sodba U 1864/2008
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2008-10-15

sprememba namembnosti - nadomestna gradnja - bistveno povečanje velikosti objekta - bistvena sprememba vplivov na okolje - gradbeno dovoljenje

Pojem "bistvenega povečanja velikosti" je nedoločen pravni pojem (pravni standard), ki mu je treba v vsakem posamičnem primeru dati pravi pomen z ugotovitvijo vseh relevantnih okoliščin. Glede na definicijo nadomestne gradnje v 7.3. točki 1. odstavka 2. člena ZGO-1, sta pogoja zanjo med drugim tudi, da se s tako gradnjo bistveno ne spremeni namembnost in vplivi na okolje dosedanjega objekta. Gre za ločena pogoja, zato se je treba tudi v primeru nespremenjene namembnosti opredeliti do vplivov novega objekta na okolje.

Toženka je z izpodbijano odločbo odpravila odločbo Upravne enote A. št. ... z dne 16. 4. 2004 in zavrnila tožnikov zahtevek za izdajo gradbenega dovoljenja za nadomestno gradnjo poslovnega objekta - nestanovanjske stavbe za druge storitvene dejavnosti (sprejemna pisarna, skladišče pogrebne in nagrobne opreme, pomožni prostori) na zemljišču parc. št. ... k.o. B. V obrazložitvi ugotavlja, da lokacija posega leži v območju, ki se ureja z Odlokom o prostorskih ureditvenih pogojih za območju planskih celot R3-KS Sodražica in R6-KS Dolenja vas (Skupščinski Dolenjski list, št. 20/89; v nadaljevanju PUP), pri čemer je zemljišče uvrščeno v ureditveno območje naselja B. z oznako .... Toženka se v nadaljevanju sklicuje na definicijo nadomestne gradnje iz 7.3. točke 1. odstavka 2. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) in poudarja, da mora taka gradnja ustrezati vsem v navedeni določbi zahtevanim kriterijem, med drugim, da se z novim nadomestnim objektom bistveno ne spremeni njegova namembnost in velikost. Navedena kriterija pa po mnenju toženke v obravnavanem primeru nista izpolnjena, saj povečanje tlorisne površine za okoli 25 % glede na obstoječi objekt predstavlja bistveno spremembo velikosti. V objektu, ki bo porušen, pa je pred več kot 20 leti delovala kovačnica, nato pa je bil objekt neaktiven. Tako neizvajanje dejavnosti v primerjavi z izvajanjem dejavnosti pogrebnih storitev pa je po mnenju toženke treba opredeliti kot bistveno spremembo dejavnosti in s tem bistveno spremenjeno namembnost novega objekta glede na obstoječega, kar enako velja tudi za primerjavo med kovaško dejavnostjo in izvajanjem pogrebnih storitev.

Tožnik se s tako odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da v izpodbijani odločbi niso obrazloženi kriteriji, ki določajo, kdaj naj bi kakšno povečanje objekta predstavljalo in se štelo za bistveno povečanje in kdaj ne. Poudarja, da je že v svojem odgovoru na pritožbo navedel, da se gabariti nadomestnega objekta ne povečajo več kot 10 % po širini in dolžini, kar pomeni nebistveno odstopanje od obstoječega objekta. Prav tako niso navedeni kriteriji, ki so toženko pripeljali do sklepa o bistveni spremembi namembnosti. Pri tem se tožnik sklicuje na stališče iz svojega odgovora na pritožbo A.A. in B.B. (v tem upravnem sporu prizadetih strank), in sicer da je bil tudi obstoječi objekt namenjen storitveni dejavnosti in je v zemljiški knjigi vpisan kot poslovna stavba. Opozarja tudi na opredelitev spremembe namembnosti iz 9. točke 2. člena ZGO-1, v zvezi s katero navaja, da se v konkretnem primeru s storitveno dejavnostjo prav v ničemer ne povečajo vplivi objekta na okolico. Pisarniški prostori, ki naj bi bili namenjeni vodenju poslovnih knjig, ne bodo moteči za okolico, še posebej ne v primerjavi s kovaško dejavnostjo. Tudi skladiščni in pomožni prostori ne bodo imeli navzven nobenega vpliva, saj dogovori v veliki večini potekajo na domu strank (svojcev pokojnih), kjer po katalogu izberejo opremo, pokojnih pa se ne vozi v prostore tožnika. Glede na navedeno tožnik meni, da je stališče v zvezi z bistveno spremenjeno dejavnostjo neobrazloženo in zmotno. Predlaga, da sodišče odpravi izpodbijano odločbo, toženki pa naloži plačilo stroškov tega postopka s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Na tožbo sta odgovorila tudi A. A. in B. B. kot prizadeti stranki v tem upravnem sporu. Navajata, da ugotovitev o povečanju tlorisa predvidenega objekta za več kot 25 % temelji na matematičnem izračunu (množenje stranic novega objekta), zato ni mogoče trditi, da naj toženka ne bi navedla razlogov za tako svojo odločitev. Pri tem je treba še upoštevati, da se ena stranica predvidene gradnje zaradi prizidanega nadstreška dejansko povečuje na 17,4 m, zato ni mogoče govoriti, da naj bi predvideni objekt ne odstopal bistveno od sedanjega. Tudi sklicevanje, da naj bi šlo v obravnavanem primeru za istovrstno dejavnost, ker da sodi v "druge storitvene dejavnosti", ni utemeljen. Uredba o uvedbi in uporabi enotne klasifikacije vrst objektov in določitev objektov državnega pomena namreč s tem vprašanjem nima nobene zveze, saj ta predpis ne ureja vprašanja namembnosti objektov. Ker bo novi objekt postavljen vzporedno z novogradnjo (očitno prizadetih strank - pripomba sodišča), ker bo skoraj dvakrat daljši in bo imel bistveno drugačno dejavnost, se bo povsem spremenila uporabnost družinske hiše prizadetih strank. Neutemeljeno je tudi predlagano dokazovanje z imenovanjem izvedencev "ustreznih strok" glede ocenjevanja spremembe namembnosti.

Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi, dodatnih razlogov pa ne navaja.

Kot ugotavlja sodišče po vpogledu v upravne spise, je tožnik vložil vlogo za izdajo gradbenega dovoljenja za nadomestno gradnjo poslovnega objekta 15. 11. 2007. V skladu z določbo 114. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 126/07; v nadaljevanju ZGO-1B), ki se je začel uporabljati 15. 4. 2008, je treba glede na dejstvo, da se je postopek začel pred navedenim datumom, v tej zadevi uporabiti dotlej veljavne določbe ZGO-1 (Uradni list RS, št. 110/02 in naslednji).

Po 7.3. točki 1. odstavka 2. člena ZGO-1 nadomestna gradnja predstavlja izvedbo del, ko se na mestu poprej odstranjenega objekta ali v njegovi neposredni bližini, vendar znotraj gradbene parcele, zgradi nov objekt, s katerim se bistveno ne spremeni namembnost, zunanjost, velikost in vplivi na okolje dosedanjega objekta, ki se ga pred začetkom uporabe nadomestnega objekta odstrani. Namen te določbe je jasen: ker gre za nadomestitev starega objekta z novim, so dopustna zgolj manjša odstopanja glede na staro stanje. Če temu ni tako, gre za gradnjo novega objekta (novogradnjo) v smislu 7.1. točke 1. odstavka 2. člena ZGO-1, za katero prostorski izvedbeni akti lahko določajo drugačne (praviloma strožje - predvsem glede odmikov od parcelnih mej) pogoje za gradnjo.

Po mnenju sodišča tožnikova zahteva po navedbi kriterijev, ki določajo, kdaj se povečanje objekta šteje za bistveno povečanje in kdaj ne, ni utemeljeno. Pojem "bistvenega povečanja velikosti" je nedoločen pravni pojem (pravni standard), ki mu je treba v vsakem posamičnem primeru dati pravi pomen z ugotovitvijo vseh relevantnih okoliščin. V konkretnem primeru gre za okoliščine, ki so pomembne za primerjavo velikosti starega in novega objekta, na podlagi česar je nato mogoče sprejeti oceno, da (ne) gre za bistveno spremembo velikosti. ZGO-1 v zvezi z opredelitvijo pogojev za nadomestno gradnjo po 7.3. točki 1. odstavka 2. člena ZGO-1 ni določil kriterijev za njihovo vrednotenje (drugače kot npr. ZGO-1B, ko je za rekonstrukcijo v 7.2. točki 1. odstavka 2. člena ZGO-1 določil, da pri stavbah ne gre za bistveno spremembo v zvezi z velikostjo, če se njena prostornina ne spremeni za več kakor 10 %). V takem primeru mora kriterije in merila za napolnitev (nedoločnega) pravnega pojma določiti praksa, ki v vsakem primeru posebej ugotavlja, ali določeno ravnanje ustreza pravnemu standardu.

V obravnavanem primeru je toženka kot enega od kriterijev za presojo, ali gre za bistveno spremembo velikosti objekta, vzela kriterij primerjave med tlorisno površino starega in novega objekta in ugotovila, da je ta sprememba (povečanje) okoli 25 %. Kot ugotavlja sodišče iz izpodbijane odločbe, je to podatek, ki ga je tožnik navedel v svojem odgovoru na pritožbo, ko se je skliceval na povečanje tlorisne površine za 26 %. Povečanja površine objekta za okoli četrtino pa tudi po mnenju sodišča ni mogoče opredeliti kot nebistveno povečanje. Pri tem sodišče le dodaja, da ob nespremenjenih višinskih gabaritih tako povečanje v enakem razmerju vpliva tudi na prostornino objekta kot enem od kazalcev njegove velikosti. Na drugačno oceno o bistveno spremenjeni velikosti objekta ne morejo vplivati tožbene navedbe o največ 10 % povečanju gabaritov nadomestnega objekta po širini in dolžini. Gre namreč za povečanje posamičnih elementov, ki vplivajo na končno površino (in s tem velikost) objekta, zato zgolj z njihovega vidika in neupoštevaje celoto ni mogoče presojati tega pogoja za nadomestno gradnjo.

Že na podlagi navedenega sodišče ugotavlja, da je izpodbijana odločitev o zavrnitvi zahtevka za izdajo gradbenega dovoljenja za nadomestno gradnjo zakonita, saj ni izpolnjen eden izmed pogojev zanjo.

Sodišče zato v zvezi z ugovorom glede ugotovitve o bistveno spremenjeni namembnosti novega objekta glede na obstoječega le dodaja, da ZGO-1 glede na že omenjeno definicijo nadomestne gradnje zahteva tudi, da se z njo bistveno ne spremeni namembnost in tudi ne vplivi na okolje dosedanjega objekta. Sprememba namembnosti in vplivi novega objekta na okolje so navedeni ločeno, kar pomeni, da se je treba tudi v primeru nespremenjene namembnosti opredeliti do vplivov novega objekta na okolje. Pri tem se kot relevantni vplivi na okolje, ki morajo biti upoštevani tudi pri pripravi PGD dokumentacije, štejejo npr. hrup, onesnaževanje, osenčenje sosednjih nepremičnin (primerjaj določbe členov 20. in naslednjih Pravilnika o projektni in tehnični dokumentaciji, Uradni list RS, št. 66/04 in naslednji, sedaj Pravilnik o projektni dokumentaciji, Uradni list RS, št. 55/08). Ali drugače: čeprav bo namembnost novega objekta enaka, povečan pa bo vpliv objekta na okolje (npr. zaradi uporabe mehanizacije, ki povzroča prekomeren hrup), nadomestne gradnje ne bo mogoče dovoliti. In obratno: če bo namembnost bistveno spremenjena, vplivi na okolje pa bodo ostali enaki, prav tako ne bo izpolnjen pogoj za nadomestno gradnjo. Zato pri razlagi nadomestne gradnje ni mogoče uporabiti definicije iz 9. točke 1. odstavka 2. člena ZGO-1 o spremembi namembnosti, ki pomeni le izvedbo del, ki niso gradnja, za kar pa v obravnavanem primeru ne gre.

Sodišče meni, da primerjava namembnosti novega objekta z namembnostjo v obdobju, ko se v starem objektu ni opravljala nikakršna dejavnost, ni pravilna. Izhodišče mora biti dejavnost, kateri je bil namenjen legalno postavljen objekt (kovaštvo). V tem delu pa se je mogoče strinjati s tožnikom, da razlogi odločbe v tem delu niso zadostni. Ne pojasnjujejo namreč, katero značilnost je upravni organ vzel kot izhodišče primerjave, glede na to da je prvostopenjski organ zavzel stališče, da gre v obeh primerih za storitveno dejavnost.

Ker pa navedena nepravilnost ne more vplivati na drugačno odločitev v zadevi, je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo (1. odstavek 63. člena Zakona o upravnem sporu, Uradni list RS, št. 105/06; v nadaljevanju ZUS-1).

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.