sodba I U 439/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-11-18

gradbeno dovoljenje - ustna obravnava - opustitev ustne obravnave - načelo zaslišanja stranke

Opustitev ustne obravnave ni uvrščena med kršitve iz 2. odstavka 237. člena ZUP, ki se jih v vsakem primeru šteje za bistvene kršitve pravil upravnega postopka (absolutne bistvene kršitve). Zato je treba preizkusiti, ali je zagrešena kršitev po svoji vsebini taka, da je vplivala ali bi mogla vplivati na zakonitost oziroma pravilnost odločitve.

Po določbi 1. odstavka 9. člena ZUP je treba pred izdajo odločbe stranki dati možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo. To pomeni, da se lahko upravni organ pri odločanju na podlagi navedene zakonske določbe opre le na dejstva in dokaze, glede katerih se je stranka lahko v postopku ustrezno izjasnila. Vendar pa ZUP ne določa načina, na katerega mora organ stranki zagotoviti to možnost. Presoja, ali se je stranka v postopku lahko izjasnila o pravno relevantnih dejstvih in okoliščinah, je torej v največji meri odvisna od konkretnih okoliščin obravnavane zadeve.

Upravna enota Vrhnika je kot prvostopenjski upravni organ z izpodbijano odločbo investitorjema A.A. in B.B. (v tem upravnem sporu prizadetima strankama) dovolila gradnjo počitniške hiše (manj zahtevnega objekta) na parceli št. 1864/16 k.o. ..., pod tam določenimi pogoji. V obrazložitvi navaja svoje ugotovitve o tem, kako so izpolnjeni pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja iz 1. odstavka 66. člena Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 102/04 – UPB in nadaljnji, dalje ZGO-1), poleg tega pa navaja še, da je na podlagi območja za določitev strank, prikazanega v projektu, povabila lastnike nepremičnin ter imetnike služnostne pravice na poti v tem območju na ogled projekta in seznanitev z gradnjo. Tožeča stranka se je temu vabilu odzvala in na zapisnik izjavila, da z gradnjo ne soglaša, ker investitorja do svoje že obstoječe počitniške hiše, zgrajene na sosednji parceli, dostopata po delu njenega zemljišča, zaradi česar je z njima v sodnem sporu, ki še ni končan. Uradni dostop do nameravane gradnje je sicer predviden po isti poti kot do že obstoječe počitniške hiše investitorjev, vendar investitorja namesto tega dostopa uporabljata sporno pot. Tožeča stranka je menila, da bo to veljalo tudi za nameravano gradnjo, poleg tega pa je pripomnila še, da investitorja že obstoječe počitniške hiše ne uporabljata za namen, za katerega je bilo izdano upravno dovoljenje, temveč za stanovanjsko hišo in poslovni prostor. Prvostopenjski upravni organ je glede teh navedb tožeče stranke ugotovil, da temeljijo na nerešenem sporu tožeče stranke z investitorjema, ki se nanaša na drugo nepremičnino in ne zadeva obravnavanega primera. Poleg tega je prvostopenjski upravni organ še posebej navedel, da na predmetnem območju urejanja ni dovoljena gradnja pomožnih objektov, kamor spada tudi nadstrešnica, ki je prikazana v projektu, ki sta ga priložila investitorja. V zvezi s tem je upravni organ sprejel pojasnilo investitorjev, da je nadstrešnica v tlorisni izmeri 24 m2 in višini do 3,5 m samostojen enostavni objekt, za katerega ni treba pridobiti gradbenega dovoljenja, zato ni predmet obravnavanega dovoljenja.

Ministrstvo za okolje in prostor je kot drugostopenjski upravni organ z uvodoma navedeno odločbo zavrnilo pritožbo tožeče stranke zoper izpodbijano gradbeno dovoljenje. V obrazložitvi navaja, da nameravana gradnja ustreza vsem določbam prostorskega akta in ugotavlja, da se sodni spor, na katerega se sklicuje tožeča stranka, nanaša na parcelo, ki ni predmet obravnavanega gradbenega dovoljenja, zato so navedbe v zvezi z njo brezpredmetne. Prav tako ni mogoče v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja reševati vprašanja, ali bosta investitorja do nameravane gradnje res dostopala po poti, ki je predvidena v projektu, in ali se v že obstoječem počitniškem objektu, ki prav tako ni predmet tega gradbenega dovoljenja, opravlja poslovna dejavnost. Drugostopenjski upravni organ se sicer strinja z tožečo stranko, da je po določbi 3. odstavka 65. člena Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 102/04 in nadaljnji, dalje ZGO-1) v primeru, ko niso predložene overjene pisne izjave vseh strank, da se strinjajo z nameravano gradnjo, potrebno razpisati ustno obravnavo, vendar pa navaja, da iz „komentarja 154. člena ZUP izhaja, da  kršitev pravila o obveznosti ustne obravnave sama po sebi ni opredeljena kot bistvena kršitev pravil postopka.“ V obravnavani zadevi je bila tožeča stranka pozvana na ogled spisne dokumentacije in k podaji pripomb na to dokumentacijo, kar je tudi storila. Te pripombe je ponovila tudi v pritožbi. Drugostopenjski upravni organ zato meni, da načelo zaslišanja stranke ni bilo kršeno, kljub temu da ni bila izvršena ustna obravnava, zato tega ni mogoče šteti za bistveno kršitev pravil postopka.

Tožeča stranka se s tako odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo, v kateri navaja, da je upravni organ s tem, ko je izdal gradbeno dovoljenje, ne da bi opravil ustno obravnavo, zagrešil absolutno bistveno kršitev postopka. Na ta način je namreč tožeči stranki vzel možnost, da bi predložila dokaze za trditve, ki jih je podala na zapisnik, in razloge za svoje nestrinjanje z gradnjo. Stališče drugostopenjskega organa, da opustitev ustne obravnave „po komentarju ZGO“ ne pomeni absolutne bistvene kršitve je napačno, saj je ustna obravnava namenjena celoviti seznanitvi vseh strank v postopku s projektno dokumentacijo in rešitvami, podaji stališč in tudi predlaganju dokazov. Določbe Zakona o graditvi objektov in Zakona o splošnem upravnem postopku so jasne, pri izdaji gradbenega dovoljenja gre za poseben ugotovitveni postopek, v katerem imajo stranke pravico predlagati dokaze, nasprotna stranka pa pravico, da se glede teh dokazov izjasni. Z opustitvijo ustne obravnave je bilo kršenih tudi več temeljnih načel postopka, namreč načelo varstva pravic strank, načelo ugotavljanja materialne resnice in načelo zaslišanja strank.

Pri izdaji gradbenega dovoljenja je prvostopenjski upravni organ navedel, da je projekt za pridobitev gradbenega dovoljenja sestavni del tega dovoljenja, sestavni del projektne dokumentacije pa je tudi nadstrešnica. Upravni organ se v izreku gradbenega dovoljenja ni opredelil do gradnje nadstrešnice, temveč je le v obrazložitvi navedel, da gradnja nadstrešnice na tem območju ni dovoljena. Zato obstaja nasprotje med opisnim in grafičnim delom izdanega gradbenega dovoljenja, torej je izrek gradbenega dovoljenja sam s seboj v nasprotju, kar je bistvena kršitev postopka.

Prizadeti stranki sta tudi lastnika že obstoječe počitniške hiše na parceli št. 1864/3, ki meji na zemljišče, na katerem ima tožeča stranka svojo počitniško hišo. Tožeča stranka je s prizadetima strankama v sodnem sporu zaradi dostopa do njune obstoječe počitniške hiše, v tem sporu pa prizadeti stranki navajata, da nista za dostop do svoje hiše nikoli uporabljali poti, ki je predvidena za dostop do objekta, ki je predmet obravnavanega dovoljenja, temveč izključno dostop prek parcele tožeče stranke. Zemljišče, ki je predmet obravnavanega gradbenega dovoljenja, leži višje od obstoječe počitniške hiše prizadetih strank, zato je njuna uporaba predvidene (obstoječe) služnostne poti toliko manj verjetna. Služnost bo ostala le na papirju, prizadeti stranki pa bosta zopet zahtevali dostop po parceli tožeče stranke. Tožeča stranka bo zato izpostavljena dragim in dolgotrajnim sodnim postopkom, v katerih bo morala dokazovati, da služnostna pot ne obstaja. To je tudi temeljni razlog, iz katerega tožeča stranka nasprotuje obravnavani gradnji.

Tožeča stranka nadalje navaja še, da prizadeti stranki obstoječe počitniške hiše ne uporabljata za namene, za katere imata dovoljenje, temveč kot poslovne prostore za dejavnost A.A., čeprav prostorski ureditveni načrti na tem območju ne dovoljujejo opravljanja kakršne koli dejavnosti. Poleg tega obstoječi objekt uporabljata za stalno prebivališče, to pa, skupaj s poslovno dejavnostjo, povzroča enormno obremenitev služnostne poti. Tožeča stranka je prepričana, da bo vse to veljalo tudi za obravnavani objekt. Tožena stranka v drugostopenjski odločbi sicer deloma utemeljeno opozarja, da namensko uporabo objekta nadzorujejo inšpekcijske službe, ki pa sploh ne delajo. Tožeča stranka je namreč zoper prizadeti stranki vložila prijavo nedovoljene gradnje, vendar od dne prijave, dne 1. 12. 2009 do vložitve tožbe inšpekcijski postopek sploh ni bil pričet. Tožeča stranka zato nima druge možnosti, kot da uveljavi svoje pravice z nasprotovanjem nameravani gradnji. Iz vseh navedenih razlogov tožeča stranka sodišču predlaga, naj izpodbijano gradbeno dovoljenje odpravi, poleg tega pa naj odloči, da je tožena stranka dolžna povrniti tožeči stranki stroške v zvezi z upravnim sporom.

Sodišče je tožbo vročilo toženi stranki in prizadetima strankama. Tožena stranka je sodišču dostavila upravne spise, ki se nanašajo na obravnavano zadevo, na tožbo pa vsebinsko ni odgovorila.

Prizadeti stranki v odgovoru na tožbo med drugim navajata, da je tožeča stranka v tožbi navedla le okoliščine, ki se nanašajo na parcelo, ki ni predmet upravnega spora, da je bila tožeča stranka povabljena k upravnemu organu, pa ni za svoje trditve predložila nobenega dokaza, da je gradbenemu dovoljenju priložena vsa potrebna dokumentacija, da ni med pisnim in grafičnim delom gradbenega dovoljenja nobenega nasprotja, ker je nadstrešnica enostaven objekt, za katerega ni treba pridobiti gradbenega dovoljenja ter da gradbeno dovoljenje v nobenem primeru ne posega v pravice tožeče stranke.

Po določbi 1. odstavka 63. člena Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 102/04 – uradno prečiščeno besedilo in nadaljnji, dalje ZGO-1) pristojni upravni organ za gradbene zadeve povabi stranke, da se seznanijo z nameravano gradnjo in da se o njej izrečejo na obravnavi. Tožeča stranka ima torej prav, ko navaja, da je bila tožena stranka v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja dolžna opraviti ustno obravnavo. Prav ima tudi ko navaja, da narok, na katerem je bila seznanjena z nameravano gradnjo, ni bila ustna obravnava v smislu 154. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo in nadaljnji, dalje ZUP). Zato je tudi po presoji sodišča prvostopenjski upravni organ s tem, ko ni opravil ustne obravnave, zagrešil kršitev pravil upravnega postopka.

Vendar pa opustitev ustne obravnave ni uvrščena med kršitve iz 2. odstavka 237. člena ZUP, ki se jih v vsakem primeru šteje za bistvene kršitve pravil upravnega postopka (absolutne bistvene kršitve). Zato je treba preizkusiti, ali je zagrešena kršitev po svoji vsebini taka, da je vplivala ali bi mogla vplivati na zakonitost oziroma pravilnost odločitve. Tožeča stranka v tem pogledu navaja, da bi moral upravni organ stranke na obravnavi seznaniti z nameravano gradnjo in jim dati možnost, da podajo svoja stališča do vprašanja, ali z gradnjo soglašajo ali ne, poleg tega pa tudi možnost, da o tem predložijo dokaze. S tem tožeča stranka v bistvu navaja, da ji ni bila dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe. Ob tem tožeča stranka sicer navaja še kršitve nadaljnjih temeljnih načel upravnega postopka, vendar teh navedb ne konkretizira, tako da se sodišče do njih ni moglo opredeliti.

Po določbi 1. odstavka 9. člena ZUP je treba pred izdajo odločbe stranki dati možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo. To pomeni, da se lahko upravni organ pri odločanju na podlagi navedene zakonske določbe opre le na dejstva in dokaze, glede katerih se je stranka lahko v postopku ustrezno izjasnila. Vendar pa ZUP ne določa načina, na katerega mora organ stranki zagotoviti to možnost. Presoja, ali se je stranka v postopku lahko izjasnila o pravno relevantnih dejstvih in okoliščinah, je torej v največji meri odvisna od konkretnih okoliščin obravnavane zadeve.

V obravnavani zadevi tožeča stranka niti ne navaja, da s kakšno od okoliščin, pomembnih za odločitev v zadevi, ne bi bila seznanjena oziroma se o njej ne bi mogla izreči. Enako izhaja tudi iz zapisnika naroka z dne 23. 9. 2009, saj je bila po tem zapisniku tožeča stranka seznanjena z nameravano gradnjo, zoper to gradnjo je lahko na zapisnik podala pripombe, zagotovljena pa ji je bila tudi strokovna pomoč njene pooblaščenke. Ob tem tožeča stranka ne v pritožbi zoper prvostopenjsko odločbo, ne v tožbi ne navaja konkretno, katere navedbe bi lahko podala in katere dokaze predlagala na ustni obravnavi, niti tega, zakaj tega ni mogla storiti na opravljenem naroku. Sodišče dodaja še, da tudi sicer tožbene navedbe o nesprejemljivosti nameravane gradnje za tožečo stranko niso vsebinsko v ničemer drugačne od navedb, ki jih je podala že na navedenem naroku in jih prvostopenjski organ povzema v obrazložitev svoje odločbe.

Navedbe tožeče stranke zato po presoji sodišča v ničemer ne izkazujejo, da bi bila kakorkoli prikrajšana v svoji pravici, izjasniti se o dejstvih, pomembnih za izdajo odločbe, kaj takega pa ne izhaja niti iz upravnih spisov oziroma drugih okoliščin obravnavane zadeve. Sodišče zato ugotavlja, da je bila z opustitvijo ustne obravnave sicer zagrešena kršitev pravil upravnega postopka, ki pa ni vplivala na pravilnost in zakonitost izdane odločbe, zato ne predstavlja podlage za morebitno odpravo izpodbijanega gradbenega dovoljenja.

Glede tožbene navedbe, da je izrek izpodbijanega gradbenega dovoljenja sam s seboj v nasprotju, sodišče ugotavlja, da se opisni del izreka izrecno nanaša zgolj na počitniško hišo tlorisa 8,4 m x 13,0 m, etažnosti P  + M, s kolenčnim zidoma 0,30 m (točka A1) oziroma v njem ni omenjen noben pomožni objekt. V obrazložitvi dovoljenja (stran 8, poseben naslov „nadstrešnica“) tožena stranka smiselno pojasnjuje, da nadstrešnica, ki je sicer prikazana v projektni dokumentaciji, ni predmet tega gradbenega dovoljenja, saj gre glede na njene značilnosti za enostaven objekt, za katerega gradbenega dovoljenja ni potrebno pridobiti. Tako po izreku, kot tudi po obrazložitvi izpodbijanega gradbenega dovoljenja torej gradnja nadstrešnice ni predmet tega gradbenega dovoljenja, tožena stranka pa ustrezno obrazlaga, zakaj je kljub temu vrisana v projektno dokumentacijo. Navidezno nasprotje med pisnim in grafičnim delom izreka (PGD) je na ta način ustrezno obrazloženo oziroma odpravljeno, zato tožbene navedbe v tej smeri niso utemeljene.

Vse ostale tožbene navedbe, tako glede uporabe služnostne poti kot glede sporov med prizadetima strankama in tožečo stranko ter glede načina uporabe že obstoječega objekta prizadetih strank, se brez dvoma in tudi po izrecnih navedbah tožeče stranke ne nanašajo ne na nameravano gradnjo, ne na zemljišče, na katerem naj bi ta gradnja stala. Ne določbe ZGO-1, ne katerega koli drugega predpisa, ki ga je treba upoštevati pri izdaji gradbenega dovoljenja, zato ne dajejo podlage za obravnavo teh navedb v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja in s tem tudi v upravnem sporu, v katerem se odloča o zakonitosti tega gradbenega dovoljenja. Sodišče zato teh tožbenih navedb ni obravnavalo po vsebini.

Iz navedenih razlogov sodišče ugotavlja, da je izpodbijana odločba pravilna in utemeljena na zakonu, v postopku pred njeno izdajo pa ni prišlo do bistvenih kršitev upravnega postopka, zato je tožbo na podlagi 1. odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo kot neutemeljeno. Ker v tožbi niso bila navedena nobena nova dejstva ali dokazi, ki bi utegnili biti pomembni za odločitev, je sodišče o zadevi na podlagi 2. alineje 2. odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, na nejavni seji.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.