sodba U 345/2008
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2009-09-01

Tožnik je opravljal naloge, za katere so bili sicer zadolženi organi za notranje zadeve, katerih delavci so lahko upravičenci do priznanja statusa vojnega veterana. Če je tako, tožniku po mnenju sodišča upravni organ ni mogel odreči statusa zgolj zato, ker nalog ni opravljal kot civilist.

Tožbi se ugodi, odločba Upravne enote Hrastnik št. 130-99/2006-45 z dne 5. 12. 2007 se odpravi in se zadeva vrne Upravni enoti Hrastnik v ponoven postopek.

Tožena stranka je dolžna tožniku povrniti stroške postopka v višini 80 eurov.

Prvostopni upravni organ je z izpodbijano odločbo zavrnil tožnikovo zahtevo za priznanje statusa vojnega veterana. Obrazlaga, da je tožnik v svoji zahtevi navedel, da je bil v času agresije na Republiko Slovenijo predsednik Izvršnega sveta Skupščine Občine ... Na zahtevo republiške UNZ in UNZ Trbovlje je bilo treba zgraditi zbirni center za vojne ujetnike tedanje JLA na območju opuščene rudniške jame ... Organizacija izgradnje centra in zagotovitev njegovega delovanja je bila naložena Izvršnemu svetu Občine ..., tožnik kot njegov predsednik pa je bil za to neposredno odgovoren. Ob pomoči sodelavcev iz Oddelka za gospodarstvo in družbene dejavnosti je prevzel tudi delo za usmerjanje fizične izgradnje in pridobivanje potrebnih materialov. Ob še nedokončani izgradnji so že pripeljali prve vojne ujetnike. Nadaljnje delo je potekalo ob njihovi prisotnosti, kar je predstavljajo neposredno nevarnost in ogroženost vseh sodelujočih v projektu, zato so bili pri delu oboroženi. Ves čas je tudi potekala koordinacija z UNZ Trbovlje. Ko je zbirni center prenehal delovati, so z izvajalci gradbene in kovinarske stroke zemljišče in objekte vrnili v prvotno stanje. Upravni organ je zahtevek obravnaval po 2. členu Zakona o vojnih veteranih (Uradni list RS, št. 59/06-UPB2, v nadaljevanju ZVV). V zvezi s točko a) sedme alinee te določbe je ugotovil, da tožnik v času agresije na RS ni bil delavec upravnega organa, pristojnega za obrambne zadeve, ki je opravljal upravne in strokovne naloge s področja obrambe in zaščite. Izpolnjeval ni pogojev po točki č) sedme alinee, ker ni bil delavec upravnega organa, pristojne za upravno notranje zadeve, ki bi bil odgovoren za obrambne priprave. Po oceni upravnega organa mu ni mogoče priznati statusa po točki d), saj ni sodeloval pri postavljanju barikad in ovir. Glede pogojev po točki e), v zvezi s katero je tožnik zahtevek opiral na vključenost v izvajanje oskrbe policijskih enot na terenu, upravni organ navaja, da so te naloge lahko opravljali delavci organov za notranje zadeve in tudi civilisti. Za podatke o teh dejstvih je zaprosil MNZ, Direktorat za policijo in druge varnostne zadeve, Sektor za obrambno in varnostno načrtovanje Ljubljana ter MNZ, Policijo, Policijsko upravo Ljubljana. Slednja mu je odgovorila, da podatkov o tožniku nima, ker ni bil pripadnik organov za notranje zadeve. Prvi zaprošeni organ pa je pojasnil, da so bili za izvedbo organizacije in delovanje zbirnih centrov za vojne ujetnike ter za vse manipulativne postopke, povezane z vojnimi ujetniki, zadolženi takratni organi za notranje zadeve, varovanje zbirnih centrov za vojne ujetnike pa so izvajali organi za notranje zadeve kot tudi pripadniki TO. V zvezi z izpolnjevanjem pogojev po tej točki je organ zaslišal A.A., ki je bil leta 1991 načelnik Inšpektorata UNZ Trbovlje, ki je izjavil, da je RSNZ za vodenje policistov, ki so opravljali naloge v zbirnem centru, imenoval tri policijske inšpektorje. V dogovoru s takratnim ObŠTO v Trbovljah je širše zunanje varovanje prevzela TO, notranje varovanje in vse policijske naloge pa UNZ Trbovlje. Ker UNZ Trbovlje v zvezi z vzpostavitvijo zbirnega centra zahtevane celotne logistične podpore, ki je zajemala zagotovitev ustreznih bivalnih in sanitarnih pogojev, postavitev žičnih ograj, dodatno razsvetlitev in oskrbo s prehrano za vse aktivne in rezervne miličnike, kriminaliste, vojne ujetnike in druge, ki so v okviru zbirnega centra opravljali naloge, sama ni bila sposobna izvesti, se je vodstvo UNZ Trbovlje v dogovoru z RSNZ obrnilo za pomoč na predsednika Izvršnega sveta Občine ... in predsednika Skupščine Občine ... Po izjavi priče je tožnik aktivno pristopil k organiziranju in izvajanju oskrbe zbirnega centra in je bil vključen tudi v izvajanje oskrbe enot milice v okviru delovanja zbirnega centra. Priča B.B., ki je bil v organih za notranje zadeve odgovoren za organizacijo postavitve in delovanja zbirnega centra za vojne ujetnike na ..., pa je izjavil, da je bil tožnik verjetno vključen v izvajanje oskrbe policijskih enot na terenu. Tožnik naj bi opravljal koordinacijo oskrbe in iskal ustrezne ljudi in službe za zagotavljanje nalog skupaj z vodstvom takratne UNZ Trbovlje, ki je spadala med operativne službe nekdanjega Republiškega sekretariata za notranje zadeve. Sodelovanje tožnika pri aktivnostih, povezanih z vzpostavitvijo in delovanjem zbirnega centra je potrdila tudi priča C.C. V zvezi s točko e) je upravni organ zaključil, da tožnik v času agresije na RS ni bil delavec organa za notranje zadeve. Sodeloval in organiziral je aktivnosti, povezane z izgradnjo zbirnega centra vojnih ujetnikov in izvajanj oskrbe policijskih enot na terenu, vendar teh nalog ni opravljal kot civilist, temveč v okviru svoje tedanje funkcije predsednika Izvršnega sveta Skupščine Občine ... Upravni organ je nadalje ugotovil, da tožnik ne izpolnjuje pogojev za priznanje statusa za veterana iz točke h), ker v relevantnem času ni bil član Občinskega štaba za civilno zaščito Občine ... ali katerekoli njegove specializirane enote. Prav tako ni izpolnil pogojev po točki k), saj nikoli ni bil zaposlen v zavodu za prestajanje kazni. V dokazne namene je bil zaslišan tudi tožnik, ki je pojasnil, da je bil kot predsednik Izvršnega sveta upravitelj obrambnega načrta za celotno občino ter je bil primoran koordinirati in usmerjati delo izven institucij občine. Pomembno je njegovo delo s posameznimi oddelki v sestavi takratne občine kakor tudi s posameznimi referenti. Vsaka odločitev o delu na nivoju oddelka je bila njegova. To je veljalo tako za Oddelek za gospodarstvo, kjer so bile potrebne vse odločitve in koordinacije dela za izgradnjo zbirnega centra, kakor tudi naloge, ki jih je izvajal Oddelek za notranje zadeve. Po izvedenem dokaznem postopku je upravni organ zaključil, da ZVV v členu 2. in 2a taksativno določa, pripadnike katerih enot je mogoče šteti za vojne veterane in sicer so tu zajeti le pripadniki obrambnih sil oziroma pripadniki enot, ki so opravljale vojaško dolžnost, ki se je izvrševala v oboroženih silah, v določenih enotah organov za notranje zadeve in enotah za zveze republike in občine. Tožnik pa teh pogojev ne izpolnjuje. Drugostopni organ je prvostopno odločitev potrdil.

V tožbi, s katero tožnik izpodbija navedeno odločbo, navaja, da je ukaz o izgradnji novega zbirnega centra za vojne ujetnike v Občini ... prišel iz republiške koordinacije in je bil usklajen z RSNZ preko ustanovljene koordinacije UNZ Trbovlje. Izgradnja centra je imela za vojno v Sloveniji velik pomen. Izvedba izgradnje centra je bila v ustanavljanju pogojev za delo policijskih struktur, ki so bile v centru. Z izgradnjo centra je bilo tudi zadoščeno pogojem iz Ženevske konvencije o vojnih ujetnikih. Meni, da izpolnjuje pogoje po točki e) sedme alinee 2. člena ZVV, saj je bil vključen v vse potrebne aktivnosti za zagotavljanje oskrbe policijskih enot na terenu. Zagotovili so oskrbo s prehrano za aktivne in rezervne policiste, kriminaliste, službene policijske pse in vojne ujetnike. Zahtevna naloga je bila tudi zagotoviti konspirativen prevoz do zbirnega centra. Odredil je tudi sprostitev in uporabo blagovnih rezerv. V ponovnem postopku je uradna oseba ponovila vsa vnaprej pripravljena vprašanja glede celotnega 2. člen, kar je bilo nepotrebno.  Navaja, da je od uradne osebe dobil informacijo, da prvostopni organ ne sme izdati pozitivne odločbe, preden jo ne pošlje v oceno drugostopnemu organu. To pa pomeni, da je ena stopnja odveč, saj obe opravljata isto usklajeno delo. Kolikor so navodila ministrstva odločilnega pomena, se postavljajo nad sam zakon. Uporaba zakona pa je bistveno širša. Nemogoče je, da bi zakonodajalec uspel v zakonu opredeliti vsak dogodek. Meni tudi, da je bilo neprimerno zamenjati osebo, ki je vodila postopek. Na ta način se je želelo njegovo zadevo le še bolj zaplesti in ne dopustiti možnosti, da se dokaže in prizna prva napačna odločitev organa. Iz zapisnika o zaslišanju, ki ga je vodila gospa D.D., je razbrati, da je upravni organ ugotovil le, da se zahtevek nanaša na točko e) sedme alinee 2. člena ZVV, kar pa ves čas zatrjuje. V ugotovitvenem postopku so bile pridobljene izjave prič, ki potrjujejo njegovo vključenost v oskrbo policijskih enot na terenu in ugotovljena pomembnost izgradnje zbirnega centra ter njegov prispevek pri tem, kar pa upravni organ ni upošteval. Predlaga, da sodišče odpravi obe odločbi in mu prizna status vojnega veterana ter pačilo njegovih stroškov naloži toženi stranki.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri dejanskih in pravnih ugotovitvah, navedenih v izpodbijani odločbi in predlaga zavrnitev tožbe.

V obravnavani zadevi je sporno, ali je upravni organ utemeljeno zavrnil tožnikov zahtevek za priznanje statusa vojnega veterana po določbi točke e) sedme alinee 2. člena Zakona o vojnih veteranih (Uradni list RS, št. 59/06-UPB1, v nadaljevanju: ZVV), ki jo je tožnik navedel kot pravno podlago za zahtevani status. Po tistem delu te določbe, na katerega se opira tožnik, je vojni veteran oseba, ki je bila v času oboroženih spopadov po odredbi republiškega sekretarja za notranje zadeve vključena v izvajanje oskrbe policijskih enot na terenu.

Zakonodajalec v tej določbi upravičence ni izrecno zamejil npr. s pripadniki obrambnih sil, delavci organov za notranje zadeve, in jih je treba ugotoviti upoštevajoč konkretno dogajanje v času agresije na Slovenijo. Poznavajoč tedanje razmere upravni organ v izpodbijani odločbi navaja, da so naloge po citirani določbi lahko opravljali delavci organov za notranje zadeve, kakor tudi civilisti. V obravnavanem primeru je upravni organ sprejel po tožniku zatrjevano dejstvo, da je tožnik sodeloval pri izvedbi organizacije in delovanja zbirnega centra za vojne ujetnike, za kar so bili po pojasnilu Ministrstva za notranje zadeve, ki ga navaja upravni organ v izpodbijani odločbi, zadolženi takratni organi za notranje zadeve, za varovanje centra pa tako organi za notranje zadeve kot tudi pripadniki TO. Priča A.A., katerega izjavo upravni organ tudi povzema v izpodbijani odločbi, je pojasnila, da se je UNZ Trbovlje, ker vseh zahtevanih opravil ni bila sposobna izvesti, v dogovoru z RSNZ obrnila tudi na predsednika Izvršnega sveta Skupščine občine ..., to je na tožnika. Iz povedanega bi sledilo, da je tožnik opravljal naloge, za katere so bili sicer zadolženi organi za notranje zadeve, katerih delavci so lahko upravičenci do priznanja statusa vojnega veterana. Če je tako, pa tožniku po mnenju sodišča upravni organ ni mogel odreči statusa  zgolj zato, ker nalog ni opravljal kot civilist, temveč kot predsednik izvršnega sveta skupščine (pri tem se sodišče sploh ne spušča v vsebino te funkcije v sistemu enotne oblasti). Glede na navedeno je odločitev upravnega organa vsaj preuranjena, zato jo je sodišče odpravilo in zadevo vrnilo upravnemu organu v ponovni postopek.

V ponovnem postopku bo moral upravni organ ugotoviti konkretna dejstva obravnavanega primera in te ugotovitve tudi obrazložiti (na podlagi katerih dokazov jih šteje za dokazana). Relevantna dejstva glede na abstraktni dejanski stan v določbi e) so: odrejenost konkretnega delovanja -izvajanje oskrbe policijskih enot na terenu, s strani republiškega sekretarja, in izvajanje delovanja v času oboroženih spopadov. Glede slednjega pogoja, ki ga sicer upravni organ v izpodbijani odločbi pri obrazlagi zavrnitve zahtevka po točki e) ne omenja, sodišče zgolj pripominja, da je v svoji praksi že zavzelo stališče, da termina „v času oboroženih spopadov“ ni mogoče enačiti s terminom „neposredno med oboroženimi spopadi“. Ali je bilo v konkretnem primeru zadoščeno temu zakonskemu pogoju, pa bo moral upravni organ presoditi glede na okoliščine tega primera. Kaj naj upošteva glede konkretnega delovanja tožnika, je sodišče tudi pojasnilo.

Neutemeljeni pa so po presoji sodišča tožbeni ugovori, ki se nanašajo na postopek. Menjava uradne osebe, ki vodi postopek, ni kršitev postopkovnih določb Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99 in nadalj., v nadaljevanju: ZUP). V zvezi s tožnikovo navedbo, da je dobil informacijo, da upravni organ prve stopnje ne sme izdati pozitivne odločbe, preden jo ne pošlje v oceno drugostopnemu organu, sodišče meni, da je bilo tožniku pojasnjeno, da mora prvostopni organ odločbo, s katero prizna status, predložiti Ministrstvu za delo, družino in socialne zadeve zaradi revizije. Ta obveznost je organu naložena s 24. člen ZVV v zvezi s prvim odstavkom 101. člena Zakona o vojnih invalidih (Uradni list RS, št. 63/95 in nadalj.). Kolikor pa tožnik meni, da ni vzdržno, da mora v pritožbenem postopku prvostopni organ upoštevati navodila drugostopnega organa, sodišče pojasnjuje, da po tretjem odstavku 251. člena ZUP drugostopni organ, kadar ugotovi, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, po odpravi njegove odločbe zadevo vrne prvostopnemu organu v ponovni postopek, pri tem pa ga je dolžan opozoriti glede česa je treba postopek dopolniti. V novem postopku prvostopni organ samostojno ugotavlja, katera dejstva in dokaze bo štel za odločilne.

Sodišče je tožbi ugodilo in prvostopno odločbo odpravilo na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, v nadaljevanju ZUS-1), ker je bil v postopku za njeno izdajo zakon nepravilno uporabljen. Zadevo je na podlagi tretjega odstavka in v smislu četrtega odstavka te določbe vrnilo prvostopnemu organu v ponoven postopek. Sodišče ni odločalo v sporu polne jurisdikcije in samo odločilo o tožnikovem zahtevku, kot je ta predlagal, ker za takšno sojenje ni pogojev po 65. členu ZUS.-1

Odločitev, da mora tožena stranka tožniku povrniti stroške tega upravnega spora, temelji na tretjem odstavku 25. členu ZUS-1, višina priznanih stroškov pa je določena v prvem odstavku 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožnika v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/07).

Pravni pouk temelji na prvem odstavku 73. člena ZUS-1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.