sodba U 2517/2006
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2008-11-25

exceptio illegalis - neposredna plačila v kmetijstvu

Navodilo, ki je bilo izdano na podlagi 30. člena ZVO, je v letu 2004 veljalo na podlagi prehodne določbe 193. člena novega, dne 7. 5. 2004 uveljavljenega ZVO-1, katerega zahteve glede varstva okolja so bistveno strožje kot zahteve prejšnjega zakona. Zato določbe 5. člena Navodila sodišče ne more šteti za skladno z ZVO-1. Da je bila neskladna z zakonom, jasno izhaja iz določbe 5. člena Pravilnika za izvajanje dobre kmetijske prakse pri gnojenju, po kateri je za eno GVŽ treba v celinskem območju zagotoviti najmanj 3,5 m2 gnojiščne plošče, če je višina kupa 2 m, ali 7m3 prostora, če je višina kupa drugačna (kar v primerjavi s 5. členom Navodila pomeni bistveno večje zahteve). Določbe 5. člena Navodila sodišče kot neskladne z zakonom pri svojem odločanju ni dolžno upoštevati (125. člen Ustave RS).

Z izpodbijano odločbo je tožena stranka (I) delno ugodila tožnikovi pritožbi in odločbo A.A.A. št. ... z dne 29. 12. 2004, s katero je bilo v 2. točki izreka (ki je relevantna za ta upravni spor) odločeno, da se zavrnejo zahtevki za neposredna plačila na površino EKO0-silažna koruza na površini 0,60 ha, za krmne površine za trajno travinje na površini 1,08 ha, za izravnalna plačila na površino za ukrep OMD-gričevnato hribovito na površini 7,12 ha, za ukrep SKOP-sonaravna reja domačih živali na površini 6,13 ha, za ukrep SKOP-košnja košnja strmih travnikov z nagibom 35-50 % na površini 1,49 ha in za ukrep SKOP-košnja strmih travnikov z nagibom nad 50 % na površini 1,00 ha, spremenila tako, da je to točko izreka odpravila in sama odločila (II) da je tožnik upravičen do krmnih površin za trajno travinje še na površini 0,72 ha, in (III) da se zavrnejo preostali (zgoraj navedeni) zahtevki za izplačila. V obrazložitvi odločbe uvodoma ugotavlja, da je pritožba delno utemeljena, ker je bil v postopku na prvi stopnji nepravilno uporabljen materialni predpis, zato je prvostopno odločbo delno spremenila. V zvezi z zavrnitvijo zahtevkov za krmne površine, za izravnalna plačila na površino OMD in za ukrepe SKOP se tožena stranka sklicuje na 1. odstavek 6. člena Uredbe o izvedbi ukrepov kmetijske politike za leto 2004 (Uradni list RS, št. 24/2004, 55/2004 in 87/2004, Uredba), po katerem kontrolni sistem zajema administrativne kontrole vseh zahtevkov in kontrole na kraju samem, na 1. odstavek 23. člena Uredbe, po kateri se za vsako kontrolo na kraju samem izdela zapisnik, v katerem se navedejo podrobnosti o opravljenih kontrolah, in na 2. odstavek tega člena, po katerem lahko nosilec kmetijskega gospodarstva podpiše zapisnik in s tem potrdi svojo prisotnost pri kontroli ter doda svoje pripombe. Dalje navaja, da iz spisne dokumentacije prvostopnega organa izhaja, da je bil dne 10. 9. 2004 na kmetijskem gospodarstvu tožnika opravljen inšpekcijski pregled in da iz zapisnika o inšpekcijskem pregledu izhaja, da tožnik ne izpolnjuje splošnih pogojev dobre kmetijske prakse za vse ukrepe Programa razvoja podeželja 2004 do 2006 in sicer velikost skladišč za živinska gnojila ne zadošča staležu živali na kmetijskem gospodarstvu za 6 mesecev. Tožena stranka dalje navaja, da 1. odstavek 58. člena in 59. člen Uredbe določata, da so upravičenci, pogoji za pridobitev in višina sredstev za izravnalna plačila na območje z omejenimi možnostmi za kmetijsko dejavnost za leto 2004 in za plačila za ukrepe SKOP za leto 2004 opredeljeni v predpisu, ki ureja plačila za ukrepe Programa razvoja podeželja 2004 do 2006 za leto 2004 (PRP). 41. člen Uredbe PRP določa, da morajo upravičenci, ki uveljavljajo plačila za ukrepe iz te uredbe, kmetovati v skladu z načeli dobre kmetijske prakse, razen pri ukrepu EU standardi iz 2. alinee 34. člena te Uredbe in pri ukrepu tehnična pomoč iz 38. člena te Uredbe. Dobra kmetijska praksa vključuje izvajanje načel dobrega gospodarja, dobre kmetijske prakse pri gnojenju in dobre kmetijske prakse varstva rastlin. 1. odstavek 35. člena Uredbe PRP določa, da morajo pri izvajanju standarda nitratna direktiva upravičenci upoštevati, da mora biti količina uporabljanega organskega dušika manjša od 170 kg na ha letno (v izračunu se upošteva število vseh živali na KMG in vsa kmetijska zemljišča v rabi), kar ustreza obremenitvi 2,5 GVŽ na ha kmetijskih zemljišč v uporabi ali 2 GVŽ/ha KZU (kmetijskih zemljišč v uporabi) pri prašičih ali 2 GVŽ/ha KZU pri perutnini ali 2 GVŽ/ha KZU v primeru mešane reje, da mora biti prostor za skladiščenje hlevskega gnoja, gnojevke oz. gnojnice vodotesno zgrajen, pri kompostnih kupih na polju pa je potrebno preprečiti izcejanje in površinsko izpiranje, tako da ne predstavljajo ovire onesnaženja okolja (površinskih voda in podtalnice), da mora kapaciteta skladiščnega prostora za živinska gnojila zadoščati za več kot 6 mesecev na kontinentalnem območju in 4 mesece na obalnem območju, da morajo za živali, ki se pasejo večji del leta, skladiščni prostori zadostovati za najmanj 4 mesece, da je gnojiti mogoče le na osnovi analize tal in gnojilnega načrta in da je gnojenje potrebno opraviti v skladu s predpisom, ki ureja izvajanje dobre kmetijske prakse pri gnojenju. Iz priloge Uredbe PRP 5: EU standardi je razvidno, da se upravičenci lahko vključijo v standard nitratna direktiva, standard zdravstveno zdravstvo rastlin, standard varnost in zdravje pri delu. 1. odstavek 34. člena Uredbe PRP določa, da se plačila dodelijo KMG, ki že izvajajo EU standarde iz priloge 5 te Uredbe, ali ki ne izpolnjujejo osnovnih zahtev standarda nitratne direktive in zato investirajo v izgradnjo ustreznih kapacitet za odpadne snovi v kmetijstvu. 2. odstavek 36. člena Uredbe PRP določa, da morajo kmetijska gospodarstva, ki investirajo v prilagoditev EU standardom, v vseh drugih elementih izvajati dobro kmetijsko prakso iz 41. člena te Uredbe. Navedeno pomeni, da morajo vsa kmetijska gospodarstva, ki uveljavljajo ukrepe za izravnalna plačila na površino - OMD in plačila za ukrepe SKOP, kmetovati v skladu z načeli dobre kmetijske prakse, razen v tistem delu, v katerem investirajo v prilagoditev EU standardom v skladu z določili Uredbe PRP. To pomeni, da morajo vsa kmetijska gospodarstva, razen navedenih izjem, upoštevati tudi standard nitratna direktiva, kjer gre za izpolnjevanje zahtev iz 1. odstavka 35. člena Uredbe PRP. Predpisi, ki urejajo te standarde pa so Direktiva Sveta 91/676/ES o varovanju voda pred onesnaževanjem z nitrati kmetijskega izvora - nitratna direktiva in Uredba o vnosu nevarnih snovi in rastlinskih hranil v tla (Uradni list RS, št. 68/96 do 41/04), v času inšpekcijskega ogleda veljavno Navodilo za izvajanje dobre kmetijske prakse pri gnojenju (Uradni list RS, št. 34/2000 in 41/04), zdaj pa Pravilnik za izvajanje dobre kmetijske prakse pri gnojenju (Uradni list RS, št. 130/04). Uredba PRP v 42. členu določa, da je potrebno zahtevek za prilagoditev EU standardom vložiti pri prvostopnem organu najkasneje do 31. 12. 2004. Tožena stranka ugotavlja, da tožnik do 31. 12. 2004 ni poslal vloge za prilagoditev EU standardom za izvajanje standarda nitratne direktive, kar pomeni, da ne investira v prilagoditev EU standardom in mora zato izpolnjevati vse splošne pogoje dobre kmetijske prakse in da bi moral že ves čas izvajanja ukrepa OMD in ukrepa SKOP imeti urejene skladiščne prostore za živinska gnojila in velikost skladišč za živilska gnojila bi morala zadoščati staležu živali na kmetijskem gospodarstvu za 6 mesecev. Tožena stranka dalje ugotavlja, da je iz zapisnika razvidno, da je tožnik zapisnik prebral in se z vsebino strinjal ter ni imel nobenih pripomb, zapisnik pa je tudi podpisal. Tožena stranka je zavrnila tudi pritožbeno navedbo o kršitvi pravil postopka, ki naj bi jo prvostopni organ zagrešil s tem, ko je o zahtevkih za OMD in SKOP odločal pred iztekom roka za vložitev zahtevkov za plačila za ukrep investiranja v izgradnjo ustreznih skladiščnih kapacitet za gnojila živalskega izvora, ki je bil 31. 12. 2004, z obrazložitvijo, da tožnik zahtevka za investicijo standard nitratna direktiva ni vložil ter zato odločitev o zahtevkih za OMD in SKOP pred 31. 12. 2004 ni sporna. Na podlagi dejanskega stanja, ki temelji na spisni dokumentaciji, ki jo je poslal tožnik, in inšpekcijskem zapisniku ter drugih listinah je tožena stranka odločila, kot je navedla v izreku svoje odločbe.

Tožnik vlaga tožbo zoper odločbo tožene stranke iz razlogov nepravilne ugotovitve dejanskega stanja in napačne uporabe materialnega prava. Meni, da dobro kmetijsko prakso izpolnjuje ter navaja, da standard nitratna direktiva zahteva za šest mesecev skladiščenja gnoja 7 m3 po GVŽ, čemur njegova skladiščna kapaciteta ustreza. Ob inšpekcijskem pregledu ugotovljena površina 36 m2 je bila množena s priporočeno višino kupa 2 m, toda tožnik razpolaga s tehnologijo odgnojevanja, ki omogoča višino kupa od 2,5 do 3 m (oziroma še višje), to pa pomeni da so skladiščne kapacitete na njegovem gospodarstvu znašale 99 m3, za ugotovljenih 12,85 GVŽ pa se zahteva 89,95 m3. V času inšpekcijskega pregleda so tudi še veljale zahteve iz Navodila za izvajanje dobre kmetijske prakse pri gnojenju iz leta 2000, katerega 5. člen je določal, da je treba za en GVŽ zagotoviti najmanj 2 m2 gnojiščne plošče, torej je bila ugotovljena dejanska površina precej večja od zahtevane. Tožnik zato predlaga, naj sodišče izpodbijano odločbo v zavrnilnem delu odpravi in s sodbo zahtevkom za izplačilo za ukrepe SKOP in OMD ugodi.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi in razlogih zanjo ter sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Zastopnik javnega interesa ni prijavil udeležbe v tem postopku.

V obravnavani zadevi je sporno, ali je prvostopni organ tožniku utemeljeno zavrnil zahtevke za izravnalna plačila za območje z omejenimi možnostmi za kmetijsko dejavnost (OMD ukrep) in za plačila za kmetijsko okoljske ukrepe (ukrepi SKOP), ki jih je tožnik uveljavljal na podlagi Uredbe o plačilih za ukrepe Programa razvoja podeželja 2004 - 2006 za leto 2004 (Uradni list RS, št. 24/2004, 116/2004, Uredba PRP/2004) in Uredbe o izvedbi ukrepov kmetijske politike za leto 2004 (Uradni list RS, št. 24/2004, Uredba/2004), z obrazložitvijo, da je bilo pri inšpekcijskem pregledu ugotovljeno, da prostori za skladiščenje živinskih gnojil ne zadoščajo staležu živali na kmetijskem gospodarstvu za 6 mesecev.

Na tožnikovo pritožbo, v kateri je ugovarjal, da je prvostopni organ preuranjeno zavrnil zahtevke (z odločbo z dne 29. 12. 2004), glede na to, da Uredba PRP/2004 v 41. členu določa spregled kmetovanja v skladu z načeli dobre kmetijske prakse, če kmetijsko gospodarstvo, ki ne izpolnjuje osnovnih zahtev standarda nitratne direktive, investira v izgradnjo ustreznih kapacitet za odpadne snovi v kmetijstvu, in poda zahtevek za plačilo za investicijo v prilagoditev standardu nitratna direktiva na agencijo do 31. 12. 2004, je tožena stranka prvostopni odločbi pritrdila, ob ugotovitvi, da tožnik zahtevka za investicijo standard nitratna direktiva do 31. 12. 2004 ni vložil.

V tožbi pa tožnik niti ne zatrjuje, da bi zahtevek za investicijo standard nitratna direktiva (do 31. 12. 2004) vložil, pač pa uveljavlja, da je zahtevo glede skladiščnih kapacitet za gnoj za najmanj 6 mesecev izpolnjeval že ob inšpekcijskem pregledu, ker ima tehnologijo odgnojevanja, ki omogoča višji gnojni kup, kot je bil ob pregledu upoštevan. Toda to dejstvo ne izhaja ne iz zapisnika o inšpekcijskem pregledu z dne 10. 9. 2004, v katerem je kmetijski inšpektor ugotavljal izpolnjevanje splošnih pogojev dobre kmetijske prakse za vse ukrepe PRP 2004 - 2006 ter ugotovil, da glede na stalež živali skladiščni prostori za živinska gnojila niso zadostni, ne iz druge listine v prvostopenjskem postopku, pa tudi ne iz tožnikove pritožbe oziroma njej priložene fotokopije listine (obrazec K-1). To pa pomeni, da gre pri sklicevanju na tožnikovo tehnologijo odgnojevanja za tožbeno novoto. Tožba ne navaja, da tožnik te okoliščine v upravnem postopku ni mogel uveljavljati, in tudi iz upravnih spisov ni razvidno, da tožnik takšne možnosti ne bi imel (iz zapisnika z dne 10. 9. 2004 izhaja, da je bil tožnik pri pregledu prisoten, da pripomb ni podal ter da je zapisnik podpisal). Tožbene novote, glede katerih tožnik ne izkaže, da jih v upravnem postopku ni mogel uveljavljati, v upravnem sporu niso dopustne ter so pravno neupoštevne (3. odstavek 14. člena Zakona o upravnem sporu - ZUS, Uradni list RS, št 50/97); reševanju upravnih zadev je namreč namenjen upravni postopek pred upravnimi organi, in ne upravni spor, v katerem sodišče (primarno) presoja zakonitost odločitev upravnih organov. Zato sodišče navedenega, šele v tožbi uveljavljanega dejstva, pri svoji odločitvi ne bi moglo upoštevati, četudi bi ga tožnik sicer izkazal (kot dokaz je predlagal svoje zaslišanje).

Tožnik se v tožbi glede pogoja dobre kmetijske prakse sklicuje na v letu 2004 veljavno Navodilo za izvajanje dobre kmetijske prakse pri gnojenju (Uradni list RS, št. 34/00), v katerega 5. členu je določeno, da je za en GVŽ treba zagotoviti najmanj 2 m2 gnojiščne plošče, kar v njegovem primeru (pri 12,85 GVŽ) pomeni, da bi moral zagotoviti 25,7 m2, ima pa jih 36, torej precej več od zahtevane površine. Tudi tega tožbenega ugovora sodišče ne more sprejeti. Navedeno navodilo, ki je bilo izdano na podlagi 30. člena Zakona o varstvu okolja (ZVO, Uradni list RS, št.32/93), je v letu 2004 veljalo na podlagi prehodne določbe 193. člena novega, dne 7. 5. 2004 uveljavljenega Zakona o varstvu okolja (ZVO-1, Uradni list RS, št. 41/04), katerega zahteve glede varstva okolja so bistveno strožje kot zahteve prejšnjega zakona. Zato določbe 5. člena Navodila sodišče ne more šteti za skladno z ZVO-1. Da je bila neskladna z zakonom, jasno izhaja iz določbe 5. člena Pravilnika za izvajanje dobre kmetijske prakse pri gnojenju (Uradni list RS, št. 130/04), po kateri je za eno GVŽ treba v celinskem območju zagotoviti najmanj 3,5 m2 gnojiščne plošče, če je višina kupa 2 m, ali 7m3 prostora, če je višina kupa drugačna (kar v primerjavi s 5. členom Navodila pomeni bistveno večje zahteve). Določbe 5. člena Navodila sodišče kot neskladne z zakonom pri svojem odločanju ni dolžno upoštevati (125. člen Ustave RS), da tožnikovi skladiščni prostori ustrezajo določbam 5. člena Pravilnika, ki je ob upravnem odločanju na prvi stopnji že veljal in je po navedenem moral biti uporabljen (6. člena Zakona o upravnem sporu - ZUP, Uradni list RS, št. 80/99), pa v upravnem postopku ni bilo ugotovljeno.

Ker je po presoji sodišča izpodbijana odločba pravilna in na zakonu utemeljena, tožbeni ugovori pa neutemeljeni, je sodišče tožbo na podlagi 1. odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, ZUS-1) v zvezi z 2. odstavkom 105. člena tega zakona kot neutemeljeno zavrnilo.

Pravni pouk temelji na določbi 1. odstavka 73. člena ZUS-1 v zvezi s 1. odstavkom 107. člena tega zakona.

URS člen 125,  125.  ZVO-1 člen 193,  193.  Navodilo za izvajanje dobre kmetijske prakse pri gnojenju člen 5,  5.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.