sodba U 318/2006
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2008-09-11

nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča

Sklep sam po sebi nima narave splošnega akta, čeprav je bil naslovljen na vse zavezance za plačilo, katerih zemljišča so se urejala s prostorsko ureditvenimi pogoji in zanje ni izdano lokacijsko dovoljenje, ter je bil objavljen v Uradnem listu RS. Ne glede na način objave namreč sodišče meni, da se sklep nanaša na zavezance za plačilo nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča, ki jih zadevajo določbe občinskega odloka, to pa so odmernemu organu znane ali na podlagi sklicevanja zavezancev na ta sklep določljive osebe. Kljub splošnemu besedilu citirane določbe sklepa gre torej (glede na sistematiko 13. člena občinskega odloka) za individualni upravni akt, ki je v odmernem postopku upošteven, kolikor se nanj stranka izrecno sklicuje.

1. Tožbi A.A. zoper odločbo Ministrstva za finance št. ... z dne 7. 12. 2005 in tožbi B.B. zoper odločbo št. ... z dne 7. 12. 2005 se ugodi, izpodbijani odločbi se odpravita in zadevi vrneta toženi stranki v ponovni postopek.

2. Tožba A.A. zoper odločbo Ministrstva za finance št. ... z dne 6. 12. 2005 in tožba C.C. zoper odločbo št. ... z dne 6. 12. 2005 se zavrneta.

Davčna uprava RS, Davčni urad A., Izpostava B. (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z odločbo št. ... z dne 31.5.2001 odmeril nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča za čas od 1.1.2001 do 28. 2. 2001 B.B. od odprtih nepozidanih površin oziroma stavbnih zemljišč v B., v izmeri 589,00 m2, 851,00 m2 in 224,00 m2, v skupnem znesku 1.703,00 SIT, z odločbo št. ... pa je bilo A.A. odmerjeno nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča za čas od 1. 1. 2001 do 28. 2. 2001 od odprtih nepozidanih površin oziroma stavbnih zemljišč v B., v izmeri 3454,00 m2, 351,00 m2, 53,00 m2, 268,00 m2, 307,00 m2, 589,00 m2, 851,00 m2, 224,00 m2 ter od stanovanjske stavbe na naslovu ..., B., v izmeri 243,60 m2 in od športno rekreacijskega objekta na istem naslovu, v izmeri 18,00 m2, v skupnem znesku 14.006,00 SIT. Oba tožnika sta podala pritožbo zoper navedeni odločbi, kjer sta kot pritožbeni razlog navajala, da je območje zazidalne cone ... in ... vsak dan bolj ogroženo pred poplavami zaradi vse večje pozidave območja in zasipavanja terena potoka ..., da občina B. nezakonito zadržuje gradnjo na nepozidanem stavbnem zemljišču kljub zazidalnemu načrtu, komunalno infrastrukturo pa sta gradila kot investitorja sama v lastni režiji. Dodala sta tudi, da občina nima nikakršnih osnov za pobiranje nadomestil, saj omenjeni "davek" lahko pobira samo od svojih oddanih ali prodanih zemljišč, nikakor pa ne od privatnih zemljišč in gradbenih objektov. Zaprosila sta tudi za oprostitev plačila nadomestila za uporabo stavbnih zemljišč. Drugostopenjski upravni organ je z izpodbijanima odločbama št. ... in ... pritožbi A.A. in B.B. zoper navedeni prvostopenjski odločbi zavrnil. V obeh izpodbijanih določbah je podal enake razloge, in sicer je navedel, da izpodbijani odločbi temeljita na določilih Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča Občine B. (Uradni list RS, št. 5/97, 112/01, 116/03) po katerih se v skladu z določili 58. člena Zakona o stavbnih zemljiščih plačuje nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča, kjer je v 1. odstavku tega člena določeno, da je za uporabo stavbnega zemljišča potrebno plačevati nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča iz razloga, da lastnik oziroma neposredni uporabnik zemljišč lahko uporablja komunalno že urejeno zemljišče, samo nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča pa predstavlja vrsto obvezne dajatve, ki predstavlja trajno obveznost in s tem vir javnih prihodkov za urejanje stavbnega zemljišča. Nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča plačuje neposredni uporabnik zemljišča oziroma stavbe ali dela stavbe. V skladu s 7. členom občinskega odloka se nadomestilo plačuje od zazidanih stavbnih zemljišč ter od nezazidanih stavbnih zemljišč znotraj ureditvenih območij, ki so opredeljena v 2. členu tega odloka. Če zavezanec nepremičnine ne uporablja ali pa mu je uporaba nepremičnine otežena iz kakšnih drugih razlogov, ta okoliščina na samo odločitev oziroma odmero ne more vplivati, saj je dejanski uporabnik tisti, ki ima dejansko in pravno možnost uporabe stavbe ali dela stavbe oziroma zemljišča, ne glede na to, da po navedbah pritožnikov občina nezakonito zadržuje gradnjo na nepozidanem zemljišču. Tožena stranka je pritožnikoma v zvezi z ugovorom, da je Občinski svet občine B. dne 4.7.2001 sprejel sklep o začetku postopka spremembe zazidalnega načrta Gospodarske cone ..., pojasnila, da je bil odlok sprejet 17. 3. 1999 (Uradni list RS, št. 23/99) ter spremenjen in dopolnjen (Uradni list RS, št. 6/03), kar pomeni, da je bilo mogoče graditi že od sprejetja zazidalnega načrta. Tožnikoma je bilo tudi pojasnjeno, da o oprostitvi zaradi poplav - elementarnih nesreč odloča Občinski svet občine B. na predlog župana, pri tem pa meni, da oprostitev ni mogoča, saj so bile poplave v letu 1993, kar ni bistveno za odmerno leto (2001). V nadaljevanju je tožena stranka tudi pojasnila, da gre pri obveznosti plačevanja nadomestila za to, da lokalna skupnost zajame del povečane vrednosti nepremičnine, ki je posledica tujih in ne lastnikovih ali uporabnikovih preteklih vlaganj v razvoj območja, kjer se nahaja nepremičnina, pa tudi za to, da lokalna skupnost iz tega namenskega vira nadomesti del stroškov za graditev, vzdrževanje in obratovanje ustreznega dela komunalne infrastrukture oziroma javnih služb, katerih uporaba se po naravi stvari ne more zaračunavati posameznemu ali naključnemu uporabniku in je tako samo navajanje dejstva, da je sam gradil infrastrukturo, brezpredmetno.

Prvostopenjski organ je z odločbo št. ... z dne 28. 5. 2003 odmeril A.A. nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča za leto 1997 od stanovanjske samostojne stavbe na naslovu ..., B., v izmeri 243,60 m2 in od športno rekreacijskega objekta na istem naslovu, izmeri 18,00 m2, v skupnem znesku 17.704,00 SIT, z odločbo št. ... z dne 29. 5. 2003 pa je odmeril nadomestilo C.C. za leto 1997 od stanovanjske samostojne stavbe na naslovu ..., B., v izmeri 79,80 m2, v znesku 3.781,00 SIT. Drugostopenjski organ je z odločbama št. ... in ... pritožbi zavezancev zoper navedeni prvostopenjski odločbi zavrnil. V obrazložitvah odločb je navedel pravno podlago za obveznost plačevanja nadomestila in za odmero njegove višine (Odlok o nadomestilu za uporabo stavbnih zemljišč Občine B - Uradni list RS, št. 5/97, 12/01 in 116/03, v nadaljevanju: občinski odlok; Zakon o stavbnih zemljiščih - Uradni list SRS, št. 18/84 do 33/89, v nadaljevanju: ZStavbZ, in Zakon o stavbnih zemljiščih - Uradni list RS, št. 44/97, v nadaljevanju: ZSZ). Pritožbene ugovore v zvezi z oprostitvijo plačila nadomestila zaradi gradnje infrastrukture in oprostitvijo plačila zaradi elementarnih nesreč je tožena stranka zavrnila z utemeljitvijo, da gre pri obveznosti plačevanja nadomestila za to, da lokalna skupnost zajame del povečane vrednosti nepremičnine, ki je posledica tujih in ne lastnikovih ali uporabnikovih preteklih vlaganj v razvoj območja, kjer se nahaja nepremičnina, pa tudi za to, da lokalna skupnost iz tega namenskega vira nadomesti del stroškov za graditev, vzdrževanje in obratovanje ustreznega dela komunalne infrastrukture (npr. javne površine, javna razsvetljava, nove kanalizacije, ipd.) oziroma javnih služb (npr. čiščenje javnih površin, odvoz odpadkov nevarnega izvora) katerih uporaba se po naravi stvari ne more zaračunavati posameznemu ali naključnemu uporabniku. Po določilih 5. odstavka 13. člena občinskega odloka so plačila nadomestila oproščeni občani, ki so kupili novo stanovanje kot posamezni del stavbe ali zgradili, dozidali ali nadzidali družinsko stanovanjsko hišo, če so v ceni stanovanja oziroma družinske stanovanjske hiše ali neposredno plačali stroške za urejanje stavbnega zemljišča. V skladu z določili 5. odstavka istega člena o oprostitvi odloča na podlagi zahtevka zavezanca Občinski svet občine B. na predlog župana. Tožena stranka je tudi ugotovila, da je iz določb občinskega odloka razvidno, da dejstvo, da je zavezanec izgradil komunalno infrastrukturo v lastni režiji, še ne pomeni, da so bili s tem tudi plačani stroški za urejanje (prav: uporabo) stavbnega zemljišča, saj je nadomestilo javna dajatev, ki jo v skladu z določili 147. člena Ustave Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 33/91 in nadaljnji) predpisuje lokalna skupnost ob pogojih, ki jih določata ustava in zakon. Zgoraj navedenih stroškov tako ni mogoče niti neposredno enačiti z javno dajatvijo oziroma z nadomestilom, ki se plačuje za vsako koledarsko leto posebej. Pritožničin ugovor neustavnosti in nezakonitosti občinskega odloka je tožena stranka zavrnila s pojasnilom, da je presoja skladnosti odloka v pristojnosti ustavnega sodišča in da se ona v to vprašanje pri odločanju na podlagi odloka ne more spuščati.

Tožniki izpodbijajo navedene odločbe tožene stranke s skupno tožbo, v kateri kot tožbene razloge navajajo, da gre za vrsto nepravilnosti, ki naj bi se dogajale v Občini B. Območje predmetnih nepremičnin naj bi bilo še danes uvrščeno v drugo območje, kar kaže na utemeljen sum kaznivega dejanja predstavnikov občine in na ničnost odločb po 279. členu ZUP. Še vedno niso dobili odgovora o povračilu škode ob poplavah, prav tako pa niso dobili odgovora o oprostitvi plačevanja nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča, kljub večkratnim pisnim urgencam. Od leta 1993, ko jih je doletela elementarna nezgoda s poplavitvijo stanovanjske hiše, kar je med drugim razvidno tudi iz video posnetka predstavnika civilne zaščite občine, se vsako leto ob malo večjih padavinah poplave ponavljajo in so stalno ogroženi. Zadrževalnik vode za zaščito območja pred poplavami Občina B. gradi že več kot 20 let. Ker občina v preteklosti ni imela denarja za gradnjo komunalne infrastrukture, so občani vasi B. sami z lastnimi sredstvi pri gradnji svojih hiš zgradili električno, vodovodno, kanalizacijsko in telefonsko napeljavo ter sami asfaltirali cesto. Pri tem pa so prepričani, da so s tem neposredno plačali stroške za urejanje stavbnega zemljišča in so iz tega razloga tudi upravičeni do oprostitve plačila nadomestila. Po programu komunalnega opremljanja za novo cono v vrednosti približno 900 mio SIT se je na tem območju popolnoma na novo v letu 2005 in 2006 zgradila komunalna infrastruktura, vključno z popolnoma novimi trasami cest na popolnoma drugih lokacijah. Prvotna komunalna infrastruktura je s tem zaradi novih večjih dimenzij vodov postala neuporabna. Posamična gradnja komunalne opreme za enega investitorja za eno stanovanjsko hišo tako ni bila mogoča pred letom 2005, saj bi morali kot investitorji sami po programu opremljanja zgraditi najmanj 300 m popolnima nove ceste z vso novo komunalno opremo v vrednosti najmanj 100 mio SIT in z veliko večjimi dimenzijami vodov. Dostop do parcele 922/16 ali 922/30 v izmeri 851 m2 je bil pred letom 2005 zaradi nezgrajene cestne in komunalne infrastrukture možen samo "iz zraka". V celoti izpodbijajo točkovanje komunalne opremljenosti zemljišča, saj na njih ničesar ni in jih ni mogoče uporabljati. V odločbi navedena parcela 922/30 sploh ne obstaja, kar je razvidno iz odločbe Ministrstva za okolje in prostor št. ... z dne 14.12.2004 in iz grafične priloge ZN v začetku leta 2003. V odločbah navedena parcela št. 882/5 v izmeri 589 m2 je trenutno nezazidljiva, ker je del športne dvorane locirane na sosednji občinski parceli in je predmet postopka denacionalizacije in izgradnja športne dvorane tako ni bila mogoča. Navajajo tudi druge nepravilnosti in nezakonitosti pri raznih gradnjah in predlagajo, naj sodišče tožbi ugodi ter izpodbijane odločbe odpravi.

Tožba je bila vročena toženi stranki, ki v odgovorih na tožbo, podanih k posameznim spornim zadevam predlaga, naj sodišče tožbo zavrne kot neutemeljeno. Tožba je bila vročena tudi Državnemu pravobranilstvu RS kot zastopniku javnega interesa, ki pa udeležbe v tem postopku ni prijavilo.

Tožbi zoper odločbi št. ... in ... sta utemeljeni.

Tožniki so ves čas postopka zatrjevali, da so upravičeni do oprostitve plačila nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča, šele v upravnem sporu pa so med drugimi podlagami tožbenih ugovorov navedli tudi Sklep o oprostitvi plačila nadomestila za nezazidano stavbno zemljišče (Ur. l. RS, št. 31/01 in 44/2001, v nadaljevanju: sklep), ki v 1. odstavku 4. člena določa, da se oprosti plačila nadomestila za nezazidano stavbno zemljišče od 1.1.2001 za območja, ki se urejajo s prostorsko ureditvenimi pogoji in ni zanje izdano lokacijsko dovoljenje. Sklep sam po sebi nima narave splošnega akta, čeprav je bil naslovljen na vse zavezance za plačilo, katerih zemljišča so se urejala s prostorsko ureditvenimi pogoji in zanje ni izdano lokacijsko dovoljenje, ter je bil objavljen v Uradnem listu RS. Ne glede na način objave namreč sodišče meni, da se sklep nanaša na zavezance za plačilo nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča, ki jih zadevajo določbe občinskega odloka (ta je bil s 1.3. 2001 nadomeščen z novim odlokom o nadomestilu, zato se tu obravnavani odmerni odločbi nanašata samo na prva dva meseca leta 2001, torej do izteka veljavnosti prejšnjega odloka), to pa so odmernemu organu znane ali na podlagi sklicevanja zavezancev na ta sklep določljive osebe. Kljub splošnemu besedilu citirane določbe sklepa gre (glede na sistematiko 13. člena občinskega odloka) torej za individualni upravni akt, ki je v odmernem postopku upošteven, kolikor se nanj stranka izrecno sklicuje. Tožnika A.A. in B.B. se na ta sklep v odmernem (vključno pritožbenem) postopku nista sklicevala, zato gre pri tožbenem sklicevanju na ta sklep za tožbeno novoto, ki pa je po presoji sodišča ne glede na 3. odstavek 14. člena Zakona o upravnem sporu - (ZUS, Uradni list RS, št. 50/ 97 in 70/00) dopustna. Od tožnikov, ki sta laični stranki, namreč ni mogoče pričakovati, da bi navedeni sklep glede na njegovo besedilo in način objave lahko prepoznala kot individualni upravni akt in zato od njiju tudi ni mogoče zahtevati, da bi ga morala kot takšnega uveljavljati že v upravnem pritožbenem postopku. Ker navedeni sklep pomeni novo dejstvo, ki vpliva na višino s prvostopenjskima odločbama odmerjenega nadomestila, to dejstvo pa v odmernem postopku ni bilo presojeno, je dejansko stanje v eni od bistvenih točk nepopolno ugotovljeno. Sodišče je zato na podlagi 2. točke 1. odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1, Uradni list RS, št. 105/06) tožbama A.A. zoper odločbo št. ... in B.B. zoper odločbo št. ... ugodilo, odločbi odpravilo in zadevi vrnilo toženi stranki v ponovni postopek.

Tožbi zoper odločbo št. ... in zoper odločbo št. ... nista utemeljeni.

Sodišče pritrjuje razlogom tožene stranke v navedenih odločbah v zvezi s podlago za odmero nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča, kakor tudi razlagi v zvezi z nemožnostjo uporabe določene parcele, saj je skladno s predpisi zavezanec za plačilo uporabnik stavbnega zemljišča, kar tožnik še vedno je, ne glede na dejstvo, ki ga navaja, da je parcela št. 882/5 nezazidljiva, ker je predmet postopka denacionalizacije. Samo stanje zemljišča se ovrednoti glede na stanje komunalne opremljenosti in ne glede na pravno stanje oziroma stanje morebitnih postopkov, kot so pridobitev gradbenega dovoljenja ali postopek denacionalizacije, kot meni tožnik.

Sodišče sledi tudi pojasnilom tožene stranke v zvezi z namenom plačila nadomestila, da lokalna skupnost zajame del povečane vrednosti nepremičnine, ki je posledica tujih in ne lastnikovih ali uporabnikovih preteklih vlaganj v razvoj območja, kjer se nahaja nepremičnina, pa tudi za to, da lokalna skupnost iz tega namenskega vira nadomesti del stroškov za graditev, vzdrževanje in obratovanje ustreznega dela komunalne infrastrukture (npr. javne površine, javna razsvetljava, nove kanalizacije, ipd.) oziroma javnih služb (npr. čiščenje javnih površin, odvoz odpadkov nevarnega izvora), katerih uporaba se po naravi stvari ne more zaračunavati posameznemu ali naključnemu uporabniku. Pri tem gre ugotoviti, da je davčni organ v prvostopnih odločbah za vsako posamezno zemljišče ugotavljal komunalno opremljenost in temu ustrezno, skladno z občinskim odlokom, odmeril višino nadomestila. Tožnika pavšalno izpodbijata točkovanje komunalne opremljenosti z argumentom, da ni mogoče ničesar uporabljati, pri tem pa niti natančno ne navedeta, za katere parcele gre in sodišče zato tega ugovora ne more vsebinsko preizkusiti. V zvezi s parcelama št. 922/30 in 922/16, za kateri tožnik trdi, da sta bili do leta 2005 dostopni zgolj "iz zraka", pa sodišče pripominja, da iz odločb št. ... in ... izhaja, da sta bili navedeni parceli komunalno opremljeni v času, relevantnem za odmero nadomestila, s kanalizacijo in makadamsko potjo ter je temu primerno tudi bila odmerjena višina nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča. Tožnik ni z ničemer izkazal drugačnega stanja, gre pa tudi za nedovoljeno tožbeno novoto (3. odstavek 14. člena ZUS), saj tožnik med upravnim postopkom ni zatrjeval neustreznega točkovanja posameznih zemljišč, in je kot takšne sodišče ne more upoštevati. Enako velja za trditve tožnika v zvezi z neobstojem parcele št. 922/30. Zmotno oziroma neizkazano je tudi tožbeno stališče, da sta izpodbijani odločbi nični, saj tožba konkretnega ničnostnega razloga iz 279. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP, Uradni list RS, št. 80/99) niti ne navaja (suma kaznivega dejanja ne zatrjuje v zvezi z izvršitvijo spornih odločb - 2. točka 1. odstavka 279. člena ZUP, temveč v zvezi z namembnostjo zemljišč, kar pa ni ničnostni razlog), ničnost odločb pa po presoji sodišča tudi sicer ne izhaja iz predloženih upravnih spisov ali iz tožbi priloženih listin. Neutemeljen je tudi tožbeni ugovor glede oprostitve plačila nadomestila. Po določbah 13. člena občinskega odloka namreč o oprostitvi odloča na podlagi zahtevka zavezanca občinski svet občine B. na predlog župana. Ker tožnika za sporno obdobje (leto 1997) nista predložila odločbe občinskega sveta o oprostitvi plačila, je tožena stranka ravnala pravilno, ko je ta pritožbeni ugovor zavrnila, saj o oprostitvi na zahtevo zavezanca ni pristojen odločati davčni organ. Pravilna je po presoji sodišča tudi zavrnitev tožničinega pritožbenega ugovora glede neveljavnosti odloka zaradi njegove zatrjevane neskladnosti z ustavo oziroma zakonom. Tudi po mnenju sodišča se, glede na dosedanja stališča upravnosodne prakse, upravni organ pri uporabi podzakonskega predpisa ne more spuščati v vprašanje njegove skladnosti z ustavo oziroma zakonom.

Ker sta po navedenem odločbi tožene stranke, navedeni v 2. točki izreka sodbe, pravilni in zakoniti, je sodišče tožbo v tem delu na podlagi 1. odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo.

Sodišče je določbe ZUS-1 uporabilo na podlagi prehodne določbe 2. odstavka 105. člena ZUS-1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.