sodba I U 464/2010, enako tudi I U 458/2010, I U 460/2010, I U   621/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-12-23

nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča - tožbena novota - odmera nadomestila - namembnost stavbnega zemljišča - stanovanjski namen

Namembnost stavbnega zemljišča je ena izmed okoliščin, ki se v skladu z 61. členom ZSZ/84 upošteva pri določanju ZUSZ. Določbe ZSZ/84 se v zadevi uporabljajo na podlagi 5. točke 5. odstavka 179. člena ZUreP-1 v zvezi z določbo 1. alineje 56. člena ZSZ/97. Navedena ureditev ostaja nespremenjena tudi po sprejetju ZPNačrt, saj ta v svojem 103. členu ni določil prenehanja veljavnosti določb ZUreP-1 glede plačevanja nadomestila.

Občina niti do izdaje izpodbijane odločbe v ponovljenem postopku davčnemu organu ni posredovala podatka, da gre v konkretnem primeru za stavbo s poslovno namembnostjo oz. ni zahtevala uvrstitve nepremičnine zavezanca v skupino b6-gostinstvo, zato je njena kasnejša zahteva po upoštevanju poslovne namembnosti v obravnavanem postopku neutemeljena in je z vidika tega upravnega spora nedovoljena tožbena novota.

Toženka je z izpodbijano odločbo zavezancu A.A. (v tem upravnem sporu prizadeti stranki) odmerila nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča (v nadaljevanju NUSZ) za leto 2008 v višini 30,40 EUR. Poleg tega je odločila, da se zavezancu zaradi preveč plačanih akontacij, ki presegajo odmerjeno nadomestilo, vrne 668,84 EUR (glavnica v višini 602,06 EUR in zamudne obresti v višini 66,78 EUR, ki sicer tečejo do dneva vračila). Nadomestilo mu je bilo odmerjeno kot imetniku stanovanja na naslovu ..., za površino v izmeri 71,68 m2 in z namembnostjo a1 – stalno bivanje.

Iz obrazložitve navedene odločbe je razvidno, da je bila izdana v ponovljenem postopku, potem ko je zavezanec uspel s pritožbo zoper prvo odmerno odločbo z dne 19. 8. 2008, v kateri mu je bilo iz naslova uporabe stavbnega zemljišča za „stanovanje v poslovnih prostorih“ odmerjenih 632,46 EUR. V zvezi s tem prvostopenjski organ pojasnjuje, da je pritožbeni organ v svoji odločbi z dne 22. 4. 2009 zavzel stališče – in se pri tem skliceval na sodbo Upravnega sodišča v Ljubljani opr. št. U 1370/2008-6 z dne 26. 3. 2009 (v nadaljevanju sodba U 1370/2008) –, naj prvostopenjski organ v ponovnem postopku pri odmeri upošteva kriterij namembnosti stavbnega zemljišča in zavezancu odmeri nadomestilo, kot velja za lastnike stanovanjskih enot iz skupine a1 – za stalno bivanje ali a2 – počitniški namen. V nadaljevanju upravni organ pojasnjuje posamezne elemente, ki jih je v skladu z določbami občinskega Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča (v nadaljevanju Odlok) upošteval pri odmeri, med drugim lego zemljišča v območju A in namembnost, ki jo je na podlagi 7. člena Odloka opredelil kot namembnost z oznako a1, to je stalno bivanje.

Upravni organ druge stopnje je tožničino pritožbo zoper navedeno odločbo zavrnil. Iz obrazložitve je razvidno, da je bila tožnica v pritožbi mnenja, da bi moral davčni organ prostore zavezanca po namembnosti uvrstiti v skupino a3 – stanovanje v poslovnih prostorih, če drugostopenjski organ tej zahtevi ne bi ugodil, pa v skupino b6 – gostinstvo (hoteli, apartmajski objekti). Pritožbeni organ v zvezi s tem ugotavlja, da je iz opredelitve skupine a3 v Odloku razvidno, da je bilo pri njenem oblikovanju poleg namembnosti za bivanje uporabljeno še dodatno merilo, in sicer vrsta posega, s katerim so ta stanovanja nastala. Konkretno gre za poseg, ki pomeni spremembo namembnosti objekta iz poslovne v stanovanjsko oz. poslovno stanovanjsko ali pa za novogradnjo brez gradbenega dovoljenja. Tovrstni posegi pa po mnenju organa, pri čemer se sklicuje na stališče sodišča v sodbi U 1370/2008, ne predstavljajo kriterija za določanje namembnosti, saj gre tudi v tovrstnih primerih še vedno za stanovanja za stalno ali začasno bivanje. Pri oblikovanju skupine a3 v Odloku kot merilo torej ni bila uporabljena namembnost stavbnega zemljišča, ampak drug kriterij, ki pri izračunu po merilu namembnosti ne bi smel biti uporabljen. V nadaljevanju drugostopenjski organ še pojasnjuje, da prostorov zavezanca podrejeno ni mogoče uvrstiti v skupino b6 – gostinstvo (hoteli, apartmajski objekti), to je med prostore za poslovni namen. Tako pritožničino stališče je namreč v nasprotju z njeno prvotno zahtevo, da naj se prostore uvrsti v skupino a3 – stanovanja v poslovnih prostorih, v katero po 7. členu Odloka sodijo le stanovanjske enote in ne prostori za poslovni namen.

Tožnica se s tako odločitvijo ne strinja. V tožbi navaja, da je upravni organ nepremičnino zavezanca v nasprotju z 8. členom Odloka nepravilno razvrstil v skupino a1, moral pa bi jo v a3 (zemljišče z namembnostjo „stanovanje v poslovnih prostorih“). Pojasnjuje, da gre v konkretnem primeru za stanovanje v poslovnem objektu, ki je bil zgrajen na podlagi odločbe Upravne enote Jesenice št. 351-49/2004-6 z dne 19. 4. 2004. Ker je bilo gradbeno dovoljenje izdano za gradnjo apartmajskega objekta, bi moral organ nepremičnino uvrstiti v skupino a3 in to upoštevati tudi pri točkovanju. Pri tem organ tudi ni upošteval obvezne razlage 7. člena Odloka, ki določa, da se v skupino a3 razvrščajo stanovanjske enote, ki so nastale v objektih, ki so bili na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja zgrajeni kot poslovni objekti (npr. apartmajski hoteli za turistično dejavnost) na območjih, kjer je dopustna tovrstna gradnja, pri čemer namen uporabe (za počitniški ali stalni namen) nista pomembna. V to skupino se razvrščajo tudi poslovni prostori, ki so jih lastniki brez spremembe gradbenega dovoljenja spremenili v stanovanjske enote. Nadalje opozarja, da je bila določba 2. odstavka 8. člena črtana s spremembami Odloka iz leta 2005, zato bi moral upravni organ pri odmeri nadomestila upoštevati namembnost iz gradbenega dovoljenja, ne pa obstoječe namembnosti. Meni tudi, da presoja kriterija, uporabljenega pri opredelitvi skupine a3, ni v pristojnosti upravnega organa, ki bi zato moral upoštevati namembnost nepremičnine, določeno v skupini a3. Zaradi navedenega je upravni organ prve stopnje zmotno uporabil materialno pravo. Če predmetne nepremičnine že ni uvrstil v skupino a3, bi jo na podlagi namembnosti po gradbenem dovoljenju moral uvrstiti vsaj v skupino b6 – zemljišče za poslovni namen, ki med drugim obsega tudi apartmajske objekte. V zaključku tožnica še navaja, da v izpodbijani odločbi niso pojasnjeni razlogi za uvrstitev nepremičnine zavezanca v skupino a1, zaradi česar je ni mogoče preizkusiti. Predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne v ponovno odločanje, toženki pa naloži plačilo pravdnih stroškov (pravilno: stroškov upravnega spora) s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka v odgovoru na tožbo poudarja, da zaradi stališča sodišča v sodbi U 1370/2008 pri odmeri ni mogoče upoštevati določbe Odloka glede skupine a3. Ker Odlok v tem delu ni v skladu z zakonom in ustavo, davčni organ v skladu z določbo 120. člena Ustave RS te določbe ni uporabil pri odmeri. Opozarja še, da tožnica prihaja sama s sabo v nasprotje, ko navaja, da stanovanje spada v skupino a3, ki je glede na 8. člen Odloka uvrščena v širšo skupino A-stanovanjski namen, po drugi strani pa navaja, da naj se stanovanje po namembnosti uvrsti v skupino b6-gostinstvo, ki je uvrščena v širšo skupino B-poslovni namen. Ker se skupini izključujeta, prostorov po namembnosti ni mogoče poljubno uvrstiti v eno izmed glavnih skupin. Navaja še, da je občina v podatkih za odmero navedla, da je treba prostore po namembnosti uvrstiti v skupino a3, v katero pa, kot je razvidno že iz naslova in tudi definicije te skupine v 7. členu Odloka, spadajo le stanovanja in ne poslovni prostori. Ker je iz spisu predloženih dokumentov razvidno, da se je namembnost prostorov spremenila, v konkretnem primeru ni mogoče upoštevati namembnosti iz gradbenega dovoljenja.

A.A. kot prizadeta stranka na tožbo ni odgovoril.

V zadevi je sporno, ali je upravni organ ravnal prav, ko je pri izračunu nadomestila nepremičnino zavezanca po 8. členu Odloka (Uradni vestnik Gorenjske, št. 47/96 in naslednji) točkoval, kot da gre po namembnosti za nepremičnino iz skupine a1 kljub tožničini zahtevi, da se jo točkuje kot a3. Po tožbenih navedbah gre namreč za stanovanje v poslovnem objektu – poslovnem zato, ker je bil na podlagi gradbenega dovoljenja zgrajen kot apartmajski objekt.

Sodišče uvodoma ugotavlja, da je namembnost stavbnega zemljišča ena izmed okoliščin, ki se v skladu z 61. členom ZSZ/84 (Uradni list SRS, št. 18/84 in naslednji) upošteva pri določanju NUSZ. Navedena določba ZSZ/84 in ostale, ki se nanašajo na NUSZ, se v zadevi uporabljajo na podlagi 5. točke 5. odstavka 179. člena Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 110/02 in naslednji; v nadaljevanju ZUreP-1) v zvezi z določbo 1. alineje 56. člena ZSZ/97 (Uradni list RS, št. 44/97 in naslednji). Navedena ureditev ostaja nespremenjena tudi po sprejetju Zakona o prostorskem načrtovanju (Uradni list RS, št. 33/07 in naslednji; ZPNačrt), saj ta v svojem 103. členu ni določil prenehanja veljavnosti določb ZUreP-1 glede plačevanja nadomestila.

Po določbi 5. člena Odloka se za določitev višine nadomestila upoštevajo: a) opremljenost stavbnega zemljišča s komunalnimi in drugimi objekti, napravami ter dejanske možnosti priključitve nanje; b) lega, namembnost ter smotrna uporaba stavbnega zemljišča; c) izjemne ugodnosti v zvezi s pridobivanjem dohodka v gospodarskih dejavnostih in d) večje motnje pri uporabi zemljišč. Višina nadomestila se v skladu s 14. členom Odloka določi tako, da se stanovanjska ali poslovna površina, odmerjena v m2, pomnoži s skupnim številom točk, ugotovljenih po merilih iz 6., 8., 12. in 13. člena, in z vrednostjo točke.

Namembnost stavbnega zemljišča kot eno izmed navedenih meril je točkovno ovrednotena v 8. členu Odloka. Ta razlikuje po namembnosti dve glavni skupini stavbnih zemljišč: A-stanovanjski namen in B-poslovni namen, znotraj njiju pa določa število točk za posamične podrobneje opredeljene namenske skupine (od a1 do a3, od b1 do b7), ki so vsebinsko določene oz. opisane v 7. členu Odloka. Po tej določbi je stanovanjska namembnost, ki je relevantna za obravnavano zadevo, upoštevana v naslednjih skupinah: a1) – stalno stanovanje (bivanje); a2) – počitniški namen, kamor so uvrščene počitniške hiše, počitniška stanovanja in počitniški apartmaji, stanovanjske hiše in stanovanja za začasno prebivanje; a3) – stanovanja v poslovnih prostorih, kamor se uvrščajo stanovanjske enote, nastale v objektih ali delih objekta, ki so bili na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja zgrajeni kot poslovni objekti oz. poslovni prostori. Poleg tega v to skupino spadajo tudi stanovanjske enote ali stanovanjski objekti, zgrajeni brez gradbenega dovoljenja (črne gradnje) in poslovni prostori, ki se ne uporabljajo za poslovni namen, nimajo označbe v skladu z določili Zakona o gospodarskih družbah in nimajo označenega delovnega časa v skladu z veljavnimi predpisi.

Po obvezni razlagi 7. člena Odloka, objavljeni v Uradnem listu RS, št. 98/08, se v skupino a3 med drugim razvrščajo stanovanjske enote, ki so nastale v objektih ali delih objekta, ki so bili na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja zgrajeni kot poslovni objekti (npr. apartmajski hoteli, namenjeni za turistično dejavnost) na območjih, kjer je tovrstna gradnja dopustna, pri čemer lastništvo (fizična ali pravna oseba) ter namen uporabe (za počitniški ali stalni namen) nista pomembna; poleg tega sem spadajo tudi poslovni prostori, ki so jih lastniki brez spremembe gradbenega dovoljenja spremenili v stanovanjske enote. Glede na tožbene navedbe (stanovanje v objektu, zgrajenem kot apartmajski objekt) gre v obravnavani zadevi prav za tak primer, zato bi moral organ po tožničinem stališču za obravnavano stavbno zemljišče, ki leži v območju A, zavezancu po merilu namembnosti iz 8. člena Odloka zaračunati 7000 točk (primerjava: za nepremičnino na istem območju iz skupine a2-počitniški namen je predpisanih 1800 točk, za skupino a1-stalno prebivanje pa 70 točk).

Kot je razvidno iz opisa v 7. členu Odloka in obvezne razlage, kaj vse sodi v skupino a3, ter kot je sodišče ugotovilo že v sodbi U 1370/2008, ki jo povzemata oba upravna organa in se nahaja tudi v javno dostopni informatizirani bazi sodnih odločb tega sodišča, je bila pri oblikovanju te skupine oz. določanju nepremičnin, ki sodijo vanjo, poleg stanovanjske namembnosti upoštevana tudi vrsta posega, s katerim so stanovanja nastala – bodisi da gre za stanovanja, pridobljena s (kasnejšo) spremembo namembnosti brez spremembe gradbenega dovoljenja v sicer legalno zgrajenih poslovnih objektih ali pa za gradnjo stanovanjskih enot ali stanovanjskih objektov brez gradbenega dovoljenja (črne gradnje). Sodišče tudi v tem upravnem sporu ponovno ugotavlja, da skupina a3 ne odraža le merila namembnosti stavbnega zemljišča kot enega od meril iz določbe 61. člena ZSZ/84, na podlagi katere občina v svojem predpisu konkretneje opredeli lastnosti zemljišč, ki jih nato upošteva pri izračunu NUSZ, ampak tudi druge spremljajoče okoliščine, kot npr. dejstvo nelegalnosti posega (gradnja, sprememba namembnosti brez gradbenega dovoljenja), čeprav je za to predvideno ukrepanje v drugih postopkih (npr. inšpekcijskih po 152. člen ZGO-1). Poenostavljeno povedano: sprejemljivost posega, s katerim se ustvari objekt ali prostor v njem, ki je sicer namenjen bivanju, ne odraža merila namembnosti stavbnega zemljišča, ki ima, kot rečeno, po opredelitvi v 8. členu Odloka skupni imenovalec v stanovanjskem ali v poslovnem namenu, pa tudi že navedeni 14. člen Odloka loči površino le na stanovanjsko ali poslovno. Z oblikovanjem skupine a3 je normodajalec uvedel merilo, ki ni namembnost iz 61. člena ZSZ/84, zato je kot tako nezakonito predstavljeno v 7. in točkovano v 8. členu Odloka, kar ima za posledico, da ga pri izračunu ni mogoče upoštevati v okviru merila namembnosti stavbnega zemljišča.

Glede na navedeno je upravni organ ravnal prav, ko je v obravnavanem primeru določbi 7. in 8. člena Odloka uporabil tako, da je v skladu s stališčem sodišča iz sodbe U 1370/2008 o nezakonitosti skupine a3 kot konkretizacije merila po namembnosti stavbnega zemljišča, nepremičnino zavezanca uvrstil v skupino a1-stalno bivanje.

Prav tako se sodišče ne strinja s tožbenim stališčem, da je nepravilno sklicevanje upravnega organa na nedopustnost uporabe posameznih meril za oblikovanje skupine a3 in posledično uvrstitev spornega stanovanja v skupino a1, ker presoja kriterija za določanje namembnosti ni v njegovi pristojnosti. To presojo je namreč opravilo sodišče v že navedeni sodbi v zvezi z odmero NUSZ glede stanovanja v objektu, zgrajenem kot hotelsko apartmajski objekt, in v zvezi z uporabo istih določb Odloka ter skupine a3. Upravni organ je torej v obravnavanem postopku upošteval stališče sodišča glede uporabe materialnega prava, ko je odločal v zadevi z bistveno podobnim dejanskim in pravnim stanjem, zato ne gre za položaj, ko bi po lastni presoji odklonil uporabo nižjega predpisa (Odloka), ker ta po njegovem mnenju ne bi bil v skladu z 61. členom ZSZ/84. Ob tem sodišče še dodaja, da tudi v primeru, ko bi se glede tega tožbenega razloga strinjalo s tožnico, tožbi ne bi moglo ugoditi, saj bi na ta način odpravilo glede na predhodno navedene razloge materialnopravno pravilno odločitev.

V skladu z določbo 404. člena Zakona o davčnem postopku (Uradni list RS, št. 117/06 in naslednji; v nadaljevanju ZDavP-2) davčni organ določi zavezancem NUSZ na podlagi podatkov občine do 31. marca za tekoče leto oz. v 3 mesecih po prejemu podatkov, ki mu jih posreduje občina.

Upravni organ druge stopnje v obrazložitvi svoje odločbe poudarja, da je občina sama navedla, naj se v obravnavanem primeru prostori zavezanca uvrstijo v skupino stanovanja v poslovnih prostorih, torej a3. Tožnica te trditve ne izpodbija, kar pomeni, da je tožnica sama opredelila obravnavano stavbno zemljišče kot zemljišče s stanovanjsko in ne poslovno namembnostjo. Navedeno ugotavlja tudi sodišče po vpogledu v upravne spise, in sicer da je tožnica tudi po pritožbi zavezanca zoper prvo odmerno odločbo z dne 19. 8. 2008 v svojem mnenju z dne 1. 10. 2008 glede navedene pritožbe izrecno navedla, da gre za stanovanje, ki ga je treba uvrstiti v skupino a3, enako pa tudi v ponovljenem postopku v mnenju z dne 23. 6. 2009, ki ga je dala na poziv z dne 16. 6. 2009 in kateremu je organ priložil tudi drugostopenjsko odločbo. Ker je tožnica nato šele v pritožbi zoper izpodbijano odločbo podrejeno predlagala, naj se stavbno zemljišče uvrsti v skupino b6-gostinstvo, torej za poslovni namen, je pritožbeni organ pravilno zavrnil tak njen predlog.

Zato na odločitev v zadevi ne more vplivati tožbeno stališče, da je pri ugotavljanju namembnosti stavbnega zemljišča odločilna namembnost, kot je opredeljena v gradbenem dovoljenju in da je bilo za objekt, v katerem ima zavezanec stanovanje, izdano gradbeno dovoljenje za gradnjo apartmajskega objekta. Ob takem stališču bi morala tožnica glede na navedeno določbo 404. člena ZDavP-2 že sama davčnemu organu posredovati podatek, da gre v konkretnem primeru za stavbo s poslovno namembnostjo oz. zahtevati uvrstitev nepremičnine zavezanca v skupino b6-gostinstvo, saj se po 7. členu Odloka v to skupino med drugim uvršča tudi dejavnost hotelov, /.../ in druge nastanitvene zmogljivosti za krajši čas (oddajanje sob, apartmajski objekti). Ker tega ni storila niti do izdaje izpodbijane odločbe v ponovljenem postopku, čeprav je to možnost imela in je bila seznanjena s stališčem pritožbenega organa ter bistvenimi razlogi sodbe U 1370/2008, je njena kasnejša zahteva po upoštevanju poslovne namembnosti v obravnavanem postopku neutemeljena in je z vidika tega upravnega spora nedovoljena tožbena novota. Po določbi 3. odstavka 20. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06 in naslednji; v nadaljevanju ZUS-1) stranke v upravnem sporu namreč ne smejo navajati dejstev in predlagati dokazov, če so to možnost imele v postopku pred izdajo akta.

Pri tem sodišče še dodaja, da protislovnost tožbe, ki na eni strani vztraja pri upoštevanju stanovanjske namembnosti iz skupine a3-stanovanje v poslovnih prostorih, na drugi strani pa trdi, da bi morala biti pri odmeri upoštevana poslovna namembnost, kot je opredeljena v gradbenem dovoljenju (apartmajski objekt), le potrjuje ugotovitev, da pri opredelitvi skupine a3 kot merilo dejansko ni bila upoštevana (samo) namembnost stavbnega zemljišča.

Neutemeljeno je tudi stališče, da izpodbijane odločbe ni mogoče preizkusiti, ker niso navedeni razlogi za uvrstitev nepremičnine v skupino a1. Razlogi za tako odločitev prvostopenjskega organa so namreč pojasnjeni s tem, ko organ povzema napotke oz. vsebino pritožbene odločbe z dne 26. 5. 2009, s katero je drugostopenjski organ odpravil prejšnjo prvostopenjsko odločbo z dne 19. 8. 2008. Pri tem je povzeto tudi stališče, naj prvostopenjski organ v ponovljenem postopku ob upoštevanju merila namembnosti stavbnega zemljišča zavezancu odmeri nadomestilo, kot velja za lastnike stanovanjskih enot iz a1-stalno bivanje ali a2-počitniški namen, v nadaljevanju pa navedeni bistveni razlogi sodbe U 1370/2008 glede skupine a3. Ker je iz izreka razvidno, da zavezanec prebiva na naslovu predmetnega stanovanja, je logična uvrstitev njegove nepremičnine v skupino a1.

Glede na navedeno je sodišče ugotovilo, da tožba ni utemeljena, zato jo je v skladu z določbo 1. odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo. Ker je bila v zadevi sporna uporaba določb 7. in 8. člena Odloka glede skupine a3, ne pa tudi za odločitev pomembno dejansko stanje (da je bilo predmet odmere NUSZ stavbno zemljišče, za katerega je tožnica upravnemu organu posredovala podatek o stanovanjski namembnosti), zaradi česar v tem upravnem sporu tudi ni bilo mogoče upoštevati sklicevanja na poslovno namembnost (2. alineja 2. odstavka 59. člena ZUS-1), je sodišče o zadevi odločilo na seji.

Opr. št: I U 458/2010, ECLI:SI:UPRS:2010:I.U.458.2010

Opr. št: I U 460/2010, ECLI:SI:UPRS:2010:I.U.460.2010

Opr. št: I U 621/2010, ECLI:SI:UPRS:2010:I.U.621.2010

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

sodba I U 314/2010, enako tudi I U 315/2010, I U 405/2010, I U		  406/2010, I U 457/2010, I U 459/2010, I U 461/2010, I U 462/2010,     		  I U 463/2010, I U 615/2010, I U 616/2010, I U 617/2010, I U 			  618/2010,I U 619/2010