sodba I U 620/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-12-23

nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča - odmera nadomestila - namembnost stavbnega zemljišča - gostinstvo

Namembnost stavbnega zemljišča je ena izmed okoliščin, ki se v skladu z 61. členom ZSZ/84 upošteva pri določanju ZUSZ. Določbe ZSZ/84 se v zadevi uporabljajo na podlagi 5. točke 5. odstavka 179. člena ZUreP-1 v zvezi z določbo 1. alineje 56. člena ZSZ/97. Navedena ureditev ostaja nespremenjena tudi po sprejetju ZPNačrt, saj ta v svojem 103. členu ni določil prenehanja veljavnosti določb ZUreP-1 glede plačevanja nadomestila.

Upravni organ je v obravnavanem postopku upošteval stališče sodišča glede uporabe materialnega prava, ko je odločal v zadevi z bistveno podobnim pravnim stanjem in dejanskim stanjem, zato ne gre za položaj, ko bi upravni organ po lastni presoji odklonil uporabo nižjega predpisa (Odloka), ker ta po njegovem mnenju ne bi bil v skladu z 61. členom ZSZ/84. Upravni organ je zato ravnal prav, ko je v obravnavanem primeru določbi 7. in 8. člena Odloka uporabil tako, da je v skladu s stališčem sodišča o nezakonitosti  skupine a3 kot konkretizacije merila po namembnosti stavbnega zemljišča zavezančevo nepremičnino v ponovljenem postopku glede na ugotovljen dejanski namen uvrstil v skupino b6-gostinstvo, med katera spadajo tudi počitniška stanovanja pravnih oseb.

2. Zahteva prizadete stranke A. d.o.o., za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

Toženka je z izpodbijano odločbo zavezancu A. d.o.o. (v tem upravnem sporu prizadeti  stranki) odmerila nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča (v nadaljevanju NUSZ) za leto 2008 v višini 132,16 EUR. Poleg tega je odločila, da se mu zaradi preveč plačanih akontacij, ki presegajo odmerjeno nadomestilo, vrne 392,16 EUR (glavnica v višini 339,89 EUR in zamudne obresti v višini 52,27 EUR). Nadomestilo mu je bilo odmerjeno kot imetniku stanovanja na naslovu ..., za površino v izmeri 53,87 m2 in z namembnostjo b6-gostinstvo.

Iz obrazložitve navedene odločbe je razvidno, da je bila izdana v ponovljenem postopku, potem ko je zavezanec uspel s pritožbo zoper prvo odmerno odločbo z dne 14. 8. 2008, v kateri mu je bilo iz naslova uporabe stavbnega zemljišča za „stanovanje v poslovnih prostorih“ odmerjenih 472,05 EUR. V zvezi s tem prvostopenjski organ pojasnjuje, da je pritožbeni organ v svoji odločbi z dne 28. 5. 2009 zavzel stališče – in se pri tem skliceval na sodbo Upravnega sodišča v Ljubljani opr. št. U 1370/2008-6 z dne 26. 3. 2009 (v nadaljevanju sodba U 1370/2008) –, naj prvostopenjski organ v ponovnem postopku pri odmeri upošteva kriterij namembnosti stavbnega zemljišča, oziroma za kakšen namen se zemljišče dejansko uporablja. V nadaljevanju upravni organ pojasnjuje posamezne elemente, ki jih je v skladu z določbami občinskega Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča (Uradni vestnik Gorenjske, št. 47/96, 33/03 in 35/05, v nadaljevanju Odlok) upošteval pri odmeri, med drugim lego zemljišča v območju A in namembnost, ki jo je na podlagi 7. člena Odloka opredelil kot namembnost z oznako b6- gostinstvo, ki spada pod poslovno namembnost.

Drugostopenjski organ je zavrnil tožničino pritožbo zoper izpodbijano odločbo. Iz obrazložitve je razvidno, da je tožnica v pritožbi menila, da bi moral davčni organ zavezančeve prostore po namembnosti uvrstiti v skupino a3-stanovanje v poslovnih prostorih, če tej zahtevi drugostopenjski organ ne bi ugodil, pa v skupino b6-gostinstvo (hoteli, apartmajski objekti). Pritožbeni organ v zvezi s tem ugotavlja, da je iz opredelitve skupine a3 v Odloku razvidno, da je bilo pri njenem oblikovanju poleg namembnosti za bivanje uporabljeno še dodatno merilo, in sicer vrsta posega, s katerim so ta stanovanja nastala. Konkretno gre za poseg, ki pomeni spremembo namembnosti objekta iz poslovne v stanovanjsko oziroma poslovno stanovanjsko ali pa za novogradnjo brez gradbenega dovoljenja. Tovrstni posegi pa po mnenju organa, pri čemer se sklicuje na stališče v sodbi U 1370/2008, ne predstavljajo kriterija za določanje namembnosti, saj gre tudi v tovrstnih primerih še vedno za stanovanja za stalno ali začasno bivanje. Pri oblikovanju skupine a3 v Odloku kot merilo ni bila uporabljena namembnost stavbnega zemljišča, temveč drug kriterij, ki zato pri izračunu po merilu namembnosti ne bi smel biti uporabljen. V nadaljevanju drugostopenjski organ še pojasnjuje, da zavezančevih prostorov podrejeno ni mogoče uvrstiti niti v skupino b6-gostinstvo (hoteli, apartmajski objekti), to je med prostore za poslovni namen. Tako tožničino stališče je namreč v nasprotju z njeno prvotno zahtevo, da naj se prostore uvrsti v skupino a3-stanovanja v poslovnih prostorih, v katero pa po 7. členu Odloka sodijo le stanovanjske enote in ne prostori za poslovni namen.

Tožnica se s tako odločitvijo ne strinja. V tožbi navaja, da je upravni organ zavezančevo nepremičnino v nasprotju z 8. členom Odloka nepravilno uvrstil v skupino b6, moral pa bi jo v a3 (zemljišče z namembnostjo: stanovanje v poslovnih prostorih). Pojasnjuje, da gre v konkretnem primeru za stanovanje v poslovnem objektu, ki je bil zgrajen na podlagi odločbe Upravne enote Jesenice št. 351-564/95 z dne 20. 12. 1995. Ker je bilo gradbeno dovoljenje izdano za gradnjo hotelskega apartmajskega objekta, bi moral organ nepremičnino uvrstiti v skupino a3 in to upoštevati tudi pri točkovanju. Pri tem organ tudi ni upošteval obvezne razlage 7. člena Odloka, ki določa, da se v skupino a3 razvrščajo stanovanjske enote, ki so nastale v objektih, ki so bili na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja zgrajeni kot poslovni objekti (npr. apartmajski hoteli za turistično dejavnost) na območjih, kjer je dopustna tovrstna gradnja, pri čemer namen uporabe (za počitniški ali stalni namen) ni pomemben. V to skupino se razvrščajo tudi poslovni prostori, ki so jih lastniki brez spremembe gradbenega dovoljenja spremenili v stanovanjske enote. Nadalje opozarja, da je bila določba 2. odstavka 8. člena Odloka črtana z njegovimi spremembami v letu 2005, zato bi moral upravni organ pri odmeri nadomestila upoštevati namembnost iz gradbenega dovoljenja, ne pa obstoječe namembnosti. Meni tudi, da presoja kriterija, uporabljenega pri opredelitvi skupine a3, ni v pristojnosti upravnega organa in bi ta moral upoštevati namembnost nepremičnine, določeno v skupini a3. Zaradi navedenega je upravni organ prve stopnje zmotno uporabil materialno pravo. V zaključku tožnica še navaja, da v izpodbijani odločbi niso pojasnjeni razlogi za uvrstitev zavezančeve nepremičnine v skupino a6, zaradi česar je ni mogoče preizkusiti. Predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne v ponovno odločanje, toženki pa naloži plačilo pravdnih stroškov (pravilno: stroškov upravnega spora) s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka v odgovoru na tožbo poudarja, da zaradi stališča sodišča v sodbi U 1370/2008 pri odmeri ni mogoče upoštevati določbe Odloka glede skupine a3. Ker Odlok v tem delu ni v skladu z zakonom in ustavo, davčni organ v skladu z določbo 120. člena Ustave RS te določbe ni uporabil pri odmeri. Ker je iz predloženih dokumentov razvidno, da se je namembnost prostorov spremenila, v konkretnem primeru ni mogoče upoštevati namembnosti iz gradbenega dovoljenja.

Prizadeta stranka A. d.o.o., ..., ki jo zastopa Odvetniška pisarna Barbara Štraus-Kunaver iz Ljubljane, Komenskega 12, Ljubljana, v odgovoru na tožbo navaja, da je upravni organ pri odmeri pravilno upošteval namembnost iz skupine b6-gostinstvo. Prizadeta stranka je pravna oseba, ki prostore uporablja v poslovne namene. Upravni organ je že v letu 2005 sporno nepremičnino uvrstil v skupino b6-gostinstvo, nato pa kasneje v napačno skupino a3-stanovanje v poslovnih prostorih. Zoper kasnejše odmerne odločbe se je prizadeta stranka pritožila in s pritožbami uspela, tožnica pa v teh zadevah ni sprožila upravnega spora. Ker gre za isto nepremičnino, bi moralo sodišče potrditi uvrstitev njene nepremičnine v skupino a6, kamor po 7. členu Odloka spadajo tudi počitniška stanovanja pravnih oseb. Sklepno predlaga, da sodišče tožbo zavrne kot neutemeljeno in toženki naloži plačilo stroškov postopka.

V zadevi je sporno, ali je upravni organ ravnal prav, ko je pri izračunu nadomestila zavezančevo nepremičnino po 8. členu Odloka točkoval po namembnosti za nepremičnino iz skupine b6, kljub tožničini zahtevi, da se jo točkuje kot a3, saj gre po tožbenih navedbah za stanovanje v poslovnem objektu – poslovnem zato, ker je bil na podlagi gradbenega dovoljenja zgrajen kot hotelsko apartmajski objekt.

Sodišče uvodoma ugotavlja, da je namembnost stavbnega zemljišča ena izmed okoliščin, ki se v skladu z 61. členom Zakona o stavbnem zemljišču (Uradni list SRS, št. 18/84 in naslednji, v nadaljevanju ZSZ/84) upošteva pri določanju NUSZ. Navedena določba ZSZ/84 in ostale, ki se nanašajo na NUSZ, se v zadevi uporabljajo na podlagi 5. točke 5. odstavka 179. člena Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 110/02 in naslednji; v nadaljevanju ZUreP-1) v zvezi z določbo 1. alineje 56. člena ZSZ/97 (Uradni list RS, št. 44/97 in naslednji). Navedena ureditev ostaja nespremenjena tudi po sprejetju Zakona o prostorskem načrtovanju (Uradni list RS, št. 33/07 in naslednji; ZPNačrt), saj ta v svojem 103. členu ni določil prenehanja veljavnosti določb ZUreP-1 glede plačevanja nadomestila.

Po določbi 5. člena Odloka se za določitev višine nadomestila upoštevajo: a) opremljenost stavbnega zemljišča s komunalnimi in drugimi objekti, napravami ter dejanske možnosti priključitve nanje; b) lega, namembnost ter smotrna uporaba stavbnega zemljišča; c) izjemne ugodnosti v zvezi s pridobivanjem dohodka v gospodarskih dejavnostih in d) večje motnje pri uporabi zemljišč. Višina nadomestila se v skladu s 14. členom Odloka določi tako, da se stanovanjska ali poslovna površina, odmerjena v m2, pomnoži s skupnim številom točk, ugotovljenih po merilih iz 6., 8., 12. in 13. člena, in z vrednostjo točke.

Namembnost stavbnega zemljišča kot eno izmed navedenih meril je točkovno ovrednotena v 8. členu Odloka. Ta razlikuje po namembnosti dve glavni skupini stavbnih zemljišč: A-stanovanjski namen in B-poslovni namen, znotraj njiju pa določa število točk za posamične podrobnejše namenske skupine (od a1 do a3, od b1 do b7), ki so vsebinsko določene oziroma opisane v 7. členu Odloka. Po tej določbi je stanovanjska namembnost upoštevana v naslednjih skupinah: a1) stalno stanovanje (bivanje); a2) počitniški namen, kamor so uvrščene počitniške hiše, počitniška stanovanja in počitniški apartmaji, stanovanjske hiše in stanovanja za začasno prebivanje; a3) stanovanja v poslovnih prostorih, kamor se uvrščajo stanovanjske enote, nastale v objektih ali delih objekta, ki so bili na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja zgrajeni kot poslovni objekti oziroma poslovni prostori, poleg tega pa v to skupino spadajo tudi stanovanjske enote ali stanovanjski objekti, zgrajeni brez gradbenega dovoljenja (črne gradnje) in poslovni prostori, ki se ne uporabljajo za poslovni namen, nimajo označbe v skladu z določili Zakona o gospodarskih družbah in nimajo označenega delovnega časa v skladu z veljavnimi predpisi. V okviru poslovnega namena B pa je navedenih sedem skupin: b1-družbene dejavnosti; b2-javne službe in storitve; b3-     šport in rekreacija; b4-proizvodne dejavnosti; b5-storitve in trgovina; b6-gostinstvo ter b7-poslovne dejavnosti.

Kot izhaja iz podatkov upravnih spisov, je tožeča stranka lastnica spornega stanovanja na naslovu ... Z izpodbijano odločbo je bilo to stanovanje uvrščeno v okviru poslovnega namena iz podskupine b6-gostinstvo. V obravnavani zadevi je sporna uporaba 7. in 8. člena Odloka, saj tožnica upravnemu organu očita neupoštevanje obvezne razlage 7. člena Odloka in meni, da bi morala biti glede na namembnost razvrščena v skupino a3-stanovanje v poslovnih prostorih.

Po obvezni razlagi 7. člena Odloka, objavljeni v Uradnem listu RS, št. 98/08, se v skupino a3 med drugim razvrščajo stanovanjske enote, ki so nastale v objektih ali delih objekta, ki so bili na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja zgrajeni kot poslovni objekti (npr. apartmajski hoteli, namenjeni za turistično dejavnost) na območjih, kjer je tovrstna gradnja dopustna, pri čemer lastništvo (fizična ali pravna oseba) ter namen uporabe (za počitniški ali stalni namen) nista pomembna; poleg tega sem spadajo tudi poslovni prostori, ki so jih lastniki brez spremembe gradbenega dovoljenja spremenili v stanovanjske enote. Glede na tožbene navedbe (stanovanje v objektu, zgrajenem kot hotelsko apartmajski objekt) gre v obravnavani zadevi prav za tak primer, zato bi moral organ po tožničinem stališču za obravnavano stavbno zemljišče, ki leži v območju A, zavezancu po merilu namembnosti iz 8. člena Odloka zaračunati 7000 točk (primerjava: za nepremičnino na istem območju iz skupine b6-gostinstvo je predpisanih 475 točk).

Kot je razvidno iz opisa v 7. členu Odloka in obvezne razlage, kaj vse sodi v skupino a3, ter kot je  sodišče ugotovilo že v sodbi I U 1370/2008, ki jo povzemata oba upravna organa in se nahaja tudi v javno dostopni informatizirani bazi sodnih odločb tega sodišča, je bila pri oblikovanju te skupine oziroma določanju nepremičnin, ki sodijo vanjo, poleg stanovanjske namembnosti upoštevana tudi vrsta posega, s katerim so stanovanja nastala – bodisi da gre za stanovanja, pridobljena s (kasnejšo) spremembo namembnosti brez spremembe gradbenega dovoljenja v sicer legalno zgrajenih poslovnih objektih ali pa za gradnjo stanovanjskih enot ali stanovanjskih objektov brez gradbenega dovoljenja (črne gradnje). Sodišče zato tudi v tem upravnem sporu ponovno ugotavlja, da skupina a3 ne odraža le merila namembnosti stavbnega zemljišča kot enega od meril iz določbe 61. člena ZSZ/84, na podlagi katere občina v svojem predpisu konkretneje opredeli lastnosti zemljišč, ki jih nato upošteva pri izračunu NUSZ, ampak tudi druge spremljajoče okoliščine, npr. dejstvo nelegalnosti posega (gradnja, sprememba namembnosti brez gradbenega dovoljenja), čeprav je za to predvideno ukrepanje v inšpekcijskih postopkih (prim. 152. člen ZGO-1). Poenostavljeno povedano: sprejemljivost posega, s katerim se ustvari objekt ali prostor v njem, ki je sicer namenjen poslovni dejavnosti, ne odraža merila namembnosti stavbnega zemljišča, ki ima, kot rečeno, po opredelitvi v 8. členu Odloka skupni imenovalec ali v stanovanjskem ali v poslovnem namenu, pa tudi že navedeni 14. člen Odloka loči površino le na stanovanjsko ali poslovno. Z oblikovanjem skupine a3 je normodajalec uvedel merilo, ki ni namembnost iz 61. člena ZSZ/84, zato je kot tako nezakonito predstavljeno v 7. in točkovano v 8. členu Odloka, kar ima za posledico, da ga pri izračunu ni mogoče upoštevati v okviru merila namembnosti stavbnega zemljišča.

Prav tako se sodišče ne strinja s tožbenim stališčem, da je nepravilno sklicevanje upravnega organa na nedopustnost uporabe posameznih meril za oblikovanje skupine a3 in posledično uvrstitev spornega stanovanja v skupino b6, ker presoja kriterija za določanje namembnosti ni v njegovi pristojnosti. To presojo je namreč opravilo sodišče v sodbi U 1370/2008 v zvezi z odmero NUSZ za leto 2008 glede stanovanja v istem objektu (...), zgrajenem kot hotelsko apartmajski objekt, in v zvezi z uporabo istih določb Odloka ter skupine a3. Upravni organ je torej v obravnavanem postopku upošteval stališče sodišča glede uporabe materialnega prava, ko je odločal v zadevi z bistveno podobnim pravnim stanjem in dejanskim stanjem, zato ne gre za položaj, ko bi upravni organ po lastni presoji odklonil uporabo nižjega predpisa (Odloka), ker ta po njegovem mnenju ne bi bil v skladu z 61. členom ZSZ/84. Protislovnost tožbe, ki na eni strani tožnica vztraja pri upoštevanju stanovanjske namembnosti iz skupine a3-stanovanje v poslovnih prostorih, na drugi strani pa trdi, da bi morala biti pri odmeri upoštevana poslovna namembnost, kot je opredeljena v gradbenem dovoljenju (hotelski apartmajski objekt), le potrjuje ugotovitev, da pri opredelitvi skupine a3 kot merilo dejansko ni bila upoštevana (samo) namembnost stavbnega zemljišča. Ob tem sodišče še dodaja, da tudi v primeru, ko bi se glede tega tožbenega razloga strinjalo s tožnico, tožbi ne bi moglo ugoditi, saj bi na ta način odpravilo glede na predhodno navedene razloge materialnopravno pravilno odločitev.

Po presoji sodišče je upravni organ ravnal prav, ko je v obravnavanem primeru določbi 7. in 8. člena Odloka uporabil tako, da je v skladu s stališčem sodišča iz sodbe U 1370/2008 o nezakonitosti  skupine a3 kot konkretizacije merila po namembnosti stavbnega zemljišča zavezančevo nepremičnino v ponovljenem postopku glede na ugotovljen dejanski namen uvrstil v skupino b6-gostinstvo, med katera spadajo tudi počitniška stanovanja pravnih oseb. Pri tem sodišče še dodaja, da drugostopenjski organ v svoji odločbi napačno povzema nekatere pritožbene navedbe in odgovarja na ugovore, ki jih tožeča stranka ni uveljavljala, vendar to na drugačno odločitev ne more imeti vpliva, saj je prvostopenjski organ izdal pravilno in zakonito odločbo.

Neutemeljeno je tudi stališče, da izpodbijane odločbe ni mogoče preizkusiti, ker niso navedeni razlogi za uvrstitev nepremičnine v skupino b6. Razlogi za tako odločitev prvostopenjskega organa so namreč pojasnjeni s tem, ko organ povzema napotke oziroma vsebino pritožbene odločbe z dne  28. 5. 2009, s katero je drugostopenjski organ odpravil prejšnjo prvostopenjsko odločbo z dne 14. 8. 2008. Pri tem je povzeto tudi stališče, naj prvostopenjski organ v ponovljenem postopku ob upoštevanju merila namembnosti stavbnega zemljišča zavezancu odmeri nadomestilo po ugotovitvi, za kakšen namen se nepremičnina dejansko uporablja, v nadaljevanju pa navedeni bistveni razlogi sodbe U 1370/2008 glede skupine a3. Iz izreka je tudi jasno razvidno, da je bila zavezančeva nepremičnina uvrščena v skupino b6-gostinstvo, ki je določena v okviru poslovnega namena. Pri tem sodišče še dodaja, da prizadeta stranka v odgovoru na tožbo opozarja, da je upravni organ že leta 2005 njeno nepremičnino uvrstil v skupino b6-gostinstvo, po spremembi Odloka pa nato napačno v skupino a3. Iz ugodilnih odločb drugostopenjskega organa z dne 13. 8. 2009 in z dne 13. 10. 2009, ki ju je tožbi priložila prizadeta stranka, pa izhaja, da je drugostopenjski organ ob upoštevanju podatkov, ki so jih je predložili tožnica in prizadeta stranka, ter ob upoštevanju stališč iz sodbe U 1730/2008, tudi pri odmeri NUSZ za leti 2006 in 2007 sporno nepremičnino glede na ugotovljeno namembnost uvrstil v skupino (b6), tožnica pa teh odločb v upravnem sporu ni izpodbijala.

Glede na navedeno je sodišče ugotovilo, da tožba ni utemeljena, zato jo je v skladu z določbo 1. odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo. Ker je bila v zadevi sporna uporaba določb 7. in 8. člena Odloka glede skupine a3, ne pa tudi za odločitev pomembno dejansko stanje, je sodišče o zadevi odločilo na seji (2. alineja 2. odstavka 59. člena ZUS-1).

V skladu s 4. odstavkom 25. člena ZUS-1 v primeru, če sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka, zato je sodišče zavrnilo zahtevek prizadete stranke za povrnitev stroškov postopka.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.