sodba IV U 267/2009
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-10-05

javni razpis - pomoč mladim prevzemnikom kmetij - pogoji za dodelitev sredstev - sofinanciranje iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja

Nacionalni predpis določa kot pogoj za dodelitev sredstev prvi lastniški prevzem kmetije v časovnem obdobju 16 mesecev pred oddajo vloge. Določba 4. odstavka 13. člena Uredbe Komisije (ES) št. 1974/2006 zgolj zavezuje nacionalni organ, da sprejme odločitev (izda odločbo) v 18 mesecih od začetka delovanja (prevzema kmetije) in se ne more razlagati tako, da se vloga zavrne, če od prevzema kmetije do izdaje odločbe preteče več kot 18 mesecev, ker bi se s takšno razlago upravnemu organu dalo možnost, da o vlogi iz katerihkoli razlogov ne odloči v določenem časovnem obdobju.

Tožbi se ugodi. Odločba Agencije RS za kmetijske trge in razvoj podeželja, številka 33114-317/2008 z dne 8. 4. 2009, se odpravi in se zadeva vrne upravnemu organu v ponoven postopek.

Z izpodbijano odločbo, številka 33114-317/2008 z dne 8. 4. 2009 je Agencija RS za kmetijske trge in razvoj podeželja kot prvostopni upravni organ odločila, da se vloga, ki jo je vložil A.A. (tožnik v tem sporu) za dodelitev nepovratnih sredstev politike razvoja podeželja, sofinancirane iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP), ukrep Pomoč mladim prevzemnikom kmetij za leti 2008 in 2009, zavrne. V razlogih odločitve prvostopni organ navaja, da je dne 16. 10. 2008 ob 11:21:00 stranka (tožnik v tem sporu) vložila popolno vlogo za dodelitev nepovratnih sredstev za sofinanciranje iz ukrepa Pomoč mladim prevzemnikom kmetij za leti 2008 in 2009 (v nadaljevanju: Ukrep številka 112), ki so bila razpisana z Javnim razpisom. Sredstva iz tega Ukrepa 112 se odobrijo po postopku in pod pogoji kot so navedeni v Uredbi o ukrepih 1., 3. in 4. osi Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2007-2013 in Javnem razpisu. Na podlagi predloženih listin je ugotovljeno, da tožnik izmed pogojev, določenih v Uredbi in v Javnem razpisu za dodelitev sredstev ne izpolnjuje pogoja, ki je naveden v 2. točki 13. člena Uredbe in v Javnem razpisu v poglavju C) pogoji, ki jih mora izpolnjevati mladi prevzemnik kmetije, pod točko 3, da mora biti prvi lastniški prevzem kmetije opravljen v času največ 18 mesecev pred izdajo odločbe o pravici do sredstev iz naslova tega ukrepa. Kot prvi lastniški prevzem kmetije se šteje prvi lastniški prevzem celotne kmetije, z vknjižbo lastninske pravice v zemljiško knjigo. Prevzem kmetije je bil opravljen dne 13. 7. 2007, kar časovno presega obdobje 18. mesecev pred izdajo odločbe o pravici do sredstev iz naslova tega ukrepa. Šesti odstavek 85. člena Uredbe določa, da se izpolnjevanje pogojev vloge preverja po vrstnem redu uvrstitve na seznam popolnih vlog.

Tožena stranka s pritožbeno odločbo odločitev prvostopnega upravnega organa potrjuje in v obrazložitvi navaja, da prvostopni organ pri odločitvi ni upošteval Uredbe o spremembah in dopolnitvah Uredbe, ki je bila objavljena v Uradnem listu, številka 17, dne 6. 3. 2009, ki pogoj iz 2. točke prvega odstavka 13. člena spreminja in določa, da se za namen izvedbe tega ukrepa šteje, da je prvič kot nosilec kmetijskega gospodarstva prevzel kmetijsko gospodarstvo, če je bil prvi lastniški prevzem kmetije izveden največ 16 mesecev pred oddajo vloge na Javni razpis za izvedbo tega ukrepa. Vloga je vložena dne 16. 10. 2008, kar pomeni, da od prvega lastniškega prevzema kmetije do oddaje vloge na Javni razpis za izvedbo tega ukrepa časovno ni preteklo več kot 16 mesecev. Prvostopni organ tudi ni uporabil pravilnega predpisa, ker je v času odločanja že veljala spremenjena in dopolnjena Uredba, vendar pa Uredba Komisije (ES), številka 1974/2006 z dne 15. 12. 2006 določa, da se posamezna odločitev za odobritev podpore mladim kmetom za začetek delovanja sprejme najkasneje 18 mesecev po začetku delovanja, kot je opredeljeno v predpisih, veljavnih v državah članicah, kar pomeni, da se sredstva iz naslova tega ukrepa odobri samo za tiste vloge, ki v času odločitve izpolnjujejo pogoj, da od prvega lastniškega prevzema kmetije ni preteklo več kot 18 mesecev. Odločba je bila izdana 8. 4. 2009, kar časovno presega obdobje 18 mesecev od prvega lastniškega prevzema kmetije. Uredba Komisije (ES), številka 1974/2006 je v celoti zavezujoča in se neposredno uporablja, z določbo nacionalnega prava ni mogoče odpraviti neposrednega učinka te Uredbe, kar pomeni, da pritožnik ne izpolnjuje pogojev za dodelitev sredstev iz naslova tega ukrepa. Odločitev prvostopnega organa je sicer pravilna, čeprav je obrazložena z napačnimi razlogi, vendar to na pravilnost odločitve ne vpliva in na dejstvo, da pritožnik ne izpolnjuje pogojev, ker je od prvega lastniškega prevzema kmetije do odločbe prvostopnega organa preteklo več kot 18 mesecev. Ta pogoj določa že Evropska uredba in se neposredno uporablja.

Tožnik v tožbi uveljavlja tožbeni razlog nepravilne uporabe materialnega prava. Navaja, da je Program razvoja podeželja RS 2007 – 2013 med drugim osnova za Uredbo Sveta (ES), številka 1698/2005. Prvi odstavek 22. člena te Uredbe določa pogoje, ki jih mora vlagatelj izpolnjevati, da je upravičen do podpore navedene v 20. členu istega predpisa, ti pogoji so našteti kumulativno, in jih tožnik v nadaljevanju našteva. V skladu z načelom neposredne uporabnosti evropskega prava je Uredba 1698/2005 neposredno uporabljiva v državah članicah, ter kot taka edini predpis, ki lahko določa pogoje za pridobitev sredstev. Poudarja, da je izpolnjeval vse kriterije, ki jih zahteva  ta Uredba. Sprememba Uredbe pa določa drugačen pogoj, ki ga je določila prejšnja Uredba, in sicer spreminja določbo 2. točke prvega odstavka 13. člena, ki določa, da mora biti prvi lastniški prevzem kmetije izveden v največ 18 mesecih pred izdajo odločbe o pravici sredstev iz naslova tega ukrepa, tako da določa, da se za namene izvedbe tega ukrepa šteje, da je vlagatelj prvič kot nosilec kmetijskega gospodarstva prevzel kmetijsko gospodarstvo, če je bil prvi lastniški prevzem izveden največ 16 mesecev pred oddajo vloge na Javni razpis za izvedbo tega ukrepa. Prvi lastniški prevzem je izveden 13. 7. 2007 in je do prijave na Javni razpis dne 16. 10. 2008 preteklo 15 mesecev in 3 dni, torej je vlogo na Javni razpis vložil v roku 16 mesecev, kot določa Sprememba Uredbe. Opozarja tudi na določbe 32. člena Zakona o kmetijstvu in 222. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), ki določata, da mora pristojni organ izdati odločbo na prvi stopnji v roku dveh mesecev in sicer od dneva, ko so v skladu s predpisi Skupnosti ugotovljena vsa dejstva in izvedene predpisane kontrole. Agencija je prvostopno odločbo namesto v rokih, ki so določeni v ZUP, izdala šele dne 8. 4. 2009. Datum izdaje odločbe je od dneva prevzema kmetije oddaljen 20 mesecev in 26 dni, prav tako je od trenutka vložitve vloge na Javni razpis minilo že 5 mesecev in 22 dni. Cilj 222. člena ZUP, ki določa dvomesečni rok za odločitev o pravicah in obveznostih stranke v upravnem postopku, je zlasti omejitev zlorabe oblasti. Meni, da je Agencija povsem samovoljno zavlačevala postopek odločanja o vlogi in tako zmanjšala število upravičenih vlog za sprejem sredstev. Predlaga, da se izpodbijana odločba odpravi in da se mu nepovratna sredstva dodelijo.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri dejanskih in pravnih razlogih navedenih v izpodbijani odločbi in predlaga, da sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Med strankama postopka ni sporno, da je tožnik dne 16. 10. 2008 vložil popolno vlogo za dodelitev nepovratnih sredstev za sofinanciranje iz ukrepa Pomoč mladim prevzemnikom kmetij za leti 2008 in 2009, ki so bila razpisana z Javnim razpisom. Sporno tudi ni, da je bil s tožnikove strani prvi lastniški prevzem kmetije izveden dne 13. 7. 2007, in da je bila izpodbijana prvostopna odločba izdana dne 8. 4. 2009. Sicer popolna vloga tožnika je bila zavrnjena po odločitvi prvostopnega organa izključno iz razloga, ker je preteklo več kot 18 mesecev od prvega lastniškega prevzema kmetije dne 13. 7. 2007, do izdaje odločbe dne 8. 4. 2009. Prvostopna odločba kot pravno podlago za odločitev določa Uredbo o ukrepih 1., 3. in 4. osi Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2007-2013 (Uradni list RS, številka 73/2008, dalje Uredba), ki je v drugi točki prvega odstavka 13. člena, pred spodaj navedeno spremembo, določala, da mora biti prvi lastniški prevzem kmetije izveden v največ 18 mesecih pred izdajo odločbe o pravici do sredstev iz naslova tega ukrepa. Isto določbo vsebuje tudi Javni razpis, ki je bil objavljen v Uradnem listu RS, številka 89 dne 19. 9. 2008. Prvostopna odločba, ki  je bila izdana 8. 4. 2009, kot pravno podlago za zavrnitev tožnikove vloge navaja torej zgoraj navedeno Uredbo in Javni razpis. Ker prvostopni upravni organ ni upošteval dejstva, da je bila naknadno, to je še v času odločanja prvostopnega organa, sprejeta Uredba o spremembah in dopolnitvah Uredbe o ukrepih 1., 3. in 4. Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2007-2013 (Uradni list RS, številka 17/2009 z dne 6. 3. 2009, dalje Uredba o spremembah in dopolnitvah Uredbe), ki je spremenila navedeno določbo tako, da določa, da se za namene izvedbe tega ukrepa šteje, da je vlagatelj prvič kot nosilec kmetijskega gospodarstva prevzel kmetijsko gospodarstvo, če je bil prvi lastniški prevzem kmetije izveden največ 16 mesecev pred oddajo vloge na javni razpis za izvedbo tega ukrepa, je sicer tožena stranka navedla kot pravno podlago spremembo te Uredbe, vendar z nadaljnjo obrazložitvijo, da pa Uredba Komisije (ES), številka 1974/2006 (dalje Uredba Komisije (ES)) o podrobnih pravilih glede uporabe Uredbe Sveta (ES) številka 1698/2005 o podpori za razvoj podeželja in Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (dalje EKSRP) v četrtem odstavku 13. člena določa, da se posamezna odločitev za odobritev podpore mladim kmetom za začetek delovanja sprejme najkasneje 18 mesecev po začetku delovanja kot je opredeljena v predpisih veljavnih v državah članicah. To pomeni, da se sredstva iz naslova tega ukrepa odobri samo za tiste vloge, ki v času odločitve izpolnjujejo pogoj, da od prvega lastniškega prevzema kmetije do odločitve ni preteklo več kot 18 mesecev, in ker je bila odločba prvostopnega organa izdana dne 8. 4. 2009, kar pa časovno presega obdobje 18 mesecev od prvega lastniškega prevzema kmetije, je po Uredbi Komisije (ES), ki je v celoti zavezujoča in se neposredno uporablja in je z določbo nacionalnega prava ni mogoče spreminjati, odločitev pravilna.

Po presoji sodišča je razlaga drugačne pravne podlage tožene stranke, ki sicer potrjuje izrek prvostopne odločbe, nepravilna. Kot je sodišče že zgoraj navedlo, so med strankama nesporna določena dejstva, to je dejanskega prevzema kmetije, čas oddaje vloge ter izdaja prvostopne odločbe, sporna pa je med strankama razlaga materialnega predpisa, ki se nanaša na to, kdaj je izpolnjen časovni pogoj za pridobitev sredstev (poleg ostalih drugih pogojev, ki pa v tem primeru niso sporni). Vprašanje je, ali se šteje kot pogoj, ki mora biti izpolnjen, da ne preteče določeno časovno obdobje od prevzema kmetije do izdaje odločbe, ki ga kot pogoj navaja tožena stranka na podlagi navedenega predpisa Uredbe Komisije (ES), ali pa vlagatelj izpolnjuje časovni pogoj takrat, ko je prvi prevzem kmetije izveden v določenem časovnem obdobju 16 mesecev pred oddajo vloge na javni razpis za izvedbo tega ukrepa, kot to določa zgoraj navedena nacionalna Uredba o spremembah in dopolnitvah Uredbe. Uredba Komisije (ES) o podrobnih pravilih glede uporabe Uredbe sveta (ES) številka 1698/2005 (EKSRP), je izdana na podlagi tega „krovnega“ predpisa, ki v 22. členu določa splošne pogoje za dodelitev pomoči mladim prevzemnikom kmetij, ki jih pa sodišče ne navaja, glede na to, da so splošni in v tem obravnavanem primeru niso sporni. Uredba Komisije (ES) kot bistveno pravno podlago za obravnavani primer torej določa v četrtem odstavku 13. člena, da se odločitev o dodelitvi sredstev sprejme najkasneje 18 mesecev po začetku delovanja, kot je opredeljeno v predpisih državah članicah, pri čemer začetek delovanja predstavlja po našem nacionalnem pravu dejanski prevzem kmetije. Kot že navedeno, pa Uredba o spremembah in dopolnitvah Uredbe določa, da se šteje, da je prevzemnik kmetijskega gospodarstva prvič prevzel kmetijsko gospodarstvo, če je bil prvi lastniški prevzem kmetije izveden največ 16 mesecev pred oddajo vloge na javni razpis. To se pravi, da nacionalni predpis veže kot pogoj za dodelitev sredstev, prvi lastniški prevzem kmetije v določenem časovnem obdobju 16 mesecev pred oddajo vloge, tako da določba četrtega odstavka 13. člena Uredbe Komisije (ES), zgolj zavezuje nacionalni organ, da sprejme odločitev (izda odločbo) v 18 mesecih, od začetka delovanja (prevzema kmetije). Ne more pa se ta evropska določba razlagati tako, da se vloga zavrne, če od prevzema kmetije do izdaje odločbe preteče več kot 18 mesecev, ker bi se s takšno razlago upravnemu organu dalo možnost, da o vlogi iz katerihkoli razlogov ne odloči v določenem časovnem obdobju. Kolikor pa je sprejeta odločitev z izdajo odločbe kasneje, to ne more biti v vlagateljevo škodo. Takšna odločitev, ki se nanaša na enako dejansko in podobno pravno stanje, je sprejelo sodišče že tudi v zadevi I U 1546/2009, in je opozorilo na tako imenovano „načelo estoppel“, ki je uveljavljeno v pravu EU in po katerem se stranka, ki je za nekaj odgovorna, ne more sklicevati na svojo napako, da bi drugi stranki onemogočila pravico, ki bi jo sicer imela brez njene odgovornosti.

Sodišče je na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, številka 105/06 in 62/00, dalje ZUS-1) izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo vrnilo v ponoven postopek prvostopnemu upravnemu organu (tretji odstavek 64. člena ZUS-1), ki bo na podlagi četrtega odstavka tega člena upošteval pravno mnenje sodišča.

Uredba o ukrepih 1., 3. in 4. osi Programa razvoja podeželja

Republike Slovenije za obdobje 2007 – 2013 člen 13, 13/1, 13/1-2.

Uredba Komisije (ES) št. 1974/2006 o podrobnih pravilih glede 			 uporabe Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005 o podpori za razvoj 			 podeželja in Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja 		       člen 13, 13/4.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.