sodba in sklep U 1822/2008
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-10-04

upravni spor - predmet upravnega spora - akti, izdani v obliki predpisa - dodelitev koncesije za upravljanje pristaniške dejavnosti

S tem, ko je uredba neposredno določila koncesionarja, je uredila posamično razmerje, zaradi katerega ima v tem delu naravo posamičnega akta.

Podlaga za podelitev enovite koncesije je v 997. členu PZ, ki v 1. odstavku določa, da prvo koncesijsko pogodbo o opravljanju, vodenju, razvoju in rednem vzdrževanju pristaniške infrastrukture v koprskem tovornem pristanišču sklene Republika Slovenija z osebo zasebnega prava, ki opravlja te dejavnosti na dan uveljavitve tega zakona. Iz te določbe po mnenju sodišča izhaja, da je bil namen zakonodajalca, da se upravljanje vse pristaniške dejavnosti, tako glavne kot tudi spremljajočih, vključno z opravljanjem ekoloških dejavnosti, podeli enemu koncesionarju

Tožba se v delu, ki se nanaša na 44. člen Uredbe o opravljanju koprskega tovornega pristanišča, opravljanju pristaniške dejavnosti, podelitvi koncesije za opravljanje, vodenje, razvoj in redno vzdrževanje pristaniške infrastrukture v tem pristanišču, zavrne.

Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Prvo tožeča in drugo tožeča stranka (v nadaljevanju tožeča stranka) v tožbi navajata, da sta obe pravni osebi registrirani za opravljanje ekoloških storitev, to je za zagotovitev varnostnih ukrepov za preprečitev onesnaženja morja in širjenja izlitih tekočin v morje ter načrtovanje in izvedbo ukrepov pri opravljanju pristaniških dejavnosti ter za skrbi za čistočo kopnega in vodnega prostora v pristanišču. Usposobljeni sta tudi za vzdrževanje morskih globin in čiščenje vodnih površin morja ter zmoreta zagotavljati tovrstne pogoje za potekanje morskega prometa. Zato sta zainteresirani za pridobitev koncesije za opravljanje tovrstnih dejavnosti, zaradi česar izražata pravni interes v tem sporu. Ugotavljata, da Uredba o opravljanju tovornega pristanišča, opravljanju pristaniške dejavnosti, podelitve koncesije za opravljanje, vodenje, razvoj in redno vzdrževanje pristaniške infrastrukture v tem pristanišču (Uradni list RS, št. 71/08; v nadaljevanju Uredba) ureja podelitev koncesije za opravljanje storitev v koprskem pristanišču na način enovite koncesije, kar pomeni, da bo koncesionar, ki bo pridobil pravico in dolžnost opravljanja glavne (pristaniške) dejavnosti, pridobil tudi pravico in dolžnost za opravljanje vseh spremljajočih dejavnosti. Za te spremljajoče dejavnosti pa ni potrebno, da jih opravlja isti subjekt, kot glavno storitev, kar nenazadnje izhaja tudi iz tega, da koncesionar lahko koncesijo deloma ali v celoti prenaša na druge osebe. To, da je Republika Slovenija obstoječemu koncesionarju zagotovila enovito koncesijo pomeni, da mu je zagotovila pravico za opravljanje širšega spektra storitev, kot bi bilo to dejansko potrebno. Takšna specifična oblika državne pomoči pa je prepovedana po 108. členu PEZ. Poleg tega A. dejansko nima kapacitet, ki bi omogočale neposredno opravljanje ekoloških storitev. Ekološke storitve tudi niso neposredno povezane z opravljanjem pristaniške dejavnosti, da bi jih moral opravljati isti subjekt. Pri opravljanju ekoloških dejavnosti namreč ne prihaja do uporabe javnega dobrega na istovrsten način. Prav tako ne obstajajo kakršnikoli drugi razlogi, ki bi za opravljanje ekoloških storitev narekovali favoriziranje A. Posledica sprejete Uredbe je, da se prav določenemu podjetju zagotovi večji obseg dela in s tem prihodkov, kot bi bilo to nujno potrebno. Hkrati s tem pa se druge subjekte na trgu spravi v odvisnost od tega podjetja. V obstoječi zakonodaji ni nobene podlage za ustanovitev enovitega koncesijskega razmerja. Pomorski zakonik (PZ; Uradni list RS, št. 26/2001), ki je temeljni predpis tudi za opravljanje pristanišč, ne predvideva enovitega partnerstva. Na to kažejo določbe 43. in 47. člena, pa tudi preostale. Zakon je namreč določil kaj spada med storitve, ki naj jih opravlja glavni koncesionar na območju koprskega pristanišča, pri čemer pa mu ne daje tudi pravice in dolžnosti opravljanja ekoloških storitev. Zato predlagata, naj sodišče odloči, da se Uredba odpravi, zahteva tudi povrnitev stroškov postopka. Podrejeno pa predlaga, da se Uredba odpravi v 5. in 7. alineji 1. odstavka 8. člena ter v 3. odstavku 17. člena. V pripravljalni vlogi z dne 28. 10. 2008 sta tožbo delno spremenila tako, da sta zahtevala, da se Uredba odpravi tudi v 44. členu. Pri tem poudarjata, da je načelo enovitosti koncesije tisto, na katerem temelji celotna Uredba in ki pravzaprav povzroča to, da je Uredba sporna in da posega v ustavno varovane pravice. Uredbe vsebinsko ni mogoče ločiti tako, da bi se iz nje odpravile samo posamezne določbe oziroma bi takšen poseg povzročil nastanek pravnih praznin. Iz navedenih razlogov je potrebno odpraviti celotno Uredbo, kot to predlagata v primarnem tožbenem zahtevku. V pripravljalnih vlogah svoja stališča dodatno utemeljujeta.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo meni, da je potrebno Uredbo kot celoto šteti za predpis, ima namreč pravno naravo koncesijskega akta, ki na abstrakten in splošen način ureja bistvene elemente koncesijskega razmerja in postopek njegovega nastajanja. Tudi gledano s perspektive veljavnosti izpodbijane Uredbe se razmerja, ki jih ureja, nanašajo na vnaprej nedoločeno število subjektov oziroma na neidentificiranega koncesionarja, saj bo moral ureditev pravic in obveznosti ter pogojev in meril spoštovati vsak, ki bi se po tej Uredbi po prenehanju koncesijskega razmerja z družbo A. potegoval za koncesijo oziroma s toženo stranko sklenil koncesijsko pogodbo. Meni tudi, da je Uredbo prav tako šteti za splošen akt tudi v delu, ki je predmet izpodbijanja s podrejenim tožbenim zahtevkom. Meni tudi, da tožeča stranka ne izkazuje aktivne legitimacije v tem upravnem sporu, ki je na podlagi 1. odstavka 2. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1; Uradni list RS, št. 105/06) podana le, če se z izpodbijanim aktom posega v pravni položaj tožnika. V nadaljevanju odgovora na tožbo tožena stranka odgovarja na stališča tožeče stranke glede utemeljenosti tožbenega zahtevka. Predlaga, naj sodišče zaradi pomanjkanja pravnega interesa tožbo zavrže, podrejeno, da primarni tožbeni zahtevek kot neutemeljen zavrne oziroma podrejeno, da podrejeni tožbeni zahtevek kot nedopusten zavrže, saj ta vsebuje pravne norme, ki imajo splošen in abstrakten pravni značaj in kot takšne ne morejo biti predmet odločanja v upravnem sporu.

Stranka z interesom A. navaja v odgovoru na tožbo, da prereka navedbe tožeče stranke in ugovarja tako primarnemu kot podrejenemu tožbenemu zahtevku. Pritrjuje razlogom tožene stranke v odgovoru na tožbo. V tej in v nadaljnjih pripravljalnih vlogah obširno odgovarja na izražena stališča tožeče stranke.

Sodišče ocenjuje, da tožeča stranka izkazuje pravni interes v tem postopku. V primeru, da bi sodišče tožbi ugodilo, bi si svoj pravni položaj lahko izboljšala s tem, da bi pridobila možnost sodelovanja v postopku podeljevanja koncesije za opravljanje ekoloških storitev.

Sodišče je tožbo obravnavalo po določbi 4. odstavka 5. člena ZUS-1, na podlagi katerega odloča sodišče v upravnem sporu o zakonitosti aktov organov, izdanih v obliki predpisa, kolikor urejajo posamična razmerja.

Ustavno sodišče je v sklepu opr. št. U-I-222/08 z dne 2. 10. 2008 navedlo, „da izpodbijana Uredba ureja način upravljanja in vodenja koprskega tovornega pristanišča, ureja pogoje in način opravljanja pristaniških dejavnosti, določa pristaniške pristojbine, pomeni pa tudi koncesijski akt za sklenitev enovitega koncesijskega razmerja (javno-zasebnega partnerstva) in hkrati v prehodni določbi (44. člen Uredbe) določi tudi koncesionarja glede na celoten koncesijski akt. Glede na to je Uredba v pretežnem delu splošni pravni akt, torej predpis, vendar pa, ne glede na svoje poimenovanje, to ni v celoti. V prehodni določbi Uredba namreč določa, da se do podelitve prve koncesije na podlagi javnega razpisa in te Uredbe obstoječe koncesijsko razmerje (med Republiko Slovenijo in A.) uskladi s to Uredbo, s tem da se stranki sporazumeta o oblikovanju novega besedila te pogodbe med njima, ki vključuje dosedanje najemno razmerje in določbe, potrebne za uskladitev s to Uredbo, ter tudi pogoje te uskladitve. Tako je Uredba neposredno določila oziroma izbrala koncesionarja, in sicer A. Glede na to je v tej določbi uredila posamična razmerja, zato imajo v tem delu naravo posamičnega akta“ (2. točka obrazložitve sklepa št. U-I-222/08). V 3. točki sklepa pa je določila, da „lahko tožeča stranka Uredbo, kolikor ureja posamično razmerje, izpodbija s tožbo pri Upravnem sodišču v roku 30 dni od vročitve sklepa“.

Ustavno sodišče Republike Slovenije je tako jasno navedlo, da je Uredba v pretežnem delu splošni pravni akt, le v prehodni določbi, to je v 44. členu Uredbe, pa ima  Uredba naravo posamičnega akta. V 44. členu Uredbe je namreč urejeno posamično razmerje med Republiko Slovenijo in A. Na podlagi 4. odstavka 5. člena ZUS-1 odloča sodišče v tem upravnem sporu le o zakonitosti aktov organov, izdanih v obliki predpisa, kolikor urejajo posamično razmerje. To pomeni, da sodišče v tem upravnem sporu odloča le o zakonitosti posamičnega razmerja, ki je v tem primeru zajeto v 44. členu Uredbe. Glede na to tožeča stranka ne more pred Upravnim sodiščem zahtevati presoje Uredbe kot celote oziroma določbe 5. in 7 alineje 1. odstavka 8. in 3. odstavka 17. člena, ker ima Uredba kot rečeno v tem delu naravo splošnega upravnega akta.

Sodišče je zato tožbo v delu, ki se nanaša na Uredbo kot celoto oziroma na določbo 5. in 7. alineje 1. odstavka 8. in  3. odstavka 17. člena Uredbe na podlagi 4. točke 36. člena ZUS-1 zavrglo.

Po presoji sodišča ni utemeljen tožbeni zahtevek, naj se Uredba odpravi v 44. členu. Za tožečo stranko ni sporno, kar izhaja iz druge pripravljalne vloge z dne 28. 10. 2008 (stran 2), da je A. pridobila koncesijo za opravljanje pretovorne dejavnosti, za tožečo stranko pa je sporno, da je pridobila koncesijo za opravljanje vseh storitev na območju koprskega tovornega pristanišča. Po določbi 1. odstavka 44. člena Uredbe prvo koncesijo iz 28. člena te Uredbe podeli upravljavec pristanišča (Republika Slovenija) po izteku roka obstoječega koncesijskega razmerja med Republiko Slovenijo in A. d.d. urejenega z najemno pogodbo št. 2606-3/99 z dne 2. 2. 2000, kot je bila dopolnjena z dodatkom št. 1 z dne 27. 7. 2006 in dodatkom št. 2 z dne 25. 9. 2007, ki daje na podlagi 997. člena Pomorskega zakonika A., d.d., izključno pravico uporabljati zemljišča in pristaniško infrastrukturo na območju pristanišča. Prva koncesija iz 28. člena, ki ureja enovito razmerje, obsega: vodenje pristanišča, kar zajema tudi posamezne naloge upravljanja iz 4. odstavka 4. člena te Uredbe; ravnanje s tovorom in opravljanje pomorskega potniškega prometa; upravljanje in vodenje pristaniške infrastrukture, ki ni namenjena za javni promet po tej Uredbi; upravljanje gospodarske javne službe rednega vzdrževanja pristaniške infrastrukture, namenjene za javni promet po tej uredbi. Vodenje pristanišča zajema tudi skrb za varstvo okolja, ki zajema zagotavljanje vseh predpisanih varnostnih ukrepov za preprečevanje onesnaženja morja in širjenje izlitih tekočin v morje ter načrtovanje in izvedbo ukrepov pri opravljanju pristaniške dejavnosti na način, ki manj obremenjujejo okolje in skrb za čistočo kopnega in vodnega prostora v pristanišču (5. in 7. alineja 8. člena Uredbe). Redno vzdrževanje pa vključuje vzdrževanje obstoječih globin celotnega akvatorija pristanišča in čiščenje vodnih površin morja ter zagotavljanje drugih pogojev za potekanje pomorskega prometa (3. odstavek 17. člena Uredbe).

Podlaga za podelitev enovite koncesije je v 997. členu PZ, ki v 1. odstavku določa, da prvo koncesijsko pogodbo o opravljanju, vodenju, razvoju in rednem vzdrževanju pristaniške infrastrukture v koprskem tovornem pristanišču sklene Republika Slovenija z osebo zasebnega prava, ki opravlja te dejavnosti na dan uveljavitve tega zakona. Sporno pa ni, da je na dan uveljavitve zakona te dejavnosti opravljala A. d.d. Iz te določbe po mnenju sodišča izhaja, da je bil namen zakonodajalca, da se upravljanje vse pristaniške dejavnosti, tako glavne kot tudi spremljajočih, vključno z opravljanjem ekoloških dejavnosti, podeli enemu koncesionarju in to A. Tožeča stranka zmotno meni, da za podaritev opravljanja ekoloških dejavnosti ni podlage v določbah PZ. PZ v 41. členu namreč določa, da je tožena stranka kot upravljavec pristanišča med drugim odgovorna tudi za varstvo okolja in voda na območju pristanišča. To pa so tudi naloge upravljanja iz 4. odstavka 4. člena Uredbe (vodenje in redno vzdrževanje pristanišča). Navedeno pomeni, da se v okviru enovite koncesije, določene v 1. odstavku 997. člena PZ, opravlja tudi dejavnost ekoloških storitev.

Ker je imela tožena stranka za ustanovitev enovitega koncesijskega razmerja, vključno z opravljanjem ekoloških storitev, podlago v določbah PZ, ni utemeljen tožbeni zahtevek, naj sodišče določbo 44. člena Uredbe odpravi. Sodišče je zato tožbo zavrnilo na podlagi 1.  odstavka 63. člena ZUS-1.

Izrek o stroških postopka temelji na določbi 4. odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem vsaka stranka trpi svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne ali zavrže ali se postopek ustavi.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.