sodba I U 539/2009
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2009-08-25

denacionalizacija - vrednotenje nepremičnin - exceptio illegalis

Zmotno je stališče tožečih strank, da upravičencu poleg višine odškodnine, izračunane na podlagi 13. in 14. člena Navodila o merilih za ocenjevanje vrednosti podržavljenih premičnin, nepremičnin, podjetij oziroma premoženja, pripada še odškodnina v višini, ki bi skupaj z odškodnino, ugotovljeno na podlagi Navodila, predstavljala 50 % tržne cene za predmetne nepremičnine oziroma vsaj 30 % tržne cene.

2. Zahteva tožečih strank za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

Upravna enota A. (v nadaljevanju: prvostopni organ) je z izpodbijano delno odločbo odločila: da se upravičencu do denacionalizacije A.A. za podržavljeno premoženje do 1/5 parc. št. 54 v izmeri 662,60 m2, parc. št. 56 v izmeri 1.188,60 m2, parc. št. 62 v izmeri 579,80 m2, parc št. 63/1 v izmeri 1928,60 m2, parc. št. 63/2 v izmeri 2219,80 m2, parc. št. 90 v izmeri 2040,40 m2 in parc. št. 83 stavbišče v izmeri 30,80 m2, vse ob podržavljenju vpisane v vl. št. ..., k. o. B., določi odškodnina v obliki obveznic Slovenske odškodninske družbe v višini 233.004,64 DEM, s pripadajočimi obrestmi od 1. 7. 1996 dalje (1. točka izreka); da je zavezanka Slovenska odškodninska družba dolžna obveznice v navedeni višini izročiti skrbnici za poseben primer B.B. in sicer v roku treh mesecev po pravnomočnosti denacionalizacijske odločbe (2. točka izreka); da se zahteva pooblaščenke vlagateljev B.B. za povrnitev stroškov za opravljeno cenitev zavrne (3. točka izreka).

Iz obrazložitve navedene odločbe izhaja, da je v predmetni zadevi vložil zahtevo za denacionalizacijo sin upravičenca B.B. po svoji pooblaščenki. Nepremičnine, ki so predmet vračila v obliki odškodnine, so bile podržavljene na podlagi odločbe Mestne zaplembene komisije v A., št. ... z dne 11. 9. 1945, takratnemu lastniku A.A. do 1/5 idealnega deleža. Predmet te odločbe je denacionalizacija dela (1/5) nepremičnin, vpisanih v z.k. vl. št. ... k. o. B., po upravičencu B.B.. Upravni organ navaja, kakšno je današnje stanje predmetnih nepremičnin. Cenitveno poročilo z ugotovitvijo vrednosti predmetnih  nepremičnin je izdelal C.C., sodni izvedenec ekonomske in gradbene stroke. Slednji je izračunal vrednost podržavljenega premoženja na podlagi določil Navodila o merilih za ocenjevanje podržavljenih nepremičnin (Uradni list RS, št. 27/91, 23/92, 26/00). Izvedenec je ocenil nepremičnine kot nezazidano stavbno zemljišče, parc. št. 83 pa kot zazidano stavbno zemljišče. Ovire za vrnitev navedenih nepremičnin so podane po 2. odstavku 32. člena Zakona o denacionalizaciji (v nadaljevanju: ZDen), 16. člena ZDen in 2. točke 19. člena ZDen. V zvezi s pripombami vlagatelja, da je izračun odškodnine pripravljen na podlagi veljavnih predpisov, vendar, da predlaga, da cenilec opredeli tržno ceno zazidanih in nezazidanih stavbnih zemljišč in v cenitvi izračunano odškodnino poveča tako, da bo ta dosegla vsaj 30 % tržne vrednosti stavbnega zemljišča, upravni organ pojasnjuje, da je odškodnina za podržavljene nepremičnine izračunana na podlagi veljavne metodologije in da je pravilna.

Ministrstvo za okolje in prostor (drugostopni organ) je z odločbo, št. ... z dne 23. 3. 2009, zavrnilo pritožbo vlagatelja zoper 1. in 2. točko izreka odločbe prvostopnega organa (1. odstavek izreka), 3. točko izreka prvostopne odločbe pa je odpravilo in zadevo v tem delu vrnilo prvostopnemu organu v ponovni postopek in odločanje (2. odstavek izreka) ter odločilo, da pritožnik nosi svoje stroške postopka (3. odstavek izreka). V obrazložitvi zavrača pritožbene ugovore vlagatelja, iz katerih izhaja, da se le-ta strinja z ugotovljenim zneskom odškodnine za podržavljeno premoženje, vendar pa, da meni, da je znesek, ki je sicer izračunan ob upoštevanju veljavne zakonodaje, prenizek, in da bi morala odškodnina dosegati vsaj 50 % tržne cene, vsekakor pa najmanj 30 % tržne cene navedenih nepremičnin. Drugostopni organ navaja, da ni upravičen presojati ustavnosti in zakonitosti podzakonskih predpisov in da jih je pri opravljanju svojih nalog dolžan uporabiti, dokler pristojni državni organ ne ugotovi, da so nezakoniti, ali jih razveljavi.

Tožeče stranke so na Upravno sodišče RS vložile najprej tožbo zaradi molka organa, v zvezi s pritožbo zoper odločbo upravnega organa prve stopnje, iz razloga, ker upravni organ druge stopnje o pritožbi ni odločil v roku dveh mesecev. V tožbi navajajo, da se na podlagi 44. člena ZDen premoženje vrača po stanju v času podržavljenja in po sedanji vrednosti. Pojem sedanje vrednosti vsebuje primerjavo s tržno ceno. V letu 1991, ko je začel veljati ZDen,  so podzakonski predpisi (Metodologije) zagotavljali odškodnino, ki je dosegla od 31 % do 79 % tržne vrednosti. Sedaj pa odškodnina pri zemljiščih dosega le še 1,5 % za stavbna nezazidana zemljišča oziroma 3,72 % tržne vrednosti za stavbna zazidana zemljišča. Očitno je, da  Metodologije niso v skladu z določbo 44. člena ZDen. Določba 44. člena ZDen pa je v primeru, da se jo razlaga tako, da ni zagotovljena odškodnina z ustrezno primerjavo tržnih cen v okviru pojma sedanje vrednosti in da ta odškodnina ne dosega 50 % ali vsaj 30 % tržne vrednosti, v nasprotju z določbo 14., 30. in 33. člena Ustave RS. Tožeča stranka je že podala pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti 44. in 85. člena ZDen ter za oceno zakonitosti Metodologij. Navedena pobuda je bila s sklepom Ustavnega sodišča RS, opr. št. U-I-251/07-6 z dne 10.1.2008, zavržena z obrazložitvijo, da je potrebno trditve o domnevni neustavnosti in nezakonitosti ureditve uveljavljati pred pristojnimi sodišči, torej v upravnem sporu. Sklicujejo se na utemeljitev neustavnosti ZDen in nezakonitosti Metodologij, ki je priložena v upravnih spisih. Sodišču zato predlagajo, da samo izloči nezakonite oziroma neustavne podzakonske predpise oziroma podredno, da po 156. členu Ustave RS prekine postopek ter začne postopek za oceno ustavnosti pred Ustavnim sodiščem RS. Priglašajo stroške postopka.

Ker je tekom tega upravnega spora drugostopni organ odločil o vloženi pritožbi zoper odločbo organa prve stopnje, je sodišče tožeče stranke pozvalo, ali vztrajajo pri tožbi. Slednje so odgovorile, da vztrajajo pri vloženi tožbi ter da izpodbijajo odločitev iz 1. in 2. točke izreka prvostopne odločbe.

Ministrstvo v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi iz razlogov, ki so razvidni iz njegove obrazložitve in predlaga, da se tožba zavrne kot neutemeljena.

Stranka z interesom Slovenska odškodninska družba v odgovoru na tožbo navaja, da tožbene navedbe tožečih strank niso utemeljene. Zemljišča, ki so predmet postopka, so ocenjena v skladu z Navodilom o merilih za ocenjevanje vrednosti podržavljenih premičnin, nepremičnin, podjetij oziroma premoženja. Tožeče stranke zahtevajo odškodnino po tržni vrednosti, kar pa nima podlage v določbah ZDen, zaradi česar sodišču predlaga, da tožbo zavrne.

V obravnavanem primeru je za tožeče stranke sporna višina odškodnine, ki je določena v postopku denacionalizacije ugotovljenemu upravičencu A.A., v obliki obveznic Slovenske odškodninske družbe,  za nepremičnine-zemljišča, glede katerih je bilo v postopku ugotovljeno, da jih ni mogoče vrniti v naravi. Tožeče stranke ne izpodbijajo pravilnosti tako določene višine odškodnine, glede na uporabljene podzakonske predpise, ki so bili sprejeti na podlagi ZDen, in uporabljeni v navedeni zadevi, konkretno Navodila o merilih za ocenjevanje vrednosti podržavljenih premičnin, nepremičnin, podjetij oziroma premoženja (Uradni list RS, št. 23/92 in nadaljnji, v nadaljevanju: Navodilo), vendar menijo, da bi višina odškodnine morala dosegati 50 % tržne cene, najmanj pa 30 % tržne cene.

Materialna podlaga izpodbijane odločitve, katere zakonitost je osrednje vprašanje tega upravnega spora, je 44. člen ZDen (Uradni list RS, št. 27/91-I, 56/92 – odl. US, 13/93 – odl. US, 31/93, 24/95 – odl. US, 20/97 – odl. US, 65/98, 76/98 – odl. US, 66/00, 66/00 – obv. razl., 11/01 – odl. US, 54-I/02 – odl. US in 18/05 – odl. US), ki ureja ugotavljanje vrednosti podržavljenega premoženja in kot načelo v 1. odstavku določa, da se vrednost podržavljenega premoženja določi po stanju premoženja v času podržavljenja in ob upoštevanju njegove sedanje vrednosti. V nadaljnjih odstavkih tega člena je za posamezno vrsto premoženja določen način ugotavljanja sedanje vrednosti podržavljenega premoženja in dana zakonska pooblastila za izdajo podzakonskih predpisov. V šestem odstavku 44. člena ZDen je vsebovano napotilo na prvi odstavek 85. člena ZDen, ki vsebuje splošno zakonsko pooblastilo za izdajo podzakonskega predpisa za ocenjevanje vrednosti podržavljenih premičnin, nepremičnin, podjetij oziroma premoženja.

Na tej podlagi je bilo sprejeto Navodilo, ki v 13. členu določa, kako se ugotovi vrednost zazidanega stavbnega zemljišča (po enačbi: v (vrednost) = c (cena) x  p (površina); cena zazidanega stavbnega zemljišča se ugotovi tako, da se izhodiščna vrednost kmetijskega zemljišča, določena s predpisom, izdanim na podlagi tretjega odstavka 44. člena zakona, pomnoži s faktorjem 17); v 14. členu pa določa, da vrednost komunalno opremljenega nezazidanega stavbnega zemljišča znaša 40 odstotkov vrednosti zazidanega stavbnega zemljišča. Neposredna materialnopravna podlaga izpodbijane odločbe je torej Navodilo, konkretno 13. in 14. člen navodila, zakonitost katerih izpodbijajo tožeče stranke. Njihovo stališče, da upravičencu poleg višine odškodnine, izračunane na podlagi Navodila, pripada še odškodnina v višini, ki bi skupaj z odškodnino, ugotovljeno na podlagi Navodila, predstavljala 50 % tržne cene za predmetne nepremičnine oziroma vsaj 30 % tržne cene, je po mnenju sodišča zmotno. Ker je v konkretni zadevi upravni organ odločil na podlagi relevantnih določb podzakonskega predpisa (Navodila), je njegova odločitev pravilna, upravni organ po naši ureditvi tudi nima pristojnosti, da bi odločal mimo veljavnih predpisov (upravni organ opravlja svoje delo samostojno v okviru in na podlagi ustave, zakonov in drugih predpisov, 2. člen Zakona o državni upravi, Uradni list RS, št. 52/02 in nadaljnji). Nevezanost na podzakonske prepise je priznana le sodišču (sklepanje po nasprotnem razlogovanju  - 125. člen Ustave RS, 23. člen Zakona o ustavnem sodišču, ZUstS, Uradni list RS, št. 15/94 in nadaljnji).

Po presoji sodišča sporni določbi Navodila nista v neskladju z ZDen, slednji pa v določbah 44. in 85. člena ni v neskladju z Ustavo RS. Določbo 13. člena Navodila je že presojalo Ustavno sodišče RS in z odločbo, opr. št., U-I-82/92 z dne 11. 11. 1993, ugotovilo, da ni v nasprotju z ustavo in zakonom. Ocenilo je, da izbrano merilo oziroma metoda sledi zakonskemu načelu o vrednotenju stvari po stanju ob podržavljenju in po sedanji vrednosti ter zato ni v neskladju z zakonom.

ZDen ne omogoča vračanja premoženja po njegovi polni (prometni ali celo tržni vrednosti), pač pa gre za kompromis med željami ter dejansko zmožnostjo države. Pri določitvi načina in obsega denacionalizacije gre za vprašanje primernosti zakonske ureditve, kar spada v polje proste presoje zakonodajalca. Sodišče zavrača navedbe tožečih strank, ki izpodbijajo ustavnost in zakonitost citiranih določb ZDen in Navodila iz razloga, ker naj bi tako določena odškodnina danes predstavljala bistveno manj, kot v času sprejema ZDen (v primerjavi s tržno vrednostjo teh nepremičnin), saj zakonodajalec ZDen ni zasnoval na institutu civilnega prava – vzpostavitvi prejšnjega stanja, zaradi česar na podlagi denacionalizacije ni mogoče uveljavljati odškodninskih zahtevkov po splošnih pravilih civilnega prva. Tako razmere, v katerih je zakonodajalec uzakonil denacionalizacijo, in razmere, v katerih se ta izvaja, objektivno pogojujejo tudi obseg primernih odškodnin. V ZDen, ki ureja poseben primer odškodnine, gre za odškodovanje, ne pa za polno nadomestilo škode. Zakonodajalec je bil upravičen, da glede na posebnosti, ki jih je povzročilo podržavljenje in dalj časa trajajoče stanje podržavljenja, na poseben način uredi odškodovanje in sprejeme specialen predpis nasproti splošnim pravilom civilnega prava. Denacionalizacijo je uredil na podlagi tehtanja javnega interesa o odpravi krivic in ekonomske sposobnosti države na eni strani ter pravic posameznikov na drugi strani. Tako stališče je Ustavno sodišče zavzelo že večkrat, npr. v odločbi, opr. št. U-I-137/98 z dne 18. 3. 1999, zaradi česar se tožeče stranke ne morejo uspešno sklicevati na kršitev ustavnih odločb. Pri tem sodišče še pripominja, da v primeru kasnejših odločitev (v obdobjih po uveljavitvi ZDen) upravičencem pripadajo za čas od 1. 7. 1996 dalje obresti (po 45. členu ZDen), kot je bilo odločeno tudi v konkretni zadevi.

Ker je sodišče ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijanega upravnega akta pravilen, da je odločba pravilna in na zakonu utemeljena, je tožbo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi 1. odstavka 63. člena ZUS-1.

Odločitev o stroškovnem zahtevku tožečih strank temelji na določbi 4. odstavka 25. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, v nadaljevanju: ZUS-1), ki določa, da vsaka stranka trpi svoje stroške, če sodišče tožbo zavrne ali zavrže ali se postopek ustavi.

Navodilo o merilih za ocenjevanje vrednosti podržavljenih premičnin, 				nepremičnin, podjetij oziroma premoženja člen 13, 14.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.