sodba in sklep I U 1971/2009
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2009-11-23

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI SPOR - UPRAVNI POSTOPEK

inšpekcijski postopek - inšpekcijski ukrep - upravni spor - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - stranski udeleženec

Zgolj z razlogi, ki se nanašajo na pripojitev s.p. k drugemu tožniku, slednji ne more utemeljiti svoje pasivne legitimacije v izvršilnem postopku.

Ker drugi tožnik v tožbi ne zatrjuje, da so bili sporni objekti iz inšpekcijske odločbe del premoženja, ki je s pripojitvijo (prenosom) podjetja prešel nanj, sodišče pa je po določbi 1. odstavka 20. člena ZUS-1 pri odločanju vezano na trditveno podlago v tožbi, ni mogoč sklep, da je drugi tožnik tudi glede tega premoženja

pravni naslednik inšpekcijskega zavezanca.

2. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže.

Toženka je z izpodbijanim sklepom v 1. točki izreka zavrnila predlog prvega tožnika za odlog upravne izvršbe, dovoljene s sklepom o dovolitvi izvršbe z dne 22. 6. 2009 glede odstranitve gospodarskega poslopja, bazena in heliodroma v tam navedenih dimenzijah in stoječih na zemljišču parc. št. ... k.o. .... V 2. točki izreka pa je zavrgla predlog drugega tožnika za odlog iste izvršbe.

Toženka v obrazložitvi omenjenega sklepa za vsakega od spornih objektov ugotavlja, da za odlog izvršbe niso izpolnjeni pogoji iz 3. odstavka 293. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Ugotavlja sicer, da je zavezanec vložil pravno sredstvo zoper izvršbo in zoper izvršilni naslov, medtem ko nastanka nepopravljive škode ne izkazuje iz v obrazložitvi navedenih razlogov. Glede zavezančevih splošnih navedb o prekratkem roku za odstranitev objektov pa toženka pojasnjuje, da je bila prvemu tožniku odstranitev naložena z inšpekcijsko odločbo z dne 20. 1. 1994, ki mu je bila vročena 7. 2. istega leta. S sklepom o dovolitvi izvršbe z dne 22. 6. 2009 mu je bil tako določen le naknadni rok za izpolnitev obveznosti, določenih v inšpekcijski odločbi. Ta naknadni rok je 15. 12. 2009, kar tožniku omogoča varno in strokovno izvršitev inšpekcijske odločbe.

V zvezi s predlogom drugega tožnika za odlog izvršbe toženka navaja, da je vlogo preizkusila v skladu z določbo 129. člena ZUP in ugotovila, da drugi tožnik ni stranka v inšpekcijskem postopku zoper zavezanca A.A. Drugi tožnik ni ne investitor nedovoljenih gradenj niti zemljiškoknjižni lastnik zemljišč, na katerih stojijo sporni objekti.

Upravni organ druge stopnje je pritožbo tožnikov zavrnil in pritrdil razlogom prvostopenjskega sklepa. Glede zavrženja predloga drugega tožnika za odlog izvršbe še navaja, da je bil izvršilni naslov izdan zavezancu A.A. kot fizični osebi in ne A.A. s.p.. Ker drugi tožnik ni zavezančev pravni naslednik, pripojitev s.p. k drugemu tožniku nima nobenega vpliva na to, kdo je zavezanec v izvršbi. Po mnenju pritožbenega organa pa je v zadevi potekel čas, ko lahko drugi tožnik v skladu z določbo 142. člena ZUP zahteva vstop v postopek – to lahko stori le v času postopka na prvi stopnji do izdaje inšpekcijske odločbe z dne 20. 1. 1994.

Tožnika se s takima odločitvama ne strinjata. V skupni tožbi pojasnjujeta svoje stališče glede primernega roka za prostovoljno izvršitev naložene obveznosti (III. točka tožbe) in okoliščine, ki jih je treba pri tem upoštevati. Ne glede na to, da je bila izdana odločba o glavni stvari, mora biti v sklepu o dovolitvi izvršbe določen razumen rok za izvršitev naloženega dejanja. Po njunem mnenju bi moral sklep o dovolitvi izvršbe upoštevati, da utrjena asfaltna površina (heliodrom) predstavlja enostavni objekt, za katerega že ex lege ni treba pridobiti gradbenega dovoljenja. V nadaljevanju navajata, da zaradi vknjižene prepovedi prometa z zemljišči, na katerih se nahajajo sporni objekti, kljub pripojitvi  v zemljiško knjigo ni mogoče izvesti vknjižbe lastninske pravice na pravno osebo (drugega tožnika). Glede pravnega interesa drugega tožnika pojasnjujeta, da je na podlagi pogodbe o prenosu podjetja podjetnika z dne 8. 11. 2007 prišlo do pripojitve A.A. s.p. k družbi A. d.o.o. V skladu z Zakonom o gospodarskih družbah (v nadaljevanju ZGD-1) se namreč pripojitev opravi s prenosom celotnega premoženja ene ali več gospodarskih družb na drugo gospodarsko družbo. S pripojitvijo preide na prevzemno družbo vse premoženje ter pravice in obveznosti prevzete družbe. Prevzemna družba kot univerzalni pravni naslednik pa vstopi v vsa pravna razmerja, katerih subjekt je bila prevzeta družba. Menita, da je zaradi tega drugi tožnik kot univerzalni pravni naslednik A.A. s.p. vstopil v vsa njegova obstoječa pravna razmerja, torej tudi v predmetni inšpekcijski postopek, zaradi česar mu ni mogoče odreči položaja stranke v postopku. Predlagata, da sodišče izpodbijani sklep odpravi in zadevo vrne v ponovni postopek, toženki pa naloži povračilo stroškov tega postopka.

Prvi tožnik poleg tega zahteva, da sodišče na podlagi 2. odstavka 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ustavi izvršitev inšpekcijske odločbe z dne 20. 1. 1994. Asfaltirano dvorišče (upravni organ ga imenuje heliodrom) namreč predstavlja dovoljen poseg v okolje, to površino pa prvi tožnik uporablja za občasne izven letališke pristanke helikopterja, s pomočjo katerega opravlja transport in montažo solarnih in fotovoltaičnih sistemov na planinskih in težje dostopnih lokacijah. Za opravljanje njegove gospodarske dejavnosti je to izrednega pomena, od katere je odvisnih tudi 20 redno zaposlenih delavcev in njihovih družin. Z odstranitvijo tega dela dvorišča bi se neposredno onemogočila uporaba helikopterja kot delovnega stroja. Proti podjetniku, ki opravlja gospodarsko dejavnost, pa ni mogoče dovoliti izvršbe na stroje, orodje in druge delovne naprave.

V skladu z določbo 1. odstavka 2. člena ZUS-1 (Uradni list RS, št. 105/06) sodišče v upravnem sporu odloča le o zakonitosti tistih dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v tožnikov pravni položaj, o zakonitosti drugih aktov pa le, če tako določa zakon.

Upravni akt v smislu ZUS-1 je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (2. odstavek 2. člena ZUS-1). Navedeni določbi pomenita, da v upravnem sporu ni mogoče izpodbijati vsakega upravnega akta, ampak le tistega, ki vsebuje vsebinsko odločitev o materialno pravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnika, če pa gre za akte, ki pomenijo zgolj procesno odločitev, so ti lahko predmet presoje v upravnem sporu samo takrat, če tako določa zakon.

V tem upravnem sporu izpodbijani sklep o zavrnitvi predloga za odložitev izvršbe je upravni akt procesne narave. S predlogom za odložitev izvršbe, ki je bila dovoljena s sklepom o dovolitvi izvršbe z dne 22. 6. 2009, je prvi tožnik namreč želel doseči njeno začasno zadržanje oz. začasno prekinitev že začetega izvršilnega postopka iz razlogov po 3. odstavku 293. člena ZUP. Gre za institut, o katerem se odloča s sklepom – v skladu z določbama 1. in 2. odstavka 226. člena ZUP (Uradni list RS, št. 80/99 in naslednji) se s sklepom odloča o vprašanjih, ki se tičejo postopka oz. se kot postranska vprašanja pojavijo v zvezi z njegovo izvedbo ter se o njih ne odloča z odločbo.

Izpodbijani sklep tako ne vsebuje odločitve o tožnikovi pravici, obveznosti ali pravni koristi, saj se nanaša na tek izvršilnega postopka po izdaji sklepa o dovolitvi izvršbe. Poleg tega iz omenjene določbe 3. odstavka 293. člena ZUP ne izhaja, da bi bila odložitev izvršbe pravica zavezanca – ta se namreč odloži le izjemoma, če so za to izpolnjeni zahtevani pogoji (tako tudi Vrhovno sodišče RS v sklepu opr. št. I Up 253/2009 z dne 9. 7. 2009). Ob tem sodišče še dodaja, da tožnik niti s tožbenimi ugovori glede razumnega roka za izvršitev obveznosti v sklepu o dovolitvi izvršbe, ki da bi moral upoštevati tudi, da asfaltna površina ne potrebuje gradbenega dovoljenja, to je z ugovori, ki se nanašajo na drug in ne na zpodbijani upravni akt, ne izkazuje, da je bilo z izpodbijanim sklepom poseženo v njegov pravni položaj.

Glede na navedeno ne gre za upravni akt, s katerim bi se posegalo v tožnikov pravni položaj, niti za sklep iz 2. odstavka 5. člena ZUS-1, ki določa, da se v upravnem sporu lahko izpodbijajo tisti sklepi, s katerimi je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan.

Ker je tožba vložena zoper upravni akt, ki ga v upravnem sporu ni mogoče izpodbijati, je sodišče v skladu z določbo 4. točke 1. odstavka 36. člena ZUS-1 tožbo prvega tožnika zavrglo.

V skladu z določbo 2. odstavka 32. člena ZUS-1 sodišče na tožnikovo zahtevo odloži (ne pa tudi ustavi, kar je tožnikov predlog) izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z njegovo izvršitvijo tožniku prizadela težko popravljiva škoda.

Procesna predpostavka za odločanje o začasni odredbi je torej obstoj tožbe v upravnem sporu. Ker je bilo ugotovljeno, da ta v obravnavanem primeru ni dovoljena, je sodišče zavrglo tudi predlog za izdajo začasne odredbe. Ob tem sodišče še dodaja, da glede na omenjeno določbo ZUS-1 stranka ne more predlagati začasne odredbe v zvezi z upravnim aktom, ki ni predmet obravnave v tem upravnem sporu, torej odložitev izvršitve inšpekcijske odločbe z dne 20. 1. 1994.

V skladu z določbo 1. odstavka 17. člena ZUS-1 je tožnik oseba, ki je bila stranka ali stranski udeleženec v postopku izdaje upravnega akta. Po 2. odstavku istega člena pa lahko zoper dokončen sklep, s katerim je bila osebi zavrnjena pravica do udeležbe v postopku izdaje upravnega akta, tožbo vloži tista oseba, kateri je bila pravica do udeležbe v postopku s tem sklepom zavrnjena.

Ker je bil predlog drugega tožnika za odložitev izvršbe zavržen iz razloga, ker ni zavezanec v postopku oz. v njem kot stranka ni sodeloval, je upravni organ s to odločitvijo drugemu tožniku odrekel pravico, da v postopku izvršbe sodeluje kot stranka oz. stranski udeleženec. Sodišče je zato štelo, da drugi tožnik s tožbo v tem upravnem sporu izpodbija tudi odločitev, s katero mu je bila zavrnjena pravica do udeležbe v omenjenem postopku. Ker pa lahko odlog izvršbe v skladu z določbo 3. odstavka 293. člena ZUP predlagata le zavezanec ali upravičenec (t.j. oseba, na čigar predlog teče izvršba), je sodišče le s tega vidika presojalo pravico drugega tožnika do udeležbe v postopku – torej ali lahko v njem nastopa kot zavezanec in s tem upravičeni predlagatelj odložitve začete izvršbe.

V skladu z določbo 1. odstavka 286. člena ZUP se izvršba opravi zoper tistega, ki je dolžan izpolniti obveznost (zavezanec). To je oseba ali pravni naslednik osebe, ki je v upravnem postopku, to je v postopku izdaje inšpekcijske odločbe, imela položaj pasivne stranke.

Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa je razvidno, da je v inšpekcijskem postopku, v katerem je bila izdana odločba (izvršilni naslov) z dne 20. 1. 1994, kot zavezanec sodeloval prvi tožnik, čemur drugi tožnik v tožbi ne oporeka. Poleg tega drugi tožnik v tožbi zatrjuje, da je univerzalni pravni naslednik A.A. s.p., s čimer kot prevzemna družba vstopa v vsa pravna razmerja, katerih subjekt je bila prevzeta družba, torej A.A. s.p. Upravni organ druge stopnje je v zvezi s tem izrecno navedel, da je bil izvršilni naslov izdana A.A. kot fizični osebi in ne kot s.p.. Tudi tem ugotovitvam drugi tožnik v tožbi ne nasprotuje, zato sodišče meni, da drugi tožnik zgolj zaradi zatrjevane pripojitve ni pravni naslednik A.A. kot fizične osebe in s tem novi zavezanec za izpolnitev obveznosti iz inšpekcijske odločbe. Ali drugače: zgolj z razlogi, ki se nanašajo na pripojitev s.p. k drugemu tožniku, slednji ne more utemeljiti svoje pasivne legitimacije v izvršilnem postopku.

Upoštevati je namreč treba, da je samostojni podjetnik fizična oseba, ki samostojno opravlja pridobitno dejavnost v okviru organiziranega podjetja (6. odstavek 3. člena ZGD-1, Uradni list RS, št. 42/06 in naslednji), torej tako, da oblikuje in organizira svoja sredstva v posebnem podjetju, ne da bi ustanovila družbo. Funkcionalno gledano podjetnik razpolaga z dvema „vrstama“ premoženja: z osebnim in tistim, ki je namenjeno opravljanju pridobitne dejavnosti. Obe vrsti tvorita enovito premoženje, ki pravno v celoti pripada fizični osebi, ki je tudi samostojni podjetnik. Slednji zato za obveznosti iz poslovanja odgovarja s svojim celotnim premoženjem (1. odstavek 7. člena ZGD-1), torej tako s premoženjem podjetja kot tudi s svojim osebnim premoženjem. Navedeni vrsti pa ne delita enake usode, ko pride do statusnega preoblikovanja podjetnika (členi 667 in naslednji ZGD-1), med drugim s prenosom podjetja na prevzemno kapitalsko družbo. Ker se prenaša podjetje, je predmet prenosa le podjetniško organizirano premoženje, kar načeloma ni (oz. ni nujno) vse premoženje fizične osebe. S prenosom podjetja se iz dotedanjega celotnega premoženja fizične osebe (iz)loči premoženje, ki je namenjeno opravljanju pridobitne dejavnosti in prenese na prevzemnika, to je kapitalsko družbo (v obravnavanem primeru drugega tožnika), preostali del premoženja, ki pripada fizični osebi, pa tej tudi ostane (Bratina, Jovanovič, Podgorelec, Primec v Gospodarsko statusno pravo, Planet GV, 2007, stran 220). Prav v izogib morebitnemu oškodovanju  podjetnikovih upnikov je v 672. členu ZGD-1 določeno, da če družba ne izpolni obveznosti, ki so nastale podjetniku v zvezi s podjetjem pred vpisom prenosa podjetja v register, odgovarja zanje podjetnik z vsem svojim premoženjem. Situacija je torej drugačna kot v primeru pripojitve gospodarske družbe k drugi gospodarski družbi, ko se kot premoženje družbe šteje le tisto, ki ji pripada kot pravni osebi in s katerim tudi odgovarja za obveznosti iz poslovanja (1. odstavek 7. člena ZGD-1) ter ki preide na prevzemno družbo (5. točka 3. odstavka 591. člena ZGD-1).

Ker drugi tožnik v tožbi ne zatrjuje, da so bili sporni objekti iz inšpekcijske odločbe del premoženja, ki je s pripojitvijo (prenosom) podjetja prešel nanj, sodišče pa je po določbi 1. odstavka 20. člena ZUS-1 pri odločanju vezano na trditveno podlago v tožbi (na tožbene navedbe glede dejanskega stanja), ni mogoč sklep, da je drugi tožnik tudi glede tega premoženja pravni naslednik inšpekcijskega zavezanca A.A. Ker mu status zavezanca in s tem upravičenje, da predlaga odlog izvršbe, ne gre, je odločitev o zavrženju pravilna (2. točka 1. odstavka 129. člena ZUP). Sodišču se zato v okviru presoje zakonitosti obravnavane odločitve ni bilo treba ukvarjati še z drugimi vidiki v tožbi zatrjevanega pravnega interesa drugega tožnika za pridobitev položaja stranke (stranskega udeleženca) v postopku.

Ker je sodišče ugotovilo, da tožba drugega tožnika ni utemeljena, jo je v skladu z določbo 1. odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo.

ZUS-1 člen 2, 2/1, 2/2, 5, 5/2, 17, 17/1, 17/2, 32, 32/2.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

UPRS Sklep III U 99/2023-7, enako tudi , , ,