sodba I U 996/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-12-23

gradbeno dovoljenje - pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja - minimalna komunalna oskrba - dokazilo o priključitvi na omrežje gospodarske javne infrastrukture - izrek odločbe - bistvena kršitev pravil postopka

S tem ko izrek na eni strani predvideva priključitev na javno kanalizacijsko omrežje na območju občinske javne ceste, po drugi strani pa projektna dokumentacija v navedenem delu predvideva povezavo z malo čistilno napravo, je izrek sam s seboj v nasprotju, kar predstavlja bistveno kršitev pravil upravnega postopka iz 7. točke 2. odstavka 237. člena ZUP.

Po določbi 1. točke 3. odstavka 66. člena ZGO-1 se soglasje o priključitvi šteje kot dokazilo za zagotovljeno minimalno oskrbo, če iz njega izhaja, da je v tej enoti urejanja zgrajena in izročena v upravljanje komunalna oprema ter objekti in omrežja druge gospodarske javne infrastrukture, pa tudi način, kako mora investitor izvesti priključek, da se bo lahko priključil na to infrastrukturo.

Tožbi se ugodi, odločba Upravne enote Logatec št. 351-138/2009-22 z dne 3. 3. 2010 se odpravi in se zadeva vrne upravnemu organu prve stopnje v ponovni postopek.

Toženka je z izpodbijanim gradbenim dovoljenjem investitorju A. d.o.o. z ... (v tem upravnem sporu prizadeti stranki) dovolila gradnjo dveh dvostanovanjskih objektov na zemljišču parc. št. 1213/1 in 1213/2 k.o. ... pod tam navedenimi pogoji in v skladu s projektno dokumentacijo (v nadaljevanju PGD) št. 44/08, september 2009, izdelovalca ... d.o.o. iz ..., z dopolnitvijo vodilne mape v oktobru 2009. V 13. točki izreka je glede dovoza do objektov določeno, da bo ta urejen na vzhodni strani zemljišča z javne kategorizirane občinske ceste parc. št. 1038/214 in 1038/62 k.o. ..., priključitev objektov na javno kanalizacijsko omrežje pa je predvideno v zemljišču navedene občinske javne ceste preko priključnega voda na investitorjevem zemljišču.

Iz obrazložitve odločbe je razvidno, da načrtovana gradnja leži v območju urejanja ..., ki ga ureja Odlok o prostorsko ureditvenih pogojih za ureditveno območje naselja Logatec (v nadaljevanju PUP). Organ uvodoma ugotavlja, da Občina Logatec o vlogi za odmero komunalnega prispevka ni odločila v roku 15 dni, zato njegovo plačilo ni pogoj za izdajo gradbenega dovoljenja (9. točka 79. člena Zakona o prostorskem načrtovanju; v nadaljevanju ZPNačrt). Glede opremljenosti zemljišča za gradnjo s kanalizacijo se upravni organ sklicuje na 11. člen PUP, po katerem je gradnja dovoljena na opremljenih stavbnih zemljiščih tudi v primeru, če je v prostorskem aktu občine predvidena komunalna oprema ter objekti in omrežja druge gospodarske infrastrukture vključena v občinski načrt razvojnih programov v okvir občinskega proračuna za tekoče ali naslednje leto. Na podlagi predložene pogodbe o služnostni pravici z dne 19. 2. 2010, ki sta jo sklenili Občina Logatec in investitor, in na podlagi dokumenta Občine Logatec z dne 26. 2. 2010 organ ugotavlja, da bosta načrtovana objekta priključena na že zgrajeno zanko javnega kanalizacijskega omrežja, ta pa bo priključena na predvidoma do 1. 9. 2010 zgrajeno začasno malo čistilno napravo (zmogljivost do 50 populacijskih enot) na investitorjevem zemljišču. Te listine je organ upošteval tudi kot dokaz, da je „obstoječa komunalna oprema na predmetnem zemljišču (zanka javnega kanalizacijskega omrežja  ter predvidena skupna čistilna naprava), na katero se bosta priključila oba dvostanovanjska objekta, vključena v občinski načrt razvojnih programov v okviru občinskega proračuna za tekoče ali naslednje leto“, zato je priklop na javno kanalizacijsko omrežje možen.

Upravni organ druge stopnje je tožnikovo pritožbo zavrnil. V razlogih med drugim navaja, da je Komunalno podjetje Logatec (v nadaljevanju KPL) 14. 8. 2009 izdalo investitorju soglasje za priključitev predvidenih objektov na javno kanalizacijsko omrežje v zemljišču občinske javne ceste. S tem soglasjem, služnostno pogodbo z dne 19. 2. 2010 in z dokumentoma Občine Logatec z dne 26. 2. 2010 in 18. 12. 2009 pa je dokazano, da je predvidena gradnja čistilne naprave s kanalizacijskim omrežjem vključena v občinski načrt razvojnih programov v okviru občinskega proračuna za tekoče ali naslednje leto. Tak dokaz se v skladu s 3. točko 3. odstavka 66. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) šteje za dokazilo o tem, da se načrtovani objekt priključuje na omrežje gospodarske javne infrastrukture. Iz navedenih dokumentov izhaja, da bo do predvidoma 1. 9. 2010 zgrajena začasna mala čistilna naprava z zmogljivostjo do 50 PE in da so v proračunu za leto 2010 zagotovljena sredstva za izgradnjo čistilne naprave Logatec, katere gradnja je načrtovana v letih 2010 do 2012. Pritožbeni organ je zavrnil tudi tožnikove navedbe glede ozke ceste, saj gre za dovoz z javne kategorizirane občinske ceste, ki jo lahko uporablja vsakdo v skladu z zakonom, torej tudi investitor in drugi za potrebe predvidenih objektov. V zaključku pritožbeni organ navaja, da se pritožbene navedbe ne nanašajo na tožnikove osebne koristi, zaradi varstva katerih sodeluje kot stranski udeleženec v obravnavanem postopku (1. in 2. odstavek 43. člena Zakona o splošnem upravnem postopku; v nadaljevanju ZUP). Kljub temu je pritožbeni organ po uradni dolžnosti moral preizkusiti, ali ni bil v postopku na prvi stopnji prekršen materialni zakon in storjene bistvene kršitve pravil postopka, a česa takega ni ugotovil.

Tožnik se z odločitvijo ne strinja, saj meni, da v zadevi ni zagotovljena minimalna komunalna oskrba objektov. Navaja, da priklop na kanalizacijo ni mogoč, ker je ni, občinski odlok pa prepoveduje izgradnjo mini čistilne naprave. Zaradi tega bo imel zelo velike težave, ker imajo vsi sosedje višje ležeče hiše in napeljane cevi v le delno zgrajeno kanalizacijo, ki se tu konča ter čaka na dokončno izgradnjo okoli 2 km do centralne čistilne naprave, ki prav tako čaka na obnovo, saj je premajhna. Poleg tega meni, da mora biti na cesti, ki jo sicer lahko vsakdo uporablja, zagotovljena varnost, saj gosta poseljenost prinaša večjo gostoto prometa. Predlaga, da sodišče gradbeno dovoljenje odpravi.

Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi, dodatnih razlogov pa ne navaja.

A. d.o.o. z ... v odgovoru na tožbo meni, da se tožnik namenoma pritožuje in zavlačuje začetek gradnje, kar mu povzroča ogromno finančno škodo. Prosi za prednostno obravnavo zadeve.

Iz obrazložitve izpodbijane odločbe je razvidno, da je tožnik v postopku sodeloval kot lastnik nepremičnin parc. št. 1220 in 1224 k.o. ..., ki ležita v območju za določitev strank (1. točka 2. odstavka 62. člena ZGO-1, Uradni list RS, št. 110/02 in naslednji). Navedeno območje je s spremembami ZGO-1B (Uradni list RS, št. 126/07) nadomestilo prejšnje vplivno območje objekta, ki je bilo pred to spremembo ZGO-1 relevantno za določitev oseb – lastnikov nepremičnin v tem območju, ki so se smele kot stranski udeleženci udeleževati postopka za izdajo gradbenega dovoljenja. Kljub drugačnemu poimenovanju območja, v okviru katerega daje ZGO-1 lastnikom v njem ležečih nepremičnin pravico do udeležbe v postopku, in kljub drugačnemu načinu izračuna tega območja (območje za določitev strank temelji na matematičnem izračunu, kot ga določa Uredba o območju za določitev strank v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, Uradni list RS, št. 37/08), pa sodišče meni, da gre tudi pri območju za določitev strank za območje, v katerem je ob upoštevanju vrste objekta glede na njegovo zahtevnost, velikost in druge značilnosti (49.a člen ZGO-1) mogoče predvidevati vplive objekta na okolico, torej primerljivo s tem, kar je bilo  določeno in je definiralo vplivno območje gradnje v črtani določbi 5.7. točke 1. odstavka 2. člena ZGO-1.

Navedeno pomeni, da je bilo tožniku s tem, ko mu je bil kot osebi oz. lastniku nepremičnine iz območja za določitev strank priznan položaj stranskega udeleženca, omogočeno, da v skladu  z določbo 1. odstavka 43. člena ZUP (Uradni list RS, št. 80/99 in naslednji) sodeluje v postopku zaradi varstva pravnih koristi, ki mu jih zagotavljajo predpisi z namenom varstva pred negativnimi posledicami, ki jih lahko povzroči gradnja na okolje, glede na to da ima v skladu s 1. odstavkom 72. člena Ustave RS vsakdo v skladu z zakonom pravico do zdravega življenjskega okolja. Ta se med drugim varuje tudi s standardi, ki jih je treba upoštevati pri gradnji. Tako je v skladu z določbo 2. odstavka 72. člena ZPNačrt (Uradni list RS, št. 33/07 in naslednji) gradnja objektov dovoljena le na opremljenih stavbnih zemljiščih. Ta zahteva je konkretizirana v 66. členu ZGO-1, ki v 7. točki 1. odstavka izdajo gradbenega dovoljenja pogojuje s tem, da mora iz PGD izhajati, da bo zagotovljena minimalna oskrba objekta, v 2. odstavku pa opredeljuje njen obseg – ko gre za gradnjo stanovanjskih stavb, kot je to v obravnavani zadevi, je v minimalno komunalno oskrbo objekta vključeno tudi odvajanje odpadnih voda (kanalizacija). Čeprav je po 70. členu ZPNačrt namen opremljanja stavbnih zemljišč v tem, da se objekti, načrtovani z občinskim prostorskim načrtom ali občinskim podrobnim prostorskim načrtom, izvedejo in služijo svojemu namenu, je izgradnja komunalne opreme za odvodnjavanje odpadnih (zlasti fekalnih) voda bistvenega pomena ne le za funkcioniranje investitorjevega objekta ampak tudi za ostale, ki živijo oz. so lastniki nepremičnin v območju načrtovane gradnje, in sicer zaradi splošno znanih negativnih posledic tovrstnega onesnaževanja na okolje (npr. na vodne vire, obdelovalno zemljo, zrak).

V skladu z navedenim ima tožnik v obravnavanem postopku pravico uveljavljati ugovore, ki se nanašajo na izpolnjevanje standarda minimalne komunalne oskrbe načrtovanih objektov s kanalizacijo, saj preko teh ugovorov uveljavlja pravico do zdravega življenjskega okolja, v katero mu bo po njegovih zatrjevanjih poseženo kot najnižje ležečemu lastniku nepremičnin ob nedokončani kanalizaciji. Ob preizkusu tožbenih navedb pa sodišče ugotavlja naslednje:

V skladu s 3. točko izreka izpodbijanega gradbenega dovoljenja je PGD št. 44/08 iz septembra 2009 izdelovalca ... d.o.o. , ki med drugim vsebuje tudi načrt arhitekture in načrt strojnih instalacij, sestavni del gradbenega dovoljenja. Iz načrta arhitekture – tehničnega poročila na tretji strani je razvidno, da je sanitarna – fekalna kanalizacija preko PVC cevi vezana v malo čistilno napravo. Podobno je navedeno tudi v načrtu strojnih instalacij – v tehničnem poročilu pod točko 5.1-B na prvi strani, kjer je zapisano, da je vsa notranja kanalizacija preko zunanjega zbiralnega jaška priključena na malo čistilno napravo. Navedeno je v nasprotju s 13. točko izreka gradbenega dovoljenja, v kateri je glede kanalizacije navedeno, da bosta objekta priključena na javno kanalizacijsko omrežje v zemljišču občinske javne ceste parc. št. 1038/214 in 1038/62 k.o. ... preko priključnega voda na investitorjevem zemljišču. S tem ko izrek na eni strani predvideva priključitev na javno kanalizacijsko omrežje na območju občinske javne ceste, po drugi strani pa projektna dokumentacija v navedenem delu predvideva povezavo z malo čistilno napravo, je izrek sam s seboj v nasprotju, kar predstavlja bistveno kršitev pravil upravnega postopka iz 7. točke 2. odstavka 237. člena ZUP.

Nadalje sodišče ugotavlja, da je iz obrazložitev upravnih aktov obeh stopenj razvidno, da sta oba organa štela, da gre v obravnavanem primeru za komunalno opremo – kanalizacijo, ki še ni v celoti zgrajena. Prvostopenjski organ izrecno navaja, da manjka mala začasna čistilna naprava in se pri tem sklicuje na 11. člen PUP (Uradni list RS, št. 32/97 in naslednji ter Logaške novice št. 4/08), ki je vsebinsko povzeta določba 2. točke 1. odstavka 72. člena ZPNačrt in po kateri se šteje stavbno zemljišče za opremljeno tudi v primeru, ko komunalna oprema še ni zagotovljena, in sicer pod pogojem, da je v prostorskem aktu občine predvidena komunalna oprema ter objekti in omrežja druge gospodarske javne infrastrukture vključena v občinski načrt razvojnih programov v okviru občinskega proračuna za tekoče ali naslednje leto. Navedeno pomeni, da je mogoče tudi v tem primeru graditi oz. izdati gradbeno dovoljenje. Podobno določa še 3. točka 3. odstavka 66. člena ZGO-1, po kateri se kot dokazilo, da je zagotovljena minimalna komunalna oskrba objekta, šteje tudi dokaz, da je komunalna oprema javne infrastrukture, na katero se priključuje objekt, vključena v občinski načrt razvojnih programov v okviru občinskega proračuna za tekoče ali naslednje leto.

Kljub temu da se 11. člen PUP nanaša le na nezgrajeno komunalno opremo, ki je predvidena v prostorskem aktu občine, prvostopenjski organ ni ugotavljal, ali začasna mala čistilna naprava izpolnjuje ta pogoj, ampak je štel, da gre za zadostno komunalno opremo že, če je ta vključena v občinski načrt razvojnih programov v okviru občinskega proračuna za tekoče ali naslednje leto. Zaradi nepravilne uporabe predpisa (1. točka 1. odstavka 237. člena ZUP) je ostalo dejansko stanje v tem delu neugotovljeno.

Tudi na obstoj drugega pogoja, torej ali gre za opremo, ki je vključena v občinski načrt razvojnih programov v okviru občinskega proračuna za tekoče ali naslednje leto, je po menju sodišča mogoče sklepati le na podlagi vsebine občinskega proračuna in vanj vključenega načrta razvojnih programov, saj ta v skladu z omenjeno določbo ZPNačrt potrjuje, da občina načrtuje in s tem izraža resen namen za gradnjo komunalne opreme, za katero v proračunu zagotavlja tudi sredstva. Pogodba o služnostni pravici, sklenjeni med investitorjem in občino in na katero se sklicuje prvostopenjski organ, je za kaj takega neprimerna, saj je v skladu z 210. členom v zvezi z 214. členom Stvarnopravnega zakonika (SPZ) lahko dokaz le o nastanku pravice uporabljati tujo stvar oz. zahtevati od lastnika stvari, da opušča določena dejanja, ki bi jih sicer imel pravico izvrševati na svoji stvari. Tudi sicer ta pogodba in dokument (dopis – opomba sodišča) Občine Logatec št. 092-56/2010-2 z dne 26. 2. 2010 po navedbah v obrazložitvi dokazujeta, da se bosta oba dvostanovanjska objekta priključila na že zgrajeno zanko javnega kanalizacijskega omrežja, ta pa bo priključena na začasno malo čistilno napravo na investitorjevem zemljišču, ki bo zgrajena predvidoma do 1. 9. 2010. Iz katerih razlogov sta bili listini upoštevani kot dokaz o vključenosti investicije v proračun, pa iz obrazložitve ni razvidno.

Navedenih nepravilnosti ni odpravil niti upravni organ druge stopnje, ki je prav tako menil, da je predvidena gradnja čistilne naprave s kanalizacijskim omrežjem, na katerega se priključujeta obravnavana objekta, vključena v občinski načrt razvojnih programov v okviru občinskega proračuna za „tekoče ali naslednje leto“, pri čemer pa je kot dokaze za to upošteval soglasje za priključitev, ki ga je dal KPL 14. 8. 2009, že omenjeno služnostno pogodbo in dokumente Občine Logatec z dne 26. 2. 2010 in 18. 12. 2009.

Po določbi 1. točke 3. odstavka 66. člena ZGO-1 se soglasje o priključitvi šteje kot dokazilo za zagotovljeno minimalno oskrbo, če iz njega izhaja, da je v tej enoti urejanja zgrajena in izročena v upravljanje komunalna oprema ter objekti in omrežja druge gospodarske javne infrastrukture, pa tudi način, kako mora investitor izvesti priključek, da se bo lahko priključil na to infrastrukturo. Ali v obravnavanem primeru soglasje izpolnjuje te pogoje, iz razlogov ni razvidno, prav tako pa tudi ni pojasnjeno, zakaj vsebina tega soglasja, služnostne pogodbe in navedeni dopisi kažejo, da so v proračunu zagotovljena sredstva za izgradnjo čistilne naprave. Zgolj na podlagi pavšalnega sklicevanja na omenjene listine tak sklep ni mogoč. Pri tem dodatno nejasnost v obrazložitvi povzroča tudi dejstvo, da prvostopenjski organ govori o načrtovani izgradnji „začasne male“ čistilne naprave in o njeni vključitvi v občinski načrt razvojnih programov ter proračun, medtem ko drugostopenjski organ poleg nje omenja tudi izgradnjo čistilne naprave – iz dokumentov Občine Logatec, na katere se sklicuje, po mnenju pritožbenega organa izhaja, da bo zgrajena začasna mala čistilna naprava z zmogljivostjo do 50 PE predvidoma do 1. 9. 2010 in da so v proračunu za leto 2010 zagotovljena tudi sredstva za izgradnjo čistilne naprave Logatec. Zakaj je izgradnja slednje enakovredna alternativa začasni mali čistilni napravi, iz razlogov drugostopenjske odločbe ni razvidno, ti pa so pomanjkljivi tudi glede vsebine listin, na katera opira pritožbeni organ svojo odločitev, saj se nanje sklicuje le pavšalno. Pri tem sodišče poudarja, da 66. člen PUP dovoljuje čiščenje komunalne odpadne vode v skupni mali komunalni čistilni napravi, ki je v lasti in upravljanju lastnikov stavb le na območjih, kjer ni predvidena izgradnja kanalizacijskega omrežja. Na podlagi razlogov odločb obeh stopenj pa ni mogoče trditi, da gre v konkretnem primeru za tako območje, saj je ugotovljeno, da na tem področju že obstoji zanka javnega kanalizacijskega omrežja. Vse navedeno onemogoča preizkus odločbe, kar predstavlja kršitev določb upravnega postopka po 7. točki 2. odstavka 237. člena ZUP.

Sodišče se strinja s tožnikom, da gosta poseljenost prinaša večjo gostoto prometa, vendar to dejstvo na izdajo gradbenega dovoljenja ne more vplivati. ZGO-1 namreč zahteva od investitorja le, da ima objekt zagotovljen dostop do javne ceste (7. točka 1. odstavka v zvezi z 2. odstavkom 66. člena ZGO-1), medtem ko je skrb za zagotavljanje varnosti dolžnost upravljavca ceste.

Ker je sodišče ugotovilo, da so bile v postopku storjene bistvene kršitve določb postopka, zaradi nepravilne uporabe materialnega prava pa je ostalo nepopolno ugotovljeno tudi dejansko stanje, je tožbi ugodilo, odpravilo izpodbijano odločbo (3. in 4. točka 1. odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu, Uradni list RS, št. 105/06 in naslednji; v nadaljevanju ZUS-1) in zadevo vrnilo upravnemu organu prve stopnje v ponovni postopek (3. odstavek 64. člena ZUS-1). V njem bo moral ugotoviti in navesti popolne razloge o tem, katera od obeh v odločbah navedenih čistilnih naprav je relevantna za konkretni primer, ali je njena gradnja predvidena v prostorskem aktu občine, kot je to določeno v 2. točki 1. odstavka 72. člena ZPNačrt ter 11. členu PUP in pri tem upoštevati tudi 66. člen PUP, ki določa pogoje za odvajanje komunalnih odpadnih voda, nadalje ugotoviti, ali je čistilna naprava vključena v proračun oz. načrt razvojnih programov za tekoče ali naslednje leto, od investitorja pa zahtevati tudi, da v celotnem PGD uskladi podatke, ki se nanašajo na kanalizacijo, saj je le v dopolnitvi vodilne mape iz oktobra 2009 (stran 13) glede fekalne kanalizacije navedeno, da je za vsako stanovanjsko enoto predviden skupni priklop na cesti.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.