sodba I U 795/2009
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2009-10-29

vodno dovoljenje - stranka v postopku - stranski udeleženec - možnost izjave v postopku

Merila in pogoji za podelitev vodne pravice so določeni v 109. členu ZV-1. V skladu z njegovo 5. točko 1. odstavka se posebna raba lahko prepove (in zaradi tega zavrne zahteva za izdajo vodnega dovoljenja) tudi v primeru, če bi nameravana raba lahko znatno ovirala splošno rabo. Gre za pogoj, vsebovan tudi v določbi 2. odstavka 21. člena ZV-1, po kateri je posebna raba vodnega dobra mogoča samo na podlagi vodnega dovoljenja in če bistveno ne omejuje splošne rabe.

V primeru, kadar organ pred začetkom ugotovitvenega postopka ravna v skladu s 1. odstavkom 143. člena ZUP, morajo imeti stranski udeleženci možnost do izjave v postopku ne glede na morebitna pred tem podana mnenja, upravni organ pa jim je dolžan vročiti tudi odločbo o glavni stvari.

Stranka ima nato možnost, da v pritožbi uveljavlja, da je v postopku nastopala oseba, ki ne bi mogla biti stranka (2. točka 2. odstavka 237. člena ZUP), torej tudi ne stranski udeleženec.

1. Tožbi se ugodi, odločba Agencije RS za okolje, Urada za upravljanje z vodami , št. ... z dne 5. 1. 2009 se odpravi in se zadeva vrne upravnemu organu prve stopnje v ponovni postopek.

2. Toženka je tožniku dolžna povrniti 350 EUR stroškov tega postopka v 15 dneh, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka je z izpodbijano odločbo zavrnila tožnikovo zahtevo za izdajo vodnega dovoljenja za postavitev plavajočih naprav na morju z namenom oglaševanja na nepremičnini parc. št. ... k.o. .... V obrazložitvi kot razloga za zavrnitev navaja, da predpisi o pomorstvu, na katere se sklicuje 11. točka 1. odstavka 125. člena Zakona o vodah (v nadaljevanju ZV-1), ne predvidevajo postavitve plavajoče naprave z namenom oglaševanja, poleg tega pa bi morebitna podelitev vodne pravice za tovrstno rabo morja pomenila nesorazmeren poseg v naravno vodno javno dobro, s čimer bi bila ogrožena tudi substanca in izključena njegova naravna vloga. Po mnenju upravnega organa glede na definicijo plavajoče naprave iz 2. točke 3. člena Pomorskega zakonika (v nadaljevanju PZ) sem ne sodi naprava, na kateri bi se lahko izvajalo oglaševanje na prostem. Nadalje navaja, da novela ZV-1 (Uradni list RS, št. 57/08) zaradi črtanja 11. točke 1. odstavka 125. člena ZV-1 pri postavitvi plavajoče naprave ne predvideva več pridobitve vodne pravice. Ker pa v prehodnih določbah ni posebne ureditve, je treba v obravnavani zadevi uporabiti pravo, ki je veljalo ob vložitvi strankine vloge. V nadaljevanju razlaga ureditev voda kot javnega dobra, iz katere izhaja tudi prepoved njene rabe oz. izkoriščanja na način, da bi druge izključil iz take rabe oz. bi jim to otežil. Pri tem se toženka sklicuje tudi na 1. in 2. odstavek 21. člena ZV-1, na podlagi katerih je treba presojati, ali bi podelitev vodne pravice in njeno izvajanje pomenila poseg v splošno rabo. V obravnavanem primeru tako na podlagi razpoložljivih podatkov, še zlasti iz predložene dokumentacije o makro in mikrolokacijah postavitev plavajočih naprav, ugotavlja, da bi  njihova morebitna postavitev prav gotovo pomenila znaten poseg v vodno dobro in bistveno omejitev pri izvajanju pravice do splošne rabe tega dobra.

Upravni organ druge stopnje je tožnikovo pritožbo zavrnil in v razlogih med drugim navedel, da 2. točka 3. člena PZ le primeroma našteva plavajoče naprave, zato ni mogoče pritrditi prvostopenjskemu organu, da naprav za oglaševanje ni mogoče šteti med plavajoče naprave. Zanje je zato treba glede na določbo 11. točke 1. odstavka 125. člena ZV-1 pridobiti vodno dovoljenje. Glede na spremembo, uveljavljeno z ZV-1A, s katero je bila črtana omenjena določba 125. člena ZV-1, pa gre pri postavitvi plavajoče naprave na parceli št. ... k.o. ... po presoji pritožbenega organa za neposredno rabo vode, ki presega splošno rabo vodnega ali morskega dobra iz 2. odstavka 105. člena ZV-1 in je zato zanjo treba pridobiti vodno dovoljenje. Po 2. odstavku 21. člena ZV-1 pa je posebna raba dovoljena le na podlagi vodnega dovoljenja ali koncesije ob izpolnitvi pogojev iz 1. odstavka in če bistveno ne omejuje splošne rabe. Po presoji drugostopenjskega organa pa bi nameravana namestitev in pritrditev plavajočih naprav za oglaševanje bistveno omejila splošno rabo morja z oviranjem plavanja in potapljanja ter plovbe na območju namestitve naprav in s tem omejila enake pravice drugih. Glede na navedeno vodnega dovoljenja ni mogoče izdati.

Tožnik se s tako odločitvijo ne strinja in v tožbi uvodoma navaja, da je toženka v postopku pridobila tudi mnenje Urada za okolje, Sektorja za ohranjanje narave, ki pa ga tožniku kljub zahtevi ni vročilo in mu s tem ni dalo možnosti, da se o mnenju izjasni. S tem je bila storjena bistvena kršitev določb postopka iz 3. točke 2. odstavka 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Nadalje meni, da bi morala toženka namesto zaprosila za mnenja Urada za okolje, Sektorja za ohranjanje narave, postaviti izvedenca ustrezne stroke, ki bi podal mnenje o vplivih predvidenega posega na okolje. Tak predlog je tožnik navedel že v svoji pritožbi z dne 23. 4. 2007, vendar izpodbijana odločba o tem nima razlogov. Tožnik se pri tem sklicuje na mnenje z dne 13. 10. 2005, ki ga je izdelal višji svetovalec A.A., iz katerega izhaja, da je postavitev možna ob upoštevanju določenih pogojev. To po tožnikovem mnenju pomeni, da ni strokovno utemeljenega razloga za zavrnitev njegove zahteve. Toženka je ravnala nezakonito tudi zato, ker je upoštevala izjave upravljavcev kopališč, ki jim je priznala status stranskega udeleženca, o čemer pa ni bil izdan poseben sklep. Upravljavci kopališč so namreč že ob vložitvi vloge podali svoje pisno soglasje in ni bilo nikakršne potrebe ali zakonske osnove, da jih je organ ponovno pozival, ali vztrajajo pri svojih pisnih izjavah. Nasprotni udeleženci tudi niso bili povabljeni na ustno obravnavo 14. 12. 2007, zato tožnik ni imel možnosti, da se sooči s tistimi, ki so kasneje umaknili soglasje. Zaradi tega je podana bistvena kršitev pravil postopka iz 3. točke 2. odstavka 237. člena ZUP, izvedba obravnave brez vseh udeležencev pa ni bila zakonita, kar predstavlja kršitev 146. člena ZUP. Tožnik poudarja, da je zavrnitev zahtevka obrazložena zgolj s tem, da naj bi predlagani poseg pomenil bistveno omejitev pri izvajanju pravice do splošne rabe vodnega dobra in celo ogrozil njegovo substanco. Na čem temelji tako stališče, pa iz izpodbijane odločbe ni mogoče razbrati, saj celo iz mnenja dne 13. 10. 2005 izhaja drugače. Toženka tako na eni strani ugotavlja, da je ZV-1A omilil pogoje za posege, kot jih predlaga tožnik, na drugi strani pa je upoštevala nove izjave upravljavcev kopališč, pridobljene po več kot enem letu od vložitve zahteve. Kljub temu da je pet upravljavcev ponovno potrdilo že dano soglasje, toženka niti za te lokacije oz. kopališča ni ugodila zahtevi. Ne strinja se niti z mnenjem toženke, da v obravnavanem primeru ne gre za primer plavajočih naprav, kot jih opredeljuje PZ. Poudarja tudi, da te naprave niso oblikovane na način, da bi kakorkoli ogrožale plavalce, nasprotno, plovilom preprečujejo dostop v območje plaže in s tem ščitijo plavalce pred njihovim naletom. Glede ugotovitve tega dejstva se lahko postavi tudi izvedenec. Tožnik predlaga, da sodišče odpravi upravna akta obeh stopenj, toženki pa naloži povrnitev stroškov tega postopka s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi, dodatnih razlogov pa ne navaja.

Predmet preizkusa v tem upravnem sporu je zakonitost prvostopenjske odločbe, vendar pa je sodišče zakonitost odločitve, da se ta pusti v veljavi, presojalo tudi v okviru razlogov pritožbene odločbe, s katerimi je upravni organ druge stopnje dodatno utemeljil pravilnost odločitve. Za tako svoje ravnanje ima namreč pooblastilo v določbi 3. odstavka 248. člena ZUP (Uradni list RS, št. 80/99 in naslednji), po kateri v primeru, ko spozna, da je izrek v odločbi prve stopnje zakonit, vendar obrazložen z napačnimi razlogi, navede v svoji odločbi pravilne razloge, pritožbo pa zavrne.

Tako je drugostopenjski organ zavzel drugačno stališče kot upravni organ prve stopnje glede vprašanja, ali so plavajoče naprave na morju za namen oglaševanja plavajoče naprave iz 2. točke 3. člena PZ (Uradni list RS, št. 26/01 in naslednji). To vprašanje v navedeni zadevi za samo odločitev zaradi spremembe ZV-1 (Uradni list RS, št. 67/02 in naslednji) niti ni relevantno, saj ne vpliva na tožnikovo obveznost, da mora za postavitev reklamnih naprav na morju pridobiti vodno dovoljenje. Razlogi so naslednji:

Kot je razvidno iz upravnih spisov, je tožnik vložil zahtevo za izdajo vodnega dovoljenja 8. 7. 2005, torej v času, ko je še veljala določba 11. točke 1. odstavka 125. člena ZV-1, ki je določala, da je treba pridobiti vodno dovoljenje tudi za postavitev plavajoče naprave po predpisih o pomorstvu in varnosti plovbe po celinskih vodah. Kasneje je novela ZV-1A (Uradni list RS, št. 57/08) v svojem 51. členu določila, da se omenjena 11. točka črta, dosedanja 12. točka pa postane 11. točka. Ker novela v prehodnih določbah ni uredila vprašanja uporabe dotedanjih določb ZV-1 (dopustila njihove uporabe) v postopkih, ki so se začeli pred uveljavitvijo ZV-1A, to je pred 25. 6. 2008 (96. člen ZV-1A), je v obravnavani zadevi treba uporabiti v času odločanja na prvi stopnji veljavne določbe ZV-1.

Veljavni ZV-1 pa v 11. točki 1. odstavka 125. člena določa, da je treba pridobiti vodno dovoljenje za neposredno rabo vode tudi v primeru, ko gre za drugo rabo, ki presega splošno rabo po tem zakonu, pa zanjo ni treba pridobiti koncesije. Sodišče se v tem delu strinja s stališčem pritožbenega organa, da gre v obravnavanem primeru za tako rabo vode, zaradi česar mora tožnik pridobiti vodno dovoljenje. V tem delu se sklicuje na razloge drugostopenjske odločbe in jih na tem mestu ne ponavlja (2. odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, Uradni list RS, št. 105/06; v nadaljevanju ZUS-1).

V skladu z določbo 1. odstavka 127. člena ZV-1 se vodno dovoljenje izda, če je nameravana raba skladna z merili in pogoji za podelitev vodne pravice ter z načrti upravljanja z vodami (1. točka) in če nameravana raba ne zmanjšuje, omejuje ali onemogoča izvajanje obstoječih vodnih pravic drugih upravičencev (2. točka). Merila in pogoji za podelitev vodne pravice so določeni v 109. členu ZV-1. V skladu z njegovo 5. točko 1. odstavka se posebna raba lahko prepove (in zaradi tega zavrne zahteva za izdajo vodnega dovoljenja) tudi v primeru, če bi nameravana raba lahko znatno ovirala splošno rabo. Gre za pogoj, vsebovan tudi v določbi 2. odstavka 21. člena ZV-1, po kateri je posebna raba vodnega dobra mogoča samo na podlagi vodnega dovoljenja in če bistveno ne omejuje splošne rabe.

V zvezi s tem pogojem je upravni organ druge stopnje v svojih razlogih navedel, da bi namestitev in pritrditev plavajočih naprav za oglaševanje bistveno omejila splošno rabo morja tako, da bi bilo ovirano plavanje, potapljanje in plovba na območju namestitve naprav. Razlogov za tak svoj sklep oz. na katerih dejstvih temelji ta ocena, pa v odločbi ne navaja. Tudi upravni organ prve stopnje je v odločbi izrazil stališče, da bi predlagani poseg pomenil bistveno omejitev pri izvajanju pravice do splošne rabe vodnega dobra, razlogov za to pa ni navedel. Zato je treba pritrditi tožnikovemu stališču, da iz izpodbijane odločbe ni razbrati, na čem temelji tako stališče toženke. Ker pomanjkanje razlogov onemogoča preizkus materialne pravilnosti izpodbijane odločbe, je podana bistvena kršitev pravil upravnega postopka iz 7. točke 2. odstavka 237. člena ZUP.

V zvezi z ostalimi tožbenimi ugovori pa sodišče še dodaja:

Kot je razvidno iz upravnih spisov, je bilo na podlagi zaprosila upravnega organa z dne 2. 9. 2005, naslovljenega na Urad za okolje, Sektor za ohranjanje narave, izdelano (le) mnenje Urada za upravljanje z vodami, Sektorja za vodne pravice in upravne postopke (pripravljalec A.A.) z dne 13. 10. 2005. Tega je tožnik, kot sam navaja v tožbi, prejel. Da bi šlo za katerokoli drugo mnenje, iz tožbe ni razvidno, vsekakor pa je bistveno, da upravni organ na katero drugo mnenje ni oprl svoje odločitve.

Upravni organ mora izdati poseben sklep o udeležbi v postopku le, če zahteva vstop v postopek med samim postopkom nekdo, ki doslej ni bil stranka, in zahteva, da se mu ta lastnost prizna (1. odstavek 142. člena ZUP). Sicer pa je organ dolžan pred začetkom ugotovitvenega postopka povabiti k udeležbi v postopku osebe, za katere ugotovi, da imajo pravni interes za udeležbo v postopku (1. odstavek 143. člena ZUP). V takem primeru morajo imeti stranski udeleženci možnost do izjave v postopku ne glede na morebitna pred tem podana mnenja (soglasja kot v obravnavani zadevi), upravni organ pa jim je dolžan vročiti tudi odločbo o glavni stvari (iz upravnih spisov ni razvidno, da bi to tudi storil).

Stranka ima nato možnost, da v pritožbi uveljavlja, da je v postopku nastopala oseba, ki ne bi mogla biti stranka (2. točka 2. odstavka 237. člena ZUP), torej tudi ne stranski udeleženec. Upravni organ prve stopnje je v svoji odločbi navedel, da je upravljalce posameznih kopališč štel kot stranske udeležence v postopku zaradi vloženih vlog za izdajo vodnega dovoljenja ali koncesije (torej kot potencialnih imetnikov vodne pravice – opomba sodišča). Teh dejstev in posledično njihovega statusa v postopku tožnik v svoji pritožbi zoper odločbo ni izpodbijal, ampak je le oporekal neizdaji posebnega sklepa, kar ponavlja tudi v tožbi, medtem ko se s podlago za priznanje tega statusa ne ukvarja. Glede na to se sodišče ni dolžno izrecno opredeliti do zakonitosti odločitve upravnega organa prve stopnje, koga je štel za stranskega udeleženca, zato le dodaja, da se v postopku za izdajo vodnega dovoljenja glede na določbo 2. točke 1. odstavka 127. člena ZV-1 presoja tudi, ali nameravana raba ne zmanjšuje, omejuje ali onemogoča izvajanje vodnih pravic drugih upravičencev. Posledično to pomeni, da imajo te osebe v skladu s 1. in 2. odstavkom 43. člena ZUP v postopku za izdajo vodnega dovoljenja pravico sodelovati kot stranski udeleženci zaradi zavarovanja svojih pravic oz. pravnih koristi na podlagi pridobljene vodne pravice.

Ker je sodišče ugotovilo, da je tožba utemeljena, je izpodbijano odločbo odpravilo (3. točka 1. odstavka 64. člena ZUS-1) in zadevo vrnilo v ponovno odločanje upravnemu organu prve stopnje (3. odstavek 64. člena ZUS-1). V njem bo moral upravni organ navesti popolne razloge za odločitev v skladu s pogoji, ki jih za izdajo vodnega dovoljenja določa ZV-1, in upoštevati razlago materialnega prava, kot izhaja iz te sodbe.

Ker je sodišče ugodilo tožbi in odpravilo izpodbijani upravni akt, je tožnik v skladu z določbo 3. odstavka 25. člena ZUS-1 upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/07; v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnika pa je v postopku zastopal odvetnik, se mu priznajo stroški v višini 350 EUR (2. odstavek 3. člena Pravilnika). V skladu z določbo 5. člena Pravilnika se pri določitvi in povrnitvi stroškov tožnikom ne uporabljajo določbe drugih predpisov, razen v primeru, če bi v postopku nastali tudi stroški prič, izvedencev in tolmačev.

Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (1. odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika; tako tudi načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča RS z dne 13. 12. 2006), torej od nastanka zamude, in ne od izdaje sodbe dalje, kot je to zahteval tožnik.

ZV-1 člen 21, 21/2, 109, 109/1, 125, 125/1, 127, 127/1.

ZUP člen 43, 43/1, 43/2, 142, 142/1, 143, 143/1, 237, 237/2.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.