sodba I U 1359/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-12-14

odprava odločbe po nadzorstveni pravici - zahteva za odpravo odločbe - rok za vložitev zahteve - oseba, upravičena za vložitev zahteve - ničnostni razlogi

Napačno stališče upravnega organa o pomanjkanju aktivne legitimacije A.A. na odločitev o zavrženju njene zahteve za razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici ni moglo vplivati, saj je upravni organ kot primaren razlog za zavrženje zahteve navedel potek roka, v katerem je mogoče izdati odločbo o razveljavitvi odločbe po nadzorstveni pravici. Glede na to, da je ta rok v 277. členu ZUP omejen na eno leto od dneva, ko je bila odločba izdana in vročena, je tudi po mnenju sodišča to pravilen razlog za odločitev o zavrženju.

Zahtevek tožeče stranke za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

Ministrstvo za okolje in prostor (upravni organ) je z izpodbijanim sklepom zavrglo zahtevo za odpravo in razveljavitev odločbe Skupščine Občine Škofja Loka št. 464-25/71-4-DR z dne 30. 7. 1971 po nadzorstveni pravici (1. točka izreka) in zavrglo predlog za izrek ničnosti navedene odločbe (2. točka izreka). V obrazložitvi odločbe navaja, da je A.A. v svoji zahtevi, podani dne 11. 1. 2010, navedla, da je dedinja po pok. B.B., kateremu je bila kot dediču po pok. C.C. z navedeno odločbo vzeta iz posesti parc. št. 72/3, njiva v izmeri 3187 m2, k.o. ... Pred tem je bila parcela nacionalizirana kot nezazidano stavbno zemljišče, iz posesti pa je bila vzeta in izročena občini Škofja Loka za potrebe gradnje stanovanjskih objektov. D.D., ki je v tem postopku stranski udeleženec, je dedič E.E., kateri je s  pogodbo z dne 4. 10. 1982 kupil od B.B. hišo na naslovu ..., na parc. št. 352, vl. št. 657 k.o. ..., in kupil ter vzel v posest tudi del parc. št. 72/3, ki je „ograjen in so meje označene z obstoječo ograjo“ (točka IV/2 kupne pogodbe) in meri cca 400 m2. D.D. je dejanski posestnik nepremičnine, ki je predmet tega postopka, in ki je bila v navedenem delu ograjena že v času izdaje odločbe z dne 30. 7. 1971. V naravi je ta del parcele potreben za redno rabo stanovanjske hiše na naslovu ..., na parc. št. 352 k.o. ... (funkcionalno zemljišče). Parc. št. 72/3 je bila vzeta iz posesti prejšnjega lastnika na podlagi 3. člena Zakona o določanju stavbnega zemljišča v mestih in naseljih mestnega značaja (Uradni list SFRJ, št. 5/86). Predlagateljica meni, da je bilo zemljišče vzeto iz uporabe v nasprotju z zakonom. Del te parcele v izmeri cca 400 m2 se je uporabljal kot funkcionalno zemljišče k hiši ..., najmanj od leta 1925, ko je bila hiša zgrajena. Ta del parcele meji na zid hiše in brez uporabe tega dela parcele hiše ni mogoče normalno uživati in jo vzdrževati. Zazidalni načrt za pozidavo stanovanjskih blokov ni predvidel rušenja te hiše, ki po 34 letih po končani izgradnji stanovanjskih blokov še vedno stoji. Predlagateljica je navajala, da ima pravno podlago za odpravo odločbe v členu 31/3 in 4 Zakona o razlastitvi (Uradni list RS, št. 12/57), ker razlastitveni upravičenec v roku 2 let po izdaji razlastitvene odločbe, pa vse do danes, ni izvršil obsežnejših del oziroma ni izvršil ničesar. Podrejeno pa je predlagala, da se odločba izreče za nično v delu, ki se glasi na odvzem iz posesti in izročitev občini dela parcele št. 72/3 v izmeri cca 400 m2 na skrajnem vzhodnem delu parcele. V dopolnitvi vloge je predlagateljica navedla, da je zahteva za odpravo odločbe vložena kot izredno pravno sredstvo odprava in razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici po 274. členu ZUP. Takšno pravno sredstvo je mogoče uporabiti v primeru, če je bil z odločbo očitno prekršen materialni zakon, odločba pa se lahko odpravi tudi na zahtevo stranke. Predlagateljica je navedla, da je bil kršen člen 70/1 in 2 Zakona o razlastitvi (Uradni list SFRJ, št. 12/57), poleg očitane kršitve materialnega prava kot materialne podlage za zahtevek za odpravo odločbe je zahtevek utemeljen tudi na podlagi člena 34/3 in 4 Zakona o razlastitvi. Podrejeno  je vlagateljica predlagala  ničnost odločbe na podlagi 6. točke 279. člena in aktivno legitimacijo temeljila na prvem odstavku 280. člena ZUP.

Upravni organ pojasnjuje, da pravnega sredstva odprave odločbe v konkretnem primeru ni več mogoče uporabiti. Sklicuje se na 277. člen ZUP, ki določa roke za odpravo in razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici. Ker je zakoniti rok potekel, je zahtevo za odpravo odločbe z dne 30. 7. 1971 po nadzorstveni pravici zavrgel. Navaja, da jo je zavrgel tudi iz razloga, ker jo ni podala upravičena oseba, saj vlagateljica ni bila stranka postopka, ki se je končal z izdajo odločbe, katere odpravo ali razveljavitev zahteva. Ne glede na navedena razloga pa bi zahtevo za odpravo odločbe zavrnil tudi zato, ker je bila odločba z dne 30. 7. 1971 izdana na podlagi takrat veljavnega Zakona o določanju stavbnega zemljišča v mestih in naseljih mestnega značaja in ne na podlagi Zakona o razlastitvi. V konkretni zadevi ni šlo za izdajo odločbe o razlastitvi, ampak izdajo odločbe o odvzemu iz posesti, zato je irelevantno sklicevanje vlagateljice na kršitev 70. člena takratnega zakona o razlastitvi. Odločba je bila izdana na drugi pravni podlagi, takratni upravni organ zakona o razlastitvi pri izdaji odločbe ni uporabil in ga ni bil dolžan uporabiti. Ker v konkretni zadevi materialni zakon očitno ni bil kršen, organ ugotavlja, da tudi ni podan razlog za razveljavitev po drugem odstavku 274. člena ZUP. Zavrženje podrednega predloga za izrek ničnosti odločbe z dne 30. 7. 1971 pa upravni organ utemeljuje s tem, da predloga ni vložila upravičena vlagateljica. Po prvem odstavku 280. člena ZUP se lahko odločba izreče za nično po uradni dolžnosti ali na predlog stranke ali državnega tožilca ali državnega pravobranilca. Predlagateljica aktivne legitimacije ni izkazala. Zato so po mnenju upravnega organa brezpredmetne njene navedbe, da je podan ničnostni razlog po 6. točki prvega odstavka 279. člena ZUP, ker naj bi bilo po 34. členu Zakona o razlastitvi bilo možno zahtevo za odpravo odločbe vložiti, če koristnik v dveh letih od pravnomočnosti odločbe ne izvrši obsežnejših del. Upravni organ dodaja, da se ta določba nanaša na odpravo odločbe, izdane na podlagi Zakona o razlastitvi in ne odločbe, izdane na drugi pravni podlagi. Upravni organ še navaja, da je tudi sam preveril, ali je podan ničnostni razlog po navedeni točki oziroma ali je v sporni odločbi podana takšna nepravilnost, ki je po kakšni zakonski določbi razlog za ničnost, in ugotovil, da ni.

Tožeča stranka vlaga tožbo zaradi kršitev pravil postopka in kršitev materialnega prava. Graja stališče tožene stranke, da nima upravičenja za vložitev zahteve za odpravo odločbe oziroma ugotovitve ničnosti, ker ni bila stranka v postopku, iz katerega izhaja odločba, na katero se ta zahteva nanaša. Sklicuje se na 50. člen ZUP. V obravnavanem primeru gre za neupravičeno odvzete nepremičnine, tak postopek pa se lahko nadaljuje, tudi z izrednimi pravnimi sredstvi.  Glede roka za vložitev zahteve tožeča stranka navaja, da ZUP določa procesni rok, materialni zakon pa določa drugačen rok. Zato je odločilno, po katerem materialnem pravu je tožeča stranka upravičena do svoje zahteve. Res je odvzem posesti temeljil na Zakonu o določanju stavbnega zemljišča v mestih in naseljih mestnega značaja, ki pa je bil kršen v 6. členu, ki pravi, da lastnik stavbe pridobi pravico uporabljati zemljišče pod stavbo in zemljišče, ki je potrebno za normalno rabo stavbe z dnem, ko postane zemljišče družbena lastnina, in ta pravica traja, dokler stoji na tem zemljišču stavba. Po 3. členu tega zakona ima prejšnji lastnik pravico uporabljati zemljišče do dneva, ko ga mora po odločbi pristojnega organa izročiti uporabniku. V konkretnem primeru je bilo zemljišče izročeno zaradi gradnje, podjetje X. je zgradilo štiri stolpnice, gradnja je bila v celoti končana v letu 1975 in med gradnjo ter vse do danes investitor parc. št. 72/3 za gradnjo ni potreboval. Zakon o določanju stavbnega zemljišča v mestih in naseljih mestnega značaja ne ureja situacije, da upravni organ odvzame zemljišče iz posesti zaradi gradnje, potem pa na tem zemljišču ne gradi. Sodnega varstva tožničin pravni prednik ni mogel uporabiti, ker je šlo za zadevo v pristojnosti državne uprave in je zato treba analogno uporabiti določbe Zakona o razlastitvi, ki je v času odvzema zemljišča iz posesti edini urejal to področje. Samo ta zakon je določal pravice in obveznosti zavezanca v primeru, da razlastitveni upravičenec razlaščenega zemljišča ne uporabi za gradnjo. Zato bi upravni organ moral pri odločanju uporabiti Zakon o razlastitvi (Uradni list SFRJ, št. 5/68), ki v členu 34/4 določa, da je zahtevek za odpravo odločbe možno vložiti, če koristnik v 2 letih po pravnomočnosti odločbe ne izvrši glede na naravo objekta obsežnejših del na tem objektu, odprava odločbe pa se lahko zahteva tudi po preteku dveh let od pravnomočnosti odločbe, vse dotlej, dokler koristnik razlastitve ne izvrši obsežnejših del. Koristnik razlastite oziroma uporabnik je z gradnjo končal v letu 1975, vse do danes pa na razlaščenem zemljišču ni opravil nobenih del in jih tudi ne bo. Specialni predpis, ki določa materialni rok za vložitev zahteve, derogira splošni predpis, ki določa procesne roke za vložitev pravnih sredstev. Zato je njena zahteva pravočasna. V konkretnem primeru je bil kršen člen 70/1 in 2 Zakona o razlastitvi, ki prepoveduje razlastitev zemljišča, na katerem stoji stavba, če je stavba taka, da po urbanističnem načrtu lahko stoji na mestu, kjer je, in je v takem stanju, da ne bi bilo upravičeno rušenje. Ta prepoved razlastitve velja tudi za funkcionalno zemljišče. Po določbi člena 70/2 Zakona o razlastitvi se lahko v primeru, če stoji stavba na večji parceli, razlasti le tisti del parcele, ki ni potreben za uporabo stavbe. Upravičenost zahteve izhaja tudi iz 34. člena Zakona o razlastitve, ki daje prejšnjemu lastniku pravico zahtevati odpravo odločbe o razlastitvi, če koristnik razlastitve v dveh letih od pravnomočnosti odločbe o razlastitvi ne izvrši glede na naravo objekta obsežnejših del na objektu, razen če je s tem zakonom za posamezne primere določeno drugače. Takih določb Zakon za razlastitev nima. Tožeča stranka predlaga, da sodišče izda sodbo, da se izpodbijana odločba odpravi in je tožena stranka dolžna izdati odločbo, s katero se odločba Oddelka za finance Skupščine Občine Škofja Loka št. 464-25/71-4-DR z dne 30. 7. 1971 odpravi v delu, ki se glasi na odvzem iz posesti in izročitev Občini Škofja Loka dela parc. št. 72/3 v izmeri cca. 400 m2 na skrajnem vzhodnem delu parcele, in občini naloži, da je dolžna na svoje stroške pri pristojni geodetski službi izposlovati parcelacijo skrajnega vzhodnega dela parc. št. 71/3 k.o. ... tako, kot je razvidno iz priloženega načrta parcele OGU Kranj, Izpostava Škofja Loka, št. 252/2005 z dne 31. 3. 2005, ki je sestavni del te odločbe in izstaviti tožnici za zemljiškoknjižni vpis sposobno listino, na podlagi katere se bo pri novonastali parc. št. 72/3 k.o. ... vknjižila lastninska pravica v korist tožnice A.A., vse v roku 15 dni, ker bo v nasprotnem primeru zahtevo za parcelacijo in takšno listino nadomeščala pravnomočna sodba. Podrejeno predlaga, da se izpodbijana odločba odpravi in da sodišče toženi stranki naloži, da izda odločbo, s katero se odločba Oddelka za finance Skupščine Občine Škofja Loka št. 464-25/71-4-DR z dne 30. 7. 1971 izreče za nično v delu, ki se glasi na odvzem iz posesti in izročitev Občini Škofja Loka dela parc. št. 72/3 v izmeri cca. 400 m2 v vl. št. 657 k.o. ... na skrajnem vzhodnem delu parcele, in se občini naloži, da je dolžna na svoje stroške pri pristojni geodetski službi izposlovati parcelacijo skrajnega vzhodnega dela parc. št. 71/3 k.o. ... tako, kot je razvidno iz priloženega načrta parcele OGU Kranj, Izpostava Škofja Loka, št. 252/2005 z dne 31. 3. 2005, ki je sestavni del te odločbe in izstaviti tožnici A.A. za zemljiškoknjižni vpis sposobno listino, na podlagi katere se bo pri novonastali parc. št. 72/3 v izmeri cca. 400 m2 vknjižila lastninska pravica v korist tožnice A.A., vse v roku 15 dni, ker bo v nasprotnem primeru zahtevo za parcelacijo in takšno listino nadomeščala ta pravnomočna sodba. Tožeča stranka zahteva tudi povrnitev stroškov postopka, v primeru zamude z zakonitimi zamudnimi obrestmi.

Tožena stranka vztraja pri izpodbijani odločbi iz razlogov, ki so razvidni iz njene obrazložitve in predlaga, da se tožba kot neutemeljena zavrne.

Iz predložnih upravnih spisov izhaja, da je tožeča stranka dne 11. 1. 2010 vložila zahtevo za odpravo odločbe Skupščine Občine Škofja Loka št. 464-25/71-4-DR z dne 30. 7. 1971 in v dopolnitvi vloge z dne 17. 8. 2010 pojasnila, da je zahteva vložena kot izredno pravno sredstvo odprava in razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici po 274. členu Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06-UPB, 126/07, 65/08 in 8/10). Podrejeno je predlagala, da se navedena odločba izreče za nično. Glede na njeno zatrjevanje, da je bil z odločbo Skupščine Občine Škofja Loka št. 464-25/71-4-DR z dne 30. 7. 1971 kršen materialni zakon, je po vsebini primarno uveljavljala zahtevo za razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici.

Po določbi drugega odstavka 274. člena ZUP lahko pristojni organ odločbo, ki je bila izdana v upravnem postopku in vročena, po nadzorstveni pravici razveljavi, če je bil z njo očitno kršen materialni predpis. Odločbo lahko razveljavi (tudi) na zahtevo stranke (prvi odstavek 275. člena ZUP). Odločba se lahko razveljavi po nadzorstveni pravici v enem letu od dneva, ko je bila odločba izdana in vročena (prvi odstavek 277. člena ZUP).

Tožeča stranka pravilno opozarja na zmotno stališče upravnega organa, da je razlog za zavrženje zahteve za razveljavitev odločbe z dne 30. 7. 1971 po nadzorstveni pravici (tudi) neizkazana aktivna legitimacija A.A., ker ni bila stranka v postopku, v katerem je bila izdana odločba, na katero se njena zahteva nanaša. Stranka v upravnem postopku je oseba, ki je nosilec pravic ali obveznosti, ki so predmet upravnega odločanja (42. člen ZUP). Kdo ima določeno pravico oziroma obveznost, določa materialni predpis. Če pravica ali obveznost po svoji naravi in vsebini lahko preide na pravne naslednike, se postopek, če stranka, ki je postopek začela ali je bil postopek zoper njo začet, med postopkom umre, lahko nadaljuje z njenim pravnim naslednikom (50. člen ZUP). Lastnost stranke v upravnem postopku ima lahko pravni naslednik stranke v vseh fazah postopka, tudi v postopku z izrednimi pravnimi sredstvi. Ker je se v obravnavanem primeru odločalo o premoženjski pravici (odvzemu posesti nepremičnine), ki ni bila vezana izključno na tedanjo stranko osebno, je A.A. kot pravna naslednica B.B. lahko vstopila v postopek z izrednimi pravnimi sredstvi.

Napačno stališče upravnega organa o pomanjkanju aktivne legitimacije A.A. pa na odločitev o zavrženju njene zahteve za razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici ni moglo vplivati, saj je upravni organ kot primaren razlog za zavrženje zahteve navedel potek roka, v katerem je mogoče izdati odločbo o razveljavitvi odločbe po nadzorstveni pravici. Glede na to, da je ta rok v 277. členu ZUP omejen na eno leto od dneva, ko je bila odločba izdana in vročena, je tudi po mnenju sodišča to pravilen razlog za odločitev o zavrženju.

Kolikor tožeča stranka meni, da ni upošteven rok iz ZUP, ampak bi bilo treba upoštevati rok iz materialnopravnega predpisa, pri tem pa razloguje, da je bil kršen Zakon o določanju stavbnega zemljišča v mestih in naseljih mestnega značaja, ki pa ni urejal situacije, da upravni organ odvzame zemljišče iz posesti zaradi gradnje, potem pa uporabnik na tem zemljišču ne gradi, in je zato treba upoštevati Zakon o razlastitvi, po katerem je bilo možno vložiti zahtevek za odpravo odločbe, če koristnik v 2 letih po pravnomočnosti odločbe ne izvrši glede na naravo objekta obsežnejših del na tem objektu, odprava odločbe pa se lahko zahteva tudi po preteku dveh let od pravnomočnosti odločbe, vse dotlej, dokler koristnik razlastitve ne izvrši obsežnejših del (tretji in četrti odstavek 34. člena Zakona o razlastitvi iz leta 1957), ji sodišče pojasnjuje, da gre za dva pravna inštituta. Zahteva za razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici je izredno pravno sredstvo, ki je določeno z ZUP, in je predvideno za presojo in ugotavljanje pravilne uporabe materialnih predpisov pri izdaji konkretnih upravnih aktov. Njen namen je zagotoviti materialno zakonitost izdanih aktov. Odprava razlastitve pa ni pravno sredstvo, s katerim bi se odločalo o tem, ali je akt o razlastitvi zakonit, temveč o tem, ali na podlagi novih okoliščin, zaradi katerih je razlastitveni namen odpadel, obstaja pravica do vrnitve razlaščene nepremičnine. Gre za novo pravno razmerje, nov zahtevek se uveljavlja v novem postopku. Pri odločanju o izrednem pravnem sredstvu razveljavitve odločbe po nadzorstveni pravici, in to pravno sredstvo naj bi tožeča stranka uveljavljanja, je treba upoštevati procesni rok (in vsebinske razloge) po ZUP. Po ugotovitvah sodišča je upravni organ pravilno upošteval vezanost zahteve na rok iz prvega odstavka 277. člena ZUP in glede na potek časa zahtevo zavrgel. Tudi če bi tožeča stranka uveljavljala odpravo razlastitvene odločbe zaradi neizvršene gradnje oziroma meni, da bi tako bilo treba obravnavati njeno vlogo, pa ji je upravni organ pravilno pojasnil, da je tako zahtevo mogoče uveljavljati, če je zanjo izrecno podana podlaga v zakonu, po katerem se je odločalo o prenehanju lastninske pravice (glej tudi sodbe Vrhovnega sodišča RS, opr. št. U 602/93-4 z dne 7. 6. 1995, opr. št. I Up 241/2001 z dne 13. 2. 2002, opr. št. X Ips 137/2004 z dne 11. 2. 2009). Odločba z dne 30. 7. 1971 je bila izdana na podlagi Zakona o določanju stavbnega zemljišča v mestih in naseljih mestnega značaja, z njo je bilo odločeno o odvzemu pravice uporabe na zemljišču in ta zakon ni predvidel vračanja zemljišča, če po odvzemu iz posesti ni bilo pozidano.

Tožeča stranka tudi ne more uspeti z zahtevo za izrek odločbe Skupščine Občine Škofja Loka št. 464-25/71-4-DR z dne 30. 7. 1971 za nično, ki jo je opirala na 6. točko prvega odstavka 279. člena ZUP. Upravni organ je sicer to zahtevo nepravilno zavrgel zaradi pomanjkanja aktivne legitimacije A.A. Zakaj to stališče ni pravilno, je sodišče pojasnilo zgoraj. Odločilno torej je, ali obstoji ničnostni razlog iz 6. točke prvega odstavka 274. člena ZUP, po kateri se za nično izreče odločba, v kateri je taka nepravilnost, ki je po kakšni posebni zakonski določbi razlog za ničnost. Iz izpodbijane odločbe izhaja, da je upravni organ obstoj tega razloga preverjal po uradni dolžnosti na podlagi pooblastila iz 280. člena ZUP. Njegovi presoji, da ta ničnostni razlog ni podan, pa sodišče pritrjuje. Po navedeni pravni podlagi se namreč za nično lahko izreče odločba, če nepravilnost v njej posebna zakonska določba sankcionira z ničnostjo. Take določbe tudi sodišče ni našla. Sicer pa tudi tožeča stranka navaja, da Zakon o določanju stavbnega zemljišča v mestih in naseljih mestnega značaja niti ne ureja situacije, ko se na podržavljenem zemljišču, odvzetem iz posesti, ni gradilo, določbe Zakona o razlastitvi, na katere se sklicuje, pa prav tako ne predpisuje, da bi bile take odločbe nične.

Glede na navedeno je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06 in 62/10, v nadaljevanju ZUS-1), ker je ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijanega sklepa pravilen ter da je sklep pravilen in na zakonu utemeljen.

Stroškovni zahtevek je  zavrnilo na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Pravni pouk temelji na določbi prvega odstavka 73. člena ZUS-1.

ZUP člen 274, 274/1, 274/1-6, 274/2, 277, 277/1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.