sodba U 1639/2004
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2006-10-02

sofinanciranje investicije iz evropskega sklada - pomanjkljivi razlogi za odločitev - obrazložitev odločbe - javni razpis

Merila za izbor so natančno opredeljena že v javnem razpisu, to pa je razvidno tudi iz obrazca ocenjevalnega lista, kjer so kriteriji po posameznih merilih razdelani po posameznih rubrikah. Vendar pa iz prvostopnega sklepa niti iz odločbe tožene stranke ni razvidno, kakšne ocene je tožnik prejel po posameznih kriterijih v sklopu predvidenih merilih. Po povedanem sodišče izpodbijane odločbe ne more preizkusiti. Zato tudi ne more presoditi, ali so tožnikovi očitki utemeljeni, saj ne more preizkusiti, kateri kriteriji so bili konkretno upoštevani in v kakšni višini (ocena po posameznih kriterijih) v okviru razpisanih meril za obravnavani projekt.

Tožbi se ugodi in se sklep Ministrstva za gospodarstvo RS, št. ...z dne 30. 7. 2004, odpravi in zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek.

Z izpodbijanim sklepom je bila zavrnjena pritožba tožnika zoper sklep Ministrstva za gospodarstvo RS, št. ... z dne 6. 7. 2004, s katerim je bila zavrnjena vloga tožnika na javni razpis za sofinanciranje investicije trgovski, gostinski in prenočitveni objekt iz razloga, ker je bila ocenjena z 59 % točkami, po sklepu strokovne komisije za vodenje postopka javnega razpisa pa so do sofinanciranja upravičeni le predlagatelji, katerih vloge so bile ocenjene z najmanj 65 % točkami. Tožena stranka v nadaljevanju navaja, da sta vlogo neodvisno ocenila s strani komisije pooblaščena ocenjevalca, ter je bila na temelju podanih ocen izračunana povprečna ocena oz. število odstotnih točk, ki predstavlja aritmetično sredino obeh ocen (59), ki jo je komisija soglasno potrdila. Podlaga za delo ocenjevalcev oz. komisije so bila v razpisu določena merila za izbor projektov, ki so bila pri ocenjevanju dosledno upoštevana. Tožena stranka zavrača očitke tožnika pri poskusu dokazovanja, da komisija ni pravilno ovrednotila prispevka projekta pod oceno skladnosti s cilji ukrepa. Obravnavanega projekta v tem delu komisija ni mogla visoko oceniti, saj niti prispevek k povečanju števila nočitev, pa tudi število načrtovanih delovnih mest ni posebej veliko (točk za predvideno število obiskovalcev in infrastrukturni značaj investicije predlagatelj vloge ni mogel prejeti, saj se prispevek oceni po načelu ali - ali in ne kumulativno). Ta ugotovitev velja tako na nacionalni kot tudi na ravni turistične destinacije, pri čemer pomen določitve območja kot podlage za izračun ni bil odločujoč. Komisija pri podani oceni tudi ni spregledala usmeritve v trajnostne in kakovostne oblike turizma, vendar imajo tudi v okviru teh oblik ponudbe na tem razpisu prednost projekti, katerih prispevek k doseganju zastavljenih ciljev je izrazitejši, kar še ne pomeni podpore masovnemu turizmu. Pisna podpora LTO pa ne predstavlja osnove za določitev ocene, zato je komisija ni mogla posebej upoštevati. Zavrača očitek tožnika, da ne spoštuje zaveze podpiranja malih in srednje velikih podjetij, med katere sodi tožnik, vendar jo udejanja z drugimi inštrumenti, kot npr. preko Javnega sklada za razvoj malega gospodarstva. Pri oceni kvalitete projekta komisija meni, da je prikazana interna stopnja donosnosti v višini 59 % nerealna in tožnikovega pojasnila, da je kazalec izračunan na podlagi kapitalskega vložka s strani družbenikov, ne more sprejeti, ker je pri izračunu kazalcev treba upoštevati uveljavljene postopke, ki edini vodijo k primerljivim rezultatom. Taka razlaga pa vzbuja dvome tudi v strokovnost in korektnost ostalih predstavljenih kazalcev, izračunov in ocen ter dosledno uporabo predpisane metodologije za pripravo investicijskega programa. Pri oceni realnosti izvedbe tožena stranka navaja, da komisija ni mogla spregledati, da kljub dobremu poslovanju podjetja investicija predstavlja zelo velik finančni zalogaj in zato je trdnost finančne konstrukcije sicer ocenila pozitivno, vendar z določenimi zadržki. Glede prednostnih kriterijev pa je treba upoštevati, da se naložba izvaja v Z. oziroma v gorenjski regiji, kar z vidika regionalnega kriterija prinaša najmanj odstotnih točk, pri vplivih na horizontalne politike pa so najvišje ocenjeni vplivi na enake možnosti zaposlovanja, drugi pa v mejah povprečja.

Tožnik vlaga tožbo v upravnem sporu iz razloga kršitve določb postopka, zmotne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja ter kršitve materialnega prava. Po mnenju tožnika je bila njegova vloga prenizko ocenjena v celoti in tudi v posameznih sklopih meril, niso pa bili upoštevani tudi pogoji javnega razpisa, sklepa ministrstva pa sta si v določenih točkah tudi nasprotujoča, toženi stranki očita tudi pristranskost, saj v strokovnem svetu za turizem ni predstavnika, ki bi predstavljal interese malih in srednje velikih podjetij iz turizma, kar dokazuje nenaklonjenost ministrstva do slednjih. Tako kot v pritožbi, se tudi v tožbi sklicuje na razvojne dokumente iz katerih navaja Ukrep 1.2 Spodbujanje razvoja turističnih destinacij kot del prednostne naloge št. 1, Strategijo slovenskega turizma (SST) za širše območje Julijskih Alp in načrtovani razvoj Z. z okolico. Po mnenju tožnika tožena stranka ocene ni prilagodila svojim strategijam, zapisanih v razvojnih dokumentih. V nadaljevanju našteva kriterije (merila), po katerih je tožena stranka ocenjevala. Glede skladnosti s cilji prioritet in ukrepa (merilo št. 1) navaja, da je komisija ocenjevala z vidika prispevka k povečanju nočitev, poudarjen infrastrukturni značaj, povečano število dnevnih obiskovalcev in ni upoštevala priloge (nočitve po pomembnih turističnih krajih) in dejstva, da je tožnik kot destinacijo prevzel celotno območje Julijskih Alp in s tem ni bila upoštevana velikost vzorca. V nadaljevanju se ponovno sklicuje na vse razvojne dokumente od enotnega programskega dokumenta (EPD), dopolnila k razvojnemu dokumentu in SST, ki jih je tožena stranka pri številu nočitev spregledala in pri ocenjevanju ni upoštevala trditve iz SST glede trajnostnih oblik turizma, niti podpore LTO Z. Tožena stranka bi morala na podlagi teh oceniti prispevek k povečanju števila nočitev, pri ocenjevanju števila dnevnih gostov ni upoštevala restavracije in s tem povezanih dnevnih obiskovalcev, očitek pa leti tudi na neupoštevanje novih odprtih delovnih mest (16). Tožena stranka je ocenjevala samo prispevek tožnika k nočitvam in ni ocenjevalna infrastrukturnega prispevka in dnevnih obiskovalcev v destinaciji, očita pa ji tudi glede ocenjevanja števila zaposlenih kot prve prednostne naloge, ter kot primer navaja terme A. Glede meril pod točko 2: Kvaliteta projekta tožnik očita menjavo kriterijev in nepodajanje celotne ocene. Po mnenju tožnika izkazuje ekonomsko upravičenost investicije, kolikor pa tožena stranka izraža dvome v višino interne stopnje donosa, bi lahko zahtevala dopolnitev vloge, lahko pa bi iz finančne tabele tudi sama preverila kriterij in ga tudi ocenila, saj so v razpisni dokumentaciji ekonomska merila in ne finančno tržna, katere del je interna stopnja donosa. Po mnenju tožnika so realno in jasno izraženi pričakovani rezultati, organizacija in izvedba projekta pa je po mnenju tožnika odlična. Glede točke 3 meril: Realnost izvedbe projekta, tožnik kot ugledno podjetje ima za razliko sredstev odobreno posojilo banke, hkrati pa je podana tudi skladnost stroškov s posameznimi fazami in realnost višine predvidenih stroškov kot tudi realnost terminskega plana. Tožnik očita pri prednostnih kriterijev (merila pod točko 4), da se ocene razlikujejo na prvi in drugi stopnji ter se sklicuje na usmeritve ministrstva v razvojnih dokumentih in drugih dokumentih glede regionalnega kriterija in vpliva na horizontalne politike. Komisija ni upoštevala lege objekta in s tem spregledala eno izmed prednostnih nalog izrabe položaja Slovenije in njenih prometnih povezav. V nadaljevanju se sklicuje na programsko dopolnilo glede informacijske družbe in enakih možnosti zaposlitve in ustvarjanja delovnih mest v turizmu. Sklepno tožena stranka meni, da je ocena komisije pristranska ter predlaga, naj sodišče zahteva dokazilo o njeni strokovnosti in neodvisnosti in da člani niso v upravnih odborih in nadzornih organih podjetij, ki so v kakršnikoli povezavi s podjetji, ki prejemajo sredstva iz razpisa. Po mnenju tožene stranke je potrebna ponovna ocena s strani neodvisne strokovne komisije oz. izvedenca, z opravo primerjave z vlogami drugih. Predlaga, da sodišče v celoti ugodi tožbi in spremeni izpodbijani sklep tako, da se vlogi tožnika ugodi, podrejeno pa, da se izpodbijani sklep razveljavi (prav: odpravi) in zadeva vrne v novo odločanje.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka navedbe tožnika, se sklicuje na razloge izpodbijane odločbe in predlaga zavrnitev. Odgovarja na očitke, da ni sledila smernicam za podporo malim in srednje velikim podjetjem, ker naj bi v strokovnem svetu za turizem ne bilo predstavnika malih in srednjih podjetij, navaja, da njegova sestava oz. posamezni člani niso imeli pri izboru ali točkovanju projektov nobene vloge, niti ne pri določanju pogojev iz razpisa in razpisne dokumentacije. To nalogo je imela strokovna komisija, ki je bila 14. 4. 2004 imenovana s sklepom št. ... Na očitke tožnika, da pri ocenjevanju vloge niso bili ustrezno upoštevani temeljni kvalitativni in kvantitativni cilji in strategije slovenskega turizma, pojasni, da je te cilje ministrstvo uresničevalo znotraj meja iz razpisne dokumentacije, kjer so bili opredeljeni pogoji in merila za odobritev projektov in v teh pogojih in merilih so bili ovrednoteni tudi cilji, ki jih našteva tožnik. Zavrača pa tožnikove razloge glede interne stopnje donosnosti. Glede na to, da investicijski program po pravilih razpisa ni predmet dopolnitve, strokovna komisija ne sme predlagatelja pozvati, da popravi strokovno sporno prikazane kazalce, teh pa tudi ne more sama preverjati na podlagi priloženih finančnih tabel, glede na to, da je njena naloga v tem, da oceni prikazane kazalce. Glede ocene prednostnih kriterijev pa je bilo pravilno upoštevano, da se naložba izvaja v Z. oz. v gorenjski regiji, kar je z vidika regionalnega kriterija prineslo razmeroma malo odstotnih točk.

V odgovoru z dne 18. 11.2004 na odgovor tožene stranke na tožbo tožnik navaja, da tožena stranka ne podaja dokazov, da gre za neodvisne člane strokovne komisije, niti ne pove sestavo komisije. Navaja, da so bila podeljena tudi še dodatna sredstva in da so podjetja članov strokovnega sveta dobila sredstva še za nekatere projekte, kar še dodatno vzbuja dvom o nepristranosti ministrstva. Podatki, ki bi dokazovali upravičenost do sofinanciranja niso javno objavljeni, tožena stranka ni sledila svojim ciljem v okviru ukrepa 1.2 podpreti 20 projektov, saj jih je podprla le 15. Tudi ne drži, da je tožena stranka oceno pojasnila, saj je podala le navedbe, s katerimi želi razvrednotiti ključnost projekta na ravni destinacije in države in se izmika podaji podrobnejših ocen in ne priznava, da se projekt sklada z večjim številom nalog, ki so sprejete v razvojnih dokumentih države in destinacije, kar dokazuje ključnost objekta in njegovega prispevka na nacionalnem nivoju in nivoju destinacije ter da je prispevek projekta tožnika k uresničitvi ciljev večji kot pri večini projektov, ki jih je tožena stranka podprla. Tudi ne odgovarja na očitek, da interna stopnja donosnosti ni predmet ocenjevanja. Tožnik je toženo stranko večkrat pozval, da ji sporoči ocene po posameznih kriterijih, hkrati ko priznava napako pri podaji navedbe regije pa tožena ne pojasni nasprotujočih navedb med obema upravnima aktoma.

V vlogi z dne 13. 12. 2004 tožena stranka navaja, da je iz danih pojasnil v celoti razvidno, katere investicije so po mnenju strokovne komisije upravičene do sofinanciranja oz. kaj izkazuje njihovo ključnost, opredelila pa se je tudi do navedb tožnika, da je njegov prispevek k uresničitvi ciljev večji kot pri večini drugih podprtih projektih. Očitek, da interna stopnja donosnosti ni predmet ocenjevanja, je strokovno nesprejemljiv. Tožniku je bilo znano, da je interna stopnja donosnosti ključen kazalec za presojo upravičenosti investicijskih projektov in sestavni del kakovosti projekta, kar je tožena stranka že pojasnila. Za presojo utemeljenosti vloge so bila relevantna dejstva v slabi pripravljenosti vloge in ne dovolj izrazit prispevek investicije pri doseganju strateških ciljev na nacionalni ravni in tudi na ravni turistične destinacije. Očitek tožnika, da v razpisu določena merila za izbor projektov niso merljiva, je neutemeljen, saj izpolnjevanje obsega večine pomembnejših meril (npr. število novih nočitev ali obiskovalcev, število novih in ohranjenih delovnih mest, finančni kazalci itd.) so povsem merljive kategorije. V glavnem je merljivo tudi izpolnjevanje preostalih meril, seveda ne na tako posreden način. Ni pa mogoče omogočiti vpogleda v vloge ostalih kandidatov, saj bi s tem tožena stranka posegla v zajamčeno poslovno tajnost vlog.

Tožnik v vlogi z dne 27. 12. 2004 poudarja, da tožena stranka ni podrobneje pojasnila ocen po posameznih merilih in ni podala ocen po več merilih kot so: ocena ekonomske upravičenosti investicije, realnost in jasnost rezultatov, organizacija projekta in projektne skupine, trdnost in zanesljivost finančne konstrukcije (pri slednji oceni je navajala kljub zagotovilu podjetja, da ima razliko sredstev oceno s pridržkom), skladnost stroškov (pri tej oceni je tožnik navajal postopek zbiranja podatkov in strokovnost znotraj podjetja), realnost terminskega plana, vplivi na horizontalne politike, ocena trajnostnega razvoja, ocene informacijske službe. Toženi stranki tudi ni očitala, da merila za izbor projektov niso merljiva. Zaradi napake v vlogi glede interne stopnje donosnosti po mnenju tožnika ni mogoče celotne vloge ocenjevati kot nestrokovne in nekorektne. Iz priloženih podatkov s strani tožnika pa je bilo mogoče v postopku ocenjevanja izračunati pravilno interno stopnjo donosnosti, kar bi morala storiti tožena stranka in tudi podati podrobne ocene po drugih merilih, ki so bila osnova za odločanje, pa pavšalno opredeliti preostale kazalce, izračune in ocene kot nestrokovne in nekorektne.

Državno pravobranilstvo Republike Slovenije je prijavilo svojo udeležbo v tem postopku z dopisom št. ... z dne 12. 10. 2004.

V obravnavani zadevi je sporna zavrnitev vloge tožnika za sofinanciranje investicije v trgovski, gostinski in prenočitveni objekt v okviru javnega razpisa za pridobitev sredstev evropskega sklada za regionalni razvoj - ESSR, ukrep 1.2.: Spodbujanje razvoja turističnih destinacij, objavljen v Uradnem listu RS, št. 39 do 42/04 z dne 23. 4. 2004. Tožena stranka je vlogo tožnika zavrnila, ker je dosegel 59 odstotnih točk iz razloga, ker ni dosegel določenega števila odstotnih točk (65), kar je v skladu z merili, objavljenimi v razpisu in razpisni dokumentaciji, po katerih se je financirajo le tiste investicije v turistično infrastrukturo, ki pri ocenjevanju doseže najmanj 65 odstotnih točk. Merila za izbor investicij za sofinanciranja so določena v razpisu. V točki 8. Merila za izbor projektov je navedeno, da bo ocenila vse popolne vloge strokovna komisija na podlagi naslednjih meril: 1. skladnost s cilji prioritete in ukrepa (45 točk), in sicer: Skladnost z razvojnimi dokumenti RS in Enotnim programskim dokumentom: prispevek k povečanju števila nočitev (poudarjen infrastrukturni značaj), povečanje števila dnevnih obiskovalcev, število novih in ohranjenih delovnih mest. Skladnost s strategijo turistične destinacije - prispevek k povečanju števila nočitev (povečanje števila dnevnih obiskovalcev), poudarjen infrastrukturni značaj; 2. kvaliteta projekta (15 točk), kamor sodi izkazana ekonomska upravičenost investicije, realni iz jasno izraženi pričakovani rezultati in organizacija izvedbe projekta in reference vodje projekta in projektne skupine; 3. Realnost izvedbe (20 točk), kamor sodi trdnost in zanesljivost finančne konstrukcije - izkazana finančna izvedljivost projekta, skladnost stroškov s posameznimi fazami in realnost višine predvidenih stroškov, realnost terminskega plana - izvedba investicije v predvidenem terminskem planu; 4. Prednostni kriteriji (20) točk, kamor sodijo regionalni kriteriji in vplivi na horizontalne politike. Po povedanem so merila za izbor natančno opredeljena že v javnem razpisu, to pa je razvidno tudi iz obrazca ocenjevalnega lista, kjer so kriteriji po posameznih merilih razdelani po posameznih rubrikah. Vendar pa iz prvostopnega sklepa niti iz odločbe tožene stranke ni razvidno kakšne ocene je tožnik prejel po posameznih kriterijih v sklopu predvidenih merilih, kljub temu, da tožena stranka tudi sama zatrjuje, da so merila za izbor merljiva, kar nedvomno tudi izhaja iz razpisa. Prvostopni organ je navedel, da je tožnik dosegel 59 točk, od tega pri sklopu meril skladnosti s cilji prioritete in ukrepa 23,5 točk - majhen prispevek k doseganju strateških ciljev na nacionalnem nivoju in nivoju turistične destinacije; pri sklopu meril kvaliteta projekta 9,5 točk - vprašljiv prikaz interne stopnje donosnosti; pri sklopu realnost izvedbe 15,5 točk; pri sklopu prednostni kriteriji 10,5 točk - investicija nima izrazito pozitivnih vplivov na horizontalne politike. Navedena odločba sploh ni obrazložena, zato bi jo tožena stranka morala kot nezakonito odpraviti. Po 214. členu Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 50/97, 70/00, 52/02 in 70/04, dalje ZUP), mora obrazložitev odločbe obsega razložitev zahtevkov strank, njihove navedbe o dejstvih, ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto, razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov, navedbe določb predpisov, na katere se opira odločba, razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekuje takšno odločbo in razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank. Teh pomanjkljivosti tožena tožena stranka z izpodbijano odločbo tudi ni odpravila, z odgovorom na tožbo pa tudi ni mogoče dopolnjevati razlogov v upravnem sporu izpodbijane odločbe, ker mora biti obrazložitev v sami odločbi. Po povedanem sodišče izpodbijane odločbe ne more preizkusiti. Zato tudi ne more presoditi ali so tožnikovi očitki utemeljeni, saj ne more preizkusiti, kateri kriteriji so bili konkretno upoštevani in v kakšni višini (ocena po posameznih kriterijih) v okviru razpisanih meril za obravnavani projekt. Pri tem si sodišče ne more pomagati niti z ocenjevalnima listoma, ki sta v upravnih spisih, saj je njun komentar nečitljiv, iz njiju pa tudi ni razvidno število točk po posameznih kriterijih v okviru razpisanih meril, komentarja sta različna ipd. Tožena stranka pa zapisnika strokovne komisije o oceni konkretne vloge po posameznih kriterijih v okviru razpisanih meril merilih tudi po pozivu sodišča ni dostavila (dostavila je zapisnik o odpiranju vlog in poročilo o ocenjevanju). Ker torej tožena stranka ni navedla dejstev, ki utemeljujejo njeno odločitev niti razlogov za svojo odločitev, zaradi česar je izpodbijana odločba pomanjkljiva in ne vsebuje vseh predpisanih sestavin po 214. členu ZUP, to pomeni bistveno kršitev pravil postopka. Zavrniti pa je pavšalne očitke tožnika o nepristranskosti in nestrokovnosti komisije, katerega sestava in strokovnost je razvidna iz sklepa o začetku postopka javnega razpisa št. ... z dne 14. 4. 2004, ki ga je tožena dostavila sodišču skupaj z zgoraj navedenima zapisnikoma.

Po povedanem je izpodbijana odločba nezakonita, zato je sodišče tožbi ugodilo na podlagi 3. točke 1. odstavka 60. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97 do 45/06, odl.Us, dalje ZUS) in zadevo vrnilo v ponoven postopek na podlagi 2. in 3. odstavka istega člena ZUS.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.