sodba U 1730/2004
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2006-02-15

ZRud nima niti v poglavjih do prehodnih in končnih določb niti v poglavju XIII. o prehodnih in končnih določbah določbe o tem, kakšna so pravila sanacije zaprtih rudarskih objektov za čas, ko so potekala zapiralna dela za predmetni rudnik. Izjema je določilo 107. člena ZRud iz prehodnih določb, ki pa ne daje rudarskemu inšpektorju pristojnosti, kot izhaja iz prvostopenjske odločbe, ampak ureja drugačen postopek sanacije vrtin in opuščenih objektov. Upravnega odločanja v predmetni zadevi tudi ni mogoče izpeljati iz ZVO, to je 1. odstavka 15. člena in 2. odstavka 9. člena ZVO.

Rudarski inšpektor je s prvostopenjsko odločbo z dne 3. 12. 2003 na podlagi 2. odstavka 90. člena in 2. odstavka 92. člena Zakona o rudarstvu (ZRud, Uradni list RS, št. 56/99) gospodarski družbi Rudnik Svinca in cinka AAA d.o.o. v izrednem inšpekcijskem nadzoru površine pridobivalnega prostora nad opuščenim rudnikom svinca in barita A kot zavezanki naložil, da izvrši tri ukrepe zaradi varstva življenja ljudi in živali. Prvostopenjska odločba z dne 3. 12. 2003 je bila izdana po tem, ko je pritožbeni organ z odločbo z dne 16. 9. 2003 odpravil prvotno prvostopenjsko odločbo z dne 21. 3. 2003 z namenom, da se razjasni, katere obveznosti so bile predmet odločanja in še niso bile izvršene po inšpekcijski odločbi z dne 12. 10. 1965. V drugem odstavku na strani 2 obrazložitve prvostopenjske odločbe so opisane konkretne nevarnosti za življenje ljudi in poškodbe okolja, ki jih je inšpektor ugotovil na 4 ogledih, v naslednjem odstavku pa je opisana metodologija, na podlagi katere je inšpektor ugotovil te nevarnosti oziroma škodo. Prvostopenjski organ je v odločbi še navedel, da je po takratni ureditvi upravni organ v kataster le evidentiral, da je pravni subjekt dostavil podatke o zavarovanju in rekultiviranju zemljišč, o čemer po tedanji praksi ni bil izdan noben upravni akt. Po sedaj veljavnem ZRud pa se take obveznosti ukinejo z odločbo (61. člen). Opustitev dolžne sanacije prostora je v nasprotju s splošnim določilom Zakona o varstvu okolja (ZVO, 1. odstavek 15. člena). Nezakonito stanje v predmetni zadevi izhaja iz dejstva, da poseg v okolje, ki je nastal z izkoriščanjem mineralne surovine v rudniku, še ni ustrezno saniran in zato obremenitev okolja še traja. Zaradi uresničevanja pravice do zdravega in čistega življenjskega okolja je bilo treba o uvedbi inšpekcijskega nadzora v skladu z Zakonom o inšpekcijskem nadzoru obvestiti vse domnevne oškodovance. Na Občino A je bil posredovan zahtevek z naročilom, da se na krajevno običajen način seznani vse krajane, ki bi lahko bili oškodovani. Na poziv se je odzvalo 8 domnevnih oškodovancev, deveti oškodovanec pa je država. Kot pravno podlago navaja 2. odstavek 9. člena ZVO, 2. odstavek 95. člena ZRud , 1. in 2. odstavek 40. člena ZRud, 1. odstavek 50. člena ZRud, 86. člen, 14. točko 4. člena 2. točko 64. člena ZRud, 90. člen ZRud, 1., 4. in 5. odstavek 60. člena, 6. odstavek 105. člena ZRud, 1. in 2. odstavek 63. člena ZRud, 2. odstavek 47. člena 2. odstavek 93. člena ZRud.

Pritožbo zoper prvostopenjsko odločbo je vložila družba Rudnik svinca in cinka AAA d.o.o. Prizadeta stranka pravi, da je bila proizvodnja ustavljena leta 1965, ko so se tudi začela opravljati zapiralna dela po tedanji zakonodaji. Zapiranje rudnika je potekalo v skladu s tedanjo zakonodajo. V zvezi s tem se sklicuje na Temeljni zakon o rudarstvu. Pravi, da opiranje na ZVO (15. člen) ni utemeljeno, ker je treba zapiranje rudnika presojati po tedanji zakonodaji. Pristojni organ je o obveznostih rudnika odločil s pravnomočno odločbo z dne 12. 10. 1965. Z novo odločbo z dne 3. 12. 2003 pa je rudarski inšpektor odločil o upravni stvari, o kateri je že bilo pravnomočno odločeno. Nadalje pojasnjuje, da določitev Rudnika svinca in cinka AAA d.o.o. za pravnega naslednika opuščenega rudnika B tudi nima historične pravne podlage.

Z izpodbijano odločbo je tožena stranka na podlagi 2. odstavka 16. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) in 36. člena Zakona o državni upravi ter po pooblastilu ministra v prvi točki izreka odpravila določbo rudarske inšpekcije št. 317-10A/2002-10KA z dne 3. 12. 2003, v drugi točki izreka pa je postopek v zvezi z ugotovitvami izrednega inšpekcijskega nadzora na območju opuščenega rudnika A ustavila.

V obrazložitvi izpodbijane odločbe tožena stranka med drugim pravi, da je bila v konkretnem postopku zapiranja in izvedbe zapiralnih del izdana upravna odločba, ki je pravnomočna, in da so bila zapiralna dela, ki so bila naložena s strani takratnega upravnega organa, izvršena ter postopek končan. Z odločbo št. 310/C-107/65-8 z dne 23. 8. 1965 je takratni rudarski inšpektorat podal izvajalcu rudarskih del naloge in varnostne ukrepe pri zapiranju v jamah A in B. Izvajalec rudarskih del je takratnemu pristojnemu organu sporočil z dopisom z dne 11. 10. 1965, da je v celoti izvedel zahtevane ukrepe. Iz navedenega torej izhaja, da je izvajalec v celoti sledil napotkom takrat pristojnega upravnega organa, iz sklepa o ustavitvi postopka št. 317-10A/2002-10-KA z dne 2. 12. 2003 pa izhaja, da so dela, ki so bila zahtevana v celoti opravljena. Temeljni namen pravnomočnosti je zagotoviti pravnim subjektom pravno varnost. To pomeni, da se ne dovoli, razen v primerih, ki jih določa zakon, poseganje organov v pravnomočno končane upravne postopke niti ob spremembi dejanskega stanja niti ob spremembi pravnega stanja. Prav za tovrstno naknadno poseganje v končan upravni postopek pa gre v konkretnem primeru, saj je razvidno, da je pravni subjekt leta 1965 v celoti izpolnil vse, na podlagi takratne veljavne zakonodaje, ukrepe. Sedanja odločba, v kateri organ prve stopnje zahteva izpolnitev ukrepov, s katerimi se zahteva odprava posledic, ki so povezani z obstojem rudnika, pa spreminja že izdano pravnomočno odločbo in s tem krši načelo pravne varnosti. Zaradi načela pravne varnosti ni sprejemljivo, da upravni organ 39 let po tem, ko je zavezanec v celoti izpolnil zahtevane ukrepe in v celoti sledil takratni zakonodaji, izda odločbo, ki zahteva od zavezanca, da odpravi posledice, ki so nastale, pa jih ob zaprtju niso pričakovali. Prav tako takratna zakonodaja ni predvidevala obveznosti odprave eventualnih posledic, katerih obstoj ni bil ugotovljen oziroma posledic, ki bi se s časom šele pokazale ali na novo nastale. Glede pravne podlage za odločitev tožena stranka pravi, da je organ prve stopnje kot eno izmed dveh mogočih pravnih podlag navedel ZVO, kar je napačno. Določbe ZVO veljajo od 2. julija 1993 naprej in se ne more uporabljati za pravna in dejanska stanja, ki so nastala pred njegovo uveljavitvijo. Uporaba ZVO za nazaj pomeni kršitev ustavnega načela prepovedi povratne veljave pravnih aktov (načelo prepovedi retroaktivnosti). ZVO je splošni predpis. Rudarstvo, kot posebno področje, pa ureja specialni predpis, to je veljavni ZRud. Skladno s splošnimi pravnimi načeli ni dopustno uporabiti splošni predpis, če za posamezno področje obstaja specialni predpis. V nadaljevanju tožena stranka zaradi pravilne nadaljnje uporabe ZVO podaja razlago določila 1. odstavka 15. člena ZVO in pravi, da je namen tega določila vseobsegajoča zagotovitev pravice do zdravega in čistega okolja, kot izhaja iz 72. člena Ustave. V zvezi s pravno podlago za izdajo izpodbijane odločbe pa tožena stranka omenja določilo 117. člena ZRud in pravi, da je stopila v veljavo dne 28. 7. 1999. Ker ZRud ne vsebuje določb, ki bi omogočale njegovo uporabo za nazaj, tega predpisa ni mogoče uporabiti kot pravno podlago za izdajo odločbe. Zaradi tega je tožena stranka prvostopenjsko odločbo odpravila.

V tožbi tožeča stranka pravi, da rudarski inšpektor z izdajo prvostopenjske odločbe ni posegel v že pravnomočno končan upravni postopek, kajti v tem primeru se je pokazalo, da izvajalec rudarskih del ni v celoti izvedel zahtevanih del. Gre za nova dejstva in nove okoliščine, kar je ugotovil tudi rudarski inšpektor in kar izhaja iz njegovih zapisnikov z dne 9. 9. 2002 in 19. 3. 2003, na osnovi katerih je bila izdana odločba št. 317-10A/2002-10-KA z dne 3. 12. 2003. V tožbi pojasnjuje, da se je v rudniku A v letu 1965 prenehalo z rudarjenjem. Ob zapiranju rudnika niti kasneje pa ni bilo ustrezno poskrbljeno za nadzor nad opuščenimi jamskimi objekti in posledično za varstvo ljudi in živali. Zaradi varstva interesov je tožnik v letu 2002 na Inšpektorat za okolje in prostor v C podal pisno pobudo za uvedbo inšpekcijskega postopka. Na osnovi tega je rudarska inšpekcija opravila več ogledov na kraju samem in pri tem ugotovila, da na območju opuščenega rudnika dejansko obstajajo nevarnosti za življenje in zdravje ljudi in živali, ki so neposredno povezane z rudarskimi deli v opuščenem rudniku. Ob ogledih je bilo ugotovljeno, da je neposredno ogroženih več prebivalcev mesta B, da je pri devetih oškodovancih na 23 zemljiških parcelah 30 različnih poškodb okolja (jame in zemeljske razpoke) ter pet nesaniranih hald oziroma jalovišč. Prav tako je nesporno ugotovljeno, da iz opuščenega rudnika stalno preti nevarnost nenadnega izliva v jamskih prostorih akumulirane vode, ki lahko nenadoma vdre v mesto B. Preteča nevarnost, ki jo povzroča nabiranje vode v opuščenih rovih lahko povzroči zalitje dobršnega starega dela mesta B. Rudarski inšpektor se je v skladu s svojimi pristojnostmi ustrezno odzval na novo nastala dejstva in izdal odločbo, ki je nujno potrebna za trajno sanacijo opuščenih rovov in za varstvo ljudi in premoženja. Gre torej za neustrezno izvršena zapiralna in sanacijska dela, iz katerih še danes izhajajo zgoraj navedene nevarnosti. Te izhajajoče nevarnosti pomenijo nova dejstva. Tožeča stranka se ne strinja z navedbo tožene stranke, da takratna zakonodaja ni predvidevala obveznosti odprave eventualnih posledic, ki bi se s časom pokazale ali na novo nastale. Temeljni zakon o rudarstvu je določal, da je organizacija dolžna na mestih, kjer so se izvajala rudarska dela, izvršiti vse ukrepe zavarovanja in sicer tako, da se trajno izključi možnost za pojave nevarnosti za ljudi in živali. Z dovoljenjem za izkoriščanje št. 09/3-116-60 z dne 15. 5. 1960, je bila gospodarski organizaciji rudnik svinca in topilnica C podeljena pravica do izkoriščanja mineralnih surovin v rudniku A oziroma na območju pridobivalnega prostora. Tej pravici se je po zakonu podjetje lahko kadarkoli odpovedalo, če je pred tem obvestilo upravni organ. Tako je bilo tudi v primeru A, ko je upravni organ na osnovi obvestila imenovanega podjetja v katastru pridobivalnih prostorov prečrtal ustrezen njim pripadajoči list. S tem naj bi po zakonu ugasnile pravice do izkoriščanja mineralne surovine, niso pa ugasnile obveznosti. Določbe Temeljnega zakona o rudarstvu so določale, da je organizacija dolžna na mestih, kjer so se izvajala rudarska dela, izvršiti vse ukrepe zavarovanja in sicer tako, da se trajno izključi možnost za pojave nevarnosti za ljudi in živali. Navedeno pomeni, da bi se morali po prenehanju izkoriščanja ukrepi zavarovanja ali sanacije izvršiti tako, da se nevarnost trajno izključi, sicer je treba ukrepe kadarkoli dopolniti ali izvršiti ponovno. Zato ne drži navedba tožeče stranke, da tedanji predpis ni določal, da zavezanec ali njegov pravni naslednik ni dolžan naknadno odpraviti posledice rudarskih del oziroma ponovno izvršiti ukrepov zavarovanja, če se izkaže, da so bili že izvršeni ukrepi neustrezni. Sklicuje se na 40., 60. in 61. člen Zakona o rudarstvu. V skladu z navodili pritožbenega organa iz odločbe o pritožbi št. 356-05-2/2003 z dne 16. 9. 2003 je rudarski inšpektor v letu 2003 moral ugotoviti, ali so bile vse obveznosti iz inšpekcijske odločbe iz leta 1965 izvršene. Poleg tega pa je rudarski inšpektor ponovno ugotovil, da na nekaterih delih pridobivalnega prostora, ki niso bili predmet odločanja v letu 1965, obstajajo prej navedene nevarnosti. Zato je bila na podlagi te ugotovitve izdana odločba št. 317-10A/2002-10-KA z dne 3. 12. 2003. Pri tem je bila upoštevana tudi danes veljavna zakonodaja, kar pa je za toženo stranko sporno. Po navedbah tožene stranke v zadevi ni mogoča retroaktivna uporaba določb ZVO in ZRud, kar pa pomeni, da obstaja velika pravna praznina, ki pa v pravni državi ne sme obstajati. Navedeno dejstvo pa je pritožbeni organ v odločbi očitno prezrl. Organ je s tem bistveno kršil pravila 2. odstavka 254. člena ZUP. Predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi in potrdi odločbo organa prve stopnje.

Zastopnik javnega interesa je prijavil udeležbo v postopku.

Načelo legalitete med drugim pomeni tudi to, da lahko upravni organ z upravno odločbo odloči o upravni stvari samo takrat, kadar ima za odločanje nedvoumno podlago v zakonu ali na zakonitem predpisu (4. odstavek 153. člena Ustave, 2. odstavek 120. člena Ustave RS, Uradni list RS, št. 33/91-I, 42/97, 66/2000, 24/2003, 69/2004). Na podlagi ustaljene upravno-sodne prakse določila o načelu zakonitosti iz 6. člena ZUP (Uradni list RS. št. 80/99, 70/2000, 52/2002) pa velja, da mora upravni organ, ko odloča o upravni zadevi, in tudi sodišče, ko presoja zakonitost upravnega akta, uporabiti pravni predpis, ki velja v času izdaje prvostopenjske odločbe. To pomeni, da so za obravnavani spor relevantni samo predpisi, ki so veljali v času izdaje prvostopenjske odločbe z dne 3. 12. 2003. Zato je za obravnavni spor ključno vprašanje, ali ZRud (Uradni list RS, št. 56/99) vsebuje določilo, ki pomeni pravno podlago za odločanje rudarskega inšpektorja v predmetnih okoliščinah, ki se nanašajo na izpolnjevanje obveznosti prizadete stranke glede zapiranja rudnika za čas po letu 1965 do konca leta 2003. Z dnem uveljavitve ZRud je prenehal veljati Zakon o rudarstvu (Uradni list SRS, št. 17/75, 29/86, 24/89), prenehal pa se je uporabljati tudi Temeljni zakon o rudarstvu (Uradni list SFRJ, št. 9/66). ZRud nima niti v poglavjih do prehodnih in končnih določb niti v poglavju XIII. o prehodnih in končnih določbah določbe o tem, kakšna so pravila sanacije zaprtih rudarskih objektov za čas, ko so potekala zapiralna dela za predmetni rudnik. Izjema je določilo 107. člena ZRud iz prehodnih določb, ki pa ne daje rudarskemu inšpektorju pristojnosti, kot izhaja iz prvostopenjske odločbe, ampak ureja drugačen postopek sanacije vrtin in opuščenih objektov. To pomeni, da v predmetni zadevi za rešitev nastale situacije, ki naj bi ogrožala ljudi in povzročala nevarnost ter škodo ni mogoče odločati po pravilih upravnega prava, ampak po drugih pravnih postopkih. Upravnega odločanja v predmetni zadevi tudi ni mogoče izpeljati iz ZVO (Uradni list RS, št. 32/93, 1/96, 56/99-ZON), to je 1. odstavka 15. člena in 2. odstavka 9. člena ZVO. Določilo 1. odstavka 15. člena ZVO pravi, da mora vsakdo pri odločanju o posegu v okolje in med njegovim trajanjem ukrepati kot je predpisano in izvesti vse predpisane in druge razumne ukrepe, s katerimi se zagotavlja uresničevanje pravice drugih do zdravega in čistega življenjskega okolja, ne da bi za to zahteval kakršno koli nadomestilo. Gre za eno izmed temeljnih načel varstva okolja, ki pa ne more biti konkretna podlaga za odločanje rudarskega inšpektorja, poleg tega prizadeta stranka v času veljavnosti tega predpisa ni z ničemer izvajala posega v okolje. Ravno tako ne more biti konkretna podlaga za upravno odločitev rudarskega inšpektorja določilo 9. člena ZVO, ki govori o kazenski in odškodninski odgovornosti, ne pa o upravni zadevi, za katero je pristojen inšpektor. V navedenem smislu sodišče torej ugotavlja, da je argumentacija tožene stranke pravilna in zakonita, zato je sodišče tožbo zavrnilo kot neutemeljeno (1. odstavek 59. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS, Uradni list RS, št. 50/97, 70/2000).

URS člen 153/4,  120,  120/2,  153,  153/4,  120,  120/2,  153.  ZVO člen 15/1,  9,  9/2,  15,  15/1,  9,  9/2,  15.  ZRud člen 107,  107.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.