sklep U 653/2004
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2006-10-20

aktivna legitimacija - državni organ - upravni spor

Možnost, da državni organ uveljavlja sodno varstvo zaradi akta, ki ga je izdal drug državni organ, je urejena v določilu 3. odstavka 2. člena ZUS. Po presoji sodišča izpodbijani akt ne posega v nobeno na zakon oprto korist tožeče stranke, saj je zapisnik o opravljenem inšpekcijskem pregledu, v zvezi s katerim je tožena stranka zavrnila ugovor, v konkretnem primeru sestavljen na tak način, da pomeni zgolj komunikacijo inšpektorja tožeči stranki o več problemih ali nepravilnostih v praksi izvajanja upravnega postopka v davčnih zadevah, pri čemer dejanska in pravna narava tega zapisnika ni takšna, da bi tožeči stranki kakršno koli obveznost na prisilen način nalagala.

S prvostopenjskim aktom je inšpektor urada za organizacijo in razvoj uprave na podlagi 315. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) sestavil zapisnik o opravljenem inšpekcijskem nadzorstvu na Davčni upravi RS, Davčnem uradu A., nad izvrševanjem določb ZUP in Zakona o davčnem postopku (ZDavP) v zvezi z realizacijo sklepa Odbora Državnega zbora za finance in monetarno politiko z dne 24. 4. 2003. V tem zapisniku je med drugim navedeno, da Davčni urad A. med boljšimi uradi v Sloveniji, da je Davčna uprava vložila nekaj napora v odpravo napak, ugotovljenih v predhodnih inšpekcijskih nadzorih, vendar je kljub temu treba opozoriti še na nekatere ugotovljene nepravilnosti. V prvostopenjskem aktu uradna oseba pravi, da je treba uvodoma izpostaviti znani problem organizacije davčne službe in konkretni utemeljitvi sledi stališče, da je očitno, da je v nasprotju z zakonom dejstvo, da direktor davčne uprave kot predstojnik organa ni pooblastil delavcev svojega organa za vodenje ali odločanje v upravnih zadevah. Kot drugo stvar prvostopenjski akt izpostavlja problem, da interna navodila DURS o odpisu, delnem odpisu, odlogu oziroma obročnem plačilu dolga urejajo materijo, ki je ni mogoče urejati niti s podzakonskimi akti, kaj šele z internimi akti; nepravilnosti naj bi bile podane v zvezi z uporabo 67. člena ZUP in ker obrazec zahteva predložitev prilog v obliki potrdil, kar je v nasprotju z ZUP. Nadalje prvostopenjski akt navaja, kaj je potrebno spremeniti v izdanih vzorcih odločb, ki jih je Glavni urad izdal v letu 2002. Temu sledi navajanje petih konkretnih primerov (točke 6., 7., 8., 9. in 11. na str. 4 in 5) dejanj v postopku, kjer je po mnenju inšpektorja prišlo do postopkovnih napak. Tudi na strani 6. in 7. prvostopenjskega akta je navedenih 5 konkretnih primerov upravnih postopkov, v katerih je po mnenju inšpektorja prišlo do določenih napak v zvezi z Uporabo Uredbe o poslovanju organov javne uprave z dokumentarnim gradivom. Vsebina zapisnika se konča še s tremi konkretnimi nepravilnostmi v ravnanjih pristojnega organa, na zadnji strani zapisnika pa je podan pravni pouk o možnosti ugovora na ministrstvo za notranje zadeve.

V tožbi zastopnik Ministrstva za finance, Davčne uprave RS, toži na odpravo izpodbijane odločbe in z argumenti nasprotuje tistemu delu izpodbijane odločbe, ki se nanaša na vprašanje pooblastila za izdajanje odločb v upravnem postopku, na vprašanje neposredno vloženih vlog na referatih za fizične osebe, na vprašanje uporabe Uredbe o poslovanju organov javne uprave z dokumentarnim gradivom. Kar zadeva prvo vprašanje, tožeča stranka z argumenti zagovarja stališče, da direktorji davčnih uradov smejo odločati v davčnem postopku na prvi stopnji in da zato lahko pooblastijo tudi druge delavce, ker je tako določeno z določilom 28. člena ZUP, 2. člena ZDavP in 9. ter 12. člena Zakona o davčni službi. Stališče podpira s sklicevanjem na tri druge zapisnike o inšpekcijskem nadzoru, kjer je je bilo ugotovljeno, da direktorji davčnih uradov lahko odločajo v upravnem postopku, čeprav nimajo pooblastila direktorja Davčne uprave RS. Državno pravobranilstvo predlaga, da sodišče tožbi ugodi in izpodbijano odločbo odpravi v delu, ki se izpodbija.

V odgovoru na tožbo tožena stranka dodatno pojasnjuje pravilnost stališč iz prvostopenjskega akta.

V postopku je prijavila udeležbo zastopnica javnega interesa, B.B..

V predmetni zadevi gre za spor med Ministrstvom za finance RS in ministrom za notranje zadeve - zdaj (pristojnim) ministrom za javno upravo. Prvenstveno upravni spor ni namenjen razreševanju sporov med ministrstvi ali državnimi organi, ampak je namenjen sodnemu varstvu pravic in pravnih interesov zasebnih pravnih oseb, kadar državni organi, organi lokalnih skupnosti ali nosilci javnih pooblastil posegajo v pravice in pravne interese zasebnih subjektov z dokončnimi posamičnimi akti (1. odstavek 157. člena Ustave in 1. člen Zakona o upravnem sporu, ZUS, Uradni list RS, št. 50/97, 70/2000, 92/2005 - odločba US, odločba Ustavnega sodišča v zadevi U-I-68/04 z dne 6. 4. 2006) ali z dejanji, če gre za poseg v ustavne pravice (3. odstavek 1. člena in 1. odstavek 2. člena ZUS). Možnost, da državni organ uveljavlja sodno varstvo zaradi akta, ki ga je izdal drug državni organ, je urejena v določilu 3. odstavka 2. člena ZUS, po katerem v upravnem sporu odloča sodišče o sporih med državo in lokalnimi skupnostmi, med lokalnimi skupnostmi ter o sporih med njimi in nosilci javnih pooblastil, če zakon določa ali če ni z ustavo ali zakonom določeno drugo sodno varstvo. Ker zakonodajalec v tem določilu in tudi v določilu 1. člena ZUS in 157. člena Ustave uporablja pojem državnih organov in pojem nosilcev javnih pooblastil ločeno, nedvomno v kontekstu določila 3. odstavka 2. člena ZUS ni mogoče šteti, da sta ministrstvo za finance in minister za notranje zadeve nosilca javnih pooblastil, ampak sta državna organa. Nosilci javnih pooblastil v smislu 3. odstavka 2. člena ZUS so vsi tisti subjekti, ki niso državni organi ali organi lokalnih skupnosti, izvajajo pa javna pooblastila bodisi originarno (na podlagi zakona), bodisi tako, da je na njih posebej z zakonom preneseno javno pooblastilo. To izhaja tudi iz določila 15. člena Zakona o državni upravi (ZDU-1, Uradni list RS, št. 52/2002). Ker niti tožena stranka niti tožeča stranka nista nosilki javnih pooblastil v smislu 3. odstavka 2. člena ZUS, ampak gre za spor med dvema ministrstvoma, ki sta državna organa, iz ZUS izhaja, da tožba v upravnem sporu zaradi varstva pravic ali pravnih koristi ministrstva zoper akt drugega ministr(stv)a ni dovoljena. Vendar pa je v predmetni zadevi treba upoštevati tudi ZUP (Uradni list RS, št. 80/99, 70/2000, 52/2002), ki je veljal v času vložitve tožbe v tem upravnem sporu. Z vidika vprašanja o možnosti sodnega varstva pravnih koristi ministrstva zoper akt ministra iz drugega državnega organa je ZUP specialni predpis. V določilu 307. člena ZUP so navedena področja, kjer ministrstvo, pristojno za upravo, zlasti nadzoruje delo upravnih organov, v določilu 1. odstavka 308. člena ZUP pa je navedeno, da ministrstvo, pristojno za upravo, opravlja nadzorstvo nad izvrševanjem predpisov o upravnem postopku, zato ni mogoče izključiti, da ministrstvo, pristojno za upravo, poleg zadev iz 307. člena ZUP, nadzoruje upravne organe tudi na splošno glede pravilnosti izvrševanja predpisov. Pri opravljanju nadzorstva ima upravni inšpektor pravico in dolžnost odrediti, da se nezakonitosti in druge nepravilnosti ali pomanjkljivosti odpravijo in v ta namen začne in vodi upravni postopek, izdaja upravne odločbe in izreka druge ukrepe (309. člen ZUP). Zapisnik o opravljenem pregledu, ki je prvostopenjski akt v obravnavanem upravnem sporu, ni "drug ukrep" v smislu 309. člena ZUP, kajti iz 315. člena ZUP izhaja, da upravni inšpektor o opravljenem pregledu vedno sestavi zapisnik, ne glede na to, kateri ukrep ali odločba sledi inšpekcijskemu nadzoru: izdaja odločbe je na primer določena za primer nepravilnosti iz 310. člena ZUP in 2. odstavka 311. člena, določitev roka za rešitev upravne stvari je predvidena v 1. odstavku 311. člena ZUP, predlog uvedbe disciplinskega postopka je predviden v 313. členu ZUP, predlog ministru za začetek postopka za odvzem poverjenih javnih pooblastil pa v določilu 314. člena ZUP. Za nobenega od teh primerov konkretnega odločanja oziroma ukrepanja v inšpekcijskem postopku ni predvidena možnost sprožiti upravni spor. Iz določila 315. člena ZUP pa izhaja, da mora v vsakem primeru inšpektor sestaviti o opravljenem pregledu zapisnik, zoper katerega pa lahko minister ali predstojnik upravnega organa ugovarja (316. člen ZUP). O ugovoru na zapisnik odloči minister, pristojen za upravo, zoper odločbo ministra, pristojnega za upravo, pa je dovoljen upravni spor (2. in 3. odstavek 316. člena ZUP). Iz ZUP torej izhaja, da je upravni spor dovoljen zoper odločbo o ugovoru zoper zapisnik, ne pa zoper odločbo o ugovoru zoper prvostopenjsko odločbo in druge konkretne ukrepe, kar vzbuja resne pomisleke o skladnosti take ureditve z načelom pravne države (2. člen Ustave). Vendar sodišče v predmetni zadevi ni uporabilo določila 156. člena Ustave, saj so bila omenjena določila od 308. do 317. člena ZUP črtana z Zakonom o spremembah in dopolnitvah ZUP (ZUP-C, Uradni list RS. št. 74/2004), tako da v času presoje izpodbijanega akta ne veljajo več, poleg tega pa je treba poleg določila 3. odstavka 318. člena ZUP v obravnavanem upravnem sporu uporabiti tudi določbo 4. točke 1. odstavka 34. člena ZUS. Po tej določbi je namreč upravni spor dopusten le, če stranka izkaže, da akt, ki se izpodbija s tožbo, posega v tožnikovo na zakon oprto korist. Po presoji sodišča izpodbijani akt ne posega v nobeno na zakon oprto korist tožeče stranke, saj je zapisnik o opravljenem inšpekcijskem pregledu, v zvezi s katerim je tožena stranka zavrnila ugovor, v konkretnem primeru sestavljen na tak način, da pomeni zgolj komunikacijo inšpektorja tožeči stranki o več problemih ali nepravilnostih v praksi izvajanja upravnega postopka v davčnih zadevah, pri čemer dejanska in pravna narava tega zapisnika ni takšna, da bi tožeči stranki kakršno koli obveznost na prisilen način nalagala. Iz zapisnika ne izhaja noben konkreten ukrep, ki bi se mu tožeča stranka morala podrediti v smislu 4. točke 1. odstavka 34. člena ZUS, ampak - kot izhaja iz začetnega dela zapisnika, inšpektor v zapisniku meni, da je "potrebno opozoriti na nekatere ugotovljene nepravilnosti." Zgolj dejanski interes tožeče stranke, da bi sodišče zavzelo pravno stališče o odprtih, spornih vprašanjih med strankama pa ni pravno zavarovana korist iz določila 4. točke 1. odstavka 34. člena ZUS. Na tej podlagi je sodišče tožbo zavrglo.

URS člen 157,  157.  ZUS člen 2,  34,  2,  34.  ZUP člen 313,  315,  309,  310,  311,  67,  307,  308,  313,  315,  309,  310,  311,  67,  307,  308.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.