sodba III U 441/2009
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-11-16

javni razpis - colji javnega razpisa - izpolnjevanje razpisnih pogojev - izbira ponudb prijaviteljev

V zadevah presoje zakonitosti odločitev o sofinanciranju zasebnih projektov v gospodarstvu na podlagi javnega razpisa gre za specifičen tip upravnega spora, ki je v temeljnem načinu presoje zakonitosti izpodbijanega akta primerljiv z upravnimi spori, ko gre za podeljevanje koncesij.

Dejanska vprašanja, to pa so vprašanja o boljši in slabši ustreznosti ponudb prijaviteljev na razpis z vidika dejanskih kriterijev oziroma sodno presojo, ali je tožena stranka dejansko izbrala najboljšega ponudnika, sodišče napravi zgolj prek presoje spoštovanja pravil ZUP o celovitosti, zadostni natančnosti in logičnosti utemeljitve ključnih dejanskih razlogov (214. člen ZUP) za izbiro koncesionarja. Če je s tega vidika izpodbijana odločba zakonita, potem se sodišče po ustaljeni upravno-sodni praksi ne spušča tudi v natančno presojo izpolnjevanja dejanskih kriterijev po posameznih ponudnikih, ker to ne spada v pristojnost sodne veje oblasti (načelo delitve oblasti, 3. člen Ustave RS).

Zahtevek tožeče stranke za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

Tožena stranka je z izpodbijanim sklepom zavrnila vlogo tožeče stranke na Javni razpis za sklop 1 – Razvojno investicijski projekti za sofinanciranje projekta (v nadaljevanju Javni razpis). Javni razpis je bil objavljen v Uradnem listu RS, št. 63/09. Kot razlog za zavrnitev tožena stranka navaja, da vloga tožeče stranke ni skladna s ciljem Javnega razpisa za sklop 1, to je preprečiti zaustavljanje že pričetih razvojno investicijskih projektov v podjetjih zaradi likvidnostnih težav kot odziv na spremenjene gospodarske razmere. Tožeča stranka je namreč v obrazcu S1 navedla, da se začeti razvojno investicijski projekt zaključuje 30. 10. 2009. Na podlagi tega datuma in navedb tožeče stranke v rubriki „Predvidene aktivnosti po oddaji vloge do konca leta 2009“ je tožena stranka ocenila, da že začeti razvojno investicijski projekt ni pred zaustavitvijo, temveč je z dnem 30. 10. 2009 že zaključen. Tožena stranka navaja še, da je iz točke 4.2.1.3. Javnega razpisa razvidno, da se sofinancirajo le tisti upravičeni stroški, ki so nastali med 1. 7. 2008 in 30. 10. 2009, odsotnost njihovega sofinanciranja pa bi zaustavilo nadaljevanje projekta. To pomeni, da bi se moral projekt nadaljevati tudi po obdobju upravičenosti stroškov, če je bil znotraj tega obdobja uspešno zaključen, pa sofinanciranje s ciljem preprečitve ustavitve ni potrebno oziroma smiselno. Ker je tožeča stranka z lastnimi sredstvi, brez pomoči države, projekt že zaključila, ni izkazala izpolnjevanja ciljev Javnega razpisa.

Tožeča stranka se s tako odločitvijo ne strinja in v  tožbi med drugim navaja, da bi moral biti postopek Javnega razpisa končan do 26. 10. 2009. Tožeča stranka je stroške sofinanciranja prijavila skladno z navodili Javnega razpisa, in sicer točko 4.2.1.3, torej od 1. 7. 2009 do 30. 10. 2009 in ne do predvidenega zaključevanja razvojnega projekta. Kot jasno določa točka 4.2.1.1., Javni razpis velja za vse razvojne projekte, ki naj bi se končali najkasneje do 15. 11. 2009. Dejstvo, da naj bi bil začeti projekt, brez sredstev predmetnega Javnega razpisa, sicer zaustavljen, sploh ni izločitveni kriterij oziroma ni v Javnem razpisu predpisan kot negativna predpostavka. Vloga tožeče stranke ne more biti zavrnjena zgolj zato, ker je tožena stranka prekoračila predpisani rok za izdajo sklepa. Če bi tožena stranka z izdajo sklepa počakala še do 16. 11. 2009, bi torej lahko zavrnila vloge prav vseh predlagateljev, saj bi morali biti vsi razvojni projekti zaključeni že pred 15. 11. 2009 z lastnimi sredstvi. Projekt tožene stranke ni bil zaključen pred iztekom roka izbire projektov oziroma datumom odpiranja vlog, ki je 26. 8. 2009 in tudi pred rokom izbire prijaviteljev po 8. točki, torej 26. 10. 2009. Poleg tega v Javnem razpisu ni predpisano, da razvojni projekt ne sme biti končan pred izdajo sklepa o izbiri. Navedba zaključka investicijskega projekta je vsebovana samo v obrazcu S1, ne pa tudi v samih razpisnih pogojih. Razpisni pogoji vsebujejo le zahtevo, da mora prijavitelj navesti, do katerega termina bo dosegel enega izmed rezultatov projekta, navedenih v 2. odstavku točke 4.2.1.1. Navedbo zaključka investicijskega projekta, vsebovano v obrazcu S1, je mogoče razumeti le kot datum oziroma rok, do katerega naj bi prijavitelj dosegel zahtevane rezultate in ne kot datum zaključka celotnega projekta. Tožeči stranki tudi ni jasno, od kod toženi stranki podatki, da je razvojni projekt tožeče stranke že zaključen, saj ga tožeča stranka brez sredstev, ki jih je utemeljeno pričakovala od Javnega razpisa, ne more zaključiti. Tožena stranka pa ji tudi ni omogočila in dopustila vpogleda v vloge prijaviteljev, ki jim je bilo ugodeno, s pojasnilom, da gre za varstvo poslovnih skrivnosti. Ker iz izpodbijanega sklepa ni mogoče razbrati, kateri razlogi so narekovali sprejeto odločitev, je obrazložitev sklepa tako pomanjkljiva, da ga ni mogoče preizkusiti, saj je utemeljen z dejstvi, ki nimajo podlage v določilih Javnega razpisa, ni pa v obrazložitvi zaslediti odločilnih razlogov in dejstev, ki izhajajo iz teh pravil. Predlaga, da se izpodbijani sklep odpravi, toženi stranki pa naloži, da je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi od dneva izdaje sodne odločbe dalje do plačila, v roku 15 dni od izdaje te sodbe.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo med drugim navaja, da je tožeča stranka v svoji vlogi sama navedla datum zaključka projekta, iz ostalih tam navedenih podatkov pa tudi ni bilo mogoče sklepati, da se bo razvojni projekt po tem datumu nadaljeval. Če bi njeni vlogi ugodila, bi bil projekt deležen finančne pomoči v času, ko je že zaključen, to pa bi bilo v popolnem neskladju s ciljem razpisa, ki ni namenjen financiranju že zaključenih razvojno investicijskih projektov. Tožena stranka svoje odločitve ni oprla le na navedbo tožeče stranke o datumu zaključka projekta, temveč je upoštevala tudi ostale navedbe o projektu. Rezultati, ki jih je zahtevala tožena stranka, so tipični za razvojno raziskovalno dejavnost in ne prejudicirajo zaključka projekta. Tožeča stranka je sama opredelila, katerega izmed teh rezultatov bo v okviru projekta dosegla do 15. 11. 2009.

Glede pravne narave sofinanciranja (ne)gospodarskih subjektov iz proračunskih sredstev na podlagi javnega razpisa in njenih učinkov na sodno varstvo v upravnem sporu je že uveljavljena upravno-sodna praksa, ki jo sodišče povzema v nadaljevanju te obrazložitve. V sodbi v zadevi U 1104/2003-24 z dne 14. 12. 2005 je namreč Upravno sodišče med drugim navedlo naslednje:

„V zadevah presoje zakonitosti odločitev o sofinanciranju zasebnih projektov v gospodarstvu na podlagi javnega razpisa gre za specifičen tip upravnega spora, ki je v temeljnem načinu presoje zakonitosti izpodbijanega akta primerljiv z upravnimi spori, ko gre za podeljevanje koncesij. Po mnenju sodišča tudi pri sofinanciranju zasebnih projektov v gospodarstvu, kjer gre za čiste finančne subvencije, mora upravno odločanje tako kot pri koncesiji upoštevati načelo enakih možnosti ponudnikov (14. člen Ustave RS), da konkurirajo za javna sredstva, kar ponudnikom predstavlja tudi uresničevanje svobodne gospodarske pobude v skladu z javno koristjo (74. člen Ustave). Zaradi tega pomena obravnavane dejavnosti za javni interes in civilne interese strank, ki sodelujejo na javnem razpisu, je presoja zakonitosti dodeljevanja finančnih sredstev v upravnem sporu glede materialno-pravnih in procesnih vprašanj stroga. Po drugi strani pa je narava tovrstnega odločanja v pretežni meri strokovno-tehnična in v številnih elementih, tako kot v obravnavani zadevi, ima upravna odločitev tudi ekonomsko-razvojne implikacije. Pri strokovno-tehničnih vprašanjih in v zadevah, ki pomenijo tudi ekonomsko-razvojne odločitve nosilcev javnih pooblastil, pa je sodna presoja zadržana v tem smislu, da sodišče pristojnemu organu pušča določeno polje proste presoje, kajti sodišče se ne sme spuščati v presojo, ali gre za bolj ali manj ekonomsko upravičeno oziroma primerno odločitev. To pomeni, da dejanska vprašanja, to pa so vprašanja o boljši in slabši ustreznosti ponudb prijaviteljev na razpis z vidika dejanskih kriterijev oziroma sodno presojo, ali je tožena stranka dejansko izbrala najboljšega ponudnika, sodišče napravi zgolj prek presoje spoštovanja pravil ZUP o celovitosti, zadostni natančnosti in logičnosti utemeljitve ključnih dejanskih razlogov (214. člen ZUP) za izbiro koncesionarja (sodba Upravnega sodišča v zadevi U 655/2002 z dne 25. 2. 2004 in pravnomočna sodba Upravnega sodišča v zadevi U 1650/2000 z dne 18. 9. 2002) zlasti glede na vsebino pritožbenih ugovorov. Če je s tega vidika izpodbijana odločba zakonita, potem se sodišče po ustaljeni upravno-sodni praksi ne spušča tudi v natančno presojo izpolnjevanja dejanskih kriterijev po posameznih ponudnikih, ker to ne spada v pristojnost sodne veje oblasti (načelo delitve oblasti, 3. člen Ustave). Presoja izpolnjevanja teh dejanskih kriterijev po posameznih ponudnikih je zadržana, kar pomeni, da sodišče, če ni napak pri uporabi materialnega ali procesnega prava, odločitev tožene stranke odpravi samo v primeru, če je njena dejanska argumentacija očitno nerazumna (sodbi Upravnega sodišča RS v zadevah U 568/2004 z dne 10. 12. 2004 in U 1757/2003 z dne 7. 12. 2005).“ Upoštevajoč obveznost razvijanja ustavi skladne interpretacije zakona s strani rednega sodišča (odločba Ustavnega sodišča v zadevi U-I-303/08-9 z dne 11. 2. 2010), mora torej pristojni organ, ki odloča o dodeljevanju sredstev iz omenjenega sklada, pri odločanju upoštevati pravila ZUP in sicer na podlagi 2. odstavka 3. člena ZUP (subsidiarna uporaba ZUP).

V obravnavanem upravnem sporu je izpodbijana odločitev za tožečo stranko sporna, ker negativna odločitev tožene stranke temelji na zaključku tožene stranke, da projekt tožeče stranke ni bil pred zaustavitvijo, ker je v vlogi navedla, da se bo projekt zaključil 30. 10. 2009. Cilj državne pomoči je bil sofinanciranje že začetih projektov za krepitev dolgoročne konkurenčnosti, da se ne bi ti projekti zaustavili zaradi likvidnostnih težav (točki 2. in 4.2.1.1. javnega razpisa), ki so nastali kot posledica splošne finančne krize (točka 4.1.), pri čemer mora prijavitelj dokazati aktivno izvajanje projekta in do 15. 11. 2009 morajo projekti doseči enega izmed vnaprej določenih rezultatov (točka 4.2.1.1.). V razpisu sicer ne piše, da projekt, ki se zaključi pred 30. 10. 2009, ni upravičen do sofinanciranja, navedeno pa je, da se sofinancirajo le tisti stroški, nastali med 1. 7. 2008 in 30. 10. 2009. Vendar pa tožena stranka vloge tožnika ni zavrgla, ampak jo je po vsebini obravnavala in jo je zavrnila, ker ne ustreza omenjenemu cilju. Tožena stranka je namreč ugotovila, da projekt ni pred zaustavitvijo; tožena stranka se je tudi sklicevala na 4.2.1.3. točko razpisa in je štela, da iz vloge izhaja, da bi tožeča stranka tudi z lastnimi sredstvi, brez državne pomoči zaključila projekt z dnem 30. 10. 2009. Svoje ugotovitve ni utemeljila le na podlagi navedbe datuma zaključka projekta tožeče stranke v rubriki Zaključek izvajanja projekta, pač pa tudi na podlagi navedb tožeče stranke v Obrazcu S1: Predvidene aktivnosti po oddaji vloge do konca leta 2009. Ta cilj pa na podlagi citiranih točk tožena stranka v skladu s standardom določenega polja proste presoje lahko razlaga, tako kot ga je v konkretnem primeru, saj ne gre za očitno nerazumno odločitev, sodišče pa se v skladu z omenjenim standardom presoje v tovrstnih upravnih sporih v ekonomsko logiko izpodbijane odločitve ne spušča. V to, ali je tožeča stranka projekt do 30. 10. 2009 dejansko zaključila ali ne, pa se toženi stranki v tem postopku ni bilo potrebno spuščati. Če je tožeča stranka v obrazec S1 vpisala kot datum zaključka projekta 30. 10. 2009, pri tem pa imela v mislih le razvojni del projekta, zaradi tega izpodbijani sklep ni nezakonit. Glede vprašanja pomena zaključka projekta tožeča stranka tudi ne navaja, da je poskušala to vprašanje razčistiti pred prijavo, a mu tožena stranka te možnosti ni dala. Sodišče se je že v sodbi, opr. št. I U 2070/2009 opredelilo, da bi bolj natančno opredeljen kriterij v razpisu pomembno izboljšal pravno varnost in v začetku te sodbe omenjene pravno zavarovane vrednote oziroma interese tožeče stranke. Vendar pa sodišče ugotavlja, da opredelitev cilja financiranja iz sklopa 1 Javnega razpisa ni do tolikšne mere nedoločna, ob upoštevanju tožbenih argumentov in dejstva, da je tožena stranka o vlogi tožeče stranke odločala po vsebini, da bi sodišče moralo izpodbijani akt odpraviti. V preostalem delu sodišče lahko sledi utemeljitvi tožene stranke, ki po presoji sodišča ni tako pomanjkljiva, da je ne bi bilo mogoče preizkusiti, kot to očita tožeča stranka in ne bo ponavljalo razlogov za odločitev (2. odstavek 71. člena ZUS-1).

Na tej podlagi je sodišče tožbo zavrnilo kot neutemeljeno (1. odstavek 63. člena ZUS-1), to pa zajema tudi stroškovni zahtevek (4. odstavek 25. člena ZUS-1).

Javni razpis za sklop 1 – razvojno investicijski projekti za

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.