sklep U 1315/2003
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2006-10-04

LOKALNA SAMOUPRAVA - GOSPODARSKE JAVNE SLUŽBE - UPRAVNI SPOR

pravni interes - upravni spor - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - javno podjetje - nosilec javne funkcije

Sodišče bi lahko sprejelo tožbo tožnika v vsebinsko presojo, če bi zavzelo stališče, da so člani nadzornega sveta javnega podjetja nosilci javnih funkcij v smislu prve možnosti vložitve sodnega varstva iz določila 2. odstavka 3. člena ZUS. Glede tega vprašanja je namreč mogoče zavzeti široko ali ozko interpretacijo. Po široki interpretaciji pojma"nosilec javne funkcije" bi to lahko bil vsakdo, ki opravlja določeno funkcijo znotraj javnih služb, po ozki interpretaciji pa le tisti, ki so nosilci v smislu vodenja, upravljanja, zastopanja pravnega subjekta, ki opravlja javno službo. Odločitev o tem, ali je izpodbijani akt - ki v konkretnem primeru vzpostavlja spor znotraj organa lokalne samouprave v zvezi z uporabo poslovnika organa lokalne skupnosti (Poslovnik Občinskega sveta Občine Ž.) in gre za spor o lokalni zadevi, ki jo občina ureja samostojno v smislu 1. odstavka 140. člena Ustave - sploh tak akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, pa je odvisna tudi od tega, kdo toži. V vsakem primeru mora namreč tožnik imeti pravni interes v smislu 4. točke 1. odstavka 34. člena ZUS.

Z izpodbijanim aktom je tožena stranka na predlog Komisije za mandatna vprašanja, volitve in imenovanja s tajnim glasovanjem imenovala 3-članski nadzorni svet javnega komunalnega podjetja Ž.Ž.Ž. d.o.o., Ž.

V tožbi tožnik pravi, da so volitve potekale nezakonito in sicer v nasprotju z določbami Poslovnika Občinskega sveta, na kar je tožeča stranka opozorila takoj po glasovanju. Svetniki so glasovali tako, da so na glasovnici obkrožili za ali proti, torej za vse predlagane v "paketu". Pravilno glasovanje bi se izvršilo, da se obkroži zaporedno številko pred priimkom in imenom kandidata, za katerega se želi glasovati in največ toliko zaporednih številk, koliko kandidatov je v skladu z navodilom na glasovnici treba imenovati. Predmetno volilno pravilo je določeno v devetem odstavku 56. členu Poslovnika Občinskega sveta. Sklicuje se tudi na določili 103. in 104. člena Poslovnika Občinskega sveta. Zaradi tega je izpodbijani sklep treba odpraviti, saj volitve ne odražajo prave volje svetnikov oziroma rezultat volitev ni pravilen. Tožeča stranka navaja, da so sedaj izvoljeni kandidati, ki lahko ne bi bili izvoljeni, v kolikor bi potekalo glasovanje na glasovnici za imenovanje kandidatov. Tožeča stranka navaja, da gre za kršitev temeljnih načel pravne države, saj je prišlo do kršitev volilnih pravil. Kot dokaz je predlagal zaslišanje tožeče stranke. Zahteva povrnitev stroškov postopka.

V odgovoru na tožbo tožena stranka pravi, da so bili v gradivu za sejo Občinskega sveta na podlagi predhodnega kandidacijskega postopka predlagani trije člani za tri mesta v nadzornem svetu. V razpravi o predlogu za imenovanje so bile podane obrazložitve s strani predstavnika Komisije za mandatna vprašanja, volitve in imenovanja. Drugih predlogov za morebitno zamenjavo posameznega predlaganega člana ali za dodatne nove kandidate ni bilo. Zato je župan razpravo sklenil. Tožeča stranka pa je v skladu s Poslovnikom občinskega sveta predlagala tajno glasovanje. Zato se je brez razprave pristopilo k tajnemu glasovanju. Pravi, da so bile glasovnice izdelane v skladu z drugim odstavkom 104. člena Poslovnika občinskega sveta. To pomeni, da se je glasovalo o listi kandidatov. Ugotovljen je bil izid glasovanja, ki je pokazal, da so bili predlagani člani izvoljeni s potrebno večino glasov. Tega pa tožnik ne oporeka. Tožena stranka še pravi, da se lahko po prvem odstavku 58. člena Poslovnika občinskega sveta glasovanje ponovi, če član občinskega sveta utemeljeno ugovarja poteku glasovanja ali ugotovitvi izida glasovanja. Odgovor in pojasnilo na navedbe svetnika je podal predsednik statutarno pravne komisije, ki je ugotovil, da je glasovanje potekalo skladno z določili poslovnika. Ker ni bilo ugotovljenih nepravilnosti pri poteku in ugotovitvi izida glasovanja, predlog za ponovno glasovanje pa po odgovoru ni bil podan, se ponovno glasovanje ni izvedlo. Ker ni bil predlagan predhodni postopek po 58. členu citiranega poslovnika, je tožba nedopustna.

V odgovoru na odgovor tožene stranke tožnik pravi, da iz tretjega odstavka na strani 4 magnetograma izhaja, da je tožeča stranka zahtevala ponovitev volitev in Občinski svet o predlogu tožeče stranke sploh ni glasoval, kar je dodaten razlog za utemeljenost zahtevka. Tožena stranka je ravnala v nasprotju z določbami drugega odstavka 58. člena Poslovnika občinskega sveta, kjer je določeno, da o ponovitvi glasovanja odloči Občinski svet brez razprave na predlog člana, ki ugovarja poteku ali ugotovitvi izida glasovanja ali na predlog glasujočega.

Po določilu 1. odstavka 157. člena Ustave RS upravno sodišče odloča o zakonitosti dokončnih posamičnih aktov, s katerimi /.../ organi lokalnih skupnosti odločajo o pravicah ali o obveznostih in pravnih koristih posameznikov in organizacij, če za določeno zadevo ni z zakonom predvideno drugo sodno varstvo. Tožnik v tožbi ne pravi, da je bilo z izpodbijanim aktom odločeno o kakšni njegovi pravici ali pravni koristi, ki jo ima kot posameznik, ampak pravi, da je bil postopek izvolitve članov nadzornega sveta javnega podjetja nezakonit in da so bili izvoljeni kandidati, ki lahko ne bi bili izvoljeni, če bi glasovanje potekalo drugače. Tudi po Zakonu o upravnem sporu (ZUS, Uradni list RS, št. 50/97, 70/2000, 92/2005 - odločba US, odločba Ustavnega sodišča v zadevi U-I-68/04 z dne 6. 4. 2006) je sodno varstvo namenjeno posameznikom zoper dokončne posamične akte, če so lahko nosilci pravic in obveznosti, in tudi zoper dejanja, če gre za varstvo ustavnih pravic in ni zagotovljeno drugo sodno varstvo (1. člen ZUS). Tožnik ne zatrjuje, da uveljavlja sodno varstvo zaradi varstva njegovih pravic in pravnih interesov in ta okoliščina, da bi tožnik uveljavljal sodno varstvo zaradi njegovih pravic ne izhaja iz podatkov v spisu. Določilo 44. člena Ustave se na predmetni spor nanaša le posredno, kajti pravica do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev pripada državljanom in sicer tako, da državljani - v konkretnem primeru občani v lokalni skupnosti - v skladu z zakonom sodelujejo pri upravljanju javnih zadev bodisi neposredno (na primer referendum, lokalne volitve) bodisi po izvoljenih predstavnikih. Ta posredna zveza med določilom 44. člena Ustave in predmetno tožbo ne pomeni, da tožnik v tem upravnem sporu uveljavlja sodno varstvo za njegovo pravico, zato po presoji sodišča tudi nima pravno veljavnega interesa za tožbo v upravnem sporu, kar je bistvenega pomena za uporabo določila 2. odstavka 3. člena ZUS, na podlagi katerega je tožnik tudi vložil predmetno tožbo. ZUS namreč vsebuje specialno določbo v določilu 2. odstavka 3. člena ZUS, ki opredeljuje možnost sodnega varstva v upravnem sporu v postopkih izvolitev oziroma imenovanj določenih nosilcev javnih funkcij oziroma delavcev v javnih službah. Po tem določilu se lahko po določbah ZUS v upravnem sporu izpodbijajo posamični akti, izdani v volilnem postopku, in posamični akti o izvolitvah, imenovanjih, napredovanjih in razrešitvah funkcionarjev ter nosilcev javnih služb, če zakon tako določa, pa tudi akti o imenovanjih, napredovanjih in razrešitvah delavcev v državnih organih, organih lokalne skupnosti in javnih zavodih. V obeh primerih iz določila 2. odstavka 3. člena ZUS mora namreč tožnik imeti pravni interes za tožbo v upravnem sporu v smislu 4. točke 1. odstavka 34. člena ZUS. Z vidika drugega primera sodnega varstva iz 2. odstavka 3. člena ZUS je pomembno, da javno podjetje ni državni organ niti organ lokalne skupnosti. V drugem primeru iz tega določila ima možnost vložiti tožbo v upravnem sporu delavec v javnem zavodu, vendar samo če zakon tako določa. V konkretnem primeru ne gre za akt imenovanja delavca v javnem zavodu, ker je javno komunalno podjetje Ž.Ž.Ž. d.o.o., Ž., javno podjetje po Zakonu o gospodarskih javnih službah (ZGJS, Uradni list RS, št. 32/1993 z nadaljnjimi spremembami in dopolnitvami). Sodišče pa bi lahko sprejelo tožbo tožnika v vsebinsko presojo, če bi zavzelo stališče, da so člani nadzornega sveta javnega podjetja nosilci javnih funkcij v smislu prve možnosti vložitve sodnega varstva iz določila 2. odstavka 3. člena ZUS. Glede tega vprašanja je namreč mogoče zavzeti široko ali ozko interpretacijo. Po široki interpretaciji pojma"nosilec javne funkcije" bi to lahko bil vsakdo, ki opravlja določeno funkcijo znotraj javnih služb, po ozki interpretaciji pa le tisti, ki so nosilci v smislu vodenja, upravljanja, zastopanja pravnega subjekta, ki opravlja javno službo. (Na primer v zadevi I Up 126/99 z dne 1. 4. 1999 je Vrhovno sodišče RS zavzelo stališče, da so člani skupščine holdinga javnega podjetja nosilci javne službe v smislu 2. odstavka 3. člena ZUS glede na to, da je skupščina najvišji organ upravljanja in gospodarjenja z javnimi podjetji, povezanimi v holding in glede na specialne določbe o pristojnosti skupščine). V konkretnem primeru se sodišče ni opredelilo do tega pravnega vprašanja. Kajti, odločitev o tem, ali je izpodbijani akt - ki v konkretnem primeru vzpostavlja spor znotraj organa lokalne samouprave v zvezi z uporabo poslovnika organa lokalne skupnosti (Poslovnik Občinskega sveta Občine Ž.) in gre za spor o lokalni zadevi, ki jo občina ureja samostojno v smislu 1. odstavka 140. člena Ustave - sploh tak akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, je odvisna od tega, kdo toži. V vsakem primeru mora namreč tožnik imeti pravni interes v smislu 4. točke 1. odstavka 34. člena ZUS. Tega pa tožnik, kot je sodišče že obrazložilo na začetku obrazložitve sodbe, nima; pravnega interesa za tožbo v upravnem sporu pa mu ne daje niti Zakon o lokalnih volitvah niti Zakon o lokalni samoupravi, ki imata glede možnosti sprožanja upravnega spora specialne določbe. Zaradi tega se sodišče ni spustilo v vsebinsko presojo izpodbijanega akta, ampak je na podlagi tožbenih navedb odločilo, da je treba tožbo zavreči, ker izpodbijani akt očitno ne posega v tožnikovo pravico ali v njegovo neposredno, na zakon oprto korist 4. točka 1. odstavka 34. člena ZUS. Sodišče je odločilo brez zaslišanja tožnika, ker izvedba tega dokaznega predloga ne bi mogla pripeljati do drugačne odločitve. Pri tem se je sodišče oprlo na določilo 4. odstavka 72. člena ZUS, prakso Upravnega sodišča RS (sodbi v zadevi U 1671/2006 z dne 11. 8. 2006 in U 1197/2003 z dne 27. 9. 2006) in na stališče Ustavnega sodišča RS v odločbi Up-1055/05 z dne 19. 1. 2006. V tej odločbi je Ustavno sodišče v 10. točki obrazložitve odločbe zavzelo splošno stališče glede obveznosti glavne obravnave v upravnem sporu, ki je tudi sredstvo za izvedbo dokazov v upravnem sporu. Ustavno sodišče pravi, da je glavna obravnava v upravnem sporu "zgolj sredstvo za izvajanje dokazov. Stranki predlog za razpis glavne obravnave mora biti zato obrazložen, stranka pa mora v njem utemeljiti obstoj in pravno relevantnost predlaganih dokazov s stopnjo verjetnosti, ki je več kot samo golo zatrjevanje. V takem primeru je sodišče prve stopnje glavno obravnavo dolžno izvesti in ne sme že vnaprej zavrniti dokaznih predlogov." Ker na podlagi utemeljitve tega sklepa tožnikov predlog za zaslišanje ne bi mogel pripeljati do drugačne odločitve, je sodišče odločilo brez glavne obravnave.

Ker tožeča stranka s tožbo ni uspela, zavrženje tožbe zajema tudi stroškovni zahtevek (odločba Ustavnega sodišča RS v zadevi U-I-68/04 z dne 6. 4. 2006, 154. člen in 4. odstavek 163. člena ZPP).

URS člen 157, 157/1, 44, 140, 140/1, 157, 157/1, 44, 140, 140/1. ZUS člen 72, 72/4, 34, 34/1, 34/1-4, 1, 3, 3/2, 72, 72/4, 34, 34/1, 34/1-4, 1, 3, 3/2.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.