sodba U 137/2004
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2006-05-23

pogoji za opravljanje dejavnosti - gostinstvo - gradbeno dovoljenje

Tožena stranka po presoji sodišča ni ravnala pravilno, ko pri svojem odločanju ni uporabila 1. odstavka 199. člena ZGO-1, ki določa, da se s 1. 1. 2003 šteje, da se določbe 8. člena in 24.a člena ZGos nanašajo samo na gostinske obrate v novo zgrajenih stavbah, katerih prostori se rekonstruirajo ali katerim se spreminja namembnost po določbah tega zakona. Logična razlaga te določbe po mnenju sodišča pomeni, da v postopku ugotavljanja pogojev za opravljanje gostinske dejavnosti predložitev uporabnega dovoljenja ni več obvezna podlaga v primerih, ko gre za gostinsko dejavnost, ki se že opravlja v starejših objektih, pa ne gre za objekt iz 1. točke 1. odstavka 197. člena ZGO-1 (za te se že po zakonu šteje, da uporabno dovoljenje imajo), razen za objekt, ki se rekonstruira ali katerega namembnost se spreminja.

Tožbi se ugodi, odločba Ministrstva za gospodarstvo RS, št. ... z dne 12. 12. 2003, se odpravi ter zadeva vrne v ponovni postopek temu ministrstvu.

Zahteva tožeče stranke za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

Z izpodbijano odločbo je tožena stranka zavrnila pritožbo tožeče stranke zoper odločbo Upravne enote A (v nadaljevanju prvostopenjski organ), št. ... z dne 31. 7. 2003, s katero je ta odločila, da se zavrne zahtevek tožeče stranke za ugotovitev pogojev za opravljanje gostinske dejavnosti v kiosku - začasnem objektu na zemljišču s parc. št. 18/21 k.o. A. Prvostopenjski organ je zavrnitev zahtevka utemeljil s tem, da tožeča stranka ni v skladu s pozivom dopolnila zahteve z dokazili o razpolaganju s kioskom in z uporabnim dovoljenjem zanj. Lokacijska informacija za obravnavani primer za kiosk ne zadošča po Odloku o pomožnih objektih, napravah in drugih posegih v prostor v Občini A, za katere ni potrebno lokacijsko dovoljenje (Uradni list RS, št. 46/01, v nadaljevanju Odlok), saj se bo kiosk uporabljal za pripravo hrane in za to potrebuje vse komunalne priključke ter ne bo namenjen sezonski turistični ponudbi. Tožena stranka je v svoji odločbi ugotovila, da v pritožbi navedeni razlogi niso utemeljeni ter da je odločba prvostopenjskega organa pravilna in zakonita. V obrazložitvi odločbe tožena stranka povzema ugotovitve prvostopenjskega organa glede potrebnosti uporabnega dovoljenja kot osnove za ugotavljanje pogojev, pri tem pa kot podlago za tako odločitev navaja Zakon o gostinstvu (Uradni list RS, št. 1/95 in 40/99, v nadaljevanju ZGos), ki v 11. členu določa, da mora pravna ali fizična oseba, ki želi opravljati gostinsko dejavnost, predhodno pridobiti odločbo o izpolnjevanju zakonsko določenih pogojev, 8. člen istega zakona pa kot podlago za ugotavljanje pogojev za opravljanje gostinske dejavnosti v gostinskih obratih določa uporabno dovoljenje, ki ga izda pristojna upravna enota na podlagi predpisov o urejanju prostora (prav: o graditvi objektov) v skladu z namembnostjo objekta oziroma poslovnega prostora. Tožena stranka navaja še določbe Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1), ki omogočajo, da za gradnjo določenih enostavnih začasnih objektov (namenjenih in postavljenih v času sezonske turistične ponudbe ali prireditve) ni potrebna pridobitev gradbenega dovoljenja. Ker je iz vloge tožeče stranke razvidno, da želi v premičnem objektu - kiosku opravljati gostinsko dejavnost stalno, v obravnavanem primeru objekt ne spada med začasne objekte, za katere ne bi bilo potrebno pridobiti uporabnega dovoljenja, saj ne bo namenjen sezonski turistični ponudbi ali prireditvi. Kiosk pa tudi ne zadosti pogojem, predpisanim v Odloku, saj ta določa, da kiosk ne sme potrebovati priključkov na javne komunalne objekte in s svojim delovanjem ne sme vplivati na rabo zemljišč.

Tožeča stranka v tožbi zoper odločbo tožene stranke predlaga, da se odločbi prvostopenjskega organa in tožene stranke odpravita ter da se toženi stranki naloži plačilo stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi od izdaje sodbe do plačila. V tožbi navaja, da ni zahtevala, da se dopusti opravljanje dejavnosti, za opravljanje katere je vpisana v sodni register, v začasnem objektu - kiosku, temveč je v vlogi z dne 21. 11. 2002 izrecno kot kraj opravljanja dejavnosti navedla naselje B v A. Le v vlogi z dne 19. 11. 2002 je zapisano, da se bo dejavnost opravljala v obstoječem objektu - kiosku na lokaciji C v A. Ta že več let služi in bo služil le prodaji izdelkov, proizvedenih v matičnem proizvodnem obratu, ne pa proizvodnji ali gostinski dejavnosti. Navaja še, da iz najemne pogodbe med tožečo stranko in občino A za uporabo prostora pod in okoli kioska izhaja, da se je objekt ves čas štel za začasnega. Priključke kioska na javne komunalne naprave je na lastne stroške zagotovil pravni prednik tožeče stranke, zato potrebnost priključkov ne bi smela vplivati na odločitev.

Tožena stranka je v odgovoru na tožbo, ki mu je priložila prvostopenjski spis, prerekala vse trditve tožeče stranke ter predlagala, naj sodišče tožbo zavrne kot neutemeljeno.

Zastopnik javnega interesa, Državno pravobranilstvo RS, ki mu je bila tožba vročena 17. 2. 2004, udeležbe v tem postopku ni prijavil.

V zadevah, kakršna je obravnavana, upravni organ lahko odloča le na zahtevo stranke. V zadevi je sporno, ali je tožeča stranka zahtevala ugotovitev pogojev za opravljanje dejavnosti za svoj matični obrat v naselju B ali za dislocirani objekt na lokaciji C oziroma ali je za ta objekt zahtevala ugotovitev pogojev za opravljanje gostinske ali trgovinske dejavnosti, kar bi sicer iz popolne zahteve stranke moralo biti jasno razvidno. Sodišče je zato najprej preizkusilo, ali je bila v postopku pred organom prve stopnje storjena kršitev pravil postopka, ko je po telefonskem razgovoru z odvetnico tožeče stranke v uradnem zaznamku z dne 18. 12. 2002 ugotovil, da je tožeča stranka spremenila svojo zahtevo z dne 21. 11. 2002 tako, da zahteva izdajo odločbe o izpolnjevanju pogojev za opravljanje gostinske dejavnosti tudi za kiosk na lokaciji C, ter v skladu s tem dne 30. 1. 2003 pozval tožečo stranko, da dostavi dokazila za omenjeni kiosk. Tožeča stranka namreč ni v nobeni vlogi (v spisu ni vloge z dne 19. 11. 2002, na katero se sklicuje tožba) podala take spremembe oziroma razširitve osnovnega zahtevka, ki se je glasil na dejavnost na sedežu družbe, v pritožbi zoper prvostopenjsko odločbo kot tudi v tožbi pa zatrjuje, da bo v kiosku opravljala le prodajo hrane, pripravljene na sedežu družbe, in prodajo brezalkoholnih pijač, torej trgovinsko dejavnost.

Zakon o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99, 70/00 in 52/02, v nadaljevanju ZUP) določa, da se po telefonu lahko dajo kratka in nujna sporočila, če je glede na naravo stvari to mogoče (6.odstavek 63. člena ZUP). V 2. odstavku 74. člena pa določa, da lahko uradna oseba v spisu napravi uradni zaznamek z navedbo datuma o manj pomembnih dejanjih in izjavah strank in drugih oseb, ki bistveno ne vplivajo na odločitev o stvari, o vodenju postopka, kadar ni obravnave, o sporočilih, uradnih zapažanjih, ustnih navodilih in ugotovitvah ter o okoliščinah, ki se tičejo samo notranjega dela organa. Sodišče meni, da v obravnavanem primeru pri uradnem zaznamku z dne 18. 12. 2002 ni šlo za manj pomembno dejanje in izjavo stranke, ki bistveno ne vpliva na odločitev o stvari, saj naj bi šlo v zaznamku za spremembo zahtevka, to je za ugotovitev pogojev za drug objekt in po zatrjevanju tožbe za drugo dejavnost, kot sta bila navedena v prvotni zahtevi z dne 22. 11. 2002. Taka sprememba zahtevka je pomembna za odločitev, saj je v zadevah, kot je obravnavana, od vsebine zahtevka odvisno, katero materialno pravo je treba uporabiti. Navedena kršitev pravila postopka je zato po mnenju sodišča bistvena, saj je lahko vplivala na pravilnost upravne odločitve, zato je bilo treba že iz tega razloga tožbi ugoditi.

Sodišče pa dalje tudi meni, da je tožena stranka pri svoji odločitvi izhajala iz napačne razlage materialnega prava. Tudi če bi bilo pravilno izhodišče, da je bila zahtevana ugotovitev pogojev za opravljanje gostinske dejavnosti v kiosku, česar pa zaradi navedene pomanjkljivosti postopka ni bilo mogoče preveriti, tožena stranka namreč po presoji sodišča ni ravnala pravilno, ko pri svojem odločanju ni uporabila 1. odstavka 199. člena ZGO-1, ki določa, da se s 1. 1. 2003 šteje, da se v ZGos določbe 8. člena in 24.a člena nanašajo samo na gostinske obrate v novo zgrajenih stavbah, katerih prostori se rekonstruirajo ali katerim se spreminja namembnost po določbah tega zakona. Logična razlaga te določbe po mnenju sodišča pomeni, da v postopku ugotavljanja pogojev za opravljanje gostinske dejavnosti predložitev uporabnega dovoljenja ni več obvezna podlaga v primerih, ko gre za gostinsko dejavnost, ki se že opravlja v starejših objektih, pa ne gre za objekt iz 1. točke 1. odstavka 197. člena ZGO-1 (za te se že po zakonu šteje, da uporabno dovoljenje imajo), razen za objekt, ki se rekonstruira ali katerega namembnost se spreminja. Namen navedene določbe je namreč očitno v tem, da se ugotavljanje pogojev za opravljanje gostinske dejavnosti v primerjavi z ureditvijo po ZGos v določenih primerih olajša. To pa po drugi strani pomeni, da mora oseba, ki želi opravljati gostinsko dejavnost, v teh primerih po splošnih gradbenih predpisih izkazati, da je bil objekt, v katerem jo namerava opravljati, postavljen v skladu z gradbenimi oziroma prostorskoureditvenimi predpisi, kar je za čas pred uveljavitvijo ZGO-1 pomenilo izkazati, da je postavljen na podlagi gradbenega dovoljenja oziroma odločbe o dovolitvi priglašenih del. Tožena stranka je to vprašanje sicer presojala z vidika predpisov, ki so veljali v času izdaje prvostopenjske odločbe (torej v času veljavnosti prehodnega režima, določenega v 205. členu in drugih prehodnih določbah ZGO-1), ni pa se spustila v presojo pritožbenega ugovora, da je bil objekt postavljen in priključen legalno že v času pred uveljavitvijo ZGO-1.

Sodišče je po navedenem tožbi ugodilo na podlagi 3. in 4. točke 1. odstavka 60. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97, 65/97-popr.,70/00; 92/05 in 45/06-odl.US), ker je ugotovilo, da so bila v postopku pred izdajo izpodbijane odločbe bistveno kršena pravila postopka ter napačno uporabljen zakon, zadevo pa na podlagi 2. odstavka istega člena vrnilo toženi stranki v ponoven postopek.

Tožeča stranka je zahtevala povrnitev stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi, vendar stroškov ni priglasila in specificirala. Zakon o pravdnem postopku (ZPP, Uradni list RS, št. 36/04-UPB1; odl. US 69/05, 90/05 in 43/06) v 2. odstavku 163. člena določa, da mora stranka v zahtevi opredeljeno navesti stroške, za katere zahteva povračilo. Sodišče je zato njen zahtevek ne glede na to, da je tožbi sicer ugodilo, zavrnilo.

ZGos člen 8,  24,  24a,  8,  24,  24a.  ZGO-1 člen 3,  3/3,  199,  3,  3/3,  199,  3,  3/3,  199.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.