tako dolžna pri svojem delovanju zasledovati zlasti javno-pravni interes, saj je bilo v upravljanje tožeči stranki zaupano veliko premoženje, ki nedvomno ne izhaja iz zasebno-pravne sfere, konkretno lastniški deleži več kot 1000 podjetij v Republiki Sloveniji, ki so bili v prejšnji specifični družbeni ureditvi v družbeni lastnini. Vlada RS pa je kot zakonita zastopnica Republike Slovenije, kot edine ustanoviteljice tožeče stranke pristojna in odgovorna za politiko države in razmere na vseh področjih iz pristojnosti države, kar a contrario pomeni, da nima pristojnosti za urejanje razmer na področju zasebno-pravne sfere oziroma upravnih osebah zasebnega prava. Zgolj statusno-pravna oblika gospodarske družbe, konkretno d.d., ne pomeni nujno zasebno-pravne sfere oziroma pravne osebe zasebnega prava, pač pa gre le za uporabo ene izmed možnih pravno organizacijskih oblik. Prav tako tožena stranka zavrača tožbene navedbe, da tožeča stranka ne izvaja nobenih javnih funkcij v smislu zadovoljevanja javnih interesov, saj je ta trditev v nasprotju z dejavnostjo, kot je opredeljena v ZPIZ-1, namreč, da gre za opravljanje dejavnosti zaradi pravic (dodatnega pokojninskega zavarovanja), ki jih posamezniku zagotavlja sistem pokojninskega in invalidskega zavarovanja v Republiki Sloveniji. Prav tako nasprotuje interpretaciji tožeče stranke o pojmu informacije javnega značaja, ker je napačna in pomeni z vidika transparentnosti korak nazaj. Po takšni razlagi 1. odstavka 4. člena ZDIJZ, kot jo navaja tožeča stranka pa bi bila večina pogodb, ki jih sklepajo zavezani organi z zasebnimi subjekti, fizičnimi in pravnimi osebami, nedostopna javnosti, kar je nesprejemljivo in v nasprotju s samim namenom ZDIJZ, ki je ravno v zagotavljanju javnosti in odprtosti delovanja zavezanih organov, ki si morajo v smislu 2. člena ZDIJZ prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delovanju, kar je eden izmed vidikov transparentnosti delovanja javnih oblasti. Ta načela so v pravni red Evropske unije uvedena z Amsterdamsko pogodbo, zagotavljajo pa se le s takšno implementacijo ZPIZ, ki to pravico tolmači čim bolj široko in ne v škodo državljanov tako, da izjeme tolmači čim bolj ozko in restriktivno, s čimer je omogočen državljanom nadzor nad delom javne uprave in pravilnostjo dela javnih oblasti, kot tudi nad porabo proračunskih sredstev, kar preprečuje slabo upravljanje, zlorabo oblasti in korupcijo. Prav funkcija nadzora javnosti pa je značilnost temeljne človekove pravice dostopa do javnih informacij. Glede na navedeno meni, da je potrebno 1. odstavek 4. člena ZDIJZ razlagati široko v korist prosilcu in transparentnosti, kar pomeni, da pogodbe, ki jih sklepajo zavezani organi z zasebnimi subjekti izpolnjujejo vse pogoje v skladu s 1. odstavkom 4. člena ZDIJZ. Tožeča stranka pa je pravna oseba javnega prava in s tem zavezanec za dostop do informacij javnega značaja, kar izhaja iz citiranih predpisov, kot tudi iz pravne teorije, zato je tožena stranka utemeljeno odločila o pritožbi zaradi molka tožeče stranke upoštevaje 2. odstavek 3. člena ZUP v povezavi z 2. odstavkom 15. člena in 4. odstavkom 27. člena ZDIJZ. Glede na navedeno po oceni tožene stranke tožeča stranka ne more biti v skladu z določbo 17. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1, Uradni list RS, št. 105/06 in 62/2010) stranka v postopku upravnega spora, saj je namreč organ, ki o dostopu do informacij javnega značaja odloča na prvi stopnji. Sodišču zato predlaga, da tožbo zavrže na podlagi 3. točke 1. odstavka 36. člena ZUS-1, podrejeno pa predlaga, da jo zavrne kot neutemeljeno.

Tožeča stranka posebnega odgovora na navedbe tožene stranke v odgovoru na tožbo ni podala.

S posebno vlogo z dne 17. 11. 2009 je prosilec A.A. priglasil svojo udeležbo kot stranski intervenient na strani tožene stranke v tem upravnem sporu, njegova zahteva pa je bila posredovana v odgovor tako tožeči, kot tudi toženi stranki, ki posebnega odgovora v smislu 1. odstavka 200. člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP, Uradni list RS, št. 73/07 – uradno prečiščeno besedilo in nadaljnji, v povezavi s 1. odstavkom 22. člena ZUS-1) nista podali, zato je sodišče dopustilo njegovo intervencijo v skladu s 3. odstavkom 200. člena v zvezi s 1. odstavkom 201. člena ZPP v povezavi s 1. odstavkom 22. člena ZUS-1.

V obravnavani zadevi gre za postopek odločanja o dostopu do informacij javnega značaja, ko je tožnik kot zavezanec dolžan posredovati podatke na podlagi sporne odločbe tožene stranke. Zato tožniku ni mogoče odreči pravice, da kot zavezanec oziroma organ v smislu ZDIJZ nastopa kot tožnik v upravnem sporu, ter mu odreči aktivne legitimacije za sprožitev tega upravnega spora, kar bi bilo po mnenju sodišča v nasprotju z določili 23. člena Ustave RS (pravica do sodnega varstva) in 25. člena Ustave (pravica do pravnega sredstva).

V kolikor bi sodišče sledilo stališču tožene stranke v odgovoru na tožbo, da tožnik ne more biti stranka v upravnem sporu sklicujoč se na 17. člen ZUS-1, namreč tožnik kot zavezanec oziroma organ po ZDIJZ, ki je podatke dolžan posredovati, ne bi imel zagotovljenega dostopa do pravnega sredstva niti do učinkovitega sodnega varstva v smislu 23. in 25. člena Ustave RS. To stališče je Upravno sodišče RS v številnih primerljivih zadevah že večkrat ponovilo, med drugim tudi v upravnem sporu med istima strankama v zadevi U 1151/2007 z dne 25. 2. 2009 (s katero je sodišče zavrnilo tožbo tožeče stranke zoper tedaj izpodbijano odločbo tožene stranke), navedena sodba pa je bila potrjena s sodbo Vrhovnega sodišča RS št. X Ips 131/2009 z dne 30. 9. 2009.

Zgolj na podlagi stališča, ki ga je Vrhovno sodišče RS ob sklicevanju na 4. odstavek 17. člena ZUS-1 zavzelo v sklepu št. I Up 437/2009 z dne 4. 11. 2009, da Agencija K. kot tožnik po 3. točki 1. odstavka 36. člena ZUS-1 v navedeni zadevi ne more biti po tem zakonu stranka, sodišče v predmetni zadevi ne odstopa od doslej uveljavljene sodne prakse meritornega obravnavanja tožb v istovrstnih zadevah, iz razlogov, ki jih je podrobno navedlo med drugim v sodbi opr. št. U 2423/2007 z dne 12. 5. 2010 in ki jih na tem mestu v celoti ponavlja, kot sledi:

„Sodišče je s sklepom v zadevi U 503/2007 z dne 3. 12. 2008, postopek, ki je primerljiv s tem upravnim sporom, prekinilo zaradi vložitve zahteve za presojo ustavnosti določila 4. odstavka 17. člena ZUS-1 v zvezi z določilom 3. odstavka 10. člena ZInfP z vidika načela pravne države (2. člen Ustave Republike Slovenije). Dejansko je zaradi prekinitve omenjenega postopka prišlo do zastoja tudi v drugih primerljivih sporih, ki so odprli omenjeno vprašanje ustavnosti zakona. O tem dejanskem zastoju je sodišče obvestilo tudi stranke predmetnega upravnega spora. Ustavno sodišče je v zadevi U-I-303/08-9 z dne 11. 2. 2010 odločilo, da 4. odstavek 17. člena ZUS-1 in 3. odstavek 10. člena ZInfP nista v neskladju z ustavo in sicer z utemeljitvijo,  da v predmetni zadevi „ne gre za to, da z ustaljeno metodologijo pravnega vrednotenja ne bi bilo mogoče priti do enotne razlage (tj. do odgovora na vprašanje, katero normo je treba uporabiti v takšnem primeru), pač pa za vprašanje (odločitev), katera razlaga je prava (oziroma kateri razlagalni argumenti pridejo v poštev, v kakšnem razmerju sta si ZUS-1 in ZInfP)“ (8. točka obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča). To pomeni, da Ustavno sodišče ni odločilo, da je zahteva Upravnega sodišča za presojo ustavnosti zakona premalo utemeljena in da je zato Ustavno sodišče po vsebini ne more obravnavati, ampak je v izreku, sledeč obrazložitvi odločbe, odločilo, da predmetni zakonski določbi, za kateri je Upravno sodišče štelo, da sta neustavni z vidika 2. člena Ustave, nista v neskladju z Ustavo.

V nadaljevanju te sodbe zato sodišče podaja razlago glede razmerja med 4. odstavkom 17. člena ZUS-1 in 3. odstavkom 10. člena ZInfP, pri čemer izhaja iz že postavljene razlage predmetnih določil iz sklepa o prekinitvi postopka v zadevi U 503/2007 z dne 3. 12. 2008, kajti Ustavno sodišče za odločitev, da omenjeni zakonski določbi nista v neskladju z ustavo ni podalo interpretacije teh določil, ki bi bila skladna z načelom pravne države; zato Upravno sodišče v nadaljevanju te obrazložitve deloma ponavlja vsebino iz sklepa v zadevi U 503/2007 z dne 3. 12. 2008, deloma pa na novo podaja interpretacijo relevantnih določb ZUS-1 in ZInfP, upoštevajoč učinek izreka odločbe Ustavnega sodišča in dve stališči Ustavnega sodišča iz 7. in 8. odstavka obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča ter specifične okoliščine predmetnega upravnega spora.

Z vidika Ustave Republike Slovenije je upravni spor namenjen zagotavljanju sodnega varstva pravic, obveznosti ali pravnih koristi „posameznikov in organizacij“ v razmerju do državnih organov, (upravnih organov), lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil (157. člen in 3. odstavek 120. člena Ustave). Pojma „posameznik“ (157. člen Ustave) in „državljan“ (3. odstavka 120. člena Ustave) brez dvoma kažeta, pojem „organizacija“ pa tudi dovolj jasno kaže na to, da je ustavodajalec predvidel upravni spor kot spor med zasebno-pravnim subjektom (tožnikom) in javno-pravnim subjektom (toženo stranko). Vendar pa je z vidika ustavno-pravnega koncepta upravnega spora treba upoštevati tudi določili 23. člena in 25. člena Ustave, ki „vsakomur“ dajeta pravico, da uveljavlja sodno varstvo pravic, obveznosti in pravnih koristi (1. odstavek 23. člena Ustave) oziroma da uveljavlja učinkovito pravno sredstvo pred sodiščem zoper odločitve, s katerimi javno-pravni subjekti odločajo o pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih (25. člen Ustave) upravičencev iz tega člena. Določili 23. in 25. člena Ustave torej zaradi pojma „vsakdo“/“vsakomur“ upravnega spora izrecno ne omejujeta na spor med zasebno-pravnim in javno-pravnim subjektom. Vendar pa je treba ob tem upoštevati tudi stališče Ustavnega sodišča RS, da kadar oseba javnega prava odloča „v položaju oblastnega organa /.../ glede na naravo človekovih pravic ne more biti nosilec teh pravic“ (odločba Ustavnega sodišča RS v zadevi Up-157/08 z dne 4. 11. 2008). V zadevi Up-157/08 tako Ustavno sodišče ni priznalo Zavodu za pokojninsko in invalidsko zavarovanje, da je lahko nosilec ustavnih pravic v postopku ustavne pritožbe zoper sodbo Vrhovnega sodišča, ker je omenjeni javni zavod kot izvajalec obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja v postopku odločanja o pravici zavarovanca imel položaj oblastvenega organa. Tudi v obravnavani zadevi je tožeča stranka poslala prizadeti stranki  dopis o tem, da ji ne bo razkrila zahtevanega podatka, kar pomeni, da je kot oblastveni organ -  glede na to, da sodišče v nadaljevanju utemeljuje, da je tožeča stranka oseba javnega prava v smislu 1. odstavka 1. člena ZDIJZ -  odločala o ustavni pravici prosilca iz 2. odstavka 39. člena Ustave; tožena stranka je ta akt tožeče stranke pravilno štela za molk organa, kajti, če organ ne izda, ali ne vroči odločbe o zavrnitvi, se šteje, da je organ zahtevo zavrnil (6. odstavek 22. člena v zvezi z 27. členom ZDIJZ). Tožeča stranka je torej v položaju oblastvenega organa odločila o zadevi, saj je zavrnila zahtevo prosilca za dostop do informacije, za katero je prosilec štel, da gre za informacijo javnega značaja.

Vendar pa se obravnavani primer pomembno razlikuje od zadeve Up-157/08. V obravnavani zadevi je tožeča stranka sicer res odločala kot oblastveni organ, a je specifičnost tega primera glede na zadevo Up-157/08 v tem, da je tožeča stranka v tem primeru ob oblastvenem odločanju hkrati varovala tudi lasten pravni interes, ki ga je vezala na določbe o varstvu poslovne skrivnosti iz 39. člena ZGD-1 v zvezi z njenim svobodnim sklepanjem pogodb na trgu, ter na njeno obveznost iz 2. odstavka 40. člena ZGD-1 v razmerju do pogodbenih partnerjev oziroma drugih prizadetih strank. Poleg tega je tožeča stranka pravni interes povezala tudi z ugovorom, da ni zavezanka po določilu 1. odstavka 1. člena ZDIJZ. Zaradi tega sta v tem konkretnem primeru – z razliko od spora v zadevi U 503/2007-17 med Agencijo L. in Informacijskim pooblaščencem (sodba z dne 28. 4. 2010) – določili 23. in 25. člena Ustave lahko podlagi za interpretacijo razmerja med 4. odstavkom 17. člena ZUS-1 in 3. odstavkom 10. člena ZInfP, kot izhaja iz nadaljevanja te obrazložitve. Pri tem je sodišče upoštevalo, da je Ustavno sodišče v zadevi Up-1727/08-22 z dne 1. 4. 2010 v postopku ustavne pritožbe priznalo Kapitalski družbi D. d.d., da je lahko nosilka ustavnih pravic, ker je bila v predmetni zadevi Kapitalska D. d.d., stranka v izvršilnem postopku. To pomeni, da sodišče relevantnost ustavnih pravic tožeče stranke iz 23. in 25. člena Ustave upošteva pri nadaljnji interpretaciji nasprotujočih si določb 4. odstavka 17. člena ZUS-1 in 3. odstavka 10. člena ZInfP.

ZUS-1 vprašanje, ki je glede na konkretne okoliščine tega primera relevantno za ta upravni spor, v katerih primerih je upravni spor namenjen zagotavljanju pravic, obveznosti ali pravnih koristi javno-pravnih subjektov v razmerju do odločanja drugih javno-pravnih subjektov, ureja v temeljnih določbah (1. del, 1. poglavje) in v določilih 4. odstavka 17. člena in 2. odstavka 18. člena iz 1. poglavja o strankah v drugem delu ZUS-1. Zakonski koncept upravnega spora v določilih 1. člena, 2. odstavka 2. člena, 1. odstavka 4. člena, 1. odstavka 7. člena ZUS-1 sicer sledi ustavno-pravnemu konceptu upravnega spora iz 157. in 3. odstavka 120. člena Ustave kot sporu med zasebno-pravnim in javno-pravnim subjektom. Vendar pa zakonodajalec v določilu 3. odstavka 7. člena ZUS-1 izrecno določa, da v upravnem sporu odloča sodišče o javno-pravnih sporih med državo in lokalnimi skupnostmi, med lokalnimi skupnostmi ter o sporih med njimi in nosilci javnih pooblastil, če zakon tako določa ali če ni z ustavo ali zakonom zagotovljeno drugo sodno varstvo. Na tej točki sodišče, ob upoštevanju odločbe Ustavnega sodišča v zadevi U-I-303/08-9 in kot je razvidno iz nadaljevanje te obrazložitve, odstopa od prvotne razlage, ki jo je zavzelo v sklepu o prekinitvi postopka v zadevi U 503/2007 z dne 3. 12. 2008.

Sodišče je namreč v sklepu z dne 3. 12. 2008 ugotovilo, da z vidika določila 3. odstavka 7. člena ZUS-1 sodišče ne more sprejeti tožbe tožeče stranke v obravnavo, kajti v predmetni zadevi ne gre za spor med državo in lokalno skupnostjo, ali za spor med lokalnima skupnostima in tudi ne gre za spor med državo (oziroma lokalno skupnostjo) ter nosilcem javnih pooblastil, ampak gre za spor med samostojno agencijo (6. odstavek 2. člena Zakona o javnih agencijah, ZJA, Uradni list RS, št. 52/2002 z nadaljnjimi spremembami in dopolnitvami), ki je oseba javnega prava (1. odstavek 1. člena ZJA), in je po Statutu Agencije za pošto in elektronske komunikacije RS neodvisen regulatorni organ, ustanovljen s sklepom Vlade (Uradni list RS, št. 60/2001, 80/2004), ki tudi izvršuje ustanoviteljske pravice in obveznosti (1. odstavek 2. člena Sklepa o ustanovitvi Agencije za pošto in elektronske komunikacije RS) ter med Informacijskim pooblaščencem, ki je samostojen in neodvisen državni organ (1. odstavek 2. člena  ZInfP). V obravnavanem primeru pa gre za spor med delniško družbo v lasti Republike Slovenije, ki je nosilec javnih pooblastil, kot je razvidno iz drugega dela obrazložitve te sodbe, in neodvisnim sui generis državnim organom. Ker drugi del določila 3. odstavka 7. člena ZUS-1 ni (samostojna) generalna klavzula, ampak gre za pogoj, ki je vezan izključno na spore med državo in lokalnimi skupnostmi, na spore med lokalnimi skupnostmi ali pa na spore med njimi in nosilci javnih pooblastil, določila /.../“ če zakon tako določa ali če ni z ustavo ali z zakonom zagotovljeno drugo sodno varstvo“ /.../, je sodišče v sklepu z dne 3. 12. 2008 navedlo, da določila 3. odstavka 7. člena ZUS-1 ni mogoče uporabiti kot pravno podlago za sprejem tožbe v obravnavo. Sodišče je v sklepu z dne 3. 12. 2008 še navedlo, da edino v primeru kar se da široke razlage pojmov „država“ in „nosilec javnih pooblastil“ iz določila 3. odstavka 7. člena ZUS-1 bi bilo možno sprejeti tožbo v obravnavo in sicer tako, da bi sodišče štelo, da je tožena stranka organ države, tožeča stranka pa nosilec javnih pooblastil, ali pa obratno, pri čemer pa takšna interpretacija ne bi sledila Zakonu o državni upravi (ZDU-1, Uradni list RS, št. 52/2002 z nadaljnjimi spremembami in dopolnitvami, določilo 15. člena), ki izrecno razmejuje javne agencije in nosilce javnih pooblastil in po tem zakonu tudi tožene stranke ni mogoče šteti za nosilca javnih pooblastil. Sodišče v sklepu z dne 3. 12. 2008 ni sprejelo široke razlage določila 3. odstavka 7. člena ZUS-1, ne samo zaradi navzkrižja s konceptom poimenovanja organov po ZDU-1, ampak zlasti zaradi varstva načela delitve oblasti (2. odstavek 3. člena Ustave), katerega sestavni del je tudi načelo institucionalnega ravnotežja, in zaradi določila 2. odstavka 18. člena ZUS-1, ki je po takratni oceni sodišča na ustrezen način zagotavlja institucionaliziran način sodne razrešitve spora med javno-pravnimi subjekti v primerljivih okoliščinah. Sodišče je v nadaljevanju sklepa z dne 3. 12. 2008 obrazložilo, zakaj meni, da je spoštovanje načela delitve oblasti in v okviru tega spoštovanje načela institucionalnega ravnotežja pomemben razlog, ki stoji za uporabo načela pravne države v konkretnem primeru in zaradi česar se je sodišče odločilo za prekinitev postopka. Sodišče je namreč v sklepu z dne 3. 12. 2008 upoštevalo, da je zakonodajalec ZUS-1 postavil pod t.i. subjektivno koncepcijo upravnega spora, kar po mnenju predlagatelja zakona pomeni, da je „upravni spor namenjen predvsem varstvu pravic in pravnih interesov posameznikov ter je prispevek k objektivni zakonitosti zgolj posledica navedene presoje“ (Predlog zakona o upravnem sporu, prva obravnava, 1. 6. 2006, str. 4). To pomeni, da morajo tožeče stranke, kadar gre za zasebno-pravne subjekte, vedno utemeljiti, da je z izpodbijanim aktom poseženo v njihov pravni položaj, pravico ali pravni interes. Zakonodajalec pa to načelno pravilo o dostopu do sodnega varstva (zasebnih subjektov) zaostruje s tem, ko poskuša upravne spore zamejiti s pravno opredelitvijo aktov, ki jih stranka sploh lahko izpodbija v upravnem sporu (2. in 3. odstavek 2. člena, 3. člen, 5. člen, 2. odstavek 6. člena ZUS-1). Iz tega je sodišče izpeljalo, če se je zakonodajalec odločil za tako natančno zamejen okvir sodnega varstva pravic in pravnih koristi zasebnih-subjektov, potem sodišče ne more šteti, da je zakonodajalec – drugače kot v situaciji, ko je tožnik zasebno-pravni subjekt – imel namen široke uporabe določbe ZUS-1 v primeru, ko gre za spore med subjekti javnega prava (t.i. medinstitucionalni spori). Sodišče je že v sklepu v zadevi U 563/2008 z dne 30. 5. 2008 postavilo ugotovitev, da načelo institucionalnega ravnotežja, kot razvojni nasledek načela delitve oblasti, pridobiva na pomenu zaradi specifičnega razvoja demokratičnega ustroja družbe, ki poraja vedno več  (neodvisnih) državnih institucij sui generis (Banka Slovenije, Računsko sodišče, Sodni svet, Ombudsman, Informacijski pooblaščenec, Urad za varstvo konkurence, Komisija za preprečevanje korupcije, razne neodvisne agencije itd.), pri čemer nekaterih niti ni mogoče jasno umestiti v nobeno od treh vej oblasti. Tako v institucionalno razvitih demokracijah ne gre več za organsko delitev oblasti na tri veje, ampak za medsebojni preplet, ločenost, nadzor in ravnotežje med temi institucijami. Ker razreševanje sporov med temi institucijami lahko izrazito vpliva na načelo uravnoteženja in medsebojne kontrole nosilcev oblasti, je sodišče v sklepu z dne 3. 12. 2008 štelo, da mora biti v zakonu izrecno določeno, pred katerim organom ali sodiščem se rešujejo t.i. institucionalni spori in pod kakšnimi pogoji.

Z vidika koncepta možnega upravnega spora med javno-pravnimi subjekti po ZUS-1 je bilo za Upravno sodišče v sklepu z dne 3. 12. 2008 relevantno tudi stališče Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 405/2008 z dne 18. 9. 2008, ko je šlo za spor med Uradom za varstvo konkurence, ki ga je zastopalo Državno pravobranilstvo, in Republiko Slovenijo, ki jo je zastopal Informacijski pooblaščenec. Iz tega sklepa izhaja, da varstvo javnega interesa javno-pravnega subjekta v smislu izvajanja zakonskih pristojnosti in pooblastil ne spada v okvir pravic in dolžnosti ali pravnih interesov iz 23. ali 25. člena Ustave. Vrhovno sodišče je v navedenem sklepu ugotovilo, da je tožnik tožbo utemeljeval ravno z varstvom javnega interesa, da se je skliceval na svoje obveznosti, pristojnosti in pooblastila. Četudi v navedenem sklepu Vrhovno sodišče ni omenilo 2. odstavka 18. člena ZUS-1, je sodišče za presojo vprašanja o dopustnosti tožbe tožeče stranke moralo upoštevati, da je zakonodajalec vendarle predvidel posebno možnost zagotavljanja sodnega varstva v primeru spora med javnopravnimi subjekti oziroma nosilci javnih pooblastil in neodvisnim državnim organom. Ravno po določilu 2. odstavka 18. člena ZUS-1 namreč zastopnik javnega interesa lahko vloži tožbo na podlagi pooblastila vlade, kadar ta ugotovi, da je bil z upravnim aktom kršen zakon v škodo javnega interesa. Zato je sodišče v sklepu z dne 3. 12. 2008 štelo, da bi bil pravni interes, ki ga tožeča stranka uveljavlja s tožbo, lahko zavarovan in sodno varstvo zagotovljeno, če bi tožbo vložil zastopnik javnega interesa (državni pravobranilec) na podlagi pooblastila vlade, ki je tudi ustanoviteljica tožeče stranke.

Razlika med razlago, ki jo je sodišče zavzelo v sklepu z dne 3. 12. 2008, in razlago v tej sodni odločbi, in ki je posledica dejstva, da je Ustavno sodišče odločilo, da 4. odstavek 17. člena ZUS-1 in 3. odstavek 10. člena ZInP nista v neskladju z Ustavo, je v tem, da sodišče ugotavlja, da je zaradi odločbe Ustavnega sodišča v zadevi U-I-303/08-9 in zaradi tega, ker tožeča stranka v tem upravnem sporu lahko varuje pravici iz 23. in 25. člena Ustave, potrebno zavzeti široko, ne pa ozko razlago določila 3. odstavka 7. člena ZUS-1. Ker Ustavno sodišče ni sprejelo argumentacije Upravnega sodišča, da zaradi specifičnega pomena razlage razmerja med spornima zakonskima določbama na institucionalno ravnotežje, delitev oblasti in sistem razreševanja medinstitucionalnih sporov in zaradi prevelike nejasnosti omenjenih določb to vprašanje spada na Ustavno sodišče in ne pred redno sodišče, mora po mnenju Upravnega sodišča široka razlaga določila 3. odstavka 7. člena ZUS-1 v tej novi pravni situaciji dobiti prednost pred ozko razlago določila 3. odstavka 7. člena ZUS-1. Kajti bistveno je, če pride (in očitno prihaja) do medinstitucionalnih sporov, da se le-ti razrešijo v določenem vnaprej predvidenem pravnem postopku, ne pa kako drugače. Ker v predmetni zadevi ni zagotovljeno drugo sodno varstvo, nedvomno pa je podan „javnopravni spor“ med tožečo stranko in toženo stranko, četudi gre v obeh primerih za javno-pravni instituciji s konkretnimi javnimi pooblastili, mora biti sodno varstvo zagotovljeno (vsaj) v upravnem sporu.  Zaradi tega po oceni sodišča v tej novi pravni situaciji določba 2. odstavka 18. člena ZUS-1, ki ureja možnost tožbe državnega pravobranilca na podlagi pooblastila vlade, ki pa mora biti dano za vsak posamičen primer posebej (sodba Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 314/2009 z dne 13. 8. 2009) in v roku 30 dni od dneva, ko  izpodbijani akt prejme stranka, v korist katere je upravni akt izdan, ne zagotavlja v zadostni meri varstva javnega interesa, da se medinstitucionalni spori rešujejo učinkovito po vnaprej določenem sodnem postopku v upravnem sporu. Od tu naprej sodišče ponovno (deloma) sledi argumentaciji iz sklepa z dne 3. 12. 2008.

Poleg določbe 3. odstavka 7. člena ZUS-1 namreč tudi določilo drugega stavka 1. odstavka 2. člena ZUS-1 odpira možnost spora med javno-pravnimi subjekti v upravnem sporu, če poseben zakon tako določa, pa ne gre za dokončen posamičen akt v smislu prvega stavka 1. odstavka 2. člena ZUS-1. V konkretnem primeru ne gre za situacijo iz drugega stavka 1. odstavka 2. člena ZUS-1, saj je izpodbijani akt dokončen upravni akt, vendar je kljub temu relevantno, kaj določa specialni predpis glede možnosti sprožitve upravnega spora, četudi je izpodbijani akt v konkretnem primeru dokončen posamičen upravni akt. Zato je v zadevi pomembno, da določilo 31. člena ZDIJZ ne pravi, da „je zoper odločbo pooblaščenca mogoče začeti upravni spor“, ampak pravi, da je „zoper odločbo pooblaščenca mogoče začeti upravni spor skladno z zakonom“ - to pa pomeni v skladu s konceptom upravnega spora med javno-pravnimi subjekti po določbah ZUS-1, sodišče pa nima nobene podlage za stališče, da pojmovna zveza „skladno z zakonom“ iz 31. člena ZDIJZ ne zajema tudi Zakona o Informacijskem pooblaščencu (ZInfP, Uradni list RS, št. 113/2005). Na tej točki sicer nastopi problem skladnosti zakonskih določb iz 4. odstavka 17. člena ZUS-1 in 3. odstavka 10. člena ZInfP,  zaradi česar je Upravno sodišče tudi izdalo sklep (v zadevi U 503/2007-17) z dne 3. 12. 2008, vendar pa nujnost široke razlage določila 3. odstavka 7. člena ZUS-1 ter varstvo 23. in 25. člena Ustave, upoštevajoč odločbo Ustavnega sodišča v zadevi U-I-303/08-9, vodi k drugačni razlagi razmerja med ZUS-1 in ZInfP, kot jo je zavzelo sodišče v sklepu z dne 3. 12. 2008.

Določilo 4. odstavka 17. člena ZUS-1 pravi, da tožnik ne more biti organ, ki je odločal v končanem postopku. Iz obrazložitve predloga zakona o upravnem sporu (EVA: 2006-2011-0008 z dne 1. 6. 2006) ni v zvezi z določilom 4. odstavka 17. člena navedeno nič o tem, kaj naj bi bil namen predlagatelja tega zakonskega določila. V konkretnem primeru je tožeča stranka nesporno „odločila“ v zadevi in sicer z dopisom z dne 8. 11. 2005 in postopek je bil v razmerju do prosilke in tožeče stranke „končan“ z vročitvijo dopisa o zavrnitvi zahteve. Prejšnji Zakon o upravnem sporu (ZUS, Uradni list RS, št. 50/97, 70/2000, 92/2005 - odločba US, odločba Ustavnega sodišča v zadevi U-I-68/04 z dne 6. 4. 2006) določbe, ki bi ustrezala 4. odstavku 17. člena ZUS-1, ni imel. Na podlagi ZUS je v zvezi z obravnavanim vprašanjem Vrhovno sodišče RS v zadevi I Up 231/2006 z dne 29. 3. 2007 zavzelo naslednje stališče: ker je v predmetni zadevi odločalo Ministrstvo za kulturo „v funkciji instančnega nadzora nad odločanjem tožeče stranke kot upravnega organa prve stopnje“, ki je bila javni zavod M., prvostopenjski organ ne more sprožiti upravnega spora.

Sodišče je v sklepu z dne 3. 12. 2008 zavzelo sklepanje, če je takšno stališče Vrhovno sodišče zavzelo po ZUS, ne da bi naredilo razmejitev med razmerji znotraj hierarhije organov državne uprave v ožjem pomenu besede (in lokalne samouprave), in drugimi organi, kjer ni hierarhije, značilne za državno upravo v ožjem pomenu besede (in lokalne samouprave), potem je utemeljeno pričakovati, da je navedeno stališče Vrhovnega sodišča še toliko bolj relevantno na podlagi ZUS-1 ravno zaradi nove določbe 4. odstavka 17. člena ZUS-1. Zaradi stališča Ustavnega sodišča v odločbi U-I-303/08-9 mora na tej točki Upravno sodišče zavzeti drugačno sklepanje, kajti Ustavno sodišče pravi, da „je Vrhovno sodišče zavzelo stališče glede aktivne legitimacije organa, ki je odločal  v končanem upravnem postopku, vendar v nobenem od primerov ni šlo za odločanje v zvezi s pravico dostopa do informacij javnega značaja /.../To pomeni, da omenjena sodna odločba Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 231/2006 z dne 29. 3. 2007 ter odločbi I Up 231/2006 in I Up 405/2008 ne morejo imeti nobenega pomena pri interpretiranju obravnavanih zakonskih določil ZUS-1 in ZInfP.

Iz določila 3. odstavka 10. člena ZInfP izhaja, da organ, ki je odločal v končanem postopku lahko sproži upravni spor, med tem ko iz določila 4. odstavka 17. člena ZUS-1 izhaja, da  tožeča stranka, ki je odločila v končanem postopku, ne more sprožiti upravnega spora. Določilo 3. odstavka 10. člena ZInfP pravi, da „če organ zoper odločbo Informacijskega pooblaščenca ni sprožil upravnega spora, je dolžan prosilcu skladno z odločbo informacijskega pooblaščenca poslati zahtevani dokument /.../ ali dokumentarno gradivo“. Iz tega določila logično izhaja, da organ, ki je odločal v končanem postopku, lahko sproži upravni spor. Zaradi tega je na primer Upravno sodišče v upravnem sporu v zadevi U 1160/2007 z dne 19. 3. 2008 sprejelo v obravnavo tožbo organa, ki je odločal v končanem postopku, na podlagi interpretacije 4. odstavka 17. člena ZUS-1, da gre za „odločanje zunanjega organa izven upravne hierarhične organizacijske strukture. Informacijski pooblaščenec je samostojni državni organ, ki ga ni mogoče uvrstiti v instančnost v smislu upravnega odločanja. Določba 4. odstavka 17. člena ZUS-1 pa se po presoji sodišča nanaša le na primere, ko bi hotel prvostopenjski organ znotraj hierarhičnega sistema rednega upravnega postopka nasprotovati odločbi instančnega organa.“ Sodišče je v pravnomočni sodbi v zadevi U 1160/2007 argumente za svojo interpretacijo oprlo tudi na določila 23. in 22. člena Ustave ter na stališče, da je ZInfP lex specialis glede na ZUS-1.

Upravno sodišče je v sklepu z dne 3. 12. 2008 sicer navedlo, da je enako možna tudi razlaga, da ZInfP ni lex specialis glede na ZUS-1. Po tej interpretaciji bi sodišče lahko štelo, da določilo 3. odstavka 10. člena ZInfP nima vpliva na določilo 4. odstavka 17. člena ZUS-1 zato, ker je določilo 4. odstavka 17. člena ZUS-1 stopilo v veljavo po uveljavitvi 3. odstavka 10. člena ZInfP in ker ZInfP sploh nima namena urejati dostopa do sodnega varstva v zvezi z odločitvami informacijskega pooblaščenca, ampak se s tem zakonom določajo zgolj pristojnosti in pooblastila informacijskega pooblaščenca, namen tega zakona pa je tudi implementacija Direktive št. 95/46/ES z dne 24. 10. 1995 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov, ki za obravnavano sporno vprašanje tudi ni relevantna. To pomeni, po mnenju sodišča v sklepu z dne 3. 12. 2008, da med ZInfP in ZUS-1 ne gre za razmerje med specialnim in splošnim predpisom. Določilo 3. odstavka 10. člena ZInfP je s tega vidika izjema samo v enem delu, ker določa suspenzivnost tožbe v upravnem sporu, pa še tu je suspenzivnost predpisana le zato, ker če organ ne nasprotuje odločbi Informacijskega pooblaščenca, je logično, da je dolžan poslati prosilcu zahtevani dokument, pri čemer je suspenzivnost predpisana že, če organ „sproži“ upravni spor, kar ne pomeni, da suspenzivnost nastopi šele potem, ko oziroma če sodišče tožbo sprejme v obravnavo. Nadalje je Upravno sodišče v sklepu z dne 3. 12. 2008 tudi ugotovilo, da nobena določba v ZUS-1 ne daje podlage za opisano razmejevanje med instančnimi in neistančnimi organi po ZUS-1. Določilo 1. člena ZUS-1, v katerem zakonodajalec napoveduje, da v nadaljevanju ZUS-1 pojem „organ“ uporablja za odločitve in dejanja državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil, s katerimi se posega v pravni položaj, ni relevantno za predmetno interpretacijo, ko odločitev drugostopenjskega organa posega v pravne koristi prvostopenjskega organa.

Vendar pa sodišče - izhajajoč iz nujnosti široke razlage 3. odstavka 7. člena ZUS-1 ter varstva 23. in 25. člena Ustave, glede na to, da Ustavno sodišče v zadevi U-I-303/08-9 z dne 11. 2. 2010 ni ugotovilo neskladja z Ustavo, in upoštevajoč stališče sodišča, da določba 2. odstavka 18. člena ZUS-1 ne pomeni zadostne pravne varnosti v primerih medinstitucionalnih sporov – v tem upravnem sporu ugotavlja, da je treba določbo 3. odstavka 10. člena ZInfP razlagati kot lex specialis glede na 4. odstavek 17. člena ZUS-1 in da zato določilo 4. odstavka 17. člena ZUS-1 ne velja v sporih v zvezi z dostopom do informacij javnega značaja. Sodišče je isto interpretacijo sprejelo tudi v primerljivi zadevi U 783/2007-22 z dne 28. 4. 2010, kjer je bila tožeča stranka Kapitalska družba pokojninskega in invalidskega zavarovanja d.d.. Na tej podlagi je sodišče tožbo tožeče stranke tudi v tem upravnem sporu sprejelo v obravnavo.

Tako kot v sodbi v zadevi U 503/2007-17 in U 783/2007-22 z dne 28. 4. 2010 pa sodišče tudi v tem upravnem sporu pripominja, da sprejem tožbe v obravnavo na podlagi razrešenega razmerja med 4. odstavkom 17. člena ZUS-1 in 3. odstavkom 10. člena ZInfP še ne pomeni avtomatično, da ima tožeča stranka pravni interes za tožbo. Tožeča stranka mora v tovrstnih sporih izkazati, da ima konkreten pravni interes za tožbo v tem smislu, da s tožbo varuje določen pravno zavarovani interes, pravico ali obveznost. Če to ni izkazano, sodišče tožbo lahko zavrže na podlagi 3., 5. ali 6. točke 1. odstavka 36. člena ZUS-1. Zato je v predmetni zadevi pomembno, da tožeča stranka uveljavlja pravni interes preko tega, kot sama navaja v tožbi, da ni zavezanka za omogočanje prostega dostopa do informacij javnega značaja ter za zagotavljanje javnosti, odprtosti in obveščenosti javnosti o delovanju javno-pravnih subjektov (2. člen ZDIJZ) in da varuje svojo poslovno skrivnost na podlagi 39. člena ZGD-1 v procesu prostega vstopanja v pogodbena razmerja na trgu in da varuje svojo zakonsko obveznost iz določila 2. odstavka 40. člena ZGD-1 v razmerju do drugih gospodarskih subjektov, ki vstopajo z njo v obligacijska razmerja /.../. Ker je okoliščina glede pravnega interesa tožeče stranke izkazana, sodišče v nadaljevanju presoja, ali je izpodbijana odločitev zakonita z vidika vprašanja, ali je tožeča stranka oseba javnega prava v smislu ZDIJZ.“

Tožnik v tožbi uveljavlja, da ni oseba javnega prava in zato ni zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja v smislu 1. odstavka 1. člena ZDIJZ. Po tej določbi ZDIJZ ureja postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb (v nadaljnjem besedilu: organ). Vendar je po presoji sodišča pravilno stališče tožene stranke, posledično pa tudi njena odločitev, iz razlogov, ki jih je v tej zvezi navedla, da je tožnika potrebno šteti kot osebo javnega prava in s tem kot zavezanca za posredovanje informacij javnega značaja na podlagi 1. odstavka 1. člena ZDIJZ, zlasti glede na akt ustanovitve tožnika kot bistveni element, po katerem se ga šteje za osebo javnega prava. Pri tem se je tožena stranka oprla na pravno teorijo ter upoštevala posamezne elemente, ki opredeljujejo tožnika kot osebo javnega prava. Tožnik je bil ustanovljen z določili ZPIZ-1, to je z javno-pravnim aktom, ki obravnava kapitalski sklad v določilih 243. do 248. člena ZPIZ-1.

Na podlagi 4. odstavka 243. člena ZPIZ-1 je edini ustanovitelj tožnika Republika Slovenija (RS). V skladu s 4. odstavkom ZPIZ-1 organe tožnika, to je skupščino in nadzorni svet, imenuje Vlada RS, ki ima prevladujoč vpliv na upravljanje tožeče strank, saj predsednika in člane uprave imenuje skupščina kapitalskega sklada upoštevaje 3. odstavek 247. člena ZPIZ-1. Na podlagi 244. člena ZPIZ-1 pa je določena tudi dejavnost tožnika. S citiranimi določili ZPIZ-1 ureja ne le tožnikovo ustanovitev in status, pač pa opredeljuje tudi njegovo dejavnost in sredstva ter določa uporabo javnega kot tudi zasebnega prava (3. odstavek 243. člena ZPIZ-1), kar je pri svoji odločitvi tožena stranka pravilno upoštevala, in sicer ne le, da je bil tožnik ustanovljen z zakonom, torej z javnopravnim aktom, ampak je upoštevala tudi njegovo dejavnost in sredstva, ki jih ZPIZ-1 za to namenja. Tožena stranka pravilno ugotavlja, da je dejavnost tožnika opredeljena z zakonom, kar pomeni, da se dejavnost tožnika opravlja zaradi zasledovanja javnih ciljev in izvrševanja javnih funkcij, pri čemer se opira na določilo 244. člena ZPIZ-1. Pri tem pravilno poudarja, da je potrebno upoštevati namen ustanovitve, to je za opravljanje dejavnosti po določilih ZPIZ-1 (1. odstavek 243. člena). Namen ZPIZ-1 pa je opredeljen v 2. členu, ki določa, da se s tem zakonom ureja sistem obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja, prav tako tudi dodatno pokojninsko in invalidsko zavarovanje oseb, ki so vključene v obvezno zavarovanje. Ob tem je tožena stranka pravilno upoštevala tudi 22. člen ZLPP, ki je določil obveznost prenosa navadnih delnic na sklade, in sicer je določil, da podjetje izda za družbeni kapital navadne delnice in z njimi prenese 10 % družbenega kapitala na tožnika (1. alinea 1. odstavka 22. člena ZLPP). Iz navedenih razlogov se sodišče ne strinja s stališčem tožnika, da je tožnik oseba zasebnega prava že iz razloga, ker zakon določa, da se za tožnika uporabljajo določila ZGD, kar naj bi že pomenilo uporabo zasebnega prava. Zgolj določilo, da se za tožnika uporabljajo določbe ZGD (3. odstavek 343. člena ZPIZ-1) samo po sebi ne more zmanjšati oziroma pretehtati ostalih elementov, ki jih je tožena stranka pravilno opredelila in na podlagi katerih je pravilno zaključila, da je potrebno šteti tožnika med osebe javnega prava in s tem zavezanca po 1. odstavku 1. člena ZDIJZ. Dejstvo, da je tožeča stranka delniška družba, da se zanjo uporabljajo določila ZGD-1 (če ni z ZPIZ-1 ali drugim zakonom drugače določeno – 2. in 3. odstavek 243. člena ZPIZ-1) in da mora gospodarno ravnati s sredstvi in ustvarjati dobiček ne more biti bistveno za interpretacijo pojma zavezanec iz 1. odstavka 1. člena ZDIJZ. Prav tako nimajo odločilnega vpliva na interpretacijo pojma organ iz 1. odstavka 1. člena ZDIJZ v konkretnem primeru, ker so odločilni kriteriji način, na katerega je bila tožeča stranka ustanovljena in namen, zaradi katerega je bila ustanovljena ter prevladujoč vpliv Vlade RS. Gospodarno ravnanje s sredstvi in dobičkonosnost, kar dodatno uveljavlja tožnik, ter statusna organiziranost po ZGD-1 pa je zgolj sredstvo za doseganje temeljnega zakonskega namena, ki je javni interes, izražen v 2. členu ZPIZ-1, to pa je ureditev sistema obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja na podlagi medgeneracijske solidarnosti, vključno z ureditvijo dodatnega pokojninskega in invalidskega zavarovanja oseb (1. in 2. odstavek).

Sodišče pri tem pritrjuje tudi stališču tožene stranke glede vpliva določil ZJS na opredeljevanje tožnika kot osebe javnega prava. Z določilom 243. člena ZPIZ-1 je bil tožnik ustanovljen kot kapitalski sklad D., na podlagi 1. alinee 3. odstavka 60. člena ZJS pa se je zgolj preimenoval v Kapitalsko družbo D. d.d. Zmotno je zato razlogovanje tožnika, da to pomeni, da je tožnik pravna oseba zasebnega prava, saj je ZJS izrecno določil, da se poimenovanje javni sklad uporablja le za pravne osebe, ki delujejo kot javni skladi po tem zakonu (1. odstavek 60. člena ZJS), za druge pa je določil spremembo imena, tudi za tožnika (1. alinea 3. odstavka 60. člena ZJS). Zgolj preimenovanje samo po sebi pa še ne pomeni tudi preoblikovanje v osebo zasebnega prava, kar uveljavlja tožnik v tožbi. Tožena stranka tudi pravilno opozarja, da je tožnik zavezanec za revidiranje po ZRacS-1. Tudi to dejstvo je potrebno upoštevati kot enega izmed bistvenih elementov, ki tožnika opredeljujejo kot osebo javnega prava, skupaj z ostalimi elementi, kot jih je pravilno navedla tožena stranka. Tožnik se sicer sklicuje, da je tudi oseba zasebnega prava lahko zavezanec za revidiranje, vendar pravilnosti stališča tožene stranke ne more omajati, ker je tožena stranka pravilno upoštevala tako akt ustanovitve, kot naravo funkcije, ki jo tožnik opravlja in tudi sredstev, s katerimi razpolaga, pa tudi dejstvo, da je tožnik uporabnik javnih sredstev in zavezanec za revidiranje (5. odstavek 20. člena ZRacS-1), kar vse po uporabljeni pravni teoriji nedvomno označuje osebo javnega in ne zasebnega prava. Stališče tožene stranke, da je tožeča stranka zavezanec po ZDIJZ, je torej pravilno in zakonito.

Tožnik v tožbi dodatno ugovarja, da v smislu 4. člena ZDIJZ ne gre za informacijo javnega značaja, ker zahtevane pogodbe ni izdelal sam, ampak skupaj z ostalimi subjekti, ki so v zadevnem poslu sodelovali s tožnikom kot pogodbene stranke, ker se to določilo nanaša na dokument, „ki ga je organ izdelal sam /.../ ali pridobil od drugih oseb“. Vendar po presoji sodišča ob upoštevanju argumenta a maiori ad minus to pomeni, da če je lahko informacija javnega značaja dokument, ki ga organ ni izdelal sam, ampak ga je pridobil od druge osebe, ki niti ni nujno organ v smislu 1. člena ZDIJZ, a izvira iz delovnega področja organa (zavezanca), potem je dokument lahko informacija javnega značaja tudi, če je skupno izdelana v sodelovanju organa (oziroma zavezanca) z drugimi osebami in je iz delovnega področja organa. Slednje okoliščine, da zahtevana pogodba ne bi izvirala iz njegovega delovnega področja pa tožnik v tožbi ne oporeka.

Tožnik v tožbi opozarja tudi na pravico subjektov do varovanja poslovne skrivnosti. Tožena stranka je v izpodbijani odločbi opredelila predmet poslovne skrivnosti, na čemer utemeljuje svoj zaključek, da dokumenta, katerega vpogled se zahteva, ni mogoče šteti za poslovno skrivnost po 1. odstavku 39. člena ZGD-1. Tožena stranka se je po vpogledu Pravilnika Kapitalske družbe D. d.d. z dne  17. 3. 2005, noveliran dne 2. 11. 2005 (dalje: Pravilnik) opredelila do vprašanja obstoja izjeme v smislu 2. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, opravila je presojo škodnega testa in se opredelila do posameznih elementov, ki imajo vpliv na varovanje poslovne skrivnosti, pri čemer je izhajala iz prepovedi retroaktivne veljave Pravilnika ob ugotovitvi, da je nastal zahtevani dokument dne 11. 6. 1996, torej pred samo veljavnostjo Pravilnika (z dne 17. 3. 2005), na katerega se sklicuje tožnik, ki tedaj, v času nastanka zahtevanega dokumenta (z dne 11. 6. 1996) statusno-pravno niti ni obstajal. Enako tožena stranka ugotavlja glede stranskega udeleženca (E. d.d.), čigar sklep, na podlagi katerega se za poslovno skrivnost štejejo vsi podatki v zvezi s postopki oziroma sklenitvijo pravnih poslov glede finančnih naložb, ki je bil sprejet šele naknadno dne 29. 3. 2005. Sodišče se, da se izogne ponavljanju, pri tem sklicuje na stališča tožene stranke (2. odstavek 71. člena ZUS-1). Pravilnost teh stališč ne more omajati oziroma ovreči tožnik s svojimi navedbami v tožbi, da v tej sporni zadevi sploh ne gre za upravno stvar, ker tožnik ni oseba javnega prava. Ob tem sodišče pripominja, da v predmetni zadevi ne gre za odločanje tožene stranke o tem, ali je tožnik oseba javnega prava ali ne, temveč ali je tožnik v smislu 1. odstavka 1. člena ZDIJZ kot oseba javnega prava tudi organ in hkrati zavezanec, kot je predhodno obrazloženo.

Da gre pri tovrstnem odločanju za upravno stvar pa je v upravni in upravnosodni praksi ustaljeno stališče že vse od uveljavitve ZDIJZ in ZInfP, kar med drugim izhaja iz številnih sodnih odločb Upravnega in Vrhovnega sodišča RS (npr. iz sodbe št. U 1151/2007 z dne 25. 2. 2009, potrjene s sodbo Vrhovnega sodišča RS št. X Ips 131/2009 z dne 30. 9. 2009).

Sodišče je tožbo zavrnilo na podlagi 1. odstavka 63. člena ZUS-1 na seji senata, ker je presodilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijanega akta pravilen in da je izpodbijana odločba pravilna in na zakonu utemeljena. Tožnik v tožbi sicer predlaga, da se izvedejo dokazi in s tem smiselno predlaga, da se opravi glavna obravnava. Vendar sodišče ugotavlja, da dejansko stanje med strankama glede navedenih relevantnih okoliščin ni sporno, pač pa je za tožnika sporno le vprašanje ali je tožnik zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja kot oseba javnega prava. Gre torej za pravno vprašanje, medtem ko dejansko stanje med strankama ni sporno, zato je sodišče odločilo na seji senata na podlagi 1. odstavka 59. člena ZUS-1.

Zavrnitev tožbe obsega tudi zahtevek tožnika za povrnitev stroškov postopka (4. odstavek 25. člena ZUS-1).

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.