sodba III U 10/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-12-14

neposredna plačila v kmetijstvu - plačila za krmne mešanice - dejanska raba - šifra dejanske rabe

Za opredelitev zemljišča kot trajni travnik ne zadostuje, da gre za zemljišče, ki se ga pase, temveč je določen še dodaten pogoj, in sicer da gostota dreves ne presega 50 dreves na hektar.

Zahtevek tožnice za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

Prvostopni organ je na podlagi 18. člena Zakona o kmetijstvu (Uradni list RS, št. 45/2008, v nadaljevanju ZKme-UPB1) in 3. člena Uredbe o izvedbi ukrepov kmetijske politike za leto 2008 (Uradni list RS, št. 31/2008, v nadaljevanju Uredba) z izpodbijano odločbo zavrnil plačilne pravice z identifikacijsko številko 25546961 1-7637 v številu 76,37 in 25546961 10401-10663 v številu 2,63 ter krmne površine v površini 80,72 ha. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe je razvidno, da je bilo pri pregledu na kraju samem ugotovljeno, da je prijavljena površina na obrazcu „D“ na GERK-ih 4154914, 4154916,4154924, 4278494, 4278544, 4278512, 4278528 za posamezen GERK in za posamezno kmetijsko rastlino večja od ugotovljene. Zavrne se površina 17,42 ha. Nepravilnost iz skupine kmetijskih rastlin za izplačilo plačilnih pravic in za krmne površine znaša več kot 20 % ugotovljenih površin, zato se izplačilo plačilnih pravic in zahtevka za krmne površine zavrne v celoti. Drugostopni organ je kot neutemeljeno zavrnil pritožbo tožnice zoper prvostopno odločbo. Iz obrazložitve med drugim izhaja, da sta bila pri tožnici opravljeni dve kontroli površin na kraju samem in sicer prva dne 24. 9. 2008 in druga dne 22. 11. 2008, o čemer sta bila sestavljena zapisnika. Na podlagi kontrole z dne 22. 11. 2008 znaša preveč prijavljena površina pri navedenih GERK-ih 17,44 ha. Tožnica oziroma njen pooblaščenec zapisnikov nista podpisala. Ker je uradna oseba ocenila, da je za ocenitev in presojo dejstev, ki so pomembna za rešitev pritožbe, potrebno strokovno znanje, s katerim uradna oseba  ne razpolaga, je drugostopni organ določil izvedence prof. dr. A.A., Biotehniška fakulteta Ljubljana, B.B., Ministrstvo za kmetijstvo in C.C. iz Zavoda za gozdove, OE Sežana. Izvedencem je naložil, da v okviru super kontrole, ki jo bo izvedel prvostopni organ, pregledajo GERK-e, ki jih je tožnica prijavila za dodelitev sredstev za leto 2008. Kontrola prijavljenih površin z izvedenci je bila opravljena dne 17. 8. 2009, sestavljen pa je bil tudi zapisnik na kraju samem, kasneje pa še zapisnik zaradi dela v pisarni. V zapisniku, ki je bil sestavljen dne 17. 8. 2009, so izvedenci podali strokovno mnenje glede dejanske rabe omenjenih GERK-ov v letu 2008. Stranka je bila ob koncu kontrolnega pregleda seznanjena, da je potrebno pripraviti izpise meritev, opravljenih z GPS napravo, kar zahteva dodatno delo v pisarni. Pooblaščenec tožnice je na zapisnik navedel, da so vse prijavljene površine obdelane in  vsaj enkrat letno popašene. Grmičevje do višine paše smatra kot krmo za živali, ne pa kot za rast, saj živali grmičevje tudi objedo. Vsi čredniki (vsi GERK-i) v času kontrole na kraju samem ne morejo biti hkrati popašeni, zato je velika razlika v izgledu posameznih GERK-ov. Popašenost pašnikov se najlepše vidi pozno jeseni. Dokler ne bo posebne rabe kraških pašnikov, se bodo vedno pojavljale težave pri določitvi rabe na teh površinah. Zapisnik so podpisali pooblaščenec tožnice, oba kontrolorja in vsi trije izvedenci. Iz zapisnika, ki je bil sestavljen naknadno, zaradi dela v pisarni, je razvidno, da na podlagi ugotovitev kontrolorja vse prijavljene površine ne izpolnjujejo pogoja upravičene površine, saj nimajo ustrezne dejanske rabe za izplačilo izravnalnih plačil OMD (1410 – kmetijsko zemljišče v zaraščanju, 1500 – drevesa in grmičevje, 1600 – neobdelano kmetijsko zemljišče). Pritožnica je zbirno vlogo podpisala in podala izjavo, da je seznanjena z vsemi pogoji za uveljavljanje zahtevkov v letu 2008, med katerimi so tudi pogoji za upravičene površine, ki jih morajo prijavljene površine izpolnjevati. Površine, ki jih je tožnica prijavila v zbirni vlogi z določeno vrsto rabe, morajo tako že ob oddaji zbirne vloge izpolnjevati s predpisi določene pogoje za posamezno vrsto rabe. Navedbe tožnice glede uporabe internih navodil pri kontroli so neutemeljene, saj že iz zapisnikov o kontrolah površin, ki sta bili opravljeni pred izdajo izpodbijane odločbe, izhaja, da je kontrola opravljena na podlagi Uredbe o izvedbi ukrepov kmetijske politike za leto 2008 in da se bodo ugotovitve kontrole upoštevale pri obravnavi zbirne vloge za leto 2008 ter da je lahko v primeru hujših nepravilnosti posledica znižanje višine dodeljenih neposrednih plačil. Drugostopni organ, glede na opravljeno kontrolo dne 17. 8. 2009 z izvedenci, ob upoštevanju, da je bila ta kontrola opravljena z namenom razjasnitve dejanskega stanja glede rabe predmetnih GERK-ov v letu 2008 in da niso bile podane takšne pripombe, ki bi vplivale na pravilnost zapisnika in ugotovitev površin, ugotavlja, da znaša preveč prijavljena površina 35,72 ha. Tožnica je na obrazcu D prijavila površino 80,72 ha, preveč prijavljena površina znaša 35,72 ha, torej znaša ugotovljena površina 45 ha. V skladu z določbami o znižanjih znaša razlika 79 %. V skladu s prej navedeno določbo bi se moral zahtevek za izplačilo plačilnih pravic zavrniti v celoti, določene pa bi morale biti triletne sankcije zaradi preveč prijavljene površine. Z izpodbijano odločbo pa je bilo zaradi napačno ugotovljenega manjšega obsega neupravičene površine ugotovljeno znižanje le v višini 20 % in se je zahtevek za izplačilo plačilnih pravic samo v celoti zavrnil, ni pa bilo določeno tudi znižanje plačil v naslednjih treh letih v višini razlike med prijavljeno površino in ugotovljeno površino v skladu s členom 50 (3 – 5 Uredbe 796/2004/ES). Ker izpodbijane odločbe ni mogoče spremeniti v škodo tožnice in ne gre za primer iz 2. odstavka 253. člena ZUP, drugostopni organ ugotavlja, da je pritožba neutemeljena.

Tožnica v tožbi navaja, da so bili v postopku predpisi, na katere se v izpodbijani odločbi sklicuje tožena stranka, napačno uporabljeni. Tožnica je zahtevek vložila z vlogo z dne 15. 5. 2008 po dotlej in takrat znanih pogojih. Kontroli 24. 9. in 22. 11. 2008, kakor še super kontrola z izvedenci z dne 17. 9. 2009 pa sta pri ugotavljanju dejanskega stanja glede ustreznosti površin s Pravilnikom in ključem upoštevali določbe, ki v času prijave zahtevka niso bile niti znane, niti veljavne. V celotnem letu 2008 je glede evidence rabe kmetijskih zemljišč veljal Pravilnik o evidenci rabe kmetijskih zemljišč iz leta 2006 (Uradni list RS, št. 90/2006). Tako je opiranje na Pravilnik, ki je pričel veljati 1. 1. 2009 (Uradni list RS, št. 122/2008) ter na interpretacijski ključ za določanje dejanske rabe, nepravilno. Na dejstvo, da so opisi dejanske rabe, kot jih določa Pravilnik, neustrezni za dejanske razmere na Krasu, je s svojim mnenjem v zapisniku z dne 17. 8. 2009 opozoril tudi izvedenec dr. A.A. Dejstvo, da tožena stranka za nazaj spreminja pogoje za pridobitev oziroma odobritev plačil kot ukrepov pomoči kmetijske politike, se za kraška območja pojavlja že od leta 2003. V skupinah dejanske rabe je bila raba pašnik in travnik v letu 2003 združena z rabo trajno travinje. S Pravilnikom o katastru dejanske rabe kmetijskih zemljišč (Uradni list RS, št. 6/2005) je bila v šifrantu za šifro 1300 določena opredelitev trajni travniki in pašniki, ki pa je za tem v Pravilniku o evidenci dejanske rabe (Uradni list RS, št. 90/2006) spremenjena zgolj v trajni travnik, brez navedbe pašnika. Površina, ki je predmet sprememb in posledično tudi arbitrarnega odločanja toženke o njeni dejanski vrsti rabe, je dejansko pašnik. Le tega kot vrste rabe Pravilnik iz leta 2006 ne določa, določal ga je Pravilnik o katastru dejanske rabe iz leta 2005, Pravilnik iz leta 2006, veljaven v letu 2008, pa je le pisno vključeval pašnik kot trajni travnik v visokogorju. Pravilnik iz leta 2008 tega pašnika več ne vključuje. Nedvomno je tudi kraško območje, ki se uporablja za pašo, glede elementov šifre 1300, vključeno s poraščenostjo z drevjem, povsem primerljivo z visokogorskimi pašniki, kot jih sicer opredeljuje šifra 1300. Zato je izključitev teh površin napačna.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo med drugim navaja, da so bili pogoji in merila za to, da se neka površina šteje za obdelano, znani že v času vložitve vloge, stranka pa mora izpolnjevati pogoje do izdaje odločbe o dovolitvi sredstev. Šifre, ki so bile v letu 2008 in že pred tem opredeljene kot neupravičene (npr. šifre 1500 – drevesa in grmičevja, 1600 – neobdelano kmetijsko zemljišče), so bile neupravičene tudi ob času izdaje prvostopne odločbe, kot so neupravičene tudi še naprej. Vlagatelji zahtev za izplačilo plačnih pravic pa morajo skladno s predpisi izpolnjevati pogoje do izdaje odločbe, torej tudi pogoje glede obdelanosti zemljišč. Pogoji glede rabe 1300 – trajni travnik so bili znani že v času vložitve vloge, stranka pa mora izpolnjevati pogoje do izdaje odločbe o dodelitvi sredstev. Pri opredelitvi rabe 1300 – trajni travnik je poleg tega, da se ta površina kosi oziroma pase, pomemben tudi pogoj glede števila dreves oziroma poraščenosti na tej površini. Če neka površina tega pogoja glede poraščenosti – zaraščenosti ne izpolnjuje, se ne more šteti za upravičeno površino, tudi če se tam pase živina. Navedbe tožeče stranke glede mnenja izvedenca prof. dr. A.A. o tem, da so opisi dejanske rabe, kot jih določa Pravilnik, neustrezni za dejanske razmere, so neutemeljene. Tožena stranka je namreč že v obrazložitvi drugostopne odločbe navedla, da je izvedenec zapisnik o kontroli in ugotovitvi glede šifre dejanske rabe podpisal. Sama paša pa zato, da se neko zemljišče šteje za obdelano, ni dovolj, ampak mora poleg tega izpolnjevati še pogoj glede zaraščenosti zemljišča. S kontrolo površin z izvedenci, ki so bili postavljeni v pritožbenem postopku, dne 17. 8. 2009 je bilo ugotovljeno, da vse prijavljene površine niso bile obdelane, zato je bilo potrebno pritožbo tožeče stranke zavrniti. Predlaga, da sodišče tožbo zavrne kot neutemeljeno.

V obravnavanem primeru je sporno, ali sta upravna organa ravnala pravilno, ko tožničinih kraških območij, ki se po pavšalnih navedbah tožnice uporabljajo za pašo, nista po dejanski rabi opredelila kot trajni travnik s šifro 1300. Po presoji sodišča sta upravna organa ravnala pravilno. Tudi kolikor je bil pri odločanju o spornem vprašanju med drugim uporabljen Pravilnik o evidenci dejanske rabe kmetijskih in gozdnih zemljišč (Uradni list RS št. 122/2008, v nadaljevanju Pravilnik), ki je začel veljati 1. 1. 2009 (torej je veljal v času izdaje izpodbijane odločbe), kot navaja odločba druge stopnje, pa se Pravilnik o evidenci dejanske rabe kmetijskih in gozdnih zemljišč (Uradni list RS, št. 90/2006 in 9/2008), ki je bil veljaven v času, ko je tožnica vlogo za uveljavljanje neposrednih plačil za leto 2008 oddala, to je 15.5.2008, glede opisa šifre 1300- trajni travnik, glede za to zadevo relevantne ureditve ni razlikoval od Pravilnika, saj je prav tako določal, da pod to šifro spadajo površine kmetijskih zemljišč, porasle s travo, deteljami in drugimi zelmi, ki se jih redno kosi ali pase, da te površine niso v kolobarju in se ne orjejo ter da sem sodijo tudi površine, porasle s posameznimi gozdnimi drevesi, kjer število dreves ne presega 50 dreves/ha; sicer je določal, da pod to šifro sodijo tudi pašniki v visokogorju in ker v zadevi ni sporno, da premet obravnave niso bili pašniki v visokogorju, pač pa kraška območja, tudi ni utemeljen tožbeni ugovor, da so bile upoštevane določbe, ki v času prijave niso bile znane in veljavne. Predvsem pa se opisi dejanske rabe zemljišč po šifrah, ki so bile ugotovljene na terenu, in sicer 1800 - kmetijsko zemljišče, poraslo z gozdnim drevjem, 1500- drevesa in grmičevje, 1600 - kmetijsko zemljišče, poraslo z gozdnim drevjem in 1410-kmetijsko zemljišče v zaraščanju, z novim Pravilnikom niso tako spremenili, da bi vplivali na ugotovljeno vrsto dejanske rabe v obravnavanem primeru. Ugotovitve izvedencev v kontroli, opravljeni v pritožbenem postopku dne 17. 8. 2009, iz katere izhaja, da znaša preveč prijavljena površina tožnice 35,72 ha in ne 17,42 ha, kot je ugotovil prvostopni organ, je s podpisom zapisnika o kontrolnem pregledu na kraju samem za površine 2008 potrdil tudi izvedenec dr. A.A., torej se je strinjal z ugotovitvami, navedenimi v njem glede dejanske rabe zemljišč, ne glede na to, da je še pripomnil, da na obravnavanih zemljiščih poteka najboljši od razpoložljivih načinov kmetovanja za obravnavano območje in je pri tem upoštevan kodeks dobre kmetijske prakse. Kot je pravilno pojasnil že upravi organ, pa za opredelitev zemljišča kot trajni travnik ne zadostuje, da gre za zemljišče, ki se ga pase, temveč je določen še dodaten pogoj, in sicer da gostota dreves ne presega 50 dreves na hektar.

Glede na navedeno je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi 1. odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, 119/08 odl. US, 107/09 odl. US, 62/10 v nadaljevanju ZUS-1).

Po določbi 4. odstavka 25. člena ZUS-1 trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne ali zavrže ali se postopek ustavi. Ker je sodišče tožbo zavrnilo, je zahtevo tožnice za povrnitev stroškov postopka zavrnilo.

Pravilnik o evidenci dejanske rabe kmetijskih in gozdnih

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.