sodba I U 746/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-10-27

vrtec - plačilo za program vrtca - uvrstitev v plačilni razred - premoženje družine - kapitalski delež

Če pristojni organ ugotovi, da določeno premoženje (kapitalski delež) daje dohodke in organ te dohodke v odločbi upošteva pri ugotavljanju dohodka staršev oziroma družine, potem je treba določilo 4. alineje 1. odstavka 32.a člena ZVrt uporabiti tako, da se takšno družinsko premoženje ne upošteva. Glede na to, da med strankama ni sporno, da je organ upošteval premoženje podjetja tožničinega moža v smislu dajanja dohodkov in ga je upošteval pri izračunu dohodka staršev, potem določilo 6. odstavka 3. člena Pravilnika ne more vplivati na interpretacijo in uporabo oziroma neuporabo zakonske določbe iz 4. alineje 1. odstavka 32.a člena ZVrt. Lahko pa bi relevantne okoliščine, vezane na podjetje tožničinega moža predstavljale „dejstva in okoliščine“ v smislu 3. odstavka 32. člena Zvrt.

Tožbi se ugodi in se izpodbijana odločba Mestne uprave Mestne občine Ljubljana št. 6041-007780/09 z dne 15. 9. 2009 odpravi in se zadeva vrne prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje.

Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 420 EUR v 15 dneh od prejema sodbe z zakonitimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne po poteku 15 dni po prejemu sodbe do plačila.

Z izpodbijano odločbo je Mestna uprava Mestne občine Ljubljana na zahtevo tožnice in na podlagi 32. člena Zakona o vrtcih (Ur. l. RS št. 100/05-uradno prečiščeno besedilo in 25/08) in Pravilnika o plačilih staršev za programe v vrtcih (Pravilnik, Ur. l. RS, št. 129/06 – uradno prečiščeno besedilo, 79/08 in 119/08) izdala odločbo, s katero je odločila, da je tožnica dolžna za obdobje od 1. 9. 2009 do 31. 12. 2009 plačevati Vrtcu ... za otroka A.A. 80 % cene programa, v katerega je vključena, razliko 20 % cene programa krije Mestna občina Ljubljana in da se s to odločbo nadomesti odločba št. 6041-007780/09 z dne 30. 3. 2009. V obrazložitvi izpodbijanega akta je navedeno, da je tožnica podala vlogo za znižano plačilo vrtca za svojega otroka, ki je vključen v vrtec .... Na podlagi podatkov je organ občine izdal odločbo. št. 6041-007780/09 z dne 30. 3. 2009. Ker je stranka dne 30. 7. 2009 sporočila nova dejstva in okoliščine (vstop drugega otroka v drug vrtec, izpis prvega otroka iz vrtca), ki vplivajo na določitev višine plačila vrtca, je organ občine na podlagi 18. in 23.a člena Pravilnika odločil na novo. Organ občine je na novo ugotovil, da je povprečni mesečni bruto dohodek na družinskega člana v letu 2007 oziroma zadnjih treh mesecih znašal 354,29 EUR, kar predstavlja 27,58 % povprečne bruto plače na zaposleno osebo v RS v letu 2007, ki je znašala 1.284,79 EUR. V skladu z lestvico iz 3. člena Pravilnika o plačilih staršev za programe v vrtcih se stranki določi, da je dolžna plačevati 20 % cene programa (2. plačilni razred), v katerega je otrok vključen: lestvica določa 8 plačilnih razredov. V skladu z 32.a členom Zakona o vrtcih je upravni organ na podlagi izjave stranke oziroma po uradni dolžnosti ugotovil, da družina razpolaga s premoženjem, katerega vrednost presega 210.000 EUR, kapitalskih naložb oziroma poslovnih deležev, kar je ugotovljeno na podlagi podatkov iz letnih poročil o tekoči vrednosti kapitala, zaradi česar se plačilo, določeno na podlagi ugotovljenega bruto dohodka na družinskega člana, poveča za 6 plačilnih razredov. Plačilo staršev ne sme presegati 8. plačilnega razreda (80 % cene programa).

V pritožbi tožnica pravi, da prvostopenjska odločba pravilno ugotavlja, da znaša povprečni mesečni dohodek družine na družinskega člana 27,58 % povprečne bruto plače na zaposleno osebo v letu 2007 in da torej spadajo v 2. plačilni razred. Potem pa organ družinskemu premoženju neupravičeno prišteje kapitalski delež moža in očeta B.B. v gospodarski družbi C. d.o.o. in ugotovi, da družina po dohodkih spada v 8. plačilni razred. Temu oporeka – kakor je oporekala že predhodni odločbi št. 6041-007780/09 z dne 30. 3. 2009, zaradi katere je sprožila upravni spor – sklicujoč se na 32.a člen ZVrt, ki v četrti alineji drugega odstavka jasno določa, da se kot premoženje družine ne upošteva premoženje, ki daje dohodke, ki se upoštevajo pri ugotavljanju dohodka staršev oziroma družine. Ker sama ni zaposlena, se družina preživlja izključno z dohodki, ki jih prejema njen mož B.B. kot direktor podjetja C. d.o.o. To podjetje torej predstavlja za družino premoženje, ki jim predstavlja vir dohodka, ki ga je upravni organ že prvotno upošteval kot dohodke B.B. Odločba je tako družino postavila v neenakopraven položaj v primerjavi z drugimi vlagatelji vlog za znižano plačilo vrtca, zato se ponovno sklicuje na pravico do enakosti pred zakonom, ki je zagotovljena s 14. členom Ustave RS in na pravico do enakega varstva pravic po 22. členu Ustave RS.

Z drugostopenjsko odločbo je župan Mestne občine Ljubljana zavrnil pritožbo kot neutemeljeno. V obrazložitvi organ navaja, da lestvica (4. odstavek 3. člena Pravilnika) razvršča starše v plačilne razrede glede na mesečni dohodek na družinskega člana, v primerjavi s povprečno plačo na zaposlenega v Republiki Sloveniji in upoštevaje premoženje družine. Mesečni dohodek na družinskega člana se izračuna iz letnega dohodka družine (5. in 5. a člen Pravilnika). Letni dohodek družine je vsota bruto dohodkov, ki so jih družinski člani prejeli v preteklem koledarskem letu. V ta dohodek se štejejo obdavčljivi in neobdavčljivi dohodki po zakonu, ki ureja dohodnino, prejeti v obdobju preteklega koledarskega leta (razen: dodatka za pomoč, postrežbo in varstvenega dodatka; dohodkov, ki jih prejema oseba za oskrbo otroka v rejniški družini; prejemkov za oskrbo v tuji oziroma rejniški družini; štipendij; otroškega dodatka in dodatka za veliko družino; pomoči ob rojstvu otroka; dodatka za nego otroka; sredstev, namenjenih odpravi posledic elementarne nesreče). Sklicuje se tudi na 16. člen Pravilnika. Kot premoženje družine pri določitvi plačil staršev pa se po ZVrt šteje vse premično in nepremično premoženje, s katerim razpolaga družina (1. odstavek 32. a člena ZVrt). V drugem odstavku 32. a člena ZVrt pa je določeno premoženje, ki se po tem zakonu ne upošteva. Če pa družina poleg premoženja, ki ga določa drugi odstavek 32.a člena ZVrt, razpolaga še z drugim premoženjem, katerega vrednost presega 210.000 EUR, je plačilo staršev 80 % cene programa (6. odstavek 3. člena Pravilnika). Premoženje družinskih članov, ki se upošteva pri določitvi plačila, določa 8. člen Pravilnika. Na podlagi podatkov, navedenih v vlogi, in prilogah, je organ prve stopnje ugotovil, da je povprečni mesečni bruto dohodek na družinskega člana pritožnice v letu 2007 oziroma v zadnjih treh mesecih znašal 354,29 EUR, kar predstavlja 27,58 % povprečne bruto plače na zaposleno osebo v RS v letu 2007, ki je znašala 1.284,79 EUR. V skladu z lestvico iz 3. člena Pravilnika se je pritožnica s tem uvrstila v 2. plačilni razred. Ker je prvostopni organ na podlagi izjave stranke in podatkov iz letnih poročil o tekoči vrednosti kapitala (iBON 2007) ugotovil, da družina razpolaga s premoženjem, katerega vrednost presega 210.000 EUR kapitalskih naložb oziroma poslovnih deležev, se plačilo, določeno na podlagi 4. odstavka 3. člena Pravilnika v skladu s 6. odstavkom 3. člena Pravilnika, zviša za šest plačilnih razredov in odločil, da se pritožnica razporedi v 8. plačilni razred in je dolžna plačevati 80 % cene programa v katerega je vključen otrok. Pritožbeni organ je preveril navedbe pritožnice, da njihova družina po dohodkih ne spada v 8. plačilni razred. Tako kot organ prve stopnje tudi pritožbeni organ ugotavlja, da se poleg dohodka upošteva vrednost kapitala C. d.o.o. pri določitvi plačila vrtca in razvrstitvi pritožnice v plačilni razred. Za odločitev je torej bistvena ugotovitev, da celotna vrednost premoženja družine pritožnice presega 210.000 EUR, kar po določbi 6. odstavka 3. člena Pravilnika pomeni, da je plačilo staršev 80 % cene programa. Vrednost kapitala C. d.o.o. se upošteva pri določitvi plačila vrtca, kot to določa 8. člen Pravilnika. Pritožnica se v pritožbi sklicuje na določbo 32.a člena ZVrt, ki v četrti alineji drugega odstavka določa, da se kot premoženje družine po ZVrt ne upošteva premoženje, ki daje dohodke, ki se upoštevajo pri ugotavljanju dohodka staršev oziroma družine. Navaja, da C. d.o.o. predstavlja za njihovo družino premoženje, ki jim predstavlja vir dohodka, ki ga je upravni organ že prvotno upošteval kot dohodke njenega moža. Pritožbeni organ meni, da obravnavanega primera ni mogoče presojati po določbi 4. alinee 2. odstavka 32.a člena ZVrt. Mož pritožnice je lastnik podjetja. Po mnenju tega pritožbenega organa se podjetje C. d.o.o. šteje kot kapitalski delež moža pritožnice. Pri izračunu povprečnega mesečnega dohodka je bil upoštevan bruto dohodek moža pritožnice po podatkih Davčne uprave RS za leto 2007, ki je bil zmanjšan za normirane stroške kot to določa 6. člen Pravilnika. Pravilno pa so bili pri izračunu upoštevani tudi vsi člani družine pritožnice. Po dohodku se je tako pritožnica razvrstila v drugi plačilni razred. Ker pa družina razpolaga še z premoženjem (C. d.o.o.), ki presega vrednost 210.000 EUR, se plačilo, določeno glede na dohodke v skladu z 6. odstavkom 3. člena Pravilnika zviša tako, da se pritožnica razporedi v 8. plačilni razred. Glede na veljavno zakonodajo, pritožnica ne more uspeti z ugovorom o neenakem in neustavnem ravnanju, saj bi drugačno obravnavanje vloge pritožnice pomenilo kršitev določb postopka ter napačno uporabo materialnega prava in posledično neenako obravnavanje ostalih vlog za znižano plačilo vrtca.

V tožbi tožnica pravi, da vlaga tožbo zoper drugostopenjsko odločbo v zvezi z prvostopenjsko odločbo. Tožnica predlaga, da sodišče tožbi v celoti ugodi ter  odpravi odločbo tožene stranke z dne 6. 5. 2010 in predhodno odločbo z dne 15. 9. 2009 ter s sodbo odloči, da je tožnica dolžna za obdobje od 1. 9. 2009 do 31. 12. 2009 plačevati Vrtcu … za otroka A.A., 20 % cene programa, razliko 80 % cene pa mora kriti Mestna občina Ljubljana oziroma podrejeno, da tožbi ugodi v celoti ter v celoti odpravi odločbo tožene stranke z dne 6. 5. 2010 in predhodno odločbo z dne 15. 9. 2009 ter vrne zadevo v ponovni postopek prvostopenjskemu upravnemu organu ter hkrati naloži toženi stranki povračilo stroškov postopka.

V dosedanjem upravnem postopku je bilo namreč pravilno ugotovljeno, da:

tožničino družino sestavlja osem članov (6 otrok), katerih edini vir dohodka predstavljajo osebni dohodki očeta/tožničinega moža B.B., je v letu 2007 povprečni mesečni bruto dohodek na tožničinega družinskega člana znašal le 27,58 % povprečne bruto plače na zaposleno osebo v Sloveniji, je potrebno na podlagi gornjih ugotovitev in v skladu z določili – lestvico 3. člena Pravilnika tožnico uvrstiti v 2. plačilni razred (plačilo 20 % cene vrtca).

Nepravilno in nezakonito pa je upravni organ v konkretnem primeru pri uvrščanju tožnice v plačilni razred upošteval še vrednost kapitalskega deleža njenega moža v gospodarski družbi C. d.o.o.. Določilo 32.a člena ZVrt v četrti alineji drugega odstavka namreč jasno določa, da se kot premoženje družine ne upošteva premoženje, ki daje dohodke, ki se upoštevajo pri ugotavljanju dohodka staršev oziroma družine. V predmetni situaciji dohodke tožničine družine, ki se preživlja skoraj izključno z osebnimi dohodki (plača in udeležba pri dobičku) moža in očeta B.B., ki jih le ta prejema kot družbenih in direktor gospodarske družbe C. d.o.o., namreč v pretežni meri predstavljajo ravno dohodki, ki izvirajo iz te gospodarske družbe oziroma z drugimi besedami, gospodarska družba C. d.o.o., predstavlja premoženje, ki daje tožničini družini dohodke, ki so bili v konkretnem primeru že upoštevani pri ugotavljanju dohodkov družine. Če bi organ spoštoval določilo četrte alineje drugega odstavka 32.a člena ZVrt, ne bi smel upoštevati poslovnega deleža tožničinega moža v gospodarski družbi C., saj pretežni del dohodkov, ki jih je upravni organ že upošteval pri določanju dohodka tožničine družine, izvira ravno iz te gospodarske družbe. Tožena stranka je pri ugotavljanju dohodkov na družinskega člana tožničine družine dejansko podvajala dohodke (in vir teh dohodkov) tožničinega moža B.B. Da je gornje stališče tožnice materialno pravno pravilno potrjuje tudi že sprejeta sodna praksa naslovnega sodišča (sodba opr. št. U 194/2004 z dne 13. 1. 2006), ki je že odločilo, da je potrebno določbo 4. alineje drugega odstavka 32.a člena ZVrt, v primeru, ko gre za poslovni delež v gospodarski družbi, ki daje dohodke, ki so se pri določanju dohodkov že upoštevali, uporabiti na enak način, kakor v primeru ostalega premičnega in nepremičnega premoženja (stanovanje, avtomobil, plovilo...) in glede katerega Pravilnik v četrtem odstavku 8. člena izrecno določa, da se v primeru dohodkov, ki izvirajo iz takšnega premoženja (npr. z oddajanje v najem) in ki so že upoštevani pri ugotavljanju dohodkov družine, ne upošteva na način, kot ga določa peti odstavek 3. člena Pravilnika. Na zmotno uporabo oziroma neuporabo citiranega določila 32.a člena zakona je bila tožena stranka izrecno opozorjena v tožničini pritožbi zoper prvostopenjsko odločbo, vendar je toženka v napadeni odločbi takšne tožničine (bistvene) navedbe le pavšalno in arbitrarno zavrnila, ne da bi upoštevala izrecno določilo četrte alineje drugega odstavka 32.a člena ZVrt in določila četrtega odstavka 8. člena Pravilnika ter ne da bi se opredelila do tožničinih pritožbenih navedb o podvajanju dohodkov tožničine družine in vrednosti vira teh dohodkov, kar je bistvena kršitev procesnih pravil. Da so zgoraj navedena stališča tožnice pravilna oziroma da je stališče tožene stranke v izpodbijani odločbi nepravilno, pa izrecno dokazuje tudi sodba naslovnega sodišča opr. št. I U 1485/2009-10 z dne 13. 5. 2010, s katero je sodišče na podlagi tožbe tožnice v zadevi z identično pravno in dejansko podlago (šlo je za plačilo vrtca za tožničinega otroka Č.Č. v obdobju od 1. 1. 2009 do 31.12.2009) ugodilo tožbi tožnice in odpravilo izpodbijano odločbo tožene stranke, v njeni obrazložitvi pa med drugim izrecno navedlo:

„Sodišče se zato strinja, da kapitalskega deleža ni mogoče upoštevati kot dela premoženja družine, če je upravni organ pred tem pri ugotavljanju višine vseh dohodkov upošteval tudi dohodek izvira iz imetništva kapitalskega deleža. Enako stališče glede razlage 4. alineje 2. odstavka 32.a člena ZVrt in nedopustnem hkratnem upoštevanju dohodka, ki ga daje kapitalski delež, in vrednosti kapitalskega deleža, je to sodišče zavzelo tudi v sodbi opr. št. U 194/2004 z dne 13. 1. 2006.“

Tožeča stranka pa podrejeno in iz previdnosti nasprotuje tudi ugotovitvi tožene stranke v izpodbijani odločbi, da vrednost premoženja tožničine družine presega 210.000,00 EUR. Edino premoženje, ki ga je tožena stranka upoštevala pri takšnem svojem zaključku, kot to izhaja iz obrazložitve izpodbijane odločbe, je kapitalski delež tožničinega moža B.B. v družbi C. d.o.o., katerega denarna vrednost nikakor ne presega praga 210.000,00 EUR, kot je to zmotno ugotovila tožena stranka. Iz napadene odločbe tožene stranke namreč izhaja le, da naj bi le ta na podlagi podatkov iz letnih poročil o tekoči vrednosti kapitala (iBON 2007) ugotovila, da tožničina družina razpolaga s kapitalskim deležem, katerega vrednost presega 210.000,00 EUR. Takšna ugotovitev tožene stranke pa je nepravilna in temelji na napačno ugotovljenem dejanskem stanju, saj iz rednega izpiska iz sodnega registra za družbo C. d.o.o. izhaja, da v denarju izražena vrednost kapitalskega deleža tožničinega moža znaša le 83.459,00 EUR, kolikor znaša denarna vrednost vložka tožničinega moža v družbo. Da je takšen način ugotavljanja vrednosti kapitalskega deleža edino pravilen in ne način, ki ga je v izpodbijani odločbi uporabila tožena stranka, izhaja tudi iz že citirane sodbe naslovnega sodišča, opr. št. I U 1485/2009-10 z dne 13. 5. 2010, kjer je sodišče izrecno navedlo, da „je kapitalski delež le v denarju ovrednoten vložek v družbo, ki se izkazuje v poslovnih knjigah (torej gre le za denarno vrednost osnovnega vložka družbenika, kot je ta navedena v sodnem registru in bilancah stanja podjetja, ki hkrati predstavlja tudi vrednost poslovnega deleža družbenika, ne gre pa za podatke o domnevni tekoči vrednosti kapitala družbe)“.

Tožena stranka na tožbene ugovore ni odgovorila v vsebinskem smislu.

Tožena stranka nima nobene podlage v zakonu za stališče, da se določba 4. alineje 1. odstavka 32.a. člena ZVrt v konkretnem premeru ne uporablja in da je odločilno določilo 6. odstavka 3. člena Pravilnika. Iz ustaljene upravno-sodne prakse izhaja, če pristojni organ ugotovi, da določeno premoženje daje dohodke in organ te dohodke v odločbi upošteva pri ugotavljanju dohodka staršev oziroma družine, potem je treba določilo 4. alineje 1. odstavka 32.a člena ZVrt uporabiti tako, kot je zapisano v tem določilu – to je, da se takšno premoženje ne upošteva (sodbe Upravnega sodišča v zadevah U 194/2004 z dne 13. 1. 2006, U 1115/2006 z dne 26. 2. 2008, I U 1485/2009 z dne 13. 5. 2010). Stališče obeh organov v izpodbijanem aktu in drugostopenjski odločbi je v nasprotju tudi z Ustavo, ki določa, da upravni organi opravljajo svoje delo na podlagi (ustave in) zakonov (2. odstavek 120. člena) oziroma določa, da morajo posamični akti organov lokalnih skupnosti temeljiti na zakonu ali na zakonitem predpisu (4. odstavek 153. člena Ustave) in da morajo biti podzakonski predpisi, kamor spada tudi Pravilnik, v skladu z zakonom (3. odstavek 153. člena Ustave), nadalje po Ustavi velja, da so lahko pravice in obveznosti državljanov ter drugih oseb določene samo z zakonom (87. člen Ustave), kar pomeni, da ne more obveznosti ali pravic originarno določati podzakonski predpis. To v konkretnem primeru pomeni glede na to, da med strankama ni sporno, da je organ upošteval premoženje podjetja tožničinega moža v smislu dajanja dohodkov in ga je upošteval pri izračunu dohodka staršev, da ne more določilo 6. odstavka 3. člena Pravilnika vplivati na interpretacijo in uporabo oziroma neuporabo zakonske določbe iz 4. alineje 1. odstavka 32.a člena ZVrt. Lahko pa bi relevantne okoliščine, vezane na podjetje tožničinega moža predstavljale „dejstva in okoliščine“ v smislu 3. odstavka 32. člena ZVrt, ki pravi, da lahko občina v izjemnih primerih pri določitvi plačila staršev na podlagi v zakonu določenih podatkov upošteva poleg dohodka in premoženja  iz 1. odstavka 32. člena ZVrt tudi druga dejstva in okoliščine, ki odražajo dejanski socialni položaj družine. Na pomen določila 3. odstavka 32. člena ZVrt v tovrstnih primerih je Upravno sodišče opozorilo že v sodbah v zadevah U 1115/2006 z dne 26. 2. 2008 in U 194/2004 z dne 13. 1. 2006). Teh okoliščin pa tožena stranka ni ugotavljala in če jih bo v ponovnem postopku, bo morala tožnica dobiti možnost, da se izreče o bistvenih dejstvih pred izdajo nove odločbe (1. odstavek 138. člena ZUP in 1. odstavek 9. člena ZUP). Ker je tožena stranka napačno uporabila materialno pravo (4. alinejo 1. odstavka 32.a člena ZVrt), je sodišče tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo prvostopenjskega organa odpravilo in zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje (4. točka 1. odstavka 64. člena ZUS-1). Tožena stranka mora izdati nov upravni akt v 30 dneh od prejema te sodbe. V ponovnem postopku je tožena stranka vezana na pravno mnenje sodišča, ki zadeva materialno pravo in vodenje postopka (4. odstavek 64. člena ZUS-1).

Po določilu 3. odstavka 25. člena ZUS-1 če sodišče tožbi ugodi in upravni akt odpravi, se tožniku glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov skladno s pravilnikom, ki ga izda minister za pravosodje, prisojeni znesek pa plača toženec. Po določilu 1. odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Pravilnik, Uradni list RS, št. 24/2007), če je bila zadeva rešena na seji in je tožnik v postopku imel pooblaščenca, ki je odvetnik, se mu priznajo stroški v višini 350 EUR, povečani za 20% DDV. Tožnica je v upravnem sporu za pooblaščenca imela odvetniško družbo. Zato je sodišče v drugi točki izreka s sklepom odločilo, da je tožena stranka dolžna plačati znesek 420 EUR tožeči stranki. Ta znesek mora tožena stranka plačati tožnici v 15 dneh od prejema sodbe z zakonitimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne po poteku 15 dni po prejemu sodbe do plačila.

Pravilnik o plačilu staršev za programe v vrtcih člen 3, 3/6, 8.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.