sodba in sklep U 1671/2006
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2006-08-11

NOTARIAT - USTAVNO PRAVO - UPRAVNI SPOR - UPRAVNI POSTOPEK

načelo zakonitosti - upravni postopek - obrazložitev odločbe - meje presoje zakonitosti akta - notariat

Četudi izpodbijani akt ni upravni akt, mora biti izpodbijana odločba zaradi določila 2. odstavka 10.a člena ZN do tolikšne mere obrazložena, da jo je mogoče preizkusiti, ker je obrazložitev v funkciji uresničevanja in varstva pravice iz določila 3. odstavka 49. člena Ustave, kot specialne ustavne določbe v razmerju do določil 14., 22. in 25. člena Ustave. Ker gre pri notariatu za javno-pravno službo, ki je ustanovljena in določena z zakonom, je treba uporabiti določilo 4. člena ZUP, ki pravi, da se upravni postopek smiselno uporablja tudi v javno-pravnih zadevah, ki nimajo značaja upravne zadeve po 2. členu zakona, kolikor ta področja niso urejena s posebnim zakonom. V zadevah, ki niso upravne stvari, je sodišče zavzelo stališče, da je strogost presoje zakonitosti takih izpodbijanih aktov odvisna od narave stvari in da to strogost presoje sodišče izvaja ob upoštevanju varstva ustavnega načela delitve oblasti. To pomeni, da sodišče v izvajanju presoje zakonitosti teh aktov ne posega v originarno pristojnost tožene stranke, zlasti če gre tudi za odločitve, ki imajo elemente politične narave ali pa gre za vprašanje drugih vidikov "primernosti" odločitev. Vendar pa pri tem sodišče v presoji upošteva splošna pravna načela, zlasti načelo prepovedi diskriminacije, kar izhaja tudi iz sodbe Vrhovnega sodišča RS v zadevi I Up 962/2006, in načelo sorazmernosti. Standardi obrazlaganja tovrstnih odločb glede na smiselno uporabo določila 214. člena ZUP po presoji sodišča ne zahtevajo, da morajo biti v obrazložitvi odločbe navedeni vsi dokumenti za vsakega kandidata, ki so bili upoštevani v postopku izbire in imenovanja.

1. Tožba se zavrne. 2. Tožnika se oprosti plačila sodnih taks.

Z izpodbijano odločbo je tožena stranka na podlagi 1. odstavka 10. člena in 10.a. člena Zakona o notariatu (ZN, Uradni list RS, št. 23/2005 in 98/2005) za notarje na notarska mesta s sedežem v kraju Ž. imenovala: A.A., B.B., C.C., Č.Č., D.D., E.E. in F.F..

V obrazložitvi izpodbijane odločbe tožena stranka pravi, da je pridobila mnenje Notarske zbornice, ki je kot najprimernejše kandidate ocenila: A.A., C.C., G.G., D.D., F.F., E.E. in H.H.. Nadalje tožena stranka pravi, da je komisija za izvedbo izbirnega postopka preverila strokovno usposobljenost kandidatov iz dokumentacije, ki so jo ti priložili prijavi na razpisana notarska mesta. Kandidati so opravljali pisni preizkus usposobljenosti, člani komisije za izvedbo izbirnega postopka pa so s kandidati opravili še razgovor. Tožena stranka pravi, da so člani komisije za izvedbo izbirnega postopka oblikovali metodologijo za izvedbo pisnega preizkusa ter ustnega preizkusa oziroma razgovora, s katero so bili kandidati predhodno seznanjeni. V nadaljevanju obrazložitve izpodbijane odločbe tožena stranka pojasnjuje metodologijo pisnega izpita, v okviru katerega je kandidat lahko dosegel največ 50 točk in je bil ocenjen z oceno od 0 do 5, za pristop k ustnemu delu izpita pa je kandidat moral doseči 26 točk. Temu sledijo v obrazložitvi izpodbijane odločbe navedbe ocen pisnega dela izpita za vse kandidate, opis metodologije ustnega dela izpita, v okviru katerega so bili kandidati ocenjeni s točkami od 5 do 10, maksimalno število možnih točk na ustnem izpitu pa je bilo 30. Tožena stranka pravi, da je skupen seštevek točk pri pisnem in ustnem delu izpita pomenil končno oceno kandidata. Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je tožnik dosegel 61 točk, kar je enako kot še dva kandidata, ki tudi nista bila imenovana, zadnja kandidatka po uspehu, ki jo je tožena stranka imenovala za notarko, pa je dosegla 62 točk.

Na koncu obrazložitve tožena stranka pravi, da je opravila izbiro med kandidati, upoštevajoč zlasti merili dosedanjega strokovnega dela in dodatno strokovno usposobljenost in dodatna znanja. Po seznanitvi z mnenjem komisije in vpogledu v dokumentacijo, ki so jo predložili kandidati, je tožena stranka odločila, tako kot izhaja iz izreka odločbe.

Tožnik je vložil tožbo na odpravo izpodbijane odločbe iz vseh razlogov po 25. členu Zakona o upravnem sporu (ZUS), zaradi ničnosti in zaradi kršitve enakega varstva pravic. V tožbi pravi, da se je že prijavil na prosto notarsko mesto v kraju Ž. na podlagi razpisa v Uradnem listu RS št. ... in je Notarska zbornica Slovenije ugotovila, da izpolnjuje vse pogoje za imenovanje notarja po določbah ZN, kot je razvidno iz odločbe Ministrstva za pravosodje, št. ... . Odločba pa tudi bistveno odstopa od dosedanje prakse imenovanja notarjev. V omenjeni odločbi je namreč z razliko od izpodbijane odločbe pravilno obrazloženo, zakaj je minister določenega kandidata štel za najbolj primernega. Odločitev je po mnenju tožnika arbitrarna, ker ni razvidno, da so bile upoštevane dosedanje izkušnje, dosedanje strokovno delo, dodatna strokovna usposobljenost in dodatna znanja kandidatov. Nadalje tožnik v tožbi pravi, da v obrazložitvi ni navedenega kandidata C.C., ki je v izreku odločbe na tretjem mestu. Tožnik pravi, da mu ni bila dana možnost, da je prisoten pri ustnih razgovorih z drugimi protikandidati in bi tako lahko neposredno kontroliral verodostojnost točkovanja na ustnem delu. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe tudi ni razvidno, katera dokumentacija je bila priložena pri imenovanih kandidatih, na katero se sklicuje minister, in tudi ni bilo za posamezne imenovane kandidate v obrazložitvi navedeno, katere so njihove dosedanje izkušnje, njihovo dosedanje strokovno delo in dodatna strokovna usposobljenost in dodatna znanja, na katera se je pri odločitvi minister oprl, in v čem so imenovani kandidati bolj strokovno usposobljeni od njega in ostalih kandidatov, ki niso bili imenovani. Tožnik pravi, če bi se ugotavljala in ocenjevala le strokovna usposobljenost in dodatna znanja, potem ima tožnik gotovo prednost pred ostalimi kandidati, ki so bili imenovani, oziroma vsaj pred dvema kandidatkama, ki sta dosegli 62 točk, saj tožnik pravi, da je do sedaj deloval na različnih pravnih področjih in da je v prijavi pregledno opisal bogate delovne izkušnje. V nadaljevanju tožbe na strani 3 in v prvi polovici na strni 4 tožnik opisuje svoje strokovne izkušnje in dodatna znanja ter usposobljenost. Temu sledi tožbeni ugovor, da je minister očitno slepo sledil komisiji in je bilo merilo za imenovanje le seštevek točk imenovanih kandidatov (pisni preizkus in ustni preizkus oziroma razgovor) in ne, kakor se neuspešno sklicuje tožena stranka, dosedanje izkušnje, njihovo dosedanje strokovno delo in dodatna strokovna usposobljenost in dodatna znanja. Nadalje tožnik pravi, da je pri točkovanju prišlo do napake pri seštevku točk pisnega preizkusa in ustnega preizkusa in to pojasnjuje z navedbo, da je komisija očitno prilagajala točke vsakemu kandidatu. Pravi, da je na vsako vprašanje popolnoma odgovoril in da bi moral dobiti najmanj 25 do 30 točk. Oba s kandidatom B.B., s katerim sta bila zadnja na vrsti, sta bila pri vsakem članu komisije od 2 do 4 minute, čeprav je določeno najmanj 10 minut. Komisija je delala razliko, zato meni, da ni bil enakopravno obravnavan. Metodologija izpita bi morala biti sprejeta kot podzakonski predpis, da bi bil pravni položaj kandidatov predvidljiv in preverljiv. Določeno bi moralo biti, da so zaradi verodostojnosti in preprečitve arbitrarnosti člani komisije skupaj, podobno kot je pri pravosodnem izpitu. Tožnik v tožbi ugovarja tudi, da sta mu je članica komisije Ž.Ž. in član komisije Z.Z. na ustnem izpitu povedala, da je dosegel maksimalno število točk (10), med tem ko mu tretja članica komisije ni povedala, koliko točk je dosegel pri ustnem izpitu. Iz tega tožnik izpeljuje, tudi če je pri tretji članici komisije dobil le 6 točk od 10, bi moral imeti skupaj 26 točk, ne pa 23 točk na ustnem izpitu. Uradna oseba, ki je vodila postopek, ni odredila niti po uradni dolžnosti izvedbe dokazov, ki so bili potrebni za razjasnitev zadeve posebej pri takšnemu ocenjevanju, ki ga je šteti kot arbitrarno in prilagojeno vsakemu posamezniku. Ker dokazi niso bili izvedeni, je z izpodbijano odločbo in v postopku pred tem kršeno varstvo pravic kot stranke in varstvo javnih koristi, saj tožniku pri postopanju in odločanju organ, ki je odločal, ni omogočil, da čim lažje zavaruje in uveljavi svoje pravice, posebej ob dejstvu, ker niso bila upoštevana merila iz 10.a člena ZN. S tem je bilo posledično tudi zmotno in nepopolno ugotovljeno dejansko stanje in kršeno načelo materialne resnice iz 8. člena ZUP, saj je v postopku treba ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo. Med drugim predlaga zaslišanje stranke in članov komisije ter B.B.. Predlaga, da ga sodišče v celoti oprosti plačila taks v postopku, saj bi bila s plačilom taks občutno zmanjšana sredstva, s katerimi se preživlja ali se preživljajo tožnikovi družinski člani. Prilaga odločbo Centra za socialno delo, št. ..., iz katere je razvidno, da je prejemnik denarne socialne pomoči, in potrdilo o premoženjskem stanju ter potrdilo Zavoda za zaposlovanje, OE A. o brezposelnosti.

Predlaga, da sodišče izda sklep: "O tožbi zoper odločbo Ministrstva za pravosodje št. ... se odloči v tridesetih dneh od njene vložitve po 10. členu ZN. Postopek imenovanja na prosta notarska mesta na podlagi razpisa objavljenega v Uradnem listu RS št. ... se prekine do pravnomočnosti sodne odločbe na podlagi predmetne tožbe zoper odločbo Ministrstva za pravosodje št. ... po 10. čl. ZN."

Predlaga, da sodišče izda naslednjo meritorno sodbo: "Tožbi se ugodi in se odločba Ministrstva za pravosodje št. ... odpravi in se naloži toženi strani Ministrstvu za pravosodje, Župančičeva 3, Ljubljana, da za notarja na notarsko mesto s sedežem v kraju Ž. imenuje tožnika /.../ vse v 15 dneh pod izvršbo /.../".

Podrejeno pa postavlja naslednji zahtevek: "Tožbi se ugodi in se odločba Ministrstva za pravosodje št. ... odpravi in se zadeva vrne toženi stranki Ministrstvu za pravosodje v ponovni postopek /.../".

V popravku tožbe z dne 2. 8. 2006 tožnik navaja, da je tožena stranka minister za pravosodje in ne ministrstvo za pravosodje in tej spremembi prilagodi vsebino tožbe in tožbene predloge.

V odgovoru na tožbo tožena stranka pravi, da ni pasivno legitimirana, ker izpodbijani akt ni akt ministrstva. V primeru, da sodišče tožbe ne bo zavrglo, pa navaja, da po dosedanji sodni praksi odločba o imenovanju notarja ni upravni akt, ki bi moral imeti vse sestavne dele odločbe po 207. členu ZUP in 2. ter 3. odstavka 209. člena ZUP, ampak je dokončen posamičen akt. Kandidati imajo pravico potegovati se za imenovanje, nimajo pa pravice biti imenovani. Tudi izbira med kandidati ni odločanje po prostem preudarku, ki bi ga moral minister posebej obrazložiti. Obrazložitve izbire ne nalaga tudi ZN. Konkretni postopek je bil izveden v skladu z določbami ZN.

Zastopnik javnega interesa ni prijavil udeležbe.

Predmet presoje zakonitosti v tem upravnem sporu je odločba o imenovanju notarjev kot nosilcev javnih služb (2. odstavek 137. člena Ustave RS, Uradni list RS, št. 33/91-I, 42/97, 66/2000, 24/2003, 60/2004, 1. odstavek 1. člena ZN, Uradni list RS, št. 13/94, 48/94, 41/95 - odločba US, 83/2001 - OZ, 73/2004, 23/2005- UPB1, 98/2005, 17/2006), ki z vidika ZUS (Uradni list RS, št. Uradni list RS, št. 50/97, 70/2000, 92/2005 - odločba US, odločba Ustavnega sodišča v zadevi U-I-68/04 z dne 6. 4. 2006) ni upravni akt, ampak posamičen akt iz določila 2. odstavka 3. člena ZUS. Iz določila 3. odstavka 3. člena ZUS namreč izhaja, da posamični akti o imenovanjih nosilec javnih služb niso upravni akti. Vendar to ne pomeni, da tožnik nima sodnega varstva v upravnem sporu (157. člen Ustave) tudi glede na to, da specialni zakon (ZN) izrecno določa, da je zoper odločbo o imenovanju notarja dovoljen upravni spor. Poleg tega pa tudi splošno določilo 2. odstavka 3. člena ZUS med drugim pravi, da se po določbah tega zakona lahko v upravnem sporu izpodbijajo tudi posamični akti o imenovanjih nosilcev javnih služb. Kadar se v upravnem sporu izpodbijajo akti iz 2. odstavka 3. člena ZUS, se v postopku uporabljajo določbe tega zakona, ki se nanašajo na izpodbijanje upravnega akta, kolikor ni s tem zakonom drugače določeno (3. odstavek 3. člena ZUS). Glede na vsebino tožbenih zahtevkov je relevantno tudi določilo 1. odstavka 4. člena ZUS, ki pravi, kolikor zakon ne določa drugače, je upravni spor dopusten, če tožnik uveljavlja, da je prizadet v svojih pravicah ali pravnih koristih zaradi upravnega akta ali zaradi tega, ker upravni akt ni bil izdan in mu vročen v predpisanem roku. Tudi po določilu 31. člena ZUS se s tožbo lahko zahteva odpravo upravnega akta (izpodbojna tožba) ali izdaja upravnega akta (tožba zaradi molka). Tožnik je vložil izpodbojno tožbo, v kateri pa je opredelil tri tožbene predloge in podrejeno tretjemu predlogu, po katerem naj bi sodišče tožnika imenovalo za notarja, je kot četrti tožbeni predlog navedel, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi. Prva dva tožbena predloga sta neutemeljena oziroma brezpredmetna (1. odstavek 4. člena in 31. člen ZUS), ker sodišče nima zakonske podlage za izdajo sklepa, v katerem bi odločilo, da se o tožbi odloči v 30 dneh, ker je rok za izdajo sodbe določen že v 9. odstavku 10. člena ZN. Neutemeljen oziroma brezpredmeten je tudi drugi tožnikov zahtevek, saj se postopek imenovanja na prosto notarsko mesto prekine do pravnomočnosti sodne odločbe po samem zakonu (10. odstavek 10. člena ZN), zato sodišče tega tožbenega zahtevka ni obravnavalo z vidika pravil ZUS o molku organa oziroma sodišče ni na podlagi ZUS in ZPP uporabilo pravil o prekinitvi postopka v upravnem sporu. Ob tem sodišče pripominja, da je treba določilo 10. odstavka 10. člena ZN, po katerem se postopek imenovanja notarja prekine do pravnomočnosti sodne odločbe, razlagati tako, da tožba v upravnem sporu kandidata, ki ni bil imenovan, ex lege prekine postopek imenovanja. Pri tem je treba izhajati iz interpretacije, da se postopek imenovanja ne konča z vročitvijo odločbe o imenovanju kandidatom, ker v takem primeru ni več kaj prekiniti in bi bila določba 10. odstavka 10. člena ZN brez pomena, ampak je treba na podlagi metode argumentum a coherentia izhajati iz interpretacije, da vložena tožba v upravnem sporu ex lege prekine opravo nadaljnjih dejanj v postopku (imenovanja notarja), ki pa so na primer: sklenitev zavarovalne pogodbe, prisega s pridobitvijo pečata in žiga, dejanja overitve predsednika okrožnega sodišča (14., 15. in 16. člen ZN).

Kar pa zadeva tožbo v zvezi s tretjim in četrtim tožbenim predlogom, sodišče ugotavlja, da je bilo treba tožbo zavrniti, ker so tožbeni ugovori neutemeljeni na pravni podlagi in z utemeljitvijo, ki jo sodišče podaja v nadaljevanju obrazložitve sodbe.

Iz določila 3. odstavka 3. člena ZUS, kot je sodišče že navedlo, izhaja, da posamični akti o imenovanjih nosilec javnih služb niso upravni akti. Glede na sodno prakso Vrhovnega sodišča RS, objavljeno v bazi IUS-INFO, ki se nanaša na izpodbijane akte, izdane do nastopa veljavnosti ZN-C (Uradni list RS, št. 73/2004), to pomeni, da v navedenem obdobju ni bilo potrebno, da bi bil akt o imenovanju notarja obrazložen v skladu s pravili ZUP, ni bilo potrebno, da ima tak izpodbijani akt vse sestavne dele odločbe po ZUP, minister ni bil dolžan izbire obrazložiti (sodba Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 624/2001 z dne 13. 2. 2002), ni bilo potrebno predhodno opraviti dokaznega postopka po določbah ZUP in ZN ni dajal ministru niti notarski zbornici pooblastila, da bi poleg z ZN predpisanih pogojev izdelala še dodatne kriterije in merila za ocenjevanje primernosti kandidatov; ZN ni določal, da bi morala notarska zbornica oziroma minister pri odločanju vrednotiti vsak predpisani pogoj posebej oziroma da bi moral vsak član izvršilnega odbora zbornice utemeljiti razloge za svoj glas (sodbi Vrhovnega sodišča RS v zadevah I Up 763/99 z dne 19. 3. 2003 in I Up 790/99 z dne 26. 3. 2003). Za obravnavani spor je pomembno, da je Vrhovno sodišče v vseh navedenih treh primerih, kljub dejstvu, da ZN (Uradni list RS, št. 13/94, 48/94, 82/94, 41/95 - odločba US, 83/2001 - OZ) do uveljavitve ZN-C (Uradni list RS, št. 73/2004) ni predpisoval nobenega vsebinskega merila za opravljanje izbire in odločanje o imenovanju notarja na podlagi izpolnjevanja zakonskih pogojev, presojo zakonitosti tovrstnih izpodbijanih aktov povezalo s pravico kandidatov, da se potegujejo za imenovanje. Pri tem se je v omenjenih sodbah z dne 19. 3. 2003 in 26. 3. 2003 izrecno tudi sklicevalo na 49. člen Ustave RS, pri čemer je to pravico Vrhovno sodišče interpretiralo kot pravico potegovati se za imenovanje. V citirani sodbi z dne 2. 4. 2003 je Vrhovno sodišče določilo 49. člena Ustave celovito povzelo iz Ustave, ko je postavilo, da gre za pravico potegovati se za zasedbo mesta pod enakimi pogoji. Določilo 3. odstavka 49. člena Ustave namreč pravi, da je vsakomur pod enakimi pogoji dostopno vsako delovno mesto, pri čemer je Upravno sodišče v več raznovrstnih postopkih izbire, imenovanj in razrešitev nosilcev javnih pooblastil poudarilo, da je ta ustavna določba uresničljiva in učinkovito lahko zavarovana še posebej, ko gre za delovna mesta v javnem sektorju, zaradi tega oziroma v tistih primerih, ko so ti postopki, pogoji, kriteriji in merila za zasedanje javnih služb v področni zakonodaji predpisani. Ker se je Vrhovno sodišče v zadevi I Up 51/2003 sklicevalo na določilo 49. člena Ustave kljub temu, da v zakonodaji o notarjih v času odločanja Vrhovnega sodišča ni bilo nobenega vsebinskega merila za opravljanje primerjave med kandidati, ki izpolnjujejo zakonske pogoje (iz 8. člena ZN) za zasedbo notarskega mesta, ki bi ga bilo potrebno ugotavljati v ustreznem izbirnem postopku, ampak je šlo zgolj za vprašanji izpolnjevanja zakonskih pogojev in spoštovanja takratnih procesnih pravil glede razpisnega postopka, je spoštovanje določila 3. odstavka 49. člena Ustave še bolj pomembno v obravnavanem upravnem sporu. Z uveljavitvijo ZN-C je namreč zakonodajalec prvič vpeljal vsebinska merila in sicer je na podlagi te spremembe minister moral opraviti izbiro kandidatov, ki izpolnjujejo zakonske pogoje za imenovanje, upoštevajoč zlasti naslednja merila: "dosedanje strokovno delo, dodatno strokovno usposobljenost in dodatna znanja" (10. a člen ZN-C). Na podlagi ureditve v ZN-C je Vrhovno sodišče sprejelo sodno odločbo (I Up 962/2006), ki je z vidika procesnih pravil in standardov obrazlaganja odločb o imenovanju notarjev pomembna tudi za obravnavani upravni spor. V sodbi v zadevi I Up 962/2006 z dne 22. 6. 2006 je namreč Vrhovno sodišče RS, v sporu zaradi odločbe o imenovanju notarja, s sklicevanjem na ustavne pravice do enakosti pred zakonom (14. člen Ustave), enakega varstva pravic (22. člen Ustave), učinkovitega pravnega sredstva (25. člen Ustave) ter na določilo 214. člena ZUP (v zvezi z določilom 4. člena ZUP), navedlo, da "je treba ocenitev kandidatov po zakonskih in morebitnih dodatnih merilih v obrazložitvi odločbe ustrezno obrazložiti. V obrazložitvi odločbe o imenovanju je treba na podlagi primerjave ocen posameznih kandidatov za izbranega kandidata pojasniti razloge za njegovo izbiro ter pri tem izkazati tudi utemeljenost teh razlogov v ZN."

Določbo 10. a. člena, ki je uvedla omenjena tri merila, je zakonodajalec spremenil z novelo ZN-D (Uradni list RS, št. 98/2005) in sicer je navedena tri merila poenostavil oziroma jih je združil v pravno pravilo tako, da je določil, da minister v postopku opravi izbiro med kandidati, ki izpolnjujejo zakonske pogoje, tako da "preveri strokovno usposobljenost" ter izpolnjevanje pogoja iz 6. točke prvega odstavka 8. člena ZN (1. in 2. odstavek 10a. člena ZN). S to spremembo je zakonodajalec samo v materialnem smislu sprostil zakonsko vezanost ministra glede na ZN-C in sodno prakso na podlagi ZN-C, saj zakonodajalec v ZN-D ne postavlja več treh meril "dosedanje strokovno delo, dodatna strokovna usposobljenost in dodatna znanja", ampak pravi, da se v izbirnem postopku "preveri strokovna usposobljenost". Strokovna usposobljenost pa je po vsebini le del meril, ki so veljala po ZN-C, in gre zato za ožji pojem. Iz določila 2. odstavka 10a. člena ZN tudi izhaja, da ne gre več za merilo, med tem, ko iz določila 5. odstavka 10a. člena izhaja, da je "strokovna usposobljenost" zakonski pogoj.

Nedvomno je zakonska vezanost ministra zaradi omenjenega pravnega pravila iz določila 2. odstavka 10.a. člena ZN večja, kot je bila pred uveljavitvijo ZN-C. Iz tega sledi, četudi izpodbijani akt ni upravni akt, da mora biti izpodbijana odločba zaradi določila 2. odstavka 10.a. člena ZN do tolikšne mere obrazložena, da jo je mogoče preizkusiti, ker je obrazložitev v funkciji uresničevanja in varstva pravice iz določila 3. odstavka 49. člena Ustave, kot specialne ustavne določbe v razmerju do določil 14., 22. in 25. člena Ustave, kot to izhaja iz sodbe Vrhovnega sodišča RS v zadevi I Up 962/2006.

Odločba tožene stranke pa mora biti zadosti obrazložena ne samo zaradi citiranih ustavnih določb in materialno-pravnega pravila iz 2. odstavka 10a. člena ZN, ki ga je mogoče zaradi besedila 5. odstavka 10.a. člena ZN šteti kot zakonski pogoj, ampak tudi zaradi procesnih določb oziroma metodologije preverjanja strokovne usposobljenosti kandidatov, ki se je z uvedbo ZN-D poostrila in je določena v 3., 4., 5. in 6. odstavku 10.a. člena ZN. Tudi ta procesna določila so med drugim v funkciji uresničevanja in varstva pravice iz 3. odstavka 49. člena Ustave. To pa pomeni, da izpodbijani akt sicer ni odločba o upravni stvari, ampak je dokončen posamičen akt, ki mora biti izdan v obliki odločbe. Določilo 7. odstavka 10. člena ZN namreč pravi, da je akt o imenovanju notarja odločba. Ker gre pri notariatu za javno-pravno službo, ki je ustanovljena in določena z zakonom, je nedvomno treba uporabiti odločilo 4. člena ZUP, ki pravi, da se upravni postopek smiselno uporablja tudi v javno-pravnih zadevah, ki nimajo značaja upravne zadeve po 2. členu zakona, kolikor ta področja niso urejena s posebnim zakonom. Drugih procesnih določb za imenovanje notarjev, kot sta 10. in 10.a člen ZN, pa v ZN ni. Izrecno se zakonodajalec na ZUP sklicuje v primeru 4. in 5. odstavka 10. člena ZN, v določilu 7. odstavka 10. člena pa uporablja pojem "odločbe" za akt o imenovanju notarja. To pomeni, da je treba za obliko in sestavne dele odločbe o imenovanju notarja smiselno uporabiti določila 2. oddelka XIII. poglavja ZUP. Pri tem je sodišče upoštevalo tudi citirano stališče Vrhovnega sodišča v sodbi v zadevi I Up 962/2006 z dne 22. 6. 2006.

Vendar pa je sodišče v dosedanji praksi v primerih, ko je določila ZUP glede sestavnih delov odločbe in standardov dokazovanja oziroma obrazlaganja odločb ali drugih posamičnih aktov, v zadevah, ki niso upravne stvari, uporabilo na podlagi 4. člena ZUP, zavzelo stališče, da je strogost presoje zakonitosti takih izpodbijanih aktov odvisna od narave stvari in da to strogost presoje sodišče izvaja ob upoštevanju varstva ustavnega načela delitve oblasti (2. odstavek 3. člena Ustave). To pomeni, da sodišče v izvajanju presoje zakonitosti teh aktov ne posega v originarno pristojnost tožene stranke, zlasti če gre tudi za odločitve, ki imajo elemente politične narave ali pa gre za vprašanje drugih vidikov "primernosti" odločitev. Vendar pa pri tem sodišče v presoji upošteva splošna pravna načela, zlasti načelo prepovedi diskriminacije, kar izhaja tudi iz sodbe Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 962/2006, in na kar se tudi sklicuje tožnik v predmetni tožbi, in načelo sorazmernosti (sodbe Upravnega sodišča v zadevah U 1650/2000 z dne 18. 9. 2002, U 655/02 z dne 25. 2. 2004, U 568/04 z dne 10. 12. 2004, U 1757/03 z dne 7. 12. 2005, U 1104/03 z dne 14. 12. 2005, U 693/03 z dne 28. 12. 2005). Narava stvari v predmetni zadevi, ki izvira iz v nadaljevanju citiranih določb ZN, je takšna, da so po presoji sodišča vsi tožbeni ugovori neutemeljeni, pri čemer je večina tožbenih ugovorov neutemeljenih ne glede na naravo predmetne zadeve in na to vezano stopnjo strogosti presoje izpodbijanega akta. Sodišče se v nadaljevanju opredeljuje to tožbenih ugovorov po vrstnem redu, tako kot si ugovori sledijo v tožbi.

Dejstvo, da je tožena stranka v predhodnem kandidacijskem postopku ugotovila, da tožnik izpolnjuje pogoje za notarja, ne pomeni kršitve zakona ali enakega varstva pravic, ker je to dejstvo tožena stranka ugotovila tudi v predmetnem kandidacijskem postopku.

Dejstvo, da naj bi tožena stranka v drugem kandidacijskem postopku (odločba z dne....) pravilno obrazložila odločbo, tako da je minister navedel, zakaj šteje določenega kandidata za najbolj primernega, v predmetnem postopku pa tega ni storila, ne drži. V obrazložitvi izpodbijane odločbe je na podlagi numeričnih ocen kandidatov na pisnem in ustnem izpitu narejena primerjava med vsemi kandidati in iz odločbe izhaja, da tožena stranka tožnika ni imenovala tudi zato, ker se tožnik ni uvrstil v prvih sedem mest. Ob tem ni nepomembno, da se izbira ministra glede tožnika ujema z mnenjem Notarske zbornice in komisije. Iz podatkov v tožbi tudi izhaja, da je bila odločba z dne 3. 1. 2006 izdana na podlagi ZN-C in ne ZN-D, kar pomeni, da tožena stranka v prejšnjem kandidacijskem postopku ni odločala po določbah, ki urejajo vlogo komisije v izbirnem postopku, zato zadevi nista povsem primerljivi.

Odločitev tožene stranke ni arbitrarna, kot pravi tožnik, ker tožena stranka ni upoštevala dosedanjih izkušenj, strokovnega dela, dodatna strokovne usposobljenosti in dodatnih znanj, saj to niso vsebinska merila za presojo zakonskih pogojev, ki so bila predpisana v času odločanja tožene stranke. Z razliko od ZN-C ZN-D določa, da minister opravi izbiro po izvedenem izbirnem postopku, v katerem se preveri strokovna usposobljenost ter izpolnjevanje pogoja iz 6. točke prvega odstavka 8. člena ZN. V obrazložitvi izpodbijane odločbe je sicer navedeno, da je tožena stranka upoštevala kriterije, ki jih je določal prej veljavni ZN-C, vendar pa, ker je opredelitev pravnega pravila po (2. odstavku 4. člena) ZN-D, ki je veljal v času odločanja tožene stranke, ožja in je po vsebini sestavni del meril, ki jih je po navedbi tožene stranke tožena stranka tudi upoštevala, ta zmotna navedba meril v izpodbijani odločbi ni mogla vplivati na pravilnost in zakonitost odločitve. Izpodbijana odločba tudi ni nezakonita zaradi tega, ker v obrazložitvi odločbe ni naveden kandidat C.C., ki je v izreku odločbe na tretjem mestu. Ta tožbeni ugovor ne drži, kajti oceni za kandidata C.C. sta v obrazložitvi odločbe navedeni tako za pisni izpit (43 točk) kot tudi za ustni del izpita (30 točk), ni pa ta kandidat naveden v delu obrazložitve, kjer so seštevki ocen opredeljeni za vse kandidate. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe torej dovolj jasno izhaja, da je kandidat C.C. dosegel 73 točk, kar ga pravilno uvršča pred tožnika.

Zakon tožniku ne daje možnosti, da je prisoten pri ustnih razgovorih z drugimi kandidati, da bi tako neposredno kontroliral verodostojnost točkovanja, zato je ta tožbeni ugovor neutemeljen in je tudi nestvaren.

Standardi obrazlaganja tovrstnih odločb glede na smiselno uporabo določila 214. člena ZUP po presoji sodišča ne zahtevajo, da morajo biti v obrazložitvi odločbe navedeni vsi dokumenti za vsakega kandidata, ki so bili upoštevani v postopku izbire in imenovanja. To v konkretnem primeru tudi ni potrebno zaradi tega, ker je tožnik kot stranka postopka imel možnost dostopa oziroma vpogleda v spis na podlagi smiselne uporabe določil ZUP in 22. in 25 člena Ustave. V takih primerih se predpostavlja, da je pristojni organ upošteval vse priložene listine h kandidaturam, kolikor se ne dokaže nasprotno. Katere listine so bile v postopku priložene, pa je razvidno iz spisa, v katerega ima stranka možnost vpogleda. Tožnik pa v tožbi ne uveljavlja, da ni imel možnosti vpogleda v spis.

Tudi naslednji tožbeni ugovor ni utemeljen. Tožnik toženi stranki očita, da je slepo sledila komisiji in je za merilo vzela le seštevek točk imenovanih kandidatov. To ni nezakonitost, ker tožena stranka lahko sledi mnenju komisije, ali pa temu mnenju ne sledi pod pogojem, da pri tem minister za izbiro, ki ne bi bila skladna z mnenjem komisije, v odločbi poda obrazložitev, ki ni očitno nerazumna. Razmerje med vlogama ministra in komisije v kandidacijskem postopku je namreč takšno, da minister imenuje notarje (1. odstavek 10. člena ZN) in opravi izbiro (1. odstavek 10.a. člena ZN), člani komisije pa opravijo izbirni postopek (3. odstavek 10. a. člena ZN). Minister opravi izbiro po izvedenem izbirnem postopku, minister pa pri izbiri upošteva iste zakonske pogoje (iz določila 8. člena ZN) in potrebo po preverjanju strokovne usposobljenosti (2. odstavek 10.a. člena ZN) kot komisija. Člani komisije ministru posredujejo zgolj mnenje o izpolnjevanju "pogojev iz drugega odstavka tega člena." (5. odstavek 10.a. člena ZN). To pomeni, da niti ne gre za mnenje o tem, koga naj minister imenuje, ampak samo, kateri izmed kandidatov izpolnjujejo zakonske pogoje iz 8. člena ZN, in s kakšno oceno izpolnjujejo zakonski pogoj strokovne usposobljenosti iz 2. odstavka 10a. člena ZN.

Mnenje komisije torej ministru pomeni strokovno in tehnično pomoč pri preverjanju strokovne usposobljenosti ter izpolnjevanja pogoja iz 6. točke 1. odstavka 8. člena ZN in s tem pri končni izbiri oziroma imenovanju. Mnenje komisije za ministra torej ni absolutno obvezujoče. Ta avtonomija ministra glede na mnenje komisije izhaja tudi iz drugih določb ZN, saj minister razrešuje notarje (4. odstavek 19. člena), minister določa število in sedeže notarskih mest (125. člen ZN), nadzor nad zakonitostjo opravljanja notariata opravlja ministrstvo (IX. poglavje ZN). Da je zakonodajalec hotel dati ministru avtonomijo, izhaja tudi iz določbe 1. odstavka 10. člena ZN, iz katerega izhaja, da minister tudi ni vezan na mnenje Notarske zbornice Slovenije, saj je na to mnenje vezan le v procesnem smislu. Pred imenovanjem notarja mora namreč pridobiti mnenje Notarske zbornice Slovenije o prijavljenih pomočnikih. Vendar se sodišču v konkretnem primeru ni bilo treba spuščati v presojo, ali je zaradi narave stvari obrazložitev tožene stranke očitno nerazumna, saj se izbira tožene stranke glede tožnika enaka, kot jo je v mnenju izrazila pristojna komisija.

Specifična narava stvari tudi ob upoštevanju opisanega razmerja vlog ministra in komisije v kandidacijskem postopku je relevantna šele pri zavrnitvi naslednjega tožbenega ugovora. Tožnik namreč pravi, da je pri točkovanju njegovega ustnega dela izpita prišlo do napak in v okviru tega ima štiri specifične tožbene ugovore. Najprej pravi, da je na vsako vprašanje popolnoma odgovoril. To je ugovor, ki ga sodišče v upravnem sporu ne more sprejeti v obravnavo, ker upravni spor ni namenjen preverjanju, ali so člani komisije s strokovnega vidika pravilno ocenili tožnikove odgovore. Ugovor, da tožnik ni bil enakopravno obravnavan, ker je ustni del izpita pri njem potekal samo 2-4 minute, čeprav je za to predpisanih 10 minut, tudi ne more biti predmet presoje v upravnem sporu, ker obvezna dolžina ustnega dela izpita ni z zakonom ali podzakonskim predpisom določena, ampak gre za profesionalne standarde pristojne komisije, ki so sicer standardizirani, kar pa ne pomeni, da so pravno obvezujoči z vidika presoje zakonitosti izpodbijane odločbe. Poleg tožnika je ustni del izpita še pri enem kandidatu trajal krajši čas, zato tožnik ni izkazal zadostnega suma, da je bil nezakonito diskriminiran, pri čemer tudi ni navedel, na kateri podlagi naj bi bil diskriminiran. Da bi morala biti metodologija izpita sprejeta kot podzakonski predpis, je tožbeni ugovor splošne narave, ki ga sodišče ne upošteva, ko presoja zakonitost posamičnega akta, takšna ureditev po mnenju sodišča ne zahteva postopka po 156. členu Ustave.

Z vidika standardov presoje zakonitosti izpodbijanega akta v povezavi s pravno naravo stvari je neutemeljen tudi tožbeni ugovor v zvezi s tem, da sta dva člana komisije tožniku na ustnem delu izpita povedala, da je dosegel maksimalno število točk, kar pomeni, da bi tožnik moral zbrati najmanj 25 ali 26 točk, lahko pa tudi več, kar bi mu skupaj prineslo najmanj 63 oziroma 64 točk in šesto mesto po vrsti. Ali ta tožbeni ugovor drži v tem smislu, da je res prišlo do kasnejšega prilagajanja točkovanja ustnega dela izpita, ki bi bilo nesprejemljivo z vidika načela zakonitosti v zvezi z določilom 3. odstavka 49. člena Ustave (oziroma 22. člena ustave) ali ne, po presoji sodišča glede na naravo stvari, kjer gre za strokovno odločanje v zvezi s preverjanjem in ocenjevanjem znanja s strani komisije, in glede na konkretne okoliščine primera, ne more biti predmet dokazovanja v upravnem sporu oziroma v postopku imenovanja notarjev po smiselni uporabi določil ZUP. Konkretne okoliščine primera so namreč takšne, da iz spisa nedvoumno izhaja, da je tožnik dosegel 61 točk in sicer 38 točk pri pisnem delu izpita in 23 točk pri ustnem delu izpita, pri čemer iz zapisnika o ustnem delu izpita izhaja, da je pri dveh ocenjevalcih dobil 8 točk pri enem pa 7 točk, kar skupaj znese toliko, kot je navedeno v izpodbijani odločbi. Tožnik je bil po skupni oceni in doseženih točkah na meji tistih mest, ki so še zagotavljala imenovanje za notarja, saj je kandidatka, ki je bila imenovana, dosegla eno točko več od tožnika. Ker minister ni vezan na mnenje komisije, bi lahko tožnika kljub temu, da je dosegel 61 točk, imenoval za notarja, če bi menil, da je z vidika zakonskih pogojev iz določila 2. odstavka 10.a. člena ZN bolj strokovno usposobljen od drugih, neimenovanih kandidatov. Ker tožena stranka tega ni storila, pa bi z razumno obrazložitvijo lahko, zatrjevana nekorektnost v postopku ocenjevanja, če je do nje res prišlo, ni mogla vplivati na zakonitost in pravilnost odločitve. Sodišče je prišlo do takšne presoje brez da bi tožnika zaslišalo in da bi zaslišalo člane komisije, saj to glede na tožbeno argumentacijo ne bi moglo pripeljati do drugačne odločitve. Izvedba dokaza z zaslišanjem članov komisije in tožnika o tem, ali sta dva člana komisije tožniku na ustnem delu izpita res povedala, da je dosegel maksimalno število točk oziroma da je po izpitu prišlo do prilagajanja točkovanja, zaradi avtonomije ministra pri izbiri glede na mnenje komisije ne bi moglo pripeljati do drugačne odločitve. Poleg tega tožnik v zvezi s tem ni navedel nobenega argumenta, na kateri podlagi naj bi bil diskriminiran, in sum na diskriminacijo ne izhaja iz nobenega podatka v spisu. Pri zavrnitvi tega dokaznega predloga se je sodišče oprlo na določilo 4. odstavka 72. člena ZUS in na stališče Ustavnega sodišča RS v odločbi Up-1055/05 z dne 19. 1. 2006. V tej odločbi je Ustavno sodišče v 10. točki obrazložitve odločbe zavzelo splošno stališče glede obveznosti glavne obravnave v upravnem sporu, ki je tudi sredstvo za izvedbo dokazov v upravnem sporu, in to stališče ni vezalo zgolj na pravno naravo upravne stvari iz zadeve Up-1055/05. Ustavno sodišče pravi, da je glavna obravnava v upravnem sporu "zgolj sredstvo za izvajanje dokazov. Strankin predlog za razpis glavne obravnave mora biti zato obrazložen, stranka pa mora v njem utemeljiti obstoj in pravno relevantnost predlaganih dokazov s stopnjo verjetnosti, ki je več kot samo golo zatrjevanje. V takem primeru je sodišče prve stopnje glavno obravnavo dolžno izvesti in ne sme že vnaprej zavrniti dokaznih predlogov." Tožnik v predmetni zadevi sicer ni zahteval glavne obravnave, predlagal pa je omenjeni dokazni predlog. Ker na podlagi zgornje utemeljitve tožnikov predlog za zaslišanje njega in članov komisije ne bi mogel pripeljati do drugačne odločitve in ker za zatrjevano diskriminacijo tožnik ni navedel nobenega argumenta, argumentacija diskriminacije pa bi morala biti v tožbi vsaj s stopnjo verjetnosti izkazana, je sodišče odločilo, ne da bi upoštevalo omenjeni dokazni predlog. Na tej podlagi je sodišče presodilo, da je tožba neutemeljena in jo je s sodbo v prvi tožbi izreka zavrnilo (1. odstavek 59. člena ZUS).

Sodišče je ob smiselni uporabi določila 1. odstavka 13. člena Zakona o sodnih taksah (Uradni list RS, št. 14/91 in nadaljnje spremembe in dopolnitve) glede na to, da iz podatkov v spisu izhaja, da bi tožniku plačilo taks občutno zmanjšalo sredstev, s katerimi se preživlja, tožnika oprostilo plačila sodnih taks. Pri tem se je sodišče oprlo na potrdilo Zavoda RS za zaposlovanje, da je tožnik brezposeln in da ne prejema denarnega nadomestila ali denarne pomoči, in na odločbo CSD Ljubljana z dne ..., iz katere izhaja, da je tožnik upravičen do prejemanja denarne socialne pomoči za čas od 1. 6. 2006 do 30. 9. 2006.

URS člen 49,  49.  ZN člen 16,  10a,  14,  15,  8,  8/1,  10,  16,  10a,  14,  15,  8,  8/1,  10.  ZUS člen 4/1,  31,  3,  3/2,  4,  4/1,  31,  3,  3/2,  4.  ZUP člen 214,  214.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.