sodba in sklep U 766/2008
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2009-01-14

zasebno varovanje - podelitev službene izkaznice zasebnega varovanja za varnostnika - načini uresničevanja pravic - omejevanje človekovih pravic - načelo sorazmernosti - zadržek javnega reda - načelo zaslišanja stranke

Poseg iz 2. alinee 1. odstavka 36. člena ZZasV je tako intenziven v pravico tožnika, da ga je treba presojati na podlagi 3. in ne na podlagi 2. odstavka 15. člena Ustave. Brez dvoma je cilj, ki mu določba 2. alinee 1. odstavka 36. člena ZZasV sledi, legitimen, to je ustavno dopusten in stvarno upravičen. Poseg je tudi primeren, saj je z njim možno prispevati k uresničitvi navedenega cilja. Tisto, kar manjka in zaradi česar je obrazložitev izpodbijanega akta pomanjkljiva, tako da sodišče ne more opraviti vsebinskega preizkusa njene zakonitosti, pa je vprašanje, ali je predmetni ukrep v primeru tožnika nujen glede na konkretne okoliščine primera, tako da je teža posledic za tožnikovo pravico iz 3. odstavka 49. člena v zvezi z 1. odstavkom 50. člena Ustave sorazmerna vrednosti zasledovanega cilja. Iz tega sledi, da mora pristojni upravni organ v vsakem posamičnem primeru, ko negativno odloči o izdaji službene izkaznice, v odločbi utemeljiti, zakaj je glede na konkretne okoliščine pravnomočne odločbe o prekršku, ki mora imeti elemente nasilja, zavrnitev izdaje službene izkaznice v skladu z načelom sorazmernosti in da je zaradi tega omejitev pravice prosilca dopustna. Del pravne določbe, ki dopušča oziroma zahteva presojo upravnega organa z vidika načela sorazmernosti, je pojmovna zveza /.../“ z elementi nasilja“. Zato mora pristojni organ v vsakem primeru najprej ugotoviti, ali sploh gre za prekršek, ki ima elemente nasilja že po samem zakonu, kar je tožena stranka v konkretnem primeru upoštevala; vendar pa mora pristojni organ poleg navedenega tudi ugotoviti, če je predmetna oseba po pravnomočni odločbi bila izvajalec nasilja v tolikšni meri in v takih okoliščinah, ki z vidika načela sorazmernosti opravičujejo zavrnitev službene izkaznice, ker glede na aktualne okoliščine stanja na področju zasebnega varovanja ni sprejemljiv blažji poseg v pravice tožnika. To pa pomeni tudi, da tožena stranka v takih primerih ne more odločati po skrajšanem postopku, ampak mora dati tožniku možnost, da se izjavi o pravno relevantnih dejstvih pred izdajo odločbe.

Tožbi se ugodi in se izpodbijana odločba tožene stranke št. ... z dne 7. 3. 2008 odpravi in se zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek.

na podlagi 7. člena v zvezi s 36. členom Zakona o zasebnem varovanju (Uradni list RS, št. 126/03, v nadaljevanju ZZasV) zavrnilo vlogo tožnika za podelitev službene izkaznice zasebnega varovanja za varnostnika.

V obrazložitvi izpodbijane odločbe tožena stranka pravi, da je pooblaščenka tožnika družba A.A.A. d.d., dne 18. 2. 2008 vložila zahtevo za podelitev službene izkaznice zasebnega varovanja za varnostnika. Tožena stranka se sklicuje na določilo 20. člena ZZasV oziroma na 3. alineo 20. člena v zvezi s 36. členom ZZasV. Pogoje iz 20. člena ZZasV je uradna oseba preverila iz priloženih dokazil ter z vpogledom v uradno evidenco varnostnega osebja; tožnik je pridobil nacionalno poklicno kvalifikacijo za varnostnika dne 28. 2. 2006. Prav tako je po uradni dolžnosti na podlagi 3. odstavka 139. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 ZUP-UPB-2; v nadaljevanju: ZUP) tožena stranka ugotovila, da je bil prosilec pravnomočno spoznan za krivega storitve prekrška po 4. odstavku 6. člena Zakona o varstvu javnega reda in miru (v nadaljevanju ZJRM-1). Policijska postaja A. mu je za omenjeni prekršek izdala plačilni nalog št. ... z dne 7. 12. 2007, ki je postal pravnomočen dne 18. 12. 2007. Iz opisa dejanja je razvidno, da gre za elemente nasilja, ker je tožnik dne 7. 12. 2007 ob 19:35 uri na naslovu ...št. ... žalil in vpil na zunajzakonsko partnerko, jo udaril in odrinil. Ker je bil tožnik pravnomočno spoznan za krivega omenjenega prekrška , je organ odločil v skrajšanem postopku po 144. členu ZUP.

V tožbi tožnik pravi, da se na žalost na plačilni nalog ni pritožil, niti ga ni podrobno prebral. Misli, da je bilo na plačilnem nalogu napisano samo pravno določilo. Partnerke ni udaril niti odrinil, kar lahko potrdi sama, je pa nanjo dvignil glas, pri čemer je treba upoštevati, da v vsaki zvezi pride kdaj pa kdaj do prepira in glasnejših besed. V tistem času ni bil zaposlen in je bila njegova službena izkaznica na MNZ. V času, ko je bil imetnik izkaznice, ni storil nobenega prekrška. Dne 15. 2. 2008 pa se je zopet zaposlil pri družbi A.A.A. d.d. Z zavrnitvijo izdaje izkaznic je izgubil možnost zaposlitve pri tej ali kateri drugi varnostni službi. Meni, da ni storil nič takega, da ne bi bil upravičen do izdaje izkaznice. Prosi za oprostitev plačila sodnih taks, ker ni zaposlen. Predlaga zaslišanje tožnika in izvenzakonske partnerice. V dopolnitvi tožbe pravi, da ga bodo pri A.A.A. sprejeli nazaj v službo, če bo pridobil izkaznico, zdaj pa nima podaljšane delovne pogodbe. Ne zdi se mu pošteno, da se mu pod danimi okoliščinami za vedno odvzame izkaznica.

Po določilu 20. člena ZZasV (Uradni list RS, št. 126/2003) oseba, ki pri imetniku licence neposredno opravlja zasebno varovanje, mora med drugim izpolnjevati pogoj, da pri njem ni zadržkov javnega reda. Zadržki javnega reda so podani, če je posameznik s pravnomočno odločbo obsojen za prekršek zoper javni red in mir z elementi nasilja (2. alinea 1. odstavka 36. člena ZZasV). Iz podatkov v spisu izhaja, da je (bil) tožnik pri družbi A.A.A. d.d. zaposlen kot varnostnik in da želi nazaj pridobiti možnost zaposlitve. To pomeni, da tožnik v postopku uresničuje ustavno pravico do proste izbire zaposlitve (3. odstavek 49. člena Ustave) in na to vezano ustavno pravico do socialne varnosti (50. člen Ustave), na kar se sklicuje tudi v tožbi. Prekršek je storil 7. 12. 2007, torej več let po tem, ko je začela veljati določba 2. alinee 1. odstavka 36. člena ZZasV, zato vidik varstva pridobljenih pravic v smislu standardov iz odločbe Ustavnega sodišča v zadevi U-I-65/08-11 z dne 25. 9. 2008, v konkretni zadevi ne pride v poštev.

Zakonodajalec je s tem, ko je sprejel določbo 2. alinee 1. odstavka 36. člena ZZasV omejil pravico tožnika iz 3. odstavka 49. člena v zvezi z 1. odstavkom 50. člena Ustave. Zakonska določba, po kateri zaradi zadržka javnega reda ni mogoče pridobiti službene izkaznice, brez službene izkaznice pa oseba ne more opravljati dela varnostnika, v tolikšni meri posega v omenjeno ustavno pravico, da ni mogoče reči, da gre v takem primeru zgolj za način uresničevanja omenjenega ustavne pravice (v smislu 2. odstavka 15. člena Ustave), ampak gre očitno za omejevanje te pravice v smislu 3. odstavka 15. člena Ustave.

Določba 2. alinee 1. odstavka 36. člena ZZasV ima sicer v aktualnih okoliščinah v Sloveniji, ko je na področju izvajanja službe zasebnega varovanja prišlo do „najhujših kršitev človekovih pravic“ (odločba Ustavnega sodišča v zadevi U-I-65/08-11 z dne 25. 9. 2008, odst. 21) „realno vsebinsko zvezo“ z legitimnim ciljem po čim večji možni odpravi tveganj zaradi morebitne pretirane in nedopustne uporabe sile s strani varnostnikov pri izvajanju njihove službe in ne gre torej za doseganje nekih „splošnih javnih ciljev ali ciljev na nekem ločenem področju družbenega življenja“ (odločba Ustavnega sodišča v zadevi U-I-66/08-14 z dne 11. 12. 2008, 83. odstavek obrazložitve). Vendar pa v skladu s tem standardom razmejevanja presoje po 2. in 3. odstavkom 15. člena Ustave (iz odločbe Ustavnega sodišča v zadevi U-I-66/08-14) brez dvoma določba 2. alinee 1. odstavka 36. člena ZzasV ne predstavlja „običajno intenzivnega oženja polja“ (ibid. odst. 83) pravice do svobodne izbire zaposlitve in na njo vezane socialne varnosti, ampak gre že z vidika primerjave z ureditvijo pogojev za začasni in trajni odvzem  licence družbi za opravljanje zasebnega varovanja (po 40. in 41. členu tedanjega ZZasV, Uradni list RS, št. 126/2003) za neobičajno intenziven poseg. ZZasV je namreč v času, ko je tožena stranka izdala izpodbijano odločbo, urejal precej milejše kriterije za primer odvzema licence kot za neizdajo službene izkaznice varnostniku. Odvzem licence gospodarski družbi niti ni bil trajen (razen po 1. in 3. alinei 1. odstavka 41. člena), pa tudi začasen odvzem licence je bilo mogoče izreči le v primeru, da je v zadnjem letu družba dvakrat ali večkrat kršila določbe ZZasV ter predpise s področja preprečevanja dela na črno, kar je mogoče primerjati s ciljem zmanjševanja nagnjenosti k nasilju pri posameznih varnostnikih. Zaradi tega sodišče šteje, da je poseg iz 2. alinee 1. odstavka 36. člena ZZasV tako intenziven v omenjeno pravico tožnika, da ga je treba presojati na podlagi 3. in ne na podlagi 2. odstavka 15. člena Ustave.

V ustavno pravico je glede na določilo in upravno-sodno in ustavno-sodno prakso dopustno poseči, če je poseg v skladu z načelom sorazmernosti. Upoštevajoč razčlenitev načela sorazmernosti, kot jo je opravilo Ustavno sodišče v primeru presoje ZZasV (odločba v zadevi U-I-65/08-1, 19. odstavek obrazložitve), to pomeni, da morata najprej pristojni organ in nato sodišče v postopku presoje zakonitosti izpodbijanega akta v upravnem sporu ugotoviti, ali poseg temelji na ustavno dopustnem in stvarno upravičenem cilju; ali je poseg nujen; ali je poseg primeren za dosego zasledovanega cilja; ali je teža posledic ocenjevanega posega v prizadeto človekovo pravico sorazmerna vrednosti zasledovanega cilja oziroma koristim, ki bodo zaradi posega nastale. Te presoje ni v celoti opravil že zakonodajalec s tem, ko je sprejel določbo 2. alinee 1. odstavka 36. člena ZZasV. Brez dvoma je cilj, ki mu določba 2. alinee 1. odstavka 36. člena ZZasV sledi, legitimen, to je ustavno dopusten in stvarno upravičen, kar je sodišče že utemeljilo. Poseg je tudi primeren, saj je z njim možno prispevati k uresničitvi navedenega cilja. Tisto, kar manjka in zaradi česar je obrazložitev izpodbijanega akta pomanjkljiva, tako da sodišče ne more opraviti vsebinskega preizkusa njene zakonitosti, pa je vprašanje, ali je predmetni ukrep v primeru tožnika nujen glede na konkretne okoliščine primera, tako da je teža posledic za tožnikovo pravico iz 3. odstavka 49. člena Ustave v vzvezi z 1. odstavkom 50. člena Ustave sorazmerna vrednosti zasledovanega cilja. Te presoje sodišče ne more narediti namesto tožene stranke, ker je upravni spor namenjen presoji zakonitosti upravnih aktov, ne pa originarnemu odločanju v upravnih zadevah (1. člen ZuS-1, 1. odstavek 157. člena Ustave, 2. odstavek 3. člena Ustave – načelo delitve oblasti) in te presoje sodišče ne more narediti namesto tožene stranke še posebej zaradi tega, ker je Ministrstvo za notranje zadeve, ki izvaja nadzor nad službami za zasebno varovanje, bistveno bolj informirano o stanju in problemih na področju zasebnega varovanja v smislu aktualnega poznavanja tega, v kolikšni meri je treba omejiti (ali celo odpraviti) nagnjenost k nasilju pri varnostnikih, zakaj je na tem področju potreben pristop t.i. ničelne tolerance ali morda višje stopnje tolerance in ali je samo s takšnim posegom mogoče doseči želeni legitimen cilj.

Iz tega sledi, da mora pristojni upravni organ v vsakem posamičnem primeru, ko negativno odloči o izdaji službene izkaznice, v odločbi utemeljiti, zakaj je glede na konkretne okoliščine pravnomočne odločbe o prekršku, ki mora imeti elemente nasilja, zavrnitev izdaje službene izkaznice v skladu z načelom sorazmernosti in da je zaradi tega omejitev pravice prosilca dopustna. Te obrazložitve oziroma subsumpcije dejanskih okoliščin primera na zakonski dejanski stan iz 2. alinee 1. odstavka 36. člena ZZasV v zvezi z 3. odstavkom 15. člena Ustave v izpodbijani odločbi ni, zato sodišče ne more opraviti preizkusa zakonitosti izpodbijanega akta. Gre za kršitev določila 5. točke 1. odstavka 214. člena ZUP, ki upravnemu organu nalaga, da v obrazložitvi odločbe navede razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo. Del pravne določbe, ki dopušča oziroma zahteva presojo upravnega organa z vidika načela sorazmernosti, je pojmovna zveza /.../“

Prekrškov zoper javni red in mir iz ZJRM-1 (Uradni list RS, št. 70/2006), ki imajo elemente nasilja, je več, in ni samo prekršek iz 4. odstavka 6. člena ZJRK-1, saj gre po ZJRM-1 za nasilje lahko ne samo nad ljudmi, kjer ima nasilje lahko različne pojavne oblike oziroma posledice od fizičnih (bolečine - 6. člen ZJRM-1) do psihičnih (strah - 11. člen ZJRM-1; nemir – 8. člen ZJRM-1; vznemirjenje – 3. odstavek 7. člena ZJRK-1), ampak se nasilje lahko izvaja tudi nad zavarovanimi stvarmi (16. in 12. člen ZJRM-1). Noben konkreten prekršek po ZJRM-1 pa se ne imenuje „prekršek zoper javni red in mir z elementi nasilja“. Prekršek zoper javni red in mir z elementi nasilja iz 2. alinee 1. odstavka 36. člena ZZasV torej ni pravni pojem (

). Zato mora pristojni organ v vsakem primeru najprej ugotoviti, ali sploh gre za prekršek, ki ima elemente nasilja že po samem zakonu, kar je tožena stranka v konkretnem primeru upoštevala; vendar pa mora pristojni organ poleg navedenega tudi ugotoviti, če je predmetna oseba po pravnomočni odločbi bila izvajalec nasilja v tolikšni meri in v takih okoliščinah, ki z vidika načela sorazmernosti opravičujejo zavrnitev službene izkaznice, ker glede na aktualne okoliščine stanja na področju zasebnega varovanja ni sprejemljiv blažji poseg v pravice tožnika. Ob tem mora tožena stranka tudi utemeljiti, da dosledno izvaja politiko neizdajanja službenih izkaznic tako, da v vseh bistveno primerljivih zadevah odloča enako.

V tej smeri je tožena stranka ugotovila, da je tožnik žalil in vpil na izvenzakonsko partnerko, jo udaril in odrinil, ker to izhaja iz opisa dejanja na plačilnem nalogu. Vendar pa ni napravila subsumpcije relevantnega dejanskega stanja na načelo sorazmernosti. V ponovnem postopku bo tožena stranka morala opraviti preizkus odločitve tudi z vidika načela sorazmernosti, pri čemer bo morala izhajati iz vseh okoliščin primera, torej tudi iz tistih podatkov, ki kažejo na nasilno obnašanje tožnika, vezano na sporni dogodek po pravnomočnem plačilnem nalogu, ko je pristojni organ moral uporabiti prisilna sredstva in začasno pridržanje tožnika. To pa pomeni tudi, da tožena stranka v takih primerih ne more odločati po skrajšanem postopku, ampak mora dati tožniku možnost, da se izjavi o pravno relevantnih dejstvih pred izdajo odločbe (9. člen, 1. odstavek 138. člena, 145. in 146. člen ZUP).

Na tej podlagi je sodišče tožbi ugodilo, izpodbijani akt odpravilo in zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek (2., 3. in 4. točka 1. odstavka 64. člena ZUS-1). V ponovnem postopku je tožena stranka vezana na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki zadevajo postopek (4. odstavek 64. člena ZUS-1), pri čemer bo morala upoštevati tudi določbo 2. odstavka 36. člena ZZasV.

V drugi točki izreka je sodišče tožnika s sklepom oprostilo plačila sodnih taks. Upoštevajoč tožbene navedbe in podatke v spisu, je sodišče ocenilo, da bi tožniku plačilo taks občutno zmanjšalo sredstva, s katerimi se preživlja (1. odstavek 11. člena Zakona o sodnih taksah, ZST, Uradni list RS, št. 37/2008).

ZUP člen 9, 138, 145, 146, 214, 214/1, 214/1-5.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.