sodba U 1060/2008
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2009-12-10

plača sodnika - prehod v nov plačni sistem - uvrstitev v plačni razred - prevedba v plačni razred - ugotovitvena odločba Ustavnega sodišča - medsebojna primerljivost plač nosilcev treh vej oblasti - ugotovitev nezakonitosti upravnega akta

Sodišče meni, da je določbo „vendar ne nižje kot v plačni razred, ki je za toliko razredov višji od plačnega razreda funkcije, ki jo je funkcionar dosegel do dneva prevedbe“ treba razlagati v povezavi z določbami 46. člena ZSS-UPB4, ki urejajo možnost napredovanja posameznih skupin sodnikov (okrajni, okrožni, višji, vrhovni), in z določbo 47. člena prejšnjega besedila ZSS, veljavnega pred uveljavitvijo plačne reforme, ki je prav tako določala plačilne skupine (prvo za okrajne in okrožne sodnike, drugo za višje sodnike in tretjo za vrhovne sodnike). Iz tega izhaja, da je v zvezi z določbo 4. odstavka 49.c člena ZSPJS-UPB7, „ki je za toliko razredov višji od plačnega razreda funkcije“ treba upoštevati le število plačilnih razredov, ki jih je sodnik dosegel pred prevedbo po določbah ZSS v plačilni skupini, v kateri se je nahajal ob prevedbi, ne pa vseh plačilnih razredov, ki jih je sodnik sicer dosegel v svoji karieri. V zadnjem primeru namreč ne bi šlo samo za prevedbo sodnika v novi plačni sistem, temveč pri nekaterih sodnikih tudi za odpravo posledic določenih nelogičnosti plačnega sistema preje veljavnega ZSS, za kar pa v ZSPJS-UPB7 ni podlage.

1. Tožbi se ugodi tako, da se ugotovi, da je odločba Sodnega sveta št. ... z dne 20. 12. 2007 nezakonita.

2. Republika Slovenija je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 350 EUR v 15-ih dneh od prejema sodbe, po tem roku pa z zakonitimi zamudnimi obrestmi do plačila.

Z izpodbijano odločbo je tožena stranka na podlagi Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (dalje ZSPJS-UPB7, Uradni list RS, št. 25/07), Zakona o sodniški službi (dalje ZSS-UPB4, Uradni list RS, št. 94/07) in Uredbe o enotni metodologiji in obrazcih za obračun in izplačilo plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 109/07, dalje: Uredba) odločila o prevedbi tožeče stranke v plačni razred in o višini primerljive plače, temelječi na ZSPJS-UPB7 ter pred začetkom uporabe ZSPJS-UPB7 relevantnih predpisih. V izreku odločbe je dalje navedla določbe 49.f člena ZSPJS-UPB7 ter splošna pravila o upravičenosti tožeče stranke do dodatkov po ZSPJS, do napredovanja in plačila delovne uspešnosti po ZSPJS in ZSS, o obračunu in izplačilu plače po določbah ZSPJS ter odločila o prenehanju veljavnosti določb predhodnih odločb, izdanih tožeči stranki, ki se nanašajo na uvrstitev v plačilni razred in na obračun plače po prejšnjih predpisih.

Tožnica je zoper navedeno odločbo vložila pritožbo, v kateri je uveljavljala formalne pomanjkljivosti odločbe, dalje razloge, zaradi katerih meni, da je ZSPJS-UPB7 neskladen z določbami 2., 3., 23. in 125. člena Ustave RS (dalje: URS). Ugovarjala je tudi, da je z navedeno odločbo uvrščena v nižji plačni razred, kot bi po zakonu morala biti, kajti v preteklosti je med drugim enkrat izredno napredovala, kar pa v odločbi ni upoštevano in nasprotuje 4. odstavku 49.c člena ZSPJS-UPB7. Predlagala je, naj Sodni svet izpodbijano odločbo spremeni tako, da jo pravilno uvrsti v višji plačilni razred ob upoštevanju vseh njenih dotedanjih napredovanj, vključno z izrednim napredovanjem, ki ga je treba šteti dvojno.

Sodni svet je z odločbo št. ... dne 21. 2. 2008 pritožbo tožeče stranke zavrnil. Bistvena pritožbena ugovora je zavrnil z argumentom, da je 4. odstavek 49.c člena ZSPJS-UPB7 v izpodbijani odločbi pravilno uporabljen, ker je bilo v njej upoštevano število napredovanj na sodniškem mestu, ki ga je tožeča stranka zasedala ob izdaji izpodbijane odločbe, ugovor o protiustavnosti določb ZSPJS-UPB7 pa z ugotovitvijo, da po stališču, ki ga je zavzelo Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-224/96 z dne 22. 5. 1997, Sodni svet ne more predlagati presoje skladnosti predpisa z Ustavo.

V pravočasno vloženi tožbi tožeča stranka izpodbija odločbo Sodnega sveta z dne 20. 12. 2007 primarno iz razloga, ker meni, da je ZSPJS-UPB7 neskladen z Ustavo, da je neskladen z Ustavo tudi del ZSS-UPB4 (44. člen) ter da je z njo poseženo v pravico tožeče stranke do osebnega dostojanstva in varnosti (34. člen URS), uveljavlja pa tudi, da je zaradi formalnih pomanjkljivosti odločbe z njo poseženo v njeno pravico do pravnega sredstva iz 25. člena URS. Dalje vztraja pri pritožbenem razlogu, da njena uvrstitev v plačni razred ni skladna s pozitivnopravno zakonsko ureditvijo, in da bi morala že na podlagi ZSPJS-UPB7 biti uvrščena v višji plačni razred. Predlaga, naj sodišče na podlagi 156. člena URS prekine postopek in zahteva presojo skladnosti ZSPJS-UPB7 v delu, v katerem le-ta ureja plače sodnikov, z Ustavo, podrejeno pa, naj tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne toženi stranki v ponovni postopek; zahtevala pa je tudi, naj ji sodišče dosodi povračilo stroškov sodnega postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Tožba je bila vročena Sodnemu svetu, ki je predložil fotokopije dokumentov, nanašajočih se na sporno zadevo, na tožbo pa ni odgovoril.

V zadevi gre za enega od številnih upravnih sporov, ki so jih tožeče stranke - sodniki oziroma sodnice začeli zato, ker v upravnem pritožbenem postopku niso uspeli z ugovori, da so določbe ZSPJS in delno ZSS neskladne z Ustavo ter nasprotne s pravnimi stališči, ki jih je Ustavno sodišče v zvezi z ureditvijo sodniških plač že zavzelo v odločbi št. U-I-60/06, U-I-214/06, U-I-228/06 z dne 7. 12. 2006 (objavljeni v Uradnem listu RS, št. 1/07 in OdlUS XV,85; dalje: odločba št. U-I-60/06). Sodišče sicer ni sledilo predlogu tožeče stranke, naj (tudi) v njeni zadevi postopek prekine in vloži zahtevo po 156. členu URS, pač pa je to storilo v upravnem sporu opr. št. U 563/2008, v katerem so uveljavljani vsi ustavnopravni ugovori, kakor so jih sicer tožniki uveljavljali v ostalih (pretežno tipiziranih) tožbah. Ustavno sodišče je o zahtevi sodišča za oceno skladnosti določb ZSPJS-UPB7 ter ZSS-UPB4 odločilo z odločbo št. U-I-159/08 z dne 11. 12. 2008, objavljeno v Uradnem listu RS, št. 120/08 in OdlUS XVII,71. Odločilo je, da so v neskladju z Ustavo 4. odstavek 5. člena ZSPJS-UPB7, 2. odstavek 10. člena v zvezi s prilogo 3 ZSPJS-UPB7, kolikor se nanašata na sodnike, ter 4. odstavek 44. člena ZSS-UPB4. Dalje je odločilo, da je bil 3. odstavek 25. člena ZSPJS-UPB7, kolikor se je nanašal na sodnike, v neskladju z Ustavo, niso pa v neskladju z Ustavo, kolikor se nanašajo na sodnike, 2. in 4. odstavek 3. člena, 4. odstavek 3.a člena, 3. odstavek 23. člena, 2. odstavek 48. člena in 2. stavek 4. odstavka 49.c člena ZSPJS-UPB7 ter 3. odstavek 22.b člena in 4. odstavek 22.f člena tega zakona. Državnemu zboru je naložilo, da mora ugotovljena neskladja odpraviti v roku šestih mesecev po objavi odločbe v Uradnem listu RS. Na podlagi te odločbe sta bila sprejeta Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (dalje ZSPJS-L, Uradni list RS, št. 91/09) ter Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o sodniški službi (dalje ZSS-I, Uradni list RS, št. 91/09), ki veljata od dne 14. 11. 2009. Del ZSPJS-L se uporablja retroaktivno, vendar le za obdobje od dne 1. 7. 2009 dalje (glej 2. odstavek njegovega 24. člena).

Niti z navedeno ustavno odločbo niti z navedenima zakonskima novelama ni bilo po mnenju sodišča v zakonski ureditvi, ki je bila podlaga za izdajo izpodbijane odločbe in ki jo je treba upoštevati pri odločanju v tem upravnem sporu, ničesar spremenjenega. Ugotovitvena odločba Ustavnega sodišča namreč glede uporabe takšnega zakona nima niti z Ustavo (160. in naslednji členi) niti z zakonom (Zakon o Ustavnem sodišču – ZUstS, Uradni list RS, št. 15/94 in 51/07; 47. in 48. člen) predpisanih posledic. Tovrstne posledice ugotovitvene odločbe določa Ustavno sodišče sámo. V obravnavani odločbi je Ustavno sodišče določilo, da mora zakonodajalec ugotovljene neskladnosti ZSPJS in ZSS z Ustavo odpraviti v določenem roku. Po ustaljeni sodni praksi se zakon oziroma del zakona, glede katerega je Ustavno sodišče ugotovilo neskladnost z Ustavo, uporablja še naprej, dokler ne pride do zakonske spremembe, razen če Ustavno sodišče izjemoma ne določi drugačnega učinka ugotovitvene odločbe. V odločbi U-I-159/08 Ustavno sodišče drugačnega učinka odločbe ni določilo niti v izreku niti o njem ne govori v obrazložitvi. Zato po mnenju upravnega sodišča niti v zvezi z ugotovitvijo neskladnosti 3. odstavka 25. člena ZSPJS, ki se nanaša na dodatek na minulo delo (gre za zakonsko določbo, ki je pred izdajo odločbe Ustavnega sodišča prenehala veljati zaradi učinka določbe 6. odstavka 23. člena Zakona o spremembah Zakona o sistemu plač v javnem sektorju - ZSPJS-I, Uradni list RS, št. 58/2008 z dne 10. 6. 2008), sicer običajna posledica ugotovitve neskladnosti zakona, ki je prenehal veljati z Ustavo, to je učinek razveljavitve (44. člen ZUstS), v tem primeru ne pride v poštev. Tako velja tudi glede tega dela ugotovitvene odločbe splošno napotilo, ki ga je Ustavno sodišče dalo v obrazložitvi odločbe, to je, da se zakon tudi v neskladnih delih uporablja dalje do uveljavitve zakonodajnih sprememb. Vse navedeno pomeni, da tožbeni ugovori, ki se nanašajo na neskladnost zakonske ureditve z Ustavo, zaradi česar naj bi bil posledično prizadet pravni položaj tožeče stranke tudi z izpodbijano odločbo, kljub ugotovljeni neskladnosti nekaterih delov obeh zakonov po presoji sodišča ne omogočajo rešitve upravnega spora na način, kot ga predlaga tožba. Odprava izpodbijane odločbe in vrnitev v ponovni postopek bi namreč pomenila, da mora tožena stranka oziroma Sodni svet ponovno odločati o prevedbi tožeče stranke v plačni sistem, določen z ZSPJS-G, na podlagi istega zakona, kar bi dalo enak rezultat, kot ga vsebuje izpodbijana odločba, saj ZSPJS-L ne dopušča njegove retroaktivne uporabe za obdobje veljavnosti oziroma uporabe ZSPJS-G oziroma UPB7.

Po presoji sodišča v tem spornem primeru namreč ni utemeljen posebni ugovor, ki ga tožeča stranka uveljavlja v tožbi, to je, da bi moralo biti pri prevedbi v plačni razred upoštevano celotno število napredovanj, ki jih je tožeča stranka dosegla na podlagi določb ZSS, tudi izredno napredovanje, ki ga je dosegla še kot okrajna sodnica. Ta tožbeni ugovor je bilo treba presoditi na podlagi določbe 4. odstavka 49.c člena ZSPJS-UPB7, ki pravi, da se nominalni znesek osnovne plače funkcionarja, izračunan v skladu z 49.a in 49.b členom, prevede v plačni razred po tem zakonu z uvrstitvijo v po vrednosti najbližji plačni razred iz priloge 1 tega zakona, vendar ne nižje kot v plačni razred, ki je za toliko razredov višji od plačnega razreda funkcije, ki jo je funkcionar dosegel do dneva prevedbe. Sodišče meni, da je določbo „vendar ne nižje kot v plačni razred, ki je za toliko razredov višji od plačnega razreda funkcije, ki jo je funkcionar dosegel do dneva prevedbe“ treba razlagati v povezavi z določbami 46. člena ZSS-UPB4, ki urejajo možnost napredovanja posameznih skupin sodnikov (okrajni, okrožni, višji, vrhovni), in z določbo 47. člena prejšnjega besedila Zakona o sodniški službi, veljavnega pred uveljavitvijo plačne reforme, ki je prav tako določala plačilne skupine (prvo za okrajne in okrožne sodnike, drugo za višje sodnike in tretjo za vrhovne sodnike). Iz tega namreč izhaja, da je v zvezi z določbo 4. odstavka 49.c člena ZSPJS-UPB7 „ki je za toliko razredov višji od plačnega razreda funkcije“ treba upoštevati le število plačilnih razredov, ki jih je sodnik dosegel pred prevedbo po določbah ZSS v plačilni skupini, v kateri se je nahajal ob prevedbi, ne pa vseh plačilnih razredov, ki jih je sodnik sicer dosegel v svoji karieri. V zadnjem primeru namreč ne bi šlo samo za prevedbo sodnika v novi plačni sistem, temveč pri nekaterih sodnikih tudi za odpravo posledic določenih nelogičnosti plačnega sistema preje veljavnega ZSS, za kar pa v ZSPJS-UPB7 ni podlage. Iz izpodbijane odločbe izhaja, da je tožeča stranka ob prevedbi zasedala mesto višjega sodnika in da je bila uvrščena v plačilni razred 3,02, kar pomeni en razred višje, kot je bil začetni razred te plačilne skupine (2,89). Iz priloge 3 ZSPJS-G je razvidno, da je začetni razred višjega sodnika 48. plačni razred. Po določbi 4. odstavka 49.c člena ZSPJS-UPB7 je morala biti tožeča stranka torej uvrščena najmanj za en plačni razred višje od začetnega plačnega razreda višjih sodnikov, to je v 49. plačni razred in to je v izpodbijani odločbi upoštevano. Odločba je torej, kolikor gre za vprašanje pravilnosti uporabe ZSPJS-UPB7, po presoji sodišča zakonita, pravno stališče, vsebovano v obravnavanem tožbenem ugovoru, pa zmotno.

Čeprav iz navedenega izhaja, da ni pogojev, da bi sodišče odpravilo izpodbijano odločbo kot nezakonito na podlagi 4. točke 1. odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1, Uradni list RS, št. 105/06), saj je bil materialni zakon v delih odločbe, kolikor je bilo z njimi o plači tožeče stranke konkretno odločeno (točka IV., V., IX. in X. izreka izpodbijane odločbe), uporabljen pravilno, pa je izpodbijana odločba po presoji sodišča nezakonita v smislu neskladnosti nekaterih njenih prevedbenih oziroma uvrstitvenih določb z 125. členom Ustave, in to iz enakih razlogov, kot jih je za ugotovitev skladnosti posameznih delov ZSPJS-UPB7 in ZSS-UPB4 ugotovilo Ustavno sodišče. V neodvisni ustavni položaj sodnika namreč ni bilo poseženo samo z navedenimi deli zakonov, ampak tudi s konkretnimi odločbami (kolikor so bile izdane na njihovi podlagi), ki plačnega položaja sodnikov niso uredile skladno z nosilnimi stališči odločbe U-I-60/06, za kar gre tudi pri tožeči stranki. Iz izpodbijane odločbe namreč izhaja, da je nominalni znesek tožničine osnovne plače, določen po predpisih, ki so se uporabljali do začetka izplačila plač po ZSPJS, za tožečo stranko nižji, kot je osnovna plača, določena po 9. členu ZSPJS. Kljub upoštevanemu pravilu o varovanju sodniške plače (1. odstavek točke VI. izpodbijane odločbe) izpodbijana odločba glede uvrstitve tožeče stranke v plačni razred po mnenju sodišča ne predstavlja uskladitve plače z zahtevami po medsebojni primerljivosti plač nosilcev treh vej oblasti, kot so bile postavljene z odločbo U-I-60/06 in potrjene z odločbo U-I-159/08. Medsebojna primerljivost navedenih plač je po teh odločbah ustavnopravna kategorija. Kot element neodvisnosti sodnika (125. člen URS), ki je nepogrešljivi garant človekove pravice do sodnega varstva (1. odstavek 23. člena URS), mora biti sodnikova neodvisnost namreč prek ustave varovana tudi s tem, da mu država kot posamezniku zagotavlja sodni funkciji države ustrezen materialni položaj, s stabilnostjo le-tega pa tudi njegovemu sodniškemu poslanstvu primerno socialno varnost. Izpodbijana odločba, ki tem zahtevam ne ustreza v celoti, je torej v smislu 4. točke 1. odstavka 64. člena ZUS-1 nezakonita v ustavnopravnem pogledu. Ker pa odločbe iz razlogov, ki jih je sodišče že navedlo (nemožnost spremembe izreka odločbe zaradi zakonskih določb, ki bi bile podlaga tudi za ponovno izdajo odločbe) ni mogoče odpraviti, je sodišče ob uporabi določbe 2. odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi (pri čemer je tudi upoštevalo, da je bila odločba že izvršena za celotno njeno obdobje učinkovanja, to je do dne 30. 11. 2009 – glej 1. odstavek 24. člena ZSPJS-L) ugodilo tako, da je zgolj ugotovilo nezakonitost odločbe, ne da bi posegalo v njeno vsebino oziroma pravni obstoj. Iz istega razloga, kot je naveden glede prevedbenega dela odločbe, je sodišče enako odločilo tudi glede preostalih delov izreka odločbe, ki jim je zaradi nepristojnosti Sodnega sveta za njihovo izdajo oziroma zaradi njihove nepopolnosti in s tem nejasnosti (ki pa je po mnenju sodišča vplivala na to, da zadevnih odredb plačnih odločb niso izdali pristojni organi – predsedniki sodišč) mogoče očitati sicer ne neustavnost, pač pa nezakonitost, to je neskladnost z ZUP, kolikor gre za vsebino izreka (in njegove obrazložitve), oziroma z ZSS in Zakonom o sodiščih, kolikor gre za vprašanje pristojnosti za odločanje o elementih sodniške plače, ki ne sodijo pod pojem prevedbe oziroma uvrstitve v plačni razred po sistemu, uveljavljenem z ZSPJS-UPB7.

Glede na navedene razloge za sprejeto odločitev se sodišče ni posebej spuščalo v tožbene ugovore o poseganju izpodbijane odločbe v ustavni pravici tožeče stranke do pravnega sredstva (25. člen URS) ter do osebnega dostojanstva (1. odstavek 34. člena URS), saj je varovanje teh pravic vsebovano v izreku sodbe.

Ker je tožeča stranka v sporu o zakonitosti izpodbijanega akta uspela, ji mora tožena stranka povrniti stroške postopka v skladu z določbo 3. odstavka 25. člena ZUS-1 in 2. odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/07).

Zakon o sistemu plač v javnem sektorju (2002) - ZSPJS  - člen 49c, 49c/4

Zakon o sodniški službi (1994) - ZSS  - člen 46

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 64, 64/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.