sodba U 342/2007
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2009-10-06

nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča - komunalna opremljenost zemljišča - opremljenost območja z vodovodnim omrežjem - nezakonitost odloka

Ker ni dovolj razjasnjeno in obrazloženo, ali je območje, kjer se nahaja zadevna cona, opremljeno z javnim vodovodnim omrežjem tako, kot se to zahteva po določbah 58. člena ZSZ/84, je bilo treba izpodbijano odločbo o odmeri nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča odpraviti.

Odlok ne vsebuje meril, po katerih so posamezna območja uvrščena v posamezne cone, zato ni mogoče preveriti pravilnosti njihove razvrstitve niti pravilnosti razvrstitve tožnika v zadevno II. cono po Odloku. To pa pomeni, da je Odlok z ozirom na zakonske zahteve pomanjkljiv v bistvenem in da je zato, ker manjkajo ustrezna merila, v nasprotju z zakonom, saj je komunalna opremljenost zemljišča po ZSZ/84 eden ključnih kriterijev pri določanju višine nadomestila.

1. Tožbi se ugodi. Odločba Davčnega urada Nova Gorica št. DT ... z dne 11. 4. 2006 se odpravi in zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

2. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki v roku 15 dni povrniti stroške postopka v višini 350 EUR in 20% DDV, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od poteka paricijskega roka do plačila.

Prvostopni davčni organ je tožeči stranki kot pravnemu nasledniku A. d.o.o. za obdobje od 1. 7. 2005 do 31. 12. 2005 odmeril in naložil v plačilo nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča (v nadaljevanju: NUSZ) v skupnem znesku 600.826,00 SIT. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe sledi, da gre v zadevi za ponovljen odmerni postopek, na podlagi in v skladu z navodili drugostopne odločbe (št. ... z dne 13. 3. 2006), po katerih je bilo potrebno prvo odmerno odločbo, izdano družbi A. d.o.o. odpraviti in nadomestiti z izpodbijano zato, ker je je prišlo v letu 2005 do pripojitve omenjene družbe tožeči stranki in je torej le-ta zavezana za plačilo nadomestila od vpisa pripojitve v sodni register. V nadaljevanju davčni organ povzame potek prvotnega postopka in vsebino sprejetih odločitev, v svojih razlogih pa navaja, da se NUSZ, enako kot v prvem postopku, odmeri za leto 2005 v skladu z Odlokom o NUSZ na območju Mestne občine Nova Gorica (Uradno glasilo št. 10/97, 2/99, Uradne objave št. 24/00, Uradni list RS, št. 133/03, 88/04, 134/04 – v nadaljevanju: Odlok). Po 2. členu Odloka se NUSZ plačuje za zazidana in nezazidana stavbna zemljišča, ki so v prostorskih aktih po svoji namembnosti opredeljena kot poselitvena območja in so opremljena vsaj z vodovodnim in elektroenergetskim omrežjem. Nadalje je v 3. členu Odloka navedeno, kdo plačuje nadomestilo in v 6. in 6.a členu, kako se določi osnova za odmero NUSZ. Po določbah 8. in 9. člena Odloka je mesečna višina NUSZ odvisna od osnove, to je površine v m2, in od stopnje obremenitve. Stopnja obremenitve je izražena s številom točk, število točk pa je odvisno od cone, v kateri se nahaja stavbno zemljišče, od namembnosti stavbe oziroma zemljišča ter od vrednosti točke. Vrednost točke za leto 2005 znaša 0,905 SIT. Razvrstitev po posameznih dejavnostih in po posameznih conah je opravljena na podlagi določb 10. člena Odloka, ki jih prvostopni davčni organ v celoti povzame. V celoti pa povzame tudi vsebino 11. člena Odloka, ki določa, katera področja oziroma naselja obsegajo posamezne cone iz 10. člena Odloka.

Drugostopni davčni organ je pritožbo tožnika zoper izpodbijano odločbo zavrnil kot neutemeljeno. Sklicuje se na določbe Odloka in na določbe Zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list RS, št. 18/84 do 33/89 – v nadaljevanju: ZStavbZ/84), na katerih temelji ureditev v Odloku in ki se po prehodnih določbah ZStavbZ/97 in ZUreP-1 še vedno uporabljajo kot zakonska podlaga za odmero nadomestila. Nadalje citira določbe 218. in 218.b člena ZGO-1, ki določajo, katera so zazidana in katera so nezazidana stavbna zemljišča, od katerih se nadomestilo odmerja. V zvezi s pritožbenimi ugovori pa navaja, da je pregledal Odlok in ugotovil, da je davčni organ določbe Odloka pravilno uporabil. V 11. členu je v II. cono uvrščeno tudi ureditveno območje B. Ker se objekti, ki so predmet odmere, nahajajo v B., so le-ti pravilno uvrščeni v II. cono. Dodaja še, da je pri uvrstitvi v cono glede na vsebino 11. člena Odloka dejansko pomembna le lega stavbnega zemljišča. Če gre za zemljišče v naselju, naselje pa je uvrščeno v določeno cono, potem zemljišče sodi v to cono. Zato je uvrstitev zemljišč v II. cono skladna z Odlokom, kolikor pa tožnik meni, da bi morala biti uvrstitev v cono odvisna od komunalne opremljenosti ali kakšnega drugega kriterija in ne zgolj od lege zemljišča, pa gre za ugovor, ki se nanaša na vsebino Odloka. Tega pa tožnik lahko izpodbija le pred Ustavnim sodiščem.

Tožnik se s takšno odločitvijo ne strinja in predlaga njeno odpravo ter povrnitev stroškov postopka. Trdi, da njegovi objekti in zemljišča nimajo javnega vodovodnega priključka, zato zanje ni mogoče obračunati NUSZ. Objekti se nahajajo v coni C., ki je od leta 2003 opremljena z javnim elektroenergetskim omrežjem, ni pa opremljena z javnim vodovodnim omrežjem. V coni obstaja veliko število zemljišč velikega števila lastnikov, nobeno od zemljišč pa ni priključeno neposredno na javno vodovodno omrežje z lastnim priključkom in lastnim merilnim mestom. Na primarno javno vodovodno omrežje je priključeno zasebno sekundarno omrežje celotne cone C. in na to zasebno sekundarno omrežje je priključeno posamezno zemljišče posameznega lastnika, tudi tožnika. Po 2. členu Odloka se nadomestilo plačuje za zemljišča, ki so opremljena vsaj z vodovodnim in elektroenergetskim omrežjem. Odlok sicer ne razlikuje, ali so zemljišča priključena na javno ali na zasebno vodovodno omrežje. Ker pa je občina tista, ki je odgovorna za gradnjo komunalne infrastrukture, mora pred obračunom NUSZ ali zgraditi javni vodovod ali pogodbeno urediti odnos z zasebnim investitorjem. Tako izhaja iz 135. člena ZUreP-1 oziroma iz določb 70. in 78. člena ZPNačrt. Mestna občina Nova Gorica (v nadaljevanju: MONG) na območju cone C. ni zgradila javnega vodovoda, pogodbeno ureditev pa izrecno odklanja, kar pomeni, da zemljišča v coni C. niso opremljena z vodovodnim priključkom in zato zanje ni mogoče obračunati NUSZ. Podrejeno pa tožnik uveljavlja, da je nepravilna tudi uvrstitev njegovih objektov v II. cono iz 11. člena Odloka ter da je posledično nepravilna višina odmerjenega nadomestila. Tožnikova zemljišča v coni C. so od objektov javne infrastrukture oddaljena več sto metrov, uvrščena pa so v II. cono, enako kot zemljišča v drugih conah, ki so od infrastrukture oddaljena le nekaj metrov. To velja tako za vodovodno in drugo omrežje, kot tudi za ceste. Kljub temu je MONG območje uvrstila v II. cono, skupaj z območji, ki so komunalno v celoti opremljena z javno infrastrukturo. Iz 10. člena Odloka izhaja, da je MONG uvrstila zemljišča v cone zgolj glede na oddaljenost od mestnega središča, kar pomeni, da kriterij opremljenosti stavbnega zemljišča ni bil upoštevan. To je izrecno ugotovil tudi drugostopni davčni organ v svoji odločbi. Odlok in izpodbijana odločba sta zato nezakonita, saj sta na ta način v nasprotju z ZStavbZ/84, ki določa, da je višina nadomestila odvisna od opremljenosti stavbnega zemljišča s komunalnimi in drugimi objekti in napravami ter od možnosti priključitve na te objekte in naprave. Poudarja še, da je z vložitvijo pritožbe zoper izpodbijano odločbo ravnal skladno z usmeritvijo Ustavnega sodišča, ki je pred tem tožnikovo pobudo za oceno zakonitosti Odloka zavrglo s pojasnilom, da tožnik uveljavlja pravilno uporabo predpisa, kar ne more biti predmet ocene ustavnosti in zakonitosti. Zato bi moral po mnenju tožnika že davčni organ druge stopnje pri odločanju sam uporabiti zakon v tistem delu, v katerem Odlok ni skladen z zakonom. Ker tega ni storil, je izpodbijana odločitev nezakonita tudi iz tega razloga.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločitvi in pri razlogih. Sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Mestna občina Nova Gorica, pozvana, da kot izdajateljica predpisa (Odloka) odgovori na tožbo, v svoji vlogi navaja, da je podana možnost priključitve in koriščenja javnega vodovoda s strani tožnika, uvrstitev tožnikovih zemljišč v II. cono iz Odloka pa pravilna in zakonita. Zato predlaga zavrnitev tožbe. V zvezi s trditvami tožnika, da ni nobeno zemljišče v coni priključeno na javno vodovodno omrežje navaja, da ležijo zemljišča in objekti, ki so last tožnika v naselju B.. Kompleks je bil vseskozi in je še danes opremljen z infrastrukturnim omrežjem, tudi vodovodnim. To izhaja tudi iz novo sprejetega Odloka o programu opremljanja stavbnih zemljišč oziroma iz grafične priloge tega Odloka, iz katere izhaja, da je območje cone II opremljeno tudi z vodovodnim omrežjem. Objekti v coni C. so priključeni na javno vodovodno omrežje preko internega razvoda, ki se zaključi na robu območja z glavnim števcem in priklopom na javnem vodovodu. Interni razvod je sicer res še v privatni lasti in ni bil prenesen na lokalno skupnost, to pa iz razlogov na strani tožnika. V zvezi s tožnikovimi ugovori glede uvrstitve v II. cono iz 11. člena Odloka pa Občina pojasnjuje, da je pri določanju con sledila določbam ZStavbZ. Oblikovanje con in posledično stopnja obremenitve je odvisna od lege zemljišča in namembnosti stavbe oziroma zemljišča. Po merilih za lego zemljišča je območje občine razdeljeno v 5 con glede na stopnjo komunalne opremljenosti in družbenogospodarske razvitosti, oziroma dostopnosti do dejavnosti mestnega značaja. Tako spadajo v I. cono zemljišča z največjo stopnjo komunalne opremljenosti in dostopnosti do centralnih dejavnosti. Opremljena so s cestnim omrežjem, kolesarskimi in peš hodniki, javno razsvetljavo, vodovodom, kanalizacijo, električnim omrežjem, TR, KATV, toplovodnim omrežjem, javnimi odprtimi površinami in otroškimi igrišči. V II. cono pa spadajo zemljišča, ki so opremljena z naslednjo komunalno opremo: cestnim omrežjem, hodniki za pešce, javno razsvetljavo, vodovodnim omrežjem, kanalizacijo, TK in KATV. Nima pa območje kolesarskih stez in toplovodnega omrežja, otroških igrišč in javnih površin.

Tožeča stranka v odgovoru prereka navedbe Mestne Občine, tako glede opremljenosti območja kot tudi glede ustreznosti uvrstitve zemljišč v II. cono iz Odloka.

V konkretnem primeru med strankama ni sporno, da sodijo zemljišča oziroma objekti, od katerih se odmerja NUSZ, na poselitveno območje ter da je omenjeno območje opremljeno z javnim elektroenergetskim omrežjem. Sporna je opremljenost območja z vodovodnim omrežjem, kar je nadaljnji pogoj iz zakona in iz 2. člena Odloka za to, da se v konkretnem primeru plačuje nadomestilo. Kdaj je izpolnjen ta pogoj, iz Odloka in (neposredno) iz določbe 58. člena ZStavbZ/84 ne izhaja. Izhaja pa (posredno) iz ostalih določb tega zakona, ki se nanašajo na opremljanje stavbnih zemljišč in po katerih vključujejo posamezna omrežja za oskrbo naselij tako sekundarno (za oskrbo posameznega območja) kot primarno (za oskrbo dveh ali več območij) in magistralno omrežje (za oskrbo širšega območja). Sodišče se tudi strinja s stališčem tožnika, da je za izgradnjo komunalne infrastrukture odgovorna občina ter da je zato občina tista, ki je dolžna vzpostaviti javno omrežje, vključno s sekundarnim, kar je nenazadnje tudi logično in skladno z razlago, ki jo je v svojih odločbah, npr. že v odločbi št. U-I-235/94 z dne 20. 9. 1995 zavzelo Ustavno sodišče, in po kateri NUSZ predstavlja odmeno za uporabo komunalno že urejenega zemljišča. V tem pogledu pa situacija in s tem dejansko stanje, kakršno izhaja iz upravnih spisov, in ki je podlaga za odločitev o tem, ali v konkretnem primeru obstaja podlaga za odmero nadomestila, ni popolnoma ugotovljeno. Tožnik namreč (že v prvem postopku) zanika, da bi bila vodovodna infrastruktura v coni C. interna, tako kot to trdi MONG v odgovoru na pritožbo. Obenem pa iz nobene od odločb jasno ne sledi, za kakšno infrastrukturo gre in na katero omrežje se ta infrastruktura priključuje - na sekundarno ali na primarno. To tudi ni razvidno iz izpodbijane odločbe, ki se v ponovljenem postopku s tem vprašanjem, z ozirom na napotke druge stopnje, več ne ukvarja. S tem vprašanjem se tudi ne ukvarja več drugostopni organ, ki zgolj odgovarja na pritožbene navedbe, ni pa razvidno, da bi v tem pogledu (uradoma) preverjal pravilnost izpodbijane odločitve. Ker torej ostaja ne dovolj razjasnjeno in obrazloženo, ali je zadevno območje, kjer se nahaja cona C., opremljeno z javnim vodovodnim omrežjem tako, kot se to zahteva po določbah 58. člena ZStavbZ/84 in 2. člena Odloka, je bilo potrebno odpraviti izpodbijano odločitev že iz tega razloga in zadevo vrniti v ponovno odločanje organu prve stopnje.

Glede uvrstitve obravnavanih zemljišč v posamezne cone iz 11. člena Odloka in s tem za določitev stopnje obremenitve (10. člen) kot podlage za izračun višine nadomestila po Odloku (8. člen), pa iz spisov kot nesporno sledi, da se zadevna, po podatkih spisov nesporno zazidana stavbna zemljišča nahajajo v B. ter da je bila skladno s tem opravljena njihova uvrstitev v II. cono iz 11. člena Odloka, ki poleg pasu vzdolž ceste ... v širini 100 m obojestransko, zajema tudi ureditvena območja naselij D., B. in E. Uvrstitev v cono je bila z ozirom na 11. člen Odloka nedvomno pravilna, in temu tožnik niti ne ugovarja. Postavlja pa se vprašanje zakonitosti Odloka. Tožnik namreč trdi, da komunalna opremljenost zadevnih zemljišč odstopa od komunalne opremljenosti drugih zemljišč, ki so uvrščena v isto cono, s čimer ugovarja pravilnosti razvrstitve zemljišč v posamezne cone po Odloku. Pri tem trdi celo, da se pri razvrščanju zemljišč v cone komunalna opremljenost sploh ne upošteva, ter da se kot kriterij upošteva samo lega stavbnega zemljišča, enako kot ugotavlja drugostopni davčni organ v svoji odločbi, ter da je zato Odlok v nasprotju z zakonom. Da bi se komunalna opremljenost pri razvrščanju v cone sploh ne upoštevala, po presoji sodišča ne drži, saj je pri I. in V. coni iz 11. člena Odloka navedeno, da gre za cono z največjo oziroma najmanjšo stopnjo komunalne opremljenosti. Z ozirom na komunalno opremljenost so zato domnevno določene tudi ostale cone, ki vključujejo posamezna ureditvena območja, prav tako domnevno, z enako stopnjo komunalne ureditve. Res pa je, da iz 11. člena ni razvidno, kakšna je komunalna opremljenost, ki se upošteva pri določitvi posamezne cone, kar pomeni, da ni mogoče preveriti niti ustreznosti uvrstitve območij v posamezno cono in še manj ustreznosti uvrstitve posameznega stavbnega zemljišča, za katero se nadomestilo odmerja. Nadomestilo se namreč odmeri za posamezno stavbno zemljišče in glede na komunalno opremljenost tega zemljišča. Zato že v načelu ne more biti pri odmeri nadomestila odločilna opremljenost območja – razen če je (po vnaprej določenih kriterijih) povsem enaka za vsa zemljišča. Prav to pa ugovarja tožnik v tožbi – da je namreč opremljenost zadevnih stavbnih zemljišč drugačna od opremljenosti drugih zemljišč v B. in s tem drugačna od opremljenosti zemljišč, ki so uvrščena v isto cono. Ker pa Odlok ne vsebuje meril, po katerih so posamezna območja uvrščena v posamezne cone, ni mogoče preveriti, kot že rečeno, niti pravilnosti njihove razvrstitve niti pravilnosti razvrstitve tožnika v zadevno II. cono po Odloku. To pa pomeni, da je Odlok z ozirom na zakonske zahteve pomanjkljiv v bistvenem in da je zato, ker manjkajo ustrezna merila, v nasprotju z zakonom. Komunalna opremljenost zemljišča je namreč po ZStavbZ/84 eden ključnih kriterijev pri določanju višine nadomestila. To je razvidno tako iz 61. člena zakona, po katerem se pri določanju nadomestila med drugim upošteva zlasti (na prvem mestu) opremljenost stavbnega zemljišča s komunalnimi in drugimi objekti in napravami in možnost priključitve za te objekte in naprave, kot tudi iz Dogovora o usklajevanju meril, ki ga sklepajo občine, po katerem je opremljenost zemljišča s komunalnimi napravami kot dogovorjeno merilo pri določanju višine nadomestila na prvem mestu (4. člen Dogovora), način vrednotenja tega merila (opremljenosti) pa nato podrobno razčlenjen v 5. členu. Takšnega načina vrednotenja komunalne opremljenosti posameznih zemljišč, kot izhaja iz zakona in iz Dogovora, Odlok MONG ne vsebuje. Kolikor ga vsebuje, pa iz zadevnih določb (11. člena) Odloka, kot že rečeno, ni razvidna stopnja komunalne opremljenosti, ki se zahteva po posameznih conah, s tem pa ni na preverljiv način omogočena uvrstitev posameznih stavbnih zemljišč glede na njihovo komunalno opremljenost v posamezno cono iz 11. člena Odloka, to pa pomeni, da se nadomestilo ne odmerja (oziroma vsaj ni razvidno da bi se odmerjalo) po kriterijih, ki so predpisani z 61. členom ZStavbZ/84.

Ker je nezakonit Odlok, je nezakonita tudi odločba, izdana na tej podlagi in jo je zato potrebno odpraviti. V ponovljenem postopku pa je potrebno, glede na odsotnost meril v Odloku, v sodelovanju z občino ugotoviti, po kakšnih merilih so določene posamezne cone iz 11. člena Odloka ter nato, z ozirom na ta merila in z ozirom na njihovo opremljenost uvrstiti zadevna zemljišča v ustrezno cono ter nato takšno uvrstitev upoštevati pri ponovni odmeri nadomestila vse to pa seveda šele po tem, ko se (in če se) ugotovi, da so izpolnjeni predpisani pogoji za odmero nadomestila.

Sodišče je zato, na podlagi 3. in 4. točke 64. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06) tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo ter zadevo vrnilo prvostopnemu organu v ponovni postopek. Pristojni organ mora izdati nov upravni akt v 30 dneh od dneva, ko je dobil sodbo. Pri tem je vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka.

O stroških postopka je sodišče odločilo na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 ter tožniku, skladno z drugim odstavkom 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/07), prisodilo ustrezen pavšalni znesek povračila.

Sodišče je odločilo brez glavne obravnave na podlagi 1. alinee drugega odstavka 59. člena ZUS-1, ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanih aktov in upravnih spisov očitno, da je potrebno tožbi ugoditi.

Zakon o stavbnih zemljiščih (1984) - ZSZ  - člen 58, 61

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.