sklep U 524/2008
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2008-04-01

začasna ureditev spornega pravnega razmerja - pogoji za izdajo začasne odredbe - odobritev pravnega posla - predkupna pravica - upravni spor

Glede na to, da tožnik v tožbi zatrjuje, da je izpodbijana odločba o odobritvi pravnega posla nezakonita, in predlaga spremembo odločitve, z zahtevo za začasno odredbo pa skuša zavarovati učinkovitost morebitne ugodilne sodbe in glede na to, da tožnik predlaga tako začasno ureditev stanja, kot naj bi po vsebini bila vsebovana v pravnomočni sodbi sodišča, mora biti začasnost odločitve (v začasni odredbi) utemeljena na verjetnosti njene stalnosti.

1. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrne. 2. Odločanje o zahtevkih za povrnitev stroškov postopka se pridrži do odločitve o tožbi.

Tožnik je dne 19. 3. 2008 po svojem pooblaščencu pri tem sodišču vložil tožbo zoper odločbo Upravne enote A., št. ... z dne 18. 12. 2007, s katero je bilo ugodeno zahtevku za odobritev prodajne pogodbe, ki sta jo dne 19. 11. 2007 sklenila A.A. kot prodajalec in B.B. kot kupec, za parc. št. ..., njiva 3, v izmeri 2799 m2, vpisano pri vl. št. ... k. o. B.. Pritožba tožnika zoper navedeno odločbo je bila zavrnjena z odločbo Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano, št. ... z dne 12. 2. 2008.

V tožbi tožnik uveljavlja razloge iz 1., 2. in 3. točke 1. odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) zaradi kršitve 2. odstavka 23. člena Zakona o kmetijskih zemljiščih (ZKZ-UPB1, Uradni list RS, št. 55/03), zmotno ugotovljenega dejanskega stanja in bistvene kršitve določb upravnega postopka, saj drugostopna odločba sploh ne odgovori na tožnikove pritožbene navedbe. Tožnik je kmet v smislu ZKZ in izpodbija odločbo o odobritvi pravnega posla za promet s kmetijskim zemljiščem parc. št. ..., njiva 3. kategorije, v izmeri 2799 m2, vpisana v vl. št. ... k. o. B.. Z izpodbijano odločbo je upravni organ v nasprotju z 2. točko 2. odstavka 23. člena ZKZ odobril sklenitev pravnega posla med prodajalcem A.A. in kupcem B.B.. Predlaga, da sodišče v navedeni zadevi odloči v sporu polne jurisdikcije tako, da odloči: - da se zahtevku za odobritev prodajne pogodbe, ki sta jo dne 19. 11. 2007 sklenila A.A. ter B.B. za predmetno nepremičnino, ne ugodi; - da se zahtevku za odobritev prodajne pogodbe, ki sta jo dne 19. 11. 2007 sklenila A.A. in C.C za predmetno premičnino, ugodi; - da je toženka dolžna tožniku povrniti njegove pravdne stroške, skupaj z zakonitimi zamudnimi obrestmi. Podrejeno pa tožnik predlaga, da sodišče odloči, da se izpodbijana odločba upravnega organa prve stopnje in odločba organa druge stopnje odpravita, prav tako pa, da sodišče odloči, da je toženka dolžna povrniti tožniku njegove pravdne stroške, skupaj z zakonitimi zamudnimi obrestmi.

Iz razlogov iz 3. odstavka 32. člena ZUS-1 tožnik zahteva začasno ureditev spornega pravnega razmerja, ki je nastalo v teku tega upravnega spora s postopkom prodaje predmetnega kmetijskega zemljišča. Tožnik zahteva izdajo regulacijske začasne odredbe v postopku z oblikovalno izpodbojno tožbo. Navaja, da so regulacijske začasne odredbe, ki niso namenjene zavarovanju bodoče izvršbe, pač pa temu, da sodno varstvo ne bi ostalo brez pomena, dopustne tudi pri ugotovitveni in oblikovalni tožbi, pri čemer se sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča. Ob pravilni uporabi 2. točke 2. odstavka 23. člena ZKZ bi imel tožnik pravico do odobritve sklenitve pravnega posla in ne B.B., zahteva B.B. pa bi bila zavrnjena. Ker je bil pravni posel odobren z nezakonito in nepravilno izpodbijano odločbo, bo tožniku nedvomno nastala nepopravljiva škoda, saj bo nepremičnina - kmetijsko zemljišče zaradi izpodbijane odločbe prodana tretjemu, ki po ZKZ nima pravice do odobritve pravnega posla. Nezakonito odobrena prodajna pogodba se bo knjižila v zemljiški knjigi in nepremičnina nato prodala naprej, tako, da bo tretji v dobri veri lahko pridobil lastninsko pravico, brez težav lahko pride npr. do dedovanja, ali pa glede na krajevno lokacijo nepremičnine do pravnega posla z dediči, ki glede na 2. odstavek 19. člena ZKZ ne potrebuje odobritve. Splošno znano je, da slovenski kmetje intervencij državnih organov ne marajo in da skušajo storiti vse, da bi se posegi državne uprave minimizirali. Poleg tega pa iz izpodbijane odločbe neizpodbojno izhaja volja stranke, kateri je bil pravni posel nezakonito in nepravilno odobren, da bo do konca izvedla nakup navedene nepremičnine. Sodna praksa civilnih sodišč glede ZIZ stoji na stališču, da predstavlja možnost prodaje ali obremenitve stanovanja, ki je po nepravnomočni sodbi del zapuščine, nenadomestno škodo. Pri uveljavljanju zavarovanja nedenarne terjatve zadostuje, da upnik izkaže nevarnost, da bo uveljavitev terjatve onemogočena ali precej otežena. Po običajnem poteku dogodkov lahko sklepamo, da bo prišlo do pravnega prometa z nepremičnino samo zato, da se onemogoči izvršitev sodbe sodišča. Pravice tožnika ogroža nevarnost, da sodbe Upravnega sodišča ne bo mogoče izvršiti, saj bi sodno varstvo ostalo brez pomena. Tožnik nima nobene druge možnosti preprečiti vknjižbo v zemljiško knjigo, ko pa bo vknjižba opravljena, ni nujno, da bo tožnik sploh lahko še pridobil lastninsko pravico, čeprav bi jo po ZKZ moral dobiti. Edini način, da se lahko prepreči nastanek težke in nepopravljive škode, je regulacijska začasna odredba po ZUS-1. Pri tem se tožnik sklicuje na primer, ko je Upravno sodišče že izdalo regulacijske začasne odredbe, s katerimi je zadržalo dejavnost uprave tudi v primeru, ko se ni izpodbijala dajatvena odločba. Začasna odredba je v konkretnem primeru nujno sredstvo, ki preprečuje, da bi v času postopka pred sodiščem prišlo do ravnanj, ki bi povzročila, da sodno varstvo ne bi več moglo doseči svojega namena. Zato je ta institut zavarovanja mogoče obravnavati v zvezi s pravico do učinkovitega sodnega varstva po 1. odstavku 23. člena Ustave, pri čemer se tožnik sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča. Vsebina regulacijske začasne odredbe je, da se za čas tega upravnega spora razmerje med strankami začasno uredi tako, da se do pravnomočnosti sodbe sodišča promet s predmetnim kmetijskim zemljiščem ne odobri. Ta postopek se vodi na podlagi ZKZ, javna korist je varovana le ob pravilni uporabi ZKZ. Sporna je le uporaba 2. odstavka 23. člena ZKZ, kar pomeni, da ni sporno, ali je promet s kmetijskim zemljiščem dopusten, ampak je sporno le, komu je odobren. Začasna odredba ne posega v javno korist, kot tudi ne v korist nasprotnih strank. Tožnik predlaga, da sodišče odloči z naslednjim sklepom: 1.) Dokler traja ta upravni spor, se razmerje med strankami začasno uredi tako, da se do pravnomočnosti sodbe sodišča prve stopnje v predmetni zadevi ne odobri promet s kmetijskim zemljiščem parc. št. ..., vpisanim v vl. št. ... k. o. B.. 2.) Ta začasna odredba velja do pravnomočnosti sodbe. 3.) Toženka je dolžna tožniku povrniti njene stroške v postopku izdaje začasne odredbe, skupaj z zakonitimi zamudnimi obrestmi.

Toženka odgovora na predlagano začasno odredbo ni podala.

Stranka z interesom B.B. je po odvetniku D.D. podal odgovor na tožbo in odgovor na predlog za izdajo začasne odredbe. V odgovoru navaja, da tožnik v izjavi o sprejemu ponudbe za prodajo predmetnega kmetijskega zemljišča podajalca A.A,. ni uveljavljal prednostne pravice. B.B. pa je prednostno pravico uveljavljal. Že iz tega razloga je odločitev upravnega organa, ki je odobril sklenitev prodajne pogodbe, ki sta jo za predmetno zemljišče sklenila prodajalec A.A. in kupec B.B., pravilna. Zato je neutemeljen tožbeni zahtevek, prav tako tudi zahtevek za izdajo začasne odredbe. Prodajna pogodba, ki sta jo sklenila prodajalec A.A. in B.B., bo postala pravno veljavna šele pod pogojem, da bo izdana pravnomočna odločba o odobritvi tega pravnega posla. Dokler odločba o odobritvi pravnega posla ne bo opremljena z žigom pravnomočnosti, notar ne bo opravil overitve podpisa prodajalca na pogodbi. Brez tega pa pogodba zemljiškoknjižno ni izvedljiva. S tem se izkažejo vsi razlogi, s katerimi tožnik utemeljuje predlog za izdajo začasne odredbe, za neutemeljene, zaradi česar tudi ni izkazanih zakonskih pogojev, da bi tožniku nastala kakršnakoli škoda. Zato ni potrebe po začasni ureditvi stanja. Če že tožnik zasleduje svoj cilj, ga lahko doseže z ukrepom iz 2. odstavka 32. člena ZUP-1. Predlaga, da sodišče tožbo in predlog za izdajo začasne odredbe v celoti zavrne, tožniku pa naloži v plačilo tudi njegove stroške tega postopka, z zamudnimi obrestmi.

Sodišče je predlog za izdajo začasne odredbe zavrnilo iz naslednjih razlogov:

Tožnik se v predlogu za izdajo začasne odredbe sklicuje na 3. odstavek 32. člena ZUS-1 (Uradni list RS, št. 105/06). V 2. odstavku 32. člena ZUS-1 je določeno, da sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda, upoštevajoč pri tem skladnost z načelom sorazmernosti, prizadetost javne koristi in koristi nasprotnih strank. V 3. odstavku 32. člena ZUS-1 je določeno, da lahko tožnik iz razlogov iz 2. odstavka 32. člena ZUS-1 zahteva tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetna izkaže za potrebno.

Začasna odredba je institut, s katerim se v postopku o upravnem sporu zavaruje učinkovitost sodnega varstva, ki ga tožnik uveljavlja v konkretnem sporu. V tožbi tožnik zatrjuje, da je izpodbijana odločba o odobritvi pravnega posla nezakonita, in predlaga spremembo odločitve (da se pravni posel ne odobri oziroma podrejeno, da se odločitev odpravi), z zahtevo za začasno odredbo (predlogom ureditve: da se začasno ne odobri pravni promet za predmetno kmetijsko zemljišče) pa skuša zavarovati učinkovitost morebitne ugodilne sodbe (zavarovanje pred tem, da bi zaradi zemljiškoknjižne izvedbe sporne prodajne pogodbe ob ugodilni sodbi ne mogel uresničiti pravice, da bi sam sklenil pogodbo za to zemljišče, pridobiti odobritve posla ter se nato vknjižiti kot njegov lastnik). Če pa je tako, da se predlaga taka začasna ureditev stanja, kot naj bi po vsebini bila vsebovana v pravnomočni sodbi sodišča, mora začasnost odločitve (v začasni odredbi) biti utemeljena na verjetnosti njene kasnejše stalnosti (3. odstavek 32. člena ZUS-1); le s tem bi po mnenju sodišča bila kot verjetna izkazana potreba po začasni odredbi, kot jo zahteva citirana zakonska določba. Verjetnost v tožbi predlagane odločitve, torej izdaje ugodilne sodbe, pa tožnik utemeljuje s sklicevanjem na nepravilno uporabo določb 2. točke 2. odstavka 23. člena ZKZ o predkupni pravici, v zvezi z nespornimi dejstvi, da je kmet, ki zemljišče, ki je predmet sporne odobritve, sam obdeluje oziroma ga je tako obdeloval preko 40 let (potrdijo to lahko še priče) in da kupec, s katerim je bila sklenjena prodajna pogodba, tega zemljišča ne obdeluje. S takimi tožbenimi navedbami pa ni mogoče verjetno utemeljiti uspeha s tožbo, kajti razlaga zakonske določbe 2. točke 2. odstavka 23. člena ZKZ, kot jo ponuja tožnik, po mnenju sodišča ni pravilna; določbi 1. in 2. točke 2. odstavka 23. člena ZKZ se v upravnosodni praksi enotno razlagata v smislu izkazovanja pogojev (s strani posameznega od kmetov, ki so uvrščeni glede na 1. odstavek 23. člena ZKZ na isto mesto), ki osebo opredeljujejo kot kmeta - 24. člen ZKZ, tj. opravljanja kmetijske dejavnosti kot edine ali glavne dejavnosti (ne postranske) ter obdelovanja zemljišč z osebnim delom (ne s pomočjo drugih). Obdelovanje zemljišča, katerega promet je predmet odobritve, pa je v smislu 23. člena ZKZ pravno upoštevno le, če se ga lahko izkaže z zakupno pogodbo (po 5. odstavku 26. člena ZKZ je zakupna pogodba pisna); da bi tožnik zakupno pogodbo imel sklenjeno, pa niti ne zatrjuje.

Po povedanem tako v zadevi zakonski pogoji iz 3. odstavka 32. člena ZUS-1 niso izkazani, zato je sodišče zahtevo za izdajo predlagane začasne odredbe zavrnilo.

Odločanje o zahtevkih za povrnitev stroškov postopka (tožnika in stranke z interesom) si je sodišče pridržalo do odločitve o tožbi (4. odstavek 163. člena Zakona o pravdnem postopku, Uradni list RS, št. 73/07, ZPP-UPB3, v zvezi s 1. odstavkom 22. člena ZUS-1).

ZKZ člen 23,  23.  ZUS-1 člen 32,  32/2,  32,  32/2.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.