sodba  U 1476/2007
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2008-03-20

GRADBENIŠTVO - UPRAVNI SPOR - UPRAVNI POSTOPEK

gradbeno dovoljenje - obnova postopka - obnovitveni razlog - upravni spor

V obravnavanem primeru, ko je obnova predlagana v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, določba 2. odstavka 272. člena ZUP pomeni zadržanje pravnih učinkov gradbenega dovoljenja.

Čeprav določba 2. odstavka 273. člena ZUP res določa, da je možen upravni spor zoper odločbo iz 1. odstavka tega člena, pa je treba upoštevati tudi določbe ZUS-1 o tem, katere upravne akte je mogoče izpodbijati v upravnem sporu.

Kar zadeva razmerje med stopnjo izkazanosti okoliščin, na katerih temelji obnovitveni razlog, in vprašanjem, ali je predlog vložila upravičena oseba, je pri obravnavanem obnovitvenem razlogu po mnenju sodišča treba upoštevati, da sta status upravičene osebe za vložitev predloga za obnovo postopka in sam obnovitveni razlog neločljivo povezana na način, da je mogoče govoriti o upravičeni osebi za vložitev predloga šele, ko je (verjetno) ugotovljeno, da gre za osebo, ki bi morala sodelovati v postopku, katerega obnovo predlaga.

Toženka je izdala izpodbijano odločbo na podlagi pooblastila iz 273. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) v zvezi z upravnim sporom, ki je tekel pri tem sodišču pod opr. št. ... na podlagi tožbe A.A. in B.B., C.C. in D.D. ter E.E. in F.F. (v tem upravnem sporu prizadetih strank). Tožba je bila vložena zoper odločbo Ministrstva za okolje in prostor (MOP) št. ... z dne 3. 4. 2007, s katero je to odpravilo sklep Upravne enote A., Izpostave B., št. ... z dne 14. 9. 2006 in zavrglo predlog prizadetih strank za obnovo postopka, končanega z izdajo gradbenega dovoljenja tožnici G.G. št. ... z dne 19. 4. 2006.

Toženka je z v tem upravnem sporu izpodbijano odločbo odpravila svojo prvo odločbo z dne 3. 4. 2007, spremenila prvo točko izreka omenjenega sklepa Upravne enote A., tako da se predlogu prizadetih strank za obnovo postopka ugodi v obsegu, da se vanj pritegnejo kot stranke, v ostalem pa je pritožbo tožnice zoper prvostopenjski sklep o dovolitvi obnove zavrnilo.

V izpodbijani odločbi navaja, da je v zvezi s tožbo v upravnem sporu opr. št.. ... ugotovila, da je treba njeno prejšnjo odločbo odpraviti in da pritožba tožnice zoper sklep prvostopenjskega organa ni utemeljena. Ugotavlja, da je predlog za obnovo postopka vložen iz razloga po 9. točki 260. člena ZUP in da so prizadete stranke izkazale verjetnost lastništva na nepremičninah parc. št. ... in ... k.o. C., ki ležijo poleg zemljišča parc. št. ..., ki je v lasti tožnice, in ki se glede na projekt za pridobitev gradbenega dovoljenja (PGD) nahajajo v vplivnem območju gradnje. Verjetnost lastništva in s tem okoliščine, na katero se predlog opira, toženka utemeljuje z dejstvom, da so prizadete stranke ob izdaji spornega gradbenega dovoljenja že predlagale vpise svojih lastninskih pravic v zemljiški knjigi. Sklicuje se na določbo 5. člena Zakona o zemljiški knjigi (v nadaljevanju ZZK-1), po kateri se šteje, da vpis pravice učinkuje od trenutka, ko je zemljiškoknjižno sodišče prejelo predlog za vpis v primeru, če je predlogu ugodeno. Toženka še ugotavlja, da z novo odločbo, s katero je ugodeno tožbenemu zahtevku, niso kršene pravice koga drugega, iz istih razlogov pa bi prvotno odločbo lahko odpravilo tudi Upravno sodišče.

Tožnica se s tako odločitvijo ne strinja in v tožbi izpodbija tako dopustnost izdaje nove odločbe v zvezi z upravnim sporom, kot tudi ugotovitev, da so prizadete stranke osebe, ki bi morale sodelovati v postopku izdaje gradbenega dovoljenja. Navaja, da za izdajo izpodbijane odločbe ni bil izpolnjen pogoj iz 273. člena ZUP, in sicer, da organ pri tem ne sme prekršiti pravice drugih oseb. S sklepom prvostopenjskega organa z dne 14. 9. 2006 je bilo namreč v drugi točki izreka odločeno, da se do pravnomočne odločitve v obnovi postopka zadrži izvršitev izdanega gradbenega dovoljenja. Na tej podlagi je 6. 11. 2006 izdal še sklep, s katerim je bilo tožnici naloženo, da do pravnomočne odločitve v obnovljenem postopku ustavi dela. S prvo odločbo MOP je bila odpravljena tudi ta odločitev, medtem ko na podlagi nove odločbe MOP tožnica ne more nadaljevati z gradnjo. Zato ne drži ugotovitev, da z odločitvijo, s katero je toženka odpravila svojo prvotno odločbo, ni poseženo v pravice tožnice kot investitorke. Ta je prizadeta v pravici do gradnje na podlagi gradbenega dovoljenja. Tožnica opozarja, da se toženka očitno ni zavedala, da odloča o stvari, ki je pravzaprav v pristojnosti sodišča. Poleg tega toženka ugotovitve, da z novo odločbo niso prekršene pravice drugih oseb niti okoliščine, da bi jo iz istih razlogov odpravilo tudi sodišče, ni obrazložila, zato se odločbe v tem delu ne da preizkusiti. Kar pa zadeva samo odločitev o predlogu za obnovo postopka, pa tožnica meni, da upravičenosti do vložitve ni mogoče izkazovati s stopnjo verjetnosti, ampak s stopnjo gotovosti. S stopnjo verjetnosti se po 265. členu ZUP dokazujejo samo okoliščine, zaradi katerih je predlagana obnova postopka in okoliščine, da je bil predlog vložen v zakonitem roku. Materialni predpis, to je 62. člen Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) zahteva lastništvo na nepremičninah. Če pa bi se izkazalo, da je tudi upravičenost do vložitve predloga za obnovo postopka mogoče izkazati s stopnjo verjetnosti, te ni mogoče ugotavljati le na podlagi vloženega predloga za vknjižbo v zemljiško knjigo, ampak tudi s presojo pogodb, ki morajo biti kot listine sposobne za vpis. Tožnica tudi navaja, da ji od tedaj, ko je prejela prvo odločbo toženke, ni bila več dana nobena možnost udeležbe v postopku, prav tako ni imela nobene možnosti odgovoriti na navedbe in trditve tožnikov v upravnem sporu opr. št. .... Opozarja, da gre v primeru gradnje predlagateljev postopka za nezakonito gradnjo, zaradi česar je že dala pobudo za inšpekcijski postopek. Tožnica izpodbija tudi pravni pouk in se sprašuje, zakaj toženka ni navedla razloga za odstop pravnega pouka od določbe 2. odstavka 273. člena ZUP. Sprašuje se tudi, zakaj zoper izrek o zavrnitvi pritožbe ni upravnega spora. Tožnica predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi, toženki pa naloži plačilo stroškov tega postopka s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi, dodatnih razlogov pa ne navaja.

Na tožbo so odgovorile tudi prizadete stranke, ki poudarjajo, da so stanovanja v hiši, na katero se gradi prizidek tožnice, kupili že v času pred izdajo gradbenega dovoljenja, pri pristojnem sodišču vložili predloge za vpis v zemljiško knjigo in nakupe nepremičnin zavarovali z zaznambami v zemljiški knjigi. Pristojno sodišče jih je zaradi splošno znanega dejstva zaostankov na zemljiški knjigi vpisalo vanjo nekaj mesecev kasneje. Če bi bili postopki vodeni ažurno, bi bil vpis izveden pred izdajo gradbenega dovoljenja. Opozarjajo, da je tožnica nepremičninska posrednica, ki je prodajala stanovanja, ki so jih kasneje kupili, pri čemer je v primeru prodaje zakoncema C.C. in D.D. celo pripravila kupoprodajno pogodbo, v kateri je navedla, da je nepremičnina brez pravnih in stvarnih napak. Kot navaja v tožbi, pa je sedaj zoper njih sprožila inšpekcijski postopek zaradi domnevno nezakonite gradnje, kar je sama pri prodaji zamolčala. Poudarjajo še, da tožnica gradi prizidek na njihovo hišo, segal naj bi tudi na njihovo zemljišče, kar je prvostopni organ pri izdaji gradbenega dovoljenja spregledal, bivši lastnik pa je tožnici očitno podpisal vsa soglasja, čeprav je stanovanja v tem času že prodal.

V obravnavanem primeru tožnica uveljavlja kršitev določbe 1. odstavka 273. člena ZUP (Uradni list RS, št. 80/99 in naslednji), ki določa, da lahko organ, zoper katerega odločbo je pravočasno sprožen upravni spor, dotlej, dokler ni spor končan, odpravi ali spremeni svojo odločbo iz razlogov, iz katerih bi jo lahko odpravilo sodišče, če so za to izpolnjeni v tej določbi navedeni pogoji, med drugim, da se s tem ne kršijo pravice koga drugega.

Tožnica vidi tako kršitev svoje pravice v tem, da je bilo z izpodbijano odločbo vzpostavljeno stanje, da je dovoljena obnova postopka, zaradi česar ne more realizirati svoje pravice iz gradbenega dovoljenja. Sodišče najprej ugotavlja, da je z izpodbijano odločitvijo dejansko nastala situacija, ki jo je vzpostavil upravni organ prve stopnje s svojim sklepom o dovolitvi obnove z dne 14. 9. 2006, v katerem je bilo odločeno tudi, da se do pravnomočne odločitve v obnovi zadrži izvršitev gradbenega dovoljenja. Po mnenju sodišča pa v takem primeru ni mogoče govoriti o kršitvi pravice, ki jo ima v mislih določba 1. odstavka 273. člena ZUP iz naslednjih razlogov:

Po 2. odstavku 272. člena ZUP sklep, s katerim se dovoli obnova postopka, zadrži izvršitev odločbe, glede katere je obnova dovoljena. V obravnavanem primeru, ko je obnova predlagana v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, navedena določba pomeni zadržanje pravnih učinkov gradbenega dovoljenja. Gre za zakonsko posledico, ki jo v primeru dovolitve obnove postopka določa ZUP, in bi obstajala tudi, če upravni organ o njej ne bi izrecno odločil. Navedeno pomeni, da tožnica pred pravnomočnostjo odločitve v zvezi s predlogom za obnovo postopka ne sme nadaljevati z gradnjo, torej ji črpanje te pravice pred pravnomočnostjo odločitve o predlagani obnovi postopka v konkretnem primeru še ni (bilo) dovoljeno. Ali drugače: dokler „obstoji“ sklep o dovolitvi obnove, to pa je do pravnomočne odločitve o njem, je zadržano učinkovanje gradbenega dovoljenja. Položaj tožnice se zato kar zadeva nadaljevanje gradnje z izdajo nove (zanjo sicer neugodne) odločbe ni spremenil.

Prav tako se sodišče ne strinja, da se bo zaradi takega ravnanja toženke postopek zavlekel vsaj še za en sodni postopek. Kot bo razvidno iz razlogov v nadaljevanju, bi sodišče ugodilo tožbi prizadetih strank v zadevi opr. št. ..., v katerem so izpodbijale zakonitost odločitve, da niso osebe, ki bi morale sodelovati v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, zaradi česar je bil njihov predlog za obnovo postopka zavržen. Nasprotno, toženka je z novo odločbo bistveno skrajšala sodni postopek opr. št. .... Ker gre za postopke, v katerem sodelujejo stranke z nasprotujočimi si interesi (tožnica kot investitorka in prizadete stranke kot predlagatelji obnove postopka), pa z odločitvijo upravnega organa vsaj ena od njih ne bi bila zadovoljna, kar bi tudi v primeru dokončanja upravnega spora opr. št. ... in po ponovljenem upravnem postopku privedlo do nove tožbe. To nenazadnje dokazuje prav tožba v tem upravnem sporu.

V zvezi z zahtevo tožnice po obrazložitvi pogojev, ki morajo biti izpolnjeni po določbi 1. odstavka 273. člena ZUP, sodišče meni, da ni treba za vsakega posebej izrecno ugotavljati okoliščin, na podlagi katerih je toženka sklepala, da je posamezni pogoj izpolnjen, ampak zadostuje, da te ugotovitve implicitno izhajajo iz ostalih razlogov odločbe. V obravnavanem primeru pa je toženka v zaključku obrazložitve še izrecno navedla, da z odpravo prvo izdane odločbe niso kršene pravice koga drugega in s tem izrazila stališče, da z odločitvijo, da se dovoli obnova postopka, pravice tožnice niso bile kršene, ter da da bi jo iz istih ralogov kot sama lahko odpravilo tudi Upravno sodišče RS.

Nadalje sodišče po vpogledu v spis opr. št. ... ugotavlja, da je bil v tej zadevi 24. 8. 2007 pooblaščenki tožnice poslan sklep z dne 23. 8. 2007 o ustavitvi postopka opr. št. ..., in sicer iz razloga po 3. odstavku 39. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06; v nadaljevanju ZUS-1), ter fotokopija tožbe, kar je pooblaščenka prejela 27. 8. 2007. Poleg tega je tožnica preko svoje pooblaščenke 7. 11. 2007 vpogledala v omenjeni spis. Na podlagi navedenega ni mogoče trditi, da tožnica ni imela možnosti preveriti, kakšen je bil zahtevek prizadetih strank v omenjenem upravnem sporu in ali je toženka z izpodbijano odločbo ugodila njihovim zahtevkom.

Kot rečeno, je drugostopenjski upravni organ s svojo odločbo dejansko vzpostavil stanje, ki je izhajalo že iz sklepa upravnega organa prve stopnje z dne 14. 9. 2006, ki je dovolil obnovo postopka (le s spremembo, ki se nanaša na obseg dovolitve - da se prizadete stranke pritegnejo v postopek in ne le seznanijo s PGD in izjavijo o zahtevi investitorice za izdajo gradbenega dovoljenja) ter da se do pravnomočne odločitve v obnovi postopka zadrži izvršitev gradbenega dovoljenja. Čeprav določba 2. odstavka 273. člena ZUP res določa, da je možen upravni spor zoper odločbo iz 1. odstavka tega člena, pa je treba upoštevati tudi določbe ZUS-1 o tem, katere upravne akte je mogoče izpodbijati v upravnem sporu. Med drugim so to tudi sklepi, s katerimi je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen (2. odstavek 5. člena ZUS-1), v obravnavanem primeru torej prvostopenjski sklep o dovolitvi obnove postopka v delu prve točke izreka, ki z odločbo drugostopenjskega upravnega organa ni bil spremenjen, in v drugi točki izreka, torej v delih, glede katerih je bila pritožba tožnice zavrnjena. Zaradi take, z ZUS-1 neusklajene, določbe 2. odstavka 273. člena ZUP, je sodišče štelo, da tožnica v navedenem delu izpodbija tudi prvostopenjski sklep. Glede na navedeno se tudi izkaže, da je pravni pouk v drugostopenjski izpodbijani odločbi pravilen, saj se v upravnem sporu izpodbijajo tisti upravni akti, ki predstavljajo odločitev v zadevi in ne tisti, s katerimi je njihova pravilnost zgolj potrjena – torej ne pritožbene odločbe, s katerimi se pritožba zavrne in s tem potrdi odločitev prvostopenjskega upravnega organa.

V obravnavani zadevi so prizadete stranke kot lastniki parcel št. ... in ... k.o. C. vložile predlog za obnovo postopka iz razloga po 9. točki 260. člena ZUP, ker jim v postopku izdaje gradbenega dovoljenja z dne 19. 4. 2006 ni bila dana možnost udeležbe. Med strankami ni sporno (tožnica tega ne izpodbija), da se navedeni parceli nahajata v vplivnem območju gradnje. Po določbi 1. točke 2. odstavka 62. člena ZGO-1 (Uradni list RS, št. 110/02 in naslednji) se postopka izdaje gradbenega dovoljenja kot stranski udeleženci udeležujejo tudi lastniki nepremičnin v vplivnem območju objekta, ki se bo gradil. Med strankami tudi ni sporno, da prizadete stranke v času vodenja postopka izdaje gradbenega dovoljenja še niso bile vknjižene kot lastniki nepremičnin v zemljiški knjigi, so pa vložile predloge za vknjižbo. Zato se postavlja vprašanje, ali navedeno dejstvo zadostuje za dovolitev obnove postopka.

Kar zadeva razmerje med stopnjo izkazanosti okoliščin, na katerih temelji obnovitveni razlog, in vprašanjem, ali je predlog vložila upravičena oseba, je pri obravnavanem obnovitvenem razlogu po mnenju sodišča treba upoštevati, da sta status upravičene osebe za vložitev predloga za obnovo postopka in sam obnovitveni razlog neločljivo povezana na način, da je mogoče govoriti o upravičeni osebi za vložitev predloga šele, ko je (verjetno) ugotovljeno, da gre za osebo, ki bi morala sodelovati v postopku, katerega obnovo predlaga. Povedano drugače: ker pri obnovitvenem razlogu iz 9. točke 260. člena ZUP odgovor na vprašanje o izkazanosti okoliščine, na katero predlagatelj opira svoj predlog za obnovo postopka, obsega tudi odgovor na vprašanje, ali ga je podala upravičena oseba, tudi za slednjega zadostuje izkazanost na nivoju verjetnosti.

Kot je razvidno iz obrazložitve prvostopenjskega sklepa, je upravni organ štel, da so predlagatelji obnove lastništvo na nepremičninah, ki ležijo v vplivnem območju objekta, dokazali ne le z zemljiškoknjižnim izpiskom z dne 31. 8. 2006, iz katerega izhaja, da so začeli zemljiškoknjižni postopek za vknjižbo lastninske pravice, temveč tudi s fotokopijami prodajnih pogodb o nakupu nepremičnin z dne 16. 2. 2006 (A.A. in B.B.), 28. 12. 2005 (C.C. in D.D.) in 7. 2. 2006 (E.E. in F.F.).

Sodišče meni, da so prizadete stranke z navedenim - torej da so v času pred izdajo gradbenega dovoljenja sklenile kupoprodajne pogodbe in vložile predloge za vknjižbo svoje lastninske pravice na zemljiščih v vplivnem območju gradnje -, verjetno izkazale okoliščino, na katero opirajo predlog za obnovo postopka (265. člen ZUP), in sicer verjetnost lastništva na zemljiščih v vplivnem območju nameravanega posega. Pri tem je treba namreč upoštevati določbo 5. člena ZZK-1 (Uradni list RS, št. 58/03), ki določa, da vpisi pravic v zemljiški knjigi učinkujejo od trenutka, ko je zemljiško knjižno sodišče prejelo predlog za vpis, če ta zakon ne določa drugače. Ker gre v obravnavanem primeru za pridobitev lastninske pravice na podlagi pravnega posla (prodajne pogodbe), pri katerem se po določbi 1. odstavka 49. člena Stvarnopravnega zakonika (Uradni list RS, št. 87/02; v nadaljevanju SPZ ) za njeno pridobitev zahteva vpis v zemljiško knjigo, ima v  takem primeru vpis konstitativni (oblikovalni) učinek. Zato je treba upoštevati tudi določbo 7. člena ZZK-1, ki določa, da se stvarne pravice na nepremičninah pridobijo s trenutkom začetka učinkovanja vpisa v zemljiško knjigo, če zakon ne določa drugače, to pa je, glede na prej navedeni 5. člen, s trenutkom, ko je sodišče prejelo predlog za vpis.

Glede na navedeno in ker tožnica v zvezi s samimi prodajnimi pogodbami v tožbi ne navaja razlogov, iz katerih te ne morejo biti podlaga za vknjižbo, sodišče meni, da je upravni organ ravnal prav, ko je dovolil obnovo postopka. V zvezi s pomisleki, da te pogodbe kot listine niso sposobne za vknjižbo, ni mogoče upoštevati njenega sklicevanja na navedbe v pritožbi zoper prvostopenjski sklep o dovolitvi obnove postopka. Tožba v upravnem sporu je namreč samostojno pravno sredstvo, njeno utemeljenost pa sodišče presoja le na podlagi v njej konkretiziranih kršitev oziroma tožbenih navedb (po uradni dolžnosti pazi le na ničnost – 2. odstavek 37. člena ZUS-1), zato ne zadostuje sklicevanje na druge vloge. Tudi sicer sodišče meni, da je mogoče ugotavljati verjetnost uspeha predloga za vknjižbo še na podlagi drugih okoliščin – npr. da je bil predlog za vknjižbo vložen s strani notarja ipd.

Ker je sodišče ugotovilo, da tožba ni utemeljena, jo je v skladu z določbo 1. odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo. Pri tem še dodaja, da je iz izreka gradbenega dovoljenja z dne 19. 4. 2006 razvidno, da je bilo to izdano za izgradnjo prizidka k obstoječi stanovanjski hiši na parceli št. ... k.o. C. po projektni dokumentaciji za pridobitev gradbenega dovoljenja. Glede na določbo 2. odstavka 68. člena ZGO-1 je PGD sestavni del gradbenega dovoljenja. V obravnavani zadevi pa je iz njega razvidno, da je kot lokacija nameravane gradnje opredeljeno zemljišče ne le na parceli št. ... k.o. C., ki je v lasti tožnice, ampak tudi na zemljiščih parc. št. ... in ... k.o. C. v lasti prizadetih strank in da vse tri tvorijo gradbeno parcelo. Glede na to bi bilo mogoče v primeru obravnavanega predloga za obnovo postopka celo šteti, da prizadete stranke s svojimi nepremičninami niso le v vplivnem območju gradnje, ampak da gre celo za lastnike nepremičnin, ki so predmet gradbenega dovoljenja. Navedeno okoliščino bo zato moral upravni organ preizkusiti ob presoji izpolnjenosti pogojev za izdajo gradbenega dovoljenja glede na določbo 66. člena ZGO-1.

V zadevi je sodišče odločilo brez glavne obravnave, ker dejansko stanje, ki je bilo podlaga za dovolitev obnove postopka (pravočasno vloženi predlogi za vknjižbo lastninske pravice in sklenjene kupoprodajne pogodbe pred izdajo gradbenega dovoljenja), med strankami ni sporno.

ZUP člen 260, 260-9, 272, 272/1, 273, 273/1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.