sodba U 14/2007
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2008-06-17

izvozno nadomestilo - izvozno dovoljenje - veljavnost izvoznega dovoljenja - izvoz mlečnih izdelkov - načelo primarnosti prava EU

Ne glede na to, da je bilo izvozno dovoljenje izdano z rokom veljavnosti do 31. 10. 2005, pogojev za izplačila izvoznih nadomestil za realizacijo (izvoza) mlečnih izdelkov, ki jih je tožeča stranka opravila po 30. 6. 2005, ni bilo, ker je taka izplačila onemogočala Uredba Komisije (ES) št. 792/2005 z dne 26. 5. 2005.

Načelo primarnosti skupnostnega prava organom države članice, ob upoštevanju določb 10. člena PES, nalaga dolžnost ukrepanja, s katerim se zagotavlja učinkovito izvajanje skupnostnega prava. Pod določenimi pogoji to pomeni, da upravni organ lahko odpravi akt, katerega zakonitost je bila presojena v upravnosodnem postopku. Zato so neupoštevni vsi tožbeni ugovori, v katerih tožeča stranka opozarja na okoliščino, da je upravni akt (izvozno dovoljenje) akt, ki je zavezujoč in da je na ta akt upravni organ vezan.

Zahteva tožeče stranke za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

Z izpodbijano odločbo je prvostopni upravni organ tožeči stranki, pod točko 1 in 2 izreka, odobril izvozno nadomestilo v višini 3.353.909,96 takratnih SIT kot akontacijo do nastopa izvršljivosti te odločbe, pod točko 3 izreka pa je odločil, da se tožniku ne odobri izvozno nadomestilo za negativne realizacije (zavrnitev se nanaša na izvozna nadomestila za obdobje od 8.7.2005 do 7.7.2005, ki so v izreku odločbe taksativno našteta). Zavrnitev zahtevka je prvostopni upravni organ utemeljil s sklicevanjem na 1. člen Uredbe Komisije (ES) št. 792/2005 in Uredbo (ES) št. 348/2005 o odstopanju od Uredbe (ES) št. 174/99 glede roka veljavnosti izvoznih dovoljenj za sektor mleka in mlečnih izdelkov. Tožena stranka je v pritožbenem postopku zavrnitev zahtevka (točka 3 izreka prvostopne odločbe) dodatno obrazložila in navedla, da je prvostopni organ tožniku dne 20.6.2005 izdal izvozno dovoljenje, št. A002464, za izvoz 200.000,00 kg kisle smetane, z zadnjim rokom veljavnosti izvoznega dovoljenja dne 31.10.2005, za katerega je bila položena varščina v znesku 12.745,00 €. Iz 1. člena uredbe Komisije št. 792/2005 o spremembi Uredbe (ES) št. 348/2005, o odstopanju uredbe (ES) št. 174/1999 glede roka veljavnosti izvoznih dovoljenj za sektor mleka in mlečnih izdelkov, jasno izhaja, da se izvozna nadomestila dodelijo za izvoz, ki je opravljen do 30.6.2005. Ne glede na to, da je prvostopni organ pritožniku izdal dovoljenje do 31.10.2005, se v skladu s predpisi EU, izvozno nadomestilo izplača le za opravljen izvoz do 30.6.2005, zato je bil zahtevek za izvoze, ki jih je pritožnik opravil v obdobju od 4.7.2005 do 1.8.2005, utemeljeno zavrnjen.

Tožeča stranka tej odločitvi nasprotuje. Navaja, da so zaključki tožene stranke nepravilni tako z vidika ugotovljenega dejanskega stanja, zaradi napačne uporabe materialnega prava kot tudi kršitev procesnih pravil. Dejansko stanje je nepopolno ugotovljeno, ker upravni organ ne presoja ravnanja Agencije, ki je tožniku izdala izvozno dovoljenje AGREX SI, št. A 002464. S takim ravnanjem je tožena stranka spregledala bistveno in odločilno okoliščino tega primera. Gre namreč za vprašanje, zakaj je kljub obstoju omenjene Uredbe Komisije (ES) št. 792/2005 prvostopni organ izdal dovoljenje z veljavnostjo do 31.10.2005 in s tem tožniku priznal pravico do uveljavljanja izplačila za izvozne tudi po 1.7.2005. Uredba 792/2005 namreč ne določa, da se izvozna nadomestila izplačajo le za izvoz, opravljen do 30.6.2005, temveč da se že samo izvozno dovoljenje izda le z veljavnostjo do 30.6.2005. Ločiti je torej potrebno samo izdajo izvoznega dovoljenja ter njegovo veljavnost od kasnejšega zahtevka za izplačilo nadomestila (oziroma zahtevka za odobritev izvoznega nadomestila na podlagi že izdanega izvoznega dovoljenja), pri čemer se časovna omejitev v uredbi nanaša na prvo, torej na zahtevek za izdajo izvoznega dovoljenja, ne pa na zahtevek za odobritev izvoznega nadomestila. Izvozno dovoljenje pa je prvostopni organ izdal z veljavnostjo do 31.10.2005 kljub temu, da je za omenjeno uredbo moral vedeti oziroma je zanjo dejansko tudi vedel. Za nadaljnjo razpravo je torej najprej potrebno natančno proučiti vsebino predpisov ES, na katere se odločba tožene stranke kot tudi prvostopnega organa sklicujeta.

Uredbi Komisije št. 792/2005 (glede roka veljavnosti izvoznih dovoljenj z vnaprejšnjo določitvijo nadomestila za sektor mleka in mlečnih izdelkov) in št. 348/2005 (glede roka veljavnosti izvoznih dovoljenj za sektor mleka in mlečnih izdelkov) se nanašata na Uredbo Komisije št. 174/1999 o posebnih podrobnih pravilih za uporabo Uredbe Sveta (EGS) št. 804/68 glede roka veljavnosti izvoznih dovoljenj in izvoznih nadomestil za mleko in mlečne izdelke in sicer na njen 6. člen, ki določa veljavnost izvoznih dovoljenj in sicer tako, da ta veljajo do šestega ali četrtega ali drugega meseca po njihovi izdaji, odvisno od kategorije proizvodov. Dne 28. 2. je bila kot previdnostni ukrep sprejeta uredba Komisije št. 348/2005 po kateri z odstopanjem od člena 6 Uredbe ES št. 174/1999 izvozna dovoljenja z vnaprejšnjo določitvijo nadomestila za izdelke iz točk (a) do (d) navedenega člena, za katere se vložijo zahtevki od dneva veljavnosti te uredbe, veljajo do 30. junija 2005. Navedena uredba torej odstopa od pravila 6. člena Uredbe št. 174/1999, po kateri izvozna dovoljenja veljajo tudi do 6 mesecev po njihovi izdaji in določa, da izvozna dovoljenja, za katera se zaprosi od uveljavitve te uredbe, veljajo le do 30. junija. Ker je spremljanje notranjega kot svetovnega trga pokazalo, da bi se postopno lahko znova uvedla daljša veljavnost dovoljenj brez vpliva na stabilnost delovanja skupne tržne ureditve, je bilo treba Uredbo št. 348/2005 ustrezno spremeniti. Dne 26. maja 2005 je bila zato sprejeta Uredba št. 792/2005 po kateri se je člen 1 Uredbe št. 348/2005 nadomestil z naslednjim: “z odstopanjem od člena 6 Uredbe (ES) št. 174/1999 se rok veljavnosti izvoznih dovoljenj z vnaprejšnjo določitvijo nadomestila, za katera se zaprosi od 27. maja do 23. junija 2005, za izdelke iz točk (b) in (c) tega člena, izteče 30. junija 2005.“ Navedena uredba torej veljavnost izvoznih dovoljenj do 30. junija 2005, za katera se zaprosi od 27.5. do 23.6., omejuje le na proizvode iz točke (b) in (c) člena 6 Uredbe 174/1999, medtem ko za ostale proizvode izvozna dovoljenja spet veljajo 6 oziroma 4 mesečni roki skladno z Uredbo 174/1999.

Tožeča stranka je za izvozno dovoljenje zaprosila 13.6.2005, torej v času veljavnosti Uredbe št. 792/2005, zato so napačni zaključki tožene stranke, da predpisi EU določajo, da se izvozna nadomestila izplačajo le za izvoz, opravljen do 30.6.2005, s čimer je tožena stranka napačno uporabila pravo RS, torej Uredbo o izvajanju sistema uvoznih in izvoznih dovoljenj in potrdil za kmetijske proizvode, kot tudi že omenjene uredbe ES. Uredba 792/2005 namreč določa, da se izvozna dovoljenja, za katera se zaprosi v času od njene uveljavitve (kamor sovpada zahtevek za dovoljenje tožnika z dne 13.6.2005), izdajo z rokom veljavnosti 30.6.2005 za izdelke iz točke (b) in (c) iz člena 6 Uredbe 174/1999. Na podlagi tako izdanih izvoznih dovoljenj bi bilo logično in pravilno, da se tudi izplačila lahko izvršijo samo za izvoze do 30.6.2005. V konkretnem primeru pa je prvostopni organ kljub temu, da je bila omenjena uredba že davno v veljavi, izdal izvozno dovoljenje z rokom veljavnosti do 30.10.2005, v tem pa je bistvo problema.

Tožeča stranka ne nasprotuje temu, da uredbe določajo rok veljavnosti izvoznih dovoljenj do 30.6.2005, pri čemer se na tem mestu niti ne spušča v vprašanje veljavnosti uredb. Znana ji je tudi zavezujoča narava uredb ES in njihova neposredna uporaba v odnosu na nacionalno pravo, vendar pa zatrjevane nepravilnosti s tem nimajo nikakršne zveze. Navaja, da je prvostopni organ izdal odločbo, s katero je v nasprotju z uredbami izdal dovoljenje z daljšo veljavnostjo. Notranje pravno gledano je sedaj prvostopni organ na takšno svojo odločbo vezan, če želimo ohraniti načelo pravne varnosti. Zato je v tem smislu bila odločitev prvostopnega organa za delno zavrnitev izvoznih nadomestil arbitrarna, tožena stranka pa je to nekritično spregledala. Dovoljenje ima značaj upravnega akta, saj ustvarja pravice in obveznosti tako za izdajatelja kot tudi za vlagatelja – tožnika. Stanje, v katerem bi lahko organi mimo predpisov izdajali odločbe, potem pa se sklicevali na predpise, ki jih ob izdaji niso upoštevali, bi vodilo v samovoljo, zavajanje in pravno anarhijo, ki pa ne more biti sprejemljiva. Carinska potrdila dokazujejo, da je bil izvoz opravljen na pravilen način in skladno izdanemu dovoljenju, zato bi se morala prijavljena nadomestila v celoti priznati. Tožeča stranka opozarja na Uredbo 792/2005 ES, kjer se navaja, da časovne omejitve izvoznih dovoljenj veljajo le za t.i. „izvozna dovoljenja z vnaprejšnjo določitvijo nadomestila.“ V konkretnem primeru pa je tožeča stranka zaprosila in tudi dobila izdano dovoljenje brez vnaprejšnje določitve nadomestila, kar še dodatno dokazuje, da omejitve ne veljajo za tožničin primer. Glede na navedeno predlaga, da sodišče prvostopni upravni akt in odločbo tožene stranke odpravi, toženi stranki pa naloži plačilo stroškov tega postopka.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka vse tožbene navedbe kot neutemeljene in predlaga, da sodišče tožbo zavrne.

Sodišče ne dvomi v odločitev prvostopnega upravnega organa, ki jo je potrdila tudi tožena stranka, da v obravnavanem primeru, ne glede na nesporno dejstvo, da je bilo izvozno dovoljenje izdano z rokom veljavnosti do 31.10.2005, ni bilo pogojev za izplačilo izvoznih nadomestil za realizacije (izvoze) mlečnih izdelkov, ki jih je tožeča stranka opravila po 30.6.2005, ker je taka izplačila onemogočala Uredba Komisije (ES), št. 792/2005 z dne 26.5.2005. Sodišče v celoti soglaša tudi z ostalimi razlogi izpodbijane odločbe in odločbe tožene stranke, ki jih, v izogib ponavljanju, v ta del sodbe ponovno ne povzema v skladu z določbo člena 71/2 Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, v nadaljevanju: ZUS-1), glede tožbenih ugovorov pa navaja:

V določbi 2. člena prej navedene Uredbe, ki je začela veljati 27.5.2005, je določeno, da Uredba Komisije (ES) št. 348/2005 z odstopanjem od Uredbe (ES) št. 174/1999 kot previdnostni ukrep določa, da mora biti rok veljavnosti izvoznih dovoljenj za mlečne izdelke, za katere je bila vložena prošnja po 2. marcu 2005, omejen na 30. junij 2005. V obravnavanem primeru sicer ni sporno, da je prvostopni upravni organ tožeči stranki dne 20. 6. 2005 izdal izvozno dovoljenje za izvoz 200.000,00 kg kisle smetane z zadnjim rokom veljavnosti izvoznega dovoljenja dne 31. 10. 2005, toda navedeno dejstvo na drugačno odločitev nima vpliva. Četudi je izvozno dovoljenje šteti kot upravni akt, na kar opozarja tudi tožeča stranka, je za pravilno in zakonito odločitev v obravnavanem primeru, ko gre za izplačilo izvoznih nadomestil, relevantno zgolj dejstvo, da je bil rok veljavnosti izvoznega dovoljenja omejen z Uredbo komisije (ES), št. 792/2005 z dne 26.5.2005, ta uredba pa  se uporablja neposredno in je zavezujoča za vse države članice, zato pravne narave izdanega izvoznega dovoljenja, ki je izdano v nasprotju s prej navedeno uredbo, ni mogoče razlagati na način, kot to izhaja iz tožbenih navedb. Zato dejstvo, da je v času, ko je tožeča stranka opravljala sporne izvoze, imela dovoljenje za izvoz, samo po sebi še ne pomeni, da je na podlagi takega dovoljenja upravičena tudi do nadomestil, če dovoljenje ni bilo izdano na veljavni pravni podlagi. Načelo primarnosti skupnostnega prava namreč organom države članice, ob upoštevanju določb 10. člena PES, nalaga dolžnost ukrepanja, s katerim se zagotavlja učinkovito izvajanje skupnostnega prava. Pod določenimi pogoji (prim. sodbo Sodišča ES v zadevi Kühn & Heitz, C-453/00 z dne 13. 1. 2004) to pomeni, da upravni organ lahko odpravi akt, katerega zakonitost je bila presojena v upravnosodnem postopku. Zato so neupoštevni vsi tožbeni ugovori, v katerih tožeča stranka opozarja na okoliščino, da je upravni akt (izvozno dovoljenje) akt, ki je zavezujoč in da je na ta akt upravni organ vezan.

Uredba, ki omejuje veljavnost izvoznih dovoljenj na 30. junij 2005, izrecno navaja, da se rok veljavnosti izvoznih dovoljenj za mlečne izdelke, za katere je bila vložena prošnja po 2. marcu 2005, omeji na 30. junij 2005. Ker gre v obravnavanem primeru  za izvoz kisle smetane, ki spada med mlečne izdelke, so neutemeljeni tudi tožbeni ugovori, da v zadevi ni bilo pojasnjeno, zakaj bi se moralo izvoženo blago subsimirati pod Uredbo ES, št. 792/2005 in da naj bi to veljalo le za proizvode iz točke (b) in (c) člena 6 Uredbe, št. 174/1999, medtem ko bi naj za ostale proizvode ponovno veljal režim normalnega roka veljavnosti dovoljenj. Tožeča stranka je namreč pri tem povsem prezrla dejstvo, da se ukrep, ki omejuje veljavnost izvoznih dovoljenj, izrecno nanaša na mleko in mlečne izdelke, zato razjasnjevanje okoliščin, ki izhajajo iz 6.člena Uredbe (ES), št. 174/1999, ki je bila izdana 26. januarja 1999, za ta postopek ni relevantno. Iz istega razloga so zato neutemeljeni tudi vsi drugi tožbeni ugovori, v katerih tožeča stranka opozarja na točke (a) do (d) 6. člena Uredbe (ES) št. 174/1999 in opozarjanje na odstopanje od pravil, da izvozna dovoljenja veljajo tudi do 6 mesecev po njihovi izdaji. Se pa sodišče strinja z navedbo tožeče stranke, da je potrebno ločiti postopek za izdajo izvoznega dovoljenja ter njegovo veljavnost od kasnejšega zahtevka za izplačilo nadomestila na podlagi že izdanega izvoznega dovoljenja. Navedeno pa potrjuje zaključek, da izdaja dovoljenja za izvoz z rokom veljavnosti do 30. 10. 2005 še ne pomeni, da je tožnik brezpogojno upravičen do izvoznih nadomestil, če se ugotovi, da dovoljenje ni bilo izdano v skladu z Uredbo (ES), ki je izrecno določila krajše roke za veljavnost izvoznih dovoljenj, za kar gre tudi v obravnavanem primeru.

Ker je odločitev tožene stranke pravilna in na zakonu utemeljena, je sodišče tožbo, po določbi prvega odstavka 63. člena ZUS-1, zavrnilo. Sodišče ni sledilo predlogu, da bi v obravnavani zadevi odločilo po opravljeni obravnavi, ker dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo upravnega akta, med tožnikom in tožencem ni sporno (prvi odstavek 59. člena ZUS-1) in gre le za razlago zakona. Zato je odločitev sprejelo na seji senata.

Tožeča stranka s tožbo ni uspela, zato, po določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, ni upravičena do povrnitve stroškov postopka. Po tej določbi namreč v primeru, če sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Uredba Komisije (ES) št. 792/05 z dne 26. 5. 2005 člen 1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

sodba IV U 289/2009, enako tudi IV U 271/2009, IV U 283/2009,