sodba U 1818/2008
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2009-04-09

vodno soglasje - poseg na priobalno zemljišče - poseg na poplavnem območju - nova dejstva in dokazi - obrazložitev odločbe - načelo zaslišanja stranke - seznanitev stranke z uspehom dokaznega postopka - upravni spor - nedovoljena tožbena novota

S tem, ko je upravni organ navedel, da gre za nasutje, ki ne predstavlja izjeme po 37. in 201. členu ZV-1, se ni opredelil do konkretnih okoliščin posega, ki jih je tožnik zatrjeval že v upravnem postopku in v tožbi, in tudi iz tega vidika presodil njegovo morebitno dopustnost v luči določbe 37. člena ZV-1.

Ker je bil v postopku predložen hidrološko hidravlični elaborat in je upravni organ na njegovi podlagi celo ugotavljal pravno relevantna dejstva, bi se moral opredeliti tudi do njegove strokovne ocene o vplivu posega na poplavno območje. Če upravni organ dvomi v verodostojnost elaborata, bi moral postaviti izvedenca.

Seznanitev stranke z uspehom dokazovanja je relevantna v primerih, ko upravni organ izvaja tudi dokaze, ki jih ni predlagala stranka, pa organ na podlagi izvedenih dokazov ugotovi drugačno dejansko stanje od tistega, ki ga je zatrjevala in dokazovala stranka.

Tožbi se ugodi, odločba Agencije RS za okolje, Urada za upravljanje z vodami, št. ... z dne 8. 4. 2008 se odpravi in se zadeva vrne upravnemu organu prve stopnje v ponovni postopek.

Toženka je z izpodbijano odločbo zavrnila tožnikov zahtevek za izdajo vodnega soglasja za nasutje terena v priobalnem delu reke Save na zemljiščih parc. št. 883/1, 884/2 in 884/1 k.o. A.. Iz obrazložitve je razvidno, da se obravnavano območje nahaja na poplavnem območju reke Save, severni del predvidenega nasutja na zemljišču parc. št. 884/2 k.o. A. pa na priobalnem zemljišču reke Save. Posegi na priobalnem zemljišču so glede na določbe 37. in 201. člena Zakona o vodah (v nadaljevanju ZV-1) dopustni le izjemoma. Ker v obravnavanem primeru ne gre za tako izjemo, poseg ni dovoljen. Poleg tega je upravni organ na podlagi podatkov iz priložene dokumentacije ugotovil, da je predvidena izvedba nasutja s 33.437,325 m3 materiala. Iz tega po njegovem mnenju izhaja, da se bo povečala poplavna ogroženost območja zaradi zmanjšane retenzijske površine oz. se bo na tem območju zmanjšal razpoložljivi volumen za razlivanje poplavne vode. Zaradi tega se bo voda razlivala po drugih zemljiščih in na njih poslabševala razmere. Iz tega pa tudi izhaja, da se bo ob pojavu visokih voda poslabšal vodni režim, saj bo zaradi dviga zemljišča oviran tok poplavnih voda. Ker so na poplavnih območjih prepovedane vse dejavnosti in vsi posegi v prostor, ki imajo lahko ob poplavah škodljiv vpliv (med drugim) na vodna in priobalna zemljišča ali povečujejo poplavno ogroženost območja, ne gre pa za poseg, ki je namenjen varstvu pred škodljivim delovanjem voda, je tudi to razlog za izdajo zavrnilne odločbe.

Upravni organ druge stopnje je tožnikovo pritožbo zavrnil in v razlogih med drugim navedel, da tožnik v pritožbi ne zanika, da namerava izvesti poseg z nasipavanjem zemljine na poplavnem območju, kar pa prav gotovo lahko škodljivo vpliva na vode in povečuje poplavno ogroženost območja. V zvezi z očitkom, da ga upravni organ prve stopnje ni seznanil z uspehom dokazovanja, pa je pritožbeni organ pojasnil, da je bilo odločeno na podlagi listin, ki jih je predložil sam tožnik. Zaradi tega je bil seznanjen z njihovo vsebino, rezultata dokazovanja pa upravnemu organu ni treba posebej sporočati, saj to stori z izdano odločbo. Po mnenju drugostopenjskega organa v obravnavanem primeru tudi ni relevantna meja priobalnega zemljišča in je ni treba ugotavljati, saj temelji odločitev na ugotovitvi, da je poseg nameravan tudi na poplavnem območju.

Tožnik se s tako odločitvijo ne strinja in v tožbi uvodoma poudarja, da je zahteval izdajo vodnega soglasja zaradi izvedbe sanacijskih del in ne izvedbe nasipavanja z dvigom terena. Na lokaciji se je pred izvedbo del namreč nahajala obsežna depresija, ki je nastala z izkopavanjem proda v preteklosti, vanjo pa so se nekontrolirano odlagali različni komunalni odpadki. Pred začetkom del si je pridobil analizo tveganja za onesnaženje vodnega telesa in hidrološko hidravlični elaborat, iz katerih izhaja, da sanacijska dela ne vplivajo na onesnaženje vode in nimajo pomembnega vpliva na poplavno varnost območja. Kota 280, do katerega namerava izvesti zasip depresije, je nižja od višine stoletnih voda in ne poslabšuje razmer na poplavnem območju desnega brega reke Save, saj je večina poplavnega območja na levem bregu, sporna površina zasutja pa znaša le 0,07 % poplavnega območja. Vse navedeno izhaja iz omenjenega hidrološko hidravličnega elaborata, kar pa sta prezrla oba upravna organa. Prvostopenjski organ namreč ne navaja, da je svoj sklep sprejel na podlagi predložene dokumentacije, s čimer je po tožnikovem mnenju posegel tudi v pristojnost izvedencev. Tožnik v nadaljevanju tudi navaja, da je s sanacijskim posegom v imenu lastnice zemljišča želel vzpostaviti prvotno namensko rabo zemljišča (za kmetijsko dejavnost), kakršna je tudi na okoliških zemljiščih. Po njegovem je tako ravnanje mogoče šteti kot ukrep za ohranjanje narave ali ukrep za varstvo voda pred onesnaževanjem, ki pa sta posega, ki ju 37. člen ZV-1 dovoljuje tudi na vodnem in priobalnem zemljišču. Ne strinja se niti z načinom, kako je bil v postopku ugotovljen status spornega zemljišča kot priobalnega zemljišča in tudi poplavnega območja. Po njegovem mnenju bi moralo pristojno ministrstvo z odločbo določiti, da so zemljišča parc. št. 883/1, 884/1 in 884/2 k.o. A. vodna zemljišča, šele nato pa bi bilo mogoče govoriti, da je tožnik izvajal nasipavanje znotraj meje poplavnega območja. Pri tem se sklicuje na določbe 11., 12. in 13. člena ZV-1. Tudi poplavna območja določi vlada s predpisom, ki pa za konkretni primer ne obstaja (83. člen ZV-1). Prvostopenjski upravni organ torej za sklicevanje na vir podatkov iz naravovarstvenega atlasa nima zakonske podlage. Tožnik zato zatrjuje, da sanacijskih del ni izvajal na poplavnem območju. Ne strinja se niti s stališčem pritožbenega organa, da upravni organ tožniku ni bil dolžan posebej sporočiti uspeha dokazovanja. Prepričan je namreč, da bi lahko na podlagi seznanitve z dokaznim postopkom dokumentacijo oz. vlogo dopolnil ali spremenil tako, da bi ustrezala predpisu, saj je obseg zasipavanja glede na lokacijo vedno mogoče zmanjšati oz. spremeniti. S tem je upravni organ bistveno kršil pravila postopka iz 5. točke 3. odstavka 146. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Meni tudi, da je pritožbeni organ nepravilno presodil pritožbeno navedbo, da prvostopenjski organ ni navedel določbe predpisa, na podlagi katere bi lahko trdil, da se del predvidenega posega nahaja na priobalnem zemljišču. Ta predpis je namreč predpis ministra iz 12. člena ZV-1, s katerim se določajo meje posameznih vodnih zemljišč, od katerega se lahko določi zunanja meja priobalnega zemljišča. Tožnik predlaga, da sodišče odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne v ponovni postopek.

Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi, dodatnih razlogov pa ne navaja.

Z vodnim soglasjem se odloča o dopustnosti posameznega posega glede na njegov vpliv na vodni režim in stanje voda (1. odstavek 150. člena ZV-1, Uradni list RS, št. 47/02 in naslednji). Kot poseg se šteje bodisi izvajanje gradnje bodisi izvajanje dejavnosti. Kot ugotavlja sodišče po vpogledu v upravne spise, je že upravni organ druge stopnje v svoji odločbi z dne 11. 10. 2007 zavzel stališče, da v obravnavanem primeru nasutja terena ne gre za gradnjo, zato bi moral upravni organ prve stopnje, ki se je oprl na 37. člen ZV-1 v obravnavanem primeru preizkusiti, ali gre za poseg, ki predstavlja enega od ukrepov iz navedene določbe ZV-1. Ta določa dopustne posege na vodnem in priobalnem zemljišču, med njimi tudi v zvezi z ukrepi, ki se nanašajo na izboljšanje hidromorfoloških in bioloških lastnosti površinskih voda (3. točka) in na ukrepe, ki se nanašajo na ohranjanje narave (4. točka). Kot je navedeno v tožbi in kar ugotavlja sodišče tudi po vpogledu v upravne spise, je tožnik že v upravnem postopku zatrjeval, da se načrtovani poseg nanaša na sanacijo degradiranega kmetijskega zemljišča v priobalnem delu reke Save (vloga za izdajo soglasja z dne 23. 4. 2007, enako je razvidno iz idejne zasnove sanacije kmetijskega zemljišča), da bo sanacija zajemala odstranitev nevarnih komunalnih odpadkov in izvedbo zasipa z zemeljskimi izkopi in zatravitev površine (pritožba z dne 7. 9. 2007). Upravni organ teh dejstev v postopku ni ugotovil in se do njih v svojih razlogih ni opredelil. S tem ko je navedel le, da gre za nasutje, ki ne predstavlja izjeme po 37. in 201. členu ZV-1 (201. člen se izrecno nanaša le na objekte, ki pa jih tožnik v obravnavanem primeru ne bo gradil), se ni opredelil do konkretnih okoliščin posega in tudi iz tega vidika presodil njegovo morebitno dopustnost v luči določbe 37. člena ZV-1.

Upravni organ prve stopnje je na podlagi atlasa okolja (izpis se nahaja v upravnih spisih pod št. 5) in na podlagi hidrološko hidravličnega elaborata, ki ga je predložil tožnik, ugotovil, da se območje posega nahaja na poplavnem območju reke Save. Tega dejstva tožnik ni izpodbijal ne v pritožbi z dne 7. 9. 2007 niti z dne 14. 4. 2008. Dejstvo, ki ga zatrjuje v tožbi, da posega ni izvajal na poplavnem območju, je zato nedovoljena tožbena novota, ki je sodišče v tem upravnem sporu ne more upoštevati. Po določbi 3. odstavka 20. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06; v nadaljevanju ZUS-1) stranke v upravnem sporu ne smejo navajati dejstev (in predlagati dokazov), če so imele to možnost v postopku pred izdajo akta.

Sodišče je zato nadaljnje tožbene navedbe presojalo z vidika ugotovitve, da gre v obravnavanem primeru za poseg na poplavnem območju. Na tem pa so po določbi 2. odstavka 86. člena ZV-1 prepovedane vse dejavnosti in vsi posegi v prostor, ki imajo lahko ob poplavi škodljiv vpliv na vode, vodna ali priobalna zemljišča ali povečujejo poplavno ogroženost območja, razen posegov, ki so namenjeni varstvu pred škodljivim delovanjem voda. Pri oceni, ali ima lahko sporni poseg ob poplavi tak škodljiv vpliv, prvostopenjski upravni organ na 4. strani obrazložitve sicer povzema bistveno vsebino in oceno hidrološko hidravličnega elaborata, in sicer da predstavlja površina predvidenega nasutja 0,07 % poplavnega območja na tem odseku in da nameravani dvig praktično ne poslabšuje razmer dolvodno ali na desnem bregu (kjer se nahajajo zemljišča posega – pripomba sodišča). Vendar pa upravni organ v nasprotju s to oceno zgolj na podlagi predvidene količine nasutja (s 33.437,325 m3 materiala) sprejme stališče, da se bo s tem posegom povečala poplavna ogroženost območja zaradi zmanjšane retenzijske površine oz. zmanjšanega razpoložljivega volumna za razlivanje poplavne vode (in se bo ta razlivala po drugih zemljiščih), zaradi tega pa da se bo poslabšal vodni režim ob pojavu visokih voda, ker bo zaradi dviga zemljišča oviran tok poplavnih voda.

Iz navedenega ni razvidno, na kaj (na katere izvedene dokaze) je prvostopenjski organ oprl svoje mnenje, zato ga sploh ni mogoče preizkusiti. Ker je bil v postopku predložen hidrološko hidravlični elaborat in je upravni organ na njegovi podlagi celo ugotavljal pravno relevantna dejstva (npr. da gre za poplavno območje), bi se moral opredeliti tudi do njegove strokovne ocene o vplivu posega na poplavno območje. Povsem neobrazložena je tudi trditev o dvigu zemljišča z vidika tožnikovih zatrjevanj v postopku, da je predvideno le zasipavanje depresije (nastale zaradi nekontroliranega izkopa rečnega proda in mivke v preteklosti) do nivoja okolice (pritožba z dne 7. 9. 2007), kar naj ne bi oviralo odtoka poplavnih voda. Če organ v tem delu dvomi v verodostojnost elaborata, bi moral postaviti izvedenca. Zaradi nepopolnih razlogov sodišče tudi v tem delu ne more preizkusiti pravilnosti in zakonitosti izpodbijane odločbe oz. tožbenih trditev o tem, da ne dejansko stanje ne predložena dokumentacija ne dajeta podlage za ugotovitev, da se bo povečala poplavna ogroženost območja.

Eno od temeljnih načel upravnega postopka je načelo zaslišanja stranke iz 9. člena ZUP (Uradni list RS, št. 80/99 in naslednji), katerega bistvo je, da je treba dati stranki pred izdajo odločbe možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo. Pri tem se zahteva aktivno ravnanje uradne osebe, ki vodi v postopek, in je to konkretizirano v 3. odstavku 146. člena ZUP. V situaciji, ko je upravni organ svojo odločitev oprl le na dejstva, ki jih je zatrjevala stranka sama (v obravnavanem primeru sklicevanje na podatke atlasa okolja le potrjujejo podatek iz hidrološko hidravličnega elaborata, da gre za poplavno območje), organ ni dolžan pozvati stranke, da se izjavi o lastnih dejstvih, torej tistih, ki so navedene v listinah, ki jih je predložila stranka. Seznanitev z uspehom dokazovanja je relevantno v primerih, ko upravni organ izvaja tudi dokaze, ki jih ni predlagala stranka, pa organ na podlagi izvedenih dokazov ugotovi drugačno dejansko stanje od tistega, ki ga je zatrjevala in dokazovala stranka. V takem primeru mora imeti namreč stranka možnost, da na te dokaze odgovori s svojimi. Ni pa namen seznanitve stranke z uspehom dokazovanja v tem, da ima stranka možnost spreminjati svoj zahtevek vse do stopnje, ko mu je mogoče ugoditi. Prav to pa je tožnikovo stališče, ko navaja, da bi lahko na podlagi seznanitve z uspehom dokaznega postopka svojo vlogo dopolnil ali spremenil, da bi v celoti ustrezala predpisu, ker da je obseg zasipavanja lokacijsko mogoče zmanjšati oz. spremeniti. V takem primeru in po izdaji zavrnilne odločbe ima namreč stranka možnost na podlagi spremenjenega dejanskega stanja vložiti nov zahtevek (4. točka 1. odstavka 129. člena ZUP).

Ker je sodišče ugotovilo, da dejansko stanje (ali gre za poseg, ki se nanaša na izvedbo ukrepov iz 37. člena ZV-1) v zadevi ni bilo popolno ugotovljeno, odločbe pa tudi ni mogoče preizkusiti zaradi pomanjkljivih razlogov, je tožbi ugodilo, odpravilo izpodbijano odločbo (2. in 3. točka 1. odstavka 64. člena ZUS-1) in zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje (3. odstavek 64. člena ZUS-1). V ponovljenem postopku bo moral upravni organ odpraviti navedene pomanjkljivosti, ter se opredeliti tudi do tožnikovih ugovorov glede statusa zemljišča kot priobalnega zemljišča in poplavnega območja. Pri tem sodišče opozarja še na določbo 2. odstavka 85. člena ZV-1, po kateri se podrobnejši pogoji in omejitve za izvajanje dejavnosti ali poseganje v prostor določijo v vodnem soglasju. Navedeno bo prišlo v poštev v primeru, če bo upravni organ v ponovljenem postopku ugotovil, da ne gre za nedopusten poseg iz 2. odstavka 86. člena ZV-1 oz. 84. člena ZV-1.

ZV-1 člen 37, 37-3, 37-4, 85, 85/2, 86, 86/2, 150, 150/1, 201.

ZUP člen 9, 129, 129/1, 129/1-4, 146, 146/3.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.