sodba U 229/2007
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2007-04-11

ŠOLSTVO - UPRAVNI SPOR - UPRAVNI POSTOPEK

načelo zaslišanja stranke - učinkovito pravno sredstvo - dostop do sodišča

Po ustaljeni upravno-sodni praksi morajo odločbe, ki so izdane v postopkih, v katerih se organ opira na mnenje zdravniških in drugih izvedenskih komisij, v obrazložitvi vsebovati tudi bistveno dejansko stanje in razloge za odločitev, ki so izvedeniško komisijo vodile pri končnem sklepanju in za katere uradna oseba, ki vodi postopek, meni, da so podlaga za odločitev. Četudi iz določila 31. člena ZUOPP in določb o pritožbenem postopku izrecno ne izhaja, da imajo starši otroka pravico, da se pred izdajo odločbe izrečejo do ugotovljenih dejstev in okoliščin, ki so pomembne za odločbo, je treba upoštevati, da je to bistvena procesna pravica strank po ZUP katere nespoštovanje pomeni bistveno kršitev določb postopka.

Tožbi se ugodi in se izpodbijana odločba tožene stranke št... z dne 23. 12. 2006 odpravi in se zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek.

Zavod Republike Slovenije za šolstvo je kot prvostopenjski organ na podlagi Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (ZOFVI, Uradni list RS, št. 12/96, 23/96, 22/2000, 64/2001, 108/2002, 34/2003, 79/2003, 65/2003) in Pravilnika o določitvi območnih enot Zavoda Republike Slovenije za šolstvo za začasno izvajanje nalog ministrstva, pristojnega za šolstvo, ki jih določa Zakon o usmerjanju otrok s posebnimi potrebami (Uradni list RS, št. 65/2005) ter na podlagi 40. člena, prvega odstavka 23. člena in 31. člena Zakona o usmerjanju otrok s posebnimi potrebami (ZUOPP, Uradni list RS, št. 54/2000) odločil, da se sina tožnikov usmeri v prilagojen izobraževalni program z nižjim izobrazbenim standardom, da ostane vključen v Osnovno šolo v A., oddelek s prilagojenim programom in da se odločba preveri po uradni dolžnosti do maja 2009. Prvostopenjski organ je tudi odločil, da se z dokončnostjo te odločbe nadomesti odločba št...., ki jo je dne 30. 6. 2003 v zadevi usmerjanja A.A. izdal Zavod RS za šolstvo. V obrazložitvi prvostopenjske odločbe organ pravi, da je dne 30. 6. 2003 Zavod RS za šolstvo v predmetni zadevi izdal odločbo št..., s katero je odločil, da se A.A. glede na vrsto in stopnjo primanjkljaja, ovire oziroma motnje razvrsti po 3.a členu in 5. členu v povezavi z 9. členom Pravilnika o razvrščanju in razvidu otrok, mladostnikov in mlajših polnoletnih oseb z motnjami v telesnem in duševnem razvoju, da se ga usmeri v prilagojeni program z nižjim izobrazbenim standardom, da se ga vključi v Osnovno šolo v kraju A. - oddelek s prilagojenim programom in da se odločba ponovno preveri po uradni dolžnosti do maja 2006. To pomeni, da je bilo potrebno po uradni dolžnosti preveriti ustreznost usmeritve, ki je določena v odločbi. Prvostopenjski organ pravi, da je na podlagi 21. člena ZUOPP pridobil strokovno mnenje Komisije za usmerjanje otrok s posebnimi potrebami pri Zdravstvenem domu v B. Komisija je dne 24. 4. 2006 izdala strokovno mnenje št... z dne 12. 5. 2006, iz katerega je razvidno, da je otrok glede na vrsto in stopnjo primanjkljaja, ovire oziroma motnje po Pravilniku o organizaciji in načinu dela komisiji za usmerjanje otrok s posebnimi potrebami ter o kriterijih za opredelitev vrste in stopnje primanjkljajev, ovir oziroma motenj otrok s posebnimi potrebami (Pravilnik, Uradni list RS, št. 54/03, 93/04, 97/05 in 25/06) opredeljen kot otrok z več motnjami in sicer kot otrok z lažjo motnjo v duševnem razvoju in kot otrok z lažjimi govorno - jezikovnimi motnjami. Komisija je na podlagi ugotovitev predlagala, da se A.A. usmeri v prilagojen izobraževalni program z nižjim izobrazbenim standardom in sicer na podlagi 13. člena Pravilnika, ki določa, da se v ta program lahko usmerjajo tudi otroci z lažjimi motnjami v duševnem razvoju. Sklicuje se tudi na 24. in 32. člen Pravilnika.

V pritožbi sta tožnik uveljavljala, da je mnenje Komisije za usmerjanje otrok s posebnimi potrebami št... izrazito skopo in je bilo izdelano brez pregleda A.A. in je bilo narejeno na podlagi povsem pavšalne ocene preteklih let, ni pa upoštevalo trenutnega stanja. Prav tako se o duševnem stanju in govornih sposobnostih A.A. nista mogla izreči vlagatelja pritožbe. Glede na to, da ima uvrstitev v tovrstni program izobraževanja dolgoročne posledice na otrokovo življenje, je nujno potrebno, da se odločitev o tem izda le na podlagi natančne ocene otrokovega duševnega razvoja in govornih sposobnosti. To pa je mogoče le na podlagi ustreznega osebnega pregleda otroka ter ob podaji mnenja otrokovih staršev.

Z izpodbijano odločbo je tožena stranka zavrnila pritožbo tožnikov. Sklicuje se na določilo 23. člena ZUOPP in pravi, da je Komisija za usmerjanje druge stopnje temeljito proučila dokumentacijo komisije za usmerjanje prve stopnje, seznanila pa se tudi s poročilom Osnovne šole v A. z dne 30. 6. 2006. Na podlagi strokovnih ugotovitev komisije za usmerjanje prve stopnje, na podlagi šolskega poročila, pregleda otroka in pogovora s starši, komisija za usmerjanje druge stopnje potrjuje mnenje prvostopne komisije in ugotavlja, da gre pri dečku za lažjo motnjo v duševnem razvoju in specifično motnjo jezika, branja in pisanja. Glede na ugotovitve je usmeritev v prilagojen izobraževalni program z nižjim izobrazbenim standardom utemeljena in smiselna, otrok ostane vključen v Osnovno šolo v A., oddelek s prilagojenim programom, ustreznost usmeritve pa se bo preverila maja 2009. Tožena stranka pravi, da je sledila mnenju Komisije za usmerjanje druge stopnje in ugotavlja, da ima otrok z lažjo motnjo v duševnem razvoju in je zanj najprimernejši program, ki sta ga v postopku usmeritve predlagali v strokovnih mnenjih obe komisiji. Usmeritev v prilagojen izobraževalni program z nižjim izobrazbenim standardom in vključitev v osnovno šolo s prilagojenim programom je utemeljena, ustreznost usmeritve pa se preveri maja 2009. Tožena stranka še pravi, da se na izvedeniško mnenje komisije za usmerjanje v pritožbenem postopku sklicuje kot na dokaz pri odločitvi in pravi, da ga v najpomembnejših točkah tudi povzema. Mnenje strokovne komisije tako prvostopne kot drugostopne je v skladu z listinami oziroma strokovnimi mnenji posameznih strokovnjakov (članov strokovne komisije) in je prepričljivo. V nadaljevanju obrazložitve pa tožena stranka pojasnjuje, kaj določa ZUOPP, kje so določeni kriteriji za razvrščanje otrok s posebnimi potrebami in kaj določajo posamezne določbe Pravilnika o organizaciji in načinu dela komisije za usmerjanje otrok s posebnimi potrebami ter o kriterijih za opredelitev vrste in stopnje primanjkljajev, ovir in motenj otrok s posebnimi potrebami.

V tožbi tožnika pravita, da se je tožena stranka pri obravnavi pritožbe tožečih strank oprla na poročilo Osnovne šole v A. z dne 30. 6. 2006 in na strokovno oziroma izvedeniško mnenje komisije za usmerjanje druge stopnje. Tožečima strankama pa niti poročilo Osnovne šole v A. z dne 30. 6. 2006 niti izvedeniško mnenje komisije za usmerjanje druge stopnje nista bili vročeni in se tožeči stranki do teh listin nista mogli opredeliti. Tožena stranka v svoji odločbi sicer navaja, da se na izvedeniško mnenje komisije za usmerjanje druge stopnje sklicuje kot na dokaz in da ga v najpomembnejših točkah tudi povzema. Dejansko pa v razlogih niti z enim stavkom ni navedeno, kakšno naj bi bilo omenjeno izvedeniško mnenje, na osnovi česa komisija zaključuje, da gre pri A.A. za lažjo motnjo v duševnem razvoju, katere metode in postopke naj bi omenjena komisija uporabila oziroma izvedla za svoje zaključke, zakaj naj bi pri A.A. šlo za motnjo jezika, branja in pisanja in ali je takšna motnja zares takšna, da terja usmeritev A.A. v izobraževalni program z nižjim izobrazbenim standardom. Menita, da izpodbijane odločbe ni mogoče vsebinsko preizkusiti, zato je podana absolutno bistvena kršitev določb upravnega postopka. Pravita, da kot starša A.A. še vedno nista prejela pravih odgovorov, zakaj naj bi bilo za njunega sina najprimerneje, da obiskuje izobraževalni program z nižjim izobrazbenim standardom, čeprav utegne takšna odločitev tožene stranke dolgoročno vplivati na življenje njunega sina. Tožeči stranki predlagata, da sodišče njuni tožbi ugodi, izpodbijano odločbo tožene stranke odpravi in zadevo vrne toženi stranki v ponoven postopek.

V odgovoru na tožbo tožena stranka pojasnjuje naslednje:

Komisija za usmerjanje druge stopnje je pregledala dokumentacijo komisije za usmerjanje prve stopnje in poročilo Osnovne šole v A. ter na podlagi študije celotne dokumentacije odločila, da je potreben ponovni psihološki, defektološki in psihiatrični pregled otroka in pogovor s starši. Iz poročila Osnovne šole v A. izhaja, da je A.A. v letošnjem šolskem letu zaključil tretji razred devetletke in je večino standardov znanja dosegel razen pri slovenščini. Snov matematike je osvajal individualno s pomočjo didaktičnega materiala in ponazoril. Večje težave so se pojavile pri osvajanju števil in številk, pri štetju in zapisu do dvajset še ni povsem siguren in računske operacije rešuje s pomočjo prstov. Poslušano enostavno tekstno nalogo reši z individualno pomočjo, težave so pri izgovoru števil, novih pojmov, izrazov, osvojeno snov hitro pozabi, potrebno je veliko ponavljanja in utrjevanja. Ima izrazito slabe in dobre dni pri delu, pogosto se med delom zamisli, je je nekje v svojem svetu. Rabi veliko motivacije za delo, k sodelovanju ga je težko pritegniti, je trmast, učiteljevo pomoč pa pogosto grobo odkloni. Pri slovenščini je napredoval v govoru, čeprav ta še ni povsem oblikovan in je v preprostem pogovoru še večkrat nerazumljiv. Samostojno zapiše le kratke besede, pri zapisu posameznih glasov ni siguren, jih zamenjuje in šumnikov še ne loči od sičnikov. Posamezne glasove včasih uspe povezati v zlog. O branju še ni mogoče govoriti. Slišano besedilo razume ustno, odgovori z besedo, besedni zaklad je skromen, razumevanje določenih besednih zvez je slabše. Pri spoznavanju okolja je uspešnejši pri temah, ki so mu bližje, težje pa osvaja nova področja in nove pojme. Dokaj uspešen je na likovnem področju, kjer je vztrajen, vendar premalo natančen, učiteljevih navodil ne upošteva in dala po svoje.

Iz mnenja izdelanega dne 8. 11. 2006 na podlagi psihološkega pregleda, ki ga je z otrokom opravila B.B. (spec.klin.psih.) je razvidno, da so na grafomotoričnih preizkusih izražene težave s finomotoriko in vizualno motorično koordinacijo ter perseverativnosti. Pri verbalnih preizkusih izstopajo težave z razumevanje in izražanjem, poznavanje besed in pojmov je zelo slabo, prav tako tvorba stavkov. Testni dosežki so na spodnji meji lažje motnje v razvoju. Iz mnenja izdelanega dne 8. 11. 2006 na podlagi defektološkega pregleda, ki ga je z otrokom opravila C.C., (prof. defektologije), je razvidno, da ima deček učne težave, ki izhajajo iz splošnega kognitivnega zaostanka in znatnega zaostanka na področju govora in jezika. Veščine branja in pisanja je začel osvajati, pri reševanju nalog ob slikah in konkretnih materialih prevladujejo učne strategije, ki so tipične za otroke z lažjo duševno prizadetostjo. Iz mnenja izdelanega dne 8. 11. 2006 na podlagi psihiatričnega pregleda, ki ga je z otrokom opravil prim. Č.Č. (dr. med. spec. psihiater) je razvidno, da gre nedvomno pri dečku za lažjo motnjo v duševnem razvoju. Z očetom ml. A.A. se je glede pričakovanj staršev o nadaljnjem šolanju otroka in njegove prihodnosti pogovorila socialna delavka D.D. Preko vprašanj je z odgovori potrdil zbrane anamnestične podatke iz dokumentacije, pridobljene od komisije prve stopnje. Izrazil je obžalovanje, da so otroka pred vstopom v šolo redno pošiljali v vrtec in v obravnavo v Ljubljano, saj bi po njegovem mnenju v nasprotnem primeru ostal v redni šoli. Poskušala mu je utemeljiti, da je že v predšolskem obdobju bila ugotovljena govorno jezikovna motnja in je bil otrok usmerjen v program za predšolske otroke s prilagojenim izvajanjem in dodatno strokovno pomoč in je bil deležen dodatne pomoči na jezikovno govornem področju. Člani komisije za usmerjanje druge stopnje so dne 8. 11. 2006 opravili tudi razgovor s staršema in jima predstavili poročilo Osnovne šole iz A. in rezultate pregledov ter jima razložili otrokove težave pri učenju. Seznanili so ju tudi s predlogom, da otrok nadaljuje izobraževanje v prilagojenem programu z nižjim izobrazbenim standardom, saj glede na opisane težave nikakor ne bi bil uspešen v rednem programu osnovne šole. S poročilom šole kot tudi s strokovnim mnenjem komisije za usmerjanje sta bila starša v postopku seznanjena dne 8. 11. 2006.

Po določilu 1. odstavka 20. člena ZUOPP se za odločanje v postopkih usmerjanja v programe vzgoje in izobraževanja uporabljajo določbe zakona, ki ureja splošni upravni postopek, če s tem zakonom ni drugače določeno. V predmetni zadevi je šlo za postopek, v katerem je bila odločba na prvi stopnji izdana na podlagi določila 2. odstavka 31. člena ZUOPP, saj je šlo za postopek preverjanja ustreznosti usmeritve glede na določbo z dne 30. 6. 2003. Tudi za takšno odločbo veljajo pravila o obveznih sestavinah odločbe po ZUP, ker ZUOPP tega izrecno ne izključuje. Po določilu 1. odstavka 214. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP, Uradni list RS, št. 22/2005) mora obrazložitev odločbe obsegati ugotovljeno dejansko stanje (2. točka) in razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo (5. točka). Izpodbijana odločba tega nima. Po ustaljeni upravno-sodni praksi morajo odločbe, ki so izdane v postopkih, v katerih se organ opira na mnenje zdravniških in drugih izvedenskih komisij, v obrazložitvi vsebovati tudi bistveno dejansko stanje in razloge za odločitev, ki so izvedeniško komisijo vodile pri končnem sklepanju in za katere uradna oseba, ki vodi postopek, meni, da so podlaga za odločitev. Stranka ima namreč pravno sredstvo (23. člen Ustave v zvezi z določilom 1. odstavka 157. člena ustave) zoper odločbo upravnega organa, ne pa zoper izvedeniška mnenja. To velja tudi v konkretnem primeru, zato tožena stranka ne zadosti pravilom iz 2. in 5. točke 1. odstavka 214. člena ZUP, če samo navede, kakšen je sklep zdravniške komisije in da je tožena stranka temu mnenju v celoti sledila. Tožena stranka je to, kar manjka v obrazložitvi izpodbijane odločbe, navedla v odgovoru na tožbo. Vendar pa po ustaljeni upravno-sodni praksi navedene bistvene pomanjkljivosti v obrazložitvi izpodbijane odločbe ni mogoče odpraviti z odgovorom na tožbo, saj morajo biti dejansko stanje in odločilni razlogi za odločitev v odločbi, tožena stranka pa lahko v odgovoru na tožbo le dodatno pojasnjuje tisto, kar je vsebovano v obrazložitvi odločbe. Tudi Vrhovno sodišče RS je v zadevi I Up 407/2005 z dne 18. 5. 2005 v podobni zadevi v zvezi z ZUOPP odločilo, da "mora izvedenski izvid in mnenje, na katerem odločba temelji, tožena stranka ustrezno povzeti v odločbo (dejansko stanje), še prej pa je treba z njim seznaniti stranko (194. člen ZUP)."

Ob tem sodišče pripominja, da v ponovnem postopku tožena stranka ne sme selektivno in nekritično povzeti vsega, kar je v poročilih, ki jih jemlje za podlago odločitvi; sodišče pri tem misli na opažanja iz poročila osnovne šole, ki jih je tožena stranka povzela v odgovoru na tožbo, da ima fant "izrazito slabe in dobre dni pri delu, da se pogosto zamisli in je nekje v svojem svetu". Splošno znano dejstvo je, da navedeno samo po sebi ne more pomeniti razlogov za ugotovitev motenj, ki narekujejo usmeritev v prilagojeni program, še posebej če iz istega mnenja izhaja tudi, da je "otrok motiviran, da ga likovna tehnika pretegne, da se pri tem potrudi, da je individualist in da je inovativen pri konstruiranju z različnimi materiali".

Druga procesna napaka, ki jo je storila tožena stranka pa se nanaša na udeležbo tožnikov v upravnem postopku. Četudi iz določila 31. člena ZUOPP in določb o pritožbenem postopku izrecno ne izhaja, da imajo starši otroka pravico, da se pred izdajo odločbe izrečejo do ugotovljenih dejstev in okoliščin, ki so pomembne za odločbo, je treba upoštevati, da je to bistvena procesna pravica strank po ZUP (1., 3. in 4. odstavek 9. člena, 1. odstavek 7. člena, 138. člen, 4. odstavek 146. člena ZUP), katere nespoštovanje pomeni bistveno kršitev določb postopka (2. in 3. točka 2. odstavka 237. člena ZUP in 3. odstavek 27. člena ZUS-1). Ker ZUOPP izrecno ne določa, da starši otroka, ki je subjekt usmerjanja, nimajo te pravice, iz pomena pravice do sodelovanja stranke v postopku v sistemu določb ZUP in iz pomena predmetne zadeve za starše in mladoletnega otroka izhaja, da je treba procesne določbe ZUOPP glede sodelovanja strank v postopku uporabljati skupaj z določbami ZUP. V konkretni zadevi pride v poštev poseben ugotovitveni postopek, pri čemer pa iz že citirane sodbe Vrhovnega sodišča izhaja, da morajo biti starši pred izdajo odločbe seznanjeni in morajo imeti možnost, da se izrečejo glede izvedeniškega mnenja tudi na podlagi 194. člena ZUP. V predmetni zadevi starši te možnosti sodelovanja v postopku po 194. členu oziroma po 3. oddelku XII. Poglavja A. ZUP niso imeli. Iz podatkov v spisu in pojasnil v odgovoru na tožbo izhaja, da je komisija druge stopnje v mnenju navedla, da "je s predlogom seznanila tudi starša, ki sta po začetnem nasprotovanju na koncu, po vtisu komisije, sprejela predlagano usmeritev", da je socialna delavka napravila povzetek pogovora s starši v vlogi z dne 8. 11. 2006 in da je uradna oseba napravila uradni zaznamek z dne 8. 11. 2006 o tem, kako je potekal pogovor med člani komisije in tožnikoma. S tem tožnikoma ni bila zagotovljena udeležba v upravnem postopku v smislu navedenih določb ZUP iz 194. in 3. odstavka 146. člena ZUP.

Na tej podlagi je sodišče tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek (3. točka 1. odstavka 64. člena ZUS-1). Tožena stranka mora izdati nov upravni akt v 30 dneh od prejema sodbe. Pri tem je vezana na pravno mnenje sodišča, ki zadevajo postopek.

Sodišče ni odločilo na podlagi glavne obravnave po 3. odstavku 59. člena ZUS-1 (v zvezi z določilom 2. odstavka 105. člena ZUS-1) iz razloga, ker izpodbijana odločba ni nezakonita samo zaradi tega, ker strankama ni bila dana možnost udeležbe v postopku in da bi se izrekla o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločitev (1. in 2. alineja 3. odstavka 59. člena ZUS-1), ampak je izpodbijana odločba nezakonita tudi zaradi kršitve 2. in 5. točke 1. odstavka 214. člena ZUP, kar pa je razlog iz 2. točke 1. odstavka 64. člena ZUS-1. Določilo 3. odstavka 59. člena ZUS-1 je treba namreč uporabljati v povezavi z določilom 2. odstavka 59. člena ZUS-1, ker se določilo 3. odstavka tega člena uporablja neodvisno samo od določila 1. odstavka tega člena, ne pa tudi neodvisno od 2. odstavka 59. člena ZUS-1. Poleg tega zahtevek tožečih strank ni bil postavljen tako, da sodišče odloči o pravici in tožeči stranki glavne obravnave nista zahtevali.

ZUP člen 237,  146,  194,  214,  7,  9,  138,  237,  146,  194,  214,  7,  9,  138.  ZUOPP člen 20,  31.  ZUS-1 člen 59,  59/2,  59/3,  59/3,  59,  59/2.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.