sodba U 2305/2007
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2009-01-20

kmetijstvo - kmetijska strukturna politika - dodelitev nepovratnih sredstev - javni razpis - javnopravna stvar - uporaba pravil ZUP - poprava vloge - rok za popravo vloge - podaljšanje roka

Za razpisni postopek, kot je zadevni (dodelitev nepovratnih sredstev iz kmetijske strukturne politike), je po mnenju sodišča treba šteti, da gre za javnopravno stvar, ker gre za odločanje o stvari, ki nima značaja upravne stvari po 2. členu ZUP. Četrti člen ZUP določa, da se v takih stvareh upravni postopek smiselno uporablja, če ta področja niso urejena s posebnim postopkom.

Organ prve stopnje je pri določitvi poprave vloge pravilno in utemeljeno izhajal iz javnega razpisa, na katerega napotuje 1. odstavek 19. člena Uredbe, ki določa, da organ, če vloga ni popolna, pozove vlagatelja, da v roku pet dni od dneva vročitve poziva vlogo dopolni.

Zahtevek tožnika za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

Prvostopni organ je z izpodbijanim sklepom zavrgel prošnjo, ki jo je vložilo Kmetijsko gospodarstvo A.A., KMG – MID št. …, za dodelitev nepovratnih sredstev iz kmetijske strukturne politike, sofinancirane iz usmerjevalnega oddelka Evropskega kmetijskega usmerjevalnega in jamstvenega sklada (EKUJS). V obrazložitvi je navedel, da je tožnik dne 28. 6. 2005 vložil vlogo za dodelitev nepovratnih sredstev za sofinanciranje iz ukrepa „Naložbe v kmetijska gospodarstva“, ki so bila razpisana z javnim razpisom za ukrep Naložbe v kmetijska gospodarstva iz Enotnega programskega dokumenta 2004/2006 (EPD) za leto 2005. V postopku je Agencija dne 21. 11. 2005 izdala odločbo, s katero je strankino vlogo zavrnila kot neutemeljeno, drugostopni organ pa je na pritožbo tožnika odločbo odpravil in zadevo vrnil v ponovno odločanje. V postopku ponovnega odločanja je Agencija z dopisom z dne 6. 7. 2007 tožnika pozvala, da vlogo v roku 5 dni od vročitve dopolni. Tožniku je bil poziv za odpravo pomanjkljivosti vročen dne 17. 7. 2007, vendar stranka v postavljenem roku, ki se je iztekel dne 23. 7. 2007, ni odpravila pomanjkljivosti oziroma svoje vloge ni dopolnila, zato je prvostopni organ vlogo zavrgel.

Drugostopni organ je pritožbo tožnika zavrnil, v obrazložitvi pa se je strinjal z razlogi prvostopnega organa. Glede ugovora, da je tožnik pred iztekom roka predlagal podaljšanje roka za dopolnitev vloge, se strinja z razlogi prvostopnega organa, da tožnik ni navedel opravičenih razlogov zaradi katerih bi organ rok podaljšal (čas dopustov in vsebina dopolnitve, 3. odstavek 99. člena ZUP). Soglaša, da bi moral tožnik zahtevana dokazila predložiti že ob prijavi na javni razpis v skladu z navodili razpisne dokumentacije oziroma na podlagi zahteve za dopolnitev v roku 5 dni po prejemu poziva, zato je prvostopni organ zaradi enakopravne obravnave strank pravilno dosledno upošteval pet dnevni rok v vseh primerih. Dne 4. 8. 2007 je tožnik poslal prvostopnemu organu dopis „Pojasnilo k vlogi, št. … “. Drugostopni organ ugotavlja, da se je tožniku poziv za dopolnitev vloge, vročen dne 17. 7. 2007, iztekel dne 22. 7. 2007. Prošnji za podaljšanje roka ni bilo ugodeno. Tožnik je dodatna pojasnila z dne 4. 8. 2007 poslal po izteku roka, zaradi česar je bila njegova vloga na javni razpis nepopolna in je prvostopni organ utemeljeno zavrgel vlogo, skladno z določili 1. odstavka 19. člena Uredbe, X. del javnega razpisa in III. dela razpisne dokumentacije, ki določajo, da je rok za dopolnitev vloge pet dni od dneva prejema poziva za dopolnitev ter da se nepopolne vloge, ki jih vlagatelji v navedenem roku ne dopolnijo v celoti, oziroma jih dopolnijo neustrezno, zavržejo. Ugotavlja, da je določen pet dnevni rok materialni, prekluzivni rok, iz česar izhaja, da roka za dopolnitev vloge ni mogoče podaljševati. Tožnik pa vloge v roku ni dopolnil v celoti, zaradi česar je bila njegova vloga na javni razpis nepopolna, ker pa je zamudil rok za dopolnitev vloge, to je materialni rok, ki je prekluzivne narave, pa je prvostopni organ tudi utemeljeno zavrgel vlogo kot nepopolno.

Tožnik v tožbi navaja, da je bil edini razlog za zavrnitev vloge pri prvem odločanju, da je bila  nepopolna v smislu dokazila št. 14 (projektantski predračun s popisom del, iz katerega morajo biti razvidni opravičljivi stroški), pri ponovnem odločanju pa je prvostopni organ tožnika pozval na dopolnitev vloge kar v devetih točkah, pri čemer sta se le v dveh točkah zahtevani dopolnitvi nanašali na dokazilo 14, ostale pa na dele vloge in dokazila, ki v prvotnem postopku niso bila sporna. Prvostopni organ je določil rok 5 dni, kar je povsem neprimeren rok za izvedbo zahtevane dopolnitve. Tožnik je predlagal podaljšanje roka in navedel, da je rok glede na vsebino zahtevane dopolnitve neprimeren (objektivna opravičljivost razloga za podaljšanje). Poleg tega pa je bilo tudi glede na čas dopustov (omejeno delovanje določenih organov in služb) od tožnika nerealno pričakovati, da bo lahko v tako kratkem roku odpravil vse navedeno in ugodil pozivu (subjektivna opravičljivost razloga za podaljšanje). Prvostopni organ je njegovo prošnjo zavrnil s sklepom 1. 8. 2007, nato pa s sklepom z dne 9. 8. 2007 vlogo zavrgel, pri čemer je tožnik zahtevane dopolnitve podal takoj, ko je zbral potrebno dokumentacijo, to je dne 4. 8. 2007, kar je pred izdajo izpodbijanega sklepa. Meni, da prvostopni organ ob izdaji prvostopnega sklepa ni pravilno uporabil določb ZUP (predvsem določb 67. člena ZUP v zvezi z primernim rokom za dopolnitev vloge) oziroma je pri izdaji izpodbijanega sklepa uporabil določbe podzakonskega predpisa in drugih dokumentov, ki jih pri odločanju v upravnih zadevah, kolikor posegajo v določbe ZUP ni dopustno uporabiti. S tem je storil bistveno kršitev določb postopka. Po določbi 67. člena ZUP gre za tako imenovani standard primernega roka, ki ga je potrebno razumeti kot čas, v katerem je upravičeno pričakovati, da bo vložnik pomanjkljivosti lahko odpravil. Ker je bila v predmetni zadevi naložena izrazito obsežna dopolnitev vloge, je povsem očitno, da pet dnevnega roka, ni mogoče šteti za primeren rok. Rok je sovpadel tudi z časom dopustov, ko je splošno znano, da se vloge ne bo dalo v tako kratkem času dopolniti, poleg tega pa sta bila dva od petih dni celo sobota in nedelja. S postavitvijo neprimernega in izrazito kratkega roka je bil tožnik v podaji dopolnitve vloge onemogočen, kar pomeni, da je bila vloga v nasprotju z določili ZUP zavržena. Glede razmerja med ZUP, ki določa primeren rok, in Uredbo kot podzakonskim aktom in drugimi dokumenti, ki jih v svoji odločbi navaja drugostopni organ (javni razpis, razpisna dokumentacija), ki določajo pet dnevni rok, ki ga je pri svoji odločbi uporabil prvostopni organ, pa je potrebno opozoriti na stališče Vrhovnega sodišča RS, ki je v sodbi pod opr. št. I Up 1024/2002 z dne 24. 2. 2005 izrecno navedlo, da je vprašanje upravnega postopka možno urejati samo z zakonom, ne pa tudi z podzakonskim predpisom državnega organa, ter, da v kolikor so vprašanja postopka urejena z takšnimi akti, so v nasprotju z ZUP in takšne posebne ureditve pri upravnem odločanju ni mogoče dopustno upoštevati. Navedeno pomeni, da v primeru, ko določitev roka posega v določbe ZUP o primernem roku, tega roka ni dopustno upoštevati. Tako prvostopni organ takega roka ne bi smel določiti in ga uporabiti v svojem odločanju. Opozoriti gre tudi, da pet dnevnega roka niti neposredno ne določa besedilo Uredbe (vlagatelje nepopolnih vlog se pozove, da vloge dopolnijo v roku, ki je določen v javnem razpisu), temveč ta rok določa zgolj javni razpis. Poleg tega je ta kratek rok (tudi skladno z dobesedno dikcijo Uredbe) predviden in primeren predvsem za primer, ko na Agencijo vloge šele prispejo, in sicer zato, da se zagotovi hitro odločanje o vlogah ter enakovredno obravnavanje subjektov. V predmetnem primeru, ko pa je šlo za ponovno odločanje (med podajo drugostopenjske odločbe in pozivom za dopolnitev v ponovnem postopku je minilo kar 8 mesecev), pa kratkost tega roka in izenačevanje vlagateljev izgubi siceršnji smisel. Tako je tudi neutemeljeno zavrnjen predlog za podaljšanje roka. Tožnik je namreč v svoji prošnji za podaljšanje nedvomno navedel več okoliščin, ki izkazujejo opravičenost zahteve za podaljšanje. Pa tudi sicer je odločanje prvostopnega organa posledica nezakonitih ravnanj, zato predlaga, da naslovno sodišče v skladu z 65. členom Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) samo odloči o stvari. S predmetnim projektom (gradnja  objekta vinska klet in turistični nastanitveni objekt) se je tožnik prijavil na dva javna razpisa in sicer za pridobitev nepovratnih sredstev za sklop 5 in ukrep 2 ter za pridobitev nepovratnih sredstev za sklop 5, ukrep 3. 3. Z odločbo Agencije z dne 22. 2. 2006, so bila tožniku sredstva za ukrep 3.3. – torej za nastanitveni objekt nad kletjo odobrena. Sredstva za ukrep 2 – za vinsko klet pa ne. Z zavrnilno odločbo z dne 21. 11. 2005 je drugostopni organ pri prvem odločanju tožniku očital predvsem, da naj v smislu dokazila št. 14, to je projektantskega izračuna predloži takšen predračun, iz katerega bi bilo razvidno, katera dela se nanašajo izključno na izgradnjo kleti in katera na del objekta, nastanitvene prostore. Ta očitek je bil nesmiseln, saj je bil isti projektantski izračun predložen na javnem razpisu za ukrep 3.3., kjer je tožnik uspel. Organ, ki je odločal v zvezi z vlogo za ukrep 3.3., bi iz izračuna brez težav lahko razbral, katera dela se nanašajo na nastanitveni objekt. Že takrat je drugostopenjski organ nepravilno in nezakonito odločil in vrnil zadevo prvostopnemu organu, ta pa je nato tožnika povsem nerazumno pozval na dopolnjevanje že popolne vloge v kar devetih točkah. Iz vse dokumentacije pa je razvidno, da je bila vloga tožnika za dodelitev nepovratnih sredstev za ukrep 2 že od trenutka prvega odločanja v stvari popolna. Glede na navedeno tudi ni razloga, da sodišče o stvari ne bi odločilo. Tožniku je zaradi nepravilne odločitve nastala škoda, poleg tega pa že sama narava projekta neizogibno narekuje vnaprejšnjo dokončno izgradnjo in opremo kletnega dela oziroma vinske kleti, šele nato je možna realizacija projekta v smislu izgradnje nastanitvenega dela. Tako tožnik ob odobritvi sredstev za turistično nastavitveni del objekta zaradi stanja nedokončane izgradnje kleti, s toženo stranko tudi ni mogel skleniti pogodbe o sofinanciranju izgradnje turistično nastanitvenega dela objekta z odobrenimi sredstvi ukrepa 3.3., saj so sredstva za sofinanciranje strogo namenska. Predlaga odpravo prvostopnega sklepa ter odločitev, da se mu odobrijo nepovratna sredstva v višini 69.873,14 EUR ter povrnitev stroškov postopka oziroma podrejeno odpravo prvostopnega sklepa in vrnitev zadeve toženi stranki v ponovno odločanje in zahteva povrnitev stroškov.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka vse tožbene navedbe kot neutemeljene iz razlogov navedenih v obrazložitvi izpodbijane odločbe in predlaga, da sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Po presoji sodišča je odločitev v izpodbijanem sklepu pravilna in zakonita, zato se sodišče v izogib ponavljanju v celoti sklicuje na razloge izpodbijane odločbe (2. odstavek 71. člena ZUS-1, Uradni list RS, št. 105/06).

Za razpisni postopek, kot je obravnavani, je po mnenju sodišča potrebno šteti, da gre za javnopravno stvar, ker gre za odločanje o stvari, ki nima značaja upravne stvari po 2. členu  Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99 in naslednji, v nadaljevanju ZUP). Četrti  člen za te postopke določa, da se v takih stvareh upravni postopek smiselno uporablja, če ta področja niso urejena s posebnim postopkom. Torej se po določbah ZUP, v teh zadevah postopa le pri vprašanjih, ki niso urejena s posebnim predpisom, uporaba je torej zgolj subsidiarna in smiselna, in če je uporaba posameznih določb oz. procesnih inštitutov ZUP pri določeni vrsti javnopravnih stvari sploh mogoča in smotrna. V obravnavanem primeru postopkovne določbe glede obravnavanega razpisa urejajo določbe Uredbe o programih kmetijske strukturne politike in kmetijske politike razvoja podeželja za leti 2005 in 2006 v 19. členu, 9. odstavku 30. člena in 2. odstavku 33. člena, X. del javnega razpisa ter III. del razpisne dokumentacije. Za obravnavano zadevo je bistveno, ali so v naštetih določbah postopek za dopolnjevanje vloge, roki ter možnost njihovega podaljšanja urejeni, tako da uporaba določb ZUP, v obravnavanem primeru ne pride v poštev. Namreč, kot že rečeno, se glede na določbo 4. člena ZUP v zadevah, kot je obravnavana, upravni postopek uporablja le, kolikor javnopravna področja niso urejena s posebnim postopkom. Tožeča stranka se v tem okviru neutemeljeno sklicuje na sodbo Vrhovnega sodišča I Up 1024/05 z dne 24. 2. 2005, v kateri sodišče ni obravnavalo javnopravne stvari, temveč je šlo za vprašanje uporabe postopka na upravnih področjih, za katere je z zakonom predpisan poseben postopek.

V obravnavani zadevi je sporno, ali je imel upravni organ podlago, da tožniku določi zgolj pet dnevni rok za popravo vloge, kot to določa javni razpis. Tožnik se sklicuje na določbo 67. člena ZUP in meni, da je bil določeni rok v smislu standarda primernega roka, neprimeren in bi ga zato organ moral, na posebno vlogo tožnika, s katero je zahteval podaljšanje roka iz opravičljivih razlogov, podaljšati. Tožnikov ugovor ni utemeljen. Že 67. člen ZUP predvideva v primeru nepopolne vloge pet dnevni rok za popravo pomanjkljivosti, zato tožnik ne more ugovarjati, da je bil določen rok že apriori zaradi trajanja neprimeren. Organ prve stopnje je pri določitvi poprave vloge pravilno in utemeljeno izhajal iz X. dela javnega razpisa, na katerega napotuje 1. odstavek 19. člena Uredbe, ki določa, da organ, če vloga ni popolna, pozove vlagatelja, da v roku pet dni od dneva vročitve poziva vlogo dopolni. Ker je trajanje roka za popravo vloge določeno v javnem razpisu, se torej tožnik ne more sklicevati na določbo 67. člena ZUP o primernem roku. V obravnavani zadevi je torej upravni organ pravilno uporabil postopkovne določbe o trajanju roka, ki ga podeli stranki v primeru nepopolne vloge. Sodišče torej ugotavlja, da postopkovna pravila v obravnavanem primeru niso bila kršena in je tožena stranka ravnala v skladu z določbami. Pri razpisnem postopku kot je obravnavani, nastopa veliko število strank, zato je potrebno postopati hitro, ne glede na konkretno situacijo v obravnavani zadevi, ko se je o vlogi tožnika odločalo v ponovljenem postopku. Glede na določbo javnega razpisa bi moral torej tožnik dopolniti vlogo v pet dnevnem roku, kot je bil opozorjen v dopisu. Ta določba je posebej vključena v besedilo javnega razpisa in razpisno dokumentacijo. Tožena stranka se pravilno sklicuje na načela javnega razpisa; namreč gre za poseben postopek, kjer morajo biti enako obravnavani vsi prijavitelji, vsem prijaviteljem je zagotovljena pravica pod enakimi pogoji sodelovati v postopkih javnega razpisa in se potegovati za razpoložljiva sredstva. Na strani prijavitelja je, da utemelji izpolnjevanje zahtevanih pogojev, ki so določeni v javnem razpisu in razpisni dokumentaciji in jim slediti. Namreč že na podlagi razpisne dokumentacije in javnega razpisa mora prijavitelj vedeti, katera dokazila bo moral vlogi priložiti in kako bo moral svojo vlogo in dokazila v smislu zahtevanih razpisnih pogojev pojasniti. Tožnik se zato neutemeljeno sklicuje, da bi mu moral organ v ponovljenem postopku iz razloga, ker pri prvem pozivu tega ni zahteval, dodeliti daljši rok za predložitev zahtevanih dokazil. Podelitev takega daljšega roka ni pravno utemeljena, sodišče pa tudi ne vidi podlage za razlikovanje iz razloga, ker je bil tožnik pozvan k dopolnitvi dvakrat, drugič širše.

Naslednje vprašanje, ki je v zadevi sporno, je vprašanje, ali je organ tožniku pravilno in zakonito zavrnil predlog za podaljšanje roka. Po oceni sodišča je njegovo ravnanje pravilno, saj predpisi, ki urejajo postopek obravnavanja tožnikove vloge, ne predvidevajo podaljšanja rokov za dopolnitev oziroma popravo vloge. Kot že zgoraj rečeno, je navedeno utemeljeno v vrsti obravnavane zadeve, ki terja hitro odločanje. Nenazadnje pa je razlog tudi to, da je vsak vlagatelj že z razpisom in razpisno dokumentacijo seznanjen, kakšna vloga se bo štela za popolno, zato sodišče, kot je tožniku pojasnil že organ, tudi meni, da razlogi navedeni v predlogu za podaljšanje roka niso bili opravičljivi, tudi v smislu določb ZUP ne.

Neutemeljen je tudi ugovor, da je odločitev nezakonita, ker naj bi bila vloga že ob vložitvi popolna. Primerjava zahtev iz javnega razpisa in razpisne dokumentacije in tožnikove vloge pokaže, da je bil poziv za dopolnitev utemeljen. Glede dokazila 14, pa se tožnik tudi ne more sklicevati na ugodno odločbo za nastanitveni objekt; iz vloge zanj, da bi organ lahko razbral opravičljive stroške in to uporabil v obravnavani zadevi. Tožnik je namreč kandidiral za dve investiciji, za kateri je predložil dve vlogi, ki sta morali obe izpolniti standard popolne vloge in v obravnavani zadevi je organ ugotovil njeno nepopolnost, ker pa je tožnik tudi po pozivu ni dopolnil, jo je tudi po mnenju sodišča pravilno zavrgel.

Glede na navedeno je sodišče tožbo zavrnilo na podlagi 1. odstavka 63. člena ZUS-1 (Uradni list RS, št. 105/06), ker je ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijanih odločb pravilen ter da sta odločbi pravilni in na zakonu utemeljeni.

Pravni pouk temelji na določbi 1. odstavka 73. člena ZUS-1.

Uredba o programih kmetijske strukturne politike in kmetijske politike razvoja 			podeželja za leti 2005 in 2006 člen 19.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.