sklep I U 438/2009
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-11-04

svoboda izražanja - osebnostna pravica - subsidiarno sodno varstvo - učinkovito primarno sodno varstvo - sklep o ustavitvi postopka - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - zavrženje tožbe

Ustavna pravica iz 1. odstavka 39. člena URS (svoboda izražanja) je uvrščena med osebnostne pravice. Varstvo osebnostnih pravic ureja OZ v 134. členu. Pri tem ureja tako sodno varstvo nedotakljivosti človekove osebnosti, osebnega in družinskega življenja kot tudi drugih osebnostnih pravic, hkrati pa opredeljuje tudi možne tožbene zahtevke. Navedeno pomeni, da lahko tožnik svoje osebnostne pravice zavaruje tako na podlagi 134. člena OZ kot tudi na podlagi določb 178. člena OZ, na podlagi katerih lahko zahteva povrnitev nepremoženjske škode v obliki objave sodbe ali popravka in na podlagi določb 179. člena OZ, ki urejajo vprašanje denarne odškodnine, medtem ko na podlagi določb 182. člena OZ lahko uveljavlja celo odškodnino za bodočo nepremoženjsko škodo.

Sklep o ustavitvi inšpekcijskega postopka je akt procesnega vodenja, s katerim tožena stranka ni odločila o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih, ki jih ima tožnik v inšpekcijskem postopku, zato to ni upravni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu.

Tožba se v delu, ki se nanaša na varstvo ustavnih pravic, zavrže.

Tožba se v delu, ki se nanaša na sklep Medobčinskega inšpektorata Kranj št. 3506-0029-8/2009-2-44/14 z dne 20. 5. 2009, zavrže.

Tožeča stranka je na podlagi 1. odstavka 4. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1, Uradni list RS, št. 105/06 in nadaljnji) dne 11. 3. 2009 vložila tožbo zaradi nezakonitega posega v svobodo izražanja - 39. člen Ustave (prva tožba). Navaja, da je samostojni podjetnik posameznik, ki se ukvarja s trgovsko dejavnostjo v starem mestnem jedru Kranja. Spričo vse večje ekonomske in socialne stiske mestnega središča, so se trgovci (med njimi tudi tožeča stranka), stanovalci, gostinci in kulturniki v mestnem jedru odločili, da v mesecu februarju 2009 s problematiko seznanijo širšo javnost v obliki plakatov, nameščenih v izložbenih oknih poslovnih prostorov v mestnem jedru, ki naj bi do konca meseca februarja obiskovalce mesta pozivali k podpisu peticije za izboljšanje razmer. V nedeljo, dne 8. 2. 2009, so bili v približno 60-ih poslovnih prostorih v starem mestnem jedru nameščeni plakati, naslovljeni „Protest proti zgrešeni politiki mestne oblasti do Prešernovega mesta“. Tožnik navaja, da „v ponedeljek, dne 9. 2. 2009, okrog pol devete ure zjutraj je pričela svoj pohod po mestnem jedru inšpektorica medobčinskega inšpektorata pri toženi stranki, A.A. Inšpektorica je sistematično obiskovala poslovne prostore z nameščenim plakatom in prisotnim uslužbencem grozila z izrekom visoke kazni, če takoj ne odstranijo plakata. Ob 9.20 uri prišla od poslovnega prostora tožnika, kjer je odgovorni osebi B.B. izrekla ukrep – ustno opozorilo, s katerim je zahtevala takojšnjo odstranitev plakata, izobešenega v izložbenem oknu, in sklicujoč se na Odlok o oglaševanju in usmerjevalnem sistemu v MOK, zagrozila z izrekom „zelo visoke kazni“, če plakat ne bo odstranjen. Po izrečenem opozorilu je odgovorna oseba plakat, ki je bil izobešen na notranji strani izložbenega okna, odstranila. Nato se je inšpektorica po nekaj minutah vrnila v poslovni prostor in od odgovorne osebe dodatno zahtevala odstranitev plakata, ki je bil nameščen na vratih hodnika. Tudi ta plakat je odgovorna oseba odstranila. Inšpektorica ob izreku svojega ukrepa ni sestavila nobenega zapisnika, ki bi ga tožnik podpisal.“Dne 10. 2. 2009 je tožeča stranka od inšpektorice zahtevala vročitev zapisnika o opravljenem inšpekcijskem nadzoru, ki ga je prejela dne 14. 2. 2009 na podlagi Zakona o dostopu do informacij javnega značaja. Tožeča stranka je na zapisnik dne 17. 2. 2009 podala ugovor, na katerega pa do vložitve tožbe ni prejela odgovora. Po mnenju tožeče stranke inšpektorica za izrečen ukrep v Odloku o oglaševanju in usmerjevalnem sistemu v MOK (Uradni list RS, št. 79/01, 20/06, v nadaljevanju: Odlok) ni imela podlage. Odlok po svoji vsebini ne ureja namestitve plakatov v poslovne prostore, na notranjo površino izložbenih oken, in tega tudi ne prepoveduje. Skladno z določilom 2. odstavka 24. člena Odloka je prepovedano le lepljenje plakatov na zunanjih površinah izložb, sten, oken, vrat, zidov, itd. Skladno z določilom 39. člena Ustave je zagotovljena svoboda izražanja misli, govora in javnega nastopanja, tiska in drugih oblik javnega obveščanja in izražanja. Ustavno sodna praksa (npr. odločba Ustavnega sodišča v zadevi U-I-141/97) svobodo izražanja opredeljuje kot kompleksno pravico, ki zagotavlja svobodo vseh oblik izražanja in obveščanja, kar po presoji tožnika zajema tudi izražanje mnenja in obveščanje mimoidočih obiskovalcev o možnosti podpisa peticije z izobešanjem plakatov v izložbeno okno. Skladno z določilom 3. odstavka 15. člena Ustave so človekove pravice in temeljne svoboščine omejene samo s pravicami drugih in v primerih, ki jih določa Ustava. Določilo 39. člena Ustave ne določa omejitev, kar pomeni, da edina omejitev svobode izražanja izhaja iz pravic drugih. V ustavi, zakonu kot tudi podzakonskem predpisu torej ne obstaja podlaga za dejanje inšpektorice, ki je z grožnjo kazni dosegla odstranitev plakata, ki je bil izobešen v izložbenem oknu, kot tudi plakata, ki je bil nameščen na vratih v hodniku in sploh ni bil viden z javnih površin. S tem je inšpektorica posegla v njegovo svobodo izražanja (39. člen URS). Okoliščine konkretnega primera izkazujejo trajno omejevanje njegove svobode izražanja, saj inšpektorji tožene stranke lahko ponavljajo dejanje ob vsaki namestitvi omenjenih ali drugih plakatov v izložbeno okno oziroma na notranja vrata, s spreminjajočimi razlagami Odloka, kar je v funkciji ustvarjanja pravne negotovosti in cenzure. Če inšpektor pri opravljanju nalog inšpekcijskega nadzora odkrije nepravilnosti in oceni, da je glede na pomen dejanja opozorilo zadosten ukrep, najprej le ustno opozori na nepravilnosti ter na njihove posledice in določi rok za njihovo odpravo (2. odstavek 33. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru; Uradni list RS, št. 43/2007 – v nadaljevanju ZIN-UPB1). Svoje ugotovitve, izrečeno opozorilo ter rok za odpravo pomanjkljivosti inšpektor navede v zapisniku in ne izreče drugih ukrepov, če so nepravilnosti odpravljene v roku (3. odstavka 33. člena ZIN-UPB1). Tudi v inšpekcijskem zapisniku z dne 9. 2. 2009 je navedeno: „v kolikor bo ustni ukrep upoštevan, kazni ne bodo izrečene“. Ker je tožeča stranka ravnala skladno z ustnim opozorilom, v obravnavani zadevi torej ne bo izdana odločba, proti kateri bi imela tožeča stranka možnost pritožbe in nato sodnega varstva. Glede na navedeno meni, da drugega pravnega oziroma sodnega varstva v konkretnem primeru ni. Tožeča stranka predlaga sodišču, da na podlagi 66. člena ZUS-1 razsodi:

„1. Ugotovi se, da je tožena stranka nezakonito posegla v tožnikovo svobodo izražanja, s tem da je inšpektorica tožene stranke dne 9. 2. 2009 brez podlage v zakonu ali podzakonskem predpisu od odgovorne osebe tožnika pod grožnjo kazni zahtevala odstranitev plakata, ki je bil izobešen znotraj izložbenega okna tožnikovega poslovnega prostora, in plakata, ki je bil nameščen na notranjih vratih hodnika omenjenega poslovnega prostora in je bil viden samo s hodnika, v posledici česar je odgovorna oseba tožnika plakata odstranila. 2. Toženi stranki se prepove nadaljevanje v točki 1. opisanega ali opisanemu podobnega dejanja. 3. Tožena stranka je dolžna tožniku povrniti škodo v višini 280,80 EUR z zamudnimi obrestmi od 9. 2. 2009 dalje do plačila. 4. Tožena stranka je dolžna tožniku povrniti stroške upravnega spora v 15 dneh od izdaje sodbe z zamudnimi obrestmi, ki tečejo s prvim dnem od poteka paricijskega roka do plačila.„

V odgovoru na tožbo tožena stranka odgovarja, da Inšpektorji Medobčinskega inšpektorata Kranj opravljajo nadzor nad veljavnimi občinskimi odloki na podlagi Zakona o inšpekcijskem nadzoru, Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) in Zakona o prekrških (ZP). Eden izmed odlokov, ki inšpekciji daje pristojnost nadzora in izvajanja sankcij kot prekrškovnemu organu, je Odlok o oglaševanju in usmerjevalnem sistemu v Mestni občini Kranj. V okviru rednega inšpekcijskega nadzora na terenu je bil dne 9. 2. 2009 opravljen inšpekcijski ogled v starem mestnem jedru Kranja. Ugotovljeno je bilo, da so na izložbenih oknih trgovin nalepljeni nosilci oglaševanja – plakati, ki ne oglašujejo lastne dejavnosti posameznih lastnikov ali najemnikov lokalov. S tako nameščenimi nosilci oglaševanja – plakati je bil kršen 2. odstavek 24. člena Odloka. Odlok v 29. členu v povezavi z 2. odstavkom 24. člena Odloka jasno določa, da se izreče sankcija posamezniku, ki plakatira na prepovedanih mestih. V navedenem primeru gre za nosilce oglaševanja – plakate na notranji strani stekla v izložbi, ki pa dosegajo enakovreden učinek lepljenju na zunanjo stran (Odlok primeroma našteva prepovedana mesta), zato je bil kršiteljem izrečen ustni opomin pravilno in skladno z zgoraj navedenih Odlokom. Lokal C., katerega lastnik je tožeča stranka, je inšpektorica prav tako obiskala in osebo, ki je bila v lokalu, seznanila z kršitvijo in predvideno sankcijo. Po opravljenem inšpekcijskem nadzoru je bil v prostorih Medobčinskega inšpektorata sestavljen inšpekcijski zapisnik št. 3506-0029/2009-44/14/2. Samostojen zapisnik za tožečo stranko je bil sestavljen iz razloga, ker v prisotnosti inšpektorice ni bil odstranjen nosilec oglaševanja – plakat. Dne 25. 3. 2009 je inšpekcijski organ po uradni dolžnosti izdal sklep št. 3506-0029/2009-44/14, da se na podlagi 50. člena ZUP inšpekcijski postopek ustavi, z obrazložitvijo, da so bili izrečeni ukrepi inšpekcijskega organa v celoti spoštovani. Na podlagi navedenega predlaga, da sodišče v skladu z 63. členom ZUS-1 tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Tožeča stranka v pripravljalni vlogi navaja, da je dne 8. 4. 2009 od vodje kabineta župana MOK pridobila dopis iz katerega je razvidno, da bi bila po presoji župana dopustna tudi takšna razlaga Odloka, po kateri namestitev konkretnih plakatov ni predstavljala nedovoljenega plakatiranja. Na tej osnovi je župan pozval vodjo inšpektorata, naj inšpektorji lastnikov oziroma najemnikov lokalov ne pozivajo k odstranitvi plakatov. Kljub takšnemu stališču župana tožena stranka v odgovoru na tožbo brani ravnanje inšpektorice in navaja, da naj bi bila namestitev plakatov v izložbena okna v nasprotju z določilom 2. odstavka 24. člena Odloka, čeprav Odlok kot prepovedano lepljenje plakatov izrecno omenja le zunanje površine izložb. Da je zunanjost površine bistven element prepovedanega lepljenja plakatov, potrjujejo tudi nadaljnji v določilu našteti primeri: lepljenje na stene, okna, vrata, zidove, ograje, drevesa, gradbiščne ograje. Našteti konkretni primeri kažejo, kaj je pravodajalec hotel preprečiti: lepljenje plakatov na splošno dostopnih („zunanjih“) površinah, saj takšno ravnanje običajno vodi do neželenih pojavov, kot je npr. samovoljno plakatiranje po pročeljih nepremičnin ter krnitev izgleda okolice z raztrganimi ali kako drugače poškodovanimi plakati. Notranja površina izložbe pa je dostopna samo imetniku poslovnega prostora, zato ne more priti do samovoljnega lepljenja plakatov, niti do njihovega poškodovanja s strani tretjih oseb ali vremenskih vplivov. V konkretnem primeru so bili plakati v funkciji obveščanja javnosti o določenem družbenem problemu in pozivanja k podpisu peticije v podporo reševanju tega problema. Protestna akcija ni imela značaja gospodarskega oglaševanja, temveč političnega delovanja udeležencev, ki so uresničevali z Ustavo zagotovljeno pravico do peticije. Obveščanja za potrebe političnega delovanja pa Odlok ne ureja in ne prepoveduje. Razlaga, ki bi iz Odloka poskušala izpeljati prepoved takšne oblike političnega delovanja, bi bila v neskladju z 2. odstavkom 15. člena Ustave.

Naknadno je tožeča stranka dne 9. 9. 2009 vložila tožbo zoper sklep Medobčinskega inšpektorata Kranj, št. 3506-0029-8/2009-2-44/14 z dne 20. 5. 2009 (druga tožba), s katerim je bil ustavljen inšpekcijski postopek proti njej. Organ druge stopnje je pritožbo tožeče stranke zoper omenjeni sklep z odločbo št. 3506-0029/2009-43/06 z dne 27. 7. 2009 zavrnil kot neutemeljeno. Tožeča stranka v drugi tožbi ponavlja navedbe, ki jih je podala že v prvi tožbi. Sodišču predlaga, da tožbi zoper izpodbijani sklep ugodi in ga odpravi ter zadevo vrne organu prve stopnje v ponoven postopek.

Tožena stranka v odgovoru na drugo tožbo v celoti vztraja pri navedbah iz izpodbijane odločbe in predlaga, da sodišče drugo tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Sodišče je tožbo v delu, ki se nanaša na varstvo ustavnih pravic zavrglo iz naslednjih razlogov:

Sodišče uvodoma ugotavlja, da je tožeča stranka zoper toženo stranko pri naslovnem sodišču dne 11. 3. 2009 vložila tožbo zaradi varstva ustavnih pravic – zaradi nezakonitega posega v svobodo izražanja iz 39. člena Ustave RS, ki naj bi ji bilo storjeno dne 9. 2. 2009 z opisanim ravnanjem organa prve stopnje, v posledici česar je odgovorna oseba tožnika odstranila plakata (prva tožba), naknadno pa je dne 9. 9. 2009 tožeča stranka vložila dodatno še tožbo zoper sklep Medobčinskega inšpektorja Kranj o ustavitvi postopka opr. št. 3506-0029-8/2009-2-44/14 z dne 20. 5. 2009 (druga tožba). Ker se v konkretnem primeru obe tožbi nanašata na isto toženo stranko, je sodišče na podlagi 1. odstavka 42. člena ZUS-1 s sklepom opr. št. IU 438/2009 z dne 19. 1. 2010 odločilo, da se obe tožbi zaradi smotrnosti obravnavata skupaj.

Sodno varstvo zaradi kršitev človekovih pravic in temeljnih svoboščin je v upravnem sporu zagotovljeno subsidiarno (2. odstavek 157. člena URS in 1. odstavek 4. člena ZUS-1). Pri tem niti URS niti ZUS-1 ne pogojujeta drugega sodnega varstva človekovih pravic in temeljnih svoboščin v upravnem sporu s tem, da so prizadeti osebi pred drugim pristojnim sodiščem zagotovljene enake pravice in da lahko uveljavlja enake zahtevke, kot bi jih sicer lahko uveljavila v upravnem sporu po 66. členu ZUS-1. Zadostuje, da je drugo sodno varstvo zagotovljeno (sklepi VSRS opr. št. I Up 575/2008 z dne 22. 1. 2009). Zagotovljeno pa je že s tem, da lahko oseba v okviru pravnega sredstva ali drugega zahtevka zatrjuje in uveljavlja tudi kršitev človekovih pravic ali temeljnih svoboščin (sklep Ustavnega sodišča opr. št. Up-438/09 z dne 24. 3. 2010).

Tožnik v tožbi ob sklicevanju na določila 1. odstavka 4. člena in 66. člena ZUS-1, uveljavlja, da je bilo nezakonito poseženo v njegovo ustavno pravico svobode izražanje iz 39. člena URS, v katero naj bi mu bilo nezakonito poseženo z dejanjem inšpektorice, na podlagi oziroma v posledici katerega je odgovorna oseba tožnika odstranila plakata izobešena znotraj izložbenega okna in na notranjih vratih hodnika.

Ustavna pravica iz 1. odstavka 39. člena URS (svoboda izražanja) je v sistematiki ustavnega besedila uvrščena v razdelek II. Človekove pravice in temeljne svoboščine, torej med osebnostne pravice. Po stališču Ustavnega sodišča RS, izraženem v odločbi Up-20/93 z dne 19. 6. 1997, točka 34, je zagotovljena tako pravnim kot fizičnim osebam, čeprav je po svojem bistvu pravica posameznika (odločba Ustavnega sodišča RS, opr. št. U-I-141/97 z dne 22. 11. 2001, točka 19;).

Varstvo osebnostnih pravic ureja Obligacijski zakonik (OZ, Uradni list RS, št. 97/07-upb) v 134. členu. Pri tem ureja tako sodno varstvo nedotakljivosti človekove osebnosti, osebnega in družinskega življenja kot tudi drugih osebnostnih pravic, hkrati pa opredeljuje tudi možne tožbene zahtevke (odreditev prenehanje dejanja, s katerim se krši nedotakljivost človekove osebnosti, osebnega in družinskega življenja ali kakšna druga osebnostna pravica, da se prepreči tako dejanje ali da se odstranijo njegove posledice). Navedeno pomeni, da lahko tožnik svoje osebnostne pravice zavaruje tako na podlagi 134. člena OZ kot tudi na podlagi določb 178. člena OZ, na podlagi katerih lahko zahteva povrnitev nepremoženjske škode v obliki objave sodbe ali popravka in na podlagi določb 179. člena OZ, ki urejajo vprašanje denarne odškodnine, medtem ko na podlagi določb 182. člena OZ lahko uveljavlja celo odškodnino za bodočo nepremoženjsko škodo. Ker so torej osebnostne pravice deležne (učinkovitega) sodnega varstva v pravdnem postopku (ob upoštevanju načela subsidiarnosti upravnega spora) niso predmet odločanja sodišča v upravnem sporu.

Na podlagi navedenega sodišče ugotavlja, da ima v predmetni sporni zadevi tožnik zaradi zatrjevane kršitve osebnostne pravice iz 1. odstavka 39. člena URS zagotovljeno drugo učinkovito sodno varstvo v pravdnem postopku pred sodiščem splošne pristojnosti, zato niso izpolnjeni pogoji iz 1. odstavka 4. člena ZUS-1, da bi tožnik lahko uveljavljal sodno varstvo zaradi zatrjevanih kršitev ustavnih pravic v upravnem sporu.

Na podlagi navedenega je sodišče tožbo v delu, ki se nanaša na varstvo ustavnih pravic na podlagi 4. točke 1. odstavka 36. člena ZUS-1, zavrglo.

Tožbo zoper sklep o ustavitvi postopka opr. št. 3506-0029-8/2009-2-44/14 z dne 20. 5. 2009 je bilo potrebno zavreči iz naslednjih razlogov:

Po določbah ZUS-1 odloča sodišče v upravnem sporu o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnice oziroma tožnika. Pri tem ZUS-1 upravni akt definira kot upravno odločbo ali drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (2. odstavek 2. člena ZUS-1). O zakonitosti drugih aktov pa odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon (1. odstavek 2. člena ZUS-1). Tako se lahko v upravnem sporu (samostojno) izpodbijajo tisti sklepi, s katerimi je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan (2. odstavek 5. člena ZUS-1). Določilo 2. odstavka 5. člena ZUS-1 pa je treba razlagati v povezavi z 2. členom ZUS-1, kar pomeni, da je upravni spor zoper sklep, s katerim je bil postopek ustavljen, dopusten, če tak posamični akt posega v pravni položaj tožnika. Kajti le v takih primerih lahko stranka s sprožitvijo in vodenjem upravnega spora doseže spremembo svojega pravnega položaja. Iz navedenih zakonskih določb tako izhaja, da v upravnem sporu sodišče ni pristojno odločati o zakonitosti tistih aktov, ki nimajo značilnosti dokončnega upravnega akta, in prav tako ne o tistih aktih, ki v pravni položaj tožnika ne posegajo.

V predmetni zadevi tožnik izpodbija sklep o ustavitvi inšpekcijskega postopka, ki je (upravni) akt procesnega vodenja, saj se nanaša le na vodenje postopka v smislu 1. odstavka 226. člena ZUP. Glede na zgoraj navedene določbe ZUS-1 pa izpodbijani sklep, s katerim tožena stranka ni odločila o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih, ki jih ima tožnik v inšpekcijskem postopku, po presoji sodišča ni upravni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu. Na podlagi navedenega je sodišče (drugo) tožbo tožnika v delu, ki se nanaša na sklep o ustavitvi postopka, na podlagi 6. točke 1. odstavka 36. člena ZUS-1, zavrglo.

Ker je sodišče tožbo zavrglo trpi vsaka stranka svoje stroške postopka (4. odstavek 25. člena ZUS-1).

ZUS-1 člen 4, 4/1, 36, 36/1, 36/1-4, 36/1-6.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.