Sodba I U 1483/2009
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-10-13

vodno povračilo - zakonitost uredbe - merila za določitev višine vodnega povračila - določitev cene za osnovo vodnega povračila - pravna praznina

Določbe 5., 6. in 9. člena Uredbe o vodnih povračilih ne uvajajo novih ali drugačnih kriterijev za izračun vodnega povračila, ki ne bi imeli podlage v določbah 124. člena ZV-1.

Iz določb ZV-1 izhaja načelo, po katerem naj se s plačilom za rabo vodnega dobra zagotovi povrnitev stroškov, zaradi česar mora biti to upoštevano pri določanju cene za osnovo vodnih povračil.

Cena za osnove vodnih povračil za rabo vode, naplavin in vodnih zemljišč za leto 2008, je bila v nasprotju z 8. členom Uredbe, po katerem ceno določi Vlada do 31. decembra tekočega leta za naslednje leto, določena šele s Sklepom, objavljenim v Uradnem listu RS dne 4. 3. 2008. Stališče tožeče stranke, da do uveljavitve Sklepa Vlade cena ni bila določena, je točno. Vendar nastala pravna praznina nasprotuje zakonski ureditvi in jo je zato treba zapolniti. Ker je s Sklepom Vlade določena cena povsem enaka tisti, ki je veljala za predhodno obdobje (leto 2007), je po presoji sodišča tudi za obdobje, ko cena ni bila določena, treba uporabiti tisto, ki ustreza ceni, določeni s Sklepom Vlade.

Zahtevek tožeče stranke za povračilo stroškov postopka se zavrne.

Z izpodbijano odločbo je Agencija RS za okolje kot prvostopni organ tožeči stranki za leto 2008 odmerila vodno povračilo za HE ... v znesku 148 475,34 EUR (1. točka izreka) ter ugotovila, da so bile za leto 2008 zaračunane in že plačane akontacije v isti višini (2. in 3. točka izreka).

Kot izhaja iz obrazložitve prvostopne odločbe, je podlaga za njeno izdajo 12. člen Uredbe o vodnih povračilih (Uradni list RS, št. 103/02 in 122/07, v nadaljevanju Uredba). Vodno povračilo se plačuje med letom v obliki mesečnih akontacij (14. člen Uredbe) in odmeri na podlagi napovedi, ki jo mora zavezanec vložiti do konca januarja tekočega leta za preteklo leto (10. člen Uredbe). Na podlagi podatkov iz napovedi za plačilo vodnega povračila je bilo v obravnavanem primeru vodno povračilo tožnici odmerjeno skladno z določili 5., 6. in 9. člena Uredbe in ob upoštevanju Sklepa o določitvi cene za osnove vodnih povračil za rabo vode, naplavin in vodnih zemljišč za leto 2008 (Uradni list RS, št. 22/08, v nadaljevanju Sklep Vlade). Glede načina odmere oz. izračuna se obrazložitev sklicuje na izračun, ki je priloga odločbe.

Tožeča stranka je zoper navedeno odločbo vložila pritožbo, v kateri je smiselno navajala, da je bilo vodno povračilo odmerjeno na podlagi Uredbe, v kateri pa ni upoštevano temeljno načelo povrnitve stroškov pri odmeri vodnega povračila, povezanih z obremenjevanjem voda, kot ga določa Zakon o vodah (Uradni list RS, št. 67/02, 110/02, 2/04, 10/04, 41/04 in 57/08, v nadaljevanju ZV-1). To je v nasprotju s pooblastili, ki jih daje zakon Vladi, in po katerih bi bilo potrebno pri odmeri vodnega povračila predhodno ugotoviti oškodovanje zaradi obremenjevanja voda in pri odmeri ne upoštevati le razpoložljivega gravitacijskega potenciala vode v skladu s pridobljeno vodno pravico. Prvostopni organ bi moral zato pri odmeri vodnega povračila upoštevati le določbe ZV-1, saj vezanost upravnega organa na podzakonske akte ni absolutna, če podzakonski predpis ni v skladu z ustavo ali zakonom.

V obrazložitvi odločbe o pritožbi, s katero je Ministrstvo za okolje in prostor RS kot drugostopni organ pritožbo tožeče stranke zavrnilo, se navaja, da je za HE ... prvostopni organ tožeči stranki na podlagi določb Uredbe odmeril vodno povračilo glede na letno količino elektrike in količino odvzete vode iz vodnih virov v letu 2008, in sicer na podlagi podatkov, ki jih je tožeča stranka navedla v napovedi za plačilo vodnega povračila za leto 2008. Uredba v 2. in 7. alinei 6. člena določa, da je osnova za obračunavanje vodnega povračila za rabo vode za tehnološke namene količina iz vodnih virov odvzete vode, izražena v m3 in, za proizvodnjo elektrike v hidroelektrarni ali hidroelektrarni do 10 MW, potencialna energija vode, ki je razpoložljiva za proizvodnjo elektrike v skladu s pridobljeno vodno pravico, izraženo v MWh. Po 1. odstavku 5. člena Uredbe pa se določi višina vodnega povračila na podlagi letnega obsega rabe vode, ki jo določa vodna pravica. Vodno povračilo se odmeri po določbi 12. člena Uredbe z odločbo na podlagi podatkov, ki jih navede zavezanec v napovedi za odmero vodnega povračila. Glede na navedene določbe Uredbe in napoved za plačilo vodnega povračila za leto 2008 je prvostopni organ po presoji drugostopnega organa v konkretnem primeru pravilno odmeril vodno povračilo in izdal izpodbijano odločbo. V zvezi s pritožbenimi ugovori glede sprejemanja podzakonskih aktov, prekoračenja pooblastila Vlade pri sprejemanju Uredbe in mnenja o vezanosti upravnega organa na podzakonske akte pa drugostopni organ pojasni, da se te pritožbene navedbe ne nanašajo na postopek in odmero vodnega povračila z izpodbijano odločbo in še, da je Uredba veljaven predpis, ki ga mora upravni organ upoštevati pri odločanju o pravicah in obveznostih v upravnem postopku in ni pooblaščen presojati njene skladnosti z zakonom in Ustavo RS.

Tožeča stranka se s takšno odločitvijo ne strinja. Kot izhaja iz obširnih tožbenih navedb, meni, da Uredba glede razčlenitve kriterijev in ugotavljanja višine vodnega povračila kot tudi glede upoštevanja načela povrnitve stroškov ter določitve načina upoštevanja kriterijev socialne, gospodarske in geografske narave območja, na katerem se izvaja vodna pravica, nima podlage v ZV-1 oziroma v 124. členu tega zakona. Zato je obveznost za plačilo vodnega povračila glede bistvenih sestavin urejena mimo zakona (originarno), čeprav gre za dajatev in s tem za vsebine, ko jih je mogoče urejati le z zakonom (87. in 147. člen Ustave RS). Sklicuje se na Zakon o spremembah in dopolnitvah zakona o vodah (Uradni list RS, št. 57/08, v nadaljevanju ZV-1A), s katerim je bil spremenjen prav 124. člen ZV-1, v katerem je načelo povrnitve stroškov podrobneje opredeljeno in s katerim so kot upoštevni stroški določeni (1.) stroški izvajanja javnih služb po ZV-1, (2.) stroški investicij in vzdrževanja vodne infrastrukture, vključno s stroški za nakup zemljišč, potrebnih za njeno gradnjo, (3.) stroški države iz 4. odstavka 24. člena ZV-1 (stroški vzpostavitve prejšnjega stanja), (4.) stroški države za odkupe zemljišč po ZV-1, (5.) stroški odškodnin po tem zakonu in (6.) stroški države zaradi zagotavljanja dobrega stanja voda. Vlada, ki je ohranila pooblastilo glede določanja višine vodnega povračila, načina njegovega obračunavanja, odmere in plačevanja ter merila za njegovo znižanje ter oprostitev, pa je v skladu z zakonsko ureditvijo pri tem dolžna upoštevati načelo povrnitve stroškov, povezanih z obremenjevanjem voda, ki temelji na ekonomskem vrednotesnju, vrsto rabe voda, poleg tega pa tudi socialne, gospodarske in geografske značilnosti območja, na katerem se izvaja vodna pravica. Poleg tega, glede na določbo 8. člena Uredbe, ceno za osnovo vodnega povračila določi Vlada do 31. decembra tekočega leta za naslednje leto. Vlada pa je ceno za leto 2008 določila s Sklepom, ki je bil objavljen v Uradnem listu RS z dne 4. 3. 2008, kar je retroaktivno.

Tožeča stranka poudarja še, da sme upravni organ zaradi dolžnosti spoštovanja načela zakonitosti pri odločanju v upravni stvari uporabiti pravne norme nižje veljave le, če so te skladne z zakonom, saj ima po določbah 3. in 4. odstavka 153. člena Ustave RS z uporabo metod interpretacije pravico do razlage neskladnega predpisa glede na vsebino relevantnih zakonskih norm. Glede na navedeno bi moral upravni organ v obravnavani zadevi ugotoviti, da Uredba (v zvezi s Sklepom Vlade) ni skladna z določbami 124. člena ZV-1 (50. člen ZV-1A), in v skladu z načelom zakonitosti odločiti neposredno na podlagi zakona. Ker pa 124. člen ZV-1 ne vsebuje popolne opredelitve sestavin za opredelitev višine obveznosti plačila vodnega povračila, pa bi v nadaljevanju moral ugotoviti, da za določitev višine te dajatve ni materialno pravne osnove ter odločiti, da se tožeči stranki vrnejo vplačane akontacije vodnega povračila.

Glede na povedano izpodbijana odločba ne vsebuje razlogov, na podlagi katerih bi bilo mogoče preizkusiti njeno pravilnost. Tako ni razvidno, za rabo katere vode v lasti države je tožeča stranka dolžna plačati vodno povračilo, kako je bilo pri tem upoštevano načelo povrnitve stroškov iz 2. odstavka 124. člena ZV-1, izpodbijana odločba pa se tudi ne sklicuje na upoštevanje kriterija ekonomskega vrednotesnja varstva ter urejanja voda kot sestavnega dela načrta upravljanja voda na zadevnem vodnem območju. To pa pomeni, da izpodbijane odločbe ni mogoče preizkusiti glede tega, ali in na kakšen način je bila pri določitvi obveznosti upoštevana socialna, gospodarska in geografska značilnost območja, na katerem se izvaja vodna pravica zavezanca, kakor tudi ne glede tega, kaj je mišljeno s faktorjem pri obeh osnovah, ki ju vsebuje izračun obveznosti kot priloga in kako sta kvantificirana. Poleg tega 124. člen v zvezi s 55. členom ZV-1 tudi ne daje podlage za ugotovitev pravno relevantnih dejstev, ki jih upravni organ zato niti ni mogel pravilno in popolno ugotoviti, ne glede na to, da je tožeča stranka vložila napoved za plačilo vodnega povračila, ki bi sicer utegnil biti le eden od elementov za izračun višine obveznosti.

Tožeča stranka v tožbi opozarja tudi na stališča o vprašljivi potrebnosti dvojnega plačevanja (za samo vodno pravico in še povračila za rabo vode), ki se sklicujejo tudi na revizijsko poročilo Računskega sodišča RS glede izvajanja ZV-1. Skladno z določbami 214. člena ZUP mora obrazložitev odločbe med drugim vsebovati razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov in razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo. V obravnavanem primeru prvostopni organ po navedenem ni imel ustrezne pravne podlage za ugotovitev pravno relevantnih dejstev, zato tudi dejanskega stanja ni mogel pravilno in popolno ugotoviti, odločbe in razlogov zanjo pa ni mogoče preizkusiti. Ker iz obrazložitve izpodbijane odločbe ni mogoče razbrati, kateri zakonski kriteriji so bili upoštevani pri določitvi obveznosti plačila vodnega povračila in na kakšen način je bilo upoštevano načelo plačila vodnega povračila glede na načelo povrnitve stroškov, se tožnica sklicuje na kršitve iz 237. člena ZUP. Sodišču predlaga, da odpravi izpodbijano odločbo, toženi stranki pa naloži povrnitev stroškov tega postopka s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločitvi in pri razlogih ter predlaga, da sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Glede na sicer obširne navedbe v tožbi v zadevi ostaja sporno, ali je z Uredbo, ki jo je Vlada sprejela na podlagi pooblastila iz petega odstavka 124. člena ZV-1, urejeno plačevanje vodnega povračila drugače oziroma širše, kot je to določeno v 124. členu ZV-1, s čimer je originarno določena obveznost zavezancev za plačilo navedene dajatve (vodnega povračila).

Podlago za plačilo vodnega povračila predstavlja določba 1. odstavka 124. člena ZV-1, ki določa, da je imetnik vodne pravice za rabo vode, naplavin ali vodnih zemljišč v lasti države, dolžan plačevati vodno povračilo, sorazmerno obsegu vodne pravice. V skladu s petim odstavkom navedenega člena Vlada predpiše način določanja višine vodnega povračila, način njegovega obračunavanja, odmere ter plačevanja in merila za njegovo znižanje ter oprostitev, pri čemer upošteva ekonomsko vrednotesnje iz 1.7. točke drugega odstavka 55. člena ZV-1, poleg tega pa tudi socialne, gospodarske in geografske značilnosti območja, na katerem se izvaja vodna pravica. Glede na določbe ZV-1 vodno povračilo predstavlja odmeno za uporabo vode, glede na obseg, ki ga določa vodna pravica, pri čemer na višino povračila vplivajo tudi kriteriji iz petega odstavka 124. člena ZV-1. Ker se izpodbijana odločba pri odmeri povračila sklicuje na uporabo 5., 6. in 9. člena Uredbe, sodišče poudarja, da se v tej zadevi ne spušča v presojo ostalih določb Uredbe (npr. v zvezi z znižanjem in oprostitvijo plačevanja vodnega prispevka), v katerih prihaja v poštev uporaba kriterijev iz petega odstavka 124. člena ZV-1.

Po presoji sodišča so navedene zakonske podlage iz prvega in petega odstavka 124. člena ZV-1 upoštevane v 5. členu Uredbe, ki določa merila za določitev višine vodnega povračila. Tako se po prvem odstavku višina vodnega povračila določi na podlagi letnega obsega rabe vode, naplavin in vodnih zemljišč, ki jo določa vodna pravica. V naslednjih dveh odstavkih pa je to osnovno merilo dopolnjeno z meriloma, ki naj zagotovita, da bo vodno povračilo odraz dejanske rabe vode. Tako je po drugem odstavku 5. člena Uredbe v primerih, če je obseg rabe vode odvisen od letne razpoložljivosti vodnega ali morskega dobra, višino vodnega povračila iz prvega odstavka tega člena treba zmanjšati sorazmerno razmerju med letnim obsegom, ki je razpoložljiv za rabo vode in letnim obsegom, ki ga določa vodna pravica. Po tretjem odstavku 5. člena Uredbe pa se višina vodnega povračila iz prvega odstavka tega člena v primeru, če je obseg rabe vode odvisen od načina rabe končnega uporabnika, ki ne omogoča polnega izkoriščanja vodne pravice, zmanjša sorazmerno razmerju med dejanskim letnim obsegom rabe in letnim obsegom, ki ga določa vodna pravica. Že iz teh določb je razvidno, da so v njih upoštevane konkretne okoliščine na strani končnega uporabnika (zavezanca) kot tudi značilnosti območja, na katerem se izvaja vodna pravica, ki vplivajo na višino vodnega povračila in jih je treba ugotoviti v postopku odmere.

V 6. členu Uredbe je nato določeno, da osnovo za obračunavanje vodnega povračila pri proizvodnji elektrike v hidroelektrarni (to proizvodnjo navaja drugostopni organ, pa tudi iz izpodbijane odločbe je razvidno, da se odmera nanaša na HE ...) predstavlja potencialna energija vode, ki je razpoložljiva za proizvodnjo elektrike v skladu s pridobljeno vodno pravico, izraženo v MWh. Osnova za obračunavanje vodnega povračila je torej tudi v tem primeru vezana na obseg pridobljene vodne pravice. V 9. členu Uredbe, ki govori o načinu obračunavanja vodnega povračila, pa je v prvem odstavku določeno, da se na podlagi meril za določitev višine vodnega povračila iz 5. člena Uredbe, zavezancu obračuna vodno povračilo za proizvodnjo elektrike v hidroelektrarni v višini zneska za letno količino energije razpoložljivega gravitacijskega potenciala vode v skladu s pridobljeno vodno pravico. Ta določba, v povezavi s predhodnim 8. členom, po katerem ceno za osnovo vodnega povračila iz 6. člena Uredbe določi Vlada, pomeni, da je znesek vodnega povračila v obravnavanem primeru enak zmnožku letnega obsega rabe vode, ugotovljenega na podlagi enega od meril iz 5. člena Uredbe in izraženega kot osnova v MWh ter cene za osnovo. Skladno z navedenim določbe 5., 6. in 9. člena Uredbe ne uvajajo novih ali drugačnih kriterijev za izračun vodnega povračila, ki ne bi imeli podlage v določbah 124. člena ZV-1.

Po določbah 124. člena ZV-1 se vodno povračilo plača ob upoštevanju načela povrnitve stroškov, povezanih z obremenjevanjem voda, kar vključuje zlasti stroške izvajanja javnih služb po tem zakonu, stroške investicij in vzdrževanja vodne infrastrukture in stroške odškodnin. S spremembo ZV-1 (Uradni list RS, 57/08, ZV-1A) pa so bili tem stroškom dodani še (primeroma) stroški države iz 4. odstavka 24. člena tega ZV-1, stroški države za odkupe zemljišč iz 24. člena ZV-1 in za nakup vodnih ter priobalnih zemljišč ter sofinanciranje nakupa priobalnih zemljišč s strani lokalnih skupnosti iz 16. člena ZV-1 in stroški države zaradi zagotavljanja dobrega stanja voda. Vse navedeno kaže, da gre pri tem za načelo, po katerem naj se s plačilom za rabo vodnega dobra zagotovi povrnitev stroškov, zaradi česar mora biti to upoštevano pri določanju cene za osnovo vodnih povračil, ki pa jo, po določbi 8. člena Uredbe, določa Vlada (do 31. decembra tekočega leta za naslednje leto). Ta kriterij oziroma načelo pa po svoji naravi ni tako, da bi se nanašalo na uporabljeni 5., 6. in 9. člen Uredbe.

Skladno z določbo petega odstavka 125. člena ZV-1 je morala Vlada v Uredbi upoštevati tudi ekonomsko vrednotesnje iz 1.7. točke drugega odstavka 55. člena ZV-1. Gre za ekonomsko vrednotesnje varstva in urejanja voda kot sestavni del načrta upravljanja voda (drugi odstavek 55. člena ZV-1). Ker se to vrednotesnje nanaša na varstvo in urejanje voda, je po oceni sodišča tudi v tem primeru mišljeno stroškovno ovrednotesnje dejavnosti, povezanih z varstvom in urejanjem voda in gre zato za element, ki se mora odraziti v ceni za osnovo vodnega povračila, tako da tudi v tem delu ni mogoče pritrditi tožeči stranki, da Uredba v uporabljenih določbah ureja način plačevanja vodnega povračila mimo ureditve v zakonu. Glede na navedeno sodišče v obravnavani zadevi ne vidi razloga, da pri odločitvi ne bi bilo mogoče uporabiti določb Uredbe (enako tudi že v sodbi Upravnega sodišča RS, št. U 2247/2008-5 z dne 23. 4. 2009).

Tožeča stranka sicer utemeljeno opozarja, da je bila cena za osnove vodnih povračil za rabo vode, naplavin in vodnih zemljišč za leto 2008, v nasprotju z 8. členom Uredbe, po katerem ceno določi Vlada do 31. decembra tekočega leta za naslednje leto, določena šele s Sklepom, objavljenim v Uradnem listu RS dne 4. 3. 2008. Vendar pa obveznost plačevanja vodnega povračila za rabo vode izhaja že iz določb ZV-1, ki pooblašča Vlado, da predpiše način določanja višine vodnega povračila, način njegovega obračunavanja, odmere ter plačevanja in merila za njegovo znižanje ter oprostitev (5. odstavek 124. člena). Gre za letno obveznost, ki se, kot že navedeno, kot odmena za rabo vode, odmerja na podlagi letnega obsega rabe. Stališče tožeče stranke, da do uveljavitve Sklepa Vlade cena ni bila določena, je po navedenem točno. Vendar pa nastala pravna praznina nasprotuje zakonski ureditvi in jo je zato po presoji sodišča treba zapolniti. Ker je s Sklepom Vlade določena cena povsem enaka tisti, ki je veljala za predhodno obdobje (leto 2007), in sicer 1,2519 EUR na MWh, je po presoji sodišča tudi za obdobje, ko cena ni bila določena, treba uporabiti tisto, ki ustreza ceni, določeni s Sklepom Vlade.

Glede ugovora, da izpodbijane odločbe ni mogoče preizkusiti tudi glede tega, kaj je mišljeno s faktorjem pri obeh osnovah, ki ju vsebuje izračun obveznosti kot priloga in kako sta kvantificirana, sodišče ugotavlja, da je protispisne. V izračunu, na katerega se sklicuje odločba in ga sodišče šteje za njen sestavni del, je sicer res navedena rubrika „faktor“. Res je tudi, da v odločbi ni navedeno, na kaj naj bi se faktor nanašal, vendar pa je ta rubrika v izračunu ostala prazna in ni vplivala na obračun vodnega povračila. Iz vsebine pritožbe in tožbe pa izhaja, da je tožeči stranki pomen faktorja poznan. Ugovarja namreč, da pri obračunu ni upoštevana niti letna razpoložljivost vode (t.i. faktor - 5/2 člen Uredbe). Kljub temu pa, enako kot v pritožbenem postopku, tudi v upravnem sporu ne navaja, da bi letna razpoložljivost vode v letu 2008 vplivala na obseg rabe vode, v smislu določbe drugega odstavka 5. člena Uredbe in s tem na višino povračila, ki se odmerja z izpodbijano odločbo.

Po navedenem sodišče ugotavlja, da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita, tožbene navedbe pa neutemeljene. Zato je tožbo na podlagi 1. odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

Odločitev sodišča o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem, v primeru ko sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Ker relevantne dejanske okoliščine niso sporne, je sodišče na podlagi 59. člena ZUS-1 odločilo v sporu brez glavne obravnave.

Zakon o vodah (2002) - ZV-1  - člen 55, 55/2, 124, 124/1, 124/5

Uredba o vodnih povračilih (2002) - člen 5, 6, 8, 9

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.