sodba I U 1277/2009
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-11-10

turistična taksa - pavšalna turistična taksa - izvirna pristojnost občine - kršitev ustavnega načela enakosti - nesorazmernost dajatve - neustavnost zakona - neustavnost oziroma nezakonitost podzakonskega predpisa

Turistična taksa je občinska dajatev, ki jo v skladu s 147. členom Ustave občina uvede ob pogojih iz ZSRT. Načrtovanje, organiziranje in izvajanje politike spodbujanja razvoja turizma na ravni turističnega območja je namreč v pristojnosti občin na podlagi 19. člena ZSRT. Da gre za izvirno pristojnost občin na tem področju, kaže tudi določba 2. odstavka 20. člena ZSRT.

Občinam je prepuščena odločitev, ali bodo takso uvedle, ter določitev njene višine v razponu (1. odstavek 26. člena ZSRT), pogoji pa so opredeljeni v 2. odstavku 24. člena ZSRT tako, da ni mogoče govoriti o možnosti arbitrarnega odločanja s strani občine in s tem o kršitvi načela pravne države iz 2. člena Ustave. Določitev pavšalne dajatve za lastnike počitniških hiš in stanovanj ne pomeni kršitve načela enakosti iz 14. člena Ustave. Njihov položaj ni enak položaju turistov in ne položaju stalnih prebivalcev v občini. Ker gre za različne položaje, je na mestu tudi njihova različna (zakonska) obravnava. V primeru pavšalne turistične takse tudi ne gre za dvojno obdavčenje zasebne lastnine, saj zavezanec v skladu z ZSRT s to dajatvijo plača uporabo določenih storitev in ugodnosti, ki se mu zato ob vsakokratni uporabi ne zaračunajo posebej. Očitek, da gre za diskriminacijo, je torej neutemeljen, tak pa je tudi očitek o nesorazmernosti med dajatvijo in povračilom pri plačilu pavšalne turistične takse. Posega v pravico iz 32. člena Ustave tako očitno ni, s tem pa tudi ni neustavnosti določb ZSRT in neustavnosti oziroma nezakonitosti Odloka.

1. Tožbi A.A. zoper odločbo Občinske uprave Občine Bohinj št. 329-521/2008 z dne 12. 2. 2008 se ugodi. Navedena odločba se odpravi in zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

Prvostopni občinski organ je z izpodbijano odločbo št. 329-521/2008 z dne 12. 2. 2008 A.A. (v nadaljevanju: tožnik) odmeril in naložil v plačilo pavšalno turistično takso za leto 2007 v višini 73,74 EUR. V razlogih se prvostopni organ sklicuje na Odlok o turistični taksi Občine Bohinj (Uradni vestnik Občine Bohinj, št. 9/04 in 3/06, v nadaljevanju: Odlok) kot pravno podlago za odločitev, konkretno na tiste določbe Odloka, po katerih so zavezanci za plačilo turistične takse tudi lastniki počitniških hiš in stanovanj in po katerih se jim turistična taksa obračuna v letnem pavšalnem znesku, ki se odmeri z odločbo. V dejanskem pogledu pa upravni organ ugotavlja, da je tožnik po podatkih uradne evidence do 1/2 lastnik nepremičnine na naslovu ... ter da omenjeni objekt spada v kategorijo od 30m2 do 60m2 stanovanjske površine, kar predstavlja 1600 točk po 6. členu Odloka. Število točk se pomnoži z vrednostjo točke, ki znaša 0,0918 EUR in na ta način, ob upoštevanju lastniškega deleža (0,5) izračuna taksa v višini, ki je razvidna iz izreka odločbe.

Drugostopni občinski organ je pritožbo tožnika zoper izpodbijano odločbo zavrnil kot neutemeljeno. V razlogih zavrača pritožbeni očitek, da je bila taksa odmerjena za čas pred uveljavitvijo omenjenega Odloka. Izpodbijana odločba je bila izdana po uveljavitvi Odloka in ne učinkuje retroaktivno. Kot neutemeljen zavrača tudi očitek, da niso izpolnjeni pogoji za uvedbo taksne obveznosti iz drugega odstavka Zakona o spodbujanju razvoja turizma (Uradni list RS, št. 2/04, v nadaljevanju: ZSRT). Občinski svet je pri pripravi Odloka upošteval zakonske kriterije, ki jih Občina Bohinj kot turistično območje vse izpolnjuje in ki so razvidni iz konkretnih podatkov o številu nočitev in številu ležišč v nastanitvenih objektih. Zavezanci za plačilo turistične takse so lastniki počitniških hiš in stanovanj in torej tisti, ki ne prebivajo stalno. Zato ne gre za kršitev načela enakosti pred zakonom v razmerju do turistov in do tistih oseb, ki imajo v Občini stalno prebivališče. Neutemeljena pa je po presoji organa druge stopnje tudi trditev, da Občina ni objavila kriterijev in meril za določitev števila točk. Število točk določa tretji odstavek 6. člena Odloka, ki je povsem skladen z zakonsko ureditvijo (24. in 26. člen ZSRT). Izračun turistične takse pa je skladen z Odlokom. Neutemeljen je nadalje ugovor, da v odločbi ni navedena oseba, ki je upravni postopek vodila, saj pooblastilo za odločanje vsebuje tudi pooblastilo za vodenje postopka pred odločitvijo. V zvezi z očitkom o nepristojnosti Župana za odločanje o pritožbi pa drugostopni organ odgovarja, da je pobiranje turistične takse in odločanje v zvezi s turistično takso v izvorni pristojnosti občin. Ker gre v konkretnem primeru za upravno zadevo iz občinske pristojnosti, je za reševanje pritožbe pristojen Župan in ne Ministrstvo za gospodarstvo, kot meni tožnik v pritožbi.

Tožnik se s takšno odločitvijo ne strinja. Sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo odpravi. V tožbi navaja, da je drugostopna odločba pomanjkljivo obrazložena in da z njo ni odločeno o vseh tožnikovih ugovorih. Zato je šteti tožnikove navedbe v pritožbi v tem delu za dokazane. V ostalem pa se tožnik z razlogi druge stopnje ne strinja. Tako vztraja, da Odlok ni bil sprejet v roku, ki ga določa ZSRT v 50. členu in da je zato brez pravne (zakonske) podlage. Vztraja tudi, da je turistična taksa predpisana samo za določene državljane in zato arbitrarno, saj je, drugače kot to velja za turiste, odvisna od velikosti objekta in ne od dejanskega števila nočitev. Zato je nesorazmerna s povračilom, ki ga nudi ter kot taka predstavlja polnjenje proračuna v breme lastnika počitniške hiše. V tej zvezi tožnik opozarja na (enako) mnenje, ki ga je v dopisu z dne 15. 3. 2007 zavzela Vlada ob sprejemanju ZSRT ter na odločbe Ustavnega sodišča, iz katerih je razvidno, da se davki predpisujejo lahko le z zakonom in ne z občinskim predpisom. Zato so po mnenju tožeče stranke določbe Odloka v nasprotju z zakonom in Ustavo in je zato treba izpodbijano odločbo, ki temelji na Odloku, odpraviti. Poleg tega podatkov o izpolnjevanju pogojev za uvedbo takse po mnenju tožnika ni mogoče preveriti, ker niso pravilno zbrani in ustrezno objavljeni, kar je nadaljnja kršitev Ustave in EKČP in s tem razlog za odpravo odločbe. Glede kriterijev in meril za določitev višine točk pa po mnenju tožnika tožena stranka ravno tako ne da ustreznega odgovora na pritožbo, kar je kršitev pravil postopka. Po mnenju tožnika ZSRT ne določa meril in karakteristik za določitev števila točk, temveč to prepušča Odloku, to pa je v nasprotju z Ustavo. V zvezi s tem je bila sicer že vložena pobuda na Ustavnem sodišču, tudi Vlada je v tej zvezi podala že omenjeno mnenje, dana pa je bila tudi že pobuda za spremembe zakona. Tožnik pa vztraja tudi, da gre pri določitvi turistične takse za preneseno in ne za izvirno občinsko pristojnost in da zato Župan ni pristojen za odločanje o pritožbi. To izhaja iz poziva predsednika Državnega zbora RS in iz zapisnika Odbora DZ za gospodarstvo, na katere se tožnik sklicuje v nadaljevanju. Ker je torej za odločanje na drugi stopnji pristojno Ministrstvo za gospodarstvo in ne Župan, je potrebno izpodbijano odločbo odpraviti tudi iz tega razloga. Pooblastilo za odločanje o upravnih zadevah na prvi stopnji, na katero se v obrazložitvi odločbe o pritožbi sklicuje župan, iz odločbe ne izhaja. Pač pa iz razlogov druge stopnje sledi, da naj bi pooblastilo za odločanje na prvi stopnji izdal župan in ne predstojnik občinske uprave, to pa pomeni, da je na prvi in drugi stopnji odločal isti organ. Gre za kršitev, ki narekuje odpravo odločbe.

Tožena stranka je sodišču predložila upravne spise, ni pa odgovorila na tožbo.

Tožba A.A. zoper odločbo št. 329-521/2008 z dne 12. 2. 2008 je utemeljena.

Izpodbijana odločba je po presoji sodišča sicer materialnopravno pravilna in skladna z določbami Ustave, zakona (ZSRT) in Odloka. Sodišče zato v tem pogledu v celoti sledi obrazložitvi izpodbijane odločbe in odločbe o pritožbi, glede na tožbene navedbe pa še dodaja:

Glede ugovora stvarne nepristojnosti za odločanje o pritožbi zoper izpodbijano odločbo se je Upravno sodišče že večkrat opredelilo, npr. v sodbah z opr. št. U 1841/08 z dne 2. 4. 2009, U 1526/08 z dne 16. 6. 2009 in U 2070/08 z dne 29. 6. 2009, in sicer je odločilo, da primerih, kakršen je obravnavani, ne gre za odločanje v zadevi iz prenesene državne pristojnosti, kot trdi tožnik v tožbi. V skladu s 140. členom Ustave spadajo v izvirno pristojnost občine lokalne zadeve, ki jih občina lahko ureja samostojno in ki zadevajo samo prebivalce občine. V skladu z 21. členom Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št 72/93 in spr.), ki določa, da občina samostojno opravlja lokalne zadeve javnega pomena (izvirne naloge), ki jih določi s splošnim aktom ali so določne z zakonom, občina v okviru izvirne zakonodajne pristojnosti med drugim omogoča pogoje za gospodarski razvoj občine in v skladu z zakonom opravlja naloge na področju gostinstva, turizma in kmetijstva. Načrtovanje, organiziranje in izvajanje politike spodbujanja razvoja turizma na ravni turističnega območja je v pristojnosti občin na podlagi 19. člena ZSRT. Izvirni pristojnosti občin na tem področju ustreza tudi določba drugega odstavka 20. člena ZSRT, po kateri je turistična taksa, ki je namenjena za izvajanje dejavnosti in storitev v javnem interesu, opredeljenih v 21. členu ZSRT, namenski vir financiranja in spodbujanja razvoja turizma na ravni turističnega območja. Turistična taksa je tako občinska dajatev, ki jo v skladu s 147. členom Ustave občina uvede ob pogojih iz ZSRT. Neutemeljene pa so tudi navedbe tožnika v zvezi s pozivom predsednika Državnega zbora občinam, naj podajo pripombe na prenos pristojnosti pobiranja turistične takse na občine, saj je bil poziv lokalnim skupnostim, kot je razvidno iz Poročila k predlogu ZSRT (str. 82 priloge A, Poročevalec DZ, št. 106/03), izveden v skladu s 145. členom Poslovnika Državnega zbora, ki poziv predvideva tudi v primeru, kadar je v zakonodajni postopek predložen zakon, ki vsebuje določbe, s katerim se neposredno posega v položaj in v pravice lokalnih skupnosti.

Sodišče nadalje ugotavlja, da je organ druge stopnje odgovoril na vse bistvene pritožbene ugovore v smislu 254. člena ZUP, medtem ko tožnik v tožbi zgolj pavšalno in neargumentirano zatrjuje nasprotno.

Prav tako ne drži tožbeni ugovor, da tožena stranka ni odločila o vseh zahtevkih, saj drugih zahtevkov, razen zahteve po odpravi izpodbijane odločbe niti ni bilo, o tej zahtevi pa je bilo odločeno z odločbo druge stopnje. Toženi stranki pri tem ni bilo treba z določenimi dejstvi dokazovati, da je bil Odlok sprejet v skladu z drugim odstavkom 50. člena ZSRT, ker je to pravno in ne dejansko vprašanje. Po tej določbi morajo občine v roku šestih mesecev od uveljavitve zakona uskladiti splošne akte, kolikor so ti v nasprotju z zakonom. Če predpis tožene stranke, ki je veljal v letu 2004, ni bil v neskladju z ZSRT, in tožnik niti tega ne zatrjuje, potem tožena stranka ni bila zavezana k uskladitvi v predpisanem roku, kasnejši sprejem Odloka pa ne pomeni zatrjevane nezakonitosti oziroma ravnanja, ki bi bilo v nasprotju s citirano zakonsko določbo.

Neutemeljena je tudi tožbena trditev, da je tožena stranka kršila 25. člen v povezavi s 154. členom Ustave ter 13. člen EKČP, ker ni navedla vira uradnih podatkov, po katerih izpolnjuje pogoje iz 24. člena ZSRT. Določba 154. člena Ustave se namreč nanaša le na objavo predpisov, medtem ko javne objave oziroma obrazložitve pogojev za izdajo posameznega splošnega akt, s katerim se uvaja določena obveznost, ki ima podlago v zakonu, ne zahteva. Z ozirom na določbe ZUP bi bilo sicer pravilno, da bi bili ustrezni podatki razvidni iz odločbe prve stopnje, vendar je drugostopni organ to napako popravil v svoji odločbi, ko je navedel podatke, ki jih zbira pristojni občinski organ in iz katerih izhaja izpolnjevanje predpisanih pogojev ter vire teh podatkov. Tožnik tem podatkom tako v pritožbi kot v tožbi samo nasprotuje, ne izkaže pa, da niso ustrezni. Zato po presoji sodišča iz tega razloga tudi ni bilo poseženo v tožnikovo pravico do učinkovitega pravnega sredstva.

Tožbeni ugovor, da dejansko stanje v zadevi ni bilo pravilno in popolno ugotovljeno, ostaja na ravni povsem splošne in neizkazane trditve. Iz izpodbijane odločbe in upravnih spisov celo ravno nasprotno sledi, da dejanske ugotovitve v zvezi z odmero turistične takse, ki temeljijo na podatkih iz javnih evidenc, niso sporne in da jim tožnik tudi v postopku pred organi občine ni ugovarjal. Prav tako ni ne v tožbi in ne v pritožbi ugovarjal izračunu taksne obveznosti. Sodišče samo pa v tej zvezi nepravilnosti ali nezakonitosti tudi ni našlo.

Določitev pavšalne dajatve pa po prepričanju sodišča za lastnike počitniških hiš in stanovanj tudi ne pomeni kršitve načela enakosti iz 14. člena Ustave. Njihov položaj namreč ni enak položaju turistov in tudi ne položaju stalnih prebivalcev v občini. Turisti, ki plačujejo turistično takso glede na nočitve, namreč tudi temu ustrezno (le v času obiska) koristijo turistično infrastrukturo. Tisti, ki stalno prebivajo na območju tožene stranke, pa k izgradnji in vzdrževanju turistične infrastrukture prispevajo posredno preko plačila davkov in prispevkov, ki so lastni vir financiranja občin v skladu s 6. členom Zakona o financiranju Občin (Uradni list RS, št. 123/06 in spr.). Ker gre za različne položaje, pa je na mestu tudi njihova različna (zakonska) obravnava. Zakonski pogoji in pooblastilo za določitev občinske takse v ZSRT so po presoji sodišča tudi dovolj določni. Občinam je tako prepuščena odločitev, ali bodo takso uvedle, ter določitev višine turistične takse v razponu (med 3 in 11 točkami – prvi odstavek 26. člena ZSRT), pogoji pa so navedeni v drugem odstavku 24. člena ZSRT in opredeljeni na način, da ni mogoče govoriti o možnosti arbitrarnega odločanja s strani občine in s tem o kršitvi načela pravne države iz 2. člena Ustave. Dajatev (določitev maksimalnih 11 točk) pa v konkretnem primeru tudi ni nesorazmerna po višini, saj iz izpodbijane odločbe sledi, da sodi tožena stranka med prvih deset turistično najbolj razvitih območij v Sloveniji. V primeru pavšalne turistične takse pa tudi ne gre za dvojno obdavčenje zasebne lastnine, saj tožnik v skladu z ZSRT s to dajatvijo plača uporabo določenih storitev in ugodnosti, ki se mu zato ob vsakokratni uporabi ne zaračunajo posebej, in ki so primeroma že navedene v izpodbijani odločbi. Očitek, da gre za diskriminacijo, je torej neutemeljen, neutemeljen pa je tudi očitek o nesorazmernosti med dajatvijo in povračilom pri plačilu pavšalne turistične takse. Posega v pravico iz 32. člena Ustave oziroma iz 2. člena Protokola št. 4 k EKČP tako očitno ni, s tem pa tudi ni neustavnosti določb ZSRT in neustavnosti oziroma nezakonitosti Odloka.

Utemeljeno pa tožnik opozarja, da je v zadevi na prvi stopnji v nasprotju z določbami ZUP odločala oseba, ki jo je za vodenje postopka pooblastil župan kot pritožbeni organ in ne predstojnik Občinske uprave, torej organa, ki je pristojen za odločanje v stvari na prvi stopnji. Gre za bistveno kršitev pravil postopka, ki je v postopku s pravnimi sredstvi in v upravnem sporu ni mogoče sanirati in ki narekuje odpravo odločbe na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, 62/2010, v nadaljevanju. ZUS-1). Iz navedenega razloga je sodišče odločbo na tej podlagi odpravilo in zadevo vrnilo organu prve stopnje v ponovni postopek.

Ker okoliščine, relevantne za odločitev, niso sporne, je sodišče, na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUS-1, odločilo brez glavne obravnave.

V preostalem je sodišče tožbo kot nedopustno zavrglo.

Tožbo, ki je predmet odločanja v tem upravnem sporu, je sodišču kot tožbo A.A. v reševanje odstopilo Ministrstvo za gospodarstvo. Ker je sodišču odstopljeno vlogo (ugovor) vložila tudi B.B., ugovor pa se nanaša tudi na nadomestno odločbo Občinske uprave Občine Bohinj, št. 329-1025/2008 z dne 2. 6. 2009, je sodišče tožeči stranki pozvalo k izjavi o tem, ali je ugovor obravnavati kot tožbo v upravnem sporu tudi v tem delu in, v primeru pozitivnega odgovora, k dopolnitvi tožbe s predložitvijo dokazov o izčrpanosti rednih pravnih sredstev (pritožbe) v upravnem postopku, saj iz predloženih listin ni bilo razvidno, da bi bila zoper nadomestno odločbo vložena pritožba in o njej izdana (zavrnilna) odločba župana.

Tožeči stranki sta skladno s pozivom sodišča tožbo dopolnili z ustrezno izjavo in manjkajočimi listinami. Po dopolnitvi tožbe in na podlagi predloženih upravnih spisov sodišče ugotavlja, da ob vložitvi tožbe, ki je bila pri nepristojnem organu vložena 3. 7. 2009 in sodišču odstopljena 23. 7. 2009, nadomestna odločba Občinske uprave Občine Bohinj, št. 329-1025/2008-3 z dne 2. 6. 2009, s katero se turistična taksa odmeri in naloži v plačilo B.B., ni bila dokončna. Iz spisov namreč sledi, da je bila odločba o pritožbi izdana 7. 4. 2010 in tožeči stranki B.B. vročena 23. 4. 2010. Tožeči stranki sta izjavo, da s tožbo, ki jo je v reševanje sodišču posredovalo Ministrstvo za gospodarstvo dne 23. 7. 2009, izpodbijata tudi navedeno nadomestno odločbo, podali po poteku 30 dnevnega roka za vložitev tožbe iz 28. člena ZUS-1, dne 20. 7. 2010, zato navedene izjave tudi ni mogoče obravnavati kot pravočasno vložene samostojne tožbe na odpravo izpodbijane nadomestne odločbe. Ker je po navedenem tožba v tem delu preuranjena oziroma prepozna, jo je sodišče kot tako zavrglo na podlagi 2. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1. Tožbo A.A. v tem delu je zavrglo tudi na podlagi 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1. Z nadomestno odločbo se namreč o njegovih pravicah oziroma obveznosti ne odloča.

Na navedeni podlagi (6. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1) je zavrglo tožbo tudi v delu, v katerem B.B. izpodbija odločbo Občinske uprave Občine Bohinj št. 329-521/2008 z dne 12. 2. 2008, s katero je odločeno izključno o pravicah oziroma o obveznosti tožeče stranke A.A.

Zakon o spodbujanju razvoja turizma (2004) - ZSRT  - člen 19, 20, 21, 24, 26

Zakon o lokalni samoupravi (1993) - ZLS  - člen 67

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 2, 14, 32, 147

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.