sodba I U 2128/2009
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-09-16

gradbeno dovoljenje - pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja - skladnost s pogoji PUP - varstvo kmetijskih zemljišč

Zadevno zemljišče je v prostorskih aktih opredeljeno kot najboljše kmetijsko zemljišče, zato je dovoljena le tista gradnja, ki je v skladu z določeno namensko rabo površin. Drugačno stanje v naravi lahko vpliva na odločanje v postopku sprejemanja prostorskih aktov, ne pa na odločitev v konkretnem upravnem postopku, ki je omejen na preverjanje, ali je predlagana gradnja s temi akti skladna.

Upravna enota Ljubljana, Izpostava Šiška, je kot prvostopenjski upravni organ z izpodbijano odločbo zavrnila tožnikovo zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja za novogradnjo poslovnega centra na zemljišču parc. št. 575/3 k.o. ... V obrazložitvi svoje odločbe ugotavlja, da geodetski načrt ni izdelan v skladu s Pravilnikom o geodetskem načrtu, da tožnik ni izkazal pravice graditi uvoza in dostopa do podzemnih garaž na zemljišču parc. št. 575/2 k.o. ... ter da se ta nahaja na območju urejanja K1 – območje varstva najboljših kmetijskih zemljišč, kjer po 5. točki 4. člena Odloka o prostorskih ureditvenih pogojih za plansko celoto 9 Medvode (Uradni list SRS, št. 19/89, s spremembami Uradni list RS, št. 58/92, 4/94, 72/95, 88/98, 50/01, 31/03, 56/06, 67/06 – popr., dalje PUP) gradnja zasebnih dovozov ni dovoljena, tožnik pa tudi ni predložil novega soglasja Občine Medvode glede prometne ureditve. Prav tako tožnik projektne dokumentacije ni dopolnil z območjem za določitev strank ter opisom skladnosti projekta s prostorskimi akti. Prvostopenjski upravni organ nato ugotavlja, da iz razloga neizkazane pravice graditi, neskladnosti s prostorskimi akti, nepridobljenih soglasij in neizpolnjevanja vseh predpisanih sestavin projekta niso izpolnjeni pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja v smislu 66. člena Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 102/04 - u.p.b., 14/05 – popr. in sprememba 126/07, dalje ZGO-1), zato je bilo treba zahtevek zavrniti.

Ministrstvo za okolje in prostor je kot drugostopenjski upravni organ z odločbo št. 35108-381/2008-8-MP z dne 2. 11. 2009 zavrnilo tožnikovo pritožbo zoper izpodbijano odločbo. V obrazložitvi svoje odločbe navaja, da je prvostopenjski upravni organ odločil pravilno, da za izdajo gradbenega dovoljenja za objekt v obravnavani zadevi niso izpolnjeni vsi zakonsko določeni pogoji. Ne strinja se sicer z ugotovitvami prvostopenjskega organa glede pomanjkljivosti geodetskega načrta in izrisa območja za določitev strank, prvostopenjski organ pa tudi ni presojal dokaza o pravici graditi, vendar ne glede na navedeno meni, da je odločitev v izpodbijani odločbi pravilna, ker za del objekta PUP ne daje podlage za izdajo gradbenega dovoljenja. Kot nesporno ugotavlja, da je izvedba dovoza in dostopa do podzemnih garaž objekta predvidena v območju urejanja najboljših kmetijskih in varovanih gozdnih zemljišč, po določbi 5.1. točke 4. člena PUP pa je gradnja objekta za potrebe prometa dopustna izključno kadar gre za infrastrukturni objekt, pomemben za občino, ki ga ni mogoče locirati drugje. Izvedbe internega dovoza in dostopa do objekta, kot izhaja iz projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja, PUP ne dopušča, zato tudi morebitno soglasje ali pozitivno mnenje občine k obravnavani gradnji pravno ni relevantno in ga upravni organ pri odločanju ne more upoštevati. Dodaja še, da je projekt pomanjkljiv tudi glede izpolnjevanja pogojev oblikovanja iz PUP, saj je ocena, da je gradnja prilagojena okoliški gradnji, pavšalna in brez konkretnih podatkov oziroma izrisov.

Tožnik se z odločitvijo toženke ne strinja in vlaga tožbo, v kateri med drugim navaja, da je po 5. točki (4. člena – opomba sodišča) PUP na kmetijskem zemljišču dovoljena gradnja objektov in naprav za potrebe komunale, prometa in zvez, ki bistveno ne prizadenejo obdelovanja kmetijskih zemljišč. Ti objekti so v oklepaju našteti „zgolj primeroma in izključujoče“, toženka pa navedeno določbo tolmači izjemno restriktivno. Dostop do nepremičnine je objekt prometne infrastrukture, namembnost celotnega sicer zasebnega objekta pa je poslovno izobraževalna in bi bil dostopen tudi širši javnosti. Dovoz na kmetijsko zemljišče posega v minimalnem obsegu, tako da praktično v ničemer ne prizadene njegovega obdelovanja, zaradi bližine javne poti pa se ga lahko opredeli kot cestni svet ter je v obsegu predvidenega dovoza že v večji meri degradiran in neprimeren za kmetijsko obdelavo. Prav tako je Občina Medvode soglašala s posegom, slednja pa je tudi edina pristojna za razlago in tolmačenje občinskega predpisa (PUP) v smislu dovolitve posega in njegove skladnosti s tem predpisom. Navaja še, da je za navedeno parcelo že dne 19. 10. 2007 sklenil služnostno pogodbo za gradnjo komunalnih priključkov, vključno s predvidenim dostopom oziroma uvozom z javne ceste, kar naj bi v skladu z ustnimi zagotovili pristojne upravne delavke povsem zadoščalo. Ker za vpis v zemljiško knjigo ni ovir, bi upravni organ v skladu z načelom varstva pravic strank tožnika moral pozvati k dopolnitvi vloge z dokazilom o vložitvi predloga za vpis v zemljiško knjigo. Glede opisa skladnosti projekta s prostorskimi akti pa navaja, da tožnica v obrazložitvi odločbe ne navaja glede katerih elementov, določenih s prostorskimi akti, naj bi bil opis pomanjkljiv oziroma nepopoln, zaradi česar se je ne more preizkusiti. Tožnik zato predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi, toženki pa naloži povrnitev stroškov tega postopka s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi, dodatnih razlogov pa ne navaja.

Po določbi 1. točke 1. odstavka 66. člena ZGO-1 mora pristojni upravni organ za gradbene zadeve, preden izda gradbeno dovoljenje (med drugim) preveriti tudi, ali je projekt izdelan v skladu s prostorskim aktom. Ker je za odločitev v tej zadevi bistveno, ali je nameravana gradnja uvoza in dovoza v podzemne garaže objekta po PUP dovoljena, je sodišče najprej reševalo to vprašanje.

Med strankami ni sporno, da gradnja uvoza in dovoza v podzemne garaže objekta poteka na zemljišču parc. št. 575/2 k.o. ..., ki se nahaja na območju urejanja K1 – območje varstva najboljših kmetijskih zemljišč. Območje nameravanega posega je urejeno s PUP, ki v 5.1 točki 4. člena določa, kateri posegi so dovoljeni na območju najboljših kmetijskih zemljišč. Na podlagi 4. alinee navedene določbe PUP, na katero se tožnik izrecno sklicuje, je dovoljena gradnja objektov in naprav za potrebe komunale, prometa in zvez, ki bistveno ne prizadenejo obdelovanja kmetijskih zemljišč (podzemni vodi, daljnovodi do napetosti 20 kV, vodna črpališča, vodohrani, lokalne čistilne naprave, lokalne ceste do širine 5,5 m, kolesarske poti in drugi za občino pomembni infrastrukturni objekti, ki jim zaradi posebnih lokacijskih zahtev ni možno določiti druge lokacije). Na podlagi pravila o skladnosti predpisov (153. člen Ustave RS) pa je navedeno določbo treba razlagati restriktivno, v skladu z Ustavo RS in na njeni podlagi sprejetih zakonov, ki urejajo posebno varstvo kmetijskih zemljišč, saj gre pri kmetijskih zemljiščih, zlasti najboljših kmetijskih zemljiščih, za omejene in za človeka nujno potrebne dobrine.

Načrtovanje prostorskih ureditev in posegov v prostor ureja Zakon o prostorskem načrtovanju (Uradni list RS, št. 33/07, s spremembami 108/09, dalje ZPNačrt), ki v 44. členu določa, da je na najboljših kmetijskih zemljiščih dovoljeno načrtovanje prostorskih ureditev in posameznih posegov v prostor, ki neposredno služijo kmetijski, gozdarski ali turistični dejavnosti, ki so namenjeni opravljanju lokalnih gospodarskih javnih služb (gospodarska javna infrastruktura), ki so namenjeni splošni rabi (lokalno grajeno javno dobro), za izvajanje ukrepov na področju varstva okolja, ohranjanja narave in varstva kulturne dediščine ter ohranjanja prepoznavnih značilnosti krajine, za namen športa in rekreacije, za rabo naravnih dobrin in sanacijo opuščenih območij izkoriščanja ter za namene obrambe ter varstva pred naravnimi in drugimi nesrečami, kadar so te prostorske ureditve v pristojnosti občine. Pri tem so po 2. odstavku istega člena navedeni posegi dovoljeni le, če zanje ni mogoče uporabiti zemljišč, ki so manj primerna za kmetijsko pridelavo. Uvozi in dovozi v zasebne objekte v navedenem členu, ki gradnje oziroma posege v prostor izčrpno našteva, niso navedeni, ter je torej razlaga PUP, na kakršno je svojo odločitev oprla toženka, v skladu s citirano zakonsko določbo. Zato ni utemeljena tožnikova navedba, da upravni organ PUP razlaga izjemno restriktivno. Sodišče tako pritrjuje stališču toženke, da predloženi projekt ni skladen s PUP – torej prostorskim aktom – in zato glede na določilo 1. točke 1. odstavka 66. člena ZGO-1 že zgolj iz tega razloga ni mogoče izdati gradbenega dovoljenja.

Neutemeljeno je tudi tožnikovo stališče, da je le občina pristojna za razlago in tolmačenje PUP v smislu dovolitve posega in njegove skladnosti s tem predpisom, saj je razlaga predpisa, ki je podlaga za odločanje v konkretnem postopku, del odločanja v postopku, kar opravi organ, pristojen za odločanje. V gradbenih zadevah, kot je obravnavana, je to na prvi stopnji upravna enota, na katere območju leži nepremičnina, ki je predmet izdaje gradbenega dovoljenja, na drugi stopnji pa pristojno ministrstvo (24. člen ZGO-1). Sodišče ob tem še dodaja, da določba 50. člena ZGO-1, ki ureja izdajo soglasij v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja, ne daje nikakršne podlage za stališče, da je s soglasjem, ki ga na podlagi projektnih pogojev izda pristojni soglasodajalec, na kakršen koli način odločeno o skladnosti nameravane gradnje s prostorskim aktom ali da so s takim soglasjem celo interpretirane določbe takega akta. Sodišče zato ugotavlja, da je upravni organ ravnal pravilno in zakonito, ko je določbe PUP ne glede na soglasje Občine Medvode razlagal sam, v skladu z določbami ZPNačrt, in na njihovi podlagi ugotovil, da izvedba gradnje po predloženem projektu po prostorskem aktu ni dovoljena.

Na odločitev v tej zadevi tudi ne morejo vplivati tožbeni ugovori, da je gradnja predvidena na delu zemljišča ob javni poti, ki se ga lahko opredeli kot cestni svet (kar je sicer nedovoljena tožbena novota), ter je že v večji meri degradirano in neprimerno za kmetijsko obdelavo. Zadevno zemljišče je v prostorskih aktih opredeljeno kot najboljše kmetijsko zemljišče, zato je dovoljena le tista gradnja, ki je v skladu z določeno namensko rabo površin. Drugačno stanje v naravi lahko vpliva na odločanje v postopku sprejemanja prostorskih aktov, ne pa na odločitev v konkretnem upravnem postopku, ki je omejen na preverjanje, ali je predlagana gradnja s temi akti skladna.

Ker je torej eden od pogojev za izdajo gradbenega dovoljenja skladnost projekta s prostorskim aktom, ki pa v obravnavanem primeru iz navedenih razlogov ni podana, je pravilna odločitev, da se tožnikov zahtevek zavrne. Na to ne morejo vplivati niti nadaljnje tožbene navedbe o izkazani pravici graditi in ustnem dogovoru z uradno osebo (pri čemer je iz izpodbijane odločbe in upravnega spisa razvidno, da je bil tožnik po domnevnem dogovoru z dopisom z dne 2. 4. 2009 opozorjen, da na zadevnem zemljišču gradnja ni dovoljena, in pozvan, da opiše in prikaže pravilni uvoz do podzemne garaže) ter o neobrazloženi odločbi glede opisa skladnosti projekta, zato se sodišče do njih ni bilo dolžno posebej opredeliti.

Iz vseh navedenih razlogov sodišče ugotavlja, da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita, zato je tožbo v skladu s 1. odstavkom 63. člena ZUS-1 zavrnilo. Ker v tožbi niso bila navedena nobena nova dejstva ali dokazi, ki bi lahko vplivali na odločitev v zadevi, je sodišče v skladu z določbo 2. alinee 2. odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, na seji.

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 66, 66/1, 66/1-1

Zakon o prostorskem načrtovanju (2007) - ZPNačrt  - člen 44, 44/1, 44/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.