sklep U 1267/2008
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2008-06-05

sporno pravno razmerje - učinkovito pravno sredstvo - upravni spor - začasna odredba - referendum

Po določilu 2. odstavka 31. člena ZUS-1 lahko sodišče zadrži le izvršitev izpodbijanega akta - tega pa tožnik v tožbi ne predlaga, saj ne predlaga zadržanja izvršitve oziroma učinkov izpodbijanega obvestila, ampak uveljavlja zadržanje uradne objave odloka o prostorski strategiji razvoja občine A. do končne odločitve. Zato z vidika določila 2. odstavka 32. člena ZUS-1 izdaja začasne odredbe, tako kot jo predlaga tožnik, ni dopustna. Tožnik predlaga zadržanje objave akta, ki ga je sprejel občinski svet, ki ni isti organ, s katerim ima tožnik sporno razmerje v tem upravnem sporu v smislu tega, zoper kateri organ je vložena tožba v upravnem sporu. Vendar je po presoji sodišča element spornega pravnega razmerja (v smislu 3. odstavka 32. člena ZUS-1) v tem primeru vseeno podan, kajti po določilu 3. odstavka 46. člena ZLS je ravno tožena stranka tista, ki je dolžna zadržati objavo splošnega akta - v zvezi s katerim je tudi vložena pobuda za referendum in tožba - do odločitve o pobudi oziroma do odločitve na referendumu; tožnik pa lahko zadržanje objave na podlagi vložene tožbe in zahteve za izdajo začasne odredbe v upravnem sporu še podaljša do vročitve sodne odločbe o zakonitosti izpodbijanega akta v upravnem sporu.

Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrne.

Tožeča stranka je županu in občinskemu svetu poslala pobudo volivcem za razpis referenduma z dne 25. 4. 2008, v kateri pravi, da je Občinski svet Občine A. na 14. redni seji dne 16. 4. 2008 sprejel Strategijo prostorskega razvoja Občine A., ki v starem delu A. spreminja 166.303 m2 kmetijskih zemljišč v zazidljiva zemljišča. To pomeni, da se bodo pozidala vsa razpoložljiva zemljišča med B. in C., do občinske meje, kljub nasprotovanju nekaterih lastnikov kmetijskih zemljišč. Vsa nepozidana stavbna zemljišča bodo tudi dodatno obdavčena. Ker investitorji stojijo v vrsti za zazidljiva zemljišča na pragu D., bo pozidava opravljena v zelo kratkem času, kar pomeni, da bo A. odvzeta možnost kakršnekoli pozidave za potrebe domačinov v prihodnosti. Tako veliko povečanje naselja pa bo prineslo veliko problemov sedanjim občanom in sicer so v zvezi s tem navedli: - prometni infarkt na E., B., F. in G., ki so vse tudi šolske poti in vse brez pločnikov, - finančna vlaganja v širitev obstoječih kapacitet komunalne infrastrukture: vodovod, kanalizacija, - finančna vlaganja v širitev vrtcev, šole, - zaradi navedenih finančnih vlaganj ne bo sredstev za prepotrebno graditev kulturnega doma, zdravstvene postaje, gasilskega doma, športne dvorane, pokopališča.

Referendumsko vprašanje se je glasilo: "Ali soglašate s pozidavo celotne kmetijske površine med B. in C., do meje občine na severu, v skupni površini 166.303 m2, kakor določa sprejeta Strategija prostorskega razvoja občine A.?"

Tožena stranka je tožeči stranki odgovorila z obvestilom z dne 6. 5. 2008 in sicer, da v skladu s 4. odstavkom 61. člena Statuta Občine A. pobuda ni v skladu s Statutom Občine A.. Iz pobude ni razvidno, ali gre za naknadni referendum o Strategiji prostorskega razvoja Občine A., ali za svetovalni (nezavezujoči) referendum ali za kakšne druge vrste referendum. V celoti naj bi bilo tudi nejasno območje, na katerega se nanaša vprašanje. Nadalje ni jasno, ali se vprašanje nanaša samo na površine, ki naj bi šele postale zazidljive, ali tudi na površine, ki so že zazidljive, in v skladu s tem tudi ni jasno, od kod ocena površin, ki je navedena v vprašanju. Če gre za naknadni referendum, mora biti vprašanje oblikovano tako, da se potrdi ali zavrne splošni akt v celoti ali pa natančno navedeni deli oziroma točno določene posamezne določbe splošnega akta (60. člen Statuta). Ob smiselni uporabi Zakona o referendumih in ljudski iniciativi (Uradni list RS, UPB2, št. 26/2007, v nadaljevanju ZRLI), ki pravi, da mora biti podpis osebe lastnoročen, in podpora dana samo enkrat, se pojavlja resen dvom v resničnost dani podpori oziroma verodostojnost podpisov (podobno tudi 62. člen Statuta Občine A. - osebno podpisovanje). Ob smiselni uporabi ZLRI tožena stranka tudi ugotavlja, da ni razvidno, ali so bili podpisniki seznanjeni s stranjo, kjer je opredeljena vsebina pobude, saj je priložen seznam "podpisnikov pobude Občinskemu svetu za razpis referenduma", kjer ne piše, za kateri referendum gre. Tožena stranka je tožnika pozvala, naj ugotovljene neskladnosti odpravi in jih uskladi s Statutom Občine A. v osmih dneh, ali od pobude odstopi.

Tožeča stranka je podala popravljeno pobudo volivcev za naknadni referendum z dne 15. 5. 2008 in pojasnjuje, da je zdaj iz pobude razvidno, da gre za naknadni referendum o Odloku o strategiji prostorskega razvoja občine A., sprejetem na seji občinskega sveta 16. 4. 2008. Pravi, da je podatek 166.303 m2 novih zazidljivih površin vzet iz 41. člena Odloka o strategiji prostorskega razvoja občine A.. Referendumsko vprašanje je sedaj usklajeno s 16.c členom Zakona o referendumu, vsi podpisniki so bili seznanjeni z vsebino pobude in referendumskim vprašanjem, kar je razvidno iz besedila na podpisanih polah, in dodaja, da je bila posebna pozornost posvečena lastnoročnemu podpisovanju. Kot prilogo je tožeča stranka predložila 127 lastnoročnih podpisov občanov v skladu z Zakonom o referendumu in 62. členom Statuta Občine A. in 19 lastnoročnih podpisov občanov samo z rojstno letnico. V pobudi navajajo, da želijo uveljaviti pravico do naknadnega referenduma skladno z 58. in 61. členom Statuta Občine A. in Zakona o referendumu. Referendumsko vprašanje pa se glasi: "Ali ste za to, da se uveljavi Odlok o strategiji prostorskega razvoja občine A., ki ga je sprejel Občinski svet občine A. na seji dne 16. aprila 2008?"

V izpodbijanem aktu tožena stranka pravi, da "v skladu z določilom 4. odstavka 61. člena Statuta Občine A. obvešča pobudnika in vlagatelja oziroma kontaktno osebo podpisnikov pobude za razpis referenduma, vložene 30. 4. 2008, g. A.A., ki je bila kot dopolnjena ponovno vložena dne 16. 5. 2008, da pobuda ni dopolnjena in ne vložena v skladu s Statutom Občine A.. Ker pobudnik vloge ni uskladil, se šteje, da pobuda ni bila vložena." Tožena stranka pravi, da je iz priloge razvidno, da gre za novo pobudo za razpis naknadnega referenduma o Odloku o strategiji prostorskega razvoja Občine A., sprejeti na sejni občinskega sveta 16. 4. 2008, saj je vlogi priložen nov spisek oziroma seznam podpisnikov - podpornikov, ki ni identičen seznamu podpisnikov v vlogi oziroma pobudi za razpis referenduma, vloženi 30. 4. 2008. Poleg tega je vsebinsko povsem spremenjeno tudi predlagano referendumsko vprašanje. V prejšnji pobudi je bilo jasno, da gre za vprašanje o pozidavi doslej nezazidljivih površin na nejasno določenem območju med hribom C. in E.; ni pa bilo jasno, ali pobudniki predlagajo naknadni zakonodajni referendum ali posvetovalni referendum. V tokratni pobudi pa pobudniki zahtevajo naknadni referendum o Strategiji prostorskega razvoja Občine A. v celoti. Ker je nova vloga vložena 16. 5. 2008, je s tem zamujen tudi 15 dnevni rok za vložitev pobude, določen v 59. členu Statuta Občine A., v pobudi z dne 30. 4. 2008 pa pobudnik v roku ni odpravil neskladnosti s Statutom Občine A., zato je bilo mogoče odločiti samo tako, kot je navedeno v prvem odstavku tega obvestila oziroma ugotoviti, da pobuda ni bila vložena.

Ne glede na ugotovitev o novi pobudi z novimi podpisi tožena stranka dodaja, da glede na 59. in 61. člen Statuta Občine A. pobudnik ni uskladil svoje prve vloge tako, kot to zahteva Statut, ki pravi, da se pobuda vloži kot pobuda volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma (59. člen) in v 61. členu pravi, da mora pobuda vsebovati že oblikovano zahtevo za razpis referenduma, ki pa je v vloženi pobudi ni. Obrazložitev pobude pa navaja ljudi na razmišljanje, da je Strategija izvedbeni akt in ne le strateški del Občinskega prostorskega načrta, ki pa ga mora občinski svet še sprejeti. Strategija prostorskega razvoja je potemtakem dolgoročni prostorski strateški načrt, ki naj bi se uresničeval, dvajset, trideset let, podobno kot nekdanji dolgoročni plani, in ki šele z dodatnim izvedbenim delom občinskega prostorskega načrta in nadaljnjimi občinskimi podrobnimi prostorskimi načrti postane operativen ali uresničljiv. To pomeni, da na podlagi sprejete Strategije še ni mogoče začeti z nikakršno pozidavo. Šele po sprejemu izvedbenega dela občinskega prostorskega načrta bo občina lahko pristopila k postopku sprejemanja občinskega podrobnega prostorskega načrta. V izvedbenem aktu bo predvidena tudi dinamika in komunalno opremljanje, kar pomeni, da se bo šele tedaj natančno določilo, kje in v kolikšnem obsegu bo mogoče graditi. Navedba, da domačini ne bodo imeli možnosti za pozidavo v prihodnosti, ne drži tudi zato, ker z zemljišči razpolagajo v večini domačini, ki imajo svobodno voljo odločati o prodaji svojega premoženja ali zadržati zemljišče za svoje otroke. S tem je dana možnost, da domačini svoje naslednike ohranijo v bližini. Navedena dikcija obrazložitve (da domačini nimajo možnosti pozidave) je z vidika ustave celo sporna, saj navaja na diskriminacijo drugih, ki niso domačini. Ker iz strategije izhaja postopna dinamika in ekstenzivna poselitev, tudi ne bo takšne obremenitve šole oziroma vrtca, da tega ne bi prenesli. Nadalje tožena stranka pravi, da so vprašanje oblikovali tako, da sprašujejo o tem, ali naj se ne uveljavi ali zavrne celotna Strategija prostorskega razvoja Občine A.. Iz obrazložitve pa izhaja, da gre samo za del strategije, ki se nanaša na individualno poselitev v enem predelu A. in ne za druge prostorske rešitve, ki so predvidene v strategiji, kot je npr. Umestitev obvoznice A., umestitev lokacije za gasilski dom, ureditev odprtih vprašanj za Obrtno industrijsko cono, naselje H, območje I.. S tako obrazložitvijo, ki je bila podpisnikom pobude predstavljena - zapisana pred vprašanjem, zavajajo podpisnike, saj so slednji prepričani, da gre samo za izločitev možnosti poselitve, navedene v obrazložitvi, kar pa ni res. Z razveljavitvijo strategije bi bili celotni postopek in tudi pozitivna mnenja soglasodajalcev z ravni države (npr. v zvezi s koridorjem za obvoznico, v zvezi z območji za selitev kmetij, za lokacijo novega gasilskega doma) izničeni. V primeru, da bi bilo tako oblikovano referendumsko vprašanje uspešno in bi volivci Strategijo zavrnili, bi bila glede na določbo 4. odstavka 61. člena Statuta odločitev zavezujoča za celotno mandatno obdobje občinskega sveta. Nihče namreč do konca tega mandatnega obdobja ne bi smel občinskemu svetu predlagati v sprejem zavrnjenih rešitev. Kar pomeni, da tudi obvoznice in gasilskega doma na navedenih lokacijah ne bo možno predlagati vsaj tri leta, kaj šele umestiti v prostor, in za toliko časa bi se vsi ti načrti odmaknili v prihodnost; zavrt bi bil razvoj občine v celoti.

V tožbi tožeča stranka pravi, da je kršena pravica do organizacije naknadnega referenduma.

Dne 16. 4. 2008 je Občinski svet Občine A. sprejel Odlok o strategiji prostorskega razvoja Občine A.. Ta odlok predvideva pozidavo obširnih kmetijskih površin v starem delu A., kjer je danes ekstenzivna pozidava z ozkimi cestami brez pločnikov, med hišami pa je premalo prostora. Te ulice so hkrati tudi šolske poti, ki jih ob jutranjih konicah dodatno obremenjujejo vozniki, ki uporabljajo te ceste kot obvoznico za preobremenjeno regionalno cesto A. - J.. Načrtovana masovna pozidava bi še dodatno poslabšala prometno varnostne in splošne življenjske okoliščine. Pobudniki Civilne iniciative so organizirali zbiranje podpisov za vložitev pobude za razpis referenduma, ki je bila vložena 30. 4. 2008 in jo je s podpisi podprlo 136 volilnih upravičencev v A.. Ker niso želeli zavrnitve celotnega odloka, so v referendumsko vprašanje vključili samo del sprejete Strategije prostorskega razvoja. Dne 9. 5. 2008 so prejeli od župana zavrnitev pobude, v kateri je določil 8 dnevni rok za dopolnitev pobude. V zavrnitvi župan piše, da iz pobude ni razvidno, ali gre za naknadni referendum in da je referendumsko vprašanje nejasno. Nesporno je, da se bolj jasnega vprašanja glede območja, na katerem se nasprotuje pozidavi, ne da napisati, ker se dejansko vsa kmetijska zemljišča na omenjenem območju v strategiji namenjajo pozidavi. To območje na vzhodni strani omejuje ulica B., na zahodni strani gozdno pobočje C., na severu meja Občine A. in na jugu poseljeno območje. Če bi v vprašanju zapisali tako, kot je zapisano v odloku o strategiji, torej, da gre za območja: K., L., M. ..., bi bilo to zlasti za volivce novejšega dela A. mnogo bolj nejasno. V zavrnitvi župan nadalje dvomi o verodostojnosti številnih podpisov. Zbranih je bilo 136 podpisov, dvom o lastnoročnosti podpisov pa je upravičen pri morda 10 podpisih, ki so si pri nekaterih družinskih članih zelo podobni. Ko so vprašali sporne podpisnike, so pojasnili, da je šlo v nekaterih primerih za slabotne ali bolne osebe in so za njih podpisali z njihovo privolitvijo domači, v enem primeru pa je odsotne domače z njihovo predhodno privolitvijo podpisala domača oseba. Ob kriminalistični preiskavi suma ponarejanja podpisov, ki je posledica županove prijave, se zdi delovanje kriminalista zelo nenavadno, saj ga ne zanima, kdo in zakaj je sumljive podpise podpisal, ampak hoče vedeti predvsem, kdo je zbiral podpise. Vsiljuje se občutek, da je namen te preiskave ustrahovanje Civilne iniciative. Ob tem pa so tudi zelo sporni razni pritiski občinskega vodstva, ki jih doživljajo podpisniki pobude. Dne 16. 5. 2008 so vložili na Občini A. pobudo volivcev za razpis naknadnega referenduma z zahtevanimi dopolnitvami: ker je župan v zavrnitvi osnovne pobude zahteval, da mora biti referendumsko vprašanje oblikovano tako, da se potrdi ali zavrne splošni akt v celoti ali pa natančno navedeni deli oziroma točno določene posamezne določbe splošnega akta, so v vprašanje vključili celotni odlok, ker ni mogoče izločiti posameznih členov, ker so vsebine členov medsebojno prepletene. Tožnik pravi, da je dne 23. 5. 2008 prejel županovo zavrnitev tudi dopolnjene pobude. Ker so morali podpisnike prvotne pobude seznaniti z dopolnitvami in novim referendumskim vprašanjem, je samoumevno, da so morali ponovno zbirati podpise, ob tem pa je seveda težko zavračati nove podpisnike. Ker je bilo tudi tokrat zbranih med ostalimi več kot 50 podpisov občanov, ki so se podpisali tudi v prvotni pobudi, ne more veljati županova trditev, da gre za popolnoma novo pobudo, in da je zamujen rok vložitve. Rok vložitve pobude torej v nobenem m primeru ni bil zamujen. Nadalje župan zavrača dopolnjeno pobudo tudi z razlogom, da je referendumsko vprašanje popolnoma spremenjeno. V prvi zavrnitvi je župan jasno zapisal, da mora mora biti v vprašanju celoten splošni akt ali točno določen del splošnega akta. Izpolnili so torej njegovo zahtevo, zato ni jasno, zakaj jo tožena stranka zavrača. Župan tudi zavrača dopolnjeno pobudo, ker ni bila vložena kot pobuda volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma. V prvi zavrnitvi pobude župan ni zahteval tega popravka, čeprav je po Statutu dolžan na to opozoriti vlagatelja, torej se je strinjal s tako naslovljeno pobudo, kot je bila vložena v osnovi, ob tem da se določi, za kakšen referendum gre. Podpisniki pobude nikakor ne nasprotujejo strategiji v celoti. Če župan resnično ne želi ogroziti strategije v celoti, lahko sam predlaga Občinskemu svetu razpis referenduma, v katerem on definira vprašanje, ki bo skladno s prvo pobudo. Predlaga, da sodišče preizkusi odločitev župana z razpisom naknadnega referenduma, istočasno pa predlaga, da se z uradno objavo Odloka o prostorski strategiji razvoja občine A. počaka do končne pravne odločitve.

Zahteva za izdajo začasne odredbe ni utemeljena.

Izpodbijani akt tožene stranke (obvestilo št. ... z dne 22. 5. 2008) ni upravni akt, ampak gre za akt o seznanitvi pobudnika referenduma, da pobuda ni bila vložena v smislu 2. odstavka 47. člena Zakona o lokalni samoupravi (ZLS, Uradni list RS, št. 72/93 z nadaljnjimi spremembami in dopolnitvami). Vendar, ker določilo 1. odstavka 2. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1, Uradni list RS, št. 105/2006) pravi, da o zakonitosti drugih aktov, ki niso dokončni upravni akti, odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon, sodno varstvo v upravnem sporu v predmetnih zadevah pa je predvideno v določilu 3. odstavka 47. člena ZLS, je v navedenem smislu podana temeljna procesna predpostavka za odločanje o zahtevi za izdajo začasne odredbe. Po določilu 2. odstavka 32. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1, Uradni list RS, št. 105/2006) sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda in pri tem odločanju mora sodišče v skladu z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank. Po tem določilu torej lahko sodišče zadrži le izvršitev izpodbijanega akta - tega pa tožnik v tožbi ne predlaga, saj ne predlaga zadržanja izvršitve oziroma učinkov izpodbijanega obvestila, ampak uveljavlja zadržanje uradne objave odloka o prostorski strategiji razvoja občine A. do končne odločitve. Zato z vidika določila 2. odstavka 32. člena ZUS-1 izdaja začasne odredbe, tako kot jo predlaga tožnik, niti ni dopustna.

Sodišče pa je presodilo tožnikovo zahtevo tudi z vidika 3. odstavka 32. člena ZUS-1, ki pravi, da tožnik lahko iz razlogov iz 2. odstavka tega člena zahteva izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetna izkaže za potrebno.

Tožnik predlaga zadržanje objave akta, ki ga je sprejel občinski svet, ki ni isti organ, s katerim ima tožnik sporno razmerje v tem upravnem sporu v smislu tega, zoper kateri organ je vložena tožba v upravnem sporu. Vendar je po presoji sodišča element spornega pravnega razmerja (v smislu 3. odstavka 32. člena ZUS-1) v tem primeru vseeno podan, kajti po določilu 3. odstavka 46. člena ZLS je ravno tožena stranka tista, ki je dolžna zadržati objavo splošnega akta - v zvezi s katerim je tudi vložena pobuda za referendum in tožba - do odločitve o pobudi oziroma do odločitve na referendumu; tožnik pa lahko zadržanje objave na podlagi vložene tožbe in zahteve za izdajo začasne odredbe v upravnem sporu še podaljša do vročitve sodne odločbe o zakonitosti izpodbijanega akta v upravnem sporu. Zaradi tega in zaradi varovanja učinkovitosti sodnega varstva pravice do sodelovanja pri odločanja v občini iz 44. člena ZLS (v smislu pravice iz 23. člena Ustave), ki se odraža tudi v zakonodajalčevi volji po zavezujočem učinku referendumske volje za občinski svet do konca njegovega mandata (4. odstavek 46. člena ZLS), pri čemer je sodišče upoštevalo tudi možnost, ki jo imajo volivci na podlagi 48. člena ZLS, je sodišče po vsebini vzelo v presojo zahtevo za izdajo začasne odredbe na podlagi 3. odstavka 32. člena ZUS-1.

Pri vsebinski presoji utemeljenosti zahteve za izdajo začasne odredbe po 3. odstavku 32. člena ZUS-1 veljajo isti kriteriji, kot po določilu 2. odstavka 32. člena ZUS-1, to pomeni, da bi morala tožeča stranka opredeliti konkretno škodo, ki ji grozi z objavo odloka občine že z odločitvijo o pobudi oziroma do vročitve sodne odločbe o zakonitosti izpodbijanega akta, ki pa jo mora sodišče izdati v 30 dneh od prejema tožbe (4. odstavek 47. člena ZLS); morala bi utemeljiti, da grozeča škoda zaradi objave splošnega akta pomeni težko popravljivo škodo in v tem smislu z zadostno stopnjo verjetnosti izkazati za potrebno, da se nastanek takšne škode prepreči z zadržanjem objave odloka. Tožeča stranka v navedenem smislu ni utemeljila zahteve za izdajo začasne odredbe, vsebinsko nestrinjanje in predvideni problemi zaradi sprejete strategije, kar izhaja iz utemeljitve tožbe, pa težko popravljive škode še ne predstavljajo. Tožnik tudi ni z ničemer utemeljil, da izdaja začasne odredbe ne bi nesorazmerno prizadela javne koristi. Zato je sodišče zahtevo za izdajo začasne odredbe na podlagi 3. odstavka 32. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

URS člen 23,  23.  ZLS člen 48,  47/2,  47/3,  47/4,  44,  46/3,  46/4,  48,  47/2,  47/3,  47/4,  44,  46/3,  46/4.  ZUS-1 člen 32,  32/2,  32/3,  32,  32/2,  32/3.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.