sodba I U 871/2009
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2009-06-30

Postavljeno vprašanje v zahtevi za razpis referenduma se ne nanaša na splošni akt občine. Vprašanje se nanaša na posamičen akt, ki ureja konkretna razmerja.

Tožena stranka je z izpodbijanim aktom zavrnila pobudo za vložitev zahteve za razpis referenduma, ki jo je vložil tožnik. Navaja, da je tožnik vložil pobudo volivkam in volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma o sprejetih sklepih o delitveni bilanci med Občino A. in Občino B., ki sta bili sprejeti dne 23. 4. 2009 na 5. izredni seji Občinskega sveta Občine A. Navaja, da je Občinski svet Občine A. sprejel dva sklepa v zvezi z delitveno bilanco med Občino A. in Občino B. in sicer Sklep o premoženju Občine Gorje (Uradni list RS, št. 33/09) in Sklep o ureditvi ustanoviteljskih pravic in obveznosti ter kapitalskih pravic do zavodov in javnih podjetij ter pravic in obveznosti iz koncesijskih in drugih pogodbenih razmerij Občine Gorje (Uradni list RS, št. 33/09). Oba sklepa temeljita na 51.c členu Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93 in nadaljnji, v nadaljevanju ZLS), sta ugotovitvene narave in nimata statusa splošnega akta. Gre za posamična pravna akta, ki se nanašata na posamično konkretno zadevo in ne vsebujeta splošnih pravnih pravil za nedoločeno število pravnih subjektov. Zoper tak akt pa ni mogoče izvesti naknadnega referenduma o splošnem aktu. Ker občinama ni uspelo razdeliti premoženja v roku, kot to določa 51.b člen ZLS, je tožena stranka razdelila premoženje, kot to določa 51.c člen ZLS. Občinski svet je s sprejetjem obeh sklepov le ugotovil, da je premoženje med občinama razdeljeno tako, kot je to zapisano v sprejetih sklepih. V obeh sklepih ne gre za odločanje o splošnem aktu občinskega sveta, zato tožena stranka zavrača pobudo za razpis referenduma kot nedopustno.

Tožnik v tožbi navaja, da je član Občinskega sveta Občine A. Na izredni seji sta bila sprejeta Sklep o premoženju Občine A. in Sklep o ureditvi ustanoviteljskih pravic in obveznosti ter kapitalskih pravic do javnih zavodov in javnih podjetij ter pravic iz koncesijskih in drugih pogodbenih razmerij ter delitvi premoženja. Oba sklepa sta bila sprejeta, ne da bi bila dana možnost občinskim svetnikom, da o vprašanju razpravljajo. V zvezi z delitveno bilanco ni bila predložena nikakršna dokumentacija oziroma gradivo. Tožnik je zato mnenja, da je sklep o delitvi premoženja oziroma delitveni bilanci škodljiv za občane Občine A. in zato je podal predlog za razpis referenduma. Nadalje navaja, da naj bi bila oba sklepa že objavljena v uradnem listu, četudi je podal pobudo volivcem in volivkam za razpis referenduma, s tem so bila kršena pravila postopka, ker bi morala tožena stranka z objavo v uradnem listu počakati. Tožnik meni, da oba sklepa ne spadata v sklop vprašanj po 46. členu ZLS, ker se ne nanašata na proračun občine ter na zaključni račun občine, ne predstavljata pa tudi splošnega akta, s katerim bi se v skladu z zakonom predpisovali davki ali druge dajatve. Očita, da je obrazložitev tožene stranke sama s seboj v nasprotju. Po mnenju tožnika oba sklepa predstavljata splošni akt občine, saj delitvena bilanca med dvema občinama prav gotovo to je. Po svoji naravi je delitvena bilanca pogodba med dvema občinama, s katero si razdelita nekdaj skupno premoženje in z njo uredita tudi druga medsebojna vprašanja, sicer konkretne kakor tudi splošne narave, pomembna za življenje občine. Delitvena bilanca se ne nanaša samo na splošna vprašanja, s katerimi se urejajo proračunska vprašanja, pač pa širše. Sklicevanje tožene stranke na 51.c člen ZLS je pravno nevzdržno in irelevantno. To citirano določilo določa samo ključ, po katerem naj bi se premoženje med dvema občinama razdružilo, ne pomeni pa, da je to ključ sam po sebi, da med občinama glede delitve ni potrebno skleniti pogodbe, ki je po mnenju tožnika akt splošne narave. Ključ, ki ga določa 51.c člen ZLS, je torej splošno pravilo za nedoločeno število pravnih subjektov in ne obratno, kot to zatrjuje tožena stranka. V kolikor volivci ne bi smeli odločati na referendumu o teh vprašanjih, bi bila kršena njihova temeljna ustavna pravica do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev (44. člen Ustave RS) in tudi pravica do zagotavljanja lokalne samouprave (9. člen Ustave RS). Tožnik se tudi ne strinja s stališčem tožene stranke, da je občinski svet s sprejetjem spornih sklepov le ugotovil, da je premoženje med občinama razdeljeno tako, kot je zapisano v sklepu. Za ta ugotovitveni sklep namreč ni bila predložena nikakršna dokumentacija, iz katere bi bilo razvidno, za kateri del javnih zadev med občinama se nanaša na ugotovitveni sklep. Stališče tožene stranke ne sledi intenciji ZLS ter tudi ne ustavnopravnim načelom. Predlaga, da se odločitev tožene stranke preizkusi in ugotovi, da je odločitev tožene stranke neutemeljena in predlaga, da sodišče odloči, da se odločitev tožene stranke razveljavi.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da tožnikove navedbe niso resnične in ne držijo v celoti glede tega, da tožnik ni imel možnosti predhodno razpravljati o predmetni zadevi, ker naj ne bi bilo nikakršne dokumentacije. Poudarja, da je bil tožnik kot občinski svetnik v celoti seznanjen s pripravo in postopki sprejemanja delitvene bilance, z imenovanjem posebne občinske komisije in njenim poročilom, tožnik pa je bil tudi prisoten na seji, kjer se je obravnaval in sprejel sklep in Odlok o potrditvi zaključnega računa Občine B. Opozarja na statut Občine A., ki določa, kaj so splošni akti občine. Tožena stranka predlaga, da se predlog tožnika zavrže.

Sodišče ugotavlja, da je tožnik plačal sodno takso za tožbo 22. 6. 2009, zato so bile s tem dnem izpolnjene procesne predpostavke za odločanje o tožbi po 105.a členu Zakona o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 36/04 in nadaljnji, v nadaljevanju ZPP) v zvezi s 1. odstavkom 22. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, v nadaljevanju ZUS-1). Sodišče zato šteje, da je s tem dnem začel teči rok iz 3. odstavka 47. člena ZLS.

Med strankama ni sporno, da je tožnik vložil pobudo za vložitev zahteve za razpis referenduma o Sklepu o premoženju Občine A. in Sklepu o ureditvi ustanoviteljskih pravic in obveznosti ter kapitalskih pravic do zavodov in javnih podjetij ter pravic in obveznosti iz koncesijskih in drugih pogodbenih razmerij Občine A. Prav tako ni sporno, da je tožnik pobudi priložil referendumsko vprašanje z obrazložitvijo in tudi predpisano število podpisov volivcev.

Materialne pogoje za razpis referenduma na zahtevo občanov določa 46. člen ZLS, ki v 1. odstavku določa, da lahko občani odločajo na referendumu o vprašanjih, ki so vsebina splošnih aktov občine, razen o proračunu in zaključnem računu občine ter o splošnih aktih, s katerimi se v skladu z zakonom predpisujejo občinski davki in druge dajatve. Sodišče se strinja s stališčem tožene stranke, da referendumsko vprašanje tožnika ni vprašanje, ki se nanaša na splošni akt iz pristojnosti občine.

Iz vsebine obeh sklepov izhaja, da novo nastali Občini B. in A. nista razdelili premoženja sporazumno v skladu z 51.b členom ZLS. Občina A. je zato premoženje razdelila na podlagi 51.c člena ZLS (1. odstavek 51.c člena ZLS) oziroma uredila ustanoviteljske pravice in obveznosti ter kapitalske pravice do javnih zavodov, javnih podjetij, skladov in agencij ter pravice in obveznosti iz koncesijskih in drugih pogodbenih razmerij na podlagi 5. odstavka 51.c člena ZLS. Sklep o premoženju Občine A. namreč obravnava stanje premoženja in obseg nepremičnega in premičnega premoženja, Sklep o ureditvi ustanoviteljskih pravic in obveznosti ter kapitalskih pravic do javnih zavodov in javnih podjetij ter pravic in obveznosti iz koncesijskih in drugih pogodbenih razmerij Občine A. pa določa, v katerih javnih zavodih postane Občina A. ustanoviteljica in prevzemnica pravic in obveznosti, prav tako določa, v katera koncesijska razmerja vstopa Občina A. Oba sklepa po svoji vsebini nimata statusa splošnega akta, ampak posamičnega, ker določata, katero točno opredeljeno premično in nepremično premoženje je v lasti Občine A. in tudi katere točno določene ustanoviteljske pravice so prešle na Občino A., in tudi katera točno določena koncesijska razmerja. Oba sklepa sta po vsebini posamična pravna akta, ki urejata konkretno zadevo, to je ugotovitev oziroma določitev premoženja in pravic Občine A.

Zahteva tožnika za razpis referenduma s postavljenim vprašanjem se ne nanaša na splošni akt Občine A.. Po presoji sodišča gre pri obeh sklepih za posamična akta, ki urejata konkretna razmerja. Pri tem sodišče sledi stališču pravne teorije (Svetovalec, Gospodarski vestnik d.d. z dne 25. 9. 1997) in praksi Ustavnega sodišča (npr. U-I-217/08 z dne 2. 10. 2008 točka 2 obrazložitve) in tukajšnjega sodišča (sodba opr. št. U 403/2005 z dne 8. 8. 2005). Po stališču pravne teorije namreč splošni pravni akt vsebuje eno ali več splošnih in abstraktnih pravnih pravil, medtem pa gre za posamični (individualni) pravni akt, ko je njegova vsebina posamično in konkretno pravno pravilo (dr. Marjan Pavčnik, Svetovalec Gospodarski vestnik d.d.). Zato je pravilno stališče tožene stranke, da se oba sklepa nanašata na posamično in konkretno zadevo in ne vsebujeta abstraktnih pravnih pravil za nedoločeno število pravnih subjektov. Občinski svet je namreč le ugotovil premoženje in pravice Občine A. po delitvi Občine B. na Občino A. in Občino B. Da bi o tem vprašanju lahko odločali občani na referendumu, pa ne določa niti noben drug zakon (1. odstavek 46.a člena ZLS).

Tudi po presoji sodišča ni izpolnjen pogoj za razpis referenduma na zahtevo občanov po 1. odstavku 46. člena ZLS oziroma 46.a členu ZLS, zato je odločitev tožene stranke pravilna. Sodišče je tožbo zavrnilo na podlagi 1. odstavka 63. člena ZUS-1. Pri tem se sodišče ni opredelilo do ostalih tožbenih ugovorov, ker ti ugovori na samo odločitev sodišča ne morejo vplivati.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.