sodba U 234/2008
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2009-07-07

CESTE IN CESTNI PROMET - INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO

inšpekcijski ukrep - odstranitev montažnega objekta na javni površini - pristojnost občinskega inšpektorja za ceste

Pristojnost občinskega inšpektorja za ceste ni v tem, da upravlja z občinskimi javnimi cestami in javnimi površinami ter v tem okviru ugotavlja, ali je postavitev oziroma odstranitev objektov na javni površini potrebna, temveč da izvajanje predpisov nadzira ter da (zgolj) v tem okviru tudi ukrepa v obsegu in na način, kot je predpisan v 80. členu Odloka o občinskih cestah in drugih javnih površinah.

1. Tožbi se ugodi. Odločba Občinskega inšpektorata Mestne občine Koper št. 0611-10/2008 z dne 18. 1. 2008 se odpravi in zadeva vrne organu prve stopnje v ponovni postopek.

2. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki v roku 15 dni povrniti stroške postopka v višini 350 EUR in 20% DDV, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od poteka paricijskega roka do plačila.

Z izpodbijano odločbo se tožeči stranki kot inšpekcijskemu zavezancu nalaga, da v roku deset dni po prejemu odločbe odstrani postavljeni montažni objekt – garažo na zemljišču s parc.št. 846 k.o. A., ki je v naravi javno dobro v lasti Mestne občine Koper, brez dovoljenja pristojnega občinskega upravnega organa (1. točka izreka), s tem da bo opravljena upravna izvršba, če tožnik kot zavezanec ne bo izpolnil obveznosti iz 1. točke izreka v postavljenem roku.

Iz obrazložitve izpodbijane odločbe sledi, da je občinski inšpektor na kraju samem, to je na omenjenem zemljišču, ki je v naravi javno dobro, ugotovil, da so na parceli postavljeni montažni kovinski objekti – garaže. Ker lastništva objektov ni bilo mogoče ugotoviti, je bil uveden postopek z javnim naznanilom v skladu z določbami 131. člena ZUP. Tožnik se je zglasil v prostorih inšpektorata in na zapisnik izjavil, da je za omenjene objekte takratni oddelek za upravno pravne zadeve SO Koper izdal Hišnemu svetu potrdilo št. 351-8/65/3 z dne 11. 1. 1965 o priglasitvi del za postavitev provizoričnih garaž, Hišni svet pa se je obvezal garaže odstraniti na lastne stroške, če bo pristojni organ SO to štel za potrebno. V nadaljevanju se prvostopni organ sklicuje na prvi odstavek 42. člena Odloka o občinskih cestah in drugih javnih površinah (Uradne objave št. 20/99 – v nadaljevanju: Odlok), po katerem je za opravljanje del na zemljiščih in objektih vzdolž občinske ceste, ki bi lahko ovirala promet, poškodovala cesto ali povečala stroške vzdrževanja, potrebno dovoljenje pristojnega občinskega organa. V dovoljenju za posebno uporabo javne ceste oziroma javne površine se določijo pogoji za opravljanje teh del. Po določbah prvega odstavka 80. člena Odloka lahko organ občinskega nadzorstva z odločbo ugotovi pomanjkljivosti pri izvajanju Odloka, ki niso v izključni pristojnosti inšpektorja za ceste in kršitelju naloži njihovo odpravo in odpravo posledic kršitve. Z odločbo pa se določi tudi rok za odpravo pomanjkljivosti. Na tej dejanski in pravni podlagi občinski inšpektor zaključi, da je tožnik uporabnik - lastnik montažnega kovinskega objekta – garaže ter da za njegovo postavitev nima dovoljenja pristojnega občinskega upravnega organa. S tem je kršil drugi odstavek 42. člena Odloka in zato je bilo treba odločiti tako, kot izhaja iz izreka odločbe.

Župan Mestne občine je kot drugostopni organ pritožbo tožeče stranke zoper izpodbijano odločbo zavrnil kot neutemeljeno. V razlogih v celoti pritrdi odločitvi in razlogom prve stopnje. V zvezi s pritožbenimi ugovori dodaja, da se je glede statusa javne površine inšpektor pravilno oprl na Odlok o kategorizaciji občinskih cest ter na tej podlagi ugotovil, da je trg, na katerem so postavljene garaže, v naravi javna pot, ki se uvršča med občinske ceste. Javne ceste so javno dobro, zato na njih ni mogoče pridobiti lastninske pravice in drugih stvarnih pravic, niti ni na javni poti posestnega varstva. Za opravljanje del na zemljiščih in objektih vzdolž občinske ceste pa je potrebno dovoljenje pristojnega občinskega organa, kar smiselno velja tudi za vse omejitve uporabe javnih cest in drugih javnih površin. Tožnik si je za postavitev montažnega objekta pridobil dovoljenje takratnega Oddelka za upravno pravne zadeve, vendar pod določenimi pogoji. Hišni svet se je zavezal garaže odstraniti, če bo pristojni organ SO Koper smatral to za potrebno. Tožnik je bil seznanjen, da je treba garažo odstraniti do 30. 11. 2007, kot to izhaja iz zapisnika o ustni obravnavi. Zahteva lastnika omenjene javne površine je bila jasno izražena. Tožnik bi moral slediti potrdilu in garažo odstraniti na lastne stroške. Ker tega ni storil, mu je bila izdana napadena odločba. Ugovor tožnika, da občinski inšpektorat ni stvarno pristojen za odločanje o odstranitvi garažnih objektov, organ druge stopnje zavrača kot pravno zmoten. Občina samostojno opravlja lokalne zadeve javnega pomena, ki so določene s splošnim aktom občine ali z zakonom. Med drugim opravlja inšpekcijsko nadzorstvo nad izvajanjem občinskih predpisov in drugih aktov, s katerimi ureja zadeve iz svoje pristojnosti. Stvarna pristojnost organov se določa po predpisih, ki urejajo posamezno upravno področje. Mestna občina – tožena stranka je vse omejitve uporabe javnih površin opredelila v Odloku, kjer je opredelila tudi nadzor. Tako organ občinskega nadzorstva z odločbo ugotovi pomanjkljivosti pri izvajanju Odloka, ki niso v izključni pristojnosti inšpektorja za ceste in kršitelju naloži njihovo odpravo in odpravo posledic kršitve. Tako je bilo odločeno tudi v konkretnem primeru.

Tožnik se s takšno odločitvijo ne strinja in predlaga njeno odpravo. Obenem priglaša stroške postopka. Toži zaradi zmotne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja, napačne uporabe materialnega prava in bistvene kršitve pravil postopka. Enako kot v pritožbi poudarja, da garaže niso bile postavljene brez dovoljenja pristojnega občinskega organa. Občina Koper je dovolila postavitev garaž, s tem da se je hišni svet obvezal garažo odstraniti na lastne stroške, če bo pristojni občinski organ to štel za potrebno. S tem je bil inšpektor seznanjen, zato so razlogi v izpodbijani odločbi v nasprotju z listinami, ki so v spisih. Ker se do predloženega potrdila organ prve stopnje ni opredelil, odločba nima razlogov o odločilnih dejstvih, to pa pomeni bistveno kršitev pravil postopka. In ker so bile garaže postavljene z dovoljenjem Občine kot lastnice zemljišča, inšpektorat ni stvarno pristojen odločati o odstranitvi objektov. Razlogi druge stopnje pa so sami s sabo v nasprotju, saj se po eni strani navaja, da tožnik za postavitev objekta ni imel dovoljenja in takoj za tem, da je pridobil dovoljenje takratnega Oddelka za upravno pravne zadeve Občine Koper. Vsebino dovoljenja tožnik dobro pozna in ve, k čemu se je zavezal – k odstranitvi garaže na lastne stroške, če bo pristojni občinski organ to zahteval. V konkretnem primeru zahteve pristojnega občinskega organa ni. Občinski inšpektorat nedvomno ni organ, ki bi bil pristojen odločati o premoženjskih pravicah Občine, temveč je pristojen le nadzirati izvajanje ustreznih predpisov. Tako kot ne more dovoliti postavitve garaž, tudi ne more odločiti, da se morajo garaže, ki so bile postavljene s soglasjem lastnika, odstraniti. Ker ni zahteve pristojnega organa za odstranitev garaž, sta obe izdani odločbi nezakoniti. Sicer pa odstranitev garaž, ki so bile postavljene s soglasjem pristojnega organa občine, ne more biti upravna zadeva. Predstavlja lahko le premoženjski spor, odločanje o premoženjskih sporih pa je pridržano sodišču.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe, vztraja pri izpodbijani odločitvi in predlaga zavrnitev tožbe. Navedbe tožnika so po mnenju tožene stranke pravno zgrešene. Kot nesporno je bilo v zadevi ugotovljeno, da je na zemljišču, ki je javno dobro, postavljenih sedem montažnih garaž. Tožnik je bil seznanjen, da je potrebno montažni objekt odstraniti, o tem mu je bila izdana odločba in določen rok za odstranitev. Po določbah 79. člena Odloka je za izvajanje inšpekcijskega nadzorstva pristojen občinski inšpektor za ceste, ki izda odločbo in določi rok za odpravo pomanjkljivosti. Z odločbo se odredi odstranitev kioskov, govorilnic, stojnic, miz in stolov pred lokali ter drugih objektov, nedovoljeno postavljenih na javni cesti ali drugi javni površini (11. alinea Odloka). Zato so trditve, da občinski inšpektorat ni stvarno pristojen za odstranitev garaž, zmotne. Občina samostojno opravlja lokalne zadeve javnega pomena, med drugim opravlja inšpekcijsko nadzorstvo nad izvajanjem občinskih predpisov in drugih aktov, s katerimi ureja zadeve iz svoje pristojnosti. Tožena stranka je vse omejitve uporabe javnih cest in drugih javnih površin opredelila v Odloku, v 80. členu pa je opredelila tudi nadzor. Glede statusa cestne površine se je inšpektor oprl na Odlok o kategorizaciji občinskih cest, iz katerega izhaja, da je zadevni trg v naravi javna pot, kar jo uvršča med občinske ceste. Javne ceste so javno dobro in so izven pravnega prometa. Namenjene so splošni rabi in na njih ni mogoče pridobiti posesti. Posestnega varstva posameznika na javni poti ni. Zato je sklicevanje na sodbo Upravnega sodišča v Novi Gorici opr. št. U 325/2008 pravno zmotno in zavajajoče.

V pripravljalni vlogi tožeča stranka v zvezi z odgovorom tožene stranke navaja še, da tožena stranka končno priznava, da je bilo za postavitev garaž izdano soglasje Občine ter poudarja, da postavitev garaž na tej podlagi ni bila sporna več kot 32 let. Tožena stranka sedaj sprejema tudi dejstvo, da se je Hišni svet obvezal odstraniti garaže na zahtevo pristojnega organa Občine. In ravno v tem je ključ sporne zadeve. Odločitve pristojnega organa sedanje Mestne občine ni. Tožnik je bil, tudi po navedbah tožene stranke, zgolj seznanjen, da je treba montažni objekt odstraniti. Ni pa zahteve pristojnega organa, saj Občinski inšpektorat gotovo ni pristojni organ v smislu dogovora iz leta 1965. Zato tožeča stranka vztraja pri tožbi in pri postavljenem zahtevku.

Inšpekcijski nadzor je nadzor nad izvajanjem oziroma spoštovanjem zakonov in drugih predpisov (2. člen Zakona o inšpekcijskem nadzoru, Uradni list RS, št. 56/02). Občinski inšpektorat nadzira neposredno izvajanje zakonov in drugih predpisov, ki za to pooblaščajo tudi organe lokalnih skupnosti ter nadzira neposredno izvajanje občinskih predpisov, če je za to s temi predpisi pooblaščen (29. člen Odloka o organizaciji in delovnem področju Občinske uprave Mestne občine Koper). Izvajanje Odloka o občinskih cestah in drugih javnih površinah in določb predpisov o javnih cestah, ki se neposredno uporabljajo za občinske ceste, nadzira občinski inšpektor za ceste (77. člen Odloka).

V konkretnem primeru ni spora o tem, da so zadevne garaže postavljene na javni površini, konkretno na javni (občinski) cesti, ki z ozirom na citirane zakonske in podzakonske določbe nedvomno sodi pod nadzor občinskega inšpektorja za ceste, kot to pravilno ugotavlja v svoji odločbi Župan tožene stranke. Res je tudi, da lahko organ občinskega nadzorstva z odločbo ugotovi pomanjkljivosti pri izvajanju odloka in kršitelju naloži njihovo odpravo in odpravo posledic kršitve. Vendar pa to lahko stori samo v primeru, če ugotovi pomanjkljivosti, to pa je, če v primeru objektov, postavljenih na javnih površinah, ugotovi, da so postavljeni brez dovoljenja. To pa v konkretnem primeru ni bilo ugotovljeno, oziroma vsaj iz obeh izdanih odločb ne izhaja. V nobeni od odločb namreč ni razloženo, zakaj potrdilo, ki ga je predložil tožnik v inšpekcijskem postopku, ne bi bilo ustrezna (pravna) podlaga za postavitev montažnih objektov. Čim pa je predloženo soglasje ustrezna podlaga za postavitev garaž, gre za postavitev, ki je dovoljena, in torej ni podlage za inšpekcijski ukrep, pa tudi ne za poziv tožniku s strani inšpektorja, da garažo odstrani. Glede poziva tožniku, da garažo odstrani, namreč tudi sodišče, enako kot tožnik v tožbi meni, da ne gre za poziv pristojnega organa iz potrdila, oziroma da inšpektor za takšen poziv ni pristojen. Odstranitev lahko zahteva in s tem spremeni svojo odločitev le organ, ki je potrdilo izdal, oziroma organ, ki je pristojen za to, da postavitev objekta dovoli. Šele takrat, ko ne bo več ustreznega dovoljenja, pa bo lahko ukrepal inšpektor kot organ, čigar pristojnost ni v tem, da upravlja z občinskimi javnimi cestami in javnimi površinami ter v tem okviru ugotavlja, ali je postavitev oziroma odstranitev objektov na javni površini potrebna, temveč da, kot že rečeno, izvajanje predpisov nadzira ter da (zgolj) v tem okviru tudi ukrepa v obsegu in na način, kot je predpisan v 80. členu Odloka.

Sodišče je zato, na podlagi 3. in 4. točke 64. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06) tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo ter zadevo vrnilo prvostopnemu organu v ponovni postopek. Pristojni organ mora izdati nov upravni akt v 30 dneh od dneva, ko je dobil sodbo. Pri tem je vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka.

O stroških postopka je sodišče odločilo na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 ter tožniku, skladno z drugim odstavkom 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/07), prisodilo ustrezen pavšalni znesek povračila.

Sodišče je odločilo brez glavne obravnave na podlagi 1. alinee drugega odstavka 59. člena ZUS-1, ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanih aktov in upravnih spisov očitno, da je potrebno tožbi ugoditi.

Zakon o inšpekcijskem nadzoru (2002) - ZIN  - člen 2

Odlok o občinskih cestah in drugih javnih površinah, Mestna občina Koper (1999) - člen 77, 80

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.