sodba U 446/2008
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2008-10-22

obseg vzpostavitve - nelegalni kop - sanacija kamnoloma - vzpostavitev v prejšnje stanje

V skladu z določbo 2. odstavka 72. člena ZUreP-1 mora biti za ureditev območja, predvidenega za sanacijo, sprejet občinski lokacijski načrt. Če temu ni tako, je dopustna le sanacija, ki jo odredi pristojni inšpektor zaradi nedovoljene gradnje (torej tudi nelegalnega kopa). Inšpekcijski zavezanec je navajal, da je le saniral opuščeni kamnolom. Za določitev obsega vzpostavitve v prejšnje stanje iz 155. člena ZGO-1 je zato nujna ugotovitev, ali je tudi opuščeni kamnolom nedovoljena gradnja ali ne. Če je, je tožnik kot lastnik zemljišča v skladu z določbo 155. člena ZGO-1 dolžan na svoje stroške sanirati tudi ta nedovoljen poseg.

1. Tožbi se deloma ugodi in se odločba Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območne enote A. - Inšpekcijske pisarne B., št. ... z dne 5. 10. 2007 odpravi v 2. točki izreka ter se zadeva v tem delu vrne upravnemu organu prve stopnje v ponovni postopek. 2. V preostalem delu se tožba zavrne.

Toženka je z izpodbijano prvostopenjsko odločbo tožniku izrekla inšpekcijski ukrep zaradi nelegalnega kopa po 155. členu Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1), s katerim mu je med drugim odredila, da takoj po vročitvi odločbe ustavi vsa dela, ki jih opravlja na severnem delu gozdnega zemljišča parc. št. 636/2 k.o. C. v Občini D. z namenom "izkoriščanja v nelegalnem kopu". Nadalje mu je naložila, da v postavljenem roku zemljišče vzpostavi v prejšnje stanje tako, da ga zasuje z materialom podobnih lastnosti kot je okoliški, izreklo pa je tudi prepovedi iz 158. člena ZGO-1. V obrazložitvi toženka navaja, da je bilo na inšpekcijskem ogledu 13. 9. 2007 ugotovljeno, da je tožnik pričel z nelegalnim kopom dolomitnega peska in to brez predhodno pridobljenega gradbenega dovoljenja. S tem je bila kršena določba 1. odstavka 3. člena ZGO-1, ki določa, da se gradnja objekta lahko začne na podlagi gradbenega dovoljenja. Nadalje je prvostopenjski upravni organ po pregledu lokacijskih informacij z dne 12. 4. 2007 in 23. 8. 2007, na kateri se je skliceval tožnik, ugotovil, da se zemljišče posega nahaja v prostorski enoti z oznako GG, torej v območju gozdnih zemljišč. V navedeni prostorski enoti je sicer dovoljeno izkoriščanje in sanacija črpališč mineralnih surovin na podlagi presoje vplivov na okolje, vendar se ta ureditev nanaša na legalni kamnolom E. na zemljišču parc. št. 778 k. o. C., ki je od obravnavanega kopa oddaljen 1100 m. Ta je v Prostorskih ureditvenih pogojih za območje F. in D. (v nadaljevanju PUP) označen kot "zemljišče mineralnih surovin". Ker je iz kartografskega dela PUP razvidno, da je tožnikovo zemljišče namenjeno gozdu, zanj ne velja dopustnost izkoriščanja in sanacije črpališča mineralnih surovin. Tožnik poleg tega ne razpolaga z gradbenim dovoljenjem niti z dovoljenjem za izvajanje rudarskih del ali z rudarsko pravico po Zakonu o rudarstvu (v nadaljevanju Zrud). Glede na navedeno je organ ugotovil, da gre za nelegalni kop iz 12.4. točke 1. odstavka 2. člena ZGO-1.

Upravni organ druge stopnje je na podlagi tožnikove pritožbe deloma spremenil prvostopenjsko odločbo, in sicer: v prvi točki izreka, tako da je dodal predmet izkoriščanja v nelegalnem kopu (dolomitni pesek); v tretji točki izreka, ki se nanaša na postopek izvajanja prisilne izvršbe, je črtal izvršbo z izrekanjem denarnih kazni; v četrti točki izreka je popravil navedbo, da se prepovedi iz 158. člena ZGO-1 nanašajo na objekt iz prve točke ter dodal šesto točko izreka, da bo o stroških postopka izdan poseben sklep. V preostalem delu je tožnikovo pritožbo zavrnil. V obrazložitvi odločbe glede zavrnilnega dela pritožbe navaja, da so neutemeljeni tožnikovi ugovori, da ni investitor nelegalnega kopa, na katerega tudi ne vpliva količina že izkoriščenega dolomitnega peska. Zadostuje izvajanje del v kopu na zemljišču, ki v prostorskem izvedbenem aktu ni opredeljeno za izvajanje take dejavnosti. Pri tem tožnik niti ne zanika, da se je na omenjenem zemljišču izvajal odkop dolomitnega peska, ki pomeni izkoriščanje mineralnih surovin ne glede na to, za kaj je bil pesek uporabljen. Po mnenju pritožbenega organa tudi ni nobene potrebe po naštevanju del, ki se morajo ustaviti, saj je navedeno, da se morajo ustaviti vsa dela, zato ne drži navedba o nedoločnosti izreka. Prav tako ni utemeljeno tožnikovo sklicevanje na točko 6.1. lokacijske informacije, v kateri je navedeno, da so na območjih urejanja z oznako K2 in GG dovoljeni navedeni posegi, saj se ta navedba ne nanaša na predmetno zemljišče. Neutemeljena pa je tudi navedba o neizvršljivosti vzpostavitve v prejšnje stanje z nasutjem materiala podobnih lastnosti kot je okoliški, saj je s to odredbo dejansko odrejena sanacija zemljišča, zato sklicevanje na opuščeni manjši kamnolom ne utemeljuje vložene pritožbe.

Tožnik se s tako odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da je sredi leta 2007 začel s sanacijo nelegalnega kamnoloma. V ta namen pa je moral zmanjšati naklone brežin na obstoječi odprti površini, da bi lahko te prekril z zemljo ter jih zatravil ali pogozdil. Pri tem je nameraval del stroškov sanacije pokriti z izkopom in prodajo peska na lokaciji sanacije. Iz lokacijske informacije z dne 12. 4. 2007 izhaja, da je na lokaciji omenjene zemljiške parcele mogoče izvršiti načrtovana sanacijska dela. Tožnik se ne strinja, da je izkoriščal mineralne surovine, saj dolomitnega peska ni najti v 1. do 13. točki 3. člena ZRud. Gre namreč za sekundarno surovino, ki se jo lahko pridobi iz raščenega stanja tehničnega kamna, navedenega v točki 11. V izpodbijani odločbi tudi ni naveden občinski prostorski izvedbeni akt, v katerem ni opredeljena takšna raba prostora, kot jo je ugotovil inšpektor na kraju samem. Tožnik nato poudarja, da ne nasprotuje ugotovitvi, da se območje sanacijskega posega nahaja v območju, ki po namenski rabi ni predvideno za izkoriščanje mineralnih surovin. Nasprotuje pa temu, da bi v konkretnem primeru moral PUP določati, da je na zemljišču parc. št. 636/2 k.o. C. predvideno izkoriščanje mineralnih surovin, sicer sanacije z izkopom mineralne surovine ni mogoče izvesti. To bi bilo po njegovem mnenju nevzdržno stanje, saj mora biti osnovni namen sanacije vrnitev degradiranega zemljišča na točno določen način namenski rabi. V konkretnem primeru ni šlo za gospodarsko izkoriščanje mineralnih surovin v smislu določb ZRud, za kar mora biti namenska raba poprej opredeljena v prostorskem načrtu, ampak je šlo v konkretnem primeru za rabo mineralne surovine ob izvajanju zemeljsko gradbenih del. Tožnik se v nadaljevanju sklicuje na določbe ZRud glede gospodarjenja in izkoriščanja zalog mineralnih surovin v gospodarske namene. Poudarja, da je razumljivo, da ZGO-1 v definiciji nelegalnega kopa daje prednost rabi prostora pred izkoriščanjem mineralnih surovin. Če se izkoriščanje izvaja v okviru določene rabe prostora, kot je opredeljena v prostorskem aktu, potem je izkop mineralne surovine znotraj takšne rabe zakonit. Ob drugačnem razumevanju teh določb bi bilo vsako izkopavanje mineralne surovine (npr. ob izvajanju melioracijskih in sanacijskih del na kmetijskih zemljiščih ob graditvi objektov na stavbnih zemljiščih ...) po definiciji ZGO-1 nelegalni kop. Zato je bil izkop mineralne surovine v okviru sanacijskega posega na degradiranem zemljišču, ki je po osnovni namenski rabi gozdno zemljišče in katerega namen je zagotoviti ponovno namensko rabo prostora, zakonito dejanje. Pri tem se tožnik sklicuje na podatke lokacijske informacije v poglavju "Merila in pogoji za graditev in izvedbo drugih del". Tožnik vidi pomanjkljivost tudi v pritožbeni odločbi, v kateri organ ni posebej navedel, ali ostaja inšpekcijska odločba v veljavi. Meni tudi, da v izpodbijani prvostopenjski odločbi ni jasno, na kaj se nanaša ustavitev del, saj ne pove, katera so ta dela, ki jih je izvajal z namenom izkoriščanja mineralne surovine. Izraža bojazen, da bo zato njegovo ravnanje po inšpekcijski odločbi v izreku pod točko 2 v nasprotju z izrekom pod točko 1. Prepričan je tudi, da sam izkop še ne pomeni izkoriščanja v smislu rabe in razpolaganja, če se izkopani material pušča na kraju samem. V inšpekcijski odločbi tudi ni navedeno, kakšno je prejšnje stanje, kar bi lahko pomenilo, da je treba celoten prostor kamnoloma zasuti in vzpostaviti prejšnjo obliko terena. Po drugi strani pa bi bilo mogoče razumeti vzpostavitev prejšnjega stanja kot rekonstrukcijo nelegalnega kopa. Če bi dejansko šlo za sanacijo, kot to navaja toženka, pa bi moralo biti to zapisano tudi v izreku odločbe, kot je to predvideno v 155. členu ZGO-1. Na podlagi dopolnjenega pojasnila pritožbenega organa je izrek v inšpekcijski odločbi pod točko 2 v nasprotju z obrazložitvijo. Tožnik predlaga, da sodišče odpravi upravni odločbi obeh stopenj in postopek ustavi, podrejeno pa, da vrne zadevo pritožbenemu organu v ponovno odločanje. V primeru ustavitve postopka zahteva povrnitev stroškov za pritožbo in za tožbo ter sodno takso.

Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi, dodatnih razlogov pa ne navaja.

O nelegalnem kopu, ki pomeni obliko nedovoljene gradnje (12. točka 1. odstavka 2. člena ZGO-1, Uradni list RS, št. 110/02 in naslednji), je mogoče govoriti, kadar se mineralne surovine izkoriščajo na območju, za katerega z izvedbenim prostorskim aktom ni opredeljeno, da je takšna raba prostora dovoljena (12.4. točka 1. odstavka 2. člena ZGO-1). Tožnik v tožbi izrecno navaja, da ne nasprotuje ugotovitvi, da se območje njegovega (sanacijskega) posega nahaja v območju, ki po namenski rabi ni predvideno za izkoriščanje mineralnih surovin. Iz razlogov izpodbijane odločbe pa je razvidno, da je upravni organ tako ugotovitev oprl na določbe PUP (Uradni list SRS, št. 22/88 in Uradni list RS, št. 29/91 in naslednji), torej besedilnega dela, v povezavi z njegovim kartografskim delom, kot njegovim sestavnim delom. Po določbi 1. odstavka 6. člena PUP ta namreč vsebuje tekstualni in grafični del. Lokacijska informacija, iz katere je upravni organ med drugim razbral, v kateri prostorski enoti se nahaja območje tožnikovega posega, ima po določbi 5. odstavka 80. člena Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 110/02 in naslednji; v nadaljevanju ZUreP-1) značaj potrdila iz uradne evidence in vsebuje podatke o namenski rabi prostora, lokacijske in druge pogoje, kot jih določajo občinski izvedbeni prostorski akti (torej relevantni PUP) ter podatke o prostorskih ukrepih, ki veljajo na določenem območju (3. odstavek istega člena). Ker se je prvostopenjski organ najprej oprl na podatke lokacijske informacije, v nadaljevanju obrazložitve pa navedel tudi PUP, ni mogoče reči, da v izpodbijani odločbi ni naveden akt, na podlagi katerega je bilo ugotovljeno, da ni izpolnjen pogoj iz 12.4. točke 1. odstavka 2. člena ZGO-1 o opredelitvi zahtevane rabe prostora z izkoriščanjem mineralnih surovin.

Ker lokacijska informacija glede na predhodne navedbe nima značaja odločbe, ni zadostna podlaga za poseg v prostor. Tožnikovih trditev, da je ravnal v skladu z njeno vsebino, zato ni mogoče upoštevati.

Izhodišče tožnikovih zatrjevanj o dopustnosti njegovega ravnanja, v okviru katerega naj bi bil izkop mineralne surovine le del sanacije starejšega opuščenega kamnoloma (kar je navajal že v pritožbi v upravnem postopku), je stališče, da v tem primeru v prostorskem izvedbenem aktu take rabe ni treba določiti. Povedano drugače: tožnik meni, da je ne glede na predvideno rabo zemljišča v prostorskem aktu izkoriščanje mineralnih surovin dopustno, če se izvršuje v okviru sanacije zemljišča.

Sodišče v zvezi s tem ugotavlja, da mora biti v skladu z določbo 2. odstavka 72. člena ZUreP-1 za ureditev območja, ki je predvideno za sanacijo, sprejet občinski lokacijski načrt. To pomeni, da so kakršnekoli sanacije minulih (legalnih) posegov v prostor dopustne le kot posledica predhodnega prostorskega načrtovanja in na tej podlagi sprejetega prostorskega akta. Šele na tej podlagi je mogoče dovoliti kakršenkoli poseg v prostor, tudi tisti, ki se opravi z namenom sanacije. Ali drugače: sam namen ne dopušča ravnanja mimo pogojev, ki se sicer zahtevajo za posege v prostor, zato gre za nedovoljeno izkoriščanje mineralne surovine tudi v primeru, če se ta izvaja v okviru sanacije, kadar ta nima podlage v prostorskih izvedbenih aktih.

Tudi Odlok o spremembah in dopolnitvah prostorskih sestavin dolgoročnega plana Občine F. za obdobje 1986 do 2000 in družbenega plana Občine F. za obdobje 1986 do 1990 do 2000 za območje Občine F., ki ga je občinski svet Občine D. sprejel na svoji seji 13. 1. 2004 in je bil objavljen v Uradnem listu RS, št. 5/04, je določil, da se za realizacijo peskokopov in drugih območij izkoriščanja in raziskavo mineralnih surovin za posamezna zaključena območja izdelajo prostorsko izvedbeni akti, ki bodo opredeljevali pogoje odpiranja in sanacijo novih ter sanacijo obstoječih pridobivalnih območij (2. člen). Tožnik v tožbi navaja, da je bil sporni poseg opravljen v okviru sanacije kamnoloma, v zvezi s čemer pa sodišče ugotavlja, da za tako ravnanje ustrezen prostorsko izvedbeni akt očitno ni bil sprejet.

Navedeno pomeni, da četudi bi šlo v obravnavanem primeru za sanacijo, ki je vključevala tudi izkoriščanje mineralnih surovin, to ob odsotnosti ustreznega prostorskega akta ni razlog, ki bi kakorkoli vplival na ugotovitev o nelegalnosti kopa. Tožnik v tožbi tudi navaja, da naj bi izkopani material ostal na kraju samem zaradi potreb po vzpostavitvi terena v uporabno obliko, za kar pa sodišče po vpogledu v upravne spise ugotavlja, da tega dejstva v upravnem postopku (med drugim v pritožbi) ni zatrjeval. V skladu z določbo 3. odstavka 20. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06; v nadaljevanju ZUS-1) stranke v upravnem sporu ne smejo navajati dejstev in predlagati dokazov, če so imele to možnost v postopku pred izdajo akta. Ker gre za nedovoljeno tožbeno novoto, je sodišče v tem upravnem sporu ne more upoštevati.

Druga vrsta sanacije zemljišč, za katera pa opredelitev v prostorskem izvedbenem aktu ni potrebna, pa je sanacija, ki jo odredi pristojni inšpektor zaradi nedovoljene gradnje (torej tudi nelegalnega kopa). Ta svojo dopustnost črpa v odločbi, izdani na podlagi določb ZGO-1. Da bi šlo za sanacijo take vrste, tožnik ne zatrjuje.

Kar zadeva njegov ugovor, da ni pridobival dolomitnega peska, je tudi tega treba šteti kot nedovoljeno tožbeno novoto. Že prvostopenjski organ je v obrazložitvi odločbe navedel, da je tožnik pričel z nelegalnim kopom dolomitnega peska, na podlagi česar je drugostopenjski organ dopolnil izrek izpodbijane inšpekcijske odločbe. Tožnik namreč temu dejstvu v pritožbi ni ugovarjal. Tudi njegove trditve, da je dolomitni pesek surovina, pridobljena iz tehničnega kamna, ki pa je mineralna surovina iz 3. člena ZRud (Uradni list RS, št. 56/99 in naslednji), ne more vplivati na ugotovitev, da je v njegovem primeru šlo za kop mineralne surovine.

Tožnik ugovarja tudi izrečenim inšpekcijskim ukrepom, glede katerih 155. člen ZGO-1 med drugim določa, da gradbeni inšpektor pri nelegalnem kopu odredi, da se vsa dela takoj ustavijo. V tem primeru se ustavitev del nanaša na vsakršno ravnanje, ki pomeni nadaljevanje nelegalnega posega, v konkretnem primeru izkoriščanja mineralnih surovin (od izkopa dalje). To je povsem jasno navedeno tudi v prvi točki izreka izpodbijane prvostopenjske odločbe (da mora ustaviti vsa dela, ki jih opravlja z namenom izkoriščanja dolomitnega peska v nelegalnem kopu), zato dodatna obrazložitev ni potrebna.

Kot drugi ukrep po navedeni določbi ZGO-1 pa je predvidena vzpostavitev prejšnjega stanja oz. drugačna sanacija zemljišča. Kot je razvidno iz upravnih spisov, je tožnik že v upravnem postopku navajal obstoj kamnoloma, nato pa tudi v svoji pritožbi navedel, da je kupil zemljišče, na katerem se je nahajal manjši opuščeni kamnolom, zaradi česar je po njegovem treba ugotoviti, kaj sploh predstavlja prejšnje stanje, vzpostavitev katerega se zahteva.

V zvezi z navedenim ugovorom je treba upoštevati, da je sanacija iz 155. člena ZGO-1 posledica nedovoljenega posega v prostor. Prejšnje stanje je tisto, kakršno je obstajalo v času pred nedovoljenim posegom, ki je bil predmet obravnavanega upravnega postopka, zato je za obseg sanacije v obravnavanem primeru bistvena ugotovitev, ali je opuščeni kamnolom nedovoljena gradnja ali ne. Če je, je tožnik kot lastnik zemljišča v skladu z določbo 155. člena ZGO-1 dolžan na svoje stroške sanirati tudi ta nedovoljen poseg.

Sodišče v tem delu zato ugotavlja, da obrazložitev glede druge točke izreka inšpekcijske odločbe ni zadostna, saj ne pove, glede na katero stanje se vzpostavlja prejšnja situacija (pred nastankom kamnoloma ali pred tožnikovim posegom) oz. kakšen je dejanski obseg odrejenega ravnanja. V tem delu ni mogoče preizkusiti utemeljenosti tožbenih ugovorov v zvezi z naloženo obveznostjo (njenim obsegom) glede na zatrjevani obstoj že pred nelegalnimi kopom opuščenega kamnoloma.

Glede na navedeno je sodišče tožbi deloma ugodilo, odpravilo izpodbijano prvostopenjsko odločbo v drugi točki izreka (3. točka 1. odstavka 64. člena ZUS-1) in v tem delu zadevo vrnilo upravnemu organu prve stopnje v ponovni postopek (3. odstavek 64. člena ZUS-1), v preostalem delu pa je tožbo kot neutemeljeno zavrnilo (1. odstavek 63. člena ZUS-1). V ponovljenem postopku bo moral upravni organ dopolniti razloge glede ukrepa vzpostavitve prejšnjega stanja, upoštevajoč izhodišča, ki jih je sodišče navedlo v tej sodbi.

ZGO-1 člen 2,  2/1-12,  155.  ZUreP-1 člen 80/5,  72,  72/2,  80,  80/5,  72,  72/2,  80.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.