sklep I U 759/2010
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2010-11-19

aktivna legitimacija za vložitev tožbe - stranka v postopku - zavrženje tožbe

Oseba, ki v postopku izdaje upravnega akta ni sodelovala, glede na zgoraj navedeni določbi, ne more neposredno sprožiti upravnega spora, temveč mora s pravnimi sredstvi v upravnem postopku izposlovati položaj stranskega udeleženca oziroma izdajo upravnega akta, zoper katerega lahko vloži tožbo v upravnem sporu.

Zahtevek stranke z interesom A. d.d. za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

Tožena stranka je z izpodbijano odločbo spremenila odločbo o dodelitvi radijskih frekvenc št. 652826, šifra zadeve 114-35/2004-1 tako, da se izrek v 1. točki glasi: Čas veljavnosti od 6. 9. 2004 do 21. 9. 2021 (1. točka izreka) in da se  v 4. točki zadnja alinea glasi: Imetnik odločbe je dolžan zagotoviti pokritost s storitvami in sicer po enem letu od izdaje te odločbe 35% območja, po dveh letih 38% območja in po petih letih 41% območja Republike Slovenije (2. točka izreka) ter ugotovila, da stroški postopka niso nastali (3. točka izreka). V obrazložitvi navaja, da je A. d.d. imetnik odločbe o dodelitvi radijskih frekvenc št. 652826, šifra zadeve 114-35/2004-1, s katero so mu bile dodeljene frekvence za opravljanje storitev UMTS/IMT-2000. V 1. točki izreka te odločbe je določen čas veljavnosti odločbe od 6. 9. 2004 do 27. 11. 2016, v četrti alinei 4. točke izreka pa, da je imetnik odločbe dolžan zagotoviti pokritost prebivalstva in ozemlja s storitvami v skladu z načrti, podanimi v ponudbi na javni razpis, ves čas trajanja odločbe, ter da so odstopanja možna le v soglasju z agencijo. Tožena stranka povzema podatke iz načrta, podanega v ponudbi A. d.d. za tri zahtevane storitve v treh zahtevanih obdobjih. Navaja, da je A., d.d. v vlogi z dne 6. 6. 2003 zaprosil za soglasje, da bo predvideno pokrivanje, ki ga je navedel v ponudbi na javni razpis na datum 31. 7. 2003, doseženo na dan 31. 7. 2004. Tožena stranka je s tem soglašala z odločbo št. 332-3/2003-6 z dne 2. 7. 2003. Po izvedenem razpisu je tožena stranka dodelila frekvence za opravljanje storitev javnih mobilnih radiokomunikacij še dvema operaterjema. Ob ugotovitvi, da so se pogoji zagotavljanja storitev v času trajanja odločbe o dodelitvi radijskih frekvenc družbi A. d.d. spremenili, je po uradni dolžnosti pozvala A., da ji predloži terminski načrt, iz katerega bo razvidna nova dinamika izgradnje omrežja za zagotavljanje storitev. To je A. tudi storil. Tožena stranka ugotavlja, da ob tem, da je preostali frekvenčni pas, namenjen za opravljanje radiokomunikacijskih storitev UMTS-IMT/2000 podeljen dvema operaterjema, ni s stališča racionalne uporabe frekvenčnega spektra razlogov, da se dodelitev celotnega spektra podeli tako, da je časovno usklajen med vsemi operaterji. Sklicuje se na 120. člen Zakona o elektronskih komunikacijah (ZEKom), po katerem je dolžna zagotavljati, da v podobnih okoliščinah ne pride do diskriminacije pri obravnavanju fizičnih in pravnih oseb, ki zagotavljajo elektronska komunikacijska omrežja oziroma izvajajo elektronske komunikacijske storitve. V času od podelitve pravice uporabe frekvenc A. d.d. so se okoliščine spremenile, zato bi lahko obveznosti pokrivanja s storitvami, ki jih je družba A. d.d. sprejela s podpisom koncesijske pogodbe z dne 27. 11. 2001, ne glede na spremenjene obveznosti, za katere je agencija dala soglasje, pomenile ekonomsko neupravičene stroške.

Tožeča stranka vlaga tožbo zaradi kršitev pravil postopka in napačne uporabe zakona. Navaja, da je vročitev izpodbijane odločbe zahtevala že dne 23. 11. 2006, kar je tožena stranka s sklicevanjem na varstvo poslovnih skrivnosti družbe A. d.d. zavrnila. Izpodbijana odločba ji je bila vročena šele po sodbi tega sodišča opr. št. U 503/2007-18 z dne 28. 4. 2010. Tožbo vlaga v zakonitem roku, štetem od vročitve odločbe. Meni, da izpodbijana odločba, s katero se družbi  A. d.d. olajšujejo obveznosti glede pokritosti z UMTS signalom in se ji (brez obveznosti kakršnegakoli dodatnega plačila) veljavnost odločbe o podelitvi frekvenc podaljšuje, za A. d.d. pomeni veliko konkurenčno prednost. A. d.d. je že pred izdajo izpodbijane odločbe imel močno prevladujoč položaj na trgu, to pa izpodbijana odločba še dodatno krepi. Hkrati to pomeni povzročanje tržnih in ekonomskih neugodnosti ostalim operaterjem, vključno z njo. Ker odločba posega v njene pravne interese, bi ji tožena stranka morala v postopku dati položaj stranskega udeleženca. Tožeča stranka meni, da je za upravni spor podana njena legitimacija ne glede na določbo prvega odstavka 17. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1). V postopku ni mogla sodelovati kot stranski udeleženec zaradi nezakonitega ravnanja tožene stranke. Odločba o zavrnitvi pravice do udeležbe v postopku, zoper katero bi bil mogoč upravni spor  po drugem odstavku 17. ZUS-1, ne obstaja. Takšno stanje je, kot je ugotovilo to sodišče v sodbi opr. št. U 503/07, zaradi nezakonitega postopka tožene stranke glede (ne)vročanja izpodbijane odločbe. Zato ji mora biti dano sodno varstvo po prvem odstavku 17. člena ZUS-1, in je to določbo šteti kot določbo, ki vključuje pravico tožbe v upravnem sporu tudi subjektu, ki „bi moral biti stranski udeleženec v postopku izdaje upravnega akta“. V nasprotnem primeru bi ji bila kršena ustavna pravica do sodnega varstva. Za take primere je v pravni teoriji in sodni praksi nedvomno, da se 17. člen ZUS-1 ne sme razlagati strogo gramatikalno. Tožena stranka je postopek izdaje izpodbijane odločbe vodila enostransko, čeprav je ves čas postopka vedela, da postopek vpliva na pravice in pravne interese drugih subjektov, vsaj ostalih imetnikov frekvenc UMTS. Vedela je, da znižanje obveznosti operaterja glede pokritosti ozemlja in prebivalstva povzroča občutno konkurenčno prednost operaterju, ki se mu to priznava, saj tak operater ni več dolžan toliko investirati v pokritost ruralnih in ekonomsko manj zanimivih območij ter lahko prihranjeni denar uporabi drugače. S tem se slabša položaj ostalih operaterjev. Ob takem zavedanju bi morala skladno z določbami ZUP po uradni dolžnosti skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, katerih pravice bi utegnile biti prizadete. Tožena stranka jo je bila dolžna po uradni dolžnosti obvestiti o postopku in ji omogočiti sodelovanje v svojstvu stranskega udeleženca. Odločba je izdana tudi v nasprotju z določbami ZEKom. Tožena stranka ima sama pravico spremeniti odločbo o dodelitvi frekvenc le pod pogoji iz 53. člena ZEKom, ki v obravnavanem primeru niso izpolnjeni. Izpodbijana odločba 53. člena ZEKom sploh ne omenja. Razlogi, ki jih navaja, ne morejo predstavljati razloga za predčasno spremembo odločbe o dodelitvi radijskih frekvenc iz prvega odstavka 53. člena ZEKom. Tožena stranka je obveznost pokrivanja ozemlja in prebivalstva zniževala operaterju, ki je na trgu UMTS že nekaj let prisoten. Obveznosti družbe A. d.d. je izenačevala z obveznostmi operaterjev, ki sta na trg UMTS šele prišla. Šlo je za izenačevanje neenakih subjektov. S tem ko je operaterja z že pridobljenim močnim položajem na trgu izenačila z operaterjema, ki tega tržnega položaja še nista imela in sta ga z velikimi investicijami šele morala pridobiti, je prvega operaterja postavila v prednost, ostala dva pa v resnici diskriminirala. Družbi A. bi morale nastati ali ostati večje obveznosti od obveznosti ostalih (novih) operaterjev že zaradi njene takrat že nekajletne prisotnosti na trgu. Z izpodbijano odločbo je izenačena obveznost subjekta, katerega položaj na trgu je (bil) popolnoma drugačen. Družba A. d.d. je imela že konec leta 2005 delujoče 404 UMTS bazne postaje, konec leta 2006 pa že 473, z 71,6 % pokritjem prebivalstva z UMTS signalom. Tožeča stranka in B. takrat še nista imela nobene bazne postaje in nobene pokritosti prebivalstva z UMTS signalom. Še danes je tržni položaj takratnih novih vstopnikov daleč slabši od položaja, ki ga je imel A. d.d. že v letu 2006. Tožeča stranka ima npr. po podatkih za maj 2010 le 227 UMTS baznih postaj in le 38% pokritost prebivalstva z UMTS signalom. Sicer pa je za izpodbijano odločbo relevantno to, da nima zakonske podlage. Pomembna je še nezakonita uporaba pravil o spreminjanju odločb o dodelitvi frekvenc na način, da se veljavnost uporabe frekvenc nekomu po  poti spremembe odločbe kar podaljšala, in to za celih 5 let. Družbi A. d.d. je bil ta dodatni čas veljavnosti odločbe dan popolnoma zastonj. Tožeča stranka predlaga, da se izpodbijana odločba odpravi in da ji je tožena stranka dolžna povrniti stroške postopka v 15 dneh od prejema sodbe, v primeru zamude z zakonitimi zamudnimi obrestmi.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo meni, da tožeča stranka za tožbo ne izkazuje pravnega interesa, ker v postopku izdaje izpodbijane odločbe ni bila stranka in ne stranski udeleženec. Stranka ni mogla biti, saj je to lahko le operater, kateremu se nalagajo določene obveznosti oziroma dajejo pravice. Položaj stranskega udeleženca je imela po določbah ZUP pravico zahtevati v upravnem postopku, pri čemer bi morala pri uveljavljanju te pravice skladno z določbami 43. člena ZUP izkazati pravni interes. Tega ni storila niti po tem, ko je za izpodbijano odločbo izvedela in se seznanila z njeno vsebino. Z odpravo izpodbijane odločbe tožeča stranka ne bi v ničemer izboljšala svojega pravnega položaja. Izpodbijana odločba nalaga oziroma spreminja obveznosti zgolj stranki z interesom, v ničemer pa ne vpliva na pravice in pravne koristi tožeče stranke. Ne omejuje opravljanja njene (glavne) dejavnosti. Tožeča stranka je posredovanje odločbe zahtevala preko zahteve za dostop do informacije javnega značaja. Razkritje podatkov je uveljavljala zaradi prevladujočega interesa javnosti. Ne drži, da odločba o zavrnitvi pravice do udeležbe v postopku obstaja zaradi njenega nezakonitega (ne)vročanja odločbe, saj je tožeča stranka po tem, ko je zanjo izvedela, imela možnost zahtevati njeno vročitev po ZUP oziroma predlagati obnovo postopka. Tožena stranka meni, da je tožba tudi sicer prepozna, saj je bila tožeča stranka z odločbo seznanjena dne 14. 12. 2006, ko ji je bila posredovana kot priloga odločbe o delni zavrnitvi zahteve za dostop do informacije javnega značaja št. 0901-21/2006/2 z dne 11. 12. 2006. V tej odločbi so bili zakriti le načrtovani odstotki pokritosti z UMTS signalom stranke z interesom po enem, dveh in petih letih. Torej je tožeča stranka vedela, da je izpodbijana odločba izdana, vedela pa je tudi, o čem je bilo z njo odločeno. Edino kar tedaj ni vedela, so bile konkretne številke odstotkov načrtovane pokritosti. Tožena stranka predlaga, da sodišče tožbo zavrže, podredno pa da jo zavrne.

Stranka z interesom A. d.d. v odgovoru na tožbo meni, da je tožeča stranka nepravilno označila toženo stranko in bi že zato bilo treba tožbo zavreči. Zavrženje tožbe zahteva tudi pomanjkanje aktivne legitimacije tožeče stranke za vložitev tožbe. Glede tega se tožeča stranka ne more sklicevati na postopek, ki je tekel po določbah ZDIJZ. Tožena stranka tudi ni vložila predloga za obnovo postopka, čeprav je, kot sama navaja, zahtevala vročitev odločbe že 23. 11. 2006. Zato niso podane nobene posebne okoliščine za priznanje aktivne legitimacije. Tudi sicer so njene trditve, da je bilo z izpodbijano odločbo poseženo v njene pravice, pavšalne, neutemeljene in nedokazane. Izpodbijana odločba je bila izdana 18. 10. 2006 in je tožeča stranka zanjo izvedela najpozneje 23. 11. 2006, torej je zamudila tako rok za vložitev predloga za obnovo postopka, pa tudi za vložitev tožbe, če bi bila za to aktivno legitimirana. Postopek po ZDIJZ za presojo o obstoju aktivne legitimacije nima nikakršne zveze in si s tem tožeča stranka ni pridobila statusa stranke oziroma stranskega udeleženca v postopku. Tožba pa tudi po vsebini ni utemeljena. Tožena stranka je frekvence UMTS podelila še dvema operaterjema, tožeči stranki in družbi B. Ob trditvi, da je z izpodbijano odločbo družba A. d.d. postavljena v konkurenčno boljši položaj, je tožeča stranka zamolčala dejstvo, da je družba A. d.d. za pridobitev frekvenc plačala 100 mio EUR, tožeča stranka pa 6,48 mio EUR. Neutemeljen je očitek nezakonitosti izpodbijane odločbe zaradi neutemeljeno zatrjevane izenačitve tožeče stranke kot poznejšega vstopnika z družbo A. kot prvim vstopnikom. Tožeča stranka niti ni pojasnila, v čem naj bi šlo za neutemeljeno izenačitev pogojev. Navedbe so tako pavšalne, da jih ni mogoče obravnavati. Podatki o številu baznih postaj niso relevantni, so pa tudi napačni. Stranka z interesom predlaga, da se tožba zavrže oziroma zavrne, in zahteva povrnitev stroškov postopka z zakonitimi zamudnimi obrestmi.

Sodišče je tožbo zavrglo iz naslednjih razlogov:

Skladno s subjektivnim konceptom upravnega spora lahko tožbo, s katero se začne upravni spor, vloži tisti, ki varuje svoje pravice ali pravne interese. Po prvem odstavku 17. člena ZUS-1 (Uradni list RS, št. 105/06 in 62/10, v nadaljevanju ZUS-1) je tožnik lahko oseba, ki je bila stranka ali stranski udeleženec v postopku izdaje upravnega akta. To je torej oseba, na katere zahtevo se je upravni postopek uvedel (aktivna stranka v upravnem postopku), zoper katero je upravni postopek tekel (pasivna stranka v upravnem postopku) ali ki se je za varstvo svojih pravic in pravnih koristi udeleževala upravnega postopka (stranski udeleženec v upravnem postopku). V obravnavani zadevi ni sporno, da tožeča stranka v postopku izdaje odločbe št. 38144-3/2006-3 z dne 18. 10. 2006, izdane družbi A. d.d., ni bila stranka niti stranski udeleženec. Zato po prvem odstavku 17. člena ZUS-1 nima aktivne legitimacije za izpodbijanje te odločbe v upravnem sporu.

Po drugem odstavku 17. člena ZUS-1 lahko tožbo vloži tudi oseba, kateri je bila pravica do udeležbe v postopku izdaje upravnega akta s sklepom zavrnjena. V tem primeru v upravnem sporu izpodbija sklep, s katerim ji je upravni organ pravico do udeležbe odrekel. V obravnavani zadevi,  tudi po navedbah tožeče stranke, takšen sklep ni bil izdan. Tožeča stranka torej tudi v drugem odstavku 17. člena ZUS-1 nima podlage za sprožitev upravnega spora.

Oseba, ki v postopku izdaje upravnega akta ni sodelovala, glede na zgoraj navedeni določbi, ne more neposredno sprožiti upravnega spora, temveč mora s pravnimi sredstvi v upravnem postopku izposlovati položaj stranskega udeleženca oziroma izdajo upravnega akta, zoper katerega lahko vloži tožbo v upravnem sporu.

Tožeča stranka meni, da ji je aktivno legitimacijo v tem upravnem sporu treba priznati s preseženo gramatikalno razlago prvega ostavka 17. člena ZUS-1, ki naj bi jo opravičevalo nezakonito postopanje tožene stranke z (ne)vročitvijo odločbe, ki je predmet tega upravnega spora. Po presoji sodišča v tem primeru ni razlogov, da bi druge razlagalne metode upravičevale drugačno uporabo te določbe. Nesporno namreč je, da je tožeča stranka za izdajo odločbe št. 38144-3/2006-3 z dne 18. 10. 2006 vedela, saj je z dopisom z dne 23. 11. 2006 zaprosila za njeno posredovanje v skladu z ZDIJZ. Če je za izdajo odločbe vedela – ob tem sodišče poudarja, da to zaprosilo ni moglo nadomestiti zahteve za vročitev odločbe kot stranskemu udeležencu po ZUP – je imela možnost vložiti predlog za obnovo postopka in najprej v upravnem postopku uveljavljati svoje pravice oziroma pravne interese. Da te procesne možnosti ni izkoristila,  tudi ni sporno.

Na tožbene navedbe, da se je s sodbo tega sodišča opr. št. U 503/2007-18 z dne 28. 4. 2010 izkazalo, da je bilo toženkino zavračanje vročitve (celotne) odločbe nezakonito, pa sodišče odgovarja, da je v tej sodbi presojalo utemeljenost odločitve o omogočanju dostopa do podatkov v sporni odločbi z vidika določb ZDIJZ, ne pa vročitev odločbe po določbah ZUP. S tem ko ji je tožena stranka glede na navedeno sodbo poslala kopijo izpodbijane odločbe z nezakritimi podatki, ji ni priznala položaja stranskega udeleženca v upravnem postopku izdaje navede odločbe. Posredovanje takšne odločbe tožeči stranki tudi ni moglo varovati tožbenega roka v tem upravnem sporu.

Po presoji sodišča okoliščine tega primera ne dopuščajo prebijanje jezikovne razlage prvega odstavka 17. člena ZUS-1. Drugačno stališče tožeče stranke je zmotno. Zato pa tožeča stranka tudi ne more uspešno zatrjevati, da bi zaradi nepriznavanja aktivne legitimacije za tožbo bilo poseženo v ustavno pravico iz 23. člena Ustave RS.

Ker ni izpolnjena procesna predpostavka za tožbo, izdaja meritorne sodne odločbe ni dopustna, in zato sodišče tudi ni razpravljalo o vsebinskih tožbenih ugovorih.

Sodišče je na podlagi 3. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 tožbo zavrglo, ker je ugotovilo, da tožeča stranka po ZUS-1 ne more biti stranka. Ta odločitev vključuje tudi odločitev o stroškovnem zahtevku tožeče stranke.

Zahtevek za povrnitev stroškov postopka stranke z interesom je sodišče zavrnilo na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem vsaka stranka trpi svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrže.

ZUS-1 člen 17, 17/1, 17/2, 36, 36/1, 36/1-3.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.