sodba III U 437/2009
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-11-16

javni razpis - sofinanciranje razvojno investicijskih projektov - cilj - javnega razpisa - razpisni pogoji - izpolnjevanje razpisnih pogojev

Tožena stranka je ugotovila, da projekt ni pred zaustavitvijo; tožena stranka se je tudi sklicevala na 4.2.1.3. točko razpisa in je štela, da iz vloge izhaja, da bi tožeča stranka tudi z lastnimi sredstvi, brez državne pomoči zaključila projekt z dnem 30. 10. 2009. Svoje ugotovitve ni utemeljila le na podlagi navedbe datuma zaključka projekta tožeče stranke v rubriki Zaključek izvajanja projekta, pač pa tudi na podlagi navedb tožeče stranke v Obrazcu S1: Predvidene aktivnosti po oddaji vloge do konca leta 2009. Ta cilj pa na podlagi citiranih točk tožena stranka v skladu s standardom določenega polja proste presoje lahko razlaga, tako kot ga je v konkretnem primeru, saj ne gre za očitno nerazumno odločitev, sodišče pa se v skladu z omenjenim standardom presoje v tovrstnih upravnih sporih v ekonomsko logiko izpodbijane odločitve ne spušča.

Zahtevek tožeče stranke za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

Z izpodbijanim sklepom je tožena stranka na podlagi Zakona o javnih financah (Uradni list RS, št. 79/99, 124/00, 79/01, 30/02, 56/02-ZJU, 127/06-ZJZP, 14/07-ZSPDPO in 109/08, 49/09), Zakona o izvrševanju proračunov RS za leti 2008 in 2009 (Uradni list RS, št. 114/07, 58/08, 58/08 – ZZdrS-E, 109/08 – ZJF-D, 26/09, 31/09 - popr., 59/09), Proračuna Republike Slovenije za leto 2009 (Uradni list RS, št. 114/07), Rebalansa proračuna Republike Slovenije za leto 2009 (Uradni list RS, št. 26/09), Rebalansa proračuna Republike Slovenije za leto 2009 (Rb2009-1, Uradni list RS, št. 59/09), Zakona o spremljanju državnih pomoči (Uradni list RS, št. 37/04), Odločbe Evropske Komisije Državna pomoč N 228/2009 – Slovenija (Shema začasne pomoči za odobritev omejenega zneska združljivih pomoči), št. C(2009)4590 z dne 9. 6. 2009, Programa izvajanja pomoči omejene vrednosti (sprejet na 33. redni seji Vlade RS, dne 24. 6. 2009), Uredbe Komisije (ES) št. 1998/2006 z dne 15. 12. 2006 o uporabi členov 87 in 88 Pogodbe pri pomoči de minimis (OJ L 379/2006), Uredbe posredovanju podatkov in poročanju o dodeljenih državnih pomočeh in pomočeh po pravilu de minimis (Uradni list RS, št, 61/04, 22/07), odločila, da se vloga družbe A. d.o.o., na javni razpis za Sklop 1 – razvojno investicijski projekti za sofinanciranje projekta, zavrne.

Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da je prijavitelj predložil vlogo na Javni razpis izvajanja ukrepa omejene vrednosti za dokončanje razvojno investicijskih projektov ter spodbujanje prezaposlitev in samozaposlovanja v letih 2009 in 2010 (Uradni list RS, št. 63/09, v nadaljevanju Javni razpis), in sicer Sklop 1- Sofinanciranje že začetih razvojno investicijskih projektov, ki sta ga objavila Ministrstvo za gospodarstvo in Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve. Strokovna komisija je ugotovila, da vloga prijavitelja ni skladna s ciljem javnega razpisa za Sklop 1, ki je opredeljen v točki 2. Javnega razpisa – preprečitev zaustavljanja že pričetih razvojno investicijskih projektov v podjetjih zaradi likvidnostnih težav kot odziv na spremenjene gospodarske razmere. Strokovna komisija je ugotovila, da vloga prijavitelja ni skladna s ciljem javnega razpisa za Sklop 1, ki je opredeljen v točki 2 Javnega razpisa – preprečitev zaustavljanja že pričetih razvojno investicijskih projektov v podjetjih zaradi likvidnostnih težav kot odziv na spremenjene gospodarske razmere. Prijavitelj v obrazcu S1 Javnega razpisa navaja, da se že začeti razvojno investicijski projekt zaključuje z dnem 30. 10. 2009. Strokovna komisija je na podlagi navedenega datuma zaključka projekta in navedb vlagatelja v rubriki Predvidene aktivnosti po oddaji vloge do konca leta 2009 ocenila, da že začeti razvojno investicijski projekt ni pred zaustavitvijo, temveč je z dnem 30. 10. 2009 tudi zaključen. Iz točke 4.2.1.3. Višina sofinanciranja upravičenih stroškov Javnega razpisa je dodatno razvidno, da so do sofinanciranja razvojno investicijskega projekta upravičeni samo tisti stroški, ki so nastali od 1. 7. 2008 do 30. 10. 2009 in bi odsotnost sofinanciranja teh stroškov z državno pomočjo zaustavilo nadaljevanje razvoja projekta, kar je bil tudi osnovni namen objave razpisa. Navedeno pomeni, da bi se moral projekt nadaljevati tudi po obdobju upravičenosti stroškov. V primerih uspešnega zaključka projekta ali pa ustavitve zaradi težav že znotraj obdobja upravičenosti stroškov, sofinanciranje določenih stroškov s ciljem preprečitve ustavljanja investicijsko razvojnega projekta ni potrebno oziroma ni smiselno. Iz vloge je razvidno, da bi prijavitelj z lastnimi sredstvi, brez pomoči države, zaključil projekt z dnem 30. 10. 2009. Zaključen projekt pa ne more biti pred zaustavljanjem zaradi likvidnostnih težav. Ker vloga družbe A. d.o.o. na javni razpis ni izkazala izpolnjevanje cilja Javnega razpisa, je bilo odločeno, kot izhaja iz izreka.

Tožeča stranka v tožbi navaja, da je tožena stranka pri oceni vloge prijavitelja upoštevala dodatne oziroma nove pogoje, ki predhodno niso bili znani oziroma so bili v nasprotju z uradno objavljenimi razpisnimi pogoji. Na javnem razpisu ali v dodatnih pojasnilih namreč nikjer ni navedena zahteva, da se mora projekt nadaljevati po 30. 10. 2009. Navedena je izključno zahteva v 2. točki Javnega razpisa, da se prepreči zaustavljanje že pričetih projektov. Ni pa navedeno, da mora biti projekt kadarkoli po oddaji vloge tudi dejansko ustavljen, torej da se mora v obdobju med 17. 8. 2009 in 30. 10. 2009 ustaviti in se ne sme več izvajati. Ker takšnega določila v Javnem razpisu ni, dejanska ustavitev projekta ni bistvena in tudi v Javnem razpisu ni navedeno, da se mora projekt na katerikoli točki zaustaviti. Namen razpisa je namreč preprečevanje zaustavljanja in ne ponovni zagon že zaustavljenih projektov. Kljub temu, da je tožeča stranka v vlogi navedla, da se je projekt trenutno začasno zaustavil, saj podjetje zaradi likvidnostnih težav v prvem kvartalu leta 2009 v primerjavi s preteklimi obdobji ni več sposobno zaključiti tako zahtevnega projekta, je tožena stranka vseeno ocenila, da bo tožeča stranka projekt zaključila brez državne pomoči. Tožena stranka bi lahko takšno oceno podala pri vseh podjetjih, ki so v rubriko „Zaključek izvajanja projekta“ zapisali katerikoli datum, ne glede na to, kakšen je. Determiniranje tega datuma namreč pomeni, da bo prijavitelj lahko projekt zaključil brez državne pomoči. Napačna je interpretacija oziroma obrazložitev tožene stranke, da določilo o preprečevanju zaustavljanja pomeni, da je treba projekt izvajati tudi po 30. 10. 2009, saj naj bi odsotnost sofinanciranja ustavila projekt. Tožena stranka je namreč v javnem razpisu navedla 60-dnevni rok, v katerem naj bi bili znani rezultati. Ta rok je potekel že pred 30. 10. 2009, natančneje dne 26. 10. 2009. Torej bi morali biti rezultati znani že pred 30. 10. 2009, kar bi pomenilo, da se s pozitivnim sklepom tožene stranke lahko projekt še zaključi. To je dokazano tudi s tem, da je tožena stranka prve pogodbe za sofinanciranje začela podpisovati šele z dnem 20. 10. 2009, torej samo deset dni pred rokom, ko naj bi bili zaključeni upravičeni stroški. Dejansko financiranje lahko poteka šele po podpisu pogodbe, prav tako pa je v Javnem razpisu določen tudi skrajni rok za vložitev zahtevka, to je 15. 11. 2009. Financiranje projekta bo torej potekalo v tem obdobju, projekti pa bodo predhodno morali doseči enega izmed naslednjih rezultatov: prijavljeni patent ali inovacija ali izdelani prototip ali zagon poskusne proizvodnje ali prodaja razvitega produkta. To je namreč eksplicitna zahteva Javnega razpisa, da brez doseganja teh rezultatov financiranja sploh ne bo. Taka zahteva pa dejansko pomeni, da mora prijavitelj projekt zaključiti brez financiranja države, saj dobi stroške povrnjene šele na osnovi dokazil o zaključenem projektu. Kljub navedbam iz prejšnjih odstavkov pa je tožena stranka v izpodbijanem sklepu navedla, da prav dejstvo, da bo prijavitelj projekt zaključil sam, pomeni, da ni upravičen do pomoči. Seveda se ob tem postavlja vprašanje, kateri projekti so bolj primerni za sofinanciranje, tisti, ki imajo do zaključka še relativno malo aktivnosti in s tem manj tveganja za njegovo uspešnost, ali projekti, ki tudi po obdobju sofinanciranja za zaključevanje še vedno potrebujejo daljše aktivnosti. Za te aktivnosti namreč ni predvideno sofinanciranje in jih morajo prijavitelji izvesti na lastne stroške. Pri podjetjih, ki imajo likvidnostne težave, je seveda odgovor popolnoma jasen. Vseeno pa je treba poudariti, da tožena stranka pri obeh tipih projektov na razpisnih določilih ni delala razlik. Ni bilo postavljene časovne ločnice, zato je tožeča stranka prepričana, da tudi v fazi ocenjevanja ne more postavljati takih kriterijev. Tožena stranka je v razpisni dokumentaciji navedla, da je od datuma vloge že razvila prototip (inovativna linija za proizvodnjo pekovskih izdelkov z rekuperacijo), potrebno pa je izvesti še dokončno izdelavo prototipa linije ter stestirati narejen prototip, kar bo izvedla v obdobju od 17. 8. 2009 do 30. 10. 2009. S tem je za tožečo stranko zaključen razvojni del projekta. Tega dejstva pa tožena stranka pri ocenjevanju ni upoštevala. Zaradi tovrstne očitne nepravilnosti pri izvedbi javnega razpisa in ocenjevanju vloge prijavitelja tožeča stranka predlaga, da se izpodbijani sklep razveljavi. Tožena stranka je javno objavila razpis, s katerim je definirala pravila postopka ter merila in način izvora prejemnikov. Pogoji Javnega razpisa so razvidni iz priložene razpisne dokumentacije. Pravila postopka je v celoti določila tožena stranka sama in seveda popolnoma logično in edino pravilno je, da tožena stranka ta pravila dosledno ter enakopravno upošteva. V predmetnem primeru pa tožena stranka ni spoštovala lastnih pravil postopka, temveč je odločila na podlagi kriterijev oziroma meril, ki niso bila predvidena v Javnem razpisu oziroma dodatnih pojasnilih. Tožena stranka je pri izdaji izpodbijanega sklepa nepravilno ter napačno interpretirala razpisna določila in odločila arbitrarno ter samovoljno in v škodo tožeče stranke. Javni razpis je upravni akt in nanj je upravni organ pri odločanju in vrednotenju vlog kandidatov vezan. Zakonito je namreč izbran le projekt, ki je ocenjen po razpisnih merilih, veljavnih v času objave javnega razpisa. Meril ocenjevanja projektov, objavljenih v javnem razpisu, med postopkom ni mogoče spreminjati, zato je ravnanje upravnega organa, ki je projekt ocenil s povsem drugimi merili, kot temi, določenimi z Javnim razpisom, nedopustno, odločba organa pa je posledično nezakonita. Predlaga, da naslovno sodišče izpodbijani sklep tožene stranke odpravi, toženi stranki pa naloži, da je dolžna tožeči stranki v osmih dneh povrniti stroške tega postopka, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od dneva zamude do plačila.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo med drugim navaja, da je tožeča stranka v svoji vlogi sama navedla datum zaključka projekta, iz ostalih tam navedenih podatkov pa tudi ni bilo mogoče sklepati, da se bo razvojni projekt po tem datumu nadaljeval. Če bi njeni vlogi ugodila, bi bil projekt deležen finančne pomoči v času, ko je že zaključen, to pa bi bilo v popolnem neskladju s ciljem razpisa, ki  ni namenjen financiranju že zaključenih razvojno investicijskih projektov. Tožena stranka svoje odločitve ni oprla le na navedbo tožeče stranke o datumu zaključka projekta, temveč je upoštevala tudi ostale navedbe o projektu. Rezultati, ki jih je zahtevala tožena stranka, so tipični za razvojno raziskovalno dejavnost in ne prejudicirajo zaključka projekta. Tožeča stranka je sama opredelila, katerega izmed teh rezultatov bo v okviru projekta dosegla do 15. 11. 2009.

Glede pravne narave sofinanciranja (ne)gospodarskih subjektov iz proračunskih sredstev na podlagi javnega razpisa in njenih učinkov na sodno varstvo v upravnem sporu je že uveljavljena upravno-sodna praksa, ki jo sodišče povzema v nadaljevanju te obrazložitve. V sodbi v zadevi U 1104/2003-24 z dne 14. 12. 2005 je namreč Upravno sodišče med drugim navedlo naslednje:

„V zadevah presoje zakonitosti odločitev o sofinanciranju zasebnih projektov v gospodarstvu na podlagi javnega razpisa gre za specifičen tip upravnega spora, ki je v temeljnem načinu presoje zakonitosti izpodbijanega akta primerljiv z upravnimi spori, ko gre za podeljevanje koncesij. Po mnenju sodišča tudi pri sofinanciranju zasebnih projektov v gospodarstvu, kjer gre za čiste finančne subvencije, mora upravno odločanje tako kot pri koncesiji upoštevati načelo enakih možnosti ponudnikov (14. člen Ustave RS), da konkurirajo za javna sredstva, kar ponudnikom predstavlja tudi uresničevanje svobodne gospodarske pobude v skladu z javno koristjo (74. člen Ustave).  Zaradi tega pomena obravnavane dejavnosti za javni interes in civilne interese strank, ki sodelujejo na javnem razpisu, je presoja zakonitosti dodeljevanja finančnih sredstev v upravnem sporu glede materialno-pravnih in procesnih vprašanj stroga. Po drugi strani pa je narava tovrstnega odločanja v pretežni meri strokovno-tehnična in v številnih elementih, tako kot v obravnavani zadevi, ima upravna odločitev tudi ekonomsko-razvojne implikacije. Pri strokovno-tehničnih vprašanjih in v zadevah, ki pomenijo tudi ekonomsko-razvojne odločitve nosilcev javnih pooblastil, pa je sodna presoja zadržana v tem smislu, da sodišče pristojnemu organu pušča določeno polje proste presoje, kajti sodišče se ne sme spuščati v presojo, ali gre za bolj ali manj ekonomsko upravičeno oziroma primerno odločitev. To pomeni, da dejanska vprašanja, to pa so vprašanja o boljši in slabši ustreznosti ponudb prijaviteljev na razpis z vidika dejanskih kriterijev oziroma sodno presojo, ali je tožena stranka dejansko izbrala najboljšega ponudnika, sodišče napravi zgolj prek presoje spoštovanja pravil ZUP o celovitosti, zadostni natančnosti in logičnosti utemeljitve ključnih dejanskih razlogov (214. člen ZUP) za izbiro koncesionarja (sodba Upravnega sodišča v zadevi U 655/2002 z dne 25. 2. 2004 in pravnomočna sodba Upravnega sodišča v zadevi U 1650/2000 z dne 18. 9. 2002) zlasti glede na vsebino pritožbenih ugovorov. Če je s tega vidika izpodbijana odločba zakonita, potem se sodišče po ustaljeni upravno-sodni praksi ne spušča tudi v natančno presojo izpolnjevanja dejanskih kriterijev po posameznih ponudnikih, ker to ne spada v pristojnost sodne veje oblasti (načelo delitve oblasti, 3. člen Ustave). Presoja izpolnjevanja teh dejanskih kriterijev po posameznih ponudnikih je zadržana, kar pomeni, da sodišče, če ni napak pri uporabi materialnega ali procesnega prava, odločitev tožene stranke odpravi samo v primeru, če je njena dejanska argumentacija očitno nerazumna (sodbi Upravnega sodišča RS v zadevah U 568/2004 z dne 10. 12. 2004 in U 1757/2003 z dne 7. 12. 2005).“ Upoštevajoč obveznost razvijanja ustavi skladne interpretacije zakona s strani rednega sodišča (odločba Ustavnega sodišča v zadevi U-I-303/08-9 z dne 11. 2. 2010), mora torej pristojni organ, ki odloča o dodeljevanju sredstev iz omenjenega sklada, pri odločanju upoštevati pravila ZUP in sicer na podlagi 2. odstavka 3. člena ZUP (subsidiarna uporaba ZUP).

V obravnavanem upravnem sporu je izpodbijana odločitev za tožečo stranko sporna, ker negativna odločitev tožene stranke temelji na zaključku tožene stranke, da projekt tožeče stranke ni bil pred zaustavitvijo, ker je v vlogi navedla, da se bo projekt zaključil 30. 10. 2009. Cilj državne pomoči je bil sofinanciranje že začetih projektov za krepitev dolgoročne konkurenčnosti, da se ne bi ti projekti zaustavili zaradi likvidnostnih težav (točki 2. in 4.2.1.1. javnega razpisa), ki so nastali kot posledica splošne finančne krize (točka 4.1.), pri čemer mora prijavitelj dokazati aktivno izvajanje projekta in do 15. 11. 2009 morajo projekti doseči enega izmed vnaprej določenih rezultatov (točka 4.2.1.1.). V razpisu sicer ne piše, da projekt, ki se zaključi pred 30. 10. 2009, ni upravičen do sofinanciranja, navedeno pa je, da se sofinancirajo le tisti stroški, nastali med 1. 7. 2008 in 30. 10. 2009. Vendar pa tožena stranka vloge tožnika ni zavrgla, ampak jo je po vsebini obravnavala in jo je zavrnila, ker ne ustreza omenjenemu cilju. Tožena stranka je namreč ugotovila, da projekt ni pred zaustavitvijo; tožena stranka se je tudi sklicevala na 4.2.1.3. točko razpisa in je štela, da iz vloge izhaja, da bi tožeča stranka tudi z lastnimi sredstvi, brez državne pomoči zaključila projekt z dnem 30. 10. 2009. Svoje ugotovitve ni utemeljila le na podlagi navedbe datuma zaključka projekta tožeče stranke v rubriki Zaključek izvajanja projekta, pač pa tudi na podlagi navedb tožeče stranke v Obrazcu S1: Predvidene aktivnosti po oddaji vloge do konca leta 2009. Ta cilj pa na podlagi citiranih točk tožena stranka v skladu s standardom določenega polja proste presoje lahko razlaga, tako kot ga je v konkretnem primeru, saj ne gre za očitno nerazumno odločitev, sodišče pa se v skladu z omenjenim standardom presoje v tovrstnih upravnih sporih v ekonomsko logiko izpodbijane odločitve ne spušča. V to, ali je tožeča stranka projekt do 30. 10. 2009 dejansko zaključila ali ne, pa se toženi stranki v tem postopku ni bilo potrebno spuščati. Če je tožeča stranka v obrazec S1 vpisala kot datum zaključka projekta 30. 10. 2009, pri tem pa imela v mislih le razvojni del projekta, zaradi tega izpodbijani sklep ni nezakonit. Glede vprašanja pomena zaključka projekta tožeča stranka tudi ne navaja, da je poskušala to vprašanje razčistiti pred prijavo, a mu tožena stranka te možnosti ni dala. Sodišče se je že v sodbi, opr. št. I U 2070/2009 opredelilo, da bi bolj natančno opredeljen kriterij v razpisu pomembno izboljšal pravno varnost in v začetku te sodbe omenjene pravno zavarovane vrednote oziroma interese tožeče stranke. Vendar pa sodišče ugotavlja, da opredelitev cilja financiranja iz sklopa 1 Javnega razpisa ni do tolikšne mere nedoločna, ob upoštevanju tožbenih argumentov in dejstva, da je tožena stranka o vlogi tožeče stranke odločala po vsebini, da bi sodišče moralo izpodbijani akt odpraviti. V preostalem delu sodišče lahko sledi utemeljitvi tožene stranke in ne bo ponavljalo razlogov za odločitev (2. odstavek 71. člena ZUS-1). Na tej podlagi je sodišče tožbo zavrnilo kot neutemeljeno (1. odstavek 63. člena ZUS-1), to pa zajema tudi stroškovni zahtevek (4. odstavek 25. člena ZUS-1).

Javni razpis izvajanja ukrepa omejene vrednosti za dokončanje 	  	        razvojno investicijskih projektov ter spodbujanje prezaposlitev 	        in samozaposlovanja v letih 2009 in 2010 točka 4.2.1.3..

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.