sklep U 576/2008
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-10-06

UPRAVNI SPOR - VOLITVE - ŠOLSTVO - ČLOVEKOVE PRAVICE

vezanost na pravno kvalifikacijo v tožbi - volilna pravica - sodelovanje delavcev pri upravljanju - volitve v svet zavoda

Po stališču Ustavnega sodišča Upravno sodišče v upravnem sporu ni vezano na pravno kvalifikacijo, ki jo navede tožnik v tožbi, zato mora sodišče, če tožnik smiselno navaja poseg oziroma kršitev kakšne druge pravice, ki jo v tožbi ne omenja, mora sodišče izpodbijani akt preizkusiti tudi z vidika te pravice, ki jo tožnik le smiselno navaja.

Pravica voliti in biti izvoljen v svet zavoda, ne samo da ni politična pravica iz 43. člena Ustave, ampak tudi ni splošna pravica, saj imajo pravico voliti predstavnike zavoda le zaposleni, in ta pravica spada v okvir določila 75. člena Ustave.

Pojmovna zveza „sestava, način imenovanja oziroma izvolitve“ iz 3. odstavka 29. člena ZZ ne more zajemati tudi možnosti, da ustanovitelj z aktom lokalne skupnosti določi način uresničevanja ali omejitve pravice do udeležbe zaposlenih pri upravljanju zavoda prek pasivne ali aktivne volilne pravice v svet zavoda, kajti določilo 1. odstavka 47. člena ZOFVI izrecno določa, da „delavci šole“ volijo svoje predstavnike neposredno in tajno, akt o ustanovitvi šole pa lahko določi le „postopek izvolitve predstavnikov delavcev“, poleg tega že iz 87. člena Ustave izhaja, da pravice državljanov in drugih oseb lahko določa samo državni zbor z zakonom.

Tožnica je dne 13. 12. 2008 vložila tožbo zaradi odprave 3. odstavka 28. člena Odloka o ustanovitvi javnega vzgojnoizobraževalnega in vzgojnovarstvenega zavoda v Občini P. (Medobčinski uradni vestnik, št. 17 z dne 25. 7. 2008, v nadaljevanju: Odlok) zaradi neskladnosti z 14., 15. in 43. členom Ustave. Meni, da pravica vložiti tožbo izhaja tudi iz 1. odstavka 4. člena ZUS-1, da sodišče v upravnem sporu odloča tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo; poleg tega pa sklicujoč se na odločbo Ustavnega sodišča v zadevi U-I-243/08-6 meni, da je tožba dopustna na podlagi določila 4. odstavka 5. člena ZUS-1. Občinski Svet Občine P. je na svoji 14. redni seji, ki je bila 15. 7. 2008, sprejel omenjeni Odlok. Odlok v 3. odstavku 28. člena odreka pravico voliti in biti voljen v svet zavoda ožjim družinskim članom ravnatelja. To določilo nasprotuje 43., 14. in 15. členu Ustave RS. Pravi, da je zaposlena kot tajnica Osnovne šole A., na katero se nanaša določilo Odloka, hkrati pa je žena ravnatelja iste šole in zaradi prej navedenega določila Odloka ji je kot ožjemu družinskemu članu ravnatelja onemogočeno voliti člane sveta zavoda OŠ A. ter s tem uveljaviti pravice, ki ji jih v povezavi s tem daje Ustava RS v 43. členu (volilna pravica) in v 14. členu (enakost pred zakonom), poleg tega pa je s tem kršen tudi 15. člen (uresničevanje in omejevanje pravic). Gre za določilo Odloka, ki posega v njene pravice in pravni položaj, saj ji je za razliko od drugih delavcev šole oziroma ostalih, ki so upravičeni voliti in biti voljeni v svet zavoda, kot ožji družinski članici ravnatelja odvzeta tako pasivna kot volilna pravica, kar pa nasprotuje Ustavi RS. Če ne bo smela voliti člane sveta zavoda zaradi sorodstvene vezi na tak način kot ostali delavci šole, bo kršena osrednja politična pravica in hkrati temeljna pravica predstavniške demokracije – volilna pravica – ki ji jo zagotavlja Ustava RS v 43. členu. S kršitvijo te pravice pa je povezana tudi kršitev pravice do enakosti pred zakonom (14. člen Ustave RS) in določilo o uresničevanju in omejevanju pravic (15. člen Ustave RS). Ustava v 43. členu ne omejuje volilne pravice za državljane, ki so dopolnili 18 let – samo glede tujcev napoti na zakon, ki lahko v tem primeru določa tudi primere in pogoje, pod katerimi imajo le-ti volilno pravico. Določilo Odloka je diskriminatorno. S tem, ko kot zakonska žena ravnatelja ne more voliti člane sveta zavoda, je v slabšem položaju kot v primeru, če z njim ne bi bila v ožji družinski vezi, saj bi takrat glede na določilo Odloka smela voliti. Na podlagi sprejetega Odloka oziroma spornega določila so bile 21. 10. 2008 izvedene volitve v Svet zavoda, tožnica pa ni bila uvrščena na volilni imenik, zaradi česar je 22. 9. 2008 tudi vložila ugovor na volilno komisijo, naj ji pojasnijo, zakaj ni bila uvrščena na volilni seznam. Dne 25. 9. 2008 je prejela odgovor volilne komisije, v katerem se volilna komisija sklicuje na sporno določilo, na podlagi katerega v volilni imenik ni mogla biti uvrščena. Prilaga kopijo ugovora na volilni imenik in kopijo odgovora volilne komisije. Predlaga, odpravo tretjega odstavka 28. člena Odloka. Sodišče naj izvede ponujene dokaze ter razsodi, da se določilo tretjega odstavka 28. člena Odloka odpravi, ker je v nasprotju z 14., 15. in 43. členom Ustave RS.

V odgovoru na tožbo župan Občine P. navaja, da je iz zapisnika 9. redne seje OS z dne 15. 11. 2007 razvidno, da je bilo OŠ A. naloženo, da pripravi Odlok o ustanovitvi javnega vzgojnoizobraževalnega in vzgojnovarstvenega zavoda v Občini P. – v nadaljevanju Odlok. Ker OŠ tega ni storila, je gradivo pripravila občinska uprava. Odlok so v 1. branju – prvič obravnavali na 11. redni seji OS dne 20. 3. 2008, v II. branju na 12. redni seji OS dne 22. 4. 2008 in v III. branju na 13. redni seji OS dne 3. 6. 2008. Ker Odlok tudi takrat ni bil sprejet, ga je župan kot I. branje Odloka uvrstil pod 3. točko dnevnega reda 14. redne seje OS dne 15. 7. 2008 in pri sprejemu dnevnega reda predlagal, da se Odlok sprejme po hitrem postopku. Tajnik občine se je udeležil seminarja g. B.B., ki je pripravil teze Odloka o ustanovitvi vzgojnoizobraževalnega zavoda in v 19. členu navaja, da ravnatelj in pomočnik ravnatelja in njuni ožji družinski člani (zakonec, partner, otroci in posvojenci, starši in posvojitelji, bratje in sestre) ne morejo voliti in biti izvoljeni v Svet zavoda. V opombah je navedeno, da je besedilo v skladu z ZOFVI-G (Ur. l. RS, št. 36/08) – priloga. Ravnatelj vzgojnoizobraževalnega in vzgojnovarstvenih zavodov v Občini P., ki je tudi mož tožeče stranke, je član OS Občine P. in je pri sprejemanju Odloka tudi sodeloval. Strinja se, da Ustava določa splošno in enako volilno pravico v njenem 43. členu, prav tako enakost pred zakonom v 14. členu. V 2. odstavku 15. člena pa govori, da je z zakonom mogoče predpisati način uresničevanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin, kadar tako določa Ustava ali če je to nujno potrebno zaradi same narave posamezne pravice ali svoboščine. Občina tožeči stranki ni posegla v splošno volilno pravico. Pri volitvah v Svet zavoda mora posameznik poleg splošne volilne pravice pridobiti še posebno volilno pravico, mora biti zaposlen, itd. V Odloku je omejena samo pravica voliti in biti izvoljen v Svet zavoda. Ta pravica je v istem členu odvzeta tudi ravnatelju in pomočniku ravnatelja. Občina s sprejetjem odloka ni imela namena nikomur odvzeti kakršnihkoli pravic. Iz zgoraj navedenega izhaja, da Odlok v 3. odstavku 28. člena ne posega v splošno volilno pravico, zato tudi ni v nasprotju s 14., 15. in 43. členom Ustave RS.

Ustavno sodišče je s sklepom v zadevi U-I-243/08-6 z dne 6. 11. 2008 na podlagi pobude tožnice za oceno ustavnosti in zakonitosti 3. odstavka 28. člena Odloka odločilo, da se pobuda zavrže. V obrazložitvi sklepa (točki 3. in 5.) je navedeno, da „izpodbijani Odlok ni predpis, temveč akt o ustanovitvi javnega zavoda. Takšen akt je posamičen akt, čeprav ga je v obliki odloka sprejel Občinski svet Občine P. Glede na četrti odstavek 5. člena Zakona o upravnem sporu se lahko zakonitost aktov državnih organov, izdanih v obliki predpisa, kolikor urejajo posamična razmerja, presoja v upravnem sporu. Pobudnica lahko sporno določbo izpodbijanega Odloka izpodbija s tožbo pri Upravnem sodišču v roku trideset dni od vročitve tega sklepa (četrti odstavek 23. člena ZUS-1).“

Ker je Ustavno sodišče v omenjenem postopku (pred Ustavnim sodiščem), v katerem je tožnica enako kot v tem upravnem sporu uveljavljala varstvo ustavnih pravic, odločilo, da je izpodbijani akt posamični akt, izdan v obliki odloka, Upravno sodišče šteje, da je pristojno za odločanje o predmetni tožbi na podlagi 4. odstavka 5. člena ZUS-1. Izpodbijani akt je namreč po mnenju Ustavnega sodišča akt, izdan v obliki predpisa, ki pa ureja posamična razmerja. V takih primerih Upravno sodišče odloča o zakonitosti izpodbijanega akta v t.i. rednem upravnem sporu, zato upoštevajoč klavzulo subsidiarnosti sodnega varstva v upravnem sporu v predmetni zadevi ne gre za spor po 1. odstavku 4. člena ZUS-1 (t.i. rezervni upravni spor), ampak za spor po 4. odstavku 5. člena ZUS-1, v katerem pa tožnica lahko uveljavlja (tudi) varstvo človekovih pravic. Po določilu 1. odstavka 40. člena ZUS-1 sodišče presoja izpodbijani akt v mejah tožbenega predloga, ni pa vezano na tožbene razloge. Tudi po stališču Ustavnega sodišča Upravno sodišče v upravnem sporu ni vezano na pravno kvalifikacijo, ki jo navede tožnik v tožbi, zato mora sodišče, če tožnik smiselno navaja poseg oziroma kršitev kakšne druge pravice, ki jo v tožbi ne omenja, mora sodišče izpodbijani akt preizkusiti tudi z vidika te pravice, ki jo tožnik le smiselno navaja (odločba Ustavnega sodišča v zadevi Up-1618/08-21 z dne 2. 4. 2009, odst. 8-9).

Meje konkretnega tožničinega tožbenega predloga so v tem, da tožnica uveljavlja odpravo zgolj določila 3. odstavka 28. člena Odloka, tožbene razloge pa veže na ustavna določila 14., 2. in 3. odstavka 15. in 43. člena Ustave.

V izhodišču obrazložitve sodišče ugotavlja, da so tožbeni razlogi zmotni, kajti izpodbijani akt ne posega v tožničino pravico iz 43. člena v zvezi z 14. členom ter 2. in 3. odstavkom 15. člena Ustave. Vendar pa sodišče ob tem ugotavlja, ker ni vezano na tožbene razloge, da je izpodbijani akt posegel v tožničino pravico do soodločanja iz 75. člena Ustave.

Določilo 3. odstavka 28. člena Odloka pravi, da „ravnatelj in pomočnik ravnatelja ter njuni ožji družinski člani (zakonec, partner, otroci in posvojenci, starši in posvojitelji, bratje in sestre) ne morejo voliti in biti izvoljeni v svet zavoda.“ To odločilo je uvrščeno v poglavje IV. 1.a Odloka pod naslov „volitve predstavnikov delavcev v svet zavoda“. To pomeni, da se izpodbijani akt ne nanaša na uresničevanje (ali omejevanje) splošne in enake volilne pravice iz 43. člena Ustave, kajti to določilo ureja temeljno politično človekovo pravico, da posameznik sodeluje pri izvajanju politične oblasti prek izvoljenih predstavnikov (2. odstavek 3. člena Ustave), kot so: poslanci, vlada, predsednik države, člani občinskih svetov, župani. Pravica voliti in biti izvoljen v svet zavoda, ne samo da ni politična pravica iz 43. člena Ustave, ampak tudi ni splošna pravica, saj imajo pravico voliti predstavnike zavoda le zaposleni, in ta pravica spada v okvir določila 75. člena Ustave. To določilo pravi, da delavci sodelujejo pri upravljanju v gospodarskih organizacijah in zavodih na način in pod pogoji, ki jih določa zakon. Izpodbijani akt torej ni posegel v splošno volilno pravico tožnice, ampak v pravico do sodelovanja pri upravljanju zavoda, to pa je pravica ekonomske ne pa politične demokracije. V primerih, ko gre za poseg v določeno ustavno pravico, mora sodišče v upravnem sporu ugotoviti, ali sporna določba, pomeni način uresničevanja pravice iz 75. člena Ustave (2. odstavek 15. člena Ustave) ali pa pomeni njeno omejevanje (3. odstavek 15. člena Ustave). Ustavodajalec je z zakonskim pridržkom - /.../„na način in pod pogoji, ki jih določa zakon“ /.../ - določil, da način uresničevanja sodelovanja zaposlenih v zavodih uredi zakonodajalec. Zakon o zavodih (ZZ, Uradni list RS, št. 12/1991 z nadaljnjimi spremembami in dopolnitvami) določa, da se udeležba delavcev pri upravljanju ureja v skladu z zakonom in kolektivnimi pogodbami (1. odstavek 5. člena ZZ). Svet zavoda kot upravljavski organ zavoda, je med drugim sestavljen tudi iz predstavnikov delavcev (2. odstavek 29. člena ZZ). Določilo 3. odstavka 29. člena ZZ pravi, da se „sestavo, način imenovanja oziroma izvolitve članov“ določi z zakonom ali aktom o ustanovitvi oziroma s statutom ali pravili zavoda (3. odstavek 29. člena ZZ). Izhajajoč zgolj iz tega določila bi bilo mogoče napraviti sklep, da je zakonodajalec pooblastilo za način uresničevanja te pravice oziroma za morebitno omejevanje volilne pravice določenih zaposlenih, ki so v ožji sorodstveni zvezi z direktorjem zavoda, ali iz drugih objektivno upravičenih razlogov, dal ustanoviteljem zavodov, kajti sestavo, način imenovanja oziroma izvolitve članov lahko po tem določilu določi tudi ustanovitelj in ne zgolj zakonodajalec. Vendar pa iz Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (ZOFVI, Uradni list RS, št. 12/1996 z nadaljnjimi spremembami in dopolnitvami), ki je specialnejši predpis, in iz 87. člena Ustave, izhaja, da bi bila takšna razlaga 3. odstavka 29. člena ZZ napačna. Pojmovna zveza „sestava, način imenovanja oziroma izvolitve“ iz 3. odstavka 29. člena ZZ ne more zajemati tudi možnosti, da ustanovitelj z aktom lokalne skupnosti določi način uresničevanja ali omejitve pravice do udeležbe zaposlenih pri upravljanju zavoda prek pasivne ali aktivne volilne pravice v svet zavoda, kajti določilo 1. odstavka 47. člena ZOFVI izrecno določa, da „delavci šole“ volijo svoje predstavnike neposredno in tajno, akt o ustanovitvi šole pa lahko določi le „postopek izvolitve predstavnikov delavcev“ (2. odstavek 47. člena ZOFVI); poleg tega že iz 87. člena Ustave izhaja, da pravice državljanov in drugih oseb lahko določa samo državni zbor z zakonom. Ker tožena stranka ni imela ustavnega in zakonskega pooblastila, da določa materialno-pravne pogoje uresničevanja oziroma omejitve pravice do sodelovanja pri upravljanju prek volitev članov sveta zavoda iz vrst zaposlenih, ampak ima zakonsko pooblastilo le za določanje postopka izvolitve, se sodišču tudi ni treba opredeljevati, ali gre v konkretnem primeru uporabiti določilo 2. ali 3. odstavka 15. člena Ustave. To pomeni, da je izpodbijani akt, ki je sprejet v obliki določbe Odloka, nezakonit, ker je v nasprotju z določbo 1. in 2. odstavka 47. člena ZOFVI v zvezi z 3. odstavkom 29. člena ZZ, in je tudi v nasprotju z 75. členom Ustave in 4. odstavkom 153. člena Ustave, kajti omenjeni poseg v pravico tožnice ni predpisan z zakonom oziroma nima zakonske podlage. Vendar pa sodišče tožbi ni ugodilo, kajti iz Medobčinskega Uradnega vestnika izhaja, da veljavni Odlok nima več določbe 3. odstavka 28. člena, ker je bilo to določilo črtano s spremembo Odloka (Medobčinski uradni vestnik št. 34 – 30. 12. 2009), ki je stopila v veljavo naslednji dan po objavi. Naslednja sprememba Odloka (Medobčinski uradni vestnik št. 13 – 24. 6. 2010) pa obravnavanega vprašanja ne spreminja več. Ker iz tožbenih navedb izhaja, da tožnica ne uveljavlja sodnega varstva zaradi odvzema konkretne pravice tožnice, da bi volila predstavnike zaposlenih v svet zavoda na konkretnih volitvah pred vložitvijo tožbe v upravnem sporu, ampak uveljavlja sodno varstvo zaradi neustavnosti in nezakonitosti izpodbijane določbe, ta pa ne velja več, je sodišče tožbo tožnice zavrglo, ker izpodbijani akt očitno ne posega (več) v tožničino pravico (6. točka 1. odstavka 36. člena ZUS-1).

Ustava RS člen 3, 3/2, 4, 15, 15/2, 15/3, 43, 75, 87.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.